Sunteți pe pagina 1din 628

Iordan NICOLA

DREPT ADMINISTRATIV
CURS UNIVERSITAR

Sibiu
2007

PARTEA I
DREPT ADMINISTRATIV. PARTEA GENERALĂ.

Capitolul I

NOŢIUNI GENERALE DESPRE ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

1. Noţiunea de administraţie publică


Etimologic, termenul de administraţie provine din limba latină
fiind format din prepoziţia „ad” care se traduce prin: „la”, „către” etc. şi
substantivul „minister”, cu semnificaţia de: „servitor”, „îngrijitor”,
„ajutător”. Din aceste componente s-a format cuvântul „administer”
care ne apare într-un dublu înţeles, având o semnificaţie directă aceea de
„ajutor al cuiva”, de „executant”,ori de „slujitor” şi o semnificaţie
figurativă, indirectă,cea de „unealtă” sau de „instrument”1.
Dicţionarul explicativ al limbii române atribuie verbului „a
administra” semnificaţia de „a conduce”,”a cârmui”,” a gospodări” o
întreprindere, instituţie etc., iar prin substantivul „administraţie”
înţelege totalitatea organelor administrative ale unui stat2.
În doctrină, conceptului de„administraţie” îi sunt atribuite mai
multe sensuri, dupa cum urmează:
 conţinutul principal al uneia dintre cele trei puteri statale,
puterea executivă;
 compartiment funcţional (direcţie, departament, secţie etc.)
din cadrul unei întreprinderi sau instituţii;
 sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea
executivă;
 conducerea unui agent economic sau a unei instituţii, etc.
Din multiplele sensuri atribuite termenului de administraţie,
preocupările teoreticienilor secolelor XIX şi XX s-au axat, în principal, pe
clarificarea noţiunii de administraţie publică.

1
G. Guţu, Dicţionar latin-român, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti 1983, p. 38
2
*** Dicţionarul explicativ al limbii române, Editura Academiei R.S.R., Bucureşti
2
Pentru a defini administraţia publică, este necesar, în primul rând,
să se determine graniţele generale ale acesteia şi în acelasi timp să i se
formuleze principalele concepte.
În al doilea rând, definirea administraţiei publice trebuie să
reflecte locul şi rolul acesteia în contextul politic, economic şi social al
statului de drept, bazat pe principiul separaţiei puterilor în stat.
A administra înseamnă a acţiona neîntrerupt. Este axiomatic
faptul că nu se obţine nimic fără acţiune şi nu se păstrează nimic din
momentul în care efortul a încetat, filozofia administraţiei constând în
activitatea sa permanentă, continuă.
Acţiunea administrativă, spunea Traian Herseni, „nu constituie un
scop în sine, ea trebuie să servească realităţile sociale în veşnică mişcare.
Nici oamenii nu sunt pretutindeni identici. De aceea, a administra nu
înseamnă oriunde acelaşi lucru. Ceea ce este valabil într-o ţară, nu este
valabil pentru orice ţară”1.
Adaptând cele de mai sus contextului nostru, vom reda câteva
concepţii exprimate în doctrina franceză, cu impact deosebit asupra
doctrinei şi organizării administraţiei publice din ţara noastră.
Constituţia franceză din 1958 a determinat o schimbare a opticii
de abordare a executivului şi administraţiei publice.
Astfel, profesorul André de Laubadere definea administraţia ca
fiind „ansamblul de autorităţi, agenţi şi organisme, însărcinate, sub
impulsul puterii politice, de a asigura multiple intervenţii ale statului
modern”2.
Într-o altă opinie, cea a prof. Jean Rivero, conceptului de
administraţie i se atribuie două sensuri, respectiv semnificaţia de
activitate, aceea de a administra, altfel spus, de a gira o afacere, iar pe
de altă parte, desemnează organele (structurile) care exercită această
activitate, primul fiind sensul material, iar cel de-al doilea, fiind sensul
organic3.
Pentru a delimita conţinutul şi sfera administraţiei publice, autorul
delimitează administraţia atât faţă de alte forme de activitate publică
(activitatea legislativă şi activitatea justiţiei), precum şi de cea a
particularilor, persoane fizice şi/sau juridice. În ceea ce priveşte scopul
administraţiei, autorul relevă că este acela de a satisface interesul public.

1
Traian Herseni, Sociologie şi administraţie, în „Buletinul Afacerilor Interne”, nr. 3/1942,
Bucureşti, pp. 469-476
2
André de Laubadere, Traité de droit administratif, 6-éme édition, vol. I, Paris, L.G.D.J.,
1973, p.11
3
Jean Rivero, Droit administratif, 2-éme édition, Dalloz, Paris, 1967, p. 11
3
Referitor la mijloacele de acţiune specifice administraţiei, autorul
iterează ideea de putere publică. Dacă raporturile particularilor se
fundamentează pe egalitatea juridică a părţilor, administraţia, care
trebuie să satisfacă interesul general, nu se poate situa pe picior de
egalitate cu particularii. În acest fel, se ajunge la noţiunea de putere
publică care semnifică un ansamblu de prerogative acordate
administraţiei publice pentru a face să prevaleze interesul general, atunci
când acesta este în conflict cu interesul particular 1.
Opiniile autorilor germani, care recunosc influenţele doctrinei
franceze în evoluţia celei germane 2, s-au încadrat şi ele în curentul de
gândire care a promovat separaţia puterilor statale în legislativă,
judecătorească şi executivă. Ca şi în alte ţări şi în Germania sfera
administraţiei publice se definea în funcţie de filosofia care era acceptată
ca bază a interpretării principiului separaţiei şi respectiv, a principiului
colaborării între cele trei puteri statale. Edificatoare este în acest sens
opinia lui Jellinek care defineşte administraţia ca fiind „activitatea
statului sau a tuturor titularilor de putere publică, care nu este
legiferare şi nici justiţie.”3
În ceea ce priveşte conţinutul şi sfera noţiunii de administraţie
publică, prof. E. Forsthoff relevă că administraţia se ocupă de propriile
sale afaceri şi, în principiu, din propria sa iniţiativă. 4 Faţă de justiţie, a
cărei datorie este aceea de a face aplicarea dreptului în cazuri
determinate, datoria administraţiei este aceea de a modela societatea în
cadrul legilor şi pe baza dreptului. În felul acesta, administraţia apare ca
o funcţie activă a statului, care are un caracter tehnic deosebit de
caracterul politic al legislativului „administraţia nu se justifică numai ca
aparat executiv al unui sistem politic, dar şi ca un girant al serviciilor
publice esenţiale ale vieţii cotidiene.”5
Opiniile autorilor germani, converg spre ideea că administraţia
apare ca o putere autonomă a statului, alături de puterea legislativă şi
judecătorească.
În România, perioada care a urmat adoptării Constituţiei din 19236,
a fost deosebit de productivă în ceea ce priveşte fundamentarea teoriilor
1
Idem, p. 14
2
Ernst Forsthoff, Traité de droit allemand (traduit de l’allemand par Michele Fromont),
Etablissement Emile Bruylant, Bruxelles, 1969
3
Citat de Antonie Iorgovan, Drept administrativ, Editura „Hercules”, Bucureşti, 1993, vol.
I, p. 28
4
Ernst Forsthoff, Traité de droit administratif allemand, pp. 41-42
5
Idem, p. 55
6
Publicată în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923
4
şi conceptelor statului de drept. Varietatea opiniilor exprimate în
doctrina europeană, privind acceptarea sau respingerea teoriei
separaţiei puterilor în stat şi-a pus amprenta asupra autorilor români,
majoritatea dintre ei acceptând teza separaţiei celor trei puteri,
subliniind în acelaşi timp şi necesitatea colaborării dintre ele.
Unul dintre reprezentanţii de seamă ai acestei perioade a fost
profesorul Paul Negulescu, care considera statul ca fiind o colectivitate
aşezată pe un anumit teritoriu, organizat sub formă de guvernanţi şi
guvernaţi, care are o activitate continuă prin care caută să-şi
îndeplinească scopurile sale, activitate organizată prin lege, denumită
„administraţiune”.1
Acceptând punctul de vedere exprimat în doctrina germană, prof.
Paul Negulescu consideră că administraţia cuprinde întreaga activitate a
statului, care, însă, nu este nici legiferare şi nici justiţie.
În privinţa criteriului de departajare care delimitează
administraţia fata de celelalte activitati fundamentale ale statului,
autorul consideră că „administraţia cuprinde activitatea statului
reglementată prin lege”2.
Cu referire la activitatea administraţiei, autorul citat menţionează
că aceasta cuprinde activitatea tuturor serviciilor publice destinate să
asigure satisfacerea intereselor generale: „Ea este organul” care, prin
continua aplicare a legilor, asigură principalele nevoi ale societăţii
(serviciul de poliţie, serviciul apărării naţionale, serviciul educaţiei
naţionale, servicii de comunicaţie, serviciul finanţelor publice, etc.).
Această misiune a administraţiei îl determină pe autor să o califice ca
fiind o activitate tehnică (influenţa germană), dar în acelaşi timp şi
juridică, în sensul că fiecare serviciu public desfăşoară o varietate de
operaţiuni tehnice, care însă trebuie să se desfăşoare potrivit legii.3
Plecând de la aceste consideraţii, prof. Paul Negulescu defineşte
administraţia publică ca fiind o instituţie complexă care reuneşte toate
serviciile publice destinate să satisfacă anumite interese generale,
regionale sau comunale.
Autorul mai relevă, de asemenea, faptul că administraţiile publice
(statul, judeţul, comuna) „sunt personificate”, adică sunt persoane
juridice „politico-teritoriale”, ceea ce înseamnă că au iniţiativă,

1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediţia a IV-a,
Editura Marvan, Bucureşti, 1934, pp. 38-42; 44-72
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 41
3
Idem, p. 43
5
răspundere şi capacitatea juridică de a face acte de putere publică, care,
la nevoie, pot fi puse în executare prin forţa de constrângere a statului.
Cu unele nuanţări, administraţia publică îşi găseşte aceeaşi
interpretare şi în opiniile altor reputaţi autori de drept public din
perioada interbelică, dintre care cităm pe Anibal Teodorescu, Constantin
Rarincescu şi Erast- Diti Tarangul.
În literatura de specialitate din perioada postbelică întâlnim în
mod frecvent noţiunile de: administraţie, administraţie de stat,
administraţie publică, activitate executivă, autoritate executivă, autorii
atribuindu-le fie acelaşi înţeles, fie semnificaţii diferite.
Când se utilizează sintagma „administraţie de stat” autorii o
circumscriu, de regulă, la anumite organe ale statului, respectiv
„organele administraţiei de stat”, sau la anumite servicii publice
(activităţi) ale acestora, considerând că sintagmele „activitate
administrativă” şi respectiv „organe administrative”, sunt sinonime cu
„activitate executivă” sau „organe executive”.1
Alţi autori, dimpotrivă, consideră că nu se poate pune semnul de
egalitate între „administraţia de stat” şi „activitatea executivă”, definind
administraţia de stat ca „activitate ce se desfăşoară pentru îndeplinirea
în mod practic şi concret a funcţiilor statului şi a sarcinilor organelor
administraţiei de stat”2. În această opinie, autorii consideră că activitatea
executivă se divide în două activităţi distincte: activitatea executivă
propriu-zisă şi o activitate de dispoziţie, organele ierarhic inferioare
realizând numai o activitate executivă, iar cele situate pe ierarhii
superioare, o activitate preponderent, dar nu exclusiv, de dispoziţie.
Evident această teză nu-şi mai poate găsi astăzi aplicabilitatea,
Constituţia României, republicată, consacrând în art. 120 principiile
descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice.
În legătură cu semnificaţia şi corelaţia dintre noţiunile de „putere
executivă”, „autoritate administrativă”, „administraţie de stat
(publică)”, prof. Ioan Muraru consideră că toate aceste sintagme
exprimă acelaşi lucru, şi anume funcţia şi organele (autorităţile) care
implică executarea legilor, opinie pe care o apreciem ca fiind pe deplin
justificată.3

1
Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administrative, Editura Didactică
şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 10
2
I. Vîntu, M. Anghene, M. Străoanu, Organele administraţiei de stat în R.S.R., Editura
Academiei, Bucureşti, 1971, p. 13
3
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Naturismul, Bucureşti,
1992, p.137
6
Într-o opinie diferită1, (Al. Negoiţă, Mircea Preda şi C. Voinescu) se
consideră că administraţia publică şi puterea executivă nu se identifică,
prima având o sferă mai largă decât cea de a doua.
Independent de această diversitate de opinii, majoritatea
autorilor consideră, în conformitate cu principiile Constituţiei României,
că noţiunea de administraţie publică are un dublu sens, astfel:
a. un sens formal-organic, care priveşte organizarea
administratiei;
b. un sens material-funcţional, care vizează activitatea specifica
administratiei.
În primul sens, prin administraţie publică se înţelege „ansamblul
mecanismelor (organe, autorităţi publice, instituţii şi unităţi publice),
care pe baza şi în executarea legii, realizează o activitate cu un anumit
specific bine conturat”2.
Concepută şi organizată sistemic, administraţia publică este
alcătuită dintr-o serie de elemente componente fiecare având o
structură şi atribuţii precis determinate prin „lege”, între ele stabilindu-
se o gamă variată de relaţii (colaborare, subordonare, cooperare) pe
care le vom analiza în sucapitolul următor.
Pe de alta parte, relevăm că legiuitorul nostru înţelege prin
autoritate publică, orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-
teritoriale care acţionează în regim de putere publică pentru satisfacerea
unui interes public legitim; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul
prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au
obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un
serviciu public, în regim de putere publică.”3
Activitatea administraţiei publice se realizează în regim de putere
publică, aidoma activităţii desfăşurate de Parlament şi puterea
judecătorească, ceea ce înseamnă că interesul general (public) este
ocrotit, uneori chiar în detrimentul interesului particular.
Prin putere publică doctrina înţelege acele prerogative, drepturi
speciale, exorbitante pe care organul administrativ le deţine, în sensul de
autoritate care reprezintă şi apără interesul public (general) 4.

1
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1999, pp. 32-33
2
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 19
3
Vezi art. 2 al. 1 lit. b din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările
şi completările ulterioare.
4
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Editura All Beck, Bucureşti,
2001, p. 73
7
Interesul public este definit de legiuitor în art. 2 lit. l al. 1 din
Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ, ca fiind
„interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională,
garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale
cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare şi realizarea competenţei
autorităţilor publice”.1
În cel de-al doilea sens (material-funcţional), „prin administraţie
publică se înţelege activitatea de organizare a executării şi de executare
în concret a legilor, în principal de către părţile care compun acest
mecanism, urmărindu-se satisfacerea interesului general prin asigurarea
bunei funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea unor prestaţii
către particulari”.2
Plecând, de la cele două accepţiuni (formal-organică şi material-
funcţională),prof.Antonie Iorgovan defineşte administratia publica,
dupa cum urmeaza: „ansamblul activităţilor Preşedintelui României,
Guvernului, autorităţilor administrative autonome locale şi, după caz,
structurile subordonate acestora prin care, în regim de putere publică,
se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii
publice”.3
În concluzie, faţă de această diversitate de opinii cu privire la
conţinutul şi corelaţia dintre noţiunile de „putere executivă”, „autoritate
administrativă”, „administraţie de stat” etc., achiesăm celei potrivit
căreia „… în fond, toate aceste denumiri exprimă unul şi acelaşi lucru şi
anume funcţia şi organele de stat (autorităţile) care implică executarea
legilor”, terminologia nuanţată exprimând acelaşi conţinut
„executivul”4.
Formele concrete prin care autorităţile administraţiei publice
organizează executarea şi execută legea sunt: actele administrative,
faptele material-juridice, operaţiunile tehnico-materiale şi actele politice.
Trebuie însă relevat faptul că formele concrete menţionate sunt
efectuate uneori şi de autorităţi aparţinând puterii legislative sau/şi de
autorităţi aparţinând puterii judecătoreşti, precum şi de către societăţi
comerciale, regii autonome, instituţii publice şi asociaţii ori fundaţii
private.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
2
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 20
3
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 70
4
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Naturismul, Bucureşti,
1992, p.137
8
Aşa spre exemplu, activitatea desfăşurată de Preşedintele
Camerei Deputaţilor, în calitate de şef al compartimentelor funcţionale
compuse din funcţionari publici, este o muncă administrativă, numirea şi
eliberarea din funcţie a acestora făcându-se prin acte administrative de
autoritate. Aceeaşi situaţie o întâlnim atunci când Parlamentul sau una
dintre camerele acestuia fac diverse numiri în funcţie. Spre pildă,
conform art. 142 alin. (3) din Constituţia României, republicată, trei dintre
judecătorii Curţii Constituţionale sunt numiţi de către Camera Deputaţilor
şi trei de Senat; potrivit art. 140 alin. (4) consilierii de conturi sunt numiţi
de Parlament pentru un mandat de 9 ani etc..
Tot astfel, atunci când preşedintele judecătoriei, tribunalului sau
curţii de apel numeşte în funcţie, ca urmare a desfăşurării unor
concursuri, pe grefieri, arhivari etc., ori emite alte acte pentru buna
administrare a instituţiei şi a bazei materiale pe care o gestionează în
calitate de conducător al instituţiei, desfăşoară o activitate
administrativă.
În toate aceste cazuri, activităţile menţionate ne apar ca fiind
subsidiare celor specifice, iar autorităţile care le realizează nu sunt în
astfel de situaţii subiecţi ai puterii legislative sau judecătoreşti, ci
autorităţi publice care exercită atribuţii administrative, inclusiv emiterea
unor acte administrative.
Această teză consacrată în doctrina de specialitate a fost tranşată
şi prin actuala lege a contenciosului administrativ.
Astfel, conform art. 2 alin. 1 lit. c din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 actul administrativ este „actul unilateral cu
caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea
executării legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice;
sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi
contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziţiile publice
- prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte
administrative supuse competenţei instanţelor de contencios
administrativ”.
În opinia noastră, din analiza definiţiei legale a actului
administrativ, formă concretă juridică specifică autorităţilor
administraţiei publice, se pot desprinde următoarele concluzii: actul
administrativ se emite de o autoritate publică, având accepţiunea „orice
9
organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în
regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt
asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele
juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate
publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public”. 1
a) actele administrative se emit în vederea organizării şi executării în
concret a legii, cu alte cuvinte în cadrul activităţii executive a
statului;
b) scopul actelor administrative este acela de a naşte, modifica sau
stinge raporturi juridice specifice, respectiv raporturi de drept
administrativ;
c) legiuitorul asimilează actelor administrative anumite contracte
specifice încheiate de autorităţile publice, denumite contracte
administrative;
d) actele administrative se emit/adopta si se pun in executare in
regim de putere publică.

2. Administraţia publică abordată ca sistem


După Revoluţia din decembrie 1989, în ţara noastră s-a trecut la
reorganizarea sistemului administrativ bazat pe autonomia locală şi
descentralizarea serviciilor publice, îmbinându-se experienţa naţională
din perioada interbelică, cu cea a statelor cu democraţii consacrate.
Acest proces a demarat prin crearea unui cadrul legislativ adecvat, menit
să asigure fundamentul schimbărilor instituţionale, respectiv trecerea de
la statul supercentralizat la cel descentralizat, proces care aidoma celor
derulate şi în celelalte state est şi central europene a presupus profunde
reforme structurale.
O primă şi stringentă problemă care s-a ridicat în faţa specialiştilor
a constituit-o definirea organizării sistemice a statului. Astfel, sub aspect
formal, trebuia să se stabilească modul de organizare al celor trei puteri
statale (legislativă, executivă şi judecătorească), stabilindu-se autorităţile
care le exercită şi, în acelaşi timp, să se evidenţieze raporturile şi relaţiile
dintre aceste autorităţi.2 În acest sens, se impune observaţia că deşi nu
consacra în mod explicit principiul separaţiei puterilor în stat, Constituţia

1
A se vedea art. 2, al 1, lit. c) din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ,
cu modificările şi completările ulterioare
2
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, vol. II,
pp.340-342
10
din 19911 are meritul incontestabil de a fi creat cele trei sisteme de
autorităţi prin care se exercită puterea statală.
Aşa cum am arătat în subcapitolul anterior, în accepţiunea formal-
organică, administraţia publică este definită ca fiind un sistem de
autorităţi publice „chemate să execute legea sau, în limitele legii să
presteze servicii publice, uzând în acest scop de prerogativele specifice
puterii publice”2.
Prin organ al administraţiei publice se înţelege „acea structură
organizaţională care, potrivit Constituţiei şi legii, are personalitate de
drept public şi acţionează, din oficiu, pentru executarea legii sau
prestarea de servicii publice, în limitele legii, sub controlul, direct sau
indirect al Parlamentului”3.
Potrivit acestor determinări conceptuale şi în conformitate cu
dispoziţiile Constituţiei, administraţia publică este formată dintr-un
sistem de autorităţi publice, după cum urmează:
I. Administraţia de stat centrală formată din următoarele
categorii de autorităţi:
a) organele supreme ale administraţiei publice, respectiv
Preşedintele României şi Guvernul, fiind acreditată teza unui executiv
bicefal;
 Preşedintele României - îndeplineşte în mod incontestabil
atribuţii de natură administrativă, fiind considerat autoritate a
administraţiei publice şi unul din şefii executivului, alături de Guvern.
Dintre atribuţiile sale enumerăm următoarele: poate lua parte la
şedinţele Guvernului în care se dezbat probleme de interes naţional
privind politica internă şi externă, apărarea ţării şi asigurarea ordinii
publice (art. 87 alin. 1 din Constituţie); poate consulta Guvernul cu privire
la problemele urgente şi de importanţă deosebită (art. 86); încheie
tratate internaţionale ce au fost, în prealabil, negociate de Guvern
supunându-le spre ratificare Parlamentului (art. 91 alin. l); aprobă
înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice,
la propunerea Guvernului (art. 91 alin. 2); este comandantul forţelor
armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de
Apărare a Ţării (art. 92) etc.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 233 din 21 noiembrie 1991.
Principiul separaţiei şi echilibrului celor trei puteri statale este consacrat expres în art. 1
alin. (4) din Constituţia României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a,
nr. 767 din 31 octombrie 2003
2
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 1996, p. 340
3
Idem, p. 342
11
 Guvernul României - este şef al executivului împreună cu
Preşedintele României, rol consfinţit de art. 102 din Constituţie, potrivit
căruia „asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice, atribut care rezultă şi din
art. 11 lit. a) al Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor.
Este necesar să precizăm că între Preşedintele României şi Guvern
nu există raporturi de subordonare, ci raporturi de colaborare.
b) organele centrale de specialitate, respectiv:
 ministerele şi alte autoritati publice subordonate
Guvernului, ministerelor sau altor autorităţi publice centrale, după caz;

În conformitate cu dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 90/2001 1


„Ministerele se organizează şi funcţionează numai în subordinea
Guvernului, potrivit prevederilor Constituţiei şi prezentei legi”.
Tot în subordinea Guvernului sunt organizate şi funcţionează şi
alte autorităţi, precum: Biroul Român de Metrologie Legală, etc.
 autorităţi autonome, dintre care cităm: Avocatul Poporului,
Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Serviciul Român de Informaţii,
Consiliul Legislativ, Curtea de Conturi, Consiliul Concurenţei Agenţia
Naţională de Integritate, Autoritatea Electorală Permanentă etc.
Acestea nu se află în raporturi de subordonare faţă de Guvernul
României, ci faţă de alte autorităţi publice: Parlament, Senat,
Preşedintele României, etc.
 instituţiile bugetare, regiile autonome şi societăţile comerciale
subordonate organic sau, după caz, funcţional ministerelor şi celorlalte
organe ale administratiei publice centrale autonome.

II. Administraţia de stat din teritoriu, formată din:


a) prefecţi, care potrivit art. 123 alin. (2) din Constituţie şi art.1
alin.1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului 2,
sunt reprezentanţii Guvernului pe plan local;

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu
modificările şi completările ulterioare
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
12
b) serviciile deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
centrale din unităţile administrativ-teritoriale, organizate ca direcţii
generale, inspectorate, oficii etc.
III. Administraţia publică locală autonomă formată din:
a) consiliile locale;
b) primari;
c) consiliile judeţene;
d) preşedinţii consiliilor judeţene ;
e) instituţiile şi serviciile publice, regiile autonome şi societăţile
comerciale aflate sub autoritatea consiliilor locale şi judeţene.
Potrivit dispoziţiilor art. 121 din Constituţie „Autorităţile
administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în
comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile
legii”, iar art. 122 stabileşte „Consiliul judeţean este autoritatea
administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale
şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean”.
Alegerea acestor autorităţi se face prin vot universal, egal, direct, secret
şi liber exprimat în condiţiile Legii nr. 67/2004 1, modul de constituire,
organizare, funcţionare şi principalele atribuţii fiindu-le stabilite de Legea
nr. 215/20012 - legea administraţiei publice locale, precum şi de alte acte
normative.

3. Relaţiile dintre elementele componente ale sistemului


administrativ
Faţă de cele prezentate în subcapitolul anterior, se impune
concluzia că sistemul autorităţilor administraţiei publice este deosebit de
complex, format dintr-o multitudine de autorităţi, între care se stabileşte
o paletă variată de raporturi.
În calitate de şef al executivului, Guvernul exercită conducerea
generală a administraţiei publice şi îndeplineşte potrivit dispoziţiilor art.1
alin. (5) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările
ulterioare, următoarele funcţii:
a) funcţia de strategie, prin care asigură elaborarea strategiei de
punere în aplicare a Programului de guvernare;

1
Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu
modificările şi completările ulterioare
13
b) funcţia de reglementare, prin intermediul căreia asigură
elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar în
vederea realizării obiectivelor stabilite;
c) funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care se
asigură administrarea domeniului public şi privat al statului,
precum şi gestionarea serviciilor publice de interes naţional;
d) funcţia de reprezentare, prin care se asigură, în numele
statului român, reprezentarea pe plan intern şi extern;
e) funcţia de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea şi
controlul aplicării şi respectării reglementărilor în domeniul
apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale precum şi
domeniile economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi
organismelor care îşi desfăşoară activitatea în subordinea sau
sub autoritatea Guvernului.
Este evident faptul că, în mod implicit, legiuitorul a abilitat
Guvernul cu conducerea acestui sector vital al ţării, care reprezintă
administraţia publică.
În această calitate, între Guvern, pe de o parte, şi celelalte
componente ale sistemului administrativ, pe de altă parte, se stabileşte o
gamă variată de raporturi (relaţii), astfel:
a) raporturi de subordonare ierarhică faţă de ministere, celelalte
autorităţi ale administraţiei centrale subordonate şi prefecţi.
Acest lucru reiese cu claritate din dispoziţiile art. 11 lit. l) din Legea
nr. 90/2001, potrivit cărora „conduce şi controlează activitatea
ministerelor şi a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea
sa”.
În acelaşi context, art. 4 pct. 3 lit. a) din H.G. nr. 8/2001 privind
înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi
Internelor prevede „realizează, în numele Guvernului, controlul ierarhic
de specialitate asupra activităţii prefecţilor şi aparatului prefecţilor” 1;
b) raporturi de colaborare cu autorităţile administraţiei publice
centrale de specialitate autonome şi organismele sociale nestatale;
c) raporturi de tutelă administrativă, exercitate potrivit art. 3 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 de către prefecţi şi
respectiv de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.
Se impune aici precizarea că deşi sunt autonome, autorităţile
administraţiei publice locale nu sunt suverane, ele fiind supuse unui

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 15 din 10 ianuarie 2001, cu
modificările şi completările ulterioare
14
control administrativ specific, denumit control de tutelă administrativă,
exercitat de administraţia de stat, centrală sau teritorială.
Această formă a controlului are în vedere apărarea intereselor
publice, în concret legalitatea şi se particularizează, de asemenea, şi prin
faptul că se poate exercita numai dacă legea îl instituie în mod expres şi
numai cu respectarea procedurilor şi producând efectele stabilite de
lege.
Tutela administrativă îmbracă două forme şi anume: tutela asupra
existenţei organelor tutelate şi tutela asupra activităţii acestora. 1
Prima formă, tutela asupra existenţei organelor tutelate îmbracă
aspecte mai dure, în sensul că organul de tutelă are dreptul de a dispune
demiterea şi/sau dizolvarea organului tutelat.
Tutela administrativă, exercitată asupra activităţii, se
caracterizează prin faptul că organul de tutelă supraveghează legalitatea
actelor emise de autorităţile tutelate, sesizând, în cazul în care apreciază
că actul este ilegal, o autoritate aparţinând puterii judecătoreşti, care are
competenţa de a decide. Această formă de tutelă administrativă a fost
reglementată, în mod implicit, prin art. 123 alin.(5) din Constituţie,
coroborat cu art. 24 lit. f) din Legea privind prefectul şi instituţia
prefectului nr. 340/2004, fiind exercitată de prefect asupra actelor
adoptate de autorităţile administraţiei publice locale autonome.
Odată cu intrarea în vigoare a Legii contenciosului administrativ
nr. 554/2004, instituţia tutelei administrative este consacrată în mod
expres pentru prima dată în legislaţia noastră postbelică. 2
Astfel, conform art. 3 din lege sunt consacrate două autorităţi
învestite cu exercitarea tutelei administrative, după cum urmează:
a) prefectul, care poate ataca în faţa instanţei de contencios
administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale,
dacă le consideră nelegale;
b) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, care poate ataca în
faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice
centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică.
Dispoziţii similare regăsim şi în art. 22 al. 3 din Legea nr.188/1999 privind
Statutul functionarilor publici.3
1
Corneliu Liviu Popescu, Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura All Beck,
Bucureşti, 1999, p. 53
2
Art. 3 din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ, cu modificările şi
completările ulterioare.
3
republicata în Monitorul Oficial al României, partea I-a nr.574 din 4 iulie 2006,cu
modificarile si completarile ulterioare.

15
În acelaşi timp, este necesară precizarea că între prefect, pe de o
parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi
preşedinţii consiliilor judeţene, pe de altă parte, nu există raporturi de
subordonare, teză consfinţită de art. 12 din Legea nr. 340/2004 privind
instituţia prefectului.
De asemenea, se impune remarcat faptul că în conformitate cu
dispoziţiile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 republicată - legea
administraţiei publice locale: „În relaţiile dintre autorităţile administraţiei
locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local şi
primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare”.

4. Conţinutul activităţii administraţiei publice


Deosebit de complexă, competenţa conferită autorităţilor
administraţiei publice se înfăptuieşte prin trei categorii de forme
concrete, respectiv: acte administrative , fapte material juridice şi
operaţiuni tehnico-materiale, precum şi printr-o gamă diversificată de
activităţi pe care le vom enumera şi defini în cele ce urmează.
Actele administrative sunt manifestări unilaterale de voinţă,
provenite, de regulă, de la autorităţile administraţiei publice, făcute în
exercitarea funcţiei executive a statului cu scopul de a produce efecte
juridice, în regim de putere publică, şi care la nevoie pot fi puse în
executare prin forţa de constrângere a statului.
Faptele material-juridice sunt acţiuni umane sau împrejurări
(evenimente) naturale, care determină transformări în lumea materială şi
produc în acest mod efecte juridice, fără însă să existe o manifestare de
voinţă făcută în acest sens. (Ex. demolarea unei construcţii, naşterea,
trăsnetul etc.)
Operaţiunile tehnico-materiale sunt forme concrete de realizare a
activităţii executive, care nu produc prin ele însele efecte juridice, dar
care servesc la pregătirea, elaborarea, adoptarea, executarea şi controlul
actelor administrative (Ex. avizele, aprobările, referatele, anchetele,
rapoartele, proiectele actelor administrative, etc.
Din punct de vedere al specificităţii obiectului, activităţile
administraţiei publice sunt clasificate în trei categorii şi anume1:
Activităţile de dispoziţie sunt acele activităţi care permit
administraţiei publice să stabilească prin acte administrative ce trebuie şi
ce le este permis să facă persoanelor fizice sau juridice şi ce le este
interzis acestora. De asemenea, prin aceste acte se stabilesc şi
1
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 21
16
sancţiunile aplicabile în situaţiile în care se încalcă conduita prescrisă,
măsurile de coerciţie ce pot fi aplicate persoanelor vinovate de către
autorităţile administraţiei publice,etc.
Activităţile de asigurare a bunei funcţionări a serviciilor publice
care vizează măsurile pe care trebuie să le întreprindă administraţia
pentru a asigura funcţionarea continuă şi regulată a serviciilor, în scopul
satisfacerii interesului general. Fiind abilitate de lege să înfiinţeze şi să
organizeze servicii publice, autorităţile administraţiei publice au în acelaşi
timp obligaţia de a pune la dispoziţia acestora resursele materiale,
financiare, umane şi informaţionale necesare, astfel încât ele să poate
funcţiona în condiţii corespunzătoare.
Activităţile de prestaţii pe care administraţia publică şi
funcţionarii săi le efectuează în cele mai variate domenii de activitate,
cum ar fi: gospodăria comunală, starea civilă, protecţia socială, evidenţa
informatizată a persoanei, încasarea impozitelor şi taxelor etc.
Activitatea prestatoare de servicii publice reprezintă una dintre
modalităţile prin care, se asigură calitatea vieţii în cadrul colectivităţilor
locale. Autorităţilor administraţiei publice le revine obligaţia legală de a
satisface nevoile cetăţenilor, prin organizarea sau prestarea în mod
direct a unor servicii publice. În fapt, acest gen de atributii se înfăptuiesc
pe baza şi în executarea legii şi constituie specificul activităţii executive.

5. Puterea publică, interesul public şi serviciul public


Puterea publică este definită în literatura de specialitate ca fiind
ansamblul prerogativelor (drepturi speciale, exorbitante) cu care este
înzestrată de legiuitor o autoritate publică, în scopul de a reprezenta şi
apăra interesul public (general) care, trebuie să prevaleze în faţa
interesului individual1.
Este specifică tuturor autorităţilor publice din sfera celor trei
puteri statale (legislativă, executivă şi judecătorească) şi rezultă în
principal din Constituţia României, precum şi dintr-o multitudine de alte
acte normative.
Specific autorităţilor din sistemul administraţiei publice le este
faptul că, pe acest temei, adoptă, în mod unilateral, acte administrative
de autoritate, care au caracter executoriu din oficiu, cu alte cuvinte se
pot executa în mod direct, la nevoie apelându-se la forţa de
constrângere a statului. Spre deosebire de celelalte autoritati ale
statului, autoritatile administrative pot aplica ele însele măsurile de
1
A. Iorgovan, op. citată, 1994, p. 90
17
constrângere, prin propriile organe, chiar dacă respectivele masuri au
fost stabilite de către instanţele judecătoreşti, prin sentinţe definitive şi
irevocabile1.
Acest lucru, nu trebuie însă să ne conducă nicidecum la concluzia
că regimul de putere publică permite autorităţilor administrative sa
exercite cu exces de putere a atributiile conferite de lege, în dauna celor
administraţi. Dimpotrivă, într-un stat de drept, democratic, cetăţenii
beneficiază de protecţia legii împotriva eventualelor abuzuri ale
administraţiei, fiindu-le acordate diferite căi de atac împotriva
eventualelor abuzuri ale administraţiei. Iată de ce, printre altele, a fost
creat contenciosul administrativ, instituţie care are menirea de a proteja
drepturile subiective si interesele legitime ale particularilor, care trebuie
perceput ca fiind un element component al regimului de putere publică
şi nu ca un element exterior acestuia.
Aplicarea legii presupune din partea autorităţilor administrative
desfăşurarea unor activităţi laborioase, şi anume:
 activităţi de organizare a executării legii , care în fapt si in
drept sunt activităţi de dispoziţie, materializate prin
adoptarea de acte normative (ordonanţe şi hotărâri ale
guvernului,ordine si instructiuni ale ministrilor, hotărâri ale
consiliilor locale şi judeţene, dispoziţii ale primarilor si ale
presedintilor consiliilor judetene, etc.);
 activităţi de executare în concret a legii, concretizate prin
emiterea de acte administrative cu caracter normativ sau
individual, efectuarea de operaţiuni tehnico-materiale,
încheierea unor contracte, prestarea unor servicii publice, etc.
Astfel cum este acreditat în literatura de specialitate, noţiunile de
ordine publică, securitate publică, interes public, servicii publice etc. au
semnificaţii diferite, sensul lor fiind stabilit de factorul politic din
societate, în funcţie de interesul acestuia la un moment dat.
Prin interes public doctrina înţelege: „acele activităţi ce sunt
necesare pentru satisfacerea unei nevoi sociale, apreciate ca atare de
puterea politică”2, satisfacerea interesului general constituind insasi
raţiunea de a fi a administraţiei publice.
1
Ex. Conform art. 4 alin. (2) din Legea nr. 82/1999 privind înlocuirea închisorii
contravenţionale cu sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi în
folosul comunităţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 228 din 21
mai 1999, primarul are obligaţia de a pune în executare mandatul de executare emis de
instanţă, stabilind: - conţinutul activităţii ce urmează a fi prestată de contravenient, -
condiţiile în care făptuitorul execută sancţiunea, - programul de lucru. Pe pag.17!!!!
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 92
18
Scopul sistemului de autorităţi ce aparţin administraţiei publice
nu poate fi altul decât satisfacerea nevoilor generale ale societăţii, altfel
spus, satisfacerea interesului general (public), spre deosebire de cel al
organizaţiilor private care urmăresc realizarea profitului. Se impune însă
precizarea că nu orice activitate, deşi utilă, este de interes public.
Acreditarea unei nevoi sociale la „rangul” de interes public implică în
mod obligatoriu şi o reglementare legislativă pentru a permite acţiunea
administraţiei.
Aşadar, atâta vreme cât nu există o minimă reglementare legală,
nu ne vom găsi în prezenţa interesului public şi, în consecinţă,
autorităţilor administraţiei publice nu le incumbă nici o obligaţie juridică.
Concluzionăm prin a releva faptul că interesul public variază prin
conţinutul său în raport de voinţa politică la un anume moment dat.
Prin serviciu public legiuitorul înţelege „activitatea organizată
sau, după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii
unui interes legitim public”1.
Semnificaţia noţiunii de serviciu public, modul de organizare şi
funcţionare, sfera serviciilor publice, etc. vor fi analizate într-unul din
capitolele următoare.

6. Statul şi puterea publică

6.1. Noţiunea de stat. Funcţiile statului.


Statul poate fi definit ca fiind „modul de organizare şi manifestare
a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitate asupra unei
populaţii aflate în acel loc şi care realizează conducerea socială în
ansamblul ei, sprijinindu-se, la nevoie, pe constrângerea proprie, în
vederea aplicării dreptului.”2
Prof. Tudor Drăganu defineşte statul drept „o instituţie având ca
suport o grupare de oameni aşezată pe un spaţiu delimitat, capabilă de
a-şi determina singură propria sa competenţă şi organizată în vederea
exercitării unor activităţi care pot fi grupate în funcţiile: legislativă,
executivă şi jurisdicţională”.3
1
Art.2 alin.1 lit. m din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ,cu modificarile si
completarile ulterioare.
2
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj –
Napoca, 2003, p. 59
3
Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, vol. I, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p. 116
19
Caracterul instituţional al statului rezultă din faptul că el
reprezintă o organizaţie umană ce se întemeiază pe un set de reguli de
drept, organizaţie ce desfăşoară activităţi menite să satisfacă nevoi
sociale determinate. Statul, deşi are calitatea de reprezentant oficial al
societăţii, nu trebuie confundat cu societatea şi nici cu întreaga
populaţie, deosebindu-se de acestea prin modul de compunere şi prin
structura autorităţilor sale. În cadrul unei societăţi democratice, statul nu
se situează şi nici nu trebuie să se situeze deasupra sau în afara societăţii,
el trebuind să exercite conducerea socială atât în folosul societăţii în
ansamblul ei, a diverselor comunităţi regionale şi locale, precum şi al
indivizilor priviţi ca entităţi distincte.
În opinia profesorului Ioan Muraru, noţiunea de „stat” are două
accepţiuni1. Într-o primă accepţiune, în sens larg, statul este înţeles ca
sumă a trei elemente, şi anume: teritoriul, populaţia (naţiunea) şi
suveranitatea (în sensul puterii organizate statal). În această accepţiune,
noţiunea de „stat” este sinonimă cu noţiunea de „ţară” şi include
civilizaţia, resursele, oamenii, teritoriul, frontierele, autorităţile publice
etc.
În cea de-a doua accepţiune, în sens restrâns, noţiunea de „stat”
desemnează forma organizată a puterii poporului, mai precis
mecanismul sau aparatul statal. Această accepţiune este strict juridică.
Statul a apărut ca o soluţie unică pentru dezvoltarea materială şi
spirituală a societăţii,precum şi pentru conservarea valorilor umane din
cadrul acesteia.
Aşa cum am precizat, în opinia profesorului Tudor Drăganu, statul
reprezintă o instituţie. Acesta se deosebeşte însă de alte instituţii, în
primul rând, prin specificitatea activităţilor fundamentale pe care le
îndeplineşte, activităţi care, în mod uzual, sunt denumite funcţii ale
statului. Doctrina clasică a dreptului constituţional consideră că statul
îndeplineşte trei funcţii, şi anume: funcţia legislativă, funcţia executivă şi
funcţia judecătorească (jurisdicţională).
a. Funcţia legislativă reprezintă acea activitate fundamentala a
statului, care constă în edictarea unor norme de conduită
socială, cu caracter general, impersonale, obligatorii şi de
aplicabilitate repetată, fiind astfel susceptibile de a fi
sancţionate prin intervenţia forţei de constrângere a statului;
b. Funcţia executivă constituie activitatea fundamentala a
statului care are ca obiect asigurarea bunului mers al
1
Ioan Muraru Drept constituţional şi instituţii publice, Ediţia a VII-a, revăzută şi adăugită,
Editura Actami, Bucureşti, 1997, p. 10
20
serviciilor publice, organizarea aplicării şi executării în concret
a legilor de către organele care constituie, în ansamblul lor
administraţia unui stat;
c. Funcţia judecătorească (jurisdicţională) este acea activitate
fundamentala a statului care are ca obiect soluţionarea cu
putere de adevăr legal şi în deplină independenţă, în cadrul
unei proceduri publice şi contradictorii a conflictelor juridice,
adică a acelor situaţii în care unul sau mai mulţi indivizi
pretind, în contradictoriu cu alţii, că ordinea de drept a fost
incalcata.
Statul îşi determină singur propria competenţă, în sensul că
activitatea agenţilor săi nu poate suferi vreo limitare prin deciziile unei
autorităţi superioare. Această caracteristică a statului de a-şi determina
singur competenţa se numeşte suveranitate. Din aceste motive, unii
autori au definit suveranitatea ca fiind „competenţa competenţei”.
Trebuie menţionat faptul că, până de curând, se credea că ideea
de suveranitate nu acceptă recunoaşterea unei autorităţi superioare,
oricare ar fi fost aceasta, învestită cu dreptul de a limita deplina libertate
de acţiune a statului. Însă această concepţie absolută a ideii de
suveranitate nu mai este împărtăşită astăzi, recunoscându-se, în general,
că regulile dreptului internaţional pot, cel puţin în anumite domenii, să
mărginească libera determinare a statelor. În plus, în prezent se mai
admite faptul că statul este obligat să respecte, la fel ca şi indivizii,
regulile dreptului subiectiv.1

6.2. Caracteristicile puterii publice.


Aşa cum am arătat, puterea publică sau puterea de stat este unul
din cele trei elemente componente ale statului. Doctrina nu a formulat o
definiţie unitară a ceea ce numim „puterea publică” pentru diferitele
epoci de dezvoltare. Dacă, în cazul monarhiilor absolute, „puterea de
stat” se confunda cu o singură persoană („L’Etat c’est moi” - „Statul sunt
eu” spunea regele Franţei Ludovic al XIV-lea), în democraţiile moderne,
puterea de stat apare ca un sistem de organe competente să exercite
funcţiile statului: legislativă, executivă şi judecătorească. În prezent,
noţiunea de „putere publică” exprimă, în mod abstract, ideea că pe un
anumit teritoriu, un sistem de organe realizează funcţiile legislativă,
executivă şi judecătorească în condiţii care exclud subordonarea lui faţă
de o autoritate superioară sau concurentă.

1
Tudor Drăganu, op. citată, p. 116
21
Atât anterior apariţiei statului, cât şi ulterior acestui moment, în
societate au apărut diverse puteri sociale, unele având chiar caracter
politic, care aveau sau nu trăsături asemănătoare puterii publice (de
exemplu, caracter politic organizat teritorial şi coercitiv), însă puterea de
stat are o serie de caracteristici care o disting în mod categoric de alte
puteri sociale, de tipul partidelor politice, organizaţiilor sindicale,
diverselor asociaţii etc.
Profesorul Ioan Santai distinge următoarele caractere ale puterii
publice: politic, teritorial, organizat, coercitiv, unic, suveran al puterii
publice şi deplin.1
Caracterul politic al puterii de stat constă în faptul că promovează
în mod organizat şi prin mijloace specifice, interese sociale filtrate prin
conştiinţa legiuitorului şi consacrate juridic. La nivelul administraţiei,
caracterul politic al puterii publice se manifestă în modul de formare şi
organizare a Guvernului,in programul de guvernare, alegerea
autoritatilor deliberative si executive ale administratiei publice locale,
desemnarea prefecţilor, etc.
Caracterul teritorial al puterii de stat rezidă în exercitarea ei
asupra unei colectivităţi umane aşezată în mod permanent pe un anumit
spaţiu geografic delimitat de frontiere, iar apartenenţa la acesta (inclusiv
domiciliul ori reşedinţa persoanei fizice sau sediul persoanei juridice)
reprezintă un criteriu important în ceea ce priveşte modul de
manifestare a legăturii dintre stat şi subiectul de drept, precum şi în
privinţa manifestării jurisdicţiei sale asupra acestuia, stabilind totodată
limitele geografice în care şi până la care se manifestă puterea publică.
Caracterul organizat al puterii publice se manifesta în exercitarea
acesteia prin intermediul unor structuri instituţionalizate (denumite
autorităţi publice sau puteri în stat), care îndeplinesc unele atribuţii sau
funcţii specifice (legislativă, executivă şi judecătorească) şi sunt formate
din persoane care au o calitate determinată,de parlamentari, funcţionari
publici ori de magistraţi.
Caracterul coercitiv al puterii de stat rezidă în posibilitatea de a
impune individului care a incalcat legea, prin forţă, voinţa care consacră
juridic interesele sociale generale. Într-o societate, puterea de stat deţine
monopolul constrângerii fizice, având la dispoziţie mijloace proprii şi
adecvate realizării ei, rol ce revine spre executare unor autorităţi
executive specializate, cum sunt: poliţia, jandarmeria, executorii
judecătoreşti, etc.).
1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, 2003,
pp. 60-61
22
Caracterul unic al puterii publice trebuie perceput in sensul că, pe
teritoriul unui stat nu este posibilă coexistenţa mai multor puteri publice.
Acest caracter trebuie inteles ca un ansamblu omogen, care promovează
în mod unitar aceleaşi interese generale, dar care, sub aspect
organizatoric inglobeaza cele trei sisteme de autorităţi publice (legislativ,
executiv şi judecătoreasc).
Caracterul suveran al puterii de stat semnifică prioritatea acesteia
fata de oricare alta putere sociala interna (faţă de care este supremă)
sau, putere externa (faţă de care este independentă). Acest lucru
semnifică limitarea oricărei puteri sociale interne în exercitarea ei la
condiţiile stabilite sau recunoscute de puterea publică. Pe plan extern,
alte state sau organisme internaţionale nu pot, de regulă, să-şi impună
voinţa printr-o imixtiune în afacerile altui stat care respectă normele
unanim admise ale dreptului internaţional, precum şi prevederile
tratatelor la care este parte.
Potrivit art. 2 din Constituţia României, republicată:
„(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o
exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere,
periodice şi corecte, precum şi prin referendum.
(2) Nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în
nume propriu.”
Caracterul deplin al puterii publice constă în modul nelimitat în
care se exercită, în comparaţie cu oricare alta „putere socială” legal
constituită, care are un domeniu mai restrâns de acţiune (partide,
sindicate, asociaţii, etc.) şi care nu poate împiedica realizarea puterii
publice.
Evoluţia societăţii umane a demonstrat că puterea publică nu
trebuie atribuita,prin lege,unei singure persoane sau autorităţi. Din acest
motiv, statul este format din mai multe organe de stat sau autorităţi
publice, care îndeplinesc numeroase activităţi esenţiale pentru
desfăşurarea normală a vieţii sociale, constituite în sisteme sau
mecanisme, respectiv aparat de stat. În cadrul lor întâlnim aşa-numitele
„puteri” ce realizează funcţiile sau activităţile fundamentale ale statului,
şi anume funcţia legislativă, executivă şi judecătorească.

6.3. Principiul separaţiei puterilor în stat


6.3.1. Originea şi conţinutul principiului separaţiei puterilor în stat

23
Principiul separaţiei puterilor în stat reprezintă „o condiţie
primordială a statului de drept şi a constituţionalismului”.1 Separarea
puterilor în stat apare ca o regulă fundamentală în organizarea,
funcţionarea şi activitatea autorităţilor în ansamblul lor, regulă conform
căreia puterea publică se manifestă prin existenţa puterilor legislativă,
executivă şi judecătorească, ce funcţionează în mod independent una
faţă de alta, dar în relaţiile de colaborare şi control reciproc.
Unii autori de la sfârşitul secolului al XVIII-lea, în special Ch.
Montesquieu, au acreditat opinia potrivit căreia regimul reprezentativ,
fără separaţia puterilor statului ar putea duce la tiranie. În cazul în care
naţiunea ar delega toate funcţiile statului unui singur organ, s-ar ajunge
la atribuirea de puteri nelimitate unei persoane sau unei grupări de
persoane, ceea ce ar constitui o ameninţare a libertăţii individuale.
Mijlocul prin care acest pericol s-ar înlătura este, în concepţia
acestor autori, separaţia puterilor statului, adică atribuirea diferitelor
funcţii ale statului unor organe distincte şi independente unele faţă de
altele. Trebuie subliniat faptul că Ch. Montesquieu n-a vorbit niciodată de
principiul separaţiei puterilor statului, ci numai de separarea acestora.
Conform principiului separaţiei puterilor statului, organele astfel
create trebuie să fie independente unele faţă de altele, în sensul că nici
unele nu pot să exercite funcţia încredinţată celeilalte. În acest mod, este
cu neputinţă ca un organ al statului să fie subordonat altuia, deoarece
activitatea fiecăruia ţine numai de el însuşi, nu de voinţa unor factori
străini.
Originea principiului separaţiei puterilor statului o regăsim
deopotrivă în Anglia şi Franţa. Filozoful englez John Locke este cel care i-
a dat prima formă doctrinară, subliniind importanţa unei separări a
puterilor statului pentru garantarea libertăţii individuale.
După Locke, activitatea statului presupune trei funcţii diferite:
funcţia legislativă, executivă şi federativă. Deşi filozoful englez distinge
trei funcţii separate în activitatea de ansamblu a statului, acesta nu
consideră însă că fiecare dintre ele trebuie încredinţate unor organe
separate. În opinia sa, doar funcţia legislativă şi cea executivă trebuie să
fie exercitate de titulari distincţi şi independenţi, în timp ce puterea
federativă şi cea executivă nu pot fi decât contopite. Referitor la funcţia
judecătorească, Locke nu preconizează separarea ei de celelalte funcţii
ale statului, ci consideră că ea se încadrează în mod firesc în funcţia
legislativă.
1
Ion Deleanu, Separarea puterilor în stat. Reglementare constituţională şi jurisprudenţa
Curţii Constituţionale din România., în „Revista de Drept Public”, nr. 2/1995, p. 27
24
Ideile lui John Locke au constituit principala sursă ideologică din
care s-a inspirat Ch. Montesquieu atunci când a reluat şi, totodată, a
aprofundat problema separaţiei puterilor statului în opera sa „De l’Esprit
des lois”. Această lucrare a făcut din Ch. Montesquieu adevăratul părinte
al teoriei separaţiei puterilor statului, teorie căreia i-a dat o nouă formă şi
consistenţă.
În sinteză, opinia lui Ch. Montesquieu a fost aceea că în oricare
stat există trei puteri distincte, şi anume: puterea legislativă, puterea
executivă şi puterea judecătorească, noţiunea de „puteri” fiind utilizată
de autor pentru a desemna activităţile fundamentale ale statului. Autorul
consideră că cele trei puteri menţionate trebuie să fie atribuite unor
organe separate şi independente unele de altele. Explicaţia dată de
Montesquieu a fost aceea că „orice om care are o putere este înclinat să
abuzeze de ea”. Din acest motiv, trebuie găsită o modalitate prin care
această tendinţă a naturii omeneşti să fie stăvilită. Modalitatea prin care
abuzul de putere ar putea fi înlăturat este, potrivit lui Montesquieu,
oprirea puterii de către putere („puterea să oprească puterea” – „que le
pouvoir arrête le pouvoir”).
Teza lui Ch. Montesquieu este astăzi tot atât de actuală ca şi în
trecut. Orice autoritate publică, indiferent de natura ei, are tendinţa de a-
şi extinde sfera de acţiune, puterea pe care o exercită. De aceea,
echilibrul puterilor presupune, „limitarea reciprocă a acţiunii
autorităţilor publice în funcţie de statutul lor constituţional şi legal”. 1
Separaţia puterilor asigură ca puterea în stat să nu poată fi concentrată
în mâna unei singure autorităţi, altfel spus, ca puterea în stat să se
exprime prin mai multe „pârghii”.
Totodată, separaţia puterilor în stat presupune, în mod necesar, şi
colaborarea lor în realizarea specializării funcţionale a fiecărei autorităţi.
În caz contrar, chiar caracterul unitar al statului ar fi periclitat.
Aceste principii se aplică în diferite regimuri democratice prin
intermediul unui sistem de ponderi şi contraponderi, sistem care diferă
nu numai în funcţie de specificul sistemului constituţional dintr-un stat
sau altul, ci şi, mai ales, în funcţie de evoluţia politică a societăţii, de jocul
forţelor politice, îndeosebi al partidelor politice, în lupta lor pentru
cucerirea şi exercitarea puterii.
Principiul separaţiei şi colaborării puterilor statale asigură ca
acestea să nu-şi depăşească limitele constituţionale şi legale ce definesc
statutul fiecărei autorităţi publice în parte, precum şi ca activitatea
1
Oliviu Gherman, Separarea şi colaborarea puterilor – principiu fundamental al statului
de drept, în „Revista de Drept Public”, nr. 2/1995, p. 12
25
acestor autorităţi să se exercite în temeiul şi cu respectarea legii. Din
acest motiv, separaţia şi colaborarea puterilor este un principiu
fundamental al statului de drept care, în ceea ce priveşte componentele
structurii statale, impune ca activitatea fiecărui sistem de autorităţi să fie
întemeiată pe lege.
Principiul separaţiei şi colaborării celor trei puteri statale a fost
consacrat ca atare în Constituţia României, republicată, care, în articolul 1
alin. (4), prevede „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi
echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul
democraţiei constituţionale”. Consacrarea expresă a acestui principiu în
Constituţia României, republicată, are avantajul pe care întotdeauna o
normă expresă îl prezintă faţă de acela rezultat în mod implicit din
interpretarea diferitelor norme. Principiul neagă opusul său, cel al puterii
unice, care întotdeauna a reprezentat o caracteristică a statului totalitar,
dictatorial.
Aşadar, acest principiu de organizare al puterii publice în statele
democratice trebuie perceput într-un dublu sens, după cum urmează:
a) pe de o parte, cele trei sisteme de autorităţi care exercită
puterea publică, respectiv puterea legislativă, executivă şi
judecătorească se organizează ca entităţi distincte, cu atribuţii proprii;
b) pe de altă parte, activitatea desfăşurată de cele trei puteri
statale se interferează, influenţându-se una pe cealaltă, într-o stare de
echilibru şi control reciproc.
Spre pildă, în relaţia dintre puterea legislativă şi cea executivă,
regimul de separaţie are un „caracter suplu”1. Parlamentul (organul
reprezentativ suprem al poporului şi unica autoritate legiuitoare a ţării)
este abilitat să investească Guvernul, care răspunde politic exclusiv în
faţa sa, iar Guvernul la rândul său, reprezintă principalul partener de
lucru al Parlamentului, îndeosebi în procesul legislativ. Tot astfel,
Preşedintele României, prin promulgarea legilor, încheie procesul
legislativ, având şi posibilitatea de a cere reexaminarea acestora în cadrul
termenului de promulgare.
Faţă de autoritatea judecătorească, regimul de separaţie este însă
rigid, nici una din autorităţile publice ce configurează puterea legiuitoare
şi cea executivă neavând posibilitatea să influenţeze sau să exercite o
ingerinţă ce ar afecta independenţa justiţiei.
Acest dublu caracter al principiului separaţiei, suplu în relaţiile
dintre legislativ şi executiv, asigurând un grad diversificat de colaborări,

1
Ibidem, p. 13
26
cu caracter specializat, între autorităţile publice specifice acestor puteri
şi rigid în relaţiile dintre legislativ şi executiv , pe de-o parte, şi puterea
judecătorească, pe de altă parte, reprezintă o particularitate a regimului
constituţional din ţara noastră. Este o particularitate nu pentru că
asemenea diferenţe nu s-ar găsi şi în alte regimuri constituţionale, ci
ţinând seama de specificul relaţiilor de colaborare dintre autorităţile
publice, în vederea asigurării, de către fiecare, a specializării sale
funcţionale, a competenţelor constituţionale şi legale ce îi revin.

27
Capitolul II

CENTRALIZARE, DECONCENTRARE ŞI DESCENTRALIZARE


ADMINISTRATIVĂ

1. Scurtă privire istorică şi definirea conceptelor


Sub aspectul organizării politice a puterii, doctrina de drept public
operează cu trei mari noţiuni: statul unitar, statul federal şi uniunea de
state. Fără a releva particularităţile fiecăreia dintre ele, nefiind acesta
obiectul analizei noastre, vom constata că din punct de vedere
administrativ se poate vorbi de mai multe regimuri juridice, determinate
de relaţiile existente între puterea centrală şi puterile locale, şi anume:
 un regim de centralizare administrativă;
 un regim de deconcentrare administrativă;
 un regim de descentralizare administrativă (autonomie
locală)1.
Revoluţia franceză din anul 1789 şi cele care i-au urmat în secolul
XIX, au deschis calea trecerii de la conducerea centralizată, la
descentralizarea administrativă a statelor europene. Această
transformare reprezintă, în sens larg, transmiterea unei însemnate părţi
din atribuţiile şi responsabilităţile guvernului central şi a celorlalte organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale, către autorităţile
administraţiei publice locale. Acest transfer de autoritate de la nivelul
central către nivele locale şi regionale, a fost motivat de faptul că dreptul
colectivităţilor locale de a-şi administra ele însele problemele de interes
local este, din punct de vedere istoric anterior statului.Altfel spus,
nasterea administratiei locale a precedat apariţia administratiei centrale,
întrucât comunele si orasele cu nevoile, interesele şi problemele lor
specifice, au apărut înainte de naşterea statului.
Începând cu Declaraţia franceză a drepturilor omului şi
cetăţeanului şi cu apariţia teoriei separaţiei puterilor în stat, care au
condus la detaşarea executivului de puterea legislativă şi judecătorească,
s-a declanşat procesul de constituire a unei administraţii publice
descentralizate.

1
Jean-Pierre Dubois, Droit administratif, tome I, Eyrolles, Paris, 1992, p. 17
28
Numeroase elemente ale sistemului administrativ francez au fost
preluate în secolul al XIX-lea şi de catre principatele dunărene.
Ideea de autonomie locală a fost stipulată pentru prima dată în
Regulamentele Organice ale Munteniei si Moldovei,care consacrau
dreptul orăşenilor de a-şi promova şi apăra interesele, prin sfaturi
orăşeneşti, alese de ei înşişi.
Bazele moderne ale administraţiei publice locale în tara noastra,
au fost puse prin reformele legislative ale domnitorului Al. I. Cuza din
1864, respectiv prin Legea pentru comunele urbane şi rurale nr. 394 din
31 martie 18641 şi Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene nr. 396 din
31 martie 18642. Cele două legi au consacrat judeţele şi comunele ca
circumscripţii teritorial-administrative, investite cu personalitate juridică,
conferindu-le atribuţii cu caracter patrimonial şi de putere publică,
administrate de consilii alese.
Totodata,aceste două reglementări pot fi considerate ca fiind
primele acte normative care, în detrimentul centralismului administrativ,
au promovat descentralizarea administrativă. Fiind făcuţi aceşti primi
paşi, în art. 106 al Constituţiei din 1866 3 se prevedea că instituţiile
comunale şi judeţene sunt reglementate prin lege, ca în art. 107 să se
stipuleze faptul că „aceste legi vor avea la bază descentralizarea
administraţiunii mai completă şi independenţa comunală”.
Aceeaşi poziţie a fost adoptată ulterior, de legiuitorul constituant
din 1923, care în art. 108 stipula:
„(1) Instituţiunile judeţene şi comunale sunt regulate de legi.
(2) Aceste legi vor avea la bază descentralizarea administrativă...”
Reglementând în continuare modul de formare a consiliilor
judeţene şi a celor comunale, în alin. (3) se prevedea că membrii
consiliilor judeţene şi comunale sunt aleşi de către cetăţenii români, prin
vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu şi cu reprezentarea
minorităţilor naţionale, după formele prevăzute de lege. Desemnarea pe
calea votului a membrilor consiliilor judeţene şi comunale constituie una
din trăsăturile esenţiale ale organelor administraţiei publice locale care le
şi conferă acestora autonomia.
Deşi cele două Constituţii proclamau principiul descentralizării
administrative, în realitate, prin legile de organizare administrativă din
1925, dar mai ales cele din 1929 şi 1938, administraţia publică locală din

1
Publicată în Monitorul Oficial din 31 martie 1864
2
Publicată în Monitorul Oficial din 31 martie 1864
3
Publicată în Monitorul Oficial nr. 142 din 13 iulie 1866
29
ţara noastră era organizată şi funcţiona având la bază principiul
centralizării.
Astfel, prin Legea pentru unificarea administrativă din anul 1925,
s-a prevăzut că reprezentantul puterii centrale în judeţe era prefectul
(art.333), în plase, pretorul (art. 356), iar în comune, notarul (art. 366),
toţi aceştia fiind salarizaţi de către stat, prevederi care atestă în mod
indubitabil centralismul administraţiei.
Legea pentru organizarea administraţiei locale din 3 august 1929,
prin art. 292, împărţea ţara în 7 centre de administraţie şi inspecţie locală,
numite directorate ministeriale locale, cu reşedinţa la Bucureşti,
Cernăuţi, Chişinău, Cluj, Craiova, Iaşi şi Timişoara. Conform art. 298 din
lege, directorul ministerial era reprezentantul Guvernului, şeful ierarhic al
tuturor serviciilor ministeriale din directorat şi avea în subordinea sa
prefecţii judeţelor care compuneau directoratul, fiind în acelaşi timp şi
şefii poliţiei din judeţele respective.
Prin Legea administrativă din 14 august 1938 s-au înfiinţat 10
ţinuturi, cuprinzând de la 4 până la 10 judeţe fiecare. Potrivit art. 54 din
lege, descentralizarea serviciilor ministeriale s-a făcut în circumscripţii,
care corespundeau ţinuturilor, fiecare minister având un serviciu
exterior, care funcţiona pe lângă rezidentul regal, iar acesta era, conform
art. 62, reprezentantul Guvernului în ţinut şi administratorul acestuia.
Constituţiile din 19481, 19522 şi 19653 prevedeau, pentru organele
locale ale administraţiei de stat, o dublă subordonare, atât faţă de
consiliile (sfaturile) populare, organe locale ale puterii de stat, care le şi
formau, precum şi faţă de organele administraţiei de stat ierarhic
superioare, reieşind astfel, în mod indubitabil, caracterul centralizat al
administraţiei, expresie a totalitarismului care a definit acea perioadă.
Făcând această succintă trecere în revistă a evoluţiei
reglementărilor legale privind organizarea administraţiei, trebuie să
relevăm faptul că principiile centralizării, descentralizării şi
desconcentrării administraţiei locale au constituit un permanent obiect
de studiu al marilor noştri doctrinari în dreptul administrativ, mai ales în
perioada interbelică.
Astfel, analizând centralizarea administrativă, prof. Anibal
Teodorescu arăta că „centralizarea este sistemul de administraţie în care
raportul de dependenţă între cele două categorii de organe este atât de
strâns, încât interesele judeţene sau locale sunt conduse după normele
1
Publicată în Monitorul Oficial nr. 87 bis din 13 aprilie 1948
2
Publicată în Monitorul Oficial din data de 27 septembrie 1952
3
Republicată în Buletinul Oficial nr. 65 din 29 octombrie 1986
30
de reglementare venite de la centru, de către organele instituite, de
către funcţionari numiţi direct de puterea centrală şi cu mijloacele
financiare procurate de centru.”1
Abordând aceeaşi chestiune, prof. Paul Negulescu arăta că atunci
„când un stat este astfel organizat încât satisfacerea intereselor locale
sau speciale se face prin servicii publice, depinzând direct de puterea
centrală şi ai căror titulari sunt numiţi de dânsa, atunci se zice că statul
este centralizat. Prin urmare, prin centralizare trebuie să înţelegem
regimul administrativ în care autorităţile locale şi speciale sunt numite de
puterea centrală şi depind direct de dânsa.”2
Cu alte cuvinte, în centralism autoritatea şi puterea de decizie se
află în mâna guvernului central şi a reprezentanţilor săi, nu există sau
există foarte puţine organe alese, iar sfera atribuţiilor ce revin organelor
locale este foarte restrânsă.
În opinia prof. Anibal Teodorescu, descentralizarea administrativă
este sistemul în care autorităţile judeţene sau locale au puterea de a
priveghea singure la satisfacerea intereselor lor, prin organe alese de
administraţi şi cu mijloace financiare proprii.3
Referindu-se la acelaşi principiu de organizare a administraţiei
prof. Paul Negulescu sublinia:
„Când însă regimul administrativ admite ca îngrijirea şi rezolvarea
intereselor locale sau speciale să fie încredinţate la autorităţi ai căror
titulari, aleşi de corpul electoral local, pot să stabilească norme valabile
pentru locuitorii din aceea localitate, atunci avem descentralizare.” 4
Se poate conchide că pentru a exista o descentralizare efectivă,
unităţilor administrativ-teritoriale trebuie să li se recunoască
„personalitatea morală”, „un patrimoniu distinct de acela al statului” şi
„exerciţiul unor drepturi de putere publică”.
Analizând cele două principii, centralizarea şi descentralizarea,
prof. Paul Negulescu combate teza potrivit căreia ar viza şi sfera
politicului.
„După noi expresiunile de centralizare şi descentralizare
trebuiesc întrebuinţate numai când e vorba de organizarea
administrativă a unui stat şi de stabilit raporturile între puterea centrală
1
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a II-a, Bucureşti, 1929, p.
240
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan,
Bucureşti, 1934, pp. 6-10
3
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, ediţia a II-a, vol. I, 1929, Bucureşti, p.
240
4
Paul Negulescu, op. citată, p. 610
31
şi serviciile administrative locale şi speciale … Or, când vorbim în dreptul
administrativ de descentralizare, nu înţelegem ca subdiviziunile
teritoriale ale statului să aibă o autonomie complectă, ele nu au decât
dreptul de a-şi rezolva unele chestiuni de interes local. Prin centralizarea
politică a unui stat, nu s-ar putea înţelege decât un stat unitar, iar printr-
un stat descentralizat politiceşte, un stat federal.”1
Aşadar, descentralizarea se situează exclusiv în domeniul
administraţiei fiind limitată, conform voinţei legiuitorului, care-i acordă
acesteia „drepturi derivate”, adică o anumită competenţă.
În legătură cu modul de exercitare a administraţiei publice,
centrale şi locale, se impune să mai analizăm două aspecte privind
centralizarea şi descentralizarea în judeţe şi oraşe a serviciilor publice ale
ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei
centrale.
Prin deconcentrare administrativă prof. Anibal Teodorescu
înţelegea „a lărgi cât mai mult atribuţiile agenţilor puterii centrale aşezaţi
în judeţe şi comune”, iar prof. Paul Negulescu analizând acelaşi principiu,
îl definea astfel:
„Când se acordă unei autorităţi locale sau speciale, ai cărui titulari
sunt numiţi de puterea centrală, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se
poate zice că avem descentralizare, cu toate că s-ar putea acorda o
oarecare autonomie acelei autorităţi. În cazul acesta avem o diminuare a
sistemului de centralizare. Această formă micşorată de centralizare
poartă numele de deconcentrare.”2
Deci, ne găsim în prezenţa unei desconcentrări administrative în
cazurile în care organele centrale ale administraţiei publice lărgesc
competenţele serviciilor proprii descentralizate în unităţile administrativ-
teritoriale în care acestea au fost organizate.
Aşadar, deconcentrarea administrativă este o formă de diminuare
a centralizării administrative şi nu un element al descentralizării
administrative. Ne-am afla în prezenţa unei descentralizări administrative
numai în cazurile în care organele administraţiei publice centrale ar
transmite organelor administraţiei publice locale alese, respectiv
consiliilor locale şi judeţene şi primarilor, o parte din atribuţiile lor,
pentru că, aşa cum arată prof. Antonie Iorgovan „autorităţile
descentralizate nu sunt decât cele care realizează autonomia locală,

1
Idem, p. 614
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 611
32
autorităţi alese de cetăţeni, adică consiliile locale, primarii şi consiliile
judeţene.”3

2. Centralizarea administrativă
Prin centralizare administrativă se înţelege organizarea şi
funcţionarea unui sistem administrativ în cadrul căruia exercitarea
atribuţiilor administrative este conferita numai de organele statului.
În centralism, autoritatea vine întotdeauna dela cel mai inalt nivel
ierarhic, guvernul central şi reprezentanţii săi in teritoriu deţin in
totalitate puterea de decizie, nu există sau sunt prea puţine organe
alese, iar atribuţiile acestora sunt restrânse. Între organele centrale,pe
de o parte, şi cele locale ale administraţiei,pe de alta parte, există
raporturi de subordonare riguros reglementate prin lege.
Acest sistem administrativ a cunoscut o lungă istorie, fiind
promovat de doctrinele etatiste, caracterizate prin elementul dominant,
centralismul de stat, în detrimentul iniţiativei locale.
Doctrinele etatiste s-au bucurat de o largă popularitate în cea de-
a doua jumătate a secolului al XIX-lea, reuşind să se impună în importante
state europene ca Franţa, Germania, Rusia, etc. Cele mai importante
variante ale doctrinelor etatiste au fost considerate următoarele:
a) doctrina socialismului de stat, reprezentată prin lucrările lui
Schumacher, care a jucat un rol important în Germania la
finele secolului XIX;
b) doctrina solidaristă, al cărui reprezentant de marcă a fost
Leon Bourgeois;
c) doctrinele socialiste şi comuniste.
Un element comun al acestor doctrine îl reprezintă teza potrivit
căreia, activitatea izolată a unui individ este inferioară activităţii
sofisticate şi coordonate a mai multora, combătând astfel doctrina
individualistă, promovata de doctrina liberală.
Adepţii doctrinelor etatiste sunt susţinătorii convinşi ai
protecţionismului de stat în domeniile „strategice” ale societăţii,
militează pentru supravegherea continuă a individului prin introducerea
autorizării prealabile, altfel spus, promovează limitarea drepturilor şi
libertăţilor cetăţeneşti.
După cel de-al doilea război mondial, în statele Europei Centrale şi
de Est au fost instaurate regimuri comuniste, pro-sovietice, care au
cunoscut experienţa unor sisteme de administrare super-centralizate, în
3
Antonie Iorgovan, op. citată, Vol. I, 2001, p. 448
33
care toate autorităţile administrative erau subordonate ierarhic statului-
partid1, partidul unic fiind singura putere conducătoare.
În concluzie, centralizarea administrativă ca sistem de organizare
statală prezintă următoarele caracteristici:
 statul este singura persoană morală de drept public, politico-
teritorială;
 interesul public este unic, cel al statului centralizat;
 organizarea administraţiei se bazează pe o ierarhie strictă,
subordonată faţă de guvernul central;
 competenţa autorităţilor locale este limitată, reprezintă
voinţa statului şi nu pe cea a a colectivităţilor locale;
 statul exercita un riguros control ierarhic (anterior,
concomitent şi posterior), putând anula, modifica sau
suspenda actele autorităţilor locale.

3. Deconcentrarea administrativă
Acest principiu îşi găseşte suportul constituţional în art. 120 alin.
(1) din Constituţia României, republicată, conform căruia: „Administraţia
publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile
descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice.”
Inconvenientele şi dezavantajele centralizării administrative, sub
aspectul eficacităţii activităţii administraţiei, sunt rezolvate parţial în
regimul administrativ deconcentrat.
Trebuie precizat faptul că în cadrul organizării administrative a
unui stat, nu poate fi vorba numai despre centralism sau descentralizare,
între acestea existând moduri de organizare intermediară.
Prin deconcentrare se realizează un transfer de autoritate, care,
dacă nu este riguros stabilită, poate stânjeni viaţa locală mai mult decât
sistemul centralizat, prin apropierea tutorelui, reprezentant al puterii
centrale, de colectivitatea locală.
Conform art.2 lit. j din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006 2
deconcentrarea reprezintă „redistribuirea de competenţe administrative
şi financiare de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale către propriile structuri de specialitate din
teritoriu”.

1
V. Popa, I. Munteanu, De la centralism spre descentralizare, Editura Cartier, Chişinău,
1998, p.16
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
34
Aşadar, caracteristicile centralizării administrative se menţin, cu
excepţia faptului că în teritoriu nu mai există simplii agenţi ai centrului, ci
autorităţi administrative propriu-zise, care dispun de competenţe proprii.
Aceste structuri sunt numite şi revocate de centru, faţă de care
sunt subordonate şi răspunzătoare. Ele deservesc interesul unic al
statului, dar pentru anumite chestiuni de interes local (de mai redusă
importanţă) au competenţe proprii, problemele de interes major
constituind exclusiv atributul centrului.
Modul în care se realizează partajarea competenţei între centru şi
autorităţile administrative desconcentrate, reflectă gradul de
deconcentrare administrativă. În toate situaţiile însă, structurile
teritoriale desconcentrate au obligaţia de a raporta centrului situaţia din
teritoriu şi de a executa ordinele acestuia.
Deconcentrarea poate îmbrăca două forme:
a) pe verticală, sporindu-se competenţele serviciilor
exterioare ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei centrale;
b) pe orizontală, amplificându-se în acest caz
competenţele conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-
o circumscripţie administrativă, cum ar fi prefectul, spre pildă.
În concluzie, relevăm că şi acest sistem de organizare
administrativă menţine o administraţie unitară, care însă nu mai
păcătuieşte prin uniformitate, autorităţile desconcentrate putând adapta
la specificul local măsurile şi ordinele transmise de la centru.
Totuşi, trebuie reţinut faptul esenţial acela că deconcentrarea
administrativă menţine puterea ierarhică în detrimentul autonomiei
locale.

4. Descentralizarea administrativă
Fără a fi un sistem de organizare perfect, descentralizarea
administrativă şi-a dovedit viabilitatea în toate statele cu democraţie
dezvoltată şi economie de piaţă, motiv pentru care trebuie promovată şi
în sistemul de organizare al administraţiei şi serviciilor publice româneşti.
Descentralizarea administrativă prezintă următoarele
particularităţi:
 statul încetează să mai fie singura colectivitate teritorială
recunoscută şi unica persoană juridică de drept public;
 colectivităţile teritoriale locale, organizate potrivit legii
(judeţele, oraşele si comunele) sunt persoane morale de drept
35
public,politico-teritoriale, având capacitate de drept public şi
interese publice proprii, distincte de cele ale statului;
 pentru satisfacerea intereselor publice, colectivităţile locale
dispun de autorităţi administrative proprii precum şi de
mijloacele materiale, financiare şi umane necesare.1
 autorităţile administratiei publice locale reprezentative cărora
colectivităţile locale le va încredinţa administrarea treburilor
publice se desemnează prin vot universal, egal, direct, secret
şi liber exprimat. Aşadar, puterea autorităţilor reprezentative
de la nivelele locale nu vine de la centru, ci de la corpul
electoral local, pe calea alegerilor. Ele nu sunt numite, nu se
subordonează şi nu pot fi revocate de administraţia statului.
In consecinţă, administraţia publică îşi pierde caracterul
unitar, ea fiind formată din administraţia statului şi
administraţia colectivităţilor locale.
 existenţa unui control de stat, denumit tutelă
administrativa,care se exercita asupra legalităţii activităţii
desfăşurate de autorităţile administratiei publice locale
autonome.
În literatura de specialitate din ţară şi din străinătate
descentralizarea îmbracă două forme: descentralizarea teritorială şi
descentralizarea tehnică (descentralizarea serviciilor publice).2
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese
comune ale locuitorilor dintr-o fracţiune geografică, porţiune din
teritoriul de stat (judeţ, oraş, comună), interese distincte faţă de
interesele naţionale, şi care se manifestă în cele mai diverse domenii de
activitate.
Descentralizarea tehnică care constă în descentralizarea
serviciilor publice, presupune existenţa unor persoane morale de drept
public care prestează servicii publice de interes local, detaşate din sfera
serviciilor statale. Aceste persoane morale au fost denumite în literatura
de specialitate din perioada interbelică stabilimente publice locale. 3

1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Universităţii
„Lucian Blaga”, Sibiu, 1998, p. 174; C.G. Rarincescu, Drept administrativ, Editura „Gh.
Stăncescu”, Bucureşti, 1927, p. 197; Antonie Iorgovan, op.citată, vol. I, 2001, p. 59
2
Andre de Laubadere, Manuel de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1978, p. 157; Antonie
Iorgovan, Drept administrativ - Tratat elementar, Editura Actami, Bucureşti, 1994, pp.
214-216
3
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a IV-a,
Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 171
36
Doctrina actuală reţine ideea potrivit căreia descentralizarea
teritorială constă în repartizarea unor atributii administrative, impusă de
diversitatea socială şi politică a ţărilor, asupra întregului teritoriu, în timp
ce descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei repartizări
armonioase a funcţiilor între diferite ramuri ale administraţiei. Prima
răspunde, astfel, unor aspiraţii politice, iar cea de-a doua unor preocupări
de eficienţă, de gestionare a intereselor locale.
Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a
aprecia descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă
şi nu una politică, aceasta întâlnindu-se numai în situaţia statelor
federale.
Opiniile exprimate în doctrină îşi găsesc şi un suport legal.
Astfel, descentralizarea este definită ca fiind: „transferul de
competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei
publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul
privat”.1

5. Autonomia locală
Potrivit opiniilor exprimate în literatura de specialitate din
perioada interbelică, principiul descentralizării în organizarea
administraţiei presupune şi autonomia locală, nu de puţine ori cele două
principii fiind tratate împreună.
Prof. Anibal Teodorescu considera că autonomia locală s-a
manifestat din punct de vedere istoric anterior apariţiei statului, ea
păstrându-se ca realitate socio-psihologică şi economică chiar şi în cele
mai totalitare regimuri.
Ca realitate juridică însă, autonomia locală a fost,este şi va fi
influenţată de mai mulţi factori, printre care: tradiţia istorică, cadrul
geografic, resursele economice, gradul de instrucţie civică sau politică şi
nu în ultimul rând de reglementările naţionale şi internaţionale.
În viziunea contemporană, autonomia locală se manifestă sub mai
multe aspecte şi pe mai multe planuri.
Astfel, sub aspectul capacităţii juridice, colectivităţile locale
(regiunile, judeţele, oraşele, comunele etc.) sunt subiectele de drept
distincte de stat, având interese publice proprii, recunoscute ca atare de
legiuitor.

1
Vezi art.2 lit.l din Legea-cadru a descentralizării nr. 195 din 22 mai 2006, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
37
Pe plan instituţional, acestea sunt reprezentate de autorităţi
administrative proprii, alese prin vot universal (consilii locale, consilii
judeţene, primari) şi care nu se găsesc în raporturi de subordonare faţă
de aparatul de stat central.
În planul autonomiei decizionale, autorităţile administraţiei
publice locale au competenţe generale şi adoptă decizii în interesul
colectivităţilor pe care le reprezintă.
În sfârşit, dar cel puţin de aceeaşi importanţă, autonomia locală
nu se poate manifesta în mod real decât dacă este recunoscută şi în
planul resurselor financiare, materiale şi umane de care dispun.
Astfel, colectivităţile locale au bugete proprii, dispun de un
patrimoniu în care sunt incluse bunurile ce aparţin domeniului public şi
privat al judeţului, oraşului sau comunei şi sunt deservite de funcţionari
publici selectaţi pe criteriul competenţei.
Problema autonomiei locale s-a pus cu tot mai multă acuitate în
ultimii 15 – 20 de ani ai secolului trecut, cu deosebire în spaţiul european,
fiind adoptată la Strasbourg la data de 15 octombrie 1985 Carta
europeană a autonomiei locale, ratificată de Parlamentul României prin
Legea nr. 199/19971.
Conform art. 3 pct. 1 din Cartă, „Prin autonomie locală se înţelege
dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice
locale de a soluţiona şi de a gestiona în cadrul legii, în nume propriu şi în
interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice.”
Aproape identic, Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001,
republicată, stipulează în art. 3 (1): „Prin autonomie locală se înţelege
dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale
de a soluţiona şi gestiona, în numele şi interesul colectivităţilor locale pe
care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.”
Apoi, în art. 4 al legii este stabilit conţinutul autonomiei locale,
specificându-se că este numai administrativă şi financiară şi priveşte
organizarea, funcţionarea, competenţele, atribuţiile şi gestionarea
resurselor care aparţin unităţii administrativ-teritoriale.
Aşadar, autonomia locală nu trebuie confundată cu independenţa
absolută, cu o izolare totală a autorităţilor administraţiei publice locale,
faţă de administraţia centrală de stat. Ea nu poate îmbrăca înţelesul
independenţei acordate unei colectivităţi politice.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 331 din 26 noiembrie 1997
38
Autorităţile prin care se exercita autonomia locală nu au putere
de decizie politică majoră, ci îşi desfăşoară activitatea în funcţie de voinţa
politică statală, exprimată în legile adoptate de Parlament.

39
Capitolul III

DREPTUL ADMINISTRATIV - CADRU JURIDIC DE REALIZARE A


ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Dreptul administrativ - ramură a dreptului public


Normele juridice apricabile in societate au fost grupate, încă din
timpul Imperiului Roman, în două mari categorii: norme de drept
„public” şi norme de drept „privat”.
Evoluţiile ulterioare ale societăţii omeneşti şi implicit ale dreptului
nu au înlăturat separaţia dintre cele două mari categorii şi nici nu au creat
altele noi, ramurile de drept apărute ulterior încadrându-se într-una sau
alta dintre ele.
Trebuie menţionat totuşi faptul că „teoria generală a dreptului
socialist” din ţara noastră nu mai recunoştea împărţirea dreptului în
public şi privat, asupra acestei teorii revenindu-se după Revoluţia din
1989.1
Făcând o sinteză a studiilor întreprinse în materie, putem afirma
că „dreptul public” cuprinde normele juridice care reglementează
următoarele domenii:
 organizarea şi funcţionarea statului;
 raporturile(relatiile) care se stabilesc intre diferitele autorităţi
publice;
 raporturile statuate intre stat si celelalte autorităţi publice, pe
de o parte şi particulari, persoane fizice şi juridice, pe de altă
parte;
 raporturile dintre state;
Aceste norme sunt grupate în funcţie de specificul obiectului de
reglementare în ramuri distincte de drept, din dreptul public făcând
parte următoarele ramuri de drept: constituţional, administrativ, penal,
procesual penal şi procesual civil, internaţional public, celelalte ramuri de
drept alcătuind dreptul privat.

1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, 1996, p. 7, pct. 7
subsol
40
Prof. Paul Negulescu arăta că: „Dreptul public se ocupă de
interesele generale, studiază organizarea politică a colectivităţii,
stabileşte organele ei, arată raporturile care există între aceste organe,
între aceste organe şi între alte grupuri sociale, precum şi raporturile
dintre particulari şi aceste grupări; el stabileşte normele după care au să
procedeze, în limitele stabilite de lege, deţinătorii puterii publice; pe câtă
vreme dreptul privat se ocupă cu satisfacerea şi regularea intereselor
particulare.”1
Autorul consideră că este importantă distincţia dintre dreptul
public şi dreptul privat, între cele două ramuri de drept existând
deosebiri de esenţă, astfel:
a) normele de drept privat sunt mai cristalizate şi mai stabile
decât cele de drept public, ultimele fiind mult mai elastice şi variabile
întrucât depind în mod direct de factorul politic;
b) în dreptul privat, orice persoana poate fi titulara a unui drept,
indiferent dacă are sau nu cetăţenia statului respectiv, fără deosebire de
naţionalitate, religie şi sex, spre deosebire de dreptul public care are
norme specifice, impunând unele interdicţii;Spre pilda, domiciliul într-o
anumită unitate administrativ-teritorială condiţionează mandatul
primarului,conform art.72,alin.(2),lit.c)din Legea nr.215/2001-legea
administratiei publice locale,republicata;
c) în timp ce dreptul public se bazează pe reglementarea prin lege
a competentei autoritatilor publice,exercitarea acesteia fiind obligatorie
pentru autoritatile publice, în dreptul privat este aplicabil principiul
potrivit căruia „tot ceea ce nu este interzis este permis”;
d) în instituţiile dreptului privat, cu excepţia celor privind instituţia
familiei, constatăm preponderenta caracterului lucrativ (profitabil) al
acestora, spre deosebire de instituţiile de drept public in cadrul carora
primează satisfacerea interesului general. ( Spre exemplu: contractul de
vânzare-cumpărare,contractul de locaţiune etc., comparativ cu serviciile
publice de sănătate, cultură, etc.).
e) în dreptul public, publicitatea si transparenta constituie
principii definitorii, viaţa publică desfăşurându-se în mod public, spre
deosebire de dreptul privat guvernat de principiul confidenţialitatii. De
exemplu, şedinţele consiliului local, ale instanţelor judecătoreşti etc.
sunt publice, deosebit de normele dreptului muncii,dreptului civil

1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale., vol. I, ediţia a IV-a,
Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, pp. 33-34
41
etc.potrivit carora - salariul, contul în bancă etc. - sunt informatii
confidentiale)2.

