Sunteți pe pagina 1din 19

CAPITOLUL: FORMELE DE ACTIVITATE ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

TEMA: REGIMUL JURIDIC AL ACTELOR ADMINISTRATIVE

Planul lecției:
1. Ce este regimul juridic al actelor administrative;
2. Condițiile de valabilitate ale actelor administrative;
3. Forța juridică a actelor administrative;
4. Forma actului administrativ;
5. Procedura de emitere a actelor administrative;
6. Efectele juridice ale actelor administrative.

1.
Regimul juridic al actelor administrative reprezintă un ansamblu de reguli ce guvernează formarea,
modificarea şi desfiinţarea respectivelor acte.
În primul rând, actele de drept administrativ sunt supuse regimului juridic administrativ, având în
acest sens un regim juridic propriu, distinct de al altor acte juridice. Acest regim se manifestă cu privire
la legalitatea actelor de drept administrativ, forţa lor juridică şi forţa lor probantă, mod de intrare în
vigoare, de executare şi de încetare a efectelor juridice. Astfel, actele respective, dispun de prezumţia
de legalitate, sunt obligatorii şi se pun direct în executare. Se evidenţiază caracterul lor de acte
de putere sau de autoritate prin opoziţie, de exemplu, cu actele juridice civile, ale căror efecte
vizează, de regulă, numai părţile participante la raportul juridic respectiv.
În al doilea rând, analizând regimul juridic al acestor acte trebuie să-l distingem de natura
juridică a efectelor sau raporturilor pe care le generează. Astfel, un act normativ (o hotărâre a
Guvernului) rămâne un act de drept administrativ chiar dacă reglementează raporturi civile, natura
sa juridică fiind distinctă de faptul că el constituie un izvor al dreptului civil. Pe de altă parte, un act
individual de drept administrativ poate genera şi raporturi juridice de altă natură (de exemplu ordinul
de repartizare a unei suprafeţe locative din fondul primăriei poate sta la baza contractului de închiriere)
fără ca aceste raporturi, de cu totul altă factură, să-i modifice natura juridică proprie. În sfârşit, faptul că
un act de drept administrativ (o autorizaţie) este reglementat prin norme aparţinând mai multor ramuri de
drept (dreptul administrativ, drept civil, drept financiar, etc.) nu duce la schimbarea naturii juridice
unitare a actului în cauză, atunci când regimul juridic al acestuia este de drept administrativ, cu toată
pluralitatea de norme care îl reglementează.
În al treilea rând, actul de drept administrativ, ca act juridic nu se confundă cu înscrisurile materiale
sau “actele” constatatoare ale manifestărilor de voinţă producătoare de efecte juridice. Numeroase acte
de drept administrativ trebuie să îndeplinească în mod imperativ cerinţa formei scrise, astfel încât existenţa
actului juridic este condiţionată de însăşi existenţa înscrisului a cărui lipsă antrenează inexistenţa
respectivei manifestări de voinţă.
În dreptul administrativ apare însă o situaţie specială în sensul că administraţia emite
numeroase înscrisuri sau “acte”, altele decât cele care constată actele juridice de putere ori actele civile sau
de dreptul muncii şi cu privire la care se pune problema naturii lor. Dintre aceste “acte” enumerăm pe
cele de stare civilă, încheierile de autentificare, adeverinţele şi alte acte doveditoare. Aceste înscrisuri
nu pot fi considerate acte juridice deoarece ele nu cuprind o manifestare de voinţă propriu-zisă,
producătoare de efecte juridice, ci se mărginesc doar să constate existenţa unui eveniment (naşterea,
1
decesul), a unui fapt material-juridic (procesul-verbal de constatare a săvârşirii unei contravenţii) ori
atestă o anumită situaţie (de exemplu, calitatea de salariat, nivelul retribuţiei). Alteori, aceste
înscrisuri constată existenţa unor acte juridice civile (contract de vânzare-cumpărare) sau de
dreptul muncii (contractul de muncă). În sfârşit, în unele cazuri înscrisul se mărgineşte să constate
manifestarea de voinţă a unei sau a unor terţe persoane, iar rolul funcţionarului de stat se rezumă doar
la stabilirea identităţii părţilor, constatarea consimţământului acestora şi precizarea datei când a avut loc
operaţiunea de constatare. Întreaga activitate a funcţionarului sau a organului de stat rezumându-se la o
simplă operaţiune tehnico-materială, de constatare, fără ca ea să genereze efecte juridice în plus faţă de
cele conferite de lege evenimentelor sau faptelor juridice respective ori voinţei părţilor din raportul juridic
concret.
Înscrisurile doveditoare emanând de la administraţie nu reprezintă acte de drept administrativ. Cu
toate acestea ele au o anumită semnificaţie juridică, acordată de lege, în sensul că pot condiţiona
valabilitatea actelor juridice civile, administrative, la care se referă, a unor operaţiuni tehnico-materiale (de
exemplu, avizele), fie servesc ca mijloace de probă pentru stabilirea existenţei acelor acte, fapte juridice
sau operaţiuni până la dovada contrară sau până la înscrierea în fals.

2.
Actele de drept administrativ, ca şi categorie a deciziilor administrative, trebuie să îndeplinească
o serie de condiţii generale întocmai ca şi orice decizie. Condiţiile generale ale actului decizional
reprezintă acel ansamblu de trăsături care trebuie să asigure producerea integrală a efectelor
urmărite de autorul deciziei. Distingem între condiţiile generale sau comune tuturor deciziilor,
inclusiv celor administrative, şi condiţii speciale, caracteristice anumitor categorii de decizii, cum sunt, de
exemplu, condiţiile de valabilitate, specifice actelor de drept administrativ sau condiţiile de eficienţă
specifice deciziilor economico-financiare ori cele de eficacitate socială.
Dintre condiţiile generale ale actelor de drept administrativ, considerate decizii administrative,
enumerăm următoarele:
1) Fundamentarea ştiinţifică a deciziei presupune existenţa unor criterii ştiinţifice care stau la
baza pregătirii şi a adoptării ei, în care scop proiectele de acte normative se vor baza pe studii de
fundamentare social-economică, politică şi juridică, pe metode moderne de analiză şi luarea deciziei,
precum şi pe procedee de tehnică legislativă adecvate, inclusiv studii de impact;
2) Unitatea deciziei impune atât concordanţa exterioară dintre decizie cu deciziile anterioare – în
măsura în care acestea nu sunt modificate sau abrogate – astfel încât fiecare act normativ să fie corelat cu
actele normative cu care se află în legătură, integrându-se organic în sistemul general al legislaţiei
(concordanţa externă), cât şi lipsa contradicţiilor dintre dispoziţiile sale (concordanţa internă);
3) Oportunitatea deciziei sau actualitatea ei presupune adoptarea şi executarea actului în
timp util şi la condiţiile date, precum şi abrogarea lui atunci când, ca o consecinţă a evoluţiei relaţiilor
sociale, actul juridic a încetat practic să mai fie aplicat;
4) Simplitatea formei presupune, sub aspect extern, adoptarea deciziei fără formalităţi procedurale
deosebite care ar îngreuna în mod inutil procesul decizional, iar sub aspectul intern, redactarea
deciziei într-o formă prescriptivă, logică şi într-un stil concis, clar şi precis, care să excludă orice echivoc;
5) Legalitatea este acea condiţie conform căreia actul decizional, atunci când este cazul, trebuie
întotdeauna adoptat numai în baza unui drept legal de decizie şi numai de către persoanele sau
organele investite cu putere legală de decizie, în temeiul şi pentru executarea legilor, sau, după caz,
a decretelor, prezidenţiale şi hotărârilor de guvern. Decizia administrativă, emisă sub forma actelor de
2
drept administrativ, trebuie să îndeplinească şi anumite condiţii speciale sau de valabilitate care să
asigure integralitatea producerii valabile a efectelor juridice. Aceste condiţii de valabilitate sunt
condiţii de legalitate specifice respectivei categorii de acte juridice, la care se adaugă, în mod firesc,
condiţiile generale ale oricărei decizii, inclusiv condiţiile de eficienţă, în măsura în care decizia
administrativă urmăreşte şi efecte economice iar nu numai juridice. Condiţiile de valabilitate ale actelor de
drept administrativ sunt următoarele:
- actele să fie emise de către organele competente de decizie în limitele competenţei lor legale;
- actele să fie emise cu respectarea formelor procedurale legale;
- conţinutul actelor să fie conform normelor legale;
- actele să corespundă scopului urmărit de lege.

