Iordan NICOLA

DREPT ADMINISTRATIV
CURS UNIVERSITAR

Sibiu
 2007

PARTEA I
DREPT ADMINISTRATIV. PARTEA GENERALĂ.

Capitolul I

NOŢIUNI GENERALE DESPRE ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

1. Noţiunea de administraţie publică

Etimologic, termenul de administraţie provine din limba latină
fiind format din prepoziţia „ad” care se traduce prin: „la”, „către” etc. şi
substantivul „minister”, cu semnificaţia de: „servitor”, „îngrijitor”,
„ajutător”. Din aceste componente s-a format cuvântul „administer”
care ne apare într-un dublu înţeles, având o semnificaţie directă aceea de
„ajutor al cuiva”, de „executant”,ori de „slujitor” şi o semnificaţie
figurativă, indirectă,cea de „unealtă” sau de „instrument”1.
Dicţionarul explicativ al limbii române atribuie verbului „a
administra” semnificaţia de „a conduce”,”a cârmui”,” a gospodări” o
întreprindere, instituţie etc., iar prin substantivul „administraţie”
înţelege totalitatea organelor administrative ale unui stat2.
În doctrină, conceptului de„administraţie” îi sunt atribuite mai
multe sensuri, dupa cum urmează:
 conţinutul principal al uneia dintre cele trei puteri statale,
puterea executivă;
 compartiment funcţional (direcţie, departament, secţie etc.)
din cadrul unei întreprinderi sau instituţii;
 sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea
executivă;
 conducerea unui agent economic sau a unei instituţii, etc.
Din multiplele sensuri atribuite termenului de administraţie,
preocupările teoreticienilor secolelor XIX şi XX s-au axat, în principal, pe
clarificarea noţiunii de administraţie publică.

1
G. Guţu, Dicţionar latin-român, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti 1983, p. 38
2
*** Dicţionarul explicativ al limbii române, Editura Academiei R.S.R., Bucureşti
2
 Pentru a defini administraţia publică, este necesar, în primul rând,
să se determine graniţele generale ale acesteia şi în acelasi timp să i se
formuleze principalele concepte.
În al doilea rând, definirea administraţiei publice trebuie să
reflecte locul şi rolul acesteia în contextul politic, economic şi social al
statului de drept, bazat pe principiul separaţiei puterilor în stat.
A administra înseamnă a acţiona neîntrerupt. Este axiomatic
faptul că nu se obţine nimic fără acţiune şi nu se păstrează nimic din
momentul în care efortul a încetat, filozofia administraţiei constând în
activitatea sa permanentă, continuă.
Acţiunea administrativă, spunea Traian Herseni, „nu constituie un
scop în sine, ea trebuie să servească realităţile sociale în veşnică mişcare.
Nici oamenii nu sunt pretutindeni identici. De aceea, a administra nu
înseamnă oriunde acelaşi lucru. Ceea ce este valabil într-o ţară, nu este
valabil pentru orice ţară”1.
Adaptând cele de mai sus contextului nostru, vom reda câteva
concepţii exprimate în doctrina franceză, cu impact deosebit asupra
doctrinei şi organizării administraţiei publice din ţara noastră.
Constituţia franceză din 1958 a determinat o schimbare a opticii
de abordare a executivului şi administraţiei publice.
Astfel, profesorul André de Laubadere definea administraţia ca
fiind „ansamblul de autorităţi, agenţi şi organisme, însărcinate, sub
impulsul puterii politice, de a asigura multiple intervenţii ale statului
modern”2.
Într-o altă opinie, cea a prof. Jean Rivero, conceptului de
administraţie i se atribuie două sensuri, respectiv semnificaţia de
activitate, aceea de a administra, altfel spus, de a gira o afacere, iar pe
de altă parte, desemnează organele (structurile) care exercită această
activitate, primul fiind sensul material, iar cel de-al doilea, fiind sensul
organic3.
Pentru a delimita conţinutul şi sfera administraţiei publice, autorul
delimitează administraţia atât faţă de alte forme de activitate publică
(activitatea legislativă şi activitatea justiţiei), precum şi de cea a
particularilor, persoane fizice şi/sau juridice. În ceea ce priveşte scopul
administraţiei, autorul relevă că este acela de a satisface interesul public.

1
Traian Herseni, Sociologie şi administraţie, în „Buletinul Afacerilor Interne”, nr. 3/1942,
Bucureşti, pp. 469-476
2
André de Laubadere, Traité de droit administratif, 6-éme édition, vol. I, Paris, L.G.D.J.,
1973, p.11
3
Jean Rivero, Droit administratif, 2-éme édition, Dalloz, Paris, 1967, p. 11
3
 Referitor la mijloacele de acţiune specifice administraţiei, autorul
iterează ideea de putere publică. Dacă raporturile particularilor se
fundamentează pe egalitatea juridică a părţilor, administraţia, care
trebuie să satisfacă interesul general, nu se poate situa pe picior de
egalitate cu particularii. În acest fel, se ajunge la noţiunea de putere
publică care semnifică un ansamblu de prerogative acordate
administraţiei publice pentru a face să prevaleze interesul general, atunci
când acesta este în conflict cu interesul particular 1.
Opiniile autorilor germani, care recunosc influenţele doctrinei
franceze în evoluţia celei germane 2, s-au încadrat şi ele în curentul de
gândire care a promovat separaţia puterilor statale în legislativă,
judecătorească şi executivă. Ca şi în alte ţări şi în Germania sfera
administraţiei publice se definea în funcţie de filosofia care era acceptată
ca bază a interpretării principiului separaţiei şi respectiv, a principiului
colaborării între cele trei puteri statale. Edificatoare este în acest sens
opinia lui Jellinek care defineşte administraţia ca fiind „activitatea
statului sau a tuturor titularilor de putere publică, care nu este
legiferare şi nici justiţie.”3
În ceea ce priveşte conţinutul şi sfera noţiunii de administraţie
publică, prof. E. Forsthoff relevă că administraţia se ocupă de propriile
sale afaceri şi, în principiu, din propria sa iniţiativă. 4 Faţă de justiţie, a
cărei datorie este aceea de a face aplicarea dreptului în cazuri
determinate, datoria administraţiei este aceea de a modela societatea în
cadrul legilor şi pe baza dreptului. În felul acesta, administraţia apare ca
o funcţie activă a statului, care are un caracter tehnic deosebit de
caracterul politic al legislativului „administraţia nu se justifică numai ca
aparat executiv al unui sistem politic, dar şi ca un girant al serviciilor
publice esenţiale ale vieţii cotidiene.”5
Opiniile autorilor germani, converg spre ideea că administraţia
apare ca o putere autonomă a statului, alături de puterea legislativă şi
judecătorească.
În România, perioada care a urmat adoptării Constituţiei din 19236,
a fost deosebit de productivă în ceea ce priveşte fundamentarea teoriilor
1
Idem, p. 14
2
Ernst Forsthoff, Traité de droit allemand (traduit de l’allemand par Michele Fromont),
Etablissement Emile Bruylant, Bruxelles, 1969
3
Citat de Antonie Iorgovan, Drept administrativ, Editura „Hercules”, Bucureşti, 1993, vol.
I, p. 28
4
Ernst Forsthoff, Traité de droit administratif allemand, pp. 41-42
5
Idem, p. 55
6
Publicată în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923
4
şi conceptelor statului de drept. Varietatea opiniilor exprimate în
doctrina europeană, privind acceptarea sau respingerea teoriei
separaţiei puterilor în stat şi-a pus amprenta asupra autorilor români,
majoritatea dintre ei acceptând teza separaţiei celor trei puteri,
subliniind în acelaşi timp şi necesitatea colaborării dintre ele.
Unul dintre reprezentanţii de seamă ai acestei perioade a fost
profesorul Paul Negulescu, care considera statul ca fiind o colectivitate
aşezată pe un anumit teritoriu, organizat sub formă de guvernanţi şi
guvernaţi, care are o activitate continuă prin care caută să-şi
îndeplinească scopurile sale, activitate organizată prin lege, denumită
„administraţiune”.1
Acceptând punctul de vedere exprimat în doctrina germană, prof.
Paul Negulescu consideră că administraţia cuprinde întreaga activitate a
statului, care, însă, nu este nici legiferare şi nici justiţie.
În privinţa criteriului de departajare care delimitează
administraţia fata de celelalte activitati fundamentale ale statului,
autorul consideră că „administraţia cuprinde activitatea statului
reglementată prin lege”2.
Cu referire la activitatea administraţiei, autorul citat menţionează
că aceasta cuprinde activitatea tuturor serviciilor publice destinate să
asigure satisfacerea intereselor generale: „Ea este organul” care, prin
continua aplicare a legilor, asigură principalele nevoi ale societăţii
(serviciul de poliţie, serviciul apărării naţionale, serviciul educaţiei
naţionale, servicii de comunicaţie, serviciul finanţelor publice, etc.).
Această misiune a administraţiei îl determină pe autor să o califice ca
fiind o activitate tehnică (influenţa germană), dar în acelaşi timp şi
juridică, în sensul că fiecare serviciu public desfăşoară o varietate de
operaţiuni tehnice, care însă trebuie să se desfăşoare potrivit legii.3
Plecând de la aceste consideraţii, prof. Paul Negulescu defineşte
administraţia publică ca fiind o instituţie complexă care reuneşte toate
serviciile publice destinate să satisfacă anumite interese generale,
regionale sau comunale.
Autorul mai relevă, de asemenea, faptul că administraţiile publice
(statul, judeţul, comuna) „sunt personificate”, adică sunt persoane
juridice „politico-teritoriale”, ceea ce înseamnă că au iniţiativă,

1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediţia a IV-a,
Editura Marvan, Bucureşti, 1934, pp. 38-42; 44-72
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 41
3
Idem, p. 43
5
răspundere şi capacitatea juridică de a face acte de putere publică, care,
la nevoie, pot fi puse în executare prin forţa de constrângere a statului.
Cu unele nuanţări, administraţia publică îşi găseşte aceeaşi
interpretare şi în opiniile altor reputaţi autori de drept public din
perioada interbelică, dintre care cităm pe Anibal Teodorescu, Constantin
Rarincescu şi Erast- Diti Tarangul.
În literatura de specialitate din perioada postbelică întâlnim în
mod frecvent noţiunile de: administraţie, administraţie de stat,
administraţie publică, activitate executivă, autoritate executivă, autorii
atribuindu-le fie acelaşi înţeles, fie semnificaţii diferite.
Când se utilizează sintagma „administraţie de stat” autorii o
circumscriu, de regulă, la anumite organe ale statului, respectiv
„organele administraţiei de stat”, sau la anumite servicii publice
(activităţi) ale acestora, considerând că sintagmele „activitate
administrativă” şi respectiv „organe administrative”, sunt sinonime cu
„activitate executivă” sau „organe executive”.1
Alţi autori, dimpotrivă, consideră că nu se poate pune semnul de
egalitate între „administraţia de stat” şi „activitatea executivă”, definind
administraţia de stat ca „activitate ce se desfăşoară pentru îndeplinirea
în mod practic şi concret a funcţiilor statului şi a sarcinilor organelor
administraţiei de stat”2. În această opinie, autorii consideră că activitatea
executivă se divide în două activităţi distincte: activitatea executivă
propriu-zisă şi o activitate de dispoziţie, organele ierarhic inferioare
realizând numai o activitate executivă, iar cele situate pe ierarhii
superioare, o activitate preponderent, dar nu exclusiv, de dispoziţie.
Evident această teză nu-şi mai poate găsi astăzi aplicabilitatea,
Constituţia României, republicată, consacrând în art. 120 principiile
descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice.
În legătură cu semnificaţia şi corelaţia dintre noţiunile de „putere
executivă”, „autoritate administrativă”, „administraţie de stat
(publică)”, prof. Ioan Muraru consideră că toate aceste sintagme
exprimă acelaşi lucru, şi anume funcţia şi organele (autorităţile) care
implică executarea legilor, opinie pe care o apreciem ca fiind pe deplin
justificată.3

1
Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administrative, Editura Didactică
şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 10
2
I. Vîntu, M. Anghene, M. Străoanu, Organele administraţiei de stat în R.S.R., Editura
Academiei, Bucureşti, 1971, p. 13
3
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Naturismul, Bucureşti,
1992, p.137
6
 Într-o opinie diferită1, (Al. Negoiţă, Mircea Preda şi C. Voinescu) se
consideră că administraţia publică şi puterea executivă nu se identifică,
prima având o sferă mai largă decât cea de a doua.
Independent de această diversitate de opinii, majoritatea
autorilor consideră, în conformitate cu principiile Constituţiei României,
că noţiunea de administraţie publică are un dublu sens, astfel:
a. un sens formal-organic, care priveşte organizarea
administratiei;
b. un sens material-funcţional, care vizează activitatea specifica
administratiei.
În primul sens, prin administraţie publică se înţelege „ansamblul
mecanismelor (organe, autorităţi publice, instituţii şi unităţi publice),
care pe baza şi în executarea legii, realizează o activitate cu un anumit
specific bine conturat”2.
Concepută şi organizată sistemic, administraţia publică este
alcătuită dintr-o serie de elemente componente fiecare având o
structură şi atribuţii precis determinate prin „lege”, între ele stabilindu-
se o gamă variată de relaţii (colaborare, subordonare, cooperare) pe
care le vom analiza în sucapitolul următor.
Pe de alta parte, relevăm că legiuitorul nostru înţelege prin
autoritate publică, orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-
teritoriale care acţionează în regim de putere publică pentru satisfacerea
unui interes public legitim; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul
prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au
obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un
serviciu public, în regim de putere publică.”3
Activitatea administraţiei publice se realizează în regim de putere
publică, aidoma activităţii desfăşurate de Parlament şi puterea
judecătorească, ceea ce înseamnă că interesul general (public) este
ocrotit, uneori chiar în detrimentul interesului particular.
Prin putere publică doctrina înţelege acele prerogative, drepturi
speciale, exorbitante pe care organul administrativ le deţine, în sensul de
autoritate care reprezintă şi apără interesul public (general) 4.

1
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1999, pp. 32-33
2
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 19
3
Vezi art. 2 al. 1 lit. b din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările
şi completările ulterioare.
4
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Editura All Beck, Bucureşti,
2001, p. 73
7
 Interesul public este definit de legiuitor în art. 2 lit. l al. 1 din
Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ, ca fiind
„interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională,
garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale
cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare şi realizarea competenţei
autorităţilor publice”.1
În cel de-al doilea sens (material-funcţional), „prin administraţie
publică se înţelege activitatea de organizare a executării şi de executare
în concret a legilor, în principal de către părţile care compun acest
mecanism, urmărindu-se satisfacerea interesului general prin asigurarea
bunei funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea unor prestaţii
către particulari”.2
Plecând, de la cele două accepţiuni (formal-organică şi material-
funcţională),prof.Antonie Iorgovan defineşte administratia publica,
dupa cum urmeaza: „ansamblul activităţilor Preşedintelui României,
Guvernului, autorităţilor administrative autonome locale şi, după caz,
structurile subordonate acestora prin care, în regim de putere publică,
se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii
publice”.3
În concluzie, faţă de această diversitate de opinii cu privire la
conţinutul şi corelaţia dintre noţiunile de „putere executivă”, „autoritate
administrativă”, „administraţie de stat” etc., achiesăm celei potrivit
căreia „… în fond, toate aceste denumiri exprimă unul şi acelaşi lucru şi
anume funcţia şi organele de stat (autorităţile) care implică executarea
legilor”, terminologia nuanţată exprimând acelaşi conţinut
„executivul”4.
Formele concrete prin care autorităţile administraţiei publice
organizează executarea şi execută legea sunt: actele administrative,
faptele material-juridice, operaţiunile tehnico-materiale şi actele politice.
Trebuie însă relevat faptul că formele concrete menţionate sunt
efectuate uneori şi de autorităţi aparţinând puterii legislative sau/şi de
autorităţi aparţinând puterii judecătoreşti, precum şi de către societăţi
comerciale, regii autonome, instituţii publice şi asociaţii ori fundaţii
private.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
2
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 20
3
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 70
4
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Naturismul, Bucureşti,
1992, p.137
8
 Aşa spre exemplu, activitatea desfăşurată de Preşedintele
Camerei Deputaţilor, în calitate de şef al compartimentelor funcţionale
compuse din funcţionari publici, este o muncă administrativă, numirea şi
eliberarea din funcţie a acestora făcându-se prin acte administrative de
autoritate. Aceeaşi situaţie o întâlnim atunci când Parlamentul sau una
dintre camerele acestuia fac diverse numiri în funcţie. Spre pildă,
conform art. 142 alin. (3) din Constituţia României, republicată, trei dintre
judecătorii Curţii Constituţionale sunt numiţi de către Camera Deputaţilor
şi trei de Senat; potrivit art. 140 alin. (4) consilierii de conturi sunt numiţi
de Parlament pentru un mandat de 9 ani etc..
Tot astfel, atunci când preşedintele judecătoriei, tribunalului sau
curţii de apel numeşte în funcţie, ca urmare a desfăşurării unor
concursuri, pe grefieri, arhivari etc., ori emite alte acte pentru buna
administrare a instituţiei şi a bazei materiale pe care o gestionează în
calitate de conducător al instituţiei, desfăşoară o activitate
administrativă.
În toate aceste cazuri, activităţile menţionate ne apar ca fiind
subsidiare celor specifice, iar autorităţile care le realizează nu sunt în
astfel de situaţii subiecţi ai puterii legislative sau judecătoreşti, ci
autorităţi publice care exercită atribuţii administrative, inclusiv emiterea
unor acte administrative.
Această teză consacrată în doctrina de specialitate a fost tranşată
şi prin actuala lege a contenciosului administrativ.
Astfel, conform art. 2 alin. 1 lit. c din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 actul administrativ este „actul unilateral cu
caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea
executării legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice;
sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi
contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziţiile publice
- prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte
administrative supuse competenţei instanţelor de contencios
administrativ”.
În opinia noastră, din analiza definiţiei legale a actului
administrativ, formă concretă juridică specifică autorităţilor
administraţiei publice, se pot desprinde următoarele concluzii: actul
administrativ se emite de o autoritate publică, având accepţiunea „orice
9
organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în
regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt
asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele
juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate
publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public”. 1
a) actele administrative se emit în vederea organizării şi executării în
concret a legii, cu alte cuvinte în cadrul activităţii executive a
statului;
b) scopul actelor administrative este acela de a naşte, modifica sau
stinge raporturi juridice specifice, respectiv raporturi de drept
administrativ;
c) legiuitorul asimilează actelor administrative anumite contracte
specifice încheiate de autorităţile publice, denumite contracte
administrative;
d) actele administrative se emit/adopta si se pun in executare in
regim de putere publică.

2. Administraţia publică abordată ca sistem

După Revoluţia din decembrie 1989, în ţara noastră s-a trecut la
reorganizarea sistemului administrativ bazat pe autonomia locală şi
descentralizarea serviciilor publice, îmbinându-se experienţa naţională
din perioada interbelică, cu cea a statelor cu democraţii consacrate.
Acest proces a demarat prin crearea unui cadrul legislativ adecvat, menit
să asigure fundamentul schimbărilor instituţionale, respectiv trecerea de
la statul supercentralizat la cel descentralizat, proces care aidoma celor
derulate şi în celelalte state est şi central europene a presupus profunde
reforme structurale.
O primă şi stringentă problemă care s-a ridicat în faţa specialiştilor
a constituit-o definirea organizării sistemice a statului. Astfel, sub aspect
formal, trebuia să se stabilească modul de organizare al celor trei puteri
statale (legislativă, executivă şi judecătorească), stabilindu-se autorităţile
care le exercită şi, în acelaşi timp, să se evidenţieze raporturile şi relaţiile
dintre aceste autorităţi.2 În acest sens, se impune observaţia că deşi nu
consacra în mod explicit principiul separaţiei puterilor în stat, Constituţia

1
A se vedea art. 2, al 1, lit. c) din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ,
cu modificările şi completările ulterioare
2
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, vol. II,
pp.340-342
10
din 19911 are meritul incontestabil de a fi creat cele trei sisteme de
autorităţi prin care se exercită puterea statală.
Aşa cum am arătat în subcapitolul anterior, în accepţiunea formal-
organică, administraţia publică este definită ca fiind un sistem de
autorităţi publice „chemate să execute legea sau, în limitele legii să
presteze servicii publice, uzând în acest scop de prerogativele specifice
puterii publice”2.
Prin organ al administraţiei publice se înţelege „acea structură
organizaţională care, potrivit Constituţiei şi legii, are personalitate de
drept public şi acţionează, din oficiu, pentru executarea legii sau
prestarea de servicii publice, în limitele legii, sub controlul, direct sau
indirect al Parlamentului”3.
Potrivit acestor determinări conceptuale şi în conformitate cu
dispoziţiile Constituţiei, administraţia publică este formată dintr-un
sistem de autorităţi publice, după cum urmează:
I. Administraţia de stat centrală formată din următoarele
categorii de autorităţi:
a) organele supreme ale administraţiei publice, respectiv
Preşedintele României şi Guvernul, fiind acreditată teza unui executiv
bicefal;
 Preşedintele României - îndeplineşte în mod incontestabil
atribuţii de natură administrativă, fiind considerat autoritate a
administraţiei publice şi unul din şefii executivului, alături de Guvern.
Dintre atribuţiile sale enumerăm următoarele: poate lua parte la
şedinţele Guvernului în care se dezbat probleme de interes naţional
privind politica internă şi externă, apărarea ţării şi asigurarea ordinii
publice (art. 87 alin. 1 din Constituţie); poate consulta Guvernul cu privire
la problemele urgente şi de importanţă deosebită (art. 86); încheie
tratate internaţionale ce au fost, în prealabil, negociate de Guvern
supunându-le spre ratificare Parlamentului (art. 91 alin. l); aprobă
înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice,
la propunerea Guvernului (art. 91 alin. 2); este comandantul forţelor
armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de
Apărare a Ţării (art. 92) etc.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 233 din 21 noiembrie 1991.
Principiul separaţiei şi echilibrului celor trei puteri statale este consacrat expres în art. 1
alin. (4) din Constituţia României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a,
nr. 767 din 31 octombrie 2003
2
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 1996, p. 340
3
Idem, p. 342
11
  Guvernul României - este şef al executivului împreună cu
Preşedintele României, rol consfinţit de art. 102 din Constituţie, potrivit
căruia „asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice, atribut care rezultă şi din
art. 11 lit. a) al Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor.
Este necesar să precizăm că între Preşedintele României şi Guvern
nu există raporturi de subordonare, ci raporturi de colaborare.
b) organele centrale de specialitate, respectiv:
 ministerele şi alte autoritati publice subordonate
Guvernului, ministerelor sau altor autorităţi publice centrale, după caz;

În conformitate cu dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 90/2001 1

„Ministerele se organizează şi funcţionează numai în subordinea
Guvernului, potrivit prevederilor Constituţiei şi prezentei legi”.
Tot în subordinea Guvernului sunt organizate şi funcţionează şi
alte autorităţi, precum: Biroul Român de Metrologie Legală, etc.
 autorităţi autonome, dintre care cităm: Avocatul Poporului,
Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Serviciul Român de Informaţii,
Consiliul Legislativ, Curtea de Conturi, Consiliul Concurenţei Agenţia
Naţională de Integritate, Autoritatea Electorală Permanentă etc.
Acestea nu se află în raporturi de subordonare faţă de Guvernul
României, ci faţă de alte autorităţi publice: Parlament, Senat,
Preşedintele României, etc.
 instituţiile bugetare, regiile autonome şi societăţile comerciale
subordonate organic sau, după caz, funcţional ministerelor şi celorlalte
organe ale administratiei publice centrale autonome.

II. Administraţia de stat din teritoriu, formată din:

a) prefecţi, care potrivit art. 123 alin. (2) din Constituţie şi art.1
alin.1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului 2,
sunt reprezentanţii Guvernului pe plan local;

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu
modificările şi completările ulterioare
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
12
 b) serviciile deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
centrale din unităţile administrativ-teritoriale, organizate ca direcţii
generale, inspectorate, oficii etc.
III. Administraţia publică locală autonomă formată din:
a) consiliile locale;
b) primari;
c) consiliile judeţene;
d) preşedinţii consiliilor judeţene ;
e) instituţiile şi serviciile publice, regiile autonome şi societăţile
comerciale aflate sub autoritatea consiliilor locale şi judeţene.
Potrivit dispoziţiilor art. 121 din Constituţie „Autorităţile
administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în
comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile
legii”, iar art. 122 stabileşte „Consiliul judeţean este autoritatea
administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale
şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean”.
Alegerea acestor autorităţi se face prin vot universal, egal, direct, secret
şi liber exprimat în condiţiile Legii nr. 67/2004 1, modul de constituire,
organizare, funcţionare şi principalele atribuţii fiindu-le stabilite de Legea
nr. 215/20012 - legea administraţiei publice locale, precum şi de alte acte
normative.

3. Relaţiile dintre elementele componente ale sistemului

administrativ
Faţă de cele prezentate în subcapitolul anterior, se impune
concluzia că sistemul autorităţilor administraţiei publice este deosebit de
complex, format dintr-o multitudine de autorităţi, între care se stabileşte
o paletă variată de raporturi.
În calitate de şef al executivului, Guvernul exercită conducerea
generală a administraţiei publice şi îndeplineşte potrivit dispoziţiilor art.1
alin. (5) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările
ulterioare, următoarele funcţii:
a) funcţia de strategie, prin care asigură elaborarea strategiei de
punere în aplicare a Programului de guvernare;

1
Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu
modificările şi completările ulterioare
13
 b) funcţia de reglementare, prin intermediul căreia asigură
elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar în
vederea realizării obiectivelor stabilite;
c) funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care se
asigură administrarea domeniului public şi privat al statului,
precum şi gestionarea serviciilor publice de interes naţional;
d) funcţia de reprezentare, prin care se asigură, în numele
statului român, reprezentarea pe plan intern şi extern;
e) funcţia de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea şi
controlul aplicării şi respectării reglementărilor în domeniul
apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale precum şi
domeniile economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi
organismelor care îşi desfăşoară activitatea în subordinea sau
sub autoritatea Guvernului.
Este evident faptul că, în mod implicit, legiuitorul a abilitat
Guvernul cu conducerea acestui sector vital al ţării, care reprezintă
administraţia publică.
În această calitate, între Guvern, pe de o parte, şi celelalte
componente ale sistemului administrativ, pe de altă parte, se stabileşte o
gamă variată de raporturi (relaţii), astfel:
a) raporturi de subordonare ierarhică faţă de ministere, celelalte
autorităţi ale administraţiei centrale subordonate şi prefecţi.
Acest lucru reiese cu claritate din dispoziţiile art. 11 lit. l) din Legea
nr. 90/2001, potrivit cărora „conduce şi controlează activitatea
ministerelor şi a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea
sa”.
În acelaşi context, art. 4 pct. 3 lit. a) din H.G. nr. 8/2001 privind
înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi
Internelor prevede „realizează, în numele Guvernului, controlul ierarhic
de specialitate asupra activităţii prefecţilor şi aparatului prefecţilor” 1;
b) raporturi de colaborare cu autorităţile administraţiei publice
centrale de specialitate autonome şi organismele sociale nestatale;
c) raporturi de tutelă administrativă, exercitate potrivit art. 3 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 de către prefecţi şi
respectiv de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.
Se impune aici precizarea că deşi sunt autonome, autorităţile
administraţiei publice locale nu sunt suverane, ele fiind supuse unui

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 15 din 10 ianuarie 2001, cu
modificările şi completările ulterioare
14
control administrativ specific, denumit control de tutelă administrativă,
exercitat de administraţia de stat, centrală sau teritorială.
Această formă a controlului are în vedere apărarea intereselor
publice, în concret legalitatea şi se particularizează, de asemenea, şi prin
faptul că se poate exercita numai dacă legea îl instituie în mod expres şi
numai cu respectarea procedurilor şi producând efectele stabilite de
lege.
Tutela administrativă îmbracă două forme şi anume: tutela asupra
existenţei organelor tutelate şi tutela asupra activităţii acestora. 1
Prima formă, tutela asupra existenţei organelor tutelate îmbracă
aspecte mai dure, în sensul că organul de tutelă are dreptul de a dispune
demiterea şi/sau dizolvarea organului tutelat.
Tutela administrativă, exercitată asupra activităţii, se
caracterizează prin faptul că organul de tutelă supraveghează legalitatea
actelor emise de autorităţile tutelate, sesizând, în cazul în care apreciază
că actul este ilegal, o autoritate aparţinând puterii judecătoreşti, care are
competenţa de a decide. Această formă de tutelă administrativă a fost
reglementată, în mod implicit, prin art. 123 alin.(5) din Constituţie,
coroborat cu art. 24 lit. f) din Legea privind prefectul şi instituţia
prefectului nr. 340/2004, fiind exercitată de prefect asupra actelor
adoptate de autorităţile administraţiei publice locale autonome.
Odată cu intrarea în vigoare a Legii contenciosului administrativ
nr. 554/2004, instituţia tutelei administrative este consacrată în mod
expres pentru prima dată în legislaţia noastră postbelică. 2
Astfel, conform art. 3 din lege sunt consacrate două autorităţi
învestite cu exercitarea tutelei administrative, după cum urmează:
a) prefectul, care poate ataca în faţa instanţei de contencios
administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale,
dacă le consideră nelegale;
b) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, care poate ataca în
faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice
centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică.
Dispoziţii similare regăsim şi în art. 22 al. 3 din Legea nr.188/1999 privind
Statutul functionarilor publici.3
1
Corneliu Liviu Popescu, Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura All Beck,
Bucureşti, 1999, p. 53
2
Art. 3 din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ, cu modificările şi
completările ulterioare.
3
republicata în Monitorul Oficial al României, partea I-a nr.574 din 4 iulie 2006,cu
modificarile si completarile ulterioare.

15
 În acelaşi timp, este necesară precizarea că între prefect, pe de o
parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi
preşedinţii consiliilor judeţene, pe de altă parte, nu există raporturi de
subordonare, teză consfinţită de art. 12 din Legea nr. 340/2004 privind
instituţia prefectului.
De asemenea, se impune remarcat faptul că în conformitate cu
dispoziţiile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 republicată - legea
administraţiei publice locale: „În relaţiile dintre autorităţile administraţiei
locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local şi
primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare”.

4. Conţinutul activităţii administraţiei publice

Deosebit de complexă, competenţa conferită autorităţilor
administraţiei publice se înfăptuieşte prin trei categorii de forme
concrete, respectiv: acte administrative , fapte material juridice şi
operaţiuni tehnico-materiale, precum şi printr-o gamă diversificată de
activităţi pe care le vom enumera şi defini în cele ce urmează.
Actele administrative sunt manifestări unilaterale de voinţă,
provenite, de regulă, de la autorităţile administraţiei publice, făcute în
exercitarea funcţiei executive a statului cu scopul de a produce efecte
juridice, în regim de putere publică, şi care la nevoie pot fi puse în
executare prin forţa de constrângere a statului.
Faptele material-juridice sunt acţiuni umane sau împrejurări
(evenimente) naturale, care determină transformări în lumea materială şi
produc în acest mod efecte juridice, fără însă să existe o manifestare de
voinţă făcută în acest sens. (Ex. demolarea unei construcţii, naşterea,
trăsnetul etc.)
Operaţiunile tehnico-materiale sunt forme concrete de realizare a
activităţii executive, care nu produc prin ele însele efecte juridice, dar
care servesc la pregătirea, elaborarea, adoptarea, executarea şi controlul
actelor administrative (Ex. avizele, aprobările, referatele, anchetele,
rapoartele, proiectele actelor administrative, etc.
Din punct de vedere al specificităţii obiectului, activităţile
administraţiei publice sunt clasificate în trei categorii şi anume1:
Activităţile de dispoziţie sunt acele activităţi care permit
administraţiei publice să stabilească prin acte administrative ce trebuie şi
ce le este permis să facă persoanelor fizice sau juridice şi ce le este
interzis acestora. De asemenea, prin aceste acte se stabilesc şi
1
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 21
16
sancţiunile aplicabile în situaţiile în care se încalcă conduita prescrisă,
măsurile de coerciţie ce pot fi aplicate persoanelor vinovate de către
autorităţile administraţiei publice,etc.
Activităţile de asigurare a bunei funcţionări a serviciilor publice
care vizează măsurile pe care trebuie să le întreprindă administraţia
pentru a asigura funcţionarea continuă şi regulată a serviciilor, în scopul
satisfacerii interesului general. Fiind abilitate de lege să înfiinţeze şi să
organizeze servicii publice, autorităţile administraţiei publice au în acelaşi
timp obligaţia de a pune la dispoziţia acestora resursele materiale,
financiare, umane şi informaţionale necesare, astfel încât ele să poate
funcţiona în condiţii corespunzătoare.
Activităţile de prestaţii pe care administraţia publică şi
funcţionarii săi le efectuează în cele mai variate domenii de activitate,
cum ar fi: gospodăria comunală, starea civilă, protecţia socială, evidenţa
informatizată a persoanei, încasarea impozitelor şi taxelor etc.
Activitatea prestatoare de servicii publice reprezintă una dintre
modalităţile prin care, se asigură calitatea vieţii în cadrul colectivităţilor
locale. Autorităţilor administraţiei publice le revine obligaţia legală de a
satisface nevoile cetăţenilor, prin organizarea sau prestarea în mod
direct a unor servicii publice. În fapt, acest gen de atributii se înfăptuiesc
pe baza şi în executarea legii şi constituie specificul activităţii executive.

5. Puterea publică, interesul public şi serviciul public

Puterea publică este definită în literatura de specialitate ca fiind
ansamblul prerogativelor (drepturi speciale, exorbitante) cu care este
înzestrată de legiuitor o autoritate publică, în scopul de a reprezenta şi
apăra interesul public (general) care, trebuie să prevaleze în faţa
interesului individual1.
Este specifică tuturor autorităţilor publice din sfera celor trei
puteri statale (legislativă, executivă şi judecătorească) şi rezultă în
principal din Constituţia României, precum şi dintr-o multitudine de alte
acte normative.
Specific autorităţilor din sistemul administraţiei publice le este
faptul că, pe acest temei, adoptă, în mod unilateral, acte administrative
de autoritate, care au caracter executoriu din oficiu, cu alte cuvinte se
pot executa în mod direct, la nevoie apelându-se la forţa de
constrângere a statului. Spre deosebire de celelalte autoritati ale
statului, autoritatile administrative pot aplica ele însele măsurile de
1
A. Iorgovan, op. citată, 1994, p. 90
17
constrângere, prin propriile organe, chiar dacă respectivele masuri au
fost stabilite de către instanţele judecătoreşti, prin sentinţe definitive şi
irevocabile1.
Acest lucru, nu trebuie însă să ne conducă nicidecum la concluzia
că regimul de putere publică permite autorităţilor administrative sa
exercite cu exces de putere a atributiile conferite de lege, în dauna celor
administraţi. Dimpotrivă, într-un stat de drept, democratic, cetăţenii
beneficiază de protecţia legii împotriva eventualelor abuzuri ale
administraţiei, fiindu-le acordate diferite căi de atac împotriva
eventualelor abuzuri ale administraţiei. Iată de ce, printre altele, a fost
creat contenciosul administrativ, instituţie care are menirea de a proteja
drepturile subiective si interesele legitime ale particularilor, care trebuie
perceput ca fiind un element component al regimului de putere publică
şi nu ca un element exterior acestuia.
Aplicarea legii presupune din partea autorităţilor administrative
desfăşurarea unor activităţi laborioase, şi anume:
 activităţi de organizare a executării legii , care în fapt si in
drept sunt activităţi de dispoziţie, materializate prin
adoptarea de acte normative (ordonanţe şi hotărâri ale
guvernului,ordine si instructiuni ale ministrilor, hotărâri ale
consiliilor locale şi judeţene, dispoziţii ale primarilor si ale
presedintilor consiliilor judetene, etc.);
 activităţi de executare în concret a legii, concretizate prin
emiterea de acte administrative cu caracter normativ sau
individual, efectuarea de operaţiuni tehnico-materiale,
încheierea unor contracte, prestarea unor servicii publice, etc.
Astfel cum este acreditat în literatura de specialitate, noţiunile de
ordine publică, securitate publică, interes public, servicii publice etc. au
semnificaţii diferite, sensul lor fiind stabilit de factorul politic din
societate, în funcţie de interesul acestuia la un moment dat.
Prin interes public doctrina înţelege: „acele activităţi ce sunt
necesare pentru satisfacerea unei nevoi sociale, apreciate ca atare de
puterea politică”2, satisfacerea interesului general constituind insasi
raţiunea de a fi a administraţiei publice.
1
Ex. Conform art. 4 alin. (2) din Legea nr. 82/1999 privind înlocuirea închisorii
contravenţionale cu sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi în
folosul comunităţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 228 din 21
mai 1999, primarul are obligaţia de a pune în executare mandatul de executare emis de
instanţă, stabilind: - conţinutul activităţii ce urmează a fi prestată de contravenient, -
condiţiile în care făptuitorul execută sancţiunea, - programul de lucru. Pe pag.17!!!!
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 92
18
 Scopul sistemului de autorităţi ce aparţin administraţiei publice
nu poate fi altul decât satisfacerea nevoilor generale ale societăţii, altfel
spus, satisfacerea interesului general (public), spre deosebire de cel al
organizaţiilor private care urmăresc realizarea profitului. Se impune însă
precizarea că nu orice activitate, deşi utilă, este de interes public.
Acreditarea unei nevoi sociale la „rangul” de interes public implică în
mod obligatoriu şi o reglementare legislativă pentru a permite acţiunea
administraţiei.
Aşadar, atâta vreme cât nu există o minimă reglementare legală,
nu ne vom găsi în prezenţa interesului public şi, în consecinţă,
autorităţilor administraţiei publice nu le incumbă nici o obligaţie juridică.
Concluzionăm prin a releva faptul că interesul public variază prin
conţinutul său în raport de voinţa politică la un anume moment dat.
Prin serviciu public legiuitorul înţelege „activitatea organizată
sau, după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii
unui interes legitim public”1.
Semnificaţia noţiunii de serviciu public, modul de organizare şi
funcţionare, sfera serviciilor publice, etc. vor fi analizate într-unul din
capitolele următoare.

6. Statul şi puterea publică

6.1. Noţiunea de stat. Funcţiile statului.

Statul poate fi definit ca fiind „modul de organizare şi manifestare
a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitate asupra unei
populaţii aflate în acel loc şi care realizează conducerea socială în
ansamblul ei, sprijinindu-se, la nevoie, pe constrângerea proprie, în
vederea aplicării dreptului.”2
Prof. Tudor Drăganu defineşte statul drept „o instituţie având ca
suport o grupare de oameni aşezată pe un spaţiu delimitat, capabilă de
a-şi determina singură propria sa competenţă şi organizată în vederea
exercitării unor activităţi care pot fi grupate în funcţiile: legislativă,
executivă şi jurisdicţională”.3
1
Art.2 alin.1 lit. m din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ,cu modificarile si
completarile ulterioare.
2
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj –
Napoca, 2003, p. 59
3
Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, vol. I, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p. 116
19
 Caracterul instituţional al statului rezultă din faptul că el
reprezintă o organizaţie umană ce se întemeiază pe un set de reguli de
drept, organizaţie ce desfăşoară activităţi menite să satisfacă nevoi
sociale determinate. Statul, deşi are calitatea de reprezentant oficial al
societăţii, nu trebuie confundat cu societatea şi nici cu întreaga
populaţie, deosebindu-se de acestea prin modul de compunere şi prin
structura autorităţilor sale. În cadrul unei societăţi democratice, statul nu
se situează şi nici nu trebuie să se situeze deasupra sau în afara societăţii,
el trebuind să exercite conducerea socială atât în folosul societăţii în
ansamblul ei, a diverselor comunităţi regionale şi locale, precum şi al
indivizilor priviţi ca entităţi distincte.
În opinia profesorului Ioan Muraru, noţiunea de „stat” are două
accepţiuni1. Într-o primă accepţiune, în sens larg, statul este înţeles ca
sumă a trei elemente, şi anume: teritoriul, populaţia (naţiunea) şi
suveranitatea (în sensul puterii organizate statal). În această accepţiune,
noţiunea de „stat” este sinonimă cu noţiunea de „ţară” şi include
civilizaţia, resursele, oamenii, teritoriul, frontierele, autorităţile publice
etc.
În cea de-a doua accepţiune, în sens restrâns, noţiunea de „stat”
desemnează forma organizată a puterii poporului, mai precis
mecanismul sau aparatul statal. Această accepţiune este strict juridică.
Statul a apărut ca o soluţie unică pentru dezvoltarea materială şi
spirituală a societăţii,precum şi pentru conservarea valorilor umane din
cadrul acesteia.
Aşa cum am precizat, în opinia profesorului Tudor Drăganu, statul
reprezintă o instituţie. Acesta se deosebeşte însă de alte instituţii, în
primul rând, prin specificitatea activităţilor fundamentale pe care le
îndeplineşte, activităţi care, în mod uzual, sunt denumite funcţii ale
statului. Doctrina clasică a dreptului constituţional consideră că statul
îndeplineşte trei funcţii, şi anume: funcţia legislativă, funcţia executivă şi
funcţia judecătorească (jurisdicţională).
a. Funcţia legislativă reprezintă acea activitate fundamentala a
statului, care constă în edictarea unor norme de conduită
socială, cu caracter general, impersonale, obligatorii şi de
aplicabilitate repetată, fiind astfel susceptibile de a fi
sancţionate prin intervenţia forţei de constrângere a statului;
b. Funcţia executivă constituie activitatea fundamentala a
statului care are ca obiect asigurarea bunului mers al
1
Ioan Muraru Drept constituţional şi instituţii publice, Ediţia a VII-a, revăzută şi adăugită,
Editura Actami, Bucureşti, 1997, p. 10
20
 serviciilor publice, organizarea aplicării şi executării în concret
a legilor de către organele care constituie, în ansamblul lor
administraţia unui stat;
c. Funcţia judecătorească (jurisdicţională) este acea activitate
fundamentala a statului care are ca obiect soluţionarea cu
putere de adevăr legal şi în deplină independenţă, în cadrul
unei proceduri publice şi contradictorii a conflictelor juridice,
adică a acelor situaţii în care unul sau mai mulţi indivizi
pretind, în contradictoriu cu alţii, că ordinea de drept a fost
incalcata.
Statul îşi determină singur propria competenţă, în sensul că
activitatea agenţilor săi nu poate suferi vreo limitare prin deciziile unei
autorităţi superioare. Această caracteristică a statului de a-şi determina
singur competenţa se numeşte suveranitate. Din aceste motive, unii
autori au definit suveranitatea ca fiind „competenţa competenţei”.
Trebuie menţionat faptul că, până de curând, se credea că ideea
de suveranitate nu acceptă recunoaşterea unei autorităţi superioare,
oricare ar fi fost aceasta, învestită cu dreptul de a limita deplina libertate
de acţiune a statului. Însă această concepţie absolută a ideii de
suveranitate nu mai este împărtăşită astăzi, recunoscându-se, în general,
că regulile dreptului internaţional pot, cel puţin în anumite domenii, să
mărginească libera determinare a statelor. În plus, în prezent se mai
admite faptul că statul este obligat să respecte, la fel ca şi indivizii,
regulile dreptului subiectiv.1

6.2. Caracteristicile puterii publice.

Aşa cum am arătat, puterea publică sau puterea de stat este unul
din cele trei elemente componente ale statului. Doctrina nu a formulat o
definiţie unitară a ceea ce numim „puterea publică” pentru diferitele
epoci de dezvoltare. Dacă, în cazul monarhiilor absolute, „puterea de
stat” se confunda cu o singură persoană („L’Etat c’est moi” - „Statul sunt
eu” spunea regele Franţei Ludovic al XIV-lea), în democraţiile moderne,
puterea de stat apare ca un sistem de organe competente să exercite
funcţiile statului: legislativă, executivă şi judecătorească. În prezent,
noţiunea de „putere publică” exprimă, în mod abstract, ideea că pe un
anumit teritoriu, un sistem de organe realizează funcţiile legislativă,
executivă şi judecătorească în condiţii care exclud subordonarea lui faţă
de o autoritate superioară sau concurentă.

1
Tudor Drăganu, op. citată, p. 116
21
 Atât anterior apariţiei statului, cât şi ulterior acestui moment, în
societate au apărut diverse puteri sociale, unele având chiar caracter
politic, care aveau sau nu trăsături asemănătoare puterii publice (de
exemplu, caracter politic organizat teritorial şi coercitiv), însă puterea de
stat are o serie de caracteristici care o disting în mod categoric de alte
puteri sociale, de tipul partidelor politice, organizaţiilor sindicale,
diverselor asociaţii etc.
Profesorul Ioan Santai distinge următoarele caractere ale puterii
publice: politic, teritorial, organizat, coercitiv, unic, suveran al puterii
publice şi deplin.1
Caracterul politic al puterii de stat constă în faptul că promovează
în mod organizat şi prin mijloace specifice, interese sociale filtrate prin
conştiinţa legiuitorului şi consacrate juridic. La nivelul administraţiei,
caracterul politic al puterii publice se manifestă în modul de formare şi
organizare a Guvernului,in programul de guvernare, alegerea
autoritatilor deliberative si executive ale administratiei publice locale,
desemnarea prefecţilor, etc.
Caracterul teritorial al puterii de stat rezidă în exercitarea ei
asupra unei colectivităţi umane aşezată în mod permanent pe un anumit
spaţiu geografic delimitat de frontiere, iar apartenenţa la acesta (inclusiv
domiciliul ori reşedinţa persoanei fizice sau sediul persoanei juridice)
reprezintă un criteriu important în ceea ce priveşte modul de
manifestare a legăturii dintre stat şi subiectul de drept, precum şi în
privinţa manifestării jurisdicţiei sale asupra acestuia, stabilind totodată
limitele geografice în care şi până la care se manifestă puterea publică.
Caracterul organizat al puterii publice se manifesta în exercitarea
acesteia prin intermediul unor structuri instituţionalizate (denumite
autorităţi publice sau puteri în stat), care îndeplinesc unele atribuţii sau
funcţii specifice (legislativă, executivă şi judecătorească) şi sunt formate
din persoane care au o calitate determinată,de parlamentari, funcţionari
publici ori de magistraţi.
Caracterul coercitiv al puterii de stat rezidă în posibilitatea de a
impune individului care a incalcat legea, prin forţă, voinţa care consacră
juridic interesele sociale generale. Într-o societate, puterea de stat deţine
monopolul constrângerii fizice, având la dispoziţie mijloace proprii şi
adecvate realizării ei, rol ce revine spre executare unor autorităţi
executive specializate, cum sunt: poliţia, jandarmeria, executorii
judecătoreşti, etc.).
1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, 2003,
pp. 60-61
22
 Caracterul unic al puterii publice trebuie perceput in sensul că, pe
teritoriul unui stat nu este posibilă coexistenţa mai multor puteri publice.
Acest caracter trebuie inteles ca un ansamblu omogen, care promovează
în mod unitar aceleaşi interese generale, dar care, sub aspect
organizatoric inglobeaza cele trei sisteme de autorităţi publice (legislativ,
executiv şi judecătoreasc).
Caracterul suveran al puterii de stat semnifică prioritatea acesteia
fata de oricare alta putere sociala interna (faţă de care este supremă)
sau, putere externa (faţă de care este independentă). Acest lucru
semnifică limitarea oricărei puteri sociale interne în exercitarea ei la
condiţiile stabilite sau recunoscute de puterea publică. Pe plan extern,
alte state sau organisme internaţionale nu pot, de regulă, să-şi impună
voinţa printr-o imixtiune în afacerile altui stat care respectă normele
unanim admise ale dreptului internaţional, precum şi prevederile
tratatelor la care este parte.
Potrivit art. 2 din Constituţia României, republicată:
„(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o
exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere,
periodice şi corecte, precum şi prin referendum.
(2) Nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în
nume propriu.”
Caracterul deplin al puterii publice constă în modul nelimitat în
care se exercită, în comparaţie cu oricare alta „putere socială” legal
constituită, care are un domeniu mai restrâns de acţiune (partide,
sindicate, asociaţii, etc.) şi care nu poate împiedica realizarea puterii
publice.
Evoluţia societăţii umane a demonstrat că puterea publică nu
trebuie atribuita,prin lege,unei singure persoane sau autorităţi. Din acest
motiv, statul este format din mai multe organe de stat sau autorităţi
publice, care îndeplinesc numeroase activităţi esenţiale pentru
desfăşurarea normală a vieţii sociale, constituite în sisteme sau
mecanisme, respectiv aparat de stat. În cadrul lor întâlnim aşa-numitele
„puteri” ce realizează funcţiile sau activităţile fundamentale ale statului,
şi anume funcţia legislativă, executivă şi judecătorească.

6.3. Principiul separaţiei puterilor în stat

6.3.1. Originea şi conţinutul principiului separaţiei puterilor în stat

23
 Principiul separaţiei puterilor în stat reprezintă „o condiţie
primordială a statului de drept şi a constituţionalismului”.1 Separarea
puterilor în stat apare ca o regulă fundamentală în organizarea,
funcţionarea şi activitatea autorităţilor în ansamblul lor, regulă conform
căreia puterea publică se manifestă prin existenţa puterilor legislativă,
executivă şi judecătorească, ce funcţionează în mod independent una
faţă de alta, dar în relaţiile de colaborare şi control reciproc.
Unii autori de la sfârşitul secolului al XVIII-lea, în special Ch.
Montesquieu, au acreditat opinia potrivit căreia regimul reprezentativ,
fără separaţia puterilor statului ar putea duce la tiranie. În cazul în care
naţiunea ar delega toate funcţiile statului unui singur organ, s-ar ajunge
la atribuirea de puteri nelimitate unei persoane sau unei grupări de
persoane, ceea ce ar constitui o ameninţare a libertăţii individuale.
Mijlocul prin care acest pericol s-ar înlătura este, în concepţia
acestor autori, separaţia puterilor statului, adică atribuirea diferitelor
funcţii ale statului unor organe distincte şi independente unele faţă de
altele. Trebuie subliniat faptul că Ch. Montesquieu n-a vorbit niciodată de
principiul separaţiei puterilor statului, ci numai de separarea acestora.
Conform principiului separaţiei puterilor statului, organele astfel
create trebuie să fie independente unele faţă de altele, în sensul că nici
unele nu pot să exercite funcţia încredinţată celeilalte. În acest mod, este
cu neputinţă ca un organ al statului să fie subordonat altuia, deoarece
activitatea fiecăruia ţine numai de el însuşi, nu de voinţa unor factori
străini.
Originea principiului separaţiei puterilor statului o regăsim
deopotrivă în Anglia şi Franţa. Filozoful englez John Locke este cel care i-
a dat prima formă doctrinară, subliniind importanţa unei separări a
puterilor statului pentru garantarea libertăţii individuale.
După Locke, activitatea statului presupune trei funcţii diferite:
funcţia legislativă, executivă şi federativă. Deşi filozoful englez distinge
trei funcţii separate în activitatea de ansamblu a statului, acesta nu
consideră însă că fiecare dintre ele trebuie încredinţate unor organe
separate. În opinia sa, doar funcţia legislativă şi cea executivă trebuie să
fie exercitate de titulari distincţi şi independenţi, în timp ce puterea
federativă şi cea executivă nu pot fi decât contopite. Referitor la funcţia
judecătorească, Locke nu preconizează separarea ei de celelalte funcţii
ale statului, ci consideră că ea se încadrează în mod firesc în funcţia
legislativă.
1
Ion Deleanu, Separarea puterilor în stat. Reglementare constituţională şi jurisprudenţa
Curţii Constituţionale din România., în „Revista de Drept Public”, nr. 2/1995, p. 27
24
 Ideile lui John Locke au constituit principala sursă ideologică din
care s-a inspirat Ch. Montesquieu atunci când a reluat şi, totodată, a
aprofundat problema separaţiei puterilor statului în opera sa „De l’Esprit
des lois”. Această lucrare a făcut din Ch. Montesquieu adevăratul părinte
al teoriei separaţiei puterilor statului, teorie căreia i-a dat o nouă formă şi
consistenţă.
În sinteză, opinia lui Ch. Montesquieu a fost aceea că în oricare
stat există trei puteri distincte, şi anume: puterea legislativă, puterea
executivă şi puterea judecătorească, noţiunea de „puteri” fiind utilizată
de autor pentru a desemna activităţile fundamentale ale statului. Autorul
consideră că cele trei puteri menţionate trebuie să fie atribuite unor
organe separate şi independente unele de altele. Explicaţia dată de
Montesquieu a fost aceea că „orice om care are o putere este înclinat să
abuzeze de ea”. Din acest motiv, trebuie găsită o modalitate prin care
această tendinţă a naturii omeneşti să fie stăvilită. Modalitatea prin care
abuzul de putere ar putea fi înlăturat este, potrivit lui Montesquieu,
oprirea puterii de către putere („puterea să oprească puterea” – „que le
pouvoir arrête le pouvoir”).
Teza lui Ch. Montesquieu este astăzi tot atât de actuală ca şi în
trecut. Orice autoritate publică, indiferent de natura ei, are tendinţa de a-
şi extinde sfera de acţiune, puterea pe care o exercită. De aceea,
echilibrul puterilor presupune, „limitarea reciprocă a acţiunii
autorităţilor publice în funcţie de statutul lor constituţional şi legal”. 1
Separaţia puterilor asigură ca puterea în stat să nu poată fi concentrată
în mâna unei singure autorităţi, altfel spus, ca puterea în stat să se
exprime prin mai multe „pârghii”.
Totodată, separaţia puterilor în stat presupune, în mod necesar, şi
colaborarea lor în realizarea specializării funcţionale a fiecărei autorităţi.
În caz contrar, chiar caracterul unitar al statului ar fi periclitat.
Aceste principii se aplică în diferite regimuri democratice prin
intermediul unui sistem de ponderi şi contraponderi, sistem care diferă
nu numai în funcţie de specificul sistemului constituţional dintr-un stat
sau altul, ci şi, mai ales, în funcţie de evoluţia politică a societăţii, de jocul
forţelor politice, îndeosebi al partidelor politice, în lupta lor pentru
cucerirea şi exercitarea puterii.
Principiul separaţiei şi colaborării puterilor statale asigură ca
acestea să nu-şi depăşească limitele constituţionale şi legale ce definesc
statutul fiecărei autorităţi publice în parte, precum şi ca activitatea
1
Oliviu Gherman, Separarea şi colaborarea puterilor – principiu fundamental al statului
de drept, în „Revista de Drept Public”, nr. 2/1995, p. 12
25
acestor autorităţi să se exercite în temeiul şi cu respectarea legii. Din
acest motiv, separaţia şi colaborarea puterilor este un principiu
fundamental al statului de drept care, în ceea ce priveşte componentele
structurii statale, impune ca activitatea fiecărui sistem de autorităţi să fie
întemeiată pe lege.
Principiul separaţiei şi colaborării celor trei puteri statale a fost
consacrat ca atare în Constituţia României, republicată, care, în articolul 1
alin. (4), prevede „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi
echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul
democraţiei constituţionale”. Consacrarea expresă a acestui principiu în
Constituţia României, republicată, are avantajul pe care întotdeauna o
normă expresă îl prezintă faţă de acela rezultat în mod implicit din
interpretarea diferitelor norme. Principiul neagă opusul său, cel al puterii
unice, care întotdeauna a reprezentat o caracteristică a statului totalitar,
dictatorial.
Aşadar, acest principiu de organizare al puterii publice în statele
democratice trebuie perceput într-un dublu sens, după cum urmează:
a) pe de o parte, cele trei sisteme de autorităţi care exercită
puterea publică, respectiv puterea legislativă, executivă şi
judecătorească se organizează ca entităţi distincte, cu atribuţii proprii;
b) pe de altă parte, activitatea desfăşurată de cele trei puteri
statale se interferează, influenţându-se una pe cealaltă, într-o stare de
echilibru şi control reciproc.
Spre pildă, în relaţia dintre puterea legislativă şi cea executivă,
regimul de separaţie are un „caracter suplu”1. Parlamentul (organul
reprezentativ suprem al poporului şi unica autoritate legiuitoare a ţării)
este abilitat să investească Guvernul, care răspunde politic exclusiv în
faţa sa, iar Guvernul la rândul său, reprezintă principalul partener de
lucru al Parlamentului, îndeosebi în procesul legislativ. Tot astfel,
Preşedintele României, prin promulgarea legilor, încheie procesul
legislativ, având şi posibilitatea de a cere reexaminarea acestora în cadrul
termenului de promulgare.
Faţă de autoritatea judecătorească, regimul de separaţie este însă
rigid, nici una din autorităţile publice ce configurează puterea legiuitoare
şi cea executivă neavând posibilitatea să influenţeze sau să exercite o
ingerinţă ce ar afecta independenţa justiţiei.
Acest dublu caracter al principiului separaţiei, suplu în relaţiile
dintre legislativ şi executiv, asigurând un grad diversificat de colaborări,

1
Ibidem, p. 13
26
cu caracter specializat, între autorităţile publice specifice acestor puteri
şi rigid în relaţiile dintre legislativ şi executiv , pe de-o parte, şi puterea
judecătorească, pe de altă parte, reprezintă o particularitate a regimului
constituţional din ţara noastră. Este o particularitate nu pentru că
asemenea diferenţe nu s-ar găsi şi în alte regimuri constituţionale, ci
ţinând seama de specificul relaţiilor de colaborare dintre autorităţile
publice, în vederea asigurării, de către fiecare, a specializării sale
funcţionale, a competenţelor constituţionale şi legale ce îi revin.

27
 Capitolul II

CENTRALIZARE, DECONCENTRARE ŞI DESCENTRALIZARE

ADMINISTRATIVĂ

1. Scurtă privire istorică şi definirea conceptelor

Sub aspectul organizării politice a puterii, doctrina de drept public
operează cu trei mari noţiuni: statul unitar, statul federal şi uniunea de
state. Fără a releva particularităţile fiecăreia dintre ele, nefiind acesta
obiectul analizei noastre, vom constata că din punct de vedere
administrativ se poate vorbi de mai multe regimuri juridice, determinate
de relaţiile existente între puterea centrală şi puterile locale, şi anume:
 un regim de centralizare administrativă;
 un regim de deconcentrare administrativă;
 un regim de descentralizare administrativă (autonomie
locală)1.
Revoluţia franceză din anul 1789 şi cele care i-au urmat în secolul
XIX, au deschis calea trecerii de la conducerea centralizată, la
descentralizarea administrativă a statelor europene. Această
transformare reprezintă, în sens larg, transmiterea unei însemnate părţi
din atribuţiile şi responsabilităţile guvernului central şi a celorlalte organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale, către autorităţile
administraţiei publice locale. Acest transfer de autoritate de la nivelul
central către nivele locale şi regionale, a fost motivat de faptul că dreptul
colectivităţilor locale de a-şi administra ele însele problemele de interes
local este, din punct de vedere istoric anterior statului.Altfel spus,
nasterea administratiei locale a precedat apariţia administratiei centrale,
întrucât comunele si orasele cu nevoile, interesele şi problemele lor
specifice, au apărut înainte de naşterea statului.
Începând cu Declaraţia franceză a drepturilor omului şi
cetăţeanului şi cu apariţia teoriei separaţiei puterilor în stat, care au
condus la detaşarea executivului de puterea legislativă şi judecătorească,
s-a declanşat procesul de constituire a unei administraţii publice
descentralizate.

1
Jean-Pierre Dubois, Droit administratif, tome I, Eyrolles, Paris, 1992, p. 17
28
 Numeroase elemente ale sistemului administrativ francez au fost
preluate în secolul al XIX-lea şi de catre principatele dunărene.
Ideea de autonomie locală a fost stipulată pentru prima dată în
Regulamentele Organice ale Munteniei si Moldovei,care consacrau
dreptul orăşenilor de a-şi promova şi apăra interesele, prin sfaturi
orăşeneşti, alese de ei înşişi.
Bazele moderne ale administraţiei publice locale în tara noastra,
au fost puse prin reformele legislative ale domnitorului Al. I. Cuza din
1864, respectiv prin Legea pentru comunele urbane şi rurale nr. 394 din
31 martie 18641 şi Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene nr. 396 din
31 martie 18642. Cele două legi au consacrat judeţele şi comunele ca
circumscripţii teritorial-administrative, investite cu personalitate juridică,
conferindu-le atribuţii cu caracter patrimonial şi de putere publică,
administrate de consilii alese.
Totodata,aceste două reglementări pot fi considerate ca fiind
primele acte normative care, în detrimentul centralismului administrativ,
au promovat descentralizarea administrativă. Fiind făcuţi aceşti primi
paşi, în art. 106 al Constituţiei din 1866 3 se prevedea că instituţiile
comunale şi judeţene sunt reglementate prin lege, ca în art. 107 să se
stipuleze faptul că „aceste legi vor avea la bază descentralizarea
administraţiunii mai completă şi independenţa comunală”.
Aceeaşi poziţie a fost adoptată ulterior, de legiuitorul constituant
din 1923, care în art. 108 stipula:
„(1) Instituţiunile judeţene şi comunale sunt regulate de legi.
(2) Aceste legi vor avea la bază descentralizarea administrativă...”
Reglementând în continuare modul de formare a consiliilor
judeţene şi a celor comunale, în alin. (3) se prevedea că membrii
consiliilor judeţene şi comunale sunt aleşi de către cetăţenii români, prin
vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu şi cu reprezentarea
minorităţilor naţionale, după formele prevăzute de lege. Desemnarea pe
calea votului a membrilor consiliilor judeţene şi comunale constituie una
din trăsăturile esenţiale ale organelor administraţiei publice locale care le
şi conferă acestora autonomia.
Deşi cele două Constituţii proclamau principiul descentralizării
administrative, în realitate, prin legile de organizare administrativă din
1925, dar mai ales cele din 1929 şi 1938, administraţia publică locală din

1
Publicată în Monitorul Oficial din 31 martie 1864
2
Publicată în Monitorul Oficial din 31 martie 1864
3
Publicată în Monitorul Oficial nr. 142 din 13 iulie 1866
29
ţara noastră era organizată şi funcţiona având la bază principiul
centralizării.
Astfel, prin Legea pentru unificarea administrativă din anul 1925,
s-a prevăzut că reprezentantul puterii centrale în judeţe era prefectul
(art.333), în plase, pretorul (art. 356), iar în comune, notarul (art. 366),
toţi aceştia fiind salarizaţi de către stat, prevederi care atestă în mod
indubitabil centralismul administraţiei.
Legea pentru organizarea administraţiei locale din 3 august 1929,
prin art. 292, împărţea ţara în 7 centre de administraţie şi inspecţie locală,
numite directorate ministeriale locale, cu reşedinţa la Bucureşti,
Cernăuţi, Chişinău, Cluj, Craiova, Iaşi şi Timişoara. Conform art. 298 din
lege, directorul ministerial era reprezentantul Guvernului, şeful ierarhic al
tuturor serviciilor ministeriale din directorat şi avea în subordinea sa
prefecţii judeţelor care compuneau directoratul, fiind în acelaşi timp şi
şefii poliţiei din judeţele respective.
Prin Legea administrativă din 14 august 1938 s-au înfiinţat 10
ţinuturi, cuprinzând de la 4 până la 10 judeţe fiecare. Potrivit art. 54 din
lege, descentralizarea serviciilor ministeriale s-a făcut în circumscripţii,
care corespundeau ţinuturilor, fiecare minister având un serviciu
exterior, care funcţiona pe lângă rezidentul regal, iar acesta era, conform
art. 62, reprezentantul Guvernului în ţinut şi administratorul acestuia.
Constituţiile din 19481, 19522 şi 19653 prevedeau, pentru organele
locale ale administraţiei de stat, o dublă subordonare, atât faţă de
consiliile (sfaturile) populare, organe locale ale puterii de stat, care le şi
formau, precum şi faţă de organele administraţiei de stat ierarhic
superioare, reieşind astfel, în mod indubitabil, caracterul centralizat al
administraţiei, expresie a totalitarismului care a definit acea perioadă.
Făcând această succintă trecere în revistă a evoluţiei
reglementărilor legale privind organizarea administraţiei, trebuie să
relevăm faptul că principiile centralizării, descentralizării şi
desconcentrării administraţiei locale au constituit un permanent obiect
de studiu al marilor noştri doctrinari în dreptul administrativ, mai ales în
perioada interbelică.
Astfel, analizând centralizarea administrativă, prof. Anibal
Teodorescu arăta că „centralizarea este sistemul de administraţie în care
raportul de dependenţă între cele două categorii de organe este atât de
strâns, încât interesele judeţene sau locale sunt conduse după normele
1
Publicată în Monitorul Oficial nr. 87 bis din 13 aprilie 1948
2
Publicată în Monitorul Oficial din data de 27 septembrie 1952
3
Republicată în Buletinul Oficial nr. 65 din 29 octombrie 1986
30
de reglementare venite de la centru, de către organele instituite, de
către funcţionari numiţi direct de puterea centrală şi cu mijloacele
financiare procurate de centru.”1
Abordând aceeaşi chestiune, prof. Paul Negulescu arăta că atunci
„când un stat este astfel organizat încât satisfacerea intereselor locale
sau speciale se face prin servicii publice, depinzând direct de puterea
centrală şi ai căror titulari sunt numiţi de dânsa, atunci se zice că statul
este centralizat. Prin urmare, prin centralizare trebuie să înţelegem
regimul administrativ în care autorităţile locale şi speciale sunt numite de
puterea centrală şi depind direct de dânsa.”2
Cu alte cuvinte, în centralism autoritatea şi puterea de decizie se
află în mâna guvernului central şi a reprezentanţilor săi, nu există sau
există foarte puţine organe alese, iar sfera atribuţiilor ce revin organelor
locale este foarte restrânsă.
În opinia prof. Anibal Teodorescu, descentralizarea administrativă
este sistemul în care autorităţile judeţene sau locale au puterea de a
priveghea singure la satisfacerea intereselor lor, prin organe alese de
administraţi şi cu mijloace financiare proprii.3
Referindu-se la acelaşi principiu de organizare a administraţiei
prof. Paul Negulescu sublinia:
„Când însă regimul administrativ admite ca îngrijirea şi rezolvarea
intereselor locale sau speciale să fie încredinţate la autorităţi ai căror
titulari, aleşi de corpul electoral local, pot să stabilească norme valabile
pentru locuitorii din aceea localitate, atunci avem descentralizare.” 4
Se poate conchide că pentru a exista o descentralizare efectivă,
unităţilor administrativ-teritoriale trebuie să li se recunoască
„personalitatea morală”, „un patrimoniu distinct de acela al statului” şi
„exerciţiul unor drepturi de putere publică”.
Analizând cele două principii, centralizarea şi descentralizarea,
prof. Paul Negulescu combate teza potrivit căreia ar viza şi sfera
politicului.
„După noi expresiunile de centralizare şi descentralizare
trebuiesc întrebuinţate numai când e vorba de organizarea
administrativă a unui stat şi de stabilit raporturile între puterea centrală
1
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a II-a, Bucureşti, 1929, p.
240
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan,
Bucureşti, 1934, pp. 6-10
3
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, ediţia a II-a, vol. I, 1929, Bucureşti, p.
240
4
Paul Negulescu, op. citată, p. 610
31
şi serviciile administrative locale şi speciale … Or, când vorbim în dreptul
administrativ de descentralizare, nu înţelegem ca subdiviziunile
teritoriale ale statului să aibă o autonomie complectă, ele nu au decât
dreptul de a-şi rezolva unele chestiuni de interes local. Prin centralizarea
politică a unui stat, nu s-ar putea înţelege decât un stat unitar, iar printr-
un stat descentralizat politiceşte, un stat federal.”1
Aşadar, descentralizarea se situează exclusiv în domeniul
administraţiei fiind limitată, conform voinţei legiuitorului, care-i acordă
acesteia „drepturi derivate”, adică o anumită competenţă.
În legătură cu modul de exercitare a administraţiei publice,
centrale şi locale, se impune să mai analizăm două aspecte privind
centralizarea şi descentralizarea în judeţe şi oraşe a serviciilor publice ale
ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei
centrale.
Prin deconcentrare administrativă prof. Anibal Teodorescu
înţelegea „a lărgi cât mai mult atribuţiile agenţilor puterii centrale aşezaţi
în judeţe şi comune”, iar prof. Paul Negulescu analizând acelaşi principiu,
îl definea astfel:
„Când se acordă unei autorităţi locale sau speciale, ai cărui titulari
sunt numiţi de puterea centrală, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se
poate zice că avem descentralizare, cu toate că s-ar putea acorda o
oarecare autonomie acelei autorităţi. În cazul acesta avem o diminuare a
sistemului de centralizare. Această formă micşorată de centralizare
poartă numele de deconcentrare.”2
Deci, ne găsim în prezenţa unei desconcentrări administrative în
cazurile în care organele centrale ale administraţiei publice lărgesc
competenţele serviciilor proprii descentralizate în unităţile administrativ-
teritoriale în care acestea au fost organizate.
Aşadar, deconcentrarea administrativă este o formă de diminuare
a centralizării administrative şi nu un element al descentralizării
administrative. Ne-am afla în prezenţa unei descentralizări administrative
numai în cazurile în care organele administraţiei publice centrale ar
transmite organelor administraţiei publice locale alese, respectiv
consiliilor locale şi judeţene şi primarilor, o parte din atribuţiile lor,
pentru că, aşa cum arată prof. Antonie Iorgovan „autorităţile
descentralizate nu sunt decât cele care realizează autonomia locală,

1
Idem, p. 614
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 611
32
autorităţi alese de cetăţeni, adică consiliile locale, primarii şi consiliile
judeţene.”3

2. Centralizarea administrativă
Prin centralizare administrativă se înţelege organizarea şi
funcţionarea unui sistem administrativ în cadrul căruia exercitarea
atribuţiilor administrative este conferita numai de organele statului.
În centralism, autoritatea vine întotdeauna dela cel mai inalt nivel
ierarhic, guvernul central şi reprezentanţii săi in teritoriu deţin in
totalitate puterea de decizie, nu există sau sunt prea puţine organe
alese, iar atribuţiile acestora sunt restrânse. Între organele centrale,pe
de o parte, şi cele locale ale administraţiei,pe de alta parte, există
raporturi de subordonare riguros reglementate prin lege.
Acest sistem administrativ a cunoscut o lungă istorie, fiind
promovat de doctrinele etatiste, caracterizate prin elementul dominant,
centralismul de stat, în detrimentul iniţiativei locale.
Doctrinele etatiste s-au bucurat de o largă popularitate în cea de-
a doua jumătate a secolului al XIX-lea, reuşind să se impună în importante
state europene ca Franţa, Germania, Rusia, etc. Cele mai importante
variante ale doctrinelor etatiste au fost considerate următoarele:
a) doctrina socialismului de stat, reprezentată prin lucrările lui
Schumacher, care a jucat un rol important în Germania la
finele secolului XIX;
b) doctrina solidaristă, al cărui reprezentant de marcă a fost
Leon Bourgeois;
c) doctrinele socialiste şi comuniste.
Un element comun al acestor doctrine îl reprezintă teza potrivit
căreia, activitatea izolată a unui individ este inferioară activităţii
sofisticate şi coordonate a mai multora, combătând astfel doctrina
individualistă, promovata de doctrina liberală.
Adepţii doctrinelor etatiste sunt susţinătorii convinşi ai
protecţionismului de stat în domeniile „strategice” ale societăţii,
militează pentru supravegherea continuă a individului prin introducerea
autorizării prealabile, altfel spus, promovează limitarea drepturilor şi
libertăţilor cetăţeneşti.
După cel de-al doilea război mondial, în statele Europei Centrale şi
de Est au fost instaurate regimuri comuniste, pro-sovietice, care au
cunoscut experienţa unor sisteme de administrare super-centralizate, în
3
Antonie Iorgovan, op. citată, Vol. I, 2001, p. 448
33
care toate autorităţile administrative erau subordonate ierarhic statului-
partid1, partidul unic fiind singura putere conducătoare.
În concluzie, centralizarea administrativă ca sistem de organizare
statală prezintă următoarele caracteristici:
 statul este singura persoană morală de drept public, politico-
teritorială;
 interesul public este unic, cel al statului centralizat;
 organizarea administraţiei se bazează pe o ierarhie strictă,
subordonată faţă de guvernul central;
 competenţa autorităţilor locale este limitată, reprezintă
voinţa statului şi nu pe cea a a colectivităţilor locale;
 statul exercita un riguros control ierarhic (anterior,
concomitent şi posterior), putând anula, modifica sau
suspenda actele autorităţilor locale.

3. Deconcentrarea administrativă
Acest principiu îşi găseşte suportul constituţional în art. 120 alin.
(1) din Constituţia României, republicată, conform căruia: „Administraţia
publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile
descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice.”
Inconvenientele şi dezavantajele centralizării administrative, sub
aspectul eficacităţii activităţii administraţiei, sunt rezolvate parţial în
regimul administrativ deconcentrat.
Trebuie precizat faptul că în cadrul organizării administrative a
unui stat, nu poate fi vorba numai despre centralism sau descentralizare,
între acestea existând moduri de organizare intermediară.
Prin deconcentrare se realizează un transfer de autoritate, care,
dacă nu este riguros stabilită, poate stânjeni viaţa locală mai mult decât
sistemul centralizat, prin apropierea tutorelui, reprezentant al puterii
centrale, de colectivitatea locală.
Conform art.2 lit. j din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006 2
deconcentrarea reprezintă „redistribuirea de competenţe administrative
şi financiare de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale către propriile structuri de specialitate din
teritoriu”.

1
V. Popa, I. Munteanu, De la centralism spre descentralizare, Editura Cartier, Chişinău,
1998, p.16
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
34
 Aşadar, caracteristicile centralizării administrative se menţin, cu
excepţia faptului că în teritoriu nu mai există simplii agenţi ai centrului, ci
autorităţi administrative propriu-zise, care dispun de competenţe proprii.
Aceste structuri sunt numite şi revocate de centru, faţă de care
sunt subordonate şi răspunzătoare. Ele deservesc interesul unic al
statului, dar pentru anumite chestiuni de interes local (de mai redusă
importanţă) au competenţe proprii, problemele de interes major
constituind exclusiv atributul centrului.
Modul în care se realizează partajarea competenţei între centru şi
autorităţile administrative desconcentrate, reflectă gradul de
deconcentrare administrativă. În toate situaţiile însă, structurile
teritoriale desconcentrate au obligaţia de a raporta centrului situaţia din
teritoriu şi de a executa ordinele acestuia.
Deconcentrarea poate îmbrăca două forme:
a) pe verticală, sporindu-se competenţele serviciilor
exterioare ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei centrale;
b) pe orizontală, amplificându-se în acest caz
competenţele conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-
o circumscripţie administrativă, cum ar fi prefectul, spre pildă.
În concluzie, relevăm că şi acest sistem de organizare
administrativă menţine o administraţie unitară, care însă nu mai
păcătuieşte prin uniformitate, autorităţile desconcentrate putând adapta
la specificul local măsurile şi ordinele transmise de la centru.
Totuşi, trebuie reţinut faptul esenţial acela că deconcentrarea
administrativă menţine puterea ierarhică în detrimentul autonomiei
locale.

4. Descentralizarea administrativă
Fără a fi un sistem de organizare perfect, descentralizarea
administrativă şi-a dovedit viabilitatea în toate statele cu democraţie
dezvoltată şi economie de piaţă, motiv pentru care trebuie promovată şi
în sistemul de organizare al administraţiei şi serviciilor publice româneşti.
Descentralizarea administrativă prezintă următoarele
particularităţi:
 statul încetează să mai fie singura colectivitate teritorială
recunoscută şi unica persoană juridică de drept public;
 colectivităţile teritoriale locale, organizate potrivit legii
(judeţele, oraşele si comunele) sunt persoane morale de drept
35
 public,politico-teritoriale, având capacitate de drept public şi
interese publice proprii, distincte de cele ale statului;
 pentru satisfacerea intereselor publice, colectivităţile locale
dispun de autorităţi administrative proprii precum şi de
mijloacele materiale, financiare şi umane necesare.1
 autorităţile administratiei publice locale reprezentative cărora
colectivităţile locale le va încredinţa administrarea treburilor
publice se desemnează prin vot universal, egal, direct, secret
şi liber exprimat. Aşadar, puterea autorităţilor reprezentative
de la nivelele locale nu vine de la centru, ci de la corpul
electoral local, pe calea alegerilor. Ele nu sunt numite, nu se
subordonează şi nu pot fi revocate de administraţia statului.
In consecinţă, administraţia publică îşi pierde caracterul
unitar, ea fiind formată din administraţia statului şi
administraţia colectivităţilor locale.
 existenţa unui control de stat, denumit tutelă
administrativa,care se exercita asupra legalităţii activităţii
desfăşurate de autorităţile administratiei publice locale
autonome.
În literatura de specialitate din ţară şi din străinătate
descentralizarea îmbracă două forme: descentralizarea teritorială şi
descentralizarea tehnică (descentralizarea serviciilor publice).2
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese
comune ale locuitorilor dintr-o fracţiune geografică, porţiune din
teritoriul de stat (judeţ, oraş, comună), interese distincte faţă de
interesele naţionale, şi care se manifestă în cele mai diverse domenii de
activitate.
Descentralizarea tehnică care constă în descentralizarea
serviciilor publice, presupune existenţa unor persoane morale de drept
public care prestează servicii publice de interes local, detaşate din sfera
serviciilor statale. Aceste persoane morale au fost denumite în literatura
de specialitate din perioada interbelică stabilimente publice locale. 3

1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Universităţii
„Lucian Blaga”, Sibiu, 1998, p. 174; C.G. Rarincescu, Drept administrativ, Editura „Gh.
Stăncescu”, Bucureşti, 1927, p. 197; Antonie Iorgovan, op.citată, vol. I, 2001, p. 59
2
Andre de Laubadere, Manuel de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1978, p. 157; Antonie
Iorgovan, Drept administrativ - Tratat elementar, Editura Actami, Bucureşti, 1994, pp.
214-216
3
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a IV-a,
Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 171
36
 Doctrina actuală reţine ideea potrivit căreia descentralizarea
teritorială constă în repartizarea unor atributii administrative, impusă de
diversitatea socială şi politică a ţărilor, asupra întregului teritoriu, în timp
ce descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei repartizări
armonioase a funcţiilor între diferite ramuri ale administraţiei. Prima
răspunde, astfel, unor aspiraţii politice, iar cea de-a doua unor preocupări
de eficienţă, de gestionare a intereselor locale.
Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a
aprecia descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă
şi nu una politică, aceasta întâlnindu-se numai în situaţia statelor
federale.
Opiniile exprimate în doctrină îşi găsesc şi un suport legal.
Astfel, descentralizarea este definită ca fiind: „transferul de
competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei
publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul
privat”.1

5. Autonomia locală
Potrivit opiniilor exprimate în literatura de specialitate din
perioada interbelică, principiul descentralizării în organizarea
administraţiei presupune şi autonomia locală, nu de puţine ori cele două
principii fiind tratate împreună.
Prof. Anibal Teodorescu considera că autonomia locală s-a
manifestat din punct de vedere istoric anterior apariţiei statului, ea
păstrându-se ca realitate socio-psihologică şi economică chiar şi în cele
mai totalitare regimuri.
Ca realitate juridică însă, autonomia locală a fost,este şi va fi
influenţată de mai mulţi factori, printre care: tradiţia istorică, cadrul
geografic, resursele economice, gradul de instrucţie civică sau politică şi
nu în ultimul rând de reglementările naţionale şi internaţionale.
În viziunea contemporană, autonomia locală se manifestă sub mai
multe aspecte şi pe mai multe planuri.
Astfel, sub aspectul capacităţii juridice, colectivităţile locale
(regiunile, judeţele, oraşele, comunele etc.) sunt subiectele de drept
distincte de stat, având interese publice proprii, recunoscute ca atare de
legiuitor.

1
Vezi art.2 lit.l din Legea-cadru a descentralizării nr. 195 din 22 mai 2006, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
37
 Pe plan instituţional, acestea sunt reprezentate de autorităţi
administrative proprii, alese prin vot universal (consilii locale, consilii
judeţene, primari) şi care nu se găsesc în raporturi de subordonare faţă
de aparatul de stat central.
În planul autonomiei decizionale, autorităţile administraţiei
publice locale au competenţe generale şi adoptă decizii în interesul
colectivităţilor pe care le reprezintă.
În sfârşit, dar cel puţin de aceeaşi importanţă, autonomia locală
nu se poate manifesta în mod real decât dacă este recunoscută şi în
planul resurselor financiare, materiale şi umane de care dispun.
Astfel, colectivităţile locale au bugete proprii, dispun de un
patrimoniu în care sunt incluse bunurile ce aparţin domeniului public şi
privat al judeţului, oraşului sau comunei şi sunt deservite de funcţionari
publici selectaţi pe criteriul competenţei.
Problema autonomiei locale s-a pus cu tot mai multă acuitate în
ultimii 15 – 20 de ani ai secolului trecut, cu deosebire în spaţiul european,
fiind adoptată la Strasbourg la data de 15 octombrie 1985 Carta
europeană a autonomiei locale, ratificată de Parlamentul României prin
Legea nr. 199/19971.
Conform art. 3 pct. 1 din Cartă, „Prin autonomie locală se înţelege
dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice
locale de a soluţiona şi de a gestiona în cadrul legii, în nume propriu şi în
interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice.”
Aproape identic, Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001,
republicată, stipulează în art. 3 (1): „Prin autonomie locală se înţelege
dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale
de a soluţiona şi gestiona, în numele şi interesul colectivităţilor locale pe
care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.”
Apoi, în art. 4 al legii este stabilit conţinutul autonomiei locale,
specificându-se că este numai administrativă şi financiară şi priveşte
organizarea, funcţionarea, competenţele, atribuţiile şi gestionarea
resurselor care aparţin unităţii administrativ-teritoriale.
Aşadar, autonomia locală nu trebuie confundată cu independenţa
absolută, cu o izolare totală a autorităţilor administraţiei publice locale,
faţă de administraţia centrală de stat. Ea nu poate îmbrăca înţelesul
independenţei acordate unei colectivităţi politice.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 331 din 26 noiembrie 1997
38
 Autorităţile prin care se exercita autonomia locală nu au putere
de decizie politică majoră, ci îşi desfăşoară activitatea în funcţie de voinţa
politică statală, exprimată în legile adoptate de Parlament.

39
 Capitolul III

DREPTUL ADMINISTRATIV - CADRU JURIDIC DE REALIZARE A

ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Dreptul administrativ - ramură a dreptului public

Normele juridice apricabile in societate au fost grupate, încă din
timpul Imperiului Roman, în două mari categorii: norme de drept
„public” şi norme de drept „privat”.
Evoluţiile ulterioare ale societăţii omeneşti şi implicit ale dreptului
nu au înlăturat separaţia dintre cele două mari categorii şi nici nu au creat
altele noi, ramurile de drept apărute ulterior încadrându-se într-una sau
alta dintre ele.
Trebuie menţionat totuşi faptul că „teoria generală a dreptului
socialist” din ţara noastră nu mai recunoştea împărţirea dreptului în
public şi privat, asupra acestei teorii revenindu-se după Revoluţia din
1989.1
Făcând o sinteză a studiilor întreprinse în materie, putem afirma
că „dreptul public” cuprinde normele juridice care reglementează
următoarele domenii:
 organizarea şi funcţionarea statului;
 raporturile(relatiile) care se stabilesc intre diferitele autorităţi
publice;
 raporturile statuate intre stat si celelalte autorităţi publice, pe
de o parte şi particulari, persoane fizice şi juridice, pe de altă
parte;
 raporturile dintre state;
Aceste norme sunt grupate în funcţie de specificul obiectului de
reglementare în ramuri distincte de drept, din dreptul public făcând
parte următoarele ramuri de drept: constituţional, administrativ, penal,
procesual penal şi procesual civil, internaţional public, celelalte ramuri de
drept alcătuind dreptul privat.

1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, 1996, p. 7, pct. 7
subsol
40
 Prof. Paul Negulescu arăta că: „Dreptul public se ocupă de
interesele generale, studiază organizarea politică a colectivităţii,
stabileşte organele ei, arată raporturile care există între aceste organe,
între aceste organe şi între alte grupuri sociale, precum şi raporturile
dintre particulari şi aceste grupări; el stabileşte normele după care au să
procedeze, în limitele stabilite de lege, deţinătorii puterii publice; pe câtă
vreme dreptul privat se ocupă cu satisfacerea şi regularea intereselor
particulare.”1
Autorul consideră că este importantă distincţia dintre dreptul
public şi dreptul privat, între cele două ramuri de drept existând
deosebiri de esenţă, astfel:
a) normele de drept privat sunt mai cristalizate şi mai stabile
decât cele de drept public, ultimele fiind mult mai elastice şi variabile
întrucât depind în mod direct de factorul politic;
b) în dreptul privat, orice persoana poate fi titulara a unui drept,
indiferent dacă are sau nu cetăţenia statului respectiv, fără deosebire de
naţionalitate, religie şi sex, spre deosebire de dreptul public care are
norme specifice, impunând unele interdicţii;Spre pilda, domiciliul într-o
anumită unitate administrativ-teritorială condiţionează mandatul
primarului,conform art.72,alin.(2),lit.c)din Legea nr.215/2001-legea
administratiei publice locale,republicata;
c) în timp ce dreptul public se bazează pe reglementarea prin lege
a competentei autoritatilor publice,exercitarea acesteia fiind obligatorie
pentru autoritatile publice, în dreptul privat este aplicabil principiul
potrivit căruia „tot ceea ce nu este interzis este permis”;
d) în instituţiile dreptului privat, cu excepţia celor privind instituţia
familiei, constatăm preponderenta caracterului lucrativ (profitabil) al
acestora, spre deosebire de instituţiile de drept public in cadrul carora
primează satisfacerea interesului general. ( Spre exemplu: contractul de
vânzare-cumpărare,contractul de locaţiune etc., comparativ cu serviciile
publice de sănătate, cultură, etc.).
e) în dreptul public, publicitatea si transparenta constituie
principii definitorii, viaţa publică desfăşurându-se în mod public, spre
deosebire de dreptul privat guvernat de principiul confidenţialitatii. De
exemplu, şedinţele consiliului local, ale instanţelor judecătoreşti etc.
sunt publice, deosebit de normele dreptului muncii,dreptului civil

1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale., vol. I, ediţia a IV-a,
Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, pp. 33-34
41
etc.potrivit carora - salariul, contul în bancă etc. - sunt informatii
confidentiale)2.

2. Obiectul, definiţia şi trăsăturile dreptului administrativ

Activitatea desfăşurată de autorităţile administraţiei publice este
foarte diversă şi complexă, precum la fel de diverse şi complexe sunt
problemele celor pe care-i administrează, persoane fizice şi juridice.
Această activitate, după cum am văzut deja, este reglementată de un
complex de norme juridice, dintre acestea un grup special formând
ramura dreptului administrativ.
În consecinţă, se poate afirma că obiectul dreptului administrativ
îl constituie acel grup de norme juridice care reglementează anumite
relaţii sociale din sfera de administrare a treburilor statului şi ale
colectivităţilor locale, alte categorii de relaţii sociale fiind reglementate
prin norme aparţinând altor ramuri de drept, cum ar fi: dreptul
constituţional, dreptul civil, dreptul financiar, dreptul familiei, etc.
Este indubitabil faptul că normele dreptului administrativ
reglementează organizarea, funcţionarea şi activitatea administraţiei
publice în principal, normele dreptului administrativ aplicându-se
administraţiei publice împreună şi cu alte norme juridice aparţinând altor
ramuri de drept.
Pe de altă parte, normele dreptului administrativ nu acţionează
exclusiv în sfera de activitate a autorităţilor administraţiei publice, ci aşa
cum am mai relevat, se aplică şi autorităţilor care exercită puterea
legislativă sau judecătorească, în anumite situaţii.
Analizând relaţiile sociale din sfera administraţiei publice
reglementate de dreptul administrativ împreună cu alte ramuri ale
dreptului public, prof. Antonie Iorgovan reţine trei situaţii, după cum
urmează:
a) raporturi reglementate de dreptul administrativ, subsecvent
altei ramuri de drept (ex. dreptul constituţional);
b) raporturi reglementate de dreptul administrativ, ca drept
comun pentru alte ramuri (ex. dreptul financiar);
c) raporturi reglementate de dreptul administrativ în colaborare
cu alte ramuri (ex. dreptul internaţional public).
În alte situaţii, raporturile sociale din sfera administraţiei publice
sunt reglementate de dreptul administrativ împreună cu ramuri ale
dreptului privat şi nu ale dreptului public precum în exemplele sus-
2
Paul Negulescu, op. citată, pp. 35-37
42
menţionate. În aceste situaţii, dreptul administrativ cu încărcătura sa
politico-statală de putere publică, joacă rolul de „drept comun” pentru
anumite instituţii juridice sau chiar ramuri ale dreptului privat, cum este
cazul dreptului familiei, dreptului civil, dreptului funciar etc., guvernând
şi orientând aceste reglementări în sfera administraţiei publice. Această
întregire şi mijlocire dintre normele diferitelor ramuri de drept, are drept
consecinţă crearea unor reglementări complexe, dând naştere unor
instituţii mixte de drept administrativ şi de drept civil sau de drept
administrativ şi dreptul familiei ori de dreptul muncii.
În sfârşit, în dreptul public contemporan este admisă teza potrivit
căreia normele de drept administrativ, în condiţiile prevăzute de lege,
pot reglementa şi relaţii sociale din sfera „faptului administrativ” care
mijloceşte realizarea competenţei altor organe de stat decât cele
administrative (de exemplu, refuzul de a rezolva o cerere), teză
consacrată şi în art. 52 din Constituţie. În aceste situaţii, de vreme ce
regimul administrativ este impus de legiuitorul constituant ca mijloc şi nu
ca scop în sine, este firesc să apreciem că el intervine într-un raport
subsecvent faţă de alte regimuri, mijlocind însă realizarea acestora. În
contextul prezentat, dreptul administrativ poate fi definit ca fiind acea
ramură a dreptului public, care reglementează relaţiile sociale din sfera
administraţiei publice, precum şi pe cele de natură conflictuală, dintre
autorităţile administraţiei publice sau alte autorităţi statale, pe de o
parte, şi cei vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ale
acestor autorităţi, pe de altă parte1.
Din definiţie putem desprinde următoarele trăsături ale dreptului
administrativ:
a) Dreptul administrativ este o ramură a dreptului public;
b) Dreptul administrativ cuprinde norme care stabilesc
organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei
publice, a serviciilor publice, precum şi raporturile dintre ele;
Aceste norme de natură administrativă le regăsim în: Constituţie,
legi organice, legi ordinare, precum şi în acte administrative (ordonanţe
şi hotărâri ale Guvernului, ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor, hotărâri
ale consiliilor locale etc.). Tocmai pentru aceste considerente, normele
de drept administrativ nu trebuie confundate şi identificate cu actele
administrative, iar, pe de altă parte, actele administrative pot să cuprindă
norme specifice altor ramuri de drept, spre exemplu: de drept financiar,
civil, dreptul muncii etc. În acelaşi timp însă, dreptul administrativ nu

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 121
43
cuprinde toate normele juridice care reglementează administraţia, ele
rezultând din norme ale dreptului civil (raporturile patrimoniale din
cadrul administraţiei publice, spre exemplu), de drept financiar etc. ;
c) Obiectul propriu de reglementare al dreptului administrativ îl
formează relaţiile sociale specifice administraţiei publice,
denumite raporturi juridice de drept administrativ;
d) Consacra un ansamblu de reguli specifice activităţilor
administrative, care se diferenţiază de cele care
reglementează relaţiile dintre particulari, reguli care constituie
„regimul juridic administrativ” şi care deosebeşte dreptul
administrativ de dreptul privat, în special de dreptul civil.
În principiu, problemele care apar în activitatea organelor
administraţiei publice se pun în alţi termeni faţă de cele născute între
particulari, diferenţă generată de faptul că organele administraţiei sunt
înzestrate cu putere publică şi acţionează în scopul satisfacerii interesului
general, pe când particularii, de pe poziţii de egalitate, urmăresc
satisfacerea intereselor proprii, rezultând de aici, în mod evident,
specificitatea administraţiei.
Pe de altă parte, tehnica juridică de acţiune a autorităţilor
administraţiei publice este diferită de cea utilizată de particulari în
raporturile dintre ei.
Astfel, emiterea (adoptarea) actelor de drept administrativ se
realizează cu îndeplinirea unor formalităţi procedurale premergătoare,
concomitente şi ulterioare, cu respectarea unor condiţii de fond şi formă
ale actului administrativ, spre deosebire de actele civile – în care
operează principiul consensualismului.
De asemenea, autorităţile administraţiei publice pot hotărî, în
mod unilateral, organizarea şi funcţionarea unor servicii publice.
Toate aceste elemente sunt proprii raporturilor de drept
administrativ, în care este implicată administraţia publică.
e) Caracterul de mobilitate al normelor sale, superior faţă de cel
al normelor dreptului privat.Acest caracter decurge din
necesitatea adaptării dreptului public la specificul
administraţiei, acela de a servi interesul public, aflat într-o
continuă si dinamica transformare.
Ca o consecinţă firească a acestei realităţi sociale, în dreptul
administrativ asistăm deseori la modificări, completări şi abrogări de acte
normative, spre deosebire de dreptul privat in cadrul caruia legislaţia se
bucură de o stabilitate mult mai mare.

44
 f) În dreptul administrativ,apararea interesul public are
prioritate faţă de protectia interesului privat.
Ideea de bază a acestei trăsături este aceea că, în orice stat de
drept voinţa politică este exprimată în lege, ea reprezintă interesele
statului şi ale colectivităţilor locale şi-n consecinţă prevalează în faţa
interesului privat.
Cu toate acestea, interesul privat este ocrotit prin variate
modalităţi, astfel încât particularul să nu sufere abuzuri din partea
administraţiei publice.
Aşa de exemplu, art. 52 din Constituţia României precum şi Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 conferă persoanelor fizice şi
juridice posibilitatea de a se adresa instanţelor judecătoreşti, ori de câte
ori consideră că administraţia publică,prin actele si actiunile sale, le-a
lezat un drept subiectiv sau un interes legitim.
g) Inexistenţa unui cod administrativ.
Marea diversitate a normelor şi frecventele modificari care survin
în legislaţia din domeniul administratiei publice, au determinat
inexistenţa unei codificări a dreptului administrativ, acest demers fiind
foarte dificil de realizat.
h) Răspunderea în dreptul administrativ constituie de asemenea
o particularitate a acestuia.
În condiţiile statului de drept, este firesc ca atât statul, precum şi
autorităţile administraţiei publice,demnitarii şi funcţionarii publici care le
compun să răspundă pentru acţiunile lor, formele specifice de
răspundere şi pedepsele aplicabile acestora constituind obiectul unor
reglementări speciale,cum sunt:Legea nr. 115/19991 privind
responsabilitatea ministerială, Legea nr. 188/1999 2 privind Statutul
funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare etc..

3. Normele dreptului administrativ

Normele de drept administrativ reglementează conduita
subiecţilor de drept, autoritati publice,persoane fizice si persoane
juridice,care participă la înfăptuirea administraţiei publice Normele
dreptului administrativ se particularizează prin următoarele trăsături:
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările ulterioare, modificată şi completată prin
Legea nr. 251 din 23 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
574 din 4 iulie 2006
45
 a) reglementează raporturi sociale care se stabilesc între
autorităţile administraţiei publice, precum şi între acestea şi particulari
(persoane fizice şi juridice), în realizarea sarcinilor administraţiei publice;
b) normele dreptului administrativ sunt foarte variate, fiind
întâlnite practic în aproape toate domeniile şi sectoarele de activitate;
c) cu excepţia celor cuprinse în Constituţie şi în legi, normele
dreptului administrativ se emit în baza şi în vederea executării legii.
În ceea ce priveşte structura lor, aidoma ca la oricare normă
juridică si la normele dreptului administrativ întâlnim o structură logico-
juridică şi o structura tehnico-juridică.
Structura logico-juridică este formată din trei elemente,
respectiv: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea, cu particularitatea că ipoteza
este deseori foarte dezvoltată, iar dispoziţia se prezintă, de regulă, în
termeni imperativi.
Ipoteza prevede împrejurările şi condiţiile în care se aplică,
precum şi subiecţii la care se referă dispoziţia. Tot în ipoteză sunt
cuprinse şi alte părţi ale normei, cum sunt: definiţiile, principiile, scopul
activităţii unui organ, înţelesul unor termeni etc.
Dispoziţia normei consacră conduita pe care trebuie să o urmeze
subiectii de drept la care se referă .Cu alte cuvinte,ce trebuie să facă
sau,ce trebuie să nu facă acestia.
În general este categorică, imperativă, deoarece relaţiile sociale
care fac obiectul reglementării dreptului administrativ se desfăşoară în
procesul de realizare a puterii publice. Astfel, principalele norme de
drept administrativ au o dispoziţie cu caracter onerativ (prin care
subiectele de drept sunt obligate la o anumită conduită, prestaţie) sau cu
caracter prohibitiv (cuprinzând reguli de interzicere a unor acţiuni,
obligaţii de abţinere) şi, mai rar, normele au caracter permisiv.
Sancţiunea normei arată consecinţele juridice care decurg din
nerespectarea normei. La fel ca şi în alte ramuri de drept ,sancţiunea
normei de drept administrativ nu rezultă întotdeauna în mod expres, ea
putand fi dedusă în mod logic din conţinutul normei juridice respective.
Structura tehnico-juridică a normei juridice de drept administrativ
are în vedere forma in care se exprima conţinutul normei,altfel spus,
modul de redactare al acesteia.
Dreptul comun în aceasta materie îl constituie Legea nr. 24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative1,cu modificarile si completarile ulterioare. Normele de tehnică

1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
46
legislativă stabilesc părţile constitutive ale unui act normativ, structura,
forma şi modul de sistematizare a conţinutului acestuia, procedeele
tehnice folosite în activitatea de elaborare, modificare, completare şi
abrogare a actelor normative, limbajul şi stilul acestora etc.
Elementul structural de bază al părţii dispozitive îl constituie
articolul, conform art. 43 din Legea nr. 24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Normele dreptului administrativ pot fi clasificate după mai multe
criterii, astfel:
a) După obiectul reglementării distingem norme organice, norme
de drept material şi norme de drept procesual.
Normele organice sunt acele norme ale dreptului administrativ
care reglementează înfiinţarea, organizarea, funcţionarea şi desfiinţarea
unor autorităţi ale administraţiei publice precum şi raporturile dintre
aceste autorităţi.
Normele de drept material reglementează drepturi şi obligaţii ale
subiectelor de drept administrativ, iar normele de drept procesual
reglementează principiile şi procedura după care se desfăşoară
activitatea autorităţilor administraţiei publice.
b) După sfera de cuprindere, normele dreptului administrativ pot
fi:
 norme generale - care au o sferă largă de reglementare;
 norme speciale - care reglementează numai o anumită
problematică sau se referă la o anumită categorie de subiecţi;
 norme de excepţie - care reglementează situaţii apărute în
mod excepţional (calamităţi, catastrofe etc., sau cazul
ordonanţelor de urgenţă - emise conform art. 115 alin. 4 din
Constituţie).
c) În funcţie de caracterul dispoziţiei, normele de drept
administrativ se clasifică în:
 norme onerative - care obligă subiectele cărora li se adresează
să efectueze o anumită acţiune;
 norme prohibitive - care interzic anumite acţiuni;
 norme permisive - care lasă subiecţilor de drept libertatea să
desfăşoare sau nu anumite acţiuni.

47
 4. Izvoarele dreptului administrativ
Izvoarele dreptului administrativ pot fi definite ca fiind formele de
exprimare ale normelor de drept administrativ care nasc, modifică sau
sting raporturi administrative.
Izvoarele formale ale dreptului administrativ sunt următoarele:
a) Constituţia României - legea fundamentală a statului nostru
care este înzestrată cu o forţă juridică supremă, toate celelalte acte
normative trebuind să fie conforme Constituţiei.
Constituţia este sursa directă sau indirectă a tuturor
prerogativelor administraţiei publice. Printre normele constituţionale
care pot fi considerate că au şi o natură administrativă menţionăm, cu
titlu exemplificativ pe cele referitoare la Preşedintele României, Guvern,
administraţia publică centrală de specialitate, administraţia publică
locală, norme privind drepturile şi îndatoririle fundamentale ale
cetăţenilor etc.
b) Legea este un al doilea izvor al dreptului administrativ, atunci
când conţine norme de drept administrativ.
În cadrul legilor, pe primul plan se situează legea organică al cărui
obiect îl constituie domeniile prevazute în art. 73 alin. (3) din Constituţie
cum ar fi :organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare al
Ţării, statutul funcţionarilor publici, contenciosul administrativ, regimul
starii de asediu si al starii de urgenta , etc.).
Urmează apoi legea ordinară care, în măsura în care cuprinde
norme ce reglementează raporturi juridice administrative, constituie
izvor al dreptului administrativ.
Spre exemplu, O.U.G. nr. 102/1999 privind încadrarea în muncă a
persoanelor cu handicap, cu modificările şi completările ulterioare 1,
prevede o serie de obligaţii pentru ministere şi celelalte organe centrale
şi autorităţi ale administraţiei publice locale referitoare la locurile de
muncă în care, în limita solicitărilor, pot fi încadrate numai persoanele
handicapate. Această lege este considerată a fi izvor al dreptului
administrativ, cât şi a altor ramuri de drept, reglementând raporturi
sociale de natură diferită (administrativă, comercială, procesuală, dreptul
muncii etc.).
c) Decretele Preşedintelui României, atunci când acestea au
caracter normativ şi conţin norme de drept administrativ.

1
Aprobată cu modificări prin Legea nr. 519/2002, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 555 din 29 iulie 2002, cu modificările şi completările ulterioare.
48
 Preşedintele României poate emite astfel de decrete, atunci când
declară mobilizarea totală sau parţială a forţelor armate şi când
stabileşte măsuri în caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării,
instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă, potrivit Constituţiei etc.
Astfel, conform art. 10 din Ordonanţa de urgenţă nr. 1/1999
privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă 1: „Starea de
asediu sau starea de urgenţă se instituie de Preşedintele României, prin
decret, contrasemnat de primul-ministru şi publicat de îndată în
Monitorul Oficial al României.”
d) Hotărârile şi Ordonanţele Guvernului sunt, în marea lor
majoritate, izvoare ale dreptului administrativ, bineînţeles atunci când
acestea au un caracter normativ deoarece acestea sunt principalele acte
prin care Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi
exercită conducerea generală a administraţiei publice, înfăptuind
realizarea în concret a prevederilor cuprinse în legi.
Prin hotărârile Guvernului sunt reglementate organizarea,
funcţionarea şi atribuţiile celor mai multe ministere şi organe centrale de
specialitate ale administraţiei publice şi implicit, activitatea în domeniile
şi sectoarele respective.
e) Ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale conducătorilor
celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale cu
caracter normativ sunt izvoare ale dreptului administrativ nu numai în
domeniul propriu de activitate în care este organizat ministerul al cărui
conducător a emis ordinul sau instrucţiunea, ci şi în alte domenii de
activitate.
Aşa de exemplu, un ordin emis de ministrul finanţelor publice este
obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intră sub incidenţa sa,
indiferent dacă există sau nu raporturi de subordonare.
f) Actele juridice emise de şefii serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale,
denumite decizii sau dispoziţii - numai în măsura în care au caracter
normativ.
g) Actele juridice adoptate de autorităţile administraţiei publice
judeţene şi locale sunt, în multe cazuri, izvoare de drept administrativ,
acestea având o competenţă materială generală şi, implicit, dreptul de a
adopta acte cu caracter normativ. Aceste acte sunt: hotărârile consiliilor
judeţene, hotărârile consiliilor locale, dispoziţiile primarului etc.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 22 din 21 ianuarie 1999,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 453/2004, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 1052 din 12 noiembrie 2004
49
 h) Ordinele prefecţilor - pot fi izvoare de drept administrativ, dar
numai în măsura în care au caracter normativ.
Potrivit dispoziţiilor art. 32 din Legea nr. 340/2004 privind
prefectul şi instituţia prefectului, prefectul are competenţa de a emite
astfel de ordine (asigurarea intereselor naţionale, respectarea legilor şi a
ordinii publice, luarea măsurilor corespunzătoare pentru prevenirea
infracţiunilor şi apărarea drepturilor cetăţenilor etc.).
i) Tratatele şi convenţiile internaţionale
Cuprinderea acestor documente în cadrul izvoarelor dreptului
administrativ a constituit subiect de dezbatere al doctrinei de
specialitate o bună perioadă de timp.
În prezent, această problemă şi-a găsit soluţionarea, art. 11 din
Constituţie stipulând că „Statul român se obligă să îndeplinească
întocmai şi cu bună credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este
parte”, tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, făcând parte din
dreptul intern.
Ca urmare, tratatele internaţionale pot constitui izvoare ale
dreptului administrativ, dacă îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii:
 au fost ratificate de Parlament conf. art. 91 alin. (l) din
Constituţie;
 stabilesc reguli juridice referitoare la relaţii sociale din sfera de
reglementare a dreptului administrativ;
 convenţiile internaţionale să fie de aplicare directă, nemijlocită.

j) Doctrina
Referitor la acest izvor al Dreptului administrativ relevăm că
opiniile exprimate sunt contradictorii.
Astfel,in literatura de specialitate din perioada interbelică 1 s-a
considerat că doctrina nu poate constitui un izvor formal al dreptului
administrativ, dar, în acelaşi timp, s-a apreciat că doctrina poate servi ca
un indreptar ,deopotriva pentru judecători şi pentru legiuitor,
reprezentând un semnal de alarmă asupra reglementărilor care trebuie
schimbate, pe care administraţia nu îl poate ignora.
Pe de alta parte,preluând ideile şcolii franceze, în alte lucrările de
specialitate se apreciază că doctrina îndeplineşte în mod indubitabil „un
rol de neînlocuit” şi-n consecinţă, constituie izvor al dreptului
administrativ. 2
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, 1934, p. 65
2
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative. Manual practic,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 46
50
 k) Referitor la jurisprudenţă - de asemenea opiniile exprimate în
literatură au fost diverse, în Franţa de exemplu, considerându-se ca fiind
izvor al dreptului administrativ.
Ne raliem opiniilor care consideră că, în măsura în care se va
forma o practică relevantă a instanţelor de contencios administrativ,
aceasta va constitui izvor de drept administrativ1.

5. Raporturile de drept administrativ

5.l. Noţiune, trăsături

Raporturile de drept administrativ sunt relaţii sociale
reglementate de normele dreptului administrativ, a căror nastere,
modificare sau desfiinţare se realizează prin manifestarea de voinţă
exclusivă a autorităţilor publice, în cadrul şi pentru realizarea activităţii
executive a statului.2
Într-o exprimare succintă, raportul juridic administrativ poate fi
definit ca fiind o relaţie socială reglementată de norma juridică
administrativă3 sau, într-o altă opinie, raportul de drept administrativ
este considerat a fi norma de drept administrativ în acţiune4.
De aici, rezultă concluzia că nu orice relaţie socială este
reglementată de norme juridice, iar, pe de altă parte, că nu poate fi
conceput un raport juridic în absenţa normelor juridice.
Analizând particularităţile raporturilor de drept administrativ
comparativ cu cele ale altor raporturi juridice, prof. Ioan Santai constată
următoarele trăsături5:
a) unul dintre subiecti, este întotdeauna o autoritate a
administraţiei publice, subiect calificat de drept, cu o anumită calitate
predeterminată prin lege sau printr-un alt act normativ.
În mod excepţional, acest subiect poate fi si o altă autoritate
publica ori o structură nestatală autorizată să presteze un serviciu public.
Pe de altă parte, trebuie menţionat faptul că autorităţile
administraţiei publice pot fi subiecte de drept şi în raporturile juridice de
drept civil, dreptul muncii, drept comercial, etc.

1
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 49
2
Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 25
3
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 143
4
Mircea Preda, Drept administrativ, Bucureşti, Lumina Lex, 1996, p. 25
5
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 25-26
51
 b) raportul juridic de drept administrativ se naste, modifica sau
stinge numai prin manifestarea unilaterală de voinţă a unei autorităţi
publice;
c) raporturile administrative sunt relaţii sociale care se stabilesc în
cadrul unei activităţi sau acţiuni de administrare, de utilitate publică, ce
deservesc interesul general;
d) sunt relaţii care se stabilesc în cadrul activităţii executive a
statului, motiv pentru care ele nu pot apărea în raporturile dintre
persoanele fizice, ori dintre acestea şi persoanele juridice, dar nici în
cadrul altei forme de exercitare a puterii de stat (legislativă sau
judecătorească);
e) este un raport de putere publică, care se manifesta în sfera
relaţiilor reglementate de normele dreptului administrativ.

5.2. Izvoarele raportului juridic de drept administrativ

Raporturile juridice administrative au ca izvoare, altfel spus se pot
forma, modifica sau desfiinţa ca urmare a efectelor produse de:
a) actele administrative (individuale şi normative);
b) faptele material–juridice;
c) în mod excepţional, aceste raporturi pot lua naştere direct în
baza legii1.
1. Actul administrativ individual creează, modifică sau stinge
drepturi subiective şi obligaţii în favoarea sau în sarcina uneia sau a mai
multor persoane predeterminate şi, în consecinţă, el constituie un izvor
direct al raportului juridic administrativ.
In mod exemplificativ citam : dispoziţiile de numire si/sau de
eliberare din funcţie emise de primar pentru funcţionarii publici din
aparatul de specialitate al primarului; autorizaţiile de construire
eliberate, după caz, de către preşedinţii consiliilor judeţene şi primari;
procesele-verbale de sancţionare contravenţională etc. Aceste acte, sunt
manifestări unilaterale de voinţă ale autorităţilor din sfera puterii
executive, care conferă drepturi şi/sau instituie obligaţii, în favoarea unor
persoane fizice sau juridice.
Formarea raportului juridic administrativ poate avea loc: la cerere
(ex.emiterea autorizaţiei de construcţie) sau, din oficiu (spre
pilda,intocmirea procesului-verbal de constatar -sancţionare a
contravenţiei).

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, pp. 142-143
52
 2. Actul administrativ normativ stabileşte reguli generale de
conduită cu caracter impersonal, ceea ce înseamnă că raporturile sociale
pe care le reglementează au un caracter abstract, pentru concretizarea
lor fiind necesar să intervină anumite fapte cărora legea le recunoaşte
relevanţă juridică, respectiv faptele juridice.
Uneori, anumite acte administrative normative pot genera
drepturi şi obligaţii subiective în favoarea sau în sarcina subiectelor de
drept, ceea ce înseamnă că aceste acte pot da naştere în mod direct la
raporturi juridice concrete. Aşa de exemplu, obligaţia conducătorilor
auto de a respecta normele privind circulaţia pe drumurile publice
decurge direct din actul normativ care reglementează această sferă de
raporturi sociale, respectiv Ordonanţa de urgenţă nr. 195 din 12
decembrie 2002 privind circulaţia pe drumurile publice 1.
3. Faptele material-juridice - care includ atât acţiunile omeneşti
producătoare de efecte juridice, fara sa existe o manifestăre de voinţă
exprimata în acest scop (spre exemplu, contravenţiile), precum şi
fenomenele naturale ( ex.moartea, trăsnetul, etc.).
Bunaoara, construirea sau demolarea unui imobil (construcţie) de
către o persoană fizică sau juridică fără autorizaţie de construire
(demolare - după caz), acţiuni omeneşti - dau naştere unor raporturi
juridice de drept administrativ între primar şi particularii în cauză,
primarul fiind competent să încheie procesul-verbal de constatare şi
sancţionare a unei eventuale contravenţii la regimul constructiilor.
4. În cazuri excepţionale, raporturile juridice administrative se pot
naşte direct pe baza legii, fără să mai intervină vreun act administrativ
sau fapt material-juridic.2
Spre pildă, Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, prevede că Guvernul exercită
conducerea generală a administraţiei publice. Avem în vedere situatia
reglementata de art. 102 şi art.103 din Constituţie, aceea in care Guvernul
a fost constituit în condiţiile legii, a primit votul de încredere din partea
Parlamentului, iar primul-ministru, miniştrii şi ceilalţi membrii ai
Guvernului au depus individual jurământul prevăzut de art.82 din
Constituţia României, republicată.
1
Republicată în temeiul art.III din Legea nr. 49/2006 pentru aprobarea O.U.G. nr. 195/2002
privind circulaţia pe drumurile publice, publicată în Monitorul Oficial al României; Partea
I-a, nr.246 din 20 martie 2006 şi rectificată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
519 din 15 iunie 2006, în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 670 din 3 august
2006 ,cu modificarile si completarile ulterioare.
2
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului
judecătoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970, p. 30
53
 În aceste condiţii, direct pe baza dispoziţiilor Legii organice de
organizare şi funcţionare a Guvernului, iau naştere raporturi juridice
administrative între Guvern,pe de o parte, şi ministere,pe de alta parte,
având ca obiect conducerea şi controlul activităţii acestora.

5.3. Elementele raportului juridic administrativ

Oricare raport juridic, în consecinţă şi raportul de drept
administrativ este constituit din 3 elemente, şi anume: subiecţi, conţinut
şi obiect.
1. Subiecţii raportului juridic administrativ
Raportul juridic administrativ presupune cel puţin doi
participanti , denumiti subiecţi ai raportului juridic. De regulă, în
raporturile administrative, unul dintre subiecţi este titular de drepturi iar
celălalt titular de obligaţii, existând însă şi situaţii în care ambii subiecţi
sunt titulari atât de drepturi, precum şi de obligaţii.
Subiectul titular de drepturi se numeşte subiect activ al
raportului juridic de drept administrativ, iar subiectul titular de obligaţii
se numeşte subiect pasiv, ambii subiecţi putând fi reprezentaţi de o
persoană, de o autoritatea publică etc., dar şi de două sau mai multe
autorităţi sau particulari.
Autorităţile administraţiei publice în calitatea lor de subiecte
calificate de drept administrativ, au o capacitate proprie şi specifică de a
participa la raporturile juridice, denumită capacitate administrativă, a
cărei întindere şi conţinut sunt determinate de competenţa autorităţii
respective. Spre deosebire de capacitatea juridică civilă a persoanei, care
are caracter general, capacitatea administrativă este specială, fiind
reglementata in mod riguros de lege şi de alte acte normative.
Pe de altă parte, capacitatea administrativă are şi un caracter
unitar ea neputându-se diviza în capacitate de folosinţă şi de exerciţiu
precum capacitatea persoanei în dreptul civil, întrucât exercitarea
competenţei de către autorităţile administraţiei publice are un caracter
obligatoriu. Aceste autorităţi pot fi:
 unipersonale (ministrul, prefectul, primarul etc.);
 colegiale (guvernul , consiliile locale etc.).
Cealaltă parte a raportului juridic administrativ nu trebuie să aibă
o anumită capacitate juridică predeterminată putând fi orice subiect de
drept, persoană fizică sau persoană juridică.
Persoana fizică poate să fie cetăţean român, străin sau apartrid,
minor sau major, cu domiciliul în ţară sau în străinătate. Dacă acesta este

54
principiul, trebuie precizat faptul că în anumite situaţii şi în cadrul unor
raporturi administrative determinate, persoanei fizice i se pretinde o
anumită calitate (cetăţenie, vârstă, domiciliu, etc.).
Persoanele juridice sau alte subiecte colective pot apărea, de
asemenea, ca părţi ale raportului administrativ, atunci când această
calitate este cerută de normele şi dreptul administrativ, în condiţiile legii.
Astfel, potrivit art. 21 alin.(1) din Legea administraţiei publice nr. 215/2001,
republicată, stipulează: „Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane
juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu
propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului
de înregistrare fiscală şi ale conturilor deschise la unităţile teritoriale de
trezorerie, precum şi la unităţile bancare. Unităţile administrativ-
teritoriale sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din
contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului
public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu
alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii”.
Din textul legal citat, rezultă în mod evident faptul că în funcţie de
subiecţii raportului de drept administrativ, distingem două categorii de
raporturi, şi anume:
a) raporturi juridice de drept administrativ în care ambii subiecţi
sunt autorităţi ale administraţiei publice;
b) raporturi juridice administrative în care un subiect face parte
din sistemul autoritatilor administraţiei publice, iar cel de-al
doilea subiect, persoană fizică şi/sau persoană juridică nu
apartine sistemului administrativ.
Trebuie relevat faptul că, spre deosebire de raporturile de drept
civil particularizate prin poziţia de egalitate a celor doi subiecti, în
raporturile de drept administrativ subiectul pasiv se găseşte, de regulă,
într-o poziţie subordonată faţă de subiectul activ reprezentat de o
autoritate publică. Cu alte cuvinte, drepturile şi obligaţiile iau naştere, se
modifică sau se sting exclusiv prin voinţa autorităţii publice.
2. Conţinutul raportului juridic administrativ îl formează
totalitatea drepturilor şi obligaţiilor care revin subiecţilor acestui raport.
Fiecare autoritate a administraţiei publice îndeplineşte un
ansamblu de atribuţii stabilite prin lege sau prin alte acte normative, care
formează competenţa acesteia.
Atribuţiile autorităţilor administraţiei publice sunt reprezentate
de sarcinile cu care acestea sunt investite prin lege, abilitari a căror
exercitare constituie o obligaţie legala pentru autoritatea
publica,obligatie care la nevoie poate fi pusa în executare prin
55
interventia forţei de constrângere a statului. Aşadar, exercitarea
atribuţiilor de către o autoritate a administraţiei publice se constituie
într-un drept şi o obligaţie legală, în acelaşi timp.
În marea majoritate a raporturilor juridice administrative,
autoritatea administraţiei publice pretinde celuilalt subiect al raportului
juridic, pe baza şi în temeiul legii, să-şi conformeze conduita prescripţiilor
din actul administrativ. Corelativ, subiectului pasiv îi revine obligaţia de a
respecta legea şi actele administrative emise sau adoptate de autoritatile
administraţiei publice.
Drepturile autorităţilor administraţiei publice din raporturile
administrative se exercită în vederea valorificării unui interes determinat
de scopul pentru care autoritatea respectivă a fost creată şi a sarcinilor
pe care le are de îndeplinit.
În concordanţă cu cele relevate, într-o opinie1, se apreciază că
raportul administrativ se particularizeaza prin urmatoarele trasaturi :
 drepturile conferite autorităţii administraţiei publice faţă de
celălalt subiect al raportului juridic, se prezintă deopotriva si
sub forma unei îndatoriri faţă de lege, care decurge din
caracterul obligatoriu al competenţei;
 drepturile şi obligaţiile care constituie continutul raporturilor
administrative, nu pot forma obiectul unor renunţări sau
tranzacţii din partea subiecţilor de drept. O astfel de conduită
nu poate avea nici-o relevanţă juridică, întrucât conţinutul
relaţiei este predeterminat de lege si pe cale de consecinta,nu
poate fi negociat.
 indiferent de persoana titulară a drepturilor (autoritate publică
sau particular), raportul juridic administrativ îşi păstrează
caracterul de autoritate şi relaţia de subordonare, întrucât este
rezultatul unei manifestari de vointa exprimata în realizarea
puterii publice.
Drepturile şi obligaţiile administrative pot îmbrăca o natură foarte
variată putând avea, după caz:
 caracter patrimonial ( spre exemplu :plata impozitului, a
amenzii contravenţionale, plata unor servicii etc.);
 caracter nepatrimonial ( spre pilda :dreptul la petiţionare,
avertismentul ca sancţiune contravenţională etc.);
 caracter mixt (îndatoririle ce revin din exercitarea dreptului la
învăţătură).
1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, 1998, p. 27
56
 3. Obiectul raporturilor administrative îl constituie conduita,
respectiv acţiunea sau inacţiunea celor doi subiecti din relaţia juridică, ca
titulari de drepturi şi obligaţii.
Astfel, diferite acţiuni ale subiectului activ ,autoritate a
dministraţiei publice, cum sunt acţiunile de coordonare, îndrumare,
control, acţiuni de decizie şi de execuţie a actelor juridice şi a
operaţiunilor tehnico-materialeetc, pe de o parte, sau, acţiuni de
executare a actelor juridice, de execuţie a unor lucrări, de prestarea unor
servicii etc. efectuate de la celălalt subiect, constituie obiectul
raporturilor juridice administrative.

5.4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ

Literatura de specialitate din perioada interbelică nu s-a
preocupat indeaproape de identificarea criteriilor de clasificare a
raporturilor de drept administrativ, consacrând spaţii largi altor tematici
precum:„subiectele administrative de drepturi” sau „persoanele morale
de drept public”, spre deosebire de literatura postbelică, care a acordat
o atenţie deosebită acestei chestiuni, conturându-se mai multe curente
de opinie.
Astfel, într-o primă opinie, autorii Romulus Ionescu, Ilie Iovănaş,
etc., susţineau că raporturile de drept administrativ îmbracă o singură
formă, cea a raportului de subordonare, întotdeauna organele
administraţiei publice avand calitatea de subiecţii supraordonaţi ai
raporturilor de drept administrativ.
Ulterior, s-a conturat o alta teză, cea a pluralităţii formelor in care
se pot manifesta raporturile de drept administrativ. Astfel,s-a susţinut
existenţa a trei categorii de raporturi de drept administrativ, respectiv de
subordonare, de participare şi de colaborare 1, sau, după caz, existenţa a
două categorii de raporturi de drept administrativ si anume: raporturi de
subordonare şi raporturi de colaborare.
Într-o altă opinie2, se susţine existenţa unei noi categorii de
raporturi, denumite raporturi de utilizare a serviciilor publice, în care
includ diversele prestaţii administrative din cadrul activităţii executive.

1
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, 1981, p. 65, Marin
Preda, C. Voinescu, Tratat de drept administrativ român, 1996, pp. 26-27
2
Alexandru Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ,
Lumina Lex, Bucureşti, 1992; Ioan Santai Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol.
I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, p. 31; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 53
57
 În sfârşit, prof. Antonie Iorgovan apreciază că există două
categorii de raporturi de drept administrativ de sine stătătoare, şi
anume: raporturi de subordonare şi raporturi de colaborare 1.
Cu nuanţările la care am făcut referire, majoritatea autorilor de
drept administrativ clasifică raporturile de drept administrativ în două
mari categorii,astfel:
 raporturi care se formează în cadrul sistemului de autorităţi ale
administraţiei publice;
 raporturi în care un subiect aparţine sistemului de autoritati ale
administraţiei publice, iar, cel de-al doilea subiect este
reprezentat de o persoană fizică sau juridică, din afara acestui
sistem.
A. Raporturile de drept administrativ care se formează în cadrul
sistemului administraţiei publice.
Este evident că o mare parte a raporturilor de drept administrativ
se formează în cadrul sistemului administraţiei publice, aceste raporturi
avand ca obiect formarea, organizarea şi funcţionarea sistemului, ambii
subiecţi ai raportului,subiectul activ precum şi cel pasiv , fiind
reprezentati de autoritati publice care aparţin puterii executive.
În această categorie de raporturi distingem două situaţii, după
cum urmează:
a) Raporturi de subordonare
În cadrul acestor raporturi de drept administrativ subiecţii de
drept se află, de regulă, în cadrul unei ierarhii administrative, subiectul
activ fiind titularul unei competenţe, pe care o exercită ca autoritate
ierarhic superioară faţă de subiectul pasiv. Primul subiect, are în cadrul
acestui raport competenţa de a conduce, îndruma şi controla activitatea
subiecţilor de drept subordonaţi.
Aşa de exemplu, este situaţia Guvernului faţă de ministere sau
faţă de prefecţi şi a miniştrilor faţă de conducătorii serviciilor
deconcentrate organizate în teritoriu.
b) Raporturi de colaborare , în cadrul cărora subiecţii raportului
de drept administrativ se află pe poziţii de egalitate şi conlucrează între
ei pentru îndeplinirea unor activităţi administrative.
Astfel, conform art. 4 alin. (1) pct. 16 din H.G. nr. 168/2005 2 privind
organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, în îndeplinirea
funcţiilor şi obiectivelor sale generale Ministerul Sănătăţii „colaborează

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 145
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 249 din 25 martie 2005
58
cu Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, cu Ministerul
Administraţiei şi Internelor şi cu consiliile judeţene sau locale, după caz,
pentru coordonarea metodologică a activităţii instituţiilor specializate
care asigură servicii de asistenţă medico-socială.”
Tot astfel de raporturi se stabilesc între consiliile judeţene şi
consiliile locale, art. 6 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei
publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată,
stabilind că:
„(1) Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din
comune, oraşe şi municipii şi autorităţile administraţiei publice de la nivel
judeţean se bazează pe principiile autonomiei, legalităţii,
responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor
întregului judeţ.
(2) În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi
consiliul judeţean, precum şi între consiliul local şi primar, nu există
raporturi de subordonare”.
Uneori însă, chiar dacă ambii subiecţi se află plasaţi pe acelaşi
nivel ierarhic în sistemul organelor administraţiei publice, spre exemplu,
două ministere, se pot stabili, între acestea raporturi de subordonare.
Este cazul ministrului finanţelor publice care, atunci când emite ordine
sau instrucţiuni cu privire la gestionarea fondurilor publice sau la
execuţia bugetului de stat, ceilalti ministri, în calitatea lor de ordonatori
principali de credite, trebuie să li se conformeze, să le respecte.

c)Raporturi de tutela administrativa

Asa cum am aratat deja in Capitolul I al lucrarii,prin Legea
nr.544/2004 legea contenciosului administrativ si prin Legea nr.188/1999
privind Statutul functionarilor publici,cu modificarile si completarile
ulterioare ,prefectilor si Agentiei Nationale a Functionarilor Publici li s-au
conferit atributii de tutela administrativa.
Astfel,conform art.3 al.1 din Legea nr.554/2004 legea
contenciosului administrativ,cu modificarile si completarile
ulterioare:”Prefectul poate ataca direct in fata instantei de contencios
administrativ actele emise de autoritatile administratiei publice
locale,daca le considera nelegale;…”
In acelasi sens,art.3 al.2 al aceleiasi legi prevede ca :”Agentia
Nationala a Functionarilor Publici poate ataca in fata instantei de
contencios administrativ actele autoritatilor publice centrale si locale
prin care se incalca legislatia privind functia publica,in conditiile

59
prezentei legi si ale Legii nr.188/1999 privind Statutul functionarilor
publici,republicata.”
Pana la solutionarea cauzei,actele atacate de cele doua autoritati
sus-mentionate,sunt suspendate de drept.
B. Raporturile de drept administrativ în care un subiect aparţine
sistemului administraţiei publice, iar cel de-al doilea subiect
este o persoană fizică sau juridică din afara sistemului.
Administraţia publică privită ca activitate de organizare a
executării şi de executare în concret a legii, precum şi ca sistem de
autorităţi, stabileşte o multitudine de relaţii sociale cu persoanele fizice şi
juridice care constituie mediul social extern în care acestea acţionează. În
mod exemplificativ menţionăm: raporturile care se stabilesc între
autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni cu prilejul emiterii şi
executării diferitelor acte de autoritate, raporturile dintre contravenienţi
(persoane fizice şi juridice) şi administraţie, raporturile dintre agenţii
economici prestatori de servicii şi administraţie etc.
Cele mai multe raporturi dintre cele menţionate sunt raporturi de
subordonare, subiectul activ, investit cu putere publică, situându-se pe o
poziţie supraordonată faţă de celălalt subiect, care trebuie să
îndeplinească prescripţiile cuprinse în actul administrativ care îl vizează.
În raporturile juridice de subordonare, organele administraţiei
publice, pe baza competenţei pe care o au potrivit legii şi în executarea
acesteia pot:
 să stabilească în mod unilateral drepturi şi obligaţii pentru
particulari, persoane fizice şi persoane juridice;
 pot aplica sancţiuni persoanelor fizice şi juridice şi să
procedeze la executarea legii prin operaţiuni tehnico-
materiale şi/sau material-juridice, mergând până la executarea
silită.
Pe de altă parte, subordonarea subiecţilor de drept în aceste
raporturi juridice are loc în cadrul unei conduite pe care subiecţii pasivi
trebuie să o urmeze, conformându-se legii, pusă în executare de către
organele administraţiei publice sau/şi actelor administrative de
autoritate emise (adoptate) de acestea. Obiectul raporturilor juridice din
această categorie constă în modelarea comportamentului subiecţilor
participanţi la raporturile juridice potrivit dispoziţiilor cuprinse în
normele de drept administrativ.
Poziţia supraordonată a organului administraţiei publice faţă de
celălalt subiect al raportului juridic, nu trebuie înţeleasă ca o lipsire de

60
drepturi a acestuia, particularul având dreptul de a-i cere primului să
respecte legea, în sens larg, pe de o parte, şi să-i fie respectate drepturile
şi libertăţile, pe de altă parte.
În acelaşi timp, cetăţenii au la dispoziţie mijloace juridice pentru a-
şi apăra drepturile şi pentru a se plânge împotriva activităţii desfăşurate
de organele administraţiei. Astfel, art. 51 din Constituţie garantează
cetăţenilor dreptul la petiţionare şi obligă autorităţile publice să
răspundă la petiţii în termenele şi condiţiile stabilite de lege.
De asemenea, Legea nr. 554/2004, legea contenciosului
administrativ, consacră dreptul persoanei care se consideră vătămată
într-un drept al său recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-
un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi
de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, de a se
adresa instanţei de contencios administrativ pentru anularea actului,
recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei.
Pe lângă raporturile de subordonare şi cele de colaborare, într-o
1
opinie se consideră că între autorităţile administraţiei publice şi
particulari (persoane fizice şi juridice) se stabilesc şi raporturi de utilizare
a serviciilor publice (servicii de apă canal, încălzire, cultură, sănătate,
transport public etc.).
În cadrul acestor raporturi, subiectul activ are dreptul şi obligaţia
legală să realizeze prestaţia corespunzătoare pentru cei administraţi, iar
aceştia au dreptul să se folosească de ea şi să pretindă funcţionarea ei în
bune condiţii.

1
Alexandru Negoiţă, op. citată, p. 24
61
 Capitolul IV

SERVICIUL PUBLIC

1. Noţiune
Pentru satisfacerea diverselor nevoi ale membrilor unei
colectivităţi umane (hrană, locuinţă, transport, cultură, sănătate, pază şi
ordine, asistenţă socială, etc.), statul şi colectivităţile locale pot înfiinţa
anumite structuri, denumite servicii publice.
În literatura de specialitate, precum şi în limbajul curent, noţiunea
de „serviciu public” este utilizată într-un dublu sens, astfel:
a) în primul rând, se utilizează sensul organizatoric, desemnând o
structura, persoană juridică sau persoana fizica, a caror misiune este
aceea de a presta o activitate care satisface un interes public (general).
b) în al doilea rând, este folosit sensul material-funcţional, prin
care este desemnată activitatea desfăşurată de structura
organizatorica,persoana fizica sau persoana juridică prestatoare a
serviciului public.
Doctrina din ţară şi din străinătate a consacrat în decursul
timpului mai multe definiţii care sunt inca de actualitate.
O primă definire, cea clasică, dateaza de la începutul secolului XX
si consideră că serviciul public este acea activitate de interes general
prestată exclusiv de persoane publice,cu alte cuvinte persoane juridice
de drept public. Definiţia a fost promovata de catre doctrinarii francezi
,conceptele acestora fiind preluate ulterior in majoritatea ţărilor
europene.
Astfel, profesorul Leon Duguit definea serviciul public ca fiind
„activitatea pe care guvernanţii sunt obligaţi să o presteze în interesul
celor guvernaţi”1, considerând că într-un serviciu public sunt întrunite trei
elemente:
„1. o misiune considerată ca fiind obligatorie pentru stat;
2. un număr de agenţi instituiţi pentru a îndeplini această
misiune;
3. un oarecare număr de bunuri şi fonduri afectate pentru
realizarea acestei misiuni”2.
1
Revue de droit public et de la science politique en France, Paris, 1907, p. 417
2
Leon Duguit, Les transformations de droit public, Paris, 1913, p. 416
62
 Este evident că autorul a avut în vedere la definirea noţiunii de
serviciu public sensul organic, natura juridică a organului prestator, care
trebuia să fie în mod obligatoriu o persoană juridică de drept public,
respectiv statul, judeţul, oraşul sau comuna, ori o instituţie înfiinţată sau
autorizata de catre autoritatile publice competente ale acestora.
Preluand opiniile exprimate în doctrina franceză, prof.Paul
Negulescu defineşte serviciul public după cum urmează:
„Serviciul public este un organism administrativ, creiat de stat,
judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace
financiare procurate din patrimoniul general al Administraţiunii publice
creiatoare pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi
continuu o nevoie cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu ar
putea să-i dea decât o satisfacţiune incompletă şi intermitentă.”1
O altă teză, s-a conturat în anul 1939 fiind impusă de dezvoltarea
economico-socială din acea vreme. Teza potrivit careia, serviciile publice
nu puteau fi prestate decât de persoanele de drept public s-a dovedit a fi
cazuta in desuetudine, devenind anacronica fata de dezvoltarea
economică a perioadei care,a facut necesara prestarea unui număr sporit
de servicii publice.Fata de aceasta realitate economico-sociala, statul şi
colectivităţile locale s-au vazut obligate să încredinţeze,prin norma
legala, prestarea unor servicii publice de către persoanele private.
Ulterior, doctrina si-a revizuit pozitia in concordanta cu modificarile
legislative si economico-sociale.
Altfel spus, doctrinarii au acceptat ideea prestării unor servicii
publice şi prin intermediul unor agenti privati dar, sub controlul
administraţiei publice, întrucât se aprecia că, persoanele private exercită
în astfel de situaţii prerogative de putere publica.
Deşi definirea conceptului de serviciu public a cunoscut o
multitudine de variante, cu nuanţări de la un autor la altul, majoritatea
autorilor consideră că serviciului public îi sunt specifice următoarele
trăsături:
a) este un organism specializat care satisface o nevoie de interes
public.
Serviciile publice infiintate si organizate de stat, judeţ,oras şi
comuna prin autoritatile abilitate de lege,pot functiona,într-una din
următoarele forme organizatorice:
1) autoritati ale administraţiei publice (ministere,agentii, servicii
deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale etc.);

1
Paul Negulescu, op. citată, p. 123
63
 2) instituţii publice (ex. universităţi, şcoli, biblioteci, teatre, etc.);
3) regii autonome de interes public, care în literatura de
specialitate din perioada interbelică erau denumite „stabilimente
publice”.1
Pentru organizaţiile înfiinţate de particulari(asociatii si fundatii) în
scopul de a se presta servicii publice ,s-a folosit sintagma „stabilimente
de utilitate publică”.
b) se înfiinţează prin lege sau, prin acte administrative
emise/adoptate pe baza legii.
Astfel, organele administraţiei publice potrivit prevederilor
Constituţiei, se înfiinţează prin lege sau pe baza legii, în temeiul unui act
administrativ de autoritate subordonat legii (ordonanţe sau hotărâri ale
guvernului,hotarari ale consiliilor judetene si consiliilor locale).
Spre pilda, potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 privind
reorganizarea unităţilor economice de stat în regii autonome şi societăţi
comerciale2,regiile autonome de interes public se infiinteaza prin hotărâri
ale Guvernului pentru cele de interes naţional sau prin hotărâri ale
organelor administraţiei publice judeţene şi locale, pentru cele de interes
local.
In acelasi sens,art3 al.1 din Legea nr.51/2006 –legea serviciilor
comunitare de utilitati publice stipuleza ca :”Serviciile de utilitati publice
sunt in responsabilitatea autoritatilor administratiei publice locale si se
infiinteaza,se organizeaza si se gestioneaza potrivit hotararilor adoptate
de autoritatile deliberative ale unitatilor administrativ-teritoriale…”,iar
art.8 al.1 statueaza:”Autoritatile administratiei publice locale au
competenta exclusiva,in conditiile legii,in tot ceea ce priveste
infiintarea,organizarea,coordonarea,monitorizarea si controlul
functionarii serviciilor de utilitati publice…”
In sfarsit,instituţiile publice, o altă categorie de structuri care
presteaza servicii publice, se înfiinţează prin lege sau printr-un act
administrativ de autoritate, după caz.
c) activitatea se desfăşoară în regim de putere publica;
Aceste organisme sunt dotate prin actul de înfiinţare cu atribuţii,
puteri şi competenţe care să le permită satisfacerea interesului general.
Sunt deservite de persoane cu o calificare de specialitate, de regulă
funcţionari publici, cu drepturi şi îndatoriri corespunzătoare exercitării
unei funcţii publice.
1
Paul Negulescu, op. citată, p. 171
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr254 din 21 martie 2006,cu
modificarile si completarile ulterioare.
64
 d) desfăşoară o activitate continuă şi ritmică, după un program
prestabilit şi adus la cunoştinţă publică;
Caracterul de continuitate pe care trebuie să-l asigure un serviciu
public rezidă în interesul public pe care acesta îl deserveşte, nefiind
admisă întreruperea activităţii.
e) baza materială necesară pentru desfasurarea in bune conditii
a serviciului public se asigură, în principal, din bugetul statului
ori din bugetele locale;
f) egalitatea tuturor utilizatorilor faţă de prestatorul serviciului
public;
Deşi, unele servicii publice realizează venituri proprii (ex.
transportul în comun,serviciile de salubritate,de furnizarea apei potabile
si canalizare , teatrele, universităţile etc.) statul şi unităţile administrativ-
teritoriale au obligaţia ca, atunci când este cazul, să le subvenţioneze
activitatea.Raţiunea acestei masuri o regasim in misiunea fundamentala
pe care o are administratia publica,aceea de a satisface interesul general
şi nu realizarea unui profit.
Faţă de particularităţile relevate putem aprecia că serviciul public
este un organism specializat, înfiinţat sau autorizat prin lege sau printr-
un act administrativ de autoritate, în scopul de a satisface în mod
continuu un interes public.1
Legislatia defineste serviciul public din punct de vedere
functional,art.2 al.1 lit.m din Legea contenciosului administrativ
nr.554/2004 stabilind ca serviciul public este acea activitate „organizata
sau,dupa caz,autorizata de o autoritate publica,in scopul satisfacerii unui
interes legitim public”.

2. Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice

2.1. Înfiinţarea serviciilor publice

Înfiinţarea serviciilor publice a constituit o lungă perioadă de
timp, o competenta exclusiva a autorităţilor statale, atât în statele cu
democraţie dezvoltata, precum şi în cele cu regimuri totalitare.
În perioada actuală, statul mai păstrează monopolul doar în
privinţa unor servicii publice de importanţă deosebită şi de interes
naţional, cum sunt: înfiinţarea serviciilor fundamentale (legislativ,
executiv şi judecătoresc), organizarea armatei, poliţiei, protecţiei civile a
1
Valentin Prisăcanu, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Editura All,
Bucureşti 1996, p. 133
65
populaţiei, stabilirea si colectarea impozitelor si taxelor etc., care pot fi
organizate numai prin lege.
Concomitent însă, statul a delegat în competenţa autorităţilor
administraţiei publice locale atributii de a infiinta servicii publice de
interes local, în mod diferit, în funcţie de gradul de autonomie acordat
colectivităţilor locale.
În România, sistemul legislativ postrevoluţionar a fost consecvent
în a conferi autorităţilor administraţiei publice locale competenţa de a
crea servicii publice, sub diferite forme de organizare.
Astfel, una dintre primele legi ale anului 1990 ,respectiv Legea nr.
15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii şi
societăţi comerciale, prevedea în art. 3 alin. (2) posibilitatea înfiinţării
regiilor autonome de interes local prin hotărâri ale administraţiei publice
judeţene şi locale.
Ulterior, legile organice ale administraţiei publice locale (Legea
nr. 69/1991 şi respectiv Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată), au conferit consiliilor locale şi judeţene
competenţă materială generală de a înfiinţa servicii publice de interes
local, în funcţie de nevoile şi resursele fiecărei colectivităţi locale.
În ceea ce priveşte gospodăria comunală, sector care înglobează
serviciile publice de alimentare cu apă, canalizarea şi epurarea apelor
uzate şi pluviale, salubrizarea localităţilor, alimentarea cu energie
termică produsă centralizat, iluminatul public, transportul public local,
administrarea fondului locativ public şi administrarea domeniului public
materia a fost reglementată de Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de
gospodărie comunală1.
Aceasta lege a fost abrogata prin Legea nr.51/2006-legea
serviciilor comunitare de utilitati publice,cu modificarile si completarile
ulterioare.Conform art.1 al 2 din lege serviciile comunitare de utilitati
publice sunt definite ca „totalitatea actiunilor si activitatilor
reglementate prin care se asigura satisfacerea nevoilor de utilitate si
interes public general ale colectivitatilor locale cu privire la
:a.)alimentarea cu apa ;b.)canalizarea si epurarea apelor uzate
;c.)colectarea,canalizarea si evacuarea apelor pluviale
;d.)productia,transportul,distributia si furnizarea de energie termica in
sistem centralizat;e.)salubrizarea localitatilor ;f.)iluminatul public
;g.)administrarea domeniului public si privat al unitatilor administrativ-
teritoriale,precum si alte asemenea ;h.)transportul public local.Trebuie
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 359 din 4 iulie 2001, cu
modificările şi completările ulterioare
66
subliniat ca, aceasta categorie de servicii publice de interes comunitar
prezinta anumite particularitati stipulate in art.1 al.4 din lege,potrivit
caruia:”Serviciile de utililitati publice fac parte din sfera serviciilor publice
de interes general si au urmatoarele particularitati:
a.)au caracter economico-social;
b.)raspund unor cerinte si necesitati de interes si utilitate publica ;
c.)au caracter tehnico-edilitar;
d.)au caracter permanent si regim de functionare continuu;
e.)regimul de functionare poate avea caracteristici de monopol;
f.)presupun existenta unei infrastructuri tehnico-edilitare adecvate;
g.)aria de acoperire are dimensiuni locale:comunale,orasenesti,
municipale sau judetene ;
h.)sunt infiintate,organizate si coordonate de autoritatile administratiei publice
locale;
i.)sunt organizate pe principii economice si de eficienta;
j.)pot fi furnizate/prestate de catre operatori care sunt organizati si functioneaza
fie in baza reglementarilor de drept public,fie in baza reglementarilor de drept privat ;
k.)sunt furnizate/prestate pe baza principiului „beneficiarul plateste „;
l.)recuperarea costurilor de exploatare ori de investitie se face prin preturi si
tarife reglementate sau taxe speciale.”
In mod evident,particularitatile relevate sunt de natura a ne conduce la concluzia
ca
unele trasaturi ale serviciului public relevate in doctina interbelica si
preluate ulterior, cum ar fi gratuitatea serviciului s.a.,nu mai sunt
actuale.
În legătură cu competenţa autorităţilor administraţiei publice
locale de a înfiinţa servicii publice, se impun următoarele precizări:
> înfiinţarea serviciilor publice se face prin act administrativ de
autoritate, numai în temeiul competenţei conferite de lege sau de
un alt act normativ;
Aceasta caracteristica trebuie perceputa in sensul ca la nivel
central,serviciile publice de interes national se infiinteaza de guvern ,iar
la nivel local serviciile publice se infiinteaza prin hotarari adoptate de
consiliile judetene sau consiliile locale,dupa caz.
Trebuie subliniat ca, unele autorităţi executive ale administraţiei
publice locale,in concret fiind vorba despre primari, pot exercita la nivel
local servicii publice cu caracter statal, situaţii în care răspunderea revine,
după caz, primarilor, în calitate de reprezentanţi al statului conform art.
64 din Legea nr. 215/2001 legea administraţiei publice locale,republicata,
cu modificările şi completările ulterioare.
67
 >. autorităţile administraţiei publice locale pot înfiinţa servicii
publice cu scop lucrativ (agenţi economici) sau, cu scop nelucrativ
(instituţii sociale, culturale, învăţământ etc.) fiecare dintre acestia
urmand a functiona dupa principii specifice;
> înfiinţarea serviciilor publice de interes local şi judeţean se
poate face numai în forma şi cu procedura prevăzute de lege.
În opinia noastra,actul administrativ de autoritate prin care se
infiinteaza un serviciu public, de obicei o hotărâre a consiliilor locale
comunale, orăşeneşti, municipale sau judeţene, trebuie să cuprindă în
mod obligatoriu, următoarele elemente:
a.) obiectul de activitate al serviciului public, care este necesar să
fie clar şi precis determinat si delimitat, intucat depăşirea acestuia
antreneaza raspunderea juridica prevazuta de lege ;
b.)denumirea şi sediul serviciului public;
c.) patrimoniul serviciului public, nominalizându-se bunurile
imobile, mobile, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial
cu care este înzestrat serviciul nou creat.
Bunurile pot aparţine domeniului public si/sau privat al unităţii
administrativ-teritoriale respective.
d.)statutul juridic al serviciului public, respectiv dacă serviciul
public se înfiinţează cu personalitate juridică sau fără personalitate
juridică,element cu implicatii deosebite in organizarea si functionare
serviciului;
e.) modul de gestionare a serviciului public (subvenţionat din
bugetul judeţean sau local, autofinanţat( exclusiv din venituri proprii)
sau un regim mixt, de autofinanţare şi subvenţionare);
e) organigrama, numărul de posturi şi statul de funcţii;
f) numirea conducătorului serviciului public;
g) autoritatea care înfiinţează serviciul public trebuie să îi aprobe
bugetul de venituri şi cheltuieli şi regulamentul de organizare şi
funcţionare, instrumente indispensabile pentru conducerea şi
coordonarea oricărui serviciu public.
Competenţa de aprobare a bugetelor de venituri şi cheltuieli este
reglementată de Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale 1, care
în art. 19 stipulează următoarele:

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006,cu
modificarile si completarile ulterioare.A se vedea si Legea nr.51/2006 privind serviciile
comunitare de utilitati publice,;egea nr.101/2006 legea serviciului de salubrizare a
localitatilor etc.
68
 „(1) Bugetele locale şi celelalte bugete prevăzute la art. 1 alin.2 se
aprobă astfel:
a) bugetele locale, bugetele împrumuturilor externe şi
interne şi bugetele fondurilor externe nerambursabile, de
către consiliile locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor,
sectoarelor, judeţelor şi ale Consiliul General al
Municipiului Bucureşti, după caz;
b) bugetele instituţiilor publice, de către consiliile prevăzute
la lit. a), în funcţie de subordonarea acestora;
(2) Pe parcursul exerciţiului bugetar, autorităţile deliberative pot
aproba rectificarea bugetelor prevăzute la alin. (1) lit. a) şi b), în termen
de 30 de zile de la data intrării în vigoare a legii de rectificare a bugetului
de stat, precum şi ca urmare a unor propuneri fundamentate ale
ordonatorilor principali de credite. Rectificărilor bugetelor locale li se vor
aplica aceleaşi proceduri ca şi aprobării iniţiale a acestora, cu excepţia
termenelor din calendarul bugetar.”
În ceea ce priveşte controlul activităţii, acesta se exercită pe plan
intern de către persoanele cu funcţii de conducere sau de specialitate
(ex. controlul de gestiune, controlul financiar preventiv propriu, etc.) iar,
pe de altă parte, autoritatea care a înfiinţat serviciul are un drept de
control general, în virtutea raporturilor de subordonare.

2.2. Desfiinţarea serviciilor publice

In legatura cu desfiinţarea serviciului public,opiniem ca opereaza
principiul simetriei de tratament juridic.
Cu alte cuvinte, desfiinţarea unui serviciu public se poate realiza
printr-un act administrativ de autoritate de aceeasi forta juridica sau cu
forta juridica superioara.
Printre cauzele care pot conduce la desfiinţarea unui serviciu
public amintim: inoportunitatea, lipsa fondurilor financiare necesare
pentru subvenţionare, reorganizare administrativă,ilegalitatea, etc.

3. Sfera serviciilor publice

Literatura de specialitate din ţară şi din străinătate nu a folosit
criterii unitare pentru clasificarea serviciilor publice, ca o consecinţă
firească a diversităţii acestora şi-n acelasi timp a modului diferit de
abordare al autorilor.
Astfel, în perioada interbelică prof. Paul Negulescu considera că
serviciile publice „sunt de trei categorii: naţionale, judeţene şi comunale,
69
după natura serviciilor ce sunt destinate să satisfacă”1. Din clasificarea
făcută de reputatul specialist, ne apare cu evidenţă faptul că a dorit să
reflecte două aspecte şi anume:
a) organul competent să înfiinţeze un serviciu public, care poate fi
central sau local. În acest sens, autorul preciza:„Crearea unui serviciu
public este, în principiu, rezervată parlamentului, care poate să înfiinţeze
orice serviciu public pentru stat şi să dea autorizare generală autorităţilor
judeţene sau comunale să organizeze servicii publice pentru satisfacerea
unor anumite nevoi de interes general pentru localitate. Este deci
necesar ca autorităţile locale să voiască a înfiinţa serviciul public,
profitând de autorizarea de creiare dată de legiuitor.”2
De asemenea, textul prezentat relevă gradul de autonomie locală
din administraţie, autorităţile locale având facultatea de a înfiinţa un
serviciu public numai dacă îl consideră oportun pentru comunitate.
b) zona de răspândire a unui anumit serviciu public, respectiv
întreg teritoriul ţării sau, numai pe o anumită parte a acestuia.
În fapt, clasificarea menţionată scoate în evidenţă cele două
forme de competenţă, materială şi teritorială pe care o au autorităţile
administraţiei publice.
Într-o altă opinie şi perioadă, prof. Valentin Prisăcaru consideră că
serviciile publice se clasifică, în principal, după două criterii, respectiv:
forma de organizare şi obiectul de activitate.3
După primul criteriu, forma de organizare, autorul împarte
serviciile publice în trei categorii:
1. organe ale administraţiei publice;
2. instituţii publice;
3. regii autonome de interes public.
Apreciem că importanţa clasificării după acest criteriu a serviciilor
publice constă în faptul că relevă ceea ce le este comun şi în acelaşi timp
diferit acestor forme de organizare sub aspect juridic, economic,
administrativ, etc. prezentând importanţă atât pentru practicienii din
administraţie, precum şi pentru teoreticieni.
1) Serviciile publice care sunt organizate şi funcţionează ca
organe ale administraţiei publice se caracterizează prin următoarele
elemente:

1
P. Negulescu, op. citată, p. 137
2
Idem, p. 141
3
Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Ediţia a II-a,
revizuită şi adăugită, Editura All, Bucureşti, 1996, p. 137
70
 a) se înfiinţează, reorganizează şi desfiinţează
numai prin lege sau prin act administrativ emis, pe baza legii,
de Guvern, consilii judeţene sau consiliile locale, după caz;
b) scopul lor îl reprezintă satisfacerea unor
interese publice riguros reglementate prin lege sau,prin act
administrativ de autoritate.
Astfel, Ministerul Apărării Naţionale împreună cu serviciile sale
deconcentrate, centrele militare judeţene, satisfac interesul
general de apărare al ţării, după cum Ministerul Educaţiei,
Cercetării si Inovarii împreună cu inspectoratele şcolare judeţene
satisfac interesul general al membrilor societăţii în învăţământul
prescolar si preuniversitar, etc.
c) mijloacele financiare şi baza materială necesare
bunei funcţionări a acestora, sunt asigurate de la bugetul de
stat sau de la bugetele locale, după caz.
Astfel, mijloacele financiare necesare funcţionării ministerelor şi
serviciilor deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de
specialitate ale administratiei centrale sunt asigurate de la bugetul de
stat, miniştrii fiind ordonatori principali de credite. În mod similar, prin
bugetele locale se asigură fondurile necesare pentru funcţionarea
autoritatilor administratiei publice judeţene şilocale.
d) activitatea serviciului public se desfăşoară la
cerere sau din oficiu, de regulă în mod gratuit.
Astfel, activitatea de încorporare a tinerilor, asigurarea pazei şi
ordinii publice,incasarea impozitelor si taxelor etc. sunt servicii care se
prestează din oficiu, prin grija administraţiei, în timp ce alte servicii se
asigură numai la cererea persoanelor interesate, cum ar fi: eliberarea
diferitelor tipuri de autorizaţii, certificatelor de stare civilă,
paşapoartelor, cărţilor de identitate etc.
De regulă, serviciile prestate de organele administraţiei publice
sunt gratuite, existând însă servicii publice pentru prestarea cărora se
percep anumite taxe. (ex. eliberarea autorizaţiilor şi avizelor de către
Inspectoratele judeţene de poliţie sanitară, eliberarea paşapoartelor sau
a cărţilor de identitate,serviciile comunitare de utilitati publice etc. sunt
precedate sau urmate de perceperea taxelor/tarifelor legale).
e) sunt încadrate cu personal care trebuie să aibă
pregătire specializata şi competenţă profesională, activitatea
având un caracter permanent.
f) ponderea în cadrul formelor concrete de
realizare a activităţii o au actele administrative de autoritate
71
 ( autorizatii,avize,hotărârile consiliilor locale, dispoziţiile
primarului, procese-verbale de constatare a contravenţiilor
etc.).
2) În ceea ce priveşte instituţiile publice, autorul le relevă, în
principal, aceleaşi particularităţi ca şi în cazul organelor administraţiei
publice, cu deosebirea că acestea emit într-o mai mică măsură acte
administrative de autoritate, ele desfăşurând activităţi de învăţământ,
cercetare, ocrotirea sănătăţii, protecţie socială, cultură, artă, etc.
Pe de altă parte, art. 2 pct. 39 din Legea finanţelor publice locale
nr. 273/20061 defineste instituţiile publice locale, astfel:„denumirea
generică incluzând comunele, oraşele, municipiile, sectoarele
municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi
serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică,
indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora.”
Ne rezumăm aici doar în a semnala caracterul confuz şi ambiguu
al definiţiei, de natură a crea grave confuzii şi incertitudini atat in
doctrina precum si in practica administrativa.
3) O a treia formă organizatorică şi de funcţionare a serviciilor
publice o constituie regiile autonome de interes public, denumite în
literatura de specialitate interbelică şi stabilimente publice. Acestea se
caracterizează prin următoarele elemente:
a) se înfiinţează, reorganizează şi desfiinţează prin acte
administrative de autoritate, respectiv prin hotărâri ale
Guvernului sau ale consiliilor judeţene şi locale;
b) se înfiinţează în scopul de a satisface unele nevoi generale ale
societăţii sau ale colectivităţilor locale;
Deşi scopul acestora este comun cu cel al organelor administraţiei
publice şi instituţiilor publice, particularitatea rezidă în faptul că
satisfacerea intereselor generale se realizează prin activităţi materiale,
cu caracter economic şi nu prin acte administrative. (ex. producerea de
bunuri, executarea de lucrări, transportul persoanelor şi
mărfurilor,salubritate,furnizarea apei potabile,canalizare, comunicaţii,
poştă, etc.).
c) mijloacele financiare se asigură, în principal ,din venituri
proprii şi numai în subsidiar prin subvenţii de la bugetul de
stat sau bugetele locale.
De regulă, regiile autonome de interes public prestează serviciile
contra cost, gestionand patrimoniul cu care au fost dotate la înfiinţare.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006 ,cu
modificarile si completarile ulterioare.
72
 d) activitatea acestora se desfăşoară, în principal, la cerere, adică
numai atunci când utilizatorii apelează la aceste servicii. Se
impune de asemenea precizarea că o serie de astfel de servicii
se prestează pe bază de contract încheiat între cele două
părţi, regia autonomă în calitate de prestator, furnizor de
servicii, pe de o parte, şi cetăţean, beneficiar al serviciului, pe
de altă parte (ex. contract de furnizarea energiei electrice,
energiei termice, servicii apă-canal, etc.).
e) activitatea serviciului public are continuitate şi este asigurată
de specialişti, potrivit specificului de activitate. Trebuie
menţionat faptul că particularitatea personalului care
deserveşte aceste regii autonome, constă în faptul că
ponderea o reprezintă angajaţii care desfăşoară o activitatea
manuală, tehnică, de specialitate şi numai o mică parte a
personalului ocupă funcţii publice şi desfăşoară o activitate
corespunzătoare acestora.
Din cele menţionate, rezultă că particularităţile serviciilor publice
care funcţionează sub forma regiilor autonome de interes public,
prezintă note comune cu cele care se asigură prin intermediul organelor
administraţiei publice şi/sau instituţiilor publice, evidenţiindu-se astfel
tocmai caracterul lor de servicii publice.
În acelaşi timp însă, între servicii publice prestate de regiile
publice autonome şi cele prestate de autoritatile si institutiile publice
exista si unele deosebiri, după cum urmează:
a) în timp ce activitatea regiilor autonome de interes public este
preponderent economică, serviciile prestate de autoritatile
administraţiei publice şi de instituţiile publice nu au acest
caracter;
b) serviciile prestate de regiile autonome de interes public au
caracter oneros, spre deosebire de cele asigurate prin
autoritatile administraţiei publice şi instituţiile publice, care,
de regulă, sunt gratuite;
c) activitatea serviciilor publice prestate de autoritatile
administraţiei publice şi instituţiile publice este finanţată în
întregime de la bugetul de stat sau al unităţilor administrativ-
teritoriale, în timp ce activitatea regiilor autonome se bazează
pe realizarea de venituri proprii.
Asemănările şi deosebirile sus-menţionate constituie argumente
solide care pledează în favoarea grupării acestor organisme prestatoare

73
de servicii publice, create de stat, judeţ sau comună în cele trei categorii
enunţate.
După criteriul obiectului de activitate, autorul citat consideră că
sfera serviciilor publice cuprinde :
a) servicii pentru păstrarea ordinii publice şi apărarea ţării;
b) servicii financiare şi fiscale;
c) servicii de învăţământ;
d) servicii de asistenţă socială şi igienă;
e) servicii in artă şi cultură;
f) servicii economice1.
Toate aceste servicii sunt organizate şi funcţionează atât la nivel
central, precum şi la nivelul judeţelor, oraşelor şi comunelor.
În lucrarea „Managementul administraţiei publice locale -
serviciile publice”2, serviciile publice sunt clasificate în două mari
categorii şi anume:
 servicii publice administrative (SPA)
 servicii publice industriale şi comerciale (SPIC)
Autorii relevă că această clasificare este susţinută de diferiţi
doctrinari ai dreptului public şi managementului şi se fundamentează pe
următoarele criterii:
a) Regimul juridic care le guvernează.
Astfel, serviciilor publice administrative le este aplicabil regimul
juridic administrativ ,caracterizat pe relaţii de autoritate, exercitate în
regim de putere publică şi subordonarea dintre autoritatea
administrativă şi particular, în timp ce serviciilor cu caracter industrial şi
comercial îi este aplicabil regimul juridic al dreptului civil, care se
caracterizează prin poziţia de egalitate a părţilor contractante;
b) Obiectul activităţii.
Astfel, autorii apreciaza ca ori de cate ori activitatea serviciului
public este comparabilă cu cea a unei firme private ne gasim în prezenţa
unui serviciu public industrial( comercial) iar, în caz contrar ,ne găsim în
prezenţa unui serviciu public administrativ.
c) Modul de finanţare al serviciului public.
Potrivit acestui criteriu, ne găsim în prezenţa unui serviciu public
industrial (comercial) atunci când serviciul îşi acoperă cheltuielile din
taxele percepute pentru serviciile prestate şi, dimpotrivă, suntem în

1
Valentin Prisăcanu, op. citată, p. 137
2
A. Parlagi, M. Costea, I. Plumb, R. Dobrescu, Managementul administraţiei publice
locale-serviciile publice, Editura Economică, Bucureşti, 1999, pp. 11-13
74
prezenţa unui serviciu public administrativ atunci când finanţarea se
asigură din bugetul de stat sau local, după caz.
d) Modul de organizare şi funcţionare, în
sensul că ne găsim în prezenţa unui serviciu public
administrativ atunci când regulile în domeniu sunt derogatorii
de la dreptul civil, în caz contrar fiind vorba despre un serviciu
public industrial şi comercial.
Din punctul de vedere al administraţiei publice locale, autorii
disting:
a) servicii publice cu caracter exclusiv administrativ, „pe care
autorităţile publice nu le pot încredinţa altor persoane”, cum sunt:
protecţia civilă, autoritatea tutelară, starea civilă, autorizarea
construcţiilor sau licenţierea transporturilor etc.;
b) servicii publice care pot fi delegate altor persoane, în cadrul
cărora enumeră serviciile de salubritate, iluminatul stradal, deratizarea,
ecarisajul etc.1

Din enumerarea realizată, rezultă că doctrinarii utilizează în

clasificarea serviciilor publice criterii asemănătoare, cu nuanţări de la un
autor la altul, toate având menirea de a releva diversitatea gamei
serviciilor publice.
Întrucât sfera nevoilor sociale ridicate la „rang” de interes public
diferă de la o tara la alta,iar in cadrul unei tari de la o perioadă la alta ,în
funcţie de voinţa forţelor politice aflate la guvernare, paleta serviciilor
publice şi implicit a criteriilor de clasificare a acestora, se află într-o
continuă dinamică.
În acest sens, prof. Paul Negulescu arăta: „Transformarea unui
serviciu public în stabiliment public este un procedeu tehnic, întrebuinţat
de guvernanţi de câte ori cred că prin acest mijloc pot să satisfacă mai
bine interesele generale.”2
Această teză consacrată în doctrina interbelică îşi găseşte astăzi
suportul legal în Ordonanţa Guvernului nr. 26 din 30 ianuarie 2000 cu
privire la asociaţii şi fundaţii, cu modificările şi completările ulterioare 3.
Astfel, potrivit art. 38 din actul normativ citat, o asociaţie sau o fundaţie
pot fi recunoscute de Guvernul României ca fiind de utilitate publică,

1
A. Parlagi ş.a., op. citată, p. 12
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 180
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu
modificările şi completările ulterioare
75
dacă îndeplinesc condiţiile şi cu parcurgerea procedurilor prevăzute în
Capitolul VI al Ordonanţei.
În final, apreciem că pentru clarificarea problemelor teoretice, dar
mai cu seamă pentru a se crea o practică unitară în activitatea
autoritatilor administraţiei publice, de „lege ferenda” se impune
adoptarea unei legi care să constituie cadrul general pentru
infiintarea,organizarea si functionarea serviciului public.

Capitolul V

DOMENIUL PUBLIC ŞI DOMENIUL PRIVAT AL STATULUI ŞI UNITĂŢILOR

ADMINISTRATIV – TERITORIALE

1. Aspecte privind evoluţia legislaţiei şi doctrinei româneşti

Noţiunile de bun public şi de proprietate publică au fost prezente
şi la noi în ţară din cele mai vechi timpuri, (ex. proprietatea obştii
săteşti)dar, Regulamentele Organice ale Valahiei şi Moldovei au fost
primele acte juridice care s-au apropiat de consacrarea modernă a
terminologiei, chiar dacă termenii nu erau utilizaţi ca atare.
Astfel, unele dispoziţii din cele două Regulamente Organice
referindu-se în capitolul consacrat „Finanţelor” la sursele de venit ale
statului, menţionează printre acestea „domeniile statului” (art. 67 pct.
XII din Regulamentul Valahiei şi art. 82 din Regulamentul Moldovei), în
capitolele referitoare la comerţ (ex. art. 155 Regulamentul Valahiei)
apare ideea de „uz public”, iar alte dispoziţii se referă la târgurile publice
(art. 160 din Regulamentul Valahiei şi art. 156 din Regulamentul
Moldovei), precum şi la modul de organizare şi funcţionare a „târgurilor
private”, apărând în acest fel ideea de interes public.
Un rol deosebit de important în consacrarea noţiunii şi instituţiei
domeniului public l-au avut însă reglementările adoptate în timpul
domniei lui Alexandru Ioan Cuza, dintre care cităm: Legea pentru
înfiinţarea consiliilor judeţene , Legea pentru regularea proprietăţii rurale
şi Legea pentru expropriaţiune pentru cauză de utilitate publică ,din anul
l8641.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României din 17 octombrie 1864
76
 În aceste reglementări a fost consacrată în mod expres noţiunea
de domeniu public, inclusiv de domeniu public de interes judeţean şi
comunal.
Astfel, art. 53 din Legea nr. 396/1864 pentru înfiinţarea consiliilor
judeţene1 stabileşte faptul că aparţin domeniului public judeţean: a)
toate căile de comunicaţie şi podeţele judeţene, b) orice clădire sau
stabiliment public pus în sarcina judeţului, iar prin Legea pentru
regularea proprietăţii rurale sunt trecute în proprietatea comunelor
rurale, ca bunuri aparţinând domeniului public comunal „toate locurile şi
clădirile din cuprinsul vetrei satului (biserici, cimitire, case comunale,
şcolile, pieţele, etc.).
Pe de altă parte, Legea privind exproprierea pentru cauză de
utilitate publică stabilea posibilitatea statului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale (judeţe şi comune) de a-şi extinde domeniul public pe calea
exproprierii. Exproprierea se putea face numai după declararea bunului
imobil(teren cu/sau constructii ca fiind de utilitate publică şi numai în
schimbul unei prealabile şi juste despăgubiri.
După acest început, reglementarea legală a proprietăţii şi-a găsit
locul si în constitutiile vremii.
Astfel, Constituţia din 1866, mentine o serie de dispozitii
consacrate in Regulamentele Organice si-n acelasi timp instituie unele
noutati in materie, art. 19 stipulând că:
„Proprietatea de orice natură precum şi toate creanţele asupra
statului sunt sacre şi neviolabile”, acelaşi articol dispunând şi faptul că
„nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de utilitate publică
declarată în mod legal şi cu o prealabilă şi dreaptă despăgubire” 2.
Din analiza textului citat, rezultă în mod indubitabil faptul că
legiuitorul constituant recunoştea o proprietate publică şi, în acelaşi
timp, o proprietate privată.
Apoi,Constituţia din 19233 are meritul de a fi instituit o
reglementare mai riguroasă şi mai moderna sub aspect conceptual in
reglementarea proprietatii.
Astfel, în art. 17 se stabilea cadrul general al proprietăţii şi
garanţiile dreptului de proprietate privată, articolele următoare
statuând: modul de dobândire a proprietăţii, condiţia cetăţeniei (inclusiv
cetăţenii naturalizaţi) pentru dobândirea bunurilor imobile,
reglementarea proprietăţii de stat şi a domeniului public.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României din 31 martie 1864
2
Publicată în Monitorul Oficial nr. 142 din 13 iulie 1866
3
Publicată în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923
77
 Constituţia din 19384 a preluat în linii generale reglementările
anterioare, aducând în acelaşi timp unele îmbunătăţiri atât de fond,
precum şi de redactare.
Art. 16 din Constituţia anului 1938 stabilea principiile
fundamentale care guvernau atat proprietatea privata, precum şi a
proprietea publica. După ce în primul alineat se arată că „Proprietatea de
orice natură precum şi creanţele, atât asupra particularilor, cât şi asupra
statului sunt inviolabile şi garantate ca atare”, în alineatul doi era
consacrată regula potrivit căreia „Oricine poate dispune în mod liber de
bunurile care-i aparţin după normele prevăzute în legi”.
Alineatele următoare reglementau regimul proprietăţii publice,
alin. (3) stipulând: „Bunurile care fac parte din domeniul public sunt
administrate şi nu pot fi înstrăinate decât după reguli şi cu formele
stabilite de lege”, în continuare fiind reglementate: pedeapsa confiscării
averii şi exproprierea pentru cauză de utilitate publică.
În Constituţiile din 1948, 1952 şi 1965, toate de inspiraţie sovietică,
noţiunea de domeniu public a fost considerată căzută în desuetudine şi
în consecinţă ignorată, nemai regăsindu-se în textele legilor
fundamentale. În realitate, această perioadă proprietatea publică nu a
dispărut ci dimpotrivă, s-a dezvoltat continuu devenind
atotcuprinzătoare, unicul titular al său fiind statul socialist.
Cum proprietatea de stat, având înţelesul de proprietate asupra
bunurilor comune aparţinând întregului popor, s-a extins şi asupra unor
bunuri care în mod firesc aparţineau circuitului civil.In acest context,
majoritatea doctrinarilor a considerat că este aplicabil un singur regim
juridic aplicabil proprietăţii de stat, întreprinderilor şi instituţiilor de stat
recunoscându-li-se un drept real de tip nou, dreptul de administrare
directă ( administrare operativă) care era un dezmembrământ al
dreptului de proprietate.
Într-o astfel de abordare, totul devenise în optica doctrinei
dreptului civil, socialist, un regim juridic civil, înlăturându-se distincţia
dintre regimul de drept privat şi regimul de drept public, dintre stat ca
persoană juridică de drept privat (calitate în care era proprietar de bunuri
la fel cu oricare alt particular) şi stat, ca persoană juridică de drept public,
calitate în care deţinea în proprietate bunurile aparţinând domeniului
public.

