Conditiile de admisibilitate ale actiunii in contencios

administrativ
Drept constituţional şi instituţii politice I (Universitatea Lucian Blaga din Sibiu)

Scan to open on Studocu

Studocu is not sponsored or endorsed by any college or university

Downloaded by Andrei Andrei (aolx90@yahoo.com)
 Conditiile de admisibilitate ale actiunii in

contencios administrativ
1.1. Condiţia ca actul atacat să fie un act administrativ

Legea dă o definiţie extensivă noţiunii de act administrativ, introducând în sfera

acestei noţiuni, alături de manifestarea unilaterală expresă de voinţă (actul administrativ tipic)
şi tăcerea, respectiv refuzul nejustificat (acte administrative atipice).
Actul administrativ tipic este „actul unilateral cu caracter individual sau normativ,
emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând
naştere, modificând sau stingând raporturi juridice”. Actele administrative atipice „se
asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde
solicitantului în termenul legal”.

Legea asimilează, sub aspectul naturii juridice a litigiului, actelor administrative şi

anumite contracte încheiate de administraţie, expres nominalizate: „sunt asimilate actelor
administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: punerea în
valoare a bunurilor proprietate publică; executarea lucrărilor de interes public; prestarea
serviciilor publice; achiziţiile publice”.

În felul acesta în legislaţia românească se impune instituţia contractelor administrative.

Dacă dreptul comercial este fundamentat pe ideea de profit, privită ca un scop în sine,
în cazul dreptului administrativ, obţinerea de venituri de pe urma, de exemplu, a concesionării
unor bunuri aparţinând domeniului public, nu reprezintă scopul în sine ci doar un mijloc de
realizare a interesului public, general. Din acest motiv ne apare întemeiată opţiunea
legiuitorului de a institui un tratament juridic diferenţiat de dreptul comun unor anumite
categorii de contracte administrative, tocmai având în vedere cauza de fond a contractului,
una de esenţa dreptului public, şi nu manifestarea formală a acestuia, care, într-adevăr, ne
conduce spre ramura dreptului comercial.
Identificarea concretă a actului administrativ, încadrarea sa într-una din categoriile
amintite, este o operaţie de apreciere, de investigare a voinţei „autorităţii administrative"
emitente, de cercetare a formei pe care o îmbracă (antet, ştampile, semnături etc.), pentru a
delimita actul administrativ de alte acte juridice, nesupuse controlului jurisdicţional pe calea
contenciosului administrativ.

Delimitarea actului administrativ de simplele adrese şi circulare

Practica judecătorească, încă din perioada interbelică, a admis că „simplele ordine de

serviciu" nu sunt acte administrative şi, în consecinţă, nu pot fi atacate pe calea contenciosului
administrativ. Astfel, în considerentele Deciziei nr. 337 din 24 octombrie 1934 a Curţii de
Apel Bucureşti, Secţia a IV-a, se reţine că actul administrativ, pentru a fi supus cenzurii
instanţelor judecătoreşti, trebuie să constea „dintr-o declaraţiune de voinţă formal exprimată a
autorităţii publice, lucrând în calitate de organ al administraţiei şi care să constituie o
deciziune unilaterală de promptă execuţiune din partea administraţiunii; cu alte vorbe, să fie
producătoare de efecte juridice, de a crea, modifica sau suprima o situaţie juridică subiectivă
sau obiectivă". De aceea, s-a apreciat ca adresele sau ordinele de serviciu „aduse pe cale

Downloaded by Andrei Andrei (aolx90@yahoo.com)

ierarhică ori în formă de simplă corespondenţă între autorităţi", aducând la cunoştinţă o
hotărâre luată de organele abilitate de lege spre a fi executată, care nu contribuie prin ele
însele cu nimic la formarea actului administrativ de autoritate şi nici nu-i sporesc forţa
executivă, „nu au valoarea nici măcar a unor acte de preparare şi, prin urmare, nu sunt
susceptibile de atac în contencios niciodată cu actul săvârşit şi mai puţin separat".
De asemenea, Secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie a
susţinut că adresa unei primării nu are caracteristicile unui act administrativ, chiar dacă emană
de la o autoritate administrativă, scopul emiterii ei nu a fost producerea prin ea însăşi de
efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar de a-i comunica petentului
demersurile făcute în vederea soluţionării cererii sale. În consecinţă, controlul legalităţii
acestei adrese nu revine instanţei de contencios administrativ.