2. Obiectul, definiţia şi trăsăturile dreptului administrativ


Activitatea desfăşurată de autorităţile administraţiei publice este
foarte diversă şi complexă, precum la fel de diverse şi complexe sunt
problemele celor pe care-i administrează, persoane fizice şi juridice.
Această activitate, după cum am văzut deja, este reglementată de un
complex de norme juridice, dintre acestea un grup special formând
ramura dreptului administrativ.
În consecinţă, se poate afirma că obiectul dreptului administrativ
îl constituie acel grup de norme juridice care reglementează anumite
relaţii sociale din sfera de administrare a treburilor statului şi ale
colectivităţilor locale, alte categorii de relaţii sociale fiind reglementate
prin norme aparţinând altor ramuri de drept, cum ar fi: dreptul
constituţional, dreptul civil, dreptul financiar, dreptul familiei, etc.
Este indubitabil faptul că normele dreptului administrativ
reglementează organizarea, funcţionarea şi activitatea administraţiei
publice în principal, normele dreptului administrativ aplicându-se
administraţiei publice împreună şi cu alte norme juridice aparţinând altor
ramuri de drept.
Pe de altă parte, normele dreptului administrativ nu acţionează
exclusiv în sfera de activitate a autorităţilor administraţiei publice, ci aşa
cum am mai relevat, se aplică şi autorităţilor care exercită puterea
legislativă sau judecătorească, în anumite situaţii.
Analizând relaţiile sociale din sfera administraţiei publice
reglementate de dreptul administrativ împreună cu alte ramuri ale
dreptului public, prof. Antonie Iorgovan reţine trei situaţii, după cum
urmează:
a) raporturi reglementate de dreptul administrativ, subsecvent
altei ramuri de drept (ex. dreptul constituţional);
b) raporturi reglementate de dreptul administrativ, ca drept
comun pentru alte ramuri (ex. dreptul financiar);
c) raporturi reglementate de dreptul administrativ în colaborare
cu alte ramuri (ex. dreptul internaţional public).
În alte situaţii, raporturile sociale din sfera administraţiei publice
sunt reglementate de dreptul administrativ împreună cu ramuri ale
dreptului privat şi nu ale dreptului public precum în exemplele sus-
2
Paul Negulescu, op. citată, pp. 35-37
42
menţionate. În aceste situaţii, dreptul administrativ cu încărcătura sa
politico-statală de putere publică, joacă rolul de „drept comun” pentru
anumite instituţii juridice sau chiar ramuri ale dreptului privat, cum este
cazul dreptului familiei, dreptului civil, dreptului funciar etc., guvernând
şi orientând aceste reglementări în sfera administraţiei publice. Această
întregire şi mijlocire dintre normele diferitelor ramuri de drept, are drept
consecinţă crearea unor reglementări complexe, dând naştere unor
instituţii mixte de drept administrativ şi de drept civil sau de drept
administrativ şi dreptul familiei ori de dreptul muncii.
În sfârşit, în dreptul public contemporan este admisă teza potrivit
căreia normele de drept administrativ, în condiţiile prevăzute de lege,
pot reglementa şi relaţii sociale din sfera „faptului administrativ” care
mijloceşte realizarea competenţei altor organe de stat decât cele
administrative (de exemplu, refuzul de a rezolva o cerere), teză
consacrată şi în art. 52 din Constituţie. În aceste situaţii, de vreme ce
regimul administrativ este impus de legiuitorul constituant ca mijloc şi nu
ca scop în sine, este firesc să apreciem că el intervine într-un raport
subsecvent faţă de alte regimuri, mijlocind însă realizarea acestora. În
contextul prezentat, dreptul administrativ poate fi definit ca fiind acea
ramură a dreptului public, care reglementează relaţiile sociale din sfera
administraţiei publice, precum şi pe cele de natură conflictuală, dintre
autorităţile administraţiei publice sau alte autorităţi statale, pe de o
parte, şi cei vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ale
acestor autorităţi, pe de altă parte1.
Din definiţie putem desprinde următoarele trăsături ale dreptului
administrativ:
a) Dreptul administrativ este o ramură a dreptului public;
b) Dreptul administrativ cuprinde norme care stabilesc
organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei
publice, a serviciilor publice, precum şi raporturile dintre ele;
Aceste norme de natură administrativă le regăsim în: Constituţie,
legi organice, legi ordinare, precum şi în acte administrative (ordonanţe
şi hotărâri ale Guvernului, ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor, hotărâri
ale consiliilor locale etc.). Tocmai pentru aceste considerente, normele
de drept administrativ nu trebuie confundate şi identificate cu actele
administrative, iar, pe de altă parte, actele administrative pot să cuprindă
norme specifice altor ramuri de drept, spre exemplu: de drept financiar,
civil, dreptul muncii etc. În acelaşi timp însă, dreptul administrativ nu

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 121
43
cuprinde toate normele juridice care reglementează administraţia, ele
rezultând din norme ale dreptului civil (raporturile patrimoniale din
cadrul administraţiei publice, spre exemplu), de drept financiar etc. ;
c) Obiectul propriu de reglementare al dreptului administrativ îl
formează relaţiile sociale specifice administraţiei publice,
denumite raporturi juridice de drept administrativ;
d) Consacra un ansamblu de reguli specifice activităţilor
administrative, care se diferenţiază de cele care
reglementează relaţiile dintre particulari, reguli care constituie
„regimul juridic administrativ” şi care deosebeşte dreptul
administrativ de dreptul privat, în special de dreptul civil.
În principiu, problemele care apar în activitatea organelor
administraţiei publice se pun în alţi termeni faţă de cele născute între
particulari, diferenţă generată de faptul că organele administraţiei sunt
înzestrate cu putere publică şi acţionează în scopul satisfacerii interesului
general, pe când particularii, de pe poziţii de egalitate, urmăresc
satisfacerea intereselor proprii, rezultând de aici, în mod evident,
specificitatea administraţiei.
Pe de altă parte, tehnica juridică de acţiune a autorităţilor
administraţiei publice este diferită de cea utilizată de particulari în
raporturile dintre ei.
Astfel, emiterea (adoptarea) actelor de drept administrativ se
realizează cu îndeplinirea unor formalităţi procedurale premergătoare,
concomitente şi ulterioare, cu respectarea unor condiţii de fond şi formă
ale actului administrativ, spre deosebire de actele civile – în care
operează principiul consensualismului.
De asemenea, autorităţile administraţiei publice pot hotărî, în
mod unilateral, organizarea şi funcţionarea unor servicii publice.
Toate aceste elemente sunt proprii raporturilor de drept
administrativ, în care este implicată administraţia publică.
e) Caracterul de mobilitate al normelor sale, superior faţă de cel
al normelor dreptului privat.Acest caracter decurge din
necesitatea adaptării dreptului public la specificul
administraţiei, acela de a servi interesul public, aflat într-o
continuă si dinamica transformare.
Ca o consecinţă firească a acestei realităţi sociale, în dreptul
administrativ asistăm deseori la modificări, completări şi abrogări de acte
normative, spre deosebire de dreptul privat in cadrul caruia legislaţia se
bucură de o stabilitate mult mai mare.

44
f) În dreptul administrativ,apararea interesul public are
prioritate faţă de protectia interesului privat.
Ideea de bază a acestei trăsături este aceea că, în orice stat de
drept voinţa politică este exprimată în lege, ea reprezintă interesele
statului şi ale colectivităţilor locale şi-n consecinţă prevalează în faţa
interesului privat.
Cu toate acestea, interesul privat este ocrotit prin variate
modalităţi, astfel încât particularul să nu sufere abuzuri din partea
administraţiei publice.
Aşa de exemplu, art. 52 din Constituţia României precum şi Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 conferă persoanelor fizice şi
juridice posibilitatea de a se adresa instanţelor judecătoreşti, ori de câte
ori consideră că administraţia publică,prin actele si actiunile sale, le-a
lezat un drept subiectiv sau un interes legitim.
g) Inexistenţa unui cod administrativ.
Marea diversitate a normelor şi frecventele modificari care survin
în legislaţia din domeniul administratiei publice, au determinat
inexistenţa unei codificări a dreptului administrativ, acest demers fiind
foarte dificil de realizat.
h) Răspunderea în dreptul administrativ constituie de asemenea
o particularitate a acestuia.
În condiţiile statului de drept, este firesc ca atât statul, precum şi
autorităţile administraţiei publice,demnitarii şi funcţionarii publici care le
compun să răspundă pentru acţiunile lor, formele specifice de
răspundere şi pedepsele aplicabile acestora constituind obiectul unor
reglementări speciale,cum sunt:Legea nr. 115/19991 privind
responsabilitatea ministerială, Legea nr. 188/1999 2 privind Statutul
funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare etc..

3. Normele dreptului administrativ


Normele de drept administrativ reglementează conduita
subiecţilor de drept, autoritati publice,persoane fizice si persoane
juridice,care participă la înfăptuirea administraţiei publice Normele
dreptului administrativ se particularizează prin următoarele trăsături:
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările ulterioare, modificată şi completată prin
Legea nr. 251 din 23 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
574 din 4 iulie 2006
45
a) reglementează raporturi sociale care se stabilesc între
autorităţile administraţiei publice, precum şi între acestea şi particulari
(persoane fizice şi juridice), în realizarea sarcinilor administraţiei publice;
b) normele dreptului administrativ sunt foarte variate, fiind
întâlnite practic în aproape toate domeniile şi sectoarele de activitate;
c) cu excepţia celor cuprinse în Constituţie şi în legi, normele
dreptului administrativ se emit în baza şi în vederea executării legii.
În ceea ce priveşte structura lor, aidoma ca la oricare normă
juridică si la normele dreptului administrativ întâlnim o structură logico-
juridică şi o structura tehnico-juridică.
Structura logico-juridică este formată din trei elemente,
respectiv: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea, cu particularitatea că ipoteza
este deseori foarte dezvoltată, iar dispoziţia se prezintă, de regulă, în
termeni imperativi.
Ipoteza prevede împrejurările şi condiţiile în care se aplică,
precum şi subiecţii la care se referă dispoziţia. Tot în ipoteză sunt
cuprinse şi alte părţi ale normei, cum sunt: definiţiile, principiile, scopul
activităţii unui organ, înţelesul unor termeni etc.
Dispoziţia normei consacră conduita pe care trebuie să o urmeze
subiectii de drept la care se referă .Cu alte cuvinte,ce trebuie să facă
sau,ce trebuie să nu facă acestia.
În general este categorică, imperativă, deoarece relaţiile sociale
care fac obiectul reglementării dreptului administrativ se desfăşoară în
procesul de realizare a puterii publice. Astfel, principalele norme de
drept administrativ au o dispoziţie cu caracter onerativ (prin care
subiectele de drept sunt obligate la o anumită conduită, prestaţie) sau cu
caracter prohibitiv (cuprinzând reguli de interzicere a unor acţiuni,
obligaţii de abţinere) şi, mai rar, normele au caracter permisiv.
Sancţiunea normei arată consecinţele juridice care decurg din
nerespectarea normei. La fel ca şi în alte ramuri de drept ,sancţiunea
normei de drept administrativ nu rezultă întotdeauna în mod expres, ea
putand fi dedusă în mod logic din conţinutul normei juridice respective.
Structura tehnico-juridică a normei juridice de drept administrativ
are în vedere forma in care se exprima conţinutul normei,altfel spus,
modul de redactare al acesteia.
Dreptul comun în aceasta materie îl constituie Legea nr. 24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative1,cu modificarile si completarile ulterioare. Normele de tehnică

1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
46
legislativă stabilesc părţile constitutive ale unui act normativ, structura,
forma şi modul de sistematizare a conţinutului acestuia, procedeele
tehnice folosite în activitatea de elaborare, modificare, completare şi
abrogare a actelor normative, limbajul şi stilul acestora etc.
Elementul structural de bază al părţii dispozitive îl constituie
articolul, conform art. 43 din Legea nr. 24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Normele dreptului administrativ pot fi clasificate după mai multe
criterii, astfel:
a) După obiectul reglementării distingem norme organice, norme
de drept material şi norme de drept procesual.
Normele organice sunt acele norme ale dreptului administrativ
care reglementează înfiinţarea, organizarea, funcţionarea şi desfiinţarea
unor autorităţi ale administraţiei publice precum şi raporturile dintre
aceste autorităţi.
Normele de drept material reglementează drepturi şi obligaţii ale
subiectelor de drept administrativ, iar normele de drept procesual
reglementează principiile şi procedura după care se desfăşoară
activitatea autorităţilor administraţiei publice.
b) După sfera de cuprindere, normele dreptului administrativ pot
fi:
 norme generale - care au o sferă largă de reglementare;
 norme speciale - care reglementează numai o anumită
problematică sau se referă la o anumită categorie de subiecţi;
 norme de excepţie - care reglementează situaţii apărute în
mod excepţional (calamităţi, catastrofe etc., sau cazul
ordonanţelor de urgenţă - emise conform art. 115 alin. 4 din
Constituţie).
c) În funcţie de caracterul dispoziţiei, normele de drept
administrativ se clasifică în:
 norme onerative - care obligă subiectele cărora li se adresează
să efectueze o anumită acţiune;
 norme prohibitive - care interzic anumite acţiuni;
 norme permisive - care lasă subiecţilor de drept libertatea să
desfăşoare sau nu anumite acţiuni.

47
4. Izvoarele dreptului administrativ
Izvoarele dreptului administrativ pot fi definite ca fiind formele de
exprimare ale normelor de drept administrativ care nasc, modifică sau
sting raporturi administrative.
Izvoarele formale ale dreptului administrativ sunt următoarele:
a) Constituţia României - legea fundamentală a statului nostru
care este înzestrată cu o forţă juridică supremă, toate celelalte acte
normative trebuind să fie conforme Constituţiei.
Constituţia este sursa directă sau indirectă a tuturor
prerogativelor administraţiei publice. Printre normele constituţionale
care pot fi considerate că au şi o natură administrativă menţionăm, cu
titlu exemplificativ pe cele referitoare la Preşedintele României, Guvern,
administraţia publică centrală de specialitate, administraţia publică
locală, norme privind drepturile şi îndatoririle fundamentale ale
cetăţenilor etc.
b) Legea este un al doilea izvor al dreptului administrativ, atunci
când conţine norme de drept administrativ.
În cadrul legilor, pe primul plan se situează legea organică al cărui
obiect îl constituie domeniile prevazute în art. 73 alin. (3) din Constituţie
cum ar fi :organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare al
Ţării, statutul funcţionarilor publici, contenciosul administrativ, regimul
starii de asediu si al starii de urgenta , etc.).
Urmează apoi legea ordinară care, în măsura în care cuprinde
norme ce reglementează raporturi juridice administrative, constituie
izvor al dreptului administrativ.
Spre exemplu, O.U.G. nr. 102/1999 privind încadrarea în muncă a
persoanelor cu handicap, cu modificările şi completările ulterioare 1,
prevede o serie de obligaţii pentru ministere şi celelalte organe centrale
şi autorităţi ale administraţiei publice locale referitoare la locurile de
muncă în care, în limita solicitărilor, pot fi încadrate numai persoanele
handicapate. Această lege este considerată a fi izvor al dreptului
administrativ, cât şi a altor ramuri de drept, reglementând raporturi
sociale de natură diferită (administrativă, comercială, procesuală, dreptul
muncii etc.).
c) Decretele Preşedintelui României, atunci când acestea au
caracter normativ şi conţin norme de drept administrativ.

1
Aprobată cu modificări prin Legea nr. 519/2002, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 555 din 29 iulie 2002, cu modificările şi completările ulterioare.
48
Preşedintele României poate emite astfel de decrete, atunci când
declară mobilizarea totală sau parţială a forţelor armate şi când
stabileşte măsuri în caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării,
instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă, potrivit Constituţiei etc.
Astfel, conform art. 10 din Ordonanţa de urgenţă nr. 1/1999
privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă 1: „Starea de
asediu sau starea de urgenţă se instituie de Preşedintele României, prin
decret, contrasemnat de primul-ministru şi publicat de îndată în
Monitorul Oficial al României.”
d) Hotărârile şi Ordonanţele Guvernului sunt, în marea lor
majoritate, izvoare ale dreptului administrativ, bineînţeles atunci când
acestea au un caracter normativ deoarece acestea sunt principalele acte
prin care Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi
exercită conducerea generală a administraţiei publice, înfăptuind
realizarea în concret a prevederilor cuprinse în legi.
Prin hotărârile Guvernului sunt reglementate organizarea,
funcţionarea şi atribuţiile celor mai multe ministere şi organe centrale de
specialitate ale administraţiei publice şi implicit, activitatea în domeniile
şi sectoarele respective.
e) Ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale conducătorilor
celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale cu
caracter normativ sunt izvoare ale dreptului administrativ nu numai în
domeniul propriu de activitate în care este organizat ministerul al cărui
conducător a emis ordinul sau instrucţiunea, ci şi în alte domenii de
activitate.
Aşa de exemplu, un ordin emis de ministrul finanţelor publice este
obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intră sub incidenţa sa,
indiferent dacă există sau nu raporturi de subordonare.
f) Actele juridice emise de şefii serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale,
denumite decizii sau dispoziţii - numai în măsura în care au caracter
normativ.
g) Actele juridice adoptate de autorităţile administraţiei publice
judeţene şi locale sunt, în multe cazuri, izvoare de drept administrativ,
acestea având o competenţă materială generală şi, implicit, dreptul de a
adopta acte cu caracter normativ. Aceste acte sunt: hotărârile consiliilor
judeţene, hotărârile consiliilor locale, dispoziţiile primarului etc.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 22 din 21 ianuarie 1999,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 453/2004, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 1052 din 12 noiembrie 2004
49
h) Ordinele prefecţilor - pot fi izvoare de drept administrativ, dar
numai în măsura în care au caracter normativ.
Potrivit dispoziţiilor art. 32 din Legea nr. 340/2004 privind
prefectul şi instituţia prefectului, prefectul are competenţa de a emite
astfel de ordine (asigurarea intereselor naţionale, respectarea legilor şi a
ordinii publice, luarea măsurilor corespunzătoare pentru prevenirea
infracţiunilor şi apărarea drepturilor cetăţenilor etc.).
i) Tratatele şi convenţiile internaţionale
Cuprinderea acestor documente în cadrul izvoarelor dreptului
administrativ a constituit subiect de dezbatere al doctrinei de
specialitate o bună perioadă de timp.
În prezent, această problemă şi-a găsit soluţionarea, art. 11 din
Constituţie stipulând că „Statul român se obligă să îndeplinească
întocmai şi cu bună credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este
parte”, tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, făcând parte din
dreptul intern.
Ca urmare, tratatele internaţionale pot constitui izvoare ale
dreptului administrativ, dacă îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii:
 au fost ratificate de Parlament conf. art. 91 alin. (l) din
Constituţie;
 stabilesc reguli juridice referitoare la relaţii sociale din sfera de
reglementare a dreptului administrativ;
 convenţiile internaţionale să fie de aplicare directă, nemijlocită.

j) Doctrina
Referitor la acest izvor al Dreptului administrativ relevăm că
opiniile exprimate sunt contradictorii.
Astfel,in literatura de specialitate din perioada interbelică 1 s-a
considerat că doctrina nu poate constitui un izvor formal al dreptului
administrativ, dar, în acelaşi timp, s-a apreciat că doctrina poate servi ca
un indreptar ,deopotriva pentru judecători şi pentru legiuitor,
reprezentând un semnal de alarmă asupra reglementărilor care trebuie
schimbate, pe care administraţia nu îl poate ignora.
Pe de alta parte,preluând ideile şcolii franceze, în alte lucrările de
specialitate se apreciază că doctrina îndeplineşte în mod indubitabil „un
rol de neînlocuit” şi-n consecinţă, constituie izvor al dreptului
administrativ. 2
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, 1934, p. 65
2
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative. Manual practic,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 46
50
k) Referitor la jurisprudenţă - de asemenea opiniile exprimate în
literatură au fost diverse, în Franţa de exemplu, considerându-se ca fiind
izvor al dreptului administrativ.
Ne raliem opiniilor care consideră că, în măsura în care se va
forma o practică relevantă a instanţelor de contencios administrativ,
aceasta va constitui izvor de drept administrativ1.

5. Raporturile de drept administrativ

5.l. Noţiune, trăsături


Raporturile de drept administrativ sunt relaţii sociale
reglementate de normele dreptului administrativ, a căror nastere,
modificare sau desfiinţare se realizează prin manifestarea de voinţă
exclusivă a autorităţilor publice, în cadrul şi pentru realizarea activităţii
executive a statului.2
Într-o exprimare succintă, raportul juridic administrativ poate fi
definit ca fiind o relaţie socială reglementată de norma juridică
administrativă3 sau, într-o altă opinie, raportul de drept administrativ
este considerat a fi norma de drept administrativ în acţiune4.
De aici, rezultă concluzia că nu orice relaţie socială este
reglementată de norme juridice, iar, pe de altă parte, că nu poate fi
conceput un raport juridic în absenţa normelor juridice.
Analizând particularităţile raporturilor de drept administrativ
comparativ cu cele ale altor raporturi juridice, prof. Ioan Santai constată
următoarele trăsături5:
a) unul dintre subiecti, este întotdeauna o autoritate a
administraţiei publice, subiect calificat de drept, cu o anumită calitate
predeterminată prin lege sau printr-un alt act normativ.
În mod excepţional, acest subiect poate fi si o altă autoritate
publica ori o structură nestatală autorizată să presteze un serviciu public.
Pe de altă parte, trebuie menţionat faptul că autorităţile
administraţiei publice pot fi subiecte de drept şi în raporturile juridice de
drept civil, dreptul muncii, drept comercial, etc.

1
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 49
2
Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 25
3
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 143
4
Mircea Preda, Drept administrativ, Bucureşti, Lumina Lex, 1996, p. 25
5
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 25-26
51
b) raportul juridic de drept administrativ se naste, modifica sau
stinge numai prin manifestarea unilaterală de voinţă a unei autorităţi
publice;
c) raporturile administrative sunt relaţii sociale care se stabilesc în
cadrul unei activităţi sau acţiuni de administrare, de utilitate publică, ce
deservesc interesul general;
d) sunt relaţii care se stabilesc în cadrul activităţii executive a
statului, motiv pentru care ele nu pot apărea în raporturile dintre
persoanele fizice, ori dintre acestea şi persoanele juridice, dar nici în
cadrul altei forme de exercitare a puterii de stat (legislativă sau
judecătorească);
e) este un raport de putere publică, care se manifesta în sfera
relaţiilor reglementate de normele dreptului administrativ.

5.2. Izvoarele raportului juridic de drept administrativ


Raporturile juridice administrative au ca izvoare, altfel spus se pot
forma, modifica sau desfiinţa ca urmare a efectelor produse de:
a) actele administrative (individuale şi normative);
b) faptele material–juridice;
c) în mod excepţional, aceste raporturi pot lua naştere direct în
baza legii1.
1. Actul administrativ individual creează, modifică sau stinge
drepturi subiective şi obligaţii în favoarea sau în sarcina uneia sau a mai
multor persoane predeterminate şi, în consecinţă, el constituie un izvor
direct al raportului juridic administrativ.
In mod exemplificativ citam : dispoziţiile de numire si/sau de
eliberare din funcţie emise de primar pentru funcţionarii publici din
aparatul de specialitate al primarului; autorizaţiile de construire
eliberate, după caz, de către preşedinţii consiliilor judeţene şi primari;
procesele-verbale de sancţionare contravenţională etc. Aceste acte, sunt
manifestări unilaterale de voinţă ale autorităţilor din sfera puterii
executive, care conferă drepturi şi/sau instituie obligaţii, în favoarea unor
persoane fizice sau juridice.
Formarea raportului juridic administrativ poate avea loc: la cerere
(ex.emiterea autorizaţiei de construcţie) sau, din oficiu (spre
pilda,intocmirea procesului-verbal de constatar -sancţionare a
contravenţiei).

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, pp. 142-143
52
2. Actul administrativ normativ stabileşte reguli generale de
conduită cu caracter impersonal, ceea ce înseamnă că raporturile sociale
pe care le reglementează au un caracter abstract, pentru concretizarea
lor fiind necesar să intervină anumite fapte cărora legea le recunoaşte
relevanţă juridică, respectiv faptele juridice.
Uneori, anumite acte administrative normative pot genera
drepturi şi obligaţii subiective în favoarea sau în sarcina subiectelor de
drept, ceea ce înseamnă că aceste acte pot da naştere în mod direct la
raporturi juridice concrete. Aşa de exemplu, obligaţia conducătorilor
auto de a respecta normele privind circulaţia pe drumurile publice
decurge direct din actul normativ care reglementează această sferă de
raporturi sociale, respectiv Ordonanţa de urgenţă nr. 195 din 12
decembrie 2002 privind circulaţia pe drumurile publice 1.
3. Faptele material-juridice - care includ atât acţiunile omeneşti
producătoare de efecte juridice, fara sa existe o manifestăre de voinţă
exprimata în acest scop (spre exemplu, contravenţiile), precum şi
fenomenele naturale ( ex.moartea, trăsnetul, etc.).
Bunaoara, construirea sau demolarea unui imobil (construcţie) de
către o persoană fizică sau juridică fără autorizaţie de construire
(demolare - după caz), acţiuni omeneşti - dau naştere unor raporturi
juridice de drept administrativ între primar şi particularii în cauză,
primarul fiind competent să încheie procesul-verbal de constatare şi
sancţionare a unei eventuale contravenţii la regimul constructiilor.
4. În cazuri excepţionale, raporturile juridice administrative se pot
naşte direct pe baza legii, fără să mai intervină vreun act administrativ
sau fapt material-juridic.2
Spre pildă, Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, prevede că Guvernul exercită
conducerea generală a administraţiei publice. Avem în vedere situatia
reglementata de art. 102 şi art.103 din Constituţie, aceea in care Guvernul
a fost constituit în condiţiile legii, a primit votul de încredere din partea
Parlamentului, iar primul-ministru, miniştrii şi ceilalţi membrii ai
Guvernului au depus individual jurământul prevăzut de art.82 din
Constituţia României, republicată.
1
Republicată în temeiul art.III din Legea nr. 49/2006 pentru aprobarea O.U.G. nr. 195/2002
privind circulaţia pe drumurile publice, publicată în Monitorul Oficial al României; Partea
I-a, nr.246 din 20 martie 2006 şi rectificată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
519 din 15 iunie 2006, în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 670 din 3 august
2006 ,cu modificarile si completarile ulterioare.
2
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului
judecătoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970, p. 30
53
În aceste condiţii, direct pe baza dispoziţiilor Legii organice de
organizare şi funcţionare a Guvernului, iau naştere raporturi juridice
administrative între Guvern,pe de o parte, şi ministere,pe de alta parte,
având ca obiect conducerea şi controlul activităţii acestora.

5.3. Elementele raportului juridic administrativ


Oricare raport juridic, în consecinţă şi raportul de drept
administrativ este constituit din 3 elemente, şi anume: subiecţi, conţinut
şi obiect.
1. Subiecţii raportului juridic administrativ
Raportul juridic administrativ presupune cel puţin doi
participanti , denumiti subiecţi ai raportului juridic. De regulă, în
raporturile administrative, unul dintre subiecţi este titular de drepturi iar
celălalt titular de obligaţii, existând însă şi situaţii în care ambii subiecţi
sunt titulari atât de drepturi, precum şi de obligaţii.
Subiectul titular de drepturi se numeşte subiect activ al
raportului juridic de drept administrativ, iar subiectul titular de obligaţii
se numeşte subiect pasiv, ambii subiecţi putând fi reprezentaţi de o
persoană, de o autoritatea publică etc., dar şi de două sau mai multe
autorităţi sau particulari.
Autorităţile administraţiei publice în calitatea lor de subiecte
calificate de drept administrativ, au o capacitate proprie şi specifică de a
participa la raporturile juridice, denumită capacitate administrativă, a
cărei întindere şi conţinut sunt determinate de competenţa autorităţii
respective. Spre deosebire de capacitatea juridică civilă a persoanei, care
are caracter general, capacitatea administrativă este specială, fiind
reglementata in mod riguros de lege şi de alte acte normative.
Pe de altă parte, capacitatea administrativă are şi un caracter
unitar ea neputându-se diviza în capacitate de folosinţă şi de exerciţiu
precum capacitatea persoanei în dreptul civil, întrucât exercitarea
competenţei de către autorităţile administraţiei publice are un caracter
obligatoriu. Aceste autorităţi pot fi:
 unipersonale (ministrul, prefectul, primarul etc.);
 colegiale (guvernul , consiliile locale etc.).
Cealaltă parte a raportului juridic administrativ nu trebuie să aibă
o anumită capacitate juridică predeterminată putând fi orice subiect de
drept, persoană fizică sau persoană juridică.
Persoana fizică poate să fie cetăţean român, străin sau apartrid,
minor sau major, cu domiciliul în ţară sau în străinătate. Dacă acesta este

54
principiul, trebuie precizat faptul că în anumite situaţii şi în cadrul unor
raporturi administrative determinate, persoanei fizice i se pretinde o
anumită calitate (cetăţenie, vârstă, domiciliu, etc.).
Persoanele juridice sau alte subiecte colective pot apărea, de
asemenea, ca părţi ale raportului administrativ, atunci când această
calitate este cerută de normele şi dreptul administrativ, în condiţiile legii.
Astfel, potrivit art. 21 alin.(1) din Legea administraţiei publice nr. 215/2001,
republicată, stipulează: „Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane
juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu
propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului
de înregistrare fiscală şi ale conturilor deschise la unităţile teritoriale de
trezorerie, precum şi la unităţile bancare. Unităţile administrativ-
teritoriale sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din
contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului
public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu
alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii”.
Din textul legal citat, rezultă în mod evident faptul că în funcţie de
subiecţii raportului de drept administrativ, distingem două categorii de
raporturi, şi anume:
a) raporturi juridice de drept administrativ în care ambii subiecţi
sunt autorităţi ale administraţiei publice;
b) raporturi juridice administrative în care un subiect face parte
din sistemul autoritatilor administraţiei publice, iar cel de-al
doilea subiect, persoană fizică şi/sau persoană juridică nu
apartine sistemului administrativ.
Trebuie relevat faptul că, spre deosebire de raporturile de drept
civil particularizate prin poziţia de egalitate a celor doi subiecti, în
raporturile de drept administrativ subiectul pasiv se găseşte, de regulă,
într-o poziţie subordonată faţă de subiectul activ reprezentat de o
autoritate publică. Cu alte cuvinte, drepturile şi obligaţiile iau naştere, se
modifică sau se sting exclusiv prin voinţa autorităţii publice.
2. Conţinutul raportului juridic administrativ îl formează
totalitatea drepturilor şi obligaţiilor care revin subiecţilor acestui raport.
Fiecare autoritate a administraţiei publice îndeplineşte un
ansamblu de atribuţii stabilite prin lege sau prin alte acte normative, care
formează competenţa acesteia.
Atribuţiile autorităţilor administraţiei publice sunt reprezentate
de sarcinile cu care acestea sunt investite prin lege, abilitari a căror
exercitare constituie o obligaţie legala pentru autoritatea
publica,obligatie care la nevoie poate fi pusa în executare prin
55
interventia forţei de constrângere a statului. Aşadar, exercitarea
atribuţiilor de către o autoritate a administraţiei publice se constituie
într-un drept şi o obligaţie legală, în acelaşi timp.
În marea majoritate a raporturilor juridice administrative,
autoritatea administraţiei publice pretinde celuilalt subiect al raportului
juridic, pe baza şi în temeiul legii, să-şi conformeze conduita prescripţiilor
din actul administrativ. Corelativ, subiectului pasiv îi revine obligaţia de a
respecta legea şi actele administrative emise sau adoptate de autoritatile
administraţiei publice.
Drepturile autorităţilor administraţiei publice din raporturile
administrative se exercită în vederea valorificării unui interes determinat
de scopul pentru care autoritatea respectivă a fost creată şi a sarcinilor
pe care le are de îndeplinit.
În concordanţă cu cele relevate, într-o opinie1, se apreciază că
raportul administrativ se particularizeaza prin urmatoarele trasaturi :
 drepturile conferite autorităţii administraţiei publice faţă de
celălalt subiect al raportului juridic, se prezintă deopotriva si
sub forma unei îndatoriri faţă de lege, care decurge din
caracterul obligatoriu al competenţei;
 drepturile şi obligaţiile care constituie continutul raporturilor
administrative, nu pot forma obiectul unor renunţări sau
tranzacţii din partea subiecţilor de drept. O astfel de conduită
nu poate avea nici-o relevanţă juridică, întrucât conţinutul
relaţiei este predeterminat de lege si pe cale de consecinta,nu
poate fi negociat.
 indiferent de persoana titulară a drepturilor (autoritate publică
sau particular), raportul juridic administrativ îşi păstrează
caracterul de autoritate şi relaţia de subordonare, întrucât este
rezultatul unei manifestari de vointa exprimata în realizarea
puterii publice.
Drepturile şi obligaţiile administrative pot îmbrăca o natură foarte
variată putând avea, după caz:
 caracter patrimonial ( spre exemplu :plata impozitului, a
amenzii contravenţionale, plata unor servicii etc.);
 caracter nepatrimonial ( spre pilda :dreptul la petiţionare,
avertismentul ca sancţiune contravenţională etc.);
 caracter mixt (îndatoririle ce revin din exercitarea dreptului la
învăţătură).
1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, 1998, p. 27
56
3. Obiectul raporturilor administrative îl constituie conduita,
respectiv acţiunea sau inacţiunea celor doi subiecti din relaţia juridică, ca
titulari de drepturi şi obligaţii.
Astfel, diferite acţiuni ale subiectului activ ,autoritate a
dministraţiei publice, cum sunt acţiunile de coordonare, îndrumare,
control, acţiuni de decizie şi de execuţie a actelor juridice şi a
operaţiunilor tehnico-materialeetc, pe de o parte, sau, acţiuni de
executare a actelor juridice, de execuţie a unor lucrări, de prestarea unor
servicii etc. efectuate de la celălalt subiect, constituie obiectul
raporturilor juridice administrative.

5.4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ


Literatura de specialitate din perioada interbelică nu s-a
preocupat indeaproape de identificarea criteriilor de clasificare a
raporturilor de drept administrativ, consacrând spaţii largi altor tematici
precum:„subiectele administrative de drepturi” sau „persoanele morale
de drept public”, spre deosebire de literatura postbelică, care a acordat
o atenţie deosebită acestei chestiuni, conturându-se mai multe curente
de opinie.
Astfel, într-o primă opinie, autorii Romulus Ionescu, Ilie Iovănaş,
etc., susţineau că raporturile de drept administrativ îmbracă o singură
formă, cea a raportului de subordonare, întotdeauna organele
administraţiei publice avand calitatea de subiecţii supraordonaţi ai
raporturilor de drept administrativ.
Ulterior, s-a conturat o alta teză, cea a pluralităţii formelor in care
se pot manifesta raporturile de drept administrativ. Astfel,s-a susţinut
existenţa a trei categorii de raporturi de drept administrativ, respectiv de
subordonare, de participare şi de colaborare 1, sau, după caz, existenţa a
două categorii de raporturi de drept administrativ si anume: raporturi de
subordonare şi raporturi de colaborare.
Într-o altă opinie2, se susţine existenţa unei noi categorii de
raporturi, denumite raporturi de utilizare a serviciilor publice, în care
includ diversele prestaţii administrative din cadrul activităţii executive.

1
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, 1981, p. 65, Marin
Preda, C. Voinescu, Tratat de drept administrativ român, 1996, pp. 26-27
2
Alexandru Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ,
Lumina Lex, Bucureşti, 1992; Ioan Santai Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol.
I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, p. 31; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 53
57
În sfârşit, prof. Antonie Iorgovan apreciază că există două
categorii de raporturi de drept administrativ de sine stătătoare, şi
anume: raporturi de subordonare şi raporturi de colaborare 1.
Cu nuanţările la care am făcut referire, majoritatea autorilor de
drept administrativ clasifică raporturile de drept administrativ în două
mari categorii,astfel:
 raporturi care se formează în cadrul sistemului de autorităţi ale
administraţiei publice;
 raporturi în care un subiect aparţine sistemului de autoritati ale
administraţiei publice, iar, cel de-al doilea subiect este
reprezentat de o persoană fizică sau juridică, din afara acestui
sistem.
A. Raporturile de drept administrativ care se formează în cadrul
sistemului administraţiei publice.
Este evident că o mare parte a raporturilor de drept administrativ
se formează în cadrul sistemului administraţiei publice, aceste raporturi
avand ca obiect formarea, organizarea şi funcţionarea sistemului, ambii
subiecţi ai raportului,subiectul activ precum şi cel pasiv , fiind
reprezentati de autoritati publice care aparţin puterii executive.
În această categorie de raporturi distingem două situaţii, după
cum urmează:
a) Raporturi de subordonare
În cadrul acestor raporturi de drept administrativ subiecţii de
drept se află, de regulă, în cadrul unei ierarhii administrative, subiectul
activ fiind titularul unei competenţe, pe care o exercită ca autoritate
ierarhic superioară faţă de subiectul pasiv. Primul subiect, are în cadrul
acestui raport competenţa de a conduce, îndruma şi controla activitatea
subiecţilor de drept subordonaţi.
Aşa de exemplu, este situaţia Guvernului faţă de ministere sau
faţă de prefecţi şi a miniştrilor faţă de conducătorii serviciilor
deconcentrate organizate în teritoriu.
b) Raporturi de colaborare , în cadrul cărora subiecţii raportului
de drept administrativ se află pe poziţii de egalitate şi conlucrează între
ei pentru îndeplinirea unor activităţi administrative.
Astfel, conform art. 4 alin. (1) pct. 16 din H.G. nr. 168/2005 2 privind
organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, în îndeplinirea
funcţiilor şi obiectivelor sale generale Ministerul Sănătăţii „colaborează

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 145
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 249 din 25 martie 2005
58
cu Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, cu Ministerul
Administraţiei şi Internelor şi cu consiliile judeţene sau locale, după caz,
pentru coordonarea metodologică a activităţii instituţiilor specializate
care asigură servicii de asistenţă medico-socială.”
Tot astfel de raporturi se stabilesc între consiliile judeţene şi
consiliile locale, art. 6 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei
publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată,
stabilind că:
„(1) Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din
comune, oraşe şi municipii şi autorităţile administraţiei publice de la nivel
judeţean se bazează pe principiile autonomiei, legalităţii,
responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor
întregului judeţ.
(2) În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi
consiliul judeţean, precum şi între consiliul local şi primar, nu există
raporturi de subordonare”.
Uneori însă, chiar dacă ambii subiecţi se află plasaţi pe acelaşi
nivel ierarhic în sistemul organelor administraţiei publice, spre exemplu,
două ministere, se pot stabili, între acestea raporturi de subordonare.
Este cazul ministrului finanţelor publice care, atunci când emite ordine
sau instrucţiuni cu privire la gestionarea fondurilor publice sau la
execuţia bugetului de stat, ceilalti ministri, în calitatea lor de ordonatori
principali de credite, trebuie să li se conformeze, să le respecte.

c)Raporturi de tutela administrativa


Asa cum am aratat deja in Capitolul I al lucrarii,prin Legea
nr.544/2004 legea contenciosului administrativ si prin Legea nr.188/1999
privind Statutul functionarilor publici,cu modificarile si completarile
ulterioare ,prefectilor si Agentiei Nationale a Functionarilor Publici li s-au
conferit atributii de tutela administrativa.
Astfel,conform art.3 al.1 din Legea nr.554/2004 legea
contenciosului administrativ,cu modificarile si completarile
ulterioare:”Prefectul poate ataca direct in fata instantei de contencios
administrativ actele emise de autoritatile administratiei publice
locale,daca le considera nelegale;…”
In acelasi sens,art.3 al.2 al aceleiasi legi prevede ca :”Agentia
Nationala a Functionarilor Publici poate ataca in fata instantei de
contencios administrativ actele autoritatilor publice centrale si locale
prin care se incalca legislatia privind functia publica,in conditiile

59
prezentei legi si ale Legii nr.188/1999 privind Statutul functionarilor
publici,republicata.”
Pana la solutionarea cauzei,actele atacate de cele doua autoritati
sus-mentionate,sunt suspendate de drept.
B. Raporturile de drept administrativ în care un subiect aparţine
sistemului administraţiei publice, iar cel de-al doilea subiect
este o persoană fizică sau juridică din afara sistemului.
Administraţia publică privită ca activitate de organizare a
executării şi de executare în concret a legii, precum şi ca sistem de
autorităţi, stabileşte o multitudine de relaţii sociale cu persoanele fizice şi
juridice care constituie mediul social extern în care acestea acţionează. În
mod exemplificativ menţionăm: raporturile care se stabilesc între
autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni cu prilejul emiterii şi
executării diferitelor acte de autoritate, raporturile dintre contravenienţi
(persoane fizice şi juridice) şi administraţie, raporturile dintre agenţii
economici prestatori de servicii şi administraţie etc.
Cele mai multe raporturi dintre cele menţionate sunt raporturi de
subordonare, subiectul activ, investit cu putere publică, situându-se pe o
poziţie supraordonată faţă de celălalt subiect, care trebuie să
îndeplinească prescripţiile cuprinse în actul administrativ care îl vizează.
În raporturile juridice de subordonare, organele administraţiei
publice, pe baza competenţei pe care o au potrivit legii şi în executarea
acesteia pot:
 să stabilească în mod unilateral drepturi şi obligaţii pentru
particulari, persoane fizice şi persoane juridice;
 pot aplica sancţiuni persoanelor fizice şi juridice şi să
procedeze la executarea legii prin operaţiuni tehnico-
materiale şi/sau material-juridice, mergând până la executarea
silită.
Pe de altă parte, subordonarea subiecţilor de drept în aceste
raporturi juridice are loc în cadrul unei conduite pe care subiecţii pasivi
trebuie să o urmeze, conformându-se legii, pusă în executare de către
organele administraţiei publice sau/şi actelor administrative de
autoritate emise (adoptate) de acestea. Obiectul raporturilor juridice din
această categorie constă în modelarea comportamentului subiecţilor
participanţi la raporturile juridice potrivit dispoziţiilor cuprinse în
normele de drept administrativ.
Poziţia supraordonată a organului administraţiei publice faţă de
celălalt subiect al raportului juridic, nu trebuie înţeleasă ca o lipsire de

60
drepturi a acestuia, particularul având dreptul de a-i cere primului să
respecte legea, în sens larg, pe de o parte, şi să-i fie respectate drepturile
şi libertăţile, pe de altă parte.
În acelaşi timp, cetăţenii au la dispoziţie mijloace juridice pentru a-
şi apăra drepturile şi pentru a se plânge împotriva activităţii desfăşurate
de organele administraţiei. Astfel, art. 51 din Constituţie garantează
cetăţenilor dreptul la petiţionare şi obligă autorităţile publice să
răspundă la petiţii în termenele şi condiţiile stabilite de lege.
De asemenea, Legea nr. 554/2004, legea contenciosului
administrativ, consacră dreptul persoanei care se consideră vătămată
într-un drept al său recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-
un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi
de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, de a se
adresa instanţei de contencios administrativ pentru anularea actului,
recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei.
Pe lângă raporturile de subordonare şi cele de colaborare, într-o
1
opinie se consideră că între autorităţile administraţiei publice şi
particulari (persoane fizice şi juridice) se stabilesc şi raporturi de utilizare
a serviciilor publice (servicii de apă canal, încălzire, cultură, sănătate,
transport public etc.).
În cadrul acestor raporturi, subiectul activ are dreptul şi obligaţia
legală să realizeze prestaţia corespunzătoare pentru cei administraţi, iar
aceştia au dreptul să se folosească de ea şi să pretindă funcţionarea ei în
bune condiţii.

1
Alexandru Negoiţă, op. citată, p. 24
61
Capitolul IV

SERVICIUL PUBLIC

1. Noţiune
Pentru satisfacerea diverselor nevoi ale membrilor unei
colectivităţi umane (hrană, locuinţă, transport, cultură, sănătate, pază şi
ordine, asistenţă socială, etc.), statul şi colectivităţile locale pot înfiinţa
anumite structuri, denumite servicii publice.
În literatura de specialitate, precum şi în limbajul curent, noţiunea
de „serviciu public” este utilizată într-un dublu sens, astfel:
a) în primul rând, se utilizează sensul organizatoric, desemnând o
structura, persoană juridică sau persoana fizica, a caror misiune este
aceea de a presta o activitate care satisface un interes public (general).
b) în al doilea rând, este folosit sensul material-funcţional, prin
care este desemnată activitatea desfăşurată de structura
organizatorica,persoana fizica sau persoana juridică prestatoare a
serviciului public.
Doctrina din ţară şi din străinătate a consacrat în decursul
timpului mai multe definiţii care sunt inca de actualitate.
O primă definire, cea clasică, dateaza de la începutul secolului XX
si consideră că serviciul public este acea activitate de interes general
prestată exclusiv de persoane publice,cu alte cuvinte persoane juridice
de drept public. Definiţia a fost promovata de catre doctrinarii francezi
,conceptele acestora fiind preluate ulterior in majoritatea ţărilor
europene.
Astfel, profesorul Leon Duguit definea serviciul public ca fiind
„activitatea pe care guvernanţii sunt obligaţi să o presteze în interesul
celor guvernaţi”1, considerând că într-un serviciu public sunt întrunite trei
elemente:
„1. o misiune considerată ca fiind obligatorie pentru stat;
2. un număr de agenţi instituiţi pentru a îndeplini această
misiune;
3. un oarecare număr de bunuri şi fonduri afectate pentru
realizarea acestei misiuni”2.
1
Revue de droit public et de la science politique en France, Paris, 1907, p. 417
2
Leon Duguit, Les transformations de droit public, Paris, 1913, p. 416
62
Este evident că autorul a avut în vedere la definirea noţiunii de
serviciu public sensul organic, natura juridică a organului prestator, care
trebuia să fie în mod obligatoriu o persoană juridică de drept public,
respectiv statul, judeţul, oraşul sau comuna, ori o instituţie înfiinţată sau
autorizata de catre autoritatile publice competente ale acestora.
Preluand opiniile exprimate în doctrina franceză, prof.Paul
Negulescu defineşte serviciul public după cum urmează:
„Serviciul public este un organism administrativ, creiat de stat,
judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace
financiare procurate din patrimoniul general al Administraţiunii publice
creiatoare pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi
continuu o nevoie cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu ar
putea să-i dea decât o satisfacţiune incompletă şi intermitentă.”1
O altă teză, s-a conturat în anul 1939 fiind impusă de dezvoltarea
economico-socială din acea vreme. Teza potrivit careia, serviciile publice
nu puteau fi prestate decât de persoanele de drept public s-a dovedit a fi
cazuta in desuetudine, devenind anacronica fata de dezvoltarea
economică a perioadei care,a facut necesara prestarea unui număr sporit
de servicii publice.Fata de aceasta realitate economico-sociala, statul şi
colectivităţile locale s-au vazut obligate să încredinţeze,prin norma
legala, prestarea unor servicii publice de către persoanele private.
Ulterior, doctrina si-a revizuit pozitia in concordanta cu modificarile
legislative si economico-sociale.
Altfel spus, doctrinarii au acceptat ideea prestării unor servicii
publice şi prin intermediul unor agenti privati dar, sub controlul
administraţiei publice, întrucât se aprecia că, persoanele private exercită
în astfel de situaţii prerogative de putere publica.
Deşi definirea conceptului de serviciu public a cunoscut o
multitudine de variante, cu nuanţări de la un autor la altul, majoritatea
autorilor consideră că serviciului public îi sunt specifice următoarele
trăsături:
a) este un organism specializat care satisface o nevoie de interes
public.
Serviciile publice infiintate si organizate de stat, judeţ,oras şi
comuna prin autoritatile abilitate de lege,pot functiona,într-una din
următoarele forme organizatorice:
1) autoritati ale administraţiei publice (ministere,agentii, servicii
deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale etc.);

1
Paul Negulescu, op. citată, p. 123
63
2) instituţii publice (ex. universităţi, şcoli, biblioteci, teatre, etc.);
3) regii autonome de interes public, care în literatura de
specialitate din perioada interbelică erau denumite „stabilimente
publice”.1
Pentru organizaţiile înfiinţate de particulari(asociatii si fundatii) în
scopul de a se presta servicii publice ,s-a folosit sintagma „stabilimente
de utilitate publică”.
b) se înfiinţează prin lege sau, prin acte administrative
emise/adoptate pe baza legii.
Astfel, organele administraţiei publice potrivit prevederilor
Constituţiei, se înfiinţează prin lege sau pe baza legii, în temeiul unui act
administrativ de autoritate subordonat legii (ordonanţe sau hotărâri ale
guvernului,hotarari ale consiliilor judetene si consiliilor locale).
Spre pilda, potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 privind
reorganizarea unităţilor economice de stat în regii autonome şi societăţi
comerciale2,regiile autonome de interes public se infiinteaza prin hotărâri
ale Guvernului pentru cele de interes naţional sau prin hotărâri ale
organelor administraţiei publice judeţene şi locale, pentru cele de interes
local.
In acelasi sens,art3 al.1 din Legea nr.51/2006 –legea serviciilor
comunitare de utilitati publice stipuleza ca :”Serviciile de utilitati publice
sunt in responsabilitatea autoritatilor administratiei publice locale si se
infiinteaza,se organizeaza si se gestioneaza potrivit hotararilor adoptate
de autoritatile deliberative ale unitatilor administrativ-teritoriale…”,iar
art.8 al.1 statueaza:”Autoritatile administratiei publice locale au
competenta exclusiva,in conditiile legii,in tot ceea ce priveste
infiintarea,organizarea,coordonarea,monitorizarea si controlul
functionarii serviciilor de utilitati publice…”
In sfarsit,instituţiile publice, o altă categorie de structuri care
presteaza servicii publice, se înfiinţează prin lege sau printr-un act
administrativ de autoritate, după caz.
c) activitatea se desfăşoară în regim de putere publica;
Aceste organisme sunt dotate prin actul de înfiinţare cu atribuţii,
puteri şi competenţe care să le permită satisfacerea interesului general.
Sunt deservite de persoane cu o calificare de specialitate, de regulă
funcţionari publici, cu drepturi şi îndatoriri corespunzătoare exercitării
unei funcţii publice.
1
Paul Negulescu, op. citată, p. 171
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr254 din 21 martie 2006,cu
modificarile si completarile ulterioare.
64
d) desfăşoară o activitate continuă şi ritmică, după un program
prestabilit şi adus la cunoştinţă publică;
Caracterul de continuitate pe care trebuie să-l asigure un serviciu
public rezidă în interesul public pe care acesta îl deserveşte, nefiind
admisă întreruperea activităţii.
e) baza materială necesară pentru desfasurarea in bune conditii
a serviciului public se asigură, în principal, din bugetul statului
ori din bugetele locale;
f) egalitatea tuturor utilizatorilor faţă de prestatorul serviciului
public;
Deşi, unele servicii publice realizează venituri proprii (ex.
transportul în comun,serviciile de salubritate,de furnizarea apei potabile
si canalizare , teatrele, universităţile etc.) statul şi unităţile administrativ-
teritoriale au obligaţia ca, atunci când este cazul, să le subvenţioneze
activitatea.Raţiunea acestei masuri o regasim in misiunea fundamentala
pe care o are administratia publica,aceea de a satisface interesul general
şi nu realizarea unui profit.
Faţă de particularităţile relevate putem aprecia că serviciul public
este un organism specializat, înfiinţat sau autorizat prin lege sau printr-
un act administrativ de autoritate, în scopul de a satisface în mod
continuu un interes public.1
Legislatia defineste serviciul public din punct de vedere
functional,art.2 al.1 lit.m din Legea contenciosului administrativ
nr.554/2004 stabilind ca serviciul public este acea activitate „organizata
sau,dupa caz,autorizata de o autoritate publica,in scopul satisfacerii unui
interes legitim public”.

2. Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice

2.1. Înfiinţarea serviciilor publice


Înfiinţarea serviciilor publice a constituit o lungă perioadă de
timp, o competenta exclusiva a autorităţilor statale, atât în statele cu
democraţie dezvoltata, precum şi în cele cu regimuri totalitare.
În perioada actuală, statul mai păstrează monopolul doar în
privinţa unor servicii publice de importanţă deosebită şi de interes
naţional, cum sunt: înfiinţarea serviciilor fundamentale (legislativ,
executiv şi judecătoresc), organizarea armatei, poliţiei, protecţiei civile a
1
Valentin Prisăcanu, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Editura All,
Bucureşti 1996, p. 133
65
populaţiei, stabilirea si colectarea impozitelor si taxelor etc., care pot fi
organizate numai prin lege.
Concomitent însă, statul a delegat în competenţa autorităţilor
administraţiei publice locale atributii de a infiinta servicii publice de
interes local, în mod diferit, în funcţie de gradul de autonomie acordat
colectivităţilor locale.
În România, sistemul legislativ postrevoluţionar a fost consecvent
în a conferi autorităţilor administraţiei publice locale competenţa de a
crea servicii publice, sub diferite forme de organizare.
Astfel, una dintre primele legi ale anului 1990 ,respectiv Legea nr.
15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii şi
societăţi comerciale, prevedea în art. 3 alin. (2) posibilitatea înfiinţării
regiilor autonome de interes local prin hotărâri ale administraţiei publice
judeţene şi locale.
Ulterior, legile organice ale administraţiei publice locale (Legea
nr. 69/1991 şi respectiv Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată), au conferit consiliilor locale şi judeţene
competenţă materială generală de a înfiinţa servicii publice de interes
local, în funcţie de nevoile şi resursele fiecărei colectivităţi locale.
În ceea ce priveşte gospodăria comunală, sector care înglobează
serviciile publice de alimentare cu apă, canalizarea şi epurarea apelor
uzate şi pluviale, salubrizarea localităţilor, alimentarea cu energie
termică produsă centralizat, iluminatul public, transportul public local,
administrarea fondului locativ public şi administrarea domeniului public
materia a fost reglementată de Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de
gospodărie comunală1.
Aceasta lege a fost abrogata prin Legea nr.51/2006-legea
serviciilor comunitare de utilitati publice,cu modificarile si completarile
ulterioare.Conform art.1 al 2 din lege serviciile comunitare de utilitati
publice sunt definite ca „totalitatea actiunilor si activitatilor
reglementate prin care se asigura satisfacerea nevoilor de utilitate si
interes public general ale colectivitatilor locale cu privire la
:a.)alimentarea cu apa ;b.)canalizarea si epurarea apelor uzate
;c.)colectarea,canalizarea si evacuarea apelor pluviale
;d.)productia,transportul,distributia si furnizarea de energie termica in
sistem centralizat;e.)salubrizarea localitatilor ;f.)iluminatul public
;g.)administrarea domeniului public si privat al unitatilor administrativ-
teritoriale,precum si alte asemenea ;h.)transportul public local.Trebuie
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 359 din 4 iulie 2001, cu
modificările şi completările ulterioare
66
subliniat ca, aceasta categorie de servicii publice de interes comunitar
prezinta anumite particularitati stipulate in art.1 al.4 din lege,potrivit
caruia:”Serviciile de utililitati publice fac parte din sfera serviciilor publice
de interes general si au urmatoarele particularitati:
a.)au caracter economico-social;
b.)raspund unor cerinte si necesitati de interes si utilitate publica ;
c.)au caracter tehnico-edilitar;
d.)au caracter permanent si regim de functionare continuu;
e.)regimul de functionare poate avea caracteristici de monopol;
f.)presupun existenta unei infrastructuri tehnico-edilitare adecvate;
g.)aria de acoperire are dimensiuni locale:comunale,orasenesti,
municipale sau judetene ;
h.)sunt infiintate,organizate si coordonate de autoritatile administratiei publice
locale;
i.)sunt organizate pe principii economice si de eficienta;
j.)pot fi furnizate/prestate de catre operatori care sunt organizati si functioneaza
fie in baza reglementarilor de drept public,fie in baza reglementarilor de drept privat ;
k.)sunt furnizate/prestate pe baza principiului „beneficiarul plateste „;
l.)recuperarea costurilor de exploatare ori de investitie se face prin preturi si
tarife reglementate sau taxe speciale.”
In mod evident,particularitatile relevate sunt de natura a ne conduce la concluzia
ca
unele trasaturi ale serviciului public relevate in doctina interbelica si
preluate ulterior, cum ar fi gratuitatea serviciului s.a.,nu mai sunt
actuale.
În legătură cu competenţa autorităţilor administraţiei publice
locale de a înfiinţa servicii publice, se impun următoarele precizări:
> înfiinţarea serviciilor publice se face prin act administrativ de
autoritate, numai în temeiul competenţei conferite de lege sau de
un alt act normativ;
Aceasta caracteristica trebuie perceputa in sensul ca la nivel
central,serviciile publice de interes national se infiinteaza de guvern ,iar
la nivel local serviciile publice se infiinteaza prin hotarari adoptate de
consiliile judetene sau consiliile locale,dupa caz.
Trebuie subliniat ca, unele autorităţi executive ale administraţiei
publice locale,in concret fiind vorba despre primari, pot exercita la nivel
local servicii publice cu caracter statal, situaţii în care răspunderea revine,
după caz, primarilor, în calitate de reprezentanţi al statului conform art.
64 din Legea nr. 215/2001 legea administraţiei publice locale,republicata,
cu modificările şi completările ulterioare.
67
>. autorităţile administraţiei publice locale pot înfiinţa servicii
publice cu scop lucrativ (agenţi economici) sau, cu scop nelucrativ
(instituţii sociale, culturale, învăţământ etc.) fiecare dintre acestia
urmand a functiona dupa principii specifice;
> înfiinţarea serviciilor publice de interes local şi judeţean se
poate face numai în forma şi cu procedura prevăzute de lege.
În opinia noastra,actul administrativ de autoritate prin care se
infiinteaza un serviciu public, de obicei o hotărâre a consiliilor locale
comunale, orăşeneşti, municipale sau judeţene, trebuie să cuprindă în
mod obligatoriu, următoarele elemente:
a.) obiectul de activitate al serviciului public, care este necesar să
fie clar şi precis determinat si delimitat, intucat depăşirea acestuia
antreneaza raspunderea juridica prevazuta de lege ;
b.)denumirea şi sediul serviciului public;
c.) patrimoniul serviciului public, nominalizându-se bunurile
imobile, mobile, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial
cu care este înzestrat serviciul nou creat.
Bunurile pot aparţine domeniului public si/sau privat al unităţii
administrativ-teritoriale respective.
d.)statutul juridic al serviciului public, respectiv dacă serviciul
public se înfiinţează cu personalitate juridică sau fără personalitate
juridică,element cu implicatii deosebite in organizarea si functionare
serviciului;
e.) modul de gestionare a serviciului public (subvenţionat din
bugetul judeţean sau local, autofinanţat( exclusiv din venituri proprii)
sau un regim mixt, de autofinanţare şi subvenţionare);
e) organigrama, numărul de posturi şi statul de funcţii;
f) numirea conducătorului serviciului public;
g) autoritatea care înfiinţează serviciul public trebuie să îi aprobe
bugetul de venituri şi cheltuieli şi regulamentul de organizare şi
funcţionare, instrumente indispensabile pentru conducerea şi
coordonarea oricărui serviciu public.
Competenţa de aprobare a bugetelor de venituri şi cheltuieli este
reglementată de Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale 1, care
în art. 19 stipulează următoarele:

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006,cu
modificarile si completarile ulterioare.A se vedea si Legea nr.51/2006 privind serviciile
comunitare de utilitati publice,;egea nr.101/2006 legea serviciului de salubrizare a
localitatilor etc.
68
„(1) Bugetele locale şi celelalte bugete prevăzute la art. 1 alin.2 se
aprobă astfel:
a) bugetele locale, bugetele împrumuturilor externe şi
interne şi bugetele fondurilor externe nerambursabile, de
către consiliile locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor,
sectoarelor, judeţelor şi ale Consiliul General al
Municipiului Bucureşti, după caz;
b) bugetele instituţiilor publice, de către consiliile prevăzute
la lit. a), în funcţie de subordonarea acestora;
(2) Pe parcursul exerciţiului bugetar, autorităţile deliberative pot
aproba rectificarea bugetelor prevăzute la alin. (1) lit. a) şi b), în termen
de 30 de zile de la data intrării în vigoare a legii de rectificare a bugetului
de stat, precum şi ca urmare a unor propuneri fundamentate ale
ordonatorilor principali de credite. Rectificărilor bugetelor locale li se vor
aplica aceleaşi proceduri ca şi aprobării iniţiale a acestora, cu excepţia
termenelor din calendarul bugetar.”
În ceea ce priveşte controlul activităţii, acesta se exercită pe plan
intern de către persoanele cu funcţii de conducere sau de specialitate
(ex. controlul de gestiune, controlul financiar preventiv propriu, etc.) iar,
pe de altă parte, autoritatea care a înfiinţat serviciul are un drept de
control general, în virtutea raporturilor de subordonare.

2.2. Desfiinţarea serviciilor publice


In legatura cu desfiinţarea serviciului public,opiniem ca opereaza
principiul simetriei de tratament juridic.
Cu alte cuvinte, desfiinţarea unui serviciu public se poate realiza
printr-un act administrativ de autoritate de aceeasi forta juridica sau cu
forta juridica superioara.
Printre cauzele care pot conduce la desfiinţarea unui serviciu
public amintim: inoportunitatea, lipsa fondurilor financiare necesare
pentru subvenţionare, reorganizare administrativă,ilegalitatea, etc.

3. Sfera serviciilor publice


Literatura de specialitate din ţară şi din străinătate nu a folosit
criterii unitare pentru clasificarea serviciilor publice, ca o consecinţă
firească a diversităţii acestora şi-n acelasi timp a modului diferit de
abordare al autorilor.
Astfel, în perioada interbelică prof. Paul Negulescu considera că
serviciile publice „sunt de trei categorii: naţionale, judeţene şi comunale,
69
după natura serviciilor ce sunt destinate să satisfacă”1. Din clasificarea
făcută de reputatul specialist, ne apare cu evidenţă faptul că a dorit să
reflecte două aspecte şi anume:
a) organul competent să înfiinţeze un serviciu public, care poate fi
central sau local. În acest sens, autorul preciza:„Crearea unui serviciu
public este, în principiu, rezervată parlamentului, care poate să înfiinţeze
orice serviciu public pentru stat şi să dea autorizare generală autorităţilor
judeţene sau comunale să organizeze servicii publice pentru satisfacerea
unor anumite nevoi de interes general pentru localitate. Este deci
necesar ca autorităţile locale să voiască a înfiinţa serviciul public,
profitând de autorizarea de creiare dată de legiuitor.”2
De asemenea, textul prezentat relevă gradul de autonomie locală
din administraţie, autorităţile locale având facultatea de a înfiinţa un
serviciu public numai dacă îl consideră oportun pentru comunitate.
b) zona de răspândire a unui anumit serviciu public, respectiv
întreg teritoriul ţării sau, numai pe o anumită parte a acestuia.
În fapt, clasificarea menţionată scoate în evidenţă cele două
forme de competenţă, materială şi teritorială pe care o au autorităţile
administraţiei publice.
Într-o altă opinie şi perioadă, prof. Valentin Prisăcaru consideră că
serviciile publice se clasifică, în principal, după două criterii, respectiv:
forma de organizare şi obiectul de activitate.3
După primul criteriu, forma de organizare, autorul împarte
serviciile publice în trei categorii:
1. organe ale administraţiei publice;
2. instituţii publice;
3. regii autonome de interes public.
Apreciem că importanţa clasificării după acest criteriu a serviciilor
publice constă în faptul că relevă ceea ce le este comun şi în acelaşi timp
diferit acestor forme de organizare sub aspect juridic, economic,
administrativ, etc. prezentând importanţă atât pentru practicienii din
administraţie, precum şi pentru teoreticieni.
1) Serviciile publice care sunt organizate şi funcţionează ca
organe ale administraţiei publice se caracterizează prin următoarele
elemente:

1
P. Negulescu, op. citată, p. 137
2
Idem, p. 141
3
Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Ediţia a II-a,
revizuită şi adăugită, Editura All, Bucureşti, 1996, p. 137
70
a) se înfiinţează, reorganizează şi desfiinţează
numai prin lege sau prin act administrativ emis, pe baza legii,
de Guvern, consilii judeţene sau consiliile locale, după caz;
b) scopul lor îl reprezintă satisfacerea unor
interese publice riguros reglementate prin lege sau,prin act
administrativ de autoritate.
Astfel, Ministerul Apărării Naţionale împreună cu serviciile sale
deconcentrate, centrele militare judeţene, satisfac interesul
general de apărare al ţării, după cum Ministerul Educaţiei,
Cercetării si Inovarii împreună cu inspectoratele şcolare judeţene
satisfac interesul general al membrilor societăţii în învăţământul
prescolar si preuniversitar, etc.
c) mijloacele financiare şi baza materială necesare
bunei funcţionări a acestora, sunt asigurate de la bugetul de
stat sau de la bugetele locale, după caz.
Astfel, mijloacele financiare necesare funcţionării ministerelor şi
serviciilor deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de
specialitate ale administratiei centrale sunt asigurate de la bugetul de
stat, miniştrii fiind ordonatori principali de credite. În mod similar, prin
bugetele locale se asigură fondurile necesare pentru funcţionarea
autoritatilor administratiei publice judeţene şilocale.
d) activitatea serviciului public se desfăşoară la
cerere sau din oficiu, de regulă în mod gratuit.
Astfel, activitatea de încorporare a tinerilor, asigurarea pazei şi
ordinii publice,incasarea impozitelor si taxelor etc. sunt servicii care se
prestează din oficiu, prin grija administraţiei, în timp ce alte servicii se
asigură numai la cererea persoanelor interesate, cum ar fi: eliberarea
diferitelor tipuri de autorizaţii, certificatelor de stare civilă,
paşapoartelor, cărţilor de identitate etc.
De regulă, serviciile prestate de organele administraţiei publice
sunt gratuite, existând însă servicii publice pentru prestarea cărora se
percep anumite taxe. (ex. eliberarea autorizaţiilor şi avizelor de către
Inspectoratele judeţene de poliţie sanitară, eliberarea paşapoartelor sau
a cărţilor de identitate,serviciile comunitare de utilitati publice etc. sunt
precedate sau urmate de perceperea taxelor/tarifelor legale).
e) sunt încadrate cu personal care trebuie să aibă
pregătire specializata şi competenţă profesională, activitatea
având un caracter permanent.
f) ponderea în cadrul formelor concrete de
realizare a activităţii o au actele administrative de autoritate
71
( autorizatii,avize,hotărârile consiliilor locale, dispoziţiile
primarului, procese-verbale de constatare a contravenţiilor
etc.).
2) În ceea ce priveşte instituţiile publice, autorul le relevă, în
principal, aceleaşi particularităţi ca şi în cazul organelor administraţiei
publice, cu deosebirea că acestea emit într-o mai mică măsură acte
administrative de autoritate, ele desfăşurând activităţi de învăţământ,
cercetare, ocrotirea sănătăţii, protecţie socială, cultură, artă, etc.
Pe de altă parte, art. 2 pct. 39 din Legea finanţelor publice locale
nr. 273/20061 defineste instituţiile publice locale, astfel:„denumirea
generică incluzând comunele, oraşele, municipiile, sectoarele
municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi
serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică,
indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora.”
Ne rezumăm aici doar în a semnala caracterul confuz şi ambiguu
al definiţiei, de natură a crea grave confuzii şi incertitudini atat in
doctrina precum si in practica administrativa.
3) O a treia formă organizatorică şi de funcţionare a serviciilor
publice o constituie regiile autonome de interes public, denumite în
literatura de specialitate interbelică şi stabilimente publice. Acestea se
caracterizează prin următoarele elemente:
a) se înfiinţează, reorganizează şi desfiinţează prin acte
administrative de autoritate, respectiv prin hotărâri ale
Guvernului sau ale consiliilor judeţene şi locale;
b) se înfiinţează în scopul de a satisface unele nevoi generale ale
societăţii sau ale colectivităţilor locale;
Deşi scopul acestora este comun cu cel al organelor administraţiei
publice şi instituţiilor publice, particularitatea rezidă în faptul că
satisfacerea intereselor generale se realizează prin activităţi materiale,
cu caracter economic şi nu prin acte administrative. (ex. producerea de
bunuri, executarea de lucrări, transportul persoanelor şi
mărfurilor,salubritate,furnizarea apei potabile,canalizare, comunicaţii,
poştă, etc.).
c) mijloacele financiare se asigură, în principal ,din venituri
proprii şi numai în subsidiar prin subvenţii de la bugetul de
stat sau bugetele locale.
De regulă, regiile autonome de interes public prestează serviciile
contra cost, gestionand patrimoniul cu care au fost dotate la înfiinţare.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006 ,cu
modificarile si completarile ulterioare.
72
d) activitatea acestora se desfăşoară, în principal, la cerere, adică
numai atunci când utilizatorii apelează la aceste servicii. Se
impune de asemenea precizarea că o serie de astfel de servicii
se prestează pe bază de contract încheiat între cele două
părţi, regia autonomă în calitate de prestator, furnizor de
servicii, pe de o parte, şi cetăţean, beneficiar al serviciului, pe
de altă parte (ex. contract de furnizarea energiei electrice,
energiei termice, servicii apă-canal, etc.).
e) activitatea serviciului public are continuitate şi este asigurată
de specialişti, potrivit specificului de activitate. Trebuie
menţionat faptul că particularitatea personalului care
deserveşte aceste regii autonome, constă în faptul că
ponderea o reprezintă angajaţii care desfăşoară o activitatea
manuală, tehnică, de specialitate şi numai o mică parte a
personalului ocupă funcţii publice şi desfăşoară o activitate
corespunzătoare acestora.
Din cele menţionate, rezultă că particularităţile serviciilor publice
care funcţionează sub forma regiilor autonome de interes public,
prezintă note comune cu cele care se asigură prin intermediul organelor
administraţiei publice şi/sau instituţiilor publice, evidenţiindu-se astfel
tocmai caracterul lor de servicii publice.
În acelaşi timp însă, între servicii publice prestate de regiile
publice autonome şi cele prestate de autoritatile si institutiile publice
exista si unele deosebiri, după cum urmează:
a) în timp ce activitatea regiilor autonome de interes public este
preponderent economică, serviciile prestate de autoritatile
administraţiei publice şi de instituţiile publice nu au acest
caracter;
b) serviciile prestate de regiile autonome de interes public au
caracter oneros, spre deosebire de cele asigurate prin
autoritatile administraţiei publice şi instituţiile publice, care,
de regulă, sunt gratuite;
c) activitatea serviciilor publice prestate de autoritatile
administraţiei publice şi instituţiile publice este finanţată în
întregime de la bugetul de stat sau al unităţilor administrativ-
teritoriale, în timp ce activitatea regiilor autonome se bazează
pe realizarea de venituri proprii.
Asemănările şi deosebirile sus-menţionate constituie argumente
solide care pledează în favoarea grupării acestor organisme prestatoare

73
de servicii publice, create de stat, judeţ sau comună în cele trei categorii
enunţate.
După criteriul obiectului de activitate, autorul citat consideră că
sfera serviciilor publice cuprinde :
a) servicii pentru păstrarea ordinii publice şi apărarea ţării;
b) servicii financiare şi fiscale;
c) servicii de învăţământ;
d) servicii de asistenţă socială şi igienă;
e) servicii in artă şi cultură;
f) servicii economice1.
Toate aceste servicii sunt organizate şi funcţionează atât la nivel
central, precum şi la nivelul judeţelor, oraşelor şi comunelor.
În lucrarea „Managementul administraţiei publice locale -
serviciile publice”2, serviciile publice sunt clasificate în două mari
categorii şi anume:
 servicii publice administrative (SPA)
 servicii publice industriale şi comerciale (SPIC)
Autorii relevă că această clasificare este susţinută de diferiţi
doctrinari ai dreptului public şi managementului şi se fundamentează pe
următoarele criterii:
a) Regimul juridic care le guvernează.
Astfel, serviciilor publice administrative le este aplicabil regimul
juridic administrativ ,caracterizat pe relaţii de autoritate, exercitate în
regim de putere publică şi subordonarea dintre autoritatea
administrativă şi particular, în timp ce serviciilor cu caracter industrial şi
comercial îi este aplicabil regimul juridic al dreptului civil, care se
caracterizează prin poziţia de egalitate a părţilor contractante;
b) Obiectul activităţii.
Astfel, autorii apreciaza ca ori de cate ori activitatea serviciului
public este comparabilă cu cea a unei firme private ne gasim în prezenţa
unui serviciu public industrial( comercial) iar, în caz contrar ,ne găsim în
prezenţa unui serviciu public administrativ.
c) Modul de finanţare al serviciului public.
Potrivit acestui criteriu, ne găsim în prezenţa unui serviciu public
industrial (comercial) atunci când serviciul îşi acoperă cheltuielile din
taxele percepute pentru serviciile prestate şi, dimpotrivă, suntem în

1
Valentin Prisăcanu, op. citată, p. 137
2
A. Parlagi, M. Costea, I. Plumb, R. Dobrescu, Managementul administraţiei publice
locale-serviciile publice, Editura Economică, Bucureşti, 1999, pp. 11-13
74
prezenţa unui serviciu public administrativ atunci când finanţarea se
asigură din bugetul de stat sau local, după caz.
d) Modul de organizare şi funcţionare, în
sensul că ne găsim în prezenţa unui serviciu public
administrativ atunci când regulile în domeniu sunt derogatorii
de la dreptul civil, în caz contrar fiind vorba despre un serviciu
public industrial şi comercial.
Din punctul de vedere al administraţiei publice locale, autorii
disting:
a) servicii publice cu caracter exclusiv administrativ, „pe care
autorităţile publice nu le pot încredinţa altor persoane”, cum sunt:
protecţia civilă, autoritatea tutelară, starea civilă, autorizarea
construcţiilor sau licenţierea transporturilor etc.;
b) servicii publice care pot fi delegate altor persoane, în cadrul
cărora enumeră serviciile de salubritate, iluminatul stradal, deratizarea,
ecarisajul etc.1

Din enumerarea realizată, rezultă că doctrinarii utilizează în


clasificarea serviciilor publice criterii asemănătoare, cu nuanţări de la un
autor la altul, toate având menirea de a releva diversitatea gamei
serviciilor publice.
Întrucât sfera nevoilor sociale ridicate la „rang” de interes public
diferă de la o tara la alta,iar in cadrul unei tari de la o perioadă la alta ,în
funcţie de voinţa forţelor politice aflate la guvernare, paleta serviciilor
publice şi implicit a criteriilor de clasificare a acestora, se află într-o
continuă dinamică.
În acest sens, prof. Paul Negulescu arăta: „Transformarea unui
serviciu public în stabiliment public este un procedeu tehnic, întrebuinţat
de guvernanţi de câte ori cred că prin acest mijloc pot să satisfacă mai
bine interesele generale.”2
Această teză consacrată în doctrina interbelică îşi găseşte astăzi
suportul legal în Ordonanţa Guvernului nr. 26 din 30 ianuarie 2000 cu
privire la asociaţii şi fundaţii, cu modificările şi completările ulterioare 3.
Astfel, potrivit art. 38 din actul normativ citat, o asociaţie sau o fundaţie
pot fi recunoscute de Guvernul României ca fiind de utilitate publică,

1
A. Parlagi ş.a., op. citată, p. 12
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 180
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu
modificările şi completările ulterioare
75
dacă îndeplinesc condiţiile şi cu parcurgerea procedurilor prevăzute în
Capitolul VI al Ordonanţei.
În final, apreciem că pentru clarificarea problemelor teoretice, dar
mai cu seamă pentru a se crea o practică unitară în activitatea
autoritatilor administraţiei publice, de „lege ferenda” se impune
adoptarea unei legi care să constituie cadrul general pentru
infiintarea,organizarea si functionarea serviciului public.

Capitolul V

DOMENIUL PUBLIC ŞI DOMENIUL PRIVAT AL STATULUI ŞI UNITĂŢILOR


ADMINISTRATIV – TERITORIALE

1. Aspecte privind evoluţia legislaţiei şi doctrinei româneşti


Noţiunile de bun public şi de proprietate publică au fost prezente
şi la noi în ţară din cele mai vechi timpuri, (ex. proprietatea obştii
săteşti)dar, Regulamentele Organice ale Valahiei şi Moldovei au fost
primele acte juridice care s-au apropiat de consacrarea modernă a
terminologiei, chiar dacă termenii nu erau utilizaţi ca atare.
Astfel, unele dispoziţii din cele două Regulamente Organice
referindu-se în capitolul consacrat „Finanţelor” la sursele de venit ale
statului, menţionează printre acestea „domeniile statului” (art. 67 pct.
XII din Regulamentul Valahiei şi art. 82 din Regulamentul Moldovei), în
capitolele referitoare la comerţ (ex. art. 155 Regulamentul Valahiei)
apare ideea de „uz public”, iar alte dispoziţii se referă la târgurile publice
(art. 160 din Regulamentul Valahiei şi art. 156 din Regulamentul
Moldovei), precum şi la modul de organizare şi funcţionare a „târgurilor
private”, apărând în acest fel ideea de interes public.
Un rol deosebit de important în consacrarea noţiunii şi instituţiei
domeniului public l-au avut însă reglementările adoptate în timpul
domniei lui Alexandru Ioan Cuza, dintre care cităm: Legea pentru
înfiinţarea consiliilor judeţene , Legea pentru regularea proprietăţii rurale
şi Legea pentru expropriaţiune pentru cauză de utilitate publică ,din anul
l8641.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României din 17 octombrie 1864
76
În aceste reglementări a fost consacrată în mod expres noţiunea
de domeniu public, inclusiv de domeniu public de interes judeţean şi
comunal.
Astfel, art. 53 din Legea nr. 396/1864 pentru înfiinţarea consiliilor
judeţene1 stabileşte faptul că aparţin domeniului public judeţean: a)
toate căile de comunicaţie şi podeţele judeţene, b) orice clădire sau
stabiliment public pus în sarcina judeţului, iar prin Legea pentru
regularea proprietăţii rurale sunt trecute în proprietatea comunelor
rurale, ca bunuri aparţinând domeniului public comunal „toate locurile şi
clădirile din cuprinsul vetrei satului (biserici, cimitire, case comunale,
şcolile, pieţele, etc.).
Pe de altă parte, Legea privind exproprierea pentru cauză de
utilitate publică stabilea posibilitatea statului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale (judeţe şi comune) de a-şi extinde domeniul public pe calea
exproprierii. Exproprierea se putea face numai după declararea bunului
imobil(teren cu/sau constructii ca fiind de utilitate publică şi numai în
schimbul unei prealabile şi juste despăgubiri.
După acest început, reglementarea legală a proprietăţii şi-a găsit
locul si în constitutiile vremii.
Astfel, Constituţia din 1866, mentine o serie de dispozitii
consacrate in Regulamentele Organice si-n acelasi timp instituie unele
noutati in materie, art. 19 stipulând că:
„Proprietatea de orice natură precum şi toate creanţele asupra
statului sunt sacre şi neviolabile”, acelaşi articol dispunând şi faptul că
„nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de utilitate publică
declarată în mod legal şi cu o prealabilă şi dreaptă despăgubire” 2.
Din analiza textului citat, rezultă în mod indubitabil faptul că
legiuitorul constituant recunoştea o proprietate publică şi, în acelaşi
timp, o proprietate privată.
Apoi,Constituţia din 19233 are meritul de a fi instituit o
reglementare mai riguroasă şi mai moderna sub aspect conceptual in
reglementarea proprietatii.
Astfel, în art. 17 se stabilea cadrul general al proprietăţii şi
garanţiile dreptului de proprietate privată, articolele următoare
statuând: modul de dobândire a proprietăţii, condiţia cetăţeniei (inclusiv
cetăţenii naturalizaţi) pentru dobândirea bunurilor imobile,
reglementarea proprietăţii de stat şi a domeniului public.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României din 31 martie 1864
2
Publicată în Monitorul Oficial nr. 142 din 13 iulie 1866
3
Publicată în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923
77
Constituţia din 19384 a preluat în linii generale reglementările
anterioare, aducând în acelaşi timp unele îmbunătăţiri atât de fond,
precum şi de redactare.
Art. 16 din Constituţia anului 1938 stabilea principiile
fundamentale care guvernau atat proprietatea privata, precum şi a
proprietea publica. După ce în primul alineat se arată că „Proprietatea de
orice natură precum şi creanţele, atât asupra particularilor, cât şi asupra
statului sunt inviolabile şi garantate ca atare”, în alineatul doi era
consacrată regula potrivit căreia „Oricine poate dispune în mod liber de
bunurile care-i aparţin după normele prevăzute în legi”.
Alineatele următoare reglementau regimul proprietăţii publice,
alin. (3) stipulând: „Bunurile care fac parte din domeniul public sunt
administrate şi nu pot fi înstrăinate decât după reguli şi cu formele
stabilite de lege”, în continuare fiind reglementate: pedeapsa confiscării
averii şi exproprierea pentru cauză de utilitate publică.
În Constituţiile din 1948, 1952 şi 1965, toate de inspiraţie sovietică,
noţiunea de domeniu public a fost considerată căzută în desuetudine şi
în consecinţă ignorată, nemai regăsindu-se în textele legilor
fundamentale. În realitate, această perioadă proprietatea publică nu a
dispărut ci dimpotrivă, s-a dezvoltat continuu devenind
atotcuprinzătoare, unicul titular al său fiind statul socialist.
Cum proprietatea de stat, având înţelesul de proprietate asupra
bunurilor comune aparţinând întregului popor, s-a extins şi asupra unor
bunuri care în mod firesc aparţineau circuitului civil.In acest context,
majoritatea doctrinarilor a considerat că este aplicabil un singur regim
juridic aplicabil proprietăţii de stat, întreprinderilor şi instituţiilor de stat
recunoscându-li-se un drept real de tip nou, dreptul de administrare
directă ( administrare operativă) care era un dezmembrământ al
dreptului de proprietate.
Într-o astfel de abordare, totul devenise în optica doctrinei
dreptului civil, socialist, un regim juridic civil, înlăturându-se distincţia
dintre regimul de drept privat şi regimul de drept public, dintre stat ca
persoană juridică de drept privat (calitate în care era proprietar de bunuri
la fel cu oricare alt particular) şi stat, ca persoană juridică de drept public,
calitate în care deţinea în proprietate bunurile aparţinând domeniului
public.

4
Publicată în Monitorul Oficial nr. 48 din 27 februarie 1938
78
2. Sistemul proprietăţii consacrat de Constituţia României
Constituţia României din 1991 reglementa sistemul proprietăţii în
două articole şi anume:
a) în art. 41 - care era inclus în Titlul II, intitulat „Drepturile,
libertăţile şi îndatoririle fundamentale”, text care reglementa
problema dreptului de proprietate privată.
b) în art. 135 - care era inserat în Titlul IV intitulat „Economia
şi finanţelor publice”, care reglementa sistemul proprietăţii, în
general şi proprietatea publică, în special, text care avea
următoarea redactare:
(1) „Statul ocroteşte proprietatea.
(2) Proprietatea este publică sau privată.
(3) Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale.
(4) Bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de
comunicaţie, spaţiul aerian, apele cu potenţialul energetic valorificabil şi
acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială,
resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental,
precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii
publice.
(5) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile
legii, ele pot fi date în administrarea regiilor autonome ori instituţiilor
publice sau pot fi concesionate ori închiriate.
(6) Proprietatea privată este, în condiţiile legii, inviolabilă.”
Analizând conţinutul art. 135 al Constituţiei, constatam că
alineatul (1) conţine o dispoziţie de principiu (ocrotirea proprietăţii din
partea statului), alineatul (2) consacră cele două forme de proprietate
(proprietatea publică şi proprietatea privată), iar alin. (3)–(5) consfinţesc
regimul proprietăţii publice (deosebiri fundamentale, caracteristicile
celor două tipuri de proprietate legate de titularul dreptului de
proprietate, obiectul şi regimul juridic diferit aplicabil proprietăţii publice
şi respectiv, proprietăţii private).
Dispoziţiile alin. (6) trebuie avute în vedere coroborate cu cele ale
art. 41 din Constituţie intitulat „Protecţia proprietăţii private”.
Modul în care a fost reglementată proprietatea în legea
fundamentală a constituit un permanent prilej de dispute politice şi
doctrinare, în decursul timpului. Pentru aceste considerente,
reformularea textelor care reglementau proprietatea a constituit unul
din principalele motive care au condus la revizuirea Constituţiei.
79
Constituţia României, republicată, reglementează dreptul de
proprietate privată în art. 44, inclus în Titlul II, intitulat „Drepturile,
libertăţile şi îndatoririle fundamentale”, regimul general al proprietăţii şi
proprietatea publică fiind tratate de art. 136 din Titlul IV,intitulat
„Economia şi finanţele publice”.
Modificări de substanţă au fost aduse în reglementarea dreptului
de proprietate privată care,in actuala redactare, este „garantat” şi nu
doar „ocrotit”, relevante fiind în acest sens alineatul (2) al art. 44 care a
fost reformulat precum şi alineatul (4) introdus cu ocazia revizuirii, în
următoarea redactare:
„(2) Proprietate privată este garantată şi ocrotită în mod egal de
lege, indiferent de titular. Cetăţenii străini şi apatrizi pot dobândi dreptul
de proprietate privată asupra terenurilor numai în condiţiile rezultate din
aderarea României în Uniunea Europeană şi din alte tratate
internaţionale la care România este parte, pe bază de reciprocitate, în
condiţiile prevăzute prin lege organică, precum şi prin moştenire legală.”
„(4) Sunt interzise naţionalizarea sau orice alte măsuri de trecere
silită în proprietatea publică a unor bunuri pe baza apartenenţei sociale,
etnice, religioase, politice şi de altă natură discriminatorie a titularilor.”
Analiza comparativă a fostului articol 41 şi a actualului articol 44
din Constituţiei, ne permite să formulăm următoarele observaţii:
a) textul actual garantează şi ocroteşte dreptul de proprietate
privată indiferent de titular ;
Garantarea dreptului de proprietate privată se concretizează în
drept prin limitele impuse autorităţilor publice cu privire la
naţionalizarea, exproprierea şi folosirea subsolului proprietăţilor
imobiliare proprietate privată.
b) prin normă constituţională se interzice în mod expres
naţionalizarea sau orice alte măsuri privind trecerea pe cale
silită în proprietatea publică a unor bunuri proprietate privată,
bazata pe apartenenţă socială a titularului dreptului de
proprietate,pe apartenenta la o anume etnie sau religie, pe
criterii politice sau pentru cauze de o altă natură;
c) se consacră în favoarea cetăţenilor străini şi apatrizilor dreptul
de a dobândi proprietatea privată asupra terenurilor dar
numai în condiţiile rezultate din documentele de aderare a
României în Uniunea Europeană, precum şi din alte tratate
internaţionale, drept ce poate fi dobândit şi prin moştenire
legală.

80
d) alte garanţii ale dreptului de proprietate se regăsesc în alin.
(8) şi (9) ale art. 44 din Constituţie.
Astfel, se interzice confiscarea averii dobândite licit. Mai mult,
Constituţia conţine şi o regulă de procedură de mare eficienţă, în
sensul căreia caracterul licit al dobândirii se prezumă. Pe cale de
consecinţă, rezultă că sarcina probei caracterului ilicit al averii
revine celui care afirmă asemenea lucru1.
Regimul general al proprietăţii şi, în special, al proprietăţii
publice este reglementat de art. 136 din Constituţia României,
republicată, care are următoarea redactare:
„(1) Proprietatea este publică sau privată.
(2) Proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi
aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
(3) Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele
cu potenţialul energetic valorificabil de interes naţional, plajele, marea
teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului
continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac
obiectul exclusiv al proprietăţii publice.
(4) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii
organice, ele pot fi date în administrarea regiilor autonome ori
instituţiilor publice, sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea,
ele pot fi date în folosinţa gratuită instituţiilor de utilitate publică.
(5) Proprietatea privată este inviolabilă, în condiţiile legii
organice”.
Se poate observa că textul conţine trei categorii de norme care
privesc:
a) cele două tipuri de proprietate;
b) principiile care guvernează proprietatea publică;
c) principiul fundamental al proprietăţii private.
În al doilea rând, remarcăm simetria de tratament juridic dintre
cele două tipuri de proprietăţi, publică şi privată, textul alineatului 2
precizând, la fel ca şi art. 44 alin. (2), faptul că: „proprietatea publică este
garantată şi ocrotită prin lege”, fiind menţionaţi şi titularii dreptului de
proprietate publică, respectiv statul şi unităţile administrativ-teritoriale.
În sfârşit, constatăm în alin. (3) al art. 136 unele modificări în ceea
ce priveşte delimitarea sferei bunurilor proprietate publică, faţă de
reglementarea din fostul art. 135 alin. (4), după cum urmează:

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, p. 95
81
a) actuala redactare a eliminat prin enunţ „căile de
comunicaţie”.
Este de presupus ca aceasta modificare a fost impusa de
privatizarea unor servicii publice, cum ar fi :cele de furnizare a energiei
electrice,energiei termice,a gazelor naturale etc. şi, implicit, de bunurile
imobile indispensabile bunei funcţionări a acestora. În acest sens, este
elocventă opinia unor reputaţi specialişti în dreptul public, conform
căreia: „S-a considerat în Comisia de revizuire a Constituţiei că această
eliminare este necesară pentru că, prin natura lor, unele căi de
comunicaţie, cum ar fi: conductele de gaze, petrol sau linii de energie
electrică pot fi şi în proprietate privată, astfel încât textul în formularea
din 1991 conducea la blocaje de netrecut în procesul de negociere în
vederea închiderii Capitolelor de aderare la Uniunea Europeană.” 1
b) vechea redactare, „bogăţiile de orice natură ale subsolului”, a
fost reformulată în „bogăţiile de interes public ale subsolului”,
pentru a evidenţia faptul că specific proprietăţii publice îi este
afectaţiunea bunurilor interesului general. Bunurile
aparţinând proprietăţii publice se supun unui regim juridic
special de utilizare, conservare, protecţie şi pază, în scopul
folosite rational si astfel,de a fi transmise generaţiilor viitoare;
c) s-a reformulat şi textul referitor la ape, care din varianta 1991
„apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi
folosite în interes public” a devenit „apele cu potenţial
energetic valorificabil de interes naţional”. Actuala formulare
ne conduce la concluzia că, pot face obiectul dreptului de
proprietate privată, apele cu potenţial energetic valorificabil
care însă, nu sunt de interes naţional.
În ceea ce priveşte regimul juridic constituţional aplicabil
proprietăţii publice, observăm că potrivit art. 136 alin. (4) din Constituţie
bunurile proprietate publică sunt inalienabile, cu alte cuvinte, sunt
scoase din circuitul juridic civil şi, în consecinţă, nu pot fi înstrăinate.

