Actul administrativ

Art. 2 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 este consacrat definirii

principalelor noţiuni utilizate de legiuitor în materia contenciosului administrativ.
Definiție
În concepția legiuitorului român, conform dispozițiilor art.2 alin.1 lit.c din Legea
contenciosului administrativ nr.554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter
individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea
organizării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge
raporturi juridice.
Doctrina de specialitate a definit actul administrativ ca reprezentând forma juridică
principală de activitate a autorităţilor administraţiei publice şi în secundar şi a altor autorităţi
publice, ce constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, a
modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puterii publice, sub controlul principal
de legalitate al instanţelor judecătoreşti.1
Trasături
Doctrina administrativă nu este unanimă în privința stabilirii numărului, denumirii și
conţinutului trăsăturilor actului administrativ, diversitatea opiniilor rezultând chiar din
multitudinea de definiții oferite actului administrativ. Trăsăturile actelor administrative pot fi
privite ca fiind acel ansamblu de însuşiri care determină includerea respectivelor acte în
categoria actelor juridice şi care, în același timp le diferenţiază de alte specii de acte juridice
aparţinând diverselor ramuri de drept. Așadar, elementele definitorii, comune și specifice ale
actelor administrative constau în: sunt acte juridice, sunt manifestări unilaterale de voinţă,
sunt emise în realizarea puterii publice, au un regim juridic specific, circumscris
contenciosului administrativ.
1. este principala formă juridică de manifestare a activității autorităților
administraţiei publice. Astfel, actele administrative au o pondere crescută pe măsură ce
urcăm în ierarhia sistemului organizării administraţiei publice și mai redusă la baza
administrației unde sunt utilizate cu precădere operaţiunile și faptele materiale. Operaţiunile
administrative nu au primit o definiţie legală dar în doctrină au fost definite ca fiind "forme
concrete de realizare a administraţiei publice, a activităţii executive săvârşite de autorităţi şi
instituţii publice în realizarea sarcinilor conferite lor prin lege, care nu produc prin ele însele
efecte juridice, indiferent dacă însoţesc sau nu un act juridic"2 sau "forme de activitate care nu
produc, în sine, niciun efect juridic, ele pregătind un act administrativ, conferindu-i caracter
executoriu sau servind la îndeplinirea formalităţilor de publicitate a actului deja emis." 3Cea
mai mare parte a activităţii administraţiei publice este reprezentată de operaţiuni
administrative/operaţiuni tehnico-materiale ( avize, referate, rapoarte, note de constatare,
rezoluţii, etc.), ele fiind indispensabile în realizarea sarcinilor publice. Operaţiunile
administrative prezintă o deosebită importanţă, deoarece cu ajutorul lor are loc emiterea,

1
A. Iorgovan, op.cit.,2005, p.25
2
Emil Bălan, Instituţii administrative, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 157.
3
Ovidiu Podaru, Drept administrativ, vol. I. Actul administrativ (I) Repere pentru o teorie altfel, ed.
Hamangiu, pag.5.
executarea şi controlul executării actelor administrative. De esenţa operaţiunilor
administrative ţine faptul că acestea nu sunt producătoare de efecte juridice4.
    Din interpretarea art. 2 alin. (1) lit.c) coroborat cu art. 18 alin. (1) şi (2) din Legea nr.
544/2004 rezultă că instanţa de contencios administrativ este competentă să anuleze o
operaţiune administrativă premergătoare emiterii unui act administrativ numai în ipoteza în
care cererea este formulată concomitent cu solicitarea de anulare a actului administrativ
respectiv. Altfel spus, operaţiunile administrative neproducând efecte juridice nu pot fi
controlate de către instanţa de contencios administrativ în mod separat pe calea unei acţiuni
directe şi, în mod evident, nici pe calea excepţiei de nelegalitate. În practică s-a statut că:
"dacă cererea a fost considerată întemeiată de către tribunal, acesta trebuia să anuleze actul
administrativ, respectiv decizia nr. 6/2014, şi împreună cu aceasta actul premergător, nota de
constatare nr. (...)/ 2014, nefiind posibilă numai anularea acesteia din urmă, act care nu este
apt să producă efecte juridice specifice dreptului administrativ prin sine, pregătind numai
întocmirea actului administrativ, care poate fi atacat în faţa instanţei de contencios
administrativ. Dacă anularea actului administrativ se putea realiza independent de anularea
operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii, anularea
acestora din urmă nu era posibilă fără anularea actului, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr.
554/2004."5
2. reprezintă o manifestare unilaterală de voinţă – în sensul că este emis fără
participarea sau consimțământul subiectelor de drept cărora le este destinat sau cu privire la
care generează drepturi și obligaţii. Este definit astfel și prin diferențierea de contractele
administrative a căror încheiere presupune un acord de voințe.
Manifestarea de voință se realizează în scopul producererii de efecte juridice
recunoscute de lege, în caz contrar fiind în prezența unei operaţiuni tehnico juridice sau a
faptelor juridice materiale. Prin Decizia nr. 1923 din 6 aprilie 2012, Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie a stabilit că pentru a fi considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege
trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate
publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în
concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii. Așadar,
nu toate actele unilaterale ale autorităţilor publice sunt acte administrative, ci numai acelea
care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a
executării acesteia.
    În literatura de specialitate, avizul este definit ca fiind un punct de vedere pe care îl solicită
autoritatea ce urmează să emită un act administrativ, o formalitate procedurală, anterioară
emiterii actului administrativ. Avizul nu produce efecte juridice, deci nu modifică de sine
stătător realitatea juridică existentă, el contribuind doar la întărirea caracterului legal al
actului administrativ.
   Actele administrative produc efectele juridice pe care le are în vedere organul emitent
al actului în mod direct asupra celor cărora li se adresează. Prin aceasta se deosebesc de
operaţiunile administrative, care nu produc efectele juridice avute în vedere de cel care le
săvârşeşte, ci efectele pe care le prevede legea.

