Sunteți pe pagina 1din 120

Lector dr.

Alexandru-Sorin CIOBANU Universitatea din Bucureti Facultatea de Drept

Drept administrativ II - Sinteze teoretice pentru nvmntul la Distan -

- Noiembrie 2012 -

Cuprins
CAPITOLUL 1 FORMELE DE ACTIVITATE ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE CAPITOLUL 2 PRECIZRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV CAPITOLUL 3 ACTUL ADMINISTRATIV - VALIDITATE. CONDIII PROCEDURALE. EFECTE JURIDICE.

CAPITOLUL 4 SUSPENDAREA I NCETAREA EFECTELOR ACTULUI ADMINISTRATIV CAPITOLUL 5 DOMENIUL PUBLIC: NOIUNE I TRSTURI CAPITOLUL 6 REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC. MODALITI DE UTILIZARE A BUNURILOR PROPRIETATE PUBLIC CAPITOLUL 7 CONTRACTUL DE CONCESIUNE.SERVICIUL PUBLIC CAPITOLUL 8 RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV. PRECIZRI GENERALE. RSPUNDEREA ADMINISTRATIV - DISCIPLINAR CAPITOLUL 9 RSPUNDEREA ADMINISTRATIV CONTRAVENIONAL CAPITOLUL 10 RSPUNDEREA ADMINISTRATIV- PATRIMONIAL CAPITOLUL 11 CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV: TRSTURI. CONDIIILE ACIUNII DIRECTE. FINELE DE NEPRIMIRE CAPITOLUL 12 ASPECTE PROCEDURALE N MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV SOLUIILE INSTANEI I EXECUTAREA HOTRRILOR

Precizri importante:
Prezentul material reprezint o prezentare rezumativ a principalelor aspecte care in de diciplina Drept administrativ II, reprezentnd, pe linii mari, echivalentul prelegerilor susinute oral. n vederea susinerii examenului, informaiile de fa urmeaz a fi completate obligatoriu prin aprofundarea legislaiei i a detaliilor existente n cursurile i tratatele universitare indicate ca bibliografie obligatorie, n spe: Verginia Vedina, Drept administrativ, Ediia a VII-a, Universul Juridic, Bucureti, 2012; Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Volumul 2, ediia a II-a, CH Beck, Bucureti, 2010; Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediia 4, All Beck, 2005.

De asemenea, pentru a venin n sprijinul studenilor, la finalul fiecrui capitol este indicat o bibliografie orientativ, respectiv legislaia relevant.

CAPITOLUL 1 FORMELE DE ACTIVITATE ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE


1. 2. 3. 4. 5. Dublul rol al Executivului guvernarea i realizarea administraiei publice. Clasificarea formelor de activitate ale administraiei publice. Actele juridice. Operaiunile administrative i faptele materiale. Contractul administrativ.

1. Rolul Executivului guvernarea i realizarea administraiei publice.


Noiunea de guvernare evoc activitatea cu caracter politic exercitat, ca regul, de organele de la vrful Executivului. Actele cu caracter exclusiv politic ce rezult din aceast activitate pot fi caracterizate ca declaraii de voin prin care se afirm anumite principii directoare sau se precizeaz atitudinea pe care autoritile emitente o adopt n conducerea statului (Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 9). Guvernarea se refer la deciziile eseniale care angajeaz viitorul naiunii (de exemplu implicarea n negocieri internaionale, n vederea aderrii statului la diverse organizaii, exprimarea unei opiuni n favoarea unei anumite politici economice, sociale etc.), pe cnd administraia public se ocup de probleme cotidiene (prestarea de servicii publice, meninerea ordinii publice, administrarea patrimoniului statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, efectuarea de operaiuni direct productive etc). Este de subliniat faptul c grania dintre cele dou mari dimensiuni ale activitii din cadrul executivului este greu de fixat, din cauza imposibilitii separrii totale a laturii tehnice, administrative, de latura politic. Baza constituional a dublului rol pe care l are executivul este reprezentat de art. 102 alin.1 din Constituia Romniei, revizuit, conform cruia Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Programul de guvernare reprezint principalul act cu caracter politic ce cluzete activitatea Executivului, avnd valoarea unui veritabil program oficial de guvernare a naiunii, din momentul n care este validat de Parlament, prin acordarea votului de ncredere. De asemenea, Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor prevede n art. 1 c (1) Guvernul este autoritatea public a puterii executive, care funcioneaz n baza votului de ncredere acordat de Parlament i care asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. (2) Guvernul are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii intereselor naionale. (3) Guvernul se organizeaz i funcioneaz n conformitate cu prevederile constituionale, avnd la baz Programul de guvernare acceptat de Parlament. Aceeai dubl dimensiune a activitii, politic i administrativ, o ntlnim i n cazul celuilalt ef al Executivului romn Preedintele Romniei, care apare n mai multe ipostaze reglementate de art. 80 din Constituie: reprezentant al statului romn, garant al independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii, mediator ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate, n scopul de a veghea la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. Astfel, reamintim faptul c Preedintele Romniei emite att acte care in de administrarea public (de exemplu decretele prin care numete diverse persoane n funcii publice), ct i acte cu caracter eminamente politic (este cazul mesajelor adresate Parlamentului, cu privire la principalele probleme politice ale naiunii, n baza art. 88 din Constituie).

2. Clasificarea formelor de activitate a administraiei publice.


a. Clasificri propuse n perioada interbelic: Paul Negulescu - acte juridice (de autoritate sau de gestiune) i acte materiale. b. Clasificri propuse n perioada postbelic: Romulus Ionescu: actul administrativ, actul juridic unilateral ce nu realizeaz puterea de stat, actul juridic contractual, operaiunea administrativ, operaiunea de tehnic administrativ, operaiunea direct productiv; Ilie Iovna: forme productoare de efecte juridice proprii (actele de drept administrativ, actele civile ale organelor administraiei de stat, faptele juridice materiale) i forme care nu produc efecte juridice proprii (operaiunile tehnico-materiale, actele exclusiv politice); Tudor Drganu: acte juridice i fapte materiale juridice. c. Clasificri propuse n perioada contemporan: Antonie Iorgovan: acte care se realizeaz n regim de putere public (actele unilaterale de drept administrativ, contractele administrative ambele formnd categoria actului administrativ, n sens larg), acte care se realizeaz, n principal, ntr-un regim de drept civil (actele unilaterale ce nu realizeaz puterea public, contractele de drept civil); Verginia Vedina: acte (acte specifice administraiei, respectiv acte prin care administraia se comport ca orice subiect de drept), fapte materiale i operaiuni administrative. Att pentru actele juridice ct i pentru faptele/operaiunile administraiei publice sunt propuse n doctrin o serie de alte clasificri, n funcie de criterii cum ar fi: regimul juridic n care se realizeaz, consecinele sub aspectul efectelor juridice, scopul, modul de exprimare a voinei emitentului etc.

3. Actele juridice ale administraiei publice.


Administraia public, ca ansamblu de activiti, se poate realiza nu doar prin emiterea de acte juridice, ci i prin efectuarea unor operaiuni diverse, de natur intelectual sau material, care au ca scop final satisfacerea interesului public ( D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 3). Actele juridice erau privite n doctrina tradiional (C.Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Editura Universal Alcalay Co., Bucureti, 1937, p. 15) drept acele manifestri de voin fcute cu intenia de a produce efecte juridice, ce puteau consta n crearea, modificarea sau suprimarea de reguli sau situaiuni juridice sau de drepturi subiective, precum i n atribuirea n favoarea unor indivizi determinai a unor anumite situaiuni juridice generale sau legale. Principala categorie de acte juridice cu care opereaz administraia sunt actele administrative strictosensu, ca acte de autoritate nscute prin voina unilateral a emitentului. Actele juridice ale administraiei au fost clasificate n: Acte de drept administrativ (cele realizate de organele administraiei n baza atribuiilor de autoritate cu care sunt nvestite) i acte de drept civil (realizate de aceleai organe n calitate de persoane juridice) Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1959, p. 37; Acte administrative, acte juridice unilaterale ce nu realizeaz puterea de stat (de exemplu: sesizri, oferte de contractare) i acte contractuale - Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 209; Acte administrative cu caracter unilateral, contractele administrative (supuse unui regim de putere public), contractele civile (supuse dreptului comun) Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 276. Una dintre cele mai uzitate clasificri este cea propus de profesorul Antonie Iorgovan (Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 10 i urm.):

a. Dup criteriul modului de manifestare a voinei emitentului. acte juridice unilaterale: actul administrativ (de drept administrativ) i actul juridic ce nu realizeaz puterea public; acte juridice bilaterale sau multilaterale (actele contractuale ale administraiei publice): contractele de drept privat, contractele administrative. b. Dup regimul juridic aplicabil. acte ce se realizeaz, n principal, sub un regim de drept public: actele unilaterale administrative (actele administrative stricto sensu), contractele administrative; acte ce se realizeaz, n principal, sub un regim de drept civil: actele unilaterale ce nu realizeaz puterea public, contractele de drept privat, ncheiate de organele administrative ca persoane juridice de drept privat. 4. Operaiunile administrative i faptele materiale. Aceste forme de activitate prezint unele trsturi comune: Nu concretizeaz o manifestare de voin exprimat n scopul producerii unor efecte juridice, ci sunt forme concrete, materiale, prin care se acioneaz asupra realitii existente; Chiar dac unele produc anumite consecine juridice (de regul, permit continuarea unei proceduri), acestea opereaz n baza legii, nu sunt generate n mod direct i intenionat prin respectiva operaiune; Scopul realizrii acestora poate consta n mijlocirea emiterii/adoptrii de acte administrative (de exemplu - avizul), sau n executarea legii la modul concret (de exemplu - activiti concrete de prestare a unor servicii publice). Exist mai multe clasificri, axate pe criterii diferite: a. n funcie de regimul juridic aplicabil: operaiuni de putere (operaiunile tehnico-administrative i cele prin care se realizeaz servicii publice), operaiuni care nu se realizeaz ntr-un regim de putere (operaiunile productive); b. n funcie de consecine: fapte/operaiuni productoare de efecte juridice, fapte/operaiuni care produc efecte de alt natur, care pot avea i conotaii juridice; c. n funcie de scopul lor: fapte/operaiuni prin care se realizeaz n mod direct misiunile administraiei publice (cele de prestare a serviciilor publice, cele legate de emiterea/punerea n executare a unor acte administrative); fapte/operaiuni prin care se mijlocete realizarea obiectivelor administraiei publice (aanumitele operaiuni de birou sau de administraie intern operaiunile tehnico-administrative i acte cu caracter politic); fapte materiale de producie ( Verginia Vedina, Drept administrativ Manual pentru uzul studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 46; Verginia Vedina, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i actualizat, Universul Juridic, Bucureti, 2007, p. 77-79). Ca pondere, operaiunile i faptele materiale ale administraiei publice se regsesc n proporie mai mare dect actele juridice ale acesteia i sunt realizate, n principal, de organele de la baza sistemului administraiei publice, care au sarcini accentuate n ceea ce privete executarea la modul concret a legii i prestarea de servicii publice. n Proiectul Codului de procedur administrativ sunt analizate ntr-un titlu distinct - Titlul V Operaiunile administrative i tehnico-materiale. Conform acestor reglementri (art.136), operaiunile administrative sunt, de regul, msuri de pregtire, elaborare, aducere la cunotin, punere n executare i control a actelor administrative, precum i aciuni realizate n afara acestora.

5. Contractul administrativ.
Contractul administrativ face parte din categoria actelor juridice contractuale ale administraiei publice, fiind ncheiat n principal sub un regim de putere public, de drept administrativ i, n subsidiar (n completare), sub regimul dreptului privat. Contractele administrative sunt tratate n mod distinct n dreptul public francez ca fiind contractele ncheiate de administraie pentru a asigura funcionarea unui serviciu public i care sunt supuse, din punct de vedere al regulilor particulare, altor reguli dect cele care guverneaz raporturile dintre particulari. n legislaia romn actual, noiunea de contract administrativ a fost recent introdus prin noua Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, care n art. 2 lit. c) teza final precizeaz c sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice. Este de observat faptul c lista contractelor administrative enunat n norma anterioar nu este una exhaustiv i nici nu ar fi fost indicat acest lucru, n condiiile n care dezvoltarea continu i evoluia actelor de natur contractual ncheiate ntre autoritile publice i persoanele de drept privat (aa-numitele contracte de parteneriat public-privat) reprezint o realitate de necontestat. n dezvoltarea acestei idei, legea prevede n acelai art.2 lit.c) c prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de contencios administrativ. De altfel, diferitele specii de contracte administrative sunt reglementate actualmente n acte normative speciale, spre exemplu: O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii; O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public etc. Facem meniunea c, n prezent, ca urmare a modificrilor succesive aduse OUG nr. 34/2006, achiziiile publice au fost calificate n mod expres drept contracte comerciale, deci contracte de drept privat, n ciuda faptului c nu au fost modificate corespunztor dispoziiile art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea contenciosului administrativ. Pentru comparaie, amintim faptul c n dreptul francez sunt considerate contracte administrative urmtoarele: achiziiile publice, contractele de delegare a gestiunii serviciilor publice, contractele care permit ocuparea domeniului public, contractele de recrutare a agenilor (funcionarilor) publici (Laurent Richer, Droit e des contrats administratifs, 4 dition, LGDJ, Paris, 2004).

Conform Titlului VI din Proiectul Codului de procedur administrativ al Romniei, contractul administrativ reprezint acordul de voin cu caracter bi- sau multilateral, ntre o persoan administrativ i una sau mai multe persoane fizice sau juridice, prin care se urmrete satisfacerea unui interes de ordin general. Obiectul acestui contract de drept public, conform aceluiai Proiect de Cod, l reprezint realizarea unei activiti de interes public, iar ele pot viza prestarea unui serviciu public, realizarea unor servicii publice, punerea n valoare a unui bun proprietate public ori privat a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, efectuarea de achiziii publice.

Bibliografie orientativ:
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 1-9; APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediia 2, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010; DRGANU TUDOR, Actele de drept administrativ, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1959, p. 343; DRGANU TUDOR, Consideraii privind noiunea de fapt juridic i clasificarea faptelor juridice, n Studii i cercetri juridice nr. 1/1980, p. 25-37; IONESCU ROMULUS, Drept administrativ, Editura Didactic i pedagogic, Bucureti, 1970, p. 206-215, p. 284-295;

IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, ediia 4, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 3-87; IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, ediia 4, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 3-18; IORGOVAN ANTONIE, VIAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, PASRE IULIANA DIANA, Legea contenciosului administrativ (cu modificrile i completrile la zi) Comentariu i jurispruden, Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 68-89; IOVNA ILIE, Drept administrativ. Activitatea administraiei publice. Controlul exercitat asupra activitii administraiei publice, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 9-14, p. 86-91; NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E.Marvan, Bucureti, 1934, p. 288-299; PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 275-279; PRISCARU VALENTIN, Actele i faptele de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 3-56, p. 272-381; RARINCESCU CONSTANTIN, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Editura Universal Alcalay Co., Bucureti, 1937, p. 13-19; TEODORESCU ANIBAL, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A. Bucureti, 1929, p. 402-404; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ i instituii politico-administrative- Manual practic, Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 75-83; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ Manual pentru uzul studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004, p.46 i urm.; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i actualizat, Universul Juridic, Bucureti, 2007, p.77-79.

Legislaie de baz:
Constituia Romniei, republicat (M.Of. nr. 767 din 31.10.2003); Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat (M.Of. nr. 777/25.08.2004), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor (M.Of. nr. 164/02.04.2001), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat (M.Of. nr. 123 din 20.02.2007), cu modificrile i completrile ulterioare; H.G. nr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii (M.Of. nr. 716 din 23.10.2007).

CAPITOLUL 2 PRECIZRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV


1. Noiune i trsturi. 2. Clasificare. 1. Noiune i trsturi.
1.1. Noiune: Actul administrativ reprezint cea mai important dintre formele prin care administraia public i realizeaz sarcinile. Terminologia utilizat n doctrin nu este uniform, fiind folosite noiunile de act administrativ, act de drept administrativ, act de autoritate, act administrativ de autoritate, toate pentru a desemna aceeai categorie de acte juridice ale administraiei publice. Legislaia n vigoare, pornind de la dispoziiile constituionale (art. 52, art. 126), folosete noiunea de act administrativ, fapt care recomand utilizarea general a acestei sintagme, pentru a asigura o exprimare juridic corect i univoc. 2.2. Definiii formulate: a) Definiii formulate n doctrin: - act fcut de un funcionar, din ramul administrativ, relativ la o materie administrativ, care intr n atribuiunile acelui funcionar (Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. vol. I - Principii generale,1925, p. 344); - form juridic principal a activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoret. (Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p. 25); - forma juridic principal de activitate a administraiei publice, care const ntr-o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public precum i controlului de legalitate al instanelor judectoreti, care eman de la autoriti administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii corelative (Verginia Vedina, op.cit., 2007, p.80); b) Definiii formulate n acte normative: - actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice (art. 2 litera c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare); - actul juridic emis/adoptat de o persoan administrativ n mod unilateral, n regim de putere public, prin care se organizeaz sau se aplic n concret legea (art. 13 din Proiectul Codului de procedur administrativ al Romniei).

10

2.3. Trsturile actului administrativ: ( a se vedea A.Iorgovan, op.cit., 2005, p. 29 i urm.) a. Form juridic principal de activitate a administraiei publice. Actul administrativ reprezint forma principal de activitate a administraiei publice din punct de vedere calitativ, adic al importanei efectelor pe care le produce pentru cei administrai; Din punct de vedere cantitativ, predominante sunt faptele materiale i diversele operaiuni administrative ale structurilor administrative; Ponderea actelor juridice, n special a actelor administrative, este mai mare n activitatea organelor de la vrful ierarhiei administraiei publice, n cazul celor de la baza administraiei publice predominnd faptele materiale i operaiunile administrative; Ponderea actelor administrative este mai mare n activitatea organelor care realizeaz o competen de domeniu, dect n cazul celor care realizeaz o activitate de ramur. b. Manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public. b.1. Manifestare de voin expres: Actul administrativ reprezint exteriorizarea voinei interne a unui organ al administraiei publice de a produce efecte juridice, adic de a da natere, a modifica sau stinge drepturi i obligaii corelative, n regim de putere public; Manifestarea de voin a organului administrativ trebuie s fie expres, univoc i nendoielnic; Manifestarea de voin nu poate fi exprimat jocandi causa; Refuzul nejustificat de soluionare a unei cereri privitoare la un drept subiectiv, respectiv nesoluionarea cererii n termenul legal (tardivitate sau tcere total ) de ctre autoritile publice reprezint acte administrative implicite, asimilate. b.2. Manifestare de voin unilateral: Se raporteaz la faptul c emiterea actului administrativ reprezint concretizarea unei singure voine juridice, cea a emitentului, nefiind cerut consimmntul persoanelor vizate de acesta. Probleme speciale analizate n doctrin: Emiterea actului cu participarea mai multor persoane fizice: o Majoritatea actelor administrative sunt emise de organe colegiale (n componena crora intr mai multe persoane; de exemplu: Guvernul, consiliile locale sau judeene etc); o Deciziile/hotrrile organului colegial se iau prin votul persoanelor care compun organul colegial; o Acordul de voin al membrilor organului colegial reprezint doar modalitatea procedural de exprimare a voinei juridice a respectivului organ, fr s modifice caracterul unilateral al acestei voine; o Caracterul unilateral al actului nu decurge din numrul de persoane care particip la adoptare, ntruct acestea acioneaz n vederea realizrii competenei organului administrativ, privit ac subiect de drept distinct. Emiterea actului cu participarea mai multor autoriti publice, respectiv a unui organ administrativ i a unui organism nestatal: o Se menine caracterul unilateral atunci cnd acordul de voin reprezint tot o modalitate procedural de degajare a unei voine unice, n vederea naterii actului administrativ; o De multe ori, acordul unei alte structuri statale reprezint o aprobare prealabil n vederea emiterii actului administrativ, sau un aviz conform.

11

Emiterea actului la cererea prealabil: o Dac cererea prealabil este formulat de emitent ctre superiorul su ierarhic, avem de-a face cu o simpl autorizare; o Dac cererea prealabil este formulat de beneficiarul actului administrativ, aceasta reprezint o condiie procedural necesar pentru emiterea actului, nu o manifestare de voin juridic care se alipete celei a emitentului; o Renunarea beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la dreptul subiectiv conferit de actul administrativ nu are ca efect ncetarea producerii de efecte juridice de ctre actul n cauz; o Revocarea (retractarea) actului administrativ opereaz prin manifestarea de voin a organului emitent (sau, dup caz, a superiorului su ierarhic) i nu este condiionat de manifestarea de voin, n acest sens, a beneficiarului. b.3. Actul administrativ este supus exclusiv unui regim de putere public: Aceast trstur deosebete actul administrativ de alte categorii de acte juridice ale administraiei publice (contracte de drept privat, contracte administrative, acte unilaterale de drept privat); Actele administrative concretizeaz voina organelor administrative ca subiecte n raporturile juridice de drept public, ceea ce presupune exerciiul autoritii publice; Actele administrative mai sunt denumite i acte de autoritate (acte de putere public) i sunt obligatorii pentru toi destinatarii si i chiar pentru organul ierarhic superior (desigur, pn la momentul n care actul este modificat, revocat, anulat etc, conform legii); Regimul de putere public justific obligativitatea actelor administrative i executarea lor din oficiu (ex officio), n sensul c nu mai este nevoie de o nvestire suplimentar cu formul executorie. c. Exercitarea de ctre instana de judecat (ca regul, instana de contencios administrativ) a unui control de legalitate. Cadrul constituional l reprezint: - art. 52 (Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public): (1) Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. (2) Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic. - art.126 alin.6 (Instanele judectoreti) : Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. Instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale. Cadrul legal de baz l reprezint Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificrile i completrile ulterioare, unde sunt detaliate condiiile i limitele exercitrii dreptului fundamental prevzut de art.52 din Constituie, inclusiv aspectele de natur procedural. Nu toate actele administrative pot fi cenzurate, sub aspectul legalitii, de ctre instane. Conform art. 126 alin. 6 din Constituie, controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. De asemenea, Legea contenciosului administrativ enumer n art. 5 actele nesupuse controlului i limitele controlului (la care vom face referire n partea dedicat contenciosului administrativ), conturnd sfera a ceea ce doctrina numete fine de neprimire de rang legal (a se vedea i Decizia Curii Constituionale nr. 302/2011, M.Of. nr. 316 din 09.05.2011), criticabil pentru o eventual adugare nepermis la Constituie.

12

Legislaia n vigoare reglementeaz pentru anumite categorii de acte administrative o procedur special de atacare n instan, derogatorie, cel puin parial, de la dispoziiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. De exemplu: O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor stabilete, n prim instan, competena instanei de drept comun (judectoria) pentru soluionarea plngerilor mpotriva proceselor-verbale de constatare i sancionare contravenionale; Legea fondului funciar nr. 18/1991 prevede o procedur special de contestare a actelor administrativ-jurisdicionale emise de comisiile judeene de fond funciar, respectiv de anulare a titlurilor de proprietate, competena de judecat aparinnd tot instanei de drept comun.

d. Emitentul poate fi o autoritate public sau o persoan de drept privat autorizat de puterea public s presteze anumite servicii publice, n regim de putere public. Dispoziiile art. 52 din Constituie se refer la actele administrative emise de autoriti publice, nu doar la cele emise de autoriti/organe administrative; Connform art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt asimilare autoritilor publice i persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere public; Actele administrative pot proveni i de la autoriti din afara sferei Executivului (de exemplu: Parlament, instanele de judecat, Avocatul Poporului, Curtea Constituional, Consiliul Legislativ etc.), fiind vorba despre acte emise n realizarea unei activiti administrative specifice, de natur intern, ca mijloc de realizare a competenei acestor autoriti; Inclusiv doctrina i jurisprudena instanelor de contencios administrativ admit faptul c pot fi emise acte de autoritate i de unele entiti cu caracter privat i cu activitate non-profit (denumite n perioada interbelic stabilimente de utilitate public) care satisfac un interes public, de regul prin prestarea unor servicii publice (de exemplu: universitile, Uniunea Naional a Barourilor din Romnia, Uniunea Naional a Notarilor Publici din Romnia etc.). Calificarea acestor persoane juridice de drept privat ca fiind de interes public, prin raportare la activitatea desfurat, se face numai de ctre autoritile statale, fie direct prin lege, fie, dup caz, prin acte administrative subsecvente unei legi. e. Actul administrativ roduce efecte juridice, n sensul c d natere, modific sau stinge drepturi i obligaii, specifice raporturilor de drept administrativ. Din moment ce actul administrativ reprezint o specie a actului juridic, rezult c acesta este emis/adoptat n scopul producerii de efecte juridice: naterea, modificarea sau stingerea de drepturi i obligaii specifice raporturilor de drept administrativ; Actul administrativ are menirea de a reglementa raporturi de drept administrativ (de putere public); Administraia public se angreneaz i n raporturi de drept privat, atunci cnd este vorba despre gestionarea domeniului privat, dar n aceast ipotez nu apeleaz la acte administrative, ci la acte de drept privat.

2. Clasificarea actelor administrative.


2.1. n funcie de organul emitent: Acte care eman de la autoriti administrative; Acte care eman de la alte autoriti publice; Acte care eman de la persoane private autorizate s presteze activiti de interes public. 2.2. n funcie de ntinderea efectelor juridice: Acte administrative normative (cu caracter normativ) - cuprind reglementri generale i impersonale, aplicabile unui numr nedeterminat de persoane (opozabile erga omnes);

13

Acte administrative individuale (cu caracter individual) produc efecte juridice fa de unul sau mai multe subiecte de drept determinate; Acte administrative cu caracter intern ale unei autoriti/instituii publice (care, la rndul lor pot fi normative sau individuale). 2.3. Actele administrative individuale sunt mprite n: Acte prin care se stabilesc drepturi i obligaii unui subiect de drept determinat; Acte de atribuire a unui statut personal; Acte de aplicare a constrngerii administrative; Acte cu caracter jurisdicional. 2.4. Problema actelor administrative de autoritate i a actelor administrative de gestiune: O delimitare important, reinut n doctrina de drept administrativ interbelic i preluat inclusiv de unii autori contemporani, sau chiar n practica instanelor de contencios administrativ, a fost cea dintre actele administrative de autoritate i actele administrative de gestiune. n aceast terminologie, termenul administrativ evoc nu regimul juridic aplicabil cel de drept public, de drept administrativ, ci subiectul de drept de la care provine actul n cauz - organele administraiei publice. Actele de gestiune, ntr-o viziune clasic, reprezint toate acele acte juridice cu caracter contractual sau fcute pentru valorificarea unor drepturi contractuale, svrite de Stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su (C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Editura Universal Alcalay Co., Bucureti, 1937, p. 147), respectiv actele prin care se conserv, se mrete sau se micoreaz activul patrimoniului Statului sau subdiviziunilor sale, care nu implic cu nimic ideea de suveranitate, cum ar fi arendarea unei moii a Statului, nchirierea unui imobil de ctre primar (P. Negulescu, Tratat de drept administrativ. vol. I - Principii generale, vol. I, ediia a III-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1925, p. 346). Actul de autoritate (actul administrativ tipic, conform terminologiei actuale), denumit i actul administrativ de putere public, ar reprezenta acea declaraie de voin cu caracter unilateral i executoriu, emannd de la autoritile administrative ale Statului i svrite n vederea funcionrii serviciilor publice (C.G. Rarincescu, op. cit., p. 146-147), respectiv acel act prin care se ordon sau se interzice ceva administrailor, emis de autoritile administrative n calitate de deintoare ale suveranitii naionale, cum ar fi regulamentele, ordonanele, decretele de numiri sau destituiri de funcionari, deciziunile (P. Negulescu, op. cit., p. 346). n prezent, conceptul actului de gestiune, n abordarea sa interbelic, nu are un fundament juridic, ntruct legislaia nu mai face nicio difereniere ntre actele unilaterale ale administraiei publice prin care se iau decizii cu privire la patrimoniul public i celelalte acte unilaterale prin care se impune sau se interzice o anumit conduit, se confer/modific/retrage un statul personal, se aplic o sanciune etc. Desigur, n mod metaforic i pentru a pstra terminologia tradiional, pot fi denumite acte de gestiune contractele de drept privat ncheiate de autoritile publice, nu i actele administrative care le-au precedat (spre exemplu nu poate fi act de gestiune, adic act de drept privat, o hotrre de consiliu prin care s-a aprobat procedura de nchiriere a unor bunuri din patrimoniul localitii).

2.5. Actul administrativ-jurisdicional: Aceast specie de acte administrative individuale este reglementat inclusiv n Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care n art. 2 alin. 1 lit. d) definete actul administrativ-jurisdicional ca fiind actul emis de o autoritate administrativ nvestit, prin lege organic, cu atribuii de jurisdicie administrativ special. n lege este definit i noiunea de jurisdicie administrativ special, ca activitatea nfptuit de o autoritate administrativ care are, conform legii organice speciale n materie, competena de soluionare a unui conflict privind un act administrativ, dup o procedur bazat pe principiile contradictorialitii, asigurrii dreptului la aprare i independenei activitii administrativ-jurisdicionale ( lit.e ).

14

Amintim faptul c, potrivit art. 21 alin. 4 din Constituie, jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite, dispoziie care este dezvoltat, sub aspect procedural, n art. 6 din Legea contenciosului administrativ. Actele administrativ jurisdicionale pot fi contestate mai departe la instana de contencios administarativ (calea de atac este, de regul, cea a recursului, etapa de jurisdicie administrativ fiind considerat echivalentul primei instane). n doctrina recent, actele administrativ-jurisdicionale sunt prezentate ca acte administrative tipice, ntotdeauna motivate, care, n cazuri riguros determinate de lege, soluioneaz cu for de adevr legal i dup o procedur bazat pe principiile independenei i contradictorialitii, litigii aprute la nivelul administraiei active (D. A. Tofan, Drept administrativ, vol. II, All Beck, Bucureti, 2004, p. 21). Trsturile actului administrativ jurisdicional ( A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 504-505): este un act administrativ tipic, adic este emis numai de ctre organele administraiei de stat; are un caracter de excepie, n sensul c intervine numai n situaii riguros precizate de normele juridice; este emis n soluionarea unor litigii ce se ivesc ntr-un domeniu sau altul de activitate din administraia de stat ( administraia active); este emis dup o procedur special, administrativ-jurisdicional, care cuprinde i principiul independenei organului care emite actul fa de prile n litigiu, respectiv, principiul contradictorialitii; este exceptat de la principiul revocabilitii actelor administrative (mai exact al retractrii), fr a se nelege c are autoritatea lucrului judecat, ci doar o stabilitate mai mare dect actele administrative obinuite; este susceptibil de a fi atacat n contenciosul administrativ general, potrivit dispoziiilor legale ( a se vedea art.6 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificrile i completrile ulterioare). Dup revizuirea Constituiei Romniei (a se vedea modificarea de substan a art. 21, referitoare la caracterul facultativ i gratuit al jurisdiciilor administrative speciale), urmat de adoptarea noii Legi a contenciosului administrativ nr. 554/2004, s-a precizat n doctrin (A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ Genez i explicaii, Editura Kullusys, ediia a II-a, Bucureti, 2006, p. 139) c pentru a ne afla n prezena unui act administrativ jurisdicional se impune ca: actul s fie emis de ctre o autoritate administrativ, adic de un organ al administraiei de stat sau al administraiei locale (deci nu de orice autoritate public, inclusiv din sfera puterii judectoreti i nu de autoriti ale structurilor nestatale organizaii profesionale, fundaii etc.); autoritatea administrativ emitent s aib atribuii de a soluiona un conflict, deci s fie un organ administrativ jurisdicional; conflictul s se soluioneze cu citarea prilor i n baza principiului contradictorialitii; prilor s le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat. Ca exemple de autoriti publice cu atribuii de jurisdicie administrativ n prezent, se indic de ctre unii autori (Corneliu Liviu Popescu, Jurisdiciile administrative potrivit dispoziiilor constituionale revizuite, n Revista Dreptul nr. 5/2004, pag. 77-98) o serie de organe ce activeaz n diverse domenii de activitate, cum ar fi: comisiile de soluionare a ntmpinrilor prevzute de Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, comisiile mixte i Comisia Central de Rechiziii prevzute n Legea nr. 132/1997 privind rechiziiile de bunuri i prestrile de servicii n interes public, comisiile de disciplin din cadrul autoritilor publice, instituite de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Comisia de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci etc. Cu privire la organele administrative enumerate mai-sus, avem rezerve fa de includerea unora dintre ele n sfera autoritilor care dein atribuii jurisdicionale, ntruct un criteriu esenial pentru a ne afla n faa unei asemenea autoriti este competena sa de a pronuna efectiv o decizie, un act administrativjurisdicional, pentru soluionarea conflictului dedus judecii administrative; aceast cerin nu se regsete, de exemplu, n cazul comisiilor de disciplin instituite de Legea nr.188/1999, care au doar competena de a investiga svrirea de abateri disciplinare de ctre funcionarii publice i de a formula propuneri de aplicare a unei sanciuni, nu de a aplica sanciunea efectiv.

15

O activitate jurisdicional de necontestat este cea nfptuit de Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor, acesta avnd competena material de a se pronuna asupra contestaiilor formulate cu privire la modul de atribuire a contractelor de achiziii publice, respectiv de concesiune de lucrri/servicii publice, n baza O.U.G. nr.34/2006, cu modificrile i completrile ulterioare.

Bibliografie orientativ:
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 12-39; APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediia 2, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010; DRGANU TUDOR, Actele de drept administrativ, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1959, p. 34-106; IONESCU ROMULUS, Drept administrativ, Editura Didactic i pedagogic, Bucureti, 1970, p. 216-229, p. 243-248; IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, ediia 4, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 20-38; IORGOVAN ANTONIE, VIAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, PASRE IULIANA DIANA, Legea contenciosului administrativ (cu modificrile i completrile la zi) Comentariu i jurispruden, Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 78-84, p. 157-166; NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 290-308; NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediia a III-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1925, p.344 i urm.; PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 285-296;
POPESCU CORNELIU LIVIU, Jurisdiciile administrative potrivit dispoziiilor constituionale revizuite, n Revista Dreptul nr. 5/2004, pag. 77-98;

PRISCARU VALENTIN Actele i faptele de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 3-56, p. 57-67; RARINCESCU CONSTANTIN, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Editura Universal Alcalay Co., Bucureti, 1937, p. 308-309, 376-386; TARANGUL ERAST DITI, Tratat de drept administrativ romn, Editura Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p. 443-461; TEODORESCU ANIBAL, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A. Bucureti, 1929, p. 402-404; VEDINA,VERGINIA Drept administrativ i instituii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 83-91; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ Manual pentru uzul studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 47-51; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i actualizat, Universul Juridic, Bucureti, 2007, p.79-84; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a VII, Universul Juridic, Bucureti, 2012.

Legislaie de baz:
Constituia Romniei, republicat (M. Of. nr. 767/ 31.10.2003); Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat (M.Of. nr. 777/25.08.2004), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor (M.Of. nr. 164/02.04.2001), cu modificrile i completrile; Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, republicat (M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007),cu modificrile i completrile ulterioare; Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificrile i completrile ulterioare; O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobrii tacite (M. Of. nr. 291/25.04.2003), aprobat cu

16

modificri prin Legea nr. 486 /2003; O.G.nr. 27/2002 privind reglementarea activitii de soluionare a petiiilor (M. Of. nr. 84/01.02.2002),cu modificrile i completrile aduse prin Legea nr. 233/2002; H.G. nr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii (M.Of. nr. 716 din 23.10.2007).

17

CAPITOLUL 3 ACTUL ADMINISTRATIV - VALIDITATE. CONDIII PROCEDURALE. EFECTE JURIDICE.

1. Condiiile de valabilitate ale actelor administrative. 2. Procedura emiterii/adoptrii actelor administrative. 3. Efectele actelor administrative. 1. Condiiile de valabilitate a actelor administrative.
A. Legalitatea i oportunitatea actului administrativ. Legalitatea reprezint elementul central al regimului juridic specific actelor administrative. Principiul general al legalitii presupune: supremaia legii, n sensul c toate subiectele de drept trebuie s se supun dispoziiilor legale, pornind de la Constituie i continund ce celelalte acte normative, n funcie de ierarhia acestora; baza legal a activitii tuturor subiectelor de drept. ( V. Vedina, op.cit., 2007, p.85).

Prin legalitatea actelor administrative, ntr-un sens strict, se nelege obligativitatea conformrii acestora cu dispoziiile constituionale, legile adoptate de Parlament i celelalte acte normative cu o for juridic superioar actului adoptat, cumulat cu obligativitatea respectrii competenei organului emitent i a condiiilor de form i de procedur prescrise de lege (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 51; V. Vedina, op.cit., 2007, p. 86; D.A.Tofan, op. cit., p. 26). n esen, condiiile generale de legalitate constau n: Emiterea actului n conformitate cu dispoziiile constituionale, cu legile adoptate de Parlament i cu toate actele normative de for juridic superioar; Actul s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale; Actul s fie emis n forma i prin procedura prevzut de lege.

Oportunitatea actului administrativ (i a activitii administrative, n general) se fundamenteaz pe puterea discreionar de care dispune administraia, n baza creia aceasta are posibilitatea, conform unei marje de apreciere ce i este lsat la dispoziie de ctre legiuitor, de a alege dintre mai multe ci posibil de urmat pe cea care poate duce, n condiii optime, la atingerea scopului fixat de lege. (D.A. Tofan, op. cit., p. 26); ea deriv din capacitatea pe care o are organul emitent de a alege, dintre mai multe soluii posibile i legale, n aceeai msur, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocrotit (V. Vedina, op. cit., 2007, p. 86). Prin oportunitate, doctrina nelege realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale i spirituale, dar cu eficien ct mai mare, precum i alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii, n funcie de anumite criterii de referin cum ar fi: specificitatea condiiilor de munc dintr-o anumit zon, valorile cutumiare existente, nevoile reale ale unei anumite uniti

18

administrativ-teritoriale, mijloacele pe care le implic aplicarea unui act administrativ (V. Vedina, op. cit., 2007, p. 86 i urm.; Ilie Iovna, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 49). n esen, oportunitatea se raporteaz la: momentul adoptrii actului administrativ, locul i condiiile concrete n care urmeaz s se aplice, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vieii i interesul public (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 50-51; D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 28). Exist dou mari modaliti de abordare a relaiei legalitate-oportunitate n literatura de specialitate: a. Teza colii de drept public de la Bucureti: Oportunitatea reprezint ea nsi un element al legalitii, neputnd fi analizat distinct de aceasta. b. Teza colii de drept public de la Cluj: Legalitatea i oportunitatea reprezint condiii distincte de validitate a unui act administrativ. (Titulatura celor dou coli aparine, la origini, profesorului Antonie Iorgovan. Desigur, n prezent trebuie reinut i faptul c reprezentanii celor dou centre universitare mbrieaz, de multe ori, aceeai concepie, inclusiv n materia actului administrativ, conflictul ideologic la care ne referim fiind mult atenuat). Importana practic a acestor teze: posibilitatea anulrii de ctre instana de contencios administrativ a unui act pentru considerente de oportunitate, nu pentru nclcarea expres a unui text legal (de exemplu, dac mijloacele i resursele necesare pentru implementarea unui act administrativ depesc posibilitile reale existente) este recunoscut de coala de la Bucureti, nu i de coala de la Cluj.