3.
Caracterul legal al actelor de drept administrativ
Caracterul legal al actelor administrative rezultă din obligativitatea emiterii lor pe baza şi în
conformitate cu legile în vigoare. Fiind emise în mod unilateral, de regulă de către un organ al
administraţiei de stat, deci provenind de la o autoritate şi fiind emise cu respectarea legii aceste acte
se bucură de prezumţia de legalitate. Această prezumţie care, deşi în cele mai multe cazuri, nu este
absolută (ca şi în cazul actelor administrative jurisdicţionale), este totuşi o prezumţie relativă
puternică, care conferă caracter obligatoriu şi executoriu acestor acte, deşi poate fi înlăturată.
Această prezumţie are anumite trăsături conferind caracter autentic şi caracter veridic
actelor administrative. Veridicitatea este acea trăsătură conform căreia se prezumă că actul
administrativ exprimă adevărul, având un conţinut corespunzător realităţii faptice şi prevederilor legii.
Caracterul autentic este acea trăsătură conform căreia se prezumă că actul provine de la însuşi organul
pe care înscrisul îl indică drept autor al său. Prezumţia de legalitate a actelor administrative
face să nu mai fie necesară, anterior punerii sale în executare, cercetarea legalităţii actului aşa cum
se procedează în alte ramuri de drept.
Obligativitatea emiterii deciziei pe bază şi în conformitate cu legea în vigoare şi cu alte
acte normative subordonate legii este un rezultat al subordonării actelor administrative, care au o forţă
juridică inferioară, comparativ cu actele juridice ce dispun de o forţă superioară, de exemplu legea.
Analizând această caracteristică a actelor administrative se pot formula unele reguli: actele
administrative nu pot modifica, suspenda sau lipsi de eficacitate legea ori un alt act cu o forţă
juridică superioară; legea sau un alt act juridic superior poate modifica, anula sau suspenda un act
administrativ.
Actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce ţin în exclusivitate, fie
în mod expres, fie în mod tacit, de competenţa puterii legislative, fiind reglementate prin lege
sau prin decrete prezidenţiale. De asemenea, actele administrative se emit şi cu respectarea
celorlalte acte juridice subordonate legii, fie că aparţin organelor puterii legislative (de pildă, hotărârile)
sau altor organe de stat, ale administraţiei ierarhic superioare, justiţiei şi parchetului.
Necesitatea subordonării actelor administrative faţă de alte acte juridice superioare nu este
reglementată ca un principiu expres al dreptului constituţional şi al celui administrativ, dar se
desprinde din unele reglementări, care cuprind reguli de principiu şi pentru dreptul administrativ. Astfel,
guvernul şi organele centrale ale administraţiei de stat emit acte normative numai în baza unor prevederi
cuprinse în Constituţie, legi, hotărâri sau decrete, în vederea luării măsurilor necesare privind
organizarea şi asigurarea executării acestora.
3
Caracterul obligatoriu al actelor de drept administrativ
Obligativitatea actelor administrative trebuie privită sub aspectul organului emitent, al
subiectelor de drept, care cad sub incidenţa actului, şi a organelor administrative ierarhic superioare.
a) Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent.
b) Actele administrative sunt obligatorii şi pentru subiectele care cad sub incidenţa lor,
subiecte care pot fi sau nu subordonate în mod obişnuit organului emitent.
c) Actele administrative se impun şi organelor administrative ierarhic superioare organului
emitent. Distingem următoarele ipoteze: actele normative ale organelor ierarhic inferioare pot fi
abrogate sau modificate de către organele ierarhic superioare; actele individuale ale organelor
subordonate au un regim special.
Actele administrative au anumită forţă juridică, dispuse într-o anumită ierarhie, care
reprezintă puterea cu care ele produc efecte juridice comparativ cu alte acte, deşi toate actele sunt
obligatorii în executare. Această forţă juridică superioară există în măsura în care un act juridic nu
poate fi desfiinţat de un altul care are o forţă juridică inferioară. Forţa diferită a actelor juridice este
determinată de mai mulţi factori:
- Poziţia organului emitent în cadrul sistemului ierarhic administrativ face ca actele organelor
ierarhic superioare să aibă o forţă juridic superioară comparativ cu actele organelor ierarhic
inferioare;
- Competenţa generală a unui organ conferă forţă juridică superioară actelor sale faţă de
actele organului cu competenţă specială (actele consiliilor locale sunt superioare actelor serviciilor
publice locale ale administraţiei);
- Procedura de elaborare, alăturată unor elemente, ca, de exemplu, competenţa,
influenţează forţa juridică a unui act, astfel că dacă el emană de la un organ colegial de conducere are o
forţă juridică superioară comparativ cu actele formelor operative de conducere sau cu actele
conducătorului organului;
- Caracterul normativ conferă superioritate actului de reglementare comparativ cu cel
individual, ultimul conformându-se primului;
- Caracterul novator (nou) al actului duce la desfiinţarea actului anterior, chiar dacă acela are o
forţă juridică egală cu noul act.
Forţa juridică a actelor poate fi determinată şi de alte elemente, ca, de exemplu, caracterul
jurisdicţional al acestora, ceea ce face ca actul de jurisdicţie să aibă o forţă superioară actului contestat
în faţa jurisdicţiei. Caracterul definitiv sau irevocabil conferă superioritate actelor administrative
respective, comparativ cu actele care nu cunosc această trăsătură.

Caracterul executoriu al actelor administrative


Sub aspectul regimului juridic ce le guvernează realizarea, actele juridice se împart în acte pentru a
căror executare, atunci când ea nu se realizează de bună voie, cel în drept se adresează unui organ de stat
(instanţă de judecată) pentru a obţine un titlu executor susceptibil de realizare prin forţa de
constrângere a statului şi acte juridice a căror executare, atunci când cel obligat să o facă refuză, se
realizează direct prin forţa de constrângere a statului, fără o formalitate deosebită, ele constituind un
titlu executor. În prima categorie intră, de regulă, contractele, iar în a doua sunt cuprinse, în general, actele
de putere, ca de exemplu actele administrative, actele financiare sau unele contracte cum sunt cele de
împrumut de credit încheiate între persoanele fizice şi bănci.

4
Caracterul executoriu al actelor administrative există indiferent de faptul că ele creează drepturi sau
obligaţii în beneficiul unui subiect de drept. Cauzele care determină acest caracter sunt mai multe. O
primă cauză o constituie emiterea actului în realizarea puterii de stat, ceea ce îi conferă de drept
caracterul executoriu, caracter ce poate lipsi numai dacă legea sau alte acte superioare prevăd aceasta.
O a doua cauză este prezumţia de legalitate de care beneficiază actele administrative şi care are ca
efect producerea imediată a consecinţelor juridice ale actului, fără a mai fi necesară cercetarea
legalităţii acestuia, fiind posibilă executarea directă. În cazul actelor juridice care nu realizează puterea de
stat, caracterul executoriu se dobândeşte numai dacă legea îl prevede, deşi actul individual are o aparenţă
de legalitate. Astfel, caracterul legal nu contribuie singur la asigurarea caracterului executoriu al
actelor administrative. În dreptul administrativ regula este caracterul executoriu al actelor şi excepţia
lipsa acestui caracter dacă normele prevăd o atare situaţie.
Ambele cauze, atât emiterea actului în baza puterii, cât şi caracterul legal, contribuie cumulativ la
conferirea caracterului executoriu al actelor administrative. Nu putem afirma că numai prin emiterea actului
în baza puterii de stat aceasta dobândeşte caracter executoriu, din moment ce există şi alte titluri
executorii (angajamentele personale de plată, unele contracte, etc.) care dispun de acest caracter. De
asemenea, nu putem afirma că prezumţia de legalitate a actelor administrative conferă acestora, în mod
izolat, caracterul executoriu din moment ce această prezumţie se întâlneşte şi la acte juridice prezumate
a fi legale (de exemplu, contractele autentificate) şi care pot să fie lipsite de executorialitate (când nu
dispun de formula executorie).
Caracterul obligatoriu al actelor administrative nu se identifică cu cel executoriu. Astfel,
toate actele juridice sunt obligatorii iar în caz de nevoie executarea se realizează prin forţa de
constrângere a statului. Caracterul executoriu al unor acte juridice subliniază doar că executarea prin
această forţă a unor acte se realizează în mod direct.
Caracterul executoriu al actelor administrative există chiar din momentul adoptării lor legale. El
nu se confundă cu executarea sau cu momentul executării actului. De regulă actul, deşi executoriu, se va
pune în realizare numai odată sau după aducerea lui la cunoştinţă şi cu totul excepţional înaintea
încunoştinţării subiectului interesat (astfel, confiscarea administrativă a unor obiecte a căror deţinere
este interzisă prin lege, poate opera chiar dacă în momentul confiscării nu este cunoscut titularul acestor
bunuri, sau acesta nu a luat la cunoştinţă cu privire la actul de confiscare).
Există acte administrative ce nu dobândesc în mod direct caracter executoriu şi care nu
pot fi puse direct în aplicare. Astfel, împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei se poate face
plângere în termen prevăzut de lege de la data comunicării acestuia, plângerea suspendând executarea. De
asemenea, în ipoteza în care somaţia făcută de către consiliul local beneficiarului lucrărilor de construcţii
efectuate fără autorizaţie legală nu este executată de bună voie, organul administrativ este obligat să ceară
prin justiţie dărâmarea, desfiinţarea sau aducerea lucrărilor în starea iniţială. În sfârşit, actele
administrative de repartizare a spaţiului locativ vor fi puse în executare în caz de opoziţie, prin
hotărâre judecătorească.

