Noțiuni aplicabile în materie și raportul cu dreptul procesual civil

Materia contenciosului administrativ este prevăzută în planul de

învățământ în ultimul an de studiu la specializarea Administrație Publică, ținând
seama de materiile pe care studentul le parcurge anterior, respectiv Drept
administrativ și Elemente de procedură civilă, în care acesta dobândește noțiuni
esențiale, importante, în strânsă legătură cu ceea ce se va analiza la prezenta
disciplină.
Încă de la început trebuie reamintit raportul care a fost reținut între
materia procedurii civile și cea a contenciosului administrativ atunci când a fost
analizată în cadrul noțiunilor generale ale procedurii civile calitatea de drept
comun a Codului de procedură civilă intrat în vigoare la 15 februarie 2013. Sunt
avute în vedere dispozițiile articolului 2 Cod procedură civilă care reglementează
aplicabilitatea generală a acestuia și care declară faptul că acest cod constituie
procedura de drept comun în materie civilă.
În reglementarea internă românească, în mod tradițional contenciosul
administrativ s-a complet cu regulile din procedura civilă, regulile din actualul
cod arătând expres că dispozițiile acestuia se aplică și în alte materii, în măsura
în care legile care le reglementează nu cuprind dispoziții contrare.
Printre aceste alte materii se regăsesc și procedura contenciosului
administrativ, respectiv procedura fiscală, care beneficiază de reglementări
aparte, anume L.nr.554/2004 şi L. nr. 207/2015, care din motive de tehnică
legislativă și de necesitatea evitării paralelismelor nu se pot referi la regulile
generale procedurale ci analizează și prevăd exclusiv aspectele care interesează
domeniul special respectiv. Spre exemplu, legea contenciosului administrativ nu
prevede care este conținutul concret al cererii de chemare în judecată prin care se
sesizează instanța de contencios administrativ sau forma pe care trebuie să o
îndeplinească documentele ataşate, referindu-se exclusiv la aspecte speciale
(documentele necesare care trebuie să însoțească cererea), astfel că în mod concret
conținutul cererii va fi determinat de prevederile art. 194 C.pr.civ., iar
documentele atașate vor urma regimul juridic impus de dispozițiile art. 149-150
C.pr.civ.

Speță
A.B. a solicitat anularea raportului de inspecţie fiscală şi a deciziei de impunere
emise de organele fiscale, în ceea ce priveşte stabilirea obligaţiei de plată a TVA suplimentar
pentru perioada verificată. Totodată a solicitat şi suspendarea executării actelor fiscale atacate.
A arătat că a atacat decizia de impunere în faţa organelor fiscale, dar că nu a primit
niciun răspuns.
Instanţa a respins ca inadmisibilă cererea, reţinând că nu pot fi atacate actele fiscale
menţionate, ci numai decizia de soluţionare a contestaţiei administrativ fiscale, deoarece în
speţă se aplică norma specială, care derogă de la dreptul comun.
A.B. a declarat recurs împotriva sentinţei.
Cum va motiva cererea?
 Prin contencios administrativ L.nr.554/2004 înţelege activitatea de
soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit
legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică,
iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act
administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori
din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim1.
Definiţia legală are în vedere un raport juridic litigios într-o autoritate
publică şi o altă persoană care poate fi o persoană fizică sau juridică privată ori o
altă autoritate publică, important fiind ca acel conflict să se nască pe marginea
emiterii unui act administrativ în sensul acestei legi.
Aşadar sunt în discuţie trei elemente esenţiale: un litigiu, o autoritate
publică şi un act administrativ.
A. Cu privire la acest din urmă aspect, trebuie reţinut că actul administrativ
este definit în lege, cuprinzând atât actul tipic, dar şi pe cel asimilat,
înţelegând totodată prin noţiunea de act administrativ şi refuzul
autorităţii de a rezolva o cerere.
Astfel, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual
sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea
organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere,
modifică sau stinge raporturi juridice2.
Actul administrativ unilateral reprezintă forma principală de activitate
a administraţiei publice care constă într-o manifestare de voinţă a autorităţii
administrative, expresă, unilaterală, supusă unui regim de putere publică, precum
şi controlului de legalitate al instanţelor judecătoreşti, care naşte, modifică sau
stinge raporturi juridice3.
Actul administrativ are un sens larg şi un sens restrâns, acesta din urmă
cuprinzând definiţia menţionată în art.2 alin.1 lit.c) din Legea nr.554/2004, sensul
larg incluzând şi actele asimilate.
De asemenea, trebuie ţinut cont de faptul că actul administrativ
unilateral poate avea caracter individual sau caracter normativ, în primul caz
efectele juridice urmând a se produce faţă de un subiect de drept determinat, iar
în al doilea caz faţă de un număr nedeterminat de persoane.
Sunt acte administrative individuale cu caracter unilateral: permisele,
autorizaţiile, deciziile cu caracter sancţionator, procesele verbale de contravenţie,
diplomele, certificatele, atestatele etc.
În categoria actelor administrative individuale cu caracter normativ se
încadrează: hotărârile de Guvern, ordinele, instrucţiunile miniştrilor, normele care