B. Condiiile de form. Regula actele administrative se emit/adopt n form scris (cerin ad validitatem); Ca excepie, anumite acte administrative individuale pot mbrca i forma oral de exemplu: avertismentul, ca sanciune contravenional; actele normative mbrac ntotdeauna forma scris, pentru a putea fi aduse la cunotin public. Limba n care se redacteaz toate actele administrative, ca acte de autoritate, este limba oficial a statului romn - limba romn; totodat, potrivit art. 50 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, republicat, n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter individual se comunic, la cerere, i n limba matern. ntotdeauna, ns, va avea valoare oficial numai actul redactat n limba romn. Motivarea actelor administrative reprezint o cerin care trebuie respectat de emitent n funcie de tipul actului administrativ individual sau normativ. Proiectele de acte administrative normative trebuie motivate prin note de fundamentare (pentru hotrrile i ordonanele Guvernului) sau prin referate de aprobare (pentru celelalte acte normative) a se vedea dispoziiile art. 29-32 din Legea nr. 24/2000, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, H.G. nr.1361/2006 privind coninutul instrumentului de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobrii Guvernului, H.G. nr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii. Potrivit dispoziiilor Legii nr. 24/2000, republicat (a se vedea art. 30), instrumentul de prezentare i motivare al actului normativ include coninutul evalurii impactului acestuia, cuprinznd urmtoarele seciuni: a) motivul emiterii actului normativ-cerinele care reclam intervenia normativ, cu referire special la insuficienele i neconcordanele reglementrilor n vigoare; principiile de baz i finalitatea reglementrilor propuse, cu evidenierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrrilor de cercetare, evalurilor statistice; referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a cror implementare este elaborat

19

respectivul proiect. Pentru ordonanele de urgenta vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situaiei extraordinare care impune reglementarea imediat, nefiind suficient utilizarea procedurii parlamentare de urgen, precum i eventualele consecine care s-ar produce n lipsa lurii msurilor legislative propuse; b) impactul socioeconomic-efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social i asupra mediului nconjurtor, inclusiv evaluarea costurilor i beneficiilor; c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat att pe termen scurt, pentru anul curent, ct i pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaii cu privire la cheltuieli i venituri; d) impactul asupra sistemului juridic-implicaiile pe care noua reglementare le are asupra legislaiei n vigoare; compatibilitatea cu reglementrile comunitare n materie, determinarea exact a acestora i, dac este cazul, msurile viitoare de armonizare care se impun; deciziile Curii de Justiie a Comunitilor Europene i alte documente relevante pentru transpunerea sau implementarea prevederilor legale respective; implicaiile asupra legislaiei interne, n cazul ratificrii sau aprobrii unor tratate ori acorduri internaionale, precum i msurile de adaptare necesare; preocuprile n materie de armonizare legislativ; e) consultrile derulate n vederea elaborrii proiectului de act normativ, organizaiile i specialitii consultai, esena recomandrilor primite; f) activitile de informare public privind elaborarea i implementarea proiectului de act normativ; g) msurile de implementare-modificrile instituionale i funcionale la nivelul administraiei publice centrale i locale. De asemenea, n situaia n care reglementarea propus se elaboreaz n executarea unui act normativ, motivarea trebuie s cuprind referiri la actul pe baza i n executarea cruia se emite. Forma final a intrumentelor de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative trebuie sa cuprind referiri la avizul Consiliului Legislativ i, dup caz, al Consiliului Suprem de Aprare a Tarii, Curii de Conturi sau Consiliului Economic i Social. Competena de a stabili strutura i coninutul detaliat al instrumentelor de prezentare i motivare pentru actele normative iniiate de Guvern aparine chiar acestuia. Pentru actele administrative cu caracter individual, obligativitatea motivrii att n fapt ct i n drept este de necontestat n privina actelor administrativ-jurisdicionale i a celor sancionatorii; pentru celelalte categorii de acte administrative individuale, doctrina i, mai nou, chiar jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie ( a se vedea, de exemplu, decizia nr.4316 din 30 noiembrie 2006, pronunat de Secia de Contencios Administrativ i Fiscal a .C.C.J. n dosarul nr. 21214/2/2005), se pronun n mod constant n sensul necesitii motivrii acestora att n drept ct i n fapt, indiferent dac legea prevede sau nu expres aceast obligaie, fiind dat ca argument, printre altele, i existena dreptului la informaie prevzut de art. 31 din Constituie (a se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 62-63). De lege lata, actele normative care consacr aceast obligaie se refer la anumite tipuri de acte, nu la ntreaga categorie (a se vedea O.G. nr. 27/2002, n care se prevede obligaia de a se indica, n rspunsul remis petiionarului, temeiul legal i Legea nr. 544/2001, n care se prevede c refuzul de a pune la dispoziia solicitantului informaiile solicitate trebuie motivat). Actualmente, motivarea actelor administrative individuale se rezum, de regul, n practica administrativ, la indicarea textelor legale pe care se ntemeiaz, adic la motivarea n drept, cu precizarea eventualelor operaiuni administrative care le-au fundamentat (avize, referate, acorduri, propuneri etc.).

2. Procedura emiterii/adoptrii actelor administrative.


Adoptarea actelor administrative presupune, de cele mai multe ori, parcurgerea unei proceduri care cuprinde o serie de etape: 2.1. Forme procedurale anterioare emiterii actului; 2.2. Forme procedurale concomitente cu emiterea actului administrativ; 2.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului. 2.1. Formele procedurale anterioare emiterii actului. Sunt cele mai ntlnite n activitatea administraiei i poart diverse denumiri (studii, rapoarte, referate,

20

proiecte, dezbateri publice, dri de seam, anchete etc.). Cele mai ntlnite forme sunt reprezentate de avize i acordul prealabil.

AVIZELE:
Reprezint opiniile pe care o autoritate a administraiei publice le solicit unei alte autoriti, ntr-o problem sau mai multe, pentru a se informa i a decide n cunotin de cauz. (R.N. Petrescu, op. cit., 2004, p. 300). Reprezint manifestri de voin cu caracter unilateral care nu produc efecte juridice prin ele nsele. Sunt de 3 categorii: o avizele facultative nu exist obligaia pentru emitentul actului administrativ nici de a le solicita, nici de a le respecta, dac le-a solicitat (de exemplu: avizul care poate fi solicitat Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice, n baza art. 64 din O.U.G. nr. 54/2004 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public); o avizele consultative exist obligaia de a fi solicitate, dar nu i obligaia de a fi respectate (de exemplu: avizele emise de prefect, n condiiile art.9 din Legea nr.340/2004, republicat); o avizele conforme exist obligaia pentru emitent de a le solicita i de a se conforma lor (de exemplu: avizele emise Inspectoratele Judeene colare, n baza Legea educaiei naionale nr. 1/2011 (art. 42, de exemplu), avizul emis de Ministerul Transporturilor n legtur cu statutul Casei Asigurrilor de Sntate a Ministerului Transporturilor, Construciilor i Turismului, n baza art. 266 alin. 3 din Legea nr. 95/2006 privind reforma n domeniul sntii, cu modificrile i completrile ulterioare). Contribuie la ntrirea caracterului legal al actului administrativ ce urmeaz a fi emis/adoptat. Nu pot fi atacate n mod distinct pe calea aciunii n contencios administrativ, ci doar odat cu actul administrativ, conform art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004. Poate fi, n schimb, cerut instanei de contencios administrativ, obligarea autoritii competente la emiterea avizului la care reclamantul ar fi ndreptit.

ACORDUL PREALABIL:
Reprezint o specie a acordului, ca operaiune administrativ ce reprezint acceptul pe care l d un organ public altui organ public, n vederea emiterii de ctre ultimul a unui act administrativ. Este o manifestare de voin cu caracter unilateral care face corp comun cu actul adoptat denumit n doctrin act administrativ complex (a se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 59-60; V. Vedina, op. cit., 2007, p. 93-94; D.A. Tofan, op. cit., 2004, p. 32-33). ntrete legalitatea actului administrativ emis, dar nu acoper viciile de legalitate ale acestuia. Nu produce prin el nsui efecte juridice. Nu poate fi atacat n mod distinct pe calea aciunii n contencios administrativ, ci doar odat cu actul administrativ pe care l fundamenteaz. ALTE FORME PROCEDURALE mai sunt reglementate, de exemplu, n Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public, cu modificrile i completrile ulterioare. Astfel, conform art.6, autoritile administraiei publice au obligaia s publice pe site-ul propriu un anun privind intenia de a emite un act administrativ cu caracter normativ, pe care l vor afia i la sediul propriu, ntr-un spaiu accesibil publicului i pe care l vot transmite i ctre mass-media. De asemenea, n art.8 alin.2 al O.G.nr. 75/2003 privind organizarea i funcionarea serviciilor publice de editare a monitoarelor oficiale ale unitilor administrativ-teritoriale, cu modificrile i completrile ulterioare, se consacr obligaia organelor administraiei publice locale de a publica proiectele de acte normative care cad sub incidena Legii nr. 52/2003 n aceste monitoare oficiale judeene sau, dup caz, oreneti ( dac exist ). 2.2. Forme procedurale concomitente cu emiterea actului.

21

Regula: se regsesc, cu precdere, n cazul organelor colegiale, i vizeaz funcionarea legal i adoptarea de acte juridice de ctre acestea; Excepii: pot fi regsite i la unele acte emise de organe unipersonale (exemplu: decretele Preedintelui Romniei). Sunt reprezentate de: - Cvorum = majoritatea cerut de lege pentru funcionarea (ntrunirea) valabil a unui organ colegial (Guvern, consiliu local, consiliu judeean, comisie de specialitate etc.); - Majoritatea cerut pentru adoptarea (votarea) unui anumit act, care poate fi: simpl (jumtate plus unu din numrul celor prezeni), absolut (jumtate plus unu din numrul total al membrilor organului colegial), calificat (un numr mai mare de votani dect cel care constituie majoritatea absolut de regul, este vorba de 2/3 sau 3/4 din numrul componenilor organului colegial); - Semnarea i (dac este cazul) contrasemnarea actului (n cazul, de exemplu, al actelor Guvernului, decretelor prezideniale, hotrrilor consiliului judeean/local). O alt condiie esenial n aceast etap procedural este motivarea actului, aspect la care am fcut anterior referire. Potrivit Legii nr.52/2003 privind transparena decizional, cu ocazia desfurrii edinelor autoritilor administraiei publice locale se va ntocmi i o minut, n care se vor consemna punctele de vedere exprimate, precum i votul fiecrui membru (cu excepia situaiei n care votul este secret). (Verginia Vedina, op.cit., 2007, p.96.) 2.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului. Au importan sub aspectul momentului de la care actele administrative ncep s produc efecte juridice. Categorii: - Comunicarea actului = remiterea unui act administrativ individual ctre subiectul de drept vizat de acesta; - Publicarea actului = aducerea la cunotin public prin publicarea n Monitorul Oficial al Romnei (pentru actele administrative normative adoptate la nivel central i, uneori, a unor acte administrative individuale, de exemplu: hotrrile Guvernului cu caracter individual, cu excepia celor n materie militar, deciziile primului-ministru, sau decretele prezideniale), n monitoarele oficiale judeene, n alte publicaii, dup caz, sau prin afiarea la sediul emitentului (pentru actele adoptate la nivel local) a actelor administrative normative; - Aprobarea = de regul, manifestare de voin a unui organ superior emitentului, prin care se declar de acord cu un act deja emis de un organ inferior, fr de care actul n cauz nu ar putea produce efecte juridice (D.A. Tofan, op. cit., 2004, p. 35; R.N. Petrescu, op. cit., 2004, p. 306 i urm.); n doctrin (D. A. Tofan, op. cit., p. 35) mai sunt analizate i aprobrile substitutive (aprobarea de ctre un organ ierarhic superior a unui act prin care un organ inferior a acionat n domenii ce ineau de competena primului), respectiv aprobrile improprii (aprobarea unor cereri/propuneri adresate de subiectele de drept interesate unor organe administrative, avnd ca efect emiterea/adoptarea unui act administrativ este cazul diverselor autorizaii, licene, permise etc.). Procedura aprobrii tacite (reglementat prin O.U.G. nr. 27/2003, aprobat cu modificri prin Legea nr. 486/2003) reprezint procedura prin care o autorizaie este considerat acordat dac autoritatea administraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaii ( D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 36). Domeniile n care opereaz aceast procedur sunt enunate n art. 2 din O.U.G. nr. 27/2003, aprobat cu modificri prin Legea nr.486/2003, conform cruia: (1) Procedura aprobrii tacite se aplic tuturor autorizaiilor emise de autoritile administraiei publice, cu excepia celor emise n domeniul activitilor nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, muniiilor i explozibililor, regimul drogurilor i precursorilor, precum i a autorizaiilor din domeniul siguranei naionale.

22

(2) Guvernul poate stabili, prin hotrre, la propunerea motivat a fiecrei autoriti a administraiei publice interesate, i alte excepii de la aplicarea procedurii aprobrii tacite. - Confirmarea = operaiune care poate primi trei accepiuni, analizate n doctrin: actul prin care organul administrativ ncunotiineaz un subiect de drept interesat c nelege s menin un act administrativ emis anterior; act administrativ distinct prin care organul administrativ urmrete s acopere un viciu al unui act propriu emis anterior, sau s acopere un viciu al unui act inferior ca for juridic; aprobare dat de organul administrativ superior, fr de care nu se poate pune n aplicare un act anterior al unui organ inferior. (D.A. Tofan, op.cit., 2004, p.36.) O alt formalitate procedural ulterioar o reprezint i publicarea minutei ntocmite cu ocazia edinelor autoritilor administraiei locale pe site-ul propriu, precum i afiarea acesteia la sediul autoritii.

3. Efectele actelor administrative.


3.1. Fora juridic a actelor administrative. La baza efectelor juridice pe care le produc actele administrative st prezumia c acestea au fost emise cu respectarea tuturor condiiilor impuse de lege, prezumie care mbrac trei dimensiuni: a. prezumia de legalitate n sensul c actul a fost emis n conformitate cu prevederile Constituiei i ale celorlalte acte juridice cu for juridic superioar. La rndul ei, prezumia de legalitate se fundamenteaz pe alte dou prezumii: b. prezumia de autenticitate n sensul c actul a fost emis de organul artat n cuprinsul acestuia prin formele specifice antet, tampil, semnturi etc.; c. prezumia de veridicitate n sensul c actul administrativ este presupus a corespunde, pe fond, adevrului. Actul administrativ d natere obligaiei de respectare care vizeaz orice subiect de drept, respectiv obligaiei de executare care privete subiectele de drept ce au obligaia punerii sale n executare. Fora juridic a actelor administrative se raporteaz la: a. locul organului emitent n structura administraiei publice (plasarea organului n cadrul sistemului administrativ); b. natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului i competenei sale (poate fi un organ cu competen general sau de specialitate); c. categoria actelor individuale sau normative (n funcie de care rezult i sfera de ntindere a efectelor). Actul administrativ constituie el nsui titlu executoriu, de unde deriv i principiul executio ex officio care l guverneaz i care semnific c se poate trece la executarea sa fr a mai fi necesar o nvestire suplimentar cu formul executorie (V. Vedina, op. cit., 2007, p.98). 3.2. Momentul din care se produc efectele juridice ale unui act administrativ. a. Pentru organul emitent, actul administrativ ncepe s produc efecte juridice din chiar momentul emiterii/adoptrii, n sensul c acesta are obligaia de a-l aduce la cunotin public sau, dup caz, de a-l comunica celor interesai, respectiv obligaia de a nu l modifica sau abroga dect prin parcurgerea procedurii prevzute de lege (V. Vedina, op. cit., 2007, p.99).

23

b. Pentru celelalte subiecte de drept: actele cu caracter individual produc efecte juridice din momentul comunicrii lor, cu excepia hotrrilor Guvernului i a decretelor Preedintelui Romniei, care trebuie publicate n Monitorul Oficial al Romniei, sub sanciunea inexistenei; actele cu caracter normativ produc efecte juridice din momentul aducerii lor la cunotin public (prin publicare), n modalitile prevzute de lege. n esen, ca REGUL actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, din momentul n care au fost aduse la cunotina destinatarului sau, dup caz, a publicului, n formele prevzute de lege. EXCEPIILE de la regula sus-menionat: actele administrative care produc efecte retroactive: actele declarative sau recognitive (de exemplu: certificate de stare civil - natere, de deces etc.), din categoria crora se apreciaz c fac parte i actele de revocare (pentru motive de nelegalitate) a unor acte administrative, actele administrative interpretative, actele administrative jurisdicionale (D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 46-47). Dup cum se observ, este vorba, n principiu, despre acte individuale. actele administrative care produc efecte de la o dat ulterioar aducerii lor la cunotin, fie datorit stabilirii n cuprinsul lor a unei date ulterioare exprese, fie prin chiar efectul legii de exemplu, conform art. 4 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniior, actele normative n materie contravenional intr n vigoare n termen de 30 de zile de la publicarea lor, iar n cazuri urgente, la minim 10 zile. n privina actelor normative emise de autoritile centrale, Legea nr. 24/2000, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, precizeaz la art. 11: (1) Legile i ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau la o dat ulterioar prevzut n textul lor. Termenul de 3 zile se calculeaz pe zile calendaristice, ncepnd cu data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, i expir la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare. (2) Ordonanele de urgen ale Guvernului intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sub condiia depunerii lor prealabile la Camera competent s fie sesizat, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar. (3) Actele normative prevzute la art. 10 alin. (1), cu excepia legilor i a ordonanelor, intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar. Atunci cnd nu se impune ca intrarea n vigoare s se produc la data publicrii, n cuprinsul acestor acte normative trebuie s se prevad c ele intr n vigoare la o dat ulterioar stabilit prin text. Pentru actele emise de autoritile administraiei autonome locale, Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, republicat, prevede n art. 49, aplicabil pentru hotrrile consiliilor locale, c Hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale, de la data comunicrii (regul valabil i n ceea ce privete hotrrile consiliului judeean). De asemenea, potrivit art. 68, n exercitarea atribuiilor sale primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz. Aadar, n privina actelor administrative emise la nivel local se menine regula intrrii n vigoare de la data aducerii lor la cunotin, raportat la clasica distincie dintre actele normative i cele individuale. 3.3. ntinderea efectelor juridice ale actului administrativ. Actele administrative normative sunt apte, n principiu, de a produce toate categoriile de efecte juridice, att pentru dreptul administrativ, ct i pentru celelalte ramuri de drept, fiind i izvoare de drept (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 70);

24

Actele administrative cu caracter individual dau natere, de principiu, la raporturi de drept administrativ, dar i la alte categorii de raporturi (de exemplu, de dreptul familiei, n cazul actelor de stare civil); n cadrul acestora exist deosebiri n funcie de sfera mai restrns sau mai larg a subiectelor de drept implicate n raporturile juridice pe care le reglementeaz (D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 49). n orice caz, nu trebuie confundat natura juridic a unui astfel de act aceea de act administrativ cu tipul de efecte juridice produse, motiv pentru care un act de stare civil, din punctul nostru de vedere, rmne un act administrativ i nu un act de drept civil, chiar dac produce efecte de acest gen. 3.4. ncetarea efectelor juridice ale actului administrativ. Actul administrativ produce efecte juridice pn la momentul scoaterii sale din vigoare, care se poate realiza prin: Anulare de ctre instana de judecat (de contencios administrativ), ca regul; uneori, legiuitorul permite i superiorului ierarhic s anuleze acte ale organului inferior (de exemplu, Guvernul poate anula ordinele prefectului, potrivit art. 27 din Legea nr. 340/2004), ori chiar menioneaz aceast posibilitate chiar pentru autoritatea care a gestioneaz o anumit procedur (de exemplu, potrivit art. 86 alin. 2 din O.U.G. nr. 34/2006, autoritatea contractant poate anula procedura de licitaie restrns, deci i eventualele acte administrative emise anterior n cadrul acesteia, cu anumite condiii). Revocare propriu-zis de ctre organul ierarhic superior emitentului; Retractare de organul emitent; Abrogare dispus de organul emitent, organul ierarhic superior sau Parlament. Menionm c, din interpretarea dispoziiilor Legii nr. 24/2000, republicat, rezult c operaiunea abrogrii este incident pentru actele administrative cu caracter normativ, nu pentru cele cu caracter individual (pentru care se folosete conceptul de revocare). Alte modaliti de ncetare a efectelor juridice: prin intervenia unor fapte materiale (de exemplu, decesul unei persoane, executarea unei obligaii materiale), prin prescripia dreptului de executare, prin executarea actului administrativ. (V. Vedina, op. cit., 2007, p. 101 -102; D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 50) Ne vom referi, pe larg, la unele dintre aceste probleme, n capitolul urmtor.

Bibliografie orientativ:
APOSTOL TOFAN DANA, Relaia legalitate-oportunitate n teoria recursului pentru exces de putere, n Studii de drept romnesc, serie nou, nr. 3-4/1999; APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 26-54; APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediia 2, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010; APOSTOL TOFAN DANA, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, All Beck, Bucureti, 1999; CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU IOAN, TNSESCU ELENA SIMINA, Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, All Beck, Bucureti, 2004, p. 139; DRGANU TUDOR Actele de drept administrativ, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1959, p. 72-77, p. 107-147, p. 168-179; IONESCU ROMULUS, Drept administrativ, Editura Didactic i pedagogic, Bucureti, 1970, p. 230-243, p. 249-252; IORGOVAN ANTONIE, VIAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, PASRE IULIANA DIANA, Legea contenciosului administrativ (cu modificrile i completrile la zi) Comentariu i jurispruden, Universul Juridic, Bucureti, 2008; IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 41-71; IORGOVAN ANTONIE, MORARU ION, MUSTEA DOREL, Legalitatea actelor administrative, Editura Politic, Bucureti, 1985, p. 43-59; IORGOVAN ANTONIE, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez, explicaii i jurispruden,

25

ediia a II-a, Editura Kullusys, Bucureti, 2006; IOVNA ILIE, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 49 i urm.; LAZR ANA ROZALIA, Relaia legalitate oportunitate n statul de drept, n Curierul judiciar, serie nou, p. 105-119; LAZR ANA ROZALIA, Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Cteva consideraii privind procedura aprobrii tacite, n Revista de drept public nr. 3/2003, p. 84-101; LAZR ROZALIA ANA, Legalitatea actului administrativ, All Beck, Bucureti, 2004; NEGULESCU PAUL Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 359-366, 434 i urm.; PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 297-319, p. 333-334; POPESCU CORNELIU LIVIU, Data intrrii n vigoare a actelor normative n lumina dispoziiilor constituionale revizuite, n Dreptul nr. 4/2004, p. 23-40; PRISCARU VALENTIN Actele i faptele de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 3-56, p. 68-69, p. 97-109; RARINCESCU CONSTANTIN, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Editura Universal Alcalay Co., Bucureti, 1937, p. 244-246, 337-360; TARANGUL ERAST DITI, Tratat de drept administrativ romn, Editura Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p. 446-452; TEODORESCU ANIBAL, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A. Bucureti, 1929, p. 380-384; TRILESCU ANTON, Formalitile procedurale anterioare, concomitente, posterioare adoptrii hotrrii consiliilor locale i consecinele nerespectrii lor, n Dreptul nr. 1/1995, p. 38-44; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ i instituii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 91-109; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ Manual pentru uzul studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 52-76; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i actualizat, Universul Juridic, Bucureti, 2007, p.84-102; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a VII-a, Universul Juridic, Bucureti, 2012.

Legislaie de baz:
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat (M.Of. nr. 777/25.08.2004), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor (M.Of. nr. 164/02.04.2001), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, republicat (M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public (M.Of. nr. 663/23.10.2001), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificrile i completrile ulterioare aduse; O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobrii tacite (M. Of. nr. 291/25.04.2003), aprobat cu modificri prin Legea nr. 486 /2003; Ordonana nr. 27/2002 privind reglementarea activitii de soluionare a petiiilor (M.Of. nr. 84/01.02.2002), cu modificrile i completrile aduse prin Legea nr. 233/2002; H.G. nr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii (M.Of. nr. 716 din 23.10.2007).

26

27

CAPITOLUL 4 SUSPENDAREA I NCETAREA EFECTELOR ACTULUI ADMINISTRATIV


1. Suspendarea executrii actelor administrative. 2. Revocarea i retractarea actelor administrative. 3. Anularea actelor administrative. 4. Inexistena actelor administrative. 1. Suspendarea executrii actelor administrative.
1.1. Noiune: reprezint ntreruperea vremelnic a producerii de efecte juridice de ctre un act administrativ (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 94; V. Vedina, op.cit., 2007, p.102; Dana Apostol Tofan, op.cit., 2004, p. 54). 1.2. Trsturi: are caracter de excepie, se dispune numai n cazuri bine ntemeiate; reprezint o situaie temporar, vremelnic; constituie o garanie a legalitii i a respectrii drepturilor subiective i intereselor legitime ale persoanelor; are n vedere ntreruperea temporar a producerii de efecte juridice sau amnarea temporar a producerii efectelor juridice; poate s intervin numai dup intrarea n vigoare a actului; poate fi dispus de organul competent (instana de contencios administrativ sau chiar organul administartiv) potrivit legii, sau intervine direct n baza legii (de exemplu: potrivit art. 123 alin. 5 din Constituie, depunerea de ctre prefect a unei aciuni mpotriva actelor emise de autoritile autonome locale duce, automat, la suspendarea acestora; potrivit art. 14 alin. 5 din Legea contenciosului administrativ, n ipoteza n care se emite un nou act administrativ cu acelai coninut ca i cel suspendat de ctre instan, acesta este suspendat de drept etc.). 1.3. Regimul general aplicabil: a. Subiectele de drept care pot dispune suspendarea: organul emitent sau cel ierarhic superior; instana de judecat; legiuitorul.

b. Tipuri de suspendare: n baza legii de jure - (a se vedea art. 123 alin. 5 din Constituie, art. 3 din Legea nr. 554/2004, referitoare la aciunile introduse n baza atribuiilor de tutel administrativ de ctre prefect sau de Agenia Naional a Funcionarilor Publici); dispus de organul competent instan de judecat (a se vedea art. 14, 15 din Legea contenciosului administrativ) sau alt autoritate public (inclusiv emitentul sau superiorul ierarhic). c. Cauze de suspendare: n Legea contenciosului administrativ regsim dou motive care pot justifica (dac sunt ntrunite cumulativ) admiterea de ctre instan a unei cereri de suspendare a executrii actului administrativ: existena unui caz bine justificat (adic mprejurrile legate de starea de fapt i de drept, care sunt

28

de natur s creeze o ndoial serioas n privina legalitii actului administrativ, potrivit art. 2 alin. 1 lit. t) din Legea contenciosului administrativ); necesitatea evitrii producerii unei pagube iminente (adic prejudiciul material viitor i previzibil sau, dup caz, perturbarea previzibil grav a funcionrii unei autoriti publice sau a unui serviciu public, potrivit art. 2 alin. 1 lit. ) din Legea contenciosului administrativ). Prin analogie, astfel de cauze (motive) pot fi avute n vedere (alturi de motive care in chiar de oportunitate) i n cazul suspendrii dispuse de ctre organele administrative, pentru propriile acte sau cele ale organelor inferioare ierarhic. d. Efecte juridice: suspendarea produce ntreruperea temporar a producerii de efecte juridice de ctre actul suspendat, inclusiv stoparea oricrei proceduri de executare silit a acestuia (a se vedea art. 14 alin. 7 din Legea nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare). De asemenea, cel puin provizoriu, adic pn la clarificarea irevocabil a legalitii sau nelegalitii actului, se va reveni la situaia anterioar emiterii acestuia.

1.4. Reglementarea suspendrii judiciare, n baza Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004: a. Regimul suspendrii n baza art. 14 din Legea nr. 554/2004: Se dispune la cererea persoanei vtmate, dup formularea plngerii administrative prealabile; Trebuie probat existena unui caz bine justificat (adic mprejurrile legate de starea de fapt i de drept, care sunt de natur s creeze o ndoial serioas n privina legalitii actului administrativ; art.2 alin.1 lit.t) din lege); Necesitatea prevenirii unei pagube iminente (definit n art. 2 alin. 1 lit. ), ca prejudiciul material viitor i previzibil sau, dup caz, perturbarea previzibil grav a funcionrii unei autoriti publice sau a unui serviciu public); n cazul actelor administrative normative care vatm un interes public major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public; Judecarea cererii se face de urgen i cu precdere, cu citarea prilor; Efectele suspendrii dureaz pn la pronunarea instanei de fond asupra viitoarei aciuni n anularea actului administrativ, dar nceteaz de drept dac aceast aciune nu este introdus n termen de 60 de zile de la acordarea suspendrii (este vorba despre soluia dat de prima instan, nu de hotrrea din recurs); n ipoteza n care se emite un nou act administrativ cu acelai coninut ca i cel suspendat de ctre instan, acesta este suspendat de drept, fr a mai fi obligatorie nregistrarea unei alte plngeri prealabile; Hotrrea de admitere a suspendrii este executorie de drept i poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la comunicare; Recursul nu suspend executarea primei sentine, n sensul c suspendarea executrii actului administrativ rmne valabil (n schimb, recursul declarat mpotriva sentinei prin care s-a anulat un act administrativ suspend executarea hotrrii judectoreti, adic actul administrativ i menine caracterul executoriu, dac nu se acord suspendarea executrii sale). b. Regimul suspendrii n baza art. 15 din Legea nr. 554/2004: Se face prin cererea de anulare a actului administrativ, sau n mod distinct, dup nregistrarea acesteia pe rolul instanei de contencios administrativ, dar pn la pronunarea instanei de fond; Trebuie ndeplinite aceleai condiii: existena cazului bine justificat i necesitatea prevenirii pagubii iminente; Procedura de judecat este similar cererii n baza art. 14; Hotrrea de admitere a suspendrii este executorie de drept, iar recursul declarat mpotriva ei nu suspend executarea;

29

n ipoteza admiterii aciunii de fond, msura suspendrii, dispus n condiiile art. 14, se prelungete de drept pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei, chiar dac reclamantul nu a solicitat expres suspendarea executrii actului administrativ n temeiul art.15. (A. Iorgovan, Al.S. Ciobanu, L. Vian, D.I. Pasre, Legea contenciosului administrativ cu modificrile i completrile la zi. Comentariu i jurispruden, Universul Juridic, Bucureti, 2008)

2. Revocarea i retractarea actelor administrative.


2.1. Noiunea de revocare desemneaz operaiunea juridic prin care organul emitent sau organul superior ierarhic desfiineaz (retrage) actul n cauz, din oficiu sau la cererea subiectelor de drept interesate (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 83; V. Vedina, op. cit., 2007, p. 104). 2.2. Categorii: revocarea propriu-zis = dispus de organul superior ierarhic emitentului; retractarea = dispus chiar de organul emitent; (a se vedea V. Vedina, op. cit., 2007, p. 104). 2.3. Trsturi: conform doctrinei, revocarea poate reprezenta un caz particular al nulitii (dac este dispus pe motive de de nelegalitate, situaie n care opereaz retroactiv, ca i nulitatea); are valoarea unui principiu, n sensul c regula o reprezint revocabilitatea actelor administrative, doar pe cale de excepie unele dintre ele fiind irevocabile; intervine atunci cnd exist certitudinea unui viciu de legalitate care lovete actul sau a unei evidente lipse de oportunitate a acestuia; produce efecte ex tunc, n ipoteza unor cauze de revocare anterioare sau concomitente emiterii actului (cauze de ilegalitate), respectiv ex nunc, n ipoteza unor cauze ulterioare emiterii actului (cauze de oportunitate sau de eficien a actului administrativ). (V. Vedina, op. cit., 2007, p.104). 2.4. EXCEPIILE de la principiul revocabilitii actelor administrative: actele administrative cu caracter jurisdicional; actele administrative emise ca urmare a existenei unor contracte de drept privat (actele instrument necesare derulrii contractelor n cauz); actele administrative emise n vederea ncheierii unor contracte de drept privat (actele administrative condiie, de autorizare); actele administrative executate material; actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziie legal; actele administrative care au dat natere unor drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitii (certificate de natere, diplome de absolvire, permise, cri de identitate etc.); actele administrative sancionatorii. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 85-93 i urm.; V. Vedina, op. cit., 2007, p. 105-106; D.A. Tofan, op. cit., 2004, p. 60-63.)

Dup cum se observ, excepiile de mai-sus vizeaz numai acte administrative individuale, nu i acte normative, pentru c ultimele pot fi oricnd retrase de administraie sau chiar anulate de ctre instana de contencios administrativ. Actele individuale care nu pot fi revocate pot fi totui desfiinate de ctre instana de judecat, prin anulare, ipotez la care se refer i art. 1 alin. 6 din Legea contenciosului administrativ: Autoritatea public emitent a unui act administrativ unilateral nelegal poate s solicite instanei anularea acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. n egal msur, chiar dac de lege lata nu exist o astfel de dispoziie, specialitii consider c

30

exceptarea de la revocabilitate a unui act administrativ individual nu poate fi invocat dac acesta a fost emis ca urmare a unor manevre frauduloase, dolosive, ale beneficiarilor acestui act sau dac actul era inexistent, neavnd nici un moment o aparen de legalitate (R. N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 330 i urm; D. A. Tofan, op. cit., 2002, p. 62-63; T. Drganu, Actele de drept administrativ, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1959, p. 244). De asemenea, nu trebuie confundat regimul juridic al revocrii actului administrativ cu regimul juridic al revocrii dintr-o funcie/demnitate public, chiar dac i ultima operaiune presupune emiterea sau desfiinarea unor acte administrative.

3. Anularea actelor administrative.


3.1. Noiune operaiunea juridic prin care se dispune desfiinarea unui act, ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice de ctre acesta (A. Iorgovan, op. cit., p. 72); sanciunea juridic ce intervine n ipoteza n care actul administrativ prezint vicii de legalitate (V. Vedina, op. cit., 2007, p. 107). Regimul nulitii n materia actelor administrative este unul destul de nuanat, ntruct nu sunt aplicabile tale-quale regulile clasice ale nulitii actelor civile. De asemenea, nu opereaz, ca regul, nici distincia fcut de Codul civil ntre nulitatea absolut i nulitatea relativ, pentru c, ntotdeauna, un act administrativ presupune i o dimensiune care ine de interesul i ordinea public, neputndu-se reine c exist acte administrative la emiterea/adoptarea crora au fost incidente numai dispoziii legale care protejeaz interese particulare (a se vedea art. 1247 i 1248 din Codul civil). De asemenea, cu foarte puine excepii, regimul nulitii unui act administrativ este identic indiferent de cauzele care atrag aceast sanciune: procedura de contestare, inclusiv sub aspectul termenelor i a instanei competente este aceeai.Ca un caz special, putem aminti dispoziiile art. 16-17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, care contureaz o delimitare ntre viciile eseniale de legalitate care se pot ntlni la un proces-verbal contravenional i care atrag nulitatea, care se poate invoca chiar din oficiu de ctre instan, respectiv viciile mrunte (anumite carene n completarea i redactarea procesului-verbal) care nu afecteaz, n principiu, executarea actului i nici nu prejudiciaz contravenientul. De asemenea, vom remarca, ca regul, c textele legale nu prevd expres sanciunea nulitii pentru nerespectarea cerinelor de form sau de fond la emiterea actelor administrative, dar acest lucru nu poate duce la concluzia c o astfel de sanciune nu ar opera. Astfel, s-a susinut n doctrin c n dreptul privat nu exist nulitate fr text, pe cnd n dreptul administrativ, n cele mai multe mprejurri, nulitatea exist fr text (J. Vermeulen, Evoluia dreptului administrativ romn, Institutul de Arte Grafice Vremea, Bucureti, 1943, p. 107).

3.2. Calificarea nulitilor n dreptul administrativ: Teoria nulitii actelor administrative, consacrat n perioada interbelic (Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. vol. I - Principii generale, ediia a III-a, Bucureti, 1925, p. 424-466) recunotea urmtoarele categorii de acte viciate, n funcie de interesele generale, locale sau individuale ce trebuiau ocrotite: acte inexistente nu au nevoie de nici o constatare formal n acest sens; acte nule de drept au o aparen de legalitate, dar sunt lovite de un viciu esenial, care nu poate fi acoperit i poate fi constatat oricnd; acte anulabile actul prezint unele vicii de form, care pot fi invocate ntr-un interval de timp determinat i doar de acele subiecte de drept care au interes direct sau personal. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 72-83; V. Vedina, op. cit., 2007, p. 107-108; D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 67-69.). Dup cum am precizat deja, aceast clasificare nu mai este, n totalitate, actual, ntruct:

31

diferena dintre acte nule de drept i acte anulabile nu prezint, n principiu, interes din punct de vedere al regimului aplicabil (acesta fiind acelai, n condiiile actualei regementri de contencios administrativ); nu se poate considera c viciile de form sunt, ntotdeauna, mai puin grave dect cele de fond; problema acoperirii (remedierii) viciilor este cel puin discutabil i, oricum, interpretabil, ntruct nu exist o reglementare expres n acest sens, ci doar chestiunea principial c, pn cnd este solicitat instana (sau o jurisdicie special administrativ) s se pronune asupra nulitii, autoritatea administrativ poate s ncerce ndreptarea carenelor iniiale i intrarea n legalitate, dac nu exist o interdicie legal n acest sens i dac nu vatm, astfel, alte drepturi sau interese legitime (a se vedea i Ilie Iovna, op.cit., 1977).

3.3. Criterii propuse de clasificare a nulitilor n dreptul administrativ: a. Din punct de vedere al ntinderii efectelor: nulitate total - vizeaz ntregul act administrativ (este specific actelor individuale); nulitate parial - vizeaz doar anumite dispoziii ale actului(se regsete, de regul, n cazul actelor administrative normative). b. Dup criteriul cauzelor care le genereaz: nulitate absolut - intervine pentru nclcarea unor condiii eseniale de validitate a actului, de regul condiii de fond; nulitate relativ - intervine pentru nclcarea unor condiii mai puin importante, de regul condiii de form, procedurale. (a se vedea R. N. Petrescu, op. cit., 2004, p. 321) n orice caz, reinem c orice teorie a nulitii actelor administrative trebuie s porneasc de la realitatea c viciile care afecteaz legalitatea acestora nu au toate valoare egal (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 70), existnd situaii n care condiiile de form (stabilite de norme de drept administrativ procedural) sunt mai importante dect condiiile de fond (stabilite de dreptul administrativ material) a se vedea dispoziiile art. 16-17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul contraveniilor, n care sunt enumerate cauzele de nulitate ale procesului-verbal contravenional (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 75-77.)

3.4. Organele care pot dispune anularea actului administrativ: organul ierarhic superior n baza dreptului de control ierarhic; instana de judecat n baza dispoziiilor legale privind contenciosul administrativ; Ministerul Public asupra actelor organelor administrative de cercetare i urmrire penal i ale organelor de administrare ale locurilor de deinere i executare a pedepselor. 3.5. Efectele juridice ale anulrii actelor administrative: n dreptul administrativ se admite, n principiu, posibilitatea confirmrii ambelor categorii de nuliti, n lipsa unei interdicii exprese a legii; Ca regul, nulitatea are efecte retroactive (ex tunc); pe cale de excepie, se admite de o parte a doctrinei c anularea pentru motive de oportunitate produce efecte pentru viitor ex nunc (Romulus Ionescu, op. cit., 1970, p. 283); De principiu, ca efect al aplicrii regulii restitutio in integrum nu se pot nltura retroactiv dect efectele juridice, nu i faptele materiale deja realizate (de exemplu, anularea unei autorizaii de demolare a unei construcii nu poate duce la reconstrucia acesteia, pentru c ar fi, oricum, un alt imobil, nu cel iniial); Ca regul, are ca efect anularea tuturor actelor juridice ulterioare condiionate, sub aspectul legalitii, de existena actului administrativ anulat (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 82).

32

4. Inexistena actelor administrative:


4.1. Noiune sanciune specific actului administrativ, care intervine atunci cnd viciile de legalitate care afecteaz actul sunt att de grave nct contientizarea lor este facil pentru toate subiectele de drept (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 78-79; V. Vedina, op. cit., 2007, p. 110-111); orice subiect de drept, chiar i unul cu inteligen medie, va realiza ilegalitatea flagrant a actului, iar actul n cauz nu se poate bucura de prezumia de legalitate, fiind lovit de vicii att de vizibile nct nimeni nu le poate atribui valoarea de acte juridice (T. Drganu, op. cit., 1959, p. 152).

