Sunteți pe pagina 1din 65

INTRODUCERE

Doctrina română de drept public prezintă două categorii de acte ce emană de la instituţiile
publice, acestea fiind:
- actele exclusiv politice;
- actele juridice.

Actele exclusiv politice sunt cele ce reglementează organizarea politică a instituţiilor de stat
şi includ în sfera lor programe, moţiuni, declaraţii, etc.
Actele juridice pe de altă parte şi modul lor de adoptare sunt reglementate încă din
constituţiile statelor unde se prevăd norme clare privitoare la autoritatea statală care le poate
emite şi totodată la condiţiile sub care pot fi ele emise.
Constituţia conţine norme cu privire la administraţia publică atât în sens organic cât şi
material, fiind sursa tuturor prerogativelor de administraţie publică, care, conform părerii prof.
Vedel1, formează “ bazele constituţionale.”2
Astfel, în Titlul III al Constituţiei române sunt prevăzute prerogativele administrative ale
Preşedintelui şi ale Guvernului şi sunt precizate normele esenţiale privind administraţia publică.
Articolul 61 din Titlul III prezintă prerogativele Parlamentului ca fiind “unica autoritate
legiuitoare a ţării” şi le completează prin articolul 74 privitor la iniţiativa legislativă care poate
aparţine atât deputaţilor, senatorilor, cât şi Guvernului şi cetăţenilor în număr de cel puţin
100.000.
Articolul 108 din constituţie, intitulat “Actele Guvernului” delimitează clar condiţiile în care
Guvernul poate emite hotărâri şi ordonanţe. (alin. 2: “Hotărârile se emit pentru organizarea
executării legilor” ; alin. 3: “Ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în
limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta.” )
Totuşi, pe baza articolului 61 s-a iscat o controversă legată de constituţionalitatea unor
acte emise de către Guvern care, conform Constituţiei, nu are autoritate de putere legiuitoare.
Doctrina română vorbeşte mult despre această problemă făcând referire la numeroase decizii ale
Curţii Constituţionale privitoare la ridicarea unor excepţii de neconstituţionalitate legate de unele
acte emise de Guvern sau de articole din ele, decizii pe care le vom trata şi noi în părţile finale
ale lucrării de faţă.3

1
Georges Vedel – defineşte administraţia publică ca fiind “ansamblul activităţilor Guvernului şi autorităţilor descentralizate,
străină conducerii relaţiilor internaţionale şi raporturilor dintre puterile publice, care se exercită sub un regim de putere publică.”
2
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, 2001, vol. I, pag. 129.
3
A se vedea Deciziile Curţii Constituţionale nr. 6/16 ianuarie 1997, nr. 148/3 iunie 1997, nr. 119/29 septembrie 1998, etc.
În temeiul art. 144 (1) din Constituţie Guvernul poate fi abilitat printr-o lege de abilitare
sau autorizare să emită ordonanţe într-o gamă de domenii precizate prin respectiva lege şi pentru
o perioadă de timp de asemenea bine determinată.4
Preşedintele are şi el o serie de acte juridice pe care le poate emite, printre care, amintim
cu titlu de exemplu decretele prezidenţiale care trebuiesc sa fie semnate de Primul-ministru,
altfel fiind lovite de nulitate. Ele pot fi atacate, asemeni tuturor actelor juridice administrative în
cadrul contenciosului administrativ, excepţie făcând doar cele ce intră în sfera finelor de
neprimire ale Legii contenciosului administrativ.5

4
Exemplu: LEGEA Nr. 259 din 31 decembrie 1998 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe
5
Legea nr. 554 din 2 decembrie 2004
CAPITOLUL I
CONSIDERENTE GENERALE PRIVITOARE LA FORMELE DE EXERCITARE A
PREROGATIVELOR GUVERNULUI

1. Guvernul României – structură şi rol conform Constituţiei române şi Legii nr.90/2001


Guvernul este instituţia cu sarcina fundamentală de a realiza politica unei naţiuni, el
iniţiază, modelează şi execută măsurile de redresare economică, de scădere a inflaţiei şi
stabilizare economică, răspunde de ordinea publică, de apărarea naţională şi de raporturile
statului cu alte state.6
Apariţia sa în România este strâns legată de apariţia primelor constituţii, el îmbrăcând
iniţial forma Consiliului de Miniştri. Un exemplu ar fi Constituţia de la 1923, în care se găsesc
7
formulări de genul: “ Consiliul de Miniştri este un organ de deliberaţiune şi deciziune”
Doctrina consideră însă că apariţia ministerelor o precede pe cea a apariţiei Guvernului însuşi,
ele fiind iniţial create prin Regulamentele Organice prin desfiinţarea unor ranguri boiereşti
deveniţi miniştri.
Una dintre controversele existente în doctrină este cea privitoare la calitatea Sfatului
administrativ de Guvern de fapt. Argumentele cele mai multe contrazic însă această părere
deoarece Sfatul administrativ a reprezentat doar o etapă premergătoare în calea apariţiei
Guvernului, lucru probat de lipsa autorităţii acestui sfat în faţa Domnului care deţinea puterea de
conducere şi administrare a statului, el putând aproba sau respinge hotărârile Sfatului
administrativ.
Prima constituţie română care luminează şi conturează instituţia guvernului este cea din
1923, care precizează în art. 92: “Guvernul exercită puterea executivă în numele Regelui în
modul stabilit de Constituţie.”, după ce prima care numeşte această instituţie “guvern” este
Constituţia din 1866, ea neprecizând însă prea multe atribuţii pentru el.

1.1.Guvernul în Constituţia română


Constituţia actuală legiferează rolul Guvernului prin intermediul articolului 102(1):
“Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea
politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.” , iar
prin intermediul alineatului 3 al aceluiaşi articol îi descrie componenţa: “Guvernul este alcătuit
din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică.”
Principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat se răsfrânge şi asupra Guvernului prin
intermediul unui control parlamentar permanent, asigurându-se astfel menţinerea şi respectarea
6
A. Iorgovan, op. cit. p. 357.
7
Ibidem, p.343.
statului de drept. Astfel, spre deosebire de alte constituţii care permit Guvernului să stabilească
exclusiv liniile politicii naţiunii pe plan intern şi extern, constituţia noastră acordă Guvernului
dreptul de a conduce politica generală a ţării în limita liniilor stabilite de Parlament.
Conform formulării prezente în constituţie, Guvernul are 2 atribuţii principale: de a
asigura realizarea politicii interne şi externe a ţării şi de a exercita conducerea administraţiei
publice.
Referitor la prima sa funcţie, sunt necesare anumite precizări esenţiale. Astfel, deşi
asigură realizarea politicii interne şi externe, Guvernul nu o şi hotărăşte, aşa cum este cazul
Constituţiei Franţei de exemplu.8
De asemenea, Guvernul mai are şi rolul de a realiza conducerea generală a administraţiei
publice, ceea ce-i conferă o poziţie de organ central de competenţă materială generală, el având
atribuţii în toate domeniile activităţii administrative.
Între cele două funcţii majore ale Guvernului există o legătură strânsă de
interdependenţă: pentru a-şi putea realiza obiectivele politice ale guvernării ţării, Guvernul
trebuie, în mod obligatoriu, să conducă întreaga administraţie publică. Doar în acest mod se pot
implementa la nivel de fond hotărârile şi deciziile sale în cadrul funcţionării armonioase şi
sistematizate a administraţiei.
Conducerea generală a administraţiei publice nu se poate face însă fără naşterea unor
raporturi de drept administrativ stabilite între Guvern pe de o parte, şi restul autorităţilor
administraţiei publice, pe de altă parte. Iau astfel fiinţă raporturi de subordonare (faţă de
ministere, prefecţi, etc.), raporturi de colaborare ( faţă de autorităţi centrale de acelaşi rang) şi
raporturi de tutelă administrativă (faţă de autorităţile locale alese de către cetăţeni). Acest lucru
este regăsit în art. 102 al. 2 din Constituţie: ‘‘În îndeplinirea atribuţiilor sale, Guvernul
cooperează cu organismele sociale interesate.’’
Alcătuirea Guvernului, aşa cum reiese din art. 102, alin. 3, cuprinde ‘‘Prim-ministru,
miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică’’ fără a se preciza sau a se subînţelege măcar o
scară ierarhică interioară. Altfel spus, indiferent de calitatea membrilor Guvernului, fie ei
miniştri sau ocupanţi ai oricărei alte funcţii, ei se află pe picior de egalitate, având aceleaşi
drepturi şi obligaţii şi fiind obligaţi să colaboreze între ei pentru buna desfăşurare a activităţii
Guvernului.
1.2.Guvernul în Legea 90/2001
Proiectul Legii nr. 90/2001 a fost adoptat de Camera Deputaţilor la 15 martie 2001 şi de
Senat la 21 martie 2001, ea fiind publicată şi intrând totodată în vigoare la data de 2 aprilie 2001.

8
Unde se precizează: ‘‘deliberează’’ în loc de ‘‘asigură realizarea’’.
Necesitatea ei este clară, fiind legea organică a Guvernului care îi defineşte mai bine atribuţiile şi
completează prevederile Constituţiei.
Definiţia Guvernului este regăsită în cadrul art. 1 , alin. 1: “Guvernul este autoritatea
publică a puterii executive, care funcţionează în baza votului de încredere acordat de Parlament
şi care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a
administraţiei publice.” Se observă menţionarea votului de încredere acordat de Parlament ceea
ce evidenţiază controlul parlamentar dintre cele 2 puteri de stat.
În alineatul 5 al primului articol sunt prezentate şi funcţiile principale ale Guvernului prin
intermediul cărora se realizează programul de guvernare:
“a) funcţia de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a
Programului de guvernare;
b) funcţia de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ şi instituţional
necesar în vederea realizării obiectivelor strategice;
c) funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care se asigură administrarea
proprietăţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul este
responsabil;
d) funcţia de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român, reprezentarea pe
plan intern şi extern;
e) funcţia de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea şi controlul aplicării şi respectării
reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale, precum şi în
domeniile economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi organismelor care îşi desfăşoară
activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului.”
Pe larg funcţiile Guvernului sunt prezentate în articolul 11, din care amintim doar literele
ce prezintă funcţia normativă a sa:
“(…)b) iniţiază proiecte de lege şi le supune spre adoptare Parlamentului;
c) emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanţe în temeiul unei legi speciale
de abilitare şi ordonanţe de urgenţă potrivit Constituţiei;
e) elaborează proiectele de lege a bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat şi
le supune spre adoptare Parlamentului;(…)”
În ceea ce priveşte modul de adoptare al hotărârilor, art. 27, alin. 1 precizează:
“(1) Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe în prezenţa majorităţii membrilor săi. Hotărârile şi
ordonanţele se adoptă prin consens. Dacă nu se realizează consensul, hotărăşte primul-
ministru.” Deci nu este relevant numărul participanţilor la şedinţă atâta timp cât se întruneşte
majoritatea.
Tot în Legea nr. 90/2001 se precizează din nou, ca şi completare a Constituţiei,
componenţa Guvernului. Astfel, articolul 3 prezintă categoriile de membri ai Guvernului:
“(1) Guvernul este alcătuit din primul-ministru şi miniştri.
(2) Din Guvern pot face parte şi miniştri-delegaţi, cu însărcinări speciale pe lângă primul-
ministru, prevăzuţi în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de
încredere.”
Completarea faţă de Constituţie este alineatul 2 al articolului mai sus-menţionat, care nu
face altceva decât să dezvolte sintaxa “alţi membri stabiliţi prin lege organică” a art. 102 al 2 din
Constituţie, miniştrii delegaţi fiind deci membrii de care se vorbeşte în alin. 2 al art. 102.
Din punct de vedere normativ, art. 26 al Legii nr. 90/2001 descrie tipurile de legi şi
totodată modalitatea lor de adoptare:
“(1) În exercitarea atribuţiilor sale Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe. Hotărârile se emit
pentru organizarea executării legilor. Ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de
abilitare sau, în cazuri excepţionale, ordonanţe de urgenţă, potrivit art. 114 alin. (4) din
Constituţie. 9
(2) Membrii Guvernului pot propune proiecte de hotărâri şi de ordonanţe; de asemenea, pot
propune Guvernului proiecte de lege, în vederea exercitării dreptului de iniţiativă legislativă a
acestuia. Metodologia de elaborare şi înaintare la Guvern a acestor proiecte de acte normative se
aprobă prin hotărâre a Guvernului.
(3) În cazul încetării mandatului său, în condiţiile prevăzute de Constituţie, până la
depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul continuă să îndeplinească
numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor
publice, fără a promova politici noi. În această perioadă Guvernul nu poate emite ordonanţe şi
nu poate iniţia proiecte de lege.”

2. Actele Guvernului – clasificare şi generalităţi


Conform art. 26, alin. 1-2 ale Legii nr. 90/2001, Guvernul poate adoptă, în principal,
10
hotărâri şi ordonanţe. Pe lângă acestea, membrii săi îsi pot exercita dreptul de iniţiativă
legislativă, propunând Guvernului proiecte de hotărâri şi ordonanţe sau chiar proiecte de lege.
Constituţia română alocă şi ea un articol clasificării actelor emise de Guvern, intitulat chiar
Actele Guvernului:
9
“(4) În cazul în care Preşedintele României cere reexaminarea legii adoptate potrivit alineatului (3), dezbaterea acesteia se va
face în şedinţa comună a celor două Camere.”
10
“(1) În exercitarea atribuţiilor sale Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe. Hotărârile se emit pentru organizarea executării
legilor. Ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare sau, în cazuri excepţionale, ordonanţe de urgenţă, potrivit
art. 114 alin. (4) din Constituţie.
(2) Membrii Guvernului pot propune proiecte de hotărâri şi de ordonanţe; de asemenea, pot propune Guvernului proiecte de
lege, în vederea exercitării dreptului de iniţiativă legislativă a acestuia. Metodologia de elaborare şi înaintare la Guvern a acestor
proiecte de acte normative se aprobă prin hotărâre a Guvernului.”
“ART. 108
Actele Guvernului
(1) Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe.
(2) Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor.
(3) Ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în condiţiile
prevăzute de aceasta.
(4) Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se
contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul
Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei. Hotărârile care
au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate.”
În practică însă s-au emis şi ordonanţe de urgenţă , nu doar hotărâri şi ordonanţe.
Ordonanţele de urgenţă, aşa cum le spune şi numele, au fost emise în situaţii de urgenţă,
11
excepţionale când trebuia rezolvată o situaţie stringentă. Cazurile în care pot fi adoptate sunt
12
precizate în Constituţie la fel ca şi modul lor de adoptare. Ceea ce le diferă în principal de
ordonanţe este lipsa necesităţii unei legi de abilitare a Guvernului pentru a le emite, ele putând fi
create şi înaintate spre dezbatere şi aprobare parlamentului oricând situaţia este considerată a fi
exceptională.
După cum prevede articolul 198 din Legea nr. 90/2001, hotărârile Guvernului sunt emise în
scopul organizării executării legilor emise în prealabil de legiuitor sau în scopul organizării
executării unor acţiuni sau evenimente aprobate prin respectiva hotărâre. Este cazul, spre
exemplu, al Hotărârii Nr. 1181 din 5 octombrie 2005 privind organizarea acţiunilor de
comemorare a Zilei Holocaustului în România (9 - 10 octombrie 2005) în care se aprobă
organizarea acţiunilor pentru această zi şi totodată modul ei de desfăşurare incluzând cheltuielile
aferente.

2.1.Hotărârile de guvern
Conform definiţiei care o conferă Constituţia hotărârii 13, aceasta reprezintă unealta principală
a Guvernului de exercitare a autorităţii sale executive. Altfel spus, prin intermediul hotărârilor
sale, Guvernul execută legile adoptate de Parlament, având posibilitatea de a fi atacat pentru ele

11
Exemple: O. U. G. Nr. 135 din 29 septembrie 2005 privind modificarea Legii nr. 656/2002 pentru prevenirea şi sancţionarea
spălării banilor, precum şi pentru instituirea unor măsuri de prevenire şi combatere a finanţării actelor de terorism; O. U. G. Nr.
129 din 15 septembrie 2005 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură
fiscală; O. U. G. Nr. 128 din 15 septembrie 2005 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Sistemului Informatic Naţional
de Semnalări; O. U. G. Nr. 117 din 14 iulie 2005 privind acordarea unui sprijin direct al statului producătorilor agricoli pentru
înfiinţarea culturilor în toamna anului 2005; O. U. G. Nr. 102 din 14 iulie 2005 privind libera circulaţie pe teritoriul României a
cetăţenilor statelor membre ale Uniunii Europene şi Spaţiului Economic European.
12
‘‘ART. 115 (4) Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi
amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.’’
13
“Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor.” (art. 108, alin. 2)
în faţa instanţei de contencios administrativ din cadrul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a
României.
Asta nu înseamnă însă că fără hotărâri ale Guvernului legile nu ar fi aplicate deoarece acest
lucru ar fi absurd. Este evident că legea este direct aplicabilă, fără a avea nevoie de o hotărâre
adiţională, însă de multe ori lipsesc instrumentele juridice14 care ar putea duce la corecta ei
aplicare. În acest moment intervine Guvernul care adoptă o hotărâre şi facilitează astfel buna
aplicare a legii şi totodată integrarea ei în sistemul juridic şi social.
Hotărârea de Guvern, potrivit regimului ei constituţional, intervine atunci când, în mod
natural, executarea unor prevederi din lege reclamă stabilirea de măsuri sau a unor reguli
subsecvente, care să asigure corecta lor aplicare, înlăturarea unor greutăţi sau organizarea
corespunzătoare a unor activităţi. Deci hotărârea nu poate fi decât secundum legem şi praeter
legem, fiind de neconceput hotărâri de Guvern emise direct în aplicarea Constituţiei.15
Constituţionalitatea hotărârilor Guvernului constă, pe de o parte, în faptul că ele, potrivit art.
107 alin. 4 din Constituţie, trebuie semnate de Prim-ministru şi contrasemnate de miniştrii
responsabili ceea ce implica un grad ridicat de verificare a lor.
Pe de altă parte, având scopul de a înlesni punerea în aplicare a legii, emiterea lor este
controlată în permanenţă, nefiind permis să fie promulgate hotărâri ce contravin Constituţiei
deoarece astfel s-ar putea comite un abuz ce ar aduce grave prejudicii principiului separaţiei
puterilor în stat. Mai mult decât atât, caracterul constituţional al lor poate fi în permanenţă
verificat în practica instanţelor judecătoreşti prin ridicarea unor excepţii de neconstituţionalitate
privitoare la textul unor hotărâri. Pe durata în care Curtea Constituţională analizează excepţia
invocată, întreaga judecare a procesului se suspendă, ea fiind reluată după pronunţarea Curţii
Constituţionale.
Un exemplu în acest sens ar fi decizia Nr. 410 din 14 iulie 2005 referitoare la excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor Hotărârii Guvernului nr. 147/1992 privind blocarea, ridicarea,
depozitarea şi eliberarea autovehiculelor sau remorcilor staţionate neregulamentar pe drumurile
publice. În acest caz excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de către Gheorghe Dobre în
Dosarul nr. 393/C/2005 al Tribunalului Gorj - Secţia comercială şi de contencios administrativ.
La această cerere reprezentantul Ministerului Public a apreciat că, în conformitate cu dispoziţiile
art. 29 alin. (1) şi (6) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii
Constituţionale, excepţia de neconstituţionalitate este inadmisibilă.
Obligaţia de a înainta Curţii Constituţionale sesizarea s-a menţinut totuşi conform regulii,
astfel încât prin Încheierea din 11 mai 2005, pronunţată în Dosarul nr. 393/C/2005, Tribunalul
Gorj - Secţia comercială şi de contencios administrativ a sesizat Curtea Constituţională cu privire
14
A. Iorgovan, op. cit., pag. 400
15
Ibidem.
la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Hotărârii Guvernului nr. 147/1992 privind
blocarea, ridicarea, depozitarea şi eliberarea autovehiculelor sau remorcilor staţionate
neregulamentar pe drumurile publice. Autorul excepţiei a motivat acţiunea sa prin faptul că
Hotărârea Guvernului nr. 147/1992 încalcă dispoziţiile constituţionale referitoare la dreptul de
proprietate. El a apreciat că în condiţiile în care "staţionarea pe drumurile publice a
autovehiculelor staţionate neregulamentar este amănunţit şi foarte bine reglementată de
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 şi de Hotărârea Guvernului nr. 85/2003 [...], nu
se impune existenţa altui act normativ, respectiv Hotărârea Guvernului nr. 147/1992, care să
reglementeze acelaşi segment din domeniul circulaţiei pe drumurile publice, <<staţionarea
autovehiculelor>>". Totodată a mai arătat că Hotărârea Guvernului nr. 147/1992 "prevede
blocarea autovehiculelor staţionate neregulamentar pe drumurile publice, măsură prin care se
încalcă dreptul de proprietate, respectiv atributul folosinţei bunului, drept ce este garantat de
Constituţia României şi de celelalte acte normative în vigoare".

Prin încheierea Curţii Constituţionale, se arată că aceasta, în numele legii, respinge ca fiind
inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Hotărârii Guvernului nr. 147/1992
privind blocarea, ridicarea, depozitarea şi eliberarea autovehiculelor sau remorcilor staţionate
neregulamentar pe drumurile publice.