4
Elena Zainea, Actul administrativ şi operaţiunea administrativă. Comparaţie. Relevanţă cu privire la
admisibilitatea acţiunii întemeiate pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004, Revista Societăţilor şi a Dreptului
Comercial, nr. 1/2020 (ianuarie-iunie), Editura Rosetti
5
C. Ap. Piteşti,s. A II-a civ., cont. adm. şi fiscal, dec. nr. 701 din 18 aprilie 2016, în Revista Română de
jurisprudenţă nr. 4/2016, rezumat de judecător dr. Andreea Tabacu
     Avizul, indiferent că are caracter consultativ, facultativ sau conform, nu este un act
administrativ, ci o operaţiune procedurală anterioară emiterii actului. El nu produce efecte
juridice de sine stătătoare. 
Deosebirea dintre actul administrativ şi aviz (operaţiune administrativă) prezintă
importanţă practică în special în cazul litigiilor de contencios administrativ, deoarece instanţa
judecătorească poate controla numai actele administrative atacate în justiţie, dar nu poate
controla, în cazul acţiunii directe, în mod distinct de actul administrativ, operaţiunile
administrative pe baza cărora a fost emis acel act.
Pe de altă parte, actul administrativ reprezintă manifestarea expresă, neindoielnică a
voinței autorității, nefiind vorba de o simplă constatare, părere( ex. punct de vedere,
informări). În practica judiciară, pornindu-se de la definirea de către legiuitor a certificatului
de urbanism ca act de informare şi de la prevederea cuprinsă, în prezent, în art. 6 alin. (5) din
Legea nr. 50/1991, potrivit căruia "Certificatul de urbanism nu conferă dreptul de a executa
lucrări de construcţii", s-a apreciat că natura juridică a certificatului de urbanism este aceea
de act preparator, rolul său fiind acela de a pregăti legala emitere a autorizaţiei de construire.
Nefiind un act susceptibil să producă efecte juridice prin el însuşi, aşa cum impun dispoziţiile
art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, citate mai sus, care definesc actul administrativ
ca fiind un act "care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice", s-a apreciat că
verificarea legalităţii certificatului de urbanism se poate face doar în cadrul unei acţiuni
formulate împotriva autorizaţiei de construire, aceasta reprezentând actul administrativ
propriu-zis, producător de efecte juridice. Când însă prin conţinutul său concret, prin
interdicţia de construire sau prin limitările pe care le conţine, certificatul de urbanism nu mai
este susceptibil de a fi urmat de emiterea unei autorizaţii de construire, efectele juridice  pe
care le produce capătă o semnificaţie de sine stătătoare, conferind certificatului de urbanism
caracteristicile unui veritabil act administrativ. Nu mai este vorba de o simplă etapă în
procesul decizional, cum se întâmplă în cazul actelor preparatorii, ci de un act care pune
capăt acestui proces, eventuala vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale petentului
avându-şi izvorul tocmai în respectivul certificat de urbanism.
Caracterul unilateral al actului administrativ conferă posibilitatea revocării acestuia de
către emitent (în procedura prealabilă).
3. este emis numai în realizarea puterii publice întrucât concretizează voința
unui subiect de drept învestit cu putere publică, de unde rezultă caracterul obligatoriu
dar şi executoriu din oficiu, al acestuia. Actul administrativ este o măsură din sfera
dreptului public a autorității publice, astfel încât se delimitează de acțiunile autorităților
publice având la bază dreptul privat(ex. eliberarea unei autorizații de construire vs achiziția
de mobilier).
Obligativitatea efectelor acestuia vizează subiecţii cărora li se adresează, destinatarii
actului administrativ dar şi emitentul acestuia, cât timp acesta nu fost anulat, revocat sau
abrogat. Caracterul obligatoriu se impune și pentru emitentul de rang superior, fiind necesară
distincția dintre actul cu caracter individual şi cel cu caracter normativ. În cel din urmă caz,
este obligatoriu cât timp autoritatea de rang superior nu a emis un act normativ care să
conțină dispozitii contrare și care evident, să îl abroge astfel pe cel cu forţă juridică
inferioară. În practica judiciară s-a pus problema dacă anularea ca nelegal a unui act
administrativ individual se poate face prin raportare la actul normativ cu forță juridică
superioară celui în baza căruia a fost emis sau este necesar ca anterior, instanța de contencios
administrativ sa anuleze actul normativ de bază.
Caracterul executoriu din oficiu derivă din cel obligatoriu, respectiv din faptul că este
emis în regim de putere publică, și totodată, nu mai implică investirea cu formulă executorie.
4. are un regim juridic specific, circumscris legii contenciosului administrativ care îl
diferenţiază pe de o parte de celelalte categorii de acte administrative care sunt exceptate de
la controlul în contencios administrativ, iar pe de altă parte, de actele care deşi nu sunt emise
de autorități administrative sunt cenzurate de Legea contenciosului administrativ – art.5 LCA
acte nesupuse controlului administrativ sunt cele care vizează raporturile cu parlamentul sau
actele de comandament militar.  
Trebuie reţinut că, în cazurile în care legiuitorul, în concordanţă cu prevederile art. 5
alin. (2) din Legea nr. 554/2004, a înţeles să dispună că anumite acte administrative nu pot fi
atacate pe calea contenciosului administrativ, a prevăzut în mod expres reguli derogatorii de
la competenţa instanţelor de contencios administrativ(spre exemplu, prin art. 26 alin. (3) din
Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada
6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 sau prin art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind
măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor
preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România)6.
În practica judiciară s-a pus problema stabilirii naturii juridice a litigiului prin care
prefectul contestă dispoziţia primarului de numire a curatorului, respectiv a naturii juridice a
dispoziţiei primarului7. Astfel, s-a stabilit că dispoziţia de numire a curatorului de către
primar întruneşte toate elementele constitutive ale actului administrativ tipic prevăzute de art.
2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 însă această împrejurare
nu atrage automat aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 deoarece, potrivit art. 5 alin. (2)
din această lege, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative
pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură
judiciară. Datorită acestei prevederi, multe alte acte care întrunesc elementele constitutive
prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 nu sunt supuse regimului juridic ale
acestei legi. Așadar, dispoziţia primarului de numire a curatorului nu poate fi atacată pe calea
contenciosului administrativ de către prefect, în exercitarea atribuţiilor de tutelă
administrativă reglementate de dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, ea fiind cenzurată exclusiv în limitele şi în cadrul procedurilor
reglementate de legislaţia civilă. 

