Manuel Gutan

Istoria administraţiei publice româneşti

Ediţia a 2-a
revăzută şi adăugită

Editura

Ham angiu
2006
 C uvânt-înainte

Apariţia unui curs de Istoria administraţiei publice româneşti este mai

mult decât necesară în momentul de faţă. Amploarea pe care a dobândit-o în
ultimii ani studiul istoric al administraţiei publice româneşti în cadrul
numeroaselor facultăţi sau catedre de administraţie publică din România
justifică din plin acest lucru. Prin cursul de faţă nu ne arogăm însă misiunea
exclusivă de a umple un gol informaţional în peisajul publicistic românesc, în
condiţiile în care, e adevărat, disparat şi selectiv, abordări din perspectivă
istorică ale administraţiei publice au avut loc în diverse monografii, articole,
cursuri şi tratate. Scopul nostru este de a pune la îndemâna studenţilor o
perspectivă logică, unitară şi cursivă a administraţiei publice româneşti în
dinamica sa diacronică instituţională şi factologică. Având în vedere că se
doreşte a fi o abordare de istoria dreptului românesc, abordarea instituţională
va avea prioritate. De aceea, pe de o parte, cursul pune la dispoziţia studen­
ţilor atât o informaţie de bază, utilă înţelegerii principiilor şi instituţiilor
administraţiei publice româneşti conturate de-a lungul timpului, cât şi bogate
instrumente bibliografice utile unei eventuale cercetări aprofundate la nivelul
studiilor de licenţă, masterale sau doctorale. Pe de altă parte, abordarea uzu­
rilor şi mentalităţilor vieţii administrative româneşti nu a lipsit, cel puţin în
vederea conturării coordonatelor generale de evoluţie ale acesteia.
Fiind o lucrare de istorie, subiectivitatea «legitimă», inerentă unui aseme­
nea demers ştiinţific, se manifestă prin structura lucrării şi panoplia ideatică,
în acest context, ne îndreptăm recunoştinţa spre conf. univ. dr. Maria Vesmaş
şi prof. univ. dr. Dumitru V. Firoiu, ale căror prezenţă critică şi dialog ştiin­
ţific ne-au canalizat entuziasmul ştiinţific pe coordonatele fireşti ale metodei
şi analizei obiective.
Sintagma administraţie publică deconspiră obiectul de studiu al acestui
curs: fenomenul administrativ pus în slujba interesului public. Cum, în
principiu, administraţia publică este strâns legată de existenţa unor structuri
politico-teritoriale cu caracter statal, activitatea administrativă se circumscrie
unui teritoriu de dimensiuni mai mari sau mai mici. De aici şi apariţia acelui
sistem binar de organizare a administraţiei publice pe un anume teritoriu:
administraţie publică centrală - administraţie publică locală. Dacă în această
ecuaţie apare şi ideea de libertate locală, dimensiunea administraţiei publice
locale devine mai complexă: pe lângă o administraţie publică locală destinată
realizării interesului general, apare şi o administraţie publică locală desti-
VIII
nată satisfacerii unor interese de ordin local, aparţinând unor colectivităţi
locale teritoriale. De aceea, pe lângă organizarea aparatului administrativ
central, se va avea în vedere organizarea administrativ-teritorială. în centrul Abrevieri
atenţiei vor sta permanent raporturile dintre centru şi teritoriu, iar fiecare
regim administrativ-teritorial va fi evidenţiat prin particularităţile sale.
Conceptul «românesc» are în vedere evoluţia organizării şi funcţionării Anuarul Institutului de istorie şi arheologie „A. D. Xenopol”,
AIIAI
administraţiei publice pe teritoriul României de astăzi. De aceea, «românesc»
Iaşi
nu se referă în exclusivitate la administraţia publică în calitatea sa de creaţie a Acta Universitatis Lucian Blaga, Seria Jurisprudentia, Sibiu
AULB
poporului român, ci şi la modul în care românii înşişi au fost administraţi de
CI Cercetări istorice, Iaşi
către cancelariile diverselor state care şi-au întins vremelnic stăpânirea asupra
RA Revista arhivelor
teritoriilor locuite de ei.
RI Revista de istorie
Deşi prin structura şi dimensiunile sale lucrarea se adresează cu prioritate
RI(sn) Revista de istorie (serie nouă)
studenţilor şi vizează o acumulare sistematică de cunoştinţe, sperăm că
RDP Revista de drept public
tematica avută în vedere, unghiul de abordare şi bibliografia bogată oferită
ROM Regulamentul Organic ai Moldovei
vor veni în sprijinul unor viitoare demersuri de cercetare ştiinţifică în această
ROV Regulamentul Organic al Valahiei
materie, izvorâte, deopotrivă, din partea studenţilor, doctoranzilor şi specia­
RRD Revista română de drept
liştilor consacraţi.
SAI Studii şi articole de istorie, Bucureşti
SCSI Studii şi cercetări ştiinţifice, Iaşi
Autorul SMIM Studii şi materiale de istorie medie
 Introducere

§1. Necesitatea studierii Istoriei administraţiei

publice româneşti

Determinarea necesităţii studierii unei discipline ca Istoria administraţiei

publice româneşti la nivel de studii universitare licenţă ar trebui să fie,
probabil, inutilă într-o logică educaţională ce caută în permanenţă să legiti­
meze prezentul prin intermediul evocării experienţelor trecutului. într-un
asemenea context, trecerea în revistă a instituţiilor, pârghiilor, mecanismelor
şi uzurilor administraţiei publice româneşti în diversele lor ipostaze de-a
lungul istoriei poate crea o imagine clară asupra rosturilor administraţiei
publice contemporane din România, poate stabili importanţa unei dezvoltări
organice în materie instituţională, precum şi utilitatea valorificării tradiţiei în
materie. O asemenea abordare poate stabili, pentru posibilii interesaţi, în ce
măsură se aplică astăzi românilor o administraţie publică românească sub
aspect instituţional şi funcţional.
Este perfect adevărat, pe de altă parte, că administraţia publică, prin meni­
rea ei, este permanent conectată la transformările socio-economice şi politice
dintr-o societate şi, prin aceasta, permanent pregătită pentru reevaluarea şi
restructurarea componentelor şi chiar a principiilor sale generale de orga­
nizare şi funcţionare. De aceea, se poate spune, fără a absolutiza, că admi­
nistraţia publică este consecventă menirii sale de a satisface interesele publice
prin cele mai utile, rapide, eficiente şi noi mecanisme, pârghii, instituţii sau
principii. Legislaţia aplicată administraţiei publice este în continuă mişcare şi
implică o permanentă căutare a calităţii actului de administraţie. Din această
perspectivă pragmatică, orice alte valori se relativizează. Apelul la tradiţie se
poate face doar dacă este necesar scopului amintit, iar eventuala xenofobie
juridică este lipsită de sens în condiţiile în care soluţiile juridice de import se
pot aşeza în slujba aceloraşi scopuri.
Viziunea pragmatică, exclusiv sincronică, axată pe o permanentă jonglare
cu instituţiile juridice ce creionează administraţia publică în ansamblul ei,
este ameninţată, pe de o parte, de pericolul construcţiilor dogmatice, de labo­
rator, şi, pe de altă parte, de pericolul importului juridic iraţional. In ambele
cazuri, se poate neglija flagrant capacitatea corpului funcţionăresc de a răs­
punde competent şi eficient la transformările instituţionale, proiectate în actul
2 Istoria administraţiei publice româneşti
normativ abstract. E adevărat, totodată, că o construcţie legislativă nu se
realizează în funcţie de capacitatea de «absorbţie» a acesteia în procesul de
aplicare şi realizare a dreptului. Dar o construcţie legislativă ar trebui să fie
interesată de detectarea şi eliminarea piedicilor care ar putea face din acel
proces un insucces.
Este aproape o platitudine să mai remarcăm astăzi faptul că în spatele
autorităţilor administrative, al serviciilor publice, stau acei oameni a căror
totalitate formează corpul funcţionarilor publici. Datorită factorului uman,
dincolo de litera rece a legii, dincolo de procedurile şi pârghiile legale există
uzuri şi mentalităţi specifice care pot condiţiona negativ, uneori până la
disoluţie, procesul de aplicare şi realizare a legii. Istoria administraţiei
publice româneşti stă mărturie acestei realităţi. Din momentul edificării
administraţiei publice modeme şi al apariţiei funcţionarului public modem în
secolul al XVIII-lea, funcţionarea deficitară a vieţii administrative româneşti
s-a datorat în mai mică măsură legislaţiei lacunare sau prost concepute şi în
prea puţină măsură neînţelegerii noilor instituţii importate. Eşecul reformelor
s-a datorat, cel mai adesea, lipsei de experienţă şi de profesionalism a funcţio­
narilor publici, instabilităţii în funcţie, nepotismului şi aservirii politicii de
partid a acestora, dezinteresului pentru actul administrativ dobândit în goana
pentru venituri extra-salariale, parvenitismului social şi traficului de influenţă.
Această realitate dezvăluită de istorie ar trebui să pună pe gânduri pe
reformatorul administraţiei publice româneşti contemporane. Orice reformă
instituţională riscă să rămână un simplu demers formal, de suprafaţă, în
România, în absenţa unei evaluări concrete a determinismului existent între
mentalităţile păguboase ale corpului funcţionăresc şi lipsa de eficienţă a
administraţiei publice româneşti de astăzi. Aici îşi poate dovedi Istoria
administraţiei publice româneşti cel mai bine importanţa. Studiul tradiţiilor
instituţionale este important însă nu şi esenţial în condiţiile în care nu orice
este tradiţional este şi eficient într-un nou context socio-politic şi economic.
Studiul mentalităţilor corpului funcţionăresc manifestate în viaţa adminis­
trativă concretă de-a lungul secolelor poate fi însă extrem de util, cel puţin
pentru relevarea modului în care orice reformă a avut şanse de reuşită în
România. O astfel de analiză instituţional-funcţională ar putea da o serie de
răspunsuri insucceselor de astăzi ale administraţiei publice româneşti.
§2. Periodizarea istoriei administraţiei
publice româneşti
Având în vedere că apariţia şi dezvoltarea administraţiei publice, ca
totalitate de organe ce desfăşoară o activitate socială specializată bazată pe
Introducere 3
forţa publică, sunt strâns legate de organizarea statală1, o periodizare a
administraţiei publice româneşti trebuie să ţină seama de evoluţia istorică a
acestei fonne de organizare politică pe teritoriul României. De aceea, capitole
aparte vor fi dedicate locului administraţiei publice în cadrul statului dac şi în
cadrul statului roman - cu aplicare concretă la provincia Dacia.
Mergând pe această logică, abordarea evoluţiei administraţiei publice
după retragerea aureliană şi până la formarea statelor feudale româneşti din
secolul XIV este un demers delicat. Este evident că în perioada 275-secolul X
nu a existat pe teritoriul României o organizare politică de tip statal, ceea ce
ar obliga, teoretic, la excluderea acestei epoci din analiza noastră. Lipsa unei
organizări socio-politice superioare nu creează condiţiile apariţiei şi exis­
tenţei unei administraţii publice în adevăratul sens al cuvântului. Totuşi,
având în vedere supravieţuirea unei organizări politice rudimentare în cadrul
obştii săteşti şi prezenţa unor interese publice numeroase, ce erau satisfăcute
de organe cu o anume specializare, se pot creiona coordonatele unui fenomen
administrativ mult superior, prin organizare şi complexitate, unei administraţii
de tip privat. Ţinând cont că «dreptul administrativ cutumiar», dezvoltat în
cadrul obştii săteşti româneşti, se regăseşte în cadrul dreptului ce va regle­
menta administraţia publică în epoca statalităţii româneşti medievale, am
considerat că o trecere în revistă a acestor cutume este necesară.
O problemă mai puţin delicată ridică epoca secolelor X-XIII, numită şi
epoca «ţărilor». Dacă avem în vedere opinia unei bune părţi a istoriografiei
româneşti conform căreia aceste «ţări» au fost doar simple formaţiuni politice
prestatale, excluderea acestei perioade din studiul de faţă ar fi o concluzie
firească. Abordarea noastră are însă în vedere regimul de «state feudale aflate
în fază incipientă de dezvoltare» al acestor formaţiuni politice şi, ca urmare,
prezenţa unei administraţii publice este necesară.
Un capitol aparte în lucrare este dedicat administraţiei publice în cadrul
statalităţii româneşti medievale (secolele XIV-XVII). în ciuda uşoarelor
diferenţe privind organizarea administraţiei publice centrale şi locale,
principiile ce au guvernat organizarea şi funcţionarea administraţiei publice
feudale au fost aceleaşi în Ţara Românească şi Moldova. De aceea, tratarea
laolaltă a acestora este cât se poate de justificată. O cu totul altă evoluţie a
avut administraţia publică transilvăneană, atât în epoca voievodatului, cât şi
1 Pentru detalii privind apariţia şi evoluţia fenomenului administrativ, a se vedea
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi. I, Ed. Nemira, Bucureşti, 1996,
pp. 9-12. Pentru detalii privind sfera semantică a sintagmei «administraţie publică», a se
vedea D.M. Vesmaş, Drept administrativ, voi. I: Teoria generală. Organizarea
administraţiei publice, Ed. Universităţii Lucian Blaga din Sibiu, Sibiu, 2005, pp. 125
şi urm.
4 Istoria administraţiei publice româneşti Introducere 5
în cea a principatului autonom aflat sub suzeranitate otomană. Prezenţa auto­ Epoca interbelică (1918-1938) a fost una a adaptării administraţiei publice
rităţii coroanei maghiare, aşezarea saşilor şi a secuilor au dat naştere unor româneşti la contextul unirii. în ciuda propunerilor şi protestelor românilor
tradiţii instituţionale complet diferite, a căror complexitate a impus analizarea din noile provincii ale ţării, reforma administraţiei publice a fost mai mult un
lor într-un capitol separat. proces de recuperare şi generalizare a instituţiilor şi uzurilor administrative
O abordare distinctă este rezervată secolului al XVIII-lea şi primelor ale vechiului regat. In general, deşi efortul organizatoric a fost mai mare la
decenii ale secolului al XIX-lea ce au marcat în toate ţările româneşti, pe toate nivelele, reforma administraţiei publice româneşti a fost limitată de
fondul instaurării unor monarhii de tip absolutist cu accente iluministe, obsesia unităţii naţionale.
debutul procesului de modernizare a administraţiei publice. Expunerea dis­ Cele două dictaturi de dreapta - cea regală (1938-1940) şi cea antones-
tinctă a situaţiei din Ţara Românească şi Moldova, pe de o parte, şi din ciană (1940-1944) - au reprezentat, pe lângă o militarizare treptată a apara­
Transilvania şi Banat, pe de altă parte, a permis scoaterea în evidenţă a tului administrativ (proces firesc în anii războiului), o demantelare a între­
specificităţii naşterii administraţiei publice modeme şi a funcţionarului public gului eşafodaj instituţional şi principial creat în ultimele decenii, în cadrul
modem în contextul dominaţiei fanariote sau habsburgice. monarhiei constituţionale parlamentare româneşti. Perioada anilor 1944-1948
Epoca ocupaţiei ruseşti şi cea regulamentară (1828-1857), deşi au men­ a dat lovitura de graţie raportului guvemare-administrare specific regimului
ţinut o serie de trăsături ale sistemului de privilegii al «vechiului regim» în parlamentar şi a aruncat la groapa de gunoi a istoriei principiul descen­
cadrul unor domnii neo-absolutiste, necesită o abordare aparte datorită tralizării administrative.
aşezării fundamentelor modeme - terminologice şi principiale - ale adminis­
traţiei publice centrale, datorită conturării cvasi-complete a statutului funcţio­
narului public modem şi lansării pârghiilor şi mecanismelor birocratice
modeme. în cadrul acestei perioade, revoluţia de la 1848 a constituit un impuls
distinct crucial spre modernizarea administraţiei publice în Ţara Românească şi
Moldova şi un impuls spre românizarea administraţiei publice în Transilvania.
Domnia lui Cuza (1859-1866) a reprezentat un moment de coagulare şi
profesionalizare a corpului funcţionăresc, de aşezare a coordonatelor modeme
ale administraţiei publice centrale în cadrul ecuaţiei guvemare-administrare şi
momentul construirii eşafodajului modem al administraţiei publice locale pe
baza principiilor descentralizării şi desconcentrării administrative.
Epoca «Vechiului Regat» al României (1866-1918) a fost una a experi­
mentelor atât în administraţia publică centrală, cât şi în cea locală. Instituţiile
importate masiv din spaţiul Europei occidentale au intrat într-un proces firesc
de adaptare şi românizare, de dezvoltare a uzurilor proprii, de unde şi nume­
roasele demersuri de restructurare şi reaşezare a competenţelor instituţionale,
multiplelor frământări politice şi doctrinare şi, în mod paradoxal, de necla­
ritatea şi abundenţa cadrului legislativ. Asimilarea Dobrogei din punct de
vedere administrativ a fost şi ea o provocare pentru stabilitatea, funcţiona­
litatea şi forţa ordonatoare a administraţiei publice româneşti.
Anii 1861-1918 au constituit pentru Transilvania o perioadă de mari
frământări politice care, inevitabil, şi-au pus amprenta asupra evoluţiei admi­
nistraţiei publice. După ce şi-au văzut atinse obiectivele naţionale în materie
de administraţie publică în aşa numita epocă a «liberalismului», românii au
fost marginalizaţi ca funcţionari publici şi dezmoşteniţi instituţional şi
lingvistic în cadrul administraţiei publice maghiare din epoca dualismului.
 Capitolul I
A dm inistraţia publică în statul dac
(cca. 8 2 î.H r.-106 d.Hr.)

în măsura în care legăm existenţa unei administraţii publice de prezenţa

unui organism statal, oricât de rudimentar ar fi el, periplul nostru prin istoria
administraţiei publice româneşti nu poate începe decât cu epoca de debut a
secolului I î.Hr., perioadă în care întâlnim, pentru prima oară în spaţiul nord
danubian, un tip de organizare politică ce reuneşte condiţiile elementare ale
unei structuri statale.

Secţiunea I. Formarea statului dac

Statul dac s-a format în jurul anului 82 î.Hr. în urma unor puternice
demersuri de unificare a triburilor geto-dacice realizate de către Burebista.
Conducător al unei uniuni de triburi cu centrul în cetatea de la
Costeşti-Cetăţuie, situată la sud de Orăştie1, acesta a ajuns să formeze, treptat,
un stat dac cu dimensiuni impresionante.
Din păcate, Strabon, istoricul grec, este foarte zgârcit în privinţa infor­
maţiilor privind modalităţile concrete prin care Burebista a făurit acea „mare
putere” cu o întindere teritorială considerabilă. Războaiele dese ce istoviseră
„neamul său” erau o dovadă a faptului că între diversele triburi şi uniuni de
triburi geto-dacice existau permanente confruntări pentru supremaţie, ceea ce
ne face să credem că demersul lui Burebista nu a fost cel mai adesea paşnic,
acesta trebuind să recurgă la forţa armelor pentru a-i supune pe daci. Foarte
probabil, însă, unii au înţeles să dea ascultare lui Burebista de bunăvoie2.

1 Este încă incert astăzi locul unde se afla uniunea de triburi a lui Burebista.
Specialiştii oscilează între sud-vestul Transilvaniei şi Câmpia munteană. In ceea ce
priveşte capitala, se pare că doar ulterior lui Burebista aceasta a existat la
Sarmizegetusa. A se vedea I. Glodariu, Caracterul formaţiunii politice a lui Burebista,
în Istoria românilor, voi. I: Moştenirea timpurilor îndepărtate, Ed. Enciclopedică,
Bucureşti, 2001, pp. 640-650.
2 Există chiar o teorie ce susţine că la baza formării nucleului statului dac ar fi
existat o unire, de comun acord, între formaţiunea politică a lui Burebista, situată în
8 Istoria administraţiei publice româneşti
Numărul redus al izvoarelor istorice precum şi conţinutul acestora (din
nefericire, Strabon nu foloseşte niciodată conceptul de «stat» relativ la
formaţiunea politică a lui Burebista) ridică, pe bună dreptate, numeroase
semne de întrebare cu privire la existenţa unui stat dac în adevăratul sens al
cuvântului. Pe de altă parte, datele existente nu îndreptăţesc nici o respingere
fermă a prezenţei unei astfel,de organizări politice. Dincolo de aspectele
istoriografice, însă, este evident că, în măsura în care discutăm despre apariţia
unui stat în această epocă, trebuie să întrunim, din punct de vedere juridic,
acele elemente fără de care existenţa unei asemenea structuri politice, chiar
aflată în fază incipientă de formare, ar fi pusă sub semnul întrebării.
a) Teritoriul. Nu este vorba aici despre a dovedi existenţa unui teritoriu
al statului dac. Acesta nu numai că a fost atestat de către istorici, dar avea,
după cum s-a văzut, şi dimensiuni considerabile. Fenomenul ce ne interesează
aici este acela de teritorializare a obştilor gentilice existente în epoca
premergătoare apariţiei statului. Este vorba, concret, despre faptul că teritoriul
nu mai are doar o funcţie economică, ci dobândeşte şi una politică. Prin inter­
mediul acestui fenomen, individul uman nu mai era integrat structurii sociale
din care făcea parte prin intermediul rudeniei de sânge, aşa cum era specific
organizării gentilico-tribale, ci prin intermediul teritoriului „unic şi unitar din
punct de vedere politic”*1. Teritoriul locuit de daci a devenit astfel teritoriul
unui stat locuit de acelaşi popor aflat sub aceeaşi autoritate politică exclusivă.
în centrul acestui proces s-a aflat obştea gentilică dacică transformată,
treptat, într-o obşte teritorială2. Reperul fundamental al organizării gen­
tilico-tribale, rudenia de sânge, şi-a pierdut importanţa ca factor decisiv al
determinării unei anume colectivităţi umane, locul său fiind luat de teritoriu.
Deşi nu există dovezi suficiente în acest sens3, putem vorbi totuşi pentru
această perioadă despre existenţa unor obşti teritoriale agricol-pastorale la
daci, formate din oameni liberi care stăpâneau pământurile printr-o îmbinare
a proprietăţii comune cu cea privată.
Fenomenul de teritorializare s-a făcut resimţit şi la nivelul aşezărilor
urbane, prin dezvoltarea de centre urbane de proporţii mai mari (dave) cu
Câmpia munteană, şi cea a lui Deceneu, situată în sud-vestul Transilvaniei. A se
vedea F. Constantiniu, O istorie sinceră a poporului român, Ed. Univers Enci­
clopedic, Bucureşti, 1997, p. 27.
1 V. Hanga, La formation de l’état dace, în Etudes d’histoire du droit, vol. II,
Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 103.
2 E. Cernea, E Molcuţ, Istoria statului şi dreptului românesc, Ed. Şansa SRL,
Bucureşti, 1994, p. 12.
3 La baza acestor concluzii stă celebrul pasaj din „Carmina”, II, 24,9-16 lui Horaţiu
în care acesta relatează în versuri modul în care dacii stăpâneau şi munceau pământul.
Administraţia publică în statul dac 9
fortificaţii de tip oppidae, în cadrul căreia populaţia nu mai era grupată pe
criterii gentilice1.
b) Puterea politică instituţionalizată. în al doilea rând, nu putem vorbi
despre stat fără existenţa unei puteri politice organizată şi instituţionalizată,
cât de cât centralizată şi exclusivă pe un anume teritoriu. Istoricul Strabon, în
„Geografia” sa, vorbeşte despre autoritatea pe care Burebista a dobândit-o
treptat asupra poporului său şi în baza căreia s-a întemeiat statul dac: „Ajun­
gând în fruntea neamului său (...) getul Burebista l-a înălţat atât de mult prin
exerciţii, abţinere de la vin şi ascultare de ponmci, încât, în câţiva ani a făurit
o mare putere (...)”. Aceste aspecte atestă faptul că epoca democraţiei
militare gentilico-tribale şi a uniunilor de triburi fusese depăşită.
Titulatura de rege (basileus), pe care o purta Burebista, nu se mai referea
la acei şefi civili şi militari ai obştilor gentilice, acei primus inter pares mult
timp aleşi de comunitatea tribală. Textul lui Strabon relevă un şef autoritar,
unic deţinător al puterii, capabil să impună legi (porunci) supuşilor săi în
cadrul unui raport specific guvemanţi-guvemaţi. Nu ne mai aflăm, în conse­
cinţă, în epoca «egalitarismului» gentilic. Izvoarele vremii atestă existenţa în
jurul regelui a unei aristocraţii (tarabostes-pileati) participante la exercitarea
puterii statale.
Secţiunea a ll-a. Caracterul statului dac
Cele prezentate mai sus ne îndreptăţesc să vorbim despre existenţa unui
stat dac începând cu secolul I î.Hr. Abia depăşind stadiul organizării genti­
lico-tribale, el nu avea decât o formă incipientă, fiind departe de a egala com­
plexitatea structurală şi funcţională a statului roman sau persan. Sub aspectul
formei de guvernământ, era o monarhie în cadrul căreia se păstrau influenţele
mai vechilor structuri organizatorice militare ale epocii gentilice. Aceasta nu
va înceta, însă, să evolueze spre un autoritarism al regelui, în contextul cen­
tralizării puterii statale, dovedită de aspecte militare, economice şi monetare.
în ciuda «primitivismului» său, istoricii nu s-au sfiit să considere statul
dac al lui Burebista prima organizare politică superioară apărută pe teritoriul
României şi una din cele mai puternice forţe politice şi militare pe care le-a
cunoscut Europa în antichitate2. în ceea ce priveşte formaţiunile politice
ulterioare domniei lui Burebista şi, mai ales, statul lui Decebal, deşi nu au
1L.P. Marcu, Istoria dreptului românesc, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1997, p. 27.
2 V. Hanga, Instituţii juridice la geto-daci, în Istoria dreptului românesc, voi. I,
Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1980, p. 74.
1 0 Istoria administraţiei publice româneşti
atins niciodată întinderea şi forţa statului lui Burebista, au reprezentat totuşi
un element de continuitate statală pe acest teritoriu. în consecinţă, trecerea de
la organizarea gentilico-tribală a fost un proces ireversibil, urmaşii lui
Burebista nefiind nişte şefi de uniuni de triburi, ci nişte regi în adevăratul
sens al cuvântului1.
Un alt aspect care trebuie lămurit aici este faptul că statul dac nu a avut
niciodată caracterul unui stat sclavagist de tipul celui grec sau roman, dar nu
a fost nici o despoţie de tip asiatic. Sclavia nu era inexistentă, având în vedere
epoca la care ne raportăm, însă ea se menţinea la nivelul fazei sale patriar­
hale, sclavii nereprezentând, nici pe departe, principalul mijloc de producţie.
De aceea, statul dac era mai mult un stat sclavagist începător, de tip militar2.
Secţiunea a lll-a. Funcţiile statului dac
în condiţiile construcţiei sale rudimentare, este dificil să vorbim despre
existenţa unor funcţii complexe ale statului dac. Menirea sa era de a asigura,
în primul rând, o ordine internă, proces în cadrul căruia preoţii aveau un rol
deosebit. De asemenea, o funcţie importantă părea a fi aceea de organizare a
cultului religios, proces în centrul căruia s-a aflat tot clerul. Dar cea mai
importantă funcţie, având în vedere condiţiile vitrege ale epocii, era aceea de
apărare externă. In scopul asigurării acestor funcţii, în spatele cărora se aflau
indubitabil interesele aristocraţiei dace, a fost instituit un sistem de impozite,
ca dovadă cea mai clară a existenţei unui organism statal.
Secţiunea a IV-a. Aparatul de stat
§1. Administraţia publică centrală
Deşi aflat în fază incipientă a evoluţiei sale, statul dac a cunoscut exis­
tenţa unui aparat statal format dintr-o serie de organe menite să realizeze mai
sus amintitele funcţii.
în vârful ierarhiei statale se afla regele, a cărui autoritate îi permitea să
cumuleze atât calitatea de legiuitor, cât şi pe cea de şef militar. El era îndea-
1L.P. Marcu, op. cit., pp. 30-31.
2 H. Daicoviciu, apud L.P. Marcu, Caracterul şi structura politico-juridică a
statului dac centralizat şi independent, în R.R.D., Anul XXXVI, nr. 7/1980, p. 11.
Administraţia publică în statul dac 11
proape secondat de vice-rege care, cu excepţia cazului când cumula şi cali­
tatea de rege, era marele preot. L-am întâlnit astfel pe Deceneu alături de
Burebista iar Dio Cassius (LXVII, 10,1) îl pomeneşte pe Vezina „ce avea al
doilea loc după Decebal”. Rolul important al marelui preot, mai ales în
asigurarea prestigiului puterii şi realizarea constrângerii poporului în vederea
realizării poruncilor, i-a îndreptăţit pe istorici să vorbească de un sistem
colegial de deţinere a puterii supreme1.
Tot în cadrul funcţiei interne de asigurare a ordinii, regele sau marele
preot îndeplinea şi atribuţii judecătoreşti. Iordanes (XI, 73) îl pomeneşte pe
Comosicus ca fiind „cel mai mare judecător” 2.
Imediat în apropierea regelui se afla un Consiliu menit să-l sfătuiască pe
acesta în exercitarea atribuţiilor sale. Din el făceau parte, probabil, marele preot,
alături de prinţi ai casei regale (Dio Cassius pomeneşte de Diegis, fratele lui
Decebal, trimis de acesta împreună cu câţiva bărbaţi să înapoieze lui Domiţian
armele) şi de alţi oameni (bărbaţi) de încredere. Ei erau membri ai păturii nobi­
liare, originară din aristocraţia gentilico-tribală, din care provenea, de altfel, şi
regele. Istoricii arată că toţi aceştia erau folositori regelui în materie de politică
externă, politică militară şi administrare a tezaurului (comorilor) regal(e).
Faptul că statul dac s-a văzut încă de la naşterea sa confruntat cu Imperiul
roman nu a rămas fără urme în ceea ce priveşte structura aparatului de stat. Se
cunosc mai multe solii pe care diverşii regi daci le-au trimis romanilor în
vederea stabilirii unor înţelegeri. Nu ştim exact dacă era vorba despre o specia­
lizare a acestora în sarcina pe care o exercitau, dar ştim că aceşti soli/diplomaţi
aparţineau atât nobilimii {pileaţi), cât şi unor elemente mai răsărite din
rândurile comaţi. Astfel de sarcini îndeplineau, după cum am văzut, şi membrii
familiei regale. Singurul care a fost diplomat de carieră şi a stat o perioadă
îndelungată în serviciul lui Burebista a fost Acomion din Dionysopolis.
Unificarea politică a creat un cadru propice pentru unificarea religioasă şi
crearea unui cult oficial în statul dac. Totodată, evoluţia lor paralelă a permis
punerea de acord a activităţii slujitorilor clerului cu interesele regalităţii pe
cale de a se consolida3. Aşa cum ne arată Iordanes (Getica 71), acest rol i-a
revenit marelui preot Deceneu. Acesta „a ales dintre ei (dintre nobili - n.n.)
pe bărbaţii cei mai de seamă şi mai înţelepţi, pe care i-a învăţat teologia, i-a
1 L.P. Marcu, op. cit., p. 29.
2 Nu este clar dacă Comosicus îndeplinea această atribuţie în calitatea sa de rege
sau în cea de mare preot.
31. Glodariu, Civilizaţia geto-dacă din a doua jumătate a secolului al II-lea a.Chr.
până la începutul secolului al II-lea p.Chr., (h) Structura socială, în Istoria românilor,
voi. I: Moştenirea timpurilor îndepărtate, Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 2001, p. 778.
12 Istoria administraţiei publice româneşti
sfătuit să cinstească anumite divinităţi şi sanctuare, făcându-i preoţi, şi le-a
dat numele de pileaţi”.
Rolul major al marelui cler, originar din rândurile pileatilor, nu numai în
societatea dacică dar chiar şi în cadrul aparatului statului dac, nu este o
noutate şi nici o curiozitate într-o epocă profund marcată de religios şi de
diferenţe sociale. Prezenţa lor a contribuit fundamental la întărirea autorităţii
regale, prin apelarea la sentimentele religioase ale populaţiei. Rolul preoţilor
s-a făcut cel mai bine simţit prin asigurarea acelui instrument de constrângere
necesar oricărui stat pentru asigurarea respectării legii. Astfel, acelaşi Strabon
care vorbea despre înălţarea neamului dac de către Burebista prin „exerciţii,
sobrietate şi ascultare de porunci”, amintea că „spre a ţine sub ascultare
poporul el şi-a luat ajutor pe Deceneu”, iar cea mai importantă dovadă de
ascultare era, în ochii acestuia, faptul că dacii au renunţat la viţa de vie.
§2. Administraţia publică locală
Apariţia unui centru unic de putere politică statală a impus o organizare
specifică a exercitării acestei puteri la nivelul întregului teritoriu şi aşezarea
acesteia în ecuaţia central-local.
Vastitatea teritoriului precum şi interesele tânărului stat dac au impus
existenţa, la nivel teritorial, a unui aparat administrativ aflat în subordinea
centrului, alcătuit din dregători recrutaţi din rândurile nobilimii şi, în special,
din persoanele credincioase aflate în jurul regelui. Nu avem foarte multe date
despre organizarea administrativă la acest nivel, cu excepţia unui pasaj din
„Lexiconul” lui Suidas (I, vo. Bootia, p. 480) ce arată că „pe când unii erau
puşi peste cei ce munceau pământul cu boii, alţii - dintre cei din jurul regelui
- erau rânduiţi să se îngrijească de fortificaţii”. Pasajul nu ne spune foarte
mult despre o eventuală împărţire în unităţi administrativ-teritoriale1, dar
arată cel puţin existenţa unei specializări a dregătorilor la nivel teritorial:
existau dregători civili şi dregători militari. Cantitatea redusă a informaţiei nu
ne permite, din păcate, să cunoaştem cu exactitate intensitatea raporturilor de
subordonare dintre centru şi dregătorii săi locali. De aceea, orice afirmaţie cu
privire la existenţa unei monarhii dacice puternic centralizate pare, sub
aspectul administraţiei publice, hazardată.
în ceea ce priveşte posibilele unităţi administrativ-teritoriale, existau mai
sus amintitele obşti teritoriale, aşezate, de regulă, la şes, dar despre al căror
1 A se consulta, pentru această problemă, şi E. Cernea, E. Molcuţ, op. cit., p. 14.
Autorii consideră că pasajul amintit mărturiseşte despre împărţirea teritoriului în
unităţi administrative.
Administraţia publică în statul dac 13
mod de administrare nu avem nici un fel de cunoştinţe. Alături de ele sunt ates­
tate arheologic o serie de aşezări oppidane, de tip târg. La nivelul unor astfel de
davae dacice se poate concepe exercitarea unor funcţii militare, administrative
şi religioase care să confere acestor aşezări un caracter urban embrionar1.
Activitatea dregătorilor civili era pusă în legătură cu cultivarea pămân­
tului. Nu este sigur dacă acest personal reprezenta un aparat administrativ
permanent sau dacă prezenţa sa se datora stării speciale de război. Oricum,
ultima variantă nu este de înlăturat în condiţiile în care, mai ales în cursul
domniei lui Decebal, ameninţat permanent de pericolul invaziei romane, era
posibil ca regele să fi manifestat o preocupare de a avea sub control producţia
agricolă a ţării şi de a crea stocuri de provizii necesare garnizoanelor cetăţilor
în vederea asediului2.
Aceluiaşi scop s-ar putea să se fi subordonat şi activitatea dregătorilor pe
care Josif Flavius (XVIII, 20) îi numea „un fel de perceptori ai veniturilor şi
ai roadelor ce le aduce pământul”, numai că aceştia nu mai erau numiţi, ci
erau aleşi prin vot.
în condiţiile ameninţării romane, era absolut necesară existenţa unor
dregători militari şi a unui sistem defensiv care să se opună primejdiei. Dyo
Crisostomul pomeneşte şi el despre existenţa unor garnizoane militare
conduse de un fel de prefect.
Strabon susţine că armata lui Burebista se putea ridica până la 200.000
oameni; de aceea nu era de mirare că el devenise „temut şi de romani”. în
acelaşi timp, sistemul de cetăţi militare al dacilor realizat în scopul inevi­
tabilei confruntări cu romanii era impresionant, având în centru complexul
militar din Munţii Orăştiei.
Bibliografie utilă cercetării aprofundate, privind:
■ statul dac şi administraţia publică centrală: E. Cernea, E. Molcuţ,
Istoria statului şi dreptului românesc, Ed. Şansa SRL, Bucureşti, 1994,
pp. 11-13; I. Glodariu, Caracterul formaţiunii politice a lui Burebista, în
Istoria românilor, vol. I: Moştenirea timpurilor îndepărtate, Ed. Enciclo­
pedică, Bucureşti, 2001, pp. 640-650; V. Hanga, La formation de l’état
dace, în Etudes d’histoire du droit, vol. II, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997,
pp. 81-105; V. Hanga, Instituţii juridice la geto-daci, în Istoria dreptului
românesc, vol. I, Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1980, pp. 63-74;
L.P. Marcu, Caracterul şi structura politico-juridică a statului dac centrali-
1 A se vedea M.D. Matei, Probleme ale genezei şi evoluţiei oraşului medieval pe
teritoriul României, în R.I. nr. 12/1989, p. 1170.
2 C.C. Petolescu, Dacia şi Imperiul roman, Ed. Teora, Bucureşti, 2000, p. 98.
14 Istoria administraţiei publice româneşti

zat şi independent, în R.R.D., Anul XXXVI, nr. 7/1980; L.P. Marcu,

Istoria dreptului românesc, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1997, pp. 27-31;
I. Moţiu, Dacia Provincia Augusti, Ed. Corint, Bucureşti, 2004, pp. 41-70;
■ administraţia publică locală: E. Cernea, E. Molcuţ, Istoria statului şi Capitolul II
dreptului românesc, Ed. Şansa SRL, Bucureşti, 1994, pp. 13-15; L.P. Marcu, A dm inistraţia publică în Dacia rom ană
Istoria dreptului românesc, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1997, p. 29-30;
C.C. Petolescu, Dacia şi Imperiul roman, Ed. Teora, Bucureşti, 2000,
pp. 97-104; M.D. Matei, Probleme ale genezei şi evoluţiei oraşului
medieval pe teritoriul României, în R.I. nr. 12/1989, p. 1170. Secţiunea I. Statul dac după cucerirea romană

A doua campanie romană de cucerire a Daciei, desfăşurată în anii

105-106 d.Hr. sub conducerea împăratului Traian, căderea Sarmizegetusei şi
moartea tragică a lui Decebal au marcat sfârşitul celor aproximativ două
secole de existenţă a statului dac. Evoluţia firească a culturii şi civilizaţiei
dacice a fost întreruptă, o bună parte din teritoriul fostului stat dacic intrând
în stăpânirea Romei.
Din punct de vedere politic, cucerirea a însemnat dispariţia statului dac cu
structurile şi aparatul său propriu. Conform dreptului public roman, cei ce se
opuneau cu armele armatelor romane nu mai aveau nici o şansă la
conservarea organizării politice proprii. Pe de altă parte, pierderea nucleului
statului dac şi dispariţia în luptă a elitelor conducătoare dacice i-au împiedicat
pe dacii liberi să mai constituie, după cucerire, o structură politică de tip
statal1. Din perspectiva evoluţiei organizării politice pe teritoriul României de
astăzi, dispariţia statului dac nu a însemnat, însă, şi dispariţia ideii de stat în
spaţiul carpato-danubian. Dimpotrivă, structurile statale destul de primitive
ale dacilor au fost înlocuite cu o structură statală, cea romană, mult
superioară ca organizare şi funcţionare, dispunând de aproximativ şase secole
de evoluţie şi experienţă.
în momentul cuceririi Daciei, Roma se afla, din punctul de vedere al
formei de guvernământ, în faza Principatului, epocă inaugurată de domnia lui
Octavian Augustus. Sub aspect teritorial, Roma stăpânea un teritoriu imens
ce se întindea din Anglia până în Orientul mijlociu şi din Galia până în Egipt.
Imediat după cucerire, Dacia a intrat în procesul de integrare adminis­
trativă, economică şi militară, aşa cum prevedeau normele dreptului public
roman. Conform acestor norme, ea a fost organizată ca o provincie distinctă,
cu organe administrative, militare şi fiscale proprii.

! I. Ioniţă, Dacii liberi - cadrul general, în Istoria românilor, voi. II: Daco-romani,
romanici, alogeni, Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 2001, p. 403.
16 Istoria administraţiei publice româneşti
Secţiunea a ll-a. Decupajul teritorial
al provinciei Dacia
înainte de a vorbi despre organizarea administrativă a provinciei trebuie
să remarcăm că nu întreg teritoriul locuit de daci a intrat sub stăpânirea
Romei şi, în acelaşi timp, doar o parte a statului dac al lui Decebal a intrat în
componenţa noii provincii romane. O bună parte din acest teritoriu (colţul
sud-estic al Transilvaniei, sudul Moldovei, Muntenia şi estul Olteniei)
intrase, în urma primului război daco-roman, în componenţa provinciei
Moesia Inferior şi a rămas ataşat acesteia de-a lungul întregii domnii a lui
Traian. De asemenea, teritoriul din nordul Transilvaniei şi aproape întreaga
Moldovă au rămas în continuare locuite de daci liberi. Provincia Dacia a
cuprins, în consecinţă, cea mai mare parte a Transilvaniei (cu excepţia
colţului sud-estic - aproximativ judeţele Sibiu şi Braşov de astăzi), Banatul şi
vestul Olteniei (aproximativ actualele judeţe Mehedinţi şi Gorj).
Atâta timp cât a trăit Traian, teritoriul mai sus amintit a reprezentat din
punct de vedere administrativ o singură provincie. Cu totul altfel au stat
lucrurile după moartea acestuia, ce a marcat debutul domniei lui Hadrian
(anul 118 d.Hr.). în contextul războaielor dificile duse împotriva roxolanilor,
împăratul a fost nevoit să părăsească sudul Moldovei şi Muntenia şi să
regândească organizarea administrativ-teritorială a Daciei. Aceasta a fost
împărţită în trei provincii cu structuri militare şi administrative proprii. Prima,
atestată în anul 120 d.Hr., a fost provincia Dacia Superior ce cuprindea, se
pare, cea mai mare parte a Daciei traiane, cu excepţia părţii de nord-vest a
acesteia. Existenţa unei Dacii superioare impunea şi existenţa uneia infe­
rioare. Ea a fost atestată în 129 d.Hr. sub denumirea de Dacia Inferior şi
cuprindea teritoriile nord-dunărene, anexate în 101-102 d.Hr. Moesiei
Inferior: estul Olteniei, sud-estul Transilvaniei, un colţ din nord-vestul
Munteniei şi altul din sud-vestul acesteia. Denumirea lor de Inferior şi
Superior le-a fost conferită după cum se aflau situate în amonte sau aval de
cursul Dunării. în anii 123 d.Hr. şi 133 d.Hr., prin două diplome militare, este
atestată o a treia provincie: Dacia Porolissensis, ce cuprindea teritoriul situat
la nord de râurile Arieş şi Mureş.
Această organizare administrativ-militară nu a durat decât până în epoca
împăratului Marcus Aurelius. în condiţiile repetatelor atacuri ale marcoma-
nilor şi iazigilor din 168 d.Hr., Dacia a fost supusă unei noi reorganizări cu
un pronunţat caracter militar. Cea mai importantă reformă a fost aşezarea
celor trei Dacii sub o autoritate administrativă şi militară supremă, fără a-şi
pierde totuşi identitatea. Se constată, în acelaşi timp, transformări în structura
şi denumirea provinciilor, cu excepţia Daciei Porolissensis, care şi-a păstrat
Administraţia publică în Dacia romană 17
atât denumirea, cât şi vechea structură. Dacia Superior a fost transformată în
Dacia Apulensis, încorporând Banatul şi întreaga Transilvanie, inclusiv zona
ei sud-estică. Dacia Inferior a devenit Dacia Malvensis, incluzând vestul
Munteniei şi întreaga Oltenie.
Această ultimă reorganizare a fost păstrată până la părăsirea Daciei de
către armatele şi administraţia romană, în anul 275 d.Hr.
Secţiunea a lll-a. Administraţia publică centrală
Conform dreptului public roman, provinciile romane se împărţeau în
imperiale şi senatoriale, în funcţie de importanţa lor economică şi militară.
Având în vedere poziţia strategică (era situată la graniţa de nord-est a
Imperiului) şi importantele resurse economice, Dacia romană a fost, de-a
lungul întregii sale existenţe, provincie imperială. Acest statut a implicat
situarea provinciei sub administrarea împăratului (şi nu a Senatului) şi o
structură specifică a organelor de conducere ale provinciei.
în fruntea oricărei provincii se afla un guvernator. Guvernatorul Daciei,
având în vedere statutul acesteia de provincie imperială, era reprezentantul
(locţiitorul) împăratului în provincie, pe care o administra în numele acestuia.
De aici şi denumirea de legatus Augusti pro praetore pe care o purtau, de
regulă, persoanele aflate în fruntea Daciei romane. în acelaşi timp, este
important de remarcat că rangul pe care îl deţineau guvernatorii unei pro­
vincii depindea direct, având în vedere şi rolul lor de comandanţi militari, de
numărul legiunilor staţionate aici. Astfel, în cazul în care în provincie erau
staţionate două sau mai multe legiuni, guvernatorul trebuia să aibă rang
consular, fost consul {vir consularis), iar în cazul în care era staţionată o
singură legiune, guvernatorul avea rang pretorian, fost praetor (vir
praetorius). în cazul în care provincia nu avea nici o legiune, ci doar trupe
auxiliare, ea era guvernată de un procurator Augiisti din ordinul ecvestru. De
regulă, un legatus Augusti pro praetore avea doar comanda supremă a legiu­
nilor. In cazul existenţei a cel puţin două legiuni într-o provincie, comanda
efectivă a acestora era încredinţată unor comandanţi militari de rang preto­
rian, subordonaţi atât guvernatorului, cât şi împăratului.
Dacia traiană (106-118 d.Hr.) a fost condusă de un legatus Augusti pro
praetore de ordin senatorial şi de rang consular, având în vedere că, în
această perioadă, în Dacia au fost staţionate nu mai puţin de trei legiuni: XIII
Gemina, IV Flavia şi I Adiutrix. Sediul guvernatorului se afla la Apulum.
După reorganizareaa dministrativă a lui Hadrian fiecare din cele trei
Dacii a primit o conducere proprie, independentă u na.de cealaltă. În fruntea
18 Istoria administraţiei publice româneşti
Daciei Superior se afla un legatus Augusti pro praetore, de rang pretorian
de această dată, deoarece aici (la Apulum) mai era cantonată o singură
legiune: XIII Gemina. Prezenţa ei şi, legat de ea, rangul guvernatorului se
explicau prin importanţa strategică, economică, culturală şi religioasă a
respectivei provincii. în fruntea Daciei Inferior, cu capitala la Romula, se afla
doar un procurator Augusti numit şi procurator presidial (praeses), în
condiţiile în care în regiune nu era cantonată nici o legiune, ci doar diverse
trupe auxiliare. In ciuda rangului inferior, şeful Daciei Inferior era un guver­
nator cu drepturi depline, bucurându-se de toate atribuţiile administrative,
judecătoreşti, financiare şi militare. Aceeaşi situaţie exista şi în Dacia
Porolissensis, lipsită, ca şi Dacia Inferior, de legiuni. Cu capitala la Napoca,
provincia era condusă de un procurator presidial de ordin ecvestru, ce cumula
şi el toate drepturile şi atribuţiile unui guvernator plin.
Lucrurile se schimbă fundamental după reforma lui Marcus Aurelius,
când conducerea administrativă şi militară supremă a celor trei Dacii este
încredinţată unui singur guvernator cu sediul la Apulum. Acesta purta titlul
de legatus Augusti pro praetore trium Daciarum şi pe cel de consular al
celor trei Dacii - Consularis trium Daciarum, având rang consular, în
condiţiile în care în Dacia este mutată legiunea V Macedonica. în această
calitate, guvernatorul general avea în subordine pe cei doi comandanţi ai
legiunilor, precum şi pe comandantul trupelor auxiliare din Dacia de sud,
unde nu staţiona nici o legiune. In consecinţă, toate efectivele militare ale
celor trei Dacii formau o singură armată consulară pusă sub comanda
supremă a guvernatorului general1. Dincolo de aspectele militare ce ne
conduc la ideea existenţei unei singure provincii, celelalte două provincii
dacice (Malvensis şi Porolissensis) şi-au păstrat identitatea administrativă şi
fiscală, fiind conduse în continuare de procuratori Augusti, aşezaţi, totuşi,
sub autoritatea civilă a legatului Augusti. Existenţa pe mai departe a trei
provincii dacice distincte este marcată şi de titulatura guvernatorului general
ce face referire la trei Dacii (tres Daciae) şi nu la una singură2.
1 D. Protase, Dacia romană - organizarea administrativă, în Istoria românilor,
voi. II: Daco-romani, romanici, alogeni, Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 2001, p. 51.
2 Există şi opinia conform căreia era vorba de o singură provincie, Dacia,
împărţită, din considerente administrative, în trei subdiviziuni. A se vedea L.P. Marcu,
Istoria dreptului românesc, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1997, p. 40; V Hanga,
Dreptul roman pe teritoriul Daciei. Organizarea de stat în Dacia romană, în Istoria
dreptului românesc, voi. I, Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1980, p. 84; E. Cernea,
E. Molcuţ, Istoria statului şi dreptului românesc, Ed. Şansa SRL, Bucureşti, 1994,
p. 19.
Administraţia publică în Dacia romană 19
în epoca împăratului Gălbenuş, în provinciile imperiale, legaţi Augusti au
fost înlocuiţi la comanda legiunilor cu prefecţi din ordinul ecvestru. Măsura
s-a aplicat şi în Dacia.
în ceea ce priveşte atribuţiile, guvernatorii aveau o competenţă largă în
materie administrativă, judecătorească, fiscală şi militară. După cum spunea
Ulpian (D, 1, 18,4), guvernatorul avea, după împărat, „cea mai mare
competenţă” (imperium maius) asupra tuturor locuitorilor din provincie. In
conformitate cu statutul lor de magistraţi, ei aveau şi jus edicendi -dreptul de
a emite edicte în care precizau normele juridice pe care înţelegeau să le aplice
în organizarea instanţelor de judecată.
Cunoscută sub denumirea de Concilium provinciae Daciarum trium,
(Adunarea provincială se pare că a luat naştere încă din epoca lui Marcus
Aurelius, dar există dovezi sigure de existenţă doar pentru epoca lui
Alexandru Severus. In componenţa ei intrau reprezentanţi ai oraşelor ce se
adunau o dată pe an la Sarmizegetusa sub preşedinţia preotului cultului
oficial din provincie. Atribuţiile ei în materie de administraţie şi justiţie erau
aproape inexistente, referindu-se la discutarea intereselor de ordin general ale
oraşelor din provincie şi susţinerea lor în faţa împăratului. Principala ei
menire era aceea de a întreţine cultul împăratului, creat în scopul asigurării
unităţii imensului teritoriu roman. De aici şi rolul important al preotului
acestui cult, denumit «cel ce poartă coroana celor trei dacii» (coronatus
Daciarum trium).
în provincie, atribuţiile de ordin fiscal erau încredinţate unui procurator
financiar {procurator Augusti) de ordin ecvestru, dependent de împărat şi
nesubordonat, pe linie administrativă, guvernatorului1. în epoca lui Traian
reşedinţa acestuia se afla la Apulum. După reorganizare, fiecare Dacie a avut
propriul procurator financiar, cu sediul în capitală: Sarmizegetusa, Napoca şi
Romula. Principala lor atribuţie era de a strânge taxele şi impozitele locale
menite să asigure fondurile necesare numeroaselor lucrări publice în muni­
cipii şi colonii, întreţinerii diverselor corpuri de armată existente în Dacia,
aprovizionării capitalei şi nevoilor cultului.
Un rol important în viaţa fiscală a provinciei îl avea administrarea
vămilor. Până la Marc Aureliu aceasta a fost arendată unor societăţi private
de conductores, iar de la sfârşitul secolul al Il-lea ea a trecut în sarcina
statului. Supravegherea perceperii taxelor vamale a fost încredinţată unui
procurator numit, de regulă, din ordinul ecvestru şi care purta titulatura de
1D. Protase, op. cit., p. 45.
20 Istoria administraţiei publice româneşti
procurator Ilyrici per Moesiam Inferiorem et Dacias très1. în administrarea
statului intrau şi minele de aur din Apuseni, puse sub gestiunea unui
procurator aurariarum cu sediul la Ampelum, numit din ordinul ecvestru şi
ajutat de un corp întreg de funcţionari.
Sistemul defensiv al Daciei romane era format din armata propriu-zisă şi
un sistem complex de castre menite să apere limesul extrem de vulnerabil din
nord-estul Imperiului. Armata romană era formată din legiuni - nucleul, şi o
serie de trupe auxiliare, structură ce s-a regăsit şi în Dacia de-a lungul întregii
epoci de stăpânire romană. în această perioadă, o singură legiune a fost
permanent staţionată în provincie - XIII Gemina, încartiruită în castrul de la
Apulum. După 167/168 d.Hr. a mai fost adusă legiunea V Macedonica şi
încartiruită la Potaissa. Pe lângă cele două legiuni au fost staţionate
detaşamente din alte legiuni: I Italia, IV Flavia, VII Claudia, XI Claudia, X
Gemina şi Primigenis.
în fruntea fiecărei legiuni se afla un legatus legionis iar, după împăratul
Gallienus, un preafectus legionis. Legaţii erau numiţi dintre membrii ordi­
nului senatorial iar prefecţii dintre militarii de profesie.
Pe lângă legiuni, au staţionat în provincie şi trupe auxiliare, aşa-numitele
auxilia. Acestea au fost recrutate dintre peregrinii daci şi chiar dintre cetăţeni.
Erau structurate în unităţi regulate: alae (de cavalerie) şi cohortes (de infan­
terie), precum şi neregulate: nationes şi numeri.
Secţiunea a IV-a. Administraţia publică locală
Imediat după cucerire a avut loc procesul de măsurare (cadastrare), parce­
lare, distribuire şi organizare administrativă a teritoriului Daciei romane,
specific tuturor provinciilor.
Conform dreptului public roman, întregul teritoriu al Daciei a devenit pro­
prietate a statului roman (ager publicus) fiind pus, având în vedere calitatea de
provincie imperială, la dispoziţia împăratului. O bună parte a acestui teritoriu
(praedia stipendiaria) a fost acordat veteranilor şi coloniştilor (cetăţeni, latini
sau peregrini), iar o alta a rămas în proprietatea populaţiei autohtone dacice.
Coloniştilor nu li s-a constituit o proprietate quiritară (dominium ex iure
Quiritium) ci doar una provincială, lipsită de dreptul de dispoziţie şi dotată doar
cu posesie şi folosinţă. Teritorii întinse, cuprinzând mine de aur şi fier, păşuni
1 Pentru mai multe detalii, a se vedea V. Gionea, Organizarea teritorială în Dacia
Traiană şi normele de drept public care se aplicau, în Studii de drept constituţional şi
istoria dreptului, voi. I, Regia autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 1993, p. 75.
Administraţia publică în Dacia romană 21
şi păduri, au intrat în proprietatea împăratului, fiind exploatate de funcţionari
imperiali sau date în arendă unor membri ai aristocraţiei locale.
Toţi aceşti colonişti, aduşi aici din întreaga lume romană, împreună cu
populaţia autohtonă au trăit şi au convieţuit în cadrul a o serie de aşezări
civile şi militare dintre care, o serie, existau dinaintea cuceririi iar altele au
fost ridicate sub stăpânirea romană. în general, în urma creşterii demografice
impresionante şi a integrării Daciei în sistemul economic roman, se constată,
pe de o parte, o înmulţire considerabilă a aşezărilor umane şi, pe de altă parte,
o urbanizare treptată a vieţii, ca dovadă a transformărilor în planul ocupaţiilor
economice. în consecinţă, putem vorbi pentru această perioadă despre două
tipuri de aşezări umane cu caracter civil, constituind tot atâtea tipuri de unităţi
mlministrativ-teritoriale în cadrul provinciei Dacia: oraşele şi aşezările rurale.
§1. Aşezările urbane
Pentru prima dată în istoria economică şi administrativă a acestor teritorii
întâlnim aşezări urbane în adevăratul sens al cuvântului doar după cucerirea
romană. Având în vedere viaţa economică, socială, politică, culturală şi
religioasă ce se desfăşura în cadrul lor, oraşele au constituit cel mai important
tip de aşezare umană în provincie şi au jucat un rol primordial, ca peste tot în
cadrul Imperiului. în Dacia, ele au reprezentat puternice focare de roma­
nizare, de cultură şi civilizaţie, fiind, în general, modele de viaţă specifice
lumii romane. Avântul urbanizării în Dacia nu era întâmplător, având în
vedere faptul că el a avut loc în epoca de maximă dezvoltare a urbanizării în
imperiu, sub dinastia Antoninilor.
Ca peste tot în Imperiu, oraşele Daciei romane erau organizate după
modelul Romei. Aulus Gellius, în secolul al II-lea d.Hr., caracteriza oraşele
din provinciile latine ale Imperiului ca fiind mici imagini şi imitaţii ale
Romei, ale poporului roman (effigies parvae simulacraque populi Romani),
fapt confirmat şi de descoperirile arheologice.
Cu excepţia Romulei, toate oraşele Daciei romane purtau nume dacice,
preluate, cu mici modificări fonetice, de la aşezările autohtone desfiinţate în
timpul celor două războaie. Acest lucru nu a însemnat însă şi o continuitate
de habitat între aşezările dacice şi cele daco-romane. Dimpotrivă, spre
deosebire de alte provincii, în Dacia nici un oraş roman nu s-a dezvoltat
dintr-o aşezare autohtonă. Toate oraşele au fost construite în apropierea
fostelor aşezări dacice, de regulă pe amplasamente noi, având ori caracter
civil, ori fiind direct dependente de taberele militare. Cu excepţia Ulpiei
Trai ana Sarmizegetusa, toate celelalte oraşe au apărut şi s-au dezvoltat pe
22 Istoria administraţiei publice româneşti
lângă castrele romane aparţinând legiunilor sau trupelor auxiliare, în strânsă
legătură cu prezenţa şi activitatea unităţilor militare.
în ceea ce priveşte planul general, forul, străzile, amfiteatrul, termele,
sistemul de canalizare şi încălzire, templele şi alte edificii publice sau private,
toate se încadrează în concepţiile şi practicile constructive urbanistice
întâlnite în toate provinciile din centrul şi vestul Imperiului în secolele II şi
III d.Hr.1
în funcţie de importanţa lor economică, politică, administrativă şi cultu­
rală, oraşele Daciei romane se împărţeau în Colonii şi Municipii. în principiu,
până în secolul al III-lea d.Hr., a existat o diferenţă între cele două tipuri de
aşezări urbane, ca, mai apoi, aceasta să dispară în favoarea unui termen gene­
ric - «municipiu», care să desemneze orice oraş roman. In Dacia diferenţa
dintre ele era ilustrată de faptul că, pentru a deveni colonie, o aşezare urbană
trebuia să fie declarată mai întâi municipiu.
în sens strict, coloniile se bucurau de toate drepturile poporului roman şi
aveau o situaţie mai bună decât a municipiilor. De regulă, erau locuite de
foştii ostaşi care se stabileau în provincii. Locuitorii lor aveau, în marea lor
majoritate, cetăţenia romană, dar existau şi latini, cu un statut juridic inter­
mediar între cetăţean şi peregrin.
Prima colonie apărută (109-110 d.Hr.) a fost şi primul oraş roman din
Dacia, singurul fondat prin colonizare efectivă cu veterani: colonia Ulpia
Traiana Augusta Dacica Sarmizegetusa. Importanţa politică, administrativă,
culturală şi religioasă pe care a dobândit-o în timp oraşul era ilustrată de
prezenţa aici a principalelor instituţii provinciale: altarul dedicat cultului
împăratului (Ara Augusti), sediul permanent al procuratorului financiar,
sediul adunării generale a provinciei (Concilium daciarum trium) precum şi
clădirea intitulată tabularium provinciae, unde funcţiona administraţia
întregii provincii şi unde se păstrau arhivele cu registrele de cens, impozite şi
diferite venituri. Ulpiei Traiana i-a urmat apariţia altor colonii: Napoca,
Romula - singurul oraş din Dacia cu nume roman, Apulum (Alba-Iulia) - cel
mai mare oraş şi cel mai important centru economic şi militar al Daciei
romane, Potaissa (Turda) - sediul legiunii V Macedonica după 168 d.Hr.
în genere, municipiile proveneau din rândul oraşelor ce dobândiseră
drepturi în schimbul îndeplinirii anumitor sarcini impuse ca urmare a
integrării lor în viaţa politică a statului cuceritor2. La fel ca şi coloniile, erau
locuite de cetăţeni romani (municipia civium Romanorurn) sau de persoane cu
statut juridic de latin (municipia Latina). în rândul lor s-au înscris: Drobeta,
1D. Protase, op. cit., p. 67.
2 V. Hanga, op. cit., p. 86.
Administraţia publică în Dacia romană 23
Tibiscum (Jupa, lângă Caransebeş), Ampelum (Zlatna), Porolissum (Moigrad,
Jud. Sălaj).
în conformitate cu legile municipale romane, oraşele Daciei se bucurau de
o largă autonomie, dispunând de organe administrative proprii însărcinate
cu rezolvarea problemelor de ordin local. în Dacia, ca şi în celelalte
provincii, sistemul urban de administrare imita, la o scară redusă, modelul
Romei. La viaţa publică şi la exercitarea concretă a sarcinilor administra­
tive participau doar cetăţenii romani care îndeplineau anumite condiţii de
avere şi poziţie socială.
Forul suprem de conducere în cadrul oraşelor era sfatul orăşenesc,
cunoscut fie sub denumirea de ordo decurionum, fie sub cea simplă de ordo.
Imagine a Senatului roman, ordo era un organ colegial alcătuit din decurioni.
Aceştia erau aleşi, în limita locurilor vacante, de către magistraţii municipali
superiori, dintre persoanele ce exercitaseră anterior o magistratură în oraş. De
asemenea, trebuiau îndeplinite condiţii ţinând de statutul juridic (ingenui),
vârstă (minimum 25 ani) şi avere (un cens de minimum 100.000 sesterţi).
Ordo avea atribuţii preponderent administrative: se ocupa de încasarea
contribuţiilor impuse de autorităţile imperiale oraşului şi de perceperea la
timp a impozitelor ordinare, supraveghea îndeplinirea lucrărilor edilitare,
stabilea prestaţiile ce urmau a fi făcute de cetăţeni, controla gestiunea
financiară a oraşului etc. Acestora li se alăturau atribuţii în materie religioasă
reglementarea zilelor de sărbătoare, diplomatică - trimiterea de soli şi
atribuţii militare. Hotărârile sale (decreta decurionum) erau obligatorii pentru
toţi magistraţii orăşeneşti.
Magistraţii erau aleşi pe timp de un an în baza unor condiţii de vârstă,
avere şi origine socială. Magistraţii erau de două categorii: superiori şi
inferiori, ce reflectau acel cursus honorum existent la Roma. Din categoria
magistraţilor superiori făceau parte, în colonii, duumvirii şi, în municipii,
quatuorvirii. In materie administrativă aceştia prezidau alegerile municipale,
organizau jocuri şi serbări, adjudecau lucrările publice, arendau proprietăţile
comunale şi aveau o serie de sarcini în gestiunea financiară a oraşului. Tot în
competenţa lor intrau executarea garanţiilor şi vânzarea lucrurilor pe care
debitorii fiscului, deveniţi insolvabili, le constituiseră acestuia prin gaj.
f xercitau, de asemenea, atribuţii judecătoreşti în oraş. La intervale de 5 ani se
alegeau duumviri quinquennales, magistraţi ce aveau ca sarcină întocmirea
censului şi a listei decurionilor.
Printre magistraţii inferiori se numărau, la loc de frunte, aedilii. Aceştia
aveau în sarcina lor întreţinerea în bună stare a drumurilor şi canalelor, aren­
darea băilor publice, supravegherea înhumării celor morţi în afara oraşului,
organizarea de jocuri publice pentru cetăţeni, poliţia pieţelor. Pe treapta de
jos a ierarhiei se găseau questorii, care îndeplineau funcţia de casieri comu-
24 Istoria administraţiei publice româneşti
nali. Magistraţii erau ajutaţi în sarcinile lor de o serie de slujbaşi: lictori,
aprozi, scribi, arhivari, crainici etc.
Pe lângă magistraţi, un rol important în viaţa oraşelor Daciei romane îl
jucau preoţii. In fruntea lor, ca importanţă, se afla asociaţia Augustalilor ce
se ocupa cu întreţinerea cultului împăratului şi al Romei, condusă de magistri
augustales. Pe lângă aceasta, funcţionau colegiile diverşilor categorii de
preoţi - pontifices, flamines, augureş, haruspices, sacerdotes - slujitori ai
diverselor zeităţi romane.
Multe oraşe aveau o serie de teritorii dependente, din punct de vedere
administrativ, de ele. Se cunosc cu acest statut forurile (fora) şi conciliabulele
(conciliabula) ca un fel de târguri dotate cu magistraţi proprii, aleşi de
locuitori. Cele mai importante unităţi se pare că erau ţinuturile (territoria).
Unele dintre acestea se bucurau de o oarecare autonomie, având un sfat (ordo
curialium) format din delegaţi ai satelor din ţinut. In fruntea sfatului se găsea
un conducător ales pe o perioadă de cinci ani ce putea fi, în acelaşi timp,
conducătorul unuia din satele din ţinut. Un astfel de ţinut era Sucidava, iar
altele sunt atestate în Moldova şi Dobrogea.
§2. Aşezările rurale
Marea majoritate a locuitorilor provinciei, o bună parte din veterani şi
colonişti şi marea parte a populaţiei autohtone, dacice, locuiau în afara
oraşelor, în aşezări de tip rural. Satele întemeiate prin colonizare se numeau,
după tipicul roman, pagi şi viei, dar există dovezi că termenul de vicus se
generalizase şi pentru aşezările dacilor.
Pagi erau aşezări rurale aşezate, adesea, pe teritoriile unor oraşe-colonii.
în scripte sunt atestate două asemenea pagus: pagus Miciensis (Micia-Veţel),
dezvoltat în legătură cu puternicul castru roman aflat pe Mureş şi pagus
Aquensis (Aquae-Călanu mic).
Viei reprezentau localităţi rurale mai mari sau mai mici, locuite de
colonişti cetăţeni romani sau peregrini, veterani şi autohtoni.
Din puţinele date existente şi în urma analogiilor făcute cu alte provincii,
se pare că, în ceea ce priveşte administrarea acestor aşezări rurale, nu se
aplica principiul colegialităţii şi eligibilităţii ci, în general, se recurgea la sis­
temul numirii unei singure persoane (princeps)', însărcinate cu administrarea
satului şi a acelui territorium în fruntea căruia se afla. în urma unor analogii
cu Scytia, se pare că acest princeps avea în Dacia o situaţie juridică aparte, el
1Există şi opinia, mai veche, că aceşti conducători ai satelor erau ajutaţi în admi­
nistraţie de un Consiliu sătesc (Ordo). A se vedea V Hanga, op. cit., p. 89.
Administraţia publică în Dacia romană 25
fiind conducătorul unui locus, adică al unei aşezări rurale autonome, cu un
teritoriu întins, de care depindeau administrativ mai multe vicus'.
în cazul acelor pagi şi viei aflate pe teritoriul unor oraşe, administraţia se
tăcea de către organele şi serviciile oraşului respectiv, magistraţii lor nefă-
cflnd altceva decât să execute instrucţiunile venite din oraş.
O situaţie aparte o aveau aşezările rurale, viei militares şi canabe
dezvoltate lângă castrele romane. în general, ele erau formate din veterani,
bancheri, negustori, membri ai familiilor soldaţilor, ce însoţiseră trupele.
Acestea se aflau sub autoritatea nemijlocită a comandantului unităţii militare
şi depindeau, din toate punctele de vedere, de castru.
Bibliografie utilă cercetării aprofundate, privind:
■ administraţia publică centrală: E. Cernea, E. Molcuţ, Istoria statului şi
dreptului românesc, Ed. Şansa SRL, Bucureşti, 1994, pp. 18-20; V. Gionea,
Organizarea teritorială în Dacia Traiană şi normele de drept public care se
aplicau, în Studii de drept constituţional şi istoria dreptului, voi. I, Regia
autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 1993, p. 74; V. Hanga, Dreptul
roman pe teritoriul Daciei. Organizarea de stat în Dacia romană, în Istoria
dreptului românesc, voi. I, Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1980, pp. 85,
90-94; D. Protase, Dacia romană - organizarea administrativă, în Istoria
românilor, voi. II: Daco-romani, romanici, alogeni, Ed. Enciclopedică,
Bucureşti, 2001, pp. 51-56;
■ administraţia publică locală: N. Branga, Urbanismul Daciei romane,
Ed. Facla, Timişoara, 1980; E. Cernea, E. Molcuţ, Istoria statului şi dreptului
românesc, Ed. Şansa SRL, Bucureşti, 1994, pp. 20-23; V. Gionea,
Organizarea teritorială în Dacia Traiană şi normele de drept public care se
aplicau, în Studii de drept constituţional şi istoria dreptului, voi. I, Regia
autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 1993, pp. 65-74; V. Hanga,
Dreptul roman pe teritoriul Daciei. Organizarea de stat în Dacia romană,
în Istoria dreptului românesc, voi. I, Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti,
1980, pp. 85-89; I. Moţiu, Dacia Provincia Augusti, Ed. Corint, Bucureşti,
2004, pp. 139-186; C.C. Petolescu, Dacia şi Imperiul roman, Ed. Teora,
Bucureşti, 2000, pp. 209-222; D. Protase, Dacia romană - organizarea
administrativă, în Istoria românilor, voi. II: Daco-romani, romanici,
alogeni, pp. 55-73;
■ decupajul teritorial al Daciei romane: E. Cernea, E. Molcuţ, Istoria
statului şi dreptului românesc, Ed. Şansa SRL, Bucureşti, 1994, pp. 17-18;
V. Hanga, Dreptul roman pe teritoriul Daciei. Organizarea de stat în Dacia
1D. Protase, op. cit., p. 71.
26 Istoria administraţiei publice româneşti

romană, în Istoria dreptului românesc, voi. I, Ed. Academiei R.S.R.,

Bucureşti, 1980, pp. 83-84; /. loniţă, Dacii liberi - cadrul general, în
Istoria românilor, voi. II: Daco-romani, romanici, alogeni, Ed. Enciclo­
pedică, Bucureşti, 2001, p. 403; L.P. Marcu, Istoria dreptului românesc, Capitolul III
Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1997; I. Moţiu, Dacia Provincia Augusti,
Ed. Corint, Bucureşti, 2004, pp. 94-139; C.C. Petolescu, Dacia şi Imperiul Adm inistraţia publică la debutul Evului Mediu
roman, Ed. Teora, Bucureşti, 2000, pp. 157-178; D. Protase, Dacia romană rom ânesc (275-secolul al Xlll-lea)
- organizarea administrativă, în Istoria românilor, voi. II: Daco-romani,
romanici, alogeni, Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 2001, pp. 45-52.
Secţiunea I. Viaţa politico-administrativă
după retragerea aureliană

După cei aproximativ 170 de ani de stăpânire romană în Dacia, la sfârşitul

domniei lui Aurelian (274-275), Imperiul a renunţat la teritoriile nord-dunărene.
Aşa cum arată istoricii, a fost vorba nu despre o cedare a acestor teritorii cuiva,
într-un context militar, ci despre o abandonare pur şi simplă a Daciei. Prin acest
lucru se urmărea o regrupare a trupelor romane pe aliniamentul Dunării,
sperându-se astfel la o mai bună apărare a peninsulei Balcanice în faţa atacurilor
repetate ale goţilor şi carpilor. în consecinţă, s-au retras, odată cu armatele şi
administraţia romană, marii proprietari de pământ, deţinătorii de ateliere meşte­
şugăreşti mai importante, stăpânii de sclavi, negustorii şi orăşenii bogaţi. Cea mai
mare parte a locuitorilor Daciei, o populaţie săracă, locuitoare a diverselor aşezări
urbane şi rurale, a rămas pe loc, reprezentând elementul de continuitate între
epoca romană şi apariţia poporului român pe aceste teritorii.
în plan politic, retragerea aureliană a reprezentat dispariţia statului de pe
aceste teritorii. Populaţia rămasă aici nu a mai avut forţa necesară să consti­
tuie un nou stat, lucru extrem de greu de realizat în condiţiile numeroaselor
năvăliri barbare din secolele următoare. Spaţiul carpato-danubian a rămas un
spaţiu deschis, lipsit de structuri politice complexe, de tip statal, în condiţiile în
care populaţiile migratoare, organizate gentilico-tribal, nu au avut continuitatea
necesară şi nici nivelul de civilizaţie necesar pentru a construi aici un stat.

