Tehnica elaborrii actelor

normative. Consultant
avocat Gabriel IONI
Publicat n Revista Economie i Administraie Local Nr. 1 / 2011 Supliment editat de Tribuna
Economica

Activitatea autoritilor publice, aa cum sunt ele definite prin Titlul III din
Constituia din 1991, modificat i completat In 20031, se concretizeaz n principal n
acte normative productoare de efecte juridice, a cror iniiere, elaborare, i adoptare se
realizeaz potrivit unor tehnici i proceduri stabilite de lege.
Avnd n vedere c respectarea acestor tehnici i proceduri sunt, de cele mai multe ori
condiii de valabilitate a actelor respective, mi-am propus ca n cele ce urmeaz s realizez un studiu
cu privire la tehnica elaborrii actelor normative n general, tehnica de care trebuie s se in seama
i n iniierea, elaborarea i adoptarea actelor autoritilor administraiei publice locale. De aceea, pe
tot parcursul studiului, dup prezentarea normei generale, voi face trimitere i la actele autoritilor
administraiei publice locale, n msura n care aceste norme, le sunt aplicabile.
Pentru
acestuia:
-

o tratare coerent a problematicii studiului mi-am propus urmtoarea structur a

cadrul juridic de reglementare a tehnicii elaborrii actelor normative;
elaborarea actelor normative;
redactarea actelor normative;
structura actului normativ;
modificarea, completarea, abrogarea actelor normative.

1. Cadrul juridic de reglementare a tehnicii elaborrii actelor normative

Dup cum se tie, actul administrativ trebuie s ndeplineasc anumite condiii de form i
de fond, pentru ca el s poat produce efecte juridice, iar nendepli nirea unora dintre aceste condiii
poate duce la nulitate sau anulabilitatea actului respectiv.
Pentru a crea cadrul unitar de pregtire, elaborare i adoptare a actelor normative, deci
inclusiv a actelor administrative, a fost adoptat Legea nr. 24/20002 privind normele de tehnic
legislativ, pentru elaborarea actelor normative.
Articolul 3 alin. (1) din lege, stabilete domeniul de aplicare a acesteia specificnd c:
Normele de tehnic legislativ sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de ctre Guvern i a
propunerilor legislative aparinnd deputailor; senatorilor sau cetenilor; la elaborarea i
adaptarea ordonanelor i hotrrilor Guvernului, precum i la elaborarea i adaptarea actelor
normative ale celorlalte autoriti cu asemenea atribuii
1

C normele la care ne referim nu sunt aplicabile numai procesului de legiferare rezult din
alin. (2) al aceluiai art. 3, potrivit cruia Normele de tehnic legislativ se aplic n mod
corespunztor i la elaborarea i adoptarea proiectelor de ordine, instruciuni i acte normative
emise de conductorii organelor administraiei publice centrale de specialitate, precum i la
elaborarea i adoptarea actelor cu caracter normativ emise de autoritile administraiei publice
locale.
Din coninutul articolului mai sus citat, rezult ct se poate de clar c toate autoritile care
adopt sau emit acte administrative cu caracter normativ au obligaia s respecte normele de
tehnic legislativ reglementate de Legea nr. 24/2000, republicat.
Potrivit art. 84 din Legea nr. 24/2000, "Parlamentul, Guvernul i celelalte autoriti ale
administraiei publice centrale i locale stabilesc, n aplicarea normelor de tehnic legislativ
prevzute n prezenta lege, regulamente proprii cuprinznd msurile metodologice, organizatorice,
termenele i circulaia proiectelor de acte normative n cadrul sferei lor de competen".
Deci, cadrul juridic al tehnicii de elaborare a actelor administrative cu caracter normativ este
completat prin regulamente emise de fiecare autoritate i organ administrative n parte.
In baza dispoziiilor mai sus prezentate, Guvernul a emis Hotrrea nr. 555/20013 pentru
aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre
adoptarea Guvernului.
Acest regulament a fost n vigoare pn la adoptarea de ctre Guvern a Hotrrii nr.
50/20054 pentru aprobarea regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului pentru
elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, care abrog
regulamentul aprobat prin Hotrrea nr. 555/ 2001. De asemenea, Guvernul a emis Hotrrea nr.
1.361/20065 privind coninutul instrumentelor de prezentare a proiectelor de acte normative supuse
aprobrii Guvernului.
Cadrul juridic de reglementare a tehnicii elaborrii actelor normative este completat de
ctre actele de nfiinare, organizare i funcionare a autoritilor sau organismelor administrative, n
care printre dispoziii figureaz i aceea cu privire la dreptul de a emite sau adopta acte
administrative cu caracter normativ sau individual, n exercitarea atribuiilor conferite de lege. Aa,
spre exemplu Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, prevede la art. 115 alin.(1):
Pentru ndeplinirea atribuiilor ce le revin:
a)
primarul emite dispoziii;
b)
consiliul local adopt hotrri;
c)
consiliul judeean adopt hotrri
Exemplele ar putea continua i cu dispoziii din actele normative care stabilesc normele de
organizare i funcionare a diferitelor autoriti sau organisme administrative.
Aa cum am vzut, art. 84 din Legea nr. 24/2000 republicat, oblig i celelalte autoriti ale
administraiei publice centrale i locale s-i stabileasc i s aplice norme de tehnic legislativ
proprii, innd cont de normele generale stabilite prin Legea respectivia.
2

