Capitolul I No iunea de func ie public n dreptul romnesc i comparat

1. Terminologie i modalit i de analiz a materiei

1.1. Considera iuni terminologice
909. No iunea de func ie public , tradi ional, s-a impus ca o no iune fundamental a dreptului public, n principal a dreptului administrativ, ea fiind strns legat de no iunea de activitate, autoritate, organ etc. S-a ar tat c un organ de stat sau o autoritate public , n general, structural, cuprinde trei elemente: a) competen a; b) mijloace materiale-financiare i c) personalul, iar personalul, la rndul s u, este structurat pe compartimente, linii ierarhice i func ii, dintre care numai unele ne apar ca fiind func ii publice. Titularul unei func ii publice, ntr-o formulare generic , poart denumirea de func ionar public0. 910. Aceste idei se poate spune c reprezint o constant a doctrinei de drept public sau de tiin a administra iei, motiv pentru care func ia public apare ca fiind unul din elementele predilecte ale comparati tilor i un criteriu de comensurare a legisla iilor rilor integrate ntr-o formul politic , cum ar fi Uniunea European .2' Dac trecem peste meandrele istoriei i ne oprim numai la expresiile actuale, vom re ine c legisla ia i doctrina sunt dominate de expresia francez fonction publique, precum i de cea britanic civil service, f r a se n elege c& cele dou no iuni se suprapun, ele mai degrab apar ca no iuni opuse, cea francez evocnd filozofia etatic , cea britanic evocnd filozofia liberal .3' Dincolo de expresiile specifice altor limbi (de exemplu offentlichen Dienst n german&;functionario n spaniol i portughez ; impiegfto civile n italian etc.), doctrina i legisla ia, inclusiv de limba englez gau francez , au folosit i folosesc i alte expresii, care n limba romn ar fi: agent public, ftinc ionar de stat, servitorul coroanei, manager public (al cet ii) etc. Ne referim, fire te, la expresiile folosite pentru a evoca genul nu specia, pentru c , tot tradi ional, s-au impus diferite no iuni pentru a evoca diferite specii de func ii publice (de exemplu, judec tor, procuror, consilier, deputat, senator, ministru etc.), dintre care unele evocnd un rang de demnitar al Itatului. Aceast varietate terminologic , impus nc din secolul trecut, a fost determinat de varietatea situa iilor n care intervine o func ie public , n general, n administra ia public , In particular. Dac una din dimensiunile administra iei publice este satisfacerea nevoilor
" Func ionarul public este persoan[ numit , n condi iile prezentei legi, ntr-o func ie public " [art. 2 lin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul func ionarilor publici, republicat n M. Of., nr. 252/2004]. 3) Avem n vedere, n special, lucrarea Prof. J. Ziller, Egalite et merite, L'acces r la fonction publique dans Ies Etats de la Communaute europ&nne, elaborat sub egida Institutului European de Administra ie Public (cu sediul la Maastricht), publicat (a Ed. Bruylant, Bruxelles, 1988. De acela i autor am cita i Administrations comparfc, indicat! deja, care cuprinde un capitol intitulat Personalul administra iei" (p. 349-433). Facem precizarea cl multe din informa iile ce urmeaz , cu privire la unele ri ale Uniunii Europene au fost preluate din acoaitl lucrare. J. Ziller, op. cit., p. 350.

sociale prin prestarea de servicii publice i cum nevoile cresc o dat cu gradul de civiliza ie, este lesne de n eles c la sfera func iilor publice administrative existente, la un moment dat, mereu s-au ad ugat altele, pe m sur ce via a punea administra ia s presteze noi i noi servicii, tot mai sofisticate, cibernetizate, robotizate, electronizate etc. 911. De aici, o tem mereu actual , nu numai de ordin terminologic, dar mai ales de con inut: Ce este un func ionar?". Doctrina a consemnat dispute celebre0, legisla ia a f cut ncadr ri dintre cele mai surprinz toare, dar toate acestea n-au f cut dect s preg teasc terenul celor actuale, cum cele de azi preg tesc terenul viitoarelor reglement ri na ionale i

547

europene1', dac este s ne oprim numai la continentul nostru. Este cert c , f r acest efort infernal de doctrin , de jurispruden i de reglementare, nu am fi ajuns la principiile cardinale ale democra ieipublic 920-921 Func ia i statului de drept de ast zi, care str bat reglement rile statelor occidentale, n pofida tuturor variet ilor terminologice i a solu iilor dintr-un domeniu (serviciu) sau altul.2' 912. Obiectivul fundamental al demersului nostru teoretic l reprezint explicarea acestor principii i analiza, prin prisma lor, a realit ilor de la noi, nu de pu ine ori dominate de interese partizane, politicianiste, n dauna interesului na ional, dac ne referim fie i numai la faptul cA Statutul func ionarilor publici a fost adoptat dup 9 ani de la adoptarea Constitu iei, urmare a presiunilor europene occidentale3', fiind deja modificat de cteva ori.4'