Inexistena, ca sanciune, cunoate o consacrare constituional, cu aplicabilitate limitat: - art. 100 alin. 1 n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Romniei emite decrete care se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena decretului. - art. 108 alin. 4 Hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul-ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile care au caracter militar se comunic numai instituiilor interesate. Evident, nepublicarea unui act administrativ nu poate fi considerat dect una dintre cauzele de inexisten, nu singura. Vicii flagrante, potrivit definiiilor formulare la nivel doctrinar, pot consta i n: emiterea actului cu depirea competenei materiale sau teritoriale, lipsa contrasemnturii (atunci cnd legea o cere), invocarea unui temei de drept inexistent, lipsa semnturii primarului pe o dispoziie, lipsa semnturii primului-ministru pentru o hotrre a Guvernului etc. 4.2. Trsturi: reprezint o sanciune juridic consacrat i constituional, considerat mai grav dect nulitatea; actele administrative inexistente nu se bucur de prezumia de legalitate; inexistena poate fi constatat de orice subiect de drept interesat, fr a se urma o anumit procedur sacramental; actul este lipsit de for executorie; nu exist obligaia de respectare i de executare a actului; organele administrative au obligaia de a se abine de la punerea n executare a actului i de a constata inexistena acestuia, n caz contrar fiind posibile chiar sanciuni de natur penal pentru funcionarii vinovai; subiectele destinatare ale actului au dreptul de a se apra n faa oricrei autoriti publice, prin invocarea inexistenei; actul inexistent poate fi retras formal oricnd de ctre administraie. (V. Vedina, op. cit., 2007, p. 110-111.) Distincia major dintre inexisten i nulitate const n faptul c actul lovit de nulitate absolut continu s produc efecte juridice, n baza prezumiei de legalitate, pn n momentul n care se constat, cu efect retroactiv, nulitatea actului de ctre organele competente, pe cnd n cazul inexistenei, din start, actul nu beneficiaz de aceast prezumie i nu poate fi pus n executare (D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 74; I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2003, p. 149).

33

Bibliografie orientativ:
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 54-77; APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediia 2, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010; APOSTOL TOFAN DANA, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, All Beck, Bucureti, 1999; APOSTOL TOFAN DANA, Relaia legalitate-oportunitate n teoria recursului pentru exces de putere, n Studii de drept romnesc, serie nou, nr. 3-4/1999; CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, Suspendarea judiciar a executrii actelor administrative n baza Legii contenciosului administrativ, n Revista de drept public nr. 1/2005, p. 78-101; CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, Consideraii asupra posibilitii revocrii din funcie a preedintelui i vicepreedinilor consiliului judeean, n Curierul Judiciar nr. 4/2006; CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU IOAN, TNSESCU ELENA SIMINA, Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, All Beck, Bucureti, 2004, p. 263; DRGANU TUDOR, Actele de drept administrativ, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1959, p. 148179, p. 179-296; DRGANU TUDOR, Nulitile actelor administrative individuale, n Studia Napocensia, seria Drept I, Editura Academiei R.S.R., 1974, p. 55-69; DRGANU TUDOR, Cteva consideraii cu privire la actele de drept administrativ obinute prin manevre frauduloase sau dolosive, n Justiia nou nr. 5/1961, p. 17-31; IORGOVAN ANTONIE, VIAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, PASRE IULIANA DIANA, Legea contenciosului administrativ (cu modificrile i completrile la zi) Comentariu i jurispruden, Universul Juridic, Bucureti, 2008; IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 72-95; IORGOVAN ANTONIE, MORARU ION, MUSTEA DOREL, Legalitatea actelor administrative, Editura Politic, Bucureti, 1985, p. 64-67; IORGOVAN ANTONIE, Noua lege a contenciosului administrativ.Genez, explicaii i jurispruden, ediia a II-a, Ed. Kullusys, Bucureti, 2006; IONESCU ROMULUS, Drept administrativ, Editura Didactic i pedagogic, Bucureti, 1970, p. 266-271, p. 275-283; IOVNA ILIE, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 54-66; LAZR ROZALIA ANA, Relaia legalitate oportunitate n statul de drept, n Curierul judiciar, serie nou, p. 105-119; LAZR ROZALIA ANA, Legalitatea actului administrativ, All Beck, Bucureti, 2004; LAZR ROZALIA ANA,Consideraii privind nulitatea i inexistena actului administrativ, n Revista de drept public nr. 1/2002 p. 26-46; MUREAN MIRCEA, Irevocabilitatea unor acte administrative pe baza crora s-au stabilit raporturi de drept procesual civil, n Revista romn de drept nr. 11/1973, p. 70-74; NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediia a III-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1925, p. 424 i urm.; PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 297-319, p. 319-324, p. 324-334; PETRESCU RODICA NARCISA, Revocarea i suspendarea modaliti de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative, n Dinamica relaiilor sociale reglementate de lege oglindit n teoria i practica dreptului, Cluj-Napoca, 1990; PRISCARU VALENTIN, Actele i faptele de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 3-56, p. 89-97, p. 109-127; RARINCESCU CONSTANTIN, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Editura Universal Alcalay Co., Bucureti, 1937, p. 117-135, p. 337-362; SANTAI IOAN, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2003, p. 135-156; TEODORESCU ANIBAL, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Institutul de Arte Grafice

34

Eminescu S.A. Bucureti, 1929, p. 398-402; TARANGUL ERAST DITI, Tratat de drept administrativ romn, Editura Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p. 517-546; TRILESCU ANTON, Formalitile procedurale anterioare, concomitente, posterioare adoptrii hotrrii consiliilor locale i consecinele nerespectrii lor, n Dreptul nr. 1/1995, p. 38-44; TRILESCU ANTON, Unele consideraii referitoare la necesitatea unei mai stricte delimitri a nulitilor n dreptul administrativ, n Dreptul nr. 12/2001, p. 83-87; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ i instituii politico-administrative- Manual practic, Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 109-122; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ Manual pentru uzul studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 65-73; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i actualizat, Universul Juridic, Bucureti, 2007, p.102-111; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a VII-a, Universul Juridic, Bucureti, 2012; VEDINA VERGINIA, Consideraii privind regimul suspendrii actului administrativ, n Curierul judiciar nr. 3/2003, p. 136-144.

Legislaie de baz:
Constituia Romniei, republicat (M.Of. nr. 767/ 31.10.2003) - art. 21, 52, 123, 126 etc.; Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat (M.Of. nr. 777/25.08.2004), cu modificrile i completrile ulterioare; republicat (M.Of. nr. 777/25.08.2004), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor (M.Of. nr. 164/02.04.2001), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, republicat (M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 340/2004 (M. Of. nr. 658/21.07.2004) privind instituia prefectului, cu modificrile i completrile ulterioare; Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificrile i completrile ulterioare aduse; Legea cadru a descentralizrii nr. 195/2006 (M. Of. nr. 453 din 25/05/2006); O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat (M. Of. nr. 513/31.08.2007) cu modificrile i completrile ulterioare; O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor (M. Of. nr. 410/25.07.2001), cu modificrile i completrile ulterioare.

35

CAPITOLUL 5 DOMENIUL PUBLIC: NOIUNE I TRSTURI

Partea I Sinteze teoretice


1. 2. 3. 4. 5. 6. Apariia i evoluia domeniului public. Delimitarea domeniului public de domeniul privat. Bazele constituionale i legale ale instituiei domeniului public. Raportul domeniu public-proprietate public. Definiie i trsturi. Clasificarea domeniului public.

1. Apariia i evoluia domeniului public.


Dup cum preciza un celebru specialist francez, Marcel Waline, Teoria domeniului public are o obrie pur doctrinar (V. Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 447). Teoria domenialitii publice cunoate mai multe perioade istorice (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 123 i urm.; V. Vedina, op. cit., 2002, p. 448 i urm.), care pot fi sintetizate dup cum urmeaz: perioada dreptului roman; perioada medieval vechiul drept francez; perioada Revoluiei franceze din 1789; perioada Codului civil francez i a Codurilor civile influenate de acesta; concepia doctrinei de la sfritul secolului XIX; perioada interbelic; doctrina actual. Evoluia istoric a domeniului public: n dreptul roman: - se remarc distincia dintre res in patrimonio (bunuri aflate n patrimoniu) i res extra patrimonium (bunuri aflate n afara patrimoniului), n funcie de posibilitatea ca aceste bunuri s se regseasc sau nu n patrimoniul unei persoane. - Res extra patrimonium: sunt considerate ca fiind precursoarele domeniului public, ca ansamblu de bunuri nesusceptibile de proprietate privat; res extra patrimonium erau de mai multe categorii: res communes (rmurile mrii), res publicae (porturi, fluvii etc), res universitatis (teatre, piee, parcuri etc.), res divini juris (bunurile sacre i cele religioase: bunuri consacrate divinitii, templele, mormintele etc.); nu puteau fi nstrinate i nici nu opera prescripia n privina lor, dar o parte puteau fi concesionate n schimbul unei taxe speciale - vectigalium publicum. n vechiul drept francez: - domeniul public fcea parte din patrimoniul suveranului, nefiind delimitat de domeniul privat al acestuia;

36

- regele putea dispune liber de aceste bunuri, fapt care a generat numeroase abuzuri din partea acestuia, calificate n doctrina francez drept adevrate delapidri; - n contrapondere, a aprut ulterior principiul inalienabilitii domeniului public consacrat prin Ordonana (Edictul) de la Moulins din februarie 1566, emis de Carol al IX-lea; - tot din secolul al XVI-lea se enun i regula imprescriptibilitii (o prim referire apare n cadrul unui Edict Regal din 1539, dar consacrarea definitiv este realizat de-abia n 1667, n cadrul Regulamentului general al domeniului Coroanei semnat de regele Louis al XIV-lea); - regele devine administratorul legal al acestui domeniu public. n urma Revoluiei franceze din 1789: - naiunea devine proprietara fostului domeniu public; - s-a elaborat Legea din noiembrie 1790 (Codul domenial) care trece proprietatea domeniului public de la rege la naiune, o dat cu toate proprietile productoare de venituri; - bunurile din acest domeniu devin alienabile, n baza unei simple autorizri prealabile dat de corpul legislativ; - ia natere domeniul naional. Perioada Codului civil francez i a codurilor (inclusiv Codul civil romn din 1864) adoptate sub influena sa: - s-a evitat formularea unei definiii sau a unei enumerri exhaustive a bunurilor componente ale domeniului public; - Codul civil francez nu a stabilit cu precizie dac bunurile domeniului public aparin naiunii sau statului, folosind ambele concepte; - nu se fcea distincia ntre domeniul public i cel privat, prin sintagma de domeniu public fiind desemnat de fapt domeniul administrativ (ansamblul bunurilor, indiferent de forma dreptului de proprietate i de regimul juridic aplicabil, aparinnd puterii publice). Teoria sfritului secolului al XIX-lea (Victor Proudhon) i a nceputului secolului al XX-lea: - bunurile care aparin persoanelor administrative sunt de dou categorii: bunur i care constituie o surs de venituri (case, terenuri etc.), ce trebuie privite ca i orice alt proprietate particular, respectiv bunuri care servesc publicului n mod direct sau prin intermediul unui serviciu public organizat de puterea public, care trebuie protejate; - noiunea de domeniu public poate prezenta 3 semnificaii: domeniul suveranitii, domeniul public i domeniul privat; - relativitatea principiului inalienabilitii, aplicabil ct timp bunurile n cauz servesc efectiv unui serviciu public; - preocuparea doctrinei de a stabili ct mai precis criteriile de delimitare ale domeniului public i a naturii juridice a dreptului care se exercit asupra acestuia. Doctrina interbelic: - se remarc 4 teze importante, susinute att de autori francezi, ct i de autori romni: o teoria folosinei generale i a inexistenei unui drept de proprietate - din domeniul public fac parte bunurile afectate folosinei tuturor, asupra crora administraia nu are un drept de proprietate; o teoria dreptului de proprietate domeniul public este alctuit din bunuri afectate uzului tuturor, bunuri inalienabile i imprescriptibile, aflate n proprietatea administraiei, care se deosebeau de bunurile din domeniul privat al administraiei, neafectate uzului tuturor, alienabile i prescriptibile; o teoria serviciului public aparineau domeniului public toate bunurile mobile i imobile afectate unui serviciu public, care datorit acestei afectaiuni speciale sunt inalienabile i imprescriptibile; o teoria interesului general domeniul public este format din bunuri afectate unui interes general, asupra crora exist un drept de proprietate administrativ, fiind supuse unui regim juridic special, exorbitant, n raport cu bunurile ce compun domeniul privat.

37

n dreptul domenial francez contemporan: - este acceptat teza existenei dreptului de proprietate al administraiei asupra domeniului public; - att domeniul public ct i domeniul privat al persoanelor de drept public sunt reglementate att printr-un Cod general privind proprietatea persoanelor publice CGPPP (adoptat n 2006, printr-o ordonan, i modificat ulterior), ct i prin legi speciale dedicate diverselor dependine; - n domeniul public intr bunurile proprietate public care sunt afectate uzului public sau unui serviciu public, pentru a doua variant fiind necesar i existena unei amenajri indispensabile, dup cum impune art. L.2111-1 din Codul general privind proprietatea persoanelor publice; - se admite existena domeniului public i n patrimoniul stabilimentelor (instituiilor) publice; - este reliefat distincia domeniu public domeniu privat, dar i caracterul relativ al acestei distincii, n condiiile n care bunuri proprietate public sunt folosite n scopuri patrimoniale, iar bunuri din domeniul privat sunt exploatate, uneori, n interes public sau, n orice caz, pentru a se obine bani publici.

2. Delimitarea domeniului public de domeniul privat.


Conform doctrinei actuale: Domeniul public = ansamblul de bunuri supuse unui regim juridic administrativ, dominat de principiul inalienabilitii, precum i unui regim de protecie penal special, necunoscut domeniului privat, ce atrage competena instanelor de contencios administrativ; Domeniul privat = ansamblul bunurilor colectivitii administrative, supuse regimului dreptului privat i, n caz de litigii, competenei instanelor de drept comun (D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 96). Noiunea de domeniu administrativ, utilizat cu precdere n doctrina interbelic, evoc totalitatea bunurilor mobile sau imobile posedate de puterea public (stat, uniti administrativ-teritoriale, stabilimente publice), deci ansamblul bunurilor care compun domeniul public i domeniul privat.(D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 99). Este important de reinut c despre un domeniu se poate vorbi numai n contextul discuiilor despre patrimoniul persoanelor de drept public, mai precis statul, judeul, oraul sau comuna. Domeniul administrativ nu trebuie confundat cu aa-numitul domeniu civil, constituit din totalitatea bunurilor aparinnd particularilor, aflate n comer (circuitul civil) i care formeaz obiectul unei proprieti civile (M. Vraru, Tratat de drept administrativ romn, Editura Librriei Socec&Co, Bucureti, 1928, p. 444; D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 99). ntr-o exprimare simplist, de lege lata bunurile statului sau unitilor administrativ-teritoriale sunt mprite n dou mari compartimente: domeniul public cuprinznd bunurile proprietate public, domeniul privat cuprinznd bunurile proprietate privat. Actualmente, sfera domeniului public este creionat att de mai vechea Lege organic nr. 213/1998, denumit iniial Lege privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia i redenumit de curnd Lege privind bunurile proprietate public, odat cu abrogarea sa masiv, ncepnd cu 1 octombrie 2011, prin Legea de punere n aplicare a noului Cod civil (NCC). n egal msur, au rmas n vigoare dispoziiile art. 3 din lege, care precizeaz: Domeniul public este alctuit din bunurile prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie, din cele stabilite n anexa care face parte integrant din prezenta lege i din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege. Dou aspecte eseniale rezult de aici: titularii unui domeniu public sunt numai statul i unitile administrativ-teritoriale (vom regsi, dup cum detaliaz i Anexa Legii nr. 213/1998, un domeniu public al statului, un domeniu public al judeelor, respectiv al oraelor i comunelor); criteriile de domenialitate public sunt uzul direct al publicului sau destinaia lor de interes public.

38

n ceea ce privete filosofia NCC (Noul Cod Civil) asupra sferei domeniului public, aceasta nu difer fa de cea anterioar; astfel, din coroborarea art. 858-860 rezult c se menine soluia anterioar cu privire la delimitarea sferei domeniului public (ansamblul bunurilor proprietate public), titularii si (statul, respectiv unitile administrativ-teritoriale) i criteriile de domenialitate public (uzul sau interesul public). Cu privire la domeniul privat, Legea nr. 213/1998 prevede (art. 4): Domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri aflate n proprietatea lor i care nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unitile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privat. NCC precizeaz (art. 859) c bunurile care nu fac obiectul exclusiv al proprietii publice pot face parte fie din domeniul public, fie din domeniul privat, cu meniunea necesar (art. 860) c bunurile proprietate public fac parte din domeniul public naional, judeean sau local. Rezult, fr dubiu, c i Codul civil atest c domeniul privat este format numai din bunurile proprietate privat a statului sau unitilor administrativ-teritoriale. Domeniul privat este supus n mare parte, ca regim juridic, dreptului privat i contenciosului judiciar de drept privat, fiind format din totalitatea bunurilor mobile i imobile aflate n proprietatea privat a statului i unitilor administrativ-teritoriale. Asupra acestor bunuri, autoritatea public exercit aceleai drepturi ca i particularii, sub imperiul art. 44 alin. 2 din Constituia Romniei revizuit: Proprietatea privat este garantat i ocrotit n mod egal de lege, indiferent de titular.

3. Bazele constituionale i legale ale instituiei domeniului public n Romnia. Noiunea de domeniu public reapare dup 1989 n legi anterioare Constituiei Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, Legea nr. 69/1991 a administraiei publice locale. Ea nu a fost consacrat expres n Constituia din 1991, dar a fost dedus implicit din opoziia dintre regimul juridic consacrat proprietii private, n comparaie cu cel al proprietii publice. Prima lege organic general n materia proprietii publice apare n 1998 Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia. De asemenea, exist reglementri speciale n privina dependinelor domeniului public (diferitele categorii de bunuri care intr n componena sa) de exemplu Legea minelor nr. 85/2003, Legea gazelor nr. 351/2004 - precum i n privina modalitilor de apropriere i de integrare n circuitul economic al acestora de exemplu Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public, O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii. Legea nr. 213/1998 a fost abrogat n mare parte prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea n aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil. Actualmente, cele mai importante dispoziii privind regimul juridic al domeniului public sunt integrate n NCC, n Titlul VI Proprietatea public din Cartea a III-a Despre bunuri. n Constituie regsim dou categorii de norme incidente n materia proprietii: dispoziii care reglementeaz expres instituia proprietii (art. 44, 136), cu elementele ei fundamentale; dispoziii care reglementeaz implicit instituia proprietii (art. 135, art. 56 .a.). (V. Vedina, op.cit., 2007, p. 196 i urm.) Existena proprietii publice i regimul juridic specific al acesteia sunt consacrate expres n art. 136 din Constituie. ASTFEL: aceasta este garantat i ocrotit de lege; poate aparine numai statului sau unitilor administrativ-teritoriale (comun, ora, jude);

39

se stabilesc categoriile de bunuri care intr EXCLUSIV n sfera proprietii publice, fr a se face o enumerare exhaustiv: Bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil, de interes naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de legea organic, fac obiectul exclusiv al proprietii publice. Bunurile proprietate public sunt inalienabile; Pot fi date n administrare, concesionate, nchiriate sau date n folosin gratuit. Regimul juridic al bunurilor proprietate public, deci al domeniului public, este detaliat n cadrul art. 858875 din NCC, texte la care se adaug dispoziiile rmase n vigoare din Legea nr. 213/1998.

4. Raportul domeniu public-proprietate public.


Conform colii de Drept Public de la Bucureti, noiunea de domeniu public nu se limiteaz doar la bunurile proprietate public. Astfel, domeniul public, ntr-un sens larg, ar cuprinde: bunurile proprietate public; o serie de bunuri proprietate privat, aparinnd particularilor, care prezint o semnificaie i o importan deosebit pentru colectivitate (de exemplu bunuri din patrimoniul cultural naional aflate n colecii particulare). Nu trebuie confundate aceste bunuri cu cele proprietate privat a statului sau unitilor administrativ-teritoriale, care formeaz domeniul privat. Aceast structur hibrid se bazeaz pe teoria scrii domenialitii (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 167; D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 126; V. Vedina, op. cit., 2007, p. 202-203), conform creia: n sintagma de domenialitate includem mai multe categorii (trepte) de bunuri, publice i private; aceste bunuri sunt supuse regimului de putere public, ns difereniat: bunurile publice sunt supuse unui regim exclusiv de putere, pe cnd bunurile private sunt guvernate de un regim mixt, de drept public i de drept privat; bunurile componente fac obiectul, dup caz, al dreptului de proprietate public sau al dreptului de proprietate privat (peste care se suprapune un drept de protecie i paz al puterii publice; bunurile componente ale domeniului public sunt fie n proprietatea exclusiv a statului i a unitilor administrativ-teritorale (bunurile publice), fie n proprietatea privat a particularilor. Aceast tez este combtut, n principal, de ctre autorii de drept civil, care nu admit apartenena la domeniul public a unor bunuri private, indiferent de importana social a acestora. Conform reglementrii actuale din NCC, domeniul public se identific cu ansamblul bunurilor proprietate public: Proprietatea public este dreptul de proprietate ce aparine statului sau unei uniti administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraia legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiia s fie dobndite prin unul dintre modurile prevzute de lege (art. 858), iar Bunurile proprietate public fac parte din domeniul public naional, judeean sau, dup caz, local. (art. 860 alin.1). Rezult, fr dubiu, c teza civilist a unui domeniu public stricto-sensu este agreat i de legiuitor.

5. Definiia i trsturile domeniului public.


ntruct legislaia (att Legea nr. 213/1998, ct i Noul Cod Civil) nu au furnizat definiii de fond ale domeniului public, ci s-au mrginit s prezinte, destul de abstract, sfera acestuia, este util analiza opiniilor exprimate n literatura de specialitate. Domeniul public lato-sensu (n viziunea propus de o serie de autori de drept public, n special profesorul Antonie Iorgovan) = ansamblul bunurilor publice sau private care prin natura lor sau dispoziia expres a legii trebuie pstrate i transmise generaiilor viitoare, reprezentnd valori destinate a fi folosite n interes public, direct

40

sau prin intermediul unui serviciu public, supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, n care regimul de putere este dominant, aflate n proprietatea sau, dup caz, n paza persoanelor juridice de drept public (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 173; V. Vedina, op. cit., 2007, p. 203-204; D. A. Tofan, op. cit., 2004, p.125-126). Domeniul public stricto-sensu = ansamblul bunurilor care formeaz obiectul dreptului de proprietate public. (a se vedea Legea nr. 213/1998, art. 1-4; D. A. Tofan, op. cit., p. 125; Liviu Pop, Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 70). Este de reinut c domeniul public (ca, de altfel, i domeniul privat) este perceput ca o universalitate de fapt, deci ca un ansamblu de bunuri privite n materialitatea lor, nu ca un ansamblu de drepturi. Astfel, spre exemplu, face parte din domeniul public chiar plaja Mrii Negre, nu dreptul de proprietate public deinut de stat asupra acesteia. Aceasta este i explicaia pentru care Legea administraiei publice locale (Legea nr. 215/2001) vine cu o prezentare nu tocmai tradiional a noiunii de patrimoniu, n care include nu doar drepturi i obligaii, ci i bunuri n sensul substanial: Constituie patrimoniu al unitii administrativ-teritoriale bunurile mobile i imobile care aparin domeniului public al unitii administrativ-teritoriale, domeniului privat al acesteia, precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial (art. 119). Trsturile domeniului public lato-sensu: Cuprinde acele bunuri mobile sau imobile, publice sau private, care prin natura lor sau destinaia expres a legii intr n categoria bunurilor care trebuie protejate i transmise generaiilor viitoare; Bunurile domeniului public au o utilitate public, avnd rolul de a satisface interesul public, n mod direct sau prin intermediul unui serviciu public; Este guvernat de un regim de putere public care poate fi: regim exclusiv public, pentru bunurile proprietate public; regim de limitare a exercitrii dreptului de proprietate privat, pentru bunurile proprietate privat incluse n domeniul public. Bunurile componente se afl n proprietatea public sau, dup caz, cel puin n paza unei persoane de drept public; (A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 176-178; V. Vedina, op. cit., 2007, p. 204; D.A. Tofan, op. cit., 2004, p. 126-128) 6. Clasificarea domeniului public. Criterii: n funcie de titular: Potrivit art. 860 alin. 2 al NCC, delimitarea dintre domeniul public naiona, judeean i local se face n condiiile legii. Astfel, n conformitate cu dispoziiile art. 3 din Legea nr. 213/1998, Domeniul public este alctuit din bunurile prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie (art. 136 alin. 3 din Constituia revizuit i republicat subl. ns.), din cele stabilite n anexa care face parte integrant din prezenta lege i din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege. Conform aceluiai articol: Domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie (art. 136 alin. 3 din Constituia revizuit i republicat subl. ns.), din cele prevzute la pct. I din anex, precum i din alte bunuri de uz sau de interes public naional, declarate ca atare prin lege. Domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la pct. II din anex i din alte bunuri de uz sau de interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a consiliului judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional. Domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din bunurile prevzute la pct. III din anex i din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotrre a

41

consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional ori judeean. Anexa Legii nr. 213/1998 detaliaz bunurile care intr n domeniul public al statului sau unitilor administrativ-teritoriale, fr a impune o enumerare limitativ. n funcie de modul de ncorporare: Domeniul public natural cuprinde bunurile care fac parte din domeniul public datorit naturii lor, fr a avea nevoie, n mod imperativ, de amenajri speciale; Domeniul public artificial cuprinde bunurile care presupun amenajri, intervenii speciale realizate prin fapta omului, n vederea utilizrii lor n interes public. n funcie de modul de utilizare: Domeniul public utilizat n mod direct de public (cile de transport); Domeniul public utilizat indirect de colectivitate, prin intermediul unui serviciu public (bunurile din dotarea diverselor serviciilor publice, de care acestea se folosesc pentru a-i desfura activitatea). n funcie de natura bunurilor componente: Domeniul public terestru (bogiile de interes naional ale subsolului, terenurile de interes public, rezervaiile i monumentele naturii etc.); Domeniul public maritim (marea teritorial, apele maritime interioare, rmurile, faleza i plaja mrii etc.); Domeniul public fluvial (apele de suprafa, apele subterane etc.); Domeniul public aerian (spaiul aerian); Domeniul public cultural (obiecte de art, lucrri arhitectonice, vestigii arheologice, alte bunuri din patrimoniul cultural naional etc.); Domeniul public militar (cazrmi, ziduri de aprare, armamentul i muniia, fortificaiile de aprare etc.). (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 201-205)

Bibliografie orientativ:
ANGHENE MIRCEA, Utilizarea domeniului public, tez de doctorat n drept, Imprimeriile Romne, Bucureti, 1943; APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 54-77; p. 88128; APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediia 2, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010; APOSTOL TOFAN DANA, Corelaia proprietate public-domeniu public, potrivit Constituiei i legislaiei n vigoare, n Juridica nr. 11-12/2000, p. 455-463; ADAM IOAN, Noiunea i natura domeniului public, domeniului privat i proprietii private, n Dreptul nr. 8/1994, p. 28-34; BLAN EMIL, Domeniul administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 1998; BRSAN CORNELIU, Curs de drept civil. Drepturile reale principale, All Beck, Bucureti, 2001, p. 61-75, 85-98; CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, Inalienabilitatea i imprescriptibilitatea domeniului public n dreptul romn i n dreptul francez, Universul Juridic, Bucureti, 2012; CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, Aspecte specifice privind regimul domeniului public n Romnia i n Frana, Universul Juridic, Bucureti, 2012; CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU IOAN, TNSESCU ELENA SIMINA, Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, All Beck, Bucureti, 2004, p. 94-96; COJOCARU ASPAZIA, Discuii privind noiunile de proprietate public i proprietate privat a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, n Dreptul nr. 11/1998, p. 42-46; FILIPESCU ION, CIOBANU VIOREL MIHAI, Practica Curii Constituionale romne privind garantarea

42

proprietii, n Dreptul nr. 2/1995, p. 9-14; FRANESCU LAURIAN, Noiunile de domeniu public i domeniu privat al statului. Coninut i regim juridic., n Dreptul nr. 10-11/1993, p. 41-47; GIURGIU LIVIU, Domeniul public, Editura Tehnic, Bucureti, 1997; IORGOVAN ANTONIE, Noiunea de domeniu public i dreptul de administrare pentru uzul public, n Revista romn de drept nr. 12/1988, p. 14-22; IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 121-204; NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E.Marvan, Bucureti, 1934, p. 231-239; NICOLAE MARIAN, Consideraii asupra Legii nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, n Dreptul nr. 6/1999, p. 3-21; PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 243-254; POP LIVIU, Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 70 i urm. POP LIVIU, Consideraii n legtur cu domeniul public, n Dreptul nr. 8/1995, p. 40-42; RARINCESCU CONSTANTIN, Teoria serviciului public, curs predat la doctoratul juridic, nerevzut, Editura cursurilor litografiate, Bucureti, 1941; SANTAI IOAN, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2003, p. 135-156; TARANGUL ERAST DITI, Tratat de drept administrativ romn, Editura Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p. 358; ULIESCU MARILENA, Proprietatea public i proprietatea privat-actualul cadru legislativ, n Studii de drept romnesc nr. 3/1992, p. 211-226; VRARU MARIN, Tratat de drept administrativ romn, Editura Librriei Socec&Co, Bucureti, 1928, p. 452-457, 476-486; VERMEULEN JEAN, Noiunea domeniului public, n Revista de drept public, 1927, p. 282-298; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ i instituii politico-administrative- Manual practic, Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 442-479; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ Manual pentru uzul studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 127-134; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i actualizat, Universul Juridic, Bucureti, 2007, p.195-204; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a VII-a, Universul Juridic, Bucureti, 2012; VEDINA VERGINIA, CIOBANU ALEXANDRU, Reguli de protecie domenial aplicabile unor bunuri proprietate privat, Lumina Lex, Bucureti, 2001.

Legislaie de baz:
Constituia Romniei, republicat (M.Of. nr. 767/ 31.10.2003); Codul civil romn din 1864, art. 475 i urm.; Noul Cod Civil (NCC), republicat (M.Of. nr. 505 din 15.07.2011); Legea nr. 71/2011 pentru punerea n aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil (M.Of. nr. 409 din 10.06.2011); Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, republicat cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia (redenumit din 2011 Lege privind bunurile proprietate public) (M. Of. nr. 448 din 24/11/1998), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, republicat (M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificrile i completrile ulterioare.

43

CAPITOLUL 6 REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC. MODALITI DE UTILIZARE A BUNURILOR PROPRIETATE PUBLIC
1. Regimul juridic aplicabil domeniului public principii de baz. 2. Modalitile de punere n valoare a domeniului public. Baze constituionale i legale. 1. Regimul juridic aplicabil domeniului public principii de baz.
Conform teoriei domeniului public lato-sensu: bunurile proprietate public sunt supuse n exclusivitate unui regim juridic de drept public (drept administrativ); bunurile proprietate privat care fac parte din domeniul public sunt supuse unui regim juridic mixt de drept public i de drept privat, primul fiind predominant. n ceea ce privete soluia de lege lata a domeniului public stricto-sensu (compus numai din bunuri proprietate public), pot fi identificate n doctrin i legislaie patru mari principii (consacrate de Constituie i de NCC), aplicabile bunurilor proprietate public i, automat, domeniului public, cel puin celui strictosensu: inalienabilitatea; imprescriptibilitatea; insesizabilitatea; imposibilitatea grevrii cu sarcini sau servitui. 1.1. Inalienabilitatea: Reprezint un principiu de rang constituional, consacrat de art. 136 alin. 4 Bunurile proprietate public sunt inalienabile. n condiiile legii organice, ele pot fi date n administrare regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public. nainte de intrarea n vigoare a NCC (01.10.2011), aceast regul a fost enunat i de art. 11 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic aplicabil acesteia, conform cruia Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile, dup cum urmeaz: a) nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii. n prezent, art. 861 din NCC se refer la Caracterele dreptului de proprietate public, preciznd c astfel de bunuri sunt inalienabile. Inalienabilitatea bunurilor publice presupune imposibilitatea nstrinrii n orice form (oneroas sau gratuit), ns nu exclude integrarea acestora n circuitul juridic, prin instrumentele prevzute de Constituie, NCC i de Legea organic nr. 213/1998: concesionarea, darea n administrare, nchirierea, darea n folosin gratuit. Principiul inalienabilitii bunurilor publice este aplicabil numai ct timp acestea fac efectiv parte din domeniul public, nefiind dezafectate (A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 210-213), deci se poate spune c are un caracter relativ.

44

Este de reinut c bunurile exclusiv proprietate public, enumerate expres n art. 136 din Constituie (bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil, de interes naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental), nu pot fi dezafectate, n timp ce bunurile declarate exclusiv proprietate public printr-o lege organic pot fi trecute n domeniul privat numai prin aplicarea principiului simetriei formelor juridice, adic prin modificarea legii organice n discuie (art. 860 alin. 3 din NCC). De la 01.10.2011, dispoziiile Legii nr. 213/1998 relative la dreptul de administrare, dreptul de folosin gratuit i concesionare au fost abrogate, fiind preluate n Codul civil. n ceea ce privete aplicarea acestui principiu pentru bunurile proprietate privat avute n vedere de teoria domeniului public lato-sensu, adepii acestei teze aduc urmtoarele precizri: se poate discuta despre o alienabilitate limitat a acestora, n condiii restrictive; exercitarea prerogativelor proprietarului se efectueaz sub paza unei persoane de drept public, a unei autoriti publice; se impune existena unor autorizri anterioare nstrinrii, avize, drept de preemiune al statului sau al autoritilor locale etc. (Verginia Vedina, op.cit., 2007, p. 223.) Concluzia: Conform teoriei domeniului public lato-sensu se poate vorbi despre inalienabilitatea absolut a bunurilor publice din domeniul public i despre alienabilitatea relativ, limitat a bunurilor proprietate privat din domeniul public. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 210-211; V. Vedina, op. cit., 2007, p. 223; D. A. Tofan, op.cit., 2004, p. 128-129)

1.2. Imprescriptibilitatea: deriv din principiul inalienabilitii; nu este prevzut expres n Constituie, dar apare n legislaia subsecvent; a fost consacrat tot n vechiul drept francez, prin Edictul regelui Louis al XIV-lea din 1667 privind Regulamentul general al domeniului Coroanei; este analizat sub dou aspecte: bunurile publice nu pot fi dobndite de teri prin prescripie achizitiv (uzucapiune) sau, dup caz, prin posesie de bun credin; dreptul de proprietate public nu se pierde prin neuz, ca urmare a prescripiei extinctive; pn la 01.10.2011, art. 11 alin. 1 lit.c) din Legea nr. 213/1998, bunurile din domeniul public nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun-credin asupra bunurilor mobile..Dup aceast dat, acest articol a fost abrogat, iar dispoziiile referitoare la principiile (caracterele) aplicabile proprietii publice au fost preluate n Noul Cod Civil. Astfel, art. 861 alin. 1 din NCC arat c bunurile proprietate public sunt (...) imprescriptibile (...). alin. 2 al art. 861 din NCC explic i ce se nelege prin imprescriptibilitate: proprietatea asupra acestor bunuri (bunurile proprietate public - subl.ns. A.S.C.) nu se stinge prin neuz i nu poate fi dobndit de teri prin uzucapiune sau, dup caz, prin posesia de bun-credin asupra bunurilor mobile. (D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 129; V. Vedina, op. cit., 2007, p. 224.)

n privina bunurilor proprietate privat care ar compune domeniul public, conform teoriei profesorului Antonie Iorgovan, nu se poate vorbi despre imprescriptibilitatea acestora dect ca un deziderat de lege ferenda; n prezent, dreptul pozitiv nu extinde principiul imprescriptibilitii i asupra acestor categorii de bunuri.

45

1.3. Insesizabilitatea: presupune imposibilitatea urmririi sau executrii silite a bunurilor proprietate public; pn la intrarea n vigoare a NCC, art. 11 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 213/1998, acestea nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale; actualmente, art. 861 alin. 1 din NCC menioneaz doar c bunurile proprietate public sunt i insesizabile. bunurile publice nu pot forma obiectul unor drepturi reale accesorii: gaj, ipotec, privilegii, n condiiile n care se admite unanim n doctrin c dreptul de proprietate public nu este susceptibil de dezmembrminte. (D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 130) Bunurile private din domeniul public sunt sub imperiul unei sesizabiliti limitate, n sensul c legile speciale impun o serie de condiii stricte n privina scoaterii lor la vnzare, chiar prin executare silit, cum ar fi: instituirea unui drept de preemiune al statului, restrngerea sferei unor eventuali creditori sau a persoanelor fizice sau juridice strine, licitaie public obligatorie etc. (V. Vedina, op. cit., 2007, p. 223-224; V. Vedina, A. Ciobanu, Reguli de protecie domenial aplicabile unor bunuri proprietate privat, Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 98 i urm.).

1.4. Interdicia grevrii cu sarcini i servitui: Deriv din acelai principiu al inalienabilitii, respectiv din faptul c dreptul de proprietate public nu este susceptibil de dezmembrminte; Aceast regul a fost, iniial, consacrat de art. 11 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 213/1998 (...asupra lor nu se pot constitui garanii reale), respectiv de art. 13 care prevedea: Servituile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai n msura n care aceste servitui sunt compatibile cu uzul sau interesul public cruia i sunt destinate bunurile afectate. este cazul, de regul, al servituilor naturale reglementate de Codul civil. Articolele 11 i 13, menionate, au fost abrogate de Legea nr. 71/2011 pentru punerea n aplicare a Codului civil; Noul Cod Civil conine un articol distinct (art. 862) intitulat Limitele exercitrii dreptului de proprietate public, conform cruia : o Dreptul de proprietate public este susceptibil de orice limite reglementate pentru dreptul de proprietate privat, n msura compatibilitii lor cu uzul sau interesul public cruia i sunt destinate bunurile afectate; Limitele juridice ale dreptului de proprietate privat sunt reglementate de Capitolul III al Titlului II (Proprietatea privat), din Cartea a III-a (Despre bunuri), ele fiind mprite n: limite legale (art. 602-625), limite convenionale (art. 626-629) i limite judiciare (art. 630). Dintre aceste limite, cele mai relevante sunt limitele legale (folosirea apelor, pictura streinii, distana i lucrrile intermediare cerute pentru anumite construcii, lucrri i plantaii, vederea asupra proprietii vecinului, dreptul de trecere), echivalentul fostelor servitui naturale i legale la care se referea Codul civil din 1864, cu meniunea c ele nu erau considerate nici nainte veritabile dezmembrminte ale dreptului de proprietate, ci doar simple ngrdiri ale exercitrii dreptului de proprietate privat;

n ceea ce privete servituile propriu-zise, ele sunt definite n art. 755 al NCC ca acele sarcini care greveaz un imobil, pentru uzul sau utilitatea imobilului unui alt proprietar, utilitatea rezultnd din destinaia economic a fondului dominant sau constnd ntr-o sporire a confortului acestuia. Din formularea art. 862 din NCC rezult c nu este permis constituirea de servitui asupra domeniului public, fiind admise numai limitele sus-citate ale exercitrii dreptului de proprietate. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 211; D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 130-132; V. Vedina, op. cit., 2007, p. 224.)