In general, autoritile i celelalte organisme administrative au cuprinse normele de tehnic

legislativ n regulamentele proprii de organizare i funcionare, iar n alte cazuri s-au elaborat chiar
regulamente speciale privind normele tehnice ale elaborrii actelor normative.
Doresc s prezint o opinie separat cu privire la dispoziiile art 4 alin. (2) din Regulamentul
aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 50/2005 potrivit crora, au dreptul s iniieze proiecte de
acte normative, numai:
a)
ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale,
aflate n subordinea Guvernului i autoritile administraiei publice autonome;
b)
organele de specialitate ale administraiei publice centrale, aflate n subordinea
sau n coordonarea ministerelor prin ministerele in a cror subordine se afl;
c)
prefecturile, consiliile judeene, respectiv Consiliul General al Municipiului
Bucureti potrivit legii - prin Ministerul Administraiei i Internelor.
Dac interpretm stricto-sensu aceste dispoziii ar trebui s ajungem la concluzia c alte
autoriti sau organisme administrative nu au dreptul s iniieze proiecte de acte normative.
Chiar dac Regulamentul Guvernului ar avea n vedere numai proiectele de acte normative
care se depun la Guvern pentru adoptare, prevederea din Regulament, tot nu este corect, deoarece
un regulament nu poate s abroge dreptul consiliilor locale de a iniia proiecte de acte normative i a
le depune n nume propriu la Guvern i nu prin intermediul consiliului judeean sau prefectului
deoarece, ntre acestea i autoritile administraiei publice prin care se realizeaz principiul
autonomiei locale, nu sunt raporturi de subordonare (art. 123 alin. (4) din Constituie, respectiv, art.
6 alin. (2) din Legea nr. 215/2001). Obligarea consiliilor locale s iniieze proiecte de acte normative
numai prin intermediul prefectului sau a consiliului judeean, nseamn o nclcare grav a
principiului autonomiei locale.

2. Elaborarea actelor normative

Aa cum am artat anterior, principalul act normativ care introduce n legislaia noastr
tehnici de elaborare a actelor normative n general, este Legea nr. 24/ 2000 privind normele de
tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat.
In capitolul I - intitulat Dispoziii generale, Legea definete noiunile privitoare la activitatea
de legiferare i tehnic legislativ, dup care stabilete fora juridic a actelor normative n funcie
de locul pe care autoritatea public sau organismul care emite sau adopt un act normativ l ocup
n ierarhia acestor autoriti sau organisme, coninutul actului normativ i fundamentarea soluiilor;
forma de redactare a actelor normative; avizarea proiectelor de acte normative, publicarea i
intrarea n vigoare a actelor normative.
In capitolul II Legea stabilete cteva reguli privind sistematizarea i unificarea legislatiei
cu accent pe integrarea proiectului de act normativ n ansamblul legislaiei pentru care stabilete
urmtoarele reguli:
a)
proiectul actului normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de
nivel superior sau de aceiai nivel cu care se afl in conexiune;
3

b)
proiectul de act normativ ntocmit pe baza unui act de nivel superior nu poate
depi limitele competenei instituite prin acel act i nici nu poate contravine prindpitor i
dspoziiilor acestuia;
c)
proiectul de act normativ trebuie s fie corelat cu reglementrile comunitare i cu
tratatele Internaionale la care Romnia este parte.
O alt regul pe care Legea o instituie este aceea a unicitii reglementrii n materie, n
sensul c regula general este aceea c reglementrile de acelai nivel i avnd acelai obiect se
cuprind, de regul, ntr-un singur act normativ i c o reglementare din aceeai materie i de acelai
nivel poate fi cuprins ntr-un alt act normativ, dac are caracter special fa de actul ce cuprinde
reglementarea general n materie.
Chiar de la nceput Legea pune accent pe evitarea paralelismelor n procesul de elaborare a
actelor normative, statund prin art. 16 alin. (1) c: este interzis instituirea acelorai reglementri
n mai multe articole sau aliniate din acelai act normativ, n dou sau mai multe acte normative
indicnd ca pentru sublinierea unor conexiuni s se foloseasc norme de trimitere".
Legiuitorul este preocupat i de asanarea legislaiei pentru care impune ca n procesul de
elaborare a proiectelor de acte normative s fe abrogate expres dispoziiile legale czute n
desuetudine sau care nregistreaz aspecte de contradictorialitate cu reglementarea preconizat"
De procesul de elaborare a actelor normative se ocup capitolul III din Legea nr. 24/2000,
republicat, care este structurat pe urmtoarele patru seciuni:
seciunea I - documentarea;
seciunea a II-a - alegerea soluiilor legislative i definirea conceptelor,
seciunea a III-a - elaborarea codurilor i a altor legi complexe;
seciunea a IV-a - motivarea proiectelor de acte normative.
Aa cum prevede art. 20 din Lege "Elaborarea proiectelor de acte normative trebuie s fie
precedat n funcie de importana i complexitatea acestora, de o activitate de documentare i
analiz tiinific pentru cunoaterea temeinic a realitilor economico - sociale care urmeaz s fie
reglementate, a istoricului legislaiei din acel domeniu, precum i a reglementrilor similare din
legislaia strin, n special a rilor din Uniunea European.
Se recomand ca n activitatea de documentare s se solicite informaii suplimentare de la
consiliul legislativ i alte autoriti i instituii cu atribuii de informare n material, i s se in cont
de jurisprudena Curii constituionale n acel domeniu.
Alegerea soluiilor i definirea conceptelor este o alt problem a elaborrii proiectelor
actelor normative, crora legea le acord o deosebit atenie, stabilind c: "pentru alegerea unor
soluii judiciare i durabile se pot elabora mai multe variante paralele, evaluandu-se efectele
previzibile ale soluiilor preconizate".
In cadrul soluiilor preconizate trebuie s se realizeze o configuraie explicit a conceptelor i
noiunilor folosite n noua reglementare care are un alt neles dect cel comun, pentru a se asigura
nelegerea lor corect i a evita interpretrile greite.
4