4
Publicată în Monitorul Oficial nr. 48 din 27 februarie 1938
78
 2. Sistemul proprietăţii consacrat de Constituţia României
Constituţia României din 1991 reglementa sistemul proprietăţii în
două articole şi anume:
a) în art. 41 - care era inclus în Titlul II, intitulat „Drepturile,
libertăţile şi îndatoririle fundamentale”, text care reglementa
problema dreptului de proprietate privată.
b) în art. 135 - care era inserat în Titlul IV intitulat „Economia
şi finanţelor publice”, care reglementa sistemul proprietăţii, în
general şi proprietatea publică, în special, text care avea
următoarea redactare:
(1) „Statul ocroteşte proprietatea.
(2) Proprietatea este publică sau privată.
(3) Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale.
(4) Bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de
comunicaţie, spaţiul aerian, apele cu potenţialul energetic valorificabil şi
acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială,
resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental,
precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii
publice.
(5) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile
legii, ele pot fi date în administrarea regiilor autonome ori instituţiilor
publice sau pot fi concesionate ori închiriate.
(6) Proprietatea privată este, în condiţiile legii, inviolabilă.”
Analizând conţinutul art. 135 al Constituţiei, constatam că
alineatul (1) conţine o dispoziţie de principiu (ocrotirea proprietăţii din
partea statului), alineatul (2) consacră cele două forme de proprietate
(proprietatea publică şi proprietatea privată), iar alin. (3)–(5) consfinţesc
regimul proprietăţii publice (deosebiri fundamentale, caracteristicile
celor două tipuri de proprietate legate de titularul dreptului de
proprietate, obiectul şi regimul juridic diferit aplicabil proprietăţii publice
şi respectiv, proprietăţii private).
Dispoziţiile alin. (6) trebuie avute în vedere coroborate cu cele ale
art. 41 din Constituţie intitulat „Protecţia proprietăţii private”.
Modul în care a fost reglementată proprietatea în legea
fundamentală a constituit un permanent prilej de dispute politice şi
doctrinare, în decursul timpului. Pentru aceste considerente,
reformularea textelor care reglementau proprietatea a constituit unul
din principalele motive care au condus la revizuirea Constituţiei.
79
 Constituţia României, republicată, reglementează dreptul de
proprietate privată în art. 44, inclus în Titlul II, intitulat „Drepturile,
libertăţile şi îndatoririle fundamentale”, regimul general al proprietăţii şi
proprietatea publică fiind tratate de art. 136 din Titlul IV,intitulat
„Economia şi finanţele publice”.
Modificări de substanţă au fost aduse în reglementarea dreptului
de proprietate privată care,in actuala redactare, este „garantat” şi nu
doar „ocrotit”, relevante fiind în acest sens alineatul (2) al art. 44 care a
fost reformulat precum şi alineatul (4) introdus cu ocazia revizuirii, în
următoarea redactare:
„(2) Proprietate privată este garantată şi ocrotită în mod egal de
lege, indiferent de titular. Cetăţenii străini şi apatrizi pot dobândi dreptul
de proprietate privată asupra terenurilor numai în condiţiile rezultate din
aderarea României în Uniunea Europeană şi din alte tratate
internaţionale la care România este parte, pe bază de reciprocitate, în
condiţiile prevăzute prin lege organică, precum şi prin moştenire legală.”
„(4) Sunt interzise naţionalizarea sau orice alte măsuri de trecere
silită în proprietatea publică a unor bunuri pe baza apartenenţei sociale,
etnice, religioase, politice şi de altă natură discriminatorie a titularilor.”
Analiza comparativă a fostului articol 41 şi a actualului articol 44
din Constituţiei, ne permite să formulăm următoarele observaţii:
a) textul actual garantează şi ocroteşte dreptul de proprietate
privată indiferent de titular ;
Garantarea dreptului de proprietate privată se concretizează în
drept prin limitele impuse autorităţilor publice cu privire la
naţionalizarea, exproprierea şi folosirea subsolului proprietăţilor
imobiliare proprietate privată.
b) prin normă constituţională se interzice în mod expres
naţionalizarea sau orice alte măsuri privind trecerea pe cale
silită în proprietatea publică a unor bunuri proprietate privată,
bazata pe apartenenţă socială a titularului dreptului de
proprietate,pe apartenenta la o anume etnie sau religie, pe
criterii politice sau pentru cauze de o altă natură;
c) se consacră în favoarea cetăţenilor străini şi apatrizilor dreptul
de a dobândi proprietatea privată asupra terenurilor dar
numai în condiţiile rezultate din documentele de aderare a
României în Uniunea Europeană, precum şi din alte tratate
internaţionale, drept ce poate fi dobândit şi prin moştenire
legală.

80
 d) alte garanţii ale dreptului de proprietate se regăsesc în alin.
(8) şi (9) ale art. 44 din Constituţie.
Astfel, se interzice confiscarea averii dobândite licit. Mai mult,
Constituţia conţine şi o regulă de procedură de mare eficienţă, în
sensul căreia caracterul licit al dobândirii se prezumă. Pe cale de
consecinţă, rezultă că sarcina probei caracterului ilicit al averii
revine celui care afirmă asemenea lucru1.
Regimul general al proprietăţii şi, în special, al proprietăţii
publice este reglementat de art. 136 din Constituţia României,
republicată, care are următoarea redactare:
„(1) Proprietatea este publică sau privată.
(2) Proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi
aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
(3) Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele
cu potenţialul energetic valorificabil de interes naţional, plajele, marea
teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului
continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac
obiectul exclusiv al proprietăţii publice.
(4) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii
organice, ele pot fi date în administrarea regiilor autonome ori
instituţiilor publice, sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea,
ele pot fi date în folosinţa gratuită instituţiilor de utilitate publică.
(5) Proprietatea privată este inviolabilă, în condiţiile legii
organice”.
Se poate observa că textul conţine trei categorii de norme care
privesc:
a) cele două tipuri de proprietate;
b) principiile care guvernează proprietatea publică;
c) principiul fundamental al proprietăţii private.
În al doilea rând, remarcăm simetria de tratament juridic dintre
cele două tipuri de proprietăţi, publică şi privată, textul alineatului 2
precizând, la fel ca şi art. 44 alin. (2), faptul că: „proprietatea publică este
garantată şi ocrotită prin lege”, fiind menţionaţi şi titularii dreptului de
proprietate publică, respectiv statul şi unităţile administrativ-teritoriale.
În sfârşit, constatăm în alin. (3) al art. 136 unele modificări în ceea
ce priveşte delimitarea sferei bunurilor proprietate publică, faţă de
reglementarea din fostul art. 135 alin. (4), după cum urmează:

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, p. 95
81
 a) actuala redactare a eliminat prin enunţ „căile de
comunicaţie”.
Este de presupus ca aceasta modificare a fost impusa de
privatizarea unor servicii publice, cum ar fi :cele de furnizare a energiei
electrice,energiei termice,a gazelor naturale etc. şi, implicit, de bunurile
imobile indispensabile bunei funcţionări a acestora. În acest sens, este
elocventă opinia unor reputaţi specialişti în dreptul public, conform
căreia: „S-a considerat în Comisia de revizuire a Constituţiei că această
eliminare este necesară pentru că, prin natura lor, unele căi de
comunicaţie, cum ar fi: conductele de gaze, petrol sau linii de energie
electrică pot fi şi în proprietate privată, astfel încât textul în formularea
din 1991 conducea la blocaje de netrecut în procesul de negociere în
vederea închiderii Capitolelor de aderare la Uniunea Europeană.” 1
b) vechea redactare, „bogăţiile de orice natură ale subsolului”, a
fost reformulată în „bogăţiile de interes public ale subsolului”,
pentru a evidenţia faptul că specific proprietăţii publice îi este
afectaţiunea bunurilor interesului general. Bunurile
aparţinând proprietăţii publice se supun unui regim juridic
special de utilizare, conservare, protecţie şi pază, în scopul
folosite rational si astfel,de a fi transmise generaţiilor viitoare;
c) s-a reformulat şi textul referitor la ape, care din varianta 1991
„apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi
folosite în interes public” a devenit „apele cu potenţial
energetic valorificabil de interes naţional”. Actuala formulare
ne conduce la concluzia că, pot face obiectul dreptului de
proprietate privată, apele cu potenţial energetic valorificabil
care însă, nu sunt de interes naţional.
În ceea ce priveşte regimul juridic constituţional aplicabil
proprietăţii publice, observăm că potrivit art. 136 alin. (4) din Constituţie
bunurile proprietate publică sunt inalienabile, cu alte cuvinte, sunt
scoase din circuitul juridic civil şi, în consecinţă, nu pot fi înstrăinate.

2.1. Particularităţile proprietăţii publice

Consacrând cele două forme ale proprietăţii, Constituţia şi
legislaţia noastră le şi particularizează în acelaşi timp.
Astfel, potrivit art. 136 alin. (2) din Constituţie, proprietatea
publică nu poate aparţine decât statului (proprietatea publică de interes
naţional) şi unităţilor administrativ-teritoriale (judeţ, oraş, comună)

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 293
82
dacă este vorba despre proprietatea publică de interes judeţean,
municipal, orăşenesc sau comunal.
În al doilea rând, proprietatea publică se caracterizează prin
faptul că este limitată, sfera acesteia fiind nominalizată în alin. (3) al art.
136 din Constituţie, având drept criteriu „folosirea în interesul public”,
alte categorii de bunuri fiind stabilite prin lege organică, respectiv Legea
nr. 213 din 17 noiembrie 1998 privind proprietatea publică şi regimul
juridic al acesteia1 care, în art. 3, stabileşte:
„(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.135
alin. (4) din Constituţie (actualul art. 136 alin. (3) – s. n.), din cele stabilite
în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte
bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes
public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale
prin modurile prevăzute de lege”.
Textul citat din legea organica are menirea de a ne clarifica odată
în plus ,faptul că titulare ale dreptului de proprietate publică pot fi numai
statul şi unităţile administrativ-teritoriale, în calitatea lor de persoane
juridice de drept public, pe de o parte, iar, pe de altă parte, detaliază
sfera bunurilor care aparţin domeniului public, cu precizarea că
enumerarea cuprinsă în anexa la lege este exemplificativă şi nu
restrictivă.
O a treia particularitate a bunurilor proprietate publică constă în
faptul că, acestea sunt scoase din circuitul civil ele fiind declarate
inalienabile de alin. (4) al art. 136 din Constituţie, iar art. 11 din Legea nr.
213/1998 stabileşte că: „Bunurile din domeniul public sunt inalienabile,
insesizabile şi imprescriptibile …”.
Referitor la inalienabilitatea bunurilor din proprietatea publică, în
literatura de specialitate din perioada interbelică 2, dar şi cea de dată
recentă3, s-a consacrat teza potrivit căreia aceasta particularitate nu este
absolută, ci relativă şi limitată, fiind determinată de factori,precu :
importanţa , natura , interesul general căruia i-au fost afectate bunurile
etc.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 448 din 24 noiembrie 1998 ,cu
modificarile si completarile ulterioare.
2
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia „Glasul Bucovinei”,
Cernăuţi, 1944, p. 365
3
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 51
3.A se vedea O.U.G.nr.34/2006privind atribuirea contractelor de achztie publica,a
contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de
servicii,publicata in Mon.Oficial al Romaniei,partea I-a,nr.418 din 15 mai 2006,cu
modificarile si completarile ulterioare.
83
 Altfel spus, inalienabilitatea nu exclude o integrare a acestor
bunuri în circuitul economico-juridic, unele dintre aceste bunuri
constituind dintotdeauna o sursă importanta de venituri pentru stat şi
pentru unităţile administrativ-teritoriale. Se impune însă precizarea că
introducerea bunurilor proprietate publica in circuitul economico-social
se realizeaza dupa proceduri speciale,bazate pe principii de
transparenta si concurenta reglementate prin lege speciala.3) Astfel,prin
concesionare,inchiriere,dare in folosinta etc. administraţia publica
transmite gestionarea bunului public catre un particular (persoană fizică
şi juridică), în vederea prestării unui serviciu public sau realizării
interesului public,in schimbul unei taxe sau a unei redevente.
În consecinţă, atât legiuitorul constituant în art. 136 alin. (4)
precum şi legiuitorul organic in art. 11 lit. a) din Legea nr. 213/1998 au
prevăzut modalităţi specifice regimului de drept public, sau, după caz,
modalităţi ale dreptului comun, exercitate însă în regim de putere publică,
pentru integrarea în circuitul juridico-economic şi anume:
a) darea în administrarea regiilor autonome sau instituţiilor
publice;
b) concesionarea sau închirierea oricărui subiect de drept;
c) transmiterea în folosinţă gratuită unor instituţii de utilitate
publică.
Relevam ca art. 12 din Legea nr. 213/1998 detaliază sfera
structurilor carora li se poate transmite în administrare bunuri din
domeniul public, astfel:
„Bunurile din domeniul public pot fi date, după caz, în
administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităţilor
administraţiei publice centrale şi locale, a altor instituţii publice de
interes naţional, judeţean sau local”.
În sfârşit, a patra particularitate a proprietăţii publice rezidă în
faptul că îi este aplicabil un regim juridic special reglementat de Legea
nr. 213/1998 şi de alte legi organice speciale, art. 5 al legii menţionate
precizând:
„Regimul juridic al dreptului de proprietate publică este
reglementat de prezenta lege, dacă prin legi organice speciale nu se
dispune altfel”.

2.2. Particularităţile proprietăţii private

84
 Suportul constitutional al proprietatii private l-a constituit art.41
din Constitutie, actualul art.44 din Constituţia României, republicată, la a
cărui redactare au fost avute în vedere unele dispoziţii ale Constituţiei
din 1923 (art. 17 şi 18), precum şi unele constante ale dreptului nostru
civil, proprietatea privată prezentând următoarele particularităţi:
a) este exclusivă, faţă de proprietatea publică particularizată
prin caracterul său limitat, în sistemul proprietăţii instituit de
Constituţie proprietatea privată reprezentând regula, iar cea
publică excepţia;
b) aparţine oricărui subiect de drept, persoană fizică (cetăţean
român, cetăţean străin, apatrid în condiţiile prevăzute de art.
44 alin. (2) din Constituţia României, republicată) şi persoanei
juridice de drept privat;
Se impune aici precizarea că statul, comuna, oraşul şi judeţul, în
calitate de persoane juridice civile, de drept privat deci, au în proprietate
bunuri apartinanad domeniul privat.
Menţionăm, de asemenea, că în aplicarea dispoziţiilor
constituţionale a fost adoptată Legea nr. 312 din 10 noiembrie 2005 1
c) bunurilor aparţinând proprietăţii private li se aplică regimul
juridic de drept comun, altfel spus ele se află în circuitul civil;
d) potrivit art. 44 alin. (2) din Constituţie proprietatea privată de
orice fel (imobiliară, mobiliară, intelectuală) este garantată şi
ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular.
Considerăm că potrivit art. 44 alin. (4) din Constituţia României,
republicată, mai putem desprinde o particularitate şi anume: sunt
interzise naţionalizarea sau orice măsuri de trecere silită în proprietate
publică a unor bunuri pe baza apartenenţei sociale, etnice, religioase,
politice sau de altă natură discriminatorie a titularilor.
În concluzie, apreciem că dispoziţiile Constituţiei României,
republicată, precum şi o serie de alte acte normative au consolidat
regimul juridic al proprietăţii private.

1
Legea nr. 312/2005 privind dobândirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor
de către cetăţenii străini şi apatrizi, precum şi de către persoanele juridice străine, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1008 din 14 noiembrie 2005
85
 3. Domeniul public şi domeniul privat

3.1. Domeniul public

3.1.1 Noţiune, trăsături

Aşa cum am arătat în capitolul anterior, legislaţia şi literatura de
specialitate din perioada regimului comunist, nu au utilizat noţiunile de
„domeniu public” şi „domeniu privat”.
În locul noţiunii de „domeniu public” legislaţia din acea perioadă
utiliza sintagma „avuţia întregului popor”, care reprezenta în drept şi în
fapt atotputernicia statului totalitar asupra tuturor bogăţiilor solului şi
subsolului, iar domeniul privat şi, în general, proprietatea privată erau
reduse la aşa-zisa „proprietate personală”.
După Revoluţia din decembrie 1989 care a condus la abolirea
sistemului politic şi economic totalitar, condus de partidul unic,
Constituţia, legislaţia şi doctrina au consacrat din nou conceptele de
„domeniu public” şi „domeniu privat”, cunoscute la noi în ţară, în
special, în perioada interbelică.
Astfel, în perioada interbelică, prof. Paul Negulescu definea
domeniul public ca fiind format din: „totalitatea bunurilor mobile şi
imobile aparţinând statului, judeţului sau comunei, întrebuinţate pentru
satisfacerea interesului general”1. Autorul distingea două categorii de
domenii, respectiv:
 domeniul public, guvernat de normele dreptului public;
 domeniul privat, supus regulilor de drept privat.
Domeniului public îi aparţineau toate bunurile mobile şi imobile
afectate în mod direct unui serviciu public şi utilizate de acesta pentru
satisfacerea interesului general, aceste bunuri fiind considerate
inalienabile şi imprescriptibile.
Într-o altă opinie, exprimată în aceeaşi perioadă, se considera că
domeniul public este constituit din totalitatea bunurilor mobile sau
imobile, afectate în mod direct şi nemijlocit funcţionării serviciilor
publice. Avand în legătură directă cu interesul general, autorul consideră
că acestor bunuri li se aplică un regim juridic special, fiind inalienabile,
imprescriptibile şi insesizabile.2
Potrivit aceleiaşi opinii, domeniul privat era alcătuit din bunuri
care nu erau afectate unui serviciu public şi în consecinţă nu erau
1
Paul Negulescu, op. citată, p. 103
2
Constantin Rarincescu, op. citată., p. 208
86
inalienabile şi imprescriptibile, cu alte cuvinte, se găseau în circuitul
juridic civil.
Sensul noţiunii de domeniu public nu a cunoscut mutaţii de
esenţă în doctrina postrevoluţionară, un autor definind domeniul public
ca „totalitatea bunurilor care fac obiectul dreptului de proprietate
publică, ce aparţin statului (domeniu public al statului) sau unităţilor
administrativ-teritoriale (domeniul public al comunei, oraşului, judeţului,
după caz).1
Prof. Antonie Iorgovan analizand sistemul proprietăţii instituit de
Constituţia României ,defineşte domeniul public fiind constituit din
„acele bunuri, publice sau private, care prin natura lor ori dispoziţia
expresă a legii trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare,
reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau
prin intermediul unui serviciu public, în care regimul de putere este
determinant, fiind în proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor
juridice de drept public”2.
Din definiţia prezentată, care îmbracă o formă exhaustivă, autorul
relevă un număr de 4 trăsături pe care în mod cumulativ trebuie să le
îndeplinească un bun pentru a face parte din domeniul public, astfel:
a) prin natura ori prin dispozitia expresă a legii, să intre în
categoria celor care trebuie protejate şi transmise generaţiilor
viitoare;
b) să aibă semnificaţia unei valori de interes public, în sensul că
aparţine patrimoniului natural, cultural, istoric, etc. naţional
sau local,după caz, destinat unei folosinţe de interes public;
c) să fie supus unui regim juridic administrativ sau, după caz,
unui regim mixt de drept public şi de drept privat, dar sub
controlul regimului administrativ;
d) să fie în proprietatea unei persoane de drept public (în
proprietate publică) sau, în paza unei persoane de drept
public (bunurile proprietate privată care ţin de domeniul
public).3
În sinteză, trăsăturilor menţionate, autorul le prezintă
următoarea motivaţie4:

1
Mircea Preda, Tratat elementar, Editura Lex, 1996, p. 57
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 169
3
Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 172-175
4
Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 173-174
87
 Prima trăsătură, are menirea de a reliefa faptul că nu toate
bunurile, ci doar anumite categorii de bunuri aparţinând societăţii
trebuie conservate şi transmise generaţiilor viitoare.
Astfel, deşi unei societăţi cu democraţie tradiţională îi este
asociată economia de piaţă, ceea ce echivalează cu faptul că majoritatea
bunurilor sunt supuse actelor de comerţ, altfel spus „consumului
generaţiei respective”, totuşi, anumite bunuri chiar dacă sunt supuse
comerţului, acesta trebuie să fie limitat, pentru a le asigura astfel
utilizarea lor viitoare, iar pe de altă parte - alte bunuri, prin ipoteză,
trebuie conservate şi transmise generaţiilor viitoare în integralitatea lor.
Faţă de această ultimă categorie, autorul consideră că fiecare generaţie
are dreptul dar şi obligaţia, de a le conserva valoarea, eliminând posibilii
factori distructivi.
Un astfel de bun este apa, care, ca factor natural al mediului şi, în
acelaşi timp, un element indispensabil vieţii economico-sociale, poate fi
folosită de orice persoana,direct de la izvor, sub forma apei potabile,
apei minerale, apei termale, etc.
Pe de altă parte, această destinaţie poate rezulta şi dintr-o
reglementare juridică expresă sau tacită, atunci când legea
reglementează anumite amenajări, construcţii executate pe unele
terenuri, cum ar fi de exemplu: construirea pe un teren proprietatea
publică sau privată a unui drum, a locurilor de joacă pentru copii, a unor
pieţe, târguri, oboare, etc. Această distincţie are menirea de a clasifica
domeniul public în natural şi artificial.
De asemenea, destinaţia unor bunuri pentru folosinţa generaţiilor
viitoare mai poate fi dată de normele juridice, fie având în vedere
valoarea lor deosebită sub aspect istoric, artistic, ştiinţific, etc. sau,
având în vedere utilitatea lor publică.
A doua trăsătură, urmăreşte să scoată în evidenţă faptul că
bunurile domeniului public prezintă o importanţă deosebită pentru
societate, întrucât sunt destinate folosinţei de interes public. Acest lucru
nu trebuie înţeles însă în sensul că toţi indivizii care compun societatea
trebuie să le folosească în mod direct, nemijlocit. Dimpotrivă, distingem
două modalităţi distincte de utilizare a bunurilor apartinand domeniului
public, respectiv:
a) bunuri folosite în mod direct, fără nici o condiţionare şi, de
regulă, în mod gratuit, cum ar fi: mersul pe stradă, scăldatul în
apa unui râu sau în apa mării etc.
b) bunuri folosite în mod indirect, în situaţiile în care bunurile
respective sunt puse în valoare prin intermediul unui serviciu
88
 public, organizat de stat sau de administraţia publică locală,
spre exemplu: utilizarea gazelor naturale, a energiei electrice,
a mijloacelor de transport în comun, a exponatelor dintr-un
muzeu, etc.
A treia trăsătură, reliefează faptul că bunurile aparţinând
domeniului public sunt supuse unui regim juridic de drept public, care
poate fi exclusiv de drept public sau, un regim juridic mixt, de drept
public şi de drept privat, dominant fiind regimul de drept public.
Consecinţa firească a acestei particularităţi, rezidă în faptul că în
toate raporturile juridice care privesc aceste bunuri, unul dintre subiectii
raportului juridic este în mod obligatoriu o persoană juridică de drept
public, pentru că în regimul juridic de drept administrativ, raporturile se
stabilesc întotdeauna între un subiect de drept public şi o persoană fizică
sau persoană juridică,subiect de drept privat sau de drept public.
Aşadar, regimul de drept public ne apare ca fiind un regim al
exercitării dreptului de proprietate publică, ipoteză în care, potrivit
Constituţiei şi altor legi (art. l din Legea nr. 213/1998, art. 21 din Legea nr.
215/2001 etc.) subiectul purtător al autorităţii publice nu poate fi decât
statul sau unitatea administrativ-teritorială.
Această trăsătură mai scoate în relief faptul că litigiile care se nasc
fie ca urmare a exercitării dreptului de proprietate publică, fie ca urmare
a restrângerii exerciţiului la proprietatea privată pentru bunurile
„afectate” domeniul public, sunt litigii de contencios administrativ, lucru
ce rezultă din dispoziţiile exprese ale art. 8 alin. (2) şi art. 23 din Legea nr.
213/1998, precum şi din cele ale art. 20 din Legea nr. 33/1994 privind
exproprierile pentru cauză de utilitate publică 1.
A patra trăsătură ,este apreciată ca fiind o consecinţă firească a
celei expuse anterior, autorul arătând că bunurile domeniului public, sunt
fie în proprietatea persoanelor juridice de drept public, fie în paza
acestora.2
Astfel, când este vorba despre titularii dreptului de proprietate
publică, potrivit legislaţiei în vigoare, sfera subiectilor titulari ai acestui
drept se rezumă doar la stat şi la unităţile administrativ-teritoriale, în
timp ce atunci când este vorba despre paza bunurilor aparţinând
domeniului public sfera acestora este mai mare, ea incluzând practic
orice persoană juridică de drept public care acţionează în numele
statului.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 139 din 2 iunie 1994, cu
modificările şi completările ulterioare
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 174
89
 Autorul fundamentează această trăsătură pe dispoziţiile art. 135
alin. (2) lit. b) din Constituţie ,care consacra teza „protejării intereselor
naţionale”, precum şi pe un argument invocat în doctrina interbelică,
prof. Paul Negulescu apreciind că statul este „instrumentul de protecţie”
a vieţii şi muncii cetăţenilor săi, „protectorul spiritului naţional care
stăpâneşte pe fiecare cetăţean”.1
Se impune precizarea în sensul că nu trebuie să confundăm
dreptul de administrare a unui bun public de către o regie autonomă sau
instituţie publică, respectiv regimul concesionării sau închirierii unui bun,
cu dreptul de pază şi protecţie. Primele (administrarea, concesiunea şi
închirierea) sunt regimuri juridice de utilizare a unui bun al domeniului
public proprietate publică, iar dreptul de pază şi protecţie vizeaza
conservarea unui bun ce aparţine domeniului public, dar care se află în
proprietatea privată a unei persoane fizice sau juridice.
3.1.2. Clasificarea domeniului public
În literatura noastră din perioada interbelică au fost formulate
mai multe clasificări ale domeniului public, având la bază concepţiile
diferite ale autorilor în privinţa conţinutului şi sferei domeniului public.
O primă clasificare, cea a prof. Paul Negulescu 2, identifica patru
„dependinţe” ale domeniului public, astfel:
a) domeniul public maritim care cuprindea:
1. marea teritorială
2. ţărmurile mării
3. porturile maritime
b) domeniul public aerian (spaţiul atmosferic dintre graniţele
ţării)
c) domeniul public al râurilor navigabile şi flotabile
d) domeniul public terestru în care includea:
1. şoselele, căile ferate etc.
2. porţile, zidurile, şanţurile, fortificaţiile oraşelor
3. imobilele afectate în mod direct şi special unui serviciu
public pentru a fi utilizate în vederea satisfacerii unui
interes general
4. bunurile mobile utilizate în interes general.

1
Paul Negulescu, op. citată, p. 78
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 135
90
 Într-o altă opinie, prof. E. D. Tarangul 1 clasifică domeniul public
după şapte criterii având o viziune mai analitică asupra bunurilor care
aparţin domeniului public.
Plecând de la doctrina perioadei interbelice, coroborată cu
legislaţia în vigoare, prof. Antonie Iorgovan clasifică domeniul public în
funcţie de şapte criterii,2 astfel:
I.)Din punct de vedere al interesului pe care îl prezintă autorul
distinge:
1.)domeniul public de interes naţional (domeniul public
naţional) sau domeniul public al statului - conform art. 3
alin.(2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică
şi regimul juridic al acesteia;
2.)domeniul public de interes judeţean (domeniul public
judeţean), denumit astfel şi în art. 3 alin. (3) din Legea nr.
213/1998;
3.)domeniul public de interes comunal (domeniul public
comunal), sau domeniul public al comunelor, oraşelor şi
municipiilor, conform art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998.
II.)Din punct de vedere al modului de determinare, distingem:
1.)bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituţie;
2.)bunuri ale domeniului public nominalizate de legi;
3.)bunuri ale domeniului public nominalizate de autorităţile
administraţiei publice, în baza criteriilor instituite prin
Constituţiei si prin alte acte normative ;
III.)Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului de proprietate
distingem:
1.)bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii publice
a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale;
2.)bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii private dar,aflate
sub dreptul de pază şi protecţie al statului(dreptul de politie);
IV.)Din punctde vedere al modului de încorporare, distingem:
1.)domeniul public natural;
2.)domeniul public artificial;
V.)Din punct de vedere al modului de utilizare de către public,
distingem:
1.)bunuri utilizate in mod direct de public ;

1
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia „Glasul Bucovinei”,
Cernăuţi, 1944, p. 361
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 200
91
 2.)bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu
public.
VI.)Din punct de vedere al serviciului public organizat, distingem:
1.)bunuri care sunt puse în valoare prin serviciul public;
2.)bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public;
VII.)Din punct de vedere al naturii bunurilor, distingem:
1.)domeniul public terestru (bogăţiile de interes public ale
subsolului, terenurile afectate utilităţilor publice, rezervaţiile şi
monumentele naturii etc.);
2.)domeniul public maritim (marea teritorială, apele
maritime teritoriale, ţărmurile mării, faleza şi plaja mării, fundul
apelor maritime interioare şi al mării teritoriale, resursele
naturale ale zonei economice şi ale platoului continental,
porturile maritime, etc.);
3.)domeniul public fluvial (apele de suprafaţă: fluviile, râurile,
canalele navigabile, lacurile navigabile, barajele, lacurile de
acumulare, etc.);
4.)domeniul public aerian - spaţiul aerian cuprins în limitele şi
de deasupra României;
5.)domeniul public cultural (obiectele de artă - picturi,
sculpturi, mobilier, etc. lucrări arhitectonice, curţi, palate,
cetăţi, mănăstiri, biserici, vestigii arheologice, monumente,
ansambluri şi situri istorice, obiecte de cult, cărţile din
bibliotecile publice, obiecte de muzeu, etc.);
6.)domeniul public militar (cazărmile, cazematele, zidurile de
apărare, amenajările genistice şi diferite tipuri de adăposturi,
armamentul, muniţia, etc.).
3.1.3. Regimul juridic aplicabil domeniului public
3.1.3.1. Noţiune
Prin regimul juridic al domeniului public se intelege ansamblul
regulilor de fond si de forma aplicabil bunurilor mobile si imobile care
apartin domeniului public al statului şi al unităţilor administrativ-
teritoriale, precum şi raporturile juridice care se stabilesc între titularii
dreptului de proprietate publică şi particulari (persoane fizice sau/şi
juridice) cu privire la aceste bunuri.
Timp îndelungat, preluând tezele exprimate în doctrina franceză,
literatura de specialitate din ţara noastră a limitat regimul juridic aplicabil
domeniului public la regula inalienabilităţii acestor bunuri.

92
 Ulterior, doctrina şi jurisprudenţa au admis teza conform careia
domeniului public îi sunt aplicabile şi alte reguli specifice, care ulterior şi-
au găsit şi reglementarea legală în Capitolul II al Legii nr. 213/1998, art. 7-
17, după cum urmează:
a) sunt prevazute modalitati speciale sub aspectul modului de
dobândire a dreptului de proprietate publică, prevazute in art.
7 şi următorii din Legea nr. 213/1998;
b) este instituit un regim special pentru executarea lucrărilor
publice (spre exemplu: pentru executarea lucrărilor de
investiţii sunt necesare anumite documente de urbanism,
controlul utilizării fondurilor se face de către Curtea de
Conturi, etc.);
c) sunt instituite modalităţi speciale pentru determinarea
limitelor domeniului public de interes naţional şi a celui local1;
d) pentru utilizarea bunurilor din domeniul public de către
particulari, s-a instituit un regim juridic special .
In prezent,regimul juridic al bunurilor aparţinând proprietăţii
publice este stabilit de art. 136 alin. (4) din Constituţie şi de alte
acte normative. Spre exemplu, Legea nr. 213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, care în art. 5
stipulează că: (1) „Regimul juridic al dreptului de proprietate
publică este reglementat de prezenta lege, dacă prin legi
organice speciale nu se dispune altfel”, Capitolul II al legii fiind
intitulat chiar „Regimul juridic al proprietăţii publice”;de art. 123 al
Legii nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale, republicată,
de art. 5 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 - legea fondului funciar etc. 2
În cele ce urmează, ne propunem să relevăm şi să analizăm cele
mai importante principii care formează acest regim juridic.
3.1.3.2. Principiile care guvernează regimul juridic al domeniului
public
Articolul 136 alin. (5) din Constituţia României, republicată,
statuează principiul conform căruia bunurile proprietate publică sunt
inalienabile.
Dispoziţiile similare, care consfinţesc acest principiu fundamental
al bunurilor aparţinând proprietăţii publice se regăsesc şi în alte acte

1
Vezi H.G. nr. 548 din 8 iulie 1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru întocmirea
inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, oraşelor, municipiilor
şi judeţelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 334 din 15 iulie
1999
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1 din 5 ianuarie 1998
93
normative, dintre care cităm: art. 5 alin. (1) al Legii nr. 18/1991 – legea
fondului funciar, art. 120 alin. (2) al Legii nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată, art. 11 al Legii nr. 213/1998
privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, art. 475 Cod
civil, etc.
Prin inalienabilitatea bunurilor proprietate publică se înţelege
faptul că aceste categorii de bunuri nu pot fi înstrăinate (a aliena care are
semnificaţia de a transmite cuiva un drept …) 1 cu alte cuvinte, ele sunt
scoase din circuitul civil.
Datorită caracterului inalienabil, dreptul de proprietate asupra
bunurilor proprietate publică nu poate fi transmis unei alte persoane
fizice şi/sau juridice, asupra acestora nu se pot constitui alte drepturi
reale, dezmembrăminte ale dreptului de proprietate, cum ar fi:
uzufructul, uzul, abitaţia, servitutea şi superficia, iar, pe de altă parte,
bunurile care compun domeniul public nu pot face obiectul altor drepturi
reale accesorii, cum ar fi gajul sau ipoteca.
În ceea ce priveşte bunurile mobile, aparţinând domeniului public,
regula inalienabilităţii devine operantă numai în cazul celor care au
efectiv nevoie de o atare protecţie, spre pildă: operele de artă din
muzee, colecţiile unor biblioteci, lăcaşuri de cult, tehnica militară,
materialul rulant al căilor ferate etc., ele fiind apreciate, în principiu,
alienabile, după o procedură specială (licitaţie, etc.). Astfel de bunuri
alienabile sunt: băncile unei şcoli, mobilierul unei instituţii publice etc.
De altfel, referitor la inalienabilitatea bunurilor aparţinând
domeniului public întemeiată pe afectaţiunea lor uzului şi/sau interesului
public,trebuie să precizăm că spre deosebire de caracterul inalienabil
absolut şi general care se aplica vechiului domeniu care apartinea
Regelui, de mai mult timp s-a impus teza potrivit căreia inalienabilitatea
domeniului public are un caracter relativ şi limitat.
Caracterul relativ al inalienabilităţii decurge din faptul că regula
nu se aplică decât domeniului public şi exclusiv pe durata în care bunul
mobil sau imobil aparţine acestui domeniu. Din momentul în care un bun
nu mai face parte din domeniul public putând fi, de exemplu, declasat
(termen utilizat frecvent în cazul drumurilor şi al altor mijloace fixe) şi
trece in domeniul privat, regula inalienabilităţii inceteaza.
Pe de altă parte, în accepţiunea actuală a termenului, pentru
determinarea gradului de inalienabilitate trebuie avute în vedere natura
bunurilor şi importanţa scopului de interes general pentru realizarea

1
*** Dicţionar explicativ al limbii române, Editura R.S.R., 1975, p. 25
94
căruia au fost afectate bunurile. Astfel, deşi în principiu, bunurile imobile
sunt socotite inalienabile, plecându-se de la teza uzului şi/sau interesului
public totuşi, cu condiţia respectării scopului afectat, s-a admis ocuparea
temporară a domeniului public, prin concesiune sau închiriere (ex.:
amplasarea tonetelor, a meselor în pieţe, târguri, oboare,executarea
unor constructii etc.).
În concluzie, relevăm că în prezent regimul juridic al bunurilor
care formeaza domeniul public, nu mai poate fi conceput uniform, supus
în mod automat aceloraşi reguli riguroase, ci dimpotrivă, ca un regim
gradual, care presupune aplicarea tuturor sau, după caz, numai a unor
reguli, în funcţie de nevoile şi importanţa anumitor bunuri (categorii de
bunuri). Această realitate este consacrată atat de doctrina,precum si de
legislatie,spre exemplu: Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi
regimul juridic al acesteia, Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006 privind
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică 1,
Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a
contractelor de concesiune de servicii2etc.
Al doilea principiu care guvernează domeniul public îl constituie
imprescriptibilitatea acestuia, totdeauna susţinându-se că domeniul
public nu poate fi dobândit prin prescripţie, oricât de lungă ar fi aceasta,
el fiind imprescriptibil3.
Altfel spus, caracterul imprescriptibil al bunurilor apartinand
domeniului public sub aspect achizitiv se exprimă prin faptul că dreptul
de proprietate asupra bunurilor imobile nu poate fi dobândit de către o
altă persoană prin uzucapiune sau, prin posesia de bună credinţă, în
cazul bunurilor mobile.
Sub aspectul extinctiv, prin imprescriptibilitate trebuie să
înţelegem faptul că acţiunea în revendicare a unui astfel de bun
aparţinând domeniului public, nu se stinge prin neexercitare, fără nici un
fel de excepţie, ea neputând fi paralizată prin invocarea uzucapiunii ca în
cazul bunurilor din domeniul privat sau proprietate privată.
Al treilea principiu îl constituie insesizabilitatea domeniului
public, principiu care este o consecinţă firească a inalienabilităţii 4.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 569 din 30 iulie 2006
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată
cu modificări şi completări prin Legea nr. 337 din 17 iulie 2006, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 625 din 20 iulie 2006
3
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 208
4
Ibidem, p. 207
95
 Caracterul insesizabil trebuie înţeles în sensul că bunurile din
domeniul public nu pot fi urmărite de creditorii celor care le detin, în
vederea realizării creanţelor lor, prin executare silită.
Dacă bunul ar putea fi urmărit de catre creditori, inalienabilitatea
ar fi lipsită de conţinut, ar avea un caracter iluzoriu şi ar putea fi evitată,
un creditor oarecare n-ar avea decât să urmărească bunul şi în final să-l
vândă în mod silit, ceea ce echivalează cu alienarea lui. Or, în legătură cu
acest aspect, s-a consacrat teza potrivit căreia statul şi unităţile
administrativ-teritoriale sunt întotdeauna solvabili, datoriile acestora
stingându-se potrivit unor reguli derogatorii de la dispoziţiile de drept
comun referitoare la urmărirea silită. În acest sens, prof. George N.
Luţescu1 afirma că nu se poate pune problema executării silite a acestor
bunuri, pentru simplu motiv că statul este prezumat a fi întotdeauna
solvabil, indiferent dacă bunurile aparţin domeniului său public sau
domeniului privat. Datoriile statului, ale judeţului şi/sau comunei se
lichidează potrivit normelor derogatorii de la dreptul comun.
Toate aceste principii care guvernează şi în acelaşi timp dau
particularitate regimului juridic al domeniului public şi-au găsit
consacrarea în art. 11 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi
regimul juridic al acesteia, care are următoarea redactare:
(1) „Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi
imprescriptibile, după cum urmează:
a) nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare,
concesionare sau închiriere, în condiţiile legii;
b) nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se pot
constitui garanţii reale;
c) nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune
sau prin efectul posesiei de bună credinţă, asupra bunurilor
mobile.
În alineatul 2 al articolului citat, legiuitorul a prevăzut şi
sancţiunea actelor juridice încheiate cu încălcarea dispoziţiilor înscrise în
alineatul 1, respectiv nulitatea absolută.
Referitor la modalităţile prin care se poate dobândi dreptul de
proprietate publică, legea privind proprietatea publică şi regimul juridic
al acesteia nr. 213/1998, stabileşte în articolul 7 următoarele moduri
specifice:
a) calea naturală, domeniul public, mai precis o parte a acestuia
se poate forma ca urmare a producerii unor evenimente

1
G. N. Luţescu, Teoria generală a drepturilor reale, Bucureşti, 1947, pp. 159-162
96
 naturale, independente de voinţa omului, al căror rezultat
final conduce la întregirea domeniului public terestru, maritim,
fluvial etc.
b) prin achiziţii publice, efectuate în condiţiile legii;
c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică 1;
d) prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern, de
consiliul judeţean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul
în cauză intră în domeniul public;
În legătură cu acest mod de dobândire, art. 121 alin. (3) din Legea
nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare, republicată, stabileşte :
„Donaţiile şi legatele de bunuri cu sarcini pot fi acceptate numai
cu aprobarea consiliului local sau, după caz, judeţean, cu votul majorităţii
consilierilor locali sau judeţeni, după caz, în funcţie”.
e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al
unităţilor administrativ-teritoriale, în domeniul public al
acestora, pentru cauză de utilitate publică;
f) prin alte moduri prevăzute de lege.
În ceea ce priveşte încetarea dreptului de proprietate publică,
articolul 10 al Legii nr. 213/1998 consacră două modalităţi specifice:
„(1) Dreptul de proprietate publică încetează, dacă bunul a pierit
ori a fost trecut în domeniul privat”, alineatele 2 şi 3 stabilind autorităţile
competente să dispună trecerea unui bun din domeniul public în
domeniul privat, precum şi pe cele competente să exercite controlul
judecătoresc al acestei operaţiuni juridice.
Astfel, trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat al
statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale se face, după caz, prin
hotărâre a Guvernului, a consiliilor judeţene sau locale, sub condiţia ca
aceste hotărâri să nu contravină dispoziţiilor înscrise în Constituţie sau în
alte legi speciale.
Hotărârile de trecere a bunului în domeniul privat pot fi atacate la
instanţele de contencios administrativ competente, în condiţiile art. 8
alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul
juridic al acesteia.
Al patrulea principiu care particularizează regimul juridic al
domeniului public este cel care priveşte servituţile asupra acestor
bunuri.
1
Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, publicată în
Monitorul Oficial al Românei, Partea I-a, nr. 139 din 2 iunie 1994, cu modificările şi
completările ulterioare
97
 În literatura de specialitate s-a exprimat teza potrivit căreia
bunurile aparţinând domeniului public nu pot fi grevate de nici o
servitute.1
Potrivit opiniei prof. Antonie Iorgovan2 această teză trebuie
privită „într-un sens relativ nu absolut”, existând opinii în literatura de
specialitate din Franţa dar şi din ţara noastră care susţin că se pot stabili
servituţi şi asupra bunurilor aparţinând domeniului public (ex. servitutea
de vedere sau de scurgerea apelor pluviale asupra unei străzi etc.).
Această din urmă teză îşi găseşte consacrarea legală, articolul 13
din Legea nr. 213/1998 având următoarea redactare:
(1) „Servituţile asupra bunurilor din domeniul public sunt
valabile numai în măsura în care aceste servituţi sunt
compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate
bunurile afectate.
(2) Servituţile valabil constituite anterior intrării bunului în
domeniul public se menţin, în condiţiile prevăzute la alin. (l)”.
Din analiza textului legal menţionat, rezultă indubitabil faptul că
bunurile din domeniul public pot fi afectate de servituţi, sub condiţia
menţinerii uzului şi/sau interesului public căruia i-au fost destinate
bunurile respective. Mai mult chiar, legea recunoaşte servituţile valabil
constituite, conform cerinţelor alin. (l) al art. 13 din Legea nr. 213/1998,
înainte de data intrării în vigoare a legii, respectiv 24 ianuarie 1999.
După cum este cunoscut, servitutea este definită ca fiind o
„sarcină impusă asupra unui imobil pentru uzul şi utilitatea altui imobil,
având un alt stăpân”, „Este un drept asupra lucrului altuia, constituind
un dezmembrământ al dreptului de proprietate” 3.
Servitutea presupune în mod obligatoriu două bunuri imobile
(fondul dominant şi fondul aservit), care aparţin unor proprietari diferiţi;
este un drept imobiliar care se poate stabili numai cu privire la bunurile
imobile prin natura lor.
După izvorul lor, servituţile se clasifică în:
a) servituţi naturale, care se nasc din situaţia poziţionării loturilor
de teren, potrivit legii (ex.: servitutatea de scurgere a apelor
naturale de pe locurile superioare pe cele inferioare,
servitutea de grăniţuire, servitutea de îngrădire etc.).

1
Gh. Luţescu, op. citată, p. 60
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 207
3
Dicţionar de drept civil, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1980, pp. 478 -
479
98
 b) servituţi legale, care sunt stabilite direct prin lege (ex.:
servitutea de trecere, servitutea de vedere, servitutea de
amplasare a plantaţiilor sau construcţiilor etc.).
c) servituţi convenţionale, care se stabilesc prin fapte juridice,
după caz, prin act juridic sau prin uzucapiune.
În cadrul raporturilor care se stabilesc între titularii dreptului de
proprietate publică, pe de o parte, şi titularii dreptului de proprietate
privată învecinaţi, pe de altă parte, o serie de sarcini sunt prevăzute de
diverse acte normative pentru cei din urmă. Sarcinile respective sunt
cunoscute în literatura juridică de specialitate sub denumirea de servituţi
administrative.1
Trebuie relevat faptul că servituţile administrative au totuşi un
regim juridic diferit de regimul prevăzut de Codul civil pentru
proprietatea privată, ele vizând de regulă, obligaţia negativă impusă
proprietarului vecin, de „a nu face” şi doar în mod excepţional obligaţia
„de a face ceva”, fiind stabilite pentru satisfacerea unui scop de utilitate
publică generală.
Adeseori, ele sunt prevăzute în interesul anumitor bunuri imobile
beneficiare a căror protecţie şi utilizare optimă trebuie să fie astfel
asigurate.
Servituţile administrative rezultă fie direct din lege, fie dintr-un
act administrativ unilateral emis de autoritatea administraţiei publice
competente, iar competenţa de soluţionare a litigiilor ivite în legătură cu
servituţile administrative revine instanţelor de contencios administrativ.
În mod exemplificativ, relevăm câteva dintre principalele servituţi
administrative, astfel:
a) în domeniul urbanismului: obligaţiile impuse proprietarilor în
legătură cu regimul de aliniere şi executarea construcţiilor, cu
întreţinerea faţadelor clădirilor, instalarea pe aceste clădiri a
cablurilor electrice, telefonice; realizarea unor lucrări în zonele
de protecţie a monumentelor, ansamblurilor şi siturilor
istorice; amplasarea construcţiilor faţă de drumurile publice
etc.;
b) în interesul domeniului militar (interdicţia de construire la o
distanţă determinată de obiectivele cu caracter militar, de
circulaţie şi acces în zonele în care sunt amplasate unităţile
militare, etc.);

1
Liviu Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnică, Bucureşti, 1997, p. 77
99
 c) în interesul aeroporturilor şi al securităţii instalaţiilor de
control şi dirijare a traficului aerian;
d) pentru prevenirea şi combaterea poluării apelor curgătoare, a
lacurilor, a apelor maritime interioare şi a mării teritoriale etc.;
e) în ceea ce priveşte frontiera de stat (condiţii de acces, de
executare a unor lucrări în zonă, etc.);
f) pentru trecerea pe proprietăţile private a liniilor telegrafice,
telefonice, de distribuţie a energiei electrice, a reţelelor de
canalizare, de transport a apei potabile şi gazelor naturale,
etc.
Toate aceste servituţi sunt impuse proprietarilor riverani dar şi
altor persoane în folosul şi pentru utilizarea în condiţii corespunzătoare a
domeniului public, considerat fond dominant. Servituţilor administrative
le sunt aplicabile regulile inalienabilităţii şi imprescriptibilităţii domeniului
public, protecţia lor juridică realizându-se prin mijloace variate ale
diverselor ramuri de drept, inclusiv ale dreptului administrativ, cum sunt:
răspunderea contravenţională, demolarea construcţiilor executate fără
autorizaţie de construcţie etc.
În acelaşi timp însă, riveranilor domeniului public le sunt
recunoscute şi unele drepturi speciale dintre care cităm:
a) dreptul de vedere, respectiv deschiderea spre drumul public
de ferestre sau porţi de acces;
b) dreptul de acces, care implică deschiderea unei porţi, accesul
la imobilul proprietate privată, staţionarea pe drumul public.
c) dreptul de racord la reţeaua de canalizare şi de scurgere a
apelor pluviale şi menajere etc.
Existenţa acestor drepturi a fost motivată în doctrină de faptul că
drumurile publice sunt destinate nu numai circulaţiei, ci şi pentru accesul
şi aprovizionarea persoanelor ale căror imobile sunt situate în
vecinătatea drumurilor.
Pe lângă cele patru principii specifice regimului juridic aplicabil
domeniului public, Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice
locale, precum si acte normative,precum :Legea nr. 213/1998, Ordonanţa
de Urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de
bunuri proprietate publică, Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune
de lucări publice şi a contractelor de concesiune de servicii,etc. stabilesc
şi alte reguli care asigură protecţia juridică a domeniului public, astfel:
a) administrarea domeniului public şi privat al comunelor,
oraşelor şi judeţelor s-a dat în competenţa exclusivă a
100
 consiliilor locale şi judeţene (art. 36 alin.5, lit. a şi art. 92
al4.lit.a din Legea nr. 215/2001). Aceste autorităţi deliberative
ale administraţiei publice locale hotărăsc cu privire la
concesionarea şi/sau închirierea bunurilor aparţinând
domeniului public de interes local (art. 123 din Legea nr.
215/2001, art. 11 lit. a din Legea nr. 213/1998).
b) concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică se
face prin licitaţie publică sau prin negociere directă, în cazurile
în care licitaţia publică nu a condus la desemnarea unui
câştigător (art. 15 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea
publică şi regimul juridic al acesteia, coroborat cu art. 14 din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006, privind
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate
publică) sau dacă prevederile unor legi speciale stabilesc
această procedură.
c) bunurile proprietate publică pot fi date în administrarea
regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităţilor
administraţiei publice centrale şi locale, şi/sau instituţiilor de
utilitate publică;
Darea în administrare se realizează, după caz, prin hotărâre a
Guvernului, a consiliilor judeţene şi locale şi a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 12 din Legea nr.
213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia.
Titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească
bunul şi să dispună de el, în condiţiile actului prin care i-a fost dat în
administrare bunul. Dreptul de administrare va putea fi revocat numai
dacă titularul său nu-şi exercită drepturile şi nu-şi execută obligaţiile
născute din actul de transmitere.
d) statul şi unităţile administrativ-teritoriale pot da imobilele din
patrimoniul lor în folosinţă gratuită, pe termen limitat,
instituţiilor de utilitate publică ori serviciilor publice (art. 17 din
Legea nr. 213/1998, art. 124 din Legea nr. 215/2001, republicată,
modificate implicit prin art. 136 alin. 4 din Constituţia
României, republicată).
e) obligativitatea inventarierii anuale a bunurilor care compun
patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale (art. 122 din
Legea nr. 215/2001, republicată), precum şi evidenţierea
distinctă în contabilitatea statului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale a bunurilor care alcătuiesc domeniul public (art. 18
din Legea nr. 213/1998).
101
 Conform art. 119 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei
publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată:
„Constituie patrimoniu unităţii administrativ - teritoriale bunurile mobile
şi imobile care aparţin domeniului public şi domeniului privat al acestora,
precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial”.
3.1.4. Sfera bunurilor ce aparţin domeniului public
Pentru a determina sfera bunurilor ce aparţin domeniului public
este necesar să plecăm de la dispoziţiile art. 136 alin. (3) din Constituţia
României, republicată, care sub aspect tehnico-juridic utilizează trei
procedee şi anume:
a) enumerarea concretă;
b) formularea generică;
c) norma de trimitere1.
Astfel, textul precizat enumeră în mod expres bunurile care fac
obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi anume:
a) bogăţiile de interes public ale subsolului;
b) spaţiul aerian;
c) apele cu potenţial energetic valorificabil de interes naţional;
d) plajele;
e) marea teritorială;
f) resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului
continental (prevederi care reprezintă enumerarea concretă şi
formularea generică în acelaşi timp), iar pe de altă parte, se
menţionează că fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi
alte bunuri prevăzute de legea organică, ceea ce reprezintă
norma de trimitere.
De asemenea, trebuie să observăm că formularea „bogăţiile de
interes public ale subsolului” reprezintă un criteriu constituţional pentru
calificarea unei „bogăţii a subsolului” ca fiind bun al proprietăţii publice şi
implicit al domeniului public. Pe de altă parte, referitor la apele cu
potenţial energetic valorificabil2 art. 3 din Legea apelor nr. 107/1996 are
următorul conţinut:
„(1) Aparţin domeniului public apele de suprafaţă cu albiile lor
minore cu lungimi mai mari de 5 km şi cu bazine hidrografice ce depăşesc
suprafaţa de 10 km2 , malurile şi cuvetele lacurilor, precum şi apele
subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 185
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 244 din 8 octombrie 1996, cu
modificările şi completările ulterioare
102
naturale şi potenţialul energetic valorificabil, marea teritorială şi fundul
apelor maritime.
(2) Albiile minore cu lungimi mai mici de 5 km şi cu bazine
hidrografice ce nu depăşesc suprafaţa de 10 km 2 , pe care apele nu curg
permanent, aparţin deţinătorilor, cu orice titlu, ai terenurilor pe care se
formează sau curg …”.
În al doilea rând, în stabilirea obiectului domeniului public, a sferei
bunurilor ce aparţin acestuia, edificatoare sunt dispoziţiile Legii nr.
213/1998 care în articolul 3 stipulează că:
„(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.135
alin. (4) din Constituţie (actualul art. 136 alin. (3) – s.n.), din cele stabilite
în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte
bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes
public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale
prin modurile prevăzute de lege”.
Unii autori1, consideră că prin bunurile de uz public trebuie
înţelese acele bunuri aparţinând domeniului public şi destinate folosinţei
generale prin natura lor, cum sunt: drumurile, parcurile publice, apa,
târgurile, pieţele, oboarele etc., iar prin „interes public” acele bunuri
care interesează pe toţi membrii societăţii (sau ai colectivităţilor locale),
chiar dacă aceştia nu au acces direct la folosirea lor concretă, cum sunt
şcolile, spitalele, muzeele, căile ferate etc.
Trebuie remarcat faptul că Legea nr. 213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, reiterează principiile
reieşite din art. 136 alin. (3) din Constituţie, în primul rând, iar, în al doilea
rând, detaliază sfera bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului
şi al unităţilor administrativ-teritoriale, cu precizarea expresă că
enumerarea acestora în anexa la lege are un caracter exemplificativ, pe
de o parte, iar, pe de altă parte, statuează regula potrivit căreia aceste
bunuri pot fi dobândite numai prin modurile prevăzute de lege.
Un alt element cu caracter de noutate, pe care îl aduce Legea nr.
213/1998 rezidă în faptul că stabileşte în mod expres competenţa
instanţelor judecătoreşti de a cerceta şi de a se pronunţa cu privire la
valabilitatea titlurilor de proprietate ale bunurilor aparţinând domeniilor
publice şi/sau private ael statului şi ale unităţilor administrativ-teritoriale,
dobândite în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 (art. 6 din lege).

1
Ioan Adam, Noţiunile şi natura domeniului public, domeniului privat şi proprietatea
privată, în revista „Dreptul” nr. 8/1994, p. 32
103
 Aşa cum am mai arătat, dreptul de proprietate publică aparţine
statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, Legea nr. 213/98 şi alte acte
normative, stabilind criteriile de delimitare dintre domeniul public al
statului, pe de o parte şi domeniile publice judeţene, municipale,
orăşeneşti şi comunale, pe de altă parte.
Astfel, art. 3 alin. (2) al legii stipulează că:
„Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la
art. 135 alin. (4) (actualul art. 136 alin. (3) s.n.) din Constituţie, din cele
prevăzute la pct. 1 din anexă, precum şi din alte bunuri de uz sau de
interes public naţional, declarate ca atare prin lege”.
Din analiza textului legal citat, rezultă că un bun poate aparţine
domeniului public al statului numai dacă îndeplineşte cel puţin un criteriu
din următoarele trei:
1) este prevăzut în mod expres de art. 135 alin. (4) din
Constituţie (art. 136 alin. (3) din Constituţia României,
republicată);
2) este prevăzut în mod expres de punctul I din Anexa la Legea
nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia;
3) este de uz sau interes public naţional, declarat ca atare prin
lege, ceea ce înseamnă că declararea unor bunuri ca fiind de
uz sau interes naţional este atributul exclusiv al legiuitorului,
Guvernul sau altă autoritate a administraţiei publice neavând
această competenţă.
În ceea ce priveşte domeniul public judeţean sau local norma de
principiu o regăsim în art. 120 alin.1 al Legii nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare,
republicată, care precizează că:
„Aparţin domeniului public de interes local sau judeţean bunurile
care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public şi nu
sunt declarate, prin lege de uz sau interes public naţional”.
Prin urmare, pentru a determina sfera bunurilor care formează
domeniul public local sau judeţean trebuie avute în vedere, în mod
cumulativ următoarele două criterii:
1) bunurile să fie de uz sau interes public local sau judeţean (nu
naţional)
2) prin lege, bunurile respective să nu fie declarate de interes
naţional.
Aceste criterii trebuie avute în vedere în coroborare cu dispoziţiile
art. 3 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 213/1998 potrivit cărora:
104
 a) domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile
prevăzute la punctul II din Anexa la lege şi din alte bunuri de
uz sau interes public judeţean, declarate ca atare prin
hotărâre a consiliului judeţean, dacă, nu au fost declarate prin
lege de uz sau interes naţional;
b) domeniul public la comunelor, oraşelor şi municipiilor este
alcătuit din bunurile prevăzute la punctul III din Anexă şi din
alte bunuri de uz sau interes public local, declarate ca atare
prin hotărâre a consiliului local respectiv; dacă nu sunt
declarate prin lege, bunuri de uz sau de interes public naţional
sau judeţean.
În vederea delimitării domeniului public aparţinând statului de
cele aparţinâns unităţilor administrativ-teritoriale, Legea nr. 213/1998
prevede obligativitatea inventarierii acestor categorii de bunuri, în
termen de 9 luni de la intrarea sa în vigoare a legii (24 ianuarie 1999),
operaţiune care s-a realizat după cum urmează:
a) pentru bunurile din domeniul public al statului, de către
ministere şi de celelalte autorităţi ale administraţiei publice
centrale care administrează astfel de bunuri; centralizarea
acestor inventare a fost făcută de către Ministerul Finanţelor,
care a supus lucrarea, spre aprobare, Guvernului conform
art.20 din lege;
b) pentru bunurile care alcătuiesc domeniul public al unităţilor
administrativ-teritoriale, inventarele s-au întocmit de comisii
speciale conduse de preşedinţii consiliilor judeţene sau
primarii localităţilor, după caz, şi s-au însuşit de către consiliile
judeţene sau locale.
Inventarele astfel însuşite au fost centralizate de către consiliile
judeţene, care au avut obligaţia de a le înainta Guvernului, iar acesta, prin
hotărâre, a atestat apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean
sau local, pe întreg teritoriul ţării.
Potrivit art. 23 din Legea nr. 213/1998 toate litigiile cu privire la
delimitarea domeniului public aparţinând statului, judeţelor, comunelor,
oraşelor sau municipiilor au fost date în competenţa instanţelor de
contencios administrativ.
De „lege ferenda”, propunem legiferarea unei proceduri de
conciliere administrativă pentru situaţiile în care două sau mai multe
consilii locale şi/sau un consiliu local şi consiliul judeţean şi-au înscris în
inventare aceleaşi bunuri. O astfel de prevedere asigura aplicarea Legii

105
nr.213/98 într-un termen mai scurt, actuala formulare fiind de natură să
creeze multe litigii între diferite consilii locale şi/sau cele judeţene.

3.2. Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-

teritoriale
În conformitate cu dispoziţiile art. 4 al Legii nr. 213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia „Domeniul privat al
statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunurile
aflate în proprietatea lor şi care nu fac parte din domeniul public. Asupra
acestor bunuri statul sau unităţile administrativ-teritoriale au drept de
proprietate privată”.
Altfel spus, el este constituit din toate celelalte bunuri mobile şi
imobile, care nu sunt cuprinse în domeniul public al statului sau al
unităţilor administrativ-teritoriale şi care, evident, nu aparţin persoanelor
fizice sau juridice de drept privat.
Aceste bunuri se găsesc în circuitul civil general şi le este aplicabil
„regimul juridic de drept comun, dacă legea nu dispune altfel” (art. 5
alin. 2 din Legea nr. 213/1998), adică pot fi înstrăinate, concesionate,
închiriate în condiţiile prevăzute de lege, ele pot fi dobândite de către
particulari (persoane fizice sau juridice) prin schimb etc., nefiind
imprescriptibile, inalienabile şi insesizabile.
Bunurile din domeniul privat al statului şi al unităţilor
administrativ-teritoriale nu se bucură de un regim juridic special,
privilegiat în raport cu cele care constituie domeniul privat al
particularilor, în acest sens art. 44 alin. (2) din Constituţie prevăzând că
„Proprietatea privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege,
indiferent de titular”.
Referitor la determinarea domeniului privat al unităţilor
administrativ-teritoriale, art. 121 alin. 1 al Legii nr. 215/2001- legea
administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare, prevede că „este alcătuit din bunurile mobile şi imobile, altele
decât cele prevăzute la art. 120 alin. (1) (s.n. domeniul public) intrate în
proprietatea acestora prin modalităţile prevăzute de lege”.
Se indică astfel în mod expres, de pe o parte, că nici un bun care
aparţine domeniului public de interes local nu se află şi nu intră în
domeniul privat de interes local, iar pe de altă parte, se stabileşte că
aceste bunuri ale domeniului privat sunt cele care se află sau au intrat în
proprietatea comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor prin căile şi
mijloacele prevăzute de lege.
106
 În acelaşi timp, în domeniul privat de interes local sunt incluse
donaţiile şi legatele de bunuri mobile sau imobile.
În legătură cu regimul juridic al bunurilor din domeniul privat al
unităţilor administrativ-teritoriale, acestea se supun dispoziţiilor de drept
comun, dacă prin lege nu se prevede altfel. Trebuie totuşi reţinut în acest
context, faptul că, regimul dreptului comun nu se aplică în integralitatea
sa bunurilor aparţinând domeniului privat de interes local, existând unele
reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, atunci când este vorba
despre modalităţile de înstrăinare şi de achiziţionare a acestor bunuri.
Astfel, înstrăinarea cu titlu gratuit a unui bun din domeniul privat
este interzisă, administraţia publică, în principiu, neputând să facă
liberalităţi. Pe de altă parte, înstrăinarea cu titlu oneros, schimburile de
terenuri, delimitarea sau partajarea imobilelor - trebuie să fie aprobată
de consiliul local prin hotărâre adoptată cu votul a 2/3 din numărul
consilierilor în funcţie şi să aibă la bază o expertiză tehnică (art. 46 alin.21
din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată,
cu modificările şi completările ulterioare).
De asemenea, vânzarea, concesionarea şi închirierea bunurilor din
domeniul privat se pot face numai prin licitaţie publică, organizată în
condiţiile legii.1
De la această regulă, există şi unele excepţii prevăzute în mod
expres de lege sau de un alt act normativ.
Bunăoară, potrivit H.G. nr. 884/2004 privind concesionarea unor
spaţii cu destinaţia de cabinete medicale 2, bunurile imobile sau părţile
acestora aflate în proprietatea publică a statului sau a unităţilor
administrativ-teritoriale, se trec în proprietatea privată a acestora.
În acest sens. art. 2 din H.G. nr. 884/2004 prevede că: „(1)
Concesionarea imobilelor în care funcţionează cabinetele medicale
înfiinţate conform Ordonanţei Guvernului nr. 124/1998, republicată, cu
completările ulterioare, prevăzute la art. 1 alin. (1) se face fără licitaţie
publică şi potrivit dispoziţiilor prezentei hotărâri”.
Pe de altă parte, în ceea ce priveşte dobândirea bunurilor
aparţinând domeniului privat al statului şi al unităţilor administrativ-
teritoriale este aplicabil un regim juridic complex, în sensul că sunt
aplicabile în acelaşi timp atât regulile dreptului comun, precum şi o serie
de reguli speciale.
1
Vezi art.125 alin.2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 526 din 10 iunie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
107
 Astfel, sub aspectul modalităţilor de dobândire, bunurile din
domeniul privat pot fi dobândite cu titlu oneros ori cu titlu gratuit, prin
cumpărare sau prin legate ori donaţie, după caz. Cu alte cuvinte,
modalităţi de dobândire comune, în regim juridic de drept civil.
În acelaşi timp, sunt aplicabile şi unele reguli speciale, de drept
public atât la achiziţionarea bunurilor precum şi la legate.
Aşa de exemplu, materia achiziţiilor publice de bunuri (publice şi
private), lucrări şi servicii publice este reglementată prin Ordonanţa de
Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii, cu modificările şi completările ulterioare1.
Potrivit art. 3 lit. f din actul normativ menţionat, contractul de
achiziţie publică este un contract cu titlu oneros, încheiat în scris între
una sau mai multe autorităţi contractante, pe de o parte, şi unul sau mai
mulţi operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect executarea
de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii.
Referitor la regimul juridic al bunurilor care pot fi dobândite în
mod gratuit, ne rezumăm la regula instituită prin art. 121 alin.3 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată, conform căruia: „Donaţiile şi legatele cu sarcini
pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, după caz, a
consiliului judeţean, cu votul majorităţii consilierilor locali sau judeţeni,
după caz, în funcţie.”
În concluzie, bunurilor aparţinând domeniului privat al statului şi
al unităţilor administrativ-teritoriale le este aplicabil regimul juridic de
drept comun, cu excepţia situaţiilor în care legea specială dispune altfel.

4. Regimul juridic al concesionării

4.1. Noţiune

Aşa cum am mai arătat, bunurile proprietate publică şi cele

proprietate privată a statului şi unităţilor administrativ-teritoriale pot fi
concesionate, în condiţiile legii.
Altfel spus, concesionarea constituie o modalitate specifică de
exploatare a bunurilor proprietate publică ori privată aparţinând statului

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată
cu modificări şi completări prin Legea nr. 337 din 17 iulie 2006, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 625 din 20 iulie 2006
108
şi unităţilor administrativ-teritoriale, alături de exploatarea serviciilor şi
lucrărilor publice.
În perioada interbelică, instituţia concesiunii a fost consacrată de
doctrina dreptului public şi utilizată în practica administraţiei publice
româneşti, preluată fiind din doctrina şi practica Europei occidentale.1
Reprezentant de seamă al perioadei, prof. Paul Negulescu
definea concesiunea ca fiind „o formă de exploatare a unui serviciu
public în care un particular, persoană fizică sau morală, ia asupra sa
riscurile exploatării şi conducerea activităţii serviciului în schimbul
dreptului de a percepe taxele pentru serviciile prestate”2, autorul
relevând în acelaşi timp că „serviciile publice trebuie să fie dominate de
grija interesului public, iar concesiunea nu poate transforma serviciul
public într-o afacere privată.”3
Deşi autorul citat definea instituţia concesiunii prin prisma
serviciului public, învederează că pot face obiectul concesiunii
executarea lucrărilor precum şi bunurile proprietatea publică ori privată
a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale.
Deosebit de important este însă faptul că, în absenţa unei
reglementări care să se regăsească în Codul civil şi/sau Codul comercial
prof. Paul Negulescu subliniază că regimul juridic al concesiunii nu
trebuie confundat sau identificat nici cu vânzarea şi nici cu închirierea.
În acest sens autorul afirma: „concesiunea nu se aseamănă cu
vânzarea, căci nu are loc nici un transfer de proprietate şi nici nu se
constituie în favoarea concesionarului vreun drept perpetuu; ea nu se
poate asemăna nici cu închirierea, căci concesionarul nu plăteşte o chirie,
din contră, el este autorizat să perceapă taxe asupra celor ce se folosesc
de serviciul concedat ... .”
Trebuie să subliniem că legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa vremii
au fost neunitare, uneori chiar contradictorii, context în care s-au
conturat mai multe teze cu privire la natura juridică a contractului de
concesiune, considerându-se a fi:
a) un contract special;
b) un contract privat, asemănător contractului de
vânzare-cumpărare;
c) un act unilateral de putere publică;
d) un act bilateral de drept public (contract
administrativ);
1
Vezi P. Negulescu, op. citată, pag. 154
2
P. Negulescu, op. citată, pag. 154
3
ibidem, pag. 155
109
 e) un act mixt, care cuprinde două categorii de dispoziţii,
de reglementare şi contractuale.
Analizând natura juridică a Contractului de concesiune prof. Paul
Negulescu îl considera ca fiind „un act mixt, o combinaţiune de
dispoziţiuni regulamentare şi de contract.”1
Astfel, în primul rând autorul relevă că urmărind satisfacerea
interesului general, administraţia, printr-un act de putere publică
autorizează un particular să presteze un serviciu public sau să execute
anumite lucrări publice şi-i conferă dreptul să perceapă anumite taxe de
la cei care doresc să folosească serviciul sau lucrările publice. Pe acest
fond de idei, autorul arată „căci ştim că dreptul de a administra şi a
întrebuinţa domeniul public, în vederea interesului general, este un
atribut al suveranităţii. Un asemenea drept nu poate să facă obiectul
unui contract de drept privat. Statul este detentorul suveranităţii. În
această calitate, el organizează serviciul public, printr-un act de putere
publică, autorizând pe un particular să facă lucrările necesare pentru
funcţionarea serviciului public şi să exploateze acest serviciu în interesul
public. Alături de acest act de autoritate, intervine un contract, care,
stabilind obligaţii reciproce, leagă administraţia faţă de concesionar.” 2
Considerând partea reglementată ca fiind dominantă şi specifică
contractului de concesiune, autorul sublinia că administraţia poate
modifica organizarea şi funcţionarea serviciului public, în funcţie de
interesul public la un moment dat.
Am insistat asupra acestei structuri mixte a contractului de
concesiune, format dintr-o parte reglementară şi o parte contractuală,
plecând de la constatarea că, după 1990, această teză doctrinară din
perioada interbelică a fost consfinţită de legislaţia în materia
concesiunilor.
În concret, este vorba despre art.31 din Legea privind regimul
concesiunilor nr. 219/19983, în prezent abrogată şi de art. 53 din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului privind regimul contractelor de
concesiune de bunuri proprietate publică nr. 54 din 28 iunie 2006. 4
Conform art.53 alin.1 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.
54/2006: „Concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a

1
ibidem, pag. 155
2
ibidem, pag. 156
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 459 din 30 noiembrie 1999, cu
modificările şi completările ulterioare, abrogată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
34/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 569 din 30 iunie 2006
110
contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului,
din motive excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz”,
asupra condiţiilor în care poate concedentul să dispună aceste modificări
urmând să insistăm într-unul din subcapitolele următoare.
Instituţia concesiunii, la fel ca şi cele de domeniu public, domeniul
privat etc. nu au mai fost întâlnite în doctrine, legislaţia şi jurisprudenţa
din perioada comunistă.
După 1990, dispoziţii cu privire la concesionarea bunurilor
proprietate publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale, a serviciilor şi activităţilor publice le regăsim în Constituţie,
legi şi în alte acte normative, dintre care menţionăm:
Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de
stat ca regii autonome şi societăţi comerciale 1; Legea nr. 50/1991 privind
autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea
locuinţelor2; Legea nr. 18/1991 – legea fondului funciar 3; Hotărârea
Guvernului nr. 1228/1990 pentru aprobarea Metodologiei concesionării,
închirierii şi locaţiei de gestiune4, abrogată; Legea petrolului nr. 134/1995 5
etc.
În anul 1998, a fost adoptată Legea nr. 219/1998 privind regimul
concesiunilor,6 al cărui scop era prevăzut în mod explicit în art.1 alin.1,
care avea următoarea redactare: „Prezenta lege are ca obiect
reglementarea şi organizarea regimului de concesionare pentru:
a) bunurile proprietate publică ori privată a statului, judeţului,
oraşului sau comunei;
b) activităţile şi serviciile publice de interes naţional sau local.”
Ulterior, prin Hotărârea Guvernului nr. 216/1999 pentru aprobarea
Normelor metodologice-cadru7 de aplicarea Legii privind regimul
concesiunilor nr. 219/1998, a fost instituit un cadru legislativ unitar în
materia concesiunilor de bunuri, activităţi şi servicii publice.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.98 din 8 august 1990, cu
modificările şi completările ulterioare
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 487 din 31 mai 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
3
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.1 din 5 ianuarie 1998, cu
modificările şi completările ulterioare
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.140 12 decembrie 1990,
abrogată prin Legea nr. 219/1999
5
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.301 din 29 dec.1995, cu
modificările şi completările ulterioare
6
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 459 din 30 nov. 1999, cu
modificările şi completările ulterioare
7
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 149 din 6 aprilie 1999
111
 În mod bizar şi inexplicabil Legea nr. 219/1998 privind regimul
concesiunilor a fost abrogată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului
nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări şi a contractelor de concesiune de
servicii, care a intrat în vigoare la data de 30 iunie 2006.
Afirmaţia noastră se fundamentează pe constatarea că
Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 reglementează în principal materia
achiziţiilor publice şi numai în subsidiar şi în mod incomplet materia
concesiunilor.
În concret, Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 tratează
contractele de concesiune într-un singur capitol. Este vorba despre
Capitolul VII intitulat „Contractele de concesiune”, format din două
secţiuni, intitulate „Principii şi reguli generale de atribuire a contractului
de concesiune” şi respectiv „Reguli pentru atribuirea contractelor de
achiziţie publică de către concesionari”, normele fiind cuprinse în art. 217
-art.228.
Ulterior, cadrul legislativ a fost completat prin Ordonanţa de
Urgenţă privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publică nr. 54 din 28 iunie 2006. 1
Faţă de acest context legislativ, vom reda mai jos definiţiile celor
trei categorii de contracte de concesiune, în funcţie de obiectul
contractului.
Potrivit art.1 alin.2 din Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006:
„Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică,
denumit în continuare contract de concesiune, este acel contract
încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită
concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane,
denumite concesionar, care acţionează pe riscul şi răspunderea sa,
dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate publică, în
schimbul unei redevenţe.”
Contractul de concesiune se încheie pentru o perioadă care nu
poate depăşi 49 de ani, începând de la data semnării lui.
Durata de concesionare se stabileşte de către concedent pe baza
studiului de oportunitate şi poate fi prelungită pentru o perioadă de cel
mult jumătate din cea iniţială, prin simplul acord de voinţă al părţilor,
prevederi reieşite în mod expres din art. 7 alin.2 şi 3 ale Ordonanţei de
Urgenţă nr. 54/2006.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 569 din 30 iunie 2006
112
 Definiţiile contractului de concesiune de lucrări publice şi a
contractului de concesiune de servicii le regăsim în Ordonanţa de
urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii, după cum urmează:
A) Conform art.2 alin.1 lit.g contractul de concesiune de lucrări
publice este: „contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul
de lucrări, cu deosebirea că în contrapartida lucrărilor executate
contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii
contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul
lucrărilor pe o perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei
sume de bani prestabilite.”
Întrucât legiuitorul utilizează o normă de trimitere, ne vedem
obligaţi să redăm conţinutul art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 34/2006, care are următoarea redactare:
„(1) Contractul de lucrări este acel contract de achiziţie publică
care are ca obiect:
a.) execuţia de lucrări legate de una din activităţile cuprinse în
anexa nr.1 sau execuţia unei construcţii;
b.) proiectarea, cât şi execuţia de lucrări legate de una dintre
activităţile cuprinse în anexa nr.1 sau atât proiectarea, cât şi
execuţia unei construcţii;
c.) realizarea prin orice mijloace a unei construcţii care
corespunde necesităţii şi obiectivelor autorităţii contractante, în
măsura în care acestea nu corespund prevederilor lit. a şi b.
(2) În sensul prevederilor alin.1, prin construcţie se înţelege
rezultatul unui ansamblu de lucrări de construcţii de clădiri sau lucrări de
geniu civil, destinat să îndeplinească prin el însuşi o funcţiew tehnică sau
economică.”
B) Contractul de concesiune de servicii este definit în art.2 alin.1
lit. h ca fiind: „contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul
de servicii, cu deosebirea că în contrapartida serviciilor publice
contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii
contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe
o perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de
bani prestabilite.”
Având în vedere norma de trimitere utilizată în definiţie,
constatăm că potrivit art.6 din Ordonanţa de urgenţă:
„(1) Contractul de servicii este acel contract de achiziţie publică,
altul decât contractul de lucrări sau de furnizare, care are ca obiect
113
prestarea unuia sau mai multor servicii astfel cum acestea sunt
prevăzute în anexele nr. 2A şi 2B.
(2) Contractul de achiziţie publică care are ca obiect principal
prestarea unor servicii şi, cu titlu accesoriu, desfăşurarea unor activităţi
dintre cele prevăzute în anexa nr.1 este considerat contract de servicii.”
În Opinia noastră, definiţiile legiuitorului sunt ambigue, de natură
a lăsa loc arbitrariului, interpretărilor şi abuzurilor.

4.2. Părţile contractului de concesiune.

Analiza definiţiilor prezentate ne conduce la concluzia că, în

contractul de concesiune care are ca obiect, după caz, bunurile
proprietate publică, lucrările publice ori serviciile identificăm două părţi,
denumite în mod generic concedent şi concesionar.
Având în vedere specificitatea diferitelor tipuri ale contractelor de
concesiune, în funcţie de obiectul acestora, le vom aborda în cele ce
urmează în mod distinct.
1) Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică
Conform art. 5 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.
54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publică, are calitatea de concedent, în numele statului,
judeţului, oraşului sau comunei:
a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale, pentru bunurile proprietatea publică a statului;
b) consiliile judeţene, consiliile locale, Consiliul General al
Municipiului Bucureşti sau instituţiile publice de interes local, pentru
bunurile proprietatea publică a judeţului, oraşului sau comunei.
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică sau
persoană juridică, română ori străină astfel cum prevăd dispoziţiile art.6
din acelaşi act normativ. În toate cazurile însă, conform art.7 alin.1 din
Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006, contractul de concesiune se va
încheia în conformitate cu legea română, indiferent de naţionalitatea sau
cetăţenia concesionarului.
Concedentul are obligaţia de a atribui contractul de concesiune,
cu alte cuvinte de a-şi selecta concesionarul prin aplicarea procedurii
licitaţiei, care reprezintă regula, ori prin negocierea directă, procedură
care constituie excepţia de la regulă.1
1
Vezi art.14 şi 15 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică,cu modificarile si completarile
ulterioare.
114
 În mod derogator de la regulile enunţate, bunurile proprietate
publică pot fi concesionate prin atribuire directă companiilor naţionale,
societăţilor naţionale sau societăţilor comerciale aflate în subordinea
ministerelor, altor organe de specialitate ale administraţiei centrale ori a
consiliilor judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale.
Conform art. 59 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.
54/2006 procedura atribuirii directe poate fi utilizată numai dacă sunt
întrunite cumulativ următoarele condiţii:
a) societăţile concesionare provind din reorganizarea fostelor
regii autonome;
b) obiectul principal de activitate al societăţilor comerciale îl
constituie gestionarea, întreţinerea, repararea şi dezvoltarea
respectivelor bunuri;
c) durata concesiunii nu poate depăşi data la care se finalizează
privatizarea societăţii comerciale.
2. Contractele de concesiune de lucrări publice şi a celor de
servicii
Definiţiile prezentate în subcapitolul anterior ne-au relevat faptul
că şi în aceste tipuri ale contractului de concesiune avem două părţi şi
anume:
a) concedentul, care are calitatea de autoritate contractantă;
b) concesionarul, reprezentat de către operatorul economic
(persoană fizică sau persoană juridică, de drept public sau de drept
privat, ori grupă de astfel de persoane cu activitate în domeniul care
oferă în mod licit pe piaţă’ produse, servicii şi/sau execută lucrări), care a
fost selectat prin procedura de atribuire organizată şi derulată de către
autoritatea contractantă.1
Dacă, sub aspectul concesionarului considerăm că nu există dubii,
în sensul că acesta trebuie să fie desemnat câştigătorul procedurii de
atribuire, care poate îmbrăca forma: licitaţiei deschise, licitaţiei restrânse,
dialogului competitiv, negocierii, cererii de oferte sau a concursului de
soluţii, unele precizări sunt necesare în legătură cu concedentul,
respectiv autoritatea contractantă.
Sfera persoanelor juridice care pot avea calitatea de concedenti
este prevazuta in art.8 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.
34/2006 potrivt caruia: „Este autoritate contractantă în sensul prezentei
ordonanţe de urgenţă:
1
A se vedea art.3 lit.f şi lit. s din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice
şi a contractelor de concesiune de servicii
115
 a) oricare organism al statului, autoritate publică sau instituţie
publică , care acţionează la nivel central ori la nivel regional sau local;
b) oricare organism de drept public, altul decât unul dintre cele
prevăzute la lit.a, cu personalitate juridică, care a fost înfiinţat pentru a
satisface nevoi de interes general fără caracter comercial sau industrial şi
care se află cel puţin în una din următoarele situaţii:
 este finanţat, în majoritate, de către o autoritate
contractantă, astfel cum este definită la lit.a a, sau de
către un alt organism de drept public;
 se află în subordinea sau este supusă controlului unei
autorităţi contractante, astfel cum este definită la lit. a,
sau unui alt organism de drept public;
 în conponenţa consiliului de administraţie/organului de
conducere sau de supervizare mai mult de jumătate din
numărul membrilor acestuia sunt numiţi de către o
autoritate contractantă, astfel cum este definită la lit. a,
sau de către un alt organism de drept public.
c) oricare asociere formată de una sau mai multe autorităţi
contractante dintre cele prevăzute la lit.a) sau b);
d) oricare subiect de drept, altul decât cele prevăzute la lit. a) –
d), care desfăşoară una sau mai multe dintre activităţile prevăzute la
Capitolul VIII Secţiunea 1, în baza unui drept special sau exclusiv, astfel
cum este acesta definit la art.3, lit. t), acordat de o autoritate
competentă, atunci când acesta atribuie contracte de achiziţie publică
sau încheie acorduri-cadru destinate efectuării respectivelor activităţi.
Aşadar, se poate constatat cu uşurinţă paleta diversificată a
instituţiilor publice care pot avea calitatea de autoritate contractantă,
implicit pe cea de concedent.

4.3. Natura juridică a contractului de concesiune

La începutul acestui capitol arătam că în perioada interbelică,

doctrina şi jurisprudenţa au calificat în diferite feluri natura juridică a
contractului de concesiune, discuţii care s-au menţinut şi în doctrina
dreptului public românesc după anul 1990.
Ulterior, o parte însemnată a doctrinarilor, printre care prof.
Antonie Iorgovan,prof. Verginia Vedinaş,prof. Dana Tofan ş.a., au
susţinut natura administrativă a contractului de concesiune.

116
 Această teză doctrinară şi-a găsit in timp consacrarea legală în mai
multe texte din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, 1 printre
care amintim: art. 2 lit. c, art. 7, art. 8 alin. 2, art. 18 alin. 4 etc.
Chiar dacă unele dispoziţii din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare ni se par
discutabile sau, mai grav, neconstituţionale, 2 legiuitorul are meritul de a
fi calificat ca fiind contract administrativ contractul încheiat de
autorităţile publice care au ca obiect:
a) punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
b) executarea lucrărilor de interes public;
c) prestarea serviciilor publice;
d) achiziţiile publice.
Pe de altă parte, apreciem că natura administrativă a contractului
de concesiune rezultă şi dintr-o serie de dispoziţii ale Ordonanţei de
urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de
bunuri proprietate publică.
Astfel, conform art. 53 din Ordonanţa de Urgenţă, concedentul
poate modifica în mod unilateral partea reglementară a contractului de
concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din motive
excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz. Din textul
menţionat rezultă cu evidenţă două concluzii şi anume:
a) contractul de concesiune are o parte reglementară, impusă în
mod unilateral de către autoritatea publică, fără a exista un acord de
voinţă specific contractelor civile;
b) partea reglementară a contractului de concesiune are în
vedere protecţia interesului general, care nu poate fi făcută decât de o
autoritate publică, în temeiul prerogativelor de putere publică pe care le
exercită înzestrată fiind, în acest sens de lege.
În al doilea rând, natura juridică administrativă a contractului de
concesiune rezultă din faptul că legiuitorul îi conferă concedentului
dreptul de a-şi selecta, de a-şi alege după anumite proceduri riguroase,
partenerul contractual, concesionarul.
În acest sens, trebuie percepute dispoziţiile art. 10, art. 11, art. 12
etc. din Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006, potrivit cărora: „iniţiativa
concesionării trebuie să aibă la bază efectuarea unui studiu de

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2005, cu
modificările şi completările ulterioare
2
A se vedea art.18 alin.4 lit. b, c, d din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările şi completările ulterioare, prin raportare la principiul autonomiei locale
consacrat în art.120 alin.1 din Constituţia României, republicată
117
oportunitate” sau „studiul de oportunitate de aprobă de către
concedent.”
Pe de altă parte, dar în acelaşi context de idei, art.51 prevede fără
echivoc: „(1) Contractul de concesiune cuprinde clauzele prevăzute în
caietul de sarcini şi clauzele convenite de părţile contractante, în
completarea celor din caietul de sarcini, fără a contraveni obiecvtivelor
concesiunii prevăzute în caietul de sarcini.”
Cu alte cuvinte, concedentul are posibilitatea de a-şi atinge scopul
urmărit şi de a selecta ofertanţii prin condiţiile impuse în cele două
documente: studiul de oportunitate şi caietul de sarcini. În mod cert,
este o specificitate care ţine de esenţa dreptului public şi nu a dreptului
privat.
În sfârşit, trebuie să menţionăm că legiuitorul a urmărit să
contracareze eventualele abuzuri ori excese de putere ce s-ar putea ivi
din partea unor autorităţi publice, prin mai multe mijloace, astfel:
a) a stabilit în art. 13 principiile care stau la baza atribuirii
contractelor de concesiune (transparenţa, tratamentul egal,
proporţionalitatea, nediscriminarea, libera concurenţă);
b) a stabilit prin acte normative speciale proceduri riguroase,
obligatorii de urmat pentru toţi concedenţii;1
c) a creat cadrul legal pentru contestarea oricărui act procedural
al concedentului la instanţele specializate de contencios administrativ 2
etc.
În concluzie, considerăm că atât doctrina precum şi legislaţia
specifică ne îndreptăţesc să calificăm contractul de concesiune ca fiind
contract administrativ.

4.4. Obiectul contractului de concesiune

După cum am relevat în subcapitolele anterioare, obiectul

contractelor de concesiune este reglementat, în principal, de două acte
normative.

1
A se vedea: Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor
de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii; Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică
2
A se vedea Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi
completările ulterioare; art.66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică
118
 O primă reglementare, o reprezintă Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie
publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor
de concesiune de servicii.
Este necesar să observăm că atât titlul actului normativ precum şi
conţinutul acestuia au în vedere noţiunea de serviciu, în sens larg şi nu pe
cea de serviciu public. Mai explicit, actul normativ vizează concesionarea
serviciilor comerciale, economico-industriale, fără a folosi sintagma de
„serviciu public”.
În acelaşi timp, „legiuitorul” utilizează în diferite texte sintagma
„utilitate publică”1, enumerând activităţile relevante din sectoarele apă,
energie, transport, poştă, context care ne conduce la ideea de serviciu
public.
Considerăm regretabil faptul că actul normativ nu clarifică fără
echivoc materia concesionării care, în opinia noastră, trebuia să se
regăsească într-o reglementare distinctă de cea a achiziţiilor publice.
Având în vedere ambiguităţile ordonanţei de urgenţă, apreciem
că obiectul contractului de concesiune publică, guvernat de normele
dreptului administrativ îl poate constitui atât o lucrare publică precum şi
un serviciu public, după caz.
De altfel, aşa cum am arătat, ţine de esenţa concesiunii ca o
autoritate publică, din sfera puterii executive – denumită concedent, să
transmită, pentru o perioadă limitată de timp, unui privat, persoană fizică
sau persoană juridică dreptul şi obligaţia de a exploata un serviciu public
ori o lucrare publică, în schimbul unei redevenţe.
Apreciem că, ori de câte ori obiectul contractului de concesiune îl
constituie un serviciu public, concedentul trebuie să însereze în caietul
de sarcini clauze obligatorii care, ulterior să fie preluate în partea
reglementară a contractului.
Evident că avem în vedere, în primul rând, obligaţia de a se
asigura satisfacerea interesului general pentru care serviciul public a fost
înfiinţat, funcţionarea regulată şi continuă a serviciului public după un
program adus la cunoştinţa publicului etc.
În concluzie, apreciem că potrivit dispoziţiilor Ordonanţei de
Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 obiectul contractului de concesiune îl
poate constitui, după caz: o lucrare publică, un serviciu public ori un
serviciu comercial.

1
A se vedea art.229 alin.2, art.232, art.235 etc din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
34/2006
119
 O a doua reglementare în materie o regăsim în Ordonanţa de
Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de
concesiune de bunuri proprietate publică.
Scopul ordonanţei de urgenţă sus-menţionate rezultă explicit din
art.1 alin.1, respectiv acela de a reglementa „regimul juridic al
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică.”
Aşadar, din textul citat rezultă în mod indubitabil că obiectul
contractelor de concesionare îl pot constitui bunurile proprietate
publică din patrimoniul statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale.
O remarcă absolut necesară ni se pare aceea că abrogarea Legii
privind regimul concesiunilor nr. 219/1998, prin Ordonanţa de Urgenţă a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie
publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor
de concesiune de servicii, reglementa regimul concesionării bunurilor
proprietatea publică ori privată a statului, judeţului, oraşului sau
comunei,s-a dovedit a fi o solutie nefericita.Astfel, comparând obiectul
de reglementare al celor două acte normative rezultă cu evidenţă faptul
că s-a creat, cel puţin temporar o situaţie de vid legislativ, în sensul că nu
este reglementată concesionarea bunurilor proprietatea privată a
statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale.
Această stare de fapt şi de drept a creat reale probleme
autorităţilor administraţiei publice în gestionarea domeniului privat, pe
de o parte, dând în acelaşi timp naştere la întrebarea dacă legiuitorul mai
doreşte sau nu să consfinţească posibilitatea concesionării bunurilor
proprietatea privată a statului, judeţelor, oreşelor şi comunelor, pe de
altă parte.
În ceea ce ne priveşte, considerăm că este vorba despre o eroare
care sperăm noi va fi eliminată în mod operativ.
Aşadar, subliniem că din conţinutul celor două reglementări
specifice în materia concesiunilor, obiectul unui contract de
concesionare îl poate constitui, după caz: un bun proprietate publică, o
lucrare publică, un serviciu public ori un serviciu comercial.
Pe parcursul acestui subcapitol am scos în evidenţă cîteva dintre
imperfecţiunile ori erorile celor două ordonanţe de urgenţă care
reglementează materia concesiunilor. Aşa fiind, este firesc să
concluzionăm în legătură cu obiectul contractelor de concesiune, ţinând
cont de doctrina în materie şi de legislaţia complementară obiectului de
studiu.
Aşadar, concluzionăm prin a releva că în funcţie de obiectul
concesiunii distingem două categorii de contracte şi anume:
120
 a) contracte de concesiune publică, care pot avea ca obiect
exploatarea unui bun proprietate publică, a unui serviciu public ori a
unei lucrări publice. Aceste contracte, împreună cu cele de achiziţie
publică formează categoria contractelor administrative şi se supun
exclusiv unui regim juridic de drept public.1
b) contracte de concesiune privată, care pot avea ca obiect
exploatarea unui bun proprietatea privată a statului, judeţului, oraşului
sau comunei sau un serviciu comercial.
Reglementarea parţială a acestei materii o regăsim în art.13 alin.1
coroborat cu art. 15 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării
lucrărilor de construcţii, cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, conform art. 15 coroborat cu art. 13 alin.1 din legea sus-
menţionată, terenurile aparţinând domeniului privat al statului sau al
unităţilor administrativ-teritoriale destinate construirii, se pot
concesiona fără licitaţie publică, cu plata taxei de redevenţă, în
următoarele scopuri:
a) pentru realizarea de obiective de utilitate publică sau de
binefacere, cu caracter social, fără scop lucrativ, altele decât cele care se
realizează de către colectivităţile locale pe terenurile acestora;
b) pentru realizarea de locuinţe de către Agenţia Naţională
pentru Locuinţe, potrivit legii;
c) pentru realizarea de locuinţe pentru tineri până la împlinirea
vârstei de 35 ani;
d) pentru strămutarea gospodăriilor afectate de dezastre, potrivit
legii;
e) pentru extinderea construcţiilor pe terenurile alăturate, la
cererea proprietarului sau cu acordul acestuia;
f) pentru lucrări de protejare ori de punere în valoare a
monumentelor istorice definite potrivit legii, cu avizul conform al
Ministerului Culturii şi Cultelor, pe baza documentaţiilor de urbanism
avizate potrivit legii.
Trebuie observat că Legea nr. 50/1991 privind autorizarea
executării lucrărilor de construcţii enumeră doar, situaţiile în care
terenuri aparţinând domeniului privat al statului sau al unităţilor
administrativ-teritoriale pot fi concesionate, fără a constitui o
reglementare specială a acestor terenuri.
Pe de altă parte, deşi nu rezultă expres din lege, apreciem că în
astfel de situaţii avem de a face cu aşa-zisele „acte de gestiune”,

1
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag. 498-499
121
guvernate de un regim juridic mixt, regim juridic de drept comun, civil –
în sens larg (ori comercial, în sens restrâns), comandat de un regim de
drept administrativ, putând fi considerată aceasta propunere „de lege
ferenda”.

4.5. Procedura de concesionare

Doctrina dreptului public, a dreptului administrativ în special, a

subliniat în repetate rânduri necesitatea şi oportunitatea unui Cod de
proceduri administrative, în care să se regăsească o reglementare unitară
a materiei, sub aspectul procedurilor de urmat.
Cu certitudine un astfel de demers este deosebit de dificil,
datorită complexităţii şi diversităţii activităţilor cu care se confruntă
administraţia publică. Aşa fiind, procedurile administrative sunt
reglementate printr-o multitudine de acte normative, materia
concesiunilor confirmând această regulă.
Astfel, procedura de concesionare a bunurilor proprietatea
publică a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale este
reglementată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006
privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate
publică.
Potrivit art. 14 din actul normativ citat, procedurile de atribuire a
contractului de concesiune sunt următoarele:
a) licitaţia, procedura la care orice persoană fizică sau juridică
interesată are dreptul de a depune ofertă;
b) negocierea directă – procedura prin care concedentul
negociază clauzele contractuale, inclusiv redevenţa, cu unul sau mai
mulţi participanţi la procedura de atribuire a contractului de concesiune.
În acelaşi timp, art.15 stabileşte că regula este reprezentată de
atribuirea contractului de concesiune prin licitaţie, negocierea directă
fiind excepţia.
Iniţiativa concesiunii o are concedentul, din oficiu sau la
propunerea unei persoane interesate.1
În toate cazurile, iniţiativa concesionării trebuie să aibă la bază un
studiu de oportunitate şi un caiet de sarcini aprobate de către
concedent, prin act administrativ de autoritate.

1
A se vedea art.9 şi următorii din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006
122
 Legiuitorul a reglementat în mod detaliat etapele procedurale
obligatorii, documentele care se întocmesc în diferitele faze procedurale,
căile de atac etc.
În mod sintetic, toate etapele procedurale şi documentele
întocmite se constituie în dosarul concesiunii care, potrivit art.62 din
Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006 trebuie să conţină cel puţin
următoarele documente:
a) studiul de oportunitate al concesiunii;
b) hotărârea de aprobare a concesiunii şi, după caz, hotărârea de
aprobare a subconcesiunii;
c) anunţurile prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
54/2006 referitoare la procedura de atribuire a contractului de
concesiune şi dovada transmiterii acestora spre publicare;
d) documentaţia de atribuire;
e) nota justificativă privind alegerea procedurii de atribuire, în
cazul în care procedura aplicată a fost alta decât licitaţia deschisă;
f) denumirea/numele ofertantului/ofertanţilor a cărui/a căror
ofertă/oferte a/au fost declarată/declarate câştigătoare şi motivele care
au stat la baza acestei decizii;
g) justificarea hotărârii de anulare a procedurii de atribuire, dacă
este cazul;
h) contractul de concesiune semnat de parti.
Conform art.63 din Ordonanţa de Urgenţă: „Dosarul concesiunii
are caracter de document public.”
Pe de altă parte, menţionăm că norme procedurale în materia
concesiunii lucrărilor publice şi a serviciilor regăsim în Ordonanţa de
Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii.
În opinia noastră, este de neînţeles opţiunea „legiuitorului” de a
reglementa materia concesiunilor în mai multe acte normative, din
punct de vedere al dreptului substanţial şi al celui procedural. Cu
certitudine, această manieră de reglementare va genera o practică
administrativă greoaie, neunitară determinată de ambiguitatea
normelor.
Un exemplu nefericit, în acest sens, îl regăsim chiar în definirea
conceptelor.
Astfel, conform art. 3 lit. b din Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006
contractul de concesiune de lucrări publice este „contractul care are
aceleaşi caracteristici ca şi contractul de lucrări, cu deosebirea că în
123
contrapartida lucrărilor executate contractantul, în calitate de
concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de
concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor sau acest drept
însoţit de plata unei sume de bani.”
În acelaşi spirit, potrivit art.3 lit. e din Ordonanţa de Urgenţă
contractul de concesiune de servicii este definit ca fiind „contractul care
are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de servicii, cu deosebire că în
contrapartida serviciilor prestate contractantul, în calitate de
concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de
concedent, dreptul de a exploata serviciile sau acest drept însoţit de
plata unei sume de bani.”
Se poate observa modul deficitar şi ambiguitatea celor două
definiţii care, în mod firesc trebuia să vizeze genul proxim, pe de o parte,
cu alte cuvinte să realizeze ceea ce au comun fiecare dintre aceste
contracte cu contrcatul de concesiune iar, pe de altă parte, să releve
diferenţa specifică, particularitatea fiecărui gen de contract.
Or, în ambele cazuri, legiuitorul a utilizat o „normă de trimitere”,
de natură a crea confuzie şi incertitudine.
Sub aspect procedural, art. 217 din Ordonanţa de Urgenţă
stabileşte principiile care stau la baza atribuirii contractului de
concesiune, astfel: nediscriminarea, tratamentul egal, recunoaştere
reciprocă, transparenţa, proporţionalitatea, eficienţa utilizării fondurilor
şi asumarea răspunderii.
Cu alte cuvinte, principiile care guvernează materia achiziţiilor
publice.
În ceea ce priveşte: „modul de fundamentare a deciziei de
realizare a proiectului, modul de transfer şi de recuperare a obiectului
concesiunii, modul de pregătire a documentaţiei de atribuire şi de
aplicare a procedurilor ...”, ordonanţa de urgenţă prevede că se vor
stabili prin hotărâre a Guvernului. 1

4.6. Dispoziţii privind contractul de concesiune

Capitolul IV al Ordonanţei de Urgenţă nr. 54/2006 privind regimul

contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică reglementează
aspectele legate de procedura încheierii contractului, clauzele acestuia,
regimul bunurilor, subconcesionarea şi încetarea contractului de
concesiune.

1
A se vedea art.218 alin.2 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006
124
 Având în vedere interesul teoretic şi practic pe care îl suscită,
supunem analizei noastre câteva aspecte, după cum urmează:
A) Termenul în care trebuie încheiat contractul
Reglementarea acestui element esenţial al întregii proceduri de
selectare a concesionarului este făcută în mod defectuos, imprecis,
printr-o serie de norme de trimitere.1
Este regretabilă această superficialitate a legiuitorului, având în
vedere importanţa deosebită a datei la care se semnează contractul de
concesiune. În mod indubitabil, importanţa acesteia rezultă din
conţinutul art. 7 alin. 1 al Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006 conform
căruia Contractul de concesiune se încheie în conformitate cu legea
română, pentru o perioadă care nu va putea depăşi 49 de ani, termen
care începe să curgă de la data semnării lui.
Or, aşa fiind, actul normativ trebuia să prevadă cu precizie
termenul în care trebuie încheiat contractul cu ofertantul declarat
câştigător al licitaţiei şi sancţiunea aplicată părţii aflate în culpă.
În mod nefericit însă şi cu efecte nefaste credem noi, în practica
administrativă şi jurisprudenţă, Ordonanţa de urgenţă stabileşte
sancţiunea aplicabilă părţii aflate în culpă pentru
neîncheiereacontractului de concesiune într-un termen de 20 de zile,
momentul de la care începe aceasta fiind stabilit printr-o normă de
trimitere.
Concret, textele în discuţie ale Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006
sunt următoarele:
a) Articolul 50 potrivit căruia: „(1) Neîncheierea contractului de
concesiune într-un termen de 20 de zile calendaristice de la data împlinirii
termenului prevăzut la art. 42 poate atrage plata daunelor-interese de
către partea în culpă; (2) Refuzul ofertantului declarat câştigător de a
încheia contractul de concesiune poate atrage după sine plata daunelor-
interese.”
b) Articolul 42 la care face trimitere textul menţionat anterior
stabileşte: „Concedentul poate să încheie contractul de concesiune
numai după împlinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data
realizării comunicării prevăzute la art. 41 alin.1.”
c) Articolul 41 text la care ne trimite art. 42 are următorul
conţinut:
„(1) Concedentul are obligaţia de a informa ofertanţii despre
deciziile referitoare la atribuirea contractului de concesiune, în scris, cu

1
Ibidem, art.50, art.42 şi art.41
125
confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile lucrătoare de la emiterea
acestora.
Analiza celor trei texte sus-menţionate ne obligă să formulăm
câteva concluzii, după cum urmează:
a) În primul rând, apreciem că sunt ignorate în mod flagrant
dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative care, constituie „dreptul comun” în ceea
ce priveşte modul de redactare al actelor normative.
Astfel, conform art. 7 alin. 2 al Legii nr. 24/2000 „prin modul de
exprimare actul normativ trebuie să asigure dispoziţiilor sale un caracter
obligatoriu.” Sau, pe acelaşi fond de idei, art. 33 alin. (1) prevede că:
„Actele normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific
normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu
respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie.”
Este evident că, analizate prin prisma exigenţelor impuse de
Legea nr. 24/2000 dispoziţii ale Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006 sunt
ambigue, imprecise, neclare şi în consecinţă, nelegale din această
perspectivă.
b) În al doilea rând, subliniem că ordonanţa de urgenţă instituie în
art. 50, o normă cu caracter permisiv, utilizând sintagma: „poate atrage
plata daunelor-interese ...”
Din acest punct de vedere, cel puţin două critici credem că sunt
pertinente şi concludente faţă de actul normativ în cauză şi anume:
1) Instituţia concesiunii este o instituţie a dreptului public, intim
legată de exercitarea puterii publice de către autorităţi publice cărora
legea le conferă calitatea de concedent.
Aşa fiind, în mod evident normele trebuie să îmbrace un caracter
imperativ, obligatoriu această chestiune fiind tranşată în mod indubitabil
în doctrină.
În consecinţă, considerăm inexplicabil şi de nepermis modul
lacunar în care s-a redactat textul în cauză, de lege ferenda impunându-
se, în opinia noastră, reformularea adecvată a acestuia.
2) Dată fiind ambiguitatea textului prin introducerea normei
permisive practica administrativă va fi neunitară, dar legală.
Astfel, din interpretarea logico-gramaticală a art. 50 al Ordonanţei
de urgenţă se poate aprecia că este legală conduita „părţilor care încheie
contractul de concesiune într-un termen de 20 de zile calendaristice de la
data împlinirii termenului prevăzut la art. 42”, cu sau fără plata daunelor-
interese.

126
 Este o chestiune regretabilă faptul că a regăsi într-un act normativ
o astfel de lacună, care de lege ferenda se cere a fi înlăturată.
c) În al treilea rând, foarte grav ni se pare faptul că legiuitorul nu a
instituit cu claritate o sancţiune mai severă pentru situaţia în care
ofertantul declarat câştigâtor al procedurii de atribuire a contractului de
concesiune refuză să încheie contractul.
În opinia noastră, sancţiunea instituită în art. 50 alin.2 al
Ordonanţei de urgenţă nu este de natură a rezolva situaţia.
Cu alte cuvinte, considerăm că pentru concedent nu poate fi
satisfăcătoare doar plata daunelor-interese de către ofertantul declarat
câştigător care refuză încheierea contractului de concesiune. Apreciem
că se impunea stabilirea unei sancţiuni mai severe şi anume decăderea
din dreptul câştigat dacă adjudecătorul nu încheie contractul într-un
termen cert, spre exemplu: cel mult 30 de zile de la data adjudecării.
d) În sfârşit, relevăm că termenul înăuntrul căruia părţile trebuie
să încheie contractul de concesiune rezultă din coroborarea dispoziţiilor
art. 42 şi art. 41 alin.1 şi art. 50 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
54/2006, care stabilesc următoarele reguli:
 termenul începe să curgă de la data la care concedentul
comunică decizia de atribuire a contractului de concesiune
care, este de 3 zile conform art. 41 din Ordonanţa de
urgenţă.
 Contractul de concesiune poate fi încheiat numai după
împlinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la
data comunicării deciziei de atribuire de către concedent
(art. 42 din Ordonanţa de urgenţă), în următoarele 20 de
zile calendaristice.
În alţi termeni, din formulările bizare şi ambigue ale actului
normativ nu putem stabili cu certitudine un singur termen, obligatoriu
pentru toţi concedenţii şi prezumtivii concesionari care fac obiectul
Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006.

B) Specificitatea clauzelor contractuale

a) Contractul de concesiune cuprinde două categorii de clauze şi
anume:
Clauze prevăzute în caietul de sarcini care constituie aşa-
zisa parte reglementară a contractului de concesiune. 1 Aceste clauze au
menirea de a evidenţia o particularitate fundamentală a contractului

1
Vezi art.51 alin.1 coroborat cu art.53 alin.1 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006
127
administrativ, guvernat de normele dreptului public, faţă de contractul
civil, guvernat de normele dreptului privat. Este vorba despre faptul că,
autoritatea publică (concedentul) îşi exercită prerogativele de putere
publică având abilitatea legală de a-şi alege viitorul partener contractual,
concesionarul, numai dacă îndeplineşte şi achiesează la condiţiile impuse
prin caietul de sarcini.
Pentru aceste considerente, art. 53 alin.1 din Ordonanţa de
urgenţă prevede că: „Concedentul poate modifica unilateral partea
reglementară a contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a
concesionarului, din motive excepţionale legate de interesul naţional sau
local, după caz.”
Clauze stabilite prin acordul părţilor, „în completarea celor
din caietul de sarcini, fără a contraveni obiectivelor concesiunii prevăzute
în caietul de sarcini”, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 51 alin. 1 din
Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006.
b) Contractul de concesiune este guvernat de principiul
echilibrului financiar stipulat în art. 54 alin. 1 din Ordonanţa de urgenţă.
Acest principiu semnifică faptul că între drepturile şi obligaţiile de
natură contractuală ale celor două părţi trebuie să existe un echilibru
perfect.
Mai mult chiar, conform art. 54 alin. 2 din actul normativ
menţionat: „Concesionarul nu va fi obligat să suporte creşterea sarcinilor
legate de execuţia obligaţiilor sale, în cazul în care această creştere
rezultă în urma:
a) unei măsuri dispuse de o autoritate publică;
b) a unui caz de forţă majoră sau unui caz fortuit.
c) Ordonanţa de urgenţă instituie regula potrivit căreia contractul
de concesiune trebuie să conţină interdicţia pentru concesionar de a
subconcesiona, unei alte persoane, obiectul concesiunii.
În acelaşi timp, legiuitorul a instituit şi excepţia de la regula
enunţată, în sensul că subconcesionarea este permisă în condiţiile
prevăzute de art. 59 alin. 5 – alin. 11 din Ordonanţa de urgenţă nr.
54/2006.
d) Regimul juridic al bunurilor care fac obiectul contractului de
concesiune este stabilit de art. 52 al Ordonanţei de urgenţă.
Potrivit textului legal menţionat, categoriile de bunuri ce vor fi
utilizate de concesionar în derularea concesiunii, respectiv:
bunuri de retur, care revin de plin drept, gratuit şi libere
de sarcini concedentului la încetarea contractului de concesiune. Sunt
bunuri de retur bunurile care au făcut obiectul concesiunii;
128
 bunuri proprii, care la încetarea contractului de
concesiune rămân în proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii
bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de către
acesta pe durata concesiunii.
Este cazul să observăm că actuala reglementare a reformat
substanţial această materie, atât faţă de vechea reglementare Legea nr.
219/1998 privind regimul concesiunilor – abrogată prin Ordonanţa de
urgenţă nr. 34/2006 precum şi de întreaga doctrină din perioada
interbelică.
Pentru analiză comparativă, redăm mai jos textul art. 29 alin. 2 din
Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998 conform căruia: „În
contractul de concesiune trebuie precizate, în mod distinct, categoriile
de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea concesiunii,
respectiv:
 bunurile de retur, care revin de plin drept, gratuit şi libere
de sarcini concedentului, la expirarea contractului de
concesiune. Sunt bunuri de retur bunurile care au făcut
obiectul concesiunii, precum şi cele care au rezultat în
urma investiţiilor impuse în caietul de sarcini;
 bunurile de preluare care, la expirarea contractului de
concesiune, pot reveni concedentului, în măsura în care
aceste din urmă ăşi manifestă intenţia de a prelua bunurile
respective în schimbul plăţii unei compensaţii egale cu
valoarea contabilă actualizată, conform dispoziţiilor
caietului de sarcini. Sunt bunuri de preluare bunurile care
au aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de către
acesta pe durata concesiunii
> bunurile proprii care, la expirarea contractului de concesiune,
rămân în proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care
au aparţinut concesionarului şi au fost folosite de către acesta pe durata
concesiunii, cu excepţia celor prevăzute la lit. b.
Aşadar, putem observa modificări esenţiale aduse de actuala
reglementare şi anume:
 Din cadrul bunurilor de retur au fost eliminate investiţiile
realizate de concesionar pe durata concesiunii şi ca urmare a
clauzelor impuse prin caietul de sarcini.
Credem că este o gravă eroare a legiuitorului care, de lege
ferenda propunem a fi cât mai urgent eliminată.
Afirmaţia noastră are în vedere următoarea argumentaţie:

129
 > bunurile proprietatea publică aparţinând statului şi unităţilor
administrativ-teritoriale care fac obiectul Ordonanţei de urgenţă nr.
54/2006, nu pot fi înstrăinate. Pe cale de consecinţă, ne este greu să
înţelegem modalitatea în care s-ar putea separa edificatele de pe aceste
bunuri imobile, în ideea că bunurile concesionate ca bunuri de retur ar
reveni la expirarea contractului de concesiune concedentului, iar
edificatele ar reveni concesionarului.
De altfel, această variantă o excludem întrucât nu rezultă în mod
expres din Ordonanţa de urgenţă.
Iată de ce apreciem că este vorba despre o gravă eroare.
 Ordonanţa de urgenţă, în mod eronat şi regretabil, a scăpat
din vedere bunurile de preluare, categorie de bunuri care în mod
indubitabil sunt utilizate de către concesionar în derularea concesiunii,
de lege ferenda impunându-se eliminarea acestei carenţe.
e) Se instituie în art. 58 alin. 1 principiul potrivit căruia contractul
de concesiune va fi încheiat în limba română, în două exemplare, câte
unul pentru fiecare parte.
Pe cale de excepţie, în ipoteza în care concesionarul are o altă
naţionalitate sau cetăţenie decât cea română şi dacă părţile consideră
necesar, contractul de concesiune se va putea încheia în patru
exemplare, două în limba română şi două într-o altă limbă aleasă de ele. 1
f) Încetarea contractului de concesiuni o regăsim reglementată
de art. 57 al Ordonanţei de urgenţă, astfel:
1) regula o reprezintă încetarea la expirarea duratei stabilite în
contractul de concesiune;
2) pe cale de excepţie, contractul de concesiune poate înceta
înainte de expirarea duratei pentru care a fost încheiat, la iniţiativa uneia
dintre părţi, după cum urmează:
 prin denunţarea unilaterală de către concedent, dar numai
în situaţiile în care interesul naţional sau local o impune şi
numai cu plata unei prealabile şi juste despăgubiri în
sarcina concedentului. dacă părţile nu se înţeleg cu privire
la cuantumul despăgubirii, va decide instanţa de judecată
competentă.
 prin reziliere de către concedent, cu plata unei despăgubiri
în sarcina concesionarului, în cazul în care acesta nu îşi
îndeplineşte obligaţiile contractuale;

1
A se vedea art.58 alin.2 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor
de concesiune de bunuri proprietate publică
130
  prin reziliere de către concesionar, în cazul nerespectării
obligaţiilor contractuale de către concedent, cu plata unei
despăbugiri în sarcina concedentului;
 la dispariţia bunului concesionat datorată unei cauze de
forţă majoră;
 prin renunţarea unilaterală a concesionarului, în situaţiile
în care acesta se află în imposibilitatea obiectivă de a
exploata bunul concesionat, fără plata unei despăgubiri.
Menţionăm că art. 66 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006
stabileşte fără echivoc competenţa instanţelor de contencios
administrativ în soluţionarea litigiilor care au ca obiect atribuirea,
încheierea, executarea, modificarea şi încetarea contractelor de
concesiune, precum şi a celor referitoare la despăgubiri, în condiţiile Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare.

4.7.Drepturile si obligatiile concedentului

Potrivit reglementarilor in vigoare si principiilor doctrinare, in

executarea contractului de concesiune,concedentul are urmatoarele
drepturi :
a.)dreptul de a inspecta bunurile concesionate si de a verifica
respectarea obligatiilor asumate de concesionar ;
b.)poate denunta in mod unilateral contractul de concesiune,in
conditiile prevazute de art.57 al.1 lit.b din O.U.G.nr.54/2006;
c.)poate modifica in mod unilateral partea reglementara a
contractului de concesiune,cu notificarea prealabila a concesionarului,in
conditiile art.53 al.1 din O.U.G.nr.54/2006;
d.)dreptul de a incasa redeventa stabilita in contractul de
concesiune;
Principalele obligatii ale concedentului sunt urmatoarele :
a.)obligatia de a nu-l tulbura pe concesionar in exercitarea
drepturilor rezultate din contractul de concesiune;
b.)obligatia de a notifica concesionarului aparitia oricaror
imprejurari de natura sa aduca atingere drepturilor acestuia;
c.)obligatia de a nu modifica in mod unilateral contractul de
concesiune,in afara cazurilor prevazute de lege.

131
 4.8.Drepturile si obligatiile concesionarului

In temeiul contractului de concesiune, concesionarul dobandeste

urmatoarele drepturi :
a.)dreptul de a exploata,pe riscul si pe raspunderea sa ,bunurile
proprietate publicace fac obiectul contractului,potrivit obiectivelor
stabilite de catre concedent;
b.)dreptul de a culege si de a folosi fructele bunurilor ce fac
obiectul contractului,potrivit naturii bunului si scopului stabilit de parti
prin contractul de concesiune;
Obligatiile concesionarlui sunt urmatoarele :
a.)sa asigure exploatarea eficienta,in regim de continuitate si
permanenta,bunurile proprietate publica ce fac obiectul contractului de
concesiune;
b.)sa plateasca, la termen, redeventa prevazuta in contract ;
c.)sa respecte conditiile impuse de natura bunurilor proprietate
publica ;
d.)sa nu subconcesioneze bunul care face obiectul contractului de
concesiune,cu exceptiile prevazute de lege ;
e.)sa depuna garantia prevazuta de lege, in termen de 90 de zile
de la data incheierii contractului de concesiune;
f.) sa restituie concedentului bunurile de retur ,in mod gratuit si
libere de orice sarcini,la incetarea contractului prin ajungerea la termen;
g.)sa notifice,de indata, concedentului existenta unor cauze de
natura sa conduca la imposibilitatea exploatarii bunurilor,in vederea
luarii masurilor ce se impun pentru a asigura continuitatea exploatarii
bunului.

4.9. Caracterele contractului de concesiune

În literatura de specialitate din perioada interbelică 1, dar şi în cea
de dată mai recentă2 s-a considerat că contractul de concesiune este un
contract:
1
P. Negulescu, op. citată
2
Aladar Sebeni, Noţiunea contractului de concesiune şi încheierea acestuia, în revista
„Dreptul”, nr. 8/1999, p. 17
132
 a) sinalagmatic, adică un contract care generează de la data
încheierii lui, obligaţii reciproce şi interdependente în sarcina
părţilor (concedentului şi concesionarului);
b) oneros, fiecare parte urmărind realizarea unui folos, a unei
contraprestaţii în schimbul obligaţiei pe care şi-o asumă;
c) solemn, ceea ce înseamnă că acest contract se încheie valabil,
numai prin exprimarea într-o anumită formă solemnă a
consimţământului, prevăzută de lege ad validitatem.
În acest sens, art. 44,al.1 din Normele metodologice de aplicare a
O.U.G.nr.54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publica aprobate prin H.G. nr.168/2007stipulează:
„Contractul de concesiune va fi încheiat în formă scrisă, sub sancţiunea
nulităţii”.
d) intuituu personae, caracter care presupune ca contractul de
concesiune să se încheie numai cu o anumită persoană,
predeterminată, si anume ofertantul declarat castigator.
Sub acest aspect, relevante sunt dispoziţiile art. 50 al.2 din O.U.G.
nr.54/2006, potrivit cărora:” Refuzul ofertantului declarat câştigător de a
încheia contractul de concesiune atrage după sine plata daunelor-
interese”. Mai mult chiar,art. 46 din Normele metodologice aprobate
prin H.G.nr.168/2007 stipuleaza : „In cazul in care ofertantul declarat
castigator refuza incheierea contractului,procedura de atribuire se
anuleaza,iar concedentul reia procedura,in conditiile legii,studiul de
oportunitate pastrandu-si valabilitatea „.
e.) cu executare succesivă, obligaţiile părţilor se execută în timp,
printr-o prestaţie regulată şi continuă;
e) comutativ,ceea ce inseamna ca părţi isi cunosc chiar de la
încheierea contractului întinderea obligaţiilor şi drepturilor
izvorâte din acesta, apreciindu-le ca fiind echivalente.

5. Administrarea, închirierea şi folosinţa gratuită a bunurilor

aparţinând domeniului public
Reglementând regimul juridic al proprietăţii, Constituţia
României, republicată, stabileşte în art. 136 alin. 4 teza I-a, principiul
conform căruia bunurile proprietate publică sunt inalienabile, teza a II-a
statuând că: „În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare
regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori
închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor
de utilitate publică.”
133
 Analiza textului constituţional citat, ne permite să formulam
câteva concluzii şi anume:
 bunurile proprietatea publică a statului şi a unităţilor
administrativ-teritoriale pot fi date în administrare, închiriate
ori date în folosinţă gratuită;
 transmiterea bunurilor publice în administrare şi închirierea
acestora se face în condiţiile prevăzute de legea organică,
dispoziţii aplicabile, credem noi şi pentru darea în folosinţă a
acestora.1
Dispoziţii care reglementează această materie regăsim si in alte
acte normative,cum sunt: Legea privind proprietatea publică şi regimul
juridic al acesteia nr. 213/1998,2 cu modificările şi completările ulterioare
şi în Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată,
cu modificările şi completările ulterioare3,Legea fondului funciar
nr.18/1991,O.G.nr.21/2006 privind regimul concesionarii monumentelor
istorice,Legea nr.51/2006 legea serviciilor comunitare de utilitati publice
etc.

5.1. Administrarea bunurilor proprietate publică

Administrarea bunurilor din domeniul public al statului şi al
unităţilor administrativ-teritoriale este reglementata în art. 12 al Legii nr.
213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia,
precum si in alte acte normative.
Darea în administrare a bunurilor proprietate publică se face prin
act administrativ de autoritate, in concret printr-o hotărâre adoptată,
după caz de către:
a) Guvern, pentru bunurile proprietate publică a statului;
b) consiliile judeţene, municipale, orăşeneşti sau comunale pentru
bunurile aflate în proprietatea publică a unităţilor administrativ-
teritoriale.
Titularii dreptului de administrare rezultă din coroborarea art.136
alin.4 din Constituţia României, republicată, cu art. 12 alin. 1 din Legea nr.
213/1998 şi pot fi, după caz: regiile autonome, prefecturile, autorităţile
administraţiei publice centrale şi locale, alte instituţii publice de interes
naţional, judeţean sau local.

1
În acelaşi sens, a se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru şi E.S. Tănăsescu,
Constituţia României, revizuită, comentarii şi explicaţii, Ed. All-Beck, pag. 295
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 448 din 24 noiembrie 1998, cu
modificările şi completările ulterioare
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 123 din 20 februarie 2007
134
 Titularul dreptului de administrare exercită atributele dreptului de
proprietate,si anume: posesia, folosinţa şi dispoziţia dar, numai în
limitele stabilite prin actul administrativ de transmitere în administrare.
În cazul în care titularul dreptului de administrare nu-şi exercită
drepturile şi obligaţiile născute din actul de transmitere, acesta poate fi
revocat conform art. 12 alin. 3 din Legea nr. 213/1998.
În litigiile privitoare la dreptul de administrare, titularul acestui
drept are calitate procesuală proprie, cu alte cuvinte va sta în nume
propriu în proces.
Pe de altă parte, în litigiile care au ca obiect dreptul de
proprietate publica asupra unui bun dat in administrare, titularul
dreptului de administrare are obligaţia să invedereze instantei persoana
juridica titulara a dreptului de proprietate publica, potrivit dispoziţiilor
speciale in materie.

5.2. Închirierea bunurilor proprietate publică

Închirierea bunurilor proprietate publică este reglementată în
mod succint de legislaţia in materie.
La fel cu concesionarea şi transmiterea în administrare, închirierea
bunurilor proprietatea publică a statului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului ori prin
hotarari ale consiliilor judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale,dupa
caz.
Închirierea bunurilor proprietate publică se face prin licitaţie
publică, astfel cum rezultă din art. 15 al Legii privind proprietatea publică
şi regimul juridic al acesteia nr. 213/1998 şi art. 123 alin. 1 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare etc.
Contractul de închiriere se va încheia cu adjudecătorul licitaţiei
care, poate fi după caz, persoană fizică sau persoană juridică, română ori
străină şi va cuprinde clauze de natură să asigure exploatarea bunului
închiriat, potrivit specificului acestuia.1

5.3. Transmiterea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate

publică
La fel cu concesionarea,darea in administrare şi închirierea
bunurilor proprietate publică, transmiterea în folosinţă gratuită a

1
Vezi art.14 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia
135
acestora este data de lege in competenţa Guvernului, ori după caz, a
consiliilor judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale, prin hotărâre.
Aşa cum am mai arătat, legea fundamentală lasă legiuitorului
competenţa de a stabili condiţiile de transmitere în folosinţă gratuită a
bunurilor proprietate publică precum şi beneficiarii acestui drept. În
acest context constituţional, considerăm că materia este reglementată
în art.17 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic
al acesteia şi de art.124 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001 si de alte acte normative.
Din cele doua acte normative putem desprinde regimul juridic
privind transmiterea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică
prin hotărâre pot fi transmise în folosinţă gratuită bunuri proprietate
publică,dupa cum urmeaza :
a.) folosinţa gratuită se transmite pe termen limitat,
stipulat în mod expres în hotărâre;
b.)hotararea trebuie sa stipuleze in concret drepturile si
obligatiile celor doua parti ,impuse in mod unilateral de catre proprietar;
c.) titularul dreptului de folosinţă gratuită poate fi după
caz, o persoană juridică fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de
binefacere sau de utilitate publică,ori un serviciu public;
În concluzie, trebuie reţinut faptul că deşi sunt inalienabile
bunurile proprietatea publică a statului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale pot fi concesionate, închiriate, date în administrare sau în
folosinţă gratuită, în conformitate cu dispoziţiile Constituţiei României şi
ale legii.

PARTEA a II – a
ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Capitolul I

PREŞEDINTELE ROMÂNIEI

1. Consideraţii generale privind şeful de stat

Instituţia şefului de stat a apărut odată cu statul şi a cunoscut o
evoluţie continuă în ceea ce priveşte forma, structura şi atribuţiile sale 1.
1
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Ediţia a VI-a, Editura Actami,
Bucureşti, 1995, p. 204
136
Astfel, în cursul evoluţiei sale, instituţia şefului de stat a avut fie o
organizare unipersonală, situaţie în care şeful de stat se numea rege,
împărat, emir, principe etc., fie o organizare colegială, caz în care acest
rol era îndeplinit de un prezidiu, consiliu de stat, consiliu prezidenţial etc.
Aristotel, considerat de prof. Constantin G. Dissescu 1 creatorul
dreptului constituţional, a realizat pentru prima dată clasificarea
formelor de guvernământ în:
a) monarhie – puterea fiind concentrată în mâinile unei singure
persoane (rege, împărat, emir, etc.);
b) oligarhie – situaţie în care puterea se împărţea între mai mulţi
indivizi sau era deţinută de un grup social restrâns de
persoane;
c) democraţie – în cadrul căreia poporul exercita în mod direct
puterea.
În dreptul public modern ideea şefului de stat este legată de
forma de guvernământ, cu alte cuvinte de exercitarea puterii suverane în
stat, de către o singură persoană (monocraţia), de un grup de persoane
(oligarhia) sau de către masele largi ale poporului (democraţia). După
acest criteriu, formele de guvernământ sunt clasificate, de regulă, în
două categorii: monarhii - în care şeful statului este desemnat pe baze
ereditare sau pe viaţă; republici - în care şeful de sat, denumit de obicei -
preşedinte - este ales, pe un anumit termen determinat, fie direct - de
corpul electoral (popor), fie indirect - prin reprezentanţii acestuia,
respectiv de către electori sau de Parlament.
În ceea ce priveşte clasificarea regimurilor politice, în mod
constant dreptul public contemporan statuează patru mari categorii,
astfel:
a) regimul politic prezidenţial (ex. S.U.A.);
b) regimul politic semi-prezidenţial (ex. Franţa);
c) regimul politic parlamentar (ex. Spania, Italia, Grecia, etc.);
d) regim de adunare (ex. Elveţia)2.
Modalitatea de alegere a preşedintelui prezintă o importanţă
determinantă pentru definirea regimului politic al unei ţări. În general,
dreptul constituţional consideră că există două mari tipuri de republici, şi
anume republici parlamentare şi prezidenţiale.
Republicile de tip parlamentar se caracterizează prin faptul că
preşedintele este ales, de regulă, de către parlament (Italia, Grecia,
1
C.G. Dissescu, Curs de drept public român, Stabiliment Grafic I.V. Socec, Bucureşti,
1890, p. 9
2
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 292
137
Ungaria, etc.), sau de o adunare compusă din parlamentari şi alţi
reprezentanţi (Germania), în timp ce republicile de tip prezidenţial se
caracterizează prin alegerea preşedintelui de către popor, fie direct
(România, multe ţări din America Latină, etc.), fie prin intermediul unei
adunări de electori (S.U.A.).
În republicile parlamentare, Guvernul, deşi numit de preşedinte,
este responsabil în faţa parlamentului, pe când în cele prezidenţiale, în
general, dar în S.U.A., în mod special, nu există răspundere
guvernamentală în faţa parlamentului ci a preşedintelui, care cumulează
funcţia de şef de stat cu cea de şef al Executivului.
Există, de asemenea, şi un regim politic mixt având trăsături ce se
regăsesc fie la regimul parlamentar, fie la cel prezidenţial, doctrinarii
denumindu-l semi-prezidenţial, în care preşedintele este ales prin vot
universal, direct (Franţa, Austria, Irlanda, Islanda, Polonia, etc.) sau
indirect (Finlanda) - fapt care este specific regimului prezidenţial, dar, în
acelaşi timp, guvernele răspund în faţa parlamentului, ceea ce este
specific regimului parlamentar.
În unele dintre aceste state, rolul preşedintelui republicii este
deosebit de important, exemplu edificator constituindu-l Franţa unde
preşedintele participă şi prezidează şedinţele de Guvern, semnează
ordonanţele adoptate de Guvern, poate dizolva adunările legiuitoare
după consultarea preşedinţilor acestora şi a primului-ministru, numeşte
primul-ministru, prezidează Consiliul Superior al Magistraturii, etc.

2. Natura juridică a regimului politic conform Constituţiei

României
În ceea ce priveşte regimul politic al României de după 1989,
strâns legat de forma de guvernământ, prof. Antonie Iorgovan 1 arată că
în Adunarea Constituantă au avut loc largi dezbateri, Constituţia
consacrând un regim semi-prezidenţial atenuat, în care Preşedintele
României este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber
exprimat, dar atribuţiile sale sunt mult mai limitate decât cele ale unui
preşedinte dintr-un sistem semi-prezidenţial.
Pentru a-şi susţine teza, autorul prezintă următoarea
argumentaţie bazată pe textele Constituţiei:
a) Atât Parlamentul (art. 62 alin. 1 din Constituţia republicată),
precum şi Preşedintele României (art. 81 alin. 1), se aleg prin vot
universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, fiind organe
1
Idem, p. 384
138
reprezentative la nivel naţional, cu precizarea că potrivit art. 61 alin. (1)
Parlamentul „este organul reprezentativ suprem al poporului român şi
unica autoritate legiuitoare a ţării.”
b) Dreptul Preşedintelui României de a dizolva Parlamentul nu se
poate exercita decât cu respectarea următoarelor condiţii 1:
1) consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor
grupurilor parlamentare;
2) neacordarea votului de încredere pentru formarea
Guvernului conform art. 103 alin. (2) din Constituţia
României, republicată, în termen de 60 de zile de la prima
solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două
solicitări de investitură;
3) în intervalul de 60 de zile, trebuie să fie respinse cel puţin
două solicitări de investitură;
4) să nu reprezinte a doua dizolvare în cursul unui an
calendaristic;
5) să nu fie vorba despre ultimele 6 luni de mandat ale
Preşedintelui României;
6) în ţară să nu fi fost instituită starea de mobilizare, de
război, de asediu sau starea de urgenţă, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 89 alin. (3) din Constituţie.
c) Parlamentul are dreptul de a trage la răspundere politică pe
Preşedintele României, procedând la suspendarea sa din funcţie şi apoi la
organizarea unui referendum pentru demiterea sa (art. 95);
d) Parlamentul poate hotărî punerea sub acuzare a Preşedintelui,
numai pentru înaltă trădare în condiţiile prevăzute de art. 96 alin. (3) din
Constituţie;
e) Preşedintele desemnează un candidat pentru funcţia de Prim-
ministru şi numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de
Parlament (art. 85 şi art. 103 alin. 1);
f) Guvernul, în întregul său şi fiecare membru al acestuia, în
solidar cu ceilalţi membri, răspund politic numai în faţa Parlamentului
(art. 104 alin. 2 din Constituţie şi art. 2 din Legea nr. 115/1999 privind
responsabilitatea ministerială);
g) Numai Preşedintele României, Camera Deputaţilor şi Senatul
au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului (art. 109
alin. 2 din Constituţia republicată, art. 9 din Legea nr. 115/1999 2) etc.

1
A se vedea art. 89 din Constituţia României
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 334 din 20 mai 2002
139
 3. Condiţii de eligibilitate
În funcţia de Preşedinte al României poate fi ales, în principiu,
orice cetăţean român care îndeplineşte condiţiile prevăzute de
Constituţie şi de Legea nr. 370/2004 1 pentru alegerea Preşedintelui
României.
Astfel, în redactarea iniţială, art. 16 alin. (3) din Constituţie stipula:
„Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de
persoanele care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară”. Cu alte
cuvinte, textul constituţional citat nu permitea ca un apatrid (persoană
fără cetăţenie) sau o persoană cu dublă cetăţenie să candideze la funcţia
de Preşedinte al României, iar, pe de altă parte, instituia regula potrivit
căreia cetăţeanul român trebuia să aibă domiciliul în ţară pentru a
candida la funcţia de Preşedinte.
Cu ocazia revizuirii Constituţiei, avându-se în vedere perspectiva
integrării României în Uniunea Europeană, s-a apreciat că nu mai este
justificată interdicţia pentru accesul la funcţiile şi demnităţile publice a
cetăţenilor români care au şi o altă cetăţenie, menţinându-se condiţia
domiciliului în ţară.
Plecându-se de la aceste raţiuni, art. 16 din Constituţia României,
republicată, a suferit modificări de esenţă, după cum urmează:
„(3) Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi
ocupate, în condiţiile legii, de persoanele care au cetăţenia română şi
domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea de şanse între
femei şi bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi.
(4) În condiţiile aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii
Uniunii care îndeplinesc cerinţele legii organice au dreptul de a alege şi
de a fi aleşi în autorităţile administraţiei publice locale.”
Se poate constata şi caracterul novator al dispoziţiilor alin. (4) al
art. 16 care conferă, în condiţiile legii organice, cetăţenilor Uniunii
Europene dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile administraţiei
publice locale.
Pe de altă parte, este necesar să avem în vedere şi dispoziţiile art.
37 alin.(2) din Constituţia republicată potrivit cărora candidaţii trebuie să
aibă drept de vot şi vârsta de cel puţin 35 de ani. Precizăm că drept de
vot au, potrivit art. 36 din Constituţie, cetăţenii care au împlinit vârsta de
18 ani, inclusiv în ziua alegerilor. Nu au drept de vot debilii sau alienaţii
mintal, puşi sub interdicţie şi nici persoanele condamnate, prin hotărâre

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 887 din 29 septembrie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
140
judecătorească definitivă şi irevocabilă, la pierderea drepturilor
electorale.
Dispoziţiile art. 37 alin. (1) din Constituţie mai instituie încă o
condiţie pentru ca cetăţeanul român cu drept de vot să poată fi ales într-
o funcţie publică, inclusiv în cea de Preşedinte. Este vorba despre
condiţia de a nu-i fi interzisă persoanei asocierea în partidele politice,
inserată în art. 40 alin. (3) din Constituţia, republicată pentru: judecătorii
Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţi, membri activi ai
armatei, poliţişti şi alte categorii de funcţionari publici stabilite prin lege
organică.
În sfârşit, o situaţie specială printre condiţiile de eligibilitate
pentru funcţia de Preşedinte al României rezultă din art. 81 alin. (4),
potrivit căruia „Nici o persoană nu poate îndeplini funcţia de Preşedinte
al României decât cel mult două mandate”, care pot fi şi succesive.
Această cerinţă o considerăm pe deplin justificată, de natură a stăvili un
eventual acces la această funcţie, pentru o perioadă prea îndelungată, a
aceleiaşi persoane.
Potrivit art. 81 alin. (2) din Constituţie, este declarat ales
candidatul care a întrunit, în primul tur de scrutin, majoritatea voturilor
exprimate de alegătorii înscrişi în listele electorale.
În cazul în care nici unul dintre candidaţi nu a întrunit majoritatea
de voturi menţionată, se organizează al doilea tur de scrutin, între primii
doi candidaţi stabiliţi în ordinea numărului de voturi obţinute în primul
tur. Este declarat ales candidatul care a obţinut cel mai mare număr de
voturi, astfel cum rezultă din dispoziţiile art. 81 alin. (3) din Constituţia
României, republicată, coroborat cu art. 26 alin. (1) şi alin. (2) din Legea
nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României.
Rezultatul alegerilor pentru funcţia de Preşedinte al României
este validat de Curtea Constituţională.
În acest sens, art. 25 din Legea nr. 370/2004 pentru alegerea
Preşedintelui României prevede:
„(1) Curtea Constituţională publică rezultatul alegerilor în presă şi
în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, pentru fiecare tur de scrutin
şi validează rezultatul alegerilor pentru preşedintele ales.
(2) Actul de validare se întocmeşte în 3 exemplare, dintre care
unul rămâne la Curtea Constituţională, unul se prezintă Parlamentului
pentru depunerea jurământului prevăzut la art. 82 alin. (2) din Constituţia
României, republicată iar al treilea se înmânează candidatului ales.”
Menţionăm că pentru funcţia de Preşedinte al României,
Constituţia instituie încă o condiţie specială inserată în art. 84 alin.(1)
141
potrivit căreia: „În timpul mandatului, Preşedintele României nu poate fi
membru al unui partid şi nu poate îndeplini nici o altă funcţie publică sau
privată”.
Analizând acest ultim text constituţional, apreciem că cele două
condiţii sunt, în opinia noastră, incompatibilităţi ale funcţiei de
Preşedinte şi nu cerinţe (condiţii) de eligibilitate, ele referindu-se la
perioada mandatului Preşedintelui.
Considerăm că cele două incompatibilităţi (una de ordin politic şi
cealaltă de ordin profesional) au în vedere cerinţa de a asigura instituţiei
prezidenţiale caracterul neutru şi obiectiv în îndeplinirea funcţiilor şi
atribuţiunilor ce-i revin potrivit legii.
În ideea de a realiza decalarea alegerilor parlamentare de cele
pentru alegerea Preşedintelui, Constituţia României, republicată, a mărit
de la 4 ani la 5 ani mandatul Preşedintelui României.
Sediul materiei îl regăsim în art. 83 din Constituţia României,
republicată, care are următorul conţinut:
„(1) Mandatul Preşedintelui României este de 5 ani şi se exercită
de la data depunerii jurământului.
(2) Preşedintele României îşi exercită mandatul până la
depunerea jurământului de Preşedintele nou ales.
(3) Mandatul Preşedintelui României poate fi prelungit, prin lege
organică, în caz de război sau de catastrofă.”

4. Atribuţiile Preşedintelui României

Instituţia Preşedintelui României este studiată detaliat în doctrina
de specialitate din ţara noastră, atribuţiile Preşedintelui fiind clasificate
după mai multe criterii.
O clasificare mai detaliată este realizată de prof. Antonie
Iorgovan care utilizează atât noţiunile de funcţie, precum şi pe cele de
atribuţii şi de sarcini ale Preşedintelui României, astfel:
1. Din punct de vedere al funcţiilor (sarcinilor) autorul distinge:
a. atribuţii specifice şefului de stat (pe plan intern şi pe
plan extern);
b. atribuţii de realizare a funcţiei de şef al executivului;
c. atribuţii de apărare a Constituţiei şi de asigurare a
bunei funcţionări a autorităţilor publice.
2. Din punct de vedere al subiecţilor faţă de care se exercită se
pot distinge:
a. atribuţii faţă de Parlament;
142
 b. atribuţii faţă de Guvern;
c. atribuţii exercitate în raport cu autorităţile
administraţiei publice, în realizarea unor servicii publice
naţionale (în domeniul apărării, relaţiilor externe etc.)
d. atribuţii faţă de puterea judecătorească;
e. atribuţii în raporturile cu Curtea Constituţională;
f. atribuţii în raporturile cu poporul (referendumul).
3. Din punct de vedere al frecvenţei exercitării, deosebim două
mari categorii:
a. atribuţii obişnuite în activitatea de stat;
b. atribuţii deosebite (în situaţii speciale).
4. Din punct de vedere al procedurii autorul distinge de
asemenea, două categorii:
a. atribuţii care se exercită fără condiţionări şi restricţii
(ex. acordarea de graţieri individuale);
b. atribuţii care sunt condiţionate de termene, propuneri
ale Guvernului, informarea, avizul ori aprobarea
Parlamentului.
5. Din punct de vedere al formelor tehnico-juridice prin care se
realizează, distingem:
a. atribuţii care se realizează prin emiterea de decrete;
b. atribuţii care se realizează prin operaţiuni
administrative (ex. semnarea, în numele României, a
tratatelor internaţionale, primirea unor scrisori de
acreditare etc.)
c. atribuţii care se realizează prin acte exclusiv politice.
Vom analiza în continuare, câteva dintre atribuţiile Preşedintelui
României.

4.1. Funcţia de Şef de Stat

În literatura de specialitate (de drept constituţional şi drept
administrativ), se apreciază că potrivit art. 80 din Constituţia republicată,
Preşedintele României apare într-o triplă ipostază: şef de stat, şef al
executivului, garant al Constituţiei şi mediator între puterile statului,
precum şi între stat şi societate.
Autorii care susţin acest punct de vedere (Rodica Narcisa
Petrescu, Antonie Iorgovan, Cristian Ionescu) consideră că funcţia de şef
al statului se caracterizează prin reprezentarea statului român în
interiorul ţării şi în exterior. Pentru îndeplinirea acestei funcţii,
Preşedintele României exercită anumite atribuţii, spre pildă, pe cele
143
prevăzute în art. 91 din Constituţie, respectiv: încheie tratate
internaţionale în numele României, negociate în prealabil de Guvern;
aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor
diplomatice; acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai
României şi acreditează reprezentanţii diplomatici ai altor state în
România.
Pe plan intern atribuţiile Preşedintelui României, în calitate de şef
al statului, îndeplineşte atribuţiile conferite de art. 94 din Constituţia
republicată, respectiv:
a) conferă decoraţii şi titluri de onoare;
b) acordă gradele de mareşal, de general şi de amiral;
c) numeşte în funcţii publice, în conformitate cu dispoziţiile legii 1;
d) acordă graţierea individuală.
Prof. Tudor Drăganu2 apreciază că noţiunea de „şef de stat” este
„o reminiscenţă istorică, care şi-a păstrat actualitatea până astăzi”, ea
fiind specifică monarhiilor absolute în care toate puterile statului erau
concentrate în mâinile unei singure persoane, care în acelaşi timp era
unicul legiuitor, supremul administrator şi judecător al ţării precum şi
comandantul armatei”. Odată cu transformarea monarhiilor absolute, în
monarhii constituţionale sau republici, sintagma de „şef al statului” s-a
menţinut mai ales în limbajul politic, dar ea s-a impus şi ca o consecinţă a
nevoii practice de a personifica statul, prin intermediul unui subiect de
drept unic, în raporturile interne şi internaţionale.
În acest context şi plecând de la constatarea că în textul
Constituţiei României din 1991 nu se regăseşte noţiunea de „şef de stat”,
autorul consideră că este foarte greu de determinat sfera de cuprindere
a categoriei atribuţiilor exercitate de Preşedintele României în calitate de
şef al statului.

4.2. Funcţia de şef al executivului

În opinia prof. Tudor Drăganu, Preşedintele României
îndeplineşte funcţia de şef al executivului potrivit competenţelor
conferite de Constituţia din 1991. Autorul îşi fundamentează teza pe mai
multe argumente dintre care:
a) printr-un act al Preşedintelui, emis în condiţiile limitativ
prevăzute de Constituţie, se desemnează candidatul la funcţia
de prim-ministru;
1
Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1998, vol. II, pp. 235-237
2
Idem, op. citată, p. 10
144
 b) Preşedintele numeşte Guvernul, pe baza votului de încredere
acordat de Parlament;
c) revocarea unor miniştrii, numirea de funcţionari în condiţiile
prevăzute de lege, etc.
d) participă la şedinţele Guvernului, pe care le şi prezidează etc.
Mai mult, autorul consideră că fiind ales prin vot universal, direct,
egal, secret şi liber exprimat Preşedintele Republicii se bucură de un
prestigiu care îl depăşeşte pe cel al primului-ministru.
Într-o altă opinie, prof. Antonie Iorgovan consideră că
Preşedintele României este unul din cei doi şefi ai executivului, dar cu
atribuţii foarte limitate, apreciind în acest context că „funcţia politică cea
mai importantă a ţării este funcţia de Prim-ministru”1.
În calitate de şef al executivului, Preşedintele României are
următoarele atribuţii principale:
a) de a garanta independenţa naţională, unitatea şi integritatea
teritorială a ţării (art. 80 alin. 1 din Constituţie);
b) este comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de
preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare al Ţării (art. 92
alin. 1 din Constituţie).
Pentru a-şi putea îndeplini aceste prerogative, Preşedintelui
României îi sunt conferite atribuţii specifice în domeniul apărării
(declararea mobilizării, respingerea unei agresiuni armate etc.), precum
şi atribuţii pentru situaţii excepţionale (instituirea stării de urgenţă sau a
stării de asediu) pe întreg teritoriul ţării ori în unele unităţi administrativ-
teritoriale, conform art. 93 alin. (1) din Constituţia României, republicată.
În ceea ce priveşte relaţia Preşedintelui României cu Guvernul,
Constituţia României distinge în art. 85-87 cinci atribuţii principale, după
cum urmează:
a) desemnează candidatul pentru funcţia de prim-ministru;
b) numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de
Parlament;
c) în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a
postului, revocă şi numeşte, la propunerea primului-ministru,
pe unii membri ai Guvernului;
d) consultarea Guvernului cu privire la problemele urgente şi de
importanţă deosebită. În situaţiile în care Preşedintele
României socoteşte că este oportun, are posibilitatea de a

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 291
145
 consulta Guvernul cu privire la problemele urgente şi de
importanţă deosebită, decizia finală aparţinând Preşedintelui;
e) la şedinţele Guvernului, în care se dezbat problemele de
interes naţional privind politica externă, apărarea ţării,
asigurarea ordinii publice şi, la cererea primului-ministru, în
alte situaţii, poate lua parte Preşedintele României. Aceste
şedinţe ale Guvernului vor fi prezidate de către Preşedintele
României, care participă la dezbateri, îşi expune punctul de
vedere, dar nu are dreptul de a vota, hotărârile şi ordonanţele
Guvernului adoptându-se, conform art. 27 al Legii nr. 90 din 26
martie 2001 pentru organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor, prin consens. Dacă nu se realizează
consensul, hotărăşte primul-ministru.

4.3. Funcţia de mediere

Preşedintele României, potrivit art. 80 alin. (2) din Constituţia
României, republicată, este autoritatea publică chemată să vegheze la
respectarea Constituţiei şi la funcţionarea autorităţilor publice, sarcină
care presupune şi realizarea unui arbitraj între puterile statului sau, după
caz, între stat şi societate.
În legătură cu această funcţie se impune precizarea că
Preşedintele României are rolul de a media conflicte ce se pot isca între
autorităţile exclusiv politice (spre exemplu, între Parlament şi Guvern)
determinate de aplicarea Constituţiei. Preşedintele nu are însă
competenţa de a soluţiona litigiile generate de nerespectarea legii sau a
Constituţiei, acestea fiind date în competenţa autorităţilor jurisdicţionale
(instanţele judecătoreşti, Curtea Constituţională), şi nu a Preşedintelui
României.

4.4 Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu

Parlamentul
În conformitate cu dispoziţiile Constituţiei, distingem patru
atribuţii principale ale Preşedintelui României în raporturile sale cu
Parlamentul referitoare la:
a) adresarea de mesaje;
b) convocarea Parlamentului;
c) dizolvarea Parlamentului;
d) promulgarea legilor.

146
 4.4.1. Adresarea de mesaje
Aşa cum am arătat, Preşedintele României îndeplineşte şi funcţia
de şef al puterii executive, calitate care conduce în mod firesc la
stabilirea unor raporturi cu Parlamentul, unica putere legiuitoare a ţării,
abilitată să exercite controlul asupra Guvernului şi administraţiei publice.
Deşi potrivit prevederilor constituţionale între Preşedinte şi Guvern nu
există raporturi de subordonare, acest lucru nu trebuie perceput în
sensul că Preşedintelui îi poate fi indiferentă activitatea Guvernului sau
problemele deosebite cu care se confruntă societatea. Dacă Preşedintele
apreciază că anumite aspecte legate de îmbunătăţirea activităţii
Guvernului, a ministerelor etc. ţin de procesul legislativ, ori de controlul
parlamentar, el poate transmite, în acest sens, un mesaj Parlamentului.
În acest sens, art. 88 din Constituţie prevede că: „Preşedintele României
adresează Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme
politice ale naţiunii”.
Conţinutul acestui articol trebuie coroborat cu cel al art. 65 alin.
(2) lit. a), potrivit cărora Camerele se întrunesc în şedinţă comună pentru
primirea mesajului. Din analiza celor două texte rezultă că dreptului de
mesaj al Preşedintelui României îi corespunde obligaţia camerelor
întrunite în şedinţă comună, de a primi mesajul.
În legătură cu acest mesaj se pune întrebarea: Care este regimul
său juridic şi ce efecte produce?
Soluţia la această chestiune a fost dată de Curtea Constituţională
prin Decizia nr. 87/19941 care reţinând că, potrivit art. 99 din Constituţie
(actualul art. 100 alin. 2 – s.n.), numai decretele emise de Preşedinte se
contrasemnează, conchide că „mesajul constituie un act exclusiv şi
unilateral al Preşedintelui, care nu produce efectele juridice ale unui
decret, întrucât singura consecinţă prevăzută de art. 62 alin. (2) lit. a) din
Constituţie (actualul art. 65 alin. 2 – s.n.) este obligaţia Camerelor de a se
întruni în şedinţă comună şi de a-l primi.”
În acest context, literatura de specialitate relevă caracterul
unilateral al mesajului transmis de şeful statului, care are în acelaşi timp
menirea de a evoca colaborarea dintre executiv şi legislativ într-un sistem
democratic cu scopul de a se găsi soluţii pentru rezolvarea „principalelor
probleme politice ale naţiunii”.
Referitor la dezbaterea în Parlament a mesajului transmis de
către Preşedintele României, decizia Curţii Constituţionale la care am

1
Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Bucur
Vasilescu, Ioan Vida, Constituţia României-comentată şi adnotată, p. 177
147
făcut referire precizează că „nimic nu poate împiedica Parlamentul, în
calitate de organ reprezentativ suprem al poporului român, să dezbată o
problemă prevăzută în mesajul pe care l-a primit şi chiar să adopte o
măsură pe baza acestei dezbateri”, dar la această dezbatere nu va putea
lua parte Preşedintele.
În situaţia în care Preşedintele ar fi participant la dezbaterile
parlamentare, ar însemna să-şi angajeze răspunderea politică, ceea ce
contravine poziţiei sale constituţionale, de reprezentant al naţiunii şi l-ar
situa pe o poziţie identică cu Guvernul, care potrivit art. 109 alin. (1) din
Constituţie şi art. 2 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea
ministerială, răspunde politic în faţa Parlamentului.
4.4.2. Convocarea Parlamentului
De regulă, cele două Camere sunt convocate în sesiuni de către
preşedinţii fiecăreia dintre ele astfel cum prevăd dispoziţiile art. 66 alin.
(3) din Constituţia României, republicată. De la această regulă Constituţia
prevede o singură excepţie în art. 63 alin. (3), potrivit căruia
„Parlamentul nou ales se întruneşte, la convocarea Preşedintelui
României, în cel mult 20 de zile de la alegeri”.
Stipularea acestei excepţii este o consecinţă firească a faptului că
înainte de întrunirea lor în prima sesiune, imediat după alegeri, cele două
camere nu au încă alese birourile permanente şi, ca urmare, nici
preşedinţii acestora care să facă convocarea. În atare condiţii, este firesc
ca atribuţia de convocare a Parlamentului nou ales să revină unei
autorităţi cu activitate permanentă, situată la cel mai înalt nivel în
ierarhia organelor puterii executive, respectiv Preşedintelui României.
Referitor la convocarea Parlamentului în sesiuni extraordinare,
art. 66 alin. (2) al Constituţiei prevede că atât Camera Deputaţilor
precum şi Senatul se întrunesc în sesiuni extraordinare, la cererea
Preşedintelui României, a biroului permanent al fiecărei Camere, ori a cel
puţin unei treimi din numărul deputaţilor sau senatorilor, convocarea
fiind făcută de preşedintele fiecărei camere.
Faţă de dispoziţiile art. 66 alin. (2) se impune a releva faptul că
preşedinţii camerelor nu vor putea proceda din proprie iniţiativă la
convocarea în sesiuni extraordinare a camerelor, ci numai la cererea
Preşedintelui României, ori a biroului permanent al fiecărei camere, ori a
cel puţin o treime din numărul deputaţilor sau senatorilor. Rezultă deci,
că o convocare în sesiune extraordinară făcută de preşedinţii acestora
fără să existe o sesizare (cerere) este neconstituţională, iar, pe de altă

148
parte, se impune concluzia că ordinea de zi a sesiunii extraordinare
trebuie să fie cea prevăzută în cererea de convocare.
4.4.3. Dizolvarea Parlamentului
Potrivit art. 89 din Constituţia republicată, Preşedintele României,
după consultarea preşedinţilor celor două camere şi a liderilor grupurilor
parlamentare, poate să dizolve Parlamentul, dacă acesta nu a acordat
votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile
de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări
de investitură.
În cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singură dată.
Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele şase luni ale
mandatului Preşedintelui României şi nici în timpul stării de mobilizare,
de război, de asediu sau de urgenţă.
Dizolvarea Parlamentului are un dublu efect, respectiv încetarea
activităţii celor două Camere şi a mandatelor deputaţilor şi senatorilor.
Aşa cum rezultă din textul constituţional menţionat, dizolvarea
Parlamentului poate fi dispusă de Preşedintele României numai după
respingerea (refuzul) acordării votului de încredere pentru formarea
noului Guvern, de două ori în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi
numai după consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor
grupurilor parlamentare.
În acelaşi timp, legea fundamentală instituie şi unele interdicţii,
situaţii în care Preşedintele României nu poate dizolva Parlamentul.
4.4.4. Promulgarea legilor
Articolul 77 alin. (1) din Constituţia republicată prevede că: „Legea
se trimite, spre promulgare Preşedintelui României”, termenul în care
Preşedintele are obligaţia de promulgare fiind de cel mult 20 de zile de la
primirea legilor adoptate de către Parlament.
Preşedintele poate promulga legea în cadrul termenului
menţionat, prin emiterea unui decret de promulgare prin care se dispune
publicarea legii în Monitorul Oficial al României, Partea I-a.
Aliniatele (2) şi (3) ale art. 77 îi conferă Preşedintelui României şi
alte mijloace de acţiune. Astfel, înainte de promulgare, Preşedintele
poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii pentru
diferite motive (ex. inacceptarea unor texte, îndreptarea unor erori
materiale, etc.).
Pe de altă parte, potrivit art. 146 lit. a) din Constituţia republicată,
Preşedintele României poate sesiza şi Curtea Constituţională dacă

149
apreciază că legea în ansamblul său, sau o anumită dispoziţie sunt
neconstituţionale.
În urma reexaminării sau în situaţia în care prin decizia Curţii
Constituţionale se confirmă că legea este constituţională, Preşedintele
României este obligat să o promulge în termen de cel mult 10 zile de la
primirea legii reexaminate de către Parlament sau a deciziei Curţii
Constituţionale.
Dimpotrivă însă, în cazul în care se constată
neconstituţionalitatea legii, Parlamentul este obligat să reexamineze
dispoziţiile neconstituţionale şi să le pună de acord cu decizia Curţii
Constituţionale, astfel cum prevede art. 147 alin. (2) din Constituţia
României republicată. Preşedintele României va promulga legea în
termen de cel mult 10 zile de la primire.

4.5. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu puterea

judecătorească
Potrivit art. 134 alin. (1) din Constituţia României republicată,
Preşedintele României numeşte judecătorii şi procurorii, cu excepţia
celor stagiari, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Această
atribuţie a fost dată în competenţa Preşedintelui prin Constituţie, în
ideea „de a neutraliza influenţa executivului, a politicului în general în
procesul de investitură al magistraţilor.”1
După numirea în funcţie a judecătorilor, aceştia devin inamovibili,
cu alte cuvinte independenţi, revenindu-le obligaţia de a se supune
exclusiv numai legii. Inamovibilitatea are ca efect un statut juridic special
conferit judecătorilor, potrivit căruia ei nu pot fi transferaţi, înlocuiţi sau
destituiţi din funcţie. Chiar şi sancţionarea lor are un statut juridic special,
ea fiind dată în competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, care este
constituit din 19 membri conform art. 133 alin. (2) din Constituţie, aleşi
pentru un mandat de 6 ani.
Preşedintele României poate participa la şedinţele Consiliului
Superior al Magistraturii, pe care le şi prezidează, potrivit art. 133 alin.(6)
din Constituţia României, republicată.
O altă atribuţie a Preşedintelui României în raporturile cu puterea
judecătorească este şi cea prevăzută de art. 94 lit. d) din Constituţie, de
acordare a graţierii individuale, atribuţie pe care o exercită în
exclusivitate şi fără nici un fel de condiţionare.

1
Tudor Drăganu, op. citată, vol. II, p. 273
150
 4.6. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu Curtea
Constituţională
Curtea Constituţională este o autoritate publică autonomă şi
independentă faţă de toate autorităţile statului, nu face parte din
sistemul instanţelor judecătoreşti, scopul fundamental al Curţii
Constituţionale fiind acela de a garanta supremaţia Constituţiei, astfel
cum prevăd dispoziţiile Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi
funcţionarea Curţii Constituţionale cu modificările şi completările
ulterioare1.
Totuşi, deşi Curtea Constituţională este o autoritate publică
independentă şi autonomă, ea se află în diferite raporturi cu autorităţile
publice ale statului, inclusiv cu Preşedintele României, după cum
urmează:
a) potrivit dispoziţiilor art. 142 alin. (3) din Constituţie,
Preşedintele României numeşte trei dintre cei 9 judecători
care compun Curtea Constituţională, Camera Deputaţilor şi
Senatul numind la rândul lor, fiecare, câte trei judecători;
b) Preşedintele României poate sesiza Curtea Constituţională cu
privire la neconstituţionalitatea unei legi, înainte de
promulgare, în baza art. 77 alin. (2) şi art. 146 lit. a) din
Constituţie;
c) Preşedintele poate iniţia, la propunerea Guvernului, revizuirea
Constituţiei (art. 150 alin. 1), iniţiativă care este supusă
controlului Curţii Constituţionale sub aspectul
constituţionalităţii;
d) Curtea Constituţională veghează la respectarea procedurilor
pentru alegerea Preşedintelui României şi confirmă rezultatul
sufragiului (art. 146 lit. f), constată existenţa împrejurărilor
care justifică interimatul în exercitarea funcţiei de Preşedinte
al României (art. 146 lit. g) şi emite aviz consultativ pentru
propunerea de suspendare din funcţie a Preşedintelui
României (art. 146 lit. h).

4.7. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu poporul

Suportul legal al acestor atribuţii îl regăsim în dispoziţiile art. 2
alin. (1) din Constituţia republicată, potrivit cărora „suveranitatea
naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale
reprezentative şi prin referendum”.

1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 643 din 16 iulie 2004
151
 Coroborând aceste dispoziţii cu cele ale art. 80 alin. (1) care
prevăd că „Preşedintele României reprezintă Statul român şi este
garantul independenţei naţionale”, el fiind ales prin vot universal, egal,
direct, secret şi liber exprimat (art. 81 alin. 1), rezultă indubitabil faptul că
Preşedintele României îşi exercită atribuţiile în numele şi din însărcinarea
poporului, căruia este obligat să-i dea socoteală.
Din această reprezentativitate decurge şi o altă atribuţie
recunoscută de Constituţie pentru Preşedintele României, cea de a cere
poporului să-şi exprime prin referendum voinţa cu privire la problemele
de interes naţional.
Raporturile dintre Preşedinte şi popor, în cadrul instituţiei
referendumului, sunt prevăzute de art. 90 din Constituţie, potrivit căruia
Preşedintele are facultatea de a consulta poporul prin referendum cu
privire „la problemele de interes naţional”.
Procedura şi problematica referendumului sunt reglementate
prin Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea
referendumului1.
Astfel, Preşedintele României, după consultarea Parlamentului,
poate cere poporului să îşi exprime voinţa prin referendum cu privire la
problemele de interes naţional.
Problemele care se supun referendumului şi data desfăşurării
acestuia se stabilesc prin decret, de către Preşedintele României,
conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 3/2000. Punctul de vedere al
Parlamentului cu privire la referendumul iniţiat de Preşedintele
României, se exprimă printr-o hotărâre adoptată în şedinţă comună, cu
votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.
Sunt considerate ca fiind de interes naţional, în accepţiunea art. 12
din Legea nr. 3/2000, următoarele probleme:
a) adoptarea unor măsuri privind reforma şi strategia economică
a ţării;
b) adoptarea unor decizii politice deosebite cu privire la:
organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului şi
regimul privind autonomia locală;
c) regimul general al proprietăţii publice şi private;
d) organizarea generală a învăţământului;
e) structura sistemului naţional de apărare, organizarea armatei;
f) participarea forţelor armate la unele operaţiuni
internaţionale;
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 84 din 24 februarie 2000, cu
modificările şi completările ulterioare
152
 g) integrarea României în structurile europene şi euroatlantice;
h) încheierea, semnarea sau ratificarea unor acte internaţionale
pe durată nedeterminată sau pe o perioadă mai mare de 10
ani.
Cetăţenii sunt chemaţi să se pronunţe prin „DA” sau „NU” asupra
problemei supuse referendumului, decizia luându-se cu majoritatea
voturilor valabil exprimate la nivelul ţării.

5. Actele Preşedintelui României

În literatura de specialitate este acreditată teza conform căreia
Preşedintele României emite două categorii de acte, respectiv acte
politice şi acte juridice.
Actele politice sunt acele manifestări unilaterale de voinţă ale
Preşedintelui României, care produc exclusiv efecte politice. În această
categorie sunt incluse: mesajele pe care Preşedintele României le
adresează cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii,
declaraţiile, apelurile, scrisorile etc.
Pe de altă parte, conform art. 100 alin. (1) din Constituţia
republicată „Preşedintele României emite decrete care se publică în
Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa
decretului”.
Referitor la natura juridică a decretelor prezidenţiale, literatura de
specialitate le cataloghează ca fiind acte juridice, respectiv acte
administrative, adică manifestări unilaterale de voinţă ale Preşedintelui
României, făcute în scopul de a produce efecte juridice.
Opinii diferite au fost exprimate însă în ceea ce priveşte
caracterul normativ şi/sau caracterul individual al decretelor
prezidenţiale.
Astfel, într-o opinie (prof. Ioan Muraru, Ion Deleanu, Mircea
Preda, etc.) se susţine că decretele prezidenţiale pot avea caracter
normativ şi caracter individual iar, într-o altă opinie, se susţine teza
potrivit căreia decretele prezidenţiale au numai caracter individual.
Ne raliem primei opinii şi apreciem că în exercitarea atribuţiilor
prevăzute de art. 92 şi 93 din Constituţie, în situaţia în care Preşedintele
declară mobilizarea forţelor armate, când instituie, potrivit legii, starea
de asediu sau starea de urgenţă pe întreg teritoriul ţării sau numai în
anumite unităţi administrativ-teritoriale, decretele au în principal
caracter normativ, deoarece prin ele se instituie drepturi şi obligaţii cu
caracter general şi impersonal, inclusiv sancţiuni juridice.
153
 În legătură cu decretele emise de Preşedinte în temeiul art. 93 din
Constituţie – privind instituirea stării de asediu şi stării de urgenţă –
opinăm că aceste dispoziţii trebuie coroborate în mod obligatoriu cu cele
ale art. 73 lit. g) potrivit cărora regimul stării de asediu şi al celei de
urgenţă se reglementează prin lege organică. Aşadar, Parlamentul prin
lege organică este singura autoritate abilitată să stabilească restrângerile
ce pot fi aduse drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, precum şi atribuţiile
ce se vor transfera din competenţa autorităţilor civile în cea a
autorităţilor militare, Preşedintele prin decrete putând stabili:
 termenul de la care urmează a fi aplicabile prevederile legii;
 raza teritorială în care sunt aplicabile dispoziţiile legii;
 unele măsuri concrete de punere în executare a legii.
Sediul materiei îl regăsim în Ordonanţa de urgenţă nr. 1/1999
privind regimul stării de urgenţă 1, aprobată cu modificări şi completări
prin Legea nr. 453 din 1 noiembrie 2004.
Potrivit art. 10 din Ordonanţa de urgenţă sus-menţionată: „Starea
de asediu sau starea de urgenţă se instituie de Preşedintele României,
prin decret, contrasemnat de primul-ministru şi publicat de îndată în
Monitorul Oficial al României”.
Decretele se semnează de Preşedintele Republicii, iar în cazurile
expres prevăzute de art. 100 alin. (2) decretele se contrasemnează de
Primul-ministru, lipsa contrasemnăturii atrăgând nulitatea decretului,
deoarece Primul-ministru prin contrasemnare îşi angajează răspunderea
politică faţă de Parlament.
În ceea ce priveşte controlul exercitat de către instanţele
judecătoreşti de contencios administrativ, în literatura de specialitate s-
au conturat două teze şi anume:
a) într-o primă teză se consideră că decretele emise de
Preşedintele României, acte administrative de autoritate, se
supun controlului de legalitate prin contenciosul
administrativ2.
În acest sens, prof. Tudor Drăganu apreciază că decretele emise
de către Preşedinte şi contrasemnate de primul-ministru, deşi apar ca
acte administrative complexe, ele rămân acte administrative ale
Preşedintelui României. Pe cale de consecinţă, atât acţiunea în anulare în
faţa instanţelor de contencios administrativ, cât şi cea având ca obiect
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 22 din 21 ianuarie 1999,
aprobată prin Legea nr. 453/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a,
nr. 1052 din 12 noiembrie 2004
2
Tudor Drăganu, op. citată, vol. II, pp. 273-275
154
obligarea la despăgubiri, vor trebui îndreptate împotriva acestuia, opinie
căreia ne raliem.
b) cea de a doua teză susţine că decretele prezidenţiale sunt
exceptate de la controlul instanţelor de contencios
administrativ (I. Deleanu, M. Preda) sau chiar exclud
răspunderea Preşedintelui pentru decretele contrasemnate
de către primul-ministru1.
În ceea ce ne priveşte, achiesăm la prima teză, apreciind că
decretele prezidenţiale sunt acte administrative de autoritate şi în
consecinţă se supun controlului de legalitate exercitat de instanţele
judecătoreşti de contencios administrativ.