Acesta a fost un caz în care excepţia de neconstituţionalitate ridicată împotriva unei hotărâri
a Guvernului a fost respinsă de către Curte ca fiind inadmisibilă, deci nefondată. În fapt,
majoritatea excepţiilor de neconstituţionalitate ridicate împotriva unor hotărâri ale Guvernului au
fost respinse, lucru ce probează, încă o dată, regimul lor constituţional şi controlul la care sunt
supuse înainte de a fi emise.
2.2. Ordonanţele guvernamentale
Potrivit art. 61 al.1 din Constituţia României revizuită, „Parlamentul este unica autoritate
legiuitoare a ţări”. Dar potrivit principului colaborării puterilor în stat poate exista o oarecare
imixtiune a executivului în atribuţiile puterii legislative. Această mandatare a executivului de a
îndeplini atribuţii specifice Parlamentului este cunoscută sub denumirea de delegare legislativă,
fiind vorba în concret de emiterea de către Guvern a unor acte juridice cu putere de lege.
Din practica constituţională, s-a desprins definiţia în sens restrâns, potrivit căreia,
delegarea legislativă înseamnă de fapt abilitarea temporară şi condiţionată a Guvernului de a
emite norme cu putere de lege, a căror valoare juridică este egală cu a legii ordinare, cu
condiţia de a fi emise în conformitate cu prevederile constituţionale şi ale legilor organice în
vigoare în momentul emiterii lor.16

16
Decizia nr. 7 din 2 martie 1993 a Curţii Constituţionale în Culegere de decizii şi hotărâri 1992-1993, R.A.
“Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1994
Articolele 108 şi 115 ale Constituţiei României reprezintă fundamentul legal al delegării
legislative. Astfel la alin. 1 al art. 115 se prevede: ”Parlamentul poate adopta o lege specială de
abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.”
Există şi o lege care reglementează delegarea legislativă - Legea nr. 751 din 27 decembrie 2001
privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe.17
În activitatea sa guvernul emite două tipuri de acte hotărâri şi ordonanţe(art. 108 alin. 1
Constituţie). Dacă hotărârile se emit, conform textului constituţional, pentru organizarea
executării legilor, ordonanţele se emit în baza unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în
condiţiile prevăzute de aceasta(art. 108 alin. 3).
Ordonanţele guvernamentale în prezent au devenit principala sursă a legislaţiei în vigoare,
motiv pentru care se impune determinarea naturii juridice a acestora.
Aceasta a fost concluzia exprimată în opinia separată din Decizia nr 15/2000 a Curţii
Constituţionale, când se menţionează referindu-se în special la ordonanţe de urgenţă că „în
practica statală emiterea de ordonanţe (guvernamentale) de urgenţă s-a transformat dintr-o
excepţie constituţională într-o regulă comună, care a căpătat aspectul unei „avalanşe de zăpadă”
scăpate de sub control.”18. Problema ce ne înfăţişează în urma analizării temeiul constituţional şi
legal al delegării legislative este aceea de a stabili dacă ordonanţele guvernamentale sunt
manifestări de voinţă a puterii legislative sau a puterii executive. Mai precis dacă ordonanţele
sunt „expresia unei puteri legiuitoare sau, dimpotrivă, a unei competenţe guvernamentale.” 19
Oare putem afirma că Guvernul se substituie Parlamentului când emite ordonanţe, sau
dimpotrivă, chiar şi cu ocazia exercitării acestor atribuţii constituţionale îşi păstrează natura
juridică de autoritate a puterii executive?
Literatura juridică de specialitate explică foarte nuanţat şi uneori diferit natura juridică a
ordonanţelor guvernamentale.
Majoritatea autorilor reţin că ordonanţele sunt din punct de vedere al organului emitent acte
ale Guvernului şi ca atare acte administrative, dar tot aşa trebuie precizat că din punct de vedere
material, din punct de vedere al efectelor pe care le produc şi a forţei juridice pe care le au,
echivalează cu legile (ordinare) emise de legiuitor.20
Având în vedere caracterului ierarhizat al sistemului nostru legislativ putem spune că prin
consacrarea constituţională a instituţiei delegării legislative, ce are ca formă de expresie
ordonanţe guvernamentale sistemul ierahizat al actelor normative s-a îmbogăţit cu nouă categorie

17
Publicată în M. Of. nr. 840 din 27 decembrie 2001
18
Decizia nr. 15/2000 a Curţii Constituţională, opinia separată exprimată de către judecătorul Ioan Muraru, M. Of.Nr. 14/2000,
Curtea Constituţională, Decizii şi hotărâri 2000, p. 365
19
Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, op. cit. 156
20
Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, Armand Colin, Paris, 1998, p. 560
normative ce putem încadra între legi (ca acte juridice ale Parlamentului) şi hotărâri ale
Guvernului (acte prin care seexprimă competenţa generală a executivului).
Natura juridică a ordonanţelor. Clasificare
Ordonanţele sunt acte juridice cu un caracter normativ emise de Guvern, care
reglementează primar unele raporturi social-economice, sau modifică, completează, abrogă
unele norme juridice, dar numai într-un “domeniu susceptibil de legiferare” prin lege ordinară
sau organică sau într-un “domeniu legiferat” printr-o asemenea lege şi în care poate acţiona
forţa de reglementare a unei legi ordinare sau organice, mai puţin în domeniile exceptate
exclusiv de Constituţie.21
Problema naturii juridice a ordonanţelor este una foarte controversată în literatura juridică.
Doctrina este scindată în aprecierea naturii ordonanţelor, acestea fiind considerate fie o expresie
a unei puteri legiuitoare, fie dimpotrivă expresia unei competenţe guvernamentale.
Profesorul Ioan Vida consideră că ordonanţa şi ordonanţa de urgenţă sunt acte
administrative care, pentru a nu înfrânge principiul puterii legislative unice a Parlamentului, sunt
supuse aprobării acestuia. Această părere este împărtăşită şi de profesorul Tudor Drăganu, acesta
subliniind că ordonanţele nu sunt supuse promulgării de către Preşedintele Republicii, procedură
aplicabilă numai în cazul legilor. Ordonanţele Guvernului sunt acte administrative normative,
cărora legea le conferă o forţă juridică specială, atunci când prevede că ele pot modifica, abroga
sau suspenda legi ordinare. În măsura în care ordonanţele pot modifica, abroga sau suspenda
legile ordinare, este evident că problema conformităţii lor cu aceste legi nu se poate pune nici în
faţa instanţelor de drept comun, nici a celor de contencios administrativ, care vor fi obligate să li
se conformeze întocmai ca unor legi ordinare adoptate de Parlament.22
Ioan Muraru şi Mihai Constantinescu susţin că ordonanţa este caracterizată ca un act
guvernamental ce face parte din sfera raporturilor constituţionale dintre Parlament şi Guvern.23
Autoarea Elena Simina Tănăsescu este de părere că emiterea ordonanţelor de către Guvern
presupune exercitarea unei competenţe normative derivate dintr-o lege de abilitare, competenţă
specială şi limitată.
În exercitarea atribuţiilor sale, Guvernul emite ordonanţe, fie în temeiul unei legi speciale
de abilitare (în literatura juridică se vorbeşte de o “delegare legală” sau de “un regim
constituţional normal”) fie, în situaţii extraordinare, în absenţa unei asemenea legi (în literatura
juridică se vorbeşte de o “delegare constituţională” sau de “un regim constituţional de excepţie”).
În consecinţă, de aici desprindem că sunt două categorii de ordonanţe:
A. ordonanţe adoptate şi emise în baza unei legi speciale de abilitare,
21
Lucian Chiriac, Drept administrativ- Mijloace de control şi de reglare pentru înfăptuirea unui stat de drept, 2004 p.
36
22
Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice vol.II, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p.138
23
Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Ordonanţa Guvernamentală., Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 156
B. ordonanţe de urgenţă.
La rândul lor ordonanţele emise în baza unei legi de abilitare se prezintă sub două forme:
- ordonanţe care se supun aprobării ulterioare a Parlamentului;
- ordonanţe pentru care nu se cere o asemenea aprobare a Parlamentului.
Guvernul poate interveni prin ordonanţe fie într-un domeniu în care nu s-a mai
reglementat normativ (reglementare originară sau primară), fie într-un domeniu în care există
deja o reglementare, situaţie în care ordonanţa va modifica, completa sau abroga o lege
ordinară sau o ordonanţă preexistentă, în totul sau în parte.
In cazul ordonanţelor prin abilitare este necesar să se stabilească prin legea specială de
abilitare atât domeniul cât şi data până la care acestea pot fi emise. De asemenea conform art.
115 alin. 3 din Constituţie daca legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării
Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare.
Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanţei. Legea de abilitare este prin
natura sa o lege ordinară, nu organică. În executarea legii de abilitare Guvernul nu poate, la
rândul său, delega, nici chiar parţial, altei autorităţi, împuternicirea ce i s-a acordat; este vorba
de o exigenţă a principiului delegata potestas non delegatur.
Reglementarea normativă pe calea ordonanţelor trebuie să constituie, în spiritul
Constituţiei, o excepţie, iar crearea unui precedent, prin emiterea unui număr mare de
ordonanţe, chiar în perioada sesiunii parlamentare, duce la încălcarea principiului supremaţiei
legii şi a instaurării “domniei ordonanţelor” în locul “domniei legilor”.24
Regimul juridic al ordonanţelor de urgenţă e prevăzut în articolul 115 alin. 4. Guvernul
poate adopta aceste ordonanţe de urgenta numai în situaţii extraordinare a căror reglementare
nu poate fi amânata, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora. De data aceasta
este vorba de o abilitare directă, constituţională, fără intermediul Parlamentului, Guvernul, în
temeiul unei puteri proprii, poate adopta ordonanţe de urgenţă.
Există însă unele condiţii imperative ce trebuie respectate în vederea emiterii unor astfel de
ordonanţe.
În primul rând, ordonanţele de urgentă pot fi adoptate numai în situaţii extraordinare.
Aceste situaţii, trebuie să aibă un caracter anormal şi excesiv, să lezeze grav interesul public, iar
măsura ce se ia să se poată fundamenta numai pe necesitatea şi urgenţa reglementării unei
situaţii care impune adoptarea unei soluţii imediate.
În al doilea rând, ordonanţele de urgenţă pot fi adoptate numai în situaţii extraordinare a
căror reglementare nu poate fi amânată. Aceasta presupune că Guvernul emite ordonanţe din

24
Lucian Chiriac, op. cit. p.40
această categorie când se impune adoptarea unor măsuri urgente pentru apărarea sau realizarea
unui interes public.
În al treilea rând, legiuitorul constituant îi cere Guvernului să motiveze obligatoriu
urgenţa în cuprinsul ordonanţei. În acest caz, fiind cerută expres de Constituţie, motivarea
reprezintă o condiţie de valabilitate, de constituţionalitate a actului administrativ normativ.
În al patrulea rând, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor
constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile,
libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de
trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.
Principalele caracteristici ale ordonanţelor reţinute de I. Muraru şi M. Constantinescu sunt:
1) sunt acte guvernamentale ce fac parte din sfera raporturilor constituţionale dintre
Parlament şi Guvern;
2)sub aspectul legitimităţii constituţionale şi legale, ordonanţa este expresia unei abilitări
date de Parlament sau, în cazul ordonanţelor de urgenţă direct de Constituţie, deci a unei
competenţe de atribuire, de natură legislativă, limitată în conţinutul său atât ratione materiae, cât
şi ratione temporis;
3)în ce priveşte efectele, ordonanţa este asimilată legii, în limitele abilitării acordate,
guvernul îndeplinind funcţia unui legislator pozitiv;
4)sub aspectul încadrării în ordinea constituţională, ordonanţa este un act de aplicare a
abilitării acordate, supus de aceea dezbaterii ulterioare a legiuitorului, când măsurile pe care le-a
instituit devin lege, sau dimpotrivă sunt respinse; încadrarea ordonanţei în ordinea
guvernamentală se realizează deci în două etape, prima exclusiv guvernamentală, cu caracter
provizoriu, şi a doua la nivelul autorităţii legiuitoare , cu caracter definitiv;
5)competenţa legiuitorului de a se pronunţa asupra ordonanţei este expresia unei obligaţii
constituţionale, aşa încât eludarea acestei obligaţii de guvern, prin neprezentare spre aprobare a
ordonanţei, atrage sancţiunea caducităţii acesteia.25
Procedura de adoptare. Efecte juridice
Din prevederile articolului 115 rezultă că dispoziţiile constituţionale permit delegarea
legislativă atât pe timpul sesiunilor parlamentare, cât şi cel dintre sesiuni. Sunt avute în vedere
aici doar sesiunile ordinare deoarece sesiunile extraordinare în principiu nu pot fi avute în vedere
la stabilirea duratei abilitării.
Dacă în practica de până acum delegările legislative s-au produs numai pentru durata dintre
sesiunile ordinare ale Camerelor acest lucru poate fi apreciat ca o tendinţă a parlamentului de a fi
stăpânul legiferării.26
25
Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, op cit., p.162-163
26
Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, op cit., p.115
T. Drăganu consideră că deoarece delegarea legislativă consacrată de art.115 al Constituţiei
nu este subordonată condiţiei ca Parlamentul să nu fie întrunit în sesiune, face posibil ca,
acţionând în paralel, Parlamentul şi Guvernul să ajungă la reglementări contradictorii.27
Delegarea printr-o lege de abilitare nu poate fi decât temporară. De aceea o lege de abilitare
ce ar încălca caracterul temporar al abilitării, fie în sensul că nu prevede un termen, fie că
abilitează guvernul spre a-l modifica este neconstituţională.28
Termenul de abilitare poate fi pe zile, caz în care el fiind de drept public se calculează pe
zile pline, poate fi până la o anumită dată, în acest caz el împlinindu-se la încheierea zilei din
acea dată, sau poate fi determinabil, cum ar fi până la începerea sesiunii următoare, când se
împlineşte în ziua anterioară, evenimentului de care depinde realizarea lui. Împlinirea termenului
are ca şi efect expirarea abilitării, fiind un termen de decădere, astfel încât o ordonanţă emisă
după această dată este fără temeiul legal al abilitării şi contrară dispoziţiilor articolului 114 alin.
1 din Constituţie. În practica legislativă termenul de prezentare spre aprobare a ordonanţei
coincide cu cel privind expirarea abilitării.
Fiind acte administrative emise de Guvern ordonanţele vor fi elaborate şi adoptate conform
procedurii stabilite de acesta, desigur cu luarea în considerare a dispoziţiilor cuprinse în
Constituţie, şi mai ales în articolul 108, privind actele Guvernului. Metodologia privind
procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului este
cuprinsă în Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 555/2001, iar tehnica legislativă
folosită în elaborarea actelor administrative normative este reflectată în Legea nr. 24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Au dreptul să iniţieze proiecte de ordonanţe, în conformitate cu atribuţiile şi cu domeniile
lor de activitate, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale
aflate în subordinea Guvernului, autorităţile administrative autonome, organele de specialitate
ale administraţiei publice centrale aflate în subordinea sau coordonarea ministerelor. De
asemenea, prefecturile şi consiliile judeţene, respectiv Consiliul General al Municipiului
Bucureşti au dreptul să iniţieze proiecte de ordonanţe, dar numai prin intermediul Ministerului
Administraţiei şi Internelor.
Colectivele special desemnate în vederea elaborării proiectelor de ordonanţe, întocmesc
prima formă a proiectului, însoţit de o notă de fundamentare ce exprimă printre altele cerinţele
care reclamă intervenţia normativă, principiile de bază şi finalitatea reglementării propuse,
efectele avute în vedere şi îl înaintează conducătorului autorităţii publice iniţiatoare, iar dacă
este însuşit se transmite în copie autorităţilor publice interesate, care în termen de cel mult 5

27
Tudor Drăganu, op. cit., p.134
28
Ibidem
zile, dacă nu s-a stabilit alt termen, trebuie să comunice iniţiatorului eventualele observaţii şi
propuneri.
În etapa următoare proiectul de act normativ se definitivează, şi însoţit de instrumentul de
prezentare şi motivare (nota de fundamentare) se transmite succesiv spre avizare autorităţilor
publice interesate, iar după obţinerea avizelor, proiectul însoţit de avize, se transmite
Ministerului Justiţiei care încheie această etapă, printr-un aviz exclusiv sub aspectul legalităţii
actului.
Proiectele de ordonanţe avizate se transmit de către iniţiator Secretariatului General al
Guvernului care, la rândul său, va solicita avize de la Consiliul Legislativ, Consiliului Suprem
de Apărare a Ţării şi Consiliului Economic şi Social.
După parcurgerea acestor etape, proiectele de ordonanţe se transmit cu documentele
menţionate, observaţiile şi propunerile făcute iniţiatorului, care are obligaţia de a reanaliza sau
de a reface proiectul.
Proiectul de ordonanţă refăcut după prescripţiile făcute şi conform normelor de tehnică
legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 se va transmite Secretariatului General al
Guvernului, ştampilat pe fiecare filă, cu cel puţin 5 zile înainte de data şedinţei Guvernului pe a
cărui agendă de lucru se solicită să fie înscris. Proiectele de acte normative se trec pe agenda de
lucru a guvernului, dar înainte de începerea dezbaterilor sau în cursul acestora, iniţiatorii pot
solicita primului-ministru, motivat, retragerea sau amânarea acestora.
Dezbaterile legate de adoptarea proiectului au ca punct final anunţul primului-ministru
care comunică amânarea, respingerea sau retragerea proiectului.
O dată adoptat în şedinţa Guvernului şi definitivat actul normativ se prezintă primului-
ministru pentru semnare şi apoi miniştrilor, care au obligaţia punerii lui în executare, în vederea
contrasemnării.
Ordonanţele adoptate de Guvern se transmit spre publicare la Monitorul Oficial de către
Secretariatul General al Guvernului. Nepublicarea ordonanţelor are drept consecinţă inexistenţa
lor.
Ordonanţe care, potrivit legii de abilitare, se supun ulterior emiterii aprobării Parlamentului
Aprobarea ordonanţelor se va face potrivit procedurii legislative (art. 115 alin. 3 din
Constituţie), iar prima fază a procedurii legislative (art. 74 din Constituţie) este iniţiativa
legislativă. Odată ce ordonanţa a fost adoptată, conform procedurii specifice, se va trece la
sesizarea Camerei Competente. Procedura legislativă presupune parcurgerea în ordine a
următoarelor etape: adoptarea proiectului de către Parlament, posibilitatea atacării legii ca
neconstituţională potrivit art. 116 lit. a din Constituţie dacă este cazul, promulgarea şi publicarea
în Monitorul Oficial.
Normele juridice cuprinse în ordonanţă au un caracter temporar şi produc efecte juridice
până la aprobarea lor, după care, o dată cu intrarea în vigoare a legii de aprobare, aceste efecte
juridice fie încetează (în cazul respingerii ordonanţei), fie se modifică şi se completează (prin
consecinţa modificării sau completării unor norme juridice), fie îşi continuă existenţa (prin
aprobarea ordonanţei)
Prin legea de aprobare se operează eliminarea, modificarea sau introducerea, unor noi
norme juridice, şi se procedează la “descărcarea de răspundere” a Guvernului, în legătură cu
aplicarea ordonanţei în forma ei iniţială.
Potrivit art. 115 alin. 3 din Constituţie, dacă ordonanţa nu este supusă aprobării
Parlamentului, atunci când se cere aceasta, până la împlinirea termenului de abilitare, efectele
sale încetează . Legea, prin care se face aprobarea sau respingerea ordonanţelor, va cuprinde
obligatoriu şi ordonanţele ale căror efecte au încetat deoarece nu s-a cerut aprobarea
Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare.
În cazul în care e aprobată de parlament ordonanţa va fi absorbită prin legea de aprobare,
transformându-se dintr-un act administrativ cu putere de lege într-o veritabilă lege. Ordonanţa
produce efecte juridice încă de la data publicării ei în Monitorul Oficial , însă odată cu publicarea
legii de aprobare în M.O. aceste efecte juridice se vor produce în temeiul legii.
Se poate întâmpla ca Parlamentul să aprobe ordonanţa, dar cu modificarea prin legea de
aprobare a unora dintre normele ce le conţine. Însă, până la publicarea legii de aprobare, efectele
juridice vor fi produse de ordonanţă ca şi cum nu ar fi modificată, iar după aceea ele vor fi acelea
ce decurg din lege, chiar dacă au intervenit schimbări majore în actul normativ iniţial.
În situaţia în care Parlamentul respinge ordonanţa, acesteia i se recunosc efectele juridice
produse până la acea dată, care este data publicării legii în Monitorul Oficial, după care aceste
efecte nu se mai produc. Dacă Guvernul solicită aprobarea Parlamentului, în termenul stabilit
de legea de abilitare, în virtutea caracterului lor permanent, reglementările ordonanţei vor
continua să se aplice până la intrarea în vigoare a legii de respingere, prin care practic sunt
abrogate.
Ordonanţe pentru care legea de abilitare nu prevede obligaţia de a fi supuse aprobării
Parlamentului
Aceste ordonanţe, deoarece nu sunt aprobate de Parlament, nu se transformă în legi
propriu-zise, atâta timp cât sunt în vigoare au echivalentul valorii juridice a unei legii ordinare .
Ele sunt şi rămân acte administrative normative; însă având putere de lege, toate celelalte acte
administrative normative vor trebui să se subordoneze acestora, iar normele juridice ce le conţin
au un caracter permanent, astfel încât vor putea fi aplicate, până la abrogarea sau modificarea lor
printr-o lege ordinară sau altă ordonanţă .
Aceste ordonanţe intră în vigoare de la data publicării în Monitorul Oficial. Deoarece au
valoarea juridică a unor legi ordinare, de principiu aceste ordonanţe nu vor putea fi controlate de
instanţele de drept comun sau de contencios administrativ, pe calea acţiunii directe sau pe calea
excepţiei de ilegalitate şi în consecinţă, nu pot fi anulate sau înlăturate din soluţionarea unor
procese, atunci când se va susţine că ar contraveni unor legi ordinare anterioare . Ele însă pot fi
controlate sub aspectul constituţionalităţii lor, pe cale de excepţie, de către Curtea
Constituţională, în temeiul art. 146 lit. d din Constituţie.
Ordonanţele de urgenţă
Spre deosebire de ordonanţele emise în baza unei legi de abilitare, la care se poate recurge
în absenţa unei stări excepţionale, ordonanţele de urgenţă se caracterizează prin faptul că sunt
adoptate în temeiul unei autorităţi proprii, conferite de Constituţie Guvernului, fără să fie nevoie
de o autorizare prealabilă concretizată într-o lege specială, dar cu condiţia ca măsurile luate să fie
impuse de o situaţie extraordinară.
Întrucât activitatea normativă a Guvernului nu e limitată în acest caz, printr-o lege specială
de abilitare, a fost instituită o procedură mult mai riguroasă de verificare a conţinutului acestor
ordonanţe. Trebuie asigurate posibilităţi de control ulterioare emiterii ordonanţelor de urgenţă,
care să fie cât mai eficiente, astfel încât eventualele abuzuri intervenite în utilizarea lor să fie
prompt lichidate.29
Astfel în articolul 115 alin.5 din Constituţie se prevede că, încă înainte de publicarea lor în
Monitorul Oficial, ordonanţele de urgenţă trebuie să fie depuse spre aprobare Parlamentului, ceea
ce îi conferă acestuia posibilitatea de a exercita un control asupra lor anterior intrării în vigoare.
Mai mult, în scopul de a se împiedica orice încercare de eludare a controlului Parlamentului în
cazul acestor ordonanţe, Constituţia mai prevede că , atunci când parlamentul nu se află în
sesiune în momentul emiterii, el se convocă în mod obligatoriu. Conform art.115 alin. 5 din
Constituţie, Camerele, daca nu se afla în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la
depunere sau, după caz, de la trimitere. Daca în termen de cel mult 30 de zile de la depunere,
Camera sesizata nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se trimite
celeilalte Camere care decide de asemenea în procedura de urgenţă.
În doctrina juridică existau două puncte de vedere diametral opuse în legătură cu
posibilitatea ordonanţei de urgenţă de a interveni în domeniul legilor organice.
Unii autori, cum ar fi Tudor Drăganu sau Ion Deleanu, explicând rolul ordonanţei de
urgenţă în contextul stării de necesitate, subliniau că aceasta nu poate interveni în domeniul
rezervat legilor organice. Profesorul Tudor Drăganu reţinea ca şi argumente principale în
susţinerea opiniei sale faptul că Parlamentului îi este interzis să abiliteze Guvernul de a emite