46

2. Modalitile de punere n valoare a bunurilor din domeniul public.


2.1. Prezentare general. Baza constituional: art. 136 alin. (4) - Bunurile proprietate public sunt inalienabile. n condiiile legii organice, ele pot fi date n administrare regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public. Dispoziii legale subsecvente: Pn la 1 octombrie 2011, erau incidente dispoziiile art. 11 alin.1 din Legea nr. 213/1998 Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile, dup cum urmeaz:...a) nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii; Dup 1 octombrie 2011, reglementarea general a drepturilor reale corespunztoare proprietii publice se regsete n art. 866-875 ale NCC, fiind vorba despre dreptul de administrare, dreptul de concesiune i dreptul de folosin cu titlu gratuit (art. 866); nchirierea bunurilor din domeniul public este, n continuare, prevzut de Legea nr. 213/1998, n art. 14. Dreptul de folosin conferit chiriaului este un drept de crean, nu unul real. Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, republicat, conine mai multe norme relevante: Art. 123: (1) Consiliile locale i consiliile judeene hotrsc ca bunurile ce aparin domeniului public sau privat, de interes local sau judeean, dup caz, sa fie date n administrarea regiilor autonome i instituiilor publice, sa fie concesionate ori sa fie nchiriate. Acestea hotrsc cu privire la cumprarea unor bunuri ori la vnzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judeean, n condiiile legii. (2) Vnzarea, concesionarea i nchirierea se fac prin licitaie publica, organizat n condiiile legii(...). Art. 124: Consiliile locale i consiliile judeene pot da n folosin gratuit, pe termen limitat, bunuri mobile i imobile proprietate public sau privat local ori judeean, dup caz, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor publice. Textele de mai sus reglementeaz patru tipuri de acte juridice (unele denumite generic n doctrina administrativ contracte administrative) care au ca scop punerea n valoare a bunurilor domeniului public: Darea n administrare; Concesionarea; Darea n folosin gratuit nchirierea; Aceste acte juridice au ca efect transmiterea dreptului de folosin asupra bunurilor publice ctre diverse subiecte de drept, nu transmiterea dreptului de proprietate sau a prerogativei de a dispune de bunurile n cauz, cu meniunea c primele trei genereaz drepturi reale derivate din dreptul de proprietate public (sau drepturi corespunztoare proprietii publice, n terminologia Noului Cod Civil), n timp ce ultima d natere unui drept personal. Este adevrat c, n ceea ce privete prerogativa dispoziiei, NCC se refer la o astfel de posibilitate conferit titularului dreptului de administrare (fr a explica la ce se refer), n timp ce unii autori admit chiar o prerogativ limitat a dispoziiei materiale.

47

2.2. Dreptul de administrare. Conform art. 136 alin. 4 din Constituie, dreptul de administrare se poate atribui numai n favoarea anumitor subiecte de drept - regiile autonome i instituiile publice i, desigur, numai cu titlu gratuit. Aceast operaiune juridic este calificat drept convenie (contract administrativ), de ctre o parte a doctrinei (V.Vedina, op.cit., 2007, p.216), pe cnd ali autori, inclusiv de drept civil, o calific drept act administrativ unilateral (a se vedea Valeriu Stoica, Drept civil Drepturile reale principale I, Editura Humanitas, Bucureti, 2004, p. 438). De lege lata, dat fiind c procedura de acordare a acestui drept este una pur administrativ i presupune numai emiterea unui act administrativ, rezult c nu se ncheie un contract administrativ, chiar dac, n mod firesc, este nevoie i de un acord sau accept al beneficiarului dreptului de administrare. Prima reglementare detaliat a dreptului de administrare putea fi regsit n Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia (art. 12): Aveau calitatea de titulari ai dreptului: regiile autonome, prefecturile, autoritile administraiei publice centrale i locale, alte instituii publice de interes naional, judeean sau local; Actul juridic prin care se d n administrare un bun proprietate public putea fi: Hotrrea Guvernului Romniei pentru bunurile din domeniul public naional; Hotrrea Consiliului Judeean, a Consiliului General al mun. Bucureti sau a Consiliului Local al oraelor i comunelor pentru bunurile din domeniul public al judeelor, oraelor sau comunelor. Dreptul de administrare conferea titularului su dreptul de a poseda, folosi i dispune de bunurile n cauz, n condiiile actului prin care i-a fost dat bunul n administrare; Dreptul de administrare putea fi revocat doar dac titularul su nu-i exercit drepturile i nu-i execut obligaiile nscute din actul de transmitere.. n litigiile privind dreptul de administrare, titularul acestui drept sta n instan n nume propriu, pe cnd n litigiile privind dreptul de proprietate asupra bunurilor n cauz, acelai titular avea obligaia de a indica instanei cine este proprietarul. (V. Vedina, op. cit., 2007, p. 216-217.) De la 1 octombrie 2011, a rmas n vigoare un singur alineat din art. 12, n spe alin. 5 care prevede cine poate reprezenta statul sau unitile administrativ-teritoriale n litigiile privind dreptul de administrare: Ministerul Finanelor Publice (pentru bunurile statului), respectiv consiliului judeean sau local (pentru bunurile de interes judeean/local). Noul Cod Civil (art. 867-870) preia, n cea mai mare parte, dispoziiile anterioare, meninnd i soluia criticabil privind posibilitatea titularului de a dispune de bunul public, norm care poate fi interpretat ntr-un mod excesiv, care ar echivala cu nclcarea principiului inalienabilitii. Doctrina de drept administrativ aduce critici textului legal ce confer titularului dreptului de administrare dreptul de a dispune de bunul proprietate public, din moment ce prerogativa dispoziiei asupra unui bun din domeniul public nu poate fi transferat nimnui, prin raportare la principiul inalienabilitii (V. Vedina, op. cit., 2007, p. 217). n ceea ce privete beneficiarii, Codul arat c este vorba despre regii autonome, autoritile administraiei publice centrale sau locale, alte instituii publice de interes naional, judeean ori local. Ca element de noutate, art. 869 clarific modalitile care duc la stingerea dreptului de administrare: revocarea sa, din motive de interes public ncetarea dreptului de proprietate public. Aprarea dreptului de administrare, potrivit art. 870 din NCC, revine titularului su, nefiind nevoie de introducerea n cauz a proprietarului dect atunci cnd se pune n discuie nu acest drept real, ci chiar dreptul de proprietate.

48

Regiile autonome: Doctrina interbelic a realizat o distincie ntre: regia direct (regia administrativ) = procedeul prin care administraia public organiza un serviciu public i l exploata n mod direct, lund asupra sa riscurile i beneficiile ntreprinderii; i regia public comercial = modalitatea de exploatare a unui serviciu public printr-o ntreprindere care dobndea personalitate i autonomie n conducere. Prin Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat ca regii autonome i societi comerciale, s-a stabilit c Unitile economice de stat, indiferent de organul n subordinea cruia i desfoara activitatea, se organizeaz i funcioneaz, n conformitate cu dispoziiile prezentei legi, sub form de regii autonome sau societi comerciale. Potrivit legii, regiile autonome erau persoane juridice nfiintate prin hotrre a Guvernului (pentru cele de interes naional), sau prin hotrre a organelor judeene i municipale ale administraiei de stat, i funcionau pe baz de gestiune economic i autonomie financiar; ele se organizau i funcionau n ramurile strategice ale economiei naionale - industria de armament, energetic, exploatarea minelor i a gazelor naturale, pot i transporturi feroviare -, precum i unele domenii aparinnd altor ramuri stabilite de Guvern. (a se vedea art. 1, 2 i 3 din lege). Prin O.U.G. nr. 30/1997 s-a decis reorganizarea ca societi comerciale a regiilor autonome organizate n baza Legii nr. 15/1990, indiferent de autoritatea n coordonarea creia i desfurau activitatea, urmnd ca societile comerciale pe aciuni rezultate n urma reorganizrii regiilor autonome avnd ca obiect activiti de interes public naional s fie denumite companii naionale sau societi naionale, dup caz, i s fie supuse procesului de privatizare (art. 2 din O.U.G. nr. 30/1997). Au fost exceptate de la reorganizare o serie de regii autonome implicate n prestarea unor activiti publice i/sau comerciale de interes deosebit: Regia Autonom "Monitorul Oficial", Regia Autonom "Loteria Naional", Regia Autonom "Imprimeria Naional", Regia Autonom "Monetria Statului" i Regia Autonom "Multiproduct" (art. 12 din O.U.G. nr. 30/1997), la care s-au adugat, prin Legea nr. 207/1997 de aprobare a O.U.G.nr.30/1997, i Regia Naional a Pdurilor, Regia Autonom "Administraia Patrimoniului Protocolului de Stat", Regia Autonom "Administraia Naional a Drumurilor din Romnia", Regia Autonom "Rasirom", Regia Autonom "Arsenalul Armatei", Regia Autonom "Rami - Dacia", Regia Autonom "Romtehnica", precum i alte regii care constituiau monopol natural de interes strategic, sau anumite servicii publice de interes naional. Instituiile publice: Potrivit art. 868 din NCC, bunurile proprietate public pot fi date n administrarea () autoritilor administraiei publice centrale sau locale i altor instituii publice de interes naional, judeean ori local, formulare mai detaliat care i gsete echivalent n conceptul sintetic de instituie public cu care opereaz art. 136 din Constituie; n doctrin s-a precizat c noiunea de instituie public vizeaz, prin eliminare, orice organ de stat sau al administraiei locale autonome care nu este nici regie autonom i nici societate comercial. Se face, totui, precizarea c art. 136 din Constituie are n vedere un sens restrns al noiunii de instituie public, n sensul c: nu pot intra n discuie dect instituiile publice finanate exclusiv din bani publici i care se afl sub controlul Curii de Conturi; nu se refer la marile instituii ale Republicii Parlamentul, Preedintele Romniei, Curtea Constituional, nalta Curte de Casaie i Justiie, Curtea de Conturi, Consiliul Superior al Magistraturii, Avocatul Poporului, Ministerul Public i nici la consiliul local/judeean; interpretat n sens restrictiv, aceast noiune vizeaz: ministerele i alte organe centrale de specialitate din subordinea Guvernului, autoritile centrale autonome, autoritile subordonate ministerelor sau autoritilor centrale autonome, instituiile subordonate consiliului judeean/local. (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 217-219.)

49

n concluzie, din reglementarea NCC rezult c orice organ public poate primi, n principiu, n administrare un bun din domeniul public, nefiind indicate restricii exprese.

2.1. nchirierea bunurilor proprietate public: Noul Cod Civil menioneaz doar, n art. 861 alin. 3 posibilitatea de nchiriere, n condiiile legii, a bunurilor proprietate public, fr a trata distinct aceast operaiune juridic sau dreptul personal de folosin conferit. Cele cteva reglementri exprese, n acest sens, sunt meninute n Legea nr. 213/1998 Conform art. 14 din Legea nr. 213/1998 nchirierea bunurilor proprietate public a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale se aprob, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, iar contractul de nchiriere va cuprinde clauze de natur s asigure exploatarea bunului nchiriat, potrivit specificului acestuia. (2) Contractul de nchiriere se poate ncheia, dup caz, cu orice persoan fizic sau juridic, romn sau strin, de ctre titularul dreptului de proprietate sau de administrare. Dispoziii incidente regsim i n art. 123 din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale: (1) Consiliile locale i consiliile judeene hotrsc ca bunurile ce aparin domeniului public sau privat, de interes local sau judeean, dup caz, s fie date n administrarea regiilor autonome i instituiilor publice, s fie concesionate ori s fie nchiriate. Acestea hotrsc cu privire la cumprarea unor bunuri ori la vnzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judeean, n condiiile legii. (2) Vnzarea, concesionarea i nchirierea se fac prin licitaie public, organizat n condiiile legii. Elemente specifice ale contractului de nchiriere de bunuri publice (art. 14, 15, 16 din Legea nr. 213/1998): n funcie de apartenena bunului la domeniul public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, nchirierea se va aproba prin Hotrre a Guvernului sau Hotrre a Consiliului Judeean sau Local (n cazul mun. Bucureti, prin Hotrre a Consiliului General); Beneficiarul contractului de nchiriere poate fi orice persoan fizic sau juridic, romn sau strin; Dreptul de a nchiria bunuri din domeniul public revine titularului dreptului de proprietate sau titularului dreptului de administrare; nchirierea se poate face numai prin procedura licitaiei publice; Sumele ncasate cu titlu de chirie intr, dup caz, n bugetul statului sau al unitii administrativteritoriale; dac nchirierea este fcut de titularul unui drept de administrare, acesta are dreptul de a reine o cot de 20-50% din chirie, n condiiile fixate de proprietar (statul romn sau unitile administrativ-teritoriale); Litigiile privind bunurile publice nchiriate sunt supuse acelorai reguli indicate pentru darea n administrare. n completarea dispoziiilor speciale din Legea nr.213/1998 vor fi aplicabile, n msura compatibilitii lor, normele privind locaiunea (nchirierea) din Codul civil (art. 1777-1850 din NCC). 2.2. Dreptul de folosin gratuit: A cunoscut o consacrare constituional doar n urma revizuirii legii fundamentale, n anul 2003, dei la acea dat era deja reglementat n legile organice menionate anterior (Legea nr. 213/1998, Legea nr. 215/2001). Conform art. 136 alin. 4 din Constituia revizuit, bunurile proprietate public pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public ( cu privire la semnificaia sintagmei de utilitate public, a se vedea i O.G. nr. 26/2000 privind asociaiile i fundaiile, cu modificrile i completrile ulterioare). Acest concept desemneaz persoane juridice de drept privat fr scop patrimonial i care, direct n baza legii sau n temeiul reglementrilor din O.G. nr. 26/2000, au dobndit statut de utilitate public.

50

Nu intr n aceast categorie instituiile publice, pentru c pentru ele a fost reglementat, n mod distinct, un alt drept real cel de administrare. Dreptul de folosin gratuit este calificat de NCC (art. 874-875) ca un drept real corespunztor proprietii publice (nefiind un dezmembrmnt al acestuia, pentru c dreptul de proprietate public nu este susceptibil de dezmembrare, fiind inalienabil). El se acord pentru o perioad limitat de timp, deci nu este admisibil o perioad nedeterminat. Potrivit art. 874 din. 3 din NCC, dispoziiile privind constituirea i ncetarea dreptului de administrare se aplic n mod corespunztor, de unde rezult urmtoarele: Atribuirea dreptului de folosin gratuit se face prin mijloace de drept administrativ, respectiv prin adoptarea, dup caz, a unei hotrri a Guvernului (pentru bunurile publice proprietate a statului) sau a unei hotrri a consiliului judeean/local (pentru bunurile publice de interes judeean/local). Stingerea dreptului de folosin gratuit opereaz odat cu ncetarea dreptului de proprietate public sau prin revocare, pentru motive de interes public. Titularul dreptului nu beneficiaz de fructele civile ale bunului dect dac o asemenea posibilitate i este recunoscut prin actul de atribuire. De asemenea, aprarea n justiie a dreptului de folosin gratuit revine beneficiarului su.

Cu privire la bunurile aparinnd unitilor administrativ-teritorale, art. 124 din Legea nr. 215/2001, republicat prevede: Consiliile locale i consiliile judeene pot da n folosin gratuit, pe termen limitat, bunuri mobile i imobile proprietate public sau privat local ori judeean, dup caz, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor publice. Din acest text, reiese c pot fi date n folosin gratuit i bunuri din domeniul privat, nu doar cele din domeniul public. Este de remarcat c nici Constituia, nici Noul Cod Civil sau Legea nr. 215/2001 nu fac distincie ntre bunurile imobile i bunurile mobile, rezultnd c ambele categorii pot face obiectul dreptului de folosin gratuit.

Bibliografie orientativ:
ADAM IOAN, Noiunea i natura domeniului public, domeniului privat i proprietii private, n Dreptul nr. 8/1994, p. 28-34; ANGHENE MIRCEA, Utilizarea domeniului public, tez de doctorat n drept, Imprimeriile Romne, Bucureti, 1943; APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediia 2, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010; APOSTOL TOFAN DANA, Aspecte controversate privind regiile autonome n raport cu legislaia de dup 1990, n Dreptul nr. 4/2000, p. 21-29; APOSTOL TOFAN DANA, Corelaia proprietate public-domeniu public, potrivit Constituiei i legislaiei n vigoare,n Juridica nr. 11-12/2000, p. 455-463; APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 125-139; BRSAN CORNELIU, Curs de drept civil. Drepturile reale principale, All Beck, Bucureti, 2001, p. 98-111; BLAN EMIL, Domeniul administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 1998; CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, Inalienabilitatea i imprescriptibilitatea domeniului public n dreptul romn i n dreptul francez, Universul Juridic, Bucureti, 2012; CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, Aspecte specifice privind regimul domeniului public n Romnia i n Frana, Universul Juridic, Bucureti, 2012; COJOCARU ASPAZIA, Discuii privind noiunile de proprietate public i proprietate privat a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, n Dreptul nr. 11/1998, p. 42-46;

51

CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU IOAN, TNSESCU ELENA SIMINA, Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, All Beck, Bucureti, 2004, p. 94-96; FRANESCU LAURIAN, Noiunile de domeniu public i domeniu privat al statului. Coninut i regim juridic., n Dreptul nr. 10-11/1993, p. 41-47; GIURGIU LIVIU, Domeniul public, Editura Tehnic, Bucureti, 1997; IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p. 206213; 252-254; IORGOVAN ANTONIE, Noiunea de domeniu public i dreptul de administrare pentru uzul public, n Revista romn de drept nr. 12/1988, p. 14-22; NICOLAE MARIAN, Consideraii asupra Legii nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, n Dreptul nr. 6/1999, p. 3-21; NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale,vol. I, ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 145 i urm.; POP LIVIU, Consideraii n legtur cu domeniul public, n Dreptul nr. 8/1995; POP LIVIU, Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale, Lumina Lex, Bucureti, 2001.p. 67-87; PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 246-254; POPA EUGEN, Regimul juridic al dreptului de administrare asupra bunurilor ce fac parte din domeniul public, n Dreptul nr. 3/2000, p. 90-93; RARINCESCU CONSTANTIN, Teoria serviciului public, curs predat la doctoratul juridic, nerevzut, Editura cursurilor litografiate, Bucureti, 1941; STOICA VALERIU, Drept civil Drepturile reale principale I, Editura Humanitas, Bucureti, 2004, p. 430446, 456-461; TARANGUL ERAST DITI, Tratat de drept administrativ romn, Editura Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p. 363-371; ULIESCU MARILENA, Proprietatea public i proprietatea privat-actualul cadru legislativ, n Studii de drept romnesc nr. 3/1992, p. 211-226; VRARU MARIN, Tratat de drept administrativ romn, Editura Librriei Socec&Co, Bucureti, 1928, p. 452-457, 476-486; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ i instituii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 496-516; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ Manual pentru uzul studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 135-147; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i actualizat, Universul Juridic, Bucureti, 2007, p.207-208, 216-219; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a VII-a, Universul Juridic, Bucureti, 2012; VEDINA VERGINIA, CIOBANU ALEXANDRU, Reguli de protecie domenial aplicabile unor bunuri proprietate privat, Lumina Lex, Bucureti, 2001; VERMEULEN JEAN, Noiunea domeniului public, n Revista de drept public, 1927, p. 282-298.

Legislaie de baz:
Constituia Romniei, republicat (M. Of. nr. 767/31.10.2003) art. 44, 136; Noul Cod Civil (Legea nr. 287/2009, republicat n M. Of. nr. 505 din 15.07.2011); Codul civil romn, art. 475 i urm.; Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia (M. Of. nr. 448 din 24/11/1998), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 182/2000 (M. Of. nr. 530 din 27/10/2000) privind protejarea patrimoniului cultural naional mobil, cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 422/2001 privind protecia monumentelor istorice, republicat (M. Of. nr. 938 din 20.11.2006), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, republicat (M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007),

52

cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 550 din 14 octombrie 2002 privind vnzarea spaiilor comerciale proprietate privat a statului i a celor de prestri de servicii, aflate n administrarea consiliilor judeene sau a consiliilor locale, precum i a celor aflate n patrimoniul regiilor autonome de interes local (M. Of. nr. 803 din 05/11/2002), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificrile i completrile ulterioare.

53

CAPITOLUL 7 CONTRACTUL DE CONCESIUNE. SERVICIUL PUBLIC


1. 2. 3. 4. Concesiunea - noiune, obiect, categorii. Concesiunea de servicii i lucrri publice. Concesionarea bunurilor proprietate public. Serviciul public.

1. Concesiunea noiune, obiect, categorii.


Concesiunea reprezint una dintre cele mai importante i uzitate modaliti contractuale de punere n valoare a bunurilor proprietate public, acest fapt datorndu-se beneficiilor substaniale pe care le procur att autoritii publice concedente, ct i beneficiarului concesiunii. Dup cum arat doctrina de drept public, ideea concesionrii unui bun public a fost prezent i n Antichitate, n dreptul roman, ns, fundamentele reale ale concesiunii din prezent le regsim n Evul Mediu (Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p.221) , n epoca regalitii (perioada vechiului drept francez). n aceast perioad, proprietatea ncepe s i piard treptat, de facto, caracterul su exclusiv, independent i simplu i devine n schimb dependent, complicat i grevat cu servitui, n condiiile n care s-a generalizat obiceiul monarhilor (proprietari ai unui imens Domeniu al Coroanei) de a transmite dreptul de folosin cu privire la vaste moii, fr a se prevedea un termen limit de exercitare a acestuia, n favoarea unor vasali a cror loialitate o doreau cucerit. Prin aceste delapidri funciare, proprietarul originar monarhul - pstra nuda proprietate asupra terenurilor concesionate, n timp ce beneficiarul (concesionarul) exercita n mod deplin posesia i folosina asupra acestor fiefuri, denumite i censive. De aici s-a nscut i teoria coexistenei a dou drepturi perpetue asupra aceluiai obiect fieful concesionat - , adic dreptul proprietarului (suveranului) care deinea aa-numitul domeniu eminent i dreptul concesionarului (vasalul gratulat), deintor al domeniului util (Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p.221). n timp, tocmai datorit acestei folosine perpetue exercitate asupra terenurilor concesionate de la monarh, dreptul concesionarului a nceput s se consolideze, acesta fiind perceput public drept adevratul proprietar, obligat n mod nedrept s achite taxe mpovrtoare ( redevena ) unui suveran parazit( V. Vedina, op.cit., 2002, p.449). De la aceast percepie neltoare au pornit i modificrile semnificative aduse n planul regimului domenial de Revoluia Francez i de Codul domenial din 1790, care au realizat un melanj ntre concesionarea bunurilor publice i a celor private, n condiiile n care fostul domeniu public (Domeniul Coroanei) devine un domeniu al Naiunii, alienabil, de principiu, n baza unei aprobri date de forul legiuitor. n ceea ce privete soluiile date n dreptul romnesc asupra regimului juridic al concesiunii, acestea au fost exprimate la nivel doctrinar prin formularea sintetic a caracteristicilor sale : contract cu caracter temporar, revocabilitatea concesiunii, posibilitatea rscumprrii, adic a denunrii unilaterale de ctre concedent (A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.222). De asemenea, n mod tradiional, concesiunea a fost perceput ca o modalitate privativ de exploatare a unui serviciu public, deci, implicit, a bunurilor proprietate public afectate acestui serviciu, fiind, aadar, un contract administrativ. Un exemplu elocvent al modului n care doctrina interbelic a perceput concesiunea l constituie chiar definiia clasic formulat de profesorul Paul Negulescu, n celebrul su tratat: form de exploatare a unui serviciu public, n care un particular, persoan fizic sau moral, ia asupra sa riscurile exploatrii i

54

conducerea activitii serviciului, n schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate (P. Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale., vol. 1, ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 154). n prezent, obiectul unui contract de concesiune poate fi reprezentat de bunuri din domeniul public al statului sau unitilor administrativ-teritoriale, de lucrri i servicii publice. Rmne discutabil posibilitatea ncheierii n prezent a unor contracte de concesiune cu privire la bunuri din domeniul privat, mai precis eventuala procedur aplicabil n acest sens, n condiiile n care, dup abrogarea fostei Legi a concesiunilor nr.219/1998, O.U.G.nr.54/2006 reglementeaz numai regimul general al concesionrii de bunuri proprietate public. Pe de alt parte, art. 123 alin. 1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat, menioneaz c pot fi concesionate att bunurile din domeniul public, ct i bunurile din domeniul privat. Anterior, prin O.U.G.nr. 34/2006 s-au abrogat vechile reglementri n materia concesiunii (Legea nr. 219/1998, cu modificrile i completrile aduse de Legea nr. 528/2004, respectiv O.G. nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat, cu modificrile i completrile ulterioare) i au fost reglementate procedurile de atribuire a contractului de achiziie public, a contractului de concesiune de lucrri publice i de servicii, precum i modalitile de soluionare a contestaiilor formulate mpotriva actelor emise n legtur cu aceste proceduri. Contractul de concesiune a bunurilor din domeniul public este reglementat de O.U.G.nr. 54/2006 privind regimul regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public, aprobat cu modificri prin Legea nr. 337/2006. De asemenea, au fost abrogate fostele reglementri din acest domeniu: O.U.G. nr.60/2001 privind achiziiile publice (publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 241 din 11 mai 2001, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 212/2002, cu modificrile i completrile ulterioare), inclusiv actele normative emise n aplicarea acesteia, O.G.nr.16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat (publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 94 din 2 februarie 2002, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 470/2002, cu modificrile i completrile ulterioare) i actele normative emise n aplicarea acesteia, O.G. nr. 20/2002 privind achiziiile publice prin licitaii electronice (publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 86 din 1 februarie 2002, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 468/2002, cu modificrile i completrile ulterioare), i actele normative emise n aplicarea acesteia, H.G. nr. 1.186/2001 pentru aprobarea Procedurilor privind achiziiile publice de produse i servicii care implic aprarea naional, ordinea public, sigurana i securitatea naional i a listei aferente acestora (publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 815 din 18 decembrie 2001, cu modificrile i completrile ulterioare) .a. n vederea punerii n aplicare a celor dou reglementri din materia achiziiilor publice i a concesiunilor, au fost adoptate o serie acte administrative subsecvente cu caracter normativ: H.G. nr.925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public (Monitorul Oficial nr.625 din 20 iulie 2006); H.G. nr. 71/2007 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii prevzute n Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii (Monitorul Oficial nr. 98 din 8 februarie 2007); H.G. nr.168/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public (Monitorul Oficial nr. 146 din 28 februarie 2007); Ordinul nr. 26/2007 emis de Autoritatea Naional pt. Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice pentru aprobarea Regulamentului privind supravegherea modului de atribuire a contractelor de achiziie public (Monitorul Oficial, Partea I nr. 102 din 9 februarie 2007); Ordinul Ministrului Finanelor Publice nr. 175/2007 privind aprobarea Manualului operaional pentru activitatea de observare i verificare a atribuirii contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii - modelul i coninutul formularelor i documentelor utilizate (Monitorul Oficial, Partea I nr. 124 din 20 februarie 2007) .a.

55

2. Concesiunea de servicii i lucrri publice. 2.1. Definiie i obiect. Aceste specii ale contractului de concesiune sunt reglementate de O.U.G. nr. 34/2006, cu modificrile i completrile ulterioare; definiiile furnizate de emitentul actului nu sunt dintre cele mai fericite, coninnd termeni redundani, complicai i chiar norme de trimitere inutile. De asemenea, din cauza modului de definire a concesiunii de lucrri i servicii exist dificulti n ceea ce privete delimitarea acestui contract de contractul de achiziie public. Astfel, contractul de concesiune de lucrri publice este definit drept contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de lucrri, cu deosebirea c n contrapartida lucrrilor executate contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrrilor pe o perioad determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite ( art.3 lit.g din ordonan). Concret, conform art. 4, este vorba despre: a) fie execuia de lucrri legate de una dintre activitile cuprinse n anexa nr. 1 (diverse lucrri de construcii) sau execuia unei construcii; b) fie att proiectarea, ct i execuia de lucrri legate de una dintre activitile cuprinse n anexa nr. 1 sau att proiectarea, ct i execuia unei construcii; c) fie realizarea prin orice mijloace a unei construcii care corespunde necesitii i obiectivelor autoritii contractante, n msura n care acestea nu corespund prevederilor lit. a) i b). Contractul de concesiune de servicii este, de asemenea, definit drept contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de servicii, cu deosebirea c n contrapartida serviciilor prestate contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioad determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite ( art.3 lit.h din ordonan). Prin raportare la art. 4 din ordonan, rezult c el are ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii, astfel cum acestea sunt prevzute n anexele nr. 2A i 2B. Anexele n cauz cuprind 27 de rubrici, coninnd 26 de servicii individualizate ( de exemplu servicii de transport, de telecomunicaii, servicii bancare, de cercetare-dezvoltare, de consultan, de arhitectur, de administrare a imobilelor, de publicare i tiprire, servicii hoteliere, de nvmnt, de asisten social etc.). Dup cum se observ, definiiile celor dou tipuri de concesiune se raporteaz la contractele de achiziie publice. Potrivit art. 3 lit. f) din ordonan, contractul de achiziie public reprezint contractul comercial care include i categoria contractului sectorial, astfel cum este definit la art. 229 alin. (2), cu titlu oneros, ncheiat n scris ntre una sau mai multe autoriti contractante, pe de o parte, i unul sau mai muli operatori economici, pe de alt parte, avnd ca obiect execuia de lucrri, furnizarea de produse sau prestarea de servicii, n sensul prezentei ordonane de urgen. Menionm c, iniial, contractul de achiziie public nu era calificat drept unul comercial, ci reprezenta un contract administrativ, n condiiile n care Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 la inclus expres n categoria actului administrativ asimilat (a se vedea art. 2 alin. 1 lit. c). De altfel, nici n prezent nu au fost modificate dispoziiile Legii nr. 554/2004, n ciuda noii abordri din O.U.G. nr. 34/2006. n orice caz, faptul c i concesiunile de servicii i lucrri publice prezint aceleai caracteristici ca i achiziiile de servicii i lucrri publice, nu trebuie interpretat n sensul c primele ar fi devenit i ele, implicit, contracte de drept privat, pentru c similitudinea se refer numai la obiectul comun, nu i la regimul aplicabil. Ca atare, dac, n prezent, litigiile privind contractul de achiziie public sunt de competena instanei civile (reamintim c dup intrarea n vigoare a Noului Cod Civil nu se mai poate vorbi despre litigii comerciale, ci doar despre litigii civile, cu consecina redenumirii corespunztoare i a seciilor de la tribunae, curi de apel sau instana suprem), cele privind contractele de concesiune revin instanelor de contencios administrativ.

56

De altfel, chiar i la achiziiile publice, procedura de atribuire a contractului este una, evident, administrativ, iar toate litigiile relative la aceasta sunt soluionate tot de ctre instana de contencios administrativ sau, n mod facultativ, de ctre Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor, ca autoritate administrativ-jurisdicional (cu recurs tot la instana de contencios administrativ). Conform Normelor de aplicare a O.U.G. nr. 34/2006 H.G. nr. 71/2007, distincia dintre contractul de concesiune i contractul de achiziie public se realizeaz pe criteriul distribuiei riscurilor: contractul prin intermediul cruia contractantul, n calitate de concesionar, primete dreptul de a exploata rezultatul lucrrilor executate, prelund astfel i cea mai mare parte din riscurile aferente realizrii i exploatrii lucrrilor respective, este considerat a fi contract de concesiune de lucrri publice, n caz contrar fiind considerat contract de achiziie public de lucrri; contractul prin intermediul cruia contractantul, n calitate de concesionar, primete dreptul de a exploata serviciile, prelund astfel i cea mai mare parte din riscurile aferente exploatrii acestora, este considerat a fi contract de concesiune de servicii, n caz contrar fiind considerat contract de achiziie public de servicii.

2.2. Fundamentarea deciziei de concesionare i ntocmirea documentaiei de atribuire, conform H.G. nr. 71/2007: Potrivit Capitolului II din H.G. nr. 71/2007, autoritatea contractant are obligaia de a elabora un studiu de fundamentare n orice situaie n care intenioneaz s atribuie un contract de concesiune de lucrri publice sau un contract de concesiune de servicii. n sensul art. 8 al O.U.G. nr. 34/2006 (aplicabil, ca regul, pentru achiziiile publice), prin autoritate contractant n materia concesiunii de servicii/lucrri publice se nelege: a) oricare organism al statului autoritate public sau instituie public care acioneaz la nivel central ori la nivel regional sau local; b) oricare organism, altul dect unul dintre cele prevzute la lit. a), cu personalitate juridic, care a fost nfiinat pentru a satisface nevoi de interes general fr caracter comercial sau industrial i care se afl cel puin n una dintre urmtoarele situaii: este finanat, n majoritate, de ctre o autoritate contractant, astfel cum este definit la lit. a), sau de ctre un alt organism de drept public; se afl n subordinea sau este supus controlului unei autoriti contractante, astfel cum este definit la lit. a), sau unui alt organism de drept public; n componena consiliului de administraie/organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumtate din numrul membrilor acestuia sunt numii de ctre o autoritate contractant, astfel cum este definit la lit. a), sau de ctre un alt organism de drept public;

c) oricare asociere format de una sau mai multe autoriti contractante dintre cele prevzute la lit. a), b), d) sau e); d) oricare ntreprindere public ce desfoar una sau mai multe dintre activitile prevzute la cap. VIII seciunea 1 (este vorba despre activiti relevante n urmtoarele domenii: ap, energie, transport, pot), atunci cnd aceasta atribuie contracte de achiziie/concesiune sau ncheie acorduricadru destinate efecturii respectivelor activiti; e) oricare subiect de drept, altul dect cele prevzute la lit. a)d), care desfoar una sau mai multe dintre activitile prevzute la cap. VIII seciunea 1, n baza unui drept special sau exclusiv, astfel cum este acesta definit la art. 3 lit. k) (adic dreptul care rezult din orice form de autorizare acordat, conform prevederilor legale sau ca urmare a emiterii unor acte administrative, de o autoritate competent i care are ca efect rezervarea desfurrii de activiti n domeniul anumitor servicii publice

57

numai de ctre una sau de ctre un numr limitat de persoane, afectnd n mod substanial posibilitatea altor persoane de a desfura o astfel de activitate), acordat de o autoritate competent, atunci cnd acesta atribuie contracte de achiziie/concesiune sau ncheie acorduri-cadru destinate efecturii respectivelor activiti. Elementele specifice acestui studiu (art. 9-11 din H.G. nr. 71/2007): trebuie s se axeze pe analiza unor elemente relevante n care se includ: aspectele generale, fezabilitatea tehnic, fezabilitatea economic i financiar, aspectele de mediu, aspectele sociale i aspectele instituionale ale proiectului n cauz; n cazul unui proiect care presupune realizarea de lucrri publice, la baza studiului de fundamentare a deciziei de concesionare va sta studiul de fezabilitate; trebuie s cuprind o analiz care s permit definirea i cuantificarea n termeni economici i financiari a riscurilor de proiect, lund n considerare, totodat, i variantele identificate de repartiie a riscurilor ntre prile viitorului contract; Rezultatele studiului de fundamentare a deciziei de concesionare trebuie s justifice necesitatea i oportunitatea concesiunii i s demonstreze c: proiectul este realizabil; proiectul rspunde cerinelor i politicilor autoritii publice; au fost luate n considerare diverse alternative de realizare a proiectului; varianta prin care proiectul este prevzut a fi realizat prin atribuirea unui contract de concesiune de lucrri publice sau de servicii este mai avantajoas n raport cu varianta prin care proiectul este prevzut a fi realizat prin atribuirea unui contract de achiziie public; proiectul beneficiaz de susinere financiar, menionnd, dac este cazul, care este contribuia autoritii contractante.

Dup aprobarea studiului de fundamentare, autoritatea contractant, are obligaia s asigure ntocmirea documentaiei de atribuire (art. 14). Dincolo de regulile care se aplic pentru redactarea caietului de sarcini, n materia achiziiilor publice, sunt impuse i unele elemente specifice (art. 16): obiectivele pe termen lung, mediu i imediate ale proiectului; modul de operare vizat pentru derularea proiectului, inclusiv, dac este cazul, investiiile pe care concesionarul va fi obligat s le realizeze i termenul de realizare a acestora; descrierea activitilor, condiii generale tehnice i de calitate; dac exist, condiii speciale impuse de natura activitilor care vor intra n obiectul contractului de concesiune, cum ar fi condiii de siguran n exploatare, protecia mediului, protecia muncii, condiii privind folosirea i conservarea patrimoniului sau privind protejarea i punerea n valoare a patrimoniului naional, condiii privind protejarea secretului de stat, utilizarea unor materiale cu regim special, condiii speciale impuse de acorduri i convenii la care Romnia este parte; propunerea autoritii contractante de distribuie a riscurilor de proiect; dac este cazul, opiunea concedentului pentru forma de organizare a concesionarului; dac este cazul, opiunea pentru crearea unei companii de proiect; clauze financiare i de asigurri; dac este cazul, regimul bunurilor utilizate i/sau realizate de concesionar n timpul derulrii contractului de concesiune; cuantumul garaniilor care urmeaz a fi constituite, dup caz.

58

Criteriile de selecie pe care dorete s le utilizeze autoritatea contractant trebuie anunate n cadrul anunului de participare i pot consta exclusiv n: situaia personal a candidatului sau a ofertantului; capacitatea de exercitare a activitii profesionale; situaia economic i financiar; capacitatea tehnic i/sau profesional; standarde de asigurare a calitii; standarde de protecie a mediului. Criteriile de atribuire a contractului (art. 18) trebuie, de asemenea, anunate prin anunul de participare i pot avea n vedere: nivelul tarifelor de utilizare pltibile de ctre beneficiarii finali; nivelul redevenei; gradul de preluare a riscului de ctre concesionar; planurile de finanare i dezvoltare prezentate; nivelul calitativ, tehnic i funcional al soluiilor tehnice propuse; modul de asigurare a proteciei mediului; modul de rezolvare a unor probleme sociale; termenele de realizare a unor investiii; durata concesiunii. Esenial este faptul c ponderea fiecrui criteriu nu trebuie s conduc la distorsionarea rezultatului procedurii de atribuire. n plus, se prevede obligaia depunerii de ctre ofertani a unei garanii de participare, al crei cuantum nu poate depi 2% din valoarea estimat a contractului (art. 41-44 din H.G. nr. 71/2007). n ceea ce privete estimarea valorii contractului de concesiune, se vor aplica regulile de la contractul de achiziie public, reglementate n Capitolul II, Seciunea a 2-a din ordonan.

2.3. Procedura de atribuire a contractului de concesiune de servicii i lucrri publice. Principiile i regulile generale de atribuire a contractului de concesiune sunt reglementate n Capitolul VII al O.U.G. nr. 34/2006, cu modificrile i completrile ulterioare. Detalierea acestor dispoziii se regsete n Normele de aplicare H.G. nr. 71/2007. Astfel, sunt aplicabile aceleai principii care stau la baza atribuirii contractului de achiziie public (enunate de art. 2 alin. 2 n O.U.G. nr. 34/2006): a) nediscriminarea; b) tratamentul egal; c) recunoaterea reciproc; d) transparena; e) proporionalitatea; f) eficiena utilizrii fondurilor publice; g) asumarea rspunderii. Autoritatea contractant are obligaia de a transmite, prin mijloace electronice, anunul de participare (prin care se aduce la cunotin public iniierea procedurii de atribuire) ctre Sistemul Electronic de Achiziii Publice SEAP (art. 19-20 din H.G. nr. 71/2007). Exist situaii n care este obligatorie publicarea anunului n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, atunci cnd valoarea estimat a contractului de concesiune de lucrri publice care urmeaz s fie atribuit este egal sau
mai mare dect echivalentul n lei al 4.845.000 euro (art. 223 din O.U.G. nr. 34/2006).

Ca regul, procedurile de atribuire admise, potrivit art. 26 din H.G. nr. 71/2007, raportate la 1 dispoziiile 218 din O.U.G. nr. 34/2006, sunt urmtoarele:

59

licitaia deschis, respectiv procedura la care orice operator economic interesat are dreptul de a depune oferta; licitaia restrns, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-i depune candidatura, urmnd ca numai candidaii selectai s aib dreptul de a depune oferta; dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-i depune candidatura i prin care autoritatea contractant conduce un dialog cu candidaii admii, n scopul identificrii uneia sau mai multor soluii apte s rspund necesitilor sale, urmnd ca, pe baza soluiei/soluiilor, candidaii selectai s elaboreze oferta final.

Se va opta pentru licitaia deschis sau restrns atunci cnd autoritatea contractant poate defini clar specificaiile tehnice i poate stabili precis montajul financiar i/sau cadrul juridic de implementare a proiectului (art. 28 din H.G. nr. 71/2007), n caz contrar fiind aplicabil dialogul competitiv. n mod excepional, atunci cnd n cadrul acestor proceduri nu au fost depuse oferte sau niciuna dintre acestea nu au fost corespunztoare, se poate aplica procedura negocierii cu publicarea prealabil a unui anun de participare.