Caracterul oportun (actual) al actelor administrative


a) Noţiunea oportunităţii
Dacă în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative, aprecierea acestei calităţi se face
prin raportarea actului în cauză la actul juridic având o forţă superioară, inclusiv legea, în ceea ce priveşte
aprecierea caracterului oportun, un asemenea criteriu precis de referinţă lipseşte. Astfel, un act juridic
superior poate fi legal şi oportun, iar un act inferior, deşi emis în baza şi cu respectarea unui act superior,
5
poate fi neoportun sau inactual. Noţiunea de oportunitate este considerată ca fiind acea
caracteristică a actului juridic care defineşte o trăsătură specifică a acestuia numită şi actualitate.
Actualitatea unui act juridic exprimă deplina concordanţă, în cadrul şi în limitele legii, a actului cu
sarcinile care revin organelor administrative, exprimă concordanţa dintre drept cu necesităţile în
continuă transformare ale societăţii. În mod contrar, este inoportun acel act care – deşi legal prin conţinutul
prevederilor sale – contravine unor situaţii concrete şi nu corespunde realităţii în care şi pentru care se
aplică. Un asemenea act este întotdeauna inactual deşi este legal. Problema oportunităţii actelor
administrative este strâns legată de dreptul de apreciere al organelor administraţiei de stat care reprezintă
o facultate recunoscută de lege acestor subiecte de drept în alegerea soluţiilor celor mai adecvate pentru
aplicarea eficientă a legii.

b) Cauzele care generează oportunitatea


Legea poate acorda un drept de apreciere pe considerente de oportunitate pentru cazurile cele
mai diferite:
- considerent de loc ca de exemplu emiterea unor acte în materie locativă, ţinând cont de faptul
că norma locativă pentru locuinţele din fondul locativ de stat este de 10 mp. suprafaţă locuibilă pentru
fiecare persoană, iar în cazul când din construcţie rezultă camere mai mici, pot fi atribuiţi şi 8 mp. de
persoană;
- considerente de timp, de exemplu pentru ipoteza în care organele căilor ferate de comun acord
cu organele de stat care administrează drumurile şi cu organele poliţiei stabilesc, în raport cu
intensitatea circulaţiei şi cu condiţiile de vizibilitate, trecerile la nivel peste linia ferată care necesită să fie
prevăzute cu bariere sau cu semnalizare optică ori acustică, obligatorii de respectat de către conducătorii
auto;
- considerente de situaţie, pentru cazul în care organizaţiile şi societăţile sunt obligate să ia
orice alte măsuri, decât cele enumerate de lege, în vederea asigurării celor mai bune condiţii de
muncă, pentru prevenirea accidentelor de muncă şi a îmbolnăvirilor profesionale;
- considerente de persoane, de exemplu eliberarea paşaportului poate fi refuzată, sau
paşaportul eliberat poate fi retras ori anulat cetăţeanului RM, care este cunoscut, pe bază de fapte
confirmate, că desfăşoară activităţi care afectează ordinea şi stabilitatea publică, aducând atingere gravă
intereselor țării, prin prezenţa sa pe teritoriul altui stat, ori relaţiilor bilaterale ale RM cu acel stat, orgnele
de resort fiind obligate să ia măsurile necesare pentru a stabili dacă persoanele care au solicitat sau
au primit paşaport se găsesc în situaţia prevăzută de lege, sesizând instanța de judecată;
- considerente de scop, de exemplu instrucţiunile, ordinele şi alte acte cu caracter normativ ale
organelor centrale ale administraţiei se pot emite, în mod excepţional fără o prevedere legală expresă,
dar numai în cazul în care actul de nivel superior reclamă existenţa unui act de executare, care să-i
asigure o aplicare unitară (scopul legii constituind principalul criteriu care limitează posibilităţile de
opţiune şi de acţiune, în acest caz, ale administraţiei).

c) Sfera de acţiune a oportunităţii


Raportând problema oportunităţii la etapele procesului decizional, constatăm
următoarele:
- în etapa pregătitoare emiterii actului, dacă legea prevede considerente de oportunitate în
aplicarea ei, se va analiza dacă acestea mai subzistă, ştiut fiind că actele normative sunt frecvent supuse
şi expuse neoportunităţii;
6
- în faza de adoptare se va examina din nou dacă pentru acel moment s-au mai păstrat
considerente de oportunitate avute în vedere în etapa de pregătire şi care justifică măsura, altfel actul
este inoportun;
- în etapa executării se vor avea în vedere atât considerentele de oportunitate ale
actului normativ de referinţă, cât şi existenţa condiţiilor în care are loc executarea actului;
- în etapa controlului oportunitatea măsurii adoptate şi executate se va aprecia de către
organul de control prin raportarea actualităţii măsuri verificate faţă de data ori condiţiile realizării ei
şi nu faţă de data sau condiţiile efectuării verificării.

d) Modul de rezolvare a situaţiilor de oportunitate


Posibilitatea de acţiune a organelor administrative pe considerente de oportunitate este
limitată strict de lege.
1) Dreptul de a acţiona pe considerente de oportunitate este consacrat prin acte normative
nefiind acordat în mod aprioric şi nelimitat organelor administrative.
2) Normele ce reglementează dreptul de apreciere au un caracter permisiv, întrucât organul
poate opta în luarea măsurii celei mai corespunzătoare şi doar obligaţia alegerii măsurii celei mai
adecvate este imperativă (iar încălcarea acestei cerinţe permite organelor superioare desfiinţarea
actelor organelor inferioare tocmai pe considerente de neoportunitate).
3) Dreptul de apreciere operează în limitele competenţei organului, care nu poate fi depăşită pe
considerente de oportunitate.
4) Dreptul de apreciere nu poate duce la încălcarea drepturilor subiective ale persoanelor cărora
le este destinat actul, deşi poate afecta interese legitime.
5) Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului legalităţii nefiind
valabil un act oportun dar ilegal.
6) Toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate şi controlului de
oportunitate din partea organelor administraţiei de stat ierarhic superioare.
În concluzie oportunitatea se poate defini ca un element strâns legat de dreptul de apreciere
al organelor administrative, în cursul organizării şi executării legii, prin care se asigură realizarea
sarcinilor şi a atribuţiilor lor legale în termen optim, cu cheltuieli minime şi în conformitate cu
mijloacele care corespund cel mai bine scopului legii.