29
Tudor Drăganu, op. cit., p.141
ordonanţe în acest domeniu al legilor organice, şi mai mult faptul că Parlamentul nu este autorizat
să modifice, să suspende sau să abroge legi organice prin legi ordinare nici măcar în stare de
urgenţă.30
Comentând articolul 114 din Constituţie, anterior revizuirii, alţi autori, printre care M.
Contantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, au susţinut că situaţiile în care se emit ordonanţe de
urgenţă, explică de ce restricţia emiterii de ordonanţe în domeniile rezervate legilor organice nu a
mai fost prevăzută – este vorba de o excepţie de la regulă, determinată de însăşi situaţia
excepţională ce justifică emiterea de ordonanţe de urgenţă. O soluţie asemănătoare era dată şi de
alţi autori motivându-se prin aceea că: dacă legiuitorul ar fi dorit să restrângă aria de acţiune a
ordonanţelor de urgenţă ar fi făcut-o în mod expres, mai mult punctele de vedere contrarii fiind
înfrânte chiar de practica guvernării. Deci principalele argumente în susţinerea posibilităţii de a
se emite ordonanţe de urgenţă în domeniul legilor organice erau concretizate în principiile: ubi
lex non distinguit, nec nos distinguere debemus şi salus rei publicae, suprema lex.
În prezent această dispută nu îşi mai are sensul deoarece în articolul 115 alin. 5 din
Constituţia revizuită se prevede în mod expres că: Ordonanţa de urgenta cuprinzând norme de
natura legii organice se aproba cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alineatul (1).
Întrucât emiterea ordonanţelor de urgenţă are loc sub controlul Parlamentului, acesta este
liber fie să le adopte, cu sau fără modificări, fie să le respingă. O situaţie specială ar putea să
apară în cazul în care Parlamentul ar respinge o ordonanţă de urgenţă pe motiv că, în momentul
emiterii ei, nu a existat o situaţie excepţională care să justifice recurgerea la această procedură. În
această ipoteză, respingerea ordonanţei de urgenţă echivalează cu constatarea de către Parlament
a unei uzurpări de putere săvârşită de Guvern, care este sancţionată cu inexistenţa actului viciat.31

CAP.II
30
Idem, p.142-143
31
Idem.,p. 143
DELEGAREA LEGISLATIVĂ
2.1 Evoluţia istorică a delegării legislative
Ideea unor multiple puteri în stat, a unor tipuri distincte de activităţi şi a necesităţii
corelării raporturilor dintre ele este întâlnită încă din antichitate. În lucrarea „politica”, Aristotel
amintea de trei „părţi” în stat, care, odată bine organizate, statul întreg este bine organizat:
- Adunarea generală, care delibera afacerile publice;
- Corpul magistraţilor, căruia îi aparţinea comandamentul;
- Corpul judecătoresc, care avea ca misiune realizarea justiţiei.
Ideea este reluată şi argumentată de ideologii burgheziei în condiţiile luptei pentru limitarea
puterii monarhului, J. Loke făcând în această perioadă o deosebire clară între puterea legislativă
şi puterea executivă.
Fundamentarea acestui ărincipiu însă, aparţine gânditorului francez Montesquieu care, în
lucrarea „L*Esprit des lois”, publicată în anul 1748, a argumentat necesitatea organizării puterii
politice, pe baza separaţiei puterilor în stat, pornind de la imperativul protejării libertăţii
persoanei, a cetăţeanului.
Rudimente ale aplicării principiului separaţiei puterilor în stat în ţara noastră se întâlnesc din
anii 1831 – 1832. Astfel, potrivit Regulamentelor organice din Muntenia şi Moldova, puterea
legiuitoare aparţinea Domnului şi Adunării obşteşti, iar puterea executivă aparţinea Domnului.
Apoi, potrivit Convenţiei de la Paris din anul 1858, puterea legislativă aparţinea hospodarului
Adunării elective şi Comisiei centrale, puterea executivă aparţine hospodarului, iar puterea
judecătorească Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu sediul la Focşani. Asemănător este realizat
principiul separaţiei puterilor în stat prin Statutul dezvoltător al Convenţiei de la paris, în anul
1864, potrivit căruia puterea legiuitoare aparţinea Domnului, Adunării ponderatoare şi Adunării
elective, puterea executivă aparţinea Domnului, iar cea judecătorească Inaltei Curţi.
Constituţia din 29 iunie 1866 prevedea în acest sens că puterea legislativă, potrivit articolului
32, se exercită colectiv de către Domn şi Reprezentanţa Naţională, puterea executivă este
încrdinţată Domnului, în virtutea art. 35, iar puterea judecătorească se exercită de curţi şi
tribunale. De asemenea, Constituţia din anul 1923 organizează puterile statului potrivit aceluiaşi
principiu. De asemenea, aceste legi fundamentale ale României nu prevedeau posibilitatea
Guvernului de a emite acte cu forţa legii, dar pe cale cutumiară se considera că acest lucru este
acceptabil.

Referindu-se la aceasta, Paul Negulescu preciza:


„Constituţia noastră admite principiul separaţiei puterilor în stat, dar cu colaboraţiune, puterile
colaborează între ele pentru a asigura bunul mers al statului, aşa puterea executivă are un drept
de participaţiune la opera de legiferare prin faptul că se recunoaşte puterii executive dreptul de
iniţiativă a legilor (articolul 35), dreptul de a coresponda cu Parlamentul prin mesaje, dreptul
de sancţiune al legilor, dreptul de dizolvare şi prorogare, puterea legislativă, la rândul ei,
mărgineşte drepturile puterii executive prin votarea bugetului (articolul 114), prin controlul
cheltuielilor făcute (articolul 115), prin drepturile de interpelare, care poate duce la votarea
unei moţiuni de neîncredere; puterea judecătorească mărgineşte atribuţiile puterii legislative,
căci are dreptul, conform articolului 103 din Constituţiune, să controleze constituţionalitatea
legilor, actelor făcute de puterea executivă. Puterea executivă, pe de altă parte, prin dreptul de
graţiere şi amnistie, poate să atenueze consecinţele unei condamnări excesive”.
Din momentul formării statului român, viaţa constituţională a României s-a realizat
potrivit principiului separaţiei puterilor în stat. Totuşi, acest principiu a fost aplicat în ţara
noastră cu unele deosebiri faţă de propunerile lui Montesquieu.Astfel, principiul separaţiei a fost
afectat prin aceea că domnul sau regele avea dreptul de numire a unor membrii ai Senatului, în
conformitate cu statutul Statului lui Alexandru Ioan Vuza, bugetul şi contingentul armatei se
hotărau de Adunarea Electivă, prin faptul că în perioada cât a fost în vigoare Constituţia din anul
1938, dreptul de iniţiativă legislativă al camerelor era limitat (articolul 31), în cadrul acestui act
fundamental a tronat formula „puterea legiuitoare se exercită de lege prin Reprezentanţa
Naţională”, iar regele era declarat „ cap al statului”.
De asemenea, faţă de propunerile lui Montesquieu, în ţara noastră, competenţa puterii
judecătoreşti a fost mai largă, deţinând ca atribuţii controlul constituţionalităţii legilor şi
controlul actelor administrative, juriul era constituit numai în materie criminală, delicte de presă
şi delicte politice, iar puterea executivă nu avea de executat numai hotărârile puterii legislative,
ci şi ale puterii judecătoreşti, deoarece acestea se exercitau „în numele Domnului”.
Începând din luna iunie 1946, dar mai ales din momentul adoptării primei constituţii de
tip socialist în anul 1948, organizarea exercitării puterii în stat se realizează conform unei
concepţii care înlătură ca neştiinţifică teoria separaţiei puterilor în stat, susţinându-se ideea că
aceasta are drept consecinţă încălcarea principiului unităţii de stat. În acest caz, organizarea
structurilor statale se face pornind de la ideea că acesta trebuie să fie subordonate ierarhic, în
vârful piramidei aflându-se un singur organ, Marea Adunare Naţională.
Odată cu evenimentele din 1989 se revine la principiul separaţiei puterilor în stat însă,
prin organele create la această dată şi până la adoptarea noii Constituţii, prin atribuţiile conferite
şi prin organizarea raporturilor dintre ele nu s-a pus încă în practică realizarea propriu-zisă a
acestui principiu. Abia legea fundamentală, aprobată prin referendum la 8 decembrie 1991,
organizează conducerea politică a societăţii româneşti pe baza principiului separaţiei puterilor în
stat, principiu care nu este prevăzut expres, dar reiese din interpretarea normelor cuprinse în titlul
III, intitulat „Autorităţi publice”.
Motivul pentru care delegarea legislativă a luat naştere l-a constituit războiul, pe această
bază născându-se teoria puterilor de război, teorie care a apărut în Statele Unite al Americii şi în
virtutea căreia calităţile preşedintelui de şef al armatei şi al marinei i-au conferit acestuia puteri
nelimitate, care pot excede competenţa Congresului. Astfel, exercitarea unor atribuţii legislative
de către Preşedintele Statelor Unite ale Americii a continuat în timpul Primului Război Mondial
şi în timpul celui de-al Doilea Război Mondial, când au fost aprobate numeroase legi de abilitare
a executivului pentru a întreprinde măsuri de urgenţă. Puterile excepţionale ale preşedintelui
sunt extinse şi la starea de pace, acesta substituindu-se Congresului, în pofida organizării
sistemului politic american pe o rigidă separaţie a puterilor în stat, în virtutea unei delegări
legislative votate de Congres în favoarea executivului. Astfel, în anul 1936 au fost emise 1600
de acte de reglementare prezidenţiale, în timpul Preşedintelui F.D. Roosevelt.
În Franţa, teoria delegării legislative a luat naştere tot în perioada Primului Război
Mondial când, Camerele au autorizat Guvernul să emită decrete având forţă de lege, deşi
Constituţia Franţei nu reglementa o astfel de posibilitate. Actele de reglementare ale Guvernului
francez au continuat şi pe timp de pace, în virtutea unor raţiuni care izvorau din necesităţi
financiare şi din politica de reconstrucţie. Constituţia franţei din anul 1958 a recunoscut în mod
expres delegarea legislativă, legitimând Guvernul să reglementeze în mod primar relaţii sociale
rezervate domeniului legii, pentru realizarea programului de guvernare, în baza unei legi de
abilitare.
Conform articolelor 76-77 din Constituţia Italiei, exercitarea funcţiei legislative a
Parlamentului nu poate fi delegată Guvernului decât dacă au fost stabilite principiile şi criteriile
călăuzitoare şi numai pentru o perioadă limitată şi pentru obiective prestabilite.
În exercitarea funcţiei legislative, Guvernul emite decrete care au forţa juridică a unei
legi ordinare iar în situaţii extraordinare, de necesitate sau de urgenţă, poate adopta, sub propria
responsabilitate, măsuri provizorii cu putere de lege. În ziua adoptării lor aceste măsuri se
transmit Parlamentului pentru a fi convertite în legi de către cele două Camere care, dacă sunt
dizolvate, sunt convocate în mod special în cel mult 5 zile. Dacă decretele nu sunt convertite în
lege, în termen de 60 de zile de la publicare, ele nu mai produc efecte juridice.
Constituţia Portugaliei, prin articolul 201 conferă Guvernului o competenţă legislativă
proprie şi o competenţă legislativă delegată pe care le exercită prin intermediul decretelor – lege,
care sunt supuse ratificării Parlamentului. Delegarea legislativă are loc în baza unei legi a
Adunării Republicii, care poate autoriza Guvernul să emită decrete – lege în materii ce ţin de
domeniul rezervat legii, precizând obiectul şi durata delegării legislative. În virtutea articolului
169 din Constituţia Portugaliei, autorizarea acordată Guvernului de a emite decrete – lege
devine caducă în cazul în care Guvernul îşi încetează exercitarea funcţiilor, din cauza expirării
legislaturii sau ca urmare a dizolvării Adunării Republicii.
În Constituţia Spaniei se reglementează şi conflictul dintre Parlament şi Guvern în cazul
delegării legislative. Astfel, dacă în cursul legii – cadru, în Prlament se introduce o propunere
legislativă sau un amendament care vine în contradicţie cu legea de abilitare a Guvernului de a
legifera, Guvernul este îndreptăţit să se opună promovării acestuia. În astfel de cazuri însă, pot fi
promovate propuneri legislative privind abrogarea totală ori parţială a dispoziţiilor cuprinse în
legea de abilitare a Guvernului.
Constituţia Spaniei admite şi delegarea legislativă de ordin constituţional, în virtutea
căreia Guvernul, în caz de necesitate extraordinară şi de urgenţă, poate emite dispoziţii
provizorii, care îmbracă forma decretelor lege, dar care nu pot afecta organizarea instituţiilor
fundamentale ale statului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, regimul comunităţilor autonome şi
dreptul electoral general. Decretele – lege, se supun Congresului Deputaţilor care le dezbate şi le
votează sau le respinge în termen de cel mult 30 de zile, după o procedură specială stabilită de
regulament.
Astfel, Guvernul dobândeşte puterea legislativă, ca regulă, prin Legea de abilitare în acest
sens, aşa cum se menţionează în articolul 82, alineatul (1). Drept urmare, Constituţia României,
ca de altfel şi legea fundamentală a Spaniei în articolul 86, a prevăzut posibilitatea pentru
Guvern de a adopta ordonanţe de urgenţă pentru care nu mai este nevoie de lege de abilitare
numai în cazuri de necesitate extraordinară.
În urma acestor constatări, se poate spune că intervenţia Guvernului în materie legislativă
este susţinută de evenimente extraordinare care au loc în viaţa statală. În principiu, evenimentele
care determină intervenţia legislativă a executivului sunt legate de starea de război sau de starea
de pace, dar în care se înregistrează fenomene de natură să pună în pericol securitatea socială,
fenomene care afectează în mod profund funcţionarea democratică a autorităţilor publice, dar şi
premisele unui trai social decent. Elementele care determină introducerea Guvernului în procesul
legislativ sunt determinate de imposibilitatea parlamentului de a face faţă unor situaţii sociale şi
economice care reclamă urgenţă în stabilirea unor soluţii pe planul reglementării juridice a
relaţiilor sociale. Implicarea Guvernului în adoptarea unor măsuri se justifică prin apelul la
normalitate în cazurile în care legalitatea este grav afectată.
Delegarea legislativă este prin ea însăşi o instituţie de urgenţă, în sensul că acţiunea
Guvernului de a reglementa în mod primar relaţii sociale este pusă sub semnul unor imperative
de moment, care exclud posibilitatea intervenţiei, în acelaşi interval de timp, a Parlamentului şi
care se constituie în măsuri de urgenţă pentru asigurarea ordinii sociale.
De altfel, se poate observa faptul că, în problema delegării legislative există trei mari situaţii şi
anume:
- cazul statelor care nu admit intervenţia legislatvă a Guvernului, în afara unei abilitări
parlamentare;
- cazul statelor în care delegarea legislativă este permisă în afara unei abilitări
parlamentare, în baza unor prevederi constituţionale care o acceptă pentru situaţii
excepţionale;
- cazul stării de urgenţă aflate în afara unei reglementări juridice exprese, dar care necesită
o intervenţie legislativă imediată.
Deosebirile dintre aceste trei situaţii se explică prin faptul că, în primul caz, intervenţiile
legislative pentru situaţii excepţionale sunt reglementate prin intermediul unei instituţii juridice
specifice dreptului constituţional, în virtutea căreia transferul unor atribuţii specifice
legislativului este opera legiuitorului, a cărui voinţă este exprimată într-o lege de abilitare,
potrivit căreia Guvernul poate emite acte normative de rangul legii, într-un animit interval de
timp şi anumite materii predeterminate. În celelalte două cazuri, reglementarea delegării
legislative constituţionale porneşte de la necesitatea acoperirii vidului legislativ în situaţii
excepţionale, precum starea de război, starea de asediu sau starea de urgenţă. În astfel de situaţii,
reglementarea primară a relaţiilor sociale, ca şi luarea măsurilor necesare pentru soluţionarea
problemelor excepţionale ce apar exclud, pe moment, Parlamentul din rândurile autorităţilor
publice cu rolul de decizie politică majoră sa îi reduc acest rol, conferind Guvernului sau şefului
statului atribuţii de natură legislativă, pe care acesta le exercită pe calea unor acte specifice
delegării legislative: decrete – lege, ordonanţe, decrete, etc.
În opinia autorilor români, noţiunea de delegare legislativă defineşte doar o parte a realităţii
care acoperă acest fenomen real, cu puternice influenţe asupra organizării şi funcţionării
instituţiilor democratice ale guvernării şi ale statului de drept. Astfel, s-a pus problema dacă
ordonanţele guvernamentale sunt expresia unei puteri legiuitoare sau, dimpotrivă, a unei
competenţe guvernamentale, dacă Guvernul se substituie sau nu Parlamentului în activitatea
legislativă.
În acceptul profesorilor I. Muraru şi M. Constantinescu se consideră faptul că ordonanţa este
expresia exercitării unei competenţe stabilită de Constituţie sau de legea de abilitare. Astfel nici o
autoritate publică nu poate lucra decât sub semnul competenţei sale. În aceeaşi opinie, spre
deosebire de lege, ordonanţa este expresia unei „competenţe de atribuire”, fiind consecinţa
investirii Guvernului cu o atribuţie specializată. Se consideră că există o competenţă generală a
Guvernului de a emite hotărâri şi o competenţă de atribuire rezultată din legea de abilitare
pentru a emite ordonanţe, care ar rezulta şi ea din statututl constituţional al Guvernului, înţeles ca
autoritate publică a puterii executive. Într-un asemenea context, competenţa Guvernului de a
emite ordonanţe nu este decât o extindere a competenţei generale a Guvernului prin efectul legii
de abilitare. Astfel de fundamentări date delegării legislative au rolul de a justifica uşurinţa cu
care Guvernul român recurge la practicile delegării legislative.
În opinia domnului profesor Ioan Vida, delegarea legislativă reprezintă un transfer a unor
atribute legislative la puterea executivă, condiţionat sau necondiţionat, reprezintă o excepţie de la
monopolul legislativ al Parklamentului de a reglementa în mod primar relaţii sociale.
Delegarea legislativă se cre a fi examinată în raport cu prevederile articolului 61, alineatul (1)
din Constituţia României:
„Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate
legiuitoare a ţării”.
În virtutea acestui text al legii fundamentale, după cum remarca profesorul I.Deleanu, se
naşte un monopol legislativ al Parlamentului, monopol care are însă două excepţii recunoscute
de Constituţie:
- delegarea legislativă
- deciziile Curţii Constituţionale prin care se declară ca neconstituţionale unele
reglementări legale în cadrul justiţiei constituţionale.
Delegarea legislativă, în opinia profesorului I.Deleanu, semnifică împuternicirea pe termen
limitat a unei alte autorităţi decât cea legiuitoare să exercite prerogativele legislative. Din această
perspectivă delegarea legislativă compromite următoarele principii:
- principiul legalităţii democratice;
- principiul delimitării funcţiei legislative de funcţia executivă
- principiul monopolului legislativ;
- principiul delegării competenţei în dreptul public.
Aceste excepţii care afectează monopolul puterii legiuitoare trebuie redus la minimum, iar
atunci când ele au loc, trebuie concepute în trei ipostaze:
- Atunci când Parlamentul abilitează Guvernul, la cerera acestuia, să emită ordonanţe într-
un anumit domeniu, într-un anumit termen, are loc o abandonare voluntară a exercitării
funcţiei legislative, de către Parlament, pe motive, mai mult sau mai puţin sustenabile.
- Când Guvernul recurge la ordonanţe de urgenţă, responsabilitatea politică a
parlamentului este redusă la minim, iar dispoziţiile constituţionale privitoare la starea
excepţională, care legitimează adoptarea unor astfel de ordonanţe, sunt abandonate sub
presiuni sociale sau ministeriale, care nu sunt întotdeauna justificate.
- Recurgerea Preşedintelui României la măsuri de delegare legislativă, la decrete
normative, nu poate avea loc în afara stării de urgenţă, a stării de asediu ori a
imperativului mobilizării generale sau parţiale a forţelor armatei, în limitele stabilite de
Constituţie.
Delegarea legislativă reprezintă transferul unor atribuţii legislative la autorităţile puterii
executive printr-un act de voinţă al parlamentului ori pe cale constituţională, în situaţii
excepţionale. În ambele cazuri, transferul e limitat şi condiţionat, numai anumite prerogative
putând fi transferate puterii executive, pe o perioadă limitată de timp şi sub un control
parlamentar bine definit. Acest transfer, sub aspect formal, poate fi ascuns în spatele unei
competenţe constituţionale sau legislative acordate Guvernului de a emite ordonanţe. În realitate
însă, Parlamentul are o competenţă legislativă proprie şi un drept de control asupra legislaţiei
delegate, el putând reglementa în mod primar orice categorie de relaţii sociale. Intervenţia
Guvernului în această materie, pe cale ordonanţelor, nu este altceva decât o substituire în care
locul Parlamentului e luat de Guvern în anumite condiţii şi pentru o perioadă limitată de timp,
sub un strict control parlamentar. Delegarea legislativă nu derogă nici de la principiul interzicerii
delegării în dreptul public, doar delegarea fiind oprită, iar transferul temporar şi condiţionat ale
unor atribuţii legislative la puterea executivă este o modalitate de colaborare a puterilor în stat
care, sub aspect istoric, s-a dovedit benefică atâta vreme cât uzul acesteia nu s-a transformat în
abuz.
În raport cu prevederile Constituţiei României, se poate constata că delegarea legislativă
poate să opereze în trei modalităţi:
- delegarea legislativă către Guvern prin intermediul unei legi de abilitare;
- delegarea legislativă constituţională, în baza căreia Guvernul poate recurge la
reglementarea primară a unor relaţii sociale, în situaţii excepţionale;
- delegarea legislativă care operează, în virtutea prevederilor constituţionale, în favoarea
şefului statului, în cazul stării de asediu ori a stării de urgenţă sau al declarării mobilizării
parţiale ori generale a forţelor armate.
2.2.Noţiunea şi formele delegării legislative
Textul consacrat delegării legislative din Constituţia României îl constituie articolul 115
Titlul III, secţiunea a 2 a, Capitolul 4:
„ (1) Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite
ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.
(2) Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul şi data până la care se pot emite
ordonanţe.
(3) Dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului, potrivit
procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului
atrage încetarea efectelor ordonanţei.
(4) Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror
reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.
(5) Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură
de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al
României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la
depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere,
Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se
trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgenţă. Ordonanţa de
urgenţă cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la
articolul 76 alineatul (1).
(6) Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta
regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de
Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în
proprietate publică.
(7) Ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege în care
vor fi cuprinse şi ordonanţele ale căror efecte au încetat potrivit alineatului (3).
(8) Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile
necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei. “
Instituţia delegării legislative este definită de doctrina juridică ca fiind un „transfer al
unor atribuţii legislative la autorităţile puterii executive printr-un act de voinţă al Parlamentului
ori pe cale constituţională, în situaţii extraordinare”32. Un asemenea transfer de atribuţii nu este
contrar principiului delegata potestas non delegatur, întrucât se realizează în baza voinţei puterii
constituante, putere care a delegat în mod expres unele împuterniciri legislative în sarcina
executivului prin chiar textul constituţional al art. 115 33. Aşadar, se reţine că sunt delegate
împuterniciri în domeniul legiferării, şi nu puterea/funcţia legislativă34.
Acelaşi art. 115 din Constituţie consacră două tipuri de acte prin care executivul are
competenţa de a aduce la îndeplinire delegarea legislativă, şi anume ordonanţele simple, „ce pot
fi emise numai pe baza unei legi de abilitare, deci ca urmare a unei delegări legislative acordate
de legiuitor, prevăzute de alin. (1) al acestui articol, şi ordonanţele de urgenţă, prevăzute de
alin. (4), în cazul cărora delegarea legislativă este acordată de Constituţia însăşi”35. Prin aceeaşi
32
Ioan Vida, op. cit., p. 275.
33
Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Ordonanţa Guvernamentală - Doctrină şi Jurisprudenţă, Ed. Lumina
Lex, Bucureşti, 2000, p. 43.
34
Ibidem, p. 45.
35
Decizia nr. 34 din 17 februarie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 25
februarie 1998.
decizie, Curtea Constituţională a stabilit că regimul juridic al celor două categorii de ordonanţe
este diferit, prin urmare, ordonanţa de urgenţă nu este o varietate a ordonanţei adoptate în baza
unei legi de abilitare, ci o măsură de ordin constituţional ce permite Guvernului, sub controlul
strict al Parlamentului, să facă faţă unei situaţii extraordinare şi care se justifică pe necesitatea şi
urgenţa reglementării unei situaţii care, datorită circumstanţelor sale extraordinare, impune
adoptarea de soluţii imediate în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public.
Pentru a efectua un examen teoretic riguros al practicii Curţii Constituţionale este necesară
identificarea dimensiunilor şi implicaţiilor juridiceale art.115 din Constituţie.Potrivit dispoziţiilor
acestui articol se pot emite două categorii de ordonanţe: obişnuite şi de urgenţă.
Pentru a emite ordonanţe, Guvernul are nevoie de abilitare, iar aceasta se dă de către
Parlament printr-o lege specială.Abilitarea nu poate privi domeniul legilor organice şi evident
nici cel al legilor constituţionale. Prin legea de abilitare trebuie să se stabilească atât domeniul
cât şi data până la care ordonanţele pot fi emise . Nerespectarea acestui termen atrage încetarea
efectelor ordonanţei. De asemenea , conform prevederilor art. 115, dacălegea de abilitare o cere,
ordonanţele se supun aprobării Parlamentului potrivit procedurilor legislative până la împlinirea
termenului de abilitare.
Ordonanţele pot fi clasificate în două categorii şi anume:
 Ordonanţe ce trebuie supuse Parlamentului dacă legea o cere;
 Ordonanţe ce nu trebuie supuse aprobării când legea nu o cere;
Tuturor ordonanţelor ce trebuie supuse aprobării precum şi celor caduce li se aplică
regula din art.115,în sensul că legea de aprobare sau de respingere trebuie să cuprindă toate
ordonanţele supuse aprobării sau pentru care s-a împlinit termenul de abilitare. Astfel, nici o
ordonanţă nu poate scăpa controlului parlamentar, ridicându-se problema de a ştii care este
sancţiunea în cazul în care o asemenea ordonanţă nu a fost cuprinsă ulterior în lege.
Exigenţele constituţionale în emiterea ordonanţelor sunt:
 Reglementările din ordonanţe nu pot privi domeniul legilor organice sau constituţionale
din moment ce interdicţia constituţională priveşte chiar legea de abilitare;
 Ordonanţa, deci, poate privi numai domeniul legilor ordinare pe care le poate modifica
sau abroga
 Nerespectare termenului până la care se pot emite ordonanţe, termen ce trebuie să existe
obligatoriu în lege, atrage încetarea efectelor ordonanţei, caducitatea ei;
 De aceea,Guvernul poate modifica sau abroga propria sa ordonanţă numai în cadrul
termenului de abilitare sau, eventual, pe baza unei noi abilitări;
 Obligativitatea avizului Consiliului Legislativ;
 Obligativitatea publicării, sub sancţiunea inexistenţei ordonanţei, până la data abilitării;
 De aceea, îndeplinirea termenului de abilitare se stabileşte în funcţie de data când
ordonanţa a fost publicată.
Urmărind procedura impusă de art.115 din Constituţia României,Parlamentul, prin lege
aprobă sau poate respinge o ordonanţă. Aprobarea poate fi purăşi simplă,cu modificări sau
completări. Din moment ce aprobarea sau respingerea se decide numai printr-o lege,se pune
practic în mişcare procedura legislativă,iniţiative legislative realizându-se în baza art. 115 chair
prin depunerea ordonanţei la una din Camere.Ca atare, această lege trebuie votată în conţinut şi
formă identică atât de Camera Deputaţilor cât şi de Senat şi se trimite spre promulgare
Preşedintelui României. Potrivit regulilor constituţionale şi legale, între votarea şi promulgarea
legii poate interveni controlul de constituţionalitate cu efectele sale privind conţinutul legii şi
promulgarea. Legea promulgată va fi publicată în Monitorul Oficial al României.
Dacă asupra acestor reguli se poate conveni că ele configurează regimul constituţional
general al ordonanţei, o mare problemă teoretică, cu imprevizibile consecinţe juridice, priveşte
raportul dintre legea de aprobare şi ordonanţă. În temeiul art.115 din Constituţie, dacă legea de
abilitare o prevede, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului, iar acesta are dreptul să aprobe
sau să nu aprobe. Totodată, trebuie făcută o distincţie clară între supunerea spre aprobare şi
aprobarea ordonanţei , acest lucru constând în prezenţa a două operaţiuni juridice diferite, cu
efecte juridice specifice proprii,
Supunerea spre aprobare este obligaţia constituţională a Guvernului, iar nerealizarea
acesteia în termenul stabilit are ca efect caducitatea ordonanţei. Aceasta este soluţia admisă în
doctrină, subliniindu-se faptul că ea nu implică nulitatea „ ab initio” a ordonanţei ci dispariţie
forţei sale juridice începând cu expirarea termenului în care proiectul de ratificare trebuia depus.
Aprobarea este atribuţia parlamentului, ea intervenind după supunerea spre aprobare, şi nu este
determinată cât priveşte timpul în care se poate realiza.Este dreptul parlamentului să aprecieze în
lipsa unui termen stabilit prin Constituţie. Dar dacă Guvernul şi-a îndeplinit în termen obligaţia
de a supune spre aprobare, ordonanţa continuă să producă efecete juridice, tot ca un act al puterii
executive, până când Parlamentul se va pronunţa. Dacă Parlamentul refuză expres aprobarea,
doctrina admite că ordonanţa devine caducă pentru viitor ca şi în cazul în care în care proiectul
de lege pentru aprobare nu a fost depus în timp util. Drept urmare , respingerea ordonanţei este
sinonimă cu încetarea în viitor a efectelor afectând, astfel, şi efectele ultraactive ale actelor
încheiate în timpul aplicării sale.
Ordonanţa şi legea de aprobare sunt două categorii juridice distincte,fiecare dintre ele
fiind supuse unor reguli constituţionale şi legale proprii, specifice. Cu toate că legătura dintre
aceste două categorii este evidentă, firească şi incontestabilă, din punct de vedere juridic ele nu
pot fi confundate nici ca procedură de emitere şi nici ca efecte juridice. Numai într-o asemenea
viziune juridică se pot formula soluţii care să evite problemele şi confuziile. Prin aprobarea unei
ordonanţe, Parlamentul verifică şi descarcă Guvernul de răspunderea ce i s-a încredinţat şi
transformă normele cu putere de lege în norme de lege. Aşadar, Parlamentul îşi însuşeşte
reglementările din ordonanţă, cu eventuale modificări şi le ridică la nivelul legii, ca act juridic de
competenţa sa exclusivă.
Ordonanţa trebuie considerată a fi aprobată sau nu, doar atunci când îndeplineşte condiţia
prevăzută de art. 78 din Constituţia României : „ Legea se publică în Monitorul Oficial al
României şi intră în vigoare la data publicării sau la data prevăzută în textul ei” Din acest
moment, şi numai din acest moment curg şi efectele juridice în situaţia în care s-a efectuat
control de constituţionalitate asupra legii de aprobare , control care se efectuează în temeiul art.
146 din Constituţie.
2.3. Delegarea legislativă către guvern
În România, instituţia delegării legislative se materializează prin adoptarea ordonanţelor
guvernamentale.Delegarea legislativă, potrivit Curţii Constituţionale36, constituie o procedură
excepţionalăde substituire a Guvernului în prerogativele legislative ale Parlamentului, astfel încât
prin ordonanţă Guvernul poate să reglementeze primar, să modifice sau să abroge reglementarea
existentă. Ordonanţa Guvernului, în aprecierea Curţii Constituţionale37, nu este expresia unei
puteri legiuitoare, pe care Parlamentul nici nu ar putea-o delega, ci un act de executare a legii de
abilitare. Prin aprobarea ordonanţei de către Parlament, cu sau fără modificări, conţinutul său
normativ devine lege. În legea de aprobare nu coexistă două categorii de acte normative
juxtapuse – legea de aprobare şi ordonanţa - de naturi diferite şi cu regimuri juridice diferite.
Delegarea legislativă poate fi de ordin legal sau constituţional.38
1. Delegarea legislativă legală se concretizează în emiterea de către Parlament a legii de abilitare
a Guvernului să emită ordonanţe. Ordonanţele emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare
se numesc ordonanţe simple spre deodebire de ordonanţele de urgenţăemise în situaţii
excepţionale.
Legea de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe trebuie să conţină, în mod
obligatoriu, următoarele elemente:
 Domeniul în care Guvernul poate emite ordonanţe. Sub acest aspect, în art.115
dinConstituţie se menţionează interdicţia expresă a emiterii de ordonanţe în domeniul
legilor organice.