Soluionarea contestaiilor legate de procedura de atribuire urmeaz, de asemenea, regimul prevzut pentru achiziiile publice, detaliat n Capitolul IX din ordonan. Astfel, orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept ori ntr-un interes legitim printr-un act al autoritii contractante, prin nclcarea dispoziiilor legale n materia atribuirii contractelor de concesiune de servicii sau lucrri publice, poate solicita, prin contestaie, anularea actului, obligarea autoritii contractante de a emite un act, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim pe cale administrativ-jurisdicional (adic prin sesizarea Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor). Dac se recurge la procedura administrativ-jurisdicional, Consiliul are dreptul de a solicita lmuriri prilor, de a administra probe i de a solicita orice alte date/documente, n msura n care acestea sunt relevante n raport cu obiectul contestaiei, respectiv de a solicita orice date necesare pentru soluionarea contestaiei i de la alte persoane fizice sau juridice (art. 275 alin. 1 din O.U.G. nr. 34/2006). Unul dintre avantajele acestei proceduri este i celeritatea soluionrii: conform art. 276 din ordonan, indiferent dac exist alte cauze procedur de atribuire, n termen contractant, respectiv n termen analiza pe fond a contestaiei (). Consiliul are obligaia de a soluiona pe fond contestaia, aflate pe rolul instanelor de judecat referitoare la aceeai de 20 de zile de la data primirii dosarului de la autoritatea de 10 zile n situaia incidenei unei excepii care mpiedic

n cazuri temeinic justificate, termenul de soluionare a contestaiei poate fi prelungit o singur dat cu nc 10 zile.

Cu privire la soluiile pe care le poate da CNSC, sunt aplicabile urmtoarele reguli (art. 278 din ordonan): o Consiliul se pronun mai nti asupra excepiilor de procedur i de fond, iar cnd se constat c acestea sunt ntemeiate, nu se mai procedeaz la analiza pe fond a cauzei. Consiliul examineaz din punctul de vedere al legalitii i temeiniciei actul atacat i poate pronuna o decizie prin care l anuleaz n parte sau n tot, oblig autoritatea contractant s emit un act sau dispune orice alt msur necesar pentru remedierea actelor ce afecteaz procedura de atribuire. n cazul n care Consiliul dispune modificarea/eliminarea oricror specificaii tehnice din caietul de sarcini ori din

60

alte documente emise n legtur cu procedura de atribuire, autoritatea contractant are dreptul de a anula aplicarea procedurii de atribuire; o n situaia n care Consiliul apreciaz c, n afar de actele contestate n cadrul procedurii de atribuire, exist i alte acte care ncalc prevederile prezentei ordonane de urgen, la care nu s-a fcut referire n contestaie, atunci acesta va sesiza att Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice, ct i Unitatea pentru Coordonarea i Verificarea Achiziiilor Publice din cadrul Ministerului Finanelor Publice, transmindu-le n acest sens toate datele/documentele relevante n susinerea sesizrii; n cazul n care Consiliul admite contestaia i dispune luarea unei msuri de remediere a actului atacat, va preciza i termenul n care aceasta trebuie dus la ndeplinire, care nu va fi mai mare dect termenul de exercitare a cii de atac mpotriva deciziei Consiliului; Consiliul poate respinge contestaia ca fiind nefondat, tardiv, lipsit de interes, lipsit de obiect, ca fiind introdus de o persoan fr calitate sau nemputernicit s formuleze contestaia, precum i pe orice alt excepie de procedur sau de fond; n funcie de soluia pronunat, Consiliul va decide asupra continurii sau anulrii procedurii; Consiliul poate lua act, oricnd n cursul soluionrii contestaiei, de renunarea la aceasta de ctre contestator; Consiliul poate obliga, la cerere, partea n culp la plata cheltuielilor efectuate n cursul soluionrii contestaiei; Consiliul nu poate decide atribuirea unui contract ctre un anumit operator economic.

o o o o

Deciziile Consiliului pot fi atacate cu plngere la curtea de apel, secia de contencios-administrativ i fiscal n a crei raz se afl sediul autoritii contractante, ntr-un termen de 10 zile de la comunicare, att pentru motive de nelegalitate, ct i de netemeinicie. Pe cale de excepie, pentru procedurile de atribuire de servicii i/sau lucrri aferente infrastructurii de transport de interes naional, aa cum este definit de legislaia n vigoare, instana competent este ntotdeauna Curtea de Apel Bucureti, Secia de contencios administrativ i fiscal. Pe de alt parte, n vederea contestrii procedurii de atribuire, persoana vtmat poate recurge direct la instana de contencios administrativ, fr implicarea CNSC Astfel, procesele i cererile privind acordarea despgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate n cadrul procedurii de atribuire, precum i cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluiunea, rezilierea sau denunarea unilateral a contractelor de concesiune se soluioneaz n prim instan de ctre secia comercial a tribunalului n circumscripia cruia se afl sediul autoritii contractante (a se vedea art. 286 alin. 1 din O.U.G. nr.34/2006). Este de remarcat c acordarea de despgubiri este de competena exclusiv a instanei, neintrnd n atribuiile CNSC. Aceste litigii se vor soluiona de urgen i cu precdere, ceea ce nsemn termene (relativ) scurte.

2.3. Regimul contractului de concesiune de servicii/lucrri publice. ncheierea contractului: reprezint etapa final a procedurii de atribuire;

61

rezultatul procedurii de atribuire se va comunica tuturor participanilor, iar ofertantului declarat ctigtor i se va remite invitaia pentru semnarea contractului; Contractele de concesiune pot fi ncheiate numai dup mplinirea unor termene de ateptare: a) 11 zile de la data transmiterii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii, n cazul n care valoarea estimat este egal sau mai mare dect pragurile valorice prevzute la art. 55 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006; b) 6 zile de la data transmiterii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii, n cazul n care valoarea estimat este mai mic dect pragurile valorice prevzute la art. 55 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006. Pragurile valorice prevzute de art. 55 alin. 2 sunt urmtoarele: 125.000 euro pentru contractul de concesiune de servicii, dac autoritatea contractant se ncadreaz n una dintre categoriile prevzute la art. 8 lit. a)c) ; 387.000 euro pentru contractul de concesiune de servicii, dac autoritatea contractant se ncadreaz n una dintre categoriile prevzute la art. 8 lit. d) sau e); 4.845.000 euro, pentru contractul de concesiune de lucrri.

n mod excepional, se va anula procedura de atribuire atunci cnd: dac au fost depuse numai oferte inacceptabile i/sau neconforme; dac nu a fost depus nicio ofert sau dac au fost depuse oferte care, dei pot fi luate n considerare, nu pot fi comparate din cauza modului neuniform de abordare a soluiilor tehnice i/ori financiare; dac abateri grave de la prevederile legislative afecteaz procedura de atribuire sau dac este imposibil ncheierea contractului. Scopul contractului (art. 49 din H.G. nr. 71/2007): Asigurarea, pe baza unei gestionri optime, a efecturii la un nivel corespunztor a activitilor, la preuri accesibile pentru utilizatorii finali, precum i ntreinerea i dezvoltarea oricror bunuri de retur ncredinate concesionarului pentru efectuarea respectivelor activiti. n acest sens, indiferent de modul de distribuire a riscurilor, modul de recuperare a costurilor de ctre concesionar trebuie stabilit astfel nct s l determine pe acesta s depun toate diligenele necesare pentru reducerea costurilor respective. Prile contractului: Concedent = autoritatea contractant, astfel cum a fost prezentat anterior; Concesionar = ofertantul (operatorul economic) operator economic desemnat ctigtor n urma procedurii de atribuire; prin operator economic se nelege oricare furnizor de produse, prestator de servicii ori executant de lucrri persoan fizic/juridic, de drept public sau privat, ori grup de astfel de persoane cu activitate n domeniul care ofer n mod licit pe pia produse, servicii i/sau execuie de lucrri (art. 3 litera r) din O.U.G. nr. 34/2006).

Asumarea riscurilor (art. 49-50 din H.G. nr. 71/2007): n mod obligatoriu, concesionarul trebuia s preia cea mai mare parte a riscurilor presupuse de derularea concesiunii: riscul de disponibilitate i riscul de pia; Riscul de disponibilitate = nerespectarea unor parametri de performan i calitate ai construciei/serviciului, clar determinai i msurabili, pe ntreaga durat de via a proiectului;

62

Riscul de pia = nentrebuinarea de ctre utilizatorii finali a rezultatului lucrrilor executate/serviciilor puse la dispoziia acestora, n condiiile n care parametrii de performan i calitate sunt integral respectai; Dac riscurile sunt preluate integral de ctre concesionar, concedentul nu poate fi obligat la plata vreunei sume de bani; Dac o parte din riscuri au fost asumate de ctre concedent, contractul trebuie s stabileasc explicit contribuia financiar a acestuia i alte mijloace de sprijin complementar; Concedentul nu are dreptul ca, pe parcursul ndeplinirii contractului de concesiune de lucrri publice sau de concesiune de servicii, s accepte sau s solicite modificri ale clauzelor contractuale care ar avea ca efect o diminuare a responsabilitilor concesionarului n asemenea msur nct cea mai mare parte a riscurilor s fie redistribuit concedentului.

Clauzele contractuale: Trebuie s aib un caracter clar n privina drepturilor i obligaiilor prilor; Caietul de sarcini i oferta concesionarului fac parte integrant din contract;

Clauzele generale i specifice inserate n contract nu pot contraveni cerinele eseniale din caietul de sarcini i nici angajamentelor asumate prin oferta concesionarului; Contractul trebuie s cuprind: clauze explicite privind modul de repartizare a riscurilor ; definirea nivelului de performan i de calitate al activitilor concesionarului; dreptul concedentului de a controla modul de realizare a activitilor asumate de concesionar; obligaia concesionarului de a prezenta rapoarte periodice sau la solicitarea concedentului; procedura de transfer de la concedent la concesionar a infrastructurii sau a bunurilor utilizate n cadrul concesiunii; distincia dintre bunurile proprii i bunurile de retur; procedura de transfer a obiectului concesiunii de la concesionar la concedent; situaii de ncetare a contractului; mecanismele de soluionare a divergenelor;

proceduri adecvate de rezolvare a neconformitilor n ndeplinirea cerinelor de performan i calitate, inclusiv penaliti aplicabile.

Drepturi i obligaii ale concesionarului: dreptul de a exploata, n tot sau n parte, rezultatul lucrrilor sau de a presta serviciile care fac obiectul contractului, potrivit obiectivelor i standardelor de calitate stabilite de concedent; dreptul de a folosi i de a culege fructele bunurilor ce fac obiectul concesiunii, potrivit naturii bunului i scopului stabilit de pri prin contractul de concesiune; dreptul de a ncheia contracte cu terii pentru asigurarea i valorificarea exploatrii bunurilor, activitilor i serviciilor care fac obiectul concesiunii; obligaia de a asigura exploatarea eficace, n regim de continuitate i permanen, a lucrrilor publice sau a serviciilor care fac obiectul concesiunii, n conformitate cu cerinele i destinaia impuse de concedent; obligaia de plat unei redevene ctre concedent, dac exist o astfel de clauz n contract; obligaia de a informa concedentul cu privire la modul de executare a contractului etc.

63

ncetarea contractului de concesiune (art. 54 din H.G. nr. 71/2007): la expirarea duratei stabilite conform angajamentelor din oferta prezentat de concesionar i a clauzelor contractuale specifice; n cazul constatrii unor abateri grave ale concesionarului de la ndeplinirea obligaiilor contractuale, prin rezilierea unilateral de ctre concedent i cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului; n cazul constatrii unor abateri grave ale concedentului de la ndeplinirea obligaiilor contractuale, prin rezilierea unilateral de ctre concesionar i cu plata unei despgubiri n sarcina concedentului; n cazul n care interesul naional sau local o impune, prin denunarea unilateral de ctre concedent, dar numai cu plata de despgubiri juste i prealabile n sarcina concedentului; n cazuri de for major sau caz fortuit, cnd concesionarul se afl n imposibilitatea de a continua contractul, prin renunare fr plata unei despgubiri. Soluionarea litigiilor privind contractul de concesiune: n conformitate cu dispoziiile art. 2 alin.1 lit c) din Legea contenciosului administrativ, concesiunile de servicii i lucrri publice reprezint contracte administrativ (act administrativ asimilat), deci litigiile privind ncheierea, interpretarea, executarea, modificarea sau ncetarea lor sunt de competena exclusiv a instanei de contencios administrativ. Ca atare, dispoziiile art. 55 alin. 2 din H.G. nr. 71/2007 care prevd posibilitatea prilor de a insera n contract clauza arbitral sau compromisorie sunt flagrant ilegale, procedura de arbitraj nefiind aplicabil.

3. Concesionarea bunurilor proprietate public.

3.1. Reglementare i noiune. Sediul materiei, dincolo de dispoziiile art. 136 alin. 4 care se refer la posibilitatea de concesionare a bunurilor proprietate public, este reprezentat de O.U.G. nr. 54/2006 i, sub cteva aspecte generale, de art. 871-873 din NCC. Astfel, dei la momentul adoptrii sale exista deja legea special, mai concret O.U.G. nr. 54/2006, legiuitorul romn a simit nevoia (n mod nejustificat, din punctul nostru de vedere), de a veni i cu o minireglementare paralel i inutil n cadrul Noului Cod Civil. Conform art. 1 alin. 2 din O.U.G. nr. 54/2006, contractul de concesionare a bunurilor proprietate public reprezint contractul ncheiat n form scris prin care o autoritate public, denumit concedent, transmite, pe o perioad determinat, unei persoane, denumite concesionar, care acioneaz pe riscul i rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun proprietate public n schimbul unei redevene. Durata contractului de concesiune nu va putea depi 49 de ani, ncepnd de la data semnrii sale, dar va putea fi prelungit pentru o perioad egal cu cel mult jumtate din durata sa iniial, prin simplul acord de voin al prilor (art. 7 din O.U.G. nr. 54/2006).

3.2. Procedura concesionrii bunurilor proprietate public. 3.2.1. Iniiativa concesionrii:

64

aparine concedentului sau potenialului concesionar (persoana interesat); are la baz un studiu de oportunitate efectuat, n prealabil, de ctre concedent; n termen de 30 de zile de la nsuirea propunerii de concesionare formulate de persoana interesat, concedentul este obligat s procedeze la ntocmirea studiului de oportunitate; n baza studiului de oportunitate se elaboreaz caietul de sarcini al concesiunii; concesionarea bunurilor proprietate public se aprob pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, a Consiliului General al municipiului Bucureti, a consiliului orenesc sau comunal, dup caz; 3.2.2. Procedurile de concesionare: Conform art. 14-15 din O.U.G.nr. 54/2006, atribuirea contractului de concesiune se va face prin: Ca regul prin licitaie - procedura la care persoana fizic sau juridic interesat are dreptul de a depune ofert; Ca excepie, prin: o Negociere direct - procedura prin care concedentul negociaz clauzele contractuale, inclusiv redevena, cu unul sau mai muli participani la procedura de atribuire a contractului de concesiune; o Atribuire direct, n condiiile art. 59 din ordonan. A. Procedura licitaiei publice: reprezint REGULA n materia concesionrii;

Etape procedurale: concedentul are obligaia s publice n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a VI-a, ntr-un cotidian de circulaie naional i ntr-unul de circulaie local anunul de licitaie, care va fi trimis spre publicare cu cel puin 20 de zile calendaristice nainte de data limit pentru depunerea ofertelor; persoana interesat are dreptul de a solicita i obine documentaia de atribuire, respectiv dreptul de a transmite o solicitare de participare la procedura de atribuire a contractului de concesiune; persoana interesat are dreptul de a solicita clarificri privind documentaia de atribuire, iar concedentul are obligaia de a rspunde, n mod clar, complet i fr ambiguiti, la orice clarificare solicitat, ntr-o perioad care nu trebuie s depeasc 4 zile lucrtoare de la primirea unei astfel de solicitri; procedura de licitaie se poate desfura numai dac n urma publicrii anunului de licitaie au fost depuse cel puin 3 oferte valabile; n cazul n care n urma publicrii anunului de licitaie nu au fost depuse cel puin 3 oferte valabile, concedentul este obligat s anuleze procedura i s organizeze o nou licitaie; ofertantul are obligaia de a elabora oferta n conformitate cu prevederile documentaiei de atribuire; oferta are caracter obligatoriu, din punct de vedere al coninutului, pe toat perioada de valabilitate stabilit de concedent; coninutul ofertelor trebuie s rmn confidenial pn la data stabilit pentru deschiderea acestora, concedentul urmnd a lua cunotin de coninutul respectivelor oferte numai dup aceast dat; concedentul are obligaia de a stabili oferta ctigtoare pe baza criteriului/criteriilor de atribuire precizate n documentaia de atribuire; criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redevenei, dar concedentul poate ine seama i de alte criterii precum: capacitatea economico-financiar a ofertanilor; protecia mediului nconjurtor; condiii specifice impuse de natura bunului concesionat; concedentul are dreptul de a solicita clarificri sau completri ale documentelor prezentate de ofertani pentru demonstrarea conformitii ofertei cu cerinele solicitate, fr ca prin acestea s determine apariia unui avantaj evident n favoarea unui ofertant; contractul de concesiune se va ncheia cu ofertantul a crui ofert a fost stabilit ca fiind ctigtoare; concendentul are obligaia de a informa ofertanii despre deciziile referitoare la atribuirea contractului de concesiune, n scris, cu confirmare de primire, nu mai trziu de 3 zile lucrtoare de la emiterea acestora;

65

concedentul poate s ncheie contractul de concesiune numai dup mplinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data realizrii informrii. B. Procedura concesionarii prin negociere direct: procedura de negociere direct poate fi parcurs numai n situaia n care, dup repetarea procedurii de licitaie, nu au fost depuse cel puin 3 oferte valabile; procedura de publicare a anunului de negociere direct este similar procedurii de licitaie public; anunul negocierii directe se trimite spre publicare cu cel puin 10 zile calendaristice nainte de data limit pentru depunerea ofertelor; concedentul are obligaia de a pune documentaia de atribuire la dispoziia persoanei interesate, ntro perioad care nu trebuie s depeasc dou zile lucrtoare de la primirea unei solicitri din partea acesteia; persoana interesat are dreptul de a solicita clarificri privind documentaia de atribuire; concedentul are obligaia de a transmite rspunsul la orice solicitare de clarificare cu cel puin dou zile lucrtoare nainte de data limit pentru depunerea ofertelor; concedentul deruleaz negocieri cu fiecare ofertant care a depus o ofert valabil. C. Atribuirea direct: bunurile proprietate public pot fi concesionate prin atribuire direct companiilor naionale, societilor naionale sau societilor comerciale aflate n subordinea, sub autoritatea sau n coordonarea entitilor care pot avea calitatea de concedent, care au fost nfiinate prin reorganizarea regiilor autonome i care au ca obiect principal de activitate gestionarea, ntreinerea, repararea i dezvoltarea respectivelor bunuri, dar numai pn la finalizarea privatizrii acestora; n acest caz nu este necesar ntocmirea studiului de oportunitate, iar concesionarea prevzut se aprob prin hotrre a Guvernului, a consiliilor locale, judeene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz; n msura n care se constat c exploatarea bunului ce face obiectul concesiunii implic n mod necesar i executarea unor lucrri i/sau prestarea unor servicii, concesionarul bunului are obligaia de a ncheia contracte pe care, n funcie de scopul urmrit i de activitile desfurate, s le califice conform prevederilor Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006.

3.3. Regimul juridic al contractului de concesiune a bunurilor proprietate public. 3.3.1. Forma i redactarea contractului: Forma scris este impus ad validitatem; Ca regul - Contractul de concesiune va fi ncheiat n limba romn, n dou exemplare, cte unul pentru fiecare parte. Ca excepie - n cazul n care concesionarul este de o alt naionalitate sau cetenie dect cea romn i dac prile consider necesar, contractul de concesiune se va putea ncheia n patru exemplare, dou n limba romn i dou ntr-o alt limb aleas de ele; fiecare parte va avea cte un exemplar n limba romn i un exemplar n limba strin n care a fost redactat contractul. n caz de litigiu, exemplarele n limba romn ale contractului prevaleaz. 3.3.2. Structura contractului (art. 44 din H.G. nr. 168/2007): partea reglementar cuprinde clauzele cuprinse n caietul de sarcini; partea convenional cuprinde clauzele contractuale stabilite prin acordul prilor.

3.3.3. Legea aplicabil:

66

Contractul de concesiune va fi ncheiat ntotdeauna n conformitate cu legea romn. 3.3.4. Principiile care stau la baza concesionrii bunurilor proprietate public: transparena - punerea la dispoziia tuturor celor interesai a informaiilor referitoare la aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de concesiune; tratamentul egal-aplicarea, ntr-o manier nediscriminatorie, de ctre autoritatea public, a criteriilor de atribuire a contractului de concesiune; proporionalitatea - presupune c orice msur stabilit de autoritatea public trebuie s fie necesar i corespunztoare naturii contractului; nediscriminarea - aplicarea de ctre autoritatea public a acelorai reguli, indiferent de naionalitatea participanilor la procedura de atribuire a contractului de concesiune, cu respectarea condiiilor prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte; libera concuren - asigurarea de ctre autoritatea public a condiiilor pentru ca orice participant la procedura de atribuire s aib dreptul de a deveni concesionar n condiiile legii, ale conveniilor i acordurilor internaionale la care Romnia este parte. 3.3.5. ncheierea contractului: ncheierea contractului de concesiune se face n termen de 20 de zile calendaristice de la data mplinirii termenului prevzut de lege pentru informarea participanilor, sub sanciunea plii de daune-interese de ctre partea n culp; refuzul ofertantului declarat ctigtor de a ncheia contractul de concesiune poate atrage dup sine plata daunelor-interese. Procedura de atribuire se anuleaz, urmnd a fi reluat. 3.3.6. Prile contractului de concesiune de bunuri proprietate public: Concedentul: n numele statului: ministerele sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, pentru bunurile proprietate public a statului; n numele judetului, mun. Bucureti, oraului sau comunei: consiliile judetene, Consiliul General al Mun. Bucureti, consiliile locale sau instituiile publice de interes local, pentru bunurile proprietate public a judeului, oraului sau comunei. Concesionarul: orice persoan fizic sau juridic, romn sau strin ( se subnelege c este vorba despre persoane de drept privat subl.ns.). 3.3.7. Obiectul contractului: obiectul (derivat) al contractului l reprezint bunurile care sunt proprietate public a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, potrivit Constituiei i reglementrilor legale privind proprietatea public; redevena obinut prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup caz; modul de calcul i de plat a redevenei se stabilete de ctre ministerele de resort sau de alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale ori de ctre autoritile administraiei publice locale. 3.3.8. Durata concesiunii: este de maximum 49 de ani de la data semnrii contractului; se stabilete n concret de ctre concedent, pe baza studiului de oportunitate;

67

contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioad egal cu cel mult jumtate din durata sa iniial, prin simplul acord de voin al prtilor. 3.3.9. Clauze specifice: contractul va cuprinde clauzele prevzute n caietul de sarcini i clauzele convenite de prile contractante, n completarea celor din caietul de sarcini, fr ca ultimele s poat contraveni obiectivelor concesiunii; contractul de concesiune va meniona obligatoriu interdicia pentru concesionar de a subconcesiona, cu excepia cazurilor prevzute expres de ordonan; contractul va cuprinde i clauze contractuale referitoare la mprirea responsabilitilor de mediu ntre pri; trebuie precizate n mod distinct categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar n derularea concesiunii, respectiv: bunurile de retur (revin de plin drept, gratuit i libere de orice sarcini concedentului la ncetarea contractului de concesiune; sunt bunuri de retur bunurile care au fcut obiectul concesiunii), respectiv bunurile proprii (la ncetarea contractului de concesiune rmn n proprietatea concesionarului; sunt bunuri proprii bunurile care au aparinut concesionarului i au fost utilizate de ctre acesta pe durata concesiunii). 3.3.10. Subconcesionarea: Ca regul subconcesionarea nu este permis. Ca excepie: companiile naionale, societile naionale sau societile comerciale care pot beneficia de atribuirea direct a contractului de concesiune pot subconcesiona bunurile proprietate public; studiul de oportunitate al subconcesionrii se aprob de ctre persoanele care, potrivit art. 5 din ordonan, au calitatea de concedent n contractul de concesiune; subconcesionarea se aprob, pe baza studiului de oportunitate, prin hotrre a Guvernului, a consiliilor locale, judeene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz; subconcesionarea poate fi aprobat i prin hotrrea de aprobare a concesiunii; regimul juridic al subconcesionrii este cel instituit de prezenta ordonan de urgen pentru concesionare, iar redevena obinut prin subconcesionare se face venit la bugetul companiilor naionale, societilor naionale sau societilor comerciale care au subconcesionat bunurile aparinnd proprietii publice; sumele reprezentnd redevena sunt utilizate numai pentru ntreinerea, repararea, reabilitarea, modernizarea i/sau dezvoltarea bunurilor proprietate public care au fcut obiectul concesionrii i nu pot fi recuperate prin amortizare conform prevederilor legale n vigoare. 3.3.11. Modificarea contractului de concesiune: modificarea prii convenionale se poate face, potrivit dreptului comun, prin acordul de voin al prilor; modificarea prii reglementare se poate face prin manifestarea de voin unilateral a concedentului, cu notificarea prealabil a concesionarului, pentru motive excepionale legate de interesul naional sau local, dup caz; dac modificarea unilateral a contractului i aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul s primeasc, fr ntrziere, o just despgubire, stabilit de pri sau, n caz de dezacord, de instana de judecat; dezacordul prilor nu poate, n nici un caz, s permit concesionarului s se sustrag obligaiilor sale contractuale. 3.3.12. Echilibrul financiar al contraprestaiilor:

68

relaiile contractuale dintre concedent i concesionar se bazeaz pe principiul echilibrului financiar al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egaliti ntre avantajele care i sunt acordate concesionarului i sarcinile care i sunt impuse; concesionarul nu va fi obligat s suporte creterea sarcinilor legate de execuia obligaiilor sale, n cazul n care aceast cretere rezult n urma unei msuri dispuse de o autoritate public, unui caz de for major sau a unui caz fortuit. S-a artat c obligaia concesionarului de a realiza, n mod direct, obiectul concesiunii, este o obligaie continu, ceea ce duce la concluzia imposibilitii de renunare la concesiune, de ctre concesionar, fr acordul concedentului, orict de mpovrtoare ar fi devenit obligaiile asumate (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p.241). Aceast concluzie, care poate prea mult prea sever pentru concesionar, dar este n acord cu necesitatea protejrii interesului public (salvgardarea, de regul, a unui serviciu public), rezult i din cuprinsul art.57 din ordonan, referitoare la modalitile de ncetare a concesiunii, text n care nu este prevzut i posibilitatea denunrii unilaterale de ctre concesionar, pe motivul eventualei destabilizri a echilibrului financiar al contraprestaiilor. 3.3.13. ncetarea contractului de concesiune: Regula: la expirarea duratei stabilite n contractul de concesiune. Pe cale de excepie, poate nceta nainte de termen: n cazul n care interesul naional sau local o impune, prin denunarea unilateral de ctre concedent, cu plata unei despgubiri juste i prealabile n sarcina acestuia, n caz de dezacord fiind competent instana de judecat; n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concesionar, prin reziliere de ctre concedent, cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului; n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concedent, prin reziliere de ctre concesionar, cu plata unei despgubiri n sarcina concedentului; la dispariia, dintr-o cauz de for major, a bunului concesionat sau n cazul imposibilitii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunare, fr plata unei despgubiri. La ncetarea contractului de concesiune concesionarul este obligat s restituie, n deplin proprietate, liber de orice sarcin, bunul concesionat. 3.3.14. Msuri asigurtorii: concesionarul are obligaia ca n termen de cel mult 90 de zile de la data semnrii contractului de concesiune s depun, cu titlu de garanie, o sum fix reprezentnd o cot-parte din suma obligaiei de plat ctre concedent, stabilit de acesta i datorat pentru primul an de exploatare; din aceast sum sunt reinute, dac este cazul, penalitile i alte sume datorate concedentului de ctre concesionar, n baza contractului de concesiune; concesionarul poate constitui drept garanie i titluri de credit, asupra crora se va institui garanie real mobiliar, cu acordul concedentului. 3.3.15. Dreptul de control: concedentul are dreptul s verifice, n perioada derulrii contractului de concesiune, modul n care se respect condiiile i clauzele acestuia de ctre concesionar; persoana care consider c un contract a fost calificat drept contract de concesiune de bunuri proprietate public, cu nerespectarea prevederilor Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006, poate solicita punctul de vedere al Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice; ministerele de resort i Ministerul Finanelor Publice, prin structurile cu atribuii specifice de control, realizeaz

69

verificarea concesiunilor de bunuri proprietate public de interes naional, iar Direcia general de administrare a marilor contribuabili, direciile generale ale finanelor publice judeene i a municipiului Bucureti realizeaz verificarea concesiunilor de bunuri proprietate public de interes local, urmrind n special respectarea dispoziiilor referitoare la: aplicarea hotrrii de concesionare, publicitate, documentaia de atribuire, aplicarea procedurii de atribuire a contractului de concesiune, dosarul concesiunii, ndeplinirea obligaiilor contractuale de ctre concedent i concesionar. 3.3.16. Publicitatea contractului de concesiune: contractele de concesiune a terenurilor de orice natur vor fi nregistrate de ctre concesionar n registrele de publicitate imobiliar sau n cartea funciar; concedentul are obligaia ntocmirii unui dosar al fiecrei concesiuni atribuite, cu caracter de document public.

3.3.17.. Soluionarea litigiilor:


Potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006: Soluionarea litigiilor aprute n legtur cu atribuirea, ncheierea, executarea, modificarea i ncetarea contractului de concesiune, precum i a celor privind acordarea de despgubiri se realizeaz potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile ulterioare; Aciunea n justiie se introduce la secia de contencios administrativ a tribunalului n a crui jurisdicie se afl sediul autoritii contractante. mpotriva hotrrii tribunalului se poate declara recurs la secia de contencios administrativ a curii de apel. Aceste reglementri trebuie raportate la dispoziiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, conform creia: Sunt asimilate actelor administrative i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public (art.2 alin.1 lit.c); Plngerea prealabil administrativ, n cazul aciunilor care au ca obiect contractele administrative, are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind aplicabile n mod corespunztor (art.7 alin.6); Atunci cnd obiectul aciunii n contencios administrativ l formeaz un contract administrativ, n funcie de starea de fapt, instana poate (art.18 alin.4): a) dispune anularea acestuia, n tot sau n parte; b) obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit; c) impune uneia dintre prti ndeplinirea unei anumite obligaii; d) suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere; e) obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale. Instana de contencios administrativ este competent s soluioneze i litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii legate de ncheierea, modificarea, interpretarea, executarea i ncetarea contractului administrativ (art.8 alin.2 din Legea contenciosului administrativ). n ceea ce privete modul general n care judectorul administrativ va analiza litigiul privind contractul de concesiune, tot Legea contenciosului subliniaz un principiu extrem de important, aplicabil, de altfel, pentru toate cauzele avnd ca obiect contracte administrative, anume regula dup care principiul libertii contractuale este subordonat principiului prioritii interesului public (art.8 alin.3). Acest aspect demonstreaz natura juridic i regimul juridic specifice ale contractului de concesiune, n special, i ale contractelor administrative, n general, fapt care justific i tratarea lor n mod separat de celelalte contracte ncheiate sub imperiul exclusiv al dreptului privat. Procedura arbitrajului nu este admisibil, ntruct n cazul contractelor administrative competena de soluionare a litigiilor aparine exclusiv instanei de contencios administrativ.

70

Din acest motiv, clauza din modelul de contract prezentat n Anexa 6 a H.G. nr. 168/2007, conform creia Pentru soluionarea eventualelor litigii, prile pot stipula n contractul de concesiune clauze compromisorii, este nelegal i lovit de nulitate, neputnd fi luat n considerare. 4. Serviciul public. 4.1. Concepia clasic asupra noiunii de serviciu public. Definiii propuse n doctrina interbelic: Paul Negulescu creaiune a Statului, judeului sau comunei, pus la dispoziiunea publicului n scop de a satisface, n mod regulat i continuu, nevoi cu caracter general, crora iniiativa privat nu ar putea s le dea dect o satisfacie incomplect i intermitent (P. Negulescu, op.cit., 1925, p.217-218); Marin Vraru: - orice activitate, creiat, pentru satisfacerea unor interese colective care se realizeaz dup procedura special a dreptului public, la nevoe cu concursul forei publice (M. Vraru, op.cit., 1928, p.94); Anibal Teodorescu serviciul nfiinat i organizat de ctre stat sau submpririle sale administrative, pentru ndeplinirea atribuiilor lor executive (A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, op.cit., p.256); Erast Diti Tarangul orice activitate a autoritilor publice pentru satisfacerea unei nevoi de interes general, care este att de important, nct trebuie s funcioneze n mod regulat i continuu (E.D. Tarangul, op.cit., p.15) Caracteristici ale serviciului public, n viziunea clasic: conform teoriei clasice, serviciul public traseaz frontierele dreptului administrativ, precum i ale competenei instanelor de contencios administrativ; dei exist dificulti la nivel doctrinar cu privire la criteriile care pot duce la identificarea domeniilor de interes public, se apreciaz c exist trei servicii publice eseniale n orice stat: justiia; sigurana, ordinea i linitea intern; aprarea naional; numrul serviciilor publice este direct proporional cu gradul de civilizaie i invers proporional cu iniiativa particular; statul poate organiza servicii publice cu titlu de monopol (pot, poliie, ci ferate etc.) i servicii fr titlu de monopol (nvmnt, teatre etc.); serviciile publice pot fi recunoscute i nfiinate numai prin lege. (A.Iorgovan, op.cit., 2005, p. 180-182).

4.2. Dispoziii constituionale relevante. Regsim mai multe categorii de prevederi aplicabile serviciilor publice: a. dispoziii care consacr principii generale, care stau la baza funcionrii oricrei autoriti/instituii publice: egalitatea n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i discriminri (art.16 alin.1); nimeni nu este mai presus de lege (art.16 alin.2); egalitatea n drepturi, fr discriminare (art.4 alin.2); obligaia autoritilor publice de a respecta i a ocroti viaa intim, familial i privat (art.26 alin.1) .a.; b. reglementarea principiilor de organizare i funcionare a administraiei publice i a serviciilor publice: Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice (art.120 alin.1); c. consacrarea autoritilor publice implicate n prestarea sau conducerea de servicii publice:

71

Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. (art.122 alin.1); Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ - teritoriale; (art.122 alin.1); d. consacrarea serviciilor publice implicate n satisfacerea i exercitarea drepturilor, libertilor fundamentale i ndatoririlor fundamentale, conform Titlului II din Constituie: sistemul (serviciul) de nvmnt (art.32); serviciul public de asisten social (art.34); serviciile publice de radio i televiziune (art.31); sistemul sanitar (art.34); serviciile de asigurarea a liberei circulaii (art.25) etc. (V.Vedina, op.cit., 2007, p. 227-228; A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.185-186). De asemenea, exist numeroase acte normative speciale care reglementeaz organizarea i funcionarea serviciilor publice, n cele mai diverse domenii (de exemplu: Legea nvmntului nr. 84/1995; Legea serviciilor comunitare de utiliti publice nr.51/2006; Legea serviciului public de alimentare cu energie termic nr.325/2006; Legea serviciului de alimentare cu ap i de canalizare nr.241/2006; Legea serviciului de iluminat public nr.230/2006; Legea serviciului de salubrizare a localitilor etc.).

4.3. Definiia i trsturile serviciului public, n doctrina actual. a) Doctrina francez: n general, autorii francezi se opresc la urmtoarea definiie a serviciului public: activitate de interes general, efectuat fie de ctre o persoan public, fie de ctre o persoan privat aflat sub controlul unei persoane publice, i care este supus unui regim juridic particular (Jacqueline Morand Deviller, e Cours de droit administratif, 8 edition, Montchrestien, 2003, p.467). Trsturi enunate: serviciul public reprezint noiunea cea mai complex, schimbtoare, controversat i esenial a dreptului administrativ; alturi de poliie, serviciul public reprezint o form de activitate a administraiei publice, caracterizat prin sarcina de prestare n favoarea uzagerilor; satisfacerea interesului public reprezint criteriul de baz care justific nfiinarea unui serviciu public, o asemenea decizie a unei autoriti publice fiind chiar supus controlului de legalitate exercitat de judectorul administrativ; gestionarea (prestarea) serviciului public se poate partaja ntre o autoritate public i o persoan de drept privat, rmnnd, ns, ntotdeauna, un drept de control exercitat de reprezentanii puterii publice; regimul juridic n care se presteaz serviciul public este unul exorbitant, de drept public, indiferent de natura prestatorului, tocmai pentru a se asigura atingerea obiectivului final: satisfacerea interesului general.

(Jacqueline Morand Deviller, op.cit., 2003, p. 467-470). b) Doctrina romn: Definiii propuse: - Serviciul public este forma aciunii administrative prin care o persoan public i asum satisfacerea unei nevoi de interes general (A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.184);

72

- n sens organic, serviciul public reprezint ansamblul de ageni i mijloace, pe care o persoan public sau un agent privat autorizat de o persoan public le afecteaz realizrii unei nevoi de interes public; n sens funcional, reprezint activitatea de interes general, realizat de administraie, care are ca misiune satisfacerea unui interes general (V.Vedina, op.cit., 2007, p.226). Trsturile actuale ale serviciului public: scopul serviciului public este satisfacerea interesului public; realizarea serviciului public se poate face de ageni publici (stabilimentele publice) sau de ageni privai autorizai de puterea public i aflai sub controlul permanent al acesteia (stabilimentele de utilitate public); prestarea serviciului public trebuie s fie continu (principiul continuitii), pentru a nu se aduce grave tulburri n viaa colectivitii; egalitatea uzagerilor n faa serviciului public, fr privilegii i fr discriminri (denumit i principiul echitii); adaptabilitatea serviciului public, n raport de evoluia societii i de nevoile reale ale acesteia; serviciul public poate fi prestat ntr-un regim exclusiv de drept administrativ, atunci cnd este n sarcina unui subiect de drept public, respectiv ntr-un regim juridic mixt (drept administrativ, predominant, completat cu normele dreptului privat), dac este gestionat de ctre o persoan de drept privat, autorizat de o autoritate public; litigiile privind modul de prestare a unui serviciu public sunt de competena instanei de contencios administrativ, dup cum prevede, de altfel, i Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ (art.2 lit.c).

(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.187; V.Vedina, op.cit., 2007, p. 228-229; Jacqueline Morand Deviller, op.cit., 2003, p.485-512). 4.2. Clasificarea serviciilor publice. a. Dup forma de realizare: servicii publice realizate n regim de monopol de stat; servicii publice care pot fi realizate i de ageni privai autorizai. b. Dup gradul de interes pentru colectivitate: servicii publice de interes naional; servicii publice de interes judeean/local. c. Dup natura serviciului public prestat: servicii publice administrative; servicii publice industriale i comerciale; servicii publice sociale; servicii publice culturale; servicii publice religioase; servicii publice de agrement. (A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.187-188; V.Vedina, op.cit., p.229).