6. Răspunderea Preşedintelui României

Atâta vreme cât Preşedintele României îşi exercită atribuţiile în
scopul şi în limitele prevăzute de Constituţie, nu se pune problema
răspunderii sale politice sau juridice. În aproape toate sistemele
constituţionale, ideea centrală cu privire la răspunderea şefului statului
este aceea că el se bucură de imunitate şi nu răspunde pentru actele
săvârşite în exercitarea funcţiilor sale legale.
„Măsurile de protecţie sunt imunitatea, care priveşte orice formă
de răspundere juridică, cu excepţia demiterii de către corpul electoral,
potrivit art. 95 alin. (3), sau de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie,
potrivit art. 96 alin. (4), precum şi imunitatea parlamentară, astfel cum a
fost modificată prin Legea nr. 429/20032 de revizuire a Constituţiei.”3
Problema răspunderii intervine atunci când actele politice sau
actele juridice, ori alte măsuri ale Preşedintelui exced, depăşesc abilitările
sale constituţionale, fiind atrasă răspunderea politică sau răspunderea
juridică, după caz.
Răspunderea politică a Preşedintelui României este o consecinţă a
actelor şi faptelor sale politice săvârşite cu încălcarea prevederilor
constituţionale. În consecinţă, sancţiunile care intervin pentru acestea nu
pot fi decât de natură politică şi acestea sunt:
a) suspendarea din funcţie;
b) demiterea din funcţie.
1
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura
Lumina Lex, 1999, p. 76-77
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 758 din 29 octombrie 2003
3
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu,
Constituţia României revizuită – comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti,
2004, p. 144
155
 Suspendarea din funcţie a Preşedintelui României este prevăzută
în art. 95 alin. (1) şi (2) din Constituţie şi intervine numai atunci când
Preşedintele săvârşeşte anumite fapte grave, prin care încalcă
Constituţia.
Propunerea de suspendare din funcţie se poate face de cel puţin
o treime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor, se înregistrează la
oricare dintre cele două Camere, secretarul general al camerei la care a
fost depusă având obligaţia de a o aduce neîntârziat la cunoştinţa
celeilalte camere, precum şi a Preşedintelui, precizându-i-se în ce constau
faptele ce i se impută.
Totodată cu propunerea de suspendare este sesizată şi Curtea
Constituţională, care are obligaţia de a emite avizul consultativ.
Pe baza dezbaterilor care au loc în Parlament, a avizului Curţii
Constituţionale şi, eventual, a informaţiilor şi explicaţiilor oferite de
Preşedinte, dacă se ajunge la concluzia că Preşedintele a săvârşit fapte
grave prin care s-a încălcat Constituţia, cu votul majorităţii deputaţilor şi
senatorilor Parlamentul poate hotărî suspendarea din funcţie.
Efectul suspendării din funcţie a Preşedintelui României este
acela de a naşte interimatul funcţiei, care se asigură, în ordine, de către
Preşedintele Senatului sau al Camerei Deputaţilor, conform art. 98 alin.
(1) din Constituţia României, republicată.
Demiterea din funcţie a Preşedintelui României este sancţiunea
politică cea mai severă, care are drept consecinţă pierderea funcţiei.
Potrivit art. 95 alin. (3) dacă propunerea de suspendare din
funcţie a fost aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează un
referendum pentru demiterea Preşedintelui.
Dacă electoratul nu votează demiterea Preşedintelui, acesta
reintră în toate prerogativele funcţiei de la data la care s-a publicat în
Monitorul Oficial hotărârea Curţii Constituţionale de confirmare a acestui
rezultat.
Răspunderea juridică a Preşedintelui României trebuie analizată
sub un dublu aspect, astfel:
În primul rând, ca oricare cetăţean român Preşedintele are o
răspundere patrimonială, administrativă sau penală de drept comun, în
raport cu natura faptei pe care a săvârşit-o, atunci când aceasta nu are
legătură cu funcţia pe care o exercită. Aşa de exemplu, el poate fi
sancţionat contravenţional pentru o contravenţie săvârşită ca simplu
cetăţean, ori poate fi obligat la plata unor despăgubiri civile pentru
prejudiciul cauzat altei persoane, după cum el poate fi sancţionat penal
pentru o infracţiune care nu are legătură cu exercitarea funcţiei.
156
 În al doilea rând, sub aspectul faptelor săvârşite în exercitarea
funcţiei, în doctrină se susţine faptul că Preşedintele României nu poate
fi tras la răspundere pentru declaraţii, iniţiative etc. exercitate în temeiul
prerogativelor recunoscute de Constituţie. Pe de altă parte însă, având în
vedere că Preşedintele ca şi parlamentarii se bucură de imunitate,
legiuitorul constituant a redus răspunderea juridică penală a acestuia la
„punerea sub acuzare pentru înaltă trădare”, art. 96 din Constituţie
prevăzând în acest sens următoarele:
a) Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot hotărî
punerea sub acuzare a Preşedintelui României;
b) Motivul punerii sale sub acuzare îl constituie „înalta trădare”.
În legătură cu aceasta, trebuie să observăm faptul că în codul
nostru penal nu este incriminată infracţiunea de „înaltă
trădare”, de unde se poate concluziona că această sintagmă,
depăşind sfera conceptelor juridice, are o semnificaţie politică,
având un caracter mai complex decât infracţiunea de trădare
şi va fi apreciată de către parlamentari;
c) Măsura punerii sub acuzare se aprobă cu votul a cel puţin
două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor;
d) Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, Preşedintele fiind demis de drept de la data rămânerii
definitive a hotărârii de condamnare.
Acuzarea poate fi întemeiată numai pentru „înaltă trădare”, care,
tradiţional, în constituţiile democratice, se exprimă prin această
sintagmă. Astfel, Parlamentul nu îndeplineşte o funcţie jurisdicţională, iar
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va putea stabili calificarea juridică în
funcţie de infracţiunile cele mai grave prevăzute de Codul penal.
De drept, hotărârea de condamnare are ca efect demiterea
Preşedintelui. Este singurul caz în care Preşedintele României, deşi ales
de corpul electoral, este demis de autoritatea supremă a jurisdicţiilor
naţionale, deci de puterea judecătorească”1.

1
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, op.
citată, p.153
157
 Capitolul II

GUVERNUL ROMÂNIEI

1. Consideraţii generale privind Guvernul

Consiliul de Miniştri sau Guvernul, ca organ de sine stătător, îşi are
izvoarele istorice în perioada absolutismului monarhic, în fostele consilii
regale denumite în multe ţări europene „cuvia regis”, iar în ţările române
„sfaturi domneşti”. Aceste instituţii au căpătat rolul şi semnificaţii mai
apropiate de cele actuale, în epoca modernă, odată cu apariţia primelor
Constituţii, mai întâi fiind create ministerele, conduse de miniştri, care au
funcţionat ca atare, fără să constituie împreună Guvernul, ca organ al
statului, cu rolul şi semnificaţia pe care o are în zilele noastre 1.
În Ţările Române, ministerele au fost create prin Regulamentele
Organice, în anul 1831 în Muntenia şi în 1832 în Moldova, Consiliul de
Miniştri apărând după Unirea Principatelor.
Constituţia din anul 1866 fără să cuprindă o reglementare
detaliată despre Guvern, are un capitol special (cap. II) intitulat „Despre
Domn şi miniştri”, în care se precizează că „miniştrii sunt numiţi şi
revocaţi de Domn”, miniştrii contrasemnau actele Domnului devenind
răspunzători de actul semnat (art. 92 alin. 2)2.
În ceea ce priveşte răspunderea miniştrilor pentru faptele
săvârşite în timpul „exerciţiului funcţiunei lor”, se prevedea dreptul
Adunărilor şi al Domnului de a-i acuza pe miniştri şi de a-i trimite în
judecată la Curtea de Casaţie şi Justiţie.
Constituţia din anul 1923 aduce un plus de reglementare pe linia
instituţiei Guvernului, art. 92 precizând faptul că „Guvernul exercită
puterea executivă în numele Regelui în modul stabilit de Constituţie”, iar
art. 93 dispunea: „Miniştrii reuniţi alcătuiesc Consiliul de Miniştri, care
este prezidat cu titlul de preşedinte al Consiliului de Miniştri, de acela
care a fost însărcinat de Rege cu formarea guvernului” 3.

1
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 88
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Ediţia a IV-a, Bucureşti, Institutul de Arte
Grafice „E. Marvan”, 1934, vol. I, p. 289
3
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, vol. II, Bucureşti, 1966,
pp.342-343
158
 Prin Constituţia din 19381 a fost instaurată dictatura regală, rolul
Guvernului fiind mult diminuat, puterea executivă exercitându-se în
numele Regelui de către miniştri şi nu de către Guvern, astfel cum
prevedea Constituţia din 1923.
Apoi, rolul Guvernului a fost aproape inexistent în perioada
dictaturii militaro-fasciste, când Constituţia a fost suspendată, mareşalul
Ion Antonescu - preşedintele Consiliului de Miniştri - fiind investit cu
puteri depline.
Constituţia din 13 aprilie 1948 consacră un titlu special - Titlul V -
organelor administraţiei de stat, Consiliului de Miniştri şi ministerelor,
art. 66 definind Guvernul ca „organul suprem executiv şi administrativ al
R.P.R.”, format din „preşedintele Consiliului de Miniştri, din unul sau mai
mulţi vicepreşedinţi şi din miniştri, care împreună alcătuiesc Consiliului de
Miniştri”. Din analiza textului rezultă că, în concepţia Constituţiei,
noţiunea de Guvern este echivalentă cu cea de Consiliu de Miniştri, iar
funcţia de Preşedinte al Consiliului de Miniştri este sinonimă cu cea de
Prim-Ministru.
Constituţia din 1948 punea un accent deosebit pe rolul Consiliului
de Miniştri, care avea sarcina să conducă din punct de vedere
administrativ statul, scop în care coordona şi dădea directive generale
ministerelor, dirija şi planifica economia naţională, realiza bugetul
statului, asigura ordinea publică şi securitatea statală, conducea politica
generală a statului în relaţiile internaţionale etc.
Legea fundamentală mai prevedea că numărul şi atribuţiile
ministerelor, denumirea şi desfiinţarea acestora se reglementează prin
lege, de către Marea Adunare Naţională - organul suprem al puterii de
stat.
Constituţiile din 1952 şi 1965 au menţinut, în esenţă, acelaşi rol al
Consiliului de Miniştri, cu unele nuanţări impuse de evoluţia spre
totalitarism a regimului comunist din România, care impunea
subordonarea lui faţă de conducătorul unic al partidului şi statului.
După Revoluţia din 1989, Consiliul Frontului Salvării Naţionale a
emis Decretul - Lege nr.10 din 31 decembrie 1989 privind constituirea,
organizarea şi funcţionarea Guvernului.
Apoi, a fost adoptată Legea nr. 37 din 7 decembrie 1990 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului României evident cu modificările
implicite aduse de Constituţie, începând cu 8 decembrie 1991, lege
abrogată prin Legea nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea şi

1
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I-a, nr. 48 din 27 decembrie 1938
159
funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor2, cu modificările şi
completările ulterioare.

2. Rolul Guvernului României potrivit Constituţiei şi Legii nr.

90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor
În Titlul III consacrat „Autorităţilor publice”, Constituţia
României, republicată, include după Parlament şi Preşedintele României,
în Capitolul III intitulat „GUVERNUL” dispoziţiile cadru care definesc:
Rolul şi structura Guvernului României (art. 102), Învestitura (art. 103),
Jurământul de credinţă (art. 104), Incompatibilităţile pentru funcţia de
membru al Guvernului (art. 105), Încetarea funcţiei de membru al
Guvernului (art. 106), Primul - Ministru (art. 107), Actele Guvernului (art.
108), Răspunderea membrilor Guvernului (art. 109) şi Încetarea
mandatului (art. 110).
Articolul 102 din Constituţia României, republicată, are
următoarea redactare:
„(1) Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de
Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice.
(2) În îndeplinirea atribuţiilor sale, Guvernul cooperează cu
organismele sociale interesate.
(3) Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri
stabiliţi prin lege organică”.
Aceste prevederi constituţionale consfinţesc rolul politic al
Guvernului în realizarea politicii interne şi externe a ţării, pe de o parte,
precum şi rolul de a realiza conducerea generală a administraţiei publice,
consacrând astfel poziţia sa de organ central, cu competenţă materială
generală.
În acelaşi sens, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 90/2001
stipulează: „Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, … care
asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea
generală a administraţiei publice”, iar aliniatul (2) prevede că „Guvernul
are rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului
naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul
economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale.”
Rolul politic al guvernului decurge din originea sa parlamentară,
precum şi din dependenţa sa faţă de programul de guvernare acceptat
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 90 din 2 aprilie 2001
160
de Parlament, votul Parlamentului exprimând încrederea acestuia,
deopotrivă, faţă de echipa guvernamentală şi programul acesteia.
Programul de guvernare este un document politic, care aparţine
exclusiv Guvernului, chiar dacă el este „acceptat” de Parlament,
legiuitorul constituant evitând utilizarea verbului „a aproba” în ideea de
a nu crea un dualism politic între Parlament şi Guvern. Procedând în
această manieră, Constituţia României a lăsat Parlamentului posibilitatea
de a retrage încrederea acordată Guvernului, atunci când consideră că
acesta nu îl mai reprezintă, pe calea moţiunii de cenzură, conform art. 113
din Legea fundamentală1.
În plan statal, Guvernul are rolul de a exercita conducerea
generală a administraţiei publice, stabilind în această calitate raporturi
juridice de drept administrativ de trei categorii, după cum urmează:
a) raporturi de subordonare ierarhică faţă de ministere şi
celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de
specialitate din subordinea sa şi faţă de prefecţi (art. 28 alin. 1
din Legea nr. 90/2001);
b) raporturi de colaborare - cu autorităţile administrative
autonome (art. 29 din Legea nr. 90/2001) şi organismele
sociale nestatale (patronat, sindicate, partide politice, culte,
etc.);
c) raporturi de tutelă administrativă - faţă de autorităţile
administraţiei publice locale (consilii locale, consilii judeţene şi
primari) prin prefecţi, ca reprezentanţi ai Guvernului în
teritoriu (a se vedea în acest sens şi prevederile art. 30 ale
Legii nr. 90/2001).

3. Procedura de constituire şi învestitura Guvernului

Potrivit dispoziţiilor art. 103 din Constituţia României, republicată,
procedura de învestitură a Guvernului cuprinde patru etape, după cum
urmează:
a) Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia
de prim-ministru în urma consultării partidului care are majoritatea
absolută în Parlament, ori, dacă nu există o astfel de majoritate, a
partidelor reprezentate în Parlament.
Prin această desemnare se poate aprecia că Preşedintele
României, îl şi mandatează pe candidatul la funcţia de Prim-ministru să
întocmească lista viitorului Guvern şi Programul de guvernare.
1
A. Iorgovan, op. citată, vol. II, p. 456
161
 b) Candidatul desemnat la funcţia de prim-ministru se va consulta
cu partidul (partidele, alianţa politică sau electorală) care i-a susţinut
candidatura pentru a definitiva lista Guvernului.
Această consultare, definitivarea listei Guvernului şi a programului
de guvernare nu pot depăşi 10 zile de la desemnare, termen în care
candidatul la funcţia de prim-ministru este obligat să solicite
Parlamentului votul de încredere (art. 103 alin. 2 din Constituţia
României, republicată).
c) Votul de încredere se acordă de către Camera Deputaţilor şi
Senat întrunite în şedinţa comună, pe baza dezbaterii programului şi
listei Guvernului, fiind necesar votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.
În cazul neacordării votului de încredere, procedura de învestire
reîncepe, prin organizarea de noi consultări politice de către Preşedintele
României, pentru desemnarea unul alt candidat la funcţia de prim-
ministru.
d) Procedura de investire se finalizează prin numirea Guvernului
de către Preşedintele României.
Potrivit art. 85 alin. (l) din Constituţie, Preşedintele României
„...numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de
Parlament”, numirea neputând fi refuzată şi se face prin decret
prezidenţial1.
Încheierea procedurii de învestire, prin numirea Guvernului de
către şeful statului are drept consecinţă naşterea raporturilor juridice
între Guvern şi Parlament, pe de o parte, şi între Guvern şi Preşedintele
României, pe de altă parte.
Guvernul în ansamblul său şi fiecare dintre membri săi au obligaţia
să depună în mod individual, în faţa Preşedintelui României, jurământul
prevăzut în art. 82 din Constituţie, mandatul Guvernului şi al fiecărui
membru în parte începând de la data depunerii jurământului, astfel cum
prevede art. 104 alin.2 din Legea fundamentală.
Legea fundamentală a stabilit în art. 110 situaţiile care conduc la
încetarea mandatului Guvernului precum şi datele de la care încetează
mandatul.
Astfel, ca regulă, mandatul Guvernului încetează la data validării
alegerilor parlamentare generale conform art. 110 alin.1 din Constituţie.
În alin. 2 al art. 110 Constituţia României, republicată, sunt
reglementate două situaţii de excepţie care au drept consecinţă
încetarea mandatului Guvernului şi anume:

1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 172-173
162
 a) demiterea Guvernului ca urmare a retragerii de către Parlament
a încrederii acordate, pe calea moţiunii de cenzură;
b) dacă primul-ministru se află într-una din situaţiile prevăzute de
art.106 din Constituţie, cu excepţia revocării (demisie, pierderea
drepturilor electorale, incompatibilitate, deces şi alte situaţii prevăzute
de lege), ori este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile mai mult de
45 de zile.
Guvernul al cărui mandat a încetat, în condiţiile sus-menţionate,
îndeplineşte numai acele atribuţii necesare pentru administrarea
treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii
noului Guvern.

4. Componenţa Guvernului, incompatibilităţi, încetarea funcţiei

de membru al Guvernului
Potrivit art. 102 alin. (3) din Constituţie, Guvernul este alcătuit din
primul ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică, iar art.
3 din Legea nr. 90/2001 stabileşte: „Guvernul este alcătuit din primul-
ministru şi miniştri. Din Guvern pot face parte şi miniştri-delegaţi, cu
însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista Guvernului
prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere”.
În art. 2 din Legea nr. 90/2001 sunt prevăzute condiţiile pe care
trebuie să le îndeplinească în mod cumulativ persoanele, pentru a putea
dobândi calitatea de membru al Guvernului, şi anume:
a) să aibă cetăţenia română şi domiciliul în ţară;
b) să aibă exerciţiul drepturilor electorale;
c) să nu fi suferit condamnări penale;
d) să nu se găsească într-unul din cazurile de incompatibilitate
prevăzute de lege.
Pe de altă parte, potrivit legii, funcţia de membru al Guvernului
este incompatibilă cu:
a) orice altă funcţie publică de autoritate, cu excepţia celei de
deputat sau de senator ori a altor situaţii prevăzute de
Constituţie;
b) o funcţie de reprezentare profesională salarizată în cadrul
organizaţiilor cu scop comercial;
c) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general,
director administrativ, membru al consiliului de administraţie
sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte

163
 instituţii de credit, societăţile de asigurări şi cele financiare,
precum şi la instituţiile publice;
d) funcţia de preşedinte sau secretar al adunărilor generale ale
acţionarilor sau asociaţiilor la societăţile comerciale prevăzute
de lit. c);
e) funcţia de reprezentant al statului la adunările generale ale
societăţilor comerciale prevăzute de lit. c);
f) funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie
ale regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale;
g) calitatea de comerciant persoană fizică;
h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
i) o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia
acelor funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care
România este parte.1
În acelaşi timp, în alin. (3) al art. 84 din Legea nr. 161/2003, Cartea
I-a, Titlul IV se prevede că, în mod excepţional, Guvernul poate aproba
participarea membrilor guvernului ca reprezentanţi ai statului în
adunările generale ale acţionarilor ori în consiliile de administraţie a
regiilor autonome, societăţilor comerciale, băncilor, etc. Având în vedere
că „situaţia excepţională” nu este definită de legiuitor, este foarte
posibil ca Guvernul să uzeze în exces de această dispoziţie care, în opinia
noastră, nu se justifică.
Constatarea stării de incompatibilitate se face de primul-ministru,
care va dispune măsurile de încetare a acestuia, conform art. 4 alin. (2)
din Legea nr. 90/2001.
Încetarea funcţiei de membru al Guvernului este reglementată de
art. 106 din Constituţie şi art. 5 din Legea nr. 90/2001 conform căruia:
„Funcţia de membru al Guvernului încetează în urma demisiei, a
revocării, a pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a
decesului şi a demiterii în condiţiile prevăzute de art. 8 alin. (2)”.
Demisia este un act unilateral de voinţă şi „poate să fie
determinată de o situaţie imputabilă, de o stare de pericol creată în
departamentul condus de respectivul membru al Guvernului, de o
conduită incorectă a acestuia dezvăluită opiniei publice” 2, context în

1
A se vedea art. 84 din Cartea I-a, Titlul IV, Capitolul III din Legea nr. 161/2003 privind
unele măsuri pentru aplicarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor
publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu modificările şi completările
ulterioare
2
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 176
164
care, se apreciază că este vorba despre o „demisie de onoare sau
asumată”, ori despre „o demisie forţată sau provocată”.
Pentru a produce efecte juridice, legiuitorul a prevăzut în art. 6
din Legea nr. 90/2001 următoarele două condiţii:
 demisia trebuie anunţată în mod public;
 demisia trebuie prezentată în formă scrisă primului-
ministru.
Demisia devine irevocabilă din momentul în care s-a luat act de
depunerea ei, dar nu mai târziu de 15 zile de la data depunerii.
Revocarea din funcţia de membru al Guvernului se face de către
Preşedintele României, la propunerea primului-ministru, fiind efectul
unei remanieri guvernamentale.
Precizăm că potrivit art. 107 alin. (2) din Constituţia României,
republicată, „Preşedintele României nu îl poate revoca pe primul-
ministru”, textul fiind introdus cu ocazia revizuirii Constituţiei. Raţiunea
acestei dispoziţii novatoare rezidă în faptul că revocarea primului-
ministru ar echivala cu revocarea Guvernului, operaţiune juridică dată de
legea fundamentală în competenţa Parlamentului, prin retragerea
încrederii, ca urmare a unei moţiuni de cenzură.
Demiterea unui membru al Guvernului poate fi dispusă de
Preşedintele României, la propunerea primului-ministru, în cazul în care a
fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă, sau
dacă averea sa a fost declarată, în tot sau în parte, ca fiind dobândită în
mod ilicit, printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, conform art. 8
alin. (2) din Legea nr. 90/2001, cu modificările şi completările ulterioare.
Dacă primul-ministru se află în una dintre situaţiile prevăzute de
art. 5 din Legea nr. 90/20011, sau este în imposibilitatea de a-şi exercita
atribuţiile mai mult de 45 de zile, Preşedintele României va desemna un
alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini
atribuţiile primului-ministru, până la formarea noului Guvern, text aflat în
concordanţă cu art. 107 alin. (3) din Constituţia României, republicată.
Interimatul pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor
încetează, dacă primul-ministru îşi reia activitatea în Guvern în cel mult 45
de zile.
Dispoziţii similare sunt prevăzute în alin. (2) şi alin. (3) ale art. 9
din Legea nr. 90/2001 pentru ceilalţi membri ai Guvernului.

1
s.n. demisie, pierderea drepturilor electorale, incompatibilitate, deces, alte situaţii
prevăzute de lege
165
 Numirea în funcţia de membru al Guvernului, în caz de remaniere
guvernamentală sau de vacanţă a postului, se face de către Preşedintele
României, la propunerea primului-ministru.

1. Structura Guvernului
Conform art. 102 alin. (3) din Constituţia României, republicată,
„Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi
prin lege organică”.
Legea organică privind organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor nr. 90/2001, cu modificările şi completările
ulterioare prevede în art. 3 următoarele:
„(1) Guvernul este alcătuit din primul-ministru şi miniştri.
(2) Din Guvern pot face parte şi miniştrii de stat, precum şi
miniştri delegaţi cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru,
prevăzuţi în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea
votului de încredere”.1
Din analiza celor două texte legale se constată că în componenţa
Guvernului regăsim două categorii de membri, după cum urmează:
a) membrii ai Guvernului stabiliţi de Constituţie (primul-ministru şi
miniştri);
b) membrii ai Guvernului stabiliţi prin legea organică privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului. 2
Primul-ministru deţine poziţia de vârf în cadrul Guvernului. Din
coroborarea dispoziţiilor art. 107 alin. (1) din Constituţie, cu cele ale art.13
din Legea nr. 90/2001 rezultă că primul-ministru conduce Guvernul şi
coordonează activitatea membrilor acestuia, cu respectarea atribuţiilor
legale care le revin prin lege acestora. Cu alte cuvinte, şeful Guvernului
este abilitat cu conducerea şi coordonarea activităţii miniştrilor, fiind
obligat însă să respecte atribuţiile legale ale acestora.
Pe de altă parte, potrivit celor două texte legale, primul-ministru
reprezintă Guvernul în relaţiile acestuia cu Parlamentul, Preşedintele
României, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea Constituţională,
Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte
autorităţi şi instituţii publice, partidele şi alianţele politice, sindicatele, cu
alte organizaţii neguvernamentale, precum şi în relaţiile internaţionale.

1
Alin. (2) al art. 3 a fost modificat prin Legea nr. 23 din 3 martie 2004, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 187 din 3 martie 2004
2
A se vedea Verginia Vedinaş, op. cit., p. 295
166
 În acelaşi timp, primul-ministru este vicepreşedintele Consiliului
Suprem de Apărare a Ţării, calitate conferită de art. 14 din Legea nr.
90/2001.
Primul-ministru are competenţa să facă numiri şi eliberări din
funcţie, pentru următoarele funcţii publice:
a) conducătorii organelor de specialitate din subordinea
Guvernului, cu excepţia persoanelor care au calitatea de
membru al Guvernului;
b) secretarul general al Guvernului şi secretarii generali adjuncţi
ai Guvernului;
c) personalul din cadrul Cancelariei Primului-ministru;
d) secretarii de stat;
e) alte persoane care îndeplinesc funcţii publice, în cazurile
prevăzute de lege.1
Potrivit dispoziţiilor art. 16-18 din Legea nr. 90/2001, primul-
ministru îndeplineşte şi alte atribuţii, astfel:
a) prezintă Camerei Deputaţilor şi Senatului rapoarte şi declaraţii
cu privire la politica Guvernului, şi răspunde la întrebările ori interpelările
adresate de către deputaţi sau senatori (personal, sau poate desemna un
alt membru al Guvernului);
b) contrasemnează decretele emise de Preşedintele României în
cazurile prevăzute de lege fundamentală;
c) în scopul rezolvării unor probleme operative, primul-ministru
poate constitui, prin decizie, consilii, comisii şi comitete interministariale;
d) îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de Constituţie, de lege
sau care decurg din rolul şi funcţiile Guvernului.
În exercitarea atribuţiilor legale, primul-ministru emite decizii.

2. Aparatul de lucru al Guvernului

Aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din Cancelaria
Primului-ministru, Secretariatului General al Guvernului, departamente şi
alte asemenea structuri organizatorice cu atribuţii specifice stabilite prin
hotărâre a Guvernului.2
Cancelaria Primului-ministru este condusă de şeful cancelariei,
care are rang de ministru şi calitate de ordonator principal de credite.

1
A se vedea art. 15 din Legea nr. 90/2001, cu modificările şi completările ulterioare
2
A se vedea art. 20 din Legea nr. 90/2001, modificat prin Legea nr. 23/2004, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 187 din 3 martie 2004
167
 Organizarea şi funcţionarea Cancelariei Primului-ministru se
aprobă prin decizie a primului-ministru.
Conducerea compartimentelor din cadrul Cancelariei Primului –
ministru se asigură, după caz, de personal cu funcţii de conducere sau de
demnitari.
Conform art. 2 din Ordonanţa de urgenţă nr. 11/2004 privind
stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice
centrale1, Cancelaria Primului-ministru a preluat, prin reorganizare:
a) Corpul de Control al Guvernului, instituţie publică în
coordonarea primului-ministru şi în subordinea Autorităţii
Naţionale de Control, cu personalitate juridică, care se
desfiinţează;
b) Departamentul pentru Analiză Instituţională şi Locală,
structură în aparatul de lucru al Guvernului, fără personalitate
juridică;
c) Departamentul Purtătorului de Cuvânt al Guvernului şi
Relaţii cu Presa, structură în aparatul de lucru al Guvernului,
fără personalitate juridică;
d) Departamentul pentru Românii de Pretutindeni,
structură în aparatul de lucru al Guvernului, fără personalitate
juridică;
e) Oficiul pentru gestionarea relaţiilor cu Republica
Moldova, structură fără personalitate juridică în cadrul
Secretariatului General al Guvernului;
f) Unitatea de management a proiectului pentru
implementarea şi monitorizarea programului ce se va conveni
cu Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare
(B.I.R.D.) în cadrul viitorului împrumut de ajustare
programatică (PAL);
g) Biroul relaţii cu publicul din cadrul Agenţiei pentru
Strategii Guvernamentale;
h) Corpul de consilieri al primului-ministru,
compartimentul pentru monitorizarea marilor programe de
interes naţional cuprinse în Programul de guvernare, aparatul
tehnic al corpului de consilieri, cabinetul primului-ministru,
cancelaria primului-ministru, compartimentul documente
secrete şi compartimentul care asigură protocolul primului-

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 266 din 25 martie 2004
168
 ministru din cadrul fostului aparat de lucru al primului-
ministru.
Guvernul are un Secretariat General, condus de secretarul general
al Guvernului care poate avea rang de ministru. Acesta este ajutat de
unul sau mai mulţi secretari adjuncţi, care pot avea rang de secretar de
stat şi sunt numiţi prin decizie a primului-ministru.
Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al
Guvernului şi asigură desfăşurarea operaţiunilor tehnice aferente actelor
de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice,
economice şi tehnice ale activităţii Guvernului, precum şi reprezentarea
Guvernului în faţa instanţelor judecătoreşti.
Organizarea şi atribuţiile Secretariatului General al Guvernului se
stabilesc prin hotărâre a Guvernului.
Secretariatul General al Guvernului asigură, prin aparatul propriu,
continuitatea derulării operaţiunilor tehnice aferente actelor de
guvernare, constituind elementul de legătură şi stabilitate al actului de
guvernare.
Guvernul aprobă proiectul bugetului propriu, care este parte
integrantă a bugetului de stat. Ministrul pentru coordonarea
Secretariatului General al Guvernului sau, după caz, secretarul general al
Guvernului este ordonator principal de credite pentru aparatul propriu
de lucru al Guvernului, cu excepţia Cancelariei Primului-Ministru şi a altor
cazuri prevăzute de lege.
Departamentul este o structură organizatorică, fără personalitate
juridică şi fără unităţi subordonate. Se subordonează primului-ministru şi
se organizează pe principalele domenii de interes general conform
atribuţiilor Guvernului.
Departamentul este condus de un demnitar public, care are
competenţa de a emite ordine cu caracter individual.
Înfiinţarea, modul de organizare şi funcţionare, precum şi
atribuţiile departamentului se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

3. Funcţionarea Guvernului
Guvernul este o autoritate publică colegială, care lucrează în
şedinţe. Potrivit art. 25 alin. (1) al Legii nr. 90/2001, Guvernul se
întruneşte în şedinţe săptămânale sau ori de câte ori este nevoie, la
convocarea şi sub conducerea primului-ministru.
Şedinţele Guvernului sunt legal constituite în prezenţa majorităţii
membrilor săi.
169
 În cadrul şedinţelor se analizează şi se dezbat problemele ce intră
în competenţa Guvernului, adoptându-se acte juridice sau politice. Art.
25 alin. (2) al Legii nr. 90/2001 prevede în acest sens: „În cadrul şedinţelor
Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne şi externe a ţării
precum şi aspecte privind conducerea generală a administraţiei publice,
adoptându-se măsurile corespunzătoare”.
La şedinţele Guvernului pot participa, în calitate de invitaţi,
conducători ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori
a ministerelor, sau ai unor autorităţi administrative autonome, precum şi
orice alte persoane a căror prezenţă se apreciază a fi utilă, la solicitarea
primului-ministru.
Dezbaterile Guvernului şi modul de adoptare a hotărârilor şi
ordonanţelor etc. se înregistrează pe bandă magnetică şi se
consemnează în stenograma şedinţei, certificată de şeful Cancelariei
Primului-Ministru şi păstrată, conform legii, în cadrul Cancelariei Primului-
Ministru.
Preşedintele României poate participa la şedinţele Guvernului în
care se analizează probleme de interes naţional privind politica externă,
apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi la cererea primului-ministru, în
alte situaţii (art. 87 din Constituţie şi art. 24 alin. (2) al Legii nr. 90/2001),
prezidând şedinţele la care participă.

4. Atribuţiile Guvernului
Art. 102 alin. (1) din Constituţia României, republicată, prevede că:
„Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de
Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice”.
Formularea din legea fundamentală are o valoare axiomatică şi
este exhaustivă, practic nici o problemă neputându-se situa în afara
politicii interne şi externe a ţării.
În acelaşi timp, textul constituţional consacră un dublu rol al
Guvernului, respectiv:
a) un rol politic, care constă în realizare politicii interne şi
externe a ţării;
b) un rol administrativ, care se manifestă prin conducerea
generală a administraţiei publice.
Dispoziţiile legii fundamentale sunt detaliate în art. 11 din Legea
nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a
ministerelor, precum şi de alte acte normative.
170
 Articolul 11 din Legea nr. 90/2001 stabileşte următoarele atribuţii
ale Guvernului:
a) exercită conducerea generală a administraţiei publice;
b) iniţiază proiecte de lege şi le supune spre adoptare
Parlamentului;
c) emite hotărâri pentru organizarea executării legilor,
ordonanţe în temeiul unei legi speciale de abilitare şi
ordonanţe de urgenţă potrivit Constituţiei;
d) asigură executare de către autorităţile administraţiei publice a
legilor şi a celorlalte dispoziţii normative date în aplicare
acestora;
e) elaborează proiectele de lege a bugetului de stat şi a
bugetului asigurărilor sociale de stat şi le supune spre
adoptare Parlamentului;
f) aprobă strategiile şi programele de dezvoltare economică a
ţării, pe ramuri şi domenii de activitate;
g) asigură realizarea politicii în domeniul social potrivit
Programului de guvernare;
h) asigură apărarea ordinii de drept, a liniştii publice şi siguranţei
cetăţeanului, precum şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor,
în condiţiile prevăzute de lege;
i) aduce la îndeplinire măsurile adoptate, potrivit legii, pentru
apărarea ţării, scop în care organizează şi înzestrează forţele
armate;
j) asigură realizarea politicii externe a ţării şi, în acest cadru,
integrarea României în structurile europene şi internaţionale;
k) negociază tratatele, acordurile şi convenţiile internaţionale
care angajează statul român; negociază şi încheie, în condiţiile
legii, convenţii şi alte înţelegeri internaţionale la nivel
guvernamental;
l) conduce şi controlează activitatea ministerelor şi a celorlalte
organe centrale de specialitate din subordinea sa;
m) asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului;
n) acordă şi retrage cetăţenia română, în condiţiile legii; aprobă
renunţarea la cetăţenia română, în aceleaşi condiţii;
o) înfiinţează, cu avizul Curţii de Conturi, organe de specialitate
în subordinea sa;
p) cooperează cu organismele sociale interesate în îndeplinirea
atribuţiilor sale;

171
 q) îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de lege sau care
decurg din rolul şi funcţiile Guvernului.

5. Actele Guvernului
Legea fundamentală statuează în art. 108 alin. (1): „Guvernul
adoptă două categorii de acte juridice şi anume hotărâri şi ordonanţe”.
Aşa cum se relevă într-o opinie, „Constituţia României, preluând
spiritul constituţional vest-european, se ocupă numai de actele juridice
ale Guvernului, adică de hotărâri şi ordonanţe, pentru că numai acestea
au nevoie de un regim constituţional care să reprezinte baza regimului
juridic aplicabil”1.
Dispoziţiile legii fundamentale sunt detaliate în art. 26 şi art. 27
din Legea nr. 90/2001, care stabilesc în acelaşi timp principalele reguli
procedurale în materia hotărârilor şi ordonanţelor, astfel:
a) hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor;
b) ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare
sau, în situaţii extraordinare, ordonanţe de urgenţă, potrivit
dispoziţiilor art. 115 din Constituţia României, republicată;
c) proiectele de hotărâri şi de ordonanţe se propun de către
membrii Guvernului, potrivit unei metodologii aprobată prin
hotărâre a Guvernului;2
d) hotărârile şi ordonanţele se dezbat în cadrul şedinţelor de
Guvern, în prezenţa majorităţii membrilor săi;
e) hotărârile şi ordonanţele se adoptă prin consens. În cazul în
care consensul nu se realizează hotărăşte primul-ministru.
Această regulă se aplică şi în cazul altor documente sau
măsuri care se dezbat în cadrul şedinţelor Guvernului. Trebuie
să remarcăm faptul că legiuitorul organic a conferit primului-
ministru puteri discreţionare, el fiind abilitat să hotărască
adoptarea unei hotărâri sau ordonanţe chiar dacă nu se
realizează consensul. În acelaşi timp, se impune observaţia că
adoptarea prin consens a actelor administrative este atipică,
doctrina şi legislaţia consacrând adoptarea acestora cu
majoritate simplă, absolută sau calificată. Această procedură

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 186
2
A se vedea H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la
nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative
spre aprobare, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 243 din 17
martie 2006
172
 de adoptare a hotărârilor şi ordonanţelor a fost criticată în
literatura de specialitate, opinii cărora ne raliem. 1
f) hotărârile şi ordonanţele se semnează de primul-ministru şi se
contrasemnează de miniştri care au obligaţia punerii lor în
executare;
g) hotărârile şi ordonanţele se publică în Monitorul Oficial al
României, partea I-a, sub sancţiunea inexistenţei. De la
această regulă, fac excepţie hotărârile cu caracter militar care
se comunică numai instituţiilor interesate;
Dreptul de a iniţia proiecte de acte normative, potrivit art. 4 alin.
(2) din H.G. nr. 50/20052 este recunoscut următoarelor autorităţi publice:
a) ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale aflate în subordinea Guvernului, precum şi
autorităţilor administrative autonome;
b) organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale
aflate în subordinea sau coordonarea ministerelor, prin ministerele în a
căror subordine sau coordonare se află, prefecturilor, consiliilor judeţene
şi, respectiv, Consiliului General al Municipiului Bucureşti, potrivit legii,
prin Ministerul Administraţiei şi Internelor.

9.1. Hotărârile Guvernului

se emit în scopul organizării executării legii şi pe cale de
consecinţă nu pot contraveni principiilor şi dispoziţiilor cuprinse în lege.
Hotărârile pot avea caracter normativ sau individual.
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate 3, hotărârile cu
caracter normativ pot fi clasificate în două categorii şi anume:
a) hotărâri adoptate în scopul punerii în executare a legii, care
stabilesc ele însele reguli juridice cu valoare juridică praeter
legem şi secundum legem. Cu alte cuvinte, ele se adoptă în
baza legii şi în limitele acesteia, stabilind măsuri administrative
care asigură punerea în aplicare a legii;

1
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 116, V.I. Prisăcaru, Tratat de drept
administrativ român, ediţia a III-a, 2002, p. 114
2
H.G. nr.50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul
Guvernului, pentru elaborarea avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre
aprobare
3
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 109
173
 b) hotărâri prin care se aprobă alte acte juridice, cum sunt, spre
pildă, hotărârile prin care se aprobă diferite regulamente,
norme metodologice, etc.
În final, relevăm faptul că, la fel ca şi în alte numeroase situaţii,
Guvernul prin actele sale adaugă sau modifică legea practică păguboasă
şi nepermisă în contradicţie cu normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative stabilite sau aprobate prin Legea nr.
24/2000, republicată. Astfel, aceste ordonanţe sunt denumite ordonanţe
simple, art. 2 alin. (3) din H.G. nr. 50/2005 având următoarea redactare:
„Ordonanţele simple emise în domeniul care nu fac obiectul legilor
organice, se adoptă numai în temeiul unei legi speciale de abilitare a
Guvernului, în limitele şi condiţiile prevăzute de aceasta.”
Considerăm că este obligaţia Consiliului legislativ de a preveni şi
de a elimina aceste carenţe.

9.2. Ordonanţele Guvernului

Regimul constituţional al ordonanţelor este stabilit în art. 115 din
Constituţia României, republicată, intitulat „Delegarea legislativă”.
În doctrina de specialitate, s-a subliniat în mod constant că
dreptul Guvernului de a emite ordonanţe constituie expresia juridică a
delegării legislative. Această teză este reiterată într-o opinie potrivit
căreia: „Constituţia României a înţeles să folosească noţiunea de
ordonanţă pentru determinarea actului juridic prin care Guvernul îşi
exercită delegarea legislativă care, fiind o putere pe care Parlamentul o
deleagă executivului, presupune o lege de învestire în acest sens, adică o
lege de abilitare”.1
Aşadar, ordonanţa depăşeşte sfera strictă a conducerii generale a
administraţiei publice, fiind o modalitatea de participare a Guvernului la
realizarea puterii legislative, corespunzătoare rolului constituţional
conferit de art. 102 alin. (1) din Constituţie privind realizarea politicii
interne şi externe.
Materia ordonanţelor a fost reglementată de art. 114 al
Constituţiei din 1991. Textul citat a dat naştere unei practici legislative
neunitare, a suscitat numeroase controverse doctrinare, „ca să nu mai
vorbim de meandrele care s-au manifestat şi în practica Curţii
Constituţionale, îndeosebi în legătură cu semnificaţia sintagmei «în cazuri
excepţionale»”.2 În acest context, prin Legea de revizuire a Constituţiei
1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 223
2
Ibidem, p. 225
174
din 2003 au fost aduse modificări substanţiale art. 114, devenit actualul
art. 115.
„Astfel, a fost regândită redactarea alin. (4), apoi, au fost
introduse două alineate noi, după alin. (4) care au devenit alin. (5) şi (6)
din textul actual, cu aspecte de ordin procedural şi cu exceptarea
anumitor materii, au fost aduse precizări la alin. (5) care a devenit alin.
(7) şi, în fine, s-a introdus un alineat care în redactarea actuală este alin.
(8)”.1
Din redactarea art. 115 al Constituţiei, republicată, rezultă că
Guvernul României poate emite ordonanţe şi ordonanţe de urgenţă.
Regimul constituţional al ordonanţelor este consacrat de
alineatele 1, 2, 3, 7 şi 8 ale art. 115, din analiza cărora desprindem
următoarele reguli:
a) ordonanţele pot fi emise numai în temeiul unei legi speciale de
abilitare adoptată de Parlament;
b) ordonanţele nu pot fi emise în domeniile care se
reglementează prin lege organică, conform art. 73 alin. (3) din
Constituţie;
c) în mod obligatoriu, legea de abilitare trebuie să stabilească
domeniile şi data până la care Guvernul poate emite
ordonanţe;
d) în cazurile în care legea de abilitare prevede obligaţia
supunerii lor spre aprobarea Parlamentului, potrivit procedurii
legislative, Guvernul trebuie să îndeplinească această obligaţie
până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea
acestui termen are drept consecinţă încetarea efectelor
ordonanţei.
e) ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau,
după caz, se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse şi
ordonanţele ale căror efecte au încetat, în condiţiile alin. (3)
ale art. 115 din Constituţie;
f) conform art. 115 alin. (8) „prin legea de aprobare sau de
respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile
necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de
aplicare a ordonanţei”
Această prevedere are caracter novator şi edificator,
stabilind temeiul constituţional pentru Parlament de a da soluţii în
astfel de situaţii.

1
Ibidem, pp. 114-115
175
 g) conform art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,
ordonanţele intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în
Monitorul Oficial al României, partea I-a, sau de la o dată
ulterioară prevăzută în textul lor.

9.3. Ordonanţele de urgenţă

Conform art. 115 alin. (4) din Constituţia României, republicată:
„Guvernul poate adopta ordonanţele de urgenţă numai în situaţii
extraordinare a cărora reglementare nu poate fi amânată, având
obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora”.
Faţă de redactarea art. 114 alin. (4) din Constituţia României în
varianta 1991, relevăm următoarele:
a) sintagma „cazuri excepţionale” care a dat naştere la
numeroase controverse şi practici neunitare, a fost înlocuită cu sintagma
„situaţii extraordinare”. Într-o opinie autorizată, se apreciază că:
„Situaţia extraordinară constă într-o stare de urgenţă în reglementarea
unui aspect ce nu comportă în nici un fel amânare”. 1
Deşi, în aparenţă, noua formulare ar fi de natură să aducă o
clarificare de substanţă rămâne ca practica guvernării să confirme sau,
dimpotrivă, să infirme acest lucru.
b) se instituie obligativitatea Guvernului de a motiva necesitatea
adoptării ordonanţelor de urgenţă sub aspectul „situaţiei
extraordinare”.
Dispoziţii cu caracter de noutate regăsim şi în alin. (5) al art. 115,
conform căruia: „Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după
depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera
competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al
României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod
obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în
termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se
pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se
trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de
urgenţă. Ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme de natura legii
organice se aprobă cu majoritatea prevăzută de articolul 76 alineatul
(1)”.
Din examinarea textului rezultă că ordonanţele de urgenţă intră
în vigoare numai după depunerea lor spre dezbatere la Camera

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 226
176
competentă a fi sesizată şi numai după publicarea lor în Monitorul Oficial
al României, partea I-a. Comentând acest text, în literatura de
specialitate se arată că:
„Alineatul (5) al art. 115, aparent cuprinde două termene. Primul
vizează depunerea ordonanţei spre dezbatere în procedură de urgenţă la
Camera competentă, iar al doilea, publicarea în Monitorul Oficial. Este
numai o aparenţă, pentru că interpretarea logică a textului, raportată la
o interpretare sistematică a Constituţiei, ne conduce la concluzia după
care este de neconceput ca publicarea ordonanţei de urgenţă în
Monitorul Oficial să se facă înainte ca aceasta să fie depusă spre
dezbatere la Camera competentă.”1
În acelaşi timp, trebuie să constatăm diferenţa de optică a legii
fundamentale faţă de regula consfinţită în art. 78 conform căreia legea
se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la
data publicării sau de la o dată ulterioară prevăzută în textul ei. Ulterior,
aceste dispoziţii au fost preluate şi în art. 11 alin. (2) al Legii nr. 24/2000,
republicată, potrivit căruia: „ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră
în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, partea I-a,
sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie
sesizată, dacă în cuprinsul lor ne este prevăzută o dată ulterioară.”
În al doilea rând, trebuie relevată ca o noutate obligaţia
Parlamentului de a dezbate, în procedură de urgenţă, această categorie
de ordonanţe. Dacă în termen de 30 de zile Camera competentă să fie
sesizată, nu se pronunţă asupra ordonanţei de urgenţă, acesta este
considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere, care este obligată să
decidă tot în procedură de urgenţă. Aceste dispoziţii au menirea de a
supune toate ordonanţele de urgenţă sub control parlamentar, într-un
termen rezonabil, evitându-se situaţiile create sub imperiul vechilor
reglementări când, astfel de ordonanţe erau aprobate sau respinse cu
mare întârziere (după luni sau chiar ani).
De asemenea, se poate aprecia că legiuitorul constituant a
instituit, în favoarea Guvernului regula „aprobării tacite”. Cu alte cuvinte,
dacă în termen de 30 de zile Camera competentă a fi sesizată nu se
pronunţă, se consideră că ordonanţa de urgenţă în cauză a fost
aprobată.
În al treilea rând, textul clarifică chestiunea controversată în
doctrină, aceea că prin ordonanţa de urgenţă pot fi reglementate
domenii ce ţin de natura legii organice.

1
Ibidem, p. 229
177
 Pe de altă parte, legea de revizuire a Constituţiei din 2003 a
introdus alineatul 6 al art. 115 care are următoarea redactare:
„Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor
constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale
statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie,
drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri
de proprietate publică”.
Aşadar, se stipulează în mod explicit faptul că ordonanţele de
urgenţă nu pot fi adoptate în sfera legilor constituţionale, materie
reglementată de Titlul VII al Constituţiei, republicată, stabilindu-se în
acelaşi timp şi alte excepţii, sau „fine de neprimire”.
O primă excepţie se referă la „regimul instituţiilor fundamentale
ale statului”. Se apreciază că este vorba despre regimul juridic legal al
instituţiilor cuprinse în Titlul III al Constituţiei dar şi despre Curtea
Constituţională, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi şi Consiliul
Economic şi Social.1
O a doua excepţie, în materia domeniilor ce nu pot fi
reglementate prin ordonanţe de urgenţă o reprezintă drepturile
electorale, alături de drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale
prevăzute de Constituţie. „Această enumerare trebuie înţeleasă ca o
repetiţie de întărire. Legiuitorul a dorit să sublinieze, o dată în plus, că
sub nici o formă printr-o ordonanţă de urgenţă nu poate fi afectat
regimul de realizare a drepturilor electorale, în alţi termeni, nu se pot,
prin ordonanţă de urgenţă, adopta legi electorale sau coduri
electorale”.2
În sfârşit, prin ordonanţă de urgenţă nu se pot dispune măsuri de
trecere silită a unor bunuri în proprietate publică, cu alte cuvinte se
interzice naţionalizarea sau orice altă cale de trecere silită a unor bunuri
din proprietatea privată în proprietatea publică.
Deşi, aparent noile reglementări cuprinse în art. 115 din
Constituţia României, republicată, au adus clarificările necesare în ceea
ce priveşte ordonanţele de urgenţă, rămâne de văzut dacă practica
guvernării şi jurisprudenţa confirmă aceste aşteptări.
În concret, noile prevederi constituţionale ar trebui să conducă la
adoptarea ordonanţelor de urgenţă numai în „situaţii extraordinare”,
eliminându-se practica guvernelor de după 1991 de a reglementa în
exces, prin ordonanţe de urgenţă. Această practică a fost criticată, pe
deplin justificat, de prof. Tudor Drăganu care considera că una din
1
Ibidem, pp. 227-228
2
Ibidem, p. 228
178
principalele carenţe ale Constituţiei (din 1991 – s.n.) a fost aceea de a lăsa
deschisă posibilitatea ca recurgerea la ordonanţe guvernamentale să se
transforme dintr-o procedură excepţională într-o practică curentă, ceea
ce evident contravine şi afectează rolul de unică autoritate legiuitoare a
ţării conferit de Constituţie Parlamentului. 1
O ultimă chestiune pe care ne propunem să o abordăm, este
legată de constituţionalitatea ordonanţelor, materie în care legea de
revizuire a Constituţiei din 2003 a adus clarificările necesare.
Aşa cum se subliniază în doctrină „Dintotdeauna şi pretutindeni,
punerea în executare a deciziilor tribunalelor constituţionale a ridicat
mari probleme, a provocat interminabile dispute doctrinare şi practice”.2
Această problemă îşi găseşte soluţionarea în art. 147 alineatele (1)
şi (4) din Constituţia României, republicată, conform cărora:
„(1) Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele
din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează
efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii
Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după
caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile
Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind
neconstituţionale sunt suspendate de drept.
(4) Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al
României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au
putere numai pentru viitor”.
Cu alte cuvinte, toate deciziile Curţii Constituţionale, date în
soluţionarea obiecţiunilor de neconstituţionalitate, precum şi cele care
privesc excepţiile de neconstituţionalitate ale legilor sau ordonanţelor,
nasc pentru Parlament şi Guvern obligaţia de a le pune în acord cu
dispoziţiile constituţionale. Până la îndeplinirea acestei obligaţii,
prevederile în vigoare neconstituţionale se suspendă, iar după 45 de zile
îşi încetează efectele, dacă obligaţia nu a fost realizabilă.
Pe de altă parte, alin. (4) al art. 147 consacră forţa juridică a
deciziilor Curţii Constituţionale, care de la data publicării în Monitorul
Oficial al României, partea I-a, sunt obligatorii „erga omnes”.

1
A se vedea Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar,
vol. II, pp. 146-148
2
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 325
179
 6. Răspunderea Guvernului
Prof. Ioan Santai1 consideră că răspunderea Guvernului şi a
membrilor care îl compun se poate clasifica după mai multe criterii,
astfel:
a) După caracterul răspunderii distingem o răspundere individuală
a fiecărui membru al Guvernului şi o răspundere colegială a membrilor
Guvernului, a Guvernului în ansamblul său.
b) După natura ei răspunderea poate fi: politică şi juridică, membri
Guvernului putând răspunde civil, contravenţional, disciplinar sau penal,
după caz, potrivit dreptului comun în măsura în care legea specială,
Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, nu cuprinde
dispoziţii derogatorii.
c) După autoritatea faţă de care operează, răspunderea membrilor
guvernului poate opera faţă de plenul executivului din care fac parte,
faţă de primul - ministru şi faţă de Parlament - atunci când este vorba
despre răspunderea politică.
Sediul răspunderii Guvernului şi a membrilor săi îl regăsim în
Constituţie, în Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială 2,
completate cu dispoziţiile dreptului comun.

10. 1. Răspunderea politică a Guvernului şi a miniştrilor

Potrivit art. 109 alin. (l) din Constituţie „Guvernul răspunde politic
numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate”, articolul 2 al
Legii nr. 115/1999 precizând că această răspundere este consecinţa
votului de încredere acordat de Parlament cu ocazia învestiturii
Guvernului.
Fiecare membru al Guvernului răspunde politic în mod solidar cu
ceilalţi membri, pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia.
Aşa cum în mod constant se relevă în doctrină, cea mai severă
sancţiune care se aplică în cazul răspunderii politice a Guvernului, este
retragerea încrederii de către Parlament sau demiterea Guvernului, iar
procedura care trebuie urmată pentru aplicarea acestei sancţiuni este
moţiunea de cenzură reglementată de art. 113 alin. (1) din Constituţia
României, republicată.3
Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din
numărul total al deputaţilor şi senatorilor şi se comunică Guvernului, la
1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 172-173
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999, cu
modificările şi completările ulterioare
3
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 120-121
180
data depunerii. Moţiunea de cenzură se dezbate după 3 zile de la data
când a fost prezentată, în şedinţă comună a celor două Camere, conform
art. 113 alin. (3) din Constituţie.
Dacă moţiunea este adoptată cu votul majorităţii deputaţilor şi
senatorilor, încrederea în Guvern a fost retrasă ceea ce înseamnă
încetarea mandatului acestuia, practic Guvernul fiind demis.
Dimpotrivă, respingerea moţiunii de cenzură de către Parlament
are ca efect păstrarea încrederii Parlamentului faţă de Guvern şi
instituirea interdicţiei pentru deputaţii şi senatorii care au semnat-o de a
mai iniţia o nouă moţiune de cenzură în aceeaşi sesiune parlamentară, cu
excepţia cazului în care Guvernul îşi angajează răspunderea potrivit art.
114 din Constituţie. Precizăm că potrivit art. 66 din Constituţie sesiunile
ordinare ale Camerei Deputaţilor şi Senatului au loc în perioadele
februarie – 30 iunie şi respectiv septembrie - 31 decembrie.
Pe de altă parte, conform art. 114 alin. (1) din Constituţie, dacă
Guvernul apreciază că între el şi majoritatea parlamentară care l-a
promovat, nu mai există o consonanţă politică 1, poate să-şi angajeze
răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului reunite în şedinţă
comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală, sau
a unui proiect de lege.
Prin angajarea răspunderii sale politice, Guvernul oferă
Parlamentului două alternative, respectiv varianta de a-l menţine,
situaţie în care Parlamentul trebuie să aprobe solicitarea formulată de
Guvern, sau, dimpotrivă, Parlamentul poate respinge solicitarea, situaţie
în care Guvernul este demis.
Dacă, în termen de 3 zile, de la depunerea unuia dintre
documentele menţionate, se va depune o moţiune de cenzură şi aceasta
va fi votată de către majoritatea deputaţilor şi senatorilor, Guvernul este
demis.
În cazul în care moţiunea de cenzură a fost respinsă, proiectul de
lege prezentat, modificat sau completat, după caz, cu amendamentele
acceptate de Guvern, se consideră adoptat, iar aplicarea programului sau
a declaraţiei de politică generală devine obligatorie pentru Guvern, astfel
cum prevăd dispoziţiile art. 114 alin. (3) din Constituţie.
Dacă Preşedintele României cere reexaminarea legii adoptate
conform art. 114 alin. (3) din Constituţie, dezbaterea acesteia se va face
în şedinţă comună a celor două Camere.

1
Antonie Iorgovan, op. citată, Vol. I, 2001, p. 418
181
 În opinia prof. Antonie Iorgovan, ideea de răspundere politică a
Guvernului, nu este străină de cea a răspunderii juridice 1, concluzionând
că şi în cazul răspunderii politice trebuie să admitem existenţa unei culpe
a celui care răspunde şi în mod implicit ideea încălcării unor norme şi
principii de drept, în cazul de faţă ale dreptului constituţional sau ale
dreptului administrativ după caz.

10.2. Răspunderea juridică

În ceea ce priveşte răspunderea penală, art. 109 alin. (2) din
Constituţie prevede că numai Camera Deputaţilor, Senatul şi
Preşedintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor
Guvernului pentru fapte săvârşite în exerciţiul funcţiei lor.
Dacă s-a cerut urmărirea penală, Preşedintele României poate
dispune suspendarea acestora din funcţie. Trimiterea în judecată a unui
membru al Guvernului are drept consecinţă suspendarea lui din funcţie.
Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Conform art. 109 alin. (3) din Constituţie „Cazurile de răspundere
şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o
lege privind responsabilitatea ministerială”.
În aplicarea acestor prevederi constituţionale a fost adoptată
Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială 2, completată şi
modificată prin O.U.G. nr. 130/19993 şi O.U.G. nr. 289/20004.
Art. 4 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială
stabileşte: „Pe lângă răspunderea politică, membri Guvernului pot
răspunde şi civil, contravenţional, disciplinar sau penal, după caz, potrivit
dreptului comun din aceste materii, în măsura în care prezenta lege nu
cuprinde dispoziţii derogatorii”.
În legătură cu răspunderea penală, art. 6 din lege precizează că
fac obiectul acestei legi speciale numai faptele săvârşite de membrii
Guvernului în exerciţiul funcţiei lor şi care, potrivit legii penale, constituie
infracţiuni. Pentru săvârşirea unor infracţiuni, în afara exerciţiului funcţiei
lor, membrii Guvernului răspund potrivit dreptului comun.

1
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 414
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 454 din 20 septembrie 1999,
aprobată prin Legea nr. 468/2001 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
413 din 25 iulie 2001
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 706 din 29 decembrie 2000,
aprobată prin Legea nr. 31/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
116 din 7 martie 2001
182
 Pe de altă parte, aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate 1
Guvernul în ansamblul său, precum şi miniştrilor li se aplică regimul
dreptului comun şi în materia contenciosului administrativ, atunci când
se produce un prejudiciu în dauna unui particular, printr-un act
administrativ sau prin refuzul nejustificat.
Astfel, în temeiul art. 52 din Constituţie coroborat cu dispoziţiile
art. 16 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 2,
cererile în justiţie vor putea fi formulate şi personal împotriva persoanei
fizice care a elaborat, e emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se
face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept
subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri
pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.
În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă, membru
al Guvernului, va putea fi obligată la plata despăgubirilor în solidar cu
Guvernul. În astfel de situaţii, persoana respectivă îl poate chema în
garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să
elaboreze sau să nu elaboreze actul.
Faţă de cele expuse, apreciem că răspunderea juridică a
membrilor Guvernului şi regimul juridic aplicabil, diferă în funcţie de
momentul săvârşirii faptei, după cum urmează:
1. Dacă fapta a fost săvârşită în exerciţiul funcţiei membrii
Guvernului vor răspunde, după caz:
a) penal, pentru faptele care potrivit legii penale constituie
infracţiuni în condiţiile Legii nr. 115/1999. Procedura de
urmărire penală şi de judecare a membrilor Guvernului în
astfel de situaţii este stabilită în Capitolul III al Legii nr.
115/1999.
b) Patrimonial, în regimul instituit prin contenciosul
administrativ, pentru pagubele care nu sunt rezultatul unor
fapte penale şi au fost cauzate printr-un act administrativ
ilegal sau, prin refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere.
2. Dacă fapta a fost săvârşită în afara exerciţiului funcţiei lor -
membri Guvernului răspund civil, contravenţional, disciplinar sau penal,
potrivit dreptului comun în materie.

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 433
2
Publicată în Monitorul Oficial nr. ...
183
 7. Raporturile Parlamentului cu Guvernul
În afara raporturilor menţionate (moţiunea de cenzură, angajarea
răspunderii Guvernului, delegarea legislativă) art. 111 alin. (1) din
Constituţie prevede că: „Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei
publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate
să prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor şi
de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor
acestora. În cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea
prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat,
solicitarea informării este obligatorie”.
Cu privire la această formă de control parlamentar exercitat
asupra administraţiei publice, prof. I. Vida1 face următoarele precizări:
a) controlul sub forma obligaţiei de a prezenta informări priveşte
atât Guvernul, precum şi oricare altă autoritate a
administraţiei publice centrale sau locale;
b) este vorba despre un control exclusiv politic;
c) solicitările făcute de Camere sau comisii trebuie să vizeze
exclusiv activitatea guvernamentală sau a organului respectiv;
d) obligaţia de a prezenta informaţii şi documente există numai
dacă solicitarea parvine din partea preşedinţilor celor două
Camere şi nu din partea unui parlamentar, şi ele trebuie puse
la dispoziţie în termen de cel mult 30 de zile de la primirea
solicitării, conform art. 3 alin. (3) din Legea nr. 115/1999;
e) informaţiile şi documentele solicitate, trebuie să vizeze situaţii
ce ţin de natura controlului parlamentar şi nu de unele
interese personale ale parlamentarilor;
f) obiectul controlului îl reprezintă doar informaţiile şi
documentele care au caracter public.
Potrivit art. 112 din Constituţie „Guvernul şi fiecare dintre membrii
săi sunt obligaţi să răspundă la întrebările sau interpelările formulate de
deputaţi sau de senatori, în condiţiile prevăzute de regulamentele celor
două Camere ale Parlamentului”, iar prin art. 3 alin. (2) al Legii nr.
115/1999 s-a instituit obligaţia ca aceştia să răspundă în cel mult 15 zile de
la primirea lor.
Regulamentele celor două Camere înţeleg prin întrebare - o
simplă cerere prin care se solicită răspuns referitor la un anumit fapt sau
informaţie (sunt reale, exacte, sau nu) sau, dacă există intenţia
Guvernului da a adopta o anumită hotărâre; prin interpelare se solicită
1
Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, pp. 114-118
184
explicaţii asupra politicii Guvernului în probleme importante ale activităţii
sale interne sau externe.
Întrebările pot fi adresate în scris sau oral1, iar răspunsul se poate
solicita în scris sau oral, de la tribuna camerei.
În ceea ce priveşte procedura interpelărilor prin Regulamentele
celor două camere s-au stabilit următoarele reguli:
a) se fac în scris şi se citesc în şedinţă publică;
b) se înscriu într-un Registru special, se afişează la sediul Camerei
şi se comunică primului-ministru;
c) dezvoltarea interpelării are loc într-o altă şedinţă publică, când
se va da şi răspunsul;
d) camera poate adopta o moţiune simplă prin care să-şi exprime
poziţia cu privire la problema care a făcut obiectul interpelării.
Unul dintre cele mai specializate mijloace de control parlamentar
asupra Guvernului - îl constituie ancheta parlamentară. Potrivit art. 64
alin. (4) din Constituţie fiecare cameră îşi constituie comisii permanente
şi îşi poate institui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. De
asemenea, Camerele îşi pot constitui comisii comune.
Comisiile parlamentare, inclusiv comisiile de anchetă nu sunt
subiecte de drept public distincte de Parlament, activitatea lor este o
activitate de informare, finalizată printr-un raport, supus dezbaterii
parlamentare.
În funcţie de natura şi complexitatea problemei, Camera poate
adopta o moţiune, poate iniţia o propunere legislativă, dar este şi posibil
ca dezbaterea din cameră să se constituie în finalizarea anchetei.

1
A se vedea art. 157 şi art. 159 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, aprobat prin
Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 8/1994, publicat în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 1030 din 8 noiembrie 1994, modificat şi completat prin Hotărârea Camerei
Deputaţilor nr. 34 din 25 octombrie 2005, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 950 din 28 octombrie 2005
185
 Capitolul III

MINISTERELE

1. Definiţia, locul şi rolul ministerelor

Ministerele constituie o categorie distinctă de autorităţi din
cadrul sistemului de autorităţi aparţinând administraţiei publice şi au
rolul de a realiza politica guvernamentală în domeniile de activitate
specifice, fiind astfel organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale.
Ele îşi desfăşoară activitatea pe întreg teritoriul ţării, având
calitatea de autorităţi centrale ale administraţiei publice.
Faţă de competenţa materială şi competenţa teritorială pe care o
au şi având în vedere dispoziţiile art. 117 din Constituţie coroborate cu
art. 35 al Legii nr. 90/2001, potrivit cărora „Ministerele se organizează
numai în subordinea Guvernului”, putem defini misterele ca fiind organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale, care exercită în
conformitate cu dispoziţiile legale, administraţia publică în domeniile de
activitate de care răspund. În art. 34 al Legii nr. 90/2001, legiuitorul
defineşte ministerele ca fiind organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de
activitate ale acestora.
Conform art. 117 din Constituţie „Ministerele se înfiinţează, se
organizează şi funcţionează potrivit legii”, text care ne conduce la
concluzia că ministerele se pot înfiinţa prin următoarele modalităţi:
a) prin adoptarea unei legi generale, ca sediu unic pentru toate
ministerele.
Menţionăm că Legea nr. 90/2001 a instituit pentru prima dată, un
cadru normativ unic referitor la natura juridică, rolul, organizarea,
conducerea şi atribuţiile generale ale miniştrilor;
b) prin adoptarea unei legi cadru, pe baza căreia să se adopte
legi speciale;
c) prin adoptarea unei legi pentru fiecare minister.
Având în vedere faptul că organizarea (înfiinţarea) ministerelor nu
este de competenţa legii organice (art. 73 alin. (3) din Constituţie), în

186
literatura de specialitate s-a exprimat opinia 1 că înfiinţarea, organizarea şi
funcţionarea unui minister se poate realiza şi prin ordonanţă.
În pofida principiilor constituţionale însă, doar foarte rar
ministerele au fost înfiinţate prin lege (ex. M.A.N. şi M.I.), celelalte fiind
înfiinţate prin hotărâri ale guvernului.
Numărul şi denumirea ministerelor au oscilat de la o guvernare la
alta sau chiar în cadrul aceleiaşi guvernări.
Autorii de drept administrativ, clasifică ministerele după natura
activităţii pe care o realizează astfel:
a) ministere cu activitate economică (ex. Ministerul Economiei şi
Comerţului, Ministerul Agriculturii, Alimentaţiei şi Pădurilor,
Ministerul Finanţelor Publice).
b) ministere cu activitate social - culturală şi ştiinţifică, în care
grupează: Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale, Ministerul
Educaţiei şi Cercetării, Ministerul Culturii şi Cultelor, Ministerul
Sănătăţii şi Familiei;
c) ministere cu activitate administrativă (politico-administrativă),
spre exemplu: M.A.E, M.A.N, Ministerul Justiţiei, Ministerul
Administraţiei şi Internelor2.

2. Organizarea şi funcţionarea ministerelor

Organizarea unei autorităţi a administraţiei publice are în vedere:
stabilirea conducerii, a atribuţiilor acestuia, a structurilor organizatorice
şi a modului de funcţionare, pornindu-se de la înfiinţarea sa.
Conducerea ministerelor (secţiunea 3 a Capitolului 2 a Legii nr.
90/2001) este exercitată de miniştri (art. 46 alin. 1 şi art. 46 alin. 2).
Ministrul răspunde pentru întreaga activitate a ministerului în faţa
Guvernului, iar în calitate de membru al acestuia, în faţa Parlamentului,
solidar cu ceilalţi membri ai Guvernului pentru activitatea şi actele
acestuia.
Conform art. 53 alin. (1) lit. a-l din Legea nr. 90/2001 miniştrii au
următoarele atribuţii principale:
a) organizează, coordonează şi controlează aplicarea legilor,
ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a ordinelor şi instrucţiunilor emise

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 435, Mircea Preda, Autorităţile
administraţiei publice şi sistemul constituţional român, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1999, p. 88
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 436
187
potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate şi a principiului
autonomiei locale a instituţiilor publice şi a agenţilor economici;
b) iniţiază şi avizează proiecte de lege, ordonanţe, hotărâri
ale Guvernului, în condiţiile stabilite prin metodologia aprobată de
Guvern;
c) acţionează pentru aplicarea strategiei proprii a
ministerului, integrată celei de dezvoltare economico-socială a
Guvernului;
d) fundamentează şi elaborează propuneri pentru bugetul
anual, pe care le înaintează Guvernului;
e) urmăresc proiectarea şi realizarea investiţiilor din sistemul
ministerului, în baza bugetului aprobat;
f) reprezintă interesele statului în diferite organe şi
organisme internaţionale şi dezvoltă relaţii de colaborare cu organe şi
organizaţii similare din alte state şi cu organizaţii internaţionale ce
interesează domeniul lor de activitate;
g) iniţiază şi negociază, din împuternicirea Preşedintelui
României sau a Guvernului, în condiţiile legii, încheierea de convenţii,
acorduri şi alte înţelegeri internaţionale sau propun întocmirea formelor
de aderare la cele existente;
h) urmăresc şi controlează aplicarea convenţiilor şi
acordurilor internaţionale la care România este parte şi iau măsuri pentru
realizarea condiţiilor în vederea integrării în structurile europene sau în
alte organisme internaţionale;
i) coordonează şi urmăresc elaborarea şi implementarea de
politici şi strategii în domeniile de activitate ale ministerului, potrivit
strategiei generale a Guvernului;
j) avizează, în condiţiile legii, înfiinţarea organismelor
neguvernamentale şi cooperează cu acestea în realizarea scopului
pentru care au fost create;
Miniştrii îndeplinesc în domeniul lor de activitate şi alte atribuţii
specifice stabilite prin acte normative.
În exercitarea atribuţiilor sale, ministrul emite ordine şi
instrucţiuni conform art. 46 alin. (3) din Legea nr. 90/2001.
Ordinele sunt acte juridice administrative, prin care de regulă, se
reglementează anumite probleme concrete. Ele pot avea caracter
normativ sau individual. Uneori, ordinele pot fi emise, în comun, de doi
sau mai mulţi miniştrii.

188
 Prin instrucţiuni - se stabilesc reguli generale de conduită, în
domeniul de competenţă, pentru organele aflate în subordonarea
ministerului. Ca şi ordinele, instrucţiunile pot fi emise în comun cu un alt
minister sau organ interesat.
Ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte acte ale
conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale se emit pe baza şi în vederea executării
legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului. Ordinele şi
instrucţiunile se emit numai atunci când se prevăd expres printr-o
dispoziţie legală cu încadrarea în termenul stabilit şi cu indicarea expresă
a temeiului legal, elaborarea şi emiterea acestora făcându-se cu
respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, republicată.
Ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale celorlalţi conducători ai
organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale se publică în
Monitorul Oficial al României, Partea I, prin grija acestora, cu excepţiile
prevăzute de lege.1
În practică întâlnim şi regulamentele, care fiind tot acte cu
caracter normativ, se referă de obicei la organizarea şi funcţionarea
ministerului sau a unor unităţi subordonate acestuia.
Miniştrii sunt ajutaţi în activitatea lor de unul sau mai mulţi
secretari de stat, numiţi şi eliberaţi din funcţie prin decizia primului-
ministru. Aceştia exercită atribuţiile delegate de către ministru.
Pe lângă ministru funcţionează, ca organ consultativ, colegiul
ministerului (art. 52 alin. 1 al Legii nr. 90/2001). Alineatul 2 prevede că
regulamentul de funcţionare şi componenţa colegiului ministerului se
aprobă prin ordin al ministrului.
Colegiul ministerial este condus de ministru, în calitate de
preşedinte. În acest sens, art. 52 alin. 3 al Legii nr. 90/2001 stipulează:
Colegiul ministerului se întruneşte la cererea şi sub preşedinţia
ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea
ministerului.
Pentru a-şi putea desfăşura activitatea şi realiza competenţele,
fiecare minister are o anumită structură organizatorică aprobată prin
actul de organizare şi funcţionare al ministerului (hotărâre de Guvern,
conform art. 47 a Legii nr. 90/2001).
Această structură organizatorică este formată din: departamente,
direcţii generale, direcţii, servicii şi birouri, care pot fi grupate în două
categorii: de specialitate (specifice fiecărui minister, în funcţie de natura

1
A se vedea art. 27 şi 28 din H.G. nr. 50/2005
189
celor care constituie domeniul propriu al ministerului) şi funcţionale, care
se întâlnesc în cadrul oricărui minister (ex. administrativ, juridic, resurse
umane, etc.).
În legătură cu aceste structuri organizatorice, se impune
precizarea că ele nu au calitatea de autorităţi ale administraţiei publice şi-
n consecinţă nu au competenţa de a emite acte juridice (acte de drept
administrativ), nefiind subiecte de drept administrativ.
Birourile se pot organiza, de regulă, pentru îndeplinirea unei
activităţi omogene sau pentru mai multe activităţi complementare,
pentru care se cere o conducere unitară.
Serviciul poate funcţiona fie independent, fie în cadrul unei
direcţii. În cadrul unui serviciu, pot fi organizate birouri.
Direcţia este formată din mai multe servicii şi/sau birouri a căror
activitate necesită o conducere comună.
Direcţia generală se poate organiza pentru delimitarea unui grup
de activităţi care reprezintă un domeniu sau un sector de activitate. În
cadrul direcţiei generale se pot organiza direcţii, servicii şi birouri.
Departamentul se poate organiza în scopul desfăşurării unor
activităţi care sintetizează funcţii ale mai multor compartimente
funcţionale. Departamentul include în cadrul său: direcţii generale,
direcţii, servicii şi birouri şi sunt conduse de secretari de stat.
Structura organizatorică şi Regulamentul de organizare şi
funcţionare al ministerului, se aprobă prin ordin al ministrului.
Toate compartimentele funcţionale constituie aparatul propriu
sau aparatul tehnic al ministerelor.
Personalul ministerelor se compune din următoarele categorii:
a) personal de conducere;
b) personal de conducere de specialitate;
c) personal de execuţie – administrativ;
d) personal de deservire,
din care, o parte sunt funcţionari publici conform Legii nr.188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare.
Ministerele pot înfiinţa în subordine, cu avizul Curţii de Conturi,
organe de specialitate.

3. Organele autonome ale administraţiei publice centrale

În conformitate cu dispoziţiile art. 117 alin. (2) şi (3) şi 116 din
Constituţie, administraţia centrală de specialitate se realizează nu numai
190
de către ministere sau de alte organe de specialitate din subordinea
Guvernului, ci şi de autorităţi administrative autonome, care potrivit alin.
3 din art. 117 al legii fundamentale se pot înfiinţa prin lege organică.
Trebuie, în acest context, să remarcăm faptul că unele dintre
aceste autorităţi au fost înfiinţate direct de Constituţie, cum sunt:
Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (art. 119), Curtea de Conturi (art. 140),
Avocatul Poporului (art. 58-60), Serviciile publice de radio şi televiziune
(art. 31 alin. 5) şi Consiliul Legislativ (art. 79). Altele însă, nu sunt
nominalizate în Constituţie1, ele fiind înfiinţate prin legi organice, aşa cum
este cazul:
1. Consiliul Economic şi Social înfiinţat prin Legea nr. 109/19972;
2. Consiliul Concurenţei - înfiinţat prin Legea nr. 21/1996, legea
concurenţei, cu modificările şi completările ulterioare3;
3. Consiliul Naţional al Audiovizualului înfiinţat prin Legea nr.
48/1992, legea audiovizualului4.
Aceste autorităţi autonome, deşi prin natura lor juridică şi prin
activitatea specifică pe care o realizează, sunt autorităţi administrative,
ele se află, într-o formă sau alta, în raporturi juridice cu Parlamentul şi nu
cu puterea executivă.
Aşa de exemplu, conform art. 58 alin. 1 din Constituţie, coroborat
cu art. 6 din Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea
instituţiei Avocatului Poporului, Avocatul Poporului este numit de
Camera Deputaţilor şi Senat, în şedinţă comună, pentru o perioadă de 5
ani şi prezintă rapoarte anual sau la cererea celor două Camere.
Tot astfel, potrivit art. 140 alin. 2 din Constituţie, Curtea de
Conturi are obligaţia de a prezenta anual Parlamentului un raport asupra
conturilor de gestiune ale bugetului public naţional din exerciţiul bugetar
expirat, cuprinzând şi neregulile constatate.
Conducătorii acestor autorităţi publice autonome ale
administraţiei centrale se numesc, de regulă, preşedinţi.
Aceştia emit ordine şi instrucţiuni care au aceeaşi forţă juridică şi
trebuie să îndeplinească aceleaşi cerinţe de legalitate ca şi actele emise
de miniştri.

1
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 141
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 141 din 7 iulie 1997, cu
modificările şi completările ulterioare
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 88 din 30 aprilie 1996 cu
modificările şi completările ulterioare
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.104 din 21 mai 1992 cu
modificările şi completările ulterioare
191
 3.1. Unităţi subordonate ministerelor şi celorlalte organe ale
administraţiei centrale de specialitate
În subordinea ministerelor şi a celorlalte organe de specialitate
ale administraţiei centrale funcţionează diferite instituţii publice sau
agenţi economici, organizaţi sub forma regiilor autonome sau a
societăţilor comerciale, dintre care cităm: Complexe naţionale muzeale
sau monumentale, teatre naţionale şi Opera Română, spitale, centre
naţionale de perfecţionare, biblioteci, universităţi, inspectorate etc. -
organizate sub forma instituţiilor publice sau edituri organizate ca regii
autonome (Monitorul Oficial), baze de aprovizionare şi desfacere etc.,
organizate ca societăţi comerciale pe acţiuni, şi altele.
În hotărârile Guvernului de organizare şi funcţionare ale
ministerelor se prevede că obiectul de activitate, structurile
organizatorice, numărul de personal, precum şi criteriile de constituire a
compartimentelor din unităţile subordonate ministerului, se aprobă prin
ordin al ministrului. Unităţile din subordinea ministerelor şi/sau a
celorlalte organe centrale de specialitate sunt conduse de directori
generali şi directori adjuncţi - numiţi prin ordin al ministrului.
Asupra acestor unităţi ministerele exercită un control ierarhic,
fiindu-le direct subordonate. În consecinţă, ministrul poate anula sau
suspenda, uneori chiar de a modifica actele subordonaţilor, atât pentru
motiv de ilegalitate precum şi pentru motiv de inoportunitate.

3.2. Serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale

celorlalte organe centrale ale administraţiei
Ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale au organizate servicii publice deconcentrate care
funcţionează, de regulă, în judeţe.
Potrivit noilor reglementări, rezultă că serviciile deconcentrate au
o dublă subordonare şi anume:
a) pe plan vertical, conducătorii acestor servicii se subordonează
miniştrilor sau conducătorilor celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale;
b) în plan orizontal, se subordonează prefecţilor.
Astfel, potrivit art. 25 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia
prefectului „Numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale se
fac numai la propunerea prefectului, în condiţiile legii.”

192
 Se poate observa, că noul cadru de reglementare condiţionează
numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor
deconcentrate care se fac de ministrul de resort, de propunerea
prefectului, deosebit de vechea reglementare conform căreia prefectul
emitea un aviz consultativ.
Sub aspectul consecinţelor juridice, apreciem că atât propunerea
obligatorie a prefectului, potrivit actualei reglementări precum şi avizul
consultativ din vechea reglementare au aceeaşi valoare juridică.
Pe de altă parte, art. 3 din Legea nr. 340/2004 stabileşte că:
„Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi
ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile
administrativ-teritoriale.”
În mod evident, legiuitorul nostru instituie o dublă subordonare a
conducătorilor serviciilor deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe de specialitate ale administraţiei centrale, în plan vertical faţă de
ministru şi în plan orizontal faţă de prefect.

193
 Capitolul IV

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ

1. Unităţile administrativ-teritoriale şi reprezentarea lor publică

Sarcinile complexe ale statului, precum şi nevoile diverse ale
populaţiei nu pot fi realizate numai de către autorităţile administraţiei
publice centrale, iar pe de altă parte, nevoile şi cerinţele cetăţenilor nu
sunt identice pe întreg teritoriul statal, existând probleme specifice,
particulare de la o zonă la alta a ţării.
Organizarea, din punct de vedere administrativ a teritoriului unei
ţări, interesează aşadar atât puterea de stat - care urmăreşte ca prin
structurile administrativ-teritoriale pe care le creează să poată conduce şi
guverna mai uşor societatea, dar în acelaşi timp interesează şi
colectivităţile locale - care urmăresc recunoaşterea unei autonomii locale
cât mai largi faţă de administraţia centrală, în scopul de a-şi gestiona cât
mai bine problemele de interes local.
Orice stat, pentru a putea fi condus şi administrat în condiţii cât
mai bune, îşi împarte teritoriul în unităţi administrativ-teritoriale, cărora
le recunoaşte personalitatea juridică şi le conferă totodată atât atribuţii
de drept public precum şi atribuţii de drept privat.
În consecinţă, elementele componente ale personalităţii juridice a
statului şi anume: populaţia (organizată ca o colectivitate cu o conducere
proprie), patrimoniul (format din totalitatea bunurilor mobile şi imobile
de interes local aparţinând domeniului public şi privat, deci inclusiv
teritoriul, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial) şi
scopul căruia îi este afectat acest patrimoniu (satisfacerea intereselor
populaţiei), le regăsim la fiecare dintre unităţile administrativ-teritoriale,
subdiviziuni ale teritoriului statului.
Aşadar, fiecare unitate administrativ-teritorială este constituită ca
persoană juridică distinctă, cu statut juridic propriu conferit de lege.
În acest sens, Constituţia României, republicată prevede în art. 3
alin. (3): „Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune,
oraşe şi judeţe. În condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate municipii”,
iar art. 23 al Legii nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prevede că
„Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public,
194
cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu”. Ca persoane juridice
civile au în proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane
juridice de drept public sunt proprietare ale bunurilor domeniului public
de interes local, potrivit legii.
Organizarea administrativ teritorială a României este
reglementată de Legea nr. 2/1968 cu modificările ulterioare 1, potrivit
căreia teritoriul este organizat din judeţe, municipii, oraşe şi comune.
Conform art. 22 al Legii nr. 215/2001 delimitarea teritorială a comunelor,
oraşelor şi judeţelor se stabileşte prin lege, orice modificare a limitelor
teritoriale ale acestora se poate face numai prin lege şi numai după
consultarea prealabilă a cetăţenilor din unităţile administrativ-teritoriale
respective, prin referendum.
Potrivit prevederilor art. 121 alin. (1) din Constituţie şi Legii nr.
215/2001 privind administraţia publică locală, autorităţile administraţiei
publice locale prin care se realizează autonomia locală în comune şi
oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi conform legii. La nivelul
judeţelor, funcţionează consiliile judeţene ca autorităţi ale administraţiei
judeţene alese şi care au printre atribuţii şi pe aceea de a coordona
activitatea consiliilor comunale şi orăşeneşti în vederea realizării
serviciilor publice de interes judeţean.
Primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi
publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum şi în
justiţie, conform art. 62 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, iar preşedintele
consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorităţi
publice, cu persoanele fizice şi juridice române sau străine, precum şi în
justiţie, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 102 alin. (1) ale Legii nr.
215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată.
În acelaşi timp, art. 123 alin. (1) din Constituţia României, republicată, şi
art. 1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului
prevăd că, în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti, Guvernul numeşte
câte un prefect, ca reprezentant al său pe plan local, care conduce
serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
centrale de specialitate organizate la nivelul unităţilor administrativ-
teritoriale.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 163 din 20 decembrie 1968, cu
modificările şi completările ulterioare
195
 2. Principiile de bază ale organizării şi funcţionării administraţiei
publice locale.
Studiul principiilor după care se organizează şi funcţionează
administraţia publică locală a constituit o preocupare constantă a
doctrinei de specialitate. Suportul constituţional al acestor principii îl
regăsim în Capitolul V, Secţiunea a 2-a, Titlul III (art. 120 - 123) din
Constituţia României, republicată. În acelaşi timp, consacrarea acestor
principii o regăsim şi în alte acte normative, deosebit de importante
pentru alegerea, organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei
publice locale, cum sunt: Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 1,
republicată, Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale2, Legea nr. 337/2004 – legea cadru privind
descentralizarea3, Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali 4,
Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului 5, ş. a.
Astfel, art. 120 din Constituţia României, republicată, intitulat în
mod semnificativ „Principii de bază” prevede: „(1) Administraţia publică
din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile
descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”,
principii care sunt detaliate în actele normative enunţate.
Spre exemplu, art. 2 alin. (1) al Legii nr. 215/2001 - legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare
statuează faptul că administraţia publică din unităţile administrativ-
teritoriale se întemeiază pe principiile: descentralizării, autonomiei
locale, deconcentrării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor
administraţiei publice locale, legalităţii şi consultării cetăţenilor în
soluţionarea problemelor locale de interes deosebit.
Referitor la principiile menţionate se impun câteva precizări, după
cum urmează:
a) privesc numai administraţia publică din unităţile administrativ-
teritoriale şi nu administraţia publică în general;

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu
modificările şi completările ulterioare
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 221 din 29 martie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 668 din 26 iulie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
5
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
196
 b) aplicarea acestor principii trebuie să nu aducă atingere
caracterului de stat naţional unitar al României;
c) se aplică atât autorităţilor administraţiei publice locale precum
şi celor judeţene, între acestea existând raporturi de
colaborare şi nu de subordonare;
d) principiul deconcentrării serviciilor publice nu se regăsea în
varianta iniţială a Constituţiei României din 1991, fiind introdus
ca urmare a revizuirii Constituţiei prin Legea nr. 429/20031.

2.1. Principiul autonomiei locale

Potrivit opiniilor exprimate în doctrina din perioada interbelică,
principiul descentralizării în organizarea administraţiei presupune şi
autonomia locală, nu de puţine ori cele două concepte fiind utilizate
împreună. Aşa de pildă, în perioada interbelică prof. A. Teodorescu
considera că autonomia locală, sub aspect istoric, a fost anterioară
apariţiei statului, ea păstrându-se ca realitate socio-psihologică şi
economică chiar şi în cele mai totalitare regimuri politice.
Ca realitate juridică însă, autonomia locală a fost şi este
influenţată de mai mulţi factori, dintre care cităm: tradiţia istorică, cadrul
geografic, resursele economice, gradul de instrucţie civică şi politică,
reglementările naţionale şi internaţionale etc.
În viziunea contemporană, autonomia locală se manifestă sub mai
multe aspecte şi pe mai multe planuri.
Astfel, sub aspectul capacităţii juridice, colectivităţile locale
(regiunile, judeţele, oraşele, comunele etc.) sunt subiecte de drept
distincte de stat, având interese publice proprii, recunoscute ca atare de
legiuitor.
Pe plan instituţional, acestea sunt reprezentate de autorităţi
administrative proprii, alese prin vot universal (consilii locale, consilii
judeţene, primari) şi care nu se găsesc în raporturi de subordonare faţă
de aparatul de stat central.
În planul autonomiei decizionale, autorităţile administraţiei
publice locale au competenţe generale şi adoptă decizii în interesul
colectivităţilor pe care le reprezintă.
În sfârşit, dar cel puţin de aceeaşi importanţă, autonomia locală
nu se poate manifesta în mod real decât dacă este recunoscută şi în
planul resurselor financiare, materiale şi umane de care dispun.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 758 din 29 octombrie 2003
197
 Astfel, colectivităţile locale au bugete proprii, dispun de un
patrimoniu în care sunt incluse bunurile ce aparţin domeniului public şi
privat al judeţului, oraşului sau comunei şi sunt deservite de funcţionari
publici selectaţi pe criteriul competenţei.
În ultimii 25-30 de ani problema autonomiei locale s-a pus cu tot
mai multă acuitate, în special în spaţiul european, fiind adoptată la
Strassbourg la data de 15 octombrie 1985 Carta europeană a autonomiei
locale, ratificată şi de Parlamentul României prin Legea nr. 199/1997 1.
Conform art. 3 pct. 1 din Cartă: „Prin autonomie locală se înţelege
dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice
locale de a soluţiona şi de a gestiona în cadrul legii, în nume propriu şi în
interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice”.
Textul a fost preluat aproape integral în art. 3 alin. (1) din Legea
nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, care are următoarea redactare:
„Prin «autonomie locală» se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a
autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona,
în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă,
treburile publice, în condiţiile legii”.
Conţinutul acestui principiu şi valenţele sale complexe rezultă însă
dintr-un ansamblu de dispoziţii legale şi reprezintă chintesenţa întregii
activităţi de administraţie publică din unităţile administrativ-teritoriale.
Potrivit art. 4 alin. (2) coroborat cu art.3 din Legea nr. 215/2001,
autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi
atribuţiile precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin
comunei, oraşului sau judeţului, după caz, şi reprezintă dreptul şi
capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a
soluţiona şi gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe
care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.
Spre deosebire de prima variantă a Legii nr. 69/1991 2 - privind
administraţia publică locală, în prezent abrogată, actuala reglementare
introduce noţiunea de „colectivitate locală” prin care se înţelege
totalitatea cetăţenilor din unitatea administrativ-teritorială. Ca urmare, în
doctrină se consideră că autonomia locală este mai bine definită
revenind legiuitorului sarcina să adopte şi să perfecţioneze cadrul
legislativ în această materie.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 331 din 26 noiembrie 1997
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 238 din 28 noiembrie 1991,
republicată în temeiul art. 3 din Legea nr. 24/1996, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 76 din 13 aprilie 1996
198
 Din analiza textelor legale, considerăm că sunt definitorii pentru
autonomia locală trei elemente după cum urmează:
 organizatoric, aspect care se manifestă prin alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale de către populaţia cu
drept de vot şi domiciliul în unitatea administrativ-teritorială
respectivă;
 funcţional, care se manifestă, în principal, prin competenţa
consiliilor locale şi a primarilor în rezolvarea problemelor de
interes local, fără intervenţia altor autorităţi;
 de gestionare a resurselor, care decurge din calitatea de
persoane juridice a unităţilor administrativ-teritoriale, titularele
dreptului de proprietate publică şi privată asupra bunurilor de
interes local.

2.2. Principiul descentralizării

Fără a fi un sistem de organizare perfect, descentralizarea
administrativă şi-a dovedit viabilitatea în toate statele cu democraţie
dezvoltată şi economie de piaţă, motiv pentru care considerăm că
trebuie promovată cu consecvenţă şi în sistemul de organizare al
administraţiei publice româneşti.
Descentralizarea administrativă prezintă următoarele
particularităţi:
 statul încetează a mai fi singura colectivitate teritorială
recunoscută şi unica persoană juridică de drept public;
 colectivităţile teritoriale locale, organizate potrivit legii
(judeţul, oraşul, comuna) sunt persoane morale de drept
public politico-teritoriale, având capacitate de drept public şi
interese publice proprii, distincte de cele ale statului;
 colectivităţile locale dispun de autorităţi administrative proprii
pentru satisfacerea intereselor publice precum şi de mijloace
materiale, financiare şi umane necesare.1
 autorităţile reprezentative se desemnează prin vot universal,
cărora colectivităţile locale le va încredinţa administrarea
treburilor publice. Aşadar, puterea autorităţilor
reprezentative nu vine de la centru, ci de la corpul electoral
local, pe cale de alegere. Ele nu sunt numite, nu se

1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Universităţii
„Lucian Blaga”, Sibiu, 1998, p. 174; C.G. Rarincescu, Drept administrativ, Editura „Gh.
Stăncescu”, Bucureşti, 1927, p. 197; Antonie Iorgovan, op.citată, vol. I, 2001, p. 59
199
 subordonează şi nu pot fi revocate de administraţia statului, în
consecinţă administraţia publică îşi pierde caracterul unitar, ea
fiind formată din administraţia statului şi administraţia
colectivităţilor locale.
 exercitarea unui control de stat (tutelă administrativă) asupra
legalităţii activităţii autorităţilor locale autonome.
În literatura de specialitate din ţară şi din străinătate se apreciază
că descentralizarea administrativă îmbracă două forme: descentralizarea
teritorială şi descentralizarea tehnică (descentralizarea serviciilor
publice).1
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese
comune ale locuitorilor dintr-o fracţiune geografică, porţiune din
teritoriul de stat (judeţ, oraş, comună), interese distincte faţă de
interesele naţionale, şi care se manifestă în cele mai diverse domenii de
activitate.
Descentralizarea tehnică care constă în descentralizarea
serviciilor publice şi se manifestă prin existenţa unor persoane morale de
drept public care prestează servicii publice de interes local, detaşate din
sfera serviciilor statale. Aceste persoane morale au fost denumite în
literatura de specialitate din perioada interbelică stabilimente publice
locale.2
Doctrina actuală reţine ideea potrivit căreia descentralizarea
teritorială constă în repartizarea de afaceri administrative impusă de
diversitatea socială şi politică a ţărilor asupra întregului teritoriu, în timp
ce descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei repartizări
armonioase a funcţiilor între diferite ramuri ale administraţiei. Prima
răspunde, astfel, unor aspiraţii politice, iar cea de-a doua unor preocupări
de eficienţă, de gestionare a intereselor locale.
Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a
aprecia descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă
şi nu una politică, aceasta întâlnindu-se numai în situaţia statelor
federale.
Opiniile exprimate în doctrină îşi găsesc şi un suport legal.
Astfel, descentralizarea este definită în art.2 lit. l din Legea nr.
195/2006 – legea-cadru a descentralizării ca fiind: „transferul de

1
Andre de Laubadere, Manuel de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1978, p. 157; Antonie
Iorgovan, Drept administrativ - Tratat elementar, Editura Actami, Bucureşti, 1994, pp.
214-216
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a IV-a,
Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 171
200
competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei
publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul
privat”.1
Conform art.3 din Legea-cadru a descentralizării principiile pe
baza cărora se desfăşoară procesul descentralizării în România, sunt
următoarele:
a) principiul subsidiarităţii, care constă în exercitarea
competenţelor de către autoritatea administraţiei publice locale situată
la nivelul administrativ cel mai aproape de cetăţean şi care dispune de
capacitatea administrativă necesară;
b) principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor
transferate;
c) principiul responsabilităţii autorităţii administraţiei publice
locale în raport cu competenţele ce le revin, care impun obligativitatea
realizării standardelor de calitate în furnizarea serviciilor publice şi de
utilitate publică;
d) principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil,
predictibil, bazat pe criterii şi reguli obiective, care să nu constrângă
activitatea administraţiei publice locale sau să limiteze autonomia locală
financiară;
e) principiul echităţii, care implică asigurarea accesului tuturor
cetăţenilor la serviciile publice de utilitate publică;
f) principiul constrângerii bugetare, care interzice utilizarea de
către autorităţile administraţiei publice centrale a transferurilor sau a
subvenţiilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.
În concluzie, descentralizarea trebuie să asigure o gamă cât mai
variată de servicii publice calitativ superioare, prestate de administraţia
situată cel mai aproape de cetăţean.

2.3. Principiul deconcentrării serviciilor publice

Pentru a înţelege mai bine conţinutul şi semnificaţia acestui
principiu este necesar să reamintim câteva probleme care ţin de
noţiunea de serviciu public.
În literatura de specialitate românească, din perioada interbelică
(Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, E.D. Tarangul ) dar şi în cea franceză
se aprecia că „serviciul public este mijlocul prin care administraţia îşi
exercită activitatea”.

1
Vezi art.2 lit.l din Legea-cadru a descentralizării nr. 195 din 22 mai 2006, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
201
 Prof. Paul Negulescu definea serviciul public ca „un organism
administrativ creat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri
determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al
administraţiei publice creatoare, pus la dispoziţia publicului pentru a
satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter general, căreia
iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţie incompletă şi
intermitentă”1.
Serviciul public se organizează: fie de către stat, când asigură
satisfacerea unui interes naţional, fie de către comună, oraş sau judeţ -
când interesul pe care îl satisface este al colectivităţilor respective.
Aşadar, serviciul public este legat indisolubil de domeniul public şi
de interesul public, naţional sau local.
Principiul deconcentrării serviciilor publice nu are în vedere o
descentralizare absolută, adică transferarea în totalitate şi a oricăror
activităţi de la nivel central, la cel judeţean sau local. Acest lucru nu ar fi
necesar, nici oportun şi nici posibil, mai ales dacă avem în vedere
multitudinea de forme în care se pot organiza serviciile publice, având
drept criterii:
a) întinderea interesului care se doreşte a fi satisfăcut, serviciile
publice pot fi naţionale (centrale) şi locale;
b) natura serviciului public, distinge serviciile publice în
administrative şi servicii publice industriale, comerciale;
c) modul de organizare, după care distingem servicii publice
prestate de autorităţi administrative, de instituţii publice, regii
autonome, etc.
Astfel, serviciile publice organizate la nivel central sub forma
autorităţilor administrative: ministere, departamente, direcţii etc. vor
rămâne întotdeauna la acest nivel, ele exprimând interesul naţional
general într-un anumit domeniu, la care statul nu poate renunţa. În
acelaşi timp, sunt şi alte servicii publice care nu pot fi, de asemenea,
organizate decât numai la nivel naţional, ele exprimând exclusiv interesul
naţional şi statal, cum ar fi cel care priveşte apărarea ţării, siguranţa
naţională etc. care nu pot fi descentralizate colectivităţilor locale.
Cu privire la aceste servicii publice, organizate la nivel naţional, în
literatura de specialitate2 s-a exprimat opinia că, ele pot fi cel mult
deconcentrate la nivel judeţean, deconcentrarea asigurând unitatea de
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediţia a IV-a,
Editura Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 123
2
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p.
453
202
scop şi acţiune, fundamentată pe principiul subordonării ierarhice, a
serviciului desconcentrat, care continuă să facă parte integrantă din cel
organizat la nivel central.
În acest sens, prof. Anibal Teodorescu 1 înţelegea prin
deconcentrarea administrativă „a lărgi cât mai mult atribuţiile agenţilor
puterii centrale aşezaţi în judeţe şi comune”, iar prof. Paul Negulescu 2 îl
definea astfel:
„Când se acordă unei autorităţi locale sau speciale, ai cărei titulari
sunt numiţi de puterea centrală, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se
poate zice că avem descentralizare, cu toate că s-ar putea acorda o
oarecare autonomie acelei autorităţi. În cazul acesta avem o diminuare a
sistemului de centralizare. Această formă micşorată de centralizare
poartă numele de deconcentrare”.
Aceasta este situaţia în care se găsesc astăzi aşa-zisele servicii ale
ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei
centrale - direcţii, inspectorate, oficii etc. organizate în judeţe, care
reprezintă o deconcentrare la nivel judeţean a acestor servicii şi nu o
descentralizare.
Principiul deconcentrării serviciilor publice îşi găseşte suportul
constituţional în art. 120 alin.(1) din Constituţia României, republicată,
conform căruia: „Administraţia publică din unităţile administrativ-
teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale
şi deconcentrării serviciilor publice.”
Inconvenientele şi dezavantajele centralizării administrative, sub
aspectul eficacităţii activităţii administraţiei, sunt rezolvate parţial în
regimul administrativ deconcentrat.
Trebuie precizat faptul că în cadrul organizării administrative a
unui stat, nu poate fi vorba numai despre centralism sau descentralizare,
între acestea existând moduri de organizare intermediară.
Prin deconcentrare se realizează un transfer de autoritate, care,
dacă nu este riguros stabilită, poate stânjeni viaţa locală mai mult decât
sistemul centralizat, prin apropierea tutorelui, reprezentant al puterii
centrale, de colectivitatea locală.
Conform art.2 lit. j din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006 3
deconcentrarea reprezintă „redistribuirea de competenţe administrative
şi financiare de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale

1
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti, 1929, p. 247
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti, 1934, p. 611
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
203
administraţiei publice centrale către propriile structuri de specialitate din
teritoriu”.
Aşadar, caracteristicile centralizării administrative se menţin, cu
excepţia faptului că în teritoriu nu mai există simplii agenţi ai centrului, ci
autorităţi administrative propriu-zise, care dispun de competenţe proprii.
Aceste structuri sunt numite şi revocate de centru, faţă de care
sunt subordonate şi răspunzătoare. Ele deservesc interesul unic al
statului, dar pentru anumite chestiuni de interes local (de mai redusă
importanţă) au competenţe proprii, problemele de interes major
constituind exclusiv atributul centrului.
Modul în care se realizează partajarea competenţei între centru şi
autorităţile administrative desconcentrate, reflectă gradul de
deconcentrare administrativă. În toate situaţiile însă, structurile
teritoriale desconcentrate au obligaţia de a raporta centrului situaţia din
teritoriu şi de a executa ordinele acestuia.
Deconcentrarea poate îmbrăca două forme:
c) pe verticală, sporindu-se competenţele serviciilor
exterioare ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei centrale;
d) pe orizontală, amplificându-se în acest caz
competenţele conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-
o circumscripţie administrativă, cum ar fi prefectul, spre pildă.
În concluzie, relevăm că şi acest sistem de organizare
administrativă menţine o administraţie unitară, care însă nu mai
păcătuieşte prin uniformitate, autorităţile deconcentrate putând adapta
la specificul local măsurile şi ordinele transmise de la centru.
Totuşi, trebuie reţinut faptul esenţial acela că deconcentrarea
administrativă menţine puterea ierarhică în detrimentul autonomiei
locale.

2.4. Principiul eligibilităţii

Acest principiu este stipulat în mod expres în art. 2 alin. (1) al Legii
nr. 215/2001, el fiind consacrat şi de Constituţie, care în art. 121 prevede că
autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia
locală în comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, iar
art. 122 stipulează „Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei
publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti,
în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean”, care este ales
şi funcţionează în condiţiile prevăzute de lege.

204
 Eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale consacrată
la nivel de principiu în art. 2 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare, este reglementată prin Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale, care în art. 1 alin. (2) prevede:
„Consiliile locale, consiliile judeţene, precum şi primarii se aleg
prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat”1.
Alegerea acestor autorităţi publice are o semnificaţie politică şi
socială deosebită, determinându-le însăşi natura lor juridică, ele nefiind
autorităţi ale statului, prin care acesta îşi exercită puterea publică, ci
dimpotrivă, menirea lor este aceea de a administra treburile unităţilor
administrativ - teritoriale în care au fost alese. În consecinţă, puterea lor
nu derivă din puterea statului, ci din cea a alegătorilor, pe care îi
reprezintă şi în faţa cărora vor da socoteală.
Desigur că acţiunile acestor autorităţi reprezentative, alese,
pentru a produce efecte juridice trebuie să fie recunoscute de stat ca
reprezentant al întregii naţiuni, recunoaştere care înseamnă, în fapt şi în
drept, încadrarea lor în ordinea juridică a statului, dar numai dacă
alegerea s-a făcut potrivit legii, iar acţiunile acestor autorităţi alese sunt
conforme cu legea.
Această dublă recunoaştere, din partea statului, asigură de fapt
îmbinarea intereselor generale, ale naţiunii reprezentată de stat, cu cele
ale colectivităţilor locale, ca părţi componente ale naţiunii - reprezentate
de autorităţile administraţiei publice locale alese.

2.5. Principiul legalităţii

Sorgintea constituţională a acestui principiu o regăsim în
dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţia României, republicată, conform
cărora: „În România respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a
legilor este obligatorie” şi în art. 16 alin. (2) care consfinţeşte că: „Nimeni
nu este mai presus de lege”.
Principiul legalităţii aplicat la administraţia publică locală trebuie
perceput în sensul că tot ceea ce ţine de aceasta şi anume: alegerea,
constituirea autorităţilor administraţiei publice locale, exercitarea
atribuţiilor, adoptarea (emiterea) actelor administrative şi orice alte
activităţi, trebuie să se desfăşoare în strictă conformitate cu prevederile
constituţionale, dar şi cu ale legilor şi celorlalte acte normative bazate pe

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
205
lege, nerespectarea acestui principiu atrăgând consecinţe juridice
deosebite.
Potrivit acestui principiu, autorităţile administraţiei publice locale
nu pot exercita decât competenţele care le sunt recunoscute de lege,
extinderea lor prin invocarea autonomiei locale situându-se în afara
limitelor principiului legalităţii.
Garantarea respectării acestui principiu este asigurată prin
consacrarea de către legiuitorul nostru a răspunderii juridice şi aplicarea
de sancţiuni disciplinare, contravenţionale, civile şi penale, după caz, faţă
de autorităţile administraţiei publice locale şi funcţionarii acestora,
atunci când conduita şi/sau acţiunile şi actele lor încalcă prescripţiile
legale.

2.6. Principiul consultării cetăţenilor în probleme locale de interes

deosebit
Acest principiu este consacrat atât de Legea nr. 215/2001 - legea
administraţiei publice locale, republicată, precum şi de Legea nr. 3/2000
privind organizarea şi desfăşurarea referendumului 1, cu modificările şi
completările ulterioare.
Dacă, referitor la referendumul cu privire la problemele de interes
naţional Legea nr. 3/2000 a adus clarificările necesare, stabilind în art.12
situaţiile în care Preşedintele României, după consultarea Parlamentului,
poate cere poporului să-şi exprime voinţa prin referendum, nu acelaşi
lucru se poate afirma în legătură cu referendumul local.
Astfel, potrivit art. 14 din legea organică privind organizarea şi
desfăşurarea referendumului: „Problemele supuse referendumului local
se stabilesc de consiliile locale sau judeţene, după caz, la propunerea
primarului, respectiv a preşedintelui Consiliului judeţean”. Această
formulare, ne conduce la concluzia că legiuitorul nostru a dorit să dea
substanţă autonomiei locale, lăsând acestor autorităţi competenţa de a
stabili în concret, problemele de interes local, care impun consultarea
prin referendum, a cetăţenilor din unităţile administrativ-teritoriale.
Legea prevede un singur caz în care organizarea referendumului
local este obligatorie, stipulată în art. 13 alin. (3) al Legii nr. 3/2000. Este
vorba despre situaţiile în care se urmăreşte modificarea limitelor
teritoriale ale comunelor, oraşelor şi judeţelor, modificări ce se pot
realiza exclusiv în baza unei legi, cu condiţia ca propunerea legislativă să
fie precedată de un referendum local.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 84 din 24 februarie 2000
206
 Referendumul local se poate organiza în toate satele şi localităţile
componente ale comunei, oraşului sau judeţului sau, numai în unele
dintre acestea, care sunt direct interesate.
Cetăţenii sunt chemaţi să se pronunţe prin „DA” sau „NU” asupra
problemei supuse referendumului, decizând cu majoritatea voturilor
valabil exprimate la nivelul unităţii administrativ-teritoriale respective.

207
 Capitolul V

CONSILIUL LOCAL

1. Componenţa şi alegerea consiliilor locale

Conform art. 121 alin. (1) din Constituţie, consiliile locale sunt
autorităţi ale administraţiei publice prin care se realizează autonomia
locală în comune şi oraşe, iar dispoziţiile art. 21 alin. (1) al Legii nr.
215/2001 precizează în plus faptul că acestea sunt autorităţi deliberative,
cu alte cuvinte au o componenţă colegială şi se aleg în condiţiile
prevăzute de lege1.
Potrivit aceloraşi dispoziţii legale, mai rezultă că aceste autorităţi
se organizează şi funcţionează în comune, oraşe, municipii şi sectoarele
municipiului Bucureşti.
Componenţa şi constituirea consiliilor locale sunt reglementate în
cuprinsul Capitolului II, Secţiunea l din Legea nr. 215/2001, legea
administraţiei publice locale, republicată2.
Consiliile locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor sunt
compuse din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber
exprimat, în condiţiile Legii pentru alegerea autorităţilor administraţiei
publice locale nr. 67/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Numărul membrilor fiecărui consiliu local se stabileşte prin ordin
al prefectului, în funcţie de populaţia comunei, oraşului sau municipiului,
raportată de Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice la data
de 1 ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care
precedă alegerile.
Potrivit art. 30 din Legea nr. 215/2001, republicată, în funcţie de
numărul populaţiei dintr-o comună, oraş sau municipiu, numărul
consilierilor oscilează între 9 - limita minimă şi 27, limita maximă,
revenind 9 consilieri la comunele cu un număr de până la 3000 locuitori şi
27 consilieri, pentru unităţile administrativ-teritoriale cu peste 400.000
de locuitori. Consiliul General al municipiului Bucureşti va fi format dintr-
un număr de 31 de consilieri.

1
Legea nr. 67/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29
martie 2004, cu modificările şi completările ulterioare
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 123 din 20 februarie 2007
208
 Numărul consilierilor care compun un consiliu local stabilit prin
ordin al prefectului, potrivit legii, are caracter imperativ şi trebuie realizat
ca atare.
Deşi, aşa cum am arătat, calitatea de consilier se dobândeşte
numai prin alegere, nu orice persoană poate să dobândească această
calitate. Pentru a putea candida, persoana trebuie să îndeplinească o
serie de condiţii de eligibilitate prevăzute de art. 4 al Legii nr. 67/2004 -
pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, după cum
urmează:
a) să aibă cetăţenia română;
b) să aibă drept de vot;
c) vârsta de cel puţin 23 de ani, împlinită până în ziua alegerilor
inclusiv, dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice
potrivit art. 40 alin. (3) din Constituţia României, republicată,
d) să aibă domiciliul pe teritoriul unităţii administrativ-
teritoriale în care urmează să fie aleasă; la sectoarele
municipiului Bucureşti pot candida şi pot fi alese persoanele
care au domiciliul în municipiul Bucureşti, indiferent de sector;
e) să nu aibă funcţia de judecător al Curţii Constituţionale, avocat
al poporului, magistrat, (judecător, procuror), membru activ al
armatei, poliţist şi alte categorii de funcţionari publici stabilite
prin lege organică, cărora le este interzisă potrivit art.40 alin.
(3) din Constituţia, republicată, asocierea în partide politice;
f) în cazul candidaţilor independenţi mai apare şi condiţia listei
susţinătorilor (1% din numărul total al alegătorilor înscrişi în
listele electorale permanente din circumscripţia respectivă, dar
nu mai puţin de 50 în cazul comunelor, 100 în cazul localităţilor
urbane de rangul II şi III şi de 1000 în cazul judeţelor,
municipiului Bucureşti, sectoarelor municipiului Bucureşti şi
localităţilor urbane de rangul I conform art. 44 alin.(1) din
Legea nr. 67/2004);
Procedura alegerii consiliilor locale este prevăzută de Legea nr.
67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
Pentru alegerea consiliilor locale, fiecare alegător are dreptul la
un singur vot, dreptul de vot exercitându-se numai în comuna, oraşul,
municipiul sau subdiviziunea administrativ-teritorială a municipiului în
care alegătorul îşi are domiciliul, sau într-o altă unitate administrativ-
teritorială dacă, şi-a stabilit reşedinţa în unitatea administrativ-teritorială
respectivă cu cel puţin 3 luni înainte de data alegerilor.
209
 Nu pot alege, conform art. 5 din Legea nr. 67/2004 următoarele
categorii de persoane:
a) debilii sau alienaţii mintal puşi sub interdicţie prin hotărâre
judecătorească definitivă şi irevocabilă;
b) persoanele lipsite de drepturile electorale, pe durata
stabilită prin hotărâre judecătorească definitivă.
Candidaturile pentru consilierii locali se propun de către partidele
politice, alianţele politice, alianţele electorale sau organizaţiile
cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care participă la alegeri,
sub semnătura conducerii organizaţiilor judeţene, şi se depun la birourile
electorale de circumscripţie cel mai târziu cu 30 de zile înainte de data
alegerilor (art.40 şi art. 41 alin. (1) din lege).
Declaraţia de acceptare a candidaturii cuprinde numele,
prenumele, domiciliul, partidul politic sau alianţa care l-a propus,
profesiunea, ocupaţia, şi apartenenţa politică a candidatului,
consimţământul expres al acestuia de a candida pentru funcţia
respectivă, precum şi precizarea că întruneşte condiţiile prevăzute de
lege (art. 41 alin. (5) din Legea 67/2004).
Se pot depune şi candidaturi independente, pe baza listei
susţinătorilor.
Pentru alegerea consiliilor locale, fiecare comună, oraş, municipiu
şi subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului, constituie o
circumscripţie electorală.
Numerotarea circumscripţiilor electorale din fiecare judeţ precum
şi a circumscripţiilor electorale de sector ale municipiului Bucureşti se
face de către prefect, prin ordin, emis în termen de 3 zile de la data
stabilirii alegerilor (art. 11 din lege), primarii având obligaţia să aducă la
cunoştinţa alegătorilor numărul circumscripţiei electorale, odată cu
aducerea la cunoştinţă a delimitării şi numerotării secţiilor de votare.
În cadrul localităţilor se organizează una sau mai multe secţii de
votare în raport cu numărul locuitorilor, astfel:
 în localităţile urbane, câte o secţie de votare la 1.000-2.000 de
locuitori;
 în comune, câte o secţie de votare la 500-2.000 de locuitori, de
regulă în fiecare sat;
 se pot organiza secţii de votare şi în satele sau în grupurile de
sate cu populaţie de până la 500 locuitori;

210
  militarii în termen votează numai la secţiile de votare din
localitatea de domiciliu, în limitele prevederilor regulamentelor
militare (art. 13 din lege).
Delimitarea şi numerotarea secţiilor de votare se fac de către
primari, prin dispoziţie, care se aduce la cunoştinţa alegătorilor în termen
de 20 de zile de la stabilirea datei alegerilor.
Toţi cetăţenii cu drept de vot care au domiciliul în localitatea
pentru care se întocmeşte lista, se înscriu de către primar în listele
electorale permanente1.
La cererea cetăţenilor cu drept de vot, care şi-au stabilit reşedinţa
în localitate, cu cel puţin 3 luni înainte de data alegerilor, primarul îi va
înscrie într-o listă electorală suplimentară, pe baza actului de identitate,
făcând comunicare în acest sens primarului de la localitatea de domiciliu
(art.19 din Legea nr. 67/2004).
După listele electorale permanente, primarul va întocmi, separat,
pentru fiecare secţie de votare copii ale acestor liste şi va asigura condiţii
pentru ca acestea să poată fi consultate de către alegători, atât la sediul
primăriei cât şi la sediul secţiilor de votare.
Un alegător poate fi înscris numai într-o singură listă electorală.
Legea consacră dreptul alegătorilor de a verifica înscrierile făcute
în listele electorale permanente, aceştia putând formula întâmpinare
împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite, sau oricăror erori din liste, care
se adresează în scris primarului care a întocmit lista respectivă. Primarul
este obligat să soluţioneze întâmpinarea, în termen de 3 zile de la
înregistrarea acesteia, prin dispoziţie.
Împotriva dispoziţiei se poate face contestaţie în termen de 24 de
ore de la comunicare. Contestaţia se soluţionează în cel mult 3 zile de la
înregistrare, de către judecătoria în a cărei rază teritorială se află secţia
de votare. Hotărârea judecătorească este definitivă şi irevocabilă şi se
comunică celor interesaţi precum şi primarului, în termen de 24 de ore de
la pronunţare.
Primarul, împreună cu serviciile de evidenţă informatizată a
persoanei, are obligaţia legală de a actualiza listele electorale
permanente. Orice modificare intervenită după înaintarea copiilor de pe
listele electorale permanente, la birourile electoral al secţiei de votare,
va fi comunicată acestora în termen de 24 ore, conform art. 16 alin. (8)
din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice
locale.
1
A se vedea art.15 şi art.16 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale
211
 În vederea organizării şi desfăşurării operaţiunilor electorale se
înfiinţează birouri electorale de circumscripţie şi birouri electorale ale
secţiilor de votare, modul de constituire, procedura de lucru,
competenţele acestora etc., fiind reglementate în secţiunea a 4-a a Legii
nr. 67/2004, art. 23 - 38.
Birourile electorale de circumscripţie ale comunelor se constituie
dintr-un număr de 7 membri, cele ale oraşelor şi municipiilor din 9
membri, iar ale municipiului Bucureşti din 15 membri.
Biroul electoral de circumscripţie comunală este format din
preşedinte, un locţiitor al acestuia, care de regulă trebuie să fie jurişti şi 5
reprezentanţi ai partidelor, alianţelor politice şi alianţelor electorale care
participă la alegeri în circumscripţia electorală respectivă. Birourile
electorale ale circumscripţiilor orăşeneşti, municipale şi ale subdiviziunilor
administrativ-teritoriale ale municipiilor sunt formate din preşedinte, un
locţiitor al acestuia şi 7 reprezentanţi ai partidelor, alianţelor politice şi
alianţelor electorale care participă la alegeri în circumscripţia respectivă.
Desemnarea preşedinţilor şi a locţiitorilor acestora se fac din
cadrul magistraţilor şi a celorlalţi jurişti existenţi în judeţ sau în
municipiul Bucureşti, se face în şedinţă publică, prin tragere la sorţi, în
termen de 5 zile de la stabilirea datei alegerilor, de către preşedintele
tribunalului.
Lista magistraţilor care vor participa la tragerea la sorţi se
întocmeşte de către preşedintele tribunalului, iar cea a juriştilor de către
prefect, împreună cu preşedintele tribunalului şi câte un reprezentant
din partea fiecărui partid politic parlamentar (art. 24 alin. 5 din Legea nr.
67/2004).
În cazul în care numărul magistraţilor şi a juriştilor este insuficient,
lista va fi completată de către prefect, la propunerea primarilor, cu alte
persoane care se bucură de prestigiu în faţa locuitorilor şi care nu fac
parte, potrivit declaraţiei date pe propria răspundere, din nici un partid
politic şi au cel puţin studii medii.
Completarea birourilor electorale de circumscripţie cu
reprezentanţii partidelor şi alianţelor politice precum şi a alianţelor
electorale, se face în termen de 24 ore de la rămânerea definitivă a
candidaturilor, de către preşedinţii acestora prin tragere la sorţi, în
prezenţa celor în cauză (art. 24 alin. 14).
În situaţiile în care partidele politice, alianţele politice şi alianţele
electorale nu desemnează reprezentanţi, preşedintele biroului electoral
de circumscripţie va proceda la completarea biroului, incluzând în acesta,

212
prin tragere la sorţi, persoane care nu fac parte din nici un partid politic,
dintr-o listă pusă la dispoziţie de către primar (art. 24 alin. 17).
Atribuţiile birourilor electorale de circumscripţie sunt prevăzute
de art. 25 din Legea nr. 67/2004 şi constau, în principal, în asigurarea
aplicării dispoziţiilor legale privitoare la alegeri sub toate aspectele, după
cum urmează:
a) urmăresc aplicarea dispoziţiilor legale privitoare la alegeri în
circumscripţia electorală;
b) verifică dacă listele electorale permanente au fost actualizate,
veghează la întocmirea copiilor de pe listele electorale
permanente şi la organizarea secţiilor de votare;
c) înregistrează listele de candidaţi şi candidaturile
independente şi constată rămânerea definitivă a acestora;
d) fac publicaţiile şi afişajele prevăzute de lege;
e) rezolvă întâmpinările referitoare la propria activitate şi
contestaţiile formulate cu privire la activitatea birourilor
electorale ale secţiilor de votare;
f) totalizează voturile exprimate, stabileşte rezultatul alegerilor
şi înmânează certificatul doveditor al alegerii consilierilor care
vor constitui consiliul, etc.
Birourile electorale ale secţiilor de votare sunt constituite dintr-un
preşedinte, un locţiitor al acestuia şi 3-5 membri în cazul secţiilor de
votare din comune şi oraşe, respectiv 7-9 membri în cazul secţiilor de
votare din municipii şi din sectoarele municipiului Bucureşti (art. 28 din
lege).
Preşedintele şi locţiitorul său, trebuie să fie, de regulă, jurişti care
nu fac parte din nici un partid politic. Aceştia sunt desemnaţi de
preşedintele tribunalului, prin tragere la sorţi, dintre cei înscrişi pe o listă
întocmită de prefect, la propunerea primarilor.
În cazul în care numărul juriştilor este insuficient, lista va fi
completată cu alte persoane care trebuie să îndeplinească aceleaşi
condiţii ca şi în cazul birourilor electorale de circumscripţie, lista fiind
întocmită de către primari.
Desemnarea preşedinţilor şi locţiitorilor acestora se face cel mai
târziu cu 10 zile înainte de data alegerilor.
Birourile electorale ale secţiilor de votare au conform art. 29 din
lege următoarele atribuţii:
a) primesc, de la primari, copiile listelor electorale permanente şi
listele electorale suplimentare şi asigură condiţiile necesare

213
 verificării acestora de către alegători; de asemenea, primesc de
la birourile electorale de circumscripţie buletinele de vot,
ştampila de control şi ştampilele cu menţiunea VOTAT;
b) conduc operaţiunile de votare şi iau toate măsurile de
ordine în localul secţiei de votare şi în jurul acestuia;
c) numără voturile şi consemnează rezultatul votării pentru
circumscripţia electorală pentru care s-a votat în secţia de
votare respectivă;
d) rezolvă întâmpinările referitoare la propria activitate;
e) înaintează biroului electoral de circumscripţie procesele-
verbale privind rezultatul votării, împreună cu contestaţiile
depuse precum şi buletinele de vot nule şi cele contestate;
f) predau, cu proces-verbal, biroului electoral de circumscripţie
buletinele de vot întrebuinţate şi necontestate, precum şi pe
cele anulate, ştampilele şi celelalte materiale necesare votării.
Propunerile de candidaţi pentru funcţia de consilier se fac pe
circumscripţii electorale şi se depun la birourile electorale de
circumscripţie cel mai târziu cu 30 de zile înainte de data alegerilor (art.
40). Propunerile făcute de partidele politice, alianţele politice şi alianţele
electorale sau organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor
naţionale se transmit sub semnătura conducerii organizaţiilor judeţene
ale acestora, iar în cazul candidaţilor independenţi pe baza listei
susţinătorilor.
Listele de candidaţi trebuie să fie însoţite de declaraţiile de
acceptare a candidaturii, scrise, semnate şi datate de către candidaţi.
O persoană nu poate accepta candidatura decât pentru o singură
circumscripţie electorală, cu excepţia cazului în care candidatura se
depune atât pentru un consiliu local, cât şi pentru consiliul judeţean.
Partidele politice, alianţele politice şi alianţele electorale pot propune
numai câte o singură listă de candidaţi în fiecare circumscripţie
electorală, pentru consiliul local, consiliul judeţean şi câte un candidat
pentru funcţia de primar.
Candidaţii pot renunţa la candidatură până la data tipăririi
buletinelor de vot, depunând la biroul electoral de circumscripţie o
declaraţie de renunţare scrisă, semnată şi datată de cel în cauză.
Acceptarea de către birourile electorale de circumscripţie a unei
candidaturi poate fi contestată de către cetăţeni, partide politice, alianţe
politice şi alianţe electorale, în termen de cel mult 48 de ore de la
afişarea candidaturii.
214
 Tot astfel, respingerea de către birourile electorale de
circumscripţie a unei candidaturi poate fi contestată de către candidat,
ori de către partidul, alianţa politică sau electorală care a propus
candidatura, în termen de 48 de la respingere.
Contestaţiile privind admiterea sau respingerea candidaturilor se
soluţionează în termen de 48 de ore de la înregistrare, de către
judecătoria, respectiv tribunalul, în a cărei rază teritorială se află
circumscripţia electorală.
Hotărârea nu se comunică.
Împotriva hotărârii date în contestaţie se poate face recurs în
termen de 24 de ore de la pronunţare, la instanţa ierarhic superioară.
Recursul se soluţionează în termen de 24 de ore de la înregistrare.
Hotărârea pronunţată în recurs este definitivă şi irevocabilă.
Contestaţia şi, dacă este cazul, cererea de recurs se depun la instanţa
competentă să le soluţioneze, sub sancţiune nulităţii, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 48 alin. (4) din Legea nr. 67/2004.
După expirarea termenului de depunere a candidaturilor, la care
se adaugă, dacă este cazul, termenele de atac şi de soluţionare a căilor
de atac, birourile electorale de circumscripţie încheie proces-verbal de
rămânere definitivă a candidaturilor, care se afişează la sediul lor,
precum şi la sediul secţiilor de votare.
Candidaturile definitive pot fi făcute publice prin orice mijloace de
informare în masă.
Buletinul de vot pentru alegerea consiliului local este distinct de
cel pentru alegerea primarului şi consiliului judeţean, modelul acestuia
fiind aprobat prin hotărâre a Guvernului (art. 50) şi va cuprinde listele de
candidaţi înscrise în ordinea tragerii la sorţi efectuată de biroul electoral
de circumscripţie.
Imprimarea buletinelor de vot se asigură de către birourile
electorale de circumscripţie, prin grija prefecţilor.
Buletinul de vot este format din mai multe file, pe paginile
interioare ale buletinului de vot se imprimă patrulatere în număr suficient
pentru a cuprinde toate listele de candidaturi, astfel ca ultima pagină să
rămână albă pentru aplicarea ştampilei de control a secţiei de votare.
Buletinele de vot se capsează.
Patrulaterele se vor imprima paralel între ele, câte două coloane
pe aceeaşi pagină. Patrulaterele se numerotează, începând cu primul
patrulaterul al coloanei din stânga a primei pagini interioare, care
primeşte numărul de ordine 1, şi continuă cu primul patrulater al coloanei

215
din dreapta, care primeşte numărul de ordine 2, numerotarea
continuând până la ultimul patrulater (art. 51 alin. 2).
Buletinele de vot se distribuie în circumscripţiile electorale de
către prefecţi şi se preiau de primari, împreună cu preşedinţii birourilor
electorale de circumscripţie, pe bază de proces-verbal, cel mai târziu
până în preziua alegerilor. La sediul primăriei şi al biroului electoral de
circumscripţie, precum şi la sediile secţiilor de votare se afişează, în
termen de 3 zile de la expirarea termenului de imprimare, câte un buletin
de vot, din fiecare categorie, după ce a fost vizat şi anulat de
preşedintele biroului electoral de circumscripţie.
Campania electorală începe, potrivit dispoziţiilor art. 57 din Legea
nr. 67/2004, cu 30 de zile înainte de data desfăşurării alegerilor şi se
încheie în ziua de sâmbătă care precede data alegerilor, la ora 7,00.
În campania electorală candidaţii, partidele politice, alianţele
politice şi alianţele electorale, precum şi cetăţenii au dreptul să-şi
exprime opiniile în mod liber şi fără nici o discriminare, prin mitinguri,
adunări, utilizarea televiziunii, radioului, presei şi a celorlalte mijloace de
informare în masă.
Primarii au obligaţia, potrivit dispoziţiilor art. 72 din Legea nr.
67/2004 să stabilească, până la începerea campaniei electorale, locuri
speciale pentru afişaj electoral, ţinând cont de numărul partidelor
politice, alianţelor politice şi alianţelor electorale care declară că depun
liste de candidaţi, luând în calcul şi candidaţii independenţi.
Potrivit legii, este interzisă utilizarea locurilor speciale de afişaj
electoral astfel încât să împiedice folosirea acestora de către un alt
partid, alianţă sau candidat independent.
Pentru buna desfăşurare a alegerilor, art. 74 din lege prevede că
fiecare secţie de votare trebuie să posede un număr suficient de cabine,
urne şi ştampile de votare, care se asigură de către primari. Cabinele şi
urnele trebuie aşezate în aceeaşi încăpere în care îşi desfăşoară
activitatea preşedintele biroului electoral al secţiei de votare şi membrii
acestuia.
Votarea are loc într-o singură zi, desfăşurându-se între orele 7,00 -
21,00, conform art. 77 din Legea nr. 67/2004.
Alegătorii votează numai la secţia de votare la care este arondată
strada sau localitatea, potrivit delimitărilor făcute şi unde sunt înscrişi în
copia de pe listele electorale permanente sau în lista suplimentară
întocmită de primar (art. 78 alin. 1).
Alegătorii votează separat, în cabine închise, aplicând ştampila cu
menţiunea „votat” în patrulaterul care cuprinde lista de candidaţi sau
216
numele candidatului pe care îl votează. După ce au votat, alegătorii
îndoiesc buletinele de vot astfel încât pagina albă care poartă ştampila
de control să rămână în afară şi le introduc în urnă, având grijă să nu se
deschidă. Apoi, vor restitui ştampila cu menţiunea votat biroului
electoral al secţiei de votare, primind actul de identitate, cu menţiunea
votat şi data scrutinului, înscrise de birourile electorale ale secţiilor de
votare. În cazul alegătorilor care votează pe baza cărţii de identitate, pe
versoul acesteia se aplică un timbru autocolant ce menţiunea „votat” şi
data scrutinului (art. 78).
La ora 21,00 preşedintele biroului electoral al secţiei de votare
declară votarea închisă.
După încheierea votării, urmează să se stabilească şi să se
constate rezultatul alegerilor. În urma primirii proceselor-verbale cu
rezultatul numărării voturilor de la toate birourile electorale ale secţiilor
de votare şi după soluţionarea contestaţiilor şi întâmpinărilor primite,
biroul electoral de circumscripţie procedează la totalizarea voturilor
exprimate şi la atribuirea de mandate.
Repartizarea mandatelor de consilier, se face de către biroul
electoral de circumscripţie, în două etape, conform dispoziţiilor art. 92
alin. (3) din Legea nr. 67/2004.
Potrivit art. 91 din Legea nr. 67/2004, alegerile pentru consilieri şi
pentru primari sunt valabile, indiferent de numărul alegătorilor care au
participat la vot.
În capitolul V al Legii nr. 67/2004 (art. 99 - 112) intitulat
„Contravenţii şi infracţiuni” se consacră importante garanţii juridice care
vizează respectarea întocmai a dispoziţiilor legii alegerilor locale, de
către cei implicaţi în organizarea şi desfăşurarea alegerilor.

2. Validarea alegerii consilierilor

Toată legislaţia de după 1990 care reglementa această materie a
consacrat şi ulterior a menţinut, principiul potrivit căruia validarea
mandatelor de consilier a fost dată în competenţa consiliului local, reunit
în şedinţa de constituire.1
Propunerea de validare ori de invalidare a unui mandat de
consilier se formula de către o comisie formată din consilieri, respectiv

1
A se vedea art.17 din Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991, republicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 76 din 13 aprilie 1996, art. 32 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001 publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001
217
comisia de validare şi se aproba cu votul majorităţii consilierilor prezenţi
la şedinţă. Persoana al cărui mandat era supus validării sau invalidării nu
participa la vot.
Totodată, trebuie precizat faptul că motivele pentru care consiliul
local putea hotărî invalidarea unui mandat de consilier erau limitativ şi
precis determinate de lege, de natură a elimina orice posibil abuz din
partea consilierilor locali reuniţi în şedinţa de constituire.
În sfârşit, pentru a garanta legalitatea întregii activităţi de validare
a mandatelor legiuitorul nostru a prevăzut posibilitatea de a fi atacată la
instanţa de contencios administrativ hotărârea de validare/invalidare, în
termen de 5 zile de la adoptare ori de la comunicare, după caz.
Pe de altă parte, validarea alegerii primarilor a fost dată în
competenţa instanţelor judecătoreşti.
Pentru prima dată după 1990, prin Legea nr. 286 din 6 iulie 2006
pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr.
215/20011, materia validării mandatelor de consilier local a suferit o
reformă esenţială.
În concret, este vorba despre faptul că legiuitorul a stabilit
competenţa instanţelor judecătoreşti de a valida alegerea consilierilor
locali. Raţiunea legiuitorului în realizarea acestei modificări de substanţă
rezultă din Expunerea de motive a legii. Pe de o parte, se apreciază că
într-un stat de drept autoritatea judecătorească este firesc să cenzureze
legalitatea procesului electoral, iar, pe de altă parte, se armonizează în
acest fel procedura de validare a consilierilor locali cu cea de validare a
primarilor.
Astfel, conform art. 30 alin.1 din Legea administraţiei publice
locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare:
„Validarea alegerii consilierilor se face de către judecătoria în raza căruia
se află unitatea administrativ-teritorială, de către un judecător desemnat
de preşedintele instanţei. Cererea de validare a consilierilor locali se
depune în termen de 3 zile de la data constatării rezultatelor alegerilor,
în condiţiile legii.”
Din analiza textului citat putem desprinde cu certitudine două
concluzii şi anume:
a) validarea mandatelor de consilieri locali este dată în
competenţa instanţelor judecătoreşti de drept comun;
b) cererea de validare a consilierilor locali se depune în termen de
3 zile de la data constatării rezultatelor alegerilor.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 123 din 20.02.2007
218
 În mod firesc se naşte întrebarea cine are dreptul sau obligaţia de
a formula cererea de validare, chestiune pe care legiuitorul nu a
reglementat-o în mod expres.
Mai mult, considerăm că legiuitorul avea obligaţia să modifice în
mod explicit dispoziţiile art. 95 alin.5 din Legea nr. 67/2004 pentru
alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, teza I-a, conform
cărora „Un exemplar al procesului-verbal pentru consiliul local (privind
toate operaţiunile electorale, s.n.)... se înaintează consiliului local,
respectiv consiliului judeţean sau, după caz, Consiliului General al
Municipiului Bucureşti, în vederea validării mandatelor, potrivit
prevederilor Legii nr. 215/2001, republicată.
Faţă de acest context ambiguu, considerăm că obligaţia de a
înainta dosarul instanţei competente pentru validarea mandatelor de
consilieri locali revine birourilor electorale de circumscripţie,
reprezentate de către preşedinţii acestora.
La această concluzie ne conduc şi dispoziţiile art. 95 alin.5 teza a
II-a din Legea nr. 67/2004 potrivit cărora: „Pentru primar, dosarul format
potrivit prezentului alineat se înaintează ... la judecătoria în a cărei rază
teritorială se află circumscripţia electorală pentru care au avut loc
alegeri...”
Procedura de soluţionare a cererii de validare este stabilită de art.
30 alin.2 şi 3 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, astfel:
 cererea se judecă în şedinţă publică;
 cererea se judecă fără citarea părţilor;
 cererea se judecă „de urgenţă şi cu precădere, în termen de 10
zile de la data depunerii” şi se soluţionează prin hotărâre
executorie.
Conform alin. 4 al aceluiaşi articol „Hotărârea prevăzută la alin.3
este supusă căilor de atac prevăzute în cadrul procedurii contencioase,
instanţa pronunţându-se în termen de 10 zile de la data introducerii
cererii de apel sau de recurs, după caz.
La fel ca şi reglementările anterioare, legiuitorul stabileşte în mod
riguros situaţiile în care instanţa de judecată poate dispune invalidarea
mandatului de consilier local. Astfel, potrivit alin. 5 al art. 30 din Legea nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, cu modificările
şi completările ulterioare, instanţa de judecată poate dispune invalidarea
mandatului de consilier local numai în două ipoteze şi anume:
a) dacă se constată că au fost încălcate condiţiile de eligibilitate;

219
 b) dacă se constată că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală,
constatată în condiţiile legii.
Cu alte cuvinte, legiuitorul a stabilit cu claritate competenţa
instanţei de judecată, instituind controlul judecătoresc asupra procesului
electoral dar, fără a permite judecătorului să se substituie electoratului.
Mai concret, instanţa de judecată are numai competenţa de a
verifica dacă au fost respectate sau nu dispoziţiile Legii nr. 67/2004
pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale sub un dublu
aspect şi anume:
a) dacă consilierii aleşi îndeplineau condiţiile de eligibilitate în
momentul înregistrării candidaturilor;
b) dacă alegerea s-a produs prin fraudă electorală constatată în
condiţiile art. 30 alin. 5 din legea menţionată.
Numai dacă instanţa de judecată va constata încălcarea condiţiilor
de eligibilitate ori, dacă va constata că alegerea s-a făcut prin fraudă
electorală declarată ca atare în condiţiile Legii nr. 67/2004 va dispune
invalidarea mandatului de consilier local.
Dimpotrivă, în toate celelalte ipoteze va hotărî validarea
mandatelor.
În sfârşit, legea prevede în alin. 6 al aceluiaşi articol faptul că
aceeaşi procedură este aplicabilă şi pentru validarea mandatelor
candidaţilor declaraţi supleanţi.
În plus, se instituie regula conform căreia pot fi validaţi numai
candidaţii declaraţi supleanţi care, la data validării, fac dovada faptului că
sunt înscrişi în partidul politic, alianţa politică sau alianţa electorală pe a
cărui listă au candidat în alegeri.

3. Constituirea consiliilor locale

Potrivit dispoziţiilor art. 31 alin.1 din Legea administraţiei publice
locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată,
constituirea consiliilor locale se face în termen de 25 de zile de la data
desfăşurării alegerilor.
Convocarea consilierilor locali aleşi şi validaţi în funcţie se face de
către prefect, în maximum 5 zile de la pronunţarea hotărârii
judecătoreşti de validare a mandatelor.
La şedinţa de constituire participă prefectul sau reprezentantul
acestuia, precum şi primarul sau, după caz, candidatul declarat câştigător
la alegerile pentru funcţia de primar.
220
 Şedinţa de constituire se desfăşoară în mod legal dacă participă
cel puţin majoritatea consilierilor locali aleşi şi validaţi. În cazul în care nu
se poate asigura această majoritate, şedinţa se va organiza, în aceleaşi
condiţii, peste 3 zile, la convocarea prefectului. În cazul în care nici la a
doua convocare şedinţa de constituire nu întruneşte cvorumul legal,
prefectul va proceda la o nouă convocare, peste alte 3 zile, în aceleaşi
condiţii.
În situaţia în care consiliul local nu se poate reuni nici la a treia
convocare pentru neîntrunirea cvorumului legal, din cauza absenţei
nemotivate a consilierilor locali, „instanţa va declara vacante, prin
hotărâre, locurile consilierilor locali aleşi care au lipsit nemotivat la
oricare dintre cele 3 convocări”, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 31
alin.3 teza I-a din legea organică a administraţiei publice locale.
Sesizarea instanţei se face de către prefect în maximum 3 zile de
la data şedinţei, pe baza procesului-verbal al şedinţei.
Hotărârea instanţei se pronunţă în maximum 3 zile de la primirea
sesizării din partea prefectului şi poate fi atacată cu recurs la instanţa
competentă.1
Trebuie observat faptul că, în mod lacunar, credem noi, legiuitorul
utilizează termenul generic de „instanţă”, fără a preciza în concret
instanţa competentă. Cu alte cuvinte, se pune întrebarea dacă este
vorba despre instanţa de drept comun sau de instanţa specializată de
contencios administrativ ?
În opinia noastră, competenţa de soluţionare a acestor cauze
revine instanţelor judecătoreşti de drept comun, sub aspect procedural
existând o singură cale de atac, recursul.
Conform art. 31 alin.3 teza a IV-a din lege, în cazul în care locurile
declarate vacante, în condiţiile descrise mai sus, nu pot fi ocupate cu
supleanţii înscrişi pe listele de candidaţi respective, potrivit legii, se vor
organiza alegeri parţiale pentru completare, în termen de 90 de zile.
Menţionăm că absenţa consilierilor locali la şedinţa (şedinţele) de
constituire este considerată motivată dacă se face dovada că a
intervenit, după caz:
a) din cauza bolii;
b) datorită unor evenimente de forţă majoră care au făcut
imposibilă prezenţa la şedinţă.
Lucrările şedinţei de constituire sunt conduse de către cel mai în
vârstă consilier local, ajutat de cei mai tineri doi consilieri locali, cu
1
Vezi art.31 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare
221
asistenţa de specialitate a secretarului unităţii administrativ-teritoriale,
astfel cum prevăd dispoziţiile art. 31 alin.4 din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001.
Deşi legea nu prevede în mod expres o anumită ordine de zi a
şedinţei de constituire, din coroborarea dispoziţiilor art.34, art.36 şi
art.37 considerăm că prezidiul format din cel mai vârstnic consilier,
asistat de cei mai tineri doi consilieri trebuie să îndeplinească
următoarele obiective legale:
a) Depunerea jurământului de către consilierii locali ale căror
mandate au fost validate;
b) Adoptarea unei hotărâri prin care se declară legal constituit
consiliul local;
c) Alegerea preşedintelui de şedinţă.
Astfel, în primul rând, conform art. 32 din Legea nr. 215/2001,
republicată, consilierii locali ale căror mandate au fost validate depun în
faţa consiliului local, în limba română, următorul jurământ:
„Jur să respect Constituţia şi legile ţării şi să fac, cu bună-credinţă,
tot ceea ce stă în puterile şi priceperea mea pentru binele locuitorilor
comunei (oraşului, municipiului, judeţului etc.) ... . Aşa să-mi ajute
Dumnezeu.”
Potrivit legii, jurământul poate fi depus şi fără formula religioasă.
Consilierii locali care refuză să depună jurământul sunt
demisionaţi de drept, conform art. 32 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 –
legea administraţiei publice locale, republicată şi art.7 alin.2 din Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali. 1
Apoi, conform art. 34 alin.2 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001: „Consiliul local se declară legal constituit dacă majoritatea
consilierilor validaţi au depus jurământul.” Constituirea consiliului local
se constată prin hotărâre, adoptată cu votul majorităţii consilierilor locali
validaţi.
În opinia noastră, era suficientă constatarea constituirii legale a
consiliului local prin procesul-verbal al şedinţei.
Facem această afirmaţie având în vedere ipotetica dar, posibila
ipoteză, în care nu s-ar realiza majoritatea necesară prevăzută de lege
pentru adoptarea hotărârii. Care ar fi consecinţa legală a neadoptării
acestei hotărâri?
În sfârşit, consiliul local legal constituit va alege, dintre membrii
săi, prin hotărâre adoptată cu votul deschis al majorităţii consilierilor
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
222
locali în funcţie, un preşedinte de şedinţă, pe o perioadă de cel mult 3
luni.1
Preşedintele de şedinţă exercită, potrivit legii 2, următoarele
atribuţii principale:
a) conduce şedinţele consiliului local;
b) supune votului consilierilor proiectele de hotărâri, asigură
numărarea voturilor şi anunţă rezultatul votării, cu precizarea
voturilor pentru, a voturilor contra şi a abţinerilor;
c) semnează hotărârile adoptate de consiliul local, chiar dacă a
votat împotriva adoptării acestora, precum şi procesul-verbal
încheiat în şedinţa consiliului local;
d) asigură menţinerea ordinii şi respectarea regulamentului de
desfăşurare a şedinţelor;
e) supune votului consilierilor orice problemă care intră în
competenţa de soluţionare a consiliului;
f) aplică, dacă este cazul, sancţiunile prevăzute de Statutul
aleşilor locali sau propune consiliului aplicarea unor asemenea
sancţiuni;
g) îndeplineşte şi alte atribuţii reieşite din lege, din regulamentul-
cadru sau din regulamentul de organizare şi funcţionare a
consiliului local.
După constituirea legală a consiliului local şi alegerea
preşedintelui de şedinţă se va proceda la soluţionarea unor probleme de
natură organizatorică, prevăzute în mod expres de legea organică a
administraţiei publice locale şi în Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002
pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a
consiliilor locale.
În opinia noastră, preşedintele de şedinţă va trebui să aducă la
cunoştinţa consiliului local obligaţiile legale care se cer a fi îndeplinite în
prima şedinţă, după cum urmează:
1) Depunerea jurământului de către primar, evident, în cazul în
care procedura de validare a mandatului acestuia a fost finalizată, astfel
cum prevăd dispoziţiile art. 31 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002, cu
modificările şi completările ulterioare;
1
A se vedea art.35 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată
2
A se vedea art.10 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea
Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor localel, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.90 din 2 februarie 2002, aprobată prin Legea
nr. 673/2002 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 953 din 24
decembrie 2002
223
 2) Alegerea viceprimarului sau a viceprimarilor, conform art.61 din
Legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, coroborat cu art. 11 – art.14 din Ordonanţa Guvernului nr.
35/2002;
3) Organizarea comisiilor de specialitate ale consiliului local pe
principalele domenii de activitate, obligaţie prevăzută de art. 54 alin.1 din
Legea administraţiei publice locale, republicată şi Secţiunea a 3-a art.15 –
art. 30 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea
Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale.
Considerăm că legiuitorul trebuia să prevadă în mod explicit şi
unitar ordinea de zi pentru şedinţele de constituire ale consiliilor locale,
evitând emiterea unor acte normative în aplicarea legii.
Mai mult chiar, aprecierea noastră are în vedere importanţa
deosebită a şedinţelor de constituire pentru fiecare consiliu local în
parte, importanţă care trebuie percepută sub trei aspecte, după cum
urmează:
a) mandatul consiliului local începe să curgă de la data constituirii
sale legale, conform art. 39 alin.2 din legea organică;
b) reuniunea are un caracter festiv, marcat prin depunerea
jurământului de către consilierii locali şi, după caz, de primar;
c) caracterul atipic al şedinţei faţă de toate celelalte şedinţe
ordinare ori extraordinare care, se vor desfăşura pe perioada mandatului
de 4 ani.
Astfel, relevăm că şedinţa de constituire a consiliilor locale se
deosebeşte de celelalte şedinţe prin următoarele note de particularitate:
 convocarea consilierilor locali se face de către prefect, în
termen de cel mult 25 de zile de la data alegerilor;
 şedinţa are două părţi, prima parte fiind condusă de către cel
mai vârstnic consilier, asistat de cei mai tineri doi consilieri;
cea de-a doua parte este condusă de un preşedinte de şedinţă
ales de către consiliul local legal constituit care, adoptă prima
sa hotărâre din mandatul de 4 ani;
 ordinea de zi a şedinţei de constituire este stabilită de
legiuitor şi va fi propusă de către prefect. În opinia noastră,
ordinea de zi nu va trebui supusă spre aprobarea consiliului
local ci doar adusă la cunoştinţa acestuia, aşa cum am arătat,
fiind apanajul legiuitorului.
 solemnitatea deosebită a şedinţei, determinată de jurământul
depus de către consilieri şi, după caz, de către primar.

224
 4. Statutul consilierului local

Mandatul consilierilor locali este de 4 ani şi se exercită de la data

constituirii legale a consiliului local din care face parte, până la data
declarării ca legal constituit a noului consiliu ales.
Mandatul consilierilor locali încetează de drept înainte de termen,
astfel cum prevăd dispoziţiile art. 9 alin. (2) din Legea nr. 393/2004
privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, în
următoarele situaţii:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului în altă unitate administrativ-
teritorială, inclusiv ca urmare a reorganizării acesteia;
d) lipsa nemotivată de la 3 şedinţe ordinare consecutive ale
consiliului;
e) imposibilitatea de a-şi exercita mandatul pe o perioadă mai
mare de 6 luni consecutive, cu excepţia cazurilor prevăzute de
lege;
f) condamnarea prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă,
la o pedeapsă privativă de libertate;
g) punerea sub interdicţie judecătorească;
h) pierderea drepturilor electorale;
i) deces.
În toate aceste situaţii încetarea de drept a mandatului de
consilier se constată prin hotărâre a consiliului local, la propunerea
primarului sau a oricărui consilier.
În situaţiile prevăzute la lit. c), d) şi e) hotărârea consiliului local
poate fi atacată de consilier la instanţa de contencios administrativ, în
termen de 10 zile de la comunicare, instanţa fiind obligată să se pronunţe
în termen de 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai
efectuează, hotărârea primei instanţe fiind definitivă şi irevocabilă.
În ceea ce priveşte starea de incompatibilitate, precizăm că art.
88 din Cartea I, Titlul IV, Secţiunea a IV-a din Legea nr. 161/2003 privind
unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor
publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi
sancţionarea corupţiei, stabileşte în alin. (1) că funcţiile de consilier local
sau consilier judeţean este incompatibilă cu:
a) funcţia de primar sau viceprimar;
b) funcţia de prefect sau subprefect;

225
 c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract
individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local
respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al
prefecturii din judeţul respectiv;
d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general,
director, manager, asociat, administrator, membru în consiliul
de administraţie sau cenzor în regiile autonome şi societăţile
comerciale de interes local înfiinţate sau aflate sub autoritatea
consiliului local ori a consiliului judeţean respectiv sau la regiile
autonome şi societăţile comerciale de interes naţional care îşi
au sediul sau care deţin filiale în unitatea administrativ-
teritorială respectivă;
e) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale
ale acţionarilor sau asociaţilor la o societate comercială de
interes local ori la o societate comercială de interes naţional
care îşi are sediul sau care deţine filiale în unitatea
administrativ-teritorială respectivă;
f) funcţia de reprezentant al statului la o societate comercială
care îşi are sediul ori care deţine filiale în unitatea
administrativ-teritorială respectivă;
g) calitatea de deputat sau senator;
h) funcţia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat şi
funcţiile asimilate acestora.
În al doilea rând, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol o persoană nu
poate exercita în acelaşi timp un mandat de consilier local şi un mandat
de consilier judeţean.
În al treilea rând, potrivit art. 89 din Legea nr. 161/2003 calitatea
de ales local este incompatibilă şi cu calitatea de acţionar semnificativ la
o societate comercială înfiinţată de consiliul local, respectiv de consiliul
judeţean.
Prin acţionar semnificativ se înţelege persoana care exercită
drepturi aferente unor acţiuni care, cumulate reprezintă cel puţin 10% din
capitalul social sau îi conferă cel puţin 10% din totalul drepturilor de vot în
adunarea generală.
În al patrulea rând, conform art. 90 din Legea nr. 161/2003
consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de preşedinte,
vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator,
membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de
conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile
comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital
226
al unei unităţi administrativ-teritoriale, nu pot încheia contracte
comerciale de prestări servicii, de executare de lucrări, de furnizare de
produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice
locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes
local aflate în subordonarea ori sub autoritatea consiliului local sau
judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile
locale sau consiliile judeţene respective. Aceste prevederi sunt aplicabile
şi în cazul soţului sau rudelor de gradul I ale alesului local.
Starea de incompatibilitate intervine numai după validarea
mandatului, iar în cazul reglementat de art. 88 alin. (2) după validarea
celui de al doilea mandat.
În cazul reglementat de art. 89, incompatibilitatea cu calitatea de
ales local intervine la data la care alesul local, soţul sau ruda de gradul I a
acestuia devin acţionari.
Potrivit art. 91 din Legea nr. 161/2003 alesul local aflat într-una din
situaţiile menţionate are la dispoziţie varianta de a renunţa la funcţia
deţinută înainte de a fi numit sau ales în funcţie care atrage starea de
incompatibilitate, în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în funcţie
a legii.
Conform art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003, în situaţia în care
alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunţă la una dintre
cele două funcţii incompatibile în termenul prevăzut de lege, prefectul va
emite un ordin prin care constată încetare de drept a mandatului de ales
local la data împlinirii termenului de 15 zile, la propunerea secretarului
unităţii administrativ-teritoriale. Totodată, legea prevede că orice
persoană poate sesiza secretarul unităţii administrativ-teritoriale.
Ordinul emis de prefect prin care se constată încetarea de drept a
mandatului de consilier, poate fi atacat la instanţa de contencios
administrativ competentă.
Încălcarea dispoziţiilor art. 190 atrage de asemenea încetarea de
drept a mandatului de ales local la data încheierii contractelor, conform
art. 92 din Legea nr. 161/2003.
Consilierii locali şi consilierii judeţeni care aveau încheiate
contracte comerciale cu încălcarea dispoziţiilor art. 90 din Legea
nr.161/2003 erau obligaţi ca, în termen de 60 de zile de la intrarea în
vigoare a legii, să renunţe la contractele încheiate. Orice persoană poate
sesiza secretarul unităţii administrativ-teritoriale.
Constatarea încetării mandatului de consilier local sau consilier
judeţean se face prin ordin emis de prefect, la propunerea secretarului
unităţii administrativ-teritoriale.
227
 Ordinul prefectului poate fi atacat la instanţa de contencios
administrativ competentă.
Capitolul VI al Titlului IV din Legea nr. 161/2003 intitulat „Dispoziţii
comune” instituie obligativitatea depunerii unei „declaraţii de interese”
de către demnitarii publici, funcţionarii publici, magistraţi etc.
Astfel, conform art. 111 din lege „Persoanele care exercită
demnităţile publice şi funcţiile publice prevăzute în prezentul titlu vor
depune o declaraţie de interese, pe proprie răspundere, cu privire la
funcţiile şi activităţile pe care le desfăşoară, cu excepţia celor legate de
mandatul sau funcţia publică pe care o exercită”.
Pe de altă parte, Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004,
cu modificările şi completările ulterioare, reglementează pe larg materia
referitoare la conflictul de interese al aleşilor locali, afectându-i capitolul
VIII, art.74 la art.84.
Conform art.75 din Legea nr. 393/2004 se consideră că: „Aleşii
locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au
posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac
parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau
pentru:
a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;
b) orice persoană fizică sau juridică cu care are o relaţie de
angajament, indiferent de natura acestuia;
c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic,
funcţie de administrator sau de la care obţin venituri;
d) o altă autoritate din care face parte;
e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din
care fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat orice fel
de cheltuieli ale acestora;
f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte.
Declaraţia privind interesele personale trebuie depusă de către
consilierii locali în termen de 15 zile de la data declarării consiliului ca fiind
legal constituit, astfel cum prevăd dispoziţiile art.79 alin.1 lit.a din Legea
privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004.
Anual, dar nu mai târziu de 1 februarie, aleşii locali au obligaţia de
a-şi reactualiza declaraţia privind interesele personale. 1
Declaraţia de interese se depune în dublu exemplar, din care: un
exemplar se păstrează de către secretarul unităţii administrativ-

1
A se vedea art.80 alin.1 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004, cu
modificările şi completările ulterioare
228
teritoriale, iar exemplarul al doilea se transmite subprefectului cu
însărcinări în acest domeniu.
Menţionăm că în art. 82 al Legii s-au stabilit şi sancţiunile
aplicabile consilierilor locali, după cum urmează:
a) nerespectarea termenului pentru depunerea declaraţiei privind
interesele personale are drept consecinţă suspendarea de drept a
mandatului de consilier local. Suspendarea durează până la depunerea
declaraţiei;
b) încetarea de drept a mandatului, în cazul în care consilierul
local refuză să depună declaraţia privind interesele personale.
Conform art. 82 alin. 3 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr.
393/2004 suspendarea sau încetarea de drept a mandatului se constată
prin hotărâre a consiliului local.
Suspendarea de drept a mandatului de consilier local mai
intervine şi în cazul în care acesta a fost cercetat preventiv, măsură
prevăzută de art. 59 alin.1 teza I-a din Legea administraţiei publice locale,
cu modificările şi completările ulterioare.
Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către
instanţa de judecată prefectului care, prin ordin, constată suspendarea
mandatului.
Ordinul de suspendare se comunică de îndată consilierului local.
Suspendarea durează până la încetarea situaţiei care a generat-o.
Conform art. 56 alin. 3 din Legea nr. 215/2001: „În cazul în care
consilierul local al cărui mandat a fost suspendat a fost găsit nevinovat
acesta are dreptul la despăgubiri, în condiţiile legii.”

5. Organizarea şi funcţionarea

5.1. Organizare
Potrivit art. 121 alin.2 din Constituţia României, republicată,
consiliile locale funcţionează în condiţiile legii, ca autorităţi
administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi
oraşe, iar art. 23 din Legea organică a administraţiei publice stabileşte
natura consiliilor locale, ca fiind autorităţi deliberative.
Consiliile locale sunt autorităţi colegiale, formate din consilieri
aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
Mandatul consiliului local este de 4 ani şi poate fi prelungit prin
lege organică, pe timp de război sau de catastrofă, mandat care se

229
exercită de la data constituirii până la data declarării ca legal constituit a
consiliului nou ales.
Menţionăm că principiile de organizare şi funcţionare ale
consiliilor locale sunt stabilite în Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, în Ordonanţa
Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de
organizare şi funcţionare a consiliilor locale şi în propriile regulamente.
Aşa cum am mai arătat, după constituirea legală, consiliul local
reunit în prima şedinţă, îşi alege viceprimarul (viceprimarii) şi îşi
organizează comisiile de specialitate.
Comunele, oraşele şi municipiile au câte un viceprimar, municipiile
reşedinţă de judeţ şi municipiul Bucureşti un număr de 2 viceprimari, care
se aleg cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie.
Menţionăm că modificările şi completările aduse Legii organice a
administraţiei publice locale nr. 215/2001 prin Legea nr. 286/2006 au indus
o serie de confuzii şi incertitudini cu privire la statutul viceprimarului.
Deşi, este evidentă intenţia legiuitorului de a modifica statutul
viceprimarului, în sensul de a-l face oarecum sinonim cu cel al
vicepreşedinţilor consiliilor judeţene, consecinţa alegerii lor indirecte de
către consiliile locale, şi respectiv consiliile judeţene, redactarea omisivă
şi eronată a textului este de natură a crea noi dubii şi confuzii în practica
administrativă.
Spre exemplu, art. 57 alin.7 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 286/2006 prevede
că: „Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul
de consilier ...”. Întrucât nu există nici o prevedere în lege cu privire la
intrarea în vigoare a acestor dispoziţii, este aplicabilă regula statuată de
art.78 din Constituţia României, republicată, conform căruia dispoziţiile
în cauză sunt în vigoare din data de 20 iulie 2006, adică 3 zile de la
publicarea Legii nr. 286/2006.
Cu alte cuvinte, într-o strictă interpretare, viceprimarii în funcţie
care, potrivit legii în vigoare la data alegerii lor şi-au pierdut calitatea de
consilier local, ar trebui să redobândească statutul de consilier local în
temeiul modificărilor legislative sus-menţionate.
În mod evident o astfel de operaţiune juridică este imposibilă şi
inadmisibilă, fiind vorba despre o regretabilă eroare a legiuitorului
nostru.
În acest context de ambiguitate şi dintr-o interpretare logico-
sistemică a dispoziţiilor Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice
locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, referitoare
230
la viceprimar, considerăm că acesta îşi va păstra statutul de consilier local
numai după desfăşurarea alegerilor locale din anul 2008.
În aceeaşi şedinţă, consiliul local legal constituit îşi organizează
comisiile de specialitate pe principalele domenii de activitate.
Domeniile de activitate în care se pot organiza comisii de
specialitate, denumirea acestora şi numărul membrilor care trebuie să fie
impar, se stabilesc de către consiliul local, prin hotărâre, ţinându-se cont
de specificul unităţii administrativ-teritoriale.
În mod orientativ legiuitorul stabileşte în Anexa nr.2 a Ordonanţei
Guvernului nr. 35/2002 domeniile în care se pot organiza comisii de
specialitate, astfel: 1) agricultură; 2) activităţi economico-financiare; 3)
activităţi social-culturale, culte; 4) învăţământ, sănătate şi familie; 5)
amenajarea teritoriului şi urbanism; 6) muncă şi protecţie socială; 7)
protecţie copii, tineret, sport; 8) protecţie mediu şi turism; 9) juridică şi
de disciplină.
Evident că aceste domenii pot fi comasate, astfel cum consiliul
local consideră a fi necesar şi oportun pentru propria activitate.
Comisiile de specialitate îşi aleg câte un preşedinte şi un secretar,
atribuţiile acestora fiind stabilite prin regulamentul de organizare şi
funcţionare al consiliului local.
Preşedintele comisiei convoacă şedinţele comisiei, reprezintă
comisia în relaţiile acesteia cu consiliul local şi celelalte comisii,
semnează avizele emise etc.
Comisiile de specialitate lucrează valabil în prezenţa majorităţii
membrilor şi iau hotărâri cu votul majorităţii membrilor lor. 1
Şedinţele comisiilor de specialitate sunt, de regulă, publice.
Principalele atribuţii ale comisiilor de specialitate sunt
următoarele:
a) analizează proiectele de hotărâri ale consiliului local;
b) se pronunţă asupra altor probleme trimise de consiliul local
spre avizare;
c) întocmesc avize asupra proiectelor de hotărâri şi asupra
problemelor analizate, pe care le prezintă consiliului local.

5.2. Funcţionarea
Forma de lucru a consiliului local este şedinţa, şedinţele fiind
ordinare şi extraordinare.

1
Vezi art.16 alin.1 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea
Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale
231
 Şedinţele ordinare se desfăşoară lunar, la convocarea primarului,
conform art. 39 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, iar şedinţele
extraordinare au loc ori de câte ori este necesar, la cererea primarului,
sau a cel puţin unei treimi din numărul consilierilor.
Şedinţele consiliului local sunt conduse de un consilier, ales
preşedinte de şedinţă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, pentru o
perioadă de cel mult 3 luni.
Şedinţele consiliului local sunt publice, cu excepţia cazurilor în
care consilierii hotărăsc, cu majoritate de voturi, ca lucrările să se
desfăşoare cu uşile închise.
Atunci când pe ordinea de zi a şedinţelor sunt înscrise probleme
de interes deosebit pentru colectivităţile locale (aprobarea bugetului
local, administrarea domeniului public şi privat, participarea la programe
de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau cooperarea
transfrontalieră, organizarea şi dezvoltarea urbanistică, asocierea sau
cooperare cu alte autorităţi publice, O.N.G – uri, etc.), legea obligă ca
dezbaterile să aibă loc în şedinţă publică.
Dezbaterile care au loc în cadrul şedinţelor consiliului local,
precum şi modul în care şi-a exercitat votul fiecare consilier se
consemnează în procesul-verbal al şedinţei, care se semnează de către
preşedintele de şedinţă şi secretarul unităţii administrativ –teritoriale.
Prin grija secretarului, înaintea fiecărei şedinţe, se pune la
dispoziţia consilierilor procesul-verbal al şedinţei anterioare care, se va
supune apoi spre aprobarea consiliului local.
Procesul-verbal şi documentele dezbătute în cadrul unei şedinţe
se arhivează într-un dosar distinct, care va fi numerotat, sigilat şi semnat
de către preşedintele de şedinţă şi secretar.
Convocarea consiliului local se face în scris, prin intermediul
secretarului unităţii administrativ-teritoriale cu cel puţin 5 zile înaintea
şedinţelor ordinare sau cu 3 zile înaintea datei şedinţelor extraordinare şi
se consemnează în procesul-verbal al şedinţei, invitaţia la şedinţă
precizând ordinea de zi, data, ora şi locul desfăşurării acesteia.
Potrivit dispoziţiilor art. 39 alin.4 din Legea nr. 215/2001, în caz de
forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor
locuitorilor comunei sau oraşului, convocarea consiliului local se poate
face de îndată.
Ordinea de zi a şedinţelor se aduce la cunoştinţa locuitorilor prin
mass-media sau orice alt mijloc de publicitate.
Şedinţele consiliului local sunt legal constituite în prezenţa
majorităţii consilierilor în funcţie.
232
 În lege se prevede că este obligatorie prezenţa consilierilor la
şedinţe, ceea ce este firesc, având în vedere că altfel consiliul nu ar putea
funcţiona. Absenţa unui consilier la două şedinţe consecutive, fără a avea
motive temeinice, va atrage sancţiunea acestuia în condiţiile stabilite prin
Regulamentul de organizare şi funcţionare al consiliului local.
Proiectele de hotărâri înscrise pe ordinea de zi a şedinţei
consiliului local nu pot fi dezbătute dacă nu sunt însoţite de raportul
compartimentului de resort din cadrul aparatului de specialitate al
primarului, precum şi de raportul comisiei de specialitate a consiliului, cu
excepţia şedinţelor extraordinare.

5.3. Dizolvarea consiliului local

Ultimele modificări şi completări ale legii organice a administraţiei
publice locale nr. 215/2001 au revoluţionat şi situaţiile care conduc la
dizolvarea consiliilor locale. Aşa de exemplu, au fost abrogate dispoziţiile
conform cărora un consiliu local putea fi dizolvat, dacă într-un interval de
cel mult 6 luni, adopta cel puţin 3 hotărâri anulate de instanţa de
contencios administrativ prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă
şi irevocabilă.1
Potrivit art. 55 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, consiliul local se
dizolvă de drept sau prin referendum local.
Dizolvarea de drept a consiliului local intervine într-una din
următoarele trei ipoteze:
a) în cazul în care acesta nu se întruneşte timp de două luni
consecutive;
b) în cazul în care nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare consecutive
nici o hotărâre;
c) în situaţia în care numărul consilierilor locali se reduce sub
jumătate plus unu şi nu se poate completa prin supleanţi.
Conform alin.2 al aceluiaşi articol, ori de câte ori se iveşte una
dintre cele trei ipoteze: „Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii
administrativ-teritoriale sau orice altă persoană interesată sesizează
instanţa de contencios administrativ ...”
Instanţa de contencios administrativ: „... analizează situaţia de
fapt şi se pronunţă cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotărârea
instanţei este definitivă şi se comunică prefectului”, astfel cum prevăd

1
A se vedea art.57 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, abrogat prin Legea
nr. 286 din 6 iulie 2006
233
dispoziţiile art.55 alin.2 tezele a II-a şi a III-a din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată.
O altă ipoteză, care poate avea drept consecinţă dizolvarea
consiliului local o constituie referendumul local, organizat în condiţiile
legii.
Deşi atipică, această modalitate de dizolvare a consiliului local îşi
găseşte motivaţia în dispoziţiile art. 2 alin.1 din Constituţia României,
republicată, referitoare la suveranitate, conform cărora: „Suveranitatea
naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale
reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte,
precum şi prin referendum.”
Referendumul local care are drept scop dizolvarea consiliului se
poate organiza ca urmare a cererii adresate în acest sens prefectului, de
cel puţin 25% din numărul cetăţenilor cu drept de vot înscrişi în listele
electorale permanente ale unităţii administrativ-teritoriale.1
Referendumul local se organizează, în condiţiile legii, de către o
comisie numită prin ordin al prefectului, în componenţa căreia intră:
reprezenatul prefectului, câte un reprezentant al primarului, al consiliului
local şi al consiliului judeţean şi un judecător din cadrul judecătoriei în a
cărei jurisdicţie se află unitatea administrativ-teritorială respectivă.
Secretariatul comisiei se asigură de către instituţia prefectului.
Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin
jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot.
Consiliul local va fi dizolvat înainte de termen şi activitatea sa va înceta
dacă, se pronunţă în acest sens, cel puţin jumătate plus unu din numărul
total al voturilor exprimate.
În ambele ipoteze, de dizolvare, la propunerea prefectului,
Guvernul va stabili prin hotărâre data la care se vor desfăşura alegeri
pentru consiliul local.
Alegerile se vor organiza în termen de cel mult 90 de zile de la
data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de
dizolvare a consiliului local sau, după caz, de la data validării
referendumului.2
Până la constituirea noului consiliu local, primarul sau, în absenţa
acestuia, secretarul unităţii administrativ-teritoriale va rezolva
problemele curente ale comunei, oraşului sau municipiului, în condiţiile
legii.