36
Decizia Curţii Constituţionale nr.102/1995 publicată în Monitorul Oficial nr.287/1995
37
Jurisprudenţa Curţii Constituţionale, Ed.Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti 1998
38
I. Vida – Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti 1994, Tudor Drăganu - Drept constituţional şi
instituţii politice,vol.II, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,1998, Ion Deleanu – Instituţii şi proceduri constituţionale, vol.II,
Ed.Servo – Sat, Arad, 1998
 Data până la care se pot emite ordonanţe. În mod facultativ, legea de abilitare poate
impune obligativitatea supunerii ordonanţelor aprobării Parlamentului, potrivit procedurii
legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Pornind de la acest ultim element,
ordonanţele simple se împart în:
- ordonanţe simple pentru care legea de abilitare nu solicită
supunerea lor spre aprobare Parlamentului.
- ordonanţe simple pentru care legea de abilitare solicită
supunerea lor spre aprobare Parlamentului până la
împlinirea termenului de abilitare.
Ordonanţele simple pentru care legea de abilitare nu solicită supunerea lor spre aprobare
Parlamentului vor rămâne în vigoare şi dupăîmplinirea termenului de delegare legislativă, pînă
ce vor fi abrogate sau modificate printr-o lege ordinară.
Ordonanţele simple pentru care legea de abilitare solicită supunerea lor spre aprobare
Parlamentului implică mai multe consideraţii,dintre care amintim:
a) în cazul în care ordonanţele nu sunt supuse aprobării Parlamentului până la
împlinirea termenului de abilitare, acestea devin caduce şi încetează să mai
producă efecte juridice;
b) în cazul în care ordonanţa este supusă aprobării Parlamentului în termenul de
abilitare şi acesta o aprobă, atunci ordonanţa dobândeşte statut de lege şi va
produce efecte juridice fără întrerupere. Potrivit opiniei exprimate în doctrină 39,
odată cu aprobarea ordonanţei de către Parlament, acesta trece din sfera actelor
executivului în sfera actelor legislativului. Prin Urmare, Parlamentul, cu ocazia
discutării ordonanţei are posibilitatea să-i modifice conţinutul întrucât, prin
aprobare, îşi însuşeşte şi nu acceptă conţinutul acesteia40. Din momentul
publicării în Monitorul Oficial al legii de aprobare a ordonanţei, în forma
modificată de Parlament, aceasta va produce efecte juridice pentru viitor şi nu
ordonanţa adoptată iniţial de către Guvern.
c) În cazul în care ordonanţa este supusă aprobării Parlamentului în termenul de
abilitare,dar Parlamentul nu o discută până la expirarea acestuia, textul
constituţional nu precizează un termen limită de discutare a ordonanţei, în
sensul admiterii sau respingerii acesteia prin lege. În practică există multiple
situaţii în care o ordonanţă supusă în termen aprobării Parlamentului este
discutată dupăun an sau chiar doi ani.41

39
.Antonie Iorgovan –Drept administrativ. Tratat elementar, vol. IV, Editura Actami, Bucureşti 2004
40
Dana Apostol –op.cit
41
A. Basarab Sînc – Consideraţii privind practica delegării legislative în Dreptul nr.4/1994
Dacă Parlamentul aprobă ordonanţa, efectele acesteia vor fi neîntrerupte.
Dacă Parlamentul respinge ordonanţa supusă în termen aprobării Parlamentului atunci
efectele acesteia vor înceta pentru viitor. Respingerea ordonanţei are efect de abrogare şi nu de
anulare42. Ordonanţele urmează să producă efecte juridice până în momentul respingerii lor
întrucât au fost adoptate potrivit dispoziţiilor constituţionale.
2. Delegarea legislativă de natură constituţională vizează emiterea ordonanţelor de urgenţă .
Potrivit arl. 115 din Constituţie, în cazuri excepţionale Guvernul poate adopta ordonanţe de
urgenţă care intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament. În acest caz,
delegarea legislativă pentru emiterea unor asemenea ordonanţe este acordată chiar de către
Constituţie , ceea ce le deosebeşte esenţial de ordonanţele emise în baza unei legi de abilitare,
adoptată de Parlament43 .
Ordonanţelede urgenţăsunt emise în absenţa unei legi de abilitare, iar intervenţia
Guvernului, în asemenea cazuri, este justificată „ de interesul public lezat de caracterul anormal
şi excesiv al cazurilor excepţionale. Deci o măsură adoptată pe calea unei ordonanţe de urgenţă
se poate fundamenta numai pe necesitatea şi urgenţa reglementării unei situaţii care,datorită
circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate,în vederea evitării unei
grave atingeri aduse interesului public” 44.
Având în vedere caracterul excepţional al ordonanţelor de urgenţă,acestea intră în vigoare
imediat după depunerea lor spre aprobare la Parlament 45. Nerespectarea acestei condiţii impuse
de norma constituţională are drept consecinţă caducitatea ordonanţei,la fel ca şi în cazul
ordonanţelor emise în baza unei legi de abilitare şi nedepuse spre aprobare Parlamentului până
la împlinirea termenului de abilitare. Depunerea spre aprobare la Parlament a ordonanţelor de
urgenţă îi permite forului legislativ să decidă imediat invalidarea ordonanţei dacă o consideră
nejustificată.

CAP.III
LIMITELE CONSTITUŢIONALE PRIVITOARE LA POSIBILITATEA GUVERNULUI
DE A LEGIFERA PRIN ORDONANŢĂ DE URGENŢĂ.

42
În literatura de specialitate s-a susţinut şi efectul de anulare al respingerii ordonanţelor ( A. Basarab Sînc,
op.cit.).Acceptarea unui asemenea punct de vedere ne-ar conduce la ideea că o ordonanţă respinsă de Parlament ar fi
privată de efecte juridice chiar din momentul adoptării ei, deşi a fost emisă potrivit procedurii legale.
43
Ioan Muraru,Mihai Constantinescu –op.cit., p.12
44
Decizia Curţii Constituţionale nr.65/1995 publicată în Monitorul Oficial nr.129/1995, prezentat în extras, în
Jurisprudenţa Curţii Constituţionale
45
În interpretarea acestui text Dana Apostol apreciază că discutarea efectivă şi eventuala aprobare a ordonanţelor de
urgenţă nu poate depăşi, în nici un caz ,sesiunea parlamentară respectivă
Prin Decizia nr. 15 din 25 ianuarie 200046, Curtea a statuat că „posibilitatea Guvernului ca,
în cazuri excepţionale, să poată adopta ordonanţe de urgenţă, în mod limitat, chiar în domeniul
rezervat legii organice, nu poate echivala cu un drept discreţionar al Guvernului şi, cu atât mai
mult, această abilitare constituţională nu poate justifica abuzul în emiterea ordonanţelor de
urgenţă. Posibilitatea executivului de a guverna prin ordonanţe de urgenţă trebuie să fie, în
fiecare caz, justificată de existenţa unor situaţii excepţionale, care impun adoptarea unor
reglementări urgente47”. De asemenea, prin Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006 48, Curtea a
constatat că „reglementarea pe calea ordonanţelor şi a ordonanţelor de urgenţă constituie, aşa
cum se prevede expres în art. 115 din Constituţie, o atribuţie exercitată de Guvern în temeiul
delegării legislative, iar depăşirea limitelor acestei delegări, stabilite prin însuşi textul
Constituţiei, reprezintă o imixtiune nepermisă în competenţa legislativă a Parlamentului, altfel
spus, o violare a principiului separaţiei puterilor în stat”.
Există anumite două limite strict definite de Constituţie cu privire la posibilitatea
Guvernului de a adopta ordonanţe de urgenţă. Astfel, ordonanţele de urgenţă:
a) se adoptă în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având
obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora [art.115 alin. (4) din Constituţie];
b) nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor
fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile
electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică [art.115 alin.
(6) din Constituţie].
1. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale în privinţa limitelor prevăzute de art. 115 alin. (4)
şi (6) din Constituţie
a) Limita prevăzută de dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie
Prin Decizia nr. 255 din 11 mai 200549, Curtea a stabilit că Guvernul poate adopta
ordonanţe de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ:
- existenţa unei situaţii extraordinare;
- reglementarea acesteia să nu poată fi amânată;
- urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei.
Legiuitorul constituant derivat, prin folosirea sintagmei „situaţie extraordinară” a încercat
„restrângerea domeniului în care Guvernul se poate substitui Parlamentului, adoptând norme
primare în considerarea unor raţiuni pe care el însuşi este suveran să le determine”. Situaţiile

46
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 267 din 14 iunie 2000.
47
În formularea anterioară revizuirii Constituţiei, fostul art. 114 alin. (4) prevedea că Guvernul poate adopta
ordonanţe de urgenţă în „cazuri excepţionale”. După revizuirea Constituţiei în anul 2003, sintagma în cauză a fost
înlocuită, actualul text al art. 115 alin. (4) din Constituţie prevăzând că ordonanţele de urgenţă se adoptă în „situaţii
extraordinare”, ceea ce exprimă un grad şi mai mare de abatere de la obişnuit.
48
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006.
49
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005.
extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun, aspect întărit şi prin
adăugarea sintagmei „a căror reglementare nu poate fi amânată”, consacrându-se, astfel in
terminis imperativul urgenţei reglementării. Prin aceeaşi decizie, Curtea a mai statuat că
invocarea unui element de oportunitate nu satisface exigenţele art. 115 alin. (4) din Constituţie,
întrucât acesta este, prin definiţie de natură subiectivă, şi nu are, în mod necesar şi univoc,
caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi, de oportunitate.
Nu se constituie într-o situaţie extraordinară cazurile „cu implicaţii financiare legate de
punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti. Aceste aspecte ţin de oportunitatea adoptării
reglementării […]”50.
Curtea a mai statuat, prin Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, că urgenţa, consecutivă
existenţei unei situaţii extraordinare, nu poate fi acreditată sau motivată de utilitatea
reglementării.
De asemenea, prin Decizia nr. 258 din 14 martie 200651, Curtea a stabilit că „inexistenţa
sau neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare, […] constituie în mod evident o
barieră constituţională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă în sensul
arătat. A decide altfel înseamnă a goli de conţinut dispoziţiile art. 115 din Constituţie privind
delegarea legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative
cu putere de lege, oricând şi – ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de urgenţă se
poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice – în orice domeniu”. Mai mult,
Curtea, prin Decizia nr. 421 din 9 mai 200752, a statuat că „urgenţa reglementării nu echivalează
cu existenţa situaţiei extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea
procedurii obişnuite de legiferare”.
Urgenţa măsurii nu poate fi justificată nici de nevoia armonizării legislaţiei române cu cea
comunitară, Curtea Constituţională statuând în practica sa că „modificarea sau unificarea
legislaţiei într-un domeniu sau altul nu justifică, prin ea însăşi, emiterea unei ordonanţe de
urgenţă”53.
b) Limita prevăzută de dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie.