73

Bibliografie orientativ:
ANGHENE MIRCEA, Utilizarea domeniului public, tez de doctorat n drept, Imprimeriile Romne, Bucureti, 1943; APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 150-164; APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010; AVRAM IULIAN, Contractele de concesiune, Editura Rosetti, Bucureti, 2003; CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, Inalienabilitatea i imprescriptibilitatea domeniului public n dreptul romn i n dreptul francez, Universul Juridic, Bucureti, 2012, p. 337-377; DELEANU ION, Observaii privind procedura de rezolvare a diferendelor juridice n legtur cu atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, n Dreptul nr. 3/2008, p. 42-54; GHERGHINA SIMONA, SEBENI ALADAR, Efectele i ncetarea contractului de concesiune, n Dreptul nr. 11/1999, p. 3-22; GIURGIU LIVIU, Reglementri actuale privind unele servicii publice comunitare, n Curierul Judiciar nt.5/2008, p.43-53; IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 178-188, p. 221-248; IORGOVAN ANTONIE, VIAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, PASRE DIANA IULIANA, Legea contenciosului administrativ (cu modificrile i completrile la zi) Comentariu i jurispruden, Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 68-78, p. 94 -100, p. 188-189, p. 313-315; MNDREANU ST. ILIE, Concesiunile asupra domeniului public. Natura lor juridic, Tipografia Remus Cioflec, Bucureti, 1943; e MORAND-DEVILLER JACQUELINE, Cours de droit administratif, 8 edition, Montchrestien, 2003, p. 461-544; NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale,vol. I, ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 154-169; NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, ediia a III-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1925, p. 215-252 ; NICOLAE MARIAN, Consideraii asupra Legii nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, n Dreptul nr. 6/1999, p. 3-21; OROVEANU MIHAI, Teoria general a serviciului public, n Studii de drept romnesc, serie nou, nr. , nr.3/1994, p. 219-226; OROVEANU MIHAI, Concesiunea serviciului public, n Studii de drept romnesc, serie nou, nr.2/1995, p. 157-164; PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 32-38, p. 344-346; PETRESCU RODICA NARCISA, Impactul adoptrii O.U.G. nr. 34/2006 asupra contractului de parteneriat public-privat, n Revista de drept public nr. 1/2007, p. 96-104; POP LIVIU, Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale, Lumina Lex, Bucureti, 2001.p. 87-93; RARINCESCU CONSTANTIN, Teoria serviciului public, Curs predat la doctoratul juridic, nerevzut, Editura cursurilor litografiate, Bucureti, 1941; SEBENI ALADAR, Noiunea contractului de concesiune i ncheierea acestuia, n Dreptul nr. 8/1999, p. 3-20; STOICA VALERIU, Drept civil Drepturile reale principale I, Editura Humanitas, Bucureti, 2004, p. 446456; TARANGUL ERAST DITI, Tratat de drept administrativ romn, Editura Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p. 15 i urm., p. 385-397, p. 411-445; VRARU MARIN, Tratat de drept administrativ romn, Editura Librriei Socec&Co., Bucureti, 1928, p.89-107; VERMEULEN JEAN, Contractul de concesiune de serviciu public, Editura Scrisul Romnesc, Craiova, 1930;

74

VEDINA VERGINIA, Drept administrativ i instituii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 497-510; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i actualizat, Universul Juridic, Bucureti, 2007,p.208-216, p.226-

Legislaie de baz:
Constituia Romniei, republicat (M. Of. nr. 767/31.10.2003) art. 44,136; Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia (M. Of. nr. 448 din 24/11/1998), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, republicat (M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificrile i completrile; Legea serviciilor comunitare de utiliti publice nr.51/2006 (M.Of. nr. 254 din 21.03.2006), cu modificrile i completrile ulterioare: O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii (M.Of. nr. 418 din 15/05/2006), aprobat cu modificri prin Legea nr. 337/2006, cu modificrile i completrile ulterioare; O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public (M. Of. nr. 569/30.06.2006) aprobat cu modificri prin Legea nr.22/2007; H.G. nr. 71/2007 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii prevzute n Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii (M. Of. nr. 98/08.02.2007); H.G. nr.168/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public (Monitorul Oficial nr. 146 din 28 februarie 2007).

75

CAPITOLUL 8 RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV. PRECIZRI GENERALE. RSPUNDEREA ADMINISTRATIV DISCIPLINAR


5. 6. 7. 8. Noiuni introductive. Constrngerea administrativ. Subiectele rspunderii administrative i formele acesteia. Rspunderea administrativ-disciplinar.

1. Noiuni introductive.
Plecnd de la premisa c norma de drept reglementeaz o anumit conduit, noiunile de rspundere i responsabilitate sunt strns legate de modul n care destinatarii acestei norme neleg sau nu s se conformeze regulilor de conduit stabilite de puterea public. Pentru aceste considerente, s-a exprimat n doctrin opinia c cele dou noiuni nu sunt identice (Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 581). Astfel: Ct timp un subiect de drept are o conduit conform sistemului de valori al societii, el este responsabil; Cnd subiectul de drept deviaz de la sistemul de valori instituit de societate, acesta devine rspunztor. Aadar, rspunderea intervine atunci cnd nceteaz responsabilitatea, adic pe trmul rului nfptuit. Doctrina interbelic nu a fundamentat o asemenea distincie, autorii de la acea vreme analiznd problema responsabilitii n dreptul administrativ, n special a responsabilitii puterii publice i a agenilor si pentru prejudiciile cauzate prin acte i fapte nelegale. Noiunea de poliie administrativ - nu se confund cu organul competent s asigure ordinea i linitea public, ci evoc acea prerogativ a puterii publice prin care aceasta reuete s menin ordinea public, s garanteze securitatea persoanelor i a bunurilor. Executarea silit = intervenia n for, manu militari, a puterii publice, n vederea nfrngerii rezistenei unui subiect de drept care nu se conformeaz de bun-voie anumitor obligaii. Se recurge la executare silit: - Cnd subiectul de drept se mpotrivete i nu execut de bun-voie obligaiile ce i revin n cadrul unor raporturi de drept administrativ, indiferent dac s-a comis o fapt antisocial sau nu; - Cnd subiectele de drept nu execut de bun-voie decizii obligatorii luate de diferite autoriti publice, de regul cu atribuii jurisdicionale.

2. Constrngerea administrativ.
2.1. Elementele raportului rspundere constrngere: A. Cauze: Rspunderea este atras de svrirea unei fapte antisociale, pe cnd constrngerea intervine i n

76

absena comiterii unui ilicit; Exist unele forme de constrngere care intervin tocmai pentru a se preveni comiterea unei fapte ilicite (de exemplu, msurile de poliie administrativ privind instituirea carantinei, internarea bolnavilor psihic etc.). B. Scop: Rspunderea intervine numai pentru comiterea unei fapte ilicite i urmrete: - La nivel social restabilirea ordinii de drept, a ordinii normative; - La nivelul individului-autor exprimarea dezacordului societii fa de comportamentul ilicit, printr-o reacie negativ a autoritilor sociale; - Prevenirea comiterii pe viitor a unor noi fapte antisociale. Scopul constrngerii: - Meninerea neafectat a ordinii de drept n ipoteza absenei unei fapte ilicite; - Restabilirea ordinii de drept dac a fost comis o fapt ilicit; - Realizarea unui rol preventiv. (V. Vedina, op. cit., 2007, p.233.) - De asemenea, se mai admite i o funcie de autoreglare a sistemului (subsistemului) social. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 341.) C. Mod de aciune: Rspunderea se obiectiveaz prin aciuni de constrngere; Constrngerea nu presupune ntotdeauna existena unei forme de rspundere. 2.2. Definiia i trsturile constrngerii administrative: A. Definiie: Constrngerea administrativ = totalitatea msurilor dispuse de organele administraiei publice, n temeiul legii i cu folosirea puterii publice, n scopul de a realiza prevenirea svririi de fapte antisociale, sancionarea comiterii unor asemenea fapte, aprarea drepturilor i libertilor cetenilor, executarea obligaiilor acestora sau punerea n executare a unor obligaii dispuse de autoriti publice din sfera celor trei clasice puteri sau din afara acestei sfere. (V.Vedina, op. cit., 2007, p. 234). Orice msur cu caracter sancionatoriu dispus de un organ al administraiei publice este, implicit, i o form de manifestare a constrngerii administrative, dar nu orice sanciune de drept administrativ, adic orice msur de poliie administrativ, este i o form de concretizare a rspunderii specifice dreptului administrativ (A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 342).

B. Trsturile constrngerii administrative: Reprezint un ansamblu de msuri luate de administraia public, care se pot concretiza n acte juridice, operaiuni administrative sau fapte materiale; Caracterul legal al msurilor de mai-sus; Se bazeaz pe puterea public; Scopul msurilor de constrngere administrativ poate consta n: prevenirea svririi unor fapte ilicite; sancionarea autorului unei fapte ilicite; aprarea drepturilor i libertilor cetenilor; asigurarea executrii unor obligaii; punerea n executare a unor decizii emise de diferite autoriti.

77

2.3. Clasificarea msurilor de constrngere administrativ: a. n funcie de scopul lor: Msuri fr caracter sancionator - intervin pentru a preveni comiterea unor fapte ilicite (de exemplu: tratamentul medical obligatoriu, instituirea carantinei etc.); Msuri cu caracter sancionator intervin n ipoteza comiterii unor fapte antisociale (de exemplu: amenzi, anulri de acte etc.); Msuri de executare silit intervin atunci cnd cele din primele dou categorii nu sunt ndeplinite de bun voie (de exemplu: reinerea i conducerea la sediul poliiei a unei persoane care a comis o contravenie). b. n funcie de obiectul msurii: Cu privire la bunuri (rechiziii, confiscri etc.); Cu privire la persoane (internarea obligatorie, reinerea n vederea prelevrii de probe biologice etc.); Cu privire la acte juridice sau operaiuni administrative (anulri, suspendri); Cu privire la protecia mediului nconjurtor (obligarea proprietarilor la luarea unor msuri de protejare a terenurilor, pdurilor etc.); Cu caracter mixt. c. n funcie de organul care le dispune: Msuri dispuse exclusiv de organe administrative; Msuri dispuse de organe administrative mpreun cu alte organe de stat, cu structuri nestatale sau cu sprijinul cetenilor. d. n funcie de regimul juridic aplicabil: Msuri aplicate ntr-un regim exclusiv de drept administrativ; Msuri aplicate ntr-un regim juridic mixt. (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 350- 354; V. Vedina, op. cit., 2007, p. 234-235)

3. Subiectele rspunderii administrative i formele acesteia.


A. Subiectele: Subiectul activ al faptei = subiectul pasiv n procesul tragerii la rspundere este autorul faptei ilicite, persoan fizic sau juridic; Subiectul pasiv al faptei = subiectul activ n procesul tragerii la rspundere - este autoritatea public fa de care se rsfrng consecinele faptei i n a crei competen intr tragerea la rspundere a fptuitorului. B. Formele rspunderii administrative: Rspunderea administrativ intervine atunci cnd se comite ilicitul administrativ, adic atunci cnd sunt nclcate dispoziii imperative care reglementeaz raporturile juridice de drept administrativ. Categorii: Rspunderea administrativ - disciplinar: intervine pentru ipoteza comiterii ilicitului administrativ propriu-zis, acesta fiind denumit, de regul, abatere disciplinar i fiind incident, n special, n materia funciei publice. Rspunderea administrativ- contravenional: intervine atunci cnd se comit fapte ilicite calificate de legislaia n vigoare drept contravenii; Rspunderea administrativ- patrimonial: intervine atunci cnd autoritile publice produc prejudicii materiale i/sau morale prin activitatea lor nelegal, pe care vor fi obligate s le repare prin plata unor despgubiri.

78

4. Rspunderea administrativ-disciplinar.
1.1 Noiune i definiie:

Reprezint acea form a rspunderii administrative care intervine n ipoteza ilicitului administrativ denumit generic abatere disciplinar. Sanciunile sunt diversificate att ca denumire (amenzi, avertisment, retragerea cuvntului, excludere temporar, suspendri, retrogradri din funcie, destituire etc), ct i ca regim juridic, neexistnd o lege-cadru n aceast materie (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 365-367). Aceast form a rspunderii este regsit n materia funciei publice, dar i atunci cnd se comit abateri de la exercitarea atribuiilor legale de ctre demnitarii publici din administraia de stat sau de ctre aleii locali. Acelai tip de rspundere se antreneaz i n ipoteza nesocotirii altor obligaii legale dect cele specifice funcionarilor publici, coninute n raporturi administrative de subordonare sau de conformare; practic, prin eliminare, orice form de rspundere declanat n cadrul raporturilor de drept administrativ, care nu este reglementat de acte normative contravenionale, intr sub incidena rspunderii administrativ-disciplinare clasice. Aadar, sintagma rspundere disciplinar nu evoc doar nclcarea unor norme de conduit referitoare la exercitarea atribuiilor de serviciu de ctre funcionari publici, demnitari sau alei locali (personalul administrativ, n general), ci ea vizeaz multiple abateri de la disciplina social creionat de normele dreptului administrativ. De principiu, abaterile disciplinare prezint un pericol social mai redus dect cel al abaterilor contravenionale. Rspunderea administrativ-disciplinar nu trebuie confundat cu rspunderea disciplinar din dreptul muncii, specific salariatului i reglementat n cadrul Codului Muncii (art. 263-268 din Legea nr. 52/2003, cu modificrile i completrile ulterioare).

Definiia rspunderii administrativ-disciplinare = situaia juridic prin care se concretizeaz raportul sancionator, fr caracter contravenional, stabilit ntre subiectul activ al faptei (autorul abaterii disciplinare) i subiectul activ al rspunderii (autoritatea care aplic sanciunea), n cazul svririi cu vinovie de ctre primul a unei abateri disiciplinare. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 361; V. Vedina, op. cit., 2007, p. 238) Trsturi: reprezint o situaie juridic, adic un complex de drepturi i obligaii corelative; fapta ilicit poate fi reprezentat de nclcarea unei norme de drept administrativ sau, pe cale de excepie, de nclcarea unei norme de drept penal care nu prezint gradul de pericol social concret al unei 1 infraciuni (art. 18 Cod penal); reprezint coninutul unui raport juridic sancionator, fr caracter contravenional; subiectul activ al rspunderii disciplinare este autoritatea public n a crei competen intr sancionarea faptei ilicite, iar subiectul pasiv l constituie autorul abaterii disciplinare; subiectul pasiv al rspunderii poate fi, dup caz, un organ administrativ, un funcionar public, o structur nestatal sau o persoan fizic care nu deine o funcie public; angajarea rspunderii este condiionat de existena vinoviei; sanciunile specifice nu sunt privative de libertate. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 364-365.) Din modul de reglementare rezult c i rspunderea administrativ-disciplinar se ntemeiaz pe principiul legalitii, n sensul c nu va constitui abatere disciplinar dect acea fapt prevzut ca atare n lege i, pe de alt parte, nu se va putea angaja rspunderea dect n ipoteza vinoviei fptuitorului (n forma culpei sau inteniei, dup caz). 4.2. Fundamente constituionale ale rspunderii administrativ-disciplinare:

79

art. 73 lit. j) Categorii de legi, include statutul funcionarilor publici n categoria reglementrilor de rang organic; n prezent este vorba de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare; art. 95 Suspendarea din funcie, instituie posibilitatea sancionrii Preedintelui Romniei pentru comiterea unor fapte grave de nclcare a Constituiei, adic pentru abateri de la disciplina naional; art. 109 Rspunderea membrilor Guvernului instituie o form de rspundere disciplinar aplicabil minitrilor, prin suspendarea lor din funcie de ctre Preedintele Romniei, n cazul nceperii urmririi penale, respectiv al trimiterii n judecat, dispoziii reluate i de Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial, cu modificrile i completrile ulterioare. 4.3. Rspunderea administrativ - disciplinar reglementat de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, i H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare i funcionare a comisiilor de disciplin:. Rspunderea disciplinar a funcionarilor publici este reglementat n Capitolul 8 al legii, intitulat Sanciunile disciplinare i rspunderea funcionarilor publici. Potrivit art. 77 alin.1 din lege nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege constituie abatere disciplinar i atrage rspunderea disciplinar a acestora.

4.3.1. Abaterile disciplinare sunt enumerate n art. 77 alin. 2 i constau n: ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor; neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor; absene nemotivate de la serviciu; nerespectarea n mod repetat a programului de lucru; interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal; nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter; manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; desfurarea n timpul programului de lucru a unor activiti cu caracter politic; refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu; nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte de interese i interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publici; alte fapte prevzute ca abateri disciplinare n actele normative din domeniul funciei publice i a funcionarilor publici. De asemenea, n Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici, republicat, sunt reglementate n detaliu normele de conduit profesional a cror nclcare poate declana rspunderea administrativ-disciplinar a celui vinovat. Aceste norme codificate de conduit profesional pornesc de la o serie de principii fundamentale, enumerate n art. 3 al Legii nr. 7/2004: supremaia Constituiei i a legii, principiu conform cruia funcionarii publici au ndatorirea de a respecta Constituia i legile rii; prioritatea interesului public, principiu conform cruia funcionarii publici au ndatorirea de a considera interesul public mai presus dect interesul personal, n exercitarea funciei publice; asigurarea egalitii de tratament a cetenilor n faa autoritilor i instituiilor publice, principiu conform cruia funcionarii publici au ndatorirea de a aplica acelai regim juridic n situaii identice sau similare; profesionalismul, principiu conform cruia funcionarii publici au obligaia de a ndeplini atribuiile de serviciu cu responsabilitate, competen, eficien, corectitudine i contiinciozitate; imparialitatea i independena, principiu conform cruia funcionarii publici sunt obligai s aib o

80

atitudine obiectiv, neutr fa de orice interes politic, economic, religios sau de alt natur, n exercitarea funciei publice; integritatea moral, principiu conform cruia funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte, direct ori indirect, pentru ei sau pentru alii, vreun avantaj ori beneficiu n considerarea funciei publice pe care o dein sau s abuzeze n vreun fel de aceast funcie; libertatea gndirii i a exprimrii, principiu conform cruia funcionarii publici pot s-i exprime i s-i fundamenteze opiniile, cu respectarea ordinii de drept i a bunelor moravuri; cinstea i corectitudinea, principiu conform cruia n exercitarea funciei publice i n ndeplinirea atribuiilor de serviciu funcionarii publici trebuie s fie de bun-credin; deschiderea i transparena, principiu conform cruia activitile desfurate de funcionarii publici n exercitarea funciei lor sunt publice i pot fi supuse monitorizrii cetenilor. Pornind de la aceste principii, Legea nr. 7/2004, republicat, instituie n Capitolul II Norme generale de conduit profesional a funcionarilor publici, reguli de comportament referitoare la asigurarea unui serviciu public de calitate (art.5); loialitatea fata de Constituie i lege (art. 6); loialitatea fa de autoritile i instituiile publice (art.7); libertatea opiniilor (art.8); activitatea public (art.9); activitatea politic (art.10); folosirea imaginii (art.11); cadrul relaiilor (art.12); conduita n cadrul relaiilor internaionale (art.13); interdicia privind acceptarea cadourilor, serviciilor i avantajelor (art.14); participarea la procesul de luare a deciziilor (art.15); obiectivitate n evaluare (art.16); folosirea prerogativelor de putere public (art.17); utilizarea resurselor publice (art.18); limitarea participrii la achiziii, concesionri sau nchirieri (art.19). 4.3.2. Sanciunile disciplinare instituite de lege (art.77 alin. 3) sunt: mustrarea scris; diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni; suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani; retrogradarea n treptele de salarizare sau retrogradarea n funcia public pe o perioad de pn la un an; 4.3.3. Procedura angajrii rspunderii disciplinare: Se instituie o procedur prealabil obligatorie, constnd n cercetarea prealabil a faptei svrite i audierea funcionarului public, consemnat n scris, sub sanciunea nulitii. Organul competent s cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare i s propun sanciunea aplicabil funcionarilor publici este comisia de disciplin, constituit n cadrul autoritilor sau instituiilor publice, comisie care prezint urmtoarele caracteristici: are competena s cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare i s propun sanciunea aplicabil funcionarilor publici din autoritile sau instituiile publice respective; n funcie de numrul funcionarilor publici din cadrul fiecrei autoriti sau instituii publice, comisia de disciplin se poate constitui pentru o singur autoritate sau instituie public sau pentru mai multe; din comisia de disciplin face parte i un reprezentant al organizaiei sindicale reprezentative sau, dup caz, un reprezentant desemnat prin votul majoritii funcionarilor publici pentru care este organizat comisia de disciplin, n cazul n care sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt organizai n sindicat; n cazul unei comisii de disciplin comune pentru mai multe autoriti sau instituii publice, aceasta va fi compus dintr-un numr egal de reprezentani ai acestor autoriti sau instituii publice; comisia de disciplin pentru nalii funcionari publici este compus din 5 inali funcionari publici, numiti prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului internelor si reformei administrative. n cazul n care fapta funcionarului public a fost sesizat ca abatere disciplinar i ca infraciune, procedura angajrii rspunderii disciplinare se suspend pn la dispunerea nenceperii urmririi penale,

81

scoaterii de sub urmrire penal ori ncetrii urmririi penale sau pn la data la care instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal. (art.77 alin.6 din lege).

Conform art. 19 din H.G. nr. 1344/2007, activitatea comisiilor de disciplin are la baz urmtoarele principii: prezumia de nevinovie - funcionarul public este considerat nevinovat att timp ct vinovia sa nu a fost dovedit; garantarea dreptului la aprare - se recunoate dreptul funcionarului public de a fi audiat, de a prezenta probe n aprarea sa i de a fi asistat sau reprezentat n cursul procedurii de cercetare; celeritatea procedurii, care presupune obligaia comisiei de disciplin de a proceda fr ntrziere la soluionarea cauzei, cu respectarea drepturilor persoanelor implicate i a regulilor prevzute de lege i de hotrre; contradictorialitatea - comisia de disciplin are obligaia de a asigura persoanelor aflate pe poziii divergente posibilitatea de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legtur cu abaterea disciplinar pentru care a fost sesizat comisia de disciplin; proporionalitatea - trebuie respectat un raport corect ntre gravitatea abaterii disciplinare, circumstanele svririi acesteia i sanciunea disciplinar propus s fie aplicat; legalitatea sanciunii - comisia de disciplin nu poate propune dect sanciunile disciplinare prevzute de lege; unicitatea sanciunii - pentru o abatere disciplinar nu se poate aplica dect o singur sanciune disciplinar. obligativitatea opiniei - fiecare membru al comisiei de disciplin are obligaia de a se pronuna pentru fiecare sesizare aflat pe rolul comisiei de disciplin.

Atribuiile funcionale ale comisiei de disciplin (art. 23 din H.G. nr. 1344/2007): efectueaz procedura de cercetare administrativ a faptei sesizate ca abatere disciplinar; propune sanciunea disciplinar aplicabil sau, dup caz, propune clasarea sesizrii n condiiile prezentei hotrri, cu votul majoritii membrilor comisiei; propune meninerea sau anularea sanciunii disciplinare a mustrrii scrise, n cazul n care aceasta a fost contestat la conductorul autoritii sau instituiei publice.

Sesizarea comisiei de disciplin se poate face de ctre de orice persoan care se consider vtmat prin fapta unui funcionar public (art. 27 din H.G. nr. 1344/2007). Activitatea de cercetare a abaterii disciplinare se realizeaz cu celeritate i impune: audierea persoanei care a formulat sesizarea i a funcionarului public a crui fapt a fost sesizat ca abatere disciplinar, a altor persoane care pot oferi informaii cu privire la soluionarea cazului sau a persoanelor desemnate s efectueze cercetarea disciplinar; administrarea probelor propuse de pri, precum i, dac este cazul, a celor solicitate de comisia de disciplin; dezbaterea cazului.

Audierea funcionarului public presupune urmtoarele reguli: trebuie consemnat n scris ntr-un proces-verbal, care conine ntrebrile formulate de membrii comisiei de disciplin sau de persoanele desemnate s efectueze cercetarea administrativ i rspunsurile persoanei audiate sub sanciunea nulitii; procesele-verbale de audiere se semneaz pe fiecare pagin de toate persoanele prezente la audieri; n timpul audierii persoana care a formulat sesizarea i funcionarul public a crui fapt este cercetat

82

au obligaia de a propune mijloacele de prob (hotrri, nscrisuri sau martori) pe care le consider necesare; n procesul-verbal se stabilete n mod obligatoriu termenul pn la care mijloacele de prob care nu au fost solicitate n timpul audierii vor mai putea fi invocate n faa comisiei de disciplin sau a persoanelor desemnate s efectueze cercetarea administrativ, dar nu mai trziu de termenul limit la care comisia de disciplin administreaz probele dac persoanele audiate nu vor sau nu pot s semneze, se va meniona acest lucru n procesulverbal; refuzul persoanelor legal citate de a se prezenta la audieri se menioneaz n procesul-verbal i nu mpiedic desfurarea cercetrii administrative. Administrarea probelor: presupune analizarea probelor propuse n timpul audierii de ctre persoana care a formulat sesizarea i de ctre funcionarul public a crui fapt este cercetat, precum i a probelor pe care comisia de disciplin le consider necesare; la audierea martorilor se urmeaz procedura prevzut pentru audierea funcionarului sau a persoanei care a formulat sesizarea; trebuie asigurat accesul nengrdit al persoanei care a formulat sesizarea i al funcionarului public a crui fapt a fost sesizat la documentele utilizate n sau rezultate din activitatea comisiei; dac sunt indicii c funcionarul public a crui fapt a fost sesizat ca abatere disciplinar poate influena cercetarea administrativ, comisia de disciplin are obligaia de a ntocmi un raport de propunere de mutare temporar a acestuia n cadrul altui compartiment sau altei structuri a instituiei ori autoritii publice i/sau de interzicere a accesului acestuia la documentele care pot influena cercetarea sau, dup caz, de suspendare a raportului de serviciu.

Dezbaterea cazului de ctre comisia de disciplin se face pe baza proceselor-verbale de edin sau de audiere, a probelor administrate i a raportului persoanelor desemnate s efectueze cercetarea administrativ; n urma dezbaterii, comisia poate propune: aplicarea uneia dintre sanciunile disciplinare prevzute de art. 77 din Legea nr. 188/1999, republicat, n cazul n care s-a dovedit svrirea unei abateri disciplinare: a) mustrare scris; b) diminuarea drepturilor salariale cu 520% pe o perioad de pn la 3 luni; c) suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani; d) retrogradarea n funcia public pe o perioad de pn la un an. e) destituirea din funcia public. clasarea sesizrii, atunci cnd nu se confirm svrirea unei abateri disciplinare Aplicarea sanciunilor: Este consacrat principiul individualizrii sanciunii, la care trebuie s se raporteze comisia de disciplin care propune sanciunea, n funcie de: cauzele abaterii; gravitatea abaterii disciplinare; mprejurrile n care aceasta a fost svrit; gradul de vinovie i consecinele abaterii; conduita funcionarului public; existena n antecedentele disciplinare care nu au fost radiate.

83

Modul de aplicare: n termen de 5 zile lucrtoare de la data finalizrii procedurii cercetrii administrative, comisia de disciplin ntocmete un raport cu privire la sesizarea n cauz, care cuprinde i propunerea privind sanciunea aplicabil sau clasarea sesizrii; raportul comisiei de disciplin se aduce la cunotina persoanei care are competena legal de aplicare a sanciunii disciplinare, persoanei care a formulat sesizarea i funcionarului public; persoana competent va emite actul administrativ de sancionare, motivat, n termen de 10 zile de la primirea raportului; se poate aplica i o alt sanciune dect cea propus de comisie, caz n care exist obligaia de a motiva aceast decizie; actul de sancionare se comunic n maxim 5 zile (calculat de la expirarea termenului de 10 zile de la primirea raportului comisiei) compartimentelor cu atribuii n domeniul resurselor umane, comisiei de disciplin, funcionarului public, persoanei care a formulat sesizarea.

Contestarea sanciunii disciplinare se poate face de ctre funcionarul public n condiiile Legii contenciosului administrativ. Contestaia cu privire la sanciunea mustrrii scrise se depune la conductorul instituiei, n termen de 5 zile lucrtoare de la data comunicrii actului administrativ sancionator, competena de analizare aparinnd comisiei de disciplin (art. 23 din H.G. nr. 1344/2007), care propune meninerea sau anularea ei.

Evidena situaiei disciplinare: Pentru evidenierea situaiei disciplinare a funcionarului public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici va elibera un cazier administrativ, conform bazei de date pe care o administreaz; Cazierul administrativ reprezint actul care cuprinde sanciunile disciplinare aplicate funcionarului public i care nu au fost radiate n condiiile legii; Cazierul administrativ este necesar n urmtoarele cazuri: o desemnarea unui funcionar public ca membru in comisia de concurs pentru recrutarea funcionarilor publici; o desemnarea unui funcionar public n calitate de preedinte i membru n comisia de disciplin; o desemnarea unui funcionar public ca membru n comisia paritar; o ocuparea unei funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici sau categoriei funcionarilor publici de conducere; o n alte situaii prevzute de lege. Radierea de drept a sanciunilor disciplinare: Mustrarea scris - n termen de 6 luni de la aplicare; Celelalte sanciuni disciplinare, cu excepia destituirii n termen de 1 an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate; Sanciunea destituirii din funcia public n termen de 7 ani de la aplicare. 4.4. Rspunderea administrativ-disciplinar a aleilor locali. n mod similar rspunderii disciplinare instituite n privina funcionarilor publici de carier, Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali cuprinde un capitol (VII) dedicat rspunderii acestora. Astfel, n privina consilierilor locali sau judeeni, conform art. 57 alin. 1 din lege, abaterile disciplinare sunt reprezentate de nclcarea () prevederilor Legii nr. 215/2001, cu modificrile i

84

completrile ulterioare, a prevederilor prezentei legi i ale regulamentului de organizare i funcionare a consiliului. Sanciunile administrative aplicabile sunt: a) avertismentul; b) chemarea la ordine; c) retragerea cuvntului; d) eliminarea din sala de sedin; e) excluderea temporar de la lucrrile consiliului i ale comisiei de specialitate; f) retragerea indemnizaiei de edin, pentru 1-2 sedine. Rolul instanei disciplinare l deine preedintele de edin, pentru sanciunile de la literele a) d), respectiv consiliul judeean sau local, dup caz, conform unei proceduri detaliate n cuprinsul Capitolului VII din lege. Sanciunile prevzute la art. 57 alin. (1) se pot aplica n mod corespunztor preedinilor i vicepreedinilor consiliilor judeene, pentru abaterile svrite n calitatea lor de consilieri. n privina viceprimarilor, preedintelui sau vicepreedinilor consiliului judeean, Legea nr. 393/2004 sancioneaz abaterile grave i repetate svrite n exercitarea mandatului. Sanciunile aplicabile (art.69 alin.1 din lege) constau n: a) mustrare; b) avertisment; c) diminuarea indemnizaiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni; d) eliberarea din funcie (cu meniunea c nu este aplicabil preedintelui consiliului judeean, ntruct, ca urmare a modificrii Legii administraiei publice locale, acesta nu mai este ales de consilierii judeeni, ci de populaia judeului, prin vot direct). Procedura de aplicare a sanciunilor: Mustrarea i avertismentul se aplic prin hotrre a consiliului, la propunerea motivat a primarului, respectiv a preedintelui consiliului judeean. n cazul preedintelui consiliului judeean, propunerea trebuie fcut de cel puin o treime din numrul consilierilor n funcie i trebuie temeinic motivat. n cazul mustrrii i avertismentului, hotrrea se adopt cu votul deschis al majoritii consilierilor n funcie, iar n cazul diminurii indemnizaiei i a eliberrii din funcie, cu votul secret a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie. Aplicarea sanciunilor severe prevzute la alin. (1) lit. c) i d) poate fi fcut numai dac se face dovada c viceprimarul sau vicepreedintele consiliului judeean a nclcat Constituia, celelalte legi ale rii sau a prejudiciat interesele rii, ale unitii administrativ-teritoriale sau ale locuitorilor din unitatea administrativteritorial respectiv. Totodat, potrivit art.101 alin.3 din Legea nr.215/2001, republicat, eliberarea din funcie a vicepreedinilor consiliului judeean se face cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie, cu precizarea c aceast msur nu se poate lua n ultimele ase luni ale mandatului consiliului judeean. Conform art. 70 din Legea nr. 393/2004, mpotriva sanciunii prevzute la art. 69 alin. (1) lit. c) si d) persoana n cauz se poate adresa instanei de contencios administrativ competente. Procedura prealabil nu este obligatorie. n privina primarilor, potrivit art. 73 din Legea nr. 393/2004, ei pot fi revocai din funcie n urma unui referendum, n condiiile i n cazurile stabilite prin Legea nr. 215/2001 (a se vedea art.73 din Statutul aleilor locali). Preedintele consiliului judeean poate fi, de asemenea, revocat n urma unui referendum la nivel de jude, 1 conform dispoziiilor art. 102 , raportate la art. 70, din Legea nr. 215/2001, republicat, Procedura de revocare prin referendum a primarului (aplicabil la nivel de jude, n mod corespunztor, i

85

pentru preedintele consiliului judeean) este detaliat n art.55 i art.70 din Legea nr. 215/2001, republicat: Referendumul pentru ncetarea mandatului primarului se organizeaz ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului de locuitorii comunei, oraului sau municipiului, ca urmare a nesocotirii de ctre acesta a intereselor generale ale colectivitii locale sau a neexercitarii atribuiilor ce i revin, potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercita ca reprezentant al statului; Organizarea referendumului trebuie sa fie solicitat, n scris, de cel puin 25% dintre locuitorii cu drept de vot din unitatea adminisrtativ-teritorial. Acest procent trebuie sa fie realizat n fiecare dintre localitile componente ale comunei, oraului sau municipiului ; Cererea va cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia, numele i prenumele, data i locul naterii, seria i numrul buletinului sau ale crii de identitate i semnatura olograf ale cetenilor care au solicitat organizarea referendumului; Cheltuielile pentru organizarea referendumului se suporta din bugetul local; Referendumul local este organizat, n condiiile legii, de ctre o comisie numita prin ordin al prefectului, compusa dintr-un reprezentant al prefectului, cte un reprezentant al primarului, al consiliului local i al consiliului judeean i un judector de la judectoria n a carei jurisdicie se afla unitatea administrativ-teritorial n cauza. Secretarul comisiei este asigurat de instituia prefectului; Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea primarului nceteaz nainte de termen dac s-au pronunat n acest sens cel puin jumtate plus unu din numrul total al voturilor valabil exprimate; Stabilirea datei pentru organizarea alegerii noului primar se face de Guvern, la propunerea prefectului. Alegerile se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la validarea rezultatului referendumului.

Bibliografie orientativ:
ANGHENE MIRCEA, Trsturile juridice ale sanciunilor administrative, n Revista romn de drept nr. 5/1979; APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004; APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediia 2, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2012; IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 361-373; 175- 183; IOVNA ILIE, Consideraii teoretice cu privire la natura rspunderii administrative, n Studia Universitatis Babe-Bolyai, Cluj, 1968, p. 28-33; PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 505-506; POPESCU CORNELIU-LIVIU, Aspecte de contencios administrativ privind sanciunile administrativpreventive aplicate autoritilor administraiei publice locale autonome, n Dreptul nr. 12/1996, p. 55-60; RDULESCU OCTAVIAN, ROSENBERG PAULA, RDULESCU AMALIA, Despre sanciunile cu 1 caracter administrativ aplicate n baza art. 18 din Codul penal, n Dreptul nr. 8/2002, p. 139-143; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ i instituii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 586-593; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ Manual pentru uzul studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004; VEDINA VERGINIA, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, comentat, Lumina Lex, ediia a III-a, Bucureti, 2004, p. 418-425; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i actualizat, Universul Juridic, Bucureti, 2007, p.236-240; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a VII-a revzut i actualizat, Universul Juridic, Bucureti, 2012.

86

Legislaie de baz:
Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial, republicat (M. Of. nr. 200 din 23.03.2007), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat (M. Of. nr. 365 din 29.05.2007), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici, republicat (M. Of. nr. 525 din 02.08.2007); Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali (M. Of. nr. 912 din 07/10/2004), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificrile i completrile ulterioare; H.G. nr. 1.344/2007 privind organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin i a comisiilor paritare din cadrul autoritilor i instituiilor publice (M. Of. nr. 768 din 13.11.2007).

87

CAPITOLUL 9 RSPUNDEREA ADMINISTRATIV CONTRAVENIONAL

1. 2. 3. 4. 5. 6.

Baze constituionale i legale ale rspunderii administrativ-contravenionale. Elementele constitutive, definiia i trsturile contraveniei. Sanciunile contravenionale. Cauzele care nltur rspunderea administrativ-contravenional. Procedura contravenional. Ci de atac.

1. Baze constituionale i legale ale rspunderii administrativ-contravenionale.


Texte constituionale care reglementeaz expres instituia contraveniei: Art. 15 alin. 2 Legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale sau contravenionale mai favorabile. Art. 44 alin. 9 Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infraciuni ori contravenii pot fi confiscate numai n condiiile legii. Prezint o relevan implicit: art. 16, art. 21, art. 23 alin. 13, art. 53 etc. Constituia Romniei trateaz distinct instituia infraciunii de cea a contraveniei, ceea ce duce la concluzia rangului constituional al instituiei contraveniei i la consecina imposibilitii desfiinrii sale prin lege sau alt act normativ subsecvent, precum i la interdicia absorbirii sale n sfera ilicitului penal. Astfel: - Art. 15 alin. 2 vorbete despre neretroactivitatea legii penale sau contravenionale mai favorabile; - Art. 44 alin. 9 se refer la bunuri destinate, folosite sau obinute din infraciuni ori contravenii. Reglementri de rang legal n materie contravenional (sunt avute n vedere numai actele normative de baz, nu i cele din domenii speciale, cum ar fi O.U.G.nr.195/2002 privind circulaia pe drumurile publice): Legea nr. 61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice, republicat (M. Of. nr. 77/31.01.2011); O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor (M. Of. nr. 410/25.07.2001), cu modificrile i completrile ulterioare; O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii (M. Of. nr. 642 din 30/08/2002), aprobat prin Legea nr. 641/2002, cu modificrile i completrile ulterioare; O.U.G. nr. 108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale (M. Of. nr. 747 din 26/10/2003), aprobat prin Legea nr. 28/2004.

2. Elementele constitutive, definiia i trsturile contraveniei.


Iniial, contravenia reprezenta o specie a infraciunii, fapt de natur penal, aparinnd sferei trihotomice a ilicitului penal, alturi de crime i delicte. Dezincriminarea contraveniei a operat prin Decretul nr. 158/1954, iar n 1968 a fost adoptat prima lege-cadru n

88

materie contravenional Legea nr. 32/1968, n vigoare pn n anul 2001. 2.1. Elementele constitutive. Obiectul contraveniei = valorile sociale aprate de normele dreptului pozitiv, cu excepia celor aprate de dreptul penal. Prin contravenie se pot nclca nu doar norme de drept administrativ, ci i norme de drept comercial, de dreptul muncii, drept financiar etc. Latura obiectiv = aciunea, inaciunea sau faptele comisiv-omisive ale fptuitorului, prin care se ncalc norme de drept imperative, punndu-se n pericol valori sociale care nu sunt aprate de dreptul penal. Latura subiectiv = atitudinea psihic a fptuitorului fa de fapta svrit i de urmrile acesteia. Poate fi vorba de culp sau de intenie, n funcie de dispoziiile actelor normative n materie contravenional, gradul de vinovie fiind relevant la momentul individualizrii sanciunii aplicate. Subiectele rspunderii contravenionale. Regula: calitatea de contravenient o poate avea orice persoan fizic sau juridic, romn sau strin. Pentru angajarea rspunderii, este necesar existena discernmntului, a strii de responsabilitate, a libertii de decizie i de aciune i, uneori, o anumit calitate a fptuitorului. Derogri: o minorii pn la 14 ani nu rspund contravenional; o minorii ntre 14-16 ani rspund contravenional, ns limitele amenzii aplicabile se reduc la jumtate; de asemenea, nu pot fi obligai la prestarea muncii n folosul comunitii; o minorii ntre 16-18 ani rspund contravenional i pot fi obligai inclusiv la prestarea de activiti n folosul comunitii; att limitele amenzii aplicabile, ct i cele ale activitii n folosul comunitii sunt reduse la jumtate (a se vedea i art. 18 alin. 1 din O.G. nr. 55/2002); 2.2. Definiia i trsturile contraveniei. Definiia legal Constituie contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti, cu meniunea c Legea contravenional apr valorile sociale, care nu sunt

ocrotite prin legea penal (art. 1 din O.G. nr. 2/2001).