1 Constanfa C linoiu, Verginia Vedina , Teoria func iei publice comunitare, Ed. Lumina Lex, Bucure ti, 1999; D. Bossaert, C. Demmke, Civil Service n the Accession States: New Trends and The Impact of IntegrellM Process, Institutul European de Administra ie Public , Maastricht, 2003; A. Stevens, H. Stevens, Brussels Bureauureki the Administration of the European Union, Palgrave Macmillan, Houndmills (Hampshire), 2001. n contextul integr rii Romniei n Uniunea European , doctrina romneasc este obligat sl puni || problema func ionarului public european, fiind de la sine n eles c Romnia va avea la Bruxelles nu nunul MNN parlamentari ci i euro-fiinc ionari. A a se explic de ce aceast idee preocup i specializ rile din Invl lmlitlul superior. De pild , n cadrul Universit ii Romno-Germane din Sibiu, ncepnd cu anul universitar 2005/2006, M vor organiza, n colaborare cu coala Superioar de Administra ie din Meissen (Germania), studiile universilaflf dl masterat n cadrul specializ rii,.Dreptul Uniunii Europene i func ionarul public european". 31 Dat fiind situa ia aceasta, am fost obliga i s concepem tratarea materiei ca o permanen i Im bllMMV a investiga iei istorice i de drept comparat cu cea de tiin a administra iei. n felul acesta, sper, cl am venH nu numai n ntmpinarea tinerilor care studiaz func ia public pe b ncile facult ilor, dar i legiuitorul^ Trebuie s men ion m c am beneficiat, n formularea unor observa ii, i de lucrarea Review of (tdA Romanian civil service law, ntocmit , n februarie 1993, sub egida S.I.G.M.A (Support for Im provom In Govemance and etll Management n Central and Eastero European Countries), de c tre G. Brai ban t, Pre edllM n func iune la tl data respectiv al Institutului Interna ional de tiin e Administrative fi vicepre edinte MConsiliului de Stat din Fran a, A. Freibert, Public Service Expert, ILO, Geneva, Prof. K. Patchett, Unlvent f ofWalls, i S. Synnerstrom, SIGMA counselor, Public Service. " Statutul a fost adoptat n condi iile art. 113 din Constitu ie, n urma ingajtrii r spunderii CsblneftlM Radu 534 Vasile, In edin a comun a Camerelor din 29 noiembrie 1999. Ne referim la O.U.G. nr. 82/2000, publicat! n M. Of., nr. 293/2000 aprobat cu completlrl Legea nr. 327/2002, publicatfl n M. Of. nr. 422/2002, respectiv la O.U.G. nr. 284/2000, publlimll Nt

1.2. Tratarea materiei n cursurile universitare de la noi 913. Profesorul Paul Negulescu consacra un capitol Teoriei func iei publice"", structurat pe trei sec iuni: ie publica Infunc ieiromnesc b)comparat No iunea de func a) Teoria dreptul publice, i Func ionarii publici i c) Statutul func ionarilor 913 publici, care pleac de la ideea, cum vom ar ta, c func ia public este indispensabil serviciului public, f r de care nu este de conceput dreptul de a comanda, puterea public . Cnd se organizeaz un serviciu public, se stabilesc func iuni clasate n ordine de subordonare ierarhic , stabilindu-se pentru fiecare func iune atribu iuni de putere public , ntr-o anumit sfer dc competen ". 5 ' Profesorul Erast Diti Tarangul, cum am ar tat, consacra Func ionarilor publici" o parte a tratatului", structurat pe dou capitole (I. No iunea i caracterul juridic al func ionarilor publici, II. Statutul func ionarilor publici), oprindu-se la urm toarele mari probleme (paragrafe): Func ionarii publici i agen ii angaja i, No iunea de func ionar public, Caracterul juridic al func ionarilor publici, No iunea de statut al func ionarilor publici, Modul de recrutare a func ionarilor publici, Obliga iile func ionarilor publici, Disciplina func ionarilor publici, Drepturile func ionarilor publici, ncetarea serviciului.6' Profesorul Romulus lonescu analizeaz , ntr-un prim capitol, intitulat Situa ia juridic a func ionarilor de stat", urm toarele aspecte: normele juridice care reglementeaz situa ia func ionarilor de stat; disciplina muncii; drepturile i ndatoririle func ionarilor de stat; na terea, modificarea i ncetarea raportului de func iune de stat, iar n alt capitol stimularea i r spunderea func ionarilor de stat7', n timp ce un alt autor (Alexandru Negoi ) preia concep ia tratatului francez de tiin a administra iei (din 1966), analiznd, n 1977,8' urm toarele teme mari cu privire la func ionarii din administra ia de stat: formarea func ionarilor administra iei de stat, func ionarul i cet eanul, func ionarul administra iei de stat i societatea; aprecierea, promovarea n munc i responsabilitatea func ionarilor administra iei de stat; conduc torul i ajutoarele sale n organele administra iei de stat.9'

M. Of., nr. 696/2000 aprobat cu modific ri prin Legea nr. 661/2001 publicat n M. Of., nr. 764/2001 fi, de asemenea, la Legea nr. 161/2003, publicat n M. Of., nr. 279/2003, la Legea nr. 344/2004, publicat n M.