50
A se vedea, în acest sens, Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009, şi Decizia nr. 784 din 12 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 466 din 7 iulie 2009.
51
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006.
52
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007.
53
Decizia n A se vedea, în acest sens, Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009, şi Decizia nr. 784 din 12 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 466 din 7 iulie 2009.
Prin Decizia nr. 1189 din 6 noiembrie 200854, Curtea a statuat că „interdicţia adoptării de
ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că «nu pot fi adoptate
în domeniul legilor constituţionale» şi că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în
proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi
adoptate dacă «afectează», dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin
reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin”. Astfel,
noţiunea de „a afecta” drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, cuprinsă în
textul art. 115 alin. (6) din Constituţie, se referă la „a suprima”, „a aduce atingere”, „a
prejudicia”, „a vătăma”, „a leza”, „a antrena consecinţe negative”. O atare interpretare vizează şi
prevederea constituţională referitoare la interdicţia afectării prin adoptarea unei ordonanţe de
urgenţă a instituţiilor fundamentale ale statului55.
Prin Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009 s-a stabilit că modificarea competenţei de
soluţionare a litigiilor având ca obiect acordarea unor drepturi salariale personalului din sistemul
justiţiei, înfrâng prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie, deoarece afectează regimul unei
instituţii fundamentale a statului, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, al cărei statut constituţional
este prevăzut de prevederile art. 126 alin. (4) din Constituţie. Astfel, „stabilirea în competenţa
instanţei supreme a soluţionării recursurilor împotriva hotărârilor pronunţate de curţile de apel în
primă instanţă are ca efect extinderea sferei sale de competenţă şi supradimensionarea activităţii
acesteia, în condiţiile în care, potrivit Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu funcţionează în cadrul Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie o secţie specializată în soluţionarea conflictelor şi litigiilor de muncă”.
2. Ordonanţa de urgenţă nu poate contracara o lege adoptată de către Parlament
Problema care s-a ridicat în jurisprudenţa recentă a Curţii Constituţionale a fost aceea de a
cunoaşte în ce măsură Guvernul, prin emiterea unei ordonanţe de urgenţă, poate lipsi de efecte
juridice o lege adoptată de către Parlament.
Iniţial, în jurisprudenţa Curţii Constituţionale nu s-a ridicat o asemenea chestiune. Curtea,
în mai mult rânduri a stabilit constituţionalitatea unor ordonanţe de urgenţă care prorogau
intrarea în vigoare a unor dispoziţii legale 56, suspendau aplicarea unor prevederi legale sau
54
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008. A se vedea, în acelaşi
sens, Decizia nr. 1248 din 18 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 803 din 2
decembrie 2008. La această din ultimă decizie a fost redactată o opinie separată, potrivit căreia noţiunea de
„afectare” cuprinsă în textul Constituţiei vizează orice modificare intervenită în domeniile enumerate expres prin art.
115 alin. (6) din Constituţie. Prin urmare, nu este permisă adoptarea ordonanţelor de urgenţă în domeniile prevăzute
de art. 115 alin. (6) din Constituţie.
55
A se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009.
56
Decizia nr. 603 din 21 septembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 873 din 25
octombrie 2006, Decizia nr. 295 din 22 martie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 301 din
7 mai 2007, Decizia nr. 335 din 3 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 325 din 15
mai 2007, Decizia nr. 336 din 3 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 325 din 15 mai
2007, sau Decizia nr. 1037 din 13 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 813 din
abrogau, modificau sau completau legi adoptate de către Parlament 57. În acest sens, cu titlu
exemplificativ, menţionăm Decizia nr. 253 din 17 iunie 199758, prin care Curtea a statuat că
„fenomenele economice negative ce constituie pericol public, prin amploarea şi consecinţele lor,
pot justifica, în principiu, adoptarea unor măsuri prin ordonanţe de urgenţă, cu condiţia ca aceste
măsuri să aibă ca scop stoparea unor asemenea fenomene. În speţă, nu se contestă prin excepţia
invocată, necesitatea şi justificarea măsurilor adoptate prin ordonanţă, ci numai abrogarea unei
legi anterioare, având în esenţă acelaşi scop de prevenire şi de înlăturare a blocajului financiar. În
aceste condiţii, abrogarea reglementării anterioare se justifică prin necesitatea evitării unor
reglementări paralele şi, eventual, contradictorii”.
Prin Decizia nr. 27 din 10 februarie 199859, s-a statuat că „ordonanţa, fiind expresia unei
delegări legislative, în mod necesar implică şi posibilitatea modificării sau abrogării legilor în
vigoare, în funcţie de limitele abilitării legislative care, în cazul ordonanţelor de urgenţă, este
prevăzută la alin. (4) al art. 114 din Constituţie. În acest sens este şi Decizia Curţii
Constituţionale nr. 102 din 31 octombrie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 287 din 11 decembrie 1995, în care s-a statuat că, «prin ordonanţe, Guvernul poate
să reglementeze primar, să modifice sau să abroge reglementarea existentă»”.
De asemenea, prin Decizia nr. 46 din 12 februarie 2002 60, Curtea a stabilit că, „în cazul în
care condiţiile economice, financiare sau sociale o impun, legiuitorul poate suspenda temporar
aplicarea unor dispoziţii legale, printr-un act normativ de acelaşi nivel”. În speţă, aplicarea art.
79 din Legea nr. 164/2001 privind pensiile militare de stat fusese suspendată prin Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 85/2001.
Odată cu Decizia nr. 1221 din 12 noiembrie 2008 61, Curtea Constituţională a adus în
balanţă un nou element care limitează sfera de acţiune a Guvernului prin adoptarea ordonanţelor
de urgenţă. Prin decizia menţionată, Curtea a statuat că „adoptarea de către Guvern a Ordonanţei
de urgenţă nr. 136/2008 nu a fost motivată de necesitatea reglementării într-un domeniu în care
legiuitorul primar nu a intervenit, ci, dimpotrivă, de contracararea unei măsuri de politică
legislativă în domeniul salarizării personalului din învăţământ adoptată de Parlament. Aşa fiind,
în condiţiile în care legiuitorul primar a stabilit deja prin Legea nr. 221/2008 pentru aprobarea
Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008
personalului din învăţământ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 730 din 28
octombrie 2008, condiţiile şi criteriile de acordare a acestor creşteri salariale, Guvernul, prin
28 noiembrie 2007.
57
Decizia nr. 253 din 17 iunie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 94 din 27
februarie 1997 sau Decizia nr. 1398 din 16 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
79 din 11 februarie 2009.
58
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 94 din 27 februarie 1997.
59
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 146 din 10 aprilie 1998.
60
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 218 din 1 aprilie 2002.
61
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008.
intervenţia sa ulterioară, intră în conflict cu prevederile art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit
cărora «Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate
legiuitoare a ţării»”.
De asemenea, prin Deciziile nr. 842 din 2 iunie 200962, nr. 984 din 30 iunie 200963 şi nr.
989 din 30 iunie 200964, Curtea a stabilit că „adoptarea ordonanţelor de urgenţă numai în scopul
contracarării unei măsuri de politică legislativă în domeniul salarizării personalului din
învăţământ adoptată de Parlament încalcă art. 1 alin. (4), art. 61 alin. (1), art. 115 alin. (4)”.
Din cele patru decizii menţionate rezultă cu evidenţă că Guvernul, cu ocazia adoptării
ordonanţelor de urgenţă, pe lângă respectarea condiţiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) şi (6) din
Constituţie, trebuie să ţină cont şi de dispoziţiile constituţionale ale art. 61 alin. (1). Guvernul,
prin adoptarea unei ordonanţe de urgenţă, nu poate în mod făţiş să se opună unei legi deja
adoptate de Parlament. O atare limitare a legiuitorului delegat rezultă chiar din însăşi raţiunea
existenţei delegării legislative. Astfel, atribuţiile legislative delegate în favoarea Guvernului nu
se pot constitui în piedici pentru punerea în aplicare a unui act de reglementare primară adoptat
chiar de către puterea legiuitoare în exercitarea competenţei sale originare. Guvernul trebuie să
acţioneze în sensul punerii în aplicare a legilor edictate de către Parlament, iar când consideră că
nu există suficiente resurse financiare sau de orice natură pentru aplicarea legii adoptate, va uza
de alte căi constituţionale prin care va putea modifica legea în cauză. Astfel, Guvernul va putea
să îşi angajeze răspunderea în temeiul art. 114 din Constituţie sau va putea supune spre adoptare
în faţa Parlamentului a unui proiect de lege în procedură de urgenţă. Rezultă, cu evidenţă, că, în
nici un caz, Guvernul proprio motu nu poate altera sau contracara voinţa materializată a
Parlamentului. Mai mult, se reţine că principiul separaţiei puterilor în stat presupune echilibru şi
colaborare între acestea şi nu poziţii iremediabil antagonice, iar când totuşi se configurează o
atare stare de criză, fiecare dintre puteri poate folosi în litera şi spiritul Constituţiei
instrumentarul pus la dispoziţie de către aceasta.
A accepta punctul de vedere contrar, în sensul că Guvernul prin adoptarea ordonanţelor de
urgenţă este legitimat din punct de vedere constituţional să contracareze măsurile legislative
adoptate de Parlament, ar echivala cu transformarea competenţei excepţionale a Guvernului de a
se substitui Parlamentului într-una generală.
3. Ordonanţa de urgenţă nu poate confirma o soluţie legislativă neconstituţională
De asemenea, Curtea, prin Decizia nr. 983 din 30 iunie 2009 65, constatând
neconstituţionalitatea unei ordonanţe simple pe motiv că prin adoptarea ei Guvernul a depăşit
limitele abilitării acordate, a statuat că „modificarea sau completarea dispoziţiei legale criticate
62
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 464 din 6 iulie 2009.
63
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 542 din 4 august 2009.
64
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 531 din 31 iulie 2009.
65
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 531 din 31 iulie 2009.
de către legiuitorul ordinar sau delegat nu poate acoperi neconstituţionalitatea constatată de către
Curtea Constituţională, actele normative succesive de modificare sau completare fiind lovite de
acelaşi viciu de neconstituţionalitate în măsura în care confirmă soluţia legislativă declarată
neconstituţională din punct de vedere intrinsec sau extrinsec”. Într-o atare situaţie, este
neconstituţional procedeul de modificare sau completare unui act normativ primar
neconstituţional printr-o ordonanţă de urgenţă în măsura în care aceasta din urmă confirmă
soluţia legislativă anterioară66.
Astfel, prin prisma prevederilor Constituţiei şi a jurisprudenţei Curţii Constituţionale,
adoptarea ordonanţelor de urgenţă trebuie să se circumscrie respectării a cel puţin patru limite
esenţiale, două dintre acestea fiind limite expres prevăzute de Constituţie, iar două implicite:
- existenţa unor situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernul
având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora [art.115 alin. (4) din Constituţie];
- interdicţia adoptării acestora în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul
instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de
Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în
proprietate publică [art.115 alin. (6) din Constituţie];
- interdicţia alterării sau contracarării voinţei exprimate de către Parlament prin adoptarea
unei legi, obligaţie ce decurge din prevederile art. 1 alin. (4) şi art. 61 alin. (1) din Constituţie;
- interdicţia confirmării/ reluării unor soluţii legislative neconstituţionale intrinseci sau
extrinseci prin acte de modificare sau completare, în caz contrar, neconstituţionalitatea lovind şi
actul succesiv de confirmare.
În final, menţionăm faptul că atât Guvernul, cât şi Parlamentul trebuie să manifeste o
atenţie deosebită faţă de condiţiile în care sunt adoptate ordonanţele de urgenţă, întrucât „viciul
de neconstituţionalitate a unei ordonanţe sau ordonanţe de urgenţă emise de Guvern nu poate fi
acoperit prin aprobarea de Parlament a ordonanţei respective. În consecinţă, legea care aprobă o
ordonanţă de urgenţă neconstituţională este ea însăşi neconstituţională”67.

66
În decizia menţionată, Curtea a constatat neconstituţionalitatea acelor prevederi din Ordonanţa Guvernului
nr. 15/2008 care au reaşezat sistemul de calcul al salariului în domeniul învăţământului prin includerea unor sporuri
în salariul de bază, deşi Guvernul nu avea o abilitare legală în acest sens. Modificările nesemnificative aduse prin
ordonanţele de urgenţă succesive, care, practic, reluau textul neconstituţional, sunt şi ele lovite de acelaşi viciu de
neconstituţionalitate, întrucât, în acest caz, ordonanţele de urgenţă sunt acte de modificare, şi nu principale, astfel
încât se aplică principiul de sorginte latină accesorium sequitur principale.
67
A se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 457 din 6 iulie 2007, şi Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007.
CAP. IV
CONTROLUL DE CONSTITUŢIONALITATE AL ORDONANŢELOR GUVERNULUI

Potivit articolului 115 din Constitutie, Guvernul poate emite ordonante. Aceste ordonante
contin norme cu putere de lege, institutia ca atare, fiind cunoscutǎ în teorie si legislatie ca
delegare legislativǎ. Drept urmare, si ordonantele trebuie supuse controlului de
constitutionalitate, aceasta realizându-se însǎ prin procedura exceptiei de neconstitutionalitate.
Ele pot fi izvoare ale dreptului constitutional dacǎ îndeplinesc conditia de a reglementa relatii
sociale fundamentale privind instaurarea, mentinerea si exercitarea puterii. Fatǎ de natura si
procedura emiterii ordonantelor Guvernului, controlul constitutionalitǎtii lor este si nu poate fi
decât un control posterior.
Ordonanţa reprezintă expresia unei competenţe legislative delegate întrucât Parlamentul este
unica autoritate legiuitoare a ţării conform Constituţiei, deci Guvernul pentru a participa la
activitatea legiuitoare are neapărată nevoie de o abilitare din partea Parlamentului, abilitare
concretizată prin intermediul legilor speciale de abilitare.68
69
Ordonanţele pot interveni numai în materiile în care se adoptă legi ordinare şi sunt, prin
excelenţă izvoare de drept administrativ deoarece îşi păstrează caracterul de acte administrative.
Participarea Guvernului la complexul proces legiuitor este limitată şi nu poate fi concretizată
decât cu aprobarea Parlamentului. În anumite cazuri excepţionale însă, Guvernul poate emite
ordonanţe de urgenţă, pentru care nu are nevoie de o lege specială de abilitare. Chiar şi acestea
însă, conform art. 115, alin. 470, pot intra în vigoare doar după ce sunt aprobate de Parlament 71.
Când acesta nu se află în sesiune, este convocat de urgenţă pentru a putea analiza şi aproba
respectivele ordonanţe de urgenţă.
În ceea ce priveşte ordonanţele emise prin intermediul unei legi speciale de abilitare trebuie
72
menţionat că modul în care Parlamentul dă aceste legi este lăsat la latitudinea lui. De regulă
aceste legi sunt emise doar pe perioada vacanţei parlamentare, timp în care Guvernul este abilitat
să dea ordonanţe pentru anumite domenii. Totuşi, Parlamentul poate abilita Guvernul, dacă
doreşte, să emită ordonanţe şi pe perioada sesiunilor sale. Acest lucru nu a fost întâlnit însă în
practică până acum.
Una din controversele care apar odată cu emiterea legilor de abilitare priveşte
constituţionalitatea lor, ele fiind considerate de mulţi ca fiind neconstituţionale deoarece
prerogativa legiferării aparţine în mod exclusiv Parlamentului. Din acest motiv, ele au fost
atacate de nenumărate ori prin ridicarea excepţiilor de neconstituţionalitate. Este cazul, de
exemplu, al Legii nr. 81/1992 de abilitare a Guvernului, a Legii privind abilitarea Guvernului de
a emite ordonanţe, adoptată de Camera Deputaţilor şi de Senat în şedinţa din 30 iunie 1998, a
Legii nr. 140 din 22 iulie 1999, etc. Analizând excepţiile invocate, Curtea Constituţională a decis
68
A. Iorgovan, op. cit., pag. 401
69
Art. 114, alin. 1, Constituţie.
70
‘‘Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi
amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.’’
71
‘‘Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la
Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, dacă nu se află
în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de
cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată
adoptată şi se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgenţă.’’ (art. 115, alin. 5)
72
Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac
obiectul legilor organice. (art. 115, alin 1)
de fiecare dată să respingă ca nefondate excepţiile, considerând legile de abilitare ca fiind perfect
constituţionale.
Nu numai legile de abilitare au fost însă de multe ori atacate ca fiind neconstituţionale. Este
cazul şi a nenumărate ordonanţe şi mai ales a ordonanţelor de urgenţă pentru care a fost pus în
discuţie caracterul excepţional al situaţiei în care au fost emise. Acest lucru este o dovadă în plus
a controlului dintre puterile statului, nedorindu-se să I se acorde Guvernului o prerogativă pe
care nu o are şi care să îi permită să facă abuzuri emiţând legi chiar şi atunci când nu are acest
drept.
Procedura de atacare a ordonanţelor de urgenţă este una extrem de complicată şi aproape
imposibilă deoarece teoretic ar trebui ca cel ce atacă ordonanţa de urgenţă ca fiind
neconstituţională să-şi probeze afirmaţia în faţa Curţii Constituţionale administrând probe. Acest
lucru este însă interzis de către legea organică a Curţii. Pe de altă parte însă, nici instanţele
judecătoreşti nu pot judeca această împrejurare deoarece ordonanţele au forţa juridică a legii,
nefiind permisă administrarea probelor împotriva lor. Deci dacă se ridică o excepţie de
neconstituţionalitate privitoare la o ordonanţă de urgenţă apare inadmisibilitatea prevăzută de
Legea organică a Curţii Constituţionale, luând astfel naştere un cerc vicios. Efectul acestei
situaţii constă în faptul că ordonanţele de urgenţă emise în locul hotărârilor de Guvern nu pot fi
atacate nici în contenciosul administrativ şi nici în cel constituţional. 73
Privitor la ordonanţele emise prin intermediul unei legi de abilitare trebuie precizat că ele
74
trebuiesc aprobate de Parlament doar atunci când legea de abilitare solicită acest lucru. În caz
contrar se profilează ideea unei încrederi în Guvern bazată şi pe faptul că ele pot fi oricând
atacate în faţa Curţii Constituţionale pe calea excepţiei de neconstituţionalitate. Indiferent însă de
necesitatea aprobării lor de către Parlament, ele nu pot depăşi niciodată sfera legii de abilitare şi
nici perioada de timp pentru care Guvernul este abilitat.
Atunci când ordonanţele trebuie aprobate totuşi de către Parlament, aprobarea sau respingerea
lor se face printr-o lege în care se cuprind şi ordonanţele ale căror efecte au încetat, întrucât au
fost emise peste termenul de abilitare, care urmare a art. 115, alin 3.
Din momentul în care o ordonanţă este aprobată, ea trece din sfera actelor executivului în
sfera actelor legislativului, transformându-se în lege şi având forţa şi autoritatea unei legi.
Parlamentul are dreptul de a modifica ordonanţa înainte de a o emite, sau de a o modifica ulterior
prin intermediul unei legi.

73
A. Iorgovan, op.cit. pag. 404
74
‘‘Dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până
la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanţei.’’ (art. 115, alin.
3, Constituţie)
În cazul în care legea de aprobare a ordonanţei este declarată neconstituţională de către Curtea
Constituţională, în baza articolul 146, lit. d din Constituţie 75, decizia luată astfel are ca efect
scoaterea ordonanţei din circuitul juridic.
Curtea Constituţională, fie printr-un control a priori, fie printr-unul a posteriori, în
conformitate cu prevederile art. 146 lit. a), b), c) şi d), se pronunţă asupra constituţionalităţii
legilor înainte de promulgarea lor de către Preşedintele României, a tratatelor sau a altor acorduri
internaţionale, a regulamentelor Parlamentului, precum şi asupra excepţiilor de
neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, excepţii ridicate în faţa instanţelor de judecată
sau de arbitraj comercial.
Aşadar, controlul de constituţionalitate nu se răsfrânge asupra tuturor actelor emise de
autorităţile publice în exercitarea propriilor atribuţii, ci doar asupra celor mai importante, aflate
în vârful ierarhiei actelor normative prin forţa lor juridică. Ori, în principiu, actele autorităţilor şi
organelor executivului sunt emise sau adoptate în vederea organizării sau a organizării executării
actelor normative cu o forţă juridică primară, precum este legea sau ordonanţa, actele
executivului excedând controlului de constituţionalitate şi făcând, de regulă, obiectul controlului
în contenciosul administrativ.
Prevederea Constituţiei – art. 146 lit. d) – nu distinge asupra cărei ordonanţe se va putea
realiza acest control, ştiut fiind că regimul nostru constituţional cunoaşte două astfel de acte,
respectiv ordonanţe simple, legale, emise în temeiul unei legi de abilitare a Parlamentului, în
limitele stabilite de art. 108, coroborate cu cele ale art. 115 alin. (1)-(3) din Constituţie, precum
şi ordonanţe de urgenţă.
De altfel, o asemenea diferenţiere nu ar fi fost justificată, cu atât mai mult cu cât
observăm domeniul în care pot fi emise aceste ordonanţe, respectiv doar în domeniul legilor
ordinare în cazul ordonanţelor simple, dar şi în domeniul legilor organice, cu limitele impuse
prin alin. (6) al art. 146 din Constituţie, în situaţia ordonanţelor de urgenţă.
Orice diferenţiere sub acest aspect ar fi însemnat, implicit, că este limitat controlul de
constituţionalitate al Curţii doar la una dintre cele două categorii de legi, ori Constituţia nu
distinge, în ceea ce priveşte forţa juridică a acestora, niciuna dintre ele nefiind adoptată în
vederea aplicării celeilalte, distincţiile dintre acestea reducându-se la aspecte de ordin material
(domeniile în care pot fi adoptate) şi formal (procedura ce trebuie respectată în vederea adoptării
lor).