Trsturi: A. Reprezint o fapt svrit cu vinovie (intenie direct/indirect, culp cu/fr previziune): O.G.nr.2/2001 nu definete noiunea de vinovie n materie contravenional, astfel nct, dup cum se arat n doctrin, pot fi avute n vedere, prin analogie, principiile n materie stabilite de Codul penal, n art. 19. Aadar, regsim ca forme ale vinoviei: intenia direct = fptuitorul prevede rezultatul faptei sale i urmrete producerea ori comiterea acelui rezultat; intenia indirect = fptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu urmrete producerea ori comiterea acelui rezultat, dar accept aceast posibilitate; culpa cu previziune (uurina) = fptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu-l accept i socotete fr temei c nu se va produce; culpa fr previziune (neglijena) = fptuitorul nu prevede rezultatul faptei sale, dei trebuia i putea s l prevad. Desigur, de la caz la caz, din redactarea normei care stabilete o anumit contravenie va rezulta i forma de vinovie necesar.

89

B. Fapta i sanciunile aplicabile trebuie s fie expres prevzute n actele normative enumerate n art. 1 din O.G. nr. 2/2001: Organele competente s adopte acte normative n materie contravenional: Parlamentul prin legi, n orice domeniu; Guvernul prin hotrri i ordonane, n orice domeniu; Consiliile judeene/locale prin hotrri, n toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuii prin lege, n msura n care n domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului; Consiliile locale ale sectoarelor mun. Bucureti prin hotrri, n urmtoarele domenii: salubritate; activitatea din piee, curenia i igienizarea acestora; ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, a spaiilor i locurilor de joac pentru copii; amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine, precum i a terenurilor virane; ntreinerea bazelor i obiectivelor sportive aflate n administrarea lor; ntreinerea strzilor i trotuarelor, a colilor i altor instituii de educaie i cultur, ntreinerea cldirilor, mprejmuirilor i a altor construcii; depozitarea i colectarea gunoaielor i a resturilor menajere. Consiliul General al Municipiului Bucureti poate stabili i alte domenii de activitate din competena consiliilor locale ale sectoarelor, n care acestea pot stabili i sanciona contravenii. (a se vedea art. 2 din O.G. nr. 2/2001) Dispoziii obligatorii ale actelor normative care reglementeaz contravenii: descrierea faptelor ce constituie contravenii i sanciunea ce urmeaz s se aplice pentru fiecare dintre acestea; n cazul sanciunii cu amenda se vor stabili limita minim i maxim a acesteia sau, dup caz, cote procentuale din anumite valori; n cuprinsul acestor acte normative se pot stabili i tarife de determinare a despgubirilor pentru pagubele pricinuite prin svrirea contraveniilor. Principiul legalitii n materie contravenional presupune: legalitatea contravenionalizrii = reprezint contravenii numai faptele calificate ca atare prin legi, ordonane, hotrri ale Guvernului i alte acte normative prevzute de lege; legalitatea sancionrii contravenionale = o posibilitatea aplicrii numai a acelor sanciuni stabilite de organele competente n materie contravenional; o redactarea i emiterea actelor normative contravenionale cu respectarea dispoziiilor impuse de legiuitor.

3. Sanciunile contravenionale.
3.1. Criterii de clasificare. a. Actul normativ care le reglementeaz: o sanciuni prevzute n legea-cadru (O.G. nr. 2/2001); o sanciuni prevzute n legi speciale (a se vedea, de exemplu, unele sanciuni complementare prevzute de O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaia pe drumurile publice). b. Natura sanciunilor: o sanciuni principale; o sanciuni complementare.

90

3.2. Sanciunile contravenionale principale: Sunt prevzute de art. 5 alin. 2 din OG nr. 2/2001: a) avertismentul; b) amenda contravenional; c) prestarea unei activiti n folosul comunitii (reglementat n detaliu de O.G. nr. 55/2002). n unele acte normative speciale care reglementeaz contravenii, sunt reinute ca sanciuni principale aplicabile numai avertismentul i amenda ( spre exemplu, O.U.G.nr.195/2002 privind circulaia pe drumurile publice art.95).

A. AVERTISMENTUL: const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale; se poate aplica oricrui contravenient, persoan fizic sau juridic; se aplic n cazul n care fapta este de o gravitate redus; se poate aplica i n cazul n care actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniei nu prevede expres aceast sanciune. B. AMENDA CONTRAVENIONAL: limita minim a amenzii contravenionale este de 25 RON; limita maxim nu poate depi: o 100.000 RON, n cazul contraveniilor stabilite prin lege i ordonan; o 50.000 RON, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale Guvernului; o 5.000 RON, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor judeene ori ale Consiliului General al municipiului Bucureti; o 2.500 RON, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti. C. PRESTAREA UNEI ACTIVITI N FOLOSUL COMUNITII: Principii generale consacrate de O.G. nr. 2/2001: sanciunea muncii n folosul comunitii poate fi stabilit numai prin lege i pe o durat ce nu poate depi 300 de ore; se stabilete ntotdeauna alternativ cu amenda; poate fi dispus de instan i n ipoteza n care contravenientul nu a achitat amenda contravenional n termen de 30 de zile de rmnerea definitiv a sanciunii i nu exist posibilitatea executrii silite; minorul care nu a mplinit vrsta de 16 ani nu poate fi sancionat cu prestarea unei activiti n folosul comunitii. Reglementarea special se regsete n O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii. Principii consacrate de acest act normativ: sanciunea poate fi prevzut numai n legi sau n ordonane ale Guvernului; se stabilete ntotdeauna alternativ cu amenda i poate fi aplicat numai de instana de judecat; se aplic numai contravenienilor persoane fizice; se execut dup programul de munc ori, dup caz, programul colar al contravenientului, pe o durat total cuprins ntre 50 de ore i 300 de ore, respectiv maximum 3 ore pe zi, sau 6-8 ore pe zi n zilele nelucrtoare. pentru minorul ntre 16-18 ani, limitele intervalului orar se diminueaz la jumtate (se poate aplica o sanciune ntre 25-150 de ore); activitatea n folosul comunitii se presteaz n domeniul serviciilor publice, pentru ntreinerea

91

locurilor de agrement, a parcurilor i a drumurilor, pstrarea curaeniei i igienizarea localitilor, desfurarea de activiti n folosul cminelor pentru copii i btrni, al orfelinatelor, creelor, grdinielor, colilor, spitalelor i al altor aezminte social-culturale;

3.3. Sanciuni contravenionale complementare: Sanciuni complementare reglementate n art. 5 alin.3 din O.G. nr. 2/2001: confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii; suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; nchiderea unitii; blocarea contului bancar; suspendarea activitii agentului economic; retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv; desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial. Prin legi speciale (pentru diverse domenii de activitate) pot fi stabilite i alte sanciuni principale sau complementare. De exemplu, n art.96 al O.U.G. nr.195/2002, republicat, privind circulaia pe drumurile publice, se arat c sanciunile complementare au ca scop nlturarea unei stri de pericol i prentmpinarea svririi altor fapte interzise de lege; saciunile complementare prevzute de acest act normativ sunt: aplicarea punctelor de penalizare, suspendarea exercitrii dreptului de a conduce, pe timp limitat, confiscarea bunurilor destinate svririi contraveniilor prevzute n aceast ordonan de urgen ori folosite n acest scop, imobilizarea vehiculului, radierea din oficiu a nmatriculrii sau nregistrrii vehiculului. Sanciunile complementare se aplic n funcie de natura i de gravitatea faptei. Pot fi aplicate mai multe sanciuni complementare, de natur diferit.

4. Cauzele care nltur rspunderea administrativ-contravenional.


Sunt enumerate n art. 11 alin.1 i 2 din O.G. nr. 2/2001: (1) Caracterul contravenional al faptei este nlturat n cazul legitimei aprri, strii de necesitate, constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitii, beiei involuntare complete, erorii de fapt, precum i infirmitii, dac are legatur cu fapta svrit. (2) Minorul sub 14 ani nu rspunde contravenional. Coninutul acestor cauze de nlturare a rspunderii contraven ionale este, prin analogie, cel consacrat de Codul penal (a se vedea art. 44-51). Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei se constat numai de instana de judecat, nu i de agentul constatator (acesta nici nu are, n cele mai multe cazuri, posibilitatea real de a verifica la momentul constatrii svririi faptei, dac exist un motiv de nlturare a rspunderii contravenionale). Ca atare, agentul ar avea ntotdeauna obligaia de a aplica o sanciune, atunci cnd constat svrirea unei contravenii, menionnd n procesul-verbal situaia personal a fptuitorului i obieciunile sale. Desigur, ca urmare a plngerii formulate de ctre persoana care s-ar afla ntr-una din ipotezele prevzute de art. 11, instana poate s anuleze procesul-verbal contravenional, sub condiia dovedirii de ctre reclamant a strii speciale pe care o invoc.

92

5. Procedura contravenional consacrat de O.G. nr. 2/2001.


5.1. Constatarea contraveniei. Contravenia se constat printr-un proces-verbal ncheiat de persoanele anume prevzute n actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia, persoane denumite n mod generic ageni constatatori; Pot fi ageni constatatori: primarii, agenii i ofierii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitai, persoanele mputernicite n acest scop de minitri i de ali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, de prefeci, preedini ai consiliilor judeene, primari, de primarul general al municipiului Bucureti, precum i de alte persoane prevzute n legi speciale. Procesul-verbal de constatare a contraveniei va cuprinde n mod obligatoriu: o data i locul unde este ncheiat; o numele, prenumele, calitatea i instituia din care face parte agentul constatator; o datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de munc ale contravenientului; o descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei i locului n care a fost svrit, precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; o indicarea actului normativ prin care se stabilete i se sancioneaz contravenia; o indicarea societii de asigurri, n situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie; o posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din minimul amenzii prevzute de actul normativ, dac acesta prevede o asemenea posibilitate; o termenul de exercitare a cii de atac i organul la care se depune plngerea; o obieciunile contravenientului cu privire la actul de constatare. Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin de agentul constatator i de contravenient. n cazul n care contravenientul nu se afl de fa, refuz sau nu poate s semneze, agentul constatator va face meniune despre aceste mprejurri, care trebuie s fie confirmate de cel puin un martor; Dac o persoan svrete mai multe contravenii, constatate n acelai timp de acelai agent constatator, se ncheie un singur proces-verbal. 5.2. Aplicarea sanciunilor contravenionale. Agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplic i sanciunea, dac nu se prevede altfel n actul normativ (de exemplu, nu poate aplica sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii); Sanciunea activitii n folosul comunitii se aplic de judectoria n a crei circumscripie a fost svrit fapta (art. 7 din O.G. nr. 55/2002); Dac, potrivit actului normativ de stabilire i sancionare a contraveniei, agentul constatator nu are dreptul s aplice i sanciunea, procesul-verbal de constatare se trimite de ndat organului sau persoanei competente s aplice sanciunea; Sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul normativ i trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite, inndu-se seama de: o mprejurrile n care a fost svrit fapta; o modul i mijloacele de svrire a acesteia; o scopul urmrit; o urmarea produs; o circumstanele personale ale contravenientului; o celelalte date nscrise n procesul-verbal. Pentru una i aceeai contravenie se poate aplica numai o sanciune contravenional principal i una sau mai multe sanciuni complementare; Avertismentul i amenda contravenional se pot aplica oricrui contravenient, persoan fizic sau

93

juridic; Dac printr-un act normativ fapta nu mai este considerat contravenie, ea nu se mai sancioneaz, chiar dac a fost svrit nainte de data intrrii n vigoare a noului act normativ ( n acest sens a se vedea Decizia nr. 228/2007 a Curii Constituionale, prin care s-a constatat c aceast dispoziie, cuprins n art.12 alin.1 din O.G.nr. 2/2001, este neconstituional n msura n care prin sintagma nu se mai sancioneaz se nelege doar aplicarea sanciunii contravenionale, nu i executarea acesteia.) Dac sanciunea prevzut n noul act normativ este mai uoar se va aplica aceasta. n cazul n care noul act normativ prevede o sanciune mai grav, contravenia svrit anterior va fi sancionat conform dispoziiilor actului normativ n vigoare la data svririi acesteia; Hotrrea judectoreasc prin care se aplic sanciunea activitii n folosul comunitii este irevocabil (art. 9 din O.G. nr. 55/2002); Aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la data svririi faptei; n cazul contraveniilor continue, termenul curge de la data constatrii faptei. Cnd fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit c ea constituie contravenie, prescripia aplicrii sanciunii nu curge pe tot timpul n care cauza s-a aflat n faa organelor de cercetare sau de urmrire penal ori n faa instanei de judecat, dac sesizarea s-a fcut nuntrul termenului prevzut la alin. (1) sau (2). Prescripia opereaz totui dac sanciunea nu a fost aplicat n termen de un an de la data svririi, respectiv constatrii faptei, dac prin lege nu se dispune altfel. (art. 13 din OG nr. 2/2001, cu modificrile i completrile ulterioare). n cazul n care prin svrirea contraveniei s-a cauzat o pagub i exist tarife de evaluare a acesteia, persoana mputernicit s aplice sanciunea stabilete i despgubirea, cu acordul expres al persoanei vtmate, fcnd meniunea corespunztoare n procesul-verbal. 5.3. Executarea sanciunilor contravenionale. AVERTISMENTUL: se aplic n scris sau verbal. AMENDA: n situatia n care contravenientul a fost sancionat cu amend, precum i dac a fost obligat la despgubiri, o dat cu procesul-verbal acestuia i se va comunica i ntiinarea de plat, n care se va face meniunea cu privire la obligativitatea achitrii amenzii i, dup caz, a despgubirii, n termen de 15 zile de la comunicare, n caz contrar urmnd s se procedeze la executarea silit; Contravenientul poate achita, pe loc sau n termen de cel mult 48 de ore de la data ncheierii procesului-verbal ori, dup caz, de la data comunicrii acestuia, jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ (aa-numitul sistem al ablaiunii), agentul constatator fcnd meniune despre aceast posibilitate n procesul-verbal; n actul normativ de stabilire a contraveniilor aceast posibilitate trebuie menionat n mod expres; Pentru contraveniile unde sunt prevzute alternativ sanciunile amenzii i a activitii n folosul comunitii, n cazul n care s-a aplicat amenda, iar contravenientul nu a achitat-o n termen de 30 de zile de la data rmnerii definitive a sanciunii i nu exist posibilitatea executrii silite, va fi sesizat instana n circumscripia creia s-a svrit contravenia, n vederea nlocuirii amenzii cu munca n folosul comunitii, pe o durat maxim de 50 de ore, respectiv de maxim 25 de ore pentru minorii de peste 16 ani; Executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie dac procesul-verbal de constatare a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de o lun de la data aplicrii sanciunii. ACTIVITATEA N FOLOSUL COMUNITII: Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se pune n executare de ctre prima instan de judecat, prin emiterea unui mandat de executare; Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se execut n raza unitii administrativteritoriale n care contravenientul i are domiciliul sau reedina; Activitatea n folosul comunitii se presteaz n domeniul serviciilor publice, pentru ntreinerea

94

locurilor de agrement, a parcurilor i a drumurilor, pstrarea cureni ei i igienizarea localitilor, desfurarea de activiti n folosul cminelor pentru copii i btrni, al orfelinatelor, creelor, grdinielor, colilor, spitalelor i al altor aezminte social-culturale; Contravenientul se prezint de ndat, dar nu mai trziu de 3 zile de la primirea mandatului de executare, la primarul unitii administrativ-teritoriale n a crei raz i are domiciliul sau reedina, pentru luarea n eviden i executarea sanciunii; n executarea mandatului, primarul stabilete de ndat coninutul activitii ce urmeaz s fie prestat de contravenient, condiiile n care acesta execut sanciunea, precum i programul de lucru; nceperea executrii sanciunii constnd n prestarea unei activiti n folosul comunitii se face n cel mult 5 zile de la primirea mandatului de executare; Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se execut dup programul de munc ori, dup caz, programul colar al contravenientului, pe o durat cuprins ntre 50 de ore i 300 de ore; n cazul minorilor, activitatea se presteaz pe o durat cuprins ntre 25 de ore i 150 de ore; Programul activitii este de maximum 3 ore/zi, iar n zilele nelucrtoare de 6-8 ore/zi; Primarul are obligaia s asigure evidena sanciunilor aplicate contravenienilor i a executrii sanciunilor, n condiiile ordonanei; n cazul n care contravenientul, cu rea-voin, nu se prezint la primar pentru luarea n eviden i executarea sanciunii, se sustrage de la executarea sanciunii dup nceperea activitii sau nu i ndeplinete ndatoririle ce i revin la locul de munc, judectoria, la sesizarea primarului, a unitii de poliie sau a conducerii unitii la care contravenientul avea obligaia s se prezinte i s presteze activitatea n folosul comunitii, poate nlocui aceast sanciune cu sanciunea amenzii (aceasta este i explicaia faptului pentru care sanciunea activitii n folosul comunitii este reglementat ntotdeauna alternativ cu cea a amenzii).

6. Ci de atac.
6.1. Formularea plngerii: mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii se poate face plngere n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia; Prin Decizia Curii Constituionale nr.953/2006 s-a stabilit neconstituionalitatea dispoziiilor art.32 alin.1 din O.G.nr.2/2001, care prevedeau obligativitatea depunerii plngerii, nsoit de copia de pe procesulverbal de constatare a contraveniei, la organul din care face parte agentul constatator, ntruct prin aceast procedur se putea ajunge la blocarea accesului liber la justiie; Dei textul ordonanei-cadru nu a fost, nc, modificat n mod expres, rezult c soluia, dup publicarea deciziei menionate, o reprezint nregistrarea plngerii direct la instana de judecat (de altfel, o asemenea dispoziie a fost inserat n acte normative speciale n materie contravenional, cum ar fi O.U.G.nr.195/2002 privind circulaia pe drumurile publice, republicat), fr a fi exclus, n opinia noastr, i depunerea plngerii la organul administrativ, dac petentul prefer aceast variant. Plngerea suspend executarea sanciunilor contravenionale. 6.2. Procedura de judecat: Plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare i sancionare a contraveniilor se soluioneaz cu precdere; Judectoria va fixa termen de judecat, care nu va depi 30 de zile; Se va dispune citarea contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a organului care a aplicat sanciunea, a martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere, precum i a oricror alte persoane n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei; Instana competent s soluioneze plngerea, dup ce verific dac aceasta a fost introdus n termen, ascult pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acetia s-au prezentat,

95

administreaz orice alte probe prevzute de lege, necesare n vederea verificrii legalitii i temeiniciei procesului-verbal, i hotrte asupra sanciunii, despgubirii stabilite, precum i asupra msurii confiscrii; Dac prin legile speciale nu se stabilete o alt soluie, hotrrea judectoreasc prin care s-a soluionat plngerea poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare, la secia contencios administrativ a tribunalului; Motivarea recursului nu este obligatorie; motivele de recurs pot fi susinute i oral n faa instanei; Recursul suspend executarea sentinei judectoriei; Plngerea mpotriva procesului-verbal de constatare i sancionare a contraveniei, recursul formulat mpotriva hotrrii judectoreti prin care s-a soluionat plngerea, precum i orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciar de timbru.

Bibliografie orientativ:
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, 186-252; APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010; APOSTOL TOFAN DANA, Regimul juridic actual aplicabil contraveniilor. Aspecte de drept material, n Curierul Judiciar nr. 6/2002, p. 1-22; APOSTOL TOFAN DANA, Regimul juridic actual aplicabil contraveniilor. Aspecte de drept material, n Curierul Judiciar. Aspecte de drept procesual, n Curierul Judiciar nr. 7/2002, p. 1 -23; IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 374-440; PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 506-534; POPESCU CORNELIU LIVIU, Reglementarea constituional a contraveniilor, n Revista de drept public nr. 1-2/1996; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ i instituii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 593-621; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ Manual pentru uzul studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 162-182; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i actualizat, Unversul Juridic, Bucureti, 2007, p.243-262; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a VII-a, Unversul Juridic, Bucureti, 2012.

Legislaie de baz:
Legea nr. 61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice, republicat (M. Of. nr. 77/31.01.2011), cu modificrile i completrile ulterioare; O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaia pe drumurile publice, republicat (M.Of. nr.670 din 03.08.2006), cu modificrile i completrile ulterioare; O.U.G. nr.108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale (M. Of. nr. 747 din 26/10/2003), aprobat prin Legea nr. 28/2004; O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor (M. Of. nr. 410/25.07.2001), cu modificrile i completrile ulterioare; O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii (M. Of. nr. 642 din 30/08/2002), aprobat prin Legea nr. 641/2002, cu modificrile i completrile ulterioare.

96

CAPITOLUL 10 RSPUNDEREA ADMINISTRATIV- PATRIMONIAL

Noiune i evoluie. Dispoziii constituionale incidente. Forme ale rspunderii administrativ-patrimoniale. Categorii de acte care pot fundamenta aciunea n rspundere administrativpatrimonial. 5. Tipuri de aciuni n angajarea rspunderii administrativ-patrimoniale. 6. Autoritile publice competente s soluioneze aciunea n rspundere administrativ-patrimonial. 7. Natura prejudiciului a crui reparaie poate fi solicitat prin aciunea n rspundere administrativ-patrimonial. 1. 2. 3. 4. 1. Noiune i evoluie.
Rspunderea administrativ-patrimonial are n vedere posibilitatea persoanelor vtmate prin activitatea autoritilor publice, n special prin acte administrative ilegale, de a solicita i obine repararea prejudiciului cauzat. Iniial, doctrina francez din secolul al XIX-lea a consacrat principiul iresponsabilitii puterii publice, tez fundamentat n urma Revoluiei franceze din 1789, care a marcat trecerea puterii de la rege la naiune; se admitea doar posibilitatea despgubirii n caz de expropriere pentru cauz de utilitate public. Treptat, s-a impus i regula rspunderii funcionarilor publici. Schimbarea de optic n privina rspunderii statului francez pentru daunele cauzate particularilor s-a impus pe cale jurisprudenial, prin Decizia Blanco, din 1873, a Tribunalului de Conflicte. n aceast decizie s-a afirmat principiul competenei instanei administrative n soluionarea cauzelor avnd ca obiect angajarea rspunderii patrimoniale a statului. Competena instanei administrative (de contencios administrativ) a fost justificat pe teza autonomiei rspunderii administraiei, care exclude posibilitatea aplicrii regulilor Codului civil referitoare la raporturile dintre particulari, aceasta urmnd a fi supus unor reguli speciale, variabile n raport de nevoile serviciului public i de necesitatea concilierii drepturilor puterii publice cu drepturile particularilor. Pornind de la aceast bre, s-a admis rspunderea statului nu doar pentru fapta culpabil a funcionarului sau proasta funcionare a serviciului public, ci i pentru riscul serviciului public, rspundere care se angajeaz ntr-un regim de putere public (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 443 i urm.; D. A. Tofan, op. cit., p. 253-254). n Romnia au fost formulate mai multe opinii cu privire la angajarea rspunderii patrimoniale a autoritilor publice pentru daunele cauzate. S-a renunat treptat la principiul iresponsabilitii statului, preluat din doctrina francez, i a fost formulat, n perioada interbelic, principiul egalitii cetenilor n faa sarcinilor publice i cel al solidaritii sociale, fapt care presupunea ca pagubele pricinuite cetenilor prin acte de autoritate, menite s serveasc interesului public, s fie preluate de ctre ntreaga colectivitate (Paul Negulescu Tratat de drept adminis-trativ. Principii generale,vol. I, ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 267; D.A. Tofan, op. cit., p. 254-255). Anterior, Consiliul de Stat, nfiinat n 1864, avea competena de a soluiona cererile particularilor care vizau anularea anumitor acte de autoritate emise cu exces de putere i acordarea de despgubiri. Dup desfiinarea Consiliului de Stat, n 1866, s-a prevzut la nivel legislativ soluionarea afacerilor de

97

natur contencioas de ctre instanele judectoreti de drept comun, potrivit procedurii ordinare. Constituia din 1866 a prevzut att despgubirea particularilor, n caz de expropriere, ct i posibilitatea promovrii unei aciuni civile n ipoteza responsabilitii ministeriale, ambele soluii fiind meninute i ulterior adoptrii Constituiei din 1923 i a Legii contenciosului administrativ din 1925. n plus, sub imperiul noii Constituii, s-a proclamat dreptul particularilor de a fi despgubii, indiferent de natura sau emitentul actului administrativ vtmtor, sub rezerva anumitor excepii (fine de neprimire). Dup 1925, s-a apreciat c aciunea n despgubiri reprezint un accesoriu al aciunii n anulare, de competena instanei de contencios administrativ, fiind ns admis i competena instanei civile, n ipoteza formulrii unei aciuni n despgubiri distincte i ulterioare celei principale. Regimul juridic aplicabil rspunderii patrimoniale a administraiei publice a format obiect de controvers, fiind promovate, n sintez, dou mari teorii: Teza naturii civile a rspunderii calificat ca o rspundere civil delictual; Teza naturii administrative a rspunderii pornind de la premisa c ea intervine n cmpul relaiilor de subordonare a organelor administraiei de stat.

2. Dispoziii constituionale incidente.


n materia rspunderii administrativ-patrimoniale regsim n Constituia Romniei o serie de dispoziii relevante: art. 21, art. 44, art. 52, art. 53 i art. 123 alin. (5). Textul de baz l constituie art. 52 din Constituie, n conformitate cu care Persoana vtamat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. (2) Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic. (3) Statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Rspunderea statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu reacredin sau grav neglijen.

3. Forme ale rspunderii administrativ-patrimoniale.


3.1. Criteriul prevederii n lege: Forme consacrate de lege a se vedea art. 52 din Constituie, art. 1, art. 8, art. 9 i art. 16, art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare; Forme deduse n mod implicit din principiile doctrinei, soluiile jurisprudeniale i unele soluii legislative generale (de exemplu rspunderea pentru limitele serviciului public). 3.2. Criteriul laturii subiective: Rspundere obiectiv - independent de existena unei forme de vinovie: o Rspunderea patrimonial exclusiv a statului pentru prejudiciile cauzat prin erori judiciare; o Rspunderea patrimonial exclusiv a administraiei publice pentru limitele serviciului public. Rspundere subiectiv intervine numai n ipoteza existenei vinoviei: o Rspunderea solidar a autoritilor publice i a funcionarului (adic persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului ori, dup caz, se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea) pentru prejudiciul cauzat prin acte administrative nelegale (art. 16 din Legea nr. 554/2004); o Rspunderea patrimonial a autoritilor administraiei publice pentru prejudiciile cauzate prin contracte administrative. 3.3. Caracteristicile formelor de rspundere obiectiv i subiectiv:

98

a. Rspunderea patrimonial exclusiv a statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare: are o baz constituional n art. 52 alin. (3) din Constituie; erorile judiciare nu sunt limitate la o anumit categorie de litigii; angajarea rspunderii presupune existena a dou hotrri: una prin care se soluioneaz n mod irevocabil un litigiu, alta prin care se constat comiterea unei erori judiciare. n dezvoltarea dispoziiilor constituionale, art. 96 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judectorilor i procurorilor prevede urmtoarele: Rspunderea statului pentru erori judiciare este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea judectorilor i procurorilor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen. Cazurile n care persoana vtmat are dreptul la repararea prejudiciilor cauzate prin erori judiciare svrite n procese penale sunt stabilite de Codul de procedur penal. Dreptul persoanei vtmate la repararea prejudiciilor materiale cauzate prin erorile judiciare svrite n alte procese dect cele penale nu se va putea exercita dect n cazul n care s-a stabilit, n prealabil, printr-o hotrre definitiv, rspunderea penal sau disciplinar, dup caz, a judectorului sau procurorului pentru o fapt svrit n cursul judecii procesului i dac aceast fapt este de natur s determine o eroare judiciar. Nu este ndreptit la repararea pagubei persoana care, n cursul procesului, a contribuit n orice mod la svrirea erorii judiciare de ctre judector sau procuror. Pentru repararea prejudiciului, persoana vtmat se poate ndrepta cu aciune numai mpotriva statului, reprezentat prin Ministerul Finanelor Publice. Dup ce prejudiciul a fost acoperit de stat n temeiul hotrrii irevocabile date cu respectarea prevederilor alin. (6), statul se poate ndrepta cu o aciune n despgubiri mpotriva judectorului sau procurorului care, cu rea-credin sau grav neglijen, a svrit eroarea judiciar cauzatoare de prejudicii. Termenul de prescripie a dreptului la aciune n toate cazurile prevzute de prezentul articol este de un an.

b. Rspunderea patrimonial a administraiei publice pentru limitele serviciului public: este dedus din principiile constituionale prevzute n art. 16 alin. 1 i 2, art. 22 etc; presupune existena unor carene de organizare i funcionare a serviciului public, de natur s aduc prejudicii particularilor; existena unor prejudicii materiale sau morale cauzate de carenele (limitele) serviciului public; existena unui raport de cauzalitate ntre limitele serviciului public i prejudiciul cauzat; angajarea rspunderii este condiionat de formularea unei aciuni n pretenii de ctre partea prejudiciat. c. Rspunderea solidar a funcionarului i a autoritilor publice pentru prejudiciile cauzate prin actele administrative tipice sau asimilate (tcerea sau tardivitatea administraiei): cunoate o consacrare legal n art. 16 din Legea nr. 554/2004; aciunea n despgubiri poate fi formulat i personal mpotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim (art. 16 din Legea nr. 554/2004); este condiionat de existena unor acte administrative ilegale, tipice sau asimilate, i de culpa autoritii publice; acordarea despgubirilor este condiionat de admiterea aciunii privind anularea unui act administrativ sau obligarea autoritii publice la emiterea unui act administrativ ori a unui alt nscris; instanele competente s se pronune asupra despgubirilor sunt cele de contencios administrativ; ca regul, cererea de acordare a despgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative

99

ilegale se formuleaz n cadrul aciunii avnd ca obiect anularea actului n cauz; atunci cnd persoana vtmat a cerut anularea actului administrativ, fr a cere n acelai timp i despgubiri, cererea de despgubire poate fi formulat de la data la care s-a cunoscut sau trebuia s se cunoasc ntinderea pagubei, dar n limitele unui termen de prescripie de 1 an de zile, calculat de la data la care s-a cunoscut sau trebuia s se cunoasc ntinderea pagubei; legea instituie posibilitatea obligrii funcionarului i a autoritii publice angajatoare la plata n solidar a despgubirilor; funcionarul are posibilitatea chemrii n garanie a superiorului ierarhic de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. d. Rspunderea autoritii publice pentru prejudiciile cauzate prin contracte administrative: obiectul contractului poate fi reprezentat de punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, precum i alte domenii stabilite prin legi speciale (art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004); nu mai putem, la acest moment, include i achiziiile publice, ntruct acestea sunt considerate contracte de drept privat, ca urmare a modificrii O.U.G. nr. 34/2006; litigiile privind contractele administrative sunt de competena instanei de contencios administrativ; angajarea rspunderii presupune existena unui contract administrativ nelegal, existena unui prejudiciu, legtura de cauzalitate dintre caracterul nelegal al contractului i producerea prejudiciului; este necesar dovedirea culpei autoritii contractante; trebuie avute n vedere i dispoziiile art. 8 alin. 3 din Legea contenciosului administrativ, potrivit crora, la soluionarea litigiilor avnd ca obiect contracte administrative, instana trebuie s aib n vedere regula dup care principiul libertii contractuale este subordonat principiului prioritii interesului public; cererea de despgubire trebuie adresat instanei de contencios administrativ n termenul de prescripie de un an, prevzut pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative unilaterale. (a se vedea V. Vedina, op.cit., 2007, p.266-272.)

4. Categorii de acte care pot fundamenta aciunea n rspundere administrativ-patrimonial. Actele care pot fundamenta o cererea de despgubiri sunt cele care pot forma obiectul unei aciuni n contencios administrativ. Este vorba despre: actele administrative unilaterale tipice sau asimilate (refuzul nejustificat, respectiv tcerea/tardivitatea administraiei); ordonanele Guvernului sau dispoziii din acestea, declarate neconstituionale; contractele administrative. 5. Tipuri de aciuni n angajarea rspunderii administrativ-patrimoniale. Articolul 16 din Legea nr. 554/2004 permite: aciuni mpotriva autoritii publice; aciuni mpotriva funcionarului vinovat; aciuni ndreptate concomitent mpotriva autoritii publice i a funcionarului vinovat. 6. Autoritile publice competente s soluioneze aciunea n rspundere administrativpatrimonial. Potrivit art. 19 din Legea contenciosului administrativ, cererile privind despgubiri, formulate n mod distinct de aciunea principal, se adreseaz instanelor de contencios administrativ competente, n termenul de prescripie de un an, calculat din momentul n care reclamantul a cunoscut sau trebuia s cunoasc ntinderea pagubei.

100

7. Natura prejudiciului a crui reparaie poate fi solicitat prin aciunea n rspundere administrativ-patrimonial. Potrivit art. 52 din Constituie i art. 1, art. 8, art. 18 din Legea nr. 554/2004, prejudiciul care urmeaz a fi reparat poate fi unul material sau moral. Astfel, potrivit art. 18 alin. (3) din lege - n cazul soluionrii cererii, instana va hotr i asupra despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac reclamantul a solicitat acest lucru.

Bibliografie orientativ :
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 253-265; APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010; ALBU IOAN, URSA VICTOR, Rspunderea civil pentru daune morale, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1979; CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU IOAN, TNSESCU ELENA SIMINA, Constituia Romniei revizuit Comentarii i explicaii, All Beck, Bucureti, 2004, p. 107-108; DRGANU TUDOR, Natura rspunderii patrimoniale a organelor administraiei de stat, potrivit Legii nr. 1/1967; ELIESCU MIRCEA, Rspunderea civil pentru daune morale, Editura Academiei, Bucureti, 1972; IORGOVAN ANTONIE, VIAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, PASRE DIANA IULIANA, Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) cu modificrile i completrile la zi. Comentariu i jurispruden, Universul Juridic, Bucureti, 2008; IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 443-476; LEPDTESCU MIRCEA, Natura juridic a rspunderii patrimoniale a organelor administraiei de stat pentru pagubele pricinuite prin actele lor ilegale, n Analele Universitii Bucureti, seria tiine Sociale, tiine Juridice, 1968, p. 9-14; NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale,vol. 1, ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 258-288; PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 535-544; PTULEA VASILE, Rspunderea patrimonial a statului pentru pagubele rezultate ca urmare a aplicrii legilor, n Dreptul nr. 7/2000, p. 19-23; PTULEA VASILE, Rspunderea autoritilor publice pentru vtmrile produse cetenilor prin actele lor, n Dreptul nr. 4/1997, p. 19-21; POP LIVIU, Unele aspecte n legtur cu rspunderea pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative ilegale, n Dreptul nr. 9/1994; RARINCESCU CONSTANTIN, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Editura Universala Alcalay Co., Bucureti, 1937, p. 83-86, p. 179-182; TARHON V.G., Rspunderea patrimonial a organelor administraiei de stat i controlul jurisdicional indirect al legalitii actelor administrative, Editura tiinific, Bucureti, 1967; TEODORESCU ANIBAL, Teoria rspunderii administraiei publice pentru daune, Bucureti, 1942; TEODORESCU ANIBAL, Le fondement juridique de la responsabilit dans le droit administratif, n Mlanges Negulesco, 1935, p. 751-769; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ i instituii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 622-636; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ Manual pentru uzul studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 183-188; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i actualizat, Universul Juridic, Bucureti, 2007, p.266-272; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a VII-a, Universul Juridic, Bucureti, 2012.

101

Legislaie de baz:
Constituia Romniei, republicat (M. Of. nr. 767/31.10.2003) art. 21, 52, 53, 126 .a.; Legea nr. 303/2004 privind statutul judectorilor i procurorilor, republicat (M. Of. nr. 826 din 13.09.2005), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificrile i completrile ulterioare.

102

CAPITOLUL 11 CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV: TRSTURI. CONDIIILE ACIUNII DIRECTE. FINELE DE NEPRIMIRE

1. Noiune. 2. Fundamente constituionale. 3. Trsturile contenciosului administrativ, n baza art. 52 din Constituie i a Legii nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare. 4. Condiiile aciunii directe, n baza Legii nr. 554/2004. 5. Excepii de la controlul de legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ. 1. Noiune.
Noiunea de contencios administrativ cunoate, n esen, dou mari accepiuni: Stricto-sensu: Contenciosul administrativ reprezint totalitatea litigiilor dintre autoritile publice i persoanele vtmate n drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative nelegale, tipice sau asimilate, litigii care sunt de competena instanelor de contencios administrativ i sunt soluionate n baza unui regim de putere public guvernat de legea-cadru n materie (actualmente este vorba despre Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004). Latosensu: contenciosul administrativ reprezint totalitatea litigiilor dintre autoritile publice i cei vtmai prin acte administrative nelegale ale acestora, indiferent de instana competent sau procedura de soluionare a acestora. (a se vedea A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 488-490; D. A. Tofan, op.cit., 2004, p. 281 i urm.; V. Vedina, op.cit., 2007, p.135-136,144.) O abordare similar regsim nc din perioada interbelic, cnd termenul de contencios administrativ a primit dou accepiuni: n sens larg evoca toate litigiile din sfera administraiei publice, indiferent de autoritatea care le soluiona; n sens restrns evoca exclusiv litigiile care intrau n competena de soluionare a instanelor judectoreti. Doctrina francez actual definete contenciosul administrativ ca ansamblul de reguli aplicabile soluionrii jurisdicionale a litigiilor ridicate de activitatea administrativ (Charles Debbasch, Jean Claude Ricci Contentieux administratif, 7-e edition, Dalloz, Paris, 1999, p. 1). Sisteme juridice de soluionare a litigiilor dintre administraie (autoriti publice) i administrai: sistemul administratorului judector organele din cadrul administraiei sunt nvestite cu soluionarea litigiilor rezultate din propria activitate (a operat n Frana pn la Revoluia din 1789); sistemul instanelor speciale i specializate de contencios administrativ, separate de instanele judiciare obinuite - existent actualmente n Frana, n forma tribunalelor administrative n fruntea crora se afl, ca instan suprem, Consiliul de Stat; sistemul anglo-saxon litigiile de acest gen sunt soluionate de instanele de drept comun. n Romnia exist un sistem hibrid, n sensul n care Legea nr. 554/2004 prevede soluionarea litigiilor

103

de contencios administrativ, n funcie de competena lor material, de ctre tribunalele administrativ-fiscale, respectiv de seciile specializate de contencios administrativ din cadrul curilor de apel i a naltei Curi de Casaie i Justiie (instana suprem). Pn la nfiinarea tribunalelor administrativ-fiscale, soluionarea litigiilor de competena acestora este dat seciilor de contencios administrativ i fiscal din cadrul tribunalelor obinuite. n plus, o serie de litigii avnd ca obiect anularea unor acte administrative (procesele-verbale contravenionale, titlurile de proprietate emise n baza Legii fondului funciar etc) sunt date n competena instanelor de drept comun, cel puin n prim instan, prin legi speciale ( de exemplu Legea fondului funciar nr.18/1991, O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor etc.). n doctrin se mai face distincia ntre: contenciosul subiectiv - cnd reclamantul solicit instanei de judecat s soluioneze o problem referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal; contenciosul obiectiv cnd reclamantul urmrete s apere un drept obiectiv sau un interes public, n sensul de a se verifica dac a fost adus vreo atingere unor drepturi care reprezint coninutul unei situaii juridice cu caracter general i impersonal i dac s-a adus atingere unei stri de legalitate general. (V. Vedina, op. cit., 2007, p. 150-152.)