În concluzie:
Fiind manifestări de voinţă juridică, făcute în scopul de a produce efecte juridice, adică de a crea,
modifica sau desfiinţa raporturi juridice, actele administrative au o anumita forţa juridică, în sensul
producerii acestor efecte. Forţa juridică a acestor acte este diferită, în funcţie de locul ocupat de organul
administrativ emitent în sistemul autorităţilor statului. Astfel, actele tuturor organelor administraţiei publice
trebuie sa fie conforme cu actele adoptate de către Parlament. În virtutea relaţiilor de subordonare în propriul
sistem de organe, actele organelor administraţiei publice au întotdeauna o forţa juridică inferioară actelor
adoptate de organele superioare în sistem, chiar dacă între organele respective nu există raporturi de
subordonare directă.
Actele administrative se bucură de prezumţia de legalitate, adică sunt considerate a fi conforme cu
legea, în sensul ei larg, adică de act cu forţă juridică superioară actului în cauză. De asemenea ele se bucură
de prezumţia de autenticitate, denumită uneori în literatura de specialitate prezumţia de „veridicitate”, adică
în conformitate cu adevărul. Potrivit acestei prezumţii, se porneşte de la ideea că actele administrative redau
7
exact relaţiile sociale pe care le constată, adică prevederile lor sunt conforme cu realităţile sociale pe care le
reflectă. Prezumţia de autenticitate prezintă importanţă mai ales în cazul în care apare un litigiu juridic în
care este implicat un act administrativ. Ca oricare act autentic, actele administrative scrise fac dovada
deplină, ca mijloc de probă, în faţa organelor jurisdicţionale, în ceea ce priveşte constatările pe care le
cuprind, cu condiţia ca ele să îndeplinească cerinţele legalităţii.
4.
Conceptul de forma se refera la structura interna si externa a unui continut, modul de asezare al
elementelor din care se compune.
De regula, actul administrativ trebuie sa imbrace forma scrisa.
Trebuie sa realizam o distinctie intre actele normative si cele individuale.
Actele administrative individuale pot imbraca, pe langa forma scrisa, uneori, si forma orala. Ex.
avertismentul.
În majoritatea cazurilor, actele administrative individuale trebuie sa imbrace forma scrisa, avandu-se
in vedere obligativitatea comunicarii lor. In cazul actelor administrative normative, ele trebuie sa imbrace
intotdeauna forma scrisa.
Actele adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice centrale - actele Guvernului, actele
administratiei centrale de specialitate-fie ca au caracter normative sau individual, se publica in Monitorul
Oficial, sub sanctiunea inexistentei lor.
Actele adoptate de autoritatile administrative autonome se aduc la cunostința publică fie prin afisare,
publicare intr-o publicatie de larga circulatie sau prin comunicare.
Forma scrisa este necesara deoarece se impune;
a/ necessitate cunoasterii exacte si complete a continutului actului;
b/ necesitatea verificarii legalitatii lui in vederea sanctionarii celor vinovati de eventualele vicii de legalitate
ale actului sau a celor vinovati de nerespectarea actului legal emis;
c/ necesitatea de a constitui mijloc de proba in caz de litigiu;
d/ realizarea rolului educativ al actului aministrativ emis.
Forma scrisa reprezinta o conditie de validitate a actului, ea fiind impusa ad validitatem si nu ad
probationem.
Actul trebuie redactat în limba care este limba oficiala a statului.
În ceea ce priveste motivarea actului, actele administrative normative se motiveaza întotdeauna.
Motivul constituie un element esenţial, intern şi subiectiv care nu poate lipsi din structura
actului juridic, indiferent de motivarea acestuia. El se desprinde din însăşi textul înscrisului constatator
al actului juridic fiind de neconceput emiterea unui act fără vreun motiv sau în afara motivelor legale.
Motivele pot fi motive de fapt şi motive de drept. Motivele de fapt sunt faptele sau
împrejurările care justifică şi determină adoptarea unui act juridic, iar motivele de drept sunt textele
legale care permit şi determină această adoptare. Actele administrative normative sunt emise
întotdeauna pe baza şi în executarea legilor sau, după caz, a decretelor şi hotărârilor, care le constituie
motivul sau temeiul lor legal. Uneori legea prevede şi anumite situaţii de fapt care determină apariţia
unor reglementări administrative. Astfel, consiliile locale şi raionale au dreptul de a reglementa
contravenţii în caz de epidemii, calamităţi naturale etc., precum şi în orice alte situaţii care reclamă
măsuri urgente. În acest caz situaţia de fapt creată şi urgenţa rezolvării ei reprezintă stările de fapt
care permit şi determină organele administrative să recurgă la asemenea reglementări.
În cazul actelor de drept administrativ cu caracter individual motivele de drept izvorăsc din
actul normativ de bază, iar cele de fapt din situaţia concretă existentă şi care se încadrează în ipoteza
8
normei juridice. Astfel, motivele juridice care determină primarul să emită o autorizaţie constau tocmai
în existenţa unei reglementări legale, iar motivele de fapt izvorăsc din necesitatea solicitantului de a
desfăşura o anumită activitate permisă de lege.
Lipsa motivelor duce la inexistenţa actului juridic, ca de exemplu, în cazul în care s-ar aplica o
amendă contravenţională pentru o faptă care nu a fost săvârşită. Caracterul ilegal al motivelor duce
la nulitatea actului respectiv, ca de exemplu, în situaţia în care actul de sancţionare ar avea un alt
temei decât cel legal (în ipoteza dată dacă s-ar întemeia acel act pe o normă abrogată). Sancţiunea
nulităţii operează şi atunci când organul este în eroare asupra motivelor care au determinat emiterea
actului de drept administrativ sau când organul a fost indus în eroare cu privire la motivele care stau la
baza acelui act juridic.

În concluzie:
Condiţiile de formă ce trebuie îndeplinite de actele administrative pot fi împărţite în două mari
categorii:condiţii de formă exterioară a căror nerespectare atrage anulabilitatea actului, (cum sunt: limba,
existenţa antetului, a preambulului, punerea sigiliului etc.);condiţii de ordin tehnic a căror nerespectare nu
atrage anulabilitatea actului.
Din prima categorie amintim: denumirea autorităţilor administraţiei publice care l-a emis, data
intrării sale în vigoare (când aceasta este ulterioară celei la care a fost adusa la cunoştinţă), sigiliul (ştampila)
emitentului, semnătura conducătorului autorităţii emitente, numărul actului. Din cea de-a doua categorie fac
parte modalităţile referitoare la redactarea actului în termeni simpli şi precişi, structurarea lui internă
(capitole, secţiuni ,articole, alineate etc.).
În ceea ce priveşte forma lor, actele administrative pot fi scrise în situaţiile cele mai frecvente; orale
(verbale) şi implicite (tăcerea organului), adică nerezolvarea în termenul stabilit de lege a unei cereri
adresate unui organ al administraţiei publice.
Totodată forma scrisă asigură cele mai bune condiţii pentru exercitarea controlului asupra legalităţii
actelor administrative. Forma orală (verbală) a actelor administrative este utilizată, de regulă, în caz de
urgenţă când pentru desfăşurarea anumitor acţiuni, în timpul oportun, nu mai este posibilă emiterea unui act
scris, întrucât prin acesta s-ar întârzia prea mult acţiunea respectivă, care
trebuie înfăptuită imediat. De obicei, actele administrative orale se prezintă sub forma unei note telefonice
sau a unei dispoziţii verbale pe care un funcţionar o transmite unui alt funcţionar.

5.
Din punct de vedere terminologic, autorităţile administrative unipersonale emit acte normative (de
exemplu, primarul emite dispoziţii), iar autorităţile administrative colegiale adoptă acte administrative (de
exemplu, consiliul municipal adoptă hotărâri). În literatura juridică, majoritatea autorilor au căzut de acord
asupra faptului că emiterea sau adoptarea unui act administrativ impune parcurgerea unor proceduri, care
se pot realiza de organul de la care emană actul sau de alte autorităţi publice (de exemplu, proiectul actului
administrativ se întocmeşte de organul emitent, pe când un aviz sau un acord este emis de alt organ).
Procedurile în administraţia activă se prezintă sub diferite forme, ele sunt adesea simple, alteori se
prezintă ca foarte complexe. Ele nu sunt determinate, după cum se crede de „predilecţia gratuită‖ pentru
hârţogărie şi încetineală. Există şi abuzuri ce trebuie evitate, dar în general, procedurile prezintă o mare
utilitate. Ele trebuie să permită informarea, reflexia, controlul, continuitatea şi presupun esenţialmente
folosirea formei scrise. Emiterea sau adoptarea actelor administrative în forma şi cu procedura prevăzută
de lege reprezintă o condiţie de legalitate a acestora. Neîndeplinirea duce la nulitatea actului. Procedura
9
administrativă cuprinde faze de pregătire, elaborare, emitere sau adoptare, aducere la cunoştinţă, punere în
executare şi control al actelor şi măsurilor administrative.
Autoritatea administrativă poate proceda şi fără a fi obligată să respecte o procedură prestabilită,
libertatea „de mişcare‖ se recunoaşte uneori administraţiei de stat, ţinând seama de varietatea sarcinilor ce-
i revin.
În literatura juridică sunt identificate trei categorii de forme procedurale, în funcţie de momentul în
care intervin: - forme procedurale anterioare emiterii sau adoptării actului; - forme procedurale
concomitente cu emiterea sau adoptarea actului; - forme procedurale ulterioare (la unii, posterioare).
Procedura emiterii actelor administrative cuprinde mai multe activităţi desfăşurate de funcţionarii
autorităţii publice care emite actul. Toate aceste activităţi (care sunt în esenţă operaţiuni sau fapte
materiale administrative) pot fi raportate la trei faze:
a) activităţi ale fazei pregătitoare (pregătirea şi elaborarea);
b) activităţi concomitente emiterii actului (emiterea ori adoptarea);
c) activităţi posterioare emiterii actului (aducerea la cunoştinţă, punerea în executare)