Secţiunea a ll-a. Evoluţia vieţii administrative

până în secolul al Vl-lea

§1. Aşezările urbane

Bineînţeles, retragerea aureliană nu a însemnat dispariţia bruscă a urmelor

fostei structuri statale de pe acest teritoriu. Deşi a dispărut raportul admi-
28 Istoria administraţiei publice româneşti
nistraţie publică centrală-administraţie publică locală, specific organizării
statale, elemente ale fostelor unităţi administrativ-teritoriale romane, mai ales
urbane, vor mai dăinui o perioadă.
Astfel, oraşele vor continua să existe încă multă vreme după această dată,
fiind locuite, în condiţii modeste, de o populaţie daco-romană. Numeroase
vestigii ale civilizaţiei urbane în secolele IV-VI s-au constatat la Sarmi-
zegetusa, Ampelum, Potaissa, Napoca, Porolissum. Un timp, apar oraşele de
tip burgus, ca aşezări umane înconjurate de fortificaţii cu turnuri de apărare
contra barbarilor.
Viaţa urbană se ruralizează însă treptat. Arta şi meşteşugurile nu se mai
practică cu mijloacele tehnice de altădată, iar goţii nu au fost interesaţi să se
aşeze în vechile oraşe daco-romane, în condiţiile în care aşezarea în câmp
deschis se potrivea mai bine cu organizarea lor gentilico-tribală. Deprinderile,
confortul şi mentalităţile urbane dispar treptat, chiar dacă această populaţie
mai locuia încă în spaţiul locativ al oraşelor. Treptat, fenomenul ruralizării se
manifestă nu doar prin decăderea civilizaţiei urbane ci şi printr-un fenomen
de migrare demografică dinspre vechile centre urbane spre mediul rural. In
secolul al Vll-lea, când slavii se instalaseră definitiv pe acest teritoriu, oraşele
de altă dată erau deja abandonate iar numele lor date uitării. In aceste con­
diţii, centrul de greutate al vieţii socio-economice, politice şi administrative
se mută în cadrul comunităţilor rurale.
§2. Obştea vicinală romanică
în marea lor majoritate, aşezările rurale au dăinuit în epoca următoare
retragerii aureliene, fiind atestate în întregul spaţiu carpato-danubiano-pontic
în epoca secolelor IV-VII. Prezenţa lor este atestată atât în locuri retrase, cât
şi pe artere de mare circulaţie a oamenilor şi mărfurilor, pe văile râurilor, pe
dealuri sau pe platouri, adică peste tot unde existau terenuri arabile şi păşuni
propice1. Şi aceasta în ciuda vremurilor extrem de tulburi din epoca marilor
migraţii.
Aşezările rurale vor reprezenta, pentru mult timp, principala formă de
organizare socio-economică şi administrativă. Acestea erau comunităţi vici-
nale cu preocupări agro-pastorale, în cadrul cărora proprietatea comună asupra
pământului arabil, păşunilor şi pădurilor era la loc de cinste. Aceasta coexista
şi acum cu proprietatea privată asupra casei, terenului înconjurător şi unel-
1 D. Protase, Perioada de trecere la Evul Mediu (Aşezările rurale), în Istoria
românilor, voi. II: Daco-romani, romanici, alogeni, Ed. Enciclopedică, Bucureşti,
2001, p. 566.
Administraţia publică la debutul Evului Mediu românesc 29
telor de muncă. Faptul că, după dispariţia statului roman pe acest teritoriu, nu
s-a revenit la organizarea gentilico-tribală a conferit un aspect aparte
evoluţiei vieţii socio-politice pe teritoriul României. Astfel, caracterul terito­
rial al obştilor vicinale din perioada ce a urmat retragerii administraţiei
romane a făcut ca procesul de trecere la feudalism să capete la populaţia
autohtonă o serie de particularităţi faţă de cel petrecut la popoarele vecine
unde trecerea la feudalism s-a făcut direct din organizarea gentilică.
Continuitatea între obştea teritorială dacică şi obştea teritorială romanică a
marcat şi diferenţierea de civilizaţie între populaţia autohtonă şi migratorii
aşezaţi aici temporar, organizaţi încă tribal.
în general, obştea sătească romanică era alcătuită din aproximativ 20-40
gospodării, număr ce varia în funcţie de zona geografică şi de cauze econo­
mice, climatice şi politice. Fiecare comunitate avea un teritoriu bine delimitat
ce alcătuia vatra propriu-zisă a satului şi în arealul căreia erau grupate
locuinţele, anexele gospodăreşti şi atelierele. în perimetrul vetrei satului
locuinţele erau grupate în cuiburi de câtre trei-patru sau chiar mai multe,
alcătuind cete de neam, situate de-a lungul unor uliţe sau în jurul unor pieţe
centrale. Dispoziţia lor în cadrul obştii era determinată de criterii bine stabi­
lite, cum ar fi ponderea economică a fiecărei familii, numărul membrilor săi
şi poziţia socială în cadrul comunităţii respective. în afara vetrei se aflau lotu­
rile agricole comune sau individuale şi celelalte proprietăţi colective (pădu­
rile, păşunile, iazurile etc.)1.
în scop de apărare, hotarul obştii era înconjurat de un şanţ întărit cu
pari-palisade sau indagines. Numită fossatum, această obşte se va transforma
in «satul» limbii române2.
Lipsa caracterului statal al obştii vicinale şi-a pus amprenta asupra
modului în care a evoluat viaţa administrativă a acestei perioade. Deşi teri­
toriul obştii are şi acum o funcţie socio-politică, obştea vicinală se deosebeşte
fundamental de stat prin faptul că, pe când statul are o forţă publică instituţio-
nalizată, cu organe de constrângere ce se situează deasupra societăţii, obştea
era lipsită de un asemenea aparat şi păstra o formă arhaică de conducere
realizată prin participarea tuturor membrilor săi3. Cu toate acestea, nu putem
vorbi despre inexistenţa unor interese comune (publice) la nivelul obştii şi
nici, în consecinţă, despre inexistenţa unui fenomen de administraţie publică,
cu caracter nestatal, legat de satisfacerea acestor necesităţi. Dimpotrivă, reali-
1 Idem, p. 641.
2 E. Cernea, E. Molcuţ, Istoria statului şi dreptului românesc, Ed. Şansa SRL,
bucureşti, 1994, p. 37.
1 V. Hanga, L.P. Marcu, Organizarea teritorială în cadrul obştilor săteşti, în
Istoria dreptului românesc, voi. I, Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1980, p. 133.
30 Istoria administraţiei publice româneşti
zarea funcţiilor socio-politice şi economice ale obştii impunea existenţa unor
structuri de conducere şi administrare la nivelul acesteia.
Fiind o comunitate de muncă, legată de un anume teritoriu stăpânit în
comun, interesele publice ale comunităţii erau legate, în primul rând, de
munca acestui teritoriu şi de repartizarea roadelor. In legătură cu acestea au
apărut o serie de cutume care, în ansamblul lor, au format un „drept admi­
nistrativ rural”1 cu caracter cutumiar. în cadrul acestora predominau normele
de conduită cutumiare legate de raporturile de muncă şi organizarea muncii.
Apar, în consecinţă, norme legate de lotizarea anuală a pământului arabil
proprietate comună (sorţi) prin tragere la sorţi, privind efectuarea curăturilor
şi a desţelenirilor, stabilirea felului culturii pe fiecare câmp, distribuirea
produselor pentru consumul personal al membrilor comunităţii şi pentru
fondul de rezervă.
Importante sarcini existau în legătură cu protejarea teritoriului satului şi a
muncii comunităţii. în legătură cu aceasta avea loc îngrădirea hotarului
satului, marcat cu semne speciale, de obicei naturale, iar căile de acces spre
ogoare se îngrădeau cu garduri dotate cu porţi de trecere pentru a nu pătrunde
vitele pe recolte. Căile de acces spre vatra satului erau dotate şi cu întărituri,
iar bărbaţii maturi participau la apărare în caz de primejdie militară externă.
Toate aspectele de mai sus arată că în cadrul obştii erau necesare anumite
organe cu atribuţii administrative competente să decidă asupra acestor
interese şi să repartizeze sarcini în realizarea concretă a lor2. La baza recrutării
acestor organe a stat faptul că, o bună bucată de timp, această obşte teritorială
s-a manifestat ca o societate formată din oameni liberi, lipsită de clase sociale şi
diferenţe de avere ce posedau şi lucrau în comun pământul şi se autoadmi­
nistrau în cadrul unei democraţii primitive pe baze elective. De aici a rezultat şi
predominanţa conducerii colective asupra conducerii individuale a obştii.
Aceste organe exercitau o putere publică deplină în realizarea intereselor obştii,
reprezentând aşa numita «autoritatea publică» înăuntrul acesteia.
Având în vedere aceste aspecte, cel mai important organ al obştii era
Adunarea întregii obşti, numită şi Grămada satului sau Adunarea megie-
şilor. Aceasta era formată din totalitatea membrilor maturi ai comunităţii şi
avea o competenţă generală pentru rezolvarea tuturor problemelor comu­
nităţii. Tot ca organ colectiv, dar specializat, exista Consiliul bătrânilor sau
Oamenii buni şi bătrâni. Ei erau aleşi dintre megieşi şi aveau sarcini
judecătoreşti. In sfârşit, obştea avea un organ unipersonal, Judele, care, cu
1 Idem, p. 139.
2 A se vedea şi V. Hanga, La société et le droit dans la période de transition de
l’antiquité daco-romanine au féodalisme roumain, în Studii de istoria dreptului,
vol. II, Ed. Servo-Sat, Arad, pp. 111-112.
Administraţia publică la debutul Evului Mediu românesc 31
timpul, se va manifesta ca adevăratul şef politic şi militar al comunităţii.
Deocamdată, el era ales ca şef militar al satului şi, ajutat de cercetaşi sau
vânătorii de urme, avea în sarcină paza, straja sau priveghiul în scopul apă­
rării faţă de străini şi păstrării ordinii interne.
Pe lângă aceştia, existau o serie de împuterniciţi ce primeau atribuţii de
pază în sat sau pe ogoare ori se ocupau cu diverse treburi gospodăreşti. Ei
puteau fi selectaţi, având în vedere egalitatea dintre membrii obştii, din
oricare dintre aceştia.
Secţiunea a lll-a. Obştea vicinală
românească în secolele VII-VIII
Treptat, tipul de organizare amintit pentru secolele IV-VI începe să dispară,
tăcând loc unui tip nou de organizare ce va pune bazele sistemului feudal.
Acest proces a avut mai multe cauze şi a determinat, la rândul său,
Importante transformări în structura politico-administrativă a obştii. în primul
rând, este vorba de apariţia unui fenomen de diferenţiere socială în cadrul
obştii, bazat pe prezenţa proprietăţii private şi, legat de aceasta, a diferenţelor
de avere. Proprietatea individuală asupra casei, curţii şi uneltelor de muncă
începe să se extindă treptat şi asupra terenurilor agricole date periodic în
folosinţă. Cu timpul, se renunţă la repartizarea anuală a loturilor, acestea
Intrând în proprietatea definitivă a familiilor din obşte. Averea s-a extins
continuu şi ca urmare a diverselor desţeleniri şi curături făcute de membrii
Comunităţii, prin care părţi din terenurile şi apele devălmaşe intrau în pro­
prietatea privată a acestora. Diferenţele de avere au fost atestate de diversele
descoperiri arheologice ce au evidenţiat existenţa a numeroase locuinţe de
mari dimensiuni cu inventare numeroase şi preţioase ce aparţineau, probabil,
clementelor înstărite sau unor autorităţi din cadrul comunităţilor respective.
Aceste diferenţieri sociale şi de avere au condus la o inversare a rolurilor
politico-administrative în cadrul comunităţii. Fenomenul de destrămare a
obştii a însemnat o renunţare treptată la rolul major al organelor colective -
Adunarea megieşilor, Oamenii buni şi bătrâni - şi o creştere a atribuţiilor
anumitor membri, acei «mai mari ai satelor», identificaţi la început cu
jupanii. Preluând sarcinile sociale, juridice şi militare în cadrul obştii, aceştia
devin, treptat, organe de dominaţie înăuntrul acesteia. Puterea politică deţi­
nută de jupani, la un moment dat pe cale ereditară, va sta la baza apariţiei şi
consolidării viitoarei puteri statale pe acest teritoriu.
32 Istoria administraţiei publice româneşti
Secţiunea a IV-a. Uniunile de obşti
Caracterul teritorial al obştii a permis apariţia unor uniuni de obşti
(confederaţii de obşti sau obşti de obşti), deoarece membrii lor nu se limitau
la cercul restrâns al rudelor de sânge, ca în obştea gentilică. Acest lucru a
marcat importantul eveniment al evoluţiei de la structuri politice inferioare,
de genul obştii vicinale, la structuri politice superioare, de tipul uniunilor de
obşti, ce au conţinut, în germene, forma complexă a organizării statale.
Această evoluţie s-a datorat atât noilor realităţi socio-politice din cadrul
obştii, cât şi nevoilor stringente de apărare în faţa pericolelor venite din partea
popoarelor migratoare. Organizarea sub forma uniunilor de obşti devenise, în
primul rând, necesară pentru a reglementa relaţiile sociale şi economice
dintre diferitele categorii sociale apărute ca urmare a diferenţierilor de avere
în cadrul obştii. în al doilea rând, necesitatea apărării comune împotriva
duşmanilor comuni sau a forţelor naturii a determinat apariţia unor grupări de
aşezări mai mari sau mai mici în funcţie de creşterea densităţii populaţiei şi
de nevoile materiale ale oamenilor. Nu în ultimul rând, necesitatea creării
unor condiţii mai bune de exploatare a unui teritoriu a impulsionat şi ea
apariţia acestor uniuni.
Ca organ suprem de conducere, uniunea de obşti avea Sfatul cel mare,
format din reprezentanţi ai obştilor componente. Acesta hotăra în probleme
patrimoniale comune, rezolva litigiile dintre obştile componente, stabilea
contribuţiile acestora în folosul întregii comunităţi şi organiza apărarea sate­
lor. Uniunea de obşti avea o organizare mai complexă decât obştea sătească,
dar ea păstra principiile de funcţionare esenţiale ale acesteia, fără a avea
caracterul unei organizări statale controlate de un singur centru de putere.
Diferenţierile sociale şi de avere amintite au permis ca, treptat, puterea
politică în cadrul uniunilor de obşti să fie acaparată de o singură persoană. In
cadrul unei asemenea structuri politice, puterea politică a revenit unor per­
soane învestite cu puteri depline în vederea realizării diverselor funcţii ale
uniunii. Numiţi jupani, mai apoi cnezi, voievozi, duci, ei devin şefii acelor
„romanii populare” sau „democraţii ţărăneşti”, cum le-a denumit Iorga. Acest
fapt a marcat trecerea de la uniunea de obşti, înţeleasă ca o simplă alianţă în
cadrul căreia fiecare obşte îşi păstra organizarea şi conducerea proprii, la o
formă de organizare politică superioară, ce pregăteşte condiţiile unui stat
incipient, în cadrul căreia obştea teritorială va fi încadrată ca o simplă unitate
administrativ-teritorială.
După ultimele cercetări, instituţia jupanului şi uniunea de obşti condusă
de acesta (o serie de astfel de formaţiuni au fost atestate pentru secolele IX-X
Administraţia publică la debutul Evului Mediu românesc 33
Iii Dunărea de jos1), jupanatul, constituie un prim orizont de stratificare
social-politică la nivelul formaţiunilor politice cu caracter statal incipient.
Jupanul reprezenta aici un element din rândul unei categorii sociale
suprapuse, îndeplinind funcţii politico-militare de conducere a organismelor
cu caracter statal incipient.
Noua stare de lucruri în plan politic şi social a fost ilustrată, pentru această
perioadă, de existenţa, pe întreg teritoriul ţării, a o serie de fortificaţii în care
îşi aveau reşedinţa aceşti conducători. Ele erau amplasate atât la câmpie,
luncă, boturi de deal, terase superioare ale râurilor, cât şi pe promotorii, în
copul de a le asigura o mai mare vizibilitate. Predominanţa, la un anumit
moment, a cetăţilor de piatră faţă de cele întărite cu palisade, restrângerea lor
cu suprafaţă, atestă despre creşterea rolului politic, administrativ şi militar al
conducătorilor organismelor statale respective.
Fortificaţia reprezenta sediul politico-administrativ al unei formaţiuni
politico-statale incipiente. Existenţa unui vârf al puterii suprapus comunităţii
CNte ilustrată şi de funcţia de apărare redusă a cetăţii: ea nu mai are rolul de a
ocroti întreaga comunitate, ci doar pe conducătorii acestor comunităţi şi pe
slujitorii din jurul acestora. între şeful reşedinţei fortificate şi comunităţile
săteşti din jur se stabilesc raporturi de dependenţă socială colectivă, ca
mărturie a raporturilor feudale deja în floare.
Datorită vieţii economice ce s-a dezvoltat treptat în cadrul acestor
cetăţi-fortificaţii, sedii ale conducătorilor diverselor formaţiuni politice
statale, a început să se înfiripeze o viaţă urbană pe acest teritoriu.
Secţiunea a V-a. Administraţia publică
în epoca Ţărilor (secolele X-XIII)
§1. Ţările
Cunoscute sub denumirea generică de «ţări» (terrae), jupele, câmpulun-
gurile, cnezatele şi voievodatele se generalizează pe întreg teritoriul locuit de
români, ca urmare a transformărilor sociale, economice şi politice ireversibile
cc avuseseră loc în cadrul obştilor săteşti şi a uniunilor de obşti. început în
epoca uniunilor de obşti, procesul de unificare teritorială continuă şi se
reflectă acum prin apariţia unor formaţiuni politice de mari dimensiuni:
1 Este vorba despre inscripţia de la Mircea Vodă, datând din 943, de inscripţiile din
complexul monastic de la Basarabi-Murfatlar şi de tezaurul de la Sânnicolau Mare.
34 Istoria administraţiei publice româneşti
voievodatele, ce cuprindeau mai multe cnezate corespunzând, fiecare, unei
mai vechi uniuni de obşti. Având în vedere dimensiunile teritoriale conside­
rabile, puterea politică evident instituţionalizată, raporturile socio-politice
existente şi calitatea lor de subiecte ale dreptului internaţional, putem consi­
dera ţările de tip cnezat şi, mai ales, cele de tip voievodat, ca fiind forma­
ţiuni statale aflate în fază incipientă de organizare.
Procesul de feudalizare a societăţii româneşti se realizează, în consecinţă,
în contextul conturării şi dezvoltării treptate a unei puteri statale tot mai
centralizate, ceea ce va conferi feudalismului românesc extracarpatic particu­
larităţi aparte de formare şi existenţă. Apariţia puterii politice statale a însem­
nat şi conturarea treptată a unui aparat statal menit să realizeze funcţiile în
curs de amplificare şi maturizare ale noilor organizaţii politice.
în fruntea acestuia, diversele izvoare atestă existenţa unor şefi civili şi
militari purtând diverse denumiri - cneaz (de vale), jupan, voievod, dux - ce
deţineau puterea politică şi ale căror reşedinţe se situau, după tipicul vremii,
în cetăţi fortificate. In formaţiunile mai mari, de tipul voievodatului, voievo­
dul era ales dintre marii stăpânitori de pământ, deveniţi cnezi. Având în
vedere contextul militar al vremii, marea lor majoritate sunt atestaţi ca şefi ai
unor puternice armate menite să realizeze funcţia de apărare a noilor state. Pe
măsură ce ne apropiem de secolul al XlII-lea, alegerea tradiţională a condu­
cătorului politic din rândurile celor mai destoinici şi mai viteji este pe cale de
a se restrânge în cadrul unei singure familii, cu tendinţa de a se transforma
într-un drept ereditar dominat de principiul„mai întâi îngăduit, apoi pretins şi
în cele din urmă uzurpat”1. Acest sistem electivo-ereditar se va propaga de-a
lungul feudalismului românesc şi va sta la baza recrutării viitorilor domni.
Istoricii români au evidenţiat originalitatea şi apartenenţa românească a
instituţiilor cneazului şi voievodului în ciuda faptului că, terminologic, ele
aparţin limbii vizigote, respectiv slave. Astfel, în timp ce la ruşi, sârbi,
bulgari, cneazul era sinonim cu principele iar voievodul era un belii dux,
subordonat acestuia, la români voievodul era mai mare peste o confederaţie
de cnezate, cneazul fiind deci subordonat politic voievodului. De asemenea,
voievodul continuă pe un plan superior atribuţiile judecătoreşti ale juzilor şi
cnezilor, care lipsesc voievodului slavilor2.
în jurul conducătorului există un aparat, în continuă dezvoltare, ce îşi
asumă, treptat, funcţii permanente în statul feudal - judecătoreşti, militare şi
ecleziastice - şi pentru a cărui întreţinere se impune aşezarea unor dări şi
1S. Pascu, M. Rusu, S. Olteanu, R. Popa, Formaţiuni politice româneşti şi lupta lor
pentru neatârnare, în Istoria românilor, voi. III: Genezele româneşti, Ed. Enciclopedică,
Bucureşti, 2001, pp. 239-240.
2 E. Cernea, E. Molcuţ, op. cit., pp. 54-55.
Administraţia publică la debutul Evului Mediu românesc 35
prestaţii cu caracter social obligatoriu. Acest aparat era format din acei «mai
muri ai ţării» (maiores terrae, potentes), proveniţi din vechile căpetenii ale
uniunilor de obşti şi formând noua clasă a stăpânilor feudali şi dintr-un număr
de oameni de arme de profesie, alcătuind o «ceată» militară în jurul condu­
cătorului. Unii din aceşti dregători erau delegaţi cu puteri judecătoreşti iar
alţii adunau dările, supravegheau (în voievodatele din zona Apusenilor)
exploatarea aurului şi a sării precum şi transportul acestora. La nivel teritorial
existau, probabil, o serie de subalterni meniţi să ducă la bun sfârşit sarcinile
asumate de acei «mai mari ai pământului»1.
§2. Obştea sătească în epoca ţărilor
Aceasta nu a dispărut în cadrul procesului de cristalizare politică statală ci
şi-a menţinut existenţa în forme de organizare specifice, marcate acum de
prezenţa raporturilor de tip feudal. Având în centru procesul de destrămare a
obştii, apariţia feudalismului a cunoscut accente diferite în diversele
teritorii locuite de români - de la o evoluţie rapidă în Transilvania,
condiţionată de intensificarea stăpânirii maghiare şi apariţia raporturilor
feudale de tip occidental, la una mai lentă în exteriorul Carpaţilor, în
contextul unei mai mari rezistenţe a obştilor săteşti şi a prezenţei ultimelor
resturi ale puterii pecenegilor.
Procesul de destrămare a obştii săteşti tradiţionale s-a accentuat prin
creşterea importanţei proprietăţii private, iar funcţiile deţinute de anumite
persoane în cadrul obştii, obligaţiile comunităţii faţă de acestea, au condus în
final la aservirea completă a obştii faţă de un anume membru al acesteia. Au
existat, de asemenea, o serie de elemente externe, suprapuse şi impuse de
centru, care, infiltrate în obşte prin diverse procedee, au contribuit la destră­
marea acesteia şi transformarea membrilor ei în persoane dependente în
cadrul raporturilor de aservire de tip feudal. Aservirea feudală a obştii săteşti
şi încadrarea sa treptată în componenţa domeniului feudal au mutat sarcina
deciziei administrative de la nivelul organelor tradiţionale ale obştii la nivelul
stăpânului feudal şi al reprezentanţilor acestuia.
Obşti libere, nedestrămate, s-au păstrat timp îndelungat doar acolo unde
nu şi-au făcut apariţia nobili străini beneficiari de danii şi privilegii regale sau
boieri dăruiţi de domnie şi unde dreptul românesc tradiţional a fost aplicat
consecvent. Conducerea obştii libere era păstrată de Juzi, iar din epoca slavă
a fost exercitată de către Cnezi săteşti (a nu se confunda cu cnezii de vale).
1 A se vedea S. Pascu, S. Olteanu, Structuri sociale; consolidarea relaţiilor feudale,
în Istoria românilor, voi. III: Genezele româneşti, pp. 553-554.
36 Istoria administraţiei publice româneşti
Ei erau, în principiu, aleşi şi s-au transformat, cu timpul, într-o pătură mai
avută a ţărănimii săteşti.
§3. Apariţia vieţii urbane medievale
Apariţia vieţii urbane medievale pe teritoriul României s-a datorat unor
factori complecşi, de natură economică, socială, comercială, demografică şi
politică, ce au creat împreună mediul propice trecerii de la viaţa rurală la
viaţa urbană. în primul rând, a contribuit la acest proces factorul uman, mai
ales indicele de creştere al populaţiei româneşti, dar şi diviziunea muncii
concretizată prin separarea meşteşugurilor de agricultură1. De asemenea,
prezenţa unor importante activităţi economice, mineritul de exemplu, sau a
unor importante rute comerciale în apropierea unor aşezări rurale a contribuit
la înfiriparea aici a unei vieţi urbane. Trebuie remarcat, însă, că nu toate aşe­
zările rurale unde s-au desfăşurat asemenea activităţi sau au fost organizate
târguri au evoluat spre oraş. Multe dintre ele au rămas la nivelul unor aşezări
rurale mai mari2. Nu în ultimul rând, prezenţa unor importante fortificaţii cu
rol militar şi politic, în calitate de reşedinţe ale unor conducători de forma­
ţiuni politice statale în curs de maturizare a încurajat urbanizarea acestor
cetăţi sau a altora, sub protecţia noului centru de putere politică3.
Apariţia vieţii urbane medievale nu a fost un proces brusc ci unul lent, în
cadrul căruia mult timp limita între sat şi oraş nu a fost foarte evidentă. De
aici şi apariţia unor denumiri specifice în epocă, civitas, forum, oppidum
menite să surprindă cât mai corect conţinutul real al unor asemenea aşezări,
în general, viaţa urbană medievală s-a dezvoltat pe vatra mai vechilor aşezări
urbane ale Daciei romane, conservând, adesea, vechea lor denumire: Alba
Iulia, Cluj, Turda, Isaccea, Capidava şi Dinogetia. Altele au apărut pe vetre
noi, în baza criteriilor de sorginte medievală. Trebuie precizat că, indiferent
de vatra pe care s-au format, toate aceste oraşe sunt oraşe noi, neexistând o
continuitate urbană între epoca daco-romană şi epoca medievală4.
1A se vedea C.C. Giurescu, Târguri sau oraşe şi cetăţi moldovene din secolul al
X-lea până la mijlocul secolului al XVI-lea, Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 1997,
pp. 78-80; S. Olteanu, Cercetări cu privire la geneza oraşelor medievale din Ţara
Românească, în Studii nr. 6/1963, pp. 1258-1259.
2 A se vedea S. Olteanu, op. cit., pp. 1272-1273.
3 A se vedea şi C.C. Giurescu, op. cit., pp. 80-82; N. Grigoraş, Despre oraşul
moldovenesc în epoca de formare a statului feudal, în S.C.S.I., Anul XI, Fascicola
1/1960, pp. 88-89; S. Olteanu, op. cit., pp. 1260 şi urm.
4 M.D. Matei, Probleme ale genezei şi evoluţiei oraşului medieval pe teritoriul
României, în R.I. nr. 12/1989, p. 1171.
Administraţia publică la debutul Evului Mediu românesc 37
Un rol major în apariţia vieţii urbane medievale l-au avut acele cetăţi cu
funcţionalitate politico-administrativă amintite ca reşedinţe cneziale sau
Voievodale: Morisena, Biharea, Şirioara, Moigrad, Cetatea Albă, Licostomo,
Păcuiul lui Soare, Fundu Herţii şi Dersca. In toate aceste aşezări este atestată
pentru secolele X-XI o puternică activitate social-economică având atribuţiile
unei vieţi urbane medievale1. în Muntenia ori Transilvania, cercetările arheo­
logice au atestat existenţa, mai ales în cadrul cetăţilor fortificate, sedii ale
conducătorilor organismelor politice existente, a unor inventare mult supe­
rioare calitativ celor aparţinând aşezărilor rurale ceea ce mărturiseşte despre
apariţia unei vieţi urbane incipiente.
Nu există mărturii despre administraţia publică în cadrul acestor
cetăţi-sedii, însă rolul lor administrativ, politic şi fiscal era indubitabil, atestat
de prezenţa lor în mijlocul unei centuri de sate prin a cărei contribuţie
economică era realizată şi întreţinută cetatea respectivă, în cadrul unor
raporturi de aservire de tip feudal. In acelaşi timp, statutul lor superior din
punct de vedere politic şi administrativ dar şi viaţa urbană existentă aici sunt
evidenţiate şi de rolul lor în organizarea bisericească a vremii, atestate de
descoperirile arheologice. Toate acestea au transformat aceste aşezări în cele
mai importante centre de producţie şi comerţ, fapt care a contribuit decisiv la
formarea lor ca oraşe medievale.
în consecinţă, se poate afirma că o bună parte a oraşelor româneşti au
apărut înainte de întemeierea marilor state feudale, mai ales în jurul curţilor
cneziale şi voievodale, în strânsă legătură cu activitatea administrativă,
militară şi economică desfăşurată aici2.
Bibliografie utilă cercetării aprofundate, privind:
■ apariţia vieţii urbane medievale: N. Grigoraş, Despre oraşul moldove­
nesc în epoca de formare a statului feudal, în S.C.S.I., Anul XI, Fascicola
1/1960, pp. 83-95; S. Olteanu, Cercetări cu privire la geneza oraşelor
medievale din Ţara Românească, în Studii nr. 6/1963, pp. 1255-1280;
S. Olteanu, Premisele majore ale procesului de constmire a oraşelor medie­
vale la est şi la sud de Carpaţi, în Studii nr. 5/1972, pp. 933-848;
M.D. Matei, Priorităţi cu privire la o sinteză asupra istoriei oraşelor medie­
vale din Moldova şi Ţara Românească, în R.I. nr. 3/1980, pp. 471-485;
M.D. Matei, Probleme fundamentale ale genezei vieţii urbane medievale
1S. Olteanu, op. cit., pp. 223-224.
2 A se vedea P.P. Panaitescu, Comunele medievale în Principatele Române, în
Interpretări româneşti, Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 1994, pp. 146-147.
38 Istoria administraţiei publice româneşti
în Ţara Românească a Munteniei şi Ţara Românească a Moldovei, în R.I.
nr. 3/1987, pp. 221-238; M.D. Matei, Probleme ale genezei şi evoluţiei ora­
şului medieval pe teritoriul României, în R.I. nr. 12/1989, pp. 1169-1191;
PP. Panaitescu, Comunele medievale în Principatele Române, în Interpre­
tări româneşti, Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 1994, pp. 119-161; C. Şerban,
Geneza oraşelor medievale româneşti, în S.A.I. vol. XIV/1969, pp. 59-72;
C.C. Giurescu, Târguri sau oraşe şi cetăţi moldovene din secolul al X-lea
până la mijlocul secolului al XVI-lea, Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 1997,
pp. 78-80; S. Olteanu, începuturile vieţii urbane medievale, în Istoria
românilor, vol. III: Genezele româneşti, pp. 223-224;
■ organizarea politico-administrativă a obştii săteşti: E. Cernea, E. Molcuţ,
Istoria statului şi dreptului românesc, Ed. Şansa SRL, Bucureşti, 1994,
pp. 38-42; V. Hanga, La société et le droit dans la période de transition de
l’antiquité daco-romanine au féodalisme roumain, în Studii de istoria
dreptului, vol. II, Ed. Servo-Sat, Arad; D. Protase, Perioada de trecere la
Evul Mediu (Aşezările rurale), în Istoria românilor, vol. II: Daco-romani,
romanici, alogeni; V. Hanga, L.P. Marcu, Organizarea teritorială în cadrul
obştilor săteşti, în Istoria dreptului românesc, vol. I, Ed. Academiei
R. S.R., Bucureşti, 1980; S. Olteanu, E. Zaharia, R. Popa, Realităţi sociale
(obştea sătească teritorială: instituţii caracteristice şi funcţii sociale;
procesul de diferenţiere socială), în Istoria românilor, vol. III: Genezele
româneşti, Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 2001, pp. 64-70;
■ Ţările: E. Cernea, E. Molcuţ, Istoria statului şi dreptului românesc,
Ed. Şansa SRL, Bucureşti, 1994, pp. 50-55; Colectiv, împliniri statale, în
Istoria românilor, vol. II: Daco-romani, romanici, alogeni, Ed. Enciclo­
pedică, Bucureşti, 2001, pp. 317-620; D.V. Firoiu, Istoria statului şi
dreptului românesc, vol. I, Ed. Argonaut, Cluj-Napoca, 1998, pp. 72-86;
S. Papacostea, Românii în secolul al XlII-lea. între Cruciadă şi Imperiul
mongol, Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 1993; S. Pascu, M. Rusu, S. Olteanu,
R. Popa, Formaţiuni politice româneşti şi lupta lor pentru neatârnare, în
Istoria românilor, vol. III: Genezele româneşti, Ed. Enciclopedică,
Bucureşti, 2001, pp. 239-240; S. Pascu, S. Olteanu, Structuri sociale; con­
solidarea relaţiilor feudale, în Istoria românilor, vol. III: Genezele româ­
neşti, pp. 553-554.
Capitolul IV
Adm inistraţia publică rom ânească şi statalitatea
m edievală (secolele XIV-XVII)
Secţiunea I. Statul românesc medieval
Marile state feudale româneşti s-au format la mijlocul secolului al
XlV-lea în condiţiile interne ale finalizării procesului de unificare teritorială
și în condiţiile externe ale luptelor pentru ieşirea de sub vasalitatea maghiară
și stăpânirea tătară a formaţiunilor statale româneşti de la sud şi est de
Carpaţi. Mai trebuie precizat că, cel puţin la sud de Carpaţi, apariţia unui
mare stat feudal a fost rodul unei evoluţii intern e în cadrul căreia mai mulţi
cnezi şi voievozi au acceptat să se supună puterii unui singur «mare voievod»
(probabil voievodul Tihomir, conducătorul unui voievodat atestat spre
sfârşitul secolului al XlII-lea cu capitala la Argeş).
Rezultatul acestor procese a fost apariţia unor state feudale de mari
dimensiuni, de sine stătătore, unde se exercita o putere politică instituţionali-
zată, unică şi în curs de centralizare. Acest fapt „a asigurat poporului român
un cadru propriu de organizare politică superioară, un centru de afirmare a
energiei sale pe plan politic, economic, bisericesc şi cultural. Statul medieval
propriu a fost învelişul protector al entităţii etnice şi spirituale româneşti în
îndelungatul interval care separă sfârşitul epocii migraţiilor şi al dominaţiei
popoarelor stepei de vremea închegării României modeme”1. In acest cadru
s-a dezvoltat, în mod organic, ca expresie a culturii politico-juridice româ­
neşti, administraţia publică românească medievală.
Din punctul de vedere al formei de stat, se consideră că Ţara Româ­
nească şi Moldova s-au încadrat, între secolele XIV-XVII, în tipul monar­
hiilor reprezentative pe stări2. Prin definiţie, monarhia reprezentativă pe
stări (monarhia stărilor sau statul de stări) există atunci când „Adunarea de
stări, care îi grupează pe reprezentanţii diferitelor stări sau ordine şi desăvâr-
1S. Papacostea, Geneza statului în Evul Mediu românesc, Ed. Corint, Bucureşti,
1999, p. 141.
! A se vedea L.P. Marcu, Forme de guvernământ şi regimuri politice, în Istoria
dreptului românesc, voi. I, Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1980, pp. 196-201.
40 Istoria administraţiei publice româneşti
şeşte statul de corpuri, devine expresia politică a acestor corpuri şi ordine şi
nu mai este numai un mare consiliu şi un mijloc de acţiune al regelui
(monarhului, n.n.) ci împarte puterea cu el” . Specific celor două state
româneşti ar fi fost, însă, faptul că adunările de stări2, folosite la început de
puterea centrală pentru întărirea autorităţii sale (ca în Franţa, Spania şi Rusia)
au sfârşit prin a fi utilizate de marii potentaţi în propriile lor interese, în
scopul slăbirii puterii centrale (ca în Germania şi Polonia)3. Acest lucru a
condus la o evoluţie specifică a raporturilor dintre domn şi boieri şi la o
succesiune aparte a modului în care au fost împărţite rolurile în conducerea
statului feudal românesc: de la epoca imediat următoare întemeierii, dominată
de un proces de centralizare a puterii în mâinile domnului, s-a trecut la o
epocă în care s-au promovat interesele grupărilor boiereşti în dauna celor
domneşti prin impunerea domnului de către boieri a unor privilegii de tipul
habeas corpus prin intermediul unor pacta et conventa4. De aici şi existenţa a
două tipuri de regim politic în această epocă: regimul domnesc, între secolul
al XlV-lea şi a doua jumătate a secolului al XVI-lea, şi regimul nobiliar
(boieresc), ce a marcat perioada dintre începutul secolului al XVII-lea şi
începutul secolului al XVIII-lea.
în legătură cu aceste aspecte trebuie făcute unele precizări. In primul
rând, trebuie remarcat că mai sus amintitul tip de raport statutar între domnie
şi boieri a fost rar şi, per ansamblu, cercetările recente contestă existenţa unui
regim nobiliar în care domnia să fie subordonată stărilor, punând accent pe
menţinerea autorităţii tradiţionale a domniei5. Luând în considerare actele din
1595 şi 1631, se poate afirma că monarhia stărilor a luat, uneori (mai ales în
deceniul patru al secolului al XVII-lea) forma controlului stărilor asupra
domniei, însă, cel mai adesea, a existat o colaborare benevolă a domnului cu
1 R. Mousnier, Monarhia absolută în Europa din secolul al V-lea până în zilele
noastre, Ed. Corint, Bucureşti, 2000., p. 94.
2 Starea reprezintă un grup de persoane de aceeaşi condiţie socio-economică
(clasă) ce se bucura de anumite drepturi şi obligaţii politice şi juridice bine delimitate
de ale altor clase.
3 L.P. Marcu, Forme de guvernământ şi regimuri politice, în Istoria dreptului
românesc, voi. I, Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1980, p. 79.
4 Cele mai des pomenite astfel de acte sunt Tratatul de la Alba Iulia încheiat la
1595 de Mihai Viteazul cu boierii săi şi aşezământul din 15 iulie 1631 impus de către
boieri lui Leon Vodă.
5 A se vedea C-tin Rezachevici, Instituţii centrale şi locale în Ţara Românească şi
Moldova, în Istoria românilor, voi. V: O epocă de înnoiri în spirit european
(1601-1711/1716), Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 2003, p. 522. După cum precizează
autorul, conflictele dintre facţiunile boiereşti pentru impunerea unui domn propriu nu
se confundă cu controlul boierimii asupra domniei.
Administraţia publică românească şi statalitatea medievală 41
stările în luarea unor decizii de interes general. Monarhia stărilor s-a mani­
festat mai mult în sensul participării stărilor la guvernare şi administrare
lăsând, totuşi, domnului esenţialul puterii1. în a doua parte a perioadei, rezis­
tenţa şi protestele boierimii autohtone au vizat mai puţin constituirea unui
regim nobiliar (sau de stări), cât îndepărtarea concurenţei venite din partea
elementelor levantine pătrunse în număr tot mai mare în ţară. Scindarea
boierimii în partide rivale, oscilaţiile boierilor între facţiuni, lupta dintre
pământeni şi greci precum şi tendinţele uneori absolutiste ale domniei au
împiedicat impunerea unui control al stărilor faţă de domnie2.
în al doilea rând, contextul politic existent în cele două ţări române şi modul
istoric de formare a celor două state feudale au făcut imposibilă existenţa aici a
linei epoci a monarhiei descentralizate sau a fărâmiţării feudale tipice feuda­
lismului apusean. Acest lucru nu a însemnat, însă, şi lipsa, cel puţin în prima fază
a perioadei (secolul al XlV-lea - începutul secolului al XV-lea), a acelui raport
politico-juridic bazat pe partajul contractual de drept privat al suveranităţii:
raportul de vasalitate, chiar dacă el s-a manifestat în forme particulare.
Astfel, şi la noi acest raport a avut un caracter contractual de drept
privat, exprimat prin existenţa unor drepturi şi obligaţii de ambele părţi.
Domniei îi reveneau, în consecinţă, dreptul şi obligaţia de a oferi, cu titlu de
dar şi, la început, cu titlu viager, un beneficium, iar boierilor obligaţia de a
presta acel concilium et auxilium (dreaptă şi credincioasă slujbă) faţă de
persoana domnului. Contractul era însoţit de prestarea, la înscăunarea
domnului, a unui jurământ de credinţă (omagiu) a cărui încălcare avea pentru
boieri consecinţe penale. Un raport, aparent clasic, de la suzeran la vasali
(slugi). Trebuie, însă, menţionat că formarea statelor feudale româneşti pe
baze teritoriale a marcat existenţa, înainte de apariţia domniei, a unor mari
proprietari de pământ ce se bucurau de o proprietate alodială (moştenită) şi
iui de una donativă. Această stare de lucruri a impus proaspetei puteri cen­
trale ca, în baza nou formatului dominium eminens, să recunoască existentele
proprietăţi şi să stabilească pe această cale un raport de vasalitate3. Acest
proces se diferenţiază de feudalismul apusean, unde proprietatea donativă a
stat singular în centrul raportului de vasalitate. Existenţa acestor proprietăţi a
1R. Mousnier, op. cit., p. 95.
2 A se vedea M. Bărbulescu, D. Deletant, K. Hitchins, S. Papacostea, P. Teodor,
Istoria României, Ed. Corint, Bucureşti, 1993, pp. 203-204.
3 A se vedea Colectiv, Instituţii feudale din Ţările Române. Dicţionar, Ed. Academiei
R.S.R., Bucureşti, 1988, p. 492 (termenul «vasalitate»), A se vedea şi B.-AL Halic, Pace
şi război în Ţara Românească în secolele XIV-XVI, pe site-ul www.comunicare.ro,
Bucureşti, 2003, p. 85; M. Bărbulescu, D. Deletant, K. Hitchins, S. Papacostea,
P. Teodor, op. cit., p. 143.
 42 Istoria administraţiei publice româneşti
determinat şi inexistenţa unei vasalităţi de tip piramidal, specifică feuda­
lismului apusean. Raportul de vasalitate se manifesta la noi printr-un raport
exclusiv între domn şi boieri, fără ca aceştia să aibă, la rândul lor, vasali.
Bineînţeles că proprietatea donativă de tip feudal nu a lipsit la noi.
Numită «slujbă» (vislujenia) în Moldova şi «dobândită pentru slujbă» în Ţara
Românească, acest tip de proprietate presupunea, de regulă, prestarea unor
îndatoriri militare sau de ordin diplomatic. Vasalii beneficiari de donaţii au
fost, de regulă, recrutaţi dintre apropiaţii domnului, dintre aceia care se dis­
tinseseră prin fapte deosebite de arme în luptă. Aceştia au constituit, cu
timpul, baza aparatului de stat în curs de maturizare şi specializare.
Existenţa raportului de vasalitate nu a însemnat însă, la noi, apariţia la
nivel teritorial a mai multor centre de putere dotate cu deplină suveranitate.
Deşi sunt atestate construcţii fortificate, deservite de numeroşi curteni aflaţi
în subordinea exclusivă a seniorului, procesul de centralizare a puterii dom­
neşti, concretizat prin numărul tot mai mic al imunităţilor acordate vasalilor,
a împiedicat formarea unor reale centre de putere locală.
în condiţiile secolului al XlV-lea, apariţia statelor feudale româneşti a
însemnat dezvoltarea şi diversificarea funcţiilor pe care respectivele state le
îndeplineau. Cea mai importantă, cel puţin în primele două secole după înte­
meiere, a fost funcţia externă, de apărare, menită să apere fiinţa şi identitatea
construcţiilor politice româneşti. Nu trebuie neglijată însă funcţia internă,
diversificată şi realizată în condiţiile societăţii feudale dominată de clasa
nobiliară. Pus în slujba intereselor acesteia, statul feudal românesc şi-a asumat
în mod firesc cele trei funcţii interne specifice oricărei organizări statale:
trebuia să menţină ordinea internă, să judece şi să pedepsească pe răuf cători şi
să asigure strângerea dărilor. Nu în ultimul rând, el trebuia să asigure dezvol­
tarea instituţională a importantului element spiritual reprezentat de Biserica
ortodoxă aflată, ca instituţie a statului, intr-un raport tipic bizantin cu acesta.
Secfiunea a ll-a. Administraţia publică feudală
Nu este astfel de mirare că, în condiţiile existenţei unor funcţii interne tot
mai numeroase şi complexe, s-a impus crearea şi dezvoltarea unui aparat
statal menit să asigure realizarea acestora. Puţin dezvoltat imediat după înte­
meiere, fiind compus numai din organe strict necesare pentru existenţa statu­
lui, acest aparat s-a diversificat şi dezvoltat pe măsură ce puterea centrală s-a
întărit. Un rol important l-a jucat aparatul administrativ menit să realizeze
interesele generale ale societăţii feudale. Tipică pentru existenţa unui stat în
curs de centralizare şi pentru existenţa unei singure puteri statale, a fost
Administraţia publică românească şi statalitatea medievală 43
defalcarea aparatului administrativ între centru şi teritoriu, fapt ce a marcat
apariţia unei ierarhii specifice şi demarcarea treptată a rolurilor şi atribuţiilor
deţinute de fiecare organ sau dregător în cadrul acestei structuri.
§1. Administraţia publică centrală
Aceasta era formată din totalitatea organelor dotate, printre altele, şi cu
atribuţii administrative (executive) şi care, în condiţiile socio-politice ale
feudalismului românesc, aveau dreptul de a decide în realizarea intereselor
publice ce se confundau, la momentul respectiv, cu interesele clasei nobiliare.
In centrul acestui aparat se afla domnul iar în jurul acestuia se găseau o serie
de organe şi de dregători aflaţi fie în slujba ţării, fie în slujba domnului.
1. Domnul
Urmaş al cnezilor şi voievozilor din epoca «ţărilor», de unde şi denumirea
sa de «mare voievod», domnul român era recrutat printr-un sistem considerat
original, electivo-ereditar, îmbunătăţit de-a lungul secolelor prin instituţiile
asocierii la domnie şi recomandării. Titlul său, domn - dominus (stăpân), îl
îndreptăţea să-şi asume o putere aproape absolută (cel puţin în epoca aşa
numitului regim politic domnesc), de origine divină, personală, indivizibilă şi
netransmisibilă1. De aici şi numeroasele atribuţii ale sale, exercitate în toate
sectoarele vieţii de stat: militar, politic, legislativ, judecătoresc, executiv,
financiar şi bisericesc. Cu timpul, acestea au fost limitate de numeroasele
drepturi şi privilegii obţinute de la domn de marii boieri precum şi de «legea
ţării». De asemenea, în ciuda amestecului tot mai mare al turcilor în proce­
dura succesiunii la tron, domnul şi-a păstrat nealterate aceste atribuţii, în
condiţiile autonomiei interne de care s-au bucurat ţările române până în
secolul al XVII-lea.
De regulă, exercitarea acestor atribuţii se realiza de la centru, reprezentat
de cetatea de scaun, dar au existat şi epoci, mai ales imediat după întemeiere,
când curtea domnească era itinerantă prin ţară.
în materie executivă, domnul era şeful întregii administraţii a ţării. El se
îngrijea de asigurarea ordinii interne, de luarea tuturor măsurilor necesare
păstrării ordinii feudale. Domnul numea şi revoca pe toţi dregătorii, atât ai
ţării cât şi ai curţii, cărora le dădea porunci fie verbal, fie scris, prin cărţi de
poruncă, pitace, hrisoave sau cărţi de judecată. Prin dregătorii domneşti, el
impunea plata dărilor, constrângea ţăranii să execute muncile datorate
1 P. Strihan, Voievodatul şi domnia, în Istoria dreptului românesc, voi. I,
Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1980, pp. 250-251.
 44 Istoria administraţiei publice româneşti
domniei şi stăpânilor de moşii, executa hotărârile judecătoreşti, în special pe
cele capitale, reprima răzvrătiţii, urmărea răufăcătorii, asigura întoarcerea
celor fugiţi din sate.
Pe aceeaşi linie a menţinerii ordinii feudale, domnul avea dreptul de a acorda
privilegii şi ranguri boiereşti, de a încuviinţa întemeierea de sate şi târguri, de a
împământeni un străin, de a încuviinţa căsătoria fiilor şi fiicelor de boieri.
Importante atribuţii avea domnul şi în administrarea finanţelor ţării. El
aşeza dările, stabilind cât se cuvenea să plătească fiecare colectivitate, fixa
contribuţia la plata haraciului, înfiinţa dări noi, acorda scutiri de dări prin
imunităţi şi slobozii. Tot domnul dispunea de tezaurul ţării care, mult timp,
s-a identificat cu cămara domnului. Nu în cele din urmă, avea dreptul de a
bate monedă.
In contextul preluării raportului de tip bizantin între stat şi biserică,
domnul a exercitat un drept de patronat asupra bisericii, concretizat în nume­
roase atribuţii în administrarea acesteia. Aici se includeau dreptul domnului
de a decide înfiinţarea de mitropolii, episcopii, mănăstiri sau mutarea reşedin­
ţelor lor, numirea şi revocarea mitropoliţilor, episcopilor şi a egumenilor
mănăstirilor, reglementarea competenţei de judecată a organelor bisericeşti şi
coordonarea acesteia cu competenţa instanţelor laice, reglementarea activi­
tăţii cultelor străine aflate în ţară, decizia asupra închinării sau revocării
închinării mănăstirilor româneşti faţă de aşezăminte religioase din străinătate.
Trebuie precizat că toate aceste atribuţii domnul le exercita cu respectarea
canoanelor bisericeşti şi nu vizau niciodată aspecte legate de dogmă.
In cazul în care tronul era vacant, domnul era minor sau lipsea de la
scaun, exercitarea tuturor acestor atribuţii reveneau locţiitorilor domneşti. în
secolul al XVII-lea (mai ales după 1659) această sarcină a revenit, în Ţara
Românească, ispravnicilor de scaun. Ei îndeplineau, în lipsa domnului,
sarcinile acestuia în materie administrativă, fiscală, funciară, judecătorească
şi militară, având o competenţă teritorială extinsă la teritoriul întregii ţări. Tot
ei reprezentau autoritatea domnului în oraşul său de scaun, pe durata lipsei
acestuia. Având în vedere importanţa dregătoriei, ea a fost ocupată de boierii
de rangul cel mai înalt1.
2. Sfatul domnesc
Alături de domn, secondându-1 în realizarea celor mai importante atri­
buţii, stătea Sfatul domnesc. Legea ţării impunea domnului ca luarea celor
mai importante decizii în anumite domenii să se realizeze împreună cu Sfatul
1 A se vedea D. Berindei, Ispravnicul sau ispravnicii scaunului Bucureştilor, în
S.C.S.I., an XIII, fascicula 1/1962, pp. 129-138.
Administraţia publică românească şi statalitatea medievală 45
domnesc1. De aceea, izvoarele amintesc de existenţa acestuia alături de domn
In rezolvarea celor mai importante probleme de stat. Numit, cel mai adesea,
«Slutul boierilor mari şi credincioşi», «Svat» (în Moldova) sau «Sfatul ţării»
(In Ţara Românească), el se transformă în «Divan» (din 1580 în Ţara
Românească şi din 1603 în Moldova), pe măsură ce influenţa turcească a
devenit tot mai puternică. în ceea ce priveşte membrii acestuia, terminologia
diversă folosită pentru a-i desemna reflectă atât varietatea lingvistică a
resurselor documentare dar şi transformările politico-sociale ale vremurilor:
boier, jupan, pan, vlastelin, dregător, sfetnic, viteaz.
în ciuda denumirii date sub influenţă turcească, nu trebuia confundat
Sfatul domnesc/Divanul cu Divanul de judecată al domnului, cu care acesta
(udeca pricinile în instanţă supremă. Divanul de judecată avea o componenţă
Urai largă decât Sfatul, cuprinzând, pe lângă boierii de sfat, şi pe boierii de
divan. De asemenea, nu trebuie confundat Sfatul domnesc cu Sfatul dom­
nesc lărgit, convocat de domn la unele ocazii, când marilor boieri-dregători
din Sfatul obişnuit li se adăugau câteva categorii de boieri şi clerici-boieri
mazili, fii de boieri, soborul bisericesc, căpetenii militare - care, în mod
obişnuit, nu făceau parte din Sfat.
Componenţa Sfatului a reflectat de-a lungul secolelor gradul de institu-
ţionalizare şi centralizare a puterii de stat, evoluţia raportului de vasalitate
precum şi raportul de forţe dintre domn şi starea nobiliară. în secolele
XIV-XVI componenţa Sfatului a fost determinată de rolul şi locul poli-
lico-statal ocupat de ierarhia patrimonială (boierii fără dregătorii, sau, pe
scurt, boierii) şi de ierarhia de status (boierii cu dregătorii sau, pe scurt,
dregătorii)23. Din prima categorie făceau parte acei boieri, proprietari de
pământ înainte de apariţia domniei, care puteau fi controlaţi de domn doar
prin dreptul de retract, iar din a doua acei boieri proprietari de pământ în baza
unei donaţii domneşti asociată cu încredinţarea exercitării unor atribuţii .
Tocul şi rolul primei ierarhii era conferit de vechimea socială şi forţa
economică legată de întinsele suprafeţe de pământ stăpânite, pe când locul şi
rolul celei de-a doua ierarhii erau conferite de promovarea social-politică din
partea domnului. De aceea, prima ierarhie se evidenţia prin sprijinul militar şi
economic acordat domniei în contextul unei slabe centralizări a statului, pe
când cea de a doua se evidenţia prin atribuţiile exercitate în slujba dom-
nului/statului în contextul centralizării puterii centrale. Evoluţia de la un stat
slab centralizat la unul centralizat a marcat şi descreşterea treptată a impor-
1N. Stoicescu, Sfatul domnesc şi marii dregători în Ţara Românească şi Moldova
în secolele XIV-XVII, Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1968, p. 88.
2A se vedea B.-AL Halic, op. cit., pp. 60-66.
3 Idem, p. 61.
46 Istoria administraţiei publice româneşti
tanţei boierilor în favoarea dregătorilor. Din secolul al XVII-lea, în condiţiile
identificării dintre boierie şi dregătorie, componenţa Sfatului nu va mai fi o
problemă a jocului politic şi economic dintre cele două ierarhii, ci o problemă
a delimitării de statut în cadrul uneia şi aceleiaşi ierarhii boiereşti.
Astfel, până în a doua jumătate a secolului al XV-lea, se constată o
prezenţă majoritară în Sfat a boierilor fără dregătorii, mari şi vechi proprietari
de pământ, faţă de cei cu dregătorii. Participarea marilor boieri la Sfatul
domnesc şi la guvernarea ţării nu era deci condiţionată de deţinerea unei
dregătorii, ci de deţinerea unui domeniu feudal în schimbul recunoaşterii
căruia proprietarii lor trebuiau să presteze consilium et auxilium pe lângă
domn. Acest fapt reflecta atât o intensitate scăzută a centralizării puterii cât
şi, legat de aceasta, o slabă prezenţă a aparatului de stat şi o infimă specia­
lizare a funcţiilor acestuia. Tot acest fapt explică şi componenţa destul de
variată a Sfatului în această perioadă. în condiţiile în care nu erau legaţi de
slujbe permanente care cereau prezenţa lor continuă la curte, erau pomeniţi ca
martori în sfat doar cei ce se aflau în momentul respectiv alături de domn.
Aceste considerente l-au condus pe N. Stoicescu la concluzia că apariţia
Sfatului domnesc şi cea a dregătoriilor constituie două procese diferite. Sfatul
domnesc putea să existe şi înainte de apariţia dregătorilor, el nefiind consti­
tuit decât mai târziu din dregători1. Ia naştere, în consecinţă, un organism ce
îmbină formula feudală, care aşează pe vasali în Consiliul suzeranului, în
virtutea feudelor lor, şi cea bizantină, care adună pe marii demnitari, foşti şi
prezenţi, în jurul suzeranului2.
Din a doua jumătate a secolului al XV-lea, întărirea puterii centrale şi
creşterea prestigiului domniei au condus la o creştere şi o specializare a
aparatului de stat. Drept urmare, începând cu această epocă, Sfatul domnesc
este format într-o proporţie covârşitoare din boierii cu dregătorii şi într-o
măsură mai mică din boieri fără dregătorii. Ca atare, calitatea de membru al
Sfatului domnesc nu mai depindea acum de calitatea de mare stăpân feudal ci
de ocuparea unei dregătorii la curtea domnească. La sfârşitul secolului al
XV-lea, boierii fără dregătorii dispar complet din Sfatul domnesc. Acest
proces nu s-a realizat, însă, prin eliminarea ierarhiei patrimoniale din viaţa
politică şi nici prin dispariţia proprietăţii funciare ca reper al delimitării clasei
boiereşti. în condiţiile centralizării puterii statale, membrii ierarhiei
patrimoniale au început să ocupe diverse poziţii în cadrul ierarhiei de status,
fapt care a pregătit condiţiile identificării celor două ierarhii, a boieriei cu
dregătoria. în acelaşi timp, proprietatea funciară a rămas un criteriu esenţial
1N. Stoicescu, op. cit., p. 52.
2 Gh.I. Hrătianu, Sfatul domnesc şi Adunarea stărilor în Principatele române,
Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 1995, p. 69.
Administraţia publică românească şi statalitatea medievală 47
In recrutarea viitorilor boieri-dregători ai ţării şi, alături de dregătoria
deţinută, un element definitoriu pentru stabilirea locului ocupat de aceştia în
rândul boierimii mari sau mici.
De la sfârşitul secolului al XVI-lea şi începutul secolului al XVII-lea,
Sfatul nu se mai doreşte a fi un simplu auxiliar consultativ al domnului şi
încearcă, episodic, să fie expresia intereselor unor stări privilegiate - marea
boierime şi clerul înalt - ce îşi propune să exercite consilium et auxilium ca
drepturi şi obligaţii colective. Succesul parţial şi temporar al limitării puterii
domneşti nu a transformat însă Sfatul domnesc în vârful de lance al pro­
movării şi reconfirmării drepturilor stărilor privilegiate. Cu toate acestea,
Sfatul domnesc va rămâne, ca element consultativ al domnului, elementul
fundamental al conducerii centrale a statului până în secolul al XVIII-lea.
Fără a-1 transforma pe dregător într-un funcţionar public în sensul modem al
termenului, această perioadă marchează începuturile formării aparatului de
stat în înţelesul său modem. Deocamdată, în Sfat au continuat să apară şi
dregătorii care asigurau serviciile necesare curţii domneşti şi persoanei dom­
nului, însă toate aceste dregătorii au evoluat, păstrându-şi denumirea, spre
preluarea unor atribuţii legate de interesele ţării, deţinătorii lor fiind încadraţi
în aparatul de stat în adevăratul sens al cuvântului.
Începând cu secolul al XVII-lea, o importantă schimbare de perspectivă
are loc, însă, în ceea ce priveşte Sfatul domnesc. în condiţiile dezvoltării con-
siderabile a aparatului de stat şi a schimbării raportului dintre Stat şi domn,
slujba prestată de dregători domnului ţării nu mai are calitatea unei slujbe
prestate de vasal suzeranului său şi îşi pierde, treptat, expresia intereselor
stării nobiliare în raport cu persoana domnului, dobândind valoarea unui
serviciu adus ţării. Pe măsură ce se realizează separaţia între domn şi stat, în
aceeaşi măsură Sfatul domnesc se instituţionalizează ca Sfat al ţării iar
dregătorii devin cu toţii boierii ţării.
In general, Sfatul avea atribuţii corespunzătoare tuturor atribuţiilor dom­
neşti. Aşa cum arăta şi numele său, prezenţa boierilor de sfat avea, iniţial, un
simplu rol consultativ, deciziile luându-le, în final, domnul singur. Sfatul este
pomenit foarte des în actele domneşti care reglementau stăpânirea pămân­
tului, însă în probleme concrete de administraţie internă, cum era, de
exemplu, cea a fixării de sarcini pentru diversele obşti săteşti, Sfatul nu apare
în calitate de consultant. Acest fapt dovedeşte că sarcinile curente ale admi­
nistraţiei statului feudal puteau fi realizate şi fără o consultare a Sfatului în
totalitatea sa'. Existau, totuşi, domenii unde consultarea Sfatului era necesară.
Acesta consilia pe domn în privinţa aşezării de noi dări sau a recoltării celor
1N. Stoicescu, op. cit., p. 103.
 48 Istoria administraţiei publice româneşti
deja existente, fără a avea dreptul de a se opune deciziei domnului şi fără a
avea dreptul de a controla cheltuielile din vistieria ţării. în materie biseri-
ceaşcă, de asemenea, Sfatul participa la luarea celor mai importante măsuri
organizatorice. înfiinţarea de noi eparhii, numirea sau caterisirea de ierarhi,
mutarea mitropoliilor sau episcopiilor la o nouă reşedinţă. Scriptic, membrii
sfatului erau amintiţi în ordinea importanţei lor şi jucau rolul de martori ce
întăreau autenticitatea actelor domneşti.
3. Adunările de stări
Apărute sub denumirea de Adunare a ţării, Obştească adunare, Sobor,
Mare sobor, Soborul ţării, Sfat de obşte, adunările de stări româneşti
participau alături de domn la conducerea Ţării.
La mijlocul secolului al XV-lea şi-au făcut apariţia adunările de stări de
tip voievodali ca expresie a solidarităţii vasalice între domn şi proprietarii de
feude, în cadrul cărora vasalii îşi manifestau obligaţiile de consilium et
auxilium. Deţinând dreptul alegerii domnului, stările ajung, din a doua
jumătate a secolului al XVI-lea, să-şi impună, sporadic, controlul asupra
domniei prin acceptarea, temporară, de către aceasta a unor charte sau pacta
conventa . Acum, în cadrul adunărilor de stări, obligaţiile de consilium et
auxilium s-au transformat în drepturi colective (corporative) de decizie alături
sau împotriva domnului. Se lansează astfel, în anumite perioade, un partaj
contractual de drept public al suveranităţii între stările privilegiate şi
domnie, fără a se putea vorbi despre un regim nobiliar în adevăratul sens al
cuvântului. Această evoluţie a marcat şi numărul convocărilor: foarte rare
până în secolul al XVI-lea (în Moldova sunt atestate doar 4), ele devin mult
mai dese începând cu această perioadă (4 în Ţara Românească şi 9 în
Moldova), fără ca prin aceasta activitatea lor să-şi piardă caracterul sporadic
şi episodic. De aceea, numărul lor redus şi faptul că au fost, în marea lor
majoritate, convocate de domn, scot în evidenţă caracterul limitat şi temporar
al revendicărilor şi dreptului de rezistenţă ale stărilor privilegiate în faţa auto­
rităţii domneşti. Deşi au existat şi câteva adunări de stări impuse domniei,
evoluţia pe această linie nu s-a adâncit, iar adunările de stări cu caracter
periodic şi de state generale care să constituie o reală şi eficace limitare a
puterii domneşti şi care să poată exercita un control real şi permanent asupra
Gh. Bichicean, Adunările de stări în Ţările române. Congregaţiile generale în
Transilvania voievodală, Casa de editură şi presă Tribuna, Sibiu, 1998,p. 51.
Administraţia publică românească şi statalitatea medievală 49
acesteia au lipsit1. Domnia şi-a păstrat, în cea mai mare parte a perioadei,
autoritatea iar adunările de stări au avut mai mult un rol consultativ.
Trebuie remarcat că apariţia şi întrunirea Adunărilor de stări nu au
determinat dispariţia Sfatului domnesc. Acesta funcţiona în continuare alături
de domn în rezolvarea problemelor curente ale ţării. Format din câţiva mari
boieri, recrutaţi de domn, şi mitropolit, Sfatul era, din secolul al XVI-lea, repre­
zentantul permanent al intereselor stărilor nobiliară şi clericală alături de domn.
Din componenţa Adunărilor făceau parte, de regulă, reprezentanţii stărilor
privilegiate —boierii şi clerul înalt. Alături de aceştia, sunt atestaţi slujitorii
(mai des în Ţara Românească decât în Moldova), clerul monahal şi târgoveţii
(mai des în Moldova decât în Ţara Românească). Foarte rar sunt amintiţi ca
|tmticipanţi călugării de rând, preoţii de ţară şi ţăranii. Membrii^ Sfatului
domnesc participau ca membri de drept ai Adunării de stări. In aceste
condiții, Adunările de stări în Ţara Românească şi Moldova au avut la bază
Sfatul domnesc lărgit, cu care aproape se confundau, şi nu o ipotetică Mare
adunare a ţării.
Întrunirea Adunărilor se făcea la convocarea domnului, atunci când acesta
considera necesar. Spre deosebire de Sfatul domnesc, Adunările aveau atri­
buţii mult mai restrânse, dar de maximă importanţă. în primul rând, ele şi-au
menţinut dreptul de a-1 alege şi destitui pe domn. Alături de aceasta, stările se
pronunţau asupra unor chestiuni de politică externă. După secolul al XVI-lea,
atribuţia alegerii domnului îşi pierde din însemnătate, dar restul atribuţiilor se
diversifică. Ele acoperă politica financiară a ţării, organizarea bisericii şi a
mănăstirilor închinate, plata tributului, raporturile dintre boieri şi ţărani.
4. Dregătoriile centrale
Chiar şi în stadiul rudimentar de organizare şi îndeplinind funcţii limitate,
statele feudale româneşti aveau nevoie de un aparat în vederea realizării
acestora. în primul rând, la nivel central era nevoie de existenţa a o serie de
persoane care să îndeplinească diversele însărcinări apărute atât în realizarea
puterii statale propriu-zise cât şi pe cele legate de fastul şi prestigiul dom­
nului şi al curţii sale. Din aceste necesităţi a rezultat şi o primă specializare a
dregătoriilor la nivel central. în acelaşi timp, trebuie constatat că dregătoriile
centrale s-au dezvoltat şi diversificat pe măsură ce statul feudal s-a întărit şi a
devenit mai complex.
Conceptul de dregător, desemnând un boier important ce îndeplinea
anumite atribuţii constante la nivel central, a apărut şi s-a conturat destul de
âv2701AV
atşidnăîIpm
eorgscu,N
lG
.A
50______________Istoria administraţiei publice româneşti______
greu în aparatul statului feudal românesc. Până în secolul al XV-lea, în con­
diţiile în care primau în Sfat acei boieri ce erau mari proprietari de pământ,
dregătorii au fost asimilaţi mai mult cu boierii mici ce prestau diverse slujbe,
fiind adesea puşi pe aceeaşi poziţie socială cu slugile domneşti. Secolul al
XVI-lea a marcat însă o schimbare de rol politic şi social: chiar şi marii boieri
cărora, până nu demult, li se spunea jupani sau vlastelini, purtau acum titlul
de dregător. Cu timpul, titlul de dregător devine doar apanajul marilor boieri
ce îndeplineau funcţii importante şi erau, datorită acestui fapt, şi membri ai
Sfatului domnesc. In aceste condiţii, cei ce aveau dregătorii mai puţin impor­
tante şi nu făceau parte din Sfat purtau simplul titlu de boier, căruia i se
adăuga denumirea dregătoriei pe care o îndeplinea. Toate acestea au marcat,
începând cu secolul al XVII-lea, o clasificare a dregătorilor în mari şi mici.
In Moldova, denumirea de dregător era mai rar folosită, însă, ca şi în Ţara
Românească, ea desemna în secolul al XV-lea o poziţie politică inferioară,
referindu-se la slujbaşi mărunţi ai statului.
începând cu secolul al XVII-lea, după ce mai bine de un secol fuseseră
promovaţi ca dregători doar membrii clasei boiereşti, dregătorii încep să fie
numiţi tot mai des boieri. Formulele ca „boierii divanului mari şi mici” îşi fac
apariţia tot mai des în documentele cancelariei domneşti. în a doua jumătate a
secolului al XVII-lea s-a realizat un pas în plus: se renunţă definitiv la
denumirile de dregător şi mare dregător şi se folosesc cele de boier şi mare
boier. Acest fapt a condus la o identificare a dregătoriei cu boieria. în
consecinţă, a fi boier însemna a fi automat dregător şi, începând cu secolul al
XVIII-lea, a fi numit într-o dregătorie va însenina automat pătrunderea în
interiorul clasei boiereşti.
Din tot ceea ce am prezentat rezultă o serie de caracteristici ale organizării
şi funcţionării dregătoriilor în epoca feudalismului dezvoltat românesc:
a) Atribuţiile fiecărui dregător nu erau determinate în mod rigid, ca în
dreptul public modem. Noţiunile de specializare şi competenţă specifice
administraţiei modeme lipseau, de unde şi confuziunea de atribuţii tipică
epocii feudale. Adesea, domnul încredinţa unui anume dregător sarcini ce
intrau in competenţa altui dregător. Deşi dregătorii îndeplineau fiecare, cu
precădere, anumite atribuţii specifice dregătoriei lor, asta nu-i împiedica să
cumuleze şi să realizeze o sumă de atribuţii de ordin militar, judecătoresc sau
delegate de domn. Identitatea dregătoriei nu se pierdea însă prin aceasta,
dregătoriile evoluând, în final, spre o specializare, pe măsură ce funcţiile
statului s-au diversificat şi specializat;
b) Până în secolul al XVIII-lea dregătorii nu au fost plătiţi cu leafă pentru
slujba lor, ci au beneficiat de venituri considerate legale pentru epoca
Administraţia publică românească şl statalitatea medievală 51
r e pectivă1: danii domneşti de sate sau ocine, scutiri de dări, concedarea unor
Venituri domneşti dintr-un ţinut, impunerea de taxe pentru judecată sau cote
din veniturile domneşti strânse de ei2. în acelaşi timp, lipsa unui sistem de
salarizare, inexistenţa unor limite legale pentru perceperea de venituri,
precum şi cvasiinexistenţa unui control din partea domniei (sau chiar compli-
citatea domniei) au permis dregătorilor să perceapă foloase suplimentare -
daruri de la subalterni sau de la oaspeţii străini - şi să recurgă la numeroase
abuzuri. Perceperea de daruri (mită) se practica adesea de marii dregători în
scopul obţinerii de favoruri de la domn pentru cei care plăteau sau pentru a
Influenţa hotărârile judecătoreşti3. Abuzurile se materializau, adesea, prin
cotropirile de pământ în dauna ţăranilor, mănăstirilor şi boierilor mai mici,
prădarea satelor cu ocazia strângerii veniturilor domniei până la obligarea
acestora să-şi vândă libertatea, aplicarea de sancţiuni chiar în cazul plăţii
Impozitelor sau pentru impozite nedatorate, multiplicarea la nesfârşit a
obligaţiilor fiscale. Toate acestea erau însoţite de nesfârşite şi variate violenţe
fizice. Abuzurile se amplificau în condiţiile în care dregătorii nu recoltau ei
înșişi veniturile ci prin intermediari.
Toate abuzurile au avut efecte profund negative asupra economiei şi
comerţului, asupra stabilităţii demografice şi asupra eficientei funcţionări a
adininistraţiei publice feudale4. Conturate ca un mijloc eficient de sporire a
averii, mai eficient chiar decât exploatarea pământului, dregătoriile au
început să fie vânate chiar şi de către marii proprietari de pământ doar pentru
acest scop. în lipsa unor raporturi juridicizate de responsabilizare a dregă­
torilor abuzivi, instrumentul cel mai sigur şi mai dureros de pedepsire a
acestora aplicat de domnie a fost înlăturarea din funcţie. Din păcate, acest
instrument a fost pus în aplicare doar atunci când abuzurile dregătorilor
aduceau atingere privilegiilor acordate de domnie boierilor şi clerului,
moment în care echilibrul politic al ţării putea fi pus în pericol.
Abuzurile s-au înmulţit şi în condiţiile în care domnul a început să
concesioneze, cu titlu de salariu, marilor boieri părţi din veniturile datorate
domniei (dajdiile). Cum strângerea acestor venituri revenea reprezentanţilor
elocuitr.imbp,hşălonrc,gA
te adnsm '3dzulG
-I)/19764850*P
V
v(X
zţfîM
S
52 Istoria administraţiei publice româneşti Administraţia publică românească şi statalitatea medievală 53

teritoriali ai domniei, a apărut, mai ales în Moldova, tendinţa ca marii dre­ pere şi îndemânare. Numirile se făceau la începutul fiecărei domnii şi în caz
gători să ocupe şi dregătorii ţinutale sau locale1. de vacanţă a dregătoriei. La începutul fiecărui an, dregătorii depuneau însem­
c) Dregătoriile centrale s-au defalcat, cu timpul, în dregătorii puse în nele dregătoriei, urmând să fie reconfirmaţi sau numiţi alţii în slujbă. Schim­
slujba statului şi dregătorii puse în slujba domnului sau curţii domneşti. Cu bări de dregători se puteau face şi în decursul anului. Din nefericire, toată
toate acestea, delimitarea nu este absolută, şi unii şi alţii dintre dregători această instabilitate a funcţiilor s-a reflectat prin creşterea exponenţială a
îndeplinind, în spiritul confuziei de atribuţii, îndatoriri atât pe lângă domn cât abuzurilor săvârşite de către nişte boieri a căror principală preocupare era
şi pentru ţară. După cum am văzut deja, dregătorii aflaţi în slujba domnului Nporirea prin orice mijloace a averii.
apar ca membri în Sfatul domnesc, consiliindu-1 pe domn în probleme impor­ g) La numire şi confirmare fiecare dregător depunea un jurământ de cre­
tante pentru ţară. De asemenea, logofătul, prin formaţie dregător al ţării, înde­ dinţă faţă de domn.
plinea şi servicii personale domnului, acesta neavând o cancelarie proprie.
d) Cu toate transformările existente în societate sau în economie, aparatul 5. Marii dregători şi subalternii lor
administrativ al Ţărilor Române a rămas rudimentar de-a lungul secolelor. în
înainte de a trece la prezentarea diverşilor mari dregători, trebuie precizat
ciuda faptului că dările faţă de stat au crescut considerabil, aceasta nu s-a
că e dificil de făcut o grupare a acestora în funcţie de atribuţiile lor. Nu numai
reflectat în creşterea numărului, diversificarea ori specializarea dregătorii lor,
confuzia de atribuţii, dar şi evoluţia multor dregătorii de la o atribuţie
în condiţiile în care cea mai mare parte a acestor dări nu rămâneau în ţară, ci
luau calea Istambulului. principală la alta sau din serviciul domnului în cel al statului îngreunează un
asemenea demers. De asemenea, de-a lungul timpului, unii dregători au lăsat
e) între dregători a existat întotdeauna o ierarhie exprimată prin rangul
o atribuţie minoră pe seama subalternului, dobândind o alta superioară care a
atribuit dregătorului respectiv. în fruntea ierarhiei s-au aflat întotdeauna dre­
gătorii de stat urmaţi de cei aflaţi în serviciul domnului sau al curţii. în devenit principală. Pentru a putea face, totuşi, o grupare, vom avea în vedere
caracterul pe care l-a avut dregătoria în apogeul dezvoltării ei. De aceea,
subordinea acestora se aflau o serie de dregători inferiori (slujbaşi) identi­
păstrând distincţia dintre dregătorii de stat şi cei aflaţi în slujba curţii sau a
ficaţi fie prin formula al doilea, al treilea, fie prin diminutivul dregătoriei în
ascultarea căreia se aflau. în documentele domneşti ale secolului al XVII-lea domnului mai trebuie remarcat că cei dintâi pot fi grupaţi şi ei în dregători
încep să apară, de asemenea, distincţii între boierii (dregătorii) mari şi mici. civili şi dregători militari. între aceştia nu vom putea identifica dregători
Dacă în cadrul aceleiaşi funcţii se poate constata o avansare în grad (de ex., Implicaţi doar în administraţia statului, în condiţiile în care chiar şi un
se putea trece de la logofeţel la logofătul al doilea şi, de aici, la logofăt), în dregător cu atribuţii principal judecătoreşti sau militare ori legate de persoana
ceea ce priveşte trecerea de la o funcţie la alta nu este foarte clară existenţa domnului putea primi din partea acestuia o însărcinare care să intre în dome­
niul propriu-zis al administrativului. în aceste condiţii, se impune o trecere în
unui cursus honorum pentru această perioadă2. Aceasta ar fi presupus exis­
tenţa unei ierarhii clare a dregătoriilor, precum şi criterii clare de avansare, revistă a tuturor dregătorilor importanţi.
într-o epocă în care domnul încredinţa după bunul plac dregătoriile. Elemente 5.1. Dregătorii de curte sau aflaţi în serviciul domnului
ale unui proces de avansare în dregătorie apar doar în ceea ce priveşte
în această categorie se înscriau acei dregători care fie prestau diverse
obligativitatea slujirii la curtea domnului în calitate de aprod sau paj înainte
ucrvicii personale domnului, fie se ocupau de aprovizionarea şi ospeţele curţii
de a ocupa alte funcţii3.
domneşti, fie aveau în grijă grajdurile domneşti. Deşi, strict vorbind, ei
f) Dregătorii erau numiţi şi revocaţi de către domn. Criteriile de numire
Plecau o administraţie privată, având în vedere identificarea domnului cu
erau aleatorii, ţinându-se, în general, cont de rudenie, avere dar şi de price-
4N
P
D
2/9638B
A
V
vp107-ţIîX
âăM
m
R
nlagrdjbşfŢ
,U
toicesu
.S
A uliitul, cât şi rolul lor în Sfatul domnesc, putem afirma că participau la reali­
zarea administraţiei publice a statului. Printre aceştia îl regăsim pe marele
paharnic, însărcinat cu gustarea băuturii domnului, administrarea viilor şi a
pivniţelor domneşti, pe marele stolnic, însărcinat cu masa domnească,
gustarea prealabilă a mâncării domnului şi aprovizionarea curţii cu alimente,
pe marele comis, însărcinat cu grija cailor şi a grajdurilor domneşti, pe
marele medelnicer care turna apă domnului când se spăla pe mâini pentru a
 Istoria administraţiei publice româneşti
54
lua masa, pe marele clucer care aproviziona curtea cu cereale şi strângea
zeciuiala domnului pe grâu, pe marele sulger ce aproviziona curtea cu came,
pe marele pitar ce aproviziona cu pâine curtea domnească şi pe marele
cămăraş ce administra averea domnului.
5.2. Dregătorii civili ai statului
în fruntea acestora îl regăsim, în Ţara Românească, pe banul Olteniei.
Manifestându-se, la început, cu un fast aproape domnesc în calitatea lui de
mare senior feudal, banul devine treptat un dregător integrat în ierarhia
aparatului de stat. La sfârşitul secolului al XVII-lea, banul şi ispravnicul său
erau doar reprezentanţii domnului în Oltenia, administrând-o în numele
acestuia. Atribuţiile sale erau complexe, asemănătoare cu ale domnului:
judecătoreşti, administrative, fiscale, militare. Avea, în mod excepţional, ius
gladii ca şi domnul, drept care i-a fost ridicat de către Constantin Şerban, în
urma numeroaselor abuzuri constatate. Banul era numit şi destituit de domn,
primea porunci obligatorii de la acesta, raportând asupra rezultatului. In ceea
ce priveşte atribuţiile administrative, el dădea cărţi de autorizare pentru
înfiinţarea de sate, cerceta şi fixa hotarele satelor şi ocinilor, contribuia la
menţinerea ordinii feudale prin prinderea şi pedepsirea răufăcătorilor.
Alături de acesta îi întâlnim, în ambele state româneşti, pe marele vornic,
însărcinat cu atribuţii predominant judecătoreşti, pe marele logofăt, însăr­
cinat cu redactarea actelor domneşti şi păstrarea sigiliului, pe marele vistier­
nic, însărcinat cu administrarea vistieriei, pe marele postelnic, însărcinat cu
primirea trimişilor străini, marele portar/marele uşar însărcinat cu primirea
turcilor la curte şi pe vătafii de aprozi ce aveau grija aprozilor de la curte.
5.3. Dregătorii militari ai statului
Printre aceştia îi întâlnim pe marele spătar care, din secolul al XVII-lea
conducea în Ţara Românească armata, mai apoi cavaleria, pe hatman ce
conducea armata în Moldova, pe pârcălabi ce conduceau cetăţile întărite în
Moldova, pe marele armaş, dotat cu atribuţii militare şi poliţieneşti, pe
marele agă ce conducea pe seimeni/dorobanţi (în Ţara Românească) şi pe
călăraşi (în Moldova), pe marele serdar, comandant al trupelor de mazili şi
pe marele şetrar, însărcinat cu încartiruirea armatei (Ţara Românească) şi
conducerea artileriei (Moldova).
Mai toţi aceşti mari dregători aveau în subordine o serie de slujitori
dispuşi atât la nivelul centrului cât şi la nivelul teritoriului. Aceştia erau
identificaţi fie prin cuprinderea în titulatură a numeralelor - vistierul al
doilea, al treilea, fie prin trecerea titulaturii marilor dregători la diminutiv -
de ex., păhămicei.
Administraţia publică românească şi statalitatea medievală 55
§2. Administraţia publică locală
Apariţia marilor state feudale româneşti cu funcţiile lor specifice
condiţionate de existenţa unei puteri centrale a determinat apariţia unui aparat
complex care să reprezinte şi să realizeze, la nivel regional şi local, interesele
Hiatului feudal. Aflat în subordinea domniei şi a marilor dregători, acest apa­
rul s-a regăsit de la bun început pe întreg teritoriul ţării, îndeplinind diversele
sarcini încredinţate de la centru. Din punctul de vedere al competenţei lor
materiale, situaţia era asemănătoare cu cea existentă la nivelul marilor
dregători: lipsa unei specializări în contextul confuziei totale de atribuţii.
Pe lângă reprezentanţii domniei, mai trebuie amintit un aparat adminis­
trativ local aparţinând unor comunităţi locale, săteşti şi orăşeneşti, cu atribuţii
proprii, specifice epocii feudale.
Competenţa teritorială a acestui aparat administrativ era circumscrisă la
nivelul unor diviziuni administrativ-teritoriale de dimensiuni mai mari sau
mai mici. Cele mai mari şi mai vechi au fost judeţele în Ţara Românească şi
ținuturile în Moldova. în epocă au fost atestate însă şi unităţi administrative
mai vaste decât judeţele/ţinuturile, a căror existenţă a fost determinată de
diverse împrejurări trecătoare1. Este vorba, în Ţara Românească, de asocierea la
domnie care a prilejuit încredinţarea Olteniei de către Vladislav I spre administ
rare fiului său Radu I. De asemenea, în Moldova ţara a fost împărţită în două
muri unităţi administrative: Ţara de Jos şi Ţara de Sus. Ţara de Jos e atestată
încă din 1518. Ambele erau conduse de mari vornici cu atribuţii militare şi
judecătoreşti. Aceştia îşi exercitau atribuţiile prin vornici locţiitori ce-şi aveau
icşedinţa în scaunele celor două Ţări: Bârlad şi Dorohoi. Aceste mari subdi­
viziuni teritoriale erau însă mai mult reminiscenţe ale epocii anterioare for­
mării marilor state feudale decât unităţi administrativ-teritoriale propriu-zise.
Unităţi administrativ-teritoriale mai mici decât judeţele/ţinuturile erau
mitele şi oraşele, unde domnia era reprezentată de proprii agenţi. Subdiviziuni
administrative ale judeţelor/ţinuturilor care să grupeze mai multe sate şi
târguri nu au existat în perioada studiată.
1. Judeţele şi ţinuturile
Judeţele şi ţinuturile nu au fost unităţi administrativ-teritoriale create artifi­
ciul de către domnie după întemeiere. Ele s-au format pe unităţi geografice
naturale (văi de râuri) avându-şi originea în acel proces de asociere a satelor în
uniuni de obşti, anterior întemeierii. Ceea ce s-a schimbat a fost doar finalitatea
1/’.trih acestor decupaje teritoriale: de la o funcţie de apărare a intereselor unor cornu-
,opc305S
an
56 Istoria administraţiei publice româneşti
nităţi locale, ele au trecut, după centralizarea statului, la o funcţie de promovare
a intereselor statului feudal de către slujitorii domneşti în limitele unor unităţi
administrativ-teritoriale. Această transformare s-a realizat treptat, pe măsură ce
puterea domnească s-a centralizat şi statul feudal s-a dezvoltat.
Judeţele au fost specifice Ţării Româneşti, prima lor atestare documen­
tară datând de la 3 octombrie 1385. Denumirea lor latinească (iudicium)
scotea în evidenţă vechile atribuţii de judecată exercitate pe aceste teritorii1.
Printre cele mai vechi se pot enumera Jaleş (1385), Vâlcea (1392), Motru
(1415), Gorj, Judeţul de Baltă (1428), Prahova şi Ilfov (1482), Brăila (1487),
Pădureţ (1498). In cea mai mare parte a cazurilor, denumirea acestora a pro­
venit de la cursul de apă cel mai important care străbătea regiunea. Exemplele
sunt edificatoare: Dâmboviţa, Prahova, Buzău, Râmnicul-Sărat, Ialomiţa, Ilfov,
Argeş. Judeţele olteneşti Dolj şi Gorj şi-au primit denumirea după situarea lor
în amonte sau aval de râul Jiu (slavoneştile doi - vale şi gor - deal)2.
O situaţie aparte s-a înregistrat din punct de vedere terminologic în
Oltenia, unde, după 1420, sunt atestate ca echivalente ale judeţelor băniile.
In Moldova s-au format ca unităţi administrativ-teritoriale ţinuturile.
Apariţia lor este legată aici de unităţile teritoriale ce depindeau de o cetate, un
oraş sau o curte domnească, de la care ţinuturile au preluat şi denumirile:
Bacău, Botoşani, Cetatea-Albă, Hotin, Iaşi, Neamţ, Soroca, Roman etc. Faptul
acesta este legat de puternica viaţă urbană ce se dezvolta aici sub influenţă
germană şi polonă, de unde şi concluzia că, spre deosebire de Valahia unde
oraşele şi cetăţile au apărut în mare parte după constituirea judeţelor, în
Moldova apariţia cetăţilor şi a oraşelor este cert anterioară apariţiei ţinuturilor.
Există însă şi ţinuturi ce şi-au dobândit numele de la râurile mai importante de
care erau străbătute: Covurlui, Putna, Cârligătura şi Tutova. Existenţa unor
ocoale separate de ţinuturi în jurul oraşelor demonstrează procesul greoi de
organizare administrativă a ţării sub forma ţinuturilor, de-a lungul procesului
preluării teritoriului ţării de către stat3. Tocmai de aceea, primele atestări de
ţinuturi au loc după epoca lui Alexandru cel Bun, epocă în care domnia a fost
capabilă să controleze întreg teritoriul ţării: Tutova (1432), Ţeţina, Chilia,
Vaslui, Bacău, Tecuci (1436), Hotin (1441), Trotuş (1446).
132 Idem
,p.89 uropa„til”,E
ş20197T
d.nceăB
­ .N
:D
âV
Isţvîm 1-2/94pz)ăşxA
P
âaD
m
egulsc,ItorijdţînR
vbP(
Administraţia publică românească şi statalitatea medievală 57
în ambele Ţări, numărul unităţilor administrativ-teritoriale s-a redus
treptat, astfel că, în secolele XVI-XVII, existau 24 de ţinuturi în Moldova şi
16 judeţe în Ţara Românească. La sfârşitul secolului al XVII-lea, numărul
ţinuturilor se reduce la 19.
în fruntea judeţelor şi ţinuturilor se găseau reprezentanţi ai domniei ce
Îndeplineau atribuţii administrative, judecătoreşti şi fiscale. De la bun început
trebuie stabilit faptul că aceste organe nu aveau atribuţii de decizie proprie,
fiind nişte simpli agenţi, simpli executanţi ai ordinelor venite de la centru,
încă de la întemeiere, prezenţa lor s-a făcut remarcată mai ales la şi în jurul
curţilor domneşti, de unde aceştia îşi exercitau atribuţiile.
în fruntea judeţelor cele mai vechi documente atestă prezenţa unor sudeţi,
iar în fruntea băniilor olteneşti a unor bani. Denumirea de sudeţ, provenind
de la slavul suditi - a judeca, relevă atribuţiile judecătoreşti pe care le exer­
cita acesta în limitele judeţului său. Pe lângă acestea, sudeţul strângea dările
şi slujbele cuvenite domniei şi executa măsurile de represiune împotriva
rezistenţelor faţă de ordinea feudală. Pentru realizarea acestor atribuţii, avea
în subordine o serie de globnici, birari, podvodnicari şi alţi slujitori. Se pare
că mulţi dintre aceşti slujitori şi dregători mărunţi trimişi în ţară pentru
strângerea dărilor şi executarea muncilor cuvenite domniei nu aveau domiciliul
stabil în judeţe, ceea ce reflecta organizarea administrativă destul de rudi­
mentară a Ţării Româneşti. Statutul sudeţilor era mult inferior celor al pârcă­
labilor moldoveni: ei nu aveau acces în Sfatul domnesc şi nici atribuţii militare.
Din a doua jumătate a secolului al XVII-lea şi până la introducerea
ispravnicilor în epoca fanariotă, documentele atestă prezenţa în fruntea unor
judeţe de hotar (de margine), precum Mehedinţiul, a unor căpitani de judeţ
(de margine) dotaţi, în calitate de reprezentanţi ai domniei, cu complexe
atribuţii administrative, fiscale, judecătoreşti şi militare1.
în Moldova, organele administrative ale ţinuturilor au fost mult mai
diverse şi mai bine organizate, în strânsă legătură cu existenţa numeroaselor
cetăţi şi fortificaţii care au precedat, în timp, apariţia ţinuturilor ca unităţi
administrativ-teritoriale. Tocmai de aceea, conducătorii ţinuturilor erau în
acelaşi timp şi conducători ai cetăţilor sau oraşelor aflate în respectivul ţinut,
în fruntea ţinuturilor, care aveau în raza lor cetăţi, se aflau pârcălabi iar în
fruntea celorlalte sudeţi. Ţinuturile de graniţă erau conduse de staroşti. Din
secolele XVI-XVII în fruntea ţinuturilor cu cetăţi se găsesc câte doi pârcălabi
(unul de ţinut şi unul de cetate) iar denumirea de pârcălab începe să se gene­
ralizeze în mai toate ţinuturile. Cu toate acestea, mai vechile denumiri, tradi­
ţionale, nu dispar. Ţinuturile de graniţă (Putna, Cernăuţi) erau conduse de
1 A se vedea N. Chipurici, Căpitănia de margine de la Cemeţi, în R.A., anul II,
nr. 4/1975, pp. 392-395.
58 Istoria administraţiei publice româneşti
Administraţia publică românească şi statalitatea medievală 59
către staroşti (1623), la Botoşani existau vornici (1637) iar la Orhei existau
serdari (1730)’. Toţi aceştia erau înzestraţi cu mari puteri2 asupra ţinutului ce of rmau elementele tradiţionale ale oastei boierilor mici numiţi curteni în
îl stăpâneau, exercitând, sub autoritatea domnului, importante atribuţii jude­ Moldova şi roşi în Ţara Românească. începând cu secolul al XVI-lea, aceştia
cătoreşti, fiscale, militare şi administrative. încep să fie reorganizaţi.
Pârcălabii aveau în subordinea lor un aparat local, alcătuit din slugile şi În Moldova, pe lângă pârcălabii de ţinuturi îşi fac apariţia marii vătafi de
curtenii din ţinut, pomeniţi în documente uneori ca ureadnici (dregători) şi ținuturi, ca şefi ai unităţilor de curteni. La fel, în Ţara Românească, sunt
alteori ca globnici (cei ce se ocupau cu globirea). Decăderea cetăţilor militare atestaţi căpitani, ca şefi ai unităţilor de cerveni sau roşi. Ei au fost grupaţi,
în secolele XVI-XVII a marcat şi o dispariţie treptată a atribuţiilor militare mai ales în interes militar, în unităţi şi cete, dar puteau îndeplini, în timp de
ale pârcălabilor, ei jucând în continuare un rol important în viaţa adminis­ pace, o serie de atribuţii administrative şi fiscale. Căpitanii de slujitori (a nu
trativă şi judecătorească a ţinuturilor pe care le conduceau. Printre altele, ei se confunda cu căpitanul de judeţ) depindeau în fiecare ţară de unul din marii
aveau în atribuţii asigurarea poliţiei interne în ţară prin prinderea finilor şi dregători. Steagurile de curteni depindeau în Moldova de marele logofăt iar
tâlharilor, precum şi asigurarea ordinii feudale, intervenind, după porunca cele de roşi în Muntenia de marele paharnic, în prima jumătate a secolului al
domnului, în raporturile dintre boieri şi ţăranii aserviţi. Din nefericire, la XVII-lea şi de marele spătar în doua jumătate a acestui secol.
sfârşitul secolului al XVII-lea, presiunile fiscale externe, tirania domnilor şi Sub domnia lui Vasile Lupu, marii vătafi sunt înlocuiţi cu căpitanii de
numeroasele invazii străine au determinat o creştere până la haos a abuzurilor (Imit şi la sfârşitul secolului al XVII-lea cu marii căpitani, tot în calitate de
dregătorilor locali. Iniţiativele de restabilire a autorităţii centrului şi ordinii comandanţi ai curtenilor din ţinut. Ei se bucurau de atribuţii judecătoreşti,
publice demarate de domni ca Nicolae Mavrocordat au fost sortite eşecului, fiscale şi administrative1.
anticipând haosul administrativ din epoca fanariotă.
La nivelul judeţelor şi ţinuturilor funcţionau aşa numiţii slujitori. Aceştia 2. Domeniul feudal ca «entitate administrativ-teritorială»
erau de două categorii: civili şi militari. Slujitorii civili reprezentau dregători Independentă. Rolul imunităfilor feudale
mărunţi ai statului şi domniei, aflaţi în subordinea marilor dregători şi care
Deşi nu a avut rolul din feudalismul apusean, sistemul imunităţilor feu­
realizau diverse sarcini la nivel teritorial. De regulă, erau grupaţi pe lângă
dale a contribuit şi la noi la crearea temporară a unor entităţi administrative
curţile domneşti din oraşe. în contextul trecerii la regimul stărilor sociale şi
ICoase de sub autoritatea centrului reprezentat de domnie.
diversificarea sarcinilor aparatului de stat, numărul lor se măreşte conside­
Imunitatea reprezenta un privilegiu acordat de domn unui nobil local sau
rabil. La începutul secolului al XVII-lea erau percepuţi ca o stare (breaslă)
lor bisericesc, prin care se interzicea slujbaşilor domniei să-şi exercite atri­
aparte. Aceşti slujitori nu erau altceva decât proprietari de pământ sărăciţi şi
buţiile administrative, fiscale şi judecătoreşti asupra domeniilor ce aparţineau
oameni liberi fără pământ care nu erau nici de sine stătători dar nici într-un
acestora.
raport de dependenţă feudală. Ei primeau pentru slujba lor fie leafa, fie
Prin dobândirea imunităţii, proprietarul feudal primea dreptul de a strânge
diverse scutiri de dări şi folosinţa unei moşii a statului. Slujitorii militari
21 195742 .C
B
IE
R
Ţ
O
M
Ş
.gjT
-z,P
V
potalbuţşf«să»cX
vândîerim
A Al
uş1935N
B
M
âIE
ăP
esprvchaognzdm
ilt,D
F Impozite, de a cere slujbe în plus de la locuitorii domeniului său, de a judeca
pricini de o importanţă mai mică şi de a încasa amenzile. Actul de imunitate
consacra într-o formă juridică dreptul marelui proprietar feudal de a exploata
pc ţărani şi de a-i sili să lucreze pe domeniile lui, substituindu-se în drepturile
liocale, administrative şi judecătoreşti ale domniei.
După întemeiere, domnii obişnuiau, pentru a-şi consolida poziţia politică,
să facă tot mai multe danii de pământ. Acestea erau adeseori însoţite de
imunitate, în temeiul căreia proprietarul donatar avea asupra domeniului

1 P. Strihan, Organizarea teritorial-administrativă. Dregătoriile locale, în Istoria

dreptului românesc, voi. I, Ed. Academiei RS.R., Bucureşti, 1980, pp. 307-308; a se vedea
şi D. durea, Organizarea administrativă a statului feudal Moldova (sec. XIV- XVIII), în
A.I.I.A.I. nr. 2/1965, pp. 166-167.
 60 Istoria administraţiei publice româneşti
primit prerogative economice, judecătoreşti şi administrative. Imunitatea se
acorda uneori şi boierilor cu proprietate alodială, ce dobândeau la rândul lor,
în acest fel, tot surplusul de produse de la ţărani, care, în lipsa unui act de
imunitate, trebuia să fie împărţit cu domnul.
Prin actul de imunitate, boierii dobândeau privilegii strict determinate:
cele mai multe acte de imunitate acordau privilegii de natură adminis-
trativ-fiscală - scutire de dări şi slujbe, stabilindu-se totodată şi opreliştea
pentru dregătorii domniei de a pătrunde pe asemenea moşii pentru a strânge
birurile sau a-i sili pe ţărani la munci în folosul domniei. Existau şi privilegii
de natură judecătorească, cu două aspecte: unele acordau boierilor dreptul de
a judeca anumite pricini pe moşiile lor, cu excluderea slujbaşilor domneşti,
iar prin altele Domnul sustrăgea pe unii boieri de la jurisdicţia de drept
comun, supunându-i cu exclusivitate jurisdicţiei domneşti. Dobândind ase­
menea imunităţi, boierii îşi organizau domeniile în unităţi independente din
punct de vedere administrativ-fiscal şi judecătoresc, având dregătorii lor
proprii, curteni prin care îşi exercitau atribuţiile lor şi care formau o curte,
oarecum asemănătoare celei domneşti.
De regulă, nu se acordau imunităţi militare, pericolul permanent venit de
la sud de Dunăre împiedicând acest lucru.
Bisericii i s-au acordat mai ales privilegii de natură administrativ-fiscală
şi judecătorească.
Diplomele de imunitate, prin care se acordau imunităţi, erau redactate în
mod analitic, prevăzând în mod amănunţit numărul şi întinderea privilegiilor
acordate de la caz la caz, avându-se în vedere că ele reprezentau o excepţie de
la ordinea juridică de drept comun.
O particularitate a acordării imunităţilor în Ţările Române este faptul că ele
s-au acordat mai ales Bisericii. Imunităţile judecătoreşti erau cele mai rare.
In esenţa ei, imunitatea a îndeplinit o funcţie importantă în evoluţia
administraţiei publice româneşti, deşi nu a avut o aplicare largă: a fost o
formă feudală de a rezolva unele probleme de administrare a statului, în
condiţiile lui de organizare rudimentară.
3. Satele
Şi după întemeiere, obştea sătească a continuat să fie celula de bază a
vieţii socio-economice şi spirituale româneşti, desfăşurată acum în condiţiile
existenţei marilor state feudale româneşti. Ea şi-a păstrat mai vechile
caracteristici legate de ideile de comunitate/obşte şi solidaritate, precum şi
tradiţionalele funcţii economice, politice, juridice, administrative şi spirituale.
Epoca feudalismului dezvoltat şi-a pus însă puternic amprenta asupra
modului în care aceste funcţii s-au realizat. în primul rând, trebuie remarcat
Administraţia publică românească şi statalitatea medievală 61
că procesul de destrămare a obştii şi de aservire a acesteia a continuat şi chiar
N -a intensificat după întemeiere, de unde şi existenţa unei multitudini de obşti
aflate în dependenţă feudală faţă de domnie, pe de o parte, şi faţă de marii
Ntăpânitori feudali (boierii şi biserica) pe de altă parte. Prezenţa unui stăpân
feudal, dotat adesea cu imunităţi, a modificat atât aparatul administrativ cât şi
atribuţiile acestuia în interiorul obştii aservite. Şi în ceea ce priveşte obştile
libere, prezenţa unei puteri centrale a limitat şi transformat funcţiile politice,
economice şi judecătoreşti ale acestora.
O importantă controversă s-a iscat între istoricii dreptului cu privire la
personalitatea juridică a satelor. Dacă în ceea ce priveşte obştile aservite,
situaţia era clară, acestea nemaifiind proprietare ale vetrei şi hotarului satului,
In ceea ce priveşte obştile libere, opiniile au fost împărţite. Marea majoritate
a istoricilor1 consideră că aceste colectivităţi erau lipsite de personalitate
juridică, neavând deci un patrimoniu comun, distinct şi reprezentanţi
permanenţi. Obştea era aici instituţia administrativă ce reprezenta cu puteri
depline satul faţă de domnie (sau faţă de stăpânul feudal) iar până la legea
comunală din 1864 satul nu a avut alte organe reprezentative.
3.1. Obştile libere
Numite moşneneşti în Ţara Românească şi răzeşeşti în Moldova, ele erau
comunităţi rurale autonome, bucurându-se de dreptul de a se administra prin
propriile lor organe, conform normelor juridice cutumiare instaurate încă
din epoca migraţiilor. Asupra lor domnia exercita o autoritate de drept
public, manifestată prin dreptul de a impune biruri şi munci şi de a judeca
pricinile grave.
Teritoriul satului era în continuare structurat în vatra satului, unde se aflau
grupate locuinţele sătenilor, câmpul de cultură, unde se găseau loturile
sătenilor şi hotarul satului, unde se găseau bunuri aflate în folosinţă comună:
fâneţe, păşuni, păduri, ape.
Ca şi în epocile anterioare, un rol important în administraţia sătească a
continuat să joace organul colectiv denumit Adunarea oamenilor buni şi
bătrâni. Aceasta era dotată cu atribuţii foarte largi în materie administrativă,
judecătorească şi fiscală. Astfel, ea reglementa folosirea averii devălmaşe,
dispunea prin vânzare sau donaţie de părţi din patrimoniul obştii, putea să se
vândă cu sau fără oameni unui stăpân feudal, împrumuta, cumpăra şi exercita
dreptul de protimis, urmărea averea săteanului ce nu-şi plătea datoria,
exercita paza câmpului şi a vetrei satului, urmărea şi prindea pe răufăcători,
î:P
;A
F
lC
cş1906348N
ubB
insvoâ,.IgfG
ratdepm
T
I,
62 Istoria administraţiei publice româneşti Administraţia publică românească şi statalitatea medievală 63

asista domnia la judecarea crimelor, repartiza dările impuse global satului de cotropire. Altele fuseseră donate de domn, în baza lui dominium eminens,
către domnie. vasalilor săi pentru dreaptă şi credincioasă slujbă.
Toate satele libere erau subordonate administrativ, fiscal şi militar jude­ Administrarea acestor sate se făcea de către stăpânul feudal în limitele
ţului sau ţinutului unde se găseau, fiind supuse controlului sudeţilor, respectiv imunităţilor feudale pe care le primise de la domnie. Boierul era reprezentat
pârcălabilor. De asemenea, o serie de slujitori domneşti (vornicei, bănişori, de către un organ al său numit pârcălab în Ţara Românească şi vornicei,
vătămani) şi agenţi de execuţie (globnici, deşegubinari, pripăşari) erau îndri­ vornic sau ureadnic în Moldova. Aceştia strângeau veniturile cuvenite stăpâ­
tuiţi să intervină în aceste sate, fie pentru a culege veniturile domniei, fie nului, transmiteau poruncile lui, repartizau ţăranilor muncile şi îi sileau să le
pentru a supraveghea muncile cuvenite acesteia. Toţi aceştia au contribuit, execute, urmărind, la nevoie, pe fugari. în Moldova, alături de reprezentantul
treptat, la creşterea influenţei şi autorităţii domniei în administraţia şi justiţia stăpânului, a existat şi un reprezentant al obştii în raporturile cu stăpânul
satelor şi la o reducere proporţională a drepturilor tradiţionale ale obştii. feudal, numit vătăman. Sarcina sa consta în supravegherea şi limitarea
Se menţin şi cnezii ori juzii ca organe unipersonale alese ori ereditare. Pe abuzurilor reprezentantului boieresc.
măsură ce satele au căzut în aservire, aceste organe au dispărut. Alte organe C) Satele mănăstireşti. Acestea proveneau, de regulă, din daniile făcute,
unipersonale existau în aceste obşti ca urmare a necesităţii alegerii unui fie de domnie, fie de către boierime în scopuri pioase. Administrarea lor era
reprezentant al satului în raporturile cu domnia. Această sarcină era îndepli­ realizată de către egumenul mănăstirii, reprezentat de un pârcălab în Ţara
nită în Ţara Românească de un pârcălab de sat, iar în Moldova de un vătă- Românească şi un dregător în Moldova. Obştea era, la rândul ei, reprezentată
man. Printre altele, ei îndeplineau, sub protecţia domniei, rolul de apărători ai de un vătăman.
obştii săteşti în faţa abuzurilor dregătorilor domniei. 3.3. Sloboziile
3.2. Satele aservite Erau acele sate care, deşi aşezate pe pământ mănăstiresc, boieresc sau
în funcţie de stăpânul feudal căruia îi erau aservite, aceste sate se împăr- domnesc şi populate cu ţărani aserviţi, aveau un regim diferit de cel al satelor
ţeau în domneşti, boiereşti şi mănăstireşti. Caracteristic lor era faptul că aservite1. în scopul atragerii de ţărani români sau străini care să întemeieze
administrarea se realiza în funcţie de interesele stăpânului feudal care, cel sate noi sau să repopuleze pe cele vechi, domnul acorda un hrisov acestor
mai adesea, îşi numea propriul reprezentant în scopul realizării lor. Aceştia colonişti prin care aceştia erau scutiţi, pe o anumită perioadă de timp, de dări
înlocuiau pe cnezii şi juzii specifici administraţiei obştilor libere. (cu excepţia birului) şi de munci (cu excepţia îndatoririi militare). Ele se mai
A) Satele domneşti. Acestea erau, la rândul lor, de două feluri. Unele bucurau, de asemenea, de un regim administrativ şi judecătoresc identic cu al
aparţineau domnului personal, acesta manifestându-se ca orice stăpân feudal, satelor libere, atestat prin diverse acte de imunitate. Pentru relaţiile cu
iar altele aparţineau domniei şi proveneau, de obicei, din confiscarea pentru stăpânul moşiei, şi aceste sate se bucurau de existenţa unor reprezentanţi
hiclenie sau de la stăpânii morţi fără moştenitori. proprii, pârcălabi de sat în Ţara Românească şi vornicei în Moldova, numiţi
în Moldova, situaţia juridică a satelor domneşti a cunoscut o evoluţie dc stăpân cu acordul obştii.
aparte. Aici a apărut (secolele XIV-XVI) obiceiul ca domnul să grupeze
satele domneşti în ocoale şi să le ataşeze unor curţi, cetăţi, oraşe, târguri, în 4. Oraşele/târgurile
scopul de a asigura acestora resursele de hrană şi de muncă necesare. Numite Oraşele/târgurile feudalismului românesc au apărut atât înainte de înte­
sate de ocol, ele se aflau sub autoritatea unor vornici sau ureadnici numiţi de meiere (mai ales în Moldova) cât şi în epoca imediat următoare întemeierii2
domn în oraşe şi târguri, fiind scoase astfel de sub jurisdicţia ţinutului. Ele 12 j
H
F
ţP
;N
-îŢ
S
G
zăB
şC
A
ncV
m
âgulJi,R
stevorbadpT
E ă,svdM
entruam
P
1/96p3547
I-)îS
âş(X
gioczŢ
lR
V
.D
depindeau, în consecinţă, administrativ, fiscal, vamal şi judecătoresc de
târgul, cetatea sau oraşul de care erau ataşate. în raporturile cu domnia, satul
era reprezentat de un vătăman, ales de comunitate. In Ţara Românească,
satele domneşti erau conduse de un pârcălab care strângea veniturile şi admi­
nistra satul împreună cu obştea.
B) Satele boiereşti. Unele din aceste sate căzuseră în aservire cu mult
înaintea întemeierii, fiind dobândite prin moştenire, danie, cumpărare sau
64 Istoria administraţiei publice româneşti Administraţia publică românească şi statalitatea medievală 65

(mai ales în Ţara Românească1). Apariţia lor este legată de existenţa unor
centre întărite, a unor curţi aparţinând unor şefi locali ce puteau constitui în
acelaşi timp centre de schimb şi de pază a mărfurilor2. La originea multora au
stat mai vechile târguri existente pe văile unor râuri, de unde şi alăturarea
termenului de târg denumirii râului respectiv3. Faptul că domnia a implantat
într-o serie de aşezări anterioare întemeierii curţi domneşti a contribuit funda­
mental la consolidarea trăsăturilor urbane ale acestora4. în epoca ulterioară
întemeierii, apariţia oraşelor şi târgurilor este legată de iniţiativele domniei, de
unde şi raportul special existent la noi între comunitatea orăşenească şi domn.
Oraşele şi târgurile erau comunităţi de oameni liberi (nu se aflau în rapor­
turi de aservire feudală nici faţă de domn şi nici faţă de alţi stăpâni feudali),
autonome (aveau dreptul de a se autoadministra), privilegiate (beneficiau de
drepturi specifice) şi închise (era nevoie de aprobarea domnului pentru ca o
persoană să se aşeze în aceste oraşe). Deoarece erau fie înfiinţate de domn pe
teritorii proprietate a domniei, fie apărute înaintea întemeierii dar marcate de
dominium-ul eminens al domnului, toate aceste comunităţi urbane erau direct
dependente de domnie.
Această situaţie a marcat diferenţa dintre oraşele (comunele) medievale
româneşti şi cele apusene. în vestul Europei oraşele au apărut şi s-au dez­
voltat în lupta împotriva arbitrariului seniorial ca urmare a unei emancipări
acordate benevol sau silit. Odată creată, comuna s-a manifestat printr-o
permanentă opoziţie faţă de seniorul feudal, marcată atât prin importantele
ziduri de apărare ridicate cât şi prin mica oaste pe care o întreţinea. Acest fapt
a permis, mai apoi, monarhului să facă din orăşeni aliaţi de nădejde în lupta
ziduri de apărare şi a lipsit orăşenimea de forţa necesară pentru a lupta alături
dc domn împotriva boierimii.
Afirmarea unui dominium eminens de către domn a condus, pe teritoriul
oraşului, la apariţia unui drept de proprietate funciară ierarhizat. Orăşenii
tiveau în proprietate privată terenul casei şi al prăvăliei din vatra oraşului,
precum şi terenuri agricole din hotarul oraşului. Proprietatea funciară asupra
terenurilor din vatra oraşului şi locurilor de hrană din hotar asimilate acesteia
era consolidată («desăvârşită») prin recunoaşterea şi garantarea ei de către
domnie ca veşnică, liberă de dări funciare şi liber alienabilă (târgoveţul nu
mai avea nevoie de încuviinţarea prealabilă a domnului pentru actul de
dispoziţie). Proprietatea consolidată se extindea şi asupra terenurilor de locuit
din hotarul târgului, pe când asupra locurilor de hrană de aici târgoveţul avea
mai mult o stăpânire precară aflată în curs de consolidare'.
Deasupra proprietăţii funciare private a târgoveţilor şi implicând un drept
de control similar cu cel al obştii săteşti asupra terenurilor proprietate privată
ale sătenilor (de unde şi existenţa unui drept de protimis la nivelul oraşului),
Ne situa proprietatea colectivă a orăşenilor exercitată asupra întregului hotar
al târgului şi asupra locurilor aflate în folosinţa exclusivă a obştii. Ea se situa
intermediar între dominium eminens al domnului, cu care se intercondiţiona,
şi stăpânirea privată a orăşenilor. Stăpânirea în folosul exclusiv al obştii era
formată atât din locurile domneşti din oraş afectate acestui scop cât şi din
locurile afectate de obştea târgului sau de proprietarii privaţi. Cuprinzând
locuri de târg, pieţe, uliţe mari şi mici etc. şi luând treptat numele de eforie
n u u epitropie, această proprietate va sta la baza conturării personalităţii juri­

împotriva seniorilor feudali în cadrul procesului de centralizare a puterii. dice modeme a oraşului2.
Situaţia de la sud şi est de Carpaţi a determinat o evoluţie complet diferită. în interiorul teritoriului oraşului se mai întâlnea proprietatea privată a
Dependenţa faţă de domnie precum şi accentul pus pe cetăţile domneşti în breslelor, în calitatea lor de persoane juridice, precum şi, din a doua jumătate
apărarea ţării5 au împiedicat apariţia generalizată a unor oraşe întărite cu n secolului al XVI-lea, o proprietate aparţinând mănăstirilor şi boierilor.
4253.O
ASop.cit,195743P
ţF
G
P
-IB
V
X
6/198M
âsîS
R
dŢ
rcăipvgzoşm
lteanu,CanesuIdm
8, 1
aM
to
,eâiu
.n
D
lvdşţgzbP
îm
98p72/rR
IC
19745bA
.B
IE
pjV
ldvX
âgaoşăţm
uresc,T
-tinG
S,
()Ş
JhM
zD
Aceasta s-a format prin danii domneşti sau particulare, prin schimburi sau
prin înglobarea în teritoriul oraşului a unor moşii boiereşti sau mănăstireşti.
Atât boierii cât şi mănăstirile au căutat să-şi extindă proprietatea în interiorul
oraşului şi chiar să o valorifice economic, sub controlul dominium eminens al
domnului, prin recunoaşterea acesteia ca o proprietate feudală privilegiată.