O component important a procesului de elaborare a actelor normative o constituie

motivarea proiectelor, fapt pentru care in art 30 alin. (1) Legea stabilete c proiectele de acte
normative trebuie nsoite de urmtoarele documente de motivare:
a)
expuneri de motive - n cazul proiectelor de legi i al propunerilor legislative;
b)
note de fundamentare - n cazul ordonanelor i hotrrilor Guvernului, cu
excepia ordonanelor care trebuie supuse aprobri Parlamentului care vor fi nsoite de expuneri
de motive;
c)
referate de aprobare - pentru celelalte acte normative;
d)
studii de impact - in cazul proiectelor de legi de importan deosebit.
Pentru c obiectul studiului are n vedere i actele normative care includ i actele
autoritilor administraiei publice locale, trebuie s art c n practica acestor autoriti documentul
de motivare a actelor administrative ale autoritilor deliberative - consiliile locale i consiliile
judeene - l constituie expunerea de motive i nu referatul de aprobare. Modalitatea aleas i care a
intrat deja n practica administrativ mi se pare corect dac am n vedere faptul c expunerea de
motive aparine celui ce are dreptul s iniieze proiecte de hotrri - consilierii, primarul,
preedintele consiliului judeean, cetenii - care nu au i calitatea de a aproba sau aviza astfel de
hotrri, ci numai de a le iniia i a expune motivele care au impus iniierea proiectului respectiv.
Avizele i referatele de aprobare aparin, potrivit Legii administraiei publice locale,
compartimentelor de specialitate, comisiilor de specialitate, secretarului autoritii administrativ teritoriale i altor organisme expres prevzute n lege sau alte acte normative cu putere de lege.
C aa stau lucrurile, putem deduce i din art 31 ain. (1) din Legea nr. 24/2000 care
stabilete c motivarea actelor normative se refer, n principal, la:
a)
cerinele care reclam intervenia normativ cu referire special la insuficienele i
neconcordanele reglementrilor n vigoare;
b)
principiile de baz i finalitatea reglementri propuse, cu evidenierea elementelor
noi;
c)
efectele avute in vedere n funcie de obiectul reglementri ;
d)
implicaiile pe care noua reglementare le are asupra reglementrilor n vigoare;
e)
implicaiile asupra legislaiei interne in cazul ratificrii sau aprobri unor tratate l
acorduri Internationale;
f)
fazele parcurse in pregtirea proiectului i rezultatele obinute, evideniindu-se
studiile, cercetrile, evalurile statistice, specialitii consultai, preocuprile de armonizare
legislativ.
Pentru fiecare proiect de act normativ, motivarea trebuie s cuprind o meniune expres cu
privire la compatibilitatea acestuia cu reglementrile comunitare n materie.
Introducerea studiului de impact, ca instrument de prezentare a proiectelor de acte
normative, are rolul de a estima costurile i beneficiile aduse n plan economic i social.
Aa cum prevede art 32 din lege "documentele de motivare trebuie fie redactate ntr-un stil
explicit, clar, folosindu-se terminologia proiectului de act normativ pe care l prezint i trebuie s se
refere la forma final a proiectului de act normativ"
5

Potrivit art. 32 alin. (5) din lege "expunerile de motive la legi i notele de fundamentare la
ordonane i hotrri ale Guvernului se public mpreun cu actul normativ n cauz n Monitorul
Oficial al Romniei Partea I, sau se prezint pe internet de autoritatea emitent" Am inut s
precizm aceast prevedere deoarece de la publicarea Legii nr. 24/2000 i pn la republicarea ei n
2004, ea nu a fost respectat i nu este respectat nici n continuare. Publicarea pe internet a
documentelor de motivare nu este acoperitoare, deoarece nu oricine dorete s cunoasc aceast
motivare are acces la internet, fapt pentru care considerm c expunerea de motive i nota de
fundamentare la cele dou categorii de acte normative, legi i ordonane sau hotrri ale Guvernului
mai importante ca for juridic, trebuie publicate n Monitorul Oficial al Romniei, odat cu actul pe
care l nsoesc.

3. Redactarea actelor normative

Problematica redactrii actelor normative este reglementat n capitolul IV al Legii nr.
24/2000 care se refer n principal la:
sistematizarea ideilor n text;
stilul actelor normative;
unitatea terminologic;
exprimarea coninutului normativ;
referirea la alt act normativ.
Pentru asigurarea unei succesiuni logice a soluiilor preconizate i realizarea unei armonii
interioare a actului normativ, art. 35 din legea la care ne referim recomand ca "redactarea textului
proiectului s fie precedat de ntocmirea unui plan de grupare a ideilor n funcie de conexiunile i
de raportul firesc dintre ele, n cadrul concepiei generale a reglementrii considerm c norma
respectiv este una de recomandare, deoarece n cazul controlului legalitii actelor normative nu se
va solicita planul pe baza cruia a fost redactat proiectul actului respectiv, iar lipsa acestui plan nu
constituie motiv de nelegalitate a actului n cauz.
O norm obligatorie ni se pare ns aceea cuprins n art. 36 din lege, care stabilete c:
"Actele normative trebuie redactate ntr-un limbaj i stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar
i precis, care s exclud orice echivoc, cu respectarea strict a regulilor gramaticale i de
ortografie", sens n care prevede c: este interzis folosirea neologismelor dac exist un sinonim
de larg rspndire n limba romn", iar termenii de specialitate pot fi folosii numai dac sunt
consacrai n domeniul de activitate la care se refer reglementarea. "
Impunnd grij pentru unitatea terminologic a actului respectiv, legea stabilete, prin art
37, c "n limbajul normativ, aceleai noiuni se exprim numai prin aceiai termeni" i c n situaia
n care o noiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea nelesuri diferite semnificaia
acestuia n context se stabilete prin actul normativ ce le instituie, n cadrul dispoziiilor generale sau
ntr-o anex destinat lexicului respectiv, i devine obligatoriu pentru actele normative din aceeai
materie"
Pentru a exprima coninutul normativ al actului "textul articolelor trebuie s aib un caracter
dispozitiv, s prezinte norma instituit fr explicaii i justificri" n care scop verbele se utilizeaz la
6

timpul prezent, forma afirmativ pentru a se accentua caracterul imperativ al dispoziiei respective,
nefiind permise prezentarea unor explicaii prin folosirea parantezelor.