Delimitarea actului administrativ de actele pregătitoare

Legislaţia actuală ca de altfel şi cea anterioară, prevede, în mod expres, că: „instanţa
este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative
care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii" (art. 18, alin. 2). Este problema „actelor
preparatorii", care încă din perioada interbelică s-a admis că "puteau fi atacate o dată cu actul
sau decizia definitivă dată pe baza lor".

Întreaga activitate a serviciilor publice administrative de adoptare sau emitere a actelor

administrative de autoritate, – dar şi pentru încheierea actelor administrative de gestiune sau
pentru emiterea actelor administrativ-jurisdicţionale, – se bazează pe întocmirea unor acte
pregătitoare, care, deşi nu produc prin ele însele efecte juridice, fără efectuarea lor nu este
posibilă adoptarea sau emiterea actelor administrative propriu-zise.

Astfel, emiterea deciziei privind dispensa de vârstă pentru căsătoria femeii minore
între 15 şi 16 ani este condiţionată de efectuarea în prealabil a unei anchete sociale precum şi
de existenţa avizului medical. Eliberarea autorizaţiei de construire nu se poate face decât după
obţinerea avizelor şi acordurilor prevăzute de legi şi regulamente. Adoptarea hotărârilor cu
caracter normativ de către consiliile locale este condiţionată de elaborarea în prealabil a unor
acte pregătitoare, dar şi de efectuarea unor operaţiuni tehnico-materiale.
Uneori însă este destul de dificil de delimitat actul administrativ propriu-zis de cel
pregătitor, astfel că practica instanţelor nu a fost întotdeauna unitară.

1.2. Condiţia ca actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim

Introducerea acţiunii de contencios administrativ este rezervată acelei persoane „care

se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim”, public sau privat.
Această prescripţie legală este una ce ţine de dreptul procesual, fiind o manifestare a
principiului „unde nu există interes nu există acţiune”.
Condiţia ca actul administrativ să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim nu
este impusă apriori, adică reclamantul nu trebuie să facă o astfel de dovadă înainte de
introducerea acţiunii (judecata în fond urmează a stabili existenţa sau inexistenţa vătămării);
trebuie doar ca reclamantul să invoce încălcarea unui astfel de drept sau interes. Este clar că o
acţiune ce ar invoca o atingere adusă unui drept închipuit, neprevăzut de lege, sau unui simplu
interes, ce nu face parte din categoria intereselor „legitime”, va fi privită ca o exercitare
abuzivă a dreptului la acţiune şi sancţionată prin respingerea acesteia ca inadmisibilă.

Downloaded by Andrei Andrei (aolx90@yahoo.com)

 Ca atare, condiţia dreptului vătămat apare, strict juridic vorbind, nu pentru declanşarea
contenciosului administrativ ca instituţie de garantare a drepturilor cetăţeanului, ci pentru
tragerea la răspundere a autorităţii administrative pârâte. În ipoteza că, în urma judecării
fondului, instanţa ajunge la concluzia că nu s-a vătămat nici un drept sau interes legitim al
reclamantului, acţiunea va fi respinsă ca nefondată.
O discuţie aparte se impune cu privire la noţiunea de „interes legitim”. Spre deosebire
de vechea reglementare, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin acţiunea de
contencios administrativ se protejează nu numai drepturile subiective, recunoscute de lege,
dar şi interesele legitime ale persoanei fizice sau juridice, preluând astfel modificarea adusă
art. 52 (fost art. 48) din Constituţia României.