2.1. Particularităţile proprietăţii publice


Consacrând cele două forme ale proprietăţii, Constituţia şi
legislaţia noastră le şi particularizează în acelaşi timp.
Astfel, potrivit art. 136 alin. (2) din Constituţie, proprietatea
publică nu poate aparţine decât statului (proprietatea publică de interes
naţional) şi unităţilor administrativ-teritoriale (judeţ, oraş, comună)

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 293
82
dacă este vorba despre proprietatea publică de interes judeţean,
municipal, orăşenesc sau comunal.
În al doilea rând, proprietatea publică se caracterizează prin
faptul că este limitată, sfera acesteia fiind nominalizată în alin. (3) al art.
136 din Constituţie, având drept criteriu „folosirea în interesul public”,
alte categorii de bunuri fiind stabilite prin lege organică, respectiv Legea
nr. 213 din 17 noiembrie 1998 privind proprietatea publică şi regimul
juridic al acesteia1 care, în art. 3, stabileşte:
„(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.135
alin. (4) din Constituţie (actualul art. 136 alin. (3) – s. n.), din cele stabilite
în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte
bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes
public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale
prin modurile prevăzute de lege”.
Textul citat din legea organica are menirea de a ne clarifica odată
în plus ,faptul că titulare ale dreptului de proprietate publică pot fi numai
statul şi unităţile administrativ-teritoriale, în calitatea lor de persoane
juridice de drept public, pe de o parte, iar, pe de altă parte, detaliază
sfera bunurilor care aparţin domeniului public, cu precizarea că
enumerarea cuprinsă în anexa la lege este exemplificativă şi nu
restrictivă.
O a treia particularitate a bunurilor proprietate publică constă în
faptul că, acestea sunt scoase din circuitul civil ele fiind declarate
inalienabile de alin. (4) al art. 136 din Constituţie, iar art. 11 din Legea nr.
213/1998 stabileşte că: „Bunurile din domeniul public sunt inalienabile,
insesizabile şi imprescriptibile …”.
Referitor la inalienabilitatea bunurilor din proprietatea publică, în
literatura de specialitate din perioada interbelică 2, dar şi cea de dată
recentă3, s-a consacrat teza potrivit căreia aceasta particularitate nu este
absolută, ci relativă şi limitată, fiind determinată de factori,precu :
importanţa , natura , interesul general căruia i-au fost afectate bunurile
etc.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 448 din 24 noiembrie 1998 ,cu
modificarile si completarile ulterioare.
2
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia „Glasul Bucovinei”,
Cernăuţi, 1944, p. 365
3
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 51
3.A se vedea O.U.G.nr.34/2006privind atribuirea contractelor de achztie publica,a
contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de
servicii,publicata in Mon.Oficial al Romaniei,partea I-a,nr.418 din 15 mai 2006,cu
modificarile si completarile ulterioare.
83
Altfel spus, inalienabilitatea nu exclude o integrare a acestor
bunuri în circuitul economico-juridic, unele dintre aceste bunuri
constituind dintotdeauna o sursă importanta de venituri pentru stat şi
pentru unităţile administrativ-teritoriale. Se impune însă precizarea că
introducerea bunurilor proprietate publica in circuitul economico-social
se realizeaza dupa proceduri speciale,bazate pe principii de
transparenta si concurenta reglementate prin lege speciala.3) Astfel,prin
concesionare,inchiriere,dare in folosinta etc. administraţia publica
transmite gestionarea bunului public catre un particular (persoană fizică
şi juridică), în vederea prestării unui serviciu public sau realizării
interesului public,in schimbul unei taxe sau a unei redevente.
În consecinţă, atât legiuitorul constituant în art. 136 alin. (4)
precum şi legiuitorul organic in art. 11 lit. a) din Legea nr. 213/1998 au
prevăzut modalităţi specifice regimului de drept public, sau, după caz,
modalităţi ale dreptului comun, exercitate însă în regim de putere publică,
pentru integrarea în circuitul juridico-economic şi anume:
a) darea în administrarea regiilor autonome sau instituţiilor
publice;
b) concesionarea sau închirierea oricărui subiect de drept;
c) transmiterea în folosinţă gratuită unor instituţii de utilitate
publică.
Relevam ca art. 12 din Legea nr. 213/1998 detaliază sfera
structurilor carora li se poate transmite în administrare bunuri din
domeniul public, astfel:
„Bunurile din domeniul public pot fi date, după caz, în
administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităţilor
administraţiei publice centrale şi locale, a altor instituţii publice de
interes naţional, judeţean sau local”.
În sfârşit, a patra particularitate a proprietăţii publice rezidă în
faptul că îi este aplicabil un regim juridic special reglementat de Legea
nr. 213/1998 şi de alte legi organice speciale, art. 5 al legii menţionate
precizând:
„Regimul juridic al dreptului de proprietate publică este
reglementat de prezenta lege, dacă prin legi organice speciale nu se
dispune altfel”.

2.2. Particularităţile proprietăţii private

84
Suportul constitutional al proprietatii private l-a constituit art.41
din Constitutie, actualul art.44 din Constituţia României, republicată, la a
cărui redactare au fost avute în vedere unele dispoziţii ale Constituţiei
din 1923 (art. 17 şi 18), precum şi unele constante ale dreptului nostru
civil, proprietatea privată prezentând următoarele particularităţi:
a) este exclusivă, faţă de proprietatea publică particularizată
prin caracterul său limitat, în sistemul proprietăţii instituit de
Constituţie proprietatea privată reprezentând regula, iar cea
publică excepţia;
b) aparţine oricărui subiect de drept, persoană fizică (cetăţean
român, cetăţean străin, apatrid în condiţiile prevăzute de art.
44 alin. (2) din Constituţia României, republicată) şi persoanei
juridice de drept privat;
Se impune aici precizarea că statul, comuna, oraşul şi judeţul, în
calitate de persoane juridice civile, de drept privat deci, au în proprietate
bunuri apartinanad domeniul privat.
Menţionăm, de asemenea, că în aplicarea dispoziţiilor
constituţionale a fost adoptată Legea nr. 312 din 10 noiembrie 2005 1
c) bunurilor aparţinând proprietăţii private li se aplică regimul
juridic de drept comun, altfel spus ele se află în circuitul civil;
d) potrivit art. 44 alin. (2) din Constituţie proprietatea privată de
orice fel (imobiliară, mobiliară, intelectuală) este garantată şi
ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular.
Considerăm că potrivit art. 44 alin. (4) din Constituţia României,
republicată, mai putem desprinde o particularitate şi anume: sunt
interzise naţionalizarea sau orice măsuri de trecere silită în proprietate
publică a unor bunuri pe baza apartenenţei sociale, etnice, religioase,
politice sau de altă natură discriminatorie a titularilor.
În concluzie, apreciem că dispoziţiile Constituţiei României,
republicată, precum şi o serie de alte acte normative au consolidat
regimul juridic al proprietăţii private.

1
Legea nr. 312/2005 privind dobândirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor
de către cetăţenii străini şi apatrizi, precum şi de către persoanele juridice străine, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1008 din 14 noiembrie 2005
85
3. Domeniul public şi domeniul privat

3.1. Domeniul public

3.1.1 Noţiune, trăsături


Aşa cum am arătat în capitolul anterior, legislaţia şi literatura de
specialitate din perioada regimului comunist, nu au utilizat noţiunile de
„domeniu public” şi „domeniu privat”.
În locul noţiunii de „domeniu public” legislaţia din acea perioadă
utiliza sintagma „avuţia întregului popor”, care reprezenta în drept şi în
fapt atotputernicia statului totalitar asupra tuturor bogăţiilor solului şi
subsolului, iar domeniul privat şi, în general, proprietatea privată erau
reduse la aşa-zisa „proprietate personală”.
După Revoluţia din decembrie 1989 care a condus la abolirea
sistemului politic şi economic totalitar, condus de partidul unic,
Constituţia, legislaţia şi doctrina au consacrat din nou conceptele de
„domeniu public” şi „domeniu privat”, cunoscute la noi în ţară, în
special, în perioada interbelică.
Astfel, în perioada interbelică, prof. Paul Negulescu definea
domeniul public ca fiind format din: „totalitatea bunurilor mobile şi
imobile aparţinând statului, judeţului sau comunei, întrebuinţate pentru
satisfacerea interesului general”1. Autorul distingea două categorii de
domenii, respectiv:
 domeniul public, guvernat de normele dreptului public;
 domeniul privat, supus regulilor de drept privat.
Domeniului public îi aparţineau toate bunurile mobile şi imobile
afectate în mod direct unui serviciu public şi utilizate de acesta pentru
satisfacerea interesului general, aceste bunuri fiind considerate
inalienabile şi imprescriptibile.
Într-o altă opinie, exprimată în aceeaşi perioadă, se considera că
domeniul public este constituit din totalitatea bunurilor mobile sau
imobile, afectate în mod direct şi nemijlocit funcţionării serviciilor
publice. Avand în legătură directă cu interesul general, autorul consideră
că acestor bunuri li se aplică un regim juridic special, fiind inalienabile,
imprescriptibile şi insesizabile.2
Potrivit aceleiaşi opinii, domeniul privat era alcătuit din bunuri
care nu erau afectate unui serviciu public şi în consecinţă nu erau
1
Paul Negulescu, op. citată, p. 103
2
Constantin Rarincescu, op. citată., p. 208
86
inalienabile şi imprescriptibile, cu alte cuvinte, se găseau în circuitul
juridic civil.
Sensul noţiunii de domeniu public nu a cunoscut mutaţii de
esenţă în doctrina postrevoluţionară, un autor definind domeniul public
ca „totalitatea bunurilor care fac obiectul dreptului de proprietate
publică, ce aparţin statului (domeniu public al statului) sau unităţilor
administrativ-teritoriale (domeniul public al comunei, oraşului, judeţului,
după caz).1
Prof. Antonie Iorgovan analizand sistemul proprietăţii instituit de
Constituţia României ,defineşte domeniul public fiind constituit din
„acele bunuri, publice sau private, care prin natura lor ori dispoziţia
expresă a legii trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare,
reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau
prin intermediul unui serviciu public, în care regimul de putere este
determinant, fiind în proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor
juridice de drept public”2.
Din definiţia prezentată, care îmbracă o formă exhaustivă, autorul
relevă un număr de 4 trăsături pe care în mod cumulativ trebuie să le
îndeplinească un bun pentru a face parte din domeniul public, astfel:
a) prin natura ori prin dispozitia expresă a legii, să intre în
categoria celor care trebuie protejate şi transmise generaţiilor
viitoare;
b) să aibă semnificaţia unei valori de interes public, în sensul că
aparţine patrimoniului natural, cultural, istoric, etc. naţional
sau local,după caz, destinat unei folosinţe de interes public;
c) să fie supus unui regim juridic administrativ sau, după caz,
unui regim mixt de drept public şi de drept privat, dar sub
controlul regimului administrativ;
d) să fie în proprietatea unei persoane de drept public (în
proprietate publică) sau, în paza unei persoane de drept
public (bunurile proprietate privată care ţin de domeniul
public).3
În sinteză, trăsăturilor menţionate, autorul le prezintă
următoarea motivaţie4:

1
Mircea Preda, Tratat elementar, Editura Lex, 1996, p. 57
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 169
3
Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 172-175
4
Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 173-174
87
Prima trăsătură, are menirea de a reliefa faptul că nu toate
bunurile, ci doar anumite categorii de bunuri aparţinând societăţii
trebuie conservate şi transmise generaţiilor viitoare.
Astfel, deşi unei societăţi cu democraţie tradiţională îi este
asociată economia de piaţă, ceea ce echivalează cu faptul că majoritatea
bunurilor sunt supuse actelor de comerţ, altfel spus „consumului
generaţiei respective”, totuşi, anumite bunuri chiar dacă sunt supuse
comerţului, acesta trebuie să fie limitat, pentru a le asigura astfel
utilizarea lor viitoare, iar pe de altă parte - alte bunuri, prin ipoteză,
trebuie conservate şi transmise generaţiilor viitoare în integralitatea lor.
Faţă de această ultimă categorie, autorul consideră că fiecare generaţie
are dreptul dar şi obligaţia, de a le conserva valoarea, eliminând posibilii
factori distructivi.
Un astfel de bun este apa, care, ca factor natural al mediului şi, în
acelaşi timp, un element indispensabil vieţii economico-sociale, poate fi
folosită de orice persoana,direct de la izvor, sub forma apei potabile,
apei minerale, apei termale, etc.
Pe de altă parte, această destinaţie poate rezulta şi dintr-o
reglementare juridică expresă sau tacită, atunci când legea
reglementează anumite amenajări, construcţii executate pe unele
terenuri, cum ar fi de exemplu: construirea pe un teren proprietatea
publică sau privată a unui drum, a locurilor de joacă pentru copii, a unor
pieţe, târguri, oboare, etc. Această distincţie are menirea de a clasifica
domeniul public în natural şi artificial.
De asemenea, destinaţia unor bunuri pentru folosinţa generaţiilor
viitoare mai poate fi dată de normele juridice, fie având în vedere
valoarea lor deosebită sub aspect istoric, artistic, ştiinţific, etc. sau,
având în vedere utilitatea lor publică.
A doua trăsătură, urmăreşte să scoată în evidenţă faptul că
bunurile domeniului public prezintă o importanţă deosebită pentru
societate, întrucât sunt destinate folosinţei de interes public. Acest lucru
nu trebuie înţeles însă în sensul că toţi indivizii care compun societatea
trebuie să le folosească în mod direct, nemijlocit. Dimpotrivă, distingem
două modalităţi distincte de utilizare a bunurilor apartinand domeniului
public, respectiv:
a) bunuri folosite în mod direct, fără nici o condiţionare şi, de
regulă, în mod gratuit, cum ar fi: mersul pe stradă, scăldatul în
apa unui râu sau în apa mării etc.
b) bunuri folosite în mod indirect, în situaţiile în care bunurile
respective sunt puse în valoare prin intermediul unui serviciu
88
public, organizat de stat sau de administraţia publică locală,
spre exemplu: utilizarea gazelor naturale, a energiei electrice,
a mijloacelor de transport în comun, a exponatelor dintr-un
muzeu, etc.
A treia trăsătură, reliefează faptul că bunurile aparţinând
domeniului public sunt supuse unui regim juridic de drept public, care
poate fi exclusiv de drept public sau, un regim juridic mixt, de drept
public şi de drept privat, dominant fiind regimul de drept public.
Consecinţa firească a acestei particularităţi, rezidă în faptul că în
toate raporturile juridice care privesc aceste bunuri, unul dintre subiectii
raportului juridic este în mod obligatoriu o persoană juridică de drept
public, pentru că în regimul juridic de drept administrativ, raporturile se
stabilesc întotdeauna între un subiect de drept public şi o persoană fizică
sau persoană juridică,subiect de drept privat sau de drept public.
Aşadar, regimul de drept public ne apare ca fiind un regim al
exercitării dreptului de proprietate publică, ipoteză în care, potrivit
Constituţiei şi altor legi (art. l din Legea nr. 213/1998, art. 21 din Legea nr.
215/2001 etc.) subiectul purtător al autorităţii publice nu poate fi decât
statul sau unitatea administrativ-teritorială.
Această trăsătură mai scoate în relief faptul că litigiile care se nasc
fie ca urmare a exercitării dreptului de proprietate publică, fie ca urmare
a restrângerii exerciţiului la proprietatea privată pentru bunurile
„afectate” domeniul public, sunt litigii de contencios administrativ, lucru
ce rezultă din dispoziţiile exprese ale art. 8 alin. (2) şi art. 23 din Legea nr.
213/1998, precum şi din cele ale art. 20 din Legea nr. 33/1994 privind
exproprierile pentru cauză de utilitate publică 1.
A patra trăsătură ,este apreciată ca fiind o consecinţă firească a
celei expuse anterior, autorul arătând că bunurile domeniului public, sunt
fie în proprietatea persoanelor juridice de drept public, fie în paza
acestora.2
Astfel, când este vorba despre titularii dreptului de proprietate
publică, potrivit legislaţiei în vigoare, sfera subiectilor titulari ai acestui
drept se rezumă doar la stat şi la unităţile administrativ-teritoriale, în
timp ce atunci când este vorba despre paza bunurilor aparţinând
domeniului public sfera acestora este mai mare, ea incluzând practic
orice persoană juridică de drept public care acţionează în numele
statului.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 139 din 2 iunie 1994, cu
modificările şi completările ulterioare
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 174
89
Autorul fundamentează această trăsătură pe dispoziţiile art. 135
alin. (2) lit. b) din Constituţie ,care consacra teza „protejării intereselor
naţionale”, precum şi pe un argument invocat în doctrina interbelică,
prof. Paul Negulescu apreciind că statul este „instrumentul de protecţie”
a vieţii şi muncii cetăţenilor săi, „protectorul spiritului naţional care
stăpâneşte pe fiecare cetăţean”.1
Se impune precizarea în sensul că nu trebuie să confundăm
dreptul de administrare a unui bun public de către o regie autonomă sau
instituţie publică, respectiv regimul concesionării sau închirierii unui bun,
cu dreptul de pază şi protecţie. Primele (administrarea, concesiunea şi
închirierea) sunt regimuri juridice de utilizare a unui bun al domeniului
public proprietate publică, iar dreptul de pază şi protecţie vizeaza
conservarea unui bun ce aparţine domeniului public, dar care se află în
proprietatea privată a unei persoane fizice sau juridice.
3.1.2. Clasificarea domeniului public
În literatura noastră din perioada interbelică au fost formulate
mai multe clasificări ale domeniului public, având la bază concepţiile
diferite ale autorilor în privinţa conţinutului şi sferei domeniului public.
O primă clasificare, cea a prof. Paul Negulescu 2, identifica patru
„dependinţe” ale domeniului public, astfel:
a) domeniul public maritim care cuprindea:
1. marea teritorială
2. ţărmurile mării
3. porturile maritime
b) domeniul public aerian (spaţiul atmosferic dintre graniţele
ţării)
c) domeniul public al râurilor navigabile şi flotabile
d) domeniul public terestru în care includea:
1. şoselele, căile ferate etc.
2. porţile, zidurile, şanţurile, fortificaţiile oraşelor
3. imobilele afectate în mod direct şi special unui serviciu
public pentru a fi utilizate în vederea satisfacerii unui
interes general
4. bunurile mobile utilizate în interes general.

1
Paul Negulescu, op. citată, p. 78
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 135
90
Într-o altă opinie, prof. E. D. Tarangul 1 clasifică domeniul public
după şapte criterii având o viziune mai analitică asupra bunurilor care
aparţin domeniului public.
Plecând de la doctrina perioadei interbelice, coroborată cu
legislaţia în vigoare, prof. Antonie Iorgovan clasifică domeniul public în
funcţie de şapte criterii,2 astfel:
I.)Din punct de vedere al interesului pe care îl prezintă autorul
distinge:
1.)domeniul public de interes naţional (domeniul public
naţional) sau domeniul public al statului - conform art. 3
alin.(2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică
şi regimul juridic al acesteia;
2.)domeniul public de interes judeţean (domeniul public
judeţean), denumit astfel şi în art. 3 alin. (3) din Legea nr.
213/1998;
3.)domeniul public de interes comunal (domeniul public
comunal), sau domeniul public al comunelor, oraşelor şi
municipiilor, conform art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998.
II.)Din punct de vedere al modului de determinare, distingem:
1.)bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituţie;
2.)bunuri ale domeniului public nominalizate de legi;
3.)bunuri ale domeniului public nominalizate de autorităţile
administraţiei publice, în baza criteriilor instituite prin
Constituţiei si prin alte acte normative ;
III.)Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului de proprietate
distingem:
1.)bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii publice
a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale;
2.)bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii private dar,aflate
sub dreptul de pază şi protecţie al statului(dreptul de politie);
IV.)Din punctde vedere al modului de încorporare, distingem:
1.)domeniul public natural;
2.)domeniul public artificial;
V.)Din punct de vedere al modului de utilizare de către public,
distingem:
1.)bunuri utilizate in mod direct de public ;

1
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia „Glasul Bucovinei”,
Cernăuţi, 1944, p. 361
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 200
91
2.)bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu
public.
VI.)Din punct de vedere al serviciului public organizat, distingem:
1.)bunuri care sunt puse în valoare prin serviciul public;
2.)bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public;
VII.)Din punct de vedere al naturii bunurilor, distingem:
1.)domeniul public terestru (bogăţiile de interes public ale
subsolului, terenurile afectate utilităţilor publice, rezervaţiile şi
monumentele naturii etc.);
2.)domeniul public maritim (marea teritorială, apele
maritime teritoriale, ţărmurile mării, faleza şi plaja mării, fundul
apelor maritime interioare şi al mării teritoriale, resursele
naturale ale zonei economice şi ale platoului continental,
porturile maritime, etc.);
3.)domeniul public fluvial (apele de suprafaţă: fluviile, râurile,
canalele navigabile, lacurile navigabile, barajele, lacurile de
acumulare, etc.);
4.)domeniul public aerian - spaţiul aerian cuprins în limitele şi
de deasupra României;
5.)domeniul public cultural (obiectele de artă - picturi,
sculpturi, mobilier, etc. lucrări arhitectonice, curţi, palate,
cetăţi, mănăstiri, biserici, vestigii arheologice, monumente,
ansambluri şi situri istorice, obiecte de cult, cărţile din
bibliotecile publice, obiecte de muzeu, etc.);
6.)domeniul public militar (cazărmile, cazematele, zidurile de
apărare, amenajările genistice şi diferite tipuri de adăposturi,
armamentul, muniţia, etc.).
3.1.3. Regimul juridic aplicabil domeniului public
3.1.3.1. Noţiune
Prin regimul juridic al domeniului public se intelege ansamblul
regulilor de fond si de forma aplicabil bunurilor mobile si imobile care
apartin domeniului public al statului şi al unităţilor administrativ-
teritoriale, precum şi raporturile juridice care se stabilesc între titularii
dreptului de proprietate publică şi particulari (persoane fizice sau/şi
juridice) cu privire la aceste bunuri.
Timp îndelungat, preluând tezele exprimate în doctrina franceză,
literatura de specialitate din ţara noastră a limitat regimul juridic aplicabil
domeniului public la regula inalienabilităţii acestor bunuri.

92
Ulterior, doctrina şi jurisprudenţa au admis teza conform careia
domeniului public îi sunt aplicabile şi alte reguli specifice, care ulterior şi-
au găsit şi reglementarea legală în Capitolul II al Legii nr. 213/1998, art. 7-
17, după cum urmează:
a) sunt prevazute modalitati speciale sub aspectul modului de
dobândire a dreptului de proprietate publică, prevazute in art.
7 şi următorii din Legea nr. 213/1998;
b) este instituit un regim special pentru executarea lucrărilor
publice (spre exemplu: pentru executarea lucrărilor de
investiţii sunt necesare anumite documente de urbanism,
controlul utilizării fondurilor se face de către Curtea de
Conturi, etc.);
c) sunt instituite modalităţi speciale pentru determinarea
limitelor domeniului public de interes naţional şi a celui local1;
d) pentru utilizarea bunurilor din domeniul public de către
particulari, s-a instituit un regim juridic special .
In prezent,regimul juridic al bunurilor aparţinând proprietăţii
publice este stabilit de art. 136 alin. (4) din Constituţie şi de alte
acte normative. Spre exemplu, Legea nr. 213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, care în art. 5
stipulează că: (1) „Regimul juridic al dreptului de proprietate
publică este reglementat de prezenta lege, dacă prin legi
organice speciale nu se dispune altfel”, Capitolul II al legii fiind
intitulat chiar „Regimul juridic al proprietăţii publice”;de art. 123 al
Legii nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale, republicată,
de art. 5 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 - legea fondului funciar etc. 2
În cele ce urmează, ne propunem să relevăm şi să analizăm cele
mai importante principii care formează acest regim juridic.
3.1.3.2. Principiile care guvernează regimul juridic al domeniului
public
Articolul 136 alin. (5) din Constituţia României, republicată,
statuează principiul conform căruia bunurile proprietate publică sunt
inalienabile.
Dispoziţiile similare, care consfinţesc acest principiu fundamental
al bunurilor aparţinând proprietăţii publice se regăsesc şi în alte acte

1
Vezi H.G. nr. 548 din 8 iulie 1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru întocmirea
inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, oraşelor, municipiilor
şi judeţelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 334 din 15 iulie
1999
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1 din 5 ianuarie 1998
93
normative, dintre care cităm: art. 5 alin. (1) al Legii nr. 18/1991 – legea
fondului funciar, art. 120 alin. (2) al Legii nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată, art. 11 al Legii nr. 213/1998
privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, art. 475 Cod
civil, etc.
Prin inalienabilitatea bunurilor proprietate publică se înţelege
faptul că aceste categorii de bunuri nu pot fi înstrăinate (a aliena care are
semnificaţia de a transmite cuiva un drept …) 1 cu alte cuvinte, ele sunt
scoase din circuitul civil.
Datorită caracterului inalienabil, dreptul de proprietate asupra
bunurilor proprietate publică nu poate fi transmis unei alte persoane
fizice şi/sau juridice, asupra acestora nu se pot constitui alte drepturi
reale, dezmembrăminte ale dreptului de proprietate, cum ar fi:
uzufructul, uzul, abitaţia, servitutea şi superficia, iar, pe de altă parte,
bunurile care compun domeniul public nu pot face obiectul altor drepturi
reale accesorii, cum ar fi gajul sau ipoteca.
În ceea ce priveşte bunurile mobile, aparţinând domeniului public,
regula inalienabilităţii devine operantă numai în cazul celor care au
efectiv nevoie de o atare protecţie, spre pildă: operele de artă din
muzee, colecţiile unor biblioteci, lăcaşuri de cult, tehnica militară,
materialul rulant al căilor ferate etc., ele fiind apreciate, în principiu,
alienabile, după o procedură specială (licitaţie, etc.). Astfel de bunuri
alienabile sunt: băncile unei şcoli, mobilierul unei instituţii publice etc.
De altfel, referitor la inalienabilitatea bunurilor aparţinând
domeniului public întemeiată pe afectaţiunea lor uzului şi/sau interesului
public,trebuie să precizăm că spre deosebire de caracterul inalienabil
absolut şi general care se aplica vechiului domeniu care apartinea
Regelui, de mai mult timp s-a impus teza potrivit căreia inalienabilitatea
domeniului public are un caracter relativ şi limitat.
Caracterul relativ al inalienabilităţii decurge din faptul că regula
nu se aplică decât domeniului public şi exclusiv pe durata în care bunul
mobil sau imobil aparţine acestui domeniu. Din momentul în care un bun
nu mai face parte din domeniul public putând fi, de exemplu, declasat
(termen utilizat frecvent în cazul drumurilor şi al altor mijloace fixe) şi
trece in domeniul privat, regula inalienabilităţii inceteaza.
Pe de altă parte, în accepţiunea actuală a termenului, pentru
determinarea gradului de inalienabilitate trebuie avute în vedere natura
bunurilor şi importanţa scopului de interes general pentru realizarea

1
*** Dicţionar explicativ al limbii române, Editura R.S.R., 1975, p. 25
94
căruia au fost afectate bunurile. Astfel, deşi în principiu, bunurile imobile
sunt socotite inalienabile, plecându-se de la teza uzului şi/sau interesului
public totuşi, cu condiţia respectării scopului afectat, s-a admis ocuparea
temporară a domeniului public, prin concesiune sau închiriere (ex.:
amplasarea tonetelor, a meselor în pieţe, târguri, oboare,executarea
unor constructii etc.).
În concluzie, relevăm că în prezent regimul juridic al bunurilor
care formeaza domeniul public, nu mai poate fi conceput uniform, supus
în mod automat aceloraşi reguli riguroase, ci dimpotrivă, ca un regim
gradual, care presupune aplicarea tuturor sau, după caz, numai a unor
reguli, în funcţie de nevoile şi importanţa anumitor bunuri (categorii de
bunuri). Această realitate este consacrată atat de doctrina,precum si de
legislatie,spre exemplu: Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi
regimul juridic al acesteia, Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006 privind
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică 1,
Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a
contractelor de concesiune de servicii2etc.
Al doilea principiu care guvernează domeniul public îl constituie
imprescriptibilitatea acestuia, totdeauna susţinându-se că domeniul
public nu poate fi dobândit prin prescripţie, oricât de lungă ar fi aceasta,
el fiind imprescriptibil3.
Altfel spus, caracterul imprescriptibil al bunurilor apartinand
domeniului public sub aspect achizitiv se exprimă prin faptul că dreptul
de proprietate asupra bunurilor imobile nu poate fi dobândit de către o
altă persoană prin uzucapiune sau, prin posesia de bună credinţă, în
cazul bunurilor mobile.
Sub aspectul extinctiv, prin imprescriptibilitate trebuie să
înţelegem faptul că acţiunea în revendicare a unui astfel de bun
aparţinând domeniului public, nu se stinge prin neexercitare, fără nici un
fel de excepţie, ea neputând fi paralizată prin invocarea uzucapiunii ca în
cazul bunurilor din domeniul privat sau proprietate privată.
Al treilea principiu îl constituie insesizabilitatea domeniului
public, principiu care este o consecinţă firească a inalienabilităţii 4.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 569 din 30 iulie 2006
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată
cu modificări şi completări prin Legea nr. 337 din 17 iulie 2006, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 625 din 20 iulie 2006
3
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 208
4
Ibidem, p. 207
95
Caracterul insesizabil trebuie înţeles în sensul că bunurile din
domeniul public nu pot fi urmărite de creditorii celor care le detin, în
vederea realizării creanţelor lor, prin executare silită.
Dacă bunul ar putea fi urmărit de catre creditori, inalienabilitatea
ar fi lipsită de conţinut, ar avea un caracter iluzoriu şi ar putea fi evitată,
un creditor oarecare n-ar avea decât să urmărească bunul şi în final să-l
vândă în mod silit, ceea ce echivalează cu alienarea lui. Or, în legătură cu
acest aspect, s-a consacrat teza potrivit căreia statul şi unităţile
administrativ-teritoriale sunt întotdeauna solvabili, datoriile acestora
stingându-se potrivit unor reguli derogatorii de la dispoziţiile de drept
comun referitoare la urmărirea silită. În acest sens, prof. George N.
Luţescu1 afirma că nu se poate pune problema executării silite a acestor
bunuri, pentru simplu motiv că statul este prezumat a fi întotdeauna
solvabil, indiferent dacă bunurile aparţin domeniului său public sau
domeniului privat. Datoriile statului, ale judeţului şi/sau comunei se
lichidează potrivit normelor derogatorii de la dreptul comun.
Toate aceste principii care guvernează şi în acelaşi timp dau
particularitate regimului juridic al domeniului public şi-au găsit
consacrarea în art. 11 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi
regimul juridic al acesteia, care are următoarea redactare:
(1) „Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi
imprescriptibile, după cum urmează:
a) nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare,
concesionare sau închiriere, în condiţiile legii;
b) nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se pot
constitui garanţii reale;
c) nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune
sau prin efectul posesiei de bună credinţă, asupra bunurilor
mobile.
În alineatul 2 al articolului citat, legiuitorul a prevăzut şi
sancţiunea actelor juridice încheiate cu încălcarea dispoziţiilor înscrise în
alineatul 1, respectiv nulitatea absolută.
Referitor la modalităţile prin care se poate dobândi dreptul de
proprietate publică, legea privind proprietatea publică şi regimul juridic
al acesteia nr. 213/1998, stabileşte în articolul 7 următoarele moduri
specifice:
a) calea naturală, domeniul public, mai precis o parte a acestuia
se poate forma ca urmare a producerii unor evenimente

1
G. N. Luţescu, Teoria generală a drepturilor reale, Bucureşti, 1947, pp. 159-162
96
naturale, independente de voinţa omului, al căror rezultat
final conduce la întregirea domeniului public terestru, maritim,
fluvial etc.
b) prin achiziţii publice, efectuate în condiţiile legii;
c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică 1;
d) prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern, de
consiliul judeţean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul
în cauză intră în domeniul public;
În legătură cu acest mod de dobândire, art. 121 alin. (3) din Legea
nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare, republicată, stabileşte :
„Donaţiile şi legatele de bunuri cu sarcini pot fi acceptate numai
cu aprobarea consiliului local sau, după caz, judeţean, cu votul majorităţii
consilierilor locali sau judeţeni, după caz, în funcţie”.
e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al
unităţilor administrativ-teritoriale, în domeniul public al
acestora, pentru cauză de utilitate publică;
f) prin alte moduri prevăzute de lege.
În ceea ce priveşte încetarea dreptului de proprietate publică,
articolul 10 al Legii nr. 213/1998 consacră două modalităţi specifice:
„(1) Dreptul de proprietate publică încetează, dacă bunul a pierit
ori a fost trecut în domeniul privat”, alineatele 2 şi 3 stabilind autorităţile
competente să dispună trecerea unui bun din domeniul public în
domeniul privat, precum şi pe cele competente să exercite controlul
judecătoresc al acestei operaţiuni juridice.
Astfel, trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat al
statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale se face, după caz, prin
hotărâre a Guvernului, a consiliilor judeţene sau locale, sub condiţia ca
aceste hotărâri să nu contravină dispoziţiilor înscrise în Constituţie sau în
alte legi speciale.
Hotărârile de trecere a bunului în domeniul privat pot fi atacate la
instanţele de contencios administrativ competente, în condiţiile art. 8
alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul
juridic al acesteia.
Al patrulea principiu care particularizează regimul juridic al
domeniului public este cel care priveşte servituţile asupra acestor
bunuri.
1
Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, publicată în
Monitorul Oficial al Românei, Partea I-a, nr. 139 din 2 iunie 1994, cu modificările şi
completările ulterioare
97
În literatura de specialitate s-a exprimat teza potrivit căreia
bunurile aparţinând domeniului public nu pot fi grevate de nici o
servitute.1
Potrivit opiniei prof. Antonie Iorgovan2 această teză trebuie
privită „într-un sens relativ nu absolut”, existând opinii în literatura de
specialitate din Franţa dar şi din ţara noastră care susţin că se pot stabili
servituţi şi asupra bunurilor aparţinând domeniului public (ex. servitutea
de vedere sau de scurgerea apelor pluviale asupra unei străzi etc.).
Această din urmă teză îşi găseşte consacrarea legală, articolul 13
din Legea nr. 213/1998 având următoarea redactare:
(1) „Servituţile asupra bunurilor din domeniul public sunt
valabile numai în măsura în care aceste servituţi sunt
compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate
bunurile afectate.
(2) Servituţile valabil constituite anterior intrării bunului în
domeniul public se menţin, în condiţiile prevăzute la alin. (l)”.
Din analiza textului legal menţionat, rezultă indubitabil faptul că
bunurile din domeniul public pot fi afectate de servituţi, sub condiţia
menţinerii uzului şi/sau interesului public căruia i-au fost destinate
bunurile respective. Mai mult chiar, legea recunoaşte servituţile valabil
constituite, conform cerinţelor alin. (l) al art. 13 din Legea nr. 213/1998,
înainte de data intrării în vigoare a legii, respectiv 24 ianuarie 1999.
După cum este cunoscut, servitutea este definită ca fiind o
„sarcină impusă asupra unui imobil pentru uzul şi utilitatea altui imobil,
având un alt stăpân”, „Este un drept asupra lucrului altuia, constituind
un dezmembrământ al dreptului de proprietate” 3.
Servitutea presupune în mod obligatoriu două bunuri imobile
(fondul dominant şi fondul aservit), care aparţin unor proprietari diferiţi;
este un drept imobiliar care se poate stabili numai cu privire la bunurile
imobile prin natura lor.
După izvorul lor, servituţile se clasifică în:
a) servituţi naturale, care se nasc din situaţia poziţionării loturilor
de teren, potrivit legii (ex.: servitutatea de scurgere a apelor
naturale de pe locurile superioare pe cele inferioare,
servitutea de grăniţuire, servitutea de îngrădire etc.).

1
Gh. Luţescu, op. citată, p. 60
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 207
3
Dicţionar de drept civil, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1980, pp. 478 -
479
98
b) servituţi legale, care sunt stabilite direct prin lege (ex.:
servitutea de trecere, servitutea de vedere, servitutea de
amplasare a plantaţiilor sau construcţiilor etc.).
c) servituţi convenţionale, care se stabilesc prin fapte juridice,
după caz, prin act juridic sau prin uzucapiune.
În cadrul raporturilor care se stabilesc între titularii dreptului de
proprietate publică, pe de o parte, şi titularii dreptului de proprietate
privată învecinaţi, pe de altă parte, o serie de sarcini sunt prevăzute de
diverse acte normative pentru cei din urmă. Sarcinile respective sunt
cunoscute în literatura juridică de specialitate sub denumirea de servituţi
administrative.1
Trebuie relevat faptul că servituţile administrative au totuşi un
regim juridic diferit de regimul prevăzut de Codul civil pentru
proprietatea privată, ele vizând de regulă, obligaţia negativă impusă
proprietarului vecin, de „a nu face” şi doar în mod excepţional obligaţia
„de a face ceva”, fiind stabilite pentru satisfacerea unui scop de utilitate
publică generală.
Adeseori, ele sunt prevăzute în interesul anumitor bunuri imobile
beneficiare a căror protecţie şi utilizare optimă trebuie să fie astfel
asigurate.
Servituţile administrative rezultă fie direct din lege, fie dintr-un
act administrativ unilateral emis de autoritatea administraţiei publice
competente, iar competenţa de soluţionare a litigiilor ivite în legătură cu
servituţile administrative revine instanţelor de contencios administrativ.
În mod exemplificativ, relevăm câteva dintre principalele servituţi
administrative, astfel:
a) în domeniul urbanismului: obligaţiile impuse proprietarilor în
legătură cu regimul de aliniere şi executarea construcţiilor, cu
întreţinerea faţadelor clădirilor, instalarea pe aceste clădiri a
cablurilor electrice, telefonice; realizarea unor lucrări în zonele
de protecţie a monumentelor, ansamblurilor şi siturilor
istorice; amplasarea construcţiilor faţă de drumurile publice
etc.;
b) în interesul domeniului militar (interdicţia de construire la o
distanţă determinată de obiectivele cu caracter militar, de
circulaţie şi acces în zonele în care sunt amplasate unităţile
militare, etc.);

1
Liviu Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnică, Bucureşti, 1997, p. 77
99
c) în interesul aeroporturilor şi al securităţii instalaţiilor de
control şi dirijare a traficului aerian;
d) pentru prevenirea şi combaterea poluării apelor curgătoare, a
lacurilor, a apelor maritime interioare şi a mării teritoriale etc.;
e) în ceea ce priveşte frontiera de stat (condiţii de acces, de
executare a unor lucrări în zonă, etc.);
f) pentru trecerea pe proprietăţile private a liniilor telegrafice,
telefonice, de distribuţie a energiei electrice, a reţelelor de
canalizare, de transport a apei potabile şi gazelor naturale,
etc.
Toate aceste servituţi sunt impuse proprietarilor riverani dar şi
altor persoane în folosul şi pentru utilizarea în condiţii corespunzătoare a
domeniului public, considerat fond dominant. Servituţilor administrative
le sunt aplicabile regulile inalienabilităţii şi imprescriptibilităţii domeniului
public, protecţia lor juridică realizându-se prin mijloace variate ale
diverselor ramuri de drept, inclusiv ale dreptului administrativ, cum sunt:
răspunderea contravenţională, demolarea construcţiilor executate fără
autorizaţie de construcţie etc.
În acelaşi timp însă, riveranilor domeniului public le sunt
recunoscute şi unele drepturi speciale dintre care cităm:
a) dreptul de vedere, respectiv deschiderea spre drumul public
de ferestre sau porţi de acces;
b) dreptul de acces, care implică deschiderea unei porţi, accesul
la imobilul proprietate privată, staţionarea pe drumul public.
c) dreptul de racord la reţeaua de canalizare şi de scurgere a
apelor pluviale şi menajere etc.
Existenţa acestor drepturi a fost motivată în doctrină de faptul că
drumurile publice sunt destinate nu numai circulaţiei, ci şi pentru accesul
şi aprovizionarea persoanelor ale căror imobile sunt situate în
vecinătatea drumurilor.
Pe lângă cele patru principii specifice regimului juridic aplicabil
domeniului public, Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice
locale, precum si acte normative,precum :Legea nr. 213/1998, Ordonanţa
de Urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de
bunuri proprietate publică, Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune
de lucări publice şi a contractelor de concesiune de servicii,etc. stabilesc
şi alte reguli care asigură protecţia juridică a domeniului public, astfel:
a) administrarea domeniului public şi privat al comunelor,
oraşelor şi judeţelor s-a dat în competenţa exclusivă a
100
consiliilor locale şi judeţene (art. 36 alin.5, lit. a şi art. 92
al4.lit.a din Legea nr. 215/2001). Aceste autorităţi deliberative
ale administraţiei publice locale hotărăsc cu privire la
concesionarea şi/sau închirierea bunurilor aparţinând
domeniului public de interes local (art. 123 din Legea nr.
215/2001, art. 11 lit. a din Legea nr. 213/1998).
b) concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică se
face prin licitaţie publică sau prin negociere directă, în cazurile
în care licitaţia publică nu a condus la desemnarea unui
câştigător (art. 15 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea
publică şi regimul juridic al acesteia, coroborat cu art. 14 din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006, privind
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate
publică) sau dacă prevederile unor legi speciale stabilesc
această procedură.
c) bunurile proprietate publică pot fi date în administrarea
regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităţilor
administraţiei publice centrale şi locale, şi/sau instituţiilor de
utilitate publică;
Darea în administrare se realizează, după caz, prin hotărâre a
Guvernului, a consiliilor judeţene şi locale şi a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 12 din Legea nr.
213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia.
Titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească
bunul şi să dispună de el, în condiţiile actului prin care i-a fost dat în
administrare bunul. Dreptul de administrare va putea fi revocat numai
dacă titularul său nu-şi exercită drepturile şi nu-şi execută obligaţiile
născute din actul de transmitere.
d) statul şi unităţile administrativ-teritoriale pot da imobilele din
patrimoniul lor în folosinţă gratuită, pe termen limitat,
instituţiilor de utilitate publică ori serviciilor publice (art. 17 din
Legea nr. 213/1998, art. 124 din Legea nr. 215/2001, republicată,
modificate implicit prin art. 136 alin. 4 din Constituţia
României, republicată).
e) obligativitatea inventarierii anuale a bunurilor care compun
patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale (art. 122 din
Legea nr. 215/2001, republicată), precum şi evidenţierea
distinctă în contabilitatea statului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale a bunurilor care alcătuiesc domeniul public (art. 18
din Legea nr. 213/1998).
101
Conform art. 119 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei
publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată:
„Constituie patrimoniu unităţii administrativ - teritoriale bunurile mobile
şi imobile care aparţin domeniului public şi domeniului privat al acestora,
precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial”.
3.1.4. Sfera bunurilor ce aparţin domeniului public
Pentru a determina sfera bunurilor ce aparţin domeniului public
este necesar să plecăm de la dispoziţiile art. 136 alin. (3) din Constituţia
României, republicată, care sub aspect tehnico-juridic utilizează trei
procedee şi anume:
a) enumerarea concretă;
b) formularea generică;
c) norma de trimitere1.
Astfel, textul precizat enumeră în mod expres bunurile care fac
obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi anume:
a) bogăţiile de interes public ale subsolului;
b) spaţiul aerian;
c) apele cu potenţial energetic valorificabil de interes naţional;
d) plajele;
e) marea teritorială;
f) resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului
continental (prevederi care reprezintă enumerarea concretă şi
formularea generică în acelaşi timp), iar pe de altă parte, se
menţionează că fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi
alte bunuri prevăzute de legea organică, ceea ce reprezintă
norma de trimitere.
De asemenea, trebuie să observăm că formularea „bogăţiile de
interes public ale subsolului” reprezintă un criteriu constituţional pentru
calificarea unei „bogăţii a subsolului” ca fiind bun al proprietăţii publice şi
implicit al domeniului public. Pe de altă parte, referitor la apele cu
potenţial energetic valorificabil2 art. 3 din Legea apelor nr. 107/1996 are
următorul conţinut:
„(1) Aparţin domeniului public apele de suprafaţă cu albiile lor
minore cu lungimi mai mari de 5 km şi cu bazine hidrografice ce depăşesc
suprafaţa de 10 km2 , malurile şi cuvetele lacurilor, precum şi apele
subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 185
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 244 din 8 octombrie 1996, cu
modificările şi completările ulterioare
102
naturale şi potenţialul energetic valorificabil, marea teritorială şi fundul
apelor maritime.
(2) Albiile minore cu lungimi mai mici de 5 km şi cu bazine
hidrografice ce nu depăşesc suprafaţa de 10 km 2 , pe care apele nu curg
permanent, aparţin deţinătorilor, cu orice titlu, ai terenurilor pe care se
formează sau curg …”.
În al doilea rând, în stabilirea obiectului domeniului public, a sferei
bunurilor ce aparţin acestuia, edificatoare sunt dispoziţiile Legii nr.
213/1998 care în articolul 3 stipulează că:
„(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.135
alin. (4) din Constituţie (actualul art. 136 alin. (3) – s.n.), din cele stabilite
în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte
bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes
public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale
prin modurile prevăzute de lege”.
Unii autori1, consideră că prin bunurile de uz public trebuie
înţelese acele bunuri aparţinând domeniului public şi destinate folosinţei
generale prin natura lor, cum sunt: drumurile, parcurile publice, apa,
târgurile, pieţele, oboarele etc., iar prin „interes public” acele bunuri
care interesează pe toţi membrii societăţii (sau ai colectivităţilor locale),
chiar dacă aceştia nu au acces direct la folosirea lor concretă, cum sunt
şcolile, spitalele, muzeele, căile ferate etc.
Trebuie remarcat faptul că Legea nr. 213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, reiterează principiile
reieşite din art. 136 alin. (3) din Constituţie, în primul rând, iar, în al doilea
rând, detaliază sfera bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului
şi al unităţilor administrativ-teritoriale, cu precizarea expresă că
enumerarea acestora în anexa la lege are un caracter exemplificativ, pe
de o parte, iar, pe de altă parte, statuează regula potrivit căreia aceste
bunuri pot fi dobândite numai prin modurile prevăzute de lege.
Un alt element cu caracter de noutate, pe care îl aduce Legea nr.
213/1998 rezidă în faptul că stabileşte în mod expres competenţa
instanţelor judecătoreşti de a cerceta şi de a se pronunţa cu privire la
valabilitatea titlurilor de proprietate ale bunurilor aparţinând domeniilor
publice şi/sau private ael statului şi ale unităţilor administrativ-teritoriale,
dobândite în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 (art. 6 din lege).

1
Ioan Adam, Noţiunile şi natura domeniului public, domeniului privat şi proprietatea
privată, în revista „Dreptul” nr. 8/1994, p. 32
103
Aşa cum am mai arătat, dreptul de proprietate publică aparţine
statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, Legea nr. 213/98 şi alte acte
normative, stabilind criteriile de delimitare dintre domeniul public al
statului, pe de o parte şi domeniile publice judeţene, municipale,
orăşeneşti şi comunale, pe de altă parte.
Astfel, art. 3 alin. (2) al legii stipulează că:
„Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la
art. 135 alin. (4) (actualul art. 136 alin. (3) s.n.) din Constituţie, din cele
prevăzute la pct. 1 din anexă, precum şi din alte bunuri de uz sau de
interes public naţional, declarate ca atare prin lege”.
Din analiza textului legal citat, rezultă că un bun poate aparţine
domeniului public al statului numai dacă îndeplineşte cel puţin un criteriu
din următoarele trei:
1) este prevăzut în mod expres de art. 135 alin. (4) din
Constituţie (art. 136 alin. (3) din Constituţia României,
republicată);
2) este prevăzut în mod expres de punctul I din Anexa la Legea
nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia;
3) este de uz sau interes public naţional, declarat ca atare prin
lege, ceea ce înseamnă că declararea unor bunuri ca fiind de
uz sau interes naţional este atributul exclusiv al legiuitorului,
Guvernul sau altă autoritate a administraţiei publice neavând
această competenţă.
În ceea ce priveşte domeniul public judeţean sau local norma de
principiu o regăsim în art. 120 alin.1 al Legii nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare,
republicată, care precizează că:
„Aparţin domeniului public de interes local sau judeţean bunurile
care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public şi nu
sunt declarate, prin lege de uz sau interes public naţional”.
Prin urmare, pentru a determina sfera bunurilor care formează
domeniul public local sau judeţean trebuie avute în vedere, în mod
cumulativ următoarele două criterii:
1) bunurile să fie de uz sau interes public local sau judeţean (nu
naţional)
2) prin lege, bunurile respective să nu fie declarate de interes
naţional.
Aceste criterii trebuie avute în vedere în coroborare cu dispoziţiile
art. 3 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 213/1998 potrivit cărora:
104
a) domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile
prevăzute la punctul II din Anexa la lege şi din alte bunuri de
uz sau interes public judeţean, declarate ca atare prin
hotărâre a consiliului judeţean, dacă, nu au fost declarate prin
lege de uz sau interes naţional;
b) domeniul public la comunelor, oraşelor şi municipiilor este
alcătuit din bunurile prevăzute la punctul III din Anexă şi din
alte bunuri de uz sau interes public local, declarate ca atare
prin hotărâre a consiliului local respectiv; dacă nu sunt
declarate prin lege, bunuri de uz sau de interes public naţional
sau judeţean.
În vederea delimitării domeniului public aparţinând statului de
cele aparţinâns unităţilor administrativ-teritoriale, Legea nr. 213/1998
prevede obligativitatea inventarierii acestor categorii de bunuri, în
termen de 9 luni de la intrarea sa în vigoare a legii (24 ianuarie 1999),
operaţiune care s-a realizat după cum urmează:
a) pentru bunurile din domeniul public al statului, de către
ministere şi de celelalte autorităţi ale administraţiei publice
centrale care administrează astfel de bunuri; centralizarea
acestor inventare a fost făcută de către Ministerul Finanţelor,
care a supus lucrarea, spre aprobare, Guvernului conform
art.20 din lege;
b) pentru bunurile care alcătuiesc domeniul public al unităţilor
administrativ-teritoriale, inventarele s-au întocmit de comisii
speciale conduse de preşedinţii consiliilor judeţene sau
primarii localităţilor, după caz, şi s-au însuşit de către consiliile
judeţene sau locale.
Inventarele astfel însuşite au fost centralizate de către consiliile
judeţene, care au avut obligaţia de a le înainta Guvernului, iar acesta, prin
hotărâre, a atestat apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean
sau local, pe întreg teritoriul ţării.
Potrivit art. 23 din Legea nr. 213/1998 toate litigiile cu privire la
delimitarea domeniului public aparţinând statului, judeţelor, comunelor,
oraşelor sau municipiilor au fost date în competenţa instanţelor de
contencios administrativ.
De „lege ferenda”, propunem legiferarea unei proceduri de
conciliere administrativă pentru situaţiile în care două sau mai multe
consilii locale şi/sau un consiliu local şi consiliul judeţean şi-au înscris în
inventare aceleaşi bunuri. O astfel de prevedere asigura aplicarea Legii

105
nr.213/98 într-un termen mai scurt, actuala formulare fiind de natură să
creeze multe litigii între diferite consilii locale şi/sau cele judeţene.

3.2. Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-


teritoriale
În conformitate cu dispoziţiile art. 4 al Legii nr. 213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia „Domeniul privat al
statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunurile
aflate în proprietatea lor şi care nu fac parte din domeniul public. Asupra
acestor bunuri statul sau unităţile administrativ-teritoriale au drept de
proprietate privată”.
Altfel spus, el este constituit din toate celelalte bunuri mobile şi
imobile, care nu sunt cuprinse în domeniul public al statului sau al
unităţilor administrativ-teritoriale şi care, evident, nu aparţin persoanelor
fizice sau juridice de drept privat.
Aceste bunuri se găsesc în circuitul civil general şi le este aplicabil
„regimul juridic de drept comun, dacă legea nu dispune altfel” (art. 5
alin. 2 din Legea nr. 213/1998), adică pot fi înstrăinate, concesionate,
închiriate în condiţiile prevăzute de lege, ele pot fi dobândite de către
particulari (persoane fizice sau juridice) prin schimb etc., nefiind
imprescriptibile, inalienabile şi insesizabile.
Bunurile din domeniul privat al statului şi al unităţilor
administrativ-teritoriale nu se bucură de un regim juridic special,
privilegiat în raport cu cele care constituie domeniul privat al
particularilor, în acest sens art. 44 alin. (2) din Constituţie prevăzând că
„Proprietatea privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege,
indiferent de titular”.
Referitor la determinarea domeniului privat al unităţilor
administrativ-teritoriale, art. 121 alin. 1 al Legii nr. 215/2001- legea
administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare, prevede că „este alcătuit din bunurile mobile şi imobile, altele
decât cele prevăzute la art. 120 alin. (1) (s.n. domeniul public) intrate în
proprietatea acestora prin modalităţile prevăzute de lege”.
Se indică astfel în mod expres, de pe o parte, că nici un bun care
aparţine domeniului public de interes local nu se află şi nu intră în
domeniul privat de interes local, iar pe de altă parte, se stabileşte că
aceste bunuri ale domeniului privat sunt cele care se află sau au intrat în
proprietatea comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor prin căile şi
mijloacele prevăzute de lege.
106
În acelaşi timp, în domeniul privat de interes local sunt incluse
donaţiile şi legatele de bunuri mobile sau imobile.
În legătură cu regimul juridic al bunurilor din domeniul privat al
unităţilor administrativ-teritoriale, acestea se supun dispoziţiilor de drept
comun, dacă prin lege nu se prevede altfel. Trebuie totuşi reţinut în acest
context, faptul că, regimul dreptului comun nu se aplică în integralitatea
sa bunurilor aparţinând domeniului privat de interes local, existând unele
reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, atunci când este vorba
despre modalităţile de înstrăinare şi de achiziţionare a acestor bunuri.
Astfel, înstrăinarea cu titlu gratuit a unui bun din domeniul privat
este interzisă, administraţia publică, în principiu, neputând să facă
liberalităţi. Pe de altă parte, înstrăinarea cu titlu oneros, schimburile de
terenuri, delimitarea sau partajarea imobilelor - trebuie să fie aprobată
de consiliul local prin hotărâre adoptată cu votul a 2/3 din numărul
consilierilor în funcţie şi să aibă la bază o expertiză tehnică (art. 46 alin.21
din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată,
cu modificările şi completările ulterioare).
De asemenea, vânzarea, concesionarea şi închirierea bunurilor din
domeniul privat se pot face numai prin licitaţie publică, organizată în
condiţiile legii.1
De la această regulă, există şi unele excepţii prevăzute în mod
expres de lege sau de un alt act normativ.
Bunăoară, potrivit H.G. nr. 884/2004 privind concesionarea unor
spaţii cu destinaţia de cabinete medicale 2, bunurile imobile sau părţile
acestora aflate în proprietatea publică a statului sau a unităţilor
administrativ-teritoriale, se trec în proprietatea privată a acestora.
În acest sens. art. 2 din H.G. nr. 884/2004 prevede că: „(1)
Concesionarea imobilelor în care funcţionează cabinetele medicale
înfiinţate conform Ordonanţei Guvernului nr. 124/1998, republicată, cu
completările ulterioare, prevăzute la art. 1 alin. (1) se face fără licitaţie
publică şi potrivit dispoziţiilor prezentei hotărâri”.
Pe de altă parte, în ceea ce priveşte dobândirea bunurilor
aparţinând domeniului privat al statului şi al unităţilor administrativ-
teritoriale este aplicabil un regim juridic complex, în sensul că sunt
aplicabile în acelaşi timp atât regulile dreptului comun, precum şi o serie
de reguli speciale.
1
Vezi art.125 alin.2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 526 din 10 iunie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
107
Astfel, sub aspectul modalităţilor de dobândire, bunurile din
domeniul privat pot fi dobândite cu titlu oneros ori cu titlu gratuit, prin
cumpărare sau prin legate ori donaţie, după caz. Cu alte cuvinte,
modalităţi de dobândire comune, în regim juridic de drept civil.
În acelaşi timp, sunt aplicabile şi unele reguli speciale, de drept
public atât la achiziţionarea bunurilor precum şi la legate.
Aşa de exemplu, materia achiziţiilor publice de bunuri (publice şi
private), lucrări şi servicii publice este reglementată prin Ordonanţa de
Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii, cu modificările şi completările ulterioare1.
Potrivit art. 3 lit. f din actul normativ menţionat, contractul de
achiziţie publică este un contract cu titlu oneros, încheiat în scris între
una sau mai multe autorităţi contractante, pe de o parte, şi unul sau mai
mulţi operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect executarea
de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii.
Referitor la regimul juridic al bunurilor care pot fi dobândite în
mod gratuit, ne rezumăm la regula instituită prin art. 121 alin.3 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată, conform căruia: „Donaţiile şi legatele cu sarcini
pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, după caz, a
consiliului judeţean, cu votul majorităţii consilierilor locali sau judeţeni,
după caz, în funcţie.”
În concluzie, bunurilor aparţinând domeniului privat al statului şi
al unităţilor administrativ-teritoriale le este aplicabil regimul juridic de
drept comun, cu excepţia situaţiilor în care legea specială dispune altfel.

4. Regimul juridic al concesionării

4.1. Noţiune

Aşa cum am mai arătat, bunurile proprietate publică şi cele


proprietate privată a statului şi unităţilor administrativ-teritoriale pot fi
concesionate, în condiţiile legii.
Altfel spus, concesionarea constituie o modalitate specifică de
exploatare a bunurilor proprietate publică ori privată aparţinând statului

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată
cu modificări şi completări prin Legea nr. 337 din 17 iulie 2006, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 625 din 20 iulie 2006
108
şi unităţilor administrativ-teritoriale, alături de exploatarea serviciilor şi
lucrărilor publice.
În perioada interbelică, instituţia concesiunii a fost consacrată de
doctrina dreptului public şi utilizată în practica administraţiei publice
româneşti, preluată fiind din doctrina şi practica Europei occidentale.1
Reprezentant de seamă al perioadei, prof. Paul Negulescu
definea concesiunea ca fiind „o formă de exploatare a unui serviciu
public în care un particular, persoană fizică sau morală, ia asupra sa
riscurile exploatării şi conducerea activităţii serviciului în schimbul
dreptului de a percepe taxele pentru serviciile prestate”2, autorul
relevând în acelaşi timp că „serviciile publice trebuie să fie dominate de
grija interesului public, iar concesiunea nu poate transforma serviciul
public într-o afacere privată.”3
Deşi autorul citat definea instituţia concesiunii prin prisma
serviciului public, învederează că pot face obiectul concesiunii
executarea lucrărilor precum şi bunurile proprietatea publică ori privată
a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale.
Deosebit de important este însă faptul că, în absenţa unei
reglementări care să se regăsească în Codul civil şi/sau Codul comercial
prof. Paul Negulescu subliniază că regimul juridic al concesiunii nu
trebuie confundat sau identificat nici cu vânzarea şi nici cu închirierea.
În acest sens autorul afirma: „concesiunea nu se aseamănă cu
vânzarea, căci nu are loc nici un transfer de proprietate şi nici nu se
constituie în favoarea concesionarului vreun drept perpetuu; ea nu se
poate asemăna nici cu închirierea, căci concesionarul nu plăteşte o chirie,
din contră, el este autorizat să perceapă taxe asupra celor ce se folosesc
de serviciul concedat ... .”
Trebuie să subliniem că legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa vremii
au fost neunitare, uneori chiar contradictorii, context în care s-au
conturat mai multe teze cu privire la natura juridică a contractului de
concesiune, considerându-se a fi:
a) un contract special;
b) un contract privat, asemănător contractului de
vânzare-cumpărare;
c) un act unilateral de putere publică;
d) un act bilateral de drept public (contract
administrativ);
1
Vezi P. Negulescu, op. citată, pag. 154
2
P. Negulescu, op. citată, pag. 154
3
ibidem, pag. 155
109
e) un act mixt, care cuprinde două categorii de dispoziţii,
de reglementare şi contractuale.
Analizând natura juridică a Contractului de concesiune prof. Paul
Negulescu îl considera ca fiind „un act mixt, o combinaţiune de
dispoziţiuni regulamentare şi de contract.”1
Astfel, în primul rând autorul relevă că urmărind satisfacerea
interesului general, administraţia, printr-un act de putere publică
autorizează un particular să presteze un serviciu public sau să execute
anumite lucrări publice şi-i conferă dreptul să perceapă anumite taxe de
la cei care doresc să folosească serviciul sau lucrările publice. Pe acest
fond de idei, autorul arată „căci ştim că dreptul de a administra şi a
întrebuinţa domeniul public, în vederea interesului general, este un
atribut al suveranităţii. Un asemenea drept nu poate să facă obiectul
unui contract de drept privat. Statul este detentorul suveranităţii. În
această calitate, el organizează serviciul public, printr-un act de putere
publică, autorizând pe un particular să facă lucrările necesare pentru
funcţionarea serviciului public şi să exploateze acest serviciu în interesul
public. Alături de acest act de autoritate, intervine un contract, care,
stabilind obligaţii reciproce, leagă administraţia faţă de concesionar.” 2
Considerând partea reglementată ca fiind dominantă şi specifică
contractului de concesiune, autorul sublinia că administraţia poate
modifica organizarea şi funcţionarea serviciului public, în funcţie de
interesul public la un moment dat.
Am insistat asupra acestei structuri mixte a contractului de
concesiune, format dintr-o parte reglementară şi o parte contractuală,
plecând de la constatarea că, după 1990, această teză doctrinară din
perioada interbelică a fost consfinţită de legislaţia în materia
concesiunilor.
În concret, este vorba despre art.31 din Legea privind regimul
concesiunilor nr. 219/19983, în prezent abrogată şi de art. 53 din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului privind regimul contractelor de
concesiune de bunuri proprietate publică nr. 54 din 28 iunie 2006. 4
Conform art.53 alin.1 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.
54/2006: „Concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a

1
ibidem, pag. 155
2
ibidem, pag. 156
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 459 din 30 noiembrie 1999, cu
modificările şi completările ulterioare, abrogată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
34/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 569 din 30 iunie 2006
110
contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului,
din motive excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz”,
asupra condiţiilor în care poate concedentul să dispună aceste modificări
urmând să insistăm într-unul din subcapitolele următoare.
Instituţia concesiunii, la fel ca şi cele de domeniu public, domeniul
privat etc. nu au mai fost întâlnite în doctrine, legislaţia şi jurisprudenţa
din perioada comunistă.
După 1990, dispoziţii cu privire la concesionarea bunurilor
proprietate publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale, a serviciilor şi activităţilor publice le regăsim în Constituţie,
legi şi în alte acte normative, dintre care menţionăm:
Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de
stat ca regii autonome şi societăţi comerciale 1; Legea nr. 50/1991 privind
autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea
locuinţelor2; Legea nr. 18/1991 – legea fondului funciar 3; Hotărârea
Guvernului nr. 1228/1990 pentru aprobarea Metodologiei concesionării,
închirierii şi locaţiei de gestiune4, abrogată; Legea petrolului nr. 134/1995 5
etc.
În anul 1998, a fost adoptată Legea nr. 219/1998 privind regimul
concesiunilor,6 al cărui scop era prevăzut în mod explicit în art.1 alin.1,
care avea următoarea redactare: „Prezenta lege are ca obiect
reglementarea şi organizarea regimului de concesionare pentru:
a) bunurile proprietate publică ori privată a statului, judeţului,
oraşului sau comunei;
b) activităţile şi serviciile publice de interes naţional sau local.”
Ulterior, prin Hotărârea Guvernului nr. 216/1999 pentru aprobarea
Normelor metodologice-cadru7 de aplicarea Legii privind regimul
concesiunilor nr. 219/1998, a fost instituit un cadru legislativ unitar în
materia concesiunilor de bunuri, activităţi şi servicii publice.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.98 din 8 august 1990, cu
modificările şi completările ulterioare
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 487 din 31 mai 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
3
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.1 din 5 ianuarie 1998, cu
modificările şi completările ulterioare
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.140 12 decembrie 1990,
abrogată prin Legea nr. 219/1999
5
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.301 din 29 dec.1995, cu
modificările şi completările ulterioare
6
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 459 din 30 nov. 1999, cu
modificările şi completările ulterioare
7
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 149 din 6 aprilie 1999
111
În mod bizar şi inexplicabil Legea nr. 219/1998 privind regimul
concesiunilor a fost abrogată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului
nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări şi a contractelor de concesiune de
servicii, care a intrat în vigoare la data de 30 iunie 2006.
Afirmaţia noastră se fundamentează pe constatarea că
Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 reglementează în principal materia
achiziţiilor publice şi numai în subsidiar şi în mod incomplet materia
concesiunilor.
În concret, Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 tratează
contractele de concesiune într-un singur capitol. Este vorba despre
Capitolul VII intitulat „Contractele de concesiune”, format din două
secţiuni, intitulate „Principii şi reguli generale de atribuire a contractului
de concesiune” şi respectiv „Reguli pentru atribuirea contractelor de
achiziţie publică de către concesionari”, normele fiind cuprinse în art. 217
-art.228.
Ulterior, cadrul legislativ a fost completat prin Ordonanţa de
Urgenţă privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publică nr. 54 din 28 iunie 2006. 1
Faţă de acest context legislativ, vom reda mai jos definiţiile celor
trei categorii de contracte de concesiune, în funcţie de obiectul
contractului.
Potrivit art.1 alin.2 din Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006:
„Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică,
denumit în continuare contract de concesiune, este acel contract
încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită
concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane,
denumite concesionar, care acţionează pe riscul şi răspunderea sa,
dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate publică, în
schimbul unei redevenţe.”
Contractul de concesiune se încheie pentru o perioadă care nu
poate depăşi 49 de ani, începând de la data semnării lui.
Durata de concesionare se stabileşte de către concedent pe baza
studiului de oportunitate şi poate fi prelungită pentru o perioadă de cel
mult jumătate din cea iniţială, prin simplul acord de voinţă al părţilor,
prevederi reieşite în mod expres din art. 7 alin.2 şi 3 ale Ordonanţei de
Urgenţă nr. 54/2006.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 569 din 30 iunie 2006
112
Definiţiile contractului de concesiune de lucrări publice şi a
contractului de concesiune de servicii le regăsim în Ordonanţa de
urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii, după cum urmează:
A) Conform art.2 alin.1 lit.g contractul de concesiune de lucrări
publice este: „contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul
de lucrări, cu deosebirea că în contrapartida lucrărilor executate
contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii
contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul
lucrărilor pe o perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei
sume de bani prestabilite.”
Întrucât legiuitorul utilizează o normă de trimitere, ne vedem
obligaţi să redăm conţinutul art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 34/2006, care are următoarea redactare:
„(1) Contractul de lucrări este acel contract de achiziţie publică
care are ca obiect:
a.) execuţia de lucrări legate de una din activităţile cuprinse în
anexa nr.1 sau execuţia unei construcţii;
b.) proiectarea, cât şi execuţia de lucrări legate de una dintre
activităţile cuprinse în anexa nr.1 sau atât proiectarea, cât şi
execuţia unei construcţii;
c.) realizarea prin orice mijloace a unei construcţii care
corespunde necesităţii şi obiectivelor autorităţii contractante, în
măsura în care acestea nu corespund prevederilor lit. a şi b.
(2) În sensul prevederilor alin.1, prin construcţie se înţelege
rezultatul unui ansamblu de lucrări de construcţii de clădiri sau lucrări de
geniu civil, destinat să îndeplinească prin el însuşi o funcţiew tehnică sau
economică.”
B) Contractul de concesiune de servicii este definit în art.2 alin.1
lit. h ca fiind: „contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul
de servicii, cu deosebirea că în contrapartida serviciilor publice
contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii
contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe
o perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de
bani prestabilite.”
Având în vedere norma de trimitere utilizată în definiţie,
constatăm că potrivit art.6 din Ordonanţa de urgenţă:
„(1) Contractul de servicii este acel contract de achiziţie publică,
altul decât contractul de lucrări sau de furnizare, care are ca obiect
113
prestarea unuia sau mai multor servicii astfel cum acestea sunt
prevăzute în anexele nr. 2A şi 2B.
(2) Contractul de achiziţie publică care are ca obiect principal
prestarea unor servicii şi, cu titlu accesoriu, desfăşurarea unor activităţi
dintre cele prevăzute în anexa nr.1 este considerat contract de servicii.”
În Opinia noastră, definiţiile legiuitorului sunt ambigue, de natură
a lăsa loc arbitrariului, interpretărilor şi abuzurilor.

4.2. Părţile contractului de concesiune.

Analiza definiţiilor prezentate ne conduce la concluzia că, în


contractul de concesiune care are ca obiect, după caz, bunurile
proprietate publică, lucrările publice ori serviciile identificăm două părţi,
denumite în mod generic concedent şi concesionar.
Având în vedere specificitatea diferitelor tipuri ale contractelor de
concesiune, în funcţie de obiectul acestora, le vom aborda în cele ce
urmează în mod distinct.
1) Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică
Conform art. 5 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.
54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publică, are calitatea de concedent, în numele statului,
judeţului, oraşului sau comunei:
a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale, pentru bunurile proprietatea publică a statului;
b) consiliile judeţene, consiliile locale, Consiliul General al
Municipiului Bucureşti sau instituţiile publice de interes local, pentru
bunurile proprietatea publică a judeţului, oraşului sau comunei.
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică sau
persoană juridică, română ori străină astfel cum prevăd dispoziţiile art.6
din acelaşi act normativ. În toate cazurile însă, conform art.7 alin.1 din
Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006, contractul de concesiune se va
încheia în conformitate cu legea română, indiferent de naţionalitatea sau
cetăţenia concesionarului.
Concedentul are obligaţia de a atribui contractul de concesiune,
cu alte cuvinte de a-şi selecta concesionarul prin aplicarea procedurii
licitaţiei, care reprezintă regula, ori prin negocierea directă, procedură
care constituie excepţia de la regulă.1
1
Vezi art.14 şi 15 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică,cu modificarile si completarile
ulterioare.
114
În mod derogator de la regulile enunţate, bunurile proprietate
publică pot fi concesionate prin atribuire directă companiilor naţionale,
societăţilor naţionale sau societăţilor comerciale aflate în subordinea
ministerelor, altor organe de specialitate ale administraţiei centrale ori a
consiliilor judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale.
Conform art. 59 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.
54/2006 procedura atribuirii directe poate fi utilizată numai dacă sunt
întrunite cumulativ următoarele condiţii:
a) societăţile concesionare provind din reorganizarea fostelor
regii autonome;
b) obiectul principal de activitate al societăţilor comerciale îl
constituie gestionarea, întreţinerea, repararea şi dezvoltarea
respectivelor bunuri;
c) durata concesiunii nu poate depăşi data la care se finalizează
privatizarea societăţii comerciale.
2. Contractele de concesiune de lucrări publice şi a celor de
servicii
Definiţiile prezentate în subcapitolul anterior ne-au relevat faptul
că şi în aceste tipuri ale contractului de concesiune avem două părţi şi
anume:
a) concedentul, care are calitatea de autoritate contractantă;
b) concesionarul, reprezentat de către operatorul economic
(persoană fizică sau persoană juridică, de drept public sau de drept
privat, ori grupă de astfel de persoane cu activitate în domeniul care
oferă în mod licit pe piaţă’ produse, servicii şi/sau execută lucrări), care a
fost selectat prin procedura de atribuire organizată şi derulată de către
autoritatea contractantă.1
Dacă, sub aspectul concesionarului considerăm că nu există dubii,
în sensul că acesta trebuie să fie desemnat câştigătorul procedurii de
atribuire, care poate îmbrăca forma: licitaţiei deschise, licitaţiei restrânse,
dialogului competitiv, negocierii, cererii de oferte sau a concursului de
soluţii, unele precizări sunt necesare în legătură cu concedentul,
respectiv autoritatea contractantă.
Sfera persoanelor juridice care pot avea calitatea de concedenti
este prevazuta in art.8 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.
34/2006 potrivt caruia: „Este autoritate contractantă în sensul prezentei
ordonanţe de urgenţă:
1
A se vedea art.3 lit.f şi lit. s din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice
şi a contractelor de concesiune de servicii
115
a) oricare organism al statului, autoritate publică sau instituţie
publică , care acţionează la nivel central ori la nivel regional sau local;
b) oricare organism de drept public, altul decât unul dintre cele
prevăzute la lit.a, cu personalitate juridică, care a fost înfiinţat pentru a
satisface nevoi de interes general fără caracter comercial sau industrial şi
care se află cel puţin în una din următoarele situaţii:
 este finanţat, în majoritate, de către o autoritate
contractantă, astfel cum este definită la lit.a a, sau de
către un alt organism de drept public;
 se află în subordinea sau este supusă controlului unei
autorităţi contractante, astfel cum este definită la lit. a,
sau unui alt organism de drept public;
 în conponenţa consiliului de administraţie/organului de
conducere sau de supervizare mai mult de jumătate din
numărul membrilor acestuia sunt numiţi de către o
autoritate contractantă, astfel cum este definită la lit. a,
sau de către un alt organism de drept public.
c) oricare asociere formată de una sau mai multe autorităţi
contractante dintre cele prevăzute la lit.a) sau b);
d) oricare subiect de drept, altul decât cele prevăzute la lit. a) –
d), care desfăşoară una sau mai multe dintre activităţile prevăzute la
Capitolul VIII Secţiunea 1, în baza unui drept special sau exclusiv, astfel
cum este acesta definit la art.3, lit. t), acordat de o autoritate
competentă, atunci când acesta atribuie contracte de achiziţie publică
sau încheie acorduri-cadru destinate efectuării respectivelor activităţi.
Aşadar, se poate constatat cu uşurinţă paleta diversificată a
instituţiilor publice care pot avea calitatea de autoritate contractantă,
implicit pe cea de concedent.

4.3. Natura juridică a contractului de concesiune

La începutul acestui capitol arătam că în perioada interbelică,


doctrina şi jurisprudenţa au calificat în diferite feluri natura juridică a
contractului de concesiune, discuţii care s-au menţinut şi în doctrina
dreptului public românesc după anul 1990.
Ulterior, o parte însemnată a doctrinarilor, printre care prof.
Antonie Iorgovan,prof. Verginia Vedinaş,prof. Dana Tofan ş.a., au
susţinut natura administrativă a contractului de concesiune.

116
Această teză doctrinară şi-a găsit in timp consacrarea legală în mai
multe texte din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, 1 printre
care amintim: art. 2 lit. c, art. 7, art. 8 alin. 2, art. 18 alin. 4 etc.
Chiar dacă unele dispoziţii din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare ni se par
discutabile sau, mai grav, neconstituţionale, 2 legiuitorul are meritul de a
fi calificat ca fiind contract administrativ contractul încheiat de
autorităţile publice care au ca obiect:
a) punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
b) executarea lucrărilor de interes public;
c) prestarea serviciilor publice;
d) achiziţiile publice.
Pe de altă parte, apreciem că natura administrativă a contractului
de concesiune rezultă şi dintr-o serie de dispoziţii ale Ordonanţei de
urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de
bunuri proprietate publică.
Astfel, conform art. 53 din Ordonanţa de Urgenţă, concedentul
poate modifica în mod unilateral partea reglementară a contractului de
concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din motive
excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz. Din textul
menţionat rezultă cu evidenţă două concluzii şi anume:
a) contractul de concesiune are o parte reglementară, impusă în
mod unilateral de către autoritatea publică, fără a exista un acord de
voinţă specific contractelor civile;
b) partea reglementară a contractului de concesiune are în
vedere protecţia interesului general, care nu poate fi făcută decât de o
autoritate publică, în temeiul prerogativelor de putere publică pe care le
exercită înzestrată fiind, în acest sens de lege.
În al doilea rând, natura juridică administrativă a contractului de
concesiune rezultă din faptul că legiuitorul îi conferă concedentului
dreptul de a-şi selecta, de a-şi alege după anumite proceduri riguroase,
partenerul contractual, concesionarul.
În acest sens, trebuie percepute dispoziţiile art. 10, art. 11, art. 12
etc. din Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006, potrivit cărora: „iniţiativa
concesionării trebuie să aibă la bază efectuarea unui studiu de

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2005, cu
modificările şi completările ulterioare
2
A se vedea art.18 alin.4 lit. b, c, d din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările şi completările ulterioare, prin raportare la principiul autonomiei locale
consacrat în art.120 alin.1 din Constituţia României, republicată
117
oportunitate” sau „studiul de oportunitate de aprobă de către
concedent.”
Pe de altă parte, dar în acelaşi context de idei, art.51 prevede fără
echivoc: „(1) Contractul de concesiune cuprinde clauzele prevăzute în
caietul de sarcini şi clauzele convenite de părţile contractante, în
completarea celor din caietul de sarcini, fără a contraveni obiecvtivelor
concesiunii prevăzute în caietul de sarcini.”
Cu alte cuvinte, concedentul are posibilitatea de a-şi atinge scopul
urmărit şi de a selecta ofertanţii prin condiţiile impuse în cele două
documente: studiul de oportunitate şi caietul de sarcini. În mod cert,
este o specificitate care ţine de esenţa dreptului public şi nu a dreptului
privat.
În sfârşit, trebuie să menţionăm că legiuitorul a urmărit să
contracareze eventualele abuzuri ori excese de putere ce s-ar putea ivi
din partea unor autorităţi publice, prin mai multe mijloace, astfel:
a) a stabilit în art. 13 principiile care stau la baza atribuirii
contractelor de concesiune (transparenţa, tratamentul egal,
proporţionalitatea, nediscriminarea, libera concurenţă);
b) a stabilit prin acte normative speciale proceduri riguroase,
obligatorii de urmat pentru toţi concedenţii;1
c) a creat cadrul legal pentru contestarea oricărui act procedural
al concedentului la instanţele specializate de contencios administrativ 2
etc.
În concluzie, considerăm că atât doctrina precum şi legislaţia
specifică ne îndreptăţesc să calificăm contractul de concesiune ca fiind
contract administrativ.

4.4. Obiectul contractului de concesiune

După cum am relevat în subcapitolele anterioare, obiectul


contractelor de concesiune este reglementat, în principal, de două acte
normative.

1
A se vedea: Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor
de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii; Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică
2
A se vedea Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi
completările ulterioare; art.66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică
118
O primă reglementare, o reprezintă Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie
publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor
de concesiune de servicii.
Este necesar să observăm că atât titlul actului normativ precum şi
conţinutul acestuia au în vedere noţiunea de serviciu, în sens larg şi nu pe
cea de serviciu public. Mai explicit, actul normativ vizează concesionarea
serviciilor comerciale, economico-industriale, fără a folosi sintagma de
„serviciu public”.
În acelaşi timp, „legiuitorul” utilizează în diferite texte sintagma
„utilitate publică”1, enumerând activităţile relevante din sectoarele apă,
energie, transport, poştă, context care ne conduce la ideea de serviciu
public.
Considerăm regretabil faptul că actul normativ nu clarifică fără
echivoc materia concesionării care, în opinia noastră, trebuia să se
regăsească într-o reglementare distinctă de cea a achiziţiilor publice.
Având în vedere ambiguităţile ordonanţei de urgenţă, apreciem
că obiectul contractului de concesiune publică, guvernat de normele
dreptului administrativ îl poate constitui atât o lucrare publică precum şi
un serviciu public, după caz.
De altfel, aşa cum am arătat, ţine de esenţa concesiunii ca o
autoritate publică, din sfera puterii executive – denumită concedent, să
transmită, pentru o perioadă limitată de timp, unui privat, persoană fizică
sau persoană juridică dreptul şi obligaţia de a exploata un serviciu public
ori o lucrare publică, în schimbul unei redevenţe.
Apreciem că, ori de câte ori obiectul contractului de concesiune îl
constituie un serviciu public, concedentul trebuie să însereze în caietul
de sarcini clauze obligatorii care, ulterior să fie preluate în partea
reglementară a contractului.
Evident că avem în vedere, în primul rând, obligaţia de a se
asigura satisfacerea interesului general pentru care serviciul public a fost
înfiinţat, funcţionarea regulată şi continuă a serviciului public după un
program adus la cunoştinţa publicului etc.
În concluzie, apreciem că potrivit dispoziţiilor Ordonanţei de
Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 obiectul contractului de concesiune îl
poate constitui, după caz: o lucrare publică, un serviciu public ori un
serviciu comercial.

1
A se vedea art.229 alin.2, art.232, art.235 etc din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
34/2006
119
O a doua reglementare în materie o regăsim în Ordonanţa de
Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de
concesiune de bunuri proprietate publică.
Scopul ordonanţei de urgenţă sus-menţionate rezultă explicit din
art.1 alin.1, respectiv acela de a reglementa „regimul juridic al
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică.”
Aşadar, din textul citat rezultă în mod indubitabil că obiectul
contractelor de concesionare îl pot constitui bunurile proprietate
publică din patrimoniul statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale.
O remarcă absolut necesară ni se pare aceea că abrogarea Legii
privind regimul concesiunilor nr. 219/1998, prin Ordonanţa de Urgenţă a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie
publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor
de concesiune de servicii, reglementa regimul concesionării bunurilor
proprietatea publică ori privată a statului, judeţului, oraşului sau
comunei,s-a dovedit a fi o solutie nefericita.Astfel, comparând obiectul
de reglementare al celor două acte normative rezultă cu evidenţă faptul
că s-a creat, cel puţin temporar o situaţie de vid legislativ, în sensul că nu
este reglementată concesionarea bunurilor proprietatea privată a
statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale.
Această stare de fapt şi de drept a creat reale probleme
autorităţilor administraţiei publice în gestionarea domeniului privat, pe
de o parte, dând în acelaşi timp naştere la întrebarea dacă legiuitorul mai
doreşte sau nu să consfinţească posibilitatea concesionării bunurilor
proprietatea privată a statului, judeţelor, oreşelor şi comunelor, pe de
altă parte.
În ceea ce ne priveşte, considerăm că este vorba despre o eroare
care sperăm noi va fi eliminată în mod operativ.
Aşadar, subliniem că din conţinutul celor două reglementări
specifice în materia concesiunilor, obiectul unui contract de
concesionare îl poate constitui, după caz: un bun proprietate publică, o
lucrare publică, un serviciu public ori un serviciu comercial.
Pe parcursul acestui subcapitol am scos în evidenţă cîteva dintre
imperfecţiunile ori erorile celor două ordonanţe de urgenţă care
reglementează materia concesiunilor. Aşa fiind, este firesc să
concluzionăm în legătură cu obiectul contractelor de concesiune, ţinând
cont de doctrina în materie şi de legislaţia complementară obiectului de
studiu.
Aşadar, concluzionăm prin a releva că în funcţie de obiectul
concesiunii distingem două categorii de contracte şi anume:
120
a) contracte de concesiune publică, care pot avea ca obiect
exploatarea unui bun proprietate publică, a unui serviciu public ori a
unei lucrări publice. Aceste contracte, împreună cu cele de achiziţie
publică formează categoria contractelor administrative şi se supun
exclusiv unui regim juridic de drept public.1
b) contracte de concesiune privată, care pot avea ca obiect
exploatarea unui bun proprietatea privată a statului, judeţului, oraşului
sau comunei sau un serviciu comercial.
Reglementarea parţială a acestei materii o regăsim în art.13 alin.1
coroborat cu art. 15 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării
lucrărilor de construcţii, cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, conform art. 15 coroborat cu art. 13 alin.1 din legea sus-
menţionată, terenurile aparţinând domeniului privat al statului sau al
unităţilor administrativ-teritoriale destinate construirii, se pot
concesiona fără licitaţie publică, cu plata taxei de redevenţă, în
următoarele scopuri:
a) pentru realizarea de obiective de utilitate publică sau de
binefacere, cu caracter social, fără scop lucrativ, altele decât cele care se
realizează de către colectivităţile locale pe terenurile acestora;
b) pentru realizarea de locuinţe de către Agenţia Naţională
pentru Locuinţe, potrivit legii;
c) pentru realizarea de locuinţe pentru tineri până la împlinirea
vârstei de 35 ani;
d) pentru strămutarea gospodăriilor afectate de dezastre, potrivit
legii;
e) pentru extinderea construcţiilor pe terenurile alăturate, la
cererea proprietarului sau cu acordul acestuia;
f) pentru lucrări de protejare ori de punere în valoare a
monumentelor istorice definite potrivit legii, cu avizul conform al
Ministerului Culturii şi Cultelor, pe baza documentaţiilor de urbanism
avizate potrivit legii.
Trebuie observat că Legea nr. 50/1991 privind autorizarea
executării lucrărilor de construcţii enumeră doar, situaţiile în care
terenuri aparţinând domeniului privat al statului sau al unităţilor
administrativ-teritoriale pot fi concesionate, fără a constitui o
reglementare specială a acestor terenuri.
Pe de altă parte, deşi nu rezultă expres din lege, apreciem că în
astfel de situaţii avem de a face cu aşa-zisele „acte de gestiune”,

1
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag. 498-499
121
guvernate de un regim juridic mixt, regim juridic de drept comun, civil –
în sens larg (ori comercial, în sens restrâns), comandat de un regim de
drept administrativ, putând fi considerată aceasta propunere „de lege
ferenda”.

4.5. Procedura de concesionare

Doctrina dreptului public, a dreptului administrativ în special, a


subliniat în repetate rânduri necesitatea şi oportunitatea unui Cod de
proceduri administrative, în care să se regăsească o reglementare unitară
a materiei, sub aspectul procedurilor de urmat.
Cu certitudine un astfel de demers este deosebit de dificil,
datorită complexităţii şi diversităţii activităţilor cu care se confruntă
administraţia publică. Aşa fiind, procedurile administrative sunt
reglementate printr-o multitudine de acte normative, materia
concesiunilor confirmând această regulă.
Astfel, procedura de concesionare a bunurilor proprietatea
publică a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale este
reglementată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006
privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate
publică.
Potrivit art. 14 din actul normativ citat, procedurile de atribuire a
contractului de concesiune sunt următoarele:
a) licitaţia, procedura la care orice persoană fizică sau juridică
interesată are dreptul de a depune ofertă;
b) negocierea directă – procedura prin care concedentul
negociază clauzele contractuale, inclusiv redevenţa, cu unul sau mai
mulţi participanţi la procedura de atribuire a contractului de concesiune.
În acelaşi timp, art.15 stabileşte că regula este reprezentată de
atribuirea contractului de concesiune prin licitaţie, negocierea directă
fiind excepţia.
Iniţiativa concesiunii o are concedentul, din oficiu sau la
propunerea unei persoane interesate.1
În toate cazurile, iniţiativa concesionării trebuie să aibă la bază un
studiu de oportunitate şi un caiet de sarcini aprobate de către
concedent, prin act administrativ de autoritate.

