Costea Mihai-Andrei

An II, GR: III, student Drept ID

-Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii în

contencios administrativ -

2023
1.1. Condiţia ca actul atacat să fie un act administrativ

Legea dă o definiţie extensivă noţiunii de act administrativ, introducând în

sfera acestei noţiuni, alături de manifestarea unilaterală expresă de voinţă (actul
administrativ tipic) şi tăcerea, respectiv refuzul nejustificat (acte administrative atipice).
Actul administrativ tipic este „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o
autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere,
modificând sau stingând raporturi juridice”. Actele administrative atipice „se
asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o
cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu
răspunde solicitantului în termenul legal”.

Legea asimilează, sub aspectul naturii juridice a litigiului, actelor administrative şi

anumite contracte încheiate de administraţie, expres nominalizate: „sunt asimilate actelor
administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: punerea în
valoare a bunurilor proprietate publică; executarea lucrărilor de interes public; prestarea
serviciilor publice; achiziţiile publice”. În felul acesta în legislaţia românească se impune
instituţia contractelor administrative. Dacă dreptul comercial este fundamentat pe ideea de
profit, privită ca un scop în sine, în cazul dreptului administrativ, obţinerea de venituri de pe
urma, de exemplu, a concesionării unor bunuri aparţinând domeniului public, nu reprezintă
scopul în sine ci doar un mijloc de realizare a interesului public, general.

Din acest motiv ne apare întemeiată opţiunea legiuitorului de a institui un

tratament juridic diferenţiat de dreptul comun unor anumite categorii de contracte
administrative, tocmai având în vedere cauza de fond a contractului, una de esenţa dreptului
public, şi nu manifestarea formală a acestuia, care, într-adevăr, ne conduce spre ramura
dreptului comercial. Identificarea concretă a actului administrativ, încadrarea sa într-una din
categoriile amintite, este o operaţie de apreciere, de investigare a voinţei „autorităţii
administrative" emitente, de cercetare a formei pe care o îmbracă (antet, ştampile, semnături
etc.), pentru adelimita actul administrativ de alte acte juridice, nesupuse controlului
jurisdicţional pe calea contenciosului administrativ. Delimitarea actului administrativ de
simplele adrese şi circulare. Practica judecătorească, încă din perioada interbelică, a admis
că „simplele ordine de serviciu" nu sunt acte administrative şi, în consecinţă, nu pot fi
atacate pe calea contenciosului administrativ. Astfel, în considerentele Deciziei nr. 337 din
24 octombrie 1934 a Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a IV-a, se reţine că actul administrativ,
pentru a fi supus cenzurii instanţelor judecătoreşti, trebuie să constea „dintr-o declaraţiune
de voinţă formal exprimată aautorităţii publice, lucrând în calitate de organ al
administraţiei şi care să constituie odeciziune unilaterală de promptă execuţiune din
partea administraţiunii; cu alte vorbe, să fie producătoare de efecte juridice, de a crea,
modifica sau suprima o situaţie juridică subiectivă sau obiectivă". De aceea, s-a apreciat ca
adresele sau ordinele de serviciu „aduse pe cale ierarhică ori în formă de simplă
corespondenţă între autorităţi", aducând la cunoştinţă o hotărâre luată de organele abilitate
de lege spre a fi executată, care nu contribuie prin eleînsele cu nimic la formarea actului
 administrativ de autoritate şi nici nu-i sporesc forţa executivă, „nu au valoarea nici măcar a
unor acte de preparare şi, prin urmare, nu sunt susceptibile de atac în contencios niciodată cu
actul săvârşit şi mai puţin separat".