1 A se vedea V.AL Georgescu, Observaţii asupra structurii juridice a proprietăţii

orăşeneşti în Ţara Românească şi în Moldova (1711-1831), în Studii, tomul 26,
nr. 2/1973, pp. 266-268; N. Grigoraş, Proprietatea funciară a oraşelor moldoveneşti în
timpul orânduirii feudale şi evoluţia ei, în S.C.S.I., anul XII, fascicola 2/1961,
pp. 213-231.
2 V.Al. Georgescu, op. cit., p. 265.
 66 Istoria administraţiei publice româneşti
Tot pe teritoriul oraşului se mai găsea şi o proprietate specifică a domniei.
Aceasta era formată fie din aşa numitele locuri «drepte» sau «slobode»
domneşti, fie din hotarul sau ocolul domnesc. Locurile domneşti cuprindeau
resturi încă nedăruite din vechea moşie domnească, locuri părăsite de pro­
prietar sau confiscate de domnie şi locurile dăruite domnului sau cumpărate
de acesta. Ocolul târgului era format din mai multe sate ataşate de domnie
târgului în scopul principal de a susţine economic curtea domnească existentă
aici. Toate acestea au făcut, de-a lungul timpului, obiectul diverselor danii
domneşti. Denumirea de «domneşti» dată oraşelor ce aveau locuri domneşti
precum şi confuzia instalată treptat între hotarul târgului şi hotarul (ocolul)
domnesc a permis domniei ca, de la sfârşitul secolului al XVII-lea, să facă
donaţii de oraşe întregi boierilor şi bisericii. Daniile erau făcute boierilor
credincioşi dar foarte multe erau făcute mănăstirilor, ceea ce a adus o serie de
oraşe, în parte sau în întregime, în proprietatea bisericii1. La începutul seco­
lului al XVIII-lea, daniile au fost încurajate de credinţa domniei că totalitatea
oraşelor erau proprietate domnească2. In momentul în care dania domnească
viza un teren aflat în proprietatea privată consolidată sau un teren aflat în
proprietatea comună a obştii, domnia trebuia să negocieze acordarea unei
sume de bani3. Nu de puţine ori, târgoveţii s-au opus prin judecată daniilor
domneşti sau actelor abuzive ale boierilor obţinând, în unele cazuri, anularea
donaţiei în baza exercitării de către domn a unui drept de retract special.
Acest cazuri izolate nu au împiedicat, din nefericire, continuarea trecerii
oraşelor în proprietatea privată a stăpânilor feudali.
Privilegiile de care se bucurau oraşele erau acordate de domn în scris
printr-o chartă, după model occidental. Acest tip de contract feudal stătea la
baza autonomiei respectivelor comunităţi urbane. în principiu, fiecare oraş
avea privilegiul său ce se aplica circumstanţelor locale. Privilegiul acorda, de
regulă, drept de stăpânire (folosinţă) asupra teritoriului oraşului pe care îl
delimita cu atenţie. în baza lui orăşenii îşi alegeau singuri organele de condu­
cere, aveau drept de târg şi un târg permanent. Cel mai vechi, dar şi cel mai
complex privilegiu este cel acordat de Mihai Vodă, fiul lui Mircea cel Bătrân,
oraşului Câmpulung. Pe lângă stabilirea hotarului, el acorda scutire de găleată
(dijma pe grâne), de slujbă domnească, de vama pârcălabilor de oraş, la
cumpărările şi vânzările lor, acorda orăşenilor delniţe, case sau vii în moşia
târgului cu drept de stăpânire ereditar, se interzicea domnului sau boierilor să
1 N. Grigoraş, Dregătorii târgurilor moldoveneşti şi atribuţiile lor până la
Regulamentul Organic, Tipografia Avântul, Iaşi, 1942, p. 24.
^ A se vedea viziunea lui Dimitrie Cantemir în V.AL Georgescu, op. cit., p. 256.
A se vedea D. d u re a , Organizarea administrativă a statului feudal Moldova
(sec. XIV-XVIII), în AI.I.A.I. nr. 2/1965, p. 190; P.P. Panaitescu, op. cit., pp. 419-420.
Administraţia publică românească şi statalitatea medievală 67
ceară moşie, casă sau vie în oraş şi se asigura vânzarea pentru datorii a proprietăți
unui orăşean doar în interiorul oraşului. Cele mai dese privilegii erau legate
atât în Ţara Românească cât şi în Moldova de diverse scutiri de vamă1.
Unele drepturi nu erau consacrate neapărat în chartă, ci erau conservate
de tradiţie. Astfel, unul din cele mai importante drepturi legate de autonomia
orașului era acela al comunităţii de a se prezenta prin reprezentanţii săi în faţa
legii pentru a apăra proprietatea colectivă a oraşului, moşia sau ocolul în faţa
încercărilor de cotropire ale mănăstirilor şi boierilor. Acest lucru marca
existența personalităţii morale a oraşelor, mai ales în Ţara Românească.
Faptul că domnul s-a declarat în permanenţă stăpân al teritoriului
orașului, dependenţa faţă de politica domnească, strategia politico-militară a
domniei precum şi desele lupte pentru tron au făcut ca privilegiile obţinute de
orășenii români să fie mult mai reduse ca număr şi importanţă faţă de cele
deţinute de orăşenii din apusul Europei. Drept consecinţă, autonomia comu­
nală a oraşelor medievale româneşti a fost considerabil mai redusă.
4.1. Structura teritoriului
Ca unitate administrativă, oraşul cuprindea trei zone: a) vatra târgului cen
trul urban alcătuit din clădiri, împrejmuiri şi uliţe; b) hotarul târgului -
for mat din terenul înconjurător cultivat de târgoveţi: vii, livezi, islaz, fâneţe,
mori, iazuri; c) ocolul târgului - compus din mai multe sate formând o unitate
gospodărească şi administrate de reprezentantul domnului ce rezida în târg2.
Specifică oraşelor extracarpatice a fost şi o urbanistică cu caracter
semiagrar. Lipsa zidurilor de apărare a făcut inexistentă aici problema spa­
ţiului, specifică oraşelor occidentale. Cele mai multe din case dispuneau de
grădini şi chiar de livezi şi de vii. Totodată, extensiunea pe orizontală a
acestor oraşe, unde casele cu etaj erau extrem de rare, făcea ca acestea să nu
urmeze un plan urbanistic stabil, ci să semene mai mult cu nişte sate mari3.
4.2. Organele administrative
Datorită modului în care au apărut şi statutului lor juridic, oraşele feudale
româneşti extracarpatice au avut o organizare administrativă specifică,
marcată de dependenţa din ce în ce mai'D
rîăivso15b49şâ-d:g­ţz. strânsă faţă de autoritatea domnească.
tfancM
plu,Ş
exm
23 19803B
B
R
A
vE
gzelocăâuşîIsdpm
,O
an
trih
.S
P
ş9p3
dT
ânaă-vl(6018)E
rgesc,Itoim
u
.M
 68 Istoria administraţiei publice româneşti
Acest fapt a determinat prezenţa unui dublu şir de organe administrative:
unele proprii oraşului, alese de comunitate, şi alte reprezentante ale autorităţii
domneşti, numite de la centru.
A) Organele administrative proprii. Acestea erau formate din judeţ şi
12 pârgari (de la germanul Buerger) în Ţara Românească şi un şoltuz (de la
germanul Schulteiss)/voit (de la germanul Vogt) şi 12 pârgari în Moldova.
Numărul de 12 al pârgarilor era, probabil, mult prea mare faţă de
dimensiunile modeste ale târgurilor româneşti, dovedind originea de import a
instituţiei. Toţi aceştia erau aleşi pe termen de un an de către locuitorii stabili,
ai oraşului din rândul meşteşugarilor şi negustorilor nu foarte bogaţi ai
comunităţii 1. Nimic nu împiedica realegerea unei persoane ce îndeplinise una
dm aceste funcţii. Dintre pârgari, unul, numit pârgarul cel mare, era în.
Moldova adjunctul şoltuzului. în cazul în care într-un anume oraş populaţia
e altă etnie era în număr mare, avea o vechime considerabilă ori fusese
colonizată pe temeiul unui privilegiu scris sau nescris, ea avea dreptul să-şi
aleagă un şoltuz sau voit separat (de ex., populaţia armenească din Suceava).
Pe lângă acestea, toate oraşele aveau ca organ colectiv suprem Adunarea
generală a orăşenilor.
în atribuţiile şoltuzului, respectiv judeţului, şi ale pârgarilor intrau
reprezentarea oraşului în raporturile cu domnia, repartizarea între orăşeni a
dărilor aşezate global pe oraş, administrarea veniturilor şi cheltuielilor ora­
şului, repartizarea loturilor arabile din hotarul satului, realizarea hotărni­
cirilor, stabilirea de relaţii cu alte oraşe, dreptul de a judeca în unele pricini
civile şi penale dintre orăşeni sau dintre orăşeni şi străini, păstrarea
catastihului târgului în care se intabulau toate actele juridice translative de
proprietate privind bunurile imobiliare din vatra şi hotarul oraşului, precum şi
păstrarea peceţii oraşului. Şoltuzul avea sarcina păstrării liniştii publice, cu
drept de a aresta şi amenda pe tulburători. în materii administrative, şoltuzul
şi pârgarii lucrau colegial, dar se constată o preeminenţă a şotuzului în
ierarhia funcţionarilor oraşului. Pârgarii puteau ţine locul şoltuzului în reali­
zarea anumitor atribuţii.
Nu s-au păstrat edificii publice, reşedinţe oficiale ale acestor organe ca
dovadă că ele îşi exercitau atribuţiile fie în sedii foarte modeste, fie la domi­
ciliul unuia dintre membri.
Adunarea generală a orăşenilor era formată din toţi locuitorii oraşului cu
drept de vot. Ei îi revenea, anual, alegerea conducătorilor oraşului. Mai era,
de asemenea, convocată în împrejurări grave, cum era de exemplu impunerea
Nu se cunoaşte procedura exactă a alegerii acestora. A se vedea D. d u rea
Organizarea administrativă a statului feudal Moldova (sec XIV-XVI1IÎ în A t i A l'
nr. 2/1965, p. 184.
Administraţia publică românească şi statalitatea medievală__ 69
de către domnie a unei noi obligaţii sau înstrăinarea de către acesta a unei
părți din hotarul oraşului.
B) Reprezentanţii domniei. Domnia nu a avut de la început reprezentanţi
proprii în oraşe sub forma unui aparat administrativ local compus din
dregători. Din cauza organizării rudimentare a statului, domnul a concedat
apărarea şi administrarea acestor oraşe unor feudali locali pe care aceştia
urmau să le realizeze cu propriile lor resurse. Doar în a doua jumătate a
s e olului al XV-lea apar la nivelul oraşelor vornicii ca dregători ai domniei
re lucrau cu oastea şi dregătorii mai mici ai domnului . Prezenţa acestora
Ilustra dreptul restrâns de autoadministram de care se bucura comunitatea
orăşenească în evul mediu românesc.
În fiecare oraş moldovenesc exista câte un vornic de târg, care, în calitate
de reprezentant al domnului, strângea veniturile cuvenite acestuia: cisla
birului, dijma din produsele agricole şi din vii, deseatina de la stupi, vama
Iftrgului, venitul de la morile domneşti etc. Tot el supraveghea ca ţarann din
»uleie ocolului să-şi execute muncile şi slujbele cuvenite domniei. In sarcina
«n intrau şi atribuţii judecătoreşti, judecând plângerile locuitorilor împotriva
Impunerilor abuzive. Deşi îşi avea scaunul de judecată în oraş şi purta titlul
dc vornic de târg, până în secolul al XVI-lea el nu s-a amestecat în pricinile
dintre târgoveţi, aflate în sarcina organelor orăşeneşti. Tot el era şi şef al
curţii domneşti din oraş, având în subordine totalitatea slujitorilor domneşti
dc aici: globnici, ilişari, bezmenari, cămănari, podvodari şi pererubţi (cei ce
mânau la munci datorate domniei). Vornicul avea ca subaltern pentru nevoile
suburbiilor un posadnic. în atribuţiile acestuia intrau încasarea posăzii şi
efectuarea muncii la palisadă.
Începând cu secolul al XVI-leâ, ca urmare a decăderii curţilor domneşti,
vornicul de târg din Moldova este înlocuit_de un ureadnic, dregător cu
atribuţii fiscale, judecătoreşti şi administrative12. 3
În Ţara Românească domnul era reprezentat de un pârcălab de oraş dotat
cu atribuţii fiscale, administrative şi judecătoreşti. Acesta lua vama, venitul
ocolului, organiza târgul şi ogorul de vite şi participa alături de organele admi­
nistrative ale oraşului la judecarea unor pricini legate de slujitorii domneşti.
12.L
\L
'U
G
3/9p874;P
uIX
âcî50-6S
R
stvăoşlŢ
ganizdm
ehr,O
P, C
-tinA
r,vobldhgăâ P
sţe.G
şacum .anitescu,op42-5
70 Istoria administraţiei publice româneşti
Bibliografie utilă cercetării aprofundate, privind:
■ dregătoriile centrale: Gh.I. Brătianu, Sfatul domnesc şi Adunarea stărilor
în Principatele române, Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 1995, p. 69;
IC. Fililti, Despre vechea organizare administrativă a Principatelor
române. Imprimeriile E. Marvan, Bucureşti, 1935, pp. 4-17; V. Gionea,
Centralizare şi autonomie în Ţările Române, în Studii de drept constitu­
ţional şi istoria dreptului, voi. III, Regia autonomă Monitorul Oficial,
Bucureşti, 1995, pp. 105-106; N. Grigoraş, Abuzurile şi corupţia mem­
brilor aparatului de stat feudal în Moldova (secolele XV-XVII), în
A.I.I.A.I. nr. VIII/1971, pp. 99-116; B.-Al. Halic, Pace şi război în Ţara
Românească în secolele XIV-XVI, pe site-ul www.comunicare.ro,
Bucureşti, 2003, pp. 60-66; A. V. Sava, Boierii mari ai Moldovei, dregători
de ţinuturi, în R.D.P. nr. 3-4/1942, pp. 466-492; N. Stoicescu, Unele
categorii de slujbaşi ai statelor feudale Ţara Românească şi Moldova,
în ...., pp. 107-121; A. Stoicescu, Sfatul domnesc şi marii dregători în Ţara
Românească şi Moldova în secolele XIV-XVII, Ed. Academiei R.S.R.,
Bucureşti, 1968; T. Teoteoi, Instituţii şi viaţă de stat, în Istoria românilor,
voi. IV: De la universalitatea creştină către Europa „patriilor”, Ed. Enci­
clopedică, Bucureşti, 2001, pp. 166-195;
« dregătoriile locale (slujitorii): P. Strihan, Organizarea teritorial-adminis-
trativă. Dregătoriile locale, în Istoria dreptului românesc, voi. I,
Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1980, pp. 305-308; I.C. Filitti, Despre
vechea organizare administrativă a Principatelor Române, Imprimeriile
E. Marvan, Bucureşti, 1935, pp. 33-40; V. Gionea, Centralizare şi autono­
mie în Ţările Române, în Studii de drept constituţional şi istoria dreptului,
voi. III, Regia autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 1995, pp. 106-111; *
■ forma de guvernământ şi regimul politic (incluzând raporturile dintre
domnie - sfatul domnesc - adunarea stărilor): M. Bărbulescu,
D. Deletant, K. Hitchins, S. Papacostea, P. Teodor, Istoria României,
Ed. Corint, Bucureşti, 1993, pp. 203-204; Gh. Bichicean, Adunările de
stări în Ţările române. Congregaţiile generale în Transilvania voievodală,
Casa de editură şi presă Tribuna, Sibiu, 1998, pp. 48-80; Gh. I. Brătianu,
Sfatul domnesc şi Adunarea stărilor în Principatele române, Ed. Enciclope­
dică, Bucureşti, 1995; D. Ciurea, Fărâmiţarea feudală şi lupta pentru centra­
lizarea statului, în A.I.I.A.I., voi. XVI/1979, pp. 305-323; VAI. Georgescu,
Natura şi rolul adunărilor de stări, în Istoria dreptului românesc, voi. I,'
p. 270; V. Gionea, Centralizare şi autonomie în Ţările Române, în Studii
de drept constituţional şi istoria dreptului, voi. III, Regia autonomă Moni­
torul Oficial, Bucureşti, 1995, pp. 101-105; M. Guţan, Istoria administra­
ţiei publice româneşti, Ed. Universităţii Lucian Blaga, Sibiu, 2003,
pp. 36-39; L.P. Marcu, Forme de guvernământ şi regimuri politice, în
Istoria dreptului românesc, voi. I, Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1980,
Administraţia publică românească şi statalitatea medievală 71
pp. 196-201; P.P. Panaitescu, Marea adunare a ţării, instituţie a orânduirii
feudale în Ţările Române, în Studii, anul X, nr. 3/1957, pp. 153-165;
S. Papacostea, Geneza statului în Evul Mediu românesc, Ed. Corint,
Bucureşti, 1999; C-tin Rezachevici, Instituţii centrale şi locale în Ţara
Românească şi Moldova, în Istoria românilor, voi. V: O epocă de înnoiri
în spirit european (1601-1711/1716), Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 2003,
p. 522; A. Sacerdofeanu, Instituţiile supreme ale Moldovei în secolele XIV
şi XV, în R.A., anul IX, nr. 2/1966, pp. 23-39; R. Mousnier, Monarhia
absolută în Europa din secolul al V-lea până în zilele noastre, Ed. Corint,
Bucureşti, 2000;
organizarea judeţeană/ţinutală: N. Chipurici, Căpitănia de margine de
la Cemeţi, în R.A., anul II, nr. 4/1975, pp. 392-395; D. Ciurea, Organi­
zarea administrativă a statului feudal Moldova (sec. XIV - XVIII), în
A.I.I.A.I. nr. 2/1965, pp. 143-178; M. Guţan, Istoria administraţiei publice
româneşti, Ed. Universităţii Lucian Blaga, Sibiu, 2003, pp. 50-61;
G.D. Iscru, Un dregător mai puţin cunoscut: ispravnicul de „ungureni” în
Ţara Românească, în R.A. nr. 1/1968, pp. 35-51; V. Lungu, Ţinuturile
Moldovei până la 1711 şi administrarea lor, în ... pp. 211-250 şi în ...
pp. 97-109; P. Negulescu, Istoricul judeţelor în România, în R.D.P.,
1-2/1942, pp. 83-105; P. Strihan, Organizarea teritorial-administrativă.
Dregătoriile locale (Secţiunea I Unităţile teritoriale), în Istoria dreptului
românesc, Voi. I, Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1980, pp. 305-308;
T. Teoteoi, Instituţii şi viaţă de stat, în Istoria românilor, voi. IV: De la
universalitatea creştină către Europa „patriilor”, Ed. Enciclopedică,
Bucureşti, 2001, pp. 195-203;
organizarea administrativă a oraşelor/târgurilor: D. Berindei, Isprav­
nicul sau ispravnicii scaunului Bucureştilor, în S.C.S.I., an XIII, fascicula
1/1962, pp. 128-138; D. Ciurea, Organizarea administrativă a statului feu­
dal Moldova (secolele XIV-XVIII), în A.I.I.A.I. nr. 2/1965, pp. 178-208;
VAL Georgescu, Observaţii asupra structurii juridice a proprietăţii
orăşeneşti în Ţara Românească şi în Moldova (1711-1831), în Studii,
tomul 26, nr. 2/1973, pp. 255-281; C-tin C. Giurescu, Târguri sau oraşe şi
cetăţi moldovene din secolul al X-lea până la mijlocul secolului al
XVI-lea, Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 1997; N. Grigoraş, Dregătorii
târgurilor moldoveneşti şi atribuţiile lor până la Regulamentul Organic,
Tipografia Avântul, Iaşi, 1942; N. Grigoraş, Proprietatea funciară a ora­
şelor moldoveneşti în timpul orânduirii feudale şi evoluţia ei, în S.C.S.I.,
anul XII, fascicola 2/1961, pp. 213-231; M. Guţan, Istoria administraţiei
publice româneşti, Ed. Universităţii Lucian Blaga, Sibiu, 2003, pp. 57-61;
L. Lehr, Organizarea administrativă a oraşelor din Ţara Românească în
anii 1501-1650, în Studii, anul IX, nr. 2-3/1956, pp. 57-72; M.D. Matei,
Probleme ale genezei şi evoluţiei oraşului medieval pe teritoriul României,
în R.I. nr. 12/1989, pp. 1169-1191; B. Murgescu, Istorie românească -
72 Istoria administraţiei publice româneşti
Istorie universală (600-1800), Ed. Teora, Bucureşti 1999, p. 38;
P.P. Panaitescu, Oraşele, în Viaţa feudală în Ţara Românească şi Moldova
în secolele XIV-XVII, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1957, pp. 411-445;
P. Păllănea, Organizarea administrativă a oraşului Galaţi până la Regula­
mentul Organic, în A.I.I.A.I. voi XVII/1980, pp. 303-319; P. Strihan, Orga­
nizarea locală a târgurilor şi oraşelor, în Istoria dreptului românesc, voi. I,
Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1980, p. 311-313; S. Olteanu, Cercetări cu
privire la geneza oraşelor medievale din Ţara Românească, p. 1268;
■ organizarea administrativă a satelor (organe administrative, persona­
litate juridică): D. durea, Organizarea administrativă a statului feudal
Moldova (secolele XIV-XVIII), în A.I.I.A.I. nr. 2/1965, pp. 208-223;
V. Costăchel, Obştea sătească, în Viaţa feudală în Ţara Românească şi
Moldova în secolele XIV-XVII, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1957, pp. 77-109;
Al. Gonţa, Satul în Moldova medievală. Instituţiile, Ed. ştiinţifică şi enci­
clopedică, Bucureşti, 1986; V. Hanga, L.P. Marcu, Viaţa politico-juridică
şi instituţiile autohtone în perioada năvălirii populaţiilor migratoare, în
Istoria dreptului românesc, voi. I, Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1980,
pp. 133-147; P. Negulescu, Tratat de drept administrativ român, voi I,
Tipografia Gutemberg, Bucureşti, 1906, p. 348; A. Rădulescu, Viaţa juri­
dică şi administrativă a satelor, în Pagini din istoria dreptului românesc,
Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1970, pp. 255-263; M.T. Vlad, Regimul
administrativ al satelor de colonizare din Ţara Românească şi Moldova
(secolul al XVII-lea), în Studii nr. 1/1969, pp. 35-47;
■ raportul de vasalitate (inclusiv problema imunităţilor feudale):
M. Bărbulescu, D. Deletant, K. Hitchins, S. Papacostea, P. Teodor, Istoria
României, Ed. Corint, Bucureşti, 1993, p. 143; Colectiv, Instituţii feudale
din Ţările Române. Dicţionar, Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1988,
p. 492 (termenul «vasalitate»); D.C. Giurescu, Caracteristici ale feudalis­
mului românesc, în A.I.I.A.I. voi. XV/1978, pp. 395-402; B.-Al. Halic,
Pace şi război în Ţara Românească în secolele XIV-XVI, pe site-ul
www.comunicare.ro, Bucureşti, 2003, p. 85; S. Ştefănescu, Evoluţia pro­
prietăţii feudale în Ţara Românească până în secolul al XVII-lea, în Studii
nr. 1/1958, pp. 55-65; S. Ştefănescu, Economie şi societate, Starea socială
(Ţara Românească şi Moldova), în Istoria Românilor, voi. IV: De la uni­
versalitatea creştină către Europa „patriilor”, Ed. Enciclopedică, Bucureşti,
2001, pp. 112-129.
Capitolul V
A dm inistraţia publică în voievodatul şi
principatul Transilvaniei (1176-1689)
Secţiunea I. Administraţia publică în
Voievodatul Transilvaniei (1176-1541)
§1. Formarea şi statutul internaţional
De la bun început trebuie remarcat că evoluţia politico-statală şi adminis­
trativă a Voievodatului Transilvaniei ca stat feudal a fost determinată de
intrarea teritoriului intracarpatic sub stăpânirea coroanei maghiare. Particu­
larităţile acestei evoluţii au apărut, pe de o parte, din conflictul dintre vechile
instituţii politico-juridice şi culturale româneşti, preexistente cuceririi
maghiare, şi cele noi, pe care regalitatea maghiară a încercat în continuu să le
transplanteze aici. Pe de altă parte, tendinţa continuă a voievozilor Transil­
vaniei de a asigura acesteia caracterul de regnum a dat un contur specific
aparatului statal feudal existent aici. A rezultat, în final, un melanj instituţional
care a separat dezvoltarea instituţională şi politică a Transilvaniei de cea a
Icritoriilor extracarpatice, manifestată în sfera de influenţă slavo-bizantină.
Pe măsură ce stăpânirea maghiară s-a întins treptat, în secolele IX-XII,
spre sud-estul Transilvaniei, încercările de organizare politico-administrativă
care să acopere întreg teritoriul intracarpatic au fost tot mai dese. O primă
încercare a fost de a se implanta aici instituţia principatului, preluată din
spaţiul german. La 1111 documentele scrise amintesc de un Mercurius
principes Ultrasylvanus, însă acesta nu a jucat nici un rol în istoria politică a
Transilvaniei şi nici nu şi-a exercitat practic atribuţiile de principe. Străină
tradiţiilor politico-instituţionale locale, instituţia principatului a fost respinsă
în favoarea celei româneşti de mare voievodat spre care realităţile politice
transilvănene evoluau în mod firesc.
Consacrarea voievodatului a marcat în epocă o concesie a coroanei
maghiare făcută populaţiei autohtone româneşti, majoritare. Acesta a fost şi
unicul caz în care o provincie cucerită de unguri şi alipită regatului lor a
păstrat formula Voievodatului ca instituţie politică centrală. Acceptarea insti­
tuţiei voievodatului de către coroana maghiară a marcat şi începutul mani-
 74 Istoria administraţiei publice româneşti
festărilor de autonomie ale acestei formaţiuni politice feudale. Primul
dregător pomenit cu titlul de voievod a fost Leustachius (Leustachius
Wayvode Transilvaniae) la 1176. Acesta şi urmaşii săi s-au manifestat adesea
ca nişte adevăraţi suverani, iar ţara condusă de ei şi-a asumat, uneori în mod
oficial, titlul de regnum - o ţară deosebită de regatul maghiar. în timpul
domniei unor reprezentanţi ai unor adevărate dinastii voievodale, cum au fost
Matei Csak, Roland Borşa şi Ladislau Kan, şi profitând de slăbiciunile coroa­
nei maghiare, Transilvania şi-a manifestat pregnant autonomia, demonstrând
că raporturile dintre voievodul transilvănean şi rege erau acelea dintre un
suzeran şi vasalul său şi nu dintre rege şi dregător. La consolidarea autono­
miei a contribuit şi constituirea instituţiei ducatului ca privilegiu al fiilor
regelui maghiar. Este binecunoscut în acest sens conflictul dintre Ştefan,
ducele Transilvaniei, şi tatăl său, Bela al IV-lea, regele Ungariei.
Regalitatea maghiară a răspuns prin diverse încercări de reducere a acestei
autonomii şi de sporire a controlului exercitat aici de puterea centrală. Acest
lucru s-a realizat, de regulă, prin numirea de voievozi din rândul marilor
dregători ce-şi manifestaseră deja loialitatea faţă de regalitate şi prin scutirea
de dări a nobilimii transilvane.
§2. Organele administraţiei publice centrale
Administraţia centrală a voievodatului s-a manifestat fie ca una specifică
unui stat suveran, fie ca una ce făcea parte din ierarhia administrativă a rega­
tului maghiar, după cum autonomia voievodatului a fost mai mult sau mai puţin
pronunţată. Ca şi în cazul aparatului statal din exteriorul Carpaţilor, şi aici acti­
vitatea diverselor organe de stat se caracteriza printr-o confuzie de atribuţiuni.
1. Voievodul. Vicevoievodul
In centrul aparatului statal transilvănean se afla Voievodul Transilvaniei.
Recunoscând mai mult sau mai puţin formal suzeranitatea regelui maghiar,
acesta avea o poziţie importantă în ierarhia demnitarilor statului feudal
maghiar, ocupând locul al patrulea după palatin, cancelar şi banul Severi-
nului. In baza drepturilor sale de suveran, regele maghiar numea pe voievodul
Transilvaniei din rândul familiilor nobiliare locale, fidele politicii regale.
Acest fapt a constituit singura, dar şi cea mai importantă limitare a autono­
miei voievodatului, contravenind mai vechilor cutume româneşti în baza
cărora voievozii erau aleşi.
Atribuţiile sale au fost mai largi sau mai restrânse după cum a fluctuat şi
autonomia voievodatului faţă de coroana maghiară. în condiţiile afirmării
autorităţii coroanei maghiare, atribuţiile suverane ale voievodului erau serios
Administraţia publică în voievodatul şi principatul Transilvaniei 75
limitate, voievodul aflându-se la discreţia regelui, ce-1 putea oricând demite.
Autoritatea voievozilor era limitată nu doar de coroana maghiară ci şi de
dUtonomiile secuieşti şi săseşti, recunoscute de către aceasta. In materie
llucală şi financiară, voievodul era administratorul veniturilor regale din care
11 revenea o treime. Dreptul de a organiza şi percepe taxele vamale revenea,
Insă, în exclusivitate, regelui.
Afirmarea autonomiei transilvane a permis voievodului să exercite prero-
(intive specifice oricărui suveran feudal al epocii. Voievozii încep să judece şi
«Aanuleze hotărârile regale, emiţând altele, ca orice suveran. Ca şefi al admi­
nistraţiei, voievozii stăpâneau cetăţi, oraşe, domenii regale, ocne şi mine.
Adesea, ei ridicau cetăţi şi fortificaţii fără încuviinţarea regelui. De asemenea,
dlruiau proprietăţi, întăreau danii mai vechi, confirmau şi anulau privilegii şi
uite drepturi, dispuneau de vămi după bunul plac, luându-le de la unii nobili
ş| încredinţându-le altora. Cu timpul, şi-au asumat şi prerogativa numirii
comiţilor pe lângă cea a numirii notarilor şi a altor dregători ai curţii pe care o
conduceau. în materie fiscală, ei au pus toate veniturile ţării la dispoziţia lor,
ajungând uneori să vămuiască chiar şi mărfurile regelui maghiar ce treceau pe
Icritoriul voievodatului.
Autoritatea lor s-a mărit considerabil pe măsură ce au devenit şi comiţi ai
«uşilor (Toma de Szecseny) şi ai secuilor. Tot ca urmare a sporirii autorităţii
lor, voievozii Transilvaniei au exercitat o politică externă proprie, încheind
alianţe politice şi militare după propriile interese.
Din a doua jumătate a secolului al XHI-lea este atestat vicevoievodul.
Instituţie ce a demonstrat, o dată în plus, sporirea puterii voievodului. Acesta
era ales dintre apropiaţii voievodului (familiares —vasali) şi îndeplinea la curtea
voievodului obligaţiile palatinului de la curtea regelui. Vicevoievodul dispunea,
la rândul său, de un locţiitor şi de o mică curte formată din diverşi dregători.
Din a doua jumătate a secolului al XV-lea, ajutorii voievodului erau numiţi
Uiivcrnatori, în jurul acestora putând activa mai mulţi viceguvernatori.
2. Sfatul voievodului. Dregătorii
Instituţia Sfatului voievodului nu este atât de bine cunoscută ca în Ţara
Itomânească şi Moldova dar, ca şi aici, ea avea doar un rol consultativ . în
licucral, aparatul voievodal era mult mai puţin dezvoltat, limitându-se la sluj­
başii ce asigurau bunul mers al cancelariei, organul scripturistic voievodal.
Formarea unei ierarhii administrative centralizate a fost înfrântă aici de larga
1 Gh. Bichicean, Adunările de stări în Ţările Române. Congregaţiile generale în
rrnhsilvania voievodală, Casa de presă şi editură Tribuna, Sibiu, 1998, p. 91.
76 Istoria administraţiei publice româneşti
autonomie a unităţilor administrativ-teritoriale şi de încercările regilor
Ungariei de a-şi subordona aparatul de stat al Transilvaniei.
Cancelaria era formată din protonotar, 1-2 notari şi un număr variabil de
scribi. Protonotarul răspundea de problemele juridice şi de redactarea
documentelor. Din a doua jumătate a secolului al XlV-lea, în condiţiile unei
absenţe mai îndelungate din ţară a protonotarului, adevăratul conducător al
cancelariei devine secretarul particular al voievodului iar după 1525 secre­
tarul cancelariei voievodale.
Alţi dregători importanţi ai curţii voievodale erau notarul (atestat
începând cu 1309) şi judele curţii voievodale (judex curiae). Toţi aceştia
erau numiţi de voievod din rândul familiarilor săi, între voievod şi aceştia
existând raporturi de vasalitate.
Congregaţiile generale voievodale reprezentau adunări de stări convo­
cate, la nevoie, din voinţa regelui, a voievodului sau a vicevoievodului pentru
a dezbate chestiuni judecătoreşti şi, mai rar, probleme economice sau admi­
nistrative. Cu toate acestea, activitatea lor se leagă şi de reglementarea rapor­
turilor dintre biserică şi nobilime cu privire la dijmele ecleziastice, de pro­
blema vămilor feudale, de verificarea actelor de danie. Activitatea congre­
gaţiilor nobiliare din comitate era legată şi de necesitatea reprimării tâlharilor
sau răufăcătorilor ca şi a tuturor ce tulburau ordinea publică a sistemului.
Rolul lor consultativ, bazat pe solidaritatea vasalică, s-a transformat treptat
într-un drept colectiv de decizie în probleme importante ale statului.
Existau mai multe feluri de congregaţii. Pe de o parte, existau congre­
gaţiile organizate şi convocate la nivelul întregului voievodat. De regulă
acestea se convocau de către rege şi erau chiar prezidate de către acesta. Prin
compoziţia lor, acestea erau congregaţii lărgite (de exemplu Congregaţia de
la Turda din mai 1355) la care luau parte pe lângă nobili şi elemente ale
românilor, saşilor şi secuilor, precum şi orice nobili şi nenobili, prelaţi,
baroni şi oameni de orice condiţie având posesiuni, fapt care excludea parti­
ciparea iobagilor, lipsiţi de pământ. La baza participării în aceste congregaţii
stăteau, pe lângă criteriul social, acceptat în întreaga Europă, şi criteriile etnic
şi religios, supraordonate celui dintâi1.
Pe de altă parte, au existat diverse congregaţii cu caracter local, convocate
atât pe criterii sociale cât şi pe criterii etnice. Astfel, erau convocate de către
voievod, în baza jurisdicţiei sale, congregaţiile nobiliare la care lua parte
nobilimea tuturor, unei părţi sau unuia din cele şapte scaune existente. Orga­
nizate pe criterii etnice, apar congregaţiile săseşti de la Sibiu, cele secuieşti
de la Odorhei şi cele româneşti: cneziale şi nobiliare2.
1 Idem, p. 143.
2 Idem, p. 142.
Administraţia publică în voievodatul şi principatul Transilvaniei 77
împiedicaţi să se constituie ca universitate, feudalitatea românească
compusă din nobili mici şi mijlocii, s-a manifestat la nivelul instituţiilor
locale din cadrul tradiţionalelor autonomii româneşti. Bazate pe tradiţia mai
vechilor Adunări ale oamenilor buni şi bătrâni, la nivelul acestor teritorii s-au
manifestat Adunări locale controlate de cnezii înnobilaţi. După măsurile luate
In 1366 de către regele Ludovic I, aceste adunări româneşti şi-au sporit atribu­
ţiile, având competenţă în domeniul administrativ, judecătoresc, urmărirea
Ntrângerii dărilor şi împlinirea obligaţiilor supuşilor, susţinând, în acelaşi timp,
confirmarea, reconfirmarea sau respectarea propriilor forme de organizare1.
§3. Administraţia publică locală
Organizarea administrativ-teritorială în Transilvania acestor secole a fost
considerabil marcată de intenţiile coroanei maghiare de a introduce pe acest
teritoriu instituţii noi, specifice feudalismului maghiar. Rezistenţa vechilor
instituţii politico-administrative româneşti precum şi demersul regalităţii
maghiare de a coloniza aici o serie de populaţii străine au condus, în final, la
o diversitate considerabilă în materie de organizare administrativă, departe de
caracterul uniform al acesteia, existent în exteriorul Carpaţilor şi mai mult
asemănătoare stării de lucruri din occident. Aici, prezenţa numeroaselor auto­
nomii administrative pe baze contractuale feudale a determinat apariţia unor
forme multiple de entităţi politico-administrative.
1. Comitatele
Ca unităţi teritorial-administrative tipice feudalităţii maghiare, comitatele
au fost formate pe acele teritorii fără stăpân sau neorganizate politico-social,
mai ales cele împădurite, precum şi pe cele cucerite care, devenind proprie­
tatea regelui, au fost grupate ca hinterland în jurul unor cetăţi sau aşezări
întărite. în fruntea acestor comitate regele a numit un om de încredere, un
comite cu atribuţii administrative, juridice, fiscale şi militare. La început,
teritoriul acestor comitate era foarte mare corespunzând, de regulă, vechilor
formaţiuni politice din secolele X-XI. Tocmai de aceea au fost atestate un
comitat al Bihorului, unul al Timişului, altul al Solnocului şi altul al Albei.
Cea mai veche menţiune documentară este cea din 1111 despre comitatul
Bihorului, ce cuprindea partea centrală a fostului voievodat al lui Menumorut.
I’e măsură însă ce puterea regală s-a consolidat, numărul comitatelor s-a
înmulţit, prin divizarea celor existente.
i
Idem, pp. 93-94.
78 Istoria administraţiei publice româneşti
Comitatele erau formate din două entităţi dependente una de cealaltă. Pe
de o parte, exista entitatea militară, garnizoana ce ocupa cetatea sau castrul
din comitat şi care reprezenta puterea centrală din punct de vedere politic şi
militar. Pe de altă parte exista entitatea economică formată din domeniile
regale, nobiliare şi bisericeşti. In centrul domeniului se afla curtea regală sau
cea a nobilului, unde locuia reprezentantul regelui sau al feudalului înconjurat
de oameni în slujba sa, numiţi udvomici1. Pe măsură ce feudalismul s-a întărit
iar nobilimea şi-a consolidat poziţiile, comitatele devin tot mai mult organizaţii
nobiliare ce se bucurau de o oarecare autonomie în treburile lor interne.
Alături de comite, numit când de rege, când de voievod, după cum autori­
tatea acestuia din urmă era mai mare sau mai mică, funcţiona un vicecomite
ales de către nobilimea din comitat. Corniţele şi vicecomitele erau ajutaţi în
îndeplinirea sarcinilor de către cei doi juzi ai nobililor, aleşi de către obştea
nobilimii comitatului ce se întrunea în adunările ei proprii (congregatio comi-
tatensis). Toţi aceştia erau asistaţi în activitatea lor de şase juraţi asesori
aleşi şi ei de nobilime. Cei doi juzi ai nobililor şi cei şase asesori din fiecare
comitat îl asistau pe voievod în conducerea adunărilor obşteşti de la Turda.
Comitatele erau împărţite în plăşi conduse de un fel de pretor numit, până
în 1435, de autorităţile centrale.
2. Scaunele săseşti
Colonizarea saşilor în sudul Transilvaniei, în special în zona Sibiului, a
avut loc în secolul al XH-lea, în condiţiile în care regalitatea maghiară arpa-
diană avea nevoie de un important sprijin în procesul de cucerire, dominare şi
apărare a noilor teritorii cucerite.
La sosirea lor în Transilvania, saşii s-au organizat în obşti săteşti, cu un număr
variat de familii, organizate în unităţi judiciar-administrative mărunte, numite
comitate. Prin Diploma Andreiană din 1224, toate comitatele săseşti cuprinse
între Orăştie şi Baraolt au fost unificate într-un singur comitat, cel al Sibiului.
în schimbul serviciilor prestate de ei regalităţii, comitatului sau «provin­
ciei» Sibiu i s-a acordat, prin Diploma andreiană, statutul de pământ crăiesc
(fundus regius), cu o autonomie teritorial-etnică dependentă de regalitate prin
intermediul unui comite numit de rege2 şi o serie de privilegii printre care se
număra dreptul de a-şi alege singuri dregătorii locali. Privilegiile ulterioare
' S. Pascu, Rezistenţa instituţiilor româneşti; transplantarea în mediul autohton a
unor instituţii medievale central europene, în Istoria românilor, voi. III: Genezele
româneşti, p. 395.
2 S. Papacostea, Românii în secolul al XlII-lea. între cruciată şi imperiul mongol,
Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 1993, p. 151.
Administraţia publică în voievodatul şi principatul Transilvaniei 79
acordate au creat condiţiile ca, în secolele XIII-XIV, să se aplice pe aşa
numitul teritoriu regal o «constituţie» comparabilă cu cea a «republicilor»
medievale din apusul Europei1.
Totalitatea scaunelor săseşti din Provincia Sibiului - Sebeş, Cincu, Rupea,
Sighişoara, Orăştie, Nocrich şi Miercurea - purta denumirea de Şapte Scaune,
la care se adăuga scaunul Sibiului, înglobat în mod implicit ca for conducător
al întregii provincii. Ulterior au apărut şi scaunele Mediaş şi Şeica.
în fruntea fiecărui scaun era numit un jude regal. Acesta exercita
atribuţiile deţinute anterior în cadrul «provinciei» Sibiu de către comite sau
locţiitorii săi. Pe lângă judele regal şi subordonat acestuia exista şi câte un
jude scăunal, ales de obştea scaunului. Ambii aveau atribuţii judecătoreşti şi
administrativ-fiscale, repartizând dările, precum şi atribuţii militare. Având în
vedere că scaunele săseşti nu au avut un rol preponderent militar, asemenea
celor secuieşti, nu se întâlneşte aici instituţia căpitanului din lumea secuiască.
Pe lângă scaune, existau şi două districte săseşti. Primul, districtul
Braşovului, format din secolul al XlII-lea în sânul comitatului regal cu
acelaşi nume, era condus de un comite din partea locului, numit mai apoi jude
şi ales de obştea cetăţenilor şi a oaspeţilor saşi. Districtul Bistriţei cuprindea
oraşul cu acelaşi nume şi satele dimprejur şi a apărut ca posesiune a reginei în
secolul al XlII-lea. Aveau ca organ propriu un jude ales de obşte2.
Pe măsură ce jurisdicţia comiţilor regali s-a diminuat, s-a accentuat
autonomia teritorială a tuturor saşilor din Transilvania, manifestată în secolul
al XV-lea de apariţia unei Universitas saxonum. Universitatea era condusă de
corniţele Sibiului care, începând cu domnia lui Matei Corvin, devine ales de
către obştea săsească.
3. Scaunele secuieşti
Populaţie de origine turcică, dar vorbitoare deja de limbă maghiară, secuii
au fost aşezaţi, în secolele XI-XIII, de coroana maghiară, în colţul sud-estic şi
estul Transilvaniei. Ei urmau să îndeplinească aici rosturi militaro-grănicereşti.
începând cu anul 1224, pe acest teritoriu încep să fie atestate unităţi admi­
nistrative judiciar-militare numite terra, universitas sau districtus, dezvol­
tate din forme premergătoare scaunelor. în prima jumătate a secolului al
1 I. Ferenczi, Th. Nagler, Aşezarea secuilor şi colonizarea saşilor. Cavalerii
teutoni în Ţara Bârsei, în Istoria românilor, voi. III: Genezele româneşti, pp. 424-425
2 A se vedea T. Teoteoi, Instituţii şi viaţă de stat, în Istoria Românilor, voi. IV: De
In universalitatea creştină către Europa „patriilor”, Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 2001,
pp. 202-203.
80 Istoria administraţiei publice româneşti
XlV-lea apare şi denumirea de scaun {sedes), provenind din „scaun de jude­
cată” {sedes judiciaria) care se va generaliza în veacul următor.
Documentele amintesc, de obicei, existenţa a şapte scaune. Cel mai
important era Odorhei, după care urmau Mureş, Ciuc, Arieş, Sepsi, Kezdi şi
Orbai. Numărul lor a sporit considerabil ulterior în condiţiile apariţiei şi
aşa-ziselor comitate afiliate.
Fiecare scaun avea în frunte un căpitan şi un jude scăunal. Cel mai
important dregător era căpitanul (primipilus) care îndeplinea atribuţii mili­
tare, administrative şi judecătoreşti. Judele scăunal prezida forul de judecată
al scaunului, avându-1 alături pe căpitanul scăunal. Ambii dregători repre­
zentau obştea scaunului şi erau aleşi dintre principalele stări secuieşti:
fruntaşii (primores) şi călăreţii (primipili). Principalul for decizional al
autonomiei scăunale secuieşti era Adunarea generală a scaunului. întrunită
de patru ori pe an de către căpitanul scăunal, Adunarea statua cu privire la
probleme administrative, politice, fiscale şi militare1.
Autoritatea supremă asupra secuilor o avea însă corniţele secuilor, numit şi
revocat de rege din rândul nobilimii maghiare. El dispunea de atribuţii
administrative, judiciare şi militare superioare. Când autoritatea voievodului era
mai puternică, acesta deţinea şi titlul de comite al secuilor iar vicevoievodul pe
aceea de vicecomite. în sarcina comitelui intra şi convocarea congregaţiilor
generale, fie pentru toate scaunele, fie pentru unul sau o parte din acestea.
Din 1426 corniţele secuilor şi, implicit, regele, era reprezentat în fiecare
scaun de către un jude regal. Acesta controla justiţia scăunală, veghind la
îndeplinirea poruncilor comitelui şi strângea gloabele ce i se cuveneau
acestuia. Era numit de către comite dintre familiarii lui.
în condiţiile scăderii autonomiei administrative a secuilor după instau­
rarea Principatului, judele regal şi căpitanul scăunal, vor deveni reprezentanţii
numiţi ai principelui în scaun. în secolul al XVI-lea, judelui regal i s-a
alăturat un vicejude regal, iar în secolul al XVII-lea, căpitanului i s-a alăturat
un vicecăpitan scăunal.
4. Districtele româneşti
Confruntaţi din secolul al X-lea cu expansiunea regalităţii maghiare şi
integraţi treptat în provincia dominată de aceştia, românii transilvăneni au
reuşit să-şi păstreze formele tradiţionale de organizare politico-adminis-
trativă. Cnezatele şi voievodatele româneşti şi-au păstrat pentru o bună bucată
de timp existenţa. Alături de acestea, apar districtele, ca unităţi cuprinzând
1 A se vedea AL Pal-Antal, Scaunul Mureş. Istoricul instituţiilor scăunale (secolul
al XlV-lea - 1849), în R.A. nr. 2/1967, p. 131.
Administraţia publică în voievodatul şi principatul Transilvaniei 81
mai multe cnezate şi voievodate, formate în paralel cu scaunele săseşti, cu
ecle secuieşti şi cu comitatele maghiare.
Marea lor majoritate sunt pomenite în legătură cu cetăţile regale de mar­
gine, depinzând de castelanii acestora. Menţionate uneori ca şi comitate, cele
mai vechi sunt pomenite sub numele de terra, prin care se indica, probabil, o
organizare administrativ-teritorială mai puţin închegată decât districtul.
Cel mai vechi pomenit a fost districtul Făgăraşului, cunoscut în 1222 sub
denumirea de terra Blacorum iar la 1372 sub cea de terra Fugaras. Numele de
district apare doar în 1428. Ţara era formată din mai multe sate conduse de
boierii acestora. Aceştia alcătuiau scaunul de judecată ai satelor, cu scaunul
de la Făgăraş ca instanţă supremă.
în 1247 este menţionată ţara Haţegului (terra Harsoch), pomenită în 1360
ca district. Până la 1377, alături de acesta sunt menţionate alte patru districte:
ale cetăţilor Hunedoara şi Deva, al târgului Dobra şi cel de pe parcursul
Niiperior al Streiului. Toate acestea se bucurau de o relativă autonomie. în
fruntea lor se găsea obştea boierilor şi cnejilor, exercitând atribuţii judecă­
toreşti în baza lui ius valahicum.
O autonomie mult mai mare aveau districtele româneşti din Banat aflate
sub autoritatea banului Severinului. Celor opt districte, considerate ca o
unitate administrativă şi politică, li s-au oferit privilegii confirmate de-a
lungul timpului de regalitatea maghiară. Conducerea lor era asigurată de un
comite sau castelan ajutat de un crainic. Alte districte româneşti au fost
atestate în comitatele Zarand, Bihor, Crasna, Sătmar, Cluj, Solnocul Interior
şi Dăbâca. Cea mai importantă organizare teritorială românească în secolul al
XlV-lea o avea însă voievodatul Maramureşului. Pomenit ca terra în 1299, el
apare la 1326 ca district iar la 1368 ca şi comitat.
Veche formă de organizare politică românească, voievodatul a rezistat
tuturor încercărilor regalităţii maghiare de a impune aici comitatul ca singură
formă de organizare administrativă. De aici şi numeroasele danii şi privilegii
acordate voievozilor şi cnezilor maramureşeni de către regalitate în scopul de
a-i atrage în politica dusă împotriva autonomiilor locale. Existând conco­
mitent cu comitatul, voievodatul a sfârşit prin a fi pus sub controlul acestuia,
condus de un membru al nobilimii maghiare.
Comitatul era încă atestat la 1365 ca având comite, vicecomite şi juzi
dintre nobilii români. Ţinutul era alcătuit din mai multe sate în fruntea cărora
se afla un cneaz. Acesta strângea dările datorate de ţărani regelui, oprindu-şi
o parte pentru el.
82______________Istoria administraţiei publice româneşti
5. Obştea sătească românească
Ca şi în exteriorul Carpaţilor, obştea sătească, cu caracter teritorial, a
reprezentat şi în Transilvania forma de organizare socio-economico-admi-
nistrativă a românilor în contextul continuităţii lor pe aceste meleaguri.
Organizarea administrativă a acestor obşti româneşti a păstrat caracteris­
ticile ei tradiţionale, existente încă din epoca etnogenezei. în fruntea comuni­
tăţii săteşti se găsea un jude sau un cneaz cu atribuţii legate de repartizarea
pământurilor şi dărilor între membrii obştei, de soluţionarea diverselor dife­
rende dintre aceştia.
Şi în Transilvania procesul de diferenţiere economico-socială şi-a spus
cuvântul. Unii dintre membrii păturii avute au luat denumirea de cnezi şi au
intrat în rândurile micii nobilimi. Alţi cnezi, cunoscuţi sub denumirea de
cnezi comuni (kenezii communes) au primit din partea regelui sau a voievo­
dului atribuţii administrative asupra satelor, pe care le exercitau potrivit
vechiului drept românesc: ei judecau pricinile mărunte dintre ţărani, ridicau
birurile, erau şefii oştilor din satele de sub jurisdicţia lor, administrau pămân­
turile fiscului în numele regelui. Cnezii neprivilegiaţi, nerecunoscuţi de
regalitate, au devenit cu timpul reprezentanţi ai obştilor aservite nobililor.
Uneori, ei au devenit şefi de sate având aceeaşi poziţie juridică ca şi «mai
marele satului» ce reprezenta, din secolul al XH-lea, satul în faţa autorităţilor.
Judele a rămas în toată perioada voievodatului şi principatului figura
centrală a administraţiei săteşti. „Fiecare sat, scria în secolul al XVIII-lea
Benko, are un jude propriu pe lângă care simt juraţi aleşi de obşte; aceştia se
ocupă de treburi de mai mică importanţă şi judecă pricinile ce cad în dreptul
lor de judecată, supraveghează strângerea dării (...) şi fac cunoscute şi duc la
îndeplinire orice porunci date în cercuri de dregătorii cercului. Fiecare sat
după obicei e condus de un singur jude, iar în satele secuieşti, deşi nu în
toate, ostaşii şi iobagii îşi rânduiesc un jude al lor propriu şi deosebit” 1.
O situaţie aparte întâlnim în satele româneşti aflate pe pământul crăiesc de
pe teritoriul unor oraşe importante ca Braşovul, Sibiul etc. în cadrul acestor
sate organul administrativ colectiv al oraşului - magistratul - era reprezentat
prin administratori numiţi anual. Numiţi fie pârcălabi, fie şpani, fie domni
(tistherr), aceştia îndeplineau atribuţii administrative şi judecătoreşti. Din
secolul al XVIII-lea, sătenii şi-au putut alege organe administrative proprii:
fie un sindic şi juraţi, fie un birău şi pârgari. Alegerea era indirectă, organele
respective fiind numite de inspectorul locului la recomandarea comunităţii
1 V. Hanga, Satele (Transilvania), în Istoria dreptului românesc, voi. I, Ed. Aca­
demiei R.S.R., Bucureşti, 1980, pp. 319-320.
Administraţia publică în voievodatul şi principatul Transilvaniei 83
locale1. Aceste organe aveau atribuţii administrative, judecătoreşti, fiscale şi
militare şi reprezentau obştea în raporturile cu magistratul oraşului2. Docu­
mentele obştei erau întocmite de către im logofăt, cunoscător de carte, ales de
cfllre inspector la recomandarea obştii.
6. Oraşele transilvănene
Oraşele s-au dezvoltat economic şi politic în strânsă legătură cu comi­
tatele, districtele, scaunele şi episcopiile a căror reşedinţă de regulă erau.
Spre deosebire de oraşele extracarpatice, cele transilvănene s-au bucurat
de o autonomie considerabilă, recunoscută de puterea centrală prin privilegii
de tipul charîelor comunale ale oraşelor apusene. De cele mai mari privilegii
n c bucurau oraşele libere regale scutite de jurisdicţia voievodului sau a
comitelui. în scopul conservării acestor privilegii, toate oraşele s-au delimitat
cât mai bine de exterior construind importante ziduri de apărare. De ase­
menea, formarea lor într-un perimetru mai restrâns şi prezenţa modelului
urban occidental, a făcut ca oraşele să urmeze un plan relativ stabil, având în
centru piaţa, biserica sau catedrala şi primăria. Din piaţa centrală pornea,
apoi, o reţea de străzi strâmte, flancate de case dese, majoritatea din lemn, dar
având de regulă mai multe încăperi, deseori şi etaj şi uneori locuite de mai
multe familii3.
în principiu, fiecare oraş avea drept de autoadministram putând să-şi
aleagă organele de conducere ce exercitau atribuţii administrative, judiciare,
fiscale şi militare: controlul măsurilor şi greutăţilor, încasarea impozitelor,
supravegherea producţiei şi a vieţii meseriaşilor, controlul circulaţiei băneşti,
pregătirea contingentului de ostaşi pentru trupele regale etc.
Oraşul transilvan, având o populaţie preponderent germană, era condus de
un Sfat numit şi Magistrat, având în frunte un jude (judex) în oraşele mai
mari şi viilici în oraşele mai mici. în oraşele din nordul Transilvaniei şi
Bistriţa acesta se numea şoltuz. Sfatul era compus din 12 juraţi recrutaţi, ca şi
judele, din orăşenii mai înstăriţi. Atât juraţii cât şi judele erau aleşi pentru un
an de către cetăţeni.
Din a doua jumătate a secolului al XlV-lea, în oraşe ca Sibiu, Sighişoara,
Mediaş, Orăştie, temporar în Braşov, alături de jude, de regulă identic cu
judele regal al scaunului sau districtului, numit de rege, apare un burgăr-
1 A se vedea, pentru detalii, A.D. Stoide, Dregătorii satelor româneşti din Ţara
Hârsei, în SAI nr. 2/1957, pp. 299-303.
2 Idem, pp. 307-309.
3 B. Murgescu, Istorie românească - Istorie universală (600-1800), Ed. Teora,
Bucureşti, 1999, p. 38.
 _84______________Istoria administraţiei publice româneşti
meşter (Bürgermeister) ales de orăşeni. Pe lângă aceştia, în oraş mai exista şi
un administrator care avea, printre altele, grija bunurilor oraşului şi judeca
pricinile mărunte iscate In legătură cu tranzacţiile de pe piaţa locală.
Sub presiunea meşteşugarilor, ce revendicau o mai mare participare la
conducere, din a doua jumătate a secolului al XV-lea a apărut în unele oraşe
(Cluj - 1458, Sibiu, Braşov - 1495) un sfat mai lărgit numit centumvirat,
format din o sută de bărbaţi numiţi centumviri, aleşi dintre cetăţenii cu stare de
către jude şi Sfat. Rolul lor era de a alege judele şi juraţii noi. Se mai ocupa, de
asemenea, cu repartizarea dărilor şi de alte sarcini ale administraţiei oraşelor.
7. Domeniul feudal
în condiţiile existenţei unei fărâmiţări feudale după tipicul apusean,
domeniul feudal, dotat de către suzeran cu numeroase imunităţi şi rupt de
controlul centrului, a avut un rol mai pregnant în asigurarea unei vieţi
administrative locale. Atât nobilimea cât şi biserica au primit dreptul de a-şi
organiza latifundiile într-un mod independent şi să le înzestreze cu un aparat
administrativ, judecătoresc şi de constrângere, menit şi aici să suplinească
lipsurile statului feudal. Cele mai multe imunităţi acordate au fost cele admi-
nistrativ-fiscale: scutiri de biruri, slujbe şi alte îndatoriri, cărora li se alătura
expres opreliştea pentru slujbaşii regelui de a intra pe respectivele domenii în
scopul de a ridica dăjdiile pentru care feudalul primise scutire.
Secţiunea a ll-a. Administraţia publică în
Principatul autonom al Transilvaniei aflat sub
suzeranitate otomană (1541-1683)
înfrângerea dezastruoasă a armatei maghiare condusă de regele Ludovic
al II-lea Jagello, la Mohacs, în vara lui 1526, a marcat începutul unei noi
epoci pentru Transilvania, ce a culminat cu transformarea sa în Principat
autonom sub suzeranitate otomană.
§1. Statutul juridic internaţional şi forma de stat
Dispariţia regatului maghiar a permis Transilvaniei să se manifeste pe
deplin ca un stat de sine stătător. în ciuda faptului că şeful statului a purtat
denumirea de principe (princeps, fejedelem), Transilvania nu apare în docu­
mentele epocii ca «principat» ci ca «ţară» (regnum Transilvaniae). în con-
Administraţia publică în voievodatul şi principatul Transilvaniei 85
(liţiile noului statut juridic internaţional şi a noului raport de forţe din interior,
Instituţiile voievodatului au fost restructurate şi completate.
Faptul că Transilvania a intrat sub suzeranitate otomană nu numai că nu a
ştirbit ci, dimpotrivă, a impulsionat dezvoltarea statală a principatului. Acest
lucru se’ explică prin faptul că Poarta nu a transformat acest teritoriu în
paşalâk de sine stătător şi nici nu l-a încorporat într-unul din paşalâkunle
vecine (al Budei sau al Timişoarei) ci i-a conferit statutul juridic de ţară
iiflată sub protecţie tributară (adh ad-dhimma) de care se bucurau, din
aceeaşi perioadă, Ţara Românească şi Moldova. Având la bază un raport con­
tractual cu drepturi şi obligaţii reciproce, acest statut juridic conferea, teore­
tic, Transilvaniei dreptul de se autoadministra prin principi creştini conform
legilor şi obiceiurilor proprii, independenţa spiritual-religioasă, autonomie
administrativă şi legislativă, inalienabilitatea terenurilor faţă de turci. Sub
aspectul obligaţiilor, Transilvania era îndatorată să plătească tributul anual,
sft-şi alinieze politica externă celei a Porţii şi să accepte monopoluri comer­
ciale, iar Poarta să ofere protecţie militară.
Sub aspectul formei de guvernământ, Transilvania a fost în aceasta
perioadă o monarhie reprezentativă pe stări. Sub aspectul regimului
politic se poate vorbi aici, în adevăratul sens al cuvântului, despre existenţa
regimului nobiliar sau a regimului de stări. Faptul că stările privilegiate ale
Transilvaniei, întrunite în adunările de stări, au limitat puterea principelui
prin acte de genul chartelor sau pacta comenta a determinat, într-adevăr, un
partaj de drept public al puterii statale.
§2. Administraţia publică centrală
Noul statut politico-juridic al Transilvaniei a permis organizarea şi conso­
lidarea unei instituţii noi, Principatul, care a determinat desprinderea totală de
vechile structuri monarhice ce îi îngrădiseră autonomia. In toată epoca Princi­
patului autonom, Transilvania a avut o administraţie proprie şi instituţii centrale
complexe, funcţionând ca structuri ale unui stat suveran. Ca principat autonom,
Transilvania a cuprins cele şapte comitate ale fostului voievodat, scaunele
săseşti şi secuieşti, districtele Braşov, Bistriţa şi Făgăraş, comitatele din
Partium (Arad, Zarand, Bihor, Solnocul Exterior, Solnocul de mijloc, Crasna,
Satu Mare şi Maramureş), câteva din Ungaria de sus şi o parte din Banat.
1. Principele şi autonomia electivă
Principele era instituţia centrală a noii formaţiuni statale. El era ales pe
viată (succesiunea la tron era exclusă prin firmanul turcesc din 1566) de către
Dietă şi confirmat de către Poartă, care îi înmâna şi însemnele putem:
86 Istoria administraţiei publice româneşti
steagul, sceptrul, arme, o pălărie de paradă împodobită cu pene şi un cal cu
tot hamaşamentul. De aici şi denumirea de autonomie electivă dată perioadei
de până la instaurarea dominaţiei habsburgice. Cu ocazia alegerii, Principele
depunea şi jurământul prin care se precizau obligaţiile sale: menţinerea şi
respectarea religiilor recepte, a privilegiilor stărilor, asigurarea aplicării
tuturor hotărârilor luate de Dietă, garantarea averilor claselor stăpânitoare. Pe
măsură ce interesele Porţii au evoluat, procedura s-a inversat: Poarta numea
principele care era, mai apoi, confirmat în Dietă.
Puterea Principelui nu era absolută, fiind limitată de către stări şi Dietă.
Cu toate acestea, atribuţiile sale erau numeroase şi foarte variate: avea prero­
gative legislative, financiare şi fiscale, era judecătorul suprem al ţării, repre­
zenta ţara în relaţiile externe, era comandantul suprem al armatei şi supra­
veghea întreaga viaţă confesională. în domeniul executiv, el avea dreptul de a
numi în toate funcţiile publice. Numea pe preşedintele Dietei, comiţii şi
căpitanii scaunelor secuieşti, putea conferi titluri de nobleţe şi să facă noi acte
de donaţie. Doar principele putea aproba intrarea şi ieşirea din ţară, stabilirea
străinilor şi circulaţia liberă pentru a face comerţ, acorda şi menţinea
privilegii oraşelor şi nobililor.
2. Consiliul Principelui
Organizarea şi funcţionarea acestuia erau reglementate de către cele două
Constituţii ale Principatului: Aprobatele (1653) şi Compilatele (1669). în
conformitate cu acestea, principele era obligat să chibzuiască şi să conducă
treburile statului cu ajutorul Consiliului.
Compoziţia acestuia era stabilită de Dieta de la Turda din 29 martie 1542.
Din Consiliu urmau să facă parte 21 de membri, câte 7 din partea fiecărei
naţiuni privilegiate, aleşi câte unul de către fiecare comitat sau scaune săseşti
şi secuieşti. Compilatele şi Aprobatele au redus numărul lor la 12, câte 4 de
fiecare stare privilegiată. Membrii Consiliului erau dregători ce îndeplineau
fie sarcini în slujba statului, fie sarcini în slujba persoanei principelui. în
general, atribuţiile sunt destul de bine delimitate, ceea ce mărturiseşte şi o
specializare avansată a aparatului statal.
Consiliul intim acorda sfat principelui în toate problemele politice şi în
probleme judiciare, iar Constituţiile arătau că era de datoria Consiliului să
sfătuiască pe principi în conformitate cu legile în vigoare. Trebuie precizat
că, prin atribuţiile sale, Consiliul nu era echivalentul Sfatului domnesc.
Consultarea sa se făcea mai puţin în probleme administrative, legislative şi
judecătoreşti, cât, mai ales, în probleme de politică externă. Pe plan intern el
informa principele asupra situaţiei din ţară, participa la hotărârile privind
bunurile fiscale şi era consultat în probleme militare. în plan extern acorda
Administraţia publică în voievodatul şi principatul Transilvaniei 87
sfat principelui în probleme ce priveau încheierea tratatelor, reorientarea poli­
ticii şi relaţiilor cu Poarta ori cu alte state. El trebuia înştiinţat despre primirea
soliilor şi legăturile cu trimişii străini.
Spre deosebire de Sfatul domnesc, Consiliului nu mai era un simplu organ
consultativ. Dimpotrivă, principele era obligat să respecte părerile şi sfaturile
acestuia cu condiţia să nu fie „împotriva legilor, libertăţilor, decretelor ţării”.
Practic, influenţa Consiliului a fluctuat, după cum principele a avut o
autoritate mai mare sau mai mică asupra stărilor.
3. Adunarea de stări
Adunarea stărilor transilvane, numită conventus sau comitia (Dietă, în
convenţia majorităţii istoricilor), a fost principala instituţie constituţională a
Principatului. Era alcătuită din reprezentanţii naţiunilor privilegiate şi ai
confesiunilor recepte şi avea drept de a lua decizii în toate problemele
importante interne şi externe ale principatului. Prin aceasta, Dieta limita din
interior puterile principelui care era obligat să-i accepte hotărârile.
în perioada discutată au avut loc în Transilvania 426 de diete, având, de
regulă, loc două diete pe an în epoca unor principi mai puţini autoritari şi o
dată pe an în rest. Locul lor de desfăşurare a variat de la o epocă la alta.
Principelui îi revenea atât dreptul stabilirii datei cât şi dreptul de a o convoca.
Numărul membrilor acesteia a variat de la 127 în primul secol al autonomiei
la 147-200, în cel de-al doilea secol. Era compusă din scaunul guvernamental
cu membrii Consiliului Principelui şi prelaţii, membrii Tablei regeşti, înalţii
demnitari ai comitatelor, scaunelor săseşti şi secuieşti şi din reprezentanţii
oraşelor libere şi taxaliste ce trimiteau câte doi reprezentanţi.
Cea mai importantă atribuţiei a Dietei a fost alegerea principelui. în rest,
lua hotărâri în probleme fiscale şi financiare privind veniturile domeniilor,
munca gratuită, vota impozitele şi subsidiile, acorda privilegii şi scutiri,
aproba împreună cu principele baterea de monedă. In materie administrativă
autentifica documente, aproba naturalizarea şi stabilirea străinilor în ţară,
întemeierea sau colonizarea oraşelor haiduceşti.
Bibliografie utilă cercetării aprofundate, privind:
■ organizarea administraţiei publice centrale: Gh. Bichicean, Adunările
de stări în Ţările Române. Congregaţiile generale în Transilvania voievo­
dală, Casa de presă şi editură Tribuna, Sibiu, 1998, pp. 80 şi urm.;
E. Cernea, E. Molcuţ, Istoria statului şi dreptului românesc, Ed. Şansa
SRL, Bucureşti, 1994, pp. 87-88, 93-94; D.V. Firoiu, Istoria statului şi
88 Istoria administraţiei publice româneşti
dreptului românesc, voi. I, Ed. Argonaut, Cluj-Napoca, 1998, pp. 125-128;
V. H a n g a , Voievodul, Principele, Guvernatorul, în Istoria dreptului
românesc, voi. I, Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1980, pp. 260-262;
V. H a n g a , Congregaţiile generale. Consiliul Principelui. Gubemiul Tran­
silvaniei. Cancelaria aulică, în Istoria dreptului românesc, voi. I, Ed. Aca­
demiei R.S.R., Bucureşti, 1980, pp. 286-287; A. H erlea, V. Ş otropa, R. Pop,
I. N a sta , I.N. F lo c a , Constituţiile aprobate ale Transilvaniei (1865),
Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1997; T. T eoteoi, Instituţii şi viaţă de stat, în
Istoria Românilor, voi. IV: De la universalitatea creştină către Europa
„patriilor”, Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 2001, pp. 175-178; 181-184;
■ organizarea administraţiei publice locale: A . A n d e a , Banatul cnezial
până la înstăpânirea habsburgică (1718), Ed. Banatica, Reşiţa, 1996;
I. F eren czi, Th. N a g le r, Aşezarea secuilor şi colonizarea saşilor. Cavalerii
teutoni în Ţara Bârsei, în Istoria românilor, voi. III: Genezele româneşti,
pp. 412-427; V. H a n g a , Satele (Transilvania), în Istoria dreptului
românesc, voi. I, Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1980, pp. 319-320;
B. M u rg escu , Istorie românească-Istorie universală (600-1800), Teora,
Bucureşti 1999, pp. 35-41; Al. P al-A n tal, Scaunul Mureş. Istoricul instituţii­
lor scăunale (secolul al XIV-lea - 1849), în R.A. nr. 2/1967, pp. 129-146;
S. P a p a c o ste a , Românii în secolul al XlII-lea. între cruciată şi imperiul
mongol, Ed. enciclopedică, Bucureşti, 1993, pp. 145-167; S. P ascu ,
Rezistenţa instituţiilor româneşti; transplantarea în mediul autohton a unor
instituţii medievale central europene, în Istoria românilor, Volumul III:
Genezele româneşti, p. 393-396; C .A. S toide, Dregătorii satelor româneşti
din Ţara Bârsei, în S.A.I. nr. 2/1957, pp. 293-316; T. T eoteoi, Instituţii şi
viaţă de stat, în Istoria românilor, voi. IV: De la universalitatea creştină
către Europa „patriilor”, Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 2001, pp. 198-203.
Capitolul VI
începuturile m odernizării adm inistraţiei
publice rom âneşti
Secţiunea I. Administraţia publică în Oltenia
aflată sub stăpânire austriacă (1718-1739)
§1. Organizarea politico-administrativă a provinciei
O problemă importantă a perioadei imediat următoare păcii de la
l’assarowitz din 21 iulie 1718, prin care turcii acceptau intrarea Olteniei sub
dominaţie habsburgică, a fost modul în care urma să fie organizată şi condusă
noua provincie. Acest fapt depindea direct de statutul său în cadrul Imperiului
Ilabsburgic. Din păcate (pentru ei), boierii olteni şi administraţia austriacă au
nvut opinii diferite asupra problemei. Prin diversele memorii trimise Vienei
Intre 1716-1719, boierimea locală a propus o formulă de organizare politică
prin care Oltenia urma să devină un voievodat autonom în cadrul Imperiului,
condus de un voievod ales pe viaţă şi înzestrat cu puteri limitate de boierime
(o imagine refăcută a fostului ban). Se urmărea prin aceasta eliminarea
nutoritarismului domnesc al epocilor anterioare. Statutul aparte al Olteniei,
menit să păstreze «vechile legi şi aşezăminte ale ţării», era ilustrat şi de propu­
nerea trimiterii, după modelul statelor suverane, a unui reprezentant al voievo­
datului la Viena, prin care să se transmită în provincie hotărârile acesteia.
Cu excepţia ideii de autonomie voievodală, nimic nou şi spectaculos nu
apărea în cererile boierimii. Interesul direct al acesteia era de a se menţine
nealterată structura socio-economică feudală în centrul căreia se aflau privi­
legiile boiereşti. Invocând repetat vechile legi şi constituţii ale ţării, boie­
rimea şi-a asumat dreptul de a nu plăti nici un fel de biruri şi impozite, păs­
trarea nealterată a domeniilor boiereşti, precum şi menţinerea tuturor privi­
legiilor. Printre ele se afla şi acela de a beneficia în exclusivitate de avanta­
jele, mai ales pecuniare, ale dregătoriilor. De la acestea erau acum excluse nu
doar clasele inferioare, dar şi toţi străinii.
Cu totul alta era însă opinia austriecilor. Devenit stăpân al acestui teritoriu
prin forţa armelor, împăratul austriac era departe de a accepta o simplă
suzeranitate, după model turcesc. Dimpotrivă, austriecii şi-au asumat dreptul
 90 Istoria administraţiei publice româneşti
de a organiza provincia sub toate aspectele şi după bunul lor plac. Şi asta cu
atât mai mult cu cât interesul acestora era de a exploata cât mai eficient
resursele provinciei şi nu de a beneficia de un tribut mai mult sau mai puţin
simbolic negociat cu boierii olteni.
De la acest deziderat au plecat toate reformele de ordin fiscal, agrar,
demografic şi administrativ ce au avut loc în Oltenia, şi nu de la dorinţa de a
moderniza provincia sau de a o civiliza. Toate efectele pozitive ale acestor
reforme au fost condiţionate de această viziune. Reforma, absolut necesară
pentru atingerea obiectivului amintit, nu s-a făcut însă cu uşurinţă. Un sistem
social, juridic şi administrativ ce funcţiona de secole nu se putea înlătura
decât prin intervenţie brutală şi autoritarism dus până la absolutism. De aici şi
numeroasele şi continuele conflicte între boierimea locală şi administraţia
austriacă. Indiferent de pretenţiile acesteia, interesele Vienei nu puteau
accepta existenţa pe domeniile boiereşti a numeroşi ţărani aserviţi (posluş-
nicii), sustraşi, în virtutea unor vechi imunităţi, fiscalităţii domniei, instabili­
tatea maselor de ţărani aserviţi, haosul şi arbitrariul din relaţiile agrare, dezor­
dinea şi abuzurile din administraţie ori diletantismul din justiţie. Toate au fost
supuse reformei şi, în cele din urmă, reforma a izbândit. în centrul reformei a
stat administraţia publică, fără a cărei transformare şi fără un strâns control
din partea austriecilor nimic nu ar fi reuşit.
§2. Administraţia publică centrală a provinciei
1. Problema boieriei
Dorinţa Curţii de la Viena de a controla direct provincia în scopul atin­
gerii dezideratelor economico-financiare a avut drept efect, în plan institu­
ţional, un amestec între tradiţia administrativă românească şi experienţa orga­
nizatorică a austriecilor.
Una din instituţiile menţinute a fost şi dregătoria românească, legată în
mod tradiţional de clasa boierească şi de privilegiile acesteia. Fără a încerca
să confere dregătoriile altor clase sociale, austriecii au urmărit să facă ordine
în problema privilegiilor care sustrăgeau plăţii îndatoririlor fiscale o serie de
boieri (prea mulţi în perspectivă austriacă). în consecinţă, în scopul de a
restrânge numărul persoanelor ce beneficiau de vechile privilegii boiereşti,
austriecii au fost preocupaţi de a da o definiţie boieriei, precum şi de a stabili
raportul dintre boierie şi dregătorie.
Analiza documentelor vremii relevă faptul că dregătoria începuse să fie
elementul hotărâtor, dacă nu exclusiv, în definirea boieriei, precum şi pentru
fixarea locului fiecăruia dintre membrii clasei dominante în ierarhia boie­
rească. Era un fapt normal, în condiţiile în care aparatul statului feudal al
91
începuturile modernizării administraţiei publice româneşti
l'flrii Româneşti se dezvoltase iar calitatea de dregător a înlocuit-o pe aceea
de vasal. Dar, în mod tradiţional, hotărâtoare pentru apartenenţa la boierime a
fost, totuşi, stăpânirea moşiei. Iar stăpânirea unei moşii însemna automat, în
epoca feudală, existenţa unor privilegii mai mult sau mai puţin întinse.
Acest lucru era încă în vigoare în epoca studiată şi a fost recunoscut faptic
yj de austrieci prin încredinţarea dregătoriilor unor boieri ce posedau pământ.
Nu pentru că aşa au ales ei s-o facă, ci pentru că nu existau în Oltenia vremii
boieri care să nu fie proprietari de moşie. Prin aceasta se dădea satisfacţie
uneia dintre cerinţele clasei boiereşti, exprimată în epoca memoriilor către
Viena şi în care boierii olteni evidenţiau dregătoria ca un privilegiu de clasă
yi de etnie.
Rezultatul acestor eforturi de conceptualizare a fost clasificarea boierimii
In trei trepte, în scopuri fiscale, printr-un catalog din 1723:
a) treapta marilor boieri sau boierii de gradul întâi, era alcătuită dintr-un
număr de 24 de familii deţinătoare de întinse suprafeţe de pământ şi care,
conform algoritmului existent, deţineau cele mai înalte dregătorii şi erau
ucutiţi de orice fel de contribuţii fiscale;
b) treapta boiernaşilor sau boierii de gradul doi alcătuia un grup ceva
mai numeros, aproximativ 200 de persoane1, din care aproape două treimi
erau grupate în judeţele Vâlcea şi Gorj. Unii dintre boiernaşi erau moşneni
privilegiaţi, ajunşi pe această treaptă datorită privilegiului, aşa explicându-se
şi concentrarea boierilor de gradul doi în judeţele din nord —zonă vast locuită
de ţăranii liberi. Lor le erau destinate dregătoriile inferioare, mulţi dintre ei
liind numiţi ca ispravnici ai plăşilor. Aceştia plăteau, în sistem de cislă, o
contribuţie fixă impusă asupra întregii categorii şi repartizată mai apoi între
contribuabili;
c) treapta boierilor de gradul trei sau boierii aleşi ori, simplu, aleşii,
cuprindea un număr de 75-100 de familii şi era formată din ţărani liberi
înstăriţi care ieşeau din cislă şi îşi asigurau un regim fiscal aparte. Plăteau o
contribuţie de 40 de florini, mult peste cota moşnenilor rămaşi în cislă, dar
erau scutiţi, în schimb, de prestaţiile în muncă şi curături.
Acest catalog nu doar că punea ordine în lumea haotică a fiscalităţii feudale
româneşti, dar a contribuit la o mai bună delimitare a păturilor clasei boiereşti.
2. Reforma administrativă
Reforma administrativă a provinciei a fost făcută prin Decretul imperial
din 22 februarie 1719 şi printr-o serie de acte complementare din acelaşi an.
1 Un catastif austriac alcătuit în 1723 cuprindea 246 de boiernaşi, iar unul datând
din 17 2 5 - 183.
92 Istoria administraţiei publice româneşti
Prin acesta, se introduceau o serie de noi organe administrative şi se dădea o
nouă funcţionalitate celor deja existente.
Administraţia, cu sediul la Craiova, era cea mai înaltă autoritate admi­
nistrativă în provincie, fiind compusă din 4 consilieri conduşi de un preşe­
dinte sau ban (imagine palidă a voievodului propus de boierii olteni), toţi
boieri olteni. Treptat, pe măsură ce presiunea austriacă se accentuează, Admi­
nistraţia se germanizează. Astfel, din 1726, 3 din cei 5 membrii ai acesteia
sunt germani, în frunte cu preşedintele.
Administraţia avea atribuţii administrative, fiscale şi judecătoreşti. Ea se
ocupa de întocmirea catagrafiilor la repartiţia şi încasarea sarcinilor impuse
populaţiei, reglementa prin porunci toate problemele cu caracter administrativ
şi îndeplinea funcţia de instanţă supremă a provinciei.
Organul administrativ central al provinciei se afla sub controlul coman­
dantului austriac de la Sibiu, devenit Director Suprem al Olteniei (Princi-
patus Valachiae Supremus Director).
§3. Administraţia publică locală a provinciei
1. Organizarea administrativ-teritorială
Provincia se împărţea în cinci judeţe; fiecare judeţ se împărţea în patru
plăşi, iar plasa cuprindea mai multe sate.
2. Organele administraţiei locale
Fiecare judeţ era condus de un vornic, având atribuţii administrative,
fiscale şi judecătoreşti. în fruntea plăşilor se aflau ispravnici, iar satele erau
conduse de pârcălabi sau vătafi numiţi de stăpânii moşiilor iar mai apoi de
autorităţile administrative austriece. Ei erau asistaţi de juraţi sau bătrânii
satului.
în provincie exista şi un aparat de transmisie şi de execuţie a poruncilor.
Astfel, la Craiova, existau 25 de călăraşi, iar din 1727, 50, conduşi de un
vătaf. In subordinea vornicului se aflau 5 călăraşi şi 4 vătăşei, iar în subor-
dinea ispravnicilor se aflau 3 vătăşei ce îndeplineau sarcini administrative în
plăşi (încasarea contribuţiei). în scopuri poliţieneşti („pentru paza hoţilor”),
au fost organizate la nivelul unor judeţe corpuri înarmate care în Vâlcea, Gorj
şi Mehedinţi au luat forma unor corpuri de panduri.
In nordul Olteniei, austriecii au organizat o zonă cu regim administrativ
special: Ţinutul Loviştei (situat între Cozia şi Câineni), satele de aici fiind
afectate lucrului de întreţinere şi reparare a Şoselei Caroline. Ţinutul era
condus de un vătaf sau pârcălab numit şpan, asimilat ispravnicilor de judeţ.
începuturile modernizării administraţiei publice româneşti 93
Principala îndatorire a acestor sate era întreţinerea drumului şi asigurarea
cailor de schimb.
Paza hotarelor era asigurată în zona de munte de plăieşi iar la Dunăre şi
Olt de către scăunaşi. în virtutea atribuţiilor lor vamale, aceştia erau aşezaţi
sub autoritatea Camerei imperiale. Plăieşii erau grupaţi în unităţi conduse de
vătafi de plai, aşezaţi cu toţii sub conducerea unui căpitan de plăieşi.
Scăunaşii se aflau sub conducerea vameşilor.
3. Organizarea administrativă a oraşelor
în general, Administraţia exercita autoritatea administrativă şi judecă­
torească asupra acestora. Ele erau conduse de juzi sau judeţi asistaţi de 4
juraţi sau pârgari. Pentru prima dată se introduce funcţia de notar la oraş.
In atribuţiile judeţului intrau informarea Administraţiei asupra evoluţiei
preţurilor pentru adaptarea narturilor, controlul măsurilor şi a greutăţilor
precum şi câteva atribuţii judecătoreşti. în grija administraţiei orăşeneşti intra
luarea măsurilor de securitate împotriva incendiilor şi a răufăcătorilor.
Instrucţiunile austriece din 1719 şi 1722, care reglementau o serie din
aspectele de mai sus, nu au condus la ameliorarea vieţii administrative dorite
de austrieci, ci la agravarea vechilor aspecte, intens incriminate de Curtea de
la Viena. în consecinţă, aceasta intervine prin noi măsuri, mult mai drastice,
desfiinţând în 1726 dregătoria de ban, conducerea Administraţiei fiind pre­
luată de Imperiu. Deoarece nici această măsură nu a dat rezultatele scontate,
politica de forţă a continuat în 1729 când austriecii au preluat controlul
gestiunii financiare a provinciei. în acelaşi timp, se desfiinţează privilegiile
fiscale acordate stăpânilor de moşii. în 1732, se dublează conducerea jude­
ţelor, vornicului român alăturându-i-se unul german, în scopul de a asigura
cunoaşterea deplină şi corectă a datelor privind situaţia economică şi fiscală a
locuitorilor ţării.
4. Domeniul boieresc şi mănăstiresc
Acesta reprezenta şi în această epocă o unitate juridico-administrativă,
boierii şi mănăstirile exercitând în momentul instaurării administraţiei
austriece largi prerogative de ordin public pe care statul nu le putea exercita
datorită unei organizări deficitare a propriului aparat. Această stare de lucruri
contravenea flagrant puternicelor tendinţe centralizatoare ale absolutismului
luminat austriac, care, prin reforme administrativ-fiscale, urmărea transfor­
marea aparatului administrativ dintr-un mijloc de satisfacere a intereselor
boierilor într-un instrument fidel al statului centralizat şi de strictă subordo­
nare a provinciei faţă de Curtea de la Viena. Boierii şi mănăstirile s-au opus
însă sistematic eforturilor de încadrare a domeniului în noua structură
 94 Istoria administraţiei publice româneşti
admmistrativ-judiciară a provinciei. Astfel, printre altele, s-au opus iniţiativei
austriece de a face evidenţa moşiilor şi a inventarului lor şi au rezistat pătrun­
derii pe domenii a vornicilor şi pârcălabilor. Neintimidată, administraţia
austriacă va reuşi, în timp, să înfrângă aceste bastioane ale privilegiilor
feudale şi să introducă domeniul boieresc şi locuitorii săi în sistemul fiscal şi
administrativ unitar al provinciei.
§4. Primele semne ale modernizării
Reforma administrativă pe care austriecii au introdus-o în Oltenia cir­
cumscrie o serie de principii modeme ale organizării administraţiei publice,
încredinţată acum unor funcţionari publici puşi în slujba statului şi mai puţin
în slujba interesului personal:
a) apare răspunderea pentru activitatea administrativă: la încheierea man­
datului, dregătorii erau nevoiţi să-şi justifice activitatea şi gestiunea;
b) apare stricta statornicire prin instrucţiuni a competenţei, atribuţiilor şi
îndatoririlor dregătorilor;
c) apar pentru prima dată activităţi administrative modeme (construirea de
drumuri) realizate inclusiv sub forma unor servicii publice (serviciul poştal
care asigura corespondenţa scrisă între Oltenia şi Transilvania);
d) apare evidenţa actului administrativ prin protocoale păstrate la Cance­
laria Administraţiei, iar nu acasă la dregători;
e) în 1719 se introduce salarizarea dregătorilor, dar se menţin şi vechile
forme de retribuire precum scutirea de dări şi participarea la venitul gloabelor
şi al activităţii judecătoreşti;
f) apare o ierarhie administrativă în adevăratul sens al cuvântului în care
dregătorii locali se află sub autoritatea şi controlul strict al administraţiei centrale;
g) se dă o lovitură mortală sistemului de privilegii feudale boiereşti, ca o
condiţie indispensabilă la crearea unei ierarhii administrative unitare şi a unui
sistem fiscal care să o susţină financiar; la ultimul aspect a contribuit în mod
fundamental realizarea pentru prima dată a unei evidenţe demografice inclu­
zând aici şi posluşnicii de pe domeniile boiereşti, sustraşi, secole de-a rândul,
controlului fiscal al centrului;
h) se reglementează riguros: sediul Administraţiei, participarea la şedinţe,
ordinea de aşezare şi de votare, introducerea postulanţilor, organizarea şi
activitatea cancelariei, orarul şi repartiţia zilelor săptămânii pe resorturi,
vacanţele dregătorilor;
i) apar primele semne ale separaţiei judecătorescului de administrativ,
prin crearea unui ierarhii modeme de instanţe înzestrată cu o competenţă
materială şi teritorială distinctă.
începuturile modernizării administraţiei publice româneşti 95
Astfel, prin reforme repetate, Cutea de la Viena a reuşit să instaureze un
model propriu de administraţie într-o provincie românească închistată în
obiceiuri şi cutume străvechi şi să-l impună prin forţă unor boierilor români
pc deplin conştienţi de statutul lor de privilegiaţi. Modelul propus de
mistrieci, prea modem pentru mentalitatea românească a vremii, va dispărea
brusc, în 1739, când Oltenia reintră în componenţa Ţării Româneşti. Admi­
nistraţia publică a revenit la modelul anterior de organizare, însă nu pentru
mult timp, deoarece, un spirit luminat, de construcţie iluministă —Constantin
Mavrocordat, va reintroduce treptat, adaptate realităţilor româneşti şi la nivelul
întregii ţări, cea mai mare parte a reformelor administrative realizate pentru
prima oară pe pământ românesc de către autoritatea imperială austriacă.
Secţiunea a ll-a. Administraţia publică în epoca
fanariotă (1711-1821). între anarhie
şi centralizare administrativă
Cei 110 ani de domnii fanariote reprezintă, fără îndoială, o epocă pe drept
controversată a istoriei României. Transformările negative ce au avut loc în
viaţa constituţională şi economică a celor două ţări române ne îndreptăţesc să
considerăm această perioadă ca una negativă în ansamblul raporturilor cu
Imperiul Otoman, dar şi în istoria politico-economică a feudalismului româ­
nesc. Renunţarea făţişă la sistemul electivo-ereditar şi la toate elementele care
în dreptul constituţional cutumiar românesc confereau legitimitate domniei,
numirea domnilor direct de către Poartă, renunţarea la domniile pământene şi
aducerea unor greci fanarioţi pe tronuri româneşti, limitarea la minim a auto­
nomiei interne pe care turcii o acceptaseră de secole şi încadrarea domnului
in ierarhia administrativă otomană, creşterea fără precedent a datoriilor faţă
de turci, combinată cu lăcomia devenită proverbială a pasagerilor domni şi a
boierimii autohtone constituie doar câteva din tarele acestei epoci.
în mod poate surprinzător, epoca discutată se distinge, mai ales în dome­
niul administraţiei publice, şi prin evoluţii pozitive. Autoritarismul domnilor
fanarioţi - în contrapondere cu regimul nobiliar ce caracterizase o bună parte
a secolelor XVI-XVII, ce se încadra în sfera absolutismului monarhic european,
marcat uneori de accente iluministe (domniile lui Constantin Mavrocordat) - a
determinat apariţia unui centralism fără precedent în cele două ţări române.
Expresia directă a acestuia a fost conturarea unui aparat de stat incomparabil
mai bine dezvoltat şi mai bine organizat decât în secolele anterioare. Chiar
dacă acest aparat administrativ era construit pentru a servi exploatării
96______________ Istoria administraţiei publice româneşti_______
sistematice a resurselor ţării (suntem încă foarte departe de ideea unui aparat
administrativ pus în slujba intereselor cetăţeanului), modul în care el a fost
structurat, atribuţiile ce i s-au încredinţat şi modul concret în care acestea s-au
realizat ne îndreptăţesc să vorbim despre această perioadă ca despre epoca
apariţiei primilor germeni ai administraţiei publice moderne pe teritoriul
României. La construirea acesteia au contribuit atât interese materiale de
ordin imediat, cât şi formarea culturală europeană a unora dintre domnii
implicaţi în reformă.
De asemenea, diversificarea funcţiei interne a statului a avut partea ei de
contribuţie la diversificarea aparatului administrativ şi apariţia primelor
servicii publice menite să satisfacă interese de ordin general. Astfel, alături de
tradiţionala asigurare a ordinii interne şi de perceperea impozitelor, diversi­
ficarea intereselor publice a impus statului asumarea a noi funcţii. Realizarea
lor a fost marcată de apariţia treptată, în formă incipientă, a unor servicii
publice în sensul modem al cuvântului.
Nu în cele din urmă, modelul austriac aplicat în Oltenia a constituit, aşa
cum am menţionat deja, un bun imbold şi model de urmat în opera de refor­
mare a statului.
Trebuie, de asemenea, remarcat că obiceiul turcilor de a muta domnii
fanarioţi dintr-o ţară în alta a contribuit major la asigurarea unui program de
reforme identic în ambele entităţi politice româneşti. Tradiţiei instituţionale
comune în domeniul politico-juridic, specifică secolelor anterioare, i s-a
adăugat acum o evoluţie aproape identică în cele mai diverse domenii.
§1. Administraţia publică centrală
1. Domnul
Purtând rangul de Principe în ierarhia europeană a şefilor de state, dar
fiind un simplu dregător din perspectiva dreptului public otoman, domnul era
numit direct de către Poartă dintre bogaţii locuitori ai cartierului Fanar din
Constantinopol. De regulă, tronul se cumpăra cu bani grei, fapt care a
transformat competiţia pentru ocuparea sa într-o adevărată licitaţie. Sistemul,
datorat lăcomiei şi orgoliului grecesc, a fost amplificat şi desăvârşit de către
lăcomia turcească prin introducerea sistemului confirmării la câţiva ani a
domniei şi prin tendinţa de a reduce cât mai mult posibil durata acesteia.
Evident că, în acest context, rămânea pe tron doar acela care satisfăcea cel
mai bine pretenţiile financiare turceşti. Efectele negative ale acestui sistem
s-au îmblânzit în a doua jumătate a secolului când, prin pacea de la Iaşi din
1792, durata domniei a fost stabilită la 7 ani, cu posibilitatea de revocare a
domnului doar în caz de greşeli grave. O reală stabilitate a apărut doar în
începuturile modernizării administraţiei publice româneşti 97
urma hatişerifului din 1802, care stabilea dreptul Rusiei de a constata
abuzurile domnului şi de a interveni în favoarea ţărilor române.
Domnia şi-a păstrat caracterul teocratic, dar caracterul charismatic al
puterii domneşti nu se mai manifestă acum în cadrul vechiului echilibru
dintre domnie şi boieri. Mai toţi domnii fanarioţi au dezvoltat o domnie
autoritară, urmărind să reducă cât mai mult posibil privilegiile clasei boie­
reşti. în aceste condiţii, atribuţiile domnului au crescut, fiind limitate doar de
dreptul turcilor de a interveni precum şi de tendinţa firească de separare a
persoanei domnului şi averii sale private de entitatea statală.
Domnul cumula în persoana sa acelaşi mozaic de atribuţii specifice epocii
anterioare, fapt care se datora, totuşi, libertăţii celor două ţări de a-şi păstra
obiceiurile juridice sub mai toate aspectele vieţii publice şi private. In materie
executiv-administrativă, domnului îi revin în continuare dreptul de a numi pe
dregători, de a aproba înfiinţarea de sate, târguri şi oraşe, dreptul de a elibera
paşapoarte şi de a acorda titluri de nobleţe.
Numărul relativ redus al funcţiilor interne ale statului fanariot şi întin­
derea limitată a materiilor administrative i-au permis domnului să-şi exercite
direct, aproape permanent, atribuţiile în materie executivă.
2. Adunarea stărilor
Adunarea, tipic medievală s-a menţinut în epocă, însă creşterea puterii
domneşti a transformat-o într-un organism statal mai mult simbolic, chemat
pentru a dezbate probleme de maximă importanţă de ordin intern şi extern. La
ea mai luau parte clerul înalt, dregătorii, slujitorii şi reprezentanţi ai altor
categorii sociale. Cele mai importante astfel de adunări de stări au fost cele
convocate de C-tin Mavrocordat la 5 august 1746, în Ţara Românească, şi la
6 aprilie 1749, în Moldova, prin care s-a adoptat desfiinţarea rumâniei. După
1774, activitatea Adunării de stări va lua forme paralegale sau chiar nelegale,
fiind desfăşurată la iniţiativa stărilor în scopul adoptării unor programe de
reorganizare a statului ce aveau la bază instaurarea unui control al stărilor
privilegiate asupra domniei.
3. Sfatul de obşte
Reprezentantă a intereselor stărilor feudale, Adunarea de stări mai era
convocată în a doua jumătate a secolului al XVIII-lea, dar ea începe să-şi
piardă treptat atât ponderea în rezolvarea afacerilor statului cât şi semnificaţia
iniţială. în aceste condiţii, ea a cedat locul (fără a se desfiinţa oficial) unui
organism decizional-consultativ mai restrâns, bazat tot pe stări, cunoscut sub
denumirea de Sfat de obşte. Ca structură şi număr de membri, Sfatul de
obşte se situa între Adunarea stărilor şi Divanul lărgit al domnului. Trebuie
98 Istoria administraţiei publice româneşti
precizat faptul că nu a existat nici un act cu caracter constituţional care să
facă o distincţie între Adunarea de stări şi Sfatul de obşte. Trecerea de la un
organism la altul s-a realizat pe cale cutumiară, în mod nediferenţiat, pentru
domnii fanarioţi autoritari Sfatul de obşte nefiind altceva decât vechea
Adunare de stări cu o nouă structură şi noi atribuţii.
In cadrul său se întruneau, la convocarea domnului, mitropolitul, epis­
copii, egumenii mănăstirilor, boierii divaniţi (de drept) şi, conjunctural, alţi
boieri formând, de regulă, o adunare de 36 persoane. Deşi ideea de reprezen­
tare organică s-a menţinut, această Adunare de stări restrânsă a reprezentat
doar interesele unei părţi a marii nobilimi şi clerului înalt conturată sub
denumirea de protipendadă.
Puterea aproape absolută a domnului determina convocarea sa tot mai rar,
astfel că, la începutul secolului al XlX-lea, instituţia dispare, lăsând locul Adu­
nărilor obşteşti regulamentare. Chiar şi în momentele în care a mai fost con­
vocat, Sfatul de obşte s-a dovedit a fi un instrument docil în mâna domnului.
Competenţa Sfatului de obşte viza alegerea mitropoliţilor şi episcopilor,
organizarea bisericii, legislaţia ordinară şi codificarea, stabilirea impozitelor,
cârmuirea şi administrarea ţării. Deciziile se luau în unanimitate, iar propu­
nerile făcute erau redactate sub forma unor anaforale şi trimise domnului spre
a lua o decizie finală. Decizia domnului urma să fie dată prin hrisov domnesc.
4. Sfatul domnesc
în condiţiile în care autoritatea domnului a crescut considerabil în această
perioadă, autoritatea Sfatului ca reprezentant al intereselor stării boiereşti a
scăzut direct proporţional. Numit acum Divan domnesc, sub influenţă
turcească, Sfatul îşi păstrează rolul tradiţional de consultant al domnului în
problemele importante ale statului.
în baza tradiţiei instaurate în secolul al XVI-lea, divanul este alcătuit din
dregători numiţi de domn. Accentuarea tendinţei stabilirii unei identităţi între
boierie şi dregătorie a avut drept consecinţă nu doar o creştere a numărului de
boieri, ci şi o creştere a numărului membrilor divanului.
In alcătuirea acestuia intrau acum aşa numiţii boieri de gradul întâi, de
unde şi numele lor de boieri divaniţi. Pe lângă ei se pot întâlni şi unii mari
dregători, rămaşi fără atribuţii în contextul transformărilor statale, dar care,
păstrându-şi rangul şi titlul, formau acum clasa a doua boierească. în ciuda
sporirii numărului lor, documentele vremii atestă totuşi păstrarea numărului
tradiţional de 12, fapt permis de elasticitatea divanului.
Legat cu rol consultativ de activitatea şefului statului, ca cel ce deţinea
totalitatea puterilor în stat, divanul se manifestă, ca atare, în totalitatea
domeniilor în care domnul avea atribuţii. în consecinţă, el dă avizul domnului
începuturile modernizării administraţiei publice româneşti 99
tn probleme legate de menţinerea ordinii, se ocupa de amănuntele de execu­
tare a unor norme legislative, de organizarea şi funcţionarea unor servicii
publice ori de gospodăria obştească.
5. Dregătoriile centrale
Conform obiceiului, dregătorii erau numiţi şi revocaţi de către domn în
baza încrederii izvorâte din rudenie, avere sau priceperea candidatului. Tot
aşa, numirea se făcea la începutul domniei precum şi la începutul fiecărui an,
când toţi dregătorii erau obligaţi să depună însemnele dregătoriei, urmând ca
domnul să-i confirme din nou sau să-i schimbe.
Numirea dregătorilor se făcea, în ciuda identificării dregătoriei cu boieria,
dintre proprietarii de pământ, neexistând, mai ales în clasele superioare de
dregători, dregători care să nu fie în acelaşi timp şi mari proprietari de
pământ. în consecinţă, cel puţin la nivelul superior al eşalonului funcţio­
năresc, a subzistat, latent, tradiţionala identificare dintre pământ şi boierie.
Astfel, mai vechea ecuaţie boierie=pământ s-a transformat într-o echivalenţă
cu trei elemente: boierie=dregătorie=pământ. în aceste condiţii, vechile mari
dregătorii au fost ocupate, de regulă, de către boierii români şi mai puţin de
către greci1. Acest fapt a menţinut boierimea română conectată la transfor­
mările politice şi economice ale ţării şi în prim planul reformelor ce au avut
loc în domeniul administraţiei publice. Datorită acestui fapt, ei au fost în
egală măsură subiecţi şi obiecte ale aspectelor pozitive şi negative ce s-au
manifestat în viaţa administrativă fanariotă.
Aspecte noi au venit în această epocă, alături de cele deja menţionate,
schimbând complet peisajul aparatului central de stat.
5.1. Venalitatea slujbelor
Existentă în mai toate statele europene unde a existat absolutism
monarhic2, vânzarea slujbelor (venalitatea) a dobândit în Ţările Române
aspecte de neimaginat nu doar pentru ochii occidentalilor, dar chiar pentru
ochii mai obişnuiţi cu asemenea aspecte ai orientalilor. Vânzarea slujbelor a
devenit treptat un proces elaborat, generalizat la nivelul întregii scări
1 A se vedea VA. Urechia, Istoria românilor, Seria 1774-1786, Tomul I,
Lito-tipografia Carol Gobl, Bucureşti, 1891, p. 251.
2 Având, de regulă, un caracter neoficial şi sporadic, vânzarea slujbelor a devenit
oficială, legalizată şi permanentă doar în Franţa secolelor XVI-XVIII. A se vedea
K. Mousnier, Monarhia absolută în Europa din secolul al V-lea până în zilele noastre,
Ed. Corint, Bucureşti, 2000, pp. 160-162; J.-L Harouel, J. Barbey, E. Bournazel,
./. Thibaut-Payen, Histoire des institutions de l’époque franque à la Révolution
P.U.F., 2001, pp. 485-488.
 100 Istoria administraţiei publice româneşti
ierarhice funcţionăreşti, permiţând fiecărui dregător să vândă slujbele aflate
în subordinea sa ierarhică. Marile dregătorii erau vândute de către fiecare
domn imediat după înscăunare. Desele schimbări de domnii (stabilitatea în
scaun a domnilor a cumulat o medie infimă de 2,8 ani) a transformat această
activitate într-un fenomen de proporţii la nivelul perioadei. Marii dregători
vindeau, la rândul lor, slujbele de la nivelul judeţelor şi ţinuturilor unde,
ispravnicii şi vătafii vindeau slujbele mai mici aflate în subordinea lor. La
nivel central, cea mai căutată slujbă era aceea de mare vistier, ce se vindea pe
la 1820 cu 300 000 de piaştri, dar aducea un venit enorm de 500.000 de
piaştri, şi asta pentru că el era cel care vindea dregătoriile de ispravnic. La
nivel local, cea mai căutată funcţie era cea de ispravnic, ce se cumpăra cu
preţuri mai mari sau mai mici, în funcţie de veniturile pe care boierii ce le
cumpărau le puteau obţine din exploatarea lor. Cel mai neînsemnat post de
ispravnic aducea 7-8000 de ducaţi pe an12.
Nevoia de bani crescândă a centrului a determinat domnia să exploateze
la maximum venalitatea slujbelor. Identificarea dregătoriei cu boieria a
alimentat în permanenţă acest proces cu elemente sociale înnavuţite care, prin
cumpărarea unei dregătorii, urmăreau să pătrundă într-una din cele trei clase
boiereşti. Un prim pas a fost instituţionalizarea vânzării slujbelor, de sus în
jos, o dată la un an, ceea ce împingea aproape de perfecţiune instabilitatea
funcţiilor publice. în aceste condiţii, idealul fiecărui cumpărător de dregătorie
sau funcţie era de a abuza cât mai mult de ea, timp de un an de zile, în scopul
de a dobândi venituri cât mai mari, pentru a putea avea zile liniştite după
eventuala decădere din funcţie. în paralel, s-a recurs, pe de o parte, la crearea
şi vânzarea unor numeroase slujbe - unele dintre ele lipsite de orice nece­
sitate reală —şi, pe de altă parte, la multiplicarea şi vânzarea de mai multe ori
a aceleiaşi dregătorii. Mai mult, s-a recurs şi la crearea de ranguri numeroase
în cadrul aceleiaşi dregătorii. De exemplu, pe lângă marele postelnic exista
un al doilea şi un al treilea postelnic precum şi o armată de mici postelnici3.
Toate acestea au avut drept consecinţă, la nivelul dregătoriilor centrale, apa­
riţia aşa numiţilor dregători fără atribuţii alături de dregătorii ce exercitau
' A se vedea K. Hitchins, Românii 1774-1866, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1996,
p. 39, N. Djuvara, între Orient şi Occident. Ţările Române la începutul epocii
modeme, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1995, pp. 62-64; P. Eliade, Influenţa franceză
asupra spiritului public în România. Originile, Ed. Humanitas, Bucureşti, 2000,
pp. 61-62; L. Livadă-Cadeschi, De la milă la filantropie. Instituţii de asistare â
săracilor din Ţara Românească şi Moldova în secolul al XVIII-lea, Ed. Nemira
Bucureşti, 2001, pp. 34-35.
3 De exemplu, devictarul avea ca atribuţie ascuţirea penelor de scris ale domnului.
A se vedea P. Eliade, op. cit., pp. 57-58.
începuturile modernizării administraţiei publice româneşti 101
atribuţii efective. în acest mod, boierimea devenea dintr-o clasă de dregători o
clasă purtătoare de titluri1. Existenţa lor s-a datorat, însă, şi reformei lui
Constantin Mavrocordat care, ridicând atribuţiile efective unor dregători mai
vechi, le-a permis acestora să-şi păstreze rangul cu venituri. Chiar dacă nu mai
exercitau concret atribuţii în cadrul aparatului de stat, apartenenţa lor la clasa
boierească nu a fost pusă sub semnul întrebării în condiţiile în care, pentru
mentalitatea epocii, a fi boier însemna a deţine o dregătorie.
Un alt aspect ce trebuie evidenţiat este grecizarea intensă, în anumite
perioade, a aparatului de stat central, fenomen ce s-a manifestat continuu
până la 1821. Acest proces nu a dobândit, însă, proporţii generale. Pătrun­
derea elementelor greceşti nu a vizat decât în mică măsură marile dregătorii
centrale (mai ales dregătoriile cheie în materie financiară, economică şi
politică), regăsindu-se cu precădere în dregătorii rezervate ultimelor eşaloane
ale clasei I boiereşti ce aveau atribuţii prioritar legate de domnitor .
5.2. Lupta pentru reformă
Pe măsură ce ne apropiem de sfârşitul secolului al XVIII -lea, elementele
dezastrului se conturează tot mai bine iar balanţa luptei dintre moştenirea
feudală şi necesitatea edificării unei administraţii modeme a fost înclinată în
favoarea celei dintâi, de un regim preocupat de agonisire în defavoarea
oricărei idei de interes public. Sintetizate, aceste elemente scot la iveală tot
ceea ce nu ar trebui să stea la baza unei administraţii publice modeme .
a) Dregătoria era pusă în slujba interesului personal al persoanei ce o
deţinea, fiind mai puţin important faptul deţinerii şi exercitării efective a
atribuţiilor în scopul de a administra realmente, cât privilegiile conferite de
identificarea calităţii de dregător cu cea de boier. Chiar dacă dregătorul
pierdea după un an de zile dregătoria, faptul că îşi menţinea rangul boieresc şi
privilegiile era un argument suficient pentru a face efortul financiar cumpă­
rării acesteia. De aceea, ideea dregătoriei ca demnitate aflată în slujba
cetăţeanului şi a binelui public era cu totul străină epocii.
b) Slujbele se dobândeau în baza unor criterii cu totul străine formării
unui corp funcţionăresc performant: statutul social şi, mai ales, banii oferiţi
pentm cumpărarea slujbei. Foarte mulţi din cei ce cumpărau slujbele erau
1 A se vedea, pentru mai multe amănunte, A.D. Xenopol, Istoria românilor din
Dacia Traiană, voi. VI, ed. a IlI-a, Ed. Cartea Românească, Bucureşti, pp. 150-155.
2 A se vedea Gh. Plafon, ALF. Plafon, Boierimea din Moldova în secolul
al XlX-lea. Context european, evoluţie socială şi politică, Ed. Academiei Române,
Bucureşti, 1995, pp. 66-67 (inclusiv nota 33).
3 Pentru mai multe detalii, a se vedea M. Guţan, Naşterea funcţionarului public
român modem, în A.U.L.B. nr. 1-2/2003, pp. 150-160.
 102_____________Istoria administraţiei publice româneşti________
7JT " —----------------- “
lipsiţi de orice fel de experienţă şi de aptitudini. Ideea de competenţă nu-şi
avea locul în acest algoritm în care, de altfel, existau numeroşi dregători ce
nu exercitau efectiv atribuţiile dregătoriei al cărei titlu îl purtau.
c) Introducerea salariului nu l-a adus pe dregătorul român în sfera intere­
sului public. Perceperea de venituri suplimentare (havaieturi), tratate ca mită
în condiţiile interzicerii lor, a rămas dimensiunea constantă a deţinerii şi exer­
citării concrete a slujbei. Acest lucru este dovedit din plin de insuccesul total
al tuturor măsurilor menite să extirpe această practică.
d) Apariţia dregătorilor fără atribuţii a creat un aparat administrativ supra­
dimensionat, fapt mărturisit de sumele uriaşe ce se utilizau pentru plata
lefîirilor acestora1. A apărut astfel o situaţie paradoxală: existenţa unui aparat
administrativ uriaş, plătit din banii contribuabililor, în două Principate unde
fenomenul serviciului public era aproape inexistent.
e) Lipsa de interes pentru profesionalism a determinat şi o lipsă de interes
pentru responsabilitate. Dregătorii răspundeau prea puţin sau deloc pentru
actele realizate în îndeplinirea atribuţiilor lor. Nu existau nici un fel de sanc­
ţiuni legale care să pedepsească pe dregător pentru proasta îndeplinire sau
neîndeplinirea atribuţiilor sale. Acest fapt era imposibil, în condiţiile confu­
ziei de atribuţii sau a inexistenţei unor reglementări scrise privind organizarea
şi funcţionarea dregătoriei respective. Chiar şi atunci când îşi exercitau atri­
buţiile, dregătorii o făceau în lipsa oricărui program sau rigori procedurale2.
f) Sistemul confirmării şi reconfirmării în dregătorie a creat o instabilitate
vecină cu haosul în aparatul administrativ al celor două Principate.
Situaţia nu putea să rămână indiferentă societăţii româneşti aflată, prin
elitele sale, în contacte tot mai dese şi mai directe cu apusul Europei. Nume­
roase proiecte şi propuneri de reformă au apărut în această perioadă concen­
trate, mai toate, aproape obsesiv, pe construirea funcţionarului public modem
opus dregătorului fanariot. Dorinţa de schimbare a stării de lucruri existente
era atât de mare încât conceptul de reformă se identifica în această perioadă
cu reorganizarea coruptului şi instabilului aparat administrativ3. în conse­
cinţă, după ce criticau corupţia, abuzurile, instabilitatea în funcţie şi neprofe-
sionalismul funcţionarilor publici, aceste propuneri de reformă solicitau
stabilizarea aparatului administrativ prin numirea slujbaşilor pe termen fix
(1-3 ani) şi interzicerea revocării lor fără motiv întemeiat, interzicerea
De exemplu, în anul fiscal 1818-1819, aproximativ jumătate din cele 40 de pro­
cente din bugetul Principatelor ce era destinat treburilor interne era folosit la plata
salariilor dregătorilor.
2 A se vedea P. EIia de, op. cit., pp. 65-66.
V. Georgescu, Ideile politice şi iluminismul în Principatele române 1750-1831,
Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1972, p. 119.
începuturile modernizării administraţiei publice româneşti 103
vânzării slujbelor şi numirea în dregătorii a unor persoane competente,
avansarea în funcţie pe bază de merit personal, asumarea de către funcţionari
a responsabilităţii pentru activitatea lor, renunţarea la havaieturi şi introdu­
cerea unei salarizări lunare îndestulătoare1.
Trebuie remarcată aici munca lui Mihail Fotino care, prin numeroasele
sale proiecte legislative, a reuşit să alcătuiască un adevărat cod al func­
ţionarului public2. încadrate în demersul, specific epocii, de codificare a
dreptului, codurile şi manualele lui Fotino constituiau, în ceea ce priveşte
titlurile relative la domn, demnitari şi organizarea judecătorească, adevărate
proiecte de constituţie. Reglementările referitoare la dregători se încadrau în
viziunea reformatoare generală a epocii, impunând promovarea în funcţie
fără plată, neacceptarea unor câştiguri necuvenite (a mitei) şi mulţumirea cu
leafa primită de la stat, promovarea pe merit, în funcţie de munca depusă şi
de caracter dar, în acelaşi timp, impuneau sancţiuni severe celor care îşi
dobândiseră slujbele sau acceptaseră venituri în mod ilegal. Apare şi o
preocupare de a se pune ordine în activitatea haotică a dregătorilor şi, mai
ales, să se atragă atenţia asupra distincţiei dintre avutul public şi averea sau
interesul personal3.
5.3. Semnele modernizării
Pe lângă aspectele negative ce au creat importante distorsiuni în viaţa
administrativă şi tensiuni în societatea românească, semnele modernizării
aparatului administrativ se fac totuşi simţite. Acestea s-au datorat măsurilor
luate de către unii domni în scopul transformării dregătorilor din slujbaşi
domneşti în funcţionari de stat şi dregătoriei dintr-un izvor de venituri pentru
domnie şi slujbaşi într-un instrument creator de administrare în interes public.
Din păcate, raportat la numărul mare de propuneri de modernizare şi
îmbunătăţire a funcţionării aparatului administrativ, rezultatele reformei au
fost nesemnificative şi adesea anulate de lupta acerbă pentru înavuţire.
Prin măsuri concrete, unii domni au încercat să reglementeze practica
vânzării slujbelor. S-a urmărit prin aceasta controlul legal al unui fenomen
care, odată lansat, ameninţa să scape complet de sub control. în domnia sa
1 Este vorba aici de memoriul muntean din 1769 adresat Rusiei şi de propunerile
lui Iordache Rosetti-Rosnoveanu făcute în lucrarea sa „L’Etat de la Moldavie”, datând
din 1821. A se vedea V. Georgescu, op. cit., p. 119.
2 Manualele de legi din 1765, 1766, 1777. A se vedea V.Al. Georgescu.
E. Popescu-Mihuţ, Organizarea de stat a Ţării româneşti 1765-1782, Ed. Academiei
R.S.R., Bucureşti, 1989.
3 Se impunea dregătorilor şi ispravnicilor ca în deplasările lor din provincie să se
folosească de proprii cai, pe cheltuiala lor.
 104 Istoria administraţiei publice româneşti
din Muntenia, Alecsandru Ipsilanti a ridicat ispravnicilor dreptul de a numi
pe zapcii de plasă şi pe vătafii de plai, trecându-1 pe seama domniei şi a
stabilit sume fixe la vânzarea slujbelor de vornicei de către Marele vornic1.
In ceea ce priveşte eliminarea abuzurilor izvorâte din perceperea de hava-
ieturi (sumele de bani sau bunurile percepute de dregători de la subalterni şi
cetăţeni), un prim pas a fost introducerea de către Constantin Mavrocordat a
salariului (leafa) fix şi încasat lunar. Dorind să ilustreze punerea acestor
dregători în slujba statului şi a interesului general, leafa ar fi trebuit să
elimine încasarea havaieturilor, o expresie a legării dregătoriei respective de
interesul personal, cu caracter de privilegiu, al stăpânului feudal. Din păcate,
nu numai că boierii nu au renunţat la havaieturi, dar au încasat şi salariul,
bucurându-se în continuare de scutiri de dări şi de un număr de scutelnici, în
funcţie de rang. Mai mult, salariul devine şi el o ilustrare a privilegiului legat
de deţinerea unui anumit rang boieresc. în consecinţă, chiar şi boierii ce nu
exercitau atribuţiile unei anumite dregătorii primeau salariu lunar, scutelnici
şi daruri de Paşti şi de Anul nou, ca şi dregătorii în exerciţiu. Nici măsura
disperată a înfiinţării de către Grigorie A. Ghica, în Moldova (1776), a unei
epitropii speciale pentru plata salariilor dregătorilor nu a avut mai mult
succes. Obligat de insuficienţa salariilor, acelaşi domn a legalizat şi a stabilit
limitele havaieturilor pe care le puteau percepe dregătorii centrali şi locali2.
Din nefericire, adesea, salariului şi havaieturilor oficiale li s-au adăugat
nenumărate alte beneficii, blamate, e adevărat, de către domnie.
Izvor de nenumărate abuzuri şi un pericol real la adresa vistieriei statului,
dreptul dregătorilor de a avea scutelnici şi poslusnici a făcut şi el obiectul
unor măsuri (zadarnice) de reglementare a numărului fix de care se puteau
bucura, în funcţie de rang, boierii dregători3.
Numărul mare şi constanţa abuzurilor se datorau, în mod paradoxal pentru
un regim absolutist, lipsei de autoritate a centrului asupra activităţii
reprezentanţilor săi Ia nivel local. Inexistenţa unor pârghii eficiente de control
ierarhic a permis ispravnicilor, ocolaşilor, vătafilor, zapciilor şi sameşilor să
prolifereze abuzurile. Corupţia era atât de mare încât domnul nici nu avea
posibilitatea să ia cunoştinţă, din interiorul sistemului, de abuzurile săvârşite.
Lucrând mână în mână cu dregătorii locali, dregătorii centrali nu aveau nici
un interes să recurgă Ia măsuri disciplinare. Sancţionarea abuzurilor, soldată,
de regulă, cu măsura disciplinară a eliberării din funcţie a dregătorului
vinovat, era realizată de către domnii interesaţi doar în cazurile în care jalbele
ţăranilor străpungeau zidul de dezinformare format în jurul lor.
1A se vedea V.A. Urechia, op. cit., pp. 41-42, 44-45.
2 Idem, pp. 131-134.
3 Idem, p. 39.
începuturile modernizării administraţiei publice româneşti 105
Domnii fanarioţi interesaţi de reforma generală a statului şi a societăţii
româneşti au urmărit să-şi impună autoritatea asupra teritoriului. Prin
circulare numeroase adresate agenţilor domniei, prin ameninţări repetate cu
pedepsirea severă a abuzurilor1, prin încercările de a introduce spiritul
birocratic modem2, domni ca C-tin Mavrocordat, Al. Ipsilanti, N. Caragea,
M. Şuţu au contribuit (modest, e adevărat) la punerea bazelor administraţiei
publice modeme româneşti.
La acest lucru a contribuit şi clarificarea treptată a competenţelor mate­
riale şi teritoriale ale dregătorilor. Deşi au continuat să exercite, din însărci­
narea domnului, atribuţii străine de tipicul dregătoriei lor ori au cumulat mai
toţi atribuţii judecătoreşti, confuzia de atribuţiuni, specifică epocii feudale
începe să se estompeze. Expresia instituţionalizată a acestei tendinţe a fost
apariţia logofătului de obiceiuri, în ale cărui sarcini intra ţinerea permanentă
a evidenţei tuturor dregătorilor cu arătarea precisă a atribuţiilor fiecăruia.
Paralel, s-a demarat şi un proces de românizare a procedurilor birocratice prin
obligarea funcţionarilor publici teritoriali să corespondeze cu centrul în limba
română, nu în limba greacă3.
5.4. Clasele boiereşti
în secolul al XVIII-lea distincţia între diversele categorii de dregători,
specifică secolelor XV-XVII, nu mai corespundea realităţilor socio-politice
existente. Dregătoriile legate de persoana domnului şi de prestigiul domniei
au început să decadă ca importanţă, în condiţiile în care separaţia dintre domn
şi stat se accentuează. Reforma lui Constantin Mavrocordat a ridicat marii
majorităţi a acestor dregători atribuţiile efective fără ca aceştia să părăsească
totuşi clasa boierească, în condiţiile în care boieria se identifica acum cu
dregătoria. A crescut, în schimb, ponderea şi importanţa dregătorilor statului
al căror număr şi atribuţii s-au diversificat.
Prima regrupare a dregătoriilor în stări, trepte sau clase a făcut-o
Constantin Mavrocordat în cadrul reformei sale constituţionale. S-au format
astfel două clase de dregători. Treptat, dregătorii din vârful primei clase s-au
separat de ceilalţi apărând, în final, trei clase boiereşti.
a) Dregătorii mari sau de clasa I cuprindeau dregătorii de la marele ban
până la clucerul de arie. Numiţi şi boieri divaniţi sau protipendadă, dregătorii
de clasa I se bucurau de cele mai mari privilegii: puteau participa la Sfatul
domnesc, erau scutiţi de aproape toate dările, aveau cel mai mare număr de
1 Idem, p. 49, pp. 261-263.
2 Idem, p. 256.
3 A se vedea S. Ştefănescu, Istoria românilor în secolul al XVIII-lea. între tradiţie
şi modernitate, Ed. Universităţii din Bucureşti, Bucureşti, 1999, p. 80.
 106 Istoria administraţiei publice româneşti
scutelnici şi purtau titulatura de «cinstiţi şi credincioşi». Datorită rangului lor,
ei erau persoanele care, alături de domn, conduceau destinele celor două
principate, luând decizii în cele mai importante probleme de stat.
b) Dregătorii de clasa a Il-a. Această clasă era formată, în general, din
foştii mari dregători ai curţii domneşti dintre care unii şi-au pierdut treptat
atribuţiile, rămânând cu titlul şi privilegiile, iar alţii exercitând mai vechile
atribuţii până la desfiinţarea dregătoriei de către Regulamentele Organice.
Numărul tuturor dregătorilor lipsiţi de atribuţii s-a înmulţit constant în urma
numeroaselor favoruri sau vânzării de dregătorii prin pitac domnesc. Toţi se
bucurau de privilegiile boiereşti, unii având leafa sau venit din dregătorie şi
toţi un număr de scutelnici ce varia între 2 şi 40. Urmaşii acestora au fost
grupaţi şi ei în «neamuri» - coborâtori din veliţi şi «mazili» - coborâtori din
boierii de clasa a Il-a.
c) Dregătorii de clasa a IlI-a proveneau din rândul dregătorilor de clasa
a Il-a, dintre persoanele care primiseră dregătoria propriu-zisă, îmbrăcând
caftanul ori dintre cei ce obţinuseră dregătoria ca pe o favoare sau contra cost
de la domn, neexercitându-i atribuţiile.
§2. Administraţia publică locală
1. Administraţia regională
Fără a fi o noutate în spaţiul românesc, regiunile administrative se extind
şi la sud de Carpaţi sub domnia lui Constantin Mavrocordat. în 1761, acesta
împarte Muntenia în două regiuni administrativ-judecătoreşti după modelul
moldovenesc: Ţara de Sus şi Ţara de Jos. Ţara de Sus, mai importantă, era
compusă din judeţele Olt, Argeş, Teleorman, Vlaşca, Ilfov, Muscel şi Ialomiţa,
cărora li s-au adăugat, mai apoi, judeţele Olteniei. Fiecare regiune era condusă
de un mare vornic căruia i se alătură, din 1775, câte un mare logofăt.
Moldova şi-a păstrat diviziunea tradiţională, cu un ascendent al Ţării de
Jos. Tendinţa de dublare a dregătoriilor s-a manifestat şi aici: în fruntea
fiecărei regiuni apar câte doi mari vornici cărora li se alătură câte un mare
logofăt de fiecare regiune.
2. Judeţele şi ţinuturile
In ambele Principate, judeţele şi ţinuturile şi-au menţinut existenţa în
forma unor simple diviziuni administrativ-teritoriale lipsite de personalitate
juridică. Numărul judeţelor s-a menţinut constant la 18 până la Regula­
mentele Organice, în schimb numărul ţinuturilor s-a redus treptat la 16, în
urma pierderilor teritoriale de la 1775 şi 1812.
începuturile modernizării administraţiei publice româneşti 107
La nivelul fiecărui judeţ/ţinut se găseau reprezentanţii domniei meniţi să
execute poruncile centrului în teritoriu, să ţină la curent domnia cu evenimen­
tele mai importante din fiecare circumscripţie şi să menţină ordinea feudală la
nivelul acesteia. în cadrul domniilor succesive din Muntenia (1740) şi
Moldova (1741) ale lui Constantin Mavrocordat, reforma uniformizatoare a
adus în fruntea fiecărui judeţ şi ţinut câte un ispravnic. Termenul nu s-a
impus însă pretutindeni. Astfel, în Moldova tradiţiile locale şi-au spus
cuvântul, la Putna şi Cernăuţi existând încă starosti, în Covurlui pârcălabi, în
Botoşani vornici iar în Lăpuşna şi Orhei, serdari. Alături de ispravnicii de
judeţ, în 1776, Alecsandru Ipsilanti a înfiinţat dregătoria ispravnicului de
ungureni. Instituţia urma să exploateze în favoarea statului prezenţa în Ţara
Românească a o serie de iobagi refugiaţi din Transilvania (ungureni).
Existând, unul, în Valahia Mare şi, altul, în Valahia Mică, ispravnicii de
ungureni judecau pricinile între străini şi culegeau darea impusă acestora de
către stat. Desfiinţate în 1790, ispravnicatele de ungureni au fost reînfiinţate
la 1813 şi (după o nouă desfiinţare) la 1819, existând astfel până la 1830. în
sarcina lor au fost puse aceleaşi atribuţii judecătoreşti şi fiscale vis-â-vis de
toţi străinii prezenţi în ţară. Datorită mulţimii acestora, în subordinea
ispravnicilor de ungureni au fost aşezaţi un sameş, câte un zapciu în fiecare
plasă şi câte un logofăt1.
Prezenţa ispravnicilor ca agenţi ai statului la nivel local ilustra, pe de o
parte, o încercare a domniei de a supune autorităţii centrului viaţa adminis­
trativă anarhică din teritoriu şi, pe de altă parte, un demers al domniei de a-şi
asuma protecţia maselor ţărăneşti faţă de abuzurile dregătorilor locali şi ale
marilor moşieri. Ispravnicul se contura, în consecinţă, ca un nou model de
dregător-funcţionar public, dotat cu atribuţiile şi calităţile morale necesare
unor asemenea scopuri. El urma să fie un drept şi moral judecător2, un
apărător al săracilor ce urma să-şi realizeze atribuţiile motivat doar de salariu
şi fără a supune cetăţeanul de rând la cheltuieli3. Acestora li se adăugau
atribuţii fiscale în realizarea cărora ispravnicii se aflau în subordinea marelui
vistier. Faptul că acelaşi Constantin Mavrocordat a numit la nivelul ţinutu­
rilor şi judeţelor câte un judecător nu a condus la dispariţia atribuţiilor jude-
1 A se vedea G.D. Iscru, Un dregător mai puţin cunoscut: ispravnicul de
„ungureni” în Ţara Românească, în R.A. nr. 1/1968, pp. 35-51.
2 A se vedea Cartea de isprăvnicie din 15 ianuarie 1742 în D. Barbu, O arheologie
constituţională românească, Ed. Universităţii din Bucureşti, Bucureşti, 2000,
pp. 121-122.
3 A se vedea Aşezământul constituţional pentru Ţara Românească din 7 februarie
1741, în D. Barbu, op. cit., p. 111.
 108 Istoria administraţiei publice româneşti
cătoreşti ale ispravnicilor, făcând din separaţia judecătorescului de admi­
nistrativ încă un deziderat îndepărtat.
Aceste atribuţii nu erau însă strict reglementate şi delimitate fiind, în con­
secinţă, un amestec de tradiţional şi modem identificat pe moment, în funcţie
de interesele centrului sau ale ispravnicilor înşişi. în contextul existenţei unor
raporturi ierarhice formale, aceştia erau obligaţi să respecte poruncile cen­
trului, dar ordinele nu erau, de regulă, înregistrate la centru1, ceea ce diminua
şi mai mult eficienţa exercitării unui control administrativ. Verificarea
activităţii isprăvniciilor moldoveni era, teoretic, posibilă datorită existenţei
unor reglementări clare ale centrului privind obligativitatea ispravnicilor şi
sameşilor de a ţine, din 1742, condici în cadrul cancelariei isprăvniceşti. în
1795, numărul acestora ajunsese la 3: una pentru înregistrarea judecăţilor,
alta pentru problemele administrative şi alta pentru corespondenţa cu
centrul2. în practică, însă, există mărturii conform cărora multe astfel de
documente erau distruse de către foştii ispravnici în scopul ascunderii neregu-
larităţilor şi abuzurilor comise în timpul mandatului3.
Din nefericire, dregătoria de ispravnic a fost integrată în sistemul
dezastruos al venalităţii slujbelor cu toate consecinţele sale negative. Printre
primele afecte a fost şi numirea a câte doi ispravnici în judeţe şi ţinuturi care,
pentru a satisface presiunile politice şi financiare, erau, unul, român şi, altul,
grec. In acelaşi timp, abuzurile săvârşite în scopul îmbogăţirii rapide4 de
dregătorii rămaşi în funcţie doar un an de zile au deturnat flagrant instituţia
de la finalităţile ei iniţiale. La începutul secolului al XlX-lea, instabilitatea
funcţiei a atins cote maxime, unii domni pretându-se la schimbarea corpului
de ispravnici doar la câteva luni după numire.
In loc să devină ocrotitori ai ţăranilor, ispravnicii au devenit, prin atribu­
ţiile lor fiscale, piloni ai sistemului generalizat de exploatare a ţărănimii. Ei
supravegheau strângerea dărilor cuvenite domniei şi vistieriei, constrângerea
ţăranilor de a presta muncile şi slujbele datorate fie domniei fie feudalilor. în
scopul realizării acestor sarcini, ispravnicii aveau la îndemână corpuri
înarmate numite panţiri sau călăraşi în Moldova şi dorobanţi în Muntenia. în
genere, toţi aceşti slujitori militari erau organizaţi în căpitănii conduse de
1 A se vedea Memoriile Prinţului Nicolae Şuţu, Editura Fundaţiei culturale
române, Bucureşti, 1997, p. 128.
• A se vedea Gh. Ungureanu, Cancelaria instituţiilor din Moldova în anii
1800-1828, în R.A. nr. 2/1967, pp. 113-118.
A se vedea C. Istrate, Ştiri cu privire la administraţia ţinutului Hârlău în timpul
războiului din 1787-1792, în S.C.S.I., fascicola nr. 1/1957, p. 179.
A se vedea, pentru amănunte, termenul «ispravnic» în Instituţii feudale din
Ţările Române. Dicţionar, Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1988, pp. 238-239.
începuturile modernizării administraţiei publice româneşti 109
căpitani, grupate la nivelul fiecărui judeţ/ţinut şi aflate în subordinea isprav­
nicilor1. Numărul lor a crescut continuu, mai ales când, în scopul prinderii
răufăcătorilor, Alecsandru Ipsilanti a creat la nivelul fiecărui judeţ câte o
polcovnicie compusă dintr-un polcovnic şi un număr de slujitori purtând
denumirea de poteraşi.
Unii domni au încercat, prin reforme, să pună capăt abuzurilor isprav­
nicilor. Prin Pravilniceasca condică din 1785, Alecsandru Ipsilanti a introdus în
fiecare judeţ câte un judecător, în scopul de a uşura sarcinile ispravnicilor „care
de multe ori fiind însărcinaţi cu alte pricini ale judeţului, de multe ori se
întâmplă a fi ieşiţi prin judeţul lor după porunca Domniei mele”. Se realizează
doar un început de separaţie între judecătoresc şi administrativ, ispravnicilor
nefiindu-le ridicate atribuţiile judecătoreşti. în genere, sancţiunile domneşti
reale au lipsit, reducându-se mai mult la ameninţări lipsite de orice efect.
3. Plăşiie, plaiurile, ocoalele
Pentru prima dată în istoria administraţiei publice româneşti apar, în această
epocă, subdiviziuni administrativ-teritoriale ale judeţelor şi ţinuturilor.
Evenimentul mărturiseşte atât despre tendinţele de creştere a rolului şi
controlului exercitat de către stat la diverse nivele teritoriale cât şi despre
apariţia unei ierarhii administrative complexe.
în Ţara Românească, Constantin Mavrocordat a introdus, în 1740, după
modelul impus de austrieci în Oltenia, plasa ca subdiviziune adminis-
trativ-teritorială a judeţului. Acelaşi model este copiat la 1741 în Moldova,
unde ţinutul are ca subdiviziune ocolul. Spre deosebire de uniformitatea
moldovenească în materie, în Muntenia situaţia a fost mai complexă:
denumirea de plasă era rezervată doar pentru zonele de la şes, în timp ce
zonele de la munte purtau denumirea de plaiuri. Ca şi judeţele/ţinuturile din
care făceau parte, ocoalele/plaiurile/plăşile erau lipsite de personalitate
juridică, organele existente la nivelul lor fiind agenţi ai domniei şi executanţi
ai poruncilor acesteia.
Plaiul era condus de un vătaf de plai, numit de domn şi dotat cu atribuţii
privind păzirea graniţelor ţării, strângerea dărilor şi numirea pârcălabilor
satelor din plai. Nu era plătit cu leafă ci cu produse în natură, zile de clacă şi
scutiri de dări. Plasa era condusă de un zapciu de plasă iar ocolul moldo­
venesc de ocolaşi numiţi de către ispravnici. După 1775, în scopul eliminării
abuzurilor săvârşite de ispravnici, Alecsandru Ipsilanti impune numirea
1 A se vedea O. Cicanci, Informaţii despre organizarea administrativă şi fiscalitate
în Ţara Românească (1764-1765) în opera lui Atanasie Comnen Ipsilante, în Studii
nr. 2/1966, pp. 346-349; I.C. Filitti, bp. cit., pp. 45-46.
 110 Istoria administraţiei publice româneşti
zapciilor de către domn. Aceştia aveau, în special, atribuţii administrative şi
erau plătiţi cu leafa.
4. Oraşele şi târgurile
Existenţa în această epocă a unor domnii autoritare şi dorinţa avidă de
îmbogăţire rapidă a condus la o ruptură a echilibrului instaurat în secolele
anterioare între domnie şi oraşele existente în Principate. Fără a se bucura
nici în trecut de o autonomie exemplară, oraşele şi târgurile acestei perioade
ajung treptat sub controlul deplin al domniei şi al boierimii. Vechea
autonomie, bazată pe privilegii consfinţite prin charte feudale, este înlocuită
cu bunul plac al stăpânului feudal, vechile raporturi de tip contractual între
domn şi oraş sunt înlocuite cu raporturi de dependenţă feudală în cadrul
cărora orăşeanul, altădată om liber, devine dependent real şi personal, iar
vechiul drept al orăşenilor de a-şi alege propriile organe este înlocuit cu
dreptul domnului de a numi organe cu puteri depline, reprezentante ale
intereselor domniei. Orăşeanul era obligat să plătească proprietarului oraşului
bezmenul/embaticul reprezentând o chirie echivalentă pentru dreptul de
folosinţă/emfiteoză în favoarea unei construcţii sau plantaţii1, proprietate a
celui dintâi, precum şi o serie de taxe pentru mărfuri şi băuturi. Cuantumul
acestei chirii nu era fixat pe baze contractuale, de unde şi o sporire a acestuia
după bunul plac al boierului proprietar.
In urma autorizaţiilor date de domnie boierilor în vederea construirii de
târguri şi oraşe, dar şi în urma vânzării sau dăruirii de către domn boierilor a
unor oraşe întregi (se fac acte de dispoziţie nu doar asupra ocolului şi
hotarului oraşului dar şi asupra vetrei acestuia), spre sfârşitul secolului
XVIII-lea, 85% din oraşele Moldovei şi 60% din cele ale Munteniei ajung
total sau parţial în dependenţă feudală2. Ca urmare, se vor contura două cate­
gorii de oraşe: pe de o parte, cele domneşti sau slobode şi, pe de altă parte,
cele aşezate pe moşiile private ale feudalilor laici şi religioşi. încercările
unor domni, ca N. Mavrocordat, de a stăvili fenomenul prin anularea tuturor
donaţiilor de oraşe făcute în trecut s-au lovit de rezistenţa puternică a stăpâ­
nilor feudali. Neputinţa domniei de a stăpâni fenomenul acaparării oraşelor a
fost direct proporţională cu diminuarea (şi, în final, dispariţia) dreptului de
dominium eminens.
A se vedea V.AL Georgescu, Observaţii asupra structurii juridice a proprietăţii
orăşeneşti în Ţara Românească şi în Moldova (1711-1831), în Studii tomul 26
nr. 2/1973, p. 269.
A se vedea A. Grigoraş, Proprietatea funciară a oraşelor moldoveneşti în timpul
orânduirii feudale şi evoluţia ei, în S.C.S.I., anul XII, fascicola 2/1961, pp. 222-229.
începuturile modernizării administraţiei publice româneşti 111
Situaţia era mai gravă în Ţara Românească unde, încă de la sfârşitul
secolului al XVII-lea, atât titlul de judeţ cât şi cel de pârgar dispăruseră din
Bucureşti, atribuţiile lor fiind preluate de diverşi dregători domneşti sau de
căpitani de târg impuşi de proprietari. în Moldova, deşi şoltuzul şi pârgarii se
menţin, atribuţiile lor sunt constant reduse şi chiar complet anulate. Un rol
totuşi important deţinea încă în administraţia oraşului Adunarea generală a
cetăţenilor, ce se întrunea pentru a lua în discuţie proprietăţile funciare ori
pentru a alege pârgarul şi şoltuzii.
Cele mai importante organe în oraşele vremii devin acum pârcălabii şi
ispravnicii. Dotaţi cu importante atribuţii judecătoreşti, administrative şi
poliţieneşti, ei interveneau în viaţa internă a oraşelor, ca reprezentanţi ai
domnului, fie la solicitarea autorităţilor locale fie, în lipsa acesteia, în baza
instrucţiunilor pe care le aveau de la centru. Pe lângă importantele atribuţii
judecătoreşti, ei erau în Moldova împuterniciţi să ia măsuri cu caracter
sanitar, puteau obliga pe locuitorii ce locuiau până la două ore de oraş să
transporte lemne pentru construirea podurilor şi a străzilor, să lucreze la
secarea mlaştinilor şi să instituie carantine în caz de epidemie. în subordinea
ispravnicilor se aflau toţi agenţii puterii centrale şi locale ce activau în oraş,
aceştia având dreptul de a pedepsi pe cei ce se manifestau abuziv. La rândul
lor, ispravnicii puteau fi reclamaţi de către orăşeni domnului în caz de abuz.
La nivelul capitalelor Bucureşti şi Iaşi, atribuţiile fostelor organe admi­
nistrative autonome au fost încredinţate unor reprezentanţi ai domniei. Admi­
nistraţia şi poliţia oraşelor a fost încredinţată marelui agă (fostul şef al
dorobanţilor) secondat, în Ţara Românească, de un mare căpitan de doro­
banţi. în a doua jumătate a secolului al XVIII-lea, marelui agă i-a revenit în
Bucureşti administrarea centrului oraşului iar marelui spătar administrarea
mahalalelor de la periferie. în subordinea acestora funcţionau o serie de
slujitori civili şi militari1. în atribuţiile agiei intrau paza oraşului, întreţinerea
podurilor, iluminatul drumurilor, evacuarea gunoaielor de pe uliţe, circulaţia
căruţelor şi a trăsurilor pe poduri, supravegherea hanurilor, aprovizionarea
oraşului, controlul măsurilor şi greutăţilor. în scopul unei mai^ bune
administrări, la începutul secolului al XlX-lea, Bucureştiul a fost împărţit în
cinci sectoare numite culori (roşu, verde, negru, galben, albastru) conduse,
fiecare, de câte un comisar. în aceeaşi perioadă, la nivelul mahalalelor au
apărut epistăşiile cu atribuţii de pază a porţilor, stingere a incendiilor, luarea
de măsuri împotriva hoţilor şi oprirea epidemiilor2.
1 A se vedea I. Micu, Instituţia agiei în Ţara Românească (secolul al XVI-lea -
prima jumătate a secolului al XlX-lea), în R.I. nr. 2/1985, p. 163.
2 Idem, p. 166.
112 Istoria administraţiei publice româneşti
în fiecare oraş a continuat să existe în această epocă o cancelarie şi o
arhivă proprii. De asemenea, fiecare oraş şi-a păstrat dreptul de a avea sigiliu
în scopul întăririi şi autentificării actelor emise de administraţie.
Ca şi în cazul administraţiei publice centrale, aspectele negative au fost
însoţite de reforme ce au marcat debutul unei epoci de modernizare şi la
nivelul administraţiei publice locale. Deşi nu a sporit autonomia adminis­
trativă locală, înfiinţarea de către Alecsandru Ipsilanti a Epitropiei obştii
oraşului în Bucureşti la 1775 a însemnat recunoaşterea existenţei unor inte­
rese mai complexe la nivelul comunităţilor orăşeneşti, interese ce erau, în
trecut, soluţionate şi administrate prin intermediul unor epitropii private. Din
1794, instituţia a devenit Epitropia obştirii iar, din 1797, Departamentul
epitropiei, condus de un vornic al obştirilor ca epistat al treburilor obşteşti.
Dependentă de domnie, Epitropia (administraţia) reprezenta interesele
domneşti, controlând activitatea diverselor epitropii înfiinţate la nivelul
oraşelor în materie de gospodărie, edilitate (epitropia podurilor), asistenţă
socială (epitropia cutiei milelor, epitropia cişmelelor, epitropia orfanotrofiei
etc.), învăţământ (epitropia şcoalelor obşteşti, epitropia şcolii superioare din
Craiova), asistenţă medicală (epitropia spitalului Sf. Spiridon din Iaşi).
Numeroase epitropii au fost înfiinţate în Moldova la Iaşi, Bârlad, Botoşani,
Bacău, Târgu Frumos şi Galaţi. Tot acest demers a avut drept efect major
validarea in spaţiul interesului public şi instituţionalizarea în dimensiunea
statală, de pe poziţiile filantropiei creştine, a unor servicii de caritate şi ajutor
social prestate până în acel moment în spaţiul privat sau semi-privat al
Bisericii Ortodoxe1.
Un interes deosebit s-a manifestat în a doua jumătate a secolului pentru
organizarea unui serviciu de pază în oraşe. în fruntea acestuia s-a aflat în
Moldova un căpitan aflat sub comanda unui vel căpitan. Toţi aceştia erau sub­
ordonaţi marelui hatman în calitatea sa de şef al poliţiei din toate oraşele ţării.
4.1. Urbanismul
Tot în această perioadă, apare şi se dezvoltă şi interesul pentru edilitate şi
urbanistică, interes mărturisit de o bogată legislaţie de drept urban. Se pot
aminti aici Hrisovul lui Al. Scarlat Ghica din 12 mai 1768 pentru regle­
mentarea construcţiilor noi în oraşe, Cartea V din Manualul lui M. Fotino din
1777, capitolul XXXV din Pravilniceasca condică şi diverse articole din
Legiuirea lui Caragea.
Interesul era justificat de caracterul mai mult rural şi haotic al structurării
urbanistice a oraşelor, moştenit din epocile anterioare. Chiar şi cele două capi­
tale, Iaşi şi Bucureşti, păstrau în continuare un aspect rural. Lipsa unei siste­
1 Pentru mai multe detalii, a se vedea L. Livadă-Cadeschi, op. cit., pp. 138-224.
începuturile modernizării administraţiei publice româneşti 113
matizări urbanistice, a unor elementare servicii publice de sănătate şi salubritate
făcea din toate aceste oraşe adevărate focare de molime şi de incendii.
Spre sfârşitul secolului al XVIII-lea, mai ales în capitale, apar, e adevărat
foarte modeste, primele evoluţii pozitive în materie de urbanistică.
Alecsandru Ipsilanti a numit în 1776 o Comisie de boieri în scopul de a
stabili clar limitele Bucureştilor pentru a împiedica aşezarea ilegală a ţăra­
nilor şi ţiganilor. Tot el a interzis tăierea animalelor în interiorul perimetrului
oraşului, obligând pe măcelari să construiască abatoare în afara acestuia şi să
transporte carnea în condiţii de igienă. în interesul sănătăţii publice, un hrisov
din 1782 obliga pe toţi gospodarii şi patronii de prăvălii să cureţe străzile. De
întreţinerea străzilor podite cu bârne din lemn (poduri) se ocupa o epitropie
înfiinţată în acest scop. Protecţia împotriva incendiilor era asigurată de 100
de oameni, foarte puţin având în vedere că mai toate casele erau din lemn.
Iluminatul public s-a introdus doar în 1814, instalându-se câte un felinar la 7
case. O preocupare aparte s-a manifestat pentru alimentarea cu apă a oraşului,
construindu-se puţuri şi conducte. Şi în Iaşi s-au manifestat preocupări pentru
alimentarea cu apă, prevenirea incendiilor şi a molimelor şi pentru întreţi­
nerea principalelor drumuri publice.
Foarte multe au rămas de făcut în domeniul serviciilor sanitare. La
Bucureşti funcţiona doar spitalul Mănăstirii Sf. Spiridon iar singurii medici
erau cei ce funcţionau la curtea domnească.
5. Satul
Satul se menţinea în continuare ca celulă socio-economică de bază a celor
două Principate. în ciuda aservirii lor continue, ele au reuşit să-şi păstreze în
mare parte organele lor tradiţionale: Adunarea obştească, oamenii buni şi
bătrâni precum şi o serie din drepturile lor tradiţionale: dreptul de a repartiza
birul prin cislă, dreptul de a judeca pricinile mărunte şi dreptul de a sta în
justiţie prin mandatari aleşi numiţi vechili. Toate aceste organe au funcţionat
în condiţiile obişnuite ale raporturilor feudale: confuzia de atribuţiuni şi lipsa
oricărui interes pentru edificarea unei administraţii în interesul satului şi al
membrilor săi.
Starea de dependenţă a determinat şi acum prezenţa unor organe necesare
pentru relaţia cu domnia sau stăpânul feudal. Numit pârcălab de sat în Ţara
Românească şi vornicel în Moldova, acest organ era numit de domn sau de
stăpânul feudal cu acordul comunităţii săteşti.
 114 Istoria administraţiei publice româneşti
Secţiunea a lll-a. Administraţia publică în Principatul
Transilvaniei aflat sub dominaţie habsburgică -
epoca Diplomei leopoldine (1691-1848)
înfrângerea turcilor sub zidurile Vienei a marcat sfârşitul suzeranităţii
otomane în Principatul Transilvaniei şi intrarea de facto a acestuia sub con­
trolul militar şi politic al Imperiului Habsburgic. Situaţia va fi reglementată şi
consacrată diplomatic şi juridic prin pacea de la Karlovitz din 1699.
între timp, locul Transilvaniei în cadrul Imperiului Habsburgic şi modul
în care urma să fie structurat aparatul propriu al Principatului sub dominaţia
habsburgică au fost stabilite prin Diploma Leopoldină din 4 decembrie
1691. In principiu, Diploma nu făcea altceva decât să consacre, la insistenţa
stărilor privilegiate transilvane, statusul socio-politic, juridic şi religios din
epoca Principatului autonom aflat sub suzeranitate turcă. Se recunoştea astfel
nu doar menţinerea în vigoare a actelor constituţionale anterioare (Tripartitul
lui Verboczi, Compilatele şi Aprobatele) dar şi numirea tuturor dregătorilor -
demnitari, consilieri, cancelarul, generalul comandant al armatei —precum şi
a guvernatorului dintre nobilii ţării aparţinând confesiunilor recunoscute.
Victoria stărilor privilegiate transilvane a fost însă doar aparentă.
Deceniile ce au urmat au fost martorele unei continue creşteri a dominaţiei
Vienei asupra Transilvaniei, în ciuda recunoaşterii de către Maria Tereza la
1765 a autonomiei de jure a provinciei, ridicate acum la rangul de Mare Prin­
cipat. Imperiul Habsburgic, intrat treptat în epoca absolutismului monarhic,
s-a manifestat în direcţia reducerii preeminenţei stărilor privilegiate şi a intro­
ducerii unei noi perspective în organizarea economică, socială, administrativă
şi religioasă a Transilvaniei.
Politica dominatoare a Vienei s-a simţit cu prisosinţă în dimensiunea
administraţiei publice transformată, în mod firesc, în principala pârghie de
control şi promovare a politicii de reformă austriacă. Organele administrative
ale provinciei, concepute iniţial ca promotoare a intereselor stărilor privile­
giate, au fost smulse de sub controlul acestora şi integrate ierarhiei adminis­
trative extrem de centralizate a Imperiului.
§1. Administraţia publică centrală
în condiţiile în care Transilvania devine, după 1691, o provincie a
Imperiului austriac cu o autonomie tot mai restrânsă, administraţia publică
centrală a acesteia nu se mai raportează la instituţiile existente la nivelul
începuturile modernizării administraţiei publice româneşti 115
teritoriului transilvănean, ci la instituţiile specializate existente la nivelul
centrului politico-administrativ şi militar al Imperiului: Viena.
1. Principele
După 1699, Principele nu mai face parte efectiv din peisajul instituţional
al Transilvaniei, deşi Diploma Leopoldină din 1691 păstra instituţia ca făcând
parte din dreptul constituţional transilvănean. Cu toate că îşi menţine titula­
tura de Principat, Transilvania a pierdut instituţia principelui aşa cum funcţio­
nase de două secole. Titlul de Principe este luat în 1699 de împăratul austriac,
devenit, după 1765, «Mare Principe al Transilvaniei». Din 1702, odată cu
Pragmatica sancţiune, titlul de principe urma să fie dobândit în conformitate
cu regulile ce guvernau succesiunea la tronul Austriei. Fără a exercita concret
atribuţii administrative în interiorul provinciei, împăratul rămâne şef al
executivului, calitate în care a emis edicte imperiale pentru Transilvania şi i-a
numit pe înalţii funcţionari, printre care şi pe guvernatorul acesteia.
2. Cancelaria aulică a Transilvaniei
Instituţia a fost creată în 1693 la Viena şi avea drept menire asigurarea
coordonării între monarh şi autorităţile transilvănene. în contextul centralis­
mului absolutist, acest organ dobândeşte un rol esenţial în administrarea pro­
vinciei. Creată să soluţioneze toate problemele interne şi externe ale provin­
ciei, Cancelaria ajunge să soluţioneze în mod curent actele Gubemiului.
Rolul său a crescut mai ales după ce Maria Tereza a împutemicit-o să dea
nemijlocit ordine Gubemiului chiar şi fără încuviinţarea prealabilă a şefului
statului. Cancelaria s-a transformat astfel în adevăratul Guvern al Transil­
vaniei, iar Gubemiul a sfârşit prin a fi un simplu organ executiv al acesteia.
Instituţia era condusă de un cancelar al Curţii ce avea în subordine şase
consilieri aulici şi o serie de funcţionari: consilieri aulici şi referenţi (referen-
dariis), secretari (cancellistis), juraţi, un registrator ce încasa taxe (taxator),
un expeditor (expeditor), protocolistul (protocolista), dieci (concipitis), înre­
gistratori. Funcţionarii Cancelariei erau propuşi de Dietă şi validaţi de către
împărat cu respectarea principiului proporţionalităţii confesionale, aplicat în
cazul ocupării tuturor funcţiilor administrative legate de Transilvania1.
1 A. Schaser, Reformele iosefine în Transilvania şi urmările lor în viaţa socială,
Ed. Hora, Sibiu, 2000, pp. 31-32.
 116 Istoria administraţiei publice româneşti
3. Guvernatorul
La nivelul provinciei, îndeplinind rolul de reprezentant al împăratului,
funcţiona guvernatorul. Concepută prin Diploma Leopoldină ca o instituţie
menită să perpetueze autonomia tradiţională a Transilvaniei, instituţia guver­
natorului a devenit în timp o simplă executantă a edictelor împăratului şi ale
Cancelariei aulice. Alegerea guvernatorului de către Dieta Transilvaniei,
urmată de confirmarea împăratului, menite să reflecte asimilarea sa cu foştii
voievozi, a fost înlocuită treptat cu numirea acestuia direct de către împărat.
Alegerea trebuia să se facă cu respectarea condiţiilor cerute pentru toţi
dregătorii transilvani, iar mandatul său dura un an de zile.
Atribuţiile guvernatorului reflectă prăpastia semnificativă ce-1 despărţea
pe actualul conducător al Transilvaniei de foştii voievozi şi principi ai provin­
ciei. El nu avea atribuţii fiscale, legislative (cu excepţia aprobării hotărârilor
Dietei), militare sau de politică internă. Atribuţiile sale erau preponderent
administrative, fiind ajutat în îndeplinirea acestor sarcini de un locţiitor şi un
Consiliu intim format din 12 persoane.
4. Guberniul (Guvernul)
înfiinţat în 1693, Guberniul a funcţionat ca organ executiv al puterii
centrale în soluţionarea problemelor administrative ale Transilvaniei. Până în
1791 a funcţionat la Sibiu, de unde a fost mutat succesiv la Cluj, Turda,
Alba-Iulia. în fruntea Gubemiului se afla Guvernatorul iar în componenţa sa
intrau generalul comandant al armatei Transilvaniei, cancelarul suprem,
tezaurarul, preşedintele Dietei şi 12 (apoi 17-19) consilieri intimi.
Pe lângă Gubemiu, mai funcţionau comisariatul pentru încasarea dărilor,
revizoratul cărţilor, ce se ocupa cu cenzura publicaţiilor, şi congresul medical.
5. Generalul armatei transilvănene
Acesta a fost reprezentantul în Transilvania al Consiliului de război al
Curţii de la Viena. Nu de puţine ori, comandantul armatei a fost ales şi
guvernator al Transilvaniei, calitate în care cumula atribuţii militare şi civile.
6. Tezaurariatul
Era instituţia ce se ocupa cu administrarea veniturilor camerale (sare,
vamă, minerit, monetărie, bonurile Coroanei). Ea îşi avea sediul la Sibiu şi
era direct subordonată Cancelariei aulice de la Viena. Era condusă de un
tezaurar ce avea în subordine o serie de consilieri ai tezaurariatului, numiţi
fără respectarea algoritmului politico-confesional.
începuturile modernizării administraţiei publice româneşti 117
§2. Administraţia publică locală
în perioada în care dreptul public transilvănean a fost reglementat de
Diploma Leopoldină din 1691, organizarea administrativă locală a rămas
neschimbată. Până la sfârşitul secolului al XVIlI-lea, peisajul unităţilor
udministrativ-teritoriale şi-a păstrat eterogenitatea cuprinzând, în continuare,
comitatele maghiare, scaunele săseşti şi secuieşti, districtele româneşti,
oraşele şi satele specifice, toate bucurându-se de organizarea şi privilegiile
tradiţionale. Şi în materia recrutării conducerii unităţilor administrativ-terito-
riale, criteriul naţiunii privilegiate şi al religiei recunoscute au fost impuse de
Diploma leopoldină.
§3. Modernizarea administraţiei publice transilvănene
Absolutismul monarhic, instaurat în Imperiul Habsburgic începând cu
secolul al XVII-lea, şi ideile iluminismului asociate, mai ales, cu domnia lui
losif al II-lea nu au rămas fără urmări în modul în care a fost organizat şi a
funcţionat Imperiul, în general, şi Transilvania în special. Ideea de reformă,
asociată cu necesitatea centralizării statului şi a creşterii rolului acestuia în
diversele sfere ale economicului şi socialului, a atins şi dimensiunea
administraţiei publice. Şi aceasta nu întâmplător. Procesul de reformă, bazat
pe dreptul absolut al monarhului de a dispune, avea nevoie de o administraţie
bine organizată, loială şi profesionistă, capabilă să preia, să transmită şi să
pună în practică dispoziţiile şefului statului. De aceea, una din priorităţile lui
losif al II-lea a fost modernizarea administraţiei publice la toate nivelele.
1. Funcţionarul public modern
în fruntea reformelor iosefine a stat construirea unui aparat funcţionăresc
profesionist, pătruns de simţul datoriei şi loial, pregătit să îndeplinească în
integralitate ordinele şi voinţa monarhului luminat. Funcţionarul imperial nu
era doar un executant inconştient, dimpotrivă, împăratul a pus un accent
deosebit pe formarea angajaţilor şi familiarizarea acestora cu sensul şi scopul
reformelor1. Profesionalizarea funcţionarilor şi, strâns legat de aceasta, elimi­
narea abuzurilor, s-au reflectat şi în procesul de separare a atribuţiilor admi­
nistrative de cele judecătoreşti. în urma delimitării precise a competenţelor,