1
A se vedea art.9 şi următorii din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006
122
Legiuitorul a reglementat în mod detaliat etapele procedurale
obligatorii, documentele care se întocmesc în diferitele faze procedurale,
căile de atac etc.
În mod sintetic, toate etapele procedurale şi documentele
întocmite se constituie în dosarul concesiunii care, potrivit art.62 din
Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006 trebuie să conţină cel puţin
următoarele documente:
a) studiul de oportunitate al concesiunii;
b) hotărârea de aprobare a concesiunii şi, după caz, hotărârea de
aprobare a subconcesiunii;
c) anunţurile prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
54/2006 referitoare la procedura de atribuire a contractului de
concesiune şi dovada transmiterii acestora spre publicare;
d) documentaţia de atribuire;
e) nota justificativă privind alegerea procedurii de atribuire, în
cazul în care procedura aplicată a fost alta decât licitaţia deschisă;
f) denumirea/numele ofertantului/ofertanţilor a cărui/a căror
ofertă/oferte a/au fost declarată/declarate câştigătoare şi motivele care
au stat la baza acestei decizii;
g) justificarea hotărârii de anulare a procedurii de atribuire, dacă
este cazul;
h) contractul de concesiune semnat de parti.
Conform art.63 din Ordonanţa de Urgenţă: „Dosarul concesiunii
are caracter de document public.”
Pe de altă parte, menţionăm că norme procedurale în materia
concesiunii lucrărilor publice şi a serviciilor regăsim în Ordonanţa de
Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii.
În opinia noastră, este de neînţeles opţiunea „legiuitorului” de a
reglementa materia concesiunilor în mai multe acte normative, din
punct de vedere al dreptului substanţial şi al celui procedural. Cu
certitudine, această manieră de reglementare va genera o practică
administrativă greoaie, neunitară determinată de ambiguitatea
normelor.
Un exemplu nefericit, în acest sens, îl regăsim chiar în definirea
conceptelor.
Astfel, conform art. 3 lit. b din Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006
contractul de concesiune de lucrări publice este „contractul care are
aceleaşi caracteristici ca şi contractul de lucrări, cu deosebirea că în
123
contrapartida lucrărilor executate contractantul, în calitate de
concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de
concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor sau acest drept
însoţit de plata unei sume de bani.”
În acelaşi spirit, potrivit art.3 lit. e din Ordonanţa de Urgenţă
contractul de concesiune de servicii este definit ca fiind „contractul care
are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de servicii, cu deosebire că în
contrapartida serviciilor prestate contractantul, în calitate de
concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de
concedent, dreptul de a exploata serviciile sau acest drept însoţit de
plata unei sume de bani.”
Se poate observa modul deficitar şi ambiguitatea celor două
definiţii care, în mod firesc trebuia să vizeze genul proxim, pe de o parte,
cu alte cuvinte să realizeze ceea ce au comun fiecare dintre aceste
contracte cu contrcatul de concesiune iar, pe de altă parte, să releve
diferenţa specifică, particularitatea fiecărui gen de contract.
Or, în ambele cazuri, legiuitorul a utilizat o „normă de trimitere”,
de natură a crea confuzie şi incertitudine.
Sub aspect procedural, art. 217 din Ordonanţa de Urgenţă
stabileşte principiile care stau la baza atribuirii contractului de
concesiune, astfel: nediscriminarea, tratamentul egal, recunoaştere
reciprocă, transparenţa, proporţionalitatea, eficienţa utilizării fondurilor
şi asumarea răspunderii.
Cu alte cuvinte, principiile care guvernează materia achiziţiilor
publice.
În ceea ce priveşte: „modul de fundamentare a deciziei de
realizare a proiectului, modul de transfer şi de recuperare a obiectului
concesiunii, modul de pregătire a documentaţiei de atribuire şi de
aplicare a procedurilor ...”, ordonanţa de urgenţă prevede că se vor
stabili prin hotărâre a Guvernului. 1

4.6. Dispoziţii privind contractul de concesiune

Capitolul IV al Ordonanţei de Urgenţă nr. 54/2006 privind regimul


contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică reglementează
aspectele legate de procedura încheierii contractului, clauzele acestuia,
regimul bunurilor, subconcesionarea şi încetarea contractului de
concesiune.

1
A se vedea art.218 alin.2 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006
124
Având în vedere interesul teoretic şi practic pe care îl suscită,
supunem analizei noastre câteva aspecte, după cum urmează:
A) Termenul în care trebuie încheiat contractul
Reglementarea acestui element esenţial al întregii proceduri de
selectare a concesionarului este făcută în mod defectuos, imprecis,
printr-o serie de norme de trimitere.1
Este regretabilă această superficialitate a legiuitorului, având în
vedere importanţa deosebită a datei la care se semnează contractul de
concesiune. În mod indubitabil, importanţa acesteia rezultă din
conţinutul art. 7 alin. 1 al Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006 conform
căruia Contractul de concesiune se încheie în conformitate cu legea
română, pentru o perioadă care nu va putea depăşi 49 de ani, termen
care începe să curgă de la data semnării lui.
Or, aşa fiind, actul normativ trebuia să prevadă cu precizie
termenul în care trebuie încheiat contractul cu ofertantul declarat
câştigător al licitaţiei şi sancţiunea aplicată părţii aflate în culpă.
În mod nefericit însă şi cu efecte nefaste credem noi, în practica
administrativă şi jurisprudenţă, Ordonanţa de urgenţă stabileşte
sancţiunea aplicabilă părţii aflate în culpă pentru
neîncheiereacontractului de concesiune într-un termen de 20 de zile,
momentul de la care începe aceasta fiind stabilit printr-o normă de
trimitere.
Concret, textele în discuţie ale Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006
sunt următoarele:
a) Articolul 50 potrivit căruia: „(1) Neîncheierea contractului de
concesiune într-un termen de 20 de zile calendaristice de la data împlinirii
termenului prevăzut la art. 42 poate atrage plata daunelor-interese de
către partea în culpă; (2) Refuzul ofertantului declarat câştigător de a
încheia contractul de concesiune poate atrage după sine plata daunelor-
interese.”
b) Articolul 42 la care face trimitere textul menţionat anterior
stabileşte: „Concedentul poate să încheie contractul de concesiune
numai după împlinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data
realizării comunicării prevăzute la art. 41 alin.1.”
c) Articolul 41 text la care ne trimite art. 42 are următorul
conţinut:
„(1) Concedentul are obligaţia de a informa ofertanţii despre
deciziile referitoare la atribuirea contractului de concesiune, în scris, cu

1
Ibidem, art.50, art.42 şi art.41
125
confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile lucrătoare de la emiterea
acestora.
Analiza celor trei texte sus-menţionate ne obligă să formulăm
câteva concluzii, după cum urmează:
a) În primul rând, apreciem că sunt ignorate în mod flagrant
dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative care, constituie „dreptul comun” în ceea
ce priveşte modul de redactare al actelor normative.
Astfel, conform art. 7 alin. 2 al Legii nr. 24/2000 „prin modul de
exprimare actul normativ trebuie să asigure dispoziţiilor sale un caracter
obligatoriu.” Sau, pe acelaşi fond de idei, art. 33 alin. (1) prevede că:
„Actele normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific
normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu
respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie.”
Este evident că, analizate prin prisma exigenţelor impuse de
Legea nr. 24/2000 dispoziţii ale Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006 sunt
ambigue, imprecise, neclare şi în consecinţă, nelegale din această
perspectivă.
b) În al doilea rând, subliniem că ordonanţa de urgenţă instituie în
art. 50, o normă cu caracter permisiv, utilizând sintagma: „poate atrage
plata daunelor-interese ...”
Din acest punct de vedere, cel puţin două critici credem că sunt
pertinente şi concludente faţă de actul normativ în cauză şi anume:
1) Instituţia concesiunii este o instituţie a dreptului public, intim
legată de exercitarea puterii publice de către autorităţi publice cărora
legea le conferă calitatea de concedent.
Aşa fiind, în mod evident normele trebuie să îmbrace un caracter
imperativ, obligatoriu această chestiune fiind tranşată în mod indubitabil
în doctrină.
În consecinţă, considerăm inexplicabil şi de nepermis modul
lacunar în care s-a redactat textul în cauză, de lege ferenda impunându-
se, în opinia noastră, reformularea adecvată a acestuia.
2) Dată fiind ambiguitatea textului prin introducerea normei
permisive practica administrativă va fi neunitară, dar legală.
Astfel, din interpretarea logico-gramaticală a art. 50 al Ordonanţei
de urgenţă se poate aprecia că este legală conduita „părţilor care încheie
contractul de concesiune într-un termen de 20 de zile calendaristice de la
data împlinirii termenului prevăzut la art. 42”, cu sau fără plata daunelor-
interese.

126
Este o chestiune regretabilă faptul că a regăsi într-un act normativ
o astfel de lacună, care de lege ferenda se cere a fi înlăturată.
c) În al treilea rând, foarte grav ni se pare faptul că legiuitorul nu a
instituit cu claritate o sancţiune mai severă pentru situaţia în care
ofertantul declarat câştigâtor al procedurii de atribuire a contractului de
concesiune refuză să încheie contractul.
În opinia noastră, sancţiunea instituită în art. 50 alin.2 al
Ordonanţei de urgenţă nu este de natură a rezolva situaţia.
Cu alte cuvinte, considerăm că pentru concedent nu poate fi
satisfăcătoare doar plata daunelor-interese de către ofertantul declarat
câştigător care refuză încheierea contractului de concesiune. Apreciem
că se impunea stabilirea unei sancţiuni mai severe şi anume decăderea
din dreptul câştigat dacă adjudecătorul nu încheie contractul într-un
termen cert, spre exemplu: cel mult 30 de zile de la data adjudecării.
d) În sfârşit, relevăm că termenul înăuntrul căruia părţile trebuie
să încheie contractul de concesiune rezultă din coroborarea dispoziţiilor
art. 42 şi art. 41 alin.1 şi art. 50 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
54/2006, care stabilesc următoarele reguli:
 termenul începe să curgă de la data la care concedentul
comunică decizia de atribuire a contractului de concesiune
care, este de 3 zile conform art. 41 din Ordonanţa de
urgenţă.
 Contractul de concesiune poate fi încheiat numai după
împlinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la
data comunicării deciziei de atribuire de către concedent
(art. 42 din Ordonanţa de urgenţă), în următoarele 20 de
zile calendaristice.
În alţi termeni, din formulările bizare şi ambigue ale actului
normativ nu putem stabili cu certitudine un singur termen, obligatoriu
pentru toţi concedenţii şi prezumtivii concesionari care fac obiectul
Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006.

B) Specificitatea clauzelor contractuale


a) Contractul de concesiune cuprinde două categorii de clauze şi
anume:
Clauze prevăzute în caietul de sarcini care constituie aşa-
zisa parte reglementară a contractului de concesiune. 1 Aceste clauze au
menirea de a evidenţia o particularitate fundamentală a contractului

1
Vezi art.51 alin.1 coroborat cu art.53 alin.1 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006
127
administrativ, guvernat de normele dreptului public, faţă de contractul
civil, guvernat de normele dreptului privat. Este vorba despre faptul că,
autoritatea publică (concedentul) îşi exercită prerogativele de putere
publică având abilitatea legală de a-şi alege viitorul partener contractual,
concesionarul, numai dacă îndeplineşte şi achiesează la condiţiile impuse
prin caietul de sarcini.
Pentru aceste considerente, art. 53 alin.1 din Ordonanţa de
urgenţă prevede că: „Concedentul poate modifica unilateral partea
reglementară a contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a
concesionarului, din motive excepţionale legate de interesul naţional sau
local, după caz.”
Clauze stabilite prin acordul părţilor, „în completarea celor
din caietul de sarcini, fără a contraveni obiectivelor concesiunii prevăzute
în caietul de sarcini”, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 51 alin. 1 din
Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006.
b) Contractul de concesiune este guvernat de principiul
echilibrului financiar stipulat în art. 54 alin. 1 din Ordonanţa de urgenţă.
Acest principiu semnifică faptul că între drepturile şi obligaţiile de
natură contractuală ale celor două părţi trebuie să existe un echilibru
perfect.
Mai mult chiar, conform art. 54 alin. 2 din actul normativ
menţionat: „Concesionarul nu va fi obligat să suporte creşterea sarcinilor
legate de execuţia obligaţiilor sale, în cazul în care această creştere
rezultă în urma:
a) unei măsuri dispuse de o autoritate publică;
b) a unui caz de forţă majoră sau unui caz fortuit.
c) Ordonanţa de urgenţă instituie regula potrivit căreia contractul
de concesiune trebuie să conţină interdicţia pentru concesionar de a
subconcesiona, unei alte persoane, obiectul concesiunii.
În acelaşi timp, legiuitorul a instituit şi excepţia de la regula
enunţată, în sensul că subconcesionarea este permisă în condiţiile
prevăzute de art. 59 alin. 5 – alin. 11 din Ordonanţa de urgenţă nr.
54/2006.
d) Regimul juridic al bunurilor care fac obiectul contractului de
concesiune este stabilit de art. 52 al Ordonanţei de urgenţă.
Potrivit textului legal menţionat, categoriile de bunuri ce vor fi
utilizate de concesionar în derularea concesiunii, respectiv:
bunuri de retur, care revin de plin drept, gratuit şi libere
de sarcini concedentului la încetarea contractului de concesiune. Sunt
bunuri de retur bunurile care au făcut obiectul concesiunii;
128
bunuri proprii, care la încetarea contractului de
concesiune rămân în proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii
bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de către
acesta pe durata concesiunii.
Este cazul să observăm că actuala reglementare a reformat
substanţial această materie, atât faţă de vechea reglementare Legea nr.
219/1998 privind regimul concesiunilor – abrogată prin Ordonanţa de
urgenţă nr. 34/2006 precum şi de întreaga doctrină din perioada
interbelică.
Pentru analiză comparativă, redăm mai jos textul art. 29 alin. 2 din
Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998 conform căruia: „În
contractul de concesiune trebuie precizate, în mod distinct, categoriile
de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea concesiunii,
respectiv:
 bunurile de retur, care revin de plin drept, gratuit şi libere
de sarcini concedentului, la expirarea contractului de
concesiune. Sunt bunuri de retur bunurile care au făcut
obiectul concesiunii, precum şi cele care au rezultat în
urma investiţiilor impuse în caietul de sarcini;
 bunurile de preluare care, la expirarea contractului de
concesiune, pot reveni concedentului, în măsura în care
aceste din urmă ăşi manifestă intenţia de a prelua bunurile
respective în schimbul plăţii unei compensaţii egale cu
valoarea contabilă actualizată, conform dispoziţiilor
caietului de sarcini. Sunt bunuri de preluare bunurile care
au aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de către
acesta pe durata concesiunii
> bunurile proprii care, la expirarea contractului de concesiune,
rămân în proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care
au aparţinut concesionarului şi au fost folosite de către acesta pe durata
concesiunii, cu excepţia celor prevăzute la lit. b.
Aşadar, putem observa modificări esenţiale aduse de actuala
reglementare şi anume:
 Din cadrul bunurilor de retur au fost eliminate investiţiile
realizate de concesionar pe durata concesiunii şi ca urmare a
clauzelor impuse prin caietul de sarcini.
Credem că este o gravă eroare a legiuitorului care, de lege
ferenda propunem a fi cât mai urgent eliminată.
Afirmaţia noastră are în vedere următoarea argumentaţie:

129
> bunurile proprietatea publică aparţinând statului şi unităţilor
administrativ-teritoriale care fac obiectul Ordonanţei de urgenţă nr.
54/2006, nu pot fi înstrăinate. Pe cale de consecinţă, ne este greu să
înţelegem modalitatea în care s-ar putea separa edificatele de pe aceste
bunuri imobile, în ideea că bunurile concesionate ca bunuri de retur ar
reveni la expirarea contractului de concesiune concedentului, iar
edificatele ar reveni concesionarului.
De altfel, această variantă o excludem întrucât nu rezultă în mod
expres din Ordonanţa de urgenţă.
Iată de ce apreciem că este vorba despre o gravă eroare.
 Ordonanţa de urgenţă, în mod eronat şi regretabil, a scăpat
din vedere bunurile de preluare, categorie de bunuri care în mod
indubitabil sunt utilizate de către concesionar în derularea concesiunii,
de lege ferenda impunându-se eliminarea acestei carenţe.
e) Se instituie în art. 58 alin. 1 principiul potrivit căruia contractul
de concesiune va fi încheiat în limba română, în două exemplare, câte
unul pentru fiecare parte.
Pe cale de excepţie, în ipoteza în care concesionarul are o altă
naţionalitate sau cetăţenie decât cea română şi dacă părţile consideră
necesar, contractul de concesiune se va putea încheia în patru
exemplare, două în limba română şi două într-o altă limbă aleasă de ele. 1
f) Încetarea contractului de concesiuni o regăsim reglementată
de art. 57 al Ordonanţei de urgenţă, astfel:
1) regula o reprezintă încetarea la expirarea duratei stabilite în
contractul de concesiune;
2) pe cale de excepţie, contractul de concesiune poate înceta
înainte de expirarea duratei pentru care a fost încheiat, la iniţiativa uneia
dintre părţi, după cum urmează:
 prin denunţarea unilaterală de către concedent, dar numai
în situaţiile în care interesul naţional sau local o impune şi
numai cu plata unei prealabile şi juste despăgubiri în
sarcina concedentului. dacă părţile nu se înţeleg cu privire
la cuantumul despăgubirii, va decide instanţa de judecată
competentă.
 prin reziliere de către concedent, cu plata unei despăgubiri
în sarcina concesionarului, în cazul în care acesta nu îşi
îndeplineşte obligaţiile contractuale;

1
A se vedea art.58 alin.2 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor
de concesiune de bunuri proprietate publică
130
 prin reziliere de către concesionar, în cazul nerespectării
obligaţiilor contractuale de către concedent, cu plata unei
despăbugiri în sarcina concedentului;
 la dispariţia bunului concesionat datorată unei cauze de
forţă majoră;
 prin renunţarea unilaterală a concesionarului, în situaţiile
în care acesta se află în imposibilitatea obiectivă de a
exploata bunul concesionat, fără plata unei despăgubiri.
Menţionăm că art. 66 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006
stabileşte fără echivoc competenţa instanţelor de contencios
administrativ în soluţionarea litigiilor care au ca obiect atribuirea,
încheierea, executarea, modificarea şi încetarea contractelor de
concesiune, precum şi a celor referitoare la despăgubiri, în condiţiile Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare.

4.7.Drepturile si obligatiile concedentului

Potrivit reglementarilor in vigoare si principiilor doctrinare, in


executarea contractului de concesiune,concedentul are urmatoarele
drepturi :
a.)dreptul de a inspecta bunurile concesionate si de a verifica
respectarea obligatiilor asumate de concesionar ;
b.)poate denunta in mod unilateral contractul de concesiune,in
conditiile prevazute de art.57 al.1 lit.b din O.U.G.nr.54/2006;
c.)poate modifica in mod unilateral partea reglementara a
contractului de concesiune,cu notificarea prealabila a concesionarului,in
conditiile art.53 al.1 din O.U.G.nr.54/2006;
d.)dreptul de a incasa redeventa stabilita in contractul de
concesiune;
Principalele obligatii ale concedentului sunt urmatoarele :
a.)obligatia de a nu-l tulbura pe concesionar in exercitarea
drepturilor rezultate din contractul de concesiune;
b.)obligatia de a notifica concesionarului aparitia oricaror
imprejurari de natura sa aduca atingere drepturilor acestuia;
c.)obligatia de a nu modifica in mod unilateral contractul de
concesiune,in afara cazurilor prevazute de lege.

131
4.8.Drepturile si obligatiile concesionarului

In temeiul contractului de concesiune, concesionarul dobandeste


urmatoarele drepturi :
a.)dreptul de a exploata,pe riscul si pe raspunderea sa ,bunurile
proprietate publicace fac obiectul contractului,potrivit obiectivelor
stabilite de catre concedent;
b.)dreptul de a culege si de a folosi fructele bunurilor ce fac
obiectul contractului,potrivit naturii bunului si scopului stabilit de parti
prin contractul de concesiune;
Obligatiile concesionarlui sunt urmatoarele :
a.)sa asigure exploatarea eficienta,in regim de continuitate si
permanenta,bunurile proprietate publica ce fac obiectul contractului de
concesiune;
b.)sa plateasca, la termen, redeventa prevazuta in contract ;
c.)sa respecte conditiile impuse de natura bunurilor proprietate
publica ;
d.)sa nu subconcesioneze bunul care face obiectul contractului de
concesiune,cu exceptiile prevazute de lege ;
e.)sa depuna garantia prevazuta de lege, in termen de 90 de zile
de la data incheierii contractului de concesiune;
f.) sa restituie concedentului bunurile de retur ,in mod gratuit si
libere de orice sarcini,la incetarea contractului prin ajungerea la termen;
g.)sa notifice,de indata, concedentului existenta unor cauze de
natura sa conduca la imposibilitatea exploatarii bunurilor,in vederea
luarii masurilor ce se impun pentru a asigura continuitatea exploatarii
bunului.

4.9. Caracterele contractului de concesiune


În literatura de specialitate din perioada interbelică 1, dar şi în cea
de dată mai recentă2 s-a considerat că contractul de concesiune este un
contract:
1
P. Negulescu, op. citată
2
Aladar Sebeni, Noţiunea contractului de concesiune şi încheierea acestuia, în revista
„Dreptul”, nr. 8/1999, p. 17
132
a) sinalagmatic, adică un contract care generează de la data
încheierii lui, obligaţii reciproce şi interdependente în sarcina
părţilor (concedentului şi concesionarului);
b) oneros, fiecare parte urmărind realizarea unui folos, a unei
contraprestaţii în schimbul obligaţiei pe care şi-o asumă;
c) solemn, ceea ce înseamnă că acest contract se încheie valabil,
numai prin exprimarea într-o anumită formă solemnă a
consimţământului, prevăzută de lege ad validitatem.
În acest sens, art. 44,al.1 din Normele metodologice de aplicare a
O.U.G.nr.54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publica aprobate prin H.G. nr.168/2007stipulează:
„Contractul de concesiune va fi încheiat în formă scrisă, sub sancţiunea
nulităţii”.
d) intuituu personae, caracter care presupune ca contractul de
concesiune să se încheie numai cu o anumită persoană,
predeterminată, si anume ofertantul declarat castigator.
Sub acest aspect, relevante sunt dispoziţiile art. 50 al.2 din O.U.G.
nr.54/2006, potrivit cărora:” Refuzul ofertantului declarat câştigător de a
încheia contractul de concesiune atrage după sine plata daunelor-
interese”. Mai mult chiar,art. 46 din Normele metodologice aprobate
prin H.G.nr.168/2007 stipuleaza : „In cazul in care ofertantul declarat
castigator refuza incheierea contractului,procedura de atribuire se
anuleaza,iar concedentul reia procedura,in conditiile legii,studiul de
oportunitate pastrandu-si valabilitatea „.
e.) cu executare succesivă, obligaţiile părţilor se execută în timp,
printr-o prestaţie regulată şi continuă;
e) comutativ,ceea ce inseamna ca părţi isi cunosc chiar de la
încheierea contractului întinderea obligaţiilor şi drepturilor
izvorâte din acesta, apreciindu-le ca fiind echivalente.

5. Administrarea, închirierea şi folosinţa gratuită a bunurilor


aparţinând domeniului public
Reglementând regimul juridic al proprietăţii, Constituţia
României, republicată, stabileşte în art. 136 alin. 4 teza I-a, principiul
conform căruia bunurile proprietate publică sunt inalienabile, teza a II-a
statuând că: „În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare
regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori
închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor
de utilitate publică.”
133
Analiza textului constituţional citat, ne permite să formulam
câteva concluzii şi anume:
 bunurile proprietatea publică a statului şi a unităţilor
administrativ-teritoriale pot fi date în administrare, închiriate
ori date în folosinţă gratuită;
 transmiterea bunurilor publice în administrare şi închirierea
acestora se face în condiţiile prevăzute de legea organică,
dispoziţii aplicabile, credem noi şi pentru darea în folosinţă a
acestora.1
Dispoziţii care reglementează această materie regăsim si in alte
acte normative,cum sunt: Legea privind proprietatea publică şi regimul
juridic al acesteia nr. 213/1998,2 cu modificările şi completările ulterioare
şi în Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată,
cu modificările şi completările ulterioare3,Legea fondului funciar
nr.18/1991,O.G.nr.21/2006 privind regimul concesionarii monumentelor
istorice,Legea nr.51/2006 legea serviciilor comunitare de utilitati publice
etc.

5.1. Administrarea bunurilor proprietate publică


Administrarea bunurilor din domeniul public al statului şi al
unităţilor administrativ-teritoriale este reglementata în art. 12 al Legii nr.
213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia,
precum si in alte acte normative.
Darea în administrare a bunurilor proprietate publică se face prin
act administrativ de autoritate, in concret printr-o hotărâre adoptată,
după caz de către:
a) Guvern, pentru bunurile proprietate publică a statului;
b) consiliile judeţene, municipale, orăşeneşti sau comunale pentru
bunurile aflate în proprietatea publică a unităţilor administrativ-
teritoriale.
Titularii dreptului de administrare rezultă din coroborarea art.136
alin.4 din Constituţia României, republicată, cu art. 12 alin. 1 din Legea nr.
213/1998 şi pot fi, după caz: regiile autonome, prefecturile, autorităţile
administraţiei publice centrale şi locale, alte instituţii publice de interes
naţional, judeţean sau local.

1
În acelaşi sens, a se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru şi E.S. Tănăsescu,
Constituţia României, revizuită, comentarii şi explicaţii, Ed. All-Beck, pag. 295
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 448 din 24 noiembrie 1998, cu
modificările şi completările ulterioare
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 123 din 20 februarie 2007
134
Titularul dreptului de administrare exercită atributele dreptului de
proprietate,si anume: posesia, folosinţa şi dispoziţia dar, numai în
limitele stabilite prin actul administrativ de transmitere în administrare.
În cazul în care titularul dreptului de administrare nu-şi exercită
drepturile şi obligaţiile născute din actul de transmitere, acesta poate fi
revocat conform art. 12 alin. 3 din Legea nr. 213/1998.
În litigiile privitoare la dreptul de administrare, titularul acestui
drept are calitate procesuală proprie, cu alte cuvinte va sta în nume
propriu în proces.
Pe de altă parte, în litigiile care au ca obiect dreptul de
proprietate publica asupra unui bun dat in administrare, titularul
dreptului de administrare are obligaţia să invedereze instantei persoana
juridica titulara a dreptului de proprietate publica, potrivit dispoziţiilor
speciale in materie.

5.2. Închirierea bunurilor proprietate publică


Închirierea bunurilor proprietate publică este reglementată în
mod succint de legislaţia in materie.
La fel cu concesionarea şi transmiterea în administrare, închirierea
bunurilor proprietatea publică a statului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului ori prin
hotarari ale consiliilor judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale,dupa
caz.
Închirierea bunurilor proprietate publică se face prin licitaţie
publică, astfel cum rezultă din art. 15 al Legii privind proprietatea publică
şi regimul juridic al acesteia nr. 213/1998 şi art. 123 alin. 1 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare etc.
Contractul de închiriere se va încheia cu adjudecătorul licitaţiei
care, poate fi după caz, persoană fizică sau persoană juridică, română ori
străină şi va cuprinde clauze de natură să asigure exploatarea bunului
închiriat, potrivit specificului acestuia.1

5.3. Transmiterea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate


publică
La fel cu concesionarea,darea in administrare şi închirierea
bunurilor proprietate publică, transmiterea în folosinţă gratuită a

1
Vezi art.14 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia
135
acestora este data de lege in competenţa Guvernului, ori după caz, a
consiliilor judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale, prin hotărâre.
Aşa cum am mai arătat, legea fundamentală lasă legiuitorului
competenţa de a stabili condiţiile de transmitere în folosinţă gratuită a
bunurilor proprietate publică precum şi beneficiarii acestui drept. În
acest context constituţional, considerăm că materia este reglementată
în art.17 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic
al acesteia şi de art.124 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001 si de alte acte normative.
Din cele doua acte normative putem desprinde regimul juridic
privind transmiterea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică
prin hotărâre pot fi transmise în folosinţă gratuită bunuri proprietate
publică,dupa cum urmeaza :
a.) folosinţa gratuită se transmite pe termen limitat,
stipulat în mod expres în hotărâre;
b.)hotararea trebuie sa stipuleze in concret drepturile si
obligatiile celor doua parti ,impuse in mod unilateral de catre proprietar;
c.) titularul dreptului de folosinţă gratuită poate fi după
caz, o persoană juridică fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de
binefacere sau de utilitate publică,ori un serviciu public;
În concluzie, trebuie reţinut faptul că deşi sunt inalienabile
bunurile proprietatea publică a statului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale pot fi concesionate, închiriate, date în administrare sau în
folosinţă gratuită, în conformitate cu dispoziţiile Constituţiei României şi
ale legii.

PARTEA a II – a
ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Capitolul I

PREŞEDINTELE ROMÂNIEI

1. Consideraţii generale privind şeful de stat


Instituţia şefului de stat a apărut odată cu statul şi a cunoscut o
evoluţie continuă în ceea ce priveşte forma, structura şi atribuţiile sale 1.
1
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Ediţia a VI-a, Editura Actami,
Bucureşti, 1995, p. 204
136
Astfel, în cursul evoluţiei sale, instituţia şefului de stat a avut fie o
organizare unipersonală, situaţie în care şeful de stat se numea rege,
împărat, emir, principe etc., fie o organizare colegială, caz în care acest
rol era îndeplinit de un prezidiu, consiliu de stat, consiliu prezidenţial etc.
Aristotel, considerat de prof. Constantin G. Dissescu 1 creatorul
dreptului constituţional, a realizat pentru prima dată clasificarea
formelor de guvernământ în:
a) monarhie – puterea fiind concentrată în mâinile unei singure
persoane (rege, împărat, emir, etc.);
b) oligarhie – situaţie în care puterea se împărţea între mai mulţi
indivizi sau era deţinută de un grup social restrâns de
persoane;
c) democraţie – în cadrul căreia poporul exercita în mod direct
puterea.
În dreptul public modern ideea şefului de stat este legată de
forma de guvernământ, cu alte cuvinte de exercitarea puterii suverane în
stat, de către o singură persoană (monocraţia), de un grup de persoane
(oligarhia) sau de către masele largi ale poporului (democraţia). După
acest criteriu, formele de guvernământ sunt clasificate, de regulă, în
două categorii: monarhii - în care şeful statului este desemnat pe baze
ereditare sau pe viaţă; republici - în care şeful de sat, denumit de obicei -
preşedinte - este ales, pe un anumit termen determinat, fie direct - de
corpul electoral (popor), fie indirect - prin reprezentanţii acestuia,
respectiv de către electori sau de Parlament.
În ceea ce priveşte clasificarea regimurilor politice, în mod
constant dreptul public contemporan statuează patru mari categorii,
astfel:
a) regimul politic prezidenţial (ex. S.U.A.);
b) regimul politic semi-prezidenţial (ex. Franţa);
c) regimul politic parlamentar (ex. Spania, Italia, Grecia, etc.);
d) regim de adunare (ex. Elveţia)2.
Modalitatea de alegere a preşedintelui prezintă o importanţă
determinantă pentru definirea regimului politic al unei ţări. În general,
dreptul constituţional consideră că există două mari tipuri de republici, şi
anume republici parlamentare şi prezidenţiale.
Republicile de tip parlamentar se caracterizează prin faptul că
preşedintele este ales, de regulă, de către parlament (Italia, Grecia,
1
C.G. Dissescu, Curs de drept public român, Stabiliment Grafic I.V. Socec, Bucureşti,
1890, p. 9
2
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 292
137
Ungaria, etc.), sau de o adunare compusă din parlamentari şi alţi
reprezentanţi (Germania), în timp ce republicile de tip prezidenţial se
caracterizează prin alegerea preşedintelui de către popor, fie direct
(România, multe ţări din America Latină, etc.), fie prin intermediul unei
adunări de electori (S.U.A.).
În republicile parlamentare, Guvernul, deşi numit de preşedinte,
este responsabil în faţa parlamentului, pe când în cele prezidenţiale, în
general, dar în S.U.A., în mod special, nu există răspundere
guvernamentală în faţa parlamentului ci a preşedintelui, care cumulează
funcţia de şef de stat cu cea de şef al Executivului.
Există, de asemenea, şi un regim politic mixt având trăsături ce se
regăsesc fie la regimul parlamentar, fie la cel prezidenţial, doctrinarii
denumindu-l semi-prezidenţial, în care preşedintele este ales prin vot
universal, direct (Franţa, Austria, Irlanda, Islanda, Polonia, etc.) sau
indirect (Finlanda) - fapt care este specific regimului prezidenţial, dar, în
acelaşi timp, guvernele răspund în faţa parlamentului, ceea ce este
specific regimului parlamentar.
În unele dintre aceste state, rolul preşedintelui republicii este
deosebit de important, exemplu edificator constituindu-l Franţa unde
preşedintele participă şi prezidează şedinţele de Guvern, semnează
ordonanţele adoptate de Guvern, poate dizolva adunările legiuitoare
după consultarea preşedinţilor acestora şi a primului-ministru, numeşte
primul-ministru, prezidează Consiliul Superior al Magistraturii, etc.

2. Natura juridică a regimului politic conform Constituţiei


României
În ceea ce priveşte regimul politic al României de după 1989,
strâns legat de forma de guvernământ, prof. Antonie Iorgovan 1 arată că
în Adunarea Constituantă au avut loc largi dezbateri, Constituţia
consacrând un regim semi-prezidenţial atenuat, în care Preşedintele
României este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber
exprimat, dar atribuţiile sale sunt mult mai limitate decât cele ale unui
preşedinte dintr-un sistem semi-prezidenţial.
Pentru a-şi susţine teza, autorul prezintă următoarea
argumentaţie bazată pe textele Constituţiei:
a) Atât Parlamentul (art. 62 alin. 1 din Constituţia republicată),
precum şi Preşedintele României (art. 81 alin. 1), se aleg prin vot
universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, fiind organe
1
Idem, p. 384
138
reprezentative la nivel naţional, cu precizarea că potrivit art. 61 alin. (1)
Parlamentul „este organul reprezentativ suprem al poporului român şi
unica autoritate legiuitoare a ţării.”
b) Dreptul Preşedintelui României de a dizolva Parlamentul nu se
poate exercita decât cu respectarea următoarelor condiţii 1:
1) consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor
grupurilor parlamentare;
2) neacordarea votului de încredere pentru formarea
Guvernului conform art. 103 alin. (2) din Constituţia
României, republicată, în termen de 60 de zile de la prima
solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două
solicitări de investitură;
3) în intervalul de 60 de zile, trebuie să fie respinse cel puţin
două solicitări de investitură;
4) să nu reprezinte a doua dizolvare în cursul unui an
calendaristic;
5) să nu fie vorba despre ultimele 6 luni de mandat ale
Preşedintelui României;
6) în ţară să nu fi fost instituită starea de mobilizare, de
război, de asediu sau starea de urgenţă, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 89 alin. (3) din Constituţie.
c) Parlamentul are dreptul de a trage la răspundere politică pe
Preşedintele României, procedând la suspendarea sa din funcţie şi apoi la
organizarea unui referendum pentru demiterea sa (art. 95);
d) Parlamentul poate hotărî punerea sub acuzare a Preşedintelui,
numai pentru înaltă trădare în condiţiile prevăzute de art. 96 alin. (3) din
Constituţie;
e) Preşedintele desemnează un candidat pentru funcţia de Prim-
ministru şi numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de
Parlament (art. 85 şi art. 103 alin. 1);
f) Guvernul, în întregul său şi fiecare membru al acestuia, în
solidar cu ceilalţi membri, răspund politic numai în faţa Parlamentului
(art. 104 alin. 2 din Constituţie şi art. 2 din Legea nr. 115/1999 privind
responsabilitatea ministerială);
g) Numai Preşedintele României, Camera Deputaţilor şi Senatul
au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului (art. 109
alin. 2 din Constituţia republicată, art. 9 din Legea nr. 115/1999 2) etc.

1
A se vedea art. 89 din Constituţia României
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 334 din 20 mai 2002
139
3. Condiţii de eligibilitate
În funcţia de Preşedinte al României poate fi ales, în principiu,
orice cetăţean român care îndeplineşte condiţiile prevăzute de
Constituţie şi de Legea nr. 370/2004 1 pentru alegerea Preşedintelui
României.
Astfel, în redactarea iniţială, art. 16 alin. (3) din Constituţie stipula:
„Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de
persoanele care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară”. Cu alte
cuvinte, textul constituţional citat nu permitea ca un apatrid (persoană
fără cetăţenie) sau o persoană cu dublă cetăţenie să candideze la funcţia
de Preşedinte al României, iar, pe de altă parte, instituia regula potrivit
căreia cetăţeanul român trebuia să aibă domiciliul în ţară pentru a
candida la funcţia de Preşedinte.
Cu ocazia revizuirii Constituţiei, avându-se în vedere perspectiva
integrării României în Uniunea Europeană, s-a apreciat că nu mai este
justificată interdicţia pentru accesul la funcţiile şi demnităţile publice a
cetăţenilor români care au şi o altă cetăţenie, menţinându-se condiţia
domiciliului în ţară.
Plecându-se de la aceste raţiuni, art. 16 din Constituţia României,
republicată, a suferit modificări de esenţă, după cum urmează:
„(3) Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi
ocupate, în condiţiile legii, de persoanele care au cetăţenia română şi
domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea de şanse între
femei şi bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi.
(4) În condiţiile aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii
Uniunii care îndeplinesc cerinţele legii organice au dreptul de a alege şi
de a fi aleşi în autorităţile administraţiei publice locale.”
Se poate constata şi caracterul novator al dispoziţiilor alin. (4) al
art. 16 care conferă, în condiţiile legii organice, cetăţenilor Uniunii
Europene dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile administraţiei
publice locale.
Pe de altă parte, este necesar să avem în vedere şi dispoziţiile art.
37 alin.(2) din Constituţia republicată potrivit cărora candidaţii trebuie să
aibă drept de vot şi vârsta de cel puţin 35 de ani. Precizăm că drept de
vot au, potrivit art. 36 din Constituţie, cetăţenii care au împlinit vârsta de
18 ani, inclusiv în ziua alegerilor. Nu au drept de vot debilii sau alienaţii
mintal, puşi sub interdicţie şi nici persoanele condamnate, prin hotărâre

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 887 din 29 septembrie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
140
judecătorească definitivă şi irevocabilă, la pierderea drepturilor
electorale.
Dispoziţiile art. 37 alin. (1) din Constituţie mai instituie încă o
condiţie pentru ca cetăţeanul român cu drept de vot să poată fi ales într-
o funcţie publică, inclusiv în cea de Preşedinte. Este vorba despre
condiţia de a nu-i fi interzisă persoanei asocierea în partidele politice,
inserată în art. 40 alin. (3) din Constituţia, republicată pentru: judecătorii
Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţi, membri activi ai
armatei, poliţişti şi alte categorii de funcţionari publici stabilite prin lege
organică.
În sfârşit, o situaţie specială printre condiţiile de eligibilitate
pentru funcţia de Preşedinte al României rezultă din art. 81 alin. (4),
potrivit căruia „Nici o persoană nu poate îndeplini funcţia de Preşedinte
al României decât cel mult două mandate”, care pot fi şi succesive.
Această cerinţă o considerăm pe deplin justificată, de natură a stăvili un
eventual acces la această funcţie, pentru o perioadă prea îndelungată, a
aceleiaşi persoane.
Potrivit art. 81 alin. (2) din Constituţie, este declarat ales
candidatul care a întrunit, în primul tur de scrutin, majoritatea voturilor
exprimate de alegătorii înscrişi în listele electorale.
În cazul în care nici unul dintre candidaţi nu a întrunit majoritatea
de voturi menţionată, se organizează al doilea tur de scrutin, între primii
doi candidaţi stabiliţi în ordinea numărului de voturi obţinute în primul
tur. Este declarat ales candidatul care a obţinut cel mai mare număr de
voturi, astfel cum rezultă din dispoziţiile art. 81 alin. (3) din Constituţia
României, republicată, coroborat cu art. 26 alin. (1) şi alin. (2) din Legea
nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României.
Rezultatul alegerilor pentru funcţia de Preşedinte al României
este validat de Curtea Constituţională.
În acest sens, art. 25 din Legea nr. 370/2004 pentru alegerea
Preşedintelui României prevede:
„(1) Curtea Constituţională publică rezultatul alegerilor în presă şi
în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, pentru fiecare tur de scrutin
şi validează rezultatul alegerilor pentru preşedintele ales.
(2) Actul de validare se întocmeşte în 3 exemplare, dintre care
unul rămâne la Curtea Constituţională, unul se prezintă Parlamentului
pentru depunerea jurământului prevăzut la art. 82 alin. (2) din Constituţia
României, republicată iar al treilea se înmânează candidatului ales.”
Menţionăm că pentru funcţia de Preşedinte al României,
Constituţia instituie încă o condiţie specială inserată în art. 84 alin.(1)
141
potrivit căreia: „În timpul mandatului, Preşedintele României nu poate fi
membru al unui partid şi nu poate îndeplini nici o altă funcţie publică sau
privată”.
Analizând acest ultim text constituţional, apreciem că cele două
condiţii sunt, în opinia noastră, incompatibilităţi ale funcţiei de
Preşedinte şi nu cerinţe (condiţii) de eligibilitate, ele referindu-se la
perioada mandatului Preşedintelui.
Considerăm că cele două incompatibilităţi (una de ordin politic şi
cealaltă de ordin profesional) au în vedere cerinţa de a asigura instituţiei
prezidenţiale caracterul neutru şi obiectiv în îndeplinirea funcţiilor şi
atribuţiunilor ce-i revin potrivit legii.
În ideea de a realiza decalarea alegerilor parlamentare de cele
pentru alegerea Preşedintelui, Constituţia României, republicată, a mărit
de la 4 ani la 5 ani mandatul Preşedintelui României.
Sediul materiei îl regăsim în art. 83 din Constituţia României,
republicată, care are următorul conţinut:
„(1) Mandatul Preşedintelui României este de 5 ani şi se exercită
de la data depunerii jurământului.
(2) Preşedintele României îşi exercită mandatul până la
depunerea jurământului de Preşedintele nou ales.
(3) Mandatul Preşedintelui României poate fi prelungit, prin lege
organică, în caz de război sau de catastrofă.”

4. Atribuţiile Preşedintelui României


Instituţia Preşedintelui României este studiată detaliat în doctrina
de specialitate din ţara noastră, atribuţiile Preşedintelui fiind clasificate
după mai multe criterii.
O clasificare mai detaliată este realizată de prof. Antonie
Iorgovan care utilizează atât noţiunile de funcţie, precum şi pe cele de
atribuţii şi de sarcini ale Preşedintelui României, astfel:
1. Din punct de vedere al funcţiilor (sarcinilor) autorul distinge:
a. atribuţii specifice şefului de stat (pe plan intern şi pe
plan extern);
b. atribuţii de realizare a funcţiei de şef al executivului;
c. atribuţii de apărare a Constituţiei şi de asigurare a
bunei funcţionări a autorităţilor publice.
2. Din punct de vedere al subiecţilor faţă de care se exercită se
pot distinge:
a. atribuţii faţă de Parlament;
142
b. atribuţii faţă de Guvern;
c. atribuţii exercitate în raport cu autorităţile
administraţiei publice, în realizarea unor servicii publice
naţionale (în domeniul apărării, relaţiilor externe etc.)
d. atribuţii faţă de puterea judecătorească;
e. atribuţii în raporturile cu Curtea Constituţională;
f. atribuţii în raporturile cu poporul (referendumul).
3. Din punct de vedere al frecvenţei exercitării, deosebim două
mari categorii:
a. atribuţii obişnuite în activitatea de stat;
b. atribuţii deosebite (în situaţii speciale).
4. Din punct de vedere al procedurii autorul distinge de
asemenea, două categorii:
a. atribuţii care se exercită fără condiţionări şi restricţii
(ex. acordarea de graţieri individuale);
b. atribuţii care sunt condiţionate de termene, propuneri
ale Guvernului, informarea, avizul ori aprobarea
Parlamentului.
5. Din punct de vedere al formelor tehnico-juridice prin care se
realizează, distingem:
a. atribuţii care se realizează prin emiterea de decrete;
b. atribuţii care se realizează prin operaţiuni
administrative (ex. semnarea, în numele României, a
tratatelor internaţionale, primirea unor scrisori de
acreditare etc.)
c. atribuţii care se realizează prin acte exclusiv politice.
Vom analiza în continuare, câteva dintre atribuţiile Preşedintelui
României.

4.1. Funcţia de Şef de Stat


În literatura de specialitate (de drept constituţional şi drept
administrativ), se apreciază că potrivit art. 80 din Constituţia republicată,
Preşedintele României apare într-o triplă ipostază: şef de stat, şef al
executivului, garant al Constituţiei şi mediator între puterile statului,
precum şi între stat şi societate.
Autorii care susţin acest punct de vedere (Rodica Narcisa
Petrescu, Antonie Iorgovan, Cristian Ionescu) consideră că funcţia de şef
al statului se caracterizează prin reprezentarea statului român în
interiorul ţării şi în exterior. Pentru îndeplinirea acestei funcţii,
Preşedintele României exercită anumite atribuţii, spre pildă, pe cele
143
prevăzute în art. 91 din Constituţie, respectiv: încheie tratate
internaţionale în numele României, negociate în prealabil de Guvern;
aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor
diplomatice; acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai
României şi acreditează reprezentanţii diplomatici ai altor state în
România.
Pe plan intern atribuţiile Preşedintelui României, în calitate de şef
al statului, îndeplineşte atribuţiile conferite de art. 94 din Constituţia
republicată, respectiv:
a) conferă decoraţii şi titluri de onoare;
b) acordă gradele de mareşal, de general şi de amiral;
c) numeşte în funcţii publice, în conformitate cu dispoziţiile legii 1;
d) acordă graţierea individuală.
Prof. Tudor Drăganu2 apreciază că noţiunea de „şef de stat” este
„o reminiscenţă istorică, care şi-a păstrat actualitatea până astăzi”, ea
fiind specifică monarhiilor absolute în care toate puterile statului erau
concentrate în mâinile unei singure persoane, care în acelaşi timp era
unicul legiuitor, supremul administrator şi judecător al ţării precum şi
comandantul armatei”. Odată cu transformarea monarhiilor absolute, în
monarhii constituţionale sau republici, sintagma de „şef al statului” s-a
menţinut mai ales în limbajul politic, dar ea s-a impus şi ca o consecinţă a
nevoii practice de a personifica statul, prin intermediul unui subiect de
drept unic, în raporturile interne şi internaţionale.
În acest context şi plecând de la constatarea că în textul
Constituţiei României din 1991 nu se regăseşte noţiunea de „şef de stat”,
autorul consideră că este foarte greu de determinat sfera de cuprindere
a categoriei atribuţiilor exercitate de Preşedintele României în calitate de
şef al statului.

4.2. Funcţia de şef al executivului


În opinia prof. Tudor Drăganu, Preşedintele României
îndeplineşte funcţia de şef al executivului potrivit competenţelor
conferite de Constituţia din 1991. Autorul îşi fundamentează teza pe mai
multe argumente dintre care:
a) printr-un act al Preşedintelui, emis în condiţiile limitativ
prevăzute de Constituţie, se desemnează candidatul la funcţia
de prim-ministru;
1
Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1998, vol. II, pp. 235-237
2
Idem, op. citată, p. 10
144
b) Preşedintele numeşte Guvernul, pe baza votului de încredere
acordat de Parlament;
c) revocarea unor miniştrii, numirea de funcţionari în condiţiile
prevăzute de lege, etc.
d) participă la şedinţele Guvernului, pe care le şi prezidează etc.
Mai mult, autorul consideră că fiind ales prin vot universal, direct,
egal, secret şi liber exprimat Preşedintele Republicii se bucură de un
prestigiu care îl depăşeşte pe cel al primului-ministru.
Într-o altă opinie, prof. Antonie Iorgovan consideră că
Preşedintele României este unul din cei doi şefi ai executivului, dar cu
atribuţii foarte limitate, apreciind în acest context că „funcţia politică cea
mai importantă a ţării este funcţia de Prim-ministru”1.
În calitate de şef al executivului, Preşedintele României are
următoarele atribuţii principale:
a) de a garanta independenţa naţională, unitatea şi integritatea
teritorială a ţării (art. 80 alin. 1 din Constituţie);
b) este comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de
preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare al Ţării (art. 92
alin. 1 din Constituţie).
Pentru a-şi putea îndeplini aceste prerogative, Preşedintelui
României îi sunt conferite atribuţii specifice în domeniul apărării
(declararea mobilizării, respingerea unei agresiuni armate etc.), precum
şi atribuţii pentru situaţii excepţionale (instituirea stării de urgenţă sau a
stării de asediu) pe întreg teritoriul ţării ori în unele unităţi administrativ-
teritoriale, conform art. 93 alin. (1) din Constituţia României, republicată.
În ceea ce priveşte relaţia Preşedintelui României cu Guvernul,
Constituţia României distinge în art. 85-87 cinci atribuţii principale, după
cum urmează:
a) desemnează candidatul pentru funcţia de prim-ministru;
b) numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de
Parlament;
c) în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a
postului, revocă şi numeşte, la propunerea primului-ministru,
pe unii membri ai Guvernului;
d) consultarea Guvernului cu privire la problemele urgente şi de
importanţă deosebită. În situaţiile în care Preşedintele
României socoteşte că este oportun, are posibilitatea de a

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 291
145
consulta Guvernul cu privire la problemele urgente şi de
importanţă deosebită, decizia finală aparţinând Preşedintelui;
e) la şedinţele Guvernului, în care se dezbat problemele de
interes naţional privind politica externă, apărarea ţării,
asigurarea ordinii publice şi, la cererea primului-ministru, în
alte situaţii, poate lua parte Preşedintele României. Aceste
şedinţe ale Guvernului vor fi prezidate de către Preşedintele
României, care participă la dezbateri, îşi expune punctul de
vedere, dar nu are dreptul de a vota, hotărârile şi ordonanţele
Guvernului adoptându-se, conform art. 27 al Legii nr. 90 din 26
martie 2001 pentru organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor, prin consens. Dacă nu se realizează
consensul, hotărăşte primul-ministru.

4.3. Funcţia de mediere


Preşedintele României, potrivit art. 80 alin. (2) din Constituţia
României, republicată, este autoritatea publică chemată să vegheze la
respectarea Constituţiei şi la funcţionarea autorităţilor publice, sarcină
care presupune şi realizarea unui arbitraj între puterile statului sau, după
caz, între stat şi societate.
În legătură cu această funcţie se impune precizarea că
Preşedintele României are rolul de a media conflicte ce se pot isca între
autorităţile exclusiv politice (spre exemplu, între Parlament şi Guvern)
determinate de aplicarea Constituţiei. Preşedintele nu are însă
competenţa de a soluţiona litigiile generate de nerespectarea legii sau a
Constituţiei, acestea fiind date în competenţa autorităţilor jurisdicţionale
(instanţele judecătoreşti, Curtea Constituţională), şi nu a Preşedintelui
României.

4.4 Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu


Parlamentul
În conformitate cu dispoziţiile Constituţiei, distingem patru
atribuţii principale ale Preşedintelui României în raporturile sale cu
Parlamentul referitoare la:
a) adresarea de mesaje;
b) convocarea Parlamentului;
c) dizolvarea Parlamentului;
d) promulgarea legilor.

146
4.4.1. Adresarea de mesaje
Aşa cum am arătat, Preşedintele României îndeplineşte şi funcţia
de şef al puterii executive, calitate care conduce în mod firesc la
stabilirea unor raporturi cu Parlamentul, unica putere legiuitoare a ţării,
abilitată să exercite controlul asupra Guvernului şi administraţiei publice.
Deşi potrivit prevederilor constituţionale între Preşedinte şi Guvern nu
există raporturi de subordonare, acest lucru nu trebuie perceput în
sensul că Preşedintelui îi poate fi indiferentă activitatea Guvernului sau
problemele deosebite cu care se confruntă societatea. Dacă Preşedintele
apreciază că anumite aspecte legate de îmbunătăţirea activităţii
Guvernului, a ministerelor etc. ţin de procesul legislativ, ori de controlul
parlamentar, el poate transmite, în acest sens, un mesaj Parlamentului.
În acest sens, art. 88 din Constituţie prevede că: „Preşedintele României
adresează Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme
politice ale naţiunii”.
Conţinutul acestui articol trebuie coroborat cu cel al art. 65 alin.
(2) lit. a), potrivit cărora Camerele se întrunesc în şedinţă comună pentru
primirea mesajului. Din analiza celor două texte rezultă că dreptului de
mesaj al Preşedintelui României îi corespunde obligaţia camerelor
întrunite în şedinţă comună, de a primi mesajul.
În legătură cu acest mesaj se pune întrebarea: Care este regimul
său juridic şi ce efecte produce?
Soluţia la această chestiune a fost dată de Curtea Constituţională
prin Decizia nr. 87/19941 care reţinând că, potrivit art. 99 din Constituţie
(actualul art. 100 alin. 2 – s.n.), numai decretele emise de Preşedinte se
contrasemnează, conchide că „mesajul constituie un act exclusiv şi
unilateral al Preşedintelui, care nu produce efectele juridice ale unui
decret, întrucât singura consecinţă prevăzută de art. 62 alin. (2) lit. a) din
Constituţie (actualul art. 65 alin. 2 – s.n.) este obligaţia Camerelor de a se
întruni în şedinţă comună şi de a-l primi.”
În acest context, literatura de specialitate relevă caracterul
unilateral al mesajului transmis de şeful statului, care are în acelaşi timp
menirea de a evoca colaborarea dintre executiv şi legislativ într-un sistem
democratic cu scopul de a se găsi soluţii pentru rezolvarea „principalelor
probleme politice ale naţiunii”.
Referitor la dezbaterea în Parlament a mesajului transmis de
către Preşedintele României, decizia Curţii Constituţionale la care am

1
Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Bucur
Vasilescu, Ioan Vida, Constituţia României-comentată şi adnotată, p. 177
147
făcut referire precizează că „nimic nu poate împiedica Parlamentul, în
calitate de organ reprezentativ suprem al poporului român, să dezbată o
problemă prevăzută în mesajul pe care l-a primit şi chiar să adopte o
măsură pe baza acestei dezbateri”, dar la această dezbatere nu va putea
lua parte Preşedintele.
În situaţia în care Preşedintele ar fi participant la dezbaterile
parlamentare, ar însemna să-şi angajeze răspunderea politică, ceea ce
contravine poziţiei sale constituţionale, de reprezentant al naţiunii şi l-ar
situa pe o poziţie identică cu Guvernul, care potrivit art. 109 alin. (1) din
Constituţie şi art. 2 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea
ministerială, răspunde politic în faţa Parlamentului.
4.4.2. Convocarea Parlamentului
De regulă, cele două Camere sunt convocate în sesiuni de către
preşedinţii fiecăreia dintre ele astfel cum prevăd dispoziţiile art. 66 alin.
(3) din Constituţia României, republicată. De la această regulă Constituţia
prevede o singură excepţie în art. 63 alin. (3), potrivit căruia
„Parlamentul nou ales se întruneşte, la convocarea Preşedintelui
României, în cel mult 20 de zile de la alegeri”.
Stipularea acestei excepţii este o consecinţă firească a faptului că
înainte de întrunirea lor în prima sesiune, imediat după alegeri, cele două
camere nu au încă alese birourile permanente şi, ca urmare, nici
preşedinţii acestora care să facă convocarea. În atare condiţii, este firesc
ca atribuţia de convocare a Parlamentului nou ales să revină unei
autorităţi cu activitate permanentă, situată la cel mai înalt nivel în
ierarhia organelor puterii executive, respectiv Preşedintelui României.
Referitor la convocarea Parlamentului în sesiuni extraordinare,
art. 66 alin. (2) al Constituţiei prevede că atât Camera Deputaţilor
precum şi Senatul se întrunesc în sesiuni extraordinare, la cererea
Preşedintelui României, a biroului permanent al fiecărei Camere, ori a cel
puţin unei treimi din numărul deputaţilor sau senatorilor, convocarea
fiind făcută de preşedintele fiecărei camere.
Faţă de dispoziţiile art. 66 alin. (2) se impune a releva faptul că
preşedinţii camerelor nu vor putea proceda din proprie iniţiativă la
convocarea în sesiuni extraordinare a camerelor, ci numai la cererea
Preşedintelui României, ori a biroului permanent al fiecărei camere, ori a
cel puţin o treime din numărul deputaţilor sau senatorilor. Rezultă deci,
că o convocare în sesiune extraordinară făcută de preşedinţii acestora
fără să existe o sesizare (cerere) este neconstituţională, iar, pe de altă

148
parte, se impune concluzia că ordinea de zi a sesiunii extraordinare
trebuie să fie cea prevăzută în cererea de convocare.
4.4.3. Dizolvarea Parlamentului
Potrivit art. 89 din Constituţia republicată, Preşedintele României,
după consultarea preşedinţilor celor două camere şi a liderilor grupurilor
parlamentare, poate să dizolve Parlamentul, dacă acesta nu a acordat
votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile
de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări
de investitură.
În cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singură dată.
Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele şase luni ale
mandatului Preşedintelui României şi nici în timpul stării de mobilizare,
de război, de asediu sau de urgenţă.
Dizolvarea Parlamentului are un dublu efect, respectiv încetarea
activităţii celor două Camere şi a mandatelor deputaţilor şi senatorilor.
Aşa cum rezultă din textul constituţional menţionat, dizolvarea
Parlamentului poate fi dispusă de Preşedintele României numai după
respingerea (refuzul) acordării votului de încredere pentru formarea
noului Guvern, de două ori în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi
numai după consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor
grupurilor parlamentare.
În acelaşi timp, legea fundamentală instituie şi unele interdicţii,
situaţii în care Preşedintele României nu poate dizolva Parlamentul.
4.4.4. Promulgarea legilor
Articolul 77 alin. (1) din Constituţia republicată prevede că: „Legea
se trimite, spre promulgare Preşedintelui României”, termenul în care
Preşedintele are obligaţia de promulgare fiind de cel mult 20 de zile de la
primirea legilor adoptate de către Parlament.
Preşedintele poate promulga legea în cadrul termenului
menţionat, prin emiterea unui decret de promulgare prin care se dispune
publicarea legii în Monitorul Oficial al României, Partea I-a.
Aliniatele (2) şi (3) ale art. 77 îi conferă Preşedintelui României şi
alte mijloace de acţiune. Astfel, înainte de promulgare, Preşedintele
poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii pentru
diferite motive (ex. inacceptarea unor texte, îndreptarea unor erori
materiale, etc.).
Pe de altă parte, potrivit art. 146 lit. a) din Constituţia republicată,
Preşedintele României poate sesiza şi Curtea Constituţională dacă

149
apreciază că legea în ansamblul său, sau o anumită dispoziţie sunt
neconstituţionale.
În urma reexaminării sau în situaţia în care prin decizia Curţii
Constituţionale se confirmă că legea este constituţională, Preşedintele
României este obligat să o promulge în termen de cel mult 10 zile de la
primirea legii reexaminate de către Parlament sau a deciziei Curţii
Constituţionale.
Dimpotrivă însă, în cazul în care se constată
neconstituţionalitatea legii, Parlamentul este obligat să reexamineze
dispoziţiile neconstituţionale şi să le pună de acord cu decizia Curţii
Constituţionale, astfel cum prevede art. 147 alin. (2) din Constituţia
României republicată. Preşedintele României va promulga legea în
termen de cel mult 10 zile de la primire.

4.5. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu puterea


judecătorească
Potrivit art. 134 alin. (1) din Constituţia României republicată,
Preşedintele României numeşte judecătorii şi procurorii, cu excepţia
celor stagiari, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Această
atribuţie a fost dată în competenţa Preşedintelui prin Constituţie, în
ideea „de a neutraliza influenţa executivului, a politicului în general în
procesul de investitură al magistraţilor.”1
După numirea în funcţie a judecătorilor, aceştia devin inamovibili,
cu alte cuvinte independenţi, revenindu-le obligaţia de a se supune
exclusiv numai legii. Inamovibilitatea are ca efect un statut juridic special
conferit judecătorilor, potrivit căruia ei nu pot fi transferaţi, înlocuiţi sau
destituiţi din funcţie. Chiar şi sancţionarea lor are un statut juridic special,
ea fiind dată în competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, care este
constituit din 19 membri conform art. 133 alin. (2) din Constituţie, aleşi
pentru un mandat de 6 ani.
Preşedintele României poate participa la şedinţele Consiliului
Superior al Magistraturii, pe care le şi prezidează, potrivit art. 133 alin.(6)
din Constituţia României, republicată.
O altă atribuţie a Preşedintelui României în raporturile cu puterea
judecătorească este şi cea prevăzută de art. 94 lit. d) din Constituţie, de
acordare a graţierii individuale, atribuţie pe care o exercită în
exclusivitate şi fără nici un fel de condiţionare.

1
Tudor Drăganu, op. citată, vol. II, p. 273
150
4.6. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu Curtea
Constituţională
Curtea Constituţională este o autoritate publică autonomă şi
independentă faţă de toate autorităţile statului, nu face parte din
sistemul instanţelor judecătoreşti, scopul fundamental al Curţii
Constituţionale fiind acela de a garanta supremaţia Constituţiei, astfel
cum prevăd dispoziţiile Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi
funcţionarea Curţii Constituţionale cu modificările şi completările
ulterioare1.
Totuşi, deşi Curtea Constituţională este o autoritate publică
independentă şi autonomă, ea se află în diferite raporturi cu autorităţile
publice ale statului, inclusiv cu Preşedintele României, după cum
urmează:
a) potrivit dispoziţiilor art. 142 alin. (3) din Constituţie,
Preşedintele României numeşte trei dintre cei 9 judecători
care compun Curtea Constituţională, Camera Deputaţilor şi
Senatul numind la rândul lor, fiecare, câte trei judecători;
b) Preşedintele României poate sesiza Curtea Constituţională cu
privire la neconstituţionalitatea unei legi, înainte de
promulgare, în baza art. 77 alin. (2) şi art. 146 lit. a) din
Constituţie;
c) Preşedintele poate iniţia, la propunerea Guvernului, revizuirea
Constituţiei (art. 150 alin. 1), iniţiativă care este supusă
controlului Curţii Constituţionale sub aspectul
constituţionalităţii;
d) Curtea Constituţională veghează la respectarea procedurilor
pentru alegerea Preşedintelui României şi confirmă rezultatul
sufragiului (art. 146 lit. f), constată existenţa împrejurărilor
care justifică interimatul în exercitarea funcţiei de Preşedinte
al României (art. 146 lit. g) şi emite aviz consultativ pentru
propunerea de suspendare din funcţie a Preşedintelui
României (art. 146 lit. h).

4.7. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu poporul


Suportul legal al acestor atribuţii îl regăsim în dispoziţiile art. 2
alin. (1) din Constituţia republicată, potrivit cărora „suveranitatea
naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale
reprezentative şi prin referendum”.

1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 643 din 16 iulie 2004
151
Coroborând aceste dispoziţii cu cele ale art. 80 alin. (1) care
prevăd că „Preşedintele României reprezintă Statul român şi este
garantul independenţei naţionale”, el fiind ales prin vot universal, egal,
direct, secret şi liber exprimat (art. 81 alin. 1), rezultă indubitabil faptul că
Preşedintele României îşi exercită atribuţiile în numele şi din însărcinarea
poporului, căruia este obligat să-i dea socoteală.
Din această reprezentativitate decurge şi o altă atribuţie
recunoscută de Constituţie pentru Preşedintele României, cea de a cere
poporului să-şi exprime prin referendum voinţa cu privire la problemele
de interes naţional.
Raporturile dintre Preşedinte şi popor, în cadrul instituţiei
referendumului, sunt prevăzute de art. 90 din Constituţie, potrivit căruia
Preşedintele are facultatea de a consulta poporul prin referendum cu
privire „la problemele de interes naţional”.
Procedura şi problematica referendumului sunt reglementate
prin Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea
referendumului1.
Astfel, Preşedintele României, după consultarea Parlamentului,
poate cere poporului să îşi exprime voinţa prin referendum cu privire la
problemele de interes naţional.
Problemele care se supun referendumului şi data desfăşurării
acestuia se stabilesc prin decret, de către Preşedintele României,
conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 3/2000. Punctul de vedere al
Parlamentului cu privire la referendumul iniţiat de Preşedintele
României, se exprimă printr-o hotărâre adoptată în şedinţă comună, cu
votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.
Sunt considerate ca fiind de interes naţional, în accepţiunea art. 12
din Legea nr. 3/2000, următoarele probleme:
a) adoptarea unor măsuri privind reforma şi strategia economică
a ţării;
b) adoptarea unor decizii politice deosebite cu privire la:
organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului şi
regimul privind autonomia locală;
c) regimul general al proprietăţii publice şi private;
d) organizarea generală a învăţământului;
e) structura sistemului naţional de apărare, organizarea armatei;
f) participarea forţelor armate la unele operaţiuni
internaţionale;
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 84 din 24 februarie 2000, cu
modificările şi completările ulterioare
152
g) integrarea României în structurile europene şi euroatlantice;
h) încheierea, semnarea sau ratificarea unor acte internaţionale
pe durată nedeterminată sau pe o perioadă mai mare de 10
ani.
Cetăţenii sunt chemaţi să se pronunţe prin „DA” sau „NU” asupra
problemei supuse referendumului, decizia luându-se cu majoritatea
voturilor valabil exprimate la nivelul ţării.

5. Actele Preşedintelui României


În literatura de specialitate este acreditată teza conform căreia
Preşedintele României emite două categorii de acte, respectiv acte
politice şi acte juridice.
Actele politice sunt acele manifestări unilaterale de voinţă ale
Preşedintelui României, care produc exclusiv efecte politice. În această
categorie sunt incluse: mesajele pe care Preşedintele României le
adresează cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii,
declaraţiile, apelurile, scrisorile etc.
Pe de altă parte, conform art. 100 alin. (1) din Constituţia
republicată „Preşedintele României emite decrete care se publică în
Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa
decretului”.
Referitor la natura juridică a decretelor prezidenţiale, literatura de
specialitate le cataloghează ca fiind acte juridice, respectiv acte
administrative, adică manifestări unilaterale de voinţă ale Preşedintelui
României, făcute în scopul de a produce efecte juridice.
Opinii diferite au fost exprimate însă în ceea ce priveşte
caracterul normativ şi/sau caracterul individual al decretelor
prezidenţiale.
Astfel, într-o opinie (prof. Ioan Muraru, Ion Deleanu, Mircea
Preda, etc.) se susţine că decretele prezidenţiale pot avea caracter
normativ şi caracter individual iar, într-o altă opinie, se susţine teza
potrivit căreia decretele prezidenţiale au numai caracter individual.
Ne raliem primei opinii şi apreciem că în exercitarea atribuţiilor
prevăzute de art. 92 şi 93 din Constituţie, în situaţia în care Preşedintele
declară mobilizarea forţelor armate, când instituie, potrivit legii, starea
de asediu sau starea de urgenţă pe întreg teritoriul ţării sau numai în
anumite unităţi administrativ-teritoriale, decretele au în principal
caracter normativ, deoarece prin ele se instituie drepturi şi obligaţii cu
caracter general şi impersonal, inclusiv sancţiuni juridice.
153
În legătură cu decretele emise de Preşedinte în temeiul art. 93 din
Constituţie – privind instituirea stării de asediu şi stării de urgenţă –
opinăm că aceste dispoziţii trebuie coroborate în mod obligatoriu cu cele
ale art. 73 lit. g) potrivit cărora regimul stării de asediu şi al celei de
urgenţă se reglementează prin lege organică. Aşadar, Parlamentul prin
lege organică este singura autoritate abilitată să stabilească restrângerile
ce pot fi aduse drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, precum şi atribuţiile
ce se vor transfera din competenţa autorităţilor civile în cea a
autorităţilor militare, Preşedintele prin decrete putând stabili:
 termenul de la care urmează a fi aplicabile prevederile legii;
 raza teritorială în care sunt aplicabile dispoziţiile legii;
 unele măsuri concrete de punere în executare a legii.
Sediul materiei îl regăsim în Ordonanţa de urgenţă nr. 1/1999
privind regimul stării de urgenţă 1, aprobată cu modificări şi completări
prin Legea nr. 453 din 1 noiembrie 2004.
Potrivit art. 10 din Ordonanţa de urgenţă sus-menţionată: „Starea
de asediu sau starea de urgenţă se instituie de Preşedintele României,
prin decret, contrasemnat de primul-ministru şi publicat de îndată în
Monitorul Oficial al României”.
Decretele se semnează de Preşedintele Republicii, iar în cazurile
expres prevăzute de art. 100 alin. (2) decretele se contrasemnează de
Primul-ministru, lipsa contrasemnăturii atrăgând nulitatea decretului,
deoarece Primul-ministru prin contrasemnare îşi angajează răspunderea
politică faţă de Parlament.
În ceea ce priveşte controlul exercitat de către instanţele
judecătoreşti de contencios administrativ, în literatura de specialitate s-
au conturat două teze şi anume:
a) într-o primă teză se consideră că decretele emise de
Preşedintele României, acte administrative de autoritate, se
supun controlului de legalitate prin contenciosul
administrativ2.
În acest sens, prof. Tudor Drăganu apreciază că decretele emise
de către Preşedinte şi contrasemnate de primul-ministru, deşi apar ca
acte administrative complexe, ele rămân acte administrative ale
Preşedintelui României. Pe cale de consecinţă, atât acţiunea în anulare în
faţa instanţelor de contencios administrativ, cât şi cea având ca obiect
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 22 din 21 ianuarie 1999,
aprobată prin Legea nr. 453/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a,
nr. 1052 din 12 noiembrie 2004
2
Tudor Drăganu, op. citată, vol. II, pp. 273-275
154
obligarea la despăgubiri, vor trebui îndreptate împotriva acestuia, opinie
căreia ne raliem.
b) cea de a doua teză susţine că decretele prezidenţiale sunt
exceptate de la controlul instanţelor de contencios
administrativ (I. Deleanu, M. Preda) sau chiar exclud
răspunderea Preşedintelui pentru decretele contrasemnate
de către primul-ministru1.
În ceea ce ne priveşte, achiesăm la prima teză, apreciind că
decretele prezidenţiale sunt acte administrative de autoritate şi în
consecinţă se supun controlului de legalitate exercitat de instanţele
judecătoreşti de contencios administrativ.

6. Răspunderea Preşedintelui României


Atâta vreme cât Preşedintele României îşi exercită atribuţiile în
scopul şi în limitele prevăzute de Constituţie, nu se pune problema
răspunderii sale politice sau juridice. În aproape toate sistemele
constituţionale, ideea centrală cu privire la răspunderea şefului statului
este aceea că el se bucură de imunitate şi nu răspunde pentru actele
săvârşite în exercitarea funcţiilor sale legale.
„Măsurile de protecţie sunt imunitatea, care priveşte orice formă
de răspundere juridică, cu excepţia demiterii de către corpul electoral,
potrivit art. 95 alin. (3), sau de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie,
potrivit art. 96 alin. (4), precum şi imunitatea parlamentară, astfel cum a
fost modificată prin Legea nr. 429/20032 de revizuire a Constituţiei.”3
Problema răspunderii intervine atunci când actele politice sau
actele juridice, ori alte măsuri ale Preşedintelui exced, depăşesc abilitările
sale constituţionale, fiind atrasă răspunderea politică sau răspunderea
juridică, după caz.
Răspunderea politică a Preşedintelui României este o consecinţă a
actelor şi faptelor sale politice săvârşite cu încălcarea prevederilor
constituţionale. În consecinţă, sancţiunile care intervin pentru acestea nu
pot fi decât de natură politică şi acestea sunt:
a) suspendarea din funcţie;
b) demiterea din funcţie.
1
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura
Lumina Lex, 1999, p. 76-77
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 758 din 29 octombrie 2003
3
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu,
Constituţia României revizuită – comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti,
2004, p. 144
155
Suspendarea din funcţie a Preşedintelui României este prevăzută
în art. 95 alin. (1) şi (2) din Constituţie şi intervine numai atunci când
Preşedintele săvârşeşte anumite fapte grave, prin care încalcă
Constituţia.
Propunerea de suspendare din funcţie se poate face de cel puţin
o treime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor, se înregistrează la
oricare dintre cele două Camere, secretarul general al camerei la care a
fost depusă având obligaţia de a o aduce neîntârziat la cunoştinţa
celeilalte camere, precum şi a Preşedintelui, precizându-i-se în ce constau
faptele ce i se impută.
Totodată cu propunerea de suspendare este sesizată şi Curtea
Constituţională, care are obligaţia de a emite avizul consultativ.
Pe baza dezbaterilor care au loc în Parlament, a avizului Curţii
Constituţionale şi, eventual, a informaţiilor şi explicaţiilor oferite de
Preşedinte, dacă se ajunge la concluzia că Preşedintele a săvârşit fapte
grave prin care s-a încălcat Constituţia, cu votul majorităţii deputaţilor şi
senatorilor Parlamentul poate hotărî suspendarea din funcţie.
Efectul suspendării din funcţie a Preşedintelui României este
acela de a naşte interimatul funcţiei, care se asigură, în ordine, de către
Preşedintele Senatului sau al Camerei Deputaţilor, conform art. 98 alin.
(1) din Constituţia României, republicată.
Demiterea din funcţie a Preşedintelui României este sancţiunea
politică cea mai severă, care are drept consecinţă pierderea funcţiei.
Potrivit art. 95 alin. (3) dacă propunerea de suspendare din
funcţie a fost aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează un
referendum pentru demiterea Preşedintelui.
Dacă electoratul nu votează demiterea Preşedintelui, acesta
reintră în toate prerogativele funcţiei de la data la care s-a publicat în
Monitorul Oficial hotărârea Curţii Constituţionale de confirmare a acestui
rezultat.
Răspunderea juridică a Preşedintelui României trebuie analizată
sub un dublu aspect, astfel:
În primul rând, ca oricare cetăţean român Preşedintele are o
răspundere patrimonială, administrativă sau penală de drept comun, în
raport cu natura faptei pe care a săvârşit-o, atunci când aceasta nu are
legătură cu funcţia pe care o exercită. Aşa de exemplu, el poate fi
sancţionat contravenţional pentru o contravenţie săvârşită ca simplu
cetăţean, ori poate fi obligat la plata unor despăgubiri civile pentru
prejudiciul cauzat altei persoane, după cum el poate fi sancţionat penal
pentru o infracţiune care nu are legătură cu exercitarea funcţiei.
156
În al doilea rând, sub aspectul faptelor săvârşite în exercitarea
funcţiei, în doctrină se susţine faptul că Preşedintele României nu poate
fi tras la răspundere pentru declaraţii, iniţiative etc. exercitate în temeiul
prerogativelor recunoscute de Constituţie. Pe de altă parte însă, având în
vedere că Preşedintele ca şi parlamentarii se bucură de imunitate,
legiuitorul constituant a redus răspunderea juridică penală a acestuia la
„punerea sub acuzare pentru înaltă trădare”, art. 96 din Constituţie
prevăzând în acest sens următoarele:
a) Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot hotărî
punerea sub acuzare a Preşedintelui României;
b) Motivul punerii sale sub acuzare îl constituie „înalta trădare”.
În legătură cu aceasta, trebuie să observăm faptul că în codul
nostru penal nu este incriminată infracţiunea de „înaltă
trădare”, de unde se poate concluziona că această sintagmă,
depăşind sfera conceptelor juridice, are o semnificaţie politică,
având un caracter mai complex decât infracţiunea de trădare
şi va fi apreciată de către parlamentari;
c) Măsura punerii sub acuzare se aprobă cu votul a cel puţin
două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor;
d) Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, Preşedintele fiind demis de drept de la data rămânerii
definitive a hotărârii de condamnare.
Acuzarea poate fi întemeiată numai pentru „înaltă trădare”, care,
tradiţional, în constituţiile democratice, se exprimă prin această
sintagmă. Astfel, Parlamentul nu îndeplineşte o funcţie jurisdicţională, iar
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va putea stabili calificarea juridică în
funcţie de infracţiunile cele mai grave prevăzute de Codul penal.
De drept, hotărârea de condamnare are ca efect demiterea
Preşedintelui. Este singurul caz în care Preşedintele României, deşi ales
de corpul electoral, este demis de autoritatea supremă a jurisdicţiilor
naţionale, deci de puterea judecătorească”1.

1
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, op.
citată, p.153
157
Capitolul II

GUVERNUL ROMÂNIEI

1. Consideraţii generale privind Guvernul


Consiliul de Miniştri sau Guvernul, ca organ de sine stătător, îşi are
izvoarele istorice în perioada absolutismului monarhic, în fostele consilii
regale denumite în multe ţări europene „cuvia regis”, iar în ţările române
„sfaturi domneşti”. Aceste instituţii au căpătat rolul şi semnificaţii mai
apropiate de cele actuale, în epoca modernă, odată cu apariţia primelor
Constituţii, mai întâi fiind create ministerele, conduse de miniştri, care au
funcţionat ca atare, fără să constituie împreună Guvernul, ca organ al
statului, cu rolul şi semnificaţia pe care o are în zilele noastre 1.
În Ţările Române, ministerele au fost create prin Regulamentele
Organice, în anul 1831 în Muntenia şi în 1832 în Moldova, Consiliul de
Miniştri apărând după Unirea Principatelor.
Constituţia din anul 1866 fără să cuprindă o reglementare
detaliată despre Guvern, are un capitol special (cap. II) intitulat „Despre
Domn şi miniştri”, în care se precizează că „miniştrii sunt numiţi şi
revocaţi de Domn”, miniştrii contrasemnau actele Domnului devenind
răspunzători de actul semnat (art. 92 alin. 2)2.
În ceea ce priveşte răspunderea miniştrilor pentru faptele
săvârşite în timpul „exerciţiului funcţiunei lor”, se prevedea dreptul
Adunărilor şi al Domnului de a-i acuza pe miniştri şi de a-i trimite în
judecată la Curtea de Casaţie şi Justiţie.
Constituţia din anul 1923 aduce un plus de reglementare pe linia
instituţiei Guvernului, art. 92 precizând faptul că „Guvernul exercită
puterea executivă în numele Regelui în modul stabilit de Constituţie”, iar
art. 93 dispunea: „Miniştrii reuniţi alcătuiesc Consiliul de Miniştri, care
este prezidat cu titlul de preşedinte al Consiliului de Miniştri, de acela
care a fost însărcinat de Rege cu formarea guvernului” 3.

1
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 88
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Ediţia a IV-a, Bucureşti, Institutul de Arte
Grafice „E. Marvan”, 1934, vol. I, p. 289
3
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, vol. II, Bucureşti, 1966,
pp.342-343
158
Prin Constituţia din 19381 a fost instaurată dictatura regală, rolul
Guvernului fiind mult diminuat, puterea executivă exercitându-se în
numele Regelui de către miniştri şi nu de către Guvern, astfel cum
prevedea Constituţia din 1923.
Apoi, rolul Guvernului a fost aproape inexistent în perioada
dictaturii militaro-fasciste, când Constituţia a fost suspendată, mareşalul
Ion Antonescu - preşedintele Consiliului de Miniştri - fiind investit cu
puteri depline.
Constituţia din 13 aprilie 1948 consacră un titlu special - Titlul V -
organelor administraţiei de stat, Consiliului de Miniştri şi ministerelor,
art. 66 definind Guvernul ca „organul suprem executiv şi administrativ al
R.P.R.”, format din „preşedintele Consiliului de Miniştri, din unul sau mai
mulţi vicepreşedinţi şi din miniştri, care împreună alcătuiesc Consiliului de
Miniştri”. Din analiza textului rezultă că, în concepţia Constituţiei,
noţiunea de Guvern este echivalentă cu cea de Consiliu de Miniştri, iar
funcţia de Preşedinte al Consiliului de Miniştri este sinonimă cu cea de
Prim-Ministru.
Constituţia din 1948 punea un accent deosebit pe rolul Consiliului
de Miniştri, care avea sarcina să conducă din punct de vedere
administrativ statul, scop în care coordona şi dădea directive generale
ministerelor, dirija şi planifica economia naţională, realiza bugetul
statului, asigura ordinea publică şi securitatea statală, conducea politica
generală a statului în relaţiile internaţionale etc.
Legea fundamentală mai prevedea că numărul şi atribuţiile
ministerelor, denumirea şi desfiinţarea acestora se reglementează prin
lege, de către Marea Adunare Naţională - organul suprem al puterii de
stat.
Constituţiile din 1952 şi 1965 au menţinut, în esenţă, acelaşi rol al
Consiliului de Miniştri, cu unele nuanţări impuse de evoluţia spre
totalitarism a regimului comunist din România, care impunea
subordonarea lui faţă de conducătorul unic al partidului şi statului.
După Revoluţia din 1989, Consiliul Frontului Salvării Naţionale a
emis Decretul - Lege nr.10 din 31 decembrie 1989 privind constituirea,
organizarea şi funcţionarea Guvernului.
Apoi, a fost adoptată Legea nr. 37 din 7 decembrie 1990 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului României evident cu modificările
implicite aduse de Constituţie, începând cu 8 decembrie 1991, lege
abrogată prin Legea nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea şi

1
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I-a, nr. 48 din 27 decembrie 1938
159
funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor2, cu modificările şi
completările ulterioare.

2. Rolul Guvernului României potrivit Constituţiei şi Legii nr.


90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor
În Titlul III consacrat „Autorităţilor publice”, Constituţia
României, republicată, include după Parlament şi Preşedintele României,
în Capitolul III intitulat „GUVERNUL” dispoziţiile cadru care definesc:
Rolul şi structura Guvernului României (art. 102), Învestitura (art. 103),
Jurământul de credinţă (art. 104), Incompatibilităţile pentru funcţia de
membru al Guvernului (art. 105), Încetarea funcţiei de membru al
Guvernului (art. 106), Primul - Ministru (art. 107), Actele Guvernului (art.
108), Răspunderea membrilor Guvernului (art. 109) şi Încetarea
mandatului (art. 110).
Articolul 102 din Constituţia României, republicată, are
următoarea redactare:
„(1) Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de
Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice.
(2) În îndeplinirea atribuţiilor sale, Guvernul cooperează cu
organismele sociale interesate.
(3) Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri
stabiliţi prin lege organică”.
Aceste prevederi constituţionale consfinţesc rolul politic al
Guvernului în realizarea politicii interne şi externe a ţării, pe de o parte,
precum şi rolul de a realiza conducerea generală a administraţiei publice,
consacrând astfel poziţia sa de organ central, cu competenţă materială
generală.
În acelaşi sens, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 90/2001
stipulează: „Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, … care
asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea
generală a administraţiei publice”, iar aliniatul (2) prevede că „Guvernul
are rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului
naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul
economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale.”
Rolul politic al guvernului decurge din originea sa parlamentară,
precum şi din dependenţa sa faţă de programul de guvernare acceptat
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 90 din 2 aprilie 2001
160
de Parlament, votul Parlamentului exprimând încrederea acestuia,
deopotrivă, faţă de echipa guvernamentală şi programul acesteia.
Programul de guvernare este un document politic, care aparţine
exclusiv Guvernului, chiar dacă el este „acceptat” de Parlament,
legiuitorul constituant evitând utilizarea verbului „a aproba” în ideea de
a nu crea un dualism politic între Parlament şi Guvern. Procedând în
această manieră, Constituţia României a lăsat Parlamentului posibilitatea
de a retrage încrederea acordată Guvernului, atunci când consideră că
acesta nu îl mai reprezintă, pe calea moţiunii de cenzură, conform art. 113
din Legea fundamentală1.
În plan statal, Guvernul are rolul de a exercita conducerea
generală a administraţiei publice, stabilind în această calitate raporturi
juridice de drept administrativ de trei categorii, după cum urmează:
a) raporturi de subordonare ierarhică faţă de ministere şi
celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de
specialitate din subordinea sa şi faţă de prefecţi (art. 28 alin. 1
din Legea nr. 90/2001);
b) raporturi de colaborare - cu autorităţile administrative
autonome (art. 29 din Legea nr. 90/2001) şi organismele
sociale nestatale (patronat, sindicate, partide politice, culte,
etc.);
c) raporturi de tutelă administrativă - faţă de autorităţile
administraţiei publice locale (consilii locale, consilii judeţene şi
primari) prin prefecţi, ca reprezentanţi ai Guvernului în
teritoriu (a se vedea în acest sens şi prevederile art. 30 ale
Legii nr. 90/2001).

3. Procedura de constituire şi învestitura Guvernului


Potrivit dispoziţiilor art. 103 din Constituţia României, republicată,
procedura de învestitură a Guvernului cuprinde patru etape, după cum
urmează:
a) Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia
de prim-ministru în urma consultării partidului care are majoritatea
absolută în Parlament, ori, dacă nu există o astfel de majoritate, a
partidelor reprezentate în Parlament.
Prin această desemnare se poate aprecia că Preşedintele
României, îl şi mandatează pe candidatul la funcţia de Prim-ministru să
întocmească lista viitorului Guvern şi Programul de guvernare.
1
A. Iorgovan, op. citată, vol. II, p. 456
161
b) Candidatul desemnat la funcţia de prim-ministru se va consulta
cu partidul (partidele, alianţa politică sau electorală) care i-a susţinut
candidatura pentru a definitiva lista Guvernului.
Această consultare, definitivarea listei Guvernului şi a programului
de guvernare nu pot depăşi 10 zile de la desemnare, termen în care
candidatul la funcţia de prim-ministru este obligat să solicite
Parlamentului votul de încredere (art. 103 alin. 2 din Constituţia
României, republicată).
c) Votul de încredere se acordă de către Camera Deputaţilor şi
Senat întrunite în şedinţa comună, pe baza dezbaterii programului şi
listei Guvernului, fiind necesar votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.
În cazul neacordării votului de încredere, procedura de învestire
reîncepe, prin organizarea de noi consultări politice de către Preşedintele
României, pentru desemnarea unul alt candidat la funcţia de prim-
ministru.
d) Procedura de investire se finalizează prin numirea Guvernului
de către Preşedintele României.
Potrivit art. 85 alin. (l) din Constituţie, Preşedintele României
„...numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de
Parlament”, numirea neputând fi refuzată şi se face prin decret
prezidenţial1.
Încheierea procedurii de învestire, prin numirea Guvernului de
către şeful statului are drept consecinţă naşterea raporturilor juridice
între Guvern şi Parlament, pe de o parte, şi între Guvern şi Preşedintele
României, pe de altă parte.
Guvernul în ansamblul său şi fiecare dintre membri săi au obligaţia
să depună în mod individual, în faţa Preşedintelui României, jurământul
prevăzut în art. 82 din Constituţie, mandatul Guvernului şi al fiecărui
membru în parte începând de la data depunerii jurământului, astfel cum
prevede art. 104 alin.2 din Legea fundamentală.
Legea fundamentală a stabilit în art. 110 situaţiile care conduc la
încetarea mandatului Guvernului precum şi datele de la care încetează
mandatul.
Astfel, ca regulă, mandatul Guvernului încetează la data validării
alegerilor parlamentare generale conform art. 110 alin.1 din Constituţie.
În alin. 2 al art. 110 Constituţia României, republicată, sunt
reglementate două situaţii de excepţie care au drept consecinţă
încetarea mandatului Guvernului şi anume:

1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 172-173
162
a) demiterea Guvernului ca urmare a retragerii de către Parlament
a încrederii acordate, pe calea moţiunii de cenzură;
b) dacă primul-ministru se află într-una din situaţiile prevăzute de
art.106 din Constituţie, cu excepţia revocării (demisie, pierderea
drepturilor electorale, incompatibilitate, deces şi alte situaţii prevăzute
de lege), ori este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile mai mult de
45 de zile.
Guvernul al cărui mandat a încetat, în condiţiile sus-menţionate,
îndeplineşte numai acele atribuţii necesare pentru administrarea
treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii
noului Guvern.