De asemenea, Secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de

Justiţie a susţinut că adresa unei primării nu are caracteristicile unui act administrativ, chiar
dacă emană de la o autoritate administrativă, scopul emiterii ei nu a fost producerea prin ea
însăşi de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar de a-i comunica
petentului demersurile făcute în vederea soluţionării cererii sale. În consecinţă, controlul
legalităţii acestei adrese nu revine instanţei de contencios administrativ. Delimitarea actului
administrativ de actele pregătitoare. Legislaţia actuală ca de altfel şi cea anterioară, prevede,
în mod expres, că: „instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau
operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii" (art. 18,
alin. 2). Este problema „actelor preparatorii", care încă din perioada interbelică s-a admis că
"puteau fi atacate o dată cu actul sau decizia definitivă dată pe baza lor". Întreaga activitate a
serviciilor publice administrative de adoptare sau emitere a actelor administrative de
autoritate – dar şi pentru încheierea actelor administrative de gestiune saupentru emiterea
actelor administrativ-jurisdicţionale – se bazează pe întocmirea unor acte pregătitoare, care,
deşi nu produc prin ele însele efecte juridice, fără efectuarea lor nu este posibilă adoptarea
sau emiterea actelor administrative propriu-zise.Astfel, emiterea deciziei privind dispensa de
vârstă pentru căsătoria femeii minore între 15 şi 16 ani este condiţionată de efectuarea în
prealabil a unei anchete sociale precum şide existenţa avizului medical.

Eliberarea autorizaţiei de construire nu se poate face decât după obţinerea avizelor şi

acordurilor prevăzute de legi şi regulamente. Adoptarea hotărârilor cu caracter normativ de
către consiliile locale este condiţionată de elaborarea în prealabil a unoracte pregătitoare, dar
şi de efectuarea unor operaţiuni tehnico-materiale. Uneori însă este destul de dificil de
delimitat actul administrativ propriu-zis de cel pregătitor, astfel că practica instanţelor nu a
fost întotdeauna unitară.

1.2. Condiţia ca actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim

Introducerea acţiunii de contencios administrativ este rezervată acelei persoane „care

se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim”, public sau privat.
Această prescripţie legală este una ce ţine de dreptul procesual, fiind o
manifestare aprincipiului „unde nu există interes nu există acţiune”.Condiţia ca actul
administrativ să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim nu este impusă a priori,
adică reclamantul nu trebuie să facă o astfel de dovadă înainte de introducerea
acţiunii (judecata în fond urmează a stabili existenţa sau inexistenţa vătămării);trebuie doar
ca reclamantul să invoce încălcarea unui astfel de drept sau interes. Este clar că o acţiune ce
ar invoca o atingere adusă unui drept închipuit, neprevăzut de lege, sau unui simplu interes,
ce nu face parte din categoria intereselor „legitime”, va fi privită ca o exercitare abuzivă a
dreptului la acţiune şi sancţionată prin respingerea acesteia ca inadmisibilă.
1.3. Condiția ca actul atacat să emane de la o autoritate publică

Legea contenciosului administrativ definește, prin art. 2 alin. (1) lit. b), ceea ce este
aceea oautoritate publică, respectiv orice organ de stat al unităților administrativ teritoriale
care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public;
sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept
privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze
un serviciu public. Sensul principal al sintagmei „autoritate publică” este acela de organ
public, adică un colectiv organizat de oameni, care exercită prerogative de putere publică la
nivel statal sau local sau, într-o altă formulare, o structură organizatorică ce acționează în
regim de putere publică pentru realizarea unui serviciu public.

1.4. Condiția ca actul administrativ atacat să vatăme un drept recunoscut de lege sau un
interes legitim
Constituția României, revizuită, reglementează posibilitatea persoanei vătămate în
drepturi sau interese legitime de o autoritate publică de a obține recunoașterea dreptului
pretins,anulara actului și repararea pagubei. Înainte de revizuirea Legii fundamentale, art. 52
făcea vorbire numai de drepturile persoanei. Preluând condițiile din Constituție, Legea nr.
544/2004 face referire atât la drepturi, cât și la interese legitime.În doctrina, s-a subliniat
caracterul legitim al interesului, ceea ce înseamnă că nu orice intereseste ocrotit prin justiție.