118 Istoria administraţiei publice româneşti
problemele administrativ-economice încep să fie dezbătute şi soluţionate
separat de cele judiciare1.
O importanţă aparte a acordat împăratul modului în care au fost redactate,
au circulat şi au fost arhivate actele administraţiei publice. în scopul unificării
şi ameliorării activităţii administrative, prin Legea privind limba oficială din
11 mai 1784, limba germană a fost introdusă ca limbă oficială în stat şi în
administraţie în locul limbii latine, considerată ca nepotrivită cu spiritul
iluminismului.
2. Reorganizarea administrativ-teritorială a Transilvaniei
Cel mai important rezultat al politicii centralizatoare a absolutismului
monarhic austriac a fost reorganizarea administrativ-teritorială a Transilva­
niei după principiile raţionalizării şi uniformizării. Diversitatea unităţilor
administrativ-teritoriale tradiţionale perpetuate prin Diploma leopoldină,
autonomia şi privilegiile de care se bucurau acestea - mai ales saşii de pe
Pământul crăiesc - autoritatea prea mare a congregaţiilor comitatense
maghiare, contraveneau în mod stânjenitor tendinţelor de uniformizare şi
centralizare şi se opuneau sistematic proiectelor de reformă ale Vienei. Mai
mult, conducerea acestor unităţi administrative-teritoriale, recrutată pe baza
criteriilor etnice şi confesionale, contravenea ideilor de toleranţă şi egalitate
ale absolutismului iluminat austriac. Luarea unor măsuri de reformă era
imperios necesară.
La 26 noiembrie 1783, un ordin al împăratului desfiinţa vechile autonomii
administrative şi reorganiza teritoriul Transilvaniei în 10 comitate. Un
rescript imperial din iulie 1784 revenea introducând 11 comitate. Dispăreau
astfel formele proprii de organizare administrativă, înlocuite acum cu una
singură - comitatul. Acesta nu semăna nici pe departe cu vechiul comitat
maghiar cu largă autonomie administrativă, cu dreptul de a-şi întocmi statute
proprii şi funcţionari aleşi pe criterii etnice, economice şi religioase în inte­
resul propriu. Comitatul iosefin era o formulă de organizare administrativă
uniformă a teritoriului, lipsită de autonomie, condusă de un comite numit de
împărat în calitate de comisar imperial şi cu un aparat administrativ format
din funcţionari loiali monarhului, dotaţi cu atribuţii pur administrative în
scopul de a executa cât mai fidel dispoziţiile puterii centrale. Astfel
centralismul statului absolutist s-a substituit, în demersul său reformator,
autonomiei locale a comitatului şi scaunului, noul comitat devenind o
1 Colectiv, Istoria României. Transilvania, voi. I, Ed. George Baritiu Cluj-Napoca
1997, pp. 690-691.
începuturile modernizării administraţiei publice româneşti 119
circumscripţie administrativă a statului raţionalizat, adaptat treptat nevoilor
dezvoltării societăţii1.
Aceeaşi reformă, subordonată ideii de centralizare a puterii, s-a realizat în
oraşe şi sate, urmărindu-se în principal limitarea autonomiei şi privilegiilor
municipale şi scoaterea juzilor săteşti de sub autoritatea stăpânilor feudali. O
puternică lovitură s-a dat privilegiilor oraşelor săseşti care de veacuri se
bucurau de dreptul de cetăţi închise. Prin edictul de concivilitate din 4 iulie
1781 membrii altor etnii transilvane, printre care şi românii, primeau dreptul
de a deveni proprietari şi cetăţeni ai oraşelor săseşti.
Din păcate, vechile interese, privilegii şi stereotipii nu au putut fi atât de
uşor uitate astfel că marea majoritate a reformelor iosefine nu au supravieţuit
morţii împăratului. După 1790, Transilvania a revenit la tradiţionala ei
organizare administrativ-teritorială ce s-a păstrat neschimbată până la 1848.
Secţiunea a IV-a. Administraţia publică
în Banatul austriac (1718-1778)
Una din consecinţele păcii de la Passarovitz din 1718 a fost şi trecerea
Banatului de sub stăpânirea otomană sub cea a Imperiului Habsburgic. Eveni­
mentele au decurs în mod identic cu cele ce au avut loc în cazul Olteniei şi
Transilvaniei: o ocupare efectivă pe cale armată a teritoriului în cauză (vara
lui 1717, în cazul Banatului) a fost urmată de o recunoaştere de iure a
stăpânirii austriece prin tratate internaţionale. Episodul diplomatic de la
Passarovitz a consfinţit intrarea în componenţa Imperiului austriac a între­
gului Banat istoric, delimitat la nord de Mureş, la vest de Tisa, la sud de
Dunăre iar la est de Oltenia şi Transilvania.
Organizarea administrativ-teritorială a noii provincii urma să fie decisă
imediat după anexare de rezultatul polemicii dintre Viena şi Budapesta cu
privire la locul Banatului în cadrul Imperiului Habsburgic. Ungurii vedeau în
Passarovitz momentul unei restitutio in integrum, pretinzând încorporarea
Banatului, fostă posesiune a coroanei Sfântului Ştefan, Ungariei. In acest
context, provincia urma să-şi redobândească organizarea administrativă în
comitate, aşa cum fusese ea structurată în momentul instaurării administraţiei
otomane. în spatele presiunilor făcute de Dieta maghiară şi de Cancelaria
aulică maghiară asupra împăratului Carol al Vl-lea stăteau şi puternicele
î
Idem, p. 689.
 120___________ Istoria administraţiei publice româneşti
interese ale nobilimii maghiare care, prin dobândirea controlului asupra
Banatului, spera să-şi redobândească proprietăţile confiscate de către turci.
Câştig de cauză în această luptă au avut-o grupările politice şi militare
austriece din cadrul Cancelariei aulice şi Consiliului aulic de război de la
Viena. Convins de argumentele privind importanţa militară a provinciei,
situată la graniţa cu Imperiul Otoman, precum şi de argumentele de ordin
economic şi fiscal privind avantajele exploatării provinciei în lipsa existenţei
privilegiilor şi imunităţilor nobiliare maghiare, împăratul a aprobat statutul
Banatului ca un domeniu al Coroanei şi Camerei imperiale, administrat
nemijlocit de către autorităţile centrale de la Viena prin intermediul admi­
nistraţiei imperiale provinciale. Statutul de ţară a Coroanei a permis Vienei să
respingă şi orice fel de pretenţii de stăpânire a pământului invocate insistent
de urmaşii familiilor nobiliare maghiare din Banat1.
Rămânerea Banatului sub administraţie directă imperială precum şi
respingerea oricăror tradiţii în ceea ce priveşte organizarea politico-admi-
nistrativă şi funciară a acestui teritoriu s-a potrivit excelent cu politica
centralizatoare a regimului absolutist de la Viena şi a reprezentat un teren
propice pentru reformele modernizatoare, uniformizatoare şi raţionalizante
ale diverşilor monarhi austrieci.
§1. Administraţia publică centrală
Datorită statutului său special în cadrul imperiului, în fruntea ierarhiei
administrative a Banatului s-au aflat de drept autorităţile administrative şi
militare, ordinare şi speciale, ale Coroanei austriece. Numeroasele reforme
realizate în administraţia centrală şi-au pus amprenta asupra modului în care
au fost distribuite competenţele în materia problemelor bănăţene, constatân-
du-se, într-un interval de timp relativ scurt, un real apetit în a înfiinţa şi
desfiinţa instituţii şi competenţe.
în consecinţă, problemele de ordin economic, financiar şi comercial au
fost încredinţate, imediat după anexare, Camerei aulice iar chestiunile de
ordin militar Consiliului aulic de război de la Viena. începând cu 1745, cele
două instituţii amintite şi-au pierdut competenţa în ceea ce priveşte Banatul,
provincia fiind trecută sub jurisdicţia unei nou înfiinţate Comisii Aulice in
Banaticis, Transylvanicis et Illyricis. în 1747 aceasta s-a transformat în
Deputăţia aulică (Hofdeputation) in Banaticis, Transylvanicis et Illyricis
aflată în subordinea directă a împărătesei Maria Tereza. în 1751 din
1C. Feneşan, Administraţie şi fiscalitate în Banatul Imperial, 1716-1778, Editura
de Vest, Timişoara, 1997, p. 19.
________începuturile modernizării administraţiei publice româneşti 121
competenţa Deputăţiei au fost eliminate problemele transilvănene, astfel că
aceasta s-a transformat în Deputăţia aulică (Hofdcputation) in Banaticis et
Illyricis. Din 1755 Camera aulică austriacă a devenit din nou însărcinată cu
problemele Banatului pentru ca doar după doi ani, în 1757, acestea să fie
încredinţate unui Directorium in publicis et cameralibus. După ce, în
perioada 1759-1769, Banatul s-a aflat sub tutela Deputăţiei Ministeriale
Bancare, căreia îi fuseseră concesionate toate veniturile civile ale provinciei,
for superior al acesteia a devenit Departamentul bănăţean al Camerei aulice
iar din toamna lui 1769 Departamentului in Banaticis et Domanialibus, un
organism independent de Camera Aulică.
Reforma administrativă din 1772 a schimbat din nou ierarhiile în adminis­
traţia Banatului. Problemele politice şi de colonizare au fost încredinţate Can­
celariei Aulice Boemo-Austriace iar mineritul, metalurgia, comercializarea sării
au rămas în competenţa departamentelor de specialitate ale Camerei aulice1.
§2. Administraţia publică provincială
1. Organele centrale
Imediat după cucerire, administraţia vieneză a fost preocupată de organi­
zarea administraţiei provinciale şi de împărţirea administrativă a teritoriului
Banatului. Având în vedere hotărârea Vienei de a respinge orice fel de tradiţii
de organizare administrativă anterioare sau specifice stăpânirii turceşti,
sarcina celor desemnaţi să se ocupe cu organizarea administrativă a noii
provincii nu a fost una uşoară. De aici şi numeroasele propuneri şi proiecte,
numeroasele transformări instituţionale şi terminologice, de aici şi semnul
provizoratului ce a planat asupra multora din aceste reforme.
în noiembrie 1716, în fruntea provinciei a fost numit generalul de Mercy
în calitate de Guvernator militar şi civil al Banatului. în noiembrie 1717
acelaşi general devine şi şef al Administraţiei Ţării Banatului, instituţie
proaspăt înfiinţată prin înalt rescript aulic în calitate de for suprem al
administraţiei imperiale provinciale. Datorită caracterului specific al
provinciei „unde nu există stări sau stăpâni de pământ, ci totul ne revine
Nouă (împăratului, n.n.) în mod nemijlocit”, s-a stabilit prin rescriptul
imperial din 3 septembrie 1718 ca departamentele militar şi cameral (civil)
ale Administraţiei bănăţene să formeze „o administraţie comună” condusă de
acelaşi Guvernator militar. La 23 septembrie 1718 Administraţia Ţării
Banatului a devenit prin ordin circular al Guvernatorului Administraţia
imperială a Ţării Banatului.
î
Idem, pp. 39-42.
 122 Istoria administraţiei publice româneşti
Printr-un decret imperial din 28 iunie 1719 s-a stabilit structura organi­
zatorică a Administraţiei provinciale bănăţene. Guvernatorul militar şi civil al
provinciei urma să fie secondat de 4 consilieri, câte doi pentru fiecare din
problemele civile şi militare. în aparatul central al Administraţiei mai funcţio­
nau 12 funcţionari subalterni (secretari, cancelişti, concipişti, actuari) şi doi
inspectori provinciali ce se ocupau cu organizarea deplasării trupelor, asigu­
rarea subzistenţei acestora şi cu supravegherea drumurilor şi podurilor. Din
administraţia provincială făceau parte şi cei 4 administratori superiori
(Oberverwalter), doi cu sediul la Timişoara, unul la Lugoj şi altul la Orşova.
Acestora le revenea cu prioritate sarcina de a îndruma şi controla activitatea
desfăşurată de administraţiile districtuale. Unuia dintre inspectorii timişoreni
îi revenea şi sarcina de a coordona activitatea de colonizare a districtelor
bănăţene1.
în anul 1740, în urma războiului cu turcii din anii 1737-1739, structura şi
atribuţiile Administraţiei bănăţene au fost redefinite. Guvernatorul militar a
rămas în continuare şef al administraţiei mixte cameral-militare însă el putea
lua decizii doar în probleme de natură militară. Soluţionarea problemelor
economice a fost încredinţată celor doi consilieri camerali iar problemele de
natură ecleziastică, penale şi cele economice mixte erau supuse dezbaterii şi
hotărârii comune a membrilor Administraţiei. în componenţa administraţiei
bănăţene a fost inclus un consilier pe probleme de justiţie precum şi
comisarul suprem de război.
în 1751, reforma administrativă care a cuprins întregul Imperiu a atins şi
Banatul. Printr-un Decret din 29 septembrie 1751 Maria Tereza a dispus
despărţirea administraţiei civile de cea militară în Banat. Prin aceasta,
Generalul armatei imperiale din Banat urma să se ocupe doar cu proble­
mele militare, cele civile revenind Administraţiei Banatului compusă
dintr-un Preşedinte, ca Guvernator civil, şi 6 consilieri aşezaţi în fruntea
departamentelor de colonizare, administraţie districtuală, ordine şi siguranţă
publică, manufacturi şi comerţ, etc.
In subordinea Administraţiei bănăţene au fost treptat înfiinţate o serie de
oficii menite să coordoneze activitatea în diverse domenii fiscale, militare şi
comerciale: contabilitatea imperială (kaiserliche Buchhaltereî), Oficiul
casieriei (Kassaamt), constituit din patru casierii distincte: Caseria principală;
Casieria minieră, Casieria provincială şi a sării, Cancelaria militară de
campanie, Comisarul suprem de război, Direcţia silvică (kaiserliche
Forstdirektion), Direcţia de construcţii, Direcţiunea vămilor, Oficiul superior
al sării, Direcţia minieră bănăţeană.
i
Idem, pp. 57-58.
începuturile modernizării administraţiei publice româneşti 123
2. Funcţionărimea şi birocraţia
Odată instalaţi în provincie, austriecii au urmărit crearea unui corp
funcţionăresc care să corespundă noii viziuni asupra administraţiei acesteia.
S-au impus, în consecinţă, criterii de competenţă profesională la selectarea
candidaţilor cărora li s-a adăugat, neoficial, apartenenţa la confesiunea
catolică. Marea majoritate a funcţiilor în administraţia centrală şi districtuală
au fost repartizate austriecilor şi germanilor. S-a urmărit, de asemenea, supra­
vegherea activă a activităţii funcţionarilor publici prin înmulţirea inspec­
torilor camerali şi s-a redus, unde era necesar, aparatul funcţionăresc pentru a
se evita sincopele în buna funcţionare a administraţiilor .
3. Organizarea administrativ-teritorială a provinciei
în ciuda existenţei unei tradiţii multiseculare în materie de organizare
administrativ-teritorială a Banatului, la baza căreia au stat comitatele nobi­
liare maghiare, autorităţile austriece au preferat să facă apel la noi structuri
teritorial-administrative. Imediat după anexare, în noiembrie 1716, Banatul a
fost împărţit provizoriu în 4 mari districte conduse fiecare de un vicecomite:
Caransebeş, Ciacova, Panciova şi Marga. De abia peste aproximativ doi ani,
un Decret aulic din 12 septembrie 1718 a împărţit definitiv Banatul în 13
districte (Cenad, Becicherecul Mare, Panciova, Timişoara, Ciacova, Vârşeţ,
Palanca Nouă, Lipova, Făget, Lugoj, Caransebeş, Almăj, Orşova), 6 com­
panii de graniţă (Mokrin, Kikinda, Franjova, Melence, Botos, Idvor) şi
compania de la Clisura Dunării, reprezentând satele aflate în mijlocul
sectorului bănăţean al fluviului. Până în 1720 numărul districtelor a fost redus
la 11 prin încorporarea districtului Almăj şi a Companiei de Clisură în
districtul Orşova şi a districtului Făget în districtul Lugoj. Fiecare district era
împărţit între 2-4 cercuri fiecare având în componenţă mai multe sate.
în fruntea districtului exista un oficiu administrativ (Distriktver­
walteramt) condus de un administrator districtual (Distriktverwalter) numit
de Administraţia provincială. în realizarea atribuţiilor sale, administratorul
era ajutat, în funcţie de mărimea districtului, de unul sau doi subadministra-
tori districtuali (Distriktunterverwalter) şi de un aparat funcţionăresc format
din raşionişti, concipişti, actuari şi husari. în atribuţiile administratorului
districtual intra asigurarea bunului mers al activităţii productive în district,
repartizarea şi strângerea obligaţiilor fiscale ale supuşilor, asigurarea subzis­
tenţei pentru trupele ce treceau prin regiune, repararea şi construirea
drumurilor şi podurilor, tăierea lemnelor necesare unor obiective de interes
public şi menţinerea ordinii publice.
i
Idem, pp. 53-54.
 124 Istoria administraţiei publice româneşti
Cercul districtual era condus de un obercneaz numit pentru 3 ani de
Guvernatorul Banatului din rândul persoanelor propuse de cei interesaţi.
Comunităţile săteşti din cerc puteau propune Oficiului administrativ distric­
tual un număr de 3 candidaţi. Oficiul administrativ districtual putea propune,
la rândul său, un candidat propriu pentru această funcţie. Funcţia a fost
salarizată iar cel care o deţinea se bucura de scutiri de robote şi dări. Cei mai
merituoşi o primeau viager cu posibilitatea de transmitere în familie pe linie
masculină. în sarcinile obercneazului intra participarea în calitatea de supe­
riori la activitatea cnezilor săteşti din subordine şi asigurarea legăturii dintre
sate şi administraţia districtuală1.
Administraţia sătească a reprezentat singurul segment unde adminis­
traţia provincială austriacă a acceptat păstrarea formelor tradiţionale de orga­
nizare administrativă. Astfel, atât în fruntea satelor româneşti cât şi a acelor
sârbeşti se aflau cnezi săteşti (chinezi) aleşi pentru un mandat de 2-3 ani de
comunitatea sătească, cu posibilitate de realegere. Slujba acestora nu era
salarizată însă cnezii se bucurau, pe durata mandatului, de scutiri de dări şi
robote. în atribuţiile lor intrau participarea la stabilirea, repartizarea şi
încasarea obligaţiilor fiscale datorate de satul respectiv, participarea la
repartizarea supuşilor la efectuarea muncilor de robotă cu braţele şi cu carele,
supravegherea ordinii publice, participarea la acţiunile de prindere şi urmărire
a tâlharilor şi supravegherea respectării măsurilor de carantină în caz de
epidemii şi epizootii.
Organizarea mai sus amintită s-a menţinut până în 1775 când, în urma
numeroaselor carenţe şi disfuncţionalităţi constatate în repetate rânduri în
administraţia bănăţeană, Maria Tereza a acceptat reorganizarea din temelii a
acesteia. în consecinţă, în locul districtelor au fost introduse 4 cercuri mari
(Kreise), Csatad, Vârşeţ, Timişoara şi Lugoj, conduse de un căpitan cercual
(Kreishauptmann). Acesta era şef al oficiului cercual însărcinat să asigure
legătura cu Administraţia Banatului. în realizarea sarcinilor sale căpitanul era
secondat de un adjunct şi de doi asesori, dintre care unul îndeplinea atribuţii
judecătoreşti.
Fiecare cerc a fost împărţit în mai multe domenii ce cuprindeau, la rândul
lor, mai multe sate. La nivelul fiecărui domeniu au funcţionat mai mulţi func­
ţionari însărcinaţi cu probleme economice, fiscale şi judecătoreşti, subor­
donaţi căpitanului cercual.
Ultima variantă de organizare nu a mai avut timpul necesar pentru a-şi
arăta eficienţa deoarece, la 6 iunie 1778, a fost proclamată oficial încorpo­
rarea Banatului la Ungaria. Ca urmare, domeniile au fost înlocuite, în mai
i şi în Moldova (1711-1831), în Studii, tomul 26, nr. 2/1973, p. 268 şi urm.;
Idem, p. 62.
începuturile modernizării administraţiei publice româneşti 125
1779, cu comitatele maghiare tradiţionale. S-au format trei comitate: Timiş,
Torontal şi Caraş, împărţite în plăşi/cercuri iar acestea, la rândul lor, în mai
multe sate.
De la actul de încorporare a fost exceptat teritoriul din sudul Banatului,
aflat la graniţa cu Imperiul otoman, care a rămas în continuare sub admi­
nistrarea Vienei, sub denumirea de Graniţa Militară Bănăţeană.
Bibliografie utilă cercetării aprofundate, privind:
■ organizarea administraţiei publice centrale (inclusiv dregătoriile):
V. Georgescu, Ideile politice şi iluminismul în Principatele române
1750-1831, Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1972; V.Al. Georgescu,
E. Popescu-Mihuf, Organizarea de stat a Ţării româneşti 1765-1782,
Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1989; N. Grigoraş, Reformele cu
caracter administrativ din Moldova ale lui Constantin Mavrocordat, în C.I.
nr. VII/1976, pp. 132 şi urm.; M. Guţan, Naşterea funcţionarului public
român modem în A.U.L.B. nr. 1-2/2003, pp. 150-160; R. Mousnier,
Monarhia absolută în Europa din secolul al V-lea până în zilele noastre,
Ed. Corint, Bucureşti, 2000; E. Negruţi-Munteanu, Numărul slujitorilor
din Moldova în informaţiile statistice de la sfârşitul secolului al XVIII-lea
şi primele decenii ale secolului al XIX-lea, în R.A. nr. 1/1968, pp. 89-105,
Gh. Platon, Al.F. Platon, Boierimea din Moldova în secolul al XIX-lea.
Context european, evoluţie socială şi politică, Ed. Academiei Române,
Bucureşti, 1995, pp. 59-91; P. Strihan, V.Al. Georgescu, Organele centrale
ale puterii, în Istoria dreptului românesc, vol. II, partea I, Ed. Academiei
R. S.R., Bucureşti, 1984, pp. 95-125; S. Ştefănescu, Istoria românilor în
secolul al XVIII-lea. între tradiţie şi modernitate, Ed. Universităţii din
Bucureşti, Bucureşti, 1999; V.A. Urechia, Istoria românilor, Seria
1774-1786, Tomul I, Lito-tipografia Carol Gobl, Bucureşti, 1891;
M.D. Vlad, Iluminism şi modernism în politica reformatoare a domnito­
rului Alexandru Ipsilanti, în R.I. nr. 10/1987, pp. 997-1016; J.-L. Harouel,
J. Barbey, E. Bournazel, J. Thibaut-Payen, Histoire des institutions de
l’époque franque à la Révolution, P.U.F., 2001, pp. 485-488; K. Hitchins,
Românii 1774-1866, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1996, p. 39; C. Feneşan,
Administraţie şi fiscalitate în Banatul Imperial, 1716-1778, Editura de
Vest, Timişoara, 1997;
■ organizarea administrativă a oraşelor: D. Ciurea, Oraşele şi târgurile
din Moldova în cadrul perioadei de descompunere a feudalismului, în
S. C.S.I., anul VII, fascicola 1/1956, pp. 97-103; V.Al. G eorgescu , Obser­
vaţii asupra structurii juridice a proprietăţii orăşeneşti în Ţara Românească
126 Istoria administraţiei publice româneşti
N. Grigoraş, Proprietatea funciară a oraşelor moldoveneşti, în S C S I
fascicula 2/1961 pp. 222-229; I. Miau. Instituţia agiei în Tara Româ­
neasca (secolul al XVI-lea - prima jumătate a secolului al XlX-lea, în R.I.
nr. 2/1985, pp. 160-178; P. Păltănea, Organizarea administrativă a
raşului Galaţi pană la Regulamentul Organic în A11AI voi
™ ; 198°’ r 31,°-318; * SMhan' N Orgamîa^a ita lă 1
01 argunlor, in Istoria dreptului românesc, voi. II, partea I
bd. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1984, pp. 152-157;
organizarea administrativă a judeţelor/ţinuturilor: D. Barbu O arheo­
logie constituţională românească, Ed. Universităţii din Bucureşti
Bucureşti t2000; Cicanci’ Informaţii despre organizarea administrativă
şi fiscalitate in Ţara Românească (1764-1765) în opera lui Atanasie
Comnen Ipsilante, in Studii, nr. 2/1966, pp. 346-361; I.C. FUM, Despre
vechea organizare administrativă a Principatelor Române, Imprimeriile E
Marvan Bueureşt1, 1 9 3 5 , pp. 44-47; G.D. Iscru, Un dregător mai puţin
cunoscut, ispravnicul de „ungureni” în Ţara Românească, în RA
nr. 1/1968, pp. 35-51; C. Istrate, Ştiri cu privire la administraţia ţinutului
no D iUlUi din 1787' 1792’ în S.C.S.I., fascicola 1/1957,
CJ r "■. ’ ^ PaPacostea’ oltenia sub stăpânirea austriacă 1718-1739
Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 1998; Gh. Vngureanu, Cancelaria institu­
t o r din Moldova in anii 1800-1828, în R.A., nr. 2/1967, pp 113-118-
Co ecttv Insrituţn feudale din Ţările Române. Dicţionar, Ed. Academiei’
R_S.R. Bucureşti, 988, p. 492; Memoriile Prinţului Nicolae Şutu,
bd. fundaţiei culturale române, Bucureşti, 1997;
reformele iosefme: Colectiv, Istoria României. Transilvania, Voi I
Ed. George Banţiu, Cluj-Napoca, 1997; A. Schaser, Reformele iosefine în
Transdvama şi urmanle lor în viaţa socială, Ed. Hora, Sibiu, 2000,
venalitatea slujbelor: N. Djuvara, între Orient şi Occident. Ţările
Romane la începutul epocii modeme, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1995-
.', “ ’ Influenîa franceză asupra spiritului public în România. Origi-
nde, Ed Humanitas, Bucureşti, 2000, pp. 61-66; L. Livadă-Cadeschi, De
la mila la filantropie. Instituţii de asistare a săracilor din Tara Românească
KCOlUl, a! XVm' lea’ Ed- Nemira> Bu™eşti, 2001,
Pa ' j T , ’r JD„ Xen0p° ’ Ist0na românilor din Dacia Traiană, voi. VI
ed. a IJI-a, Ed. Cartea Românească, Bucureşti, pp. 150-155.
Capitolul VII
Naşterea adm inistraţiei publice
rom âneşti m oderne
Intrarea celor două Principate Danubiene în secolul al XlX-lea s-a făcut
sub semnul conflictului tot mai acut dintre cele trei mari puteri vecine pentru
dominaţia sud-estului Europei şi, în special, a celor două ţărişoare
româneşti aflate în calea expansiunii Austriei şi Rusiei. Tocmai de aceea,
ele au reprezentat o prioritate politică şi militară pentru cancelariile tuturor
celor trei imperii.
Dacă secolul al XVII-lea părea a fi dat câştig de cauză Imperiului
Habsburgic în lupta dusă împotriva Porţii pentru controlul zonei, numeroase
teritorii locuite de români căzând episodic sau permanent sub dominaţie
austriacă, sfârşitul secolului a adus în scenă un actor la fel de important în
plan politic şi militar şi avid de noi cuceriri teritoriale: Imperiul ţarist. Obiec­
tivul clar definit al ruşilor era încorporarea în Imperiu a Ţărilor române şi
nicidecum sprijinirea creării unor entităţi politice autonome sau chiar inde­
pendente la nord de Dunăre. Acest aspect s-a văzut cel mai bine în momen­
tele în care Rusia, reuşind să se impună pe plan militar în faţa Turciei, nu a
ezitat să ocupe Principatele, impunând o administraţie proprie, cum s-a
întâmplat în anii 1806-1812 sau 1828-1834. în momentul în care, din cauza
presiunilor internaţionale, Rusia s-a văzut nevoită să părăsească aceste
teritorii, ea nu a plecat cu mâna goală: în urma încheierii tratatului de la
Bucureşti din 28 mai 1812, teritoriul dintre Prut şi Nistru, cunoscut sub
numele de Basarabia, a trecut pentru mai bine de un secol sub dominaţie
rusească. Nici urmă de autonomie internă românească în aceste episoade. Cu
toate acestea, Rusia nu se sfia să fluture stindardul autonomiei interne a
Principatelor atunci când interesele sale o dictau. Principiul „dacă nu le avem
noi nu le veţi avea nici voi” funcţiona în asemenea situaţii. Şi în aceste
cazuri, cum au fost tratatele de la Bucureşti (1812), Akkerman (1826) şi
Adrianopol (1829), prin obţinerea statutului de autonomie internă pentru
Ţările române şi statutul de Putere protectoare pentru sine, Rusia nu avea
altceva în vedere decât îndepărtarea acestora de Poartă în scopul de a putea
pregăti anexarea.
Atitudinea Rusiei a iritat atât Imperiul otoman, suzeranul de drept al
Ţărilor române, cât şi pe austrieci, neliniştiţi de expansiunea rusească spre
 128 Istoria administraţiei publice româneşti
Balcani. Pe când austriecii au reacţionat cel mai adesea prin proiecte de
împărţire pe cale amiabilă a teritoriilor Principatelor române, Poarta, exerci-
tându-şi drepturile de suzeran, a intervenit brutal pentru a înăbuşi manifes­
tările de autonomie ale acestora. Mai mult, lupta pentru autonomie internă s-a
soldat, în plan administrativ, cu contrariul. După înăbuşirea răscoalei lui
Tudor Vladimireascu, din mai 1821 până în toamna anului 1822 turcii au
instituit, pentru prima dată, o administraţie militară având în frunte un guver­
nator militar turc. Acesta a preluat cea mai mare parte a atribuţiilor puterii
statale, având sub controlul său pe ispravnici şi alţi funcţionari judeţeni pe
care îi numea direct. Perioada nu a făcut decât să exacerbeze abuzurile
administraţiei şi fenomene ca venalitatea slujbelor1.
Secţiunea I. Proiecte de reformă administrativă
Restabilirea domniilor pământene în 1822 nu a adus schimbări importante
în planul administraţiei publice. Şi aceasta nu pentru că n-ar fi existat
încercări de reformă. încă din primele luni ale domniei sale pe tronul Ţării
Româneşti, Grigore al IV-lea Ghica a încercat să pună capăt abuzurilor din
administraţie şi, mai ales, vânzării slujbelor practicate în epoca abia încheiată.
La 15/27 septembrie 1822, printr-un document al cancelariei domneşti, el
interzicea, sub ameninţarea unor severe pedepse corporale, vânzarea sluj­
belor. Tot pentru a evita abuzurile, a căutat, la 3/15 august 1823, să reglemen­
teze atribuţiile ispravnicilor, sameşilor şi zapciilor. Pentru a înlătura sau, cel
puţin, a limita corupţia a interzis cadourile în obiecte, bani şi muncă făcute
funcţionarilor publici şi a stabilit havaieturile ce reveneau fiecărui dregător în
parte2. Din păcate, înconjurat de un aparat funcţionăresc format la şcoala
administraţiei fanariote, reformele lui Ghica au rămas fără ecou. Vechile
practici au continuat să fie respectate. Mai ales vânzarea slujbelor, aducătoare
de mari profituri, a continuat să fie practicată, plocoanele pentru numirea în
funcţii, constata consulul Austriei la Bucureşti, practicându-se în continuare
până la cele mai înalte niveluri3.
în Moldova, Ioniţă Sandu Sturdza a continuat şi el practica vânzării dre-
gătoriilor, dublând la sfârşitul domniei numărul funcţionarilor administraţiei
1 K. Hitchins, Românii 1774-1866, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1996, p. 192.
A se vedea M. Regleanu, O cronică necunoscută cu privire la domnia lui
Grişore D. Ghica (1822-1828), în R.A. nr. 1/1971, p. 50.
C.I. Scafeş, V. Zodian, Grigore al IV-lea Ghica, Ed. Militară, Bucureşti 1986
pp. 162-163.
Naşterea administraţiei publice româneşti moderne 129
publice centrale (de la 460 câţi erau în 1810, numărul lor ajunge la 902 în
1827)1. Accesul în clasa boierească privilegiată şi, implicit, în dregătorii, a
unor elemente nearistocratice a trezit nemulţumirea marilor boieri care nu
vedeau cu ochi buni spargerea monopolului «funcţionărimii de caftan» de
către o «funcţionărime de pitac» sau «ţidulă». Realizarea unei mai clare şi
amănunţite distincţii între rangurile boiereşti nu a calmat spiritele în
condiţiile în care domnitorul făcea înaintări în rang (implicit în funcţie) după
bunul plac, fără a respecta vreun cursus honorum2. Identificarea boieriei cu
dregătoria a avut, inevitabil, şi acest efect: dobândirea unei dregătorii
propulsa automat un ne-aristocrat într-unul din rangurile boiereşti. Creşterea
masivă a numărului dregătorilor nu a determinat şi o creştere proporţională a
numărului de funcţii, astfel că s-a perpetuat distincţia fanariotă între dregă-
tori cu funcţie {hale) şi dregători fără funcţie (paie). Neexercitarea unei
funcţii nu reprezenta nici o tragedie pentru respectivii dregători, în condiţiile
în care aceştia erau interesaţi doar de privilegiile oferite de rang şi de valori­
ficarea acestora într-un sector economic şi comercial în plină dezvoltare.
Ambele categorii se bucurau de privilegiile rangului boieresc, cu un plus de
avantaje pentru dregătorii ce exercitau efectiv funcţii .
Având în vedere toate acestea, secolul de domnii fanariote, cu imensele
sale deficienţe din funcţionarea administraţiei publice, nu putea fi ignorat.
Starea jalnică a serviciilor publice, corupţia uriaşă, abuzurile nesfârşite nu
mai puteau fi tolerate, mai ales într-o epocă în care tendinţele modernizării
sub influenţa liberalismului burghez apusean se făceau din ce în ce mai
simţite printre membrii boierimii. Pe lângă intensele frământări politice ce
urmăreau să transforme boierimea în forţa politică dominantă în stat, viaţa
politico-socială a anilor 1822-1828 se evidenţiază prin numeroasele proiecte
de reformă venite atât din partea marii boierimi cât şi din partea boierimii
mici şi mijlocii. Dincolo de caracterul de clasă al propunerilor, ce urmăreau
să consolideze privilegii de tip feudal, marea lor majoritate nu puteau să
ocolească aspectele negative ale vieţii administrative. Eradicarea acestora
devenea astfel unul dintre cele mai importante obiective ale reformei.
Şirul destul de numeros al programelor de reformă a debutat cu revoluţia
lui Tudor Vladimirescu din 1821, care, îndreptată împotriva stării de lucruri
1Această practică a luat la I.S. Sturdza proporţii impresionante: doar în primele
luni de domnie el a acordat 497 de ranguri în ierarhia boierească. A se vedea
Gh. Plafon, Al.F. Plafon, Boierimea din Moldova în secolul al XlX-lea. Context
european, evoluţie socială şi politică, Ed. Academiei Române, Bucureşti, 1995,
pp. 92-93, 149-154.
2 Idem, pp. 93-94.
3Idem, pp. 97-98.
 130 Istoria administraţiei publice româneşti
din epoca fanariotă, nu putea ignora problemele administraţiei ce se făcuse
vinovată de numeroase şi grave abuzuri. în cel mai cunoscut program al miş­
căm, Cererile norodului românesc (februarie 1821), Tudor Vladimirescu
cerea încetarea cumpărării dregătoriilor, abolirea havaieturilor şi introducerea
unor lefuri fixe pentru toţi dregătorii.
Aceste propuneri au fost reluate şi dezvoltate în anii următori, urmărind
să distrugă nu doar aberaţiile regimului fanariot dar şi să depăşească definitiv
elementele administraţiei feudale care se făceau încă puternic resimţite.
Printre doleanţele reformiştilor români se regăseau desfiinţarea veniturilor
dregătoriilor şi plata doar a salariilor, desfiinţarea venalităţii funcţiilor1 şi
comprimarea aparatului administrativ feudal numericeşte supraîncărcat2*,
repartizarea dregătoriilor doar pământenilor, cu excluderea expresă a
grecilor , aşezarea slujbelor statului pe principiile învăţăturii şi experienţei4,
răspunderea ispravnicilor de judeţe pentru activitatea lor sau pentru faptele
subordonaţilor lor pe care-i numeau5, inamovibilitatea micilor slujbaşi6, intro­
ducerea principiului legalităţii în activitatea dregătorilor7 şi aşezarea acestora
în slujba norodului8.
Un accent deosebit se punea în Constituţia Cărvunarilor, cel mai elabo­
rat proiect al acestei perioade, pe conferirea slujbelor „numai după meritul
bunelor fapte şi după puterea vredniciei fieştecăruia. Ca o măsură împotriva
1 Cererile norodului românesc (1821); Arzul către Poartă al boierilor moldoveni
emigraţi la Cernăuţi (octombrie 1821); Proiectul de reforme al lui Al. Villara (sfârşitul
anului 1821); memoriul muntean îndreptarea ţării (după cele) ce a pătimit ţara la 1821
de la străini (sfârşitul anului 1821 - începutul anului 1822); Memoriul lui Al. Villara
din 1822; Memoriul Cărvunarilor (toamna anului 1822); Actul de chezăşie
înaintat Porţii de boierimea moldoveană în 1824; Memoriul din februarie 1829 al
lui Mihail Sturdza.
Cererile norodului românesc; Memoriul Cărvunarilor.
Proiectul de reforme al lui Al. Villara; memoriul muntean îndreptarea ţării (după cele)
ce a pătimit ţara la 1821 de la străini; Cererile delegaţiilor de boieri moldoveni şi munteni
către Poartă (aprilie 1822); proiectul Ponturile popilor al boierilor moldoveni (1822).
D. Golescu, însemnare a călătoriei mele (1826); a se vedea N. har, Principatele
române în epoca luminilor 1770-1830, Ed. Universităţii din Bucureşti Bucureşti
2005, pp. 169-171. ’ de bani. Făcând astfel, un fel de antrepriză din administraţie, domnii erau
Proiectul marii boierimi muntene de la sfârşitul anului 1821, Proiectul de
reforme al lui Al. Villara; Arzul către Poartă al boierilor munteni (primăvara anului
1822); Memoriul Cărvunarilor.
Proiectul marii boierimi muntene de la sfârşitul anului 1821.
Actul de chezăşie către Poartă din Moldova (1824): „dregătorii să lucreze după
pravilele hotărâte, după pravilele politiceşti făcute de-a dreptul spre privirea binelui
obştesc”.
8 Proiectul de constituţie al lui Eufrosin Poteca din 1827.
Naşterea administraţiei publice româneşti moderne 131
intrigilor şi prigonirilor, se cerea ca toţi funcţionarii să se schimbe cu anul ,
sacrificându-se principiul modem al stabilităţii funcţionarilor în scopul
stârpirii abuzurilor1. Ultima propunere se va dovedi a fi cu totul nepotrivită în
condiţiile în care tocmai schimbarea anuală a funcţionarilor îi încuraja pe
aceştia să profite în interes propriu cât mai mult de timpul scurt cel aveau la
dispoziţie.
Faptul că aceste doleanţe s-au menţinut la simplul stadiu de propuneri o
dovedeşte faptul că, în 1828 când au ocupat din nou Principatele, ruşii au
găsit şi reflectat în diverse rapoarte o stare de lucruri identică cu cea specifică
epocii fanariote, dacă nu mai cumplită. Interesaţi să asigure aprovizionarea
armatei ruse, aflată încă în conflict cu Poarta, în condiţii cât mai eficiente,
ruşii au constatat cu stupoare scara largă pe care se practicau abuzurile în
administraţia Principatelor.
Rescriptul imperial pentru numirea guvernatorului Pahlen (aprilie 1828)
făcea un adevărat rechizitoriu acestei stări de lucruri: „Ispravnicii de multe
ori arată într-un sat numai 20 de case unde sunt 28 şi venitul celor 8 ascunse
îl întrebuinţează în folosul lor. Dânşii, în locul a una mie de podvoade ce se
cer de la judeţ, scot în modul cel mai insolent două mii şi, la jumătate din
numărul acestora, permit a se răscumpăra pentru un preţ destul de mare.
Moşiile persoanelor care ocupă poziţiunile cele mai înalte, le scutesc în mod
arbitrar de orice impozit şi prin aceasta întorc toată greutatea impozitelor
asupra altor moşii (...). Cu părere de rău trebuie a mărturisi că în amândouă
principatele, nobleţă, deşi a câştigat, din deasa cu noi comunicaţie, oare care
grad de civilizaţie, totuşi există încuibate în ea viţiuri ce caracterizează pe
supuşii turceşti. Nu amor către patrie, nici înaltă înţelegere a ^virtuţii, ci
pasiunea spre înavuţire este principala ţintă a tuturor silinţelor lor .
Acuzaţii grave aducea sistemului administrativ românesc şi generalul
Kisseleff în darea sa de seamă despre administraţia Principatelor în acea
vreme: „Domnii, în calitate de dispunători principali ai veniturilor ţărei, le
denaturau mai dese în folosul lor aşa încât abia a treia parte rămânea pentru
neapăratele trebuinţe ale ocârmuirei. Afară de aceasta, ei au adus în obiceiu
schimbarea slujbaşilor în fiecare an şi distribuirea funcţiunilor pe sume mari
datori să-i susţie învoind orice mituiri de la popor; pentru că cu cât mai mult
lasă libertate prevaricaţiunilor, cu atât mai mult puteau să câştige din distri-
1 I.C. Filitti, Proiectul cărvunarilor şi alte proiecte de reforme ale boierilor
moldoveni în aprilie-iulie 1822, în Opere alese, Ed. Eminescu, Bucureşti, 1985, p. 125.
2 I.C. Filitti, Principatele române de la 1828 la 1834. Ocupaţia rusească şi
Regulamentul Organic, Institutul de Arte grafice Bucovina I.E. Torouţiu, Bucureşti,
1934, pp. 21-22.
 132 Istoria administraţiei publice româneşti
buirea posturilor. Marile izvoare ale prevaricaţiunilor erau luarea de biruri şi
împlinirea de contribuţii; în cazul întâi repartiţia birului atârna de la cercetarea
şi placul Ispravnicilor; prin îndeplinirea de oarecari rusferturi personale, Isprav­
nicii le aruncau asupra fiecărui sat deosebit, apoi sileau satele să se răscumpere,
împuind în sfârşit împlinirea, acelor obştii, care erau în stare să satisfacă
aviditatea lor. Aceste folosuri constituiau o nouă serie de prevaricaţiuni”1.
In consecinţă, guvernatorii ruşi ai Principatelor au trebuit să ia o serie de
măsuri în planul organizării şi funcţionării administraţiei publice locale, în
scopul de a pune capăt „groazei unei administraţii fără reguli şi fără principii
a unor boieri obişnuiţi să trăiască într-un fel de anarhie, exploatând situaţiile
lucrative şi necunoscând altă lege decât bunul lor plac”2.
Secţiunea a ll-a. Regulamentele Organice
Ideea unei reforme radicale a administraţiei publice româneşti, sub forma
unui regulament general pentru fiecare Principat, fusese impusă de ruşi
turcilor încă la 1826, în textul Convenţiei de la Akkerman. Deşi domnitorii
Principatelor convocaseră comisii destinate întocmirii unor asemenea regu­
lamente, opoziţia Porţii şi a conservatorilor români a împiedicat ajungerea la
un rezultat.
După 1828, cu ocazia ocupării Principatelor şi în baza prevederilor
Tratatului de la Adrianopol (2/14 septembrie 1829), mai ales ale art. V ce
prevedea că Ţările române se bucură de privilegiul unei administraţii
independente, ideea redactării unor regulamente administrative urma să fie
pusă în practică sub ocupaţia rusească. Scopul urmărit de ruşi în realizarea
acestor regulamente era evident şi el nu includea întărirea autonomiei interne
a celor două Principate: organizarea ţărilor, se arăta într-o dare de seamă a lui
Kisseleff către ţarul Nicolae, „este o chestiune necesară pentru buna stare a
unor regiuni vecine cu împărăţia noastră şi ca o măsură ce va întări temelia
influenţei noastre politice asupra Orientul”3. Momentul era cât se poate de
prielnic, ocuparea Principatelor permiţând ruşilor nu doar să ghideze şi să
supravegheze îndeaproape prevederile celor două regulamente, dar şi posibi-
1Apud V.C. Nicolau, Priviri asupra vechei organizări administrative a Moldovei
Bârlad, 1913, pp. 207-208.
2I.C . Filitti, Principatele Române ..., p. 25.
P. Negulescu, Gh. Alexianu, Colecţia vechilor legiuiri administrative: Regu­
lamentele Organice ale Valahiei şi Moldovei, voi. I, întreprinderile Eminescu SA,
Bucureşti, 1944, p. V.
Naşterea administraţiei publice româneşti modeme 133
litatea de a le aplica prin intermediul ierarhiei administrative civile ruseşti
instaurate la nivelul tuturor eşaloanelor administrative româneşti.
Proiectele Regulamentelor Organice au fost întocmite de către două
comisii formate, pentru fiecare Principat, din 8 boieri. Discuţiile acestora,
întrunite la 17 iunie 1829 din iniţiativa guvernatorului rus Jeltuhin, au început
efectiv la Bucureşti pe data de 4 iulie 1829 şi au continuat, după noiembrie
1829, sub directa îndrumare a noului guvemator-generalul Kisseleff. Deşi
comisiile erau româneşti, lucrările au avut la bază Instrucţiunile, zise de la
Varşovia, aprobate de ţar în mai 18291. Acestea prevedeau, pe lângă aspecte
legate de organizarea amănunţită a puterilor statului, înfiinţarea unei miliţii
naţionale de 4.000 de oameni în Ţara Românească şi 1.500-2.000 în
Moldova, înfiinţarea unui serviciu special de agenţi executivi inferiori pe
lângă administraţii şi judecătorii, urmând să se desfiinţeze slujitorii, cătanele
şi plăieşii, prevedea desfiinţarea polcovniciilor şi a căpitănatelor de judeţ ca
să înceteze prin aceasta „traficul ruşinos” al funcţiilor. Miliţia nouă avea să
fie compusă din trupe regulate şi retribuite, în atribuţiile ei intrând „străjuirea
cea din lăuntru, paza hotarelor, precum şi toată linia carantinească” .
La 30 martie 1830, proiectele Regulamentelor au fost terminate şi trimise
la Petersburg, unde au fost analizate şi uşor modificate de o Comisie formată
din Daşcov, Catacazi, Minciaky, Sturdza şi Villara. După ce au fost aprobate
de guvernul rus şi supuse dezbaterilor şi votului rapid al unor Adunări
extraordinare de revizie româneşti, Regulamentele Organice au intrat în
vigoare la 1 iulie 1831 în Ţara Românească şi 1 ianuarie 1832 în Moldova.
§1. Caracteristicile Regulamentelor Organice
a) Caracterul unitar. Cu mici diferenţe terminologice, cele două Regu­
lamente reglementează aceleaşi instituţii în toate domeniile atât pentru Ţara
Românească, cât şi pentru Moldova. Menită să faciliteze Rusiei încadrarea
celor două Principate în Imperiu, măsura a contribuit la o şi mai mare apro­
piere instituţională între cele două state surori ale căror instituţii politico-juri-
dice erau oricum, în mare măsură, asemănătoare.
b) Caracterul constituţional. Deşi nu pot fi socotite ca fiind primele
constituţii ale românilor, din cauza faptului că presiunile ruseşti au împiedicat
manifestarea voinţei clasei politice româneşti a vremii, ele nu au mai puţin un
1 După cele pretinse de Mihail Kogălniceanu, instrucţiunile au fost pregătite de
Ioannis Capodistria, consilier al ţarului în probleme de politică externă, Matei
Liovievici Minciaky, consulul ms în Principate, şi Alexandru Sturdza Basarabeanul
(I.C. F ilitti, Principatele române ..., pp. 30, 38).
2I.C . F ilitti, Principatele române ..., p. 37.
 134 Istoria administraţiei publice româneşti Naşterea administraţiei publice româneşti moderne 135
caracto cansiituţiona1 (în ciuda numelui lor). Ambele opere juridice regle- 1. Domnul
aza, pe angă o serie de aspecte de amănunt ce nu sunt de resortul
Domnul era ales pe viaţă de către o Adunare obştească extraordinară din
pubiic “ rândul marilor boieri ai ţării. Alegerea sa era confirmată de către Poartă şi
ari«»«™uc. k ciuda reducerii dmsnce a vechilor privi- notificată Puterii protectoare, Rusia. Deşi era ales de către boierii români,
dreptul de a destitui pe domn aparţinea doar celor două puteri, în urma unor
* T . / eudală (“ tarea scutelnicilor, de exemplu)
anchete. Regulamentele Organice renunţau aparent la domnia absolutistă a
7 Î S ” f S“ ‘d " r0n,âne5,i ““ clasă boiereasca epocii fanariote şi instituiau o domnie puternică, deţinătoare a unei bune părţi
cu excludere, aproape completa , elementelor burgheze sau lărănesli
embru celor doua Adunări obşteşti ordinare erau reprezentanţi ai deruta? si a vechilor atribuţii dar mult limitată de puterea deţinută de boierimea
a. boierimii mjci şi mijlocii iar domnul, la rândul său, era ales din A d d reprezentată prin vot în Parlamentul unicameral.
Conform algoritmului separaţiei puterilor în stat proaspăt instaurat, dom­
°u,oh“ ” ' - ^ ~ - “ nului îi revenea şefia puterii executive pe care, de altfel, o deţinea şi o exercita
concret în mod tradiţional. Nici un alt organ de stat nu mai putea avea sarcini
apărdu s S rr Z ' - CO" !e" a' 0r CiUda ("»““ taior ideologice franceze ce executive. Mai mult, se cerea Adunării obşteşti să nu împiedice în nici un fel
Z T S l a J n T ? “ C“ a “ pn,esUî organizarea şi exercitarea puterii de
. E r * ” 7 P” ™ C Caracler “ '"burghez şi antiliberal. Ele nu
tac altceva decât sa acorde privilegii întregii clase boiereşti iar prin crearea unei
„stăpânitoarea putere” dată domnului. Titlul de „puterea suverană de admi­
nistraţie şi de paza bunei rânduieli” (Regulamentul Organic al Moldovei1) sau
„puterea de sine stăpânitoare şi săvârşitoare pentru ţinerea bunei orânduieli şi
S T 1Zf ’rm
',
”““ u““ace?sa
a““va a c e d e z i, C Z I
vechiul absolutism de tip lanariot.
pentru răpaosul obştii” (art. 376 din Regulamentul Organic al Valahiei2), ne
lămureşte asupra prestigiului şi sarcinilor ce reveneau executivului.
feudtle tnflulm ." ,T t™ ? - T * paradoxa1' în ciuda '™taiscen,elo, Din nefericire, separaţia puterilor era doar formal stipulată. Deşi îi reve­
morlem "»"""(r e liberalismului burghez şi principiile constituţionalismului
r t ? 2 1,? ! ““ “ ta două Regulamente. Ele vizează, dacă nu modul nea prin Regulamente puterea legislativă, Adunarea obştească era obligată
n care este exercitata puterea statală şi sunt selectaţi cei care o exercită să trimită toate hotărârile sale domului prin anaforale iar acesta le conferea
odul in care aceasta este principial organizată. în acest sens, Regulamentele putere de lege prin întărire sau le putea respinge (art. 49 R.O.V.). în conse­
cinţă, limitarea puterii executive de către cea legislativă era inexistentă. De
ticcHuridicVa p ' St3tală’ pentru prima în istoria poli- asemenea, în anumite cazuri, i se acorda domnului dreptul de a întări hotărâ­
în stat 9 ” nCIpate °r’ dupa PrinclPiul modem al separaţiei puterilor
,"■*! . ^eparaţ)a putenlor era tripartită: executivul revenea domnului rile judecătoreşti ale înaltului Divan, fapt care contravenea ideii de indepen­
denţă a justiţiei. Cumulând toate cele trei puteri, domnului i se deschideau
ierarhii* de f n T i h AdUnării ° b?teŞti ° rdinare iar Judecătorescul unei larg porţile absolutismului.
ienuhn de instanţe judecătoreşti. Din păcate, această separaţie formală a
puterilor a servit mai mult bunului mers al administraţiei publice şi al justiţiei în calitatea pe care o deţinea, domnul numea şi revoca pe toţi funcţionarii
decât democratizării şi liberalizării vieţii politico-statale. J ' publici, în frunte cu miniştrii, principalii săi colaboratori la guvernare. Ca o
reminiscenţă a epocii feudale, domnul păstra şi dreptul de a acorda titluri de
nobleţe sau de a le revoca după bunul său plac. O noutate era calitatea de şef
§2 . Administraţia publică centrală suprem al miliţiei ce revenea domnului în ambele Principate.
Regulamentele sintetizau, într-o structură tehnico-juridică tară precedent
2. Căimăcămia
ramuri
amuri inder drept.
e Î t ePc1î1
Cate1 ^un capitol aparte era dedicat
aparîlnând celorRegulament
în fiecare ™ai variate In cazul vacanţei scaunului domnesc, atribuţiile domniei erau exercitate de
organizam administraţiei publice centrale. un organ colectiv cu caracter provizoriu intitulat Căimăcămie sau Vremelnica

1 Citat, în continuare, R.O.M.

2 Citat, în continuare, R.O.V.
 136 Istoria administraţiei publice româneşti
ocârmuire (art. 18 R.O.V., art. 19 R.O.M.) Aceasta era formată din trei membri
de drept: preşedintele înaltului Divan, ministrul de interne şi ministrul de justiţie.
In atribuţiile căimăcămiei, exercitate până la alegerea noului domn, intrau mai
toate atribuţiile domneşti. Căimăcămia nu putea însă să destituie pe fiincţionari
decât pentru delicte evidente iar funcţionarii numiţi de ea trebuiau confirmaţi de
noul domn. De asemenea, căimăcămia nu putea acorda titluri de nobleţe.
3. Miniştrii
Una din priorităţile reformei administraţiei publice româneşti era redu­
cerea aparatului funcţionăresc supradimensionat, mai ales la nivel central, şi
construirea unui aparat modem bazat pe principiile raţionalismului, eficienţei
şi competenţei. în acest sens, reforma înfăptuită de Regulamente reflecta atât
doleanţele reformiştilor români cât şi viziunea pragmatică a ruşilor despre
conducerea Principatelor.
Plecând de la aceste premise, nu este surprinzător că în locul armatei de
dregători cu sau fără dregătorii, legaţi, mulţi dintre ei, de fastul curţii dom­
neşti, a apărut la nivelul administraţiei centrale o mână de înalţi funcţionari ce
urmau să deţină şi să exercite concret anumite atribuţii legate de funcţiile pe
care statul român regulamentar înţelegea să le realizeze la epoca respectivă.
Denumirea de miniştri, conferită, acum, în premieră (art. 46 R.O.V. şi art.
49 R.O.M.), reflecta transformarea lor în adevăraţi funcţionari publici puşi în
slujba statului şi a interesului general. Conceptul se arăta modem şi în
substanţa lui, în condiţiile în care aceşti noi funcţionari publici deveneau
unici titulari ai marilor servicii publice - ministerele.
Marii dregători erau aleşi şi revocaţi de domn după bunul său plac.
Conform tradiţiei, miniştrii erau aleşi dintre marii boieri proprietari de întinse
suprafeţe de pământ. Ei erau subordonaţi direct domnului, în calitatea sa de
şef al puterii executive, făcând politica acestuia şi răspunzând în faţa lui de
actele lor. Tocmai de aceea, o dată cu Regulamentele Organice şi introducerea
principiului separaţiei puterilor în stat, miniştrii ies din sfera puterii jude­
cătoreşti. Ei nu mai realizează acte de judecată iar numele lor va fi asociat, de
acum încolo, doar cu puterea executivă şi administraţia publică centrală.
Deoarece domnul era un factor activ în guvernare (şi domneşte şi guver­
nează) activitatea miniştrilor săi se realiza sub directa îndrumare şi aprobare a
acestuia. Din această cauză, domnitorul era răspunzător pentru actele miniş­
trilor săi, pe care îi acoperea1în faţa Parlamentului. în consecinţă, forul legis­
lativ putea, prin anaforale, doar sesiza pe domn cu privire la reaua adminis­
traţie sau abuzurile miniştrilor săi. Acest aspect nu înlătura, însă, o răspun-
1P. Negulescu, Gh. Alexianu, op. cit., p. XLI.
Naşterea administraţiei publice româneşti moderne_______ 137
dere personală a miniştrilor (Regulamentele nu precizează natura acesteia)
în faţa domnului pentru gestiunea lor.
în lipsa unui regim parlamentar, miniştrilor le era interzis să facă parte din
Parlament. Totuşi, ei puteau participa la şedinţele parlamentare şi să dea infor­
maţii, fiecare cu privire la resortul său. Acest act de informare nu implica, aşa
cum s-a remarcat, şi o răspundere a acestora în faţa Parlamentului.
4. Ministerele
Fiecare ministru se afla în fruntea unui minister organizat ca serviciu
public central specializat cu/ caracter permanent şi cu atribuţii bine
determinate. Apariţia acestor ministere a însemnat, în primul rând, moartea
confuziei de atribuţiuni de tip feudal, când toţi dregătorii puteau exercita
orice fel de atribuţii şi executa orice fel de sarcini după placul domnesc.
Fiecare minister avea o competenţă materială specializată, bine determi­
nată prin Regulamente, competenţă pe care nu o putea depăşi. în acelaşi timp,
legea reglementa competenţa teritorială generală a ministerelor, renun-
ţându-se la competenţa teritorială limitată a anumitor dregători superiori, cum
era, de exemplu, Caimacamul de Craiova.
Renunţându-se la multitudinea de dregătorii, multe din ele lipsite de orice
finalitate practică într-o administraţie publică modernă, Regulamentele au
înfiinţat 6 ministere. în general noile organe nu corespundeau celor vechi,
fiind vorba aici mai mult de o comasare de atribuţii aparţinând unei diver­
sităţi de dregători decât de o reformare a fiecăreia din vechile dregătorii.
a) Ministerul Treburilor Dinăuntru sau Ministerul de Interne. Era
condus de marele vornic şi era urmaşul celor două vornicii, a Ţării de sus şi a
Ţării de jos, existente în ambele Principate în epoca fanariotă. în atribuţiile
sale intrau o gamă foarte largă de sarcini cuprinzând obiectul de activitate a
mai multor ministere modeme: internele, lucrările publice, învăţământul,
agricultura, sănătatea şi asistenţa socială. Toate acestea reflectă creşterea
constantă a nevoilor publice precum şi răspunsul statului prin organizarea
serviciilor publice necesare satisfacerii lor. O importantă atribuţie a acestui
minister era coordonarea şi controlul activităţii desfăşurate în teritoriu de şefii
judeţelor şi ţinuturilor.
b) Ministerul de Finanţe sau Vistieria era condus de vistier a cărui
competenţă era strict delimitată, fiindu-i expres interzis să-şi depăşească
atribuţiile. Acestea vizau atât tradiţionalele atribuţii financiare cât şi aspecte
legate de economie şi comerţ. în Moldova, acestui minister îi revenea şi ges­
tionarea serviciului de poştă.
c) Secretariatul de Stat sau Postelnicia era condus de marele postelnic
care, conform tradiţiei, era şefbl cancelariei domneşti pentru corespondenţa
 138 Istoria administraţiei publice româneşti
cu agenţii ţării la Poartă, cât şi cu agenţii străini din Principate. Pe lângă
aceasta, postelnicul era funcţionarul prin care domnul comunica cu celelalte
departamente şi cu Parlamentul. Acesta era şi singurul ministru ce avea
dreptul să contrasemneze mesajele prin care domnul trimitea parlamentului
proiectele de legi spre dezbatere. Contrasemnarea avea rolul de a autentifica
semnătura domnului şi nu de a angaja răspunderea politică sau juridică a
ministrului în faţa legislativului.
d) Ministerul dreptăţii sau Marea logofeţie a dreptăţii era condus de
logofătul dreptăţii, urmaş al celor doi logofeţi ai Ţărilor de sus şi de jos ce
îndeplineau atribuţii judecătoreşti, bisericeşti şi de cancelarie. Spre deosebire
de secolele trecute când marele logofăt avea atribuţii în realizarea justiţiei,
noul mare logofăt doar administrează justiţia Principatelor, prin intermediul
unor procurori în Muntenia şi revizori în Moldova ce supravegheau instanţele
judecătoreşti pentru ca sentinţele să se dea în conformitate cu legile şi regula­
mentele. Procurorii aduceau la cunoştinţa marelui logofăt abaterile judecători­
lor şi, de două ori pe an, înaintau rapoarte asupra stării pricinilor. Marele logo­
făt era cel care propunea domnului magistraţii ce trebuiau numiţi sau avansaţi,
îi semnala pe cei ce se abateau de la datorie şi îi evidenţia pe cei merituoşi.
e) Ministerul Treburilor Bisericeşti sau Marea Logofeţie a Credinţei
a fost înfiinţat doar în Muntenia, preluând mai vechile atribuţii bisericeşti ale
marelui logofăt căruia, în Moldova, i-a rămas pe mai departe sarcina relaţiei
cu Biserica. Era condus de un logofăt al dreptăţii.
f) Ministerul Oştirii sau Miliţia nu reprezenta ceea ce pare a fi la prima
vedere. Având în vedere că nu se punea problema apărării armate faţă de un
pericol extern, Miliţia nu era un minister al apărării sau unul de război, în
condiţiile în care trupele înarmate nu reprezentau o armată în adevăratul sens
al cuvântului. Condusă de spătar în Valahia şi de hatman în Moldova, miliţia
se ocupa cu apărarea graniţelor, păzea carantinele şi ajuta autorităţile civile la
prinderea răufăcătorilor. într-un cuvânt, îndeplinea atribuţii de menţinere a
ordinii interne sub aspect sanitar şi poliţienesc.
Pentru prima dată în structura unor asemenea organisme statale apărea un
aparat propriu organizat modem în substructuri destinate unui tip aparte de
activitate administrativă. Nu exista, însă, o organizare uniformă. La unele
ministere (interne, finanţe, postelnicie) serviciile ministeriale erau grupate în
secţii împărţite, la rândul lor, în mese ce cuprindeau un nacealnic, un ajutor şi
un registrator, şef al serviciului de registratură. Tot la aceste ministere, în
subordinea imediată a ministrului, se afla un director al departamentului ce îl
ajuta pe acesta în conducerea ministerului şi îi ţinea locul în lipsă. La
celelalte ministere, serviciile ministeriale erau grupate doar în mese.
In scopul păstrării documentelor publice, s-a reglementat concentrarea
acestora în depozite la nivelul capitalelor. Documentele urmau a fi adunate,
Naşterea administraţiei publice româneşti moderne_______139
clasificate şi păstrate de către un serviciu arhivistic - Arhiva statului -
condus de către un arhivar al statului1. Prin acest serviciu s-a urmărit debutul
real al unui proces de evidenţă a actelor administraţiei publice, proces realizat
doar sporadic în trecut.
5. Sfatul administrativ
Alcătuit din miniştrii de interne, de finanţe şi din secretarul statului şi
funcţionând sub preşedinţia domnului sau a marelui vornic, sfatul adminis­
trativ a înlocuit multisecularul Sfat domnesc. Sub aspect organizatoric, Sfatul
administrativ nu era altceva decât o transpunere regulamentară a Divanului
„împlinitor” sau „executiv” aşezat de ruşi la 1829, împărţit în trei secţii şi
condus de prezidentul plenipotenţiar rus2. Sarcina acestuia din urmă de a
soluţiona rapid problemele administrative legate de aprovizionarea armatei
ţariste explică de ce urmaşul său regulamentar - Sfatul administrativ - avea o
componenţă şi o competenţă atât de restrânse3. Funcţionalitatea limitată a
instituţiei, statutul miniştrilor de simple instrumente ale puterii domnului şi
iresponsabilitatea lor în faţa Parlamentului împiedicau transformarea acestui
Sfat într-un guvern responsabil pentru politica sa, aşa cum ar fi pretins
mecanismele unui adevărat regim parlamentar4 şi principiile modeme de
exercitare a puterii executive.
Rolul Sfatului era de a veghea şi asigura mersul treburilor, de a pregăti
materialul lucrărilor Adunărilor obşteşti şi de a alcătui proiectele de legi ce
urmau să fie votate în Parlament. Totuşi, Sfatului îi revenea sarcina de a
dezbate problemele urgente doar în ceea ce priveşte treburile dinăuntru,
finanţele şi comerţul (art. 138 R.O.M. şi art. 148 R.O.V.). Rezoluţiile Sfatului
în aceste cazuri urmau să fie puse în lucrare după ce erau aprobate de domn.
5.1. Sfatul administrativ extraordinar
Pomenit, în timp, şi sub denumirile de Marele Sfat al miniştrilor, Sfat
cârmuitor sau Consiliu cârmuitor, Sfatul administrativ extraordinar a fost
1 A se vedea C-tin Moisil, Arhivele statului şi Regulamentul Organic, în R.A.
nr. 5/1928-1929, pp. 269-270.
2 Alcătuit la început (ianuarie 1829) din 6 membri aleşi dintre boierii români şi un
delegat rus pentru probleme militare, Divanul împlinitor/executor a fost reorganizat
(mai 1829), pe motive de eficienţă, în trei secţii - interne, finanţe şi secretariatul de
stat - conduse de câte un dregător.
3 A se vedea E. Negruţi-Munteanu, Sfatul administrativ al Moldovei între anii
1832 şi 1862, în A.I.I.A.I., voi. VIII/1971, pp. 159-160.
4 T. Drăganu, începuturile şi dezvoltarea regimului parlamentar în România până
la 1916, Cluj-Napoca, 1991, pp. 51-54.
 140 Istoria administraţiei publice româneşti
înfiinţat doar de R.O.V. (art. 149). El urma să fie convocat şi prezidat doar de
domn, ori de câte ori credea de cuviinţă, pentru a lua măsuri administrative în
probleme foarte importante. Marele sfat era alcătuit din toţi cei şase m in iştri
ai domnului. Deşi prefigura apariţia guvernului modem, şi acest organism nu
era altceva, din punct de vedere funcţional, decât o prelungire a fostului Sfat
domnesc. Chiar dacă avea o componenţă mult mai largă, lipsa unei compe­
tenţe reale în determinarea politicii generale a statului, inexistenţa ideii de
solidaritate ministerială la se care se adăuga caracterul nepermanent al acti­
vităţii sale, împiedicau Marele Sfat să se transforme într-un guvern modem.
Ambele organisme amintesc fie prin componenţa lor, fie prin modul de
funcţionare mai mult de nişte consilii administrative specializate, anexe ale
monarhului, decât de un guvern însărcinat cu o competenţă generală în
administrarea statului.
6. Statutul funcţionarului public
Indiferent că privim lucrurile din perspectiva boierimii româneşti sau din
cea a ruşilor, cu toţii erau interesaţi de existenţa unei administraţii publice
funcţionale şi morale. Tocmai de aceea, Regulamentele s-au ocupat
îndeaproape de construirea unui funcţionar public modem preocupat să-şi
realizeze cu seriozitate atribuţiile, punându-se în slujba interesului public. în
consecinţă, prin apariţia unor norme privind recrutarea, avansarea, răspun­
derea, stabilitatea în funcţie şi salarizarea, s-au pus bazele primului statut
modern al funcţionarului public. Modernitatea sa nu poate fi contestată, în
ciuda faptului că noua înfăţişare a funcţionarului public a fost constmită pe
elemente ce ţineau încă de vechile racile ale feudalismului.
în scopul reducerii şi a ţinerii sub control a numărului funcţionarilor
publici şi pentru a se evita existenţa unor dregători fără slujbă se stabilea că
„nimeni nu va putea dobândi nici o înălţare de rang decât numai după
adevărata slujbă ce va săvârşi” (art. 350 R.O.V.). în Moldova rangurile boie­
reşti fără slujbă urmau a fi desfiinţate. în schimb, urma să se stabilească un
şir de ranguri boiereşti concordante cu dregătoriile statului, împărţite pe trei
clase pentru ca funcţionarii înaintând pe treptele ierarhiei să poată ajunge la
cele mai înalte dregătorii (art. 401 R.O.M.).
Deţinerea unei slujbe, deşi nu mai era condiţionată de deţinerea unui rang
boieresc, conducea totuşi la conferirea unui titlu de nobleţe, în cazul în care
funcţionarul nu avea unul şi se evidenţiase în slujba primită. Pentru a se evita
abuzurile, conferirea unui rang boieresc se făcea, la propunerea domnului, de
către Adunarea obştească. Cărţile de nobleţe urmau să fie înscrise în condici
speciale păstrate la Arhivele statului (art. 351 R.O.V. şi art. 399 R.O.M.).
Naşterea administraţiei publice româneşti moderne 141
Pentru a asigura o mai mare stabilitate în funcţie şi pentru a trezi interesul
funcţionarilor pentru actul de administraţie, Regulamentele impuneau desfiin­
ţarea schimbării anuale a slujbaşilor ca fiind vătămătoare. în schimb, se
admitea numirea funcţionarilor pe termen de trei ani cu posibilitate de prelun­
gire în caz de vrednică purtare. „Pentru aceasta slujbaşii vor avea vreme să
cunoască mai bine ale lor datorii, să dobândească toată trebuincioasa
experienţă”. O oarecare stabilitate în funcţie se crea prin interdicţia înlăturării
din funcţie fără dovada unei vădite şi cugetate călcări de datorie sau demisia
funcţionarului în cauză.
Scoaterea funcţionarului public de sub semnul interesului personal şi aşe­
zarea lui în slujba interesului general şi a statului era marcată prin prestarea
unui jurământ în care el jura, printre altele, să nu se abată de la îndatoririle
prescrise de lege. Se punea capăt prin aceasta şi mult disputatei confiiziuni de
atribuţii în administraţia publică. în acelaşi timp, slujbaşii deveneau răspun­
zători pentru datoriile atingătoare de dregătoriile lor (art. 403 R.O.M.)
în schimbul slujbei lor, funcţionarii publici urmau să primească leafă şi,
în consecinţă, se interzicea perceperea ori primirea oricărei răsplăţi sub orice
nume va fi ea (art. 355 R.O.V. şi art. 405 R.O.M.). Lefurile erau fixe şi
urmau a fi prevăzute într-un buget al slujbelor publice.
§3. Administraţia publică locală
Regulamentele Organice, prin textul iniţial şi prin actele normative adiţio­
nale, au reglementat în amănunt organizarea administrativ-teritorială a celor
două Principate, organele existente la nivel local precum şi atribuţiile lor în
administrarea intereselor generale sau locale.
în ceea ce priveşte organizarea administrativ-teritorială, Regulamentele au
menţinut mai vechile unităţi administrativ-teritoriale. Schimbări importante
au intervenit însă la nivelul atribuţiilor organelor administrative locale cât şi
în ceea ce priveşte stabilirea locului şi rolului lor în cadrul ierarhiei adminis­
trative statale.
1. Judeţele şi ţinuturile
Regulamentele menţineau vechea împărţire a Principatelor în judeţe
(Muntenia) şi ţinuturi (Moldova), ambele lipsite, ca şi în trecut, de persona­
litate juridică. La nivelul acestor circumscripţii administrativ-teritoriale
centrul îşi avea proprii agenţi, numiţi în Muntenia (o)cârmuitori iar în
Moldova ispravnici administratori. Aceştia erau înzestraţi, spre deosebire
de trecut, numai cu atribuţii administrative, realizându-se astfel o reală
separaţie între administrativ şi judecătoresc. Ei urmau să fie numiţi de domn
 1 4 2 ____________Istoria administraţiei publice româneşti
pe trei ani dintre doi candidaţi propuşi de Sfatul administrativ (art. 352 R.O.V.),
urmau să depindă de Departamentul de interne, dar puteau primi ordine şi de
la ceilalţi miniştri în privinţa treburilor departamentului lor (art. 147 R.O.V.).
Deşi numiţi de domn, ei nu mai erau simpli reprezentanţi ai intereselor
domneşti în teritoriu, ci agenţi ai executivului, însărcinaţi cu executarea
ordinelor primite, în realizarea intereselor statale.
La dispoziţia acestor agenţi se afla o cancelarie compusă dintr-un sameş,
cap al cancelariei, un ajutor de sameş şi doi scriitori.
2. Plăşile şi ocoalele
Fiecare judeţ/ţinut avea subdiviziuni administrativ-teritoriale numite plăşi
în Muntenia şi ocoale în Moldova, lipsite, ca şi judeţele/ţinuturile de perso­
nalitate juridică. Ele erau conduse, în Muntenia, de sub-cârmuitori numiţi pe
trei ani de către domn, la recomandarea Sfatului administrativ, dintre cei doi
candidaţi aleşi pentru fiecare plasă sau ocol de către şeful judeţului împreună
cu proprietarii din judeţ (art. 353 R.O.V.). în Moldova, în fruntea ocoalelor se
aflau privighetori de ocoale aleşi tot pe trei de şeful ţinutului şi vorniceii
satelor din ţinut, dintre boiernaşi, mazili sau neamuri, proprietari în
circumscripţie (art. 404 R.O.M.). Cel ales era confirmat de domn.
Prin această instituţie legiuitorul regulamentar a ieşit complet din tiparele
tradiţiei instituţionale româneşti în materie. în primul rând, după model
rusesc cei doi funcţionari erau aleşi iar nu numiţi în mod direct, cum s-a
întâmplat în epoca fanariotă. în al doilea rând, se pare că prin atribuţiile
acordate, legiuitorul a dorit să transforme aceste organe administrative locale
în nişte apărătoare ale intereselor comunităţilor săteşti din cadrul ocoalelor şi
plăşilor, ferindu-le de arbitrariul şi abuzurile vechii administraţii. în acest
scop, pe lângă atribuţii ce vizau concentrarea impozitelor din circumscripţia
lor şi transmisia acestora la reşedinţa judeţului, ei aveau în grijă şi apărarea
sătenilor de năpăstuiri, raportând neregulile constatate şefului de judeţ, având
dreptul, dacă acesta nu lua măsuri, să se adreseze direct ministrului de interne
(art. 405 lit. a) şi b) R.O.M.). De asemenea, prin recurgerea la sistemul
alegerii şi nu al numirii, cum ar fi fost normal, se urmărea recrutarea unor
candidaţi merituoşi şi destoinici, calităţi garantate de moşierii locali'.
în calitatea lor de agenţi ai centrului la acest nivel, privighetorii şi subocâr-
muitorii se aflau în subordinea şefilor de judeţ/ţinut cărora trebuiau să le rapor­
teze cu privire la toate evenimentele importante ce aveau loc în lumea satelor.
' Domnia lui Bibescu, Legi şi decrete 1843-1848, Tomul al II-lea, Tipografia
Curţii Regale Gobl Fii, Bucureşti, 1894, p. 282.
Naşterea administraţiei publice româneşti moderne 143
3. Oraşele
Organizarea oraşelor s-a făcut diferit în această perioadă după cum ele se
aflau în proprietate privată (embaticare) sau erau libere, acestora din urmă
recunoscându-li-se expres personalitatea juridică. De asemenea, celor două
capitale li s-a conferit o organizare diferită de cea a celorlalte oraşe.
La baza organizării municipale a stat recunoaşterea unor interese proprii
oraşelor, pe care acestea puteau să le rezolve prin organe alese, facându-se
simţite prin aceasta primele influenţe ale teoriei descentralizării administra­
tive. Consacrarea ei s-a făcut mai întâi în Regulamentul Organic al Moldovei,
care, reglementând în Anexa F Regulamentul municipal pentru oraşul Iaşi,
arăta în art. I: „Cerând trebuinţa a se face în oraşul Iaşi şi în celelalte târguri
ale prinţipatului o punere la cale destoinică spre a se siguripsi păzirea
neapăratelor legiuiri într-u fericirea lor, aseminea ispravă nu poate fi mai bine
câştigată, de cât a se încredinţa această purtare de grijă orăşenilor fieştecărui
oraş. Drept aceea, s-au hotărât ca fieştecare oraş a prinţipatului să aibă drit de
a cârmui materialnicile sale interesuri (...) prin un Sfat orăşienesc (muniţipal)
alcătuit de mădulări alese de către însuşi lăcuitorii oraşului, rămâind însă
întru a stăpânirii îngrijire, prin Ministrul din Lăuntru a priveghea ca mădu-
lările fieştecărue sfat orăşienesc să-şi păzească datoriile sale şi să nu abată
către a lor în parte interes acele hărăzite spre obştesc folos a tuturor”. Regula­
mentul de organizare a Politiei Bucureştilor din 28 martie 1831' şi cel pentru
oraşele Valahiei din 5 noiembrie 183212 reluau şi ele aceeaşi temă.
La Iaşi şi Bucureşti se înfiinţa, în consecinţă, câte un Sfat orăşenesc
compus din 5 membrii. Patru dintre aceştia erau aleşi la Iaşi de către staroştii
corporaţiilor cu vârsta de peste 30 de ani, proprietari de imobil în oraş sau a
unui capital de 25.000 lei iar cei cinci din Bucureşti de către deputaţii
culorilor (sectoarelor), dintre proprietarii de case sau de moşii în valoare de
50.000 lei. Mandatul acestora era de un an3 şi nesalarizat. Preşedintele
Sfatului era ales de Obişnuita obştească adunare moldoveană din sânul ei ca
al cincilea membru iar de cea munteană dintre membrii Sfatului, la propune­
rea ministrului de interne. în Bucureşti se alegea şi o Comisie de 10 membri
1 Organizarea administrativă a Bucureştiului nu s-a făcut prin textul iniţial al
Regulamentului Organic, ci printr-un Regulament pentru Orăşenescul Sfat al poliţiei
Bucureştilor din 28 martie 1831. A se vedea Analele parlamentare ale României,
Tomul III 1831-1832, Partea I Valahia, p. 432.
2 Regulament pentru Sfaturile orăşeneşti de prin oraşele Principatului Valahiei din
5 noiembrie 1832.
3 Prin art. II din Ordonanţa nr. 996 a lui Barbu Ştirbei din 30 mai 1851, „termenul
slujbei mădularilor sfaturilor orăşeneşti va fi de 2 ani”.
 144 Istoria administraţiei publice româneşti
însărcinată cu alcătuirea bugetului. Ca funcţionari „tehnici” ai oraşului erau
înfiinţaţi un casier al Sfatului şi un secretar.
Sfatul se aduna de cel puţin două ori pe săptămână în Casa oraşului şi era
asistat la dezbateri de un comisar al guvernului. Acesta raporta ministrului de
interne orice constatare de necredinţă sau lenevire, fără a avea dreptul să se
amestece în afacerile oraşului. Atribuţiile Sfatului erau extrem de reduse:
aprovizionarea cu alimente, curăţenia, menţinerea ordinii şi înfrumuseţarea
oraşului. Ambele Sfaturi puteau aduce la cunoştinţa Ministerului de Interne
nevoile oraşului. Hotărârile sfatului erau executorii doar după ce primeau apro­
barea marelui vornic, iar socotelile comunei („adeverirea sumelor adunate de
către acest sfat şi cheltuielile urmate pe fieştecare lună”) erau supuse contro­
lului finanţelor statului în Moldova şi ministrului de interne în Muntenia.
Celelalte oraşe şi târguri îşi cârmuiau „materialmcele interesuri” prin câte
un Sfat format din 4 membri în Muntenia şi un sfat, numit Magistrat, cu 3
membri în Moldova, ales de cetăţeni cu un anume cens de avere. Ispravnicul
judeţului trebuia să vegheze ca membrii magistratului să nu abată „către al lor
în parte folos ceea ce s-a hărăzit spre binele obştesc”.
Regulamentele renunţau la judeţul/şoltuzul medieval şi acordau agiei
atribuţiile de executare a prevederilor Regulamentului în materie poliţie­
nească şi edilitară precum şi executarea tuturor hotărârilor Sfatului orăşenesc
Ţinând cont de noile necesităţi ale societăţii, o serie de servicii publice la
nivel local au fost modernizate şi s-au înfiinţat altele noi: s-a modernizat
poliţia municipală printr-o redistribuire a sarcinilor pe culori (Bucureşti) sau
cvartaluri (Iaşi), pentru o mai bună realizare a noilor sarcini şi s-a organizat
serviciul de pompieri (tulumbagii) pe lângă poliţie.
Serviciul sanitar s-a îmbunătăţit prin crearea de posturi de medici în
toate oraşele, iar în capitale în fiecare culoare sau cvartal, aceştia fiind
obligaţi să meargă şi la sate pentru a verifica starea de sănătate a ţăranilor. Se
desăvârşea reglementarea carantinelor în vederea prevenirii ciumei. Pentru
plata medicilor, a chirurgilor şi a moaşelor s-a înfiinţat o Casă a doftorilor.
S-a reglementat, de asemenea, regimul de funcţionare şi inspectare a farma­
ciilor. în ceea ce priveşte spitalele, se prevedeau în Muntenia cheltuieli pentru
întreţinerea a trei mari spitale, unul în Bucureşti, altul în Craiova şi al treilea
într-un oraş din mijlocul ţării, ce urma a fi stabilit ulterior. în Moldova, spita­
lul Sf. Spiridon a fost declarat instituţie de binefacere şi de utilitate publică.
In ceea ce priveşte instrucţia publică, Regulamentul înfiinţa, în fiecare
capitală de judeţ, şcoli primare de ambele sexe, laice, unde urma să se înveţe
în limba română.
O serie de acte normative adiţionale aveau în vedere aspecte edilitare şi
de urbanism ale capitalelor. Tot acum apar preocupări serioase de sistema­
tizare a teritoriului oraşelor.
Naşterea administraţiei publice româneşti moderne 145
în ceea ce priveşte Bucureştiul, la 29 aprilie/11 mai 1831 a fost aprobat
Regulamentul pentru starea sănătăţii şi paza bunei orânduieli în Politia
Bucureştilor. Aceasta a reprezentat prima reglementare de sistematizare
modernă a oraşului. O primă preocupare a Regulamentului a fost de a stabili
cadrul teritorial al oraşului: luând în calcul raportul dintre întindere şi
populaţie, s-a fixat o suprafaţă de 9.800 de stânjeni delimitată prin pietre de
hotar, ce nu putea fi depăşită prin construcţii.
S-au reglementat, de asemenea, problema pavajului (înlocuirea celebrelor
poduri de lemn), sistematizarea străzilor, materialele de construcţie pentru
case, canalele de scurgere, depozitarea gunoaielor menajere, amenajarea
pieţelor şi a grădinilor, ecarisajul, alimentarea cu apă şi iluminatul public prin
aşezarea de felinare pe străzi, înfiinţarea de fântâni publice, organizarea
asistenţei medicale şi a farmaciilor şi, nu în ultimul rând, distracţia publică.
Un accent deosebit s-a pus pe curăţirea şi asanarea Dâmboviţei. S-au înfiinţat
acum cimitirele, oprindu-se înmormântările pe lângă bisericile din oraş.
Regulamentul prevedea expres că dispoziţiile sale speciale se puteau
extinde, în baza deciziilor sfaturilor orăşeneşti şi la alte oraşe.
Acelaşi tip de prevederi se găseau şi în R.O.M; (Anexa F) pentru oraşul
Iaşi, prevederi ce se puteau extinde şi altor oraşe. în mod particular, regula­
mentul municipal al laşului impunea întocmirea unui plan al oraşului înainte
de a se face orice reformă. Tot aici construcţiile nu puteau fi decât din piatră
sau cărămidă, acoperite cu olane, şi nu se puteau ridica decât în baza unei
autorizaţii date de Sfatul orăşenesc1.
4. Satele
Spre deosebire de oraşe, Regulamentele ofereau satelor o organizare
sumară, ca dovadă a dezinteresului pentru viaţa administrativă a acestora.
Sătenii puteau alege acum, după ani de numiri directe, în Muntenia câte un
pârcălab iar în Moldova câte un vornicel, cu ştirea şi învoirea atât a
cârmuitorului judeţului cât şi a stăpânului moşiei, după vechiul obicei. In
sarcina lor era strângerea capitaţiei, pentru care locuitorii satelor răspundeau
solidar. Tot la nivelul satelor se înfiinţa un Sfat sătesc format din 6 membri
aleşi anual, cărora li se alăturau preotul şi proprietarul ca membri de drept.
Principala sa atribuţie era gestionarea „cutiei obşteşti” a satului, nou înfiinţată
în scopul plăţii pârcălabului sau voinicelului ori pentru completarea lipsurilor
ce se puteau ivi în suma capitaţiei satului. Se recunoştea prin aceasta satelor
un „început de personalitate juridică”2. Prezenţa proprietarului în sfat nu
1 I.G. Vântu, începuturi de legislaţie urbanistică în România, Institutul de arte
grafice Marvan SAR, Bucureşti, 1939, pp. 30-42.
2 A se vedea P. Negulescu, Tratat de drept administrativ român, voi. I, Tipografia
Gutemberg, Joseph Gobi, Bucureşti, 1906, p. 355.