Referirea ntr-un act normativ la un alt act normativ se face prin precizarea categoriei
juridice a acestuia, a numrului, titlului i a datei publicrii acelui act, sau numai a categoriei juridice
i a numrului dac astfel, orice confuzie este exclus, iar referirea la un tratat internaional trebuie
s cuprind att denumirea complet a acestuia, ct i a actului de ratificare sau de aprobare.

4. Structura actului normativ

Structura actului normativ este reglementat n capitolul V al Legii care cuprinde dou
seciuni, dup cum urmeaz:
Seciunea I-a prilor constitutive ale actului normativ;
Seciunea a II-a - sistematizarea coninutului actului normativ.

4.1. Prile constitutive ale actului normativ

Prin art. 40 din Legea nr. 24/ 2000, republicat, se stabilete c: actul normativ are
urmtoarele pri constitutive: a) titlul actului normativ; b) formula introductiv; c) preambulul; d)
partea dispozitiv; e) meniunea privind transpunerea normelor comunitare; f) formula de atestare a
autenticitii actului.
a)
Titlul actului normativ cuprinde denumirea generic a actului, n funcie de
categoria sa juridic i de autoritatea emitent, precum i obiectul reglementrii exprimat sintetic.
Categoria juridic a actului normativ este determinat de regimul competenelor stabilite
prin Constituie, legi i prin alte acte normative prin care se acord prerogative de reglementare
juridic autoritilor publice. Din aceste motive, legea interzice ca denumirea proiectului unui act
normativ s fie aceeai cu a altui act normativ n vigoare, fapt pentru care impunem ca n cazul
actelor normative care modific ori completeaz un alt act normativ, titlul actului s exprime
operaiunea de modificare sau de completare a actului normativ avut n vedere.
Ca element de identificare, titlul se ntregete dup adoptarea actului normativ cu un numr
de ordine la care se adaug anul n care a fost adoptat acesta.
Dac ar fi s facem unele consideraii personale referitoare la modul n care sunt respectate
dispoziiile privitoare la titlu, am constata c n numeroase cazuri numai de exprimare sintetic nu
poate fi vorba. Sunt hotrri ale Guvernului la care titlul este att de sintetic, nct se ntinde pe o
jumtate de pagin. De asemenea, cu privire la ntregirea titlului cu numrul i data, aceste
elemente sunt menionate n finalul actului, i nu n titlul acestuia.
b)
Formula introductiv a actului normativ const ntr-o propoziie care cuprinde
denumirea autoritii emitente i exprimarea hotrrii de luare a deciziei referitoare la emiterea sau
adoptarea actului normativ respectiv. Astfel, dac ne referim la hotrrile Guvernului, acestea au
ntotdeauna urmtoarea formul introductiv: ,In temeiul art. 108 din Constituia Romniei,
7

republicat, Guvernul Romniei adopt prezenta hotrreiar la ordonana de urgen formula

introductiv este: "In temeiul art. 115 alin. (4) din Constituia Romniei, republicat, Guvernul
Romniei adopt prezenta ordonan de urgen.
La celelalte categorii de acte, formula introductiv cuprinde denumirea autoritii emitente,
denumirea generic a actului, n funcie de natura sa juridic, precum i temeiul juridic, pe baza i n
executarea crora actul a fost emis.
c)
Preambulul proiectului de act normativ trebuie s cuprind, n sintez, scopul i
dup caz motivarea reglementrii, avndu-se grij ca el s nu cuprind directive sau reguli de
interpretare. Preambulul trebuie, de asemenea, s precead formula introductiv, iar includerea
preambulului n cuprinsul actului se apreciaz de la caz la caz. Sunt i cazuri n care formula
preambulului este obligatorie. Astfel, potrivit art. 115 alin. (4) din Constituie, la ordonanele de
urgen, preambulul este obligatoriu i el trebuie s cuprind prezentarea elementelor de fapt i de
drept ale situaiei extraordinare ce impune recurgerea la aceast cale de reglementare.
De asemenea, preambulul este obligatoriu i n cazul actelor normative ale administraiei
publice centrale de specialitate i ale administraiei publice locale, deoarece trebuie menionate i
avizele prevzute de lege.
Spre exemplu, o hotrre a unul consiliu local, prin care se reglementeaz unele relaii
sociale in domeniul organizrii serviciilor comunitare de utiliti publice, preambulul va cuprinde:
motivarea de fapt a Iniierii proiectului de hotrre - necesitatea reglementrii
unor probleme ce nu au fost reglementate pn la acea dat sau, dup caz, mbuntirea,
modificarea, completarea reglementrilor existente;
menionarea referatului de fundamentare;
menionarea raportului compartimentului de specialitate;
menionarea avizelor comisiilor de specialitate ale consiliului local;
norma legal care reglementeaz competena material a consiliului local - n cazul
nostru, Legea nr. 51/2006 privind serviciile comunitare de utiliti publice;
temeiul juidc - actul care confer consiliului local dreptul de a emite hotrri
in cazul nostru art. 45 din Legea administraiei publice nr. 215/2001, republicat.
d)
Partea dispozitiv a actului normativ reprezint coninutul propriuzis al
reglementrii, alctuit din totalitatea normelor juridice instituite pentru sfera raporturilor sociale, ce
fac obiectul acestuia. In funcie de complexitatea reglementrii juridice iniiate, partea dispozitiv,
sau dispozitivul actului normativ este structurat pe capitole, n cadrul capitolului pe seciuni i n
cadrul seciunilor pe articole i alineate.
e)
In cazul actelor normative care transpun direct norme comunitare n dreptul intern,
dup partea dispozitiv a acestora se face o meniune care s cuprind elemente de identificare a
actului normativ care a fost preluat dup modelul urmtor:
"Prezenta/prezentul ... (se menioneaz tipul actului normativ) transpune Directiva nr. ...
privind ... publicat n Jurnalul Oficial al Comunitii Europene (JOCE)nr. .../...".