Dacă în ce priveşte noţiunea de drept subiectiv doctrina juridică este destul de bogată,
în ce priveşte noţiunea de interes legitim, ea este încă într-un stadiu al căutărilor doctrinare, cu
toate că, încă din 1991, prin art. 21 alin. 1 din Constituţie (preluat fără modificări în actuala
formă) interesul legitim apare ca o alternativă la dreptul subiectiv, ca temei al unei acţiuni în
justiţie de sine stătătoare şi nu ca temei al acţiunii care are ca obiect dreptul subiectiv însuşi:
„orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a
intereselor sale legitime”. Conform definiţiei de la art. 2 alin. 1, lit. o) din Legea nr. 554/2004
a contenciosului administrativ, prin interes legitim se înţelege posibilitatea de a pretinde o
anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat;
cu alte cuvinte interesul legitim ne apare ca o situaţie juridică anterioară naşterii dreptului
subiectiv, cea care „pregăteşte terenul” dreptului subiectiv – care apare ca o virtualitate cu
probabilitate mare de realizare, cu certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp până la
materializarea sa efectivă (de exemplu: până se va emite o autorizaţie, se va încheia un
contract, se va termina un proces, etc.). Interesul legitim poate fi atât personal, cât şi public,
fundamentul constituţional al interesului public reprezentându-l dispoziţiile Constituţiei cu
privire la îndatoririle fundamentale ale cetăţeanului român.

Astfel reglementarea contenciosului administrativ cunoaşte un important pas înainte,

lărgind posibilităţile persoanelor de a pretinde administraţiei recunoaşterea şi protecţia nu
numai a drepturilor subiective dar şi ale intereselor legitime ale acestora.

1.3 Condiţia ca actul să emane de la o autoritate publică

Întrucât este de esenţa actului administrativ ca acesta să emane de la o autoritate

publică, este de la sine înţeles că nu pot forma obiectul unei acţiuni în contencios
administrativ acele acte care sunt emise, adoptate sau încheiate de alte entităţi juridice decât
autorităţile publice. Altfel spus, o condiţie necesară pentru ca un act să poată fi atacat la
instanţa de contencios administrativ este ca acel act să provină de la o autoritate publică.
Condiţia nu este însă şi suficientă: după cum am arătat mai devreme, nu orice act al unei
autorităţi publice este act administrativ – în înţelesul legii.
Pentru a putea identifica entităţile ce pot fi încadrate în categoria autorităţilor publice,
se va porni de la definiţia dată acestei noţiuni la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului
administrativ: autoritatea publică este „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-
teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public;
sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat
care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un
serviciu public”.

Downloaded by Andrei Andrei (aolx90@yahoo.com)

 Această formulare îngăduie să fie cenzurate de către instanţele de contencios
administrativ actele administrative, tipice sau atipice (refuzul nejustificat) ale autorităţilor,
organelor, instituţiilor, societăţilor, etc., ce pot fi grupate în următoarele categorii:

- organe ale administraţiei de stat (Parlament, Preşedintele României, Guvern, Curtea

de Conturi, ministere, agenţii, prefecturi, etc.) şi structuri subordonate acestora;

- organe ale administraţiei publice locale (Consiliul judeţean, Consiliul local, Primar)
şi structuri subordonate acestora;

- organisme neguvernamentale (barouri, asociaţii, societăţi, institute, academii,

universităţi, fundaţii, etc.), care au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate prin
lege sau de un organ guvernamental, în baza legii, să presteze servicii publice, în regim de
putere publică (stabilimente de utilitate publică).
Chiar dacă varietatea autorităţilor ale căror acte pot face obiectul acţiunilor de
contencios administrativ este extrem de largă, trebuie sa facem o distincţie categorică între
actele de autoritate prin care acestea îşi realizează competenţa şi actele de autoritate prin care
se realizează o activitate de natură administrativă. Prin urmare, una este hotărârea sau mesajul
Parlamentului, care au, fiecare, regimul lor de drept constituţional, şi altceva înseamnă o
decizie administrativă a Biroului Permanent, a Preşedintelui Camerei, a Secretarului General,
a altor funcţionari de conducere a compartimentelor din aparat. Numai acestea din urmă pot
face obiectul unei acţiuni în contenciosul administrativ.