1
Art.2 alin.1 lit.f) din L. nr. 554/2004.
2
Art.2 alin.1 lit.c) din L. nr. 554/2004.
3
Vedinaş V., Drept administrativ, Ediţia a XII-a, revăzută şi actualizată, Editura Universul Juridic,
2020, p.348.
au aplicabilitate asupra unui număr nedeterminat de persoane, impunând reguli de
conduită în considerarea executării unui act normativ cu forţă juridică superioară.
Astfel, un ordin al ministrului care reglementează metodologiile
referitoare la acordarea titlului de doctor, precum şi la soluţionarea sesizărilor cu
privire la nerespectarea standardelor de calitate sau de etică profesională, inclusiv
cu privire la existenţa plagiatului, în cadrul unei teze de doctorat4, reprezintă un
act administrativ cu caracter normativ, întrucât se adresează tuturor persoanelor
care pot intra la un moment dat sub incidenţa normei. În egală măsură Ordinul
nr.3715/2015 de aprobare a Metodologiei-cadru referitoare la procesul de stabilire
şi de alegere a structurilor şi funcţiilor de conducere la nivelul instituţiilor din
sistemul naţional de învăţământ superior5 este un act administrativ cu caracter
normativ pentru că se adresează tuturor instituţiilor de învăţământ superior din
sistemul românesc şi cuprinde regulile de urmat pentru derularea procedurii de
alegere.
În partea introductivă a acestor tipuri de acte normative se menţionează
expres temeiul de drept pentru care au fost emise, respectiv actele normative cu
forţă juridică superioară în executarea cărora au fost adoptate. Spre exemplu: O.
nr.3.751/2015 arată că are în vedere prevederile art. 123 alin. (8), art. 207, art. 208
alin. (1), art. 209 - 213, art. 214 alin. (1) - (4), art. 227 alin. (3) - (5), art. 291 alin.
(2), (5), (6) şi (7) şi art. 295 alin. (4) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu
modificările şi completările ulterioare, şi H.G. nr. 26/2015 privind organizarea şi
funcţionarea Ministerului Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice.