f)
Atestarea autenticitii actului normativ const n semnarea acestuia de ctre
reprezentantul legal al emitentului sau de ctre persoanele prevzute de lege c au calitatea de a
semna sau a contrasemna actul respectiv, dup care actul respectiv se dateaz, i se d numr i se
aplic sigiliul autoritii respective.
Pentru exemplificare amintim c actele Guvernului (hotrri, ordonane) se semneaz de
ctre prim-ministru i se contrasemneaz de ctre minitrii care au obligaia punerii lor n executare
(art. 10 alin. (4) din Constituie).
In ceea ce privete data emiterii / adoptrii actelor normative, de regul, aceasta coincide cu
data la care a avut loc edina n care au fost notate, iar numerotarea se face n ordinea datrii lor n
cadrul unui an calendaristic. Inregistrarea i numerotarea actelor normative se face n registrul
special destinat acestui scop, care sunt nregistrate la rndul lor n Registrul general de
coresponden, sunt numerotate i parafate astfel nct s se asigure seriozitate i corectitudine n
aceast procedur de atestare a autenticitii actelor normative.
Intrnd n detalii privind structura actelor normative trebuie s menionm c elementul
structural de baz al prii dispozitive l constituie articolul care cuprinde, de regul, o singur
dispoziie normativ aplicabil unei situaii date i a crei structur trebuie s fie echilibrat,
abordnd exclusiv aspectele juridice necesare contextului reglementrii.
Articolul se exprim n textul actului normativ prin abrevierea "art." i se numeroteaz n
continuare n ordinea din text, de la nceputul pn la sfritul actului normativ cu cifre arabe. Dac
actul normativ cuprinde un singur articol, acesta va fi definit prin sintagma articol unic".
In cadrul actelor normative, care au ca obiect modificri sau completri ale altor acte
normative, articolele se numeroteaz cu cifre romane, pstrndu-se numerotarea cu cifre arabe
pentru textele modificate sau completate. In coduri i legi de mare ntindere, articolele sunt
prevzute cu denumiri marginale, exprimnd sintetic obiectul lor.
Potrivit art. 48 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnic legislativ "In cazul
n care din dispoziia normativ primar a unui articol decurg n mod organic mai multe ipoteze
juridice, acestea vor fi prezentate n alineate distincte, asigurndu-se articolului o succesiune logic a
ideilor i o coerent a reglementrii.
Alineatul, ca subdiviziune a articolului, este constituit de regul, dintr-o singur propoziie
sau fraz prin care se reglementeaz o ipotez juridic specific ansamblului articolului, iar dac
dispoziia nu poate fi exprimat ntr-o singur propoziie sau fraz, se pot aduga noi propoziii sau
fraze separate prin punct i virgul. Alineatul se evideniaz printr-o uoar retragere de la alinierea
textului pe vertical.
Dac un articol are dou sau mai multe alineate, acestea se numeroteaz la nceputul
fiecruia cu cifre arabe cuprinse n parantez. Pentru claritate, concizie i caracterul unitar al textului
unui articol, se recomand ca acesta s nu fie format dintr-un numr prea mare de alineate.
Dac textul unui articol sau alineat conine enunuri prezentate distinct, acestea se identific
prin utilizarea literelor alfabetului romnesc i nu prin liniue sau alte semne grafice.
9

In cazul n care o norm este complementar altei norme, pentru evitarea repetrii n text a
acelei norme se va face trimitere la articolul respectiv, la actul normative care o conine, fiind
obligatorie indicarea titlului actului respectiv, a numrului i a celorlalte elemente de identificare
(monitorul oficial n care este publicat etc.).