Clasificare
Pentru că există o mare varietate de acte administrative, rolul clasificării acestora este în
special de interes practic, determinat de forța juridică şi de ierarhia administrativă în sistem.
1. În funcție de categoria organului de la care emană, distingem între acte administrative
emise de autorități ale administrației publice centrale, respectiv locale; ale altor autorități

6
a se vedea Decizia RIL nr. 1/2017
7
Minuta întâlnirii președinților de secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și
Justiție și curților de apel, www.inm-lex.ro
 publice decât cele administrative locale; ale unor structuri private în baza imputernicirii
date prin lege de către o autoritate publică
2. În funcție de gradul de întindere a efectelor juridice, actele administrative pot fi
normative, atunci când se adreseaza tuturor subiecților de drept, conținând norme
generale şi impersonale, asemeni legilor sau, acte administrative cu caracter individual,
când sunt emise în considerarea unui anumit destinatar, persoană fizică sau juridică
determinată. Distincţia este importantă prin faptul că întotdeauna actul adminisrativ
individual trebuie să fie conform cu cel normativ, neputându-l contrazice sau încălca. O
altă categorie de acte administrative este cea a celor cu caracter intern, respectiv a celor
care se aplică în interiorul unui organism al administrației publice, producând efecte doar
față de pesonalul acestuia(ex. regulamente de ordine interioară, circulare,etc.)
3. În funcție de natura juridică putem distinge între actele administrative de autoritate,
emise sau adoptate de o autoritate publică pe baza și în vederea executării legii, în scopul
nașterii, modificării sau stingerii unor raporturi de drept administrativ și, acte
administrative de gestiune, respectiv acte bilaterale ce se încheie de către serviciile
publice administrative cu persoane fizice sau juridice și care privesc buna gestionare a
domeniului public/privat al statului și unităților administrativ teritoriale(ex., inchiriere,
dare în folosință gratuită, concesiune, etc.). În raport de același criteriu al naturii lor
juridice, pot fi întâlnite și acte administrativ-jurisdicționale emise de o autoritate
administrativă învestită prin lege cu atribuții jurisdicționale(ex., Consiliul Național de
Soluționare a Contestațiilor, Consiliul Național de Combatre a Discriminării, Consiliul
Concurenței)
4. În funcție de numărul manifestărilor de voință, actele administrative sunt clasificate în
două categorii: acte administrative care conțin o manifestare de voință deci care emană
de la o singură autoritate administrativă și acte administrative complexe, care includ două
sau mai multe manifestări de voință, fiind emise de de organisme administrative diferite.
Importanța distincției rezidă în modalitatea de revocare, similară adoptării acestora dar și
în cadrul procesual al acțiunii în contencios administrativ(se intoduc în cauză toți
emitenții actului administrativ)