În interpretarea art. 2 alin. (1) lit. c), prin Decizia HP nr.11/2015,

instanţa supremă a considerat că dispoziţiile Legii nr. 554/2004 limitează
controlul exercitat de instanţele de contencios administrativ la actul administrativ,
aşa cum este definit de text, respectiv la actele asimilate. Se arată că în exercitarea
dreptului de tutelă administrativă, prefectul poate ataca numai actele
administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale, în regim de
putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public, respectiv acelea
emise în cadrul raportului juridic de drept administrativ, în care autoritatea ocupă
o poziţie exorbitantă în raport cu particularii. Instanţa supremă realizează
diferenţa între raporturile juridice de drept administrativ, în cadrul cărora sunt
emise sau încheiate actele administrative şi raporturile juridice civile, care se
caracterizează prin poziţia de egalitate juridică pe care se situează subiectele de
drept, ajungând la concluzia că în afara actelor administrative, aşa cum sunt
definite în lege, toate celelalte acte ale autorităţile administraţiei publice locale
încheiate în cadrul unor raporturi juridice aparţinând altor ramuri de drept
excedează dreptului şi contenciosului administrativ. Se încadrează aici actele
4
Ordinul nr.5229/2020 din 17 august 2020 pentru aprobarea metodologiilor referitoare la acordarea
atestatului de abilitare, acordarea titlului de doctor, precum şi la soluţionarea sesizărilor cu privire la nerespectarea
standardelor de calitate sau de etică profesională, inclusiv cu privire la existenţa plagiatului, în cadrul unei teze de
doctorat, publicat în Monitorul Oficial nr. 783 din 27 august 2020.
5
Publicat în Monitorul Oficial nr. 336 din 18.05.2015.
aferente unor raporturi juridice civile ori a unor raporturi de muncă, pentru care
sunt aplicabile reglementările specifice de drept substanţial şi procedural, iar nu
dreptul comun în materia contenciosului administrativ.
De asemenea, în interpretarea art.1 alin.2 lit.c) din lege, Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie, prin decizia de recurs în interesul legii nr.25/20176, a reţinut
că „în ceea ce priveşte certificatul de urbanism care conţine interdicţia de
construire sau alte limitări, nu ar fi posibil ca persoana vătămată să se plângă doar
de refuzul, ce se deduce implicit din conţinutul certificatului eliberat în această
formă, de a emite un certificat de urbanism cu un conţinut diferit, ci acţiunea
trebuie îndreptată, în primul rând, împotriva certificatului deja emis şi doar în mod
subsecvent să se solicite emiterea unui nou certificat cu un conţinut
corespunzător” (paragraful 52). „Refuzul de emitere a unui act administrativ nu
poate fi dedus din faptul pozitiv al autorităţii care a emis un act în condiţii
apreciate de petiţionar ca nesatisfăcătoare, ci, într-o astfel de situaţie, ceea ce se
atacă în instanţă este actul administrativ propriu-zis, chiar dacă acesta implică, în
parte, şi un refuz de a rezolva o cerere. Aceste observaţii sunt cu atât mai actuale
cu cât Legea nr. 554/2004 defineşte refuzul de soluţionare a unei cereri ca fiind
exprimarea explicită a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane” (paragraful
51).
Prin decizia de recurs în interesul legii nr.1/20177, instanţa supremă
a reţinut că faţă de principiul specializării instanţelor de contencios administrativ,
competente în considerarea obiectului şi naturii litigiului, specializare menită să
contribuie la calitatea actului de justiţie, calitatea Comisiei pentru protecţia
copilului de încadrare în grad şi tip de handicap a copilului cu dizabilităţi, de
autoritate publică, respectiv natura de act administrativ a hotărârilor emise pentru
încadrarea în grad de handicap, sunt elemente proprii unui litigiu în contencios
administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 (paragraf 52).

Legea asimilează actelor administrative şi contractele încheiate de

autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate
publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice,
6
În interpretarea şi aplicarea art. 6 alin. (1) şi art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea
executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 2 alin. (1)
lit. c) şi art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare, este posibilă exercitarea controlului de legalitate, pe cale separată, asupra certificatului de urbanism
prin care s-a dispus interdicţia de a construi sau care conţine alte limitări - Publicată în: Monitorul Oficial Nr. 194
din 2 martie 2018.
7
În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 85 alin. (2) din Legea nr. 448/2006 privind
protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
art. 115 alin. (1) lit. a) şi art. 133 alin. (1) din Legea nr. 272/2004 privind protecţia şi promovarea drepturilor
copilului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 10 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr.
1.437/2004 privind organizarea şi metodologia de funcţionare a comisiei pentru protecţia copilului, raportate la
art. 2 alin. (1) lit. b), c) şi f), art. 8 alin. (1) şi art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
cu modificările şi completările ulterioare, competenţa de soluţionare în primă instanţă a litigiilor având ca obiect
anularea hotărârilor comisiei pentru protecţia copilului de încadrare în grad şi tip de handicap a copilului cu
dizabilităţi revine tribunalelor - secţiile de contencios administrativ/completele specializate în materia
contenciosului administrativ - Publicată în: Monitorul Oficial Nr. 223 din 31 martie 2017.
achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte
administrative [art.2 alin1 lit.c) ind.1]. În această categorie se încadrează toate
contractele administrative, în cadrul cărora se regăsesc şi cele la care se referă
Legea nr.98/2016, privind achiziţiile publice8.
Astfel, potrivit art.3 lit.l) din lege, contractul de achiziţie publică este
definit ca fiind contractul cu titlu oneros, asimilat, potrivit legii, actului
administrativ, încheiat în scris între unul sau mai mulţi operatori economici şi una
ori mai multe autorităţi contractante, care are ca obiect execuţia de lucrări,
furnizarea de produse sau prestarea de servicii. Contractul de achiziţie publică de
lucrări este contractul de achiziţie publică care are ca obiect: fie exclusiv execuţia,
fie atât proiectarea, cât şi execuţia de lucrări în legătură cu una dintre activităţile
prevăzute în anexa nr. 1; fie exclusiv execuţia, fie atât proiectarea, cât şi execuţia
unei construcţii; fie realizarea, prin orice mijloace, a unei construcţii care
corespunde cerinţelor stabilite de autoritatea contractantă care exercită o influenţă
determinantă asupra tipului sau proiectării construcţiei [art.3 lit.m)]. Totodată,
potrivit art.3 lit.n) din lege, contractul de achiziţie publică de produse este definit
ca fiind contractul de achiziţie publică care are ca obiect achiziţia de produse prin
cumpărare, inclusiv cu plata în rate, închiriere, leasing cu sau fără opţiune de
cumpărare ori prin orice alte modalităţi contractuale în temeiul cărora autoritatea
contractantă beneficiază de aceste produse, indiferent dacă dobândeşte sau nu
proprietatea asupra acestora; contractul de achiziţie publică de produse poate
include, cu titlu accesoriu, lucrări ori operaţiuni de amplasare şi de instalare.
Contractul de achiziţie publică de servicii este contractul de achiziţie publică care
are ca obiect prestarea de servicii, altele decât cele care fac obiectul unui contract
de achiziţie publică de lucrări potrivit lit. m) [art.3 lit.o) din lege].