1.5. Condiția parcurgerii procedurii administrative prealabile sub forma recursului

grațiosși/sau a recursului administrativ ierarhic
Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, Legea contenciosului administrativ consacră
obligația persoanei vătămate printr-un act administrativ individual de a solicita autorității
publice emitente ori, după caz, autorității ierarhic superioare, dacă existe, în termen de 30 de
zile de lac omunicarea actului, revocarea în tot sau în parte a actului administrativ
individual. Existența unei proceduri prealabile este recunoscută, de principiu, și de Codul de
procedură civilă. Potrivit dispozițiilor art. 193 din Codul de procedură civilă, „(1) sesizarea
instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile dacă legea prevede
în mod expres aceasta. Dovada îndepliniri procedurii prealabile se va anexa la cererea de
chemareîn judecată; (2) neîndeplinirea procedurii prealabile nu poate fi invocată decât de
către pârât, prin întâmpinare sub sancțiunea decăderii”.

1.6. Condiția privind respectarea termenului de introducere a acțiunii

Articolul 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 instituie două
categorii de termene pentru sesizarea instanței de contencios administrativ, termene a căror
natură juridică este precizată în mod expres în textul alineatului (5) al aceluiași articol:
 1. un termen de prescripție de 6 luni a cărui efect are stingerea dreptului la acțiune în
sens material;
2. un termen de decădere de 1 an, care se aplică doar pentru motive temeinice;
Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui
contracte administrative, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot
introduce întermen de 6 luni care începe să curgă de la:
a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;
b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii;
c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data
expirării termenului legal de soluționare a cererii;
d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la
comunicare aactului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a
plângerii prealabile;
e) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul
contractelor administrative.
Conform alin. (2) al art. 11 din Legea nr. 554/2004, pentru motive temeinice, în
privința actului administrativ individual, dacă reclamantul nu a introdus acțiunea la instanța
de contencios administrativ, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1),
dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luări la cunoștință, data
introduceriicererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. În
jurisprudența CEDO s-a reținut că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte
de procedură, termenele de prescripție și cele de decădere sau sancțiunile pentru
nerespectarea acestora nu sunt de natură a încălca art. 6 paragraful 1 din CEDO, acestea
fiind restricții admise atât timp cât nu aduc atingeri dreptului de acces la un tribunal în
substanța sa. Așadar, în acest domeniu, statele dispun de o anumită marjă de apreciere
(cauza Stubbings și alții împotriva Regatului Unit, 1996). În cazul neîndeplinirii cumulative
a condițiilor enumerate și analizate anterior, instanța de judecată se va afla în imposibilitatea
să vă analizeze cererea. În cazul neîndeplinirii condițiilor, sancțiunea aplicată va fi
respingerea ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată (excepție fiind neîndeplinirea
ultimei condiții, când instanța respinge cererea catardivă), fără ca instanța să analizeze
dreptul dedus judecății. Cu toate acestea, există situații în care instanța analizează cererea pe
fond, chiar dacă nu sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate. Un astfel de caz, este
situația în care autoritatea publică nu comunică actul administrativ individual, ci doar o
adresă prin este informată persoana. Instanța va socotii în termen acțiunea introdusă chiar și
peste termenul de decădere de 1an, având în vedere că excepția tardivității cererii trebuie
analizată simultan cu obligația de a comunica actul administrativ individual. O comunicare
inadecvată ori lipsa comunicării unui act administrativ pun persoana afectată de măsură
administrativă adoptată în imposibilitatea apărării, in extremis, îi împiedică accesul la
instanță. În cauza Bellet c. Franței, instanța de la Strasbourg a arătat că dreptul de acces la un
tribunaleste prevăzut ca un drept concret și efectiv, deci nu teoretic și iluzoriu, astfel
încâtimposibilitatea reală de sesizare a unei instanțe de către persoana vătămată constituie o
violarea art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului și libertăților fundamentale.
Bibliografie

Anton Trăilescu, Drept administrativ, ediția 2, editura All Beck, 2005, p. 339
Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ediția a 10-a, editura Universul Juridic, 2017, p. 423