75
‘‘ART. 146 Atribuţii Curtea Constituţională are următoarele atribuţii: (…) d) hotărăşte asupra excepţiilor de
neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial;
excepţia de neconstituţionalitate poate fi ridicată şi direct de Avocatul Poporului;’’
Cu atât mai mult, judecătorul constituţional nu va putea face o asemenea distincţie.
Aşadar, controlul de constituţionalitate a posteriori va putea să vizeze orice ordonanţă adoptată
de Guvern.
Pe de altă parte, în cazul în care legea de abilitare a prevăzut în acest sens, ordonanţa
simplă va trebui să fie adoptată prin lege de către Parlament, obligativitatea supunerii acestor
ordonanţe aprobării legislativului fiind elementul facultativ al legii de abilitare.
Spre deosebire, ordonanţele de urgenţă, în mod obligatoriu, vor fi depuse la Parlament,
care le va aproba sau respinge printr-o lege, depunerea ordonanţei de urgenţă la autoritatea
legislativă reprezintă una dintre condiţiile cumulative necesar a fi îndeplinite de către Guvern
pentru ca ordonanţa de urgenţă să poată intra în vigoare.
În acest context, se ridică următoarele întrebări: Ce se întâmplă dacă, până la data
pronunţării Curţii Constituţionale, ordonanţa a fost aprobată sau respinsă, printr-o lege, de către
Parlament? Se mai justifică, în aceste condiţii, controlul de constituţionalitate efectuat de către
Curte?
O primă distincţie ce trebuie să fie făcută, în formularea răspunsului, are în vedere
aprobarea sau respingerea ordonanţei simple sau de urgenţă prin legea adoptată de către
Parlament. Astfel, dacă prin lege Parlamentul respinge ordonanţa, controlul de constituţionalitate
ar fi fost justificat doar dacă deciziile Curţii ar fi produs efecte juridice cu caracter retroactiv,
situaţie imposibilă, şi nu doar pentru viitor, după cum se prevede expres prin art. 147 alin. (4) din
Constituţie, controlul rămânând astfel fără obiect.
Dacă ordonanţa a fost aprobată cu modificări sau/şi completări de către Parlament,
considerăm că judecătorul constituţional va trebui să aprecieze dacă, prin modificările sau/şi
completările aduse, legiuitorul ordinar a înlăturat aspectele apreciate a fi neconstituţionale. În
situaţia în care răspunsul ar fi unul afirmativ, controlul de constituţionalitate nu s-ar mai justifica.
În situaţia opusă, Curtea Constituţională se va pronunţa printr-o decizie motivată asupra
aspectelor neconstituţionale, aceasta neputându-şi extinde implicit controlul asupra legii de
aprobare. Însă, pentru a înlătura neconstituţionalitatea acesteia din urmă sau doar a unora dintre
prevederile sale, controlul de constituţionalitate va putea fi şi unul a priori, aşadar, anterior
promulgării legii, control căruia ordonanţele îi excedpentru că, deşi, material, sunt legislative,
organic sunt administrative, nefiind adoptate după aceeaşi procedură ca legea şi nefiind, aşadar,
supuse promulgării de către Preşedintele României.
În cazul în care dispoziţiile din ordonanţe sau din legile de aprobare sau de aprobare cu
completări şi/sau modificări în vigoare sunt declarate ca fiind neconstituţionale, Parlamentul sau,
după caz, Guvernul, potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţie, are obligaţia de a pune de acord
aceste prevederi cu cele ale comunica deciziile prin care se constată neconstituţionalitatea unei
legi sau a unei ordonanţe sau a unor dispoziţii din acestea şi celor două Camere ale
Parlamentului şi Guvernului. În consecinţă, Constituţia noastră nu a consacrat o excepţie de la
principii precum cel al monopolului legislativ al Parlamentului sau cel al simetriei potrivit căruia
autoritatea competentă a adopta un act este competentă şi a-l modifica, nepermiţând Curţii
Constituţionale decât a constata neconstituţionalitatea unor dispoziţii din actele normative
menţionate sau chiar a acestora, nu şi a le modifica, a le declara nule sau a le abroga.
În ceea ce priveşte obiectul controlului de neconstituţionalitate exercitat de către Curtea
Constituţională cu privire la ordonanţe sau la dispoziţii din ordonanţe, precum şi cu privire la
legile de aprobare a acestora, precum şi a legii de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe
simple, generic vorbind, acesta va avea în vedere respectarea limitelor stabilite prin Constituţie
pentru adoptarea acestor acte.
Spre exemplu, în cazul ordonanţelor simple, Curtea va declara neconstituţională orice
astfel de ordonanţă care va fi adoptată în domeniul legilor organice sau, mai grav, a legilor
constituţionale sau care va fi adoptată de Guvern, fără ca în prealabil să fie adoptată de către
Parlament legea de abilitare în acest caz sau, deşi această lege a fost adoptată, ordonanţa nu a
fost adoptată în vreunul dintre domeniile expres precizate în aceasta.
Cât priveşte ordonanţele de urgenţă, Curtea Constituţională a fost deseori nevoită a
aprecia dacă situaţia sau situaţiile invocată/e de către Guvern pentru adoptarea acesteia/acestora
puteau fi considerate situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, urgenţa
acesteia fiind motivată în chiar cuprinsul ordonanţei.
Deşi după cum am mai menţionat, celelalte acte ale executivului nu pot forma obiectul
controlului de constituţionalitate, am apreciat şi noi că în ceea ce priveşte decretul emis de
Preşedintele României pentru a stabili obiectul şi data referendumului, controlul de legalitate se
poate realiza doar de către Curtea Constituţională odată cu verificarea modalităţii de îndeplinire a
condiţiilor procedurale pentru organizarea referendumului în virtutea prevederilor art. 146 lit. i)
din Constituţie.
Exceptia de neconstitutionalitate este un procedeu eficient de protejare a drepturilor si
libertǎtilor publice, este un procedeu defensiv în care se asteaptǎca legea sǎ se aplice pentru a fi
atacatǎ. Ea presupune un proces judiciar declansat în care, atacându-se actul de aplicare concretǎ
a legii, cel interesat cere sǎ se constate cǎ dispozitia legalǎ pe care se întemeiazǎ actul de aplicare
este neconstitutionalǎ si astfel trebuie înlǎturatǎ. Procedura invocǎrii si solutionǎrii exceptiei de
neconstittionalitate este reglementatǎ în detaliu prin lege, ea fiind la dispozitia justitiabililor.
Exceptia de neconstitutionalitate poate fi ridicatǎ numai în fata instantelor judecǎtoresti
de cǎtre una din pǎrti sau de cǎtre instantǎ din oficiu. Neconstitutionalitatea unei prevederi legale
poate fi invocatǎnumai dacǎ de ea depinde judecarea cauzei, dacǎ are legǎturǎ directǎ cu cauza
respectivǎ. Obiectul exceptiei de neconstittionalitate nu-l pot face prevederile legale a cǎror
constittionalitate a fost stabilitǎ potrivit articolului 145, aliniatul (1) din Constitutie si nici
prevederile constatate ca fiind neconstitutionale printr-o decizie anterioarǎCurtii Constitutionale.
Numai în asemenea situatii Curtea Constitutionalǎ poate fi sesizatǎ si numai de cǎtre instanta în
fata cǎreia s-a ridicat exceptia de neconstitutionalitate. Instanta va dispune acest lucru printr-o
încheiere care va cuprinde punctele de vedere ale pǎrtilor pentru sustinerea sau combaterea
exceptiei si opinia instantei asupra exceptiei. Încheierea va fi însotitǎ de dovezile depuse de pǎrti.
Dacǎ exceptia a fost ridicatǎ din oficiu de instanta de judecatǎ, încheierea tebuie motivatǎ,
cuprinzând sustinerile pǎrtilor si dovezile necesare. Instanta trebuie sǎ respingǎ prin încheiere
motivatǎ exceptia indmisibilǎ (art. 23) si nu mai sesizeazǎ Curtea Constitutionalǎ. Declansarea
procedurii exceptiei de neconstitutionalitate poate determina suspendarea judecǎtii.
Portivit articolului 24 din Legea nr. 47/1992, privind sesizarea, presedintele Curtii
Constitutionale desemneazǎ pe unul din judecǎtori ca raportor si tot el este obligat sǎ comunice
încheierea prin care a fost sesizatǎ Curtea Constitutionalǎ presedintilor Camerelor Parlamentului
Guvernului, indicându-le data pânǎ la care pot sǎ trimitǎ punctul lor de vedere. Judecǎtorul
raportir va lua mǎsurile necesare pentru administrarea probelor la data depunerii raportului.
Curtea hotǎrǎste cu majoritatea de voturi, iar deciziile prin care se constatǎ
neconstitutioanalitatea unor prevederi legale se comunicǎ celor douǎ Camere ale Parlamentului si
Guvernului. Toate deciziile sunt definitive si obligatorii si se publicǎ în Monitorul Oficial al
României.
Cererile directe privind declararea ca neconstitutionale a unor ordonante sau a unor
ordonante de urgentǎ sunt respinse, fiind lipsite de obiect, în conditiile în care competenta Curtii
Constitutionalitate în materia controlului anterior este restrânsǎ la legile adoptate de Parlament.
Astfel, atacul de neconstitutionalitate la Curtea Constitutionalǎ este conditionat de legea de
aprobare sau de respingere a unei ordonante. În mǎsura în care existǎ o altfel de lege, aceasta
poate fi atacatǎ la Curtea Constitutionalǎ, o datǎ cu ea fiind puse în discutie instantei
constitutionale din ordonanta aprobatǎ prin lege sau respinsǎ pe o asemenea cale. În cazul în care
ordonanta este respinsǎ printr-o lege, domnul profesor Ioan Vida considerǎ cǎ justitia
constitutionalǎ nu o poate repune în vigoare, ea fiind abilitatǎ doar sǎ nege un text, fǎrǎ a avea
capacitatea de a introduce în sistemul legislatiei noi texte legislative.
Curtea Constitutionala, organ de jurisdictie constitutionala creat dupa model occidental si
verificat de practica celor aproximativ 75 de ani ce au trecut de la instituirea sa, si-a dovedit deja
utilitatea si competivitatea. Din luna iunie 1992 si pâna astazi, a desfasurat o intensa si rodnica
activitate, mai ales în domeniul controlului constitutionalitatii legilor, într-o perioada în care
problema conflictului de legi în timp s-a alaturat celei privind neconstitutionalitatea unor acte
normative, dând astfel nastere unor mari dificultati de interpretare si aplicare a normelor juridice.
Având de rezolvat un volum imens de sesizari, cu precadere legate de exceptiile de
neconstitutionalitate ridicate în fata instantelor judecatoresti, Curtea Constitutionala a contribuit
substantial la rezolvarea unor importante probleme de drept într-o perioada de tranzitie, în care,
în câmpul normativ juridic exista înca multe legi anterioare Constitutiei care trebuie înlocuite sau
armonizate cu "noua ordine mondiala".76[1]
O ordonanta trebuie considerata a fi aprobata sau nu numai atunci cand legea indeplineste
si conditia prevazuta in art. 78 din Constitutie.Din acest moment, si numai din acest moment,
curg si efectele juridice in situatia in care sa efectuat controlul de constitutionalitate asupral legii
de aprobare, control ce se efectueaza in temeiul art. 144 litera a) din Constitutie. Oricare alta
solutie inseamna incalcarea regulilor constitutionale privind procedura legislativa in
complexitatea sa. Tocmai datorita acestui lucru, pentru a permite verificarea unor reguli
reclamate ca neconstitutionale, cuprinsa intr-o ordonanta, constitutia prin art. 144 lit. C) a
organizat un control a posteori pe calea exceptiei de neconstitutionalitea. Practic prin controlul
de constitutionalitate, Curtea Constitutionala poate paraliza o prevedere dintr-o ordonanata, fie
direct prin procedeul oferit de art. 144 lit. c) fie indirect, mijlocit, prin cel oferit de art. 144 lit. a).
In situatia legilor de aprobare se discuta consitutionalitatea legii si urmarile acestui control se pot
rasfrange, dar evident indirect, si asupra valabilitatii ordonantei. Parlamentul se poate pronunta
asupra unei ordonante numai daca ea nu a fost declarata neconstitutionala.
Curtea Consitutionala a fost implicata in interpretarea si discutarea mai multor probleme
juridice privind delegarea legislativa, fiin sesizata in conditiile art. 144 litera a) din Constituie si
Legea nr. 47/1992, atat cu privire la legi de abilitare, cat si cu privire la legi de
aprobare.Obiectiile de neconstitutionalitate au privit printre altele:
 Depasirea limitelor delegarii legislative;
 Nerespecatrea simetriei functionale in cazurile in care sa abilitat Guvernul sa emita
ordonante in domeniul unei legi,ce poate fi adoptata numai in sedinat comuna a
Camerelor;
 Incalcare drepturilui la libera circulatie;
 Incalcarea dispozitiilor art. 53 din Constituie privind asezarea justa a sarcinilor fiscale;
 Caracterul legii de abilitare.

Decizii ale Curţii Constituţionale privitoare la neconstituţionalitatea unor ordonanţe ale


Guvernului

76[
Drept Constitutional si Instutii Politice Contemporane, Editia a 3-a, Editura "Team", Iasi, 1995.
Prin folosirea excepţiei de neconstituţionalitate privitoare la un act al Guvernul folosit în
cadrul unui proces, respectivul proces este suspendat până la soluţionarea excepţiei invocate,
lucru ce intră în competenţa directă a Curţii Constituţionale. În practică se observă un număr
sporit de asemenea invocări a excepţiei de neconstituţionalitate, fapt considerat în doctrină a fi
pozitiv pentru sistemul de drept deoarece presupune un control în plus al actelor Guvernului.
Vom trata mai departe, cu titlu de exemplu, câteva decizii ale Curţii Constituţionale privitoare
la neconstituţionalitatea unor ordonanţe ale Guvernului pentru a putea observa implicarea
directă a acestei instanţe în menţinerea echilibrului dintre puterea executivă şi puterea
legislativă a ţării.
1. Decizia Nr. 464 din 20 septembrie 2005 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a
dispoziţiilor art. 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 5/2001 privind procedura somaţiei de
plată77
Excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 5/2001
privind procedura somaţiei de plată a fost ridicată de Sanda Ionescu în Dosarul nr. 3.597/2005 al
Judecătoriei Sectorului 6 Bucureşti prin încheierea din 17 mai 2005.
În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că textul de lege
criticat contravine dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Constituţie, care garantează accesul liber la
justiţie, întrucât elimină posibilităţile de probare a netemeiniciei cererii formulate de creditor,
încălcând astfel dreptul la apărare. De asemenea, consideră că art. 6 din Ordonanţa Guvernului
nr. 5/2001 îngrădeşte dreptul la un proces echitabil.
Judecătoria Sectorului 6 Bucureşti a apreciat excepţia de neconstituţionalitate ca fiind
neîntemeiată şi a considerat că textul de lege criticat nu încalcă dreptul la apărare al debitorului,
întrucât procedura reglementată de Ordonanţa Guvernului nr. 5/2001 este o procedură specială,
derogatorie de la dreptul comun, caracterizată în special prin celeritate. Instanţa a precizat că
limitarea mijloacelor de probă doar la înscrisuri, completate cu explicaţii şi lămuriri date de părţi,
a fost determinată tocmai de caracterul special al procedurii somaţiei de plată.
Guvernul consideră la rândul lui că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată şi
apreciază că prevederile art. 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 5/2001 "tratează în mod echitabil şi

77
ART. 6
(1) Dacă nu a intervenit închiderea dosarului în condiţiile art. 5, judecătorul va examina cererea pe baza actelor
depuse, precum şi a explicaţiilor şi lămuririlor părţilor, ce i-au fost prezentate potrivit art. 4 alin. (2) - (4).
(2) Când în urma examinării prevăzute la alin. (1) constată că pretenţiile creditorului sunt justificate, judecătorul
emite ordonanţa care va conţine somaţia de plată către creditor, precum şi termenul de plată.
(3) Termenul de plată nu va fi mai mic de 10 zile şi nici nu va depăşi 30 de zile. Judecătorul va putea stabili alt
termen potrivit înţelegerii părţilor.
(4) Ordonanţa se va înmâna părţii prezente sau se va comunica fiecărei părţi de îndată prin scrisoare recomandată
cu confirmare de primire. Totodată debitorului i se vor comunica cererea creditorului şi actele anexate la aceasta,
dacă acestea nu i-au fost comunicate potrivit art. 4 alin. (3).
egal ambele părţi în cauză, oferind atât creditorului, cât şi debitorului posibilitatea să-şi susţină
interesele pe baza actelor depuse, precum şi prin explicaţii şi lămuriri date judecătorului".
Avocatul Poporului apreciază şi el că prevederile art. 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 5/2001
sunt constituţionale. În opinia sa, textul de lege ce formează obiectul excepţiei de
neconstituţionalitate "nu conţine norme contrare dreptului părţilor interesate de a se adresa
justiţiei pentru apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor lor legitime, de a beneficia de un
proces echitabil, precum şi de judecarea cauzei lor într-un termen rezonabil".
Curtea, examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului
Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale
criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992, decide să
respingă excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 6 din Ordonanţa Guvernului nr.
5/2001 privind procedura somaţiei de plată, ridicată de Sanda Ionescu în Dosarul nr. 3.597/2005
al Judecătoriei Sectorului 6 Bucureşti.
2. Decizia Nr. 445 din 15 septembrie 2005 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a
prevederilor art. 21 alin. (4) lit. a) şi alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 102/2000
privind statutul şi regimul refugiaţilor în România
Pe rol se afla soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 21 alin. (4) lit.
a) şi alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 102/2000 privind statutul şi regimul refugiaţilor în
România, excepţie ridicată de Mohamad Ibrahim Mustafa Salim Al Mahdi în Dosarul nr.
417/RF/2005 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a VIII-a pentru conflicte de muncă, asigurări
sociale, contencios administrativ şi fiscal.
Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Mohamad Ibrahim Mustafa Salim Al
Mahdi într-o cauză civilă având ca obiect soluţionarea recursului formulat împotriva sentinţei
prin care Judecătoria Sectorului 5 Bucureşti a respins plângerea împotriva hotărârii Oficiului
Naţional pentru Refugiaţi de respingere a cererii de acordare a statutului de refugiat.
În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că textul de
lege criticat îngrădeşte exercitarea dreptului de liber acces la justiţie cu privire la un al doilea
grad de jurisdicţie, precum şi dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un
termen rezonabil, fără a exista vreunul dintre motivele precizate în art. 53 alin. (1) şi (2) din
Constituţie. În argumentarea acestor afirmaţii arată că termenul de 10 zile, prevăzut de art. 21
alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 102/2000 78, nu poate fi considerat un termen rezonabil,
întrucât "nu oferă timpul material minim strict necesar" realizării actului de justiţie "cu
respectarea tuturor garanţiilor unui proces echitabil, inclusiv a dreptului la apărare". În acest sens
78
Art. 21: (4) Instanţa soluţionează plângerea în termen de 10 zile şi pronunţă o hotărâre motivată, prin care:
a) respinge plângerea pentru cel puţin unul dintre motivele prevăzute la art. 19 alin. (1);
b) admite plângerea şi dispune ca structura competentă a Oficiului Naţional pentru Refugiaţi care a emis hotărârea
să analizeze cererea în procedură ordinară.
arată că procedura accelerată de soluţionare a cererilor de acordare a statutului de refugiat
presupune intervievarea petentului de către instanţa de judecată, cu asigurarea unui interpret,
propunerea probelor şi administrarea acestora. Probele sunt reprezentate de înscrisuri care atestă,
pe de o parte, statutul personal al petentului, care trebuie traduse, de regulă, într-o formă
legalizată, iar pe de altă parte, relaţiile referitoare la evoluţia situaţiei din ţara de origine a
acestuia, furnizate de Consiliul Naţional Român pentru Refugiaţi. De aceea, autorul excepţiei
apreciază că termenul de 10 zile "contravine intervalului minim de timp rezonabil care este
necesar atât apărării, cât şi instanţei de judecată pentru a soluţiona plângerea cu administrarea
tuturor probelor necesare". Făcând o analogie cu tratamentul juridic de care se bucură străinii în
materia procedurii privitoare la obţinerea cetăţeniei române, apreciază că în procedura de
acordare a unei forme de protecţie se impune înlăturarea atât a alternativei procedurii accelerate,
cât şi a restricţiei exercitării căii de atac a recursului. De asemenea, consideră că prin
introducerea, în art. 19 alin. (2) lit. a) - d) din Ordonanţa Guvernului nr. 102/2000, a unor criterii,
enumerate în mod limitativ, de apreciere a temeiniciei cererilor se încalcă principiul
independenţei justiţiei, prevăzut de art. 124 alin. (3) din Constituţie. În final, în ceea ce priveşte
garantarea dublului grad de jurisdicţie, autorul excepţiei face referire şi la dispoziţiile art. 20 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi la cele ale art. 282^1 din Codul de procedură
civilă.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere ca neîntemeiată a excepţiei
de neconstituţionalitate. Precizează că accesul liber la justiţie nu presupune existenţa mai multor
grade de jurisdicţie, iar stabilirea acestora este atributul exclusiv al legiuitorului. Apreciază că
termenul de 10 zile este în concordanţă cu prevederile Convenţiei pentru apărarea drepturilor
omului şi a libertăţilor fundamentale, care vizează celeritatea procesului.
Tribunalul Bucureşti - Secţia a VIII-a pentru conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios
administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate nu este întemeiată. Consideră
că textul de lege criticat nu îngrădeşte accesul la justiţie, petentul având posibilitatea să sesizeze
instanţa de judecată cu o plângere împotriva hotărârii date asupra cererii sale, analizată în
procedura accelerată. Limitarea accesului la mai multe grade de jurisdicţie nu reprezintă o
încălcare a liberului acces la justiţie, întrucât o instanţă a analizat susţinerile solicitantului
statutului de refugiat, care a beneficiat de un proces echitabil, desfăşurat într-un termen
rezonabil, fără încălcarea dreptului la apărare.
Guvernul consideră de asemenea că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Arată
că stabilirea regulilor de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti este de
competenţa exclusivă a legiuitorului, care poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite,
reguli speciale de procedură atât în ceea ce priveşte termenele de soluţionare a cererilor, cât şi
posibilitatea exercitării căilor de atac împotriva hotărârilor pronunţate.
Avocatul Poporului apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În acest
sens arată că textele de lege criticate nu aduc atingere dispoziţiilor constituţionale invocate de
autorul excepţiei. Precizează că prevederile art. 21 alin. (4) lit. a) şi alin. (5) din Ordonanţa
Guvernului nr. 102/2000 "nu îngrădesc sub nici un aspect posibilitatea părţilor de a se adresa
justiţiei pentru apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor lor legitime".
După ascultarea tuturor concluziilor, Curtea Constituţională decide să respingă excepţia de
neconstituţionalitate a prevederilor art. 21 alin. (4) lit. a) şi alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr.
102/2000 privind statutul şi regimul refugiaţilor în România, ridicată de Mohamad Ibrahim
Mustafa Salim Al Mahdi în Dosarul nr. 417/RF/2005 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a VIII-a
pentru conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ şi fiscal.
Există cazuri când însăşi o lege pentru aprobarea unei ordonanţe de Guvern poate fi atacată
ca fiind neconstituţională. Acesta este şi cazul deciziei de mai jos:
3. Decizia Nr. 36 din 2 aprilie 1996 privind constituţionalitatea unei prevederi din Legea
pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995
Curtea Constituţională a fost sesizată, la data de 21 martie 1996, de către Guvernul
României, pentru a se pronunţa asupra constituţionalităţii prevederilor articolului unic, punctul 6
din Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995, în ce priveşte introducerea art.
11 în cuprinsul acestei ordonanţe.79
Guvernul consideră ca aceasta prevedere este neconstituţională, pentru următoarele motive:
1. În temeiul art. 110 din Constituţie, în cazul în care o iniţiativă legislativă implică
modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat,
solicitarea informării Guvernului este obligatorie. Prevederile art. 11 al ordonanţei, introdus prin
lege, intră sub incidenţa art. 110 din Constituţie, întrucât au fost adoptate fără sa se fi cerut
informaţii de la Guvern.
Întrucât, la data adoptării Legii pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995, bugetul
de stat pe anul 1996 nu era aprobat, sunt aplicabile prevederile art. 137 alin. (3) din Constituţie,
potrivit cărora, "Dacă legea bugetului de stat şi legea bugetului asigurărilor sociale de stat nu au
fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare
bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la adoptarea
noilor bugete".