De asemenea, Legea nr.554/2004 asimilează actelor administrative

unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau
la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în
termenul legal.
Acelaşi act normativ defineşte refuzul nejustificat de a soluţiona o
cerere ca fiind exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva
cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în
executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii
sau, după caz, a plângerii prealabile [art.2 alin.1 lit.i)]. Nesoluţionare în termenul
legal a unei cereri reprezintă faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de
30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen [art.2
alin.1 lit.h)].
Sunt avute astfel în vedere două ipoteze distincte: pe de o parte,
exprimarea explicită a autorităţii în sensul de a nu admite o cerere formulată de o
persoană în sensul recunoaşterii unui drept sau a unui interes legitim ori pentru

8
Publicată în Monitorul Oficial nr. 390 din 23.05.2016, cu modificările ulterioare.
rezolvarea unei cereri, iar pe de altă parte, în lipsa unei astfel de manifestări
exprese, actul administrativ fiind reprezentat de nesoluţionarea cererii într-un
anumit interval de timp prevăzut de lege. Şi în această din urmă ipoteză,
autoritatea îşi exprimă voinţa, însă indirect, întrucât nu emite efectiv un act, în
materialitatea sa, prin care să transmită destinatarului voinţa în sensul de a nu
recunoaşte sau rezolva o cerere, manifestarea de voinţă implicită fiind
producătoare de efecte juridice datorită existenţei unui text expres în acest sens.

Spre deosebire de actul administrativ, actul administrativ-jurisdicţional

este actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu
atribuţii de jurisdicţie administrativă specială, în acest caz autoritatea fiind
învestită cu puteri similare celor recunoscute autorităţilor judecătoreşti.
Actul jurisdicţional se caracterizează prin aceea că: este elaborat în baza
puterii conferite de stat (prin lege) autorităţii administrative, îndeplinind astfel o
funcţie publică de interes general; organul care elaborează actul jurisdicţional are
calitatea de organ de jurisdicţie învestit a funcţiona în acel loc şi are acea
competenţă stabilită de lege; procedura după care se emite actul este reglementată
de lege şi trebuie să respecte principiile contradictorialităţii, asigurării dreptului
la apărare şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale; actul se bucură
de autoritate de lucru judecat în sistemul administrativ.
Caracterizarea unui act administrativ ca act jurisdicţional prezintă
importanţă în materia contenciosului administrativ deoarece fiecare dintre acestea
sunt supuse controlului instanţelor de judecată, în temeiul art. 21 din Constituţie,
în condiţii speciale9.

B. Din definiţia actului administrativ rezultă că acesta este emis de o

autoritate publică, ceea ce relevă necesitatea definirii acesteia în însuşi
corpul legii, întrucât multitudinea situaţiilor juridice care se regăsesc în
practică, în sensul că uneori şi persoane private pot îndeplini atribuţii
specifice autorităţii, pot determina diverse interpretări în privinţa acestei
noţiuni.
Art.2 alin.1 lit.b) din Legea nr.554/2004, defineşte autoritatea publică
drept organul de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în
regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public10.
Nu numai organele statului sau ale UAT pot acţiona în aceste condiţii,
pentru utilitate, prin lege fiind recunoscută această posibilitate şi unor persoane
juridice de drept privat, în acest sens legea arătând că sunt asimilate autorităţilor
publice persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de
utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de
putere publică.