1
Vezi art.55 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată.
2
Vezi art.55 alin.7 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată.
234
 În concluzie, menţionăm că potrivit Legii organice a administraţiei
publice locale nr. 215/2001, un consiliu local îşi poate încheia mandatul
înainte de termen în două situaţii, strict reglementate şi anume:
a) prin dizolvarea de drept, pronunţată de instanţa de contencios
administrativ prin sentinţă judecătorească definitivă şi irevocabilă, dar
numai pentru clauzele prevăzute de art. 55 alin.1 lit. a, b şi c din lege;
b) ca urmare a unui referendum local, în condiţiile art. 55 din lege.

6. Atribuţiile consiliului local

Trebuie să semnalăm faptul că şi această materie a suferit
modificări de substanţă odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 286 din 6
iulie 2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice
locale nr. 215/2001,1 republicată, fiind vorba atât despre modificări de
fond cât şi despre modificări de formă.
Sub aspectul problemelor ce ţin de fondul materiei remarcăm
tendinţa legiuitorului de a diminua competenţa consiliului local şi
corelativ, de a extinde competenţa primarului.
Aşa de exemplu, atribuţiile de numire şi eliberare din funcţie a
conducătorilor serviciilor publice de interes local au fost transferate din
competenţa consiliilor locale în cea a primarilor etc.2
Din punct de vedere al formei, observăm că pentru prima dată
după 1990, într-un act normativ, legea organică a administraţiei publice,
atribuţiile consiliilor locale sunt grupate după un număr de 5 criterii,
operaţiune pe care o regăseam realizată în literatura de drept
administrativ. În opinia noastră, această grupare este ineficace, în special
din punctul de vedere al practicienilor din administraţia publică locală.
Afirmaţia are în vedere învederarea temeiului legal în preambulul
hotărârilor adoptate de către consiliile locale în care trebuie să se invoce
în mod obligatoriu: articolul 68, alineatul 1 şi literele a – e, după caz, în
funcţie de materia reglementată, şi apoi alineatul şi litera specifică
problemei care face obiectul reglementării. Cu certitudine, este vorba de
o birocratizare excesivă, fără o motivaţie de substanţă.
Încheind aceste succinte aprecieri cu privire la noutăţile aduse în
materia analizată de modificările şi completările Legii administraţiei
publice locale nr. 215/2001, precizăm că atribuţiile consililor locale sunt
stabilite în articolul 36 din lege.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 621 din 18 iulie 2006
2
Vezi art.38 lit. i din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi respectiv art.68
alin.5 lit.e din Legea nr. 215/2001, modificată şi completată prin Legea nr. 286/2006
235
 Conform alineatului 1 al art. 36: „Consiliul local are iniţiativa şi
hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu
excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale
administraţiei publice locale sau centrale.”
Din textul citat rezultă indubitabil competenţa materială generală
cu care legiuitorul a înţeles să înzestreze consiliul local.
Aşa cum am mai arătat, legiuitorul a grupat atribuţiile consiliilor
locale după un număr de 5 criterii.
1) O primă categorie de atribuţii privesc organizarea şi
funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale
instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor
comerciale şi regiilor autonome de interes local (art. 36 alin. 2
lit. a şi alin. 3 lit. a-c). În exercitarea acestor atribuţii, conform
art. 36 alin. 3 din lege, consiliul local:
a) aprobă statutul comunei, oraşului sau municipiului,
precum şi regulamentul de organizare şi funcţionare a
consiliului local;
b) aprobă, în condiţiile legii, la propunerea primarului,
înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de
specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor
publice de interes local, precum şi reorganizarea şi statul
de funcţii ale regiilor autonome de interes local;
c) exercită, în numele unităţii administrativ – teritoriale,
toate drepturile şi obligaţiile corespunzătoare
participaţiilor deţinute la societăţile comerciale sau regiile
autonome, în condiţiile legii.
2) O a doua categorie de atribuţii privesc dezvoltarea economico-
socială şi de mediu a comunei, oraşului sau municipiului,
conform alineatului 4 al art. 36 din lege, consiliu local:
a) aprobă, la propunerea primarului, bugetul local, virările de
credite, modul de utilizare a rezervei bugetare şi contul de
încheiere a exerciţiului bugetar;
b) aprobă, la propunerea primarului, contractarea şi/sau
garantarea împrumuturilor, precum şi contractarea de
datorie publică locală prin emisiuni de titluri de valoare în
numele unităţii administrativ-teritoriale, în condiţiile legii;
c) stabileşte şi aprobă impozitele şi taxele locale, în condiţiile
legii;

236
 d) aprobă, la propunerea primarului, documentaţiile tehnico-
economice pentru lucrările de investiţii de interes local, în
condiţiile legii;
e) aprobă strategiile privind dezvoltarea economică, socială
şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale;
f) asigură realizarea lucrărilor şi ia măsurile necesare
implementării şi conformării cu prevederile
angajamentelor asumate în procesul de integrare
europeană în domeniul protecţiei mediului şi gospodăririi
apelor pentru serviciile furnizate cetăţenilor;
3) A treia categorie de atribuţii ale consiliului local sunt cele
privind administrarea domeniului public şi privat al comunei,
oraşului sau municipiului, stabilite în alineatul 5 al art. 36, astfel:
a) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau
închirierea bunurilor proprietatea publică a comunei,
oraşului sau municipiului, după caz, precum şi a serviciilor
publice de interes local, în condiţiile legii;
b) hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea
bunurilor proprietatea privată a comunei, oraşului sau
municipiului, după caz, în condiţiile legii;
c) avizează sau aprobă, în condiţiile legii, documentaţiile de
amenajarea teritoriului şi urbanism ale localităţilor;
d) atribuie sau schimbă, în condiţiile legii, denumiri de străzi,
de pieţe şi de obiective de interes public local;
4) O a patra categorie include atribuţiile consiliului local în
gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni şi anume:
a) asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii,
cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de
interes local privind: 1) educaţia; 2) serviciile sociale pentru
protecţia copilului, a persoanelor cu handicap, a
persoanelor vârstnice, a familiei şi a altor persoane sau
grupuri aflate în nevoie socială; 3) sănătatea; 4) cultura; 5)
finanţele; 6) sportul; 7) ordinea publică; 8)situaţiile de
urgenţă; 9) protecţia şi refacerea mediului înconjurător;
10) conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a
monumentelor istorice şi de arhitectură, a parcurilor,
grădinilor publice şi rezervaţiilor naturale; 11) dezvoltarea
urbană; 12) evidenţa persoanelor; 13) poduri şi drumuri
publice; 14) serviciile comunitare de utilitate publică:
alimentarea cu apă, gaz natural, canalizare, salubrizare,
237
 energie termică, iluminat public, şi transport public local,
după caz; 15) serviciile de urgenţă de tip salvamont,
salvamar şi de prim ajutor; 16) activităţile de administraţie
social-comunitară; 17) locuinţele sociale şi celelalte unităţi
locative aflate în proprietatea unităţii administrativ-
teritorială sau în administrarea sa; 18) punerea în valoare,
în interesul comunităţii locale, a resurselor naturale de pe
raza unităţii administrativ-teritoriale; 19) alte servicii
publice stabilite prin lege.
Se poate lesne observa că legiuitorul a realizat o enumerare
exhaustivă a domeniilor vieţii economico-sociale consacrând odată în
plus competenţa generală a consiliului local.
În acelaşi timp, trebuie să precizăm că potrivit legislaţiei
specifice din fiecare domeniu de activitate enumerat, competenţele de
conducere şi gestionarea resurselor sunt conferite ministerelor de resort
şi serviciilor deconcentrate ale acestora.
Cu alte cuvinte, pentru ca atribuţiile conferite consiliului local în
art. 38 alin. 6 din legea organică a administraţiei publice locale să nu fie
lipsite de conţinut este necesar să se producă o descentralizare
substanţială a competenţelor de la nivel central la cel local, printr-o
legislaţie adecvată acestui scop.
b) hotărăşte acordarea unor sporuri şi altor facilităţi, potrivit
legii, personalului sanitar şi didactic;
c) sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase;
d) poate solicita informări şi rapoarte de la primar, viceprimar
şi de la şefii organismelor prestatoare de servicii publice şi
de utilitate publică, de interes local;
e) aprobă construirea locuinţelor sociale, criteriile pentru
repartizarea locuinţelor sociale şi a utilităţilor locative
aflate în proprietatea sau în administrarea sa;
5) A cincea categorie de atribuţii vizează cooperarea
interinstituţională pe plan intern şi extern, domeniu în care
consiliul local:
a) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu
persoane juridice române sau străine, în vederea finanţării
şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau
proiecte de interes public local;

238
 b) hotărăşte, în condiţiile legii, înfrăţirea comunei, oraşului,
sau municipiului cu unităţi administrativ-teritoriale din alte
ţări;
c) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu
alte unităţi administrativ-teritoriale din ţară sau din
străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi
internaţionale ale autoriţăţilor administraţiei publice
locale, în vederea promovării unor interese comune.
Conform art. 38 alin. 8 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, consiliul local poate
conferi persoanelor fizice române sau străine, cu merite deosebite, titlul
de cetăţean de onoare al comunei, oraşului sau municipiului, în baza unui
regulament propriu.
Prin acelaşi regulament, se stabilesc şi condiţiile retragerii titlului
conferit.
Consiliul local îndeplineşte şi alte atribuţii stabilite prin lege.

7. Actele consiliului local

În conformitate cu art. 45 alin. 1 din Legea administraţiei publice
locale nr. 215/2001, republicată, consiliul local adoptă hotărâri, în
exercitarea atribuţiilor sale legale, cu votul majorităţii consilierilor
prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de
organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate.
Cu alte cuvinte, textul citat stabileşte regula în materia adoptării
hotărârilor de către consiliile locale şi anume „majoritatea simplă”, ceea
ce înseamnă că actele consiliilor locale, denumite hotărâri, se adoptă cu
votul majorităţii consilierilor prezenţi.
De la această regulă există şi două excepţii prevăzute în alineatele
2 şi 21 ale articolului 45 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, şi anume:
a) hotărâri care se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în
funcţie, denumită în doctrină „majoritate absolută”.
Legiuitorul stabileşte în mod limitativ domeniile în care
hotărârile consiliilor locale se adoptă cu majoritatea
absolută, după cum urmează: 1) hotărârile privind bugetul
local; 2) hotărârile privind contractarea de împrumuturi, în
condiţiile legii; 3) hotărârile prin care se stabilesc impozite şi
taxe locale; 4) hotărârile privind participarea la programele
de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau cooperare

239
 transfrontalieră; 5) hotărârile privind organizarea şi
dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea
teritoriului; 6) hotărârile privind asocierea sau cooperarea cu
alte autorităţi publice, cu persoane juridice române sau
străine;
b) hotărâri care se adoptă cu votul unei majorităţi calificate de
două treimi din numărul total al consilierilor în funcţie.
Astfel, conform alin. 2' din art. 45 al legii: „Hotărârile privind
patrimoniul se adoptă cu votul a două treimi din numărul
total al consilierilor locali în funcţie”.
Aceste dispoziţii vor crea cu certitudine numeroase probleme în
practica administrativă şi jurisprudenţă.
Afirmaţia noastră are în vedere faptul că, dispoziţiile în cauză, nu
sunt corelate cu cele ale art. 121 alin. 3 conform căruia: „Donaţiile şi
legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local
sau, după caz, a consiliului judeţean, cu votul majorităţii consilierilor
locali sau judeţeni, după caz, în funcţie”.
În acelaşi timp trebuie să avem în vedere şi dispoziţiile art. 119 din
Legea 215/2001 - legea administraţiei publice locale, republicată, conform
cărora: „Constituie patrimoniu al unităţii administrativ-teritoriale
bunurile mobile şi imobile care aparţin domeniului public al unităţii
administrativ-teritoriale, domeniul privat al acesteia, precum şi drepturile
şi obligaţiile cu caracter patrimonial”.
Analizând cele trei texte legale la care am făcut referire, ne apar
cu evidenţă gravele neconcordanţe ale legiuitorului, datorate unor
regretabile erori. Aşa fiind, credem că este necesar şi oportun ca fiecare
consiliu local, în limitele competenţei conferite de legea organică, să-şi
stabilească în regulamentele de organizare şi funcţionare, domeniile în
care hotărârile se adoptă cu majoritatea calificată de două treimi din
numărul consilierilor în funcţie.
Sub aspect procedural, de regulă, hotărârile consiliului local se
adoptă prin votul deschis al consilierilor.
Totuşi, consiliul poate stabili ca unele hotărâri să fie luate prin vot
secret, cu precizarea că cele referitoare la persoane vor fi adoptate
întotdeauna prin vot secret, cu excepţiile prevăzute de lege.
Conform art. 45 alin. (6) din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată: „Proiectele de hotărâri pot fi
propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de cetăţeni.
240
Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul
secretarului unităţii administrativ-teritoriale şi al serviciilor din cadrul
aparatului de specialitate al primarului.”1
Promovarea unui proiect de hotărâre poate fi iniţiată de unul sau
mai mulţi cetăţeni cu drept de vot, dacă este susţinut prin semnături de
cel puţin 5% din populaţia cu drept de vot din unitatea administrativ-
teritorială.
Iniţiatorii au obligaţia să depună la secretarul unităţii
administrativ-teritoriale următoarele documente:
a) proiectul de hotărâre în forma propusă;
b) listele de susţinători, întocmite pe formulare puse la dispoziţie
de secretarul unităţii administrativ-teritoriale. Listele de
susţinători vor cuprinde: numele, prenumele şi domiciliul,
seria şi numărul actului de identitate şi semnăturile
susţinătorilor.
Proiectul de hotărâre va fi afişat spre informare publică, prin grija
secretarului unităţii administrativ-teritoriale.
După depunerea documentaţiei şi verificarea acesteia de către
secretarul unităţii administrativ-teritoriale, proiectul de hotărâre va urma
procedurile regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului
local, potrivit dispoziţiilor art. 117 din Legea nr. 215/2001, legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare,
republicată.
Hotărârile consiliului local se semnează de către preşedintele de
şedinţă, se contrasemnează pentru legalitate de către secretar şi se
comunică primarului. În cazul în care preşedintele de şedinţă se află în
imposibilitatea de a semna sau refuză să semneze, hotărârea va fi
semnată de către 3 dintre consilierii prezenţi la şedinţa în care a fost
adoptată.
Hotărârile consiliului local pot avea caracter normativ sau
caracter individual.
Potrivit art. 49 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, hotărârile normative
devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă
publică, iar cele individuale, de la data comunicării.
Aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ
se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect
(art. 49 alin. 3 al Legii nr. 215/2001).

1
Art. 45 alin. (6) din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată
241
 În unităţile administrativ-teritoriale în care minorităţile naţionale
au o pondere de peste 20%, hotărârile cu caracter normativ se aduc la
cunoştinţa cetăţenilor şi în limba maternă a acestora (art. 50 al Legii nr.
215/2001, republicată).
La dezbaterea şi adoptarea hotărârilor, nu poate lua parte
consilierul care fie personal, fie prin soţ, soţie, afin sau rude până la
gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă
dezbaterii consiliului local, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 46 alin. (1)
din Legea nr. 215/2001, republicată, în caz contrar hotărârea fiind nulă de
drept. Nulitatea se constată de către instanţa de contencios
administrativ competentă, acţiunea putând fi introdusă de orice
persoană interesată.
Hotărârile adoptate de către consiliile locale sunt acte
administrative, prin excelenţă, având caracter unilateral, legal,
obligatoriu, executoriu din oficiu şi oportun.

8. Drepturile şi obligaţiile consilierilor locali

Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali consacră atât
drepturile precum şi obligaţiile consilierilor locali.
Principalele drepturi conferite de lege consilierilor locali le
regăsim în Capitolul V al legii, după cum urmează:
a) au dreptul la iniţiativă în promovarea actelor administrative,
individual sau în grup;
b) au dreptul la o indemnizaţie de şedinţă. Cuantumul
indemnizaţiei unui consilier local este de până la 5% din
indemnizaţia lunară a primarului. Numărul maxim de şedinţe
pentru care se poate acorda indemnizaţia este o şedinţă
ordinară de consiliu şi 1-2 şedinţe de comisii de specialitate pe
lună;
c) au dreptul la decontarea cheltuielilor pe care le-au făcut în
exercitarea mandatului, în condiţiile legii;
d) consilierii locali care participă în mod excepţional în timpul
programului de lucru la şedinţele consiliului, sunt învoiţi de
drept de la locul de muncă, fără a li se afecta salariul şi
celelalte drepturi ce le revin;
e) consilierii locali care folosesc autoturismul proprietate
personală sau mijloace de transport în comun pentru a se
deplasa din localitatea în care se desfăşoară şedinţa, au
dreptul de a li se deconta contravaloarea transportului;
242
 f) beneficiază de plata cursurilor de pregătire, formare şi
perfecţionare profesională organizate de instituţii
specializate, în decursul mandatului, conform hotărârii
consiliului local;
g) au dreptul de a accesa orice informaţii de interes public;
h) se pot asocia în diferite structuri asociative legal constituite;
Obligaţiile consilierilor locali sunt prevăzute în capitolul VI al Legii
nr. 393/2004, astfel:
a) de a participa, pe durata mandatului, la exercitarea funcţiilor
ce revin consilierului local din care fac parte sau pe care le
reprezintă, cu bună-credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de
colectivitatea care i-a ales;
b) de a respecta Constituţia şi legile ţării, precum şi regulamentul
de organizare şi funcţionare a consiliului local, să se supună
regulilor de curtoazie şi disciplină şi să nu folosească în
cuvântul lor sau în relaţiile cu cetăţenii expresii injurioase,
ofensatoare sau calomniatoare;
c) să menţioneze expres situaţiile în care interesele lor personale
contravin intereselor generale. În cazurile în care interesul
personal nu are un caracter patrimonial, consiliile locale pot
permite participarea la vot a consilierului;
d) sunt obligaţi la probitate şi discreţie profesională;
e) să dea dovadă de cinste şi corectitudine; este interzis alesului
local să ceară, pentru sine sau pentru altul, bani, foloase
materiale sau alte avantaje;
f) să aducă la cunoştinţă cetăţenilor toate faptele şi actele
administrative ce interesează colectivitatea locală;
g) să organizeze periodic, cel puţin o dată pe trimestru, întâlniri
cu cetăţenii, să acorde audienţe şi să prezinte consiliului local o
informare privind problemele ridicate de cetăţeni;
h) comisiile de specialitate sunt obligate să prezinte consiliului
local un raport anual de activitate, care va fi făcut public prin
grija secretarului unităţii administrativ-teritoriale;
j) de a-şi perfecţiona pregătirea în domeniul administraţiei publice
locale, urmând cursuri de pregătire, formare şi perfecţionare
organizate în acest scop de instituţiile abilitate;
k) nu pot lipsi de la lucrările consiliului local sau ale comisiilor de
specialitate din care fac parte decât în situaţiile prevăzute în
regulamentul de funcţionare;

243
 l) nu pot face uz şi nu se pot prevala de calitatea de consilier local
în exercitarea unei activităţi private.

9. Protecţia legală a consilierilor locali

Conform art. 20 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali „În exercitarea mandatului, aleşii locali sunt în serviciul
colectivităţii, fiind ocrotiţi de lege”, libertatea de opinie şi de acţiune a
consilierilor locali fiind garantată.
Aleşii locali, inclusiv consilierii locali, nu pot fi traşi la răspundere
juridică pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului.
Reţinerea, arestarea sau trimiterea în judecată penală ori
contravenţională a consilierilor locali, precum şi faptele săvârşite care au
determinat luarea măsurilor se aduc la cunoştinţa consilierului local
respectiv şi prefectului, în termen de cel mult 24 de ore, de către
organele care au dispus măsurile respective.
Pe întreaga durată a mandatului, consilierii locali se consideră în
exerciţiul autorităţii publice şi se bucură de protecţia prevăzută de legea
penală.
De aceeaşi protecţie juridică beneficiază şi membrii familiei –
soţul, soţia şi copiii – în cazul în care agresiunea împotriva acestora
urmăreşte nemijlocit exercitarea de presiuni asupra alesului local în
legătură cu exercitarea mandatului său.

10. Răspunderea consilierilor

Răspunderea consilierilor locali este reglementată de art. 128 din
Legea nr. 215/2001 şi de Capitolul VII din Legea nr. 393/2004, care în art.
55 precizează: „Aleşii locali răspund, în condiţiile legii, administrativ, civil
sau penal, după caz, pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce
le revin.”
Legea nr. 69/1991 în redactarea sa iniţială, nu prevedea în mod
expres norme privind răspunderea consilierilor, cu excepţia răspunderii
politice a acestora concretizată prin sancţiunea demiterii consilierilor,
care intervenea atunci când aceştia săvârşeau acte contrare Constituţiei
şi legilor, ori atunci când, prin conduita lor, compromiteau cu rea-
credinţă interesele comunei sau oraşului.
Legea nr. 24/1996 de modificare şi completare a Legii nr. 69/1991
renunţă la această soluţie, introducând în schimb în art. 32 principiul
potrivit căruia: „consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului

244
local din care fac parte şi pentru hotărârile acestuia, pe care le-au votat”.
De asemenea, fiecare consilier răspunde pentru propria activitate
desfăşurată în exercitarea mandatului, în alineatul următor
menţionându-se faptul că, la cererea consilierului, votul va fi consemnat
în procesul-verbal al şedinţei.
Legea nr. 215/2001 menţine principiul potrivit căruia consilierii
răspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte sau,
după caz, în nume propriu pentru activitatea desfăşurată în exercitarea
mandatului, precum şi pentru hotărârile pe care le-au votat (art. 53
alin.1).
În acelaşi timp, actuala reglementare a introdus şi sancţiunea
declarării vacante a locurilor consilierilor care au lipsit nemotivat de la
şedinţele de constituire, menţinând şi sancţiunea suspendării din funcţie
a consilierului.
În concluzie, în spiritul Legii nr. 215/2001 se poate vorbi despre
următoarele forme de răspundere a consilierilor locali:
a) o răspundere administrativ-disciplinară - care se poate
concretiza prin sancţiuni şi anume: declararea vacantă a
locului de consilier (art. 31 alin. 3), suspendarea din funcţie sau
alte sancţiuni prevăzute de lege şi de regulamentul de
funcţionare a consiliului;
b) o răspundere administrativ-patrimonială care constă în
repararea prejudiciului cauzat prin hotărârea consiliului,
declarată ilegală de instanţa de contencios administrativ;
c) o răspundere penală, în cazul în care săvârşesc o infracţiune în
legătură cu activitatea de consilier local.
Suspendarea din funcţie a consilierului intervine numai de drept,
în cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura arestării
preventive se comunică de îndată de către parchet sau de instanţa de
judecată, după caz prefectului care, prin ordin, constată suspendarea
mandatului. Suspendarea durează până la soluţionarea definitivă a
cauzei. Ordinul de suspendare se comunică, de îndată, consilierului.
În cazul în care consilierul suspendat a fost găsit nevinovat, are
dreptul la despăgubiri în condiţiile prevăzute de lege.
Prin Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali au fost
instituite sancţiuni administrativ-disciplinare specifice consilierilor locali.
Articolul 57 din Legea nr. 393/2004 are următoarea redactare:
„(1) Încălcarea de către consilieri a prevederilor Legii nr.215/2001,
cu modificările şi completările ulterioare, a prevederilor prezentei legi şi

245
ale regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului atrage
aplicarea următoarelor sancţiuni:
a) avertismentul;
b) chemarea la ordine;
c) retragerea cuvântului;
d) eliminarea din sala de şedinţă;
e) excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale
comisiei de specialitate;
f) retragerea indemnizaţiei de şedinţă, pentru 1-2 şedinţe.
(2) Sancţiunile prevăzute la alin. (1) lit. a) - d) se aplică de către
preşedintele de şedinţă, iar cele de la alin. (1) lit. e) – f) de către consiliu,
prin hotărâre.
(3) Pentru aplicarea sancţiunilor prevăzute la alin. (1) lit. e), cazul
se va transmite comisiei de specialitate care are în obiectul de activitate
şi aspecte juridice, aceasta prezentând un raport întocmit pe baza
cercetărilor efectuate, inclusiv a explicaţiilor furnizate de cel în cauză.”
Se poate observa faptul că legiuitorul a stabilit o gamă diversă de
sancţiuni administrativ-disciplinare, aplicarea lor fiind condiţionată de
gravitatea „abaterii disciplinare” săvârşite de consilierul local.
Astfel, conform art. 58 din Legea nr. 393/2004, la prima abatere,
preşedintele de şedinţă „atrage atenţia” consilierului în culpă şi îl invită
să respecte regulamentul, ceea ce echivalează cu avertismentul.
Legea stabileşte condiţiile în care se aplică celelalte sancţiuni,
după caz, de către preşedintele de şedinţă sau de consiliul local.
În cele ce urmează, vom stărui asupra sancţiunii prevăzute de art.
57 lit. e) din Legea nr. 393/2004 datorită caracterului său de noutate, pe
de-o parte, precum şi discuţiilor pe care le poate suscita, pe de altă parte.
Textul care conduce la aplicarea sancţiunii administrativ-
disciplinare sus-menţionate este prevăzut de art. 62 din Legea nr.
393/2004, privind Statutul aleşilor locali, care are următoarea redactare:
„(1) În cazul unor abateri grave, săvârşite în mod repetat, sau al
unor abateri deosebit de grave, consiliul poate aplica sancţiunea
excluderii temporare a consilierului de la lucrările consiliului şi ale
comisiilor de specialitate.
(2) Gravitatea abaterii va fi stabilită de comisia de specialitate care
are în obiectul de activitate aspecte juridice, în cel mult 10 zile de la
sesizare.”
Apoi, art. 63 din lege stabileşte că excluderea temporară de la
lucrările consiliului local şi ale comisiilor de specialitate nu poate depăşi
două şedinţe consecutive.
246
 Analiza celor două texte legale ne permite să formulăm
următoarele observaţii:
a) sancţiunea prevăzută de art. 57 lit. e) din Legea nr. 393/2004
poate fi aplicată în două situaţii, respectiv:
 în situaţiile în care un consilier local săvârşeşte, în mod
repetat „abateri grave”;
 ori de câte ori consilierul local săvârşeşte abateri
„deosebit de grave”.
Trebuie observat faptul că, legiuitorul nu clarifică diferenţa dintre
o abatere gravă şi una deosebit de gravă, context în care aplicarea
dispoziţiilor legale va fi dominată de factorul subiectiv, conducând la o
practică administrativă neunitară. Ceea ce un consiliu local va aprecia ca
fiind „o abatere gravă”, poate fi considerată de un alt consiliu local ca
fiind „o abatere deosebit de gravă”. De asemenea, aprecierea gravităţii
unei anumite abateri disciplinare poate fi influenţată de apartenenţa
politică a consilierului local în cauză şi de majoritatea care formează
consiliul. Iată de ce, considerăm că dispoziţiile legii sunt lacunare, de
natură a conduce la manifestarea arbitrariului în interpretarea şi
aplicarea legii şi chiar la adoptarea unor hotărâri cu exces de putere, sub
impulsul factorului politic.
b) legiuitorul a utilizat o normă permisivă (consiliul local poate ...
s.n.) în ceea ce priveşte aplicarea sancţiunii cu excluderea
temporară de la lucrările consiliului şi/sau ale comisiilor de
specialitate.
În aceste condiţii, opinăm că puterea discreţionară a consiliilor
locale se va manifesta pregnant, în funcţie de interesul factorului politic.
Această practică ar fi păguboasă, de natură a perturba activitatea
autorităţilor deliberative organizate la nivel local.
În consecinţă, credem că legiuitorul trebuia să oblige consiliile
locale să aprobe o astfel de sancţiune, ori de câte ori un consilier local
săvârşeşte o abatere circumscrisă textului în cauză;
c) legea consacră competenţa comisiilor de specialitate care au
în obiectul lor de activitate domeniul juridic, să stabilească
gravitatea abaterii, în termen de cel mult 10 zile de la sesizare.
Or, atâta timp cât nuanţarea dintre o abatere gravă şi una
deosebit de gravă nu este clarificată de legiuitor, este evident că
diferitele comisii de specialitate vor face aplicarea legii în mod neunitar.
d) excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiilor
de specialitate echivalează, în opinia noastră, cu o suspendare

247
 din funcţie, dispusă prin act administrativ de autoritate,
adoptată în temeiul art. 57 alin. (2) şi art. 66 din Legea nr.
393/2004.
O altă chestiune nelămurită, care va da naştere la controverse
teoretice şi va genera o practică administrativă diferită este indusă de
art. 66 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, conform căruia: „Pe perioada
aplicării sancţiunii, consilierii în cauză sunt scoşi din cvorumul de lucru.”
Este cunoscut faptul că cvorumul reprezintă o condiţie pentru
reunirea şi funcţionarea legală (valabilă) a oricărei autorităţi
administrative cu componenţă colegială, care afectează legalitatea
actului administrativ.
Dar, pentru a fi adoptat legal, actul administrativ trebuie să
îndeplinească şi condiţia de a fi adoptat cu majoritatea prevăzută de
lege.
Astfel, conform art. 45 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 215/2001, legea
administraţiei publice locale, anumite hotărâri se adoptă de consiliile
locale cu votul a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie,
sau, după caz, cu votul majorităţii consilierilor în funcţie. Faţă de
redactarea art. 57 lit. e), coroborat cu art. 62 şi art. 63 din Legea
nr.393/2004 ne exprimăm opinia potrivit căreia consilierul local
sancţionat cu „excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale
comisiilor de specialitate” este considerat a fi „consilier în funcţie”, şi
trebuie luat în calcul la adoptarea hotărârilor reglementate de art. 46
alin.(2) şi alin. (3) din Legea nr.215/2001.
Pe de altă parte însă, apreciem că excluderea de la şedinţele
consiliului local şi cele ale comisiilor de specialitate, echivalează cu o
reală suspendare din funcţia de consilier, pentru o perioadă de cel mult
două luni.
De lege ferenda, apreciem ca fiind necesară modificarea şi
completarea Legii privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004 şi a Legii nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale, în sensul că:
 art. 57 lit. e) din Legea nr. 393/2004 să stipuleze sancţiunea
suspendării din funcţie pentru cel mult două luni, în locul celei
consacrate în textul actual;
 să se completeze Legea nr. 215/2001 cu art. 591 prin care să se
consacre suspendarea prin act administrativ din funcţia de
consilier local.
Aceste modificări şi completări ar realiza punerea în acord a stării
de drept cu starea de fapt a unui consilier aflat într-o astfel de situaţie.

248
 11. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale
Fiecare unitate administrativ-teritorială şi subdiviziune
administrativ-teritorială a municipiului Bucureşti are un secretar salarizat
din bugetul local.
Secretarul unităţii administrativ-teritoriale este funcţionar public
de conducere, care trebuie să aibă studii superioare juridice sau
administrative, conform art. 83 alin.(1) din Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare.
Secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, sub
sancţiunea eliberării din funcţie.
De asemenea, secretarul nu poate fi soţ, soţie sau rudă de gradul
întâi cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preşedintele sau
vicepreşedinţii consiliului judeţean, sub sancţiunea eliberării din funcţie.
Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, încetarea
raporturilor de serviciu şi regimul disciplinar al secretarului unităţii
administrativ-teritoriale se fac în conformitate cu prevederile Legii nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi
completările ulterioare.
Potrivit legii, secretarul se bucură de stabilitate în funcţie,
conform legii.
Secretarul unităţii administrativ-teritoriale, îndeplineşte conform
art. 117 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, următoarele atribuţii:
a) avizează, pentru legalitate, dispoziţiile primarului şi ale
preşedintelui consiliului judeţean, hotărârile consiliului local, respectiv
ale consiliului judeţean;
b) participă la şedinţele consiliului local, respectiv ale consiliului
judeţean;
c) asigură gestionarea procedurilor administrative privind relaţia
dintre consiliul local şi primar, respectiv consiliul judeţean şi preşedintele
acestuia, precum şi între aceştia şi prefect;
d) organizează arhiva şi evidenţa statistică a hotărârilor consiliului
local şi a dispoziţiilor primarului, respectiv a hotărârilor consiliului
judeţean şi a dispoziţiilor preşedintelui consiliului judeţean;
e) asigură transparenţa şi comunicarea către autorităţile,
instituţiile publice şi persoanele interesate a actelor prevăzute la lit. a)*),
în condiţiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de
interes public;
249
 f) asigură procedurile de convocare a consiliului local, respectiv a
consiliului judeţean, şi efectuarea lucrărilor de secretariat, comunică
ordinea de zi, întocmeşte procesul-verbal al şedinţelor consiliului local,
respectiv ale consiliului judeţean, şi redactează hotărârile consiliului
local, respectiv ale consiliului judeţean;
g) pregăteşte lucrările supuse dezbaterii consiliului local,
respectiv a consiliului judeţean, şi comisiilor de specialitate ale acestuia;
h) alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de consiliul
local, de primar, de consiliul judeţean sau de preşedintele consiliului
judeţean, după caz.
Trebuie să remarcăm că pentru prima dată după 1990, Legea
organică a administraţiei publice locale goleşte de conţinut activitatea
secretarului unităţii administrativ-teritoriale, în opinia noastră
nejustificat.
Astfel, Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea
Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 diminuează competenţa
secretarului prin eliminarea atribuţiilor referitoare la coordonarea
compartimentelor şi activităţilor cu caracter juridic, stare civilă,
autoritate tutelară şi asistenţă socială etc.
În opinia noastră, aceste modificări vor avea în timp efecte
nefaste asupra administraţiei publice locale, înlocuind profesionalismul
cu influenţa arbitrară a factorului politic.

12. Administratorul public

Cu caracter de noutate şi nespecific pentru administraţia publică

locală românească, Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi
completarea Legii organice a administraţiei publice locale nr. 215/2001
prevede, prin normă permisivă, posibilitatea înfiinţării funcţiei de
administrator public.
Potrivit art. 112 alin.1 din Legea nr. 215/2001 legea administraţiei
publice locale: „La nivelul comunelor şi oraşelor, primarul poate propune
consiliului local înfiinţarea funcţiei de administrator public, în limita
numărului maxim de posturi aprobate.”
Aşadar, legiuitorul lasă primarului libertatea de a propune sau nu
consiliului local înfiinţarea funcţiei de administrator public.
Numirea şi eliberarea din funcţie a administratorului public se fac
de către primar, pe baza unor criterii aprobate de consiliul local.

250
 Pe baza unui contract de management, încheiat cu primarul,
administratorul public poate îndeplini atribuţii de coordonare a
aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local.
În acelaşi timp, administratorul public poate îndeplini şi funcţia de
ordonator principal de credite, evident în ipoteza în care primarul îi
deleagă această calitate.
În final, ne exprimăm opinia în sensul că norma legislativă privind
înfiinţarea funcţiei de administrator public îşi va dovedi în timp
ineficienţa.
Pe de altă parte, nu vedem viabilă coexistenţa funcţiilor de
administrator public şi cea de viceprimar, atâta timp cât nici una dintre
ele nu au stabilite atribuţii prin lege, ci, doar prin delegare, atribuţii
conferite de lege primarului.

Capitolul VI

PRIMARUL

1. Alegerea şi statutul primarului

Fiecare comună, oraş, municipiu şi sector al municipiului Bucureşti
au câte un primar, iar municipiul Bucureşti are un primar general.
Primarii sunt autorităţi executive prin care se realizează
autonomia locală în comune şi oraşe, astfel cum rezultă din art. 23 alin.
(1) al Legii organice a administraţiei publice locale nr. 215/2001.
Atât Constituţia precum şi Legea nr. 215/2001 prevăd faptul că
primarii, în calitate de autorităţi executive prin care se realizează
autonomia locală şi se rezolvă treburile publice din comune şi oraşe, se
aleg în condiţiile legii. Alegerea primarilor este reglementată de Legea
nr. 67/2004 – privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale,
ale cărei dispoziţii le-am analizat atunci când ne-am referit la alegerea
consiliului local.
Precizăm că dispoziţiile legale relevate în capitolul anterior în
ceea ce priveşte dreptul de a alege şi de a fi ales, organizarea
circumscripţiilor electorale, a secţiilor de votare, a birourilor electorale
de circumscripţie şi ale secţiilor de votare, întocmirea listelor electorale
etc. sunt aplicabile şi în cazul alegerii primarilor, cu unele diferenţe, pe
care le vom analiza în continuare.

251
 În primul rând, primarii comunelor, oraşelor, municipiilor şi ai
sectoarelor municipiului Bucureşti se aleg pe circumscripţii electorale,
prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, prin scrutin
uninominal, conform art. 1 alin. (4) din Legea nr. 67/2004 şi nu a
scrutinului de listă precum în cazul alegerii consiliilor locale şi judeţene.
Acelaşi principiu se aplică şi la alegerea primarului general al municipiului
Bucureşti.
În al doilea rând, în situaţiile în care un candidat la funcţia de
primar este independent (cu alte cuvinte, nu face parte dintr-un partid
politic, alianţa politică sau electorală - care să-l propună candidat), el
trebuie să fie susţinut de cel puţin 2% din numărul total de alegători
înscrişi în liste electorale permanente din circumscripţia pentru care
candidează. Numărul susţinătorilor nu poate fi mai mic de 200 în cazul
comunelor, de 300 în cazul oraşelor, 1000 în cazul municipiilor şi
sectoarelor municipiului Bucureşti şi 5000 în cazul municipiului Bucureşti,
conform art. 44 alin. (2) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale.
În al treilea rând, modelul buletinului de vot pentru alegerea
primarului este diferit de cel utilizat pentru alegerea consiliului local,
consiliului judeţean, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti,
consecinţă firească a faptului că primarul se alege prin scrutin
uninominal. Astfel, pentru alegerea primarului se va imprima în
patrulaterele buletinului de vot pe lângă denumirea partidului politic,
alianţei politice, alianţei electorale sau a organizaţiilor cetăţenilor
aparţinând minorităţilor naţionale care participă la alegeri ori, după caz,
menţiunea „Candidat independent” (în unghiul din partea stângă sus) şi
a semnului electoral (în unghiul din partea dreaptă sus), numele şi
prenumele candidatului.
În al patrulea rând, dacă alegerea primarului se desfăşoară
concomitent cu alegerea consiliului local şi a consiliului judeţean,
rezultatul votării se va consemna în documente distincte şi anume:
tabele şi procese-verbale întocmite de birourile electorale ale secţiilor de
votare şi respectiv de birourile electorale ale circumscripţiilor comunale,
orăşeneşti, municipale, ale sectoarelor municipiului Bucureşti şi ale
circumscripţiilor judeţeane, respectiv a municipiului Bucureşti, conform
art. 85 alin. (4), art. 86 alin. (1) şi art. 95 din lege.
În al cincilea rând, pentru alegerea primarilor la fel ca şi pentru
alegerea consilierilor locali, alegerile sunt valabile indiferent de numărul
alegătorilor care au participat la vot, conform art. 91 din Legea
nr.67/2004.
252
 Este declarat primar candidatul care a întrunit majoritatea
voturilor valabil exprimate.
Dacă nici unul dintre candidaţi nu a obţinut majoritatea voturilor
valabil exprimate, fapt consemnat în procesul-verbal încheiat de biroul
electoral de circumscripţie, se organizează al doilea tur de scrutin.
Un al doilea tur de scrutin se organizează şi în caz de balotaj între
mai mulţi candidaţi la funcţia de primar.
La al doilea tur de scrutin participă numai candidaţii aflaţi în
situaţie de balotaj, evident dacă aceştia ocupă primele două locuri la
egalitate de voturi valabil exprimate.
Al doilea tur de scrutin se desfăşoară la două săptămâni de la
primul tur.
În al doilea tur de scrutin este declarat ales primar candidatul care
a obţinut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate, conform art.
93 alin. (7) din Legea nr. 67/2004.
Validarea alegerii primarului se face de către judecătoria în a cărei
rază teritorială de competenţă se află comuna, oraşul sau subdiviziunea
administrativ-teritorială, de către un judecător desemnat de preşedintele
judecătoriei, conform art. 63 alin. (1) coroborat cu art. 30 al Legii nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare, republicată.
Validarea alegerii primarului general al municipiului Bucureşti se
face de către preşedintele Tribunalului Bucureşti.
Invalidarea alegerii primarului se poate face numai în cazurile
prevăzute de art. 30 alin. (5) al Legii nr. 215/2001, legea administraţiei
publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată,
respectiv:
a) dacă se constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate;
b) dacă alegerea primarului s-a făcut prin fraudă electorală
constatată de Biroul Electoral Central, sau prin orice altă
încălcare a Legii nr. 67/2004 privind alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale.
Rezultatul validării sau al invalidării alegerii primarului se aduce la
cunoştinţa prefectului şi se prezintă în şedinţa de constituire a consiliului
local sau, după caz, într-o şedinţă extraordinară, de către un judecător
desemnat de preşedintele judecătoriei, conform art. 64 alin. (3) al Legii
nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale.
În caz de invalidare a mandatului primarului, se organizează
alegeri în termen de cel mult 90 de zile de la data invalidării sau, după

253
caz, de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti,
în condiţiile legii privind alegerile locale.
După parcurgerea acestor etape, următorul act obligatoriu constă
din depunerea jurământului prevăzut în art. 32 alin. (1) al Legii nr.
215/2001, în faţa consiliului local, deci a autorităţii administraţiei publice
deliberative, nou aleasă.
Primarul care refuză să depună jurământul este considerat
demisionat de drept.

1.1. Mandatul primarului

Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită de la depunerea
jurământului, până la depunerea jurământului de către primarul nou ales.
După depunerea jurământului în cadrul unei ceremonii publice,
primarului i se înmânează legitimaţia, care va fi semnată de preşedintele
de şedinţă, un semn distinctiv al calităţii de primar, pe care acesta are
dreptul să îl poarte, potrivit legii, pe întreaga durată a mandatului,
precum şi eşarfa în culorile drapelului naţional al României, astfel cum
prevăd dispoziţiile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare.
Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică, conform art.
61 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale,
coroborat cu art. 4 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.
El este şeful administraţiei publice locale şi al aparatului propriu de
specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale, pe care îl
conduce şi îl controlează.
Primarul răspunde de buna funcţionare a administraţiei publice
locale, în condiţiile legii.
În acelaşi timp, primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile
cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau
străine, precum şi în justiţie.
Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organică, pe
timp de război sau catastrofă.

1.2. Conflictul de interese

Spre deosebire de condiţiile de eligibilitate ce se cer a fi întrunite
la depunerea candidaturilor pentru funcţia de primar, atât conflictul de
interese precum şi starea de incompatibilitate intervin numai după
validarea mandatului de primar.
Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce
exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes
254
personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu
obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte
normative.1
Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în
exercitarea demnităţilor publice şi a funcţiilor publice sunt:
imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia
interesului public.
Conform art. 76 alin. (1) din Secţiunea a III-a, Capitolul II, Titlul IV,
Cartea I-a a Legii nr. 161/2003: „Primarii şi viceprimarii, primarul general şi
viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act
administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie,
în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine,
pentru soţul său sau pentru rudele sale de gradul I.”
Din analiza textului citat, desprindem două concluzii şi anume:
a) Se instituie în sarcina primarilor obligaţia de „a nu face”, de a
se abţine de la emiterea unui act administrativ, încheierea
unui act juridic de altă natură şi, am completa noi, de la orice
măsură administrativă care ar fi de natură să-i producă un
folos material personal, soţului său ori rudelor de gradul I;
b) Constatăm, alături de alţi autori2, o redactare deficitară a
textului. Astfel, în ideea de a reglementa prin enunţ exhaustiv,
legiuitorul utilizează atât noţiunea de act administrativ,
precum şi pe cea de dispoziţie care, potrivit legii este actul
administrativ tipic emis de primar.
În opinia noastră, textul trebuia să interzică primarului emiterea
unui act administrativ (dispoziţie, autorizaţie etc.), sau a oricărei
operaţiuni administrative (aviz, adeverinţă, certificat etc.), precum şi
încheierea unor acte juridice de natură a-i produce un folos material, în
timpul exercitării funcţiei.
În alineatul 2 al aceluiaşi articol, legiuitorul stabileşte sancţiunea
pentru actele administrative sau actele juridice încheiate cu încălcarea
obligaţiilor stabilite în alin. (1), aceasta fiind nulitatea absolută.
Dacă în urma controlului asupra legalităţii actelor juridice
încheiate sau emise de persoanele prevăzute la alin. (1) rezultă că alesul
local în cauză a realizat foloase materiale, prefectul dispune, după caz,

1
A se vedea art. 70, Secţiunea I-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a, Legea nr. 161/2003
privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţii publice, a
funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 279 din 21 aprilie 2003
2
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 181
255
sesizarea organelor de urmărire penală competente, sau a comisiilor
competente de cercetare a averii, constituite potrivit Legii nr. 115/1996
pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor
persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici. 1
Sesizarea prefectului poate fi făcută de orice persoană interesată.
Potrivit art. 78 din Secţiunea a III-a, Titlul IV, Cartea I-a a Legii nr. 161/2003
orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un
interes legitim ca urmare a existenţei unui conflict de interese, se poate
adresa instanţei de judecată competente, potrivit legii, în funcţie de
natura actului emis sau încheiat.

1.3. Incompatibilităţi
Incompatibilităţile privind aleşii locali sunt reglementate în
Secţiunea a IV-a, Capitolul III, Titlul IV, Cartea I-a din Legea nr. 161/2003
privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea
demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afraceri,
prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările
ulterioare.
Conform art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: „Funcţia de primar
şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti,
preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu:
a) funcţia de consilier local;
b) funcţia de prefect sau subprefect;
c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract
individual de muncă, indiferent de durata acestuia;
d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general,
director, manager, administrator, membru în consiliul de
administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de
execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte
instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la
regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi
societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice;
e) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale
ale acţionarilor sau asociaţilor la o societate comercială;
f) funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în
adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local
sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei
societăţi comerciale de interes naţional;
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partera I-a, nr. din 1996, cu modificările şi
completările ulterioare
256
 g) calitatea de comerciant persoană fizică;
h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
i) calitatea de deputat sau senator;
j) funcţia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat sau o
altă funcţie asimilată acestora;
k) orice alte funcţii publice sau activităţi remunerate, în ţară sau
în străinătate, cu excepţia funcţiei de cadru didactic sau
funcţiilor în cadrul unor asociaţii, fundaţii sau alte organizaţii
neguvernamentale.”
De asemenea, primarii şi viceprimarii, primarul general şi
viceprimarii municipiului Bucureşti nu pot deţine, pe durata exercitării
mandatului, funcţia de consilier judeţean.
Singura excepţie, este prevăzută de alin. (3) al art. 87 din lege,
potrivit căruia primarii şi viceprimarii pot exercita funcţii sau activităţi în
domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice.
Trebuie relevat faptul că incompatibilităţile instituite de actuala
reglementare sunt mai numeroase faţă de cele din vechea reglementare,
respectiv de art. 62 din Legea nr. 215/2001, în prezent abrogat.
Opţiunea titularului funcţiei de primar pentru una dintre funcţiile
incompatibile, autoritatea competentă să constate starea de
incompatibilitate, procedura şi consecinţele faptului de a nu renunţa la
una dintre cele două funcţii incompatibile au fost abordate în capitolul
afectat consilierilor locali, fiind aplicabile şi în cazul primarilor, conform
art. 91 din Legea nr. 161/2003.
În sfârşit, menţionăm că în cazul primarilor este posibilă şi starea
de incompatibilitate reglementată de art. 95 din legea nr. 161/2003,
Cartea I-a, Titlul IV, secţiunea a IV-a, conform căruia: „(1) Nu sunt permise
raporturile ierarhice directe în cazul în cazul în care funcţionarii publici
respectivi sunt soţi sau rude de gradul I.” Aceste dispoziţii se aplică şi în
cazul în care şeful ierarhic direct are calitatea de demnitar, ipoteză
posibilă pentru primarii în funcţie.
Persoanele care se află în una dintre situaţiile menţionate trebuie
să opteze, în termen de 60 de zile, pentru încetarea raporturilor ierarhice
directe sau renunţarea la calitatea de demnitar, conform art. 95 alin. (3)
din lege.

1.4. Încetarea şi suspendarea mandatului de primar

Dispoziţii cu privire la încetarea şi respectiv suspendarea
mandatului de primar regăsim în Legea organică a administraţiei publice
locale nr. 215/2001 şi în Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.
257
 Potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali, mandatul de primar încetează de drept înainte de termen
în următoarele situaţii:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-
teritorială;
d) condamnarea prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă
la o pedeapsă privativă de libertate;
e) punerea sub interdicţie judecătorească pentru debilitate sau
alienare mintală;
f) pierderea drepturilor electorale;
g) deces.
Pe de altă parte, art. 69 alin.2 din Legea nr. 215/2001, legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare,
introduce încă două situaţii care conduc la încetarea de drept a
mandatului de primar şi anume:
a) dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcţiei datorită
unei boli grave, certificate, care nu permite desfăşurarea activităţii în
bune condiţii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;
b) dacă acesta nu îşi exercită, în mod nejustificat, mandatul timp
de 45 de zile consecutiv.
În toate situaţiile precizate, care antrenează încetarea înainte de
termen a mandatului de primar, cu excepţia demisiei, prefectul va emite
un ordin prin care ia act de încetarea mandatului primarului şi declară
vacantă funcţia acestuia, urmând a avea loc procedura de alegere a
noului primar.
Ordinul prefectului se va fundamenta în mod obligatoriu pe un
referat semnat de secretarul comunei sau oraşului, precum şi pe actele
care atestă motivul legal de încetare a mandatului, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor
locali.
Primarul poate demisiona din funcţie, prin act de voinţă
unilateral, având obligaţia de a comunica în scris decizia sa consiliului
local şi prefectului. La prima şedinţă a consiliului, preşedintele de şedinţă
ia act de această situaţie, care se va consemna în procesul-verbal de
şedinţă, în temeiul art. 17 din Legea nr. 393/2004.
Prefectul va lua act prin ordin de demisia primarului. Ordinul
prefectului, împreună cu un extras din procesul-verbal al şedinţei
consiliului local, se va înainta Ministerului Administraţiei şi Internelor,
258
care va propune Guvernului stabilirea datei pentru alegerea unui nou
primar1.
Se impune aici precizarea că deşi mandatul primarului este de
patru ani, în situaţiile când mandatul încetează înainte de termen ca
urmare a demisiei, decesului, demiterii etc., mandatul primarilor aleşi în
astfel de situaţii (deci în cursul unei legislaturi) va fi mai scurt, art. 26 alin.
(2) din Legea nr. 215/2001 prevăzând că noii primari vor încheia mandatul
predecesorilor.
Mandatul primarului poate înceta, de asemenea, înainte de
termen, ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat în
condiţiile prevăzute de lege.
Iniţiativa unui astfel de referendum o pot avea cel puţin 25%
dintre locuitorii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială,
condiţie ce trebuie îndeplinită în fiecare localitate componentă a
comunei sau oraşului.
Cererea se adresează de către cetăţeni prefectului, legea stabilind
în mod restrictiv cauzele care pot conduce la organizarea
referendumului şi anume:
a) nesocotirea de către primar a intereselor generale ale
colectivităţii locale;
b) neexercitarea atribuţiilor legale ce revin primarului, inclusiv
cele pe care le exercită în calitate de reprezentant al statului. 2
După primirea cererii, prefectul este obligat să analizeze
temeinicia motivelor invocate, a condiţiilor prevăzute în art. 73 din Legea
nr. 215/2001, inclusiv a veridicităţii şi autenticităţii semnăturilor, în termen
de 30 de zile. După verificare, prefectul va transmite Guvernului, prin
Ministerul Administraţiei şi Internelor, o propunere motivată de
organizare a referendumului. Guvernul se va pronunţa prin hotărâre în
60 de zile de la solicitarea prefectului, pe baza avizului emis de Ministerul
Administraţiei şi Internelor.
Referendumul este valabil dacă se prezintă la urne cel puţin
jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot.
Mandatul primarului încetează înainte de termen numai dacă se
pronunţă în acest sens cel puţin jumătate plus unu din numărul total al
cetăţenilor cu drept de vot.
În acelaşi context, relevăm că art. 70 din Legea nr. 393/2004
privind Statutul aleşilor locali stabileşte că „Primarii pot fi revocaţi din
1
Vezi art. 17 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali
2
A se vedea art. 73 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, cu
modificările şi completările ulterioare
259
funcţie în urma unui referendum, în condiţiile şi cazurile stabilite prin
Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată”
Se poate observa că în Statutul aleşilor locali legiuitorul utilizează
noţiunea de „revocare” din funcţia de primar, instituţie utilizată mai ales
în cazul funcţiilor publice ocupate prin numire şi nu a celor ocupate prin
alegere. În acelaşi timp, având în vedere că textul art. 73 din Legea nr.
393/2004 conţine o „normă de trimitere”, apreciem că se impune
punerea sa în acord cu norma din legea organică a administraţiei publice,
în drept fiind vorba despre încetarea mandatului înainte de termen şi nu
de revocare.
Dacă situaţiile analizate şi prevăzute de art. 69 alin. (2) din Legea
administraţiei publice locale, determină încetarea definitivă şi înainte de
termen a mandatului primarului, aceeaşi lege prevede şi suspendarea de
drept a mandatului, cu alte cuvinte o întrerupere temporară în
exercitarea mandatului.
Reglementând această materie, art. 71 din Legea nr. 215/2001-
legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată, prevede că:
„(1) Mandatul primarului se suspendă de drept prin ordin al
prefectului numai în cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura
arestării preventive se comunică de îndată de către parchet sau de
instanţa de judecată prefectului care, prin ordin, constată suspendarea
mandatului.”
Legea obligă pe prefect să comunice de îndată primarului ordinul
de suspendare. Dacă primarul suspendat din funcţie a fost găsit
nevinovat, îşi va relua funcţia având şi dreptul la plata drepturilor
salariale corespunzătoare perioadei în care a fost suspendat.
În caz de vacanţă a funcţiei de primar, precum şi în cazul
suspendării din funcţie a acestuia, atribuţiile sale vor fi exercitate, de
drept, de către viceprimar, până la validarea mandatului noului primar
sau, după caz, până la încetarea suspendării. În cazul unităţilor
administrativ-teritoriale cu doi sau patru viceprimari, atribuţiile
primarului se exercită de către viceprimarul desemnat de consiliul local,
cu votul secret a jumătate plus unu din numărul consilierilor în funcţie.1
Dacă sunt suspendaţi din funcţie, în acelaşi timp, atât primarul cât
şi viceprimarul, consiliul local va desemna un consilier care va îndeplini
atât atribuţiile primarului cât şi ale viceprimarului, până la încetarea

1
A se vedea art. 82 din Legea nr. 215/2001
260
suspendării, iar în situaţia în care ambele funcţii au devenit vacante - în
acelaşi timp - consiliul local va alege un nou viceprimar.
În conformitate cu textul art. 64 alin. (1) din legea organică a
administraţiei publice locale, în exercitarea atribuţiilor de autoritate
tutelară şi de ofiţer de stare civilă, a sarcinilor ce-i revin din actele
normative privitoare la recensământ, organizarea şi desfăşurarea
alegerilor, protecţie civilă precum şi a altor atribuţii stabilite prin lege,
primarul acţionează şi ca reprezentant al statului în comuna sau oraşul în
care a fost ales.
În această calitate, primarul poate solicita prin intermediul
prefectului, sprijinul şefilor serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale organizate în unităţile
administrativ-teritoriale, dacă sarcinile ce îi revin nu pot fi îndeplinite prin
aparatul propriu de specialitate.
Primarii şi primarul general al municipiului Bucureşti sunt şefii
administraţiei publice locale şi răspund în faţa consiliului de buna
funcţionare a acesteia. În această calitate, primarul reprezintă comuna
sau oraşul în relaţiile cu persoanele fizice sau juridice din ţară şi din
străinătate, precum şi în justiţie.
Semnul distinctiv al primarului este o eşarfă tricoloră, purtarea
acesteia fiind obligatorie la Ziua Naţională a României, solemnităţi,
recepţii, ceremonii publice şi la celebrarea căsătoriilor, conform art. 62
alin. (2) şi (3) din Legea nr. 215/2001, coroborate cu art. 14 alin. (4) din
Legea nr. 393/2004.
Conform art. 14 alin. (5) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali, legitimaţia şi însemnul de primar se pot păstra după
încetarea mandatului, cu titlu evocativ.

2. Atribuţiile primarului
Principalele atribuţii ale primarului sunt prevăzute în art. 63 din
Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare.
În legătură cu materia analizată considerăm că se cuvin două
observaţii, după cum urmează:
a) Prin Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea
Legii organice a administraţiei publice locale nr. 215/2001, legiuitorul a
urmărit în mod indubitabil consolidarea statutului primarului în
raporturile sale cu consiliul local, printre altele şi prin preluarea unor
atribuţii conferite de reglementările anterioare consiliilor locale.
261
 Un astfel de exemplu îl regăsim în art. 63 alin.5 lit. e al legii
organice, conform căruia primarul „numeşte, sancţionează şi dispune
suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după
caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru personalul din
cadrul aparatului de specialitate, precum şi pentru conducătorii
instituţiilor şi serviciilor de interes local.”
b) În premieră pentru legea organică a administraţiei publice
locale, în diferitele sale variante postrevoluţionare, Legea nr. 286/2006
pentru modificarea şi completarea Legii nr. 215/2001 grupează după un
număr de 5 criterii principalele atribuţii conferite de lege primarului.
În opinia noastră, legiuitorul în mod cu totul atipic şi, probabil din
exces de zel, a reglementat prin normă juridică ceea ce, în mod firesc,
era o chestiune de doctrină. Paradoxal, această chestiune este de natură
a crea probleme administraţiei publice şi nu de a facilita activitatea
administrativă.
Faţă de cele ce preced, vom prezenta principalele atribuţii
conferite prin art. 63 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001
primarului, grupate după criteriile utilizate de legiuitor.
1) Atribuţiile exercitate în calitate de reprezentant al statului,
sunt următoarele:
 îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare civilă şi autoritate
tutelară şi asigură funcţionarea serviciilor publice locale de
profil;
 atribuţii privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor,
referendumului şi recensământului;
 alte atribuţii prevăzute expres de lege.
2) Atribuţiile referitoare la relaţia cu consiliul local sunt
următoarele:
 prezintă consiliului local, în primul trimestru, un raport
anual privind starea economică, socială şi de mediu a
unităţii administrativ-teritoriale;
 prezintă, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte şi
informări;
 elaborează proiectele de strategii privind starea
economică, socială şi de mediu a unităţii administrativ-
teritoriale şi le supune aprobării consiliului local.
3) Atribuţiile referitoare la bugetul local sunt următoarele:
 exercită funcţia de ordonator principal de credite;

262
  întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere
a exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului
local;
 iniţiază, în condiţiile legii, negocieri pentru contractarea de
împrumuturi şi emiterea de titluri de valoare în numele
unităţii administrativ-teritoriale;
 verifică, prin compartimentele de specialitate, corecta
înregistrare fiscală a contribuabililor la organul fiscal
teritorial, atât a sediului social principal, cât şi a sediului
secundar.
4) Atribuţiile privind serviciile publice asigurate cetăţenilor sunt
următoarele:
 coordonează realizarea serviciilor publice de interes local,
prestate prin intermediul aparatului de specialitate sau
prin intermediul organismelor prestatoare de servicii
publice şi de utilitate publică de interes local;
 ia măsuri pentru prevenirea şi, după caz, gestionarea
situaţiilor de urgenţă;
 ia măsuri pentru organizarea executării şi executarea în
concret a activităţilor din domeniile prevăzute la art. 36
alin.(6) lit. a) – d);
 ia măsuri pentru asigurarea inventarierii, evidenţei
statistice, inspecţiei şi controlului efectuării serviciilor
publice de interes local prevăzute la art. 36
alin. (6) lit. a) – d), precum şi a bunurilor din patrimoniul
public şi privat al unităţii administrativ-teritoriale;
 numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea,
modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după
caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru
personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum şi
pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de
interes local;
Numirea conducătorilor instituţiilor şi serviciilor publice de
interes local se face pe baza concursului organizat potrivit
procedurilor şi criteriilor aprobate de consiliul local, la
propunerea primarului, în condiţiile legii. Numirea se face prin
dispoziţia primarului, având anexat contractul de management;

263
 
asigură elaborarea planurilor urbanistice prevăzute de
lege, le supune aprobării consiliului local şi acţionează
pentru respectarea prevederilor acestora;
 emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în
competenţa sa prin lege şi alte acte normative;
 asigură realizarea lucrărilor şi ia măsurile necesare
conformării cu prevederile angajamentelor asumate în
procesul de integrare europeană în domeniul protecţiei
mediului şi gospodăririi apelor pentru serviciile furnizate
cetăţenilor.
5) Alte atribuţii stabilite prin lege.
În legătură cu această categorie de atribuţii facem precizarea că
legiuitorul a utilizat noţiunea de lege în sens larg, incluzând atât actul
juridic al Parlamentului precum şi actele administrative emise de Guvern
(ordonanţe şi hotărâri) ori ale miniştrilor şi ale altor conducători ai
autorităţilor administraţiei publice centrale.
Redăm mai jos câteva exemple, după cum urmează:
1) Conform art. 12 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, cu
modificările şi completările ulterioare, primarul conduce comisia locală
pentru reconstituirea sau constituirea dreptului de proprietate privată
asupra terenurilor agricole.
2) Prin dispoziţie emisă de primar în temeiul art.6 din Legea nr.
396/2006 privind acordarea unui sprijin financiar la constituirea familiei, 1
se stabileşte dreptul familiilor care fac obiectul legii.
3) Primarii au obligaţia de a stabili locurile speciale pentru afişajul
electoral, conform art. 72 alin.1 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale etc.

3. Actele primarului
În exercitarea atribuţiilor sale, primarul emite conform art. 68
alin.1 al Legii nr. 215/2001, republicată, dispoziţii cu caracter normativ sau
individual, care devin executorii după ce sunt aduse la cunoştinţa
publică, sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate.
Aducerea la cunoştinţă publică a dispoziţiilor cu caracter normativ se
face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect,
conform art. 49 alin.2 coroborat cu art. 68 alin.2 din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 892 din 2 noiembrie 2006
264
 În acelaşi timp, relevăm faptul că majoritatea dispoziţiilor emise
de primar au un caracter individual adresându-se unei sau unor persoane
predeterminate (încadrarea în muncă, sancţionarea personalului,
numirea şi eliberarea din funcţie etc.).
Fiind emise de o autoritate a administraţiei publice locale, şi în
acelaşi timp manifestări unilaterale de voinţă, dispoziţiile primarului sunt
acte administrative de autoritate.
Controlul legalităţii dispoziţiilor primarului se exercită de către
prefect potrivit dispoziţiilor art. 123 alin. (5) din Constituţia României,
republicată, coroborate cu cele ale art. 24 din Legea nr. 340/2004 – legea
privind prefectul şi instituţia prefectului1.
Secretarul unităţii administrativ-teritoriale are obligaţia de a
contrasemna dispoziţiile primarului şi implicit, de a refuza
contrasemnarea acestora dacă le consideră a fi nelegale.
Secretarul va trebui, în caz de refuz, să prezinte primarului în scris
opinia sa motivată şi să comunice de îndată prefectului dispoziţia în
cauză, sau cel mai târziu în 3 zile de la data emiterii.2

4. Drepturile şi obligaţiile primarului

Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali constituie cadrul
general de reglementare a drepturilor şi obligaţiilor pentru aleşii locali în
general, implicit pentru primari.
Principalele drepturi conferite de lege primarilor pe timpul
exercitării mandatului sunt următoarele:
a) contractul de muncă sau actul de numire a acestora în cadrul
unei instituţii ori autorităţi publice, regii autonome sau la o
societate comercială cu capital integral de stat ori majoritar de
stat sau ale unităţilor administrativ-teritoriale se suspendă. Pe
aceste funcţii pot fi angajate sau numite alte persoane numai
pe durată determinată;
b) la încetarea mandatului de primar persoana în cauză îşi va
relua activitatea în executarea aceloraşi contracte de muncă
sau a actului de numire. Timp de 2 ani de la data încetării
mandatului, persoanelor care au îndeplinit funcţia de primar
nu li se poate modifica sau desface contractul de muncă şi nici

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
2
A se vedea art. 71, art. 48, art. 49 şi art. 50 din Legea nr. 215/2001
265
 nu pot fi eliberate din funcţie pentru motive ce nu le sunt
imputabile.
c) la încetarea mandatului, primarii care îndeplinesc condiţiile
prevăzute de lege pentru pensionare sau sunt pensionari,
beneficiază, la cerere, de calcularea sau, după caz, de
recalcularea pensiei, luându-se în calcul şi indemnizaţiile
lunare primite, în condiţiile legii;
d) are dreptul de a iniţia proiecte de hotărâri pe care le supune
dezbaterii şi aprobării consiliilor locale, precum şi dreptul de a
emite dispoziţii;
e) dreptul la indemnizaţie lunară, stabilită potrivit legii;
f) dreptul la decontarea cheltuielilor legate de exercitarea
mandatului;
g) dreptul la concedii de odihnă, concedii medicale, concedii fără
plată, precum şi dreptul la concedii plătite în cazul unor
evenimente deosebite, potrivit legii;
h) durata mandatului constituie vechime în muncă şi în
specialitate şi se ia în calcul la promovarea şi la acordarea
tuturor drepturilor băneşti rezultate din aceasta, inclusiv la
calcularea şi recalcularea pensiei;
i) plata cursurilor de pregătire, formare şi perfecţionare
profesională organizate de instituţii specializate, în decursul
mandatului etc.
Principalele obligaţii ce revin primarilor, potrivit legii, sunt:
a) să exercite funcţia cu bună-credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi
de colectivitatea locală care i-a ales;
b) să respecte Constituţia, legile ţării şi celelalte acte normative
cu forţă juridică superioară;
c) să organizeze şi să pună în executare hotărârile consiliului
local;
d) să manifeste probitate şi discreţie profesională, cinste şi
corectitudine în exercitarea mandatului;
e) să se abţină de la a emite acte administrative sau de a lua alte
măsuri în situaţiile în care se află în conflict de interese, ori de
câte ori interesele personale contravin interesului general;
f) să organizeze periodic audienţe şi întâlniri cu cetăţenii, să
prezinte anual consiliului local o informare cu privire la situaţia
administraţiei locale;
g) să depună declaraţia de avere, în condiţiile legii etc.

266
 5. Răspunderea primarului
În doctrina de specialitate se apreciază că răspunderea primarului
poate avea o natură juridică şi una politică1.
Suportul legal al antrenării răspunderii primarului îl regăsim în art.
128 din Legea nr. 215/2001 care prevede că primarii, viceprimarii, primarul
general al municipiului Bucureşti răspund, după caz, administrativ, civil,
contravenţional sau penal pentru faptele săvârşite în exercitarea
atribuţiilor ce le revin. Cu alte cuvinte, pentru exercitarea
necorespunzătoare a atribuţiilor ce-i revin, primarul va răspunde potrivit
legii2.
Regimul juridic al răspunderii primarului este reglementat, cu
precădere, de Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001
şi de Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali din care se
desprind următoarele principii:3
a) în exercitarea mandatului, primarul îndeplineşte o funcţie de
autoritate publică şi se află în serviciul colectivităţii locale
care l-a ales;
b) pe timpul mandatului primarul este ocrotit de lege şi se
bucură inclusiv de protecţia prevăzută de legea penală;
c) primarul nu poate fi tras la răspundere juridică pentru
opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului;4
d) pentru exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor ce le
revin, primarul răspunde, după caz, contravenţional,
administrativ, civil sau penal, în condiţiile legii.5
În ceea ce priveşte răspunderea contravenţională a primarului,
trebuie să observăm că în premieră pentru legile organice ale
administraţiei publice locale de după 1990, Legea nr. 286/2006 introduce
un capitol nou intitulat „Contravenţii şi sancţiuni”.
Aşadar, conform art. 118 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată:
„(1) Constituie contravenţii şi se sancţionează cu amendă de la
1.000 lei la 5.000 lei următoarele fapte:

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 509
2
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, 2002, p. 252
3
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag.389-390
4
A se vedea art.3 alin.2, art.4, art.20-23 din Legea nr. 343/2004 privind Statutul aleşilor
locali
5
A se vedea art.154 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare
267
 a) nepunerea în aplicare, cu rea-credinţă, a hotărârilor consiliului
local de către primar;
c) neprezentarea în termenul prevăzut de Legea finanţelor
publice locale a proiectului bugetului unităţii administrativ-
teritoriale de către primar, din culpă;
d) neprezentarea de către primar a rapoartelor prevăzute de
lege, din culpă ...;
e) neluarea măsurilor necesare, stabilite de lege, de către primar
în calitate de reprezentant al statului în unităţile administrativ-
teritoriale.
(2) Constatarea contravenţiilor şi aplicarea amenzilor se fac de
către prefect, în calitate de autoritate publică, reprezentant al
Guvernului pe plan local.”
Având în vedere că potrivit alineatului 3 al aceluiaşi articol,
dispoziţiile menţionate se completează în mod corespunzător cu cele ale
Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.
180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că împotriva
procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicarea amenzii
primarul poate formula plângere la judecătorie.
În cazul în care primarul este nemulţumit de soluţia instanţei de
fond, primarul poate formula recurs la secţia de contencios administrativ
a tribunalului competent.
Aşadar, litigiile generate de răspunderea contravenţională a
primarilor sunt supuse unui dublu grad de jurisdicţie, fondul şi recursul.
În legătură cu răspunderea administrativă ca formă a răspunderii
juridice pe care o tratăm în ultimul capitol al prezentei lucrări,
considerăm aici, ca fiind necesare următoarele consideraţii:
a) răspunderea administrativă este antrenată ori de câte ori este
săvârşită o faptă ilicită, denumită abatere administrativă;
b) abaterea administrativă este percepută în doctrină într-un
dublu sens, după cum urmează:
 în sens larg, prin abatere administrativă se înţelege
orice încălcare a normelor de drept administrativ;
 în sens restrâns, prin abatere administrativă se înţelege
numai acea faptă administrativă ilicită care constituie
contravenţie;
c) doctrina de drept administrativ consacră trei forme ale
răspunderii administrative şi anume: răspunderea administrativ-

268
disciplinară, răspunderea administrativ-contravenţională şi răspunderea
administrativ-patrimonială.
În acest context, apreciem că formularea din art.154 alin.1 al Legii
administraţiei publice locale nr. 215/2001 cu privire la răspunderea
primarilor este eronată. De lege ferenda, considerăm că se impune
modificarea acestuia, în sensul de a consacra în sarcina primarilor
răspunderea administrativă, civilă şi penală, după caz, în funcţie de
natura şi gravitatea faptelor ilicite săvârşite în exercitarea mandatului.
Aşa cum am relevat deja, răspunderea administrativă îmbracă trei
forme, respectiv: răspunderea administrativ-contravenţională pe care am
abordat-o deja, răspunderea administrativ-disciplinară şi răspunderea
administrativ-patrimonială, la care ne vom referi în cele ce urmează.
În ceea ce priveşte răspunderea administrativ-disciplinară, este
evident că poate fi antrenată ca urmare a unor abateri disciplinare.
Apreciem că potrivit dispoziţiilor art. 69 din Legea nr. 215/2001 –
legea administraţiei publice locale, primarul ar putea săvârşi următoarele
abateri disciplinare:
a) neexercitarea mandatului timp de 45 de zile consecutiv, în mod
nejustificat;
b) nesocotirea intereselor generale ale colectivităţii locale;
c) neexercitarea atribuţiilor ce îi revin, inclusiv cele pe care le
exercită în calitate de reprezentant al statului.
Săvârşirea acestor fapte care constituie abateri disciplinare
specifice pentru primar, au drept consecinţă încetarea de drept a
mandatului ori suspendarea din funcţie a acestuia, ca sancţiuni
administrativ-disciplinare specifice pentru primari.
În astfel de situaţii prefectul, prin ordin, ia act de încetarea
respectiv. Suspendarea de drept a mandatului de primar.
În sfârşit, opinăm că răspunderea administrativ-patrimonială a
primarului se fundamentează pe art. 52 din Constituţia României,
republicată şi Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Cu alte cuvinte, această formă a răspunderii va fi antrenată ori de
câte ori o persoană va fi lezată într-un drept al său ori într-un interes
legitim printr-un act administrativ ilegal emis de primar sau, prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri adresate primarului.
În ceea ce priveşte răspunderea civilă menţionăm că este o formă
de răspundere mai severă decât răspunderea patrimonială, în sensul că
presupune atât repararea pagubei precum şi beneficiul nerealizat.

269
 Deşi legea nu prevede în mod expres ipotezele în care poate
interveni, apreciem că răspunderea civilă a primarilor poate fi antrenată
în următoarele ipoteze:
a) pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului unităţii
administrativ –teritoriale pe care o reprezintă;
b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor încasate
necuvenit;
c) pentru daunele plătite de autoritate, în calitate de comitent,
unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi
irevocabile.
Evident că răspunderea primarului va fi antrenată numai dacă se
reunesc cele trei elemente, respectiv: vinovăţie, faptă ilicită şi prejudiciu.
În sfârşit, răspunderea penală este cea mai gravă formă a
răspunderii primarului şi intervine numai atunci când primarul săvârşeşte
o infracţiune în exercitarea atribuţiilor ce îi revin.

6. Aparatul de specialitate al primarului

Pentru îndeplinirea atribuţiilor prevăzute de lege, atât consiliul
local, precum şi primarul au nevoie de un personal specializat şi
competent, denumit „aparatul de specialitate al primarului”.
Conform art. 36 alin. (3) lit. b din Legea nr. 215/2001, legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, la
propunerea primarului, consiliul local aprobă, în condiţiile legii,
înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de specialitate al
primarului.
Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din aparatul
propriu de specialitate al primarului se fac de către primar, conform legii.
În componenţa aparatului propriu al primarului se regăsesc două
categorii de personal şi anume:
a) funcţionari publici, persoane care exercită o funcţie
publică;
b) personal contractual, care desfăşoară activităţi de
secretariat, administrative, protocol, gospodărire,
întreţinere-reparaţii şi de deservire, precum şi alte
categorii de personal care nu exercită prerogative de
putere publică.
După numirea în funcţie, între primar şi funcţionarii publici iau
naştere raporturi de serviciu, guvernate de Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare.
270
 Pe de altă parte, între primar şi personalul contractual se nasc
raporturi de muncă, guvernate de dispoziţiile Codului Muncii.
Structura organizatorică a aparatului de specialitate al primarului
cuprinde următoarele compartimente funcţionale: birouri, servicii,
direcţii şi direcţii generale.
Conform art. XVI alin. (2) din Legea nr. 161/2003 privind unele
măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor
publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi
sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare
„Structura organizatorică a autorităţilor şi instituţiilor publice trebuie să
respecte următoarele cerinţe:
a) pentru constituirea unui birou este necesar un număr de
minimum 5 posturi de execuţie;
b) pentru constituirea unui serviciu este necesar un număr de
minimum 7 posturi de execuţie;
c) pentru constituirea unei direcţii este necesar un număr de
minimum 15 posturi de execuţie;
d) pentru constituirea unei direcţii generale este necesar un
număr de minimum 25 de posturi de execuţie.”
Incompatibilităţile, conflictul de interese, drepturile şi îndatoririle
prevăzute de lege pentru secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi
pentru ceilalţi funcţionari publici sunt tratate în capitolul afectat
„Funcţionarilor publici”.
Potrivit art. 77 din Legea nr. 215/2001 legea administraţiei publice
locale, republicată: „Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii
administrativ-teritoriale şi aparatul de specialitate al primarului,
constituie o structură funcţională cu activitate permanentă, denumită
primăria comunei sau oraşului, care duce la îndeplinire hotărârile
consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente
ale colectivităţii locale.”

7. Viceprimarul
Comunele, oraşele, municipiile şi sectoarele municipiului
Bucureşti au câte un viceprimar, iar municipiile reşedinţă de judeţ şi
municipiul Bucureşti au doi viceprimari, aleşi în condiţiile legii.1

1
A se vedea art. 57 şi art. 79 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice
locale, cu modificările şi completările ulterioare
271
 Trebuie sesizat faptul că Legea nr. 286/2006 a adus modificări
substanţiale în ceea ce priveşte statutul juridic al viceprimarului, mai mult
sau mai puţin discutabile, aşa cum vom releva în continuare.
Astfel, cu caracter de noutate absolută în legislaţia de după 1990,
art. 57 alin.2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 aşa cum a
fost modificat prin Legea nr. 286/2006 prevede: „Viceprimarul este
subordonat primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate
delega atribuţiile sale.”
Analiza textului menţionat ne permite să facem următoarele
observaţii:
a) Printr-o dispoziţie legală expresă, se stabileşte raportul de
subordonare al viceprimarului faţă de primar. Această prevedere
apreciem că poate fi abordată printr-o dublă perspectivă şi anume:
 Pe de o parte, este în afara oricărui dubiu faptul că legiuitorul
organic poate consacra natura raporturilor dintre demnitarii
publici. Din această perspectivă, dispoziţiile analizate ne apar
ca fiind absolut motivate.
 Pe de altă parte, trebuie să constatăm că dispoziţia analizată
este atipică. Facem această apreciere având în vedere faptul
că, potrivit legii, viceprimarul este ales şi schimbat din funcţie
de consiliul local şi, pe cale de consecinţă se subordonează
acestuia.
În acest context, concluzionăm că viceprimarul are o dublă
subordonare atât faţă de primar precum şi faţă de consiliul local. Ne
permitem să apreciem că această ipostază va crea probleme dificile
viceprimarilor, cu precădere în situaţiile în care primarii au o altă
coloratură politică, comparativ cu majoritatea consilierilor.
b) În al doilea rând, constatăm că legiuitorul consacră în premieră
faptul că viceprimarul este înlocuitorul de drept al primarului.
Alături de alte opinii exprimate în doctrină,1 considerăm că
această prevedere are menirea de a consolida statutul juridic al
viceprimarului şi în acelaşi timp, de a-l responsabiliza în exercitarea
funcţiei.
c) În al treilea rând, observăm că printr-o normă cu caracter
permisiv legiuitorul stabileşte libertatea primarului care, „poate delega
atribuţiile sale” viceprimarului (viceprimarilor), neavând obligaţia de
delegare a unor atribuţii.
1
Vezi: V. Vedinaş, D. Bakîrci, Principalele modificări aduse prin Legea nr. 286/2006
pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, Revista
Dreptul, nr.11/2006, pag. 24-25.
272
 Cu certitudine aceste prevederi constituie un regres faţă de
reglementarea anterioară care, instituia în articolul 70 alin.1 obligaţia
primarului de a delega viceprimarului o parte dintre atribuţiile sale legale,
în termen de 30 de zile de la data validării.
Pe de altă parte, ştiinţa managementului consacră cu valoare
axiomatică faptul că delegarea constituie un instrument de eficientizare
a actului de conducere.
Or, aşa fiind, prevederile legale analizate ni se par nemotivate şi
păguboase, de natură a institui şi menţine un sistem de conducere
autoritar în administraţia publică locală.
A doua modificare importantă este prevăzută în art. 57 alin. 3 al
Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată,
conform căruia: „Viceprimarul este ales cu votul majorităţii consilierilor
locali în funcţie, din rândul membrilor acestuia.”
Aşadar, spre deosebire de forma anterioară a legii, a fost
modificată majoritatea necesară cu care se adoptă hotărârea de alegere
şi respectiv de schimbare din funcţie a viceprimarului, reducându-se de la
două treimi la majoritatea consilierilor în funcţie.1
Pe cale de consecinţă, atât alegerea precum şi schimbarea din
funcţie a viceprimarilor pot fi făcute cu mai multă uşurinţă, de către
consiliile locale, dispoziţia fiind de natură a crea o mai mare instabilitate
în funcţie.
Această afirmaţie are în vedere şi prevederile art. 57 alin. 4
potrivit cărora: „Schimbarea din funcţie a viceprimarului se poate face de
consiliul local, prin hotărâre adoptată cu votul majorităţii consilierilor în
funcţie, la propunerea primarului sau a unei treimi din numărul
consilierilor în funcţie.”
Se poate observa faptul că legiuitorul nu a condiţionat
schimbarea din funcţie a viceprimarului în nici un fel. Cu alte cuvinte,
viceprimarul poate fi schimbat din funcţie fără o motivaţie pertinentă şi
concludentă, decizia fiind eminamente politică.
Fără a pleda pentru exacerbarea statutului juridic al
viceprimarului, considerăm că actuala reglementare are menirea de a
amplifica rolul factorului politic în administraţia publică locală şi, pe cale
de consecinţă va induce o stare de instabilitate, cu certitudine
păguboasă pentru administraţie.
O altă modificare notabilă este cea prevăzută de art. 57 alin. 7
conform căruia: „Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi
1
A se vedea şi art. 57 alin.4 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale,
republicată
273
păstrează statutul de consilier local fără a beneficia de indemnizaţia
aferentă acestui statut.”
Din această reglementare cu caracter novator rezultă indubitabil
concluzia conform căreia, viceprimarului îi sunt aplicabile dispoziţiile
Legii organice a administraţiei publice locale şi cele ale Legii nr. 393/2004
privind Statutul aleşilor locali referitoare la consilierii locali.
În acelaşi timp, trebuie să constatăm că dintr-o regretabilă eroare,
legiuitorul a omis să precizeze în conţinutul Legii nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, modificată şi completată prin Legea nr.
286/2006 faptul că aceste prevederi sunt aplicabile numai după alegerile
autorităţilor publice locale din anul 2008.
Mandatul viceprimarului se exercită în mod legal de la data
alegerii în funcţie şi încetează o dată cu expirarea mandatului consiliului
local din care face parte.
Mandatul viceprimarului încetează de drept, înainte de expirarea
duratei normale a mandatului, în următoarele situaţii1:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-
teritorială, inclusiv ca urmare a reorganizării acesteia;
d) lipsa nemotivată la mai mult de 3 şedinţe ordinare consecutive
ale consiliului;
e) imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare
de 6 luni consecutive, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege;
f) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă,
la o pedeapsă privativă de libertate;
g) punerea sub interdicţie judecătorească;
h) pierderea drepturilor electorale;
i) deces.
Cu alte cuvinte, mandatul viceprimarului poate înceta de drept,
înainte de termen pentru cauzele care determină încetarea calităţii de
consilier local.
Deşi legea nu prevede în mod expres, apreciem că încetarea de
drept a mandatului de viceprimar, determinată de una dintre situaţiile
care conduc la încetarea de drept a calităţii de consilier local se constată
prin hotărâre adoptată de consiliul local, cu votul majorităţii consilierilor
în funcţie, la propunerea primarului sau a unui consilier local, conform
art. 9 alin. 3 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

1
A se vedea art.9 alin.2 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali
274
 La această concluzie, ne conduce calitatea de consilier local a
viceprimarului.
Pe de altă parte, mandatul viceprimarului se suspendă de drept
numai în cazul în care a fost arestat preventiv.
Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către
instanţa de judecată prefectului, care, prin ordin, constată suspendarea
mandatului, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 71 alin. 1 din Legea nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare.
Ordinul de suspendare se comunică de îndată, viceprimarului.
Suspendarea durează până la încetarea măsurii de arest
preventiv. Dacă viceprimarul suspendat din funcţie a fost găsit
nevinovat, are dreptul la plata drepturilor salariale cuvenite pe perioada
suspendării.1
Pe timpul mandatului, la fel ca orice alt ales local, viceprimarul
exercită o funcţie de autoritate publică, se află în serviciul colectivităţii
locale, fiind ocrotit de lege.
Principalele drepturi de care se bucură viceprimarul pe timpul
exercitării mandatului, sunt prevăzute în Capitolul V al Legii nr. 393/2004
privind Statutul aleşilor locali, dintre care enumerăm:
 pe timpul exercitării mandatului se suspendă contractul de
muncă sau actul de numire în cadrul unei instituţii ori
autorităţi publice, respectiv regii autonome sau societăţi
comerciale cu capital integral sau majoritar de stat sau ale
unităţilor administrativ-teritoriale; în consecinţă, la încetarea
mandatului îşi reiau activitatea în baza aceloraşi contracte de
muncă sau acte de numire;
 are dreptul de a iniţia proiecte de hotărâri, individual sau în
grup, pe care le supune spre aprobare consiliului local;
 pentru activitatea prestată are dreptul la o indemnizaţie
lunară stabilită potrivit legii. De asemenea, are dreptul la
decontarea cheltuielilor legate de exercitarea mandatului, în
condiţiile prevăzute de lege;
 beneficiază de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii
fără plată precum şi de concedii plătite în cazul unor
evenimente familiale deosebite, potrivit legii;

1
Vezi art.71 alin.5 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată.
275
  durata exercitării mandatului constituie vechime în muncă şi în
specialitate şi se ia în calcul la promovare şi la acordarea
tuturor drepturilor băneşti rezultate din aceasta, inclusiv la
calcularea şi la recalcularea pensiei;
 beneficiază de plata cursurilor de pregătire, formare şi
perfecţionare profesională, organizate de instituţiile
specializate etc.
Obligaţiile viceprimarilor pe durata mandatului sunt stabilite în
Capitolul VI al Legii privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004, astfel:
 îndatorirea de a participa la exercitarea funcţiilor autorităţilor
administraţiei publice locale din care fac parte sau pe care le
reprezintă, cu bună-credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de
colectivitatea care i-a ales;
 să depună declaraţia de avere şi declaraţia de interese în
termenele prevăzute de lege;
 obligaţia de probitate şi discreţie profesională;
 obligaţia de a aduce la cunoştinţă cetăţenilor toate actele şi
faptele administrative de interes public pentru colectivitatea
locală;
 să organizeze periodic, cel puţin o dată pe trimestru întâlniri
cu cetăţenii, să acorde audienţe şi să prezinte consiliului local
o informare cu privire la problemele ridicate de cetăţeni.
Evident că după alegerile locale din anul 2008, viceprimarul va
avea atât drepturile precum şi obligaţiile consilierilor locali.
În sfârşit, ca şi în cazul primarului, viceprimarul răspunde, după
caz, contravenţional, administrativ, civil sau penal pentru faptele
săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce-i revin, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 128 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare.

276
 Capitolul VII

CONSILIUL JUDEŢEAN

1. Componenţa şi alegerea
Constituţia României, republicată, defineşte în art. 122 consiliul
judeţean ca fiind „autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea
activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării
serviciilor publice de interes judeţean”, dispoziţie reluată în art. 87 al
Legii nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată.
Consiliul judeţean se compune din consilieri aleşi potrivit
dispoziţiilor Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei
publice locale.
În ceea ce priveşte alegerea consiliilor judeţene, Constituţia
consacră în art. 122 alin. (2) principiul potrivit căruia „consiliul judeţean
este ales şi funcţionează în condiţiile legii”, regimul electoral pentru
alegerea consiliilor judeţene fiind reglementat de Legea nr. 67/2004
pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
Pentru alegerea consiliilor judeţene şi a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti, fiecare judeţ, respectiv Municipiul Bucureşti
constituie o circumscripţie electorală, numerotarea circumscripţiilor
electorale judeţene şi a municipiului de judeţ făcându-se prin hotărâre a
Guvernului.
Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale în varianta iniţială 1,
stabilea un sistem de alegere indirectă a consiliilor judeţene. Astfel,
alegerea consiliului judeţean se făcea de către un corp de electori,
constituit din totalitatea consilierilor locali (comunali, orăşeneşti şi
municipali), în termen de 30 de zile de la constituirea consiliilor locale de
pe teritoriul unui judeţ.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 239 din 28 noiembrie 1991
277
 După modificarea Legii alegerilor locale nr. 70/1991, prin Legea nr.
25 din 12 aprilie 19961 s-a renunţat la alegerea indirectă a consiliilor
judeţene, care sunt alese, la fel ca şi consiliile locale, pe baza votului
universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
Alegerea prin vot direct a consiliilor judeţene, are menirea de a
reflecta aplicarea principiilor democratice privind constituirea
autorităţilor reprezentative şi la nivelul colectivităţilor judeţene, iar pe de
altă parte, asigură armonizarea legislaţiei noastre cu cea înscrisă în Carta
europeană a autonomiei locale (Partea I-a art. 3 alin. 2)2.
Acelaşi principiu a fost menţinut şi de actuala reglementare.
Astfel, conform art. 1 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale:
„(2) Consiliile locale şi consiliile judeţene, precum şi primarii se
aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
(3) Consiliile locale şi consiliile judeţene se aleg pe circumscripţii
electorale, pe baza scrutinului de listă, potrivit principiului reprezentării
proporţionale.”
Numărul consilierilor fiecărui consiliu judeţean se stabileşte de
prefect, prin ordin, în funcţie de populaţia judeţului raportată de către
Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice la data de 1 ianuarie a
anului în curs, sau după caz, la data de 1 iulie a anului care precede
alegerile.
Acest număr oscilează între 31 consilieri locali, în judeţele cu o
populaţie de până la 350.000 locuitori şi 37 consilieri pentru judeţele cu o
populaţie de peste 650.000 locuitori, conform art. 88 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată.
Candidaturile pentru consiliile judeţene, la fel ca şi pentru cele
locale şi primari se propun de partidele politice sau alianţele politice
constituite potrivit Legii partidelor politice nr. 14/2003. Se pot depune
candidaturi şi de către alianţele electorale constituite în condiţiile legii,
ori de către organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale
prevăzute în art. 7 din Legea nr. 67/2004, precum şi candidaturi
independente. Conform art. 6 teza a II-a din Legea nr. 67/2004 listele de
candidaţi pentru alegerea consiliilor judeţene trebuie întocmite astfel
încât să asigure reprezentarea ambelor sexe.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 77 din 13 aprilie 1996
2
Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 a fost
ratificată prin Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997, publicată în Monitorul Oficial al
României nr.331 din 26 noiembrie 1997
278
 Procedura alegerii consiliului judeţean, cu unele nuanţări, este
aproape identică cu cea descrisă în capitolul afectat alegerii consiliilor
locale.
Astfel, depunerea candidaturilor, campania electorală,
organizarea secţiilor de votare, întocmirea listelor electorale,
desfăşurarea alegerilor, constatarea rezultatelor etc., urmează regulile şi
se desfăşoară în termenele prezentate la alegerea consiliilor locale.
Menţionăm că pentru alegerea unui consiliu judeţean, se votează
la toate secţiile de votare organizate în comunele, oraşele şi municipiile
care compun judeţul respectiv, folosindu-se aceleaşi liste electorale cu
cele utilizate pentru alegerea primarilor şi consiliilor locale, dar buletine
de vot distincte.
Organizarea şi desfăşurarea operaţiunilor electorale pentru
alegerea consiliilor judeţene, este dată de lege în competenţa Biroului
electoral de circumscripţie judeţeană, care este format din 15 membri,
dintre care un preşedinte şi un locţiitor al acestuia care trebuie să fie
magistraţi şi 13 reprezentanţi ai partidelor politice, alianţelor politice şi
alianţelor electorale care participă la alegeri în circumscripţia electorală
respectivă.
Conform art. 30 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale, Birourile electorale de
circumscripţie judeţeană şi a municipiului Bucureşti îndeplineşte în mod
corespunzător atribuţiile comune celorlalte birouri electorale (comunale,
orăşeneşti şi municipale) precum şi următoarele atribuţii specifice:
a) urmăresc aplicarea dispoziţiilor legale privitoare la
alegeri în toate circumscripţiile electorale din cuprinsul
judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti;
b) asigură aducerea la cunoştinţa celorlalte birouri
electorale din judeţ, respectiv din municipiul Bucureşti, a
hotărârilor Biroului Electoral Central şi urmăresc modul de
aplicare şi respectare a acestora;
c) efectuează instruirea preşedinţilor birourilor electorale
de circumscripţie comunală, orăşenească, municipală şi de
sector al municipiului Bucureşti şi ai birourilor electorale ale
secţiilor de votare din cuprinsul judeţului;
d) realizează centralizarea numărului de liste complete
depuse de partidele politice, alianţele politice, alianţele
electorale şi organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor
naţionale, pe baza comunicării primite de la birourile
electorale de circumscripţie comunală, orăşenească,
279
 municipală, respectiv de sector al municipiului Bucureşti, şi
transmit Biroului Electoral Central situaţia centralizată, în
termen de 24 de ore de la întocmire;
e) primesc de la birourile electorale de circumscripţie
comunală, orăşenească, municipală, respectiv de sector al
municipiului Bucureşti, procesele-verbale conţinând rezultatul
alegerilor, centralizează rezultatele pe judeţ, pe partide
politice, alianţe politice, alianţe electorale şi pe candidaţi
independenţi şi le dau publicităţii. Rezultatul centralizării
datelor pe judeţ, respectiv pe municipiul Bucureşti, se
consemnează într-un proces-verbal, care se transmite Biroului
Electoral Central, potrivit prevederilor prezentei legi.
Aceste atribuţii sunt specifice Birourilor electorale ale
circumscripţiei judeţene, pe lângă cele prevăzute de art. 25 al Legii nr.
67/2004 atribuţii comune tuturor birourilor electorale de circumscripţie.
Se poate constata, din analiza atribuţiilor conferite de lege
Birourilor electorale ale circumscripţiilor judeţene, că acestora le revine
competenţa de coordonare a activităţii birourilor electorale ale
circumscripţiilor electorale comunale, orăşeneşti şi municipale.
Aşa fiind, în judeţele în care se organizează alegeri locale parţiale
în cel puţin două circumscripţii electorale comunale, orăşeneşti sau
municipale, se va constitui şi un birou electoral judeţean, format din 3
judecători din cadrul tribunalului, conform art. 31 alin.1 din Legea nr.
67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
În astfel de situaţii, birourile electorale judeţene îndeplinesc în
mod corespunzător atribuţiile prevăzute de lege pentru Biroul Electoral
Central.
Dacă alegerile parţiale se organizează într-o singură
circumscripţie electorală soluţionarea sesizărilor prevăzute de art. 33
alin.1 lit. h din lege referitoare la frauda electorală, este de competenţa
judecătoriei în a cărei rază teritorială se află circumscripţia electorală

2. Constituirea Consiliilor Judeţene

Validarea mandatelor consilierilor judeţeni se face după
procedura prezentată în cazul consilierilor locali, cu diferenţa că
tribunalul este instanţa competentă pentru validare.
Constituirea consiliilor judeţene se face în termen de 25 de zile de
la data alegerilor, convocarea consilierilor fiind făcută de către prefect.

280
 La şedinţa de constituire participă prefectul sau un reprezentant
al acestuia.
Cvorumul cerut de lege pentru şedinţa de constituire a consiliilor
judeţene şi procedura de desfăşurare a acesteia sunt identice cu cele
iterate în subcapitolul referitor la consiliile locale.
Ordinea de zi a şedinţei de constituire a consiliilor judeţene este
însă, în parte, diferită de cea a consiliilor locale în sensul că după
declararea consiliului judeţean ca fiind legal ales (etape identice),
urmează:
 alegerea preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului
judeţean;
 alegerea comisiilor de specialitate.
Consiliul judeţean alege, dintre membrii săi, pe toată durata
exercitării mandatului, un preşedinte şi doi vicepreşedinţi, cu votul secret
al majorităţii consilierilor în funcţie.
În ceea ce priveşte conflictul de interese pentru preşedinţii şi
vicepreşedinţii consiliilor judeţene şi consilierii judeţeni, menţionăm că
potrivit art. 77 din Legea nr. 161/2003 (Secţiunea a III-a, Capitolul II, Titlul
IV, Cartea I-a) sunt cele prevăzute de art. 46 din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001 cu modificările şi completările ulterioare,
republicată, fiind identice cu cele ale consilierilor locali.
Este absolut necesar ca dispoziţiile invocate să fie colaborate cu
cele ale Capitolului VIII din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor
locali, cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, art.74 din Legea nr. 393/2004 instituie regula potrivit căreia
aleşilor locali le revine obligaţia de a-şi face publice interesele personale,
printr-o declaraţie pe proprie răspundere.
Declaraţia se depune în dublu exemplar la secretarul unităţii
administrativ-teritoriale (comună, oraş, municipiu, judeţ), din care: un
exemplar se păstrează la acesta într-un dosar special, denumit registru
de interese, iar exemplarul al doilea se transmite, spre păstrare,
instituţiei prefectului.
În concepţia legiuitorului nostru pe care o regăsim în art. 75 al
legii, se apreciază că aleşii locali au un interes personal într-o anumită
problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii
publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un
dezavantaj, pentru sine ori pentru:
a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;

281
 b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de
angajament, indiferent de natura acestuia;
c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic,
funcţia de administrator sau de la care obţin venituri;
d) o altă autoritate din care fac parte;
e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din
care fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat
orice fel de cheltuieli ale acestora;
f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte.
În declaraţia privind interesele personale, aleşii locali trebuie să
specifice elementele prevăzute de art. 76 din Legea privind Statutul
aleşilor locali nr. 393/2004, printre care: funcţiile deţinute în cadrul
societăţilor comerciale, autorităţilor şi instituţiilor publice, asociaţiilor şi
fundaţiilor, veniturile obţinute din colaborarea cu orice persoană şi
natura colaborării, participarea la capitalul societăţilor comerciale, dacă
depăşeşte 5% din capitalul societăţii etc.
Potrivit art. 77 alin. 1din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali: „consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la
deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în
problema supusă dezbaterii.”
În situaţia enunţată, consilierii în cauză au o dublă obligaţie şi
anume:
 obligaţia de a anunţa consiliul judeţean/consiliul local
despre situaţia ivită, la începutul dezbaterilor;
 abţinerea de la vot. Anunţarea interesului personal şi
abţinerea vor fi consemnate în procesul-verbal al şedinţei.
Hotărârile adoptate cu nerespectarea dispoziţiilor art. 77 sunt
nule de drept, conform art. 46 alin. 2 din Legea nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată.
Declaraţia privind interesele personale se depune, după cum
urmează:
a) în termen de 15 zile de la data declarării consiliului ca legal
constituit, în cazul consilierilor judeţeni şi al consilierilor locali;
b) în termen de 15 zile de la alegere, în cazul preşedinţilor şi
vicepreşedinţilor consiliilor judeţene.
Aleşii locali au obligaţia să-şi reactualizeze declaraţia privind
interesele personale la începutul fiecărui an, dar nu mai târziu de 1
februarie, dacă au intervenit modificări semnificative faţă de declaraţia
anterioară.

282
 Secretarul unităţii administrativ-teritoriale va transmite
declaraţiile reactualizate instituţiei prefectului, până la data de 1 martie a
fiecărui an.
În art.82 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004 sunt
prevăzute şi sancţiunile pentru nedepunerea în termen sau pentru
refuzul depunerii declaraţiei de interese, astfel:
a) nedepunerea declaraţiei privind interesele personale în
termenul legal, atrage suspendarea de drept a mandatului, care durează
până la depunerea declaraţiei;
b) refuzul depunerii declaraţiei privind interesele personale
atrage încetarea de drept a mandatului.
Atât suspendarea precum şi încetarea mandatului se constată
prin hotărâre a consiliului judeţean.
Referitor la incompatibilităţi, relevăm că art. 88 Secţiunea a IV-a,
Capitolul III, Titlul IV, Cartea I-a din Legea nr. 161/2003 stabileşte acelaşi
regim juridic pentru consilierii locali şi consilierii judeţeni, situaţiile de
incompatibilitate, procedura şi organul competent să constate starea de
incompatibilitate fiind tratate în capitolul afectat consiliilor locale.
Pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene
incompatibilităţile sunt identice cu cele ale primarilor, raportate la cele
ale consilierilor locali şi judeţeni, astfel cum rezultă din coroborarea
art.87 şi art. 88 din Legea nr. 161/2003, Secţiunea a IV-a, Capitolul III, Titlul
IV, Cartea I-a.
Suspendarea de drept şi încetarea de drept a mandatului de
consilier judeţean intervin pentru cauzele şi condiţiile prezentate în cazul
consilierilor locali1.
Tot astfel, drepturile, obligaţiile şi răspunderea consilierilor
judeţeni sunt identice cu cele ale consilierilor locali, motiv pentru care nu
le mai dezvoltăm.

3. Funcţionarea Consiliilor Judeţene

Potrivit art. 93 al Legii nr. 215/2001, legea administraţiei publice
locale, republicată, consiliul judeţean se alege pentru un mandat de 4
ani, care poate fi prelungit prin lege organică, în caz de război sau de
catastrofă. Mandatul consiliului judeţean se exercită de la data
constituirii, până la declararea ca legal constituit a noului consiliu ales.
Aşadar, consiliul judeţean este un organ colegial, deliberativ,
compus din consilieri aleşi.
1
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 205
283
 Forma de lucru a consiliilor judeţene este şedinţa, art. 106 alin.1 al
legii organice a administraţiei publice precizând că şedinţele ordinare se
desfăşoară în fiecare lună, la convocarea preşedintelui consiliului
judeţean.
Consiliul judeţean se poate întruni şi în şedinţe extraordinare, ori
de câte ori este necesar, la cererea preşedintelui, a unui număr de cel
puţin 1/3 dintre consilierii judeţeni ori la solicitarea prefectului. În acest
ultim caz, cererea se adresează preşedintelui consiliului judeţean şi se
referă la adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau
înlăturarea urmărilor calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor,
epizotiilor şi pentru apărarea ordinii şi liniştii publice.
Convocarea consiliului judeţean se face în scris de către
preşedintele acestuia, cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau,
cu cel puţin 3 zile înaintea şedinţelor extraordinare, prin intermediul
secretarului judeţului.
Apreciem că preşedintele trebuie să facă convocarea consiliului
judeţean prin dispoziţie care se aduce la cunoştinţă publică şi personal
consilierilor, şedinţele fiind publice.
Şedinţele consiliului judeţean sunt conduse de preşedinte sau, în
absenţa acestuia, de unul dintre vicepreşedinţi ori, în cazul în care, din
motive întemeiate, atât preşedintele, cât şi vicepreşedinţii lipsesc,
şedinţa va fi condusă de către un consilier ales cu votul majorităţii
consilierilor prezenţă, astfel cum rezultă din coroborarea dispoziţiilor art.
108, art.118 şi art. 153 alin. (6) şi (7) din legea organică a administraţiei
locale.
Toate celelalte aspecte legate de funcţionarea consiliilor judeţene
(cvorum, obligativitatea consilierilor de a participa la şedinţe,
sancţionarea acestora pentru două absenţe consecutive, etc.) sunt
identice cu cele prezentate în capitolul afectat consiliilor locale.
Din coroborarea dispoziţiilor art. 99 cu cele ale art. 55 din Legea
organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare, rezultă că dizolvarea de drept a consiliului
judeţean poate fi cauzată de aceleaşi situaţii care determină şi dizolvarea
de drept a consiliilor locale.
Concret, consiliul judeţean se dizolvă de drept în următoarele
ipoteze:
a) în cazul în care nu se întruneşte timp de luni consecutive;
b) în cazul în care nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare consecutive
nici o hotărâre;

284
 c) în situaţia în care numărul consilierilor locali se reduce sub
jumătate plus unu şi nu se poate completa prin supleanţi.
Secretarul judeţului sau orice altă persoană interesată sesizează
instanţa de contencios administrativ cu privire la cazurile menţionate.
Instanţa analizează situaţia de fapt şi se pronunţă cu privire la
dizolvarea consiliului judeţean, hotărârea instanţei fiind definitivă şi se
comunică prefectului, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 99 alin. 2 din
Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare.
În opinia noastră, formularea la care s-a oprit legiuitorul nostru
organic este nefericită, incompletă şi echivocă, de natură a crea
probleme în interpretarea şi aplicarea textului.
Spre pildă, legiuitorul lasă în discuţie câteva chestiuni legate de
calea de atac împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate de către
instanţa de fond, cum ar fi: termenul de promovare, reclamantul etc.
În acest context, apreciem că sunt aplicabile dispoziţiile Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare.
În sfârşit, o ultimă modalitate care conduce la dizolvarea de drept
a consiliului judeţean o constituie referendumul.
Reiterăm şi aici opinia exprimată în capitolul afectat consiliilor
locale în sensul că referendumul constituie o modalitate atipică pentru
dizolvarea de drept a unui consiliu judeţean sau local.
Pe de altă parte, legiuitorul nu a stabilit criterii clare, obiective,
care să justifice promovarea şi organizarea referendumului şi-n
consecinţă va opera arbitrariul şi manipularea electoratului.
Aşa fiind, ne exprimăm mari rezerve cu privire la necesitatea şi
oportunitatea înserării în lege a acestei modalităţi care să conducă la
dizolvarea de drept a consiliului judeţean.
Conform art. 99 alin. 3 din Legea nr. 215/2001, „referendumul
pentru dizolvarea consiliului judeţean se organizează ca urmare a cererii
adresate în acest sens prefectului de cel puţin 20% din numărul
cetăţenilor cu drept de vot, înscrişi pe listele electorale permanente ale
unităţii administrativ-teritoriale.”
În legătură cu acest text, facem următoarele observaţii:
a) este bizar faptul că legiuitorul stabileşte în art. 55 alin.3 că un
consiliu local poate fi dizolvat la cererea a cel puţin 25% din numărul
cetăţenilor cu drept de vot (o pătrime), iar consiliul judeţean la cererea a
cel puţin 20% din numărul cetăţenilor cu drept de vot (o cincime).

285
 Ne întrebăm dacă există vreo raţiune pentru a stabili un număr
minim diferit de susţinători ai referendumului pentru dizolvarea
consiliului local şi respectiv a consiliului judeţean sau dimpotrivă, o
regretabilă eroare.
b) textul citat face referire la listele electorale permanente „ale
unităţii administrativ-teritoriale”, în cazul nostru unitatea administrativ-
teritorială fiind judeţul.
Materia listelor electorale este reglementată de mai multe acte
normative, în cazul nostru fiind aplicabile dispoziţiile Legii nr. 67/2004
pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
Conform art. 16 alin.1 din Legea nr. 67/2004 „Listele electorale
permanente se întocmesc şi se actualizează de primar împreună cu
serviciile de evidenţă informatizată a persoanei din cadrul Ministerului
Administraţiei şi Internelor ...”
Cu alte cuvinte, listele electorale permanente se întocmesc de
către primarii comunelor, oraşelor şi municipiilor din cadrul fiecărui judeţ,
neexistând o listă electorală permanentă „judeţeană”.
În consecinţă, odată în plus, redactarea Legii administraţiei
publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, se
află în suferinţă, conţine multe inexactităţi şi ambiguităţi, de natură a
promova echivocul.
Încheind aceste aprecieri critice, relevăm că toate cheltuielile
ocazionate de organizarea şi desfăşurarea referendumului se suportă din
bugetul judeţean.
Organizarea referendumului judeţean este dată de art. 99 alin. 5
din Legea organică a administraţiei publice unei comisii formate din
prefect, un reprezentant al consiliului judeţean desemnat prin hotărâre şi
un judecător din cadrul tribunalului. Secretariatul comisiei este asigurat
de personalul din cadrul instituţiei prefectului.
Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin
jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot.
Activitatea consiliului judeţean încetează înainte de termen dacă
s-au pronunţat în acest sens cel puţin jumătate plus unu din numărul
total al voturilor valabil exprimate.
Stabilirea datei pentru organizarea alegerii unui nou consiliu
judeţean se face de Guvern, la propunerea prefectului.
Alegerile se organizează în termen de maximum 90 de zile de la
rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti sau, după
caz, de la validarea rezultatului referendumului.

286
 Până la constituirea noului consiliu judeţean, problemele curente
ale administraţiei judeţene vor fi rezolvate de secretarul judeţului, pe
baza unei împuterniciri speciale date de Guvern, prin Ministerul
Administraţiei şi Internelor.

4. Atribuţiile consiliului judeţean

Legiuitorul organic a stabilit în art. 91 principalele atribuţii ale
consiliului judeţean, utilizând la fel ca şi în cazul consiliilor locale
gruparea acestora după un număr de cinci criterii, cu precizarea că prin
lege pot fi stabilite şi alte atribuţii.
a) În domeniul organizării şi funcţionării aparatului de
specialitate al consiliului judeţean, ale instituţiilor şi serviciilor publice
de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome
de interes judeţean:
1. alege, din rândul consilierilor judeţeni, un preşedinte şi 2
vicepreşedinţi;
2. hotărăşte înfiinţarea sau reorganizarea de instituţii, servicii
publice şi societăţi comerciale de interes judeţean, precum şi
reorganizarea regiilor autonome de interes judeţean, în condiţiile legii;
3. aprobă regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului
judeţean, organigrama, statul de funcţii, regulamentul de organizare şi
funcţionare ale aparatului de specialitate, precum şi ale instituţiilor şi
serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi
regiilor autonome de interes judeţean;
4. exercită, în numele judeţului, toate drepturile şi obligaţiile
corespunzătoare participaţiilor deţinute la societăţi comerciale sau regii
autonome, în condiţiile legii;
5. numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi
încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă,
în condiţiile legii, pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de
interes judeţean.
b) În domeniul dezvoltării economico-sociale a judeţului
principalele atribuţii sunt următoarele:
1. aprobă, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean,
bugetul propriu al judeţului, virările de credite, modul de utilizare a
rezervei bugetare şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar;
2. aprobă, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean,
contractarea şi/sau garantarea împrumuturilor, precum şi contractarea

287
de datorie publică locală prin emisiuni de titluri de valoare în numele
judeţului, în condiţiile legii;
3. stabileşte impozite şi taxe judeţene, în condiţiile legii;
4. adoptă strategii, prognoze şi programe de dezvoltare
economico-socială şi de mediu a judeţului, pe baza propunerilor primite
de la consiliile locale; dispune, aprobă şi urmăreşte, în cooperare cu
autorităţile administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti
interesate, măsurile necesare, inlcusiv cele de ordin financiar, pentru
realizarea acestora;
5. stabileşte, pe baza avizului consiliilor locale ale unităţilor
administrativ-teritoriale implicate, proiectele de organizare şi amenajare
a teritoriului judeţului, precum şi de dezvoltare urbanistică generală a
acestuia şi a unităţilor administrativ-teritoriale componente; urmăreşte
modul de realizare a acestora, în cooperare cu autorităţile administraţiei
publice locale comunale, orăşeneşti sau municipale implicate;
6. aprobă documentaţiile tehnico-economice pentru lucrările de
investiţii de interes judeţean, în limitele şi în condiţiile legii.
c) În domeniul gestionării patrimoniului judeţului principalele
atribuţii sunt:
1. hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea
bunurilor proprietate publică a judeţului, după caz, precum şi a serviciilor
publice de interes judeţean, în condiţiile legii;
2. hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor
proprietate privată a judeţului, după caz, în condiţiile legii;
3. atribuie, în condiţiile legii, denumiri de obiective de interes
judeţean.
d) În domeniul gestionării serviciilor publice din subordine are
următoarele atribuţii principale:
1. asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, cadrul
necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeţean privind:
 educaţia;
 serviciile sociale pentru protecţia copilului, a persoanelor
cu handicap, a persoanelor vârstnice, a familiei şi a altor
persoane sau grupuri aflate în nevoie socială;
 sănătatea;
 cultura;
 tineretul;
 sportul;

288
  ordinea publică;
 situaţiile de urgenţă;
 protecţia şi refacerea mediului înconjurător;
 conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a
monumentelor istorice de arhitectură, a parcurilor,
grădinilor publice şi rezervaţiilor naturale;
 evidenţa persoanelor;
 podurile şi drumurile publice;
 serviciile comunitare de utilitate publică de interes
judeţean, precum şi alimentarea cu gaz metan;
 alte servicii publice stabilite prin lege;
2. sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase;
3. emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa
prin lege;
4. acordă consultanţă în domenii specifice, în condiţiile legii,
unităţilor administrativ-teritoriale din judeţ, la cererea acestora.
e) În domeniul cooperării interinstituţionale atribuţiile principale
sunt:
1. hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu
persoane juridice române ori străine, inclusiv cu parteneri din societatea
civilă, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări,
servicii sau proiecte de interes public judeţean;
2. hotărăşte, în condiţiile legii, înfrăţirea judeţului cu unităţi
administrativ-teritoriale din alte ţări;
3. hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte
unităţi administrativ-teritoriale din ţară ori din străinătate, precum şi
aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale ale autorităţilor
administraţiei publice locale, în vederea promovării unor interese
comune.
f) Alte atribuţii prevăzute de lege.

5. Actele Consiliului Judeţean

Potrivit art. 97 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, în exercitarea
atribuţiilor ce îi revin consiliul judeţean adoptă acte administrative,
denumite hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afara
cazurilor în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare al
consiliului judeţean prevăd o altă majoritate.

289
 Aşadar, textul menţionat instituie regula conform căreia consiliul
judeţean adoptă hotărâri cu majoritatea simplă, cu alte cuvinte cu votul
majorităţii consilierilor judeţeni prezenţi.
De la această regulă există şi două excepţii, respectiv domenii de
reglementare în care hotărârile se adoptă cu o majoritate mai mare
decât cea care reprezintă regulă şi anume:
a) hotărâri care se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în
funcţie, fiind aplicabile dispoziţiile art. 45 alin.2 din Legea organică a
administraţiei publice locale nr. 215/2001;
b) hotărâri care se adoptă cu votul a două treimi din numărul total
al consilierilor judeţeni în funcţie, conform art. 45 alin. 3 din Legea nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale.
Facem precizarea că în adoptarea hotărârilor de către consiliile
judeţene sunt aplicabile toate regulile de fond şi formă prezentate în
subcapitolul 7 al capitolului în care am tratat consiliile locale, cu
următoarele note specifice:
a) proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilierii judeţeni, de
preşedintele consiliului judeţean, de vicepreşedinţii consiliului judeţean
sau de cetăţeni.
Redactarea proiectelor se face de către cei care le propun cu
sprijinul secretarului judeţului şi al serviciilor din cadrul aparatului de
specialitate al consiliului judeţean.
b) hotărârile se semnează de către preşedinte sau, în lipsa
acestuia, de vicepreşedintele consiliului judeţean care a condus şedinţa şi
se contrasemnează de secretarul judeţului.
Fiind adoptate de autorităţile deliberative ale administraţiei
publice judeţene, hotărârile consiliilor judeţene sunt acte administrative
de autoritate, cu caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu din
oficiu şi oportun.
Hotărârile adoptate de consiliile judeţene pot avea atât caracter
normativ precum şi caracter individual.
Controlul de legalitate al hotărârilor adoptate de consiliile
judeţene se exercită de către prefect potrivit art. 123 alin. 5 din
Constituţia României, republicată şi art. 24 lit. f din Legea nr. 340/2004
privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările
ulterioare.

290
 6. Preşedinţii şi vicepreşedinţii Consiliului Judeţean
Pe de altă parte, dar deosebit de important pentru statutul
preşedintelui consiliului judeţean ni se par dispoziţiile art. 123 alin.4 din
Constituţia României, republicată, conform cărora: „Între prefecţi, pe de
o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi
preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de
subordonare.”
Aşadar, cu caracter de noutate faţă de Constituţia României în
varianta 1991, legea fundamentală face referire expresă la preşedinţii
consiliilor judeţene, „ridicând la rang de noţiune constituţională funcţia
de preşedinte al consiliului judeţean, ceea ce înseamnă că o şi consacră
ca o autoritate publică distinctă, cel puţin în raporturile cu prefectul.” 1
În acelaşi context de idei, art. 1 alin.2 lit. e din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare,
cataloghează preşedintele consiliului judeţean ca fiind o autoritate
executivă, alături de primarii comunelor, oraşelor, municipiilor şi ai
subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor şi primarul
general al municipiului Bucureşti.
Potrivit art. 101 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, preşedintele şi
vicepreşedinţii consiliului judeţean se aleg cu votul secret al majorităţii
consilierilor judeţeni în funcţie.
Trebuie remarcat faptul că sub aspectul alegerii preşedintelui şi
vicepreşedinţilor consiliului judeţean nu au fost aduse modificări legii.
Modificările de esenţă au fost aduse de Legea nr. 286/2006
pentru modificarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 în ceea
ce priveşte eliberarea din funcţie a celor două categorii de demnitari
publici, dispoziţii pe care le regăsim în art. 101 alin.3 al legii, conform
cărora: „Eliberarea din funcţie a preşedintelui sau a vicepreşedinţilor
consiliului judeţean se face cu votul secret al majorităţii consilierilor în
funcţie, la propunerea a cel puţin o treime din numărul acestora.
Eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului
judeţean nu se poate face în ultimele 6 luni ale mandatului consiliului
judeţean.”
Din analiza comparativă a textului citat cu cel anterior, constatăm
următoarele modificări de substanţă:
a) a fost modificată majoritatea necesară cu care trebuie
adoptată de către consiliul judeţean hotărârea de eliberare din funcţie a
1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, pag. 262
291
preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean, de la două treimi la
majoritatea consilierilor în funcţie;
b) au fost eliminate motivele care se cereau a fi întrunite pentru
eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului
judeţean;
c) a fost înserată în text, cu caracter de noutate, interdicţia de
eliberare din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului
judeţean în ultimele 6 luni de mandat ale acestuia.
Modificările aduse textului în cauză ne obligă să concluzionăm în
sensul că:
 eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor
consiliului judeţean va fi o măsură cu caracter exclusiv
politic;
 eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor
consiliului judeţean se va putea realiza cu o mai mare
uşurinţă, stabilitatea în funcţie a celor două categorii de
demnitari publici fiind mult mai fragilă.
În consecinţă, apreciem că legiuitorul a realizat o dependenţă
totală a preşedintelui şi a vicepreşedinţilor consiliului judeţean faţă de
majoritatea politică dintr-un consiliu judeţean sau altul.
Chiar dacă aceste prevederi vor intra în vigoare după alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale din anul 2008, ni se par a fi
foarte păguboase pentru administraţia publică locală, într-o etapă
fundamentală pentru integrarea efectivă în Uniunea Europeană.
În concluzie, apreciem ca fiind cel puţin bizară şi cu certitudine
incorectă evoluţia reglementărilor constituţionale şi ale legii organice în
ceea ce priveşte funcţia de preşedinte al consiliului judeţean.
Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu
celelalte autorităţi publice, cu persoanele fizice şi juridice române şi
străine, precum şi în justiţie.
Preşedintele răspunde în faţa consiliului judeţean de buna
funcţionare a administraţiei publice judeţene.
Aparatul de specialitate al consiliului judeţean este subordonat
preşedintelui care răspunde în faţa consiliului judeţean de buna
funcţionare a acestuia.1
Preşedintele consiliului judeţean poate delega, prin dispoziţie,
coordonarea unor compartimente din aparatul de specialitate
vicepreşedinţilor sau altor persoane cu funcţii de conducere astfel cum
1
A se vedea art. 102 alin. 3 şi art. 103 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată.
292
prevăd dispoziţiile art. 104 alin. 7 din Legea organică a administraţiei
publice locale.
În opinia noastră, legiuitorul trebuia să instituie în sarcina
preşedintelui consiliului judeţean obligaţia de a delega o parte din
competenţele sale vicepreşedinţilor, într-un anumit termen.
Nefăcând acest lucru, legiuitorul a instituit puteri discriminatorii în
favoarea preşedinţilor consiliilor judeţene care, vor crea şi o practică
administrativă neunitară.
Cu alte cuvinte, în funcţie de interesul şi coloratura politică a
preşedintelui şi a vicepreşedinţilor, precum şi de relaţiile interpersoanle
dintre aceştia, vor fi delegate sau nu către vicepreşedinţi anumite
competenţe. În consecinţă, s-ar putea ca în cazuri concrete funcţia de
vicepreşedinte a consiliului judeţean să fie una absolut decorativă, în
contextul în care legiuitorul nu-i stabileşte atribuţii iar preşedintele
consiliului judeţean nu-i deleagă o parte din propriile atribuţii. Iată de ce,
de lege ferenda credem că această lacună se impune a fi eliminată.

6.1. Atribuţiile preşedintelui consiliului judeţean

În primul rând şi cu caracter general preşedintele consiliului
judeţean este obligat să respecte prevederile Constituţiei României şi să
pună în aplicare legile, decretele emise de Preşedintele României,
hotărârile şi ordonanţele Guvernului, hotărârile consiliului judeţean,
precum şi alte acte normative.1
Principalele atribuţii ale preşedintelui consiliului judeţean le
regăsim în art. 104 al legii organice a administraţiei publice locale,
grupate de legiuitor după cinci criterii, astfel:
a) Atribuţii privind funcţionarea aparatului de specialitate al
consiliului judeţean, a instituţiilor şi serviciilor publice de interes
judeţean şi a societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes
judeţean:
1. întocmeşte şi supune spre aprobare consiliului judeţean
regulamentul de organizare şi funcţionare a acestuia, organigrama,
statul de funcţii şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului
de specialitate, precum şi ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes
judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes
judeţean;
2. numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi
încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă,
1
A se vedea art.103 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu
modificările şi completările ulterioare
293
în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate
al consiliului judeţean.
b) Atribuţii privind relaţia cu consiliul judeţean:
1. conduce şedinţele consiliului judeţean şi dispune măsurile
necesare pentru pregătirea şi desfăşurarea în bune condiţii a acestora;
2. prezintă consiliului judeţean, anual sau la cerere, rapoarte cu
privire la modul de îndeplinire a atribuţiilor sale şi a hotărârilor consiliului
judeţean;
3. propune consiliului judeţean numirea, sancţionarea,
modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a
raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru conducătorii instituţiilor
şi serviciilor publice de interes judeţean.
c) Atribuţii privind bugetul propriu al judeţului, după cum
urmează:
1. exercită funcţia de ordonator principal de credite;
2.întocmeşte proiectul bugetului judeţului şi contul de încheiere a
exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului judeţean, în
condiţiile şi la termenele prevăzute de lege;
3. urmăreşte modul de realizare a veniturilor bugetare şi propune
consiliului judeţean adoptarea măsurilor necesare pentru încasarea
acestora la termen;
4. iniţiază, cu aprobarea consiliului judeţean, negocieri pentru
contractarea de împrumuturi şi emisiuni de titluri de valoare în numele
judeţului.
d) Atribuţii privind relaţia cu alte autorităţi ale administraţiei
publice locale şi servicii publice:
1. îndrumă metodologic, prin aparatul de specialitate al consiliului
judeţean, activitatea de stare civilă şi autoritate tutelară desfăşurate în
comune şi oraşe;
2. poate acorda, fără plată, prin aparatul de specialitate al
consiliului judeţean, sprijin, asistenţă tehnică, juridică şi de orice altă
natură consiliilor locale sau primarilor, la cererea expresă a acestora.
e) În domeniul serviciilor publice de interes judeţean principalele
atribuţii sunt:
1. coordonează realizarea serviciilor publice şi de utilitate publică
de interes judeţean prestate prin intermediul aparatului de specialitate al
consiliului judeţean sau prin intermediul organismelor prestatoare de
servicii publice şi de utilitate publică de interes judeţean;
2. ia măsuri pentru organizarea executării şi executarea în concret
a activităţilor din următoarele domenii:
294
 2.1. educaţie, servicii sociale, sănătate, cultură, tineret, sport,
ordine publică, situaţii de urgenţă, refacerea şi protecţia mediului
înconjurător, evidenţa persoanelor, culte religioase etc.
2.2. emite avizele, acordurile şi autorizaţiile prevăzute de lege;
2.3. acordă consultanţă în domenii specifice în condiţiile legii,
unităţilor administrativ-teritoriale, la cererea acestora; 1
3. ia măsuri pentru evidenţa, statistica, inspecţia şi controlul
efectuării serviciilor publice şi de utilitate publică de interes judeţean
enumerate la punctul 2, precum şi a bunurilor din patrimoniul public şi
privat al judeţului;
4. emite avizele, acordurile, autorizaţiile date în competenţa sa
prin lege sau prin hotărâre a consiliului judeţean;
5. coordonează şi controlează organismele prestatoare de servicii
publice şi de utilitate publică de interes judeţean înfiinţate de consiliul
judeţean şi subordonate acestuia;
6. coordonează şi controlează realizarea activităţilor de investiţii
şi reabilitare a infrastructurii judeţene.
Evident că preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte şi alte
atribuţii reieşite din lege, ordonanţă sau hotărâre a Guvernului, hotărâri
ale consiliului judeţean ori din alte acte normative.
Cu caracter de noutate, art. 105 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 –
legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, preşedintelui consiliului judeţean i s-a conferit competenţa de
a înfiinţa, în limita posturilor aprobate, cabinetul preşedintelui.
Cabinetul preşedintelui poate fi organizat ca un compartiment
distinct, format din cel mult 5 persoane.
Personalul din cadrul cabinetului este numit şi eliberat din funcţie
de către preşedintele consiliului judeţean şi are statut de personal
contractual.
Personalul din cadrul cabinetului preşedintelui consiliului judeţean
îşi desfăşoară activitatea pe baza unui contract de muncă încheiat pe
durată determinată, egală cu cea a mandatului preşedintelui.
În opinia noastră, este o inovaţie care în timp se va dovedi a fi
păguboasă şi ineficientă din punct de vedere al practicii administrative.
Această structură va avea un caracter exclusiv politic şi va crea cu
certitudine animozităţi faţă de personalul din aparatul de specialitate al
consiliului judeţean.

1
A se vedea art.104 alin.5 lit. a-d, coroborat cu art.116 alin.6 din Legea nr. 215/2001 –
legea administraţiei publice locale
295
 Conform art. 106 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001: „În exercitarea atribuţiilor sale preşedintele consiliului judeţean
emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin
executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau, după ce
au fost comunicate persoanelor interesate, după caz.”, alineatul 2
stipulând faptul că prevederile art. 69 şi art. 71 alin.2 se aplică în mod
corespunzător.
Din analiza textelor la care am făcut trimitere putem desprinde
următoarele reguli:
a) preşedintele consiliului judeţean emite acte administrative, cu
caracter normativ şi individual, denumite dispoziţii;
b) dispoziţiile se semnează de către preşedinte şi se
contrasemnează de către secretar;
Secretarul nu va contrasemna dispoziţiile pe care le consideră
ilegale, exprimându-şi poziţia sa în scris preşedintelui.
c) dispoziţiile se comunică în scris prefectului de către secretarul
judeţului, în termen de 10 zile lucrătoare de la data emiterii.
Aşa fiind, ne apar absolut de neînţeles dispoziţiile art. 123 alin.5
din Constituţia României, republicată, cele ale art. 24 alin.1 lit. f şi art. 26
din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului şi ale
art.1207 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare. Este vorba despre faptul că
textele respective omit sau exclud dispoziţiile emise de către preşedinţii
consiliilor judeţene din sfera actelor administrative asupra cărora
prefectul exercită atribuţiile de tutelă administrativă.
În opinia noastră, este vorba despre o regretabilă omisiune a legii
fundamentale, pe care, legiuitorul organic nu şi-a permis să o înlăture şi
să aducă o necesară şi firească îndreptare. Este absolut bizară viziunea şi
raţiunea legiuitorului constituant din 2003 care, pe de o parte, consacră
preşedintele consiliului judeţean ca autoritate a administraţiei publice
locale în dispoziţiile novatoare ale art. 124 alin.4 din Constituţie, iar, pe de
altă parte, omite în alin.5 al aceluiaşi articol dispoziţiile preşedinţilor
consiliilor judeţene din categoria actelor pe care prefectul le poate ataca
în faţa instanţei de contencios administrativ, în cazul în care le consideră
ilegale.

6.2. Statutul preşedintelui şi exercitarea mandatului

Conform art. 108 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001: „Preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean îşi păstrează
calitatea de consilier judeţean.”
296
 În consecinţă, exercitarea mandatului de către preşedintele şi
vicepreşedinţii consiliului judeţean încetează o dată cu expirarea
mandatului consiliului judeţean.
Pe de altă parte, dar în acelaşi context „Încetarea mandatului de
consilier, în condiţiile art. 9 alin.2, are ca efect încetarea de drept, pe
aceeaşi dată şi a mandatului de preşedinte sau vicepreşedinte al
consiliului judeţean.”, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 18 alin.3 din
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.
Tot astfel, suspendarea de drept a mandatului de consilier
judeţean are drept consecinţă suspendarea de drept din funcţia de
preşedinte respectiv, vicepreşedinţi ai consiliului judeţean.
În sfârşit, mandatul de preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului
judeţean poate înceta înainte de termen „în urma eliberării sau revocării
din funcţie, în condiţiile Legii nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată.”

6.3. Răspunderea preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului

judeţean
Specificitatea răspunderii preşedintelui şi vicepreşedinţilor
consiliului judeţean îşi găseşte suportul în dubla calitate a acestora, de
consilieri judeţeni şi demnitari publici.
Astfel, din coroborarea art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleşilor locali, cu art. 128 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001 rezultă că preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene
răspund administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârşite
în exercitarea atribuţiilor ce le revin.
Pe de altă parte, cu valoare de principiu art.56 din Legea nr.
393/2004 statuează: „Consilierii răspund în nume propriu, pentru
activitatea desfăşurată în executarea mandatului precum şi solidar,
pentru activitatea consiliului din care fac parte şi pentru hotărârile pe
care le-au votat.”
În calitate de consilieri, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor
judeţene răspund pentru încălcarea prevederilor Legii administraţiei
publice locale nr. 215/2001, Legii privind Statutul aleşilor locali nr.
393/2004 şi ale regulamentului de organizare şi funcţionare fiind pasibili
de aplicarea următoarelor sancţiuni: a) avertismentul; b) chemarea la
ordine; c) retragerea cuvântului; d) eliminarea din sala de şedinţă e)

297
excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiilor de
specialitate.1
În acelaşi timp, art. 69 alin.1 din Legea nr. 393/2004 prevede că
pentru abateri grave şi repetate săvârşite în exercitarea mandatului de
preşedinte sau de vicepreşedinte al consiliului judeţean, persoanelor în
cauză li se pot aplica următoarele sancţiuni:
a) mustrare;
b) avertisment;
c) diminuarea indemnizaţiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni;
d) eliberarea din funcţie.
Sancţiunile prevăzute la lit. a şi b se aplică prin hotărâre a
consiliului judeţean, la propunerea unei treimi din numărul consilierilor în
funcţie ori a preşedintelui consiliului judeţean, propunerea fiind necesar
a fi temeinic motivată.
În legătură cu sancţiunile prevăzute în art. 69 alin.1 lit. c şi d din
Legea nr. 393/2004 alineatul 3 al aceluiaşi articol prevede că hotărârea se
adoptă cu votul secret a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în
funcţie.
Mai mult, alineatul 4 stipulează: „Aplicarea sancţiunilor
prevăzute la alin.1 lit.c şi d poate fi făcută numai dacă se face dovada că
viceprimarul, preşedintele sau vicepreşedintele consiliului judeţean a
încălcat Constituţia, celelalte legi ale ţării sau a prejudiciat interesele ţării,
ale unităţii administrativ-teritoriale sau ale locuitorilor din unitatea
administrativ-teritorială respectivă.”
Aşadar, se constată grave neconcordanţe între dispoziţiile Legii
nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată şi Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali în ceea ce priveşte eliberarea din
funcţie a preşedinţilor, respectiv vicepreşedinţilor consiliilor judeţene.
Concret, este vorba despre două deosebiri de substanţă şi
anume:
a) legea organică a administraţiei publice locale stabileşte în art.
101 alin. 3 faptul că hotărârea privind eliberarea din funcţie a
preşedintelui ori vicepreşedintelui consiliului judeţean se adoptă cu votul
secret al majorităţii consilierilor în funcţie, în timp ce art. 69 alin.3 al legii
nr. 393/2004 stabileşte că hotărârea se adoptă cu votul secret a cel puţin
două treimi din numărul consilierilor în funcţie;
b) pentru eliberarea din funcţie a preşedintelui sau
vicepreşedintelui consiliului judeţean legea organică instituie o singură
1
A se vedea art.68 coroborat cu art.57 alin.1 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr.
393/2004
298
condiţie, respectiv aceea de a nu interveni în ultimele 6 luni ale
mandatului consiliului judeţean.
În mod diferit, art.64 alin.4 din Legea nr. 393/2004 instituie
condiţia de a se face dovada, după caz:
 preşedintele ori vicepreşedintele consiliului judeţean în
cauză, a încălcat Constituţia, celelalte legi ale ţării, sau
 a prejudiciat interesele ţării, ale unităţii administrativ-
teritoriale sau ale locuitorilor din unitatea administrativ-
teritorială respectivă.
Lăsând la o parte faptul că „legiuitorul nu ne precizează prin ce
modalitate se face „dovada”, trebuie să constatăm grave inadvertenţe
între cele două acte normative.
Aşadar, rămâne întrebarea legată de majoritatea necesară pe
care trebuie să o întrunească hotărârea pentru eliberarea din funcţie a
preşedinţilor şi/sau vicepreşedinţilor consiliilor judeţene şi pe ce
motivaţie se poate fundamenta.
Sigur că, pot fi făcute discuţii legate de caracterul novator al
actului, de forţa juridică a legii organice etc. dar, în afara acestora,
rămâne superficialitatea legiuitorului în reglementarea unei chestiuni
delicate.
Ne permitem să sugerăm, de lege ferenda punerea în acord a celor
două acte normative.
În mod evident, până în prezent am avut în vedere răspunderea
administrativ-disciplinară a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliilor
judeţene.
La fel ca şi primarii, preşedinţii consiliilor judeţene au şi o
răspundere administrativ-contravenţională stabilită în premieră de art.
128 din Legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată, precum şi de alte acte normative.
Astfel, potrivit, art.12010 alin.1 din Legea organică a administraţiei
publice locale, constituie contravenţie şi se sancţionează cu amendă de
la 1.000 lei la 5.000 lei următoarele fapte:
...
b) nepunerea în aplicare, cu rea-credinţă, a hotărârilor consiliului
judeţean de către preşedintele consiliului judeţean;
c) neprezentarea în termenul prevăzut de Legea finanţelor
publice locale a proiectului bugetului unităţii administrativ-teritoriale de
către preşedintele consiliului judeţean, din culpa lor;
d) neprezentarea de către preşedintele consiliului judeţean a
rapoartelor prevăzute de lege, din culpa lor;
299
 e) neluarea măsurilor necesare, stabilite de lege de către
preşedintele consiliului judeţean, în calitate de reprezentant al statului în
judeţ.
Constatarea contravenţiilor şi aplicarea amenzilor se fac de către
prefect.
Ne rezumăm aici doar la enumerarea faptelor care constituie
contravenţii, fără alte comentarii cu privire la buna credinţă şi culpă,
observaţiile făcute în capitolul afectat primarului rămânând valabile.
Încetarea de drept a mandatului preşedintelui consiliului
judeţean, precum şi suspendarea de drept a mandatului intervin în
ipotezele tratate la instituţia primarului, fiind aplicabile dispoziţiile art. 69
şi art. 71 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată.
În mod similar, apreciem că răspunderea civilă şi respectiv penală
a preşedinţilor consiliilor judeţene este antrenată în situaţiile şi condiţiile
relevate în capitolul în care am tratat Răspunderea primarului.

6.4. Drepturi şi îndatoriri

Principalele drepturi şi obligaţii ale preşedinţilor şi
vicepreşedinţilor consiliilor judeţene sunt reglementate de Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali.
Astfel, Capitolul V din lege, art. 28 la art. 44 conferă următoarele
drepturi preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene:
a) pe timpul exercitării mandatului acestora li se suspendă
contractul de muncă sau actul de numire, în cadrul unei instituţii publice
ori autorităţi publice, regii autonome ori societăţi comerciale cu capital
integral sau majoritar de stat sau al unităţii administrativ-teritoriale;
b) la încetarea mandatului de preşedinte sau vicepreşedinte al
consiliului judeţean persoanele în cauză îşi reiau activitatea în executarea
aceloraşi contracte de muncă; timp de 2 ani de la încetarea mandatului
nu li se poate modifica sau desface contractul de muncă pe motive care
nu le sunt imputabile;
c) au drept de iniţiativă în promovarea actelor administrative,
individual sau în grup;
d) au dreptul la o indemnizaţie lunară, stabilită potrivit legii. De
asemenea, au dreptul la decontarea, în condiţiile legii, a cheltuielilor
legate de exercitarea mandatului dar, nu au dreptul la indemnizaţia de
şedinţă prevăzută de lege pentru consilieri;

300
 e) beneficiază de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii
fără plată, precum şi de concedii în cazul unor evenimente familiale
deosebite, potrivit legii;
f) au acces la orice informaţie de interes public;
g) dreptul de asociere al aleşilor locali este garantat etc.
Conform Capitolului VI din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene le revin
obligaţiile specifice aleşilor locali, precum şi unele obligaţii specifice,
printre care enumerăm:
a) îndatorirea de a participa, pe durata mandatului la exercitarea
funcţiilor consiliului judeţean cu bună credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi
de colectivitatea care i-a ales;
b) sunt obligaţi să respecte Constituţia, legile ţării, hotărârile şi
ordonanţele Guvernului, regulamentul de organizare şi funcţionare al
consiliului judeţean şi hotărârile consiliului judeţean;
c) sunt obligaţi să depună declaraţia de interese, declaraţia de
avere în condiţiile prevăzute de lege.
Preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene trebuie să depună
declaraţia de avere în termen de 10 zile de la alegere, la Ministerul
Administraţiei şi Internelor.
d) au obligaţia de a se abţine de la dezbaterea şi aprobarea unei
hotărâri lovite de nulitate conform art. 46 din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare,
republicată;
e) sunt obligaţi la probitate şi discreţie profesională, să
organizeze periodic întâlniri cu cetăţenii, să acorde audienţe etc.
f) au obligaţia de a participa la şedinţele consiliului judeţean şi a
comisiilor de specialitate din care fac parte;
h) alte obligaţii prevăzute de lege.

7. Secretarul judeţului
Pentru prima dată după 1990, legea organică a administraţiei
publice locale reglementează în cadrul aceluiaşi capitol funcţia de
secretar al unităţii administrativ-teritoriale.
Astfel, conform art. 116 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare
„Fiecare unitate administrativ-teritorială şi subdiviziune administrativ-
teritorială a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local.
Secretarul comunei, oraşului, municipiului, judeţului şi al subdiviziunii
administrativ-teritoriale a municipiilor este funcţionar public de
301
conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Secretarul se
bucură de stabilitate în funcţie.”
În acest context, secretarului judeţului îi sunt aplicabile în mod
corespunzător dispoziţiile art. 117 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, care
stabilesc principalele atribuţii ale secretarilor unităţilor administrativ-
teritoriale.
Deşi legea nu prevede în mod expres, secretarul judeţului
îndeplineşte şi alte atribuţii stabilite prin lege sau prin alte acte
normative.

8. Aparatul de specialitate al consiliului judeţean

Executarea în concret a competenţelor conferite de lege
consiliului judeţean şi preşedintelui consiliului judeţean se realizează de
către aparatul de specialitate al consiliului judeţean.
Conform art. 102 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare aparatul de
specialitate al consiliului judeţean este subordonat preşedintelui acestuia
care are competenţa de numire, sancţionare, modificare şi încetare a
raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă.
Aparatul de specialitate al consiliului judeţean este format din
funcţionari publici şi personal contractual organizat în compartimente de
specialitate, în funcţie de specificul atribuţiilor.
Aparatului de specialitate al consiliului judeţean i se aplică regulile
tratate în subcapitolul afectat Aparatului de specialitate al primarului.

302
 Capitolul VIII

PREFECTUL

1. Consideraţii generale privind instituţia prefectului

Scurt istoric
Originea instituţiei prefectului se pierde în timp, unii autori
susţinând că o regăsim încă din Roma Antică în care noţiunile de prefect
sau prefectură semnificau fie unităţi administrative („praefectural”), fie
funcţii oficiale civile, militare sau economice 1, sintagma „prefectus urbis”
desemnând prefectul oraşului Roma, în timp ce alţi autori consideră că
prefectul este o creaţie napoleoniană.2
În România, instituţia prefectului are vechi tradiţii fiind întâlnită
atât în Muntenia cât şi în Moldova încă înainte de Unirea Principatelor.
Oficial şi în actuala denumire, instituţia prefectului a fost
introdusă prin Legea comunală din 1 aprilie 1864 şi în Legea pentru
înfiinţarea consiliilor judeţene nr. 396 din 2 aprilie 1864, care în art. 91
stipula: „prefectul, cap al administraţiei judeţene, dirige toate lucrările
acestei administraţiuni şi execută hotărârile consiliului judeţean”. Potrivit
art. 3 alin. (2) din lege, prefectul era comisar (reprezentant) al Guvernului
pe lângă consiliul judeţean. În această calitate, prefectul era abilitat de
lege să exercite supravegherea legalităţii actelor adoptate de consiliul
judeţean sau de comitetul permanent al acestuia, având dreptul şi
obligaţia de a promova recurs la Guvern, în termen de 10 zile, dacă
considera că un act este ilegal. Conform art. 95 alin. (3) din lege,
introducerea recursului avea drept consecinţă suspendarea punerii în
executare a actului respectiv.
Guvernul avea obligaţia să soluţioneze recursul în termen de 20
de zile de la primire, iar dacă înăuntrul acestui termen nu se pronunţa
actul respectiv era considerat a fi legal, producându-şi efectele pentru
care a fost adoptat.
Legea administrativă din 3 august 1929 prevedea faptul că
prefectul se numea prin decret regal, la propunerea Ministerului de
Interne. Totodată, au fost create un număr de 5 directorate ministeriale,
1
Mircea Preda, Tratat de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureşti, 1996, p. 575
2
Marcel Waline, Droit administratif, Paris, 1963
303
ca centre de administraţie şi inspecţie locală, cu sediul în Bucureşti, Cluj,
Craiova, Iaşi şi Timişoara, fiecare dintre acestea având în raza de
activitatea mai multe judeţe. Acestea erau conduse de un director
ministerial, care avea rang de subsecretar de stat, prefectul în calitate de
reprezentant al Guvernului, fiind subordonat acestuia.
Pentru a putea fi numit prefect, legea impunea persoanei anumite
condiţii de vârstă şi studii, respectiv 30 de ani împliniţi şi studii
universitare, precum şi anumite incompatibilităţi. Astfel, conform art.
270, prefectul nu putea ocupa nici o altă funcţie publică plătită de stat,
judeţ sau comună, nu putea exercita vreo profesie liberă şi nici nu putea
fi administrator sau cenzor în societăţile civile sau comerciale din judeţ.
În principal, prefectul exercita următoarele atribuţii:
a) reprezenta Guvernul şi puterea executivă în judeţ, făcând
legătura cu fiecare minister, prin directoratele ministeriale şi
serviciile ministeriale locale;
b) în calitate de reprezentant al Guvernului, exercita conform
art.273, controlul şi supravegherea tuturor administraţiilor
locale din judeţ;
c) exercita atribuţii poliţieneşti, conform art. 68 şi 69 din Legea
de organizare a poliţiei generale a statului din 21 iulie 1929 fiind
şeful poliţiei din judeţ.
Pe lângă aceste atribuţii principale, prefectul se îngrijea de
publicarea legilor, a regulamentelor şi veghea la aplicarea acestora
(art.274); era obligat să-şi dea concursul la îndeplinirea deciziilor
executorii ale consiliului judeţean (art. 275), supraveghea toate
instituţiile de binefacere şi asistenţă socială care depindeau de stat, judeţ
sau comună (art. 277) etc.
Legea administrativă din anul 1936 consacrând în art. 84 faptul că
„Prefectul este reprezentantul guvernului şi şeful administraţiei
judeţene”, a lărgit atribuţiile acestuia, dându-i-se şi dreptul de a controla
serviciile administraţiilor locale.
Din modul de numire, precum şi din atribuţiile pe care le exercită,
rezultă cu claritate faptul că în concepţia legiuitorului din 1929 şi 1936
funcţia de prefect era politică şi nu administrativă.
Legea administrativă din 1938 aduce o modificare de substanţă
sub acest aspect, prevăzând în art. 97 alin. (2) faptul că prefectul este
funcţionar de carieră, conferindu-i în acelaşi timp competenţa de a numi
primarul în comunele rurale şi urbane nereşedinţă şi de a desemna pe
membrii de drept în consiliul comunal.

304
 În perioada de după anul 1944, legislaţia noastră nu a mai
consacrat instituţia prefectului, atribuţiile acestuia privind controlul
legalităţii actelor administrative fiind conferit instanţelor judecătoreşti şi
altor organe statale, sub comanda partidului unic.
După revoluţia din decembrie 1989, tradiţia a fost reluată,
instituţia prefectul regăsindu-şi locul şi rolul în sistemul administraţiei
publice din România.
Astfel, prin Legea nr. 5/1990 privind administrarea judeţelor,
municipiilor, oraşelor şi comunelor până la organizarea de alegeri locale 1,
au fost organizate la nivelul judeţelor prefecturile. Potrivit art. 2 din lege
prefectura era un „organ local al administraţiei de stat cu competenţă
generală”, prefectul nefiind consacrat ca autoritate publică, cu atribuţii
proprii.
Ulterior, art. 122 din Constituţie, Legea nr. 69/1991 şi apoi Legea
nr. 215/2001 legile organice ale administraţiei publice locale au făcut din
prefect o autoritate a administraţiei publice.
Reglementarea instituţiei prefectului în Secţiunea a 2-a, Capitolul
V, Titlul III intitulată „Administraţia publică locală” din Constituţie, au
determinat pe unii autori să-l considere pe prefect ca fiind o autoritate a
administraţiei publice locale2, alături de consiliile locale, primari şi
consiliile judeţene.
Într-o altă opinie, se apreciază, dimpotrivă, că prefectul este o
„autoritate desconcentrată în judeţe a Guvernului”, „un organ al
administraţiei teritoriale în stat”, ori „o autoritate administrativă
desconcentrată a administraţiei publice centrale”3.
În ceea ce ne priveşte, ne raliem celei de-a doua teze, considerând
că prefectul era o autoritate deconcentrată a Guvernului în judeţe şi în
municipiul Bucureşti. În formarea acestei teze pledează mai multe
argumente, cum sunt: regimul juridic al desemnării prefectului,
competenţa şi sarcinile acestuia, etc., instituţia prefectului constituindu-
se într-un element de legătură organică între autonomia locală şi lege,
între interesele locale şi interesele naţionale exprimate prin lege.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 92 din 20 iulie 1990
2
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1999
3
Ioan Vida, op. citată, pp. 167-168, Corneliu Liviu Popescu, Avizul prefectului pentru
numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice descentralizate în
judeţe ale administraţiei ministeriale, în revista „Dreptul” nr. 5/1998, p. 52, C. Manda,
Drept administrativ, Editura „Victor”, Bucureşti, 2000, p. 236; Rodica Narcisa Petrescu,
op. citată, pp. 218-219
305
 În acest sens, într-o opinie se relevă că „Aşa se explică de ce în
toate ţările democratice, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale cu
gradul cel mai mare de extensie, există un reprezentant al statului, mai
exact al executivului central, cu rolul de a veghea asupra aplicării legii de
către autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv ale comunităţilor
locale”.1

2. Suportul constituţional şi legal al instituţiei prefectului

Subliniem de la început faptul că în ultimii trei ani, au survenit
modificări de esenţă în ceea ce priveşte reglementarea instituţiei
prefectului.
Suportul constituţional al instituţiei prefectului îl regăsim în
art.123 al Constiuţiei României, republicată, din conţinutul căruia rezultă
rolul şi locul prefectului în sistemul administraţiei publice, astfel:
a) Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul
Bucureşti;
În acest context, art.128, alin.2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea
şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi
completările ulterioate, stabileşte:
„În exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul să
anuleze actele administrative ilegale sau inoportune ale
autorităţilor publice din subordinea sa, precum şi ale prefecţilor.”
b) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi
conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
unităţile administrativ-teritoriale;
În opinia noastră, legiuitorul constituant a utilizat în mod eronat
sintagma „unităţile administrativ-teritoriale” în loc de judeţe, întrucât la
acest din urmă nivel sunt organizate serviciile deconcentrate ale
ministerelor.
c) Atribuţiile instituţiei prefectului se stabilesc prin lege organică;
d) Între prefecţi, pe de o parte şi consiliile locale, consiliile
judeţene şi primari, pe de altă parte, nu există raporturi de
subordonare;
e) Prefectul poate ataca, în faţa instanţelor de contencios
administrativ un act al consiliului judeţean, al celui local şi al

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, p. 261
306
 primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat
este suspendat de drept.
Prin prisma acestei competenţe conferite instituţiei prefectului,
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 o consacră în mod
expres ca autoritate ce exercită tutela administrativă.
În conformitate cu dispoziţiile art.123 alin.3 din Legea
fundamentală, a fost adoptată Legea nr. 340/2004 privind instituţia
prefectului, care are menirea de a detalia dispoziţiile constituţionale. În
acelaşi timp însă, legea organică aduce modificări de esenţă în materie,
faţă de reglementările anterioare.
Astfel, pentru prima dată după 1990 reglementările privind
instituţia prefectului sunt cuprinse într-o lege distinctă faţă de legea
organică a administraţiei publice locale.1
În al doilea rând, menţionăm că Legea nr. 340/2004 în
concordanţă cu dispoziţiile art.11 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată,2 modifică regimul juridic al funcţiei de
prefect, precum şi al celei de subprefect.
Astfel, dacă potrivit reglementărilor anterioare funcţia de prefect
era o funcţie de demnitate publică, conform reglementărilor în vigoare
prefectul devine înalt funcţionar public, regim juridic aplicabil şi
subprefecţilor. În acest fel, legiuitorul nostru revine la statutul juridic
conferit prefecţilor prin Legea administrativă din 1938.
Aşa cum relevam şi în ediţia anterioară, ne exprimăm rezervele cu
privire la perenitatea acestor dispoziţii, mai ales, dacă, alegerile generale
vor genera o altă coloratură politică a Guvernului.
Fără a ne propune aici să realizăm o analiză exhaustivă a
dispoziţiilor cu caracter de noutate aduse de Legea nr. 340/2004, ne
rezumăm la faptul de a sublinia că legea a avut o existenţă efemeră.
Astfel, Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului a fost
modificată şi completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 179
din 14 decembrie 20053, care modifică inclusiv titlul legii, în „Lege privind
prefectul şi instituţia prefectului.”
Analiza actului normativ menţionat ne permite să evidenţiem o
serie de dispoziţii cu caracter de noutate faţă de reglementările
anterioare în materie, dintre care menţionăm următoarele:
a) Cu privire la funcţia publică de prefect:

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1142 din 16 decembrie 2005
307
 1) Începând cu data de 1 ianuarie 2006 prefectul face
parte din categoria înalţilor funcţionari publici;
2) Prefecţii în funcţie la data intrării în vigoare a O.U.G. nr.
179/2005, precum şi cei care au ocupat funcţia de prefect până la data de
31 decembrie 2005, puteau fi numiţi în funcţia publică de prefect, în urma
promovării unui examen de atestare pe post, conform art.III din
Ordonanţă.
Potrivit art.III alin.3 din Ordonanţa de urgenţă, participanţii la
examenul de atestare pe post trebuia să îndeplinească condiţiile
prevăzute de art.15 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cu excepţia
celor prevăzute la lit.c , d şi e.
Condiţiile de organizare şi desfăşurare a examenului de atestare
pe post au fost stabilite prin H.G. nr. 1655/2005.1
Menţionăm că dispoziţiile legale la care am făcut referire sunt
aplicabile şi subprefecţilor.
3) Prefecţii şi subprefecţii nu pot fi membri ai unui partid politic
sau al unei organizaţii căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi
partidelor politice, potrivit legii, sub sancţiunea destituirii lor din funcţia
publică, astfel cum prevăd dispoziţiile art.22 din Ordonanţa de urgenţă.
4) Pentru îndeplinirea atribuţiilor şi prerogativelor conferite de
lege, prefectul este ajutat de doi subprefecţi, iar prefectul municipiului
Bucureşti de trei subprefecţi, înregistrându-se astfel creşterea numărului
de subprefecţi faţă de reglementările anterioare.
b) Cu privire la atribuţia de „a conduce” serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor observăm că legea
consolidează conducerea „bicefală” a serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului,
organizate la nivelul judeţelor.
În acest scop, prefecţilor le-au fost conferite noi atribuţii printre
care:
 fundamentarea proiectelor de buget şi cenzurarea
execuţiei bugetare, prin emiterea avizului consultativ;

1
privind organizarea şi desfăşurarea examenului de atestare în funcţiile publice de prefect
şi subprefect, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1142 din 16
decembrie 2005
308
  desemnarea unui reprezentant în comisia de concurs
pentru ocuparea postului de conducător al serviciilor
publice deconcentrate;
 sancţionarea disciplinară a conducătorilor serviciilor
publice deconcentrate, prin formularea unei propuneri
motivate în acest sens, adresate ministerului de resort,
etc.
c) Cu privire la înfiinţarea Colegiului prefectural
Se înfiinţează, în fiecare judeţ, colegiul prefectural compus din:
prefect, subprefecţi şi conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
subordinea Guvernului, care îşi au sediul în judeţul respectiv.1
Colegiul prefectual se convoacă de către prefect „cel puţin o dată
pe lună şi oricând se consideră că este necesar”, la lucrările colegiului
putând fi invitate şi alte persoane a căror prezenţă se consideră
necesară.
Potrivit legii, atribuţiile colegiului prefectural se vor stabili prin
hotărâre a Guvernului şi vor urmări, în principal, două mari obiective,
respectiv:
 Armonizarea activităţii serviciilor publice deconcentrate
care au sediul în judeţ;
 Implementarea programelor, politicilor, strategiilor şi
planurilor de acţiune ale Guvernului la nivelul judeţului. 2
Deşi legea nu prevede în mod expres, în opinia noastră Colegiul
prefectural este o structură organizatorică, fără personalitate juridică, cu
o componenţă aproape similară cu cea a fostei Comisii administrative
reglementată prin Legea nr. 69/1991 – legea administraţiei publice
locale3, abrogată prin Legea nr. 215/2001.
d) Cancelaria prefectului
Conform art.39 din lege, în cadrul instituţiei prefectului se
organizează şi funcţionează cancelaria prefectului.
Cancelaria prefectului este un compartiment organizatoric
distinct, format din: directorul cancelariei, doi consilieri, un consultant şi
secretarul cancelariei.

1
A se vedea art.251 din Legea nr. 340/2004 modificată şi completată prin O.U.G. nr.
179/2005
2
A se vedea art.211 din Legea nr. 340/2004 modificată şi completată prin O.U.G. nr.
179/2005
3
Republicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a, nr. 76 din 17 aprilie 1996
309
 Personalul din cadrul cancelariei prefectului este numit şi eliberat
din funcţie de către prefect şi îşi desfăşoară activitatea pe baza unui
contract individual de muncă, încheiat în condiţiile legii, pe durata
exercitării funcţiei de către prefect.

3. Numirea, încetarea de drept a exercitării funcţiei,

incompatibilităţi, conflictul de interese
Conform art. 123 alin. (1) din Constituţia României „Guvernul
numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti”, la
propunerea Ministerului Administraţiei şi Internelor, astfel cum rezultă şi
din prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare.
Sediul instituţiei prefectului, denumit prefectură, se află în
municipiul reşedinţă de judeţ, într-un imobil proprietate publică a
statului, a judeţului sau a municipiului, după caz1.
Pentru municipiul Bucureşti, respectiv judeţul Ilfov, sediul
instituţiei prefectului este în municipiul Bucureşti.
Sub imperiul Legii nr. 215/2001, pentru a fi numit în funcţia de
prefect se impunea condiţia studiilor superioare de lungă durată, fiind
eliminată condiţia de vârstă (cel puţin 30 de ani) prevăzută de Legea
nr.69/1991.
Aşa cum am mai arătat, începând cu data de 1 ianuarie 2006,
potrivit modificărilor aduse de Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată, coroborate cu cele ale art. 9 din Legea
nr. 340/2004 prefectul face parte din categoria înalţilor funcţionari
publici, renunţându-se astfel la statutul său politic.
Pe cale de consecinţă, raporturile de serviciu ale prefectului se
modifică, suspendă şi încetează în condiţiile prevăzute de Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi
completările ulterioare.
Pe de altă parte. conform art. 85 din Secţiunea a III-a, Capitolul III,
Titlul IV din Legea nr. 161/2003, funcţia de prefect este incompatibilă cu:
a) calitatea de deputat sau senator;
b) funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al
municipiului Bucureşti;
c) funcţia de consilier local sau consilier judeţean;
d) o funcţie de reprezentare profesională salarizată în cadrul
organizaţiilor cu scop comercial;
1
A se vedea art. 2 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului
310
 e) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general,
director, administrator, membru al consiliului de administraţie
sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte
instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare,
precum şi la instituţiile publice;
f) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale
ale acţionarilor sau asociaţilor la societăţile comerciale
prevăzute la lit. e);
g) funcţia de reprezentant al statului în adunările generale ale
societăţilor comerciale prevăzute la lit. e);
h) funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie
ale regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale;
i) calitatea de comerciant persoană fizică;
j) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
k) o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia
acelor funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care
România este parte.
Prefecţii pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al
cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice.
La numirea în funcţie, persoana în cauză trebuie să declare că nu
se află într-o situaţie de incompatibilitate.
În cazul în care, pe timpul exercitării funcţiei de prefect, apare o
situaţie de incompatibilitate, constatarea se face de ministrul
administraţiei şi internelor, care îl va informa pe primul-ministru, pentru a
dispune măsurile necesare, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 86 lit. b)
din Legea nr. 161/2003.
În ceea ce priveşte conflictul de interese, materia este
reglementată pentru prefect şi subprefect de art. 72 - 75 din Secţiunea a
II-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a, din Legea nr. 161/2003.
Astfel, Prefectul este obligat să nu emită un act administrativ sau,
să nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei
decizii în exercitarea funcţiei publice de autoritate, care ar produce un
folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I,
potrivit art. 72 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.
Încălcarea acestei obligaţii constituie abatere administrativă, dacă
nu este o faptă gravă, potrivit legii, iar actele administrative emise sau
actele juridice încheiate în astfel de condiţii sunt lovite de nulitate
absolută, conform art. 73 alin. (1) şi (2) din legea sus-menţionată.
Verificarea sesizărilor privind încălcarea obligaţiilor prevăzute în
art. 72 alin. (1) se face de către Corpul de control al primului-ministru.
311
 Rezultatul verificărilor se prezintă primului-ministru, care dispune
prin decizie, asupra măsurilor ce se impun.
În cazurile în care din verificări rezultă că prefectul sau
subprefectul a realizat foloase materiale prin săvârşirea unei abateri
administrative, primul-ministru poate dispune, după caz:
a) sesizarea organelor de urmărire penală competente;
b) sesizarea comisiilor competente de cercetare a averii,
constituite conform Legii nr. 115/1996 pentru declararea şi
controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane
cu funcţii de conducere şi control şi a funcţionarilor publici.
Decizia primului-ministru poate fi atacată la Curtea de Apel
Bucureşti – Secţia contencios administrativ, în termen de 15 zile de la
comunicare. Hotărârea Curţii de Apel este supusă recursului.
Hotărârea judecătorească irevocabilă, sau, după caz, decizia
primului-ministru, neatacată în termenul de 15 zile, se publică în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a.
Persoana care a săvârşit o astfel de abatere administrativă,
constatată după procedura menţionată, este decăzută din dreptul de a
mai exercita funcţia de prefect sau subprefect pentru o perioadă de 3 ani
de la data publicării hotărârii judecătoreşti sau, după caz, a deciziei
primului-ministru.
Conflictul de interese poate fi sesizat primului-ministru de orice
persoană sau acesta se poate sesiza din oficiu.
Modul de soluţionare al sesizării va fi comunicat prefectului în
termen de 30 de zile de la data soluţionării acesteia, conform art. 74 alin.
(2) din Legea 161/2003.
Conform art. 75 din Legea nr. 161/2003 (Cartea I-a, Titlul IV,
Capitolul II, Secţiunea a-2-a) „Persoana care se consideră vătămată într-
un drept al său ori într-un interes legitim ca urmare a existenţei unui
conflict de interese prevăzut în prezenta secţiune se poate adresa
instanţei de judecată competente, potrivit legii, în funcţie de natura
actului emis sau încheiat.”

312
 4. Atribuţiile prefectului

4.1. Atribuţiile conferite de Constituţie

Statutul constituţional al instituţiei prefectului este stabilit de
art.123 din Constituţia României, republicată, text care înlocuieşte fostul
art. 122 modificat şi completat prin Legea de revizuire nr. 429/2003.
Potrivit art. 123 din Constituţie:
„(1) Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul
Bucureşti.
(2) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi
conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-
teritoriale.
(3) Atribuţiile prefectului se stabilesc prin lege organică.
(4) Între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum
şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există
raporturi de subordonare.
(5) Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al
primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este
suspendat de drept.”
Aşa cum se arată în lucrarea „Constituţia României – revizuită –
comentarii şi explicaţii”1, instituţia prefectului se distinge prin
următoarele calităţi:
a) reprezentant al Guvernului;
b) şef al serviciilor statului din judeţ (municipiul Bucureşti);
c) autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea
respectării legii de către autorităţile administraţiei publice
locale.
În ceea ce priveşte calitatea prefectului de reprezentant al
Guvernului în judeţe şi în municipiul Bucureşti prevăzută de art. 123 alin.
(1), preluată în art. 1 alin. (1) din Legea nr. 340/2004, conform căruia
„Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local”, ne apare
evidentă natura politică a instituţiei prefectului.
Pe de altă parte, dar în legătură cu calitatea de reprezentant al
Guvernului în plan local, prefectul „conduce” serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, p. 261
313
publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, revenind
legiuitorului misiunea de a stabili în concret competenţa prefectului 1.
În legătură cu această atribuţie constituţională conferită
instituţiei prefectului, apreciem că nici Legea nr. 340/2004 privind
prefectul şi instituţia prefectului nu aduce clarificările necesare.
În opinia noastră, atâta vreme cât conducătorii serviciilor
deconcentrate ale ministerelor sunt numiţi de miniştri de resort şi se
subordonează acestora prin activitatea pe care o desfăşoară, atributul
de comandă revine miniştrilor. În acelaşi timp însă, având în vedere
textul constituţional şi deopotrivă, al legii speciale, trebuie să admitem
teza unei duble subordonări, în plan vertical şi în plan orizontal a
serviciilor deconcentrate ale ministerelor, implicit a conducătorilor
acestora.
În sfârşit, art. 123 alin. (5) din Constituţia României, republicată,
consacră dreptul prefectului de a ataca în faţa instanţei de contencios
administrativ actele pe care le consideră ilegale, emise sau adoptate de
autorităţile administraţiei publice locale, textul având aceeaşi redactare
cu a art. 122 alin. (4) din Constituţia revizuită.
Analiza textului constituţional menţionat, ne permite formularea
următoarelor observaţii:
a) deşi art. 123 alin. (4) din Constituţie consfinţeşte un
statut constituţional preşedinţilor consiliilor judeţene,
alineatul 5 al aceluiaşi articol omite din enumerare, actele
administrative emise de aceştia. Aşa fiind, în ipoteza în care
prefectul ar ataca o dispoziţie emisă de preşedintele
consiliului judeţean pe care o consideră ilegală, poate fi
invocată neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 26 din Legea
nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, text
aflat în contradicţie cu prevederile constituţionale
menţionate.
b) competenţa prefectului de a ataca în instanţele de
contencios administrativ este exhaustivă, nefiind stabilite
excepţii, pe de o parte, iar, pe de altă parte, nu este prevăzut
un termen înăuntrul căruia prefectul poate verifica legalitatea
actelor administrative emise/adoptate de autorităţile
administraţiei publice locale şi de a le ataca la instanţa de
contencios administrativ2.
1
A se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, pp.
261-262
2
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op.citată., p. 263
314
 În aplicarea dispoziţiilor constituţionale, art. 26 din Legea
nr.340/2004 prevede că în exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea
legalităţii actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice
locale, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ aceste acte, dacă le consideră nelegale. Actul atacat este
suspendat de drept.
În astfel de situaţii, prefectul are obligaţia de a solicita
autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea
actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării
acestuia, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul
administrativ.
Trebuie relevat că art.261 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul
şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare, a
introdus o serie de reguli procedurale speciale în astfel de litigii, şi
anume:
a) acţiunea introdusă de către prefect pentru anularea unui act
administrativ al autorităţilor administraţiei publice locale socotit nelegal
este scutită de taxa de timbru;
b) acţiunea se judecă în regim de urgenţă;
c) termenele de judecată nu pot fi mai mari de 10 zile;
d) părţile se consideră a fi legal citate, dacă citaţia le-a fost
comunicată cu cel puţin o zi înaintea judecării;
e) hotărârile prin care se soluţionează fondul cauzei se pronunţă
în ziua în care au luat sfârşit dezbaterile. În situaţii deosebite,
pronunţarea poate fi amânată cel mult două zile.
Conform alineatului 6 al aceluiaşi articol, aceste reguli se
completează cu cele ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
În opinia noastră, regulile procedurale instituite de Legea nr.
340/2004 cu modificările şi completările ulterioare, sunt utopice şi cu
certitudine nu vor fi respectate de către instanţele de contencios.
Rămâne ca jurisprudenţa să infirme sau, dimpotrivă să confirme
punctul nostru de vedere.

4.2. Atribuţiile conferite de lege

Conform art. 4 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia
prefectului, activitatea prefectului se întemeiază pe principiile: legalităţii,
imparţialităţii, obiectivităţii, transparenţei şi liberului acces la informaţiile
de interes public, eficienţei, responsabilităţii, profesionalizării, orientării
către cetăţean.