79
Potrivit art. 11 al ordonanţei, introdus prin legea sus-menţionată, "Cuantumul alocat anual prin bugetul de stat
pentru finanţarea activităţilor de cercetare-dezvoltare prevăzute la art. 13 şi a altor cheltuieli prevăzute la art. 14 va fi
de minimum 1% din produsul intern brut".
Aşa fiind, majorarea cuantumului alocat cercetării-dezvoltării prin Legea pentru aprobarea
bugetului de stat pe anul 1995 reprezintă o modificare a acestuia, prevederile art 110 alin. (1) din
Constituţie fiind, de aceea, aplicabile.
2. Cel de-al doilea argument are în vedere faptul ca, potrivit art. 137 alin. (2) din Constituţie,
competenta de a elabora proiectul bugetului de stat aparţine, în exclusivitate Guvernului, acest
proiect trebuind sa reflecte priorităţile ce rezultă din programul de guvernare, acceptat de
Parlament la investirea Guvernului.
Dacă, prin legi având un alt obiect de reglementare, Parlamentul stabileşte proporţiile sumelor
ce urmează sa se aloce prin buget pentru diverse capitole de cheltuieli, proiectul de buget se
elaborează, de fapt, nu de către Guvern, ci de către Parlament, ceea ce afectează principiul
separaţiei puterilor şi reduce la o simplă operaţie aritmetică dreptul constituţional al Guvernului
de a întocmi acest proiect de lege.
De aceea prerogativa Parlamentului de a modifica orice prevedere bugetară se poate exercita
numai cu ocazia dezbaterii şi adoptării proiectului de lege alcătuit de Guvern.
În fine, se arată ca stabilirea, prin legi de reglementare a diferitelor domenii de activitate, a
unor bugete distincte ale acelor domenii anulează însuşi rolul Parlamentului în dezbaterea şi
aprobarea bugetelor anuale şi face astfel imposibilă abordarea unor priorităţi impuse de situaţiile
specifice fiecărui an.
3. Art. 11, constituind o prevedere bugetară, ar ti trebuit sa fie dezbătut şi aprobat în şedinţa
comuna a Camerei Deputaţilor şi a Senatului, astfel cum prevede art. 62 alin. (2) lit. b) din
Constituţie. Textul constituţional nu a fost însă respectat, ceea ce constituie un alt motiv de
neconstituţionalitate, de ordin procedural.
4. Art. 137 alin. (5) din Constituţie prevede ca nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată
fără stabilirea surselor de finanţare. Or, deşi prin textul art. 11 al Ordonanţei Guvernului nr.
25/1995, introdus prin legea pentru aprobarea acestei ordonanţe, se stabileşte o cheltuială
bugetară, nu se precizează sursa de finanţare, ceea ce contrazice textul menţionat din legea
fundamentală.
5. Prevederile art. 11 implică unele consecinţe grave, întrucât necesită cheltuieli exorbitante de
la bugetul de stat. Tot astfel se arată ca raportarea unor prevederi bugetare la procente din
produsul intern brut face ca dispoziţia legală respectiva sa fie inoperantă, întrucât se referă la un
indicator economic postcalculat, al cărui cuantum se stabileşte după încheierea exerciţiului
bugetar, făcând imposibilă înscrierea unor sume certe în proiectul de buget de stat pe anul
următor.
Curtea, ţinând seama de sesizarea Guvernului, de punctul de vedere al preşedintelui
Senatului, de opinia Comisiei juridice, de numiri, disciplina, imunităţi şi validări a Senatului, de
raportul judecătorului-raportor, precum şi de prevederile art. 11, introdus prin Legea pentru
aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995, ce face obiectul sesizării, raportate la dispoziţiile
Constituţiei, în numele legii decide: constată ca dispoziţiile art. 11, introduse în Ordonanţa
Guvernului nr. 25 din 11 august 1995 privind reglementarea organizării şi finanţării activităţii
de cercetare-dezvoltare, prin articolul unic punctul 6 din legea pentru aprobarea acestei
ordonanţe, sunt neconstituţionale.
Decizia se comunică Preşedintelui României, precum şi preşedinţilor celor două Camere
ale Parlamentului, în scopul deschiderii procedurii prevăzute la art. 145 alin. (1) din
Constituţie.80
Acesta a fost un caz81 în care Curtea Constituţională a găsit excepţia neconstituţionalităţii
ca fiind fondată, motiv pentru care a admis-o. În practică numărul acestor situaţii este infinit mai
mic decât al acelora în care excepţia este respinsă de către Curte. Bineînţeles, doctrina este
divizată şi de această data: pe de o parte se susţine aspectul pozitiv al acestui fapt considerându-
se că probează constituţionalitatea actelor emise de Guvern deci bunul mers al sistemului
judiciar, iar pe de altă parte se exprimă suspiciunile privitoare la rigiditatea şi conservatorismul
cu care ar putea fi judecate aceste excepţii de către Curte.

CAP. V.
CONTROLUL DE LEGALITATE AL ACTELOR ADMINISTRATIVE EMISE IN BAZA
UNOR ORDONANTE ALE GUVERNULUI DECLARATE NECONSTITUTIONALE
(ART. 9, LEGEA 554/2004 A CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV).

5.1. Cadrul constituţional şi implicaţiile acestuia

80
Deliberarea a avut loc la data de 2 aprilie 1996 şi la ea au participat. Ioan Muraru, preşedinte, Costică Bulai,
Viorel Mihai Ciobanu, Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Lucian Stângu, Florin Bucur Vasilescu, Victor Dan
Zlătescu, judecători.
81
Alte exemple: Decizia Nr. 83 din 19 mai 1998 privind excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei
de urgenţă a Guvernului nr. 22/1997 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr.
69/1991, republicată; Decizia Nr. 101 din 9 iulie 1998 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor
art. 2 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/1997 pentru întocmirea bilanţului contabil special şi
regularizarea unor credite şi dobânzi clasificate în categoria "pierdere" la Banca Agricolă - S.A., modificată şi
completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 48/1997, etc.
Constituţia României, în art. 126, alin. (4), ultima teză, dispune : „Instanţele de
contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin
ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale."
Astfel, în primul rând, textul constituţional impune o obligaţie expresă legiuitorului de a
introduce în dreptul pozitiv o astfel de acţiune, garantându-le particularilor posibilitatea de a
valorifica textul constituţional prin intermediul unei acţiuni specifice şi speciale în faţa
instanţelor de judecată. Drept urmare, este evident că textul constituţional consacră un mandat
explicit de legiferare în materia contenciosului administrativ. De remarcat că această prevedere a
fost un element de noutate adus prin revizuirea Constituţiei din 2003, doctrina apreciind
oportunitatea prevederii nou introduse82.
Dat fiind că modificarea cadrului constituţional, ca urmare a revizuirii Constituţiei, a
afectat mai multe instituţii juridice, printre care şi cea a contenciosului administrativ, se impunea
cu stringenţă modificarea şi adaptarea acesteia din urmă cu prevederile revizuite ale legii
fundamentale. Ca atare, la scurt timp, Legea 554/200483- Legea contenciosului administrativ în
vigoare şi în prezent - a abrogat şi înlocuit vechea reglementare în materie - Legea 29/1990 84
aceasta din urmă aflându-se într-o disonanţă vădită cu legea fundamentală revizuită. Totodată,
prin adoptarea Legii 554/2004, legiuitorul şi-a îndeplinit din punct de vedere formal obligaţia
pozitivă de a transpune în dreptul intern acţiunea despre care art. 126, alin. (4) din Constituţia
revizuită face referire.
85
Geneza acestei prevederi constituţionale a pornit, după cum se precizează şi în doctrină
de la o întrebare de bun simţ : dacă ordonanţele guvernamentale sunt, în parte, şi acte
administrative, atunci de ce o persoană vătămată într-un drept al său de o autoritate publică
(Guvernul) printr-un act administrativ (ordonanţa) nu s-ar putea îndrepta împotriva acesteia din
urmă printr-o acţiune în contenciosul administrativ86? În al doilea rând, textul constituţional se
referă la competenţa instanţelor de contencios administrativ. Prezentând o deosebită importanţă,
trebuie remarcat faptul că stabilirea competenţei materiale a acestor instanţe de a judeca cererile
persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din acestea este una exclusivă. Cu alte
cuvinte, textul constituţional, fiind imperativ, interzice deturnarea competenţei instanţelor de
contencios administrativ, orice prevedere care ar institui o competenţă obligatorie în favoarea

82
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru E.S. Tănăsescu, Constituţia României revizuită - comentarii şi
explicaţii, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 270; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia a IV-a,
Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 515; R.N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2009, p. 426-
427.
83
Publicată în M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.
84
Publicată în M. Of. nr. 122 din 8 noiembrie 1990
85
T. Oniga, Delegarea legislativă, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009
86
De altfel, în sistemul de drept francez - similar din punctul de vedere al delegării legislative cu cel român -
ordonanţele guveramentale pot fi cenzurate de către instanţele de contencios administrativ pentru exces de putere.
Pentru detalii, a se vedea J. Rivero, J. Waline, Droit administratif, 20e éd, Dalloz, Paris, 2004
altor instanţe fiind neconstituţională. Textul nu conferă însă instanţelor de contencios
administrativ dreptul de a examina constituţionalitatea ordonanţelor, ci doar stabileşte
competenţa materială a acestora în ipoteza vizată de textul constituţional 87. O altă remarcă
vizează inaplicabilitatea totală a art. 5, alin. (2) din Legea contenciosului administrativ în raport
de acţiunea intentată de persoana vătămată de starea de neconstituţionalitate datorată unor
dispoziţii din ordonanţe, art. 5 din Legea 554/2004, în primele sale două alineate, consacrând
excepţiile absolute de la admisibilitatea acţiunilor în contencios administrativ. Situaţia vizată de
al doilea alineat este incidentă atunci când prin lege organică se prevede o altă procedură
judiciară pentru atacarea actelor administrative.88 Este evident că această excepţie absolută 89
este inopozabilă particularului care invocă dispoziţiile art. 9 din aceeaşi lege, după cum precizam
şi mai sus, orice act care ar deturna competenţa instanţelor de contencios administrativ de la
judecarea acţiunii garantate de art. 126, alin. (4) din Constituţia revizuită, fiind neconstituţional.
În al treilea rând, legiuitorului îi revine obligaţia de a reglementa, într-un mod previzibil,
accesibil şi comprehensibil, condiţiile de admisibilitate şi de exercitare a acţiunii respective.
Cum Constituţia în sine este, în mare parte, un act care conţine norme cu caracter general,
condiţiile pentru intentarea acţiunii garantate de art. 126, alin. (4) din Constituţia revizuită au fost
pasate în sarcina legiuitorului, care, odată cu adoptarea Legii 554/2004, a reluat fidel textul
constituţional în art. 1, alin. (7) al acestei legi, reglementând totodată în conţinutul art. 9
condiţiile exercitării acţiunilor împotriva ordonanţelor Guvernului90 .
În al patrulea rând, având în vedere că textul Constituţiei nu distinge, prevederile
constituţionale vizează atât ordonanţele simple, cât şi cele de urgenţă. O altă interpretare nu
poate fi reţinută, pentru că acolo unde legea nu distinge, nici interpretul nu o poate face.
În al cincilea rând, din text reiese indubitabil că instanţele de contencios administrativ
vor putea soluţiona aceste cereri doar a posteriori, după şi în măsura în care starea de
neconstituţionalitate a fost constatată de Curtea Constituţională.

5.2. Cadrul contenciosului administrativ

87
V.M. Ciobanu în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), Constituţia României. Comentariu pe articole, Ed. C.H.
Beck, Bucureşti, 2008,
88
D.C. Dragoş, Legea contenciosului administrativ, comentarii şi explicaţii, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005
89
A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, Ed. Kullusys, Bucureşti, 2006
90
Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului - (1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ,
însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea
neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.
(2)Instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de
art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată,
sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond.
1. Ipoteza prevăzută în art. 9, alin. (1) din Legea 554/2004 şi aplicaţiile
dispoziţiilor art. 9, alin. (2) şi (3) în materie
În primă fază, trebuie să remarcăm că textul art. 9 din Legea contenciosului administrativ,
în alineatul său prim, adaugă la legea fundamentală, într-un mod care avantajează particularii
vizaţi de starea de neconstituţionalitate a ordonanţelor guvernamentale. Cum Constituţia
protejează doar posibilitatea persoanelor vătămate prin dispoziţii din ordonanţe declarate
neconstituţionale (s.n. - S.G.) de a se adresa instanţei [...], art. 9 din Legea 554/2004, pe lângă
aceasta, oferă în plus posibilitatea particularilor să se adreseze instanţei de contencios
administrativ cu o acţiune însoţită de excepţia de neconstituţionalitate. Astfel, interesele
particularilor sunt protejate chiar înainte ca instanţa de contencios constituţional să se pronunţe
asupra neconstituţionalităţii unei ordonanţe sau dispoziţii din aceasta, cu toate că la momentul
intentării acţiunii, particularul nu era vătămat de starea de neconstituţionalitate, pentru simplul
fapt că aceasta nu fusese încă constatată91, ordonanţa care face obiectul excepţiei de
neconstituţionalitate beneficiind de prezumţia de constituţionalitate.
Este adevărat, instanţa de contencios administrativ va suspenda judecarea acţiunii în
măsura în care excepţia de neconstituţionalitate este admisibilă şi va putea pronunţa o hotărâre
de admitere a acţiunii dacă starea de neconstituţionalitate este confirmată, ajungând să
soluţioneze cauza după constatarea neconstituţionalităţii, însă trebuie să remarcăm că
reglementarea din textul art. 9 a Legii contenciosului administrativ aduce un plus de eficienţă
faţă de textul constituţional, fiind oportună protejarea particularilor vătămaţi printr-o stare de
neconstituţionalitate aflată la momentul intentării acţiunii doar într-un stadiu virtual.
În această situaţie, se aplică regulile dreptului comun în materia excepţiilor de
neconstituţionalitate92, însă se precizează expres în textul art. 9, alin. (1), că acţiunea este
admisibilă numai în măsura în care obiectul principal (s.n. - S.G.) nu este constatarea
neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din
Trebuie să menţionăm că textul art. 9 din Legea 554/2004 a fost modificat printr-o serie
de acte normative93, doctrina identificând raţiunea principală a acestor modificării ca fiind
punerea în deplină concordanţă a textului de lege cu decizia Curţii Constituţionale nr. 660/2007,
prin care s-a statuat că art. 9 din Legea 554/2004 este neconstituţional, în măsura în care permite
ca acţiunea introdusă la instanţa de contencios administrativ să aibă ca obiect principal
constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe sau a unei dispoziţii dintr-o ordonanţă94.

91
V.M. Ciobanu în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), op. cit
92
Instanţa sesizată cu excepţia va verifica dacă sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a acesteia, prevăzute de
art. 29, alin. (1) şi (3), din Legea 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată în
M. Of. nr. 643 din 16 iulie 2004.

93
Legea nr. 262/2007 (publicată în M. Of. nr. 510 din 30 iulie 2007) şi Legea nr. 100/2008 (publicată în M. Of. nr. 375 din 16
mai 2008).
94
Curtea Constituţională, dec. nr. 660/2007, publicată în M. Of. nr. 525 din 2 august 2007
Astfel, în măsura în care particularul nu invocă nicio pretenţie sau nicio despăgubire în petitul
cererii sale, am putea concluziona că aceasta va fi respinsă pe motivul caracterului principal al
constatării neconstituţionalităţii, fiind aparent evident că singurul scop urmărit este asanarea
actului care face obiectul excepţiei de neconstituţionalitate. Într-o asemenea măsura s-ar putea
spune că acţiunea în contencios administrativ se transformă într-o veritabilă acţiune în contencios
constituţional, ceea ce este inadmisibil şi în neconcordanţă cu textul art. 146, alin. (1), lit. d) din
Constituţie, pentru că excepţia de neconstituţionalitate s-ar transforma într-o acţiune de
neconstituţionalitate.
Curtea Constituţională a statuat că ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe nu pot fi
atacate pe cale directă, ci doar pe calea indirectă a excepţiei de neconstituţionalitate. Astfel, mai
întâi Curtea Constituţională, iar apoi legiuitorul - e adevărat, într-o formulare cel puţin
discutabilă - au considerat că are natura unei acţiuni directe în contencios constituţional situaţia
în care un particular se prevalează de dispoziţiile art. 9, alin. (1) din Legea contenciosului
administrativ fără a valorifica un drept subiectiv sau interes legitim95.
Într-o atare ipoteză, acţiunea în contencios administrativ va fi sortită eşecului chiar dacă
Curtea Constituţională ar constata neconstituţionalitatea prevederii atacate, pentru că, în lipsa
unui drept subiectiv sau interes legitim, acţiunea în contencios administrativ va fi respinsă ca
fiind lipsită de interes. De aceea, suntem de părere că instanţa de contencios constituţional, iar
mai apoi legiuitorul, au dorit să creeze un 'filtru', dispunând obligativitatea judecătorului a quo
de a cerceta prealabil dacă cererea particularului respectă întru totul criteriile de admisibilitate a
acţiunii în contencios administrativ şi abia apoi să cerceteze admisibilitatea excepţiei de
neconstituţionalitate. Această opinie este susţinută şi întărită de motivarea Curţii Constituţionale
într-o decizie96 în care instanţa de contencios constituţional a respins excepţia de
neconstituţionalitate ridicată de către un particular în temeiul art. 9, alin. (1) din Legea 554/2004,
statuând ca respectiva excepţie are natura unei acţiuni directe în contenciosul constituţional, deşi
autorul excepţiei solicitase, în petitul cererii introduse la instanţa de contencios administrativ,
acordarea de despăgubiri.
Drept urmare, pentru a preciza expres obligativitatea analizării fondului acţiunii în
contencios administrativ, legiuitorul a introdus în cuprinsul art. 9, alin. (1) prevederea potrivit
căreia este inadmisibilă o acţiune în contenciosul administrativ care are ca obiect principal
constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe sau dispoziţii din aceasta.
95
Curtea Constituţională, dec. nr. 660/2007, precit.
96
Curtea Constituţională, dec. nr. 764/2006 (publicată în M. Of. nr. 8 din 5 ianuarie 2007). Excepţia avea natura unei acţiuni
directe datorită faptului că instanţa sesizată cu o acţiune, în temeiul art. 9 din Legea 554/2004, însoţită de excepţia de
neconstituţionalitate, nu verifica condiţiile de admisibilitate a acţiunii, ci analiza mai întâi admisbilitatea excepţiei de
neconstituţionalitate. Dacă condiţiile acesteia din urmă erau îndeplinite, se seziza direct instanţa de contencios constituţional.
Tocmai datorită faptului că nu se 'palpa' admisibilitatea acţiunii în contenciosul administrativ, excepţia de neconstituţionalitate se
transforma într-o acţiune de neconstituţionalitate .
2. Ipoteza prevăzută în art. 9, alin. (4) din Legea 554/2004
Ipoteza prevăzută în art. 126, alin. (4), ultima teză este reluată atât în art. 1, alin. (7) a
Legii contenciosului administrativ, cât şi în alin. (4) al art. 9 din aceeaşi lege. Ambele texte sunt
o reproducere fidelă a ipotezei vizată de către legea fundamentală, ultimul dintre acestea
stabilind condiţiile exercitări acţiunii de către particularul vătămat prin starea de
neconstituţionalitate a unei ordonanţe sau dispoziţii din aceasta. Reiterând prevederile
constituţionale, textul vizează situaţia în care particularul este deja vătămat la data introducerii
acţiunii, starea de neconstituţionalitate fiind constatată ex ante.
Singura limitare adusă particularilor vătămaţi, în această ipoteză, este intentarea acţiunii
într-un termen de un an, termenul fiind calificat expres de legiuitor ca fiind unul de decădere,
curgerea sa începând din momentul publicării deciziei de neconstituţionalitate în Monitorul
Oficial.
Într-o atare ipoteză, instanţa sesizată cu o cerere întemeiată pe art. 9, alin. (4) din Legea
554/2004 va proceda la verificarea condiţiilor de admisibilitate a acţiunii în contencios
administrativ, iar dacă acestea sunt îndeplinite, va pronunţa o hotărâre prin care va soluţiona
fondul cauzei.
3. Pretenţiile care pot fi invocate de particularul vătămat prin starea de
neconstituţionalitate. Art. 9, alin. (5) al Legii 554/2004
Până în momentul pronunţării Curţii Constituţionale prin decizia nr. 660/2007, textul art.
9 din Legea 554/2004 oferea o dovadă de tăcere sublimă în ceea ce priveşte pretenţiile care pot fi
formulate de particularul vătămat de starea de neconstituţionalitate. Legiuitorul s-a conformat
rapid deciziei Curţii Constituţionale şi a introdus un nou alineat la art. 9. Astfel, se precizează în
prezent expressis verbis că acţiunea prevăzută în acest articol poate avea ca obiect acordarea de
despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor emise în
baza acestora, precum şi obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la
realizarea unei anumite operaţiuni material tehnice.
4. Condiţiile speciale de admisibilitate ale acţiunii în contencios administrativ, în
comparaţie cu condiţiile generale
Doctrina, pornind de la textul art. 1, al art. 7 şi al art. 11 din Legea contenciosului
administrativ a identificat condiţiile generale de admisibilitate a acţiunilor în contenciosul
administrativ. Menţionăm că acest condiţii sunt cumulative :
 Calitatea procesuală activă a reclamantului
 Existenţa vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim
 Acţiunea să privească un act administrativ, nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri
ori refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere (tăcerea administraţiei).
 Provenienţa actului administrativ de la o autoritate publică
 Îndeplinirea procedurii administrative prealabile
 Introducerea acţiunii în termenul prevăzut de lege
În lumina acestor condiţii generale, menţionăm că acţiunea reglementată în art. 9 din Legea
contenciosului administrativ comportă unele condiţii speciale, precum şi anumite derogări.
Astfel, în raport de calitatea procesuală activă, textul art. 9 din Legea 554/2004 nu derogă de
la regulile dreptului comun în materie, putând avea calitate procesuală activă orice persoană.
În raport de existenţa vătămării unui drept subiectiv sau interes legitim trebuie să distingem
între două noţiuni.
Astfel, în ceea ce priveşte existenţa dreptului sau interesului legitim, art. 9 din Legea
554/2004 nu derogă de la prevederile generale în materie, putând fi protejat prin articolul sus
menţionat orice drept sau interes legitim.
Însă în ceea ce priveşte vătămarea dreptului sau interesului legitim, pentru a fi soluţionată
favorabil cererea reclamantului ce se întemeiază pe dispoziţiile art. 9 din Legea 554/2004, este
eminamente esenţial ca vătămarea să se datoreze existenţei stării de neconstituţionalitate. Fără ca
starea de neconstituţionalitate să existe sau să fie constatată, vătămarea nu îmbracă forma tipică
art. 9 din Legea 554/2004 şi, drept urmare, acţiunea intentată pe acest temei legal nu are sorţi de
izbândă.
În măsura în care starea de neconstituţionalitate a fost confirmată de Curtea Constituţională,
pentru ca particularul să poată obţine o soluţie de admitere a cererii sale, este absolut necesar ca
între vătămarea dreptului sau a interesului legitim, pe de o parte, şi starea de
neconstituţionalitate, pe de altă parte, să existe un raport de cauzalitate. Cu alte cuvinte, starea de
neconstituţionalitate să fie cauza vătămării dreptului sau interesului legitim al particularului. În
această ipoteză, trebuie să distingem, încă o dată, între două situaţii.
 1) Starea de neconstituţionalitate a fost confirmată de Curtea Constituţională, ca urmare a
admiterii excepţiei depuse împreună cu acţiunea intentată - în temeiul art. 9, alin. (1) din
Legea 554/2004 - la instanţa de contencios administrativ.
Într-o asemenea ipoteză, după cum am mai menţionat, existenţa virtuală a vătămării este
cercetată de instanţa de contencios administrativ a priori, înainte de examinarea admisibilităţii
excepţiei de neconstituţionalitate. Drept urmare, atunci când acţiunea în contenciosul
administrativ respectă condiţiile de admisibilitate, dublată de decizia de constatare a
neconstituţionalităţii, raportul de cauzalitate va exista.
 2) Starea de neconstituţionalitate a fost confirmată de Curtea Constituţională ca urmare a
admiterii excepţiei ridicate într-o altă cauză, particularul invocând în acţiunea sa
dispoziţiile art. 9, alin. (4) din Legea 554/2004
În acest caz, situaţia se schimbă, datorită faptului că instanţa nu a avut ocazia, aşa cum se
întâmplă în situaţia prevăzută de alin. (1) al aceluiaşi articol, de a verifica acţiunea în legătură cu
existenţa virtuală a vătămării. De aceea, în ipoteza reglementată în alin. (4), instanţele vor trebui
să cerceteze dacă în concret starea de neconstituţionalitate a vătămat particularul în drepturile sau
interesele sale legitime. De aceea, existenţa raportului de cauzalitate va varia de la caz la caz.
În ceea ce priveşte condiţia ca acţiunea să vizeze un act administrativ, nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri ori refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere, în ipoteza de la art. 9
din Legea 554/2004, acţiunea va viza întotdeauna un act administrativ, invariabil, ordonanţa
guvernamentală. Ordonanţa guvernamentală poate fi simplă sau de urgenţă, nici textul legii
fundamentale şi nici textul legii cadru a contenciosului administrativ nefăcând diferenţe97.
Cum acţiunea va viza întotdeauna o ordonanţă, condiţia ca actul să provină de la o autoritate
publică este superfluă, fiindcă emitentul unei ordonanţe este întotdeauna Guvernul, o autoritate
publică prin esenţă.
În raport de condiţia îndeplinirii plângerii prealabile, se derogă de la condiţiile dreptului
comun, precizându-se expressis verbis în textul art. 7, alin. (5) că „în cazul acţiunilor [...] care
privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe [...] nu este
obligatorie plângerea prealabilă.
În fine, în ceea ce priveşte termenul intentării acţiunii, nu se derogă de la prevederile
dreptului comun în materie, precizându-se în textul art. 11, alin. (4) din Legea contenciosului
administrativ că actele cu caracter normativ pot fi atacate oricând. Cu toate acestea, textul mai
adaugă, superfluu, că „ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi
neconstituţionale pot fi atacate oricând". Această ipoteză vizează doar situaţia prevăzută la art.
9, alin. (1), când starea de neconstiuţionalitate există doar la nivel virtual, pentru că, în situaţia
specială expusă în alin. (4) al aceluiaşi art. 9 - când starea de neconstituţionalitate a fost
confirmată ca urmare a admiterii excepţiei de neconstituţionalitate ridicate într-o altă cauză -
acţiunea va putea fi introdusă într-un termen de decădere de un an, care va curge de la data
publicării deciziei de neconstituţionalitate.