4. Componenţa Guvernului, incompatibilităţi, încetarea funcţiei


de membru al Guvernului
Potrivit art. 102 alin. (3) din Constituţie, Guvernul este alcătuit din
primul ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică, iar art.
3 din Legea nr. 90/2001 stabileşte: „Guvernul este alcătuit din primul-
ministru şi miniştri. Din Guvern pot face parte şi miniştri-delegaţi, cu
însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista Guvernului
prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere”.
În art. 2 din Legea nr. 90/2001 sunt prevăzute condiţiile pe care
trebuie să le îndeplinească în mod cumulativ persoanele, pentru a putea
dobândi calitatea de membru al Guvernului, şi anume:
a) să aibă cetăţenia română şi domiciliul în ţară;
b) să aibă exerciţiul drepturilor electorale;
c) să nu fi suferit condamnări penale;
d) să nu se găsească într-unul din cazurile de incompatibilitate
prevăzute de lege.
Pe de altă parte, potrivit legii, funcţia de membru al Guvernului
este incompatibilă cu:
a) orice altă funcţie publică de autoritate, cu excepţia celei de
deputat sau de senator ori a altor situaţii prevăzute de
Constituţie;
b) o funcţie de reprezentare profesională salarizată în cadrul
organizaţiilor cu scop comercial;
c) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general,
director administrativ, membru al consiliului de administraţie
sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte

163
instituţii de credit, societăţile de asigurări şi cele financiare,
precum şi la instituţiile publice;
d) funcţia de preşedinte sau secretar al adunărilor generale ale
acţionarilor sau asociaţiilor la societăţile comerciale prevăzute
de lit. c);
e) funcţia de reprezentant al statului la adunările generale ale
societăţilor comerciale prevăzute de lit. c);
f) funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie
ale regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale;
g) calitatea de comerciant persoană fizică;
h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
i) o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia
acelor funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care
România este parte.1
În acelaşi timp, în alin. (3) al art. 84 din Legea nr. 161/2003, Cartea
I-a, Titlul IV se prevede că, în mod excepţional, Guvernul poate aproba
participarea membrilor guvernului ca reprezentanţi ai statului în
adunările generale ale acţionarilor ori în consiliile de administraţie a
regiilor autonome, societăţilor comerciale, băncilor, etc. Având în vedere
că „situaţia excepţională” nu este definită de legiuitor, este foarte
posibil ca Guvernul să uzeze în exces de această dispoziţie care, în opinia
noastră, nu se justifică.
Constatarea stării de incompatibilitate se face de primul-ministru,
care va dispune măsurile de încetare a acestuia, conform art. 4 alin. (2)
din Legea nr. 90/2001.
Încetarea funcţiei de membru al Guvernului este reglementată de
art. 106 din Constituţie şi art. 5 din Legea nr. 90/2001 conform căruia:
„Funcţia de membru al Guvernului încetează în urma demisiei, a
revocării, a pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a
decesului şi a demiterii în condiţiile prevăzute de art. 8 alin. (2)”.
Demisia este un act unilateral de voinţă şi „poate să fie
determinată de o situaţie imputabilă, de o stare de pericol creată în
departamentul condus de respectivul membru al Guvernului, de o
conduită incorectă a acestuia dezvăluită opiniei publice” 2, context în

1
A se vedea art. 84 din Cartea I-a, Titlul IV, Capitolul III din Legea nr. 161/2003 privind
unele măsuri pentru aplicarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor
publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu modificările şi completările
ulterioare
2
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 176
164
care, se apreciază că este vorba despre o „demisie de onoare sau
asumată”, ori despre „o demisie forţată sau provocată”.
Pentru a produce efecte juridice, legiuitorul a prevăzut în art. 6
din Legea nr. 90/2001 următoarele două condiţii:
 demisia trebuie anunţată în mod public;
 demisia trebuie prezentată în formă scrisă primului-
ministru.
Demisia devine irevocabilă din momentul în care s-a luat act de
depunerea ei, dar nu mai târziu de 15 zile de la data depunerii.
Revocarea din funcţia de membru al Guvernului se face de către
Preşedintele României, la propunerea primului-ministru, fiind efectul
unei remanieri guvernamentale.
Precizăm că potrivit art. 107 alin. (2) din Constituţia României,
republicată, „Preşedintele României nu îl poate revoca pe primul-
ministru”, textul fiind introdus cu ocazia revizuirii Constituţiei. Raţiunea
acestei dispoziţii novatoare rezidă în faptul că revocarea primului-
ministru ar echivala cu revocarea Guvernului, operaţiune juridică dată de
legea fundamentală în competenţa Parlamentului, prin retragerea
încrederii, ca urmare a unei moţiuni de cenzură.
Demiterea unui membru al Guvernului poate fi dispusă de
Preşedintele României, la propunerea primului-ministru, în cazul în care a
fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă, sau
dacă averea sa a fost declarată, în tot sau în parte, ca fiind dobândită în
mod ilicit, printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, conform art. 8
alin. (2) din Legea nr. 90/2001, cu modificările şi completările ulterioare.
Dacă primul-ministru se află în una dintre situaţiile prevăzute de
art. 5 din Legea nr. 90/20011, sau este în imposibilitatea de a-şi exercita
atribuţiile mai mult de 45 de zile, Preşedintele României va desemna un
alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini
atribuţiile primului-ministru, până la formarea noului Guvern, text aflat în
concordanţă cu art. 107 alin. (3) din Constituţia României, republicată.
Interimatul pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor
încetează, dacă primul-ministru îşi reia activitatea în Guvern în cel mult 45
de zile.
Dispoziţii similare sunt prevăzute în alin. (2) şi alin. (3) ale art. 9
din Legea nr. 90/2001 pentru ceilalţi membri ai Guvernului.

1
s.n. demisie, pierderea drepturilor electorale, incompatibilitate, deces, alte situaţii
prevăzute de lege
165
Numirea în funcţia de membru al Guvernului, în caz de remaniere
guvernamentală sau de vacanţă a postului, se face de către Preşedintele
României, la propunerea primului-ministru.

1. Structura Guvernului
Conform art. 102 alin. (3) din Constituţia României, republicată,
„Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi
prin lege organică”.
Legea organică privind organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor nr. 90/2001, cu modificările şi completările
ulterioare prevede în art. 3 următoarele:
„(1) Guvernul este alcătuit din primul-ministru şi miniştri.
(2) Din Guvern pot face parte şi miniştrii de stat, precum şi
miniştri delegaţi cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru,
prevăzuţi în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea
votului de încredere”.1
Din analiza celor două texte legale se constată că în componenţa
Guvernului regăsim două categorii de membri, după cum urmează:
a) membrii ai Guvernului stabiliţi de Constituţie (primul-ministru şi
miniştri);
b) membrii ai Guvernului stabiliţi prin legea organică privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului. 2
Primul-ministru deţine poziţia de vârf în cadrul Guvernului. Din
coroborarea dispoziţiilor art. 107 alin. (1) din Constituţie, cu cele ale art.13
din Legea nr. 90/2001 rezultă că primul-ministru conduce Guvernul şi
coordonează activitatea membrilor acestuia, cu respectarea atribuţiilor
legale care le revin prin lege acestora. Cu alte cuvinte, şeful Guvernului
este abilitat cu conducerea şi coordonarea activităţii miniştrilor, fiind
obligat însă să respecte atribuţiile legale ale acestora.
Pe de altă parte, potrivit celor două texte legale, primul-ministru
reprezintă Guvernul în relaţiile acestuia cu Parlamentul, Preşedintele
României, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea Constituţională,
Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte
autorităţi şi instituţii publice, partidele şi alianţele politice, sindicatele, cu
alte organizaţii neguvernamentale, precum şi în relaţiile internaţionale.

1
Alin. (2) al art. 3 a fost modificat prin Legea nr. 23 din 3 martie 2004, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 187 din 3 martie 2004
2
A se vedea Verginia Vedinaş, op. cit., p. 295
166
În acelaşi timp, primul-ministru este vicepreşedintele Consiliului
Suprem de Apărare a Ţării, calitate conferită de art. 14 din Legea nr.
90/2001.
Primul-ministru are competenţa să facă numiri şi eliberări din
funcţie, pentru următoarele funcţii publice:
a) conducătorii organelor de specialitate din subordinea
Guvernului, cu excepţia persoanelor care au calitatea de
membru al Guvernului;
b) secretarul general al Guvernului şi secretarii generali adjuncţi
ai Guvernului;
c) personalul din cadrul Cancelariei Primului-ministru;
d) secretarii de stat;
e) alte persoane care îndeplinesc funcţii publice, în cazurile
prevăzute de lege.1
Potrivit dispoziţiilor art. 16-18 din Legea nr. 90/2001, primul-
ministru îndeplineşte şi alte atribuţii, astfel:
a) prezintă Camerei Deputaţilor şi Senatului rapoarte şi declaraţii
cu privire la politica Guvernului, şi răspunde la întrebările ori interpelările
adresate de către deputaţi sau senatori (personal, sau poate desemna un
alt membru al Guvernului);
b) contrasemnează decretele emise de Preşedintele României în
cazurile prevăzute de lege fundamentală;
c) în scopul rezolvării unor probleme operative, primul-ministru
poate constitui, prin decizie, consilii, comisii şi comitete interministariale;
d) îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de Constituţie, de lege
sau care decurg din rolul şi funcţiile Guvernului.
În exercitarea atribuţiilor legale, primul-ministru emite decizii.

2. Aparatul de lucru al Guvernului


Aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din Cancelaria
Primului-ministru, Secretariatului General al Guvernului, departamente şi
alte asemenea structuri organizatorice cu atribuţii specifice stabilite prin
hotărâre a Guvernului.2
Cancelaria Primului-ministru este condusă de şeful cancelariei,
care are rang de ministru şi calitate de ordonator principal de credite.

1
A se vedea art. 15 din Legea nr. 90/2001, cu modificările şi completările ulterioare
2
A se vedea art. 20 din Legea nr. 90/2001, modificat prin Legea nr. 23/2004, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 187 din 3 martie 2004
167
Organizarea şi funcţionarea Cancelariei Primului-ministru se
aprobă prin decizie a primului-ministru.
Conducerea compartimentelor din cadrul Cancelariei Primului –
ministru se asigură, după caz, de personal cu funcţii de conducere sau de
demnitari.
Conform art. 2 din Ordonanţa de urgenţă nr. 11/2004 privind
stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice
centrale1, Cancelaria Primului-ministru a preluat, prin reorganizare:
a) Corpul de Control al Guvernului, instituţie publică în
coordonarea primului-ministru şi în subordinea Autorităţii
Naţionale de Control, cu personalitate juridică, care se
desfiinţează;
b) Departamentul pentru Analiză Instituţională şi Locală,
structură în aparatul de lucru al Guvernului, fără personalitate
juridică;
c) Departamentul Purtătorului de Cuvânt al Guvernului şi
Relaţii cu Presa, structură în aparatul de lucru al Guvernului,
fără personalitate juridică;
d) Departamentul pentru Românii de Pretutindeni,
structură în aparatul de lucru al Guvernului, fără personalitate
juridică;
e) Oficiul pentru gestionarea relaţiilor cu Republica
Moldova, structură fără personalitate juridică în cadrul
Secretariatului General al Guvernului;
f) Unitatea de management a proiectului pentru
implementarea şi monitorizarea programului ce se va conveni
cu Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare
(B.I.R.D.) în cadrul viitorului împrumut de ajustare
programatică (PAL);
g) Biroul relaţii cu publicul din cadrul Agenţiei pentru
Strategii Guvernamentale;
h) Corpul de consilieri al primului-ministru,
compartimentul pentru monitorizarea marilor programe de
interes naţional cuprinse în Programul de guvernare, aparatul
tehnic al corpului de consilieri, cabinetul primului-ministru,
cancelaria primului-ministru, compartimentul documente
secrete şi compartimentul care asigură protocolul primului-

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 266 din 25 martie 2004
168
ministru din cadrul fostului aparat de lucru al primului-
ministru.
Guvernul are un Secretariat General, condus de secretarul general
al Guvernului care poate avea rang de ministru. Acesta este ajutat de
unul sau mai mulţi secretari adjuncţi, care pot avea rang de secretar de
stat şi sunt numiţi prin decizie a primului-ministru.
Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al
Guvernului şi asigură desfăşurarea operaţiunilor tehnice aferente actelor
de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice,
economice şi tehnice ale activităţii Guvernului, precum şi reprezentarea
Guvernului în faţa instanţelor judecătoreşti.
Organizarea şi atribuţiile Secretariatului General al Guvernului se
stabilesc prin hotărâre a Guvernului.
Secretariatul General al Guvernului asigură, prin aparatul propriu,
continuitatea derulării operaţiunilor tehnice aferente actelor de
guvernare, constituind elementul de legătură şi stabilitate al actului de
guvernare.
Guvernul aprobă proiectul bugetului propriu, care este parte
integrantă a bugetului de stat. Ministrul pentru coordonarea
Secretariatului General al Guvernului sau, după caz, secretarul general al
Guvernului este ordonator principal de credite pentru aparatul propriu
de lucru al Guvernului, cu excepţia Cancelariei Primului-Ministru şi a altor
cazuri prevăzute de lege.
Departamentul este o structură organizatorică, fără personalitate
juridică şi fără unităţi subordonate. Se subordonează primului-ministru şi
se organizează pe principalele domenii de interes general conform
atribuţiilor Guvernului.
Departamentul este condus de un demnitar public, care are
competenţa de a emite ordine cu caracter individual.
Înfiinţarea, modul de organizare şi funcţionare, precum şi
atribuţiile departamentului se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

3. Funcţionarea Guvernului
Guvernul este o autoritate publică colegială, care lucrează în
şedinţe. Potrivit art. 25 alin. (1) al Legii nr. 90/2001, Guvernul se
întruneşte în şedinţe săptămânale sau ori de câte ori este nevoie, la
convocarea şi sub conducerea primului-ministru.
Şedinţele Guvernului sunt legal constituite în prezenţa majorităţii
membrilor săi.
169
În cadrul şedinţelor se analizează şi se dezbat problemele ce intră
în competenţa Guvernului, adoptându-se acte juridice sau politice. Art.
25 alin. (2) al Legii nr. 90/2001 prevede în acest sens: „În cadrul şedinţelor
Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne şi externe a ţării
precum şi aspecte privind conducerea generală a administraţiei publice,
adoptându-se măsurile corespunzătoare”.
La şedinţele Guvernului pot participa, în calitate de invitaţi,
conducători ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori
a ministerelor, sau ai unor autorităţi administrative autonome, precum şi
orice alte persoane a căror prezenţă se apreciază a fi utilă, la solicitarea
primului-ministru.
Dezbaterile Guvernului şi modul de adoptare a hotărârilor şi
ordonanţelor etc. se înregistrează pe bandă magnetică şi se
consemnează în stenograma şedinţei, certificată de şeful Cancelariei
Primului-Ministru şi păstrată, conform legii, în cadrul Cancelariei Primului-
Ministru.
Preşedintele României poate participa la şedinţele Guvernului în
care se analizează probleme de interes naţional privind politica externă,
apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi la cererea primului-ministru, în
alte situaţii (art. 87 din Constituţie şi art. 24 alin. (2) al Legii nr. 90/2001),
prezidând şedinţele la care participă.

4. Atribuţiile Guvernului
Art. 102 alin. (1) din Constituţia României, republicată, prevede că:
„Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de
Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice”.
Formularea din legea fundamentală are o valoare axiomatică şi
este exhaustivă, practic nici o problemă neputându-se situa în afara
politicii interne şi externe a ţării.
În acelaşi timp, textul constituţional consacră un dublu rol al
Guvernului, respectiv:
a) un rol politic, care constă în realizare politicii interne şi
externe a ţării;
b) un rol administrativ, care se manifestă prin conducerea
generală a administraţiei publice.
Dispoziţiile legii fundamentale sunt detaliate în art. 11 din Legea
nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a
ministerelor, precum şi de alte acte normative.
170
Articolul 11 din Legea nr. 90/2001 stabileşte următoarele atribuţii
ale Guvernului:
a) exercită conducerea generală a administraţiei publice;
b) iniţiază proiecte de lege şi le supune spre adoptare
Parlamentului;
c) emite hotărâri pentru organizarea executării legilor,
ordonanţe în temeiul unei legi speciale de abilitare şi
ordonanţe de urgenţă potrivit Constituţiei;
d) asigură executare de către autorităţile administraţiei publice a
legilor şi a celorlalte dispoziţii normative date în aplicare
acestora;
e) elaborează proiectele de lege a bugetului de stat şi a
bugetului asigurărilor sociale de stat şi le supune spre
adoptare Parlamentului;
f) aprobă strategiile şi programele de dezvoltare economică a
ţării, pe ramuri şi domenii de activitate;
g) asigură realizarea politicii în domeniul social potrivit
Programului de guvernare;
h) asigură apărarea ordinii de drept, a liniştii publice şi siguranţei
cetăţeanului, precum şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor,
în condiţiile prevăzute de lege;
i) aduce la îndeplinire măsurile adoptate, potrivit legii, pentru
apărarea ţării, scop în care organizează şi înzestrează forţele
armate;
j) asigură realizarea politicii externe a ţării şi, în acest cadru,
integrarea României în structurile europene şi internaţionale;
k) negociază tratatele, acordurile şi convenţiile internaţionale
care angajează statul român; negociază şi încheie, în condiţiile
legii, convenţii şi alte înţelegeri internaţionale la nivel
guvernamental;
l) conduce şi controlează activitatea ministerelor şi a celorlalte
organe centrale de specialitate din subordinea sa;
m) asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului;
n) acordă şi retrage cetăţenia română, în condiţiile legii; aprobă
renunţarea la cetăţenia română, în aceleaşi condiţii;
o) înfiinţează, cu avizul Curţii de Conturi, organe de specialitate
în subordinea sa;
p) cooperează cu organismele sociale interesate în îndeplinirea
atribuţiilor sale;

171
q) îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de lege sau care
decurg din rolul şi funcţiile Guvernului.

5. Actele Guvernului
Legea fundamentală statuează în art. 108 alin. (1): „Guvernul
adoptă două categorii de acte juridice şi anume hotărâri şi ordonanţe”.
Aşa cum se relevă într-o opinie, „Constituţia României, preluând
spiritul constituţional vest-european, se ocupă numai de actele juridice
ale Guvernului, adică de hotărâri şi ordonanţe, pentru că numai acestea
au nevoie de un regim constituţional care să reprezinte baza regimului
juridic aplicabil”1.
Dispoziţiile legii fundamentale sunt detaliate în art. 26 şi art. 27
din Legea nr. 90/2001, care stabilesc în acelaşi timp principalele reguli
procedurale în materia hotărârilor şi ordonanţelor, astfel:
a) hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor;
b) ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare
sau, în situaţii extraordinare, ordonanţe de urgenţă, potrivit
dispoziţiilor art. 115 din Constituţia României, republicată;
c) proiectele de hotărâri şi de ordonanţe se propun de către
membrii Guvernului, potrivit unei metodologii aprobată prin
hotărâre a Guvernului;2
d) hotărârile şi ordonanţele se dezbat în cadrul şedinţelor de
Guvern, în prezenţa majorităţii membrilor săi;
e) hotărârile şi ordonanţele se adoptă prin consens. În cazul în
care consensul nu se realizează hotărăşte primul-ministru.
Această regulă se aplică şi în cazul altor documente sau
măsuri care se dezbat în cadrul şedinţelor Guvernului. Trebuie
să remarcăm faptul că legiuitorul organic a conferit primului-
ministru puteri discreţionare, el fiind abilitat să hotărască
adoptarea unei hotărâri sau ordonanţe chiar dacă nu se
realizează consensul. În acelaşi timp, se impune observaţia că
adoptarea prin consens a actelor administrative este atipică,
doctrina şi legislaţia consacrând adoptarea acestora cu
majoritate simplă, absolută sau calificată. Această procedură

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 186
2
A se vedea H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la
nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative
spre aprobare, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 243 din 17
martie 2006
172
de adoptare a hotărârilor şi ordonanţelor a fost criticată în
literatura de specialitate, opinii cărora ne raliem. 1
f) hotărârile şi ordonanţele se semnează de primul-ministru şi se
contrasemnează de miniştri care au obligaţia punerii lor în
executare;
g) hotărârile şi ordonanţele se publică în Monitorul Oficial al
României, partea I-a, sub sancţiunea inexistenţei. De la
această regulă, fac excepţie hotărârile cu caracter militar care
se comunică numai instituţiilor interesate;
Dreptul de a iniţia proiecte de acte normative, potrivit art. 4 alin.
(2) din H.G. nr. 50/20052 este recunoscut următoarelor autorităţi publice:
a) ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale aflate în subordinea Guvernului, precum şi
autorităţilor administrative autonome;
b) organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale
aflate în subordinea sau coordonarea ministerelor, prin ministerele în a
căror subordine sau coordonare se află, prefecturilor, consiliilor judeţene
şi, respectiv, Consiliului General al Municipiului Bucureşti, potrivit legii,
prin Ministerul Administraţiei şi Internelor.

9.1. Hotărârile Guvernului


se emit în scopul organizării executării legii şi pe cale de
consecinţă nu pot contraveni principiilor şi dispoziţiilor cuprinse în lege.
Hotărârile pot avea caracter normativ sau individual.
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate 3, hotărârile cu
caracter normativ pot fi clasificate în două categorii şi anume:
a) hotărâri adoptate în scopul punerii în executare a legii, care
stabilesc ele însele reguli juridice cu valoare juridică praeter
legem şi secundum legem. Cu alte cuvinte, ele se adoptă în
baza legii şi în limitele acesteia, stabilind măsuri administrative
care asigură punerea în aplicare a legii;

1
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 116, V.I. Prisăcaru, Tratat de drept
administrativ român, ediţia a III-a, 2002, p. 114
2
H.G. nr.50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul
Guvernului, pentru elaborarea avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre
aprobare
3
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 109
173
b) hotărâri prin care se aprobă alte acte juridice, cum sunt, spre
pildă, hotărârile prin care se aprobă diferite regulamente,
norme metodologice, etc.
În final, relevăm faptul că, la fel ca şi în alte numeroase situaţii,
Guvernul prin actele sale adaugă sau modifică legea practică păguboasă
şi nepermisă în contradicţie cu normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative stabilite sau aprobate prin Legea nr.
24/2000, republicată. Astfel, aceste ordonanţe sunt denumite ordonanţe
simple, art. 2 alin. (3) din H.G. nr. 50/2005 având următoarea redactare:
„Ordonanţele simple emise în domeniul care nu fac obiectul legilor
organice, se adoptă numai în temeiul unei legi speciale de abilitare a
Guvernului, în limitele şi condiţiile prevăzute de aceasta.”
Considerăm că este obligaţia Consiliului legislativ de a preveni şi
de a elimina aceste carenţe.

9.2. Ordonanţele Guvernului


Regimul constituţional al ordonanţelor este stabilit în art. 115 din
Constituţia României, republicată, intitulat „Delegarea legislativă”.
În doctrina de specialitate, s-a subliniat în mod constant că
dreptul Guvernului de a emite ordonanţe constituie expresia juridică a
delegării legislative. Această teză este reiterată într-o opinie potrivit
căreia: „Constituţia României a înţeles să folosească noţiunea de
ordonanţă pentru determinarea actului juridic prin care Guvernul îşi
exercită delegarea legislativă care, fiind o putere pe care Parlamentul o
deleagă executivului, presupune o lege de învestire în acest sens, adică o
lege de abilitare”.1
Aşadar, ordonanţa depăşeşte sfera strictă a conducerii generale a
administraţiei publice, fiind o modalitatea de participare a Guvernului la
realizarea puterii legislative, corespunzătoare rolului constituţional
conferit de art. 102 alin. (1) din Constituţie privind realizarea politicii
interne şi externe.
Materia ordonanţelor a fost reglementată de art. 114 al
Constituţiei din 1991. Textul citat a dat naştere unei practici legislative
neunitare, a suscitat numeroase controverse doctrinare, „ca să nu mai
vorbim de meandrele care s-au manifestat şi în practica Curţii
Constituţionale, îndeosebi în legătură cu semnificaţia sintagmei «în cazuri
excepţionale»”.2 În acest context, prin Legea de revizuire a Constituţiei
1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 223
2
Ibidem, p. 225
174
din 2003 au fost aduse modificări substanţiale art. 114, devenit actualul
art. 115.
„Astfel, a fost regândită redactarea alin. (4), apoi, au fost
introduse două alineate noi, după alin. (4) care au devenit alin. (5) şi (6)
din textul actual, cu aspecte de ordin procedural şi cu exceptarea
anumitor materii, au fost aduse precizări la alin. (5) care a devenit alin.
(7) şi, în fine, s-a introdus un alineat care în redactarea actuală este alin.
(8)”.1
Din redactarea art. 115 al Constituţiei, republicată, rezultă că
Guvernul României poate emite ordonanţe şi ordonanţe de urgenţă.
Regimul constituţional al ordonanţelor este consacrat de
alineatele 1, 2, 3, 7 şi 8 ale art. 115, din analiza cărora desprindem
următoarele reguli:
a) ordonanţele pot fi emise numai în temeiul unei legi speciale de
abilitare adoptată de Parlament;
b) ordonanţele nu pot fi emise în domeniile care se
reglementează prin lege organică, conform art. 73 alin. (3) din
Constituţie;
c) în mod obligatoriu, legea de abilitare trebuie să stabilească
domeniile şi data până la care Guvernul poate emite
ordonanţe;
d) în cazurile în care legea de abilitare prevede obligaţia
supunerii lor spre aprobarea Parlamentului, potrivit procedurii
legislative, Guvernul trebuie să îndeplinească această obligaţie
până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea
acestui termen are drept consecinţă încetarea efectelor
ordonanţei.
e) ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau,
după caz, se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse şi
ordonanţele ale căror efecte au încetat, în condiţiile alin. (3)
ale art. 115 din Constituţie;
f) conform art. 115 alin. (8) „prin legea de aprobare sau de
respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile
necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de
aplicare a ordonanţei”
Această prevedere are caracter novator şi edificator,
stabilind temeiul constituţional pentru Parlament de a da soluţii în
astfel de situaţii.

1
Ibidem, pp. 114-115
175
g) conform art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,
ordonanţele intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în
Monitorul Oficial al României, partea I-a, sau de la o dată
ulterioară prevăzută în textul lor.

9.3. Ordonanţele de urgenţă


Conform art. 115 alin. (4) din Constituţia României, republicată:
„Guvernul poate adopta ordonanţele de urgenţă numai în situaţii
extraordinare a cărora reglementare nu poate fi amânată, având
obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora”.
Faţă de redactarea art. 114 alin. (4) din Constituţia României în
varianta 1991, relevăm următoarele:
a) sintagma „cazuri excepţionale” care a dat naştere la
numeroase controverse şi practici neunitare, a fost înlocuită cu sintagma
„situaţii extraordinare”. Într-o opinie autorizată, se apreciază că:
„Situaţia extraordinară constă într-o stare de urgenţă în reglementarea
unui aspect ce nu comportă în nici un fel amânare”. 1
Deşi, în aparenţă, noua formulare ar fi de natură să aducă o
clarificare de substanţă rămâne ca practica guvernării să confirme sau,
dimpotrivă, să infirme acest lucru.
b) se instituie obligativitatea Guvernului de a motiva necesitatea
adoptării ordonanţelor de urgenţă sub aspectul „situaţiei
extraordinare”.
Dispoziţii cu caracter de noutate regăsim şi în alin. (5) al art. 115,
conform căruia: „Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după
depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera
competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al
României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod
obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în
termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se
pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se
trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de
urgenţă. Ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme de natura legii
organice se aprobă cu majoritatea prevăzută de articolul 76 alineatul
(1)”.
Din examinarea textului rezultă că ordonanţele de urgenţă intră
în vigoare numai după depunerea lor spre dezbatere la Camera

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 226
176
competentă a fi sesizată şi numai după publicarea lor în Monitorul Oficial
al României, partea I-a. Comentând acest text, în literatura de
specialitate se arată că:
„Alineatul (5) al art. 115, aparent cuprinde două termene. Primul
vizează depunerea ordonanţei spre dezbatere în procedură de urgenţă la
Camera competentă, iar al doilea, publicarea în Monitorul Oficial. Este
numai o aparenţă, pentru că interpretarea logică a textului, raportată la
o interpretare sistematică a Constituţiei, ne conduce la concluzia după
care este de neconceput ca publicarea ordonanţei de urgenţă în
Monitorul Oficial să se facă înainte ca aceasta să fie depusă spre
dezbatere la Camera competentă.”1
În acelaşi timp, trebuie să constatăm diferenţa de optică a legii
fundamentale faţă de regula consfinţită în art. 78 conform căreia legea
se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la
data publicării sau de la o dată ulterioară prevăzută în textul ei. Ulterior,
aceste dispoziţii au fost preluate şi în art. 11 alin. (2) al Legii nr. 24/2000,
republicată, potrivit căruia: „ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră
în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, partea I-a,
sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie
sesizată, dacă în cuprinsul lor ne este prevăzută o dată ulterioară.”
În al doilea rând, trebuie relevată ca o noutate obligaţia
Parlamentului de a dezbate, în procedură de urgenţă, această categorie
de ordonanţe. Dacă în termen de 30 de zile Camera competentă să fie
sesizată, nu se pronunţă asupra ordonanţei de urgenţă, acesta este
considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere, care este obligată să
decidă tot în procedură de urgenţă. Aceste dispoziţii au menirea de a
supune toate ordonanţele de urgenţă sub control parlamentar, într-un
termen rezonabil, evitându-se situaţiile create sub imperiul vechilor
reglementări când, astfel de ordonanţe erau aprobate sau respinse cu
mare întârziere (după luni sau chiar ani).
De asemenea, se poate aprecia că legiuitorul constituant a
instituit, în favoarea Guvernului regula „aprobării tacite”. Cu alte cuvinte,
dacă în termen de 30 de zile Camera competentă a fi sesizată nu se
pronunţă, se consideră că ordonanţa de urgenţă în cauză a fost
aprobată.
În al treilea rând, textul clarifică chestiunea controversată în
doctrină, aceea că prin ordonanţa de urgenţă pot fi reglementate
domenii ce ţin de natura legii organice.

1
Ibidem, p. 229
177
Pe de altă parte, legea de revizuire a Constituţiei din 2003 a
introdus alineatul 6 al art. 115 care are următoarea redactare:
„Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor
constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale
statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie,
drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri
de proprietate publică”.
Aşadar, se stipulează în mod explicit faptul că ordonanţele de
urgenţă nu pot fi adoptate în sfera legilor constituţionale, materie
reglementată de Titlul VII al Constituţiei, republicată, stabilindu-se în
acelaşi timp şi alte excepţii, sau „fine de neprimire”.
O primă excepţie se referă la „regimul instituţiilor fundamentale
ale statului”. Se apreciază că este vorba despre regimul juridic legal al
instituţiilor cuprinse în Titlul III al Constituţiei dar şi despre Curtea
Constituţională, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi şi Consiliul
Economic şi Social.1
O a doua excepţie, în materia domeniilor ce nu pot fi
reglementate prin ordonanţe de urgenţă o reprezintă drepturile
electorale, alături de drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale
prevăzute de Constituţie. „Această enumerare trebuie înţeleasă ca o
repetiţie de întărire. Legiuitorul a dorit să sublinieze, o dată în plus, că
sub nici o formă printr-o ordonanţă de urgenţă nu poate fi afectat
regimul de realizare a drepturilor electorale, în alţi termeni, nu se pot,
prin ordonanţă de urgenţă, adopta legi electorale sau coduri
electorale”.2
În sfârşit, prin ordonanţă de urgenţă nu se pot dispune măsuri de
trecere silită a unor bunuri în proprietate publică, cu alte cuvinte se
interzice naţionalizarea sau orice altă cale de trecere silită a unor bunuri
din proprietatea privată în proprietatea publică.
Deşi, aparent noile reglementări cuprinse în art. 115 din
Constituţia României, republicată, au adus clarificările necesare în ceea
ce priveşte ordonanţele de urgenţă, rămâne de văzut dacă practica
guvernării şi jurisprudenţa confirmă aceste aşteptări.
În concret, noile prevederi constituţionale ar trebui să conducă la
adoptarea ordonanţelor de urgenţă numai în „situaţii extraordinare”,
eliminându-se practica guvernelor de după 1991 de a reglementa în
exces, prin ordonanţe de urgenţă. Această practică a fost criticată, pe
deplin justificat, de prof. Tudor Drăganu care considera că una din
1
Ibidem, pp. 227-228
2
Ibidem, p. 228
178
principalele carenţe ale Constituţiei (din 1991 – s.n.) a fost aceea de a lăsa
deschisă posibilitatea ca recurgerea la ordonanţe guvernamentale să se
transforme dintr-o procedură excepţională într-o practică curentă, ceea
ce evident contravine şi afectează rolul de unică autoritate legiuitoare a
ţării conferit de Constituţie Parlamentului. 1
O ultimă chestiune pe care ne propunem să o abordăm, este
legată de constituţionalitatea ordonanţelor, materie în care legea de
revizuire a Constituţiei din 2003 a adus clarificările necesare.
Aşa cum se subliniază în doctrină „Dintotdeauna şi pretutindeni,
punerea în executare a deciziilor tribunalelor constituţionale a ridicat
mari probleme, a provocat interminabile dispute doctrinare şi practice”.2
Această problemă îşi găseşte soluţionarea în art. 147 alineatele (1)
şi (4) din Constituţia României, republicată, conform cărora:
„(1) Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele
din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează
efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii
Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după
caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile
Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind
neconstituţionale sunt suspendate de drept.
(4) Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al
României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au
putere numai pentru viitor”.
Cu alte cuvinte, toate deciziile Curţii Constituţionale, date în
soluţionarea obiecţiunilor de neconstituţionalitate, precum şi cele care
privesc excepţiile de neconstituţionalitate ale legilor sau ordonanţelor,
nasc pentru Parlament şi Guvern obligaţia de a le pune în acord cu
dispoziţiile constituţionale. Până la îndeplinirea acestei obligaţii,
prevederile în vigoare neconstituţionale se suspendă, iar după 45 de zile
îşi încetează efectele, dacă obligaţia nu a fost realizabilă.
Pe de altă parte, alin. (4) al art. 147 consacră forţa juridică a
deciziilor Curţii Constituţionale, care de la data publicării în Monitorul
Oficial al României, partea I-a, sunt obligatorii „erga omnes”.

1
A se vedea Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar,
vol. II, pp. 146-148
2
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 325
179
6. Răspunderea Guvernului
Prof. Ioan Santai1 consideră că răspunderea Guvernului şi a
membrilor care îl compun se poate clasifica după mai multe criterii,
astfel:
a) După caracterul răspunderii distingem o răspundere individuală
a fiecărui membru al Guvernului şi o răspundere colegială a membrilor
Guvernului, a Guvernului în ansamblul său.
b) După natura ei răspunderea poate fi: politică şi juridică, membri
Guvernului putând răspunde civil, contravenţional, disciplinar sau penal,
după caz, potrivit dreptului comun în măsura în care legea specială,
Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, nu cuprinde
dispoziţii derogatorii.
c) După autoritatea faţă de care operează, răspunderea membrilor
guvernului poate opera faţă de plenul executivului din care fac parte,
faţă de primul - ministru şi faţă de Parlament - atunci când este vorba
despre răspunderea politică.
Sediul răspunderii Guvernului şi a membrilor săi îl regăsim în
Constituţie, în Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială 2,
completate cu dispoziţiile dreptului comun.

10. 1. Răspunderea politică a Guvernului şi a miniştrilor


Potrivit art. 109 alin. (l) din Constituţie „Guvernul răspunde politic
numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate”, articolul 2 al
Legii nr. 115/1999 precizând că această răspundere este consecinţa
votului de încredere acordat de Parlament cu ocazia învestiturii
Guvernului.
Fiecare membru al Guvernului răspunde politic în mod solidar cu
ceilalţi membri, pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia.
Aşa cum în mod constant se relevă în doctrină, cea mai severă
sancţiune care se aplică în cazul răspunderii politice a Guvernului, este
retragerea încrederii de către Parlament sau demiterea Guvernului, iar
procedura care trebuie urmată pentru aplicarea acestei sancţiuni este
moţiunea de cenzură reglementată de art. 113 alin. (1) din Constituţia
României, republicată.3
Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din
numărul total al deputaţilor şi senatorilor şi se comunică Guvernului, la
1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 172-173
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999, cu
modificările şi completările ulterioare
3
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 120-121
180
data depunerii. Moţiunea de cenzură se dezbate după 3 zile de la data
când a fost prezentată, în şedinţă comună a celor două Camere, conform
art. 113 alin. (3) din Constituţie.
Dacă moţiunea este adoptată cu votul majorităţii deputaţilor şi
senatorilor, încrederea în Guvern a fost retrasă ceea ce înseamnă
încetarea mandatului acestuia, practic Guvernul fiind demis.
Dimpotrivă, respingerea moţiunii de cenzură de către Parlament
are ca efect păstrarea încrederii Parlamentului faţă de Guvern şi
instituirea interdicţiei pentru deputaţii şi senatorii care au semnat-o de a
mai iniţia o nouă moţiune de cenzură în aceeaşi sesiune parlamentară, cu
excepţia cazului în care Guvernul îşi angajează răspunderea potrivit art.
114 din Constituţie. Precizăm că potrivit art. 66 din Constituţie sesiunile
ordinare ale Camerei Deputaţilor şi Senatului au loc în perioadele
februarie – 30 iunie şi respectiv septembrie - 31 decembrie.
Pe de altă parte, conform art. 114 alin. (1) din Constituţie, dacă
Guvernul apreciază că între el şi majoritatea parlamentară care l-a
promovat, nu mai există o consonanţă politică 1, poate să-şi angajeze
răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului reunite în şedinţă
comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală, sau
a unui proiect de lege.
Prin angajarea răspunderii sale politice, Guvernul oferă
Parlamentului două alternative, respectiv varianta de a-l menţine,
situaţie în care Parlamentul trebuie să aprobe solicitarea formulată de
Guvern, sau, dimpotrivă, Parlamentul poate respinge solicitarea, situaţie
în care Guvernul este demis.
Dacă, în termen de 3 zile, de la depunerea unuia dintre
documentele menţionate, se va depune o moţiune de cenzură şi aceasta
va fi votată de către majoritatea deputaţilor şi senatorilor, Guvernul este
demis.
În cazul în care moţiunea de cenzură a fost respinsă, proiectul de
lege prezentat, modificat sau completat, după caz, cu amendamentele
acceptate de Guvern, se consideră adoptat, iar aplicarea programului sau
a declaraţiei de politică generală devine obligatorie pentru Guvern, astfel
cum prevăd dispoziţiile art. 114 alin. (3) din Constituţie.
Dacă Preşedintele României cere reexaminarea legii adoptate
conform art. 114 alin. (3) din Constituţie, dezbaterea acesteia se va face
în şedinţă comună a celor două Camere.

1
Antonie Iorgovan, op. citată, Vol. I, 2001, p. 418
181
În opinia prof. Antonie Iorgovan, ideea de răspundere politică a
Guvernului, nu este străină de cea a răspunderii juridice 1, concluzionând
că şi în cazul răspunderii politice trebuie să admitem existenţa unei culpe
a celui care răspunde şi în mod implicit ideea încălcării unor norme şi
principii de drept, în cazul de faţă ale dreptului constituţional sau ale
dreptului administrativ după caz.

10.2. Răspunderea juridică


În ceea ce priveşte răspunderea penală, art. 109 alin. (2) din
Constituţie prevede că numai Camera Deputaţilor, Senatul şi
Preşedintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor
Guvernului pentru fapte săvârşite în exerciţiul funcţiei lor.
Dacă s-a cerut urmărirea penală, Preşedintele României poate
dispune suspendarea acestora din funcţie. Trimiterea în judecată a unui
membru al Guvernului are drept consecinţă suspendarea lui din funcţie.
Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Conform art. 109 alin. (3) din Constituţie „Cazurile de răspundere
şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o
lege privind responsabilitatea ministerială”.
În aplicarea acestor prevederi constituţionale a fost adoptată
Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială 2, completată şi
modificată prin O.U.G. nr. 130/19993 şi O.U.G. nr. 289/20004.
Art. 4 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială
stabileşte: „Pe lângă răspunderea politică, membri Guvernului pot
răspunde şi civil, contravenţional, disciplinar sau penal, după caz, potrivit
dreptului comun din aceste materii, în măsura în care prezenta lege nu
cuprinde dispoziţii derogatorii”.
În legătură cu răspunderea penală, art. 6 din lege precizează că
fac obiectul acestei legi speciale numai faptele săvârşite de membrii
Guvernului în exerciţiul funcţiei lor şi care, potrivit legii penale, constituie
infracţiuni. Pentru săvârşirea unor infracţiuni, în afara exerciţiului funcţiei
lor, membrii Guvernului răspund potrivit dreptului comun.

1
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 414
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 454 din 20 septembrie 1999,
aprobată prin Legea nr. 468/2001 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
413 din 25 iulie 2001
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 706 din 29 decembrie 2000,
aprobată prin Legea nr. 31/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
116 din 7 martie 2001
182
Pe de altă parte, aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate 1
Guvernul în ansamblul său, precum şi miniştrilor li se aplică regimul
dreptului comun şi în materia contenciosului administrativ, atunci când
se produce un prejudiciu în dauna unui particular, printr-un act
administrativ sau prin refuzul nejustificat.
Astfel, în temeiul art. 52 din Constituţie coroborat cu dispoziţiile
art. 16 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 2,
cererile în justiţie vor putea fi formulate şi personal împotriva persoanei
fizice care a elaborat, e emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se
face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept
subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri
pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.
În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă, membru
al Guvernului, va putea fi obligată la plata despăgubirilor în solidar cu
Guvernul. În astfel de situaţii, persoana respectivă îl poate chema în
garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să
elaboreze sau să nu elaboreze actul.
Faţă de cele expuse, apreciem că răspunderea juridică a
membrilor Guvernului şi regimul juridic aplicabil, diferă în funcţie de
momentul săvârşirii faptei, după cum urmează:
1. Dacă fapta a fost săvârşită în exerciţiul funcţiei membrii
Guvernului vor răspunde, după caz:
a) penal, pentru faptele care potrivit legii penale constituie
infracţiuni în condiţiile Legii nr. 115/1999. Procedura de
urmărire penală şi de judecare a membrilor Guvernului în
astfel de situaţii este stabilită în Capitolul III al Legii nr.
115/1999.
b) Patrimonial, în regimul instituit prin contenciosul
administrativ, pentru pagubele care nu sunt rezultatul unor
fapte penale şi au fost cauzate printr-un act administrativ
ilegal sau, prin refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere.
2. Dacă fapta a fost săvârşită în afara exerciţiului funcţiei lor -
membri Guvernului răspund civil, contravenţional, disciplinar sau penal,
potrivit dreptului comun în materie.

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 433
2
Publicată în Monitorul Oficial nr. ...
183
7. Raporturile Parlamentului cu Guvernul
În afara raporturilor menţionate (moţiunea de cenzură, angajarea
răspunderii Guvernului, delegarea legislativă) art. 111 alin. (1) din
Constituţie prevede că: „Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei
publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate
să prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor şi
de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor
acestora. În cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea
prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat,
solicitarea informării este obligatorie”.
Cu privire la această formă de control parlamentar exercitat
asupra administraţiei publice, prof. I. Vida1 face următoarele precizări:
a) controlul sub forma obligaţiei de a prezenta informări priveşte
atât Guvernul, precum şi oricare altă autoritate a
administraţiei publice centrale sau locale;
b) este vorba despre un control exclusiv politic;
c) solicitările făcute de Camere sau comisii trebuie să vizeze
exclusiv activitatea guvernamentală sau a organului respectiv;
d) obligaţia de a prezenta informaţii şi documente există numai
dacă solicitarea parvine din partea preşedinţilor celor două
Camere şi nu din partea unui parlamentar, şi ele trebuie puse
la dispoziţie în termen de cel mult 30 de zile de la primirea
solicitării, conform art. 3 alin. (3) din Legea nr. 115/1999;
e) informaţiile şi documentele solicitate, trebuie să vizeze situaţii
ce ţin de natura controlului parlamentar şi nu de unele
interese personale ale parlamentarilor;
f) obiectul controlului îl reprezintă doar informaţiile şi
documentele care au caracter public.
Potrivit art. 112 din Constituţie „Guvernul şi fiecare dintre membrii
săi sunt obligaţi să răspundă la întrebările sau interpelările formulate de
deputaţi sau de senatori, în condiţiile prevăzute de regulamentele celor
două Camere ale Parlamentului”, iar prin art. 3 alin. (2) al Legii nr.
115/1999 s-a instituit obligaţia ca aceştia să răspundă în cel mult 15 zile de
la primirea lor.
Regulamentele celor două Camere înţeleg prin întrebare - o
simplă cerere prin care se solicită răspuns referitor la un anumit fapt sau
informaţie (sunt reale, exacte, sau nu) sau, dacă există intenţia
Guvernului da a adopta o anumită hotărâre; prin interpelare se solicită
1
Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, pp. 114-118
184
explicaţii asupra politicii Guvernului în probleme importante ale activităţii
sale interne sau externe.
Întrebările pot fi adresate în scris sau oral1, iar răspunsul se poate
solicita în scris sau oral, de la tribuna camerei.
În ceea ce priveşte procedura interpelărilor prin Regulamentele
celor două camere s-au stabilit următoarele reguli:
a) se fac în scris şi se citesc în şedinţă publică;
b) se înscriu într-un Registru special, se afişează la sediul Camerei
şi se comunică primului-ministru;
c) dezvoltarea interpelării are loc într-o altă şedinţă publică, când
se va da şi răspunsul;
d) camera poate adopta o moţiune simplă prin care să-şi exprime
poziţia cu privire la problema care a făcut obiectul interpelării.
Unul dintre cele mai specializate mijloace de control parlamentar
asupra Guvernului - îl constituie ancheta parlamentară. Potrivit art. 64
alin. (4) din Constituţie fiecare cameră îşi constituie comisii permanente
şi îşi poate institui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. De
asemenea, Camerele îşi pot constitui comisii comune.
Comisiile parlamentare, inclusiv comisiile de anchetă nu sunt
subiecte de drept public distincte de Parlament, activitatea lor este o
activitate de informare, finalizată printr-un raport, supus dezbaterii
parlamentare.
În funcţie de natura şi complexitatea problemei, Camera poate
adopta o moţiune, poate iniţia o propunere legislativă, dar este şi posibil
ca dezbaterea din cameră să se constituie în finalizarea anchetei.

1
A se vedea art. 157 şi art. 159 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, aprobat prin
Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 8/1994, publicat în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 1030 din 8 noiembrie 1994, modificat şi completat prin Hotărârea Camerei
Deputaţilor nr. 34 din 25 octombrie 2005, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 950 din 28 octombrie 2005
185
Capitolul III

MINISTERELE

1. Definiţia, locul şi rolul ministerelor


Ministerele constituie o categorie distinctă de autorităţi din
cadrul sistemului de autorităţi aparţinând administraţiei publice şi au
rolul de a realiza politica guvernamentală în domeniile de activitate
specifice, fiind astfel organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale.
Ele îşi desfăşoară activitatea pe întreg teritoriul ţării, având
calitatea de autorităţi centrale ale administraţiei publice.
Faţă de competenţa materială şi competenţa teritorială pe care o
au şi având în vedere dispoziţiile art. 117 din Constituţie coroborate cu
art. 35 al Legii nr. 90/2001, potrivit cărora „Ministerele se organizează
numai în subordinea Guvernului”, putem defini misterele ca fiind organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale, care exercită în
conformitate cu dispoziţiile legale, administraţia publică în domeniile de
activitate de care răspund. În art. 34 al Legii nr. 90/2001, legiuitorul
defineşte ministerele ca fiind organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de
activitate ale acestora.
Conform art. 117 din Constituţie „Ministerele se înfiinţează, se
organizează şi funcţionează potrivit legii”, text care ne conduce la
concluzia că ministerele se pot înfiinţa prin următoarele modalităţi:
a) prin adoptarea unei legi generale, ca sediu unic pentru toate
ministerele.
Menţionăm că Legea nr. 90/2001 a instituit pentru prima dată, un
cadru normativ unic referitor la natura juridică, rolul, organizarea,
conducerea şi atribuţiile generale ale miniştrilor;
b) prin adoptarea unei legi cadru, pe baza căreia să se adopte
legi speciale;
c) prin adoptarea unei legi pentru fiecare minister.
Având în vedere faptul că organizarea (înfiinţarea) ministerelor nu
este de competenţa legii organice (art. 73 alin. (3) din Constituţie), în

186
literatura de specialitate s-a exprimat opinia 1 că înfiinţarea, organizarea şi
funcţionarea unui minister se poate realiza şi prin ordonanţă.
În pofida principiilor constituţionale însă, doar foarte rar
ministerele au fost înfiinţate prin lege (ex. M.A.N. şi M.I.), celelalte fiind
înfiinţate prin hotărâri ale guvernului.
Numărul şi denumirea ministerelor au oscilat de la o guvernare la
alta sau chiar în cadrul aceleiaşi guvernări.
Autorii de drept administrativ, clasifică ministerele după natura
activităţii pe care o realizează astfel:
a) ministere cu activitate economică (ex. Ministerul Economiei şi
Comerţului, Ministerul Agriculturii, Alimentaţiei şi Pădurilor,
Ministerul Finanţelor Publice).
b) ministere cu activitate social - culturală şi ştiinţifică, în care
grupează: Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale, Ministerul
Educaţiei şi Cercetării, Ministerul Culturii şi Cultelor, Ministerul
Sănătăţii şi Familiei;
c) ministere cu activitate administrativă (politico-administrativă),
spre exemplu: M.A.E, M.A.N, Ministerul Justiţiei, Ministerul
Administraţiei şi Internelor2.

2. Organizarea şi funcţionarea ministerelor


Organizarea unei autorităţi a administraţiei publice are în vedere:
stabilirea conducerii, a atribuţiilor acestuia, a structurilor organizatorice
şi a modului de funcţionare, pornindu-se de la înfiinţarea sa.
Conducerea ministerelor (secţiunea 3 a Capitolului 2 a Legii nr.
90/2001) este exercitată de miniştri (art. 46 alin. 1 şi art. 46 alin. 2).
Ministrul răspunde pentru întreaga activitate a ministerului în faţa
Guvernului, iar în calitate de membru al acestuia, în faţa Parlamentului,
solidar cu ceilalţi membri ai Guvernului pentru activitatea şi actele
acestuia.
Conform art. 53 alin. (1) lit. a-l din Legea nr. 90/2001 miniştrii au
următoarele atribuţii principale:
a) organizează, coordonează şi controlează aplicarea legilor,
ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a ordinelor şi instrucţiunilor emise

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 435, Mircea Preda, Autorităţile
administraţiei publice şi sistemul constituţional român, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1999, p. 88
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 436
187
potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate şi a principiului
autonomiei locale a instituţiilor publice şi a agenţilor economici;
b) iniţiază şi avizează proiecte de lege, ordonanţe, hotărâri
ale Guvernului, în condiţiile stabilite prin metodologia aprobată de
Guvern;
c) acţionează pentru aplicarea strategiei proprii a
ministerului, integrată celei de dezvoltare economico-socială a
Guvernului;
d) fundamentează şi elaborează propuneri pentru bugetul
anual, pe care le înaintează Guvernului;
e) urmăresc proiectarea şi realizarea investiţiilor din sistemul
ministerului, în baza bugetului aprobat;
f) reprezintă interesele statului în diferite organe şi
organisme internaţionale şi dezvoltă relaţii de colaborare cu organe şi
organizaţii similare din alte state şi cu organizaţii internaţionale ce
interesează domeniul lor de activitate;
g) iniţiază şi negociază, din împuternicirea Preşedintelui
României sau a Guvernului, în condiţiile legii, încheierea de convenţii,
acorduri şi alte înţelegeri internaţionale sau propun întocmirea formelor
de aderare la cele existente;
h) urmăresc şi controlează aplicarea convenţiilor şi
acordurilor internaţionale la care România este parte şi iau măsuri pentru
realizarea condiţiilor în vederea integrării în structurile europene sau în
alte organisme internaţionale;
i) coordonează şi urmăresc elaborarea şi implementarea de
politici şi strategii în domeniile de activitate ale ministerului, potrivit
strategiei generale a Guvernului;
j) avizează, în condiţiile legii, înfiinţarea organismelor
neguvernamentale şi cooperează cu acestea în realizarea scopului
pentru care au fost create;
Miniştrii îndeplinesc în domeniul lor de activitate şi alte atribuţii
specifice stabilite prin acte normative.
În exercitarea atribuţiilor sale, ministrul emite ordine şi
instrucţiuni conform art. 46 alin. (3) din Legea nr. 90/2001.
Ordinele sunt acte juridice administrative, prin care de regulă, se
reglementează anumite probleme concrete. Ele pot avea caracter
normativ sau individual. Uneori, ordinele pot fi emise, în comun, de doi
sau mai mulţi miniştrii.

188
Prin instrucţiuni - se stabilesc reguli generale de conduită, în
domeniul de competenţă, pentru organele aflate în subordonarea
ministerului. Ca şi ordinele, instrucţiunile pot fi emise în comun cu un alt
minister sau organ interesat.
Ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte acte ale
conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale se emit pe baza şi în vederea executării
legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului. Ordinele şi
instrucţiunile se emit numai atunci când se prevăd expres printr-o
dispoziţie legală cu încadrarea în termenul stabilit şi cu indicarea expresă
a temeiului legal, elaborarea şi emiterea acestora făcându-se cu
respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, republicată.
Ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale celorlalţi conducători ai
organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale se publică în
Monitorul Oficial al României, Partea I, prin grija acestora, cu excepţiile
prevăzute de lege.1
În practică întâlnim şi regulamentele, care fiind tot acte cu
caracter normativ, se referă de obicei la organizarea şi funcţionarea
ministerului sau a unor unităţi subordonate acestuia.
Miniştrii sunt ajutaţi în activitatea lor de unul sau mai mulţi
secretari de stat, numiţi şi eliberaţi din funcţie prin decizia primului-
ministru. Aceştia exercită atribuţiile delegate de către ministru.
Pe lângă ministru funcţionează, ca organ consultativ, colegiul
ministerului (art. 52 alin. 1 al Legii nr. 90/2001). Alineatul 2 prevede că
regulamentul de funcţionare şi componenţa colegiului ministerului se
aprobă prin ordin al ministrului.
Colegiul ministerial este condus de ministru, în calitate de
preşedinte. În acest sens, art. 52 alin. 3 al Legii nr. 90/2001 stipulează:
Colegiul ministerului se întruneşte la cererea şi sub preşedinţia
ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea
ministerului.
Pentru a-şi putea desfăşura activitatea şi realiza competenţele,
fiecare minister are o anumită structură organizatorică aprobată prin
actul de organizare şi funcţionare al ministerului (hotărâre de Guvern,
conform art. 47 a Legii nr. 90/2001).
Această structură organizatorică este formată din: departamente,
direcţii generale, direcţii, servicii şi birouri, care pot fi grupate în două
categorii: de specialitate (specifice fiecărui minister, în funcţie de natura

1
A se vedea art. 27 şi 28 din H.G. nr. 50/2005
189
celor care constituie domeniul propriu al ministerului) şi funcţionale, care
se întâlnesc în cadrul oricărui minister (ex. administrativ, juridic, resurse
umane, etc.).
În legătură cu aceste structuri organizatorice, se impune
precizarea că ele nu au calitatea de autorităţi ale administraţiei publice şi-
n consecinţă nu au competenţa de a emite acte juridice (acte de drept
administrativ), nefiind subiecte de drept administrativ.
Birourile se pot organiza, de regulă, pentru îndeplinirea unei
activităţi omogene sau pentru mai multe activităţi complementare,
pentru care se cere o conducere unitară.
Serviciul poate funcţiona fie independent, fie în cadrul unei
direcţii. În cadrul unui serviciu, pot fi organizate birouri.
Direcţia este formată din mai multe servicii şi/sau birouri a căror
activitate necesită o conducere comună.
Direcţia generală se poate organiza pentru delimitarea unui grup
de activităţi care reprezintă un domeniu sau un sector de activitate. În
cadrul direcţiei generale se pot organiza direcţii, servicii şi birouri.
Departamentul se poate organiza în scopul desfăşurării unor
activităţi care sintetizează funcţii ale mai multor compartimente
funcţionale. Departamentul include în cadrul său: direcţii generale,
direcţii, servicii şi birouri şi sunt conduse de secretari de stat.
Structura organizatorică şi Regulamentul de organizare şi
funcţionare al ministerului, se aprobă prin ordin al ministrului.
Toate compartimentele funcţionale constituie aparatul propriu
sau aparatul tehnic al ministerelor.
Personalul ministerelor se compune din următoarele categorii:
a) personal de conducere;
b) personal de conducere de specialitate;
c) personal de execuţie – administrativ;
d) personal de deservire,
din care, o parte sunt funcţionari publici conform Legii nr.188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare.
Ministerele pot înfiinţa în subordine, cu avizul Curţii de Conturi,
organe de specialitate.

3. Organele autonome ale administraţiei publice centrale


În conformitate cu dispoziţiile art. 117 alin. (2) şi (3) şi 116 din
Constituţie, administraţia centrală de specialitate se realizează nu numai
190
de către ministere sau de alte organe de specialitate din subordinea
Guvernului, ci şi de autorităţi administrative autonome, care potrivit alin.
3 din art. 117 al legii fundamentale se pot înfiinţa prin lege organică.
Trebuie, în acest context, să remarcăm faptul că unele dintre
aceste autorităţi au fost înfiinţate direct de Constituţie, cum sunt:
Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (art. 119), Curtea de Conturi (art. 140),
Avocatul Poporului (art. 58-60), Serviciile publice de radio şi televiziune
(art. 31 alin. 5) şi Consiliul Legislativ (art. 79). Altele însă, nu sunt
nominalizate în Constituţie1, ele fiind înfiinţate prin legi organice, aşa cum
este cazul:
1. Consiliul Economic şi Social înfiinţat prin Legea nr. 109/19972;
2. Consiliul Concurenţei - înfiinţat prin Legea nr. 21/1996, legea
concurenţei, cu modificările şi completările ulterioare3;
3. Consiliul Naţional al Audiovizualului înfiinţat prin Legea nr.
48/1992, legea audiovizualului4.
Aceste autorităţi autonome, deşi prin natura lor juridică şi prin
activitatea specifică pe care o realizează, sunt autorităţi administrative,
ele se află, într-o formă sau alta, în raporturi juridice cu Parlamentul şi nu
cu puterea executivă.
Aşa de exemplu, conform art. 58 alin. 1 din Constituţie, coroborat
cu art. 6 din Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea
instituţiei Avocatului Poporului, Avocatul Poporului este numit de
Camera Deputaţilor şi Senat, în şedinţă comună, pentru o perioadă de 5
ani şi prezintă rapoarte anual sau la cererea celor două Camere.
Tot astfel, potrivit art. 140 alin. 2 din Constituţie, Curtea de
Conturi are obligaţia de a prezenta anual Parlamentului un raport asupra
conturilor de gestiune ale bugetului public naţional din exerciţiul bugetar
expirat, cuprinzând şi neregulile constatate.
Conducătorii acestor autorităţi publice autonome ale
administraţiei centrale se numesc, de regulă, preşedinţi.
Aceştia emit ordine şi instrucţiuni care au aceeaşi forţă juridică şi
trebuie să îndeplinească aceleaşi cerinţe de legalitate ca şi actele emise
de miniştri.

1
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 141
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 141 din 7 iulie 1997, cu
modificările şi completările ulterioare
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 88 din 30 aprilie 1996 cu
modificările şi completările ulterioare
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.104 din 21 mai 1992 cu
modificările şi completările ulterioare
191
3.1. Unităţi subordonate ministerelor şi celorlalte organe ale
administraţiei centrale de specialitate
În subordinea ministerelor şi a celorlalte organe de specialitate
ale administraţiei centrale funcţionează diferite instituţii publice sau
agenţi economici, organizaţi sub forma regiilor autonome sau a
societăţilor comerciale, dintre care cităm: Complexe naţionale muzeale
sau monumentale, teatre naţionale şi Opera Română, spitale, centre
naţionale de perfecţionare, biblioteci, universităţi, inspectorate etc. -
organizate sub forma instituţiilor publice sau edituri organizate ca regii
autonome (Monitorul Oficial), baze de aprovizionare şi desfacere etc.,
organizate ca societăţi comerciale pe acţiuni, şi altele.
În hotărârile Guvernului de organizare şi funcţionare ale
ministerelor se prevede că obiectul de activitate, structurile
organizatorice, numărul de personal, precum şi criteriile de constituire a
compartimentelor din unităţile subordonate ministerului, se aprobă prin
ordin al ministrului. Unităţile din subordinea ministerelor şi/sau a
celorlalte organe centrale de specialitate sunt conduse de directori
generali şi directori adjuncţi - numiţi prin ordin al ministrului.
Asupra acestor unităţi ministerele exercită un control ierarhic,
fiindu-le direct subordonate. În consecinţă, ministrul poate anula sau
suspenda, uneori chiar de a modifica actele subordonaţilor, atât pentru
motiv de ilegalitate precum şi pentru motiv de inoportunitate.

3.2. Serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale


celorlalte organe centrale ale administraţiei
Ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale au organizate servicii publice deconcentrate care
funcţionează, de regulă, în judeţe.
Potrivit noilor reglementări, rezultă că serviciile deconcentrate au
o dublă subordonare şi anume:
a) pe plan vertical, conducătorii acestor servicii se subordonează
miniştrilor sau conducătorilor celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale;
b) în plan orizontal, se subordonează prefecţilor.
Astfel, potrivit art. 25 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia
prefectului „Numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale se
fac numai la propunerea prefectului, în condiţiile legii.”

192
Se poate observa, că noul cadru de reglementare condiţionează
numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor
deconcentrate care se fac de ministrul de resort, de propunerea
prefectului, deosebit de vechea reglementare conform căreia prefectul
emitea un aviz consultativ.
Sub aspectul consecinţelor juridice, apreciem că atât propunerea
obligatorie a prefectului, potrivit actualei reglementări precum şi avizul
consultativ din vechea reglementare au aceeaşi valoare juridică.
Pe de altă parte, art. 3 din Legea nr. 340/2004 stabileşte că:
„Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi
ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile
administrativ-teritoriale.”
În mod evident, legiuitorul nostru instituie o dublă subordonare a
conducătorilor serviciilor deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe de specialitate ale administraţiei centrale, în plan vertical faţă de
ministru şi în plan orizontal faţă de prefect.

193
Capitolul IV

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ

1. Unităţile administrativ-teritoriale şi reprezentarea lor publică


Sarcinile complexe ale statului, precum şi nevoile diverse ale
populaţiei nu pot fi realizate numai de către autorităţile administraţiei
publice centrale, iar pe de altă parte, nevoile şi cerinţele cetăţenilor nu
sunt identice pe întreg teritoriul statal, existând probleme specifice,
particulare de la o zonă la alta a ţării.
Organizarea, din punct de vedere administrativ a teritoriului unei
ţări, interesează aşadar atât puterea de stat - care urmăreşte ca prin
structurile administrativ-teritoriale pe care le creează să poată conduce şi
guverna mai uşor societatea, dar în acelaşi timp interesează şi
colectivităţile locale - care urmăresc recunoaşterea unei autonomii locale
cât mai largi faţă de administraţia centrală, în scopul de a-şi gestiona cât
mai bine problemele de interes local.
Orice stat, pentru a putea fi condus şi administrat în condiţii cât
mai bune, îşi împarte teritoriul în unităţi administrativ-teritoriale, cărora
le recunoaşte personalitatea juridică şi le conferă totodată atât atribuţii
de drept public precum şi atribuţii de drept privat.
În consecinţă, elementele componente ale personalităţii juridice a
statului şi anume: populaţia (organizată ca o colectivitate cu o conducere
proprie), patrimoniul (format din totalitatea bunurilor mobile şi imobile
de interes local aparţinând domeniului public şi privat, deci inclusiv
teritoriul, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial) şi
scopul căruia îi este afectat acest patrimoniu (satisfacerea intereselor
populaţiei), le regăsim la fiecare dintre unităţile administrativ-teritoriale,
subdiviziuni ale teritoriului statului.
Aşadar, fiecare unitate administrativ-teritorială este constituită ca
persoană juridică distinctă, cu statut juridic propriu conferit de lege.
În acest sens, Constituţia României, republicată prevede în art. 3
alin. (3): „Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune,
oraşe şi judeţe. În condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate municipii”,
iar art. 23 al Legii nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prevede că
„Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public,
194
cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu”. Ca persoane juridice
civile au în proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane
juridice de drept public sunt proprietare ale bunurilor domeniului public
de interes local, potrivit legii.
Organizarea administrativ teritorială a României este
reglementată de Legea nr. 2/1968 cu modificările ulterioare 1, potrivit
căreia teritoriul este organizat din judeţe, municipii, oraşe şi comune.
Conform art. 22 al Legii nr. 215/2001 delimitarea teritorială a comunelor,
oraşelor şi judeţelor se stabileşte prin lege, orice modificare a limitelor
teritoriale ale acestora se poate face numai prin lege şi numai după
consultarea prealabilă a cetăţenilor din unităţile administrativ-teritoriale
respective, prin referendum.
Potrivit prevederilor art. 121 alin. (1) din Constituţie şi Legii nr.
215/2001 privind administraţia publică locală, autorităţile administraţiei
publice locale prin care se realizează autonomia locală în comune şi
oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi conform legii. La nivelul
judeţelor, funcţionează consiliile judeţene ca autorităţi ale administraţiei
judeţene alese şi care au printre atribuţii şi pe aceea de a coordona
activitatea consiliilor comunale şi orăşeneşti în vederea realizării
serviciilor publice de interes judeţean.
Primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi
publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum şi în
justiţie, conform art. 62 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, iar preşedintele
consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorităţi
publice, cu persoanele fizice şi juridice române sau străine, precum şi în
justiţie, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 102 alin. (1) ale Legii nr.
215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată.
În acelaşi timp, art. 123 alin. (1) din Constituţia României, republicată, şi
art. 1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului
prevăd că, în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti, Guvernul numeşte
câte un prefect, ca reprezentant al său pe plan local, care conduce
serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
centrale de specialitate organizate la nivelul unităţilor administrativ-
teritoriale.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 163 din 20 decembrie 1968, cu
modificările şi completările ulterioare
195
2. Principiile de bază ale organizării şi funcţionării administraţiei
publice locale.
Studiul principiilor după care se organizează şi funcţionează
administraţia publică locală a constituit o preocupare constantă a
doctrinei de specialitate. Suportul constituţional al acestor principii îl
regăsim în Capitolul V, Secţiunea a 2-a, Titlul III (art. 120 - 123) din
Constituţia României, republicată. În acelaşi timp, consacrarea acestor
principii o regăsim şi în alte acte normative, deosebit de importante
pentru alegerea, organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei
publice locale, cum sunt: Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 1,
republicată, Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale2, Legea nr. 337/2004 – legea cadru privind
descentralizarea3, Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali 4,
Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului 5, ş. a.
Astfel, art. 120 din Constituţia României, republicată, intitulat în
mod semnificativ „Principii de bază” prevede: „(1) Administraţia publică
din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile
descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”,
principii care sunt detaliate în actele normative enunţate.
Spre exemplu, art. 2 alin. (1) al Legii nr. 215/2001 - legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare
statuează faptul că administraţia publică din unităţile administrativ-
teritoriale se întemeiază pe principiile: descentralizării, autonomiei
locale, deconcentrării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor
administraţiei publice locale, legalităţii şi consultării cetăţenilor în
soluţionarea problemelor locale de interes deosebit.
Referitor la principiile menţionate se impun câteva precizări, după
cum urmează:
a) privesc numai administraţia publică din unităţile administrativ-
teritoriale şi nu administraţia publică în general;

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu
modificările şi completările ulterioare
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 221 din 29 martie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 668 din 26 iulie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
5
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
196
b) aplicarea acestor principii trebuie să nu aducă atingere
caracterului de stat naţional unitar al României;
c) se aplică atât autorităţilor administraţiei publice locale precum
şi celor judeţene, între acestea existând raporturi de
colaborare şi nu de subordonare;
d) principiul deconcentrării serviciilor publice nu se regăsea în
varianta iniţială a Constituţiei României din 1991, fiind introdus
ca urmare a revizuirii Constituţiei prin Legea nr. 429/20031.

2.1. Principiul autonomiei locale


Potrivit opiniilor exprimate în doctrina din perioada interbelică,
principiul descentralizării în organizarea administraţiei presupune şi
autonomia locală, nu de puţine ori cele două concepte fiind utilizate
împreună. Aşa de pildă, în perioada interbelică prof. A. Teodorescu
considera că autonomia locală, sub aspect istoric, a fost anterioară
apariţiei statului, ea păstrându-se ca realitate socio-psihologică şi
economică chiar şi în cele mai totalitare regimuri politice.
Ca realitate juridică însă, autonomia locală a fost şi este
influenţată de mai mulţi factori, dintre care cităm: tradiţia istorică, cadrul
geografic, resursele economice, gradul de instrucţie civică şi politică,
reglementările naţionale şi internaţionale etc.
În viziunea contemporană, autonomia locală se manifestă sub mai
multe aspecte şi pe mai multe planuri.
Astfel, sub aspectul capacităţii juridice, colectivităţile locale
(regiunile, judeţele, oraşele, comunele etc.) sunt subiecte de drept
distincte de stat, având interese publice proprii, recunoscute ca atare de
legiuitor.
Pe plan instituţional, acestea sunt reprezentate de autorităţi
administrative proprii, alese prin vot universal (consilii locale, consilii
judeţene, primari) şi care nu se găsesc în raporturi de subordonare faţă
de aparatul de stat central.
În planul autonomiei decizionale, autorităţile administraţiei
publice locale au competenţe generale şi adoptă decizii în interesul
colectivităţilor pe care le reprezintă.
În sfârşit, dar cel puţin de aceeaşi importanţă, autonomia locală
nu se poate manifesta în mod real decât dacă este recunoscută şi în
planul resurselor financiare, materiale şi umane de care dispun.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 758 din 29 octombrie 2003
197
Astfel, colectivităţile locale au bugete proprii, dispun de un
patrimoniu în care sunt incluse bunurile ce aparţin domeniului public şi
privat al judeţului, oraşului sau comunei şi sunt deservite de funcţionari
publici selectaţi pe criteriul competenţei.
În ultimii 25-30 de ani problema autonomiei locale s-a pus cu tot
mai multă acuitate, în special în spaţiul european, fiind adoptată la
Strassbourg la data de 15 octombrie 1985 Carta europeană a autonomiei
locale, ratificată şi de Parlamentul României prin Legea nr. 199/1997 1.
Conform art. 3 pct. 1 din Cartă: „Prin autonomie locală se înţelege
dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice
locale de a soluţiona şi de a gestiona în cadrul legii, în nume propriu şi în
interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice”.
Textul a fost preluat aproape integral în art. 3 alin. (1) din Legea
nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, care are următoarea redactare:
„Prin «autonomie locală» se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a
autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona,
în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă,
treburile publice, în condiţiile legii”.
Conţinutul acestui principiu şi valenţele sale complexe rezultă însă
dintr-un ansamblu de dispoziţii legale şi reprezintă chintesenţa întregii
activităţi de administraţie publică din unităţile administrativ-teritoriale.
Potrivit art. 4 alin. (2) coroborat cu art.3 din Legea nr. 215/2001,
autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi
atribuţiile precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin
comunei, oraşului sau judeţului, după caz, şi reprezintă dreptul şi
capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a
soluţiona şi gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe
care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.
Spre deosebire de prima variantă a Legii nr. 69/1991 2 - privind
administraţia publică locală, în prezent abrogată, actuala reglementare
introduce noţiunea de „colectivitate locală” prin care se înţelege
totalitatea cetăţenilor din unitatea administrativ-teritorială. Ca urmare, în
doctrină se consideră că autonomia locală este mai bine definită
revenind legiuitorului sarcina să adopte şi să perfecţioneze cadrul
legislativ în această materie.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 331 din 26 noiembrie 1997
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 238 din 28 noiembrie 1991,
republicată în temeiul art. 3 din Legea nr. 24/1996, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 76 din 13 aprilie 1996
198
Din analiza textelor legale, considerăm că sunt definitorii pentru
autonomia locală trei elemente după cum urmează:
 organizatoric, aspect care se manifestă prin alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale de către populaţia cu
drept de vot şi domiciliul în unitatea administrativ-teritorială
respectivă;
 funcţional, care se manifestă, în principal, prin competenţa
consiliilor locale şi a primarilor în rezolvarea problemelor de
interes local, fără intervenţia altor autorităţi;
 de gestionare a resurselor, care decurge din calitatea de
persoane juridice a unităţilor administrativ-teritoriale, titularele
dreptului de proprietate publică şi privată asupra bunurilor de
interes local.

2.2. Principiul descentralizării


Fără a fi un sistem de organizare perfect, descentralizarea
administrativă şi-a dovedit viabilitatea în toate statele cu democraţie
dezvoltată şi economie de piaţă, motiv pentru care considerăm că
trebuie promovată cu consecvenţă şi în sistemul de organizare al
administraţiei publice româneşti.
Descentralizarea administrativă prezintă următoarele
particularităţi:
 statul încetează a mai fi singura colectivitate teritorială
recunoscută şi unica persoană juridică de drept public;
 colectivităţile teritoriale locale, organizate potrivit legii
(judeţul, oraşul, comuna) sunt persoane morale de drept
public politico-teritoriale, având capacitate de drept public şi
interese publice proprii, distincte de cele ale statului;
 colectivităţile locale dispun de autorităţi administrative proprii
pentru satisfacerea intereselor publice precum şi de mijloace
materiale, financiare şi umane necesare.1
 autorităţile reprezentative se desemnează prin vot universal,
cărora colectivităţile locale le va încredinţa administrarea
treburilor publice. Aşadar, puterea autorităţilor
reprezentative nu vine de la centru, ci de la corpul electoral
local, pe cale de alegere. Ele nu sunt numite, nu se

1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Universităţii
„Lucian Blaga”, Sibiu, 1998, p. 174; C.G. Rarincescu, Drept administrativ, Editura „Gh.
Stăncescu”, Bucureşti, 1927, p. 197; Antonie Iorgovan, op.citată, vol. I, 2001, p. 59
199
subordonează şi nu pot fi revocate de administraţia statului, în
consecinţă administraţia publică îşi pierde caracterul unitar, ea
fiind formată din administraţia statului şi administraţia
colectivităţilor locale.
 exercitarea unui control de stat (tutelă administrativă) asupra
legalităţii activităţii autorităţilor locale autonome.
În literatura de specialitate din ţară şi din străinătate se apreciază
că descentralizarea administrativă îmbracă două forme: descentralizarea
teritorială şi descentralizarea tehnică (descentralizarea serviciilor
publice).1
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese
comune ale locuitorilor dintr-o fracţiune geografică, porţiune din
teritoriul de stat (judeţ, oraş, comună), interese distincte faţă de
interesele naţionale, şi care se manifestă în cele mai diverse domenii de
activitate.
Descentralizarea tehnică care constă în descentralizarea
serviciilor publice şi se manifestă prin existenţa unor persoane morale de
drept public care prestează servicii publice de interes local, detaşate din
sfera serviciilor statale. Aceste persoane morale au fost denumite în
literatura de specialitate din perioada interbelică stabilimente publice
locale.2
Doctrina actuală reţine ideea potrivit căreia descentralizarea
teritorială constă în repartizarea de afaceri administrative impusă de
diversitatea socială şi politică a ţărilor asupra întregului teritoriu, în timp
ce descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei repartizări
armonioase a funcţiilor între diferite ramuri ale administraţiei. Prima
răspunde, astfel, unor aspiraţii politice, iar cea de-a doua unor preocupări
de eficienţă, de gestionare a intereselor locale.
Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a
aprecia descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă
şi nu una politică, aceasta întâlnindu-se numai în situaţia statelor
federale.
Opiniile exprimate în doctrină îşi găsesc şi un suport legal.
Astfel, descentralizarea este definită în art.2 lit. l din Legea nr.
195/2006 – legea-cadru a descentralizării ca fiind: „transferul de

1
Andre de Laubadere, Manuel de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1978, p. 157; Antonie
Iorgovan, Drept administrativ - Tratat elementar, Editura Actami, Bucureşti, 1994, pp.
214-216
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a IV-a,
Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 171
200
competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei
publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul
privat”.1
Conform art.3 din Legea-cadru a descentralizării principiile pe
baza cărora se desfăşoară procesul descentralizării în România, sunt
următoarele:
a) principiul subsidiarităţii, care constă în exercitarea
competenţelor de către autoritatea administraţiei publice locale situată
la nivelul administrativ cel mai aproape de cetăţean şi care dispune de
capacitatea administrativă necesară;
b) principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor
transferate;
c) principiul responsabilităţii autorităţii administraţiei publice
locale în raport cu competenţele ce le revin, care impun obligativitatea
realizării standardelor de calitate în furnizarea serviciilor publice şi de
utilitate publică;
d) principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil,
predictibil, bazat pe criterii şi reguli obiective, care să nu constrângă
activitatea administraţiei publice locale sau să limiteze autonomia locală
financiară;
e) principiul echităţii, care implică asigurarea accesului tuturor
cetăţenilor la serviciile publice de utilitate publică;
f) principiul constrângerii bugetare, care interzice utilizarea de
către autorităţile administraţiei publice centrale a transferurilor sau a
subvenţiilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.
În concluzie, descentralizarea trebuie să asigure o gamă cât mai
variată de servicii publice calitativ superioare, prestate de administraţia
situată cel mai aproape de cetăţean.

2.3. Principiul deconcentrării serviciilor publice


Pentru a înţelege mai bine conţinutul şi semnificaţia acestui
principiu este necesar să reamintim câteva probleme care ţin de
noţiunea de serviciu public.
În literatura de specialitate românească, din perioada interbelică
(Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, E.D. Tarangul ) dar şi în cea franceză
se aprecia că „serviciul public este mijlocul prin care administraţia îşi
exercită activitatea”.

1
Vezi art.2 lit.l din Legea-cadru a descentralizării nr. 195 din 22 mai 2006, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
201
Prof. Paul Negulescu definea serviciul public ca „un organism
administrativ creat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri
determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al
administraţiei publice creatoare, pus la dispoziţia publicului pentru a
satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter general, căreia
iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţie incompletă şi
intermitentă”1.
Serviciul public se organizează: fie de către stat, când asigură
satisfacerea unui interes naţional, fie de către comună, oraş sau judeţ -
când interesul pe care îl satisface este al colectivităţilor respective.
Aşadar, serviciul public este legat indisolubil de domeniul public şi
de interesul public, naţional sau local.
Principiul deconcentrării serviciilor publice nu are în vedere o
descentralizare absolută, adică transferarea în totalitate şi a oricăror
activităţi de la nivel central, la cel judeţean sau local. Acest lucru nu ar fi
necesar, nici oportun şi nici posibil, mai ales dacă avem în vedere
multitudinea de forme în care se pot organiza serviciile publice, având
drept criterii:
a) întinderea interesului care se doreşte a fi satisfăcut, serviciile
publice pot fi naţionale (centrale) şi locale;
b) natura serviciului public, distinge serviciile publice în
administrative şi servicii publice industriale, comerciale;
c) modul de organizare, după care distingem servicii publice
prestate de autorităţi administrative, de instituţii publice, regii
autonome, etc.
Astfel, serviciile publice organizate la nivel central sub forma
autorităţilor administrative: ministere, departamente, direcţii etc. vor
rămâne întotdeauna la acest nivel, ele exprimând interesul naţional
general într-un anumit domeniu, la care statul nu poate renunţa. În
acelaşi timp, sunt şi alte servicii publice care nu pot fi, de asemenea,
organizate decât numai la nivel naţional, ele exprimând exclusiv interesul
naţional şi statal, cum ar fi cel care priveşte apărarea ţării, siguranţa
naţională etc. care nu pot fi descentralizate colectivităţilor locale.
Cu privire la aceste servicii publice, organizate la nivel naţional, în
literatura de specialitate2 s-a exprimat opinia că, ele pot fi cel mult
deconcentrate la nivel judeţean, deconcentrarea asigurând unitatea de
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediţia a IV-a,
Editura Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 123
2
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p.
453
202
scop şi acţiune, fundamentată pe principiul subordonării ierarhice, a
serviciului desconcentrat, care continuă să facă parte integrantă din cel
organizat la nivel central.
În acest sens, prof. Anibal Teodorescu 1 înţelegea prin
deconcentrarea administrativă „a lărgi cât mai mult atribuţiile agenţilor
puterii centrale aşezaţi în judeţe şi comune”, iar prof. Paul Negulescu 2 îl
definea astfel:
„Când se acordă unei autorităţi locale sau speciale, ai cărei titulari
sunt numiţi de puterea centrală, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se
poate zice că avem descentralizare, cu toate că s-ar putea acorda o
oarecare autonomie acelei autorităţi. În cazul acesta avem o diminuare a
sistemului de centralizare. Această formă micşorată de centralizare
poartă numele de deconcentrare”.
Aceasta este situaţia în care se găsesc astăzi aşa-zisele servicii ale
ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei
centrale - direcţii, inspectorate, oficii etc. organizate în judeţe, care
reprezintă o deconcentrare la nivel judeţean a acestor servicii şi nu o
descentralizare.
Principiul deconcentrării serviciilor publice îşi găseşte suportul
constituţional în art. 120 alin.(1) din Constituţia României, republicată,
conform căruia: „Administraţia publică din unităţile administrativ-
teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale
şi deconcentrării serviciilor publice.”
Inconvenientele şi dezavantajele centralizării administrative, sub
aspectul eficacităţii activităţii administraţiei, sunt rezolvate parţial în
regimul administrativ deconcentrat.
Trebuie precizat faptul că în cadrul organizării administrative a
unui stat, nu poate fi vorba numai despre centralism sau descentralizare,
între acestea existând moduri de organizare intermediară.
Prin deconcentrare se realizează un transfer de autoritate, care,
dacă nu este riguros stabilită, poate stânjeni viaţa locală mai mult decât
sistemul centralizat, prin apropierea tutorelui, reprezentant al puterii
centrale, de colectivitatea locală.
Conform art.2 lit. j din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006 3
deconcentrarea reprezintă „redistribuirea de competenţe administrative
şi financiare de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale

1
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti, 1929, p. 247
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti, 1934, p. 611
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
203
administraţiei publice centrale către propriile structuri de specialitate din
teritoriu”.
Aşadar, caracteristicile centralizării administrative se menţin, cu
excepţia faptului că în teritoriu nu mai există simplii agenţi ai centrului, ci
autorităţi administrative propriu-zise, care dispun de competenţe proprii.
Aceste structuri sunt numite şi revocate de centru, faţă de care
sunt subordonate şi răspunzătoare. Ele deservesc interesul unic al
statului, dar pentru anumite chestiuni de interes local (de mai redusă
importanţă) au competenţe proprii, problemele de interes major
constituind exclusiv atributul centrului.
Modul în care se realizează partajarea competenţei între centru şi
autorităţile administrative desconcentrate, reflectă gradul de
deconcentrare administrativă. În toate situaţiile însă, structurile
teritoriale desconcentrate au obligaţia de a raporta centrului situaţia din
teritoriu şi de a executa ordinele acestuia.
Deconcentrarea poate îmbrăca două forme:
c) pe verticală, sporindu-se competenţele serviciilor
exterioare ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei centrale;
d) pe orizontală, amplificându-se în acest caz
competenţele conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-
o circumscripţie administrativă, cum ar fi prefectul, spre pildă.
În concluzie, relevăm că şi acest sistem de organizare
administrativă menţine o administraţie unitară, care însă nu mai
păcătuieşte prin uniformitate, autorităţile deconcentrate putând adapta
la specificul local măsurile şi ordinele transmise de la centru.
Totuşi, trebuie reţinut faptul esenţial acela că deconcentrarea
administrativă menţine puterea ierarhică în detrimentul autonomiei
locale.

2.4. Principiul eligibilităţii


Acest principiu este stipulat în mod expres în art. 2 alin. (1) al Legii
nr. 215/2001, el fiind consacrat şi de Constituţie, care în art. 121 prevede că
autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia
locală în comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, iar
art. 122 stipulează „Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei
publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti,
în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean”, care este ales
şi funcţionează în condiţiile prevăzute de lege.

204
Eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale consacrată
la nivel de principiu în art. 2 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare, este reglementată prin Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale, care în art. 1 alin. (2) prevede:
„Consiliile locale, consiliile judeţene, precum şi primarii se aleg
prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat”1.
Alegerea acestor autorităţi publice are o semnificaţie politică şi
socială deosebită, determinându-le însăşi natura lor juridică, ele nefiind
autorităţi ale statului, prin care acesta îşi exercită puterea publică, ci
dimpotrivă, menirea lor este aceea de a administra treburile unităţilor
administrativ - teritoriale în care au fost alese. În consecinţă, puterea lor
nu derivă din puterea statului, ci din cea a alegătorilor, pe care îi
reprezintă şi în faţa cărora vor da socoteală.
Desigur că acţiunile acestor autorităţi reprezentative, alese,
pentru a produce efecte juridice trebuie să fie recunoscute de stat ca
reprezentant al întregii naţiuni, recunoaştere care înseamnă, în fapt şi în
drept, încadrarea lor în ordinea juridică a statului, dar numai dacă
alegerea s-a făcut potrivit legii, iar acţiunile acestor autorităţi alese sunt
conforme cu legea.
Această dublă recunoaştere, din partea statului, asigură de fapt
îmbinarea intereselor generale, ale naţiunii reprezentată de stat, cu cele
ale colectivităţilor locale, ca părţi componente ale naţiunii - reprezentate
de autorităţile administraţiei publice locale alese.

2.5. Principiul legalităţii


Sorgintea constituţională a acestui principiu o regăsim în
dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţia României, republicată, conform
cărora: „În România respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a
legilor este obligatorie” şi în art. 16 alin. (2) care consfinţeşte că: „Nimeni
nu este mai presus de lege”.
Principiul legalităţii aplicat la administraţia publică locală trebuie
perceput în sensul că tot ceea ce ţine de aceasta şi anume: alegerea,
constituirea autorităţilor administraţiei publice locale, exercitarea
atribuţiilor, adoptarea (emiterea) actelor administrative şi orice alte
activităţi, trebuie să se desfăşoare în strictă conformitate cu prevederile
constituţionale, dar şi cu ale legilor şi celorlalte acte normative bazate pe

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
205
lege, nerespectarea acestui principiu atrăgând consecinţe juridice
deosebite.
Potrivit acestui principiu, autorităţile administraţiei publice locale
nu pot exercita decât competenţele care le sunt recunoscute de lege,
extinderea lor prin invocarea autonomiei locale situându-se în afara
limitelor principiului legalităţii.
Garantarea respectării acestui principiu este asigurată prin
consacrarea de către legiuitorul nostru a răspunderii juridice şi aplicarea
de sancţiuni disciplinare, contravenţionale, civile şi penale, după caz, faţă
de autorităţile administraţiei publice locale şi funcţionarii acestora,
atunci când conduita şi/sau acţiunile şi actele lor încalcă prescripţiile
legale.