a) Activităţi ale fazei pregătitoare. Formele procedurale pregătitoare sunt, de regulă, activităţi
care nu produc prin ele însele efecte juridice, dar care premerg elaborarea actului administrativ producător
de efecte juridice.
Fazele procedurii administrative se declanşează în două moduri:
- din oficiu; şi,
- prin executarea dreptului la petiţionare.
În activitatea autorităţilor administraţiei publice de organizare a executării legii şi de executare în
concret a acesteia, necesitatea adoptării de acte administrative decurge în unele situaţii din însăşi
prevederile legii, legea stabilind că pentru realizarea unor acţiuni se vor adopta acte administrative de către
autorităţile administraţiei publice. În alte cazuri, autorităţile administraţiei publice adoptă din oficiu şi din
proprie iniţiativă, ori la sesizarea altor organe astfel de acte, fără să existe o sarcină expresă în acest sens,
cuprinsă într-o dispoziţie a legii.
Dintre operaţiunile procedurale anterioare emiteri actului administrativ, o relevanţă deosebită
prezintă avizul şi acordul prealabil.
În limbajul juridic actual, termenul „aviz‖ este folosit cu trei înţelesuri: - înştiinţare scrisă cu
caracter oficial; - părere (apreciere) competentă într-un domeniu, emisă de cineva din exterior, asupra unei
probleme aflate în dezbatere sau în procesul decizional; - rezoluţie a unei autorităţi competente.
Avizele reprezintă puncte de vedere pe care le solicită altui organ autoritatea care urmează să emită
/ adopte un act administrativ. Avizul nu produce el însuşi efecte juridice, dar fără el, atunci când se cere,
actul administrativ nu este valabil.
Într-o formă mai dezvoltată, ele sunt definite ca reprezentând opinii pe care un organ al
administraţiei publice le solicită altui organ al administraţiei publice, într-o problemă sau în mai multe
probleme, pentru a se informa şi a decide în cunoştinţă de cauză.
În funcţie de natura lor juridică avizele sunt clasificate în trei categorii: facultative, consultative şi
conforme.
Avizele facultative se caracterizează prin faptul că autoritatea care emite actul administrativ este
liberă să le ceară sau nu unei alte autorităţi, iar dacă le-a cerut, este liberă să li se conformeze sau nu Cu
alte cuvinte este lăsat întregul drept de apreciere la latitudinea autorităţii care a solicitat avizul.

10
Avizele consultative se caracterizează prin faptul că autoritatea administraţiei publice competentă
să emită un act administrativ este obligată să le ceară altei autorităţi, determinate de lege, dar nu este
obligată să se conformeze avizelor primite. Sunt tipul de avize pentru care legea prevede obligativitatea
obţinerii lor şi facultatea de a le respecta sau nu.
Avizele conforme se caracterizează prin faptul că autoritatea administraţiei publice competente să
emită actul administrativ este obligată nu numai să le ceară altei autorităţi ale administraţiei publice, dar, şi
să li se conformeze.

Acordul este o formă procedurală care reprezintă consimţământul pe care îl dă un organ public
altui organ, în vederea emiterii de către acesta din urmă a unui anumit act administrativ. El reprezintă tot o
manifestare de voinţă a unei autorităţi publice determinate de lege, prin care aceasta îşi exprimă
consimţământul la emiterea unui act administrativ de către o altă autoritate publică.
Aprobarea, acordul şi confirmarea fiind manifestări de voinţă a unor organe de stat, prin care
acestea consimt emiterea unor acte administrative, condiţionează caracterul executoriu al acestor acte,
producând astfel, în mod nemijlocit, efecte juridice, fără a crea ele însele noi raporturi juridice.
În dependenţă de momentul în care intervine, acordul poate fi prealabil, concomitent sau ulterior
emiterii actului administrativ. În literatura juridică tot mai des sunt vehiculate păreri că acordul şi-a pierdut
din prezenţă în fazele concomitente şi posterioare ale emiterii actelor administrative, la modul practic
rămânând doar acordul prealabil.
Acordul prealabil se deosebeşte de un aviz conform prin faptul că efectul juridic, în cazul actului
emis cu acordul prealabil al altui organ, este rezultatul manifestării de voinţă a mai multor organe, lucru
caracteristic pentru actele administrative complexe.
Acordul posterior generează o situaţie asemănătoare cu cea a aprobărilor propriu-zise, adică a
manifestărilor de voinţă a unui organ superior, stabilit de lege, prin care aceste se declară de acord cu actul
emis de un organ inferior. De regulă, organul a cărui acord se cere se situează pe o poziţie ierarhică
superioară sau egală.
Putem identifica următoarele caracteristici ale regimului juridic a acordului, indiferent de forma
acestuia:
- reprezintă o manifestare de voinţă cu caracter unilateral, emisă de un organ administrativ;
- emiterea lui, atunci când este prealabil, atrage adoptarea unui act administrativ care este rezultatul
manifestării de voinţă a două organe, cel care a emis acordul şi cel care a emis actul. Dubla voinţă juridică
exprimată a determinat calificarea actelor emise în baza lui, ca acte administrative complexe. În categoria
actelor administrative complexe se înscriu şi actele a căror emitere presupune îndeplinirea mai multor
formalităţi procedurale prealabile (de exemplu pentru obţinerea autorizaţiei de construcţie se impune
obţinerea unor acorduri, certificate şi avize de la diferite autorităţi (de mediu, de urbanism etc.));
- acordul nu are ca consecinţă obligarea organului administrativ emitent al actului la emiterea acestui act. El
condiţionează numai valabilitatea unui act administrativ, care emis cu încălcarea sau în absenţa acordului
este nul;
- acordul, deşi condiţionează legalitatea unui act administrativ, prin el însuşi nu se pot acoperi eventuale
vicii de legalitate ale actului administrativ respectiv;
- acordul, nu produce prin el însuşi efecte juridice, el condiţionează efectele juridice ale actului
administrativ pe care-l fundamentează;
- acordul nu este act administrativ, şi deci nu poate forma obiectul unei acţiuni de sine stătătoare
în contencios administrativ. El poate fi verificat, sub aspectul legalităţii sale, de către instanţa de
11
contencios administrativ, însă numai în cadrul acţiunii formulate împotriva actului administrativ pe care îl
fundamentează.
La etapa pregătirii emiterii deciziei administrative se efectuează o serie de operaţiuni tehnico-
materiale pe care le întreprind funcţionarii publici ai organului emitent. Acestea pot îmbrăca o varietate de
forme, de la proiecte de acte administrative, până la propuneri, anchete sociale, studii şi certificate. Mai jos
vom trece în revistă principalele categorii:
- Evidenţa actelor juridice, normative şi individuale, reprezintă o operaţiune absolut necesară şi
importantă pentru a stabili competenţa organului ce trebuie să emită actul respectiv, şi, pentru a asigura
celelalte condiţii de legalitate şi valabilitate a actului;
- Elaborarea proiectelor de acte administrative, care reprezintă variante asemănătoare sau
identice cu actul final, şi care se întocmesc de subdiviziuni, compartimente de specialitate din cadrul unei
autorităţi sau instituţii publice competente să adopte sau să emită un act administrativ;
- Statistica, este o altă operaţie de administraţie, care se foloseşte mai ales la emiterea actelor cu
caracter normativ, în aceste cazuri se utilizează statistici pentru a se vedea frecvenţa anumitor fenomene,
iar studiile şi calculele statistice sunt efectuate de servicii speciale şi chiar organe de specialitate;
- Studiile, sunt operaţiuni de administraţie, folosite îndeosebi la emiterea actelor juridice de
importanţă sporită (normative şi individuale), în acest scop multe organe ale administraţiei publice au
organizate direcţii sau servicii de studii şi documentare;
- Propunerile, sunt măsuri pregătitoare prin care un organ administrativ sesizează un alt organ în
vederea adoptării / emiterii unui act administrativ, în sensul recomandării făcute de
autorul propunerii;
- Expertizele şi unele procese-verbale sunt de asemenea operaţiuni folosite în procedura
pregătitoare îndeosebi a actelor cu caracter individual. Expertizele au de regulă un caracter individual
tehnic şi se fac de către servicii speciale compuse din specialişti tehnicieni pe domenii. Procesele-verbale
constată anumite situaţii de drept sau de fapt;
- Sesizările, reprezintă forme procedurale prealabile, prin care autoritatea administrativă ia
cunoştinţă despre o situaţie care impune intervenţia ei, în sensul emiterii / adoptării actului administrativ;
- Referatele, rapoartele, informările şi dările de seamă sunt operaţiuni foarte mult utilizate în
pregătirea actelor administrative. Ele cuprind diferite date, aprecieri şi uneori propuneri, care fiind utilizate
în cunoştinţă de cauză, conduc la realizarea eficientă a scopului trasat în actul administrativ;
- Verificările, cercetările şi anchetele sunt de asemenea acte pregătitoare care se efectuează în
vederea emiterii actului administrativ, şi au menire fundamentării în fapt a acestora.
Etapa pregătirii deciziei administrative se încheie cu elaborarea variantelor de rezolvare a
problemei. Decidentul nu trebuie însă să se limiteze numai la elaborarea variantelor de soluţii, ci trebuie
ca, pe baza informaţiilor de care dispune, să evidenţieze pentru fiecare variantă consecinţele pe care
acestea le va produce asupra funcţionării domeniului de activitate respectiv.