146 Istoria administraţiei publice româneşti
făcea altceva decât să confirme situaţia dificilă a satelor lipsite de proprie­
tatea pământului. Din păcate, ascendentul de autoritate de care se bucura
acesta, sprijinit mai totdeauna de autorităţile locale, a subjugat în continuare
interesele obştii săteşti intereselor sale.
Unele atribuţii administrativ-poliţieneşti la nivelul satelor avea şi judeţul
sătesc, înfiinţat prin art. 319, Capitolul VIII, Secţia II R.O.M.. Deşi exercita
în principal atribuţii judecătoreşti, el avea sarcina, în baza art. 429 din
Capitolul IX, ca în satele situate la graniţa dintre Ţările române să elibereze
locuitorilor ce treceau temporar dintr-o parte în alta pentru lucru pe moşiile
vecine adeverinţe (răvaşe de drum) cu indicarea domiciliului lor1.
Pentru asigurarea ordinii publice, la sate s-au înfiinţat doi vătăşei călare.
§4. Principiile ce stau la baza organizării administraţiei
publice regulamentare
Cu toate că menţinea absolutismul monarhic de tip oriental, în ciuda
faţadei separaţiei puterilor în stat2, deşi nu înlocuia o orânduire de stat veche
cu alta nouă, ci retuşa doar liniile generale de organizare existentă, acordând
privilegii fără a crea libertăţi3, deşi aservea complet Principatele Rusiei,
transformându-le practic în gubernii, deşi era o operă despotică, autoritară,
aristocratică, antifranceză şi pe deplin rusească4 , Regulamentele Organice
marchează momentul debutului primilor germeni ai administraţiei publice
modeme, încununând reformele deschise de unii domni fanarioţi şi creând
premisele viitoarelor reforme. De aceea, susţinem că din punctul de vedere al
administraţiei publice, Regulamentele organice au menţinut vechi instituţii
româneşti, au dezvoltat şi îndreptat instituţii deja existente, introduse de unii
domni fanarioţi sub influenţa ideilor apusene şi, nu în ultimul rând, au
introdus noi instituţii ce vor constitui capătul de pod al «invaziei» doctrinei
şi legislaţiei franceze şi belgiene.
Prevederile, uneori prea amănunţite, în materie de organizare a unor
servicii publice centrale sau locale, încărcând adesea inutil un text de lege ce
avea pretenţia unei constituţii modeme, au fost extrem de benefice în materie
de administraţie publică punând capăt, cel puţin teoretic, haosului existent
1 C. Gonciaru, Judeţele săteşti din Moldova şi arhivele lor până la aplicarea legii
comunale (1832-1864), în R.A. anul VIII, nr. 1/1965, p. 76.
2 A. Iordache, Principatele române în epoca modernă, vol. II, Ed. Albatros,
Bucureşti, 1998, pp. 32-33.
3 T. Drăganu, op. cit., pp. 39-40.
4 P. Eliade, La Roumanie au XIXe siècle. Les Trois presidents plénipotentiaires
(1828-1834), Paris, 1914, pp. 114-119.
Naşterea administraţiei publice româneşti moderne 147
anterior. Aici aspectele retrograde din organizarea puterilor statului au fost
compensate de principiile modeme de organizare şi funcţionare a adminis­
traţiei publice:
a) Principiul specializării competenţei - apar serviciile publice specia­
lizate, cu o competenţă strict determinată;
b) Principiul generalizării competenţei teritoriale ministeriale - com­
petenţa materială a miniştrilor se întinde asupra întregului teritoriu al ţării;
c) Principiul legalităţii - serviciile publice şi funcţionarii lor îşi desfă­
şoară activitatea conform legii;
d) Principiul continuităţii serviciilor publice - acestea au un caracter
permanent;
e) Principiul stabilităţii în funcţie a funcţionarilor publici - aceştia nu
mai sunt schimbaţi anual din funcţie;
f) Principiul punerii serviciilor publice în slujba interesului public
(general sau local, după caz) - tot acum, datorită dezvoltării considerabile a
funcţiilor statale, are loc un proces de preluare a unor servicii publice din
mâinile particularilor (boieri, mănăstiri, Biserică) şi aşezarea lor în sarcina
unor funcţionari publici statali;
g) Principiul salarizării funcţionarilor - se generalizează sistemul
lefurilor, care sporesc; la ieşirea din funcţie, slujbaşilor li se asigura o pensie;
h) Principiul separării atribuţiilor administrative de cele judecătoreşti,
i) Principiul răspunderii ministeriale - în sensul trecerii miniştrilor, de
la nici un fel de răspundere, la răspunderea pentru activitatea lor în faţa
domnului;
j) Principiul descentralizării administrativ-teritoriale - oraşele libere
dobândesc personalitate juridică şi organe proprii, alese.
Secţiunea a lll-a. Administraţia publică
în epoca regulamentară (1831-1858)
§1. Administraţia publică centrală în epoca regulamentară
Primele măsuri privind construcţia administraţiei publice centrale s-au
luat încă din timpul lui Kisseleff.
1. Sfatul administrativ
Atât în Valahia cât şi în Moldova au fost înfiinţate primele Sfaturi
administrative ordinare iar în Valahia şi Sfatul administrativ extraordinar cu
148 istoria administraţiei publice româneşti
membri numiţi de Kisseleff. Printr-un ofis al guvernatorului din 26 decem­
brie 1831a fost înfiinţat şi în Moldova un Sfat administrativ extraordinar ce
urma să se adune de două ori pe săptămână1. în aceste condiţii, Sfatul admi­
nistrativ ordinar moldovean urma să se întrunească zilnic. Aceste instituţii au
preluat ştafeta de la Divanul împlinitor care, în perioada 1829-1831, a
administrat Principatele sub supraveghere rusească.
Pentru a se evita blocarea activităţii Sfatului extraordinar în cazul lipsei
Domnului, o Lege din martie 18432, înfiinţa în Valahia, pe lângă membrii
Marelui sfat deja pomeniţi de art. 149 R.O.V., funcţia de Preşedinte al acestui
organism. Preşedintele Sfatului urma să fie ales de către domn dintre boierii
cei mai în vârstă şi mai mari în rang, ce-şi dovediseră experienţa în lucrările
statului şi urma să prezideze Marele sfat în şedinţele la care domnul nu
participa. In Moldova, preşedinţia Sfatului administrativ extraordinar a fost
încredinţată ministrului de interne, conform prevederilor regulamentare.
Activitatea sfaturilor s-a derulat după proceduri clar reglementate privind
convocarea, stabilirea ordinii de zi, locul întrunirii, periodicitatea, cvorumul,
modalitatea dezbaterilor, adoptarea hotărârilor, întocmirea proceselor-verbale
şi anaforalelor adresate domnului.
Având în vedere precizările sumare ale Regulamentelor, atribuţiile celor
două Sfaturi moldoveneşti s-au conturat în practica administraţiei guverna­
mentale. Analiza acesteia nu permite însă delimitarea strictă a unor atribuţii
specifice pentru cele două organisme. Ambele se ocupau cu soluţionarea
afacerilor curente de administraţie generală ale ţării. Activitatea lor se putea
grupa în patru direcţii principale: deliberarea ca organ consultativ asupra
celor mai multe afaceri fără să ia o decizie; elaborarea proiectelor de legi,
amendamente, decrete; punerea în executare a legilor sancţionate de domn;
unele atribuţii de decizie34. Era evident, totuşi, că Sfatul ordinar, în baza
atribuţiilor sale regulamentare, se ocupa cu precădere de afacerile interne şi
de finanţe . Viaţa administrativă moldovenească a impus, treptat, o preemi­
nenţă a Sfatului administrativ extraordinar. Prin întrunirea voinţei tuturor
miniştrilor (adesea reprezentaţi de directorii ministeriali), Sfatul administrativ
extraordinar a conferit soluţiilor şi deciziilor sale o greutate sporită. Mai ales
prezenţa directorilor de minister a conferit lucrărilor acestui organ o
componentă şi competenţă profesională iar actelor rezultate, tehnicitatea
necesară în contextul înmulţirii materiilor administrative în care sfatul trebuia
1 în februarie 1833 s-a făcut şi modificarea conformă a Regulamentului Organic al
Moldovei.
2 Domnia lui Bibescu ..., pp 101-102.
3 A se vedea E. Negruţi-Munteanu, op. cit., p. 181.
4 Idem, pp. 179-181.
Naşterea administraţiei publice româneşti moderne 149
să se pronunţe. De aceea, contopirea atribuţiilor celor două sfaturi s-a realizat
în favoarea celui extraordinar, acesta conturându-se, după 1849, ca adevăratul
«executiv» al ţării. S-au conturat şi trăsăturile unui executiv modem prin
faptul că rezoluţiile Sfatului prin care se puneau în executare legile nu mai
trebuiau confirmate de către domn.
2. Ministerele
Activitatea ministerială a debutat cu un proces complex de organizare a
structurilor pe noile baze regulamentare, stabilire a clădirilor necesare, dotare
a lor şi, mai ales, organizare a circuitului actelor şi a arhivelor, aproape
inexistente în trecut.
în decembrie 1831 se înfiinţa Secretariatul de Stat (postelnicia)
însărcinat cu relaţiile dintre domnie şi ministere. Tot el derula secretariatul
Sfatului administrativ şi al Adunării obşteşti. Având în vedere importanţa
crescândă a activităţii Sfatului administrativ extraordinar şi volumul mare de
muncă, în cadrul postelniciei s-a trecut de la un singur secretar însărcinat cu
procesarea actelor sfatului (1831) la o întreagă cancelarie (1834). Creşterea
continuă a volumului de muncă a condus la transformarea cancelariei sfatului
în Secţia lucrărilor seanţelor sfatului cârmuitor (1851) condusă de
secretarul „sesiilor sfatului”. Acesta a ocupat, până în 1862, şi funcţia de
director al postelniciei1.
Mai ales în urma plângerilor consulilor străini, începe să se dea o
importanţă tot mai mare organizării serviciilor construcţiilor publice. In Ţara
Românească, la 1840, masa inginerească de la Departamentul de Interne
devenea secţie (cu două mese) iar la 1847 se transforma în Direcţia lucră­
rilor publice, organizată pe mai multe servicii. Pentru o mai bună admi­
nistrare a problemei drumurilor, în Moldova se înfiinţa la 1835 un Comitet
special al drumurilor format din ministrul de interne, preşedintele sfatului
orăşenesc, inginerul statului, arhitectul capitalei, un casier şi doi desenatori.
Din nefericire, activitatea acestuia nu a fost deloc coordonată cu cea a secţiei
II a Ministerului de interne, ce avea aceeaşi responsabilitate, ceea ce a dat
naştere unei complete dezorganizări în domeniu2. Soluţia s-a descoperit în
constituirea la 1849 a unui Minister al Lucrărilor Publice menit să se ocupe
cu construirea de poduri şi şosele, pavarea şi alinierea străzilor, deschiderea
de locuri publice, întreţinerea apelor, plantaţiilor şi grădinilor publice.
1 Idem, pp. 172-173.
2 A se vedea L. Boicu, înfiinţarea primului Departament al Lucrărilor publice în
România, în C.I. nr. 111/1972, p. 124.
150 Istoria administraţiei publice româneşti
Ministerul urma să fie condus de un şef cu rang de vornic secondat de un
director de departament.
Activitatea de construire a unei infrastructuri modeme în Principate a fost
demarată de ruşi în anii de ocupaţie. Interesaţi să-şi transporte efectivele şi
echipamentele de război în condiţii eficiente, ruşii au recondiţionat drumurile
şi podurile existente, aflate într-o stare jalnică, şi au demarat proiecte de
construire a unora noi sub supravegherea inginerilor proprii. Ca urmare, în
Moldova anului 1833, Ministerul de interne raporta buna stare a tuturor
drumurilor din ţară1.
După retragerea ruşilor, activitatea de construcţie a drumurilor şi podu­
rilor s-a realizat, în lipsa unor specialişti români, sub supravegherea unor
ingineri străini - austrieci, cehi, ruşi şi francezi2. Din nefericire, faptul că
munca la aceste şosele s-a realizat, de regulă, cu ţăranii clăcaşi luaţi de la
lucrul câmpului, obligaţi să muncească împotriva voinţei lor şi fără a fi
remuneraţi, cu unelte total improprii, şi-a spus din greu cuvântul asupra
calităţii şi cantităţii şoselelor construite în epocă. Soluţia la lipsa de randa­
ment a lucrărilor nu a fost, din păcate, angajarea pe bază de contract a unor
muncitori calificaţi, ci sporirea presiunilor şi măsurilor poliţieneşti împotriva
diverselor categorii de ţărani3. Abuzurile erau ilustrate şi de faptul că suma
infimă destinată în bugetul statului pentru construirea de şosele şi poduri nu
era cheltuită, datorită interesului administraţiei de a construi infrastructura
prin munca neremunerată a ţărănimii. O serie de obstacole au provenit şi din
partea boierilor proprietari care şi-au împiedicat ţăranii să participe la lucrări.
Dincolo de acestea, corupţia şi indolenţa funcţionarilor de stat însărcinaţi cu
coordonarea activităţii în domeniul comunicaţiilor depăşea „tot ce-şi poate
închipui mai rău un om despre o administraţie coruptă şi indolentă”4. Faptul
că marea majoritate a podurilor au fost construite de către proprietarii de
moşii nu a asigurat nici la acest capitol seriozitatea şi calitatea necesare aces­
tui tip de construcţie. Toate acestea au pus într-un con de umbră progresele
reale ce s-au realizat, totuşi, în materie de comunicaţii terestre.
O atenţie deosebită s-a dat în Valahia organizării instituţiei directorului
ministerial. Un Regulament din 1834 venea aici cu completări în materia
atribuţiilor şi îndatoririlor acestora. Pe lângă sarcina secondării ministrului şi
a suplinirii în lipsă, el supraveghea cursul lucrărilor din minister, orânduielile
1 A se vedea L. Boicu, Lucrările de îmbunătăţire a căilor de comunicaţie în
Moldova în vremea administraţiei ruse din anii 1828-1934, în S.C.S.I., fascicola
1/1961, pp. 105-114.
2 A se vedea L. Boicu, Căile de comunicaţie terestre în Moldova între 1834-1848,
în A.I.I.A.I., voi. IV/1967, pp. 81-116 şi voi. V/1968, pp. 90-91.
3 Idem, pp. 99-101.
4 Idem, p. 112.
Naşterea administraţiei publice româneşti moderne 151
cancelariei şi aducea la cunoştinţa ministrului lipsurile şi neimplicarea func­
ţionarilor în realizarea atribuţiilor de serviciu. în caz de scăpare din vedere a
neorânduielilor şi abuzurilor, el răspundea solidar cu ministrul, cu excepţia
cazului în care le-a raportat şefului său iar acestea nu le-a luat în seamă1.
Organizate destul de sumar în Regulamente, Arhivele statului cunosc un
continuu proces de clarificare a competenţelor, reevaluare a structurilor şi
determinare a procedurilor de arhivare. Aflate în subordinea Ministerului de
Interne, în Valahia, şi a celui al Justiţiei, în Moldova, Arhivele statului urmau
să preia, pe bază de opis, de la diversele autorităţi ale statului toate documen­
tele „săvârşite”. Acestea urmau să fie arhivate distinct pe instituţii şi pe ani.
KisselefF însuşi, conştient de importanţa acestui serviciu, a urmărit preluarea
de către arhivele statului a arhivelor vechilor instituţii preregulamentare, ale
mănăstirilor şi persoanelor private şi a încercat să elimine toate neregulari-
tăţile apărute2. în derularea acestui demers, autorităţile centrale au trebuit să
lupte atât cu lipsa de interes a diverselor autorităţi publice faţă de activitatea
de arhivare, cât şi cu lipsa unei baze materiale necesare acestui scop.
3. Activitatea administrativă
Aceasta a fost, per ansamblu, destul de bogată, fiind organizate o serie de
servicii publice noi iar altele îmbunătăţite şi dezvoltate. S-au făcut în
continuu ameliorări edilitare în marile oraşe, s-a acordat o atenţie deosebită
dezvoltării învăţământului, dezvoltării sistemului sanitar-veterinar şi caranti-
nelor, construirii de poduri, iluminatului public, extinderii serviciilor de
pompieri la toate oraşele, modernizării porturilor. Nu în ultimul rând s-au
dezvoltat serviciile de transport (trăsurile) şi comunicaţii (poştele). în epoca
guvernărilor de la Balta-Liman s-au pus şi bazele comunicaţiilor modeme,
prin intermediul telegrafului, girate în Moldova de o Direcţie centrală a
telegrafului din cadrul Ministerului de Interne.
Din păcate, reformele erau adesea blocate de importantul haraci pe care
Principatele îl plăteau Porţii precum şi de sistemul defectuos de taxe şi impo­
zite. Faptul că marile proprietăţi erau scutite de impozit îşi spunea din greu
amprenta asupra bugetului ţării.
Raporturile dintre domn, miniştri şi Adunare nu au fost nici ele în măsură
să încurajeze o viaţă administrativă eficientă. Relaţiile între executiv şi
legislativ nu au decurs strict după modelul creat de Regulamente. Jocurile
politice ale Rusiei în Principate, care presupuneau existenţa unui echilibru
1 Regulament pentru îndatoririle directorilor Departamentelor din 1 iunie 1834, în
Analele Parlamentare ale României, Tomul IV, Partea I, Anexa 45.
2 C-tin Moisil, Arhivele statului şi Regulamentul Organic, în R.A. nr. 5/1928-1929,
pp. 276-277.
 152 Istoria administraţiei publice româneşti
între domn şi Adunare, au condus în mod paradoxal la apariţia unor elemente
firave ale regimului parlamentar. înzestraţi cu puteri foarte mari şi oscilând
permanent între un absolutism despotic şi unul luminat, domnii regulamentari
nu au fost lăsaţi de ruşi să abuzeze de dreptul lor de a dizolva Adunarea. Mai
mult, pentru a menţine echilibrul, domnul a numit, adesea, miniştri dintre
boierii agreaţi de legislativ. Pe de altă parte, deşi miniştrii erau simpli agenţi
ai domnului complet iresponsabili, neputând face nimic în nume propriu, de-a
lungul epocii au apărut numeroase cazuri în care Adunarea a tras la răspun­
dere direct pe miniştri şi cazuri în care aceştia au avut iniţiative în faţa
legislativului fără acordul domnului.
Se contura astfel, treptat, un executiv bicefal: domn-guvem1. Această
tendinţă a fost consacrată şi de programele de reformă ale epocii care încep să
ceară tot mai insistent inviolabilitatea domnului şi responsabilitatea ministe­
rială2. Chiar şi domnul conservator Mihail Sturdza cerea, în ianuarie 1846, să
i se acorde inviolabilitatea iar slujbaşii să răspundă în faţa Adunării3.
4. Statutul funcţionarului public
Anii de după adoptarea Regulamentelor au urmărit să reglementeze cât
mai amănunţit acest statut, astfel încât vechea stare de lucruri negativă să
dispară. în contextul în care acest „statut” nu a luat forma unui unic, clar şi
compact act normativ, abundenţa reglementărilor şi anchetelor urmărea să
evite cât mai mult posibil arbitrariul şi abuzul în activitatea funcţionarilor
publici şi s-o încadreze în limitele legii.
In prim-planul anchetelor s-au aflat mai puţin dregătorii administraţiilor
publice centrale, aflaţi permanent sub ochiul vigilent al ruşilor, cât funcţio­
narii administraţiilor locale, feriţi în mod tradiţional de controlul centrului. în
condiţiile în care s-a pus capăt complicităţii dintre centru şi teritoriu în
realizarea abuzurilor iar ruşii au apelat la mecanismele fireşti ale ierarhiei
administrative pentru a-şi pune în aplicare reformele, haosul din teritoriu nu a
întârziat să iasă în evidenţă. Iar existenţa unei autorităţi reale a administraţiei
publice centrale a permis declanşarea promptă a controlului administrativ.
în acest sens, încă din decembrie 1829 în Muntenia şi aprilie 1830 în
Moldova, Kisseleff a înfiinţat comisii de revizuire formate din boieri români
1T. Drăganu, op. cit., pp. 56-57.
2 Proiectul de Constituţie al lui Ion Câmpineanu din 5/17 noiembrie 1838, pct. e
şi 1; Programul Conjuraţiei confederative al lui Leonte Radu din octombrie 1839,
nr. 2. A se vedea V Georgescu, Mémoires et projets de reforme dans les Principautés
Roumaines 1831-1848, Bucureşti, 1972, p. 122.
3A. lordache, op. cit., p. 156.
Naşterea administraţiei publice româneşti moderne 153
menite să descopere şi să pedepsească abuzurile funcţionarilor români şi, în
acelaşi timp, să satisfacă plângerile administraţilor. Prezenţa şi rezultatele
activităţii acestor comisii sunt extrem de sugestive pentru gradul incredibil de
corupţie la care ajunsese administraţia publică românească. Astfel, dregătorii
români au profitat de sarcinile impuse Principatelor de către ruşi în vederea
aprovizionării armatei ruse, pentru a-şi satisface interesele personale1. Susţi­
nând justa şi raţionala împărţire a acestor sarcini, administraţia rusă a acuzat
practicarea abuzurilor sub pretextul achitării obligaţiilor faţă de ruşi2. Pe
lângă acestea, comisia de revizuire moldovenească a constatat perpetuarea
unor mai vechi abuzuri în ciuda prezenţei de doi ani a autorităţii ruseşti:
vânzarea/cumpărarea funcţiilor publice aflate în subordine pentru asigurarea
unor resurse băneşti şi materiale proprii, lăsarea executării ordinelor venite de
la centru pe seama subalternilor şi dezinteresul faţă de interesul public, însu­
şirea cu forţa de bunuri de la populaţie, folosirea în scop personal a bunurilor
aparţinând statului şi mai ales scăderea numărului adevărat de bimici în
scopul ridicării în interes personal a obligaţiilor fiscale ale populaţiei3.
în aceste condiţii, dregătorii români au fost traşi la răspundere. Sancţiu­
nile aplicate acestora nu au fost de natură penală, ci de natură disciplinară şi
civilă, lovind acolo unde funcţionarul român era sensibil: îndepărtarea din
funcţie şi obligaţia de a restitui banii însuşiţi prin abuz.
Tot sub administraţia lui Kisseleff, s-a adoptat, în 1833, o lege de inter­
zicere, sub pedeapsă de destituire, a slujbaşilor statului de a mai lua în arendă
saline (otcupuri) depinzând de administraţiile din care făceau parte. Măsura
se încadra în ideea modernă a incompatibilităţii dintre interesul public
reprezentat de respectivii funcţionari şi interesul privat determinat de o astfel
de regie4. în acelaşi domeniu, Al. D. Ghica interzicea, în 1836, funcţionarilor
să ia pământ în arendă.
Odată rezolvată problema abuzurilor şi corupţiei, ruşii s-au putut con­
centra asupra construirii funcţionarului public modem. Dacă luăm în calcul
1 Putem aminti aici scutirea contra cost a unor sate de contribuţiile faţă de armata
rusă, plata cerealelor rechiziţionate sau cumpărate de armata rusă s-a făcut la un curs
convenabil funcţionarilor, falsificarea cântarelor etc. A se vedea M. Galan, Ocupaţia
rusească în Moldova din anii 1828-1934, în Cercetări istorice, voi. X-XII/1934-1936,
nr. 2, pp. 109-110.
2 A se vedea GA. Plafon, Comisiile de revizuire din Moldova şi activitatea lor în
anii 1830 şi 1831, în S.M.I.M., voi. 1/1957, p. 29.
3 Idem, pp. 16-32.
4 Conform unei scrisori a lui Kisseleff către marele ban Grigorie Brâncoveanu din
25 aprilie 1831, apud/.G Filitti, Principatele române ..., p. 90.

154 Istoria administraţiei publice româneşti
principiile generale ale funcţiei publice1putem considera că, cel puţin la acest
nivel, ocupanţii şi-au realizat sarcina:
a) S-a stabilit o ierarhie clară a funcţiilor şi, strâns legat de aceasta, o
ierarhie a salariilor. în baza art. 350 R.O.V., Obşteasca Adunare a Valahiei
a adoptat în mai 1835 un Regulament pentru înfiinţarea unor ranguri boiereşti
şi pentru modul înălţării în acestea a persoanelor aflate în slujbă2. Regu­
lamentul a fost aprobat de domn şi a produs efecte juridice doar din 183 73.
Dregătoriile au fost împărţite în nouă ranguri cuprinzând fiecare un număr
variabil de dregătorii.
în baza art. 401 R.O.M., Obişnuita Adunare Obştească a Moldovei a
adoptat şi ea, la 10/22 martie 1835, Proiectul pentru potrivirea rangurilor pe
posturi4. Menirea sa era de a echivala fiecare funcţie publică (grad de slujbă)
cu un rang boieresc „din cele obişnuite mai înainte”. In acest scop, funcţiile
publice au fost împărţite în XII clase de funcţionari (cinovnici), fiecărei clase
corespunzându-i un anumit număr de ranguri boiereşti. De exemplu, deţină­
torul slujbei de ispravnic (funcţionar de clasa V), ocupând postul de admi­
nistrator de ţinut, putea primi rangul boieresc de comite, ban sau spătar. Pe de
altă parte, profesorul de gimnaziu, funcţionar inferior de clasa VII, putea
deveni doar medelnicer, stolnic sau serdar.
Deşi se realiza un melanj ciudat între feudalism şi modernitate, prin
reformă nu numai că se limitau abuzurile şi înmulţirea nefirească a boierilor,
obligând pe fiecare deţinător de rang să aibă o slujbă lucrătoare a statului, dar
se crea clar un cursus honorum pe scara căruia se putea, teoretic, avansa.
Trebuie remarcat că funcţionarul nu primea de drept rangul boieresc atunci
când era numit într-o slujbă şi nici automat pe cel mai mare din cele prevăzute
pentru funcţia respectivă. Acordarea rangului depindea de stabilitatea în slujbă,
de vrednicie şi de voinţa domnului. Se încurajau astfel seriozitatea şi mora­
litatea funcţionarilor. Acordarea rangului se făcea prin diplomă domnească.
O situaţie aparte aveau funcţionarii din clasele XI-XII: pe când cei din
clasa XI nu puteau dobândi rang boieresc decât după 3 ani de slujbă, cei din
clasa XII nu aveau dreptul la rang boieresc ci doar la statutul de privilegiat,
putând, după 3 ani, să treacă în clasa XI, unde puteau primi un astfel de rang.
întărirea intrării în slujbă a funcţionarilor din clasele I-X se făcea prin ţidulă
1 A se vedea G. Thuillier, J. Tulard, Histoire de l’administration française, PUF,
Que sais-je?, Paris, 1984, pp. 16-17.
2 Analele parlamentare ale României, Tomul V, Partea I, Anexa 82, pp. 459 şi urm.
3 A se vedea Analele parlamentare ale României, Tomul VII, Partea 1, Anexa 53,
p. 520.
4 Analele parlamentare ale României, Tomul V, Partea a Il-a, p. 624.
Naşterea administraţiei publice româneşti moderne 155
domnească iar cea a funcţionarilor din clasele XI-XII de către şeful departa­
mentului unde erau încadraţi.
Reforma a fost însoţită şi reducerea numărului impresionant de slujbaşi
aflaţi în slujba statului, slujbaşi care cel mai adesea nu exercitau concret
atribuţiile funcţiei lor. în acest mod s-a găsit şi o soluţie pentru problema
salariilor foarte mici şi plătite neregulat ale funcţionarilor publici, invocată
adesea pentru a justifica abuzurile din administraţie. Paralel s-a avut în
vedere şi o mai bună colectare a impozitelor directe şi indirecte în scopul
asigurării veniturilor necesare achitării lefurilor1.
b) S-a impus funcţionarilor români o disciplină riguroasă în desfăşu­
rarea sarcinilor lor. De la bun început s-a fixat un program clar de lucru la
toate instituţiile şi s-a introdus condica de prezenţă pe care erau obligaţi să o
semneze şi funcţionarii superiori2.
c) S-a realizat o relativă uniformizare a metodelor de lucru în cadrul
serviciilor publice, condiţie minimă a existenţei unui „spirit adminis­
trativ”3. Proceduri specifice în cadrul cancelariilor instituţiilor publice româ­
neşti existau, cel puţin în ceea ce priveşte evidenţa documentelor, şi înainte
de 18284, însă complet diferite de la o instituţie la alta. în consecinţă, intro­
ducerea unor proceduri birocratice unitare era necesară. Astfel, s-a impus
îndosarierea de copii după toate documentele şi s-a stabilit un circuit precis al
actelor în cadrul ierarhiei administrative5.
Apar acum şi primele semne ale interesului pentru profesionalizarea
funcţionarilor publici. Astfel, fără a reprezenta o condiţie obligatorie la
recrutare, urmau a fi promovaţi în funcţii tinerii ce terminaseră o şcoală, în
funcţie de nivelul studiilor lor. Cei care cunoşteau limbi străine urmau a fi
numiţi în posturi mai înalte.
Treptat s-a stabilit atât în Ţara Românească (1835) cât şi în Moldova6
(1842) că în funcţii de mică importanţă nu se mai puteau numi decât
candidaţii cu studii primare şi medii.
La nivelul administraţiei ministeriale, profesionalizarea s-a resimţit prin
numirea unor funcţionari competenţi şi experimentaţi. Bunul mers al activi­
tăţii administrative a fost consolidat şi de o neaşteptată stabilitate în funcţie a
1M. Galan, op. cit., p. 134.
2 Idem, p. 120.
3 G. Thuillier, J. Tulard, op. cit., p. 19.
4 A se vedea Gh. Ungureanu, Cancelaria instituţiilor din Moldova în anii
1800-1828, în R.A. nr. 2/1967, pp. 93-113.
5 M. Galan, op. cit., p. 120.
6 Manualul administrativ al Principatului Moldovei, Tomul I, pp. 57-58.
156 Istoria administraţiei publice româneşti
anumitor funcţionari publici1. în aceste condiţii, s-a realizat treptat o ruptură
între vârfurile administraţiei ministeriale, dominate de protipendadă, şi eşa­
loanele inferioare aflate intr-un continuu proces de coagulare şi tehnicizare.
§2. Administraţia publică locală în epoca regulamentară
La nivel local, numeroasele acte normative ce s-au succedat au urmărit fie
să aplice cât mai corect prevederile regulamentare, fie să aducă îmbunătăţiri
acestora în funcţie de necesităţile vremii.
1. Judeţele/ţinuturile
Devenite placa turnantă a realizării politicii guvernului la nivel teritorial,
judeţelor, ţinuturilor şi agenţilor guvernamentali la acest nivel li s-a dat o
atenţie deosebită.
în materia organizării administrativ-teritoriale, Kisseleff a numit în 1833
comisii pentru a studia problema reducerii numărului judeţelor/ţinuturilor
în scopul realizării unui decupaj teritorial raţional şi uniform. Reducerea
numărului lor avea ca scop atât o mai bună distribuire a localităţilor în cadrul
ţinutului pentru a se evita distanţele mari între localităţi şi reşedinţă, impro­
prii realizării intereselor generale şi locale, dar mai ales urmărea reducerea
cheltuielilor cu personalul administrativ în scopul sporirii salariilor funcţio­
narilor publici2. în 1834 Adunarea Moldovei a hotărât, în baza hărţii întoc­
mită de Gheorghe Asachi, suprimarea ţinuturilor Hârlău, Cărligătura şi Herţa,
rămânând astfel 13 ţinuturi, cu 13 ispravnici şi 13 tribunale. Adunarea
Munteniei s-a pronunţat doar în 1844, când a fost desfiinţat judeţul
Scăuenilor (Saac), mărindu-se astfel judeţele Prahova şi Buzău. Au rămas în
total 17 judeţe. Gheorghe Bibescu le-a redus la 13.
în scopul organizării noilor administraţii judeţene, încă de la 16 iulie
1831, Kisseleff a poruncit Sfatului administrativ să trimită în teritoriu agenţi
care să organizeze diversele cancelarii ale judeţelor şi instaurarea unei ordini
în ţinerea hârtiilor şi registrelor precum şi în contabilitate.
Precizări treptate s-au făcut şi în ceea ce privea atribuţiile reprezentanţilor
centrului în ţinuturi şi judeţe. în Moldova, un manual elaborat în 1835 fixa în
detaliu atribuţiile ispravnicilor-administratori în scopul de a contura precis
sfera lor de competenţă şi a clarifica rolul lor de reprezentanţi ai centrului la
1 A se vedea E. Negruţi-Munteanu, op. cit., p. 174.
2 A se vedea A. Macovei, Organizarea administrativ-teritorială a Moldovei între
anii 1832-1862 (111), în A.I.I.A.I., tomul XX1/1984, p. 156.
Naşterea administraţiei publice româneşti moderne 157
nivel ţinutal1. Ei se ocupau cu păstrarea ordinii şi liniştii publice, cercetarea
pricinilor breslelor, îmbelşugarea cu hrană a populaţiei, informarea asupra
preţurilor produselor, supravegherea măsurilor şi greutăţilor, a semănăturilor,
a stării sanitare, îngrijirea drumurilor, alcătuirea de statistici, protecţia pădu­
rilor, creşterea şeptelului, ameliorarea culturilor agricole, a păşunilor, strân­
gerea dărilor, supravegherea poştelor, ocnelor şi vămilor2.
O circulară a departamentului de interne muntean din octombrie 1844
aşeza în sarcina ocârmuitorilor de judeţ aprobarea scutirilor de bir la sate3.
2. Plâşile/ocoalele
în Moldova, o Circulară din decembrie 1840 preciza îndatoririle privi­
ghetorilor de ocoale cu privire la starea sanitară, lucrul câmpului, drumuri,
poduri, magazii de rezervă şi îi obliga să observe ca orândarii de la sate să nu
însărcineze pe locuitori cu datorii de băutură peste sume ce se fixau anume.
Pentru a se stopa abuzurile ce continuau nestingherite, în Ţara Româ­
nească s-a pus problema alegerii în funcţia de subocârmuitor a unor
persoane cu stare şi cu caracter care, în caz de abatere să fie judecaţi şi
înlăturaţi din slujbe pe viaţă4. Pentru că nu se schimbase nimic la nivel local,
o Circulară a departamentului de interne din mai 1847 însărcina pe ocâr-
muitori cu asigurarea alegerii unor persoane care să realizeze finalităţile
impuse de Regulament. O altă circulară, din iulie 1847, preciza îndatoririle
subocârmuitorilor. Ei aveau obligaţia să-şi cunoască bine îndatoririle, să
rezideze în plasa unde fuseseră aleşi, să controleze administrarea cutiilor
săteşti, să ia măsuri contra celor ce abuzau de ţărani. Le era interzis să ia în
arendă pământ în ocolul plasei lor5.
Tot în Muntenia, o Lege din 1851 a modificat modul de recrutare a
subadministratorului, acesta fiind acum numit de guvern dintre 4 candidaţi
aleşi de proprietarii plăşii, fără a mai fi obligat să ţină seama de candidaturile
respective.
1 Conform Notice sur les travaux de l’administration depuis l’événement du
Prince régnant à la Principauté de Moldavie, în V. Georgescu, Mémoires et projets de
reforme dans les Principautés Roumaines 1831-1848, Bucureşti, 1972, p. 93.
2 I.C. Filitti, Domniile române sub Regulamentul Organic 1834-1848, Librăriile
Socec & Co, Bucureşti, 1915, p. 456.
3 Domnia lui Bibescu ..., p. 146.
4 Analele parlamentare ale României, Tomul V, Partea I, sesiunea 1834-1835,
sesiunea din 8 iunie 1835.
5 Domnia lui Bibescu ..., pp. 284-289.
158 Istoria administraţiei publice româneşti
Naşterea administraţiei publice româneşti moderne 159
Treptat, s-au conturat şi preocupări serioase privind mutarea instituţiilor
slaba dezvoltare a unui spirit comunitar la nivelul locuitorilor oraşelor au
plăşilor din localurile existente, adesea simple bordeie, în clădiri modeme,
contribuit şi ele la eşecul libertăţilor locale1.
corespunzătoare finalităţii lor1.
în 1834, în târgurile ce nu puteau avea magistraturi, s-au înfiinţat comisii
3. Oraşele compuse, în fiecare an, din proprietarul târgului, starostele de patentări şi
unul sau doi locuitori aleşi. O Lege munteană din ianuarie 1834 înfiinţa în
La 15/27 noiembrie 1831 au avut loc alegeri pentru primul Sfat orăşenesc fiecare târg şi mahala cutii de genul celor săteşti, ale căror venituri urmau a fi
al Bucureştilor. în Ţara Românească sfaturi orăşeneşti s-au mai constituit de aceeaşi natură2.
între 1831-1832 la Focşani, Buzău, Ploieşti, Târgovişte, Piteşti, Slatina,
Rm-Vâlcea, Craiova, Cemeţi, Câmpulung şi Curtea de Argeş. Printr-o Lege 4. Satele
munteană din noiembrie 18322 şi una moldoveană din martie 1833 s-au adus
O importanţă deosebită s-a acordat în anii regulamentari instituţiei
o serie de precizări în ceea ce priveşte competenţele consiliilor comunale,
vorniceilor satelor înfiinţată de Regulamentul Organic al Moldovei (art.
în baza atribuţiilor lor, ele hotărau într-o serie de interese de ordin local:
XXIX). Printr-o instrucţiune din 20 martie 1834 atribuţiile administrative ale
stabilirea veniturilor şi cheltuielilor oraşului, asigurarea îndestulării, cerceta­
acestora au fost completate. împreună cu pacinicii (juraţii) ei aveau grijă ca
rea pricinilor negustoreşti ce li se aduceau înainte, întocmirea corporaţiilor de
cislele în sat să fie întocmite cu dreptate, executau poruncile rânduite de
brutari şi casapi, fixarea preţului pâinii şi al cărnii, aprovizionarea cu sare,
stăpânire asupra satului, cerându-le în scris de la privighetorul ocolului şi
salubrizarea pieţelor, supravegherea tulumbelor, a şcolilor, a bâlciurilor, a
păstrându-le pentru a le putea înfăţişa la orice cercetare, vegheau la
închisorilor şi a cvartirurilor milităreşti, igiena şi înfrumuseţarea oraşului,
întreţinerea drumurilor şi podeţelor de pe moşia pe care se afla satul, vegheau
îngrijirea fântânilor, podurilor, străzilor şi iluminatului public. Asupra
asupra stării sănătăţii locuitorilor raportând bilunar privighetorilor de ocol
modului în care îşi exercitau aceste atribuţii, ispravnicul judeţului avea drept
numărul bolnavilor din sat, felul şi numărul deceselor, în caz de molimă fiind
de control şi raporta ministrului de interne neregulile pe care le observa.
obligaţi să ia măsuri. Vegheau, de asemenea, asupra plecării şi venirii persoa­
Aceste atribuţii, destul de minore, nu erau suficiente pentru a da vieţii
nelor străine în sat, organizau poteri împotriva tâlharilor iviţi în sat, controlau
orăşeneşti un aspect de autonomie administrativă. De altfel, de-a lungul
muncile agricole şi se preocupau de starea sănătăţii vitelor. Aveau şi sarcina
întregii epoci, marea majoritate a măsurilor s-au luat fie de către Adunare, fie
deosebită de a alege pe privighetorii ocoalelor, odată la trei ani dintre boier­
de către domn şi guvern în spiritul celui mai desăvârşit centralism adminis­
naşii fruntaşi, neamuri sau mazili, domiciliaţi şi cu avere imobilă în cuprinsul
trativ. Ilustrativ pentru rolul major al statului în administraţia orăşenească a
ocolului. Atribuţiile poliţieneşti ale vornicelului au fost întărite printr-o
fost rolul esenţial al agiei (organ subordonat Ministerului de interne) în
poruncă domnească din 4 decembrie 1840, în care era considerat „mijloci­
salubrizarea capitalelor, supravegherea şi înfiinţarea pieţelor, întreţinerea şi
torul celor ce vă privesc cătră stăpânire, cătră proprietar şi la însuşi gospo­
înfiinţarea de străzi, controlul măsurilor etc.3 Nu doar centrul a contribuit,
dăreştii voastre îndeletniciri”3.
însă, la nereuşita descentralizării administraţiei publice orăşeneşti în această
perioadă. Rezervele unor orăşeni de a înfiinţa sfaturi orăşeneşti, precum şi
1 Pentru amănunte, a se vedea: M. Guţan, Istoria administraţiei publice locale în
statul român modem, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2005, pp. 32-35; D. Berindei,
Dezvoltarea urbanistică şi edilitară a oraşului Bucureşti în perioada regulamentară şi
în anii Unirii (1831-1862), în Studii nr. 5/1959, pp. 133-156.
2 Domnia lui Bibescu ..., pp. 281-283.
1 A se vedea T.G. Bulat, Reorganizarea administrativă din 1844 a Ţării Româ­
3 C. Gonciaru, Judeţele săteşti din Moldova şi arhivele lor până la aplicarea legii
neşti, în R.I. nr. 10/1974, pp. 1501-1502.
comunale (1832-1864), în R.A. anul VIII, nr. 1/1965, pp. 76-77. în multe cazuri, în
2 Regulament pentru Sfaturile Orăşeneşti de prin oraşele Principatului Valahiei
această epocă, atribuţiile vornicilor apar, în unele porunci domneşti şi circulare
din 5 noiembrie 1832, în Analele parlamentare ale României, Tomul III, Partea I,
ministeriale, puse şi pe seama membrilor judeţelor săteşti, numiţi pacinici, ceea ce
sesiunea 1832-1833, p. 172.
relevă o extindere, din considerente practice, a atribuţiilor acestora din urmă. în
3 A se vedea I. Micu, Instituţia agiei în Ţara Românească (secolul al XVI-lea -
general era vorba despre atribuţii de apărare a obştii de abuzurile privighetorilor de
prima jumătate a secolului al XlX-lea), în R.I. nr. 2/1985, pp. 173-174.
ocol şi ale altor slujitori (porunca domnească din 27 aprilie 1935) sau de atribuţiile
160 Istoria administraţiei publice româneşti
Circulara munteană din octombrie 1844 stabilea atribuţii şi modalităţi
clare privind administrarea cutiei satului, precum şi obligaţia de a se alege
anual în sfat doar cei fruntaşi şi cu stare. Păstrarea cutiei era încredinţată prin
vot unuia dintre cei şase membri aleşi, proprietarului sau preotului.
în ambele Principate, dincolo de existenţa cutiei săteşti cu utilitatea sa
limitată, nu a existat din partea legiuitorului nici un fel de interes faţă de
aşezarea vieţii administrative săteşti pe bazele regimului descentralizării
administrative. Faptul că în februarie 1833 o Lege munteană introducea în
domeniul public al satului o casă a satului destinată păstrării arhivei şi întru­
nirii epitropilor cutiei săteşti*1 nu avea nici un efect sub raportul autonomiei
administrative.
Veniturile cutiilor trebuiau cheltuite în mod corect în scopurile fixate de
către lege2. Din nefericire, surplusul bănesc ce apărea adesea în cutie a fost
prea puţin folosit pentru satisfacerea intereselor comunităţii săteşti. Investirea
acestora în drumurile săteşti, în fântâni, puţuri, biserici sau podeţe reprezenta
un fenomen destul de rar în epocă3. Utilizarea surplusului cutiilor în interesul
obştii săteşti s-a propus în anul 1840 în Ţara Românească doar în condiţiile
unei dispute aprinse între Sfatul administrativ, domn şi Obşteasca adunare,
fără a se ajunge în final la nici o decizie4. De asemenea, au apărut cazuri de
utilizare de către centru a sumelor din cutiile săteşti în alte scopuri, deşi
Regulamentul interzicea expres acest lucru [art. 106 alin. (9) ROV]5.
în cele din urmă, faptul că domnul muntean Barbu Ştirbei prin legea sa
agrară din 18516 a organizat Sfatul sătesc nu a contribuit cu nimic la
consacrarea descentralizării administrativ-teritoriale la nivelul satelor. Deşi
era reglementat pentru prima dată ca un organ distinct, colegial, Sfatul sătesc
era lipsit de atribuţii deliberative în interesul administraţiei săteşti şi transfor­
mat într-un executant al legilor şi celorlalte acte normative venite de la
centru. Sfatul era compus dintr-un pârcălab, un reprezentant al proprietarului
poliţieneşti conferite ambelor organe prin Ordinul circular nr. 26 337 al Depar­
tamentului Treburilor din Lăuntru, publicat în Buletinul din 31 decembrie 1839. Idem,
pp. 78-79.
1 Analele parlamentare ale României, Tomul III, Partea I, Anexa 89, p. 544.
2 Domnia lui Bibescu ..., p. 189.
3 A se vedea Analele parlamentare ale României, Tomul IX, Partea I, Anexa 129,
p. 1143.
4 A se vedea Analele parlamentare ale României, Tomul IX, Partea 1, p. 1171 şi
Tomul XI, Partea I, pp. 588-601.
5 A se vedea I.C. Filitti, Domniile române sub Regulamentul Organic 1834-1848,
Librăriile Socec & Со, Bucureşti, 1915, p. 159.
6 Era vorba de un Decret din 23 aprilie 1851 care a modificat art. 138-147 din
Regulamentul Organic al Valahiei.
Naşterea administraţiei publice româneşti moderne 161
şi doi, în satele cu mai puţin de 100 locuitori, sau patru, în satele cu peste 100
locuitori, deputaţi aleşi pentru un an de toţi cei ce plăteau capitaţia. El era
supus controlului cârmuirii, dar aceasta nu avea posibilitatea, la fel ca în
oraşe, să valideze/invalideze alegerile şi nici să dizolve sfatul respectiv
înainte de termen1.
Prezenţa proprietarului în sfatul sătesc nu a contribuit nici ea la
instaurarea autonomiei administrative la sate. Vornicul Ioan Ştirbei avusese
pe deplină dreptate să propună în Adunarea de revizie a Ţării Româneşti să se
interzică proprietarului sau îngrijitorului său în administrarea cutiei săteşti2.
Autoritate exorbitantă de care se bucura şi sprijinul reprezentanţilor statului
la nivel teritorial, subordonau cel mai adesea interesele satului celor ale
proprietarului. în Moldova, autoritatea sa s-a făcut pe deplin simţită în
procesul de recrutare a pacinicilor şi vornicilor. Se elimina astfel şi umbra de
libertate ce se acorda sătenilor în administrarea puţinelor lor interese comune.
în această epocă apar, în Ţara Românească, şi primele semne de interes
pentru sistematizarea satelor. Interesul era determinat atât de împrăştierea
excesivă a satelor, mai ales în zonele de câmpie, împiedicând încercările de a
construi un sat modem, de locuinţele extrem de insalubre, de multe ori situate
sub pământ. împrăştierea satelor jena, în acelaşi timp, introducerea refor­
melor ce vizau perceperea birului, poliţia satelor, paza de noapte şi consti­
tuirea caselor săteşti. Nu în cele din urmă, în spatele demersului stătea nevoia
proprietarilor de moşii de a nu scăpa pe nici unul din clăcaşi de la îndatoririle
clăcii şi, în acelaşi timp, de a-şi elibera moşiile de aşezările lor împrăştiate,
păstrând cea mai mare parte a terenului pentru ei3.
Soluţia consta în strângerea şi alinierea satelor, favorizată de obligaţia regu­
lamentară a moşierilor de a pune la dispoziţia clăcaşilor un teren de casă, curte,
cu împrejmuiri şi grădină cu legume, la un loc pe o anume parte a moşiei.
§3. Involuţii în administraţia publică regulamentară
Cu toate că Regulamentele şi măsurile lui Kisseleff puneau la îndemâna
celor două Principate toate mecanismele şi acordau toate şansele realizării unor
reforme administrative concrete la toate nivelele, contextul politic extern în
1 M. Lugomirescu, Legiuirile comunale. Scurtă cercetare retrospectivă de la
1832-1887, Tipografia şi fonderia de litere Thoma Basilescu, Bucureşti, 1892,
pp. 13-14.
2 A se vedea Analele parlamentare ale României, Tomul I, Partea I, p. 559.
3 1. Corfus, încercări de sistematizare a satelor din Ţara Românească sub Regu­
lamentul Organic, în R.A. nr. 2/1967, pp. 195-196.

162 Istoria administraţiei publice româneşti
care s-au dezvoltat, precum şi vechile tabieturi au pus piedici serioase în calea
unor transformări reale în administraţia publică centrală şi locală.
Deşi li se garantase autonomia (administrativă) internă prin nenumăratele
tratate ruso-turceşti, interesul ruşilor pentru anexarea celor două Principate a
determinat un amestec permanent în treburile interne ale acestora. Construind
Regulamentele pentru a permite o integrare a lor în Imperiu, era firesc pentru
ruşi să continue, chiar şi după retragerea lui Kiseleff în 1834, să le aplice în
spiritul lor. Faptul era facilitat şi de prezenţa încă a unui număr destul de
mare de ruşi în administraţia celor două Principate. Nu este de mirare, în con­
secinţă, amestecul consulilor ruşi la Bucureşti şi Iaşi în mai toate chestiunile
administrative, mai importante sau mai mărunte, rapoartele făcute periodic de
domni către ţar şi instrucţiunile venite din partea cancelariei ţarului pentru
aprobarea şi aplicarea diverselor reforme1. Pentru aceasta, domnii nu doar că
au fost numiţi în vederea realizării intereselor ruseşti, dar şi consideraţi simpli
guvernatori ai unor provincii ruseşti, destituiţi după voinţa acestora, cum s-a
întâmplat cu Alexandru Dimitrie Ghica în Ţara Românească.
în ciuda practicării unui absolutism adesea despotic, ceea ce ar fi trebuit
să conducă la un centralism exacerbat manifestat, la nivel local, printr-o
unitate desăvârşită a acţiunii administrative, au apărut la nivel local nume­
roase fenomene de disoluţie nu doar a autorităţii administrative a centrului, ci
chiar a autorităţii statale. Cauza celui din urmă fenomen erau numeroşii
«staroşti» din judeţe şi ţinuturi ai consulilor străini acreditaţi în Principate.
Aceştia din urmă acordau paşapoarte străine unor indigeni care, astfel, erau
scoşi, conform capitulaţiilor cu Poarta, de sub autoritatea statelor româneşti şi
aşezaţi sub protecţie consulară. De aici şi împiedicarea autorităţilor locale de
a-şi realiza atribuţiile, împiedicarea strângerii dărilor şi a aplicării măsurilor
poliţieneşti2. în ciuda numeroaselor intervenţii către cele două puteri, situaţia
nu s-a reglementat.
Pe de altă parte, centrul s-a confruntat cu numeroasele acte de insubor­
donare şi arbitrariul agenţilor săi teritoriali în conducerea vieţii administrative
locale. Nu de puţine ori, marii moşieri utilizau funcţionarii statului în
realizarea intereselor proprii. De aici şi numeroasele instrucţiuni şi încercările
de a reglementa cu stricteţe atribuţiile acestora. în loc să fie corp comun cu
funcţionarii săi în vederea realizării reformelor, domnul se ocupa de prote­
jarea populaţiei de abuzurile propriilor subordonaţi3. în acest context, s-a
instaurat şi obiceiul ca domnul să facă în persoană inspecţii la administraţiile
1 A se vedea, pentru amănunte, A. Stan, Protectoratul Rusiei asupra Principatelor
Române. 1774-1856, Ed. Saeculum I.O., Bucureşti, 1999, pp. 95-144.
2 A. Iordache, op. cit., pp. 69, 74-76.
3 Idem, p. 90.
Naşterea administraţiei publice româneşti moderne 163
locale în scopul de a verifica la faţa locului bunul mers al activităţii adminis­
trative în baza ordinelor venite de la centru1.
Nu în ultimul rând, numeroasele tentative de moralizare şi profesio­
nalizare a funcţionarilor publici au dat greş. Clasa boierească acapara în
continuare toate slujbele, membrii acesteia fiind numiţi mai mult sau mai
puţin pe merit. La nivel central, posturile de miniştri erau schimbate între
aceiaşi mari boieri ce se manifestau asemenea unei protipendade. De multe
ori, miniştri erau chiar membrii familiei domnului. Este adevărat, pe de altă
parte, că se întâlnesc în Arhondologia epocii şi cazuri, excepţionale, de boieri
care urcaseră de la cele mai mici dregătorii la cele mai înalte2. Astfel, un
studiu al Arhondologiei Valahiei pe anii 1837-1858 arată că, deşi cele mai
înalte 4 ranguri în administraţie reveneau unui număr restrâns de mari familii
boiereşti, în perioada studiată s-au semnalat şi 14 cazuri de avansare de la
gradele mijlocii spre cele superioare3.
în epocă au apărut cazuri numeroase şi grave de încălcare a prevederilor
legale în materia numirii în funcţie şi acordării de ranguri boiereşti. S-au
atestat cazuri în care s-au acordat ranguri boiereşti fără a se ţine seama de
funcţiile publice corespunzătoare sau chiar s-au acordat ranguri fără ca
titularii lor să deţină vreo funcţie. Acest demers s-a conturat cu precădere în
Moldova, unde Legea privind aşezarea rangurilor pe funcţii din 1835
prevedea dreptul domnului de a acorda ranguri nobiliare. Pe de altă parte,
promovarea de către M. Sturdza în rândurile boierimii a unor elemente
«burgheze» a trezit din nou reacţia dură a marii boierimi aristocrate4 dornică
să-şi menţină monopolul politic şi economic. Acest lucru se datora, în bună
parte, faptului că, dincolo de legislaţie, legitimarea rangului boieresc implicit
al funcţiei publice şi poziţiei socio-politice, se dorea a fi încă realizată prin
proprietatea asupra pământului5. Deşi acest lucru nu a putu fi aplicat pentru
dregătoriile centrale inferioare şi cele din teritoriu (ca dovadă numărul mare
de astfel de dregători fără pământ în proprietate formând, cu toţii, aşa numita
„nobilime de slujbă”), în ceea ce priveşte dregătoriile înalte, vechea aristo­
craţie şi-a impus punctul de vedere.
1 A se vedea N. Iorga, Viaţa şi domnia lui Barbu Dimitrie Ştirbei, Domn al Ţării
Româneşti (1849-1856), Institutul de arte grafice Carol Gobl, 1905, p. 48.
2 A se vedea/.C. Filitti, Domniile române sub Regulamentul Organic 1834-1848,
Librăriile Socec & Co, Bucureşti, 1915, p. 98.
3 A se vedea P. Cernovodeanu, I. Gavrilă, Consideraţii istorice pe marginea
datelor statistice oferite de arhondologiile din Ţara Românească (1837-1858), în
R.I.(sn), Tomul 6/1995, nr. 7-8.
4 A se vedea Gh. Plafon, Al.F. Platan, op. cit., pp. 104-105.
5 Aşa se explică de ce în mai toate statisticile vremii cu privire la dregători, se
specifica dacă aceştia deţin sau nu pământ în proprietate.
164_____________Istoria administraţiei publice româneşti________________
Ca urmare, menţinerea privilegiului aristocratic a împiedicat schimbarea
sistemului axiologic în privinţa organizării şi funcţionării vârfului administra­
ţiei publice centrale. Prezenţa într-o funcţie publică înaltă nu era motivată
prin calitatea profesională şi dedicaţia pentru slujbă, ci de originea, vechimea
şi susţinerea prin proprietate funciară a rangului boieresc. Proprietatea asupra
pământului şi originea socială erau adevăratele «merite» necesare ocupării
unei funcţii publice, iar nu pregătirea şi competenţa profesională. în aceste
condiţii, „nobilimea de merit” a susţinut că rangul boieresc trebuie să
dicteze politica ocupării funcţiilor publice iar nu funcţia publică să dicteze
politica acordării rangurilor boiereşti.
Din cauza identificării dregătoriei cu boieria (deşi legislaţia epocii
desfiinţase absolutismul acestei echivalenţe), avansarea în funcţie s-a făcut
mai puţin pe criterii profesionale cât pe criterii de avere şi influenţă politică.
Un proces firesc şi corect de avansare în funcţie nici nu era de dorit, pe de
altă parte, în condiţiile în care „funcţionarii publici cu ranguri boiereşti”
doreau să se delimiteze şi să reprezinte o castă închisă pentru „funcţionarii
publici fără ranguri boiereşti”.
Vânzarea funcţiilor a continuat să se practice pe scară destul de largă,
fiind denunţată în nenumărate rânduri'. Numărul funcţionarilor a crescut, în
consecinţă, continuu: de exemplu, dacă la începutul domniei lui Mihail
Sturdza erau 853 de funcţionari, la sfârşitul ei existau 3750. Chiar dacă
instabilitatea în funcţie a fost relativ asigurată de înlăturarea sistemului
confirmărilor în funcţie, calitatea actului administrativ nu a putut creşte în
prezenţa unei fîincţionărimi interesate de culegerea roadelor materiale şi poli­
tice ale rangului boieresc.
Perceperea de foloase necuvenite, în afara salariului, a continuat
conform tradiţiei fanariote, fiind încurajată de lipsa banilor pentru plata
salariilor. Sentimentul răspunderii pentru funcţie era inexistent, satisfacerea
intereselor personale fiind singura preocupare a funcţionarilor publici. Nu de
puţine ori funcţia publică sau rangul boieresc (la cei care nu exercitau efectiv
o dregătorie) erau folosite în scopul dobândirii de avantaje economice şi
comerciale, mai ales în Moldova, unde exploatarea pământului avut în
proprietate sau arendat era preocuparea de bază a aparatului administrativ.
Aceste practici contraveneau flagrant imaginii funcţionarului public modem
preocupat doar de exercitarea corectă şi competentă a atribuţiilor postului său
şi care îşi asigură cele necesare traiului doar din salariu.
Toate acestea au demonstrat că epoca de relativă ordine realizată în admi­
nistraţia publică a Principatelor sub autoritatea rusească din anii 1828-1834
1 A se vedea E. Negruti-Munteanu, op. cit., pp. 164-165.
Naşterea administraţiei publice româneşti moderne 165
nu a fost destul de lungă pentru a schimba moravurile fanariote adânc înrădă­
cinate în mentalitatea funcţionarului public român.
în aceste condiţii, unii domni, ca Grigorie Al. Ghica în Moldova, au
încercat să traseze linii de conduită morală funcţionarilor lor şi să promoveze
meritul în selectarea şi avansarea în funcţii. El arăta, în 1849, că Sfatul
administrativ avea menirea de a inculca tuturor funcţionarilor deviza că legea
este egală pentru toţi, că ei sunt primii servitori ai legii, că nu sunt la postul
lor decât pentru a o aplica textual, că nu stă în puterea lor nici să o amâne nici
să denatureze executarea ei. Funcţionarii trebuiau să fie pătrunşi de impar­
ţialitate, zel şi probitate1. Drept consecinţă, sub administraţia sa, posturile
ministeriale au început să fie ocupate de reprezentanţi tineri şi bine instruiţi ai
boierimii liberale capabili să pună ordine în serviciile ministeriale.
Bibliografie utilă cercetării aprofundate, privind:
■ organizarea şi funcţionarea administraţiei publice guvernamentale:
T. Drăganu, începuturile şi dezvoltarea regimului parlamentar în România
până la 1916, Cluj-Napoca, 1991; P. Eliade, La Roumanie au XIXe siècle.
Les Trois presidents plénipotentiaires (1828-1834), Paris, 1914; I.C. Filitti,
Principatele române de la 1828 la 1834. Ocupaţia rusească şi Regulamen­
tul organic, Institutul de Arte grafice Bucovina I.E. Torouţiu, Bucureşti,
1934; l.C. Filitti, Domniile române sub Regulamentul Organic 1834-1848,
Librăriile Socec & Co, Bucureşti, 1915; A. lordache, Principatele române
în epoca modernă, vol. II, Ed. Albatros, Bucureşti, 1998; N. Iorga, Viaţa şi
domnia lui Barbu Dimitrie Ştirbei, Domn al Ţării Româneşti (1849-1856),
Institutul de arte grafice Carol Gobl, 1905; A. Lazea, P. Cernovodeanu, Noi
izvoare statistice din arhivele ruse privitoare la Principatele Române, în R.A.
nr. 1/1973, pp. 53-95; E. Negruţi-Munteanu, Sfatul administrativ al Mol­
dovei între anii 1832 şi 1862, în A.I.I.A.I. vol. VIII/1971, pp. 159-199;
P. Negulescu, Gh. Alexianu, Colecţia vechilor legiuiri administrative: Regu­
lamentele Organice ale Valahiei şi Moldovei, vol. I, întreprinderile
Eminescu SA, Bucureşti, 1944, pp. XL-LIV; A. Oţetea, Geneza Regula­
mentului Organic, în S.A.I. nr. 2/1957, pp. 387-402; K. Hitchins, Românii
1774-1866, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1996, p. 39; G. Thuillier, J. Tulard,
Histoire de l’administration française, PUF, Que sais-je?, Paris, 1984;
■ organizarea şi funcţionarea serviciilor publice ministeriale: L. Boicu,
înfiinţarea primului Departament al Lucrărilor publice în România, în C.I.
nr. III/1972, pp. 123-131; L. Boicu, Lucrările de îmbunătăţire a căilor de
comunicaţie în Moldova în vremea administraţiei ruse din anii 1828-1934,
1A. lordache, op. cit., p. 268.
166 Istoria administraţiei publice româneşti
Naşterea administraţiei publice româneşti moderne 167
în S.C.S.I., fascicola 1/1961, pp. 105-114; L. Boicu, Căile de comunicaţie
terestre în Moldova între 1834-1848, în A.I.I.A.I. vol. IV/1967, pp. 81-116 Bucureşti, 1972; N. Isar, Principatele române în epoca luminilor 1770-1830,
şi vol. V/1968, pp. 121-143; C-tin Moisil, Arhivele statului şi Regulamen­ Ed. Universităţii din Bucureşti, Bucureşti, 2005, pp. 169-171;
tul Organic, în R.A. nr. 5/1928-1929, pp. 269-289; Gh. Ungureanu, • statutul funcţionarului public (inclusiv funcţionarismul): P. Cemovodeanu,
Cancelaria instituţiilor din Moldova în anii 1800-1828, în R.A. nr. 2/1967, I. Gavrilă, Consideraţii istorice pe marginea datelor statistice oferite de
pp. 93-113; arhondologiile din Ţara Românească (1837-1858), în R.I.(sn), Tomul
■ organizarea şi funcţionarea administraţiei publice judeţene/ţinutale: 6/1995, nr. 7-8; I.C. Filitti, Principatele române de la 1828 la 1834.
T.G. Bulat, Reorganizarea administrativă din 1844 a Ţării Româneşti, în Ocupaţia msească şi Regulamentul Organic, Institutul de Arte grafice
R.I. nr. 10/1974, pp. 1501-1510; M. Guţan, Istoria administraţiei publice Bucovina I.E.Torouţiu, Bucureşti, 1934, pp. 21-22; M. Galan, Ocupaţia
locale în statul român modem, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2005, pp. 26-32; msească în Moldova din anii 1828-1934, în Cercetări istorice, voi.
A. Macovei, Organizarea administrativ-teritorială a Moldovei între anii X-XII/1934-1936, nr. 2, pp. 109-110; A. Iordache, Principatele române în
1832-1862, în A.I.I.A.I. tomul XIX/1982, pp. 253-374, tomul XX/1983, epoca modernă, voi. II, Ed. Albatros, Bucureşti, 1998; V. C. Nicolau,
pp. 153-173 şi tomul XXI/1984, pp. 203-211; M. Regleanu, Introducerea Priviri asupra vechei organizări administrative a Moldovei, Bârlad, 1913,
sistemului de registratură în instituţiile din Ţara Românească, în R.A. pp. 207-208; Gh. Plafon, Comisiile de revizuire din Moldova şi activitatea
nr. 1/1968, pp. 53-69; A. Stan, Protectoratul Rusiei asupra Principatelor lor în anii 1830 şi 1831, în S.M.I.M. Voi. 1/1957, pp. 25-45; Gh. Plaion,
Române. 1774-1856, Ed. Saeculum I.O., Bucureşti, 1999, pp. 95-144; Al.-F. Pluton, Boierimea din Moldova în secolul al XIX-lea. Context
■ organizarea şi funcţionarea administraţiei publice orăşeneşti: D. Berindei, european, evoluţie socială şi politică, Ed. Academiei Române, Bucureşti,
Dezvoltarea urbanistică şi edilitară a oraşului Bucureşti în perioada regu­ 1995, pp. 91-145; M. Regleanu, O cronică necunoscută cu privire la
lamentară şi în anii Unirii (1831-1862), în Studii nr. 5/1959, pp. 133-156; domnia lui Grigore D. Ghica (1822-1828), în R.A. nr. 1/1971; C.I. Scafeş,
M. Galan, Dificultăţile aplicării Regulamentelor Organice în Moldova, în V. Zodian, Grigore al IV-lea Ghica, Ed. Militară, Bucureşti, 1986;
C.I. nr. 1/1932-1933, pp. 15-29; M. Guţan, Istoria administraţiei publice ■ izvoare legislative: Analele parlamentare ale României, Tomurile I-XI;
locale în statul român modem, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2005, pp. 32-35; Domnia lui Bibescu, Legi şi decrete 1843-1848, Tomul al II-lea,
I. Micu, Instituţia agiei în Ţara Românească (secolul al XVI-lea - prima Tipografia Curţii Regale Gobl Fii, Bucureşti, 1894; P. Negulescu,
jumătate a secolului al XIX-lea, în R.I. nr. 2/1985, pp. 173-174; Gh. Alexianu, Colecţia vechilor legiuiri administrative: Regulamentele
I.G. Vântu, începuturi de legislaţie urbanistică în România, Institutul de Organice ale Valahiei şi Moldovei, voi. I, întreprinderile Eminescu S.A.,
arte grafice Marvan SAR, Bucureşti, 1939, pp. 30-42; Bucureşti, 1944.
■ organizarea şi funcţionarea administraţiei publice săteşti: 1. Corfus,
încercări de sistematizare a satelor din Ţara Românească sub Regulamen­
tul Organic, în R.A. nr. 2/1967; C. Gonciaru, Judeţele săteşti din Moldova
şi arhivele lor până la aplicarea legii comunale (1832-1864), în R.A. Anul
VIII, Nr. 1/1965; M. Guţan, Istoria administraţiei publice locale în statul
român modem, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2005, pp. 35-39; M. Lugomirescu,
Legiuirile comunale. Scurtă cercetare retrospectivă de la 1832-1887,
Tipografia şi fonderia de litere Thoma Basilescu, Bucureşti, 1892,
pp. 13-14; A. Macovei, Organizarea administrativ-teritorială a Moldovei
între anii 1832-1862 (III), în A.I.I.A.I. tomul XXI/1984, pp. 211-216;
P. Negulescu, Tratat de drept administrativ român, vol. I, Tipografia
Gutemberg, Joseph Gobi, Bucureşti, 1906, p. 355;
■ proiectele şi programele de reformă: I.C. Filitd, Proiectul cărvunarilor
şi alte proiecte de reforme ale boierilor moldoveni în aprilie-iulie 1822, în
Opere alese, Ed. Eminescu, Bucureşti, 1985, pp. 124-133; V. Georgescu,
Mémoires et projets de reforme dans les Principautés Roumaines 1831-1848,

Capitolul VIII
A dm inistraţia publica rom ânească
şi revoluţia de la 1848
Secţiunea I. Moldova şi Tara Românească
Revoluţia de la 1848 în Ţările Române, parte a fierberilor ce cuprinseseră
întreaga Europă de la vest la est, s-a înscris, din punct de vedere ideologic, în
curentul de idei specific revoluţionarilor europeni paşoptişti. Cu toate acestea,
circumstanţele socio-politice, economice şi instituţional-juridice din Princi­
pate nu numai că justificau dinăuntru, cum susţinea Bălcescu, necesitatea
reformelor, dar au aşezat şi accente reformiste specifice în programele şi
proiectele revoluţionare româneşti. Acest lucru se explică prin faptul că, în
vestul Europei, mai ales în Franţa - sursa permanentă de inspiraţie a
revoluţionarilor români, elementele burgheze reuşiseră încă de la începutul
secolului să determine schimbări instituţionale fundamentale, având la bază,
în mare parte, principiile revoluţionare de la 1789. Spre deosebire de acestea,
în Ţările Române de la mijlocul secolului al XlX-lea, în ciuda reformelor
introduse prin Regulamentele Organice, mai funcţionau încă instituţiile
specifice feudalismului. De aceea, programele de reformă, petiţiile de drep­
turi şi proiectele de constituţie ale anului 1848 românesc urmăreau, în marea
lor majoritate, să reformeze din temelie societatea şi statul român, pornind de
la prerogativele şi modul de alegere al Domnului până la raporturile dintre
ţărani şi proprietari.
în acest context, pare firească preocuparea autorilor de programe şi
proiecte de constituţie pentru reformarea administraţiei publice în gene­
ral, dar şi, fapt tot mai des întâlnit, pentru o organizare proprie, modernă
a administraţiei publice locale. Propunerile de organizare a acesteia din
urmă au variat de la un Principat la altul, dar şi de la un autor la altul, în
funcţie de momentul redactării lor, de cultura juridică a acestora, de clasa
socială de care aparţineau şi de influenţele suferite din partea curentelor
ideologice apusene.
Administraţia publică românească şi revoluţia de la 1848 169
§1. Proiecte de reformă în Principatele române
Jara Românească şi Moldova
1. Administraţia publică centrală
In marea lor majoritate, propunerile de reformă ale anului 1848 reprezintă
o reluare a refrenelor ideologice din prima jumătate a secolului al XlX-lea,
fiind o dovadă clară a lipsei unor evoluţii concrete în reforma administraţiei
publice lansate de Regulamente şi a păstrării unor stări de lucruri păguboase
în administraţia publică românească marcată încă de tarele feudalismului şi
ale epocii fanariote.
Revoluţionarii moldoveni şi munteni au înţeles însă diferit modalităţile de
reformare a acestei administraţii. în Moldova, apartenenţa covârşitoare a
revoluţionarilor la clasa marilor boieri a determinat ca primul program de
reformă al revoluţiei din Moldova, Petiţia-Proclamaţiune din 28 martie 1848,
să se ocupe mai puţin de construcţii ample, constituţionale, privind organi­
zarea de ansamblu a statului şi să se aplece mai mult asupra funcţionării
corecte a stării de lucruri deja existente. Considerând că Regulamentele Orga­
nice creau cadrul necesar de construire a unei administraţii publice modeme,
ei cereau aplicarea corectă a prevederilor regulamentare. Celelalte programe
ale revoluţionarilor moldoveni, obligaţi să ia calea exilului, precum şi cele
din Ţara Românească, au plecat însă de la înlăturarea Regulamentului privile-
giator şi neromânesc şi crearea unei organizări statale bazate pe principiile
liberalismului burghez. De aceea, aici, reforma s-a propus fie prin intermediul
unor acte cu o natură complexă - de declaraţie de drepturi şi constituţională
în acelaşi timp, fie prin construcţii constituţionale structurate modem.
Indiferent că doreau sau nu înlăturarea Regulamentelor, reformiştii
români întâmpinau, în materia administraţiei publice, cam acelaşi tip de
probleme. înlăturarea mentalităţii corupte a funcţionarilor publici reprezenta
şi acum prioritatea numărul unu, atât pentru o corectă aplicare a Regula­
mentului Organic, cât şi în drumul spre construirea unei administraţii statale
modeme, funcţionale şi stabile, fără de care orice nou demers reformator, de
reorganizare a statului, ar fi fost sortit din start eşecului. Nu întâmplător,
printre reformele epocii s-a cerut cu insistenţă luarea prin lege a unor măsuri
care să stopeze corupţia şi abuzurile funcţionarilor publici1.
Se vehiculau, de asemenea, idei precum responsabilitatea ministe­
rială2 şi a tuturor funcţionarilor publici pentru faptele lor în lucrările
1 Dorinţele partidei naţionale din Moldova, pct. 33; Petiţia-Proclamaţiune, pct. 2.
2 Dorinţele partidei naţionale din Moldova, pct. 6; Petiţia-Proclamaţiune, pct. 12;
Proclamaţia de la Islaz, pct. 7; Adresa Locotenenţei domneşti către Sultan privind
prezentarea Constituţiei din 4/16 august 1848, pct. 7.

170 Istoria administraţiei publice româneşti
slujbelor', atribuirea funcţiilor publice doar după merit, nu pe bani şi nici pe
baza originii sociale12, desfiinţarea rangurilor titulare ce nu aveau funcţii3,
stabilitatea în funcţie a funcţionarilor publici4, stabilirea de lefuri fixe pentru
funcţionari, cu desfiinţarea celorlalte venituri ale dregătorilor, înlocuirea
funcţionarilor doar pentru vini stabilite prin judecată, idee ce echivala cu
inamovibilitatea modernă.
în contextul programelor revoluţionare, nu a lipsit însă abordarea
complexă şi completă din punct de vedere tehnico-legislativ, pe bazele
constituţionalismului modem, a organizării administraţiei publice centrale.
Sarcina i-a revenit lui Mihail Kogălniceanu care, în proiectul său de
constituţie, a sintetizat, principial, mai toate propunerile de reformă ale epocii
în materie administrativă. Acestea erau menite, în esenţă, să înlăture pârghiile
neo-absolutismului regulamentar. Probabil aşa se explică predilecţia autorului
pentru o separaţie rigidă a puterilor în stat care să nu mai permită dom­
nului să exercite o putere politică exorbitantă. Ca urmare, regimul politic
propus de Mihail Kogălniceanu reconstruieşte mai curând elementele Consti­
tuţiei revoluţionare franceze din 1791 decât creionează trăsăturile regimului
parlamentar. Mihail Kogălniceanu propunea o domnie pământeană şi electivă
ancorată exclusiv în spaţiul puterii executive. Atribuţiile legislative ale
domnului erau considerabil restrânse la un drept de sancţionare a legilor
votate de parlament, însă numai in baza unui drept de veto suspensiv, şi la un
drept de promulgare a acestora. Şef al executivului, domnul se bucura de
inviolabilitate5 şi iresponsabilitate. Miniştrii, numiţi şi revocaţi de domn,
contrasemnau actele domneşti, asumându-şi prin aceasta o responsabilitate
exclusivă („singuri răspunzători”) ale cărei valenţe juridice rezultau implicit
din art. 78 al Constituţiei. Având în vedere logica doctrinei iresponsabilităţii
şefului statului, am fi tentaţi să alăturăm acestei răspunderi ministeriale şi
dimensiunea sa politică. Lipsa dreptului domnului de a dizolva parlamentul,
ca o contrapondere necesară la dreptul parlamentului de a trage la răspundere
guvernul, pledează, însă, în defavoarea responsabilităţii ministeriale politice.
Contrasemnarea actelor domnului viza, în acest context, o asumare a
1 Dorinţele partidei naţionale din Moldova, pct. 6; Petiţia-Proclamaţiune, pct. 23;
Proclamaţia de la Islaz, pct. 7; Adresa Locotenenţei domneşti către Sultan privind
prezentarea Constituţiei din 4/16 august 1848, pct. 7.
2 Prinţipiile noastre pentru reformarea patriei (12/24 mai 1848), pct. 4.
3 Proclamaţia de la Islaz, pct. 17; Adresa Locotenenţei domneşti către Sultan
privind prezentarea Constituţiei din 4/16 august 1848, pct. 17.
4 Petiţia-Proclamaţiune, pct. 22.
5 Persoana „nesiluită şi sfântă” a suveranului apărea şi în proiectul de constituţie al
lui Ion Câmpineanu din 5/17 noiembrie 1838, pct. e.
Administraţia publică românească şi revoluţia de la 1848 171
răspunderii juridice şi o autentificare a actelor juridice ale şefului statului.
Responsabilitatea devenea, de altfel, reperul fundamental al activităţii admi­
nistrative la nivelul tuturor eşaloanelor aparatului funcţionăresc iar consacra­
rea sa constituţională evidenţia nevoia stringentă a epocii regulamentare de a
elimina dezechilibrele produse de uriaşele abuzuri ale funcţionarilor publici.
Eliminându-1 pe domn din actul direct de guvernare sau administrare,
Kogălniceanu postula un guvern parte a unui executiv modern. Cu toate
acestea, consacrarea unui Sfat al miniştrilor sau Guvern, prezidat de ministrul
de interne, însărcinat atât cu guvernarea (alcătuia proiectele de lege), cât şi cu
administrarea (făcea regulamente de administraţie publică, era capul adminis­
traţiei publice a ţării), nu-1 introduceau pe acesta, în lipsa răspunderii politice,
într-o ecuaţie specifică regimului parlamentar. Pentru a preveni orice confuzii
de atribuţii, proiectul interzicea expres Sfatului să-şi însuşească atribuţii
judecătoreşti.
2. Administraţia publică locală
Prima referire la principiile de organizare ale administraţiei publice locale
a revenit unei Petiţii anonime înaintată domnitorului Ţării Româneşti în luna
martie 1848, aparţinând reprezentanţilor boierimii şi burgheziei liberale, unde
se solicita, pe plan local, independenţa sfaturilor orăşeneşti. Ideea a apărut şi
în broşura „Ce sunt meseriaşii” aparţinând mai ales burgheziei mici şi
mijlocii, redactată tot în primăvara lui 1848. Cel mai important document
programatic al Revoluţiei muntene, „Proclamaţia de la Islaz” (9/21 iunie), nu
neglija nici el problema. Astfel, în punctul 10 al Proclamaţiei s-a prevăzut ca
principiu de bază „dreptul fiecărui judeţ de a-şi alege dregătorii săi, drept care
purcede din dreptul popolului întreg de a-şi alege domnul”.
Petiţia din aprilie nu aducea nimic nou sub aspect substanţial, sfaturile
orăşeneşti fiind o creaţie a Regulamentelor Organice, ci doar sub aspect func­
ţional, fiind binecunoscut centralismul excesiv, de tip fanariot, practicat de
domnii regulamentari. Noutatea reformei instituţionale aparţine însă „Procla­
maţiei de la Islaz” care vehicula, se pare, ideea descentralizării administrativ
teritoriale la nivel judeţean. Să credem acest lucru ne îndreptăţeşte atât
principiul electivităţii, decurgând din suveranitatea poporului, dar şi nevoia
unor organe proprii la nivel judeţului, care astfel s-ar transforma într-o colec­
tivitate locală distinctă.
Petiţia din 28 martie/9 aprilie întocmită de „toate stările din ţeară precum
şi de străini de toate naţiile ce locuesc în Moldova”, îşi limita şi în materia
administraţiei publice locale propunerile de reformă la cadrul prevederilor
regulamentare. Astfel, la punctul 7 petiţionarii cereau „alegerea priveghe-
torilor, după glăsuirea Regulamentului, fără nici o înrâurire a cârmuirii”. Nu
172 Istoria administraţiei publice româneşti
era nici aici vorba despre vreo reformă instituţională în vederea instaurării unei
autonomii locale. Deşi aleşi, conform Regulamentului Organic al Moldovei în
vigoare, priveghetorii erau reprezentanţii domniei la nivelul ocolului, simplă
subdiviziune administrativ teritorială a ţinutului, lipsită de personalitate juri­
dică. Se cerea pur şi simplu respectarea prevederilor regulamentare.
Cel mai vast şi mai documentat program al revoluţiei moldovene,
„Dorinţele partidei naţionale în Moldova”, redactat de Mihail Kogălniceanu
şi inspirat din programele revoluţionare muntene, insista pe larg asupra
organizării administraţiei publice locale. Punctul 29 al programului solicita
astfel „dritul fiecărui ţinut, oraş şi comună de a-şi controla administraţiile
prin sfaturi ţinutale, municipale şi comunale”. Aspiraţia spre instaurarea unei
autonomii locale nu comportă aici nici un dubiu. Concepţia lui Mihail
Kogălniceanu despre această problemă era redată, într- 0 formulă tehnico-juri-
dică specifică, şi în proiectul de constituţie ce ordona întreaga gândire
socio-politică şi juridică a acestuia. Capitolul V al Constituţiei sale, intitulat
„Despre administraţia din lăuntru”, cuprindea între art. 56 şi 63 prima sinteză
românească modernă a ceea ce se va numi mai târziu descentralizare adminis-
trativ-teritorială. Conform acesteia, ţara se împărţea în ţinuturi sau judeţe,
ocoale şi comune. La nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale existau
organe proprii, uni şi pluripersonale: la nivelul ţinutului un Administrator
numit de către domn şi un Sfat ţinutal ales de către toţi alegătorii reprezen­
tanţilor la Adunare; la nivelul ocolului, un subt-administrator numit de către
domn; la nivelul comunei, un vornic, doi paznici şi un Sfat comunal aleşi de
către toţi gospodarii comunei; la nivelul municipalităţilor, un president,
asesori şi un Sfat municipal, aleşi de către toţi proprietarii de case din acel
oraş. O lege aparte urma să hotărască atribuţiile sfaturilor ţinutale, municipale
şi comunale (art. 62).
Dacă avem în vedere distincţia modernă pe care o realiza, atât în Decla­
raţie cât şi în Constituţie, între administraţia publică centrală şi administraţia
publică locală, între interesele generale şi interesele locale, aparţinând
comunităţilor statale sau locale, trebuie remarcat că, pe linia autonomiei
locale, Mihail Kogălniceanu făcea primele precizări doctrinare. El considera,
de asemenea, că prosperitatea oraşelor, comunelor şi ţinuturilor şi, implicit,
prosperitatea întregii ţări depindea de încredinţarea realizării intereselor
locale unor organe proprii acestora, cu caracter deliberativ, şi anume sfatu­
rilor. Mihail Kogălniceanu solicita, în acelaşi timp, recunoaşterea principiului
competenţei generale a organelor administraţiei publice locale în rezolvarea
problemelor de interes local: „tot ceea ce se poate face pe loc să se facă de
cătră puterile locale”. Toate acestea nu reprezentau doar prima propunere
complexă de descentralizare administrativă - pentru prima dată ţinutul era
privit nu numai ca simplă circumscripţie administrativ-teritorială, ci şi ca o
_________Administraţia publică românească şi revoluţia de la 1848 173
colectivitate locală cu interese proprii - cât şi un prim efort teoretic de
justificare a acesteia. Pe fond, ideile sale nu erau însă de sorginte românească.
Originea lor trebuie căutată în doctrina şi legislaţia apuseană a epocii, cu care
Mihail Kogălniceanu era bine familiarizat.
§2. Efectele revoluţiei pentru organizarea administrativă
a Principatelor. Convenţia de la Balta-Liman
Din păcate, finalul destul de tragic al celor două mişcări revoluţionare nu
a adus în Principate reformele administrative vizate, nici măcar în Ţara
Românească, unde revoluţionarii au ajuns, episodic, la putere. Dimpotrivă,
prin Convenţia de la Balta-Liman din 19 aprilie/1 mai 1849, Regulamentele
organice au fost păstrate, dar reglementările lor în materia organizării statale
au avut de suferit considerabil.
Deşi reafirmau disponibilitatea lor de a asigura Principatelor române
„privilegiul unei administraţii distincte”, Turcia urma să numească, cu
acordul Rusiei, domnii, numiţi acum „înalţi funcţionari”, pentru un mandat
de 7 ani „dintre cei mai demni candidaţi şi care se bucură de cea mai bună
reputaţie printre compatrioţii lor”. Un aspect pozitiv exista totuşi în Con­
venţie: sub presiunea numeroaselor sesizări şi cereri de reformă privind
abuzurile din administraţie, se dispunea înfiinţarea a două comitete de
revizuire, la Iaşi şi la Bucureşti, alcătuite din boieri „cărora şi se va da sarcina
să revizuiască regulamentele existente şi să semnaleze modificările cele mai
potrivite pentru a da administraţiei ţării ordinea şi caracterul de ansamblu
care i-au lipsit adesea”. Reformele care urmau a se realiza plecau, deci, de la
conştientizarea dimensiunilor corupţiei şi abuzurilor în ţările române, privite
de ruşi şi turci ca principala cauză a mişcărilor revoluţionare româneşti.
Garanţia unei administraţii corecte şi eficiente era dată de prezenţa unui
comisar turc şi a unuia rus care, prin „avizurile şi sfaturilor lor” pregăteau un
control şi mai strict al activităţii guvernamentale în Principate.
Desfiinţarea Adunărilor obşteşti a rupt echilibrul instituţional regulamen­
tar şi a distrus orice şansă a consolidării elementelor regimului parlamentar
înfiripate în perioada prerevoluţionară. Dispariţia Adunării obşteşti a repre­
zentat eliminarea singurului organ care, cel puţin teoretic, putea să tragă la
răspundere pe miniştri. Deveniţi, în lipsa oricărui fel de control intern, pionii
principali ai vieţii politice în Principate, domnii români şi-au asumat un rol
activ esenţial în viaţa guvernamentală, patronând un Divan obştesc ce urma
să pună în executare legile pe care tot el le adopta. Reformele la care s-au
angajat au avut, în aceste condiţii, şanse mai mari şi mai rapide de reuşită.
Perioada se manifestă printr-o asumare mai clară de către centru a atribuţiilor
174 Istoria administraţiei publice româneşti
sale de control administrativ, inclusiv prin repetatele vizite făcute în teritoriu
de către domnii înşişi.
Din nefericire, din epocă nu au lipsit mai vechile carenţe ale adminis­
traţiei publice româneşti. Astfel, în Valahia, Bibescu a promovat în funcţii
mari boieri recunoscuţi public ca fiind corupţi şi abuzivi, diverse contracte
publice şi arendări s-au acordat, în baza unor licitaţii făcute de formă,
apropiaţilor domnului iar execuţia bugetului statului nu a fost făcută publică .
în Moldova, Grigorie Al. Ghica a continuat pe scară largă politica traficului
de ranguri boiereşti ajungând la recordul ca într-o perioadă de timp relativ
scurtă (1849-1856) să mai adauge boierimii încă 1529 de persoane12. E
adevărat, pe de altă parte, că practicarea venalităţii slujbelor şi nepotismului a
fost acreditată de domn ca o concesie făcută unui sistem declarat imbatabil şi
a cărui aplicare a permis inserarea în corpul funcţionăresc a unor tineri
capabili, utili procesului de realizare a unirii3.
Secţiunea a ll-a. Transilvania şi Banatul.
Evoluţii în organizarea administrativă
§1. Transilvania
în Transilvania, problematica administrativă a anului 1848 a pendulat
între revendicările româneşti, ce vizau independenţa naţională a naţiunii
române, şi năzuinţele revoluţionarilor maghiari de unire a Transilvaniei cu
Ungaria. în cea de-a doua proclamaţie de la Blaj (4/16 mai 1848) se cerea
dreptul naţiunii române de a avea dregători în toate ramurile administraţiei, în
aceeaşi proporţie cu celelalte naţiuni, precum şi utilizarea limbii române în
toate treburile atingătoare de naţiunea română, atât în legislaţie cât şi în
administraţie. De asemenea, hotărârii Dietei de la Cluj (29 mai) de a uni
Transilvania cu Ungaria, revoluţionarii români i-au răspuns printr-o a treia
proclamaţie de la Blaj prin care respingeau cu fermitate acest act şi-şi afirmau
fidelitatea faţă de împăratul austriac şi reprezentantul său în provincie: înaltul
general-comandant de la Sibiu. Nu se renunţa însă la ideea reprezentării
1 A se vedea I.G. Valentineanu, Despre administraţia guvernului de la Balta-Liman,
Bucureşti, Imprimeria Copainig, 1859, pp. 11-49.
2 A se vedea Gh. Plafon, ALF. Plafon, Boierimea din Moldova în secolul
al XlX-lea. Context european, evoluţie socială şi politică, Ed. Academiei Române,
Bucureşti, 1995, p. 125.
3 Idem, pp. 125-126.
Administraţia publică românească şi revoluţia de la 1848 175
proporţionale a românilor atât în Dieta transilvăneană, cât şi în Guvernul
provizoriu ce se propunea a se înfiinţa.
In contextul declanşării conflictelor cu revoluţia maghiară, Comitetul
naţional român, cu sediul la Sibiu, a trecut la organizarea militară şi adminis­
trativă a Transilvaniei. într-o primă fază, s-au realizat dezideratele adunărilor
de la Blaj privind introducerea românilor şi a limbii române în administraţia
publică. într-o a doua fază, s-a trecut la organizarea administrativă pe baze
noi a marii majorităţi a teritoriului Transilvaniei. Administraţia românească
acoperea, printre altele, Munţii Apuseni, Zarandul, Hunedoara, Alba Infe­
rioară, Cetatea de Baltă şi Făgăraşul.
In condiţiile în care caracterul popular şi revoluţionar al noii organizări se
făcea pe fondul unui centralism administrativ necesar, principiul autonomiei
administrative se regăsea doar la nivelul organizării administrative săteşti. Aici
comunitatea satului alegea prin aclamaţii un jude, un vicejude şi un notar.
La fiecare 10 sate se înfiinţa un tribunat condus de un tribun şi un
vicetribun ce îndeplineau atribuţii militare şi civile. Mai multe tribunate erau
grupate într-o prefectură militară sau district politico-administrativ. Acestea
erau conduse de prefecţi numiţi de Comitet şi îndeplineau atribuţii militare şi
administrative.
înfrângerea ambelor revoluţii transilvane de către Viena a însemnat şi
readucerea Transilvaniei sub controlul neoabsolutismului austriac. Consti­
tuţia imperială din 4 martie 1849 transforma Transilvania într-o ţară de
coroană sub denumirea de Marele principat al Transilvaniei.
Noua organizare a imperiului urmărea, printr-un centralism excesiv, să
ţină sub control diversele provincii pentru a putea reprima cu uşurinţă even­
tualele mişcări naţionale. La nivel central, Transilvania se afla sub autoritatea
împăratului şi a guvernului său, iar la nivel provincial, sub cea a unui guver­
nator militar subordonat direct curţii imperiale. După 1851, guvernatorul a
fost ajutat în administraţie de un guvern (Gubemiu) local format în majoritate
din austrieci.
Sub aspect administrativ-teritorial, noile reforme organizatorice urmă­
reau, ca o expresie directă a centralismului instaurat, să uniformizeze entită­
ţile administrativ teritoriale. în 1850, teritoriul ei a fost împărţit în 6 districte
militare, 34 cercuri şi o serie de subcercuri conduse de militari asistaţi de
funcţionari civili. între mai-decembrie 1851 teritoriul a fost reorganizat în 5
ţinuturi (Sibiu, Alba-Iulia, Cluj, Reteganul, Udvarheiul) împărţite în 36 de
căpitănate. După 1852, s-a realizat o împărţire în 10 prefecturi defalcate în 31
de preturi.
176 Istoria administraţiei publice româneşti
§2. Banatul unguresc
în Banatul aflat sub administraţie maghiară, mişcarea revoluţionară româ­
nească, deşi de proporţii mult mai mici, a solicitat, în cadrul celor două
adunări importante (15 mai şi 27 iunie 1848), o serie de reforme menite să
repună în drepturi naţiunea română şi să pună capăt politicii sistematice de
maghiarizare dusă de autorităţile de la Pesta. în consecinţă, s-a cerut recu­
noaşterea limbii române ca limbă oficială în administraţia publică locală
bănăţeană, acolo unde majoritatea locuitorilor erau români, precum şi
numirea de funcţionari români în aceste zone.
Conflictul de interese nu a dat dreptate nici uneia dintre părţi. Sub presiu­
nea evenimentelor, curtea de la Viena a intervenit şi, prin restrictul imperial
din 18 noiembrie 1848, a creat provincia Voievodina sârbească şi Banatul
Timişan împărţită în mai multe comitate şi districte cu capitala la Timişoara.
Crişana şi Maramureşul rămâneau alipite Ungariei.
Provincia depindea administrativ direct de Viena şi era condusă, în baza
patentei din 31 decembrie 1851, de un guvernator şi un guvern provincial.
Bibliografie necesară unei cercetări aprofundate:
D. Berindei, Domniile de la Balta-Liman, în Istoria românilor, voi. VII, tom I:
Constituirea României modeme, Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 2003,
pp. 403-436; M. Guţan, Istoria administraţiei publice locale în statul român
modem, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2005, pp. 41-45; C. lonescu, Dezvoltarea
constituţională a României. Acte şi documente 1741-1991, Ed. Lumina Lex,
Bucureşti, 1998, pp. 131-184; Gh. Platon, Al.F. Platon, Boierimea din
Moldova în secolul al XlX-lea. Context european, evoluţie socială şi politică,
Ed. Academiei Române, Bucureşti, 1995, pp. 125-126; I.G. Valentineanu,
Despre administraţia guvernului de la Balta-Liman, Bucureşti, Imprimeria
Copainig, 1859.
C apitolul IX
A dm inistraţia publică în epoca fundam entării
statului naţional m odem (1856-1866)
Secţiunea I. Adunările ad-hoc şi reforma
administraţiei publice
Deşi menţinea Principatele române sub suzeranitatea Porţii otomane,
Tratatul de la Paris din 30 martie 1856 «conserva» acestora o administraţie
independentă şi naţională precum şi deplina libertate a cultelor, a legislaţiei, a
comerţului şi navigaţiei. Dând curs unei necesităţi interne stringente de
reformă a Principatelor, tratatul propunea revizuirea tuturor legilor şi statu­
telor în vigoare. în acelaşi timp, cele 7 puteri garante îşi asumau dreptul de a
face ele însele această reformă, în baza unui raport prezentat de către o
Comisie specială formată din reprezentanţi ai puterilor semnatare. Aceasta
urma să se deplaseze la Bucureşti pentru a face o analiză obiectivă a stării de
lucruri din Principate, urmând să propună reformele necesare în întregul
sistem administrativ. In conturarea acestor propuneri, un rol important urmau
să-l joace şi românii înşişi, ai căror reprezentanţi trebuiau să fie convocaţi de
către Poartă în cadrul unor adunări ad-hoc cu caracter consultativ. Trebuind
să reflecte interesele tuturor claselor societăţii româneşti, adunările ad-hoc
erau chemate să transmită Comisiei cerinţele lor în privinţa reformării tuturor
ramurilor administraţiei „şi, în genere, referitoare la ansamblul reformelor
privitoare la organizarea Principatelor”.
Lucrările divanurilor ad-hoc au fost marcate de spiritul mişcării unioniste,
de dorinţa construirii unui stat naţional unitar modem bazat pe principiile
liberalismului burghez dar şi pe ideea păstrării tradiţiei instituţionale româ­
neşti, acolo unde era necesar. Problematica reformei administrative a stat
permanent în atenţia dezbaterilor, mai ales în Moldova, unde divanul ad-hoc
şi-a asumat sarcina să propună reforme concrete în diverse materii de interes
general, iar comitetele divanului în materii legate direct de interesele fiecărei
clase sociale în special.
178 Istoria administraţiei publice româneşti
§1. Propuneri de reformă în materia
administraţiei publice centrale
1. Propunerile româneşti
Acestea au făcut mai mult obiectul discuţiilor plenului Divanului ad-hoc
şi vizau:
a) Admisibilitatea tuturor românilor în toate funcţiile de stat. Prin aceasta
se urmărea să se pună capăt accesului exclusiv al clasei privilegiate boiereşti
la funcţiile statului, inclusiv la cele administrative;
b) Separarea clară a puterilor legislativă şi executivă;
c) Independenţa magistraţilor de administraţia propriu-zisă;
d) Responsabilitatea ministerială. Se dorea, astfel, înlăturarea efectelor pre­
vederilor neclare ale Regulamentelor Organice în materie, prevederi ce con­
duseseră la inexistenţa unei răspunderi politico-juridice efective a miniştrilor
pentru activitatea lor. Concret, în vederea instaurării unei monarhii consti­
tuţionale parlamentare, se cerea acordarea Parlamentului a dreptului de a trage
la răspunderea pe miniştri şi renunţarea la simplul drept regulamentar acordat
legislativului de a sesiza domnului eventualele abateri ale miniştrilor săi1.
Toate acestea reluau în genere refrenele reformiste de la 1848 urmărind,
pe de o parte, să înlăture tarele administraţiei regulamentare dar şi, pe de altă
parte, să continue procesul de modernizare a statului şi administraţiei sale,
început timid de Regulamentele Organice.
De un interes aparte a fost propunerea Comitetului clerical de a se
transforma funcţionarii bisericeşti în funcţionari ai statului. Se dorea, astfel,
consacrarea Bisericii Ortodoxe ca serviciu public al statului român, ceea ce
nu făcea decât să transpună într-o formulă organizatorică modernă o realitate
istorică. Funcţionarii bisericeşti urmau să fie astfel salarizaţi de către stat iar
bunurile ecleziastice urmau să formeze un singur fond, administrat de către
Ministerul cultelor.
2. Propunerile Comisiei europene
Analiza sistematică a stării de lucruri din administraţia publică centrală,
făcută de Comisie de-a lungul a mai bine de un an de zile, a atras numeroase
propuneri de reformă:
1 A se vedea, pentru mai multe amănunte, M. Guţan, Convenţia de la Paris din
1858 şi debuturile executivului modem în România, în A.U.L.B. nr. 1-2/2004,
pp. 104-112.
Administraţia publică în epoca fundamentării statului modem ţ 79
a) în ceea ce priveşte Ministerul de Interne, Comisia a constatat existenţa
în sarcina acestuia a unui număr extrem de mare de atribuţii, ceea ce con­
dusese la o aglomerare excesivă a activităţii în minister. Din această cauză,
ministrul era supraîncărcat cu detalii, neputând aprofunda nici o problemă. în
aceste condiţii, Comisia a criticat şi dorinţa ministrului de a absolvi de
responsabilitate pe agenţii săi, prin ingerinţa în activitatea acestora, fapt care
dădea naştere unor numeroase abuzuri'. în consecinţă, Comisia a propus
restrângerea atribuţiilor acestui minister, făcând referire expresă la detaşarea,
în Valahia, a direcţiei poştelor şi celei a lucrărilor publice (împreună cu
podurile şi şoselele şi telegraful) şi transformarea lor, la fel ca în Moldova,
într-un minister special.
b) In privinţa realizării justiţiei, Comisia a constatat, într-adevăr, o inge­
rinţă a executivului în activitatea judecătorească, deşi Regulamentele Orga­
nice nu permiteau acest lucru. S-a sesizat astfel un amestec al Principilor şi al
miniştrilor în justiţie prin suspendarea proceselor, oprirea lucrărilor instan­
ţelor şi chiar prin influenţarea hotărârilor2. De aceea, Comisia a propus o regle­
mentare mai distinctă a atribuţiilor puterii judecătoreşti faţă de ale celei exe­
cutive. Pentru a scoate pe magistraţi de sub influenţa executivului, se cerea
luarea unor măsuri concrete pentru instituirea inamovibilităţii magistraţilor.
c) în materia instrucţiunii publice, Comisia a constatat insuficienţa orga­
nizării sistemului educaţional datorată lipsei unor examene de absolvire şi
mai ales a unor universităţi care să ofere o pregătire superioară candidaţilor la
funcţiile publice, acordate adesea unor persoane lipsite de educaţie3.
§2. Propuneri de reformă în materia
administraţiei publice locale
1. Propunerile româneşti
Foarte numeroase au fost propunerile de reformă în materia organizării
administraţiei publice descentralizate, ca mărturie a formării în epocă a unui
larg curent în favoarea libertăţilor locale, printre membrii tuturor claselor
sociale din Moldova. Dezbaterea în plenul adunării a acestor probleme a fost
susţinută de Mihail Kogălniceanu în şedinţa din 18/30 noiembrie prin
propunerea de a se introduce, alături de cele 12 puncte deja aprobate, alte
şase, printre care s-au enumerat „înfiinţarea sau completarea municipalităţilor
Rapport adressé au Congres de Paris par la Commision européenne siégeant a
Bucarest en 1857, Bucarest, Imprimerie de l’Etat, 1869 p. 71.
2 Idem, p. 89.
3 Idem, p. 134.
 180 Istoria administraţiei publice româneşti
şi a comunelor în toată ţara precum şi înfiinţarea de consiliuri generale în
toate districtele”1. încercând să justifice importanţa reformelor, Mihail
Kogălniceanu scotea în evidenţă rostul acestor instituţii de a deştepta
patriotismul local: „ori unde cineva este legat de locul naşterii sale, că ori
unde cineva se interesează de locul unde a crescut, acolo şi patriotismul este
mai mare, mai înfocat; că la noi oraşele şi grămedile săteşti nu au nici o
neatârnare, fiind toate interesele, şi generale şi locale, centralizate în mâinile
guvernului”, precum şi importanţa lor pentru ridicarea populaţiei din starea
politică şi economică înapoiată în care aceasta se afla. Reluând principiile
doctrinare afirmate la 1848, el recomanda: „ce este de interes local să se facă
de către autorităţile locale, şi numai ce este de interes general să fie de
competinţa administraţiei înalte”. Respectivele probleme urmau să se dezbată
mai întâi în comitete şi mai apoi aprobate de plen, astfel că fiecare clasă
socială a avut posibilitatea să abordeze problematica descentralizării în
funcţie de propriile interese şi propria înţelegere a fenomenului.
a) Autonomia departamentală. în şedinţa sa din 13/25 decembrie 1857,
Comitetul marilor proprietari a propus transformarea ţinutului (departamen­
tului) într-o unitate de descentralizare administrativă. Aceasta urma să cumu­
leze mai toate elementele necesare autonomiei sale organizatorice şi funcţio­
nale: acordarea de personalitate civilă şi înfiinţarea de Consilii ţinutale alese.
Atribuţiile restrânse conferite acestora mărturiseau însă influenţa franceză
asupra autorilor propunerii şi, în consecinţă, o autonomie efectivă destul de
restrânsă: Consiliilor li se încredinţa numai întocmirea bugetului şi reparti­
zarea în ţinut a impozitelor directe stabilite de lege şi dreptul doar de a
propune toate măsurile de interes particular ale ţinutului. Tot Consiliului
ţinutal urma să-i revină un rol consultativ în chestiunile de ordin general, la
cererea guvernului.
b) Autonomia comunală a fost propusă Adunării în data de 9/21 noiem­
brie, de către deputaţii săteni clăcaşi, însă într-o formulă ce perpetua satul ca
celulă de bază, tradiţională, a organizării administrative rurale. Printre
doleanţele acestora se enumera astfel şi necesitatea ca „satele să-şi aibă de
acum înainte dregătorii alese chiar din sânul lor însuşi, dregătoriile acele să
aibă a căuta sub privegherea cârmuirii de toate nevoile satului, precum şi
ţinerea rânduielii în sat, la câmp şi la drumuri, privegherea, hotărârea şi
apărarea asupra avutului, venitului dărilor, cheltuielilor, lucrărilor, alcătuirilor
şi a tuturor drepturilor săteşti”2. Cu totul altfel vedea lucrurile Comitetul
1 D.A. Sturdza, C. Colescu-Vartic, Acte şi documente relative la istoria renascerei
României, voi. VI, partea I, Institutul de arte grafice Carol Gobl, Bucureşti, 1896,
p. 267.
2 Idem, p. 345.
Administraţia publică în epoca fundamentării statului modem 181
micilor proprietari. Doleanţele lor vizau „1. Statornicirea îndeobşte a
comunelor” - o instituţie nouă, construcţie artificială a legiuitorului diferită
de instituţia satului ca entitate naturală, „2. Alegerile membrilor judeţelor
comunale (consiliilor comunale, n.n.) să se facă de către obştie, slobodă şi
neatâmată; 3. Driturile şi îndatoririle judeţelor comunale vor fi prescrise prin
o anumită lege”.
c) Autonomia municipală a fost concepută în baza unor propuneri venite
din partea Comitetului orăşenilor. Era vorba, în primul rând, de un proiect
remis de deputaţii din portul Galaţi care solicitau la punctul 1 „Organizarea în
oraşele României de municipalităţi cu ale lor consiliuri (...)” şi, în al doilea
rând, de un proiect al deputatului Vasile Mălinescu ce solicita şi el, în punctul
2, „Organizarea regimului municipal în toate oraşele României prin înfiin­
ţarea de municipalităţi cu consiliuri délibérante şi de ori care alte instituţii
trebuitoare, aşa încât să poată răspunde la adevărata lor menire”1.
2. Propunerile Comisiei europene
Din păcate, analiza şi propunerile comisarilor europeni nu au îndeplinit
întru totul doleanţele reformiste româneşti. în privinţa autonomiei admi­
nistrative districtuale, deşi apreciau avantajele şi necesitatea unui asemenea
tip de organizare, comisarii, luând în calcul contextul socio-economic
românesc, au considerat că introducerea instituţiei Consiliilor districtuale în
Principate era, pentru moment cel puţin, nu doar prematură, dar, până la un
anume punct, chiar periculoasă2. în condiţiile în care nu exista o clasă de
mijloc în societatea românească, putea apare pericolul controlării acestor
Consilii de către marii proprietari locali în propriul lor interes.
în schimb, Comisia a manifestat un interes aparte pentru subocâr-
muitori/priveghetori, conducătorii administrativi ai subdiviziunilor judeţelor
şi ţinuturilor. Aflat în contact direct cu lumea satelor, executant final al
ordinelor guvernului, acestui organ trebuia să i se dea organizarea necesară
promovării corecte a interesului general şi ocrotirii simplului cetăţean de
abuzuri. în acest sens, Comisia a recomandat renunţarea la alegerea acestuia
la nivel local şi preluarea în exclusivitate de către guvern a selectării şi
numirii sale, ca expresie a unităţii şi ierarhizării stricte a administraţiei
publice statale.
în ceea ce priveşte satele, constatând lipsa completă a oricărei autonomii
administrative datorată influenţei considerabile exercitate de proprietar şi
subocârmuitor, Comisia s-a abţinut de la recomandări exprese privind
1 Idem, pp. 480-481.
2 D.A. Sturdza, C. Colescu-Vartic, op. cit., partea a Il-a, pp. 611-613.
182 Istoria administraţiei publice româneşti
înfiinţarea de comune, considerând că această problemă trebuie tratată în
strânsă legătură cu cea a împroprietăririi ţăranilor clăcaşi.
Municipiile au atras atenţia specială a comisarilor europeni. Organizate
în Regulamente după principiile modeme ale descentralizării administrative,
oraşele libere din Principate erau, la 1857, departe de a avea o viaţă adminis­
trativă autonomă. Datorită controlului excesiv exercitat de către centru şi
imixtiunilor ilegale în alegerea organelor municipale, administraţia munici­
pală, voit autonomă prin lege, degenerase într-un centralism considerabil. De
aceea, comisarii au propus limitarea puterilor acordate Ministerului de
Interne în materia administraţiei municipale, în scopul de a permite dezvol­
tarea unei vieţi administrative proprii.
Secţiunea a ll-a. Convenţia de la Paris
(7/19 august 1858)
Al doilea act cu valoare constituţională din istoria modernă a românilor,
Convenţia realiza o construcţie instituţională a Principatelor edificată ca un
melanj ciudat între principiile constituţionalismului modem şi neoabsolu-
tismul mascat în cadrul Regulamentelor Organice. Ea consacra perspectiva
europeană asupra organizării statelor româneşti, în conformitate cu
recomandările Comisiei speciale şi cu doleanţele românilor, în măsura în care
acestea conveneau intereselor puterilor garante.
Convenţia încerca să dea substanţă principiului separaţiei puterilor în
stat în cadrul unei monarhii constituţionale elective inspirată, sub anumite
aspecte, de Constituţia belgiană din 1831 iar, sub altele, de Constituţia fran­
ceză din 18521. Se postula, astfel, o separaţie între administrativ şi judecă­
toresc ce împiedica amestecul domnului - reprezentant al executivului - în
actul de justiţie. Dincolo de această prevedere care limita explicit arbitrariul
domniei regulamentare, întâlnim în textul Convenţiei prea puţine prevederi
care să schimbe fundamental caracterul regimului politic regulamentar: con-
1 Al. Tilman-Timon, Les influences étrangères sur le droit constitutionel roumain,
Librărie du Recueil Sirey, Paris, 1946, p. 301. Conform autorului, influenţa covârşitoare
a Constituţiei belgiene este evidentă, deşi, în mod paradoxal, în Comisia de redactare
a Convenţiei componenta franceză a fost decisivă. Acest aspect ar ridica, de aceea,
semne de întrebare asupra lipsei influenţelor masive din partea Constituţiei franceze
de la 1852. Poziţia autorului ni se pare injustă, în condiţiile în care cea mai mare parte
a prevederilor ce reglementează raporturile dintre puterile statului seamănă izbitor cu
prevederile Constituţiei din 1852.
Administraţia publică în epoca fundamentării statului modem 183
sacrarea responsabilităţii ministeriale, iniţiativă legislativă acordată Comisiei
centrale în materia legilor de interes comun pentru Principate, consacrarea
unor drepturi şi libertăţi fundamentale (art. 46). Simplă revizuire a Regula­
mentelor Organice1, aflate încă în vigoare, noul act constituţional al Princi­
patelor conserva un domn construit, sub aspectul atribuţiilor, după chipul şi
asemănarea celui regulamentar.
Co-deţinător al puterii legislative, domnul păstra dreptul unic de iniţiativă
legislativă în materia legilor de interes special, dreptul de sancţionare a
tuturor legilor - o rămăşiţă a puterii monarhice absolutiste2 revalorificată
doctrinar3, dar reglementată în ciuda propunerii Divanului ad-hoc moldo­
venesc de a se acorda monarhului doar un drept de veto limitat - precum şi
dreptul de a dizolva parlamentul unicameral. Deşi ambele prevederi nu erau
incompatibile cu regimul parlamentar, Convenţia ocolea acest regim politic
propus cu insistenţă începând cu 1848 şi ale cărui trăsături îşi făcuseră firav
prezenţa în viaţa politică regulamentară. Ca urmare, executivul păstra faţă de
legislativ aceeaşi independenţă politică specific regulamentară. Totuşi, noul
act constituţional aşeza într-o ecuaţie formală firească executivul şi legisla­
tivul: obligat să pună în executare legile prin regulamente administrative,
domnul se încadra într-un executiv subordonat legislativului şi canalizat pe
funcţia ce-i justifica modem existenţa.
Unic titular al puterii executive, domnul rămânea un element activ în
administrarea Principatului. Executivul unicefal îi permitea acestuia să se
manifeste ca elementul esenţial în determinarea politicii interne şi externe a
ţării. Obligaţia contrasemnării actelor domnului de către miniştrii competenţi
nu avea rostul, în lipsa prevederii exprese a inviolabilităţii acestuia, să
transfere sarcina efectivă a administrării statului pe umerii titularilor ministe­
relor. Extinsă acum în sarcina tuturor miniştrilor, contrasemnătura viza, în
principal, să autentifice semnătura domnului.
' Acest fapt rezulta atât din prevederile art. XXIII, 2 al Instrucţiunilor Congresului
de la Viena pentru Comisiunea specială a Principatelor din 2 aprilie 1856, cât şi din
dezbaterile Conferinţelor de pace de la Paris dedicate organizării Principatelor în
perioada 22 mai-19 august 1858. A se vedea G. Petrescu, D.A. Sturdza, D.C. Sturdza,
Acte şi documente relative la istoria renascerei României, Lito-tipografia Carol Gobl,
Bucureşti, 1892, pp. 270-271.
2 A se vedea P. Negulescu, Curs de drept constituţional, Bucureşti, 1927, p. 395.
In doctrina epocii, dreptul de veto al monarhului exprimat prin dreptul de a
sancţiona sau nu legile votate de legislativ era privit ca o modalitate de echilibrare a
puterilor, împiedicând abuzurile legislativului şi permiţând monarhului să nu pună în
practică legi pe care nu le agrea. A se vedea: M. Bluntschli, Droit public général,
Librairie Guillaumin, Paris, 1885, pp. 75-76; Th. Ducrocq, Cours de droit administratif,
Tome premier, A. Fontemoing Editeur, Paris, 1897, pp. 19-20.
184 Istoria administraţiei publice româneşti
Numiţi de domn fără aprobarea Adunării elective şi incompatibili cu
statutul de membri ai organului legislativ, miniştrii erau selectaţi după criterii
proprii suveranului şi, de aceea, răspunzători politic exclusiv în faţa acestuia,
în lipsa unui regim parlamentar, solidaritatea ministerială lipsea iar răspunde­
rea ministerială politică în faţa legislativului era inexistentă. Cu toate acestea,
ca o consecinţă a cerinţelor insistente ale Divanurilor ad-hoc, miniştrii erau
pasibili, ca urmare a contrasemnăturii, de o răspundere ministerială juri­
dică individuală pentru violarea legilor şi risipa banilor publici. Punerea sub
acuzare se putea realiza fie de domn, fie de Adunare cu votul a 2/3 din
numărul membrilor prezenţi.
Convenţia nu făcea precizări cu privire la numărul ministerelor şi la prin­
cipiile lor de organizare şi funcţionare. în conformitate cu logica reformato­
rilor europeni, Regulamentele Organice urmau să reglementeze în continuare
aceste instituţii, luându-se în considerare recomandările Comisiei europene,
în afară de problema reorganizării Ministerului de Interne, cerută expres de
europeni, revenea Comisiei centrale de la Focşani sarcina de a propune
domnului reformele ce trebuiau luate şi în materia reorganizării ministeriale.
Miniştrii rămâneau simpli colaboratori ai domnului în administrarea ţării.
Convenţia nu reglementa expres nici un organism ministerial colegial de
genul celui consacrat de Regulamentele organice. Existenţa şi funcţionarea
unui Consiliu de Miniştri este amintită doar în legătură şi pe durata vacanţei
tronului. Acesta urma să preia atribuţiile Hospodarului cu precizarea că, în
materie pur administrativă, atribuţiile sale se reduceau la expedierea lucră­
rilor, neputând înlătura pe funcţionari fără o vină constatată pe cale judecă­
torească. în acest mod se confirmau mai vechile atribuţii ale fostului Sfat
administrativ extraordinar, organ colegial a cărui activitate se va perpetua dar
sub o altă denumire. Reglementarea prelungea statutul Consiliului de Miniştri
de simplu auxiliar al titularului executivului - domnul, amânând înfiinţarea
unui executiv modem.
Din toate aceste aspecte rezulta puterea încă foarte mare a monarhului
convenţional. Ca unic şi activ titular al puterii executive, el stabilea politica
internă şi externă a ţării. Ca singurul îndrituit cu iniţiativa legislativă (în
materie de legislaţie specială), el putea promova orice proiect de lege dorea.
Proiectele de lege votate de Adunare le sancţiona sau nu, după bunul plac, ele
neavând forţă juridică în caz de nesancţionare. In cazul în care Adunarea se
opunea politicii domnului, acesta o putea dizolva, convocarea unei noi
Adunări fiind obligatorie doar după un lung termen de 3 luni. Chiar şi nou
înfiinţata Comisie centrală îşi avea activitatea de control al constituţionalităţii
Administraţia publică în epoca fundamentării statului modem 185
legilor subordonată dreptului de veto al domnului1. în calitate de şef al
executivului, domnul avea sub controlul său politic exclusiv pe miniştri iar
dreptul de a numii în funcţii publice îi permitea să controleze întregul aparat
administrativ. Deşi era un element central şi activ al guvernării, domnul nu
era supus nici răspunderii politice şi nici celei juridice. De aceea, este destul
de curioasă atitudinea marilor puteri faţă de problema domniei. în ciuda
faptului că erau conştienţi de abuzurile considerabile ale neoabsolutismului
regulamentar2, diplomaţii europeni nu au apelat nici la varianta inviolabilităţii
domnului, şi, deci, la scoaterea acestuia de pe scena propriu-zisă a executi­
vului, şi nici la postularea unei răspunderi a domnului aşa cum s-a pretins la
1848. Dincolo de posibile interpretări şi în condiţiile confuziei terminolo-
gico-instituţionale şi structurale, Convenţia relansa, formal, în viaţa constitu­
ţională românească, un domn cu puteri considerabile a cărui transformare sau
nu într-un monarh autoritar depindea de contextul socio-politic existent în
Principate la 1859. De altfel, nu întâmplător Cuza şi-a instaurat regimul
autoritar pe bazele principiale ale Convenţiei ce se regăseau aproape în
totalitate în Statutul dezvoltător al Convenţiei de la Paris (1864).
în materia administraţiei publice locale, Convenţia stabilea doar
principiul dezvoltării instituţiilor municipale atât urbane, cât şi rurale, lăsând
la latitudinea viitorului legiuitor amănuntele organizării efective. în confor­
mitate cu recomandările Comisiei europene, Convenţia nu reglementează
departamentul (judeţul) ca unitate de descentralizare administrativă.
1 Textul Convenţiei prevedea că monarhul are dreptul de a refuza sancţiunea
legilor fără a condiţiona în vreun fel acest lucru [art. 14 alin. (1)]. Dreptul Comisiei
centrale de a se pronunţa asupra constituţionalităţii legilor votate de Adunare (art. 37)
era doar o etapă obligatorie, prealabilă sancţionării, dar care nu avea nici o relevanţă
pentru actul domnului. Acesta nu era obligat să sancţioneze sau nu o lege în funcţie de
diagnosticul Comisiei. Coroborate, cele două articole conduc la ideea că demersul
Comisiei era pentru domn un simplu aviz consultativ. De altfel, Statutul dezvoltător al
Convenţiei de la Paris, ce a acordat Corpului ponderatoriu atribuţiile de control de
constituţionalitate ale Comisiei centrale făcea o distincţie clară între procedura
controlului şi dreptul discreţionar de veto absolut al domnitorului.
2 Membru al Comisiei europene în Principate, baronul de Talleyrand-Perigord îi
preciza comitelui Walewski, printr-o depeşă din 19 aprilie 1858, rolul negativ pe care
îl avusese în evoluţia politică a Principatelor puterea excesivă pe care Regulamentele
Organice o puneau la îndemâna domnului. Din punctul său de vedere, atribuţiile
domnului trebuiau reduse şi echilibrate de un legislativ puternic. A se vedea
G. Petrescu, D.A. Sturdza, D.C. Sturdza, op. cit., pp. 139-141, 147-148.