4.2. Sistematizarea coninutului actului normativ

Coninutul proiectului unui act normativ se sistematizeaz n urmtoarea ordine de
prezentare a ideilor
a)
dispoziii generale sau principii generale;
b)
dispoziii plivind fondul reglementrii;
c)
dispoziii tranzitorii;
d)
dispoziii finale.
In cazul unor reglementri de mic ntindere se poate redacta textul fr a se marca distinct
elementele precizate mai sus n aceast ordine de prezentare.
In cadrul structurii prezentate mai sus, articolele pot fi grupate pe capitole, care la rndul lor
se pot mpri n seciuni, iar acestea, dup caz, n paragrafe. La coduri i la alte legi de mare
ntindere, capitolele pot fi grupate n ordine ascendent - n titluri i dup caz n pri, n funcie de
legtura organic dintre reglementrile pe care le cuprind.
Pentru exemplificare, putem lua structura Constituiei Romniei, care cuprinde opt titluri.
Titlul III, spre exemplu, - intitulat "Autoritile Publice este mprit n VI capitole, iar unele capitole
sunt structurate pe seciuni. Capitolul V - "Administraia Publica este structurat pe dou seciuni:
Seciunea 1 - "Administraia public central de specialitate iar Seciunea 2 se refer la
"Administraia public local.
Trecnd la o analiz succint a celor patru pri componente ale unui act normativ vom
observa:
a)
Dispoziiile generale cuprind prevederi care orienteaz ntreaga reglementare,
determin obiectul i principiile acesteia, i definesc termenii utilizai care au alt neles dect cel
uzual. Ele se grupeaz n primul capitol i nu se reiau n restul reglementrii, n afar de cazul n care
sunt strict necesare pentru nelegerea unor dispoziii cu care formeaz un tot unitar.
b)
Dispoziiile de fond cuprind reglementarea propriuzis a relaiilor sociale, ce fac
obiectul actului normativ. Succesiunea i gruparea dispoziiilor de fond cu privire la actul normativ,
se fac n ordinea logic a desfurrii activitii reglementate, asigurndu-se ca prevederile de ordin
material s precead pe cele de ordin procedural, iar n caz de instituire de sanciuni, aceste norme
s fie plasate naintea dispoziiilor tranzitorii i finale. Textele care reglementeaz similar ipoteze
cuprinse n mai multe subdiviziuni ale actului normativ pot fi grupate n structuri distincte, denumite
dispoziii comune;
c)
Dispoziiile tranzitorii cuprind msurile ce se instituie cu privire la derularea
raporturilor juridice, nscute n temeiul vechii reglementri care urmeaz s fie nlocuite de noul act
normativ. Ele trebuie s asigure pe o perioad determinat corelarea celor dou reglementri, astfel
10

nct punerea n aplicare a noului act normativ s decurg firesc i s evite retroactivitatea acesteia
sau conflictul de norme succesive.
d)
Dispoziiile finale cuprind msurile necesare pentru punerea n aplicare a actului
normativ, data intrrii n vigoare a acestuia, implicaiile asupra altor acte normative ca: abrogri,
modificri, completri, precum i dispoziii de republicare, dac este cazul, iar la actul normativ cu
caracter temporar se prevede i perioada de aplicare sau data ncetrii aplicrii sale.

5. Modificarea, completarea, abrogarea i alte evenimente legislative

Dup intrarea n vigoare a unui act normativ, pe durata existenei acestuia, pot interveni
diferite evenimente legislative, cum sunt: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea,
suspendarea sau altele asemenea.
Evenimentele legislative pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de acelai nivel sau de
nivel superior, avnd ca obiect exclusiv evenimentul respectiv, dar i prin alte acte normative
ulterioare, care n principiu reglementeaz o anumit problematic, iar ca msur conex dispun
asemenea evenimente pentru a asigura corelarea celor dou acte normative interferente.
a)
Modificarea unui act normativ const n schimbarea expres a unuia sau mai multor
articole, ori alineate ale unui articol i n redarea lor ntr-o nou formulare.
Pentru exprimarea normativ a inteniei de modificare a unui act normativ, se nominalizeaz
expres textul vizat, cu toate elementele de identificare necesare, iar dispoziia propriuzis se
formuleaz utilizndu-se sintagma "se modific i va avea urmtorul cuprins, urmat de redarea
noului text.
Procedeul de a se meniona generic la finalul unui act normativ, c un alt act normativ conex
sau text din acel act normativ se modific corespunztor" trebuie evitat. De asemenea, nu se
utilizeaz pentru a exprima o modificare redarea doar a unor fragmente ori sintagme dintr-un text.
Modificarea trebuie s cuprind n ntregime textul vizat, cuprins n articol, alineat sau elementul
marcat al unei enumerri.
b)
Completarea actului normativ const in introducerea unor dispoziii noi coninnd
soluii legislative i ipoteze suplimentare exprimate n texte care se adaug elementelor structurale
existente, prin utilizarea unei formule de exprimare cum ar fi: "Dup articolul ...se introduce un nou
articol ...cu urmtorul cuprins.
Dac actul de completare nu dispune renumerotarea actului completat, structurile, inclusiv
articolele sau alineatele nou-introduse vor dobndi numrul structurilor corespunztoare celor din
textul vechi, dup care se introduc, nsoite de un indice cifric pentru difereniere.
Pentru exemplificare vom reda o dispoziie de completare din Hotrrea privind modificarea
i completarea Regulamentului Camerei Deputailor, care a dat natere unor dezbateri ndelung
comentate:
"25, Dup art 25 se introduc dou articole noi, articolul 251 i art. 252, cu urmtorul cuprins:
11