b) Activităţi concomitente adoptării sau emiterii actului administrativ. Aceste forme


procedurale se întâlnesc cu prioritate la organele colegiale şi ele vizează funcţionarea legală şi adoptarea
de acte juridice de către aceste autorităţi publice. În literatura juridică etapa adoptării sau emiterii propriu-
zise a actului este denumită şi faza deliberării.
Adoptarea actelor administrative de către autorităţile deliberative, colegiale se face în urma analizei
în cadrul şedinţei de lucru, la care trebuie să participe de regulă, cel puţin jumătate plus unu din numărul

12
membrilor acestei autorităţi. În urma discuţiilor şi deliberărilor, participanţii se pot pune de acord cu
proiectul, pot propune modificarea lui, sau îl pot respinge.
Dintre condiţiile procedurale concomitente o deosebită importanţă prezintă cvorumul, majoritatea
cerută de lege pentru adoptarea actului, motivarea, redactarea, semnarea şi după caz contrasemnarea
actului administrativ.
Prin cvorum, se înţelege numărul de membri, raportat la totalul membrilor unei autorităţi colegiale
(pluripersonale), care trebuie să fie prezenţi pentru asigurarea valabilităţii deliberărilor acestei autorităţi.
Emiterea unui act administrativ de către o autoritate unipersonală (de exemplu, primarul) nu pune, în mod
evident problema cvorumului sau a majorităţii necesare.
Cvorumul este obligatoriu întrucât normele ce-l reglementează sunt stabilite în legi organice sau
ordinare şi în consecinţă, autoritatea trebuie să le respecte şi să li se conformeze. Alţi autori îl definesc
laconic ca „majoritate cerută de lege pentru funcţionarea valabilă a organului colegial‖.
Majoritatea cerută de lege pentru votarea actului, reprezintă numărul minim de voturi
favorabile necesar a fi exprimate pentru ca actul administrativ să fie adoptat în mod valabil. Majoritatea
stabilită de lege pentru adoptarea actului administrativ poate fi simplă, absolută şi calificată.
Majoritatea simplă reprezintă adoptarea unui act administrativ cu votul majorităţii membrilor
autorităţii pluripersonale prezenţi la şedinţă, care este de fapt jumătate plus un vot din numărul membrilor
prezenţi. Majoritatea absolută reprezintă adoptarea unui act administrativ cu votul majorităţii membrilor
autorităţii pluripersonale, care este un număr mai mare decât jumătate din numărul total al membrilor care
constituie autoritatea. Majoritatea calificată impune ca pentru adoptarea unui act administrativ să voteze
favorabil un număr legal determinat din membrii organului colegial. La modul cel mai concret se cer a fi
întrunite 2/3 sau 3/5 de voturi.
Motivarea este operaţiunea administrativă prin care se expun considerentele de fapt şi de drept
care justifică ori impun adoptarea actului administrativ. Problema motivării a fost pusă în discuţie la
momentul trecerii în revistă a cerinţelor de formă pentru actul administrativ.
În condiţiile unui stat de drept, democratic, şi pentru realizarea unei administraţii viabile, este
imperios necesar ca decizia administrativă să nu constituie expresia unei executări automate şi rigide a
voinţei puterii legislative, ci a unei administraţii, care permiţând iniţiativa, creează cadrul propice de
alegere a celor mai eficiente soluţii, în executarea deciziei politice. Tocmai pentru sporirea încrederii în
autorităţi, pentru a diminua impactul negativ al arbitrariului administrativ şi abuzurilor funcţionarilor,
pentru decongestionarea sistemului judecătoresc de eventuale acţiuni şi căi de atac ce au ca scop protejarea
drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor, se cere motivarea actului administrativ.
Trebuie făcută distincţia între motivarea actelor administrative normative şi a celor individuale. În
cazul actelor administrative normative, motivarea trebuie să se refere la cerinţele care justifică adoptarea
actului, principiile de bază şi finalitatea reglementării propuse, efectele de ordin social, economic, politic,
cultural, urmările, implicaţiile asupra reglementării în vigoare, precum şi fazele parcurse în emiterea sau
adoptarea actului. În cazul actelor individuale, motivarea se referă, în principal, la cauzele de fapt şi de
drept care au impus adoptarea actului.
Redactarea reprezintă operaţiunea de întocmire a unui înscris (document, act) care să reflecte
deplin şi concordant manifestarea de voinţă exprimată. Momentul redactării poate coincide cu însăşi
adoptarea actului juridic sau imediat după adoptarea acestuia, dar în strânsă legătură cu ea.
Stilul şi limbajul (concis, clar, neechivoc) actelor administrative, au fost şi ele analizate la cerinţele
de formă. Vom adăuga doar că la exprimarea conţinutului normativ, textul trebuie să aibă un caracter
dispozitiv, să prezinte norma instituită fără explicaţii sau justificări. Structura actului administrativ este cea
13
prevăzută de normele de tehnică legislativă şi cuprinde de regulă următoarele părţi constitutive: titlul,
formula introductivă, partea dispozitivă, formula de atestarea a autenticităţii actului.
Semnarea actului administrativ se face după caz, de conducătorul autorităţii administrative ori, de
împuterniciţii acestuia, după care are loc înregistrarea, numerotarea, datarea şi ştampilarea actului.
Semnătura consacră transformarea unui proiect într-un adevărat act juridic.
Semnarea actelor administrative este condiţia de formă obligatorie prin care se atestă autenticitatea
acestora. Lipsa semnăturii atrage inexistenţa actelor administrative emise de organele unipersonale. În
mod teoretic, refuzul persoanelor competente de a semna actul adoptat în mod valabil de persoane cu
caracter colegial poate fi acoperit prin semnarea acestuia de către înlocuitori desemnaţi de către organul
emitent, cu excepţia cazurilor când legea dispune altfel.
Procedura emiterii actului administrativ de către o singură persoane este mai simplă decât în cazul
organelor colegiale, dar include totuşi luarea avizelor necesare, de care trebuie să ia cunoştinţă şi să ţină
cont organul colegial.
Dacă semnarea unui act administrativ este o operaţiune care este efectuată de organul de la care
actul emană, contrasemnarea reprezintă operaţiunea prin care un alt organ administrativ sau o structură
din interiorul acestuia îşi depune semnătura pe actul administrativ, după semnătura organului emitent, în
semn de acord şi cu asumarea a executării ori a legalităţii actului administrativ respectiv.
Spre ex.:Decretele prezidenţiale şi hotărârile Guvernului, ca acte ce emană de la o autoritate
publică, prin natura lor sînt acte administrative de autoritate. Ele sînt emise (adoptate) în baza şi în vederea
executării legii pentru naşterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice. Executarea lor este
asigurată de autoritatea publică prin sancţionarea celor în culpă. Altfel spus, aceste acte sînt emise
(adoptate) pentru aplicarea şi executarea unei legi existente, ce produce efecte numai pentru viitor.
Contrasemnarea actelor emise de şeful statului, în cazurile prevăzute expres de art. 94 alin. (2), are
o dublă semnificaţie. O latură a ei rezidă în autentificarea actului (decretului) care îi conferă formă legală.
Autentificarea se exprimă prin certificarea semnăturii şefului statului şi constatarea că actul este emis
conform regulilor stabilite pentru activitatea sa. Ea este o garanţie că şeful statului nu îşi depăşeşte
competenţele atribuite prin Constituţie şi lege. Cealaltă latură a contrasemnării este determinată de
caracterul regimului politic al statului, unde Primul-ministru, contrasemnând decretul prezidenţial, îşi
asumă responsabilitatea politică pentru acest act, oferă o garanţie a responsabilităţii politice a Guvernului
faţă de Parlament.
Această procedură conferă prerogativelor şefului statului o valoare semnificativă, constituind o
modalitate suplimentară de a influenţa prin puterea de reglementare activitatea guvernamentală. În cazul
necontrasemnării actului acesta devine nul. În fapt, contrasemnarea atrage şi răspunderea juridică a
Primului-ministru.
Guvernul, potrivit dispoziţiilor constituţionale, adoptă hotărâri şi dispoziţii. Hotărârile se emit
pentru organizarea executării legilor. Deci actele Guvernului, normele cuprinse în ele nu pot avea un
caracter primar, ele sunt acte complementare, ce dezvoltă şi concretizează dispoziţiile legii. Latura tehnică
a adoptării hotărârilor executivului este reglementată de norme legislative.
În temeiul art. 102 alin. (3) din Constituţie şi art. 30 alin. (4) din Legea nr. 64-XII din 31.05.90 "Cu
privire la Guvern", în condiţiile legii, unele hotărâri ale Guvernului se contrasemnează de miniştrii care au
obligaţia punerii lor în aplicare, iar art. 30 alin. (2) din aceeaşi lege stipulează că hotărârile Guvernului se
adoptă cu votul majorităţii membrilor Guvernului. Textul dispoziţiilor citate este clar şi complet.
Contrasemnarea angajează răspunderea ministrului respectiv pentru aplicarea corectă şi eficientă a
hotărârii Guvernului.
14
Hotărârile adoptate de executiv se contrasemnează de unul sau de mai mulţi miniştri. Adoptarea
hotărârilor la şedinţele Guvernului asigură informarea tuturor membrilor Guvernului, ceea ce face
contrasemnarea mai puţin formală. Potrivit art. 102 alin. (3) din Constituţie, procedura contrasemnării este
obligatorie şi presupune o listă a contrasemnatarilor. Însă lipsaunei reglementări a acestei formalităţi ar
putea duce la tergiversarea semnării hotărârii, publicării şi punerii ei în aplicare.