186 Istoria administraţiei publice româneşti
Secţiunea a lll-a. Reformele administrative ale lui Cuza
Perioada imediat următoare semnării Convenţiei de la Paris trebuia
dedicată, în ambele Principate, construcţiei statale, în general, şi a adminis­
traţiei publice, în special, pe noile baze instituţionale stabile prin actul consti­
tuţional din 1858 şi în baza recomandărilor făcute de Comisia europeană.
Alegerea lui Alexandru Ioan Cuza ca Domn al ambelor Principate a
transformat însă prevederile Convenţiei într-un capăt de pod spre realizarea
dezideratului românesc mult vehiculat în epocă: crearea statului naţional
unitar român.
în consecinţă, reformele ce au avut loc în perioada anilor 1859-1862 în
materie de administraţie publică au avut o dublă finalitate: crearea unei
administraţii publice moderne, demne de un stat care se dorea european şi, pe
de altă parte, crearea premiselor necesare unificării depline a Principatelor1.
în aceste condiţii, administrativul, un domeniu de reformă situat în afara
conflictelor de interese partizane, putea să devină placa turnantă a organizării
statale unitare. După trecerea de la asociaţia de state la statul unitar, în 1862,
rolul administrativului s-a dovedit a fi nu mai puţin important. Consolidarea
existenţei tânărului stat naţional român şi-a găsit în mecanismele tipice
activităţii administrative cea mai importantă garanţie a succesului.
Pe de o parte, procesul de unificare administrativă era favorizat de preve­
derile Convenţiei ce permiteau realizarea, prin intermediul Comisiei centrale
de la Focşani, a unei legislaţii care să unifice vămile, poştele, telegraful,
valoarea monedei precum şi alte materii de interes public comune ambelor
Principate. Pe de altă parte, evoluţia relativ uniformă a administraţiei celor
două state, mai ales în epoca regulamentară, simplifica în mare măsură
demersul unificator. Practic, însă, unificarea administrativă nu s-a făcut pe
cale legislativă. Interesele de clasă ale grupării conservatoare ce condiţionau
reformarea aparatului de stat de rezolvarea favorabilă a chestiunii agrare,
precum şi desele dizolvări ale Adunărilor legiuitoare au determinat recurge­
rea la acte administrative pentru realizarea operei de unificare.
Procesul a fost mai lent în perioada 1859-1862. Reformele nu s-au lăsat
însă aşteptate, punându-se accent pe acele instituţii şi servicii care să
favorizeze şi să ocrotească unificarea administrativă. Pe acest principiu a şi
fost înfiinţată (1859) Direcţia de statistică în cadrul Ministerului de Interne,
Aceasta urma să ofere guvernelor informaţiile de bază necesare în lansarea
1 A se vedea, în acest sens şi D. Berindei, Epoca Unirii, Ed. Corint, Bucureşti,
2000, p. 164.
Administraţia publică în epoca fundamentării statului modem 187
viitoarelor reforme1. Printre primele servicii publice unificate (aprilie 1859) a
fost telegraful, o prioritate normală pentru asigurarea comunicării între cele
două administraţii, precum şi între centru şi administraţia locală. El se
dovedea un instrument absolut necesar pentru o politică de centralizare admi­
nistrativă a unor guverne ce urmăreau în permanenţă să cunoască problemele
locale, pe care doreau să le soluţioneze în exclusivitate. De aceea, procesul de
unificare s-a derulat în paralel cu un proces de reorganizare, clarificare a
competenţelor şi profesionalizare a serviciilor telegrafice şi funcţionarilor ce
le deserveau2. Tot Cuza a fost cel care a pus capăt haosului, debandadei şi
amatorismului din serviciul poştal, aşezându-1 prin simţ de răspundere,
ordine, competenţă şi punctualitate în slujba administraţiei publice a ţării şi
cetăţeanului3.
Dacă unitatea de acţiune în interior era asigurată, nu trebuiau neglijate
instituţiile menite să ocrotească tânărul stat de ameninţările din exterior. Un
amplu program de unificare a armatei s-a demarat în consecinţă: unificarea
comenzii, prin înfiinţarea unui Stat Major general pentru ambele armate, a
uniformelor, a instrucţiei, a intendenţelor şi administraţiilor militare, a servi­
ciului militar al armatei. în cadrul reprezentării externe, s-au numit agenţi
diplomatici comuni pentru ambele principate în marile capitale ale Europei,
în ianuarie 1860 a avut loc contopirea serviciilor vamale şi înfiinţarea la
Bucureşti a unei Direcţii generale a vămilor.
După 1862, procesul de unificare administrativă s-a accelerat conside­
rabil, urmărind să dea expresie şi să consolideze ireversibil tânărul stat unitar
român. Arhivele statului au fost unificate la 24 martie/5 aprilie 1862 şi trecute
în subordinea Ministerului Cultelor şi Instrucţiunii publice, serviciile de poştă
în august 1862, prin înfiinţarea unei Direcţii centrale la Bucureşti, oficiile
statistice tot în august 1862, prin înfiinţarea la Bucureşti a unui Oficiu
statistic întrunit în septembrie 1862, serviciul sanitar civil prin înfiinţarea
unei Direcţii generale a serviciului sanitar la Bucureşti, serviciul penitenciar
în octombrie 1862, prin extinderea în Ţara Românească a serviciului peniten­
ciar din Moldova, Monitorul Oficial în 28 februarie/12 martie 1863, care şi-a
instalat sediul la Bucureşti. Unificarea tuturor acestor servicii publice s-a
făcut, de regulă, printr-un proces de concentrare a lor la nivelul capitalei,
1 A se vedea M. Humnic-Teclean, Acţiunile statisticii din 1859 şi problemele
creşterii şi educaţiei patriotice a cadrelor administrative în Principatele Unite, în C.I.
nr. 4/1971, pp. 223-224.
2 Pentru detalii, a se vedea A. Perciun, începuturile telegrafiei şi poştei în
România, în R.I. nr. 1/1990, pp. 43-47.
3 Idem, pp. 47-53.
188 Istoria administraţiei publice româneşti
Bucureşti, şi prin transformarea serviciilor echivalente din Iaşi în servicii
exterioare ale celor de la centru.
§1. Administraţia publică centrală
1. Perioada 1859-1862
Convenţia de la Paris, reglementând organizarea internă a Ţărilor
Române, impunea existenţa unor guverne separate în cele două Principate
danubiene. Unificarea administrativă, permisă în anumite materii adminis­
trative, nu trebuia deci să atingă vârfurile executivului.
Cum Convenţia nu impunea direcţii obligatorii de reformă la nivel minis­
terial, în ambele state guvernul şi ministerele au continuat să funcţioneze pe
bazele organizatorice impuse cu 30 de ani în urmă de Regulamentele Orga­
nice. Deşi primiseră atunci o organizare aproape identică, cele două Princi­
pate intraseră în anii unirii cu particularităţile conferite, în materie admi­
nistrativă, de nevoile interne şi de evoluţia politică a fiecăruia. De asemenea,
influenţele externe, prezenţa a numeroşi străini în fruntea multor servicii
publice precum şi faptul că noul act constituţional abolise rangurile boiereşti,
determinaseră o importantă transformare terminologică în titulatura diver­
selor ministere şi miniştri.
în Moldova, vechiul Sfat administrativ extraordinar a fost înlocuit de
Consiliul de Miniştri (recunoscut prin Convenţie) format din toţi titularii
departamentelor ministeriale. în ianuarie 1859, un consiliu administrativ
extraordinar hotăra ca Sfatul administrativ să îşi păstreze atribuţiile prevăzute
de Regulament şi de Manualul administrativ al Principatului Moldovei
(tomul I). Se păstrau şi vechile ministere regulamentare: Ministerul de
Interne, Ministerul de Externe, Ministerul de Finanţe, Ministerul de Justiţie,
Ministerul Cultelor, Ministerul de Război, precum şi achiziţia mai recentă:
Ministerul Lucrărilor Publice. în Ţara Românească întâlnim, cu excepţia
Ministerului Lucrărilor Publice, aceleaşi ministere cărora li se alătura un
aşa-numit Minister al Controlului, ce exercita atribuţiile unei Curţi de
Conturi. în ambele Principate, Consiliul de Miniştri era condus de un preşe­
dinte, însărcinat de domn cu formarea guvernului, care trebuia să cumuleze şi
titulatura unuia dintre departamentele ministeriale.
Situaţia nu era făcută însă pentru a dura, în condiţiile în care eforturile de
unire a Principatelor implicau şi realizarea unei unificări a celor două
guverne. Acest lucru nu era atât de simplu ca în privinţa serviciilor publice
amintite, având în vedere că existenţa a două guverne era de esenţa noii
construcţii statale a Principatelor române. De aceea, procesul de unificare la
acest nivel s-a realizat pe cale diplomatică, aşteptându-se dobândirea
Administraţia publică în epoca fundamentării statului modem 189
acordului puterilor garante şi, mai ales, a puterii suzerane, Turcia. în cele din
urmă, printr-un firman din 4/16 decembrie 1861 s-a acceptat de către Turcia
crearea unui singur guvern şi a unei singure Adunări elective pe durata
domniei lui Cuza.
între timp, administraţia publică centrală funcţiona destul de greoi, mai
ales datorită pendulării lui Cuza între cele două capitale. Totuşi, nevoile
unificării şi rapidităţii reformelor impuseseră comunicarea directă între cele
două guverne şi nu prin intermediul Ministerelor de Externe, cum ar fi fost
normal. Tot ca expresie a unităţii, Cuza obişnuia să numească în guvernul
unuia din principate personalităţi politice din celălalt principat1.
în acelaşi timp, pentru a permite miniştrilor să-şi asume concret statutul
de secretari de stat responsabili pentru actele lor, un decret din februarie 1859
desfiinţa cancelariei Ministerului de Externe calitatea de centru al treburilor
publice pentru a căror executare era necesară autorizaţia şefului statului,
obligând pe fiecare ministru să trimită direct domnului rapoartele privind
propriul departament. Aceiaşi miniştri urmau să şi contrasemneze decretele
domneşti relative la lucrările respectivului minister. Prin aceasta, se lăsa în
urmă sistemul impus de Regulamentele Organice, unde doar postelnicul
(ministrul de externe) purta titlul de secretar de stat, în calitatea sa de
ministru de legătură între domn şi ministere şi de unic contrasemnător al
actelor domnului.
Procesul de unificare administrativă soldat, la nivel central, cu crearea
unui Minister de Război unic, s-a desfăşurat paralel cu procesul de afirmare a
suveranităţii interne a celor două Principate. Treptat, s-a preluat eliberarea
paşapoartelor româneşti de către Ministerele de Interne, s-au supus cetăţenii
străini jurisdicţiei româneşti şi s-a preluat de către Ministerul Cultelor
administraţia mănăstirilor închinate. în special funcţionarilor telegrafo-poştali
români aflaţi sub protecţie străină li s-a cerut să opteze între protecţie şi
slujbă2 iar cei străini3 au fost înlocuiţi cu funcţionari români4.
în consecinţă, a avut loc, încet dar sigur, o întărire fără precedent a auto­
rităţii statale, manifestată printr-o preeminenţă a autorităţii şi prestigiului
ministerelor şi a guvernului. Acest fapt se vedea cel mai bine în tendinţa
guvernului de a face reforme prin intermediul ordonanţelor, ceea ce a
1 V. Stan, Desăvârşirea unirii Principatelor române pe plan administrativ
(1859-1864), în S.M.I.M., vol.VU/1983, p. 19.
2 A se vedea A.D. Xenopol, Istoria românilor din Dacia Traiană, voi. XIII:
Domnia lui Cuza Vodă 1859-1866, Ed. Cartea Românească, Bucureşti, pp. 60-61.
3 Toţi funcţionarii publici ce deserveau telegraful erau austrieci. A se vedea
E. Ursescu, A. Garabedeanu, M. Nica, Din istoria telecomunicaţiilor în Moldova, în
C.I. nr. 6/1975, p. 163.
4 A se vedea N. Perciun, op. cit., pp. 42-43.
190 Istoria administraţiei publice româneşti
nemulţumit profund o parte a clasei politice româneşti. în scopul eficientizării
activităţii aparatului funcţionăresc şi a eliminării arbitrariului administrativ a
fost necesară o clarificare a structurii ierarhiei administrative înseşi, pentru a
se stabili clar competenţele de control ale fiecărei autorităţi administrative
superioare1. Aplicarea reformelor la nivel teritorial şi recunoaşterea autorităţii
centrului s-au realizat printr-o regândire a raporturilor dintre centru şi repre­
zentanţii săi locali - prefecţii, amplificându-se şi consolidându-se pârghiile
de control ierarhic. în acest sens, s-a dat o importanţă deosebită realizării
infrastructurii necesare, mai ales telegrafului2 şi drumurilor, în scopul trans­
miterii rapide a circularelor centrului către teritoriu şi a rapoartelor şi infor­
mărilor agenţilor locali către guvern. Circulara, devenită în epocă instru­
mentul administrativ cel mai eficace de reorganizare a administraţiei publice,
a justificat interesul major pentru conectarea eficientă a agenţilor teritoriali ai
centrului la politica guvernamentală de reforme.
2. Perioada 1862-1864
După ce la 11/23 decembrie 1861 s-a proclamat unirea administrativă a
celor două ţări, la 22 ianuarie/3 februarie 1862 a fost format primul guvern
unic al României. Odată cu aceasta, Bucureştiul a devenit capitala noului stat
unitar, fapt îndreptăţit de poziţia sa strategică, de importanţa sa economică şi
administrativă.
Recunoaşterea internaţională a noii forme de stat permitea desăvârşirea
mult aşteptată a unităţii administrative. La nivelul administraţiei publice cen­
trale, acest lucru s-a realizat printr-un proces de centralizare administrativă şi
de concentrare a departamentelor ministeriale la nivelul capitalei unice. Acest
proces s-a desfăşurat în etape, pentru a nu se crea disfuncţionalităţi în activi­
tatea administrativă a Moldovei. într-o primă fază, departamentele ministe­
riale moldoveneşti au fost menţinute ca directorate ministeriale conduse de
directori ministeriali numiţi de domn şi aflaţi în subordinea miniştrilor de la
Bucureşti. Pe măsură ce reforma aparatului de stat a evoluat, directoratele
ieşene au fost treptat desfiinţate, ultimele dispărând directoratele Ministerelor
de Interne şi Justiţie, în iulie-august 18623.
Odată ce procesul de unificare s-a încheiat, reforma s-a concentrat asupra
reorganizării pe baze modeme a departamentelor ministeriale. Reorganizarea
nu a vizat înfiinţarea de noi ministere, ci mai mult regruparea diverselor
servicii interne existente şi înfiinţarea unora noi care să corespundă necesi­
' A se vedea N. Corivan, op. cit., p. 93.
2 Este semnificativă în acest sens trecerea de la 12 staţii şi 839, 950 km fir
telegrafic în 1859 la 46 staţii şi 2.879, 360 km în 1863.
3 A se vedea V. Stan, op. cit., p. 34.
Administraţia publică în epoca fundamentării sfatului modem 19 ţ
tăţilor epocii. Reforma trebuia să aducă o separare clară a administrativului
de judecătoresc şi o delimitare precisă a atribuţiilor fiecărui departament,
astfel încât să nu mai apară conflicte de competenţă'. Alte servicii publice au
fost şi ele concentrate la nivelul capitalei. Arhivele statului din Iaşi au devenit
o simplă sucursală a instituţiei similare din capitală, întreg serviciul urmând
să funcţioneze pe lângă Ministerul Cultelor şi Instrucţiunii Publice.
Ministerele au rămas aceleaşi, păstrându-se din Moldova Ministerul
Lucrărilor Publice iar din Ţara Românească Ministerul Controlului. Reorga­
nizarea s-a făcut de către guvern prin decrete, în baza unei autorizaţii date de
către Adunarea electivă.
Cel mai important minister rămânea Ministerul de Interne, atât datorită
numeroaselor servicii pe care trebuia să le realizeze, cât şi datorită faptului că
ministrul său era şeful direct al agenţilor guvernului în teritoriu, precum şi
organul superior de tutelă al administraţiilor locale autonome. Sarcina
realizării importantei funcţii a ordinii şi liniştii publice (poliţia), neglijată în
trecut, precum şi rolul crucial jucat în aplicarea legilor la nivelul teritoriului
au crescut considerabil prestigiul acestui minister. Tot lui îi reveneau sănă­
tatea, ocrotirile sociale, agricultura, economia naţională, educaţia şi comuni­
caţiile. Pe măsură ce a avut loc reorganizarea, mai vechile servicii ale
Ministerului de Interne au fost scoase din structura acestuia şi trecute unor
altor ministere. Serviciile privind agricultura şi comerţul, aflate atât în cadrul
Ministerului de Interne, cât şi la alte ministere, au fost integrate Ministerului
Lucrărilor Publice în cadrul unei secţii speciale. Educaţia a trecut la
Ministerul Cultelor devenit acum Ministerul Cultelor şi Instrucţiunii. în
aceste condiţii, reorganizarea internelor, cerută expres de Comisia europeană,
s-a realizat în mod natural, luându-se în considerare necesităţile imediate ale
societăţii româneşti şi construcţiei statale.
In 27 iulie/8 august 1862 a luat naştere noul Minister al Afacerilor Străine,
împărţit în 4 secţii: Afaceri consulare, Politică, Contencios şi Trebile străine. La
3 august apărea noul Minister al Justiţiei cu trei secţiuni: Contabilitate, acte
extrajudiciare, procese comerciale, Procese civile şi Procese criminale.
Ministerul Finanţelor a fost şi el reorganizat în 8 secţiuni: Secretariatul
general, Inspecţia generală de finanţe, Administraţia contribuţiilor directe,
Administraţia veniturilor indirecte, Direcţia vămilor, Direcţia poştelor’,
Contabilitatea generală şi mişcarea fondurilor, Caseria generală şi a tezau­
rului public. în subordinea ministrului se afla un director ministerial, şef al
secretariatului general împărţit, la rândul său, în 3 birouri.
Conform expunerii primului-ministru A. Panu din data de 5/17 septembrie 1861.
A se vedea Documente privind domnia lui Alexandru Ioan Cuza, voi. I, 1859-1861,
Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1989, p. 308.
192 Istoria administraţiei publice româneşti
Schimbări surveneau şi în structura Consiliului de Miniştri, prin reorga­
nizarea instituţiei Secretarului Consiliului. înfiinţat la 23 august/4 septembrie
1862, Secretarul Consiliului avea iniţial în atribuţii lucrările curente ale
Cancelariei Consiliului de Miniştri şi raporturile cu secretarii generali ai
ministerelor. Acum, acesta purta titlul de Secretar general al Consiliului
miniştrilor şi Director al Cancelariei sale, avea rang de director ministerial şi
dispunea de aceleaşi atribuţii ca acesta.
3. Perioada 1864-1866
Deşi Convenţia menţinea un domn cu puteri foarte mari, singur ordonator
al politicii interne şi externe a ţării şi şef al unui guvern ales pe bunul plac,
principiile mult-aşteptatului1 regim parlamentar s-au instaurat în viaţa
constituţională românească. Ca urmare a acceptării jocul politic delimitat de
pârghiile regimului parlamentar, Cuza şi-a văzut adesea guvernele doborâte
prin votul de blam al Adunării2. Aşa cum declara însuşi domnul, în nota sa
din iunie 1863 adresată lui C. Negri, supunerea sa faţă de principiile
regimului parlamentar fusese totală: şi-a ales miniştrii doar dintre membrii
Adunării şi le-a acceptat de îndată demisia ori de câte ori au fost puşi în
minoritate3. Acceptarea acestor principii era evidenţiată şi de sancţionarea de
către domn a proiectului de constituţie elaborat în 1859 de Comisia centrală
de la Focşani ce consacra expres iresponsabilitatea domnului şi răspunderea
miniştrilor în faţa parlamentului.
în consecinţă, Cuza s-a implicat mai puţin în actul concret de administrare
internă a ţării, preferând să lase guvernelor sale această sarcină. Aplicarea cutu-
miară a principiului conform căruia „domnul domneşte dar nu guvernează”,
pierderea calităţii guvernului de simplu executant al poruncilor domneşti şi
atragerea sa în sfera deciziei politice au dat naştere în viaţa politico-adminis-
trativă a statului distincţiei dintre guvernare şi administrare. Miniştrii şi guver­
1 Deşi principiile Convenţiei de la Paris nu justificau acest lucru, unui V. Boerescu i
se părea normal ca, începând cu august 1858, regimul parlamentar să stabilească
regulile jocului dintre puterile statului. A se vedea G. Petrescu, D.A Sturdza,
D.C. Sturdza, op. cit., pp. 421-422.
2 Situaţia era mai puţin gravă decât înaintea unirii: atunci, într-un interval de trei
ani se perindaseră 8 guverne în Ţara Românească şi 7 în Moldova. După 1862 se
schimbaseră doar 3 guverne.
3 C-tin C. Angelescu, Proiectul de Constituţie al lui Cuza Vodă de la 1863, în
R.D.P. nr. 3-4/1931, pp. 312-313. Declaraţia sa nu implica şi o alegere a miniştrilor
dintre membrii majorităţii parlamentare: dintre guvernele ce se perindaseră până în
1864, doar 4 fuseseră formate din sânul majorităţii parlamentare. A se vedea
T. Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, voi. I,
Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p. 364. '
Administraţia publică în epoca fundamentării statului modem 193
nul în genere se disting acum ca factori de decizie politică şi de ordonare a
politicilor pe care administraţia propriu-zisă urma să le pună în aplicare.
Din nefericire, respectarea principiilor regimului parlamentar a condus la
blocarea reformelor liberale de către o Adunare dominată permanent de către
boierii conservatori. Criza nu mai putea însă continua şi a trebuit «extirpată»
din rădăcinile ei constituţionale, printr-o reformă radicală a prevederilor
Convenţiei. Soluţia a găsit-o Cuza în instaurarea unui regim de dictatură
personală care să-i permită să preia controlul puterii în stat. Proiectul său de
Constituţie din iulie 1863 contura deja schematic viitoarea structură a
României, subordonând mai toate instituţiile statului voinţei domnului.
Statutul dezvoltător al Convenţiei de la Paris din 7/19 august 1858
dădea concret viaţă noului regim autoritar. Executivului i se dădeau puteri
suplimentare menite să limiteze puterile legislativului şi să permită domnului
să legifereze singur atunci când era necesar: domnul avea singur iniţiativa
legilor, se permitea acestuia ca, până la convocarea noii Adunări, să dea, la
propunerea Consiliului de Miniştri şi Consiliului de stat, decrete cu putere de
lege şi s-a dat în sarcina guvernului dreptul de a întocmi regulamentele celor
două Camere. De asemenea, se permitea guvernului să facă acte de compe­
tenţa puterii legiuitore atunci când Parlamentul nu era în sesiune şi erau
necesare măsuri de urgenţă. Prin aceasta s-a pus capăt scurtului exerciţiu de
regim parlamentar şi la inversarea polarităţilor în relaţia executiv-legislativ.
Domnul, unic şef al puterii executive, îşi păstra rolul activ în guvernare
conferit de Convenţie, având în subordinea sa politică guvernul. Organul
statal-cheie în procesul de reformă juridică pe toate planurile, menit să-l
secondeze pe domn în activitatea acestuia, a fost Consiliul de stat. înfiinţat
în februarie 1864 după model francez, Consiliul avea multiple atribuţii pe
care le exercita sub preşedinţia domnului. în primul rând, legea îl menţiona
ca auxiliar al executivului având menirea de a redacta proiectele de lege şi de
regulamente de aplicare a legilor. Acest fapt îl transforma într-un urmaş a mai
vechilor Comitet central de la Focşani şi Comisiei centrale. Prin această
atribuţie, Consiliul era mai mult un auxiliar al domnului, singur însărcinat cu
iniţiativa legislativă şi cu emiterea regulamentelor de aplicare a legilor.
Principalele atribuţii ale Consiliului erau, însă, în materie administrativă.
El era, pe de o parte, organ consultativ al Domnului şi miniştrilor în toate
chestiunile administrative ce-i erau supuse; pe de altă parte, Consiliul
devenea instanţă disciplinară pentru funcţionarii din diversele ramuri admi­
nistrative, putând aplica, în ordine, mustrarea, suspendarea provizorie şi
revocarea acestora.
Nu în cele din urmă, Consiliul de stat se transforma în prima instanţă cu
atribuţii de contencios administrativ ce se înfiinţa în România. Importul
194 Istoria administraţiei publice româneşti
juridic realizat din Franţa a determinat, astfel, introducerea în dreptul
românesc a jurisdicţiilor paralele ce consacrau filosofia franceză în materie
de separaţie a puterilor în stat. Cuza urmărea, prin această formulă, o clară
separare a executivului de judecătoresc, problema tradiţională a organizării
administrative româneşti. în consecinţă, şi la noi Consiliul de stat a devenit
parte a puterii executive şi nu a puterii judecătoreşti1.
în consecinţă, din textul legii reieşea mai mult caracterul consultativ al
acestui organism statal. Explicaţia se regăseşte în intenţia legiuitorului vremii
de a nu acorda acestui organ, parte a executivului, puteri foarte mari care să
degenereze în arbitrariu. Iar în materie contencioasă, intenţia legiuitorului a
fost de a-1 transforma mai mult într-un arbitru imparţial între cetăţean şi
autoritatea administrativă, care să oblige la autocenzură ambele părţi
implicate în litigiu: cetăţeanul să nu abuzeze de dreptul său iar autoritatea să
fie atenţionată să-şi refacă actul sau hotărârea ilegală2.
După mai 1864, executivul, în frunte cu un domn implicat mai mult ca
niciodată în direcţionarea politicii generale a statului şi aplicarea ei concretă,
s-a lansat într-o vastă operă de reformă. Profitând de prevederile Statutului
dezvoltător ce-i oferea o autoritate fără precedent, guvernul a acţionat adesea
în mod direct, prin intermediul decretelor lege. Acest fapt a accelerat, pe de o
parte, procesul de reformă şi, pe de altă parte, a permis realizarea proiectelor
mult aşteptate, având la loc de frunte legea agrară. Caracterul radical al refor­
melor presupunea o reacţie rapidă, de natura unui flux electric înăuntrul
administraţiei statale. în consecinţă, a devenit de mare importanţă perfec­
ţionarea mijloacelor de comunicare între centru şi teritoriu precum şi a
mecanismelor de control ierarhic. Acest din urmă lucru s-a realizat atât prin
intensa comunicare între ministrul de interne şi prefecţi (nu întâmplător în
această epocă preşedintele Consiliului de Miniştri, Mihail Kogălniceanu, a
cumulat şi şefia Ministerului de Interne), înmulţirea considerabilă a circula­
relor şi instrucţiunilor, dar şi prin vizitele primului-ministru în teritoriu.
Legislaţia trebuia aplicată în totalitate, fără nici un fel de modificare, în toate
judeţele ţării, fără excepţie. De aceea, loialitatea şi autoritatea agenţilor locali
ai centrului a fost la ordinea zilei, Mihail Kogălniceanu revocându-i pe cei
1 Consiliul nu era considerat un tribunal administrativ în adevăratul sens al
cuvântului. Având în vedere atribuţiile sale, el era mai mult o instituţie intermediară
între administraţia consultativă şi tribunalele administrative. A se vedea C-tin G.
Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ed. Universală Alcalay, Bucureşti, 1936,
p. 77.
2 A se vedea A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, voi. II, Institutul de
Arte Grafice, Ed. Marvan, Bucureşti, 1935, p. 226, nota 1.
Administraţia publică în epoca fundamentării statului modem 195
care se ocupau mai mult de interesele lor personale sau care erau incapabili să
înfrângă rezistenţa diverşilor moşieri locali la aplicarea legilor1.
începând cu iulie 1864, a avut loc o importantă activitate de contopire a
unor ministere, rezultând de aici un Minister de Interne, Agricultură şi
Lucrări Publice şi un Minister de Justiţie, al Cultelor şi Instrucţiunii publice
(iulie 1864). La 5/17 decembrie 1864, cultele şi educaţia sunt desprinse de
justiţie, revenindu-se la mai vechea formulă a unui Minister al Cultelor şi
Instrucţiunii publice organizat acum, mai complex, în trei divizii: Diviziunea
şcoalelor, Diviziunea cultelor şi Diviziunea contabilităţii. Lor li se adăugau
un Comitet statistic, o Registratură generală şi un Oficiu al arhivelor. în
subordinea ministerului funcţiona în continuare Consiliul superior al instruc­
ţiei, organ cu atribuţii consultative înfiinţat în mai 1862. Acesta era consultat
în privinţa regulamentelor relative la examene, concursuri, programe şi
exercita supravegherea învăţământului public şi privat, a înfiinţării de
facultăţi şi colegii precum şi a manualelor.
Prin Legea din 24 ianuarie/5 februarie 1864 a fost înfiinţată, după mode­
lul francez, Curtea de Conturi, care a preluat astfel atribuţiile fostului
Minister al Controlului.
4. Funcţionarii publici
In contextul amplului proces de restructurare pe baze modeme a statului,
s-a acordat, în mod inevitabil, o importanţă deosebită modului de recrutare
precum şi deontologiei funcţionarului public. în epocă exista conştiinţa naşterii
cu numeroase malformaţii a funcţionarului public român modem al perioadei
fanariote, precum şi a evoluţiei sale negative în ciuda tentativelor numeroase de
reformă. In acelaşi timp exista, ulterior unirii, conştiinţa faptului că, fără un
corp funcţionăresc moral, disciplinat şi capabil, toate reformele modeme ce se
doreau a fi realizate erau sortite a rămâne simple hârtii în birourile diverselor
eşaloane administrative. în consecinţă, pe lângă efortul de a îmbunătăţi
mecanismele administrative propriu-zise, s-a depus un efort de a se renunţa la
funcţionarul public adesea analfabet, ajuns în funcţie datorită poziţiei sale
sociale sau prin cumpărarea postului şi care se ocupa mai mult cu rezolvarea,
prin abuz şi violenţă, a intereselor proprii decât de interesul public.
Reforma era permisă şi impulsionată şi de dispariţia presiunilor făcute de
vechea aristocraţie română asupra recrutării funcţionarilor publici. Desfiin­
ţarea boieriei şi a privilegiilor boiereşti a făcut inactuală distincţia dintre
1 Astfel s-a întâmplat în perioada imediat următoare publicării legii agrare, în
cadrul unei vizite a lui Mihail Kogălniceanu în vestul Munteniei şi Oltenia. A se
vedea C-tin G. Giurescu, Viaţa şi opera lui Cuza Vodă, Ed. Cartea Veche, Bucureşti,
2000, pp. 259-261.
196 Istoria administraţiei publice româneşti
«boierimea de merit» şi «boierimea de slujbe». Pe de altă parte, proprietatea
funciară nu a dispărut ca reper de ocupare a funcţiilor publice superioare, mai
ales a posturilor ministeriale. Vechea nobilime, devenită acum moşierime, va
continua, în contextul postulării unei elite politice recrutate prin censul de
avere, să acceadă cu prioritate în acele funcţii publice grupate în sfera
executivului. Accentul mutat pe competenţă şi profesionalism se va manifesta
în sfera tot mai clar conturată (faţă de executiv) a administrativului.
Un prim pas spre reformă îl făcea chiar Convenţia de la Paris, care
impunea desfiinţarea privilegiului clasei boiereşti de a accede în exclusivitate
la funcţiile publice. în acelaşi timp, se lărgea baza de recrutare şi prin insti­
tuirea egalităţii admisibilităţii în funcţiile publice pentru moldoveni şi
munteni în ambele Principate.
însărcinat cu atribuţia de a numi şi revoca pe funcţionarii publici, lui Cuza
i-a revenit o mare parte din responsabilitatea recrutării noilor cadre ale admi­
nistraţiei publice. Preocuparea sa permanentă era promovarea în funcţiile
publice a tineretului necorupt de vechile tabieturi fanariote „pe care l-a
socotit (...) mai cu grijă în ceea ce priveşte ideile de onoare şi probitate, mai
puţin accesibil poftelor criminale şi, mai ales, mai apt a face să urmeze
ordinea dezordinei şi regularitatea integră rutinei abuzive”1.
Sarcina construirii unei imagini morale a funcţionarului public a fost
preluată şi de către Preşedinţii Consiliului de Miniştri din epocă, precum şi de
către şefii diverselor departamente ministeriale.
Viziunea lui Mihail Kogălniceanu a fost prezentată într-un ordin2, rămas
celebru peste ani, emis în mai 1860 în calitate de preşedinte al Consiliului de
Miniştri moldovean şi de ministru de interne. Ordinul se adresa prefecţilor şi
era un model de echilibru şi de bun simţ, un mic compendiu de ştiinţa
administraţiei, reprezentând o alternativă modernă la abuzurile şi corupţia
vechilor funcţionari publici. Sintetizate, principiile sale priveau personalitatea
funcţionarului public, caracteristicile activităţii sale administrative, cât şi
raportul dintre funcţionar şi cetăţean. O atenţie specială se acorda raporturilor
administraţiei cu ţăranii supuşi, în mod tradiţional, abuzurilor şi violenţelor.
Mihail Kogălniceanu postula un ideal ce evidenţia, cel puţin sub raportul
conştiinţei, cunoaşterea exactă a rosturilor administraţiei publice moderne:
„(...) puneţi-vă bine în gând că noi suntem pentru naţie, iar nu naţia pentru
noi. Povăţuiţi-vă de principiul că toţi trebuie să fie egali dinaintea legei şi că
dreptatea este a tuturor, fără osebire de partidă, opinie şi poziţie, fiţi mai
presus de toate nepărtinitori şi fără patimi. Administraţia nu trebuie să aibă
altă politică decât de a face trebile societăţei, de cât de a îndestula legiuitele
1 C-tin G. Giurescu, op. cit., p. 327.
2 Ordinul Nr. 9827 din 3 mai 1860. El este reprodus integral în lucrarea lui
K C Nicolau, Priviri asupra vechei organizări administrative a Moldovei, pp. 243-251.
Administraţia publică în epoca fundamentării statului modem 197
interese ale populaţiei în de obştie, a fiecărui cetăţean îndeosebi”1. Se eviden-
ţiau aici două din caracteristicile fundamentale ale administraţiei publice
modeme: faptul că funcţionarul public se află în slujba cetăţeanului şi faptul
că administraţia publică este apolitică.
Noul portret al funcţionarului public era completat şi cu dimensiunea
profesionalizării sale. Dincolo de aspectul mai vechi al meritului, priceperii
sau experienţei sale, noul funcţionar trebuia să fie unul educat, cunoscător de
carte. Deşi suntem încă departe de ideea funcţionarului public educat în şcoli
speciale în materii de specialitate administrativă (educaţia viitorilor funcţio­
nari se făcea în gimnazii în baza unor planuri de învăţământ clasice), absol­
virea unei şcoli a devenit acum criteriul de bază al recrutării funcţionarilor.
Mai vechile criterii al poziţiei de clasă şi averii tind să fie înlocuite cu
deprinderea scrisului şi cititului: „decretul vostru de boierie pe temeiul căruia
veţi fi chemaţi la funcţiile statului, fie la cele mai înalte, trebuie să fie
învăţătura” declara în 1859 primul-ministru Costache Epureanu2. Acest nou
criteriu era firesc într-o administraţie publică aflată într-un continuu proces
de centralizare şi unde aplicarea corectă a reformelor impunea renunţarea la
amatorismul şi arbitrariul agenţilor locali, adesea analfabeţi, cu profesiona­
lismul şi seriozitatea unor funcţionari capabili să citească legile şi circularele
venite de la centru. Dând curs acestei tendinţe, primul ministru Mihail
Kogălniceanu cerea prefecţilor, în ianuarie 1860, să nu mai fie numiţi la
prefecturi decât funcţionari cu studii gimnaziale iar la poliţie şi subprefecturi
doar funcţionari cu studii primare3.
Plecându-se de la aceste principii, a debutat reforma în administraţie. S-a
început, în mod firesc, cu epurarea aparatului administrativ de vechile cadre
corupte şi, adesea, retrograde. în Muntenia, în afară de trei, toţi administra­
torii de judeţe fuseseră înlocuiţi cu cadre noi. Numai în primii doi ani ai
domniei lui Cuza, tot în Muntenia, fuseseră schimbaţi din funcţie peste 2000
de funcţionari publici4. Documentele vremii atestă preocuparea lui Cuza de a
reface corpul funcţionăresc pe baze noi: el a numit funcţionarii dintre
persoanele merituoase şi care se distinseseră în studii, fără a ţine cont de
castă, rang, titlu ori chiar vârstă5.
Dificultăţile nu s-au lăsat însă aşteptate. în primul rând, dificultatea de a
găsi, mai ales la începuturile domniei lui Cuza, numărul necesar de persoane
1 V.C. Nicolau, op. cit., p. 250.
2 A.D. Xenopol, Istoria românilor din Dacia Traiană, voi. XIII: Domnia lui Cuza
Vodă 1859-1866, Ed. Cartea Românească, Bucureşti, p. 147.
3 A se vedea N. Corivan, op. cit., p. 96.
4 D. Berindei, Epoca Unirii, Ed. Corint, Bucureşti, 2000, p. 156.
5 C-tin G. Giurescu, op. cit., pp. 327-328.
 Istoria administraţiei publice româneşti
198
care să îndeplinească criteriile stabilite mai sus. Cunoscătorii de carte erau
destul de putini iar cei cunoscători într-ale administraţiei şi mai puţini . ta
consecinţă, nu trebuie să mire faptul că în cazul celor 2000 de schimbări in
post amintite, marea lor majoritate erau doar mutări dintr-un post in altul ,
ceea ce accentua mai mult instabilitatea în funcţie decât împrospătarea
corpului tancţionăresc. în al doilea rând, ideea tradiţională a privilegiului de
clasă impunea destul de des promovarea în funcţii a reprezentanţilor vechii
nobilimi. Trebuie acceptat, totuşi, că din rândurile acesteia proveneau cel mai
adesea cunoscătorii de carte. _ colal orări cu statul francez, pe canale oficiale au fost trimişi şi numiţi în
în aceste condiţii, vechilor mentalităţi nu le-a fost foarte dificil sa supra­
vieţuiască. Atunci când era vorba de zone mai îndepărtate de capitală sau de
funcţii mai mici, interesul personal şi hatârul prevalau adesea Faptul
impunea intervenţii severe din partea domnului: prmtr-o adresa din 3/15
noiembrie 1865, Cuza cerea Primului-ministru Kretzulescu întocmirea unei
legi speciale prin care funcţionarii să fie numiţi, înaintaţi şi menţinuţi numai
pe baza meritelor lor. De asemenea, se cerea înfiinţarea de registre de
personal, numite «staturi de servicii», la fiecare minister, care să cuprindă
date privind fiecare funcţionar public în parte, atât sub raport profesional, cat
şi sub aspectul vieţii sale publice şi private, completate periodic de superiori .
La fel de dificil a fost procesul de renunţare la metodele violente de aplicare a
legii mai ales la bătaia ţăranilor, practicate încă pe scară largă la nivel local.
Au ajuns vremea ca şi ţăranii să fie priviţi ca cetăţeni, ca ei să fie apăraţi in
persoana, cinstea şi averea lor” explica Mihail Kogălniceanu prmtr-o
circulară din 18/30 noiembrie 1860 iar în Muntenia s-au introdus sancţiuni
penale pentru astfel de fapte violente4. Nu în ultimul rând, administraţia
centrală a trebuit să lupte cu obişnuinţa funcţionarilor de a utiliza funcţia
publică mai mult în interes personal decât în interes public, ta acest sens, se
practica în continuare, pe scară largă, perceperea de plocoane de la cetăţeni,
fapt care a atras furia primului-ministru Mihail Kogălniceanu: „Cuvântul ca
leafa nu ajunge trebuie să dispară de acum din Ţara Românească şi darul este
o mită când vine de la împricinat spre funcţionar”, atrăgea acesta atenţia
într-o circulară din 20 iunie/2 iulie 1860 . . 1 De ex., în fruntea Direcţiei Lucrărilor Publice a Valahiei se afla la 1854 un
O soluţie atât la moralizarea, cât şi la profesionalizarea funcţionarilor
publici, mai ales la nivelul eşaloanelor superioare ale administraţiei, a fost
1 Pentru problema funcţionarilor serviciilor de statistică, a se vedea M. Humnic-
Teclean, op. cit., pp. 227-228.
2 D. Berindei, Epoca Unirii, Ed. Corint, Bucureşti, 2000, p. 156.
3 C-tin G. Giurescu, op. cit., p. 328.
4 A.D. Xenopol, op. cit., p. 143.
5 Idem, p. 142.
Administraţia publică în epoca fundamentării statului modem 199
promovarea unor cetăţeni străini în anumite posturi de decizie. Şi asta
deoarece, chiar dacă românii ar fi fost morali, ştiinţa scrisului şi a cititului nu
era suficientă pentru a asigura dezvoltarea şi funcţionarea anumitor servicii
publice specializate cum erau serviciul ingineresc, serviciul sanitar ori servi­
ciul militar. Prezenţi în administraţie încă dinaintea unirii1, specialiştii străini
sunt recrutaţi în continuare2 în epoca lui Cuza, mai ales ca o garanţie a
calităţii, în scopul înmânării construcţiei statului şi administraţiei publice
modeme unor profesionişti versaţi. în consecinţă, în baza unei strânse
posturi cheie ale administraţiei o serie de specialişti francezi345.
Funcţionarismul ar putea fi definit ca o creştere nejustificată a numărului
funcţionarilor publici datorită unui aflux considerabil a o serie de categorii
sociale şi profesionale spre aparatul de stat din diverse motive, mai ales de
natură materială. Curentul fusese lansat cu brio în epoca fanariotă şi, în ciuda
eforturilor repetate de a i se pune stavilă, el s-a amplificat continuu. Atunci,
dorinţa de a ocupa o funcţie de stat venea din strânsa legătură între dregătorie
şi boierie: cum nu se putea intra în clasa boierească fără a ocupa o anume
dregătorie, toată lumea se înghesuia să-şi cumpere una. După unire, desfiin-
ţându-se o asemenea ecuaţie, ar fi fost de aşteptat ca fenomenul să se
estompeze. însă fenomenul nu doar că nu a dispărut dar s-a amplificat în mod
considerabil. S-a constatat cu stupoare în epocă dorinţa mică a românilor din
clasa mijlocie de a practica profesiuni şi meserii în domeniul industrial sau
agricultură şi marea lor dorinţă de a ajunge funcţionari de stat. Solicitările de
posturi erau atât de numeroase încât guvernele vremii trebuiau să lupte
împotriva celor ce pretindeau slujbe la stat „ca barca cu valurile”, aceştia
fiind câte 15-20 pentru un singur post vacant4.
Explicaţia poate fi găsită în ideea avantajelor materiale importante pe care
le putea dobândi un funcţionar «descurcăreţ». Salariul sigur al unei slujbe
sigure şi confortabile, combinat cu darurile venite din partea cetăţenilor
asigurau o existenţă liniştită. Mirajul bugetului de stat atrăgea tot mai mulţi
Mr. Lalanne care a contribuit la introducerea sistemului metric. A se vedea N. Iorga,
Viaţa şi domnia lui Barbu Dimitrie Ştirbei, Domn al Ţării Româneşti (1849-1856),
Institutul de arte grafice Carol Gobl, 1905, p. 87.
2 în fruntea serviciului telegrafic, Cuza îl aducea pe germanul C. Librecht (1859).
A se vedea N. Perciun, op. cit., p. 43.
3 Astfel, medicul francez Carol Davila a îndeplinit funcţii importante în procesul
de reorganizare a armatei şi a serviciului sanitar militar. La cererea guvernelor
române, Franţa a trimis specialişti în finanţe: Fr. Transon du Coudray şi ingineri
specialişti în poduri şi şosele: Dumont şi Bonnet.
4 D. Berindei, Epoca Unirii, Ed. Corint, Bucureşti, 2000, p. 156.
200 Istoria administraţiei publice româneşti________________
tineri spre funcţiile publice, de unde şi o acută lipsă de profesionişti mai ales
în domeniul ştiinţelor exacte. Mai era însă şi o problemă de statut social.
Vechile privilegii materiale (salariu, scutelnici, pensie) acordate funcţiona­
rilor publici în raport cu alte categorii profesionale au transformat, din păcate,
acest statut într-unul privilegiat material şi social. De aceea, chiar dacă nu
mai conferă rang boieresc, statutul de funcţionar public conferea un statut
social superior, râvnit de toată lumea. De aceea, obţinerea unui post de func­
ţionar public nu se urmărea cu conştiinţa împlinirii unei sarcini publice, ci cu
conştiinţa împlinirii sociale şi materiale. în trecut, biletul de acces la acest
statut era suma de bani plătită pentru cumpărarea postului; acum, una din
condiţiile esenţiale ale promovării într-o funcţie fiind ştiinţa de carte, pro­
movarea unei şcoli a devenit biletul pentru accesul sigur în acest club select1.
§2. Administraţia publică locală
1. Principii şi proiecte
în condiţiile reformei generale a statului pe baze modeme, reorganizarea
administraţiei publice locale, aşezate încă pe bazele epocii regulamentare, se
afla în fruntea agendei lui Cuza. După realizarea statului unitar, în 1862,
reorganizarea administraţiei publice locale pe baze uniforme şi raţionale a
devenit o prioritate. Cuza însuşi a stabilit Adunării elective direcţiile de
reformă în domeniu. Era vorba, pe de o parte, de descentralizarea adminis­
trativă, „prin organizarea comunală şi municipală ce trebuie să aibă la bază
împărţirea atributelor administrative care să scutească pe miniştri şi pe Consi­
liul lor de nămolul de pricini ce astăzi absorb tot timpul lor în prejudiciul
intereselor generale ale statului”. Pe de altă parte, dând curs curentelor
modeme de organizare ale epocii, se propunea desconcentrarea administra­
tivă prin reorganizarea prefecturilor „în mod de a spori importanţa lor şi de a
le înconjura de toate închezăşuirile ţintitoare a înlesni şi a lumina hotărârile
lor”2. Mai ales descentralizarea administrativă se afla în centrul atenţiei, în
calitatea ei de obsesie a mai tuturor proiectelor de reformă administrativă,
începând cu 1848.
Reforma în acest domeniu, mai ales cea descentralizatoare, era blocată
însă de prezenţa masivă a marilor proprietari conservatori atât în Adunare, cât
şi în Comisia centrală de la Focşani. Reforma administraţiei publice comu­
nale a întâmpinat cele mai multe piedici, deoarece recunoaşterea unei
1 A se vedea A.D. Xenopol, op. cit., pp. 144-150.
2 M. Kogălniceanu, Opere III, Oratorie I, 1856-1864, Partea a Il-a, 1861-1864,
Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1987, pp. 78-79.
Administraţia publică în epoca fundamentării statului modem 201
autonomii administrative la acest nivel implica probleme delicate privind
recunoaşterea unor interese proprii comunale, a unei personalităţi juridice şi a
unor organe proprii alese. Cea mai importantă problemă de care s-au lovit
membrii Comisiei centrale în cadrul dezbaterilor pentru proiectul de
constituţie din 1859 a fost aceea a legăturii dintre recunoaşterea personalităţii
juridice comunei şi existenţa unui domeniu pe care aceasta să-l administreze.
Cum existau foarte multe sate pe moşii particulare, problema s-a blocat între
dorinţa împroprietăririi satelor şi refuzul marilor proprietari de a-şi ceda
proprietăţile. Soluţia de mijloc a recunoaşterii personalităţii juridice fără a se
împroprietări comuna nu a avut succes în condiţiile în care reducea la zero
şansele de supravieţuire a autonomiei administrative comunale'.
Deşi furtunoase, dezbaterile pe marginea proiectului de Constituţie au
reuşit să impună, în final, mult-aşteptata reorganizare pe bazele descentra­
lizării administrative. Se recunoşteau comunelor, municipiilor şi judeţelor
„alegerea directă a membrilor Consiliilor lor, competenţa Consiliilor în toate
interesele ţinuturilor, municipalităţilor şi comunelor, întocmirea şi publici­
tatea bugetelor şi socotelilor”. Strâns legat de autonomia locală, au apărut
acum, pentru prima dată prevăzute, elementele tutelei administrative: se
recunoştea domnului, Adunării generale şi Comisiei centrale dreptul de a
exercita un control de legalitate şi de oportunitate sub forma unui control
tutelar a priori absolut. Neaplicarea proiectului de Constituţie a transformat
descentralizarea administrativă din nou în deziderat.
Guvernele epocii nu au fost complet insensibile la reforma administraţiei
publice locale. Din nefericire, modernizarea acestei administraţii s-a făcut
mai puţin din perspectiva libertăţilor locale cât din interesul centrului de a
intensifica eficienţa reprezentanţilor săi la nivel local şi de a spori controlul
ierarhic asupra activităţii acestora. Prefecţii au început, după model francez,
să fie însărcinaţi cu toate materiile administrative la nivelul judeţului
(departamentului), fapt care a determinat reglementarea în 1861 a instituţiei
directorului de prefectură, menită să secondeze şi chiar să suplinească
activitatea prefecturii. Reforma administrativă a satului românesc s-a făcut de
pe aceleaşi poziţii centraliste. Judeţul sătesc înfiinţat prin Regulamentul
administrativ din 11/23 septembrie 1860 în fiecare sat cu peste 50 de familii
s-a manifestat exclusiv ca un reprezentant al guvernului la nivel local, şi nu
ca un reprezentant al intereselor săteşti. Regulamentul lui Nicolae Creţulescu,
1 „Pretutundeni unde sunt comune, ele au un teritoriu şi cea mai bună parte din
dispoziţiile aşezămintelor comunale se raportează la administrarea teritoriului, avu­
tului comunei şi (...) mai ar fi de prisos instituţiile comunale dacă comunele n-ar avea
un domeniu de administrat” declara Vasile Mălinescu în cadrul dezbaterilor. A se
vedea Comisiunii centrale a Principatelor unite ..., p. 12.

202 Istoria administraţiei publice româneşti
promulgat prin Decretul nr. 349 din 28 iulie 1862, n-a adus nici el nimic nou
în materia descentralizării administrative. Denumirea de Consiliu comunal
dat judeţului sătesc nu a produs decât o schimbare conceptuală deoarece el nu
rezolva problema proprietăţii comunale. O perspectivă descentralizatoare
avea totuşi Manualul pentru trebuinţa sfaturilor săteşti1 din 1863. Acesta
identifica Sfatul sătesc ca organ administrativ propriu al colectivităţii săteşti
menit să satisfacă „trebuinţele satului” în baza unui domeniu sătesc,
proprietate a satului, şi cu sprijinul unui buget de venituri şi cheltuieli.
în final, şansa reformei complete i-a revenit guvernului Kogălniceanu,
instalat în noiembrie 1863, şi căruia Cuza îi punea în sarcină „legea comunală
şi municipală care (...) să puie capăt sistemului de centralizaţiune care astăzi
apasă districtele şi comunele noastre în prejudiţiul intereselor lor locale”.
Aducerea lui Mihail Kogălniceanu în fruntea guvernului a fost mai mult decât
benefică pentru reforma cerută de domn, în condiţiile în care acesta se
afirmase încă de la 1848 ca un apărător al libertăţilor locale. într-o intervenţie
făcută în Adunare, în februarie 1863, acesta îşi reafirmase ferm ataşamentul
la reforma descentralizatoare şi desconcentratoare în administraţie2.
2. Aşezarea bazelor administraţiei publice locale moderne:
1864-1866
Administraţia publică locală a fost organizată prin Legea pentru consi­
liile judeţene şi Legea comunală votate de Adunare în martie 1864. Conce­
pute de guvernul Kogălniceanu, ele încercau să facă dreptate celor câteva
decenii de luptă pentru reformă în administraţie, consacrând deja celebrul
principiu al descentralizării administrative. Redactate într-o formă teh-
nico-juridică fără precedent, ele erau construite după modele franţuzeşti şi
belgiene. De aici şi apariţia unor instituţii care, deşi nu erau terminologic
necunoscute administraţiei publice române a epocii, erau, în substanţa lor, cu
totul noi: prefect, subprefect, comună, Consiliu comunal, Consiliu judeţean,
Comitet permanent, primar.
în principiu, această legislaţie ar fi trebuit să dezvolte prevederile
Convenţiei de la Paris. Nu numai că s-a realizat acest lucru, dar, în spiritul
libertăţii depline de auto-organizare internă, legiuitorul român a mers dincolo
de intenţiile europenilor ce reduceau administraţia publică descentralizată în
România doar la nivelul comunelor. Sceptici în ceea ce priveşte oportunitatea
1 I.M. Bujoreanu, Colecţiune de legiuirile vechi şi noi, Noua tipografie a
Laboratoriloru români, Bucureşti, 1873, p. 921.
2 M. Kogălniceanu, Opere III, Oratorie I, 1856-1864, Partea a Il-a, 1861-1864,
Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1987, p. 312.
Administraţia publică în epoca fundamentării statului modem 203
existenţei unei vieţi administrative autonome la nivel judeţean, aceştia se
opuseseră înfiinţării de consilii judeţene. Românii vor înfiinţa, totuşi, peste
şase ani, aceste instituţii, dovedind încă o dată dorinţa lor de a face reformă.
Cele două legi reglementau judeţul şi comuna atât ca unităţi de descen­
tralizare administrativ-teritorială, cât şi ca circumscripţii administrativ terito­
riale pentru fbncţionarea unor servicii exterioare ale ministerelor. Recunoaş­
terea calităţii de colectivităţi locale teritoriale judeţelor şi comunelor
reprezenta o generalizare a descentralizării administrative minimale realizată
de Regulamentele organice la nivelul oraşelor libere. Spre deosebire, însă, de
colectivităţile teritoriale judeţene ce au fost constituite în limitele vechilor
judeţe şi ţinuturi, fără a fi necesară o reorganizare raţională a acestora,
comunele au fost organizate artificial, prin reunirea mai multor sate în cadrul
aceleiaşi unităţi administrativ-teritoriale. Ca urmare, satul şi-a pierdut statutul
de entitate administrativ-teritorială organică. Alături de judeţ şi comună era
organizată plasa, ca simplă subdiviziune administrativ-teritorială a judeţului,
lipsită de personalitate juridică, cu rol de supraveghere şi control.
Ca unităţi de descentralizare administrativ teritorială, judeţul şi comuna
aveau organe proprii şi personalitate juridică. în baza principiului francez
conform căruia „acţiunea este fapta unuia iar deliberarea este fapta mai
multora”, deliberarea era încredinţată unor organe colegiale - Consiliile jude­
ţene şi comunale - iar execuţia unor organe unipersonale - prefectul judeţului
şi primarul comunei. Abătându-se de la acest algoritm, legiuitorul instituia la
nivel judeţean un organ hibrid - Comitetul permanent - care, sub preşedinţia
prefectului delibera în intervalul dintre sesiunile Consiliului şi executa, în
acelaşi timp, toate hotărârile acestuia.
Tot după model francez, prefectul şi primarul au dobândit o dublă calitate:
pe de o parte, aceea de organe ale administraţiilor descentralizate şi, pe de altă
parte, aceea de reprezentanţi ai guvernului la nivel local. Acest lucru a permis,
din nefericire, politizarea şi controlul excesiv al activităţii prefectului, cât şi încăr­
carea peste putinţă a primarului cu atribuţii de realizare a interesului general.
Aceste aspecte au condus la o instabilitate extremă a funcţiei prefectorale şi la
abaterea primarului de la sarcina sa principală de a promova interesele comunei.
Descentralizarea administrativă acum consacrată era, însă, limitată de o
tutelă administrativă severă. Astfel, actele consiliilor comunale şi judeţene
erau supuse unui control tutelar a priori, în baza căruia aceste acte deve­
neau executorii doar după ce erau aprobate de organele tutelare. Legislaţia
acorda, de asemenea, organelor tutelare statale largi drepturi privind suspen­
darea şi revocarea primarilor precum şi drepturi privind dizolvarea Consiliilor
204 Istoria administraţiei publice româneşti
comunale şi judeţene. în aceste condiţii, descentralizarea administrativă,
consacrată formal, devenea, pe fond, o centralizare moderată1.
3. Importanţa reformelor lui Cuza pentru evoluţia
administraţiei publice locale româneşti
în istoria administraţiei publice locale româneşti, reformele lui Cuza au
încheiat o epocă şi au deschis o alta. în primul rând, se punea acum punct
unei epoci în care administraţia publică locală s-a resimţit, sub aspect organi­
zatoric şi funcţional, din cauza menţinerii tarelor regimurilor fanariot şi regu­
lamentar. De aceea, evoluţia administraţiei publice locale cunoaşte, în această
perioadă, o ruptură cu tradiţia instituţională românească preregulamentară,
cedând locul unor instituţii de import.
Ceea ce s-a realizat, cel puţin sub aspect organizatoric, a reprezentat o
adevărată cotitură în evoluţia statului român şi a administraţiei sale publice.
La nivel local, cele două legi de organizare din 1864 au schimbat complet
peisajul instituţional românesc, aducând o serie nouă de principii legate de
organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale.
Multe din aceste transformări au consolidat şi au relansat o serie de
reforme aparţinând anilor anteriori. S-a relansat, astfel, principiul promovării
pe merit în funcţiile publice, selectarea funcţionarilor publici dintr-o bază
socială mult mai vastă, desfiinţându-se privilegiile boiereşti, s-a renunţat la
oficializarea venalităţii funcţiilor, s-au înmulţit şi permanentizat serviciile
publice, a apărut ideea conform căreia aceste servicii trebuiau să se pună în
slujba cetăţeanului pentru a-i satisface interesele curente. S-a conturat într-un
cuvânt, ideea de statut modern al funcţionarului public.
Cea mai importantă reformă la nivel local a fost însă, de departe, con­
sacrarea legislativă a descentralizării administrativ-teritoriale. Chiar dacă s-a
făcut prin apelarea la sistemul numit de doctrină „al tutelei administrative”,
consacrarea unor instituţii ca primarul ales, Consiliul judeţean şi comunal,
formarea comunelor rurale şi urbane prin acordarea de personalitate juridică,
au deschis posibilitatea promovării intereselor locale şi a ridicării, mai ales a
lumii satelor, din înapoierea economică şi culturală în care se găseau. Permi­
ţând comunităţilor rurale să-şi promoveze propriile interese, legiuitorul a
deschis calea implicării concrete a săteanului de rând în viaţa comunităţii sale,
atât prin posibilitatea de a delibera asupra nevoilor comunei, cât şi prin execu­
tarea hotărârilor luate de organul deliberativ de către un organ propriu, prima-
1 Pentru mai multe amănunte, a se vedea M. Guţan, Istoria administraţiei publice
locale în statul român modem, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2005, pp. 81-134.
Administraţia publică în epoca fundamentării statului modem 205
ml. Prin aceasta s-a deschis o nouă etapă în dezvoltarea administraţiei publice
locale, permiţând o dezvoltare proprie, prin promovarea intereselor locale.
Faptul că legislaţia lui Cuza modernizase organizarea administrativă la
nivel local nu reprezenta însă o finalitate, ci abia începutul unui lung drum de
consolidare şi împământenire a noului eşafodaj instituţional lipsit aproape
complet de rădăcini în sufletul şi spiritul public românesc.
Bibliografie utilă cercetării aprofundate, privind:
■ dezbaterile Adunărilor ad-hoc (inclusiv Convenţia de la Paris):
D. Berindei, Locul istoric al Adunărilor ad-hoc, în Studii nr. 1/1966,
pp. 23-31; T. Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat
elementar, vol. I, Ed. Lumina Lex, 1998, pp. 361-365; G. Petrescu,
D.A. Sturdza, D.C. Sturdza, Acte şi documente relative la istoria renasce-
rei României, Lito-tipografia Carol Gobl, Bucureşti, 1892; M. Guţan,
Convenţia de la Paris din 1858 şi debuturile executivului modem în
România, în A.U.L.B. nr. 1-2/2004, pp. 104-112; P. Negulescu, Curs de
drept constituţional, Bucureşti, 1927, pp. 189-205; Rapport adressé au
Congres de Paris par la Commision européenne siégeant à Bucarest en 1857,
Bucarest, Imprimerie de l’Etat, 1869; I. Stanomir, Libertate, lege şi drept. O
istorie a constituţionalismului românesc, Ed. Polirom, Iaşi, 2005, pp. 31-53;
D. A. Sturdza, C. Colescu-Vartic, Acte şi documente relative la istoria renasce-
rei României, vol. VI, partea I şi II, Institutul de arte grafice Carol Gobl,
Bucureşti, 1896; Al. Tilman-Timon, Les influences étrangères sur le droit
constitutionel roumain, Librărie du Recueil Sirey, Paris, 1946, pp. 193-268;
■ reforma administraţiei publice centrale (inclusiv serviciile publice de
interes general): C.C. Angelescu, Proiectul de Constituţie al lui Cuza
Vodă de la 1863, în R.D.P. nr. 3-4/1931, pp. 309-319; C.C. Angelescu,
Proiectul de Constituţie din 1859 al Comisiei centrale de la Focşani, în
A.I.I.A.I. nr. XVII/1980, pp. 378-379; D. Berindei, Reformele din timpul
domniei lui Alexandra Ioan Cuza, în S.A.I. nr. XVII/1972, pp. 25-31;
M. Guţan, Istoria administraţiei publice româneşti, Ed. Universităţii
Lucian Blaga din Sibiu, Sibiu, 2003, pp. 151-161; N. Pergiun, Contribuţii
la începuturile telegrafiei şi poştei modeme în România, în R.I. nr. 1/1990,
pp. 41-60; C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ed. Uni­
versală Alcalay, Bucureşti, 1936; M. Regleanu, Consiliul de stat, în R.A.
nr. 1/1967, pp. 137-150; V. Stan, Desăvârşirea unirii Principatelor române
pe plan administrativ (1859-1864), în S.M.I.M. vol.VII/1983, pp. 8-50;
E. Ursescu, A. Garabedeanu, M. Nica, Din istoria telecomunicaţiilor în
Moldova, în C.I. nr. 6/1975, pp. 161-178; N. Perciun, începuturile tele­
grafiei şi poştei în România, în R.I. nr. 1/1990;
206 Istoria administraţiei publice româneşti
■ reforma administraţiei publice locale: l.M. Bujoreanu, Colecţiune de
legiuirile vechi şi noi, Noua tipografie a Laboratoriloru români, Bucureşti,
1873; G. Chiriţă, Organizarea instituţiilor modeme ale statului român
(1856-1866), Ed. Academiei Române, Bucureşti, 1999; N. Corivan,
Mihail Kogălniceanu şi organizarea administrativă a Moldovei în prima sa
guvernare din timpul domniei lui Alexandru I. Cuza, pp. 89-98;
C.G. Dissescu, Cursul de Drept public român, Vol. III: Dreptul administra­
tiv, Stabilimentul grafic I.V. Socecu, Bucureşti, 1891; Documente privind
domnia lui Alexandru Ioan Cuza, Vol. I, 1859-1861, Ed. Academiei
R.S.R., Bucureşti, 1989; Th. Ducrocq, Cours de droit administratif, Tome
premier, A. Fontemoing Editeur, Paris, 1897; M. Bluntschli, Droit public
général, Librairie Guillaumin, Paris, 1885, pp. 75-76; M. Gufan, Istoria
administraţiei publice locale în statul român modem, Ed. AII Beck,
Bucureşti, 2005, pp. 65-137; M. Kogălniceanu, Opere III, Oratorie I,
1856-1864, Partea a Il-a, 1861-1864, Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti,
1987; Protocoalele Comisiunii centrale a Principatelor unite, Sesiunea I,
1859, Imprimeria Comisiei centrale, Focşani, Protocolul LXI, Şedinţa din
25 Septembrie 1859; C-tin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român,
Ed. Universală Alcalay, Bucureşti, 1936; A. Teodorescu, Tratat de drept
administrativ, vol. I, Institutul de Arte grafice Eminescu, Bucureşti, 1929;
■ statutul funcţionarului public (inclusiv funcţionarismul): D. Berindei,
Epoca Unirii, Ed. Corint, Bucureşti, 2000; C-tin G. Giurescu, Viaţa şi
opera lui Cuza Vodă, Ed. Cartea Veche, Bucureşti, 2000;
M. Humnic-Teclean, Acţiunile statisticii din 1859 şi problemele creşterii şi
educaţiei patriotice a cadrelor administrative în Principatele Unite, în C.I.
nr. 4/1971, pp. 223-229; M. Guţan, Istoria administraţiei publice locale în
statul român modem, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2005; A.D. Xenopol, Istoria
românilor din Dacia Traiană, voi. XIII: Domnia lui Cuza Vodă 1859-1866,
Ed. Cartea Românească, Bucureşti.
C apitolul X
A dm inistraţia publică în Vechiul Regat
al Rom âniei (1866-1918)
Secţiunea I. Instaurarea monarhiei
constituţionale parlamentare
Constituţia de la 1866 era inspirată, în mare parte, din prevederile Consti­
tuţiei belgiene din 1831 şi poate fi considerată, atât sub aspectul adoptării, cât
şi al structurii, ca fiind prima constituţie a românilor, în sensul modem al
conceptului. Cu toate acestea, sub aspect substanţial ea nu era românească.
Chiar dacă introducerea unor principii ale constituţionalismului modem era
necesară, Constituţia a renunţat la o serie din tradiţiile constituţionale
româneşti. Domnul (devenit Rege după 1881), în afară de denumire, nu avea
mai nimic în comun cu vechii domnitori români. Transformarea sa în monarh
constituţional era necesară după ce revoluţiile burgheze transferaseră
suveranitatea din mâinile monarhului absolut în cele ale poporului. Devenit
primul funcţionar al statului, monarhul nu putea să îndeplinească alte atribuţii
decât cele recunoscute prin Constituţie. însă domnul Constituţiei de la 1866
renunţa la două din elementele sale tradiţionale definitorii. Se renunţa, în
primul rând, la monarhia electivo-ereditară şi se introducea monarhia
ereditară în linie coborâtoare directă, din bărbat în bărbat şi prin ordin de
primogenitură. în al doilea rând, se renunţa la principiul domniei pământene
cu recrutarea din «os domnesc» şi se introducea principiul dinastiei europene,
cu excluderea pe cale constituţională a oricărei posibilităţi de revenire la
domniile pământene.
Privite formal, aceste schimbări justificau acuzaţiile de import nejustificat
ale adepţilor teoriei formelor fără fond. Privite faptic, reformele fuseseră
absolut necesare: principiul electiv nu crease altceva decât interminabile lupte
Pentru tron, iar domnia pământeană era lipsită de prestigiu şi slăbită de
pretenţii nejustificate la domnie. Aducerea dinastiei de Hohenzollem-
Sigmaringen în fruntea României a reprezentat în exterior o garanţie a
continuităţii existenţei statului unitar român construit de Cuza şi a stabilităţii
politice interne necesare consolidării statului modem.
208 Istoria administraţiei publice româneşti
Aceeaşi constituţie completa forma de guvernământ a monarhiei consti­
tuţionale cu regimul politic parlamentar de unde şi denumirea generală de
monarhic constituţională parlamentară.
Secţiunea a ll-a. Administraţia publică centrală
§1. Clarificări terminologice şi principiale
1. Conceptul de «administraţie publică centrală»
în această epocă, dezvoltarea treptată a doctrinei româneşti de specialitate
a permis clarificarea a o serie de concepte vehiculate în legătură cu organi­
zarea administraţiei publice. Printre acestea, sintagmei „administraţie publică
centrală” i se confereau mai multe sensuri, delimitate în funcţie de compe­
tenţa conferită anumitor organe administrative.
în primul rând, în funcţie de întinderea teritorială a acestei competenţe,
administraţia publică centrală desemna acele organe administrative a căror
competenţă se întindea pe întreg teritoriul ţării. Aceste organe aveau în
vedere guvernul, ministerele şi alte servicii publice autonome sau aflate în
subordinea ministerelor, localizate în capitală. în acest înţeles, administraţia
centrală se opunea reprezentanţilor guvernului la nivel local - prefecţi,
subprefecţi, primari, notari, a căror competenţă se exercita doar asupra unor
părţi de teritoriu grupate în circumscripţii teritoriale. Tot în cadrul acestui
înţeles, administraţia centrală desemna serviciile centrale ale unui minister
sau altă autoritate administrativă autonomă ori aflată în subordinea unui
minister, în raport cu serviciile lor exterioare localizate la nivelul diverselor
circumscripţii teritoriale proprii sau identice cu ale altor servicii exterioare .
în al doilea rând, având în vedere interesul promovat de organele admi­
nistrative prin competenţa lor, administraţia publică centrală urmărea reali­
zarea interesului general. Prin aceasta, ea se opunea administraţiei publice
locale sau autonome care urmărea realizarea intereselor specifice ale diferi­
telor colectivităţi locale teritoriale.
1 C.G. Disesscu, Cursul de Drept public român, voi. III: Dreptul administrativ,
Stabilimentul grafic I.V. Socecu, Bucureşti, 1891, pp. 875 şi 878; A. Teodorescu,
Tratat de drept administrativ, voi. II, Institutul de Arte Grafice, Ed. Marvan, Bucureşti,
1935, pp. 9-10.
Administraţia publică în Vechiul Regat al României 209
2. Principii de organizare şi funcţionare conform Constituţiei
din 1866
Constituţia de la 1866 nu introducea noutăţi absolute în materia organi­
zării şi funcţionării administraţiei publice centrale. Principii modeme ca
separaţia administraţiei de judecătoresc, iresponsabilitatea monarhului,
responsabilitatea ministerială fuseseră treptat consacrate încă din perioada
Regulamentelor Organice, iar influenţele Constituţiei belgiene se manifestau
încă din epoca paşoptistă. Noua Constituţie a României venea însă cu o
reglementare completă a acestora în cadrul unei structuri tehnico-legislative
neîntâlnite în epoca lui Cuza. Din nefericire, mecanismele şi pârghiile de
control reciproc între executiv şi legislativ, specifice regimului parlamentar,
au fost reglementate doar parţial în constituţie. Acest fapt a lăsat deschisă
posibilitatea consacrării pe cale cutumiară a structurii instituţionale şi funcţio­
nale specifice parlamentarismului modem.
Pe de altă parte, în această epocă a debutat şi la noi un efort doctrinar,
marcat de puternice influenţe apusene, de a explica şi delimita toate aceste
principii, efort fără de care înţelegerea deplină a fenomenelor respective nu ar
fi fost posibilă.
2.1. Regele domneşte, dar nu guvernează. Iresponsabilitatea regelui
în baza Constituţiei, persoana regelui era neviolabilă, răspunzători fiind
miniştrii săi. Responsabilitatea regelui era ridicată prin obligativitatea contra-
semnării actelor sale de către unul dintre miniştri, care, astfel, devenea res­
ponsabil de acel act. în consecinţă, cu toate că i se încredinţa în exclusivitate
puterea executivă, regele nu putea face singur acte valabile în exercitarea
atribuţiilor sale executive. Deşi Constituţia nu o preciza, consecinţa logică a
acestei realităţi era exercitarea puterii executive de către rege numai prin
intermediul miniştrilor săi, aceştia având întreaga paternitate a actelor făcute
de suveran şi contrasemnate de ei1. în ceea ce priveşte inviolabilitatea
regelui, aceasta reprezenta gradul suprem de iresponsabilitate: astfel regele
nu era responsabil nici măcar pentru actele sale personale2.
Principiul iresponsabilităţii regale sub monarhia constituţională nu
semăna însă cu iresponsabilitatea regelui sub monarhia absolută’. în cadrul
acesteia din urmă, monarhul exercita în persoană puterea executivă, miniştrii
săi fiind nişte simple instrumente3, însă era iresponsabil deoarece el se afla, în
1A. Teodorescu, op. cit., p. 17.
3 p- Negulescu, Curs de drept constituţional, Bucureşti, 1927, p. 426.
Atunci exista principiul conform căruia nici un act al unui ministru nu era valabil
dacă nu era contrasemnat de către rege.