9
Iorgovan, A., Drept administrativ, vol. II, Editura Atlas Lex, 1994, pp. 149 – 150.
10
Acelaşi sens rezultă şi din art. 5 lit.k) din O.U.G. nr. 57/2019.
 Administraţia publică este definită în Codul administrativ ca totalitatea
activităţilor desfăşurate, în regim de putere publică, de organizare a executării şi
executare în concret a legii şi de prestare de servicii publice, în scopul satisfacerii
interesului public, în funcţie de interesul public urmărit (naţional/general sau
local), fiind realizată distincţia între administrația publică centrală şi cea locală.
Codul administrativ arată în art. 2 care sunt autorităţile administraţiei
publice centrale, respectiv: Guvernul, ministerele, alte organe centrale de
specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor, autorităţile administrative
autonome iar în art. 3 din lege se arată că autorităţile administraţiei publice locale
sunt: consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene. De asemenea, se realizează
distincţia între autorităţile deliberative la nivelul UAT (consiliile locale ale
comunelor, ale oraşelor şi ale municipiilor, Consiliul General al Municipiului
Bucureşti, consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale
municipiilor şi consiliile judeţene) şi autorităţile executive la nivelul UAT
(primarii comunelor, ai oraşelor, ai municipiilor, ai subdiviziunilor administrativ-
teritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului Bucureşti şi
preşedintele consiliului judeţean).
Instituţia publică este structura funcţională care acţionează în regim de
putere publică şi/sau prestează servicii publice şi care este finanţată din venituri
bugetare şi/sau din venituri proprii, în condiţiile legii finanţelor publice (art.5
lit.w) iar instituţia de utilitate publică este persoana juridică de drept privat care,
potrivit legii, a obţinut statut de utilitate publică (art.5 lit.aa).
Regimul de putere publică este ansamblul prerogativelor şi
constrângerilor prevăzute de lege în vederea exercitării atribuţiilor autorităţilor şi
instituţiilor administraţiei publice şi care le conferă posibilitatea de a se impune
cu forţă juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice,
pentru apărarea interesului public (art.5 lit.jj).
Referindu-se la prerogativele de putere publică ale funcţionarilor
publici, Codul administrativ are în vedere următoarele: elaborarea proiectelor de
acte normative şi a altor reglementări specifice autorităţii sau instituţiei publice,
precum şi asigurarea avizării acestora; elaborarea propunerilor de politici publice
şi strategii, a programelor, a studiilor, analizelor şi statisticilor necesare
fundamentării şi implementării politicilor publice, precum şi a actelor necesare
executării legilor, în vederea realizării competenţei autorităţii sau instituţiei
publice; autorizarea, inspecţia, controlul şi auditul public; gestionarea resurselor
umane şi a fondurilor publice; reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei
publice în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau
privat, din ţară şi din străinătate, în limita competenţelor stabilite de conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice, precum şi reprezentarea în justiţie a autorităţii
sau instituţiei publice în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea; realizarea de
activităţi în conformitate cu strategiile din domeniul societăţii informaţionale, cu
excepţia situaţiei în care acestea vizează monitorizarea şi întreţinerea
echipamentelor informatice (art.370 ).
 În aplicarea şi interpretarea art. 2 alin. (1) lit. b), instanţa supremă a
statuat prin decizia nr. 28/201711, pronunţată în procedura prevăzută de art.521
Cod procedură civilă, că actele încheiate de furnizorul serviciului de apă şi
canalizare constituit în societate pe acţiuni nu sunt întotdeauna acte
administrative, deşi se poate afirma că este o autoritate publică asimilată conform
art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 (paragraf 52). Furnizorul serviciului
public de apă şi canalizare poate acţiona atât în calitate de persoană juridică civilă,
cât şi în calitate de persoană de drept administrativ. A reţinut Î.C.C.J. că Legea nr.
273/2006 a introdus o noţiune autonomă, având drept suport serviciile publice
despre care face vorbire şi Legea nr. 554/2004, însă nu în orice condiţii, ci numai
dacă sunt în subordinea unităţilor administrativ-teritoriale. Astfel, art.2 pct.39 din
Legea nr.273/2006 reuneşte sub noţiunea de instituţii publice locale: comunele,
oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul
Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate
juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora.
În decizia nr.16/201612 ICCJ a reţinut că litigiile privind drepturile
salariale sau în răspundere patrimonială a primarilor/viceprimarilor şi foştilor
primari sau viceprimari constituie conflicte de muncă, urmând a fi aplicabile
regulile de competenţă şi cele de procedură speciale, precum şi normele de drept
material din Codul muncii, întrucât primarii/viceprimarii nu sunt funcţionari
publici în sensul Legii nr. 188/1999, pentru a putea fi atrasă incidenţa dispoziţiilor
art. 109 din această lege iar art. 6 lit. e) din Legea nr. 188/1999 arată că prevederile
acesteia nu se aplică persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică.
O reglementare similară se regăseşte şi în O.U.G. nr 57/201913.