c) Activităţi ulterioare emiterii actului administrativ. Etapa ulterioară adoptării sau emiterii
actelor administrative cuprinde anumite activităţi necesare intrării în vigoare a actului administrativ şi
producerii de efecte juridice.
Sunt caracteristice acestei faze următoarele activităţi: aprobarea sau ratificarea, confirmarea,
comunicarea ori aducerea la cunoştinţa generală a actelor normative şi la cunoştinţa celor interesaţi, în
cazul actelor individuale, rectificarea, reconstituirea şi arhivarea.
Aprobarea sau ratificarea reprezintă încuviinţarea dată de o persoană administrativă ierarhic
superioară cu privire la un act administrativ emis / adoptat în mod valabil de către o persoană
administrativă. Procedura se aplică numai în cazurile expres prevăzute de lege, iar lipsa acesteia anulează
efectele juridice ale actului
Confirmarea reprezintă acţiunea de validare a unui act administrativ, realizat în scopul de a-i
întări forţa juridică, de ai acoperi eventuale vicii de fond sau de formă, ori în vederea repunerii sale în
executare. Actele administrative supuse confirmării produc efecte juridice numai de la data confirmării lor.
Confirmarea are mai multe înţelesuri.
Actul de confirmare, ca şi orice act juridic, va produce efecte juridice numai pentru viitor, el va
produce efecte retroactive numai dacă legea nu interzice emiterea unui act cu asemenea efecte. Dacă viciul
care afectează actul autorităţii inferioare constă în faptul că emiterea sa era de competenţa autorităţii
superioare care a confirmat actul, acţiunea în anulare, potrivit legii, va trebui introdusă împotriva
autorităţii ierarhic superioare.
Comunicarea este operaţiunea prin care actul administrativ este transmis persoanei sau organului
interesat. Necesitatea comunicării se referă mai mult la actele individuale, deoarece anume din momentul
comunicării se nasc anumite drepturi şi obligaţii.
În cazul actelor cu caracter normativ, legea prevede obligaţia publicării în Monitorul Oficial sau
afişării într-un loc public, sau difuzarea acestuia prin alte mijloace (mass-media).
Publicarea vizează, de regulă, actele administrative cu caracter normativ, dar şi unele acte cu
caracter individual (spre exemplu: decretele Preşedintelui republicii Moldova cu privire la acordarea sau
retragerea cetăţeniei). Prof. T. Drăganu o defineşte ca operaţiunea materială prin care un act administrativ
este adus la cunoştinţa cetăţenilor fie prin imprimare, fie prin afişare într-un loc public sau prin alte
mijloace de difuzare scrisă.
Rectificarea este o operaţiune de îndreptare a erorilor materiale din înscrisurile administrative;
rectificarea poate avea ca obiect erori materiale, omisiuni sau menţiuni greşite din înscrisuri
administrative. Reconstituirea reprezintă operaţiunea de refacere a unui înscris administrativ. Arhivarea
reprezintă un complex de evidenţă, inventariere, selecţionare, păstrare şi folosire a înscrisurilor
administrative create sau deţinute de persoanele administrative.

6.
Noţiunea, natura şi importanţa efectelor juridice

15
Analizând eficienţa deciziilor administrative cu caracter juridic avem în vedere atât efectele
lor juridice, cât şi consecinţele social-economice şi politice. Dreptul administrativ studiază efectele
juridice ale actelor de drept administrativ. Aceste efecte constau în raporturile juridice pe care actele în
cauză le generează, le modifică sau le desfiinţează. Aceste efecte sunt predeterminate de lege şi sunt
cunoscute, în general, din momentul adoptării deciziilor. Consecinţele social-economice sau politice
ale deciziilor administrative diferă de la decizie la decizie şi ele formează obiectul investigaţiei altor
ştiinţe în funcţie de natura actului decizional în cauză. Datorită multiplelor efecte pe care
actele de drept administrativ le produc pe diferite planuri, inclusiv în diferite ramuri de drept,
cunoaşterea acestora prezintă o deosebită importanţă socială mai ales la nivelul factorilor de decizie
care au astfel posibilitatea să aprecieze valoarea reală a deciziilor adoptate.
Actele de drept administrativ, aşa după cum arată şi denumirea lor, generează în
primul rând raporturi de drept administrativ, existând o legătură indisolubilă între natura actului
juridic şi respectiv raportul juridic generat. Raporturile administrative sunt acele raporturi juridice
formate în cadrul şi pentru realizarea activităţii executive care au la bază subordonarea, în temeiul
puterii de stat, a unuia din subiecţi faţă de celălalt. Actele de drept administrativ generează întotdeauna
raporturi administrative la care se pot adăuga şi raporturi de altă natură juridică, mai ales atunci
când însăşi actul administrativ apare ca o condiţie de legalitate a unor acte sau raporturi de altă
natură decât cea administrativă. Astfel, în temeiul dipoziţiilor de repartizare a suprafeţelor locative
din fondul social se pot încheia contracte de închiriere, iar dispoziţiile de repartizare în funcţie a
absolvenţilor unor forme de învăţământ pot sta la baza contractului de muncă pe care aceştia îl încheie.

Întinderea efectelor actelor administrative


Întinderea efectelor actelor de drept administrativ poate fi analizată sub aspectul acţiunii în
spaţiu, asupra persoanelor şi în timp al acestor acte juridice şi a raporturilor lor.
a) Întinderea în spaţiu a efectelor juridice
Actele administrative produc în spaţiu efecte juridice determinate, în principal, de
competenţa teritorială a organului emitent. Astfel, actele organelor centrale ale administraţiei de stat
produc efecte în limitele teritoriului naţional, uneori şi în afara lui, pentru persoanele aflate sub
jurisdicţia statului nostru, în timp ce actele organelor locale şi din teritoriu produc efecte în limitele
unităţii administrativ-teritoriale respective. De exemplu, actele consiliilor locale sunt obligatorii în
unităţile administrativ-teritoriale în care sunt alese respectivele consilii. Această regulă nu exclude
însă posibilitatea ca actele unui organ central să producă efecte limitate la o unitate administrativ-
teritorială sau ca actele unui organ local să producă efecte limitate şi ele la o parte din acea unitate,
ori ca actele unui organ necentral să producă efecte în mai multe unităţi administrative.
Efectele juridice ale actelor de drept administrativ emise de o autoritate se impun, uneori, şi
altor organe ale administraţiei publice. Astfel, în vederea executării sancţiunii amenzii
contravenţionale, organele competente vor comunica din oficiu organului financiar al localităţii unde
domiciliază sau îşi are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare al contravenţiei.
Executarea se va face de către organul financiar (altul decât cel de sancţionare) asupra veniturilor sau a
celorlalte bunuri ale contravenientului, în condiţiile prevăzute de lege.