315
 Capacitatea juridică de drept public a instituţiei prefectului se
exercită în exclusivitate de către prefect, spre deosebire de exercitarea
drepturilor şi asumarea obligaţiilor civile ale instituţiei prefectului, care
pot fi delegate de către prefect, prin ordin şi altei persoane, conform
dispoziţiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 340/2004.
Activitatea instituţiei prefectului este finanţată de la bugetul de
stat.
În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşte
potrivit art. 24 din Legea nr. 340/2004 următoarele atribuţii principale:
 asigură, la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului
Bucureşti, realizarea intereselor naţionale, aplicarea şi
respectarea Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi hotărârilor
Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii
publice;
 acţionează pentru realizarea în judeţ, respectiv în municipiul
Bucureşti, a obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare şi
dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în
conformitate cu competenţele şi atribuţiile ce îi revin, potrivit
legii;
 acţionează pentru asigurarea climatului de pace socială,
menţinerea unei comunicări permanente cu toate nivelurile
instituţionale şi sociale, acordând o atenţie constantă prevenirii
tensiunilor sociale;
 stabileşte, împreună cu autorităţile administraţiei publice locale şi
judeţene, priorităţile de dezvoltare teritorială;
 verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean,
ale consiliului local sau ale primarului;
 asigură, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, ducerea la
îndeplinire, în condiţiile stabilite prin lege, a măsurilor de
pregătire pentru situaţii de urgenţă;
 dispune, în calitate de preşedinte al Comitetului judeţean pentru
situaţii de urgenţă, măsurile care se impun pentru prevenirea şi
gestionarea acestora şi foloseşte în acest sens sumele special
prevăzute în bugetul propriu cu această destinaţie;
 utilizează, în calitate de şef al protecţiei civile, fondurile special
alocate de la bugetul de stat şi baza logistică de intervenţie în
situaţii de criză, în scopul desfăşurării în bune condiţii a acestei
activităţi;

316
  dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea
infracţiunilor şi apărarea drepturilor şi a siguranţei cetăţenilor,
prin organele legal abilitate;
 asigură realizarea planului de măsuri pentru integrare europeană
(atribuţie formulată nefericit s.n.);
 dispune măsuri de aplicare a politicilor naţionale hotărâte de
Guvern şi a politicilor de integrare europeană;
 hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituţii
similare din ţară şi din străinătate, în vederea promovării
intereselor comune.
 asigură folosirea, în condiţiile legii, a limbii materne în raporturile
dintre cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale şi serviciile
publice deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale în care
aceştia au o pondere de peste 20%.
Atribuţii cu caracter de noutate regăsim în art.24 1 din lege care
are următoarea redactare: „Prefectul poate verifica măsurile întreprinse
de primar sau de preşedintele consiliului judeţean în calitatea lor de
reprezentanţi ai statului în unitatea administrativ-teritorială şi poate
sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în
condiţiile legii.”
Aşadar, prin normă cu caracter permisiv, „prefectul poate”,
legiuitorul a instituit controlul prefectului asupra unor aleşi locali.
În opinia noastră, aceste dispoziţii sunt cel puţin discutabile sub
aspectul neconstituţionalităţii.
Prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege şi de
celelalte acte normative, precum şi însărcinările stabilite de Guvern.
Aşa de exemplu, o atribuţie cu caracter de noutate absolută o
regăsim în art.1 alin.1 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 pentru
aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului, conform căruia: „În calitate de reprezentant al
Guvernului pe plan local, prefectul asigură legătura operativă dintre
fiecare ministru, respectiv conducător al organului administraţiei publice
centrale din subordinea Guvernului şi conducătorul serviciului public
deconcentrat din subordinea acestuia.”
Textul citat ni se pare cel puţin bizar şi neconstituţional, atâta
vrme cât art.123 alin.2 din Constituţie stabileşte că prefectul conduce
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor.
Pe de altă parte, alineatul 2 al aceluiaşi articol stabileşte că
miniştrii şi conducătorii celorlalte organe ale administraţiei publice

317
centrale din subordinea Guvernului, pot delega prefectului unele atribuţii
de conducere şi control, printre care: verificarea modului de utilizare a
fondurilor publice alocate serviciului public deconcentrat, verificarea
modului de realizare a obiectivelor cuprinse în strategiile sectoriale,
organizarea unor achiziţii publice etc.
Ni se pare că aceste prevederi adaugă la legea organică privind
prefectul şi instituţia prefectului şi-n acelaşi timp contravin Constituţiei.
Din analiza atribuţiilor conferite de Constituţie şi lege prefectului,
rezultă că acesta are o competenţă materială specializată, care sub
aspect teritorial se limitează la nivelul judeţului, respectiv al municipiului
Bucureşti1.

5. Drepturile şi îndatoririle prefecţilor

Capitolul III al Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia
prefectului, cu modificările şi completările ulterioare, este intitulat
„Drepturile şi îndatoririle membrilor Corpului prefecţilor şi al Corpului
subprefecţilor”, reglementând pentru prima dată după 1990, în mod
distinct această materie.
Potrivit dispoziţiilor art. 19-22 din lege prefecţii în funcţie
beneficiază de următoarele drepturi speciale:
a) locuinţă de serviciu;
În cazul în care prefectul îşi desfăşoară activitatea în altă localitate
decât cea de domiciliu, beneficiază de locuinţă de serviciu.
Dacă prefectul se află în situaţia menţionată, cheltuielile privind
chiria locuinţei de serviciu şi cele ocazionate de mutarea în localitatea în
care îşi are sediul instituţia prefectului, sunt suportate din bugetul
instituţiei prefectului, conform art. 19 alin. (2) din lege.
Legea prevede că în atare situaţii, contractul de închiriere al
locuinţei de serviciu se încheie pe perioada exercitării funcţiei de prefect
şi încetează de drept, la data încetării exercitării funcţiei de prefect.
Constatăm că acest drept conferit prefectului este un drept
special, discriminatoriu, de care nu beneficiază alte categorii de
funcţionari publici.
b) salarizarea prefecţilor se face în conformitate cu prevederile
legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcţionarii
publici;

1
Vezi Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 223
318
 c) în calitate de reprezentant al Guvernului, prefectului în funcţie i
se acordă onoruri militare, în conformitate cu dispoziţiile regulamentelor
specifice, cu ocazia ceremoniilor militare organizate în judeţ;
d) prefectul poate solicita instituţiilor şi autorităţilor
administraţiei publice documentaţii, date şi informaţii, iar acestea au
obligaţia de a le furniza cu celeritate.
Prefectul şi subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau
ai unei organizaţii căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi
partidlor politice, potrivit legii, sub sancţiunea destituirii din funcţia
publică.

6. Actele prefectului
Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, prefectul emite ordine
cu caracter normativ sau individual, în condiţiile legii, competenţă
stabilită prin art. 32 din Legea nr. 340/2004, care preia textul abrogat din
art. 137 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 Legea administraţiei publice locale.
În ceea ce priveşte ordinele prin care se stabilesc măsuri cu
caracter tehnic sau de specialitate, legea prevede obligaţia prefectului
de a consulta conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
subordinea Guvernului, organizate la nivelul unităţilor administrativ-
teritoriale1. Deşi textul preia redactarea art. 137 alin. (2) din Legea nr.
215/2004, considerăm că se impunea renunţarea la termenul de
„consultare” şi utilizarea unei formalităţi procedurale consacrate în
doctrină, respectiv aviz (facultativ sau consultativ) sau acord.
Ordinele cu caracter normativ devin executorii numai după ce au
fost aduse la cunoştinţă publică, în condiţiile legii, aşa cum rezultă din
coroborarea dispoziţiilor art. 32 alin. (3) cu cele ale art. 33 alin. (1) din
Legea nr. 340/2004. Aceste ordine se comunică de îndată Ministerului
Administraţiei şi Internelor.
Ministerului Administraţiei şi Internelor poate propune
Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dacă le consideră
nelegale sau netemeinice, conform art. 33 alin. (4) din Legea nr.340/2004
privind instituţia prefectului.
Este evident însă faptul că Guvernul, la propunerea Ministerului
Administraţiei şi Internelor sau a altei autorităţi publice, poate dispune
anularea unui ordin emis de prefect şi pentru motive de neoportunitate,
în temeiul raporturilor de subordonare directă şi pe baza atribuţiei de
1
A se vedea art. 32 alin. (2) din Legea nr. 340/2004
319
control ierarhic, conform art. 28 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu
modificările şi completările ulterioare.
Ordinele emise de prefect în calitate de preşedinte al Comitetului
judeţean pentru situaţii de urgenţă produc efecte juridice de la data
aducerii lor la cunoştinţă, de la care devin şi executorii.
Potrivit art. 34 din Legea nr. 340/2004 prefecţii sunt obligaţi să
comunice ordinele de natura celor sus-menţionate conducătorului
instituţiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat.
Ordinele cu caracter individual emise de prefecţi devin executorii
de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, potrivit art. 33 teza a II-a din
Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului.
Fiind emise de o autoritate a administraţiei publice (prefectul), în
exercitarea atribuţiilor de putere publică, ordinele emise de prefecţi sunt
acte administrative de autoritate, cu caracter obligatoriu şi executoriu
din oficiu.
Deşi legea nu prevede în mod expres, legalitatea ordinelor
prefectului este cenzurată de către instanţele de contencios
administrativ, ori de câte ori lezează un drept subiectiv sau un interes
legitim al unei persoane fizice sau juridice, conform art. 52 alin. (1) din
Constituţia României, republicată.
Menţionăm că art. 34 şi art. 35 din Legea nr. 340/2004
reglementează raporturile dintre ministere şi celelalte autorităţi ale
administraţiei publice centrale, pe de o parte şi prefecţi, pe de altă parte.
Astfel, ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice centrale
pot propune Guvernului măsuri de anulare a ordinelor emise de prefect,
dacă le consideră nelegale, dar, în acelaşi timp au obligaţia să comunice
de îndată prefecţilor actele cu caracter normativ, pe care prefecţii
trebuie să le transmită serviciilor publice deconcentrate.
Pe de altă parte, prefectul poate propune ministerelor şi
celorlalte organe ale administraţiei centrale măsuri pentru îmbunătăţirea
activităţii serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul
unităţilor administrativ-teritoriale şi, de asemenea, poate sesiza aceste
autorităţi cu privire la inoportunitatea unor acte administrative.

7. Subprefectul
Pentru îndeplinirea atribuţiilor şi prerogativelor ce îi revin potrivit
legii, prefectul este ajutat de doi subprefecţi, iar la municipiul Bucureşti

320
de trei subprefecţi, conform art. 8 din Legea nr. 340/2004 privind
prefectul şi instituţia prefectului.
Numirea şi eliberarea din funcţie a subprefecţilor se face în
condiţiile legii, prin decizie a primului-ministru, la propunerea prefectului
şi cu avizul Ministerului Administraţiei şi Internelor.
Deşi legea nu prevede, având însă în vedere prerogativele
excepţionale conferite de Legea nr. 90/2001, primului-ministru apreciem
că este vorba despre un aviz facultativ.
Ca şi în cazul prefectului, art. 9 din lege prevede că subprefectul
face parte din categoria înalţilor funcţionari publici, instituind şi condiţiile
necesare pentru ocuparea funcţiei.
Încetarea de drept a funcţiei de subprefect, conflictele de
interese şi incompatibilităţile sunt identice cu cele ale prefectului.
Subprefectul are aceleaşi drepturi şi îndatoriri cu cele ale
prefectului.
În temeiul art.8 alin.2 din Legea nr. 340/2004 conform cărora
atribuţiile subprefectului se stabilesc prin hotărâre a Guvernului a fost
adoptată Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor
prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, 1
care, în art.2 alin.1 prevede că: „Subprefecţii îndeplinesc, în numele
prefectului, atribuţii în domeniul conducerii serviciilor publice
deconcentrate, ale conducerii operative a instituţiei prefectului, precum
şi alte atribuţii prevăzute de lege ori sarcini date de Ministerul
Administraţiei şi Internelor sau de către prefect.”
Analiza textului citat ne permite să formulăm două observaţii şi
anume:
a) subprefecţilor le-au fost stabilite prin act normativ competenţe
proprii;
b) subprefecţii îşi exercită competenţele conferite prin lege în
numele prefectului.
Conform alin.2 al art.2 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006
principalele atribuţii ale subprefecţilor au fost grupate în două mari
domenii de activitate, astfel:
a) atribuţii exercitate în numele prefectului, cu privire la
conducerea serviciilor publice, dintre care enumerăm: analiza activităţii
desfăşurate de serviciile publice deconcentrate şi elaborarea de
propuneri pentru îmbunătăţirea activităţii acestora; consultarea
conducătorilor serviciilor publice deconcentrate cu privire la ordinele

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 363 din 26 aprilie 2006
321
prefectului prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic de
specialitate, potrivit legii şi asigurarea transmiterii acestora către
conducătorul instituţiei ierarhic superioare; examinarea proiectelor
bugetelor şi a situaţiilor financiare privind execuţia bugetară întocmite
de serviciile publice deconcentrate, în vederea emiterii avizului de către
prefect; întocmirea proiectului regulamentului de funcţionare a
colegiului prefectural, cu respectarea prevederilor regulamentului-cadru;
urmărirea modului de îndeplinire a hotărârilor luate în cadrul colegiului
prefectural etc.
b) atribuţii privind conducerea operativă a instituţiei prefectului,
prin care: asigurarea conducerii operative a instituţiei prefectului, cu
excepţia cancelariei prefectului; elaborarea proiectului regulamentului
de organizare şi funcţionare a instituţiei prefectului, pe care îl supune
spre aprobare prefectului; asigurarea elaborării proiectului ordinului
prefectului privind înfiinţarea şi organizarea oficiilor prefecturale,
îndrumarea metodologică a secretarilor unităţilor administrativ-
teritoriale, gestionarea şi urmărirea îndeplinirii măsurilor dispuse de
către prefect cu privire la realizarea sarcinilor reieşite din actele
normative, asigurarea secretariatului comisiei judeţene pentru stabilirea
dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, în calitate de secretar
al comisiei etc.
Prin ordin al prefectului se stabilesc atribuţiile care revin fiecărui
subprefect.
Ordinele prefectului sunt contrasemnate de către subprefectul în
sarcina căruia incumbă punerea sa în aplicare.
În absenţa prefectului, atribuţiile acestuia se exercită de către
subprefectul desemnat prin ordin emis de prefect, astfel cum stabilesc
dispoziţiile art.3 alin.2 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006.

8. Instituţia prefectului
Pentru exercitarea de către prefect a prerogativelor care îi revin
potrivit Consttituţiei şi de alte acte normative, sub conducerea
prefectukui, a fost organizată instituţia prefectului.
Conform art.1 alin.2 din Legea nr. 340/2004, „Instituţia prefectului
este o instituţie publică, cu personalitate juridică, cu patrimoniu şi buget
propriu.
Structura sa organizatorică şi modul de funcţionare ale instituţiei
prefectului au fost reglementate prin Hotărârea Guvernului nr. 460/2006

322
pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului.
Structurile de specialitate ale instituţiei prefectului se
organizează, în condiţiile legii, în direcţii, servicii şi birouri prin ordin emis
de prefect, în funcţie de specificul activităţii.
Personalul din cadrul instituţiei prefectului este format din
funcţionari publici, funcţionari publici cu statut special şi personal
contractual.
Numirea în funcţie a funcţionarilor publici, respectiv încadrarea
personalului contractual, precum şi modificarea, suspendarea şi
încetarea raporturilor de serviciu ori a raporturilor de muncă ale
personalului din cadrul instituţiei prefectului se efectuează prin ordin al
prefectului, emis în condiţiile legii.1
Principalele atribuţii ale structurilor de specialitate din cadrul
instituţiei prefectului sunt grupate în art.6 al Hotărârii Guvernului nr.
460/2006 după 7 criterii, astfel:
1) atribuţii cu privire la aplicarea şi respectarea Constituţiei, a
legilor şi a celorlalte acte normative, printre care:
 elaborează studii şi rapoarte cu privire la aplicarea actelor
normative în vigoare, precum şi propuneri pentru
îmbunătăţirea stării de legalitate;
 participă împreună cu reprezentanţii serviciilor publice
deconcentrate la acţiuni de verificare, potrivit
competenţelor;
 prezintă prefectului propuneri privind priorităţile de
dezvoltare a judeţului;
 întocmesc anual planul de acţiuni pentru realizarea în
judeţ a obiectivelor cuprinde în Programul de guvernare
etc.
2) atribuţii cu privire la verificarea legalităţii actelor
administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice
locale şi contencios administrativ şi anume:
 conduc evidenţa actelor administrative adoptate sau
emise de autorităţile administraţiei publice locale şi
transmise prefectului în vederea verificării legalităţii,
asigură păstrarea acestora, precum şi evidenţa acţiunilor
şi dosarelor aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti;

1
A se vedea art.5 din Hotărârrea Guvernului nr. 460/2006
323
  examinează sub aspectul legalităţii, în termenele
prevăzute de lege, actele administrative adoptate sau
emise de autorităţile administraţiei publice locale;
 verifică legalitatea contractelor încheiate de autorităţile
administraţiei publice locale, asimilate actelor
administrative, la sesizarea prefectului de către persoanele
interesate ori vătămate într-un drept subiectiv;
 propun prefectului sesizarea, după caz, a autorităţilor
administraţiei publice locale emitente, în vederea
reanalizării actului considerat ilegal sau, după caz, a
instanţei de contencios administrativ, cu motivarea
necesară;
 întocmesc documentaţia, formulează acţiunile în
contencios administrativ şi susţin în faţa acestora acţiunea
formulată;
 avizează ordinele prefectului sub aspectul legalităţii;
 reprezintă prefectul şi instituţia prefectului în faţa
instanţelor judecătoreşti etc.
3) atribuţii cu privire la realizarea politicilor naţionale, a celor de
integrare europeană şi a planului de măsuri pentru integrarea
europeană şi intensificare a relaţiilor externe, printre care:
 întocmesc anual planul de acţiuni pentru realizarea în
judeţe a politicilor naţionale, a politicilor post-aderare în
Uniunea Europeană şi de intensificare a relaţiilor externe;
 acţionează pentru atragerea societăţii civile la acţiunile de
cunoaştere a reglementărilor şi programelor de finanţare
iniţiate şi susţinute de Uniunea Europeană etc.
4) cu privire la buna organizare şi desfăşurare a activităţii pentru
situaţii de urgenţă, precum şi la pregătirea şi ducerea la îndeplinire a
măsurilor de apărare care nu au caracter militar, printre care cităm:
 urmăresc îndeplinirea măsurilor dispuse de către prefect,
în calitate de reprezentant al comitetului judeţean pentru
situaăţii de urgenţă;
 prezintă prefectului propuneri privind modul de utilizare,
în situaţii de criză, a fondurilor special alocate de la
bugetul de stat;
 propun prefectului, în situaţiile prevăzute de lege,
convocarea consiliilor locale, a consiliului judeţean,

324
 respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti,
după caz;
 întocmesc rapoarte şi informări privind evoluţia şi
desfăşurarea evenimentelor în caz de dezastru, precum şi
măsurile întreprinse de autorităţile administraţiei publice
locale în acest domeniu, pe care le înaintează prefectului;
 asigură informarea prefectului cu privire la iminenţa
producerii unor fenomene naturale periculoase, cu privire
la evaluarea preliminară a efectelor şi a pagubelor produse
etc.
5) cu privire la activitatea de eliberare şi de evidenţă a
paşapoartelor simple, printre care:
 soluţionează cererile pentru eliberarea paşapoartelor
simple, în conformitate cu prevederile legii;
 colaborează cu serviciile publice comunitare locale de
evidenţă a persoanelor pentru asigurarea eliberării
paşapoartelor simple, în sistem de ghişeu unic;
 administrează şi gestionează registrul judeţean, respectiv
al municipiului Bucureşti, de evidenţă a paşapoartelor
simple şi valorifică datele cuprinse în acesta;
 asigură furnizarea datelor necesare pentru actualizarea
permanentă a Registrului naţional de evidenţa
paşapoartelor simple etc.
6) cu privire la regimul permiselor de conducere, al certificatelor
de înmatriculare a autovehiculelor şi al plăcilor cu numere de
înmatriculare, respectiv:
 constituie şi actualizează registrul judeţean, respectiv al
municipiului Bucureşti, de evidenţă a permiselor de
conducere şi a autovehiculelor înmatriculate şi valorifică
datele cuprinse în acesta;
 organizează examenele pentru obţinerea permiselor de
conducere a autovehiculelor, în condiţiile legii;
 soluţionează cererile pentru eliberarea permiselor de
conducere a autovehiculelor, a certificatelor de
înmatriculare şi a plăcilor cu numere de înmatriculare
pentru autovehiculele rutiere, în sistem de ghişeu unic;
 colaborează cu serviciile publice comunitare locale de
evidenţa persoanelor etc.

325
 7) în sfârşit, structurile de specialitate ale instituţiei prefectului
mai îndeplinesc şi următoarele atribuţii:
 întocmesc documentaţiile pentru fundamentarea
ordinelor emise de prefect;
 elaborează proiectele ordinelor emise de prefect şi le
prezintă acestuia pentru însuşire;
 organizează activitatea de primire a cetăţenilor în audienţe
la prefect şi subprefecţi;
 asigură primirea, înregistrarea şi soluţionarea în termen
legal a petiţiilor adresate prefectului;
 urmăresc şi aplică prevederile cuprinse în strategiile şi
programele pentru susţinerea reformei în administraţia
publică;
 asigură organizarea şi desfăşurarea şedinţelor consiliilor
sau comitetelor constituite în cadrul instituţiei prefectului,
potrivit legii etc.
Potrivit legii, prefectul poate stabili prin ordin şi alte atribuţii
pentru structurile de specialitate ale instituţiei prefectului, care să
asigure în cele mai bune condiţii atribuţiile conferite de lege prefectului.

9. Colegiul prefectural
În fiecare judeţ şi respectiv în municipiul Bucureşti, se organizează
şi funcţionează un colegiu prefectural, condus de prefect astfel cum
prevăd dispoziţiile art.12 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006, emise în
baza art.251 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia
prefectului.
Colegiul prefectural este format din: subprefecţi şi conducătorii
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului care îşi au
sediul în fiecare judeţ.
Colegiul prefectural se întruneşte în şedinţe cel puţin o dată pe
lună şi ori de câte ori se consideră necesar, la convocarea prefectului.
Principalele atribuţii ale colegiului prefectural constau în:
a) armonizarea activităţii serviciilor publice deconcentrate;
b) implementarea programelor, politicilor, strategiilor şi
planurilor de acţiune ale Guvernului la nivelul fiecărui judeţ.
Activitatea colegiului prefectural se desfăşoară pe baza unui
regulament aprobat prin ordin emis de prefect.

326
 Conform art.15 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 îndrumarea
şi controlul ierarhic de specialitate asupra activităţii prefecţilor şi a
instituţiilor prefectului se asigură de Ministerul Administraţiei şi
Internelor.

CAPITOLUL IX

FUNCŢIA PUBLICĂ

1. Scurt istoric privind reglementarea noţiunii de funcţie publică

Funcţia publică este o noţiune fundamentală a dreptului
administrativ, motiv pentru care a constituit o preocupare constantă atât
a legislativului, precum şi a doctrinei de specialitate din ţară şi din
străinătate.
În ţara noastră, s-a înregistrat o bogată tradiţie în ceea ce priveşte
reglementarea şi definirea conceptului de funcţie publică.
Primele reglementări în această materie le regăsim în
Regulamentele Organice ale Moldovei şi Munteniei.
Au urmat apoi reformele legislative ale domnitorului Al. I. Cuza
care au vizat şi funcţionarii din administraţia de stat.
Constituţia din 1866, consacra în art. 88 principiul conform căruia
regele avea competenţa să numească şi să revoce miniştrii şi de
asemenea, numea sau confirma în „funcţiunile publice potrivit legii”. În
acest spirit, art. 131 alin. (5) al legii fundamentale prevedea adoptarea
unei legi speciale „asupra condiţiilor de admisibilitate şi înaintare în
funcţiunile administraţiei publice”, care, din nefericire nu a mai fost
adoptată.
În mod indubitabil, Constituţia din 1923 a reprezentat un progres
de reglementare, articolul 8 statuând:
„(1) Nu se admite în stat nici o deosebire de naştere sau de clase
sociale.
(2) Toţi Românii, fără deosebire de origine etnică, de limbă sau de
religie sunt egali înaintea legii şi datori a contribui fără osebire la dările şi
sarcinile publice.
(3) Numai ei sunt admisibili în funcţiile şi demnităţile publice, civile
şi militare.
(4) Legi speciale vor determina statutul funcţionarilor publici.

327
 (5) Străinii nu pot fi admişi în funcţiunile publice decât în cazuri
excepţionale şi anume statornicite de legi.”1
Pe baza principiilor constituţionale la data de 19 iunie 1923 a fost
publicată Legea pentru Statutul funcţionarilor publici 2, care avea
următoarea structură:
a) Partea I intitulată „Dispoziţii aplicabile tuturor funcţionarilor
publici” cu un număr de 7 capitole, după cum urmează:
 Capitolul I: „Dispoziţii generale”
 Capitolul II: „Condiţii generale de accesibilitate în
funcţiuni”
 Capitolul III: „Stabilitate”
 Capitolul IV: „Îndatoriri şi răspunderi”
 Capitolul V: „Incompatibilităţi”
 Capitolul VI: „Salarii, indemnizări, pensii şi concedii”
 Capitolul VII: „Asociaţiile de funcţionari”
b) Partea a II-a intitulată „Dispoziţiuni speciale” cu un număr de 7
capitole astfel:
 Capitolul I
 Capitolul II: „Condiţii de admisibilitate”
 Capitolul III: „Despre numiri şi înaintări”
 Capitolul IV: „Transferări”
 Capitolul V: „Disciplina”
 Capitolul VI: „Comisiile de disciplină”
 Capitolul VII: „Dispoziţii diverse şi tranzitorii”
Câteva luni mai târziu, a fost adoptat Regulamentul pentru
aplicarea Legii Statutului funcţionarilor publici care a avut menirea de a
detalia prevederile legii şi de a statua un cadru general, unitar, de
aplicare a acesteia.3
În opinia noastră, importanţa celor două acte normative rezidă în
faptul că stabilesc regimul juridic al funcţionarului public, un regim juridic
diferit de cel al personalului angajat pe baza unui contract individual de
muncă.
Legea pentru Statutul funcţionarilor publici din 19 iunie 1923 cu
unele modificări ulterioare, a fost abrogată odată cu adoptarea Codului
funcţionarilor publici la 8 iunie 1940. Şi acest Cod a suferit numeroase
1
Publicată în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923, votată în Adunarea Naţională
Constituantă, în şedinţele de la 26 şi 27 martie 1923
2
Decret nr. 3112 din 15 iunie 1923, publicat în Monitorul Oficial nr. 60 din 19 iunie 1923
3
Decret nr. 5506 din 19 noiembrie 1923, publicat în Monitorul Oficial nr. 189 din 23
noiembrie 1923
328
modificări care au impus republicarea sa în Monitorul Oficial din 10 martie
1942, fiind abrogat după 23 august 1944.
Ulterior, materia a fost reglementată prin Legea nr. 746 din 22
septembrie 1946, abrogată prin Decretul nr. 418 din 16 noiembrie 1949,
întrucât se afla în curs de legiferare primul Cod al muncii.
Codul muncii din 8 iunie 1950, cu modificările şi completările
ulterioare, a fost abrogat prin Legea nr. 10 din 23 noiembrie 1972 pentru
aprobarea Codului muncii al R.S.R.1, dispoziţiile lor fiind aplicabile tuturor
categoriilor de „oameni ai muncii”, inclusiv „aparatului de stat”.
În „aparatul de stat” era inclus „personalul încadrat în ministere şi
alte organe centrale, în organele locale ale administraţiei de stat, în
justiţie, procuratură şi în alte instituţii …”2
Cu unele modificări explicite sau implicite, Legea nr. 10/1972 a
produs efecte juridice până la data de 1 martie 2003, fiind abrogată de
Legea nr. 53/2003, actualul Cod al muncii.

2. Reglementarea funcţiei publice în Constituţie şi legea organică

Sediul materiei îl regăsim în art. 16 şi art. 73 alin. (3) lit. j) din legea
fundamentală şi în legea organică privind statutul funcţionarilor publici.
Astfel, art. 16 alin. (3) al Constituţiei din 1991 prevedea că:
„Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de
persoanele care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară.”
Textul citat instituia două condiţii care trebuiau îndeplinite în mod
cumulativ de către persoanele care doreau să ocupe o funcţie publică,
respectiv: cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Pe cale de consecinţă,
străinii şi apatrizii nu puteau să ocupe astfel de funcţii.
Actuala Constituţie, a cărei revizuire s-a impus, printre altele şi din
perspectiva integrării ţării noastre în structurile Uniunii Europene, a adus
modificări de substanţă inclusiv în materia funcţiei publice, articolului 16
alin. (3) dându-i-se următorul conţinut: „Funcţiile şi demnităţile publice,
civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de persoane care au
cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea
în şanse între femei şi bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi
demnităţi.”
Dintr-o analiză comparativă a celor două variante ale textului
art.16 alin. (3) din Constituţie, observăm două modificări substanţiale şi
anume:
1
Publicat în Buletinul Oficial al R.S.R. Partea I-a, nr. 140 din 1 decembrie 1972
2
Art. 58 din Legea nr. 10/1972
329
 a) a fost eliminată norma imperativă cu privire la cetăţenia
română, fiind înlocuită cu o normă permisivă; în consecinţă, s-
a lăsat la latitudinea legiuitorului să stabilească condiţiile,
funcţiile şi demnităţile publice care pot fi ocupate de cetăţenii
străini sau apatrizi;
b) s-a prevăzut garantarea egalităţii dintre femei şi bărbaţi în
ceea ce priveşte accesul la funcţiile şi demnităţile publice,
dispoziţie care se încadrează într-un curent de idei specific
pentru dezvoltarea democraţiilor contemporane.
Referitor la modalitatea de reglementare a statutului
funcţionarilor publici, atât Constituţia din 1991, precum şi Constituţia
revizuită consacră obligativitatea aprobării acestuia prin lege organică
(art. 73 lit. j).
Deşi, în mod declarativ, legea privind statutul funcţionarilor
publici a constituit o prioritate pentru toate guvernele, ea a fost
adoptată cu mare întârziere, respectiv în anul 1999, prin angajarea
răspunderii Guvernului în faţa Camerei Deputaţilor şi Senatului reunite în
şedinţă comună, conform art. 113 din Constituţia României 1. Considerăm
că adoptarea unei legi organice prin acest procedeu legislativ care
elimină dezbaterea parlamentară, nu a constituit o alegere benefică,
dimpotrivă, a rezultat o lege lacunară şi în mare măsură inaplicabilă.
Aceste afirmaţii sunt susţinute de faptul că Legea nr. 188/1999 a
suferit numeroase modificări într-un termen foarte scurt, pe de o parte,
iar, pe de altă parte, aplicarea multor dispoziţii din lege a fost
condiţionată de norme pe care Guvernul României le-a emis cu mare
întârziere.
Totuşi, chiar dacă Legea nr. 188/1999 a conţinut şi conţine o serie
de dispoziţii lacunare sau discutabile, pozitiv rămâne faptul că a
consfinţit regimul juridic al funcţiei publice şi al funcţionarilor publici.

3. Noţiunea de funcţie publică

Conceptul de funcţie publică s-a bucurat de o atenţie deosebită în
literatura de specialitate fiind emise o multitudine de definiţii, cu
nuanţări de la un autor la altul, de la un sistem de drept la altul.

1
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999, republicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările ulterioare, modificată şi
completată prin Legea nr. 251 din 23 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 574 din 4 iulie 2006
330
 Astfel, în perioada interbelică prof. Paul Negulescu considera că
„Funcţiunea publică apare ca o grupare de atribuţiuni, de puteri şi de
competenţe în scopul de a da satisfacţiune unor anumite interese
generale, căci orice putere socială se legitimează numai prin scopul său
de interes public, neputându-se concepe ca o asemenea putere să fie
întrebuinţată pentru scopuri personale”.1 În opinia autorului „funcţiunile
publice” sunt organizări instituţionale, abstracte, care însă au menirea de
a realiza un triplu scop, respectiv: să facă, să pregătească sau să execute
actele juridice. Întrucât actele juridice sunt manifestări de voinţă proprii
doar indivizilor „funcţiunile publice trebuie să aibă titulari persoane
fizice, care să exercite puterile atribuite funcţiunei, în limitele
competenţei determinate de legiuitor…”2, cu alte cuvinte funcţiile
publice trebuie deservite de funcţionari publici.
În perioada 1949 – 1989 nu au existat reglementări privind funcţia
publică şi funcţionarul public, fiind aplicabile întregului personal
dispoziţiile Codului muncii care a intrat în vigoare în 1950.
Cu toate acestea, doctrina de specialitate a învederat necesitatea
elaborării unor statute aplicabile diferitelor categorii de funcţionari din
administraţia de stat.3
După anul 1990, doctrina de drept public din ţara noastră s-a
preocupat în mod constant de abordarea conceptului de funcţie publică,
impunând legiuitorului adoptarea unei reglementări specifice.
Într-o opinie de referinţă, funcţia publică reprezintă „situaţia
juridică a persoanei fizice învestită legal cu atribuţii în realizarea
competenţei unei autorităţi publice şi constă în ansamblul drepturilor şi
obligaţiilor ce formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică
respectivă şi organul care l-a învestit.” 4
Prof. Alexandru Negoiţă defineşte funcţia publică ca fiind: „un
ansamblu de atribuţii stabilite prin lege sau prin acte juridice emise pe
baza şi în executarea legii, atribuţii pe care le îndeplineşte o persoană
fizică angajată într-un organ al administraţiei publice şi care are abilitatea
legală de a îndeplini aceste atribuţii ale administraţiei publice”.5
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ediţia a IV-a,
Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, 1934, p. 522
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 523
3
A se vedea Antonie Iorgovan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti,
1986, pp. 306-309, M.T. Oroveanu, Consideraţii privind necesitatea, principiile şi
conţinutul unui statut al funcţionarilor din administraţia de stat, în revista „Studii şi
Cercetări Juridice” nr. 3/1978, pp. 269-276 etc.
4
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 561
5
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, p. 95
331
 Într-o altă opinie, funcţia publică reprezintă „complexul
drepturilor şi obligaţiilor de interes general stabilite potrivit legii în
scopul realizării competenţei unei autorităţi publice, instituţii publice sau
regii autonome, de către persoane legal învestite.”1
Funcţia publică este definită de prof. V. Vedinaş ca fiind „situaţia
juridică legal determinată a persoanei fizice învestită cu prerogative în
realizarea competenţei unei autorităţi publice, în regim de putere
publică, având ca scop realizarea în mod continuu a unui interes
general.”2
În sfârşit, o abordare deopotrivă explicită şi pragmatică o regăsim
la prof. Ioan Santai care atribuie noţiunii două accepţiuni.
În sens larg, funcţia publică reprezintă „o situaţie juridică
predeterminată normativ constituită dintr-un complex unitar de drepturi
şi obligaţii prin a căror realizare se înfăptuieşte în mod specific
competenţa unui organ de stat exercitându-se puterea publică în
conformitate cu atribuţiile ce revin autorităţii respective.”3
În sens restrâns, autorul consideră că trebuie să avem în vedere
funcţia executivă sau administrativă, pe care o defineşte ca „o categorie
ce reprezintă situaţia juridică legal predeterminată, constând dintr-un
complex unitar de drepturi şi obligaţii prin care se înfăptuieşte, de
regulă, competenţa unui organ al administraţiei publice contribuindu-se
la exercitarea puterii publice executive în conformitate cu atribuţiile ce
revin autorităţii în cauză.”4
Analiza definiţiilor prezentate ne relevă câteva elemente
constante, cu alte cuvinte trăsăturile specifice ale funcţiei publice, după
cum urmează:
a) funcţia publică reprezintă o situaţie juridică, o abstractizare
care trebuie îndeplinită exclusiv de o persoană fizică;
b) funcţia publică se obiectivează printr-un complex de drepturi
şi obligaţii;
c) se creează prin lege sau prin acte administrative emise în
temeiul legii, în scopul de a satisface interesul general;
d) se exercită în mod continuu, fără intermitenţe, întrucât este
afectată satisfacerii interesului public;

1
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată., p. 437
2
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative. Manual practic,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 404
3
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj
Napoca, 2002, p. 77
4
Ioan Santai, op. citată, pp. 79-80
332
 e) funcţia publică se exercită în regim de putere publică, fie în
mod direct prin emiterea de acte juridice, fie indirect prin
activităţi de pregătire, executare sau control care presupun
prerogative de putere politică;
f) are o anumită specializare care derivă din competenţa
stabilită prin lege.
Faţă de cele relevate, considerăm că funcţia publică poate fi
definită ca fiind o situaţie juridică predeterminată prin „lege”, care
constă dintr-un ansamblu de drepturi şi obligaţii de interes general, în
scopul de a îndeplini, în regim de putere politică, competenţa unei
autorităţi publice de către funcţionari publici legal învestiţi.
În acelaşi timp, definiţia funcţiei publice o regăsim şi în legislaţie.
Astfel, conform art. 2 din Legea nr. 188/1999: „Funcţia publică
reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul
legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către
administraţia publică centrală, administraţie publică locală şi autorităţile
administrative autonome.”1
În varianta iniţială a Legii nr. 188/1999, art. 3 consacra următoarea
definiţie: „Funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau instituţia publică, în
temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale.”
Pe de altă parte, legiuitorul stabileşte în Anexa la lege lista
cuprinzând funcţiile publice.
Realizând o analiză comparativă a modalităţii în care doctrina de
drept public şi legiuitorul definesc noţiunea de funcţie publică, apreciem
ca necesare şi oportune câteva observaţii.
În primul rând, remarcăm faptul că legiuitorul a avut în vedere
funcţia publică în sens restrâns, mai precis, funcţia publică din
administraţia publică centrală şi locală. Această concluzie ne-o
fundamentăm pe două argumente, respectiv:
a) prevederea expresă din art. 2 al Legii nr. 188/1999, republicată,
cu modificările şi completările ulterioare;
b) lista funcţiilor publice prevăzute în anexa aceleiaşi legi.
În acelaşi timp, subliniem că nu există identitate între funcţia
publică administrativă şi funcţia publică executivă, care nu constituie
apanajul exclusiv al administraţiei publice, ea putându-se regăsi şi în

1
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare
333
activitatea publică desfăşurată de alte autorităţi (parlament, justiţie,
Preşedintele României).1
În al doilea rând, relevăm că legiuitorul stabileşte conţinutul
funcţiei publice ca fiind „ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor”.
Dacă, în mod tradiţional, doctrina de drept public înţelege prin atribuţii
prerogativele cu care este înzestrată o autoritate, o structură funcţională
sau o persoană, totalitatea atribuţiilor constituind competenţa
autorităţilor publice, structurii funcţionale sau persoanei, după caz,
inedită şi de natură a induce confuzie, ne apare utilizarea termenului de
responsabilitate.
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate 2, termenul de
responsabilitate excede sferei de reglementare prin acte normative,
având mai mult o conotaţie politico-etică, decât una juridică. Altfel spus,
termenul de responsabilitate nu se identifică cu cel de răspundere
juridică, responsabilitatea fiind strâns legată de morală, de civism etc.
spre deosebire de răspundere care, intervine atunci când este încălcată o
obligaţie stabilită prin normă juridică.
În consecinţă, ne apare neadecvată şi de natură a crea confuzie
inconsecvenţa legiuitorului în utilizarea terminologiei, lăsând doctrinei şi
jurisprudenţei sarcina de a aduce clarificările necesare.

4. Clasificarea funcţiei publice

Doctrina nu este unitară în identificarea criteriilor după care se
pot clasifica funcţiile publice.
În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu considera că: „Pe
lângă unele din aceste funcţiuni sunt stabilite atribuţiuni şi competenţe
necesare pentru conducerea serviciilor, alte funcţiuni au numai
atribuţiuni de a prepara lucrările şi a documenta pe conducătorul
serviciului, când urmează să ia deciziunea; în fine, pe lângă alte funcţiuni,
găsim puteri şi competenţe pentru a putea executa măsurile ordonate
de organele de deciziune.”3
Prin descrierea făcută, autorul realiza o clasificare a funcţiilor
publice după importanţa acestora, în două categorii şi anume:
a) funcţii de conducere, caracterizate prin preponderenţa
atribuţiilor de decizie;

1
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 80
2
A se vedea în acelaşi sens Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 80; Eugen Popa, Drept
administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 2000, p. 111
3
P. Negulescu, op. citată, p. 522
334
 b) funcţii de execuţie, caracterizate prin preponderenţa
atribuţiilor de pregătire (organizare) şi executare a deciziei.
Acelaşi autor, mai realiza o clasificare din punct de vedere al
competenţei, relevând că funcţiile publice sunt destinate, după caz: „1)
unele să facă acte juridice, adică manifestări de voinţă în scop de a
produce efecte juridice; 2) altele să prepare facerea acestor acte; 3) iar
altele să execute actele juridice sau deciziunile administrative sau
judecătoreşti”.1
În doctrina actuală de drept public, prof. A. Iorgovan realizează o
amplă analiză a funcţiilor publice, inclusiv sub aspectul clasificării
acestora, utilizând mai multe criterii, astfel:
a) din punct de vedere al importanţei funcţiei în realizarea
competenţelor unei autorităţi publice autorul distinge două
mari categorii: funcţii de conducere şi funcţii de execuţie.
La rândul lor, funcţiile de conducere sunt clasificate după:
 conţinutul procesului decizional administrativ;
 sursa legislativă în temeiul căreia a fost înfiinţată;
 gradul de complexitate şi răspundere;
 natura intrinsecă a funcţiei;
 salariu.
b) Din punct de vedere al naturii lor, funcţiile de execuţie sunt
clasificate în două categorii, respectiv: funcţii pur administrative
(principale, auxiliare etc.) şi funcţii de specialitate (tehnice, economice,
juridice etc.).
c) după gradul de stricteţe, sunt identificate două categorii şi
anume: funcţii civile şi funcţiile cu caracter militar.
d) după modul de desemnare a titularilor, autorul distinge trei
categorii, după cum urmează:
 funcţii care presupun numirea titularilor;
 funcţii care presupun repartizarea titularilor;
 funcţii care presupun alegerea titularilor.
e) după regimul juridic aplicabil, se disting două categorii,
respectiv:
 funcţii cărora li se aplică regimul dreptului comun, prin
dreptul comun înţelegând regimul stabilit prin Legea
nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici;

1
Idem
335
  funcţii cărora li se aplică regimuri statutare speciale.2
După intrarea în vigoare a Legii privind Statutul funcţionarilor
publici, în literatura de specialitate s-au reformulat criteriile de clasificare
a funcţiilor publice, baza de referinţă constituind-o atât doctrina
tradiţională, precum şi legea organică în materie.2
Înainte de a identifica criteriile după care sunt clasificate funcţiile
publice prin Legea nr. 188/1999, considerăm că sunt necesare două
precizări, astfel:
 funcţiile publice sunt clasificate de legiuitor utilizându-se
atât criterii explicite precum şi criterii implicite;
 unele criterii sunt aplicabile tuturor funcţiilor publice
(funcţiei publice în sens larg), în timp ce altele sunt
aplicabile exclusiv funcţiilor publice administrative (în
sensul restrâns).
În opinia noastră, din conţinutul Legii nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare, se pot desprinde următoarele criterii de clasificare şi, pe cale
de consecinţă, următoarele categorii de funcţii publice:
1. Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil distingem două
categorii:
 funcţii publice cărora li se aplică dispoziţiile Legii
nr.188/1999;
 funcţii publice cărora le sunt aplicabile dispoziţiile unor
statute speciale (art.5 din lege).
Astfel, potrivit art. 5 din Legea nr. 188/1999 „Pot beneficia de
statute speciale, funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în
cadrul următoarelor servicii publice:
a) structurile de specialitate ale Parlamentului României;
b) structurile de specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale;
c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ;
d) serviciile diplomatice şi consulare;
e) autoritatea vamală;
f) poliţia şi alte structuri ale Ministerului Administraţiei şi
Internelor;
g) alte servicii publice stabilite prin lege.”
Faţă de textul legal menţionat, considerăm pertinente câteva
observaţii şi comentarii.
2
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 565-570
2
A se vedea Verginia Vedinaş, op. citată, p. 408; L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H.
Rogoveanu, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 2001, pp. 78-79
336
 În primul rând, ne exprimăm opinia că legea prevede prea multe
excepţii putându-ne conduce la concluzia că nu constituie „dreptul
comun” în materie.
Spre deosebire de actuala reglementare, Legea pentru statutul
funcţionarilor publici din 1923 stipula în art. 2: „Nu intră în prevederile
prezentei legi:
a) funcţiunile politice şi cele elective;
b) Mitropoliţii şi Episcopii;
c) funcţionarii corpurilor legiuitoare a căror organizare este
stabilită de regulamentul interior al fiecărui corp legiuitor în
parte, care constituie statutul lor;
d) specialiştii străini cărora li se încredinţează, vremelnic sau prin
contract, o funcţiune publică;
e) lucrătorii, precum şi personalul angajat pentru un timp
determinat sau pentru o anume lucrare.”
Ne apare evident faptul că reglementarea din perioada interbelică
avea o aplicabilitate mult mai largă, constituind „dreptul comun” sau
„legea cadru” pentru toţi funcţionarii publici.
În al doilea rând, ni se pare bizar faptul că legiuitorul organic
utilizează o normă permisivă şi una de trimitere: „Pot beneficia de
statute speciale … lit. g: alte servicii publice stabilite prin lege”, atâta
timp cât art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţia României, republicată,
instituie principiul conform căruia statutul funcţionarilor publici se
aprobă prin lege organică.
În sfârşit, apreciem că, în fapt, dispoziţiile Legii nr. 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici sunt aplicabile unei sfere restrânse
de funcţionari publici, respectiv celor din Guvern, din cadrul unor
ministere şi altor organe ale administraţiei publice centrale, unor servicii
publice deconcentrate ale ministerelor, parţial prefecturilor şi, mai ales,
funcţionarilor din aparatul propriu al consiliilor locale şi judeţene.
Pe de altă parte, conform art. 6 din lege: „Prevederile prezentei
legi nu se aplică:
a) personalului contractual salariat din aparatul propriu al
autorităţilor şi instituţiilor publice care desfăşoară activităţi de
secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-
reperaţii şi de deservire pază, precum şi altor categorii de
personal care nu exercită prerogative de putere publică;
persoanele care ocupă aceste funcţii nu au calitatea de
funcţionar public şi li se aplică legislaţia muncii;

337
 b) personalului salariat încadrat, pe baza încrederii personale, în
cabinetul demnitarului;
c) corpului magistraţilor;
d) cadrelor didactice;
e) persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică.”
2. Având drept criteriu natura atribuţiilor, distingem două categorii
de funcţii, respectiv: funcţii publice generale şi funcţii publice
speciale (art. 7 lit. a).
Funcţiile publice generale sunt definite de legiuitor ca fiind
„ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter general şi comun
tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederea realizării
competenţelor lor generale”, iar „Funcţiile publice specifice reprezintă
ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter specific unor
autorităţi şi instituţii publice stabilite în vederea realizării competenţelor
lor specifice sau care necesită competenţe şi responsabilităţi specifice” 1
3. După nivelul studiilor, legea împarte funcţiile publice în trei clase,
astfel:
a) clasa I-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se
cer studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de
licenţă sau echivalentă;
b) clasa a II-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se
cer studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă;
c) clasa a III-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare
se cer studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu
diplomă de bacalaureat.
4. După ponderea unor activităţi în conţinutul funcţiei distingem
funcţii publice de conducere şi funcţii publice de execuţie. 2 Funcţiile
publice de conducere sunt stabilite în Anexa Legii nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici intitulată „Lista cuprinzând funcţiile
publice”. Fără a realiza o enumerare exhaustivă, subliniem că în cadrul
funcţiilor publice de conducere sunt incluse următoarele:
a) funcţiile publice corespunzătoare categoriei înalţilor
funcţionari publici, în care se includ funcţiile de secretar general al
Guvernului şi secretar general adjunct în cadrul ministerelor şi
celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale;

1
A se vedea art. 7 alin. 2 şi 3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul Funcţionarilor
publici, cu modificările şi completările ulterioare
2
A se vedea art. 12 şi 13 din Legea nr. 188/1999
338
 b) funcţiile de director general din cadrul autorităţilor
administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale;
c) secretar al unităţilor administrativ – teritoriale (judeţe,
municipii, oraşe şi comune);
d) director, şef serviciu, şef birou în aparatul de specialitate al
primarilor sau al consiliilor judeţene etc.
Specific acestor funcţii le este prevalenţa activităţilor de
organizare, coordonare, îndrumare şi control faţă de cele de execuţie.
Pe de altă parte, funcţiile publice de execuţie sunt împărţite de
legiuitor în două categorii, respectiv funcţii publice generale şi specifice,
particularizate prin ponderea activităţilor de execuţie.
5. După vechimea în specialitate, distingem funcţii publice ocupate
de funcţionari debutanţi şi funcţii publice ocupate de funcţionari
publici definitivi.
6. Din punct de vedere al rigurozităţii disciplinei distingem: funcţii
publice civile şi funcţii publice cu caracter militar.
7. Ultimele modificări şi completări aduse Legii nr. 188/1999 1 au
consacrat o nouă clasificare a funcţiilor publice, astfel:
a) funcţii publice de stat, definite ca fiind acele funcţii publice
stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul ministerelor, organelor de
specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul
autorităţilor administrative autonome;
b) funcţii publice teritoriale, în care se includ funcţiile publice
stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul instituţiei prefectului, serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ – teritoriale;
c) funcţii publice locale sunt funcţiile publice stabilite şi avizate,
potrivit legii, în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei
publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora.
Aşadar, putem constata că legiuitorul a introdus o clasificare a
funcţiilor publice, utilizând un criteriu complex, respectiv natura şi nivelul
ierarhic al autorităţii publice, făcând distincţie între autorităţile
administraţiei publice centrale (de stat), pe de-o parte şi cele aparţinând
administraţiei publice locale, pe de altă parte.
În opinia noastră, această nouă clasificare nu este întâmplătoare,
urmând a se reflecta ca atare în viitoarea reglementare privind
salarizarea funcţionarilor publici.
1
Vezi art.71 din Legea nr. 188/1999, modificată şi completată prin Legea nr. 251/2006
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a nr. 574 din 4 iulie 2006
339
 5. Natura juridică a funcţiei publice
Determinarea naturii juridice a funcţiei publice a constituit şi
constituie un teren al disputei în planul doctrinei.
Apreciem că din diversitatea opiniilor exprimate în ţară şi în
străinătate, s-au conturat două teze fundamentale.
Astfel, o primă teză promovată de doctrina dreptului civil
consacră „situaţia contractuală” a funcţiei publice.
Cu alte cuvinte, în această opinie se susţine că persoanelor
angajate în baza unui contract de muncă, precum şi funcţionarilor care
exercită o funcţie de stat (publică) li se aplică acelaşi regim juridic
contractual.
Dimpotrivă, reprezentanţii celei de a doua teze, doctrinarii
dreptului administrativ susţin faptul că funcţia de stat (publică) are un
statut legal, distinct de cel născut în baza unui contract.1
Adepţii acestei teorii îşi bazează susţinerile pe două argumente
puternice şi anume:
a) raportul de funcţiune ia naştere în toate cazurile în temeiul
unui act de autoritate şi nu ca urmare a consimţământului,
acordului dintre părţi;
b) titularul funcţiei publice (funcţionarul public) exercită
prerogative de putere publică reieşite direct din lege şi nu
drepturi născute pe bază contractuală.
În acest sens, elocvente sunt aprecierile prof. M. Văraru: „Trebuie
să recunoaştem că funcţionarii nu sunt nici mandatarii, nici negotiorum
gestori, nici comisionari ai acelora care i-au numit în funcţie. Actul de
numire nu este nici un contract de natură civilă pentru simplul motiv că
voinţa şi consimţământul funcţionarului numit – elemente care joacă un
rol esenţial în contractele civile – nu au nici o importanţă la numire, nici
mai târziu în exerciţiul funcţiunii. Între raporturile ce se nasc între stat şi
funcţionarii săi şi raporturile civile dintre doi particulari nu se poate face
absolut nici o apropiere. În primul caz raporturile sunt de drept public, în
cazul din urmă, de drept civil. Funcţionarii nu deţin nici o putere şi nici un
drept de la autoritatea care i-a numit, ci competenţa lor atât ratione loci
cât şi ratione materie o deţin de la o lege organică a funcţiunii.” 2
1
A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Editura
All Beck, Bucureşti, 2001, pp. 551-560
2
M. Văraru, Tratat de drept administrativ român, Editura Socec, Bucureşti, 1928, pp. 147-
148
340
 Considerăm că această problemă a fost soluţionată de legea
fundamentală, în sensul că legiuitorul constituant a stabilit cu claritate că
prin două legi organice diferite se consacră statutul funcţionarilor publici
(art. 73 alin. 2 lit. j) şi cel al salariaţilor (art. 73 alin. 2 lit. p). În alţi termeni,
se instituie două regimuri juridice diferite, unul de drept public aplicabil
funcţionarilor publici şi altul de drept privat, aplicabil salariaţilor,
personalului contractual.
Astfel, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, clarifică disputa
doctrinară, statuând în art. 1 alin. (1): „Prezenta lege reglementează
regimul general al raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi stat
sau administraţia publică locală, prin autorităţile administrative
autonome ori prin autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei
publice centrale şi locale, denumite în continuare raporturi de serviciu.”
Iată aşadar, că legiuitorul organic a consacrat o sintagmă
specifică, cu caracter de noutate, anume „raporturi de serviciu” distinctă
de „raporturile de muncă”, denumire ce sugerează, în opinia noastră şi
faptul că funcţionarul public prestează un serviciu public. 1
Menţionăm că raportul de serviciu ia naştere şi se exercită în
temeiul actului administrativ de numire, emis în condiţiile legii, astfel cum
prevăd dispoziţiile art. 4 alin, 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare.
Pe de altă parte, Codul muncii aprobat prin Legea nr. 53/2003
reglementează totalitatea raporturilor individuale şi colective de muncă
bazate pe consimţământul părţilor, cu alte cuvinte, pe contractul
individual şi contractul colectiv de muncă.
Ne apare astfel, cât se poate de evident faptul că, este vorba
despre două categorii de raporturi juridice distincte, şi anume: raporturi
de serviciu guvernate de normele dreptului public, pe de o parte, şi
raporturi de muncă guvernate de normele dreptului privat, pe de altă
parte.

1
A se vedea şi capitolul IX din Legea nr. 188/1999 intitulat: Modificarea, suspendarea şi
încetarea raporturilor de serviciu
341
 CAPITOLUL X

FUNCŢIONARII PUBLICI

1. Noţiune
În perioada interbelică, noţiunea de funcţionar public o regăsim în
art. 1 al Legii pentru Statutul funcţionarilor publici 1, conform căruia:
„Sunt funcţionari publici cetăţenii români fără deosebire de sex, care
îndeplinesc un serviciu public permanent (civil şi eclesiastic) la Stat,
judeţ, comună sau la instituţiunile al căror buget este supus aprobării
Parlamentului, guvernului sau consiliilor judeţene sau comunale.”
Prof. Paul Negulescu critică această definiţie socotind-o lacunară,
în sensul că nu este suficientă doar condiţia impusă de legiuitor
(aprobarea bugetului) pentru a transforma o instituţie privată în serviciu
public şi pe cale de consecinţă, personalul acesteia să aibă calitatea de
funcţionar public. Astfel, deşi unele stabilimente de utilitate publică -
persoane juridice de drept privat - îşi supun bugetele de venituri şi
cheltuieli spre aprobarea parlamentului, guvernului sau consiliilor locale,
funcţionarii acestora nu sunt funcţionari publici, pentru că nu exercită
prerogative de putere publică.
O trăsătură specifică funcţionarilor publici o reprezintă numirea în
funcţie care, nu poate fi făcută decât de autoritatea publică, „căci
numirea funcţionarilor publici este un act de autoritate, pe care nu-l pot
face particularii.”2
Plecând de la aceste considerente autorul citat apreciază că o
definiţie concludentă a funcţionarului public trebuie să ţină cont de
următoarele constante:
a) desemnarea sau numirea funcţionarului trebuie să se facă în
conformitate cu legea sau cu regulamentul;
b) funcţionarul public trebuie să exercite un serviciu permanent;
c) să primească un salariu periodic;
d) învestirea funcţionarului cu atributele funcţiunei are loc în
urma depunerii jurământului.3

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 60 din 19 iunie 1923
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 540
3
Paul Negulescu, op. citată, pp. 540-541
342
 În acest context, prof. Paul Negulescu formulează următoarea
definiţie: „Funcţionarii publici sunt acei cetăţeni care, fiind numiţi de
autoritatea competentă şi învestiţi în mod legal, cu atributele funcţiunei
lor, prestează în mod permanent, o anumită activitate, ce nu este
exclusiv manuală, în scop de a face să funcţioneze un serviciu public, în
schimbul unui salariu plătit periodic.”1
Într-o altă opinie, aparţinând aceleiaşi perioade, prof. Anibal
Teodorescu defineşte funcţionarul public ca fiind: „persoana care, în
schimbul unei remuneraţiuni, îndeplineşte sau colaborează în mod
permanent la îndeplinirea unui serviciu public depinzând de autoritatea
administrativă a statului, judeţelor sau comunelor.”2
Definirea noţiunii de funcţionar public a constituit o preocupare
permanentă a doctrinei de drept administrativ postrevoluţionare, atât
înainte cât şi după intrarea în vigoare a Legii nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici.
Astfel, într-o altă concepţie, funcţionarul public este definit ca
fiind „persoana legal învestită prin numire sau alegere, într-o funcţie
publică din structura unui serviciu public administrativ, în scopul
îndeplinirii competenţei acesteia.”3
În opinia prof. Ioan Santai: „Titularul unei funcţii se numeşte
funcţionar, iar cel al unei funcţii publice se numeşte funcţionar public.
Titularul unei funcţii publice care implică şi exerciţiul autorităţii se va
numi funcţionar public de autoritate.” Cu aceste precizări prealabile,
autorul consideră că „Funcţionarul public este persoana fizică învestită în
mod legal cu exercitarea unei funcţii publice.”4
Rezumându-ne la aceste exemple din literatura de specialitate,
relevăm că potrivit art. 2 din Legea nr. 188/1999 5 (varianta iniţială a legii):
„Funcţionarul public este persoana numită într-o funcţie publică”, iar
prin articolul 5 se instituie principiul conform căruia „Dispoziţiile
prezentei legi se aplică tuturor funcţionarilor publici, inclusiv celor care
au statute proprii aprobate prin legi speciale, în măsura în care acestea
nu dispun altfel.”
Aşadar, remarcăm că spre deosebire de definiţiile din doctrină,
foarte complexe, motivate de demersul ştiinţific de a surprinde cât mai
1
Paul Negulescu, op. citată, p. 540
2
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Bucureşti, 1929, p.
261
3
Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, ediţia a II-a, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 79
4
Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 82
5
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999
343
multe trăsături specifice ale noţiunii, legiuitorul s-a rezumat la o definire
deosebit de succintă.
Cu mici nuanţări, optica legiuitorului a fost menţinută în timp.
Astfel, conform art. 2 alin. 2 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare: „Funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile legii,
într-o funcţie publică. Persoana care a fost eliberată din funcţia publică şi
se află în corpul de rezervă al funcţionarilor publici îşi păstrează calitatea
de funcţionar public”.
În acelaşi timp, legiuitorul stabileşte prerogativele de putere
publică pe care le poate exercita un funcţionar public din cadrul
autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, după cum urmează:
a) punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative;
b) elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor
reglementări specifice autorităţii sau instituţiei publice,
precum şi asigurarea avizării acestora;
c) elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor,
a studiilor, analizelor şi statisticilor, precum şi a documentaţiei
privind aplicarea şi executarea legilor, necesare pentru
realizarea competenţei autorităţii sau instituţiei publice;
d) consilierea, controlul şi auditul public intern;
e) gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare;
f) colectarea creanţelor bugetare;
g) reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în
raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept
public sau privat, din ţară sau străinătate, în limita
competenţelor stabilite de conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea;
h) realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de
informatizare a administraţiei publice.1
În concluzie, relevăm că spre deosebire de salariaţi (personalul
contractual), funcţionarilor publici le sunt specifice unele particularităţi şi
anume:
a) sunt numiţi în funcţia publică prin act administrativ individual,
emis în condiţiile legii;
b) exercită prerogative de putere publică specifice funcţiei
publice în care au fost învestiţi în mod legal.

1
A se vedea art. 2 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare
344
 2. Categorii de funcţionari publici
Pentru doctrina de specialitate, clasificarea funcţionarilor publici
în diferite categorii a constituit o preocupare permanentă, autorii
identificând diferite criterii de clasificare.
Fără a realiza o prezentare exhaustivă a demersurilor teoretice în
materie, vom reda mai jos câteva opinii care ni se par a fi edificatoare.
În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu distingea trei
categorii de funcţionari publici, utilizând drept criteriu de departajare
specificul activităţii (obiectul principal al acesteia) şi anume 1:
a) funcţionari de deciziune sau de direcţiune, „acei cari au
conducerea unor servicii sau a unor subdiviziuni ale unui
serviciu sub direcţiunea superioară şi controlul funcţionarului
public”;
b) funcţionari „de preparaţiune”, a căror misiune principală este
aceea de a pregăti deciziile administrative;
c) funcţionari de execuţiune, care pun în aplicare deciziile
superiorilor.
În perioada postbelică, prof. Romulus Ionescu consideră că
funcţionarii din administraţia de stat pot fi clasificaţi după patru criterii,
respectiv:
a) gradul de independenţă în exercitarea funcţiei, conform
căruia distinge două categorii: funcţionari cu munci de
răspundere şi funcţionari fără munci de răspundere;
b) gradul de stricteţe al disciplinei, după care identifică
funcţionari civili şi funcţionari militari;
c) după gradul de tehnicitate, potrivit căruia distinge două
categorii de funcţionari, unii care exercită funcţii cu caracter
pronunţat tehnic şi alţii care exercită funcţii cu caracter
preponderent productiv;
d) după modul de recrutare, autorul distinge funcţionari aleşi şi
funcţionari numiţi.2
Într-o altă opinie, funcţionarii din administraţia de stat sunt
clasificaţi în trei categorii, în funcţie de rolul pe care îl au în realizarea
activităţii executive şi anume: funcţionari de decizie, de control şi de
execuţie.3
1
Paul Negulescu, op. citată, pp. 561-562
2
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică Bucureşti, 1970,
p. 181
3
Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1997, pp.
177-180
345
 Alţi autori abordează concomitent clasificarea funcţiilor publice şi
implicit a funcţionarilor publici.
Astfel, prof. Antonie Iorgovan identifică un număr de patru criterii
după care realizează clasificarea funcţiei şi, în mod implicit a
funcţionarilor publici, iar prof. Ioan Santai realizează clasificarea
funcţiilor şi funcţionarilor publici după şase criterii, şi anume:
a) după natura competenţelor (grad de independenţă în
exercitarea atribuţiilor şi mod de subordonare) distinge
funcţionari de conducere şi funcţionari de execuţie
(operatorii);
b) după cerinţele privind nivelul studiilor absolvite;
c) după vechimea în muncă şi modul de învestire (titularizare)
conform căruia distinge între funcţionarii publici debutanţi şi
definitivi;
d) după modul de învestire, autorul distinge potrivit Statutului
două categorii: funcţionari publici şi personal auxiliar din
aparatul de lucru al autorităţilor şi instituţiilor publice. (În
opinia noastră, această clasificare este superfluă întrucât se
referă la două categorii distincte de personal: funcţionari
publici şi salariaţi - personal contractual);
e) după competenţa teritorială se disting două categorii,
respectiv: funcţionari centrali sau guvernamentali (ministeriali
sau departamentali) şi funcţionari teritoriali sau locali (ai
prefecturilor, primăriilor, serviciilor publice descentralizate);
f) după gradul de stricteţe a disciplinei şi modului de
subordonare, două categorii respectiv funcţionari civili şi
funcţionari militari.
Într-o altă opinie, prof. Verginia Vedinaş identifică şase criterii
potrivit cărora realizează clasificarea funcţiilor publice şi în mod implicit,
a funcţionarilor publici, după cum urmează:
a) după regimul juridic aplicabil, se disting două categorii şi
anume: funcţionari supuşi statutului general şi funcţionari
supuşi unor statute speciale;
b) după rigurozitatea disciplinei, cu o notă de personalitate sunt
identificate trei categorii: funcţionari publici civili, funcţionari
publici militari şi o categorie intermediară, în concret fiind
vorba despre funcţionarii civili din armată sau poliţie;
c) din punct de vedere al preponderenţei unor activităţi în
competenţa funcţiei distinge funcţionari publici de conducere
şi de execuţie;
346
 d) după natura autorităţii publice, se disting două categorii,
respectiv funcţionari publici care fac parte din structura unor
autorităţi de natură statală şi funcţionari publici locali;
e) în funcţie de nivelul studiilor sunt identificaţi:
 funcţionari publici din categoria A, absolvenţi cu studii
superioare de lungă durată, cu diplomă de licenţă sau
echivalentă;
 funcţionari publici din categoria B, studii superioare de
scurtă durată, absolvite cu diplomă;
 funcţionari publici din categoria C, cei care au studii medii
liceale sau postliceale absolvite cu diplomă;
f) în funcţie de statutul lor se disting două categorii şi anume:
funcţionari publici debutanţi şi funcţionari publici definitivi.
În mod evident, opiniile citate nu au avut în vedere şi nici nu
puteau să ţină cont de dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare, fiind anterioare acestora.
În ceea ce ne priveşte, vom realiza clasificarea funcţionarilor
publici, cu precădere în funcţie de dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici.
Pentru început, considerăm că trebuie remarcată preocuparea
legiuitorului pentru obiectul analizei noastre, Capitolul II al legii fiind
intitulat „Clasificarea funcţiilor publice - Categorii de funcţionari publici”,
iar Capitolul III are titlul „Categoria înalţilor funcţionari publici”.
Menţionăm însă, că regăsim în mod explicit sau implicit criterii de
clasificare ale funcţionarilor publici şi în alte dispoziţii care nu sunt
cuprinse în cele două capitole.
Astfel, din analiza Statutului funcţionarilor publici am identificat
următoarele criterii de clasificare şi categorii de funcţionari publici:
1. Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil, distingem
conform art. 5 din lege, două categorii:
 funcţionari publici din cadrul autorităţilor şi instituţiilor
publice ale administraţiei publice centrale şi locale cărora li
se aplică dispoziţiile Statutului aprobat prin Legea
nr.188/1999, republicată, cu modificările şi comletările
ulterioare;
 funcţionari publici din cadrul unor autorităţi şi instituţii
publice ale administraţiei publice centrale şi locale cărora li
se aplică dispoziţiile unor statute speciale.

347
 2. Din punct de vedere al actualităţii raporturilor de serviciu
potrivit art. 2, alin. (2) din lege, identificăm:
 corpul funcţionarilor publici în activitate, care se
găsesc în raporturi de serviciu cu autorităţile şi
instituţiile publice la care au fost numiţi şi învestiţi în
funcţie;
 corpul funcţionarilor publici în rezervă, care include
funcţionarii publici eliberaţi dintr-o funcţie publică din
motive neimputabile.
3. Sub aspectul funcţiei publice pe care o îndeplinesc astfel cum
sunt clasificate şi definite în art. 7, alin. (1) lit. a şi art. 7, alin. (2)
din lege distingem:
 funcţionari publici care exercită funcţii publice
generale;
 funcţionari publici care exercită funcţii publice
specifice, enumerarea concretă a acestora fiind
realizată de legiuitor în anexa la lege.
În opinia noastră, această clasificare este ambiguă, de lege
ferenda propunând abrogarea dispoziţiilor în cauză sau, reformularea în
termeni clari, fără echivoc.
4. După nivelul studiilor, distingem conform art. 8 din lege trei
categorii, respectiv:
 funcţionari publici clasa I-a, din care fac parte
funcţionarii care au studii superioare de lungă durată,
absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă;
 funcţionari publici clasa a II-a, în care se includ cei care
au studii superioare de scurtă durată, absolvite cu
diplomă;
 funcţionari publici clasa a III-a, în cadrul căreia se includ
persoanele cu studii medii liceale, absolvite cu diplomă
de bacalaureat.
5. După nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice, legea
distinge în art. 9:
 categoria înalţilor funcţionari publici;
 categoria funcţionarilor publici de conducere;
 categoria funcţionarilor publici de execuţie.
Totodată, legiuitorul instituie în art. 9, alin. (2) regula conform
căreia funcţionarii publici numiţi în funcţii publice corespunzătoare
claselor a II-a şi a III-a pot ocupa numai funcţii publice de execuţie.
348
 În legătură cu această clasificare apreciem necesare câteva
precizări şi comentarii pentru fiecare categorie în parte.
În ceea ce priveşte categoria înalţilor funcţionari publici,
precizăm că potrivit art. 11 din lege sunt incluse în această categorie
persoanele numite într-una din următoarele funcţii publice: secretar
general al Guvernului şi secretar general adjunct al Guvernului, secretar
general şi secretar general adjunct din ministere şi alte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, prefect, subprefect,
inspector guvernamental.
O primă observaţie este aceea că, legiuitorul organic nu stabileşte
norme generale, abstracte cu privire la funcţiile publice corespunzătoare
categoriei înalţilor funcţionari publici utilizând procedeul enumerării
care, evident este subiectiv. În opinia noastră, această categorie trebuia
să constituie un „vârf” al carierei funcţionarilor publici, la care să se
acceadă pe baza unor criterii obiective, cum ar fi: nivelul studiilor,
activitatea ştiinţifică, experienţa în administraţie etc., pe bază de examen
susţinut în faţa unei comisii formată din specialişti în domeniu, neangajaţi
din punct de vedere politic.
O a doua observaţie are în vedere cuprinderea în categoria
înalţilor funcţionari publici a prefecţilor şi subprefecţilor, dispoziţiile
analizate coroborându-se cu cele ale art. 9 din Legea nr. 340/2004 privind
prefectul şi instituţia prefectului, conform cărora: „Prefectul şi
subprefectul fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici”.
În opinia noastră, schimbarea regimului juridic al funcţiilor de
prefect şi subprefect prin lege organică nu va rezista în timp. Mai
concret, ne exprimăm mari rezerve în legătură cu depolitizarea funcţiilor
de prefect şi subprefect, astfel cum prevăd dispoziţiile legale
menţionate, în ipoteza posibilă şi probabilă a unor alternanţe la
guvernare.
Printre altele, susţinerea noastră se fundamentează pe
dispoziţiile art. 123 alin. 1 din Constituţia României, republicată, potrivit
cărora: „Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul
Bucureşti; alineatul 2 al aceluiaşi articol stipulând că: „prefectul este
reprezentantul Guvernului pe plan local...” Or, în acest context
constituţional considerăm că o schimbare a guvernării va atrage, pe
criterii politice schimbarea din funcţie a prefecţilor şi subprefecţilor.
Rămâne ca viitorul să ne confirme sau, dimpotrivă, sa ne infirme opinia.
Categoria funcţionarilor publici de conducere, cuprinde, potrivit
art. 12 din Legea nr. 188/1991 privind Statutul funcţionarilor publici,
persoanele numite într-una din următoarele funcţii publice:
349
 a) director general şi director general adjunct din aparatul
autorităţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în
funcţiile publice specifice asimilate acestora;
b) director şi director adjunct din aparatul autorităţilor
administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile
publice specifice asimilate acestora;
c) secretar al unităţii administrativ – teritoriale;
d) director executiv şi director executiv adjunct al serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ
– teritoriale, în cadrul instituţiei prefectului, în cadrul aparatului propriu
al autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice
subordonate acestora, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate
acestora;
e) şef serviciu, precum şi funcţiile publice specifice asimilate
acesteia;
f) şef birou, precum şi funcţiile publice specifice asimilate
acestora.
Alineatul 2 al aceluiaşi articol conferă autorităţilor administrative
autonome competenţa de a stabili funcţiile publice prevăzute la alin. 1 lit.
e şi f (şef serviciu şi şef birou), precum şi alte funcţii publice prevăzute de
reglementările specifice.
Pe de altă parte, alin. 3 al art. 12 instituie regula potrivit căreia
funcţiile de director general şi director general adjunct şi în cadrul
autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică locală cu un
număr minim de cel puţin 150 de posturi.
În art. 13 al legii sunt nominalizate funcţiile publice de execuţie, pe
cele trei clase.
Astfel, din clasa I-a fac parte funcţionarii publici care îndeplinesc
una din următoarele funcţii publice: expert, consilier, inspector, consilier
juridic şi auditor şi funcţiile publice asimilate acestora.
Sunt funcţionari publici din clasa a II-a cei care îndeplinesc funcţia
publică de referent de specialitate, iar funcţionari publici din clasa a III-a
sunt persoanele numite în funcţia publică de referent.
Funcţionarii publici de execuţie, în funcţie de vechime, se clasifică
în 4 grade profesionale, în următoarea cronologie: debutant, asistent,
principal şi superior, ca nivel maxim.

350
 6. După vechimea în specialitate corespunzătoare funcţiei
publice distingem, conform art.10 din lege, funcţionari publici
debutanţi şi definitivi.
Pot fi numiţi funcţionari publici debutanţi persoanele care au
promovat concursul pentru ocuparea unei funcţii publice de grad
profesional debutant.
Pot fi numiţi funcţionari publici definitivi, după caz:
 funcţionarii publici debutanţi, care au efectuat
perioada de stagiu prevăzută de lege şi au obţinut
rezultat corespunzător la evaluare;
 persoanele care intră în corpul funcţionarilor publici
prin concurs şi care au vechimea în specialitate
corespunzătoare funcţiei publice de minim 12 luni, 8
luni şi, respectiv, 6 luni, în funcţie de nivelul studiilor
absolvite;
7. Din punct de vedere al rigorii disciplinei, distingem implicit din
prevederile art. 5, coroborate cu art. 30 din lege următoarele
categorii:
 funcţionari publici civili;
 funcţionari publici militari;
 funcţionari publici civili cu statut special, în
categoria cărora intră categoriile de funcţionari
publici prevăzute în art. 5 al legii.
Spre pildă, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 privind
Statutul poliţistului: „Poliţistul este funcţionar public civil, cu statut
special, înarmat, ce poartă, de regulă, uniformă…”1.

3. Regimul juridic al investirii funcţionarilor publici

3.1. Condiţiile de acces în funcţiile publice

În doctrina de specialitate, se consideră că pentru a accede în
corpul funcţionarilor publici candidaţii trebuie să îndeplinească atât o
serie de condiţii generale, precum şi condiţii speciale instituite pentru
anumite funcţii publice.2

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 440 din 24 iunie 2002, cu
modificările şi completările ulterioare
2
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 85
351
 Potrivit art. 50 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, pentru a ocupa o funcţie publică persoana trebuie
să îndeplinească în mod cumulativ următoarele condiţii:
a) cetăţenia română şi domiciliul în România;
Faţă de textul iniţial al legii care stipula în art. 6 lit. a „are numai
cetăţenia română şi domiciliul în România”, se poate spune că legiuitorul
a anticipat modificarea ce urma să se producă cu ocazia revizuirii
Constituţiei, actuala redactare a art. 16 alin. (3) având următorul
conţinut: „Funcţiile şi demnităţile publice, civile şi militare, pot fi
ocupate, în condiţiile legii, de persoanele care au cetăţenia română şi
domiciliul în ţară…”.
Aşadar, a fost eliminată din legea organică condiţia persoanei de
a avea exclusiv cetăţenia română, consacrându-se în mod implicit,
posibilitatea ca funcţiile publice să poată fi exercitate de către persoane
cu dublă cetăţenie.
b) cunoaşterea limbii române, scris şi vorbit;
Este o condiţie firească, având un suport constituţional în art. 13 al
legii fundamentale conform căruia: „În România, limba oficiala este
limba română”.
În acelaşi timp însă, potrivit art. 120 alin. (2) din Constituţia
României, republicată: „În unităţile administrativ-teritoriale în care
cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere semnificativă
se asigură folosirea limbii minorităţii naţionale respective în scris şi oral în
relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice
descentralizate, în condiţiile prevăzute de legea organică.”
Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, cuprinde în acest sens o serie de
dispoziţii specifice cu privire la desfăşurarea şedinţelor consiliilor locale,
publicitatea hotărârilor cu caracter normativ etc.
În concluzie, se impune constatarea că în anumite unităţi
administrativ-teritoriale funcţionarii publici trebuie să cunoască şi limba
unor minorităţi naţionale.
c) vârsta de 18 ani împliniţi;
d) capacitate deplină de exerciţiu;
Această condiţie are menirea de a exclude accesul la o funcţie
publică a persoanelor puse sub interdicţie prin hotărâre judecătorească,
din motive de alienare sau debilitate mintală.
e) stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru
care candidează, atestată pe bază de examen medical de
specialitate;
352
 f) să aibă studiile prevăzute de lege pentru ocuparea funcţiei
publice respective;
g) să îndeplinească condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei
publice respective;
h) să nu fi fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni
contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de
serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedica înfăptuirea
justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei
infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu
exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a
intervenit reabilitarea;
i) nu a fost destituită dintr-o funcţie publică sau nu i-a încetat
contractul individual de muncă pentru motive disciplinare în
ultimii 7 ani;
j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este
definită de lege.
Considerăm că, îndeplinirea acestor condiţii trebuie verificată de
către compartimentul de resurse umane al fiecărei autorităţi şi instituţii
publice, pe baza unor documente justificative sau a unor declaraţii date
pe proprie răspundere, după caz.
În acelaşi timp, se instituie principiul potrivit căruia ocuparea
funcţiilor publice vacante şi a funcţiilor publice temporar vacante se va
face „numai în condiţiile prezentei legi 1. Cu alte cuvinte, legea privind
Statutul funcţionarilor publici nr. 188/1999 constituie „dreptul comun” în
materia ocupării funcţiilor publice.
Pe de altă parte, legiuitorul stabileşte şi modalităţile concrete prin
care pot fi ocupate funcţiile publice. Astfel, ocuparea funcţiilor publice se
face prin:
a. promovare;
b. transfer;
c. redistribuire;
d. recrutare;
e. alte modalităţi prevăzute expres de prezenta lege2
În opinia noastră, ipoteza reglementată la lit. e are în vedere:
delegarea, detaşarea, mutarea funcţionarului public în cadrul altui
compartiment sau altei structuri fără personalitate juridică a autorităţii
1
Vezi art. 501 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu
modificările şi completările Legii nr. 251/2006, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 574 din 4 iulie 2006
2
ibidem, art. 51
353
sau instituţiei publice şi exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii
publice de conducere.
Recrutarea persoanelor în vederea intrării în corpul funcţionarilor
publici se face prin concurs, în limita funcţiilor publice vacante rezervate
în acest scop prin planul de ocupare a funcţiilor publice.

3.2. Numirea funcţionarilor publici

Ocuparea funcţiilor publice printr-una din modalităţile
menţionate (promovare, transfer, redistribuire, concurs etc.) se poate
face în mod legal numai după numirea în funcţie, etapă obligatorie în
procedura de învestire a funcţionarilor publici.
Potrivit legii, numirea în funcţiile publice de conducere şi în cele
de execuţie se face prin actul administrativ individual emis de către
conducătorii autorităţilor şi instituţiilor din administraţia publică centrală
sau locală1.
Se poate constata că legiuitorul nostru organic se găseşte în
concordanţă cu opiniile exprimate în doctrina de specialitate din ţară şi
din străinătate, autorii francezi susţinând că „noţiunea de funcţionar
implică faptul că acesta este recrutat pe bază de numire, care este un act
unilateral al administraţiei. Agentul recrutat prin contract nu e
funcţionar.”2
Mai mult, pentru a institui un mod de lucru unitar, legiuitorul
consacră un minimum de elemente pe care trebuie să le conţină actul
administrativ de numire, precum şi forma scrisă a actului. În acest sens,
art. 54 alin. (4) din lege dispune:
„Actul administrativ de numire are formă scrisă şi trebuie să
conţină temeiul legal al numirii, numele funcţionarului public, denumirea
funcţiei publice, data de la care urmează să exercite funcţia publică,
drepturile salariale, precum şi locul de desfăşurare a activităţii.”
De asemenea, se instituie regula ca fişa postului aferentă funcţiei
publice să constituie anexă la actul administrativ de numire (art. 54 alin.5
din lege), o copie fiind înmânată funcţionarului public.
Aşadar, problema regimului juridic al actului de numire într-o
funcţie publică a fost elucidată prin modificările şi completările aduse
Legii nr. 188/1999, în sensul că:

1
ibidem, art. 54
2
Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Droit de la fonction publique, Dâlloz, 1993, 2-éme
édition, p.374; Ioan Santai, op. citată., vol. I, p. 91; V. Vedinaş, op. citată, pag.410-412
354
 a) numirea într-o funcţie publică se face printr-un act
administrativ de autoritate (manifestare unilaterală de
voinţă);
b) actul administrativ este emis de o autoritate publică în mod
unilateral;
c) actul administrativ are caracter intuituu personae, cu alte
cuvinte, are în vedere persoana care urmează să ocupe o
funcţie publică vacantă prin modalităţile prevăzute de lege;
d) actul administrativ îmbracă forma scrisă, ca o condiţie de
valabilitate a actului.
La unison, specialiştii în dreptul public au susţinut că numirea
funcţionarului public constituie o etapă în procesul de investire în funcţia
publică, obligatorie dar nu şi suficientă.1
Pentru desăvârşirea procedurii de investire într-o funcţie publică,
funcţionarul public trebuie să depună jurământul de credinţă.
Această etapă finală relevată în doctrina de specialitate şi-a găsit
reglementarea legală, art. 54 alin. (6) al legii stipulând:
„La intrarea în corpul funcţionarilor publici, funcţionarul public
depune jurământul de credinţă în termen de trei zile de la emiterea
actului de numire în funcţia publică definitivă”. Jurământul are
următoarea formulă: „Jur să respect Constituţia, drepturile şi libertăţile
fundamentale ale omului, să aplic în mod corect şi fără părtinire legile
ţării, să îndeplinesc conştiincios îndatoririle ce îmi revin în funcţia publică
în care am fost numit, să păstrez secretul profesional şi să respect
normele de conduită profesională şi civică. Aşa să-mi ajute Dumnezeu.”
Apoi, conform art. 54 alin. (7) „Refuzul depunerii jurământului
prevăzut la alin. (6) se consemnează în scris şi atrage revocarea actului
administrativ de numire în funcţia publică. Obligaţia de organizare a
depunerii jurământului aparţine persoanei care are competenţa legală de
numire”.
Din textele citate, apreciem că se desprind următoarele concluzii:
a) după numirea în funcţia publică, prin act administrativ emis în
condiţiile legii, funcţionarul trebuie să depună jurământul de
credinţă;
b) termenul de depunerea jurământului de credinţă este de 3 zile
de la numire;
c) jurământul de credinţă se depune numai de către funcţionarii
publici definitivi;
1
A se vedea: I. Santai, op. citată, vol. I, pp. 85-91, V. Vedinaş, op. citată, pp. 410-412, L.
Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogoveanu, op. citată, pp. 93-95
355
 d) refuzul de a depune jurământul de credinţă are drept
consecinţă revocarea actului administrativ de numire în
funcţia publică;
e) depunerea jurământului de credinţă consfinţeşte finalizarea
procedurii de învestire în funcţia publică.
Faţă de complexitatea procedurilor de învestire într-o funcţie
publică, în doctrină s-a ridicat, de asemenea, chestiunea momentului din
care funcţionarul public îşi poate exercita în mod legal atribuţiile de
serviciu, respectiv din momentul numirii sau din momentul depunerii
jurământului.
Pentru a da un răspuns pertinent şi concludent, vom uza de două
texte ale legii fundamentale şi legii organice a administraţiei publice.
Astfel, conform dispoziţiilor art. 104 alin. (2) din Constituţia României,
republicată, „Guvernul în întregul său şi fiecare membru în parte îşi
exercită mandatul, începând de la data depunerii jurământului.”
Pe de altă parte, potrivit art. 72 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 -
legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, „Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită până la
depunerea jurământului de primarul nou-ales”; în acelaşi spirit, art. 65 al
legii instituie obligativitatea primarului, a cărui alegere a fost validată, de
a depune în faţa consiliului local jurământul prevăzut de lege, refuzul
fiind calificat ca echivalând cu demisionare prin efectul legii. Deşi, aceste
dispoziţii privesc o autoritate publică, respectiv un demnitar public,
pentru simetrie în tratamentul juridic al funcţionarului public apreciem că
sunt aplicabile aceleaşi principii.
În consecinţă, alături de alte opinii exprimate în literatura de
specialitate, considerăm că statutul de funcţionar public se dobândeşte
din momentul emiterii actului administrativ de numire în funcţie, iar
funcţia publică se exercită în mod legal din momentul depunerii
jurământului de credinţă, de către funcţionarul public respectiv.1
De altfel, aceasta este concluzia la care ne conduce şi
interpretarea logico-gramaticală a dispoziţiilor art. 54 alin. (6) şi alin. (7)
din Statutul funcţionarilor publici.

3.3. Funcţionarul de fapt

Aşa cum am arătat, atribuţiile care formează conţinutul unei
funcţii publice pot fi exercitate în mod legal de către funcţionarul public

1
A se vedea, Verginia Vedinaş, op. citată, p. 411; L. Giurgiu, Aurel Segărceanu, Costin
Horia Rogoveanu, op. citată, p. 95, Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 91
356
investit în funcţie conform procedurii prevăzute de lege, considerat a fi
funcţionar de drept.
În practică, se pot însă întâlni situaţii în care persoane (funcţionari
publici) care nu au parcurs sau au parcurs doar în parte procedura
investirii legale în funcţie, să emită sau să semneze acte administrative
producătoare de efecte juridice.
Este vorba despre ceea ce doctrina denumeşte funcţionar de
fapt, pe care un autor îl defineşte ca fiind: „persoana care, deşi nu a fost
legal investită într-o funcţie publică, exercită – pe o anumită perioadă de
timp – atribuţiile ce constituie conţinutul acelei funcţii publice,
îndeplinind acte producătoare de efecte juridice.”
Problema „funcţionarului de fapt” a constituit şi constituie o
preocupare constantă a doctrinei de specialitate.
Astfel, într-o opinie, se disting două situaţii în care s-ar putea afla
un funcţionar de fapt, după cum urmează:
a) investirea în funcţia publică este afectată de vicii esenţiale. În
astfel de situaţii, autorul consideră că: „Lipsa numirii şi a celor mai
multe din formalităţile esenţiale ale investirii antrenează
nevalabilitatea exercitării funcţiei şi, implicit, a oricărei manifestări
de voinţă care se vrea producătoare de efecte juridice, din partea
persoanei în cauză, adică inexistenţa actelor administrative lipsite
de orice aparenţă de legalitate (cazul persoanei încă nenumite,
destituite, concursul nevalidat, numire neaprobată). 1
b) investirea în funcţia publică este afectată de vicii neesenţiale
(lipsa avizului, nedepunerea jurământului, avansare înainte de
termen), situaţie în care autorul consideră că atât actele
administrative precum şi operaţiunile sunt valabile, mai ales faţă
de terţi.
Argumentul pentru această concluzie, rezidă în faptul că terţilor
nu li se poate imputa iregularitatea investirii, în schimb, ar putea fi
afectaţi (vătămaţi) în drepturile lor prin eventuala anulare a actelor şi
operaţiunilor administrative ai căror beneficiari sunt.
Se poate observa că, prima ipoteză, are în vedere actele
administrative emise de un funcţionar de fapt, în timp ce, ipoteza a doua
vizează atât actele administrative precum şi operaţiunile administrative
emise sau, după caz, instrumentate de un astfel de funcţionar.
Într-o altă opinie, plecându-se de la constatarea că „ilegalitatea
investirii este dificil să poată fi imputată cuiva” şi având în vedere

1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 91-92
357
consecinţele grave pe care le-ar avea de suportat terţii, se apreciază că
principiul „quod nullum est ab initio nullus producit effectus”, nu trebuie
aplicat cu rigiditate.1
Mai mult, autorul invocă soluţia dată de legiuitor în ceea ce
priveşte materia actelor de stare civilă. Astfel, conform art. 7 din Legea
nr. 119/1996 privind actele de stare civilă, cu modificările şi completările
ulterioare: „Actele de stare civilă întocmite de o persoană care a
exercitat în mod public atribuţiile de ofiţer de stare civilă, cu respectarea
prevederilor prezentei legi, sunt valabile, chiar dacă acea persoană nu
avea această calitate.”2
Având în vedere cele două opinii de referinţă în doctrina actuală a
dreptului administrativ, pe de o parte şi complexitatea practicii
administrative, pe de altă parte, ne exprimăm următoarele puncte de
vedere:
a) Actele administrative emise de către funcţionarii de fapt nu
produc în mod valabil efecte juridice, fiind lovite de nulitate.
În literatura de specialitate, s-a relevat faptul că pentru a produce
în mod valabil efecte juridice actele administrative (actele de drept
administrativ) trebuie să îndeplinească în mod cumulativ următoarele
condiţii de valabilitate:
 actul să fie emis de organul competent şi în limitele
competenţei sale legale;
 actul să fie emis în forma şi cu respectarea procedurii
legale;
 conţinutul actului să fie conform cu legea;
 actul să corespundă scopului urmărit de lege.3
Prima condiţie de valabilitate trebuie înţeleasă în sens larg, fiind
vorba atât despre o autoritate publică, precum şi de un funcţionar public
competent. Întrucât această condiţie nu este îndeplinită, în cazul nostru
apreciem că actul administrativ respectiv este nevalabil.
b) Operaţiunile administrative instrumentate de către un
funcţionar de fapt sunt valabile.
În opinia noastră, aceasta este ipoteza reglementată de legiuitor
în art. 7 al Legii nr. 119/1996, conform căruia: „Actele de stare civilă

1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Editura All Beck,
2001, p.564
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996
3
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1951, pp.
107-147, Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Editura
Risoprint, Cluj Napoca, 2002, pp. 33-45
358
întocmite de o persoană care a exercitat în mod public atribuţiile de
ofiţer de stare civilă, cu respectarea prevederilor prezentei legi, sunt
valabile, chiar dacă acea persoană nu avea această calitate.”
Se poate observa, din textul citat, că însuşi legiuitorul se referă la
întocmirea actului, cu alte cuvinte la redactarea înscrisului şi nu la
emiterea actului administrativ, litera şi spiritul legii vizând operaţiunea
administrativă.
Actele de stare civilă sunt acte constatatoare sau recognitive,
care produc efecte juridice ca urmare a unui fapt juridic (naşterea sau
decesul) sau, după caz, a consimţământului exprimat de viitorii soţi, în
cazul actului de căsătorie.
În realitate, funcţionarul public „de fapt” poate să întocmească
actul de naştere, deces sau căsătorie dar, numai pe baza documentelor
prevăzute de lege şi a declaraţiei persoanei (persoanelor) îndreptăţite 1.
Cu alte cuvinte, funcţionarul în cauză nu emite un act administrativ
(manifestare unilaterală de voinţă, în scopul de a naşte, modifica sau
stinge drepturi şi obligaţii), ci săvârşeşte o operaţiune administrativă.
Aceasta este considerată a fi valabilă numai dacă sunt respectate
prevederile legale în materie, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 7 din
Legea nr. 119/1996 privind actele de stare civilă, cu modificările şi
completările ulterioare.
c) Comparând doctrina în ceea ce priveşte materia
„funcţionarului de fapt” pe de o parte, cu legislaţia şi practica
administrativă pe de altă parte, vom constata următoarele inadvertenţe:
 în doctrină se analizează consecinţele juridice ale actelor
emise de către funcţionarii de fapt, exemplificându-se cu
acte emise de către demnitarii publici de fapt 2 (ex.
primarul);
 legislaţia nu conferă sau, sunt foarte rar întâlnite situaţiile
în care funcţionarii publici au competenţa de a emite acte
administrative, cu precădere, aceştia săvârşind operaţiuni
administrative (semnează, contrasemnează, avizează acte
administrative emise/adoptate de autorităţile
administraţiei publice sau demnitarii publici).
d) De lege ferenda apreciem a fi necesară o reglementare specială
care să elucideze problema în discuţie.

1
A se vedea art. 6 din Legea nr. 119/1996
2
Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 227-229
359
 3.4. Modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu
3.4.1. Modificarea raporturilor de serviciu
Prin modificarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici
trebuie să înţelegem situaţiile în care aceştia exercită în mod temporar
sau permanent o altă funcţie publică, în cadrul aceleiaşi autorităţi
publice sau într-o altă autoritate ori instituţie publică.
În literatura de specialitate, se apreciază că modificarea
raporturilor de serviciu poate surveni ca urmare a manifestării unilaterale
de voinţă a autorităţii sau instituţiei publice, reprezentate prin
conducătorul acesteia.
„Ca regulă, funcţionarul nu poate negocia drepturile şi obligaţiile
ce formează conţinutul raportului de serviciu în care se află şi nici
modificarea sau schimbarea lor ulterioară, deoarece cu privire la aceste
aspecte decide în exclusivitate autoritatea sau instituţia publică la care se
află.”1
Această afirmaţie trebuie percepută în sensul că modificarea,
suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu se produc în baza unui
act administrativ unilateral, emis de conducătorul autorităţii
administraţiei publice dar, numai cu respectarea condiţiilor pe care le
vom prezenta în cele ce urmează.
Potrivit legii, funcţionarilor publici le este garantată mobilitatea în
cadrul corpului funcţionarilor publici, care, se poate realiza prin
modificarea raporturilor de serviciu.
Conform art. 75 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare, modificarea raporturilor de serviciu poate fi dispusă de către
conducătorul autorităţii şi instituţiei publice pentru următoarele motive:
a) pentru eficientizarea activităţii autorităţilor şi instituţiilor
publice;
b) în interes public;
c) în interesul funcţionarului public, pentru dezvoltarea carierei în
funcţia publică.
Modificarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici de
conducere şi a celor de execuţie se poate realiza prin următoarele
modalităţi:
a) delegare;
b) detaşare;
1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj-
Napoca, 2002, pp. 92-93
360
 c) transfer;
d) mutarea în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără
personalitate juridică a autorităţii sau instituţiei publice;
e) exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de
conducere, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 75 alin. 2 din
Statutul funcţionarilor publici.
Menţionăm că, modificarea raporturilor de serviciu dispusă în
interes public sub forma detaşării ori a mutării în cadrul altui
compartiment sau altei structuri fără personalitate juridică a autorităţii
sau instituţiei publice nu poate fi refuzată de funcţionarul public în cauză,
sub sancţiunea eliberării din funcţia publică. În aceste cazuri, modificarea
raportului de serviciu se dispune prin act administrativ de către persoana
care are competenţa de numire în funcţia publică, cu avizul sau la
solicitarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, conform art. 75
alin. 3 din lege.
Delegarea1 se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice
cu care funcţionarul public se găseşte în raport de serviciu, pentru o
perioadă de cel mult 60 de zile calendaristice pe parcursul unui an
calendaristic.
Cu acordul scris al funcţionarului public, delegarea poate fi
dispusă pentru o perioadă de 60 de zile calendaristice într-un an.
Funcţionarul public poate refuza delegarea dacă se află într-una
din următoarele situaţii: graviditate, îşi creşte singur copilul minor, sau,
dacă starea sănătăţii - dovedită cu certificat medical - face contraindicată
delegarea.
Pe timpul delegării, funcţionarul public îşi păstrează funcţia
publică şi salariul, iar autoritatea sau instituţia publică este obligată să-i
suporte costul integral al transportului, cazării şi indemnizaţiei de
delegare.
Detaşarea, spre deosebire de delegare, se dispune în interesul
autorităţii sau instituţiei publice în care urmează să-şi desfăşoare
activitatea funcţionarul public.
Articolul 77 al Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, consacră
următorul regim juridic al detaşării:
a) se poate dispune pentru cel mult 6 luni pe an calendaristic;
b) cu acordul scris al funcţionarului public, perioada detaşării
poate fi prelungită mai mult de 6 luni într-un an calendaristic;
1
A se vedea art. 76 din Legea nr. 188/1999, republicată, privind Statutul funcţionarilor
publici, cu modificările şi completările ulterioare
361
 c) funcţionarul public poate refuza detaşarea dacă se află în una
din următoarele situaţii: graviditate, îşi creşte singur copilul
minor, starea sănătăţii – dovedită cu certificat medical – face
contraindicată detaşarea, detaşarea se face într-o localitate în
care nu i se asigură condiţii corespunzătoare de cazare, este
singurul întreţinător de familie sau, dacă motive familiale
temeinice justifică refuzul de a da curs detaşării;
d) pe perioada detaşării funcţionarul public îşi păstrează funcţia
publică şi salariul; dacă salariul corespunzător funcţiei publice
pe care este detaşat este mai mare, el are dreptul să
primească acest salariu;
e) pe timpul detaşării în altă localitate, autoritatea sau instituţia
publică este obligată să-i suporte integral costul transportului
dus-întors, cel puţin o dată pe lună, al cazării şi al
indemnizaţiei de detaşare.
Transferul, ca modalitate de modificare a raportului de serviciu,
poate avea loc între autorităţile sau instituţiile publice, după caz, în
interesul serviciului sau, la cererea funcţionarului public 1.
Legea instituie regula conform căreia transferul se poate face
numai într-o funcţie publică pentru care sunt îndeplinite condiţiile
specifice prevăzute în fişa postului.
Conform art. 78 alin. (3) şi (4) din Statut, dacă regula preenunţată
este îndeplinită, transferul în interesul serviciului este guvernat de
următoarele reguli:
a) se face numai cu acordul scris al funcţionarului public în cauză;
b) dacă transferul în interesul serviciului se face la o autoritate
sau instituţie publică din altă localitate, funcţionarul public
transferat are următoarele drepturi:
 indemnizaţie egală cu salariul net calculat la nivelul
salariului din luna anterioară celei în care se transferă;
 acoperirea cheltuielilor de transport;
 concediu plătit 5 zile.
Plata acestor drepturi se suportă de autoritatea sau instituţia
publică la care se face transferul, în termen de cel mult 15 zile de la data
aprobării transferului.

1
A se vedea art. 78 din Legea nr. 188/1999, republicată, privind Statutul funcţionarilor
publici, cu modificările şi completările ulterioare
362
 c) se face într-o funcţie publică de aceeaşi categorie, clasă şi grad
profesional cu funcţia publică deţinută de funcţionarul public sau într-o
funcţie publică de nivel inferior.
Pe de altă parte, transferul la cerere este reglementat de art. 78
alin. 5 din lege şi se supune următoarelor reguli:
 iniţiativa transferului aparţine funcţionarului public
interesat care trebuie să formuleze o cerere scrisă în acest
sens;
 transferul se poate face într-o funcţie publică de aceeaşi
categorie, clasă şi grad profesional cu cea deţinută de
funcţionarul public sau, într-o funcţie publică de nivel
inferior;
 cererea de transfer se aprobă de către conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice la care se solicită
transferul;
 transferul poate avea loc numai între anumite categorii de
autorităţi şi instituţii publice, după cum urmează: între
autorităţi sau instituţii publice din administraţia publică
centrală, între autorităţi administrative autonome ori,
după caz, între autorităţi sau instituţii publice din
administraţia publică locală.
Mutarea în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără
personalitate juridică a autorităţii sau instituţiei publice, ca modalitate de
modificare a raporturilor de servicii este reglementată de art. 79 din
Statutul funcţionarilor publici. Astfel, conform dispoziţiilor alin. 1 al
articolului menţionat, mutarea poate fi definitivă sau temporară.
Mutarea definitivă în cadrul altui compartiment poate avea loc în
următoarele situaţii:
a) când se dispune de către conducătorul autorităţii sau instituţiei
publice în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public, pe o
funcţie publică vacantă de aceeaşi categorie, clasă şi grad
profesional sau cu repartizarea postului corespunzător funcţiei
publice deţinute, cu respectarea pregătirii profesionale a
funcţionarului public şi a salariului acestuia. În acest caz, este
necesar acordul scris al funcţionarului public;
b) la solicitarea justificată a funcţionarului public, cu aprobarea
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, pe o funcţie
publică de aceeaşi categorie, clasă şi grad profesional, cu
respectarea pregătirii profesionale a funcţionarului public;

363
 c) în alte situaţii prevăzute de dispoziţiile legale.1
În opinia noastră, mutarea definitivă în cadrul altui compartiment
se poate face numai prin emiterea unui act administrativ individual de
către conducătorul autorităţii (instituţiei) publice.
Pentru mutarea temporară în cadrul altui compartiment,
legiuitorul instituie în art. 79 alin. (3), următorul regim juridic:
 se dispune prin act administrativ al conducătorului autorităţii
sau instituţiei publice;
 actul administrativ trebuie să fie motivat;
 se dispune în interesul autorităţii (instituţiei) publice;
 mutarea temporară se dispune pentru maximum 6 luni într-un
an, cu respectarea pregătirii profesionale (respectiv a celor
trei clase, diferite în raport cu nivelul studiilor) şi a salariului.
Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de
conducere vacante, se realizează conform art. 80 din Statut, prin
promovarea temporară a unui funcţionar public care, trebuie să
îndeplinească condiţii specifice pentru ocuparea funcţiei publice
respective.
Vacantarea funcţiei publice, poate surveni ca urmare a
suspendării titularului prin intervenţia uneia dintre situaţiile prevăzute de
art. 81 din lege, pe care le vom aborda în subcapitolul următor.
Măsura se dispune prin act administrativ emis de către
conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, cu avizul sau, după caz,
înştiinţarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
3.4.2. Suspendarea raportului de serviciu
Prin suspendarea raportului de serviciu se înţelege întreruperea
temporară (vremelnică) a acestuia şi poate opera de drept, în temeiul
legii, sau din iniţiativa funcţionarului public.
Raportul de serviciu al unui funcţionar public se suspendă de
drept în următoarele situaţii2:
a) este numit sau ales într-o funcţie de demnitate publică, pentru
perioada respectivă, cu excepţiile prevăzute la art. 33;
b) este încadrat la cabinetul unui demnitar;

1
A se vedea art. 79 alin. 2 din Legea 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare
2
A se vedea art. 81 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare

364
 c) este desemnat de către autoritatea sau instituţia publică să
desfăşoare activităţi în cadrul unor misiuni diplomatice
internaţionale, pentru perioada respectivă;
d) desfăşoară activitate sindicală pentru care este prevăzută
suspendarea, în condiţiile legii;
e) efectuează stagiul militar, serviciul militar alternativ, este
concentrat sau mobilizat;
f) este arestat preventiv;
g) efectuează tratament medical în străinătate, dacă
funcţionarul public nu se află în concediu medical pentru
incapacitate temporară de muncă, precum şi pentru însoţirea
soţului sau, după caz, a soţiei ori a unei rude până la gradul I
inclusiv, în condiţiile legii;
h) se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă,
pe o perioadă mai mare de o lună, în condiţiile legii;
i) carantină, în condiţiile legii;
j) concediu de maternitate, în condiţiile legii;
k) este dispărut, iar dispariţia a fost constatată prin hotărâre
judecătorească irevocabilă;
l) forţa majoră;
l1) în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată pentru
săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art. 50
lit. h;
l2) pe perioada cercetării administrative, în situaţia în care
funcţionarul public care a săvârşit o abatere disciplinară poate
influenţa cercetarea administrativă, la propunerea motivată a
comisiei de disciplină.
m) în alte cazuri expres prevăzute de lege şi nu a unui act
administrativ constitutiv de drepturi şi obligaţii.
Deşi legea nu reglementează, apreciem că funcţionarul public are
obligaţia de a aduce la cunoştinţa conducătorului autorităţii sau
instituţiei publice situaţia concretă, de natură să determine suspendarea
de drept a raportului de serviciu.
La rândul său, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice are
obligaţia de a emite actul administrativ prin care constată suspendarea
raportului de serviciu, credem noi, de îndată.
Subliniem faptul că este vorba despre act administrativ
recognitiv, prin care se constată apariţia situaţiei prevăzute de lege şi nu
a unui act administrativ constitutiv de drepturi şi obligaţii.

365
 În schimb, legea reglementează în art. 81, alin. (2) şi (3) obligaţiile
şi termenele de îndeplinire a acestora de către funcţionarul public şi
conducătorul autorităţii publice, la încetarea motivului suspendării de
drept a raportului de serviciu.
Astfel, funcţionarul public are obligaţia de a informa în scris pe
conducătorul autorităţii (instituţiei publice care l-a numit în funcţia
publică despre încetarea motivului care a determinat suspendarea de
drept a raportului de serviciu.
Informarea trebuie făcută cu cel puţin 15 zile calendaristice
înainte de data încetării motivului, dar nu mai târziu de data luării la
cunoştinţă de motivul încetării, suspendării de drept.
Potrivit legii, neinformarea conducătorului autorităţii publice are
drept consecinţă încetarea de drept a raportului de serviciu al
funcţionarului public, cu excepţia situaţiilor menţionate la literele f, h, i, k
şi l.
Pe de altă parte, art. 81 alin. 3 din lege obligă conducătorul
autorităţii publice să asigure în termen de 5 zile de la expirarea
termenului menţionat, condiţiile necesare pentru reluarea activităţii.
În al doilea rând, potrivit art. 82 din lege, raportul de serviciu se
poate suspenda din iniţiativa funcţionarului public, în următoarele
situaţii:
a) concediu, pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani
sau, în cazul copilului cu handicap, până la împlinirea vârstei
de 3 ani, în condiţiile legii;
b) concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la
7 ani sau, în cazul copilului cu handicap pentru afecţiunile
intercurente, până la împlinirea vârstei de 18 ani;
c) desfăşurarea unei activităţi în cadrul unor organisme sau
instituţii internaţionale, în alte situaţii decât cele prevăzute la
art. 87 alin. (1) lit. c);
d) pentru participare la campania electorală;
e) pentru participare la grevă, în condiţiile legii.
Funcţionarul public aflat într-o atare situaţie sau pentru un alt
interes legitim personal, are obligaţia să solicite în scris, prin cerere
motivată adresată conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, cu cel
puţin 15 zile înainte de data la care se solicită suspendarea.
Suspendarea raportului de serviciu se poate face pe o perioadă
cuprinsă între o lună şi 3 ani şi se aprobă prin act administrativ emis de
conducătorul autorităţii sau instituţiei publice.

366
 Pe perioada suspendării, raporturile de serviciu ale funcţionarilor
publici nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa sau cu
acordul funcţionarului public în cauză, conform art.83 alin.3 din lege.
Reluarea activităţii se dispune prin act administrativ al persoanei
care are competenţa legală de numire în funcţia publică.
3.4.3. Încetarea raportului de serviciu
Modalităţile de încetare a raporturilor de serviciu prevăzute de
art.84 din lege, sunt următoarele:
a) de drept;
b) prin acordul părţilor, consemnat în scris;
c) prin eliberarea din funcţia publică;
d) prin destituire din funcţia publică;
e) prin demisie.
În toate cazurile, încetarea raporturilor de serviciu ale
funcţionarilor publici se face printr-un act administrativ emis de către
persoana care are competenţă legală de numire în funcţia publică.
Aşadar, se poate observa că raportul de serviciu poate înceta în
temeiul legii (lit. a), prin acordul părţilor (lit. b), din iniţiativa
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, după caz, din motive
neimputabile funcţionarului public (lit. c) sau, din motive imputabile
acestuia (lit. d), precum şi din iniţiativa funcţionarului public (lit. e).
De drept, raportul de serviciu încetează în următoarele situaţii:
a) la data decesului funcţionarului public;
b) la data rămânerii irevocabile a hotărârii judecătoreşti de
declarare a morţii funcţionarului public;
c) dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte una din
următoarele condiţii:
 cetăţenia română şi domiciliul în România; această
condiţie trebuie privită în spiritul art. 16 alin. (3) din
Constituţia României, republicată;
 capacitate deplină de exerciţiu;
 studiile prevăzute de lege pentru funcţia publică
respectivă;
d) la data îndeplinirii cumulative a condiţiilor de vârstă standard
şi a stagiului minim de cotizare pentru pensionare sau, după
caz, la data comunicării deciziei de pensionare pentru limită
de vârstă, pensionare anticipată, pensionare anticipată
parţială ori invaliditate a funcţionarului public, potrivit legii.

367
 e) ca urmare a constatării nulităţii absolute a actului
administrativ de numire în funcţia publică, de la data la care
nulitatea a fost constatată prin hotărâre judecătorească
definitivă şi irevocabilă;
f) când funcţionarul public a fost condamnat printr-o hotărâre
judecătorească definitivă pentru o faptă prevăzută de art. 50
lit. h)1 sau prin care s-a dispus aplicarea unei sancţiuni privative
de libertate, la data rămânerii definitive a hotărârii de
condamnare;
g) ca urmare a interzicerii exercitării profesiei sau a funcţiei, ca
măsură de siguranţă ori ca pedeapsă complementară, de la
data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti
prin care s-a dispus interdicţia;
h) la data expirării termenului în care a fost ocupată pe o
perioadă determinată funcţia publică.2
Potrivit legii, constatarea situaţiei care conduce la încetarea de
drept a raportului de serviciu se face în termen de 5 zile lucrătoare, de
conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, prin act administrativ.
Deşi legea nu prevede, în opinia noastră compartimentului de
resurse umane îi revine obligaţia de a informa în scris şi motivat pe
conducătorul autorităţii publice, despre intervenţia cazului de încetare a
raportului de serviciu.
Încetarea raporturilor de serviciu, prin acordul părţilor, nu este
detaliată de legiuitor. În opinia noastră ea poate opera în următoarele
condiţii:
 iniţiativa o poate avea conducătorul autorităţii publice sau
funcţionarul public;
 acordul de voinţă al părţilor trebuie consemnat în scris şi
înregistrat la registratura autorităţii sau instituţiei publice;
 în acordul părţilor trebuie precizat termenul de la care
încetează raportul de serviciu, precum şi alte clauze, dacă este
cazul;

1
Art. 50 lit. h) din Legea nr. 188/1999 are următorul conţinut: „nu a fost condamnată
pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de
serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor
fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu
exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea”.
2
A se vedea art. 841 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată, modificată şi completată prin Legea nr. 251/2006
368
  încetarea raporturilor de serviciu se constată prin actul
administrativ emis de conducătorul autorităţii (instituţiei)
publice. Subliniem că în astfel de situaţii, actul administrativ
are caracter constatator, recognitiv.
A treia modalitate de încetare a raporturilor de serviciu, o
constituie eliberarea din funcţia publică.
Potrivit legii1, persoana care are competenţa legală de numire în
funcţie publică poate dispune şi eliberarea din funcţie, prin act
administrativ individual care trebuie comunicat în termen de 5 zile
lucrătoare de la emitere funcţionarului public în cauză.
Eliberarea din funcţia publică poate fi dispusă într-una din
următoarele cauze:
a. autoritatea sau instituţia publică şi-a încetat activitatea ori
a fost mutată într-o altă localitate, iar funcţionarul public
nu este de acord să o urmeze;
b. autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca
urmare a reorganizării , prin reducerea postului ocupat de
funcţionarul public;
c. ca urmare a admiterii cererii de reintegrare în funcţia
publică ocupată de către funcţionarul public a unui
funcţionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru
motive neîntemeiate, de la data rămânerii definitive şi
irevocabile a hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus
reintegrarea;
d. pentru incompetenţă profesională, în cazul obţinerii
calificativului „nesatisfăcător” la evaluarea performanţelor
profesionale individuale;
e. funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţia prevăzută
la art. 50 lit. g (s.n. „Condiţiile specifice funcţiei publice”);
f. starea sănătăţii fizice şi psihice a funcţionarului public
constatată prin decizie a organelor competente de
expertiză medicală, nu îi mai permite acestuia să îşi
îndeplinească atribuţiile corespunzătoare funcţiei publice
deţinute;
g. ca urmare a refuzului neîntemeiat al înaltului funcţionar
public de acceptare a numirii în condiţiile art. 801
Din analiza cauzelor menţionate putem distinge:

1
A se vedea art. 842 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare
369
  motive neimputabile funcţionarului public, categorie în
care se includ cele menţionate la literele a) – c) şi lit. e) –
g);
 motive imputabile funcţionarului public, categorie în care
se includ cele menţionate la litera d).
Indiferent de motivul care a determinat eliberarea din funcţia
publică, autoritatea sau instituţia publică are obligaţia de a acorda
funcţionarului public un preaviz de 30 de zile calendaristice.
În acelaşi timp, legea instituie anumite obligaţii în sarcina
conducătorului autorităţii publice care a dispus eliberarea din funcţia
publică, pe perioada preavizului1
Astfel, în primul rând printr-o normă permisivă, legea lasă
competenţa conducătorului autorităţii publice de a acorda celui în cauză
reducerea programului de lucru, cu până la 4 ore, zilnic, fără afectarea
drepturilor salariale.
Pe de altă parte, legiuitorul stabileşte unele obligaţii pentru
conducătorul autorităţii (instituţiei) publice, după cum urmează:
 obligaţia de a pune la dispoziţia funcţionarilor publici eliberaţi
din funcţie pentru cazurile prevăzute la literele b, c şi e funcţii
publice vacante corespunzătoare, dacă acestea există;
 obligaţia de a solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici lista funcţiilor publice vacante, dacă în cadrul autorităţii
publice nu există funcţii publice vacante corespunzătoare, iar
funcţionarul public a fost eliberat din funcţie pentru cazurile
prevăzute de art. 842 alin. 1 lit. a, b, c şi e.
În cazul în care există o funcţie publică vacantă corespunzătoare,
identificată în perioada de preaviz, funcţionarul public va fi transferat în
interesul serviciului sau la cerere, după caz.
În al patrulea rând, raporturile de serviciu pot înceta prin
destituire din funcţia publică.
Destituirea se dispune în mod unilateral, prin actul administrativ
al persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia publică, în
următoarele cazuri:
a) pentru săvârşirea repetată a unor abateri disciplinare sau a
unei abateri disciplinare care a avut consecinţe grave;
b) dacă s-a ivit un motiv de incompatibilitate, iar funcţonarul
public nu acţionează pentru încetarea acestuia într-un

1
Vezi art. 842 alin. 4, 5 şi 6 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
cu modificările şi completările ulterioare.
370
 termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii
cazului de incompatibilitate.1
Aşadar, destituirea din funcţia publică este cea mai gravă
sancţiune desciplinară aplicabilă funcţionarilor publici pentru motive care
le sunt imputabile, dar, numai cu respectarea regulilor procedurale
prevăzute de art. 66 din lege, şi anume:
a) cercetarea prealabilă a faptei săvârşite
b) audierea funcţionarului public consemnată în scris, sub
sancţiunea nulităţii;
c) propunerea comisiei de disciplină.
Actul administrativ de destituire din funcţie se comunică
funcţionarului public, în termen de 5 zile lucrătoare de la data emiterii.
În sfârşit, raporturile de serviciu pot înceta şi ca urmare a
demisiei.
Demisia constituie modalitatea de încetare a raportului de
serviciu prin manifestarea unilaterală de voinţă a titularului unei funcţii
publice.
Acest lucru rezultă cu claritate din conţinutul art. 85 din Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, care are următoarea
redactare: „Funcţionarul public poate să comunice încetarea raporturilor
de serviciu prin demisie, notificată în scris persoanei care are
competenţa legală de numire în funcţia publică. Demisia nu trebuie
motivată şi produce efecte după 30 de zile calendaristice de la
înregistrare.”
Din analiza textului legal citat, considerăm că putem desprinde
următoarele reguli care guvernează regimul juridic al demisiei:
 demisia trebuie formulată în scris şi se adresează
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice;
 se depune şi se înregistrează la registratura generală a
autorităţii (instituţiei) publice;
 demisia nu trebuie motivată şi produce efecte după 30 de
zile calendaristice de la înregistrare.
Deşi legea nu prevede în mod expres, în opinia noastră şi în cazul
demisiei, persoana care are competenţa legală de numire în funcţia
publică trebuie să emită un act administrativ cu caracter recognitiv, prin
care se constată încetarea raporturilor de serviciu dintre autoritatea
publică şi funcţionarul public demisionar.

1
A se vedea art. 844 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare
371
 La încetarea raportului de serviciu funcţionarul public îşi
păstrează drepturile dobândite în cadrul carierei, cu excepţia cazului în
care raportul de serviciu a încetat din motive imputabile acestuia.
Această prevedere legală1 are menirea de a conserva drepturile
obţinute în mod legal de un funcţionar public şi după încetarea raportului
de serviciu, cu condiţia ca încetarea raportului de serviciu să nu fi fost
determinată de o cauză imputabilă acestuia.
Pe de altă parte, legiuitorul oferă funcţionarului public
posibilitatea de a se adresa instanţei de contencios administrativ, în cazul
în care consideră că decizia de încetare a raportului de serviciu a fost
netemeinică sau nelegală.
În acest sens, art. 89 alin. 1 din Statutul funcţionarilor publici
prevede: „În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe
care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta
poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului
administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului
de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum şi plata de
către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ, a
unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate şi cu
celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public.

3.5. Conflictul de interese şi alte interdicţii. Incompatibilităţi

Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea
transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiei publice şi în
mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei 2, a sintetizat,
printre altele, incompatibilităţile pentru persoanele care exercită
demnităţi publice sau funcţii publice preluându-le din diverse
reglementări. Astfel, în Cartea I, Titlul IV intitulat „Conflictul de interese
şi regimul incompatibilităţilor în exercitarea demnităţilor publice şi
funcţiilor publice” au fost instituite norme generale în materie pentru
toate categoriile de demnitari şi funcţionari publici.
Prin conflict de interese legiuitorul înţelege „situaţia în care
persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un

1
A se vedea art. 86 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu
modificările şi completările ulterioare
372
interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa
îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei
şi altor acte normative.”1
În acelaşi timp, sunt stabilite şi principiile care conduc la
prevenirea conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi a
funcţiilor publice, astfel: imparţialitatea, integritatea, transparenţa
deciziei şi supremaţia interesului public.
Funcţionarul public se consideră a fi în conflict de interese dacă se
află într-una din următoarele situaţii:
a) este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la
luarea deciziilor cu privire la persoane fizice şi juridice cu care
are relaţii cu caracter patrimonial;
b) participă în cadrul aceleiaşi comisii, constituite conform legii,
cu funcţionari publici care au calitatea de soţ sau rude de
gradul I;
c) interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de
gradul I pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în
exercitarea funcţiei publice.
Ori de câte ori un funcţionar public se află într-una din situaţiile
preenunţate îi revine, potrivit legii, o dublă obligaţie şi anume:
a) obligaţia de a se abţine de la rezolvarea cererii, luarea deciziei
sau participarea la luarea unei decizii (obligaţie negativă, de „a
nu face”);
b) obligaţia de a-l informa de îndată pe şeful ierarhic căruia îi este
direct subordonat (obligaţie pozitivă, de „a face”), care
trebuie să soluţioneze situaţia de conflict de interese, în
termen de 3 zile de la luarea la cunoştinţă.
În ipoteza în care un funcţionar public se află într-o situaţie de
conflict de interese, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la
propunerea şefului ierarhic căruia îi este subordonat direct funcţionarul
public în cauză, va desemna un alt funcţionar public, cu aceeaşi pregătire
şi experienţă pentru a soluţiona problema respectivă.
Încălcarea de către funcţionarii publici a normelor legale privind
conflictul de interese are drept consecinţă antrenarea, după caz, a
răspunderii disciplinare, administrative, civile ori penale, conform legii. 2
Legea nr. 161/2003 stabileşte în Cartea I, Titlul IV, Capitolul III,
Secţiunea a 5-a incompatibilităţile care-i privesc pe funcţionarii publici,
precum şi unele interdicţii.
1
A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea I, Titlul IV. Capitolul II, Secţiunea a 4-a, art. 79
2
Idem, art. 79
373
 Conform art. 94 alin. (1) din lege: „Calitatea de funcţionar public
este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost
numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.”
Alineatul 2 al aceluiaşi articol detaliază dispoziţiile alineatului
precedent, având următorul conţinut:
„Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte
activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează:
a) în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice;
b) în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului în care
funcţionarul public este suspendat din funcţia publică, în
condiţiile legii, pe durata numirii sale;
c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte
unităţi cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, în cadrul
unor asociaţii familiale sau ca persoană fizică autorizată;
d) în calitate de membru al unui grup de interes economic.”
Considerăm necesar să relevăm că aceste dispoziţii ne apar ca
fiind specifice pentru funcţionarii publici, derogatorii, discriminatorii şi,
poate chiar neconstituţionale.
Aşa de exemplu, conform art. 1 din Legea nr. 2/1991 1 orice
persoană poate cumula mai multe funcţii având dreptul să primească
salariul corespunzător pentru fiecare din funcţiile ocupate, iar pentru
salariaţi, art. 35 din Codul muncii 2 prevede că: „Orice salariat are dreptul
de a cumula mai multe funcţii în baza unor contracte individuale de
muncă, beneficiind de salariul corespunzător pentru fiecare dintre
acestea”.
Pe de altă parte, art. 41 alin. (1) din Constituţia României,
republicată, statuează: „Dreptul la muncă nu poate fi îngrădit”.
Evident, potrivit principiilor de drept (caracterul novator, forţa
juridică a legii organice etc.) putem considera ca fiind abrogate, în mod
implicit, dispoziţiile Legii nr. 2/1991, iar, pe cele ale Codului muncii ca fiind
neaplicabile funcţionarilor publici. Aşa fiind, rămâne totuşi discutabilă
constituţionalitatea acestor incompatibilităţi.
Fără a nega necesitatea instituirii unor incompatibilităţi pentru
funcţionarii publici care să aibă în vedere interzicerea unor activităţi în
legătură cu atribuţiile ce decurg sau sunt în legătură cu funcţia publică
exercitată, ni se par totuşi excesive şi discriminatorii incompatibilităţile
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1 din 8 ianuarie 1991
2
Aprobat prin Legea nr. 53/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
72 din 5 februarie 2003
374
impuse de Legea nr. 161/2003. Cu certitudine, în timp, doctrina şi
jurisprudenţa vor identifica soluţiile legale şi oportune în materie.
De asemenea, funcţionarii publici nu pot avea calitatea de
mandatari ai unor persoane, în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în
legătură cu funcţia publică pe care o exercită (art. 94 alin. 4), prevederea
ne apare absolut nejustificată. Spunem acest lucru, întrucât dacă s-ar ivi
un motiv legal de incompatibilitate, funcţionarul public în cauză are
obligaţia de a acţiona pentru înlăturarea acestuia, în termen de 10 zile
calendaristice. În caz de pasivitate, conducătorul autorităţii sau instituţiei
publice va dispune prin act administrativ destituirea din funcţia publică,
din motive imputabile funcţionarului public în cauză. 1. Aşa fiind,
interdicţia ni se pare superfluă.
Cu caracter novator, Legea nr. 161/2003 instituie şi alte interdicţii
aplicabile funcţionarilor publici, inserate în art. 95.
Deşi, legiuitorul le tratează în Secţiunea a 5-a, Cartea I, Capitolul
III, Titlul IV din Legea nr. 161/2003 intitulată „Incompatibilităţi privind
funcţionarii publici”, considerăm că este vorba despre interdicţii şi nu
incompatibilităţi, având în vedere regimul juridic diferit aplicabil celor
două situaţii.
Textul în cauză are următoarea redactare:2
„(1) Nu sunt permise raporturile ierarhice directe în cazul în care
funcţionarii publici respectivi sunt soţi sau rude de gradul I.
(2) Prevederile alin. (1) se aplică şi în cazul în care şeful ierarhic
direct are calitatea de demnitar.
(3) Persoanele care se află în una dintre situaţiile prevăzute la alin.
(1) sau (2) vor opta, în termen de 60 de zile, pentru încetarea raporturilor
ierarhice directe sau renunţarea la calitatea de demnitar.
(4) Orice persoană poate sesiza existenţa situaţiilor prevăzute la
alin.(1) sau (2).
(5) Situaţiile prevăzute la alin. (1) şi neîndeplinirea obligaţiilor
prevăzute la alin. (3) se constată de către şeful ierarhic superior al
funcţionarilor publici respectivi, care dispune încetarea raporturilor
ierarhice directe dintre funcţionarii publici soţi sau rude de gradul I.
(6) Situaţiile prevăzute la alin. (2) şi neîndeplinirea obligaţiei
prevăzute la alin. (3) se constată, după caz, de către primul-ministru,
ministru sau prefect, care dispune încetarea raporturilor ierarhice directe
dintre demnitar şi funcţionarul public soţ sau rudă de gradul I.”
1
A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea a II-a, Titlul III, Capitolul IX, Secţiunea a 3-a, art.
90, alin. (5) , cu modificările şi completările ulterioare.
2
A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea I, art. 95
375
 Analizând conţinutul textului citat, ne apar cu evidenţă
elementele distinctive care ne-au determinat să susţinem că este vorba
despre interdicţie şi nu incompatibilitate şi anume:
 raporturile ierarhice directe dintre soţi sau rude de gradul I se
referă nu doar la funcţionarii publici ci, au în vedere inclusiv
subordonarea faţă de un demnitar public;
 termenul de opţiune este de 60 de zile, în vreme ce termenul
pentru înlăturarea stării de incompatibilitate este de 10 zile;
 interdicţia poate fi sesizată de orice persoană, spre deosebire
de starea de incompatibilitate care trebuie înlăturată exclusiv
de către funcţionarul public în cauză etc.
O altă interdicţie este prevăzută de art. 98 alin. (2) al aceleiaşi
secţiuni, conform căruia: „Funcţionarilor publici le este interzis să fie
membri ai organelor de conducere ale partidelor politice şi să exprime
sau să apere în mod public poziţiile unui partid politic.”
În sfârşit, pentru categoria înalţilor funcţionari publici este
instituită interdicţia de a fi membri ai unui partid politic sub sancţiunea
destituirii din funcţia publică.
În afara conflictului de interese, incompatibilităţilor şi interdicţiilor
legiuitorul a stabilit şi ceea ce le este permis funcţionarilor publici, astfel:
 funcţionarii publici pot exercita funcţii sau activităţi în
domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-
artistice;
 funcţionarii publici pot candida pentru o funcţie eligibilă sau
pot fi numiţi în funcţii de demnitate publică, urmând ca
raporturile de serviciu să fie suspendate, după caz:
o pe durata campaniei electorale, până în ziua ulterioară
alegerilor, dacă nu este ales;
o până la încetarea funcţiei eligibile sau a funcţiei de
demnitate publică, în cazul în care funcţionarul public a
fost ales sau numit.

4. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici

Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, consecinţa
investirii funcţionarului public în funcţie este naşterea raportului de
serviciu dintre autoritatea administraţiei publice şi funcţionar. Este vorba
despre un raport specific, guvernat de normele dreptului administrativ,
al cărui conţinut constă în totalitatea drepturilor şi obligaţiilor specifice
celor două părţi ale raportului de serviciu, reglementate de Legea
376
nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare.
În acest sens, prof. Ioan Santai arată că: „Investirea într-o funcţie
publică, indiferent de modalitatea ei de realizare, dă naştere unui raport
tipic de serviciu sau de funcţiune care intră sub incidenţa regimului de
drept public, administrativ în cazul nostru, având un conţinut specific ce
constă în totalitatea drepturilor şi a obligaţiilor specifice părţilor titulare
participante la respectiva relaţie juridică.” 1

4.1 Drepturile funcţionarilor publici2

Drepturile funcţionarilor publici, stabilite prin Legea privind
Statutul funcţionarilor publici sunt următoarele:
a) Dreptul la opinie (art. 25 alin. 1)
Este un drept fundamental, recunoscut tuturor cetăţenilor, care
îşi are sorgintea în două texte constituţionale, respectiv în art. 29
intitulat „Libertatea conştiinţei” şi art. 30 „Libertatea de exprimare”.
Primul text consacră libertatea gândirii, a opiniilor şi a credinţelor
religioase care nu pot fi îngrădite sub nici o formă, în timp ce al doilea
text stabileşte inviolabilitatea dreptului de a-şi exprima gândurile,
opiniile şi credinţa prin orice mijloace (în scris, prin viu grai, prin sunete,
imagini etc.).
Conform art. 25 alin. (2) din Statut: „Este interzisă orice
discriminare între funcţionarii publici pe criterii politice, de apartenenţă
sindicală, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexuală, stare
materială, origine socială sau de orice altă asemenea natură.”
Prin discriminare legiuitorul înţelege orice deosebire, excludere,
restricţie sau preferinţă, pe bază de rasă, naţionalitate, etnie, limbă,
religie, categorie şcolară, convingeri, sex sau orientare sexuală,
apartenenţă la o categorie defavorizată sau orice alt criteriu care are ca
scop restrângerea sau înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării,
în condiţii de egalitate, a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale
sau a drepturilor recunoscute de lege, în domeniul politic, economic,
social şi cultural sau în orice domenii ale vieţii.3
1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 100
2
A se vedea Capitolul II „Drepturi şi îndatoriri” din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare.
3
A se vedea art. 1 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor
de discriminare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 431 din 2
septembrie 2000, aprobată cu modificări prin Legea nr. 48/2002, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 69 din 31 ianuarie 2002
377
 b) Dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în
aplicarea Statutului şi care îl vizează în mod direct (art. 26)
Este un drept care îşi găseşte suportul în alin. (2) al art. 31 din
Constituţie, conform căruia: „Autorităţile publice, potrivit competenţelor
ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor
asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal.”
c) Dreptul la asociere sindicală este garantat funcţionarilor
publici, în condiţiile legii şi constituie, de asemenea, o
consecinţă a dreptului fundamental prevăzut de art. 40 din
Constituţia României, republicată.
d) Dreptul la grevă este consfinţit de art. 28 alin. 1 conform
căruia: „Funcţionarilor publici le este recunoscut dreptul la
grevă, în condiţiile legii1, cu respectarea principiului
continuităţii şi celerităţii serviciului public.”
e) Dreptul la salariu (art. 29)
Pentru activitatea desfăşurată funcţionarii publici au dreptul la un
salariu, compus din: salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă,
suplimentul postului, suplimentul gradului. De asemenea, funcţionarii
publici pot beneficia de prime şi de alte drepturi salariale, în condiţiile
legii.
f) Dreptul să poarte uniformă (art. 30)
Funcţionarii publici care, potrivit legii, sunt obligaţi să poarte
uniformă în timpul serviciului o primesc gratuit.
Deşi, acest drept este prevăzut în Statut, este evident faptul că
priveşte o categorie restrânsă de funcţionari publici care, potrivit
Statutelor speciale sunt obligaţi să poarte uniformă (poliţişti, militari
etc.), motiv pentru care apreciem că nu-şi găseşte justificarea în Legea
nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare.
g) Dreptul de a fi aleşi sau numiţi într-o funcţie de demnitate
publică, în condiţiile legii (art. 33 alin. 1). În legătură cu acest drept, facem
precizarea că în ceea ce îi priveşte pe înalţii funcţionari publici constituie
deopotrivă un drept şi o obligaţie. Astfel, potrivit art. 80 1 alin. 1: „Înalţii
funcţionari publici sunt supuşi mobilităţii în funcţie şi prezintă
disponibilitate la numirile în funcţiile publice prevăzute la art. 11, cu
respectarea prevederilor art. 15 alin. 3”, alineatul 2 al aceluiaşi articol
1
Vezi Legea nr. 168/1999 cu privire la soluţionarea conflictelor de muncă, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a nr. 582/29 noiembrie 1999, cu modificările şi
completările ulterioare

378
stipulând că: „Refuzul neîntemeiat al numirilor prevăzute la alin. (1)
atrage eliberarea din funcţia publică”.
h) Dreptul la concediu de odihnă, la concedii medicale şi la alte
concedii (art. 34)
Funcţionarul public are dreptul, pe lângă indemnizaţia de
concediu, la o primă egală cu salariul de bază pe luna anterioară plecării
în concediu.
În perioada concediilor de boală, a concediilor de maternitate şi a
celor pentru creşterea şi îngrijirea copiilor până la vârsta de 2 ani, iar în
cazul copiilor cu handicap până la vârsta de 3 ani etc. raportul de serviciu
se suspendă, după caz, de drept sau din iniţiativa funcţionarului (art. 81 şi
art. 82 din lege).
Pe perioada suspendării raportului de serviciu, autorităţile şi
instituţiile publice au obligaţia să rezerve postul aferent funcţiei publice,
conform art. 89 alin. (3) din lege.
i) Dreptul la condiţii normale de muncă şi igienă, de natură să le
ocrotească sănătatea şi integritatea fizică şi psihică (art. 36
alin. 1).
În mod excepţional, pentru motive de sănătate, funcţionarilor
publici li se poate aproba schimbarea compartimentului în care îşi
desfăşoară activitatea.
j) Funcţionarii publici beneficiază de asistenţă medicală, proteze
şi medicamente (art. 37)
k) Dreptul la pensie şi la celelalte drepturi de asigurări sociale de
stat (art. 38)
l) Dreptul la protecţia legii în exercitarea atribuţiilor de serviciu
sau, în legătură cu serviciul (art. 40 alin. 1)
Acestui drept îi corespunde corelativ o obligaţie a autorităţii
publice, art. 40 alin. (2) stipulând:
„Autoritatea sau instituţia publică este obligată să asigure
protecţie funcţionarului public împotriva ameninţărilor, violenţelor,
faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victimă în exercitarea funcţiei
publice sau în legătură cu aceasta. Pentru garantarea acestui drept,
autoritatea sau instituţia publică va solicita sprijinul organelor abilitate,
potrivit legii.
m) Dreptul la despăgubiri (art. 41)
În cazul în care funcţionarul public a suferit din culpa autorităţii
sau instituţiei publice un prejudiciu material, în timpul îndeplinirii
atribuţiilor de serviciu, are dreptul la despăgubiri din partea autorităţii
sau instituţiei publice.
379
 n) Stabilitate în funcţia publică
Acest drept rezultă în mod implicit din principiile care stau la baza
exercitării funcţiei publice (art. 3 lit. f).

4.2. Obligaţiile funcţionarilor publici

a) Funcţionarii publici au obligaţia să îşi îndeplinească cu
profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea
îndatoririle de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar
putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori
prestigiului corpului funcţionarilor publici (art. 42 alin. 1).
Se poate observa că textul legal la care am făcut trimitere
stabileşte o dublă obligaţie, respectiv:
 obligaţie pozitivă, de „a face”, care-i impune funcţionarului
public o conduită complexă, profesională, cu conotaţii
juridico-etice;
 o obligaţie negativă, de „a nu face”, prin care legiuitorul îi
impune funcţionarului public o conduită adecvată faţă de
cetăţean în slujba căruia se află, abţinându-se de la orice faptă
prejudiciabilă pentru particulari care, în acelaşi timp ar
constitui o pată asupra corpului funcţionarilor publici.
b) Funcţionarii publici răspund, în condiţiile prevăzute de Statut, de
îndeplinirea atribuţiilor ce le revin din funcţia publică pe care o
deţin, precum şi a atribuţiilor ce le sunt delegate (art. 44 alin. 1).
Doctrina de specialitate a fost unanimă în a consacra teza
conform căreia, una dintre obligaţiile principale care-i incumbă
funcţionarului public este disciplina.
Pentru încălcarea, cu vinovăţie, a îndatoririlor de serviciu
funcţionarul public răspunde, după caz, disciplinar, contravenţional, civil
sau penal, conform Statutului.
c) Funcţionarul public este obligat să se conformeze dispoziţiilor
primite de la superiorii ierarhici (art. 44 alin. 2).
Aşa cum s-a susţinut în literatura de specialitate 1, subordonarea
faţă de şefii ierarhici constituie un principiu specific modului de
organizare a funcţiei publice. Cu alte cuvinte, funcţionarul public se află
situat într-o anumită ierarhie şi, pe cale de consecinţă, poate primi
dispoziţii cu caracter obligatoriu de la superiorii ierarhici. În cazul în care

1
André de Laubadère, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Traité de droit administratif,
Tome I, 10 édition, L.G.D.J., 1988, p. 104
380
nu le execută întocmai şi la termenul dispus, este pasibil de sancţiuni
disciplinare.
Totuşi, funcţionarul public are dreptul să refuze, în scris şi motivat
îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le
consideră ilegale. Dacă cel care a emis dispoziţia o formulează în scris,
funcţionarul public este obligat să o execute, cu excepţia în care este
vădit ilegală, situaţie în care este obligat să o aducă la cunoştinţa
superiorului ierarhic faţă de cel care a emis dispoziţia (art. 44 alin. 3).
Pe de altă parte, conform dispoziţiilor art. 42 alin. (2) din Legea
nr. 188/1999 „Funcţionarii publici de conducere sunt obligaţi să sprijine
propunerile şi iniţiativele motivate ale personalului din subordine, în
vederea îmbunătăţirii activităţii autorităţii sau instituţiei publice în care îşi
desfăşoară activitatea, precum şi a calităţii serviciilor publice oferite
cetăţenilor.”
d) Funcţionarii publici au obligaţia să păstreze secretul de stat,
secretul de serviciu precum şi confidenţialitatea în legătură cu
faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă în
exercitarea funcţiei publice (art. 45). Evident, nu fac obiectul
acestei obligaţii informaţiile de interes public care, dimpotrivă,
trebuie furnizate în condiţiile prevăzute de lege.
e) Funcţionarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte,
direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, în considerarea
funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje (art. 46).
La numirea într-o funcţie publică, precum şi la încetarea raportului
de serviciu, funcţionarii publici sunt obligaţi să prezinte, în condiţiile legii,
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, declaraţia de avere,
care, se actualizează anual potrivit legii.1
f) Funcţionarii publici au obligaţia de a rezolva, în termenele
stabilite de către superiorii ierarhici, lucrările repartizate (art. 47
alin. 1), fiindu-le interzis:
 să primească direct cereri a căror rezolvare intră în
competenţa lor sau să discute direct cu petenţii;
 să facă intervenţii care privesc soluţionarea acestor cereri
(art.47 alin. 2).

1
Legea nr. 115/1996, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 263/1996, modificată
şi completată prin art.III din Legea nr. 161/2003, publicată în Monitorul Oficial al
României nr.279 din 24 aprilie 2003, cu modificările şi completările ulterioare
381
 5. Răspunderea funcţionarilor publici
În doctrină se susţine că „în activitatea desfăşurată funcţionarii
trebuie să respecte legile şi celelalte acte normative şi individuale cu
caracter legal aplicabile raporturilor sociale în care participă” 1, inclusiv
regimul conflictului de interese, incompatibilităţilor şi interdicţiilor.
Ori de câte ori, prin conduita sa funcţionarul public încalcă
normele de drept, altfel spus, săvârşeşte o abatere, va fi angajată
răspunderea sa juridică.
„Ceea ce este specific abaterilor săvârşite de funcţionarii publici e
faptul că ele pot interveni în timpul exercitării funcţiei, în legătură cu
exercitarea funcţiei sau, pur şi simplu, prin abaterea de la anumite norme
care nu au o legătură directă, nemijlocită cu funcţia, dar care pun sub
semnul întrebării prestigiul funcţionarului public.” 2
Aşa cum rezultă din legislaţie şi doctrină, răspunderea juridică a
funcţionarilor publici îmbracă forme diversificate, ca o consecinţă
firească a varietăţii reglementărilor aplicabile în administraţia publică.
Astfel, într-o opinie, se consideră că răspunderea funcţionarilor
publici poate fi redusă la două forme principale, respectiv:
 răspunderea sancţionatorie, în care este inclusă răspunderea
disciplinară, contravenţională şi penală;
 răspunderea reparatorie, în care include răspunderea
patrimonială3.
În altă opinie4, sunt identificate următoarele forme de răspundere
a funcţionarilor publici:
a) răspunderea disciplinară, bazată pe încălcarea normelor de
disciplină specifice raportului de serviciu (de funcţie publică);
b) răspunderea contravenţională, pentru săvârşirea de către
funcţionarii publici a unor fapte antisociale calificate de lege
ca fiind contravenţii;
c) răspunderea patrimonială, fundamentată pe dispoziţiile art.
52 din Constituţie şi pe Legea nr. 554/2004 – legea
contenciosului administrativ;
d) răspunderea civilă care intervine în următoarele ipoteze:
 pentru pagubele produse, cu vinovăţie, patrimoniului
autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează;
1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 133
2
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Edtura All Beck,
Bucureşti, 2001, p. 614
3
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 133-146
4
Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 436-437
382
  pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor acordate
necuvenit;
 pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia
publică, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în
temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.
e) răspunderea penală, care intervine atunci când funcţionarul
public a săvârşit o infracţiune.
În sfârşit, legiuitorul consacră pentru funcţionarii publici 4 forme
ale răspunderii juridice prin art. 64 al Legii nr. 188/1999, conform căruia:
„Încălcarea de către funcţionarii publici, cu vinovăţie, a îndatoririlor de
serviciu atrage răspunderea disciplinară, contravenţională, civilă sau
penală, după caz.”
Din dispoziţiile legale citate, rezultă că, pentru a fi antrenată una
din formele răspunderii funcţionarilor publici se cer a fi reunite
următoarele condiţii:
a) săvârşirea unei fapte ilicite;
b) vinovăţia funcţionarului public, care poate îmbrăca fie forma
culpei, fie pe cea a intenţiei;
c) existenţa raportului de cauzalitate între rezultatul dăunător şi
fapta ilicită pe care doctrina îl consideră a fi prezumat1.
Răspunderea juridică, în cazul nostru răspunderea funcţionarilor
publici urmăreşte două finalităţi, respectiv:
 să restabilească ordinea de drept care a fost încălcată şi, pe
cale de consecinţă, să revină la starea de legalitate perturbată
prin săvârşirea faptei ilicite;
 să manifeste o atitudine negativă faţă de autorul faptei, în
scopul de a-l conştientiza, astfel încât să o regrete şi pe viitor
să nu o mai săvârşească.
Astfel, prin intermediul răspunderii se realizează un scop multiplu,
în acelaşi timp, represiv, sancţionator şi preventiv-educativ.

5.1. Răspunderea disciplinară

Potrivit dispoziţiilor art. 65 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată, „Încălcarea cu
vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare
funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi

1
S. Ghimpu, A. Ţiclea, Dreptul muncii, ediţia a III-a, Casa de Editură şi Presă „Şansa”
S.R.L. Bucureşti, 1998, p. 398
383
civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară şi atrage
răspunderea disciplinară a acestora.”
Pe de altă parte, art. 1 alin. (2) din Legea nr. 7/2004 privind Codul
de conduită a funcţionarilor publici stabileşte: „Normele de conduită
profesională prevăzute de prezentul cod de conduită sunt obligatorii
pentru funcţionarii publici, precum şi pentru persoanele care ocupă
temporar o funcţie publică, din cadrul autorităţilor şi instituţiilor
publice”1, iar art. 24 alin. (1) statuează: „Încălcarea prezentului cod de
conduită atrage răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici, în
condiţiile legii.”
Din cele două acte normative sus-menţionate, se poate
concluziona că abaterea disciplinară este o faptă ilicită săvârşită de un
funcţionar public care poate consta în încălcarea cu vinovăţie a
îndatoririlor de serviciu sau a normelor de conduită profesională.
Statutul funcţionarilor publici califică abateri disciplinare
următoarele unsprezece fapte2:
a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;
c) absenţe nemotivate de la serviciu;
d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;
e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în
afara cadrului legal;
f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii
lucrărilor cu acest caracter;
g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau
instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea;
h) desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi
cu caracter politic;
i) refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;
j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri,
incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţii stabilite
prin lege pentru funcţionarii publici;
k) alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în acte normative
din domeniul funcţiei publice şi a funcţionarilor publici.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 157 din 23 februarie 2004 şi
intră în vigoare la 15 zile de la publicare
2
A se vedea art. 65 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată
384
 În consens cu alte opinii exprimate în doctrină, apreciem că
legiuitorul a înţeles să stabilească cu certitudine faptele funcţionarilor
publici care constituie abateri disciplinare, enumerarea fiind exhaustivă. 3
Din analiza faptelor calificate de Statut ca fiind abateri
disciplinare, se constată că unele dintre ele vizează îndeplinirea
atribuţiilor şi sarcinilor de serviciu, în timp ce altele se referă la conduita,
comportamentul funcţionarilor publici în cadrul autorităţii sau instituţiei
publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi în afara acesteia, în
relaţia cu cetăţenii şi societatea civilă (lit. g, j, k).
Spre deosebire de Legea nr. 188/1999, care stabileşte în mod
limitativ un număr de 11 abateri disciplinare (art. 65 alin. 2), problema se
complică şi devine mult mai confuză, odată cu intrarea în vigoare a Legii
nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici. 2
Astfel, într-un număr de 18 articole, fiecare având mai multe
alineate, sunt introduse o multitudine de obligaţii şi interdicţii ale căror
încălcări au drept consecinţă antrenarea răspunderii disciplinare,
conform art. 24 din Legea nr. 7/2004.
În opinia noastră, Codul de conduită va genera un funcţionar
public vulnerabil, timorat, servil şi dependent de factorul politic.
Sancţiunile disciplinare se consideră a fi „mijloace coercitive
prevăzute de lege, cu un pronunţat caracter educativ, având ca finalitate
apărarea ordinii disciplinare şi dezvoltarea spiritului de responsabilitate
al funcţionarilor publici în îndeplinirea riguroasă a atribuţiilor şi în
respectarea celorlalte îndatoriri de serviciu.” 3
Funcţionarilor publici le sunt aplicabile, conform art. 65 alin. (3)
din Statut, un număr de cinci sancţiuni disciplinare, ierarhizate în funcţie
de gravitate, astfel4:
a) mustrare scrisă;
b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de
până la 3 luni;
c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare
sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă
de la 1 la 3 ani;

3
A se vedea Verginia Vedinaş, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pp. 257-258, L.
Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogovenu, op. citată, pp. 119-120
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 157 din 23 februarie 2004
3
L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogoveanu, op. citată, p. 120
4
A se vedea art. 70 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificată şi completată prin Legea
nr.161/2003
385
 d) retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în
funcţia publică pe o perioadă de până la un an;
e) destituirea din funcţia publică.
Faţă de varianta iniţială a Legii nr. 188/1999 care stabilea un număr
de 6 sancţiuni disciplinare, din care două cu caracter moral
(avertismentul şi mustrarea), modificările ulterioare consacră o singură
sancţiune cu caracter moral, mustrarea scrisă, reducând la cinci numărul
sancţiunilor disciplinare prin eliminarea avertismentului.
În acelaşi timp, legiuitorul a stabilit şi procedura de aplicare a
sancţiunilor disciplinare.1
Astfel, conform art. 65 alin. (4) din lege, la individualizarea
sancţiunii disciplinare, trebuie să fie luate în considerare următoarele
aspecte:
 cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare;
 împrejurarea în care a fost săvârşită abaterea disciplinară;
 gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii;
 comportarea generală a funcţionarului public respectiv;
 caracterul primar sau repetat al abaterii disciplinare şi al
sancţiunii (sancţiunilor) aplicate.
Termenul înăuntrul căruia se pot aplica sancţiunile disciplinare
este de cel mult 1 an de la data sesizării comisiei de disciplină cu privire la
săvârşirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani de la data
săvârşirii abaterii disciplinare, astfel cum prevăd dispoziţiile art.65 alin.5
din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.
Sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât numai după
cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului
public. Legea prevede ca audierea funcţionarului public să fie
consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului
public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraţie privitoare
la abaterea disciplinară care i se impută, se vor consemna într-un proces-
verbal.
Competenţa de aplicare a sancţiunilor disciplinare revine potrivit
art. 66 din lege persoanei care are competenţa legală de numire în
funcţia publică, după caz:
a) la propunerea conducătorului compartimentului în care
funcţionează cel în cauză, în mod direct, în cazul sancţiunii
1
A se vedea art. 70 alin. (4), art. 71 şi art. 79 din Legea nr. 188/1999 şi H.G. nr. 1210/2003
privind organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplină şi a comisiilor paritare din
cadrul autorităţii sau instituţiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I-a, nr. 757 din 29 octombrie 2003
386
 disciplinare prevăzute de art. 65 alin. (3) lit. a) din lege
(mustrare scrisă);
b) la propunerea comisiei de disciplină pentru celelalte sancţiuni
disciplinare (art. 65 alin. 3 lit. b - e din lege).
Trebuie subliniat faptul că, faţă de prevederile iniţiale ale Legii
nr.188/1999 în temeiul cărora primele două sancţiuni disciplinare
(avertismentul şi mustrarea) puteau fi aplicate de către conducătorul
compartimentului în care funcţionează cel în cauză, actuala
reglementare stabileşte competenţa exclusivă a conducătorului
autorităţii sau instituţiei publice, în această materie.
Pentru înalţii funcţionari publici, sancţiunile disciplinare se aplică
după caz de primul-ministru, ministru ori, conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice centrale, la propunerea comisiei de disciplină.
În toate cazurile, sancţiunea disciplinară se aplică prin act
administrativ individual emis de persoana competentă.
Conform art. 35 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea
şi funcţionarea comisiilor de disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul
autorităţii şi instituţiilor publice1 sub sancţiunea nulităţii absolute, actul
administrativ prin care se aplică o sancţiune disciplinară trebuie să
cuprindă următoarele elemente:
a) descrierea faptei care constituie abatere disciplinară;
b) precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de
disciplină;
c) motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de
funcţionarul public în timpul cercetării disciplinare prealabile;
d) temeiul legal în baza căruia se aplică sancţiunea disciplinară;
e) termenul în care sancţiunea disciplinară poate fi contestată;
f) instanţa competentă la care actul administrativ prin care s-a
dispus sancţiunea disciplinară poate fi contestat.
Pe de altă parte, potrivit legii, persoana abilitată să aplice
sancţiunea disciplinară nu poate aplica o sancţiune mai gravă decât cea
propusă de comisia de disciplină.
Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate
adresa instanţei de contencios administrativ, solicitând anularea sau
modificarea actului respectiv, conform art. 68 din Legea nr. 188/1999, în
termenul general de 30 de zile de la comunicare.
Totodată, conform art. 36 din H.G. nr. 1210/2003 funcţionarul
public nemulţumit de sancţiunea disciplinară aplicată se poate adresa

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 757 din 29 octombrie 2003
387
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici „care, potrivit legii, are
legitimare procesuală activă, şi poate dispune efectuarea unui control
asupra modului cum autorităţile sau instituţiile publice respectă legislaţia
referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici.” Din interpretarea
textului citat rezultă în mod implicit faptul că, Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici poate ataca în contenciosul administrativ un act
administrativ prin care s-a dispus aplicarea unei sancţiuni disciplinare,
dacă îl consideră ca fiind ilegal.1
În opinia noastră, este cel puţin discutabilă această competenţă
conferită prin lege şi hotărâre guvernamentală Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici, sub aspectul constituţionalităţii. Mai concret, cele
două acte normative conferă Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici
„un control de tutelă” asupra „actelor prin care autorităţile sau
instituţiile publice încalcă legislaţia referitoare la funcţia publică şi
funcţionarii publici, constatate ca urmare a activităţii proprii de control.” 2
Rămâne ca doctrina şi jurisprudenţa să se pronunţe şi să aducă
clarificări cu privire la această chestiune.
Sancţiunile disciplinare se radiază de drept, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 188/1999, după cum urmează:
a) în termen de 6 luni de la aplicarea sancţiunii disciplinare
prevăzută de art. 65 alin. (3) lit. a) (mustrare scrisă);
b) în termen de un an de la expirarea termenului pentru care au
fost aplicate sancţiunile disciplinare prevăzute de art. 65 alin.
(3) lit. b) – d);
c) în termen de 7 ani de la aplicarea sancţiunii prevăzută de
art.65 alin. (3) lit. e (destituirea din funcţia publică).
La fel ca şi aplicarea sancţiunii disciplinare, radierea de drept a
acesteia se face prin act administrativ emis de persoana competentă.3
În cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice se constituie comisii
de disciplină care, în funcţie de numărul funcţionarilor publici, pot fi
organizate pentru o singură autoritate sau instituţie publică sau pentru
mai multe.4
Comisiile de disciplină „sunt instanţe disciplinare constituite în
cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, având competenţa să

1
În acelaşi sens, a se vedea art. 20 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificată şi
completată
2
Art. 20 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 188/1999, republicată
3
Art. 70 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată
4
Idem, art. 72 alin. (1) şi art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003
388
cerceteze şi să propună sancţiunea aplicabilă funcţionarilor publici din
autorităţile şi instituţiile publice respective.”1
Comisiile de disciplină se compun dintr-un preşedinte şi 4 membri
titulari şi se constituie prin act administrativ emis de persoana
competentă.
Desemnarea membrilor titulari se realizează în sistem paritar, de
către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice respectiv, de către
organizaţia sindicală reprezentativă a funcţionarilor publici din cadrul
autorităţii sau instituţiei publice, fiecare câte doi reprezentanţi.
Pentru fiecare comisie de disciplină se vor desemna cel puţin doi
membri supleanţi.
Mandatul preşedintelui şi al membrilor comisiei de disciplină este
de 3 ani şi poate fi reînnoit o singură dată.2 Comisiile de disciplină au un
secretar titular şi un secretar supleant numiţi prin actul administrativ de
constituire a comisiei de disciplină, care, de regulă, trebuie să aibă studii
superioare juridice sau administrative.
Conform art. 20 din H.G. nr. 1210/2003, comisiile de disciplină au
următoarele atribuţii principale:
a) cercetează abaterile disciplinare pentru care au fost sesizate;
b) propun aplicarea uneia dintre sancţiunile disciplinare
prevăzute de art. 65 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici, republicată;
c) propun menţinerea, modificarea sau anularea sancţiunii
disciplinare aplicate în condiţiile prevăzute de art. 66 din
Statut, în cazul în care această măsură a fost contestată la
conducătorul autorităţii sau instituţiei publice;
d) întocmesc rapoarte cu privire la fiecare cauză pentru care au
fost sesizate, pe care le înaintează conducătorului autorităţii
sau instituţiei publice.
Sesizarea comisiei de disciplină, se poate face în termen de cel
mult 15 zile lucrătoare de la data luării la cunoştinţă, dar nu mai târziu de
două luni, de către:
a) conducătorul autorităţii sau instituţiei publice;
b) conducătorul compartimentului în care îşi desfăşoară
activitatea funcţionarul public a cărei faptă este sesizată;
c) orice persoană care se consideră vătămată prin fapta unui
funcţionar public.

1
L. Giurgiu, A.Segărceanu, C.H. Rogoveanu, op. citată, p. 121
2
Art. 8 din H.G. nr. 1210/2003
389
 Comisia de disciplină efectuează cercetarea abaterii disciplinare,
audiază în mod obligatoriu funcţionarul public a cărui faptă a fost
sesizată, administrează alte probe şi, pe baza acestora, întocmeşte un
raport pe baza votului majorităţii membrilor săi.
În funcţie de rezultatul cercetării, comisia de disciplină poate
propune:
a) sancţiunea disciplinară aplicabilă, în cazul în care s-a dovedit
săvârşirea abaterii disciplinare de către funcţionarul public;
b) clasarea sesizării, atunci când nu se confirmă săvârşirea unei
abateri disciplinare.
Actul administrativ de sancţionare se emite în termen de cel mult
5 zile lucrătoare de la data primirii raportului comisiei de disciplină şi se
comunică funcţionarului public sancţionat, în termen de 15 zile lucrătoare
de la data emiterii lui.

5.2. Răspunderea contravenţională

A doua formă de răspundere aplicabilă funcţionarilor publici este
răspunderea contravenţională, care se angajează în cazul în care aceştia
săvârşesc o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu,
conform art. 71 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.
În doctrină se susţine că „Specificul acestei răspunderi rezidă în
faptul că gradul de pericol social al abaterilor, deşi mai ridicat decât al
celor disciplinare, dar mai scăzut decât al celor penale, depăşeşte nivelul
local al instituţiei sau al funcţiei, trecând şi asupra societăţii în general”. 1
Contravenţia este fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi
sancţionată ca atare prin lege, ordonanţă, prin hotărâre de Guvern sau,
după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului,
municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului
judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti. 2
Pe de altă parte, întrucât legea prevede ca săvârşirea
contravenţiei să aibă loc „în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu”,
rezultă că avem în vedere un subiect calificat, autor al contravenţiei,
respectiv un funcţionar public şi nu orice subiect de drept.

1
I. Santai, op. citată, vol. I, p. 140
2
A se vedea art. 1din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în
Monitorul Oficial al României nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată prin Legea nr. 180/2002,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu
modificările şi completările ulterioare
390
 Spre pildă, conform art. 62 lit. d) din Legea nr. 119/1996 cu privire
la actele de stare civilă3, constituie contravenţie la regimul actelor de
stare civilă următoarele fapte: „ ... d) necomunicarea la autorităţile
administraţiei publice competente, de către ofiţerul de stare civilă, a
menţiunilor, a copiilor de pe deciziile de admitere a schimbării numelui,
neînscrierea menţiunilor pe actele de stare civilă ori netransmiterea celui
de-al doilea exemplar al registrelor de stare civilă la consiliul judeţean
sau, după caz, la Consiliul General al Municipiului Bucureşti, în termen de
30 de zile de la data când toate filele au fost completate.”
În exemplul prezentat, calitatea de contravenient o poate avea
numai ofiţerul de stare civilă sau funcţionarii publici care exercită, prin
delegare, atribuţiile ofiţerului de stare civilă.
Constatarea contravenţiei şi aplicarea sancţiunilor
contravenţionale se fac printr-un proces-verbal încheiat cu respectarea
condiţiilor de fond şi formă prevăzute de O.G. nr. 2/2001 privind regimul
juridic al contravenţiilor, care constituie dreptul comun în materie.
Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi
aplicare a sancţiunii, funcţionarul public se poate adresa cu plângere la
judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia
publică în care este numit funcţionarul public sancţionat. 2
Plângerea suspendă executarea.
Conform art. 34 alin.(2) din O.G. nr. 2/2001, aprobată cu modificări
şi completări prin Legea nr. 180/2002 „Hotărârea judecătorească prin
care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată cu recurs în termen de 15
zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ a
tribunalului.”
Se poate observa faptul că avem de a face cu o competenţă
materială atipică, în sensul că judecarea fondului se face de către o
instanţă de drept comun (judecătoria), în timp ce calea de atac (recursul)
se soluţionează de către instanţa specializată de contencios
administrativ.

5.3. Răspunderea civilă

Răspunderea civilă a funcţionarilor publici este reglementată de
art. 72 din Legea nr. 188/1999, care are următorul conţinut:
„Răspunderea civilă a funcţionarului public se angajează:
a) pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului
autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează;
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996
2
A se vedea art. 71 alin. (2) din Legea nr. 188/1999; art. 31-36 din O.G. nr. 2/2001
391
 b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au
acordat necuvenit;
c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în
calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei
hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.
Caracterul novator al acestei forme a răspunderii funcţionarilor
publici a fost relevat în literatura de specialitate. Astfel, într-o opinie se
remarcă faptul că: „În mod cu totul interesant şi original Statutul
funcţionarilor publici rupe tradiţia juridică românească consacrată în
codurile şi legislaţia muncii ce instituiau răspunderea materială a
salariaţilor pentru pagubele cauzate - din vina lor şi în exercitarea sau în
legătură cu atribuţiile de serviciu - patrimoniului locului de muncă, creând
un regim juridic unitar al răspunderii unice civile, indiferent de persoana
păgubită.”1
În mod diferit, Codul muncii instituie pentru salariaţi răspunderea
patrimonială.2
După cum este cunoscut, spre deosebire de răspunderea
materială (patrimonială) a salariaţilor care se limitează la suportarea
reparaţiei pentru paguba produsă, răspunderea civilă este mai severă,
presupunând atât suportarea pagubei produse, precum şi beneficiul
(câştigul) nerealizat (damnum emergens şi lucrum cessans).
Aşadar, răspunderea civilă a funcţionarilor publici constituie o
formă specifică de răspundere a acestei categorii de subiecte de drept
pentru antrenarea căreia se cer a fi întrunite atât condiţiile generale
(delictul civil - fapta ilicită, paguba, raportul de cauzalitate dintre faptă şi
paguba produsă, culpă), precum şi o serie de condiţii specifice, după cum
urmează:
 autorul faptei (subiectul pasiv al raportului juridic de
răspundere) trebuie să aibă calitatea de funcţionar public aflat
în raport de serviciu cu autoritatea sau instituţia publică;
 fapta şi paguba trebuie săvârşită şi respectiv produsă, în
exerciţiul sau în legătură cu exercitarea îndatoririlor de
serviciu.3
Modalitatea de reparare a pagubelor provocate autorităţii sau
instituţiei publice pentru situaţiile prevăzute de art. 72 lit. a) şi b) din
1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 142
2
Aprobat prin Legea nr. 53/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
72 din 5 februarie 2003, art. 269-275
3
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 142-144, L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H.
Rogoveanu, op. citată, pp. 124-125
392
Legea nr. 188/1999, republicată, şi procedura sunt reglementate de art.73
din lege, astfel:
 repararea pagubei se dispune de către conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice, prin emiterea unui act
administrativ individual (ordin sau dispoziţie de imputare);
 actul administrativ individual de imputare trebuie emis în
termen de 30 de zile de la constatarea pagubei şi comunicat
funcţionarului public sub semnătură sau, prin scrisoare
recomandată;
 dreptul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice de a
constata producerea pagubei şi a emite actul administrativ de
imputare, se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii
pagubei;
 actul administrativ de imputare poate fi atacat la instanţa de
contencios administrativ.
Deşi, legea nu prevede în mod expres, considerăm că în astfel de
situaţii procedura administrativă prealabilă nu trebuie îndeplinită 1, iar
acţiunea trebuie introdusă în termen de 30 de zile de la comunicarea
actului, în condiţiile Legii contenciosului administrativ;
 repararea pagubei se poate realiza şi prin asumarea de către
funcţionarul public vinovat, a unui angajament de plată.
Deşi, legea nu prevede, considerăm că termenul înăuntrul căruia
trebuie semnat angajamentul de plată este acelaşi cu cel prevăzut de
lege pentru emiterea deciziei de imputare, respectiv 30 de zile de la
constatarea pagubei.
Referitor la ipoteza reglementată de art. 72 lit. c) din Legea
nr.188/1999, republicată, remarcăm faptul că este consacrat dreptul la
acţiunea în regres al autorităţii sau instituţiei publice, în calitate de
comitent, împotriva prepuşilor săi, pentru recuperarea sumelor plătite
terţilor cu titlu de daune, în temeiul obligaţiei de garanţie, consfinţită de
art. 1000 alin. (3) din Codul civil.
Considerăm că prepusul, în cazul nostru funcţionarul public,
poate cauza paguba plătită de comitent (autoritatea sau instituţia
publică) în situaţiile reglementate de art. 52 din Constituţia România,
republicată şi art. 16 din Legea nr. 554/2004, legea contenciosului
administrativ, prin emiterea unui act administrativ ilegal sau prin refuzul
nejustificat de a soluţiona o cerere.

1
A se vedea art. 21 din Constituţia revizuită
393
 În astfel de situaţii, conform art. 16 alin. (1) din Legea nr.554/2004:
„Cererile în justiţie, prevăzute de prezenta lege, vor putea fi formulate şi
personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a încheiat
actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea
referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită
plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.
În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea
fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică
respectivă.”
Din analiza textului sus-menţionat rezultă cu certitudine faptul că,
răspunderea pentru actele şi faptele de putere vătămătoare pentru terţi,
revine în primul rând autorităţii publice şi numai în subsidiar,
funcţionarului public vinovat.
Pe de altă parte, recuperarea pagubelor pentru daunele plătite de
autoritatea sau instituţia publică unor terţi se va face de la funcţionarul
public vinovat numai în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi
irevocabile.

5.4. Răspunderea penală

Cea mai gravă formă de răspundere aplicabilă funcţionarilor
publici, o reprezintă răspunderea penală.
Răspunderea funcţionarului public pentru infracţiunile săvârşite în
timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o
ocupă se angajează potrivit dispoziţiilor penale.
În legătură cu răspunderea penală a funcţionarilor publici, art. 74
din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată,
cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte următoarele reguli:
a) în cazul în care funcţionarul public este trimis în judecată
pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art.50.
lit.h1, persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică
va dispune suspendarea funcţionarului public din funcţia publică pe care
o deţine;
b) de la momentul începerii urmăririi penale, în situaţia în care
funcţionarul public poate influenţa cercetarea, persoana care are

1
Art.50 lit. h) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, are în vedere săvârşirea unei infracţiuni contra
umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care
împiedică înfăptuirea justiţiri, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni
săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu
excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea.
394
competenţa numirii în funcţie publică are obligaţia să dispună mutarea
temporară a funcţionarului public în cadrul altui compartiment sau altei
structuri fără personalitate juridică a autorităţii sau instituţiei publice
(art.74 alin.5 din Statut);
c) dacă instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea
procesului penal, suspendarea din funcţia publică încetează, iar
funcţionarul public respectiv îşi va relua activitatea în funcţia publică
deţinută anterior perioadei de suspendare, aşa cum prevăd dispoziţiile
art.74 alin.3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Prin act administrativ emis de către conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice, funcţionarul public respectiv va fi reintegrat în funcţia
publică deţinută anterior şi îi vor fi achitate drepturile salariale aferente
perioadei de suspendare.
În situaţia în care sunt întrunite condiţiile pentru angajarea
răspunderii penale, în sensul că fapta funcţionarului public poate fi
considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de disciplină
competentă.