2.6. Principiul consultării cetăţenilor în probleme locale de interes


deosebit
Acest principiu este consacrat atât de Legea nr. 215/2001 - legea
administraţiei publice locale, republicată, precum şi de Legea nr. 3/2000
privind organizarea şi desfăşurarea referendumului 1, cu modificările şi
completările ulterioare.
Dacă, referitor la referendumul cu privire la problemele de interes
naţional Legea nr. 3/2000 a adus clarificările necesare, stabilind în art.12
situaţiile în care Preşedintele României, după consultarea Parlamentului,
poate cere poporului să-şi exprime voinţa prin referendum, nu acelaşi
lucru se poate afirma în legătură cu referendumul local.
Astfel, potrivit art. 14 din legea organică privind organizarea şi
desfăşurarea referendumului: „Problemele supuse referendumului local
se stabilesc de consiliile locale sau judeţene, după caz, la propunerea
primarului, respectiv a preşedintelui Consiliului judeţean”. Această
formulare, ne conduce la concluzia că legiuitorul nostru a dorit să dea
substanţă autonomiei locale, lăsând acestor autorităţi competenţa de a
stabili în concret, problemele de interes local, care impun consultarea
prin referendum, a cetăţenilor din unităţile administrativ-teritoriale.
Legea prevede un singur caz în care organizarea referendumului
local este obligatorie, stipulată în art. 13 alin. (3) al Legii nr. 3/2000. Este
vorba despre situaţiile în care se urmăreşte modificarea limitelor
teritoriale ale comunelor, oraşelor şi judeţelor, modificări ce se pot
realiza exclusiv în baza unei legi, cu condiţia ca propunerea legislativă să
fie precedată de un referendum local.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 84 din 24 februarie 2000
206
Referendumul local se poate organiza în toate satele şi localităţile
componente ale comunei, oraşului sau judeţului sau, numai în unele
dintre acestea, care sunt direct interesate.
Cetăţenii sunt chemaţi să se pronunţe prin „DA” sau „NU” asupra
problemei supuse referendumului, decizând cu majoritatea voturilor
valabil exprimate la nivelul unităţii administrativ-teritoriale respective.

207
Capitolul V

CONSILIUL LOCAL

1. Componenţa şi alegerea consiliilor locale


Conform art. 121 alin. (1) din Constituţie, consiliile locale sunt
autorităţi ale administraţiei publice prin care se realizează autonomia
locală în comune şi oraşe, iar dispoziţiile art. 21 alin. (1) al Legii nr.
215/2001 precizează în plus faptul că acestea sunt autorităţi deliberative,
cu alte cuvinte au o componenţă colegială şi se aleg în condiţiile
prevăzute de lege1.
Potrivit aceloraşi dispoziţii legale, mai rezultă că aceste autorităţi
se organizează şi funcţionează în comune, oraşe, municipii şi sectoarele
municipiului Bucureşti.
Componenţa şi constituirea consiliilor locale sunt reglementate în
cuprinsul Capitolului II, Secţiunea l din Legea nr. 215/2001, legea
administraţiei publice locale, republicată2.
Consiliile locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor sunt
compuse din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber
exprimat, în condiţiile Legii pentru alegerea autorităţilor administraţiei
publice locale nr. 67/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Numărul membrilor fiecărui consiliu local se stabileşte prin ordin
al prefectului, în funcţie de populaţia comunei, oraşului sau municipiului,
raportată de Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice la data
de 1 ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care
precedă alegerile.
Potrivit art. 30 din Legea nr. 215/2001, republicată, în funcţie de
numărul populaţiei dintr-o comună, oraş sau municipiu, numărul
consilierilor oscilează între 9 - limita minimă şi 27, limita maximă,
revenind 9 consilieri la comunele cu un număr de până la 3000 locuitori şi
27 consilieri, pentru unităţile administrativ-teritoriale cu peste 400.000
de locuitori. Consiliul General al municipiului Bucureşti va fi format dintr-
un număr de 31 de consilieri.

1
Legea nr. 67/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29
martie 2004, cu modificările şi completările ulterioare
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 123 din 20 februarie 2007
208
Numărul consilierilor care compun un consiliu local stabilit prin
ordin al prefectului, potrivit legii, are caracter imperativ şi trebuie realizat
ca atare.
Deşi, aşa cum am arătat, calitatea de consilier se dobândeşte
numai prin alegere, nu orice persoană poate să dobândească această
calitate. Pentru a putea candida, persoana trebuie să îndeplinească o
serie de condiţii de eligibilitate prevăzute de art. 4 al Legii nr. 67/2004 -
pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, după cum
urmează:
a) să aibă cetăţenia română;
b) să aibă drept de vot;
c) vârsta de cel puţin 23 de ani, împlinită până în ziua alegerilor
inclusiv, dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice
potrivit art. 40 alin. (3) din Constituţia României, republicată,
d) să aibă domiciliul pe teritoriul unităţii administrativ-
teritoriale în care urmează să fie aleasă; la sectoarele
municipiului Bucureşti pot candida şi pot fi alese persoanele
care au domiciliul în municipiul Bucureşti, indiferent de sector;
e) să nu aibă funcţia de judecător al Curţii Constituţionale, avocat
al poporului, magistrat, (judecător, procuror), membru activ al
armatei, poliţist şi alte categorii de funcţionari publici stabilite
prin lege organică, cărora le este interzisă potrivit art.40 alin.
(3) din Constituţia, republicată, asocierea în partide politice;
f) în cazul candidaţilor independenţi mai apare şi condiţia listei
susţinătorilor (1% din numărul total al alegătorilor înscrişi în
listele electorale permanente din circumscripţia respectivă, dar
nu mai puţin de 50 în cazul comunelor, 100 în cazul localităţilor
urbane de rangul II şi III şi de 1000 în cazul judeţelor,
municipiului Bucureşti, sectoarelor municipiului Bucureşti şi
localităţilor urbane de rangul I conform art. 44 alin.(1) din
Legea nr. 67/2004);
Procedura alegerii consiliilor locale este prevăzută de Legea nr.
67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
Pentru alegerea consiliilor locale, fiecare alegător are dreptul la
un singur vot, dreptul de vot exercitându-se numai în comuna, oraşul,
municipiul sau subdiviziunea administrativ-teritorială a municipiului în
care alegătorul îşi are domiciliul, sau într-o altă unitate administrativ-
teritorială dacă, şi-a stabilit reşedinţa în unitatea administrativ-teritorială
respectivă cu cel puţin 3 luni înainte de data alegerilor.
209
Nu pot alege, conform art. 5 din Legea nr. 67/2004 următoarele
categorii de persoane:
a) debilii sau alienaţii mintal puşi sub interdicţie prin hotărâre
judecătorească definitivă şi irevocabilă;
b) persoanele lipsite de drepturile electorale, pe durata
stabilită prin hotărâre judecătorească definitivă.
Candidaturile pentru consilierii locali se propun de către partidele
politice, alianţele politice, alianţele electorale sau organizaţiile
cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care participă la alegeri,
sub semnătura conducerii organizaţiilor judeţene, şi se depun la birourile
electorale de circumscripţie cel mai târziu cu 30 de zile înainte de data
alegerilor (art.40 şi art. 41 alin. (1) din lege).
Declaraţia de acceptare a candidaturii cuprinde numele,
prenumele, domiciliul, partidul politic sau alianţa care l-a propus,
profesiunea, ocupaţia, şi apartenenţa politică a candidatului,
consimţământul expres al acestuia de a candida pentru funcţia
respectivă, precum şi precizarea că întruneşte condiţiile prevăzute de
lege (art. 41 alin. (5) din Legea 67/2004).
Se pot depune şi candidaturi independente, pe baza listei
susţinătorilor.
Pentru alegerea consiliilor locale, fiecare comună, oraş, municipiu
şi subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului, constituie o
circumscripţie electorală.
Numerotarea circumscripţiilor electorale din fiecare judeţ precum
şi a circumscripţiilor electorale de sector ale municipiului Bucureşti se
face de către prefect, prin ordin, emis în termen de 3 zile de la data
stabilirii alegerilor (art. 11 din lege), primarii având obligaţia să aducă la
cunoştinţa alegătorilor numărul circumscripţiei electorale, odată cu
aducerea la cunoştinţă a delimitării şi numerotării secţiilor de votare.
În cadrul localităţilor se organizează una sau mai multe secţii de
votare în raport cu numărul locuitorilor, astfel:
 în localităţile urbane, câte o secţie de votare la 1.000-2.000 de
locuitori;
 în comune, câte o secţie de votare la 500-2.000 de locuitori, de
regulă în fiecare sat;
 se pot organiza secţii de votare şi în satele sau în grupurile de
sate cu populaţie de până la 500 locuitori;

210
 militarii în termen votează numai la secţiile de votare din
localitatea de domiciliu, în limitele prevederilor regulamentelor
militare (art. 13 din lege).
Delimitarea şi numerotarea secţiilor de votare se fac de către
primari, prin dispoziţie, care se aduce la cunoştinţa alegătorilor în termen
de 20 de zile de la stabilirea datei alegerilor.
Toţi cetăţenii cu drept de vot care au domiciliul în localitatea
pentru care se întocmeşte lista, se înscriu de către primar în listele
electorale permanente1.
La cererea cetăţenilor cu drept de vot, care şi-au stabilit reşedinţa
în localitate, cu cel puţin 3 luni înainte de data alegerilor, primarul îi va
înscrie într-o listă electorală suplimentară, pe baza actului de identitate,
făcând comunicare în acest sens primarului de la localitatea de domiciliu
(art.19 din Legea nr. 67/2004).
După listele electorale permanente, primarul va întocmi, separat,
pentru fiecare secţie de votare copii ale acestor liste şi va asigura condiţii
pentru ca acestea să poată fi consultate de către alegători, atât la sediul
primăriei cât şi la sediul secţiilor de votare.
Un alegător poate fi înscris numai într-o singură listă electorală.
Legea consacră dreptul alegătorilor de a verifica înscrierile făcute
în listele electorale permanente, aceştia putând formula întâmpinare
împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite, sau oricăror erori din liste, care
se adresează în scris primarului care a întocmit lista respectivă. Primarul
este obligat să soluţioneze întâmpinarea, în termen de 3 zile de la
înregistrarea acesteia, prin dispoziţie.
Împotriva dispoziţiei se poate face contestaţie în termen de 24 de
ore de la comunicare. Contestaţia se soluţionează în cel mult 3 zile de la
înregistrare, de către judecătoria în a cărei rază teritorială se află secţia
de votare. Hotărârea judecătorească este definitivă şi irevocabilă şi se
comunică celor interesaţi precum şi primarului, în termen de 24 de ore de
la pronunţare.
Primarul, împreună cu serviciile de evidenţă informatizată a
persoanei, are obligaţia legală de a actualiza listele electorale
permanente. Orice modificare intervenită după înaintarea copiilor de pe
listele electorale permanente, la birourile electoral al secţiei de votare,
va fi comunicată acestora în termen de 24 ore, conform art. 16 alin. (8)
din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice
locale.
1
A se vedea art.15 şi art.16 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale
211
În vederea organizării şi desfăşurării operaţiunilor electorale se
înfiinţează birouri electorale de circumscripţie şi birouri electorale ale
secţiilor de votare, modul de constituire, procedura de lucru,
competenţele acestora etc., fiind reglementate în secţiunea a 4-a a Legii
nr. 67/2004, art. 23 - 38.
Birourile electorale de circumscripţie ale comunelor se constituie
dintr-un număr de 7 membri, cele ale oraşelor şi municipiilor din 9
membri, iar ale municipiului Bucureşti din 15 membri.
Biroul electoral de circumscripţie comunală este format din
preşedinte, un locţiitor al acestuia, care de regulă trebuie să fie jurişti şi 5
reprezentanţi ai partidelor, alianţelor politice şi alianţelor electorale care
participă la alegeri în circumscripţia electorală respectivă. Birourile
electorale ale circumscripţiilor orăşeneşti, municipale şi ale subdiviziunilor
administrativ-teritoriale ale municipiilor sunt formate din preşedinte, un
locţiitor al acestuia şi 7 reprezentanţi ai partidelor, alianţelor politice şi
alianţelor electorale care participă la alegeri în circumscripţia respectivă.
Desemnarea preşedinţilor şi a locţiitorilor acestora se fac din
cadrul magistraţilor şi a celorlalţi jurişti existenţi în judeţ sau în
municipiul Bucureşti, se face în şedinţă publică, prin tragere la sorţi, în
termen de 5 zile de la stabilirea datei alegerilor, de către preşedintele
tribunalului.
Lista magistraţilor care vor participa la tragerea la sorţi se
întocmeşte de către preşedintele tribunalului, iar cea a juriştilor de către
prefect, împreună cu preşedintele tribunalului şi câte un reprezentant
din partea fiecărui partid politic parlamentar (art. 24 alin. 5 din Legea nr.
67/2004).
În cazul în care numărul magistraţilor şi a juriştilor este insuficient,
lista va fi completată de către prefect, la propunerea primarilor, cu alte
persoane care se bucură de prestigiu în faţa locuitorilor şi care nu fac
parte, potrivit declaraţiei date pe propria răspundere, din nici un partid
politic şi au cel puţin studii medii.
Completarea birourilor electorale de circumscripţie cu
reprezentanţii partidelor şi alianţelor politice precum şi a alianţelor
electorale, se face în termen de 24 ore de la rămânerea definitivă a
candidaturilor, de către preşedinţii acestora prin tragere la sorţi, în
prezenţa celor în cauză (art. 24 alin. 14).
În situaţiile în care partidele politice, alianţele politice şi alianţele
electorale nu desemnează reprezentanţi, preşedintele biroului electoral
de circumscripţie va proceda la completarea biroului, incluzând în acesta,

212
prin tragere la sorţi, persoane care nu fac parte din nici un partid politic,
dintr-o listă pusă la dispoziţie de către primar (art. 24 alin. 17).
Atribuţiile birourilor electorale de circumscripţie sunt prevăzute
de art. 25 din Legea nr. 67/2004 şi constau, în principal, în asigurarea
aplicării dispoziţiilor legale privitoare la alegeri sub toate aspectele, după
cum urmează:
a) urmăresc aplicarea dispoziţiilor legale privitoare la alegeri în
circumscripţia electorală;
b) verifică dacă listele electorale permanente au fost actualizate,
veghează la întocmirea copiilor de pe listele electorale
permanente şi la organizarea secţiilor de votare;
c) înregistrează listele de candidaţi şi candidaturile
independente şi constată rămânerea definitivă a acestora;
d) fac publicaţiile şi afişajele prevăzute de lege;
e) rezolvă întâmpinările referitoare la propria activitate şi
contestaţiile formulate cu privire la activitatea birourilor
electorale ale secţiilor de votare;
f) totalizează voturile exprimate, stabileşte rezultatul alegerilor
şi înmânează certificatul doveditor al alegerii consilierilor care
vor constitui consiliul, etc.
Birourile electorale ale secţiilor de votare sunt constituite dintr-un
preşedinte, un locţiitor al acestuia şi 3-5 membri în cazul secţiilor de
votare din comune şi oraşe, respectiv 7-9 membri în cazul secţiilor de
votare din municipii şi din sectoarele municipiului Bucureşti (art. 28 din
lege).
Preşedintele şi locţiitorul său, trebuie să fie, de regulă, jurişti care
nu fac parte din nici un partid politic. Aceştia sunt desemnaţi de
preşedintele tribunalului, prin tragere la sorţi, dintre cei înscrişi pe o listă
întocmită de prefect, la propunerea primarilor.
În cazul în care numărul juriştilor este insuficient, lista va fi
completată cu alte persoane care trebuie să îndeplinească aceleaşi
condiţii ca şi în cazul birourilor electorale de circumscripţie, lista fiind
întocmită de către primari.
Desemnarea preşedinţilor şi locţiitorilor acestora se face cel mai
târziu cu 10 zile înainte de data alegerilor.
Birourile electorale ale secţiilor de votare au conform art. 29 din
lege următoarele atribuţii:
a) primesc, de la primari, copiile listelor electorale permanente şi
listele electorale suplimentare şi asigură condiţiile necesare

213
verificării acestora de către alegători; de asemenea, primesc de
la birourile electorale de circumscripţie buletinele de vot,
ştampila de control şi ştampilele cu menţiunea VOTAT;
b) conduc operaţiunile de votare şi iau toate măsurile de
ordine în localul secţiei de votare şi în jurul acestuia;
c) numără voturile şi consemnează rezultatul votării pentru
circumscripţia electorală pentru care s-a votat în secţia de
votare respectivă;
d) rezolvă întâmpinările referitoare la propria activitate;
e) înaintează biroului electoral de circumscripţie procesele-
verbale privind rezultatul votării, împreună cu contestaţiile
depuse precum şi buletinele de vot nule şi cele contestate;
f) predau, cu proces-verbal, biroului electoral de circumscripţie
buletinele de vot întrebuinţate şi necontestate, precum şi pe
cele anulate, ştampilele şi celelalte materiale necesare votării.
Propunerile de candidaţi pentru funcţia de consilier se fac pe
circumscripţii electorale şi se depun la birourile electorale de
circumscripţie cel mai târziu cu 30 de zile înainte de data alegerilor (art.
40). Propunerile făcute de partidele politice, alianţele politice şi alianţele
electorale sau organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor
naţionale se transmit sub semnătura conducerii organizaţiilor judeţene
ale acestora, iar în cazul candidaţilor independenţi pe baza listei
susţinătorilor.
Listele de candidaţi trebuie să fie însoţite de declaraţiile de
acceptare a candidaturii, scrise, semnate şi datate de către candidaţi.
O persoană nu poate accepta candidatura decât pentru o singură
circumscripţie electorală, cu excepţia cazului în care candidatura se
depune atât pentru un consiliu local, cât şi pentru consiliul judeţean.
Partidele politice, alianţele politice şi alianţele electorale pot propune
numai câte o singură listă de candidaţi în fiecare circumscripţie
electorală, pentru consiliul local, consiliul judeţean şi câte un candidat
pentru funcţia de primar.
Candidaţii pot renunţa la candidatură până la data tipăririi
buletinelor de vot, depunând la biroul electoral de circumscripţie o
declaraţie de renunţare scrisă, semnată şi datată de cel în cauză.
Acceptarea de către birourile electorale de circumscripţie a unei
candidaturi poate fi contestată de către cetăţeni, partide politice, alianţe
politice şi alianţe electorale, în termen de cel mult 48 de ore de la
afişarea candidaturii.
214
Tot astfel, respingerea de către birourile electorale de
circumscripţie a unei candidaturi poate fi contestată de către candidat,
ori de către partidul, alianţa politică sau electorală care a propus
candidatura, în termen de 48 de la respingere.
Contestaţiile privind admiterea sau respingerea candidaturilor se
soluţionează în termen de 48 de ore de la înregistrare, de către
judecătoria, respectiv tribunalul, în a cărei rază teritorială se află
circumscripţia electorală.
Hotărârea nu se comunică.
Împotriva hotărârii date în contestaţie se poate face recurs în
termen de 24 de ore de la pronunţare, la instanţa ierarhic superioară.
Recursul se soluţionează în termen de 24 de ore de la înregistrare.
Hotărârea pronunţată în recurs este definitivă şi irevocabilă.
Contestaţia şi, dacă este cazul, cererea de recurs se depun la instanţa
competentă să le soluţioneze, sub sancţiune nulităţii, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 48 alin. (4) din Legea nr. 67/2004.
După expirarea termenului de depunere a candidaturilor, la care
se adaugă, dacă este cazul, termenele de atac şi de soluţionare a căilor
de atac, birourile electorale de circumscripţie încheie proces-verbal de
rămânere definitivă a candidaturilor, care se afişează la sediul lor,
precum şi la sediul secţiilor de votare.
Candidaturile definitive pot fi făcute publice prin orice mijloace de
informare în masă.
Buletinul de vot pentru alegerea consiliului local este distinct de
cel pentru alegerea primarului şi consiliului judeţean, modelul acestuia
fiind aprobat prin hotărâre a Guvernului (art. 50) şi va cuprinde listele de
candidaţi înscrise în ordinea tragerii la sorţi efectuată de biroul electoral
de circumscripţie.
Imprimarea buletinelor de vot se asigură de către birourile
electorale de circumscripţie, prin grija prefecţilor.
Buletinul de vot este format din mai multe file, pe paginile
interioare ale buletinului de vot se imprimă patrulatere în număr suficient
pentru a cuprinde toate listele de candidaturi, astfel ca ultima pagină să
rămână albă pentru aplicarea ştampilei de control a secţiei de votare.
Buletinele de vot se capsează.
Patrulaterele se vor imprima paralel între ele, câte două coloane
pe aceeaşi pagină. Patrulaterele se numerotează, începând cu primul
patrulaterul al coloanei din stânga a primei pagini interioare, care
primeşte numărul de ordine 1, şi continuă cu primul patrulater al coloanei

215
din dreapta, care primeşte numărul de ordine 2, numerotarea
continuând până la ultimul patrulater (art. 51 alin. 2).
Buletinele de vot se distribuie în circumscripţiile electorale de
către prefecţi şi se preiau de primari, împreună cu preşedinţii birourilor
electorale de circumscripţie, pe bază de proces-verbal, cel mai târziu
până în preziua alegerilor. La sediul primăriei şi al biroului electoral de
circumscripţie, precum şi la sediile secţiilor de votare se afişează, în
termen de 3 zile de la expirarea termenului de imprimare, câte un buletin
de vot, din fiecare categorie, după ce a fost vizat şi anulat de
preşedintele biroului electoral de circumscripţie.
Campania electorală începe, potrivit dispoziţiilor art. 57 din Legea
nr. 67/2004, cu 30 de zile înainte de data desfăşurării alegerilor şi se
încheie în ziua de sâmbătă care precede data alegerilor, la ora 7,00.
În campania electorală candidaţii, partidele politice, alianţele
politice şi alianţele electorale, precum şi cetăţenii au dreptul să-şi
exprime opiniile în mod liber şi fără nici o discriminare, prin mitinguri,
adunări, utilizarea televiziunii, radioului, presei şi a celorlalte mijloace de
informare în masă.
Primarii au obligaţia, potrivit dispoziţiilor art. 72 din Legea nr.
67/2004 să stabilească, până la începerea campaniei electorale, locuri
speciale pentru afişaj electoral, ţinând cont de numărul partidelor
politice, alianţelor politice şi alianţelor electorale care declară că depun
liste de candidaţi, luând în calcul şi candidaţii independenţi.
Potrivit legii, este interzisă utilizarea locurilor speciale de afişaj
electoral astfel încât să împiedice folosirea acestora de către un alt
partid, alianţă sau candidat independent.
Pentru buna desfăşurare a alegerilor, art. 74 din lege prevede că
fiecare secţie de votare trebuie să posede un număr suficient de cabine,
urne şi ştampile de votare, care se asigură de către primari. Cabinele şi
urnele trebuie aşezate în aceeaşi încăpere în care îşi desfăşoară
activitatea preşedintele biroului electoral al secţiei de votare şi membrii
acestuia.
Votarea are loc într-o singură zi, desfăşurându-se între orele 7,00 -
21,00, conform art. 77 din Legea nr. 67/2004.
Alegătorii votează numai la secţia de votare la care este arondată
strada sau localitatea, potrivit delimitărilor făcute şi unde sunt înscrişi în
copia de pe listele electorale permanente sau în lista suplimentară
întocmită de primar (art. 78 alin. 1).
Alegătorii votează separat, în cabine închise, aplicând ştampila cu
menţiunea „votat” în patrulaterul care cuprinde lista de candidaţi sau
216
numele candidatului pe care îl votează. După ce au votat, alegătorii
îndoiesc buletinele de vot astfel încât pagina albă care poartă ştampila
de control să rămână în afară şi le introduc în urnă, având grijă să nu se
deschidă. Apoi, vor restitui ştampila cu menţiunea votat biroului
electoral al secţiei de votare, primind actul de identitate, cu menţiunea
votat şi data scrutinului, înscrise de birourile electorale ale secţiilor de
votare. În cazul alegătorilor care votează pe baza cărţii de identitate, pe
versoul acesteia se aplică un timbru autocolant ce menţiunea „votat” şi
data scrutinului (art. 78).
La ora 21,00 preşedintele biroului electoral al secţiei de votare
declară votarea închisă.
După încheierea votării, urmează să se stabilească şi să se
constate rezultatul alegerilor. În urma primirii proceselor-verbale cu
rezultatul numărării voturilor de la toate birourile electorale ale secţiilor
de votare şi după soluţionarea contestaţiilor şi întâmpinărilor primite,
biroul electoral de circumscripţie procedează la totalizarea voturilor
exprimate şi la atribuirea de mandate.
Repartizarea mandatelor de consilier, se face de către biroul
electoral de circumscripţie, în două etape, conform dispoziţiilor art. 92
alin. (3) din Legea nr. 67/2004.
Potrivit art. 91 din Legea nr. 67/2004, alegerile pentru consilieri şi
pentru primari sunt valabile, indiferent de numărul alegătorilor care au
participat la vot.
În capitolul V al Legii nr. 67/2004 (art. 99 - 112) intitulat
„Contravenţii şi infracţiuni” se consacră importante garanţii juridice care
vizează respectarea întocmai a dispoziţiilor legii alegerilor locale, de
către cei implicaţi în organizarea şi desfăşurarea alegerilor.

2. Validarea alegerii consilierilor


Toată legislaţia de după 1990 care reglementa această materie a
consacrat şi ulterior a menţinut, principiul potrivit căruia validarea
mandatelor de consilier a fost dată în competenţa consiliului local, reunit
în şedinţa de constituire.1
Propunerea de validare ori de invalidare a unui mandat de
consilier se formula de către o comisie formată din consilieri, respectiv

1
A se vedea art.17 din Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991, republicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 76 din 13 aprilie 1996, art. 32 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001 publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001
217
comisia de validare şi se aproba cu votul majorităţii consilierilor prezenţi
la şedinţă. Persoana al cărui mandat era supus validării sau invalidării nu
participa la vot.
Totodată, trebuie precizat faptul că motivele pentru care consiliul
local putea hotărî invalidarea unui mandat de consilier erau limitativ şi
precis determinate de lege, de natură a elimina orice posibil abuz din
partea consilierilor locali reuniţi în şedinţa de constituire.
În sfârşit, pentru a garanta legalitatea întregii activităţi de validare
a mandatelor legiuitorul nostru a prevăzut posibilitatea de a fi atacată la
instanţa de contencios administrativ hotărârea de validare/invalidare, în
termen de 5 zile de la adoptare ori de la comunicare, după caz.
Pe de altă parte, validarea alegerii primarilor a fost dată în
competenţa instanţelor judecătoreşti.
Pentru prima dată după 1990, prin Legea nr. 286 din 6 iulie 2006
pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr.
215/20011, materia validării mandatelor de consilier local a suferit o
reformă esenţială.
În concret, este vorba despre faptul că legiuitorul a stabilit
competenţa instanţelor judecătoreşti de a valida alegerea consilierilor
locali. Raţiunea legiuitorului în realizarea acestei modificări de substanţă
rezultă din Expunerea de motive a legii. Pe de o parte, se apreciază că
într-un stat de drept autoritatea judecătorească este firesc să cenzureze
legalitatea procesului electoral, iar, pe de altă parte, se armonizează în
acest fel procedura de validare a consilierilor locali cu cea de validare a
primarilor.
Astfel, conform art. 30 alin.1 din Legea administraţiei publice
locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare:
„Validarea alegerii consilierilor se face de către judecătoria în raza căruia
se află unitatea administrativ-teritorială, de către un judecător desemnat
de preşedintele instanţei. Cererea de validare a consilierilor locali se
depune în termen de 3 zile de la data constatării rezultatelor alegerilor,
în condiţiile legii.”
Din analiza textului citat putem desprinde cu certitudine două
concluzii şi anume:
a) validarea mandatelor de consilieri locali este dată în
competenţa instanţelor judecătoreşti de drept comun;
b) cererea de validare a consilierilor locali se depune în termen de
3 zile de la data constatării rezultatelor alegerilor.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 123 din 20.02.2007
218
În mod firesc se naşte întrebarea cine are dreptul sau obligaţia de
a formula cererea de validare, chestiune pe care legiuitorul nu a
reglementat-o în mod expres.
Mai mult, considerăm că legiuitorul avea obligaţia să modifice în
mod explicit dispoziţiile art. 95 alin.5 din Legea nr. 67/2004 pentru
alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, teza I-a, conform
cărora „Un exemplar al procesului-verbal pentru consiliul local (privind
toate operaţiunile electorale, s.n.)... se înaintează consiliului local,
respectiv consiliului judeţean sau, după caz, Consiliului General al
Municipiului Bucureşti, în vederea validării mandatelor, potrivit
prevederilor Legii nr. 215/2001, republicată.
Faţă de acest context ambiguu, considerăm că obligaţia de a
înainta dosarul instanţei competente pentru validarea mandatelor de
consilieri locali revine birourilor electorale de circumscripţie,
reprezentate de către preşedinţii acestora.
La această concluzie ne conduc şi dispoziţiile art. 95 alin.5 teza a
II-a din Legea nr. 67/2004 potrivit cărora: „Pentru primar, dosarul format
potrivit prezentului alineat se înaintează ... la judecătoria în a cărei rază
teritorială se află circumscripţia electorală pentru care au avut loc
alegeri...”
Procedura de soluţionare a cererii de validare este stabilită de art.
30 alin.2 şi 3 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, astfel:
 cererea se judecă în şedinţă publică;
 cererea se judecă fără citarea părţilor;
 cererea se judecă „de urgenţă şi cu precădere, în termen de 10
zile de la data depunerii” şi se soluţionează prin hotărâre
executorie.
Conform alin. 4 al aceluiaşi articol „Hotărârea prevăzută la alin.3
este supusă căilor de atac prevăzute în cadrul procedurii contencioase,
instanţa pronunţându-se în termen de 10 zile de la data introducerii
cererii de apel sau de recurs, după caz.
La fel ca şi reglementările anterioare, legiuitorul stabileşte în mod
riguros situaţiile în care instanţa de judecată poate dispune invalidarea
mandatului de consilier local. Astfel, potrivit alin. 5 al art. 30 din Legea nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, cu modificările
şi completările ulterioare, instanţa de judecată poate dispune invalidarea
mandatului de consilier local numai în două ipoteze şi anume:
a) dacă se constată că au fost încălcate condiţiile de eligibilitate;

219
b) dacă se constată că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală,
constatată în condiţiile legii.
Cu alte cuvinte, legiuitorul a stabilit cu claritate competenţa
instanţei de judecată, instituind controlul judecătoresc asupra procesului
electoral dar, fără a permite judecătorului să se substituie electoratului.
Mai concret, instanţa de judecată are numai competenţa de a
verifica dacă au fost respectate sau nu dispoziţiile Legii nr. 67/2004
pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale sub un dublu
aspect şi anume:
a) dacă consilierii aleşi îndeplineau condiţiile de eligibilitate în
momentul înregistrării candidaturilor;
b) dacă alegerea s-a produs prin fraudă electorală constatată în
condiţiile art. 30 alin. 5 din legea menţionată.
Numai dacă instanţa de judecată va constata încălcarea condiţiilor
de eligibilitate ori, dacă va constata că alegerea s-a făcut prin fraudă
electorală declarată ca atare în condiţiile Legii nr. 67/2004 va dispune
invalidarea mandatului de consilier local.
Dimpotrivă, în toate celelalte ipoteze va hotărî validarea
mandatelor.
În sfârşit, legea prevede în alin. 6 al aceluiaşi articol faptul că
aceeaşi procedură este aplicabilă şi pentru validarea mandatelor
candidaţilor declaraţi supleanţi.
În plus, se instituie regula conform căreia pot fi validaţi numai
candidaţii declaraţi supleanţi care, la data validării, fac dovada faptului că
sunt înscrişi în partidul politic, alianţa politică sau alianţa electorală pe a
cărui listă au candidat în alegeri.

3. Constituirea consiliilor locale


Potrivit dispoziţiilor art. 31 alin.1 din Legea administraţiei publice
locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată,
constituirea consiliilor locale se face în termen de 25 de zile de la data
desfăşurării alegerilor.
Convocarea consilierilor locali aleşi şi validaţi în funcţie se face de
către prefect, în maximum 5 zile de la pronunţarea hotărârii
judecătoreşti de validare a mandatelor.
La şedinţa de constituire participă prefectul sau reprezentantul
acestuia, precum şi primarul sau, după caz, candidatul declarat câştigător
la alegerile pentru funcţia de primar.
220
Şedinţa de constituire se desfăşoară în mod legal dacă participă
cel puţin majoritatea consilierilor locali aleşi şi validaţi. În cazul în care nu
se poate asigura această majoritate, şedinţa se va organiza, în aceleaşi
condiţii, peste 3 zile, la convocarea prefectului. În cazul în care nici la a
doua convocare şedinţa de constituire nu întruneşte cvorumul legal,
prefectul va proceda la o nouă convocare, peste alte 3 zile, în aceleaşi
condiţii.
În situaţia în care consiliul local nu se poate reuni nici la a treia
convocare pentru neîntrunirea cvorumului legal, din cauza absenţei
nemotivate a consilierilor locali, „instanţa va declara vacante, prin
hotărâre, locurile consilierilor locali aleşi care au lipsit nemotivat la
oricare dintre cele 3 convocări”, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 31
alin.3 teza I-a din legea organică a administraţiei publice locale.
Sesizarea instanţei se face de către prefect în maximum 3 zile de
la data şedinţei, pe baza procesului-verbal al şedinţei.
Hotărârea instanţei se pronunţă în maximum 3 zile de la primirea
sesizării din partea prefectului şi poate fi atacată cu recurs la instanţa
competentă.1
Trebuie observat faptul că, în mod lacunar, credem noi, legiuitorul
utilizează termenul generic de „instanţă”, fără a preciza în concret
instanţa competentă. Cu alte cuvinte, se pune întrebarea dacă este
vorba despre instanţa de drept comun sau de instanţa specializată de
contencios administrativ ?
În opinia noastră, competenţa de soluţionare a acestor cauze
revine instanţelor judecătoreşti de drept comun, sub aspect procedural
existând o singură cale de atac, recursul.
Conform art. 31 alin.3 teza a IV-a din lege, în cazul în care locurile
declarate vacante, în condiţiile descrise mai sus, nu pot fi ocupate cu
supleanţii înscrişi pe listele de candidaţi respective, potrivit legii, se vor
organiza alegeri parţiale pentru completare, în termen de 90 de zile.
Menţionăm că absenţa consilierilor locali la şedinţa (şedinţele) de
constituire este considerată motivată dacă se face dovada că a
intervenit, după caz:
a) din cauza bolii;
b) datorită unor evenimente de forţă majoră care au făcut
imposibilă prezenţa la şedinţă.
Lucrările şedinţei de constituire sunt conduse de către cel mai în
vârstă consilier local, ajutat de cei mai tineri doi consilieri locali, cu
1
Vezi art.31 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare
221
asistenţa de specialitate a secretarului unităţii administrativ-teritoriale,
astfel cum prevăd dispoziţiile art. 31 alin.4 din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001.
Deşi legea nu prevede în mod expres o anumită ordine de zi a
şedinţei de constituire, din coroborarea dispoziţiilor art.34, art.36 şi
art.37 considerăm că prezidiul format din cel mai vârstnic consilier,
asistat de cei mai tineri doi consilieri trebuie să îndeplinească
următoarele obiective legale:
a) Depunerea jurământului de către consilierii locali ale căror
mandate au fost validate;
b) Adoptarea unei hotărâri prin care se declară legal constituit
consiliul local;
c) Alegerea preşedintelui de şedinţă.
Astfel, în primul rând, conform art. 32 din Legea nr. 215/2001,
republicată, consilierii locali ale căror mandate au fost validate depun în
faţa consiliului local, în limba română, următorul jurământ:
„Jur să respect Constituţia şi legile ţării şi să fac, cu bună-credinţă,
tot ceea ce stă în puterile şi priceperea mea pentru binele locuitorilor
comunei (oraşului, municipiului, judeţului etc.) ... . Aşa să-mi ajute
Dumnezeu.”
Potrivit legii, jurământul poate fi depus şi fără formula religioasă.
Consilierii locali care refuză să depună jurământul sunt
demisionaţi de drept, conform art. 32 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 –
legea administraţiei publice locale, republicată şi art.7 alin.2 din Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali. 1
Apoi, conform art. 34 alin.2 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001: „Consiliul local se declară legal constituit dacă majoritatea
consilierilor validaţi au depus jurământul.” Constituirea consiliului local
se constată prin hotărâre, adoptată cu votul majorităţii consilierilor locali
validaţi.
În opinia noastră, era suficientă constatarea constituirii legale a
consiliului local prin procesul-verbal al şedinţei.
Facem această afirmaţie având în vedere ipotetica dar, posibila
ipoteză, în care nu s-ar realiza majoritatea necesară prevăzută de lege
pentru adoptarea hotărârii. Care ar fi consecinţa legală a neadoptării
acestei hotărâri?
În sfârşit, consiliul local legal constituit va alege, dintre membrii
săi, prin hotărâre adoptată cu votul deschis al majorităţii consilierilor
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
222
locali în funcţie, un preşedinte de şedinţă, pe o perioadă de cel mult 3
luni.1
Preşedintele de şedinţă exercită, potrivit legii 2, următoarele
atribuţii principale:
a) conduce şedinţele consiliului local;
b) supune votului consilierilor proiectele de hotărâri, asigură
numărarea voturilor şi anunţă rezultatul votării, cu precizarea
voturilor pentru, a voturilor contra şi a abţinerilor;
c) semnează hotărârile adoptate de consiliul local, chiar dacă a
votat împotriva adoptării acestora, precum şi procesul-verbal
încheiat în şedinţa consiliului local;
d) asigură menţinerea ordinii şi respectarea regulamentului de
desfăşurare a şedinţelor;
e) supune votului consilierilor orice problemă care intră în
competenţa de soluţionare a consiliului;
f) aplică, dacă este cazul, sancţiunile prevăzute de Statutul
aleşilor locali sau propune consiliului aplicarea unor asemenea
sancţiuni;
g) îndeplineşte şi alte atribuţii reieşite din lege, din regulamentul-
cadru sau din regulamentul de organizare şi funcţionare a
consiliului local.
După constituirea legală a consiliului local şi alegerea
preşedintelui de şedinţă se va proceda la soluţionarea unor probleme de
natură organizatorică, prevăzute în mod expres de legea organică a
administraţiei publice locale şi în Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002
pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a
consiliilor locale.
În opinia noastră, preşedintele de şedinţă va trebui să aducă la
cunoştinţa consiliului local obligaţiile legale care se cer a fi îndeplinite în
prima şedinţă, după cum urmează:
1) Depunerea jurământului de către primar, evident, în cazul în
care procedura de validare a mandatului acestuia a fost finalizată, astfel
cum prevăd dispoziţiile art. 31 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002, cu
modificările şi completările ulterioare;
1
A se vedea art.35 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată
2
A se vedea art.10 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea
Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor localel, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.90 din 2 februarie 2002, aprobată prin Legea
nr. 673/2002 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 953 din 24
decembrie 2002
223
2) Alegerea viceprimarului sau a viceprimarilor, conform art.61 din
Legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, coroborat cu art. 11 – art.14 din Ordonanţa Guvernului nr.
35/2002;
3) Organizarea comisiilor de specialitate ale consiliului local pe
principalele domenii de activitate, obligaţie prevăzută de art. 54 alin.1 din
Legea administraţiei publice locale, republicată şi Secţiunea a 3-a art.15 –
art. 30 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea
Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale.
Considerăm că legiuitorul trebuia să prevadă în mod explicit şi
unitar ordinea de zi pentru şedinţele de constituire ale consiliilor locale,
evitând emiterea unor acte normative în aplicarea legii.
Mai mult chiar, aprecierea noastră are în vedere importanţa
deosebită a şedinţelor de constituire pentru fiecare consiliu local în
parte, importanţă care trebuie percepută sub trei aspecte, după cum
urmează:
a) mandatul consiliului local începe să curgă de la data constituirii
sale legale, conform art. 39 alin.2 din legea organică;
b) reuniunea are un caracter festiv, marcat prin depunerea
jurământului de către consilierii locali şi, după caz, de primar;
c) caracterul atipic al şedinţei faţă de toate celelalte şedinţe
ordinare ori extraordinare care, se vor desfăşura pe perioada mandatului
de 4 ani.
Astfel, relevăm că şedinţa de constituire a consiliilor locale se
deosebeşte de celelalte şedinţe prin următoarele note de particularitate:
 convocarea consilierilor locali se face de către prefect, în
termen de cel mult 25 de zile de la data alegerilor;
 şedinţa are două părţi, prima parte fiind condusă de către cel
mai vârstnic consilier, asistat de cei mai tineri doi consilieri;
cea de-a doua parte este condusă de un preşedinte de şedinţă
ales de către consiliul local legal constituit care, adoptă prima
sa hotărâre din mandatul de 4 ani;
 ordinea de zi a şedinţei de constituire este stabilită de
legiuitor şi va fi propusă de către prefect. În opinia noastră,
ordinea de zi nu va trebui supusă spre aprobarea consiliului
local ci doar adusă la cunoştinţa acestuia, aşa cum am arătat,
fiind apanajul legiuitorului.
 solemnitatea deosebită a şedinţei, determinată de jurământul
depus de către consilieri şi, după caz, de către primar.

224
4. Statutul consilierului local

Mandatul consilierilor locali este de 4 ani şi se exercită de la data


constituirii legale a consiliului local din care face parte, până la data
declarării ca legal constituit a noului consiliu ales.
Mandatul consilierilor locali încetează de drept înainte de termen,
astfel cum prevăd dispoziţiile art. 9 alin. (2) din Legea nr. 393/2004
privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, în
următoarele situaţii:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului în altă unitate administrativ-
teritorială, inclusiv ca urmare a reorganizării acesteia;
d) lipsa nemotivată de la 3 şedinţe ordinare consecutive ale
consiliului;
e) imposibilitatea de a-şi exercita mandatul pe o perioadă mai
mare de 6 luni consecutive, cu excepţia cazurilor prevăzute de
lege;
f) condamnarea prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă,
la o pedeapsă privativă de libertate;
g) punerea sub interdicţie judecătorească;
h) pierderea drepturilor electorale;
i) deces.
În toate aceste situaţii încetarea de drept a mandatului de
consilier se constată prin hotărâre a consiliului local, la propunerea
primarului sau a oricărui consilier.
În situaţiile prevăzute la lit. c), d) şi e) hotărârea consiliului local
poate fi atacată de consilier la instanţa de contencios administrativ, în
termen de 10 zile de la comunicare, instanţa fiind obligată să se pronunţe
în termen de 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai
efectuează, hotărârea primei instanţe fiind definitivă şi irevocabilă.
În ceea ce priveşte starea de incompatibilitate, precizăm că art.
88 din Cartea I, Titlul IV, Secţiunea a IV-a din Legea nr. 161/2003 privind
unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor
publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi
sancţionarea corupţiei, stabileşte în alin. (1) că funcţiile de consilier local
sau consilier judeţean este incompatibilă cu:
a) funcţia de primar sau viceprimar;
b) funcţia de prefect sau subprefect;

225
c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract
individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local
respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al
prefecturii din judeţul respectiv;
d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general,
director, manager, asociat, administrator, membru în consiliul
de administraţie sau cenzor în regiile autonome şi societăţile
comerciale de interes local înfiinţate sau aflate sub autoritatea
consiliului local ori a consiliului judeţean respectiv sau la regiile
autonome şi societăţile comerciale de interes naţional care îşi
au sediul sau care deţin filiale în unitatea administrativ-
teritorială respectivă;
e) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale
ale acţionarilor sau asociaţilor la o societate comercială de
interes local ori la o societate comercială de interes naţional
care îşi are sediul sau care deţine filiale în unitatea
administrativ-teritorială respectivă;
f) funcţia de reprezentant al statului la o societate comercială
care îşi are sediul ori care deţine filiale în unitatea
administrativ-teritorială respectivă;
g) calitatea de deputat sau senator;
h) funcţia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat şi
funcţiile asimilate acestora.
În al doilea rând, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol o persoană nu
poate exercita în acelaşi timp un mandat de consilier local şi un mandat
de consilier judeţean.
În al treilea rând, potrivit art. 89 din Legea nr. 161/2003 calitatea
de ales local este incompatibilă şi cu calitatea de acţionar semnificativ la
o societate comercială înfiinţată de consiliul local, respectiv de consiliul
judeţean.
Prin acţionar semnificativ se înţelege persoana care exercită
drepturi aferente unor acţiuni care, cumulate reprezintă cel puţin 10% din
capitalul social sau îi conferă cel puţin 10% din totalul drepturilor de vot în
adunarea generală.
În al patrulea rând, conform art. 90 din Legea nr. 161/2003
consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de preşedinte,
vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator,
membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de
conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile
comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital
226
al unei unităţi administrativ-teritoriale, nu pot încheia contracte
comerciale de prestări servicii, de executare de lucrări, de furnizare de
produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice
locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes
local aflate în subordonarea ori sub autoritatea consiliului local sau
judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile
locale sau consiliile judeţene respective. Aceste prevederi sunt aplicabile
şi în cazul soţului sau rudelor de gradul I ale alesului local.
Starea de incompatibilitate intervine numai după validarea
mandatului, iar în cazul reglementat de art. 88 alin. (2) după validarea
celui de al doilea mandat.
În cazul reglementat de art. 89, incompatibilitatea cu calitatea de
ales local intervine la data la care alesul local, soţul sau ruda de gradul I a
acestuia devin acţionari.
Potrivit art. 91 din Legea nr. 161/2003 alesul local aflat într-una din
situaţiile menţionate are la dispoziţie varianta de a renunţa la funcţia
deţinută înainte de a fi numit sau ales în funcţie care atrage starea de
incompatibilitate, în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în funcţie
a legii.
Conform art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003, în situaţia în care
alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunţă la una dintre
cele două funcţii incompatibile în termenul prevăzut de lege, prefectul va
emite un ordin prin care constată încetare de drept a mandatului de ales
local la data împlinirii termenului de 15 zile, la propunerea secretarului
unităţii administrativ-teritoriale. Totodată, legea prevede că orice
persoană poate sesiza secretarul unităţii administrativ-teritoriale.
Ordinul emis de prefect prin care se constată încetarea de drept a
mandatului de consilier, poate fi atacat la instanţa de contencios
administrativ competentă.
Încălcarea dispoziţiilor art. 190 atrage de asemenea încetarea de
drept a mandatului de ales local la data încheierii contractelor, conform
art. 92 din Legea nr. 161/2003.
Consilierii locali şi consilierii judeţeni care aveau încheiate
contracte comerciale cu încălcarea dispoziţiilor art. 90 din Legea
nr.161/2003 erau obligaţi ca, în termen de 60 de zile de la intrarea în
vigoare a legii, să renunţe la contractele încheiate. Orice persoană poate
sesiza secretarul unităţii administrativ-teritoriale.
Constatarea încetării mandatului de consilier local sau consilier
judeţean se face prin ordin emis de prefect, la propunerea secretarului
unităţii administrativ-teritoriale.
227
Ordinul prefectului poate fi atacat la instanţa de contencios
administrativ competentă.
Capitolul VI al Titlului IV din Legea nr. 161/2003 intitulat „Dispoziţii
comune” instituie obligativitatea depunerii unei „declaraţii de interese”
de către demnitarii publici, funcţionarii publici, magistraţi etc.
Astfel, conform art. 111 din lege „Persoanele care exercită
demnităţile publice şi funcţiile publice prevăzute în prezentul titlu vor
depune o declaraţie de interese, pe proprie răspundere, cu privire la
funcţiile şi activităţile pe care le desfăşoară, cu excepţia celor legate de
mandatul sau funcţia publică pe care o exercită”.
Pe de altă parte, Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004,
cu modificările şi completările ulterioare, reglementează pe larg materia
referitoare la conflictul de interese al aleşilor locali, afectându-i capitolul
VIII, art.74 la art.84.
Conform art.75 din Legea nr. 393/2004 se consideră că: „Aleşii
locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au
posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac
parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau
pentru:
a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;
b) orice persoană fizică sau juridică cu care are o relaţie de
angajament, indiferent de natura acestuia;
c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic,
funcţie de administrator sau de la care obţin venituri;
d) o altă autoritate din care face parte;
e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din
care fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat orice fel
de cheltuieli ale acestora;
f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte.
Declaraţia privind interesele personale trebuie depusă de către
consilierii locali în termen de 15 zile de la data declarării consiliului ca fiind
legal constituit, astfel cum prevăd dispoziţiile art.79 alin.1 lit.a din Legea
privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004.
Anual, dar nu mai târziu de 1 februarie, aleşii locali au obligaţia de
a-şi reactualiza declaraţia privind interesele personale. 1
Declaraţia de interese se depune în dublu exemplar, din care: un
exemplar se păstrează de către secretarul unităţii administrativ-

1
A se vedea art.80 alin.1 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004, cu
modificările şi completările ulterioare
228
teritoriale, iar exemplarul al doilea se transmite subprefectului cu
însărcinări în acest domeniu.
Menţionăm că în art. 82 al Legii s-au stabilit şi sancţiunile
aplicabile consilierilor locali, după cum urmează:
a) nerespectarea termenului pentru depunerea declaraţiei privind
interesele personale are drept consecinţă suspendarea de drept a
mandatului de consilier local. Suspendarea durează până la depunerea
declaraţiei;
b) încetarea de drept a mandatului, în cazul în care consilierul
local refuză să depună declaraţia privind interesele personale.
Conform art. 82 alin. 3 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr.
393/2004 suspendarea sau încetarea de drept a mandatului se constată
prin hotărâre a consiliului local.
Suspendarea de drept a mandatului de consilier local mai
intervine şi în cazul în care acesta a fost cercetat preventiv, măsură
prevăzută de art. 59 alin.1 teza I-a din Legea administraţiei publice locale,
cu modificările şi completările ulterioare.
Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către
instanţa de judecată prefectului care, prin ordin, constată suspendarea
mandatului.
Ordinul de suspendare se comunică de îndată consilierului local.
Suspendarea durează până la încetarea situaţiei care a generat-o.
Conform art. 56 alin. 3 din Legea nr. 215/2001: „În cazul în care
consilierul local al cărui mandat a fost suspendat a fost găsit nevinovat
acesta are dreptul la despăgubiri, în condiţiile legii.”

5. Organizarea şi funcţionarea

5.1. Organizare
Potrivit art. 121 alin.2 din Constituţia României, republicată,
consiliile locale funcţionează în condiţiile legii, ca autorităţi
administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi
oraşe, iar art. 23 din Legea organică a administraţiei publice stabileşte
natura consiliilor locale, ca fiind autorităţi deliberative.
Consiliile locale sunt autorităţi colegiale, formate din consilieri
aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
Mandatul consiliului local este de 4 ani şi poate fi prelungit prin
lege organică, pe timp de război sau de catastrofă, mandat care se

229
exercită de la data constituirii până la data declarării ca legal constituit a
consiliului nou ales.
Menţionăm că principiile de organizare şi funcţionare ale
consiliilor locale sunt stabilite în Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, în Ordonanţa
Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de
organizare şi funcţionare a consiliilor locale şi în propriile regulamente.
Aşa cum am mai arătat, după constituirea legală, consiliul local
reunit în prima şedinţă, îşi alege viceprimarul (viceprimarii) şi îşi
organizează comisiile de specialitate.
Comunele, oraşele şi municipiile au câte un viceprimar, municipiile
reşedinţă de judeţ şi municipiul Bucureşti un număr de 2 viceprimari, care
se aleg cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie.
Menţionăm că modificările şi completările aduse Legii organice a
administraţiei publice locale nr. 215/2001 prin Legea nr. 286/2006 au indus
o serie de confuzii şi incertitudini cu privire la statutul viceprimarului.
Deşi, este evidentă intenţia legiuitorului de a modifica statutul
viceprimarului, în sensul de a-l face oarecum sinonim cu cel al
vicepreşedinţilor consiliilor judeţene, consecinţa alegerii lor indirecte de
către consiliile locale, şi respectiv consiliile judeţene, redactarea omisivă
şi eronată a textului este de natură a crea noi dubii şi confuzii în practica
administrativă.
Spre exemplu, art. 57 alin.7 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 286/2006 prevede
că: „Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul
de consilier ...”. Întrucât nu există nici o prevedere în lege cu privire la
intrarea în vigoare a acestor dispoziţii, este aplicabilă regula statuată de
art.78 din Constituţia României, republicată, conform căruia dispoziţiile
în cauză sunt în vigoare din data de 20 iulie 2006, adică 3 zile de la
publicarea Legii nr. 286/2006.
Cu alte cuvinte, într-o strictă interpretare, viceprimarii în funcţie
care, potrivit legii în vigoare la data alegerii lor şi-au pierdut calitatea de
consilier local, ar trebui să redobândească statutul de consilier local în
temeiul modificărilor legislative sus-menţionate.
În mod evident o astfel de operaţiune juridică este imposibilă şi
inadmisibilă, fiind vorba despre o regretabilă eroare a legiuitorului
nostru.
În acest context de ambiguitate şi dintr-o interpretare logico-
sistemică a dispoziţiilor Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice
locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, referitoare
230
la viceprimar, considerăm că acesta îşi va păstra statutul de consilier local
numai după desfăşurarea alegerilor locale din anul 2008.
În aceeaşi şedinţă, consiliul local legal constituit îşi organizează
comisiile de specialitate pe principalele domenii de activitate.
Domeniile de activitate în care se pot organiza comisii de
specialitate, denumirea acestora şi numărul membrilor care trebuie să fie
impar, se stabilesc de către consiliul local, prin hotărâre, ţinându-se cont
de specificul unităţii administrativ-teritoriale.
În mod orientativ legiuitorul stabileşte în Anexa nr.2 a Ordonanţei
Guvernului nr. 35/2002 domeniile în care se pot organiza comisii de
specialitate, astfel: 1) agricultură; 2) activităţi economico-financiare; 3)
activităţi social-culturale, culte; 4) învăţământ, sănătate şi familie; 5)
amenajarea teritoriului şi urbanism; 6) muncă şi protecţie socială; 7)
protecţie copii, tineret, sport; 8) protecţie mediu şi turism; 9) juridică şi
de disciplină.
Evident că aceste domenii pot fi comasate, astfel cum consiliul
local consideră a fi necesar şi oportun pentru propria activitate.
Comisiile de specialitate îşi aleg câte un preşedinte şi un secretar,
atribuţiile acestora fiind stabilite prin regulamentul de organizare şi
funcţionare al consiliului local.
Preşedintele comisiei convoacă şedinţele comisiei, reprezintă
comisia în relaţiile acesteia cu consiliul local şi celelalte comisii,
semnează avizele emise etc.
Comisiile de specialitate lucrează valabil în prezenţa majorităţii
membrilor şi iau hotărâri cu votul majorităţii membrilor lor. 1
Şedinţele comisiilor de specialitate sunt, de regulă, publice.
Principalele atribuţii ale comisiilor de specialitate sunt
următoarele:
a) analizează proiectele de hotărâri ale consiliului local;
b) se pronunţă asupra altor probleme trimise de consiliul local
spre avizare;
c) întocmesc avize asupra proiectelor de hotărâri şi asupra
problemelor analizate, pe care le prezintă consiliului local.

5.2. Funcţionarea
Forma de lucru a consiliului local este şedinţa, şedinţele fiind
ordinare şi extraordinare.

1
Vezi art.16 alin.1 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea
Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale
231
Şedinţele ordinare se desfăşoară lunar, la convocarea primarului,
conform art. 39 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, iar şedinţele
extraordinare au loc ori de câte ori este necesar, la cererea primarului,
sau a cel puţin unei treimi din numărul consilierilor.
Şedinţele consiliului local sunt conduse de un consilier, ales
preşedinte de şedinţă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, pentru o
perioadă de cel mult 3 luni.
Şedinţele consiliului local sunt publice, cu excepţia cazurilor în
care consilierii hotărăsc, cu majoritate de voturi, ca lucrările să se
desfăşoare cu uşile închise.
Atunci când pe ordinea de zi a şedinţelor sunt înscrise probleme
de interes deosebit pentru colectivităţile locale (aprobarea bugetului
local, administrarea domeniului public şi privat, participarea la programe
de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau cooperarea
transfrontalieră, organizarea şi dezvoltarea urbanistică, asocierea sau
cooperare cu alte autorităţi publice, O.N.G – uri, etc.), legea obligă ca
dezbaterile să aibă loc în şedinţă publică.
Dezbaterile care au loc în cadrul şedinţelor consiliului local,
precum şi modul în care şi-a exercitat votul fiecare consilier se
consemnează în procesul-verbal al şedinţei, care se semnează de către
preşedintele de şedinţă şi secretarul unităţii administrativ –teritoriale.
Prin grija secretarului, înaintea fiecărei şedinţe, se pune la
dispoziţia consilierilor procesul-verbal al şedinţei anterioare care, se va
supune apoi spre aprobarea consiliului local.
Procesul-verbal şi documentele dezbătute în cadrul unei şedinţe
se arhivează într-un dosar distinct, care va fi numerotat, sigilat şi semnat
de către preşedintele de şedinţă şi secretar.
Convocarea consiliului local se face în scris, prin intermediul
secretarului unităţii administrativ-teritoriale cu cel puţin 5 zile înaintea
şedinţelor ordinare sau cu 3 zile înaintea datei şedinţelor extraordinare şi
se consemnează în procesul-verbal al şedinţei, invitaţia la şedinţă
precizând ordinea de zi, data, ora şi locul desfăşurării acesteia.
Potrivit dispoziţiilor art. 39 alin.4 din Legea nr. 215/2001, în caz de
forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor
locuitorilor comunei sau oraşului, convocarea consiliului local se poate
face de îndată.
Ordinea de zi a şedinţelor se aduce la cunoştinţa locuitorilor prin
mass-media sau orice alt mijloc de publicitate.
Şedinţele consiliului local sunt legal constituite în prezenţa
majorităţii consilierilor în funcţie.
232
În lege se prevede că este obligatorie prezenţa consilierilor la
şedinţe, ceea ce este firesc, având în vedere că altfel consiliul nu ar putea
funcţiona. Absenţa unui consilier la două şedinţe consecutive, fără a avea
motive temeinice, va atrage sancţiunea acestuia în condiţiile stabilite prin
Regulamentul de organizare şi funcţionare al consiliului local.
Proiectele de hotărâri înscrise pe ordinea de zi a şedinţei
consiliului local nu pot fi dezbătute dacă nu sunt însoţite de raportul
compartimentului de resort din cadrul aparatului de specialitate al
primarului, precum şi de raportul comisiei de specialitate a consiliului, cu
excepţia şedinţelor extraordinare.

5.3. Dizolvarea consiliului local


Ultimele modificări şi completări ale legii organice a administraţiei
publice locale nr. 215/2001 au revoluţionat şi situaţiile care conduc la
dizolvarea consiliilor locale. Aşa de exemplu, au fost abrogate dispoziţiile
conform cărora un consiliu local putea fi dizolvat, dacă într-un interval de
cel mult 6 luni, adopta cel puţin 3 hotărâri anulate de instanţa de
contencios administrativ prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă
şi irevocabilă.1
Potrivit art. 55 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, consiliul local se
dizolvă de drept sau prin referendum local.
Dizolvarea de drept a consiliului local intervine într-una din
următoarele trei ipoteze:
a) în cazul în care acesta nu se întruneşte timp de două luni
consecutive;
b) în cazul în care nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare consecutive
nici o hotărâre;
c) în situaţia în care numărul consilierilor locali se reduce sub
jumătate plus unu şi nu se poate completa prin supleanţi.
Conform alin.2 al aceluiaşi articol, ori de câte ori se iveşte una
dintre cele trei ipoteze: „Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii
administrativ-teritoriale sau orice altă persoană interesată sesizează
instanţa de contencios administrativ ...”
Instanţa de contencios administrativ: „... analizează situaţia de
fapt şi se pronunţă cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotărârea
instanţei este definitivă şi se comunică prefectului”, astfel cum prevăd

1
A se vedea art.57 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, abrogat prin Legea
nr. 286 din 6 iulie 2006
233
dispoziţiile art.55 alin.2 tezele a II-a şi a III-a din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată.
O altă ipoteză, care poate avea drept consecinţă dizolvarea
consiliului local o constituie referendumul local, organizat în condiţiile
legii.
Deşi atipică, această modalitate de dizolvare a consiliului local îşi
găseşte motivaţia în dispoziţiile art. 2 alin.1 din Constituţia României,
republicată, referitoare la suveranitate, conform cărora: „Suveranitatea
naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale
reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte,
precum şi prin referendum.”
Referendumul local care are drept scop dizolvarea consiliului se
poate organiza ca urmare a cererii adresate în acest sens prefectului, de
cel puţin 25% din numărul cetăţenilor cu drept de vot înscrişi în listele
electorale permanente ale unităţii administrativ-teritoriale.1
Referendumul local se organizează, în condiţiile legii, de către o
comisie numită prin ordin al prefectului, în componenţa căreia intră:
reprezenatul prefectului, câte un reprezentant al primarului, al consiliului
local şi al consiliului judeţean şi un judecător din cadrul judecătoriei în a
cărei jurisdicţie se află unitatea administrativ-teritorială respectivă.
Secretariatul comisiei se asigură de către instituţia prefectului.
Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin
jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot.
Consiliul local va fi dizolvat înainte de termen şi activitatea sa va înceta
dacă, se pronunţă în acest sens, cel puţin jumătate plus unu din numărul
total al voturilor exprimate.
În ambele ipoteze, de dizolvare, la propunerea prefectului,
Guvernul va stabili prin hotărâre data la care se vor desfăşura alegeri
pentru consiliul local.
Alegerile se vor organiza în termen de cel mult 90 de zile de la
data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de
dizolvare a consiliului local sau, după caz, de la data validării
referendumului.2
Până la constituirea noului consiliu local, primarul sau, în absenţa
acestuia, secretarul unităţii administrativ-teritoriale va rezolva
problemele curente ale comunei, oraşului sau municipiului, în condiţiile
legii.

1
Vezi art.55 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată.
2
Vezi art.55 alin.7 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată.
234
În concluzie, menţionăm că potrivit Legii organice a administraţiei
publice locale nr. 215/2001, un consiliu local îşi poate încheia mandatul
înainte de termen în două situaţii, strict reglementate şi anume:
a) prin dizolvarea de drept, pronunţată de instanţa de contencios
administrativ prin sentinţă judecătorească definitivă şi irevocabilă, dar
numai pentru clauzele prevăzute de art. 55 alin.1 lit. a, b şi c din lege;
b) ca urmare a unui referendum local, în condiţiile art. 55 din lege.

6. Atribuţiile consiliului local


Trebuie să semnalăm faptul că şi această materie a suferit
modificări de substanţă odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 286 din 6
iulie 2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice
locale nr. 215/2001,1 republicată, fiind vorba atât despre modificări de
fond cât şi despre modificări de formă.
Sub aspectul problemelor ce ţin de fondul materiei remarcăm
tendinţa legiuitorului de a diminua competenţa consiliului local şi
corelativ, de a extinde competenţa primarului.
Aşa de exemplu, atribuţiile de numire şi eliberare din funcţie a
conducătorilor serviciilor publice de interes local au fost transferate din
competenţa consiliilor locale în cea a primarilor etc.2
Din punct de vedere al formei, observăm că pentru prima dată
după 1990, într-un act normativ, legea organică a administraţiei publice,
atribuţiile consiliilor locale sunt grupate după un număr de 5 criterii,
operaţiune pe care o regăseam realizată în literatura de drept
administrativ. În opinia noastră, această grupare este ineficace, în special
din punctul de vedere al practicienilor din administraţia publică locală.
Afirmaţia are în vedere învederarea temeiului legal în preambulul
hotărârilor adoptate de către consiliile locale în care trebuie să se invoce
în mod obligatoriu: articolul 68, alineatul 1 şi literele a – e, după caz, în
funcţie de materia reglementată, şi apoi alineatul şi litera specifică
problemei care face obiectul reglementării. Cu certitudine, este vorba de
o birocratizare excesivă, fără o motivaţie de substanţă.
Încheind aceste succinte aprecieri cu privire la noutăţile aduse în
materia analizată de modificările şi completările Legii administraţiei
publice locale nr. 215/2001, precizăm că atribuţiile consililor locale sunt
stabilite în articolul 36 din lege.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 621 din 18 iulie 2006
2
Vezi art.38 lit. i din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi respectiv art.68
alin.5 lit.e din Legea nr. 215/2001, modificată şi completată prin Legea nr. 286/2006
235
Conform alineatului 1 al art. 36: „Consiliul local are iniţiativa şi
hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu
excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale
administraţiei publice locale sau centrale.”
Din textul citat rezultă indubitabil competenţa materială generală
cu care legiuitorul a înţeles să înzestreze consiliul local.
Aşa cum am mai arătat, legiuitorul a grupat atribuţiile consiliilor
locale după un număr de 5 criterii.
1) O primă categorie de atribuţii privesc organizarea şi
funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale
instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor
comerciale şi regiilor autonome de interes local (art. 36 alin. 2
lit. a şi alin. 3 lit. a-c). În exercitarea acestor atribuţii, conform
art. 36 alin. 3 din lege, consiliul local:
a) aprobă statutul comunei, oraşului sau municipiului,
precum şi regulamentul de organizare şi funcţionare a
consiliului local;
b) aprobă, în condiţiile legii, la propunerea primarului,
înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de
specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor
publice de interes local, precum şi reorganizarea şi statul
de funcţii ale regiilor autonome de interes local;
c) exercită, în numele unităţii administrativ – teritoriale,
toate drepturile şi obligaţiile corespunzătoare
participaţiilor deţinute la societăţile comerciale sau regiile
autonome, în condiţiile legii.
2) O a doua categorie de atribuţii privesc dezvoltarea economico-
socială şi de mediu a comunei, oraşului sau municipiului,
conform alineatului 4 al art. 36 din lege, consiliu local:
a) aprobă, la propunerea primarului, bugetul local, virările de
credite, modul de utilizare a rezervei bugetare şi contul de
încheiere a exerciţiului bugetar;
b) aprobă, la propunerea primarului, contractarea şi/sau
garantarea împrumuturilor, precum şi contractarea de
datorie publică locală prin emisiuni de titluri de valoare în
numele unităţii administrativ-teritoriale, în condiţiile legii;
c) stabileşte şi aprobă impozitele şi taxele locale, în condiţiile
legii;

236
d) aprobă, la propunerea primarului, documentaţiile tehnico-
economice pentru lucrările de investiţii de interes local, în
condiţiile legii;
e) aprobă strategiile privind dezvoltarea economică, socială
şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale;
f) asigură realizarea lucrărilor şi ia măsurile necesare
implementării şi conformării cu prevederile
angajamentelor asumate în procesul de integrare
europeană în domeniul protecţiei mediului şi gospodăririi
apelor pentru serviciile furnizate cetăţenilor;
3) A treia categorie de atribuţii ale consiliului local sunt cele
privind administrarea domeniului public şi privat al comunei,
oraşului sau municipiului, stabilite în alineatul 5 al art. 36, astfel:
a) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau
închirierea bunurilor proprietatea publică a comunei,
oraşului sau municipiului, după caz, precum şi a serviciilor
publice de interes local, în condiţiile legii;
b) hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea
bunurilor proprietatea privată a comunei, oraşului sau
municipiului, după caz, în condiţiile legii;
c) avizează sau aprobă, în condiţiile legii, documentaţiile de
amenajarea teritoriului şi urbanism ale localităţilor;
d) atribuie sau schimbă, în condiţiile legii, denumiri de străzi,
de pieţe şi de obiective de interes public local;
4) O a patra categorie include atribuţiile consiliului local în
gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni şi anume:
a) asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii,
cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de
interes local privind: 1) educaţia; 2) serviciile sociale pentru
protecţia copilului, a persoanelor cu handicap, a
persoanelor vârstnice, a familiei şi a altor persoane sau
grupuri aflate în nevoie socială; 3) sănătatea; 4) cultura; 5)
finanţele; 6) sportul; 7) ordinea publică; 8)situaţiile de
urgenţă; 9) protecţia şi refacerea mediului înconjurător;
10) conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a
monumentelor istorice şi de arhitectură, a parcurilor,
grădinilor publice şi rezervaţiilor naturale; 11) dezvoltarea
urbană; 12) evidenţa persoanelor; 13) poduri şi drumuri
publice; 14) serviciile comunitare de utilitate publică:
alimentarea cu apă, gaz natural, canalizare, salubrizare,
237
energie termică, iluminat public, şi transport public local,
după caz; 15) serviciile de urgenţă de tip salvamont,
salvamar şi de prim ajutor; 16) activităţile de administraţie
social-comunitară; 17) locuinţele sociale şi celelalte unităţi
locative aflate în proprietatea unităţii administrativ-
teritorială sau în administrarea sa; 18) punerea în valoare,
în interesul comunităţii locale, a resurselor naturale de pe
raza unităţii administrativ-teritoriale; 19) alte servicii
publice stabilite prin lege.
Se poate lesne observa că legiuitorul a realizat o enumerare
exhaustivă a domeniilor vieţii economico-sociale consacrând odată în
plus competenţa generală a consiliului local.
În acelaşi timp, trebuie să precizăm că potrivit legislaţiei
specifice din fiecare domeniu de activitate enumerat, competenţele de
conducere şi gestionarea resurselor sunt conferite ministerelor de resort
şi serviciilor deconcentrate ale acestora.
Cu alte cuvinte, pentru ca atribuţiile conferite consiliului local în
art. 38 alin. 6 din legea organică a administraţiei publice locale să nu fie
lipsite de conţinut este necesar să se producă o descentralizare
substanţială a competenţelor de la nivel central la cel local, printr-o
legislaţie adecvată acestui scop.
b) hotărăşte acordarea unor sporuri şi altor facilităţi, potrivit
legii, personalului sanitar şi didactic;
c) sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase;
d) poate solicita informări şi rapoarte de la primar, viceprimar
şi de la şefii organismelor prestatoare de servicii publice şi
de utilitate publică, de interes local;
e) aprobă construirea locuinţelor sociale, criteriile pentru
repartizarea locuinţelor sociale şi a utilităţilor locative
aflate în proprietatea sau în administrarea sa;
5) A cincea categorie de atribuţii vizează cooperarea
interinstituţională pe plan intern şi extern, domeniu în care
consiliul local:
a) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu
persoane juridice române sau străine, în vederea finanţării
şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau
proiecte de interes public local;

238
b) hotărăşte, în condiţiile legii, înfrăţirea comunei, oraşului,
sau municipiului cu unităţi administrativ-teritoriale din alte
ţări;
c) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu
alte unităţi administrativ-teritoriale din ţară sau din
străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi
internaţionale ale autoriţăţilor administraţiei publice
locale, în vederea promovării unor interese comune.
Conform art. 38 alin. 8 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, consiliul local poate
conferi persoanelor fizice române sau străine, cu merite deosebite, titlul
de cetăţean de onoare al comunei, oraşului sau municipiului, în baza unui
regulament propriu.
Prin acelaşi regulament, se stabilesc şi condiţiile retragerii titlului
conferit.
Consiliul local îndeplineşte şi alte atribuţii stabilite prin lege.

7. Actele consiliului local


În conformitate cu art. 45 alin. 1 din Legea administraţiei publice
locale nr. 215/2001, republicată, consiliul local adoptă hotărâri, în
exercitarea atribuţiilor sale legale, cu votul majorităţii consilierilor
prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de
organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate.
Cu alte cuvinte, textul citat stabileşte regula în materia adoptării
hotărârilor de către consiliile locale şi anume „majoritatea simplă”, ceea
ce înseamnă că actele consiliilor locale, denumite hotărâri, se adoptă cu
votul majorităţii consilierilor prezenţi.
De la această regulă există şi două excepţii prevăzute în alineatele
2 şi 21 ale articolului 45 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, şi anume:
a) hotărâri care se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în
funcţie, denumită în doctrină „majoritate absolută”.
Legiuitorul stabileşte în mod limitativ domeniile în care
hotărârile consiliilor locale se adoptă cu majoritatea
absolută, după cum urmează: 1) hotărârile privind bugetul
local; 2) hotărârile privind contractarea de împrumuturi, în
condiţiile legii; 3) hotărârile prin care se stabilesc impozite şi
taxe locale; 4) hotărârile privind participarea la programele
de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau cooperare

239
transfrontalieră; 5) hotărârile privind organizarea şi
dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea
teritoriului; 6) hotărârile privind asocierea sau cooperarea cu
alte autorităţi publice, cu persoane juridice române sau
străine;
b) hotărâri care se adoptă cu votul unei majorităţi calificate de
două treimi din numărul total al consilierilor în funcţie.
Astfel, conform alin. 2' din art. 45 al legii: „Hotărârile privind
patrimoniul se adoptă cu votul a două treimi din numărul
total al consilierilor locali în funcţie”.
Aceste dispoziţii vor crea cu certitudine numeroase probleme în
practica administrativă şi jurisprudenţă.
Afirmaţia noastră are în vedere faptul că, dispoziţiile în cauză, nu
sunt corelate cu cele ale art. 121 alin. 3 conform căruia: „Donaţiile şi
legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local
sau, după caz, a consiliului judeţean, cu votul majorităţii consilierilor
locali sau judeţeni, după caz, în funcţie”.
În acelaşi timp trebuie să avem în vedere şi dispoziţiile art. 119 din
Legea 215/2001 - legea administraţiei publice locale, republicată, conform
cărora: „Constituie patrimoniu al unităţii administrativ-teritoriale
bunurile mobile şi imobile care aparţin domeniului public al unităţii
administrativ-teritoriale, domeniul privat al acesteia, precum şi drepturile
şi obligaţiile cu caracter patrimonial”.
Analizând cele trei texte legale la care am făcut referire, ne apar
cu evidenţă gravele neconcordanţe ale legiuitorului, datorate unor
regretabile erori. Aşa fiind, credem că este necesar şi oportun ca fiecare
consiliu local, în limitele competenţei conferite de legea organică, să-şi
stabilească în regulamentele de organizare şi funcţionare, domeniile în
care hotărârile se adoptă cu majoritatea calificată de două treimi din
numărul consilierilor în funcţie.
Sub aspect procedural, de regulă, hotărârile consiliului local se
adoptă prin votul deschis al consilierilor.
Totuşi, consiliul poate stabili ca unele hotărâri să fie luate prin vot
secret, cu precizarea că cele referitoare la persoane vor fi adoptate
întotdeauna prin vot secret, cu excepţiile prevăzute de lege.
Conform art. 45 alin. (6) din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată: „Proiectele de hotărâri pot fi
propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de cetăţeni.
240
Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul
secretarului unităţii administrativ-teritoriale şi al serviciilor din cadrul
aparatului de specialitate al primarului.”1
Promovarea unui proiect de hotărâre poate fi iniţiată de unul sau
mai mulţi cetăţeni cu drept de vot, dacă este susţinut prin semnături de
cel puţin 5% din populaţia cu drept de vot din unitatea administrativ-
teritorială.
Iniţiatorii au obligaţia să depună la secretarul unităţii
administrativ-teritoriale următoarele documente:
a) proiectul de hotărâre în forma propusă;
b) listele de susţinători, întocmite pe formulare puse la dispoziţie
de secretarul unităţii administrativ-teritoriale. Listele de
susţinători vor cuprinde: numele, prenumele şi domiciliul,
seria şi numărul actului de identitate şi semnăturile
susţinătorilor.
Proiectul de hotărâre va fi afişat spre informare publică, prin grija
secretarului unităţii administrativ-teritoriale.
După depunerea documentaţiei şi verificarea acesteia de către
secretarul unităţii administrativ-teritoriale, proiectul de hotărâre va urma
procedurile regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului
local, potrivit dispoziţiilor art. 117 din Legea nr. 215/2001, legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare,
republicată.
Hotărârile consiliului local se semnează de către preşedintele de
şedinţă, se contrasemnează pentru legalitate de către secretar şi se
comunică primarului. În cazul în care preşedintele de şedinţă se află în
imposibilitatea de a semna sau refuză să semneze, hotărârea va fi
semnată de către 3 dintre consilierii prezenţi la şedinţa în care a fost
adoptată.
Hotărârile consiliului local pot avea caracter normativ sau
caracter individual.
Potrivit art. 49 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, hotărârile normative
devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă
publică, iar cele individuale, de la data comunicării.
Aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ
se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect
(art. 49 alin. 3 al Legii nr. 215/2001).

1
Art. 45 alin. (6) din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată
241
În unităţile administrativ-teritoriale în care minorităţile naţionale
au o pondere de peste 20%, hotărârile cu caracter normativ se aduc la
cunoştinţa cetăţenilor şi în limba maternă a acestora (art. 50 al Legii nr.
215/2001, republicată).
La dezbaterea şi adoptarea hotărârilor, nu poate lua parte
consilierul care fie personal, fie prin soţ, soţie, afin sau rude până la
gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă
dezbaterii consiliului local, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 46 alin. (1)
din Legea nr. 215/2001, republicată, în caz contrar hotărârea fiind nulă de
drept. Nulitatea se constată de către instanţa de contencios
administrativ competentă, acţiunea putând fi introdusă de orice
persoană interesată.
Hotărârile adoptate de către consiliile locale sunt acte
administrative, prin excelenţă, având caracter unilateral, legal,
obligatoriu, executoriu din oficiu şi oportun.

8. Drepturile şi obligaţiile consilierilor locali


Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali consacră atât
drepturile precum şi obligaţiile consilierilor locali.
Principalele drepturi conferite de lege consilierilor locali le
regăsim în Capitolul V al legii, după cum urmează:
a) au dreptul la iniţiativă în promovarea actelor administrative,
individual sau în grup;
b) au dreptul la o indemnizaţie de şedinţă. Cuantumul
indemnizaţiei unui consilier local este de până la 5% din
indemnizaţia lunară a primarului. Numărul maxim de şedinţe
pentru care se poate acorda indemnizaţia este o şedinţă
ordinară de consiliu şi 1-2 şedinţe de comisii de specialitate pe
lună;
c) au dreptul la decontarea cheltuielilor pe care le-au făcut în
exercitarea mandatului, în condiţiile legii;
d) consilierii locali care participă în mod excepţional în timpul
programului de lucru la şedinţele consiliului, sunt învoiţi de
drept de la locul de muncă, fără a li se afecta salariul şi
celelalte drepturi ce le revin;
e) consilierii locali care folosesc autoturismul proprietate
personală sau mijloace de transport în comun pentru a se
deplasa din localitatea în care se desfăşoară şedinţa, au
dreptul de a li se deconta contravaloarea transportului;
242
f) beneficiază de plata cursurilor de pregătire, formare şi
perfecţionare profesională organizate de instituţii
specializate, în decursul mandatului, conform hotărârii
consiliului local;
g) au dreptul de a accesa orice informaţii de interes public;
h) se pot asocia în diferite structuri asociative legal constituite;
Obligaţiile consilierilor locali sunt prevăzute în capitolul VI al Legii
nr. 393/2004, astfel:
a) de a participa, pe durata mandatului, la exercitarea funcţiilor
ce revin consilierului local din care fac parte sau pe care le
reprezintă, cu bună-credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de
colectivitatea care i-a ales;
b) de a respecta Constituţia şi legile ţării, precum şi regulamentul
de organizare şi funcţionare a consiliului local, să se supună
regulilor de curtoazie şi disciplină şi să nu folosească în
cuvântul lor sau în relaţiile cu cetăţenii expresii injurioase,
ofensatoare sau calomniatoare;
c) să menţioneze expres situaţiile în care interesele lor personale
contravin intereselor generale. În cazurile în care interesul
personal nu are un caracter patrimonial, consiliile locale pot
permite participarea la vot a consilierului;
d) sunt obligaţi la probitate şi discreţie profesională;
e) să dea dovadă de cinste şi corectitudine; este interzis alesului
local să ceară, pentru sine sau pentru altul, bani, foloase
materiale sau alte avantaje;
f) să aducă la cunoştinţă cetăţenilor toate faptele şi actele
administrative ce interesează colectivitatea locală;
g) să organizeze periodic, cel puţin o dată pe trimestru, întâlniri
cu cetăţenii, să acorde audienţe şi să prezinte consiliului local o
informare privind problemele ridicate de cetăţeni;
h) comisiile de specialitate sunt obligate să prezinte consiliului
local un raport anual de activitate, care va fi făcut public prin
grija secretarului unităţii administrativ-teritoriale;
j) de a-şi perfecţiona pregătirea în domeniul administraţiei publice
locale, urmând cursuri de pregătire, formare şi perfecţionare
organizate în acest scop de instituţiile abilitate;
k) nu pot lipsi de la lucrările consiliului local sau ale comisiilor de
specialitate din care fac parte decât în situaţiile prevăzute în
regulamentul de funcţionare;

243
l) nu pot face uz şi nu se pot prevala de calitatea de consilier local
în exercitarea unei activităţi private.

9. Protecţia legală a consilierilor locali


Conform art. 20 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali „În exercitarea mandatului, aleşii locali sunt în serviciul
colectivităţii, fiind ocrotiţi de lege”, libertatea de opinie şi de acţiune a
consilierilor locali fiind garantată.
Aleşii locali, inclusiv consilierii locali, nu pot fi traşi la răspundere
juridică pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului.
Reţinerea, arestarea sau trimiterea în judecată penală ori
contravenţională a consilierilor locali, precum şi faptele săvârşite care au
determinat luarea măsurilor se aduc la cunoştinţa consilierului local
respectiv şi prefectului, în termen de cel mult 24 de ore, de către
organele care au dispus măsurile respective.
Pe întreaga durată a mandatului, consilierii locali se consideră în
exerciţiul autorităţii publice şi se bucură de protecţia prevăzută de legea
penală.
De aceeaşi protecţie juridică beneficiază şi membrii familiei –
soţul, soţia şi copiii – în cazul în care agresiunea împotriva acestora
urmăreşte nemijlocit exercitarea de presiuni asupra alesului local în
legătură cu exercitarea mandatului său.

10. Răspunderea consilierilor


Răspunderea consilierilor locali este reglementată de art. 128 din
Legea nr. 215/2001 şi de Capitolul VII din Legea nr. 393/2004, care în art.
55 precizează: „Aleşii locali răspund, în condiţiile legii, administrativ, civil
sau penal, după caz, pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce
le revin.”
Legea nr. 69/1991 în redactarea sa iniţială, nu prevedea în mod
expres norme privind răspunderea consilierilor, cu excepţia răspunderii
politice a acestora concretizată prin sancţiunea demiterii consilierilor,
care intervenea atunci când aceştia săvârşeau acte contrare Constituţiei
şi legilor, ori atunci când, prin conduita lor, compromiteau cu rea-
credinţă interesele comunei sau oraşului.
Legea nr. 24/1996 de modificare şi completare a Legii nr. 69/1991
renunţă la această soluţie, introducând în schimb în art. 32 principiul
potrivit căruia: „consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului

244
local din care fac parte şi pentru hotărârile acestuia, pe care le-au votat”.
De asemenea, fiecare consilier răspunde pentru propria activitate
desfăşurată în exercitarea mandatului, în alineatul următor
menţionându-se faptul că, la cererea consilierului, votul va fi consemnat
în procesul-verbal al şedinţei.
Legea nr. 215/2001 menţine principiul potrivit căruia consilierii
răspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte sau,
după caz, în nume propriu pentru activitatea desfăşurată în exercitarea
mandatului, precum şi pentru hotărârile pe care le-au votat (art. 53
alin.1).
În acelaşi timp, actuala reglementare a introdus şi sancţiunea
declarării vacante a locurilor consilierilor care au lipsit nemotivat de la
şedinţele de constituire, menţinând şi sancţiunea suspendării din funcţie
a consilierului.
În concluzie, în spiritul Legii nr. 215/2001 se poate vorbi despre
următoarele forme de răspundere a consilierilor locali:
a) o răspundere administrativ-disciplinară - care se poate
concretiza prin sancţiuni şi anume: declararea vacantă a
locului de consilier (art. 31 alin. 3), suspendarea din funcţie sau
alte sancţiuni prevăzute de lege şi de regulamentul de
funcţionare a consiliului;
b) o răspundere administrativ-patrimonială care constă în
repararea prejudiciului cauzat prin hotărârea consiliului,
declarată ilegală de instanţa de contencios administrativ;
c) o răspundere penală, în cazul în care săvârşesc o infracţiune în
legătură cu activitatea de consilier local.
Suspendarea din funcţie a consilierului intervine numai de drept,
în cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura arestării
preventive se comunică de îndată de către parchet sau de instanţa de
judecată, după caz prefectului care, prin ordin, constată suspendarea
mandatului. Suspendarea durează până la soluţionarea definitivă a
cauzei. Ordinul de suspendare se comunică, de îndată, consilierului.
În cazul în care consilierul suspendat a fost găsit nevinovat, are
dreptul la despăgubiri în condiţiile prevăzute de lege.
Prin Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali au fost
instituite sancţiuni administrativ-disciplinare specifice consilierilor locali.
Articolul 57 din Legea nr. 393/2004 are următoarea redactare:
„(1) Încălcarea de către consilieri a prevederilor Legii nr.215/2001,
cu modificările şi completările ulterioare, a prevederilor prezentei legi şi

245
ale regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului atrage
aplicarea următoarelor sancţiuni:
a) avertismentul;
b) chemarea la ordine;
c) retragerea cuvântului;
d) eliminarea din sala de şedinţă;
e) excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale
comisiei de specialitate;
f) retragerea indemnizaţiei de şedinţă, pentru 1-2 şedinţe.
(2) Sancţiunile prevăzute la alin. (1) lit. a) - d) se aplică de către
preşedintele de şedinţă, iar cele de la alin. (1) lit. e) – f) de către consiliu,
prin hotărâre.
(3) Pentru aplicarea sancţiunilor prevăzute la alin. (1) lit. e), cazul
se va transmite comisiei de specialitate care are în obiectul de activitate
şi aspecte juridice, aceasta prezentând un raport întocmit pe baza
cercetărilor efectuate, inclusiv a explicaţiilor furnizate de cel în cauză.”
Se poate observa faptul că legiuitorul a stabilit o gamă diversă de
sancţiuni administrativ-disciplinare, aplicarea lor fiind condiţionată de
gravitatea „abaterii disciplinare” săvârşite de consilierul local.
Astfel, conform art. 58 din Legea nr. 393/2004, la prima abatere,
preşedintele de şedinţă „atrage atenţia” consilierului în culpă şi îl invită
să respecte regulamentul, ceea ce echivalează cu avertismentul.
Legea stabileşte condiţiile în care se aplică celelalte sancţiuni,
după caz, de către preşedintele de şedinţă sau de consiliul local.
În cele ce urmează, vom stărui asupra sancţiunii prevăzute de art.
57 lit. e) din Legea nr. 393/2004 datorită caracterului său de noutate, pe
de-o parte, precum şi discuţiilor pe care le poate suscita, pe de altă parte.
Textul care conduce la aplicarea sancţiunii administrativ-
disciplinare sus-menţionate este prevăzut de art. 62 din Legea nr.
393/2004, privind Statutul aleşilor locali, care are următoarea redactare:
„(1) În cazul unor abateri grave, săvârşite în mod repetat, sau al
unor abateri deosebit de grave, consiliul poate aplica sancţiunea
excluderii temporare a consilierului de la lucrările consiliului şi ale
comisiilor de specialitate.
(2) Gravitatea abaterii va fi stabilită de comisia de specialitate care
are în obiectul de activitate aspecte juridice, în cel mult 10 zile de la
sesizare.”
Apoi, art. 63 din lege stabileşte că excluderea temporară de la
lucrările consiliului local şi ale comisiilor de specialitate nu poate depăşi
două şedinţe consecutive.
246
Analiza celor două texte legale ne permite să formulăm
următoarele observaţii:
a) sancţiunea prevăzută de art. 57 lit. e) din Legea nr. 393/2004
poate fi aplicată în două situaţii, respectiv:
 în situaţiile în care un consilier local săvârşeşte, în mod
repetat „abateri grave”;
 ori de câte ori consilierul local săvârşeşte abateri
„deosebit de grave”.
Trebuie observat faptul că, legiuitorul nu clarifică diferenţa dintre
o abatere gravă şi una deosebit de gravă, context în care aplicarea
dispoziţiilor legale va fi dominată de factorul subiectiv, conducând la o
practică administrativă neunitară. Ceea ce un consiliu local va aprecia ca
fiind „o abatere gravă”, poate fi considerată de un alt consiliu local ca
fiind „o abatere deosebit de gravă”. De asemenea, aprecierea gravităţii
unei anumite abateri disciplinare poate fi influenţată de apartenenţa
politică a consilierului local în cauză şi de majoritatea care formează
consiliul. Iată de ce, considerăm că dispoziţiile legii sunt lacunare, de
natură a conduce la manifestarea arbitrariului în interpretarea şi
aplicarea legii şi chiar la adoptarea unor hotărâri cu exces de putere, sub
impulsul factorului politic.
b) legiuitorul a utilizat o normă permisivă (consiliul local poate ...
s.n.) în ceea ce priveşte aplicarea sancţiunii cu excluderea
temporară de la lucrările consiliului şi/sau ale comisiilor de
specialitate.
În aceste condiţii, opinăm că puterea discreţionară a consiliilor
locale se va manifesta pregnant, în funcţie de interesul factorului politic.
Această practică ar fi păguboasă, de natură a perturba activitatea
autorităţilor deliberative organizate la nivel local.
În consecinţă, credem că legiuitorul trebuia să oblige consiliile
locale să aprobe o astfel de sancţiune, ori de câte ori un consilier local
săvârşeşte o abatere circumscrisă textului în cauză;
c) legea consacră competenţa comisiilor de specialitate care au
în obiectul lor de activitate domeniul juridic, să stabilească
gravitatea abaterii, în termen de cel mult 10 zile de la sesizare.
Or, atâta timp cât nuanţarea dintre o abatere gravă şi una
deosebit de gravă nu este clarificată de legiuitor, este evident că
diferitele comisii de specialitate vor face aplicarea legii în mod neunitar.
d) excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiilor
de specialitate echivalează, în opinia noastră, cu o suspendare

247
din funcţie, dispusă prin act administrativ de autoritate,
adoptată în temeiul art. 57 alin. (2) şi art. 66 din Legea nr.
393/2004.
O altă chestiune nelămurită, care va da naştere la controverse
teoretice şi va genera o practică administrativă diferită este indusă de
art. 66 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, conform căruia: „Pe perioada
aplicării sancţiunii, consilierii în cauză sunt scoşi din cvorumul de lucru.”
Este cunoscut faptul că cvorumul reprezintă o condiţie pentru
reunirea şi funcţionarea legală (valabilă) a oricărei autorităţi
administrative cu componenţă colegială, care afectează legalitatea
actului administrativ.
Dar, pentru a fi adoptat legal, actul administrativ trebuie să
îndeplinească şi condiţia de a fi adoptat cu majoritatea prevăzută de
lege.
Astfel, conform art. 45 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 215/2001, legea
administraţiei publice locale, anumite hotărâri se adoptă de consiliile
locale cu votul a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie,
sau, după caz, cu votul majorităţii consilierilor în funcţie. Faţă de
redactarea art. 57 lit. e), coroborat cu art. 62 şi art. 63 din Legea
nr.393/2004 ne exprimăm opinia potrivit căreia consilierul local
sancţionat cu „excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale
comisiilor de specialitate” este considerat a fi „consilier în funcţie”, şi
trebuie luat în calcul la adoptarea hotărârilor reglementate de art. 46
alin.(2) şi alin. (3) din Legea nr.215/2001.
Pe de altă parte însă, apreciem că excluderea de la şedinţele
consiliului local şi cele ale comisiilor de specialitate, echivalează cu o
reală suspendare din funcţia de consilier, pentru o perioadă de cel mult
două luni.
De lege ferenda, apreciem ca fiind necesară modificarea şi
completarea Legii privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004 şi a Legii nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale, în sensul că:
 art. 57 lit. e) din Legea nr. 393/2004 să stipuleze sancţiunea
suspendării din funcţie pentru cel mult două luni, în locul celei
consacrate în textul actual;
 să se completeze Legea nr. 215/2001 cu art. 591 prin care să se
consacre suspendarea prin act administrativ din funcţia de
consilier local.
Aceste modificări şi completări ar realiza punerea în acord a stării
de drept cu starea de fapt a unui consilier aflat într-o astfel de situaţie.