2. Fundamente constituionale.
2.1. Norme constituionale de baz: art. 52 - Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public reprezint principalul text constituional cu inciden n materia contenciosului administrativ; alturi de dreptul la petiionare intr n categoria drepturilor garanii; art. 21 Liberul acces la justiie - reglementeaz cadrul general al valorilor care pot fi ocrotite pe calea justiiei, preciznd caracterul gratuit i facultativ al jurisdiciilor administrative speciale; art. 53 reglementeaz principiile care pot duce la restrngerea exerciiului unor drepturi sau liberti, inclusiv dreptul fundamental prevzut de art. 52; art. 123 alin. 5 Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept. - consacr o form a contenciosului obiectiv, declanat de exercitarea prerogativelor de tutel administrativ de ctre prefect; art. 126 alin. 6 Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. Instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtamate prin or donane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale. este sediul finelor de neprimire absolute n materia contenciosului administrativ; art. 126 alin. 5 Este interzis nfiinarea de instane extraordinare. Prin lege organic pot fi nfiinate instane specializate n anumite materii, cu posibilitatea participrii, dup caz, a unor persoane din afara magistraturii. legitimeaz, din punct de vedere constituional, posibilitatea constituirii de instane specializate de contencios administrativ (tribunalele administrativ-fiscale); art. 73 alin. 3 lit. k) reine contenciosul administrativ n sfera reglementrilor de natur organic; art. 115 alin. 6 Ordonanele de urgen nu pot fi adoptate n domeniul legilor constituionale, nu pot afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de Constituie, drepturile electorale i nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate public. este incident n situaia reglementrii prin ordonan de urgen a unor instituii/proceduri ce in de contenciosul administrativ i de exercitarea dreptului fundamental prevzut de art. 52; 2.2. Fundamente implicite (indirecte):

104

art. 1 alin. 3 Romnia este stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme, n spiritul tradiiilor democratice ale poporului romn i idealurilor Revoluiei din decembrie 1989, i sunt garantate.; art. 4 Unitatea poporului i egalitatea ntre ceteni; art. 15 alin. 2 - Legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale sau contravenionale mai favorabile.; Art. 16 alin.1 i 2 (Egalitatea n drepturi): 1) Cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri. (2) Nimeni nu este mai presus de lege. (a se vedea V. Vedina, op. cit., 2007, p. 137-139; Dana Apostol Tofan, op.cit., 2004, p. 281 i urm.; Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p. 516 i urm.)

3 . Trsturile contenciosului administrativ n Romnia.


Obiectul aciunii n contencios administrativ l poate reprezenta att actul administrativ tipic ct i cel asimilat (tcerea administraiei, refuzul nejustificat, contractele administrative); de asemenea, n urma modificrilor aduse prin Legea nr.262/2007, poate fi cenzurat de instan i refuzul de efectuare a unei operaiuni administrative, refuz care poate fi asimilat, de asemenea, unui act administrativ. Calitatea prilor n litigiu : o Calitatea de prt o au autoritile publice sau structurile private ce exercit, potrivit legii, unele prerogative de putere public; o Calitatea de reclamant o au persoanele fizice sau juridice vtmate prin actele administrative nelegale ale autoritilor publice i, uneori, o alt autoritate public (subiectele speciale de sesizare: Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, prefectul, alte subiecte de drept public) Este reglementat un contencios de plin jurisdicie n sensul c puterile acordate judectorului sunt mai largi i nu se limiteaz la simpla anulare a actului administrativ nelegal; n contenciosul subiectiv, procedura administrativ prealabil este obligatorie, ca regul, nainte de introducerea aciunii n contencios administrativ ea const n cerina ca persoana vtmat s se adreseze n prim faz emitentului actului administrativ ( recurs graios ) i/sau superiorului ierarhic al acestuia ( recurs ierarhic), solicitnd revocarea sau modificarea actului n cauz; Dublul grad de jurisdicie sunt reglementate dou etape procesuale fondul (prima-instan) i recursul, soluionate de instanele de contencios administrativ; Posibilitatea atacrii n instan a actelor administrativ-jurisdicionale (art.6 din lege); Consacrarea unor garanii procesuale pentru judecarea cererilor n contencios administrativ i pentru punerea n executare a deciziilor pronunate ( aplicarea de amenzi judiciare, incriminarea ca infraciune a neexcutrii culpabile a hotrrilor irevocabile, celeritatea procedurii de judecat, complete n prim-instan formate din 2 judectori etc.); Posibilitatea formulrii cererii de despgubire pentru prejudiciile cauzate i mpotriva funcionarului (persoanei fizice) care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim .a..

4. Condiiile aciunii directe n baza Legii nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare.
Obiectul aciunii trebuie s l reprezinte un act administrativ tipic sau asimilat; Actul trebuie s emane de la o autoritate public; Actul vatm un drept subiectiv sau un interes legitim; Parcurgerea procedurii administrative prealabile; Respectarea termenelor de introducere a aciunii n contencios administrativ.

105

4.1. Actul atacat trebuie s fie un act administrativ. n conformitate cu dispoziiile art.1 din Legea nr. 554/2004, orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei ce i-a fost cauzat Articolul 2 alin.1 lit.c din lege furnizeaz i o definiie a actului administrativ actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea organizrii executrii legii sau a executrii n concret a legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice; Sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice,achiziiile publice; prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de contencios administrativ. (cu meniunea c n forma sa actual, O.U.G. nr. 34/2006 calific achiziiile publice drept contracte de drept privat). Potrivit art.8 alin.1 teza a 2-a din lege, ()se poate adresa instanei de contencios administrativ i cel care se consider vtmat ntr-un drept ori interes legitim al su () prin refuzul de efectuare a unei anumite operaiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Din coroborarea celor dou articole rezult c actul administrativ poate mbrca o form tipic sau una asimilat. Actele administrative asimilate sunt reprezentate de : refuzul nejustificat expres al unei autoriti publice de a rezolva cererea referitoare la un drept sau interes legitim; refuzul de efectuare a unei anumite operaiuni administrative; faptul de a nu rspunde la cererea n cauz n termenul prevzut de lege, de regul 30 de zile ( tardivitatea) sau, dup caz, ignorarea total a cererii ( tcerea administraiei); contractele administrative enunate la art.2 lit.c) sau reglementate prin legi speciale. Actele administrative tipice pot fi atacate indiferent de caracterul lor normativ sau individual. Nu poate forma obiectul exclusiv al unei aciuni n contencios administrativ legalitatea operaiunilor administrative deja efectuate ( avize, rapoarte, propuneri etc), aceasta putnd fi analizat numai n cadrul aciunii viznd anularea actului administrativ pe care l fundamenteaz; n schimb, poate fi analizat, sub aspectul legalitii i temeiniciei, refuzul autoritii publice de efectuare a unei asemenea operaiuni, instana avnd posibilitatea s oblige autoritatea la realizarea acesteia. Astfel, conform art.18 alin.2 din lege Instana este competent s se pronune, n afara situaiilor prevzute la art. 1 alin. (8), i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii.

4.2. Actul trebuie s emane de la o autoritate public. Aceast cerin rezult chiar din cuprinsul art. 52 din Constituie, intitulat Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public. Nu este obligatoriu ca actul administrativ s provin de la o autoritate administrativ, dup cum cerea, n formula iniial, vechea Lege a contenciosului administrativ nr.29/1990, ci emitentul poate fi orice autoritate public, inclusiv persoanele juridice dedrept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze servicii publice n regim de putere public (conform art. 2 alin. 1 lot. c) din Legea nr. 554/2004). Aceste persoane de drept privat emit aa-numitele acte administrative prin delegaie, adic n baza mputernicirii primite din partea puterii publice (n perioada interbelic, erau denumite stabilimente de

106

utilitate public). Autoritile administrative avute n vedere de lege pot fi autoriti ale administraiei de stat ( centrale sau locale), autoriti autonome locale, precum i instituiile publice/regiile autonome din subordinea acestora. 4.3. Actul vatm un drept subiectiv sau un interes legitim. Aceast condiie este enunat expres n art. 52 din Constituie, respectiv n art. 1 din Legea nr. 554/2004. n absena unei vtmri, adic a unui prejudiciu, aciunea n contencios administrativ nu va fi admis, simpla nelegalitate a unui act administrativ nefiind suficient pentru aciunile caracteristice contenciosului subiectiv reglementat de art. 52 din Constituie. Pentru ca un drept subiectiv s poat fi protejat pe calea contenciosului administrativ, este necesar ca acesta s existe efectiv i s fie recunoscut de dreptul pozitiv. n ceea ce privete problema interesului legitim, doctrina i jurisprudena au apreciat n mod constant c trebuie avute n vedere interesele directe, personale, nscute i actuale. Noua lege a contenciosului administrativ nuaneaz aceast soluie, artnd c poate fi invocat att interesul legitim privat, ct i interesul legitim public. De asemenea, n doctrina francez se face precizarea c reclamantul poate s ocroteasc prin aciunile n contencios administrativ att un interes material, ct i unul moral. ( Ch.Debbasch, op.cit., p.638). n conformitate cu art.1 alin.1 teza final din Legea nr.554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare, Interesul legitim poate fi att privat, ct i public. Conform art.2 alin.1 lit. p), interesul legitim privat = posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat; ( lit.p). Legea definete n mod distint n art.2 alin.1 lit.r) i interesul legitim public = interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice; interesul public poate legitima formularea unor aciuni n contencios administrativ de ctre o serie de subiecte speciale de sesizare, cum ar fi Ministerul Public, Avocatul Poporului, prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, dar i organismele sociale avute n vedere de art.2 alin.1 lit.s) i art.1 alin.2 lit.a) din lege ( structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative). De asemenea, n condiiile n care art. 1 alin. 8 se refer i la calitatea de reclamant a altor subiecte de drept public, rezult c i alte organe publice dect cele expres indicate n art. 1 din lege pot promova aciuni n contencios administrativ. n mod logic, astfel de aciuni nu ar putea viza dect eventuale acte administrative care le-ar vtma propria competen, le-ar mpiedica s i exercite atribuiile, cu alte cuvinte ar fi vorba despre aciuni ntemeiate pe interesul legitim public. 4.4. Parcurgerea procedurii administrative prealabile. Potrivit art.7 din Legea nr. 554/2004, nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtamat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie s solicite autoritii publice emitente sau autoritii ierarhic superioare, dac aceasta exist, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, plngerea prealabil, n cazul actelor administrative individuale, poate fi introdus de ctre destinatarul actului (cel cruia i s-a comunicat actul n discuie) i peste acest termen, dar fr a se depi 6 luni de zile de la data emiterii. Terele persoane vtmate prin actul individual adresat altei persoane pot depune plngerea prelabil n termen de 6 luni de la momentul la care au luat cunotin de existena actului.

107

Prin lege special, pot fi stabilite excepii de la regula parcurgerii procedurii administrative prealabile pentru actele administrative individuale (de exemplu, atunci cnd se contest sanciunile disciplinare aplicate aleilor locali, conform art.70 din Legea nr. 393/2004). n plus, n cazul actului administrativ normativ, plngerea prealabil poate fi formulat oricnd 1 (art.7 alin.1 ). Din interpretarea textelor legale rezult c i n cazul actelor administrative cu caracter normativ este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile, urmnd ca dup epuizarea acestei etape s devin incident textul legal care prevede posibilitatea introducerii, tot fr limit de timp, a aciunii n anulare.

Reclamaia administrativ poate fi adresat organului emitent sau organului ierarhic superior, n primul caz fiind vorba de un recurs graios, iar n al doilea caz de un recurs ierarhic, cu aceeai semnificaie procedural. Evident, n unele cazuri, cum ar fi cel al autoritilor administraiei publice locale autonome, nu se poate identifica un organ superior ierarhic (situaia Preedintelui Romniei, a Guvernului, primarului etc), astfel nct va fi posibil numai recursul graios. La plngerea prealabil trebuie formulat rspunsul oficial n termenul-regul de 30 de zile de la nregistrare, sau ntr-un alt termen stabilit prin lege special. n cazul litigiilor avnd ca obiect contracte administrative, plngerea prealabil are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind aplicabile n mod corespunztor. Conform Legii nr. 554/204, anumite subiecte de drept pot formula aciuni n contencios administrativ fr a formula plngerea prealabil administrative. Astfel, conform art.7 alin.5 din Legea nr.554/2004, n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane, precum i n cazul prevzut la art. 2 alin. (2)- (refuzul nejustificat sau nesoluionarea n termenul legal a unei cereri subl.ns.) i la art.4 (excepia de nelegalitate subl.ns.), nu este obligatorie procedura prealabil.. Subliniem faptul c de la momentul intrrii n vigoare a Legii nr.262/2007, dispoziiile din Legea nr.340/2004 privind prefectul i instituia prefectului referitoare la obligativitatea formulrii cererii de reexaminare, nainte cu 10 zile de introducerea aciunii la instan, au fost abrogate. 4.5. Respectarea termenelor de introducere a aciunii n contencios administrativ. Aciunea trebuie formulat dup primirea rspunsului la plngerea prealabil sau, dup caz, dup expirarea termenului de 30 de zile (sau, eventual, a termenului prevzut de legea special), respectiv dup ncheierea procesului-verbal de finalizare a concilierii (pentru litigiile viznd contracte administrative). Conform art.11 alin.1 din Legea nr. 554/2004, Cererile prin care se solicit anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate se pot introduce n termen de 6 luni de la: a) data comunicrii rspunsului la plngerea prealabil ; b) data comunicrii refuzului nejustificat de soluionare a cererii; b) data expirrii termenului de soluionare a plngerii prealabile, respectiv data expirrii termenului legal de soluionare a cererii; c) data expirrii termenului prevzut la art.2 alin.1 lit.h, calculat de la comunicarea actului administrativ emis n soluionarea favorabil a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile; d) data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative. (2) Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdus i peste termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de un an de la data comunicrii actului, data lurii la cunotin, data introducerii cererii sau data ncheierii procesului-verbal de conciliere, dup caz.

108

Termenul-regul de 6 luni de zile este definit de lege ca fiind de prescripie, iar termenul maxim de 1 an ca termen de decdere. De asemenea, Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi neconstituionale, precum i actele administrative cu caracter normativ care se consider a fi nelegale pot fi atacate oricnd.

5. Excepii de la controlul de legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ. Constituia Romniei, n art.126 alin.6 statueaz: Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. Instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtamate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale. Din acest articol rezult dou mari categorii de acte ale autoritilor publice care nu pot forma obiectul controlului de legalitate al instanei de contencios administrativ, fiind vorba despre : actele administrative autoritilor publice n relaia acestora cu Parlamentul; actele administrative de comandament cu caracter militar. Aceste fine de neprimire de rang constituional au fost apreciate ca insuficiente n doctrin, fapt care a dus la nuanarea i dezvoltarea lor n legea organic a contenciosului administrativ, inclusiv sub titulatura de limite ale controlului. De aici deriv i calificarea finelor de neprimire ca fiind de rang constituional, respectiv de rang legal (a se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul II, Ediia 2, All Beck, Bucureti, 2005). n ceea ce privete actele de comandament cu caracter militar, Legea nr.554/2004 formuleaz o definiie n art.2 alin.1 lit.l) actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitaii din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare, care presupun dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei, n timp de pace sau rzboi, sau, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar. Actele autoritilor publice n relaia lor cu Parlamentul beneficiaz, mai nou, de o definiie legal, n art.2 alin.1 lit.k) din lege actele emise de o autoritate public, n realizarea atribuiilor sale, prevzute de Constituie sau de o lege organic, n raporturile de natur politic cu Parlamentul. Conform art.5 alin.1 din Legea nr. 554/2004, nu pot fi atacate n contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. Dincolo de aceste excepii care reitereaz textele constituionale, legea stipuleaz c Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alta procedur judiciar.(art. 5 alin. 2). Aici este vorba despre teoria recursului paralel, n baza creia actele administrative pentru care se prevede o procedur judiciar special de contestare nu vor urma procedura general prevzut de Legea contenciosului administrativ. n aceast situaie, discutm despre un fine de neprimire relativ, adic numai din perspectiva instanei de contencios administrativ, ntruct actele n discuie pot fi atacate, dar n faa instanei de drept comun. Acelai articol 5 prevede, n alin. 3, c o serie de acte administrative pot fi contestate n faa instanei de contencios administrativ, dar n mod limitat, adic sub condiia probrii unui exces de putere (depirea abuziv a dreptului de apreciere) din partea autoritii publice.

109

Conform textului indicat, Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. Trebuie s amintim faptul c o parte din acest alineat, n spe sintagma cele care privesc aprarea i securitatea naional, a fost declarat neconstituional prin Decizia Curii Constituionale nr. 302/2011 (publicat n Monitorul Oficial nr. 316 din 09.05.2011). (A.Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez, explicaii i jurispruden, ediia a II-a, Editura Kullusys, Bucureti, 2006, p.166-171; V.Vedina, op.cit., 2007, p.165-173; D.A.Tofan, op.cit., 2004, p.319-341.)

Bibliografie orientativ :
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 281- 329; APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010; APOSTOL TOFAN DANA, Legea contenciosului administrativ, n Studii de drept romnesc nr. 3-4/1991, p. 210213; APOSTOL TOFAN DANA, Excesul de putere n jurisprudena strin francez, n Studii de drept romnesc nr. 1-2/1998, p. 135-180; BOGASIU GABRIELA, Legea contenciosului administrativ comentat i adnotat, Universul Juridic, Bucureti, 2008; CHARLES DEBBASCH, JEAN CLAUDE RICCI Contentieux administratif, 7-e edition, Dalloz, Paris, 1999; CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU IOAN, TNSESCU ELENA SIMINA, Constituia Romniei revizuit Comentarii i explicaii, All Beck, Bucureti, 2004, p. 151; DACIAN DRAGO COSMIN, Procedura contenciosului administrativ, All Beck, Bucureti, 2002; DRGANU TUDOR, IOVNA ILIE, Capacitatea procesual n cauzele privind atacarea actelor administrative ilegale, n Revista romn de drept nr. 8/1972, p. 52-59; IORGOVAN ANTONIE, VIAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, PASRE DIANA IULIANA, Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) cu modificrile i completrile la zi. Comentariu i jurispruden, Universul Juridic, Bucureti, 2008; IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 517-636; IORGOVAN ANTONIE, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez, explicaii i jurispruden, ediia a II-a, Editura Kullusys, Bucureti, 2006, p. 113 i urm.; IORGOVAN ANTONIE, IOAN VIDA, Constituionalizarea contenciosului administrativ romn, n Dreptul nr. 5-6/1994; IORGOVAN ANTONIE, ION MORARU, DOREL MUSTEA, Legalitatea actelor administrative, Editura Politic, Bucureti, 1985, p. 218-219; IORGOVAN ANTONIE, ERBAN FLOAREA, Despre actele de comandament cu caracter militar, n Revista de drept public, nr. 1-2/1997, p. 41-54; NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. 1, ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 427-456; POPESCU CORNELIU LIVIU, Contenciosul administrativ potrivit dispoziiilor constituionale revizuite, n Dreptul nr. 3/2004; POPESCU CORNELIU LIVIU, Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la contenciosul administrativ, potrivit revizuirii constituionale, n lumina dreptului de acces la o instan judectoreasc, n Curierul judiciar nr. 11/2003, p. 100-119; PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 363-420; PETRESCU RODICA NARCISA, Criterii de distingere ntre actele administrative de autoritate i actele de gestiune ale statului implicaii pe planul contenciosului administrativ, n Dreptul nr. 10/1992, p. 39-45; PETRESCU RODICA NARCISA, Actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a

110

statului i cele cuprinznd msuri urgente luate pentru nlturarea unui pericol public, n Dreptul nr. 12/1993, p. 50-53; RARINCESCU CONSTANTIN, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Editura Universala Alcalay Co., Bucureti, 1937; SANTAI IOAN, Implicaii viznd unele prevederi revizuite ale Constituiei n materia contenciosului administrativ, n Revista de drept public nr. 1/2004, p. 35-41; TEODORESCU ANIBAL, O nou accepiune a actelor de guvernmnt.Teoria legalitii, Tipografia Anuarul general, Bucureti, 1910; TEODORESCU ANIBAL, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Institutul de Arte Grafice Eminescu SA, Bucureti, 1929, p. 405-434. VEDINA VERGINIA, Drept administrativ i instituii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 156-221; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ Manual pentru uzul studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 88-114; VEDINA VERGINIA, Mutaii aduse contenciosului administrativ prin Legea de revizuire a Constituiei. Privire de ansamblu, n Curierul judiciar nr. 4/2004, p. 108 -118; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i actualizat, Universul Juridic, Bucureti, 2007, p.135-173; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a VII-a, Universul Juridic, Bucureti, 2012.

Legislaie de baz:
Constituia Romniei, republicat (M. Of. nr. 767/31.10.2003) art. 21, 52, 53, 126 .a.; Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciar, republicat (M. Of. nr. 827 din 13 septembrie 2005), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificrile i completrile ulterioare; O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat (M.Of. nr. 513 din 31.07.2007), cu modificrile i completrile ulterioare.

111

CAPITOLUL 12 ASPECTE PROCEDURALE N MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV SOLUIILE INSTANEI I EXECUTAREA HOTRRILOR

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Norme de procedur aplicabile n litigiile de contencios administrativ. Trsturile i etapele procedurii administrative contencioase. Prile n procesul de contencios administrativ. Tipuri de aciuni n contencios administrativ. Instanele competente. Ci de atac. Soluiile pe care le poate pronuna instana de contencios administrativ. Executarea hotrrilor judectoreti n materie de contencios administrativ. Excepia de nelegalitate.

1. Norme de procedur aplicabile n litigiile de contencios administrativ.


Procedura de soluionare a aciunilor n contencios administrativ este reglementat n cuprinsul Legii cadru - Legea nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare. n completarea normelor speciale instituite de Legea contenciosului administrativ se regsesc normele procedurale comune, conform art. 28 alin.1 din Legea nr.554/2004 : Dispoziiile prezentei legi se completeaz cu prevederile Codului de procedur civil, n msura n care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritile publice, pe de o parte, i persoanele vtamate n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt parte. Compatibilitatea aplicrii unor norme ale Codului de procedur civil se stabilete de instan, cu prilejul soluionrii cauzei. (Pentru aspecte legate de compatibilitatea unor dispoziii de procedur civil n procedura de contencios administrativ, a se vedea A.Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez, explicaii i jurispruden, ediia a II-a, Editura Kullusys, Bucureti, 2006, p. 242-248.)

2. Trsturile i etapele procedurii administrative contencioase.


2.1. Sub aspectul coninutului, procedura administrativ contencioas reprezint ansamblul normelor procedurale consacrate de Legea contenciosului administrativ i Codul de procedur civil, n conformitate cu care se formuleaz i se soluioneaz aciunile declanate de cei vtmai n drepturile i interesele lor legitime prin actele administrative tipice sau asimilate ale unei autoriti publice i se pun n executare hotrrile pronunate (V.Vedina, op.cit., 2007, p.173-174). 2.2. Normele de procedur n materia contenciosului administrativ sunt considerate tot norme de drept administrativ (procedural). 2.3. Presupune, de regul, dou etape succesive: Etapa anterioar sesizrii instanei de contencios administrativ ( plngerea administrativ prealabil); Etapa judiciar.

112

2.4. Este supus dublului grad de jurisdicie - prim instan (fond) i recurs, nefiind reglementat calea de atac a apelului; 2.5. Cererile adresate instanei se judec de urgen i cu precdere, n sedin public, n completul stabilit de lege ( 1 judector pentru prima instan, 3 judectori n recurs ). 2.6. Caracterul accesibil al taxelor de timbru pentru aciunile viznd acte unilaterale: Potrivit art.17 alin.2 din Legea nr.554/2004, Pentru cererile formulate n baza prezentei legi se percep taxele de timbru prevzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificrile i completrile ulterioare, pentru cauzele neevaluabile n bani, cu excepia celor care au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare. Dup cum se observ, taxele de timbru n cazul litigiilor privind contracte administrative vor fi mult mai consistente dect cele aplicabile pentru litigiile avnd ca obiect acte administrative unilaterale. Conform Legii nr.146/1997, cu modificrile i completrile ulterioare: cererea pentru anularea actului, suspendarea executrii sale sau, dup caz, recunoaterea dreptului pretins, precum i pentru eliberarea unui certificat, a unei adeverine sau a oricrui alt nscris trebuie timbrat cu o tax judiciar de 4 RON; pentru cererea cu caracter patrimonial, prin care se solicit i repararea pagubei suferite, taxa de timbru este de 10% din valoarea pretins, dar nu mai mult de 39 de lei;

3. Prile n litigiile de contencios administrativ.


Calitatea de reclamant (art.1 din lege) : Ca regul, orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri. Persoana vtmat prin refuzul autoritii publice de efectuare a unei anumite operaiuni administrative necesare pentru exercitare sau protejarea dreptului sau interesului legitim; Terul vtmat n drepturile sau interesele sale legitime printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept; Avocatul Poporului ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, n baza unei sesizri a unei persoane fizice Ministerul Public cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de putere, sau cnd prin emiterea unui act administrativ normativ, se vatm un interes public; Autoritatea public emitent - poate cere instanei anularea actului administrativ unilateral nelegal n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. Persoana vtmat n drepturile sau interesele sale legitime prin ordonane sau dispoziii din ordonane ale Guvernului; Persoanele vtmate prin contractele administrative prevzute de lege; Agenia Naional a Funcionarilor Publici mpotriva actelor administrative nelegale din materia funciei publice; Prefectul conform art.123 alin.5 din Constituie, art.1 alin.8 i art.3 alin.1. din lege; Orice alt subiect de drept public conform art. 1 alin. 8 din lege.

113

Calitatea de prt: Autoritile publice sau persoanele de drept privat care au obinut statut de utilitate public sau au fost autorizate s presteze anumite servicii publice, n regim de putere public; Persoana fizic (funcionarul) care a contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere.

4. Tipuri de aciuni n contencios administrativ.


Criterii de delimitare: 1. Existena unei proceduri administrative prealabile: Aciuni precedate obligatoriu de plngerea administrativ prealabil prevzut de Legea nr.554/2004 (regula); Aciuni precedate obligatoriu de o procedur administrativ prealabil reglementat prin legi speciale (de exemplu, cazul aciunilor mpotriva actelor administrativ-fiscale, conform Codului de procedur fiscal); Aciuni pentru care nu se impune o procedur prealabil administrativ (de exemplu, n situaia aciunilor promovate de prefect sau de aleii locali sancionai disciplinar). 2. Obiectul cererii de chemare n judecat : Aciuni privind anularea total sau parial a actului administrativ i acordarea unor despgubiri materiale i/sau morale; Aciuni privind obligarea autoritii prte la emiterea unui act administrativ sau a altui nscris i acordarea unor despgubiri materiale i/sau morale; Aciuni privind obligarea autoritii prte la efectuarea unei anumite operaiuni administrative i acordarea unor despgubiri materiale i/sau morale; Aciuni avnd ca obiect repararea prejudiciului cauzat prin ordonane sau dispoziii din ordonane declarate neconstituionale i/ sau anularea actelor emise n baza ordonanei; Aciuni n suspendarea executrii actului administrativ pn la soluionarea pe fond sau, dup caz, irevocabil, a aciunii n anulare; Aciuni avnd ca obiect ncheierea, interpretarea, executarea, modificarea sau ncetarea contractele administrative; Aciuni privind obligarea autoritii prte/persoanei la plata unei amenzi pentru fiecare zi de ntrziere n executarea unei decizii irevocabile de contencios administrativ, nsoit, eventual, de cererea de despgubiri pentru ntrziere.

5. Instanele competente (art.10 din Legea nr. 554/ 2004).


5.1. Competena teritorial : Legea nr.554/2004 consacr o competen teritorial alternativ: Reclamantul se poate adresa instanei de la domiciliul su sau celei de la domiciliul prtului.(art.10 alin.3). n cazul aciunii introduse de Avocatul Poporului, aceasta va fi nregistrat la instana de contencios administrativ de la domiciliul petentului care a formulat sesizarea. n cazul aciunii introduse de Ministerul Public, competena teritorial revine : instanei de la domiciliul/sediul persoanei vtmate, cnd aciunea are ca obiect acte administrative individuale; instanei de la sediul emitentului actului administrativ normativ ce lezeaz un interes legitim public.

114

Aciunile introduse de prefect sunt de competena tribunalului administrativ-fiscal (seciei de contencios administrativ-fiscal a tribunalului) din judeul n cauz. 5.2. Competena material i compunerea instanei: n prim instan - litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de pn la 500.000 lei, se soluioneaz, n fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari de 500.000 lei, se soluioneaz, n fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege special nu se prevede altfel. n recurs Recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele administrativ-fiscale se judec de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, iar recursul mpotriva sentinelor pronunate de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel se judec de Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, dac prin lege special nu se prevede altfel.

6. Soluiile pe care le poate pronuna instana de contencios administrativ.


n conformitate cu art.18 din Legea nr.554/2004, instana de contencios administrativ poate pronuna, dup caz, urmtoarele soluii cu privire la aciunea viznd actul administrativ unilateral (normativ sau individual): va anula, n tot sau n parte, actul administrativ; se va pronuna asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii; va obliga autoritatea public sa emit un act administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, ori s efectueze o anumit operaiune administrativ; va hotr i asupra despgubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate. Dac aciunea are ca obiect un contract administrativ, instana de contencios poate : dispune anularea acestuia, n tot sau n parte; obliga autoritatea public sa ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit; impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii; suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere; obliga partea n culp la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale provocate.

7. Ci de atac.
Potrivit art. 20 din lege, sentinele pronunate n fond de instanele de contencios administrativ pot fi atacate pe calea recursului, n termen de 15 zile de la comunicare. Efectul recursului este suspensiv de executare, n sensul c este suspendat executarea sentinei pronunate de instana de fond, cu excepia hotrrii de prim instan privind suspendarea executrii actului administrativ, conform art.14 i art.15 din Legea nr.554/2004. Se consacr i principiul celeritii soluionrii cii de atac, prin precizarea c recursul se judec de urgen. Soluii date n recurs : potrivit art.20 alin.3 din lege, n cazul admiterii recursului, instana de recurs, casnd sentina, va rejudeca litigiul in fond, daca nu sunt motive de casare cu trimitere. Cnd hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast instan.

115

Alte cile extraordinare de atac sunt cele prevzute de Codul de procedur civil revizuirea i contestaia n anulare.

8. Executarea i publicarea hotrrilor judectoreti n materie de contencios administrativ. Potrivit art. 22 din Legea contenciosului administrativ, Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-au respins aciunile formulate potrivit dispoziiilor prezentei legi i s-au acordat cheltuieli de judecat se nvestesc cu formul executorie i se execut silit, potrivit dreptului comun. n mod special, hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ: sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor; se public obligatoriu n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau, dup caz, n monitoarele oficiale ale judeelor ori al municipiului Bucureti, la solicitarea instanelor. n cazul n care autoritatea public prt este obligat sa ncheie, sa nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, ori s efectueze o anumit operaiune administrativ, executarea hotrrii definitive i irevocabile se va face n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii. Dac termenul nu este respectat, se va aplica conductorului autoritii publice sau, dup caz, persoanei obligate o amend de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de ntrziere, iar reclamantul are dreptul la despgubiri pentru ntrziere. Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotrrilor judectoreti definitive si irevocabile pronunate de instana de contencios administrativ, n termen de 30 de zile de la data aplicrii amenzii prevzute la alin. (2) constituie infraciune i se sancioneaz cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amend de la 2.500 la 10.000 RON (art. 24 alin. 3).

10. Excepia de nelegalitate.


10.1. Precizri generale:

Potrivit art. 4 alin.(1) din Legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 202/2010 privind unele msuri pentru accelerarea soluionrii proceselor, Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n versiunea iniial (din 2004) a legii, nu se optase pentru imitarea excepiei la actele individuale, fiind folosit formula general acte administrative unilaterale. Aceast precizare a operat ulterior, prin Legea de modificare nr. 262/2007. Dup cum se observ, excepia de nelegalitate reprezint o modalitate indirect de paralizare a efectelor produse de un act administrativ individual, un mijloc de aprare, astfel nct, ca orice alt excepie, prezint relevan doar inter partes litigantes. Din simpla lectur a dispoziiilor legale rezult c obiectul excepiei de nelegalitate l reprezint doar actele administrative cu caracter individual, nu i actele administrative cu caracter normativ. Pentru acestea din urm, legea prevede posibilitatea nelimitat n timp de introducere a aciunii n anulare, motiv pentru care s-a apreciat c nu mai este oportun i admiterea excepiei de nelegalitate, ntruct ar fi dificil de stabilit gradul de opozabilitate a efectelor unei eventuale hotrri judectoreti de admitere; n acest sens, amintim faptul c decizia irevocabil de anulare a unui act administrativ normativ se public n Monitorul Oficial al Romniei i produce efecte erga omnes.

116

nalta Curte de Casaie i Justiie a promovat, ns, o practic contrar soluiei impuse de lege, odat cu modificarea din 2007. Jurisprudena constant a Seciei de contencios administrativ i fiscal a instanei supreme este n sensul admisibilitii excepiei de nelegalitate i n privina actelor administrative normative, fiind invocate n acest sens procedurile similare de contestare a legalitii actelor administrative emise de autoritile Uniunii Europene, respectiv tradiia dreptului romn n materie. De asemenea, tot instana suprem refuz sistematic s admit excepii invocate cu privire la actela administrative emise nainte de intrarea n vigoare a Legii nr. 554/2004, argumentnd c aceasta nu se poate aplica retroactiv, dei, pe de o parte, Curtea Constituional a respins o sesizare de neconstituionalitate pe acest aspect, n cadrul controlului a priori, iar, pe de alt parte, dispoziiile art. 4 alin. 1 i ale art. II alin. 2 din Legea nr. 262/2007 (Excepia de nelegalitate poate fi invocat i pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrrii n vigoare a Legii nr. 554/2004, n forma sa iniial, cauzele de nelegalitate urmnd a fi analizate prin raportare la dispoziiile legale n vigoare la momentul emiterii actului administrativ.) sunt extrem de clare. 8.2. Condiiile de admisibilitate:

excepia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi invocat n cadrul oricrui proces i n orice faz a acestuia (prim-instan, apel, recurs), indiferent de natura litigiului (civil, comercial, penal, contencios administrativ etc.); poate fi invocat att de pri, ct i de instan, din oficiu; instana competent s soluioneze aceast excepie este instana de contencios administrativ, care va fi sesizat prin ncheiere motivat de ctre instana n faa creia s-a ridicat excepia; excepia de nelegalitate va fi remis spre soluionare instanei de contencios administrativ numai dac de actul administrativ n cauz depinde soluionarea pe fond a cauzei principale; n caz contrar, excepia va fi respins ca inadmisibil; instana n faa creia se invoc excepia se va pronuna asupra admisibilitii acesteia, prin ncheiere; ncheierea de sesizare a instanei de contencios administrativ nu este supus niciunei ci de atac, iar ncheierea de respingere a solicitrii de sesizare poate fi atacat odat cu fondul; din momentul sesizrii instanei de contencios administrativ, instana n faa creia s-a ridicat excepia va suspenda soluionarea cauzei, pn la pronunarea unei decizii irevocabile cu privire la aceasta; suspendarea cauzei nu se va dispune n ipoteza n care instana n faa creia s-a ridicat excepia de nelegalitate este instana de contencios administrativ competent s o soluioneze i nici atunci cnd excepia de nelegalitate a fost invocat n cauze penale. 8.3. Procedura de soluionare:

stabilirea instanei competente s soluioneze excepia, din punct de vedere material i teritorial, se stabilete, ca i n cazul aciunii directe, n baza criteriilor stabilite de art.10 din Legea nr.554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare; instana de contencios administrativ se pronun dup procedura de urgen, cu citarea prilor din cauza iniial precum i a emitentului actului administrativ; n procesul de analizare a legalitii actului administrativ, cauzele de nelegalitate vor fi raportate la dispoziiile legale n vigoare la data emiterii actului administrativ, inclusiv n ipoteza actelor emise anterior intrrii n vigoare a Legii nr. 554/2004 (5 ianuarie 2005); soluia primei-instane este supus recursului, care poate fi declarat n termen de 5 zile de la comunicare; recursul se va judec de urgen i cu precdere; dac instana va constata nelegalitatea actului administrativ, va pronuna o hotrre n acest sens, fr a putea s anuleze actul dedus judecii;

117

ca efect al admiterii excepiei de nelegalitate, instana n faa creia s-a ridicat aceasta va soluiona cauza fr a ine seama de actul administrativ n discuie.

Bibliografie orientativ:
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 281- 329; APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010; APOSTOL TOFAN DANA, Legea contenciosului administrativ, n Studii de drept romnesc nr. 3-4/1991, p. 210-213; APOSTOL TOFAN DANA, Excesul de putere n jurisprudena strin francez, n Studii de drept romnesc nr. 1-2/1998, p. 135-180; CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, Termenul de introducere a aciunii n anulare n baza art. 1 alin. 6 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, n Curierul Judiciar nr. 6/2006; CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU IOAN, TNSESCU ELENA SIMINA, Constituia Romniei revizuit Comentarii i explicaii, All Beck, Bucureti, 2004, p. 151; DEBBASCH CHARLES, RICCI JEAN CLAUDE Contentieux administratif, 7-e edition, Dalloz, Paris, 1999; DRGANU TUDOR, IOVNA ILIE, Capacitatea procesual n cauzele privind atacarea actelor administrative ilegale, n Revista romn de drept nr. 8/1972, p. 52-59; DACIAN DRAGO COSMIN, Procedura contenciosului administrativ, All Beck, Bucureti, 2002; IORGOVAN ANTONIE, VIAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, PASRE DIANA IULIANA, Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) cu modificrile i completrile la zi. Comentariu i jurispruden, Universul Juridic, Bucureti, 2008; IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 517-636; IORGOVAN ANTONIE, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez, explicaii i jurispruden, ediia a II-a, Editura Kullusys, Bucureti, 2006, p. 113-251; IORGOVAN ANTONIE, ION MORARU, DOREL MUSTEA, Legalitatea actelor administrative, Editura Politic, Bucureti, 1985, p. 218-219; IORGOVAN ANTONIE, ERBAN FLOAREA, Despre actele de comandament cu caracter militar, n Revista de drept public, nr. 1-2/1997, p. 41.54; IORGOVAN ANTONIE, VIDA IOAN, Constituionalizarea contenciosului administrativ romn, n Dreptul nr. 5-6/1994; NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale,vol. 1, ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 427- 456; POPESCU CORNELIU LIVIU, Contenciosul administrativ potrivit dispoziiilor constituionale revizuite, n Dreptul nr. 3/2004; POPESCU CORNELIU LIVIU, Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la contenciosul administrativ, potrivit revizuirii constituionale, n lumina dreptului de acces la o instan judectoreasc, n Curierul judiciar nr. 11/2003, p. 100-119; PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 363-420; PETRESCU RODICA NARCISA, Criterii de distingere ntre actele administrative de autoritate i actele de gestiune ale statului implicaii pe planul contenciosului administrativ, n Dreptul nr. 10/1992, p. 39-45; PETRESCU RODICA NARCISA, Actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului i cele cuprinznd msuri urgente luate pentru nlturarea unui pericol public, n Dreptul nr. 12/1993, p. 50-53; RARINCESCU CONSTANTIN, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Editura Universala Alcalay Co., Bucureti, 1937; SANTAI IOAN, Implicaii viznd unele prevederi revizuite ale Constituiei n materia contenciosului administrativ, n Revista de drept public nr. 1/2004, p. 35-41; TEODORESCU ANIBAL, O nou accepiune a actelor de guvernmnt. Teoria legalitii, Tipografia Anuarul general, Bucureti, 1910; TEODORESCU ANIBAL, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Institutul de Arte Grafice

118

Eminescu SA, Bucureti, 1929, p. 405-434; VEDINA VERGINIA, Mutaii aduse contenciosului administrativ prin Legea de revizuire a Constituiei.Privire de ansamblu, n Curierul judiciar nr. 4/2004, p. 108-118; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ i instituii politico-administrative- Manual practic, Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 156-221; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ Manual pentru uzul studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 88-114; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a, revzut i actualizat, Universul Juridic, Bucureti, 2007, p.173-191; VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a VII-a, Universul Juridic, Bucureti, 2012.

Legislaie de baz:
Constituia Romniei, republicat (M. Of. nr. 767/31.10.2003) art. 21, 52, 53, 126 .a.; Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciar, republicat (M. Of. nr. 827 din 13 septembrie 2005), cu modificrile i completrile ulterioare; O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat (M.Of. nr. 513 din 31.07.2007), cu modificrile i completrile ulterioare.

119

120