395
 PARTEA II

Capitolul XI

ACTUL ADMINISTRATIV – FORMA CONCRETĂ PRINCIPALĂ DE

REALIZARE A ACTIVITĂŢII EXECUTIVE

1. Terminologie. Consideraţii cu caracter istoric şi de drept

comparat.
De la început relevăm faptul că, de-a lungul timpului, doctrina,
jurisprudenţa şi legislaţia au folosit diverse expresii pentru a denumi
actele juridice emise de organele administraţiei publice.
Astfel, în literatura din perioada interbelică, profesorul Paul
Negulescu distingea, mai întâi, între actele „puterii executive” în
raporturile sale cu Parlamentul, actele „făcute de puterea executivă” în
raporturile cu cetăţenii şi cele care au „intervenit între diversele servicii
publice ale statului”1. Apoi, autorul citat considera că actele puterii
executive în raporturile sale cu cetăţenii se împart în trei categorii,
distingând: actele administrative de autoritate, actele administrative de
gestiune şi actele jurisdicţionale.
Actul de autoritate era considerat ca fiind o manifestare de voinţă
făcută de un organ administrativ competent, prin care se creează o
situaţie juridică generală sau individuală, guvernată de norme de drept
public, în care se regăseşte ideea de dominaţiune şi comandament.
Actul de gestiune era înţeles ca fiind manifestarea de voinţă făcută
de un organ competent, ce „tinde să creeze unui organism administrativ,
o situaţie juridică cu caracter patrimonial, reglementată de normele
dreptului privat”.
Actul jurisdicţional era definit ca un act juridic, cu caracter public
care cuprindea o manifestare de voinţă exprimată de funcţionarii publici
determinaţi de lege, în scopul de a constata, cu putere de adevăr legal, o
situaţie juridică sau anumite fapte2.
Teza actelor administrative de autoritate şi, respectiv de
gestiune, era larg răspândită în literatura juridică europeană a perioadei
interbelice. Această teorie a fost formulată chiar în primele cursuri de
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediţia a IV-a,
Editura „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 290
2
Ibidem, p. 294
396
drept administrativ, îndeosebi în lucrările lui H. Berthélémy, de la
sfârşitul secolului al XIX-lea şi începutul secolului al XX-lea1.
Autorii de drept administrativ francezi dar şi din alte ţări
europene, au fost preocupaţi de elaborarea unei definiţii „unice şi certe”
a actului administrativ, având însă puncte de vedere diferite. În acest
sens, André de Laubadère analizează cele trei sensuri ale actului
administrativ: formal, material şi funcţional. Teoria actului administrativ
de autoritate şi, respectiv de gestiune, vizează sensul formal al actului.
Autorul arată însă că se apelează la termenul de act administrativ, atât în
doctrină cât şi în jurisprudenţă, pentru a desemna şi actele unilaterale ce
emană de la persoanele private în exercitarea diferitelor servicii publice. 2
Literatura juridică postbelică a formulat mai multe denumiri (acte
cu caracter administrativ, acte ale administraţiei de stat, acte de
administraţie etc.)3, dar, dintre toate s-au remarcat două formulări care
au avut rezonanţă în legislaţie, în practica judiciară şi în literatură de
specialitate, respectiv cele de act de drept administrativ şi de act
administrativ.
Denumirea de acte de drept administrativ a fost promovată de
profesorul Tudor Drăganu, mentorul Şcolii de drept constituţional şi
administrativ de la Cluj, în ideea de a evidenţia cu claritate regimul juridic
al elaborării şi, respectiv al efectelor produse de actele organelor
administraţiei de stat, emise în realizarea puteri de stat. 4 Autorul a
urmărit a releva, chiar prin denumire, faptul că aceste acte se supun unui
regim juridic propriu şi diferit de cel al altor categorii de acte juridice,
precum şi de regimul juridic aplicabil actelor civile emise/adoptate de
organele administraţiei de stat.
Profesorul Romulus Ionescu, reprezentantul Şcolii de drept
administrativ de la Bucureşti, consideră că denumirea de „acte
administrative” este cea mai potrivită pentru a evoca actele juridice ale
organelor administraţiei de stat5.
Acestor două mari curente de gândire s-au raliat discipolii celor
două şcoli de drept administrativ, în literatura de specialitate fiind
enunţate o varietate de definiţii, cu nuanţări de la un autor la altul.

1
H. Berthélémy, Traité élémentaire de droit administratif, 5 eme éd., L.N.D.J., Paris, 1908,
p. 17
2
Andre de Laubadère, Traité de droit administratif, 6eme édition, L.G.D.J., Paris, 1973, p.
218
3
Romulus Ionescu, op. citată, p. 216
4
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p. 58
5
Romulus Ionescu, op. citată, p. 218
397
 Astfel, actele de drept administrativ sunt definite de profesorul
Ioan Santai ca fiind „actele juridice unilaterale, emise în cadrul activităţii
executive de autorităţi publice, în calitatea lor de subiecte special
investite cu atribuţii de realizare a puterii de stat”.1
În opinia prof. Rodica Narcisa Petrescu, actele administrative
reprezintă „manifestări unilaterale şi exprese de voinţă ale autorităţilor
publice, în principal, autorităţi ale administraţiei publice, în scopul de a
produce efecte juridice, în temeiul puterii publice”.2
Într-o altă opinie, prof. Verginia Vedinaş consideră că „actul
administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi
supusă unui regim de putere publică, precum şi controlului de legalitate
al instanţelor judecătoreşti, care emană de la autorităţile administrative
sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc,
modifică sau sting drepturi şi obligaţii corelative”3.
Analizând această problematică, profesorul Antonie Iorgovan
apreciază că pot fi utilizate ambele denumiri, în funcţie de contextul de
idei şi de opţiunea legiuitorului sau a doctrinarului. „După părerea
noastră, se poate spune la fel de bine, acte administrative, punându-se
accentul pe ideea activităţii în sensul că evocăm actele ce realizează
administraţia publică, sau acte de drept administrativ, subliniindu-se
ideea regimului juridic aplicabil”4.
În acest context, autorul defineşte actul administrativ ca fiind
„acea formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei
publice, care constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de
a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea
puteri publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor
judecătoreşti”.5
În ceea ce ne priveşte, considerăm că, în prezent, nu există suport
constituţional şi legal decât pentru denumirea de act administrativ.
Această denumire este consacrată de art. 52 din Constituţia
României, republicată, precum şi de alte acte normative, dintre care
enumerăm: Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (art. 1),
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, etc.

1
Ioan Santai, op. citată, vol II, p. 18
2
Rodica Narcisa Petrescu, op.citată, p. 287
3
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico – administrative. Manual
practic, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 84
4
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 23
5
Ibidem, p. 24
398
 Faţă de opiniile exprimate în doctrina de specialitate, considerăm
că actul administrativ poate fi definit ca fiind o manifestare unilaterală de
voinţă care emană de la o autoritate publică, de regulă din sfera puterii
executive, cu scopul de a naştere, modifica sau stinge drepturi şi obligaţii
în regim de putere publică şi care, la nevoie poate fi pusă în executare în
mod direct, prin forţa de constrângere a statului.

2. Trăsăturile actului administrativ

2.1. Situaţia în doctrină

Trăsăturile actelor administrative sunt definite ca fiind „acel
ansamblu de însuşiri care determină includerea respectivelor acte în
categoria actelor juridice şi în mod concomitent le diferenţiază de alte
specii de acte juridice aparţinătoare diverselor ramuri de drept”.1
Aşa cum s-a relevat în doctrina de specialitate, „nu există o
unanimitate de opinii cu privire la numărul, denumirea şi conţinutul
trăsăturilor actului administrativ (de drept administrativ)”2.
Motivaţia acestei diversităţi rezidă în faptul că autorii de drept
administrativ atribuie conotaţii diferite noţiunii de administraţie publică,
în dubla sa accepţiune, respectiv de activitate şi de sistem de organe
(autorităţi publice).
Cu toate acestea, existând un fond comun de idei, s-au conturat
unele trăsături constante, dintre care amintim următoarele: sunt acte
juridice, manifestări unilaterale de voinţă, se emit în realizarea puterii
publice, pe baza şi în vederea executării legii şi a altor acte normative.
Pentru edificare, vom cita în cele ce urmează câteva dintre cele
mai autorizate opinii exprimate în materie.
Astfel, profesorul Tudor Drăganu3 consideră că actul de drept
administrativ se particularizează printr-un număr de şase trăsături, şi
anume:
a) emană de la organe ale statului;
b) unilateralitatea manifestării de voinţă;
c) obligativitatea emiterii pe baza şi în conformitate cu legea;
d) caracterul obligatoriu;
e) caracterul executoriu;

1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, 2002, p. 18
2
Antonie Iorgovan, op. cit., pp. 24-25
3
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pp. 51
– 57
399
 f) actualitatea.
Într-o altă opinie, profesorul Romulus Ionescu identifică cinci
trăsături ale actului administrativ, după cum urmează:
a) formă principală de activitate a administraţiei de stat;
b) este manifestare de voinţă juridică unilaterală;
c) este emis în realizarea puterii de stat;
d) emană numai de la un organ al administraţiei de stat;
e) are o formă specifică1.
Tot cu un număr de cinci trăsături operează şi profesorul Ilie
Iovănaş, pe care le formulează altfel2:
a) este act juridic;
b) este manifestare de voinţă unilaterală emisă în temeiul puterii
de stat;
c) este obligatoriu;
d) organizează executarea şi execută în concret legile şi celelalte
acte normative;
e) este executoriu.
Actele administrative au, în opinia prof. Al. Negoiţă3, patru
trăsături, în concret fiind vorba despre următoarele:
a) act juridic;
b) manifestare unilaterală de voinţă;
c) voinţa provine, în principal, de la organe ale administraţiei
publice;
d) voinţa unilaterală este supusă unui regim juridic specific.
Reprezentanta Şcolii de drept clujene, prof. Rodica Narcisa
Petrescu4 considera că există şapte trăsături ale actului administrativ prin
care acesta se diferenţiază de celelalte categorii de acte juridice (lege,
contract, hotărâre judecătorească). Aceste trăsături sunt următoarele:
a) principalul act juridic al autorităţilor administraţiei publice;
b) manifestare de voinţă unilaterală;
c) se emit în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat;
d) este obligatoriu;
e) este executoriu;
f) este emis pe baza legii şi pentru organizarea executării şi
executarea în concret a legilor şi a celorlalte acte normative;
g) are un regim juridic specific.
1
Romulus Ionescu, op. citată, p. 221 – 235
2
I. Iovănaş, op. citată, pp. 211 – 219
3
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, 1993, pp. 111 – 114
4
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 288–292
400
 Profesorul Valentin I. Prisăcaru1 consideră că actul administrativ
de autoritate, se particularizează prin următoarele trăsături:
a) sunt adoptate sau emise de serviciile publice administrative
(organele administraţiei publice, instituţii publice şi regii
autonome);
b) cuprinde o dispoziţie, un ordin;
c) poate avea caracter normativ sau individual;
d) este emis pentru executarea unei legi existente;
e) produce efecte numai pentru viitor;
f) produce efecte de la data la care a fost publicat sau adus la
cunoştinţa celor interesaţi;
g) este asigurat sub aspectul executării de puterea publică.
Profesorul Antonie Iorgovan2 apreciază că anumite trăsături
reliefate de unii autori (cum ar fi caracterul obligatoriu şi caracterul
executoriu) reies din alte trăsături, de exemplu: actele administrative
reprezintă manifestări unilaterale de voinţă; sunt emise în temeiul puterii
publice; sunt emise în realizarea administraţiei publice.
În acest context, autorul consideră că actul administrativ are
următoarele trăsături:
a) este forma juridică principală a activităţii organelor
administraţiei publice;
b) este o voinţă juridică unilaterală;
c) este emis numai în realizarea puterii publice;
d) are un regim juridic specific, în centrul căruia se află Legea
contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004).
Faţă de diversitatea opiniilor exprimate în literatura de
specialitate, în ceea ce ne priveşte, considerăm că actul administrativ se
particularizează prin următoarele trăsături:
a) este un act juridic, manifestare unilaterală de voinţă;
b) este cea mai importantă formă juridică prin care se realizează
activitatea autorităţilor administraţiei publice;
c) autorul actului este, de regulă, o autoritate a administraţiei
publice;
d) este emis/adoptat în temeiul şi pentru realizarea puterii
publice;
e) are caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu;

1
Valentin I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1993, pp. 198, 199
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 25
401
 f) este guvernat de un regim juridic specific, de drept
administrativ, bazat pe Constituţie şi pe Legea contenciosului
administrativ1.

2.1.1. Actul administrativ este un act juridic, manifestare

unilaterală de voinţă
Aşa cum s-a arătat în mod constant în literatura de specialitate,
această trăsătură are menirea de a determina includerea actului
administrativ în sfera actelor juridice, pe de-o parte, iar pe de altă parte,
de a diferenţia actul administrativ de operaţiunile tehnico-materiale
respectiv, de faptele material-juridice săvârşite de administraţia publică.
Actul administrativ constituie exteriorizarea voinţei interne a unei
autorităţi a administraţiei publice în scopul de a produce în mod direct
efectele juridice, adică de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi
obligaţii. Voinţa manifestată de către o autoritate a administraţiei publice
trebuie să fie expresă, neîndoielnică în a schimba ceva din ordinea
juridică existentă până în momentul manifestării ei 2. Pentru aceste
considerente se apreciază că, un act administrativ, de vreme ce cuprinde
o manifestare de voinţă juridică, nu poate avea semnificaţia unei
rugăminţi, a unei păreri sau a unui sentiment.3
Caracteristica principală a manifestării de voinţă din actele
administrative o constituie unilateralitatea acesteia. Prin această
trăsătură se înţelege acea calitatea a actului juridic de a fi adoptat sau
emis fără participarea ori consimţământul subiectelor de drept cărora li
se adresează, sau cu privire la care dă naştere, modifică sau stinge
drepturi şi obligaţii. Fiind specifică tuturor actelor de putere, în categoria
cărora intră şi actele administrative, împreună cu legile şi hotărârile
judecătoreşti, unilateralitatea manifestării de voinţă din actele
administrative se particularizează prin faptul că are loc în cadrul
activităţii executive a statului, de organizare şi executare în concret a
legilor şi provine de regulă, de la o autoritate din sfera puterii executive.
După cum este cunoscut, activitatea autorităţilor administraţiei
publice se desfăşoară din oficiu sau, la cererea persoanelor interesate.
În situaţia emiterii sau adoptării din oficiu a actelor administrative,
cu caracter normativ sau individual, unilateralitatea manifestării de
voinţă ne apare cât se poate de evident. Această teză doctrinară îşi
1
A se vedea Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 84-90; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată,
pp. 288-292
2
Ibidem, p. 223
3
Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 29, 30
402
găseşte astăzi şi un suport legal, spre pildă, în art. 9 al Legii nr.52/2003
privind transparenţa decizională în administraţia publică 1, conform
căruia:
„(1) Adoptarea deciziilor administrative ţine de competenţa
exclusivă a autorităţilor publice.
(2) Punctele de vedere exprimate în cadrul şedinţelor publice de
persoanele menţionate la art. 8 au valoare de recomandare.”
Există însă situaţii în care, modul de adoptare sau emitere,
precum şi cel de executare al unor acte administrative pun sub semnul
întrebării caracterul unilateral al manifestării de voinţă şi anume:
a. actul administrativ se adoptă/emite cu efectuarea unei
prestaţii sau a unei plăţi de către subiectul pasiv al raportului
de drept administrativ;
b. actul administrativ se adoptă în comun de două sau mai multe
autorităţi publice sau cu participarea mai multor persoane;
c. actul administrativ se adoptă cu îndeplinirea unor formalităţi
procedurale.
a) Astfel, există unele situaţii în care adoptarea sau emiterea unui
act administrativ este precedată, însoţită sau succedată de
efectuarea unor prestaţii sau a unor plăţi, efectuate de celălalt
subiect al raportului juridic de drept administrativ, altul decât organul
emitent.
De pildă, livretul militar se eliberează persoanelor care şi-au
satisfăcut stagiul militar2; autorizaţiile de construire sau demolare se
eliberează, potrivit Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării
lucrărilor de construcţie3, după caz, de primar sau preşedintele consiliului
judeţean, la cererea persoanei interesate şi cu plata anticipată a taxei
legale.
Se poate pune întrebarea, în aceste cazuri, dacă ne aflăm în
prezenţa unei contraprestaţii oneroase a beneficiarilor unor acte
administrative, astfel încât acestea să dobândească un caracter bilateral?
Răspunsul dat în literatura de specialitate a fost categoric negativ,
deoarece atât prestaţia, precum şi plata taxelor sunt obligaţii ce rezultă
direct din lege şi nu ca urmare a unui acord de voinţă intervenit între cele
două subiecte ale raportului de drept administrativ.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 70 din 3 februarie 2003
2
Vezi Legea nr. 446/2006 privind pregătirea populaţiei pentru apărare, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 990 din 12 decembrie 2006
3
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004,
cu modificările şi completările ulterioare
403
 b) În general, autorităţile administraţiei publice au o componenţă
colegială şi sunt investite cu atribuţii de realizare a puterii publice, care
se realizează prin adoptarea unor acte administrative. Acestea sunt
rezultatul unui proces decizional care cunoaşte mai multe etape
respectiv, dezbaterea, deliberare şi în final aprobarea (cu majoritatea
prevăzută de lege) persoanelor care compun organul colegial.
Caracterul unilateral al actului administrativ se menţine şi în
aceste situaţii, deoarece voinţa fiecărei persoane componentă a
organului colegial nu are relevanţă juridică decât numai în mecanismul
decizional al autorităţii publice în cauză.
De asemenea, actul administrativ are caracter unilateral şi în
situaţia în care a fost adoptat în comun de două sau mai multe autorităţi
administrative, fără a se putea considera că suntem în prezenţa unui
contract intervenit între autorităţile emitente. Se susţine acest lucru
întrucât contractul presupune nu numai existenţa unui acord de voinţă
ci, şi subiecte de drept diferite, capacităţi juridice distincte, drepturi şi
obligaţii opozabile între părţile contractante. Cu totul deosebit, în cazul
actelor administrative adoptate în comun, drepturile şi obligaţiile nu sunt
opozabile între organele emitente ale actului ci, faţă de subiecţii de drept
cărora li se adresează şi faţă de care actul apare tot ca o manifestare
unilaterală de voinţă.
Un astfel de exemplu îl constituie Metodologia nr. 1 din 15
octombrie 1997 pentru aplicarea unitară a dispoziţiilor Legii nr.119/1996
cu privire la actele de stare civilă, adoptată în comun de fostul
Departament pentru Administraţia Publică Locală şi Ministerul de
Interne1.
Actul normativ citat stabileşte un cadru unitar de lucru în materia
actelor de stare civilă, ce trebuie aplicat de către toţi ofiţerii de stare
civilă.
c) Caracterul unilateral al actului administrativ se menţine şi în
cazul adoptării sau emiterii sale cu parcurgerea unor formalităţi
procedurale prealabile, spre exemplu: cererea solicitantului, avizul,
acordul aprobarea etc.
Astfel, spre pildă, autorizaţia de construire se eliberează la
cererea persoanei fizice sau juridice îndreptăţite 2; persoanele fizice de
cetăţenie română care îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege pot fi
autorizate, la cerere, să procure arme letale 3 etc.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 318 bis din 19 noiembrie 1997
2
Art. 7 al Legii nr. 50/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare
404
 În cazul actelor administrative emise la cerere 1, solicitanţii au
deplina libertate de a se folosi de beneficiul acestor acte. Aşa cum
rezultă din textele legale citate, cererea prealabilă are doar valoarea unei
condiţii prevăzute de lege în vederea eliberării actului administrativ,
nefiind vorba despre un consimţământ al părţilor în ceea ce priveşte
emiterea actului. În consecinţă, şi în astfel de situaţii manifestarea de
voinţă are caracter unilateral şi provine exclusiv de la autoritatea
administrativă competentă. De aici, rezultă implicit faptul că actul
administrativ poate fi revocat numai prin voinţa organului emitent.
De altfel, în literatura de specialitate s-a pus problema de a
cunoaşte semnificaţia juridică a renunţării beneficiarului la exerciţiul
dreptului sau, chiar la dreptul conferit de actul respectiv. Cu alte
cuvinte, s-a pus întrebarea: „Renunţarea beneficiarului are semnificaţia
unei modalităţi de încetare a efectelor juridice produse de actul
administrativ?”. Răspunsul la această întrebare dat de profesorul
Antonie Iorgovan a fost următorul: „Renunţarea beneficiarului actului nu
reprezintă, în sine, o modalitate de încetare a efectelor actului
administrativ, deoarece în cazul actului administrativ suntem în prezenţa
unei manifestări unilaterale de voinţă a organului administrativ,
manifestarea de voinţă a celui interesat nu este «încorporată» în
structura actului”2. Se apreciază că, din momentul în care dorinţa
beneficiarului actului este adusă la cunoştinţa organului emitent, acesta
are obligaţia să o examineze şi să emită actul de revocare.
În opinia profesorului Ioan Santai, renunţarea la beneficiul unui
act administrativ individual (de exemplu, o autorizaţie) de către titularul
drepturilor conferite prin el nu are nici o relevanţă în ceea ce priveşte
existenţa actului juridic. Încetarea efectelor trebuie să fie exclusiv
rezultatul manifestării de voinţă a organului de stat care l-a emis în mod
unilateral. Pentru a putea determina încetarea efectelor juridice ale
actului administrativ, renunţarea beneficiarului actului respectiv trebuie
să fie urmată de o revocare sau de o anulare dispuse de o autoritate
competentă, acestea fiind modalităţi de desfiinţare legală ale actului
administrativ3.
În acelaşi sens, relevante sunt dispoziţiile art. 47 alin. (1) din
Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor şi muniţiilor conform

3
Art. 14 din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor şi muniţiilor, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 583 din 30 iunie 2004
1
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 56-62
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 33
3
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 133
405
cărora: „Revocarea dreptului de port şi folosire a armelor letale se
dispune de către organul competent care a acordat acest drept, atunci
când titularul dreptului se află în una dintre următoarele situaţii: a)
renunţă să mai deţină armele înscrise în permisul de armă.”
În concluzie, învederăm faptul că formalităţile procedurale
anterioare, concomitente sau ulterioare adoptării/emiterii actelor
administrative au menirea de a asigura valabilitatea actului administrativ,
iar efectele juridice ale acestuia sunt exclusiv consecinţa manifestării
unilaterale de voinţă a organului emitent.

2.1.2. Actul administrativ este cea mai importantă formă juridică

prin care se realizează activitatea administraţiei publice
Actul administrativ este una din formele concrete de activitate, cu
semnificaţie juridică, prin intermediul cărora autorităţile administraţiei
publice îşi realizează competenţa conferită de lege.
Necesitatea şi oportunitatea acestei trăsături ne apare în mod
elocvent din aprecierile profesorului Antonie Iorgovan, conform căruia:
„Actul administrativ este, însă, forma cea mai importantă, aceasta
datorită unor aspecte de natură calitativă - forţa efectelor pe care le
produce - şi unor aspecte de natură cantitativă - ponderea pe care o
ocupă.”1
De altfel, diferenţierile făcute în doctrina de specialitate cu privire
la ponderea unora sau altora dintre formele concrete în activitatea
diferitelor autorităţi din sistemul administraţiei publice, nu ni se mai par a
fi astăzi de actualitate, în contextul descentralizării, deconcentrării şi
autonomiei locale.
Într-adevăr, din analiza formelor concrete prin care îşi realizează
activitatea autorităţile administraţiei publice constatăm că emit o gamă
variată de acte juridice, printre care: acte administrative, acte civile, acte
de dreptul muncii etc. ponderea deţinând-o cu certitudine actele
administrative.
În legătură cu această trăsătură, autoarea Verginia Vedinaş
consideră că: „Prin această caracteristică, se scoate în evidenţă faptul că
actul administrativ nu este singura formă juridică prin care lucrează
administraţia, dar este forma juridică cea mai importantă.”2
În acelaşi timp şi în consonanţă de idei, rămâne opinia
profesorului Romulus Ionescu potrivit căreia: „acest caracter deosebeşte
actul administrativ de toate celelalte activităţi juridice sau nejuridice,
1
Ibidem, p. 28
2
Verginia Vedinaş, op. citată, p. 85
406
realizate de organele administraţiei de sat, dar care nu fac parte din
administraţia de stat, şi anume: contractele, actele juridice unilaterale ce
nu sunt emise în realizarea puterii de stat, operaţiunile tehnice de
administraţie şi operaţiunile direct productive.”1

2.1.3. Autorul actului este reprezentat, de regulă, o autoritate a

administraţiei publice
Aşa cum am arătat deja, actul administrativ reprezintă cea mai
importantă formă concretă, cu semnificaţie juridică, prin care se
realizează administraţia publică.
De regulă, actul administrativ este emis/adoptat de către
autorităţile ce compun sistemul administraţiei publice.
Sintagma „de regulă” semnifică faptul că art. 48 al Constituţiei
României din 19912 a extins sfera autorităţilor care pot adopta/emite acte
administrative astfel cum era interpretată de art. 1 din Legea
contenciosului administrativ nr. 29/1990, la „autorităţile publice” şi nu
doar „autorităţile administrative”.
În acelaşi sens art. 52 din Constituţia României, republicată,
intitulat „Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică” statuează:
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului
şi repararea pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin
lege organică.”
Comentând textul constituţional, autoarea Elena Simina
Tănăsescu susţine: „Referitor la actele vizate de alin. (1) şi (2) trebuie
precizat că textul nu se referă doar la actele administrative emise de
către autorităţile executive (administrative), ci la toate actele
administrative emise de autorităţile publice, fără deosebire de natura lor
juridică”3.
Aşadar, legea fundamentală consacră dreptul unor structuri
interne ale puterii legislative sau al conducătorilor de instanţe
judecătoreşti de a emite acte administrative, în măsura în care exercită

1
Romulus Ionescu, op. citată, p. 222
2
Devenit art. 52 din Constituţia României, republicată
3
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, „Constituţia României
revizuită, comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, pp. 106-107
407
atribuţii ce ţin de puterea executivă, actul administrativ nefiind apanajul
exclusiv al autorităţilor administrative, cărora, însă, le este specific.
În acelaşi spirit, autoarea Verginia Vedinaş apreciază că: „Prin
această trăsătură, identificăm actul administrativ, din punctul de vedere
al naturii organului de la care emană, fiind vorba despre actul
administrativ tipic, respectiv despre actul emis de administraţia publică,
şi despre actul administrativ emis prin delegaţie, adică de structuri cărora
le-au fost transferate anumite prerogative de realizare a administraţiei
publice, prin actul de autoritate dat în scopul realizării unor servicii
publice.”1
Pe de altă parte, trebuie să subliniem că potrivit art.2 alin.1 lit. b
din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prin autoritate
publică se înţelege: „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-
teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru
satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în
sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit
legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze
un serviciu public.
Faţă de acest context legislativ şi doctrinar, concluzionăm că
autorul unui act administrativ este, de regulă, o autoritate din cadrul
administraţiei publice precum şi orice autoritate publică, astfel cum este
definită de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările şi completările ulterioare.

2.1.4. Actul administrativ este emis/adoptat în temeiul şi pentru

realizarea puterii publice
În doctrină, se apreciază că această trăsătură diferenţiază actul
administrativ de autoritate de celelalte acte juridice cu caracter unilateral
ale autorităţilor administraţiei publice2.
Aşa cum am relevat, actul administrativ emană, de regulă, de la
autorităţile administraţiei publice ca subiecte de drept special investite
prin lege cu prerogative de putere publică.
„Actele administrative nu sunt orice manifestări unilaterale de
voinţă ale organului administraţiei publice, ci ele concretizează numai
voinţa acestor organe ca subiecte în raporturile juridice ce presupun

1
Verginia Vedinaş, op. citată, p. 89
2
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 33; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată,
p.290; Verginia Vedinaş, op. citată, p. 88
408
exerciţiul autorităţii publice, voinţa de a da naştere, a modifica sau stinge
drepturi şi obligaţii, în regim de putere publică.” 1
Scopul administraţiei îl reprezintă satisfacerea interesului public.
Pentru a-şi realiza această menire, administraţia publică este înzestrată
de legiuitor cu prerogative specifice, exorbitante, care îi conferă o
poziţie de superioritate faţă de cei administraţi, persoane fizice şi
juridice.
Astfel, spre deosebire de raporturile dintre particulari care se
bazează pe egalitatea juridică a părţilor, raporturile stabilite între
autorităţile administraţiei publice şi particulari se caracterizează prin
poziţia de inegalitate a părţilor, administraţia ocupând o poziţie
supraordonată în raport cu cei administraţi, activitatea acesteia
exercitându-se în regim de putere publică.
Puterea publică semnifică ansamblul prerogativelor cu care este
înzestrată o autoritate publică, în scopul de a apăra interesul public
uneori, chiar în detrimentul intereselor individuale (ex. exproprierea
pentru cauză de utilitate publică; asigurarea ordinii şi liniştii locuitorilor;
competenţa de a interzice sau suspenda spectacolele, reprezentaţiile
sau alte manisfetări publice care contravin ordinii de drept ori atentează
la bunele moravuri, la ordinea şi liniştea publică etc.).
Din această trăsătură derivă caracterele obligatoriu şi executoriu
din oficiu ale actelor administrative.

2.1.5. Actul administrativ are caracter obligatoriu şi executoriu din

oficiu
A. Caracterul obligatoriu
Această trăsătură este abordată în doctrină fie în mod distinct (a
se vedea Rodica Narcisa Petrescu, M. Preda, etc.), fie ca o consecinţă a
faptului că actul administrativ se emite în regim de putere publică (a se
vedea Antonie Iorgovan, Verginia Vedinaş, etc.).
Obligativitatea actelor administrative este analizată sub trei
aspecte şi anume: obligativitatea faţă de organul emitent, faţă de
subiectele de drept care cad sub incidenţa actului şi faţă de organele
ierarhic superioare.
a. Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent,
făcându-se distincţie între actele normative şi cele individuale.
Actele cu caracter normativ sunt obligatorii atâta timp cât rămân
în vigoare (până în momentul revocării, anulării sau abrogării) 2.
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 33
2
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 31
409
 Actele individuale trebuie să respecte, în toate cazurile,
dispoziţiile actelor cu caracter normativ adoptate în materie, de
respectiva autoritate a administraţiei publice. În situaţia în care actul se
adresează chiar organului emitent, dispoziţiile sale trebuie respectate
atât în această calitate, cât şi ca subiect obligat să îl execute.
Ori de câte ori însă, organul emitent doreşte să adopte un nou
act administrativ cu caracter normativ într-o anumită materie, el nu va
mai fi obligat să-şi respecte propria reglementare normativă, mai mult
chiar, adoptarea unui nou act normativ are drept consecinţă abrogarea,
tacită sau expresă, după caz, a vechiului act normativ 1.
Dacă actul administrativ este declarat ilegal, organul emitent nu
are obligaţia de a-l executa, având în vedere principiul legalităţii care
guvernează regimul juridic al actului administrativ.
b. Actele administrative sunt obligatorii şi pentru subiectele
care cad sub incidenţa lor, indiferent dacă sunt sau nu
subordonate în mod obişnuit organului emitent.
Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii atât actele cu
caracter normativ, cât şi cele cu caracter individual emise sau adoptate
de organul ierarhic superior.
Actele administrative sunt obligatorii şi pentru subiectele
nesubordonate în mod obişnuit autorităţii emitente atunci când aceasta
are un rol coordonator într-o ramură sau domeniu de activitate. Spre
exemplu, ordinele emise de ministrul finanţelor publice prin intermediul
cărora se reglementează execuţia bugetului de stat sunt obligatorii atât
pentru autorităţile administrative subordonate (direcţiile generale ale
finanţelor publice, administraţiile financiare etc.), precum şi pentru
agenţii economici, persoane fizice sau juridice, subiecte de drept
nesubordonate, dar care au obligaţii faţă de bugetul de venituri şi
cheltuieli al statului.
c. Actele administrative sunt obligatorii şi pentru organele
administrative ierarhic superioare organului emitent. Însă
această problemă trebuie analizată nuanţat, în funcţie de
anumite situaţii concrete şi de caracterul normativ sau
individual al actului.
Astfel, în activitatea de îndrumare şi control pe care o exercită
organul superior asupra activităţii desfăşurate de autoritatea ierarhic
inferioară, primul trebuie să respecte actele administrative ale
subordonatului. Cu alte cuvinte, în activitatea de verificare organul

1
Legea nr. 24/2000 impune ca abrogarea să se facă în mod expres (art. 61 alin. 3)
410
ierarhic superior va ţine cont de reglementările emise în materie de
organul controlat (obligaţia de conformare). Dimpotrivă însă, dacă
constată că un anumit act este ilegal, organul ierarhic superior în temeiul
raporturilor de subordonare, poate dispune anularea sau revocarea
actului în cauză.
Pe de altă parte, ori de câte ori organul ierarhic superior adoptă
un act cu caracter normativ nu este obligat să respecte actele normative
adoptate în aceeaşi materie de o autoritate ierarhic inferioară, mai mult
chiar le poate modifica, revoca sau abroga.
În cazul actelor administrative cu caracter individual, se remarcă
faptul că, de regulă, ele nu sunt obligatorii pentru organul ierarhic
superior care le poate anula sau revoca. Există însă cazuri în care
emiterea sau adoptarea actului este de competenţa exclusivă a
organului inferior, situaţie în care organul ierarhic superior nu va putea
anula actul sau să adopte/emită un nou act individual.
Chiar dacă sunt obligatorii, actele administrative au forţă juridică
diferită, determinată de mai mulţi factori şi anume: poziţia organului
emitent în cadrul sistemului ierarhic administrativ, competenţa organului
emitent, procedura de elaborare a actului, caracterul normativ sau
individual al actului şi caracterul novator al actului administrativ.
B. Caracterul executoriu din oficiu
Din punct de vedere al modului de realizare, literatura de
specialitate distinge două categorii de acte juridice1 şi anume:
a) acte pentru a căror executare, atunci când ea nu se realizează
de bună voie, cel îndreptăţit se adresează unei autorităţi
statale pentru a obţine un titlu executor, susceptibil de
realizare prin forţa de constrângere a statului;
b) acte care pot fi puse în executare prin apelarea la forţa de
constrângere a statului, atunci când cel obligat refuză
executarea, întrucât constituie ele însele titluri executorii.
Actele administrative se încadrează în cea de-a doua categorie
având caracter executoriu din oficiu, ceea ce înseamnă că pot fi puse în
executare în mod direct, chiar cu sprijinul forţei de constrângere a
statului. Motivaţia care determină caracterul executoriu al actelor
administrative o regăsim în următoarele argumente:
a) actele administrative se adoptă sau se emit în realizarea
puterii publice;
b) actele administrative beneficiază de prezumţia de legalitate.

1
Romulus Ionescu, op. citată, p. 264
411
 Aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate, caracterul
executoriu al actelor administrative nu se identifică cu cel obligatoriu 1.
Astfel, toate actele juridice sunt obligatorii, iar în caz de nevoie
executarea se realizează prin forţa de constrângere a statului. Caracterul
executoriu al unor acte juridice semnifică faptul că executarea, inclusiv
prin intermediul forţei coercitive a statului, se realizează în mod direct,
din oficiu.
Caracterul executoriu al actelor administrative se manifestă chiar
din momentul adoptării lor legale.
Aşa, spre pildă, potrivit art. 19 alin.1 lit. a din Legea nr. 273/2006
privind finanţele publice locale, bugetele locale se aprobă de către
consiliile locale care au şi competenţa de a stabili anumite impozite şi
taxe locale, conform art. 27 lit.b din lege 2. Prin aceeaşi hotărâre, consiliile
locale stabilesc şi termenele până la care contribuabilii, persoane fizice şi
juridice, au obligaţia de a achita impozitele şi taxele ce le revin. În cazul în
care această obligaţie nu se execută de bună voie, pe baza hotărârii
adoptate de consiliul local (act administrativ de autoritate), organele
fiscale (serviciile de specialitate) pot aplica executarea silită prevăzută de
Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală 3.
Pe de altă parte, menţionăm că există şi unele acte administrative
care nu dobândesc în mod direct caracter executoriu şi, pe cale de
consecinţă, nu pot fi puse direct în aplicare.
Astfel, în conformitate cu dispoziţiile art. 31 alin. (1) din O.G.
nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, împotriva procesului-
verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii (act
administrativ) se poate face plângere, în termen de 15 zile de la data
înmânării sau comunicării acestuia. Plângerea suspendă executarea,
astfel cum prevăd dispoziţiile art. 32 alin. (3) din actul normativ citat 4.
Alte excepţii de la principiul caracterului executoriu din oficiu se
întâlnesc în situaţiile în care actele administrative dau naştere unor
raporturi juridice de drept civil, dreptul muncii, etc., a căror existenţă
juridică este hotărâtă, după caz, de părţi (pe cale amiabilă) sau, de
instanţele judecătoreşti (în cazul unor litigii).
1
Ioan Santai, op. citată, pag. 55
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006
3
Republicată în temeiul art.III din O.G. nr.20/2005 pentru modificarea şi completarea O.G.
nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 101 din 31 ian.2005, cu modificările şi completările ulterioare
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată
cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002 publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu modificările şi completările ulterioare
412
 2.1.6. Actul administrativ este guvernat de un regim juridic specific
reglementat de Constituţie şi de Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004
În opinia profesorului Antonie Iorgovan: „Această trăsătură a
actului administrativ ne ajută să deosebim actul administrativ, care este
emis în special de organele administraţiei publice, de actele de autoritate
specifice altor categorii de organe.”1
Literatura de specialitate defineşte regimul juridic al actelor
administrative ca fiind un ansamblu de reguli de fond şi formă pe care se
fundamentează naşterea, modificarea şi desfiinţarea acestor acte. 2
Cu certitudine, regimul juridic al actelor administrative este
guvernat de art. 21 şi art. 52 din Constituţia României, republicată şi de
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum se arată în
mod constant în doctrina de specialitate. Atât legea fundamentală
precum şi legea organică sus-menţionată instituie principiul conform
căruia actele administrative se supun controlului de legalitate exercitat
de instanţele specializate de contencios administrativ.
Totuşi, această trăsătură nu trebuie privită în mod absolut, din
următoarele considerente:
a) nu toate actele administrative emise/adoptate de autorităţile
administraţiei publice se supun controlului judecătoresc
exercitat prin instanţele de contencios administrativ, acte care
constituie excepţiile prevăzute de Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004;
b) sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanţele
de contencios administrativ şi actele administrative
emise/adoptate de structuri interne ale Parlamentului, precum
şi de conducătorii diferitelor instanţe judecătoreşti3.

3. Clasificarea actelor administrative

În doctrina de specialitate, actele administrative sunt clasificate în
funcţie de mai multe criterii, cel mai frecvent fiind utilizate următoarele:
întinderea efectelor juridice, conduita prescrisă, situaţia juridică
generată, autoritatea publică de la care emană (autorul acului),
procedura de elaborare, etc.4

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 35
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 19
3
Verginia Vedinaş, op. citată, p. 88
413
 3.1. Clasificare după criteriul întinderii efectelor juridice pe care le
produc
După criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc, actele
administrative se grupează în două categorii, respectiv: acte
administrative cu caracter normativ şi acte administrative cu caracter
individual.

3.1.1. Actele administrative cu caracter normativ

Actele administrative cu caracter normativ se particularizează prin
faptul că ele cuprind reguli generale, abstracte, impersonale şi de
aplicabilitate repetată.
În spiritul doctrinei, legiuitorul defineşte actul normativ ca
fiind:”actul emis sau adoptat de o autoritate publică, cu aplicabilitate
generală.”1
Având în vedere faptul că actele normative conţin reglementări
de principiu, obligatorii şi impersonale, se aplică tuturor situaţiilor
particulare care fac obiectul normei respective, iar eficienţa acestora nu
încetează printr-unul sau mai multe acte individuale de executare.
Produc efecte juridice erga omnes, faţă de toţi subiecţii de drept ce cad
sub incidenţa normei în cauză.
Actele normative trebuie redactate într-un stil concis, sobru, clar
şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor
gramaticale şi de ortografie.
Normele de tehnică legislativă conform cărora trebuie redactate,
aprobate, publicate, etc. actele normative sunt stabilite prin Legea
nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea
actelor normative şi respectiv, în H.G. nr. 50/2005.

3.1.2. Actele administrative cu caracter individual

Actele administrative cu caracter individual sunt manifestări de
voinţă care produc efecte juridice cu privire la subiecte de drept
predeterminate (persoane fizice, persoane juridice, O.N.G.-uri, etc.).
Aceste acte se particularizează prin faptul că îşi epuizează
conţinutul printr-o singură executare, nefiind de aplicabilitate repetată.

4
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 118-122; Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp.
37-39, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 292-296, Verginia Vedinaş, op. citată, pp.
90-91
1
A se vedea art.3, lit. a din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa în administraţia publică,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 70 din 3 febr.2003
414
 La rândul lor, actele administrative individuale se împart în mai
multe categorii, după cum urmează1:
a) Acte prin care se stabilesc drepturi şi/sau obligaţii determinate
pentru subiectul de drept căruia i se adresează.
Spre exemplu, în conformitate cu dispoziţiile art. 54 alin. (3) din
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici 2: „Numirea în
funcţiile publice pentru care se organizează concurs în condiţiile art. 51
alin. (2) lit. c) se face prin act administrativ emis de conducătorul
autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi
locală.”
Potrivit alineatelor (4) şi (5) ale aceluiaşi articol, prin actul
administrativ de numire se stabilesc atât drepturile salariale precum şi
obligaţiile, sarcinile specifice funcţiei publice pe care urmează să o ocupe
persoana beneficiară a actului administrativ.
Cu alte cuvinte, prin actul administrativ individual de numire în
funcţie se stabilesc faţă de un subiect de drept determinat (câştigătorul
concursului) atât drepturi, precum şi obligaţii concrete, specifice funcţiei
publice respective.
b) Acte prin care se conferă un statut personal sau acte atributive
de statut personal
În această categorie sunt incluse actele administrative individuale
cu caracter recognitiv faţă de o activitate anterioară desfăşurată de
beneficiarul actului şi căruia îi conferă un complex de drepturi şi obligaţii,
în condiţiile legii. Astfel de acte sunt considerate a fi: diplomele de studii
(şcolare, universitare), deciziile de pensionare, permisul pentru port
armă, permisul de conducere etc.
c) Acte administrative prin care se aplică constrângerea
administrativă
Exemplul tipic citat în doctrina de specialitate îl reprezintă
procesul-verbal prin care se constată săvârşirea unei fapte
contravenţionale şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale. Materia
este reglementată de Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul
juridic al contravenţiilor, care constituie „legea-cadru”.
În aceeaşi categorie se includ şi actele administrative individuale
prin care se instituie măsuri asiguratorii în sarcina unor debitori ai
bugetelor locale, conform Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind
Codul de procedură fiscală. Astfel, potrivit art. 126 alin. (4) din
1
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 292-296
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
415
Ordonanţă, „Măsurile asiguratorii se dispun prin decizie emisă de
organul fiscal competent”, care trebuie motivată şi semnată de
conducătorul organului fiscal respectiv.
d) Acte administrativ-jurisdicţionale
Aceste acte juridice „sunt acte administrative pentru că sunt
emise (pronunţate) de un organ de jurisdicţie ce funcţionează în cadrul
unui organ al administraţiei publice şi sunt de jurisdicţie pentru că, prin
ele, se soluţionează după o anumită procedură, prevăzută de lege, un
conflict juridic ivit între un serviciu public şi un particular (persoană fizică
sau juridică).”1
În legătură cu această categorie de acte administrative cu
caracter individual, apreciem ca fiind necesară şi oportună elucidarea
chestiunii dacă actele administrativ-jurisdicţionale mai sunt sau nu de
actualitate, în contextul modificărilor aduse prin revizuirea Constituţiei.
Astfel, art. 21 alin. (4) din Constituţia României, republicată, statuează
„Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite.”
În opinia noastră, legea fundamentală nu elimină, ci dimpotrivă,
consfinţeşte activitatea administrativ-jurisdicţională, în condiţiile legii
speciale. Comentând textul în cauză, autoarea Elena Simina Tănăsescu
relevă că: „Se exprimă astfel rolul acestor jurisdicţii în descongestionarea
justiţiei, iar gratuitatea este un mijloc de încurajare pentru a se recurge la
asemenea proceduri.”2.
Actele administrativ-jurisdicţionale se particularizează prin
următoarele caracteristici:
 sunt emise/adoptate de către autorităţi ale administraţiei
publice sau, de structuri administrative create în cadrul sau pe
lângă acestea;
 obiectul acestor acte îl constituie soluţionarea unor litigii, pe
baza sesizării persoanei interesate;
 emiterea/adoptarea actelor administrativ-jurisdicţionale se
face după o procedură bazată pe principiul
contradictorialităţii;
 emitentul actului este independent în luarea soluţiei, care
trebuie motivată în toate cazurile;
 se bucură de o stabilitate mai mare decât celelalte acte
administrative, constituind o excepţie de la principiul
revocabilităţii. Această particularitate nu echivalează însă cu
1
V.I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Editura All, Bucureşti, 1994, p. 134
2
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 34; în acelaşi
sens, a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 295
416
 puterea de lucru judecat de care se bucură hotărârile
judecătoreşti;
 împotriva actelor administrativ-jurisdicţionale pot fi formulate
numai căile de atac prevăzute de legea specială.

3.2. Clasificarea actelor administrative după conduita prescrisă

În raport cu acest criteriu, actele administrative se clasifică în trei
categorii, respectiv: onerative, prohibitive şi permisive, care la rândul lor
pot avea, după caz, caracter normativ sau individual.
a) Actele onerative sunt acele acte administrative care obligă
subiecţii de drept cărora li se adresează la o anumită conduită sau
prestaţie.
Un astfel de exemplu, îl regăsim în dispoziţiile pct. 69.7 din
Normele metodologice de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003,
aprobate prin H.G. nr. 1050/2004, conform cărora: „Orice persoană
impozabilă, care, ulterior înregistrării ca plătitor de taxă pe valoarea
adăugată, nu mai realizează decât operaţiuni fără drept de deducere
datorită obiectului de activitate, are obligaţia să solicite scoaterea din
evidenţa de plătitor de taxă pe valoarea adăugată, în termen de ...”. 1
Aşadar, prin actul administrativ menţionat se stabileşte conduita
de urmat pentru contribuabilii care nu mai desfăşoară activităţi supuse
taxei pe valoarea adăugată.
b) Actele prohibitive se caracterizează prin faptul că interzic
anumite acţiuni.
În general, prin astfel de acte administrative se stabilesc norme
de interdicţie, cu caracter contravenţional sau se consacră
constrângerea administrativă în cele mai diverse forme.
Spre pildă, conform art. 38 alin. (5) din H.G. nr. 955/2004: „Se
interzice amplasarea reclamelor pe: a) clădirile ce adăpostesc sedii ale
autorităţilor publice;”.2
c) Acte permisive care se particularizează prin faptul că lasă
subiecţilor de drept facultatea (libertatea) de a-şi alege conduita de
urmat.

1
H.G. nr. 1050/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G: nr.
92/2003 privind Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 651 din 20 iulie 2004
2
H.G. nr. 955/2004 pentru aprobarea reglementărilor cadru de aplicare a O.G. nr. 71/2002
privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrarea domeniului public şi
privat de interes local, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 660 din 22
iulie 2004
417
 Această categorie de acte se particularizează prin faptul că nici nu
obligă şi nici nu interzic o anumită acţiune, ci lasă subiecţilor de drept
libertatea de a-şi alege conduita pe care o vor urma. De regulă, în cazul
actelor administrative individuale cu caracter permisiv, dreptul de a
desfăşura anumite acţiuni se exercită de către titular pe baza unor
verificări prealabile care au în vedere legalitatea acţiunii.
Aşa de exemplu, conform punctului 53.1 din Normele
metodologice aprobate prin H.G. nr. 1050/2004: „Când pentru lămurirea
unor împrejurări de fapt, organul fiscal consideră necesară consultarea
unor experţi, poate numi unul sau mai mulţi experţi, stabilind obiectivele
asupra cărora aceştia trebuie să se pronunţe”.
În mod generic, aceste acte se împart în autorizaţii şi acte
atributive de statut personal1.
Autorizaţiile se împart la rândul lor în două categorii, respectiv
autorizaţii impuse de lege şi „autorizaţii libere”.
Pentru prima categorie legiuitorul stabileşte obligaţia
administraţiei de a le elibera, dacă sunt întrunite condiţiile cerute de lege
în vederea eliberării lor.
Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 republicată, cu
completările şi modificările ulterioare „Autorizaţia de construire se emite
în cel mult 30 de zile de la data înregistrării cererii, pe baza
documentaţiei depuse la autorităţile prevăzute la art. 4 (primari,
respectiv preşedinţii consiliilor judeţene – s.n.) ...”2.
Este evident că, în aceste cazuri, autorităţile administraţiei publice
au o dublă obligaţie, respectiv de a verifica dacă solicitantul a depus
documentaţia completă şi în caz afirmativ, de a elibera autorizaţia de
construire. În cazul în care documentaţia tehnică este incompletă va
notifica acest lucru solicitantului, cu indicaţia de a depune documentele
necesare.
Pe de altă parte, în cazul aşa-ziselor „autorizaţii libere” legea lasă
administraţiei libertatea de a aprecia dacă eliberează sau nu autorizaţia
solicitată.
Un exemplu concret, îl constituie autorizaţia pentru exercitarea
activităţii de transport persoane sau bunuri în regim de taxi, materie

1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 119
2
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru
realizarea locuinţelor, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.3/1997,
modificată şi completată prin Legea nr. 453/2001 publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 431 din 1 august 2001 şi prin Legea nr. 401/2003 publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 749 din 27 octombrie 2003
418
reglementată prin Legea nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi
şi în regim de închiriere.1
Conform art. 14 alin. (3) din Lege: „Numărul maxim de autorizaţii
taxi permanente şi sezoniere pentru perioada acordată, se va stabili prin
hotărâre a consiliului local, respectiv a Consiliului General al Municipiului
Bucureşti, cu consultarea asociaţiilor”.
Din textul legal menţionat, rezultă că legiuitorul lasă
administraţiei publice locale facultatea de a stabili un anumit număr de
autorizaţii în funcţie de necesităţile specifice ale unităţii administrativ-
teritoriale.

3.3. Clasificarea după situaţia juridică generată

După criteriul situaţiei juridice generate distingem două categorii
de acte administrative respectiv, acte constitutive şi acte declarative
(recognitive) de drepturi şi obligaţii.
Actele constitutive se particularizează prin faptul că instituie
situaţii juridice cu caracter de noutate, dau naştere, modifică sau sting
raporturi juridice. Astfel de acte constitutive de drepturi şi obligaţii sunt
diferitele tipuri de autorizaţii ( ex. dee construire, pentru exercitarea
unor profesii sau meserii), actele de sancţionare etc.
Actele declarative sau recognitive caracterizate prin aceea că, prin
ele se constată o situaţie preexistentă emiterii actului juridic. Astfel de
acte declarative sunt, spre exemplu, actele administrativ jurisdicţionale,
actele de constatare ale organelor de control, unele acte cu caracter
confirmativ, etc.
Importanţa acestei distincţii rezidă în aceea că actele declarative,
particularizate prin faptul că stabilesc drepturi şi obligaţii preexistente
emiterii lor, produc efecte juridice anterioare adoptării lor, adică din
momentul în care faptul juridic constatat s-a produs. Dimpotrivă însă,
actele constitutive cărora le este caracteristic faptul că produc ele însele
efecte juridice, din momentul emiterii lor sau de la o dată ulterioară,
menţionată în conţinutul lor, dar numai pentru viitor.

3.4. Clasificarea actelor după autorul lor

În funcţie de autorul de la care emană, actele administrative pot fi
clasificate avându-se în vedere natura organului emitent, competenţa
acestuia, precum şi numărul de manifestări de voinţă care concură la
adoptarea actului.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 45 din 28 ianuarie 2003
419
 3.4.1. După natura autorităţii publice sau demnitarului public
de la care emană, actele administrative pot fi emise/adoptate, după caz:
3.4.1.1. De autorităţi din sfera puterii executive, cum sunt:
Preşedintele României (decrete); Guvern (hotărâri şi ordonanţe); primul-
ministru (decizii); miniştrii (ordine); consiliile locale şi judeţene (hotărâri);
preşedinţii consiliilor judeţene (dispoziţii); primari (dispoziţii); prefecţi
(ordine); etc.
3.4.1.2. De structuri interne ale Parlamentului şi de către preşedinţii
judecătoriilor, tribunalelor şi curţilor de apel, în măsura în care exercită
atribuţii specifice administraţiei publice.
Actele administrative emise/adoptate de autorităţile centrale ale
administraţiei publice produc efecte pe întreg teritoriul ţării, în vreme ce
actele administraţiei locale generează efecte numai în unitatea
administrativ-teritorială în care acestea au fost alese sau numite, după
caz.
3.4.2. După competenţa organelor de la care emană, actele
administrative pot fi acte de administraţie generală (care emană de la
organele cu competenţă generală) şi acte de administraţie specială (care
emană de la organele cu competenţă specială), acestea din urmă
trebuind să fie conforme cu cele dintâi.
3.4.3. După numărul manifestărilor de voinţă care concură la
formarea lor, actele administrative pot fi acte simple (când sunt
rezultatul unei singure manifestări de voinţă, provenind de la o singură
autoritate publică şi acte complexe (când cuprind două sau mai multe
manifestări de voinţă, provenind de la mai multe autorităţi publice).
Actele simple pot fi revocate numai de către autoritatea emitentă
şi de cea ierarhic superioară, în timp ce actele complexe pot fi revocate
doar prin acţiunea comună a organelor care au contribuit la constituirea
actelor respective, precum şi de autoritatea publică superioară ierarhic.
În funcţie de subiectele cărora le sunt adresate, actele
administrative se împart în acte interne care produc efecte în interiorul
organului şi acte externe care produc efecte în afara organului emitent.

3.5. Clasificarea actelor administrative după procedura de

elaborare
În funcţie de acest criteriu, actele administrative se clasifică
ţinându-se cont de gradul de complexitate al procedurii administrative,

420
iniţiativa în elaborare, modul de aducere la cunoştinţă şi forma
exterioară, etc. 1.
3.5.1. După gradul de complexitate, actele administrative pot fi
elaborate după o procedură simplă sau după o procedură complexă.
Actele elaborate după o procedură simplă nu presupun îndeplinirea unor
formalităţi procedurale deosebite, spre deosebire de actele elaborate
după o procedură complexă, care trebuie să îndeplinească cerinţele unor
formalităţi deosebite, pentru a putea produce în mod valabil efecte
juridice.
Aceste formalităţi le pot constitui: avizarea actului administrativ,
dezbaterea publică a proiectului, aprobarea, confirmarea etc.
3.5.2. După modul de iniţiere, actele administrative se împart în
acte emise din oficiu (acestea fiind, de regulă, revocabile) şi acte emise la
cerere (acestea fiind, în general, irevocabile).
3.5.3. După modul de aducere la cunoştinţă, deosebim acte
administrative care se aduc la cunoştinţă prin comunicare (cele
individuale) şi acte publicate (cele normative).
3.5.4. După forma lor exterioară, distingem acte administrative
emise în formă scrisă şi acte emise fără îndeplinirea acestei condiţii (sau
acte orale). În cazul încălcării cerinţei formei scrise cerute de lege
intervine nulitatea actului respectiv.
Actele administrative sunt susceptibile de fi clasificate şi în funcţie
de alte criterii.
După conţinutul efectelor pe care le generează, actele individuale
pot fi:
a) creatoare de drepturi (ex: diplome de absolvire a studiilor);
b) creatoare de obligaţii (ex: actele de sancţionare
contravenţională);
c) creatoare de drepturi şi obligaţii (ex: diverse categorii de
autorizaţii).
În funcţie de conţinutul lor material, actele administrative pot fi:
a) acte patrimoniale oneroase (ex: actul de concesionare a unui
teren pe durata existenţei construcţiei contra unei taxe
numite „redevenţă”);
b) acte patrimoniale gratuite (ex: repartizarea de mijloace
materiale nerambursabile instituţiilor administrative;
atribuirea, la cerere, a unui teren în folosinţă gratuită tinerilor

1
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 121-122
421
 cu vârsta cuprinsă între 18 şi 35 de ani pentru construirea unei
locuinţe proprietate personală1);
c) acte nepatrimoniale (ex: dispoziţia de schimbare a numelui pe
cale administrativă).
După modul lor de executare, actele administrative se clasifică
după cum urmează:
a) acte cu executare instantanee (actul de sancţionare
contravenţională);
b) acte cu executare succesivă (autorizaţia de construcţie).
În literatura franceză de specialitate,2 actele administrative sunt
clasificate în:
1. acte normative şi acte individuale;
2. acte creatoare (de situaţii juridice noi), acte
modificatoare (de situaţii existente) şi acte abrogative;
3. acte creatoare de drepturi şi facilităţi pentru
particulari, acte care impun obligaţii, acte care conferă
un statut personal (drepturi şi obligaţii);
4. acte exprese şi acte tacite.
În concluzie, trebuie reţinut faptul că diversitatea şi
complexitatea activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei
publice determină şi multitudinea categoriilor de acte administrative,
clasificate după diferite criterii, cu nu8anţări de la un autor la altul.

4. Regimul juridic al actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative este reprezentat de „un
ansamblu de reguli de fond şi de formă, care conturează personalitatea
actelor administrative în circuitul juridic, în sensul că evocă criteriile de
valabilitate ale acestora”.3
Deşi, în prezent nu există unanimitate de opinii în privinţa definirii
regimului juridic, autorii de drept administrativ au stabilit, de-a lungul
timpului, elementele sale constante. Majoritatea doctrinelor consideră
că atunci când se vorbeşte despre regimul juridic al actelor
administrative, trebuie avute în vedere reguli ce guvernează formarea,
modificarea şi desfiinţarea acestora.

1
Art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr.15/2003 privind sprijinul acordat tinerilor pentru
construirea unei locuinţe proprietate personală, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 34 din 22 ianuarie 2003
2
Jean Rivero, Droit administratif, 12eme édition, Dalloz, 1987, pp. 115, 116
3
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 40
422
 Din analiza acestor reguli, se constată că actele administrative se
supun unui regim juridic distinct, specific lor, şi anume regimului de drept
administrativ, care este guvernat de Constituţie şi de Legea
contenciosului administrativ nr.554/2004. Acest regim se manifestă cu
privire la legalitatea actelor administrative, forţa juridică şi forţa
probantă a acestora, intrarea lor în vigoare, punerea în executare şi
încetarea efectelor juridice.1

4.1. Legalitatea actelor administrative

Legalitatea reprezintă elementul central al regimului juridic
aplicabil actelor administrative, al întregii activităţi desfăşurate de
administraţia publică.
Suportul constituţional al acestui principiu îl regăsim în articolele 1
alin.5, 16 alin.1, 21, 52, 123 şi art.126 ale legii fundamentale, republicată.
Astfel, potrivit art.1 alin.5 din Constituţia României, republicată:
„În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este
obligatorie”, text care abrogă vechiul art.51.
Din analiza textului menţionat putem desprinde două concluzii, şi
anume:
a) legea fundamentală consacră principiul ierarhiei actelor
juridice, situând în vârful piramidei Constituţia. Principiul supremaţiei
Constituţiei semnifică faptul că toate celelalte acte juridice (legi,
ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului etc.) trebuie să respecte normele
constituţionale, altfel spus să se subordoneze acestora.
b) respectarea Constituţiei, a legii în sensul larg al termenului,
este obligatorie pentru toţi subiecţii de drept public sau de drept privat.
Cu alte cuvinte, legalitatea reprezintă preeminenţa legii în reglementarea
relaţiilor sociale, principiu consfinţit de art.16 alin.2 din Constituţia
României, republicată, conform căruia: „Nimeni nu este mai presus de
lege.”
În ceea ce priveşte administraţia publică, menţionăm că
legalitatea se manifestă în alegerea, organizarea, funcţionarea şi
activitatea autorităţilor administraţiei publice, principiul legalităţii fiind
consacrat în mod expres în art.2 alin.1 al Legii nr. 215/2001 privind
administraţia publică locală, cu modificările şi completările ulterioare.
Pentru actele administrative, legalitatea reprezintă elementul
fundamental al regimului juridic care le guvernează, literatura de
specialitate conturând în timp două mari teze.

1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 19
423
 După un curent de gândire (Şcoala de drept public de la Cluj),
legalitatea este considerată o condiţie de valabilitate a actelor
administrative, distinctă de oportunitate.
După alţi autori (Şcoala de drept public de la Bucureşti),
legalitatea este considerată a fi corolarul condiţiilor de valabilitate al
actelor administrative, iar oportunitatea o cerinţă (o dimensiune) a
legalităţii.1
În opinia profesorului Ilie Iovănaş, reprezentant de seamă al Şcolii
de la Cluj, „prin oportunitate înţelegem realizarea sarcinilor şi atribuţiilor
legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale şi
spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi alegerea celor mai
potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii”.2
Legalitatea actelor administrative poate fi definită ca fiind
„conformitatea acestora cu legea fundamentală, cu legile elaborate de
Parlament, cu Ordonanţele de Guvern şi cu toate celelalte acte
normative care au o forţă juridică superioară”.3
În acest context de idei, relevante sunt dispoziţiile art. 4 din
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative, conform cărora:
„(1) Actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de
categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte.
(2) Categoriile de acte normative şi normele de competenţă
privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituţie şi prin celelalte
legi.
(3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau
a hotărârilor de Guvern se emit în limitele şi potrivit normelor care le
ordonă”.4
Pe acest temei legiuitorul nostru instituie obligaţia autorităţilor
administraţiei publice de a menţiona în preambulul actelor
administrative temeiul legal pe care se fundamentează actul respectiv 5.
În ceea ce priveşte actele administraţiei publice locale, art. 77 alin.
(2) al Legii nr. 24/2000, republicată, stipulează: „Reglementările cuprinse
în hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene, precum şi cele
cuprinse în ordinele prefecţilor sau în dispoziţiile primarilor nu pot
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 41
2
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 24
3
Verginia Vedinaş, op. citată, p. 92
4
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august
2004
5
A se vedea art. 40 din Legea nr. 24/2000, republicată
424
contraveni Constituţiei şi reglementărilor din actele normative de nivel
superior.”1
Fiind adoptate sau emise pe baza şi în vederea executării legii,
actele administrative se bucură de prezumţia de legalitate, cu alte
cuvinte se consideră că sunt conforme cu legea sub toate aspectele, atât
de fond, cât şi de formă.
Condiţiile de legalitate pentru actele administrative sunt foarte
numeroase şi variate, de multe ori ele fiind prevăzute expres pentru
actul administrativ în cauză sau pentru categoria din care acesta face
parte.
Profesorul Antonie Iorgovan distinge între condiţiile generale de
legalitate şi condiţiile specifice de legalitate, pe considerente de
oportunitate.2
Autorul consideră ca făcând parte din sfera condiţiilor generale
de legalitate următoarele cerinţe:
a) actul administrativ să fie emis în conformitate cu litera şi
spiritul Constituţiei;
b) actul administrativ să fie emis în litera şi spiritul legilor şi
ordonanţelor;
c) actul administrativ să fie emis pe baza tuturor actelor
organelor administraţiei publice care sunt superioare
organului administrativ emitent;
d) actul administrativ să fie emis de organul administrativ numai
în limitele competenţei sale;
e) actul administrativ să fie emis în forma şi cu procedura
prevăzute de lege.
În sfera condiţiilor specifice de legalitate, pe considerente de
oportunitate, autorul citat le include pe următoarele:
a) momentul în care este adoptat actul administrativ;
b) locul şi condiţiile concrete în care urmează să se aplice actul
administrativ;
c) mijloacele materiale şi spirituale pe care le angajează decizia
administrativă, precum şi a duratei pe care o reclamă aplicarea
ei;
d) conformitatea actului administrativ cu condiţiile generale de
viaţă şi de cultură;
e) conformitatea actului administrativ cu scopul legii.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 463 din 24 mai 2004
2
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 49, 50
425
 Într-o altă opinie, căreia ne raliem, prof. Ilie Iovănaş consideră că
actele administrative trebuie să îndeplinească următoarele condiţii de
valabilitate:
a) actul să fie emis de organul competent în limitele
competenţei sale;
b) conformitatea actului cu conţinutul legii şi al actelor cu
forţă juridică superioară;
c) actul să fie emis în forma şi cu procedura prevăzute de
lege;
d) oportunitatea actului, care la rândul său este
influenţată de mai mulţi factori precum: momentul
adoptării actului, locul şi condiţiile concrete în care se
aplică actul, mijloacele materiale şi spirituale pe care le
angajează aplicarea actului şi durata de timp pe care o
reclamă aplicarea lui, conformitatea actului cu
condiţiile generale de viaţă şi de cultură şi
conformiatea actului cu scopul legii.1
Neîndeplinirea uneia din condiţiile de legalitate enumerate mai
sus, va atrage aplicarea sancţiunilor specifice dreptului administrativ.
Trebuie menţionat însă, că pe lângă tragerea la răspundere a organului
administraţiei publice sau, după caz, a funcţionarilor publici, vor interveni
sancţiuni cu privire la actul administrativ, adică se va pune problema
nulităţii acestuia.
Autorii de drept administrativ apreciază în unanimitate că nu
toate condiţiile de legalitate au aceeaşi valoare şi prin urmare, nu toate
determină acelaşi gen de sancţiune. În funcţie de importanţa acestora,
neîndeplinirea unei (unor) condiţii va atrage, după caz, sancţiunea
inexistenţei sau nulităţii (absolute sau relative) actului administrativ.

4.2. Forţa juridică a actelor administrative

Ca orice acte juridice, actele administrative dau naştere, modifică
sau sting raporturi juridice, aşadar produc efecte juridice, cu o anumită
forţă juridică.
În literatura de drept administrativ, pentru fundamentarea forţei
juridice a actelor administrative ca acte de autoritate, implicit a obligaţiei
executării lor, se face apel la prezumţia de legalitate2, o prezumţie
relativă („juris tantum”), dar suficient de puternică, pe care se bazează
teoria regimului juridic administrativ. Conform acesteia, se consideră că
1
I. Iovănaş, op. citată, pag, 35
2
Romulus Ionescu, op. citată, pp. 252, 253
426
atâta timp cât actul administrativ este în vigoare, se prezumă că a fost
emis cu respectarea tuturor condiţiilor de fond şi de formă prevăzute de
lege, de aceea ideea respectării lui apare desprinsă din ideea respectării
legii.1
Prezumţia de legalitate este asociată cu alte două prezumţii şi
anume: de autenticitate şi de veridicitate.
Prezumţia de autenticitate, conform căreia se consideră că actul
administrativ a fost emis/adoptat de către autoritatea administraţiei
publice pe care înscrisul constatator al actului o indică prin forma sa
exterioară (antet, ştampilă, semnătură). În acest sens, art. 42 din Legea
nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea
actelor normative prevede că pentru atestarea autenticităţii „Actul
normativ adoptat se semnează de reprezentantul legal al emitentului, se
datează şi se numerotează”.
Prezumţia de veridicitate este acea prezumţie potrivit căreia actul
administrativ exprimă adevărul.
Pe cele trei prezumţii se fundamentează forţa juridică a actului
administrativ, subiectele cărora li se adresează fiind obligate, după caz,
să-l execute sau să-l respecte.
În literatura de specialitate, se face distincţie între obligaţia de
executare (în general, o obligaţie pozitivă, „de a face”), care priveşte
numai subiectele titulare de drepturi şi obligaţii, ca efect al emiterii
actului, şi obligaţia de respectare sau opozabilitatea (în principiu, o
obligaţie negativă, de „a nu face”), care priveşte alte subiecte de drept
decât cele obligate la executare.
Referitor la forţa juridică a actului administrativ, se susţine că este
identică cu a altor acte unilaterale emise de organele statului în
realizarea puterii de stat, dar este inferioară forţei juridice a legii. 2
Forţa juridică a actelor unilaterale de putere, din categoria cărora
fac parte şi actele administrative, este într-adevăr, superioară forţei
juridice a celorlalte acte juridice (exceptând legea şi restul actelor juridice
specifice organelor „puterii legislative”), indiferent de la cine emană
(organe de stat, organizaţii neguvernamentale).
Aşadar, forţa juridică a actelor de putere este superioară actelor
de drept civil, de drept comercial, de dreptul muncii etc. Totodată, este
firesc să existe o diferenţiere sub aspectul forţei juridice între diverse
acte administrative, dată fiind structura organizării administraţiei
publice.
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 53
2
Romulus Ionescu, op. citată, p. 260
427
 În principiu, forţa juridică a unui act administrativ este dată de
locul pe care îl ocupă organul emitent în sistemul organizării
administraţiei publice, precum şi de natura organului respectiv 1. Spre
exemplu, de la nivelul Guvernului emană ordonanţe (care pot fi simple
sau de urgenţă, acestea din urmă putând fi adoptate de Guvern „numai
în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având
obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora” 2) şi hotărâri ale
plenului, precum şi decizii ale primului-ministru, însă nu toate au aceeaşi
forţă juridică. Ordonanţele au forţa juridică cea mai mare, urmând
hotărârile Guvernului şi apoi deciziile primului-ministru. Acelaşi lucru este
valabil şi în privinţa actelor administrative ce emană de la alte organe ale
administraţiei publice, inclusiv ale administraţiei publice locale (spre
exemplu, hotărârile adoptate de consiliul judeţean au forţă juridică
superioară dispoziţiilor emise de preşedintele consiliului judeţean).

4.3. Forţa probantă a actelor administrative

Prin forţa probantă a unui act administrativ se înţelege puterea
acestuia de a se constitui ca o dovadă în legătură cu cele cuprinse în
conţinutul său.
Spre deosebire de actele civile, care se încheie valabil prin simplul
acord de voinţă al părţilor (cu excepţia vânzării – cumpărării de terenuri
cu sau fără construcţii)3, pentru actele administrative se cere, de regulă,
forma scrisă. Această condiţie formală este necesară, printre altele, şi
pentru a se constitui, când este cazul, în mijloc de probă.
În faţa instanţelor judecătoreşti, actele administrative au forţa
probantă a înscrisurilor autentice. Această forţă probantă este dată şi de
prezumţiile de autenticitate şi de veridicitate.
În consecinţă, efectele actului administrativ nu pot fi înlăturate
decât ca urmare a revocării, anulării sau abrogării actului administrativ de
către autorităţile competente.

4.4. Intrarea în vigoare a actelor administrative

Momentul intrării în vigoare al actelor administrative prezintă o
importanţă deosebită din punct de vedere teoretic şi practic, acest

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 64
2
Art. 115 alin. (4) din Constituţia revizuită
3
Vezi art. 2, Titlul X - Circulaţia juridică a terenurilor, din Legea nr. 247/2005 privind
reforma în domeniul proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 653 din 22 iulie 2005
428
moment generând o serie de consecinţe juridice, precum existenţa sau
inexistenţa obligaţiei de executare, executarea din oficiu a actelor, etc.
În ceea ce priveşte intrarea în vigoare a actelor administrative, în
doctrină era consacrat principiul conform căruia actele administrative cu
caracter normativ intră în vigoare de la data aducerii lor la cunoştinţă
publică (printr-o diversitate de modalităţi: publicare în monitorul oficial,
în mijloacele mass-media, afişare, etc.), iar cele cu caracter individual de
la data comunicării1.
Acest principiu doctrinar nu mai este actual, ca o consecinţă
firească a principiului instituit de art. 78 din Constituţia României,
republicată, potrivit căruia: „Legea se publică în Monitorul Oficial al
României şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată
ulterioară prevăzută în textul ei”.
Faţă de dispoziţiile cu caracter novator ale Constituţiei, legiuitorul
ordinar a adoptat modificările de rigoare.
Astfel, art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative 2, republicată, intitulat
„Intrarea în vigoare a actelor normative” statuează: „(1) Legile şi
ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare intră
în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, sau la o dată ulterioară prevăzută în textul lor. Termenul de 3
zile se calculează pe zile calendaristice, începând cu data publicării în
Monitorul Oficial al României şi expiră la ora 24.00 a celei de-a treia zi de
la publicare.
(2) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data
publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, sub condiţia depunerii
lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul lor
nu este prevăzută o dată ulterioară.
(3) Actele normative prevăzute la art. 10 alin. (1), cu excepţia
legilor şi a ordonanţelor, intră în vigoare la data publicării în Monitorul
Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o
dată ulterioară. Atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se
producă la data publicării, în cuprinsul acestor acte normative trebuie să
se prevadă că ele intră în vigoare la o dată ulterioară stabilită în text.”
Faţă de cele de mai sus, se desprind următoarele reguli privind
intrarea în vigoare a actelor administrative:
a) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data
publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sau la o
1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 130
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
429
 dată ulterioară prevăzută în textul lor, cu condiţia de a fi
depuse în prealabil la una dintre cele două camere ale
Parlamentului, competentă a fi sesizată potrivit legii
fundamentale;;
b) Ordonanţele simple, adoptate în baza unei legi speciale de
abilitare, intră în vigoare la 3 zile după publicarea în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, sau la o dată ulterioară
prevăzută în textul acestora;
c) Hotărârile Guvernului, actele normative ale autorităţilor
administrative autonome şi cele ale organelor administraţiei
publice centrale de specialitate intră în vigoare de la data
publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sau de la
o dată ulterioară prevăzută expres în textul acestora.
d) Conform art. 33 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind
prefectul şi instituţia prefectului1: „Ordinul prefectului care
conţine dispoziţii normative, devine executoriu numai după ce
a fost adus la cunoştinţă publică. Ordinul prefectului, cu
caracter individual, devine executoriu de la data comunicării
către persoanele interesate”
Ne permitem doar să constatăm că, deşi este o lege intrată în
vigoare după republicarea Constituţiei României cu modificările şi
completările aduse prin Legea de revizuire nr. 429/2003, legiuitorul
nostru nu a realizat corelarea cu dispoziţiile novatoare aduse de legea
fundamentală în această materie.
Pe de altă parte, în legătură cu intrarea în vigoarea a actelor
administrative ale administraţiei locale, art. 81 din Legea nr. 24/2000,
republicată, stipulează: „În vederea intrării lor în vigoare, actele
normative adoptate de autorităţile administraţiei publice locale se aduc
la cunoştinţă publică, în condiţiile Legii nr. 215/2001, prin afişare în locuri
autorizate şi prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj.”
În consecinţă, din coroborarea celor două texte legale rezultă
următoarele reguli:
a) Hotărârile consiliilor locale şi consiliilor judeţene, cu caracter
normativ, devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii
lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale de la comunicare
(art. 50 şi art. 109).
Menţionăm că aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu
caracter normativ se poate face în termen de 5 zile de la data comunicării
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
430
oficiale către prefect, potrivit art. 50 alin. (2) din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare.
b) Dispoziţiilor emise de primari şi de preşedinţii consiliilor
judeţene li se aplică regulile privind intrarea în vigoare a
hotărârilor adoptate de consiliile locale şi judeţene, astfel cum
rezultă din art. 71 şi art. 109 din Legea nr. 215/2001 - legea
administraţiei publice locale.
În sfârşit, relevăm că prin art. 53 din Legea nr. 24/2000,
republicată se instituie în sarcina autorilor actelor normative obligaţia de
a insera în dispoziţiile finale data intrării în vigoare a fiecărui act. Textul
menţionat are următorul conţinut: „(1) Dispoziţiile finale cuprind
măsurile necesare pentru punerea în aplicare a actului normativ, data
intrării în vigoare a acestuia conform art. 11 (şi art. 78, în opinia noastră),
implicaţiile asupra altor acte normative, ca: abrogări, modificări,
completări, precum şi dispoziţia de republicare, dacă este cazul.”
Aşadar, putem concluziona că, în principiu, actele administrative
produc efecte juridice pentru viitor, fiind acte active, şi nu acte
retroactive.
De la principiul neretroactivităţii actelor administrative există şi
unele excepţii, situaţii în care actul retroactivează, excepţii datorate
după caz, caracterului lor (exemple: actele administrative declarative,
actele administrative jurisdicţionale, ori actele adoptate în baza unei
hotărâri judecătoreşti), sau unor dispoziţii exprese ale legii.
Cea mai importantă categorie a actelor administrative care fac
obiectul acestor excepţii o constituie actele declarative sau recognitive.
Aceste acte recunosc sau constată existenţa unor drepturi şi obligaţii
care au luat naştere datorită unor fapte juridice produse anterior emiterii
sau adoptării actului administrativ (spre exemplu: din categoria actelor
de stare civilă, cele de naştere şi de deces, actele de aprobare sau de
confirmarea altor acte, actele emise în temeiul unor hotărâri
judecătoreşti etc.).

4.5. Modul de executare al actelor administrative

Actele juridice unilaterale ale autorităţilor publice, emise în
realizarea puterii publice, se caracterizează, sub aspectul regimului
juridic aplicabil, prin regula executării din oficiu („executio ex officio”). 1
În situaţia în care obligaţia ce rezultă din act, ca efect juridic al
aplicării acestuia, nu este executată de bunăvoie, cel îndreptăţit a

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 65
431
pretinde această obligaţie poate solicita intervenţia forţei de
constrângere a statului direct în baza actului de putere respectiv (în cazul
nostru a actului administrativ), fără a mai fi necesară învestirea actului cu
titlu executoriu. Actul administrativ, ca orice alt act de putere, este prin
el însuşi un titlu executoriu, putându-se trece la executarea silită direct în
baza lui, fără a mai fi nevoie de emiterea unui alt titlu executoriu de către
un organ de stat (de regulă, o instanţă judecătorească), cum se cere în
cazul actelor juridice civile.
Astfel, conform art. 137 din Codul de procedură fiscală:
„(1) Executarea silită a creanţelor fiscale se efectuează numai în
temeiul unui titlu executoriu emis potrivit prevederilor prezentului cod
de organul fiscal competent în a cărui rază teritorială îşi are domiciliul
fiscal debitorul sau al unui înscris care, potrivit legii constituie titlu
executoriu.
(2) Titlul de creanţă devine titlu executoriu la data la care creanţa
fiscală este scadentă prin expirarea termenului de plată prevăzut de lege
sau stabilit de organul competent ori în alt mod prevăzut de lege” 1.
În temeiul acestui titlu executoriu, care este reprezentat de actul
administrativ fiscal ce constituie el însuşi titlul de creanţă, se va putea
efectua executarea silită a creanţelor fiscale.
Executarea silită începe prin comunicarea somaţiei. Dacă în
termen de 15 zile de la comunicarea somaţiei nu se stinge debitul se
continuă măsurile de executare silită. Somaţia va fi însoţită de 1 exemplar
al titlului executoriu, conform art.141 din Codul de procedură fiscală.
În aceeaşi ordine de idei, conform art. 37 din O.G. nr. 2/2001
privind regimul juridic al contravenţiilor: „Procesul-verbal neatacat în
termenul prevăzut la art. 31, precum şi hotărârea judecătorească
irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea constituie titlu executoriu,
fără vreo altă formalitate”.
Principiul executării din oficiu a actelor administrative, ca orice
principiu, admite existenţa anumitor excepţii, în cazurile prevăzute
expres de lege. În principal, aceste excepţii vizează actele administrative
care nu generează raporturi de drept administrativ, ci raporturi de drept
civil, de dreptul muncii, raporturi „proteguite prin acţiune în faţa
instanţelor judecătoreşti”.2

1
Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 din 24 decembrie 2003 privind Codul de procedură
fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 941 din 29 decembrie
2003
2
Romulus Ionescu, op. citată, p. 266
432
 4.6. Modul de încetare a efectelor juridice ale actelor
administrative
Actele administrative produc efecte juridice până în momentul
scoaterii lor din vigoare care, de regulă, se realizează de către
autoritatea emitentă, de către autoritatea ierarhic superioară sau de
către o instanţă judecătorească. Altfel spus, actele administrative
normative sau individuale produc efecte juridice atâta vreme cât nu
intervine o cauză de încetare a acestora, de exemplu: anularea,
revocarea, suspendarea, abrogarea, prescripţia, executarea, etc.
În consecinţă, renunţarea la beneficiul dreptului conferit de actul
administrativ nu este de natură să conducă la încetarea efectelor juridice
ale acestuia. De vreme ce actul administrativ este o manifestare
unilaterală de voinţă, este firesc ca voinţa beneficiarului actului să nu
aibă nici o relevanţă cu privire la încetarea efectelor acestuia. Aşadar,
dacă o persoană renunţă la beneficiul actului administrativ (autorizaţie,
carnet de conducere, etc.), pentru ca acesta să înceteze să mai producă
efecte juridice, este necesar să fie revocat de către emitent sau de către
organul ierarhic superior, aşa cum am mai arătat în cuprinsul lucrării.
Încetarea efectelor juridice semnifică pierderea caracterului
obligatoriu al actelor administrative, desfiinţându-se raporturile juridice
pe care acestea le-au generat, adică sunt desfiinţate drepturile şi
obligaţiile administrative generate de actul respectiv.
Încetarea efectelor juridice produse de un act administrativ poate
avea loc prin două modalităţi, şi anume:
 producerea unui fapt material - juridic căruia legea îi conferă
acest efect;
 intervenţia unui alt act juridic care conţine dispoziţii contrare
celui dintâi şi vizează suprimarea efectelor juridice ale actului
anterior.
a) Încetarea efectelor juridice ca urmare a producerii unui fapt
material – juridic
Menţionăm că faptele material - juridice produc doar în mod
excepţional încetarea efectelor juridice ale actelor administrative, numai
atunci când legea le atribuie aceste efecte.
În cazul actelor cu caracter normativ, încetarea efectelor juridice
prin această modalitate este foarte rar întâlnită, întrucât aceste acte sunt
de aplicabilitate repetată şi nu-şi pierd eficienţa prin acte de executare.
Un astfel de exemplu îl constituie categoria actelor normative temporare.
Acestea se particularizează prin faptul că produc efecte juridice numai

433
până la data în care încetează evenimentul care le-a determinat apariţia
ori, după caz, până la expirarea termenului de aplicare prevăzut în
conţinutul lor.
În legătură cu această categorie de acte, relevăm că legislaţia
acreditează teza doctrinară, art. 53 alin.(2) din Legea nr. 24/2000 privind
normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,
republicată, stipulând: „La actul normativ cu caracter temporar se
prevede şi perioada de aplicare sau data încetării aplicării sale”.
Dimpotrivă, în cazul actelor administrative cu caracter individual
(care nu sunt de aplicabilitate repetată), încetarea efectelor juridice se
produce, în mod obişnuit, prin executare sau, prin producerea anumitor
fapte materiale juridice (decesul, plata, prescripţia, împlinirea termenului
de valabilitate). Aşa spre exemplu, conform art. 110, art. 112 şi art. 113 din
O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, stingerea creanţelor
fiscale poate avea loc prin plată, compensare sau restituire.
De asemenea, încetarea existenţei subiectului de drept, respectiv
decesul persoanei fizice contraveniente are drept consecinţă încetarea
executării sancţiunii contravenţionale. În cazul persoanei juridice titulare
a raportului de drept administrativ, reorganizarea şi dizolvarea pot
conduce la încetarea unor efecte juridice. Toate aceste ipoteze de
încetare a efectelor produse de actele administrative îşi găsesc explicaţia
în caracterul strict personal al drepturilor şi obligaţiilor administrative,
ceea ce face imposibilă realizarea actelor prin încetarea existenţei
subiectului de drept.
Un alt fapt material-juridic ce conduce la încetarea efectelor
produse de actul administrativ îl constituie ajungerea la termen sau
expirarea termenului de valabilitate (pentru paşaport, permis de
conducere, carte de identitate, etc.).
Tot astfel, prescripţia stinge, atunci când este reglementată de
acte normative, efectele produse de actele administrative individuale.
Spre exemplu, conform art. 14 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul
juridic al contravenţiilor, „Executarea sancţiunii amenzii
contravenţionale se prescrie în termen de 2 ani de la data aplicării”.
În final relevăm că executarea unui act administrativ este
modalitatea care determină, cel mai frecvent încetarea efectelor
produse de actele administrative.
b) Încetarea efectelor juridice ca urmare a intervenţiei unui act
juridic
Apariţia unui nou act juridic care poate proveni de la organul
emitent, de la organul ierarhic superior acestuia sau de la o instanţă
434
judecătorească de natură să înlăture în tot sau în parte, definitiv sau
temporar efectele actului administrativ, constituie o modalitate specifică
de încetare.
Astfel, scoaterea din vigoarea a unui act administrativ poate avea
loc prin mai multe modalităţi, după cum urmează:
a) prin anulare, care poate fi dispusă de o instanţă
judecătorească, de organul ierarhic superior sau de parchete,
în cazurile expres prevăzute de lege;
b) prin revocare (retractare) care se dispune de organul ierarhic
superior în baza raporturilor de subordonare sau de către
emitentul actului;
c) prin suspendare, ce se poate dispune de către instanţa
judecătorească, organul ierarhic superior sau de emitentul
actului;
d) prin abrogare, care se poate dispune de către Parlament,
organul ierarhic superior sau de organul emitent; abrogarea
poate fi expresă sau tacită.1

5. Condiţiile de valabilitate
În opinia prof. Ioan Santai, pentru a fi valabile şi a produce efecte
juridice, actele administrative trebuie să îndeplinească o serie de condiţii
generale, comune oricărei decizii administrative, precum şi o serie de
condiţii specifice, proprii acestei categorii de acte juridice, denumite
condiţiile de valabilitate ale actului administrativ2.
Acest enunţ doctrinar îşi găseşte suportul legal în Legea
nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea
actelor normative, republicată şi în Hotărârea Guvernului nr.50/2005
pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul
Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de
acte normative spre adoptare.3

5.1. Condiţiile generale

Condiţiile generale ale actelor administrative sunt cele identificate
ca fiind aplicabile tuturor deciziilor, în sens larg, şi anume:
fundamentarea ştiinţifică, unitatea, oportunitatea, simplitatea formei şi
legalitatea.

1
Vezi Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 108-109
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 32-34
3
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 243 din 17 martie 2006
435
 Fundamentarea ştiinţifică a deciziei presupune aplicarea unor
principii ştiinţifice ce stau la baza pregătirii şi adoptării ei. În consecinţă,
proiectele de acte normative trebuiesc motivate temeinic, fundamentate
pe studii social-economice, politice şi juridice, pe metode moderne de
analiză şi luarea deciziei, precum şi pe procedee de tehnică legislativă
adecvate concretizate, după caz, în expuneri de motive, note de
fundamentare sau referate de aprobare1.
Unitatea deciziei administrative trebuie privită într-un dublu sens,
şi anume:
a) decizia administrativă trebuie să fie în concordanţă cu
prevederile actelor normative de nivel superior şi în corelaţie
cu reglementările comunitare, inclusiv cu tratatele
internaţionale la care România este parte, aşa zisa
concordanţă externă a deciziei (actului administrativ)2;
b) dispoziţiile deciziei administrative trebuie să fie concordante
între ele, astfel încât să nu se contrazică unele pe altele, ceea
ce semnifică concordanţa internă a actului.
Oportunitatea sau actualitatea deciziei presupune adoptarea şi
executarea actului în timp util şi la condiţiile date, precum şi abrogarea
lui atunci când, datorită evoluţiei relaţiilor sociale, actul juridic a încetat
practic să mai fie aplicabil.
Referitor la simplitatea formei, avem în vedere faptul că, sub
aspect extern, adoptarea deciziei trebuie să se facă fără formalităţi
procedurale deosebite, care să îngreuneze în mod inutil procesul
decizional, iar sub aspect intern, decizia trebuie să aibă un caracter
dispozitiv, să fie redactată „într-un stil concis, sobru, clar şi precis, care să
excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de
ortografie”, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 34 şi art.35 din Legea
nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea
actelor normative, republicată.
Legalitatea impune adoptarea actului administrativ numai în baza
unui drept legal de decizie şi numai de către persoanele sau organele
investite cu putere legală de decizie, în temeiul şi pentru executarea
legilor sau, după caz, a hotărârilor şi a ordonanţelor de Guvern. 3
În acest sens, conform art. 78 din Legea nr. 24/2000 „Actele
normative ale autorităţilor administraţiei publice locale se adoptă ori se
emit pentru reglementarea unor activităţi de interes local, în limitele
1
Art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată
2
Art. 12 din Legea nr. 24/2000, republicată
3
Art. 73 alin. (1) din Legea nr. 24/2000
436
stabilite prin Constituţie şi prin lege şi numai în domeniile în care acestea
au atribuţii legale.”

5.2. Condiţiile speciale de valabilitate ale actelor administrative

Prof. Tudor Drăganu consideră că valabilitatea actelor
administrative reprezintă „obligaţia ca aceste acte să fie emise cu
respectarea dispoziţiilor legale în vigoare”. Autorul enumeră
următoarele condiţii de valabilitate1: actul administrativ să fie
emis/adoptat de organul competent în limitele competenţei sale; actul
administrativ să fie emis/adoptat în forma şi cu respectarea procedurii
prevăzute de lege; actul să fie conform cu conţinutul legii; actul să fie
conform cu scopul legii.

5.2.1. Adoptarea actelor administrative de către organul

competent şi în limitele competenţei sale legale
Competenţa autorităţilor administraţiei publice nu este definită în
mod unitar în doctrina de specialitate.
Astfel, prof. Ioan Santai defineşte competenţa ca fiind
„ansamblul activităţilor cu şi fără semnificaţie juridică săvârşite de un
subiect de drept în vederea realizării atribuţiilor sale”2.
Într-o altă opinie, competenţa reprezintă „ansamblul drepturilor
şi obligaţiilor care revin unei autorităţi a administraţiei publice sau unui
funcţionar public, acordate de lege, şi limitele exercitării lor.” 3.
Fiecare autoritate (categorie de autorităţi) a administraţiei
publice are o anumită competenţă, determinată de cumulul atribuţiilor
ce-i revin potrivit legii şi de scopul pentru care a fost înfiinţată. Ea trebuie
să fie în concordanţă cu principiile constituţionale, concret determinată
şi exercitată potrivit dispoziţiilor legale prin care a fost stabilită.
În doctrină s-a relevat că reglementarea competenţei se
realizează pe două căi, şi anume:
a) în mod sumar, când legea indică doar organul competent şi
actele pe care acesta le poate emite sau adopta, după caz4;

1
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 107-147
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 34
3
Tudor Drăganu, op. citată, p. 108
4
De exemplu, art. 108 din Constituţie, în alin. (1) prevede: „Guvernul adoptă hotărâri şi
ordonanţe”, fără să facă vreo precizare despre domeniul sau procedura de adoptare.
437
 b) în mod detaliat, când stabilirea competenţei se face prin
coroborarea reglementării organice cu cele speciale, care au
caracter complementar sau derogator5.
Precizăm că, exercitarea competenţei legale constituie o obligaţie
a fiecărei autorităţi a administraţiei publice şi nu o facultate.
În consecinţă, regulile de competenţă se impun administraţiei
într-o manieră strictă, fiind necesară aplicarea lor cu rigurozitate. Pentru
ca actele administrative să fie legale şi, în consecinţă, să producă în mod
valabil efecte juridice, ele trebuie să fie adoptate doar de autorităţile
competente şi în limite prevăzute de lege.
Competenţa autorităţilor administraţiei publice se
particularizează prin anumite trăsături şi anume2:
a. Competenţa are caracter legal, în sensul că fiecare autoritate a
administraţiei publice este înzestrată cu o anumită competenţă,
strict determinată de lege.
În consecinţă, autorităţile administrative şi titularii funcţiilor
publice trebuie să-şi exercite în mod nemijlocit competenţa conferită
prin lege. Cu toate acestea, în mod excepţional şi doar atunci când legea
prevede expres acest lucru, o parte din atribuţii sau totalitatea acestora
pot fi transmise altor persoane (funcţionari sau demnitari publici), pe
calea suplinirii (înlocuirii) sau a delegării de competenţă.
Suplinirea constă în înlocuirea titularului funcţiei publice de o altă
persoană (demnitar sau funcţionar public) când titularul competenţei se
află în imposibilitate obiectivă de a-şi îndeplini atribuţiile 3. Suplinirea se
caracterizează prin faptul că se transmite totalitatea atribuţiilor de la
persoana titulară a competenţei la cea care o înlocuieşte temporar.
Suplinirea poate fi de drept, când operează în temeiul unor dispoziţii
legale exprese, în mod direct, sau, se poate realiza prin act administrativ.
Spre exemplu, conform art. 107 alin. (3) din Constituţie: „Dacă primul-
ministru se află în una dintre situaţiile prevăzute la art. 106 (pierderea
drepturilor electorale, demisia, incompatibilitate, etc.) cu excepţia
revocării, sau este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile,
Preşedintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-

5
De exemplu, competenţa autorităţilor administraţiei publice locale rezultă, în principal,
din Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001, dar şi din alte reglementări
speciale ca: Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civilă, Legea nr. 114/1996 a
locuinţei, Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, etc.
2
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 297-298
3
Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţele administraţiei, Editura Didactică
şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 123
438
ministru interimar, pentru a îndeplini atribuţiile primului-ministru, până la
formarea noului Guvern”.
Delegarea de competenţă reprezintă încredinţarea unor atribuţii
care, potrivit legii, revin unui demnitar sau funcţionar public, către un alt
demnitar sau funcţionar public subordonat ierarhic, legea permiţând
acest lucru. În cazul delegării operează transmiterea către o singură
persoană a unei părţi din atribuţii şi nu a tuturor atribuţiilor precum în
ipoteza înlocuirii (suplinirii)1.
Spre exemplu, conform art. 70 alin. (1) din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare,
primarul poate delega atribuţiile de stare civilă şi de autoritate tutelară
secretarului unităţii administrativ-teritoriale sau altor funcţionari publici
din aparatul de specialitate cu competenţe în domeniu.
b. Competenţa are caracter obligatoriu, ceea ce înseamnă că
atribuţiile conferite prin lege autorităţilor administraţiei publice
trebuiesc realizate întocmai, exercitarea lor neavând un caracter
facultativ pentru autoritatea publică2.
Dacă un organ al administraţiei publice emite un act administrativ
fără a avea competenţă în materie, actul este ilegal, ilegalitatea
neputând fi acoperită prin confirmare. Organul competent poate să
adopte un act cu un conţinut similar, act care va produce efecte juridice
din momentul emiterii sale3.
c. Competenţa are, de regulă, un caracter permanent, cu alte cuvinte
trebuie exercit în mod continuu, fără întreruperi, autoritatea
administraţiei publice competentă putând să emită/adopte un act
administrativ ori de câte ori se ivesc condiţiile de fapt prevăzute
de lege4.
În doctrina de specialitate5, se consideră că competenţa îmbracă
mai multe forme, după cum urmează:
1) Competenţa materială care desemnează sfera şi natura
raporturilor sociale pe care le poate reglementa sau în care poate
acţiona o autoritate a administraţiei publice, demnitar sau
funcţionar public.
Competenţa materială poate fi generală sau specială.
1
Mircea Anghene, Înlocuirea temporară, precum şi delegarea de atribuţii în dreptul
administrativ român, în „Revista Română de Drept”, nr. 10/1997, p. 24
2
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureşti
2001, p.210
3
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 232
4
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 298
5
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 69-70
439
 2) Competenţa teritorială care determină limitele geografice ale
exercitării atribuţiilor (competenţei materiale) de către o
autoritate a administraţiei publice.
La rândul său, competenţa teritorială este de două feluri:
 naţională, autorităţile publice abilitate cu o astfel de
competenţă exercitându-şi atribuţiile pe întreg
teritoriul ţării;
 locală (judeţeană, municipală, orăşenească sau
comunală).
3) Competenţa personală este determinată de calitatea subiectului
de drept administrativ, în condiţiile şi cazurile reglementate în
mod expres de lege.
4) Competenţa temporală care desemnează limitele în timp
înăuntrul cărora se exercită atribuţiile conferite de lege unei
autorităţi administrative, demnitar sau funcţionar public.
Pentru a stabili legalitatea unui act administrativ sub aspectul
acestei condiţii de valabilitate, trebuie să avem în vedere toate formele
competenţei.
În situaţia în care actul administrativ a fost emis/adoptat de către
autoritatea administraţiei publice competentă şi în limitele competenţei
conferite de lege, actul administrativ va fi considerat legal şi va produce
în mod valabil efecte juridice.
Dimpotrivă, dacă actul a fost emis/adoptat cu încălcarea
competenţei legale, sub aspect material, teritorial etc., va fi lovit de
nulitate.

5.2.2. Adoptarea actelor administrative în forma şi cu procedura

prevăzute de lege
În general, manifestarea de voinţă din actele juridice nu trebuie
exprimată într-o anumită formă pentru a produce efecte juridice.
Această regulă este întâlnită în materia dreptului civil, guvernat de
principiul consensualismului. Există şi în această materie excepţii, spre
pildă, cea prevăzută de art. 1295 alin. (2) din Codul civil, precum şi de art.
2 din Legea nr. 247/2005 1, Titlul X „Circulaţia juridică a terenurilor”,
conform cărora contractele de vânzare-cumpărare care privesc bunurile
imobile (terenuri cu sau fără construcţii) trebuie să îmbrace forma scrisă
şi a actului autentic, sub sancţiunea nulităţii absolute.

1
Privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şu unele măsuri adiacente,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005
440
 În dreptul administrativ, dimpotrivă, s-a consacrat teza conform
căreia actele administrative trebuie să îmbrace o formă specifică atât sub
aspect exterior, precum şi sub aspect interior, în ceea ce priveşte
mecanismul de adoptare a acestora.
Actele administrative, în majoritatea cazurilor, îmbracă forma
scrisă, apreciată ca fiind o garanţie a respectării legalităţii 1.
Această teză din doctrină îşi găseşte astăzi şi un suport legal, fiind
impusă în mod expres de tot mai multe acte normative.
Astfel, art. 54 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici2 prevede: „Actul administrativ de numire (în funcţie
publică, s.n.) are formă scrisă şi trebuie să conţină temeiul legal al
numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data
de la care urmează să exercite funcţia publică, drepturile salariale,
precum şi locul de desfăşurare a activităţii”.
În motivarea formei scrise a actelor administrative se pot invoca
mai multe argumente, cum sunt:
a) obligativitatea autorităţilor administraţiei publice de a aduce
la cunoştinţă publică sau de a comunica actele administrative3;
b) necesitatea cunoaşterii exacte a conţinutului actelor
administrative adoptate (emise) de autorităţile administraţiei
publice locale, pentru a fi transmise instituţiei prefectului, în
vederea exercitării controlului de legalitate;
c) pentru a crea posibilitatea părţilor dintr-un raport
administrativ să-şi cunoască cu exactitate drepturile şi
obligaţiile;
d) pentru a se constitui mijloc de probă în caz de litigiu, etc.
Menţionăm că actele administrative normative trebuie să îmbrace
în toate cazurile forma scrisă, legislaţia impunând obligaţia aducerii lor la
cunoştinţă publică.
Actele administrative individuale pot îmbrăca dar, foarte rar şi
forma orală sau nescrisă, în condiţiile prevăzute de lege. Astfel, potrivit
Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 care reglementează regimul juridic al
contravenţiilor, avertismentul, ca sancţiune administrativ-
contravenţională, poate fi aplicat şi în formă nescrisă (art. 38 alin. 1).
Procedura de elaborare a actelor administrative reprezintă
ansamblul formalităţilor ce se cer a fi îndeplinite pentru ca actul să

1
Tudor Drăganu, op. citată, p. 121
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004
3
De exemplu: art. 108 alin. (4) din Constituţie; art. 50 din Legea nr. 215/2001
441
producă legal efecte juridice1. Instituirea formalităţilor procedurale
necesare adoptării/emiterii actelor administrative are drept scop
garantarea efectuării acestora cu toate precauţiunile prevăzute de lege,
astfel încât să corespundă, prin conţinut, formă şi scop, atât intereselor
generale, precum şi celor individuale. Se urmăreşte astfel, împiedicarea
administraţiei publice de a adopta unele decizii nefondate, pe de o parte
şi instituirea unor modalităţi de control cu privire la legalitatea actelor,
pe de altă parte.
Formalităţile procedurale administrative au fost clasificate, în
literatura de specialitate, după mai multe criterii.
Astfel, după importanţa lor, ele se clasifică în forme esenţiale şi
forme neesenţiale2. Formele procedurale esenţiale asigură legalitatea şi
oportunitatea actului administrativ, nerespectarea lor având drept
consecinţă nulitatea actelor respective. Formele procedurale neesenţiale
stimulează operativitatea activităţii administraţiei, nerespectarea lor
neafectând valabilitatea actelor administrative.
După criteriul complexităţii lor, formalităţile procedurale au fost
clasificate în forme simple (forma scrisă şi forma orală) şi forme
complexe.
În raport de momentul adoptării/emiterii actului administrativ,
formalităţile procedurale se împart în trei categorii: anterioare,
concomitente şi ulterioare.
Precizăm că, spre deosebire de materia dreptului civil şi a
dreptului penal, în dreptul administrativ nu există încă un Cod de
procedură administrativă care să stabilească în mod unitar regulile ce ar
trebui urmate de către autorităţile administraţiei publice.
În acest context, procedura administrativă este reglementată de
o multitudine de acte normative specifice unor domenii de activitate.

5.2.3. Conformitatea actului administrativ cu conţinutul legii

Aşa cum se susţine în literatura de specialitate, conformitatea
actului administrativ cu conţinutul legii presupune conformarea acestuia
cu cele trei elemente care formează structura logico-juridică a normei
legale, respectiv, cu ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea acesteia sau, în
celelalte acte normative cu forţă juridică superioară pe care urmează să
le aplice3.

1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 42
2
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 138-142
3
Ibidem, p. 143, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 315-316
442
 a. Astfel, aplicând legea şi celelalte acte normative, autoritatea
administraţiei publicecare urmează să emită/adopte un act
administrativ va trebui să examineze dacă sunt îndeplinite
condiţiile de fapt cerute de ipoteza normei legale.
În caz afirmativ, autoritatea administrativă are obligaţia de a
emite actul administrativ iar, în absenţa acestor condiţii, are obligaţia de
a nu emite actul administrativ. Dacă, autoritatea administraţiei publice
alege o altă variantă la adoptarea/emiterea actului administrativ rezultă
că nu îşi îndeplineşte această obligaţie şi, pe cale de consecinţă, actul va
fi ilegal prin conţinutul său pe temeiul că nu a respectat ipoteza legală.
b. Emitentul actului administrativ poate să stabilească corect
condiţiile de fapt cerute de ipoteza normei juridice, dar să
interpreteze greşit dispoziţia acesteia ori, să aplice o altă
dispoziţie decât cea care trebuia aplicată raportului social
respectiv1.
Actul administrativ adoptat/emis în astfel de condiţii va fi, de
asemenea, ilegal pentru nerespectarea dispoziţiei prevăzută de norma
legală.
c. În sfârşit, un act administrativ poate fi nevalabil şi pentru că
autorul actului administrativ a stabilit o altă sancţiune sau o
sancţiune eronată, faţă de sancţiunea stabilită prin norma
legală.
În concluzie, pentru a fi legal actul administrativ în întregul său şi
fiecare dintre elementele sale structurale (ipoteza, dispoziţia şi
sancţiunea) trebuie să fie conforme cu norma legală.

5.2.4. Conformitatea actului administrativ cu scopul legii

Prin scopul legii se înţelege rezultatul pe care legiuitorul
urmăreşte să-l realizeze prin reglementarea respectivă. El poate reieşi în
mod direct (explicit) sau indirect (implicit) din conţinutul legii. În primul
caz, legiuitorul inserează în mod clar, explicit, de regulă, într-unul din
primele articole scopul urmărit. Un exemplu, în art. 1 din Legea-cadru
privind descentralizarea nr. 339/2004 se stipulează: „Prezenta lege
reglementează principiile fundamentale şi regulile generale, precum şi
cadrul instituţional pentru desfăşurarea procesului de descentralizare
administrativă şi financiară în România”2.

1
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 232
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 668 din 26 iulie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
443
 Pentru cea de-a doua ipoteză, scopul legii rezultă indirect din
întregul context al legii.
Actul administrativ, prin scopul său, trebuie să fie concordant cu
scopul legii, pentru a produce în mod valabil efecte juridice.
Per-a-contrario, în situaţia în care scopul actului administrativ
(normativ sau individual) contravine scopului legii, consecinţa este
nulitatea actului administrativ.
Unii autori consideră scopul legii ca fiind un element ce ţine de
legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce
ţin de oportunitate1. Ca urmare, conformitatea unui act administrativ cu
scopul urmărit de lege va implica nu numai controlul elementelor care
privesc legalitatea actului, ci şi al unor elemente care au în vedere
oportunitatea sa.

6. Procedura de elaborare a actelor administrative

6.1. Noţiunea de procedură administrativă

Actul administrativ este rezultatul unui proces raţional, care
începe cu sesizarea necesităţii adoptării lui, continuă cu colectarea, în
acest scop, a informaţiilor necesare, prelucrarea acestora, elaborarea
proiectului în mai multe variante şi alegerea variantei optime, dezbaterea
proiectului, deliberarea şi, în final, adoptarea actului. Procedura adoptării
actelor administrative cuprinde un complex de activităţi desfăşurate de
funcţionarii autorităţilor publice care adoptă actul împreună cu cei ai
altor autorităţi publice care colaborează cu acestea.
În opinia prof. Ioan Santai, procedura administrativă poate fi
definită în două sensuri. Astfel, într-un prim sens, procedura
administrativă reprezintă ansamblul formalităţilor îndeplinite de
organele administraţiei publice de a-şi realiza competenţa conferită de
lege.
Pe de altă parte, procedura administrativă cuprinde totalitatea
normelor juridice care reglementează forma în care se înfăptuieşte
activitatea executivă2. În această accepţiune, precizăm că procedura
administrativă nu este în prezent codificată. Cu alte cuvinte, nu există un
act normativ care să stabilească în mod unitar şi sistematizat regulile
procedurii administrative, aceasta fiind reglementată de o multitudine de
acte normative.
1
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 316-317
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 61
444
 Faţă de această stare de drept şi de fapt, autorul citat relevă pe
deplin justificat, că procedura administrativă se deosebeşte de
procedura judiciară civilă sub mai multe aspecte, printre care cităm:
 în activitatea executivă nu există un Cod de procedură
administrativă, spre deosebire de procedura instanţelor
judecătoreşti care este codificată;
 procedura administrativă are un caracter mai complex faţă de
procedura judiciară, fiind constituită dintr-un ansamblu de
proceduri foarte diversificate;
 procedura administrativă se declanşează, în general, din
oficiu, spre deosebire de procedura judiciară care se
declanşează numai la sesizarea instanţei de judecată de către
părţile aflate în litigiu, procuror sau de alte organe prevăzute
de lege;
 cea mai mare parte a actelor administrative sunt revocabile,
spre deosebire de hotărârile judecătoreşti care nu au acest
caracter, prin pronunţarea lor instanţele dezinvestindu-se de
soluţionarea litigiului.
Din legislaţie şi doctrină putem identifica principiile care
guvernează procedura administrativă, după cum urmează:
 principiul legalităţii şi oportunităţii;
 principiul obligativităţii de a exercita cu bună-credinţă
competenţa legală;
 principiul motivării actelor şi măsurilor administrative;
 principiul exercitării ierarhice a recursului administrativ;
 principiul transparenţei în activitatea administraţiei publice;
 principiul obligativităţii aducerii la cunoştinţă a actelor
adoptate şi măsurilor dispuse;
 principiul exercitării controlului activităţii executive şi al
celerităţii rezolvării problemelor cetăţenilor;
 principiul colaborării şi cooperării dintre diferitele autorităţi;
 principiul răspunderii administrative;
 principiul subsidiarităţii.1
Având în vedere importanţa lor pentru validitatea actului
administrativ, în cele ce urmează vom analiza formalităţile procedurale
anterioare, concomitente şi ulterioare adoptării/emiterii actului
administrativ.
1
Tezele privind Codul de procedură administrativă al României, Centrul Regional de
Formare Continuă pentru Administraţia Publică Locală Sibiu, 2001, p. 8.
445
 6.2. Formalităţi procedurale prealabile adoptării actului
administrativ
Pentru a-şi realiza competenţa conferită de lege şi a sluji interesul
public şi privat, autorităţile administraţiei publice desfăşoară o complexă
activitate de pregătire a adoptării/emiterii actelor administrative,
realizând în acest scop o serie de operaţiuni de documentare, informare
şi prelucrare a datelor şi informaţiilor, menite a fundamenta respectivele
acte.
Cu alte cuvinte, adoptarea/emiterea actelor administrative se
bazează pe întocmirea unor „formalităţi” sau „acte pregătitoare” 1 şi
efectuarea unor operaţiuni tehnico-administrative, în absenţa cărora nu
ar fi posibilă adoptarea/emiterea în mod valabil a actului administrativ.
Menţionăm însă, că aceste acte pregătitoare nu produc prin ele însele
efecte juridice.
În doctrină se consideră că fac parte din categoria formalităţilor
procedurale prealabile: sesizarea, propunerea, proiectul de act
administrativ, avizele, acordul, precum şi alte forme procedurale.
a. Sesizarea reprezintă acea formă procedurală prealabilă prin
intermediul căreia o autoritate a administraţiei publice ia
cunoştinţă despre o situaţie ce impune adoptarea/emiterea
unui act administrativ.
Sesizarea poate proveni de la o altă autoritate publică sau de la
orice altă persoană fizică sau juridică (dreptul de petiţionare fiind
garantat de lege, autorităţile publice având obligaţia de a rezolva petiţiile
cetăţenilor şi ale organizaţiilor legal constituite)2.
Pentru declanşarea procedurii de elaborare a actelor
administrative nu este suficientă orice sesizare ci, este necesar ca
aceasta să fie adresată unor subiecte prevăzute de lege care au dreptul
de iniţiativă. Acest drept conferă titularului său facultatea de a declanşa
procedura de elaborare şi apoi de adoptare a unui act administrativ.
Datorită conţinutului specific al dreptului de iniţiativă nu se poate afirma
că există acte administrative emise din iniţiativa unor organizaţii sau a
unor persoane fizice, ci numai acte emise la sesizarea acestora 3. În
concluzie, relevăm că sesizarea poate să provină de la orice subiect, dar
dreptul de iniţiativă aparţine numai subiectelor determinate de lege.

1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 79
2
Art. 51 din Constituţia României, art. 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002
3
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 83-84
446
 Sesizarea şi iniţiativa nu sunt forme procedurale în sine, ci ele
conţin, de regulă, propuneri, acorduri prealabile sau sunt însoţite de
avize1.
b. Propunerea reprezintă un act pregătitor prin care un organ
administrativ sesizează un alt organ în vederea
adoptării/emiterii unui act administrativ în sensul recomandării
făcute de autorul propunerii2.
Astfel, consiliul local aprobă, la propunerea primarului, în
condiţiile legii, înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului
propriu de specialitate al primarului3.
Uneori, valabilitatea actelor administrative este condiţionată de
existenţa prealabilă a unei propuneri astfel încât autoritatea
administrativă competentă să emită/adopte actul administrativ
acţionează la propunerea alteia.
Elocvente în acest sens ni se par dispoziţiile art. 19 alin. 2 din
Legea finanţele publice locale nr. 273/2006, conform cărora: Pe parcursul
exerciţiului bugetar autorităţile deliberative pot aproba rectificarea
bugetelor prevăzute la alin. 1 lit. a şi b), în termen de 30 de zile de la data
intrării în vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat, precum şi ca
urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de
credite ...”.4
Din analiza textului legal sus-menţionat rezultă indiscutabil faptul
că autorităţile deliberative ale administraţiei publice locale (consiliile
locale şi consiliile judeţene) au competenţa de a aproba, prin hotărâre,
rectificarea bugetelor locale dar, numai la propunerea ordonatorilor
principali de credite (respectiv a primarilor, primarului general al capitalei
şi a preşedinţilor consiliilor judeţene).
Propunerile se particularizează prin următoarele caracteristici:
a) provin de la o altă autoritate decât cea care are competenţa
de a adopta actul;
b) sesizarea cu propunere revine autorului propunerii, spre
deosebire de avize sau acorduri care se eliberează la
solicitarea organului emitent;
c) în unele cazuri prevăzute de lege, condiţionează valabilitatea
actului administrativ emis.

1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 80
2
Tudor Drăganu, op. citată, p. 129
3
Art. 38 alin. 3, lit.b din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu
modificările şi completările ulterioare
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 61/8 din 189 iulnie 2006
447
 c. Proiectul actului administrativ constituie o soluţie privind
modul de reglementare a unei situaţii concrete, într-o formă
apropiată sau identică cu cea pe care o va îmbrăca viitorul act
administrativ.
Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare,
suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi
eficienţă legislativă. Soluţiile pe care le conţine trebuie să fie temeinic
fundamentate, avându-se în vedere interesul general, politica legislativă
a statului şi corelarea cu legislaţia naţională şi cu cea comunitară.
Proiectele de acte normative se supun spre dezbatere şi adoptare
însoţite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un
referat de aprobare1.
Proiectele se fundamentează şi se întocmesc de către
departamentele de specialitate din cadrul autorităţii publice îndreptăţite
să iniţieze actul administrativ (normativ sau individual), la solicitarea
acesteia2. În redactarea proiectelor trebuie să se aibă în vedere normele
de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Proiectul nu produce efecte juridice, fiind un act pregătitor, o
formalitate procedurală prealabilă adoptării actului administrativ.
d. Avizul reprezintă opinia pe care un organ al administraţiei
publice o solicită altui organ administrativ într-una sau mai
multe probleme cu scopul de a se informa şi a decide în
deplină cunoştinţă de cauză3.
Altfel spus, avizul este o opinie de specialitate pe care emitentul
actului administrativ o solicită unui alt organ administrativ, pentru a lua o
decizie legală şi oportună.
În doctrină, avizele au fost clasificate după mai multe criterii.
Astfel, după subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi
interne (dacă provin chiar de organul emitent al actului juridic sau de la o
structură internă a acestuia), sau externe (când emană de la un alt organ
decât cel competent să emită actul).

1
Vezi art.6 din Legea nr. 24/2000
2
De exemplu, potrivit art. 46 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 modificat prin Legea nr. 141
din 30 aprilie 2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 396 din 4 mai
2004, proiectele de hotărâre pot fi propuse de consilieri, de primar sau de cetăţeni,
redactarea proiectelor făcându-se de cei care le propun, cu sprijinul secretarului şi al
serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autorităţii administraţiei publice locale.
3
Tudor Drăganu, op. citată, p. 126
448
 Un alt criteriu îl constituie treapta ierarhică pe care se situează
organul emitent al avizului. Acesta poate proveni 1 de la organe
inferioare, egale sau superioare2 ierarhic autorităţii competente să emită
actul administrativ.
În sfârşit, după modul de conformare al organului solicitant faţă
de opinia exprimată, avizele pot fi3: facultative, consultative sau
conforme.
Acest criteriu are în vedere o dublă obligaţie pentru emitentul
actului administrativ, şi anume aceea de a „solicita” şi, respectiv, de „a
respecta” opinia exprimată în aviz.
Avizele facultative se caracterizează prin faptul că autoritatea
competentă să adopte sau să emită actul administrativ este liberă să le
solicite sau să nu le solicite unei alte autorităţi, iar în cazul în care le-a
cerut, nu are obligaţia de a le respecta. Adoptarea sau emiterea actului
fără solicitarea sau cu ignorarea acestui aviz, nu are nici o consecinţă
juridică asupra valabilităţii lui. De regulă, această categorie de avize nu
este prevăzută de lege.
Avizele consultative se particularizează prin faptul că organul care
emite/adoptă actul administrativ este obligat să le solicite altui organ,
dar nu este obligat să se conformeze acestora. Nesolicitarea avizului
consultativ conduce însă la nulitatea actului administrativ, pe temeiul că
în astfel de situaţii s-ar încălca o cerinţă imperativă a legii şi nu pentru
nerespectarea avizului.
În sprijinul doctrinei, invocăm un text legal concludent. Astfel,
conform art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 63/2002 privind atribuirea
sau schimbarea de denumiri modificat prin Legea nr. 48/2003, pentru
aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 63/2002:
„(1) Solicitarea avizului comisiei de atribuire de denumiri, în
cazurile prevăzute la art.3 alin. (1) este obligatorie. Avizul are caracter
consultativ şi se emite cu votul majorităţii membrilor comisiei, în termen
de cel mult 60 de zile de la data solicitării.
(2) În cazul în care avizul comisiei nu este emis în termenul
prevăzut la alin. (1), consiliul local ori judeţean, după caz, poate adopta
hotărârea de atribuire sau schimbare de denumiri şi în lipsa acestuia.
(3) Hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene adoptate
fără solicitarea avizului comisiei de atribuire de denumiri sunt nule de
1
Ibidem, p. 127
2
În sens contrar faţă de organul superior, a se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II,
2002, p.56 şi Mircea Preda, op. citată, p. 185
3
Tudor Drăganu, op. citată, p. 126
449
drept. Nulitatea se constată de către instanţa de contencios
administrativ, la sesizarea prefectului sau a oricărei persoane
interesate.” 1
Din examinarea textului legal se poate observa cu claritate faptul
că, emitentul actului are doar obligaţia legală de a solicita avizul
consultativ şi nu însî şi obligaţia de a-l respecta.
Această categorie de avize reprezintă regula în dreptul
administrativ, fiind prevăzute de lege.
Avizele conforme se caracterizează prin faptul că autoritatea
competentă să adopte sau să emită actul administrativ este obligată atât
să le solicite precum şi să se conformeze acestor avize. În consecinţă,
actul administrativ emis/adoptat fără solicitarea sau cu nerespectarea
avizului conform este nelegal. Avizele conforme sunt prevăzute în mod
expres de lege, fiind calificate ca atare.
Menţionăm că indiferent de categoria lor, avizele nu produc prin
ele însele efecte juridice.
e. Acordul prealabil reprezintă manifestarea de voinţă a unei
autorităţi determinate de lege, prin care aceasta îşi dă
consimţământul la emiterea unui act administrativ, de către o
altă autoritate a administraţiei publice2.
Facem precizarea că, emiterea acordului nu obligă autoritatea
administraţiei publice să elaboreze actul administrativ condiţionat de
acord, dar, lipsa acordului prealabil impus de lege determină
nevalabilitatea actului administrativ.
Pe de altă parte, subliniem faptul că acordul prealabil nu acoperă
viciile actului administrativ la care se referă, iar dacă se cere anularea
acestuia, în litigiu calitatea de pârât o are autoritatea emitentă a actului
şi nu aceea care şi-a dat acordul3.
Realizând o analiză comparativă între acordul prealabil şi avizul
conform, trebuie observat că deşi au unele elemente comune (ambele
sunt emise anterior şi la solicitarea autorităţii administrative competente
să adopte/emită actul administrativ), acestea nu pot fi totuşi confundate.
Astfel, în timp ce avizul conform nu produce efecte juridice, în cazul
acordului prealabil, efectul juridic apare ca fiind rezultatul manifestării de
voinţă a două sau mai multe autorităţi4. Pentru acest considerent, actele

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 646 din 30 august 2002,
respectiv Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 69 din 3 februarie 2003
2
Tudor Drăganu, op. citată, p. 127
3
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 302
4
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor…, p. 103
450
administrative adoptate sau emise cu acordul prealabil al unui alt organ,
precum şi cele pentru care legea impune aprobarea, confirmarea sau
ratificarea, sunt considerate acte administrative complexe. Acest tip de
acte se caracterizează prin faptul că iau naştere ca urmare a reunirii unui
număr de două sau mai multe manifestări de voinţă, care provin de la
autorităţi administrative diferite dar, care converg spre producerea
aceluiaşi efect juridic, formând o unitate juridică.
f. În doctrină sunt citate şi alte formalităţi procedurale care pot
fi întâlnite în etapa pregătitoare emiterii actului administrativ,
unele fiind specifice actelor normative, altele celor individuale,
sau comune celor două categorii, dintre care amintim:
supunerea spre aprobare a proiectului, anchetele, cercetările,
rapoartele, referatele, dările de seamă, procesele - verbale,
dezbaterea publică, îndeplinirea unei proceduri jurisdicţionale
etc1.

6.3. Formalităţi procedurale concomitente adoptării actului

administrativ
În etapa adoptării sau emiterii actului administrativ, formalităţile
procedurale cel mai frecvent citate în literatura de specialitate sunt:
cvorumul, majoritatea necesară pentru adoptarea actului administrativ,
motivarea şi redactarea.
a. Cvorumul reprezintă numărul minim de membri necesar a fi
prezenţi la şedinţă, raportat la numărul total al membrilor
unei autorităţi administrative colegiale, pentru ca dezbaterea
şi deliberarea unui proiect de act administrativ în cadrul
autorităţii respective să se desfăşoare în mod valabil.
Cvorumul necesar pentru ca o autoritate colegială să lucreze în
mod valabil poate să fie prevăzut sau nu de lege. Astfel, în cazul
Guvernului şi al consiliilor locale, legea prevede în mod expres cvorumul
necesar şi anume, majoritatea membrilor care compun autoritatea
respectivă2.
Îndeplinirea cvorumului este obligatorie, întrucât normele ce îl
reglementează sunt stabilite prin lege şi-n consecinţă, autoritatea
administrativă trebuie să le respecte şi să li se conformeze. Aceste
dispoziţii constituie o condiţie de valabilitate a întrunirii şi funcţionării

1
Pentru detalii, a se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 85-86
2
Art. 41 alin. (1) din Legea nr. 215/2001: „Şedinţele consiliului local sunt legal constituite
dacă este prezentă majoritatea consilierilor în funcţie.”
451
legale a oricărei autorităţi administrative cu componenţă colegială şi,
implicit, determină valabilitatea actului administrativ.
b. Majoritatea necesară adoptării unui act administrativ este
acea formalitate procedurală care are în vedere numărul
minim de voturi ce trebuie exprimate în favoarea actului
administrativ, pentru ca actul respectiv să fie adoptat în mod
valabil.
Majoritatea stabilită de lege pentru adoptarea unui act
administrativ poate fi: simplă, absolută sau calificată.
Majoritatea simplă semnifică faptul că adoptarea actului
administrativ se realizează cu votul favorabil al majorităţii membrilor
organului colegial prezenţi la şedinţă1.
Majoritatea absolută presupune adoptarea actului administrativ
cu votul favorabil al majorităţii membrilor care formează organul
colegial2.
Majoritatea calificată reprezintă adoptarea actului administrativ
cu votul favorabil a două treimi sau trei pătrimi din numărul membrilor ce
compun organul colegial3.
Cvorumul nu trebuie să fie confundat cu majoritatea necesară
pentru adoptarea unui act administrativ; primul are în vedere numărul
necesar de membri prezenţi la şedinţă pentru ca o autoritate
administrativă colegială să lucreze în mod valabil, pe când, cea de-a doua
stabileşte numărul minim de voturi favorabile pentru ca actul
administrativ să fie adoptat în mod valabil.
Cu alte cuvinte, cvorumul condiţionează funcţionarea legală a
unui organ colegial, pe când majoritatea necesară are în vedere procesul
votării actului administrativ.
c. Motivarea este formalitatea procedurală prin intermediul
căreia se expun considerentele de fapt şi de drept, care
justifică şi-n acelaşi timp determină adoptarea unui act
administrativ.

1
Art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 stabileşte: „…consiliul local adoptă hotărâri, cu
votul majorităţii membrilor prezenţi…”.
2
Conform art. 46 alin. 2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 prevede: Se
adoptă cu votul majorităţii consilierilor locali în funcţie următoarele hotărâri ale consiliului
local: a) hotărârile privind bugetul local; b) hotărârile privind contractarea de împrumuturi;
c) hotărârile prin care se stabilesc impozite şi taxe locale; d) hotărârile privind participarea
la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră
etc.”
3
Art. 46 alin. (2)1 din Legea nr. 215/2001 stipulează: „Hotărârile privind patrimoniul se
adoptă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie”
452
 Fiind o condiţie formală, de procedură, motivarea este un
element obiectiv şi extern actului administrativ 1.
Legislaţia şi practica administrativă au consacrat obligaţia
motivării actelor administrative normative, sub forma notei de
fundamentare, a expunerii de motive sau referatelor de aprobare 2.
Motivarea actelor administrative individuale este prevăzută în
reglementări speciale. Actele administrative individuale cu caracter
jurisdicţional sunt acte motivate3 în virtutea procedurii specifice după
care se elaborează şi a principiilor care stau la baza procedurii de
elaborare a acestora.
Conţinutul motivării trebuie să se refere la împrejurările
determinante în emiterea actului.
În cazul unui act administrativ cu caracter normativ, motivarea va
releva, printre altele4:
a) cerinţele care justifică intervenţia normativă;
b) principiile de bază şi finalitatea reglementării propuse;
c) efectele de ordin social, economic, politic, cultural urmărite în
funcţie de obiectul reglementării;
d) implicaţiile pe care le are asupra reglementărilor în vigoare;
e) fazele parcurse în pregătirea proiectului şi rezultatele
obţinute, etc.
În cazul actelor administrative individuale, motivarea se va referi
la starea de fapt şi de drept ce a determinat emiterea actului, cu
indicarea probelor pe baza cărora se stabilesc măsurile concrete.
Spre pildă, conform art. 43 alin. (1) din Codul de procedură
5
fiscală , „Actul administrativ fiscal se emite numai în formă scrisă”, iar
alin. (2) prevede că: „Actul administrativ fiscal cuprinde următoarele
elemente: a) denumirea organului fiscal emitent; b) data la care a fost
emis şi data la care îşi produce efecte; c) obiectul actului administrativ
fiscal; d) motivele de fapt; e) temeiul de drept ...”.
Documentele de motivare trebuie să fie redactate într-un stil
explicativ, clar, folosindu-se terminologia proiectului de act normativ pe
care îl reprezintă. În doctrină se relevă că atunci când un act, pentru care
1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 97-98
2
Art. 29 din Legea nr. 24/2000 republicată şi art. 6 alin. (1) din Anexa la Hotărârea
Guvernului nr.555/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 334 din
21 iunie 2001
3
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 242
4
Art. 29 din Legea nr. 24/2000, republicată
5
Aprobat prin O.G. nr. 92/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
941 din 29 decembrie 2003, cu modificările şi completările ulterioare
453
obligaţia motivării rezultă din lege, nu este totuşi motivat de organul
administrativ emitent, actul este apreciat ca fiind ilegal din punct de
vedere al procedurii de elaborare şi va trebui considerat nul. Pe de altă
parte, atunci când actul este motivat, dar considerentele sale sunt în
contradicţie cu dispoziţiile legale în vigoare, actul administrativ va fi emis
valabil sub aspect formal, în schimb va trebui considerat ilegal din punct
de vedere al conţinutului sau scopului său1.
d. Redactarea actelor administrative constituie operaţiunea de
întocmire a unui înscris (document) care să reflecte într-un
mod cât mai fidel manifestarea de voinţă exprimată de
autoritatea administraţiei publice care adoptă/emite actul
respectiv.
Legea nr. 24/2000, republicată şi Hotărârea Guvernului nr.50/2005
– republicată, stabilesc regulile generale de tehnică legislativă ce
trebuiesc avute în vedere de către autorităţile abilitate de lege să iniţieze
şi să adopte acte administrative cu caracter normativ. Aceste reguli se
referă la:
a) părţile constitutive ale unui act administrativ (titlul,
preambulul, formula introductivă, partea dispozitivă şi
formula de atestare a autenticităţii actului2);
b) structura şi forma actului, elementul structural de bază fiind
articolul;
c) procedeele tehnice privind abrogarea, modificarea şi
completarea actelor administrative;
d) redactarea şi stilul actului normativ.
Potrivit art. 33 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată: „Actele
normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ,
concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea
strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie”, reguli aplicabile şi în cazul
actelor administrative cu caracter individual.
Actele cu caracter normativ se redactează în formă scrisă, în toate
cazurile, iar actele administrative cu caracter individual pot îmbrăca şi
forma nescrisă, dar numai în cazurile expres prevăzute de lege.

6.4. Formalităţi procedurale ulterioare adoptării actului

administrativ
Această categorie cuprinde formalităţile procedurale ce se
realizează după momentul constituirii actului juridic, efectuarea lor
1
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, p. 135
2
Art. 37 din Legea nr. 24/2000, republicată
454
având menirea de a consfinţi valabilitatea actului administrativ şi a
efectelor sale. În doctrină, sunt consacrate următoarele formalităţi
procedurale ulterioare adoptării actului administrativ: aprobarea,
confirmarea, semnarea, contrasemnarea, comunicarea, publicarea şi
ratificarea.
a. Aprobarea este ierarhic înţeleasă ca fiind manifestarea de
voinţă a unui organ superior al administraţiei publice
determinat de lege, prin care se încuviinţează un act deja emis
de un organ ierarhic inferior, act care, fără această
manifestare de voinţă ulterioară lui, nu ar produce efecte
juridice conform legii1.
În opinia prof. Tudor Drăganu şi a reprezentanţilor Şcolii de drept
administrativ de la Cluj aprobările îmbracă trei forme, respectiv:
aprobările propriu-zise, aprobările substitutive şi aprobările improprii 2.
Aprobările „propriu-zise” presupun acordul organelor superioare
pentru actele organelor ierarhic inferioare emise în exercitarea unor
atribuţii date de lege în competenţa acestora din urmă. În acest caz, rolul
hotărâtor îl are actul aprobat, aprobarea reprezentând o cerinţă de
valabilitate şi nu de existenţă, actul administrativ fiind deja constituit din
momentul adoptării sale legale.
Aprobările „substitutive” reprezintă aprobările date de organul
ierarhic superior unor acte prin care un organ administrativ inferior
acţionează într-un domeniu sau ramură de activitate şi de raporturi
sociale de competenţa celui supraordonat. În cazul acestui tip de
aprobări, elementul esenţial îl constituie tocmai aprobarea, aceasta
reprezentând un element de existenţă a actului administrativ complex 3.
Aprobările „improprii” sunt folosite pentru aprobarea cererilor
sau propunerilor adresate unor organe ale administraţiei publice. Astfel
de aprobări stau la baza eliberării de permise, certificate, înscrisuri etc.
Aprobările „improprii” sunt, de fapt, acte administrative simple,
deoarece au o existenţă juridică proprie şi nu desăvârşesc un alt act
juridic.
În opinia profesorului Antonie Iorgovan, reprezentantul Şcolii de
drept administrativ de la Bucureşti, aprobarea, confirmarea,

1
Tudor Drăganu, op. citată, p. 137
2
Idem, Actele administrative şi faptele asimilate lor…, p. 97
3
În opinia profesorului Ilie Iovănaş, actul neaprobat este considerat doar un proiect de act
juridic de care organul superior nici nu ar avea nevoie, deoarece are posibilitatea de a emite
un act în limitele competenţei sale legale, op. citată, p. 243
455
comunicarea, publicarea şi ratificarea sunt considerate a fi „condiţii
procedurale posterioare” adoptării/emiterii actelor administrative.
Autorul citat atribuie aprobării două semnificaţii, după cum
urmează:
a) act condiţie, în concret „manifestare de voinţă a organului
superior, prin care acesta se declară de acord cu un act deja
emis de un organ inferior, care fără această manifestare de
voinţă posterioară lui nu ar produce, conform legii, efecte
juridice.”1
b) act administrativ propriu-zis, situaţie în care organul ierarhic
superior aprobă o propunere a organului ierarhic inferior.
Spre pildă, conform art. 11 din Legea cetăţeniei nr. 21/1991 2
acordarea cetăţeniei române se face de către Guvernul României, prin
hotărâre, la propunerea ministrului justiţiei.
b. Confirmarea
Această formă procedurală ulterioară adoptării/emiterii actului
administrativ este abordată de doctrină în mai multe sensuri: confirmare
„improprie”, confirmare propriu-zisă şi confirmare aprobativă 3.
Confirmarea „improprie” reprezintă un act prin care un organ al
administraţiei publice încunoştinţează subiectul de drept interesat că
înţelege să-şi menţină un act administrativ anterior. Această manifestare
de voinţă nu produce nici un efect juridic faţă de actul confirmat, iar
acesta nu dobândeşte caracterul de act complex. Un astfel de exemplu îl
constituie răspunsul emis de un consiliu local privind legalitatea hotărârii
sale la solicitarea prefectului formulată conform art. 26 din Legea nr.
340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului.
Confirmarea propriu-zisă urmăreşte să acopere un viciu al unui act
administrativ emis anterior de acelaşi organ sau, să acopere un viciu de
care este lovit un act al organului inferior. În această accepţiune,
confirmarea reprezintă un act administrativ distinct de actul confirmat,
contribuind la valabilitatea acestuia din urmă.
Confirmarea aprobativă reprezintă, de fapt, o validare dată de un
organ administrativ ierarhic superior în scopul punerii în executare a unui
act emis anterior de un organ inferior. Această formă de confirmare nu
produce şi nu adaugă efecte juridice noi actului confirmat. Astfel, senatul
instituţiei de învăţământ superior confirmă hotărârile consiliilor

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 61
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 98 din 6 martie 2000
3
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 103
456
facultăţilor cu privire la rezultatele concursurilor pentru ocuparea
posturilor de asistent.
c. Semnarea şi contrasemnarea actelor administrative sunt
reglementate atât de Constituţie precum şi o serie de acte
normative.
Astfel, potrivit legii fundamentale, hotărârile şi ordonanţele
adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru şi se
contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare 1.
Tot astfel, hotărârile consiliului local se semnează de preşedintele de
şedinţă şi se contrasemnează, pentru legalitate, de către secretarul
unităţii administrativ-teritoriale2.
Ne raliem opiniilor exprimate în doctrina de specialitate cu privire
la semnificaţia diferită a semnării/contrasemnării actelor administrative
adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice cu componenţă
colegială şi respectiv unilaterală, după cum urmează:
a) În cazul actelor administrative adoptate de organele
colegiale, semnarea şi contrasemnarea reprezintă
condiţii neesenţiale de valabilitate ale actului
administrativ.
Motivaţia rezidă în faptul că, în astfel de situaţii, actul
administrativ a fost aprobat cu majoritatea prevăzută de
lege, care constituie condiţie esenţială de valabilitate a
actului.
b) Dimpotrivă însă, în situaţia actelor emise de autorităţi
publice unipersonale, semnarea şi contrasemnarea lor
constituie condiţii esenţiale pentru valabilitatea actului
administrativ, absenţa lor având drept consecinţă
nulitatea actului.
d. Ratificarea este o formalitate procedurală mai rar întâlnită în
procedura administrativă.
Noţiunea de ratificare este utilizată în două sensuri şi anume:
ratificarea propriu-zisă şi ratificarea improprie3.
Ratificarea propriu-zisă este operaţiunea de control asupra unui
act administrativ anterior adoptat de o altă autoritate publică, act care îşi
produce în mod propriu şi deplin efectele juridice, urmărindu-se prin
ratificare descărcarea de răspundere a organului emitent al actului

1
Art. 108 alin. (4) din Constituţia României, republicată
2
Art. 48 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale
3
Tudor Drăganu, op. citată, p. 107; Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 104-105
457
ratificat. Sunt vizate, aşadar, numai raporturile dintre organele în cauză,
fără să fie afectate şi efectele actului juridic faţă de terţi.
Ratificarea improprie presupune manifestarea de voinţă a unui
organ superior prin care acesta urmăreşte să dea valabilitate actului emis
de un organ inferior, cu depăşirea competenţei legale a acestuia din
urmă, dar în cadrul competenţei organului superior.
Constituţia României, în art. 91 alin (1), face referire expresă la
dreptul Parlamentului de a ratifica tratatele internaţionale. Oricum, nu
poate fi confundată ratificarea Parlamentului cu aprobarea
Parlamentului.
e. Aducerea la cunoştinţă a actelor administrative este
operaţiunea prin care emitentul actului încunoştinţează
subiectele pasive ale raportului administrativ cu privire la
existenţa şi conţinutul actului.
Această operaţiune se poate realiza pe două căi: prin comunicare
şi prin publicare.
Comunicarea este operaţiunea prin care autoritatea
administrativă competentă aduce la cunoştinţa persoanei interesate un
act administrativ, predându-l direct acesteia sau unui membru din
familie, prin afişare la domiciliul persoanei fizice sau la sediului persoanei
juridice în cauză, etc. Comunicarea este utilizată, de regulă, în cazul
actelor administrative individuale, care obligă la o anumită prestaţie, al
actelor administrativ-jurisdicţionale şi al celor cu caracter sancţionator-
contravenţional.
Comunicarea operează cu privire la subiectul destinatar al actului
individual, dar şi în cazul unor persoane îndreptăţite la valorificarea
anumitor drepturi sau exercitarea unor atribuţii 1.
Uneori, comunicarea se întâlneşte şi în cazul actelor normative,
cum este cazul unor anexe ale acestora care se comunică direct celor
interesaţi sau, al hotărârilor de guvern cu caracter militar 2.
Publicarea este operaţiunea materială prin care un act
administrativ este adus la cunoştinţa cetăţenilor fie prin imprimare, fie
prin afişare într-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare 3.
Publicarea este o formă procedurală posterioară obligatorie
pentru actele administrative normative, prevăzută de Constituţia

1
Potrivit art. 25 alin. (1)-(2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, comunicarea procesului
– verbal, în copie, se va face de organul care a aplicat sancţiunea către contravenient, partea
vătămată şi proprietarului bunurilor confiscate
2
Art. 108 alin. (4), teza a III-a din Constituţia României, republicată
3
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, pp. 135-136
458
României şi de alte acte normative. Astfel, hotărârile şi ordonanţele
adoptate de Guvern se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I-
a, sub sancţiunea inexistenţei1. Sunt exceptate de la obligaţia publicării în
Monitorul Oficial, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucţiunile şi
alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul
de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională2.
Publicarea actelor individuale are loc în situaţia în care este
imposibil să se comunice aceste acte către toate persoanele interesate,
ca de exemplu, listele candidaţilor reuşiţi la un concurs, listele electorale.
Cerinţa publicării actelor normative este impusă printre altele şi
de principiul de drept potrivit căruia nici o persoană nu poate invoca în
apărarea sa necunoaşterea legii. Prin publicare se oferă subiecţilor de
drept posibilitatea de a cunoaşte existenţa şi conţinutul normelor
juridice.

6.5. Procedura aprobării tacite

Relativ recent, cu caracter de noutate pentru practica
administrativă românească şi în scopul de a asigura celeritatea în
activitatea administraţiei publice, legiuitorul nostru a instituit procedura
aprobării tacite3.
Conform art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, procedura aprobării
tacite constituie „modalitatea alternativă de emitere sau reînnoire a
autorizaţiilor de către autorităţile administraţiei publice” şi urmăreşte
următoarele obiective:
a) înlăturarea barierelor administrative din mediul de afaceri;
b) responsabilizarea autorităţilor administraţiei publice în
vederea respectării termenelor stabilite de lege pentru
emiterea autorizaţiilor;
c) impulsionarea dezvoltării economice prin oferirea unor
condiţii cât mai favorabile întreprinzătorilor, implicând costuri
de autorizarea cât mai reduse;
d) combaterea corupţiei prin diminuarea arbitrariului în decizia
administraţiei;
e) promovarea calităţii serviciilor publice prin simplificarea
procedurilor administrative.

1
Art. 108 alin. (4) din Constituţia republicată
2
Art. 35 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 50/2005
3
A se vedea O.U.G. nr. 27 din 18 aprilie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 291 din 25 aprilie 2003, aprobată prin Legea nr. 486 din 18 martie 2003
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 827 din 22 martie 2003
459
 Sfera de aplicabilitatea a dispoziţiilor ordonanţei este foarte
largă, aproape exhaustivă.
Astfel, pe de o parte, se au în vedere procedurile de emitere şi de
reînnoire a autorizaţiilor, precum şi procedurile de reautorizare ca
urmare a expirării termenului de suspendare a autorizaţiilor sau, după
caz, a îndeplinirii măsurilor stabilite de organele de control competente.
Pe de altă parte, procedura aprobării tacite se aplică tuturor
autorizaţiilor emise de autorităţile administraţiei publice, cu excepţia
celor emise în domeniul activităţilor nucleare, a celor care privesc
regimul armelor de foc, muniţiilor şi explozibililor, regimul drogurilor şi al
autorizaţiilor din domeniul siguranţei naţionale1.
Potrivit art. 2 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă nr. 27/2003,
Guvernul poate stabili prin hotărâre, la propunerea motivată a unei
autorităţi administrative şi alte excepţii de la aplicarea procedurii
aprobării tacite.
Pentru a se asigura informarea persoanelor fizice şi juridice
interesate, actul normativ citat instituie în sarcina autorităţilor
administraţiei publice competente să emită diverse tipuri de autorizaţii,
obligaţia de a afişa la sediu sau pe pagina proprie de Internet,
următoarele documente:
a) formularul cererii care trebuie completată de către solicitant,
precum şi modul de completare a acesteia;
b) lista documentelor necesare pentru eliberarea diferitelor
tipuri de autorizaţii şi modul în care acestea trebuie
prezentate autorităţii administraţiei publice;
c) toate informaţiile privind modul de întocmire a documentelor
şi, dacă este cazul, indicarea autorităţilor administraţiei
publice care au competenţa de a emite acte administrative ce
fac parte din documentaţia ce trebuie depusă 2, precum:
adresa, numărul de telefon, fax, programul cu publicul.
Articolul 3 al Ordonanţei are menirea de a elucida sub aspect
conceptual terminologia utilizată, având următoarea redactare:
„(1) În sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, termenii şi
expresiile de mai jos au următorul înţeles:
a) autorizaţie - actul administrativ emis de autorităţile
administraţiei publice competente prin care se permite solicitantului
1
A se vedea art. 1 alin. (2) şi art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobată, cu modificări
şi completări, prin Legea nr.486/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-
a, nr. 827 din 22 noiembrie 2003
2
Ibidem, art. 4 alin. (1)
460
desfăşurarea unei anumite activităţi, prestarea unui serviciu sau
exercitarea unei profesii; noţiunea de autorizaţie include şi avizele,
licenţele, permisele, aprobările sau alte asemenea operaţiuni
administrative prealabile sau ulterioare autorizării;
b) procedura aprobării tacite - procedura prin care autorizaţia este
considerată acordată dacă autoritatea administraţiei publice nu
răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea
respectivei autorizaţii.
(2) Răspunsul negativ al autorităţii administraţiei publice
competente în termenul prevăzut de lege pentru emiterea autorizaţiei
nu echivalează cu aprobarea tacită.”
Faţă de textul legal sus-menţionat, considerăm necesare şi
oportune câteva observaţii.
În primul rând, apreciem că definirea noţiunii de autorizaţie nu
este riguros ştiinţifică, fiind de natură să producă incertitudine şi
confuzie cu privire la noţiunile de act administrativ şi cea de formalitate
procedurală (operaţiune administrativă) anterioară sau ulterioară
adoptării actului administrativ (avizul, aprobarea, etc.), astfel cum sunt
definite în doctrină. Mai fericită ni se părea formularea care utiliza un alt
verb, spre pildă: „a asimila” sau „a extinde”, etc. în locul verbului „a
include”1.
În al doilea rând, apreciem că, deşi se doreşte a fi edificatoare şi
atotcuprinzătoare definiţia autorizaţiei nu se referă în mod explicit la
executarea şi desfiinţarea construcţiilor, materie reglementată prin
Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele
măsuri pentru realizarea locuinţelor, republicată2.
În al treilea rând, reiterăm faptul că procedura aprobării tacite
operează numai în cazul în care, autoritatea administraţiei publice
competentă să emită o anumită autorizaţie nu răspunde în termenul
legal solicitantului, fiind sancţionată astfel neglijenţa, lipsa de
operativitate sau reaua-credinţă manifestată prin „tăcerea
administraţiei”. Răspunsul negativ al autorităţii administrative nu
echivalează cu aprobarea tacită, dacă îndeplineşte în mod cumulativ
două condiţii, respectiv:
 să fie remis solicitantului în termenul prevăzut de lege;
 să fie motivat.

1
În acest sens a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 308-309
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004
461
 Conţinutul procedurii privind aprobarea tacită rezultă din
dispoziţiile art. 6 şi art. 7 alin. (1) ale Ordonanţei de urgenţă nr. 27/2003,
din analiza cărora se desprind următoarele reguli:
a) autorizaţiile se eliberează de către autoritatea administraţiei
publice competente, la cererea persoanei interesate;
b) cererea trebuie însoţită de documentaţia completă, prevăzută
de legea specială. Cu titlu exemplificativ, relevăm că:
 pentru eliberarea autorizaţiei de construire documentaţia
necesară este prevăzută de art. 7 din Legea nr. 50/ 1991,
republicată cu modificările şi completările ulterioare;
 pentru autorizarea persoanelor fizice şi a asociaţilor
familiale care desfăşoară activităţi economice în mod
independent, la cerere se anexează documentele
prevăzute de art. 5 alin. (2) din H.G. nr. 1766/2004 1, etc.
c) autorizaţiile se emit în termen de 30 de zile de la depunerea
cererii, dacă legea specială nu prevede un alt termen;
d) în cazul în care constată o neregularitate a documentaţiei
depuse, autoritatea administraţiei publice are obligaţia de a
notifica acest fapt solicitantului autorizaţiei, după caz:
 cu cel puţin 10 zile înainte de expirarea termenului
prevăzut de lege pentru emiterea autorizaţiei, dacă acest
termen este mai mare de 15 zile;
 cu cel puţin 5 zile înainte de expirarea termenului prevăzut
de lege pentru emiterea autorizaţiei, dacă acest termen
este mai mic de 15 zile.
Notificarea va trebui să indice solicitantului modalitatea de
remediere a neregularităţii constatate.
În astfel de situaţii, termenul de emitere sau, după caz, de
reînnoire a autorizaţiei se prelungeşte în mod corespunzător cu 10 zile,
respectiv 5 zile, conform art. 6 alin. (5) din Ordonanţă.
e) autorizaţia se consideră acordată sau, după caz, reînnoită, dacă
autoritatea administraţiei publice nu răspunde solicitantului în
termenul prevăzut de lege pentru emiterea sau reînnoirea
respectivei autorizaţii, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 6 alin.
(1) din Ordonanţă.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1048 din 12 noiembrie 2004
pentru aprobarea Normelor de aplicare a Legii 300/2004 privind autorizarea persoanelor
fizice şi a asociaţiilor familiale care desfăşoară activităţi economice în mod independent
462
 În astfel de situaţii, solicitantul autorizaţiei poate desfăşura
activitatea, presta serviciul sau exercita profesia de drept în temeiul legii
chiar şi în absenţa actului administrativ de autoritate (autorizaţia).
Pentru obţinerea actului administrativ de autoritate, în speţă
autorizaţia, beneficiarul procedurii de aprobare tacită poate opta,
potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă, la una din
următoarele variante:
a) se adresează autorităţii administraţiei publice competente
solicitând eliberarea autorizaţiei;
b) se adresează direct instanţei de contencios administrativ
competente.
a)În prima variantă, persoana îndreptîţită se va notifica autorităţii
administrative existenţa cazului de aprobare tacită solicitându-i-se
„eliberarea documentului oficial prin care se permite desfăşurarea unei
activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii” 1.
Formularea legiuitorului ni se pare a fi cel puţin discutabilă, în fapt şi în
drept fiind vorba despre actul administrativ, respectiv autorizaţia, care să
ateste exercitarea unui drept subiectiv dobândit pe calea procedurii de
aprobare tacită, fapt ce trebuia să rezulte neechivoc din text.
Dacă autoritatea administraţiei publice în cauză nu răspunde sau
refuză să elibereze autorizaţia, solicitantul se poate adresa instanţei de
contencios administrativ.
b)În situaţia în care beneficiarul aprobării tacite optează pentru
cea de-a doua variantă şi se adresează direct instanţei de contencios
administrativ, procedura administrativă menţionată nu este obligatorie.
Relevăm că procedura de soluţionare a litigiilor de către
instanţele de contencios administrativ în astfel de situaţii, prezintă atât
asemănări precum şi deosebiri faţă de „dreptul comun”, instituit prin
Legea nr.554/2004 – legea contenciosului administrativ2.
Din categoria asemănărilor enumerăm următoarele:
1) Reclamantul introduce cererea de chemare în judecată a
autorităţii administraţiei publice având ca obiect constatarea aprobării
tacite şi de obligare a acesteia la emiterea autorizaţiei, la instanţa de
contencios administrativ competentă, conform art. 9 alin. (2) din
Ordonanţa de urgenţă.
2) Reclamantul va anexa la cererea de chemare în judecată, copia
cererii de autorizare purtând numărul şi data înregistrării la autoritatea
1
Art. 8 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.
486/2003
2
Ibidem, art.9, 10 şi 11
463
administraţiei publice pârâte, însoţită de întreaga documentaţie depusă
de acesta.
3) Autoritatea administrativă pârâtă, prin întâmpinare, poate
invoca în apărarea sa, după caz:
 existenţa unui răspuns adresat solicitantului autorizaţiei în
termenul prevăzut de lege;
 notificarea formulată în temeiul art. 6 alin. (4), prin care s-a
solicitat reclamantului remedierea neregularităţii constatată la
documentaţia depusă în vederea emiterii autorizaţiei.
4) Instanţa va soluţiona cererea în termen de cel mult 30 de zile
de la înregistrare, cu citarea părţilor.
5) Participarea procurorului este obligatorie.
6) Cererea de chemarea în judecată este scutită de taxa de
timbru.
Analizând întreg probatoriul administrat în cauză, instanţa de
contencios administrativ va pronunţa una dintre soluţiile prevăzute de
art. 11 din Ordonanţa de urgenţă, după cum urmează:
a) dacă instanţa constată existenţa răspunsului autorităţii
administraţiei publice sau, după caz, a notificării transmise conform art. 6
alin. (4), remise în termenul prevăzut de lege, va respinge cererea
reclamantului, conform art. 11 alin. (1) din Ordonanţă.
b) în cazul în care instanţa constată îndeplinirea condiţiilor
prevăzute de Ordonanţă pentru aprobarea tacită „pronunţă o hotărâre
prin care obligă autoritatea administraţiei publice să elibereze
documentul oficial prin care se permite solicitantului să desfăşoare o
anumită activitate, să presteze un serviciu sau să exercite o profesie” 1.
Potrivit art. 11 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă: „Hotărârile se
redactează în termen de 10 zile de la pronunţare şi sunt irevocabile”.
Aşadar, spre deosebire de procedura stabilită de Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 potrivit căreia hotărârea
pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în cazul
procedurii aprobării tacite instituită de O.U.G. nr. 27/2003 hotărârea
pronunţată în primul grad de jurisdicţie este irevocabilă.
În opinia noastră dispoziţiile art.11 alin.3 din Ordonanţă comportă
unele discuţii cu privire la constituţionalitatea şi legalitatea lor.
Astfel, art.21 din Constituţia României, republicată, garantează
accesul liber la justiţie al persoanei. În acest context, atât doctrina cât şi
legislaţia au consacrat în mod constant că înfăptuirea justiţiei se

1
A se vedea art. 11 alin. 2 din O.U.G. nr. 27/2003
464
desfăşoară cu respectarea obligatorie a unor principii, cum ar fi:
publicitatea, oralitatea şi contradictorialitatea dezbaterilor, motivarea
hotărârilor, posibilitatea de exercitare a căilor de atac etc. Or, excluzând
orice cale de atac împotriva unei hotărâri judecătoreşti pronunţate în
primă instanţă, dispoziţiile art.11 alin3 dinO.U.G. nr. 27/2003 ne apar ca
fiind neconstituţionale.
Pe de altă parte, în practică s-ar putea ridica şi chestiunea
nelegalităţii dispoziţiilor în discuţie, avându-se în vedere cel puţin două
argumente şi anume:
a) forţa juridică a celor două acte normative care conţin
dispoziţii contrare, respectiv a Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004, lege organică potrivit art.73 alin.3 lit.k din Constituţie, faţă de
Ordonanţa de urgenţă nr. 27/2003;
b) caracterul novator al actului normativ.
Sub acest aspect, se poate pune în mod firesc întrebarea dacă
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu a abrogat în mod
implicit prevederile O.U.G. nr. 27/2003?
În ceea ce ne priveşte, apreciem că dispoziţiile art.11 alin.3 din
O.U.G. nr. 27/2003 care exclud posibilitatea executării unei căi de atac
împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate în primă instanţă sunt
deopotrivă neconstituţionale şi nelegale.
Rămâne ca doctrina, jurisprudenţa ori legiuitorul să confirme sau
să infirme acest punct de vedere.
Dacă, în urma admiterii acţiunii, autoritatea administraţiei publice
nu emite autorizaţia sau nu o emite în termenul stabilit prin hotărârea
judecătorească, la cererea reclamantului, instanţa poate obliga
conducătorul autorităţii administrative în cauză la plata unei amenzi
judiciare reprezentând 20% din salariul minim net pe economie pentru
fiecare zi de întârziere, precum şi la plata unei despăgubiri pentru
daunele cauzate prin întârziere.
Cererea se judecă de urgenţă şi este scutită de taxa de timbru.
Hotărârea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la
pronunţare1.
Deşi actul normativ nu specifică instanţa competentă, apreciem
că soluţionarea cererii de chemare în judecată este de competenţa
instanţei de contencios administrativ.
Conform art. 13 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă: „Dacă se
solicită aplicarea amenzii judiciare prevăzută de art. 12 alin. (1),

1
Ibidem art. 12
465
conducătorul autorităţii administraţiei publice poate chema în garanţie
persoanele vinovate de neexecutarea hotărârii.
Pentru recuperarea despăgubirilor acordate potrivit art. 12 alin.
(1) din ordonanţa de urgenţă şi suportate de autoritatea administraţiei
publice, conducătorul acesteia poate introduce acţiune, potrivit
dreptului comun, împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii”.
În sfârşit, alături de alţi autori 1 vom realiza o succintă analiză
asupra art. 16 din Ordonanţa de urgenţă care, conţine norme de
excepţie, derogatorii de la doctrina consacrată în dreptul administrativ,
de natură a crea incertitudini şi o practică administrativă neunitară.
Astfel art. 16 alin. (1) stipulează: „În cazul în care, după obţinerea
documentului oficial prin care se permite desfăşurarea unei activităţi,
prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, autoritatea
administraţiei publice constată neîndeplinirea unor condiţii importante
prevăzute pentru eliberarea autorizaţiei, nu va putea anula documentul,
ci va notifica titularului, în cel mult 3 luni de la data expirării termenului
legal pentru emiterea autorizaţiei, neregularităţile constatate, modul de
remediere a tuturor deficienţelor identificate, precum şi termenul în care
titularul trebuie să respecte această obligaţie. Acest termen nu poate fi
mai mic de 30 de zile.”
În opinia noastră, textul citat comportă o serie de observaţii şi
comentarii.
Astfel, în primul rând, din interpretarea logico-gramaticală a
textului („... după obţinerea documentului oficial prin care se
permite ...”), rezultă cu certitudine că dispoziţiile menţionate au în
vedere o dată ulterioară celei la care solicitantul a beneficiat de
procedura aprobării tacite.
Or, aşa fiind, ni se pare firesc să se aibă în vedere la stabilirea
termenului de notificare, după caz:
 data emiterii „documentului oficial” de către autoritatea
administrativă, în fapt actul administrativ de autoritate,
denumit în concret „autorizaţie”;
 termenul stabilit prin hotărâre judecătorească.
În al doilea rând, relevăm că formularea „neîndeplinirea unor
condiţii importante”, ne conduce la concluzia că actul administrativ de
autoritate, în speţă autorizaţia, s-a emis cu încălcarea condiţiilor de
legalitate consacrate în doctrina de specialitate. În astfel de situaţii,
regula este anularea sau, după caz, revocarea actului administrativ,

1
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 312-313
466
articolul 16 al ordonanţei de urgenţă instituind sub acest aspect o normă
de excepţie, cel puţin discutabilă.
În al treilea rând, se iscă întrebarea dacă, este vorba despre
anularea sau revocarea actului administrativ? Potrivit doctrinei de
specialitate, opinăm în sensul că, în speţă se impune utilizarea noţiunii de
revocare şi nu a celei de anulare1.
În sfârşit, defectuoasă ni se pare şi formularea de „a anula
documentul”, în fapt şi în drept fiind vorba despre anularea (în opinia
noastră, revocarea) actului administrativ şi nu a înscrisului constatator al
actului administrativ.
Pe de altă parte, apreciem ca fiind discutabile şi prevederile alin.
(2) al aceluiaşi articol, în următoarea redactare: „Autoritatea
administraţiei publice va anula documentul oficial prin care se permite
desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei
profesii, acordat potrivit procedurii reglementate de prezenta ordonanţă
de urgenţă, în cazul în care constată neîndeplinirea unor condiţii care
aduc o gravă atingere interesului public, siguranţei naţionale, ordinii sau
sănătăţii publice şi care nu pot fi remediate sau în cazul în care
deficienţele identificate nu au fost remediate în termenul stabilit potrivit
alin.(1)”.
Faţă de textul legal citat, formulăm câteva observaţii critice.
În primul rând, relevăm că instituţia anulării actului administrativ
îşi găseşte suportul constituţional în art. 52 din Constituţia României,
republicată, conform căruia este recunoscut persoanei vătămate într-un
drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritatea publică, printr-un
act administrativ, posibilitatea de a obţine recunoaşterea dreptului,
anularea actului şi repararea pagubei, în condiţiile şi limitele stabilite prin
lege organică.
Pe de altă parte, potrivit doctrinei de specialitate, anularea
actelor administrative poate fi dispusă, după caz, de organul ierarhic
superior (în baza raportului de subordonare), de instanţa judecătorească
şi de autorităţile Ministerului Public (pentru actele ilegale ale organelor
de cercetare şi urmărire penală şi ale organelor de administrare a
locurilor de deţinere şi executare a pedepselor).
În acest context, considerăm că textul art. 16 alin. (2) din
ordonanţa de urgenţă presupune unele clarificări sub aspect doctrinar cu
privire la constituţionalitatea sa, organul competent să dispună anularea

1
A se vedea Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 112-121
467
actului administrativ şi instituţia revocării respectiv, instituţia anulării
actului administrativ.
În al doilea rând, învederăm că textul supus analizei stabileşte
două situaţii în care autoritatea administraţiei publice poate dispune
anularea propriului act administrativ, respectiv:
 neîndeplinirea unor condiţii care aduc o gravă atingere
interesului public şi care nu pot fi remediate;
 faptul de a fi remediate în termenul stabilit de autoritatea
administraţiei publice deficienţele identificate şi notificate
beneficiarului procedurii de aprobare tacită.

7. Executarea actelor administrative

7.1. Obiectul execuţiei administrative

Potrivit specificului său, administraţia publică desfăşoară o
intensă activitate de organizare a executării şi de executare în concret a
legilor şi altor acte normative subordonate legii. În îndeplinirea
atribuţiilor sale, autorităţile administrative execută atât propriile decizii,
cât şi actele altor autorităţi publice, organizaţii neguvernamentale,
persoane fizice şi persoane juridice.
Deciziile proprii pe care administraţia le execută pot fi acte
juridice (administrative, civile, de dreptul muncii), sau pot fi operaţiuni
tehnico-materiale, lipsite de caracter juridic (avize, comunicări, evidenţe
etc.).

7.2. Subiectul execuţiei administrative

În general, sarcina executării actului administrativ revine
subiectului pasiv al raportului de drept administrativ, titular al obligaţiei
stabilită prin actul respectiv (ex. contribuabilii, contravenienţii, etc.).
Există însă unele cazuri în care sarcina punerii în executare a
actului revine organului administrativ, cu toate că el apare titular al unor
drepturi. De exemplu, în caz de neplată la termen a impozitelor şi taxelor
datorate bugetului de stat sau bugetelor locale, organele financiare sunt
obligate să declanşeze procedura executării silite 1.

1
Art. 126 alin. (1) din Codul de procedură fiscală stipulează: „În cazul în care debitorul nu-
şi plăteşte de bună voie obligaţiile fiscale datorate, organele fiscale competente, pentru
stingerea acestora, vor proceda la acţiuni de executare silită, potrivit prezentului cod.”
468
 7.3. Formele execuţiei administrative
În opinia profesorului Ioan Santai1, executarea sarcinilor de către
administraţia publică se poate face în afara răspunderii juridice sau în
cadrul acesteia.
În situaţia în care organele administrative execută sarcini în afara
răspunderii juridice, măsura executării nu intervine ca urmare a atitudinii
culpabile a subiectului pasiv al raportului de drept administrativ (de
exemplu, în cazul întocmirii listelor de alegători2, a întocmirii actelor de
identitate etc.)
Pe de altă parte, există situaţii în care, executarea unui act
administrativ intervine în cadrul răspunderii juridice a subiectului de
drept (de exemplu, executarea amenzii contravenţionale 3, executarea
măsurii confiscării administrative4 etc.).

7.4. Metode de executare a actelor administrative

Doctrina relevă că metodele de executare utilizate de
administraţia publică sunt metoda convingerii şi metoda constrângerii5.
Convingerea reprezintă atitudinea psihică de însuşire sau
aprobare a unei idei şi de recunoaştere a ei ca fiind adevărată.
Convingerea juridică se exteriorizează printr-o conduită a subiectului de
drept conformă cu prevederile legale6.
Cu toate că legea nu reglementează expres ce procedură trebuie
să urmeze organele administraţiei pentru a-şi asigura executarea din
convingere a propriilor acte juridice, în doctrină au fost enunţate unele
reguli7 şi anume:
a) activitatea de explicare trebuie desfăşurată la nivel individual
sau colectiv, raportat la subiecţii cărora le este destinat actul;
b) activitatea de explicare are menirea de a convinge opinia
publică cu privire la necesitatea şi oportunitatea hotărârii
viitoare;
c) explicarea se poate face prin contact direct cu cei interesaţi,
prin intermediul mijloacelor mass-media etc.

1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 108
2
Art. 8 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale
3
Art. 39 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
4
Art. 41 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
5
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 341
6
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 108
7
J. Starosciak, Elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Politică, Bucureşti, 1967, pp.
276, 297-300, 304
469
 Metoda convingerii în executarea unor acte şi măsuri
administrative poate fi utilizată în afara răspunderii juridice (de exemplu,
rechiziţionarea unor bunuri), sau în cadrul acesteia (de exemplu, plata pe
loc a amenzii contravenţionale făcută direct agentului constatator 1).
Constrângerea presupune obligarea unui subiect de drept pentru
a urma o conduită pe care nu o împărtăşeşte. Constrângerea juridică se
manifestă prin obligarea unui subiect de drept să execute un act
administrativ, la nevoie folosindu-se forţa de constrângere a statului.
Administraţia publică dispune de o forţă de constrângere proprie,
utilizată atât pentru executarea actelor sale, cât şi a actelor adoptate de
alte autorităţi publice sau organisme neguvernamentale.
În literatura de specialitate, s-au consacrat mai multe reguli de
bază în utilizarea metodei constrângerii, după cum urmează2:
a) constrângerea trebuie întrebuinţată doar atunci când
metodele de convingere folosite nu au determinat rezultatele
scontate;
b) înainte de a se recurge la constrângere, trebuie să se facă
avertizarea sau somarea prealabilă a subiectului în cauză şi
numai ulterior se va trece la utilizarea constrângerii;
c) constrângerea se utilizează numai cu respectarea normelor şi
în cazurile prevăzute de lege, cu procedura şi metodele legale.
Metoda constrângerii poate apărea atât în afara răspunderii (de
exemplu, rechiziţionarea forţată a unor bunuri), cât şi în cadrul
răspunderii administrative (de exemplu, executarea silită a amenzii
contravenţionale).

7.5. Forme procedurale ale execuţiei administrative

Aceste formalităţi pot fi analizate în afara răspunderii
administrative (când executarea are loc din convingere sau prin
constrângerea subiectului) sau în cadrul răspunderii administrative
(când, la fel, executarea se face pe baza convingerii sau prin
constrângerea subiectului).
În cazul executării benevole, în afara răspunderii, se întâlnesc
forme procedurale mult simplificate, uneori lipsind orice formă
procedurală în realizarea obligaţiei juridice (de exemplu, în cazul
impozitului privind imobilele, înştiinţarea de plată, urmată de efectuarea
plăţii).

1
Art. 28 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 109
470
 Tot în afara răspunderii administrative, dar în procesul executării
prin constrângere, întâlnim forme procedurale cum sunt, de exemplu,
somaţia în caz de neplată a impozitelor.1.
În situaţia executării din convingere în cadrul răspunderii
administrative, legea prevede, de regulă, formalităţi simplificate 2.
În cazul execuţiei prin constrângere în cadrul răspunderii,
formalităţile sunt mai numeroase şi mai complexe, ca de exemplu în
cazul executării silite a amenzii contravenţionale3.

8. Căile administrative de atac

8.1. Definirea căilor administrative de atac

Raţiunea de a fi a administraţiei publice constă în satisfacerea
deopotrivă a interesului public şi a celui privat.
Sarcinile administraţiei publice sunt aduse la îndeplinire prin
formele sale concrete de activitate, respectiv prin actele administrative,
operaţiunile tehnico-materiale şi faptele material-juridice, care se
realizează din oficiu sau, la cererea subiecţilor interesaţi. În practică,
există situaţii în care actele şi acţiunile organelor administrative dau
naştere la nemulţumiri, lezând drepturi subiective şi interese legitime. În
aceste cazuri, persoanele nemulţumite au dreptul să formuleze
reclamaţii prin intermediul cărora se urmăreşte eliminarea carenţelor din
activitatea administraţiei, pe de o parte, şi satisfacerea intereselor
legitime ori a drepturilor lezate ale celor administraţi (particularilor), pe
de altă parte.
Dreptul de petiţionare al cetăţenilor este garantat de Constituţie 4,
de Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activităţilor

1
Potrivit art. 134 alin (1) din Codul de procedură fiscală, „Executarea silită începe prin
comunicarea somaţiei.”
2
Art. 27 alin (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 prevede: „Plata amenzii se face la
Casa de Economii şi Consemnaţiuni sau la trezoreria finanţelor publice, iar o copie de pe
chitanţă se predă de către contravenient agentului constatator sau se trimite prin poştă
organului constatator sau se trimite prin poştă organului din care acesta face parte, în
termenul prevăzut la alin (1).”
3
Art. 39 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 stipulează: „În vederea executării
amenzii, organele prevăzute la alin.(1) vor comunica din oficiu organelor de specialitate ale
direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, şi
unităţilor subordonate acestora, în a căror rază teritorială domiciliază sau îşi are sediul
contravenientul, procesul-verbal de constatare şi sancţionare sau, după caz, dispozitivul
hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea.”
4
Art. 51 din Constituţie României, republicată
471
de soluţionare a petiţiilor1 şi de alte acte normative. De asemenea,
potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi art. 52 din
Constituţia României, republicată, orice persoană fizică sau juridică, dacă
se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o
autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei judecătoreşti
competente, în scopul recunoaşterii dreptului pretins sau interesului
legitim şi anulării actului administrativ, eventual, reparării pagubei
cauzate.
Conform art. 2 din O.G. nr. 27/2002: „În sensul prezentei
ordonanţe, prin petiţie se înţelege cererea, reclamaţia, sesizarea sau
propunerea formulată în scris ori prin poşta electronică, pe care un
cetăţean sau o organizaţie legal constituită o poate adresa autorităţilor
şi instituţiilor publice centrale şi locale, serviciilor publice descentralizate
ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, companiilor şi
societăţilor naţionale, societăţilor comerciale de interes judeţean sau
local, precum şi regiilor autonome denumite în continuare autorităţi şi
instituţii publice”2.
În doctrină, aceste modalităţi de sesizare a autorităţilor şi
instituţiilor publice au fost definite astfel:
a) Cererea constituie solicitarea prin care un particular se
adresează unei autorităţi administrative în scopul luării unei
măsuri destinate să-i asigure realizarea unui drept subiectiv
sau a unui interes personal.
b) Propunerea reprezintă sugestia adresată unei autorităţi
administrative, în scopul determinării autorităţii respective în
luarea unor măsuri menite a satisface interese generale.
c) Reclamaţia poate fi definită ca fiind solicitarea prin care se
urmăreşte determinarea unei autorităţi a administraţiei
publice să revină asupra unor măsuri deja luate şi despre care
petentul pretinde că i-au lezat un drept subiectiv sau un
interes legitim.
d) Sesizarea reprezintă formalitatea procedurală care urmăreşte
apărarea unui drept sau interes general lezat, prin
determinarea autorităţii administrative competente în luarea
unor măsuri care să restabilească legalitatea încălcată.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 84 din 1 februarie 2002 şi
aprobată prin Legea nr. 233/23.04.2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I-a, nr. 296 din 30 aprilie 2002
2
Art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, modificată prin Legea nr. 233/2002
472
 Împotriva actelor sau a oricăror măsuri ale administraţiei publice
considerate a fi abuzive, persoanele interesate pot exercita calea
administrativă de atac, prin intermediul reclamaţiei sau al sesizării, atât la
organul emitent, cât şi la organele ierarhic superioare acestuia.
În doctrină, calea de atac este definită ca fiind mijlocul procedural
care creează subiecţilor de drept posibilitatea de a corecta încălcarea
drepturilor subiective şi a intereselor legitime, în urma unor vătămări
cauzate de către autorităţile administraţiei publice 1. În mod generic,
calea administrativă de atac poartă denumirea de recurs. În dreptul
administrativ însă, termenul nu are aceeaşi semnificaţie ca în dreptul
procesual civil sau penal.
Având în vedere dispoziţiile art. 21 alin. (4) din Constituţia
României, republicată, conform căruia „Jurisdicţiile speciale
administrative sunt facultative şi gratuite”, s-ar putea pune întrebarea
dacă recursul administrativ mai este de actualitate sau nu? În opinia
noastră, noul text constituţional consfinţeşte existenţa recursului
administrativ care se exercită gratuit.
„Sintagma «jurisdicţii speciale administrative» are în vedere acele
activităţi de soluţionare a litigiilor care se desfăşoară în faţa unui organ
administrativ-jurisdicţional prin emiterea unui act administrativ-
jurisdicţional. Nu intră în această categorie recursurile prealabile sau
ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiţii pentru
introducerea unei acţiuni în justiţie, între care şi Legea contenciosului
administrativ, recursuri care nu presupun contradictorialitatea,
soluţionându-se pe baza unor reguli ale procedurii administrative
necontencioase”.2
Căile administrative de atac sunt reglementate de o multitudine
de acte normative care, în raport de autoritatea administrativă a cărei
activitate se contestă, precum şi de subiectele de drept ce le
promovează, poartă diferite denumiri, precum: reclamaţie şi sesizare 3
(denumiri generice), plângere4 (în materie contravenţională),
întâmpinare5 (în materie electorală), cerere de revizuire 6 (în materie
1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 113-114
2
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, op.
citată, pp. 34-35
3
Art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002
4
Art. 31 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
5
Art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei
publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie
2004
6
Art. 29 din Ordonanţa Guvernului nr. 70/1994 privind impozitul pe profit
473
fiscală), contestaţie1 (în materia invenţiilor, achiziţiilor publice,
concesiunii), etc.