210 Istoria administraţiei publice româneşti
principiu, deasupra legilor. în cadrul monarhiei constituţionale, regele era
legat de constituţie şi de legi, dar el era încă iresponsabil. Regele „nu poate
face rău” (the king can do no wrong), argumentau doctrinarii englezi acest
paradox. Neputând face niciodată rău, regele era complet iresponsabil.
Avându-şi la început bazele în ideea perfecţiunii monarhiei de drept divin,
acest principiu s-a transformat treptat în ideea că regele „nu trebuie să facă
rău”. Pentru a nu face ilegalităţi, şi neexistând instanţe superioare lui care să-l
poată judeca, s-a recurs la ideea că regele „nu trebuia lăsat să facă rău” .
Acest lucru s-a realizat prin ridicarea dreptului regelui de a face acte valabile
şi la preluarea, prin contrasemnare, a răspunderii de către miniştrii săi. De
aici şi ideea franceză că le roi regne mais ne guverne pas.
De ce regele nu trebuia totuşi supus răspunderii? Deoarece, în monarhiile
constituţionale, regelui i s-a păstrat dreptul de a domni: el era garantul păcii şi
echilibrului public, el reprezenta ideea de unitate şi perpetuitate a statului şi,
de aceea, el trebuia ridicat deasupra tuturor conflictelor partizane.
Din iresponsabilitatea regelui decurgeau următoarele:
a) Regele, cu excepţia numirii miniştrilor, nu avea nici o iniţiativă guver­
namentală, aceasta aparţinând miniştrilor12;
b) Fără voinţa unui ministru, regele nu avea libertate de acţiune;
c) Pentru ca un act al regelui să fie producător de efecte juridice, el tre­
buia să fie semnat obligatoriu de un ministru şi nu de un alt înalt funcţionar;
d) Pentru ca actul să fie valabil, trebuia să existe pe el contrasemnătura mate­
rială a ministrului. Simplul acord de voinţă al ministrului nu era suficient;
e) Ca urmare a contrasemnăm, regele nu răspundea nici politic, nici juri­
dic, nici moral3.
2.2. Responsabilitatea ministerială
Corolarul obligatoriu al iresponsabilităţii regelui era responsabilitatea
miniştrilor săi, fără de care exercitarea puterii executive ar fi putut degenera,
devenind abuzivă. Strict tehnic, această responsabilitate era asumată prin
contrasemnarea actelor monarhului de către miniştrii săi. Odată contrasemnat
actul regelui, miniştrii erau obligaţi să-şi asume responsabilitatea, neputând fi
1 Juristul german Bluntschli considera că Regele ar fi putut răspunde în condiţiile
în care ar fi existat un tribunal internaţional suprem sub a cărui jurisdicţie Regele să se
afle. A se vedea M. Bluntschli, Droit public général, Librairie Guillaumin, Paris,
pp. 137-139.
2 P. Negulescu, Tratat de drept administrativ român, vol. II: Organizarea admi­
nistrativă a României, partea I, Atelierele grafice al Fundaţiei culturale „Voievodul
Mihai”, 1930, pp. 138-139.
3 A. Teodorescu, op. cit., pp. 18-20.
Administraţia publică în Vechiul Regat al României 211
absolviţi de aceasta de ordinul verbal sau scris al suveranului. Din nefericire,
legea fundamentală era foarte lacunară în ceea ce priveşte problema
responsabilităţii ministeriale. Responsabilitatea politică a executivului în faţa
legislativului nu era reglementată, mai mult, instituţia guvernului (Consiliul
de miniştri) nu era consacrată cu atribuţiile ei. Legea responsabilităţii
ministeriale din 2/14 mai 1879 reglementa instituţia guvernului, fără însă a-i
asuma explicit o răspundere politică în faţa parlamentului. Cu toate acestea,
ea făcea parte din regulile politice ale regimului parlamentar iar consacrarea
ei ar fi trebuit să revină cutumei constituţionale.
Având în vedere prevederile constituţionale şi legale, cutuma constitu­
ţională şi opiniile doctrinei, se poate realiza o clasificare a tipurilor de răspun­
dere ministerială după mai multe criterii. După numărul miniştrilor vizaţi de
răspundere, răspunderea ministerială era individuală şi colectivă/solidară.
După natura ei, responsabilitatea ministerială era de două feluri: politică şi
juridică. Cea juridică se defalca şi ea în responsabilitate penală şi civilă.
Conform normelor cutumiare ale răspunderii politice, chiar dacă nu
făceau ilegalităţi, miniştrii sau guvernul urmau să răspundă politic în faţa
camerelor parlamentului pentru politica lor ministerială sau guvernamentală,
în baza răspunderii politice la care era supus guvernul, regele era obligat să
desemneze persoana primului-ministru din rândul majorităţii parlamentare.
Ca urmare, primind încrederea majorităţii parlamentare, guvernul era o ema­
naţie a parlamentului. în cazul în care parlamentul nu era de acord cu politica
unui ministru sau a guvernului în ansamblu, printr-un vot de blam îşi exprima
neîncrederea în acesta. Rezultatul acestui tip de răspundere era demisia, fie a
ministrului vizat, fie a întregului guvern, dacă acesta se solidarizase cu
ministrul tras la răspundere sau dacă blamul viza guvernul în ansamblul său.
In scopul de a nu crea privilegii, răspunderea penală a miniştrilor pleca
de la principiul că acestora urmau să li se aplice toate reglementările penale
relative la infracţiuni comise de funcţionarii publici în exerciţiul funcţiunii
lor, precum şi de particulari. Mai mult, având în vedere puterea mare de care
dispuneau, miniştrii urmau să răspundă pentru săvârşirea unor infracţiuni spe­
ciale, specifice doar funcţiei lor. Acestea se împărţeau în crime şi delicte.
Răspunderea era, de regulă, individuală, dar putea fi şi solidară atunci când
infracţiunea fusese comisă în comun de toţi membrii guvernului sau când
aceştia susţinuseră intenţionat fapta ilegală a unui ministru. Acuzarea putea fi
făcută atât de fiecare din cele două camere, cât şi de rege, iar judecata avea
loc doar în faţa înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ce judeca în secţiunile unite.
Răspunderea civilă a miniştrilor intervenea în două cazuri: pe de o parte,
atunci când ministrul, cu rea-credinţă, cauzase o daună statului şi, pe de altă
parte, atunci când ministrul a expus statul la plata de daune către particulari.
Răspunderea civilă a ministrului pentru actele săvârşite în funcţie nu
212 Istoria administraţiei publice româneşti
incumba, în consecinţă, şi o acţiune directă în responsabilitate civilă a parti­
cularilor contra acestuia. Datorită statutului său, ministrul putea fi supus
acestei răspunderi doar cu acordul Parlamentului, însă competenţa de jude­
cată revenea instanţelor de drept comun. Răspunderea ministerială în materie
civilă era exclusiv individuală.
Dincolo de aspectele teoretice, mecanismele regimului parlamentar au
avut o aplicabilitate limitată în perioada 1866-1918. Au existat, e adevărat,
cazuri (15 la număr) în care guvernul a căzut ca urmare a votului de blam dat
de către parlament. în centrul atenţiei transpare, însă, un raport atipic între
executiv şi legislativ pe care profesorul P. Negulescu l-a denumit „regim
guvernamental”1. La baza acestuia stăteau două atribuţii ale regelui: cea de a
recruta cabinetul şi cea de a dizolva parlamentul. în regimul parlamentar
clasic, în cazul unui conflict între parlament şi guvern, acesta din urmă
trebuia, de regulă, să cadă iar regele să numească un altul, recrutat din sânul
aceleiaşi majorităţi parlamentare. în viaţa noastră constituţională, însă, regele
Carol I a preferat, cel mai adesea, să recurgă la dreptul de a dizolva parla­
mentul. în aceste condiţii, el încredinţa guvernul partidului de opoziţie care
urma să organizeze noi alegeri parlamentare. Prin intermediul aparatului
administrativ local şi, mai ales, al prefecţilor, noul guvern manipula alegerile
astfel încât, întotdeauna, obţinea o majoritate confortabilă în noul parlament.
Astfel, în loc ca guvernul să fie o emanaţie a parlamentului, în epoca
Vechiului Regat parlamentul a fost, de regulă, emanaţia guvernului.
Este adevărat, pe de altă parte, că mecanismele regimului parlamentar
nu-1 obligă pe monarh să demită cabinetul. în funcţie de contextul politic,
poate fi menţinut guvernul, şi dizolvat, în schimb, parlamentul. Astfel, în
cadrul parlamentarismului englez, în cazul unui vot de cenzură din partea
parlamentului sau, la cererea primului ministru, monarhul putea dizolva
parlamentul, convocând noi alegeri. în cazul în care, însă, după alegeri,
guvernul îşi pierdea sprijinul alegătorilor, el trebuia să demisioneze. Acest
lucru nu se întâmpla la noi în Vechiul Regat: prin controlul alegerilor, noul
guvern îşi asigura întotdeauna majoritatea parlamentară fără a se expune unei
evaluări democratice din partea electoratului. Acest echilibra între puteri nu a
afectat totuşi democraţia parlamentară, în condiţiile în care libertatea de
expresie şi libertatea întrunirilor au permis opoziţiei să contrabalanseze avan­
tajul obţinut de putere în urma alegerilor. Jocul democratic a fost consolidat
şi de apariţia, spre sfârşitul domniei lui Carol I, a unor cutume clare privind
recrutarea guvernului: acesta urma să fie desemnat fie din sânul majorităţii
parlamentare existente în momentul declanşării crizei politice, fie din
1 P. Negulescu, Tratat de drept administrativ român, vol. II, p. 93.
Administraţia publică în Vechiul Regat al României 213
rândurile partidului de opoziţie cel mai bine plasat pentru a câştiga alegerile1.
Prin această regulă cutumiară se tindea să se ţină seama de popularitatea
politică reală a unei formaţiuni politice şi, în consecinţă, să se asigure o
corectă aplicare a principiului democraţiei reprezentative.
§2. Organele administraţiei publice centrale
1. Guvernare şi administrare
Deşi în cadrul separării clasice a puterilor în stat puterii executive îi reve­
nea sarcina de a executa legile adoptate de puterea legislativă, de-a lungul
secolului al XlX-lea semnificaţia termenului s-a nuanţat, tinzând spre o
dualitate sau chiar o multitudine de sensuri. Activitatea de executare
propriu-zisă a legii s-a delimitat, treptat, de o activitate mai complexă de
conturare şi direcţionare a politicii generale a statului, supraordonată activi­
tăţii administrative concrete. în consecinţă, sub influenţa doctrinei franceze,
doctrina românească a postulat, la rândul ei, o distincţie între guvernare şi
administrare ca ramuri ale puterii executive2. în aceste condiţii, guvernarea se
ocupa cu aplicarea dispoziţiilor constituţionale în ceea ce privea raporturile
puterii executive cu parlamentul, precum şi cu direcţiunea intereselor gene­
rale ale statului atât în exterior, cât şi în interior. Pe de altă parte, adminis­
trarea avea în vedere executarea concretă a legilor de interes general şi a
actelor de guvernământ. De aici rezultau două tipuri de activităţi care nu se
confundau: activitatea de guvernare era una de aplicare şi de direcţionare,
pe când activitatea administrativă era una de executare propriu-zisă. Activi­
tăţii guvernamentale îi revenea, în consecinţă, dreptul de a trasa liniile gene­
rale de dezvoltare a statului în funcţie de anumite idei; de aceea, activitatea
guvernamentală era în esenţa ei politică. Pe acest considerent, guvernământul
în democraţia parlamentară se identifica cu ideologia unui anume partid care,
1 T. Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, vol. I,
Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998, pp. 367-368.
C.G. Disesscu, op. cit., pp. 791-792; P. Negulescu, Tratat de drept administrativ
român, vol. II, pp. 35-36. Trebuie remarcat aici faptul că doctrina românească, deşi
considerabil influenţată de cea franceză, nu a preluat în totalitate viziunea acesteia
despre ramurile puterii executive. Şi asta deoarece majoritatea doctrinarilor francezi
considerau că puterea executivă are trei ramuri, şi nu două: guvernământ, administraţie
şi justiţie. Includerea justiţiei ca ramură a executivului era explicată prin esenţa exe­
cutivă a activităţii judecătoreşti: justiţia ca şi administraţia nu face altceva decât să aplice
legea şi să asigure executarea ei. A se vedea: Th. Ducrocq, Cours de droit administratif,
Tome premier, A. Fontemoing Editeur, Paris, 1897, pp. 34-35; H. Berthelemy, Traité
élémentaire de droit administratif, Librairie Arthur Rousseau, Paris, 1926, pp. 12-15.
214 Istoria administraţiei publice româneşti
în urma alegerilor, dobândise majoritatea parlamentară şi, în consecinţă, for­
mase guvernul.
De aici nu trebuia să se tragă concluzia că activitatea guvernamentală şi
cea administrativă erau paralele. Dimpotrivă, ele erau interdependente, tin­
zând, deseori, a se confunda. Astfel, guvernarea fără administrare nu putea
exista deoarece stabilirea unei politici într-un anume domeniu fără acţiunea
care să-i dea viaţă nu era decât o simplă activitate de fdosofare. De aceea, în
cadrul aceleiaşi societăţi, guvernământul era capul iar administraţia braţul,
spunea L. Macarel1. Politica guvernează, administraţia lucrează. Una oferă
direcţia, scopul, alta veghează asupra detaliilor executării, susţinea şi
Bluntschli2. De aici rezulta şi dependenţa administraţiei de guvernare. Aceasta
din urmă preciza cadrul în care se mişca administraţia şi dădea impulsuri
politice activităţii administrative în privinţa satisfacerii intereselor generale
ale societăţii. Tocmai de aceea, în principiu, nici o sferă a administraţiei, în
esenţă tehnică, nu era scoasă de sub sfera impulsului guvernamental, în
esenţă politic3. în epocă se atrăgea însă clar atenţia asupra pericolului inter­
sectării nejustificate a celor două sfere: politicul şi administrativul. Politicului
îi revenea sarcina de a trasa direcţiile generale de dezvoltare, inclusiv pentru
administraţia publică, însă administrativului îi revenea sarcina de a pune în
aplicare concretă legile şi regulamentele. De aceea, administraţia nu trebuia
politizată: politicul se oprea la marginile executivului, dincolo de el existând
funcţionari publici profesionişti cu statut propriu care nu erau recrutaţi şi nu
funcţionau pe criterii politice4.
Cele două activităţi se completau, în consecinţă, reciproc. Ele sunt, aşa
cum arăta plastic M. Serrigny, o singură scară ocupată de aceeaşi putere, ea
se numeşte guvernământ pe treptele sale superioare şi administraţie pe cele
inferioare. Imaginea reprezintă, pe de altă parte, şi o modalitate de repartizare
a lor în cadrul statului: guvernământul localizat la centru, iar administraţia,
avându-şi rădăcinile în centru, răspândindu-se pe întreg teritoriul statului. De
aici şi ideea importanţei centralizării activităţii guvernamentale şi a descon-
centrării activităţii administrative (on p e u t g o u vern er de loin m ais on p e u t
adm inistrer bien que de p rè s)5.
Având în vedere că executivul guvernează şi administrează în acelaşi
timp, a existat permanent tendinţa de a confunda cele două activităţi, mai ales
datorită faptului că erau realizate, în parte, de aceleaşi organe. Astfel, găsim
1 Th. Ducrocq, op. cit., p. 28.
2 M. Bluntschli, op. cit., p. 149.
3 Ibidem.
4 C.G. Disesscu, op. cit., pp. 794-796.
5 Th. Ducrocq, op. cit., p. 29.
Administraţia publica în Vechiul Regat al României 215
în sfera executivului atât pe rege, cât şi guvernul, miniştrii şi subsecretarii de
stat. Regele, deşi era titularul puterii executive, nu era implicat în activitatea
guvernamentală, însă avea o serie de atribuţii în cadrul administrativului. De
asemenea, preşedintele Consiliului de Miniştri şi Consiliul de Miniştri
reprezentau organul fundamental al activităţii guvernamentale însă ele erau şi
capul activităţii administrative. în acelaşi timp, atât preşedintele, ca titular de
minister, cât şi ceilalţi miniştri, luaţi separat, erau circumscrişi activităţii pur
administrative.
2. Regele
Constituţia de la 1866 încredinţa regelui puterea executivă care urma să
fie exercitată în modul prevăzut de actul juridic fundamental. Şeful puterii
executive nu putea fi decât un organ unipersonal, atât din considerente
istorice — în mod natural, în cadrul monarhiilor executivul a aparţinut
monarhului —cât şi din considerente practice: executarea trebuie să aparţină
unuia singur, se vehicula în anul VIII al revoluţiei franceze, fapt care asigura
unitatea activităţilor guvernamentale şi administrative, precum şi rapiditatea
acţiunii administrative1.
Titular al puterii executive, regele nu era şi proprietarul suveran al aces­
teia, ci doar cel ce exercita atribuţiile puterii executive. Constituţia preciza că
toate puterile statului emanau de la naţiune. In consecinţă, regele doar deţinea
(depozita) în numele naţiunii puterea executivă pe care o exercita în calitate
de prim funcţionar public al statului2.
In calitate de şef al puterii executive, regele era în mod egal atât şef al
guvernământului, cât şi autoritate supremă a administraţiei publice. în conse­
cinţă, deşi nu deţinea acţiunea guvernamentală, el nu era o simplă marionetă
fără nici un fel de impuls asupra vieţii politice şi administrative a ţării.
Dimpotrivă, el era un factor activ, organizând, comandând, protejând,
administrând şi guvernând în limitele recunoscute de constituţie şi în baza
propriei sale voinţe3. în consecinţă, atât guvernul, cât şi administraţia publică
aveau nevoie de colaborarea regelui pentru a-şi desfăşura activitatea. Deşi se
dădea miniştrilor iniţiativa diverselor activităţi în stat, o serie din aceste
activităţi nu se puteau realiza decât cu asentimentul regelui exprimat prin
\ p- Negulescu , Curs de drept constituţional, p. 412; Th. Ducrocq, op. cit., p. 23.
- P. Negulescu, Curs de drept constituţional, pp. 413-415. Expresia de prim
funcţionar are mai mult rolul de a preciza poziţia regelui vizavi de proprietatea
suveranităţii. într-adevăr, aşa cum remarca Anibal Teodorescu, în sens strict, regele
nu putea fi considerat un funcţionar public, el neavând nici o funcţie în sensul
juridico-administrativ al termenului. A se vedea şi A. Teodorescu, op. cit., p. 10.
3 M. Bluntschli, op. cit., p. 146.
216 Istoria administraţiei publice româneşti
semnarea regulamentelor şi decretelor1. Ca atare, el desemna pe
primul-ministru, numea şi revoca din funcţie pe miniştri, făcea regulamente
pentru punerea în aplicare a legilor, numea sau confirma în funcţiile publice,
conferea decoraţii, era capul armatei, acorda graţierea şi amnistia, avea drept
de a bate monedă, încheia tratate şi convenţii cu alte state.
3. Consiliul de Miniştri. Preşedintele Consiliului de Miniştri
Activitatea administrativă trebuia să se caracterizeze nu doar printr-o
unitate de acţiune ci şi printr-o unitate de direcţie. Degeaba ar fi funcţionat
corect mecanismele ierarhice în cadrul ministerelor dacă, per ansamblu, în
momentul în care ar fi aplicat o anume lege sau regulament ori ar fi luat
decizii într-o problemă de maximă importanţă, miniştrii ar fi dat dispoziţii
contradictorii de la un minister la altul. Pentru a unifica decizia adminis­
trativă, s-a format în timp, în mod necesar, un organ colegial ministerial
numit, în această perioadă, Consiliu de Miniştri. Rostul acestuia era clar: de
a obliga pe miniştri să delibereze şi să se pună de acord în ceea ce priveşte
direcţia generală a întregii administraţii, la afaceri relative la mai multe
ministere sau la afaceri foarte importante privind un anume minister şi care
impuneau acordul cu politica generală a cabinetului2.
Unitatea activităţii administrative a miniştrilor avea, de aceea, la bază
împărtăşirea de către aceştia a aceloraşi valori politice fapt care obliga la o uni­
tate a activităţii guvernamentale. Cabinetul ministerial se caracteriza printr-o
omogenitate politică reflectată într-un program politic (de guvernare) unic,
aprobat de majoritatea parlamentară. Era, de aceea, inadmisibil, ca un minis­
tru să aibă un alt program politic decât al cabinetului din care făcea parte.
în consecinţă, pe de o parte, Consiliul de Miniştri guverna şi, pe de altă
parte, el administra. De aici decurgea şi o diferenţă între denumirile
organului ministerial colegial: atunci când funcţiona ca organ de guvernare el
se numea Cabinet sau Guvern, şi numai atunci când funcţiona ca organ de
administrare el se numea Consiliu de Miniştri3. Având în vedere identitatea
de organ, unitatea activităţii guvernamentale impunea în mod necesar şi o
unitate a activităţii administrative.
Constituţia de la 1866 nu reglementa clar instituţia Consiliului de miniştri
şi nici nu exista o expunere enumerativă a atribuţiilor sale. Se arăta doar că
lui îi revenea exercitarea atribuţiilor constituţionale ale regelui între data
1P. Negulescu, Tratat de drept administrativ român, voi. II, pp. 150-151.
2 C.G. Disesscu, op. cit., p. 882; G.C.D. Urechia, Dreptul administrativ român,
Tipo-litografia H. Goldner, Iaşi, 1886, p. 98.
3 A se vedea/1. Teodorescu, op. cit., p. 107.
Administraţia publică în Vechiul Regat al României 217
morţii acestuia şi până la data depunerii jurământului de către succesor. Insti­
tuţia venea, însă, din trecut consacrată prin diverse acte cu valoare constitu­
ţională şi prin diversele cutume încetăţenite. Legea responsabilităţii ministe­
riale atesta existenţa cabinetului, asumându-i o răspundere penală solidară.
Tot pe cale cutumiară, s-au stabilit şi atribuţiile concrete ale Consiliului în
materie de guvernare a ţării şi de conducere efectivă a administraţiei publice
în activitatea ei de aplicare a legii1. Axarea activităţii Consiliului pe cele două
domenii - politic şi administrativ - s-a reflectat în gruparea, din aprilie 1920,
a serviciilor sale în două direcţii: una politică şi alta administrativă. Direcţia
politică includea: biroul afacerilor politice, biroul petiţiilor şi biroul presei.
Direcţia administrativă cuprindea: cabinetul Preşedinţiei Consiliului de
Miniştri, cancelaria Preşedinţiei Consiliului de Miniştri, biroul contabilităţii
şi al personalului.
în fruntea Consiliului de miniştri se afla preşedintele Consiliului de
miniştri. El era şeful guvernului - primul ministru - însă ascendentul său era
doar politic deoarece, din punctul de vedere al raporturilor ierarhiei
administrative, el era egal cu ceilalţi, fiind, la rândul său, titularul unui
minister. Cu excepţia unei Legi din 7/19 aprilie 1881, care permitea primului
ministru să fie ministru fără portofoliu, nici Constituţia, nici o altă lege nu
reglementau această instituţie. Atribuţiile şi responsabilitatea sa urmau să fie
reglementate în continuare de uzurile constituţionale. Conform acestor uzuri,
persoana primului-ministru era desemnată de rege, care îi încredinţa şi
sarcina de a recruta pe membrii cabinetului. De aici şi o responsabilitate
politică particulară a sa faţă de rege.
Numirea premierului se făcea prin decret regal, pe care îl putea contra­
semna în cazul în care fostul prim-ministru refuza sau nu putea s-o facă.
Având în vedere raporturile specifice între cabinet şi parlament în cadrul
regimului parlamentar, primul-ministru era recrutat, în principiu2, din sânul
majorităţii parlamentare, fiind cel care dădea contur şi impulsiona politica
guvernamentală. De aici şi transformarea sa în ministru fără departament
ministerial (fără portofoliu), ceea ce-1 cantona, cu primordialitate, în domeniul
activităţii politicii guvernamentale şi mai puţin ca organ al administraţiei
publice. Astfel, el contrasemna decretele regale de numire a miniştrilor şi
1 Aceste atribuţii rezultă cu claritate din arhiva preşedinţiei Consiliului de
Miniştri. A se vedea T. Rus, Fondul Preşedinţia Consiliului de Miniştri, în RA
nr. 2/1963, p. 159.
2 Principiul a fost la noi foarte relativ, în măsura în care a funcţionat aşa-zisul
«regim guvernamental». Cel mai adesea, regele recruta persoana Primului-ministru
după bunul său plac iar guvernul acestuia îşi forma, în urma alegerilor controlate,
propria majoritate parlamentară.
218 Istoria administraţiei publice româneşti
avea dreptul de a repartiza portofoliile ministeriale după cum credea de
cuviinţă, prezida şedinţele Consiliului de miniştri, coordona activitatea
ministerelor şi reprezenta cabinetul în faţa Parlamentului.
Miniştrii erau organe ale administraţiei publice centrale, ca şefi ai unor
departamente ministeriale distincte. De regulă, titularul unuia dintre ministere
era primul-ministru. De la 1859, ei purtau şi denumirea de secretari de stat,
ca o dovadă că lucrau în numele lor personal şi sub responsabilitate proprie,
în regimul parlamentar, recrutarea lor se făcea pe criterii politice de către
persoana desemnată de rege să formeze guvernul. Având în vedere raportul
politic special dintre guvern şi parlament, miniştrii erau aleşi, adesea, din
rândul parlamentarilor majoritari, ceea ce le asigura accesul şi votul deliberativ
în cadrul şedinţelor Camerelor. în cazul în care nu erau şi parlamentari puteau,
conform constituţiei, să ia parte la dezbateri fără a avea însă drept de vot.
Miniştrii guvernau şi administrau în numele regelui, devenind respon­
sabili în locul acestuia prin contrasemnarea actelor regale. Numirea şi
revocarea ministrului în funcţie se făcea prin decret regal contrasemnat de
primul ministru. De aceea, în ierarhia organelor administrative statale,
miniştrii se aflau ca importanţă direct sub rege, dând în locul acestuia expre­
sie puterii executive. între rege şi miniştri nu exista însă un raport de subor­
donare ierarhică. Datorită faptului că numirea şi revocarea lor se făcea pe
criterii politice, ei aveau o situaţie specială ca funcţionari politici (demni­
tari). Ca orice alţi funcţionari publici, însă, la numirea în funcţie ei prestau în
faţa regelui un jurământ, primeau salariu iar anii petrecuţi în funcţie erau
calculaţi la pensie.
De regulă, atunci când făcea lista membrilor guvernului, primul-ministru
repartiza fiecărui membru un anume departament ministerial peste care acesta
devenea şef. Treptat, a apărut o cutumă, consacrată legislativ la 1881, prin
care se permitea prezenţa în guvern a unor miniştri fără a fi titulari ai unui
departament ministerial numiţi miniştri secretari de stat fără portofoliu.
Prezenţa lor era justificată prin existenţa unor sarcini politice ce puteau fi
realizate mai bine fără a avea în atribuţii conducerea unor servicii ministe­
riale. Situaţia lor a fost reglementată complex doar printr-o lege din 12/25
decembrie 1916 ce acorda miniştrilor fără portofoliu aceleaşi drepturi şi
responsabilităţi cu ale miniştrilor de resort.
Existau cazuri în care, la formarea sau după formarea unui anume guvern,
un anume minister să rămână fără titular (fie nu se găsise o persoană potrivită
fie, după numire, titularul intrase în concediu, era plecat din ţară sau
decedase). Un minister nu putea rămâne fără un conducător care să contra­
semneze actele regelui relative la acel minister şi să-şi asume responsabi­
litatea pentru acel act. în consecinţă, conducerea temporară a ministerului nu
Administraţia publică în Vechiul Regat g| Rom ânii
219
putea f, încredinţată unui funcţionar public, chiar de rang înalt, din acelaşi
minister deoarece numai un ministru putea contrasemna. în aceste condiţii a
aparat practica preluării temporare a respectivului minister de către un alt
ministru al aceluiaşi Guvern. Acesta urma să fie în continuare titular al
propriului minister, dar şi ministru ad-mterim (netitular) al celuilalt minister1
A nbuţnle miniştrilor erau de natură politică, pe de o parte, în cadrul
activităţi, guvernamentale şi raporturilor cu parlamentul, dar, pe de altă parte
principalele lor atribuţii erau de natură administrativă, în calitatea lor de şefi
ai unu, departament ministerial. In această calitate, ei reprezentau ierarhia
superioara m cadrai serviciilor publice ministeriale. Atribuţiile lor adminis­
trative pot fi defalcate in atribuţii comune tuturor miniştrilor (contrasemnarea
actelor regelui, administrarea intereselor generale, controlul asupra actelor sub­
alternilor) şi atribuţii ce ţineau de particularitatea activităţii ministerului său2.
Articolul 130 alin. final al Constituţiei revizuite în 1884 prevedea înfiin­
ţarea subsecretarilor de stat care să participe la dezbaterile parlamentului
sub responsabilitatea miniştrilor. Ei urmau să susţină aici actele administraţiei
şi proiectele de lege. In consecinţă, ei nu aveau atribuţii administrative ’ ci
numi fi1) r t ) P 1 C 0 ; 1C Î D fT
Camerelor' S^secretarii de stat urmau a fi
numiţi tot de rege, fără a avea dreptul de a contrasemna actele acestuia Insti­
tuţia a ramas însă moartă, până în 1920 nefiind numit nici un secretar de stat
Ministerele erau grupări de servicii publice ale administraţiei centrale
dotate cu o competenţă materiala specială şi aşezate sub conducerea unor
miniştri. Ele reprezentau vârfurile organizării administrative statale deasupra
lor nemaiexistând nici un alt mare serviciu condus de organe cu autoritate
superioara şi competenţă mai largă. In consecinţă, orice serviciu public mai
mult sau mai puţin autonom trebuia aşezat fie în cadrai unui minister fie în
subordinea ori sub tutela unui minister.
Datorită competenţei sale speciale, fiecare minister urma să satisfacă doar
u.n “ ume interes general sau grup de interese generale. Competenta sa terito-
nala se întindea la nivelul întregii ţări, urmând să-şi realizeze competenta
materiala in cel mai ascuns colţ al teritoriului românesc
Organizarea ministerelor se făcea, de regulă, prin lege şi nu prin Consti­
tuţie, datorita ma, mar,, maleabilităţi a legii la presiunea nevoilor societăţii
Era o caracteristica a organizăm ministeriale apariţia şi dispariţia ministerelor
ori reorganizarea lor sub o altă denumire în funcţie de serviciile publice nou
încorporate sau detaşate, ţinând cont de interesele publice nou apărate Dacă
in ceea ce priveşte numărul ministerelor nu existau reguli fixe, epoca respec-
1A. Teodorescu, op. cit., p. 96.
! Pentni mai muke amănunte, a se vedea M. Guţan, Istoria administraţiei publice
romaneşti, Ed. Universităţii Lucian Blaga, Sibiu, 2003, pp. ] 9 3 - 194 . ’ ?
220 Istoria administraţiei publice româneşti
tivă a stabilit câteva principii de organizare menite să împiedice defectuoasa
realizare a interesului public. S-a arătat, astfel, că numărul ministerelor nu
trebuia să fie nici prea mare, pentru a nu se crea blocaje de comunicare şi
conflicte de competenţă, dar nici prea mic, pentru a nu se încărca ministrul şi
personalul ministerului cu un număr de sarcini care le-ar fi depăşit capaci­
tatea de muncă1. De asemenea, în principiu, numărul ministerelor nu trebuia
stabilit pe criterii politice, ci în funcţie de interesele generale ale naţiunii şi de
criterii ştiinţifice de organizare şi funcţionare: trebuiau numiţi miniştri în
funcţie de ministere şi nu create noi ministere pentru a numi pe cineva ministru.
6 caracteristică generală a acestei perioade, în ceea ce priveşte organi­
zarea ministerială, a fost lipsa de interes a legiuitorului pentru reglemen­
tarea unitară şi uniformă a structurii acestora. O lege a organizării ministe­
riale a lipsit, unele ministere fiind organizate treptat şi separat prin legi
proprii iar altele, lipsindu-le o asemenea lege, au fost organizate în funcţie de
tradiţie şi nevoile de moment. De aici a rezultat o oarecare stare de haos
bazată pe numeroasele inadvertenţe între organigramele diverselor ministere,
în acest sens, era condamnabil şi dezinteresul legiuitorului pentru organizarea
clară a serviciilor ministeriale. O lege de organizare a Ministerului de Interne,
unul dintre ministerele-cheie, a apărut doar la 1892, deşi exista conştiinţa
faptului că organizarea ministerului era ilustrată doar de „alcătuirile nestabile
ale combinaţiunilor bugetare anuale”, de unde decurgea „lipsa oricărei măsuri
în distribuirea sarcinilor între diferitele birouri şi a oricărei posibilităţi pentru
recrutarea unui personal inteligent şi capabil”2.
Totalitatea serviciilor publice din cadrul unui minister grupate la sediul
ministerului formau serviciile centrale ale ministerului sau administraţia
centrală a acestuia, în fruntea căreia se găsea ministrul. De aici pleca, după
cum arăta Ducrocq, direcţia administrativă pentru aplicarea legilor de interes
general în toată ţara3.
Acestor servicii publice li se încredinţau anumite obiective ce trebuiau să
fie realizate în cadrul unor structuri organizatorice ierarhizate. Gruparea
acestor servicii nu s-a făcut însă pe criterii de uniformitate, apărând în
consecinţă o diversitate considerabilă a formulelor de organizare nu numai de
la un minister la altul, ci chiar în cadrul aceluiaşi minister de la o reformă la
alta. Se întâlnesc astfel direcţiuni organizate în birouri, diviziuni organizate în
birouri, diviziuni organizate în servicii, servicii şi birouri de sine-stătătoare
neintegrate unor structuri superioare. Acestora li se adăugau diverse adminis-
1 G.C.D. Urechia, op. cit., p. 94.
2 I. Toma, Ministerul Internelor, Institutul de arte grafice Marvan SA, Bucureşti,
1942, p. 17.
3 Th. Ducrocq, op. cit., p. 97.
Administraţia publică în Vechiul Regat al României 221
traţiuni, regii şi case. Diviziunile şi direcţiile aveau cam aceeaşi complexitate
de organizare cu un ascendent al direcţiunii în ceea ce priveşte dimensiunile.
Acelaşi serviciu public al unui minister putea fi organizat fie ca birou, fie ca
direcţie, în funcţie de numărul şi complexitatea sarcinilor încredinţate1. în
ultimii ani ai secolului al XlX-lea şi la începutul secolului XX, gruparea
serviciilor ministeriale dobândeşte treptat o structură unitară, stabilindu-se pe
formula direcţiuni formate din servicii grupate, la rândul lor, în birouri.
Anumite servicii publice se regăseau în cadrul tuturor ministerelor,
urmând să realizeze sarcini specifice tuturor administraţiilor ministeriale:
secretariatul general, cabinetul ministrului, personalul, registratura, arhiva,
contabilitatea. Acestea erau constituite uneori ca diviziuni, alteori ca direc­
ţiuni şi birouri, după cum erau grupate singure sau împreună cu altele în
structuri mai mari sau mai mici2. Restul serviciilor erau specifice activităţii
fiecărui minister în parte.
Astfel, la Ministerul de Interne se găseau Direcţia generală a serviciului
sanitar civil, cea a telegrafului şi poştelor, cea a serviciului penitenciarelor,
cea a Monitorului oficial şi Imprimeriei statului.
De-a lungul întregii perioade, numărul ministerelor a sporit, în condiţiile
în care funcţiile statului român s-au diversificat. Numărul lor s-a stabilizat, în
cele din urmă, la 9: de Interne, al Justiţiei, de Finanţe, al Afacerilor Externe,
de Război, al Cultelor şi Instrucţiunii publice, al Lucrărilor Publice, al Agri­
culturii, Industriei, Comerţului şi Domeniilor, al Industriei şi Comerţului3.
4. Funcţionarii administraţiei publice centrale
In structura centrală a ministerelor, ca auxiliari ai ministrului şi contri­
buind la realizarea sarcinilor ministerului, se aflau o serie de funcţionari
publici repartizaţi la nivelul tuturor compartimentelor organizatorice. Se
găseau aici directori de minister, şefi de diviziuni sau de serviciu, şefi de
birou, subşefi de birou, arhivari, registratori, verificatori, redactori, copişti.
în cadrul opiniilor doctrinare destul de tulburi ale epocii privind cir­
cumscrierea angajaţilor ce puteau primi această titulatură, apărea o distincţie
De exemplu, secretariatul general al Ministerului Agriculturii, Industriei, Comer­
ţului şi Domeniilor, era organizat ca birou la 1883 şi ca direcţie la 1900.
La Ministerul de Interne, personalul era birou, iar registratura şi contabilitatea -
servicii. La Afacerile externe, arhiva şi registratura formau împreună un singur birou,
iar după 1882, contabilitatea devine divizie. La Finanţe, personalul şi registratura erau
birouri iar contabilitatea - divizie. La justiţie, personalul şi contabilitatea formau
împreună o divizie ş.a.m.d.
Pentru mai multe detalii, a se vedea M. Guţati, Istoria administraţiei publice
româneşti..., pp. 198-200.
222 Istoria administraţiei publice româneşti
clară între funcţionarii de autoritate, care exercitau puterea publică
(miniştri, directori de minister etc.) şi funcţionarii de gestiune care, neexer­
citând puterea publică, aveau simple sarcini tehnice. Distincţia era importantă
în epocă, mai ales în ceea ce priveşte accesul cetăţenilor străini şi al femeilor
la funcţiile publice: în funcţiile de autoritate acestora le era interzis accesul,
străinilor pe criterii de fidelitate, iar femeilor datorită lipsei de drepturi
politice, pe când, în funcţiile de gestiune, accesul era deschis şi acestor
categorii1. Mai existau, de asemenea, funcţionari politici, recrutaţi ca urmare
a jocului politic prin alegere (primarul) sau numire (ministrul, prefectul), care
se bucurau de un regim special, şi funcţionari apolitici, ce se bucurau de
toate avantajele statutului lor.
4.1. Statutul funcţionarului public
Deşi Constituţia din 1866 făcea trimitere la o lege specială de stabilire a
condiţiilor de admisibilitate şi de înaintare în funcţiile administraţiei publice
[art. 10 alin. (3)] şi deşi prevedea adoptarea unei astfel de legi ca o prioritate
legislativă [art. 132 alin. (5)], legiuitorii epocii nu s-au grăbit să se confor­
meze. Până în 1923, statutul funcţionarilor publici a fost reglementat neunitar
prin legile de organizare ale fiecărui minister sau serviciu public, creând
discriminări şi aceeaşi dezordine ca şi în cazul organizării ministeriale.
Un singur lucru era cert în ceea ce priveşte recrutarea funcţionarilor
publici: numirea şi revocarea lor de către rege. Practic, numirea lor avea la
bază o propunere a ministrului de profil, iar actul regal de numire era contra­
semnat de către acesta. în funcţii de mai mică importanţă, practica stabilise
doar necesitatea unei decizii ministeriale de numire.
Pe lângă condiţia cetăţeniei şi a sexului, se impunea, la recrutare, o limită
de vârstă şi satisfacerea serviciului militar. Nu puteau fi numiţi în nici o
funcţie cei puşi sub interdicţie, cei condamnaţi judecătoreşte la pedepse
infamante2 şi faliţii nereabilitaţi. La unele ministere se fixau şi incompatibi­
lităţi ale funcţiei cu alte funcţii, profesii şi calităţi care puteau aduce atingere
corectei exercitări a slujbei.
O importantă condiţie la recrutare era pregătirea profesională a candi­
daţilor. Mai toate legile impuneau, având în vedere importanţa funcţiei,
condiţii de studiu la angajare. De regulă, pentru funcţiile superioare se cerea
licenţa, doctoratul sau diploma unei şcoli speciale în domeniul de specialitate
1 La 1903 existau însă doar 4.000 de funcţionari femei pe lângă 100.000 funcţio­
nari bărbaţi.
2 La Ministerul de Interne condiţiile erau mai severe având în vedere importanţa
funcţiei. Se impunea lipsa unor condamnări la pedepse criminale, corecţionale şi la
despăgubiri civile.
Administraţia publica în Vechiul Regat al României 223
al funcţiei; pentru funcţiile inferioare se cerea diploma liceală sau a unei şcoli
speciale în profilul postului, iar pentru funcţiile cel mai puţin plătite, dovada
absolvirii a 4 clase. în general, funcţionarii de gestiune, cum erau inginerii,
trebuiau să fie absolvenţi ai unor şcoli de specialitate.
Intr-o serie de funcţii, numirea în funcţie se făcea în urma unui examen de
aptitudine şi capacitate, atât pentru recrutarea celui mai bun şi dovedirea
aptitudinilor, cât şi pentru evitarea arbitrariului şi abuzurilor. La Ministerul
de Interne se acceptau şi titlurile academice dobândite în străinătate.
In epocă, se practica însă pe scară largă dispensa de studii, mai ales la
modificarea condiţiilor de recrutare, în scopul de a nu se afecta stabilitatea în
funcţie a respectivilor funcţionari. Aceştia nu puteau fi însă avansaţi decât în
anumite funcţii.
Funcţionarii aveau şi dreptul la promovare în funcţie. în acest sens,
funcţiile erau împărţite pe grade, iar acestea în clase în care se putea înainta
doar după realizarea unui stagiu minim (3 ani). Se stabilea şi un c u rsu s
h o n o ru m clar prin obligativitatea numirii în clasa cea mai mică a gradului
funcţiei vizate. Se dădea astfel un ascendent experienţei faţă de pregătirea
profesională. Existau însă şi cazuri în care, la avansare, titlul avea prioritate
în faţa experienţei . La Ministerul de Interne, pentru avansarea în anumite
funcţii, se cereau atât condiţii de studiu, cât şi condiţii de experienţă. înain­
tările de la o clasă la alta se făceau prin decizie ministerială sau prin decret
regal la propunerea ministrului (pentru inginerii corpului tehnic).
Intrarea funcţionarilor publici în slujba interesului general şi asumarea
deplină a statutului de funcţionar public se făcea prin intermediul depunerii
unui jurământ de credinţă.
Munca funcţionarului era plătită cu o leafa care, din nefericire, nu repre­
zenta echivalentul muncii depuse, ci mai mult importanţa acesteia. De aici
plata egală a funcţionarilor de aceeaşi clasă, ceea ce încuraja adesea
nemunca, în condiţiile în care funcţionarul ştia că, indiferent cât şi cum ar
munci, va primi aceiaşi bani.
Funcţionarii publici aveau dreptul la concediu în condiţiile stabilite de
lege. Fiind o expresie a principiului continuităţii şi permanenţei serviciului
public, se interzicea unui funcţionar întreruperea lucrului după bunul plac,
astfel ca funcţionarea serviciului să nu aibă de suferit.
Anumiţi funcţionari publici, de regulă cei de gestiune şi cei de autoritate
care nu erau recrutaţi politic, se bucurau de inamovibilitate. Funcţionarii
politici, prin însăşi raţiunea recrutării lor, trebuiau să poată fi revocaţi atunci
când nu mai respectau linia politică impusă de guvern. Din păcate,
Legea din 12 martie 1906 pentru modificarea legii Ministerului Agriculturii,
Industriei, Comerţului şi Domeniilor din 6 aprilie 1900.
224 Istoria administraţiei publice româneşti
inamovibilitatea funcţionarilor era un regim destul de rar reglementat. Erau
declaraţi inamovibili membrii corpului didactic şi ofiţerii - dar numai în ceea
ce privea gradul lor, nu şi funcţia.
Funcţionarii aveau şi o serie de obligaţii. în primul rând legea le impunea
o anume deontologie cerută de importanţa şi formalismul profesiei lor.
Funcţionarii trebuiau să fie corect îmbrăcaţi şi să evite dezonoarea lor chiar
prin fapte realizate în afara funcţiei. Se pedepseau astfel îmbătarea ofiţerilor
de poliţie şi viaţa imorală a profesorilor.
Funcţionarii trebuiau să se supună ordinelor superiorilor ierarhici şi să-şi
realizeze legal şi conştiincios atribuţiile conferite prin lege. Pentru încălcarea
acestor obligaţii, autorităţile superioare aveau un drept disciplinar, putând
să aplice avertismente, amenzi, mustrări, suspendarea, transferarea sau chiar
destituirea. Pedepsele disciplinare se aplicau diferit de la un minister la altul.
4.2. Funcfionarismul
Aparatul funcţionăresc s-a mărit excesiv în această perioadă, în contextul
înmulţirii funcţionarilor publici la toate nivelele. Poate că problema
fîmcţionarismului nu ar fi fost atât de gravă, dacă aceşti funcţionari publici ar
fi fost bine pregătiţi profesional şi conştienţi de importanţa socială a muncii
lor. însă, aşa cum arăta C.G. Dissescu, „contactul personal al administraţilor
cu funcţionarii e, în birocraţii, întovărăşit cel mai adesea cu un simţământ de
umilire personală pentru cei dintâi”12. Din cauza formalismului şi aroganţei
funcţionarilor, arăta acelaşi autor, vulgul începuse să le recunoască un fel de
putere ascunsă care, în loc să impună respect, amplifica şi mai mult antipatia.
Explicaţiile fîmcţionarismului erau multiple. Ş. Zeletin era de părere că
birocraţia fiisese creată intenţionat de stat pentru a se găsi un mijloc de trai
elementelor orăşeneşti aruncate pe drumuri de dezvoltarea capitalismului. M.
Manoilescu îl combătea, arătând tendinţa nejustificată a tinerilor, fii de
meseriaşi, de a accede la birocraţie şi in epocile in care criza luase sfârşit.
Cauzele ar fi trebuit căutate în epocile trecute şi în prestigiul pe care-1
dobândise treptat aparatul de stat ca un mijloc de ridicare socială şi materială.
De aceea, explicaţia lui P. Negulescu3 este mai potrivită: „O mulţime de
oameni, în momentul intrării lor în lupta pentru viaţă, solicită de la stat o
existenţă mărginită, dar uşoară şi sigură, în loc să caute ca prin energie să
poată deveni elemente folositoare, factori de producţie . Nu trebuie uitat, de
asemenea, pentru această epocă, jocul electoral în cadrul căruia partizanii şi
1 C.G. Disesscu, op. cit., p. 859.
2 M. Manoilescu, Rostul şi destinul burgheziei româneşti, Ed. Athena, Bucureşti,
1997, pp. 260-261.
3 P. Negulescu, Tratat de drept administrativ român, 1906, p. 157.
Administraţia publică în Vechiul Regat al României 225
combatanţii partidului ce câştiga alegerile parlamentare erau adesea răsplătiţi
cu posturi în administraţia publică, posturi înfiinţate adesea special pentru ei'.
Cauza putea fi căutată şi în generalizarea învăţământului secundar gratuit,
care permitea accesul în funcţiile publice inferioare.
Conform statisticilor, în 1903 existau 61.571 de funcţionari ai statului
pentru care se cheltuiau de la buget 83.942.781 lei. Trist era că aceşti
funcţionari reprezentau aproximativ 20% din numărul total al cunoscătorilor
de carte din România epocii (22% din populaţia ţării) ceea ce reflecta o
concentrare masivă a forţelor intelectuale ale ţării în administraţie. Calculul
acestora de a migra spre administraţie nu era greşit: salariile erau destul de
mari şi sigure, la mai toate ministerele cheltuielile de personal depăşind cu
mult cheltuielile materiale. Clasa funcţionărească îşi păstra, astfel, la noi, sub
altă formă, mai vechile sale privilegii. Şi, din păcate, creşterea numărului de
funcţionari nu condusese deloc la o creştere a eficienţei administraţiei
publice, ci dimpotrivă.
Numărul funcţionarilor publici statali a variat în permanenţă, existând
constant o tendinţă de creştere. Cifra de la 1903 reprezenta un număr mai mic
cu 6.000 de funcţionari decât cea existentă la 1901. în perioada 1908-1909
numărul lor crescuse vertiginos la 86.822, cu un fond de salarii de
120.960.840 lei , pentru ca în 1909-1910 numărul funcţionarilor publici
statali să scadă la 73.004, reprezentând 1,04% din populaţia ţării, cu un fond
de salarii de 116.457.054 lei.
încărcarea excesivă a bugetului cu cheltuielile de personal nu se datora
doar creşterii numărului funcţionarilor sau a lefurilor lor, ci şi creşterii şi
menţinerii unui număr considerabil de posturi ocupate prin cumul de aceeaşi
persoană. Mai toată lumea cumula, pe lângă funcţia de bază, o altă funcţie în
cadrul aceleiaşi specializări sau în specializări diferite. De exemplu, mai toţi
judecătorii cumulau şi o catedră universitară, iar universitarii una sau mâi
multe catedre. Titu Maiorescu demisionase de la învăţământ şi Culte în 1872
tocmai datorită neputinţei de a reduce inflaţia de catedre universitare. Carac­
terizând curentul de nestăvilit, Take Ionescu declara resemnat în Camera de
la 1887: „s-au dus boierii ca să vie cumularzii”3.
O lege din iulie 1890 încerca să pună stavilă fenomenului, arătând că
nimeni nu putea fi învestit decât cu o singură funcţie retribuită de stat, judeţ
1Idem, p. 162.
Statisticii funcţionarilor publici şi a pensionarilor din România pentm
anul 1908/1909 întocmită de Ministerul Industriei şi Comerţului, Atelierele grafice
Socec & Co, Bucureşti, p. V.
A se vedea I. C. Filitti, Rătăcirile unei pseudo-burghezii şi reformele ce nu se
fac, Institutul de arte grafice Bucovina, Bucureşti, 1935, p. 5.

226 Istoria adm inistraţiei publice româneşti
sau comună ori de stabilimentele publice. Membrii corpului didactic şi clerul
puteau cumula totuşi două posturi.
Abuzurile şi corupţia funcţionarilor publici, moştenire a epocilor ante­
rioare, au continuat să facă parte şi ele din cotidianul vieţii administrative
româneşti. Soluţia găsită de guvern prin înfiinţarea unui corp de controlori pe
lângă Preşedinţia Consiliului de Miniştri (mai 1920) în scopul constatării
abuzurilor şi combaterea speculei în rândurile aparatului administrativ nu a
făcut decât să conducă la îmbogăţirea acestor controlori prin afacerile făcute
împreună cu cei controlaţi1.
Secţiunea a lll-a. Administraţia publică locală
în domeniul administraţiei publice locale, aplicarea legislaţiei lui Cuza
demonstrase că mai era mult de muncit în ceea ce priveşte înţelegerea şi apli­
carea corectă a proaspetelor reforme, neînţelese, adesea, chiar de cei ce le-au
creat. Continuitatea şi discontinuitatea reformei au devenit, în consecinţă, atât
o problemă a legiuitorului sfârşitului de secolului al XlX-lea, care a transfor­
mat principiile de organizare a administraţiei publice locale în elementele de
bază ale unor experienţe de laborator, cât şi o problemă a teoreticienilor
vremii, grupaţi pro sau contra în jurul ideilor de tradiţie şi continuitate. Din
punctul de vedere al celor dintâi, continuitatea se raporta la reformele lui
Cuza, din punctul de vedere al celorlalţi, la vechile tradiţii de organizare a
administraţiei publice româneşti.
§1. Bazele constituţionale ale reformei
Era normal ca în statul român modem postcuzist reforma administraţiei
publice locale să dobândească o fundamentare principială prin noua Consti­
tuţie a României de la 1866.
Constituţia a reglementat ca unităţi administrativ-teritoriale judeţele,
plăşile şi comunele, instituţii deja consacrate prin legislaţia de la 1864. In
ceea ce priveşte organizarea administraţiei publice locale, fără a intra în amă­
nunte, Constituţia a stabilit că la baza viitoarei organizări vor sta „descentra­
lizarea administrativă mai complectă şi independenţa comunală”. Propunerea
acestui principiu nu a întâmpinat nici o piedică politică în cadrul dezbaterilor
din constituantă, fiind unul din puţinele aspecte ce au întrunit consensul
1 A se vedea T. Rus, Fondul Preşedinţia Consiliului de Miniştri, în R.A. nr. 2/1963,
p. 190.
Administraţia publică în Vechiul Regat al României 227
liberal cu cel conservator. Formularea de „mai complectă” apărea ca un dezi­
derat raportat la centralismul administrativ existent în legislaţia lui Cuza, în
ciuda consacrării formale a elementelor descentralizării administrative. Sin-
tagma „independenţa comunală” avea în vedere ceea ce mai târziu doctrinarii
vor numi autonomie administrativă şi nu viza atributele suveranităţii. Pe de
altă parte, Constituţia de la 1866 a fost primul act constituţional care a
consacrat expres la noi sintagma descentralizare administrativă. Conform
art. 37, descentralizarea administrativă urma să se realizeze la nivel judeţean
şi comunal, unde interesele locale urmau să fie „regulate” de către consiliile
judeţene sau comunale. Precizări privind administraţia publică locală mai
face Constituţia în Titlul IV, art. 110, care stabilea că „nici o sarcină, nici un
impozit judeţean sau comunal nu se poate aşeza decât cu învoirea Consiliului
judeţean sau comunal”. Se consacra şi tutela administrativă în materie fiscală
prin supunerea impozitelor votate de Consiliile judeţene şi comunale
confirmării puterii legiuitoare şi aprobării domnului1.
§2. Administraţia publică descentralizata2
In perioada 1866-1918 construirea administraţiei publice locale moderne
a avut la bază ideea descentralizării administrativ-teritoriale preluată ca
principiu constituţional de Constituţia liberală de la 1866 şi asumată obsesiv
de mai toate programele politice ale partidelor aflate la guvernare. Toate
acestea urmăreau „descentralizarea administrativă mai complectă şi indepen­
denţa comunală”, care să atenueze centralismul administrativ excesiv al legis­
laţiei lui Cuza. în ajutorul reformei au venit şi doctrinarii dreptului
administrativ, tot mai prezenţi în viaţa ştiinţifică şi politică a României.
' în cadrul dezbaterilor pe articole a proiectului de constituţie această problemă a
fost destul de disputată. în raportul său, A. Pascal, raportor al Comitetului de delegaţi
ai secţiunilor pentru cercetarea Constituţiei, cerea dispensarea impozitelor votate de
comune de controlul legislativ, deoarece acesta ar fi, pe de o parte, contrar princi­
piului independenţei comunale şi, pe de altă parte, ar fi fost dificil, dacă nu imposibil,
să se examineze de către Reprezentanţa naţională un număr de aproximativ 3000 de
bugete comunale. A se vedea Al. Pencoviciu, Dezbaterile Adunării constituante din
anul 1866 asupra Constituţiei şi Legii electorale din România, Tipografia statului,
Bucureşti, 1883, p. 32. Propunerea sa a fost respinsă în plen, menţinerea formulării
iniţiale fiind motivată, în opinia lui N. Lahovari, de evitarea arbitrariului şi abuzurilor
primarilor care ar putea astfel să fixeze impozite cât mai mari. A se vedea on cit
p. 271. ”
Pentru mai multe amănunte, a se vedea M. Guţan, Istoria administraţiei publice
locale..., pp. 139-192.
228 Istoria administraţiei publice româneşti
în ciuda imperativului constituţional, reala descentralizare administrativă
a rămas mai departe un simplu deziderat doctrinar şi un instrument de lucru
folosit din belşug doar de către proiectele de organizare administrativă ale
epocii. Centralismul administrativ a atins în această epocă un grad extrem de
înalt, făcând adesea ca legislaţia administrativă a lui Cuza să pară foarte
liberală. Acest fapt nu a însemnat că strict tehnic descentralizarea adminis­
trativă nu a existat. Dimpotrivă, ea a existat întotdeauna în elementele ei
formal-constitutive. Problema s-a redus însă de fiecare dată la teoria „des­
centralizării graduale”, prezentată în epocă de profesorul Dissescu1 şi care a
permis multora ca sub stindardul descentralizării administrative să practice
un centralism agresiv. Deşi elementele minimale de existenţă a descentra­
lizării administrative erau întrunite, pe fond ea a rămas o problemă de «grad»
măsurat prin barometrul specific: tutela administrativă. în aceste condiţii,
accentul nu s-a mai pus pe aspectul politic, deoarece atât liberalii, cât şi
conservatorii doreau descentralizarea administrativă. Dimpotrivă, accentul
s-a pus pe elementul tehnico-juridic ce a surprins descentralizarea adminis­
trativă în funcţie de gradul în care fiecare partid politic considera că e oportun
şi necesar din perspectiva propriilor interese. Până la urmă totul s-a datorat
încercărilor repetate ale diverselor guverne liberale de a produce transformări
în viaţa administrativă de sus în jos, încercând adesea o forţare a realităţilor
existente cât şi «realismului» conservator care, urmărind să dea românului o
descentralizare administrativă pe măsura lui, a încercat adesea să menţină
privilegiile clasei pe care o reprezenta. De aici şi numeroase eşecuri, de aici şi
senzaţia de imens laborator pe care ne-o lasă România acelor ani privită din
perspectiva punctului nostru de interes. Sunt revelatoare în acest sens cele 8
legi care au modificat legea judeţeană a lui Cuza (1872, 1883, 1886, 1894,
1903, 1905, 1912 şi 1913) şi cele 6 care au modificat legea comunală iniţială
(1874, 1882, 1887, 1904, 1908, 1910).
în aceste condiţii, dacă sub aspect politic această epocă s-a încheiat sub
semnul descentralizării, sub aspect legislativ ea s-a încheiat sub semnul unui
centralism moderat. Situaţia era mai gravă la nivel judeţean, unde prefec­
tului, agent al guvernului în teritoriu, i s-au încredinţat largi atribuţii privind
interesele comunităţii judeţene. El cumula, în continuare, în ciuda semnalelor
repetate ale doctrinei şi politicienilor, şi calitatea de şef al administraţiei
judeţene. Surprinzător, sfârşitul perioadei ne descoperă o situaţie mult mai
bună în lumea comunelor. în ciuda tutelei administrative foarte severe şi a
censului de avere ce limita unei bune părţi a ţărănimii accesul în Consiliul
comunal, sistemul alegerii (indirecte) a primarului s-a impus în cele din
1Idem, pp. 143-149.
Administraţia publică în Vechiul Regat al României 229
urmă. Tot aici s-a realizat ceea ce la nivel judeţean nu s-a reuşit şi anume
defalcarea atribuţiilor de administraţie generală de cele de administraţie
locală acordate primarului, urmărindu-se transformarea acestuia într-un
funcţionar fidel comunei şi locuitorilor ei, sustras influenţelor politice nefaste
venite de la centru. Foarte important, tot la finalul epocii, au fost chemate la o
viaţă politică şi administrativă proprie toate satele şi cătunele româneşti. Deşi
nu li s-a acordat personalitate juridică, acest lucru a fost un pas important
spre apariţia unei vieţi publice modeme în aceste comunităţi, fapt ce a
pregătit în cele din urmă introducerea votului universal.
§3. Administraţia publică desconcentrată1
Deşi nu a făcut obiectul reglementării exprese a Constituţiei şi nu fusese
preluată conceptual de legislaţia românească de specialitate, desconcentrarea
administrativă exista în epocă în elementele sale constitutive. Un început de
desconcentrare realizase, după cum am văzut, într-o formă destul de firavă, şi
legislaţia lui Cuza. Venise însă timpul pentru realizarea unei desconcentrări
mai largi a atribuţiilor administraţiei publice centrale, la nivel local.
1. Serviciile exterioare ale ministerelor
Toate serviciile publice ale unui minister ce realizau sarcinile ministerului
respectiv la nivelul teritoriului ţării formau serviciile exterioare ale ministe­
relor. Acestea se aflau în subordinea serviciilor centrale, fiind grupate la nivelul
unor circumscripţii administrativ-teritoriale proprii sau comune cu ale ser­
viciilor exterioare aparţinând altor ministere. Prefectul, reprezentantul guver­
nului la nivel local şi executant al dispoziţiilor diverselor ministere, nu avea
decât un drept de supraveghere asupra funcţionarilor acestor servicii, trebuind
să raporteze ministerului de profil orice abateri, în scopul luării de măsuri.
In general, atribuţiile lor erau mai mult de executare decât de decizie,
ministerele dorind să ţină un control strâns asupra a tot ceea ce însemna viaţă
administrativă teritorială.
Tot la nivel local se aflau şi serviciile exterioare ale stabilimentelor
publice, în cazul în care îşi aveau sediul în Capitală, funcţionarii lor aflân-
du-se în subordinea ierarhică a celor de la centru.
i
Idem, pp. 195-200.
230 Istoria administraţiei publice româneşti
1.1. Serviciile exterioare ale Ministerului de Interne
Având în vedere importanţa deosebită a organelor exterioare ale Ministe­
rului de Interne atât în asigurarea aplicării unitare a politicii guvernamentale
la nivel local, cât şi în raporturile cu colectivităţile locale teritoriale, s-a
acordat o atenţie deosebită determinării exacte a sferei lor de competenţă.
Organizarea serviciilor exterioare ale Ministerului de Interne a fost
complex organizată prin Legea pentru organizarea autorităţilor administrative
exterioare, dependente de Ministerul de Interne şi fixarea instituţiilor admi­
nistrative, din 1 noiembrie 1892. în acelaşi timp, atribuţiile acestora erau
detaliate de diversele legi de organizare judeţeană şi comunală ale epocii. Din
aceste reglementări se remarcă mai multe tendinţe:
a) O tendinţă de clarificare a locului şi rostului acestor organe la nivel
local printr-o creştere semnificativă a rolului acordat desconcentrării adminis­
trative. Deşi conceptul nu era folosit în legislaţie, principiul a fost consacrat
cel puţin formal de legislaţia epocii. Astfel, atât prefectul la nivel judeţean,
cât şi, într-o măsură mai mică, subprefectul la nivelul plasei şi notarul la
nivelul comunei au primit drepturi proprii de decizie.
b) O sporire constantă a atribuţiilor acestor organe, atât vis-à-vis de admi­
nistraţia descentralizată, cât şi relativ la alte interese generale ale societăţii.
La nivel judeţean, acest fapt nu a condus şi la o separare a celor două calităţi pe
care le cumula prefectul, pe când la nivel comunal notarul a preluat de la
primar marea majoritate a atribuţiilor legate de interesele generale ale societăţii.
c) Sporirea atribuţiilor a avut drept consecinţă o creştere a interesului
legiuitorului pentru profesionalizarea acestor organe. Fenomenul s-a remarcat
mai puţin la nivel judeţean, unde prefectul era recrutat pe criterii pur politice,
dar a fost consacrat la nivelul plăşii şi comunei, unde subprefectul şi notarul
erau recrutaţii pe criterii de studii şi experienţă.
§4. Statutul funcţionarilor publici locali'
Şi în ceea ce-i priveşte pe funcţionarii publici locali, legile au fost foarte
timide în încercarea de a contura un statut juridic diferenţiat pentru aceştia şi
nu au fost deloc preocupate să le stabilească exact drepturile şi obligaţiile
care decurgeau din statutul lor profesional, lăsându-i, cel mai adesea, la bunul
plac al autorităţilor superioare. Pe măsură ce ne apropiem, însă, de sfârşitul
secolului, mai ales după 1892, remarcăm o preocupare tot mai activă din
partea legiuitorului de a surprinde şi stabili prin diverse legi administrative şi
de altă natură criterii clare de selectare, avansare şi răspundere a fiincţio-
1Idem, pp. 224-233.
Administraţia publica în Vechiul Regat al României 231
narilor publici, în cadrul unui efort general de îmbunătăţire a funcţionării
administraţiei publice locale.
Legea pentru autorităţile publice exterioare dependente de Ministerul de
Interne din noiembrie 1892, stabilea pentru funcţionarii statului la nivel local
aceleaşi condiţii şi incompatibilităţi pentru recrutare ca şi pentru funcţionarii
administraţiei centrale a Ministerului de Interne.
Interesul pentru profesionalizarea funcţionarilor publici apărea şi aici.
Funcţie politică prin excelenţă în administraţia publică românească, prefec­
tului nu i se solicita o pregătire profesională specială şi nici măcar o pregătire
superioară în alt domeniu. în schimb, celorlalţi funcţionari li se cereau
condiţii de studiu: studii juridice pentru director, diplomă universitară sau a
unei şcoli superioare pentru subprefect, bacalaureatul pentru ajutorul de
prefect şi capul de birou în prefectură, certificat de absolvire a 4 clase
gimnaziale pentru funcţionarii cancelariei prefectului şi un certificat de
absolvire a 4 clase primare pentru funcţionarii cancelariei subprefectului.
Condiţiile de recrutare impuse subprefectului s-au înăsprit permanent: la
1904 i se cerea o diplomă superioară şi absolvirea unui examen de aptitudine
şi capacitate, la 1908, pe lângă examen, trebuia să deţină o diplomă de doctor
sau licenţiat în drept sau în alte ştiinţe de stat. Specific epocii, se acorda
întâietate sau chiar dispensă de studii celor care aveau experienţă în admi­
nistraţie. Lipsa de cadre cu studii impunea în epocă încurajarea ofiţerilor de a
ocupa posturi în administraţie.
Numirile şi înaintările în funcţiile inferioare ale prefecturilor, până la
capul de birou exclusiv, se făceau prin concurs când existau mai mulţi
candidaţi. Dintre candidaţii egali aveau întâietate cei cu studiile superioare şi
apoi cei cu experienţă mai mare. Concursul era prezidat de Prefect care urma
să decidă candidatul pe care-1 va recomanda.
Aflaţi sub autoritatea ministrului de interne, toţi aceşti funcţionari erau
pedepsiţi disciplinar în caz de insubordonare, încălcare sau neexecutare a
atribuţiilor. Li se putea aplica, gradat, avertismentul (simplu sau cu blam),
mustrarea, suspendarea şi destituirea în baza unui raport motivat al minis­
trului de interne. Pentru înlocuirea prefecţilor şi subprefecţilor, raportul
motivat cerut de lege în cazul destituirii nu era obligatoriu. în ceea ce-1
priveşte pe subprefect, profesionalizarea crescândă a acestui organ a impus
acordarea acestuia, la 1904, a statutului de inamovibilitate urmărind astfel
să-l scoată de sub influenţa politicului.
Prin Legea de modificare a Legii pentru consiliile judeţene din 31 mai/12
iunie 1894, dispoziţiile legii pentru organizarea autorităţilor administrative
exterioare ale Ministerului de Interne, relative la numiri, concedii şi pedepse
disciplinare erau aplicabile şi funcţionarilor retribuiţi din fondurile judeţene,
afară de cei a căror numire, revocare sau suspendare erau rezervate prin lege
unor autorităţi speciale.
232 Istoria administraţiei publice româneşti
La nivel comunal, legislaţia epocii stabilea atât numărul funcţionarilor
publici, cât şi drepturile şi obligaţiile acestora. Până la 1886, doar secretarul
Consiliului comunal urban şi scriitorul Consiliului comunal rural erau
obligaţi, în mod firesc, să ştie cel puţin să scrie şi să citească. Pentru a se
evita situaţiile în care primarul, cel mai adesea, semna inconştient actele
redactate de alţi funcţionari comunali, legea pentru alegerile comunale din
1886 cerea candidaţilor la funcţia de Primar să ştie să scrie şi să citească. Cu
toate acestea, recrutarea unor primari cunoscători de carte era un proces
foarte dificil, la 1904 existând încă 242 de primari, din 2884, complet
analfabeţi1. După 1904, aceeaşi regulă se aplica, de asemenea, ajutorului de
primar şi delegatului sătesc.
După 1894, în condiţiile unificării statutului funcţionarilor publici
comunali cu al celor judeţeni şi al funcţionarilor serviciilor exterioare ale
Ministerului de Interne, li s-a impus şi funcţionarilor comunali o pregătire de
cel puţi 4 clase. Chiar dacă astfel nu se ridica nivelul profesional al funcţio­
narilor, datorită lipsei unei pregătiri de specialitate, se asigura cel puţin
condiţia minimă a funcţionării administraţiei publice locale. Pentru funcţii cu
răspundere mai mare se cerea mai mult: cel puţin 4 clase gimnaziale pentru
secretarul primăriei la comunele urbane nereşedinţe de judeţ şi bacalaureatul
la celelalte comune, cel puţin 4 clase gimnaziale sau o şcoală de comerţ
pentru casierul comunal. în unele cazuri, pe lângă existenţa unei diplome se
cereau şi dovezi de bună purtare: secretarului primăriei, înfiinţat la 1904, i se
cerea absolvirea unei şcoli speciale de secretari şi un certificat de bună
purtare. Un certificat de bună purtare şi absolvirea unei şcoli notariale se
impuneau şi notarilor, deveniţi, după 1908, reprezentanţi ai centrului în
comune. Un pas important în profesionalizarea acestor funcţionari a fost
înfiinţarea şcolilor de secretari şi de notari, cu programe proprii de studiu şi
un examen sever de absolvire.
După 1894 s-au introdus şi reguli privind stabilitatea în funcţie a
funcţionarilor comunali. Conform acestora, ei nu puteau fi revocaţi decât
motivat, dacă s-ar fi aflat într-unul din cazurile de inadmisibilitate prevăzute
pentru funcţionarii Ministerului de Interne sau s-ar fi făcut culpabili de
abateri grave de la datoriile lor constatate printr-o cercetare făcută de primar
sau ajutorul său, cu ascultarea şi a celui învinuit.
Răspunderea disciplinară se circumscria şi ea celei a funcţionarilor
Ministerului de Interne, cu unele variaţii de la un caz la altul. Notarul, de
exemplu, răspundea sub forma avertismentului, amenzii, pierderii dreptului la
1 78% dintre aceştia absolviseră cel puţin clasa I a ciclului primar şi doar 15%
absolviseră cel puţin clasa I a ciclului secundar. A se vedea M. Of. din 7 noiembrie
1904, Dezbaterile Adunării deputaţilor, p. 971.
Administraţia publică în Vechiul Regat al României 233
înaintare pe timp nedeterminat, retrogradării şi revocării. Autoritatea disci­
plinară pentru notarii comunelor era Consiliul administrativ permanent,
organ înfiinţat din 1908 pe lângă Ministerul de Interne. Alcătuit din preşe­
dinte şi doi membri, el avea în sarcină examinarea şi clasificarea candidaţilor
pentru anumite funcţiuni publice la nivel local, judecarea abaterilor de la
îndatoriri ale funcţionarilor administrativi şi poliţieneşti precum şi atribuţii de
avizare a unor acte administrative ale Ministerului de Interne.
Avansarea în funcţie a funcţionarilor publici locali a fost impulsionată de
împărţirea unor funcţii în mai multe clase: după 1908 funcţia de notar a fost
împărţită în 3 clase iar cea de administrator de plasă (fostul subprefect) în 2
clase. Avansarea se făcea în baza unor condiţii de vechime şi în urma
constatării aptitudinilor personale ale fiecărui funcţionar în parte.
§5. Politicianismul'
Regimul parlamentar înfiripat prin Convenţia de la Paris şi lansat în toată
plenitudinea sa la 1866, adusese o noutate în viaţa politică şi administrativă a
României: pluralismul politic. Dezvoltată până la 1858 sub influenţa neoab-
solutismului regulamentar, administraţia publică nu cunoscuse decât direcţia
impusă de domnie. Pentru prima dată ea era confruntată acum cu pluralismul
intereselor de partid.
Conceptul de politicianism a fost lansat în epocă pentru a desemna
intervenţia ideologică nefastă a politicienilor români care, începând cu 1848,
au împrumutat un sistem de organizare socio-politică şi economică impropriu
pentru nivelul de dezvoltare culturală şi pentru mentalitatea încă feudală a
românului de rând2. Pus în relaţie cu administraţia publică, politicianismul a
dobândit un conţinut specific, în mare măsură independent de vechea dispută
a formelor fără fond. El ajunge să exprime intervenţia nefastă a partidelor
politice aflate la guvernare în bunul mers al administraţiei publice, mai ales al
administraţiei publice locale descentralizate, în scopul de a satisface
interesele de partid şi cele personale ale membrilor şi acoliţilor lor.
Pe de o parte, influenţa nefastă s-a realizat prin implicarea tuturor structu­
rilor administraţiei publice locale în jocurile electorale menite să asigure
noului partid adus la guvernare majoritatea parlamentară. Acest lucru nu se
întâmpla neapărat prin falsificarea alegerilor, ci prin presiuni puternice
realizate asupra alegătorilor cenzitari şi prin subminarea campaniei electorale
1 A se vedea, pentru amănunte, M. Guţan, Istoria administraţiei publice locale
pp. 212-220.
2 C-tin Rădulescu-Motru, Scrieri politice, Ed. Nemira, Bucureşti, 1999, pp. 65-197.
 234 Istoria administraţiei publice româneşti
a partidelor adverse, apelându-se adesea la violenţe. Succesul acestui demers
se datora subordonării de către proaspătul guvern adus la putere a întregului
aparat administrativ local, mai ales a celui desconcentrat, care se transforma
astfel într-o maşină de propagandă electorală în favoarea candidaţilor guver­
namentali1. Nu întâmplător, primul lucru pe care-1 făcea orice partid venit
proaspăt la guvernare era să schimbe în totalitate prefecţii fostului guvern.
Funcţionar politic prin excelenţă, prefectul era cel mai expus jocurilor
politice ale regimului pluripartid românesc, de unde şi instabilitatea excesivă
în funcţie.
Pe de altă parte, politicianismul s-a manifestat prin influenţa exercitată
asupra constituirii şi funcţionării organelor administraţiei publice descentra­
lizate. Consecinţe grave avea amestecul masiv al subprefecţilor şi prefecţilor
în constituirea organelor administraţiei publice comunale şi judeţene. La
nivel comunal era notoriu în epocă faptul că subprefecţii erau cei care hotărau
persoana ce urma să fie aleasă primar. O atingere gravă s-a adus principiului
descentralizării administrative precum şi realizării efective a intereselor
comunităţilor locale prin abuzarea de prevederile legale ce permiteau autori­
tăţilor centrale şi reprezentanţilor acesteia să dizolve consiliile judeţene şi
comunale. Acest lucru se întâmpla mai ales în momentul în care la guvernare
era chemat alt partid care avea tot interesul ca administraţia publică locală să
se afle sub control. Nu conta faptul că respectivele instituţii nu-şi încheiaseră
mandatul, important era ca ele să fie transformate în „auxiliari subordonaţi şi
factori de asimilaţie”2.
§6. Funcţionarismul
Situaţia de la nivelul administraţiei publice centrale se regăsea şi la nivel
local. Un aflux considerabil de funcţii, cel mai adesea nejustificate de mări­
mea comunelor, sufoca bugetele locale, deşi legea nu impunea obligativitatea
înfiinţării lor. Toată această serie de funcţionari: secretari comunali, ajutori
de notari, casier comunal, cantonier, agent sanitar, moaşă, jandarmi, nu-şi
găseau rostul în fiecare comună, şi cu toate acestea, o serie de comune se
. încăpăţânaseră să înfiinţeze asemenea posturi. Din păcate, mulţi dintre ei nu
erau pregătiţi nici sufleteşte şi nici profesional pentru funcţia ce o exercitau.
Aveau o mentalitate specială, de stăpân, care-şi priveşte de sus supuşii, pe
săteni, care porunceşte şi cere executare, care primeşte când vrea şi satisface
1 A se vedea I. Scurtu, I. Bulei, Democraţia la români, 1866-1938, Ed. Humanitas,
Bucureşti, 1990, pp. 90-97.
2 G. Corbescu, Viaţa noastră publică, Ed. Flacăra, Bucureşti, 1913, p. 19.
Administraţia publică în Vechiul Regat al României 235
când vrea, care nu ţine să-şi piardă preţioasa-i vreme ascultând cu răbdare, cu
oarecare blândeţe şi sfătuind. Nu s-a reuşit, cel mai adesea, nicidecum stabi­
lirea unei legături sufleteşti între ei şi săteni.
în cifre statistice, în 1903, dintr-un totalul de 102.560 de funcţionari ce
existau în România, 40.979 erau funcţionari judeţeni şi comunali, un procent
de 40% din numărul total al funcţionarilor publici români. Cheltuielile de
personal ale acestor comunităţi locale reprezentau 23.675.214 lei dintr-un
total de 107.617.995 lei. în perioada 1908-1909 numărul funcţionarilor
publici judeţeni şi comunali a scăzut la 27.079, cu un fond de salarii de
16.002.656 lei1.
Secţiunea a IV-a. Organizarea administrativă
a Dobrogei (1878-1914)
§1. Dobrogea veche
Prin Tratatul de la Berlin, semnat la 13/25 iulie 1878, erau trecute din nou
sub controlul Rusiei judeţele din sudul Basarabiei, în schimb fiind cedate
României Delta Dunării, Insula şerpilor şi Dobrogea. Preluarea controlului
politic şi administrativ asupra unui teritoriu aflat secole de-a rândul sub
stăpânire turcească, locuit de numeroase populaţii străine, sărăcit de războaie
şi măcinat de haos din punct de vedere administrativ, a determinat guvernul
român să aplice aici, timp îndelungat, o legislaţie administrativă specială.
Decupajul administrativ-teritorial a urmărit, în mod firesc, o uniformi­
zare a structurilor administrativ-teritoriale cu cele din restul României. Un
Regulament din 13/25 noiembrie 1878 împărţea noua provincie în judeţe,
plăşi şi comune. Dobrogea a fost împărţită în trei judeţe - Tulcea, Constanţa
şi Silistra nouă, având ca reşedinţe oraşele cu acelaşi nume. Judeţul Silistra
nouă era împărţit în două plăşi: Medjidie şi Silistra nouă. Legea pentru
organizarea Dobrogei din 9/21 martie 1880 concentra judeţele existente în
două: Tulcea şi Constanţa şi stabilea subdiviziuni administrativ-teritoriale
aparte: ocoalele. în Constanţa existau 5 ocoale: Constanţa, Mangalia,
Hârşova, Medgidie şi Silistra nouă, iar în Tulcea 4: Tulcea, Măcin, Babadag
şi Sulina. O Lege din 28 martie/9 apriliel909 revenea la plasă ca subdi­
viziune administrativ-teritorială a judeţului.
Conform Statisticii funcţionarilor publici şi a pensionarilor din România pentru
anul 1908/1909 întocmite de Ministerul Industriei şi Comerţului, Socec & Co,
Bucureşti, 1909, p. VI.
236 Istoria administraţiei publice româneşti
Având în vedere situaţia specială din teritoriu, guvernul român a fost mai
puţin preocupat să pună rapid în practică, la nivelul Dobrogei, principiile
modeme de organizare a administraţiei publice locale. Libertăţile locale
trebuiau să mai aştepte până în momentul în care Bucureştiul îşi instaura
deplin autoritatea militară şi administrativă asupra unui teritoriu destabilizat
de prezenţa armatelor ruse şi a numeroaselor bande de tâlhari. Haosul econo­
mic, foametea şi drastica scădere demografică au impus o acţiune concertată
a centrului şi a reprezentanţilor săi din teritoriu în vederea stabilirii unui
echilibru economico-social. în acelaşi timp, politicienii români nu au dorit să
introducă prea brusc societatea dobrogeană tradiţională în coordonatele insti­
tuţionale modeme ale României1. în aceste condiţii, instituţiile administraţiei
publice locale au avut o organizare şi competenţe diferite de restul României.
Lipsite de personalitate juridică până în 1880, judeţele nu au cunoscut
dihotomia deliberativ colegial - executiv unipersonal. Judeţele erau conduse
de prefecţi - reprezentanţi ai guvernului în teritoriu - dotaţi cu atribuţii în
cele mai variate materii administrative. O organizare mai complexă, mai
apropiată de structura existentă în restul principatului şi având la bază
elementele descentralizării administrative, era realizată la 1880. Legea
respectivă menţinea totuşi un control strict al centrului asupra administraţiei
publice locale din provincie. Judeţele primeau personalitate juridică şi erau
conduse de un Consiliu judeţean, cu aceleaşi atribuţii ca în România, şi de
un prefect cu puteri mult sporite. Cu toate aparenţele descentralizatoare,
controlul şi influenţa guvernului erau mult mai puternice decât în restul ţării:
membrii Consiliilor judeţene erau, parţial, numiţi, tutela administrativă a
priori era absolută —toate încheierile consiliilor fiind supuse aprobării prefec­
tului înainte de a fi puse în executare, prefectul numea preşedintele Consi­
liului judeţean şi exercita toate atribuţiile şi funcţiile Comitetului permanent
existent în restul principatului. Din motive obiective, aceleaşi atribuţii, cu
excepţia dreptului de a numii preşedinţii consiliilor judeţene, au fost conser­
vate prefectului prin Legea din 1909.
Plasa (1878) şi ocolul (1880) au reflectat fidel regimul juridic al subdivi­
ziunilor administrative din România. Fără pretenţii privind descentralizarea
administrativă, ele au fost conduse de administratori numiţi de centru care
urmau să exercite, în subordinea strictă a prefecţilor, aceeaşi competenţă, ace­
leaşi atribuţii şi aceleaşi îndatoriri pe care le aveau subprefecţii din restul ţării.
Organizarea comunală reflecta şi ea controlul absolut pe care şi-l
arogase guvernul. Fără a i se impune condiţii stricte privind numărul de
1 A se vedea S. Mureşanu, Integrarea Dobrogei, în Istoria Românilor, voi. VII,
tom II: De la independenţă la Marea Unire (1878-1918), Ed. Enciclopedică, Bucureşti,
2003, p. 41.
____________ Administraţia publică în Vechiul Regat al României 237
locuitori, fiecare sat se transforma într-o comună. Faptul că regăsim aici un
primar cu atribuţii executive şi un Consiliu cu atribuţii deliberative nu era
suficient pentru conturarea unei descentralizări administrative, în condiţiile în
care, în comunele rurale, primarul era numit de prefect iar, în comunele
urbane, de către ministrul de interne, dintre membrii aleşi ai Consiliului,
acesta din urmă era prezidat şi putea fi revocat de prefect, actele sale erau
supuse unei tutele a priori absolute iar bugetul trebuia aprobat de prefect.
Urmând o tendinţă ascendentă din regat, primarului i s-au încredinţat tot mai
multe atribuţii în calitate de agent al puterii executive. Aplicarea diferenţiată
în Dobrogea a legislaţiei administrative româneşti s-a făcut în permanenţă
până la 1914, atingând aspecte variate ale organizării comunale1.
în ciuda centralismului ei excesiv, legislaţia administrativă aplicată
Dobrogei şi-a atins scopurile, permiţând o dezvoltare treptată a vieţii admi­
nistrative, economice, sociale şi educaţionale în provincie ca urmare a
aducerii în stare de funcţionare a serviciilor publice2.
Dincolo de carenţele inerente sistemului administrativ românesc şi de
tarele aparatului funcţionăresc, integrarea Dobrogei în România pe toate
planurile a fost urmată, într-un final, şi de uniformizarea legislativă în
materie de organizare administrativă. Legea pentru organizarea Dobrogei din
17/30 ianuarie 1913 marca în istoria administrativă românească a Dobrogei
un început de unificare administrativă la toate nivelele. Astfel, ea abroga
prevederile legii anterioare referitoare la alegerea consiliilor comunale şi
judeţene şi arăta că actuala împărţire administrativă a judeţelor Tulcea şi
Constanţa, organizarea subprefecturilor precum şi alcătuirea comunelor
rurale urmau să mai fiinţeze doar până la 1/13 aprilie 1914. în schimb, din
momentul intrării ei în vigoare, Legile pentru consiliile judeţene, pentru
alegerea consiliilor comunale, pentru organizarea comunelor urbane se
aplicau şi judeţelor Tulcea şi Constanţa, precum şi comunelor urbane reşe­
dinţe şi nereşedinţe de judeţ din Dobrogea.
§2. Dobrogea nouă
In urma celui de-al doilea război balcanic, Tratatul de la Bucureşti din
28 iulie/10 august 1913 a alipit teritoriului României Cadrilaterul. Organi­
zarea completă a noului teritoriu, incluzând aici, pe lângă administraţie,
drepturile politice ale locuitorilor, justiţia şi dreptul de proprietate imobiliară,
2A se vedea M. Guţan, Istoria administraţiei publice româneşti..., p. 245.
A se vedea, pentru amănunte, Gh. Dumitraşcu, Aspecte ale situaţiei Dobrogei în
perioada noiembrie 1878-mai 1883. Activitatea primului prefect de Constanţa, Remus
N. Opreanu, în A.I.I.A.I. voi. XVIII/1981, pp. 293-304.
238 Istoria administraţiei publice româneşti
s-a făcut prin Legea din 1/13 aprilie 1914. Legea a împărţit teritoriul
Dobrogei noi în două judeţe: Durostor, cu capitala la Silistra şi Caliacra, cu
capitala la Bazargic, ambele dotate cu personalitate juridică.
în general, organizarea noilor judeţe s-a făcut după calapodul Dobrogei
vechi, urmărindu-se instaurarea unui control sever al guvernului asupra vieţii
administrative a acestora. Prefectul devenea şi aici un organ atotputernic,
înzestrat deopotrivă cu atribuţii de reprezentant al intereselor locale şi de
reprezentant al centrului.
Organizarea Dobrogei noi a fost remodelată după primul război mondial
printr-o Lege pentru organizarea Dobrogei nouă din 26 iulie/8 august 1922.
Legea menţinea împărţirea pe judeţe, plăşi, comune urbane şi rurale a acestei
provincii stabilită în 1913, precum şi regimul de centralizare administrativă
excesivă inaugurat la 1878 prin regulamentul de organizare a Dobrogei vechi.
Prefectul, directorul său de prefectură, administratorul de plasă şi
notarul comunal, ca reprezentanţi ai guvernului la nivelul diverselor unităţi
administrativ teritoriale aveau puteri mult sporite faţă de omologii lor din
restul regatului, având sub controlul lor întreaga administraţie publică locală.
în ceea ce priveşte organele administraţiei publice descentralizate,
acestor li se acordau aceleaşi atribuţii cu cele oferite de legi şi regulamente
celor din restul regatului. Până la alegerea şi instalarea de noi consilii,
atribuţiile deliberative urmau să fie exercitate, la toate nivelele, de comisii
interimare numite prin decret regal la propunerea ministrului de interne.
Secţiunea a V-a. Administraţia publică românească
şi ocupaţia germană (1916-1918)'
Pentru o scurtă perioadă de timp, în a doua parte a primului război
mondial, două treimi din teritoriul României (Oltenia, Muntenia, Dobrogea,
sud-vestul Moldovei) au fost ocupate de Germania şi aliaţii săi. Asumarea de
către armatele de ocupaţie a drepturilor cuceritorului s-a reflectat într-o
organizare administrativ-teritorială menită să permită o exploatare economică
eficientă. Pe teritoriul ocupat au apărut, în consecinţă, un teritoriu al admi­
nistraţiei militare (cuprinzând cea mai mare parte a teritoriului ocupat),
zona armatei a IX-a de operaţii (în judeţele Buzău, Rm. Sărat, Brăila şi o
parte din Putna) şi Dobrogea cu cele patru judeţe ale sale.
1A se vedea, pentru detalii, i5. Racilă, Organizarea militaro-administrativă a terito­
riului românesc vremelnic ocupat (1916-1918), în R.l. nr. 10/1978, pp. 1839-1847.
Administraţia publică în Vechiul Regat al României 239
Teritoriul administraţiei militare a fost împărţit în 14 districte militare,
păstrând denumirea fostelor judeţe, conduse de comandaturi militare. Pe
teritoriul unui district puteau exista, în acelaşi timp, mai multe comandaturi
de etapă şi comandaturi de staţiuni de etapă. Fiecare «etapă» îşi exercita
autoritatea pe un teritoriu ce corespundea a două, trei, sau mai multe plăşi.
Administrarea militară şi civilă a României a fost condusă de la Bucureşti
de o grupă de organe structurate ierarhic. Comandamentul militar suprem
s-a aflat în mâinile Marelui Cartier al grupului de armate Mackensen. în
subordinea acestuia se afla guvernatorul administraţiei militare străine din
România care a administrat ţara împreună cu un grup de organe cu atribuţii
specifice: Comandamentul suprem militar (avea atribuţii privind serviciile
militare şi soluţionare problemelor de ordin general), Statul major adminis­
trativ (gestiona serviciile publice civile), Statul major economic (aproviziona
armatele cu produsele şi echipamentele necesare) şi poliţia militară (menţinea
ordinea publică). Din aprilie 1917, în subordinea Statului major economic a
apărut o comisie economică mixtă ce urma să execute dispoziţiile statului
major economic.
Administrarea ţării s-a realizat, în condiţiile suspendării legislaţiei româ­
neşti, în baza ordonanţelor militare emise în cele mai variate domenii.
Pe lângă instituţiile germane, în administraţia României au fost păstrate
unele instituţii româneşti: Ministerele de Interne, de Finanţe, de Justiţie, al
Domeniilor, al Instrucţiunii şi Cultelor, al Lucrărilor Publice (numai pentru
Bucureşti), prefectura poliţiei capitalei, prefecturile, preturile, primăriile,
consiliile comunale şi judeţene. în fruntea acestora, administraţia germană a
numit sau confirmat funcţionari publici români.
Bibliografie utilă cercetării aprofundate, privind:
■ clarificări doctrinare: //. Berthelemy, Traité élémentaire de droit admi­
nistratif, Librairie Arthur Rousseau, Paris, 1926; M. Bluntschli, Droit public
général, Librairie Guillaumin, Paris, 1885, pp. 101-180; C.G. Disesscu,
Cursul de Drept public român, vol. III: Dreptul administrativ,
Stabilimentul grafic I.V. Socecu, Bucureşti, 1891, pp. 840-852, 871-877;
Th. Ducrocq, Cours de droit administratif, Tome premier, A. Fontemoing
Editeur, Paris, 1897; M. Guţan, Istoria administraţiei publice locale în
statul român modem, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2005, pp. 143-150;
■ organizarea administraţiei publice centrale (inclusiv funcţionarii
publici centrali): M. Bluntschli, Droit public général, Librairie Guillau­
min, Paris, 1885, pp. 127-149; R. Carp, Responsabilitatea ministerială,
Ed. Ail Beck, Bucureşti, 2003, pp. 163-192; C.G. Disesscu, Cursul de
240 Istoria administraţiei publice româneşti
_________ Administraţia publică în Vechiul Regat al României 241
Drept public român, voi. III: Dreptul administrativ, Stabilimentul grafic
politicianismul: P.P. Carp, Discursuri parlamentare, Ed. Grai şi Suflet -
I.V. Socecu, Bucureşti, 1891, pp. 877-891; I.C. Filitti, Rătăcirile unei
Cultura Naţională, Bucureşti, 2000; M Guţan, Administraţia publică şi
pseudo-burghezii şi reformele ce nu se fac, Institutul de arte grafice
politicianismul în perioada interbelică, în Caietul ştiinţific al I.S.A.R.
Bucovina, Bucureşti, 1935; M. Guţan, Istoria administraţiei publice
nr. 2/ 2000, pp. 127-139; M. Guţan, Istoria administraţiei publice locale în
româneşti, Ed. Universităţii Lucian Blaga, Sibiu, 2003, pp. 189-206;
statul român modem, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2005, pp. 212-220; C-lin
M. Manoilescu, Rostul şi destinul burgheziei româneşti, Ed. Athena,
Rădulescu-Motru, Scrieri politice, Ed. Nemira, Bucureşti, 1999; / Scurtu
Bucureşti, 1997; I. Mamina, Monarhia constituţională în România.
/. Bulei, Democraţia la români, 1866-1938, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1990.
Enciclopedie politică 1866-1938, Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 2000;
P. Negulescu, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Gutemberg,
Bucureşti, 1906, pp. 217-256; P. Negulescu, Curs de drept constituţional,
Bucureşti, 1927; P. Negulescu, Tratat de drept administrativ român,
voi. II: Organizarea administrativă a României, partea I, Atelierele grafice
al Fundaţiei culturale „Voievodul Mihai”, 1930, pp. 139-174; P. Negulescu,
Tratat de drept administrativ, voi. I, Principii generale, Institutul de arte
grafice E. Marvan, Bucureşti, 1934; E. Racilă, Organizarea militaro-admi-
nistrativă a teritoriului românesc vremelnic ocupat (1916-1918), în R.I.
nr. 10/1978, pp. 1839-1847; T. Rus, Fondul Preşedinţia Consiliului de
Miniştri, în R.A. nr. 2/1963, pp. 188-200; I. Stanomir, Libertate, lege şi
drept. O istorie a constituţionalismului românesc, Ed. Polirom, Iaşi, 2005,
pp. 53; A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, voi. II, Institutul de
Arte Grafice Ed. Marvan, Bucureşti, 1935; I. Toma, Ministerul Internelor,
Institutul de arte grafice Marvan SA, Bucureşti, 1942; G.C.D. Urechia,
Dreptul administrativ român, Tipo-litografia H. Goldner, Iaşi, 1886;
■ organizarea administraţiei publice locale (inclusiv funcţionarii publici
locali): G. Corbescu, Viaţa noastră publică, Ed. Flacăra, Bucureşti, 1913;
M. Guţan, Istoria administraţiei publice locale în statul român modem,
Ed. AII Beck, Bucureşti, 2005, pp. 152-237; A. Onciul, Dreptul adminis­
trativ român, Partea generală, Viena, 1900; AI. Pencoviciu, Dezbaterile
Adunării constituante din anul 1866 asupra Constituţiei şi Legii electorale
din România, Tipografia statului, Bucureşti, 1883; D.D. Rusu, Despre
organizarea administrativă şi situaţia edilitară a oraşului Iaşi în perioada
1864-1916, în A.I.I.A.I. voi. XVIII/1981, pp. 267-279; P.N. Slăvescu, Lacu­
nele şi dificultăţile ce se opun la o bună administraţie a judeţelor, plăşilor şi
comunelor mrale, Tipografia Curţii regale, F. Gobl Fii, Bucureşti, 1900;
■ organizarea administrativă a Dobrogei: C.G. Disesscu, Cursul de Drept
public român, Voi. III: Dreptul administrativ, Stabilimentul grafic I.V.
Socecu, Bucureşti, 1891, pp. 989-998; Gh. Dumitraşcu, Aspecte ale
situaţiei Dobrogei în perioada noiembrie 1878-mai 1883. Activitatea
primului prefect de Constanţa, Remus N. Opreanu, în A.I.I.A.I. voi.
XVIII/1981, pp. 293-304; S. Mureşanu, Integrarea Dobrogei, în Istoria
Românilor, voi. VII, tom II: De la independenţă la Marea Unire
(1878-1918), Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 2003, p. 41;

Capitolul XI
Adm inistraţia publica în Transilvania şi Banat
(1861-1918)
Secţiunea I. Epoca liberalismului (1861-1867)
Epoca neoabsolutismului şi centralismului administrativ austriac a luat
sfârşit în 1861. Două constituţii imperiale din octombrie 1860 şi februarie
1861 stabileau noua organizare constituţională a Imperiului, bazată pe recu­
noaşterea individualităţii istorice şi politice a naţiunilor componente şi edifi­
cată pe o organizare administrativă proprie, pe’păstrarea legilor şi aşezămin­
telor tradiţionale. în aceste condiţii, naţiunilor transilvane li se oferea şansa
reorganizării politico-administrative autonome a fostului Principat.
Din nefericire, lupta pentru aplicarea principiilor egalei îndreptăţiri poli­
tice a naţiunii române cu celelalte naţiuni şi a principiului proporţionalităţii
nu a avut rezultatele scontate în materie administrativă. Şi asta deoarece
celelalte naţiuni «îndreptăţite» vedeau în momentul 1860 o şansă pentru o
restitutio in integrum a vechilor privilegii feudale.
Pentru a realiza reforma constituţională, la nivel central au fost reînfiin­
ţate Cancelaria aulică şi Gubemiul transilvănean ca organe executive.
Rolul principal în reorganizarea unităţilor administrativ-teritoriale ar fi
trebuit să-l aibă Congregaţiile comitatense şi scăunale, organizate în con­
formitate cu o reglementare a Dietei din 1791. Cum acestea erau compuse
doar din elemente ale naţiunilor privilegiate, românii aşteptau modificarea
componenţei acestor congregaţii în spiritul principiului proporţionalităţii.
Nobilimea maghiară a restabilit însă comitatul pe baza comitetelor comi­
tatense create la 1848, cu o majoritate puternic maghiară. Deşi s-au introdus
şi români în aceste organisme, numărul lor era departe de a reflecta propor-
ţionalitatea1. Sub presiunile româneşti, maghiarii şi saşii au acceptat să facă o
reformă însă nu pe bazele proporţionalităţii, ci cel mult pe ale parităţii, chiar
şi acolo unde populaţia românească era covârşitor majoritară2. în scaunele
1A se vedea S. Retegan, Dieta românească a Transilvaniei, Ed. Dacia, Cluj-Napoca,
1979, p. 44.
2 Idem, p. 49.
Administraţia publică în Transilvania şi Banat 243
săseşti reorganizarea s-a făcut pe bazele Punctelor regulative din 1805, astfel
că aici românii, deşi reprezentau în anumite oraşe o populaţie destul de
numeroasă, nu au primit o reprezentare proporţională în organele orăşeneşti.
Mult mai simplă a fost restaurarea administraţiei în districtele româneşti, cum
a fost cel al Făgăraşului, unde s-au aşezat atât funcţionari români, cât şi limba
română în administraţie1. Satele româneşti au răspuns cel mai bine reformei,
prin constituirea unei administraţii proprii formată din juzi, notari şi juraţi.
în consecinţă, au fost reînfiinţate 8 comitate maghiare, 2 districte româ­
neşti (Făgăraş şi Năsăud), 9 scaune şi 2 districte săseşti, 5 scaune secuieşti,
11 oraşe regeşti, 18 localităţi cu statut privilegiat şi comunele. Prezenţa celor
două districte româneşti a fost extrem de benefică pentru administraţia de
limbă română din Ardeal. Insistenţa cu care românii şi-au apărat dreptul la o
organizare administrativă proprie, pe baze tradiţionale, a determinat Curtea
de la Viena să acorde, prin hotărârea din 24 martie 1861, românilor năsăudeni
dreptul de a se organiza într-un district cu organe administrative româneşti,
după modelul districtului Făgăraşului. în fruntea districtului urma să fie
numit un căpitan suprem, la recomandarea reprezentanţilor districtului.
Acesta urma să fie secondat de un vicecăpitan primar şi de un vicecăpitan
onorar. Districtul era împărţit în şase cercuri administrative conduse de câte
un judec de cerc ajutat de un adjunct. Ca urmare, viaţa administrativă în
district s-a bazat pe funcţionari publici români şi s-a desfăşurat în limba
română. Autonomia administrativă s-a reflectat într-o bună funcţionare a
serviciilor publice de la nivelul districtului2.
Organizarea administrativ-teritorială extrem de eterogenă şi încărcată de o
birocraţie excesivă a fost supusă reorganizării în baza unui proiect al guber-
niului din 1864. Acesta propunea împărţirea Transilvaniei în 9 jurisdicţii
relativ egale: Dej, Cluj, Alba-Iulia, Deva, Sibiu, Făgăraş, Odorhei, Reghin şi
Năsăud3. Desfiinţată în 1865, Dieta «românească» de la Sibiu nu a mai
apucat să adopte proiectul.
1 Idem, p. 46.
2 A se vedea 1. Rusu, înfiinţarea şi organizarea districtului românesc al Năsăudu-
lui, în R.A. nr. 2/1968, pp. 79-84.
3 Idem, p. 243.
244 Istoria administraţiei publice româneşti
Secţiunea a li-a. Epoca dualismului
austro-ungar (1867-1918)
Instaurarea dualismului austro-ungar în 1867 a schimbat complet evoluţia
administraţiei publice transilvănene. Unirea cu Ungaria a reprezentat sfârşitul
statutului tradiţional de autonomie al Transilvaniei iar caracterul de stat unitar
al statului maghiar a determinat dispariţia oricăror organe proprii autonome,
în consecinţă, în mai 1869, gubemiul Transilvaniei era desfiinţat.
Priorităţile guvernului maghiar au constat în consolidarea cât mai rapidă a
noii structuri statale. In acest context, o uniformizare a organizării adminis-
trativ-teritoriale pe întreg teritoriul Ungariei era absolut necesară, cu atât mai
mult în Transilvania unde se păstra diversitatea feudală a organizării adminis­
trative locale.
Prin Legea XXXIII din 1876, comitatul a fost generalizat ca unitate admi-
nistrativ-teritorială. Introducerea acestuia a avut loc pe bazele unui nou
decupaj teritorial: comitatele medievale mai mici au fost contopite într-unul
mai mare iar altele au fost unite cu vechile scaune şi districte1. Au rezultat de
aici 12 noi comitate în Transilvania şi alte 6 în Banat, Crişana şi Maramureş.
Fiecare din aceste comitate era împărţit în mai multe plăşi.
Prin reforma făcută se urmărea, de asemenea, realizarea de modificări în
structura etnică a populaţiei comitatelor, astfel încât românii să nu mai fie
majoritari precum şi desfiinţarea largii autonomii de care se bucurau scaunele
şi districtele secuieşti.
După 1867, Transilvania şi Banatul au fost organizate în etape printr-o
legislaţie ce intenţiona, cel puţin conceptual, să acorde o largă autonomie
administrativă colectivităţilor locale.
1. Organizarea administrativă a comitatului
Comitatul transilvănean a fost organizat mai întâi prin Legea munici­
palităţii nr. XLII din 1870, aplicată deja comitatelor din restul Ungariei.
Expresie a unei autonomii tradiţionale, municipalitatea comitatensă avea
menirea să reprezinte întreaga comunitate a comitatului.
Legea reglementa primele organe deliberative şi executive ale noului
comitat. Ca organ deliberativ, funcţiona Consiliul municipal format, pe de o
parte, din membri aleşi pe baza unui raport de un consilier la 500 de cetăţeni
cu drept de vot şi din membri de drept, numiţi virilişti. Aceştia nu repre­
1 A se vedea Colectiv, Istoria României: Transilvania, voi. II (1867-1947),
Cluj-Napoca, 1999, p. 151.
Administraţia publică în Transilvania şi Banat 245
zentau categorii profesionale speciale, ci cetăţeni înstăriţi ce plăteau un
impozit dublu faţă de medie, aveau 24 de ani şi locuiau de cel puţin 2 ani pe
teritoriul comitatului. Autonomia administrativă era ilustrată de caracterul
direct executoriu al bugetului comitatens, exceptat de la tutela administrativă.
Ca organe executive, legea reglementa un vicecomite, un protonotar
secondat de un notar, un jurisconsult, un preşedinte al sedriei orfanale, pe
casierul principal şi contabilul şef. Aceştia erau aleşi din 6 în 6 ani, executau
hotărârile Consiliului şi asigurau administrarea comitatului între sesiunile
Consiliului. Pe lângă aceşti funcţionari aleşi, apăreau funcţionarii numiţi pe
viaţă de către corniţele suprem: medicii umani, căpitanii de poliţie, contabilii
ordinari, arhivarii, registratorii, medicii veterinari şi scribii, fapt ce asigura o
stabilitate fără precedent.
Tot ca organ executiv, dar colegial, apărea Comisia permanentă ce se
ocupa cu pregătirea problemelor însemnate ce urmau să fie dezbătute în
Consiliul. Aceasta era prezidată de comite sau vicecomite.
Organul executiv principal şi şef al administraţiei comitatense era
vicecomitele. El conducea efectiv administraţia şi lua măsurile necesare în
toate cazurile în care nu era necesară hotărârea Consiliului. Protonotarul era
referent al Consiliului şi redacta procesele verbale ale sesiunilor acesteia. El
ţinea locul vicecomitelui în lipsă şi repartiza atribuţiile vicenotarilor pe care îi
avea în subordine. Primjurisconsultul era consilierul în probleme de drept,
de supraveghere a respectărilor legilor, redacta contracte şi alte documente în
spiritul legilor. Arhivarul era custodele şi administratorul arhivei comita­
tului. Primcasierii şi ajutoarele lor aveau atribuţii financiare: aveau în grijă
executarea bugetului aprobat de Consiliul.
Ca reprezentant al centrului funcţiona în comitat, din 1876, un comite
suprem numit de Ministerul de Interne. Acesta asigura aplicarea legilor şi
dispoziţiilor guvernamentale şi exercita tutela asupra actelor organelor
comitatului.
Reorganizarea administraţiei comitatense s-a făcut prin Legea munici­
piilor nr. XXI din 1886. Drept de municipiu aveau comitatele dar şi o serie de
oraşe mai mari numite Oraşe cu drept de municipiu. în consecinţă, ambele
aveau aceleaşi funcţiuni şi acelaşi rang în ierarhia unităţilor adminis-
trativ-teritoriale, fiind supuse direct tutelei Ministerului de Interne.
Teritoriul fostei Transilvanii era organizat acum în 22 de comitate, dintre
care 15 în Ardeal, 2 în Banat, 4 în Crişana şi unul în Maramureş. Oraşele cu
drept municipal erau în număr de 6: Oradea Mare, Satu Mare, Arad,
Timişoara, Cluj şi Târgul Mureş.
Ele aveau o dublă funcţionalitate: pe de o parte, de a realiza autonomia
administrativă şi, pe de altă parte, de a se ocupa de problemele ce prezentau
246 Istoria administraţiei publice româneşti
un interes general, exprimând în acest sens deziderate autorităţilor centrale,
executive şi legislative.
Atât comitatele, cât şi oraşele cu drept de municipiu, ambele numite de lege
jurisdicţiuni, se bucurau prin lege de toate elementele autonomiei adminis­
trative modeme1. Ca atare, jurisdicţiunile puteau dispune în mod independent
de afacerile lor interne, hotărau şi făceau statute, executau prin organele lor
aceste statute şi hotărâri, îşi alegeau funcţionarii, cu excepţia prevăzută de lege,
determinau cheltuielile şi îngrijeau de acoperirea lor. Statutele reglementau, în
limita autonomiei şi fără a contrazice interesele generale ale statului, chestiuni
de administraţie interioară ce erau supuse aprobării Ministerului de Interne.
Ca organ deliberativ, comitatul avea o Congregaţie, organ ales pe 6 ani şi
reînnoit, pe jumătate, la 3 ani. Pe lângă jumătatea aleasă prin vot secret şi de
listă, cealaltă jumătate a membrilor Congregaţiei era formată din virilişti.
Chestiunile supuse deliberărilor sale erau pregătite de o Comisie perma­
nentă compusă din membri aleşi pe 5 ani. Adunările Congregaţiei erau
conduse de către comite sau vicecomite. Atribuţiile Congregaţiei vizau toate
afacerile comitatului privind, printre altele, elaborarea statutelor, înstrăinarea
şi achiziţionarea fondurilor, aprobarea bugetului, alegerea membrilor Comi­
siei permanente şi funcţionarilor locali, salarizarea şi pensiile acestora.
Ca organe executive, Congregaţia avea pe aceiaşi vice-comite, protonotar,
protofiscal, protomedic şi funcţionarii de cancelarie aleşi, unii pe viaţă, alţii
pe termen de 6 ani, cu dreptul de a fi realeşi. Autonomia administrativă
creştea prin acordarea inamovibilităţii pe toată durata funcţiei. Ca atare ei nu
puteau fi revocaţi din funcţiile lor.
Vice-comitele era şeful administraţiei comitatului şi executa toate hotărâ­
rile Congregaţiei, ordonanţa cheltuielile în limita bugetului, exercita acţiunea
disciplinară asupra funcţionarilor comitatului, dispunea de forţă publică
pentru a menţine ordinea şi siguranţa. Avea şi un drept de control asupra
administraţiei comunale. în chestiunile ce nu erau de competenţa Congregaţiei
avea în continuare atribuţii deliberative. Pe lângă atribuţiile de reprezentant al
comitatului, avea şi atribuţii de executant al ordinelor puterii centrale.
Protonotarul şi vicenotarii aveau în atribuţii redactarea proceselor
verbale ale organelor deliberative şi erau referenţii vicecomitelui. Proto-
flscalul (jurisconsultul) era consilierul juridic al comitatului şi-l reprezenta în
toate chestiunile de drept privat.
1 A se vedea V. Onişor, Principii de organizare administrativă a Ardealului, în
Arhiva pentru ştiinţa şi reforma socială nr. 1-3/1920, p. 16.
_______________ Administraţia publică în Transilvania şi Banat_______ 247
2. Oraşele cu drept de municipiu
Oraşele cu drept de municipiu erau urmaşele fostelor oraşe regale
medievale. Organizarea lor s-a făcut, într-o primă fază, prin prevederile legii
din 1870 iar mai apoi prin Legea XXI din 1886.
Ele beneficiau de o Congregaţie proprie, aleasă şi compusă în aceleaşi
condiţii şi cu aceleaşi atribuţii ca ale comitatului. Chestiunile supuse delibe­
rărilor sale erau pregătite de un Consiliu orăşenesc. Ca organ executiv cole­
gial, acesta era compus din primar, căpitanul de poliţie, consilieri, primul
notar şi primul avocat şi rezolva, în această calitate, atât chestiuni de interes
general, cât şi de interes local ce nu erau date în sarcina Congregaţiei. El avea
însă şi atribuţii proprii, de autoritate administrativă, şi rezolva toate chestiu­
nile care după legi şi regulamente erau puse în seama sa şi care nu erau
rezervate nici Congregaţiei nici unei alte autorităţi. în realizarea acestor
atribuţii avea drept de a emite hotărâri.
Primarul era primul funcţionar al municipiului. El decidea asupra tuturor
chestiunilor, cu excepţia celor rezervate prin lege organelor speciale. în
calitate de reprezentant al intereselor generale, el executa ordinele Ministe­
rului de Interne şi constituia o instanţă de judecată pentru afacerile de poliţie.
Tutela administrativă. Deşi legislaţia administrativă propovăduia autono­
mia autorităţilor locale, modul în care se exercita tutela administrativă asupra
actelor ridica semne de întrebare asupra putinţei organelor mai sus menţionate
de a realiza, după propria lor voinţă, interesele comunităţilor locale. Astfel,
art. 4 al legii XXI, arăta că „Ministerul de Interne poate revizui oricând prin
organul trimis de el procedura administrativă săvârşită în cercul de autonomie
al municipiilor, mersul intern al lucrărilor şi modul de administrare a banilor”.
Tutela se exercita mai întâi prin dreptul organelor de tutelă de a aproba
(tutelă a priori) actele autorităţilor administrative locale prevăzute expres de
lege. Tutela a posteriori se realiza printr-un drept de casare (anulare) şi refor­
mare a actelor Congregaţiei în cazul în care, după o recomandare prealabilă,
autoritatea locală nu a procedat singură la modificare.
3. Administraţia intereselor statului
Spre deosebire de Regatul României, unde guvernul avea la nivel local un
reprezentant - prefectul - ce cumula şi atribuţii de organ al administraţiei
publice descentralizate, în Transilvania şi Banat, guvernul era reprezentat în
comitate de un organ propriu, corniţele, funcţionar politic, ce avea subalterni
şi o cancelarie separată de cea a comitatului. în general avea atribuţii de
supraveghere şi control asupra activităţii administrative din jurisdicţii şi
248 Istoria administraţiei publice româneşti
cercuri. El controla activitatea tuturor funcţionarilor statului la nivelul
jurisdicţiilor, dar şi activitatea organelor administrative autonome.
Un organ aparte în organizarea administrativă a comitatelor era Comi­
tetul administrativ, ce avea drept misiune armonizarea intereselor adminis­
trative ale comitatului cu cele ale statului. In acest scop, el se compunea atât
din funcţionari ai statului, cât şi din funcţionari ai judeţului. Lor li se alăturau
10 membrii aleşi din sânul Congregaţiei pe termen de 2 ani, reeligibili
jumătate în fiecare an. Ca principale atribuţii, Comitetul avea armonizarea
activităţii organelor administrative din comitat, statale şi comitatense, apla­
nând conflictele dintre acestea, precum şi rezolvarea unor chestiuni referi­
toare la impozitele stabilite de organele autonome, finanţe, actele stării civile,
căile de comunicaţii, poştă, instrucţie publică, salubritate. Hotărârile sale erau
obligatorii pentru toate organele administrative din comitat.
La nivelul comitatelor, o serie de ministere aveau servicii exterioare:
exista o administraţie financiară, un revizor şcolar, un director regional al
şcolilor secundare, consilieri agricoli, serviciul sanitar-veterinar, un serviciu
de poduri şi şosele. Funcţionarii acestora se aflau sub autoritatea comitelui.
Fiecare comitat era împărţit în mai multe cercuri, unităţi adminis-
trativ-teritoriale lipsite de personalitate juridică, conduse, fiecare, de câte un
protopretor. Primpretorul era ales pe 6 luni şi, prin tradiţie, reales până la
pensie. El exercita dreptul de supraveghere şi control asupra administraţiei
comunale şi menţinea ordinea publică. în subordinea sa se aflau unul sau mai
mulţi vicepretori (în funcţie de mărimea cercului) iar ca organe de specia­
litate, un revizor contabil, un medic cercual şi un veterinar.
4. Organizarea comunală
Aceasta era realizată în principal1, prin Legea XXII din 1886. Foarte
complexă, ea presupunea existenţa mai multor categorii de comune. Specific
organizării comunale era faptul că legiuitorul a înţeles să confere fiecărui sat,
considerându-1 un rezultat al dezvoltării istorice, o organizare administrativă
proprie, aici neexistând comuna artificial decupată a României de după
18642. De aici şi menţinerea la acest nivel a unei autonomii administrative
considerabil mai largi, comparativ cu centralismul administrativ practicat în
Regat în aceeaşi perioadă.
1 Organizarea iniţială a comunelor s-a făcut prin Legea XVIII din 1871, modi­
ficată prin Legea V din 1876, Legea XXXIV şi Legea XXXIX din 1881. A se vedea
7. Popu, Legea comunală, Tiparul şi Editura Romer & Kamner, Braşov, 1881.
2 A se vedea V Onişor, op. cit., p. 2.
Administraţia publică în Transilvania şi Banat 249
Existau, în primul rând, comunele mici, ce trebuiau să se asocieze cu alte
comune pentru a putea face faţă sarcinilor impuse de lege, dintre care cea mai
oneroasă era întreţinerea unui notar. Comunele astfel asociate în vederea
întreţinerii unui notar formau împreună un cerc notarial. Spre deosebire de
acestea, comunele mari îşi puteau satisface interesele prin mijloace proprii şi
dispuneau de suficiente resurse financiare pentru a face faţă singure
cheltuielilor organismului administrativ.
Oraşele cu magistrat, urmaşele fostelor oraşe opidane medievale, erau
cele înzestrate cu organe proprii, având în vedere importanţa veniturilor lor.
în ultima categorie, şi cea mai importantă, intrau municipiile, ce se bucurau
de regimul rezervat comitatelor, având un comite numit de rege.
Ca organ deliberativ, fiecare comună avea o reprezentanţă comunală şi, ca
organ executiv, o antistie.
Reprezentanţa comunală era formată din membrii aleşi şi virilişti.
Aceştia din urmă erau de naţionalitate maghiară şi cei mai greu impuşi din
comună. Lor li se puteau adăuga femei cooptate şi persoanele juridice având
sediul social în comună. Reprezentanţa era prezidată de judecător, în comu­
nele mici şi mari, şi de primar sau ajutoarele sale, în oraşele cu magistrat.
Atribuţiile sale vizau toate chestiunile privind interesele locale şi hotărârile
sale erau direct executorii.
Antistia, executivul la nivel comunal, era un organ colectiv din care făceau
parte, în comunele mici, judecătorul, doi juraţi şi medicul cercual, iar în
comunele mari, judecătorul şi supleantul său, cel puţin 4 juraţi, casierul, notarul
comunei, directorul orfelinatului, medicul cercual şi medicul veterinar. în
oraşele cu magistrat, antistia se compunea din primar, poliţai, consilierii magis­
tratului, primul notar, notarii, primul avocat, şeful asistenţei publice, casierul,
contabilul, rectorul orfelinatului, doctorul, veterinarul, arhivarul etc.
Primarul, viceprimarul şi consilierii erau aleşi de obştea alegătorilor (în
comunele mari şi tutorul public), notarul şi medicul erau aleşi de reprezen­
tanţă în oraşele mari şi de delegaţii comunelor asociate în comunele asociate.
Reprezentanţa alegea, de asemenea, pe toţi ceilalţi funcţionari ai oraşelor
mici şi mari şi pe toţi funcţionarii oraşelor cu magistrat. Primarul era ales pe
3 ani în comunele mari şi mici şi pe 6 ani în comunele cu magistrat. în
spiritul autonomiei administrative deja pomenite, fiecare comună avea drep­
tul de a organiza în amănunt funcţiile comunale printr-un statut de organi­
zare, după nevoile proprii. Acest fapt se realiza în baza legii care fixa cadrele
generale de organizare a comunelor şi a statutelor judeţene care fixau şi ele
doar principiile generale de organizare pentru comunele de pe teritoriul lor.
Antistia avea în atribuţii executarea hotărârilor reprezentanţei şi ordinele
autorităţilor superioare administrative şi de a îndeplini toate legile şi dispo-
250 Istoria administraţiei publice româneşti
ziţiile autorităţilor superioare impuse comunei, dacă nu erau rezervate
reprezentanţei sau altor organe. Acestora li se adăugau şi atribuţii judiciare.
Pentru a mări operativitatea executării deciziilor adunărilor comunale şi
rezolvării afacerilor curente ale comunei, s-a înfiinţat, pe lângă antistie, şi un
Senat, ca organ executiv colectiv, dar cu o componenţă mai restrânsă:
primarul, căpitanul de poliţie, juraţii, protonotarul, primul avocat şi medicul
comunei. El era însărcinat şi cu executarea deciziilor adunării comunale,
căreia îi prezenta gestiunea comunei.
Cel mai important organ la nivel comunal, şeful administraţiei comunale
în comunele mari şi mici şi singurul funcţionar cu activitate permanentă, era
notarul. Acesta era încasator de impozite în comunele mici, iar în cele mari
controla strângerea acestora de către casier, ţinea în evidenţă cadastrul
impozitului funciar, era ofiţer de stare civilă şi redacta diverse acte pentru
locuitorii comunei. Pentru a fi admis ca notar calificat, notarul trebuia să fi
absolvit 8 clase, să fi făcut un an de stagiatură şi să fi absolvit cursul de 10
luni pentru notari.
Asupra actelor autorităţilor comunale mai importante vizând gestiunea
patrimoniului comunal şi unele acte de autoritate, se exercita o tutelă admi­
nistrativă a priori.
Secţiunea a lll-a. Românii în administraţia
publică transilvăneană
Debutul românilor în administraţia publică transilvăneană fusese făcut
după 1850, când austriecii au început să angajeze în slujbe mărunte tineri
români. Numărul lor ajunge pe la 186 la 1860. Epoca liberalismului a
marcat creşterea treptată a numărului românilor în funcţiile publice. La 1864,
erau aproximativ 300 şi ocupau uneori funcţii înalte de consilieri aulici şi
guberniali, asesori ai tribunalelor superioare sau comiţi supremi. Rezistenţa
maghiară şi săsească precum şi principiul parităţii făceau însă ca realitatea să
fie destul de sumbră: pe de o parte, la 1864, existau doar 300 de funcţionari
români din cei 2.736 ai întregului Principat; pe de altă parte, românii erau în
marea lor majoritate funcţionari inferiori. Funcţionari preponderent români
existau doar în cele două districte româneşti1.
în ceea ce priveşte limba română, comitatele au acceptat folosirea ei
alături de cea maghiară, însă doar în adunările de comitat şi în corespondenţa
cu autorităţile inferioare. închistată în hăţişurile birocratice tipic austriece,
1S. Retegan, op. cit., pp. 21-22.
Administraţia publică în Transilvania şi Banat 251
administraţia publică transilvăneană a fost obligată să folosească limba
maghiară şi, mai ales, pe cea germană la nivelele superioare şi în corespon­
denţa cu celelalte comitate1. Limba de corespondenţă cu Viena a fost obliga­
toriu germana. Oricât au insistat românii, limbii române nu i s-a recunoscut
caracterul de limbă oficială alături de germană şi maghiară.
în epoca dualismului, numărul funcţionarilor români nu reflecta nici pe
departe legislaţia şi realitatea demografică. Cu toate că prin Legea naţiona­
lităţilor se promitea numirea în zonele majoritar româneşti de funcţionari de
toate gradele, mai ales în funcţia de comite, vorbitori de limbă română, în
1892, la o populaţie de aproximativ 3 milioane de români nu exista nici un
comite şi nici un vicecomite, deşi repartizarea geografică îi îndreptăţea pe
români la 15 comiţi.
Puţinii funcţionari români ce mai rămăseseră în administraţie erau con­
tinuu suspectaţi de «dacoromânism», erau de regulă numiţi în posturi
inferioare, obligaţi la activităţi ce nu implicau relaţia cu publicul şi obligaţi să
folosească limba maghiară.
Statistic, din 2.085 funcţionari superiori de stat doar 120 erau români
(5,4%), iar din 3.428 funcţionari în comitate şi comune, doar 254 erau români
(7,4%)2.
Bibliografie utilă cercetării aprofundate:
Colectiv, Istoria României: Transilvania, Voi. II (1867-1947), Cluj-Napoca,
1999; N. lorga, Istoria românilor din Ardeal şi Ungaria, Ed. Ştiinţifică şi
Enciclopedică, Bucureşti, 1989; P. Negulescu, R. Boilă, G. Alexianu, Codul
administrativ adnotat, Institutul de Arte grafice Vremea, Bucureşti, 1930,
pp. 294-296, 301, 310-313; L. Maior, Transilvania, în Istoria românilor,
voi. VII, tom II: De la independenţă la Marea Unire (1878-1918), Ed. Enci­
clopedică, 2003, 293-355; V. Onişor, Principii de organizare administrativă a
Ardealului, în Arhiva pentru ştiinţa şi reforma socială nr. 1-3/1920; I. Popu,
Legea comunală, Tiparul şi Editura Römer & Kamner, Braşov, 1881;
S. Retegan, Dieta românească a Transilvaniei, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1979;
/. Rusu, înfiinţarea şi organizarea districtului românesc al Năsăudului, în R.A.
nr. 2/1968.
1 A se vedea N. lorga, Istoria românilor din Ardeal şi Ungaria, Ed. Ştiinţifică şi
Enciclopedică, Bucureşti, 1989, p. 459.
2 A se vedea Colectiv, Istoria României: Transilvania, voi. II (1867-1947),
Cluj-Napoca, 1999, pp. 130-131.