248
11. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale
Fiecare unitate administrativ-teritorială şi subdiviziune
administrativ-teritorială a municipiului Bucureşti are un secretar salarizat
din bugetul local.
Secretarul unităţii administrativ-teritoriale este funcţionar public
de conducere, care trebuie să aibă studii superioare juridice sau
administrative, conform art. 83 alin.(1) din Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare.
Secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, sub
sancţiunea eliberării din funcţie.
De asemenea, secretarul nu poate fi soţ, soţie sau rudă de gradul
întâi cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preşedintele sau
vicepreşedinţii consiliului judeţean, sub sancţiunea eliberării din funcţie.
Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, încetarea
raporturilor de serviciu şi regimul disciplinar al secretarului unităţii
administrativ-teritoriale se fac în conformitate cu prevederile Legii nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi
completările ulterioare.
Potrivit legii, secretarul se bucură de stabilitate în funcţie,
conform legii.
Secretarul unităţii administrativ-teritoriale, îndeplineşte conform
art. 117 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, următoarele atribuţii:
a) avizează, pentru legalitate, dispoziţiile primarului şi ale
preşedintelui consiliului judeţean, hotărârile consiliului local, respectiv
ale consiliului judeţean;
b) participă la şedinţele consiliului local, respectiv ale consiliului
judeţean;
c) asigură gestionarea procedurilor administrative privind relaţia
dintre consiliul local şi primar, respectiv consiliul judeţean şi preşedintele
acestuia, precum şi între aceştia şi prefect;
d) organizează arhiva şi evidenţa statistică a hotărârilor consiliului
local şi a dispoziţiilor primarului, respectiv a hotărârilor consiliului
judeţean şi a dispoziţiilor preşedintelui consiliului judeţean;
e) asigură transparenţa şi comunicarea către autorităţile,
instituţiile publice şi persoanele interesate a actelor prevăzute la lit. a)*),
în condiţiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de
interes public;
249
f) asigură procedurile de convocare a consiliului local, respectiv a
consiliului judeţean, şi efectuarea lucrărilor de secretariat, comunică
ordinea de zi, întocmeşte procesul-verbal al şedinţelor consiliului local,
respectiv ale consiliului judeţean, şi redactează hotărârile consiliului
local, respectiv ale consiliului judeţean;
g) pregăteşte lucrările supuse dezbaterii consiliului local,
respectiv a consiliului judeţean, şi comisiilor de specialitate ale acestuia;
h) alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de consiliul
local, de primar, de consiliul judeţean sau de preşedintele consiliului
judeţean, după caz.
Trebuie să remarcăm că pentru prima dată după 1990, Legea
organică a administraţiei publice locale goleşte de conţinut activitatea
secretarului unităţii administrativ-teritoriale, în opinia noastră
nejustificat.
Astfel, Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea
Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 diminuează competenţa
secretarului prin eliminarea atribuţiilor referitoare la coordonarea
compartimentelor şi activităţilor cu caracter juridic, stare civilă,
autoritate tutelară şi asistenţă socială etc.
În opinia noastră, aceste modificări vor avea în timp efecte
nefaste asupra administraţiei publice locale, înlocuind profesionalismul
cu influenţa arbitrară a factorului politic.

12. Administratorul public

Cu caracter de noutate şi nespecific pentru administraţia publică


locală românească, Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi
completarea Legii organice a administraţiei publice locale nr. 215/2001
prevede, prin normă permisivă, posibilitatea înfiinţării funcţiei de
administrator public.
Potrivit art. 112 alin.1 din Legea nr. 215/2001 legea administraţiei
publice locale: „La nivelul comunelor şi oraşelor, primarul poate propune
consiliului local înfiinţarea funcţiei de administrator public, în limita
numărului maxim de posturi aprobate.”
Aşadar, legiuitorul lasă primarului libertatea de a propune sau nu
consiliului local înfiinţarea funcţiei de administrator public.
Numirea şi eliberarea din funcţie a administratorului public se fac
de către primar, pe baza unor criterii aprobate de consiliul local.

250
Pe baza unui contract de management, încheiat cu primarul,
administratorul public poate îndeplini atribuţii de coordonare a
aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local.
În acelaşi timp, administratorul public poate îndeplini şi funcţia de
ordonator principal de credite, evident în ipoteza în care primarul îi
deleagă această calitate.
În final, ne exprimăm opinia în sensul că norma legislativă privind
înfiinţarea funcţiei de administrator public îşi va dovedi în timp
ineficienţa.
Pe de altă parte, nu vedem viabilă coexistenţa funcţiilor de
administrator public şi cea de viceprimar, atâta timp cât nici una dintre
ele nu au stabilite atribuţii prin lege, ci, doar prin delegare, atribuţii
conferite de lege primarului.

Capitolul VI

PRIMARUL

1. Alegerea şi statutul primarului


Fiecare comună, oraş, municipiu şi sector al municipiului Bucureşti
au câte un primar, iar municipiul Bucureşti are un primar general.
Primarii sunt autorităţi executive prin care se realizează
autonomia locală în comune şi oraşe, astfel cum rezultă din art. 23 alin.
(1) al Legii organice a administraţiei publice locale nr. 215/2001.
Atât Constituţia precum şi Legea nr. 215/2001 prevăd faptul că
primarii, în calitate de autorităţi executive prin care se realizează
autonomia locală şi se rezolvă treburile publice din comune şi oraşe, se
aleg în condiţiile legii. Alegerea primarilor este reglementată de Legea
nr. 67/2004 – privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale,
ale cărei dispoziţii le-am analizat atunci când ne-am referit la alegerea
consiliului local.
Precizăm că dispoziţiile legale relevate în capitolul anterior în
ceea ce priveşte dreptul de a alege şi de a fi ales, organizarea
circumscripţiilor electorale, a secţiilor de votare, a birourilor electorale
de circumscripţie şi ale secţiilor de votare, întocmirea listelor electorale
etc. sunt aplicabile şi în cazul alegerii primarilor, cu unele diferenţe, pe
care le vom analiza în continuare.

251
În primul rând, primarii comunelor, oraşelor, municipiilor şi ai
sectoarelor municipiului Bucureşti se aleg pe circumscripţii electorale,
prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, prin scrutin
uninominal, conform art. 1 alin. (4) din Legea nr. 67/2004 şi nu a
scrutinului de listă precum în cazul alegerii consiliilor locale şi judeţene.
Acelaşi principiu se aplică şi la alegerea primarului general al municipiului
Bucureşti.
În al doilea rând, în situaţiile în care un candidat la funcţia de
primar este independent (cu alte cuvinte, nu face parte dintr-un partid
politic, alianţa politică sau electorală - care să-l propună candidat), el
trebuie să fie susţinut de cel puţin 2% din numărul total de alegători
înscrişi în liste electorale permanente din circumscripţia pentru care
candidează. Numărul susţinătorilor nu poate fi mai mic de 200 în cazul
comunelor, de 300 în cazul oraşelor, 1000 în cazul municipiilor şi
sectoarelor municipiului Bucureşti şi 5000 în cazul municipiului Bucureşti,
conform art. 44 alin. (2) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale.
În al treilea rând, modelul buletinului de vot pentru alegerea
primarului este diferit de cel utilizat pentru alegerea consiliului local,
consiliului judeţean, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti,
consecinţă firească a faptului că primarul se alege prin scrutin
uninominal. Astfel, pentru alegerea primarului se va imprima în
patrulaterele buletinului de vot pe lângă denumirea partidului politic,
alianţei politice, alianţei electorale sau a organizaţiilor cetăţenilor
aparţinând minorităţilor naţionale care participă la alegeri ori, după caz,
menţiunea „Candidat independent” (în unghiul din partea stângă sus) şi
a semnului electoral (în unghiul din partea dreaptă sus), numele şi
prenumele candidatului.
În al patrulea rând, dacă alegerea primarului se desfăşoară
concomitent cu alegerea consiliului local şi a consiliului judeţean,
rezultatul votării se va consemna în documente distincte şi anume:
tabele şi procese-verbale întocmite de birourile electorale ale secţiilor de
votare şi respectiv de birourile electorale ale circumscripţiilor comunale,
orăşeneşti, municipale, ale sectoarelor municipiului Bucureşti şi ale
circumscripţiilor judeţeane, respectiv a municipiului Bucureşti, conform
art. 85 alin. (4), art. 86 alin. (1) şi art. 95 din lege.
În al cincilea rând, pentru alegerea primarilor la fel ca şi pentru
alegerea consilierilor locali, alegerile sunt valabile indiferent de numărul
alegătorilor care au participat la vot, conform art. 91 din Legea
nr.67/2004.
252
Este declarat primar candidatul care a întrunit majoritatea
voturilor valabil exprimate.
Dacă nici unul dintre candidaţi nu a obţinut majoritatea voturilor
valabil exprimate, fapt consemnat în procesul-verbal încheiat de biroul
electoral de circumscripţie, se organizează al doilea tur de scrutin.
Un al doilea tur de scrutin se organizează şi în caz de balotaj între
mai mulţi candidaţi la funcţia de primar.
La al doilea tur de scrutin participă numai candidaţii aflaţi în
situaţie de balotaj, evident dacă aceştia ocupă primele două locuri la
egalitate de voturi valabil exprimate.
Al doilea tur de scrutin se desfăşoară la două săptămâni de la
primul tur.
În al doilea tur de scrutin este declarat ales primar candidatul care
a obţinut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate, conform art.
93 alin. (7) din Legea nr. 67/2004.
Validarea alegerii primarului se face de către judecătoria în a cărei
rază teritorială de competenţă se află comuna, oraşul sau subdiviziunea
administrativ-teritorială, de către un judecător desemnat de preşedintele
judecătoriei, conform art. 63 alin. (1) coroborat cu art. 30 al Legii nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare, republicată.
Validarea alegerii primarului general al municipiului Bucureşti se
face de către preşedintele Tribunalului Bucureşti.
Invalidarea alegerii primarului se poate face numai în cazurile
prevăzute de art. 30 alin. (5) al Legii nr. 215/2001, legea administraţiei
publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată,
respectiv:
a) dacă se constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate;
b) dacă alegerea primarului s-a făcut prin fraudă electorală
constatată de Biroul Electoral Central, sau prin orice altă
încălcare a Legii nr. 67/2004 privind alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale.
Rezultatul validării sau al invalidării alegerii primarului se aduce la
cunoştinţa prefectului şi se prezintă în şedinţa de constituire a consiliului
local sau, după caz, într-o şedinţă extraordinară, de către un judecător
desemnat de preşedintele judecătoriei, conform art. 64 alin. (3) al Legii
nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale.
În caz de invalidare a mandatului primarului, se organizează
alegeri în termen de cel mult 90 de zile de la data invalidării sau, după

253
caz, de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti,
în condiţiile legii privind alegerile locale.
După parcurgerea acestor etape, următorul act obligatoriu constă
din depunerea jurământului prevăzut în art. 32 alin. (1) al Legii nr.
215/2001, în faţa consiliului local, deci a autorităţii administraţiei publice
deliberative, nou aleasă.
Primarul care refuză să depună jurământul este considerat
demisionat de drept.

1.1. Mandatul primarului


Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită de la depunerea
jurământului, până la depunerea jurământului de către primarul nou ales.
După depunerea jurământului în cadrul unei ceremonii publice,
primarului i se înmânează legitimaţia, care va fi semnată de preşedintele
de şedinţă, un semn distinctiv al calităţii de primar, pe care acesta are
dreptul să îl poarte, potrivit legii, pe întreaga durată a mandatului,
precum şi eşarfa în culorile drapelului naţional al României, astfel cum
prevăd dispoziţiile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare.
Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică, conform art.
61 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale,
coroborat cu art. 4 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.
El este şeful administraţiei publice locale şi al aparatului propriu de
specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale, pe care îl
conduce şi îl controlează.
Primarul răspunde de buna funcţionare a administraţiei publice
locale, în condiţiile legii.
În acelaşi timp, primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile
cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau
străine, precum şi în justiţie.
Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organică, pe
timp de război sau catastrofă.

1.2. Conflictul de interese


Spre deosebire de condiţiile de eligibilitate ce se cer a fi întrunite
la depunerea candidaturilor pentru funcţia de primar, atât conflictul de
interese precum şi starea de incompatibilitate intervin numai după
validarea mandatului de primar.
Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce
exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes
254
personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu
obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte
normative.1
Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în
exercitarea demnităţilor publice şi a funcţiilor publice sunt:
imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia
interesului public.
Conform art. 76 alin. (1) din Secţiunea a III-a, Capitolul II, Titlul IV,
Cartea I-a a Legii nr. 161/2003: „Primarii şi viceprimarii, primarul general şi
viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act
administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie,
în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine,
pentru soţul său sau pentru rudele sale de gradul I.”
Din analiza textului citat, desprindem două concluzii şi anume:
a) Se instituie în sarcina primarilor obligaţia de „a nu face”, de a
se abţine de la emiterea unui act administrativ, încheierea
unui act juridic de altă natură şi, am completa noi, de la orice
măsură administrativă care ar fi de natură să-i producă un
folos material personal, soţului său ori rudelor de gradul I;
b) Constatăm, alături de alţi autori2, o redactare deficitară a
textului. Astfel, în ideea de a reglementa prin enunţ exhaustiv,
legiuitorul utilizează atât noţiunea de act administrativ,
precum şi pe cea de dispoziţie care, potrivit legii este actul
administrativ tipic emis de primar.
În opinia noastră, textul trebuia să interzică primarului emiterea
unui act administrativ (dispoziţie, autorizaţie etc.), sau a oricărei
operaţiuni administrative (aviz, adeverinţă, certificat etc.), precum şi
încheierea unor acte juridice de natură a-i produce un folos material, în
timpul exercitării funcţiei.
În alineatul 2 al aceluiaşi articol, legiuitorul stabileşte sancţiunea
pentru actele administrative sau actele juridice încheiate cu încălcarea
obligaţiilor stabilite în alin. (1), aceasta fiind nulitatea absolută.
Dacă în urma controlului asupra legalităţii actelor juridice
încheiate sau emise de persoanele prevăzute la alin. (1) rezultă că alesul
local în cauză a realizat foloase materiale, prefectul dispune, după caz,

1
A se vedea art. 70, Secţiunea I-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a, Legea nr. 161/2003
privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţii publice, a
funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 279 din 21 aprilie 2003
2
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 181
255
sesizarea organelor de urmărire penală competente, sau a comisiilor
competente de cercetare a averii, constituite potrivit Legii nr. 115/1996
pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor
persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici. 1
Sesizarea prefectului poate fi făcută de orice persoană interesată.
Potrivit art. 78 din Secţiunea a III-a, Titlul IV, Cartea I-a a Legii nr. 161/2003
orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un
interes legitim ca urmare a existenţei unui conflict de interese, se poate
adresa instanţei de judecată competente, potrivit legii, în funcţie de
natura actului emis sau încheiat.

1.3. Incompatibilităţi
Incompatibilităţile privind aleşii locali sunt reglementate în
Secţiunea a IV-a, Capitolul III, Titlul IV, Cartea I-a din Legea nr. 161/2003
privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea
demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afraceri,
prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările
ulterioare.
Conform art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: „Funcţia de primar
şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti,
preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu:
a) funcţia de consilier local;
b) funcţia de prefect sau subprefect;
c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract
individual de muncă, indiferent de durata acestuia;
d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general,
director, manager, administrator, membru în consiliul de
administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de
execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte
instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la
regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi
societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice;
e) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale
ale acţionarilor sau asociaţilor la o societate comercială;
f) funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în
adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local
sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei
societăţi comerciale de interes naţional;
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partera I-a, nr. din 1996, cu modificările şi
completările ulterioare
256
g) calitatea de comerciant persoană fizică;
h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
i) calitatea de deputat sau senator;
j) funcţia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat sau o
altă funcţie asimilată acestora;
k) orice alte funcţii publice sau activităţi remunerate, în ţară sau
în străinătate, cu excepţia funcţiei de cadru didactic sau
funcţiilor în cadrul unor asociaţii, fundaţii sau alte organizaţii
neguvernamentale.”
De asemenea, primarii şi viceprimarii, primarul general şi
viceprimarii municipiului Bucureşti nu pot deţine, pe durata exercitării
mandatului, funcţia de consilier judeţean.
Singura excepţie, este prevăzută de alin. (3) al art. 87 din lege,
potrivit căruia primarii şi viceprimarii pot exercita funcţii sau activităţi în
domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice.
Trebuie relevat faptul că incompatibilităţile instituite de actuala
reglementare sunt mai numeroase faţă de cele din vechea reglementare,
respectiv de art. 62 din Legea nr. 215/2001, în prezent abrogat.
Opţiunea titularului funcţiei de primar pentru una dintre funcţiile
incompatibile, autoritatea competentă să constate starea de
incompatibilitate, procedura şi consecinţele faptului de a nu renunţa la
una dintre cele două funcţii incompatibile au fost abordate în capitolul
afectat consilierilor locali, fiind aplicabile şi în cazul primarilor, conform
art. 91 din Legea nr. 161/2003.
În sfârşit, menţionăm că în cazul primarilor este posibilă şi starea
de incompatibilitate reglementată de art. 95 din legea nr. 161/2003,
Cartea I-a, Titlul IV, secţiunea a IV-a, conform căruia: „(1) Nu sunt permise
raporturile ierarhice directe în cazul în cazul în care funcţionarii publici
respectivi sunt soţi sau rude de gradul I.” Aceste dispoziţii se aplică şi în
cazul în care şeful ierarhic direct are calitatea de demnitar, ipoteză
posibilă pentru primarii în funcţie.
Persoanele care se află în una dintre situaţiile menţionate trebuie
să opteze, în termen de 60 de zile, pentru încetarea raporturilor ierarhice
directe sau renunţarea la calitatea de demnitar, conform art. 95 alin. (3)
din lege.

1.4. Încetarea şi suspendarea mandatului de primar


Dispoziţii cu privire la încetarea şi respectiv suspendarea
mandatului de primar regăsim în Legea organică a administraţiei publice
locale nr. 215/2001 şi în Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.
257
Potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali, mandatul de primar încetează de drept înainte de termen
în următoarele situaţii:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-
teritorială;
d) condamnarea prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă
la o pedeapsă privativă de libertate;
e) punerea sub interdicţie judecătorească pentru debilitate sau
alienare mintală;
f) pierderea drepturilor electorale;
g) deces.
Pe de altă parte, art. 69 alin.2 din Legea nr. 215/2001, legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare,
introduce încă două situaţii care conduc la încetarea de drept a
mandatului de primar şi anume:
a) dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcţiei datorită
unei boli grave, certificate, care nu permite desfăşurarea activităţii în
bune condiţii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;
b) dacă acesta nu îşi exercită, în mod nejustificat, mandatul timp
de 45 de zile consecutiv.
În toate situaţiile precizate, care antrenează încetarea înainte de
termen a mandatului de primar, cu excepţia demisiei, prefectul va emite
un ordin prin care ia act de încetarea mandatului primarului şi declară
vacantă funcţia acestuia, urmând a avea loc procedura de alegere a
noului primar.
Ordinul prefectului se va fundamenta în mod obligatoriu pe un
referat semnat de secretarul comunei sau oraşului, precum şi pe actele
care atestă motivul legal de încetare a mandatului, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor
locali.
Primarul poate demisiona din funcţie, prin act de voinţă
unilateral, având obligaţia de a comunica în scris decizia sa consiliului
local şi prefectului. La prima şedinţă a consiliului, preşedintele de şedinţă
ia act de această situaţie, care se va consemna în procesul-verbal de
şedinţă, în temeiul art. 17 din Legea nr. 393/2004.
Prefectul va lua act prin ordin de demisia primarului. Ordinul
prefectului, împreună cu un extras din procesul-verbal al şedinţei
consiliului local, se va înainta Ministerului Administraţiei şi Internelor,
258
care va propune Guvernului stabilirea datei pentru alegerea unui nou
primar1.
Se impune aici precizarea că deşi mandatul primarului este de
patru ani, în situaţiile când mandatul încetează înainte de termen ca
urmare a demisiei, decesului, demiterii etc., mandatul primarilor aleşi în
astfel de situaţii (deci în cursul unei legislaturi) va fi mai scurt, art. 26 alin.
(2) din Legea nr. 215/2001 prevăzând că noii primari vor încheia mandatul
predecesorilor.
Mandatul primarului poate înceta, de asemenea, înainte de
termen, ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat în
condiţiile prevăzute de lege.
Iniţiativa unui astfel de referendum o pot avea cel puţin 25%
dintre locuitorii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială,
condiţie ce trebuie îndeplinită în fiecare localitate componentă a
comunei sau oraşului.
Cererea se adresează de către cetăţeni prefectului, legea stabilind
în mod restrictiv cauzele care pot conduce la organizarea
referendumului şi anume:
a) nesocotirea de către primar a intereselor generale ale
colectivităţii locale;
b) neexercitarea atribuţiilor legale ce revin primarului, inclusiv
cele pe care le exercită în calitate de reprezentant al statului. 2
După primirea cererii, prefectul este obligat să analizeze
temeinicia motivelor invocate, a condiţiilor prevăzute în art. 73 din Legea
nr. 215/2001, inclusiv a veridicităţii şi autenticităţii semnăturilor, în termen
de 30 de zile. După verificare, prefectul va transmite Guvernului, prin
Ministerul Administraţiei şi Internelor, o propunere motivată de
organizare a referendumului. Guvernul se va pronunţa prin hotărâre în
60 de zile de la solicitarea prefectului, pe baza avizului emis de Ministerul
Administraţiei şi Internelor.
Referendumul este valabil dacă se prezintă la urne cel puţin
jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot.
Mandatul primarului încetează înainte de termen numai dacă se
pronunţă în acest sens cel puţin jumătate plus unu din numărul total al
cetăţenilor cu drept de vot.
În acelaşi context, relevăm că art. 70 din Legea nr. 393/2004
privind Statutul aleşilor locali stabileşte că „Primarii pot fi revocaţi din
1
Vezi art. 17 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali
2
A se vedea art. 73 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, cu
modificările şi completările ulterioare
259
funcţie în urma unui referendum, în condiţiile şi cazurile stabilite prin
Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată”
Se poate observa că în Statutul aleşilor locali legiuitorul utilizează
noţiunea de „revocare” din funcţia de primar, instituţie utilizată mai ales
în cazul funcţiilor publice ocupate prin numire şi nu a celor ocupate prin
alegere. În acelaşi timp, având în vedere că textul art. 73 din Legea nr.
393/2004 conţine o „normă de trimitere”, apreciem că se impune
punerea sa în acord cu norma din legea organică a administraţiei publice,
în drept fiind vorba despre încetarea mandatului înainte de termen şi nu
de revocare.
Dacă situaţiile analizate şi prevăzute de art. 69 alin. (2) din Legea
administraţiei publice locale, determină încetarea definitivă şi înainte de
termen a mandatului primarului, aceeaşi lege prevede şi suspendarea de
drept a mandatului, cu alte cuvinte o întrerupere temporară în
exercitarea mandatului.
Reglementând această materie, art. 71 din Legea nr. 215/2001-
legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată, prevede că:
„(1) Mandatul primarului se suspendă de drept prin ordin al
prefectului numai în cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura
arestării preventive se comunică de îndată de către parchet sau de
instanţa de judecată prefectului care, prin ordin, constată suspendarea
mandatului.”
Legea obligă pe prefect să comunice de îndată primarului ordinul
de suspendare. Dacă primarul suspendat din funcţie a fost găsit
nevinovat, îşi va relua funcţia având şi dreptul la plata drepturilor
salariale corespunzătoare perioadei în care a fost suspendat.
În caz de vacanţă a funcţiei de primar, precum şi în cazul
suspendării din funcţie a acestuia, atribuţiile sale vor fi exercitate, de
drept, de către viceprimar, până la validarea mandatului noului primar
sau, după caz, până la încetarea suspendării. În cazul unităţilor
administrativ-teritoriale cu doi sau patru viceprimari, atribuţiile
primarului se exercită de către viceprimarul desemnat de consiliul local,
cu votul secret a jumătate plus unu din numărul consilierilor în funcţie.1
Dacă sunt suspendaţi din funcţie, în acelaşi timp, atât primarul cât
şi viceprimarul, consiliul local va desemna un consilier care va îndeplini
atât atribuţiile primarului cât şi ale viceprimarului, până la încetarea

1
A se vedea art. 82 din Legea nr. 215/2001
260
suspendării, iar în situaţia în care ambele funcţii au devenit vacante - în
acelaşi timp - consiliul local va alege un nou viceprimar.
În conformitate cu textul art. 64 alin. (1) din legea organică a
administraţiei publice locale, în exercitarea atribuţiilor de autoritate
tutelară şi de ofiţer de stare civilă, a sarcinilor ce-i revin din actele
normative privitoare la recensământ, organizarea şi desfăşurarea
alegerilor, protecţie civilă precum şi a altor atribuţii stabilite prin lege,
primarul acţionează şi ca reprezentant al statului în comuna sau oraşul în
care a fost ales.
În această calitate, primarul poate solicita prin intermediul
prefectului, sprijinul şefilor serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale organizate în unităţile
administrativ-teritoriale, dacă sarcinile ce îi revin nu pot fi îndeplinite prin
aparatul propriu de specialitate.
Primarii şi primarul general al municipiului Bucureşti sunt şefii
administraţiei publice locale şi răspund în faţa consiliului de buna
funcţionare a acesteia. În această calitate, primarul reprezintă comuna
sau oraşul în relaţiile cu persoanele fizice sau juridice din ţară şi din
străinătate, precum şi în justiţie.
Semnul distinctiv al primarului este o eşarfă tricoloră, purtarea
acesteia fiind obligatorie la Ziua Naţională a României, solemnităţi,
recepţii, ceremonii publice şi la celebrarea căsătoriilor, conform art. 62
alin. (2) şi (3) din Legea nr. 215/2001, coroborate cu art. 14 alin. (4) din
Legea nr. 393/2004.
Conform art. 14 alin. (5) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali, legitimaţia şi însemnul de primar se pot păstra după
încetarea mandatului, cu titlu evocativ.

2. Atribuţiile primarului
Principalele atribuţii ale primarului sunt prevăzute în art. 63 din
Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare.
În legătură cu materia analizată considerăm că se cuvin două
observaţii, după cum urmează:
a) Prin Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea
Legii organice a administraţiei publice locale nr. 215/2001, legiuitorul a
urmărit în mod indubitabil consolidarea statutului primarului în
raporturile sale cu consiliul local, printre altele şi prin preluarea unor
atribuţii conferite de reglementările anterioare consiliilor locale.
261
Un astfel de exemplu îl regăsim în art. 63 alin.5 lit. e al legii
organice, conform căruia primarul „numeşte, sancţionează şi dispune
suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după
caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru personalul din
cadrul aparatului de specialitate, precum şi pentru conducătorii
instituţiilor şi serviciilor de interes local.”
b) În premieră pentru legea organică a administraţiei publice
locale, în diferitele sale variante postrevoluţionare, Legea nr. 286/2006
pentru modificarea şi completarea Legii nr. 215/2001 grupează după un
număr de 5 criterii principalele atribuţii conferite de lege primarului.
În opinia noastră, legiuitorul în mod cu totul atipic şi, probabil din
exces de zel, a reglementat prin normă juridică ceea ce, în mod firesc,
era o chestiune de doctrină. Paradoxal, această chestiune este de natură
a crea probleme administraţiei publice şi nu de a facilita activitatea
administrativă.
Faţă de cele ce preced, vom prezenta principalele atribuţii
conferite prin art. 63 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001
primarului, grupate după criteriile utilizate de legiuitor.
1) Atribuţiile exercitate în calitate de reprezentant al statului,
sunt următoarele:
 îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare civilă şi autoritate
tutelară şi asigură funcţionarea serviciilor publice locale de
profil;
 atribuţii privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor,
referendumului şi recensământului;
 alte atribuţii prevăzute expres de lege.
2) Atribuţiile referitoare la relaţia cu consiliul local sunt
următoarele:
 prezintă consiliului local, în primul trimestru, un raport
anual privind starea economică, socială şi de mediu a
unităţii administrativ-teritoriale;
 prezintă, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte şi
informări;
 elaborează proiectele de strategii privind starea
economică, socială şi de mediu a unităţii administrativ-
teritoriale şi le supune aprobării consiliului local.
3) Atribuţiile referitoare la bugetul local sunt următoarele:
 exercită funcţia de ordonator principal de credite;

262
 întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere
a exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului
local;
 iniţiază, în condiţiile legii, negocieri pentru contractarea de
împrumuturi şi emiterea de titluri de valoare în numele
unităţii administrativ-teritoriale;
 verifică, prin compartimentele de specialitate, corecta
înregistrare fiscală a contribuabililor la organul fiscal
teritorial, atât a sediului social principal, cât şi a sediului
secundar.
4) Atribuţiile privind serviciile publice asigurate cetăţenilor sunt
următoarele:
 coordonează realizarea serviciilor publice de interes local,
prestate prin intermediul aparatului de specialitate sau
prin intermediul organismelor prestatoare de servicii
publice şi de utilitate publică de interes local;
 ia măsuri pentru prevenirea şi, după caz, gestionarea
situaţiilor de urgenţă;
 ia măsuri pentru organizarea executării şi executarea în
concret a activităţilor din domeniile prevăzute la art. 36
alin.(6) lit. a) – d);
 ia măsuri pentru asigurarea inventarierii, evidenţei
statistice, inspecţiei şi controlului efectuării serviciilor
publice de interes local prevăzute la art. 36
alin. (6) lit. a) – d), precum şi a bunurilor din patrimoniul
public şi privat al unităţii administrativ-teritoriale;
 numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea,
modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după
caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru
personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum şi
pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de
interes local;
Numirea conducătorilor instituţiilor şi serviciilor publice de
interes local se face pe baza concursului organizat potrivit
procedurilor şi criteriilor aprobate de consiliul local, la
propunerea primarului, în condiţiile legii. Numirea se face prin
dispoziţia primarului, având anexat contractul de management;

263

asigură elaborarea planurilor urbanistice prevăzute de
lege, le supune aprobării consiliului local şi acţionează
pentru respectarea prevederilor acestora;
 emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în
competenţa sa prin lege şi alte acte normative;
 asigură realizarea lucrărilor şi ia măsurile necesare
conformării cu prevederile angajamentelor asumate în
procesul de integrare europeană în domeniul protecţiei
mediului şi gospodăririi apelor pentru serviciile furnizate
cetăţenilor.
5) Alte atribuţii stabilite prin lege.
În legătură cu această categorie de atribuţii facem precizarea că
legiuitorul a utilizat noţiunea de lege în sens larg, incluzând atât actul
juridic al Parlamentului precum şi actele administrative emise de Guvern
(ordonanţe şi hotărâri) ori ale miniştrilor şi ale altor conducători ai
autorităţilor administraţiei publice centrale.
Redăm mai jos câteva exemple, după cum urmează:
1) Conform art. 12 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, cu
modificările şi completările ulterioare, primarul conduce comisia locală
pentru reconstituirea sau constituirea dreptului de proprietate privată
asupra terenurilor agricole.
2) Prin dispoziţie emisă de primar în temeiul art.6 din Legea nr.
396/2006 privind acordarea unui sprijin financiar la constituirea familiei, 1
se stabileşte dreptul familiilor care fac obiectul legii.
3) Primarii au obligaţia de a stabili locurile speciale pentru afişajul
electoral, conform art. 72 alin.1 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale etc.

3. Actele primarului
În exercitarea atribuţiilor sale, primarul emite conform art. 68
alin.1 al Legii nr. 215/2001, republicată, dispoziţii cu caracter normativ sau
individual, care devin executorii după ce sunt aduse la cunoştinţa
publică, sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate.
Aducerea la cunoştinţă publică a dispoziţiilor cu caracter normativ se
face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect,
conform art. 49 alin.2 coroborat cu art. 68 alin.2 din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 892 din 2 noiembrie 2006
264
În acelaşi timp, relevăm faptul că majoritatea dispoziţiilor emise
de primar au un caracter individual adresându-se unei sau unor persoane
predeterminate (încadrarea în muncă, sancţionarea personalului,
numirea şi eliberarea din funcţie etc.).
Fiind emise de o autoritate a administraţiei publice locale, şi în
acelaşi timp manifestări unilaterale de voinţă, dispoziţiile primarului sunt
acte administrative de autoritate.
Controlul legalităţii dispoziţiilor primarului se exercită de către
prefect potrivit dispoziţiilor art. 123 alin. (5) din Constituţia României,
republicată, coroborate cu cele ale art. 24 din Legea nr. 340/2004 – legea
privind prefectul şi instituţia prefectului1.
Secretarul unităţii administrativ-teritoriale are obligaţia de a
contrasemna dispoziţiile primarului şi implicit, de a refuza
contrasemnarea acestora dacă le consideră a fi nelegale.
Secretarul va trebui, în caz de refuz, să prezinte primarului în scris
opinia sa motivată şi să comunice de îndată prefectului dispoziţia în
cauză, sau cel mai târziu în 3 zile de la data emiterii.2

4. Drepturile şi obligaţiile primarului


Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali constituie cadrul
general de reglementare a drepturilor şi obligaţiilor pentru aleşii locali în
general, implicit pentru primari.
Principalele drepturi conferite de lege primarilor pe timpul
exercitării mandatului sunt următoarele:
a) contractul de muncă sau actul de numire a acestora în cadrul
unei instituţii ori autorităţi publice, regii autonome sau la o
societate comercială cu capital integral de stat ori majoritar de
stat sau ale unităţilor administrativ-teritoriale se suspendă. Pe
aceste funcţii pot fi angajate sau numite alte persoane numai
pe durată determinată;
b) la încetarea mandatului de primar persoana în cauză îşi va
relua activitatea în executarea aceloraşi contracte de muncă
sau a actului de numire. Timp de 2 ani de la data încetării
mandatului, persoanelor care au îndeplinit funcţia de primar
nu li se poate modifica sau desface contractul de muncă şi nici

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
2
A se vedea art. 71, art. 48, art. 49 şi art. 50 din Legea nr. 215/2001
265
nu pot fi eliberate din funcţie pentru motive ce nu le sunt
imputabile.
c) la încetarea mandatului, primarii care îndeplinesc condiţiile
prevăzute de lege pentru pensionare sau sunt pensionari,
beneficiază, la cerere, de calcularea sau, după caz, de
recalcularea pensiei, luându-se în calcul şi indemnizaţiile
lunare primite, în condiţiile legii;
d) are dreptul de a iniţia proiecte de hotărâri pe care le supune
dezbaterii şi aprobării consiliilor locale, precum şi dreptul de a
emite dispoziţii;
e) dreptul la indemnizaţie lunară, stabilită potrivit legii;
f) dreptul la decontarea cheltuielilor legate de exercitarea
mandatului;
g) dreptul la concedii de odihnă, concedii medicale, concedii fără
plată, precum şi dreptul la concedii plătite în cazul unor
evenimente deosebite, potrivit legii;
h) durata mandatului constituie vechime în muncă şi în
specialitate şi se ia în calcul la promovarea şi la acordarea
tuturor drepturilor băneşti rezultate din aceasta, inclusiv la
calcularea şi recalcularea pensiei;
i) plata cursurilor de pregătire, formare şi perfecţionare
profesională organizate de instituţii specializate, în decursul
mandatului etc.
Principalele obligaţii ce revin primarilor, potrivit legii, sunt:
a) să exercite funcţia cu bună-credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi
de colectivitatea locală care i-a ales;
b) să respecte Constituţia, legile ţării şi celelalte acte normative
cu forţă juridică superioară;
c) să organizeze şi să pună în executare hotărârile consiliului
local;
d) să manifeste probitate şi discreţie profesională, cinste şi
corectitudine în exercitarea mandatului;
e) să se abţină de la a emite acte administrative sau de a lua alte
măsuri în situaţiile în care se află în conflict de interese, ori de
câte ori interesele personale contravin interesului general;
f) să organizeze periodic audienţe şi întâlniri cu cetăţenii, să
prezinte anual consiliului local o informare cu privire la situaţia
administraţiei locale;
g) să depună declaraţia de avere, în condiţiile legii etc.

266
5. Răspunderea primarului
În doctrina de specialitate se apreciază că răspunderea primarului
poate avea o natură juridică şi una politică1.
Suportul legal al antrenării răspunderii primarului îl regăsim în art.
128 din Legea nr. 215/2001 care prevede că primarii, viceprimarii, primarul
general al municipiului Bucureşti răspund, după caz, administrativ, civil,
contravenţional sau penal pentru faptele săvârşite în exercitarea
atribuţiilor ce le revin. Cu alte cuvinte, pentru exercitarea
necorespunzătoare a atribuţiilor ce-i revin, primarul va răspunde potrivit
legii2.
Regimul juridic al răspunderii primarului este reglementat, cu
precădere, de Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001
şi de Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali din care se
desprind următoarele principii:3
a) în exercitarea mandatului, primarul îndeplineşte o funcţie de
autoritate publică şi se află în serviciul colectivităţii locale
care l-a ales;
b) pe timpul mandatului primarul este ocrotit de lege şi se
bucură inclusiv de protecţia prevăzută de legea penală;
c) primarul nu poate fi tras la răspundere juridică pentru
opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului;4
d) pentru exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor ce le
revin, primarul răspunde, după caz, contravenţional,
administrativ, civil sau penal, în condiţiile legii.5
În ceea ce priveşte răspunderea contravenţională a primarului,
trebuie să observăm că în premieră pentru legile organice ale
administraţiei publice locale de după 1990, Legea nr. 286/2006 introduce
un capitol nou intitulat „Contravenţii şi sancţiuni”.
Aşadar, conform art. 118 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată:
„(1) Constituie contravenţii şi se sancţionează cu amendă de la
1.000 lei la 5.000 lei următoarele fapte:

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 509
2
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, 2002, p. 252
3
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag.389-390
4
A se vedea art.3 alin.2, art.4, art.20-23 din Legea nr. 343/2004 privind Statutul aleşilor
locali
5
A se vedea art.154 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare
267
a) nepunerea în aplicare, cu rea-credinţă, a hotărârilor consiliului
local de către primar;
c) neprezentarea în termenul prevăzut de Legea finanţelor
publice locale a proiectului bugetului unităţii administrativ-
teritoriale de către primar, din culpă;
d) neprezentarea de către primar a rapoartelor prevăzute de
lege, din culpă ...;
e) neluarea măsurilor necesare, stabilite de lege, de către primar
în calitate de reprezentant al statului în unităţile administrativ-
teritoriale.
(2) Constatarea contravenţiilor şi aplicarea amenzilor se fac de
către prefect, în calitate de autoritate publică, reprezentant al
Guvernului pe plan local.”
Având în vedere că potrivit alineatului 3 al aceluiaşi articol,
dispoziţiile menţionate se completează în mod corespunzător cu cele ale
Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.
180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că împotriva
procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicarea amenzii
primarul poate formula plângere la judecătorie.
În cazul în care primarul este nemulţumit de soluţia instanţei de
fond, primarul poate formula recurs la secţia de contencios administrativ
a tribunalului competent.
Aşadar, litigiile generate de răspunderea contravenţională a
primarilor sunt supuse unui dublu grad de jurisdicţie, fondul şi recursul.
În legătură cu răspunderea administrativă ca formă a răspunderii
juridice pe care o tratăm în ultimul capitol al prezentei lucrări,
considerăm aici, ca fiind necesare următoarele consideraţii:
a) răspunderea administrativă este antrenată ori de câte ori este
săvârşită o faptă ilicită, denumită abatere administrativă;
b) abaterea administrativă este percepută în doctrină într-un
dublu sens, după cum urmează:
 în sens larg, prin abatere administrativă se înţelege
orice încălcare a normelor de drept administrativ;
 în sens restrâns, prin abatere administrativă se înţelege
numai acea faptă administrativă ilicită care constituie
contravenţie;
c) doctrina de drept administrativ consacră trei forme ale
răspunderii administrative şi anume: răspunderea administrativ-

268
disciplinară, răspunderea administrativ-contravenţională şi răspunderea
administrativ-patrimonială.
În acest context, apreciem că formularea din art.154 alin.1 al Legii
administraţiei publice locale nr. 215/2001 cu privire la răspunderea
primarilor este eronată. De lege ferenda, considerăm că se impune
modificarea acestuia, în sensul de a consacra în sarcina primarilor
răspunderea administrativă, civilă şi penală, după caz, în funcţie de
natura şi gravitatea faptelor ilicite săvârşite în exercitarea mandatului.
Aşa cum am relevat deja, răspunderea administrativă îmbracă trei
forme, respectiv: răspunderea administrativ-contravenţională pe care am
abordat-o deja, răspunderea administrativ-disciplinară şi răspunderea
administrativ-patrimonială, la care ne vom referi în cele ce urmează.
În ceea ce priveşte răspunderea administrativ-disciplinară, este
evident că poate fi antrenată ca urmare a unor abateri disciplinare.
Apreciem că potrivit dispoziţiilor art. 69 din Legea nr. 215/2001 –
legea administraţiei publice locale, primarul ar putea săvârşi următoarele
abateri disciplinare:
a) neexercitarea mandatului timp de 45 de zile consecutiv, în mod
nejustificat;
b) nesocotirea intereselor generale ale colectivităţii locale;
c) neexercitarea atribuţiilor ce îi revin, inclusiv cele pe care le
exercită în calitate de reprezentant al statului.
Săvârşirea acestor fapte care constituie abateri disciplinare
specifice pentru primar, au drept consecinţă încetarea de drept a
mandatului ori suspendarea din funcţie a acestuia, ca sancţiuni
administrativ-disciplinare specifice pentru primari.
În astfel de situaţii prefectul, prin ordin, ia act de încetarea
respectiv. Suspendarea de drept a mandatului de primar.
În sfârşit, opinăm că răspunderea administrativ-patrimonială a
primarului se fundamentează pe art. 52 din Constituţia României,
republicată şi Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Cu alte cuvinte, această formă a răspunderii va fi antrenată ori de
câte ori o persoană va fi lezată într-un drept al său ori într-un interes
legitim printr-un act administrativ ilegal emis de primar sau, prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri adresate primarului.
În ceea ce priveşte răspunderea civilă menţionăm că este o formă
de răspundere mai severă decât răspunderea patrimonială, în sensul că
presupune atât repararea pagubei precum şi beneficiul nerealizat.

269
Deşi legea nu prevede în mod expres ipotezele în care poate
interveni, apreciem că răspunderea civilă a primarilor poate fi antrenată
în următoarele ipoteze:
a) pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului unităţii
administrativ –teritoriale pe care o reprezintă;
b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor încasate
necuvenit;
c) pentru daunele plătite de autoritate, în calitate de comitent,
unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi
irevocabile.
Evident că răspunderea primarului va fi antrenată numai dacă se
reunesc cele trei elemente, respectiv: vinovăţie, faptă ilicită şi prejudiciu.
În sfârşit, răspunderea penală este cea mai gravă formă a
răspunderii primarului şi intervine numai atunci când primarul săvârşeşte
o infracţiune în exercitarea atribuţiilor ce îi revin.

6. Aparatul de specialitate al primarului


Pentru îndeplinirea atribuţiilor prevăzute de lege, atât consiliul
local, precum şi primarul au nevoie de un personal specializat şi
competent, denumit „aparatul de specialitate al primarului”.
Conform art. 36 alin. (3) lit. b din Legea nr. 215/2001, legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, la
propunerea primarului, consiliul local aprobă, în condiţiile legii,
înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de specialitate al
primarului.
Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din aparatul
propriu de specialitate al primarului se fac de către primar, conform legii.
În componenţa aparatului propriu al primarului se regăsesc două
categorii de personal şi anume:
a) funcţionari publici, persoane care exercită o funcţie
publică;
b) personal contractual, care desfăşoară activităţi de
secretariat, administrative, protocol, gospodărire,
întreţinere-reparaţii şi de deservire, precum şi alte
categorii de personal care nu exercită prerogative de
putere publică.
După numirea în funcţie, între primar şi funcţionarii publici iau
naştere raporturi de serviciu, guvernate de Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare.
270
Pe de altă parte, între primar şi personalul contractual se nasc
raporturi de muncă, guvernate de dispoziţiile Codului Muncii.
Structura organizatorică a aparatului de specialitate al primarului
cuprinde următoarele compartimente funcţionale: birouri, servicii,
direcţii şi direcţii generale.
Conform art. XVI alin. (2) din Legea nr. 161/2003 privind unele
măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor
publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi
sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare
„Structura organizatorică a autorităţilor şi instituţiilor publice trebuie să
respecte următoarele cerinţe:
a) pentru constituirea unui birou este necesar un număr de
minimum 5 posturi de execuţie;
b) pentru constituirea unui serviciu este necesar un număr de
minimum 7 posturi de execuţie;
c) pentru constituirea unei direcţii este necesar un număr de
minimum 15 posturi de execuţie;
d) pentru constituirea unei direcţii generale este necesar un
număr de minimum 25 de posturi de execuţie.”
Incompatibilităţile, conflictul de interese, drepturile şi îndatoririle
prevăzute de lege pentru secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi
pentru ceilalţi funcţionari publici sunt tratate în capitolul afectat
„Funcţionarilor publici”.
Potrivit art. 77 din Legea nr. 215/2001 legea administraţiei publice
locale, republicată: „Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii
administrativ-teritoriale şi aparatul de specialitate al primarului,
constituie o structură funcţională cu activitate permanentă, denumită
primăria comunei sau oraşului, care duce la îndeplinire hotărârile
consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente
ale colectivităţii locale.”

7. Viceprimarul
Comunele, oraşele, municipiile şi sectoarele municipiului
Bucureşti au câte un viceprimar, iar municipiile reşedinţă de judeţ şi
municipiul Bucureşti au doi viceprimari, aleşi în condiţiile legii.1

1
A se vedea art. 57 şi art. 79 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice
locale, cu modificările şi completările ulterioare
271
Trebuie sesizat faptul că Legea nr. 286/2006 a adus modificări
substanţiale în ceea ce priveşte statutul juridic al viceprimarului, mai mult
sau mai puţin discutabile, aşa cum vom releva în continuare.
Astfel, cu caracter de noutate absolută în legislaţia de după 1990,
art. 57 alin.2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 aşa cum a
fost modificat prin Legea nr. 286/2006 prevede: „Viceprimarul este
subordonat primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate
delega atribuţiile sale.”
Analiza textului menţionat ne permite să facem următoarele
observaţii:
a) Printr-o dispoziţie legală expresă, se stabileşte raportul de
subordonare al viceprimarului faţă de primar. Această prevedere
apreciem că poate fi abordată printr-o dublă perspectivă şi anume:
 Pe de o parte, este în afara oricărui dubiu faptul că legiuitorul
organic poate consacra natura raporturilor dintre demnitarii
publici. Din această perspectivă, dispoziţiile analizate ne apar
ca fiind absolut motivate.
 Pe de altă parte, trebuie să constatăm că dispoziţia analizată
este atipică. Facem această apreciere având în vedere faptul
că, potrivit legii, viceprimarul este ales şi schimbat din funcţie
de consiliul local şi, pe cale de consecinţă se subordonează
acestuia.
În acest context, concluzionăm că viceprimarul are o dublă
subordonare atât faţă de primar precum şi faţă de consiliul local. Ne
permitem să apreciem că această ipostază va crea probleme dificile
viceprimarilor, cu precădere în situaţiile în care primarii au o altă
coloratură politică, comparativ cu majoritatea consilierilor.
b) În al doilea rând, constatăm că legiuitorul consacră în premieră
faptul că viceprimarul este înlocuitorul de drept al primarului.
Alături de alte opinii exprimate în doctrină,1 considerăm că
această prevedere are menirea de a consolida statutul juridic al
viceprimarului şi în acelaşi timp, de a-l responsabiliza în exercitarea
funcţiei.
c) În al treilea rând, observăm că printr-o normă cu caracter
permisiv legiuitorul stabileşte libertatea primarului care, „poate delega
atribuţiile sale” viceprimarului (viceprimarilor), neavând obligaţia de
delegare a unor atribuţii.
1
Vezi: V. Vedinaş, D. Bakîrci, Principalele modificări aduse prin Legea nr. 286/2006
pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, Revista
Dreptul, nr.11/2006, pag. 24-25.
272
Cu certitudine aceste prevederi constituie un regres faţă de
reglementarea anterioară care, instituia în articolul 70 alin.1 obligaţia
primarului de a delega viceprimarului o parte dintre atribuţiile sale legale,
în termen de 30 de zile de la data validării.
Pe de altă parte, ştiinţa managementului consacră cu valoare
axiomatică faptul că delegarea constituie un instrument de eficientizare
a actului de conducere.
Or, aşa fiind, prevederile legale analizate ni se par nemotivate şi
păguboase, de natură a institui şi menţine un sistem de conducere
autoritar în administraţia publică locală.
A doua modificare importantă este prevăzută în art. 57 alin. 3 al
Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată,
conform căruia: „Viceprimarul este ales cu votul majorităţii consilierilor
locali în funcţie, din rândul membrilor acestuia.”
Aşadar, spre deosebire de forma anterioară a legii, a fost
modificată majoritatea necesară cu care se adoptă hotărârea de alegere
şi respectiv de schimbare din funcţie a viceprimarului, reducându-se de la
două treimi la majoritatea consilierilor în funcţie.1
Pe cale de consecinţă, atât alegerea precum şi schimbarea din
funcţie a viceprimarilor pot fi făcute cu mai multă uşurinţă, de către
consiliile locale, dispoziţia fiind de natură a crea o mai mare instabilitate
în funcţie.
Această afirmaţie are în vedere şi prevederile art. 57 alin. 4
potrivit cărora: „Schimbarea din funcţie a viceprimarului se poate face de
consiliul local, prin hotărâre adoptată cu votul majorităţii consilierilor în
funcţie, la propunerea primarului sau a unei treimi din numărul
consilierilor în funcţie.”
Se poate observa faptul că legiuitorul nu a condiţionat
schimbarea din funcţie a viceprimarului în nici un fel. Cu alte cuvinte,
viceprimarul poate fi schimbat din funcţie fără o motivaţie pertinentă şi
concludentă, decizia fiind eminamente politică.
Fără a pleda pentru exacerbarea statutului juridic al
viceprimarului, considerăm că actuala reglementare are menirea de a
amplifica rolul factorului politic în administraţia publică locală şi, pe cale
de consecinţă va induce o stare de instabilitate, cu certitudine
păguboasă pentru administraţie.
O altă modificare notabilă este cea prevăzută de art. 57 alin. 7
conform căruia: „Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi
1
A se vedea şi art. 57 alin.4 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale,
republicată
273
păstrează statutul de consilier local fără a beneficia de indemnizaţia
aferentă acestui statut.”
Din această reglementare cu caracter novator rezultă indubitabil
concluzia conform căreia, viceprimarului îi sunt aplicabile dispoziţiile
Legii organice a administraţiei publice locale şi cele ale Legii nr. 393/2004
privind Statutul aleşilor locali referitoare la consilierii locali.
În acelaşi timp, trebuie să constatăm că dintr-o regretabilă eroare,
legiuitorul a omis să precizeze în conţinutul Legii nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, modificată şi completată prin Legea nr.
286/2006 faptul că aceste prevederi sunt aplicabile numai după alegerile
autorităţilor publice locale din anul 2008.
Mandatul viceprimarului se exercită în mod legal de la data
alegerii în funcţie şi încetează o dată cu expirarea mandatului consiliului
local din care face parte.
Mandatul viceprimarului încetează de drept, înainte de expirarea
duratei normale a mandatului, în următoarele situaţii1:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-
teritorială, inclusiv ca urmare a reorganizării acesteia;
d) lipsa nemotivată la mai mult de 3 şedinţe ordinare consecutive
ale consiliului;
e) imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare
de 6 luni consecutive, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege;
f) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă,
la o pedeapsă privativă de libertate;
g) punerea sub interdicţie judecătorească;
h) pierderea drepturilor electorale;
i) deces.
Cu alte cuvinte, mandatul viceprimarului poate înceta de drept,
înainte de termen pentru cauzele care determină încetarea calităţii de
consilier local.
Deşi legea nu prevede în mod expres, apreciem că încetarea de
drept a mandatului de viceprimar, determinată de una dintre situaţiile
care conduc la încetarea de drept a calităţii de consilier local se constată
prin hotărâre adoptată de consiliul local, cu votul majorităţii consilierilor
în funcţie, la propunerea primarului sau a unui consilier local, conform
art. 9 alin. 3 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

1
A se vedea art.9 alin.2 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali
274
La această concluzie, ne conduce calitatea de consilier local a
viceprimarului.
Pe de altă parte, mandatul viceprimarului se suspendă de drept
numai în cazul în care a fost arestat preventiv.
Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către
instanţa de judecată prefectului, care, prin ordin, constată suspendarea
mandatului, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 71 alin. 1 din Legea nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare.
Ordinul de suspendare se comunică de îndată, viceprimarului.
Suspendarea durează până la încetarea măsurii de arest
preventiv. Dacă viceprimarul suspendat din funcţie a fost găsit
nevinovat, are dreptul la plata drepturilor salariale cuvenite pe perioada
suspendării.1
Pe timpul mandatului, la fel ca orice alt ales local, viceprimarul
exercită o funcţie de autoritate publică, se află în serviciul colectivităţii
locale, fiind ocrotit de lege.
Principalele drepturi de care se bucură viceprimarul pe timpul
exercitării mandatului, sunt prevăzute în Capitolul V al Legii nr. 393/2004
privind Statutul aleşilor locali, dintre care enumerăm:
 pe timpul exercitării mandatului se suspendă contractul de
muncă sau actul de numire în cadrul unei instituţii ori
autorităţi publice, respectiv regii autonome sau societăţi
comerciale cu capital integral sau majoritar de stat sau ale
unităţilor administrativ-teritoriale; în consecinţă, la încetarea
mandatului îşi reiau activitatea în baza aceloraşi contracte de
muncă sau acte de numire;
 are dreptul de a iniţia proiecte de hotărâri, individual sau în
grup, pe care le supune spre aprobare consiliului local;
 pentru activitatea prestată are dreptul la o indemnizaţie
lunară stabilită potrivit legii. De asemenea, are dreptul la
decontarea cheltuielilor legate de exercitarea mandatului, în
condiţiile prevăzute de lege;
 beneficiază de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii
fără plată precum şi de concedii plătite în cazul unor
evenimente familiale deosebite, potrivit legii;

1
Vezi art.71 alin.5 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată.
275
 durata exercitării mandatului constituie vechime în muncă şi în
specialitate şi se ia în calcul la promovare şi la acordarea
tuturor drepturilor băneşti rezultate din aceasta, inclusiv la
calcularea şi la recalcularea pensiei;
 beneficiază de plata cursurilor de pregătire, formare şi
perfecţionare profesională, organizate de instituţiile
specializate etc.
Obligaţiile viceprimarilor pe durata mandatului sunt stabilite în
Capitolul VI al Legii privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004, astfel:
 îndatorirea de a participa la exercitarea funcţiilor autorităţilor
administraţiei publice locale din care fac parte sau pe care le
reprezintă, cu bună-credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de
colectivitatea care i-a ales;
 să depună declaraţia de avere şi declaraţia de interese în
termenele prevăzute de lege;
 obligaţia de probitate şi discreţie profesională;
 obligaţia de a aduce la cunoştinţă cetăţenilor toate actele şi
faptele administrative de interes public pentru colectivitatea
locală;
 să organizeze periodic, cel puţin o dată pe trimestru întâlniri
cu cetăţenii, să acorde audienţe şi să prezinte consiliului local
o informare cu privire la problemele ridicate de cetăţeni.
Evident că după alegerile locale din anul 2008, viceprimarul va
avea atât drepturile precum şi obligaţiile consilierilor locali.
În sfârşit, ca şi în cazul primarului, viceprimarul răspunde, după
caz, contravenţional, administrativ, civil sau penal pentru faptele
săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce-i revin, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 128 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare.

276
Capitolul VII

CONSILIUL JUDEŢEAN

1. Componenţa şi alegerea
Constituţia României, republicată, defineşte în art. 122 consiliul
judeţean ca fiind „autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea
activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării
serviciilor publice de interes judeţean”, dispoziţie reluată în art. 87 al
Legii nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată.
Consiliul judeţean se compune din consilieri aleşi potrivit
dispoziţiilor Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei
publice locale.
În ceea ce priveşte alegerea consiliilor judeţene, Constituţia
consacră în art. 122 alin. (2) principiul potrivit căruia „consiliul judeţean
este ales şi funcţionează în condiţiile legii”, regimul electoral pentru
alegerea consiliilor judeţene fiind reglementat de Legea nr. 67/2004
pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
Pentru alegerea consiliilor judeţene şi a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti, fiecare judeţ, respectiv Municipiul Bucureşti
constituie o circumscripţie electorală, numerotarea circumscripţiilor
electorale judeţene şi a municipiului de judeţ făcându-se prin hotărâre a
Guvernului.
Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale în varianta iniţială 1,
stabilea un sistem de alegere indirectă a consiliilor judeţene. Astfel,
alegerea consiliului judeţean se făcea de către un corp de electori,
constituit din totalitatea consilierilor locali (comunali, orăşeneşti şi
municipali), în termen de 30 de zile de la constituirea consiliilor locale de
pe teritoriul unui judeţ.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 239 din 28 noiembrie 1991
277
După modificarea Legii alegerilor locale nr. 70/1991, prin Legea nr.
25 din 12 aprilie 19961 s-a renunţat la alegerea indirectă a consiliilor
judeţene, care sunt alese, la fel ca şi consiliile locale, pe baza votului
universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
Alegerea prin vot direct a consiliilor judeţene, are menirea de a
reflecta aplicarea principiilor democratice privind constituirea
autorităţilor reprezentative şi la nivelul colectivităţilor judeţene, iar pe de
altă parte, asigură armonizarea legislaţiei noastre cu cea înscrisă în Carta
europeană a autonomiei locale (Partea I-a art. 3 alin. 2)2.
Acelaşi principiu a fost menţinut şi de actuala reglementare.
Astfel, conform art. 1 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale:
„(2) Consiliile locale şi consiliile judeţene, precum şi primarii se
aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
(3) Consiliile locale şi consiliile judeţene se aleg pe circumscripţii
electorale, pe baza scrutinului de listă, potrivit principiului reprezentării
proporţionale.”
Numărul consilierilor fiecărui consiliu judeţean se stabileşte de
prefect, prin ordin, în funcţie de populaţia judeţului raportată de către
Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice la data de 1 ianuarie a
anului în curs, sau după caz, la data de 1 iulie a anului care precede
alegerile.
Acest număr oscilează între 31 consilieri locali, în judeţele cu o
populaţie de până la 350.000 locuitori şi 37 consilieri pentru judeţele cu o
populaţie de peste 650.000 locuitori, conform art. 88 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată.
Candidaturile pentru consiliile judeţene, la fel ca şi pentru cele
locale şi primari se propun de partidele politice sau alianţele politice
constituite potrivit Legii partidelor politice nr. 14/2003. Se pot depune
candidaturi şi de către alianţele electorale constituite în condiţiile legii,
ori de către organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale
prevăzute în art. 7 din Legea nr. 67/2004, precum şi candidaturi
independente. Conform art. 6 teza a II-a din Legea nr. 67/2004 listele de
candidaţi pentru alegerea consiliilor judeţene trebuie întocmite astfel
încât să asigure reprezentarea ambelor sexe.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 77 din 13 aprilie 1996
2
Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 a fost
ratificată prin Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997, publicată în Monitorul Oficial al
României nr.331 din 26 noiembrie 1997
278
Procedura alegerii consiliului judeţean, cu unele nuanţări, este
aproape identică cu cea descrisă în capitolul afectat alegerii consiliilor
locale.
Astfel, depunerea candidaturilor, campania electorală,
organizarea secţiilor de votare, întocmirea listelor electorale,
desfăşurarea alegerilor, constatarea rezultatelor etc., urmează regulile şi
se desfăşoară în termenele prezentate la alegerea consiliilor locale.
Menţionăm că pentru alegerea unui consiliu judeţean, se votează
la toate secţiile de votare organizate în comunele, oraşele şi municipiile
care compun judeţul respectiv, folosindu-se aceleaşi liste electorale cu
cele utilizate pentru alegerea primarilor şi consiliilor locale, dar buletine
de vot distincte.
Organizarea şi desfăşurarea operaţiunilor electorale pentru
alegerea consiliilor judeţene, este dată de lege în competenţa Biroului
electoral de circumscripţie judeţeană, care este format din 15 membri,
dintre care un preşedinte şi un locţiitor al acestuia care trebuie să fie
magistraţi şi 13 reprezentanţi ai partidelor politice, alianţelor politice şi
alianţelor electorale care participă la alegeri în circumscripţia electorală
respectivă.
Conform art. 30 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale, Birourile electorale de
circumscripţie judeţeană şi a municipiului Bucureşti îndeplineşte în mod
corespunzător atribuţiile comune celorlalte birouri electorale (comunale,
orăşeneşti şi municipale) precum şi următoarele atribuţii specifice:
a) urmăresc aplicarea dispoziţiilor legale privitoare la
alegeri în toate circumscripţiile electorale din cuprinsul
judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti;
b) asigură aducerea la cunoştinţa celorlalte birouri
electorale din judeţ, respectiv din municipiul Bucureşti, a
hotărârilor Biroului Electoral Central şi urmăresc modul de
aplicare şi respectare a acestora;
c) efectuează instruirea preşedinţilor birourilor electorale
de circumscripţie comunală, orăşenească, municipală şi de
sector al municipiului Bucureşti şi ai birourilor electorale ale
secţiilor de votare din cuprinsul judeţului;
d) realizează centralizarea numărului de liste complete
depuse de partidele politice, alianţele politice, alianţele
electorale şi organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor
naţionale, pe baza comunicării primite de la birourile
electorale de circumscripţie comunală, orăşenească,
279
municipală, respectiv de sector al municipiului Bucureşti, şi
transmit Biroului Electoral Central situaţia centralizată, în
termen de 24 de ore de la întocmire;
e) primesc de la birourile electorale de circumscripţie
comunală, orăşenească, municipală, respectiv de sector al
municipiului Bucureşti, procesele-verbale conţinând rezultatul
alegerilor, centralizează rezultatele pe judeţ, pe partide
politice, alianţe politice, alianţe electorale şi pe candidaţi
independenţi şi le dau publicităţii. Rezultatul centralizării
datelor pe judeţ, respectiv pe municipiul Bucureşti, se
consemnează într-un proces-verbal, care se transmite Biroului
Electoral Central, potrivit prevederilor prezentei legi.
Aceste atribuţii sunt specifice Birourilor electorale ale
circumscripţiei judeţene, pe lângă cele prevăzute de art. 25 al Legii nr.
67/2004 atribuţii comune tuturor birourilor electorale de circumscripţie.
Se poate constata, din analiza atribuţiilor conferite de lege
Birourilor electorale ale circumscripţiilor judeţene, că acestora le revine
competenţa de coordonare a activităţii birourilor electorale ale
circumscripţiilor electorale comunale, orăşeneşti şi municipale.
Aşa fiind, în judeţele în care se organizează alegeri locale parţiale
în cel puţin două circumscripţii electorale comunale, orăşeneşti sau
municipale, se va constitui şi un birou electoral judeţean, format din 3
judecători din cadrul tribunalului, conform art. 31 alin.1 din Legea nr.
67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
În astfel de situaţii, birourile electorale judeţene îndeplinesc în
mod corespunzător atribuţiile prevăzute de lege pentru Biroul Electoral
Central.
Dacă alegerile parţiale se organizează într-o singură
circumscripţie electorală soluţionarea sesizărilor prevăzute de art. 33
alin.1 lit. h din lege referitoare la frauda electorală, este de competenţa
judecătoriei în a cărei rază teritorială se află circumscripţia electorală

2. Constituirea Consiliilor Judeţene


Validarea mandatelor consilierilor judeţeni se face după
procedura prezentată în cazul consilierilor locali, cu diferenţa că
tribunalul este instanţa competentă pentru validare.
Constituirea consiliilor judeţene se face în termen de 25 de zile de
la data alegerilor, convocarea consilierilor fiind făcută de către prefect.

280
La şedinţa de constituire participă prefectul sau un reprezentant
al acestuia.
Cvorumul cerut de lege pentru şedinţa de constituire a consiliilor
judeţene şi procedura de desfăşurare a acesteia sunt identice cu cele
iterate în subcapitolul referitor la consiliile locale.
Ordinea de zi a şedinţei de constituire a consiliilor judeţene este
însă, în parte, diferită de cea a consiliilor locale în sensul că după
declararea consiliului judeţean ca fiind legal ales (etape identice),
urmează:
 alegerea preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului
judeţean;
 alegerea comisiilor de specialitate.
Consiliul judeţean alege, dintre membrii săi, pe toată durata
exercitării mandatului, un preşedinte şi doi vicepreşedinţi, cu votul secret
al majorităţii consilierilor în funcţie.
În ceea ce priveşte conflictul de interese pentru preşedinţii şi
vicepreşedinţii consiliilor judeţene şi consilierii judeţeni, menţionăm că
potrivit art. 77 din Legea nr. 161/2003 (Secţiunea a III-a, Capitolul II, Titlul
IV, Cartea I-a) sunt cele prevăzute de art. 46 din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001 cu modificările şi completările ulterioare,
republicată, fiind identice cu cele ale consilierilor locali.
Este absolut necesar ca dispoziţiile invocate să fie colaborate cu
cele ale Capitolului VIII din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor
locali, cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, art.74 din Legea nr. 393/2004 instituie regula potrivit căreia
aleşilor locali le revine obligaţia de a-şi face publice interesele personale,
printr-o declaraţie pe proprie răspundere.
Declaraţia se depune în dublu exemplar la secretarul unităţii
administrativ-teritoriale (comună, oraş, municipiu, judeţ), din care: un
exemplar se păstrează la acesta într-un dosar special, denumit registru
de interese, iar exemplarul al doilea se transmite, spre păstrare,
instituţiei prefectului.
În concepţia legiuitorului nostru pe care o regăsim în art. 75 al
legii, se apreciază că aleşii locali au un interes personal într-o anumită
problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii
publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un
dezavantaj, pentru sine ori pentru:
a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;

281
b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de
angajament, indiferent de natura acestuia;
c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic,
funcţia de administrator sau de la care obţin venituri;
d) o altă autoritate din care fac parte;
e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din
care fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat
orice fel de cheltuieli ale acestora;
f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte.
În declaraţia privind interesele personale, aleşii locali trebuie să
specifice elementele prevăzute de art. 76 din Legea privind Statutul
aleşilor locali nr. 393/2004, printre care: funcţiile deţinute în cadrul
societăţilor comerciale, autorităţilor şi instituţiilor publice, asociaţiilor şi
fundaţiilor, veniturile obţinute din colaborarea cu orice persoană şi
natura colaborării, participarea la capitalul societăţilor comerciale, dacă
depăşeşte 5% din capitalul societăţii etc.
Potrivit art. 77 alin. 1din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali: „consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la
deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în
problema supusă dezbaterii.”
În situaţia enunţată, consilierii în cauză au o dublă obligaţie şi
anume:
 obligaţia de a anunţa consiliul judeţean/consiliul local
despre situaţia ivită, la începutul dezbaterilor;
 abţinerea de la vot. Anunţarea interesului personal şi
abţinerea vor fi consemnate în procesul-verbal al şedinţei.
Hotărârile adoptate cu nerespectarea dispoziţiilor art. 77 sunt
nule de drept, conform art. 46 alin. 2 din Legea nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată.
Declaraţia privind interesele personale se depune, după cum
urmează:
a) în termen de 15 zile de la data declarării consiliului ca legal
constituit, în cazul consilierilor judeţeni şi al consilierilor locali;
b) în termen de 15 zile de la alegere, în cazul preşedinţilor şi
vicepreşedinţilor consiliilor judeţene.
Aleşii locali au obligaţia să-şi reactualizeze declaraţia privind
interesele personale la începutul fiecărui an, dar nu mai târziu de 1
februarie, dacă au intervenit modificări semnificative faţă de declaraţia
anterioară.

282
Secretarul unităţii administrativ-teritoriale va transmite
declaraţiile reactualizate instituţiei prefectului, până la data de 1 martie a
fiecărui an.
În art.82 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004 sunt
prevăzute şi sancţiunile pentru nedepunerea în termen sau pentru
refuzul depunerii declaraţiei de interese, astfel:
a) nedepunerea declaraţiei privind interesele personale în
termenul legal, atrage suspendarea de drept a mandatului, care durează
până la depunerea declaraţiei;
b) refuzul depunerii declaraţiei privind interesele personale
atrage încetarea de drept a mandatului.
Atât suspendarea precum şi încetarea mandatului se constată
prin hotărâre a consiliului judeţean.
Referitor la incompatibilităţi, relevăm că art. 88 Secţiunea a IV-a,
Capitolul III, Titlul IV, Cartea I-a din Legea nr. 161/2003 stabileşte acelaşi
regim juridic pentru consilierii locali şi consilierii judeţeni, situaţiile de
incompatibilitate, procedura şi organul competent să constate starea de
incompatibilitate fiind tratate în capitolul afectat consiliilor locale.
Pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene
incompatibilităţile sunt identice cu cele ale primarilor, raportate la cele
ale consilierilor locali şi judeţeni, astfel cum rezultă din coroborarea
art.87 şi art. 88 din Legea nr. 161/2003, Secţiunea a IV-a, Capitolul III, Titlul
IV, Cartea I-a.
Suspendarea de drept şi încetarea de drept a mandatului de
consilier judeţean intervin pentru cauzele şi condiţiile prezentate în cazul
consilierilor locali1.
Tot astfel, drepturile, obligaţiile şi răspunderea consilierilor
judeţeni sunt identice cu cele ale consilierilor locali, motiv pentru care nu
le mai dezvoltăm.

3. Funcţionarea Consiliilor Judeţene


Potrivit art. 93 al Legii nr. 215/2001, legea administraţiei publice
locale, republicată, consiliul judeţean se alege pentru un mandat de 4
ani, care poate fi prelungit prin lege organică, în caz de război sau de
catastrofă. Mandatul consiliului judeţean se exercită de la data
constituirii, până la declararea ca legal constituit a noului consiliu ales.
Aşadar, consiliul judeţean este un organ colegial, deliberativ,
compus din consilieri aleşi.
1
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 205
283
Forma de lucru a consiliilor judeţene este şedinţa, art. 106 alin.1 al
legii organice a administraţiei publice precizând că şedinţele ordinare se
desfăşoară în fiecare lună, la convocarea preşedintelui consiliului
judeţean.
Consiliul judeţean se poate întruni şi în şedinţe extraordinare, ori
de câte ori este necesar, la cererea preşedintelui, a unui număr de cel
puţin 1/3 dintre consilierii judeţeni ori la solicitarea prefectului. În acest
ultim caz, cererea se adresează preşedintelui consiliului judeţean şi se
referă la adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau
înlăturarea urmărilor calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor,
epizotiilor şi pentru apărarea ordinii şi liniştii publice.
Convocarea consiliului judeţean se face în scris de către
preşedintele acestuia, cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau,
cu cel puţin 3 zile înaintea şedinţelor extraordinare, prin intermediul
secretarului judeţului.
Apreciem că preşedintele trebuie să facă convocarea consiliului
judeţean prin dispoziţie care se aduce la cunoştinţă publică şi personal
consilierilor, şedinţele fiind publice.
Şedinţele consiliului judeţean sunt conduse de preşedinte sau, în
absenţa acestuia, de unul dintre vicepreşedinţi ori, în cazul în care, din
motive întemeiate, atât preşedintele, cât şi vicepreşedinţii lipsesc,
şedinţa va fi condusă de către un consilier ales cu votul majorităţii
consilierilor prezenţă, astfel cum rezultă din coroborarea dispoziţiilor art.
108, art.118 şi art. 153 alin. (6) şi (7) din legea organică a administraţiei
locale.
Toate celelalte aspecte legate de funcţionarea consiliilor judeţene
(cvorum, obligativitatea consilierilor de a participa la şedinţe,
sancţionarea acestora pentru două absenţe consecutive, etc.) sunt
identice cu cele prezentate în capitolul afectat consiliilor locale.
Din coroborarea dispoziţiilor art. 99 cu cele ale art. 55 din Legea
organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare, rezultă că dizolvarea de drept a consiliului
judeţean poate fi cauzată de aceleaşi situaţii care determină şi dizolvarea
de drept a consiliilor locale.
Concret, consiliul judeţean se dizolvă de drept în următoarele
ipoteze:
a) în cazul în care nu se întruneşte timp de luni consecutive;
b) în cazul în care nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare consecutive
nici o hotărâre;

284
c) în situaţia în care numărul consilierilor locali se reduce sub
jumătate plus unu şi nu se poate completa prin supleanţi.
Secretarul judeţului sau orice altă persoană interesată sesizează
instanţa de contencios administrativ cu privire la cazurile menţionate.
Instanţa analizează situaţia de fapt şi se pronunţă cu privire la
dizolvarea consiliului judeţean, hotărârea instanţei fiind definitivă şi se
comunică prefectului, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 99 alin. 2 din
Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare.
În opinia noastră, formularea la care s-a oprit legiuitorul nostru
organic este nefericită, incompletă şi echivocă, de natură a crea
probleme în interpretarea şi aplicarea textului.
Spre pildă, legiuitorul lasă în discuţie câteva chestiuni legate de
calea de atac împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate de către
instanţa de fond, cum ar fi: termenul de promovare, reclamantul etc.
În acest context, apreciem că sunt aplicabile dispoziţiile Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare.
În sfârşit, o ultimă modalitate care conduce la dizolvarea de drept
a consiliului judeţean o constituie referendumul.
Reiterăm şi aici opinia exprimată în capitolul afectat consiliilor
locale în sensul că referendumul constituie o modalitate atipică pentru
dizolvarea de drept a unui consiliu judeţean sau local.
Pe de altă parte, legiuitorul nu a stabilit criterii clare, obiective,
care să justifice promovarea şi organizarea referendumului şi-n
consecinţă va opera arbitrariul şi manipularea electoratului.
Aşa fiind, ne exprimăm mari rezerve cu privire la necesitatea şi
oportunitatea înserării în lege a acestei modalităţi care să conducă la
dizolvarea de drept a consiliului judeţean.
Conform art. 99 alin. 3 din Legea nr. 215/2001, „referendumul
pentru dizolvarea consiliului judeţean se organizează ca urmare a cererii
adresate în acest sens prefectului de cel puţin 20% din numărul
cetăţenilor cu drept de vot, înscrişi pe listele electorale permanente ale
unităţii administrativ-teritoriale.”
În legătură cu acest text, facem următoarele observaţii:
a) este bizar faptul că legiuitorul stabileşte în art. 55 alin.3 că un
consiliu local poate fi dizolvat la cererea a cel puţin 25% din numărul
cetăţenilor cu drept de vot (o pătrime), iar consiliul judeţean la cererea a
cel puţin 20% din numărul cetăţenilor cu drept de vot (o cincime).

285
Ne întrebăm dacă există vreo raţiune pentru a stabili un număr
minim diferit de susţinători ai referendumului pentru dizolvarea
consiliului local şi respectiv a consiliului judeţean sau dimpotrivă, o
regretabilă eroare.
b) textul citat face referire la listele electorale permanente „ale
unităţii administrativ-teritoriale”, în cazul nostru unitatea administrativ-
teritorială fiind judeţul.
Materia listelor electorale este reglementată de mai multe acte
normative, în cazul nostru fiind aplicabile dispoziţiile Legii nr. 67/2004
pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
Conform art. 16 alin.1 din Legea nr. 67/2004 „Listele electorale
permanente se întocmesc şi se actualizează de primar împreună cu
serviciile de evidenţă informatizată a persoanei din cadrul Ministerului
Administraţiei şi Internelor ...”
Cu alte cuvinte, listele electorale permanente se întocmesc de
către primarii comunelor, oraşelor şi municipiilor din cadrul fiecărui judeţ,
neexistând o listă electorală permanentă „judeţeană”.
În consecinţă, odată în plus, redactarea Legii administraţiei
publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, se
află în suferinţă, conţine multe inexactităţi şi ambiguităţi, de natură a
promova echivocul.
Încheind aceste aprecieri critice, relevăm că toate cheltuielile
ocazionate de organizarea şi desfăşurarea referendumului se suportă din
bugetul judeţean.
Organizarea referendumului judeţean este dată de art. 99 alin. 5
din Legea organică a administraţiei publice unei comisii formate din
prefect, un reprezentant al consiliului judeţean desemnat prin hotărâre şi
un judecător din cadrul tribunalului. Secretariatul comisiei este asigurat
de personalul din cadrul instituţiei prefectului.
Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin
jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot.
Activitatea consiliului judeţean încetează înainte de termen dacă
s-au pronunţat în acest sens cel puţin jumătate plus unu din numărul
total al voturilor valabil exprimate.
Stabilirea datei pentru organizarea alegerii unui nou consiliu
judeţean se face de Guvern, la propunerea prefectului.
Alegerile se organizează în termen de maximum 90 de zile de la
rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti sau, după
caz, de la validarea rezultatului referendumului.

286
Până la constituirea noului consiliu judeţean, problemele curente
ale administraţiei judeţene vor fi rezolvate de secretarul judeţului, pe
baza unei împuterniciri speciale date de Guvern, prin Ministerul
Administraţiei şi Internelor.

4. Atribuţiile consiliului judeţean


Legiuitorul organic a stabilit în art. 91 principalele atribuţii ale
consiliului judeţean, utilizând la fel ca şi în cazul consiliilor locale
gruparea acestora după un număr de cinci criterii, cu precizarea că prin
lege pot fi stabilite şi alte atribuţii.
a) În domeniul organizării şi funcţionării aparatului de
specialitate al consiliului judeţean, ale instituţiilor şi serviciilor publice
de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome
de interes judeţean:
1. alege, din rândul consilierilor judeţeni, un preşedinte şi 2
vicepreşedinţi;
2. hotărăşte înfiinţarea sau reorganizarea de instituţii, servicii
publice şi societăţi comerciale de interes judeţean, precum şi
reorganizarea regiilor autonome de interes judeţean, în condiţiile legii;
3. aprobă regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului
judeţean, organigrama, statul de funcţii, regulamentul de organizare şi
funcţionare ale aparatului de specialitate, precum şi ale instituţiilor şi
serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi
regiilor autonome de interes judeţean;
4. exercită, în numele judeţului, toate drepturile şi obligaţiile
corespunzătoare participaţiilor deţinute la societăţi comerciale sau regii
autonome, în condiţiile legii;
5. numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi
încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă,
în condiţiile legii, pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de
interes judeţean.
b) În domeniul dezvoltării economico-sociale a judeţului
principalele atribuţii sunt următoarele:
1. aprobă, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean,
bugetul propriu al judeţului, virările de credite, modul de utilizare a
rezervei bugetare şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar;
2. aprobă, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean,
contractarea şi/sau garantarea împrumuturilor, precum şi contractarea

287
de datorie publică locală prin emisiuni de titluri de valoare în numele
judeţului, în condiţiile legii;
3. stabileşte impozite şi taxe judeţene, în condiţiile legii;
4. adoptă strategii, prognoze şi programe de dezvoltare
economico-socială şi de mediu a judeţului, pe baza propunerilor primite
de la consiliile locale; dispune, aprobă şi urmăreşte, în cooperare cu
autorităţile administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti
interesate, măsurile necesare, inlcusiv cele de ordin financiar, pentru
realizarea acestora;
5. stabileşte, pe baza avizului consiliilor locale ale unităţilor
administrativ-teritoriale implicate, proiectele de organizare şi amenajare
a teritoriului judeţului, precum şi de dezvoltare urbanistică generală a
acestuia şi a unităţilor administrativ-teritoriale componente; urmăreşte
modul de realizare a acestora, în cooperare cu autorităţile administraţiei
publice locale comunale, orăşeneşti sau municipale implicate;
6. aprobă documentaţiile tehnico-economice pentru lucrările de
investiţii de interes judeţean, în limitele şi în condiţiile legii.
c) În domeniul gestionării patrimoniului judeţului principalele
atribuţii sunt:
1. hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea
bunurilor proprietate publică a judeţului, după caz, precum şi a serviciilor
publice de interes judeţean, în condiţiile legii;
2. hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor
proprietate privată a judeţului, după caz, în condiţiile legii;
3. atribuie, în condiţiile legii, denumiri de obiective de interes
judeţean.
d) În domeniul gestionării serviciilor publice din subordine are
următoarele atribuţii principale:
1. asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, cadrul
necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeţean privind:
 educaţia;
 serviciile sociale pentru protecţia copilului, a persoanelor
cu handicap, a persoanelor vârstnice, a familiei şi a altor
persoane sau grupuri aflate în nevoie socială;
 sănătatea;
 cultura;
 tineretul;
 sportul;

288
 ordinea publică;
 situaţiile de urgenţă;
 protecţia şi refacerea mediului înconjurător;
 conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a
monumentelor istorice de arhitectură, a parcurilor,
grădinilor publice şi rezervaţiilor naturale;
 evidenţa persoanelor;
 podurile şi drumurile publice;
 serviciile comunitare de utilitate publică de interes
judeţean, precum şi alimentarea cu gaz metan;
 alte servicii publice stabilite prin lege;
2. sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase;
3. emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa
prin lege;
4. acordă consultanţă în domenii specifice, în condiţiile legii,
unităţilor administrativ-teritoriale din judeţ, la cererea acestora.
e) În domeniul cooperării interinstituţionale atribuţiile principale
sunt:
1. hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu
persoane juridice române ori străine, inclusiv cu parteneri din societatea
civilă, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări,
servicii sau proiecte de interes public judeţean;
2. hotărăşte, în condiţiile legii, înfrăţirea judeţului cu unităţi
administrativ-teritoriale din alte ţări;
3. hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte
unităţi administrativ-teritoriale din ţară ori din străinătate, precum şi
aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale ale autorităţilor
administraţiei publice locale, în vederea promovării unor interese
comune.
f) Alte atribuţii prevăzute de lege.

5. Actele Consiliului Judeţean


Potrivit art. 97 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, în exercitarea
atribuţiilor ce îi revin consiliul judeţean adoptă acte administrative,
denumite hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afara
cazurilor în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare al
consiliului judeţean prevăd o altă majoritate.

289
Aşadar, textul menţionat instituie regula conform căreia consiliul
judeţean adoptă hotărâri cu majoritatea simplă, cu alte cuvinte cu votul
majorităţii consilierilor judeţeni prezenţi.
De la această regulă există şi două excepţii, respectiv domenii de
reglementare în care hotărârile se adoptă cu o majoritate mai mare
decât cea care reprezintă regulă şi anume:
a) hotărâri care se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în
funcţie, fiind aplicabile dispoziţiile art. 45 alin.2 din Legea organică a
administraţiei publice locale nr. 215/2001;
b) hotărâri care se adoptă cu votul a două treimi din numărul total
al consilierilor judeţeni în funcţie, conform art. 45 alin. 3 din Legea nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale.
Facem precizarea că în adoptarea hotărârilor de către consiliile
judeţene sunt aplicabile toate regulile de fond şi formă prezentate în
subcapitolul 7 al capitolului în care am tratat consiliile locale, cu
următoarele note specifice:
a) proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilierii judeţeni, de
preşedintele consiliului judeţean, de vicepreşedinţii consiliului judeţean
sau de cetăţeni.
Redactarea proiectelor se face de către cei care le propun cu
sprijinul secretarului judeţului şi al serviciilor din cadrul aparatului de
specialitate al consiliului judeţean.
b) hotărârile se semnează de către preşedinte sau, în lipsa
acestuia, de vicepreşedintele consiliului judeţean care a condus şedinţa şi
se contrasemnează de secretarul judeţului.
Fiind adoptate de autorităţile deliberative ale administraţiei
publice judeţene, hotărârile consiliilor judeţene sunt acte administrative
de autoritate, cu caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu din
oficiu şi oportun.
Hotărârile adoptate de consiliile judeţene pot avea atât caracter
normativ precum şi caracter individual.
Controlul de legalitate al hotărârilor adoptate de consiliile
judeţene se exercită de către prefect potrivit art. 123 alin. 5 din
Constituţia României, republicată şi art. 24 lit. f din Legea nr. 340/2004
privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările
ulterioare.