11
Noţiunea de "autoritate publică", astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, nu este similară cu cea de
"instituţie publică", astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele
locale, cu modificările şi completările ulterioare - Publicată în: Monitorul Oficial Nr. 378 din 22 mai 2017.
12
În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 1, art. 231 şi art. 278 alin. (2) din Legea nr.
53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, art. 55 din Legea nr. 393/2004
privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 109 din Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare:
Prevederile Codului muncii se aplică raporturilor juridice dintre primar/viceprimar şi unitatea administrativ-
teritorială, dacă legi speciale nu conţin dispoziţii specifice, inclusiv după încetarea mandatelor - Publicată în:
Monitorul Oficial Nr. 110 din 9 februarie 2017.
13
Art. 382 - Categorii de personal bugetar cărora nu li se aplică prevederile privind funcţionarii
publici
Prevederile prezentului titlu nu se aplică următoarelor categorii de personal bugetar:
a) personalul contractual salariat din aparatul propriu al autorităţilor şi instituţiilor publice, care
desfăşoară activităţi de secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire, pază,
precum şi alte categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică;
b) personalul salariat încadrat la cabinetul demnitarului;
c) magistraţii, personalul asimilat acestora şi, după caz, categorii de personal auxiliar din cadrul
instanţelor;
d) cadrele didactice şi alte categorii de personal din unităţile şi instituţiile de învăţământ;
e) persoanele numite sau alese în funcţii de demnitate publică;
f) personalul din unităţile sanitare;
 De asemenea, s-a avut în vedere faptul că natura actului de control al
Curţii de Conturi, prin care se stabileşte paguba produsă de primar, nu poate
determina natura contencios administrativă a litigiului, cu competenţa aferentă,
întrucât acesta susţine numai probator acţiunile pe care le poate formula unitatea
administrativ-teritorială (ce reclamă o pagubă/plata unei sume nedatorate)
împotriva primarului/ viceprimarului, în temeiul raportului juridic legat între
aceştia şi a modului de îndeplinire a funcţiei exercitate în baza acestuia - iar pentru
acestea Codul muncii pune la dispoziţie căi de recuperare, cum s-a arătat mai sus.
Nici natura actului în legătură cu care se reclamă îndeplinirea defectuoasă a
atribuţiilor şi producerea, astfel, a unei pagube în patrimoniul unităţii
administrativ-teritoriale - constatate printr-un act de control nu poate influenţa
raportul juridic în discuţie, cu efecte şi asupra competenţei de soluţionare
(paragrafele 56-57).
Prin decizia nr. 13/201514 s-a reţinut că litigiile vizate prin sesizare
intră în sfera contenciosului administrativ, având în vedere calitatea părţilor, de
autorităţi publice, iar obiectul acestora îl constituie refuzul de soluţionare a unor
cereri referitoare la un drept prevăzut de lege. Aceste litigii se refereau la cauzele
având ca obiect acţiuni în pretenţii prin care se solicita de către o direcţie generală
de asistenţă socială şi protecţia copilului obligarea unui consiliu judeţean sau
local ori a unei alte direcţii generale de asistenţă socială şi protecţia copilului la
suportarea cheltuielilor de întreţinere pentru persoane care beneficiază de măsuri
de protecţie prevăzute de Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, şi Legea nr. 272/2004, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare. Potrivit deciziei conţinutul raporturilor de drept
administrativ îl formează drepturile şi obligaţiile subiectelor acestui raport, a căror
particularitate este aceea că exercitarea drepturilor subiective constituie o
obligaţie legală. Astfel, art. 2 alin. (2) din Ordinul preşedintelui Autorităţii
Naţionale pentru Persoanele cu Handicap nr. 468/2009 privind aprobarea
Instrucţiunilor pentru aplicarea art. 54 alin. (4) din Legea nr. 448/2006 privind
protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, arată că solicitarea
conducătorului direcţiei generale de asistenţă socială şi protecţia copilului din

g) personalul regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale, precum şi al societăţilor din