"Art. 251 - Revocarea din funcie a preedintelui Camerei Deputailor poate fi propus cnd
se schimb majoritatea politic din Camera Deputailor, de ctre majoritatea deputailor".
Trebuie s menionm c, potrivit art. 61 alin. (1) din Legea nr. 24/2000: "Modificarea sau
com-pletarea unul act normativ este admis numai dac nu se afecteaz concepia general ori
caracterul unitar al acelui act sau dac nu privete ntreaga or cea mai mare parte a reglementrii n
cauz, n caz contrar actul se nlocuiete cu o nou reglementare, urmnd s fie n ntregime
abrogat". Aceasta este prevederea legii, care de foarte multe ori nu se respect. Un exemplu ni-l
ofer chiar actul normativ la care ne-am referit mai sus - Regulamentul Camerei Deputailor,
modificat i completat prin Hotrrea nr. 34/25 oct. 20056, care dei are nu mai puin de 219
completri i modificri la 216 articole, marea majoritate a acestora schimbnd chiar fondul
reglementrii, cei ce au adoptat Legea privind tehnica legislativ n care dispune c n asemenea
situaii s se adopte un nou act normativ, nu au respectat aceste dispoziii.
Dispoziiile de modificare i completare se ncorporeaz de la data intrrii lor n vigoare, n
actul de baz, identificndu-se cu acesta. Interveniile ulterioare de modificare sau de completare a
acestora trebuie raportate tot la actul de baz.
Sunt i situaii cnd un act normativ nu este modificat i nici completat, dar se instituie o
norm derogatorie de la dispoziiile acestuia, caz n care se va folosi formula: "Prin derogare de la ..."
urmat de menionarea reglementrii de la care se derog. Derogarea se poate face numai printr-un
act normativ de nivel cel puin egal cu cel al reglementrii de baz.
c)
Abrogarea intervine atunci cnd prevederile cuprinse ntr-un act normativ sunt
contrare unei noi reglementri de acelai nivel sau de nivel superior. Abrogarea poate fi total sau
parial.
In cazul unor abrogri pariale intervenite succesiv, ultima abrogare se va referi la ntreg
actul normativ i nu numai la textele rmase n vigoare. Abrogarea unei dispoziii sau a unui act
normativ are caracter definitiv, nefiind admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior sa se
repun n vigoare actul normativ iniial. De la aceast regul exist o singur excepie, i anume cazul
unei ordonane a Guvernului care a prevzut norme de abrogare i a fost respins prin lege de ctre
Parlament. In aceast situaie, actul normativ iniial reintr h vigoare.
Normele de mai sus referitoare la abrogare nu sunt o invenie a Legii nr. 24/2000, ci ele au
existat i n legislaia anterioar. Fac aceast meniune pentru a aduce n atenie dac abrogarea
Constituiei Romniei din 1965 dup evenimentele din decembrie 1989, a putut repune n vigoare
Constituia din 1923, aa cum s-a procedat la vremea respectiv, Constituie care timp de aproape
50 de ani nu a mai fost aplicat. In mod categoric c nu putea fi repus n vigoare, mai ales c potrivit
acelei constituii forma de guvernmnt n Romnia era monarhia i nu republica.
O alt regul n cazul abrogrii actelor normative este aceea c, dac o norm de nivel
inferior, cu acelai obiect nu a fost abrogat expres de actul normativ de nivel superior, aceast
obligaie revine autoritii care a emis prima actul.
Abrogrile pariale sunt asimilate modificrilor de acte normative, iar actul normativ abrogat
parial rmne n vigoare prin dispoziiile sale neabrogate.
12

Abrogarea unui act normativ sau a unor dispoziii dintr-un act normativ nu poate interveni
oricum, ci numai cu ndeplinirea unor condiii de form i de fond. Astfel, abrogarea poate fi dispus
de regul, printr-o dispoziie distinct n finalul unui act normativ care reglementeaz o anumit
problematic, dac aceasta afecteaz dispoziii normative anterioare, conexe cu ultima
reglementare.
De asemenea, n cadrul operaiunilor de sistematizare i modificare a legislaiei se pot
elabora i adopta acte normative de abrogare distincte, avnd ca obiect exclusiv abrogarea mai
multor acte normative.
Exemplificm n acest caz cu Legea nr. 5717 - Codul fiscal al Romniei, care prin art. 298
abrog cu data intrrii n vigoare nu mai puin de 44 alte acte normative sau dispoziii din acte
normative.
In vederea abrogrii, dispoziiile normative vizate trebuie determinate expres, ncepnd cu
legile i apoi cu celelalte acte normative, prin menionarea tuturor datelor de identificare ale
acestora.
d)
Suspendarea unui act normativ poate interveni n situaii speciale i aceasta se face
printr-un alt act normativ de acelai nivel sau de nivel superior, n care se vor prevedea n mod
expres data la care se produce suspendarea, precum i durata ei determinat. La exprimarea duratei
de suspendare, actul normativ sau dispoziia afectat de suspendare reintr n vigoare. Prelungirea
suspendrii, ori modificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispoziiei suspendate, poate face
obiectul unui act normativ sau a unei dispoziii exprese, cu aplicare de la data expirrii suspendrii.
e)
Alte evenimente legislative referitoare la un act normativ pot interveni n cazuri
deosebite n care, la elaborarea i adoptarea unei reglementri nu a fost posibil identificarea
tuturor normelor contrare, astfel c se prezum c acestea au fcut obiectul modificrii, completrii,
ori abrogrii lor implicite. In aceast situaie, Legea prevede obligaia Consiliului Legislativ s
identifice toate dispoziiile legale care au suferit evenimente legislative implicite i s propun
Parlamentului ori Guvernului, dup caz, msurile necesare de modificare, completare sau abrogare
expres a acestora.
Evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute n cazul actelor normative speciale,
ale cror dispoziii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate, nici prin reglementarea
general a materiei, dect dac acest lucru este expres exprimat.
Un alt eveniment legislativ l constituie limitarea n timp, spaiu sau prin obiectul
reglementrii a unor acte normative. In astfel de cazuri, prin acte normative ulterioare se poate
prelungi, extinde sau restrnge durata actelor normative temporare, precum i a celor cu aplicare
limitat n spaiu sau privind obiectul reglementrii. Dispoziia de prelungire a termenului de aplicare
a actului normativ temporar trebuie s intervin nainte de expirarea termenului i s indice, cnd
este cazul, noul termen.
Tot un eveniment legislativ l constituie interpretarea legal care reprezint o intenie
legislativ pentru clarificarea sensului unor norme legale i care se realizeaz printr-un act normativ
sau prin modificarea dispoziiei al crei sens trebuie clarificat. Interpretarea legal poate confirma
13