1.4 Procedura administrativă prealabilă

Procedura prealabilă introducerii acţiunii la instanţa de contencios administrativ este

reglementată în cuprinsul art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Procedura prealabilă constă într-o cerere pe care persoana care se consideră vătămată
într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ, individual sau
normativ, trebuie sau, după caz, este îndreptăţită să o adreseze autorităţii emitente; cerere prin
care să solicite revocarea, în tot sau în parte, a actului respectiv. Cererea poate fi adresată
autorităţii emitente (recurs administrativ graţios) şi/sau, la alegere, organului ierarhic superior,
dacă acesta există (recursul administrativ ierarhic). Termenul de depunere al cererii este de 30
de zile de la data comunicării actului. Acest termen este unul de recomandare, cel interesat
având posibilitatea să o depună şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de
la data emiterii actului, dar cu condiţia existenţei unor motive temeinice care să fi împiedicat
depunerea în termenul prescris. Procedura prealabilă este obligatorie doar în cazul actelor
administrative, individuale sau normative, comunicate persoanei care se consideră vătămată în
drepturile sau interesele sale legitime. În cazul contractelor administrative, plângerea
prealabilă are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de
procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător.

Este de remarcat că prin noua lege a contenciosului administrativ a fost limitat

caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, lăsând mai multă libertate persoanei fizice sau
juridice de a opta sau nu pentru această acţiune administrativă.

1.5 Introducerea acţiunii într-un anumit termen prevăzut de lege

Downloaded by Andrei Andrei (aolx90@yahoo.com)

 Stabilirea prin lege a unui termen pentru introducerea acţiunii de contencios
administrativ este determinată de necesitatea de a nu lăsa actele şi operaţiunile administrative
într-o stare nedefinită de nesiguranţă şi la discreţia particularilor, fapt ce ar avea consecinţe
vătămătoare pentru ordinea socială şi publică. În jurul unui act administrativ se pot închega
diverse raporturi juridice, interese şi forţe economice şi sociale însemnate, care nu pot fi
răsturnate oricând cu uşurinţă şi fără pericolul unor perturbări sociale. Pe de altă parte, însuşi
interesul legalităţii cere ca un act administrativ ilegal să fie anulat cât mai de timpuriu, înainte
de a-şi fi produs toate efectele, iar stabilirea unui termen poate trezi vigilenţa cetăţenilor şi a-i
face să intenteze acţiunea cu un moment mai devreme.

Ca şi în alte reglementări ale sale şi în privinţa termenelor de sesizare a instanţei Legea

nr. 554/2004 a contenciosului administrativ îşi manifestă tendinţa de a relaxa constrângerile
procedurale asupra persoanelor vătămate prin acte administrative, în ideea unui acces la
justiţie mai facil pentru cetăţean. Astfel termenul de introducere a acţiunii este mărit
considerabil, de la 30 de zile – conform art. 5 din Legea nr. 29/1990 – la 6 luni – conform art.
11 alin. (1) din actuala lege. Concomitent cu această extindere a termenului mai mic, de
prescripţie, celălalt termen, mai mare, de 1 an, – termen de decădere – numai aparent este
păstrat şi în noua reglementare, în realitate acesta cunoaşte o restrângere prin faptul că începe
să curgă de la data emiterii actului administrativ şi nu de la data comunicării sale – conform
vechii reglementări. Astfel, faţă de reglementarea anterioară, termenul de decădere se va
micşora cu timpul scurs între emiterea actului şi comunicarea sa efectivă către persoana ce are
calitatea de reclamant. Acest lucru nu reprezintă o problemă majoră, pentru cel căruia i se
comunică actul, dar poate afecta în mod substanţial dreptul la acţiune al celui care este
vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept.

Până acum, în jurisprudenţă s-a conturat regula potrivit căreia o acţiune în contencios
administrativ este admisibilă în contra unor acte administrative de la a căror emitere sau
aducere la cunoştinţă publică – prin afişare sau publicare – a trecut mai mult de un an, datorită
faptului că termenul de decădere curge de la comunicare iar nu de la emitere sau publicare,
comunicare care trebuie înţeleasă ca momentul în care reclamantul a aflat, pe orice cale, de
existenţa şi conţinutul acestui act, şi nu momentul în care ar fi putut afla, întrucât actul
devenise cunoscut publicului.

În ce priveşte actele administrative cu caracter normativ, acestea pot fi atacate oricând,

la fel şi ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe considerate neconstituţionale. În acest din
urmă caz, dacă Curtea Constituţională s-a pronunţat deja asupra neconstituţionalităţii ca
urmare a unei excepţii invocate într-o altă cauză, operează termenul de 6 luni sau respectiv cel
de 1 an, socotite din momentul publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial.

Downloaded by Andrei Andrei (aolx90@yahoo.com)