8.2. Clasificarea căilor administrative de atac

În literatura de specialitate2, s-au întrebuinţat două criterii pentru
clasificarea căilor administrative de atac.
Astfel, după autoritatea administrativă căreia i se adresează calea
de atac, distingem recursul ierarhic şi recursul neierarhic. Când recursul
este adresat autorităţii publice ierarhic superioare celei de la care emană
actul sau măsura atacată, recursul este ierarhic. Recursul este neierarhic
denumit şi recurs graţios în situaţiile în care este introdus la autoritatea
administrativă de la care emană actul sau măsura atacată.
După actul juridic prin care este soluţionată calea de atac,
distingem recursul jurisdicţional şi recursul nejurisdicţional. Recursul
jurisdicţional reprezintă calea de atac împotriva unui act administrativ
jurisdicţional sau nejurisdicţional, dar pentru soluţionarea căruia legea
prevede o procedură jurisdicţională, finalizată prin adoptarea unui act de
jurisdicţie. Recursul nejurisdicţional (necontencios) este calea de atac
exercitată împotriva unei măsuri administrative care se finalizează prin
adoptarea unui act administrativ.

8.3. Elementele şi caracteristicile căilor de atac administrative

Subiecţii de drept care pot exercita căile administrative de atac
pot fi, după caz, persoane fizice sau juridice, autorităţi publice, precum şi
organisme şi organizaţii neguvernamentale legal constituite.
Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 reglementează numai căile de
atac exercitate de către persoanele fizice în faţa autorităţilor publice,
inclusiv a celor administrative, a regiilor autonome şi a societăţilor
comerciale cu capital de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale.
Constituţia României, republicată, garantează în art. 51 dreptul la
petiţie tuturor cetăţenilor, precum şi organizaţiilor legal constituite, în
cazul celor din urmă, petiţiile putând fi formulate exclusiv în numele
colectivelor pe care le reprezintă.
Nu pot fi subiecţi ai căilor administrative de atac autorităţile
administraţiei publice ierarhic superioare faţă de emitentul actului sau a
unei măsuri administrative. Explicaţia rezidă în raporturile de
1
Vezi art. 89 din O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziţiile publice, cu modificările şi
completările ulterioare, art. 272 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, cu
modificările şi completările ulterioare
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 114
474
subordonare ierarhică, în temeiul cărora autoritatea administrativă
ierarhic superioară are dreptul de control asupra activităţii desfăşurate
de organul inferior ierarhic, ale cărei acte nelegale le poate revoca sau
anula.
Reclamantul nu trebuie să dispună de o capacitate sau de o
calitate deosebită pentru exercitarea căii administrative de atac; el
trebuie doar să facă dovada vătămării unui drept subiectiv sau a unui
interes legitim propriu ori al unui terţ1, sau a încălcării unor drepturi ori
interese generale.
Obiectul căii de atac administrative este foarte diversificat,
putând fi atacat orice act administrativ (cu caracter normativ sau
individual), sau orice măsură administrativă.
Cauza recursului constă în încălcarea unui drept subiectiv sau
interes legitim propriu ori ai altor subiecţi, sau în vătămarea unor
drepturi şi interese generale.
Calea de atac poate fi exercitată atât la autoritatea administrativă
care a adoptat actul sau măsura administrativă, cât şi la organele ierarhic
superioare acesteia, cu excepţia cazurilor în care prin norma legală se
indică în mod expres organul competent. Neexistând limitări legale ale
exercitării ei, calea de atac poate fi promovată simultan sau succesiv la
două sau mai multe organe, sau reintrodusă succesiv la acelaşi organ.
Căile administrative de atac se caracterizează prin următoarele
elemente:
a) pot fi exercitate împotriva oricărei măsuri administrative (act
administrativ, operaţiune tehnico-materială sau fapt material
juridic);
b) recursul poate viza activitatea oricărei autorităţi
administrative;
c) pot viza legalitatea şi/sau oportunitatea măsurii respective;
d) recursul poate fi exercitat simultan sau succesiv la mai multe
autorităţi administrative sau, poate fi sesizată succesiv aceeaşi
autoritate;
e) recursul nu suspendă executarea măsurii atacate, cu excepţia
cazurilor expres prevăzute de lege (de exemplu, plângerea
suspendă executarea sancţiunii contravenţionale 2);

1
De exemplu, potrivit art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale, orice alegător poate face întâmpinare împotriva
omisiunilor, înscrierilor greşite şi a altor erori din listele de alegători, chiar dacă privesc alte
persoane.
475
 f) actul de soluţionare a recursului este, de regulă, revocabil, în
afara cazului în care legea îl declară în mod expres definitiv
sau irevocabil.

8.4. Procedura de soluţionare a recursului administrativ

Recursul administrativ poate viza orice măsură administrativă, cu
excepţia contractelor care pot fi atacate numai în faţa instanţelor
judecătoreşti. În temeiul art. 51 din Constituţie şi al Ordonanţei
Guvernului nr. 27/2002, recursul administrativ (graţios sau ierarhic) poate
fi introdus atât de către cetăţeni, precum şi de către organizaţiile legal
constituite, prin intermediul reprezentanţilor legali. În mod corelativ,
autorităţilor administrative le revine obligaţia să primească, să
examineze şi să clarifice toate problemele de interes general sau
personal ce le-au fost puse în atenţie.
Considerăm că solicitările se pot face oral, cu prilejul audienţelor,
sau în scris, prin petiţii.
Înscrisurile urmează regimul specific al corespondenţei adresate
unei autorităţi administrative în ceea ce priveşte înregistrarea, evidenţa
şi păstrarea documentelor1. Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor
publice sunt direct răspunzători de buna organizare şi desfăşurare a
activităţii de primire, evidenţiere şi rezolvare a petiţiilor ce le sunt
adresate, de legalitatea soluţiilor şi comunicarea în termenul legal a
acestora. În acest scop, prin art. 6 din O.G nr. 27/2002 a fost instituită
obligaţia de a se organiza în fiecare autoritate sau instituţie publică un
compartiment distinct pentru relaţii cu publicul. Acest compartiment
specializat are sarcina de a primi, înregistra şi expedia răspunsurile către
petiţionari, în termenele prevăzute de lege.
În situaţia în care petiţia adresată nu este de competenţa
organului căruia i-a fost adresată, este totuşi obligatorie primirea,
înregistrarea şi transmiterea acesteia din oficiu 2, în maximum 5 zile
organului competent, fapt ce trebuie adus la cunoştinţă petiţionarului.
În cadrul solicitărilor verbale, organul administrativ este obligat să
le consemneze în formă scrisă, deoarece în aceeaşi formă trebuie să
răspundă petentului.

2
Art. 32 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 - privind regimul juridic al
contravenţiilor
1
Art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002
2
Art. 61 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, aprobată prin Legea nr. 233/2002
476
 Termenul general de soluţionare a recursului administrativ este
de 30 de zile1. Pentru situaţiile deosebite, care impun o cercetare mai
îndelungată, conducătorii autorităţilor şi instituţiilor administrative care
au primit petiţiile spre rezolvare, pot prelungi acest termen cu cel mult 15
zile2. În mod cu totul excepţional, pentru cazurile ce nu se pot soluţiona
în acest termen, se poate aproba prelungirea acestuia.
Cercetarea petiţiilor se face de către compartimentul şi
funcţionarii de specialitate, iar problemele de importanţă deosebită vor
fi examinate şi soluţionate sub conducerea şi îndrumarea directă a
conducerii autorităţii respective. În toate cazurile, este obligatorie
ascultarea persoanei la care se referă petiţia. Dacă sesizările şi
reclamaţiile sunt îndreptate împotriva conducerii, se cercetează şi se
rezolvă de către organele ierarhic superioare acestora.
În ceea ce priveşte efectele declanşării recursului, subliniem că
nici recursul graţios şi nici cel ierarhic nu suspendă executarea actului
administrativ, având în vedere caracterul executoriu al acestuia.
Alături de recursul administrativ general consacrat prin
Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, există şi recursuri administrative cu
caracter special. Astfel, potrivit art. 16 alin. (3) şi (4) din Legea nr.
67/20043, întâmpinările cetăţenilor împotriva omisiunilor, înscrierilor
greşite sau oricăror erori din listele electorale permanente se fac în scris
şi se depun la primar, acesta fiind obligat să se pronunţe, în scris, în cel
mult 3 zile de la înregistrarea întâmpinării.

9. Efectele actelor administrative

Actele administrative sunt adoptate sau emise în scopul de a
produce efecte juridice, cu alte cuvinte pentru a naşte, modifica sau
stinge anumite raporturi juridice. Aceste raporturi juridice se cunosc, de
regulă, din momentul adoptării actului administrativ.
În primul rând, actele administrative generează în principal,
efecte juridice de drept administrativ, raporturi juridice care iau naştere
în cadrul şi pentru realizarea activităţii executive a statului, având la bază
subordonarea (inegalitatea) subiecţilor de drept.

1
Art. 8 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002; art. 7 din Legea nr. 554/2004 – legea
contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare
2
Art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002
3
Legea nr. 67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004, cu modificările şi
completările ulterioare
477
 În afara raporturilor de drept administrativ, actele administrative
pot da naştere şi unor raporturi juridice de altă natură: de dreptul muncii,
de drept civil, de dreptul familiei etc.
Pe lângă efectele juridice, actele administrative au, de asemenea,
şi consecinţe în plan economic, social şi cultural etc.
Doctrina analizează efectele juridice ale actelor administrative
sub trei aspecte şi anume:
a) momentul producerii efectelor juridice;
b) întinderea efectelor juridice;
c) încetarea efectelor juridice.

9.1. Momentul de la care actele administrative produc efecte

juridice
În literatura de specialitate se considera că momentul de la care
actele administrative produc efecte juridice este cel al publicării actelor
normative şi, respectiv, al comunicării actelor individuale 1. Cu alte
cuvinte, este vorba despre intrarea în vigoare a unui act administrativ,
care are două consecinţe principale: producerea de efecte juridice şi
punerea în executare a actului administrativ.
Astfel, de la data publicării actelor administrative normative şi
respectiv de la data comunicării actelor administrative individuale,
subiecţii de drept au posibilitatea de a cunoaşte conţinutul acestora şi pe
cale de consecinţă le revine obligaţia de a le respecta.
Pe de altă parte, pentru autoritatea emitentă actul administrativ
naşte cel puţin două obligaţii chiar din momentul adoptării/emiterii lui,
respectiv:
a) obligaţia de a-l face cunoscut prin publicare sau comunicare,
după caz;
b) obligaţia de a nu suspenda, revoca sau abroga actul
administrativ decât în condiţiile prevăzute de lege2.
Aceste reguli doctrinare îşi regăseau suportul constituţional în
art.15 alin. (2), art. 78 şi art. 114 alin. (4) ale legii fundamentale care, în
forma iniţială, aveau următoarea redactare:
Art. 15 alin. (2): „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia
legii penale mai favorabile”.
Art. 78: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră
în vigoare la data publicării sau la data prevăzută în textul ei.”
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 66; Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 130;
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 318 ş.a.
2
Ilie Iovănaş, op. citată, pp. 249
478
 Art. 114 alin. (4): „În cazuri excepţionale, Guvernul poate adopta
ordonanţe de urgenţă. Acestea intră în vigoare numai după depunerea
lor spre aprobare la Parlament ...”.
Aşadar, cu valoarea de principiu, Constituţia instituia regula
neretroactivităţii legii. Legea intra în vigoare, de regulă, la data publicării
în Monitorul Oficial al României, Partea I-a şi, prin excepţie, la o dată
ulterioară specificată în mod expres în cuprinsul său.
Aceste reguli erau aplicabile tuturor actelor normative, inclusiv
celor administrative. În cazul ordonanţelor de urgenţă, legea
fundamentală instituia o condiţie suplimentară, respectiv depunerea lor
spre aprobare la Parlament.
Revizuirea Constituţiei României aduce modificări de substanţă în
ceea ce priveşte intrarea în vigoare a legii şi, în mod implicit, unor acte
administrative.
Sediul materiei îl regăsim în art. 15 alin. (2), art. 78 şi art. 115 alin.
(5) din Constituţia României, republicată, care au următoarea redactare:
Art. 15 alin. (2): „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia
legii penale sau contravenţionale mai favorabile”.
Art. 78: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră
în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută
în textul ei.”
Art. 115 alin. (5): „Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai
după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera
competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al
României (...)”.
Comparând cele două variante ale textelor constituţionale
desprindem următoarele reguli novatoarea reglementate prin
Constituţia republicată:
a) de la principiul neretroactivităţii legii, în cadrul excepţiilor, pe
lângă legea penală a fost inclusă şi legea contravenţională mai
favorabilă;
b) legea intră în vigoare la 3 zile de la publicarea în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a (termenul se calculează în zile
calendaristice şi nu în zile libere, s.n.) sau, la o dată ulterioară
specificată în conţinutul său (prevedere identică cu cea din
vechea reglementare);
c) ordonanţele de urgenţă intră în vigoare după publicarea în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, cu condiţia prealabilă
de a fi depuse spre dezbatere Camerei competente a fi
sesizată, dezbaterea urmând procedura legislativă de urgenţă.
479
 Având în vedere modificările constituţionale în ceea ce priveşte
intrarea în vigoare a legii, în doctrina de specialitate s-au exprimat
diverse opinii cu privire la intrarea în vigoare a actelor administrative 1.
Clarificările necesare au fost aduse de legiuitor prin modificările şi
completările Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă
pentru elaborarea actelor normative 2, care constituie dreptul comun în
materie. Ceea ce trebuie reţinut este faptul că, nu se mai poate reţine o
singură regulă cu privire la data intrării în vigoare a diferitelor acte
normative.
Analizând dispoziţiile art. 10, art. 110 şi art. 81 din Legea
nr.24/2000 republicată, desprindem următoarele reguli privind intrarea în
vigoare a actelor administrative cu caracter normativ:
a) Ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi speciale de
abilitare, intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a sau, la o dată
ulterioară prevăzută în textul acestora.
Termenul de 3 zile se calculează pe zile calendaristice, începând
cu data publicării în Monitorul Oficial al României şi expiră la ora 24.00 a
celei de a treia zi de la publicare (art. 11 alin. 1);
b) Ordonanţele de urgenţă intră în vigoare la data publicării în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sub condiţia
depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată,
dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară (art.11
alin. (2);
c) Hotărârile normative emise de Guvern, actele normative
emise de autorităţile administrative centrale autonome,
precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise
de organele administraţiei publice centrale intră în vigoare la
data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a,
dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară (art.
11 alin. 3 coroborat cu art. 10 alin. 1);
Potrivit legii, atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se
producă la data publicării, emitentul actului trebuie să stipuleze în textul
actului data intrării în vigoare, obligatoriu ulterioară celei în care s-a
publicat.
d) În ceea ce priveşte intrarea în vigoare a actelor administrative
cu caracter normativ adoptate/emise de autorităţile
1
Corneliu Liviu Popescu, în Revista „Dreptul”, nr. 4/2004, pp. 23-40
2
Republicată în temeiul art. 2 din Legea nr. 189/2004, în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
480
 administraţiei publice locale, Legea nr. 24/2000 se rezumă
doar la modalitatea aducerii lor la cunoştinţă publică.
Conform art. 81 din Legea nr. 24/2000: „În vederea intrării în
vigoare, actele normative adoptate de autorităţile administraţie publice
locale se aduc la cunoştinţă publică, în condiţiile Legii nr. 215/2001, prin
afişare în locuri autorizate şi prin publicare într-un cotidian local de mare
tiraj.”
În consecinţă, distingem următoarele reguli:
a) hotărârile normative ale consiliilor locale şi judeţene intră în
vigoare de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 50 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice
locale, cu modificările şi completările ulterioare.
Se impune precizarea conform căreia, publicitatea acestor
hotărâri poate fi făcută în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale
către prefect, conform art. 50 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.
b) dispoziţiile normative emise de primari şi, respectiv, de
preşedinţii consiliilor judeţene devin executorii la data aducerii lor la
cunoştinţă publică (art. 71 alin. 1 şi art. 117 alin. 1 din Legea nr. 215/2001),
menţinându-se regula instituită prin art.50 alin. (2) din legea organică a
administraţiei publice locale;
c) ordinele cu caracter normativ emise de prefecţi devin
executorii la data aducerii la cunoştinţă publică (art. 33 alin. 1 din Legea
nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului).
În concluzie, relevăm că nu există o singură regulă cu privire la
data intrării în vigoare a actelor administrative cu caracter normativ.
În ceea ce priveşte actele administrative cu caracter individual,
apreciem că se menţine regula consacrată conform căreia acestea
produc efecte de la data comunicării lor prin orice modalitate
consacrată.
Aşadar, în principiu, actele administrative produc efecte pentru
viitor, sunt acte juridice active, nu acte retroactive.
De la această regulă există şi unele excepţii, respectiv: actele
administrative care produc efecte retroactive, fie datorită caracterului
lor (ex: actele administrative declarative, actele administrative cu
caracter jurisdicţional, actele administrative date în aplicarea unor
hotărâri judecătoreşti), fie datorită unor dispoziţii exprese ale legii. Cea
mai importantă categorie de astfel de acte o constituie cea a actelor
administrative declarative sau recognitive. Aceste acte constată
(recunosc) existenţa unor drepturi şi obligaţii ce au luat naştere ca
urmare a unor fapte juridice anterioare emiterii lor şi produc efecte
481
juridice de la data la care au avut loc respectivele fapte juridice (de
exemplu: actele de stare civilă- naştere şi deces, somaţiile de plată,
actele administrative de aprobare, anulare, confirmare etc.).
Pe de altă parte, există actele administrative care ultraactivează,
producând efecte şi după data ieşirii lor din vigoare. Astfel, în cazul în
care un nou act de reglementare contravenţională prevede o sancţiune
mai gravă, contravenţia săvârşită anterior acestuia va fi sancţionată în
baza actului normativ în vigoare la data săvârşirii ei1.

9.2. Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative

Întinderea efectelor juridice ale actelor administrative poate fi
analizată sub trei aspecte şi anume: întinderea în spaţiu, întinderea
asupra persoanelor şi întinderea în timp a efectelor juridice ale actelor
administrative.
9.2.1. Întinderea în spaţiu a efectelor juridice
În spaţiu, actele administrative produc efecte juridice
determinate de competenţa teritorială a organului emitent.
Astfel, actele administrative emise/adoptate de autorităţile
administraţiei publice centrale (Preşedintele României, Guvern, miniştri,
conducătorii celorlalte organe centrale, etc.) produc efecte juridice pe
întreg teritoriul ţării.
Actele administrative adoptate/emise de autorităţile
administraţiei publice locale (consilii locale, primari, consilii judeţene,
preşedinţii consiliilor judeţene), prefecţi şi conducătorii serviciilor
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei
publice centrale produc efecte în limitele unităţilor administrativ-
teritoriale în care au fost alese sau numite, după caz.
Alături de alţi autori, considerăm că mai există şi alte criterii
pentru determinarea competenţei teritoriale şi a efectelor în spaţiu ale
actelor administrative, cum sunt: domiciliul sau reşedinţa persoanei fizice
(pentru emiterea sau vizarea actelor de identitate etc.), locul săvârşirii
faptei (în materie contravenţională 2), locul situării bunului imobil (în
materia impozitului pe imobile), etc.
De asemenea, relevăm că în anumite situaţii, efectele juridice ale
actelor administrative adoptate de o autoritate administrativă se impun
şi altor organe ale administraţiei publice 3.
9.2.2. Întinderea efectelor juridice asupra persoanelor
1
Art. 12 alin (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
2
Art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
482
 Actele administrative produc efecte juridice asupra subiecţilor de
drept cărora li se adresează respectiv, autorităţi publice şi particulari
(persoane fizice sau juridice), fără a conta, în mod deosebit, calitatea
acestor subiecţi. În toate situaţiile, cel puţin unul dintre subiecţii
raportului de drept administrativ trebuie să fie subiect calificat şi anume
organul emitent al actului juridic.
Uneori, efectele juridice ale actelor administrative se produc
având în vedere calitatea specială a subiectului pasiv al raportului juridic.
9.2.3. Întinderea în timp a efectelor juridice
Actele administrative produc efecte juridice din momentul intrării
lor în vigoare, până la data scoaterii lor din vigoare.
În ceea ce priveşte actele administrative cu caracter normativ,
precizăm că, de regulă, nu cuprind dispoziţii referitoare la ieşirea lor din
vigoare (cu excepţia actelor temporare) întrucât, în momentul
adoptării/emiterii lor nu se cunoaşte data la care încetează starea de fapt
sau de drept care a determinat adoptarea actului respectiv.
Actele administrative cu caracter temporar produc efecte juridice
numai pentru perioada prevăzută în conţinutul lor sau, până la realizarea
unui fapt material-juridic (de exemplu, încetarea evenimentului care le-a
justificat apariţia).
Actele administrative cu caracter individual, caracterizându-se
prin faptul că nu sunt de aplicabilitate repetată, se consumă odată cu
producerea faptului respectiv.

9.3. Încetarea efectelor juridice

Actele administrative produc efecte juridice până în momentul
scoaterii lor din vigoare care, de regulă, se realizează de organul emitent,
de organul ierarhic superior, ori de instanţele judecătoreşti 1. Cu alte
cuvinte, actele administrative normative şi individuale produc efecte
juridice atâta vreme cât nu intervine o cauză de încetare a acestora
(anularea, revocarea, abrogarea, prescripţia, etc.) 2

3
Potrivit art. 39 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, în vederea executării
sancţiuni amenzii contravenţionale, organele competente vor comunica din oficiu organului
financiar al localităţii unde domiciliază sau îşi are sediul contravenientul, procesul-verbal
de constatarea a contravenţiei. Executarea se va face de către organul financiar (altul decât
cel de sancţionare) asupra veniturilor sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, în
condiţiile prevăzute de lege.
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 69
2
Ioan Santai, op. citată, vol.II, p 133
483
 Majoritatea doctrinarilor apreciază că renunţarea beneficiarului la
dreptul conferit printr-un act administrativ nu este de natură să ducă la
încetarea efectelor juridice ale acestuia1. Întrucât actul administrativ este
o manifestare unilaterală de voinţă, este firesc ca voinţa beneficiarului de
act să nu aibă nici o relevanţă asupra încetării efectelor acestuia. În
consecinţă, în cazul în care o persoană renunţă la beneficiul actului
administrativ, pentru ca acesta să înceteze să mai producă efecte juridice
este necesar să fie revocat de organul emitent sau de organul său
ierarhic superior.
Edificatoare în acest sens sunt, spre exemplu, dispoziţiile art. 13
alin. (1) din Legea nr. 300/2004 privind autorizarea persoanelor fizice şi a
asociaţiilor familiale care desfăşoară activităţi economice în mod
independent2, conform cărora „Anularea autorizaţiei se realizează în
baza cererii de renunţare sau când una dintre condiţiile de autorizare
prevăzute de art. 5 nu mai este îndeplinită”, cererea de renunţare la
autorizaţie urmând a fi adresată autorităţii administraţiei publice
emitente, astfel cum prevăd dispoziţiile alin. (2) ale aceluiaşi articol.
Cu alte cuvinte, legiuitorul stabileşte neechivoc faptul că
beneficiarul unui drept conferit prin act administrativ poate doar solicita
emitentului, să dispună încetarea efectelor juridice produse de actul în
cauză.
În opinia prof. Tudor Drăganu, încetarea efectelor juridice
reprezintă pierderea caracterului obligatoriu al actelor juridice prin
desfiinţarea raporturilor generate de ele, respectiv stingerea drepturilor
şi a obligaţiilor3. Doctrina de specialitate relevă că încetarea efectelor
juridice ale unui act administrativ poate avea loc prin două modalităţi şi
anume:
a) producerea unui fapt material - juridic căruia legea îi atribuie
acest efect;
b) intervenţia unui alt act juridic contrar primului şi care vizează
suprimarea efectelor juridice ale actului anterior.
9.3.1. Încetarea efectelor juridice prin producerea unui fapt
material – juridic
Cu privire la această modalitate de stingere a efectelor juridice ale
actelor administrative, trebuie făcută distincţie între actele
administrative cu caracter normativ şi cele cu caracter individual.

1
În sens contrar Romulus Ionescu, op. citată, p. 274
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 576 din 29 iunie 2004
3
Tudor Drăganu, op. citată, p. 175
484
 Actele administrative normative, fiind de aplicabilitate repetată,
nu îşi pierd eficienţa prin fapte de executare. În consecinţă, doctrina de
drept administrativ a statornicit regula conform căreia efectele juridice
ale actelor administrative cu caracter normativ nu pot fi stinse ca urmare
a intervenţiei unui fapt material-juridic 1. Fac excepţie de la această regulă
actele administrative temporare care-şi pierd eficienţa la data indicată în
conţinutul lor sau, la încetarea evenimentului care le-a determinat.
În cazul actelor administrative individuale, care nu sunt de
aplicabilitate repetată, remarcăm faptul că efectele lor juridice se
epuizează printr-o singură aplicare sau printr-o aplicare repetată, limitată
însă la un anume număr de cazuri. În consecinţă, raporturile juridice
create de aceste acte se sting, adeseori, în urma intervenţiei unor fapte
materiale de producerea cărora legea leagă acest efect, cum sunt:
încetarea existenţei subiectului de drept, prescripţia, împlinirea
termenului, executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte
etc.
Aşa de exemplu, conform art.84 alin.2 lit.a din Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările
ulterioare, raportul de serviciu al funcţionarului public născut ca urmare a
unui act administrativ individual de numire în funcţie, încetează de drept
la data decesului acestuia. În cazul persoanei juridice titulare a raportului
de drept administrativ, reorganizarea şi dizolvarea acesteia pot duce la
încetarea unor efecte juridice. Ipotezele enunţate îşi găsesc explicaţia în
caracterul strict personal al drepturilor şi obligaţiilor administrative, ceea
ce face imposibilă realizarea lor odată cu încetarea existenţei subiectului
pasiv al raportului de drept administrativ.
Prescripţia stinge, atunci când este reglementată prin acte
normative, efectele unor acte administrative individuale. Astfel, aplicarea
sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de şase luni de
la săvârşirea faptei2.
Un alt fapt material–juridic care conduce la încetarea efectelor
produse de actul administrativ individual îl constituie expirarea
termenului de valabilitate (de exemplu, paşaportul pentru cetăţeanul
român se emite pe o perioadă de cinci ani).
Executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte,
stinge efectele juridice ale acestuia. Spre exemplu, plata amenzii
contravenţionale stinge efectele actului sancţionator, procesul-verbal de
constatarea contravenţiei şi aplicarea sancţiunii contravenţionale.
1
Ibidem, p. 176
2
Art. 13 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor
485
 9.3.2. Încetarea efectelor juridice prin intervenţia unui act juridic
Cazurile de încetare a efectelor juridice prin intervenţia unui act
presupun apariţia unui nou act juridic care, poate proveni de la organul
emitent, organul ierarhic superior acestuia sau de la o instanţă
judecătorească, ultimul act înlăturând în totalitate sau în parte, definitiv
sau temporar, efectele actului administrativ precedent. Aceste ipoteze
sunt: suspendarea, revocarea, abrogarea şi anularea.

9.3.2.1. Suspendarea actelor administrative

Suspendarea este definită în literatura de specialitate ca fiind
operaţiunea juridică ce determină încetarea temporară (vremelnică) a
efectelor actelor administrative1.
În doctrină s-a afirmat că suspendarea actelor administrative
constituie o modalitate de a garanta legalitatea acestora, ce intervine în
cazuri de excepţie, în cazuri limită 2. Este vorba, aşadar, de întreruperea
vremelnică a efectelor juridice generate de un act administrativ, ceea ce
presupune ca actul administrativ să fie în vigoarela data suspendării.
În legătură cu instituţia suspendării, edificatoare ni se par
dispoziţiile art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative, în următoarea
redactare:
„(1) În cazuri speciale aplicarea unui act normativ poate fi
suspendată printr-un alt act normativ de acelaşi nivel sau de nivel
superior. În această situaţie se vor prevedea, în mod expres, data la care
se produce suspendarea, precum şi durata ei determinată.
(2) La expirarea duratei de suspendare actul normativ sau
dispoziţia afectată de suspendare reintră de drept în vigoare.
(3) Prelungirea suspendării ori modificarea sau abrogarea actului
normativ ori a dispoziţiei suspendate poate face obiectul unui act
normativ sau al unei dispoziţii exprese, cu aplicare de la data expirării
suspendării.”
Deşi textul menţionat are în vedere actele normative, considerăm
că aceste dispoziţii sunt aplicabile şi în cazul actelor administrative cu
caracter individual.
Cauzele care determină suspendarea constau în existenţa unor
dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea unui act administrativ,
putând fi anterioare, concomitente sau ulterioare adoptării actului.
1
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 285
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 91
486
 Suspendarea unui act administrativ poate fi determinată de unul
dintre următoarele motive1:
a) contestarea legalităţii de către un particular (persoană
fizică sau persoană juridică) sau de o autoritate publică;
b) schimbarea condiţiilor de fapt după emiterea actului, de
natură să pună sub semnul întrebării legalitatea pe
considerente de oportunitate a actului respectiv;
c) necesitatea corelării actului administrativ cu actele
autorităţilor ierarhic superioare, emise ulterior actului în
cauză;
d) aplicarea unei sancţiuni persoanei fizice care a săvârşit o
abatere administrativă;
e) clarificarea unor îndoieli ale organului emitent cu privire la
legalitatea actului etc.
În astfel de cazuri, se poate dispune suspendarea actului
administrativ, care se poate realiza pe două căi: prin emiterea unui alt act
juridic sau poate opera de drept, în temeiul legii.
A. Suspendare prin act juridic poate fi dispusă,
după caz, de următoarele autorităţi publice:
1) Autoritatea emitentă a actului administrativ care, având
dreptul de a emite sau revoca actul, cu atât mai mult îl va
putea şi suspenda;
În spiritul celor menţionate, sunt edificatoare dispoziţiile art. 46
din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor şi muniţiilor 2, conform
cărora „(1) Suspendarea dreptului de port şi folosire a armelor letale se
dispune de către organul competent care a acordat acest drept, în
următoarele situaţii:
a) titularul dreptului se află în situaţia prevăzută la art. 15 alin. (1)
lit. d);
b) titularul dreptului nu mai îndeplineşte condiţia prevăzută la
art.15 alin. (1) lit. e);
c) a săvârşit una sau mai multe contravenţii, pentru care legea
prevede sancţiunea contravenţională complementară a suspendării
dreptului de port şi folosire a armelor.
(2) Suspendarea dreptului de port şi folosire a armelor se dispune
pentru întreaga perioadă în care persoana se află în oricare dintre
situaţiile prevăzute la alin. (1).”

1
Corneliu Manda, op. citată, pp. 229 – 230
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 583 din 30 iunie 2004
487
 2) Autoritatea administrativă ierarhic superioară emitentului
actului administrativ. În temeiul dreptului său de a exercita
controlul ierarhic şi, în consecinţă, de a anula actele ilegale ale
unei autorităţi subordonate, se prezumă şi dreptul de a
suspenda astfel de acte;
3) Instanţele judecătoreşti. Spre pildă, potrivit art. 4 din Legea
contenciosului administrativ nr.554/2004, în cazuri bine
justificate şi pentru prevenirea unor pagube iminente,
instanţa poate să dispună suspendarea executării actului
administrativ până la pronunţarea instanţei de fond;
4) organele Ministerului Public pot suspenda numai actele
organelor administrative ce desfăşoară urmărirea şi
cercetarea penală, actele organelor de deţinere şi de
executare a pedepselor, propriile acte administrative şi cele
ale organelor de procuratură subordonate, dar nu pot
suspenda actele administrative ale organelor administraţiei de
stat1.
B. Suspendarea de drept presupune existenţa
unor prevederi exprese ale legii, în baza cărora actul
administrativ va fi suspendat.
O suspendare de drept intervine în cazul atacării de către prefect
în faţa instanţei de contencios administrativ a unui act al consiliului
judeţean, consiliului local sau al primarului, considerat ilegal 2. Un alt
exemplu îl regăsim în materia contravenţiilor, unde plângerea
contravenientului formulată împotriva procesului-verbal de constatare a
contravenţiei şi aplicare a sancţiunii contravenţionale are ca efect
suspendarea executării actului în cauză3.
Procedura de suspendare este similară procedurii de adoptare a
actelor administrative în cauză sau, după caz, specifică instanţelor
judecătoreşti.
Suspendarea actelor administrative încetează în următoarele
situaţii:
a) în momentul în care actul suspendat este revocat de
autorităţile competente ca urmare a constatării caracterului

1
Gheorghe Boboş, Ion Deleanu, Organele statului socialist român, Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1974, p. 311
2
Art. 123 alin . (5) din Constituţie; art. 24 lit. f din Legea nr. 340/2004 privind instituţia
prefectului
3
Art. 32 alin (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
488
 său ilegal sau inoportun, prin intermediul unui act
administrativ de revocare1;
b) ca urmare a repunerii în vigoare a actului administrativ
suspendat, fiind necesară şi în această situaţie intervenţia unui
act administrativ;
c) de drept2, în cazul actelor administrative suspendate pentru
inoportunitate, când împrejurările de fapt, care au determinat
ca executarea actului să fie inoportună, au dispărut;
d) prin soluţionarea acţiunii pe fond, când suspendarea actului
administrativ fusese hotărâtă de instanţa judecătorească, pe
baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 legea contenciosului
administrativ

9.3.2.2. Revocarea actelor administrative

Revocare reprezintă operaţiunea juridică prin care organul
administrativ emitent sau organul său superior ierarhic scot din vigoare
un act administrativ3. Când revocarea este dispusă de autoritatea
emitentă a actului administrativ, suntem în prezenţa retractării sau a
retragerii actului.
Revocarea actelor administrative s-a impus ca un principiu al
regimului juridic aplicabil acestei categorii de acte juridice 4 determinat de
specificul activităţii autorităţilor administrative, de organizare şi
executare a legii, prin intermediul actelor administrative cu caracter
unilateral.
Principiul revocabilităţii actelor administrative consacrat în mod
constant de doctrină, îşi găseşte astăzi atât un suport constituţional, în
art. 21 şi 52 din legea fundamentală, precum şi un suport legal, reieşit din
art. 7 alin. (1) al legii organice a contenciosului administrativ nr. 554/2004,
din art. 26 alin. (2) al Legii privind prefectul şi instituţia prefectului nr.
340/2004, etc.
Astfel, art. 26 alin. (2) din Legea nr. 340/2004 prevede: „Cu cel
puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii prevăzute la alin. (1), prefectul
va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară,

1
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 294 – 295
2
Ibidem, p. 296
3
Tudor Drăganu, op. citată, p. 183
4
Antonie Iorgovan propune ca principiul revocabilităţii actelor administrative să fie
consacrat expres în viitorul Cod de procedură administrativă (op. citată, vol. II, 2002, pp.
81-82)
489
reanalizarea actul socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a
revocării acestuia”.
Aşa cum în mod constant s-a arătat în literatura de specialitate 1,
cauzele care determină revocarea, pot fi analizate sub două aspecte,
astfel:
a) din punct de vedere al caracterului (conţinutului) cauzei
distingem:
 revocarea pentru cauză de nelegalitate a actului
administrativ;
 revocarea pentru cauză de inoportunitate a actului;
b) din punct de vedere al momentului în care intervin faţă de
adoptarea/emiterea actului, indiferent de faptul că vizează
nelegalitatea sau inoportunitatea acestuia, se disting:
 cauze anterioare, care determină ca efectele juridice ale
revocării să fie ex tunc, pentru trecut, ca şi când actul nici
nu ar fi existat;
 cauze concomitente, care produc efecte juridice de
aceeaşi natură (ex tunc);
 cauze ulterioare emiterii actului, care produc efecte
juridice în viitor (ex nunc), având drept consecinţă
încetarea efectelor juridice produse de actul în cauză din
momentul revocării.
În doctrină este unanimă opinia conform căreia revocabilitatea
actului administrativ constituie un principiu specific regimului juridic care
guvernează acest tip de act juridic.
În anumite situaţii, revocarea actului administrativ ne apare ca o
sancţiune îndreptată împotriva beneficiarului acestuia. Un astfel de
exemplu îl constituie revocarea dreptului de port şi folosire a unei arme
letale ca urmare a faptului că titularul prezintă pericol pentru ordinea
publică, siguranţa naţională, viaţa şi integritatea corporală a
persoanelor2.
Alteori însă, revocarea poate să nu aibă acest caracter
sancţionator. Spre pildă, în ipoteza aceluiaşi drept de port şi
folosire arme, autorizaţia se revocă atunci când titularul nu mai
are calitatea de magistrat, demnitar etc.3.

1
Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 112 – 113
2
Vezi art. 47, coroborat cu art. 15 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 295/2004 privind regimul
armelor şi muniţiilor
3
A se vedea art. 47 coroborat cu art. 14 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 295/2004;
490
 Având în vedere efectele produse, s-a apreciat că revocarea
constituie un caz particular al nulităţii1.
Menţionăm că între revocare (caz particular de nulitate) şi
suspendare există mai multe deosebiri, dintre care cităm următoarele:
 revocarea constituie un principiu ce guvernează regimul
juridic al actelor administrative, spre deosebire de
suspendarea care intervine doar în situaţii de excepţie;
 revocarea se dispune în situaţiile în care se constată cu
certitudine nelegalitatea sau neoportunitatea actului
administrativ, în timp ce suspendarea este dispusă atunci
când există incertitudini (dubii) cu privire la legalitatea sau
neoportunitatea actului în cauză;
 revocarea are drept consecinţă încetarea definitivă a
efectelor produse de actul administrativ, în timp ce
suspendarea determină întreruperea temporară
(vremelnică) a efectelor produse de actul în cauză.
Dreptul de revocare are ca consecinţă, cu unele excepţii, şi
dreptul de reformare sau de modificare a actelor2.
Acest drept aparţine organului emitent al actului administrativ,
care, având dreptul de a-şi desfiinţa propriul act, poate şi să modifice
(reformeze) dispoziţiile aceluiaşi act.
În ceea ce priveşte revocarea actelor administrative de către
autoritatea ierarhic superioară emitentului actului, problema este privită
nuanţat. Astfel, se apreciază că actele administrative normative pot fi
modificate de către autoritatea supraordonată prin emitere unor noi
acte normative care, fiind înzestrate cu forţă juridică superioară, le pot
modifica pe cele ale autorităţilor subordonate. Pe de altă parte, actele
administrative individuale care sunt de competenţa exclusivă a autorităţii
inferioare nu pot fi modificate de către autoritatea supraordonată, chiar
dacă aceasta le-a revocat pe motiv de nelegalitate, deoarece o asemenea
modificare ar echivala cu o substituire în atribuţiile autorităţii inferioare.
În acelaşi sens, se consideră că modificarea de către organul superior a
unui act administrativ individual inoportun, pe care l-a revocat şi care
este de competenţa exclusivă a autorităţii administrative inferioare, ar
contraveni dreptului de apreciere de care se bucură organul emitent.
Desigur, organele supraordonate vor putea stabili, în baza raporturilor

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 80
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 139
491
ierarhice, îndrumări obligatorii pentru organul subordonat, în sensul
modificării actului considerat ilegal sau inoportun1.
Apreciem că revocarea trebuie să urmeze aceleaşi reguli de
procedură ca şi adoptarea sau emiterea actului în cauză, principiu ce este
valabil şi pentru reformare.

9.3.2.2.1. Excepţiile de la principiul revocabilităţii2

Dacă în cazul actelor administrative normative principiul
revocabilităţii are caracter absolut, toate actele administrative de acest
gen fiind revocabile, în cazul actelor administrative individuale, acest
principiu încetează a avea caracter absolut, existând unele excepţii
prevăzute de lege ori, ca efect al naturii drepturilor şi obligaţiilor
generate de actele administrative respective. Principale excepţii de la
principiul revocabilităţii citate de doctrină sunt următoarele3:
a. Actele administrativ-jurisdicţionale sunt irevocabile
întrucât dispun de stabilitatea lucrului judecat, necesară
pentru a împiedica perpetuarea unor stări conflictuale.
Stabilitatea acestor acte este garantată, pe de o parte, de
obiectul lor (soluţionarea anumitor conflicte juridice) precum şi de
procedura specială după care se adoptă, riguros reglementată de lege şi,
pe de altă parte, de o complexitate sporită. Deşi actele administrativ-
jurisdicţionale sunt irevocabile, precizăm că în toate situaţiile normele
juridice care reglementează această materie prevăd şi căile de atac (fie o
cale administrativă de atac, fie una judecătorească, ori ambele) stabilind,
în acelaşi timp, şi procedura după care pot fi anulate. În acest context,
apreciem că trebuie interpretate dispoziţiile art. 21 alin. (4) din
Constituţia României, republicată, care stipulează că „Jurisdicţiile
administrative sunt facultative şi gratuite”.
În opinia noastră, rolul jurisdicţiilor administrative este acela de a
descongestiona activitatea instanţelor judecătoreşti, astfel încât se
justifică intervenţia lor numai dacă litigiul poate incontestabil să fie
soluţionat pe această cale, cu celeritate şi cheltuieli minime pentru
particulari. În acest sens, gratuitatea constituie un mijloc de încurajare a
particularilor pentru a recurge la asemenea proceduri. Acest principiu
1
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 262
2
Romulus Ionescu analizează două categorii de excepţii (op. citată, pp. 277-280); Ilie
Iovănaş are în vedere cinci categorii de excepţii (op. citată, pp. 254-256); Antonie Iorgovan
analizează opt categorii (op. citată, vol. II, 2002, pp. 83-91)
3
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 203-238; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 327-330;
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 140-144, Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 113 – 116 etc.
492
constituţional este posibil a fi interpretat în mod neunitar de doctrină şi
jurisprudenţă, cu consecinţa de a genera o practică neunitară în
administraţie şi justiţie. În acest context, considerăm, că, de lege ferenda,
se impune o reglementare expresă în această materie, pentru a se
delimita situaţiile în care se poate apela la jurisdicţiile administrative,
precum şi condiţiile, termenele şi modul de soluţionare a respectivelor
conflicte juridice.
b. Actele administrative în baza cărora se nasc raporturi
juridice de altă natură (de drept civil, dreptul muncii,
dreptul familiei etc.) sunt irevocabile, pentru motivul că
generează raporturi juridice neadministrative, a căror
legalitate sau oportunitate nu mai intră în competenţa de
verificare a emitentului respectivului act administrativ.
Aceste raporturi juridice pot înceta pe două căi: prin voinţa
părţilor sau pe baza unei hotărâri judecătoreşti.
Spre exemplu, potrivit art. 68 alin. (5) lit. e) din Legea nr.215/2001,
legea administraţiei publice locale, primarul are competenţa să
numească şi să elibereze din funcţie, în condiţiile legii, personalul din
aparatul de specialitate. Numirea şi respectiv eliberarea din funcţie se fac
prin act administrativ individual emis în conformitate cu dispoziţiile Legii
nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, în cazul funcţionarilor
publici şi potrivit dispoziţiilor Codului muncii 1, în cazul personalului
contractual.
Actul administrativ individual de numire dă naştere raporturilor
juridice dintre funcţionarii publici şi autoritatea publică (în cazul nostru
fiind vorba despre primar), denumite raporturi de serviciu conform art. 1
din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare.
Pe de altă parte, în cazul personalului contractual actul
administrativ individual de numire constituie temeiul încheierii
contractului individual de muncă conform art. 10 din Codul muncii, dintre
angajator (primarul, în exemplul nostru) şi salariat, între cele două părţi
luând naştere raporturi de muncă. Din momentul semnării contractului
individual de muncă, executarea, modificarea, suspendarea şi încetarea
acestuia se supun prevederilor Codului muncii, actul administrativ
individual de numire fiind irevocabil.
De altfel, în doctrina de drept privat este consacrată teza
conform căreia actele administrative cu caracter individual care stau la
1
Aprobat prin Legea nr. 53/2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
72 din 5 februarie 2003
493
baza unor raporturi civile (în sensul larg al termenului), pot fi revocate
până în momentul în care intră în circuitul civil, ulterior devenind
irevocabile1.
c. Actele individuale care au generat drepturi subiective
garantate de legi speciale sunt irevocabile, stabilirea
acestora rezultând în mod expres sau implicit din normele
de drept, astfel încât autoritatea emitentă să nu mai poată
reveni asupra actului.
În această categorie, literatura de specialitate menţionează:
 actele administrative care conferă drepturi patrimoniale
importante;
 actele atributive de statut personal beneficiarului (actele de
stare civilă, diplomele de absolvire a unei instituţii de
învăţământ, actele de identitate etc.)
Se consideră că revocarea acestor acte ar fi inutilă din moment ce
persoana interesată poate cere oricând emiterea unui act atributiv de
statut personal cu acelaşi conţinut, făcând dovada că a prestat
activitatea respectivă şi că îndeplineşte condiţiile cerute de lege2.
d. Actele administrative care au fost realizate material devin
irevocabile din momentul executării lor, revocarea lor
neputând restabili situaţia anterioară.
Motivaţia acestei excepţii rezidă în raţiuni care au în vedere
efectele materiale, patrimoniale produse şi de ineficacitatea pe care ar
avea-o revocarea actului, în condiţiile în care acesta a fost realizat
material. Din categoria acestor acte fac parte, în special, autorizaţiile
care dau naştere la drepturi subiective ce nu sunt protejate special (spre
exemplu, autorizaţiile de construire şi de demolare a unor imobile). Prin
urmare, în această categorie se încadrează numai actele administrative
ce se realizează material printr-una sau mai multe operaţiuni
determinate.
Ne raliem opiniei exprimate în doctrină, potrivit căreia
irevocabilitatea unui act administrativ nu mai poate fi invocată, chiar
dacă acestea se încadrează într-una din excepţiile de la principiul
revocabilităţii actelor administrative, în ipoteza în care actul
administrativ pe care îşi întemeiază un drept subiectiv a fost emis prin
manopere frauduloase sau dolosive3.

1
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, pp. 86 – 87
2
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 256
3
Tudor Drăganu, op. citată, p. 244, Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 144-145
494
 9.3.2.3. Abrogarea actelor administrative
În mod frecvent, încetarea definitivă a efectelor produse de
actele administrative se realizează prin abrogare.
În procesul de elaborare a oricărui act administrativ, cu precădere
a celor cu caracter normativ, punerea de acord a noilor reglementări cu
cele în vigoare, altfel spus, integrarea proiectului în ansamblul legislaţiei
reprezintă o regulă de necontestat. Prin elaborarea şi adoptarea unor noi
norme administrative, se urmăreşte fie acoperirea unui „vid legislativ” în
materia respectivă, fie înlocuirea unor norme în vigoare, care însă, nu mai
corespund stării de drept sau stării de fapt aflate într-o permanentă
dinamică.
Potrivit opiniei prof. Ioan Vida „Abrogarea este operaţiunea de
asanare a sistemului legislativ de «ramurile uscate» ale acestuia. Prin
abrogare sunt scoase din sistemul legislativ acele reglementări juridice
care încetează să se mai aplice, datorită faptului că ele nu mai sunt
necesare sau că în locul lor apar noi norme juridice, cu un conţinut diferit
faţă de cele anterioare”1.
Rolul instituţiei abrogării este acela de a contribui la armonizarea
legislaţiei, context în care se apreciază că abrogarea are următoarele
funcţii:
a) înlătură textele de conflict între noul act şi vechea
reglementare;
b) înlătură eventualele paralelisme din legislaţie;
c) înlătură discrepanţele şi necorelările;
d) ajută la degrevarea fondului legislativ de anumite acte
devenite desuete, prin lipsa de cerinţe de aplicare, ca urmare
a schimbărilor petrecute în societate2.
Abrogarea poate fi expresă, când noul act prevede, de regulă, în
articolul final, abrogarea vechii reglementări sau tacită, denumită şi
implicită, situaţie care rezultă din contextul noii reglementări.
Pe de altă parte, în ceea ce priveşte întinderea sa, abrogarea
poate fi totală, situaţie în care are drept consecinţă încetarea efectelor
juridice ale întregului act administrativ la care se referă, sau parţială când
vizează doar anumite dispoziţii ale vechiului act administrativ.
Abrogarea unui act administrativ se poate dispune de autoritatea
emitentă, de o autoritate ierarhic superioară sau de Parlament, prin lege,
în cazul ordonanţelor.
1
I. Vida, Manual de legistică formală. Introducere în tehnica şi procedura legislativă,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 168
2
I. Mrejeru, Tehnica legislativă, Editura Academică, Bucureşti, 1979, p. 137
495
 În acest sens, sunt relevante dispoziţiile art. 62 din Legea
nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea
actelor normative conform cărora:
„(1) Prevederile cuprinse într-un act normativ, contrare unei noi
reglementări de acelaşi nivel sau de nivel superior, trebuie abrogate.
Abrogarea poate fi totală sau parţială.
(2) În cazul unor abrogări parţiale intervenite succesiv, ultima
abrogare se va referi la întregul act normativ, nu numai la textele rămase
în vigoare.
(3) Abrogarea unei dispoziţii sau a unui act normativ are caracter
definitiv. Nu este admis ca prin abrogarea unui act administrativ anterior
să se repună în vigoare actul normativ iniţial. Fac excepţie prevederile
din ordonanţele Guvernului care au prevăzut norme de abrogare şi au
fost respinse prin lege de către Parlament”.

9.3.2.4. Anularea şi inexistenţa actelor administrative.

9.3.2.4.1.Anularea actelor administrative

A. Situaţia în doctrină.
Nulitatea unui act juridic, implicit şi a actelor administrative, este
considerată a fi o sancţiune care intervine în situaţiile în care actul este
afectat de unele vicii sub aspectul legalităţii.
Aşa cum am arătat, regimul juridic al actelor administrative este
guvernat de principiul legalităţii. În practică însă, pot exista situaţii în
care administraţia publică, prin actele şi acţiunile sale încalcă acest
principiu, consecinţa firească fiind sancţionarea activităţii sale ilegale,
precum şi a funcţionarului public vinovat.
În acest sens, prof. Paul Negulescu remarca: „Aceste acte (acte
de autoritate şi acte de gestiune - s.n.) trebuie să fie făcute legal, trebuie
să fie făcute cu respectarea normelor juridice. Dar se poate întâmpla ca
agenţii administrativi, în activitatea lor, să comită acte neregulate, care
nu respectă în totalitate cerinţele legii, uneori violând legea pe o
chestiune de principii, alteori pe o chestiune de formă (...). Am arătat că,
într-un stat de legalitate, trebuie să existe domnia legilor şi ca o
consecinţă, actele făcute cu nerespectarea legilor, trebuie înlăturate.
Prin urmare sancţiunea nerespectării cerinţelor legii în înfăptuirea unui
act juridic nu ar putea fi decât nulitatea actului” 1.

1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan,
Bucureşti, 1937, p. 424
496
 În timp, teoria nulităţii actelor administrative a relevat o serie de
asemănări cu nulitatea din dreptul civil, precum şi o serie de deosebiri
fundamentale.
Sub aspectul diferenţierilor, elocventă este teza profesorului Jean
Vermeulen conform căreia „în raportul privat nu există nulitate fără text,
pe când în dreptul administrativ, în cele mai multe împrejurări nulitatea
există fără text.”1
Teoria nulităţii actelor administrative a constituit o preocupare
constantă a doctrinei de specialitate.
Astfel, în perioada interbelică, prof. Paul Negulescu, având ca
puncte de reper teoria nulităţii consacrată în dreptul privat şi legile
administrative, consacră următoarele categorii de nulităţi:
a) acte inexistente, care nu au nevoie de nici o constatare;
b) acte nule de drept, care au o aparenţă legală dar, sunt lovite
de un viciu profund ce poate fi constatat oricând, neputând fi
acoperit de trecerea timpului;
c) acte anulabile, care sunt afectate doar de unele vicii de formă
ce pot fi invocate doar într-un interval de timp determinat şi
numai de acele subiecte de drept care au interes direct şi
personal2.
Autorul apreciază că ori de câte ori analizăm problema nulităţii
actului administrativ, trebuie să avem în vedere condiţiile de fond şi de
formă prevăzute de lege pentru actul respectiv, fiind necesar să
cercetăm următoarele aspecte: ce influenţă are nerespectarea uneia sau
alteia dintre condiţii asupra valabilităţii actului, cine poate să invoce viciul
şi în ce termen. În acelaşi timp, autorul consideră că teoria nulităţii în
dreptul administrativ trebuie să aibă în vedere mai multe categorii de
interese, respectiv:
 interesele generale, adică interesele colectivităţii la nivel
naţional, reprezentate prin Stat;
 interesele regionale, locale sau speciale reprezentate prin
judeţ, comună sau stabilimente publice;
 interesul individual, adică interesul particularilor, al
administraţilor.
„Legea trebuie să ţină seama de aceste interese şi să le concilieze.
Uneori ea declară inexistenţa actului, alteori numai nulitatea actului,

1
Jean Vermeulen, Evoluţia dreptului administrativ român, Bucureşti, Institutul de Arte
Grafice „Vremea”, 1947, p. 107
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 426
497
alteori numai anulabilitatea, alteori toată sancţiunea nu e decât o
pedeapsă pentru funcţionarul care a făcut actul”.1
În doctrina română postbelică, primul autor care dezvoltă teoria
anulabilităţii este Mircea Anghene. Autorul consideră că, în funcţie de
gravitatea nerespectării condiţiilor de valabilitate ale unui act
administrativ, viciile acestuia îl pot face nul sau anulabil.
Sunt considerate nule actele care nu întrunesc condiţiile esenţiale
pentru a lua fiinţă, astfel încât nu produc nici un efect juridic, nu dau
naştere la nici un fel de drepturi şi obligaţii.
Actele anulabile sunt acelea care conţin încălcări de mică
însemnătate ale condiţiilor de valabilitate, astfel încât aceste acte nu-şi
pierd caracterul obligatoriu şi executoriu. Totuşi, datorită acestor vicii,
actele respective pot fi contestate sau anulate pe cale administrativă sau
judecătorească. În concepţia autorului citat, o caracteristică esenţială a
actelor anulabile o reprezintă posibilitatea remedierii viciului prin
confirmare2.
În opinia prof. Tudor Drăganu, o caracteristică comună a actelor
lovite de nulitate absolută sau relativă constă în faptul că ele se bucură
de prezumţia de legalitate până în momentul când aceste nulităţi sunt
constatate sau declarate de organul competent. Atâta vreme cât aceste
acte nu au fost anulate, ele trebuie considerate obligatorii pentru
subiectele vizate de ele, doar inexistenţa actului neavând nevoie de a fi
constatată pentru a-l lipsi de efecte juridice3.
Prof. Romulus Ionescu operează cu noţiunea de anulabilitate în
cazurile în care actul administrativ încalcă o condiţie de legalitate de mică
importanţă, cum sunt condiţiile privitoare la forma exterioară sau la
procedura de adoptare. Autorul citat înţelege anulabilitatea ca fiind
însăşi nulitatea relativă. El mai adaugă că, în linii generale, există aceleaşi
deosebiri juridice între cele două feluri de nulităţi ce sancţionează
ilegalitatea actelor administrative şi anume: nulitate sau nulitatea
absolută şi anulabilitate sau nulitate relativă, ca pentru toate categoriile
actelor juridice4.
Prof. Ioan Santai consideră că, sub aspectul cauzelor care le
determină şi al regimului juridic, nulităţile se divid în nulităţi absolute şi
nulităţi relative. Astfel, încălcarea normelor imperative (prin care se
apără interesul general) atrage nulitatea absolută, iar încălcarea unor
1
Ibidem, p. 426
2
Mircea Anghene, Controlul judecătoresc de legalitate al actelor administrative, p. 10
3
Tudor Drăganu, op. citată, p. 59
4
Romulus Ionescu, op. citată, p. 276
498
norme dispozitive (ce ocrotesc interesele personale) determină nulitatea
relativă. În categoria normelor imperative intră prevederile care se referă
la elementele esenţiale şi la condiţiile de valabilitate ale actului
administrativ, iar normele dispozitive cuprind reguli referitoare la
formalităţile procedurale neesenţiale, cum ar fi, de exemplu, semnarea
înscrisului constatator al unui act administrativ adoptat, în mod valabil,
de un organ colegial1.
Prof. Antonie Iorgovan relevă că teoria nulităţii actelor
administrative a fost şi continuă sa fie amplu cercetată în literatura
juridică, tezele specialiştilor în drept administrativ intersectându-se cu
cele ale specialiştilor în drept civil. În principal, doctrina urmăreşte
clarificarea următoarelor problematici2:
a. admiterea sau respingerea teoriei nulităţii absolute şi relative;
b. admiterea sau respingerea teoriei anulabilităţii;
c. admiterea sau respingerea teoriei inexistenţei;
d. raportul dintre nulitate şi revocabilitate.
Cu privire la prima problemă, opinia dominantă, cu nuanţări de la
un autor la altul, de la dreptul administrativ la dreptul civil, este
îndreptată spre un răspuns pozitiv. Majoritatea autorilor de drept
administrativ au admis că şi în materia actelor administrative operează
atât nulitatea absolută, cât şi nulitatea relativă, în funcţie de interesul
ocrotit de norma încălcată prin actul administrativ şi de gravitatea viciilor
de ilegalitate3.
Făcând o sinteză a teoriilor exprimate în literatura de specialitate
autorul4 consideră că orice teorie privind nulitatea actelor administrative
trebuie să plece de la faptul că viciile care pot afecta legalitatea unui act
nu au aceeaşi valoare juridică. Astfel, este evident că pentru a produce în
mod legal efecte juridice, actele administrative trebuie să îndeplinească
o serie de condiţii de fond şi de formă, încălcarea unora sau a celorlalte
fiind de natură să atragă nulitatea absolută sau, după caz, nulitatea
relativă.
Nulitatea absolută intervine în situaţia în care este încălcată o
condiţie de legalitate de mare importanţă, stabilită în mod concret de
normele juridice referitoare la actul administrativ respectiv.
Pe de altă parte, nulitatea relativă intervine atunci când actul
administrativ este lovit de vicii de o mai mică importanţă.
1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 156
2
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 70
3
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 70
4
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 72-75
499
 Trebuie menţionat însă faptul că departajarea viciilor ce pot
afecta actele administrative, după criteriul importanţei lor pentru
valabilitatea actului administrativ, este un demers dificil. Deşi doctrina a
consacrat condiţiile de fond şi de formă ale actelor administrative,
prezumându-se că primele ar avea o importanţă mai mare pentru
valabilitatea acestora, există situaţii în care, potrivit unei dispoziţii
exprese a legii, nerespectarea unor condiţii de formă ori de procedură
considerate a fi „de mică importanţă”, determină nulitatea absolută a
actului afectat. Această afirmaţie doctrinară este susţinută în mod
expres de unele dispoziţii legale.
Astfel, în art. 16 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, se stipulează că procesul-verbal de constatare a
contravenţiei „va cuprinde în mod obligatoriu” un anumit număr de
menţiuni, inclusiv codul numeric personal în cazul persoanei fizice,
elemente care nu erau prevăzute de vechea reglementare. În art. 17 al
ordonanţei, sunt precizate menţiunile a căror absenţă atrag nulitatea
actului: „Lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea
agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în
cazul persoanei juridice, a denumirii şi sediului acesteia, a faptei săvârşite
şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage
nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu”.
În opinia noastră, analiza textelor legale la care am făcut referire
ne conduce la următoarele concluzii:
a) actele administrative afectate de unele vicii de ilegalitate
se sancţionează, după caz, cu nulitatea absolută sau nulitatea relativă;
b) nerespectarea condiţiilor prevăzute în art. 16 atrage
nulitatea relativă a procesului-verbal, la solicitarea părţii interesate
(contravenientul);
c) nerespectarea condiţiilor prevăzute în art. 17 atrage
nulitatea absolută a procesului-verbal, la solicitarea părţii interesate
(contravenientul), ori la iniţiativa instanţei judecătoreşti, din oficiu.
Teza existenţei celor două forme de nulitatea (absolută şi
relativă) în dreptul administrativ este consfinţită şi de alte acte
normative.
Spre exemplu, art. 47 din Legea organică a administraţiei publice
locale nr. 215/2001 are următoarea redactare:
„(1) Nu poate lua parte la deliberarea şi la adoptarea hotărârilor
consilierul care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la
gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă
dezbaterii consiliului local.
500
 (2) Hotărârile adoptate de consiliul local cu încălcarea dispoziţiilor
alin. (1) sunt nule de drept. Nulitatea se constată de către instanţa de
contencios administrativ. Acţiunea poate fi introdusă de orice persoană
interesată.”
Atâta vreme cât legea consacră o „nulitate de drept”, cu alte
cuvinte o „nulitate absolută”, care poate fi invocată de orice persoană
interesată, per a contrario rezultă că există şi o altă formă a nulităţii,
respectiv nulitatea relativă.
B. Noţiune. Clasificare.
Instituţia anulării actelor administrative are vechi tradiţii în
doctrina de specialitate, fiind în acelaşi timp consacrată de Constituţie şi
de alte acte normative.
Astfel, suportul constituţional al materiei îl regăsim în art. 21,
art.52 alin. (1) şi art. 126 alin. (6) din Constituţia republicată, în Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum şi în alte acte
normative, etc.
Anularea actului administrativ, la fel ca a oricărui act juridic, se
defineşte ca fiind „operaţiunea juridică ce constă într-o manifestarea de
voinţă în scopul de a determina, în mod direct, desfiinţarea actului şi,
deci, încetarea definitivă a efectelor juridice produse de acesta”1.
Într-o altă opinie2, „anularea actelor de drept administrativ
reprezintă sancţiunea aplicată acestora pentru considerente de
ilegalitate şi poate fi dispusă de către organele administraţiei de stat
ierarhic superioare, de organele judecătoreşti, iar în unele cazuri speciale
de organele procuraturii”.
Autorii de drept civil definesc nulitatea ca fiind „acea sancţiune de
drept civil, care lipseşte actul juridic de efectele contrarii normelor
juridice edictate pentru încheierea sa valabilă.3”
Aşadar, se poate concluziona că nulitatea este o sancţiune
aplicabilă actelor administrative afectate de vicii de legalitatea, prin care
se urmăreşte desfiinţarea actului şi încetarea efectelor sale.
Nulitatea poate viza atât actele administrative cu caracter
normativ precum şi pe cele cu caracter individual.
Spre deosebire de revocare, care poate fi determinată deopotrivă
de motive care vizează nelegalitatea sau neoportunitatea actului
administrativ, anularea se dispune exclusiv pentru cauze de nelegalitate
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 69-70
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 145
3
Gheorghe Beleiu, Drept civil român. Introducere în dreptul civil. Subiectele dreptului
civil, Casa de Editură „Şansa” S.R.L., Bucureşti, 1995, p. 178
501
sau netemeinicie ale unui act administrativ. Astfel, cauzele nulităţii pot
viza nelegalitatea actului administrativ, în sensul încălcării condiţiilor de
fond, formă şi procedură prevăzute de lege pentru valabilitatea sa,
precum şi netemeinicia actului, cu alte cuvinte aplicarea eronată a legii la
situaţia de fapt reglementată prin actul administrativ.
Efectele anulării actului administrativ se produc atât pentru trecut
(ex tunc), cât şi pentru viitor (ex nunc).
După cum am menţionat, o problemă deosebit de importantă
legată de instituţia anulării actelor administrative a constituit-o regimul
acesteia, mai concret, se impune a şti dacă în dreptul administrativ sunt
valabile principiile dreptului civil în materia nulităţii absolute şi respectiv
a nulităţii relative.
Nulitatea absolută se particularizează prin faptul că sancţionează
nerespectarea unor norme legale de importanţă deosebită sau, care
ocrotesc interesul general.
Nulitatea relativă este aceea sancţiune aplicabilă actelor
administrative afectate de vicii de o importanţă mai mică sau, care
ocrotesc un interes particular1.
Sub aspectul celor două categorii de nulităţi care pot sancţiona
actul administrativ ilegal, regăsim atât asemănări precum şi deosebiri
faţă de regimul juridic aplicabil actului civil în cazul nulităţii absolute şi a
celei relative.
Aşa de exemplu, sub aspectul cauzelor care le generează,
observăm că se menţine distincţia din dreptul civil conform căreia
nulitatea absolută intervine pentru încălcarea condiţiilor de fond,
esenţiale pentru valabilitatea actului, spre deosebire de nulitatea relativă
care intervine ori de câte ori sunt încălcate condiţii de mai mică
importanţă, neesenţiale pentru valabilitatea actului.
În dreptul administrativ, pot apărea însă situaţii în care încălcarea
unor condiţii de formă, care în mod firesc ar trebui să determine
nulitatea relativă, determină totuşi nulitatea absolută.
Pe de altă parte, aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate,
din punct de vedere al efectelor juridice, nulitatea actului administrativ
diferă de cea a actului civil, astfel2:
a) în dreptul administrativ, indiferent de importanţa condiţiilor
de valabilitate care au fost încălcate, organul competent va putea să
dispună anularea actului;
1
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 72-73, Verginia Vedinaş, op.
citată, pp. 117-119
2
I. Iovănaş, op. cit., p. 63
502
 b) dacă în dreptul civil numai cauzele de nulitatea relativă pot fi
înlăturate prin confirmare, în dreptul administrativ pot fi confirmate,
după caz, ambele categorii de nulităţi sau numai nulităţile relative,
potrivit legii.
În cazul în care cenzurarea legalităţii unui act administrativ se face
de către o instanţă judecătorească, inclusiv de cele de contencios
administrativ în temeiul Legii nr. 554/2004 putem distinge două situaţii,
după cum urmează:
a) nulitatea relativă va putea fi invocată numai de partea
vătămată;
b) nulitatea absolută poate fi invocată de orice persoană
interesată sau din oficiu, de instanţa judecătorească
competentă (spre exemplu, ipoteza reglementată de art. 47
din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001).
Menţionăm că atât Legea nr. 554/2004 - legea contenciosului
administrativ, precum şi alte legi speciale prevăd termenele în care poate
fi introdusă acţiunea în anulare.
În afara criteriului deja menţionat, care distinge nulităţile în
absolute şi relative, nulităţile actelor administrative au fost clasificate şi
după alte criterii şi anume1:
a. După modul lor de consacrare, nulităţile pot fi exprese
(prevăzute de lege), sau virtuale (neprevăzute de lege, dar
care decurg din normele juridice).
b. După întinderea efectului lor distructiv, nulităţile sunt totale,
atunci când desfiinţează actul în integralitatea sa, sau parţiale,
dacă îl desfiinţează numai în parte.
c. După modul lor de constatare, distingem nulităţi de drept şi
nulităţi constatate de autorităţi publice (administrative sau
judiciare).
d. După obiectul lor (elementul la care se referă), nulităţile pot fi
de fond (vizează conţinutul actului juridic), sau de formă
(derivă din încălcarea condiţiilor procedurale ale actelor de
drept).
C. Autorităţile competente să constate nulitatea actelor
administrative
Indiferent de forma ei, nulitatea actelor administrative trebuie
constatată de organele competente care pot fi, după caz:
a) organul administrativ ierarhic superior, în temeiul
raporturilor de subordonare administrativă.
Astfel, conform art. 33 alin. (4) din Legea nr. 340/2004 privind
prefectul şi instituţia prefectului „Ministerul Administraţiei Publice şi
Internelor poate propune Guvernului, anularea ordinelor emise de
prefect, dacă le consideră nelegale sau netemeinice”.
1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 151
503
 b) instanţele judecătoreşti, în temeiul dispoziţiilor
exprese ale art.21 şi art. 52, coroborate cu dispoziţiile art. 123
alin. (5) din Constituţia României, republicată, precum şi cu
dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi
a altor legi speciale (Legea nr. 18/1991 a fondului funciar,
Legea nr.119/1996 privind actele de stare civilă etc.);
Procedura de anulare a actelor administrative este complexă şi
diferă în funcţie de autoritatea competentă să dispună anularea.
Astfel, în constatarea nulităţii, organul administrativ ierarhic
superior este obligat să respecte doar acele reguli procedurale specifice
propriei activităţi.
Procedura pe care trebuie să o respecte organele judecătoreşti
este diferită, după cum este vorba de instanţele de contencios
administrativ sau de instanţele de drept comun.
Ministerul Public îşi exercită competenţa de anulare a actelor
administrative în baza normelor dreptului procesual penal.

D. Efectele nulităţii
De regulă, anularea are efect retroactiv, astfel încât actele de
anulare sting efectele actelor anulate, considerându-se că acestea din
urmă nici nu ar fi existat1. În cazul în care actul administrativ a fost anulat
pe temeiul ilegalităţii, efectele anulării se produc nu doar pentru viitor
(ex nunc), ci şi pentru trecut (ex tunc), chiar din momentul
emiterii/adoptării sale. Cu alte cuvinte, actul de anulare desfiinţează
efectele juridice ale actului anulat.
Evident însă că pot fi şterse doar efectele juridice, nu şi faptele
materiale, care prin însăşi existenţa lor pot da naştere unor efecte
juridice deosebite2.
Dacă însă actul administrativ este anulat pe motiv de
inoportunitate, efectele juridice produse înainte de anulare rămân
valabile, anularea actului producând efecte juridice numai pentru viitor
(ex nunc).

9.3.2.4.2. Inexistenţa actelor administrative

A. Definiţie
Teoria actelor inexistente este elaborată de multă vreme şi pusă
în evidenţă încă din perioada interbelică de autorii de drept administrativ
francezi şi români3, iar practica judecătorească din aceste ţări a consacrat
categoria actelor inexistente. În prezent, această sancţiune are şi un
suport constituţional pe care îl regăsim în dispoziţiile art. 100 alin. (1) şi
art. 108 alin. (4) din legea fundamentală.
Astfel, conform art. 100 alin. (1) din Constituţia României,
republicată: „În exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite
decrete care se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea
atrage inexistenţa decretului”, iar art. 108 alin. (4) statuează: „Hotărârile
1
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 257
2
Romulus Ionescu, op. citată, p. 282, Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 324
3
Paul Negulescu, op. citată, pp. 430-431
504
şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se
contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi
se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage
inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar
se comunică numai instituţiilor interesate.”
Actul administrativ inexistent se caracterizează prin lipsa unuia,
unora sau tuturor elementelor sale esenţiale, fără de care actul nu poate
fi conceput1.
Actele inexistente sunt lovite de vicii atât grave şi de vizibile, încât
o persoană cu inteligenţă mijlocie, cum se exprimă prof. Tudor Drăganu,
nu le poate recunoaşte, nici măcar o singură clipă, caracterul obligatoriu 2.
Aşa cum am mai arătat, în baza prezumţiei de legalitate ce
caracterizează actele administrative, ele sunt executorii de drept,
producând efecte până în momentul desfiinţării lor. În cazul actelor
administrative inexistente nu mai operează prezumţia de legalitate,
încălcarea legii fiind atât de evidentă încât orice persoană o poate sesiza.
Neoperând această prezumţie, pe cale de consecinţă, rezultă că actul
respectiv este lipsit de caracterul obligatoriu şi executoriu.
Importanţa sancţiunii inexistenţei trebuie privită şi din
perspectiva excepţiilor de la controlul judecătoresc exercitat asupra
actelor administrative în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004. Astfel, dacă instanţele judecătoreşti nu se pot pronunţa
asupra legalităţii acestor acte, ele pot contesta existenţa lor. De altfel,
excepţia de ilegalitate se poate ridica în faţa oricărei instanţe, nu numai a
instanţelor de contencios administrativ.
B. Efectele inexistenţei
În opinia prof. Ioan Santai, efectele inexistenţei actelor
administrative sunt următoarele3:
1. Actul nu beneficiază de prezumţia de legalitate şi nu operează
caracterul executoriu al acestuia. În consecinţă, existenţa actului
poate fi contestată, iar executarea lui poate fi refuzată;
2. Invocarea inexistenţei unui act administrativ poate fi făcută de
orice subiect de drept interesat şi oricând, neoperând prescripţia;
3. Viciul inexistenţei unui act administrativ poate fi constatat de
orice instanţă judecătorească4, independent de competenţa
materială şi teritorială ale acesteia;
4. Căile administrative de atac împotriva unui act inexistent se pot
exercita oricând;
5. Dacă viciul inexistenţei afectează acte administrative din
categoria celor definitive sau irevocabile, problema stabilităţii lor
nu se mai pune deoarece irevocabilitatea vizează numai actele
legal emise5, nu şi pe cele inexistente;

1
Tudor Drăganu, op. citată, p. 59
2
Ibidem, p. 64
3
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 150-151
4
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor, p. 60
5
Idem, Nulităţile actelor administrative individuale, p. 86
505
6. Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. bazate pe
acte administrative inexistente se desfiinţează după procedura
specifică acelor ramuri de drept;
7. Actul inexistent nu produce efecte juridice în mod valabil nici
pentru trecut, nici pentru viitor;
8. Un organ administrativ nu are obligaţia să emită un act individual
în temeiul unui act normativ inexistent şi nici să execute un act
individual inexistent.
9. Inexistenţa formalităţilor procedurale legal necesare adoptării
actului administrativ conduce la nevalabilitatea acestuia din urmă.
Având în vedere aceste elemente specifice regimului juridic al
inexistenţei, doctrina franceză relevă că actul administrativ inexistent
poate fi revocat oricând, spre deosebire de actul lovit de nulitate care
poate fi revocat numai înăuntrul termenului de recurs. 1

1
Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18-éme édition, Précis Dalloz, 2000, pag. 114
506
 Capitolul XII
CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Consideraţii generale
Constituţia României, republicată, consacră în art. 1 alin. (4)
organizarea statului „potrivit principiului separaţiei şi echilibrului
puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei
constituţionale”. Cu alte cuvinte, legea fundamentală consfinţeşte în
mod expres separaţia celor trei puteri statale şi în acelaşi timp faptul că
acestea trebuie să se găsească într-un permanent echilibru, inducându-se
astfel ideea de interacţiune şi control reciproc dintre acestea.
Analizând mecanismele şi instituţiile controlului exercitat asupra
activităţii administraţiei publice, prof. Ioan Alexandru apreciază că: „De-a
lungul evoluţiei societăţii, problematica controlului a fost abordată
diferenţiat, în funcţie de nivelul dezvoltării generale, în special de nivelul
atins în capacitatea de auto-conducere a societăţii” 1. Autorul citat relevă
că sorgintea termenului de control o regăsim în franţuzescul „contre-
rolle”, care semnifică documentul de verificare a unui rol fiscal. Ulterior,
semnificaţia a fost extinsă, având sensul de activitate de verificare a unor
rezultate din orice domeniu al vieţii economico-sociale.
Controlul exercitat asupra activităţii administraţiei publice este
reglementat atât de legea fundamentală, precum şi de o serie de acte
normative.
Astfel, art. 111 din Constituţie instituie controlul parlamentar
asupra Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice, care
sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele solicitate de
Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin
intermediul preşedinţilor acestora.
În acelaşi sens, art. 112 şi art. 113 stabilesc modalităţi concrete de
control parlamentar asupra Guvernului, prin sistemul „întrebărilor şi al
interpelărilor”, respectiv prin iniţierea şi aprobarea noţiunii de cenzură.
Pe de altă parte, art. 21 şi art. 52 din Constituţie aşează activitatea
administraţiei publice sub controlul de legalitate exercitat de instanţele
judecătoreşti.
În sfârşit, art. 102 alin. (1) din Constituţie statuează că: „Guvernul,
potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură

1
Ioan Alexandru, Administraţie publică. Teorii, realităţi, perspective, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2001, p.508
507
realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea
generală a administraţiei publice”, reieşind, în mod implicit din text,
competenţa Guvernului de a exercita controlul administrativ asupra
autorităţilor din sistemul administraţiei publice. În legătură cu această
formă de control, prof. Antonie Iorgovan făcea următoarea remarcă:
„Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice, dar nu
toate autorităţile administrative au aceeaşi poziţie faţă de Guvern; sunt
cel puţin trei situaţii:
a) organe subordonate (direct sau indirect);
b) organe de stat centrale autonome;
c) organe locale ale autonomiei unităţilor administrativ-
teritoriale”1.
Organele din prima categorie sunt controlate de Guvern în baza
raporturilor de subordonare, iar cele din categoria a doua sunt
controlate de Guvern în temeiul dispoziţiilor art. 102 alin. (1) din
Constituţie. Asupra organelor locale ale administraţiei prin care se
exercită autonomia locală în unităţile administrativ - teritoriale, Guvernul
exercită un control de tutelă administrativă, drept ce rezultă din
coroborarea dispoziţiilor art. 102 alin. (1) şi art. 123 din Constituţie.
Aşadar, putem concluziona că legea fundamentală consacră trei
forme de control ce pot fi exercitate asupra activităţii desfăşurate de
autorităţile administraţiei publice, în concret fiind vorba despre controlul
parlamentar, controlul judecătoresc şi controlul administrativ.
În opinia prof. Ioan Alexandru funcţionarea în condiţii cât mai
bune a administraţiei publice este garantată, printre altele, şi de
exercitarea unui control permanent, căruia îi atribuie cel puţin două
funcţii, după cum urmează:
 funcţia de prevenire şi îndrumare;
 funcţia de identificare şi eliminare a cauzelor care ar putea
periclita funcţionarea sistemului administrativ2.
În principiu, orice formă de control care se exercită asupra
autorităţilor din sistemul administraţiei publice vizează modul în care
acestea îşi îndeplinesc competenţa legală, în concret, legalitatea şi/sau
oportunitatea actelor adoptate şi măsurilor întreprinse.

2. Noţiune
Într-o opinie, se apreciază că, în sens larg, „noţiunea de control
evocă o activitate de verificare a conformităţii unei activităţi concrete,
(pentru dreptul administrativ se are în vedere activitatea administraţiei
publice) cu anumite valori, de regulă cele consacrate în normele de
drept”3.
Plecând de la premisa conform căreia, orice activitate organizată
implică şi controlul modului în care se realizează, prof. Ioan Santai
apreciază că verificarea trebuie să vizeze un dublu aspect, respectiv
1
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. II, 2002, p. 445
2
Ioan Alexandru, op. cit., p. 509
3
Verginia Vedinaş, op. cit., p 130
508
legalitatea „conformitatea sau neconformitatea dintre activitatea efectiv
realizată cu normele juridice”, precum şi oportunitatea.

3. Clasificarea formelor de control exercitat asupra

administraţiei publice
Doctrina de specialitate, utilizează în mod constant pentru
clasificarea formelor de control ce se exercită asupra activităţii
administraţiei publice1, următoarele criterii:
a) Natura autorităţii publice care exercită activitatea de control,
după care distingem trei forme, respectiv: controlul parlamentar,
controlul judecătoresc şi controlul administrativ.
b) Locul pe care îl ocupă autoritatea care exercită controlul faţă
de cea controlată, după care distingem:
 controlul intern, exercitat de autorităţi, structuri
organizatorice demnitari sau funcţionari publici din administraţia publică
asupra propriilor structuri sau funcţionari;
 controlul extern, exercitat de autorităţi publice din afara
sistemului administrativ.
c) Din punct de vedere al procedurilor aplicabile distingem:
 controlul contencios (jurisdicţional), care se realizează în
cadrul unui litigiu după o procedură jurisdicţională;
 controlul necontencios (nejurisdicţional), înfăptuit în
absenţa oricărui litigiu, după o procedură nejurisdicţională.
d) După specificul şi obiectul controlului distingem patru forme,
respectiv:
 controlul de legalitate, care vizează modul de respectare a
legislaţiei;
 controlul de oportunitate, care are în vedere actualitatea
măsurilor administrative;
 controlul de eficienţă, care vizează maximizarea
rezultatelor unei activităţi în relaţie cu resursele utilizate;
 controlul de eficacitate, care urmăreşte modul de
îndeplinire a obiectivelor programate pentru fiecare
activitate raportat la standardele proiectate.
e) După obiectivul urmărit prin activitatea de control, distingem
două forme, şi anume:
 un control general, care priveşte întreaga activitate a
administraţiei publice (actele administrative, faptele
material-juridice, operaţiunile administrative şi actele
politice);
 un control specializat (de specialitate), care vizează numai
anumite aspecte (segmente) din activitatea complexă a
administraţiei publice.

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 450-451, Verginia Vedinaş, op. citată, p.
131-134, Ioan Santai, op. cit., vol. II, p. 179, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 349
509
 Capitolul XIII

CONTROLUL ADMINISTRATIV

1. Noţiune, trăsături, funcţii

După cum am văzut deja, controlul administrativ reprezintă o
formă distinctă de control ce se exercită asupra activităţii administraţiei
publice, este „controlul înfăptuit de administraţia publică, în
conformitate cu legea, asupra propriei activităţi”1.
În opinia prof. Ioan Santai: „Controlul administrativ se poate
defini ca acea formă a verificării de stat înfăptuită de autorităţile publice
executive în conformitate cu prevederile legale, atât asupra activităţii
specifice propriului sistem de organe cât şi în afara acestuia, în vederea
stabilirii existenţei sau inexistenţei conformităţii dintre acţiunea
înfăptuită şi normele care o reglementează, precum şi, după caz,
restabilirea, la nevoie, a legalităţii încălcate cu toate consecinţele
decurgând din aceasta pentru acţiunea verificată de autorii controlaţi” 2.
Aşa cum în mod constant s-a arătat în doctrină, administraţia
publică constituie cel mai complex şi diversificat sistem de autorităţi
statale, care asigură o gamă largă şi variată de servicii publice. Pentru
realizarea acestora, sunt antrenate importante resurse umane,
materiale, financiare etc. Această realitate are implicaţii directe asupra
formelor controlului administrativ care trebuie să vizeze întreaga
activitate administrativă.
Faţă de cele expuse, apreciem că putem defini controlul
administrativ ca fiind activitatea de verificare (supraveghere) exercitată
de autorităţi administrative, compartimente funcţionale (structuri
organizatorice), demnitari sau funcţionari publici, asupra unor autorităţi,
structuri organizatorice sau funcţii publice din cadrul aceluiaşi sistem.
Scopul controlului administrativ este acela de a identifica
eventualele disfuncţii, cauzele care le-au generat şi eventual, persoanele
vinovate şi de a dispune sau, după caz, de a recomanda măsurile
necesare pentru eliminarea carenţelor semnalate şi sancţionarea
vinovaţilor.

1
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 350
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 180
510
 Dreptul de control administrativ poate fi conferit prin lege (în sens
larg) sau, este consecinţa firească a unui raport de subordonare.
Precizăm faptul că, de regulă, autorităţile administraţiei publice îşi
desfăşoară activitatea pe baza unui Regulament de organizare şi
funcţionare a statului de funcţiuni şi a organigramei, documente
aprobate, potrivit legii prin act administrativ, de conducătorul autorităţii,
organul colegial sau organul ierarhic superior.
Prin intermediul lor se stabileşte organizarea, funcţionarea,
încadrarea cu personal, precum şi raporturile de subordonare,
colaborare, etc. din cadrul autorităţii (instituţiei) publice şi în mod
implicit, dreptul de a exercita controlul administrativ intern.
Obiectul controlului administrativ îl poate constitui legalitate,
oportunitatea, eficienţa şi eficacitatea activităţii desfăşurate de
autoritatea administrativă supusă controlului.
În toate cazurile, controlul administrativ presupune prezenţa unui
număr de doi subiecţi, respectiv subiectul activ (reprezentat de organul
de control) şi subiectul pasiv (organul, structura organizatorică,
demnitarul sau funcţionarul public controlat).
Sub aspectul modalităţii de organizare, controlul administrativ
poate fi exercitat cu caracter permanent, la anumite intervale de timp
sau inopinat, din oficiu sau la sesizare.
Din punct de vedere al momentului în care intervine, controlul
administrativ poate fi anterior, concomitent sau ulterior activităţii supuse
controlului.
În doctrină, s-a apreciat că necesitatea controlului administrativ
rezidă şi din funcţiile sale, şi anume:
a) funcţia de observare (constatare) prin
intermediul căreia se monitorizează activitatea supusă
controlului, exhaustiv sau pe un anumit segment, potrivit
formei de control;
b) funcţia preventivă, care vizează
evitarea apariţiei unor carenţe în activitatea controlată.
Această funcţie se realizează prin dialogul permanent care
trebuie să existe între cei doi subiecţi ai controlului
administrativ;
c) funcţia corectivă, care are în vedere
eliminarea cauzelor care au generat disfuncţii sau erori în
activitatea controlată;
d) funcţie sancţionatorie, în temeiul
căreia poate fi antrenată răspunderea juridică a subiectului
511
 pasiv al controlului, sub diferite forme, evident în funcţie
de gravitatea abaterilor1.
Controlul administrativ îmbracă, de regulă, două forme principale
şi anume: controlul administrativ intern şi controlul administrativ extern.

2. Controlul administrativ intern

Controlul intern se particularizează prin faptul că se exercită de
către conducătorul autorităţii administrative, funcţionari publici cu
funcţii de conducere (directori, şefi servicii, şefi birouri, etc.), ori de
structuri organizatorice (compartimente funcţionale) din cadrul
autorităţii respective.
Conducătorul autorităţii administrative şi funcţionarii publici de
conducere exercită controlul în virtutea raporturilor de subordonare,
fiind vorba despre un control exhaustiv, general, ce vizează întreaga
activitate a subiectelor controlate. Structurile organizatorice din cadrul
unei autorităţi a administraţiei publice exercită un control specializat,
care vizează un anumit segment al activităţii.
De regulă, această formă de control are un caracter permanent şi
se exercită din oficiu ori la sesizare.
În doctrina de specialitate, s-a relevat atât avantajele precum şi
dezavantajele controlului administrativ intern2. Avantajul rezidă în faptul
că subiectul activ are posibilitatea de a cunoaşte pe deplin activitatea
controlată şi, pe cale de consecinţă, ar putea dispune cele mai bune
măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii şi eliminarea eventualelor
nereguli. Pe de altă parte, s-a apreciat că independenţa subiectului activ
al controlului este relativă, dezavantaj care ar putea conduce la o
verificare superficială, tolerantă.
Controlul administrativ intern are două forme, controlul intern
general şi controlul intern specializat.

2.1. Controlul intern general

În doctrină se apreciază că această formă de control derivă din
raporturile de subordonare ierarhică, are un caracter permanent şi
constituie atributul conducătorului autorităţii (instituţiei) publice şi a
funcţionarului public care exercită o funcţie de conducere faţă de
personalul subordonat. „Prin caracterul său continuu, prin atribuţiile
conferite şi prin eficienţa lui, el este considerat mai mult decât un simplu
1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 182
2
Ibidem, pp. 245-246
512
control, reprezentând în realitate o adevărată supraveghere
administrativă izvorâtă din raporturile de subordonare” 1.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 2
privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, cu modificările şi
completările ulterioare: „Conducătorul instituţiei publice trebuie să
asigure elaborarea, aprobarea, aplicarea şi perfecţionarea structurilor
organizatorice, reglementărilor metodologice, procedurilor şi criteriilor
de evaluare, pentru a satisface cerinţele generale şi specifice de control
intern”.
Acelaşi act normativ defineşte în art. 2 lit. d) controlul intern ca
fiind: „ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entităţii
publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în concordanţă cu
obiectivele acesteia şi cu reglementările legale, în vederea asigurării
administrării fondurilor în mod economic, eficient şi eficace; acesta
include, de asemenea, structurile organizatorice, metodele şi
procedurile”.
Obiectivele generale ale controlului intern sunt următoarele 3:
 realizarea, la un nivel corespunzător de calitate, a
atribuţiilor instituţiilor publice, stabilite în concordanţă cu
propria lor misiune, în condiţii de regularitate, eficacitate,
economicitate şi eficienţă;
 protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor
datorate erorii, risipei, abuzului sau fraudei;
 respectarea legii, a reglementărilor şi deciziilor conducerii;
 dezvoltarea şi întreţinerea unor sisteme de colectare,
stocare, prelucrare, actualizare şi difuzare a datelor şi
informaţiilor financiare şi de conducere, precum şi a unor
sisteme şi proceduri de informare publică adecvată prin
rapoarte periodice.
Din analiza dispoziţiilor legale menţionate şi din doctrină 4 se pot
desprinde următoarele particularităţi ale controlului intern general:
a) Subiecţii (activ şi pasiv) fac parte din aceeaşi autoritate a
administraţiei publice.

1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 186
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 430 din 31 august 1999, cu
modificările şi completările ulterioare
3
A se vedea art. 3 din O.G. nr. 119/1999
4
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 186-187
513
 Subiectul activ, cel care realizează verificarea (supravegherea)
poate fi reprezentat de conducătorul autorităţii ori funcţionarul ierarhic
superior.
Subiectul pasiv al controlului poate fi reprezentat de o structură
organizatorică din cadrul autorităţii respective ori de unu sau mai mulţi
funcţionari publici.
) Obiectul controlului intern general îl poate constitui,
după caz:
 legalitatea şi/sau oportunitatea întregii activităţi (acte
administrative, fapte material-juridice, operaţiuni
tehnico-materiale);
 eficienţa şi/sau eficacitate activităţii;
 relaţiile cu publicul.
) Scopul urmărit de controlul intern este
complex şi poate fi, după caz:
 restabilirea legalităţii;
 asigurarea oportunităţii;
 optimizarea circuitului documentelor şi a relaţiilor cu
publicul;
 eficientizarea activităţii şi creşterea eficacităţii, etc.
) Procedura
În absenţa unui Cod de procedură administrativă, controlul
administrativ intern se desfăşoară conform Regulamentului propriu de
organizare şi funcţionare şi a unui act administrativ emis de conducătorul
fiecărei autorităţi administrative.
Doctrina şi practica administrativă au consacrat următoarele
reguli:
 sub aspectul momentului, controlul administrativ intern
general se poate declanşa anterior, concomitent sau
ulterior activităţii supuse controlului, din oficiu sau la
cerere;
 are caracter permanent, de continuitate;
 este un control exhaustiv, cu alte cuvinte activitatea de
control vizează atât înscrisurile (documentele) precum şi
comportamentul funcţionarilor în relaţiile cu publicul,
colaborarea cu colegii, etc. Pot fi administrate orice
mijloace de probă, inclusiv audierea unor persoane;
 se finalizează printr-un document (proces-verbal, notă de
constatare, etc.), în care se înserează constatările reieşite
514
 din control, neajunsurile, erorile şi măsurile necesare
pentru îmbunătăţirea activităţii.
) Măsurile ce pot fi dispuse vizează activitatea controlată,
organizarea compartimentului şi funcţionarul public, după
cum urmează:
 în legătură cu activitatea controlată, se poate dispune
restabilirea legalităţii încălcate, respectiv:
 anularea, modificare ori suspendarea unui act
administrativ;
 eliberarea unor înscrisuri;
 soluţionarea în temeiul legal a petiţiilor;
 creşterea eficacităţii şi a eficienţei în utilizarea
resurselor umane, materiale, financiare, etc.
 în ceea ce priveşte structura organizatorică controlată
(departament, direcţie, serviciu, birou, etc.) se poate
dispune sau, după caz, propune reorganizarea
acesteia, prin redistribuirea atribuţiilor;
 în ceea ce priveşte funcţionarul public sau salariatul
controlat, se poate dispune sau propune, dacă este
cazul, aplicarea uneia dintre sancţiunile prevăzute de
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici sau de Codul muncii.

2.2. Controlul intern specializat

Această formă a controlului intern se particularizează prin faptul
că vizează numai anumite segmente (sectoare) din activitatea unei
autorităţi administrative şi se exercită în baza unor reglementări speciale
sau a reglementărilor de ordine interioară.
Controlul se exercită de structuri organizatorice (compartimente
funcţionale) sau persoane specializate în activitatea respectivă.
De regulă, exercitarea controlului intern specializat se
concretizează prin emiterea unei vize de conformitate, sub aspectul
legalităţii, oportunităţii, eficacităţii etc. actelor administrative sau
operaţiunilor administrative. Refuzul acordării vizei trebuie motivat.
În doctrină cel mai frecvent citat este controlul financiar
preventiv1.

1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 188;
515
 Materia este reglementată de Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999
privind controlului intern şi controlul financiar preventiv, cu modificările
şi completările ulterioare.
Potrivit art. 2 lit. d) din ordonanţa menţionată, prin control
financiar preventiv înţelegem: „activitatea prin care se verifică legalitatea
şi regularitatea operaţiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a
patrimoniului public, înainte de aprobarea acestora”.
Obligaţia de a organiza activitatea de control financiar preventiv
revine conducătorului autorităţii administraţiei publice, prin act
administrative, astfel cum rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 13
alin. (1), (5) şi (6) din ordonanţă.
Controlul financiar preventiv propriu se exercită, prin viză, de
persoane din cadrul compartimentelor de specialitate, desemnate în
acest sens de conducătorul autorităţii publice 1. Viza de control financiar
preventiv propriu se exercită prin semnătura persoanelor îndreptăţite şi
prin aplicarea de către acestea a sigiliului personal.
Este de menţionat faptul că O.G. nr. 119/1999 care reglementează
organizarea unei forme specifice de control administrativ intern
specializat, face trimitere şi la o altă formă a acestei categorii de control.
Astfel, art. 14 alin. (6) din ordonanţă stabileşte: „În cazurile în care
dispoziţiile legale prevăd avizarea operaţiunilor de către compartimentul
de specialitate juridică, proiectul de operaţiune va fi prezentat pentru
control financiar preventiv propriu cu viza şefului compartimentului
juridic”. Aşadar, viza de control financiar preventiv este precedată de
viza compartimentului juridic sub aspectul legalităţii actului sau
operaţiunii administrative.
Conţinutul controlului financiar preventiv constă în verificarea
sistematică a proiectelor de operaţiuni care fac obiectul acestuia, din
punct de vedere al legalităţii şi regularităţii, precum şi cel al încadrării în
limitele creditelor bugetare stabilite potrivit legii.

3. Controlul administrativ extern

Controlul administrativ extern se exercită de către autorităţi
administrative, demnitari sau funcţionari publici din afara autorităţii care
face obiectul controlului. Aşa cum s-a arătat constant în doctrină,

1
a se vedea art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 119/1999;
516
controlul administrativ extern poate îmbrăca forma controlului ierarhic,
tutelei administrative şi a controlului administrativ extern specializat 1.

3.1. Controlul ierarhic

Acest control se exercită de autorităţile administraţiei publice
ierarhic superioare asupra celor situate pe un nivel ierarhic inferior, în
baza raporturilor de subordonare. Poate fi prevăzut în mod expres de
lege sau nu, în cea de-a doua situaţie fiind consecinţa raportului de
subordonare.
Spre exemplu, art. 33 alin. 4 din Legea nr. 340/2004 privind
prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările
ulterioare, prevede: Ministerul Administraţiei şi Internelor poate
propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dacă le
consideră nelegale sau netemeinice”.
Textul citat, ni se pare relevant sub mai multe aspecte şi anume:
 consacră controlul ierarhic al Guvernului asupra
prefectului, reprezentantul său numit în judeţe şi în
municipiul Bucureşti;
 delimitează sfera controlului ierarhic care vizează atât
legalitatea precum şi netemeinicia actului administrativ;
 consfinţeşte competenţa organului ierarhic superior de a
anula actele administrative ilegale sau netemeinice ale
organului ierarhic inferior.
Având în vedere doctrina de specialitate şi dispoziţiile legale
putem identifica următoarele particularităţi ale controlului administrativ
extern:
a) Subiectele controlului sunt: organul ierarhic
superior în calitate de subiect activ şi organul ierarhic
inferior (subiectul pasiv) a cărui activitate face obiectul
controlului.
b) Obiectul controlului îl constituie legalitatea,
temeinicia precum şi oportunitatea actelor şi măsurilor
administrative. De asemenea, apreciem că eficacitatea
activităţii desfăşurate de subiectul pasiv al controlului,
constituie un obiectiv al organului ierarhic superior. Tot
astfel, eficacitatea, înţeleasă ca nivel de realizare a

1
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 445-447, Rodica Narcisa
Petrescu, op. citată, pp. 351-362, Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 189-194
517
 obiectivelor planificate, constituie cu certitudine un obiectiv
însemnat al controlului ierarhic.
c) Scopul rezidă în respectarea legalităţii şi
eficientizarea activităţii organului controlat.
d) Procedura acestei forme de control nu este
reglementată în mod unitar, reieşind din raportul de
subordonare. Dintre regulile consacrate amintim
următoarele:
 se poate exercita din oficiu sau la sesizare;
 sub aspectul momentului în care se exercită, controlul
administrativ extern poate interveni anterior, concomitent
sau ulterior activităţii supuse controlului;
 poate viza întreaga activitate a subiectului pasiv, sau
numai anumite segmente ale acesteia;
 se finalizează printr-un document, denumit proces-
verbal de control, notă de constatare etc. care trebuie
prezentat spre semnare şi însuşire conducătorului
autorităţii administrative controlate, etc.
e) Măsurile care pot fi dispuse ca urmare a controlului
sunt următoarele:
 anularea, modificarea, abrogarea, suspendare, totală
ori parţială a actelor administrative ilegale sau inoportune;
 sancţionarea conducătorului autorităţii administrative
controlate;
 reorganizarea activităţii autorităţii administrative
controlate.

3.2. Tutela administrativă

Menţionăm faptul că în prezent legislaţia nu utilizează explicit
această formă a controlului administrativ, ea regăsindu-se însă frecvent
în doctrina de specialitate.
Astfel, în opinia prof. Antonie Iorgovan: „Tutela administrativă
evocă în dreptul public controlul exercitat de organele centrale de stat,
de regulă, Guvern şi Ministerul de Interne, respectiv de reprezentanţii
locali ai centrului asupra autorităţilor administraţiei locale autonome” 1.
Într-o altă opinie, prof. Rodica Narcisa Petrescu consideră că:
„Tutela administrativă reprezintă controlul exercitat de către anumite

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 447
518
organe ale administraţiei publice centrale asupra autorităţilor
administrative descentralizate, în cazurile prevăzute de lege” 1.
Doctrina de specialitate relevă că raţiunea „tutelei
administrative” este aceea de a asigura realizarea omogenă a
administraţiei publice, în condiţiile şi cu respectarea principiilor
descentralizării şi autonomiei locale. În acest context, se susţine că
organul administrativ abilitat de lege cu exercitarea „tutelei
administrative” are prerogative mai restrânse decât în cazul controlului
administrativ ierarhic2. Este vorba despre faptul că, organul de tutelă
administrativă nu poate anula un act considerat a fi ilegal emis/adoptat
de organul aflat sub tutelă. Această competenţă revine exclusiv
judecătorului, la sesizarea organului înzestrat cu tutela administrativă.
Deşi nu este consacrată explicit, tutela administrativă are suport
constituţional în dispoziţiile art. 123 alin. (5), conform cărora: „Prefectul
poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al
consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care
consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept”.
Instituţia „tutelei administrative” este reglementată într-o formă
mai explicită de art. 26 alin. (1) din Legea privind prefectul şi instituţia
prefectului nr. 340/2004, care are următoarea redactare: „În exercitarea
atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii acelor administrative ale
autorităţilor administraţiei publice locale ori judeţene, prefectul poate
ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, aceste acte, dacă le
consideră nelegale, cu excepţia actelor de gestiune. Actul atacat este
suspendat de drept”.
„În exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor
administrative ale consiliului judeţean, ale preşedintelui consiliului
judeţean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puţin 10
zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ, va solicita
autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea
actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării
acestuia.”
În sfârşit, art.3 al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004
este intitulat „Tutela administrativă”, alineatul 1 având următorul
conţinut: „Prefectul poate ataca, în termenul prevăzut de art.11 din
prezenta lege, în faţa instanţei de contencios administrativ, actele emise
de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale.”
1
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 352;
2
V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Bucureşti, 1993, pp.
520-521;
519
 Dacă prefectul este autoritatea publică emblematică pentru
tutela administrativă românească, Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată1, şi ulterior, Legea contenciosului
administrativ nr. 554/20042 atribuie acest rol şi Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici.
Astfel, conform art. 20 alin. (3) din lege: „Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici are legitimare procesuală activă şi poate sesiza
instanţa de contencios administrativ competentă cu privire la:
a) actele prin care autorităţile sau instituţiile publice
încalcă legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii
publici, constatate ca urmare a activităţii proprii de control;
b) refuzul autorităţilor şi instituţiilor publice de a aplica
prevederile legale în domeniul funcţiei publice şi al
funcţionarilor publice.
(4) Actul atacat potrivit alin. (3) este suspendat de drept”.
În opinia noastră, aceste dispoziţii sunt cel puţin discutabile sub
aspectul constituţionalităţii. Rămâne ca doctrina şi jurisprudenţa Curţii
Constituţionale să elucideze această chestiune.

3.3. Controlul administrativ extern specializat

După cum rezultă chiar din denumire, această formă de control
vizează doar anumite segmente ale complexei activităţi desfăşurate de
autorităţile administraţiei publice, spre exemplu: finanţe publice,
protecţia muncii, stare civilă, prevenirea şi stingerea incendiilor,
protecţia mediului, etc.
În doctrina de specialitate, utilizându-se drept criteriu organul
care efectuează activitatea de control s-au distins două categorii,
respectiv: controlul exercitat de diferite inspecţii şi inspectorate de stat
(denumite şi „poliţii”) şi controlul exercitat de organe special constituite
pentru control3.
În opinia noastră, controlul extern specializat se exercită de către
unele autorităţi ale administraţiei publice, organe de specialitate ale
administraţiei publice, demnitari sau funcţionari publici cu atribuţii de
control.
Obiectivele controlului extern specializat sunt următoarele:

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004
2
A se vedea art.3 alin.2 din Legea nr. 554/2004
3
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 145, Ioan Santai, op. citată, vol.
II, pp. 191-194, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 352-353
520
  verificarea unui anumit segment din activitatea autorităţii
administrative supuse controlului, potrivit specializării
(competenţei) organului de control;
 verificarea legalităţii activităţii controlate (acte juridice,
fapte material juridice şi operaţiuni tehnico-materiale);
 verificarea oportunităţii actelor şi măsurilor administrative,
în cazurile expres prevăzute de lege.
Procedura după care se desfăşoară controlul, mijloacele specifice
de care dispun controlorii şi sancţiunile pe care le pot aplica în cazurile în
care constată unele încălcări ale legislaţiei sunt reglementate prin lege
specială. De regulă, subiectul activ al controlului (organul de control) are
dreptul de a da îndrumări obligatorii, de a aplica sau de a propune
aplicarea unor sancţiuni administrative, inclusiv sancţiuni
contravenţionale sau, chiar de a dispune suspendarea unor acte ori
măsuri administrative ilegale.
Activitatea de control este consemnată într-un proces-verbal sau
notă de constatare, care se prezintă spre semnare şi însuşire
conducătorului autorităţii administrative a cărei activitate a fost
verificată.
În cazul în care prin actul de control se aplică sancţiuni
administrative, acesta trebuie să menţioneze şi calea de atac, precum şi
autoritatea competentă să o soluţioneze.
Redăm mai jos, câteva exemple care ni se par a fi relevante
pentru controlul extern specializat.
1. În materia actelor de stare civilă, controlul extern specializat se
exercită de către Ministerul Administraţiei şi Internelor, prefecţi,
preşedinţii consiliilor judeţene şi primarului general al municipiului
Bucureşti asupra activităţii de stare civilă desfăşurată de primari, în
calitate de ofiţeri de stare civilă şi de aparatul propriu (compartimentele
de specialitate) din cadrul consiliilor locale.
În acest sens, art. 72 din Legea nr. 119/1996, cu modificările şi
completările ulterioare prevede:
„(1) Ministerul Administraţiei şi Internelor îndrumă şi controlează,
în condiţiile legii, autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene în
domeniul stării civile.
(2) Prefecţii, preşedinţii consiliilor judeţene şi primarul general al
municipiului Bucureşti organizează îndrumarea şi controlul activităţii de

521
stare civilă desfăşurate de autorităţile administraţiei publice locale şi iau
măsuri privind conservarea şi securitatea documentelor de stare civilă” 1.
Pe de altă parte, conform art. 8 din Metodologia pentru aplicare
unită a dispoziţiilor Legii nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civilă,
emisă în comun de fostul Departament pentru Administraţie Publică
Locală şi Ministerul de Interne2: „Preşedintele consiliului judeţean şi
primarul general al municipiului Bucureşti, prin serviciile de stare civilă,
au următoarele atribuţii: a) îndrumă şi controlează, cel puţin o dată pe
an, activitatea de stare civilă, pe teritoriul judeţului, respectiv al
municipiului Bucureşti, pe baza graficului întocmit împreună cu
inspectoratul judeţean de poliţie. Controlul se efectuează asupra tuturor
înregistrărilor, începând de la ultima verificare şi cuprinde, în mod
obligatoriu, gestiunea certificatelor de stare civilă, înşiruirea menţiunilor
şi efectuarea comunicărilor. Constatările rezultate în urma controlului şi
măsurile necesare pentru îndreptarea unor erori se consemnează într-un
proces-verbal, într-un registru special de procese-verbale de control pe
linie de stare civilă (anexa nr. 7).”
2. Controlul financiar preventiv ca formă a controlului specializat
îmbracă două forme; astfel cum prevăd dispoziţiile art. 12 alin. (3) lit. a) şi
b) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar
preventiv, şi anume:
a) controlul financiar preventiv propriu, care se
organizează la toate entităţile publice şi asupra tuturor
operaţiunilor cu impact financiar asupra fondurilor publice
şi a patrimoniului public;
b) controlul financiar preventiv delegat, care se
organizează la ordonatorii principali de credite ai bugetului
de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi ai
bugetului oricărui fond special, la Fondul naţional şi la
agenţiile de implementare a fondurilor comunitare,
precum şi alte entităţi cu risc ridicat prin controlori
delegaţi ai Ministerului Finanţelor Publice, care constituie
obiectul analizei noastre.
Potrivit art. 16 alin. (2) din ordonanţă, ministrul finanţelor publice
este abilitat de lege să numească pentru fiecare instituţie publică în care
se exercită funcţia de ordonator principal de credite al bugetelor
menţionate unul sau mai mulţi controlori delegaţi.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996 cu
modificările şi completările ulterioare
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 518 bis din 19 noiembrie 1997
522
 Controlorii delegaţi sunt funcţionari publici ai Ministrului
Finanţelor Publice, dar îşi desfăşoară activitatea la sediul instituţiilor
publice la care au fost numiţi. Operaţiunile care, potrivit legii, fac obiectul
controlului financiar preventiv delegat se supun aprobării ordonatorului
de credite numai însoţite de viza de control financiar preventiv delegat 1.
Atribuţiile controlului financiar preventiv delegat stabilite în art.21
alin. (1) şi (2) din ordonanţă vizează numai legalitatea proiectelor de
operaţiuni financiare ce urmează a fi supuse aprobării ordonatorului
principal de credite, nu şi oportunitatea acestora.
3. În sfera protecţiei muncii, controlul extern specializat se exercită
de Inspecţia Muncii.
Din coroborarea dispoziţiilor art. 1 şi art. 2 din Legea nr. 108/1999 2
privind înfiinţarea şi organizarea Inspecţiei Muncii, rezultă că Inspecţia
Muncii este organ de specialitate al administraţiei publice centrale în
subordinea Ministrului Muncii şi Solidarităţii Sociale. În judeţe şi în
municipiul Bucureşti, Inspecţia Muncii are în subordonare inspectorate
teritoriale de muncă.
Unul dintre principalele obiective ale activităţii Inspecţiei Muncii îl
constituie „controlul aplicării prevederilor legale referitoare la relaţiile de
muncă, la securitatea şi sănătatea în muncă, la protecţia salariaţilor care
lucrează în condiţii deosebite şi a prevederilor legale referitoare la
asigurările sociale.”
Pentru realizarea acestui obiectiv, inspectorii de muncă au
următoarele drepturi:
 să aibă acces liber, permanent şi fără înştiinţare prealabilă,
în sediul persoanei juridice şi orice alt loc de muncă
organizat de aceasta;
 să solicite conducerii persoanei juridice documentele şi
informaţiile necesare pentru realizarea controlului;
 să impună ca abaterile constatate în domeniu să fie
remediate pe loc sau într-un timp limitat;
 să dispună întreruperea şi suspendarea imediată a
proceselor de muncă atunci când constată o stare de
pericol iminent de accident sau îmbolnăvire profesională.
(art. 19)

1
vezi art. 19 şi art.17 alin. (1) din O.G. nr.119/1999
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 740 din 10 octombrie 2002
523
 CAPITOLUL XIV

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

1. Noţiune şi istoric

1.1. Consideraţii preliminare

Principiul separaţiei puterilor în stat potrivit căruia sunt
organizate cele trei puteri statale –legislativă, executivă şi
judecătorească – presupune deopotrivă atât o colaborare precum şi un
control reciproc al acestora.
În acest sens, profesorul C.G. Rarincescu releva „colaborarea se
realizează prin controlul reciproc al puterilor şi care poate duce la
disolvarea Parlamentului, sau la darea unui vot de blam guvernului, sau la
anularea de către justiţie a actelor administrative ilegale sau la declararea
de neconstituţionalitate a legilor, etc. Acest control reciproc al puterilor
într-o ţară organizată în mod efectiv şi real pe baza sistemului
reprezentativ, constituie una din măsurile cele mai potrivite pentru a
preveni crizele politice, loviturile de stat şi revoluţiunile” 1.
Contenciosul administrativ reprezintă în fapt o concretizare a
principiului separaţiei puterilor în stat, o modalitate de exercitare a
controlului judecătoresc asupra activităţii desfăşurate de autorităţile
unei alte puteri statale, respectiv ale puterii executive.
Rămâne şi astăzi actuală afirmaţia prof. C.G. Rarincescu conform
căreia: „Instituţia contenciosului administrativ, ca şi cele mai multe din
instituţiile juridice ale societăţii actuale, se sprijină pe două principii
fundamentale oricărui Stat civilizat: pe principiul respectării drepturilor
legalmente dobândite şi pe principiul obligativităţii Statului de a asigura
executarea hotărârilor judecătoreşti”.2
După cum este cunoscut, specificul activităţii administraţiei
publice constă în organizarea executării şi executarea în concret a legilor
şi a celorlalte acte normative. Uneori, este posibil ca prin activitatea sa,
cu precădere prin actele administrative pe care le emite în cele mai
1
C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura Universala Alcalay,
Bucureşti, 1936, p. 21
2
C.G. Rarincescu, op. citată, p. 8
524
diverse sectoare ale vieţii economico-sociale, administraţia să lezeze
drepturi subiective sau interese legitime ale particularilor, persoane
fizice sau juridice.
„Pentru a feri administraţia să comită ilegalităţi s-au stabilit
diferite mijloace preventive, care au drept scop să asigure, pe de o parte,
aplicarea exactă a legilor şi regulamentelor, iar de pe altă parte, să apere
drepturile şi interesele administraţilor”.1
În perioada interbelică, doctrina de specialitate definea
contenciosul administrativ „ca fiind constituit din totalitatea litigiilor
născute între particulari şi Administraţiile publice şi în care sunt puse în
cauză reguli, principii şi situaţii juridice aparţinând dreptului public”. 2
Instituţia contenciosului administrativ are vechi tradiţii în ţara
noastră, însă o bună perioadă de timp (perioada comunistă) legiuitorul a
desfiinţat-o, considerându-se ca fiind inadecvată pentru societatea
socialistă.
După Revoluţia din decembrie 1989, legiuitorul nostru a repus
instituţia contenciosului administrativ în drepturile sale fireşti, prin
adoptarea Legii nr. 29/1990, legea contenciosului administrativ 3 care, a
marcat „un important pas înainte în construcţia acestei importante
instituţii a statului de drept”.4
Ulterior, contenciosul administrativ şi-a găsit şi suportul
constituţional în art. 48 al Legii fundamentale, conform căruia:
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin soluţionarea în termen legal
a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins,
anularea actului şi repararea pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin
lege organică.
(3) Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile
cauzate prin erorile judiciare săvârşite în procesele penale.”
În acelaşi timp, prin raportare la dispoziţiile art. 150 Constituţia
României din 1991 a modificat, în mod implicit, o serie de prevederi ale
Legii contenciosului administrativ nr.29/1990.

1
E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, 1944,
p. 547
2
C.G. Rarincescu, op. citată, p. 33
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 122 din 8 noiembrie 1990
4
Al. Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1992, p.82
525
 Cu certitudine, Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 s-a
constituit într-un element determinant în edificarea şi consolidarea
statului de drept postrevoluţionar.
Evoluţia legislaţiei, dar, mai ales, revizuirea Constituţiei României
au impus o nouă lege a contenciosului administrativ.
Sediul materiei îl regăsim în art.52 din Constituţia României,
republicată, în următoarea redactare:
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
soluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului
şi repararea pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin
lege organică.
(3) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin
erori judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu
înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-
credinţă sau gravă neglijenţă.”
În temeiul dispoziţiilor constituţionale, a fost adoptată noua Lege
a contenciosului administrativ nr. 554/20041, care a abrogat vechea
reglementare.

1.2. Noţiunea de contencios administrativ

Noţiunea de contencios administrativ este o noţiune tradiţională
în dreptul nostru administrativ.
Etimologic cuvântul „contencios” provine din cuvântul francez
„contentieux” care, la rândul său se trage din latinescul „contentiosus”
(certăreţ), adjectivul substantivului „contentio” cu semnificaţie de
conflict, dispută ori confruntare.2
Într-o lucrare de referinţă din perioada interbelică, prof. C.G.
Rarincescu aprecia că din punct de vedere al litigiilor care formează
obiectul judecăţii, funcţia judecătorească a statului are două
componente, respectiv:
a) Contenciosul de drept comun „care este
alcătuit din totalitatea litigiilor de competenţa organelor judecătoreşti
propriu zise de natură civilo-comercială şi penală”;
b) Contenciosul administrativ „compus din
totalitatea litigiilor de natură administrativă, de competenţa, după cum
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2004
2
V.I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Ed. All, Bucureşti, 1994, pag.6
526
vom vedea, fie a tribunalelor de drept comun, fie a unor tribunale
speciale administrative, după sistemul de drept pozitiv adoptat în diverse
state.”1
În demersul său ştiinţific, autorul citat a identificat două
accepţiuni ale noţiunii de contencios administrativ, şi anume: un sens
formal-organic, având în vedere natura organelor care îl exercită şi un
sens material-funcţional, care viza activitatea desfăşurată de aceste
organe.
Din punct de vedere formal-organic, autorul defineşte
contenciosul administrativ „ca fiind constituit din totalitatea litigiilor de
competenţa tribunalelor sau a justiţiei administrative.”2
Această semnificaţie a noţiunii a fost socotită de autor ca fiind
nesatisfăcătoare pe temeiul că nu toate statele aveau organizată
jurisdicţie administrativă. Pentru acest considerent, autorul aprecia că
este necesar să se recurgă la un criteriu de departajare obiectiv, de
natură a identifica din gama diversificată a litigiilor, pe cele care
constituie o categorie distinctă, particularizată, în caracterele lor comune
şi specifice care urmau să fie date în competenţa de soluţionare a
tribunalelor administrative.
În acest context, autorul a considerat utilă definirea
contenciosului administrativ în sens material, având în vedere persoanele
între care are loc litigiul, precum şi regulile juridice aplicabile în
soluţionarea acestuia.
Pe acest fond de idei Contenciosul administrativ a fost definit ca
fiind „totalitatea litigiilor născute între particulari şi Administraţiunile
publice, cu ocaziunea organizării şi funcţionării serviciilor publice şi în
care sunt puse în cauză reguli, principii şi situaţii juridice aparţinând
dreptului public.” S-a apreciat, pe drept cuvânt, că această definire este
edificatoare, de natură a face distincţia între contenciosul administrativ,
pe de o parte şi contenciosul judiciar de drept comun, pe de altă parte.
Aşa cum am arătat, după 1989 instituţia contenciosului
administrativ a fost repusă în drepturile sale fireşti atât de legiuitor
precum şi de doctrină.

1
C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ed. Universala Alcalay&Co.,
Bucureşti, 1937, pag. 31
2
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 32
527
 Astfel, una dintre primele legi ale perioadei postrevoluţionare a
reglementat instituţia contenciosului administrativ1, în temeiul art.17 din
lege fiind înfiinţate instanţe specializate de contencios administrativ.
Pe de altă parte, doctrina a manifestat o permanentă preocupare
pentru definirea instituţiei Contenciosului administrativ.
Potrivit opiniei prof. Al. Negoiţă noţiunea de contencios
administrativ poate fi abordată în dublu sens.
În sens larg, contenciosul administrativ reprezintă „Totalitatea
litigiilor juridice dintre administraţia publică şi cei administraţi.”2 Cu alte
cuvinte, în această accepţiune contenciosul administrativ priveşte toate
litigiile dintre administraţia publică, pe de o parte, şi cei administraţi, pe
de altă parte, indiferent de natura juridică a litigiului care poate fi de
drept comun sau de drept public.
În sens restrâns, autorul consideră că „Termenul de contencios
administrativ se referă numai la acele litigii juridice în care organele
administraţiei publice folosesc regimul juridic administrativ în baza
competenţei pe care le-o conferă legea.”3
La rândul său, această abordare are atât un sens material precum
şi un sens formal-organic.
Sensul material al noţiunii de contencios administrativ are în
vedere natura litigiilor juridice care fac obiectul acestuia şi regulile
juridice aplicabile în soluţionarea litigiilor, respectiv regimul de drept
administrativ (public) sau cel de drept comun.
Sensul formal-organic al noţiunii de contencios administrativ are
în vedere natura organelor de jurisdicţie competente să soluţioneze
litigiile juridice.
Având în vedere activitatea desfăşurată de instanţele de
contencios administrativ, aceea de a soluţiona, cu putere de adevăr legal
un conflict juridic, părţile în litigiu, organele care înfăptuiesc justiţie şi
obiectul cauzei, prof. V.I. Prisăcaru defineşte contenciosul administrativ
astfel: „Activitatea de soluţionare, cu putere de adevăr legal, de către
instanţele de contencios administrativ, competente, potrivit legii, a
conflictelor juridice în care cel puţin una din părţi este un serviciu public
administrativ, iar conflictul juridic s-a născut din adoptarea sau emiterea

1
Legea nr. 29/90 cu privire la contenciosul administrative, publicată în Monitorul Oficial al
României, partea I-a nr. 122 din 8 noiembrie 1990
2
Al. Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Ed. Lumina
Lex, Bucureşti, 1992, pag. 78
3
Al. Negoiţă, op. citată, pag. 79
528
unui act administrativ de autoritate ori din refuzul de a rezolva o cerere
referitoare la un drept recunoscut de lege.”1
Fără a realiza o prezentare exhaustivă a definiţiilor formulate în
doctrină, alături de alţi autori2 considerăm că în definirea noţiunii de
contencios administrativ trebuie să avem în vedere deopotrivă
dispoziţiile legii fundamentale şi pe cele ale legii organice a
contenciosului administrativ.
Suportul constituţional al contenciosului administrativ îl
constituie art.52, art.123, alin.5 şi art.126, alin.6 din Constituţia României,
republicată.
Astfel, conform art.52, alin.1 din Constituţie: „Persoana vătămată
într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică,
printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal al unei
cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a
interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei”, alineatul 2
stipulând faptul că prin lege organică se stabilesc condiţiile şi limitele
exercitării acestui drept.
Din nefericire, legiuitorul constituant nu a stabilit în acest text şi
competenţa instanţelor de contencios administrativ în soluţionarea
acestor litigii, aşa cum ar fi fost firesc3.
Această lacună este suplinită în parte de art.123 alin.5 din
Constituţie care stabileşte că: „Prefectul poate ataca în faţa instanţei de
contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau
al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este
suspendat de drept.”
Pe de altă parte, art.126, alin.6 al Legii fundamentale statuează:
„Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice,
pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor
care privesc Parlamentul, precum şi a celor de comandament cu caracter
militar...”
În aplicarea dispoziţiilor art.52, alin.2 din Constituţia României,
republicată, a fost adoptată Legea nr. 544/2004 legea organică a
contenciosului administrativ care, spre deosebire de vechea
reglementare defineşte noţiunea de contencios administrativ.
Astfel, legiuitorul înţelege prin contencios administrativ
„activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios
administrativ competente, potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin una
1
V.I. Prisăcaru, op. citată, pag.7
2
A se vedea R.N. Petrescu, op. citată, pag.365, V. Vedinaş, op. citată, pag. 158-159 etc.
3
A se vedea R.N. Petrescu, op citată, pag. 365
529
din părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din
emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul
prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim.”1

1.3. Scurt istoric cu privire la contenciosul administrativ

Instituit pentru prima dată în ţara noastră prin legea pentru
înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, contenciosul
administrativ a avut o evoluţie istorică deosebită, determinată de
schimbările care au avut loc în evoluţia societăţii româneşti.
În cele ce urmează vom evidenţia pe scurt evoluţia istorică a
contenciosului administrativ pe anumite perioade de timp, astfel cum
este reliefată de doctrină.2
1. Într-o primă etapă (1864-1866), s-a adoptat şi la noi în ţară
sistemul francez al tribunalelor administrative, fiind înfiinţat Consiliul de
Stat, organ consultativ al Guvernului care, avea printre alte atribuţii, şi
unele atribuţii de contencios administrativ. La acea vreme Consiliul de
Stat nu era un adevărat tribunal, ci o instituţie intermediară între
administraţia consultativă şi tribunalele administrative.3
Atribuţiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se
exercitau împotriva hotărârilor miniştrilor date cu exces de putere sau cu
încălcarea legilor şi regulamentelor, a hotărârilor sau actelor de
executare ale prefecţilor sau ale altor agenţi administrativi, date cu
încălcarea legilor şi în contra hotărârilor comisiilor de lucrări publice,
precum şi în toate cazurile de natură contencioasă ce i se vor atribui
printr-o anumită lege.
2. A doua perioadă (1866-1905) se particularizează prin
desfiinţarea Consiliului de Stat şi atribuirea contenciosului administrativ
instanţelor judecătoreşti ordinare. Constituţia din 1866 nu cuprindea
reglementări exprese despre contenciosul administrativ, dar stipula în
art.131 desfiinţarea Consiliului de Stat, atribuţiunile acestuia urmând a fi
repartizate printr-o lege ordinară. În aplicarea acestei prevederi
constituţionale a fost adoptată Legea din 12 iulie 1866 care a atribuit
competenţa contencioasă a Consiliului de Stat, tribunalelor de drept
comun. Potrivit legii, numai în litigiile referitoare la acte de gestiune,
1
A se vedea art.2, lit. e din Legea nr. 554/2004
2
A se vedea C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 73-102; Antonie Iorgovan, op citată, pag. ;
R.N. Petrescu, op. citată, pag.369-375
3
A se vedea E.D. Tarangul, op. citată, pag. 558
530
tribunalele aveau capacitatea deplină de a judeca, iar în procesele
privitoare la acte administrative de autoritate, aveau o competenţă
redusă, limitată la aprecierea pe cale indirectă a legalităţii actului şi la
judecarea cererii de despăgubiri civile împotriva administraţiei publice,
fără a se prevedea şi anularea actului. Pe măsura amplificării şi
diversificării activităţilor administrative, coroborată cu conştientizarea
celor administraţi de drepturile pe care le aveau şi de obligaţiile
corelative ale autorităţilor administrative de a le repara, au apărut tot
mai dese solicitări în sensul înfiinţării contenciosului administrativ, care
să asigure o protecţie mai eficientă a celor administraţi faţă de
eventualele abuzuri ale adm in istraţiei.
3. A treia perioadă (1905-1923) a început odată cu adoptarea Legii
pentru reorganizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la 1 iulie 1905.
Legea din 1905 a avut menirea de a elimina carenţele sistemului
de contencios existent, particularizându-se prin două trăsături esenţiale,
şi anume:
a) se recunoaşte particularilor dreptul de a ataca în justiţie actele
administrative ilegale;
b) competenţa de soluţionare a acestor litigii este dată instanţei
de drept comun, exclusiv Secţiei a III-a a Înaltei Curţi de Casaţie;
c) s-a creat un contencios de anulare, instanţa putând anula actul
ilegal al administraţiei.
În acelaşi timp trebuie precizat însă şi faptul că „Curtea de Casaţie
era competentă să judece numai recursurile îndreptate în contra unor
anumite acte administrative specificate de lege.”
Prin Legea din 25 martie 1910, Secţiei a III-a a Curţii de Casaţie nu i
se mai recunosc atribuţiile de contencios administrativ, aceste cauze
fiind date din nou în soluţionarea instanţelor de drept comun, fără a li se
mai atribui dreptul de anulare a actelor administrative ilegale. Această
competenţă nu va dura decât doi ani pentru că prin Legea din 17
februarie 1912, Legea de reorganizare a Curţii de Casaţie şi de Justiţie,
cauzele de contencios administrativ au fost atribuite din nou Secţiunii a
III-a.
Spre deosebire de Legea din 1905, Legea din 17 februarie 1912 nu
mai conferea instanţei de contencios competenţa de anulare a actului
administrativ. Instanţa putea doar să declare actul administrativ ca fiind
ilegal şi să invite autoritatea să satisfacă cererea reclamantului, să
desfiinţeze sau să modifice actul în cauză.

531
 4. A patra perioadă (1923-1948) în evoluţia contenciosului
administrativ este marcată de adoptarea Constituţiei din 1923 şi apoi de
legea pentru Contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925.
Constituţia din 1923 a reglementat în articolul 99, dreptul celor
vătămaţi printr-un decret sau dispoziţie semnată sau contrasemnată de
un ministru, de a pretinde despăgubiri.
O importanţă deosebită însă pentru contenciosul administrativ au
avut-o dispoziţiile art.107, care avea următoarea redactare:
„(1) Autorităţi speciale de orice fel, cu atribuţii de contencios
administrativ nu se pot înfiinţa.
(2) Contenciosul administrativ este în căderea puterii
judecătoreşti, potrivit legii speciale.”
Aşadar, contenciosul administrativ a fost consacrat ca fiind
instituţie constituţională, fără însă a se crea instanţe specializate.
Importante au fost şi dispoziţiile alin.3 al art.107 conform cărora
puterea judecătorească putea judeca atât litigiile privind actele de
autoritate precum şi cele de gestiune pe care le putea anula în cazul în
care erau ilegale.
În aplicarea prevederilor constituţionale, a fost adoptată Legea
pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925, cu care putem
considera că a început o nouă perioadă în evoluţia contenciosului
administrativ până în iulie 1948. Potrivit art.1 din lege, oricine se
consideră vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ făcut cu
încălcarea legilor şi a regulamentelor, sau prin reaua-credinţă a
autorităţilor administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept,
putea cere recunoaşterea dreptului la instanţele judecătoreşti
competente, respectiv curţilor de apel în a căror circumscripţie îşi avea
domiciliu reclamantul. Contenciosul administrativ reglementat prin
Legea din 1925 era un contencios subiectiv, cu alte cuvinte reclamantul
trebuia să invoce lezarea unui drept subiectiv. Totodată, era un
contencios de plină jurisdicţie, ceea ce înseamnă că cel ce se considera
lezat în drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca
ilegalitatea actului pe cale de excepţie şi putea pretinde despăgubiri.
Au rămas şi astăzi de referinţă, aprecierile prof. C.G. Rarincescu cu
privire la Sistemul de contencios al Legii din 23 dec. 1925, conform cărora:
„Legea din 1925 întocmai ca şi Legile din 1905 şi din 1912 are
această caracteristică fundamentală, că se prezintă ca o instituţiune
adăogată, peste contenciosul existent de competenţa tribunalelor de
drept comun, pe care nici nu-l desfiinţează şi nici nu-l modifică. La
acestea se mai adaugă şi faptul că sistemul nostru de organizaţiune
532
juridică cunoaşte şi existenţa unor jurisdicţiuni speciale administrative, cu
o competenţă redusă şi limitată la anumite categorii de litigii.”
În concluzie, autorul releva că sistemul contenciosului
administrativ român îmbrăca trei forme şi anume:
1) Contenciosul administrativ exercitat de tribunalele ordinare
potrivit procedurii de drept comun;
2) Contenciosul exercitat de puterea judecătorească potrivit Legii
din 23 decembrie 1925;
3) Contenciosul exercitat de jurisdicţiile speciale administrative.1
După adoptarea Constituţiei din 1938, în sistemul de organizare a
contenciosului administrativ român mai trebuie menţionate Curţile
administrative organizate ca instanţe jurisdicţionale cu competenţă
specială, care cenzurau legalitatea actelor emise numai de organele
administraţiei locale. De asemenea, Constituţia din 1938 pe linia celei din
1923 a menţinut contenciosul administrativ în competenţa instanţelor
judecătoreşti, păstrând şi anumite jurisdicţii administrative. Prin Legea
pentru organizarea curţilor administrative din 15 martie 1939 a fost
abrogată Legea din 3 ianuarie 1930 şi s-a înfiinţat Curtea Superioară
Administrativă şi 10 curţi administrative – instanţe jurisdicţionale
administrative pentru administraţia locală.
5. A cincea etapă (1948-1967) este marcată de emiterea Decretului
nr. 128 din 8 iulie 1948 care a abrogat Legea contenciosului administrativ
din 1925 şi pe cea din 1939. Potrivit Decretului menţionat şi articolului 120
din Codul de procedură civilă, instanţele judecătoreşti aveau competenţa
de a verifica pe cale de acţiune legalitatea actelor administrative
individuale numai atunci când prevederi legale exprese le autorizau să o
exercite.2 Plângerea, ca mijloc de atac al unui act ilegal în faţa instanţelor
judecătoreşti de către persoanele interesate, era prevăzută într-un
număr restrâns de acte normative. În afară de această cale de atacare de
către partea interesată a actelor administrative ilegale, mai era folosită o
cale indirectă şi anume aceea a invocării excepţiei de ilegalitate a unui act
administrativ într-un conflict juridic de competenţa instanţelor
judecătoreşti, sau a altor organe de jurisdicţie. Excepţia de ilegalitate a
constituit o temă larg dezbătută în literatura noastră de specialitate,
prof. Ion G. Vântu cercetând pentru prima dată după 1948, problema
dreptului instanţelor judecătoreşti de a verifica, pe calea excepţiei de
ilegalitate, legalitatea actelor administrative. Astfel, s-a considerat că
1
C.G. Rarincescu, op citată, pp. 101-102
2
T. Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc
potrivit Legii nr. 1/1967, pag.8
533
„excepţia de ilegalitate este instituţia juridică pe care partea interesată o
invocă, în propria cauză, în faţa organelor jurisdicţionale, fie prin acţiune,
fie prin întâmpinare pentru a se constata ineficienţa unui act
administrativ ce nu este conform cu legea sau cu alte dispoziţii
normative superioare.”1
Această perioadă se caracterizează prin dreptul discreţionar al
organelor administraţiei de stat de a adopta sau emite acte
administrative după bunul plac, iar cele câteva categorii de acte a căror
legalitate putea fi controlată de instanţele judecătoreşti erau menite să
salveze aparenţele cu privire la legalitatea activităţii desfăşurată de
aceste organe de stat.
Odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 1/1967, putem considera că
s-a înregistrat o nouă etapă în evoluţia contenciosului administrativ în
ţara noastră, perioadă ce durează până la 8 decembrie 1990, data intrării
în vigoare a Legii nr. 29/1990.
Perioada analizată se caracterizează deci prin înfăptuirea
contenciosului administrativ pe baza Legii nr. 1/1967. Potrivit acesteia, cel
vătămat într-un drept al său printr-un act administrativ ilegal, putea cere
tribunalului competent, anularea actului sau obligarea organului
administrativ chemat în judecată să ia măsuri corespunzătoare pentru
înlăturarea încălcării dreptului său, precum şi repararea pagubei. De
asemenea, refuzul nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un
drept, cât şi nerezolvarea unei astfel de cereri la termenul prevăzut de
lege se considerau acte administrative ilegale.
Contenciosul administrativ instituit prin această lege era un
contencios de plină jurisdicţie, articolul 19 prevăzând în acest sens că
tribunalul, judecând cererea putea, după caz, să anuleze în tot sau în
parte actul administrativ, ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau
un alt înscris. În cazul admiterii cererii, tribunalul putea hotărî şi asupra
despăgubirilor. Partea negativă a acestei legi consta în aceea că, de
regulă, cererile celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative
ilegale erau respinse pentru că judecătorii care soluţionau aceste
conflicte erau aleşi de către consiliile populare (organe ale puterii de
stat), ale căror comitete executive (organe ale administraţiei de stat)
adoptau acte administrative. Drept urmare, cei vătămaţi în drepturile lor,
prin acte administrative ilegale, renunţau, de regulă, la introducerea unor
cereri la instanţele judecătoreşti în temeiul acestei legi, acţiunile de acest
gen fiind întâlnite foarte rar în jurisprudenţa acelei perioade.
1
I.G. Vântu, Rolul instanţelor judecătoreşti în asigurarea legalităţii populare în
administraţia de stat, în Analele Universităţii din Iaşi, 1956, pag. 317 şi urm.
534
 6. După revoluţia din decembrie 1989, evoluţia contenciosului
administrativ a fost marcată de adoptarea Legii nr. 29/1990 – legea
contenciosului administrativ, care a intrat în vigoare la data de 8
decembrie 1990.
Conform art.1 din lege, orice persoană fizică sau juridică, dacă se
considera vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act
administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative
de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se
putea adresa instanţei judecătoreşti competente, pentru anularea
actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost
cauzată.
Legea instituia un control judecătoresc pe calea acţiunii directe şi
a excepţiei de nelegalitate asupra tuturor actelor administrative
emise/adoptate de administraţie, excepţiile fiind prevăzute în mod
expres.
Pe de altă parte, prin art.17 al Legii au fost instituite instanţe
specializate abilitate să judece litigiile de contencios administrativ,
respectiv secţii de contencios administrativ în cadrul tribunalelor, curţilor
de apel şi Curţii Supreme de Justiţie.
Odată cu intrarea în vigoare a dispoziţiilor Constituţiei României
ca urmare a referendumului din 8 decembrie 1991, instituţia
contenciosului administrativ a dobândit şi un suport constituţional.
În acelaşi timp, Legea fundamentală a adus o serie de modificări
implicite legii organice a contenciosului administrativ, printre altele,
supunând controlului judecătoresc exercitat prin instanţele de
contencios administrativ actele administrative emise/adoptate de toate
autorităţile publice, nu doar de cele administrative.
Majoritatea doctrinarilor au apreciat că specifice contenciosului
administrativ reglementat prin Legea nr. 29/1990 i-au fost următoarele
trăsături:1
a) S-a instituit un contencios administrativ de plină jurisdicţie.
Specific acestui tip de contencios îi este faptul că reclamantul
putea să solicite anularea actului (totală sau parţială), recunoaşterea
dreptului pretins şi obligarea autorităţii publice să emită un act
administrativ sau orice alt înscris.
b) Obiectul litigiilor de contencios administrativ.
Legea nr. 29/1990 şi Constituţia României din 1991 au instituit un
control judecătoresc direct exercitat asupra activităţii executive a

1
A se vedea: A, Iorgovan, op. citată, pag…242; V. Vedinaş, op. citată, pag. 160-171
535
autorităţilor publice, pe calea acţiunii judiciare, deopotrivă asupra actului
administrativ propriu-zis şi asupra actului administrativ asimilat (refuzul
nejustificat).
c) Calitatea părţilor.
Calitatea de reclamant o putea avea orice persoană fizică sau
juridică care se considera vătămată într-un drept subiectiv recunoscut de
lege printr-un act administrativ.
Calitatea de pârât, în spiritul art.48 din Constituţia României din
1991 o putea avea orice autoritate publică emitentă a unui act
administrativ prin care s-a lezat un drept subiectiv recunoscut de lege.
d) Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile.
Conform art.5 din Legea nr. 29/1990, înainte de a se adresa cu
acţiune instanţei de contencios administrativ, reclamantul avea obligaţia
să se adreseze autorităţii publice care i-a lezat dreptul sau celei ierarhic
superioare, solicitându-i să revină asupra actului considerat nelegal.
S-a instituit astfel obligativitatea recursului administrativ, care
putea fi graţios (atunci când se adresa autorităţii care a emis actul), sau
ierarhic (în situaţia în care era adresat organului ierarhic superior celui
emitent al actului administrativ).
e) Prin excepţie faţă de majoritatea litigiilor, contenciosul
administrativ se particularizează prin dublul grad de jurisdicţie, respectiv
fondul şi recursul, date în competenţa de judecată a secţiilor de
contencios administrativ din cadrul tribunalelor, curţilor de apel şi Cuţii
Supreme de Justiţie.
Cu alte cuvinte, în litigiile de contencios administrativ nu se putea
promova apelul.
f) Acţiunea în contencios administrativ putea fi formulată şi
personal împotriva funcţionarului public care a elaborat actul sau care se
făcea vinovat de refuzul nejustificat al soluţionării unei cereri, dar numai
în cauzele în care se solicitau şi despăgubiri.
g) Instanţele de contencios administrativ puteau amenda cu
500 de lei pe zi de întârziere nejustificată, pe conducătorul autorităţii
publice care nu trimitea documentele solicitate, în termenul stabilit de
instanţă.
7) O nouă etapă este marcată de adoptarea Legii nr. 554 din 2
decembrie 2004 – legea contenciosului administrativ, care a intrat în
vigoare la 30 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a.

536
 1.4. Principalele forme ale contenciosului administrativ
Pentru a determina sensurile contenciosului administrativ, prof.
C.G. Rarincescu considera că este necesar să se pornească de la
elementele componente ale actului jurisdicţional (hotărârea
judecătorească).
În opinia autorului: „actul jurisdicţional este un act complex care
cuprinde două părţi: o constatare prin care judecătorul tranşează o
chestiune juridică şi o deciziune prin care el ordonă măsurile necesare
decurgând din constatarea făcută.”1
Utilizând cele două elemente componente ale actului
jurisdicţional drept criterii pentru a identifica diferitele forme ale
contenciosului , autorul distinge astfel:
a) din punct de vedere al constatării, contenciosul
poate fi obiectiv sau subiectiv;
b) din punct de vedere al deciziunii, el poate fi
contencios de anulare sau de plină jurisdicţie.2
Aprofundând analiza, autorul relevă că distincţia între
contenciosul obiectiv şi cel subiectiv este determinată de natura
conflictului juridic dedus judecăţii şi rezolvat prin actul jurisdicţional.
În cazul contenciosului obiectiv litigiul este provocat de o
chestiune de drept obiectiv, prin acţiune solicitându-se instanţei
competente:
a) să se constate cu forţă de adevăr legal, care este starea de
legalitate, aşa cum rezultă din legi şi regulamente;
b) să se constate că această stare de legalitate este vătămată de
un act sau de o deciziune a Administraţiei.
În astfel de situaţii: „... judecătorul prin actul său constată această
violaţiune a dreptului obiectiv săvârşită printr-un act al Administraţiunii,
fără ca să se preocupe propriu-zis de situaţiunea juridică a
reclamantului.”3
Dimpotrivă, ne găsim în prezenţa contenciosului subiectiv:
„atunci când acţiunea intentată pune în cauză existenţa şi întinderea
unor drepturi subiective al căror titular este reclamantul.”
În concluzie, autorul consideră că pentru a deosebi contenciosul
obiectiv de cel subiectiv „trebuie să cercetăm cu atenţiune, ceea ce
formează obiectul însuşi al cererii reclamantului şi al constatării
judecătorului. Este o chestiune de drept obiectiv, când se pretinde că
1
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 34
2
Ibidem
3
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 35
537
actul administrativ violează ordinea obiectivă a dreptului ? Avem un
contencios obiectiv. Este o chestiune de drepturi subiective, când actul
administraţiunei vatămă asemenea drepturi şi judecătorul constată
existenţa şi întinderea lor în persoana reclamantului ? Avem un
contencios subiectiv.”1
Contenciosul în anulare este definit de autor ca fiind acel
contencios în cadrul căruia „judecătorul prin deciziunea sa nu face
altceva decât să pronunţe anularea actului administrativ ilegal atunci
când bineînţeles îl consideră ca atare”2, care, de regulă, este şi un
contencios obiectiv.
Specific acestui tip de contencios îi este faptul că dacă actul
administrativ ilegal a produs şi daune, acestea nu pot fi cerute şi
recunoscute în instanţa de anulare, ci numai pe calea dreptului comun.
Contenciosul de plină jurisdicţie se particularizează prin faptul că
„puterile judecătorului sunt mai largi şi în deciziunea lui nu se limitează
numai la a pronunţa anularea unui act ilegal, ci poate ordona şi alte
măsuri, cum ar fi: recunoaşterea de drepturi subiective, restituiri,
reîntregiri, despăgubiri şi chiar eventual reformarea unui act sau a unei
deciziuni administrative, când cu alte cuvinte, puterile lui sunt cât mai
depline.”3
Diversele forme ale contenciosului administrativ au constituit
obiect de analiză al doctrinei de drept administrativ postrevoluţionare.4
Un prim criteriu de clasificare a formelor contenciosului
administrativ îl constituie calea procesuală conferită de lege
reclamantului, după care distingem calea acţiunii directe şi calea acţiunii
indirecte, prin invocarea excepţiei de nelegalitate.
Astfel, conform art.1 din Legea nr. 554/2004 – legea
contenciosului administrativ „orice persoană care se consideră vătămată
într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul
legal a unei cereri”, se poate adresa instanţei de contencios
administrativ pe calea unei acţiuni directe.
Prin acţiune reclamantul poate solicita instanţei de contencios
administrativ competente, după caz, anularea totală sau parţială a

1
Ibidem
2
Ibidem
3
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 37
4
A se vedea, I. Santai, Drept administrative şi ştiinţa administraţiei, Ed. RISOPRINT,
Cluj-Napoca, 1999, pag. 286-287; R.N. Petrescu, op. citată, pag. 365-366; E. Popa,
Contenciosul administrativ obiectiv, Ed. Servo-Sat, Arad, 1999
538
actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi
repararea pagubei.
Pe de altă parte, legalitatea unui act administrativ poate fi
cercetată oricând în cadrul unui proces, prin acţiune indirectă,
invocându-se excepţia de nelegalitate a actului administrativ. În astfel de
situaţii, dacă instanţa va constata că de actul administrativ respectiv
depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată
instanţa competentă de contencios administrativ, suspendând cauza pe
rol, astfel cum prevăd dispoziţiile art.4 din Legea nr. 554/2004.
Având criteriu de departajare hotărârea prin care se soluţionează
litigiul, distingem contenciosul de anulare şi contenciosul de plină
jurisdicţie.
Contenciosul în anulare se particularizează prin faptul că instanţa
de contencios administrativ poate dispune prin hotărâre numai anularea
actului administrativ nelegal. Instanţa de contencios administrativ nu
este competentă însă să se pronunţe asupra despăgubirilor, problema
reparării daunelor fiind de competenţa instanţei de drept comun.
Contenciosul de plină jurisdicţie se caracterizează printr-o
competenţă amplificată a instanţei de contencios administrativ care
poate anula actul administrativ atacat (în totalitate sau numai în parte),
poate obliga autoritatea publică să emită un act administrativ sau orice
înscris şi de asemenea se poate pronunţa cu privire la despăgubiri. 1
După natura încălcării produse distingem două forme şi anume:
contenciosul obiectiv care are în vedere apărarea dreptului obiectiv, a
legalităţii în general şi contenciosul subiectiv – care asigură protejarea
drepturilor subiective şi a intereselor legitime de eventualele acţiuni
abuzive ale autorităţilor publice.
În sfârşit, după sfera de cuprindere şi temeiul legal al acţiunii în
justiţie, distingem două forme, astfel:
a) contencios administrativ de drept comun, bazat pe Legea nr.
554/2004 – legea contenciosului administrativ;
b) un contencios special, bazat pe reglementări derogatorii de la
Legea contenciosului administrativ, spre pildă: în domeniul
contravenţiilor, în materie electorală etc.2
Un astfel de exemplu îl regăsim în Legea nr. 10/2001 privind
regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6
martie 1945 – 22 decembrie 1989.3
1
A se vedea, R.N. Petrescu, op. citată, pag. 366-367
2
I. Santai, op. citată, pag. 286-287
3
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 798 din 2 septembrie 2005
539
 Conform art.21 alin.4 din Lege, în cazul imobilelor deţinute de
unităţile administrativ-teritoriale restituirea în natură sau prin echivalent
către persoana îndreptăţită se face prin dispoziţia motivată (act
administrativ) a primarilor.
Dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de
restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde
îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află
sediul emitentului, în termen de 30 de zile de la comunicare, astfel cum
prevăd dispoziţiile art.26 alin.4 din Legea nr. 10/2001.

2. Fundamentele constituţionale şi legale ale contenciosului

administrativ

2.1. Caracterul constituţional al instituţiei contenciosului

administrativ
Suportul constituţional al instituţiei contenciosului administrativ a
fost relevat în mod constant în doctrina de specialitate, după intrarea în
vigoare a Constituţiei României la 8 decembrie 1991.1
După revizuirea Constituţiei prin Legea nr. 429/2003 statutul
constituţional al contenciosului administrativ a fost consolidat printr-o
serie de dispoziţii cu caracter novator.
Bazele constituţionale ale contenciosului administrativ le regăsim
în mod implicit sau în mod expres în art. 21, art.52, art.73 alin.3 lit. k,
art.123 alin.5 şi art.126 alin.6 din Constituţia României, republicată.
Astfel, art.21 intitulat „Accesul liber la justiţie” consacră principiul
conform căruia „orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea
drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime.”
Potrivit art.52 „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un
interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau
prin nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri, este întreptăţit să
obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea
actului şi repararea pagubei.” Aşadar, textul citat constituie temeiul
constituţional al răspunderii autorităţilor publice în cazul în care acestea
lezează drepturile subiective şi interesele legitime ale cetăţenilor.
Pe de altă parte, legiuitorul constituant a stabilit în art.73 alin.3 lit.
k faptul că instituţia contenciosului administrativ se reglementează prin
lege organică, reliefând şi în acest fel importanţa acestuia.
1
A se vedea A. Iorgovan, op. citată, pag. ; V. Vedinaş, op. citată, pag. 140; R.N. Petrescu,
op. citată, pag. 375
540
 Articolul 123 alin.5 conferă prefectului competenţa de a ataca în
faţa instanţei de contencios administrativ competente, actele
administrative ale consiliului judeţean, consiliului local şi primarilor, în
cazul în care le consideră ilegale.
În sfârşit, dar deosebit de importante pentru analiza noastră sunt
dispoziţiile art.126 intitulat „Instanţele judecătoreşti”, conform cărora:
„(6) Controlul judecătoresc al actelor administrative ale
autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este
garantat, cu excepţia celor care privesc raporturilor cu Parlamentul,
precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de
contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile
persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din
ordonanţe declarate neconstituţionale.”
Textul citat consacră controlul judecătoresc exercitat prin
contenciosul administrativ cu privire la legalitatea actelor administrative,
pe de o parte, stabilind în acelaşi timp şi actele exceptate controlului, pe
de altă parte.

2.2. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

2.2.1 Unele aspecte cu caracter novator ale Legii nr. 554/2004
Relevăm de la început faptul că examinarea conţinutului Legii
contenciosului administrativ nr.554/2004 ne permite să constatăm o
serie de modificări esenţiale faţă de vechea reglementare.
Noua lege a contenciosului administrativ „tinde să revoluţioneze
din temelii sistemul nostru de contencios administrativ”, afirmaţie ce
aparţine eminentului profesor Tudor Drăganu, care a formulat şi unele
observaţii şi propuneri de îmbunătăţire a Proiectului legii, într-un studiu
realizat şi publicat înainte de adoptarea actualei reglementări. 1
În cele ce urmează, vom releva câteva dispoziţii cu caracter de
noutate faţă de reglementarea anterioară şi nu numai, care, considerăm
că vor avea implicaţii deosebite în practica administrativă şi
jurisprudenţă.
a) Astfel, art.1, teza I-a din Legea nr.554/2004 are menirea de a
pune în acord prevederile legii organice cu dispoziţiile art.52 alin.(1) din
Constituţia României, republicată.
Textul citat garantează persoanei nu doar drepturile subiective ci
şi interesele legitime care, ar putea fi lezate prin eventualele abuzuri ale
autorităţilor publice.
1
Tudor Drăganu, Câteva reflecţii pe marginea recentului Proiect de lege a contenciosului
administrativ, Revista de Drept Public nr.3/2004, p.57
541
 Această soluţie legislativă se prefigura chiar încă înainte de
revizuirea Constituţiei, o serie de acte normative stipulând în mod expres
protecţia intereselor legitime ale persoanei.
Discutabile ni se par dispoziţiile art.1 alin.(1) teza II-a din lege,
conform cărora „interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public”,
aspect asupra căruia doctrina şi jurisprudenţa vor aduce, în timp,
clarificările necesare, opinia noastră fiind expusă în subcapitolul următor.
b) Articolul 2 din lege stabileşte semnificaţia unor „termeni şi
expresii” în înţelesul legii contenciosului administrativ, prevederi pe care
nu le regăseam în reglementarea anterioară.
În intenţia lăudabilă de a fi explicit şi exhaustiv, legiuitorul nostru
confirmă adagiul: „omnis definitia periculosa est”, unele definiţii fiind
criticabile prin faptul că fie nu reflectă realitatea, fie nu corespund
sensului general acceptat în literatura juridică şi în practica Curţii
Europene a Drepturilor Omului”.1 Mai mult chiar, definiţia referitoare la
„persoana vătămată” din art.2 alin. (1), lit.a vine în contradicţie cu
dispoziţiile art.1 din lege, consecinţele acestei inadvertenţe fiind de
natură a crea confuzie şi o practică neunitară.
Semnalăm, de asemenea, faptul că, potrivit art.2 lit.c din Legea
nr.554/2004 prin „acte administrative” legiuitorul înţelege şi
„contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect:
 punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
 executarea lucrărilor de interes public;
 prestarea serviciilor publice;
 achiziţiile publice.”
c) Pentru prima dată în legislaţia postrevoluţionară este
consacrată în mod expres instituţia „tutelei administrative” în subtitlul
art.3, instituţie abordată în mod constant în doctrina de specialitate.
În ceea ce priveşte autorităţile abilitate de lege cu exercitarea
controlului de tutelă, ne rezumăm în a releva următoarele:
 conform dispoziţiilor art.3 alin.(1), prefectul poate ataca, în
faţa instanţei de contencios administrativ, actele emise de
autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră
nelegale, dispoziţie pe care o regăsim constant în legislaţia
postrevoluţionară;
 Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa
instanţelor de contencios administrativ actele autorităţilor

1
T.Drăganu, op. citată, p.60
542
 publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind
funcţia publică, conform art. 3, alin.(2) din Lege.
d) Cu certitudine, legiuitorul a reglementat cu mai multă claritate
cercetarea legalităţii actelor administrative pe calea „excepţiei de
nelegalitate”, în cuprinsul articolului 4.
În acelaşi timp, s-au instituit norme procedurale menite să asigure
soluţionarea cu celeritate a unor astfel de cauze.
e) Sfera actelor administrative exceptate de la controlul
judecătoresc exercitat prin instanţele de contencios administrativ a fost
mult restrânsă.
Astfel, conform art.5 alin. (1) din legea nr.554/2004: „Nu pot fi
atacate în contencios administrativ:
a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele
administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede,
prin lege organică, o altă procedură juridică.
(3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării
de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc
apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii
publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor
naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de
putere.
(4) În litigiile prevăzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile
art.14 şi 21.”
Textul citat a urmărit o dublă finalitate, pe de o parte, punerea în
acord a dispoziţiilor din legea organică cu prevederile art.126 alin. (6) din
Constituţia României, republicată, iar, pe de altă parte şi pe cale de
consecinţă, restrângerea sferei actelor administrative exceptate
controlului judecătoresc prin instanţele de contencios administrativ.
Argumentând conţinutul art.5 din Legea nr.554/2004, profesorul
A. Iorgovan relevă: „În sens strict, sfera actelor administrative exceptate
cuprinde cele două categorii de acte administrative prevăzute de art.126
alin. (6) din Constituţie, reluate, într-o redactare adecvată în alin.(1) lit.a
şi b al art.5 la care ne referim, pentru că alin.(2) al art.5 nu reglementează
propriu-zis o excepţie de la controlul instanţelor judecătoreşti, ci doar un

543
fine de neprimire pentru instanţele de contencios administrativ, în sensul
art. 2, alin. (1), lit. f din Lege.”1
În ceea ce priveşte actele administrative enumerate în alin. (3) al
art.5 din Lege precizăm că ele nu sunt exceptate ci, dimpotrivă, pot fi
atacate în instanţele de contencios administrativ dar, numai în anumite
condiţii şi fără aplicarea dispoziţiilor procedurale prevăzute de art.14 şi
art. 21 din Lege.
d) În ceea ce priveşte procedura de soluţionare a cererilor în
contenciosul administrativ, ne rezumăm la următoarele observaţii:
1) Art. 7 din Lege este de natură a clarifica chestiunea
procedurii prealabile, problema constituind subiect de dezbatere
doctrinară mai ales după revizuirea Constituţiei.
Într-adevăr, conform art.21 alin.(4) din Constituţia României,
republicată: „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi
gratuite”. Având în vedere textul constituţional citat, o parte a doctrinei
de drept administrativ a susţinut teza potrivit căreia procedura prealabilă
prevăzută de art.5 din vechea reglementare a contenciosului
administrativ Legea nr.29/1990, nu mai este obligatorie.
Problema este elucidată de art.7 alin.(1) din Legea nr.554/2004
conform căruia: „Înainte de a se adresa instanţei de contencios
administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un
drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ
unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30
de zile de la data comunicării actului, revocare, în tot sau în parte, a
acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului ierarhic
superior, dacă acesta există.”
2) În ceea ce priveşte termenele înăuntrul cărora se poate
introduce plângerea prealabilă, noua reglementare stabileşte:
 un termen de 30 de zile de la data comunicării actului, care
reprezintă regula, conform art.7 alin.(1) din lege;
 „un termen de 6 luni de la data emiterii actului, pentru motive
temeinice”, astfel cum prevăd dispoziţiile art.7 alin. (7) din
Lege, care, în opinia noastră constituie excepţia.
3) Cererile de chemare în judecată prin care se solicită anularea
unui act administrativ individual, recunoaşterea dreptului pretins şi
repararea pagubei cauzate, se pot introduce potrivit art.11 alin. (1) din
Lege, în termen de 6 luni de la:

1
A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză şi explicaţii, Editura
Roata, Bucureşti, 2004, p.306
544
 
data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după
caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de
soluţionare a cererii;
 data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a
depăşi termenul prevăzut la alin. (2);
 data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii
concilierii, în cazul contractelor administrative.
Alin. (2) al art. 11 prevede că „Pentru motive temeinice în cazul
actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste
termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 1 an de la data emiterii
actului.
În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului,
Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul
curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, fiind
aplicabile corespunzător dispoziţiilor art.11 alin. (2)”.
În sfârşit, conform art.11 alin.4 din Lege „Ordonanţele sau
dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale,
precum şi actele administrative cu caracter normativ, care se consideră a
fi nelegale pot fi atacate oricând”.
4) Noua reglementare clarifică şi natura juridică a unor termene
procedurale, astfel:
 termenul de 6 luni prevăzut pentru introducerea plângerii
prealabile este termen de prescripţie, potrivit art.7 alin.(7)
din Lege;
 termenul de 6 luni prevăzut pentru introducerea acţiunii în
contencios administrativ este un termen de prescripţie, iar
termenul de un an este un termen de decădere, astfel cum
prevăd dispoziţiile art.11 alin.5 din Legea nr.554/2004.
Facem precizarea că, din nefericire, legiuitorul nu a stabilit natura
juridică a termenului de 30 de zile înăuntrul căruia trebuia introdusă
plângerea prealabilă, urmând ca doctrina şi jurisprudenţa să clarifice
această problemă.
e) Legea nr. 554/2004 a instituit termene mai scurte care să
asigure celeritatea în soluţionarea cauzelor şi în redactarea hotărârilor 1.
f) Au fost majorate în mod substanţial amenzile judiciare care
se pot aplica autorităţilor publice, astfel:
 conform art. 13 alin. (4) din Lege: „Dacă autoritatea
publică nu trimite, în termenul stabilit de instanţa, lucrările
1
Vezi art.14, alin.(5), art.17, alin. (3) din Legea nr. 554/2004
545
 cerute, conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere
interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă
juridică, 10% din salariul minim brut pe economie, pentru
fiecare zi de întârziere nejustificată”;
 conform art.24 alin. (1) şi (2) din Lege, dacă în urma
admiterii acţiunii, autoritatea publică nu pune în executare
măsurile dispuse prin hotărâre judecătorească în termenul
prevăzut de aceasta, sau în lipsa unui astfel de termen, în
cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a
hotărârii, se va aplica conducătorului autorităţii publice
sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din
salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar
reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.
Fără a ne propune să analizăm exhaustiv dispoziţiile cu caracter
novator aduse de Legea nr.554/2004, am relevat doar câteva care,
considerăm că vor constitui obiectul unor viitoare abordări doctrinare şi
în acelaşi timp, vor crea serioase probleme în practica administrativă şi
jurisprudenţă.
2.2.2 Unele consideraţii critice şi propuneri
În lucrarea „Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză şi
explicaţii”, profesorul Antonie Iorgovan afirma: „trebuie să privim, însă,
şi această «fază» a contenciosului administrativ ca fiind un moment al
evoluţiei legislaţiei în materie şi nu culmea acestei evoluţii”.
Plecând de la această afirmaţie şi de la analiza dispoziţiilor Legii
nr.554/2004 şi a altor acte normative care reglementează materia
contenciosului administrativ, vom exprima în continuare câteva puncte
de vedere.
1. O primă chestiune pe care ne propunem să o abordăm are în
vedere dispoziţiile art.1 din lege, potrivit cărora calitatea de reclamant în
contenciosul administrativ o poate avea orice persoană care se
consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, care
poate fi atât privat, cât şi public.
În mod evident, discuţii comportă prevederea în temeiul căreia
acţiunea în contenciosul administrativ prin care se solicită anularea unui
act administrativ, individual sau normativ, poate fi promovată de orice
persoană sub pretextul vătămării unui interes public.
Această dispoziţie ni se pare a fi criticabilă sub mai multe aspecte.
Doctrina de drept public apreciază la unison că „Puterea publică
evocă prerogativele, adică drepturile speciale, exorbitante, pe care le are
organul administrativ, în sens de autoritate ce reprezintă şi apără
546
interesul general (public), care obligatoriu trebuie să se impună celui
particular”.1
Cu alte cuvinte, doctrina a consacrat teza conform căreia numai
organele administraţiei publice exercită prerogativele de putere publică,
după caz, în numele statului sau al colectivităţilor locale, fiind abilitate să
stabilească şi să apere interesul public, uneori chiar în detrimentul
interesului privat.
În al doilea rând, dispoziţia în cauză este discutabilă sub aspect
constituţional. Relevantă în acest sens, este opinia profesorului Tudor
Drăganu potrivit căreia „o acţiune în justiţie tinzând la anularea unui act
administrativ normativ, bazată pe vătămarea unui interes public, ar fi
neconstituţională şi în lumina dispoziţiilor art.52 alin.(1) din Constituţie,
corelat cu art.21 alin. (1)”2.
Astfel, art.21 alin.(1) din Constituţia României, republicată,
prevede că „orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea
drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime”, dispoziţii din care
rezultă indiscutabil că este vorba despre interesul privat şi nu despre
interesul public.
În al treilea rând, trebuie să observăm incoerenţa legiuitorului
organic, de natură a crea confuzie şi reale probleme practicii
administrative şi jurisprudenţei.
Concret, este vorba despre neconcordanţa dintre dispoziţiile art.1
şi cele ale art.2 lit. a din Lege.
Pe de o parte, art.1 conferă calitatea de reclamant în contenciosul
administrativ oricărei persoane care consideră că i s-a lezat, printr-un act
administrativ, un drept subiectiv sau un interes legitim, care poate fi atât
privat precum şi public.
Pe de altă parte, definind anumiţi termeni utilizaţi de Legea
nr.554/2004, art. 2 lit. a înţelege prin „persoană vătămată – orice
persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, titulare ale unor
drepturi subiective sau interese legitime private (s.n.) vătămate prin acte
administrative ...”.
În acest context, ne întrebăm care va fi soluţia instanţei de
contencios administrativ într-o cauză în care reclamantul solicită
anularea unui act administrativ invocând lezarea interesului public, iar
pârâtul, prin întâmpinare solicită respingerea acţiunii în temeiul art.2 lit. a
din Lege?

1
Antonie Iorgovan, op. citată, pag.
2
Tudor Drăganu, op. citată, p. 57-58
547
 În sfârşit, remarcăm contradicţia existentă între dispoziţiile art.1
din Legea nr.554/2004 şi cele ale altor acte normative în vigoare.
Spre exemplu, art.81 din O.U.G. nr.60/2001 privind achiziţiile
publice1 aprobată prin Legea nr. 212/2002 cu modificările şi completările
ulterioare stipulează: „orice persoană fizică sau juridică care are un
interes legitim în legătură cu un anumit contract de achiziţie publică şi
care suferă, riscă să sufere sau a suferit un prejudiciu, ca o consecinţă
directă a unui act nelegal sau a unei decizii nelegale, are dreptul de a
utiliza căile de atac prevăzute de prezenta ordonanţa de urgenţă”.
Deşi textul menţionat comportă o analiză sub mai multe aspecte,
ne rezumăm la a releva faptul că O.U.G. nr.60/2001 conferă calitatea de
reclamant numai persoanei căreia îi este sau i se poate leza un interes
legitim privat, pe care îl şi prefigurează.
Această soluţie ni se pare a fi deopotrivă mai raţională, precum şi
în concordanţă cu dispoziţiile constituţionale şi ale legislaţiei în vigoare.
2. Conferind oricărei persoane dreptul de a sesiza instanţa de
contencios administrativ în vederea anulării unui act administrativ al
autorităţilor publice, sub pretextul lezării unui interes public, Legea tinde
să instituie „o acţiune populară în materia contenciosului administrativ” 2.
Această problemă a constituit obiectul unor ample dezbateri doctrinare
din perioada interbelică, fiind respinsă.
În acest context, relevantă este opinia profesorului C.G.
Rarincescu care sublinia că: „dreptul modern este refractar noţiunii de
acţiune populară, care să poată fi intentată de oricine”. 3 Opinia citată
avea o dublă motivaţie şi anume:
 astfel de „acţiune populară” ar crea indivizilor de rea-
credinţă posibilitatea de a şicana administraţia şi de a
periclita activitatea administraţiei publice;
 „acţiunea populară” ar supraîncărca activitatea instanţelor
de contencios administrativ.
Menţionăm că soluţia aleasă de legiuitor a fost dezavuată de
profesorul Tudor Drăganu încă din faza Proiectului de Lege, printre altele
şi pe temeiul că această soluţie nu este cunoscută în nici o legislaţie vest-
europeană. Mai mult, în opinia citată se apreciază că: „o acţiune
populară de tipul celei preconizate de proiectul în discuţie (devenit Lege
s.n.) este cu atât mai riscantă într-un sistem de drept cum este cel al
României, în care litigiile de contencios administrativ sunt soluţionate de
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.241 din 11 mai 2001
2
Tudor Drăganu, op. citată, p. 58
3
C.G. Rarincescu, op. citată, p.35
548
instanţe care aparţin puterii judecătoreşti, dat fiind că acestea, prin însăşi
raţiunea existenţei lor, trebuie să-şi desfăşoare activitatea prin aplicarea
unei proceduri care să le ferească de riscul de a interveni în sfera de
competenţă a puterii executive şi a celei legiuitoare.”1
Pentru aceste considerente, opinăm că prevederile Legii
nr.554/2004 privind contenciosul administrativ trebuie amendate sub
acest aspect.
3. O a treia chestiune pe care o abordăm, pune în discuţie
constituţionalitatea dispoziţiilor art.3 alin. (2) din Lege, potrivit cărora:
„Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa instanţei
de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale
prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile
prezentei legi şi ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, republicată”.
Cu alte cuvinte, legiuitorul organic conferă Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici dreptul de a exercita tutela administrativă asupra
autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, într-un anumit
domeniu, cel al funcţiei publice.
Conform art. 19 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată,2 Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu
personalitate juridică, condusă de un preşedinte, cu rang de secretar de
stat, numit de către primul-ministru.
În fapt şi drept dispoziţiile art.3 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 au
menirea de a consolida prevederile în materie consfinţite în art.20 din
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată.
Problema care rămâne este aceea de a şti dacă dispoziţiile art. 3
alin. (2) din Lege, sunt sau nu constituţionale prin raportare la art.120,
alin. (1) din Constituţia României, republicată? În ceea ce ne priveşte,
răspunsul este negativ.