290
6. Preşedinţii şi vicepreşedinţii Consiliului Judeţean
Pe de altă parte, dar deosebit de important pentru statutul
preşedintelui consiliului judeţean ni se par dispoziţiile art. 123 alin.4 din
Constituţia României, republicată, conform cărora: „Între prefecţi, pe de
o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi
preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de
subordonare.”
Aşadar, cu caracter de noutate faţă de Constituţia României în
varianta 1991, legea fundamentală face referire expresă la preşedinţii
consiliilor judeţene, „ridicând la rang de noţiune constituţională funcţia
de preşedinte al consiliului judeţean, ceea ce înseamnă că o şi consacră
ca o autoritate publică distinctă, cel puţin în raporturile cu prefectul.” 1
În acelaşi context de idei, art. 1 alin.2 lit. e din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare,
cataloghează preşedintele consiliului judeţean ca fiind o autoritate
executivă, alături de primarii comunelor, oraşelor, municipiilor şi ai
subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor şi primarul
general al municipiului Bucureşti.
Potrivit art. 101 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, preşedintele şi
vicepreşedinţii consiliului judeţean se aleg cu votul secret al majorităţii
consilierilor judeţeni în funcţie.
Trebuie remarcat faptul că sub aspectul alegerii preşedintelui şi
vicepreşedinţilor consiliului judeţean nu au fost aduse modificări legii.
Modificările de esenţă au fost aduse de Legea nr. 286/2006
pentru modificarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 în ceea
ce priveşte eliberarea din funcţie a celor două categorii de demnitari
publici, dispoziţii pe care le regăsim în art. 101 alin.3 al legii, conform
cărora: „Eliberarea din funcţie a preşedintelui sau a vicepreşedinţilor
consiliului judeţean se face cu votul secret al majorităţii consilierilor în
funcţie, la propunerea a cel puţin o treime din numărul acestora.
Eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului
judeţean nu se poate face în ultimele 6 luni ale mandatului consiliului
judeţean.”
Din analiza comparativă a textului citat cu cel anterior, constatăm
următoarele modificări de substanţă:
a) a fost modificată majoritatea necesară cu care trebuie
adoptată de către consiliul judeţean hotărârea de eliberare din funcţie a
1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, pag. 262
291
preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean, de la două treimi la
majoritatea consilierilor în funcţie;
b) au fost eliminate motivele care se cereau a fi întrunite pentru
eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului
judeţean;
c) a fost înserată în text, cu caracter de noutate, interdicţia de
eliberare din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului
judeţean în ultimele 6 luni de mandat ale acestuia.
Modificările aduse textului în cauză ne obligă să concluzionăm în
sensul că:
 eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor
consiliului judeţean va fi o măsură cu caracter exclusiv
politic;
 eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor
consiliului judeţean se va putea realiza cu o mai mare
uşurinţă, stabilitatea în funcţie a celor două categorii de
demnitari publici fiind mult mai fragilă.
În consecinţă, apreciem că legiuitorul a realizat o dependenţă
totală a preşedintelui şi a vicepreşedinţilor consiliului judeţean faţă de
majoritatea politică dintr-un consiliu judeţean sau altul.
Chiar dacă aceste prevederi vor intra în vigoare după alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale din anul 2008, ni se par a fi
foarte păguboase pentru administraţia publică locală, într-o etapă
fundamentală pentru integrarea efectivă în Uniunea Europeană.
În concluzie, apreciem ca fiind cel puţin bizară şi cu certitudine
incorectă evoluţia reglementărilor constituţionale şi ale legii organice în
ceea ce priveşte funcţia de preşedinte al consiliului judeţean.
Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu
celelalte autorităţi publice, cu persoanele fizice şi juridice române şi
străine, precum şi în justiţie.
Preşedintele răspunde în faţa consiliului judeţean de buna
funcţionare a administraţiei publice judeţene.
Aparatul de specialitate al consiliului judeţean este subordonat
preşedintelui care răspunde în faţa consiliului judeţean de buna
funcţionare a acestuia.1
Preşedintele consiliului judeţean poate delega, prin dispoziţie,
coordonarea unor compartimente din aparatul de specialitate
vicepreşedinţilor sau altor persoane cu funcţii de conducere astfel cum
1
A se vedea art. 102 alin. 3 şi art. 103 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată.
292
prevăd dispoziţiile art. 104 alin. 7 din Legea organică a administraţiei
publice locale.
În opinia noastră, legiuitorul trebuia să instituie în sarcina
preşedintelui consiliului judeţean obligaţia de a delega o parte din
competenţele sale vicepreşedinţilor, într-un anumit termen.
Nefăcând acest lucru, legiuitorul a instituit puteri discriminatorii în
favoarea preşedinţilor consiliilor judeţene care, vor crea şi o practică
administrativă neunitară.
Cu alte cuvinte, în funcţie de interesul şi coloratura politică a
preşedintelui şi a vicepreşedinţilor, precum şi de relaţiile interpersoanle
dintre aceştia, vor fi delegate sau nu către vicepreşedinţi anumite
competenţe. În consecinţă, s-ar putea ca în cazuri concrete funcţia de
vicepreşedinte a consiliului judeţean să fie una absolut decorativă, în
contextul în care legiuitorul nu-i stabileşte atribuţii iar preşedintele
consiliului judeţean nu-i deleagă o parte din propriile atribuţii. Iată de ce,
de lege ferenda credem că această lacună se impune a fi eliminată.

6.1. Atribuţiile preşedintelui consiliului judeţean


În primul rând şi cu caracter general preşedintele consiliului
judeţean este obligat să respecte prevederile Constituţiei României şi să
pună în aplicare legile, decretele emise de Preşedintele României,
hotărârile şi ordonanţele Guvernului, hotărârile consiliului judeţean,
precum şi alte acte normative.1
Principalele atribuţii ale preşedintelui consiliului judeţean le
regăsim în art. 104 al legii organice a administraţiei publice locale,
grupate de legiuitor după cinci criterii, astfel:
a) Atribuţii privind funcţionarea aparatului de specialitate al
consiliului judeţean, a instituţiilor şi serviciilor publice de interes
judeţean şi a societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes
judeţean:
1. întocmeşte şi supune spre aprobare consiliului judeţean
regulamentul de organizare şi funcţionare a acestuia, organigrama,
statul de funcţii şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului
de specialitate, precum şi ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes
judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes
judeţean;
2. numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi
încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă,
1
A se vedea art.103 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu
modificările şi completările ulterioare
293
în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate
al consiliului judeţean.
b) Atribuţii privind relaţia cu consiliul judeţean:
1. conduce şedinţele consiliului judeţean şi dispune măsurile
necesare pentru pregătirea şi desfăşurarea în bune condiţii a acestora;
2. prezintă consiliului judeţean, anual sau la cerere, rapoarte cu
privire la modul de îndeplinire a atribuţiilor sale şi a hotărârilor consiliului
judeţean;
3. propune consiliului judeţean numirea, sancţionarea,
modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a
raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru conducătorii instituţiilor
şi serviciilor publice de interes judeţean.
c) Atribuţii privind bugetul propriu al judeţului, după cum
urmează:
1. exercită funcţia de ordonator principal de credite;
2.întocmeşte proiectul bugetului judeţului şi contul de încheiere a
exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului judeţean, în
condiţiile şi la termenele prevăzute de lege;
3. urmăreşte modul de realizare a veniturilor bugetare şi propune
consiliului judeţean adoptarea măsurilor necesare pentru încasarea
acestora la termen;
4. iniţiază, cu aprobarea consiliului judeţean, negocieri pentru
contractarea de împrumuturi şi emisiuni de titluri de valoare în numele
judeţului.
d) Atribuţii privind relaţia cu alte autorităţi ale administraţiei
publice locale şi servicii publice:
1. îndrumă metodologic, prin aparatul de specialitate al consiliului
judeţean, activitatea de stare civilă şi autoritate tutelară desfăşurate în
comune şi oraşe;
2. poate acorda, fără plată, prin aparatul de specialitate al
consiliului judeţean, sprijin, asistenţă tehnică, juridică şi de orice altă
natură consiliilor locale sau primarilor, la cererea expresă a acestora.
e) În domeniul serviciilor publice de interes judeţean principalele
atribuţii sunt:
1. coordonează realizarea serviciilor publice şi de utilitate publică
de interes judeţean prestate prin intermediul aparatului de specialitate al
consiliului judeţean sau prin intermediul organismelor prestatoare de
servicii publice şi de utilitate publică de interes judeţean;
2. ia măsuri pentru organizarea executării şi executarea în concret
a activităţilor din următoarele domenii:
294
2.1. educaţie, servicii sociale, sănătate, cultură, tineret, sport,
ordine publică, situaţii de urgenţă, refacerea şi protecţia mediului
înconjurător, evidenţa persoanelor, culte religioase etc.
2.2. emite avizele, acordurile şi autorizaţiile prevăzute de lege;
2.3. acordă consultanţă în domenii specifice în condiţiile legii,
unităţilor administrativ-teritoriale, la cererea acestora; 1
3. ia măsuri pentru evidenţa, statistica, inspecţia şi controlul
efectuării serviciilor publice şi de utilitate publică de interes judeţean
enumerate la punctul 2, precum şi a bunurilor din patrimoniul public şi
privat al judeţului;
4. emite avizele, acordurile, autorizaţiile date în competenţa sa
prin lege sau prin hotărâre a consiliului judeţean;
5. coordonează şi controlează organismele prestatoare de servicii
publice şi de utilitate publică de interes judeţean înfiinţate de consiliul
judeţean şi subordonate acestuia;
6. coordonează şi controlează realizarea activităţilor de investiţii
şi reabilitare a infrastructurii judeţene.
Evident că preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte şi alte
atribuţii reieşite din lege, ordonanţă sau hotărâre a Guvernului, hotărâri
ale consiliului judeţean ori din alte acte normative.
Cu caracter de noutate, art. 105 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 –
legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, preşedintelui consiliului judeţean i s-a conferit competenţa de
a înfiinţa, în limita posturilor aprobate, cabinetul preşedintelui.
Cabinetul preşedintelui poate fi organizat ca un compartiment
distinct, format din cel mult 5 persoane.
Personalul din cadrul cabinetului este numit şi eliberat din funcţie
de către preşedintele consiliului judeţean şi are statut de personal
contractual.
Personalul din cadrul cabinetului preşedintelui consiliului judeţean
îşi desfăşoară activitatea pe baza unui contract de muncă încheiat pe
durată determinată, egală cu cea a mandatului preşedintelui.
În opinia noastră, este o inovaţie care în timp se va dovedi a fi
păguboasă şi ineficientă din punct de vedere al practicii administrative.
Această structură va avea un caracter exclusiv politic şi va crea cu
certitudine animozităţi faţă de personalul din aparatul de specialitate al
consiliului judeţean.

1
A se vedea art.104 alin.5 lit. a-d, coroborat cu art.116 alin.6 din Legea nr. 215/2001 –
legea administraţiei publice locale
295
Conform art. 106 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001: „În exercitarea atribuţiilor sale preşedintele consiliului judeţean
emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin
executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau, după ce
au fost comunicate persoanelor interesate, după caz.”, alineatul 2
stipulând faptul că prevederile art. 69 şi art. 71 alin.2 se aplică în mod
corespunzător.
Din analiza textelor la care am făcut trimitere putem desprinde
următoarele reguli:
a) preşedintele consiliului judeţean emite acte administrative, cu
caracter normativ şi individual, denumite dispoziţii;
b) dispoziţiile se semnează de către preşedinte şi se
contrasemnează de către secretar;
Secretarul nu va contrasemna dispoziţiile pe care le consideră
ilegale, exprimându-şi poziţia sa în scris preşedintelui.
c) dispoziţiile se comunică în scris prefectului de către secretarul
judeţului, în termen de 10 zile lucrătoare de la data emiterii.
Aşa fiind, ne apar absolut de neînţeles dispoziţiile art. 123 alin.5
din Constituţia României, republicată, cele ale art. 24 alin.1 lit. f şi art. 26
din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului şi ale
art.1207 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare. Este vorba despre faptul că
textele respective omit sau exclud dispoziţiile emise de către preşedinţii
consiliilor judeţene din sfera actelor administrative asupra cărora
prefectul exercită atribuţiile de tutelă administrativă.
În opinia noastră, este vorba despre o regretabilă omisiune a legii
fundamentale, pe care, legiuitorul organic nu şi-a permis să o înlăture şi
să aducă o necesară şi firească îndreptare. Este absolut bizară viziunea şi
raţiunea legiuitorului constituant din 2003 care, pe de o parte, consacră
preşedintele consiliului judeţean ca autoritate a administraţiei publice
locale în dispoziţiile novatoare ale art. 124 alin.4 din Constituţie, iar, pe de
altă parte, omite în alin.5 al aceluiaşi articol dispoziţiile preşedinţilor
consiliilor judeţene din categoria actelor pe care prefectul le poate ataca
în faţa instanţei de contencios administrativ, în cazul în care le consideră
ilegale.

6.2. Statutul preşedintelui şi exercitarea mandatului


Conform art. 108 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001: „Preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean îşi păstrează
calitatea de consilier judeţean.”
296
În consecinţă, exercitarea mandatului de către preşedintele şi
vicepreşedinţii consiliului judeţean încetează o dată cu expirarea
mandatului consiliului judeţean.
Pe de altă parte, dar în acelaşi context „Încetarea mandatului de
consilier, în condiţiile art. 9 alin.2, are ca efect încetarea de drept, pe
aceeaşi dată şi a mandatului de preşedinte sau vicepreşedinte al
consiliului judeţean.”, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 18 alin.3 din
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.
Tot astfel, suspendarea de drept a mandatului de consilier
judeţean are drept consecinţă suspendarea de drept din funcţia de
preşedinte respectiv, vicepreşedinţi ai consiliului judeţean.
În sfârşit, mandatul de preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului
judeţean poate înceta înainte de termen „în urma eliberării sau revocării
din funcţie, în condiţiile Legii nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată.”

6.3. Răspunderea preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului


judeţean
Specificitatea răspunderii preşedintelui şi vicepreşedinţilor
consiliului judeţean îşi găseşte suportul în dubla calitate a acestora, de
consilieri judeţeni şi demnitari publici.
Astfel, din coroborarea art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleşilor locali, cu art. 128 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001 rezultă că preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene
răspund administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârşite
în exercitarea atribuţiilor ce le revin.
Pe de altă parte, cu valoare de principiu art.56 din Legea nr.
393/2004 statuează: „Consilierii răspund în nume propriu, pentru
activitatea desfăşurată în executarea mandatului precum şi solidar,
pentru activitatea consiliului din care fac parte şi pentru hotărârile pe
care le-au votat.”
În calitate de consilieri, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor
judeţene răspund pentru încălcarea prevederilor Legii administraţiei
publice locale nr. 215/2001, Legii privind Statutul aleşilor locali nr.
393/2004 şi ale regulamentului de organizare şi funcţionare fiind pasibili
de aplicarea următoarelor sancţiuni: a) avertismentul; b) chemarea la
ordine; c) retragerea cuvântului; d) eliminarea din sala de şedinţă e)

297
excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiilor de
specialitate.1
În acelaşi timp, art. 69 alin.1 din Legea nr. 393/2004 prevede că
pentru abateri grave şi repetate săvârşite în exercitarea mandatului de
preşedinte sau de vicepreşedinte al consiliului judeţean, persoanelor în
cauză li se pot aplica următoarele sancţiuni:
a) mustrare;
b) avertisment;
c) diminuarea indemnizaţiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni;
d) eliberarea din funcţie.
Sancţiunile prevăzute la lit. a şi b se aplică prin hotărâre a
consiliului judeţean, la propunerea unei treimi din numărul consilierilor în
funcţie ori a preşedintelui consiliului judeţean, propunerea fiind necesar
a fi temeinic motivată.
În legătură cu sancţiunile prevăzute în art. 69 alin.1 lit. c şi d din
Legea nr. 393/2004 alineatul 3 al aceluiaşi articol prevede că hotărârea se
adoptă cu votul secret a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în
funcţie.
Mai mult, alineatul 4 stipulează: „Aplicarea sancţiunilor
prevăzute la alin.1 lit.c şi d poate fi făcută numai dacă se face dovada că
viceprimarul, preşedintele sau vicepreşedintele consiliului judeţean a
încălcat Constituţia, celelalte legi ale ţării sau a prejudiciat interesele ţării,
ale unităţii administrativ-teritoriale sau ale locuitorilor din unitatea
administrativ-teritorială respectivă.”
Aşadar, se constată grave neconcordanţe între dispoziţiile Legii
nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată şi Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali în ceea ce priveşte eliberarea din
funcţie a preşedinţilor, respectiv vicepreşedinţilor consiliilor judeţene.
Concret, este vorba despre două deosebiri de substanţă şi
anume:
a) legea organică a administraţiei publice locale stabileşte în art.
101 alin. 3 faptul că hotărârea privind eliberarea din funcţie a
preşedintelui ori vicepreşedintelui consiliului judeţean se adoptă cu votul
secret al majorităţii consilierilor în funcţie, în timp ce art. 69 alin.3 al legii
nr. 393/2004 stabileşte că hotărârea se adoptă cu votul secret a cel puţin
două treimi din numărul consilierilor în funcţie;
b) pentru eliberarea din funcţie a preşedintelui sau
vicepreşedintelui consiliului judeţean legea organică instituie o singură
1
A se vedea art.68 coroborat cu art.57 alin.1 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr.
393/2004
298
condiţie, respectiv aceea de a nu interveni în ultimele 6 luni ale
mandatului consiliului judeţean.
În mod diferit, art.64 alin.4 din Legea nr. 393/2004 instituie
condiţia de a se face dovada, după caz:
 preşedintele ori vicepreşedintele consiliului judeţean în
cauză, a încălcat Constituţia, celelalte legi ale ţării, sau
 a prejudiciat interesele ţării, ale unităţii administrativ-
teritoriale sau ale locuitorilor din unitatea administrativ-
teritorială respectivă.
Lăsând la o parte faptul că „legiuitorul nu ne precizează prin ce
modalitate se face „dovada”, trebuie să constatăm grave inadvertenţe
între cele două acte normative.
Aşadar, rămâne întrebarea legată de majoritatea necesară pe
care trebuie să o întrunească hotărârea pentru eliberarea din funcţie a
preşedinţilor şi/sau vicepreşedinţilor consiliilor judeţene şi pe ce
motivaţie se poate fundamenta.
Sigur că, pot fi făcute discuţii legate de caracterul novator al
actului, de forţa juridică a legii organice etc. dar, în afara acestora,
rămâne superficialitatea legiuitorului în reglementarea unei chestiuni
delicate.
Ne permitem să sugerăm, de lege ferenda punerea în acord a celor
două acte normative.
În mod evident, până în prezent am avut în vedere răspunderea
administrativ-disciplinară a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliilor
judeţene.
La fel ca şi primarii, preşedinţii consiliilor judeţene au şi o
răspundere administrativ-contravenţională stabilită în premieră de art.
128 din Legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată, precum şi de alte acte normative.
Astfel, potrivit, art.12010 alin.1 din Legea organică a administraţiei
publice locale, constituie contravenţie şi se sancţionează cu amendă de
la 1.000 lei la 5.000 lei următoarele fapte:
...
b) nepunerea în aplicare, cu rea-credinţă, a hotărârilor consiliului
judeţean de către preşedintele consiliului judeţean;
c) neprezentarea în termenul prevăzut de Legea finanţelor
publice locale a proiectului bugetului unităţii administrativ-teritoriale de
către preşedintele consiliului judeţean, din culpa lor;
d) neprezentarea de către preşedintele consiliului judeţean a
rapoartelor prevăzute de lege, din culpa lor;
299
e) neluarea măsurilor necesare, stabilite de lege de către
preşedintele consiliului judeţean, în calitate de reprezentant al statului în
judeţ.
Constatarea contravenţiilor şi aplicarea amenzilor se fac de către
prefect.
Ne rezumăm aici doar la enumerarea faptelor care constituie
contravenţii, fără alte comentarii cu privire la buna credinţă şi culpă,
observaţiile făcute în capitolul afectat primarului rămânând valabile.
Încetarea de drept a mandatului preşedintelui consiliului
judeţean, precum şi suspendarea de drept a mandatului intervin în
ipotezele tratate la instituţia primarului, fiind aplicabile dispoziţiile art. 69
şi art. 71 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată.
În mod similar, apreciem că răspunderea civilă şi respectiv penală
a preşedinţilor consiliilor judeţene este antrenată în situaţiile şi condiţiile
relevate în capitolul în care am tratat Răspunderea primarului.

6.4. Drepturi şi îndatoriri


Principalele drepturi şi obligaţii ale preşedinţilor şi
vicepreşedinţilor consiliilor judeţene sunt reglementate de Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali.
Astfel, Capitolul V din lege, art. 28 la art. 44 conferă următoarele
drepturi preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene:
a) pe timpul exercitării mandatului acestora li se suspendă
contractul de muncă sau actul de numire, în cadrul unei instituţii publice
ori autorităţi publice, regii autonome ori societăţi comerciale cu capital
integral sau majoritar de stat sau al unităţii administrativ-teritoriale;
b) la încetarea mandatului de preşedinte sau vicepreşedinte al
consiliului judeţean persoanele în cauză îşi reiau activitatea în executarea
aceloraşi contracte de muncă; timp de 2 ani de la încetarea mandatului
nu li se poate modifica sau desface contractul de muncă pe motive care
nu le sunt imputabile;
c) au drept de iniţiativă în promovarea actelor administrative,
individual sau în grup;
d) au dreptul la o indemnizaţie lunară, stabilită potrivit legii. De
asemenea, au dreptul la decontarea, în condiţiile legii, a cheltuielilor
legate de exercitarea mandatului dar, nu au dreptul la indemnizaţia de
şedinţă prevăzută de lege pentru consilieri;

300
e) beneficiază de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii
fără plată, precum şi de concedii în cazul unor evenimente familiale
deosebite, potrivit legii;
f) au acces la orice informaţie de interes public;
g) dreptul de asociere al aleşilor locali este garantat etc.
Conform Capitolului VI din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene le revin
obligaţiile specifice aleşilor locali, precum şi unele obligaţii specifice,
printre care enumerăm:
a) îndatorirea de a participa, pe durata mandatului la exercitarea
funcţiilor consiliului judeţean cu bună credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi
de colectivitatea care i-a ales;
b) sunt obligaţi să respecte Constituţia, legile ţării, hotărârile şi
ordonanţele Guvernului, regulamentul de organizare şi funcţionare al
consiliului judeţean şi hotărârile consiliului judeţean;
c) sunt obligaţi să depună declaraţia de interese, declaraţia de
avere în condiţiile prevăzute de lege.
Preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene trebuie să depună
declaraţia de avere în termen de 10 zile de la alegere, la Ministerul
Administraţiei şi Internelor.
d) au obligaţia de a se abţine de la dezbaterea şi aprobarea unei
hotărâri lovite de nulitate conform art. 46 din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare,
republicată;
e) sunt obligaţi la probitate şi discreţie profesională, să
organizeze periodic întâlniri cu cetăţenii, să acorde audienţe etc.
f) au obligaţia de a participa la şedinţele consiliului judeţean şi a
comisiilor de specialitate din care fac parte;
h) alte obligaţii prevăzute de lege.

7. Secretarul judeţului
Pentru prima dată după 1990, legea organică a administraţiei
publice locale reglementează în cadrul aceluiaşi capitol funcţia de
secretar al unităţii administrativ-teritoriale.
Astfel, conform art. 116 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare
„Fiecare unitate administrativ-teritorială şi subdiviziune administrativ-
teritorială a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local.
Secretarul comunei, oraşului, municipiului, judeţului şi al subdiviziunii
administrativ-teritoriale a municipiilor este funcţionar public de
301
conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Secretarul se
bucură de stabilitate în funcţie.”
În acest context, secretarului judeţului îi sunt aplicabile în mod
corespunzător dispoziţiile art. 117 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, care
stabilesc principalele atribuţii ale secretarilor unităţilor administrativ-
teritoriale.
Deşi legea nu prevede în mod expres, secretarul judeţului
îndeplineşte şi alte atribuţii stabilite prin lege sau prin alte acte
normative.

8. Aparatul de specialitate al consiliului judeţean


Executarea în concret a competenţelor conferite de lege
consiliului judeţean şi preşedintelui consiliului judeţean se realizează de
către aparatul de specialitate al consiliului judeţean.
Conform art. 102 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare aparatul de
specialitate al consiliului judeţean este subordonat preşedintelui acestuia
care are competenţa de numire, sancţionare, modificare şi încetare a
raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă.
Aparatul de specialitate al consiliului judeţean este format din
funcţionari publici şi personal contractual organizat în compartimente de
specialitate, în funcţie de specificul atribuţiilor.
Aparatului de specialitate al consiliului judeţean i se aplică regulile
tratate în subcapitolul afectat Aparatului de specialitate al primarului.

302
Capitolul VIII

PREFECTUL

1. Consideraţii generale privind instituţia prefectului

Scurt istoric
Originea instituţiei prefectului se pierde în timp, unii autori
susţinând că o regăsim încă din Roma Antică în care noţiunile de prefect
sau prefectură semnificau fie unităţi administrative („praefectural”), fie
funcţii oficiale civile, militare sau economice 1, sintagma „prefectus urbis”
desemnând prefectul oraşului Roma, în timp ce alţi autori consideră că
prefectul este o creaţie napoleoniană.2
În România, instituţia prefectului are vechi tradiţii fiind întâlnită
atât în Muntenia cât şi în Moldova încă înainte de Unirea Principatelor.
Oficial şi în actuala denumire, instituţia prefectului a fost
introdusă prin Legea comunală din 1 aprilie 1864 şi în Legea pentru
înfiinţarea consiliilor judeţene nr. 396 din 2 aprilie 1864, care în art. 91
stipula: „prefectul, cap al administraţiei judeţene, dirige toate lucrările
acestei administraţiuni şi execută hotărârile consiliului judeţean”. Potrivit
art. 3 alin. (2) din lege, prefectul era comisar (reprezentant) al Guvernului
pe lângă consiliul judeţean. În această calitate, prefectul era abilitat de
lege să exercite supravegherea legalităţii actelor adoptate de consiliul
judeţean sau de comitetul permanent al acestuia, având dreptul şi
obligaţia de a promova recurs la Guvern, în termen de 10 zile, dacă
considera că un act este ilegal. Conform art. 95 alin. (3) din lege,
introducerea recursului avea drept consecinţă suspendarea punerii în
executare a actului respectiv.
Guvernul avea obligaţia să soluţioneze recursul în termen de 20
de zile de la primire, iar dacă înăuntrul acestui termen nu se pronunţa
actul respectiv era considerat a fi legal, producându-şi efectele pentru
care a fost adoptat.
Legea administrativă din 3 august 1929 prevedea faptul că
prefectul se numea prin decret regal, la propunerea Ministerului de
Interne. Totodată, au fost create un număr de 5 directorate ministeriale,
1
Mircea Preda, Tratat de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureşti, 1996, p. 575
2
Marcel Waline, Droit administratif, Paris, 1963
303
ca centre de administraţie şi inspecţie locală, cu sediul în Bucureşti, Cluj,
Craiova, Iaşi şi Timişoara, fiecare dintre acestea având în raza de
activitatea mai multe judeţe. Acestea erau conduse de un director
ministerial, care avea rang de subsecretar de stat, prefectul în calitate de
reprezentant al Guvernului, fiind subordonat acestuia.
Pentru a putea fi numit prefect, legea impunea persoanei anumite
condiţii de vârstă şi studii, respectiv 30 de ani împliniţi şi studii
universitare, precum şi anumite incompatibilităţi. Astfel, conform art.
270, prefectul nu putea ocupa nici o altă funcţie publică plătită de stat,
judeţ sau comună, nu putea exercita vreo profesie liberă şi nici nu putea
fi administrator sau cenzor în societăţile civile sau comerciale din judeţ.
În principal, prefectul exercita următoarele atribuţii:
a) reprezenta Guvernul şi puterea executivă în judeţ, făcând
legătura cu fiecare minister, prin directoratele ministeriale şi
serviciile ministeriale locale;
b) în calitate de reprezentant al Guvernului, exercita conform
art.273, controlul şi supravegherea tuturor administraţiilor
locale din judeţ;
c) exercita atribuţii poliţieneşti, conform art. 68 şi 69 din Legea
de organizare a poliţiei generale a statului din 21 iulie 1929 fiind
şeful poliţiei din judeţ.
Pe lângă aceste atribuţii principale, prefectul se îngrijea de
publicarea legilor, a regulamentelor şi veghea la aplicarea acestora
(art.274); era obligat să-şi dea concursul la îndeplinirea deciziilor
executorii ale consiliului judeţean (art. 275), supraveghea toate
instituţiile de binefacere şi asistenţă socială care depindeau de stat, judeţ
sau comună (art. 277) etc.
Legea administrativă din anul 1936 consacrând în art. 84 faptul că
„Prefectul este reprezentantul guvernului şi şeful administraţiei
judeţene”, a lărgit atribuţiile acestuia, dându-i-se şi dreptul de a controla
serviciile administraţiilor locale.
Din modul de numire, precum şi din atribuţiile pe care le exercită,
rezultă cu claritate faptul că în concepţia legiuitorului din 1929 şi 1936
funcţia de prefect era politică şi nu administrativă.
Legea administrativă din 1938 aduce o modificare de substanţă
sub acest aspect, prevăzând în art. 97 alin. (2) faptul că prefectul este
funcţionar de carieră, conferindu-i în acelaşi timp competenţa de a numi
primarul în comunele rurale şi urbane nereşedinţă şi de a desemna pe
membrii de drept în consiliul comunal.

304
În perioada de după anul 1944, legislaţia noastră nu a mai
consacrat instituţia prefectului, atribuţiile acestuia privind controlul
legalităţii actelor administrative fiind conferit instanţelor judecătoreşti şi
altor organe statale, sub comanda partidului unic.
După revoluţia din decembrie 1989, tradiţia a fost reluată,
instituţia prefectul regăsindu-şi locul şi rolul în sistemul administraţiei
publice din România.
Astfel, prin Legea nr. 5/1990 privind administrarea judeţelor,
municipiilor, oraşelor şi comunelor până la organizarea de alegeri locale 1,
au fost organizate la nivelul judeţelor prefecturile. Potrivit art. 2 din lege
prefectura era un „organ local al administraţiei de stat cu competenţă
generală”, prefectul nefiind consacrat ca autoritate publică, cu atribuţii
proprii.
Ulterior, art. 122 din Constituţie, Legea nr. 69/1991 şi apoi Legea
nr. 215/2001 legile organice ale administraţiei publice locale au făcut din
prefect o autoritate a administraţiei publice.
Reglementarea instituţiei prefectului în Secţiunea a 2-a, Capitolul
V, Titlul III intitulată „Administraţia publică locală” din Constituţie, au
determinat pe unii autori să-l considere pe prefect ca fiind o autoritate a
administraţiei publice locale2, alături de consiliile locale, primari şi
consiliile judeţene.
Într-o altă opinie, se apreciază, dimpotrivă, că prefectul este o
„autoritate desconcentrată în judeţe a Guvernului”, „un organ al
administraţiei teritoriale în stat”, ori „o autoritate administrativă
desconcentrată a administraţiei publice centrale”3.
În ceea ce ne priveşte, ne raliem celei de-a doua teze, considerând
că prefectul era o autoritate deconcentrată a Guvernului în judeţe şi în
municipiul Bucureşti. În formarea acestei teze pledează mai multe
argumente, cum sunt: regimul juridic al desemnării prefectului,
competenţa şi sarcinile acestuia, etc., instituţia prefectului constituindu-
se într-un element de legătură organică între autonomia locală şi lege,
între interesele locale şi interesele naţionale exprimate prin lege.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 92 din 20 iulie 1990
2
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1999
3
Ioan Vida, op. citată, pp. 167-168, Corneliu Liviu Popescu, Avizul prefectului pentru
numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice descentralizate în
judeţe ale administraţiei ministeriale, în revista „Dreptul” nr. 5/1998, p. 52, C. Manda,
Drept administrativ, Editura „Victor”, Bucureşti, 2000, p. 236; Rodica Narcisa Petrescu,
op. citată, pp. 218-219
305
În acest sens, într-o opinie se relevă că „Aşa se explică de ce în
toate ţările democratice, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale cu
gradul cel mai mare de extensie, există un reprezentant al statului, mai
exact al executivului central, cu rolul de a veghea asupra aplicării legii de
către autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv ale comunităţilor
locale”.1

2. Suportul constituţional şi legal al instituţiei prefectului


Subliniem de la început faptul că în ultimii trei ani, au survenit
modificări de esenţă în ceea ce priveşte reglementarea instituţiei
prefectului.
Suportul constituţional al instituţiei prefectului îl regăsim în
art.123 al Constiuţiei României, republicată, din conţinutul căruia rezultă
rolul şi locul prefectului în sistemul administraţiei publice, astfel:
a) Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul
Bucureşti;
În acest context, art.128, alin.2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea
şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi
completările ulterioate, stabileşte:
„În exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul să
anuleze actele administrative ilegale sau inoportune ale
autorităţilor publice din subordinea sa, precum şi ale prefecţilor.”
b) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi
conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
unităţile administrativ-teritoriale;
În opinia noastră, legiuitorul constituant a utilizat în mod eronat
sintagma „unităţile administrativ-teritoriale” în loc de judeţe, întrucât la
acest din urmă nivel sunt organizate serviciile deconcentrate ale
ministerelor.
c) Atribuţiile instituţiei prefectului se stabilesc prin lege organică;
d) Între prefecţi, pe de o parte şi consiliile locale, consiliile
judeţene şi primari, pe de altă parte, nu există raporturi de
subordonare;
e) Prefectul poate ataca, în faţa instanţelor de contencios
administrativ un act al consiliului judeţean, al celui local şi al

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, p. 261
306
primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat
este suspendat de drept.
Prin prisma acestei competenţe conferite instituţiei prefectului,
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 o consacră în mod
expres ca autoritate ce exercită tutela administrativă.
În conformitate cu dispoziţiile art.123 alin.3 din Legea
fundamentală, a fost adoptată Legea nr. 340/2004 privind instituţia
prefectului, care are menirea de a detalia dispoziţiile constituţionale. În
acelaşi timp însă, legea organică aduce modificări de esenţă în materie,
faţă de reglementările anterioare.
Astfel, pentru prima dată după 1990 reglementările privind
instituţia prefectului sunt cuprinse într-o lege distinctă faţă de legea
organică a administraţiei publice locale.1
În al doilea rând, menţionăm că Legea nr. 340/2004 în
concordanţă cu dispoziţiile art.11 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată,2 modifică regimul juridic al funcţiei de
prefect, precum şi al celei de subprefect.
Astfel, dacă potrivit reglementărilor anterioare funcţia de prefect
era o funcţie de demnitate publică, conform reglementărilor în vigoare
prefectul devine înalt funcţionar public, regim juridic aplicabil şi
subprefecţilor. În acest fel, legiuitorul nostru revine la statutul juridic
conferit prefecţilor prin Legea administrativă din 1938.
Aşa cum relevam şi în ediţia anterioară, ne exprimăm rezervele cu
privire la perenitatea acestor dispoziţii, mai ales, dacă, alegerile generale
vor genera o altă coloratură politică a Guvernului.
Fără a ne propune aici să realizăm o analiză exhaustivă a
dispoziţiilor cu caracter de noutate aduse de Legea nr. 340/2004, ne
rezumăm la faptul de a sublinia că legea a avut o existenţă efemeră.
Astfel, Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului a fost
modificată şi completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 179
din 14 decembrie 20053, care modifică inclusiv titlul legii, în „Lege privind
prefectul şi instituţia prefectului.”
Analiza actului normativ menţionat ne permite să evidenţiem o
serie de dispoziţii cu caracter de noutate faţă de reglementările
anterioare în materie, dintre care menţionăm următoarele:
a) Cu privire la funcţia publică de prefect:

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1142 din 16 decembrie 2005
307
1) Începând cu data de 1 ianuarie 2006 prefectul face
parte din categoria înalţilor funcţionari publici;
2) Prefecţii în funcţie la data intrării în vigoare a O.U.G. nr.
179/2005, precum şi cei care au ocupat funcţia de prefect până la data de
31 decembrie 2005, puteau fi numiţi în funcţia publică de prefect, în urma
promovării unui examen de atestare pe post, conform art.III din
Ordonanţă.
Potrivit art.III alin.3 din Ordonanţa de urgenţă, participanţii la
examenul de atestare pe post trebuia să îndeplinească condiţiile
prevăzute de art.15 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cu excepţia
celor prevăzute la lit.c , d şi e.
Condiţiile de organizare şi desfăşurare a examenului de atestare
pe post au fost stabilite prin H.G. nr. 1655/2005.1
Menţionăm că dispoziţiile legale la care am făcut referire sunt
aplicabile şi subprefecţilor.
3) Prefecţii şi subprefecţii nu pot fi membri ai unui partid politic
sau al unei organizaţii căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi
partidelor politice, potrivit legii, sub sancţiunea destituirii lor din funcţia
publică, astfel cum prevăd dispoziţiile art.22 din Ordonanţa de urgenţă.
4) Pentru îndeplinirea atribuţiilor şi prerogativelor conferite de
lege, prefectul este ajutat de doi subprefecţi, iar prefectul municipiului
Bucureşti de trei subprefecţi, înregistrându-se astfel creşterea numărului
de subprefecţi faţă de reglementările anterioare.
b) Cu privire la atribuţia de „a conduce” serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor observăm că legea
consolidează conducerea „bicefală” a serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului,
organizate la nivelul judeţelor.
În acest scop, prefecţilor le-au fost conferite noi atribuţii printre
care:
 fundamentarea proiectelor de buget şi cenzurarea
execuţiei bugetare, prin emiterea avizului consultativ;

1
privind organizarea şi desfăşurarea examenului de atestare în funcţiile publice de prefect
şi subprefect, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1142 din 16
decembrie 2005
308
 desemnarea unui reprezentant în comisia de concurs
pentru ocuparea postului de conducător al serviciilor
publice deconcentrate;
 sancţionarea disciplinară a conducătorilor serviciilor
publice deconcentrate, prin formularea unei propuneri
motivate în acest sens, adresate ministerului de resort,
etc.
c) Cu privire la înfiinţarea Colegiului prefectural
Se înfiinţează, în fiecare judeţ, colegiul prefectural compus din:
prefect, subprefecţi şi conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
subordinea Guvernului, care îşi au sediul în judeţul respectiv.1
Colegiul prefectual se convoacă de către prefect „cel puţin o dată
pe lună şi oricând se consideră că este necesar”, la lucrările colegiului
putând fi invitate şi alte persoane a căror prezenţă se consideră
necesară.
Potrivit legii, atribuţiile colegiului prefectural se vor stabili prin
hotărâre a Guvernului şi vor urmări, în principal, două mari obiective,
respectiv:
 Armonizarea activităţii serviciilor publice deconcentrate
care au sediul în judeţ;
 Implementarea programelor, politicilor, strategiilor şi
planurilor de acţiune ale Guvernului la nivelul judeţului. 2
Deşi legea nu prevede în mod expres, în opinia noastră Colegiul
prefectural este o structură organizatorică, fără personalitate juridică, cu
o componenţă aproape similară cu cea a fostei Comisii administrative
reglementată prin Legea nr. 69/1991 – legea administraţiei publice
locale3, abrogată prin Legea nr. 215/2001.
d) Cancelaria prefectului
Conform art.39 din lege, în cadrul instituţiei prefectului se
organizează şi funcţionează cancelaria prefectului.
Cancelaria prefectului este un compartiment organizatoric
distinct, format din: directorul cancelariei, doi consilieri, un consultant şi
secretarul cancelariei.

1
A se vedea art.251 din Legea nr. 340/2004 modificată şi completată prin O.U.G. nr.
179/2005
2
A se vedea art.211 din Legea nr. 340/2004 modificată şi completată prin O.U.G. nr.
179/2005
3
Republicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a, nr. 76 din 17 aprilie 1996
309
Personalul din cadrul cancelariei prefectului este numit şi eliberat
din funcţie de către prefect şi îşi desfăşoară activitatea pe baza unui
contract individual de muncă, încheiat în condiţiile legii, pe durata
exercitării funcţiei de către prefect.

3. Numirea, încetarea de drept a exercitării funcţiei,


incompatibilităţi, conflictul de interese
Conform art. 123 alin. (1) din Constituţia României „Guvernul
numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti”, la
propunerea Ministerului Administraţiei şi Internelor, astfel cum rezultă şi
din prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare.
Sediul instituţiei prefectului, denumit prefectură, se află în
municipiul reşedinţă de judeţ, într-un imobil proprietate publică a
statului, a judeţului sau a municipiului, după caz1.
Pentru municipiul Bucureşti, respectiv judeţul Ilfov, sediul
instituţiei prefectului este în municipiul Bucureşti.
Sub imperiul Legii nr. 215/2001, pentru a fi numit în funcţia de
prefect se impunea condiţia studiilor superioare de lungă durată, fiind
eliminată condiţia de vârstă (cel puţin 30 de ani) prevăzută de Legea
nr.69/1991.
Aşa cum am mai arătat, începând cu data de 1 ianuarie 2006,
potrivit modificărilor aduse de Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată, coroborate cu cele ale art. 9 din Legea
nr. 340/2004 prefectul face parte din categoria înalţilor funcţionari
publici, renunţându-se astfel la statutul său politic.
Pe cale de consecinţă, raporturile de serviciu ale prefectului se
modifică, suspendă şi încetează în condiţiile prevăzute de Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi
completările ulterioare.
Pe de altă parte. conform art. 85 din Secţiunea a III-a, Capitolul III,
Titlul IV din Legea nr. 161/2003, funcţia de prefect este incompatibilă cu:
a) calitatea de deputat sau senator;
b) funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al
municipiului Bucureşti;
c) funcţia de consilier local sau consilier judeţean;
d) o funcţie de reprezentare profesională salarizată în cadrul
organizaţiilor cu scop comercial;
1
A se vedea art. 2 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului
310
e) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general,
director, administrator, membru al consiliului de administraţie
sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte
instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare,
precum şi la instituţiile publice;
f) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale
ale acţionarilor sau asociaţilor la societăţile comerciale
prevăzute la lit. e);
g) funcţia de reprezentant al statului în adunările generale ale
societăţilor comerciale prevăzute la lit. e);
h) funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie
ale regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale;
i) calitatea de comerciant persoană fizică;
j) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
k) o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia
acelor funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care
România este parte.
Prefecţii pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al
cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice.
La numirea în funcţie, persoana în cauză trebuie să declare că nu
se află într-o situaţie de incompatibilitate.
În cazul în care, pe timpul exercitării funcţiei de prefect, apare o
situaţie de incompatibilitate, constatarea se face de ministrul
administraţiei şi internelor, care îl va informa pe primul-ministru, pentru a
dispune măsurile necesare, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 86 lit. b)
din Legea nr. 161/2003.
În ceea ce priveşte conflictul de interese, materia este
reglementată pentru prefect şi subprefect de art. 72 - 75 din Secţiunea a
II-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a, din Legea nr. 161/2003.
Astfel, Prefectul este obligat să nu emită un act administrativ sau,
să nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei
decizii în exercitarea funcţiei publice de autoritate, care ar produce un
folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I,
potrivit art. 72 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.
Încălcarea acestei obligaţii constituie abatere administrativă, dacă
nu este o faptă gravă, potrivit legii, iar actele administrative emise sau
actele juridice încheiate în astfel de condiţii sunt lovite de nulitate
absolută, conform art. 73 alin. (1) şi (2) din legea sus-menţionată.
Verificarea sesizărilor privind încălcarea obligaţiilor prevăzute în
art. 72 alin. (1) se face de către Corpul de control al primului-ministru.
311
Rezultatul verificărilor se prezintă primului-ministru, care dispune
prin decizie, asupra măsurilor ce se impun.
În cazurile în care din verificări rezultă că prefectul sau
subprefectul a realizat foloase materiale prin săvârşirea unei abateri
administrative, primul-ministru poate dispune, după caz:
a) sesizarea organelor de urmărire penală competente;
b) sesizarea comisiilor competente de cercetare a averii,
constituite conform Legii nr. 115/1996 pentru declararea şi
controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane
cu funcţii de conducere şi control şi a funcţionarilor publici.
Decizia primului-ministru poate fi atacată la Curtea de Apel
Bucureşti – Secţia contencios administrativ, în termen de 15 zile de la
comunicare. Hotărârea Curţii de Apel este supusă recursului.
Hotărârea judecătorească irevocabilă, sau, după caz, decizia
primului-ministru, neatacată în termenul de 15 zile, se publică în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a.
Persoana care a săvârşit o astfel de abatere administrativă,
constatată după procedura menţionată, este decăzută din dreptul de a
mai exercita funcţia de prefect sau subprefect pentru o perioadă de 3 ani
de la data publicării hotărârii judecătoreşti sau, după caz, a deciziei
primului-ministru.
Conflictul de interese poate fi sesizat primului-ministru de orice
persoană sau acesta se poate sesiza din oficiu.
Modul de soluţionare al sesizării va fi comunicat prefectului în
termen de 30 de zile de la data soluţionării acesteia, conform art. 74 alin.
(2) din Legea 161/2003.
Conform art. 75 din Legea nr. 161/2003 (Cartea I-a, Titlul IV,
Capitolul II, Secţiunea a-2-a) „Persoana care se consideră vătămată într-
un drept al său ori într-un interes legitim ca urmare a existenţei unui
conflict de interese prevăzut în prezenta secţiune se poate adresa
instanţei de judecată competente, potrivit legii, în funcţie de natura
actului emis sau încheiat.”

312
4. Atribuţiile prefectului

4.1. Atribuţiile conferite de Constituţie


Statutul constituţional al instituţiei prefectului este stabilit de
art.123 din Constituţia României, republicată, text care înlocuieşte fostul
art. 122 modificat şi completat prin Legea de revizuire nr. 429/2003.
Potrivit art. 123 din Constituţie:
„(1) Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul
Bucureşti.
(2) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi
conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-
teritoriale.
(3) Atribuţiile prefectului se stabilesc prin lege organică.
(4) Între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum
şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există
raporturi de subordonare.
(5) Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al
primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este
suspendat de drept.”
Aşa cum se arată în lucrarea „Constituţia României – revizuită –
comentarii şi explicaţii”1, instituţia prefectului se distinge prin
următoarele calităţi:
a) reprezentant al Guvernului;
b) şef al serviciilor statului din judeţ (municipiul Bucureşti);
c) autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea
respectării legii de către autorităţile administraţiei publice
locale.
În ceea ce priveşte calitatea prefectului de reprezentant al
Guvernului în judeţe şi în municipiul Bucureşti prevăzută de art. 123 alin.
(1), preluată în art. 1 alin. (1) din Legea nr. 340/2004, conform căruia
„Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local”, ne apare
evidentă natura politică a instituţiei prefectului.
Pe de altă parte, dar în legătură cu calitatea de reprezentant al
Guvernului în plan local, prefectul „conduce” serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, p. 261
313
publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, revenind
legiuitorului misiunea de a stabili în concret competenţa prefectului 1.
În legătură cu această atribuţie constituţională conferită
instituţiei prefectului, apreciem că nici Legea nr. 340/2004 privind
prefectul şi instituţia prefectului nu aduce clarificările necesare.
În opinia noastră, atâta vreme cât conducătorii serviciilor
deconcentrate ale ministerelor sunt numiţi de miniştri de resort şi se
subordonează acestora prin activitatea pe care o desfăşoară, atributul
de comandă revine miniştrilor. În acelaşi timp însă, având în vedere
textul constituţional şi deopotrivă, al legii speciale, trebuie să admitem
teza unei duble subordonări, în plan vertical şi în plan orizontal a
serviciilor deconcentrate ale ministerelor, implicit a conducătorilor
acestora.
În sfârşit, art. 123 alin. (5) din Constituţia României, republicată,
consacră dreptul prefectului de a ataca în faţa instanţei de contencios
administrativ actele pe care le consideră ilegale, emise sau adoptate de
autorităţile administraţiei publice locale, textul având aceeaşi redactare
cu a art. 122 alin. (4) din Constituţia revizuită.
Analiza textului constituţional menţionat, ne permite formularea
următoarelor observaţii:
a) deşi art. 123 alin. (4) din Constituţie consfinţeşte un
statut constituţional preşedinţilor consiliilor judeţene,
alineatul 5 al aceluiaşi articol omite din enumerare, actele
administrative emise de aceştia. Aşa fiind, în ipoteza în care
prefectul ar ataca o dispoziţie emisă de preşedintele
consiliului judeţean pe care o consideră ilegală, poate fi
invocată neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 26 din Legea
nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, text
aflat în contradicţie cu prevederile constituţionale
menţionate.
b) competenţa prefectului de a ataca în instanţele de
contencios administrativ este exhaustivă, nefiind stabilite
excepţii, pe de o parte, iar, pe de altă parte, nu este prevăzut
un termen înăuntrul căruia prefectul poate verifica legalitatea
actelor administrative emise/adoptate de autorităţile
administraţiei publice locale şi de a le ataca la instanţa de
contencios administrativ2.
1
A se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, pp.
261-262
2
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op.citată., p. 263
314
În aplicarea dispoziţiilor constituţionale, art. 26 din Legea
nr.340/2004 prevede că în exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea
legalităţii actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice
locale, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ aceste acte, dacă le consideră nelegale. Actul atacat este
suspendat de drept.
În astfel de situaţii, prefectul are obligaţia de a solicita
autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea
actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării
acestuia, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul
administrativ.
Trebuie relevat că art.261 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul
şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare, a
introdus o serie de reguli procedurale speciale în astfel de litigii, şi
anume:
a) acţiunea introdusă de către prefect pentru anularea unui act
administrativ al autorităţilor administraţiei publice locale socotit nelegal
este scutită de taxa de timbru;
b) acţiunea se judecă în regim de urgenţă;
c) termenele de judecată nu pot fi mai mari de 10 zile;
d) părţile se consideră a fi legal citate, dacă citaţia le-a fost
comunicată cu cel puţin o zi înaintea judecării;
e) hotărârile prin care se soluţionează fondul cauzei se pronunţă
în ziua în care au luat sfârşit dezbaterile. În situaţii deosebite,
pronunţarea poate fi amânată cel mult două zile.
Conform alineatului 6 al aceluiaşi articol, aceste reguli se
completează cu cele ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
În opinia noastră, regulile procedurale instituite de Legea nr.
340/2004 cu modificările şi completările ulterioare, sunt utopice şi cu
certitudine nu vor fi respectate de către instanţele de contencios.
Rămâne ca jurisprudenţa să infirme sau, dimpotrivă să confirme
punctul nostru de vedere.

4.2. Atribuţiile conferite de lege


Conform art. 4 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia
prefectului, activitatea prefectului se întemeiază pe principiile: legalităţii,
imparţialităţii, obiectivităţii, transparenţei şi liberului acces la informaţiile
de interes public, eficienţei, responsabilităţii, profesionalizării, orientării
către cetăţean.

315
Capacitatea juridică de drept public a instituţiei prefectului se
exercită în exclusivitate de către prefect, spre deosebire de exercitarea
drepturilor şi asumarea obligaţiilor civile ale instituţiei prefectului, care
pot fi delegate de către prefect, prin ordin şi altei persoane, conform
dispoziţiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 340/2004.
Activitatea instituţiei prefectului este finanţată de la bugetul de
stat.
În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşte
potrivit art. 24 din Legea nr. 340/2004 următoarele atribuţii principale:
 asigură, la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului
Bucureşti, realizarea intereselor naţionale, aplicarea şi
respectarea Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi hotărârilor
Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii
publice;
 acţionează pentru realizarea în judeţ, respectiv în municipiul
Bucureşti, a obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare şi
dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în
conformitate cu competenţele şi atribuţiile ce îi revin, potrivit
legii;
 acţionează pentru asigurarea climatului de pace socială,
menţinerea unei comunicări permanente cu toate nivelurile
instituţionale şi sociale, acordând o atenţie constantă prevenirii
tensiunilor sociale;
 stabileşte, împreună cu autorităţile administraţiei publice locale şi
judeţene, priorităţile de dezvoltare teritorială;
 verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean,
ale consiliului local sau ale primarului;
 asigură, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, ducerea la
îndeplinire, în condiţiile stabilite prin lege, a măsurilor de
pregătire pentru situaţii de urgenţă;
 dispune, în calitate de preşedinte al Comitetului judeţean pentru
situaţii de urgenţă, măsurile care se impun pentru prevenirea şi
gestionarea acestora şi foloseşte în acest sens sumele special
prevăzute în bugetul propriu cu această destinaţie;
 utilizează, în calitate de şef al protecţiei civile, fondurile special
alocate de la bugetul de stat şi baza logistică de intervenţie în
situaţii de criză, în scopul desfăşurării în bune condiţii a acestei
activităţi;

316
 dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea
infracţiunilor şi apărarea drepturilor şi a siguranţei cetăţenilor,
prin organele legal abilitate;
 asigură realizarea planului de măsuri pentru integrare europeană
(atribuţie formulată nefericit s.n.);
 dispune măsuri de aplicare a politicilor naţionale hotărâte de
Guvern şi a politicilor de integrare europeană;
 hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituţii
similare din ţară şi din străinătate, în vederea promovării
intereselor comune.
 asigură folosirea, în condiţiile legii, a limbii materne în raporturile
dintre cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale şi serviciile
publice deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale în care
aceştia au o pondere de peste 20%.
Atribuţii cu caracter de noutate regăsim în art.24 1 din lege care
are următoarea redactare: „Prefectul poate verifica măsurile întreprinse
de primar sau de preşedintele consiliului judeţean în calitatea lor de
reprezentanţi ai statului în unitatea administrativ-teritorială şi poate
sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în
condiţiile legii.”
Aşadar, prin normă cu caracter permisiv, „prefectul poate”,
legiuitorul a instituit controlul prefectului asupra unor aleşi locali.
În opinia noastră, aceste dispoziţii sunt cel puţin discutabile sub
aspectul neconstituţionalităţii.
Prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege şi de
celelalte acte normative, precum şi însărcinările stabilite de Guvern.
Aşa de exemplu, o atribuţie cu caracter de noutate absolută o
regăsim în art.1 alin.1 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 pentru
aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului, conform căruia: „În calitate de reprezentant al
Guvernului pe plan local, prefectul asigură legătura operativă dintre
fiecare ministru, respectiv conducător al organului administraţiei publice
centrale din subordinea Guvernului şi conducătorul serviciului public
deconcentrat din subordinea acestuia.”
Textul citat ni se pare cel puţin bizar şi neconstituţional, atâta
vrme cât art.123 alin.2 din Constituţie stabileşte că prefectul conduce
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor.
Pe de altă parte, alineatul 2 al aceluiaşi articol stabileşte că
miniştrii şi conducătorii celorlalte organe ale administraţiei publice

317
centrale din subordinea Guvernului, pot delega prefectului unele atribuţii
de conducere şi control, printre care: verificarea modului de utilizare a
fondurilor publice alocate serviciului public deconcentrat, verificarea
modului de realizare a obiectivelor cuprinse în strategiile sectoriale,
organizarea unor achiziţii publice etc.
Ni se pare că aceste prevederi adaugă la legea organică privind
prefectul şi instituţia prefectului şi-n acelaşi timp contravin Constituţiei.
Din analiza atribuţiilor conferite de Constituţie şi lege prefectului,
rezultă că acesta are o competenţă materială specializată, care sub
aspect teritorial se limitează la nivelul judeţului, respectiv al municipiului
Bucureşti1.

5. Drepturile şi îndatoririle prefecţilor


Capitolul III al Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia
prefectului, cu modificările şi completările ulterioare, este intitulat
„Drepturile şi îndatoririle membrilor Corpului prefecţilor şi al Corpului
subprefecţilor”, reglementând pentru prima dată după 1990, în mod
distinct această materie.
Potrivit dispoziţiilor art. 19-22 din lege prefecţii în funcţie
beneficiază de următoarele drepturi speciale:
a) locuinţă de serviciu;
În cazul în care prefectul îşi desfăşoară activitatea în altă localitate
decât cea de domiciliu, beneficiază de locuinţă de serviciu.
Dacă prefectul se află în situaţia menţionată, cheltuielile privind
chiria locuinţei de serviciu şi cele ocazionate de mutarea în localitatea în
care îşi are sediul instituţia prefectului, sunt suportate din bugetul
instituţiei prefectului, conform art. 19 alin. (2) din lege.
Legea prevede că în atare situaţii, contractul de închiriere al
locuinţei de serviciu se încheie pe perioada exercitării funcţiei de prefect
şi încetează de drept, la data încetării exercitării funcţiei de prefect.
Constatăm că acest drept conferit prefectului este un drept
special, discriminatoriu, de care nu beneficiază alte categorii de
funcţionari publici.
b) salarizarea prefecţilor se face în conformitate cu prevederile
legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcţionarii
publici;

1
Vezi Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 223
318
c) în calitate de reprezentant al Guvernului, prefectului în funcţie i
se acordă onoruri militare, în conformitate cu dispoziţiile regulamentelor
specifice, cu ocazia ceremoniilor militare organizate în judeţ;
d) prefectul poate solicita instituţiilor şi autorităţilor
administraţiei publice documentaţii, date şi informaţii, iar acestea au
obligaţia de a le furniza cu celeritate.
Prefectul şi subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau
ai unei organizaţii căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi
partidlor politice, potrivit legii, sub sancţiunea destituirii din funcţia
publică.

6. Actele prefectului
Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, prefectul emite ordine
cu caracter normativ sau individual, în condiţiile legii, competenţă
stabilită prin art. 32 din Legea nr. 340/2004, care preia textul abrogat din
art. 137 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 Legea administraţiei publice locale.
În ceea ce priveşte ordinele prin care se stabilesc măsuri cu
caracter tehnic sau de specialitate, legea prevede obligaţia prefectului
de a consulta conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
subordinea Guvernului, organizate la nivelul unităţilor administrativ-
teritoriale1. Deşi textul preia redactarea art. 137 alin. (2) din Legea nr.
215/2004, considerăm că se impunea renunţarea la termenul de
„consultare” şi utilizarea unei formalităţi procedurale consacrate în
doctrină, respectiv aviz (facultativ sau consultativ) sau acord.
Ordinele cu caracter normativ devin executorii numai după ce au
fost aduse la cunoştinţă publică, în condiţiile legii, aşa cum rezultă din
coroborarea dispoziţiilor art. 32 alin. (3) cu cele ale art. 33 alin. (1) din
Legea nr. 340/2004. Aceste ordine se comunică de îndată Ministerului
Administraţiei şi Internelor.
Ministerului Administraţiei şi Internelor poate propune
Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dacă le consideră
nelegale sau netemeinice, conform art. 33 alin. (4) din Legea nr.340/2004
privind instituţia prefectului.
Este evident însă faptul că Guvernul, la propunerea Ministerului
Administraţiei şi Internelor sau a altei autorităţi publice, poate dispune
anularea unui ordin emis de prefect şi pentru motive de neoportunitate,
în temeiul raporturilor de subordonare directă şi pe baza atribuţiei de
1
A se vedea art. 32 alin. (2) din Legea nr. 340/2004
319
control ierarhic, conform art. 28 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu
modificările şi completările ulterioare.
Ordinele emise de prefect în calitate de preşedinte al Comitetului
judeţean pentru situaţii de urgenţă produc efecte juridice de la data
aducerii lor la cunoştinţă, de la care devin şi executorii.
Potrivit art. 34 din Legea nr. 340/2004 prefecţii sunt obligaţi să
comunice ordinele de natura celor sus-menţionate conducătorului
instituţiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat.
Ordinele cu caracter individual emise de prefecţi devin executorii
de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, potrivit art. 33 teza a II-a din
Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului.
Fiind emise de o autoritate a administraţiei publice (prefectul), în
exercitarea atribuţiilor de putere publică, ordinele emise de prefecţi sunt
acte administrative de autoritate, cu caracter obligatoriu şi executoriu
din oficiu.
Deşi legea nu prevede în mod expres, legalitatea ordinelor
prefectului este cenzurată de către instanţele de contencios
administrativ, ori de câte ori lezează un drept subiectiv sau un interes
legitim al unei persoane fizice sau juridice, conform art. 52 alin. (1) din
Constituţia României, republicată.
Menţionăm că art. 34 şi art. 35 din Legea nr. 340/2004
reglementează raporturile dintre ministere şi celelalte autorităţi ale
administraţiei publice centrale, pe de o parte şi prefecţi, pe de altă parte.
Astfel, ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice centrale
pot propune Guvernului măsuri de anulare a ordinelor emise de prefect,
dacă le consideră nelegale, dar, în acelaşi timp au obligaţia să comunice
de îndată prefecţilor actele cu caracter normativ, pe care prefecţii
trebuie să le transmită serviciilor publice deconcentrate.
Pe de altă parte, prefectul poate propune ministerelor şi
celorlalte organe ale administraţiei centrale măsuri pentru îmbunătăţirea
activităţii serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul
unităţilor administrativ-teritoriale şi, de asemenea, poate sesiza aceste
autorităţi cu privire la inoportunitatea unor acte administrative.

7. Subprefectul
Pentru îndeplinirea atribuţiilor şi prerogativelor ce îi revin potrivit
legii, prefectul este ajutat de doi subprefecţi, iar la municipiul Bucureşti

320
de trei subprefecţi, conform art. 8 din Legea nr. 340/2004 privind
prefectul şi instituţia prefectului.
Numirea şi eliberarea din funcţie a subprefecţilor se face în
condiţiile legii, prin decizie a primului-ministru, la propunerea prefectului
şi cu avizul Ministerului Administraţiei şi Internelor.
Deşi legea nu prevede, având însă în vedere prerogativele
excepţionale conferite de Legea nr. 90/2001, primului-ministru apreciem
că este vorba despre un aviz facultativ.
Ca şi în cazul prefectului, art. 9 din lege prevede că subprefectul
face parte din categoria înalţilor funcţionari publici, instituind şi condiţiile
necesare pentru ocuparea funcţiei.
Încetarea de drept a funcţiei de subprefect, conflictele de
interese şi incompatibilităţile sunt identice cu cele ale prefectului.
Subprefectul are aceleaşi drepturi şi îndatoriri cu cele ale
prefectului.
În temeiul art.8 alin.2 din Legea nr. 340/2004 conform cărora
atribuţiile subprefectului se stabilesc prin hotărâre a Guvernului a fost
adoptată Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor
prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, 1
care, în art.2 alin.1 prevede că: „Subprefecţii îndeplinesc, în numele
prefectului, atribuţii în domeniul conducerii serviciilor publice
deconcentrate, ale conducerii operative a instituţiei prefectului, precum
şi alte atribuţii prevăzute de lege ori sarcini date de Ministerul
Administraţiei şi Internelor sau de către prefect.”
Analiza textului citat ne permite să formulăm două observaţii şi
anume:
a) subprefecţilor le-au fost stabilite prin act normativ competenţe
proprii;
b) subprefecţii îşi exercită competenţele conferite prin lege în
numele prefectului.
Conform alin.2 al art.2 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006
principalele atribuţii ale subprefecţilor au fost grupate în două mari
domenii de activitate, astfel:
a) atribuţii exercitate în numele prefectului, cu privire la
conducerea serviciilor publice, dintre care enumerăm: analiza activităţii
desfăşurate de serviciile publice deconcentrate şi elaborarea de
propuneri pentru îmbunătăţirea activităţii acestora; consultarea
conducătorilor serviciilor publice deconcentrate cu privire la ordinele

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 363 din 26 aprilie 2006
321
prefectului prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic de
specialitate, potrivit legii şi asigurarea transmiterii acestora către
conducătorul instituţiei ierarhic superioare; examinarea proiectelor
bugetelor şi a situaţiilor financiare privind execuţia bugetară întocmite
de serviciile publice deconcentrate, în vederea emiterii avizului de către
prefect; întocmirea proiectului regulamentului de funcţionare a
colegiului prefectural, cu respectarea prevederilor regulamentului-cadru;
urmărirea modului de îndeplinire a hotărârilor luate în cadrul colegiului
prefectural etc.
b) atribuţii privind conducerea operativă a instituţiei prefectului,
prin care: asigurarea conducerii operative a instituţiei prefectului, cu
excepţia cancelariei prefectului; elaborarea proiectului regulamentului
de organizare şi funcţionare a instituţiei prefectului, pe care îl supune
spre aprobare prefectului; asigurarea elaborării proiectului ordinului
prefectului privind înfiinţarea şi organizarea oficiilor prefecturale,
îndrumarea metodologică a secretarilor unităţilor administrativ-
teritoriale, gestionarea şi urmărirea îndeplinirii măsurilor dispuse de
către prefect cu privire la realizarea sarcinilor reieşite din actele
normative, asigurarea secretariatului comisiei judeţene pentru stabilirea
dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, în calitate de secretar
al comisiei etc.
Prin ordin al prefectului se stabilesc atribuţiile care revin fiecărui
subprefect.
Ordinele prefectului sunt contrasemnate de către subprefectul în
sarcina căruia incumbă punerea sa în aplicare.
În absenţa prefectului, atribuţiile acestuia se exercită de către
subprefectul desemnat prin ordin emis de prefect, astfel cum stabilesc
dispoziţiile art.3 alin.2 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006.

8. Instituţia prefectului
Pentru exercitarea de către prefect a prerogativelor care îi revin
potrivit Consttituţiei şi de alte acte normative, sub conducerea
prefectukui, a fost organizată instituţia prefectului.
Conform art.1 alin.2 din Legea nr. 340/2004, „Instituţia prefectului
este o instituţie publică, cu personalitate juridică, cu patrimoniu şi buget
propriu.
Structura sa organizatorică şi modul de funcţionare ale instituţiei
prefectului au fost reglementate prin Hotărârea Guvernului nr. 460/2006

322
pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului.
Structurile de specialitate ale instituţiei prefectului se
organizează, în condiţiile legii, în direcţii, servicii şi birouri prin ordin emis
de prefect, în funcţie de specificul activităţii.
Personalul din cadrul instituţiei prefectului este format din
funcţionari publici, funcţionari publici cu statut special şi personal
contractual.
Numirea în funcţie a funcţionarilor publici, respectiv încadrarea
personalului contractual, precum şi modificarea, suspendarea şi
încetarea raporturilor de serviciu ori a raporturilor de muncă ale
personalului din cadrul instituţiei prefectului se efectuează prin ordin al
prefectului, emis în condiţiile legii.1
Principalele atribuţii ale structurilor de specialitate din cadrul
instituţiei prefectului sunt grupate în art.6 al Hotărârii Guvernului nr.
460/2006 după 7 criterii, astfel:
1) atribuţii cu privire la aplicarea şi respectarea Constituţiei, a
legilor şi a celorlalte acte normative, printre care:
 elaborează studii şi rapoarte cu privire la aplicarea actelor
normative în vigoare, precum şi propuneri pentru
îmbunătăţirea stării de legalitate;
 participă împreună cu reprezentanţii serviciilor publice
deconcentrate la acţiuni de verificare, potrivit
competenţelor;
 prezintă prefectului propuneri privind priorităţile de
dezvoltare a judeţului;
 întocmesc anual planul de acţiuni pentru realizarea în
judeţ a obiectivelor cuprinde în Programul de guvernare
etc.
2) atribuţii cu privire la verificarea legalităţii actelor
administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice
locale şi contencios administrativ şi anume:
 conduc evidenţa actelor administrative adoptate sau
emise de autorităţile administraţiei publice locale şi
transmise prefectului în vederea verificării legalităţii,
asigură păstrarea acestora, precum şi evidenţa acţiunilor
şi dosarelor aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti;

1
A se vedea art.5 din Hotărârrea Guvernului nr. 460/2006
323
 examinează sub aspectul legalităţii, în termenele
prevăzute de lege, actele administrative adoptate sau
emise de autorităţile administraţiei publice locale;
 verifică legalitatea contractelor încheiate de autorităţile
administraţiei publice locale, asimilate actelor
administrative, la sesizarea prefectului de către persoanele
interesate ori vătămate într-un drept subiectiv;
 propun prefectului sesizarea, după caz, a autorităţilor
administraţiei publice locale emitente, în vederea
reanalizării actului considerat ilegal sau, după caz, a
instanţei de contencios administrativ, cu motivarea
necesară;
 întocmesc documentaţia, formulează acţiunile în
contencios administrativ şi susţin în faţa acestora acţiunea
formulată;
 avizează ordinele prefectului sub aspectul legalităţii;
 reprezintă prefectul şi instituţia prefectului în faţa
instanţelor judecătoreşti etc.
3) atribuţii cu privire la realizarea politicilor naţionale, a celor de
integrare europeană şi a planului de măsuri pentru integrarea
europeană şi intensificare a relaţiilor externe, printre care:
 întocmesc anual planul de acţiuni pentru realizarea în
judeţe a politicilor naţionale, a politicilor post-aderare în
Uniunea Europeană şi de intensificare a relaţiilor externe;
 acţionează pentru atragerea societăţii civile la acţiunile de
cunoaştere a reglementărilor şi programelor de finanţare
iniţiate şi susţinute de Uniunea Europeană etc.
4) cu privire la buna organizare şi desfăşurare a activităţii pentru
situaţii de urgenţă, precum şi la pregătirea şi ducerea la îndeplinire a
măsurilor de apărare care nu au caracter militar, printre care cităm:
 urmăresc îndeplinirea măsurilor dispuse de către prefect,
în calitate de reprezentant al comitetului judeţean pentru
situaăţii de urgenţă;
 prezintă prefectului propuneri privind modul de utilizare,
în situaţii de criză, a fondurilor special alocate de la
bugetul de stat;
 propun prefectului, în situaţiile prevăzute de lege,
convocarea consiliilor locale, a consiliului judeţean,

324
respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti,
după caz;
 întocmesc rapoarte şi informări privind evoluţia şi
desfăşurarea evenimentelor în caz de dezastru, precum şi
măsurile întreprinse de autorităţile administraţiei publice
locale în acest domeniu, pe care le înaintează prefectului;
 asigură informarea prefectului cu privire la iminenţa
producerii unor fenomene naturale periculoase, cu privire
la evaluarea preliminară a efectelor şi a pagubelor produse
etc.
5) cu privire la activitatea de eliberare şi de evidenţă a
paşapoartelor simple, printre care:
 soluţionează cererile pentru eliberarea paşapoartelor
simple, în conformitate cu prevederile legii;
 colaborează cu serviciile publice comunitare locale de
evidenţă a persoanelor pentru asigurarea eliberării
paşapoartelor simple, în sistem de ghişeu unic;
 administrează şi gestionează registrul judeţean, respectiv
al municipiului Bucureşti, de evidenţă a paşapoartelor
simple şi valorifică datele cuprinse în acesta;
 asigură furnizarea datelor necesare pentru actualizarea
permanentă a Registrului naţional de evidenţa
paşapoartelor simple etc.
6) cu privire la regimul permiselor de conducere, al certificatelor
de înmatriculare a autovehiculelor şi al plăcilor cu numere de
înmatriculare, respectiv:
 constituie şi actualizează registrul judeţean, respectiv al
municipiului Bucureşti, de evidenţă a permiselor de
conducere şi a autovehiculelor înmatriculate şi valorifică
datele cuprinse în acesta;
 organizează examenele pentru obţinerea permiselor de
conducere a autovehiculelor, în condiţiile legii;
 soluţionează cererile pentru eliberarea permiselor de
conducere a autovehiculelor, a certificatelor de
înmatriculare şi a plăcilor cu numere de înmatriculare
pentru autovehiculele rutiere, în sistem de ghişeu unic;
 colaborează cu serviciile publice comunitare locale de
evidenţa persoanelor etc.

325
7) în sfârşit, structurile de specialitate ale instituţiei prefectului
mai îndeplinesc şi următoarele atribuţii:
 întocmesc documentaţiile pentru fundamentarea
ordinelor emise de prefect;
 elaborează proiectele ordinelor emise de prefect şi le
prezintă acestuia pentru însuşire;
 organizează activitatea de primire a cetăţenilor în audienţe
la prefect şi subprefecţi;
 asigură primirea, înregistrarea şi soluţionarea în termen
legal a petiţiilor adresate prefectului;
 urmăresc şi aplică prevederile cuprinse în strategiile şi
programele pentru susţinerea reformei în administraţia
publică;
 asigură organizarea şi desfăşurarea şedinţelor consiliilor
sau comitetelor constituite în cadrul instituţiei prefectului,
potrivit legii etc.
Potrivit legii, prefectul poate stabili prin ordin şi alte atribuţii
pentru structurile de specialitate ale instituţiei prefectului, care să
asigure în cele mai bune condiţii atribuţiile conferite de lege prefectului.

9. Colegiul prefectural
În fiecare judeţ şi respectiv în municipiul Bucureşti, se organizează
şi funcţionează un colegiu prefectural, condus de prefect astfel cum
prevăd dispoziţiile art.12 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006, emise în
baza art.251 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia
prefectului.
Colegiul prefectural este format din: subprefecţi şi conducătorii
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului care îşi au
sediul în fiecare judeţ.
Colegiul prefectural se întruneşte în şedinţe cel puţin o dată pe
lună şi ori de câte ori se consideră necesar, la convocarea prefectului.
Principalele atribuţii ale colegiului prefectural constau în:
a) armonizarea activităţii serviciilor publice deconcentrate;
b) implementarea programelor, politicilor, strategiilor şi
planurilor de acţiune ale Guvernului la nivelul fiecărui judeţ.
Activitatea colegiului prefectural se desfăşoară pe baza unui
regulament aprobat prin ordin emis de prefect.

326
Conform art.15 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 îndrumarea
şi controlul ierarhic de specialitate asupra activităţii prefecţilor şi a
instituţiilor prefectului se asigură de Ministerul Administraţiei şi
Internelor.

CAPITOLUL IX

FUNCŢIA PUBLICĂ

1. Scurt istoric privind reglementarea noţiunii de funcţie publică


Funcţia publică este o noţiune fundamentală a dreptului
administrativ, motiv pentru care a constituit o preocupare constantă atât
a legislativului, precum şi a doctrinei de specialitate din ţară şi din
străinătate.
În ţara noastră, s-a înregistrat o bogată tradiţie în ceea ce priveşte
reglementarea şi definirea conceptului de funcţie publică.
Primele reglementări în această materie le regăsim în
Regulamentele Organice ale Moldovei şi Munteniei.
Au urmat apoi reformele legislative ale domnitorului Al. I. Cuza
care au vizat şi funcţionarii din administraţia de stat.
Constituţia din 1866, consacra în art. 88 principiul conform căruia
regele avea competenţa să numească şi să revoce miniştrii şi de
asemenea, numea sau confirma în „funcţiunile publice potrivit legii”. În
acest spirit, art. 131 alin. (5) al legii fundamentale prevedea adoptarea
unei legi speciale „asupra condiţiilor de admisibilitate şi înaintare în
funcţiunile administraţiei publice”, care, din nefericire nu a mai fost
adoptată.
În mod indubitabil, Constituţia din 1923 a reprezentat un progres
de reglementare, articolul 8 statuând:
„(1) Nu se admite în stat nici o deosebire de naştere sau de clase
sociale.
(2) Toţi Românii, fără deosebire de origine etnică, de limbă sau de
religie sunt egali înaintea legii şi datori a contribui fără osebire la dările şi
sarcinile publice.
(3) Numai ei sunt admisibili în funcţiile şi demnităţile publice, civile
şi militare.
(4) Legi speciale vor determina statutul funcţionarilor publici.

327
(5) Străinii nu pot fi admişi în funcţiunile publice decât în cazuri
excepţionale şi anume statornicite de legi.”1
Pe baza principiilor constituţionale la data de 19 iunie 1923 a fost
publicată Legea pentru Statutul funcţionarilor publici 2, care avea
următoarea structură:
a) Partea I intitulată „Dispoziţii aplicabile tuturor funcţionarilor
publici” cu un număr de 7 capitole, după cum urmează:
 Capitolul I: „Dispoziţii generale”
 Capitolul II: „Condiţii generale de accesibilitate în
funcţiuni”
 Capitolul III: „Stabilitate”
 Capitolul IV: „Îndatoriri şi răspunderi”
 Capitolul V: „Incompatibilităţi”
 Capitolul VI: „Salarii, indemnizări, pensii şi concedii”
 Capitolul VII: „Asociaţiile de funcţionari”
b) Partea a II-a intitulată „Dispoziţiuni speciale” cu un număr de 7
capitole astfel:
 Capitolul I
 Capitolul II: „Condiţii de admisibilitate”
 Capitolul III: „Despre numiri şi înaintări”
 Capitolul IV: „Transferări”
 Capitolul V: „Disciplina”
 Capitolul VI: „Comisiile de disciplină”
 Capitolul VII: „Dispoziţii diverse şi tranzitorii”
Câteva luni mai târziu, a fost adoptat Regulamentul pentru
aplicarea Legii Statutului funcţionarilor publici care a avut menirea de a
detalia prevederile legii şi de a statua un cadru general, unitar, de
aplicare a acesteia.3
În opinia noastră, importanţa celor două acte normative rezidă în
faptul că stabilesc regimul juridic al funcţionarului public, un regim juridic
diferit de cel al personalului angajat pe baza unui contract individual de
muncă.
Legea pentru Statutul funcţionarilor publici din 19 iunie 1923 cu
unele modificări ulterioare, a fost abrogată odată cu adoptarea Codului
funcţionarilor publici la 8 iunie 1940. Şi acest Cod a suferit numeroase
1
Publicată în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923, votată în Adunarea Naţională
Constituantă, în şedinţele de la 26 şi 27 martie 1923
2
Decret nr. 3112 din 15 iunie 1923, publicat în Monitorul Oficial nr. 60 din 19 iunie 1923
3
Decret nr. 5506 din 19 noiembrie 1923, publicat în Monitorul Oficial nr. 189 din 23
noiembrie 1923
328
modificări care au impus republicarea sa în Monitorul Oficial din 10 martie
1942, fiind abrogat după 23 august 1944.
Ulterior, materia a fost reglementată prin Legea nr. 746 din 22
septembrie 1946, abrogată prin Decretul nr. 418 din 16 noiembrie 1949,
întrucât se afla în curs de legiferare primul Cod al muncii.
Codul muncii din 8 iunie 1950, cu modificările şi completările
ulterioare, a fost abrogat prin Legea nr. 10 din 23 noiembrie 1972 pentru
aprobarea Codului muncii al R.S.R.1, dispoziţiile lor fiind aplicabile tuturor
categoriilor de „oameni ai muncii”, inclusiv „aparatului de stat”.
În „aparatul de stat” era inclus „personalul încadrat în ministere şi
alte organe centrale, în organele locale ale administraţiei de stat, în
justiţie, procuratură şi în alte instituţii …”2
Cu unele modificări explicite sau implicite, Legea nr. 10/1972 a
produs efecte juridice până la data de 1 martie 2003, fiind abrogată de
Legea nr. 53/2003, actualul Cod al muncii.

2. Reglementarea funcţiei publice în Constituţie şi legea organică


Sediul materiei îl regăsim în art. 16 şi art. 73 alin. (3) lit. j) din legea
fundamentală şi în legea organică privind statutul funcţionarilor publici.
Astfel, art. 16 alin. (3) al Constituţiei din 1991 prevedea că:
„Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de
persoanele care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară.”
Textul citat instituia două condiţii care trebuiau îndeplinite în mod
cumulativ de către persoanele care doreau să ocupe o funcţie publică,
respectiv: cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Pe cale de consecinţă,
străinii şi apatrizii nu puteau să ocupe astfel de funcţii.
Actuala Constituţie, a cărei revizuire s-a impus, printre altele şi din
perspectiva integrării ţării noastre în structurile Uniunii Europene, a adus
modificări de substanţă inclusiv în materia funcţiei publice, articolului 16
alin. (3) dându-i-se următorul conţinut: „Funcţiile şi demnităţile publice,
civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de persoane care au
cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea
în şanse între femei şi bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi
demnităţi.”
Dintr-o analiză comparativă a celor două variante ale textului
art.16 alin. (3) din Constituţie, observăm două modificări substanţiale şi
anume:
1
Publicat în Buletinul Oficial al R.S.R. Partea I-a, nr. 140 din 1 decembrie 1972
2
Art. 58 din Legea nr. 10/1972
329
a) a fost eliminată norma imperativă cu privire la cetăţenia
română, fiind înlocuită cu o normă permisivă; în consecinţă, s-
a lăsat la latitudinea legiuitorului să stabilească condiţiile,
funcţiile şi demnităţile publice care pot fi ocupate de cetăţenii
străini sau apatrizi;
b) s-a prevăzut garantarea egalităţii dintre femei şi bărbaţi în
ceea ce priveşte accesul la funcţiile şi demnităţile publice,
dispoziţie care se încadrează într-un curent de idei specific
pentru dezvoltarea democraţiilor contemporane.
Referitor la modalitatea de reglementare a statutului
funcţionarilor publici, atât Constituţia din 1991, precum şi Constituţia
revizuită consacră obligativitatea aprobării acestuia prin lege organică
(art. 73 lit. j).
Deşi, în mod declarativ, legea privind statutul funcţionarilor
publici a constituit o prioritate pentru toate guvernele, ea a fost
adoptată cu mare întârziere, respectiv în anul 1999, prin angajarea
răspunderii Guvernului în faţa Camerei Deputaţilor şi Senatului reunite în
şedinţă comună, conform art. 113 din Constituţia României 1. Considerăm
că adoptarea unei legi organice prin acest procedeu legislativ care
elimină dezbaterea parlamentară, nu a constituit o alegere benefică,
dimpotrivă, a rezultat o lege lacunară şi în mare măsură inaplicabilă.
Aceste afirmaţii sunt susţinute de faptul că Legea nr. 188/1999 a
suferit numeroase modificări într-un termen foarte scurt, pe de o parte,
iar, pe de altă parte, aplicarea multor dispoziţii din lege a fost
condiţionată de norme pe care Guvernul României le-a emis cu mare
întârziere.
Totuşi, chiar dacă Legea nr. 188/1999 a conţinut şi conţine o serie
de dispoziţii lacunare sau discutabile, pozitiv rămâne faptul că a
consfinţit regimul juridic al funcţiei publice şi al funcţionarilor publici.

3. Noţiunea de funcţie publică


Conceptul de funcţie publică s-a bucurat de o atenţie deosebită în
literatura de specialitate fiind emise o multitudine de definiţii, cu
nuanţări de la un autor la altul, de la un sistem de drept la altul.

1
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999, republicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările ulterioare, modificată şi
completată prin Legea nr. 251 din 23 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 574 din 4 iulie 2006
330
Astfel, în perioada interbelică prof. Paul Negulescu considera că
„Funcţiunea publică apare ca o grupare de atribuţiuni, de puteri şi de
competenţe în scopul de a da satisfacţiune unor anumite interese
generale, căci orice putere socială se legitimează numai prin scopul său
de interes public, neputându-se concepe ca o asemenea putere să fie
întrebuinţată pentru scopuri personale”.1 În opinia autorului „funcţiunile
publice” sunt organizări instituţionale, abstracte, care însă au menirea de
a realiza un triplu scop, respectiv: să facă, să pregătească sau să execute
actele juridice. Întrucât actele juridice sunt manifestări de voinţă proprii
doar indivizilor „funcţiunile publice trebuie să aibă titulari persoane
fizice, care să exercite puterile atribuite funcţiunei, în limitele
competenţei determinate de legiuitor…”2, cu alte cuvinte funcţiile
publice trebuie deservite de funcţionari publici.
În perioada 1949 – 1989 nu au existat reglementări privind funcţia
publică şi funcţionarul public, fiind aplicabile întregului personal
dispoziţiile Codului muncii care a intrat în vigoare în 1950.
Cu toate acestea, doctrina de specialitate a învederat necesitatea
elaborării unor statute aplicabile diferitelor categorii de funcţionari din
administraţia de stat.3
După anul 1990, doctrina de drept public din ţara noastră s-a
preocupat în mod constant de abordarea conceptului de funcţie publică,
impunând legiuitorului adoptarea unei reglementări specifice.
Într-o opinie de referinţă, funcţia publică reprezintă „situaţia
juridică a persoanei fizice învestită legal cu atribuţii în realizarea
competenţei unei autorităţi publice şi constă în ansamblul drepturilor şi
obligaţiilor ce formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică
respectivă şi organul care l-a învestit.” 4
Prof. Alexandru Negoiţă defineşte funcţia publică ca fiind: „un
ansamblu de atribuţii stabilite prin lege sau prin acte juridice emise pe
baza şi în executarea legii, atribuţii pe care le îndeplineşte o persoană
fizică angajată într-un organ al administraţiei publice şi care are abilitatea
legală de a îndeplini aceste atribuţii ale administraţiei publice”.5
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ediţia a IV-a,
Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, 1934, p. 522
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 523
3
A se vedea Antonie Iorgovan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti,
1986, pp. 306-309, M.T. Oroveanu, Consideraţii privind necesitatea, principiile şi
conţinutul unui statut al funcţionarilor din administraţia de stat, în revista „Studii şi
Cercetări Juridice” nr. 3/1978, pp. 269-276 etc.
4
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 561
5
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, p. 95
331
Într-o altă opinie, funcţia publică reprezintă „complexul
drepturilor şi obligaţiilor de interes general stabilite potrivit legii în
scopul realizării competenţei unei autorităţi publice, instituţii publice sau
regii autonome, de către persoane legal învestite.”1
Funcţia publică este definită de prof. V. Vedinaş ca fiind „situaţia
juridică legal determinată a persoanei fizice învestită cu prerogative în
realizarea competenţei unei autorităţi publice, în regim de putere
publică, având ca scop realizarea în mod continuu a unui interes
general.”2
În sfârşit, o abordare deopotrivă explicită şi pragmatică o regăsim
la prof. Ioan Santai care atribuie noţiunii două accepţiuni.
În sens larg, funcţia publică reprezintă „o situaţie juridică
predeterminată normativ constituită dintr-un complex unitar de drepturi
şi obligaţii prin a căror realizare se înfăptuieşte în mod specific
competenţa unui organ de stat exercitându-se puterea publică în
conformitate cu atribuţiile ce revin autorităţii respective.”3
În sens restrâns, autorul consideră că trebuie să avem în vedere
funcţia executivă sau administrativă, pe care o defineşte ca „o categorie
ce reprezintă situaţia juridică legal predeterminată, constând dintr-un
complex unitar de drepturi şi obligaţii prin care se înfăptuieşte, de
regulă, competenţa unui organ al administraţiei publice contribuindu-se
la exercitarea puterii publice executive în conformitate cu atribuţiile ce
revin autorităţii în cauză.”4
Analiza definiţiilor prezentate ne relevă câteva elemente
constante, cu alte cuvinte trăsăturile specifice ale funcţiei publice, după
cum urmează:
a) funcţia publică reprezintă o situaţie juridică, o abstractizare
care trebuie îndeplinită exclusiv de o persoană fizică;
b) funcţia publică se obiectivează printr-un complex de drepturi
şi obligaţii;
c) se creează prin lege sau prin acte administrative emise în
temeiul legii, în scopul de a satisface interesul general;
d) se exercită în mod continuu, fără intermitenţe, întrucât este
afectată satisfacerii interesului public;

1
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată., p. 437
2
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative. Manual practic,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 404
3
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj
Napoca, 2002, p. 77
4
Ioan Santai, op. citată, pp. 79-80
332
e) funcţia publică se exercită în regim de putere publică, fie în
mod direct prin emiterea de acte juridice, fie indirect prin
activităţi de pregătire, executare sau control care presupun
prerogative de putere politică;
f) are o anumită spe