sectorul public;
h) personalul militar;
i) membrii Corpului diplomatic şi consular al României şi personalul contractual încadrat pe
funcţii specifice ministerului cu atribuţii în domeniul afacerilor externe.
14
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. f) şi art. 10 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv art. 94 şi art. 95 din Codul de
procedură civilă, litigiile având ca obiect acţiuni prin care se solicită de către o direcţie generală de asistenţă socială
şi protecţia copilului obligarea unui consiliu judeţean sau local ori a unei alte direcţii generale de asistenţă socială
şi protecţia copilului la suportarea cheltuielilor de întreţinere pentru persoane care beneficiază de măsuri de
protecţie prevăzute de Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legea nr. 272/2004 privind protecţia şi promovarea
drepturilor copilului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, sunt de competenţa instanţelor de
contencios administrativ- Publicată în Monitorul Oficial Nr. 690 din 11 septembrie 2015.
unitatea administrativ-teritorială în care persoana cu handicap îşi are domiciliul,
privind admiterea acesteia într-un centru rezidenţial public din alt judeţ decât cel
de domiciliu, reprezintă actul administrativ în baza căruia se realizează
decontarea cheltuielilor. Natura juridică a litigiilor având ca obiect acordarea
beneficiilor de asistenţă socială şi furnizarea serviciilor sociale - inclusiv cele
reglementate de Legea nr. 448/2006, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare, şi Legea nr. 272/2004, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare - rezultă cu evidenţă din prevederile art. 143 alin. (1) din Legea
asistenţei sociale nr. 292/2011.

C. Al treilea element în discuţie este existenţa unui litigiu care să implice

cel puţin o autoritate şi să fie în legătură cu un act administrativ.
Litigiul presupune o dispută între autorități sau între o autoritate și o
persoană fizică sau juridică privată care în final poate ajunge în fața judecătorului
de contencios administrativ.
În mod cert, față de particularitățile procedurii de contenciosul
administrativ în care legea impune ca anterior sesizării instanței să se parcurgă
procedura prealabilă, este posibil ca în cadrul acesteia (recurs grațios) autoritatea
sesizată de către persoana nemulțumită sau vătămată prin actul administrativ să
revină asupra poziției exprimate anterior și a astfel să se evite a litigiului.
Chiar dacă în sens larg s-ar putea considera că și faza premergătoare
ține de contenciosul administrativ, raportat la definiția dată în art. 2 alin. 1 lit.f)
din Legea nr.554/2004 care vizează exclusiv activitatea desfășurată de instanța de
contencios, rezultă că noțiunea analizată exclude procedura prealabilă.
Aşadar, litigiul desemnează conflictul declanşat, derulat în faţa
judecătorului specializat în materia contenciosului administrativ.

O noţiune care se impune a fi lămurită este aceea de jurisdicţie

administrativă specială, reglementată în art. 2 alin. 1 lit.e) din L. nr. 554/2004.
Aceasta reprezintă activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are,
conform legii organice speciale în materie, competenţa de soluţionare a unui
conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile
contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii
administrativ-jurisdicţionale.
Aşa cum s-a menţionat mai sus, această activitate este desfăşurată în
legătură cu actul administrativ-jurisdicţional care este emis de o autoritate
administrativă învestită prin lege cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială.
Practic, în această situație legea reglementează o autoritate administrativă care se
bucură de garanțiile de independență și derulează activitatea după o procedură
prevăzută de lege în vederea soluționării unui conflict de natură administrativă
între autorități sau între acestea și persoane private.
 De regulă legea arată expres că o anumită autoritate este învestită cu
atribuții administrativ-jurisdicționale15, însă, sunt și situații în care asemenea
termen nu este concret utilizat în corpul legii, astfel că interpretului îi revine
obligația de a determina dacă respectiva autoritate rămâne una administrativă sau
are și atribuții jurisdicționale, întrucât în funcție de calificarea actului emis de
aceasta se pune problema condițiilor de sesizare a instanțelor judecătorești.
Astfel, în situația în care se pune problema atacării în fața instanțelor
judecătorești a unui act administrativ, procedura obligatorie de urmat este aceea
care include sesizarea mai întâi a organului administrativ emitent, cu respectarea
art.7 din legea contenciosului administrativ, în timp ce atacarea în justiţie a unui
act administrativ jurisdicțional nu poate fi condiționată de sesizarea mai întâi a
autorității administrative jurisdicționale emitente, întrucât articolul 21 alineat
final din Constituție prevede că jurisdicțiile speciale administrative sunt
facultative.