sau, dup caz, infirma ori modifica interpretrile judiciare, arbitrale sau administrative adoptate
pn la acea dat, cu respectarea drepturilor ctigate.
Atunci cnd un act normativ suport modificri sau completri substaniale, normele de
tehnic legislativ prevd necesitatea republicrii acesteia, republicare ce are la baz dispoziia
expres din actul normativ de modificare sau completare. In vederea republicrii actului normativ, se
realizeaz integrarea prevederilor normative modificate sau a celor completate, n ansamblul
reglementrii actualizndu-se denumirile schimbate ntre timp, cum ar fi cele ale unor instituii sau
localiti, dndu-se atunci cnd s-a dispus expres, o nou numerotare articolelor, alineatelor,
capitolelor i celorlalte structuri ale actului.
Republicarea legilor, a ordonanelor i hotrrilor Guvernului se face n Monitorul Oficial al
Romniei, partea I, prin grija autoritii publice care a emis actul de modificare, respectiv de
completare, n termen de 45 de zile de la data publicrii actului care a dispus aceast msur. In
cazul ordonanelor Guvernului, modificate sau/i completate, republicarea acestora nu se poate face
dect dup aprobarea lor prin lege. Legile, precum i ordonanele i hotrrile Guvernului se
republic cu avizul Consiliului Legislativ asupra noului text la sesizarea secretarului general al
Camerei Deputailor sau, dup caz, al Secretariatului General al Guvernului. Ultimul emitent
legislativ la care doresc s m refer, l constituie rectificarea, care intervine n cazul n care dup
publicarea actului normativ se descoper erori materiale n cuprinsul su i const n publicarea unei
note n Monitorul Oficial referitoare la rectificrile necesare. Rectificarea se face la cererea organului
emitent, cu avizul Consiliului Legislativ, fiind interzis modificarea prevederilor unor acte normative
prin recurgere la operaiuni de rectificare.

6. Norme de tehnic legislativ cu privire la actele normative ale organelor

administraiei publice centrale de specialitate i ale administraiei publice
locale
Ordinele cu caracter normativ, instruciunile i alte asemenea acte ale conductorilor
ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate sau ale
autoritilor administraiei publice autonome se emit numai pe baza i n executarea legilor, a
hotrrilor i a ordonanelor Guvernului. De aceea, n formula introductiv a acestor acte normative,
vor fi cuprinse toate temeiurile juridice prevzute la art. 42 alin. (4) din Legea nr. 24/2000,
republicat.8
Ordinele, instruciunile i alte asemenea acte trebuie s se limiteze strict la cadrul stabilit de
actele pe baza i n executarea crora au fost emise i nu pot conine soluii care s contravin
prevederilor acestora. Ordinele i instruciunile se vor elabora n termenul prevzut de actul superior
sau, dup caz, ntr-un termen util care s fac posibil aducerea lor la ndeplinire.
n ceea ce privete actele autoritilor administraiei publice locale, potrivit art. 80 din Legea
privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, acestea "se adopt ori se
emit pentru reglementarea unor activiti de interes local, n limitele stabilite prin Constituie i prin
lege i numai n domeniile n care acestea au atribuii legale"

14

La elaborarea proiectelor de hotrri, ordine sau dispoziii se va avea ntotdeauna n vedere

caracterul lor de acte subordonate legii, hotrrilor i ordonanelor Guvernului i a altor acte de
nivel superior.
Reglementrile cuprinse n hotrrile consiliilor locale i ale consiliilor judeene, precum i
cele cuprinse n ordinele prefecilor sau dispoziiilor primarilor nu pot contraveni Constituiei
Romniei i reglementrilor din actele normative de nivel superior. Pentru aceasta, Legea stabilete
n formula introductiv a proiectului de act normativ adoptat sau emis de autoritile administraiei
publice locale i menioneaz, pe lng temeiul juridic prevzut la art. 42 alin. (4), i temeiul legal din
Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare.
De asemenea, prin art. 83, Legea nr. 24/2000 stabilete c: "n vederea intrrii lor n vigoare,
actele normative adoptate de autoritile administraiei publice locale se aduc la cunotina public,
n condiiile Legii nr: 215/2001, prin afiare n locuri autorizate i prin publicarea ntr-un cotidian
local de mare tiraj"
Menionm i ultimul articol din Legea nr. 24/2000 (articolul 84) potrivit cruia autoritile
administraiei publice centrale i locale, stabilesc n aplicarea normelor de tehnic legislativ
,,regulamente proprii cuprinznd msuri metodologice, organizatorice, termenele i circulaia
proiectelor de acte normative n cadrul sferei de competen". Din documentarea efectuat pentru
elaborarea acestei lucrri, am constatat c, n mod deosebit, autoritile administraiei publice locale
de la nivelul unitilor admimstrativ-teritoriale de baz, nu au elaborat astfel de msuri
metodologice de sine stttoare, ci au inclus unele norme n regulamentele de organizare i
funcionare a acestor autoriti.
Intr-un numr viitor al revistei ECONOMIE SI ADMINISTRAIE LOCAL vom prezenta un
studiu privind aplicarea normelor de tehnic legislativ n elaborarea actelor normative ale
autoritilor administraiei publice locale.
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 757/2003.

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 260/21.TV. 2010.
3
Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 334/2001
4
Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 71/2005
5
Publicat n Monitorul Oficial, Partea l nr. 843/2006
6
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 950/2005.
7
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 927/2003.
8
Art. 42 alin. (4) - "La celelalte categorii de acte normative formula introductiv
cuprinde autoritatea emitent, denumirea generic a actului, n funcie de natura sa juridic, precum
i temeiurile juridice pe baza i n executarea crora actul a fost emis".
2

15