2.3. Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii directe în contenciosul

administrativ conform Constituţiei şi Legii nr. 544/2004
Analiza dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ
nr.544/2004, ne permite să identificăm mai multe condiţii ce se cer a fi
întrunite pentru a se putea promova acţiunea în contenciosul
administrativ, după cum urmează:

1
Tudor Drăganu, op. citată, p. 59
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004
549
 1) Condiţia ca actul atacat să fie un act
administrativ în formă tipică, atipică sau asimilată;
2) Condiţia ca actul atacat să fie emis/adoptat
de o autoritate publică;
3) Condiţia ca actul atacat să lezeze un drept
recunoscut de lege ori un interes legitim;
4) Condiţia referitoare la calitatea
reclamantului;
5) Condiţia îndeplinirii procedurii administrative
prealabile sau/şi a recursului administrativ ierarhic;
6) Condiţia introducerii acţiunii în termenele
prevăzute de lege.
2.3.1 Condiţia atacării unui act administrativ în formă tipică,
atipică sau asimilată
Prin coroborarea dispoziţiilor art. 52 alin. 1 din Constituţia
României, republicată, cu cele ale art. 1 alin. 1 din Legea nr. 544/2004
rezultă că actul atacat trebuie să fie un act administrativ, cu alte cuvinte
o manifestare unilaterală de voinţă, care emană de la o autoritate publică
în scopul de a produce efecte juridice.
Per a contrario, actele juridice de o altă natură (drept civil, dreptul
muncii, drept comercial etc.) nu vor putea face obiectul controlului
judecătoresc exercitat prin contenciosul administrativ ci, potrivit altor
legi speciale.
Spre deosebire de vechea reglementare, legiuitorul defineşte
noţiunea de act administrativ clarificând astfel o serie de dispute
doctrinare purtate sub imperiul Legii nr. 29/1990.
Astfel, conform art. 2 alin. 1 lit. c din legea organică a
contenciosului administrativ, actul administrativ este „actul unilateral cu
caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea
executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau
stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în
sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care
au ca obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziţiile publice.”
În acelaşi timp, conform art. 1 alin. 1 şi art. 8 alin. 1 din Lege, se
poate adresa instanţei de contencios – administrativ şi persoana a cărei
cerere nu a fost soluţionată în termenul legal, precum şi cea căreia i-a
550
fost lezat un drept recunoscut de lege sau un interes legitim, prin refuzul
nejustificat al autorităţii publice.
Cu alte cuvinte, legiuitorul asimilează faptul de a nu soluţiona în
termenul legal o cerere şi refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere cu
actul administrativ, datorită efectelor juridice pe care le produc cele
două fapte juridice.
Nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri este definită ca
fiind „faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la
înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.” 1
Potrivit art. 2 alin. 1 lit. h din lege, refuzul nejustificat de a
soluţiona o cerere semnifică „exprimarea explicită cu exces de putere a
voinţei de a nu rezolva cererea”, prin exces de putere în înţelegând
„exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor
administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor
fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege.” 2
Aşadar, instanţele de contencios administrativ pot cenzura pe
calea acţiunii directe, legalitatea actului administrativ propriu – zis,
legalitatea actului administrativ asimilat, care poate îmbrăca forma
contractului administrativ, precum şi nesoluţionarea în termenul legal al
unei cereri sau pe cea a refuzului nejustificat de a soluţiona o cerere,
după caz, adică actul administrativ atipic.
În acelaşi timp, reiterând în art. 6 alin. 1 din lege teza consacrată
de art. 21 alin. 4 din Constituţia României, republicată, conform căruia
„jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”, legea
permite şi atacarea actelor administrativ–jurisdicţionale.
Prin act administrativ–jurisdicţional legiuitorul înţelege „actul
juridic emis de o autoritate administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în
soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe
contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare.” 3
Sediul materiei îl constituie art. 6 alin. 2-4 din Legea nr. 554/2004,
în următoarea redactare:
„(2) Actele administrativ – jurisdicţionale pot fi atacate direct la
instanţa de contencios administrativ competentă potrivit art. 10, în
termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea nu exercită căile
administrativ – jurisdicţionale de atac.
(3) Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă
specială înţelege să nu utilizeze calea administrativ–jurisdicţională de
1
A se vedea art. 2 alin. 1 lit. g din Legea nr. 554/2004
2
A se vedea art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004
3
A se vedea art. 2 alin. 1 lit. d din Legea nr. 554/2004
551
atac, va notifica aceasta organului administrativ–jurisdicţional
competent. Termenul prevăzut la alin. 2 începe să curgă de la data
notificării.
(4) Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă
specială înţelege să renunţe la calea administrativ–jurisdicţională în
timpul soluţionării acestui litigiu, va notifica intenţia sa organului
administrativ–jurisdicţional sesizat, care va emite o decizie ce atestă
renunţarea la jurisdicţia administrativă specială. Termenul prevăzut la
alin. (2) începe să curgă de la data comunicării acestei decizii.”
Din interpretarea dispoziţiilor alin. (2) considerăm că se pot
deduce următoarele:
a) actele administrativ–jurisdicţionale pot fi atacate pe calea
acţiunii directe, la instanţa de contencios administrativ competentă, în
termen de 15 zile de la comunicare;
b) în astfel de ipoteze, fie nu există căi administrativ –
jurisdicţionale de atac, fie legea prevede astfel de căi, pe care însă,
reclamantul nu înţelege să le exercite.
Pe de altă parte, alineatele (3) şi (4) ale art. 6 reglementează
ipotezele în care există căi administrativ–jurisdicţionale de atac pe care
reclamantul înţelege să le exercite, putându-se distinge două situaţii,
astfel:
a) reclamantul (partea vătămată) optează pentru a-şi exercita
calea administrativ–jurisdicţională de atac, dar renunţă la ea imediat
după ce i s-a comunicat actul administrativ jurisdicţional (alin. 3);
b) reclamantul renunţă la calea administrativ–jurisdicţională de
atac în timpul soluţionării litigiului de către organul administrativ învestit
cu competenţă administrativ–jurisdicţională (alin. 4).
În ipoteza reglementată de alin. 3 reclamantul are obligaţia de a
notifica organul administrativ – jurisdicţional competent, iar în ipoteza
alin. 4 – organul administrativ-jurisdicţional va emite o decizie prin care
atestă renunţarea la jurisdicţia administrativă specială.
Evident că, după parcurgerea acestor etape, reclamantul are
deschisă calea acţiunii în contencios administrativ, în termenul prevăzut
la alin. 21

1
Pentru dezvoltare a se vedea A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ,
geneză şi explicaţii, Ed. Roata, Bucureşti, 2004, pag. 310 – 311; Ana Rozalia Lazăr,
Consideraţii asupra proiectului legii contenciosului administrativ, în Revista de Drept
Public, nr. __, pag. 78 - 79
552
 În opinia noastră, textul art. 6 din Legea contenciosului
administrativ este neclar, de natură a crea o practică neunitară pentru
situaţiile reglementate la alin. 3 şi 4.
În sfârşit, menţionăm că dispoziţii cu caracter novator regăsim în
art. 9 al legii intitulat „Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului”,
consacrând teza conform căreia „ordonanţele sunt şi rămân acte
normative de sorginte guvernamentală, fiind acte administrative, care
prin voinţa legiuitorului constituant produc efecte juridice la fel ca şi
legile (delegarea legislativă).”1
Astfel, conform art. 9 alin. (1) din lege „persoana vătămată într-un
drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe, introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ,
însoţită de excepţia de neconstituţionalitate”.
În astfel de situaţii, dacă instanţa de contencios administrativ
apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege 2 va sesiza
Curtea Constituţională prin încheiere motivată şi în acelaşi timp va
dispune suspendarea soluţionării cauzei pe fond.
După pronunţarea soluţiei de către Curtea Constituţională,
conform art. 9 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 instanţa de contencios
administrativ se poate găsi într-una din următoarele ipoteze:
a) va repune cauza pe rol şi va fixa termen de judecată cu citarea
părţilor, dacă ordonanţa sau o dispoziţie din ordonanţă a fost declarată
neconstituţională;
b) va respinge acţiunea ca fiind inadmisibilă în fond, în situaţia în
care ordonanţa a fost declarată constituţională.
În fine, alin. 4 al art. 9 din lege, reglementează o altă ipoteză, cea
de introducere a acţiunii în contenciosul administrativ separat, după ce
Curtea Constituţională a cenzurat deja actul administrativ în cauză
declarându-l ca fiind neconstituţional. Textul menţionat are următoarea
redactare:
„4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii
este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, sesizarea instanţei de
contencios administrativ se va face în condiţiile art. 7 alin. (5) şi ale art. 11
alin. (1) şi (2), cu precizarea că termenele încep să curgă de la data
publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României,
Partea I.”
1
A. Iorgovan, op. citată, pag. 325
2
A se vedea art. 9 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 29 alin. 1 şi 4 din Legea
nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată în M.Of.
al Rom., P. I-a, nr. 502 din 3 iunie 2004
553
 2.3.2 Condiţia ca actul atacat să fie emis/adoptat de o
autoritate publică
În ceea ce priveşte autoritatea publică emitentă a unui act
administrativ care lezează un drept recunoscut de lege reclamantului ori
un interes legitim, remarcăm faptul că actuala reglementare a adus
clarificările necesare.
Astfel, art. 2 alin. 1 lit. b din Legea nr. 554/2004, defineşte
autoritatea publică ca fiind „orice organ de stat sau al unităţilor
administrativ–teritoriale care acţionează, în regim de putere publică,
pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor
publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care,
potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să
presteze un serviciu public.”
În mod evident, la stabilirea semnificaţiei noţiunii de „autoritate
publică” legiuitorul organic s-a bazat atât pe dispoziţiile legii
fundamentale, precum şi pe deciziile Curţii Constituţionale în materie.1
Aşadar, din analiza textului sus menţionat putem concluziona că
legiuitorul a avut în vedere atât autorităţile din sfera puterii executive,
precum şi structuri interne din cadrul Parlamentului sau ale puterii
judecătoreşti, în măsura în care desfăşoară activitate executivă şi
adoptă/emit acte administrative.
În acelaşi timp, legea contenciosului administrativ asimilează
autorităţilor publice persoanele juridice de drept privat care, potrivit
legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze
un serviciu public” în concordanţă cu dispoziţiile art. 136 alin. 4 din
Constituţia României, republicată. Este vorba despre persoane juridice
de tip privat, precum asociaţiile şi fundaţiile care au obţinut în temeiul
Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii 2, prin
hotărâre de Guvern sau prin lege, după caz, statutul de utilitate publică.

2.3.3 Condiţia ca actul atacat să lezeze un drept recunoscut

de lege ori un interes legitim
Potrivit art. 1 alin. 1 din Lege, se poate adresa instanţei de
contencios administrativ orice persoană care se consideră vătămată într-

1
A se vedea, Curtea Constituţională, Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 12 mai 2003
2
Publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificările şi
completările ulterioare
554
un drept al său ori într-un interes legitim, prin activitatea abuzivă a unei
autorităţi publice.
Legiuitorul a pus astfel în acord dispoziţiile legii organice a
contenciosului administrativ cu cele ale art. 21 alin. 1 şi art. 52 alin. 1 din
Constituţia României, republicată.
Problema ocrotirii „interesului” pe calea contenciosului
administrativ a format obiectul de analiză al doctrinei, a fost
reglementată în mod diferit de legislaţie în decursul timpului şi, tot
astfel, interpretată în jurisprudenţă.1
Astfel, prof. C. G. Rarincescu analizând diferenţele existente între
un drept şi un interes, definea dreptul subiectiv ca fiind „acea putere de
a pretinde cuiva un lucru oarecare, o acţiune sau o abstenţiune, putere
recunoscută şi garantată de ordinea juridică, prin posibilitatea de a
exercita la nevoie o acţiune în justiţie2.
În opinia autorului, pentru a exista un drept subiectiv care să-i
confere individului protecţie, inclusiv prin promovarea unei acţiuni în
justiţie sunt necesare în mod cumulativ, două condiţii, după cum
urmează:
a) să existe în sarcina subiectului pasiv al raportului juridic
obligaţia de a satisface exigenţa emisă, obligaţie instituită şi impusă prin
ordinea juridică;
b) obligaţia în sarcina subiectului pasiv trebuie să „fie instituită de
ordinea juridică în vederea unor interese particulare, susceptibile de a fi
individualizate în persoana unui anume titular”3.
Din această perspectivă, prof. C.G. Rarincescu aprecia că, uneori
practica Curţii de Casaţie s-a dovedit a avea o viziune „foarte largă
despre cuprinsul cuvântului drept”.
În acest context, autorul releva că „totuşi nu se poate merge cu
interpretarea până acolo încât să se declare că prin cuvântul drept
putem chiar înţelege şi interesele directe şi personale. Dreptul poate să
fie luat în accepţiunea dată de Ihering, ca fiind interesul proteguit
juridiceşte, dar nu se poate spune că în sistemul român, chiar simplele
interese directe şi personale, dar neproteguite de lege, pot forma baza

1
Pentru dezvoltare, a se vedea: C.G. Rarincescu, op. citată, pag.226-224, Jean Vermeulen,
Evoluţia dreptului administrativ român, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „Vremea”,
pag. 102-105, A. Iorgovan, op. citată, V. Vedinaş, op. citată, pag. 183 - 187
2
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 226
3
Ibidem, pag. 226
555
unei acţiuni de contencios administrativ”4. În opinia noastră această
interpretare este de actualitate şi astăzi, după revizuirea Constituţiei.
Spre pildă, într-o opinie, se susţin pe deplin justificat următoarele
puncte de vedere cu privire la dispoziţiile art. 21 alin. 1 din Legea
fundamentală: „S-ar putea pune întrebarea: de ce în Constituţie se
foloseşte exprimarea interese legitime? Nu ar fi aceasta o restrângere a
posibilităţilor de a acţiona în justiţie şi, deci, nu ar fi fost suficient doar
termenul „interese”? Pentru a răspunde la aceste întrebări, trebuie să
arătăm că legea fundamentală şi celelalte legi nu apără şi nu garantează
orice interese, ci numai pe acelea care se întemeiază pe drept, pe
cutumă, în general pe izvoarele de drept. Interesele nelegitime nu pot şi
nu trebuie ocrotite, ele fiind contrare legalităţii şi statului de drept” 1
Aşadar, se impune concluzia conform căreia Constituţia României,
republicată şi Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ocrotesc
două categorii de valori, respectiv drepturile subiective şi interesele
legitime.
Apoi, trebuie observat faptul că potrivit Tezei a II-a art. 1 alin. 1 din
lege, interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.
Prin interes legitim privat legiuitorul înţelege „posibilitatea de a
pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept
subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat”, iar interesul legitim public
constă în „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în
considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită colectiv
ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public” 2. Ne apare
astfel, în mod evident, diferenţierea stabilită de legiuitor între interesul
legitim privat, care priveşte realizarea unui drept subiectiv viitor,
previzibil şi prefigurat, pe de o parte, şi interesul legitim public care
vizează realizarea unui drept fundamental (cu alte cuvinte
constituţional) care se exercită în mod colectiv ori, după caz, apărarea
unui interes public, pe de altă parte.
Pe cale de consecinţă şi în contextul dispoziţiilor art. 2 alin. 1 lit. a
din lege referitoare la persoana vătămată, apreciem că:
a) lezarea unui interes legitim privat poate fi invocată de orice
persoană fizică sau juridică de drept privat ori grup de persoane fizice;
b) lezarea unui interes legitim public poate fi invocată de
organismele sociale astfel cum sunt definite în art. 2 alin. 1 lit. r din lege,
precum şi de autorităţile publice.
4
Ibidem, pag. 228
1
M. Constantinescu, A.Iorgovan, I.Muraru, E.S.Tănăsescu, op. citată, pag. 21
2
A se vedea art. 2 alin. 1 lit. o şi p din Legea nr. 554/2004
556
 2.3.4 Condiţia referitoare la calitatea reclamantului
În ceea ce priveşte reclamantul în cauzele deduse judecăţii în
contenciosul administrativ, Legea nr. 554/2004 aduce o serie de
modificări esenţiale faţă de vechea reglementare, stabilind subiectele de
sesiză atât în contenciosul subiectiv, precum şi în contenciosul obiectiv.
Sediul materiei îl regăsim în art. 1 din lege, intitulat „Subiectele de
sezină”.
În lucrarea „Noua lege a contenciosului administrativ – geneză şi
explicaţii”, autorul subliniază: „Art. 1 se deosebeşte, nu numai prin
conţinutul reglementării în sine, dar şi prin filozofia pe care se
fundamentează reglementarea, atât de art. 1 al Legii nr. 29/1990, cât şi de
art. 1 din Legea contenciosului administrativ din 1925”.1
Conform art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004: „Orice persoană care
se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de
către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei
de contencios administrativ competente, pentru anularea actului,
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea
pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi
public.”
Aşadar, textul citat instituie regula conform căreia orice
persoană, cu alte cuvinte persoana fizică şi/sau persoana juridică pot
avea calitatea de reclamant în contenciosul administrativ, dacă se
consideră lezate într-un drept subiectiv personal sau interes legitim
personal.
În al doilea rând, calitatea de reclamant în acţiunile de contencios
administrativ o poate avea o terţă persoană faţă de subiectele raportului
de drept administrativ, respectiv autoritatea emitentă şi beneficiarul
efectelor actului administrativ.
Această calitate este conferită terţului de dispoziţiile cuprinse în
alin. 2 al art. 1, conform cărora:
„(2) Se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi
persoana vătămată într-un drept al său într-un interes legitim printr-un
act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.
Raţiunea acestor dispoziţii cu caracter de noutate a fost aceea de
a pune „în relaţie şi pe terţa persoană cu autoritatea emitentă şi cu
beneficiarul actului administrativ”2. În acest fel, terţul poate intenta
1
A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ – Geneză şi explicaţii, Ed. Roata,
Bucureşti, 2004, pag. 264
2
A. Iorgovan, op. citată, pag. 267
557
acţiune în contenciosul administrativ, atât împotriva autorităţii de la care
emană actul administrativ, cât şi împotriva acestuia.
În al treilea rând poate avea calitatea de reclamant în
contenciosul administrativ, instituţia Avocatul Poporului, astfel cum
prevăd dispoziţiile alin. 3 al art. 1.
Avocatul Poporului poate avea calitatea de reclamant într-o dublă
ipoteză, astfel:
a) în acţiunile de contencios subiectiv, ipostază în care acordă
sprijin cetăţeanului, la sesizarea acestuia. În aceste situaţii, conform tezei
a II-a din alin. 3 al art. 1 „Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de
reclamant, urmând a fi citat în această calitate”.
b) În acţiunile de contencios obiectiv, ori de câte ori prin acţiune
urmăreşte apărarea ordinii de drept care vizează drepturile
fundamentale ale cetăţeanului.
În al patrulea rând, remarcăm că potrivit dispoziţiilor alin. 4 şi 5
ale art. 1, calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ a
fost conferită Ministerului Public, realizându-se în acest fel punerea în
valoare a dispoziţiilor art. 131 al. 1 din Constituţia României, republicată,
potrivit cărora: „În activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă
interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi
drepturile şi libertăţile cetăţenilor”. În situaţiile în care, potrivit
competenţei legale, Ministerul Public constată încălcarea drepturilor,
libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor printr-un act
administrativ individual, sesizează instanţa de contencios administrativ
de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice.
Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi
citat în această calitate.
Pe de altă parte, ori de câte ori Ministerul Public apreciază că un
act administrativ cu caracter normativ a fost emis / adoptat cu exces de
putere, va sesiza instanţa de contencios administrativ competentă de la
sediul autorităţii publice emitente.
În al cincilea rând, subliniem că alin. 6 al art. 1 conţine, de
asemenea, dispoziţii cu caracter de noutate care atribuie autorităţii
publice emitente a unui act administrativ nelegal posibilitatea de a
solicita instanţei de contencios administrativ competente anularea
acestuia.
Se tranşează astfel chestiunea imposibilităţii de a revoca un act
administrativ care a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.
Textul menţionat are următoarea redactare: „(6) Autoritatea publică
emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei
558
constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi
revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În
cazul admiterii acţiunii, instanţa se va pronunţa, la cerere, şi asupra
legalităţii actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal,
precum şi asupra efectelor civile produse”.
Aşadar, legiuitorul a stabilit indubitabil competenţa instanţei de
contencios administrativ, atât pentru acţiunea administrativă, precum şi
pentru acţiunea civilă pendinte de aceasta.
În al şaselea rând, conform alineatului 8 al art. 1, acţiunile în
contencios administrativ pot fi introduse de prefect, de Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici, precum şi de orice persoană juridică de
drept public, atunci când sunt lezate într-un drept sau, după caz, a fost
lezat un interes legitim public.
În sfârşit, învederăm că art.2 lit. a din Lege, înţelege prin
„persoană vătămată”: „orice persoană fizică sau juridică ori grup de
persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime
private vătămate prin acte administrative; în sensul prezentei legi, sunt
asimilate persoanei vătămate şi organismele sociale care invocă
vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat.”
Faţă de cele expuse, concluzionăm următoarele:
a) calitatea de reclamant o poate avea orice persoană, cu alte
cuvinte atât persoana fizică precum şi persoana juridică;
b) deşi legea nu prevede în mod expres, apreciem că pentru a
avea calitatea de reclamant, persoana fizică trebuie să aibă capacitate de
folosinţă, capacitate de exerciţiu şi capacitate procesuală;
c) cu privire la persoanele juridice, care pot fi atât de drept public
precum şi de drept privat, apreciem că pentru a putea avea calitatea de
reclamant trebuie să îndeplinească condiţiile prevăzute de Decretul
nr.31/1954 şi/sau de Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la
asociaţii şi fundaţii.

2.3.5. Condiţia îndeplinirii procedurii administrative

prealabile
Aşa cum s-a mai arătat în literatura de specialitate, raţiunea
instituirii acestei proceduri „rezidă în faptul de a se încerca să se evite, pe
cât posibil, declanşarea unui litigiu care ar putea fi stins mai operativ şi cu

559
cheltuieli mai mici de către cei interesaţi1, pe de-o parte, cât şi aceea de a
descongestiona activitatea instanţelor judecătoreşti, pe de altă parte.
Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile a
constituit un subiect de dispută doctrinară sub imperiul Legii
contenciosului administrativ nr. 29/1990, fiind exprimate opinii pro şi
contra. Prin Decizia nr. 416/1995 secţia de contencios a Curţii Supreme de
Justiţie a stabilit că: „în cazul neîndeplinirii de către reclamant a
procedurii reclamaţiei administrative prealabile, cererea va fi respinsă ca
inadmisibilă, deoarece procedura prealabilă este o condiţie specială de
exercitare a dreptului la acţiune reglementată prin Legea nr. 29/1990”. 2
Problema a revenit în actualitate după revizuirea Legii
fundamentale. Textul care a generat dezbaterile doctrinare îl regăsim în
art.21 alin. 4 din Constituţia României, republicată, care are următoarea
redactare: „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi
gratuite”.
Având în vedere textul constituţional citat, o parte a doctrinei a
susţinut teza conform căreia procedura prealabilă prevăzută de art. 5 din
vechea reglementare a contenciosului administrativ Legea nr. 29/ 1990,
nu mai este obligatorie.
În acelaşi timp, însă, într-o altă opinie s-a relevat faptul că
sintagma „jurisdicţii speciale administrative” din art. 21 alin. 4 al Legii
fundamentale are în vedere acele activităţi de soluţionare a litigiilor care
se desfăşoară în faţa unui organ administrativ-jurisdicţional şi care se
finalizează prin emiterea /adoptarea unui act administrativ jurisdicţional.
Or, aşa fiind, se susţine în opinia la care facem referire: „Nu intră în
această categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele
acte normative drept condiţii pentru introducerea unei acţiuni în justiţie,
între care şi Legea contenciosului administrativ.”
Problema a fost elucidată de actuala reglementare a
contenciosului administrativ, în art. 7 intitulat „Procedura prealabilă”.
Conform alin. 1 din articolul menţionat: „Înainte de a se adresa
instanţei de contencios administrativ competentă, persoana care se
consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-
un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice
emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului,
revocarea, în tot sau în parte a acestuia. Plângerea se poate adresa în
egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există.”
1
M. Preda, Drept administrativ, partea generală, Ediţie revăzută şi adăugită, Lumina Lex,
Buc, 2000, p. 258
2
A se vedea revista „Dreptul”, Tabla de materii pe anul 1996, pag. 36
560
 Din interpretarea textului legal menţionat, putem desprinde
următoarele reguli privind procedura administrativă prealabilă:
d) poate îmbrăca două forme, şi anume:
- recursul graţios, situaţie în care plângerea se
adresează autorităţii emitente a actului administrativ;
- recursul administrativ ierarhic, situaţie în care
plângerea se adresează organului ierarhic superior
celui care a emis actul administrativ;
e) caracterul obligatoriu al acestei proceduri. Pe cale de
consecinţă, acţiunea în contenciosul administrativ este inadmisibilă, dacă
procedura administrativă prealabilă nu a fost efectuată;
f) reclamantul are libertatea de a-şi alege calea
administrativă de atac, respectiv recursul graţios sau recursul ierarhic.
Uneori însă, în cazul actelor administrative emise de Preşedintele
României, Guvern, autorităţile administraţiei publice locale recursul
ierarhic nu este posibil, neexistând raporturi de subordonare;
g) reclamantul poate apela la ambele căi de atac
administrative;
h) termenul înăuntrul căruia se poate exercita calea de
atac administrativă (procedura prealabilă) este de 30 de zile şi începe să
curgă de la data comunicării actului administrativ tipic (manifestare
unilaterală de voinţă)1;
i) spre deosebire de vechea reglementare din
interpretarea textului rezultă indubitabil că procedura prealabilă nu se
aplică în cazul actului administrativ asimilat (refuzul nejustificat de a
soluţiona o cerere) sau, nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri -
tăcerea administraţiei;
j) conform art. 7 alin. 7 din lege, „pentru motive
temeinice” plângerea prealabilă poate fi introdusă şi după termenul de
30 de zile prevăzut la alin. 1, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii
actului. Totodată, legiuitorul stabileşte natura juridică a termenului de 6
luni, ca fiind termen de prescripţie. Având în vedere faptul că legiuitorul
nu defineşte înţelesul sintagmei „motive temeinice”, dispoziţia este de
natură a crea confuzie şi o practică neunitară.
Consfinţind procedura administrativă prealabilă este evident că
legiuitorul a urmărit soluţionarea în procedură necontencioasă a
conflictului iscat între autoritatea publică şi persoana care se consideră
lezată de aceasta, prin activitatea sa abuzivă.

1
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag. 188
561
 Pe de altă parte, remarcăm că potrivit prevederilor alin. 2 al art. 7
de procedură administrativă prealabilă se poate uza şi în situaţia în care
legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar
reclamantul nu a optat pentru exercitarea acesteia.
În al treilea rând, subliniem că alin. 3 al art. 7 stabileşte „Este
îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-
un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu
caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a
luat la cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele
termenului de 6 luni prevăzut la alin. 7”.
Este o prevedere cu caracter de noutate, consecinţă firească a
dispoziţiilor cuprinse în art. 1 alin. 2 din lege privind conferirea calităţii de
reclamant unui terţ.
În al patrulea rând, plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au
ca obiect contractele administrative are semnificaţia concilierii în cazul
litigiilor comerciale, aplicându-se în mod corespunzător dispoziţiile
Capitolului XIV din Codul de procedură civilă.
În sfârşit, remarcăm că alineatul 5 al art. 7 conţine dispoziţii cu
caracter derogator faţă de regula obligativităţii procedurii administrative
prealabile. Astfel, procedura prealabilă nu este obligatorie în cazul
acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public,
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, a celor care privesc cererile
celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe şi în cauzele în
care controlul judecătoresc asupra actului administrativ se exercită prin
invocarea excepţiei de nelegalitate.
În legătură cu aceste dispoziţii, trebuie să constatăm, din nou,
inconsecvenţa legiuitorului nostru care, reglementează în mod
contradictoriu materia procedurii administrative prealabile în două legi
organice, respectiv Legea contenciosului administrativ şi Legea privind
prefectul şi instituţia prefectului.1
Astfel, art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia
prefectului, cu modificările şi completările ulterioare prevede: „În
exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor
administrative ale consiliului judeţean, ale preşedintelui consiliului
judeţean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puţin 10

1
Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, modificată şi completată prin O.U.G. nr.
179/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.1142 din 16 decembrie
2005, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 181/2006, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 450 din 24 mai 2006
562
zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ, va solicita
autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea
actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării
acestuia”.
Cu alte cuvinte, o dispoziţie (art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004)
stabileşte caracterul facultativ al procedurii administrative prealabile în
cazul acţiunilor promovate de prefect, iar, o altă dispoziţie (art. 26 din
Legea nr. 340/2004 cu modificările şi completările ulterioare) consacră
caracterul obligatoriu al acesteia.
Fără a mai pune în discuţie principiul modificării implicite pe care
le aduce noua reglementare, considerăm necesară punerea în acord a
dispoziţiilor în cauză.
În ceea ce ne priveşte, optăm pentru obligativitatea procedurii
prealabile în cazul acţiunilor promovate de prefect, soluţie care ar
conduce la degrevarea instanţelor de contencios administrativ.
Pe de altă parte, relevăm şi faptul că acţiunea prealabilă trebuie
introdusă de prefect în termen de „cel puţin 10 zile înaintea introducerii
acţiunii în contenciosul administrativ”, conform art. 26 din Legea
nr.340/2004 cu modificările şi completările ulterioare, faţă de termenul
de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004.

2.3.6 Condiţia introducerii acţiunii în termenul legal

De-a lungul vremii, în doctrina de specialitate, s-au purtat ample
discuţii cu privire la termenele stabilite de legile contenciosului
administrativ pentru introducerea acţiunii şi, mai ales, cu privire la natura
lor juridică.
Noua lege a contenciosului administrativ a dorit să elimine
posibilitatea unor interpretări contradictorii, neunitare în doctrină şi
jurisprudenţă, stabilind natura juridică a termenelor.
Sediul materiei îl regăsim în art. 11 intitulat „Termenul de
introducere a acţiunii”, conform căruia:
(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ
individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei
cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
c) data primirii răspunsului la plângerea
prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat
nejustificat, de soluţionare a cererii;

563
 d) data expirării termenului legal de soluţionare
a cererii, fără a depăşi termenul prevăzut la alin. (2);
e) data încheierii procesului – verbal de finalizare
a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative;
(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ
unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin.
(1), dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului.”
Din interpretarea textelor citate putem desprinde următoarele
reguli:
1) legiuitorul a instituit două termene în care se poate introduce
acţiunea în contenciosul administrativ, şi anume:
 un termen de 6 luni, care reprezintă regula;
 un termen de un an, care reprezintă excepţia,
reclamantul urmând să facă dovada „motivelor
temeinice” care l-au împiedicat să introducă acţiunea în
termenul de 6 luni. Evident, că revine instanţei de
contencios administrativ competenţa de a admite sau
de a respinge acţiunea pentru tardivitate, în funcţie de
probatoriul administrat în cauză.
2) termenul de 6 luni (regula) are în vedere acţiunile îndreptate
împotriva actului administrativ tipic, actului administrativ atipic
(refuzul nejustificat şi nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri),
precum şi a actului administrativ asimilat (contractul administrativ)1
3) termenul de un an, care reprezintă excepţia, se aplică numai în
cazul acţiunilor îndreptate împotriva actului administrativ tipic,
manifestare unilaterală de voinţă;
4) momentul de la care începe să curgă termenul de 6 luni şi
respectiv termenul de un an.
Pe de altă parte, în alineatul 3 al art. 11 se stabilesc regulile
aplicabile acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul
Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de
la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal „fiind aplicabile în
mod corespunzător prevederile alin. (2).”
Cu alte cuvinte, termenul de 6 luni începe să curgă de la data la
care s-a cunoscut existenţa actului, iar, pentru motive temeinice acţiunea
poate fi introdusă în termen de un an de zile de la data emiterii actului
administrativ considerat a fi nelegal.

1
A. Iorgovan, op. citată, pag. 326
564
 Şi în astfel de situaţii temeinicia motivelor va fi apreciată de
instanţa de contencios administrativ, care poate admite sau, dimpotrivă
poate respinge acţiunea.
În ceea ce priveşte ordonanţele sau dispoziţii din ordonanţe care
se consideră a fi neconstituţionale, precum şi în cel al actelor
administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale,
alineatul 4 al articolului la care ne referim stabileşte că „pot fi atacate
oricând”.
Cu alte cuvinte, Legea nr. 554/2004 introduce în premieră
caracterul imprescriptibil al acestui gen de acţiuni, dispoziţii care cu
certitudine vor constitui obiectul unor viitoare controverse. De altfel,
iniţiatorul proiectului actualei reglementări organice a contenciosului
administrativ intuieşte acest lucru spunând: „Este pentru prima dată în
legislaţia română când se consacră o asemenea soluţie, este, suntem
siguri, o depăşire a paradigmei clasice, şi discuţiile nu vor înceta să apară.
Soluţia însă, este, înainte de toate, determinată de filozofia Constituţiei
cu privire la excepţia de neconstituţionalitate care este
imprescriptibilă.”1
În sfârşit, pentru a preveni eventualele dispute doctrinare,
legiuitorul a stabilit în alineatul 5 al art. 11 natura juridică a termenelor în
care poate fi introdusă acţiunea în contenciosului administrativ, şi
anume: termenul de 6 luni este un termen de prescripţie, iar termenul de
un an este termen de decădere.

2.4 Actele administrative nesupuse controlului judecătoresc prin

contenciosul administrativ
Materia este reglementată de art. 126 alin. 6 şi art. 52 alin. 2 din
Legea fundamentală şi de art. 5 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, conform art. 126 alin. 6 teza I-a din Constituţia României,
republicată: „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale
autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ este garantat,
cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a
actelor de comandament cu caracter militar.”
Pe de altă parte, art. 52 consacrând dreptul persoanei vătămate
de o autoritate publică prin activitatea abuzivă a acesteia, de a se adresa
instanţei judecătoreşti competente stabileşte în alin. 2: „Condiţiile şi
limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică”. În acest
context constituţional, art. 5 din legea organică a contenciosului

1
Idem, pag. 324
565
administrativ intitulat „Actele nesupuse controlului şi limitele
controlului” instituie excepţiile, sfera finelor de neprimire precum şi
condiţiile în care pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ
anumite acte administrative.
Articolul 5 al legii, care constituie obiectul analizei noastre, are
următoarea redactare:
(1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:
a) actele administrative ale autorităţilor publice care
privesc raporturile acestora cu Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele
administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede,
prin lege organică, o altă procedură judiciară”.
Se poate observa că alin. 1 lit. a şi b din legea contenciosului
administrativ a preluat, aproape identic, textul art. 126 alin. 6 din
Constituţia României, republicată, stabilind astfel sfera actelor
administrative exceptate de la controlul judecătoresc exercitat prin
contenciosul administrativ.
În acelaşi timp, în alin. 2 se consacră regula conform căreia, prin
lege organică, se poate stabili ca anumite acte administrative să fie
cenzurate sub aspectul legalităţii de alte instanţe judecătoreşti decât
cele de contencios administrativ. Aşadar, acest text nu consacră alte
excepţii, ci stabileşte sfera finelor de neprimire pentru instanţele de
contencios administrativ.
Analizând reglementările legale menţionate şi accepţiunea
atribuită „finelor de neprimire” în doctrină, prof. A. Iorgovan aprecia:
„faţă de noile reglementări constituţionale va trebui să admitem că este
vorba de sensul larg al noţiunii, pentru că în sens strict sunt vizate două
categorii de situaţii: excepţiile absolute, cele două ipoteze reglementate
de alin. 1 lit. a şi b, şi excepţii relative, ipoteza „recursului paralel”,
reglementată de alin. 2 al art. 5 la care ne referim. Convenim că pentru ca
situaţiile prevăzute la alin. 1 să folosim expresia „excepţii de la
contenciosul administrativ”, iar pentru recursul paralel expresia „fine de
neprimire în instanţele de contencios administrativ”.1
În legătură cu excepţia prevăzută în art. 5 alin. 1 lit. a din lege
subliniem că legiuitorul organic s-a ferit să aducă precizările necesare
lăsând în sarcina doctrinei şi jurisprudenţei elucidarea problemei.

1
A. Iorgovan, op. citată, pag. 306
566
 Referitor la excepţia prevăzută în alin. 1 lit. b „actele de
comandament cu caracter militar”, credem că doctrina şi jurisprudenţa
au adus clarificările necesare.
Astfel, prof. C.G. Rarincescu aprecia că actele de comandament
militar se particularizează prin următoarele trăsături:
a) actul emană de la o autoritate publică cu specific de
comandament militar, prin comandament militar înţelegându-se
o grupare de trupe puse sub comanda unui şef determinat (ex.
Şeful Statului, ministrul, comandamentele militare superioare
etc.);
b) conţinutul actului are natură militară, cu alte cuvinte este în
legătură directă cu serviciul şi îndatoririle militare;
c) aceste acte conţin ideea de comandă, de ordin etc. specifică
disciplinei militare.
Pe de altă parte, relevăm că deşi jurisprudenţa post revoluţionară
nu a fost consecventă, în ultimul timp a confirmat sensul atribuit de
doctrina interbelică acestei categorii de acte.
În acest sens, edificatoare ni se pare a fi Decizia nr. 1051/1997 a
Curţii Supreme de Justiţie, conform căreia „Prin acte de comandament
militar se înţeleg acele acte care sunt emise de autorităţile militare
competente, în scopul asigurării ordinii şi disciplinei în cadrul unităţilor
militare, a cadrelor militare din aceste unităţi.”
Alineatele 3 şi 4 ale art. 5 din lege reglementează sfera actelor
administrative şi condiţiile în care acestea pot fi atacate la instanţele de
contencios administrativ.
Astfel, conform alin. 3 din art. 5 actele administrative emise
pentru:
a) aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu ori a
stării de urgenţă;
b) apărare şi securitate naţională;
c) restabilirea ordinii publice;
d) înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi
epizootiilor, pot fi atacate în instanţele de contencios
administrativ, dar, numai dacă au fost emise cu exces de
putere;
e) prin „exces de putere” legiuitorul înţelege „exercitarea
dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor publice, prin

567
 încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale
cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege”.1
Subliniem în final, faptul că, faţă de vechea reglementare, Legea
nr. 554/2004 a restrâns sfera actelor administrative exceptate controlului
judecătoresc exercitat prin contenciosul administrativ.

2.5 Aspecte procedurale privind judecarea acţiunilor de contencios

administrativ

2.5.1 Instanţele judecătoreşti competente să soluţioneze

litigiile de contencios administrativ

Din coroborarea dispoziţiilor art. 10 alin. 2 şi 3 din Legea

nr.554/2004 cu cele ale art. 2 pct. 1 lit. b şi d şi art. 3 pct. 1 şi 3 din Codul de
procedură civilă2, rezultă că legiuitorul a utilizat un dublu criteriu pentru
a stabili competenţa materială a instanţelor de contencios administrativ,
şi anume:
a) poziţia autorităţii emitente în ierarhia administrativă,
distingând trei nivele: local (comune, oraşe, municipii),
judeţean şi central;
b) cuantumul litigiului care are ca obiect taxe şi impozite,
contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora.
Totodată, textele legale la care am făcut referire menţin în
contenciosul administrativ, dublul grad de jurisdicţie, respectiv fondul şi
recursul.
Astfel, în fond, litigiile care privesc:
a) actele administrative emise sau încheiate de autorităţile
publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi
impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora,
or până la 5 miliarde lei, se soluţionează de tribunalele
administrativ – fiscale;
b) actele administrative emise sau încheiate de autorităţile
publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite,
contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari
de 5 miliarde lei, se soluţionează de secţiile de contencios
administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin legea
specială nu se prevede altfel.
Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele
administrativ – fiscale se judecă de secţiile de contencios administrativ şi
fiscal ale curţilor de apel, iar recursul împotriva sentinţelor pronunţate de
1
A se vedea, art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004
2
Publicat în Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, cu actualizările operate până în iulie 2005
568
secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel se judecă
de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, dacă legea specială nu prevede altfel.
Sub aspectul teritorial, legiuitorul a stabilit o dublă competenţă,
reclamantul putându-se adresa cu acţiune opţional, fie instanţei de la
domiciliul său, fie celei de la domiciliul pârâtului.

2.5.2 Sesizarea instanţei de contencios administrativ

Acţiunile în contenciosul administrativ pot fi introduse la instanţa
competentă numai după îndeplinirea procedurii administrative
prealabile, cu excepţiile prevăzute de art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004
sau de legea specială.
Calitatea de reclamant o pot avea oricare dintre subiectele de
sezină prevăzute de art. 1 din lege.
Acţiunea reclamantului (cererea de chemare în judecată) trebuie
să cuprindă elementele prevăzute în art. 82 din Codul de procedură
civilă, respectiv: instanţa, numele, prenumele şi domiciliul sau reşedinţa
părţilor (denumirea şi sediul persoanei juridice, reprezentantul legal al
acesteia), obiectul cererii şi semnătura.
Reclamantul va anexa la acţiune, după caz, copia actului
administrativ atacat ori răspunsul autorităţii publice prin care se
comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situaţia în care reclamantul nu
a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii
înregistrată la autoritatea publică, precum şi orice înscris care să probeze
îndeplinirea procedurii prealabile, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 12
din Lege.
Totodată, cererile în justiţie prevăzute de Legea contenciosului
administrativ pot fi îndreptate şi împotriva persoanei fizice, funcţionar
public sau personal contractual, care a elaborat, a emis sau încheiat actul
ori, după caz, se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea
referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită
despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.
În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea
fi obligată la plata despăgubirilor, în solidar cu autoritatea publică
respectivă.
La primirea cererii de chemare în judecată, instanţa va dispune
citarea părţilor pentru a se asigura respectarea principiului
contradictorialităţii şi a dreptului la apărare. De asemenea, instanţa va
putea solicita autorităţii publice al cărui act este atacat, să-i comunice, de
urgenţă, actul atacat însoţit de întreaga documentaţie pe care s-a
fundamentat actul în cauză, precum şi orice alte înscrisuri considerate a fi
utile pentru soluţionarea cauzei.
În acelaşi mod se va proceda şi în cazul refuzului nejustificat ori, a
tardivităţii în soluţionarea cererii.
Dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă
toate documentele cerute, conducătorul acesteia va fi obligat prin
încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă

569
judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de
întârziere nejustificată, conform art. 13 alin. 4 din Lege.
În legătură cu aceste dispoziţii, ne permitem să facem câteva
comentarii, astfel:
a) cuantumul amenzii judiciare a fost majorat în mod
considerabil faţă de vechea reglementare;
b) întrucât legiuitorul nu defineşte sintagma „întârziere
nejustificată” cu siguranţă practica instanţelor
judecătoreşti va fi neunitară;
c) acest tratament juridic vizează, în principal, funcţionarii
publici din administraţie, alte categorii de funcţionari
publici, în sensul larg al noţiunii, fiind exonerate de această
sancţionare.
Cererile adresate instanţelor se judecă de urgenţă, cu precădere
în şedinţă publică, în completul prevăzut de lege, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 17 alin. 1 din Lege.
Conform art. 17 alin. 2 pentru acţiunile formulate în contenciosul
administrativ se percep taxele de timbru prevăzute de Legea nr.
146/1997 privind taxele judiciare de timbru 1, pentru cauzele neevaluabile
în bani.
De la această regulă fac excepţie acţiunile care au ca obiect
contracte administrative, care se vor taxa la valoare.

2.5.3 Obiectul acţiunii şi soluţiile pe care le poate pronunţa

instanţa în fond
Din analiza dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ rezultă
că pentru a i se recunoaşte lezarea dreptului său ori interesului legitim,
reclamantul poate solicita prin cererea de chemare în judecată adresată
instanţei competente, după caz:
a) anularea sau modificarea în totalitate sau parţială a unui
act administrativ;
b) obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ
sau orice alt înscris;
c) obligarea autorităţii publice la plata unor despăgubiri
pentru daunele materiale şi morale cauzate prin actul
nelegal, refuzul nejustificat ori prin nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri.
Evident că cererea de chemare în judecată poate să conţină unul,
două sau toate cele trei „petite”.
În al doilea rând, menţionăm că potrivit art. 8 alin. 2 din lege,
acţiunea în contenciosul administrativ poate avea ca obiect şi „fazele
premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice
litigii legate de aplicarea şi executarea contractului administrativ”.
În al treilea rând, relevăm că odată cu cererea de chemare în
judecată, reclamantul poate solicita instanţei suspendarea executării

1
Publicată în M. Of. al României, Partea I-a, nr. 173 din 29 iulie 1997, cu modificările şi
completările ulterioare
570
actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă
a cauzei.
Potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. 1 teza a II-a din lege, cererea de
suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o
acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond.
În al patrulea rând, subliniem că potrivit art. 14 alin. 1 din lege, „în
cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente”,
reclamantul poate solicita instanţei competente să dispună suspendarea
executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond,
concomitent cu introducerea plângerii administrative prealabile.
În astfel de situaţii, instanţa va rezolva cererea de suspendare, de
urgenţă, cu citarea părţilor.
După citarea părţilor (inclusiv a reprezentantului Ministerului
Public) şi administrarea probatoriului, instanţa de contencios
administrativ, judecând cauza în fond, poate pronunţa soluţiile
prevăzute de art. 18 din lege.
Astfel, conform alin. 1 din articolul menţionat instanţa poate:
a) să anuleze în tot sau în parte actul administrativ ori să-l
modifice corespunzător;
b) să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori
să elibereze orice înscris (certificat, adeverinţă, aviz etc.).
În acelaşi timp, instanţa are competenţa de a cenzura şi
legalitatea actelor procedurale sau a operaţiunilor administrative pe care
s-a fundamentat emiterea actului administrativ atacat.1
De asemenea, conform alin. 3 al aceluiaşi articol, instanţa va
putea hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale
cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.
În sfârşit, în situaţiile în care obiectul acţiunii îl constituie un
contract administrativ, conform alin. 4 al art. 18, instanţa de contencios
administrativ poate:
a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care
reclamantul este îndrituit;
c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;
d) suplini consimţământul unei părţi când interesul public o cere;
e) obligă la plata unei despăgubiri pentru daunele materiale.
În cazul pronunţării uneia dintre soluţiile prevăzute la alin. 1 şi la
alin. 4 lit. b) şi c), instanţa poate stabili penalităţi pentru fiecare zi de
întârziere.
Potrivit art. 17 alin. 3 din lege, hotărârile instanţei de contencios
administrativ „vor fi redactate şi motivate de urgenţă, în cel mult 10 zile
de la pronunţare”, subliniind astfel celeritatea soluţionării cauzei.
Ne rezumăm doar la a semnala faptul că legiuitorul nu a
manifestat însă aceeaşi exigenţă instituită în art. 13 alin. 4 din lege pentru
conducătorul autorităţii publice care nu trimite, în termenul stabilit
documentele solicitate, neprevăzând nici o sancţiune pentru

1
A se vedea art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004
571
nerespectarea termenului de redactare şi motivare a hotărârilor
judecătoreşti.

2.5.4 Calea de atac

Hotărârile pronunţate în primă instanţă (fond), pot fi atacate cu
recurs în termen de 15 zile de la pronunţare ori de la comunicare. 1
Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă.
Potrivit art. 20 alin. 3 din lege, instanţa de recurs poate pronunţa
una dintre următoarele două soluţii:
a) casarea cu trimitere spre rejudecare la instanţa competentă,
soluţie care reprezintă regula. Astfel, când hotărârea primei instanţe a
fost dată cu încălcarea dispoziţiilor referitoare la competenţa materială
stabilite prin legea contenciosului administrativ, cauza se va trimite spre
rejudecare, la instanţa competentă.
În acelaşi mod se va proceda şi în situaţiile în care hotărârea
primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul pricinii, cu
precizarea că de această soluţie se poate uza o singură dată.
b) casarea cu reţinere spre rejudecare, soluţie care reprezintă
excepţia. Conform textului legal menţionat, ori de câte ori instanţa de
recurs constată că nu există motive de casare cu trimitere, va dispune
casarea sentinţei recurate şi va rejudeca litigiul în fond.
Pe de altă parte, menţionăm că în art. 21 legiuitorul a reglementat
în premieră „judecarea recursului în situaţii deosebite, instituind o
procedură mai mult ipotetică, aproape imposibil de realizat” 2 asupra
căreia doctrina şi jurisprudenţa vor aduce clarificările necesare.

2.5.5 Executarea hotărârilor judecătoreşti pronunţate de

instanţele contencios administrativ

Procedura de executare a hotărârilor judecătoreşti pronunţate de

instanţele de contencios administrativ este reglementată în Capitolul III
al Legii, art. 22 – 26 şi în art. 2 alin. 1 lit. ş, conform căruia instanţa de
executare este „instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios
administrativ”.
Astfel, în art. 22 este elucidată problema titlului executor, textul
având următoarea redactare: „Hotărârile judecătoreşti definitive şi
irevocabile, prin care s-au admis acţiunile formulate potrivit dispoziţiilor
prezentei legi, constituie titluri executorii”.
Cu alte cuvinte, nu ne găsim în prezenţa unor titluri executorii în
cazul hotărârilor definitive şi irevocabile prin care au fost respinse
acţiunile formulate şi nici în cazul hotărârilor judecătoreşti care nu au
caracter definitiv şi irevocabil (ex. hotărârile pronunţate în primă
instanţă).

1
A se vedea art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004
2
A. Iorgovan, op. citată, pag. 359
572
 Dacă în urma admiterii acţiunii, autoritatea publică este obligată
să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, ori să
elibereze orice înscris (adeverinţă, certificat etc.), executarea hotărârii
definitive şi irevocabile trebuie să se facă în termenul prevăzut în
cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la
data rămânerii irevocabile a hotărârii.
În cazul în care termenul nu este respectat, instanţa va aplica
conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o
amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de
întârziere.
În astfel de situaţii, reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru
întârziere.
Mai mult, chiar, neexecutarea sau nerespectarea hotărârilor
judecătoreşti definitive şi irevocabile pronunţate de instanţa de
contencios administrativ şi după aplicarea amenzii menţionate constituie
infracţiuni şi se sancţionează cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu
amendă de la 25.000.000 lei (2.500 lei RON) la 100.000.000 (10.000 lei
RON)1
Pe de altă parte, conform art. 23 din lege, hotărârile judecătoreşti
definitive şi irevocabile prin care s-au anulat acte administrative cu
caracter normativ, sunt obligatorii erga omnes şi produc efecte numai
pentru viitor. Aceste hotărâri se publică în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, la cererea instanţei de executare ori a reclamantului, fiind
scutite de plata taxelor de publicitate.2

2.6. Excepţia de nelegalitate

Reglementarea expresă a excepţiei de nelegalitate constituie o
altă noutate pe care o aduce Legea nr. 554/2004, deşi instituţia este
tradiţională în doctrina dreptului administrativ.
Astfel, în perioada interbelică prof. Paul Negulescu arăta că
„înaintea instanţelor de drept comun, când se propune un act de
autoritate, partea contra căreia se invocă poate să opuie excepţiunea de
ilegalitate, conform art. 35 din Legea Curţii de Casaţie din 1912 şi a art.
385 alin. 9 C.pen., pe baza căreia instanţa are căderea să aprecieze
legalitatea actului şi să-l înlăture, dacă este ilegal”.3
Într-o altă opinie a aceleiaşi perioade, prof. C.G. Rarincescu
aprecia că „excepţia de ilegalitate constituie un mijloc de apărare, pe
care particularul poate să o invoce, fie în cazul când este urmărit de
Administraţiune şi dat în judecată penală pe baza vreunui regulament cu
caracter represiv, fie când se găseşte în proces cu Administraţiunea şi
aceasta se întemeiază pe un act administrativ a cărui aplicaţiune cere a
se face în cauză şi a cărei legalitate o contestă particularul.” 4
Ulterior, într-o lucrare de referinţă din perioada interbelică, prof.
Tudor Drăganu, defineşte excepţia de nelegalitate ca fiind „un mijloc de
1
A se vedea art. 24 din Legea nr. 554/2004
2
A se vedea art. 23 din Legea nr. 554/2004
3
P. Negulescu, op. citată, pag. 285
4
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 177
573
apărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte
temeiuri decât nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din
părţi, ameninţată să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând
acest viciu şi cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea
speţei.”1
Conform art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 „legalitatea unui act
administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces,
pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest
caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea
litigiului pe fond, va sesiza, prin încheiere motivată, instanţa de
contencios administrativ competentă, suspendând cauza.”
În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va
soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărei nelegalitate a fost
constatată, astfel cum prevăd dispoziţiile alin. 4 ale art. 4 din Legea nr.
554/2004.
Din analiza textelor menţionate putem identifica particularităţile
controlului judecătoresc al legalităţii actelor administrative prin
invocarea excepţiei de nelegalitate, după cum urmează:
a) excepţia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi
invocată în orice fază procesuală;
b) excepţia de nelegalitate poate fi ridicată în orice litigiu aflat
pe rolul instanţelor (cauze civile, comerciale, penale,
dreptul muncii etc.);
c) excepţia poate fi ridicată din oficiu, de instanţă sau de
oricare parte;
d) excepţia trebuie să vizeze nelegalitatea actului
administrativ unilateral de care depinde soluţionarea
litigiului pe fond;
e) competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate a
unui act administrativ, revine instanţei de contencios
administrativ, la sesizarea, prin încheiere motivată, a
instanţei pe rolul căreia se află soluţionarea litigiului;
f) în cazul în care instanţa de contencios administrativ a
constatat nelegalitatea actului administrativ unilateral,
instanţa în faţa căreia a fost ridicată excepţia de
nelegalitate, are obligaţia de a soluţiona cauza fără a lua în
considerare respectivul act administrativ;
g) admiterea excepţiei de nelegalitate produce efecte juridice
numai faţă de părţile din proces şi în consecinţă, stabilirea
caracterului ilegal al actului administrativ se va reflecta
numai în considerentele şi în dispozitivul hotărârii
judecătoreşti.2

1
T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pag.260
2
A se vedea, A. Iorgovan, op. citată, pag. 297 – 303; R.N. Petrescu, op. citată, pag. 433 –
434; I. Santai, op. citată, pag.90
574
 Regimul juridic al soluţionării excepţiei de nelegalitate este
reglementat în alineatele 2 şi 3 ale art. 4 din lege, care au următoarea
redactare:
„(2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după
procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor;
(3) Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă
recursului, care se declară în 48 de ore de la pronunţare ori de la
comunicare şi se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părţilor prin
publicitate.”
Aşadar, şi în judecarea excepţiei de nelegalitate legiuitorul a
menţinut principiul dublului grad de jurisdicţie (fondul şi recursul),
specific contenciosului administrativ.
Deşi legea nu prevede în mod expres, apreciem că atât sub aspect
material, precum şi teritorial, competenţa de soluţionare a excepţiei de
nelegalitate revine instanţelor, abilitate de legea contenciosului
administrativ cu soluţionarea acţiunilor care au ca obiect anularea actului
administrativ.
În sfârşit, trebuie să observăm faptul că legiuitorul a prevăzut
soluţionarea „excepţiei de nelegalitate în procedură de urgenţă”, iar a
recursului în termen de 3 zile de la înregistrare, exprimându-ne mari
rezerve cu privire la respectarea acestuia.

575
 Capitolul XV

RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ

1. Preliminarii
În statele de drept, întreaga viaţă economico-socială este
guvernată de o diversitate de norme de conduită, obligatorii pentru toţi
membrii societăţii, menite să garanteze desfăşurarea în condiţii normale
a activităţii umane.
Aşa cum am arătat într-un capitol anterior, normele de drept
adoptate sau emise de autorităţile publice, sunt respectate, de regulă,
din convingere de către subiecţii de drept cărora li se adresează. Fiind
adoptate de autorităţile publice competente în exercitarea
prerogativelor de putere publică conferite de lege, normele de drept
prevăd atât răspunderea, precum şi sancţiunile aplicabile subiecţilor de
drept care le încalcă.
Cu alte cuvinte, încălcarea normelor consacrate în societate va
antrena răspunderea socială a persoanei vinovate care, în funcţie de
natura normei încălcate poate fi, după caz: răspundere juridică, morală,
politică etc. Aşadar, răspunderea juridică este o componentă a
răspunderii sociale şi se particularizează prin faptul că intervine ori de
câte ori o persoană încalcă o normă de drept, printr-o faptă ilicită care
poate consta într-o acţiune sau inacţiune.1
Dată fiind importanţa sa pentru societate, răspunderea juridică
constituie în mod tradiţional o instituţie fundamentală a dreptului.
În funcţie de cele două mari componente ale dreptului perceput
ca totalitate a normelor juridice, respectiv dreptul privat şi dreptul
public, doctrina a consacrat două forme ale răspunderii juridice şi anume:
a) răspunderea juridică în dreptul privat;
b) răspunderea juridică în dreptul public.
Apoi, avându-se în vedere diversele ramuri de drept în care sunt
cuprinse normele care reglementează răspunderea juridică distingem:
răspunderea civilă, răspunderea penală, răspunderea administrativă etc. 2
Răspunderea administrativă este o formă a răspunderii juridice
care este antrenată ori de câte ori sunt încălcate normele dreptului
1
I. Santai, op citată, pag. 383
2
V.I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Ed. A II-a revăzută şi
adăugită, Ed. All, Bucureşti, 1996, pag.415
576
administrativ, prin săvârşirea unei fapte ilicite, denumită generic abatere
administrativă.
Răspunderea administrativă are în vedere repararea prejudiciilor
cauzate particularilor prin activitatea culpabilă a statului, autorităţilor
publice, demnitarilor şi funcţionarilor publici, pe de o parte, iar, pe de
altă parte, sancţionarea celor care încalcă normele dreptului
administrativ.
În mod constant, doctrina a relevat că spre deosebire de
răspunderea civilă şi răspunderea penală care au o existenţă milenară,
fiind consacrate în anumite forme încă din antichitate, răspunderea
administrativă este mult mai tânără, fiind consfinţită pentru prima dată
în Franţa, ca urmare a Marii Revoluţii Franceze din anul 1789. 1
În România, principiul responsabilităţii Statului faţă de cei
administraţi este reglementat pentru prima dată prin Legea pentru
înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864. Astfel, potrivit art.51
din lege particularii şi alte persoane juridice ale căror interese erau
vătămate prin hotărâri ale miniştrilor, prefecţilor sau a altor agenţi
administrativi emise cu exces de putere ori cu încălcarea legilor sau a
regulamentelor, se puteau adresa Consiliului de Stat. În alţi termeni,
legea consacra în favoarea particularilor posibilitatea de a promova
recurs contencios împotriva unor acte administrative emise cu încălcarea
legii de către miniştri, prefecţi sau alţi agenţi administrativi.
Constituţia din 1866 garanta creanţele asupra Statului şi-n acelaşi
timp instituia o responsabilitate specială a administraţiei pentru cazurile
de expropriere pentru utilitate publică, articolul 19 având următorul
conţinut: „Proprietatea de orice natură, precum şi toate creanţele
asupra Statului, sunt sacre şi neviolabile. Nimeni nu poate fi expropriat
decât pentru cauză de utilitate publică legalmente constatată şi după o
dreaptă şi prealabilă despăgubire.”
Într-un evident progres, Constituţia din 1923 instituie principii de
natură a garanta protecţia particularilor faţă de activitatea abuzivă,
culpabilă a statului, astfel:
a) se reiterează principiul conform căruia nici o persoană nu
poate fi expropriată decât pentru cauză de utilitate publică şi
numai după o prealabilă şi dreaptă despăgubire, stabilită de
justiţie (art.17);

1
V.I. Prisăcaru, op. citată, pag. 416; A. Iorgovan, op. citată, pag. 193 etc.
577
 b) menţine dreptul la acţiunea civilă „a părţii vătămate şi în ceea
ce priveşte crimele şi delictele comise de miniştri afară de
exerciţiul funcţiunii lor” (art.98 alin.1);
c) consacră competenţa justiţiei de a se pronunţa asupra
daunelor civile provocate de administraţie, precum şi
responsabilitatea Statului şi a funcţionarilor publici, articolul
99 având următoarea redactare:
„(1) Orice parte vătămată de un decret sau o dispoziţiune
semnată sau contrasemnată de un ministru care violează un text
expres al Constituţiei sau al altei legi, poate cere Statului, în
conformitate cu dreptul comun, despăgubiri băneşti pentru
prejudiciul cauzat.
(2) Fie în cursul judecăţii, fie după pronunţarea hotărârii, ministrul
poate fi chemat, după cererea Statului, în urma votului unui din
Corpurile legiuitoare, înaintea instanţelor ordinare, la răspundere
civilă pentru dauna pretinsă sau suferită de Stat.
(3) Actul ilegal al ministrului nu descarcă de răspundere solidară
pe funcţionarul care a contrasemnat, decât în cazul când acesta a
atras atenţia Ministrului, în scris.”
Cu alte cuvinte, legea fundamentală asimilează Statul, persoană
morală de drept public, cu orice persoană care, trebuie să repare
prejudiciul cauzat prin activitatea sa culpabilă, Statul putându-se
îndrepta apoi cu acţiune împotriva funcţionarului public vinovat. Este
consfinţită astfel atât răspunderea patrimonială a Statului, precum şi cea
a funcţionarului public.
În acest sens, prof. Paul Negulescu releva că prin activitatea lor,
organele Statului, exercitând prerogativele de putere publică, pot
produce pagube variate particularilor şi în consecinţă:
„Legislaţiunile Statelor moderne admit că particularul care a suferit un
prejudiciu din cauza activităţii de putere publică a Statului are drept la
despăgubire menită să repare paguba încercată.”1
În acelaşi timp, autorul releva că legislaţia în materie diferă de la un stat
la altul: „Astfel, în unele ţări, responsabilitatea există numai faţă de Stat,
în altele numai faţă de funcţionarul care a făcut actul prejudiciabil; în fine,
în altele găsim şi responsabilitatea Statului şi pe aceia a funcţionarului.” 2
Pe de altă parte, analizând doctrina şi jurisprudenţa din perioada
interbelică, prof. Paul Negulescu constată că s-au consacrat mai multe

1
P. Negulescu, op. citată, pag. 259
2
Ibidem
578
forme de responsabilitate pentru activitatea prejudiciabilă a Statului şi
anume:
a) responsabilitatea subiectivă, bazată pe culpă;
b) responsabilitatea obiectivă, întemeiată pe ideea de risc;
c) responsabilitatea extralegală, fundamentată pe principiul
solidarităţii şi egalităţii sociale.
Considerând ca fiind nesatisfăcătoare primele două forme de
responsabilitate, prof. Paul Negulescu tratează răspunderea Statului
„aşezând-o pe principiul egalităţii tututor în faţa sarcinilor publice şi pe
acela al solidarităţii care există între membrii societăţii omeneşti.”
Esenţa acestui principiu constă în necesitatea de a nu se aduce
daune nici unui individ, chiar şi atunci când administraţia vizează
soluţionarea intereselor colective, generale. În caz contrar, înseamnă că
autorităţile administraţiei publice, prin activitatea lor ar putea să pună
individul în stare de inegalitate faţă de ceilalţi membri ai colectivităţii,
situaţie care contravine legilor şi a obligaţiilor publice.
„Principiul de solidaritate socială cere ca colectivitatea să ia
asupra sa, asupra tuturor, paguba suferită de unii dintr-ânşii din cauza
unui act de putere publică, făcut în interes general.”1
În concluzie, legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa din perioada interbelică
au consacrat răspunderea administrativ-patrimonială a Statului şi a
funcţionarilor publici.
Pe acelaşi fond de idei, literatura de specialitate
postrevoluţionară a relevat în mod constant că, răspunderea
patrimonială a autorităţilor administraţiei publice se fundamentează pe
trei construcţii teoretice juridice şi anume: teoria echităţii şi egalităţii în
faţa sarcinilor publice, teoria riscului şi teoria relei funcţionări a serviciilor
publice.2

2. Suportul constituţional şi legal al răspunderii administrative

Constituţia României din 1991 a stabilit principiile răspunderii

administrative, precum şi formele acesteia. Aceste principii au fost
îmbunătăţite de Constituţia României, republicată, în care regăsim mai
multe dispoziţii cu o semnificaţie deosebită în materia răspunderii

1
P. Negulescu, op. citată, pag. 273
2
A. Iorgovan, op. citată, pag. 306-326; V. Vedinaş, op. citată, pag. 622-625
579
administrative în articolele 1, 4, 21, 44, 52, 53, 72 al.3 lit.j şi k, 95, 96, 109,
123 şi 126.
Achiesând la o opinie exprimată în doctrină,1, considerăm că
dispoziţiile legii fundamentale prin care este consacrată răspunderea
administrativă se pot grupa în mai multe categorii, după cum urmează:
a) Dispoziţii generale privind caracterele şi principiile care
guvernează statul român.
Conform art.1, alin.31 „România este stat de drept, democratic şi
social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor sunt
garantate”, alineatul 42 al aceluiaşi articol consacrând în mod expres
faptul că „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi
echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul
democraţiei constituţionale.”
În spiritul teoriei egalităţii şi solidarităţii sociale, art.4 alin.1 1 din
Constituţia României, republicată, statuează: „Statul are ca fundament
unitatea poporului român şi solidaritatea cetăţenilor săi.”
b) Dispoziţii cu privire la garantarea dreptului de proprietate sunt
prevăzute în art.44 şi 136.
Astfel, articolul 44 alin.1 garantează dreptul de proprietate
privată, precum şi creanţele asupra statului, ocrotind în mod egal
proprietatea privată, indiferent de proprietar. Constituţia instituie
reglementări cu privire la naţionalizare, expropriere şi la folosirea
subsolului unei proprietăţi imobiliare de către autorităţile publice,
precum şi limitele exercitării dreptului de proprietate privată.
c) Dispoziţii care reglementează organizarea şi funcţionarea
autorităţilor publice, pe care le regăsim în Titlul III intitulat
„Autorităţile publice.”
Astfel, art.95 şi 96 intitulate „Suspendarea din funcţie” şi
respectiv „Punerea sub acuzare” consfinţesc răspunderea Preşedintelui
României, iar art. 109 stabileşte principiile răspunderii politice
Guvernului, precum şi pe cele ale răspunderii juridice, alineatul 3 având
următoarea redactare: „Cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile
membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind
responsabilitatea ministerială.”
Pe de altă parte, art.73 alin.3 din actuala Constituţie stabileşte că
Statutul funcţionarilor publici (lit.j), contenciosul administrativ (lit.k),
organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul

1
V. Vedinaş, op. citată, pag. 627-628
580
general privind autonomia locală (lit.o) etc. se vor reglementa prin legi
organice.
Organizarea şi funcţionarea autorităţilor care formează sistemul
administraţiei publice, precum şi formele răspunderii politice şi juridice
ale fiecărei autorităţi administrative au fost tratate în capitolele ...
d) Dispoziţii constituţionale privind autoritatea judecătorească şi
instituţia contenciosului administrativ regăsim în Capitolul VI din
Titlul III, precum şi în articolele 21, 52, 53, 123 alin.4 şi 126 alin.6,
texte pe care le-am mai abordat în cuprinsul acestei lucrări.
Considerăm totuşi necesar, să subliniem o modificare de esenţă
adusă de Constituţia României, republicată, cu privire la răspunderea
patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare
prin art.52 alin.3, potrivit căruia: „Statul răspunde patrimonial pentru
prejudiciile cauzate prin eorile judiciare. Răspunderea statului este
stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-
au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.”
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate,1 acest text
stabileşte două principii cu caracter de noutate şi anume:
a) se instituie răspunderea patrimonială a statului pentru toate
posibilele erori judiciare, indiferent de natura cauzelor, spre
deosebire de vechiul text care limita răspunderea statului doar
pentru erorile judiciare săvârşite în procesele penale;
b) se instituie răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia
cu rea-credinţă sau cu gravă neglijenţă, ca o răspundere
subsidiară celei asumate de stat, în condiţiile legii.
În acest context, a fost adoptată Legea nr. 303/2004 privind
Statutul judecătorilor şi procurorilor, Titlul IV al legii reglementând
răspunderea judecătorilor şi procurorilor.2
Pe de altă parte, răspunderea administrativă în diversele forme
are şi un multiplu suport legal.
Aşa de exemplu, dispoziţii cu privire la materia analizată se
regăsesc în:
 Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi
completările ulterioare;
 Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare;
1
A se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată,
pag.107-108
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 826 din 13 noiembrie 2005
581
 
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare;
 Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu
modificările şi completările ulterioare;
 Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului,
cu modificările şi completările ulterioare etc.
Actele normative menţionate consacră răspunderea juridică
specifică diverselor autorităţi ale administraţiilor publice, a demnitarilor
şi funcţionarilor publici, inclusiv răspunderea administrativă sub cele trei
forme, respectiv: răspunderea administrativ-disciplinară, răspunderea
administrativ-contravenţională şi răspunderea administrativ-
patrimonială.

3. Noţiune
Răspunderea administrativă este acea formă a răspunderii juridice
care este antrenată atunci când sunt încălcate normele dreptului
administrativ.1
La fel ca şi oricare altă formă a răspunderii juridice, răspunderea
administrativă este declanşată atunci când sunt încălcate normele de
drept administrativ, prin săvârşirea unei fapte ilicite, acţiune, inacţiune
sau faptă comisiv-omisivă, denumită generic abatere administrativă.
Doctrina a atribuit noţiunii de abatere administrativă două
accepţiuni2, după cum urmează:
a) în sens larg, prin abatere administrativă se înţelege orice încălcare
a normelor de drept administrativ;
b) în sens restrâns, prin abatere administrativă se înţelege numai
acea faptă administrativă ilicită care constituie contravenţie şi
care are drept consecinţă antrenarea răspunderii administrativ-
contravenţionale.
Având în vedere diversitatea, multitudinea şi complexitatea
normelor dreptului administrativ, este firesc faptul că şi sfera abaterilor
administrative şi pe cale de consecinţă a sancţiunilor administrative
îmbracă o paletă foarte largă şi diversificată.
Spre exemplu, răspunderea administrativ-disciplinară poate
atrage o gamă largă de sancţiuni, printre care cităm:

1
I. Santai, op. citată, pag. 385
2
Ibidem
582
 a) avertismentul, retragerea cuvântului, chemare la ordine,
eliminarea din sala de şedinţă, excluderea temporară de la
lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate, retragerea
indemnizaţiei de şedinţă pentru 1-2 şedinţe etc. prevăzute de
art.57 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali;
b) mustrarea scrisă, diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o
perioadă de până la 3 luni, suspendarea dreptului de avansare în
gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţie
publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani, destituirea din funcţia
publică etc. prevăzute de Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici;
c) suspendarea din funcţia publică de demnitar public etc.
Pe de altă parte, săvârşirea unei contravenţii are drept consecinţă
antrenarea răspunderii administrativ-contravenţionale şi aplicarea unor
sancţiuni specifice pe care le vom trata într-unul din subcapitolele lucrării
de faţă.
În sfârşit, lezarea unor drepturi subiective sau a unor interese
legitime ale particularilor printr-un act administrativ ilegal cauzator al
unui prejudiciu al unei autorităţi publice ori, prejudicierea particularilor
cauzate prin erori judiciare va antrena răspunderea administrativ-
patrimonială a statului, funcţionarului public sau magistratului.

4. Formele şi subiecţii răspunderii administrative

Din cele ce preced a reieşit faptul că datorită diversităţii normelor
dreptului administrativ şi implicit , a valorilor pe care acestea le
protejează, răspunderea administrativă nu este unică.
Dimpotrivă, răspunderea administrativă îmbracă mai multe
forme, în funcţie de anumite criterii de clasificare consacrate în literatura
de specialitate.1
Aşa cum am mai precizat, răspunderea administrativă este
antrenată atunci când s-a săvârşit o faptă ilicită, în speţă fiind vorba
despre un ilicit administrativ.
Avându-se în vedere ilicitul administrativ, doctrina distinge trei
forme ale răspunderii administrative, după cum urmează: ilicitul

1
A se vedea I. Santai, op. citată, pag. 384; A. Iorgovan, op. citată, pag. 223-224; V.
Vedinaş, op. citată, pag. 586-587
583
administrativ propriu-zis, ilicitul contravenţional şi ilicitul cauzator de
prejudicii materiale şi morale.2
Săvârşirea ilicitului administrativ propriu-zis, denumit şi abatere
administrativ disciplinară are drept consecinţă antrenarea răspunderii
administrativ-disciplinare; săvârşirea ilicitului contravenţional
(contravenţie) va antrena răspunderea administrativ contravenţională,
iar săvârşirea unui ilicit cauzator de prejudicii materiale şi morale va
antrena răspunderea administrativ patrimonială.
Din punct de vedere al scopului urmărit prin declanşarea
răspunderii administrative distingem:
a) răspundere administrativă cu caracter sancţionator (represiv) în
cadrul căreia sunt incluse răspunderea administrativ-disciplinară şi
răspunderea administrativ-contravenţională;
b) răspundere administrativă cu caracter reparator, din cadrul căreia
face parte răspunderea administrativ-patrimonială.
Esenţial de reţinut este însă că dreptului administrativ îi este
proprie şi specifică o anumită formă a răspunderii juridice care, revine
după caz: autorităţilor publice, organismelor nestatale, demnitarilor şi
funcţionarilor publici, precum şi cetăţenilor, ca urmare a săvârşirii unui
ilicit administrativ, prin încălcarea obligaţiilor din raportul administrativ
de subordonare, denumită răspundere administrativă.
Teoria generală a dreptului a fundamentat distincţia dintre
subiectul activ şi subiectul pasiv al faptei ilicite şi implicit ai răspunderii.
Astfel, s-a acreditat teza potrivit căreia subiectul activ al faptei
ilicite, cu alte cuvinte făptuitorul, devine în procesul de tragere la
răspundere subiect pasiv, fiind obligat să suporte consecinţele prevăzute
de lege, în cazul nostru fiind vorba despre sancţiunile administrativ-
disciplinare, administrativ-contravenţionale, respectiv administrativ-
patrimoniale.
Corelativ, subiectul activ al răspunderii juridice administrative
asupra căruia se răsfrâng urmările faptei ilicite, este în acelaşi timp
subiect pasiv al acesteia.

5. Răspunderea administrativ-disciplinară
Aşa cum am mai arătat, răspunderea adnimistrativ disciplinară
este o formă de răspundere specifică a dreptului administrativ care este
antrenată ori de câte ori este săvârşită o abatere administrativă.
2
A. Iorgovan, op. citată, pag. 223; V. Vedinaş, op. citată, pag. 586-587
584
 Această teză doctrinară este consacrată de art.65 alin.1 din Legea
nr. 188/1999 – privind Statutul funcţionarilor publici, conform căruia
„Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor
corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de
conduită profesională şi civică prevăzute de lege constituie abatere
disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora.”
În acelaşi timp, alineatul 2 al aceluiaşi articol stabileşte faptele
ilicite care constituie abateri disciplinare, iar în alin.3 sunt prevăzute
sancţiunile disciplinare aplicabile funcţionarilor publici.
Menţionăm că norme cu un conţinut similar regăsim şi în art.55,
57, 68 şi 69 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali,
dispoziţii care au în vedere: preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor
judeţene, viceprimarii, consilierii locali şi judeţeni.
În legătură cu această formă a răspunderii juridice, considerăm că
este esenţial de reţinut următoarele particularităţi:
a) Este o răspundere administrativ-disciplinară, specifică dreptului
administrativ şi diferită de răspunderea disciplinară din dreptul
muncii.
Această particularitate îşi are izvorul în „raportul de serviciu” ori,
în „raportul de funcţie de autoritate publică”, stabilite, după caz, între
autoritatea administraţiei publice, pe de o parte şi funcţionarul, respectiv
demnitarul public, pe de altă parte. Cu alte cuvinte este vorba despre un
raport de drept administrativ şi nu despre un raport de muncă, al cărui
izvor îl constituie contractul individual de muncă încheiat între salariat şi
angajator.1
b) Actul administrativ cu caracter individual prin care se aplică
sancţiunea administrativ disciplinară, poate fi atacată de
funcţionarul public ori, după caz, alesul local nemulţumit la
instanţa de contencios administrativ.2
Considerăm că dispoziţiile legale menţionate care stabilesc
competenţa instanţelor de contencios administrativ în soluţionarea
litigiilor care au ca obiect contestarea unei sancţiuni aplicate
funcţionarilor publici, sunt de natură să confirme fără putere de tăgadă
natura administrativ disciplinară a răspunderii antrenată în speţă.

1
A se vedea art.1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi art.4 din
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali
2
Vezi art.68 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi art.70 din
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali
585
 Întrucât această formă a răspunderii administrative a fost tratată
în unele capitole anterioare ale lucrării de faţă, ne rezumăm aici doar la
observaţiile formulate.

6. Răspunderea administrativ-patrimonială

6.1. Preliminarii
Este cea de a treia formă a răspunderii administrative care, aşa
cum am arătat la începutul acestui capitol, are deopotrivă suport
constituţional şi legal.
Astfel, art.52 alin.1 din Constituţia României, republicată,
stabileşte că „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionare în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului
şi repararea pagubei.
Pe de altă parte, cu caracter de noutate, alin.3 al aceluiaşi articol
instituie principiul potrivit căruia: „Statul răspunde patrimonial pentru
prejudiciile cauzate prin erorile judiciare.”
Din analiza textului constituţional se desprind două concluzii cu
valoare de principiu în materia analizată, şi anume:
a) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori
judiciare, spre deosebire de Constituţia din 1991 csre rezuma
răspunderea patrimonială a Statului doar pentru erorile judiciare
săvârşite în procesele penale;
b) Se stabileşte răspunderea administrativ-patrimonială a
autorităţilor publice, ori de câte ori, prin activitatea lor ilegală
(culpabilă) provoacă daune unor particulari.
Fundamentată pe principiul constituţional stabilit prin art.52
alin.1, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 conferă
instanţelor de contencios administrativ competenţa de a cenzura
legalitatea actelor administrative şi de se pronunţa cu privire la daunele
cauzate particularilor prin actele administrative nelegale. Menţinând
principiul introdus de vechea reglementare, Legea nr. 29/1990, art. 18
alin.3 din Legea nr.554/2004 prevede: „În cazul soluţionării cererii,
instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi
morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.”
Pe aceste temeiuri legale şi în considerarea tezelor consacrate de
doctrina interbelică, literatura de specialitate contemporană a statuat că
586
fundamentarea juridică a obligaţiei pe care o are Statul şi autorităţile
publice de a repara prejudiciul cauzat şi-n consecinţă de a răspunde
patrimonial, se regăseşte în conţinutul unor construcţii teoretice, şi
anume: teoria relei funcţionări a autorităţilor administative, teoria
riscului şi teoria echităţii şi egalităţii în faţa sarcinilor publice.
Teoria relei funcţionări a autorităţilor administraţiei publice se
fundamentează pe necesitatea funcţionării legale a acestora. În
consecinţă, orice abatere de la litera şi spiritul legii are drept consecinţă
activitatea culpabilă a administraţiei care, va fi obligată să răspundă
pentru prejudiciile cauzate.
Se consacră astfel o răspundere subiectivă a administraţiei
publice, bazată pe culpă.
Teoria riscului are în vedere stabilirea unei legături cauzale între
activitatea autorităţilor administrative, actele şi faptele acesteia pe de o
parte şi prejudiciul cauzat, pe de altă parte. Teoria se fundamentează pe
ideea că şi în ipoteza în care administraţia îţi desfăşoară activitatea cu
respectarea riguroasă a legii, există riscul de a provoca particularilor
anumite pagube. În acest context, teoria riscului propune înlocuirea
răspunderii subiective bazată pe culpă, cu o răspundere obiectivă a
administraţiei.
Teoria echităţii şi egalităţii tuturor cetăţenilor în faţa serviciilor
publice şi pe acela al solidarităţii care există între membrii societăţii.
Principiul de solidaritate socială impune ca societatea să preia asupra sa,
asupra tuturor membrilor săi, paguba suferită de un cetăţean din cauza
unui act de putere publică, care a avut în vedere satisfacerea interesului
general.
Cele trei teorii apar ca o consecinţă firească a raporturilor de
drept public stabilite între autorităţile administraţiei publice, care sunt
înfiinţate pentru a funcţiona în mod legal, şi particulari care, atunci când
sunt vătămaţi, prin autoritatea abuzivă a administraţiei, pot pretinde
anularea actelor nelegale şi repararea pagubelor.

6.2. Bazele constituţinale şi legale ale răspunderii administrativ-

patrimoniale
Răspunderea administrativ-patrimonială este reglementată de
legiuitorul nostru cosntituant în mai multe texte, printre care cităm art.1
alin.3, art.44, art.52, art.53, art.73 lit. j şi k, art.109 alin.3, art.123 alin.5 şi
art.126 alin.6.
Astfel, legea fundamentală garantează dreptul de proprietate şi
creanţele particularilor asupra Statului, art.44 alin.1 având următorul
587
conţinut: „Dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra Statului,
sunt garantate. Conţinutul şi limitele acstor drepturi sunt stabilite de
lege.”
În acelaşi timp, într-o nouă concepţie faţă de forma iniţială,
Constituţia României, republicată, instituie principiul răspunderii
patrimoniale a Statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin erori
judiciare. Noutatea rezidă în faptul că a fost stabilită răspunderea
Statului pentru toate posibilele erori judiciare şi nu doar pentru cele
săvârşite în procesele penale, art.52 alin.3 având următorul conţinut:
„Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile caizate prin erorile
judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu
înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-
credinţă sau gravă neglijenţă.”
În sfârşit, Constituţia recunoaşte persoanei vătămate într-un
drept subiectiv ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-
un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei
cereri, posibilitatea ca instanţa judecătorească competentă să-i
recunoască dreptul pretins sau interesul legitim, anularea actului şi
repararea cauzei.1
Aşadar, din coroborarea dispoziţiilor constituţionale menţionate
putem conchide că legea fundamentală consacră responsabilitatea
autorităţilor faţă de particular, după cum urmează:
a) răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate
prin erorile judiciare, indiferent de natura procesului;
b) dreptul particularilor la repararea pagubelor cauzate de
autorităţile publice, după caz, printr-un act administrativ
respectiv, prin nesoluţionarea în termenul prevăzut de lege a unei
cereri;
c) dreptul particularilor la recuperarea creanţelor asupra statului,
indiferent de provenienţa acestora.
În aplicarea prevederilor art.44 alin.1 teza a II-a şi art.52 alin.2 din
Constituţia României, republicată, au fost adoptate Legea nr. 303/2004
privind Statutul judecătorilor şi procurorilor şi Legea nr. 554/2004 – legea
contenciosului administrativ.
Condiţiile şi limitele răspunderii patrimoniale a Statului pentru
prejudiciile cauzate prin erori judiciare sunt reglementate de art.96 din
Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor.
Din analiza textului sus-menţionat se desprind următoarele reguli:

1
Art.52 alin.1 din Constituţia României, republicată
588
 a) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate de orice
fel de eroare judiciară;
b) Răspunderea patrimonială a statului este stabilită în condiţiile
legii şi nu înlătură răspunderea judecătorilor şi procurorilor care
şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă;
c) Răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate
prin erorile judiciare este antrenată în mod diferit, astfel:
1. În condiţiile stabilite de Codul de procedură penală, pentru
repararea prejudiciilor cauzate prin erori judiciare săvârşite în procesele
penale;
2. Repararea prejudiciilor materiale cauzate prin erorile judiciare
săvârşite în alte procese decât cele penale, nu se va putea exercita
numai dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele două condiţii:
 existenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive prin
care s-a stabilit răspunderea penală sau disciplinară, după caz, a
judecătorului sau procurorului, pentru o faptă săvârşită în cursul judecăţii
procesului;
 fapta săvârşită de magistrat a determinat eroarea
judiciară.
d) Pentru repararea prejudiciului, persoana vătămată se poate
îndrepta cu acţiune numai împotriva statului, reprezentat prin
Ministerul Finanţelor Publice.
După ce prejudiciul a fost acoperit de stat în temeiul unei hotărâri
irevocabile, statul se poate îndrepta cu o acţiune în despăgubiri
împotriva judecătorului sau procurorului care, cu rea-credinţă sau gravă
neglijenţă, a săvârşit eroarea judiciară cauzatoare a prejudiciului.
e) În toate cazurile, termenul de prescripţie a dreptului la acţiune
împotriva statului pentru stabilirea răspunderii patrimoniale ca
urmare a prejudiciilor cauzate prin erori judiciare este de un an.
Pe de altă parte, răspunderea patrimonială a statului pentru
prejudiciile cauzate „printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea
în termenul legal a unei cereri” a fost reglementată prin Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004.1
Potrivit art.1 alin.1 din lege: „Orice persoană care se consideră
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o
autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios
administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2004
589
dreptului pretin s sau a interesului legitim şi recuperarea pagubei ce i-a
fost cauzată.”
Competenţa de soluţionare a litigiilor de această natură a fost
dată de legiuitor în competenţa tribunalelor administrativ-fiscale,
secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi Secţiei
de contencios administrativ şi fiscal al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Aceste instanţe se pot pronunţa atât cu privire la prejudiciile
cauzate din nelegalitatea actelor administrative, precum şi cele rezultate
din neconstituţionalitatea acestora, astfel cum rezultă din art.11 al Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Din coroborarea dispoziţiilor art.11 şi art.16 din Legea nr. 554/2004
rezultă că reclamantul îşi poate exercita dreptul la acţiune, după caz:
a) printr-o acţiune formulată împotriva autorităţii publice;
b) printr-o acţiune formulată exclusiv împotriva persoanei fizice
(funcţionar public sau personal contractual) care a elaborat actul,
a emis sau a încheiat actul, ori, după caz, care se face vinovată de
refuzul nejustificat;
c) printr-o acţiune îndreptată concomitent împotriva autorităţii
publice şi a persoanei fizice (funcţionar public sau personal
contractual).1
Evident că, este la latitudinea reclamantului alegerea uneia sau a
alteia dintre variantele menţionate.
Este însă necesar să reliefăm că legiuitorul organic a instituit
principiul răspunderii solidare dintre autoritatea publică şi persoana
fizică, art.16 alin.1 Teza a II-a stabilind: „În cazul în care acţiunea se
admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor,
solidar cu autoritatea publică respectivă.”
Persoana acţionată astfel în justiţie, îl poate chema în garanţie pe
superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să
nu elaboreze actul.
În sfârşit, subliniem faptul că legislaţia şi doctrina au stabilit şi
răspunderea administrativ-patrimonială a statului şi autorităţilor
administraţiei publice pentru limitele serviciului public, mai concret,
pentru funcţionarea necorespunzătoare a diferitelor servicii publice.
Aşa de exemplu, conform art.18 din O.G. nr. 32/2002 privind
organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de alimentare cu apă şi de
canalizare este garantat tuturor utilizatorilor”.2
1
A se vedea: A. Iorgovan, op. citată, pag.324; V. Vedinaş, op. citată, pag. 628
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Parte3a I-a, nr. 94 din 2 febr.2002, aprobată
cu completări şi modificări prin Legea nr. 634 din 7 dec.2002, publicată în Monitorul
590
 Dreptul garantat prin lege utilizatorilor la un serviciu de calitate,
are drept consecinţă penalizarea operatorului de servicii publice pentru
nerespectarea angajamentelor asumate prin contract, la valori
corespunzătoare prejudiciilor cauzate, astfel cum prevăd dispoziţiile
art.33 alin.2 lit.c din Ordonaţa de urgenţă .
În concluzie, Constituţia României, republicată şi legislaţia
consfinţesc următoarele principii ale răspunderii administrativ-
patrimoniale pentru daunele cauzate particularilor:
a) răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru
prejudiciile cauzate prin erorile judiciare;
b) răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru
pagubele cauzate prin acte administrative sau prin nesoluţionarea
în termenul legal a unei cereri, cu posibilitatea introducerii în
cauză şi a persoanei (funcţionar public sau personal contractual)
vinovate de încălcarea legii;
c) răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei
publice şi a funcţionarilor publici pentru pagubele cauzate
domeniului public ori ca urmare a proastei funcţionări a serviciilor
publice;
d) răspunderea patrimonială exclusivă a autorităţilor
administraţiei publice pentru limitele serviciului public.1

6.3. Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale

Literatura de specialitate a realizat clasificarea răspunderii
administrativ-patrimoniale în funcţie de două principale criterii:
a) forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale consacrate
de Constituţia României, republicată şi de Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004;
b) forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale reieşite din
doctrină, jurisprudenţă, precum şi din unele reglementări
speciale implicite.
Pe de altă parte, din punct de vedere al semnificaţiei laturii
subiective, doctrina a identificat:
a) forme de răspundere obiectivă, care includ:
 răspunderea administrativ-patrimonială a statului
pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare;

Oficial al României, Partea I-a, nr. 915 din 16 dec.2002

1
A se vedea A. Iorgovan, op. citată, pag. 326
591
  răspunderea autorităţilor publice pentru limitele
serviciului public sau funcţionarea necorespunzătoare a serviciului
public;
b) forme ale răspunderii subiective, bazate pe culpă, care se
manifestă ca:
 răspunderea administrativ-patrimonială a autorităţilor
publice pentru pagubele materiale şi/sau morale
cauzate prin cate administrative ori prin
nesoluţionarea în termenul legal a unor cereri;
 răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor
administraţiei publice şi a funcţionarului public pentru
pagubele cauzate prin acte administrative sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unor cereri. 1

6.4. Condiţiile răspunderii administrativ-patrimoniale

În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu constata că
jurisprudenţa franceză şi română admiteau responsabilitatea delictuală,
bazată pe culpă a statului, în anumite condiţii. În acest sens, autorul
sublinia:
„Responsabilitatea delictuală, bazată pe culpă şi admisă de
jurisprudenţa franceză şi română faţă de Stat, lucrând ca putere publică,
cere ca acel care se plânge de o lesiune trebue să dovedească: a) că un
prejudiţiu, o daună, i-a fost provocată prin fapta unui agent public,
lucrând în exerciţiul funcţiunei sale; dauna poate să fie materială sau
patrimonială, dar poate să fie şi morală; b) că aceste fapte, acţiune sau
inacţiune, constituie o culpă din partea administraţiunei. Cu alte cuvinte
trebue să existe o relaţiune de cauză la efect între faptul culpabil al unui
organ sau agent public şi între prejudiţiul suferit de reclamant.” 2
În acelaşi timp, se aprecia că responsabilitatea patrimonială a
statului nu există în următoarele situaţii:
a) în cazul în care autorul prejudiciului şi-a exercitat în mod legal
competenţa;
b) dacă prejudiciul este consecinţa unui fapt al victimei;
c) în cazul fortuit sau de forţă majoră.
Aceste teze din perioada interbelică îşi găsesc şi astăzi
actualitatea. Astfel, doctrina contemporană consideră că răspunderea

1
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag.631-632
2
Paul Negulescu, op. citată, pag. 269-270
592
administrativ-patrimonială a statului poate fi antrenată dacă se întrunesc
în mod cumulatic următoarele patru condiţii:
a) Actul administrativ atacat, să fie un act ilegal.
Facem precizarea că noţiunea de act administrativ trebuie
percepută astfel cum este definită în art. 2 lit.c din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, adică atât actul administrativ tipic, precum şi
cel asimilat.
În al doilea rând, relevăm că răspunderea patrimonială a statului
nu poate fi antrenată numai dacă actul administrativ cauzator al unui
prejudiciu a fost declarat ilegal de autorităţile competente.
Această teză a fost consacrată indubitabil de doctrină, prof.
Tudor Drăganu exprimându-se în sensul că: „organul administrativ care,
în exercitarea unui drept legal emite un act administrativ, nu răspunde
de prejudiciile cauzate unui terţ prin acest act.”1
b) Actul atacat şi declarat nelegal să fie cauzator al unui
prejudiciu.
În legătură cu această condiţie subliniem faptul că, potrivit art.18
alin.3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în cazul
admiterii acţiunii, instanţa poate hotărî despăgubiri pentru daunele
materiale şi morale determinate de actul administrativ ilegal, dacă
reclamantul solicită acest lucru.
c) Raportul de cauzalitate dintre actul administrativ ilegal şi
prejudiciu.
Această condiţie este comună tuturor formelor pe care o îmbracă
răspunderea juridică, şi îşi găseşte motivaţia în teza conform căreia:
pentru ca răspunderea să se declanşeze şi un subiect să poată fi tras la
răspundere pentru săvârşirea cu vinovăţie a unei fapte antisociale, este
necesar ca rezultatul ilicit să fie consecinţa nemijlocită a acţiunii sale.” 2
d) Culpa autorităţii publice,întrucât această formă a răspunderii
este o răspundere subiectivă.
Pe lângă aceste patru condiţii, care aşa cum am arătat, sunt
citate în mod constant în doctrină, ne permitem să învederăm o condiţie
specială, stabilită în mod expres în art.96 alin.4 din Legea nr. 303/2004
privind Statutul judecătorilor şi procurorilor, cu privire exclusiv la
magistraţi.
Concret, este vorba despre existenţa unei hotărâri judecătoreşti
definitive prin care să se stabilească răspunderea penală sau disciplinară,
1
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele assimilate lor supuse controlului
judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, Cluj, 1970, pag.21
2
Nicolaie Popa, Teoria generală a dreptului, Ed. Actami, Bucureşti, 1994, pag.313
593
după caz, a judecătorului sau procurorului, pentru o faptă săvârşită în
cursul judecării procesului, faptă care a determinat eroarea judiciară în
procesele de o altă natură decât cea penală.1

Capitolul XVI
CONTRAVENŢIA

1. Reglementare. Definiţia şi trăsăturile contravenţiei

Dreptul comun în materia contravenţiilor îl constituie Ordonanţa

Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată
cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi
completările ulterioare.2
Scopul reglementării este stipulat de legiuitor în art. 1, teza I-a din
Ordonanţă, potrivit căruia: „Legea contravenţională apără valorile
sociale, care nu sunt ocrotite de legea penală”.
Definiţia contravenţiei o regăsim în art. 1 teza a II-a din O.G. nr.
2/2001 în următoarea redactare: „Constituie contravenţie fapta săvârşită
cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a
Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei,
oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului
judeţean şi a Consiliului general al Municipiului Bucureşti”.
Pentru o abordare comparativă a noţiunii, relevăm că vechea
reglementare-cadru în materie, Legea nr. 32/1968 definea în art. 1
contravenţia ca fiind: „fapta săvârşită cu vinovăţie care prezintă pericol
social mai redus decât infracţiunea şi este prevăzută şi sancţionată ca

1
Vezi art.96 alin.4 şi alin.6 din Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi
procurorilor
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a nr. 410/25.07.2001, aprobată prin
Legea nr. 180/2002 , cu modificările şi completările ulterioare
594
atare prin legi, decrete sau alte acte normative ale organelor arătate în
legea de faţă”.
Din analiza celor două definiţii, se poate observa faptul că actuala
reglementare a eliminat precizarea potrivit căreia contravenţia are un
grad de pericol social mai redus decât infracţiunea.
Este adevărat că, în literatura de specialitate s-a apreciat că o
trimitere la pericolul social mai redus al faptei contravenţionale din
reglementarea anterioară, avea scopul de a situa contravenţia pe o
treaptă intermediară, între infracţiune şi abaterea disciplinară, fiind o
reminiscenţă a clasificării tripartite a infracţiunilor în crime, delicte şi
contravenţii.1
În timp, s-a dovedit că pericolul social mai redus al faptei
constituie un criteriu insuficient pentru definirea şi delimitarea celor trei
categorii de fapte ilicite (infracţiuni, contravenţii şi abateri disciplinare),
motiv pentru care, probabil, legiuitorul a renunţat la acesta.
Cu alte cuvinte, în practică, s-a constatat că unele fapte ilicite
calificate de legiuitor ca fiind contravenţii, sunt sancţionate mai aspru
decât unele infracţiuni.2
Totuşi, având în vedere faptul că, în mod indubitabil, contravenţia
este o faptă antisocială prin natura sa, şi în consecinţă, prezintă un
anumit grad de pericol social, apreciem ca nefericită eliminarea din text a
acestei precizări, chiar dacă exclusiv gradul de pericol social, nu este de
natură să departajeze faptele antisociale în contravenţii şi infracţiuni.
Din definiţia contravenţiei desprindem următoarele trăsături:
a) este o faptă săvârşită cu vinovăţie;
b) fapta trebuie să fie stabilită şi sancţionată ca atare prin lege,
ordonanţă, hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre
a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al
sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

a) Faptă săvârşită cu vinovăţie

Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001, la fel cu reglementarea – cadru din 1968, consacră
ca o primă trăsătură a contravenţiei aceea de a fi o faptă săvârşită cu

1
V. Pătulea, Aplicabilitatea principiilor legii mai favorabile în domeniul contravenţiilor,
revista “Dreptul”, nr. 3/1999, pag. 139
2
V. Vedinaş, op. citată, pag. 598
595
vinovăţie, dispoziţie care conduce la concluzia că răspunderea
contravenţională este o răspundere bazată pe culpă. 3
Cu alte cuvinte, pentru a interveni răspunderea contravenţională
este necesar ca subiectul activ al contravenţiei (contravenientul) să fie
vinovat de săvârşirea acesteia.
Întrucât Ordonanţa nr. 2/2001 nu defineşte vinovăţia, apreciem că
sunt aplicabile dispoziţiile art. 19 din Codul penal, conform cărora:
„Vinovăţia există când fapta care prezintă pericol social este săvârşită cu
intenţie sau din culpă.” Acelaşi text, distinge două forme ale intenţiei,
respectiv:
 intenţia directă – situaţia în care făptuitorul prevede
rezultatul faptei sale şi urmăreşte producerea lui prin săvârşirea acelei
fapte;
 intenţia indirectă – atunci când făptuitorul prevede rezultatul
faptei sale şi deşi nu-l urmăreşte, acceptă posibilitatea producerii lui.
Tot astfel, culpa poate îmbrăca două forme, după cum urmează:
 făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, dar nu-l acceptă,
socotind, fără temei că el nu se va produce (culpa cu previziune);
 făptuitorul nu prevede rezultatul faptei sale, deşi trebuia şi
putea să-l prevadă (culpa fără previziune).
Faţă de aceste prevederi legale, concluzionăm că vinovăţia
reprezintă atitudinea făptuitorului (contravenientului) faţă de fapta
comisă şi rezultatul acesteia.
Contravenţia poate fi săvârşită deopotrivă printr-o acţiune, o
inacţiune sau o faptă cu caracter mixt (comisiv-omisivă).

b) Fapta trebuie să fie stabilită şi sancţionată ca atare prin lege,

ordonanţă ori hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a
consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului
municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti.
În legătură cu această trăsătură, opinăm că fapta care constituie
contravenţie trebuie descrisă în textul actului normativ în mod concret,
neechivoc, denumită ca atare (contravenţie), iar săvârşirea ei să atragă
aplicarea sancţiunilor contravenţionale prevăzute în art. 5 din O.G. nr.
2/2001.
Aşadar, se impune concluzia conform căreia o faptă constituie
contravenţie, numai dacă este catalogată astfel printr-un act normativ, în

3
A se vedea: A. Iorgovan, op. citată, vol.II, pag. 385; V. Vedinaş, op. citată, pag. 598
596
oricât de uşoare sau grave condiţii ar fi săvârşite, având un pericol social
propriu, apreciat de emitentul actului prin sancţiunea ori sancţiunile
contravenţionale stabilite.
De altfel, aceste exigenţe şi interpretări rezultă din dispoziţiile art.
3 alin. 1 ale O.G. nr. 2/2001 potrivit cărora: „Actele normative prin care se
stabilesc contravenţii vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie
contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre
acestea, în cazul sancţiunii cu amendă se vor stabili limita minimă şi
maximă a acesteia sau, după caz, cote procentuale din anumite valori...”
Pe de altă parte, această trăsătură a contravenţiei, denumită
legalitatea contravenţiei1 relevă categoriile de acte normative prin care
se poate reglementa materia contravenţiilor, precum şi autorii acestora.
Astfel, din punct de vedere al competenţei teritoriale, distingem
două categorii de autorităţi, respectiv: centrale şi locale (judeţene,
municipale, orăşeneşti şi comunale).
La nivel central, materia poate fi reglementată de Parlament şi
Guvern.
Parlamentul este prima autoritate publică competentă să
reglementeze materia contravenţiilor, astfel cum rezultă din art. 1 alin. 1
şi art. 2 alin. 1 din Ordonanţă. În alţi termeni, primul act normativ prin
care se pot reglementa contravenţiile, este legea.
Guvernul este cea de-a doua autoritate publică de la nivel central,
competentă să reglementeze contravenţii, atât prin ordonanţe (simple
ori de urgenţă), precum şi prin hotărâri.
La nivel local (judeţean, municipal, orăşenesc şi comunal)
competenţa de reglementare în domeniul contravenţiilor a fost dată de
legiuitor autorităţilor administraţiei publice locale deliberative, prin
hotărâre. În concret, această abilitare o au consiliile judeţene, Consiliul
General al Municipiului Bucureşti, consiliile locale ale sectoarelor
municipiului Bucureşti, consiliilor locale ale municipiilor, oraşelor şi
comunelor.
Sub aspectul competenţei materiale conferită de lege
autorităţilor publice, distingem două categorii de autorităţi, şi anume:
a) autorităţi publice cu competenţă materială generală.
Din această categorie fac parte Parlamentul şi Guvernul, care,
potrivit art. 2 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001 „pot stabili şi sancţiona
contravenţii în toate domeniile de activitate”;
b) autorităţi publice cu competenţă materială limitată.

1
A se vedea, V. Vedinaş, op. citată, pag. 599
597
 În această categorie sunt incluse autorităţile deliberative ale
administraţiei publice judeţene şi locale, care pot să stabilească şi să
sancţioneze: „contravenţii în toate domeniile de activitate pentru care
acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile
respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri
ale Guvernului”, astfel cum rezultă din art. 2 alin. 2 din Ordonanţă.
Conform alin. 5 din acelaşi articol, hotărârile autorităţilor
administraţiei publice locale şi judeţene adoptate cu încălcarea normelor
de competenţă menţionate, sunt lovite de nulitate absolută.
Nulitatea se constată de către instanţa de contencios
administrativă competentă, la cererea oricărei persoane interesate.
Deşi ordonanţa nu prevede în mod expres, apreciem că în astfel
de situaţii sunt aplicabile dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004.

2. Aplicarea în timp şi asupra persoanelor a normelor

contravenţionale
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 a adus unele aspecte novatoare
cu privire la aplicarea în timp şi asupra persoanelor a reglementărilor în
materie contravenţională.
În ceea ce priveşte aplicarea în timp a normelor contravenţionale,
vom aborda două aspecte, respectiv momentul intrării în vigoare şi
norma aplicabilă faptei contravenţionale.
Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 4 din Ordonanţă, intrarea în
vigoare a actelor normative prin care se stabilesc şi se sancţionează
contravenţii, prin derogare de la regulile de drept comun, se produce,
după caz:
a) la 30 de zile de la data publicării, termen care reprezintă
regula, cu precizarea că în cazul hotărârilor consiliilor locale şi
judeţene, punerea în aplicare se va face şi cu respectarea
condiţiilor prevăzute în art. 50 al. 2 din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001;
b) la cel puţin 10 zile de la data publicării, termen care constituie
excepţia şi operează numai „în cazuri urgente”
Întrucât legea – cadru prevede doar limita minimă a termenului,
apreciem că „în cazuri urgente”, termenul de intrare în vigoare se
poate situa între 10 zile şi 30 de zile şi trebuie stipulat în mod expres în
conţinutul actului normativ respectiv.

598
 Sub aspectul aplicării în timp a reglementărilor în materie
contravenţională, sediul materiei îl regăsim în art. 12 al Ordonanţei, care
are următoarea redactare:
„ (1) Dacă printr-un act normativ fapta nu mai este considerată
contravenţie, ea nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită
înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ.
(2) Dacă sancţiunea prevăzută în noul act normativ este mai
uşoară se va aplica aceasta. În cazul în care noul act normativ prevede o
sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior va fi sancţionată
conform dispoziţiilor actului normativ în vigoare la data săvârşirii
acesteia”.
Din analiza textelor citate, constatăm că alineatul 1 instituie
principiul retroactivităţii legii mai favorabile în materie contravenţională.
Acest principiu are un suport constituţional statuat de art. 15 alin. 2 din
Constituţia României, republicată, conform căruia: „Legea dispune
numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai
favorabile”.
În acelaşi timp, alineatul 2 consacră principiul ultraactivităţii, al
supravieţuirii reglementării vechi în cazul în care aceasta era mai
favorabilă, principiu care se găseşte în acord cu doctrina în materie.1
Referitor la aplicarea normelor contravenţionale cu privire la
persoane, ordonanţa extinde regula răspunderii contravenţionale, atât
pentru persoane fizice, precum şi pentru persoanele juridice.
Menţionăm că, vechea reglementare-cadru în materia
contravenţiilor, Legea nr. 32/1968 abrogată prin O.G. nr. 2/2001 consacra
regula potrivit căreia persoana fizică răspundea contravenţional, iar
persoana juridică numai în cazuri de excepţie. Contravenţiile aplicabile
persoanelor juridice se puteau stabili numai prin lege sau prin decret
prezindenţial.
Într-o viziune novatoare, actuala reglementare – cadru în materia
contravenţiilor consfinţeşte faptul că, subiecte ale răspunderii
contravenţionale pot fi deopotrivă atât persoanele fizice, precum şi
persoanele juridice.

1
I. Santai, Revista “Dreptul” nr. 12/2001, pag. 13
599
 3. Elementele constitutive ale contravenţiei
În literatura de specialitate, se apreciază la unison că elementele
constitutive ale contravenţiei sunt: obiectul, latura obiectivă, subiectul şi
latura subiectivă.1
Pentru a ne găsi în prezenţa unei contravenţii, este necesar ca
cele patru elemente să fie întrunite în mod cumulativ. Pe cale de
consecinţă, rezultă că absenţa unuia sau unora dintre elementele
menţionate determină inexistenţa contravenţiei şi, implicit, a răspunderii
contravenţionale.

3.1. Obiectul contravenţiei

Obiectul juridic al contravenţiei este reprezentat de grupul de
relaţii sociale apărat prin actul normativ care o reglementează.
Practic, obiectul contravenţiei poate viza toate domeniile de
activitate, printre care cităm: salubritatea, activitatea în pieţe (curăţenia
şi igienizarea acestora), întreţinerea parcurilor şi zonelor verzi, a spaţiilor
de joacă pentru copii, amenajarea şi întreţinerea spaţiilor din jurul
blocurilor de locuinţe etc.2

3.2. Latura obiectivă

Latura obiectivă a contravenţiei constă în acţiunea, inacţiunea sau
fapta comisiv-omisivă, prin care se realizează ilicitul administrativ. 3
Evident, este necesar ca aceste fapte să fie prevăzute în mod expres în
actul normativ care stabileşte şi sancţionează anumite contravenţii.
În mod exemplificativ, redăm mai jos câteva exemple de:
a) acţiuni contravenţionale, cum sunt: săvârşirea în public de
fapte, acte sau gesturi obscene, proferarea de injurii, expresii jignitoare
sau vulgare, ameninţări cu acte de violenţă împotriva persoanelor sau
bunurilor acestora, de natură să tulbure ordinea şi liniştea publică sau să
provoace indignarea cetăţenilor ori să lezeze demnitatea şi onoarea
acestora sau a instituţiilor publice.4
1
A se vedea: I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Ed. Risoprint
2
A se vedea art. 2, alin. 3 din O.G. nr. 2/2001
3
I. Santai, op. citată, pag. 392
4
A se vedea art. 2 alin 1 pct. 1 din Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de
încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, republicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 16 din 18 ian.2000, în temeiul art. II din
Legea nr. 2/2000, Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 16 din 18 ian. 2000, cu
600
 b) fapte contravenţionale săvârşite prin inacţiuni, cum ar fi:
„neţinerea evidenţei de către magazinele autorizate a cumpărătorilor de
arme prevăzute la pct. 10 în registre speciale, vizate de organele de
poliţie, în care vor fi menţionate datele de stare civilă, domiciliul, seria şi
numărul actului de identitate ale cumpărătorului, numărul cazierului
judiciar, numărul certificatului de sănătate neuropsihic, cu denumirea
policlinicii teritoriale, precum şi caracteristicile armei vândute”.1
c) fapte comisiv-omisive, spre pildă: „lăsarea fără supraveghere a
unui bolnav mintal periculos, de către persoanele care au îndatorirea de
a-l îngriji sau de a-l păzi, precum şi neanunţarea organelor sanitare sau
ale poliţiei în caz de scăpare de sub pază sau supraveghere”.2
Consecinţele unor fapte contravenţionale pot avea natură
materială, situaţii în care provoacă prejudicii materiale sau, dimpotrivă,
de natură imaterială.
Pentru a se antrena răspunderea contravenţională, este
obligatorie existenţa unui raport de cauzalitate între fapta săvârşită şi
efectele acesteia.

3.3. Subiectul răspunderii contravenţionale

Aşa cum am arătat în subcapitolul anterior, doctrina a consacrat
teza subiecţilor activi şi pasivi ai faptei ilicite şi, în mod corelativ, ai
răspunderii juridice.
Astfel, în cazul răspunderii contravenţionale, subiectul activ al
faptei contravenţionale (contravenientul), persoana fizică sau juridică,
devine subiectul pasiv al răspunderii contravenţionale.
În mod evident, subiectul activ al răspunderii contravenţionale
este autoritatea publică asupra căreia se răsfrâng consecinţele faptei
contravenţionale sau, căreia legiuitorul i-a conferit competenţa de a
trage la răspundere pe făptuitor şi de a-i aplica sancţiunea
contravenţională.
Conform art. 6 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, subiecţi ai răspunderii
contravenţionale pot fi, deopotrivă, atât persoana fizică cât şi persoana
juridică.

modificările şi completările ulterioare.

1
A se vedea art. 2, alin.1, pct. 12 din Legea nr. 61/1991.
2
A se vedea art. 2, alin.1, pct. 37 din Legea nr. 61/1991.
601
 În ceea ce priveşte persoana fizică subiect al răspunderii
contravenţionale, facem următoarele precizări:
a) poate avea cetăţenia română (cu domiciliul în ţară sau în
străinătate), cetăţenia străină sau apatrid, cu condiţia capacităţii depline
de exerciţiu;
b) minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional;
c) pentru contravenţiile săvârşite de minorii care au împlinit
vârsta de 14 ani, minimul şi maximul amenzii stabilite în actul normativ
pentru fapta săvârşită, se reduc la jumătate;
d) minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi
sancţionat cu prestarea unei activităţi în folosul comunităţii;
e) militarilor în termen nu le sunt aplicabile sancţiunile
contravenţionale prevăzute de O.G. nr. 2/2001, astfel cum statuează art.
44 alin.1 din Ordonanţă. Procesul verbal de constatare se trimite
comandantului unităţii din care face parte contravenientul, pentru a i se
aplica măsuri disciplinare, în cazul în care se constată că acesta este
întemeiat;
f) în cazul în care la săvârşirea unei contravenţii au participat mai
multe persoane, sancţiunea se va aplica separat, pentru fiecare persoană
în parte.
Pe de altă parte, în legătură cu persoana juridică subiect al
răspunderii contravenţionale, apreciem că sancţiunea se va aplica
reprezentantului legal al acesteia, în alte cuvinte conducătorului,
concluzie care rezultă din dispoziţiile art. 16 alin. 6 din Ordonanţă.
Evident că, în astfel de situaţii, conducătorul persoanei juridice se
va putea îndrepta împotriva persoanei vinovate, în condiţiile prevăzute
de Codul muncii sau de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, după caz.

3.4. Latura subiectivă

Este reprezentată de atitudinea psihică a contravenientului faţă
de fapta comisă şi de consecinţele acesteia.

602
 „Elementul determinant al laturii subiective este vinovăţia, care
constă în poziţia autorului faptei faţă de fapta săvârşită şi consecinţele
acesteia”1
Aşa cum am mai arătat, vinovăţia autorului faptei poate îmbrăca
forma intenţiei sau pe cea a culpei, contravenţia săvârşită cu intenţie
reliefând un grad de pericol social mai mare decât cea comisă din culpă.
Semnificaţia diferită a formelor vinovăţiei trebuie avută în vedere
de către agentul constatator al contravenţiei în aplicarea sancţiunii
contravenţionale, art. 5 alin. 5 al O.G. nr. 2/2001 stipulând în acest sens:
„Sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol
social al faptei săvârşite”.

4. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională

Conform art. 11 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, caracterul
contravenţional al faptei este înlăturat atunci când este săvârşită în
următoarele condiţii:
a) în legitimă apărare;
b) în stare de necesitate;
c) prin constrângere fizică sau morală;
d) cazul fortuit;
e) iresponsabilitate;
f) beţia involuntară completă;
g) eroarea de fapt;
h) infirmitatea, dacă are legătură cu fapta săvârşită.
Cu alte cuvinte, legiuitorul a prevăzut eliminarea caracterului ilicit
al faptei contravenţionale, stabilind în mod expres, cauzele obiective şi
subiective care au drept consecinţă exonerarea de răspunderea
contravenţională.
Competenţa de a constata cauzele care înlătură caracterul
contravenţional al faptei a fost conferită de lege exclusiv instanţelor
judecătoreşti.
Pe de altă parte, răspunderea contravenţională este înlăturată,
deşi fapta comisă constituie contravenţie, ca urmare a prescripţiei,
ordonanţa reglementând două tipuri de prescripţie, şi anume: prescripţia
aplicării sancţiunii contravenţionale şi respectiv prescripţia executării
sancţiunii contravenţionale.

1
V. Vedinaş, op. citată, pag. 597
603
 Astfel, conform art. 13 alin. 1 din Ordonanţă: „Aplicarea sancţiunii
amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data
săvârşirii faptei”.
Aşadar, legiuitorul a stabilit că termenul de prescripţie începe să
curgă din momentul săvârşirii faptei, în cazul contravenţiilor care se
consumă printr-un singur fapt.
În ceea ce priveşte contravenţiile continue, situaţii în care
încălcarea obligaţiei legale se derulează în timp, prin săvârşirea unor
fapte succesive, termenul de prescripţie începe să curgă de la data
constatării faptei, conform art. 13 alin. 2 din Ordonanţă. Considerăm că,
în cazul contravenţiilor continue, sancţiunea amenzii contravenţionale
poate fi aplicată ori de câte ori se constată săvârşirea repetată a faptei
ilicite.
În ipoteza în care fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a
stabilit că ea constituie contravenţie, prescripţia aplicării sancţiunii nu
curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat pe rolul organelor de cercetare
sau de urmărire penală ori a instanţei de judecată, dacă sesizarea s-a
făcut înăuntrul termenului de 6 luni de la săvârşirea faptei ori, după caz, a
constatării faptei. În astfel de situaţii, prescripţia operează totuşi, dacă
sancţiunea nu a fost aplicată în termen de 1 an de la data săvârşirii,
respectiv constatării faptei, dacă prin lege nu se dispune altfel.
Referitor la prescripţia executării sancţiunii contravenţionale, art.
14 alin. 1 din Ordonanţă stabileşte: „Executarea sancţiunii amenzii
contravenţionale se prescrie dacă procesul – verbal de constatare a
contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de o lună
de la data aplicării sancţiunii”.
În sfârşit, reglementarea-cadru în materia contravenţiilor mai
prevede în art. 13 alin. 4 că „Prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte
termene de prescripţie pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale”.
Un astfel de exemplu îl regăsim în art.31 din Legea nr. 50/1991
privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, potrivit căruia:
„Dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la
art.26 se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârşirii faptei.” 1

1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 oct.2004, cu
modificările şi completările ulterioare.
604
 5. Sancţiunile contravenţionale
Analiza conţinutului Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 ne permite
să identificăm două criterii după care pot fi grupate sancţiunile
contravenţionale.2
Utilizând drept criteriu actul normativ care le consacră, distinge,
două categorii de sancţiuni contravenţionale, respectiv:
a) sancţiuni contravenţionale stabilite prin reglementarea-
cadru;
b) sancţiuni contravenţionale stabilite prin legi speciale.
Pe de altă parte, din punct de vedere al importanţei lor,
reglementarea-cadru consfinţeşte:
a) sancţiuni contravenţionale principale: avertismentul, amenda
contravenţională şi prestarea unei activităţi în folosul comunităţii;
b) sancţiuni contravenţionale complementare:
1. confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din
contravenţii;
2. suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau
a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi;
3. închiderea unităţii;
4. blocarea contului bancar;
5. suspendarea activităţii agentului economic;
6. retragerea licenţei sau avizului pentru anumite operaţiuni şi
pentru activităţii de comerţ exterior, temporar sau definitiv;
7. desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.
Totodată, reglementarea-cadru instituie unele reguli obligatorii
pentru agenţii constatatori ai contravenţiei, după cum urmează:
a) sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de
pericol social al faptei contravenţionale săvârşite;
b) sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi
gravitatea faptei;
c) pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o
sancţiune contravenţională principală şi una sau mai multe sancţiuni
complementare;
d) avertismentul şi amenda contravenţională se pot aplica
oricărui contravenient, persoană fizică sau persoană juridică, spre
deosebire de sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii
care se poate aplica numai persoanelor fizice;
e) sancţiunea contravenţională de prestare a unei activităţi în
folosul comunităţii poate fi stabilită numai prin lege sau ordonanţe ale
Guvernului, în toate cazurile alternativ cu amenda şi se aplică numai de
către instanţa de judecată, condiţionat de existenţa consimţământului
exprimat de contravenient.
2
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag. 604 şi art. 5 alin. 1-4 din O.G. nr. 2/2001
605
 6. Sancţiunile contravenţionale principale

6.1. Avertismentul
Este prima, iar prin conţinutul şi efectele sale, cea mai uşoară
sancţiune contravenţională principală prevăzută de legea-cadru.1
Legea defineşte avertismentul ca fiind acea sancţiune
contravenţională principală care constă în atenţionarea verbală sau
scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite,
însoţită de recomandarea făcută de agentul constatator
contravenientului, de a respecta în viitor dispoziţiile legale.
În conformitate cu prevederile art. 7 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001,
avertismentul se poate aplica numai în cazurile în care fapta săvârşită de
contravenient prezintă o gravitate redusă, apreciere care cade în
competenţa agentului constatator.
Totodată, menţionăm faptul că art. 7 alin. 3 din Ordonanţă
menţine regula instituită de vechea reglementare, potrivit căreia,
sancţiunea cu avertisment se poate aplica şi în cazul în care actul
normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu prevede această
sancţiune.
Analizând doctrina şi legea-cadru, considerăm că avertismentul se
particularizează prin următoarele trăsături:
 este o sancţiune contravenţională principală;
 se poate aplica atât în formă scrisă precum şi oral;
 odată cu aplicarea sancţiunii, agentul constatator are
obligaţia de a recomanda contravenientului să respecte în
viitor dispoziţiile legale;
 fapta contravenţională trebuie să prezinte o gravitate
redusă, aceasta fiind o condiţie determinantă pentru
aplicarea sancţiunii cu avertisment;
 se poate aplica oricărui contravenient, evident în funcţie
de gravitatea faptei comise, chiar dacă legea specială nu
prevede această sancţiune.

6.2. Amenda contravenţională

6.1.1. Definiţie. Noţiuni generale.

Amenda este acea sancţiune contravenţională principală care
constă în obligarea contravenientului la plata unei sume de bani, care se
face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz.

1
A se vedea art. 5 alin. 5-7, art. 6 şi art. 9 din O.G. nr. 2/2001.
606
 Amenda este cea mai frecventă sancţiune contravenţională, art. 8
alin. 1 din Ordonanţă stipulând că are un caracter administrativ, statuând
astfel, fără echivoc, caracterul ei nepenal.
Cuantumul amenzilor este stabilit de legiuitor în mod diferenţiat,
avându-se în vedere forţa juridică a actului normativ prin care se
reglementează materia.
Astfel, legea-cadru stabileşte limitele minime şi maxime ale
amenzilor care se pot stabili prin lege, ordonanţe şi hotărâri ale
Guvernului sau hotărâri ale consiliilor locale, după cum urmează:
a) limita minimă a amenzii contravenţionale este de 25 lei RON;
b) limita maximă a amenzii contravenţionale nu poate depăşi:
 100.000 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin legi şi
ordonanţe;
 50.000 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri
ale Guvernului
 5.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale
consiliilor judeţene şi ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti;
 2.500 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri
ale consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale
sectoarelor municipiului Bucureşti.1
Potrivit art. 8 alin. 3 din Ordonanţă, sumele provenite din
amenzile aplicate în conformitate cu legislaţia în vigoare se fac venit la
bugetul de stat, cu excepţia celor aplicate, potrivit legii, de către
autorităţile administraţiei publice locale şi amenzilor privind circulaţia pe
drumurile publice, care se fac venit la bugetele locale.
Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la Casa de
Economii şi Consemnaţiuni-CEC S.A. sau la unităţile Trezoreriei Statului,
iar amenzile cuvenite bugetelor locale se achită la Casa de Economii şi
Consemnaţiuni-CEC S.A., sau la casieriile autorităţilor administraţiei
publice locale ori ale altor instituţii publice abilitate să administreze
veniturile bugetelor locale, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 28 alin. 2
din Ordonanţă.
O copie de pe chitanţă trebuie predată de către contravenient
agentului constatator sau se trimite prin poştă organului din care acesta
face parte.
În acelaşi timp, legiuitorul a instituit şi o altă modalitate de plată a
amenzilor, art. 28 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001 având următoarea redactare:
„(3) Amenzile contravenţionale pot fi achitate şi prin intermediul
instrumentelor de plată electronică în cadrul Ghişeului virtual de plăţi. În
acest caz:

1
A se vedea art. 8 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001
607
 a) achitarea unei amenzi contravenţionale se dovedeşte prin
prezentarea extrasului de cont al plătitorului sau a dovezii de plată emise
de Ghişeul virtual de plăţi, acesta specificând data şi ora efectuării plăţii;
b) se elimină obligativitatea pentru plătitor de a preda o copie a
extrasului de cont sau de pe dovada emisă de Ghişeul virtual de plăţi
către agentul constatator sau organul din care acesta face parte.”
Evident că, la această metodă modernă de plată se va recurge pe
măsura implementării acestor servicii.1
În sfârşit, considerăm oportun a releva faptul că între amenda
contravenţională (administrativă) şi amenda penală există deosebiri
evidente, dintre care amintim următoarele:
a) amenda contravenţională are o natură administrativă
(executivă) şi se aplică pentru săvârşirea unor fapte ilicite prin care s-au
încălcat normele dreptului administrativ, spre deosebire de amenda
penală care se aplică în situaţiile în care fapta ilicită încalcă normele
dreptului penal;
b) amenda contravenţională se aplică de către o multitudine de
agenţi constatatori (ex. primari, ofiţeri şi subofiţeri din cadrul M.A.I.,
persoane împuternicite de miniştri, prefecţi, primari etc.), spre deosebire
de amenda penală care se aplică exclusiv de instanţele judecătoreşti;
c) amenda contravenţională poate fi aplicată atât persoanelor
fizice, precum şi persoanelor juridice, deosebit de amenda penală care se
aplică exclusiv persoanelor fizice;
d) spre deosebire de amenda penală, amenda contravenţională
nu are drept consecinţe decăderi sau interdicţii pentru persoanele
sancţionate şi nici nu constituie antecedent care să influenţeze o
eventuală sancţiune viitoare.2

6.3. Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii este cea
mai severă sancţiune contravenţională principală prevăzută de legea-
cadru.
În acelaşi timp, art. 9 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001 instituie principiul
conform căruia această sancţiune contravenţională poate fi stabilită
numai prin lege.
Materia este reglementată prin Ordonanţa Guvernului nr. 55/2002
privind regimul juridic al sancţiunilor prestării unei activităţi în folosul
comunităţii şi închisorii contravenţionale.3 Din analiza actului normativ
1
A se vedea art. I pct. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 8 din 19ian. 2006 publicată în
M.Of. al României, Partea I-a nr. 78 din 27 ian. 2006
2
A se vedea, I. Santai, op. citată, pag. 401 – 402, V. Vedinaş, op. citată, pag. 606
3
Publicată în M.Of. al României, Partea I-a, nr. 642 din 30 august 2002, publicată în M.
Of. al României, aprobată prin Legea nr.641/2002, publicată în M. Of. al României,
608
menţionat se pot desprinde următoarele reguli cu privire la sancţiunea
prestării unei activităţi în folosul comunităţii:
a) poate fi prevăzută numai în legi sau în ordonanţe ale
Guvernului, prin care se stabilesc şi se sancţionează anumite fapte ce
constituie contravenţii;
b) întotdeauna se stabileşte alternativ cu amenda
contravenţională;
c) poate fi aplicată numai de instanţa de judecată şi numai dacă
există consimţământul contravenientului;
d) se aplică exclusiv persoanelor fizice;
e) activitatea în folosul comunităţii se prestează în domeniul
serviciilor publice, pentru întreţinerea locurilor de agrement, a parcurilor
şi drumurilor, păstrarea curăţeniei şi igienizarea localităţilor,
desfăşurarea de activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al
orfelinatelor, creşelor, grădiniţelor, şcolilor şi spitalelor şi al altor
aşezăminte social – culturale;
f) sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se
execută astfel:
 după programul de muncă ori, după caz, după
programul şcolar al contravenientului;
 durata sancţiunii poate fi cuprinsă între 50 şi 300 de
ore, cu maximum 3 ore pe zi lucrătoare şi 6 – 8 ore în
zilele nelucrătoare.1

6.3.1. Procedura de aplicare

Conform art. 6 din O.G. nr. 55/2002, în cazul contravenţiilor pentru
care legea prevede sancţiunea amenzii alternativ cu sancţiunea prestării
unei activităţi în folosul comunităţii, agentul constatator are la dispoziţie
două alternative, astfel:
a) dacă apreciază că sancţiunea amenzii este îndestulătoare,
aplică amenda contravenţională procedând în conformitate
cu dispoziţiile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin
Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare;
b) dimpotrivă, dacă în raport cu gravitatea faptei, se apreciază
că amenda este neîndestulătoare, agentul constatator
încheie procesul-verbal de constatare a contravenţiei pe care
îl înaintează, în cel mult 48 de ore instanţei competente.
Competenţa de soluţionare aparţine judecătoriei în a cărei
circumscripţie a fost săvârşită contravenţia.
Partea I-a, nr. 747 din 26 oct. 2002, cu modificările şi completările ulterioare
1
A se vedea art. 1, 2, 3 şi 5 din O.G. nr. 55/2002
609
 Preşedintele judecătoriei fixează termen de urgenţă, cu citarea
contravenientului şi a agentului constatator.
Completul de judecată este format dintr-un singur judecător,
participarea procurorului fiind obligatorie.
Contravenientul poate fi asistat de apărător, asistenţa juridică
fiind obligatorie în cazul în care contravenientul este minor, situaţie în
care instanţa va dispune citarea părinţilor sau a reprezentantului legal al
minorului.1

6.3.2. Executarea sancţiunii de prestare a unei activităţi în

folosul comunităţii
Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune
în executare de către instanţa de judecată prin emiterea unui mandat de
executare.
Câte o copie după dispozitivul hotărârii, însoţită de mandatul de
executare, se comunică primarului unităţii administrativ-teritoriale şi
unităţii de poliţie în a cărei rază îşi are domiciliul contravenientul, precum
şi contravenientului.
Sfera serviciilor publice şi locurile în care contravenienţii vor
presta activităţi în folosul comunităţii, se stabilesc prin hotărâre
adoptată de consiliul local, iar punerea în aplicare a mandatului de
executare este dată de legiuitor în competenţa primarului.2
În cazul în care contravenientul, cu rea-voinţă, nu se prezintă la
primar pentru luarea în evidenţă şi executarea sancţiunii, se sustrage de
la executarea sancţiunii după începerea activităţii sau nu îşi îndeplineşte
îndatoririle ce îi revin la locul de muncă, judecătoria poate înlocui această
sancţiune cu sancţiunea amenzii contravenţionale.
Sesizarea judecătoriei în astfel de situaţii, poate fi făcută de
primar, unitatea de poliţie sau de conducătorul unităţii la care
contravenientul avea obligaţia să se prezinte şi să presteze activitatea în
folosul comunităţii.3

7. Sancţiunile contravenţionale complementare

Aşa cum s-a mai arătat în doctrină4, vechea reglementare-cadru în
materia contravenţiilor Legea nr. 32/1968 nu stabilea sancţiuni
contravenţionale complementare, acestea fiind prevăzute într-o serie de
reglementări speciale.

1
A se vedea art. 7 şi 8 din O.G. nr. 55/2002
2
A se vedea art. 16 şi 17 din O.G. nr. 55/2002
3
A se vedea art. 21 din O.G. nr. 55/2002
4
A se vedea: R.N. Petrescu, op. citată, pag. 520
610
 Într-o viziune novatoare şi cu certitudine pozitivă, Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001 stabileşte atât sancţiunile contravenţionale
principale, precum şi sancţiunile contravenţionale complementare, pe
cele din urmă doar enunţându-le.
În acest context, clarificările şi detalierile necesare sunt aduse
deopotrivă de legea specială şi de doctrină. Pentru exemplificare, vom
trata în cele ce urmează unele sancţiuni contravenţionale
complementare, respectiv:
a) confiscarea;
b) suspendarea avizului, acordului sau a autorizaţiei de
exercitare a unei activităţi;
c) desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului la starea iniţială.

7.1. Confiscarea bunurilor deţinute, folosite sau rezultate din

contravenţii
În regimul juridic al contravenţiilor instituit de Legea nr. 32/1968,
doctrina în materie aborda sancţiunea confiscării sub o triplă
semnificaţie, şi anume:
a) sancţiune contravenţională complementară;
b) sancţiune administrativ-disciplinară;
c) măsură de executare silită (măsură de siguranţă).1
Această dispută doctrinară a fost tranşată de legiuitor, în sensul
că, art. 3 lit. a din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 include confiscarea în
cadrul sancţiunilor contravenţionale complementare.
Obiectul confiscării îl constituie trei categorii de bunuri, respectiv:
a) bunuri destinate săvârşirii contravenţiilor;
b) bunuri folosite în săvârşirea contravenţiilor;
c) bunuri rezultate din contravenţii.
Dispoziţiile generice din legea-cadru a contravenţiilor, le regăsim
detaliate în diferite reglementări speciale.
Spre pildă, conform art. 12 din Legea nr. 31/2000 privind stabilirea
şi sancţionarea contravenţiilor silvice2:
„(1) Bunurile supuse confiscării produse sau rezultate ca urmare a
săvârşirii faptei contravenţionale, dacă nu sunt restituite persoanei fizice
sau juridice prejudiciate.
(2) Bunurile supuse confiscării se reţin.”
Trebuie menţionat că sancţiunea confiscării are un suport
constituţional, art. 44 alin. 9 din Constituţia României, republicată, având
1
A se vedea A. Iorgovan, op. citată, pag. 275,; I. Santai, op. citată, pag. 403
2
Publicată în M. Of. al României, Partea I-a, nr.144 din 6 aprilie 2000
611
următorul conţinut: „Bunurile destinate, folosite sau rezultate din
infracţiuni ori contravenţii pot fi confiscate numai în condiţiile legii”.
Faţă de dispoziţiile constituţionale menţionate se impune
concluzia potrivit căreia, confiscarea ca sancţiune contravenţională
complementară nu poate fi aplicată doar în temeiul O. G. Nr. 2/2001, fiind
necesară o reglementare specială.

7.2. Suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau

autorizaţiei de exercitare a unei activităţi
După cum este cunoscut, în literatura de specialitate suspendarea
este definită ca fiind operaţiunea juridică prin care încetează, în mod
temporar efectele juridice ale unui act administrativ.
Scopul suspendării este acela de a clarifica dubiile ce s-au ivit cu
privire la legalitatea sau oportunitatea actului administrativ în cauză (de
regulă, autorizaţie pentru exercitarea unor activităţi comerciale etc.) şi
poate fi provocată de cauze anterioare, concomitente sau ulterioare
emiterii actului administrativ.
Ca sancţiune contravenţională complementară, suspendarea are
în vedere atât actul administrativ (ex. autorizaţie), precum şi
formalităţile procedurale pregătitoare (avizul şi acordul).
Având în vedere constantele doctrinei şi legislaţiei în materie,
formulăm următoarele puncte de vedere:
a) această sancţiune contravenţională complementară poate fi
dispusă de către emitentul actului, de organul ierarhic superior
sau de instanţa de judecată;
b) sancţiunea poate fi prevăzută sau nu de actul normativ care
reglementează o anumită contravenţie, în cea de-a doua ipoteză
fiind aplicabile regulile generale care guvernează instituţia
suspendării actului administrativ;
c) este specifică actelor administrative din categoria autorizaţiilor
pentru exercitarea unor activităţi liberale;
d) se dispune pe termen limitat, înăuntrul căruia contravenientul
are obligaţia de a elimina carenţele menţionate de agentul
constatator al contravenţiei.
În mod evident, anularea autorizaţiei (avizului sau acordului) de
exercitare a unei activităţi este o sancţiune mai severă. Ea poate fi
dispusă pe motive de nelegalitate sau inoportunitate, de aceleaşi
autorităţi publice competente să dispună suspendarea, pentru cauze
ulterioare emiterii autorizaţiei.
În opinia noastră, această sancţiune contravenţională
complementară se dispune în toate cazurile împreună cu amenda, ca
sancţiune contravenţională principală.

612
 În legislaţie, un astfel de exemplu îl regăsim în art. 3 din Legea nr.
61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de
convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, republicată, conform
căruia:
„(2) În cazul săvârşirii contravenţiilor prevăzute la art. 2 pct. 7 şi
pct. 22 se dispune şi măsura suspendării activităţii localului public, pe o
perioadă cuprinsă între 10 şi 30 de zile.”
Conform alin. 5 al aceluiaşi articol: „Suspendarea activităţii
localului public ori retragerea autorizaţiei de funcţionare a acestuia se
dispune de către organul care a eliberat autorizaţia, la propunerea
organului constatator, căruia i se comunică în scris măsura luată, în
termen de 5 zile de la data sesizării.

7.3. Desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.

Această sancţiune complementară prevăzută în art.5, al.3, lit.g din
O.G. nr. 2/2001 este specifică în activitatea de executare, respectiv de
desfiinţare a construcţiilor, motiv pentru care o regăsim reglementată şi
în Legea nr. 50/1991 privind autorizatrea executării lucrărilor de
construcţii, cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, art.28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 prevede:
„(1) O dată cu aplicarea amenzii pentru contravenţiile prevăzute
la art.26 alin. (1) lit.a) şi b) se dispune oprirea executării lucrărilor,
precum şi, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în
prevederile autorizaţiei sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără
autorizaţie şi cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen
stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.
(3) Măsura desfiinţării construcţiilor se aplică şi în situaţia în care,
la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal
de constatare a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia
necesară.”
Deşi formulările utilizate de legiuitor în art.5, alin.3, lit.g din O.G.
nr. 2/2001, respectiv în art.28 alin.1 din Legea nr. 50/1991 nu sunt identice,
este evident faptul că s-a avut în vedere aceeaşi sancţiune
contravenţională complementară, precedată în mod obligatoriu de
sancţiunea amenzii.
Într-o speţă, s-a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a
dispoziţiilor art.28, alin.1 şi 3 din Legea nr. 50/1991, pe temeiul că textul
menţionat „nu prevede nici o cale de atac împotriva măsurii
complementare de desfiinţare a lucrărilor executate, ceea ce contravine
textului art.21, alin.1 din Constituţie.”
Analizând critica de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională
a constatat că potrivit art.35 alin.(2), teza întâi din aceeaşi lege:
„împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei
se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau
613
comunicării acestuia” şi pe cale de consecinţă a respins excepţia de
neconstituţionalitate.1

8. Procedura instituită prin Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001

Sub aspect procedural Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind
regimul juridic al contravenţiilor, cu modificările şi completările
ulterioare, stabileşte o serie de reguli privind: constatarea contravenţiei,
aplicarea sancţiunii contravenţionale, termenele de prescripţie,
redactarea actului administrativ de sancţionare, căile de atac la
îndemâna contravenientului etc., reguli aplicabile ori de câte ori legea
specială nu dispune altfel.

8.1. Constatarea contravenţiei

Procedura după care trebuie constatată săvârşirea unei
contravenţii este reglementată în art. 15 – 20 din Ordonanţa Guvernului
nr. 2/2001, cu modificările şi completările ulterioare.
Conform art. 15 alin. 1 din Ordonanţă: „Contravenţia se constată
printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul
normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, denumite în mod
generic agenţi constatatori.”
Textul citat stabileşte două reguli cu caracter general, după cum
urmează:
a) actul administrativ prin care se constată săvârşirea
contravenţiei şi se aplică sancţiunea contravenţională este denumit
proces-verbal;
b) competenţa de a constata săvârşirea contravenţiei şi de
aplicare a sancţiunii contravenţionale se stabileşte în mod obligatoriu
prin actul normativ care reglementează în concret fapta
contravenţională, generic persoanele stabilite prin lege fiind denumite
„agenţi constatatori”.
Procesul-verbal de constatare a contravenţiei trebuie să cuprindă
în mod obligatoriu datele prevăzute în art. 16 al Ordonanţei, respectiv:
„(1) Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod
obligatoriu: data şi locul unde este încheiat; numele, prenumele,
calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator; datele
personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal,
ocupaţia şi locul de munca ale contravenientului; descrierea faptei
contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită,
precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea
gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea
actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia;
1
Decizia Curţii Constituţionale nr. 220 din 7 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 313 din 6 aprilie 2006.
614
indicarea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare
producerea unui accident de circulaţie; posibilitatea achitării in termen
de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul
normativ, daca acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de
exercitare a căii de atac şi organul la care se depune plângerea.”
În cazul contravenţiilor săvârşite de cetăţenii străini, persoanele
fără cetăţenie sau cetăţenii români cu domiciliul în străinătate, în
procesul-verbal se vor mai înscrie: seria şi numărul paşaportului ori ale
altui document de trecere a frontierei de stat, data eliberării şi statul
emitent.
Dacă procesul-verbal se întocmeşte pentru un contravenient
minor, va cuprinde şi numele, prenumele şi domiciliul părinţilor sau ale
reprezentanţilor legali ai acestuia.
O atenţie deosebită trebuie să o acorde agentul constatator al
contravenţiei dispoziţiilor art. 17 din Ordonanţă, potrivit cărora: „Lipsa
menţiunilor privind numele contravenientului sau, în cazul persoanei
juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei
comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea
procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu.”
În acelaşi sens, art. 16 alin. 7 din Ordonanţă instituie obligaţia
agentului constatator ca în momentul încheierii procesului-verbal să
aducă la cunoştinţa contravenientului dreptul de a face obiecţiuni, pe
care să le consemneze distinct în procesul-verbal la rubrica „Alte
menţiuni”, sub sancţiunea nulităţii procesului-verbal.
Contravenientul este obligat să prezinte agentului constatator, la
cerere, actul de identitate ori alte documente prevăzute de lege. În caz
de refuz, pentru legitimarea contravenientului, agentul constatator
poate apela la sprijinul poliţiei sau jandarmeriei.1
Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină, de către agentul
constatator şi de contravenient. În cazul în care contravenientul nu se
află de faţă, refuză sau nu poate semna, agentul constatator va face
menţiuni despre acele împrejurări, care, trebuie confirmate de un
martor, identificat prin datele personale şi semnătură.2
Potrivit art. 19 alin. 2 din Ordonanţă, calitatea de martor nu o
poate avea un alt agent constatator, restricţie impusă de legiuitor în
ideea de a se asigura o cât mai mare obiectivitate în aprecierea faptei
contravenţionale.
Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în
acelaşi timp, de acelaşi agent constatator, se încheie un singur proces-
verbal, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 20, alin. 1 din Ordonanţă.

1
A se vedea art. 18 din O.G. nr. 2/2001
2
A se vedea art. 19 din O.G. nr. 2/2001
615
 8.2. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale
De regulă, aplicarea sancţiunii contravenţionale este dată în
competenţa agentului-constatator.
În acelaşi timp, art. 21 alin. 2 din Ordonanţă instituie şi excepţia,
stipulând: „Dacă, potrivit actului de stabilire şi sancţionare a
contravenţiei, agentul constatator nu are dreptul să aplice sancţiunea,
procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau
persoanei competente să aplice sancţiunea. În acest caz, sancţiunea se
aplică prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal”.
O astfel de excepţie o regăsim în materia contravenţiilor silvice,
art. 10 din Legea nr. 31/2000 stabilind:
„(1) Aplicarea sancţiunii se face după cum urmează:
a) amenda şi valoarea pagubei se stabilesc prin rezoluţia şefului
ocolului silvic în a cărui rază teritorială s-a săvârşit contravenţia, la
propunerea organului constatator;
b) în cazul în care constatarea contravenţiei şi stabilirea pagubei
s-au făcut de către şeful ocolului silvic, sancţiunea amenzii se aplică de
conducătorul unităţii silvice ierarhic superioare”.
Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi
trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei. De
asemenea, la aplicarea sancţiunii contravenţionale, agentul constatator
trebuie să ţină cont de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de
modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit şi de
consecinţele faptei, de circumstanţele personale ale contravenientului,
precum şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal.1
Dacă prin săvârşirea contravenţiei i-a cauzat o pagubă şi există
tarife de evaluare a acesteia, persoana abilitată să aplice sancţiunea
stabileşte şi despăgubirea, cu acordul expres al persoanei vătămate,
făcând menţiunea corespunzătoare în procesul-verbal. 2 În cazul în care
nu există tarif de evaluare a pagubei, persoana vătămată îşi va putea
valorifica pretenţiile potrivit dreptului comun.
Persoana împuternicită să aplice sancţiunea, este abilitată să
dispună şi confiscarea bunurilor prevăzute de lege conform art. 24 alin. 1
din Ordonanţă.
Procesul-verbal se va înmâna sau, după caz, se va comunica, în
copie, contravenientului şi dacă este cazul, părţii vătămate şi
proprietarului bunurilor confiscate.
Comunicarea procesului-verbal se face de către organul din care
face parte agentul constatator, în termen de cel mult o lună de la data
aplicării sancţiunii.

1
A se vedea art. 21 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001
2
A se vedea art. 23 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001
616
 În situaţiile în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă,
precum şi dacă a fost obligat la despăgubiri, o dată cu procesul-verbal,
acestuia i se va comunica şi înştiinţarea de plată. În înştiinţarea de plată
se va face menţiune cu privire la obligativitatea achitării amenzii la
instituţiile abilitate de lege, în termen de 15 zile de la comunicare, în caz
contrar urmând să se procedeze la executarea silită. 1
Comunicarea procesului-verbal şi a înştiinţării de plată să poată
face prin poştă (cu aviz de primire), sau prin afişare la domiciliul
persoanei fizice, respectiv la sediul persoanei juridice. În cea de-a doua
ipoteză, se va întocmi proces-verbal de afişare semnat de cel puţin un
martor.

8.3. Căile de atac

Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi
aplicare a sancţiunii contravenţionale, se poate formula plângere în
termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia.
Plângerea însoţită de copia procesului-verbal de constatare a
contravenţiei se depune la organul din care face parte agentul
constatator, acesta fiind obligat să o primească, să înmâneze
depunătorului dovadă de primire şi să înainteze, de îndată, plângerea
împreună cu dosarul cauzei judecătoriei competente.
Plângerea suspendă executarea măsurilor dispuse prin procesul-
verbal.2
Conform art. 33 din Ordonanţă, judecătoria va fixa termen de
judecată, care nu va putea depăşi 30 de zile de la înregistrare, cu citarea:
a) contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut
plângere;
b) organului din care face parte agentul constatator;
c) martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere;
d) altei persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică
a cauzei.
În cazurile în care fapta a avut ca urmare producerea unui
accident de circulaţie, judecătoria va cita şi societatea de asigurări
menţionată în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.
După administrarea probatoriului, instanţa judecătorească va
hotărî cu privire la sancţiune, despăgubiri şi asupra măsurii confiscării.
Hotărârea judecătorească pronunţată în fond, prin care s-a
soluţionat plângerea: „Poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de
la comunicare, la secţia de contencios-administrativ a tribunalului.
Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi

1
A se vedea art. 25 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001
2
A se vedea art. 34 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001
617
susţinute şi oral în faţa instanţei. Recursul suspendă executarea
hotărârii.”1
Din analiza textului sus-menţionat se desprind următoarele
concluzii:
a) în materia contravenţiilor, procedura contencioasă are două
grade de jurisdicţie: fondul şi recursul;
b) legiuitorul stabileşte în materia contravenţiilor o competenţă
materială atipică, în sensul că judecarea în fond a plângerii este dată în
competenţa instanţei de drept comun, în timp ce recursul este soluţionat
de instanţa specializată de contencios administrativ;
c) motivarea recursului nu este obligatorie;
d) recursul este suspensiv de executare.
Din coroborarea dispoziţiilor art. 35 şi 36 ale Ordonanţei rezultă
că:
a) plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi
sancţionare a contravenţiilor se soluţionează cu precădere;
b) plângerile formulate împotriva procesului-verbal de
constatare şi sancţionare a contravenţiei, recursul formulat
împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate în fond, precum
şi orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciară de
timbru.

8.4. Executarea sancţiunilor contravenţionale

Potrivit art. 37 din Ordonanţă: „Procesul-verbal neatacat în
termenul prevăzut de art. 31, precum şi hotărârea judecătorească
irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea constituie titlu executoriu,
fără vreo altă formalitate”.
A. Avertismentul se adresează oral, în situaţiile în care
contravenientul este prezent la constatarea contravenţiei şi sancţiunea
se aplică de către agentul constatator.
În celelalte cazuri, avertismentul se socoteşte executat prin
comunicarea procesului-verbal de constatare a contravenţiei, cu
rezoluţia corespunzătoare.
Dacă sancţiunea a fost aplicată de instanţă prin înlocuirea amenzii
contravenţionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin
încunoştinţare scrisă.2
B. Amenda contravenţională se pune în executare de către
următoarele autorităţi publice:

1
A se vedea art. 32 din O.G. nr. 2/2001
2
A se vedea art. 38 din O.G. nr. 2/2001
618
 1) de către organul din care face parte agentul constatator, ori de
câte ori nu se exercită calea de atac împotriva procesului-verbal de
constatare a contravenţiei, în termenul prevăzut de lege;
2) de către instanţa judecătorească, în celelalte cazuri.
Cu alte cuvinte, constituie titluri executorii, procesul-verbal de
constatare a contravenţiei şi aplicare a sancţiunii contravenţionale
neatacat în instanţă ori, după caz, dispozitivul hotărârii judecătoreşti
irevocabile prin care s-a soluţionat plângerea.
Executarea se face în condiţiile prevăzute de dispoziţiile legale
privind executarea silită a creanţelor bugetare.
Împotriva actelor de executare se poate face contestaţie la
executare, în condiţiile Codului de procedură fiscală.1
C. Confiscarea se duce la îndeplinire de către organul care a
dispus-o, în condiţiile legii.
În caz de anulare sau de constatare a nulităţii procesului-verbal,
bunurile confiscate, cu excepţia celor a căror deţinere sau circulaţie este
interzisă prin lege, se restituie de îndată celui îndreptăţit.
Dacă bunurile respective au fost valorificate, instanţa va dispune
să se achite celui îndreptăţit o despăgubire care se stabileşte în raport cu
valoarea de circulaţie a bunurilor, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 41
din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

1
A se vedea art. 39 din O.G. nr. 2/2001
619
CUPRINS

PARTEA I.......................................................................................................3
DREPT ADMINISTRATIV. PARTEA GENERALĂ...........................................3
Capitolul I.................................................................................................3
NOŢIUNI GENERALE DESPRE ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ.....................3
1. Noţiunea de administraţie publică..................................................3
2. Administraţia publică abordată ca sistem.....................................10
3. Relaţiile dintre elementele componente ale sistemului
administrativ.......................................................................................13
4. Conţinutul activităţii administraţiei publice..................................15
5. Puterea publică, interesul public şi serviciul public......................17
6. Statul şi puterea publică................................................................19
6.1. Noţiunea de stat. Funcţiile statului..........................................19
6.2. Caracteristicile puterii publice.................................................20
6.3. Principiul separaţiei puterilor în stat.......................................22
6.3.1. Originea şi conţinutul principiului separaţiei puterilor în
stat..............................................................................................22
Capitolul II..............................................................................................26
CENTRALIZARE, DECONCENTRARE ŞI DESCENTRALIZARE
ADMINISTRATIVĂ..................................................................................26
1. Scurtă privire istorică şi definirea conceptelor.............................26
2. Centralizarea administrativă.........................................................30
3. Deconcentrarea administrativă.....................................................31
4. Descentralizarea administrativă...................................................33
5. Autonomia locală...........................................................................34
Capitolul III.............................................................................................36
DREPTUL ADMINISTRATIV - CADRU JURIDIC DE REALIZARE A
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE....................................................................36
1. Dreptul administrativ - ramură a dreptului public........................36
2. Obiectul, definiţia şi trăsăturile dreptului administrativ..............38
3. Normele dreptului administrativ...................................................41
4. Izvoarele dreptului administrativ..................................................43
5. Raporturile de drept administrativ...............................................46
5.l. Noţiune, trăsături.....................................................................46
5.2. Izvoarele raportului juridic de drept administrativ.................47
5.3. Elementele raportului juridic administrativ............................49
5.4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ......................51
Capitolul IV.............................................................................................56
SERVICIUL PUBLIC.................................................................................56
1. Noţiune...........................................................................................56
2. Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice............................59
2.1. Înfiinţarea serviciilor publice...................................................59
2.2. Desfiinţarea serviciilor publice...............................................62
3. Sfera serviciilor publice..................................................................62
Capitolul V..............................................................................................69
DOMENIUL PUBLIC ŞI DOMENIUL PRIVAT AL STATULUI ŞI
UNITĂŢILOR ADMINISTRATIV – TERITORIALE....................................69
620
 1. Aspecte privind evoluţia legislaţiei şi doctrinei româneşti..........69
2. Sistemul proprietăţii consacrat de Constituţia României.............71
2.1. Particularităţile proprietăţii publice.........................................75
2.2. Particularităţile proprietăţii private........................................76
3. Domeniul public şi domeniul privat...............................................77
3.1. Domeniul public........................................................................77
3.1.1 Noţiune, trăsături..............................................................77
3.1.2. Clasificarea domeniului public..........................................81
3.1.3. Regimul juridic al domeniului public................................83
3.1.4. Sfera bunurilor ce aparţin domeniului public.................92
3.2. Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-
teritoriale.......................................................................................96
4.4. Obiectul contractului de concesiune...................................108
4.5. Procedura de concesionare...................................................111
4.6. Dispoziţii privind contractul de concesiune.........................113
A) Termenul în care trebuie încheiat contractul.............................113
4.7. Caracterele contractului de concesiune..................................119
5. Administrarea, închirierea şi folosinţa gratuită a bunurilor
aparţinând domeniului public..........................................................120
5.1. Administrarea bunurilor proprietate publică........................121
5.2. Închirierea bunurilor proprietate publică.............................121
5.3. Transmiterea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate
publică...........................................................................................122
PARTEA a II – a..........................................................................................123
ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE.............................................123
Capitolul I..............................................................................................123
PREŞEDINTELE ROMÂNIEI...................................................................123
1. Consideraţii generale privind şeful de stat..................................123
2. Natura juridică a regimului politic conform Constituţiei României
...........................................................................................................124
3. Condiţii de eligibilitate..................................................................126
4. Atribuţiile Preşedintelui României..............................................128
4.1. Funcţia de Şef de Stat.............................................................129
4.2. Funcţia de şef al executivului.................................................130
4.3. Funcţia de mediere.................................................................132
4.4 Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu Parlamentul
.......................................................................................................132
4.4.1. Adresarea de mesaje......................................................132
4.4.2. Convocarea Parlamentului.............................................133
4.4.3. Dizolvarea Parlamentului...............................................134
4.4.4. Promulgarea legilor........................................................135
4.5. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu puterea
judecătorească..............................................................................135
4.6. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu Curtea
Constituţională..............................................................................136
4.7. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu poporul.137
5. Actele Preşedintelui României.....................................................138
6. Răspunderea Preşedintelui României.........................................140
621
 Capitolul II.............................................................................................143
GUVERNUL ROMÂNIEI.........................................................................143
1. Consideraţii generale privind Guvernul...................................143
2. Rolul Guvernului României potrivit Constituţiei şi Legii nr.
90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor......................................................................................145
3. Procedura de constituire şi învestitura Guvernului................146
4. Componenţa Guvernului, incompatibilităţi, încetarea funcţiei de
membru al Guvernului.....................................................................148
5. Structura Guvernului................................................................150
6. Aparatul de lucru al Guvernului...............................................152
7. Funcţionarea Guvernului..........................................................154
8. Atribuţiile Guvernului...............................................................154
9. Actele Guvernului.....................................................................156
9.1. Hotărârile Guvernului.............................................................157
9.2. Ordonanţele Guvernului.......................................................158
9.3. Ordonanţele de urgenţă.......................................................159
10. Răspunderea Guvernului.....................................................163
10. 1. Răspunderea politică a Guvernului şi a miniştrilor...............163
10.2. Răspunderea juridică............................................................165
11. Raporturile Parlamentului cu Guvernul..............................167
Capitolul III...........................................................................................169
MINISTERELE.......................................................................................169
1. Definiţia, locul şi rolul ministerelor.........................................169
2. Organizarea şi funcţionarea ministerelor...............................170
3. Organele autonome ale administraţiei publice centrale........173
3.1. Unităţi subordonate ministerelor şi celorlalte organe ale
administraţiei centrale de specialitate.........................................174
3.2. Serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe centrale ale administraţiei................................................175
Capitolul IV............................................................................................176
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ....................................................176
1. Unităţile administrativ-teritoriale şi reprezentarea lor publică..176
2. Principiile de bază ale organizării şi funcţionării administraţiei
publice locale....................................................................................177
2.1. Principiul autonomiei locale....................................................179
2.2. Principiul descentralizării.......................................................180
2.3. Principiul deconcentrării serviciilor publice...........................183
2.4. Principiul eligibilităţii..............................................................185
2.5. Principiul legalităţii.................................................................186
2.6. Principiul consultării cetăţenilor în probleme locale de interes
deosebit.........................................................................................187
Capitolul V.............................................................................................189
CONSILIUL LOCAL................................................................................189
1. Componenţa şi alegerea consiliilor locale...................................189
2. Validarea alegerii consilierilor......................................................198
3. Constituirea consiliilor locale......................................................200
7. Actele consiliului local..........................................................................218
622
 8. Drepturile şi obligaţiile consilierilor locali...................................220
9. Protecţia legală a consilierilor locali............................................222
10. Răspunderea consilierilor...........................................................222
11. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale...............................226
Capitolul VI...........................................................................................229
PRIMARUL............................................................................................229
1. Alegerea şi statutul primarului.....................................................229
2. Atribuţiile primarului....................................................................238
3. Actele primarului..........................................................................241
4. Drepturile şi obligaţiile primarului..............................................242
5. Răspunderea primarului..............................................................243
6. Aparatul de specialitate al primarului........................................246
7. Viceprimarul.................................................................................248
Capitolul VII..........................................................................................253
CONSILIUL JUDEŢEAN.........................................................................253
1. Componenţa şi alegerea..............................................................253
2. Constituirea Consiliilor Judeţene................................................256
3. Funcţionarea Consiliilor Judeţene..............................................259
4. Atribuţiile consiliului judeţean....................................................262
5. Actele Consiliului Judeţean.........................................................264
6. Preşedinţii şi vicepreşedinţii Consiliului Judeţean.....................265
Capitolul VIII.........................................................................................277
PREFECTUL...........................................................................................277
1. Consideraţii generale privind instituţia prefectului....................277
Scurt istoric...................................................................................277
2. Suportul constituţional şi legal al instituţiei prefectului............280
3. Numirea, încetarea de drept a exercitării funcţiei,
incompatibilităţi, conflictul de interese..........................................283
4. Atribuţiile prefectului..................................................................286
4.1. Atribuţiile conferite de Constituţie......................................286
4.2. Atribuţiile conferite de lege.................................................288
5. Drepturile şi îndatoririle prefecţilor............................................290
6. Actele prefectului.........................................................................291
7. Subprefectul.................................................................................293
8. Instituţia prefectului....................................................................294
9. Colegiul prefectural.....................................................................298
CAPITOLUL IX......................................................................................299
FUNCŢIA PUBLICĂ...............................................................................299
1. Scurt istoric privind reglementarea noţiunii de funcţie publică 299
2. Reglementarea funcţiei publice în Constituţie şi legea organică301
3. Noţiunea de funcţie publică........................................................302
4. Clasificarea funcţiei publice........................................................306
CAPITOLUL X........................................................................................313
FUNCŢIONARII PUBLICI.......................................................................313
1. Noţiune..........................................................................................313
2. Categorii de funcţionari publici....................................................315
3. Regimul juridic al investirii funcţionarilor publici.......................322
3.1. Condiţiile de acces în funcţiile publice....................................322
623
 3.2. Numirea funcţionarilor publici...............................................324
3.3. Funcţionarul de fapt...............................................................327
3.4. Modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu
......................................................................................................329
3.4.1. Modificarea raporturilor de serviciu..............................329
3.4.2. Suspendarea raportului de serviciu..............................334
3.4.3. Încetarea raportului de serviciu....................................336
3.5. Conflictul de interese şi alte interdicţii. Incompatibilităţi......341
4. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici...........................345
4.1 Drepturile funcţionarilor publici.............................................346
4.2. Obligaţiile funcţionarilor publici............................................348
5. Răspunderea funcţionarilor publici............................................350
5.1. Răspunderea disciplinară........................................................352
5.2. Răspunderea contravenţională..............................................358
5.3. Răspunderea civilă.................................................................359
5.4. Răspunderea penală...............................................................362
Capitolul XI...........................................................................................363
ACTUL ADMINISTRATIV – FORMA CONCRETĂ PRINCIPALĂ DE
REALIZARE A ACTIVITĂŢII EXECUTIVE...............................................363
1. Terminologie. Consideraţii cu caracter istoric şi de drept
comparat..........................................................................................363
2. Trăsăturile actului administrativ.................................................366
2.1. Situaţia în doctrină.................................................................366
2.1.1. Actul administrativ este un act juridic, manifestare
unilaterală de voinţă................................................................368
2.1.2. Actul administrativ este cea mai importantă formă juridică
prin care se realizează activitatea administraţiei publice......372
2.1.3. Autorul actului este reprezentat, de regulă, o autoritate a
administraţiei publice..............................................................373
2.1.4. Actul administrativ este emis/adoptat în temeiul şi pentru
realizarea puterii publice.........................................................374
2.1.5. Actul administrativ are caracter obligatoriu şi executoriu
din oficiu...................................................................................375
2.1.6. Actul administrativ este guvernat de un regim juridic
specific reglementat de Constituţie şi de Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004......................................................378
3. Clasificarea actelor administrative..............................................379
3.1. Clasificare după criteriul întinderii efectelor juridice pe care le
produc...........................................................................................379
3.1.1. Actele administrative cu caracter normativ..................379
3.1.2. Actele administrative cu caracter individual.................380
3.2. Clasificarea actelor administrative după conduita prescrisă.382
3.3. Clasificarea după situaţia juridică generată...........................384
3.4. Clasificarea actelor după autorul lor......................................385
3.5. Clasificarea actelor administrative după procedura de elaborare
......................................................................................................386
4. Regimul juridic al actelor administrative....................................387
4.1. Legalitatea actelor administrative.........................................388
624
 4.2. Forţa juridică a actelor administrative...................................391
4.3. Forţa probantă a actelor administrative...............................393
4.4. Intrarea în vigoare a actelor administrative..........................393
4.5. Modul de executare al actelor administrative......................396
4.6. Modul de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative
......................................................................................................397
5. Condiţiile de valabilitate..............................................................399
5.1. Condiţiile generale.................................................................400
5.2. Condiţiile speciale de valabilitate ale actelor administrative.401
5.2.1. Adoptarea actelor administrative de către organul
competent şi în limitele competenţei sale legale..................401
5.2.2. Adoptarea actelor administrative în forma şi cu procedura
prevăzute de lege....................................................................404
5.2.3. Conformitatea actului administrativ cu conţinutul legii406
5.2.4. Conformitatea actului administrativ cu scopul legii....407
6. Procedura de elaborare a actelor administrative......................408
6.1. Noţiunea de procedură administrativă.................................408
6.2. Formalităţi procedurale prealabile adoptării actului
administrativ................................................................................409
6.3. Formalităţi procedurale concomitente adoptării actului
administrativ.................................................................................414
6.4. Formalităţi procedurale ulterioare adoptării actului
administrativ.................................................................................417
6.5. Procedura aprobării tacite.....................................................421
7. Executarea actelor administrative..............................................430
7.1. Obiectul execuţiei administrative..........................................430
7.2. Subiectul execuţiei administrative........................................430
7.3. Formele execuţiei administrative..........................................430
7.4. Metode de executare a actelor administrative......................431
7.5. Forme procedurale ale execuţiei administrative...................432
8. Căile administrative de atac........................................................433
8.1. Definirea căilor administrative de atac..................................433
8.2. Clasificarea căilor administrative de atac..............................435
8.3. Elementele şi caracteristicile căilor de atac administrative. .436
8.4. Procedura de soluţionare a recursului administrativ............437
9. Efectele actelor administrative...................................................438
9.1. Momentul de la care actele administrative produc efecte
juridice..........................................................................................439
9.2. Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative
......................................................................................................443
9.2.1. Întinderea în spaţiu a efectelor juridice........................443
9.2.2. Întinderea efectelor juridice asupra persoanelor........443
9.2.3. Întinderea în timp a efectelor juridice..........................444
9.3. Încetarea efectelor juridice...................................................444
9.3.1. Încetarea efectelor juridice prin producerea unui fapt
material – juridic......................................................................445
9.3.2. Încetarea efectelor juridice prin intervenţia unui act
juridic........................................................................................446
625
 1. Consideraţii generale...................................................................466
2. Noţiune.........................................................................................467
3. Clasificarea formelor de control exercitat asupra administraţiei
publice..............................................................................................468
Capitolul XIII........................................................................................469
CONTROLUL ADMINISTRATIV............................................................469
1. Noţiune, trăsături, funcţii............................................................469
2. Controlul administrativ intern......................................................471
2.1. Controlul intern general..........................................................471
2.2. Controlul intern specializat....................................................474
3. Controlul administrativ extern....................................................475
3.1. Controlul ierarhic....................................................................475
3.2. Tutela administrativă.............................................................476
3.3. Controlul administrativ extern specializat............................478
CAPITOLUL XIV....................................................................................482
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV......................................................482
1. Noţiune şi istoric...........................................................................482
1.1. Consideraţii preliminare..........................................................482
1.2. Noţiunea de contencios administrativ...................................484
1.3. Scurt istoric cu privire la contenciosul administrativ............487
1.4. Principalele forme ale contenciosului administrativ.............493
2. Fundamentele constituţionale şi legale ale contenciosului
administrativ....................................................................................497
2.1. Caracterul constituţional al instituţiei contenciosului
administrativ................................................................................497
2.2. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004..................498
2.3. Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii directe în contenciosul
administrativ conform Constituţiei şi Legii nr. 544/2004.............505
2.3.2 Condiţia ca actul atacat să fie emis/adoptat de o autoritate
publică......................................................................................509
2.3.3 Condiţia ca actul atacat să lezeze un drept recunoscut de
lege ori un interes legitim........................................................510
2.3.4 Condiţia referitoare la calitatea reclamantului..............512
2.3.5. Condiţia îndeplinirii procedurii administrative prealabile
...................................................................................................515
2.3.6 Condiţia introducerii acţiunii în termenul legal.............518
2.4 Actele administrative nesupuse controlului judecătoresc prin
contenciosul administrativ...........................................................520
2.5 Aspecte procedurale privind judecarea acţiunilor de contencios
administrativ.................................................................................522
2.5.1 Instanţele judecătoreşti competente să soluţioneze litigiile
de contencios administrativ....................................................522
2.5.2 Sesizarea instanţei de contencios administrativ...........523
2.5.3 Obiectul acţiunii şi soluţiile pe care le poate pronunţa
instanţa în fond........................................................................524
2.5.4 Calea de atac...................................................................526
2.5.5 Executarea hotărârilor judecătoreşti pronunţate de
instanţele contencios administrativ........................................527
626
 2.6. Excepţia de nelegalitate.........................................................527
Capitolul XV..........................................................................................530
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ.....................................................530
1. Preliminarii....................................................................................530
2. Suportul constituţional şi legal al răspunderii administrative...533
3. Noţiune.........................................................................................535
4. Formele şi subiecţii răspunderii administrative..........................537
5. Răspunderea administrativ-disciplinară.....................................538
6. Răspunderea administrativ-patrimonială...................................539
6.1. Preliminarii.............................................................................539
6.2. Bazele constituţinale şi legale ale răspunderii administrativ-
patrimoniale.................................................................................541
6.3. Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale............544
6.4. Condiţiile răspunderii administrativ-patrimoniale..............545
Capitolul XVI.........................................................................................547
CONTRAVENŢIA...................................................................................547
1. Reglementare. Definiţia şi trăsăturile contravenţiei..................547
2. Aplicarea în timp şi asupra persoanelor a normelor
contravenţionale.............................................................................550
3. Elementele constitutive ale contravenţiei..................................552
3.1. Obiectul contravenţiei...........................................................552
3.2. Latura obiectivă.....................................................................552
3.3. Subiectul răspunderii contravenţionale..............................553
3.4. Latura subiectivă...................................................................555
4. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională................555
5. Sancţiunile contravenţionale.......................................................557
6. Sancţiunile contravenţionale principale.....................................558
6.1. Avertismentul........................................................................558
6.2. Amenda contravenţională....................................................558
6.1.1. Definiţie. Noţiuni generale.............................................558
6.3. Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii...................560
6.3.1. Procedura de aplicare.....................................................561
6.3.2. Executarea sancţiunii de prestare a unei activităţi în
folosul comunităţii...................................................................562
7. Sancţiunile contravenţionale complementare...........................562
7.1. Confiscarea bunurilor deţinute, folosite sau rezultate din
contravenţii..................................................................................563
7.2. Suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau
autorizaţiei de exercitare a unei activităţi.................................564
7.3. Desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.
......................................................................................................565
8. Procedura instituită prin Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001......566
8.1. Constatarea contravenţiei....................................................566
8.2. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale.............................567
8.3. Căile de atac..........................................................................569
8.4. Executarea sancţiunilor contravenţionale..........................570

627
628