În legătură cu termenii esenţiali din materia contenciosului

administrativ se reţine şi noţiunea de instanţă de contencios administrativ, aşa cum
este această definită în art. 2 alin. 1 lit.g) din L. nr. 554/2004, care are în vedere:
Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie,
secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi tribunalele
administrativ-fiscale.
Și procesul din materia contenciosului administrativ poate să comporte
două faze: judecata şi executarea silită, astfel că, legea se referă și la instanța de
executare arătând că aceasta este instanţa care a soluţionat fondul litigiului de
contencios administrativ (art. 2 alin. 1 lit.ţ), însă sensul acesteia este unul diferit
esențialmente de sensul instanței de executare la care se referă art. 651 din Codul
de procedură civilă, așa cum se va arăta în partea referitoare la executarea
hotărârilor în materia contenciosului administrativ.
În esență trebuie reținut că instanța de executare în materia
contenciosului administrativ are exclusiv atribuțiile prevăzute în Legea nr.
554/2004 privitoare la executarea specială în acest domeniu, anume a hotărârilor
din contencios administrativ care impun o obligaţie intuitu personae în sarcina
unei autorităţi, restul chestiunilor care vizează executarea unei hotărâri
judecătorești urmând a fi supuse reglementărilor Cărții a V-a din Codul de
procedură civilă.

15
Art. 4 alin. 1 din L. nr. 101/2016 - Pentru soluţionarea contestaţiei, persoana care se consideră vătămată se poate
adresa: a) fie pe cale administrativ-jurisdicţională Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor; b) fie pe
cale judiciară instanţei de judecată.
 Spețe:
1. La 12.03.2020 A solicită instanței de contencios administrativ
suspendarea executării actului administrativ fiscal prin care i-a fost
impusă o sumă considerabilă de plată.
La 16.03.2020, autoritatea fiscală pârâtă formulează întâmpinare, solicitând
să se constate intervenită suspendarea cauzei, întrucât a intervenit perioada de
urgență determinată de pandemia Covid 19, astfel că pricina nu mai poate fi
judecată, fiind suspendată activitatea instanțelor de judecată. Pe de altă parte,
executarea silită a acestor tipuri de decizii a fost suspendată prin lege ca urmare a
luării măsurilor specifice stării de urgență.
Instanța fixează termen de judecată la 15 aprilie 2020, reținând că cererea
este în materia contenciosului administrativ și că prezintă urgență, astfel că se
încadrează în excepțiile pentru care legea permite judecata.
Analizați fiecare susținere în parte și actele instanței.

2. A a solicitat anularea hotărârii de Consiliu Local X, prin care s-a

recunoscut trecerea unui bun (teren) în domeniul public al UAT,
susținând că o parte din teren este proprietatea sa, revenindu-i pe
cale succesorală.
Instanța de contencios administrativ sesizată a pus în discuție natura
administrativă a litigiului, în contextul în care în cauză se invocă dreptul de
proprietate privată asupra bunului.
Ce natură are litigiul?

3. Prin cererea de anulare a H.G. nr.x, A arată că aceasta aprobă un

Regulament de funcționare a unei autorități centrale în cadrul căreia
își desfășoară activitatea ca funcționar public, care îl vatămă prin
aceea că îi impune restricționarea accesului la ocuparea funcției
publice obținute prin concurs, întrucât introduce o serie de cerințe,
pe care actul anterior nu le prevedea și pe care petentul nu le
îndeplinește.
Pârâtul se apără, arătând că o persoană fizică nu poate cere anularea unui
act administrativ de tipul celui atacat și că acesta a prevăzut norme
tranzitorii pentru reglarea situației juridice de muncă a celor care nu mai
îndeplinesc condițiile pentru ocuparea funcției publice.
Cine este pârâtul? Ce fel de act administrativ se atacă? Ce natură are
litigiul?

4. Solicitând anularea refuzului primarului comunei X de a emite

certificatul de urbanism fără restricții, în vederea emiterii
 autorizației de construire, A susține că a depus toată documentația
necesară, refuzul fiind unul nejustificat, întrucât i s-a impus să obțină
avize care nu sunt obligatorii și să nu construiască pe o parte din
terenul proprietatea sa.
Pârâtul se apără, arătând că cererea este inadmisibilă, deoarece nu se atacă
certificatul de urbanism așa cum a fost emis (cu restricții) ci un pretins refuz al
primarului de a emite actul cu un conținut dorit de petent. Mai arată că a emis un
certificat de urbanism prin care solicită obținerea unor avize obligatorii, care sunt
prevăzute de lege pentru a putea construi iar pentru partea din terenul afectat de o
magistrală de gaze, nu a permis extinderea construcției în mod justificat.
Analizați susținerile părților și determinați care este actul administrativ
atacat?