5.3. Aplicabilitatea art. 9, alin. (1), din legea contenciosului administrativ ulterior aprobării
ordonanţei prin lege de către parlament

Odată stabilit faptul că ordonanţa îşi pierde individualitatea şi specificicitatea ca urmare a


aprobării prin lege de către Parlament, încetând a mai exista ex nunc ca act juridic distinct,

97
De altfel, legea contenciosului administrativ nici nu ar putea să facă această distincţie, dispunând posibilitatea de
a ataca doar un anumit tip de ordonanţă (de exemplu, să se precizeze că se pot ataca doar ordonanţele simple, nu şi
cele de urgenţă, ori viceversa) pentru că în cazul în care legea ar face distincţie, acel text de lege ar fi
neconstituţional, fiind în contradicţie cu ultima teză a art. 126, alin. (6) din Constituţie.
trebuie să admitem că art. 9, alin. (1), din Legea contenciosului administrativ va fi lipsit de
aplicabilitate, acţiunea intentată în temeiul acestui articol fiind inadmisibilă ulterior aprobării
ordonanţei prin lege98.
Argumentarea juridică a soluţiei este simplă. Constituţia, în art. 126, alin. (4), se referă la
„persoanele vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale
(s.n. - S.G.)", în timp ce Legea contenciosului administrativ, în art. 1, alin. (7) face referire la
„persoana vătămată [...] prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului
neconstituţionale (s.n. - S.G.)" în timp ce art. 9, alin. (1) din aceeaşi lege vorbeşte despre
„vătămarea ... prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe". Astfel, din acest ultim text legal nu
rezultă că acţiunea va deveni inadmisibilă ulterior aprobării ordonanţei prin lege, textul putându-
se interpreta în favoarea admisibilităţii acţiunii în contencios administrativ, datorită faptului că
vătămarea a fost produsă pe timpul cât ordonanţa a fost încă în vigoare şi şi-a produs efectele.
Însă, ultima parte a acestui alineat prim al art. 9 zdruncină din temelii acest raţionament :
„persoana vătămată [...] poate introduce acţiune [...] însoţită de excepţia de
neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea
neconstituţionalităţii ordonanţei sau dispoziţiei din ordonanţă (s.n. - S.G.)". Este evident că toate
textele enumerate mai sus se referă la ordonanţele guvernamentale; ordonanţe care au fost
constatate ca fiind neconstituţionale sau care sunt susceptibile a face obiectul unei excepţii de
neconstituţionalitate. Cum tiparul acţiunii din art. 9 a Legii 554/2004 impune, în mod
obligatoriu, ca vătămarea să fi fost produsă de starea de neconstituţionalitate a unei ordonanţe
guvernamentale sau a unor dispoziţii din aceasta, cât timp timp aceste condiţii nu vor fi întrunite,
particularii nu se vor putea întemeia pe prevederile art. 9 din Legea contenciosului administrativ.
Cum acest articol se referă strict şi limitativ doar la ordonanţele guvernamentale, este absolut
evident că în sfera sa de aplicabilitate nu vor putea intra şi legile.
Ulterior aprobării ordonanţei prin lege, o excepţie de neconstituţionalitate care însoţeşte
acţiunea având ca obiect prevederile ordonanţei aprobate este inadmisibilă, datorită faptului că
legea de aprobare absoarbe ordonanţa, aceasta din urmă nemaiexistând ca act normativ distinct;
ca urmare a aprobării, izvorul de drept devenind legea 99. Totodată, ca efect al aprobării şi
absorbirii ordonanţei de către lege şi, implicit, al dispariţiei actului guvernamental, Curtea
Constituţională nu mai poate constata neconstituţionalitatea ordonanţei pentru că aceasta nu mai
există100, ci se va putea pronunţa, eventual, doar asupra neconstituţionalităţii legii de aprobare -
ceea ce excede sfera de aplicabilitate a art. 9 a Legii 554/2004, neputându-se valorifica acest text

98
În acelaşi sens, I.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal, dec. nr. 3377/2007, precit
99
I. Deleanu, op. cit
100
Curtea Constituţională, dec. nr. 124/1995, precit.; Curtea Constituţională, dec. nr. 1/1996, precit
legal prin ridicarea unei excepţii de neconstituţionalitate ce are ca obiect o lege; potrivit textului
legal, excepţia de neconstituţionalitate poate viza doar ordonanţele.
Drept urmare, art. 9, alin. (1), din Legea 554/2004 va fi văduvit de aplicabilitate, datorită
faptului că legea de aprobare distruge tiparul mecanismului acestei acţiuni101, ne mai existând
posibilitatea de a ridica o excepţie de neconstituţionalitate a prevederilor ordonanţei aprobate -
repetăm, fiindcă aceasta nu mai există - şi, ca efect al imposibilităţii ridicării excepţiei, nu se va
putea obţine o decizie de neconstituţionalitate a ordonanţei (s.n. - S.G.) respective din partea
instanţei de contencios constituţional, şi implicit, particularul nu se va putea prevala de
dispoziţiile art. 9, alin. (1) din Legea 554/2004. Toate aceste constatări evidenţiiază faptul că
această acţiune specifică este, din păcate, un instrument ineficace în raport cu raţiunea elaborării
sale - de a permite particularilor să se apere în faţa abuzurilor contrare Constituţiei săvârşite de
către Guvern.
De aceea, în practică, prevederii din art. 11, alin. (4) din Legea contenciosului
administrativ - potrivit căreia ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi
neconstituţionale [...] pot fi atacate oricând - trebuie să îi aducem o precizare care să clarifice
valabilitatea practică a acestei instituţii : ordonanţele şi dispoziţiile din ordonanţe pot fi atacate
cât timp nu îşi pierd calitatea de act administrativ normativ distinct, cu alte cuvinte, ele pot fi
atacate până la momentul aprobării sau respingerii de către Parlament prin lege.
Cu toate acestea, o întrebare trebuie ridicată : ce se va întâmpla în situaţia în care
particularul a sesizat instanţa de contencios administrativ, întemeiându-se în drept pe art. 9, alin.
(1), din Legea contenciosului administrativ, iar instanţa a sesizat Curtea Constituţională cu
excepţia de neconstituţionalitate, însă înainte de soluţionarea excepţiei, ordonanţa este aprobată
sau respinsă de către Parlament, ori actul normativ a ieşit din vigoare - de exemplu, a fost
abrogat - sau prevederile acestuia au fost modificate ?
În situaţia în care ordonanţa a ieşit din vigoare anterior soluţionării excepţiei de către
Curtea Constituţională - este respinsă prin lege de către Parlament, este abrogată sau, dacă este
cazul, a ajuns la termen - soluţionarea excepţiei devine imposibilă. Pentru ca instanţa de
contencios constituţional să poată soluţiona o excepţiei de neconstituţionalitate, este necesar ca
actul normativ sau dispoziţiile din acesta supuse controlului să fie în vigoare, practica
constituţională în materie relevându-ne că, în măsura în care această condiţie nu este îndeplinită,
excepţia de neconstituţionalitate devine inadmisibilă102, ori Curtea Constituţională refuză să

101
I.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal, dec. nr. 3377/2007, precit
102
Curtea Constituţională, dec. nr. 32/1999 (publicată în M. Of. nr. 178 din 26 aprilie 1999); Curtea Constituţională,
dec. nr. 135/1998 (publicată în M. Of. nr. 51 din 4 februarie 1999); Curtea Constituţională, dec. nr. 51/1999
(publicată în M. Of. nr. 178 din 26 aprilie 1999); Curtea Constituţională, dec. nr. 169/1998 (publicată în M. Of. nr.
65 din 16 februarie 1999) ; Curtea Constituţională, dec. nr. 259/2004 (publicată în M. Of. nr. 857 din 20 septembrie
2004); Curtea Constituţională, dec. nr. 702/2009 (publicată în M. Of. nr. 466 din 7 iulie 2009)
analizeze excepţia, declarându-se necompetentă103. În cazul nerespectării acestei condiţii - cea
care impune ca actul supus controlului să fie în vigoare - s-a considerat că aprecierea
constituţionalităţii unor norme juridice abrogate este incompatibilă nu numai cu scopul şi
funcţionalitatea contenciosului constituţional, dar şi cu principiul neretroactivităţii legii 104 -
consacrat în art. 15 din Constituţie.
Ca şi concluzie, în ipoteza descrisă, particularul nu va putea obţine o hotărâre a instanţei
de contencios administrativ în această ipoteză, datorită faptului că acţiunea sa nu se va mai
înscrie în tiparul art. 9 din Legea 554/2004, care cere, ca o condiţie sine qua non pentru
admiterea acţiunii, să existe o vătămare datorată stării de neconstituţionalitate a unei ordonanţe
sau dispoziţii din aceasta. Cum această stare nu va putea fi constatată niciodată în ipoteza
analizată - căci Curtea Constituţională nu se poate pronunţa asupra actelor normative care nu mai
sunt în vigoare - particularul nu va putea sub nici o formă să obţină măsuri reparatorii - în
temeiul art. 9 din Legea 554/2004 - pentru vătămarea suferită, ordonanţei respective nefiindu-i
răsturnată prezumţia de constituţionalitate.
Aceasta este soluţia de lege lata, care poate deveni - sau mai corect spus, este - o sursă
de flagrante inechităţi, neasigurând nicio garanţie împotriva arbitrariului. Astfel, ne putem
imagina situaţii de abrogare deliberată a unei ordonanţe sau dispoziţii din aceasta, tocmai pentru
a evita controlul constituţional al acesteia şi de a se evita acordarea de măsuri reparatorii
autorului excepţiei. Ipoteza nu excede doar domeniul teoretic, putându-se imagina situaţii în care
starea de neconstituţionalitate afectează mulţi particulari, aceştia fiind susceptibili de a promova
o acţiune, în cazul admiterii excepţiei de neconstituţionalitate, în temeiul art. 9, alin. (4) din
Legea 554/2004. Cu atât mai periculoasă este soluţia de lege lata cu cât abrogarea ordonanţei
poate fi dispusă chiar de Guvern 105. Într-o atare situaţie, particularii vătămaţi de o stare de
neconstituţionalitate vădită, dar rămasă într-un stadiu virtual datorită inadmisibilităţii excepţiei,
nu vor putea obţine măsuri reparatorii pentru vătămarea suferită, tocmai datorită faptului că actul
respectiv a beneficiat de prezumţia de constituţionalitate, prezumţie ce poate fi înlăturată doar de
către Curtea Constituţională, „unica autoritate de jurisdicţie constituţională în România106". Cum
înlăturarea a devenit imposibilă107, cei vătămaţi nu vor obţine măsuri reparatorii, ceea ce
103
Curtea Constituţională, dec. nr. 74/1998 (publicată în M. Of. nr. 209 din 3 iunie 1998); Curtea Constituţională,
dec. nr. 131/1998 (publicată în M. Of. nr. 489 din 18 decembrie 1998).
104
Curtea Constituţională, dec. nr. 130/1997, publicată în M. Of. nr. 33 din 29 ianuarie 1998
105
C. Costaş, Procedura modificării şi completării Codului fiscal şi a Codului de procedură fiscală, în Dreptul nr.
11/2005] Parlamentul nu va putea abroga o ordonanţă decât după ce exercită controlul asupra acesteia şi o aprobă.
Altfel spus, controlul special asupra ordonanţelor de urgenţă are prioritate faţă de dreptul comun, iar concluzia la
care ajunge acest autor îşi extrage raţionamentul din opinia potrivit căreia prevederile art. 115, alin. (7) din
Constituţie sunt de strictă intepretare, respingerea ordonanţei în cadrul procedurii controlului parlamentar asupra
acesteia trebuiind să primeze, nefiind admis, spre exemplu, ca o ordonanţă să fie abrogată printr-o lege de aprobare a
alteia.
106
Art. 1, alin. (2) al Legii 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale
107
I. Vida, Legistică formală. Introducere în tehnică şi procedura legislativă, ediţia a III-a, Ed. Lumina Lex,
Bucureşti, 2006; D. Apostol Tofan, E.S. Tănăsescu în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), op. cit.. Autorii susţin just
contravine flagrant echităţii. Mai mult, chiar dacă respingerea ordonanţei a fost dispusă prin lege
de către Parlament, cu motivarea neconstituţionalităţii ordonanţei, cei vătămaţi tot nu vor putea
obţine măsuri reparatorii în temeiul art. 9 din Legea 554/2004, pentru că singura abilitată să
decidă asupra conformităţii legilor sau ordonanţelor cu Constituţia este instanţa de contencios
constituţional, unica autoritate competentă a înlătura prezumţia de constituţionalitate a acestor
acte normative.
Drept urmare, de lege lata, trebuie să admitem, din păcate, că o acţiune întemeiată pe
dispoziţiile art. 9, alin. (1) din Legea contenciosului devine inadmisibilă nu doar atunci când
ordonanţa este respinsă de către Parlament, ci şi atunci când aceasta iese din vigoare într-un alt
mod.
Situaţia trebuie nuanţată dacă anterior pronunţării Curţii Constituţionale, ordonanţa a
fost aprobată prin lege de către Parlament sau a fost modificată.
Conform practicii Curţii Constituţionale, în cazul în care, după invocarea unei excepţii de
neconstituţionalitate în faţa instanţelor judecătoreşti, prevederea legală supusă controlului a fost
modificată, Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii prevederilor legale, în
noua redactare, numai dacă soluţia legislativă din legea sau ordonanţa modificată este, în
principiu, aceeaşi cu cea de dinaintea modificării108.
Astfel, în măsura în care modificarea ordonanţei nu intră în contradicţie cu afirmaţia
enunţată anterior, iar actul care modifică ordonanţa iniţială este tot o ordonanţă, controlul de
constituţionalitate şi posibilitatea admiterii cererii de către instanţa de contencios administrativ
nu vor avea de suferit.
Situaţia se complică dacă analizăm ipoteza în care anterior analizării excepţiei de către
Curtea Constituţională, ordonanţa este aprobată sau modificată prin lege de către Parlament.
Într-o atare ipoteză, suntem în prezenţa unui conflict referitor la admisibilitatea excepţiei.
Pe de o parte, din interpretarea art. 146, alin. (1), lit. d) din Constituţie, o excepţie de
neconstituţionalitate poate viza orice lege sau ordonanţă, cât timp există un litigiu pendente şi
sub rezerva îndeplinirii celorlalte criterii de admisibilitate ale excepţiei. Astfel, în baza
jurisprudenţei anterioare a Curţii, am putea susţine că aceasta ar putea să examineze legea de
aprobare a ordonanţei, în măsura în care, după modificare, soluţia legislativivă este aceeaşi cu
cea de dinaintea modificării109. Drept urmare, Curtea Constituţională ar putea examina excepţia
de neconstituţionalitate şi ulterior aprobării ei prin lege.

că Parlamentul este competent a aproba sau a respinge doar o ordonanţa care se află în vigoare, Parlamentul
neputând respinge neantul.
108
Curtea Constituţională, dec. nr. 215/2009, publicată în M. Of. nr. 242 din 10 aprilie 2009
109
I. Deleanu, op. cit, ; Curtea Constituţională, dec. nr. 300/2003 (publicată în M. Of. nr. 520 din 18 iulie 2003);
Curtea Constituţională, dec. nr. 91/1995 (publicată în M. Of. nr. 272 din 23 noiembrie 2005
O singură lacună prezintă raţionamentul expus. Astfel, instanţa sesizată cu o cerere a unui
particular care se întemeiază pe dispoziţiile art. 9, alin. (1), din Legea 554/2004 va sesiza instanţa
de contencios constituţional cu excepţia de neconstituţionalitate ridicată în cauză de către
particularul care se consideră vătămat. În măsura în care, după introducerea acţiunii şi sesizarea
Curţii Constituţionale, dar înainte de soluţionarea excepţiei de către aceasta, ordonanţa este
aprobată - cu sau fără modificări - prin lege de către Parlament, excepţia devine inadmisibilă.
Raţionamentul e simplu. Una din condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească excepţia este ca
aceasta să aibă legătură cu soluţionarea cauzei, adică cu fondul cauzei. Deşi la momentul
sesizării Curţii Constituţionale de către instanţa de contencios administrativ, excepţia respecta
această condiţie, din momentul aprobării ordonanţei, excepţia nu va mai avea legătură cu
soluţionarea cauzei, fiind inadmisibilă, deoarece tiparul art. 9, alin. (1), din Legea 554/2004
presupune ca starea de neconstituţionalitate să vizeze o ordonanţa sau o dispoziţie din aceasta.
Or, după aprobarea ordonanţei, excepţia de neconstituţionalitate nu va mai viza actul
guvernamental - care încetează să existe - ci legea de aprobare. Cum art. 9 din Legea 554/2004
nu este aplicabil atunci când starea de neconstituţionalitate vizează legile, este evident că
excepţia ridicată va fi inadmisibilă, pentru că nu are legătură cu soluţionarea cauzei 110; ca efect al
aprobării ordonanţei şi transformarea acesteia în lege însăşi acţiunea în contenciosul
administrativ devine inadmisibilă.

BIBLIOGRAFIE

Studii cu caracter general, tratate documente şi articole

 Iorgovan, Antonie - Tratat de drept administrativ, vol. I, editura


AllBeck, Bucureşti, 2001

 Constantinescu, Mihai; Dumitru, Horţiu – Curtea Constituţională, decizii


de constatare a neconstituţionalităţii 1992 – 1998, editura Militară,
Bucureşti, 1999.

 Revista Dreptul – numerele 3/1998, 4/1998, 7/1998, 8/1998.

110
Idem
 Constituţia României modificată şi completată prin Legea de revizuire a
Constituţiei României nr. 429/2003, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003.

 Dvoracek, Maria – Drept administrativ, editura Chemarea, Iaşi, 1993.

 Deleanu, Ion – Drept constituţional şi instituţii politice, editura Chemarea,


Iaşi, 1992

 Popa, Nicolae – Teoria Generală a Dreptului, editura AllBeck, Bucureşti,


2003

 Tănase Gheorghe, Gh. – Separaţia puterilor în stat, editura Ştiinţifică,


Bucureşti, 1994

 Soft legislativ Lex2000

 Legea Nr. 554/2004 A Contenciosul Administrativ A Fost Publicata In


Monitorul Oficial Al Romaniei, Partea I, Nr. 1154 / 7. 12. 2004

 T. Drăganu - Drept constituțional și instituții politice, 2 vol., București,


1998

 Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Vol. II, Editura


RISOPRINT, Cluj-Napoca, 2005
 Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander, Drept Administrativ
Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002
 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Accent, Cluj Napoca, 2004
 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia a III-a,
Editura All BecK, 2002
 Ana Rozalia Lazăr, Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative.
Câteva consideraţii privind procedura aprobării tacite, în „Revista de drept
public” nr. 3/2003
 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică,
Bucureşti, 1959
 Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse
controlului judecătoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-
Napoca, 1970;
 Ilie Iovănaş, Drept administrativ, vol II, Servo Sat, 1997