b) Întinderea efectelor asupra persoanelor


În general, actele administrative produc, prin raporturile juridice generate, efecte
asupra subiectelor de drept, autorităţi de stat sau nestatale, persoane fizice şi juridice, constând
16
din drepturi şi obligaţii, fără a lua în considerare, în mod deosebit, calitatea subiectului de drept.
Raporturile de drept administrativ trebuie să aibă cel puţin un subiect calificat şi acesta este organul
emitent al actului juridic. În anumite situaţii efectele actelor administrative se produc având în
vedere calitatea specială a celuilalt subiect al raportului juridic.

c) Întinderea în timp a efectelor juridice


Sub aspectul întinderii în timp a efectelor juridice ale actelor de drept administrativ ele pot
fi analizate privitor la momentul producerii, al duratei şi al încetării efectelor.
I. Momentul producerii efectelor juridice
În legislaţia noastră, este cunoscută regula că momentul producerii efectelor juridice este cel al
publicării actelor normative şi al comunicării actelor individuale, întrucât subiectelor nu li se
poate pretinde o anumită conduită dacă nu cunosc conţinutul actului care prescrie o acţiune sau o
inacţiune determinată. Desigur, actul juridic trebuie considerat ca fiind valabil din chiar momentul
adoptării lui legale, dar de momentul sau de data aducerii lui la cunoştinţă se leagă o serie de
efecte juridice mai ales în materia executării, care nu poate fi declanşată fără încunoştinţarea
prealabilă a subiectului respectiv.
II. Durata (întinderea în timp a) efectelor juridice
Actele de drept administrativ produc efecte în timp de la data prevăzută pentru a intra în
vigoare până la data ieşirii lor din vigoare. Actele normative, cu excepţia celor temporare, nu cuprind
dispoziţii referitoare la ieşirea lor din vigoare, întrucât, de regulă, nu se poate cunoaşte exact când
încetează starea cea justificat adoptarea măsurii. Actele temporare produc efecte până la data
prevăzută (în cadrul lor sau a unui act superior) ori până la realizarea unei anumite situaţii (de exemplu,
încetarea evenimentului care le-a determinat apariţia). Au caracter temporar actele normative de
stabilire a contravenţiilor adoptate în cazuri de epidemii, inundaţii, alte calamităţi naturale, precum şi
în orice situaţie care reclamă măsuri urgente, emise de consiliile locale (indicate de lege), întrucât ele
se aplică numai pentru perioada şi situaţia de urgenţă ce le-a determinat adoptarea, încetându-
şi efectele odată cu dispariţia acestei situaţii.

III. Încetarea efectelor juridice


Încetarea efectelor juridice reprezintă pierderea caracterului obligatoriu al actelor juridice prin
desfiinţarea raporturilor generate de ele, respectiv stingerea drepturilor şi a obligaţiilor.
R e s p e c t i v a ctele administrative produc efecte juridice pînă la momentul ieşirii lor în vigoare,
care se face fie prin intervenţia unui act juridic emis în acest scop, fie a unor fapte materiale prevăzute de
lege care lipsesc de efecte juridice aceste acte.
Actele administrative emise pentru încetarea efectelor unui act administrativ aparţin, de regulă,
autorităţii emitente, autorităţii ierarhice acesteia, ori instanţelor judecătoreşti.

Modalităţile prin care încetează raporturile juridice administrative sînt: anularea, revocarea şi
suspendarea.

Anularea. Prin anulare se înţelege manifestarea de voinţă a unei anumite autorităţi, în scopul de a
determina încetarea efectelor juridice produse de un act administrativ, de a-l desfiinţa.
Anularea este o formă specifică de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative, ce nu poate
fi aplicată faptelor materiale juridice care produc transformări în lumea materială pentru că bunul
17
transformat într-un fapt material nu poate fi readus în starea iniţială printr-un act de anulare, ci, eventual,
tot printr-un fapt material juridic. Dimpotrivă, actul juridic fiind o manifestare de voinţă, va putea fi
desfiinţat în efectele lui juridice tot printr-o manifestare de voinţă.
Viciile de ilegalitate care afectează un act juridic pot fi mai mult sau mai puţin grave. Nerespectarea
unor condiţii de fond referitoare la conţinutul actului, de regulă, va atrage

nulitatea absolută a actului administrativ, pe cînd nerespectarea unor condiţii de formă va atrage nulitatea
relativă.
Nulităţile iau, în dreptul administrativ, aspectul nulităţilor absolute, întrucît aici îşi găseşte aplicare
principiul sesizării din oficiu şi anularea poate fi hotărîtă oricînd, niciun termen de prescripţie nelimitînd
controlul de legalitate pe care poate să-l exercite autoritatea administrativă emitentă sau de către
autoritatea sa ierarhică.
Actele administrative inexistente. Actul inexistent se caracterizează prin lipsa elementelor esenţiale
referitoare la natura şi obiectul său, fără de care acesta nu poate fi conceput, cum ar fi actul emis de o
autoritate vădit incompetentă sau de către o persoană care nu are calitatea de funcţionar public.âActele
administrative inexistente nu prezintă nici măcar aparenţa de legalitate, întrucît încălcarea legii este atît de
evidentă încît oricine o poate sesiza şi, ca atare, nu mai au nevoie de nici o constatare.
Efectele anulării actelor administrative. În cazul în care actul administrativ este anulat pentru motiv
că acesta este inoportun, acesta produce efecte doar de la data emiterii actului în anulare, păstrîndu-şi
efectele produse înainte de anulare.

Revocarea este o operaţiune juridică prin care organul administraţiei publice decide ca actul respectiv
să nu mai producă efecte juridice pentru care a fost emis. Revocarea constituie un mod de încetare a
efectelor juridice ale acestor acte; apare ca un caz particular al nulităţii lor, în acelaşi timp, un principiu
al regimului juridic al actelor administrative.
Revocarea presupune o modalitate specifică de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative
realizată de către autoritatea administrativă emitentă (numită şi retractare sau retragere) sau de către
autoritatea administrativă ierarhic superioară.
Deşi nu există nici un text care să precizeze prompt revocarea actelor administrative, ea nu poate fi
contestată ci, dimpotrivă, aceasta s-a consacrat ca un principiu determinat de specificul activităţii
autorităţilor administrative, de organizare şi executare a legii, prin actele administrative unilaterale ca
formă juridică principală de exercitare a administraţiei publice.
Motivele care conduc la revocarea actului administrativ sînt condiţiile de ilegalitate şi cele privind
inoportunitatea.
Nu pot fi revocate actele administrative: a) declarate irevocabile de o dispoziţie promptă a legii; b)
cu caracter jurisdicţional; c) de aplicare a sancţiunilor contravenţionale; d) care au fost executate.
Revocarea actelor administrative este o modalitate de anulare a lor.

Suspendarea constituie o altă modalitate de încetare temporară a efectelor juridice ale actelor
administrative. Actul administrativ, după intrarea în vigoare, poate fi atacat sau contestat de persoanele
interesate pe motive de ilegalitate, inoportunitate sau din alte motive. În aceste cazuri, în condiţiile legii
actul administrativ poate fi suspendat.

18
Suspendarea semnifică situaţia în care un act administrativ, fără a fi desfiinţat, nu se mai aplică în
mod provizoriu, adică încetează efectele juridice pe care trebuie să le producă actul administrativ.
Suspendarea actului administrativ poate fi determinată de mai multe motive:
— contestarea legalităţii — în cazurile prevăzute de lege depunerea plîngerii suspendă aplicarea
actului administrativ;
— la decizia instanţei de judecată — în cazul cînd suspendarea nu se face de drept, dacă a fost
contestat actul, persoanele interesate pot cere instanţei să suspende actul administrativ, pentru a
evita provocarea unei daune.

— în cazul schimbării condiţiilor de fapt după emiterea actului — se pune sub semnul întrebării
legalitatea sau după adoptarea unei noi legi din considerente de oportunitate;
— din necesitatea de a pune de acord actul administrativ cu alte acte juridice cu forţă juridică
superioară emise ulterior;
— la decizia organului ierarhic superior sau a organului care l-a emis — în urma unui control şi
numai cînd există motive serioase pentru a fi suspendat;
— suspendarea actului poate fi aplicată ca o măsură de pedeapsă — de exemplu, retragerea
temporară a licenţei sau a permisului de conducere etc.
Suspendarea actului administrativ poate determina autoritatea care l-a emis sau organul ierarhic
superior să revoce actul administrativ.

19