Capitolul XII
A dm inistraţia publică în Rom ânia interbelică
(1918-1938)
Sfârşitul anului 1918 consacră o Românie postbelică al cărei teritoriu şi
populaţie se dublaseră, fapt care i-a conferit, în exterior, o poziţie de putere
regională. Odată trecută euforia reîntregirii neamului, a apărut, în plan extern
şi intern, necesitatea consolidării tânărului stat unitar român. Diversitatea
legislaţiilor existente în toate ramurile de drept în provinciile româneşti unite
cu Vechiul Regat impunea un rapid proces de unificare a legislaţiei, fără de
care statutul de stat unitar al României ar fi fost pus sub semnul îndoielii.
Acest rol a revenit mai întâi diverselor organisme de putere regională şi, mai
apoi, Adunării constituante care, în 1923, a elaborat noua Constituţie a
României. Mai apoi, a fost sarcina parlamentelor întrunite în baza noii consti­
tuţii să purceadă la elaborarea, în cadrul fiecărei ramuri de drept, a unor legi
de unificare. Sarcina nu era deloc uşoară, avându-se în vedere că în Transil­
vania se aplica o legislaţie maghiară, în Bucovina una austriacă, iar în Basa­
rabia una rusească, toate străine de spiritul, mentalitatea şi aspiraţiile româ­
neşti1. Tocmai de aceea, pentru a nu se da naştere unor situaţii inechitabile,
unificarea nu putea fi decât opera unei acţiuni bine gândite, eşalonată pe o
perioadă de timp mai îndelungată2. Apariţia legislaţiei unificate mult
aşteptată a fost întârziată, pe de altă parte, şi de îndelungatele dispute privind
metodele unificării legislative, a căror aplicare trebuia să ţină seama de o
serie de factori de ordin politic, istoric, etnic, pragmatic, precum şi de
specificul fiecărei ramuri de drept. Unificarea legislaţiei administrative, mai
ales a celei privind organizarea administrativă locală, era şi ea necesară având
în vedere diferenţele instituţionale şi funcţionale dintre administraţiile publice
ale diverselor provincii.
1 Colectiv, Istoria României: Transilvania, voi. II (1867-1947), Cluj-Napoca,
1999, p. 852.
2 T. Onişor, Opera legislativă a Consiliului Dirigent, Institutul de arte grafice şi
Editura Marvan S.A.R., Bucureşti, 1937, p. 3.
Administraţia publică în România interbelică 253
Secţiunea I. Problema unificării legislative
şi administraţia publică
Marea problemă a organizării administraţiei publice locale după primul
război mondial nu a mai reprezentat-o, în primul rând, edificarea unei admi­
nistraţii publice modeme pe bazele ultimelor principii în materie de organi­
zare administrativă, ci modul în care, ţinând totuşi cont de aceste principii, să
se construiască o administraţie publică locală uniformă pe întreg teritoriul
României, fapt care urma să consfinţească caracterul unitar al noului stat.
în acest context, menţinerea vechii legislaţii administrative în marea
majoritate a noilor provincii româneşti nu se dorea a fi permanentizată, ci, în
condiţiile în care România se dorea a fi un stat unitar, ea reprezenta o simplă
etapă spre edictarea unei legislaţii unice pe întreg teritoriul statului român.
Lucrurile nu erau însă atât de simple cât păreau la prima vedere. Chiar dacă
problema era identificată, ea aparţinând nu numai legislaţiei administrative, ci
tuturor ramurilor dreptului, soluţiile erau departe de a fi uşor de găsit. De
acest fapt erau conştienţi oamenii politici de la Bucureşti care aveau în spate
experienţa unificării legislative cu Dobrogea.
De o mare importanţă era faptul că legiuitorii români nu se mai găseau în
situaţia anilor posteriori Unirii de la 1859, când unificarea legislativă s-a
făcut rapid şi fără obstacole majore. Faptul a fost favorizat atunci de o serie
de elemente: dezvoltarea aproape identică a instituţiilor administrative a celor
două Principate, mai ales în anii regimurilor fanariot şi regulamentar, larga
popularitate a curentului reformist în rândul intelectualităţii româneşti, prelua­
rea aproape a tuturor instituţiilor din exterior şi, nu în ultimul rând, autoritaris­
mul domnesc. Acum, situaţia era complet diferită: trebuiau unificate legislaţii
fundamental diferite, aparţinând, e adevărat, unor teritorii locuite de români,
dar care se dezvoltaseră complet diferit faţă de Vechiul Regat românesc.
Diferenţele erau atât terminologice, cât şi substanţiale, iar în domeniul admi­
nistraţiei publice locale, prevederile legislative erau chiar antagonice.
Miza era foarte mare: autonomia administrativă locală, problemă ce
aducea faţă în faţă regimul centralizator al Vechiului Regat cu regimul
incomparabil mai descentralizat al administraţiei publice locale din noile
provincii. Legislaţia expusă mai sus este edificatoare mai ales pentru situaţia
Transilvaniei şi Banatului: flecare sat constituia o comună, municipiile se
bucurau în mod natural de autonomie administrativă, toate organele acestor
unităţi administrative erau alese, aceste organe aveau posibilitatea de a se
autoorganiza şi conduce după statute proprii, şeful administraţiei publice
descentralizate judeţene nu era şi reprezentant al centrului, tutela era mult
 Administraţia publică în România interbelică 255
254 Istoria administraţiei publice româneşti
Prima metodă, deşi foarte eficientă la prima vedere, nu întrunea, după
mai relaxată şi existau resurse financiare suficiente pentru susţinerea sarci­
cum am observat, sufragiile politicienilor din noile provincii unite cu ţara. Nu
nilor comunale şi judeţene.
numai că legile Vechiului Regat cultivau un centralism administrativ ce nu se
în Vechiul Regat, situaţia stătea cu totul altfel: comunele erau creaţii arti­
potrivea cu regimul administrativ aplicat în noile provincii, dar ele se
ficiale, decupate în mod arbitrar de legiuitor, oraşele se bucurau de autonomie
caracterizau şi prin numeroase lacune şi formulări defectuoase ce nu mai erau
administrativă doar în măsura în care centrul accepta acest lucru, doar o parte
în conformitate cu progresele unei administraţii modeme, impunându-se în
a organelor administraţiei descentralizate erau alese, în genere regulamentele
consecinţă o modificare a lor. Nu este de mirare, în consecinţă, că marea
comunale şi judeţene erau supuse aprobării organelor de tutelă, şeful admi­
majoritate a politicienilor şi specialiştilor s-au pronunţat în favoarea celei de a
nistraţiei publice judeţene era tot una cu reprezentantul guvernului în judeţ,
doua metode care, deşi presupunea o perioadă mai îndelungată de dezbateri şi
tutela administrativă era excesiv de apăsătoare, mai ales pentru comunele
eforturi de sinteză, putea asigura atât respectarea particularităţilor regionale,
rurale, iar resursele financiare erau de cele mai multe ori fictive, nefiind în
cât şi aplicarea celor mai modeme principii de organizare administrativă.
stare să finanţeze serviciile publice locale, mai mult, foarte adesea, colecti­
vităţile locale fiind obligate să verse sume importante la bugetul statului.
în aceste condiţii, noile provincii româneşti nu păreau foarte convinse de
necesitatea renunţării necondiţionate la propriile tradiţii în materie, deşi Secţiunea a ll-a. Reforma administraţiei
acceptaseră, mai ales în Transilvania şi Banat, implantarea terminologiei publice centrale
instituţiilor administrative din Regat. Aşa s-ar mai putea justifica Decretul nr.
I al Consiliului Dirigent al Transilvaniei şi Hotărârea Sfatului Ţării din
Constituţia din 1923, modificând-o pe cea de la 1866, consacra cea mai
Basarabia din 27 martie 1919, pct. 5, prin care vechile legi, ordonanţe,
mare parte a cutumelor constituţionale create în cei peste 50 de ani de
regulamente şi statute legale anterioare Unirii rămâneau în vigoare în mod
democraţie parlamentară. O detaliere a prevederilor constituţionale şi, în
provizoriu în interesul ordinii publice şi pentru a asigura continuitatea în
acelaşi timp, o reglementare unitară a organizării şi funcţionării ministerelor,
drept. Convingerea tuturor că sistemul lor administrativ este mai bun, mai
se realiza prin Legea pentru organizarea ministerelor din 2 august 1929.
descentralizator, a creat o serie de blocaje care au făcut ca până la găsirea
Preşedintele Consiliului de miniştri era acum în mod constituţional
unei prime soluţii, în 1925, să se scurgă 7 ani, cu toate că în opinie generală
însărcinat de rege cu alcătuirea guvernului şi avea în continuare preşedinţia
unificarea administrativă reprezenta o prioritate. Aceeaşi mentalitate exclu­
Consiliului de miniştri. Preşedintele era şeful ierarhic al serviciilor ce
dea, de această dată, rezolvarea problemei unificării prin împrumuturi legisla­
constituiau nou înfiinţata Preşedinţie a Consiliului de miniştri, cu menirea de
tive externe, fără a se pierde din vedere însă ideea că noua legislaţie admi­
a-1 sprijini pe acesta în activitatea de conducere a guvernului şi coordonare a
nistrativă trebuia să aibă drept fundament cele mai modeme principii ale ministerelor.
dreptului administrativ.
O funcţie a vicepreşedintelui Consiliului nu se crea oficial, însă, prin
Nu în cele din urmă, oamenii politici români erau conştienţi că noua orga­
cutumă, se stabilise că, în lipsa preşedintelui, interimar al funcţiei urma să fie
nizare administrativă trebuia să fie rezultatul unei colaborări şi al unui compro­
ori cel mai vechi ministru ori ministrul care deţinuse cândva preşedinţia
mis politic între reprezentanţii tuturor provinciilor, excluzându-se alternativa Consiliului.
unui dictat politic regal care să asigure o uniformizare dincolo de consens.
Consiliul de miniştri sau guvernul primea acum un certificat de naştere
Ca şi pentru alte domenii, şi în materia administraţiei publice unificarea
oficial, devenind organul executiv colegial în care se întruneau miniştri
se putea realiza prin două metode, delimitate şi în cadrul lucrărilor
pentru a stabili politica ţării. Deşi i se permitea să fie ministru fără portofoliu,
Consiliului legislativ înfiinţat prin Legea nr. 20 din 26 februarie 1925. Prima
în cea mai mare parte a cazurilor, primul-ministru a fost şi titularul unuia
avea în vedere extinderea legislaţiei din Vechiul Regat în noile provincii,
dintre ministere (cel mai adesea la Interne şi Externe).
ceea ce ar fi asigurat o unificare mult mai rapidă, evitându-se dezbateri lungi
După război au apărut şi primii subsecretari de stat însărcinaţi cu
şi aride. A doua metodă viza o unificare printr-o sinteză originală, care să
atribuţii preponderent administrative: în iunie 1920 a fost înfiinţat Subse­
valorifice cât mai mult posibil toate tradiţiile istorice viabile şi să degajeze o
cretariatul refecerii şi aprovizionării iar mai apoi subsecretariate la Finanţe
sinteză nouă, adaptată noului stat.
(august 1920), Interne (iunie 1920), la Agricultură şi Domenii (decembrie

1
256 Istoria administraţiei publice româneşti
1923), la Comunicaţii (iunie 1927), la Preşedinţia Consiliului de miniştri
(august 1927).
în perioada 1918-1929, organizarea ministerelor s-a făcut la fel de
haotic în funcţie de tradiţie, nevoile de moment şi interesele de partid. Pe de
altă parte, lipsa unei legi unitare limitatoare a permis, mai ales în epoca
războiului şi în primii ani de după unire, mai simpla şi rapida restructurare a
departamentelor ministeriale.
în momentul edictării legii ministerelor, legiuitorul ţărănist din 1929 a
avut ca obiective: asigurarea unităţii şi coordonarea activităţii tuturor departa­
mentelor, înglobarea în atribuţiile lor a noilor îndatoriri ale statului, reducerea
numărului acestora şi desconcentrarea pe cât posibilă a serviciilor centrale.
în consecinţă, ministerele, ca servicii grupate ale statului având în frunte
câte un ministru, erau în număr de 10: de Interne, de Externe, de Finanţe, de
Justiţie, al Instrucţiunii Publice şi Cultelor, al Armatei, al Agriculturii şi
Domeniilor, al Industriei şi Comerţului, al Lucrărilor publice şi Comuni­
caţiilor, al Muncii, Sănătăţii şi Ocrotirilor Sociale. Ministerele reprezentau
interesele generale ale statului, fiind lipsite de personalitate juridică. Legea
stabilea o structură unitară, obligatorie, a fiecărui minister: direcţii-ser-
vicii-secţii-birouri.
§1. Statutul funcţionarilor publici
Problema drepturilor şi îndatoririlor funcţionarilor publici a fost reluată
după Marea Unire atât de către specialiştii în domeniu, cât şi de către
funcţionarii publici înşişi care doreau să-şi vadă mult mai bine protejate
interesele. Se simţea nevoia unei reglementări unitare, nu doar din cauza
sporirii numărului de funcţionari publici, în urma alipirii noilor provincii
româneşti, dar şi din cauza inexistenţei în Vechiul Regat a unui statut al
funcţionarilor publici, fapt care a expus funcţionărimea la pericolele bunului
plac al guvernului şi instabilităţii în funcţie. Acestea din urmă reprezentau tot
atâtea motive pentru a edicta cât mai rapid un statut al funcţiei publice care
să-l lege pe funcţionar de funcţia lui, să-i recunoască acestuia stabilitatea, să-i
pretindă o desăvârşită pregătire profesională, emancipându-1 astfel de bunul
plac al guvernelor trecătoare. Statutul funcţiei publice trebuia să reglemen­
teze nu numai drepturile funcţionarilor publici faţă de stat, ci şi obligaţiile şi
răspunderea lor faţă de stat, cât şi faţă de particulari1.
1 A Teodorescu, Viitoarea organizare administrativă a României, în Constituţia din
1923 în dezbaterea contemporanilor, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1990, pp. 418-419.
Administraţia publică în România interbelică 257
în baza prevederilor constituţionale, legiuitorul liberal a edictat în 19
iunie 1923, Legea pentru Statutul funcţionarilor publici. Statutul funcţiona­
rilor publici avea meritul de a reglementa pentru prima dată un regim juridic
unic pentru toţi funcţionarii publici, cu excepţiile prevăzute în art. 2 al legii.
Având în vedere sfera sa de reglementare, era evident faptul că Statutul
urma să se aplice atât funcţionarilor publici centrali, cât şi funcţionarilor
publici locali. Statutul reglementa succesiv drepturile şi obligaţiile funcţio­
narilor publici legate de condiţiile de recrutare, avansarea în funcţie, stabili­
tate în funcţie, salarizare, răspundere disciplinară precum şi responsabilităţile
pecuniare ale funcţionarilor faţă de autorităţi şi particulari.
Condiţiile generale pe care orice candidat la o funcţie publică trebuia să le
îndeplinească erau: cetăţenia română, vârsta majoratului, lipsa antecedentelor
penale, capacitatea psihică de a îndeplini slujba, deţinerea totalităţii dreptu­
rilor civile şi politice, precum şi satisfacerea stagiului militar. Prin acestea,
femeile erau în continuare înlăturate de la posibilitatea de a candida la o
funcţie publică, în condiţiile în care ele nu se bucurau de drepturile politice,
decât în cazuri excepţionale, şi nu cădeau sub incidenţa legii recrutării.
Condiţiile generale erau completate de condiţii speciale privind absolvirea
unor studii universitare pentru funcţiile superioare şi a unor studii liceale şi
gimnaziale pentru funcţiile inferioare. Orice candidat urma să-şi demonstreze
' aptitudinile necesare funcţiei printr-un examen de capacitate, desfăşurat în
faţa unei comisii.
Orice candidat la o funcţie publică urma să fie numit, în urma examenului
susţinut, mai întâi funcţionar stagiar. Doar după scurgerea unui an, Comisia
locală pentru propuneri, numiri şi înaintări, examinând notele obţinute de
stagiar din parte şefilor săi ierarhici, decidea dacă acesta era capabil să
primească titlul de funcţionar definitiv, printr-un aviz conform, executat de
către şeful autorităţii respective. Funcţionarii ce deţineau un titlu definitiv se
bucurau în baza acestui titlu, în afara celor declaraţi prin Constituţie şi legi
speciale inamovibili, de stabilitate în funcţie. în consecinţă, acesta nu putea
fi mutat decât în interes de serviciu bine motivat, conform unei proceduri ce
trebuia să evite toate abuzurile posibile, şi nu putea fi pedepsit decât cu
respectarea tuturor garanţiilor de procedură disciplinară. Prin toate acestea,
funcţionarul definitiv trebuia să fie la adăpost de toate abuzurile şi erorile
posibile şi mai ales de plaga politicianismului.
Pentru a curma nesiguranţa în care se găseau, legiuitorul a dispus ca toţi
funcţionarii care la 1 ianuarie 1924, data punerii în aplicare a statutului,
aveau o vechime de cel puţin 5 ani consecutivi, realizaţi în cadrul aceluiaşi
serviciu sau în servicii strâns legate între ele, să devină stabili.
Consecinţa directă a declarării stabilităţii în funcţie a funcţionarilor
publici definitivi a fost acceptarea transferului doar în interes de serviciu.
258 Istoria administraţiei publice româneşti
De asemenea, funcţionarul nu putea fi transferat decât într-o funcţie echi­
valentă şi doar cu avizul prealabil şi conform al Comisiei de propuneri,
numiri şi înaintări. Mai mult, prin jurisprudenţa Curţii de casaţie s-a stabilit
că avizul acestei comisii trebuia să motiveze pe larg acest interes de serviciu
şi că prin funcţie echivalentă nu se înţelegea doar o echivalenţă de tratament
dar şi o echivalenţă din punctul de vedere al prestigiului funcţionarului1.
Avansarea se făcea atât pe grade, cât şi pe clase, în baza unui tabel de
avansare întocmit de către Comisia de propuneri, numiri şi înaintări.
Avansarea pe grade se făcea doar după ce acesta funcţionase doi ani în gradul
inferior. Pentru avansarea de clasă, era suficientă vechimea de un an. In al doi­
lea rând, pentru a fi avansat, funcţionarul trebuia să îndeplinească cerinţele de
studii prevăzute pentru postul în care se punea problema avansării sale.
Spre deosebire de epoca anterioară Statutului, când un funcţionar public
ce nu se bucura de un regim special putea fi destituit cu multă uşurinţă în
baza dreptului disciplinar al autorităţilor superioare, prin Statut s-a garantat
funcţionarilor publici definitivi stabilitatea, reglementându-se cu atenţie
răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici şi limitându-se puterea
disciplinară a administraţiei.
§2. Funcţionarismul
*
O problemă la ordinea zile a continuat să fie şi după Marea Unire numărul
mare al funcţionarilor publici existenţi în administraţia publică românească
atât la nivel central, cât şi la nivel local. Explicabilă şi normală în condiţiile
dublării teritoriului şi a numărului populaţiei, această creştere ridica semne de
întrebare în momentul în care balanţa dintre funcţionarii publici şi numărul
populaţiei era complet disproporţionată în comparaţie cu proporţiile altor
state europene cu servicii publice mult mai numeroase şi mai dezvoltate. S-au
încercat, în consecinţă, de-a lungul epocii să se găsească în primul rând
explicaţii şi în al doilea rând soluţii, mai ales în condiţiile economice ale
anilor 1928-1932, când recesiunea economică mondială a lovit şi România.
în 1928, legiuitorul naţional-ţărănist estima un număr de aproximativ
345.066 de funcţionari publici în administraţia statului, a căror plată se ridica
la 20.700.028.866 lei dintr-un buget ce însuma aproximativ 38 miliarde lei
(peste 50% din buget). Acestora se adăugau cei peste 110.000 funcţionari
1 J.H. Vermeulen, La loi administrative roumaine de 1938 et le statut legal des
fonctionaires publics, în R.D.P. nr. 3-4/1938, pp. 544-545. Singurul element nou în
situaţia funcţionarului public devenea în aceste condiţii faptul că îşi exercita funcţia în
altă localitate. A se vedea şi P. Negulescu, R. Boilă, Gh. Alexianu, Codul administra­
tiv adnotat, Institutul de Arte Grafice Vremea, Bucureşti, 1930, p. 474.
Administraţia publică în România interbelică 259
comunali şi judeţeni, ceea ce conducea la o proporţie de 34 funcţionari
publici la un locuitor şi un procent de 3,4 % din populaţia ţării. Comparând
această sumă cu procentajele de funcţionari publici ale altor ţări europene,
rezulta o disproporţie semnificativă şi o cheltuială uriaşă a sumelor bugetare
numai pentru plata salariilor şi a altor drepturi băneşti pentru funcţionarii
publici. Situaţia era cu atât mai dificilă şi paradoxală, în acelaşi timp, cu cât,
deşi se aloca de la buget o sumă enormă pentru plata funcţionarilor, salariile
acestora erau în general foarte mici, fapt care-şi punea direct amprenta asupra
funcţionării serviciilor publice. Tocmai de aceea, obiceiul cumulului de
funcţii, deşi interzis de lege, continua să funcţioneze nestăvilit.
Prin reglementări succesive vizând condiţiile stricte de încadrare, salari­
zare şi pensionare a funcţionarilor ministeriali (Legea de organizare a
ministerelor, din 1929), controlul strict al ocupării funcţiilor vacante în
administraţia centrală şi locală (Legea specială pentru numiri şi înaintări în
funcţii publice, din 1932), simplificarea, raţionalizarea, concentrarea sau
suprimarea serviciilor publice (Legea pentru simplificarea serviciilor publice
şi pentru luarea unor măsuri economice sau financiare urgente, din 1934),
reducerea influenţelor politicii în determinarea numărului de funcţionari
publici (Legea administrativă, din 1936) s-a reuşit o relativă ţinere sub
control a numărului funcţionarilor publici1.
Secţiunea a lll-a. Reforma administraţiei
publice locale
§1. Principiile constituţionale
Menită să fie primul act politico-juridic fundamental al tuturor românilor
reuniţi în cadrul statului român unitar construit la 1918, Constituţia adoptată
în 1923 a deschis, în materia administraţiei publice locale, cel puţin la nivel
principial, drumul mult disputatei şi aşteptatei reforme de unificare şi unifor­
mizare administrativă. în materia organizării administraţiei publice locale, ea
fixa ca unităţi administrativ-teritoriale judeţele şi comunele. Se renunţa,
„pentru a înlesni mecanismul administrativ al judeţelor”2, la stipularea expresă
a plasei ca unitate administrativ teritorială, practicată la 1866, permiţând
legiuitorului să o menţină sau să o desfiinţeze, dispunând că numărul, întin-
1 A se vedea M. Guţan, Istoria administraţiei publice româneşti, Ed. Universităţii
Lucian Blaga din Sibiu, Sibiu, 2003, pp. 274-275.
2 Dezbaterile din Senat.
260 Istoria administraţiei publice româneşti
derea şi subdiviziunile teritoriale ale judeţelor şi comunelor urmau să fie sta­
bilite în legile de organizare administrativă. O corectă interpretare a acestor
reglementări conducea, pe de altă parte, la concluzia interdicţiei impuse de
Constituţie de a se înfiinţa diviziuni teritoriale superioare judeţelor. Prin
aceasta se dădea un răspuns negativ numeroaselor cerinţe şi proiecte de
reformă ce solicitau organizarea administrativ teritorială a ţării pe baze regio­
nale şi se dădea un prim semnal asupra modului în care executivul înţelegea
să realizeze viitoarea unificare administrativă a României.
Descentralizarea administrativă era anunţată prin acordarea judeţelor şi
comunelor a dreptului de a-şi satisface interesele proprii prin consilii alese.
§2. Organizarea administraţiei publice locale
Din punct de vedere tehnico-legislativ trebuie amintit că legiuitorul
interbelic a reglementat într-unul şi acelaşi act normativ organizarea adminis­
traţiei publice judeţene şi a celei comunale, lăsând unei legi speciale doar
organizarea administrativă a capitalei Bucureşti.
în ciuda declaraţiilor reprezentanţilor Partidului Naţional Liberal, Legea
de unificare administrativă din 1925 nu a fost nici legea particularităţilor
regionale şi nici legea mult aşteptatei descentralizări administrativ-teritoriale.
în esenţa ei, legea era profund centralizatoare, nesocotind realităţile din
Ardeal, Bucovina şi Basarabia, unde autonomia administrativă era mult mai
largă. Prea puţine instituţii au pătruns din legislaţia administrativă a acestor
provincii în cea a noii Românii. Municipiul, pretorul, consilierul femeie,
consilierul de drept, au reprezentat prea puţin printre vechile instituţii ale
Vechiului Regat. în realitate, în ciuda tuturor intenţiilor şi declaraţiilor, ea a
fost o lege de extindere a regimului administrativ din Vechiul Regat în provin­
ciile alipite. Din păcate, această extindere nu s-a făcut avându-se în vedere şi
necesitatea înlăturării unor defecte legislative în mod repetat semnalate de
doctrină ci, dimpotrivă, anumite reglementări cu greu câştigate în parlamentul
antebelic au fost date la o parte. S-a renunţat, astfel, la eliminarea consilierilor
de drept şi la acordarea primarului doar a unor atribuţii de reprezentant al
comunităţii locale. Legea din 1925 a renunţat la sat ca unitate administrativă
naturală, a acordat prefectului şi primarului atribuţii bifuncţionale şi a
înăsprit, în mod fundamental, tutela administrativă asupra organelor adminis­
trative descentralizate şi a actelor acestora. Trebuie remarcată, totuşi, tendinţa
de a creşte importanţa tutelei a posteriori în defavoarea celei a priori.
Spre deosebire de legea de unificare, Legea de organizare administrativă
din 1929 a realizat descentralizarea administrativă în gradul cel mai înalt
cunoscut în istoria României modeme. Alegerea tuturor organelor adminis­
Administraţia publică în România interbelică 261
traţiei publice locale, înfiinţarea prefectului administrativ, schimbarea tutelei
administrative din arbitrară în jurisdicţională prin înfiinţarea Comitetelor de
revizuire ca instanţe jurisdicţionale speciale, acordarea de personalitate
juridică nu doar comunei ci şi fiecărui sat în parte, dovedesc faptul că
declaraţiile legiuitorului nu au reprezentat simple intenţii, ci reflectau o reală
voinţă politică de schimbare şi progres. Cu toate acestea, nu putem afirma că
legea reprezintă un model de descentralizare administrativă. Astfel, ea crea
un aparat administrativ extrem de complicat şi greoi, ceea ce a determinat în
practică blocaje şi complicaţii, datorate, în mare parte, incapacităţii organelor
locale de a face faţă competenţelor puse în seamă. Pe de altă parte, tutela
administrativă se menţinea la fel de apăsătoare, iar modul nou de exercitare a
produs mai mult confuzii decât să încurajeze autonomia locală. Nu este deci
de mirare că în intervalul 3 august 1929-27 martie 1936, legea a suferit nu
mai puţin de 11 modificări importante, făcute în cea mai mare parte de chiar
parlamentul ce a adoptat-o. Aceste modificări au vizat simplificarea apara­
tului administrativ local, revenirea la prefectul politic cu dublă funcţionalitate
şi redarea tutelei asupra organelor administraţiilor teritoriale descentralizate
autorităţilor administraţiei de stat.
Experienţele realizate până în 1936 au scos în evidenţă faptul că nici
obsesia asigurării unităţii politico-teritoriale a statului, dar nici obsesia reali­
zării unei descentralizări după formule ştiinţifice de laborator nu avantajau
reforma administraţiei publice locale. Pornind de la aceste consideraţii, Legea
din 27 martie 1936 deschidea o cale de mijloc, păstrând ceea ce s-a dovedit
cât de cât viabil, potrivit cu starea de lucruri existentă, dar, în acelaşi timp,
încercând să aducă modificări şi îmbunătăţiri unor aspecte ineficiente ale
organizării administrative. Ca principii, legiuitorul şi-a impus, pe lângă
autonomia administrativă, înlăturarea politicianismului din administraţie,
impunerea unor reguli stricte de selecţionare a personalului administrativ,
colaborarea organelor de stat locale cu administraţia locală şi controlul
legalităţii activităţii administrative. Tocmai de aceea, atât din punct de vedere
principial, cât şi structural, legea din 1936 nu se asemăna cu cea din 1925. în
esenţă, legea din 1936 păstra centralismul administrativ al legii de unificare
cu o importanţă deosebită acordată prefectului politic, dar încerca să
protejeze autonomia locală prin menţinerea tutelei jurisdicţionale exercitată a
posteriori a Curţilor de revizuire de la 1929, transformate acum în Curţi
administrative. Tutela a priori se relaxa, fiind exercitată doar asupra actelor
de autoritate şi se reglementa mult mai eficient dreptul autorităţilor tutelate de
a ataca actele de tutelă.
Desconcentrarea administrativă este cel de-al doilea mare principiu de
organizare a administraţiei publice locale din această perioadă. Deşi nu era
consacrat constituţional şi nu apărea expres prevăzut nici în legile de
262 Istoria administraţiei publice româneşti
organizare administrativă mai sus amintite, el era recunoscut de întreaga
doctrină a perioadei şi acceptat ca un element inerent oricărei organizări
administrative locale modeme. Recunoaşterea ei în epocă a fost strâns legată
de conştientizarea înmulţirii problemelor la nivel local şi de nevoia de a
asigura, la acest nivel, un control şi o supraveghere mai atente a intereselor de
ordin general. De aceea, nu ne surprinde să constatăm că desconcentrarea
administrativă va fi cu atât mai puternică, cu cât descentralizarea adminis­
trativă va fi mai largă, deoarece, în majoritatea cazurilor, teritoriul colec­
tivităţilor locale autonome reprezenta şi o unitate administrativ-teritorială de
desconcentrare administrativă.
Prin Legea de organizare ministerială din 1929 s-a realizat, în premieră, o
organizare uniformă a serviciilor exterioare ale ministerelor la nivel terito­
rial. Cu excepţia serviciilor Ministerului Justiţiei, Ministerului Apărării
Naţionale şi Afacerilor Străine, serviciile exterioare ale ministerelor erau
grupate, în mod obligatoriu, în circumscripţii uniforme numite Directorate
ministeriale. Se înfiinţau 7 astfel de Directorate cu reşedinţa în capitalele isto­
rice ale provinciilor româneşti: Bucureşti, Cernăuţi, Chişinău, Cluj, Craiova,
Iaşi şi Timişoara. în fruntea directoratului era aşezat un director general, ca
reprezentant al întregului guvern. El era şeful ierarhic imediat al tuturor
serviciilor ministeriale din directorat şi avea sub ordinele sale pe prefecţii
tuturor judeţelor ce compuneau directoratul. Lipsa de precizie în delimitarea
competenţelor nu a condus însă la realizarea unei reale desconcentrări, mai
mult, a creat o adevărată confuzie în funcţionarea serviciilor ministeriale
locale. De asemenea, directoratele ministeriale nu au rezistat criticilor celor
care acuzau o prea mare uniformizare a serviciilor exterioare ale ministerelor,
în consecinţă, după 15 iulie 1931 s-a revenit la inspectoratele ministeriale
anterioare. Personalul directoratelor depinzând de diverse ministere urma să
fie repartizat la serviciile dependente de fiecare departament.
Atribuţiile serviciilor exterioare ale Ministerului de externe vis-à-vis de
administraţiile publice locale descentralizate au fost stabilite prin intermediul
legilor de organizare a administraţiei publice locale. La nivel judeţean, repre­
zentant al centrului era prefectul, la nivelul plăşii era subprefectul/prim preto-
rul/pretorul iar la nivel comunal notarul. Din nefericire, declaraţiile de intenţii
ale legiuitorilor din diverse epoci nu au dat roade spectaculoase. Nu a fost de
ajuns ca la nivelul fiecărei unităţi administrative descentralizate să se aşeze şi
un reprezentant al centrului. Pentru a exista şi desconcentrare, era necesară
înzestrarea acestor organe cu puteri decizionale proprii. Or, în toate cele trei
legi, dreptul de decizie al acestor organe este redus la doar câteva aspecte, iar
activitatea lor se desfăşura sub supravegherea strictă a organelor ierarhic supe­
rioare. Cu cât ne îndepărtăm mai mult de centru, reprezentanţii acestuia la nivel
local se transformă tot mai mult în nişte simpli agenţi, fără puteri mari de decizie.
Administraţia publică în România interbelică 263
Un alt principiu foarte des vehiculat în epocă a fost regionalizarea
administrativă. Deşi existaseră proiecte de regionalizare administrativă, fie
sub forma unor unităţi de descentralizare administrativ-teritorială, fie sub
forma unora de desconcentrare administrativă, încă din perioada antebelică,
legiuitorul liberal de la 1925 nu a cedat numeroaselor argumente pro-regiona-
lizare aduse de doctrină. Obsesia unităţii statale şi confuzia mai mult sau mai
puţin voită între regionalizare administrativă şi regionalizare politică au
înclinat balanţa în favoarea duşmanilor regiunii. Deşi deschis spre regiona­
lizare, nici legiuitorul ţărănist de la 1929 nu a reuşit să consacre regiunea ca
unitate de descentralizare administrativ-teritorială. Prevederile constituţiei de
la 1923 nu permiteau înfiinţarea unor astfel de unităţi superioare judeţelor.
Tot ceea ce s-a putut realiza au fost aşa numitele directorate ministeriale cu
unităţi de desconcentrare administrativă la nivelul cărora judeţele urmau să
formeze în mod obligatoriu asociaţii dotate cu personalitate juridică.
Perioada interbelică a fost marcată şi de o creştere treptată a interesului
legiuitorului român pentru reglementarea precisă nu doar a modului de
recrutare (alegere sau numire) a organelor politice, mai ales unipersonale, ale
administraţiei publice locale, descentralizate sau desconcentrate, cât şi de
impunerea unor criterii stricte de selecţionare a persoanelor ce candidau
pentru una sau alta din aceste funcţii. Se urmărea prin aceasta, dacă nu
neapărat eliminarea arbitrariului politic în propulsarea anumitor persoane în
funcţii - deoarece o bună parte dintre aceste funcţii, în mod firesc, erau la
îndemâna partidului de guvernământ —cel puţin asigurarea ocupării acestora
de către persoane cât de cât demne de o asemenea poziţie, care prin cultura şi
cunoştinţele lor să asigure prestigiul administraţiei, care să reuşească să-şi
realizeze corect şi complet atribuţiile şi să pună în practică stufoasele legi de
organizare administrativă votate de guvern. Se urmărea prin aceasta evitarea
numeroaselor situaţii din epoca antebelică în care o serie de persoane
ajungeau în funcţii de primar fără a şti să scrie sau să citească sau în funcţia
de prefect fără să aibă decât câteva clase. Interesant de remarcat este faptul
că, cu cât ne apropiem mai mult de al doilea război mondial, se constată o
înmulţire şi înăsprire a condiţiilor de selectare în aceste funcţii, ceea ce ne
face să credem că, totuşi, situaţia din teren nu era prea încurajatoare.
în ciuda acestei politici, amestecul partidelor în buna funcţionare a
administraţiei publice şi subjugarea acesteia intereselor clientelare a continuat
să reprezinte un fenomen firesc în viaţa administrativă locală. Faptul nu a
trecut neobservat de opinia publică şi mai ales de doctrină, care a scos de
nenumărate ori în evidenţă neajunsurile acestei situaţii. Amestecul partidelor
se realiza în continuare atât în viaţa electorală, cât şi în funcţionarea normală
a instituţiilor locale. Situaţia era, se pare, atât de gravă încât un Paul
264 Istoria administraţiei publice româneşti
Negulescu ajunsese la concluzia că singura soluţie pentru o funcţionare
optimă a administraţiei publice în general era desfiinţarea partidelor politice.
Un aspect pozitiv în viaţa administrativă locală l-a constituit apariţia în
martie 1923 a Statutului funcţionarilor publici care, completat cu prevede­
rile legilor de organizare a administraţiei publice locale, a clarificat princi­
piile de recrutare, avansare, transferare, salarizare şi răspundere disciplinară
ale funcţionarilor publici locali. Din nefericire, menţinerea mai vechilor
coordonate ale funcţionarismului a făcut ca, şi în acest caz, discrepanţa dintre
textul legii şi viaţa administrativă concretă să fie considerabilă1.
Bibliografie utilă cercetării aprofundate, privind:
■ organizarea şi funcţionarea administraţiei publice centrale: R. Boilă,
Organizaţia de stat. Consideraţiuni teoretice. Organizaţia statului român în
comparaţie cu organizaţia altor state, Tipografia Cartea Românească SA,
Cluj, 1927; R. Carp, Responsabilitatea ministerială, Ed. AII Beck,
Bucureşti, 2003, pp. 210-232; T. Drăganu, Drept constituţional şi instituţii
politice. Tratat elementar, vol. I, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998,
pp. 369-381; E. Focşeneanu, Istoria constituţională a României
1859-1991, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1992, pp. 55-70; M. Guţan, Istoria
administraţiei publice româneşti, Ed. Universităţii Lucian Blaga din Sibiu,
Sibiu, 2003, pp. 265-275; P. Negulescu, R. Boilă, C. Alexianu, Codul
administrativ adnotat, Institutul de Arte Grafice Vremea, Bucureşti, 1930,
pp. 1-176; P. Negulescu, Tratat de drept administrativ român, vol. II:
Organizarea administrativă a României, partea I, Atelierele grafice ale
Fundaţiei Cult. „Voevodul Mihai”, Bucureşti, 1930, pp. 139-174;
P. Negulescu, Curs de drept constituţional, Bucureşti, 1927, pp. 261 şi
urm.; I. Stanomir, Libertate, lege şi drept. O istorie a constituţionalismului
românesc, Ed. Polirom, Iaşi, 2005, pp. 83-119; E.D. Tarangul, Tratat de
drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944,
pp. 125-146; M. Văraru, Manual de drept administrativ, Imprimeria
statului, Chişinău, 1925, pp. 118-181; J.H. Vermeulen, La loi adminis­
trative roumaine de 1938 et le statut legal des fonctionaires publics, în
R.D.P. nr. 3-4/1938;
■ organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale: C.D. Dimilriu,
Le problème administratif en Roumanie, Imprimeriile statului, Bucureşti,
1926; M. Gufan, Instituţia prefectului în perioada interbelică (1925-1938),
în Acta Universitatis cibiniensis, Seria Jurisprudentia, nr. 1/2000,
1 A se vedea, pentru detalii, M. Guţan, Istoria administraţiei publice locale în
statul român modem, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2005, pp. 331-347.
Administraţia publică în România interbelică 265
pp. 97-108; M. Guţan, Istoria administraţiei publice locale în statul român
modem, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2005, pp. 237-347; P. Negulescu,
R. Boilă, G. Alexianu, Codul administrativ adnotat, Institutul de arte
grafice Vremea, Bucureşti, 1930; I.S. Nistor, Comuna şi Judeţul. Evoluţia
Istorică, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 2000; M. Stoica, Aspecte ale legislaţiei
şi funcţionării administraţiei locale în România burghezo-moşierească
(1918-1944), în Studia universitatis Babeş-Bolyai, Series Iurisprudentia,
1963, pp. 1-13; E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român,
Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, pp. 146-195; M. Văraru,
Manual de drept administrativ, Imprimeria statului, Chişinău, 1925,
pp. 182-260; M. Văraru, Justiţia română în România. Contenciosul de
anulare şi reformare, Bucureşti, 1933, pp. 250 şi urm.; I.G. Vântu,
Comuna în legislaţia română şi străină, Institutul de Arte grafice Bucovina
I.E. Torouţiu, Bucureşti, 1928; J.H. Vermeulen, Studiu critic al atribuţiilor
prefectului în legea noastră pentm unificarea administrativă, în R.D.P.,
1927; J.H. Vermeulen, La loi administrative roumaine de 1938 et le statut
legal des fonctionaires publics, în R.D.P. nr. 3-4/1938;
■ organizarea tranzitorie a administraţiei publice în provinciile unite:
Colectiv, Istoria României, Transilvania, voi. II ...; Gh. Iancu, Contribuţia
Consiliului Dirigent la consolidarea Statului naţional unitar român
(1918-1920), Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1985; T. Onişor, Opera legislativă a
Consiliului Dirigent, Institutul de arte grafice şi Editura Marvan S.A.R.,
Bucureşti, 1937; S. Suveică, Integrarea administrativă a Basarabiei în
România (1918-1925), în A.I.I.A.I. tomul XXXVI/1999, pp. 125-145;
G. Şorban, Administraţia Ardealului, Dej, 1921;
■ unificarea legislativă în materia administraţiei publice: V.Al. Georgescu,
O. Sachelarie, Unificarea legislativă, în Istoria dreptului românesc, voi. II,
Partea a Il-a, Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, 1987, pp. 269-272;
A. Teodorescu, Viitoarea organizare administrativă a României, în
Constituţia din 1923 în dezbaterea contemporanilor, Ed. Humanitas,
Bucureşti, 1990, pp. 405-421.

Capitolul XIII
A dm inistraţia publică în epoca dictaturilor
de dreapta (1938-1944)
Secţiunea I. Regimul dictaturii regale
(10 februarie 1938 - 6 septembrie 1940)
§1. Monarhia autoritară «apolitică»
Lovitura de stat de la 10 februarie 1938 punea punct celor 72 de ani de
firavă democraţie parlamentară românească. «Era nouă» a României, inaugu­
rată acum, urma să se realizeze prin aşezarea unor noi baze constituţionale
care să corecteze greşelile trecutului. Acestea se identificau cu regimul parla­
mentar şi jocurile electorale murdare ale partidelor politice: în consecinţă,
acestea trebuiau desfiinţate. Noul regim politic avea la bază ideea de salvare a
naţiei, în consecinţă, noua Constituţie a României trebuia să reglementeze
oficial un «Salvator» dotat cu puterile necesare înfăptuirii operei de regene­
rare şi de promovare a «intereselor permanente ale patriei».
Primul dintre «mijloacele eroice» de realizare a acestor obiective a fost
adoptarea noii Constituţie, aprobată printr-un plebiscit «organizat» la 24
februarie şi promulgată, în cadru festiv, la 27 februarie de către Carol al
II-lea. Pe bazele principiale stabilite de Constituţie, s-a recurs la cel de-al
doilea mijloc: la 31 martie 1938 s-au dizolvat toate asociaţiunile, grupările şi
partidele politice din România. „(...) Agitaţiile exagerate, dezlănţuite de
patimi şi violenţe, în care degenerase viaţa de partid în timpul din urmă”
reprezentau pretextul renunţării la viaţa parlamentară dominată, de la 1859,
de partidele politice.
Noua Constituţie menţinea monarhia ca formă de guvernământ şi aşeza la
baza democraţiei reprezentative sistemul corporatist. în cadrul acestuia,
parlamentarii urma să fie recrutaţi dintre corpurile profesionale şi de către
corpurile profesionale stabilite de actul juridic fundamental.
Administraţia publică în epoca dictaturilor de dreapta 267
§2. Apusul monarhiei constituţionale
şi al regimului parlamentar
1. Regele domneşte şi guvernează
„Noua aşezare constituţională, cerută de nevoile imperioase ale ţării, se
sprijină pe dreptul şi datoria regelui de a salva, prin orice mijloace, fiinţa şi
unitatea statului nostru”1. Noul regim avea nevoie, în consecinţă, de un rege
înzestrat cu atribuţii largi şi active de guvernare şi administrare. Această
filosofie constituţională nu-şi mai putea asuma nici principiul monarhiei
constituţionale şi nici pe cel al pasivităţii regale (regele domneşte dar nu
guvernează). De aceea, Constituţia nu mai prevedea limitarea atribuţiilor
regelui la cele prevăzute expres, permiţând acestuia să facă orice acte dorea
pentm realizarea scopurilor propuse. Tot astfel, regele, proclamat Cap al
statului, primea exerciţiul activ al puterii executive. Prin aceasta nu se făcea
altceva decât să se consacre constituţional rolul activ tradiţional al regelui
român, atât în guvernare, cât şi în administrare.
Cu toate acestea, Constituţia proclama în continuare principiul inviola­
bilităţii regelui. Prin efectul contrasemnării actelor sale de către miniştri,
responsabilitatea respectivelor acte trecea asupra acestora. Pentru a nu se
introduce elementele monarhiei absolute, monarhul era supus legilor, deci
responsabil, dar responsabilitatea sa trebuia preluată de agenţii săi. în conse­
cinţă, dotat cu un rol activ, regele putea face bine sau rău fără a răspunde de
actele sale.
2. Responsabilitatea ministerială
Miniştrii regelui erau obligaţi să contrasemneze actele monarhului, iar ca
urmare aceştia deveneau responsabili pentru respectivele acte. Contrasem-
narea avea un efect de validare a actelor regale acestea având valabilitate
doar dacă erau contrasemnate de către miniştri. în consecinţă, subsecretarii de
stat nu aveau dreptul de contrasemnătură.
Conform Constituţiei, miniştrii nu mai răspundeau politic în faţa Parla­
mentului, ci în faţa regelui. Prin această prevedere, regimul parlamentar lua
sfârşit. Devenit factor de „anticipare asupra nevoilor naţionale şi obşteşti”,
regele era singurul îndreptăţit să contureze politica ţării, şi nu Parlamentul,
1 A se vedea Th.C. Marinescu, P.T. Ştefănescu, M.N. Paţac, ALI. Movilă, Legi
uzuale adnotate cu explicaţii, jurisprudenţe şi formulare tip pentm uzul funcţionarilor
administrativi, autorităţilor, studenţilor, elevilor şcolilor de pregătire tehnică administra­
tivă şi cetăţenilor de ..., Tipografia Nic. Stoica, Timişoara, 1939, p. 16, nota 1.
268 Istoria administraţiei publice româneşti
redus acum la un rol decorativ. „Guvernul era eliberat astfel de tirania
parlamentului şi a cluburilor politice, dându-i-se posibilitatea de a se ocupa
numai cu îndrumarea şi controlul administraţiunei intereselor generale”1.
Pentru faptele şi actele lor săvârşite în timpul funcţiei, miniştrii urmau să
răspundă civil şi penal în faţa secţiilor unite ale înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, la sesizarea regelui sau a uneia dintre Camere. Pentru faptele şi
actele lor săvârşite în afara funcţiei, miniştrii urmau să răspundă conform
dreptului comun.
§3. Administraţia publică centrală
Ideea conform căreia „regele şi domnea şi guverna”, l-a transformat pe
regele Carol al II-lea în şeful activ al administraţiei publice centrale. Lucrând
împreună, miniştrii şi subsecretarii de stat se întruneau în Consiliul de
miniştri prezidat de preşedintele Consiliului de miniştri. Regele avea drep­
tul de a desemna persoana care, în calitate de prim-ministru, era însărcinată
să formeze guvernul. Aceasta era însă recrutată doar dintre acoliţii sau per­
soanele agreate de rege şi rămânea în funcţie atâta vreme cât realiza politica
regală. Sub îndrumarea regelui şi ca reprezentant al acestuia, Consiliul de
Miniştri realiza atât activitatea de guvernare, cât şi pe cea de administrare.
Aici se stabileau principiile de conducere ale intereselor generale, politica
generală a guvernului, cât şi directivele generale pentru fiecare departament2.
Departe de a oferi însă ţării şansa reabilitării şi refacerii după aşa zisul reg im
parlamentar dezastruos, activismul şi intervenţionismul salvator regal au
degenerat într-un perpetuu cult al personalităţii la adăpostul căruia regele şi
acoliţii săi au profitat pentru a-şi realiza interesele personale3.
Titularii departamentelor ministeriale erau recrutaţi de primul ministru
însă nu dintre persoane agreate de majoritatea parlamentară, ci dintre cele
agreate de rege. Pentru a da curs sentimentelor xenofobe, la modă în epocă,
Constituţia cerea existenţa a cel puţin trei generaţii de români în familia
candidatului. S-a continuat în epocă practica numirii unor miniştri de stat
(fără portofoliu) aşezaţi la dispoziţia primului ministru şi însărcinaţi de acesta
cu diverse atribuţii, cum a fost, de exemplu, problema minorităţilor.
Propaganda împotriva partidelor a noului regim şi-a jucat rolul cel mai
important în domeniul administraţiei publice. Scăpată de efectele haotice ale
1 Idem, p. 29.
2 E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul
Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p. 134.
3 A se vedea I. Scurtu, Glu Buzatu, Istoria românilor în secolul XX, Ed. Paideia,
Bucureşti, 1999, p. 356.
Administraţia publică în epoca dictaturilor de dreapta 269
nefastului politicianism, administraţia publică putea, în sfârşit, să-şi realizeze
pe deplin şi corect menirea. Ea nu mai trebuia să se ocupe cu prioritate de
realizarea intereselor unui partid sau altul. în acest domeniu, desfiinţarea
partidelor politice s-a dovedit a fi singura soluţie pentru înlăturarea ameste­
cului politicii partizane în activitatea pur administrativă. Acest lucru nu a
determinat o diminuare a structurilor administraţiei centrale ci, dimpotrivă,
birocraţia guvernamentală crescuse atât de mult, încât, la sfârşitul regimului,
Consiliul de miniştri cuprindea: un preşedinte, un vicepreşedinte, 13 miniştri
secretari de stat conducând 16 ministere (ministrul economiei naţionale era
ministru ad-interim la alte trei ministere), un ministru de stat şi 11 subsecretari
de stat la diverse ministere1. O serie de ministere au fost reorganizate în scopul
de a face mai eficient faţă noilor interese generale ale societăţii. Ministerul
Industriei şi Comerţului a devenit din aprilie 1938 Ministerul Economiei
Naţionale, căruia i s-au dat în sarcină2, printre altele, îndrumarea şi încurajarea
organizării şi dezvoltării puterilor de producţie ale ţării, altele decât cele agri­
cole, coordonarea acestor puteri prin organizarea internă a comerţului, indus­
triei şi meşteşugurilor, îndrumarea şi reglementarea importului şi exportului,
îndrumarea şi înlesnirea comerţului bancar şi a creditului, organizarea învăţă­
mântului industrial. O organizare complet nouă a primit Ministerul Afacerilor
Străine, iar organizarea altor ministere a fost completată (a Ministerului de
Justiţie în ianuarie 1939). în octombrie 1938, se înfiinţa Ministerul înzestrării
Armatei iar în septembrie 1939 apăreau un Minister al Propagandei Naţio­
nale, un Minister al Ordinii Publice şi unul al Inventarului Avuţiilor Publice.
Statutul funcţionarilor publici a fost reglementat în continuarea de
Legea din 1923 cu modificările aduse prin legile speciale de organizare a
ministerelor şi stabilimentelor publice.
§4. Administraţia publică locală
Noua Constituţie nu mai făcea referire la unităţile administrativ-terito-
riale, iar principiul descentralizării administrative şi cel al eligibilităţii orga­
nelor deliberative locale nu mai erau de ordin constituţional. Rămânea, astfel,
la latitudinea Parlamentului, statuarea principiilor ce urmau să stea la baza
organizării administraţiei publice locale.
Legea administrativă din 14 august 1938 reflecta deplin regimul politic ce
a edictat-o, organizând administraţia publică locală după canoanele unui
1 A se vedea S. Neagoe, Istoria guvernelor României, Ed. Machiavelli, Bucureşti,
1999, pp. 135-136.
2 Sarcinile i-au fost stabilite prin Legea din 9 ianuarie 1939.
270 Istoria administraţiei publice româneşti
centralism riguros, menit să ofere guvernului un control deplin asupra colec­
tivităţilor locale, în scopul promovării „intereselor permanente ale patriei”.
Legiuitorul a avut însă şi pretenţia de a rezolva acum o serie din disfunc-
ţionalităţile constatate în viaţa administraţiei publice locale, prin introducerea
unor noi instituţii şi reformarea celor deja existente. Tocmai de aceea, trebuie
să recunoaştem că legea avea pe alocuri o claritate şi o simplitate nemaiîn­
tâlnite până în acel moment în legislaţia de profil. Experienţele legislative din
anii precedenţi, doctrina de specialitate mult mai elaborată şi colaborarea cu
Institutul regal de ştiinţe administrative au condus la elaborarea unei legi ce
ocolea multe din erorile trecutului. în ceea ce priveşte principiile vehiculate
de legiuitor, în mod surprinzător, s-au putut întâlni aici aproape toate criteriile
de realizare a unei administraţii modeme şi eficiente.
în primul rând, organizarea administraţiei publice locale s-a făcut în acel
spirit antipartidic ce a caracterizat întreaga perioadă. Concepte ca «descătu­
şare», «eliberare» erau des întrebuinţate pentru a desemna scoaterea adminis­
traţiei publice locale (descentralizate) de sub interesele şi manevrele electo­
rale nefaste ale partidelor politice şi aşezarea sa pe făgaşul normal al
lucrurilor1. De aceea, în contextul noilor prevederi privind alegerile parla­
mentare, un Decret regal din 31 martie 1938 dizolva partidele politice. Această
scoatere a politicii din administraţie urma să aibă două efecte importante: în
primul rând asigura stabilitatea legislativă în domeniul organizării administra­
ţiei publice locale, evitându-se acea modificare la nesfârşit a legislaţiei
realizată de partidele politice ajunse la putere şi, în al doilea rând, asigura
funcţionarea administraţiei după nevoi şi criterii pur administrative.
Apariţia la 20 februarie 1938 a noii Constituţii care lăsa la îndemâna
legiuitorului organizarea administrativă a teritoriului a permis apariţia
regiunii administrative. Legea din 1938 înfiinţa ţinutul ca regiune adminis­
trativă cu caracter mixt: el funcţiona atât ca unitate de desconcentrare admi­
nistrativă, menită să satisfacă interesele generale ale statului în strânsă
legătură cu cele ale colectivităţilor locale, cât şi ca unitate administrativ-terito-
rială de descentralizare administrativă. După cum se menţiona în Raportul
către rege, era nevoie acum de un regionalism unitar bazat pe împărţirea ţării
în mari circumscripţii teritoriale, în care să se întrunească toate serviciile
exterioare administrative şi, în acelaşi timp, să se creeze şi pentru interesele
speciale locale un organism dotat cu personalitate juridică, care să reprezinte
aceste interese locale2.
1 A se vedea Raportul către M.S. Regele al Guvernului Miron Cristea redactat de
Ministrul de interne Armând Călinescu, în Th.C. Marinescu, P.T. Ştefănescu,
M.N. Paţac, Al.l. Movilă, op. cit., pp. 138-139.
2 Idem, p. 160:
Administraţia publică în epoca dictaturilor de dreapta 271
în materie de descentralizare administrativă1, două obiective esenţiale
au ghidat activitatea de legiferare: transformarea satului sau comunei în
singurele realităţi organice de viaţă locală şi, în al doilea rând, înfiinţarea de
organisme administrative mai mari decât judeţele, cu posibilităţi de viaţă mai
mari şi mai complete2. Judeţul îşi pierdea, în consecinţă, calitatea de unitate
administrativ-teritorială de descentralizare administrativă şi devenea acum o
circumscripţie de control şi desconcentrare a administraţiei generale. Unităţi
de descentralizare administrativă deveneau acum comunele şi ţinuturile.
Cea mai importantă schimbare de calitate a avut loc în ecuaţia executiv-deli-
berativ. Nevoile locale ale comunelor/ţinuturilor erau rezolvate, în primul
rând, de primar/rezidentul regal, care devin acum principalul for de decizie la
nivel comunal/ţinutal. Consiliul comunal/ţinutal, chiar dacă era în continuare
organ deliberativ, trecea pe locul doi ca atribuţii şi importanţă. în satele
îndepărtate de reşedinţa comunei, autoritatea comunală era reprezentată de
delegatul satului. Nu se mai înfiinţa aici nici un organ deliberativ colegial.
Centralismul birocratic al regimului schimba principiul tradiţional al reparti­
zării funcţiilor administrative (a acţiona este faptul unuia singur iar a delibera
este faptul mai multora) în favoarea unui ascendent al organelor unipersonale
ce asigura mult mai bine unitatea dintre administraţia centrală şi cea locală.
Principiul supremaţiei administraţiei deliberative care să ia permanent în
considerare doar interesele locale era înlăturat în favoarea administraţiei
active care se încadra mai bine într-un regim unde principiile pentru salvarea
naţiunii se aplicau de sus în jos, într-un demers nivelator şi uniformizator3.
Pe lângă încercarea, destul de puţin reuşită, de a reglementa o descentra­
lizare administrativă, legiuitorul a urmărit, organizarea la nivel local a unei
administraţii desconcentrate complexe. Pentru prima oară într-o lege româ­
nească, s-a folosit expres conceptul de desconcentrare administrativă4
pentru a desemna atât serviciile exterioare ale ministerelor, cât şi reprezen-
1 Pentru mai multe amănunte, a se vedea M. Guţan, Istoria administraţiei publice
locale în statul român modem, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2005, pp. 351-358.
2 A se vedea Raportul către M.S. Regele al Guvernului Miron Cristea redactat de
Ministrul de interne Armând Călinescu, în Th.C. Marinescu, P.T. Ştefănescu,
M.N. Paţac, Al.l. Movilă, op. cit., p. 139.
3 Era normal, după cum afirma şi E.D. Tarangul, ca un regim autoritar, interesat
ca deciziile sale să fie executate cât mai fidel şi cât mai rapid să promoveze insti­
tuţii unipersonale şi de executare în locul celor colective, deliberative. A se vedea
E.D. Tarangul, Descentralizarea administrativă în statele totalitare şi autoritare,
Tipografia Alexandru A. Ţerek, Iaşi, p. 15.
4 Pentru mai multe amănunte, a se vedea M. Guţan, Istoria administraţiei publice
locale..., pp. 358-361.
272 Istoria administraţiei publice româneşti
tanţii guvernului la nivel local. Desconcentrarea s-a făcut complex, pe patru
nivele, dintre care două, judeţele şi plăşile erau destinate exclusiv desconcen-
trării. O scădere a legii era însă faptul că, la fel ca în perioada anterioară, se
lăsau la latitudinea Consiliului de miniştri lucrările de competenţa ministerelor
ce urmau să fie delegate spre rezolvare reprezentanţilor lor la nivel teritorial.
Or, se constatase că sub regimul legii din 1929 miniştrii s-au ferit să delege
directorului atribuţii de resortul ministerului lor, menţinându-se un centralism
strict. Acest lucru urma să se întâmple, din păcate, şi acum.
Pe măsură ce administraţia se depolitiza, ea trebuia să se profesionalizeze.
Nu mai exista acum nici o scuză pentru recrutarea unor funcţionari publici
nepregătiţi şi fără experienţă. De aceea, generalizarea recrutării prin numire a
funcţionarilor publici a fost completată cu o serie de condiţii severe privind
pregătirea profesională a acestora1.
Dincolo de toate progresele, această epocă a marcat începutul decăderii şi
în final a eliminării sistemului administraţiei publice locale introdus la 1864.
Chiar dacă se vehicula şi acum ideea de descentralizare administrativă, condi­
ţiile noului regim politic au determinat o alterare masivă a acestui vechi dezi­
derat. Renunţarea la sistemul alegerii organelor unipersonale şi transformarea
lor în organe primordiale în realizarea intereselor locale au consacrat un
centralism administrativ fără precedent. Ceea ce nu înţeleseseră legiuitorii
acestei perioade era că descentralizarea administrativă avea două faţete: una
funcţională şi alta organizatorică. Dacă până la 1938 s-a realizat mai mult
faţeta organizatorică, cea funcţională având de suferit, e adevărat din cauza
partidelor politice, după 1938, deşi s-a realizat faţeta funcţională, cea organi­
zatorică a fost neglijată. Degeaba s-au menţinut, iniţial, Consiliile comunale,
în Legea din 1938, art. 194 alin. (2), s-a prevăzut că până la alcătuirea noilor
consilii, atribuţiile prevăzute în această lege vor fi exercitate de rezidenţii
regali şi primari. Din păcate, prevederile legii privind consiliile comunale au
rămas literă moartă, deoarece în contextul evenimentelor politice interne şi
externe nu s-au mai convocat alegeri pentru consiliile comunale, atribuţiile
acestora fiind exercitate de primari.
Secţiunea a ll-a. Monarhia totalitară
Sfârşitul anului 1938 a marcat o semnificativă întoarcere spre totalitarism
a dictaturii regale. Repulsia faţă de partidele politice pare a fi luat sfârşit
1 Pentru mai multe detalii privind statutul funcţionarului public, a se vedea
M. Guţan, Istoria administraţiei publice locale ..., pp. 361-365.
Administraţia publică în epoca dictaturilor de dreapta 273
odată cu înfiinţarea la 16 decembrie 1938 a Frontului renaşterii naţionale
(F.R.N.), ca singură organizaţie politică din România. Rolul ei era de a
mobiliza conştiinţa naţională în vederea întreprinderii unei acţiuni solidare şi
unitare româneşti de apărare şi propăşire a patriei şi de consolidare a statului'.
Printr-un Decret-lege din 22 iunie 1940, el era transformat în Partidul
Naţiunii. Noua organizaţie, se spunea în referatul adresat Consiliului de
Miniştri, trebuia să devină un partid politic totalitar a cărui menire era de a
asigura naţiunii române şi statului român care o personifică maximum de
putere şi de autoritate. Ideologia sa nu era a unei grupări partizane, ci a
întregii naţiuni şi, în consecinţă, a fiecărui cetăţean în parte. „(...) Cei care se
vor situa prin fapta sau voinţa lor în afară de rânduri, nu vor fi duşmanii
poporului, ci propriii lor duşmani, căci îşi vor amputa astfel propria lor
personalitate”2, spunea acelaşi referat.
Noul tip de simbioză între stat şi partidul unic s-a manifestat clar în urma
organizării partidului, printr-un Regulament din 20 ianuarie 1940. Scopul său
era de a aduce întreaga viaţă politică, economică, administrativă şi profe­
sională sub controlul acestui partid unic. Organele deliberative ale partidului
de stat aprobau candidaturile pentru alegerile parlamentare, administrative şi
ale organizaţiilor profesionale şi aveau dreptul să prezinte guvernului
dezideratele şi observaţiile sale asupra administraţiilor publice.
în consecinţă, la nivelul administraţiei publice statale, toţi funcţionarii
Instituţiilor publice, Regiilor şi Caselor autonome, de asemenea toţi funcţio­
narii stabilimentelor de utilitate publică trebuiau să fie membri ai Frontului.
In viitor, orice numire sau angajare de personal nou în aceste instituţii urma a
fi condiţionată de calitatea de membru al Frontului.
Epoca unei administraţii unice, de stat, condusă de un partid unic, de stat,
se instaura cu paşi repezi.
In ceea ce priveşte administraţia publică locală, nu numai că se revenea la
politizarea organizării şi funcţionării ei, dar se instaura acum controlul politic
cel mai strict şi fără menajamente din câte cunoscuse de la apariţia ei în
epoca lui Cuza. Având în vedere că Frontul urma să reprezinte interesele
cetăţeneşti şi ale profesiunilor şi pe lângă administraţia publică locală, orga­
nizarea locală a partidului unic a respectat cu stricteţe delimitările adminis-
1 Justificarea apariţiei unui partid politic era legată de necesitatea unui nou mijloc
de participare la conducere, de a avea un îndreptar legal şi un statut de funcţionare
izvorât din principiile şi normele care stăpânesc azi viaţa statului. A se vedea Raportul
către Consiliul de Miniştri la Legea pentru înfiinţarea organizaţiei politice a Frontului
Renaşterii Naţionale din 16 decembrie 1918, în C. Ionescu, Dezvoltarea constituţională
a României. Acte şi documente 1741-1991, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p. 625.
2 Idem, p. 641.

274 Istoria administraţiei publice româneşti
trativ teritoriale ale legii din august 1938. întreaga administraţie publică
locală, desconcentrată şi «descentralizată» intra astfel sub controlul Frontului,
Prin regulamentul de funcţionare se condiţiona calitatea de funcţionar al
ţinutului, judeţului sau comunei de calitatea de membru al Frontului. De ase­
menea, pe viitor, orice numire sau angajare de personal urma să fie condiţio­
nată de calitatea de membru al F.R.N. în consecinţă, rezidenţii regali, pre­
fecţii, subprefecţii, pretorii, primarii, notarii şi toţi funcţionarii subordonaţi
lor trebuiau să devină membri de partid. Printr-un Decret-lege pentru
păstrarea ordinii politice unice şi totalitare a statului român din 22 iunie 1940,
acei funcţionari publici care până la data de 1 august 1940 nu deveneau
membri ai partidului urmau a fi revocaţi de drept. în această calitate, erau în
subordinea preşedintelui de organizaţie F.R.N. de la nivelul unităţii adminis­
trativ teritoriale unde funcţionau, acesta având rolul de a conduce viaţa
politică locală potrivit principiilor şi directivelor F.R.N. în ceea ce priveşte pe
primari şi pe ajutorii lor, ei urmau a fi numiţi de preşedinţii, secretarii şi
membrii sfaturilor comunale ale F.R.N. de la acest nivel. în acelaşi timp
F.R.N. era singurul îndreptăţit să depună candidaturi pentru consiliile
comunale şi ţinutale. Potrivit regulamentului, candidaturile erau aprobate de
Consiliul superior naţional al partidului. La nivel comunal, membrii consi­
liilor nu puteau fi aleşi decât dintre membrii sfaturilor comunale ale F.R.N.
Descentralizarea administrativă era deja istorie.
Secţiunea a lll-a. Regimul dictaturii antonesciene
(septembrie 1940 - august 1944)
Viaţa administraţiei publice în această perioadă s-a desfăşurat în contex­
tul intern al preluării puterii de către generalul Ion Antonescu şi cel extern al
derulării celui de-al II-lea război mondial. Regimul Antonescu, încadrat în
rândul dictaturilor de dreapta, la modă atunci în întreaga Europă, s-a
manifestat în două etape: una a statului naţional-legionar, din 14 septembrie
1940 până în 23 ianuarie 1941, perioadă în care a guvernat alături de legio­
nari, şi alta, a dictaturii militare, din ianuarie 1941 până la 23 august 1944.
§1. «Un nou regim»
Abdicarea lui Carol al II-lea (6 septembrie 1940) nu a oferit României
şansa revenirii la normalitatea regimului parlamentar şi a monarhiei consti­
tuţionale. De abia sfârtecată de pretenţiile teritoriale ale vecinilor săi şi ame-
Administraţia publică în epoca dictaturilor de dreapta 275
ninţată de ocupaţia germană, România şi-a reasumat filosofia «Salvatorului
patriei», om providenţial, autoritar şi dotat cu voinţa şi puterea de sacrificiu
necesare pentru a reda ei şi românilor demnitatea. Acesta a fost descoperit în
persoana mareşalului Ion Antonescu. Regimul antonescian nu a evoluat însă
pe coordonatele trasate de dictatura carlistă. Asumându-şi filosofia Fuehrer-
prinzip-ului, noua dictatură era, aşa cum declara însuşi Antonescu, un regim
nou. întreaga epocă a însemnat dispariţia ultimelor elemente ale unei
democraţii moderne. Constituţia din 1938 a fost suspendată (5 septembrie
1940), Parlamentul a fost dizolvat, s-a renunţat, cu excepţia mişcării legio­
nare devenite singura mişcare politică recunoscută în noul stat, la colaborarea
partidelor politice. Monarhia a fost menţinută mai mult de formă, regele
trecând în umbra omului providenţial - Ion Antonescu.
Prin Decretele-lege din 6 şi 7 septembrie 1940 ale noului rege Mihai I,
Preşedintele Consiliului de miniştri, Generalul Ion Antonescu, era învestit cu
puteri depline pentru conducerea statului şi, în acelaşi timp, prerogativele
regelui erau drastic restrânse.
Se crea astfel o nouă ordine constituţională, cu caracter de permanenţă1,
aprobată prin plebiscit de către români.
§2. Administraţia publică centrală
După septembrie 1940, consacrarea legislativă a lui Mihai I ca un rege
care „nici nu domneşte, nici nu guvernează” a transferat întreaga putere
executivă lui Ion Antonescu.
Primind puteri depline în conducerea statului, primului-ministru i se
conferea la 9 septembrie titlul de Conducător al statului. Acest nou statut
nu îi conferea atribuţii de reprezentare a statului. Acestea erau exercitate în
continuare de rege. Funcţia de Conducător exprima puterile reunite exorbi­
tante ce îi erau încredinţate şi caracterul său de organ activ în Guvernare. în
consecinţă, el nu doar îndruma, ci şi acţiona efectiv. De aceea, funcţia de
Conducător al statului erau cumulată cu cea de prim-ministru, ilustrând
unitatea de voinţă şi acţiune a regimului, în sens larg2.
Cu excepţia celor câteva atribuţii menţinute regelui Mihai I, preşedintele
Consiliului de miniştri, devenit Conducătorul statului, exercita toate celelalte
puteri ale statului, ceea ce-1 transforma în centrul vieţii politice româneşti. El
exercita atât puterea legislativă, cât şi cea mai mare parte a puterii executive.
1 A se vedea P. Negulescu, Instituţia conducătorului statului, în R.D.P.
nr. 3-4/1940; 1-2/1941, pp. 302-303.
2 Idem, p. 344.
276 Istoria administraţiei publice româneşti
Spre deosebire de Fuehrer-ui german, al cărui model îl copia, Conducătorul
român nu deţinea şi puterea judecătorească.
Puterea executivă o exercita în numele legii, care-i acorda deplinătatea
acesteia, cu excepţia celor câteva atribuţii executive exercitate de rege.
Totuşi, regele, care avea dreptul să-l numească şi să-l revoce din funcţie, avea
astfel un ascendent faţă de Conducător. Prin atribuţiile deţinute, Conducă­
torul devenea atât şef al guvernământului, cât şi şef al administraţiei. El
avea dreptul de a numi şi revoca pe miniştri şi pe subsecretarii de stat, numea
şi înainta în funcţie pe funcţionarii publici, conform legilor, conferea grade
militare, făcea regulamente pentru aplicarea legilor, avea la dispoziţie forţa
publică pentru a asigura pacea socială, menţinerea ordinii publice şi executarea
legilor, alcătuia prin decret-lege bugetul general al statului pe anul bugetar
următor şi supraveghea executarea acestuia, supraveghea şi controla prin dele­
gaţii săi funcţionarea serviciilor administrative centrale, regionale şi locale.
Actele sale trebuiau contrasemnate de către miniştrii cabinetului, ceea ce
nu-i acorda, însă, lui Ion Antonescu iresponsabilitatea. Aceste acte aveau
valabilitate chiar şi fără a fi contrasemnate, contrasemnarea având mai mult
rostul de a angaja responsabilitatea miniştrilor faţă de Conducător. Acesta
rămânea însă responsabil1.
Consiliul de miniştri era format din totalitatea miniştrilor şi subsecre­
tarilor de stat şi funcţiona sub preşedinţia Conducătorului statului. Acesta nu
mai era acum un primus inter pares, aşa cum era primul-ministru în regimu­
rile trecute. Prin dreptul său de a-i numi şi revoca şi în calitate de preşedinte
al Consiliului de miniştri, Conducătorul devenea şeful ierarhic al miniştrilor.
El nu mai avea astfel doar dreptul de a determina direcţia generală de evoluţie
politică şi administrativă a ţării, ci şi drepturile ce decurgeau din statutul său
de superior ierarhic. Asistăm, în consecinţă, la o centralizare fără precedent a
activităţii guvernamentale pe linie politică şi administrativă: Conducătorul
era singurul şef real şi efectiv al guvernării, miniştrii nu puteau urmări o altă
politică decât pe cea a Conducătorului, iar iniţiativa măsurilor nu se putea lua
decât cu aprobarea acestuia, care dădea directivele şi impulsul necesar punerii
lor în aplicare2. Se poate spune, astfel, odată cu P. Negulescu, că guvernul era
«depoliticianizat»3, în sensul că nu mai era supus intereselor şi jocurilor de
partid (cu excepţia perioadei coabitării cu legionarii). în ciuda acestui fapt, el
era complet politizat de autoritatea politică a Conducătorului.
1 E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Buco­
vinei, Cernăuţi, 1944, p. 128. A se vedea şi P. Negulescu, op. cit., pp. 319-320.
2 P. Negulescu, op. cit., p. 330.
3 A se vedea P. Negulescu, op. cit., pp. 297-346.
Administraţia publică în epoca dictaturilor de dreapta 277
Prin toate acestea, principiul democratic al conducerii colegiale era
înlocuit cu principiul totalitar al conducerii unice.
în contextul unei centralizări atât de puternice a puterii şi administraţiei,
apărea nevoia constituirii unor Consilii consultative care să aducă un aviz
specializat nu numai în activitatea de administrare a ministerelor, ci şi în
activitatea de guvernare. în consecinţă, au apărut în epocă voci care au cerut
constituirea unui Consiliu de Stat cu caracter consultativ pe lângă guvern1.
In calitatea sa de organ al administraţiei publice centrale, Consiliului i-au
fost date noi atribuţii: de ex., el aproba noile construcţii publice ce urmau a se
face, avea dreptul să stabilească domiciliul forţat, înfiinţa, modifica şi
suprima indemnitatea de scumpete acordată la 1943 pensionarilor etc.
Din 25 septembrie 1940 s-a înfiinţat un Consiliul de miniştri restrâns sub
titulatura de Consiliu de Cabinet. El era compus din vicepreşedintele Con­
siliului de miniştri, ministrul apărării naţionale, ministrul afacerilor interne,
ministrul afacerilor străine, ministrul justiţiei, ministrul economiei naţionale
şi ministrul de finanţe. El se întrunea sub preşedinţia Conducătorului şi avea
în atribuţii conducerea şi rezolvarea afacerilor curente ale statului.
Eliberaţi de sarcina de a mai decide politica ţării şi fiind doar simpli
executanţi ai direcţiilor politice stabilite de Conducător, miniştrii şi subse­
cretarii de stat se puteau dedica în exclusivitate activităţii administrative în
calitatea lor de şefi ai unor departamente ministeriale sau, în cazul subsecre­
tarilor de stat, ai anumitor servicii publice. Activitatea lor administrativă era
complet subordonată voinţei Conducătorului care, de regulă, dispunea
măsurile ce trebuiau luate într-un departament sau altul. în ultima parte a
regimului antonescian, birocraţia guvernamentală era la fel de încărcată ca şi
în epoca anterioară: un preşedinte, un vicepreşedinte, 10 miniştri şi 10
subsecretari de stat. Având în vedere condiţiile în care erau organizate
anumite teritorii de sub administraţie românească, la Consiliul de miniştri
luau parte şi Guvernatorii Basarabiei, Bucovinei şi Transnistriei.
Statutul funcţionarilor publici a fost reglementat în această perioadă de
noul Cod al funcţionarilor publici. Promulgat la 8 iunie 1940, Codul era
menit, în opinia legiuitorului, să aducă ordine în ierarhia funcţionarilor
publici din diversele servicii administrative şi să armonizeze salariile aces­
tora. Codul se împărţea în două părţi: prima reglementa condiţiile generale de
recrutare a funcţionarilor publici, îndatoririle şi răspunderile lor, incompatibi-
lităţile, ocrotirea familiei, concediile, pensiile, asociaţiile şi casele de credit
ale acestora. Partea a Il-a se aplica doar funcţionarilor administrativi şi celor
de specialitate, fiind exceptate aceleaşi categorii de funcţionari publici ca şi
1 P. Negulescu, Gh. Alexianu, Tratat de drept public, Tomul I, Casa Şcoalelor,
Bucureşti, 1942, p. 379.
278 Istoria administraţiei publice româneşti
în cadrul Statutului din 1923: corpul judecătoresc, corpul didactic, avocaţii,
medicii, inginerii, preoţii, etc. ce erau supuşi în continuare regimului legilor
lor speciale.
Mai vechilor condiţii generale de recrutare li se adăuga acum dreptul
femeilor de a accede în funcţiile publice. în ceea ce priveşte condiţiile
speciale, se punea un accent deosebit pe vârstă, nefiind acceptaţi pentru
fbncţiile din ierarhia administrativă candidaţi cu vârsta de peste 30 de ani, iar
în cazul funcţiilor de specialitate, peste 35 de ani. în lipsă, se puteau primi şi
candidaţi sub 21 de ani.
Printre incompatibilităţile cerute, cea mai importantă era incompatibi­
litatea calităţii de funcţionar cu cea de membru al unui partid politic. Pe lângă
aceste condiţii, toţi candidaţii la o funcţie publică, locală sau centrală,
trebuiau să susţină un concurs pentru funcţia respectivă printr-un examen
constând dintr-o verificare a titlurilor şi condiţiilor de admisibilitate, dintr-o
probă orală şi una scrisă. Numirea se făcea numai în gradul de impiegat şi
presupunea deschiderea unei perioade de stagiatură. Prin aceasta funcţionarul
era obligat să ocupe noi funcţiuni doar prin avansare, odată cu dobândirea de
vechime în funcţiile ocupate. în timpul stagiaturii, era interzisă avansarea
funcţionarilor publici. Doar funcţionarii publici de specialitate puteau fi
numiţi într-un grad superior, doar într-o funcţie de specialitate şi numai până
la gradul de şef de serviciu inclusiv. Era considerat specialist cel care
absolvise o şcoală de specialitate în legătură directă cu funcţia şi care avea
lucrări sau o activitate de specialitatea funcţiei vacante.
Statutul său de stagiar fiind provizoriu, funcţionarul public putea fi
oricând licenţiat sau transferat. în schimb, funcţionarii publici care deveneau
definitivi se bucurau de stabilitate sau inamovibilitate.
Având în vedere faptul că numirea se putea face numai în gradul de
impiegat, Codul reglementa cu multă atenţie avansarea în funcţie. Aceasta se
putea face doar din grad în grad. Actualul cod înlocuia însă, în ceea ce privea
funcţionarii administrativi, clasele cu grade, stabilind în interiorul fiecărui
grad trei gradaţii distincte. Noua gradaţie fixată de cod cuprindea pe impie­
gat, subşef de birou, şef de birou, şef de secţie, şef de serviciu, subdirector,
director, subdirector general şi director general. în interiorul fiecărui grad se
putea avansa pe gradaţii din doi în doi ani de vechime. înaintările în grad se
făceau prin alegere, la realizarea vechimii, şi pe bază de examen. Funcţio­
narul trebuia să îndeplinească, de asemenea, condiţiile de studii cerute de lege
şi să fie înscris în tablourile de avansare.
Obligaţiile funcţionarilor se transformau într-un adevărat cod deonto­
logic. Funcţionarul public era obligat să-şi îndeplinească îndatoririle serviciului
cu zel pentru binele public şi interesul administraţiei, să cultive spiritul de
camaraderie şi să lupte pentru ridicarea nivelului moral şi social al mediului în
Administraţia publică în epoca dictaturilor de dreapta 279
care lucrează, să nu ştirbească prin actele vieţii sale publice sau private demni­
tatea funcţiei, să păstreze secretul de serviciu, să fie respectuos faţă de public.
§3. Administraţia publică locală1
După abdicarea lui Carol al II-lea, viaţa administraţiei publice locale s-a
desfăşurat în contextul intern al preluării puterii de către generalul Ion
Antonescu şi cel extern al derulării celui de-al II-lea război mondial. La fel ca
mai toate regimurile anterioare, regimul Antonescu şi-a definit o politică
proprie în materia organizării şi funcţionării administraţiei publice locale
construită pe baza a o serie de principii.
Se urmărea, în consecinţă, realizarea organizării administraţiei publice
locale pe baze realiste, condamnându-se fetişismul legii practicat pe scară
largă în epoca pluripartidismului, promovarea administraţiei ca acţiune cu
funcţionari profesionişti, capabili să pună în practică reforma administrativă.
Principiul conducerii unitare a administraţiei publice viza instaurarea unui
control strâns al centrului asupra administraţiei publice locale şi acordarea de
atribuţii deliberative organelor unipersonale în detrimentul celor colegiale.
Deşi punea un accent deosebit pe organele unipersonale, regimul Antonescu
nu încuraja totuşi individualismul şi arbitrariul în viaţa administrativă locală.
Dimpotrivă, în scopul evitării egocentrismului administrativ, au fost create la
nivelul fiecărei unităţi administrative, comune, plăşi, judeţe, Consilii de cola­
borare pe lângă organele unipersonale, în scopul de a asigura coordonarea şi
colaborarea dintre organele administraţiei publice locale.
In scopul accelerării activităţii administrative s-a pus un accent deosebit
pe simplificarea şi raţionalizarea formalităţilor birocratice. Desconcentrarea
administrativă a stat şi ea la loc de cinste prin revalorificarea unităţilor tradi­
ţionale de desconcentrare administrativă, ca urmare a desfiinţării ţinutului:
judeţul, plasa şi comuna. în materie de descentralizare administrativă, s-a
renunţat la unităţile de descentralizare administrativă impuse prin legea din
1938 şi s-a revenit la cele tradiţionale, specifice perioadei interbelice. Judeţul
a redobândit personalitate juridică iar prefectul a redevenit şi şef al adminis­
traţiei judeţene. Descentralizarea administrativă primea însă o lovitură
mortală: consiliile judeţene au fost desfiinţate, prefectul urmând să exercite şi
atribuţiile lor iar consiliile comunale, deşi reglementate de lege, nu s-au mai
constituit în condiţiile războiului. Atribuţiile lor au fost exercitate concret de
către primari. Aceştia din urmă au fost numiţi în totalitate, fapt care se
1 Pentru mai multe detalii, a se vedea M. Guţan, Istoria administraţiei publice
locale ..., pp. 369-390.
280 Istoria administraţiei publice româneşti
potrivea mai bine cu principiul conducerii unice promovat în epocă. Lovită în
însăşi elementele ei de rezistenţă, descentralizarea administrativă era
condamnată, inevitabil, la dispariţie.
Bibliografie utilă cercetării aprofundate, privind:
■ organizarea şi funcţionarea administraţiei publice centrale: D. V. Firoiu,
Istoria statului şi dreptului românesc, voi. II, Argonaut, Cluj-Napoca,
1998, pp. 195-203; M. Guţan, Istoria administraţiei publice româneşti,
Ed. Universităţii Lucian Blaga din Sibiu, Sibiu, 2003, pp. 308-310;
325-329; C. Ionescu, Dezvoltarea constituţională a României. Acte şi
documente 1741-1991, Lumina Lex, Bucureşti, 1998, pp. 589-688;
Th.C. Marinescu, P.T. Ştefănescu, M.N. Paţac, AII. Movilă, Legi uzuale
adnotate cu explicaţii, jurisprudenţe şi formulare tip pentru uzul funcţiona­
rilor administrativi, autorităţilor, studenţilor, elevilor şcolilor de pregătire
tehnică administrativă şi cetăţenilor de..., Tipografia Nic. Stoica, Timi­
şoara, 1939; S. Neagoe, Istoria guvernelor României, Ed. Machiavelli,
Bucureşti, 1999; P. Negulescu, Instituţia conducătorului statului, în R.D.P.
nr. 3A/1940; 1-2/1941, pp. 297-346; P. Negulescu, Gh. Alexianu, Tratat de
drept public, Tomul I, Casa Şcoalelor, Bucureşti, 1942; I. Scurtu, Gh. Buzatu,
Istoria românilor în secolul XX, Ed. Paideia, Bucureşti, 1999; I. Stanomir,
Libertate, lege şi drept. O istorie a constituţionalismului românesc, Ed.
Polirom, Iaşi, 2005, 119-173; E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ
român Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, pp. 125-146;
■ organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale: M. Anlonescu,
Reforma administrativă, discurs rostit în faţa Comisiei pentru reformă
administrativă în zilele de 5 şi 12 decembrie 1941, Monitorul Oficial şi
Imprimeriile statului, Bucureşti, 1942; M. Antonescu, Discurs rostit la
deschiderea cursurilor administrative de la Ministeml de Interne din 1942,
Monitorul Oficial şi Imprimeriile statului, Imprimeria centrală, Bucureşti,
1943; M. Guţan, Istoria administraţiei publice locale în statul român
modem, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2005, pp. 347-390; P. Strihan, Concep­
ţia administrativă a regimului Domnului Mareşal Antonescu, Monitorul
Oficial şi Imprimeriile statului, Imprimeria centrală, Bucureşti, 1942;
P. Strihan, Idei şi realizări în administraţia publică românească, Monitorul
Oficial şi Imprimeriile statului, Bucureşti, 1944; E.D. Tarangul, Tratat de
drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944,
pp. 146-185; E.D. Tarangul, Descentralizarea administrativă în statele
totalitare şi autoritare, Tipografia Alexandm A. Ţerek, Iaşi, 1940.
C apitolul XIV
A dm inistraţia publică în epoca de tranziţie
spre com unism (1944-1948)
Secţiunea I. Administraţia publică centrală
Repunerea în vigoare a Constituţiei din 1923 prin Decretul regal
nr. 1626 din 31 august 1944 crea impresia revenirii la valorile democraţiei
interbelice şi la eşafodajul instituţional bazat pe monarhia constituţională
parlamentară. în materia administraţiei publice, revenirea la normalitate nu
trebuia să se facă, din perspectiva partidelor istorice, prin recuperarea tuturor
coordonatelor instituţionale şi funcţionale ale trecutului. Atât ţărăniştii, cât şi
liberalii, în programele lor politice, doreau o continuitate organică în care
eliminarea aspectelor negative din administraţie să fie o consecinţă firească a
experienţei şi responsabilităţii politice. Ţărăniştii se pronunţau pentru un
funcţionar public stabil dar responsabil şi pentru eficientizarea responsabili­
tăţii ministeriale1. Pentru liberali, viitorul administraţiei publice centrale se
definea prin concepte ca reorganizare, stabilitate, cumpătare şi continuitate2.
Toate acestea implicau o (re)aşezare a administraţiei publice într-o ecuaţie
corectă, atât cu guvernământul, cât şi cu partidele politice, ecuaţie care se
pierduse în timpul dictaturii militare a lui Antonescu.
Ideea continuităţii nu era însă validată nici de juridic, nici de politic. Deşi
decretul 1626 anula puterile excepţionale dobândite de Conducătorul statului
şi redistribuia regelui rolul său constituţional firesc, el suspenda, evident din
motive obiective, separaţia puterilor în stat. Puterea executivă şi cea legis­
lativă erau încredinţate regelui şi Consiliului de Miniştri până la momentul
întrunirii Reprezentanţei Naţionale. Decretul 2218 din 15 iulie 1946 pentru
exercitarea puterii legislative reaşeza viaţa politico-statală pe bazele regi-
1 A se vedea Manifestul program al Partidului Naţional Ţărănesc asupra direcţiilor
şi obiectivelor de politică internă şi externă angajat să le promoveze din 16 octombrie
1944, în C. Ionescu, Dezvoltarea constituţională a României. Acte şi documente
1741-1991, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998, pp. 708-709.
2 A se vedea Manifestul program al Partidului Naţional Liberal din 19 decembrie
1944, în C. Ionescu, op. cit., p. 713.
282 Istoria administraţiei publice româneşti
mulul parlamentar' însă acest act reparatoriu a fost unul formal în condiţiile
în care politicul copleşise deja angrenajul instituţional legitim al statului.
Sprijiniţi de armata rusă, comuniştii şi sateliţii lor au dobândit treptat, în
perioada 1945-1947, controlul asupra aparatului de stat. Dacă preluarea
controlului deplin asupra executivului a întârziat datorită prerogativelor
constituţionale exercitate de regele Mihai I, preluarea controlului asupra
aparatului administrativ a fost mult mai simplă şi eficientă. Acest aspect a
fost facilitat de demersurile oficiale de epurare a corpului funcţionăresc de
elementele fasciste, fapt care a trecut în subsidiar principii ca inamovibilitatea
şi competenţa funcţionarilor publici. Prin numeroase şi repetate acte nor­
mative2 s-a dispus licenţierea tuturor funcţionarilor publici legionari, fascişti
sau hitlerişti sau care sprijiniseră sau simpatizaseră aceste regimuri politice.
Efectul acestei mişcări a fost mai puţin însănătoşirea aparatului administrativ
cât, mai ales, posibilitatea de a propulsa în posturile astfel vacantate func­
ţionari susţinători ai noii orientări politice oficiale a ţării.
în ceea ce priveşte instituţiile administraţiei publice centrale, vechile
uzuri guvernamentale privind funcţionarea Consiliului de miniştri şi a minis­
terelor s-au împletit cu altele noi create de noile interese politice economice
şi militare. Maleabilitatea tradiţională a structurii evantaiului ministerial a
fost acum folosită pentru înfiinţarea unor noi structuri administrative menite
atât să dea curs exploatării economice a României, cât şi să elimine structuri
indezirabile aparţinând epocii antonesciene. S-au desfiinţat, în consecinţă,
organisme ca Grupul etnic german, Munca tineretului român, Ministerul
Propagandei Naţionale (reînfiinţat, în mod semnificativ, odată cu guvernul
Groza), Subsecretariatul de stat al Românizării, Colonizării şi Inventarului. în
unele cazuri, ministerele s-au transformat - de ex., Ministerul Industriei şi
Comerţului a devenit Ministerul Economiei Naţionale - iar în alte cazuri, au
apărut unele noi - de ex., Ministerul Lucrărilor Publice şi Comunicaţiilor
(1946), Ministerul Muncii şi Asigurărilor Sociale (decembrie 1946), Ministe­
rul Minelor şi Petrolului (decembrie 1946). în întreaga perioadă numărul
membrilor guvernului a rămas foarte ridicat - între 29 şi 32 (preşedintele
Consiliului de Miniştri, un vicepreşedinte, 17 miniştri, 11-14 subsecretari de
1 Se prevedeau elemente ale regimului parlamentar: miniştrii şi subsecretarii de
stat puteau fi recrutaţi dintre parlamentari, iar parlamentul avea dreptul de a-i interpela
pe miniştri.
2 D.V. Firoiu, Istoria statului şi dreptului românesc, voi. II, Ed. Argonaut,
Cluj-Napoca, 1998, pp. 267 şi urm.
Administraţia publică în epoca de tranziţie spre comunism 283
stat)1. Per ansamblu, întreaga structură guvernamentală va începe, treptat, să
fie organizată după modelul instituţional sovietic.
Activitatea guvernamentală a fost, în această perioadă, subordonată inte­
reselor interne ale comuniştilor şi a celor externe ale ruşilor. Acest fapt a fost
permis de prezenţa unor guverne formal legitime dar lipsite de o coordonare
politică reală cu voinţa monarhului, aşa cum cerea Constituţia din 1923. De
aici şi numeroase conflicte între cele două capete ale executivului: regele şi
Consiliul de miniştri, Lipsa (până în 1946) a unui legislativ dotat cu pârghii
de control politic a contopit procesul legislativ şi pe cel executiv în creuzetul
de interese al comuniştilor. în aceste condiţii, manevrarea şi amputarea după
bunul plac a Constituţiei prin intermediul unor legi ordinare a devenit un fapt
curent. Cooptarea în guvernul Groza a doi miniştri aparţinând partidelor
istorice a fost pur formală, în condiţiile în care ignorarea mecanismelor
constituţionale şi legale de luare a deciziilor i-a izolat iar suspendarea func­
ţiilor colegialităţii şi solidarităţii guvernamentale i-a privat de participarea la
viaţa guvernamentală. Rolul acestora era oricum formal decorativ, având în
vedere că statutul lor de miniştri fără portofoliu îi aşeza în afara activităţii
executive şi ministeriale propriu-zise şi permitea primului-ministru să nu le
încredinţeze un rol guvernamental explicit. De fapt, tot acest sistem nu a
făcut decât să perpetueze preeminenţa executivului ca instrument de
impunere a unei politici dictatoriale realizată, de această dată, sub stindardul
democraţiei. Pe de altă parte, după mai bine de un secol, executivul românesc
se vedea din nou limitat şi controlat în activitatea sa de către ruşi prin dreptul
de veto politic conferit Comisiei aliate de control (sovietică) în materie de
politică internă.
Secţiunea a ll-a. Administraţia publică locală
Epoca scursă între lovitura de stat de la 23 august 1944 până la instau­
rarea Republicii a constituit pentru administraţia publică locală o perioadă de
aparentă revenire la tradiţia întreruptă la 1938, dar care nu a însemnat altceva
decât începutul unei alte epoci, mai îndelungate, de centralism administrativ
şi control politic al colectivităţilor locale. în contextul dificil al participării la
război alături de ruşi, al ocupării teritoriului de o armată străină şi al ascen­
siunii spectaculoase a Partidului Comunist, trei aspecte importante pot fi
marcate în viaţa administraţiei publice locale.
1 A se vedea S. Neagoe, Istoria guvernelor României, Ed. Machiavelli, Bucureşti,
1999, pp. 149-159.
284 Istoria administraţiei publice româneşti
a) Repunerea în vigoare a Constituţiei din 1923 prin Decretul regal nr.
1626 din 31 august 1944. Odată cu regimul democratic parlamentar instaurat
de aceasta se reactivau şi prevederile art. 108 privind instituţiile judeţene şi
comunale organizate după principiul descentralizării administrative. Deve­
neau, în consecinţă, din nou de ordin constituţional consiliile judeţene şi
comunale alese prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu şi cu repre­
zentarea minorităţii. Ideea revenirii la organizarea descentralizatoare apărea
şi în programele politice ale celor două partide «istorice», Partidul Naţional
Ţărănesc şi Partidul Naţional Liberal reintrate, după 23 august 1944, pe scena
politică românească. Primul îşi arăta ataşamentul faţă de programul său de
descentralizare, aşa cum fusese el aplicat prin Legea din 1929, iar cel de-al
doilea punea un accent deosebit pe repunerea satului pe linia de dezvoltare
istorică a vieţii locale româneşti, urmând să devină pivotul real al vieţii
administrative rurale1.
Lucrurile nu aveau să evolueze însă în această direcţie. Repunerea în
vigoare a prevederilor constituţionale referitoare la administraţia publică
locală nu a însemnat şi aplicarea lor în viaţa administrativă concretă.
Dimpotrivă, în această perioadă organizarea administraţiei publice locale s-a
făcut în continuare prin Legea din august 1938, aşa cum a fost ea modificată
în epoca antonesciană, în primul rând prin Legea din 22 septembrie 1940>~
Odată cu aceasta au fost menţinute şi principiile centralismului birocratic şi
ascendentului organelor unipersonale asupra celor colegiale. S-au menţinut,
într-adevăr, comunele şi judeţele ca aşa-zise unităţi de descentralizare
administrativă, însă atât formal, cât şi substanţial autonomia locală a lipsit
cu desăvârşire.
Primarii şi prefecţii şi-au păstrat calitatea de şefi ai administraţiei publice
comunale, respectiv judeţene, fiind însărcinaţi cu deplină competenţă în
realizarea intereselor locale. Ei erau în continuare numiţi de către centru, fapt
care a permis acestuia să exercite un control strâns asupra vieţii adminis­
trative locale în condiţiile de război şi postbelice, dar şi să propulseze la nivel
local interesele noului regim comunist ce se instaura treptat, cu sprijin
sovietic. Printr-un Decret-lege nr. 2367 din mai 1946 privind modificarea art.
10 din Legea administrativă din august 1938 (modificat la 22 decembrie
1943), primarul urma să fie numit din nou de către prefect în comunele rurale
şi urbane nereşedinţe, în locul inspectorilor generali administrativi.
1 A se vedea Manifestul program al Partidului Naţional Ţărănesc asupra direcţiilor
şi obiectivelor de politică internă şi externă angajat să le promoveze din 16 octombrie
1944 şi Manifestul program al Partidului Naţional Liberal din 19 decembrie 1944, în
C. Ionescu, op. cit., pp. 708 şi 713.
Administraţia publică în epoca de tranziţie spre comunism 285
în ceea ce priveşte condiţiile de recrutare, acestea fuseseră stabilite
printr-un Decret-lege nr. 69 din 15 ianuarie 1945 pentru primarii munici­
piilor, oraşelor reşedinţe de judeţ şi staţiunilor balneo-climatice. Pe lângă
celelalte condiţii cerute tuturor funcţionarilor publici, candidaţii trebuiau să
posede şi un titlu universitar. Pentru oraşele nereşedinţe se accepta însă şi un
absolvent al învăţământului primar. Mai mult, pentru a face loc unor
elemente fără cunoştinţe de carte, mai ales membri ai Partidului Comunist, se
putea da dispensă de aceste condiţii celor ce se remarcaseră într-o anume
activitate publică.
în ceea ce îi priveşte pe prefecţi, calitatea lor de funcţionari de carieră s-a
menţinut şi în această perioadă, însă doar parţial. în acest sens, Legea nr. 169
din 10 martie 1945 (rectificată deja în 19 martie 1945) impunea noi criterii de
selectare. Astfel, prefecţii puteau fi recrutaţi prin înaintare dintre subprefecţii
şi prim-pretorii titraţi universitari cu o vechime de 5 ani în acest grad şi care
conduseseră efectiv o pretură timp de cel puţin 4 ani, notaţi excepţional de
bine; prin delegare dintre funcţionarii publici, inclusiv cei din corpurile
constituite prin legi speciale, titraţi universitari, având cel puţin gradul de
subdirector sau un grad echivalent, după salariu şi prin numire dintre titraţii
universitari având cel puţin vârsta de 30 de ani şi care se distinseseră printr-o
activitate publică. Doar cei recrutaţi după primul criteriu erau consideraţi
funcţionari de carieră şi supuşi dispoziţiilor Codului funcţionarilor publici,
ceilalţi fiind revocabili. Acest fapt, pe lângă redobândirea calităţii de repre­
zentant al Guvernului, precum şi conducerea, în această calitate a destinelor
comunităţilor locale, păreau normale în condiţiile în care centrul urmărea un
control strict asupra vieţii administrative locale.
Consiliile comunale şi judeţene au rămas desfiinţate, odată cu ele
dispărând şi ideea de alegeri locale. Doar târziu, printr-o Lege 135 din
25 aprilie 1947, se dispunea înfiinţarea unor Comisii interimare la nivel
comunal şi judeţean, ce urmau să funcţioneze până la constituirea noilor
Consilii. Membrii lor erau în întregime numiţi de către prefect, la propunerea
pretorului în cazul comunelor rurale şi urbane nereşedinţe şi de către Minis­
terul Afacerilor Interne, la propunerea inspectorilor generali administrativi,
pentru comunele urbane reşedinţe, municipii şi judeţe. Conform tradiţiei, ele
urmau să aibă iniţiativa şi deliberarea în toate chestiunile de interes local şi
gospodăresc. Dispoziţiile lor urmau a fi executate de primari şi prefecţi şi
supuse controlului şi tutelei, în condiţiile legii comune.
b) O a doua caracteristică a acestei perioade a fost demersul de purifi­
care a administraţiei publice locale de toate elementele care se compro-
miseră, după 1938, prin colaborarea cu diversele regimuri dictatoriale. Pentru
partidele istorice, demersul era normal şi se includea în procesul de revenire
la viaţa democratică de dinaintea lui 1938. Pentru guvernele vremii, acţiunea
286 Istoria administraţiei publice româneşti Administraţia publica în epoca de tranziţie spre comunism 287

a însemnat posibilitatea de a înlocui funcţionarii publici nedoriţi cu persoane Bibliografie utilă cercetării aprofundate, privind:
de încredere. Printr-un Decret lege nr. 1701 din 19 septembrie 1944 pentru
purificarea administraţiei publice, funcţionarii judeţelor şi ai comunelor, fie • organizarea şi funcţionarea administraţiei publice centrale: D. V. Firoiu,
că erau numiţi sau încadraţi ori angajaţi sub orice formă după 20 februarie Istoria statului şi dreptului românesc, voi. II, Ed. Argonaut, Cluj-Napoca,
1938 până la 23 august 1944 puteau fi licenţiaţi, cu primirea unei 1998, pp. 260-270; E. Focşeneanu, Istoria constituţională a României
indemnizaţii. Urmau să fie licenţiaţi fără indemnizaţie cei care în exercitarea 1859-1991, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1992, pp. 88-110; I. Stanomir,
serviciului avuseseră o atitudine abuzivă ori o ţinută nedemnă, s-au pus sub Libertate, lege şi drept. O istorie a constituţionalismului românesc,
orice formă în slujba unor interese străine de cele ale naţiunii române, Ed. Polirom, Iaşi, 2005, pp. 173-186; C. Ionescu, Dezvoltarea consti­
avuseseră o activitate notorie în vreo organizaţie politică sau paramilitară, tuţională a României. Acte şi documente 1741-1991, Lumina Lex,
Bucureşti, 1998; S. Neagoe, Istoria guvernelor României, Ed. Machiavelli,
legionară, fascistă sau hitleristă, ori au deservit prin proprie iniţiativă sau
Bucureşti, 1999;
excesiv prin orice mijloace scopurile unei asemenea organizaţii.
■ organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale: D. V. Firoiu,
Ca urmare a acestui Decret, a avut loc, în limitele legii e adevărat, o largă Istoria statului şi dreptului românesc, voi. II, Ed. Argonaut, Cluj-Napoca,
operaţiune de revocare şi înlocuire a primarilor, pretorilor, prefecţilor şi 1998, pp. 270-272.
subprefecţilor numiţi în perioada 1938-august 1944. Pentru a se evita
revenirea unora dintre aceştia în funcţie, o Lege nr. 338 din 9 mai 1946 de
completare a art. 12 al Legii administrative din 14 august 1944 prevedea că
nu puteau ocupa funcţia de primar cei ce o deţinuseră în perioada 6 sep­
tembrie 1940-23 august 1944.
c) Un al treilea aspect a vizat reintroducerea administraţiei româneşti
în Transilvania de nord, aflată timp de 4 ani sub administraţie maghiară.
Imediat după eliberare, printr-un Decret-lege nr. 1838 din 9 octombrie 1944,
a fost instaurat Comisariatul pentru administrarea regiunilor eliberate ale
Transilvaniei. Rolul său era acela de a reprezenta autoritatea guvernului român
în teritoriile eliberate şi de a apăra interesele populaţiei din aceste teritorii. El
urma să fie condus de un înalt comisar cu grad şi retribuţie de ministru, ajutat
de un secretar general şi o cancelarie provizorie. Pe lângă Comisariat urma să
funcţioneze şi un Comitet prezidat de înaltul comisar ce urma să-şi dea avizul
obligatoriu asupra tuturor problemelor de interes general.
în atribuţiile Comisariatului intrau luarea de măsuri pentru reinstalarea
administraţiei române în teritoriile eliberate, autorizarea funcţionării tuturor
instituţiilor şi organizaţiilor cu personalitate juridică, numirea, înaintarea şi
detaşarea personalului de toate gradele şi din toate funcţiile publice. Tot el
urma să reintegreze în funcţie pe toţi funcţionarii ce aveau drepturi legale la
data de 30 august 1940, în funcţie de aprecierea sa. De asemenea, în paralel cu
revenirea la împărţirea teritorială a judeţelor existentă la 30 august 1940, au
fost numiţi prefecţi în toate judeţele eliberate, de către Ministerul de Interne.
 Cuprins

Cuvânt-înainte........................................................................................... VII

Abrevieri.......................................................................................................IX

Introducere..................................................................................................... 1
§1. Necesitatea studierii Istoriei administraţiei publice româneşti...... 1
§2. Periodizarea istoriei administraţiei publice româneşti................... 2

Capitolul I. Administraţia publică în statul dac

(cca. 82 î.Hr.-106 d.Hr.)..............................................................7
Secţiunea I. Formarea statului dac...............................................................7
Secţiunea a Il-a. Caracterul statului dac.....................................................9
Secţiunea a IlI-a. Funcţiile statului dac....................................................10
Secţiunea a IV-a. Aparatul de stat........................................................... 10
§1. Administraţia publică centrală........................................................10
§2. Administraţia publică locală...........................................................12

Capitolul II. Administraţia publică în Dacia romană.............................15

Secţiunea I. Statul dac după cucerirea romană.......................................... 15
Secţiunea a Il-a. Decupajul teritorial al provinciei Dacia........................16
Secţiunea a IlI-a. Administraţia publică centrală.......................................17
Secţiunea a IV-a. Administraţia publică locală........................................ 20
§1. Aşezările urbane.............................................................................21
§2. Aşezările rurale...............................................................................24

Capitolul III. Administraţia publică la debutul Evului

Mediu românesc (275-secolul al XlII-lea)..........................27
Secţiunea I. Viaţa politico-administrativă după retragerea aureliană..... 27
Secţiunea a Il-a. Evoluţia vieţii administrative până în secolul
al Vl-lea......................................................................... 27
§1. Aşezările urbane.............................................................................27
§2. Obştea vicinală romanică................................................................28
Secţiunea a IlI-a. Obştea vicinală românească în secolele VII-VIII...... 31
Secţiunea a IV-a. Uniunile de obşti...........................................................32
290 Istoria administraţiei publice româneşti
Secţiunea a V-a. Administraţia publică în epoca Ţărilor
(secolele X-XIII)............................................................33
§1. Ţările...............................................................................................33
§2. Obştea sătească în epoca ţărilor..................................................... 35
§3. Apariţia vieţii urbane medievale.................................................... 36
Capitolul IV. Administraţia publică românească şi statalitatea
medievală (secolele XIV-XVII)............................................39
Secţiunea I. Statul românesc medieval..................................................... 39
Secţiunea a Il-a. Administraţia publică feudală........................................ 42
§1. Administraţia publică centrală....................................................... 43
§2. Administraţia publică locală...........................................................55
Capitolul V. Administraţia publică în voievodatul şi
principatul Transilvaniei (1176-1689).................................. 73
Secţiunea I. Administraţia publică în Voievodatul Transilvaniei
(1176-1541).......................................................................... 73
§1. Formarea şi statutul internaţional................................................... 73
§2. Organele administraţiei publice centrale....................................... 74
§3. Administraţia publică locală.......................................................... 77
Secţiunea a Il-a. Administraţia publică în Principatul autonom al
Transilvaniei aflat sub suzeranitate otomană
(1541-1683)................................................................... 84
§1. Statutul juridic internaţional şi forma de stat................................. 84
§2. Administraţia publică centrală....................................................... 85
Capitolul VI. începuturile modernizării administraţiei publice
româneşti...............................................................................89
Secţiunea I. Administraţia publică în Oltenia aflată sub stăpânire
austriacă (1718-1739).......................................................... 89
§ 1. Organizarea politico-administrativă a provinciei...........................89
§2. Administraţia publică centrală a provinciei................................... 90
§3. Administraţia publică locală a provinciei...................................... 92
§4. Primele semne ale modernizării..................................................... 94
Secţiunea a Il-a. Administraţia publică în epoca fanariotă (1711-1821).
între anarhie şi centralizare administrativă................... 95
§1. Administraţia publică centrală....................................................... 96
§2. Administraţia publică locală.........................................................106
Cuprins 291
Secţiunea a IlI-a. Administraţia publică în Principatul Transilvaniei
aflat sub dominaţie habsburgică - epoca Diplomei
leopoldine( 1691-1848).............................................. 114
§1. Administraţia publică centrală......................................................114
§2. Administraţia publică locală........................................................117
§3. Modernizarea administraţiei publice transilvănene.................... 117
Secţiunea a IV-a. Administraţia publică în Banatul austriac
(1718-1778).............................................................. 119
§1. Administraţia publică centrală......................................................120
§2. Administraţia publică provincială................................................ 121
Capitolul VII. Naşterea administraţiei publice româneşti
moderne.............................................................................. 127
Secţiunea I. Proiecte de reformă administrativă......................................128
Secţiunea a Il-a. Regulamentele Organice.............................................. 132
§1. Caracteristicile Regulamentelor Organice....................................133
§2. Administraţia publică centrală......................................................134
§3. Administraţia publică locală.........................................................141
§4. Principiile ce stau la baza organizării administraţiei
publice regulamentare................................................................... 146
Secţiunea a IlI-a. Administraţia publică în epoca regulamentară
(1831-1858)................................................................. 147
§1. Administraţia publică centrală în epoca regulamentară....................147
§2. Administraţia publică locală în epoca regulamentară...................156
§3. Involuţii în administraţia publică regulamentară.......................... 161
Capitolul VIII. Administraţia publică românească şi revoluţia
de la 1848............................................................ 168
Secţiunea I. Moldova şi Ţara Românească............................................. 168
§1. Proiecte de reformă în Principatele române Ţara Românească
şi Moldova.................................................................................... 169
§2. Efectele revoluţiei pentru organizarea administrativă a
Principatelor. Convenţia de la Balta-Liman..................................173
Secţiunea a Il-a. Transilvania şi Banatul. Evoluţii în organizarea
administrativă............................................................... 174
§1. Transilvania.................................................................................. 174
§2. Banatul unguresc...........................................................................176
292 Istoria administraţiei publice româneşti
Capitolul IX. Administraţia publică în epoca fundamentării
statului naţional modern (1856-1866)............................. 177
Secţiunea I. Adunările ad-hoc şi reforma administraţiei publice...........177
§ 1. Propuneri de reformă în materia administraţiei publice
centrale...................... 178
§2. Propuneri de reformă în materia administraţiei publice
locale.............................................................................................179
Secţiunea a Il-a. Convenţia de la Paris (7/19 august 1858)................... 182
Secţiunea a IlI-a. Reformele administrative ale lui Cuza...................... 186
§1. Administraţia publică centrală......................................................188
§2. Administraţia publică locală.........................................................200
Capitolul X. Administraţia publică în Vechiul Regat
al României (1866-1918)...................................................... 207
Secţiunea I. Instaurarea monarhiei constituţionale parlamentare...........207
Secţiunea a Il-a. Administraţia publică centrală..................................... 208
§1. Clarificări terminologice şi principiale........................................ 208
§2. Organele administraţiei publice centrale..................................... 213
Secţiunea a IlI-a. Administraţia publică locală...................................... 226
§ 1. Bazele constituţionale ale reformei..............................................226
§2. Administraţia publică descentralizată...........................................227
§3. Administraţia publică desconcentrată...........................................229
§4. Statutul funcţionarilor publici locali.............................................230
§5. Politicianismul..............................................................................233
§6. Funcţionarismul............................................................................234
Secţiunea a IV-a. Organizarea administrativă a Dobrogei
(1878-1914).................................................................235
§1. Dobrogea veche............................................................................235
§2. Dobrogea nouă..............................................................................237
Secţiunea a V-a. Administraţia publică românească şi ocupaţia
germană (1916-1918)................................................... 238
Capitolul XI. Administraţia publică în Transilvania
şi Banat (1861-1918) ..........................................................242
Secţiunea I. Epoca liberalismului (1861-1867)...................................... 242
Secţiunea a Il-a. Epoca dualismului austro-ungar (1867-1918)............. 244
Secţiunea a IlI-a. Românii în administraţia publică
transilvăneană.............................................................250
Cuprins 293
Capitolul XII. Administraţia publică în România interbelică
(1918-1938)......................................................................... 252
Secţiunea I. Problema unificării legislative şi administraţia publică.... 253
Secţiunea a Il-a. Reforma administraţiei publice centrale...................... 255
§1. Statutul funcţionarilor publici................... ................................. 256
§2. Funcţionarismul........................................................................... 258
Secţiunea a IlI-a. Reforma administraţiei publice locale....................... 259
§ 1. Principiile constituţionale............................................................ 259
§2. Organizarea administraţiei publice locale.................................... 260
Capitolul XIII. Administraţia publică în epoca dictaturilor
de dreapta (1938-1944)................................................... 266
Secţiunea I. Regimul dictaturii regale (10 februarie 1938 -
6 septembrie 1940)...............................................................266
§1. Monarhia autoritară «apolitică»................................................... 266
§2. Apusul monarhiei constituţionale şi al regimului parlamentar.... 267
§3. Administraţia publică centrală..................................................... 268
§4. Administraţia publică locală........................................................ 269
Secţiunea a Il-a. Monarhia totalitară...................................................... 272
Secţiunea a IlI-a. Regimul dictaturii antonesciene
(septembrie 1940-august 1944).................................. 274
§ 1. «Un nou regim»........................................................................... 274
§2. Administraţia publică centrală..................................................... 275
§3. Administraţia publică locală........................................................ 279
Capitolul XIV. Administraţia publică în epoca de tranziţie
spre comunism (1944-1948)............................................281
Secţiunea I. Administraţia publică centrală.............................................281
Secţiunea a Il-a. Administraţia publică locală.........................................283