Of., nr. 674/2004, precum i la O.U.G. nr. 39/2005, publicat n M. Of., nr. 430/2005. 11 Este vorba de capitolul VII, care cuprinde aproximativ 90 de pagini din cele 623 ale primului volum. 2< P. Negulescu, op. cit, p. 521. 6 E.D. Tarangul, op. cit., p. 215-355. s > R. lonescu, op. cit., p. 184-206. > Lucrarea intitulat tiin a administra iei", ap rut la Ed. Didactic i Pedagogic , a f cut obiectul unor discu ii n coloanele revistei Flac ra", dar i n cadrul Facult ii de Drept din Bucure ti, autorul fiind acuzat de plagiat. Ea r mne important , totu i, prin faptul c a adus n actualitate doctrina francez , ntr- O perioad n care tiin ele juridice i tiin ele administrative erau nfeudate unei ideologii politice impuil ca valoare oficial a statului. 7 > Se impune a sublinia c n lucrarea din 1981 autorul la care ne referim promoveaz o alt concep ie logico-metodologic cu privire la materia personalul administra iei de stat", consacrnd acesteia trei capitole (p. 151-193): Cap. I - Func iile n organele administra iei de stat i condi iile de exercitare ale 549 V. acestora (no iuni, legalitatea func iei, nvestitura legal a persoanei care exercit func ia, persoana care exercit func ia face parte din organul administra iei de stat n calitate de ncadrat n munc la acest organ, condi iile de acces la func iile din administra ia de itat, modurile de recrutare a func ionarilor de stat, recrutarea prin concurs); Cap. II - Drepturile fi obliga iile func ionarilor administra iei de stat (drepturile ftinctionarilor, obliga iile func ionarilor, rela iile socialo reglementate juridic fi rolul lor n administra ia de stat, fUnc iile fi calit ile conduc torului unul colectiv dc munc din administra ia dc stat, nprccicrca

914. Profesorul Ilie IovAna intituleaz Cap. V din cursul s u Cadrele admini.stru|iei (listat" i l structureaz pe urm toarele paragrafe: considera ii generale, no iuneu func ici I func ionarului administrativ, clasificarea func ionarilor administrativi, recrutarea cadrclot aparatului administrativ, perfec ionarea preg tirii cadrelor administra iei de stat, rela iile socialo dintre cadrele administra iei de stat i dintre acestea i cet eni, aprecierea cadrcloi administra iei de stat, r spunderea cadrelor administra iei.0 Autorii de manuale universitare din ultima perioad continu , n general, tradi ia, consacrnd func iei publice subdiviziuni, dar s-a impus i formula analiz rii regimului juriilii al diferitelor func ii din administra ia public , acolo unde se cerceteaz autoritatea respectiv ," 1.3. Tratarea materiei n cursurile franceze 915. Referindu-ne, pentru nceput, la Prof. Laubadere, re inem c partea din tratai consacrat func iei publice cuprinde dou titluri: Bazele juridice ale func iei publicc i.

activit ii desf urate de personalul administra iei de stat); Cap. III - R spunderea func ionarilor administru|iel de stat pentru nendeplinirea obliga iilor ce le revin n leg tur cu exercitarea func iei ndeplinite (r spundere disciplinar , r spunderea contraven ional , r spunderea penal , r spunderea material , r spunderea civilii) Lucrarea lui Al. Negoi , de i este intitulat Drept administrativ i elemente de tiin a administra iei", era preponderent o cercetare" n stilul specific autorului de tiin a administra iei. Una din cele mai profunde analize n doctrina administrativ socialist " ne ofer autorul polono/ J. Starosciak, lucrarea sa Elemente ale tiin ei administra iei" fiind tradus i n limba romn , Ed. Politici, Bucure ti, 1967. Astfel, Prof. Starosciak consacra expres dou din cele XI capitole ale lucr rii sale aspcctcior referitoare la cadrele din administra ia de stat": cap. VI Problema select rii cadrelor pentru administra ia dc stat" (condi iile de lucru n organele administra iei de stat, stabilizarea i formele juridice de numire n func ionarilor, gradul de solicitare a func ionarilor din administra ia de stat, posibilit ile i limitele aprecicril calit ilor personale ale func ionarului din organele administra iei, metodele de selec ionare a candida ilor, problematica preg tirii profesionale i a ridic rii calific rii func ionarilor din organele administra iei) i cup. VII,.Probleme ale politicii de cadre n organele administra iei de stat" (promovarea n munc , repartizare func ionarilor, aprecierea func ionarilor, sanc iuni, eviden ieri, disciplina, organizarea rela iilor n cadrul colectivului de lucru, rutina administrativ , intensitatea muncii i a odihnei, rolul serviciului de cadre). Tangen ial, aspectele referitoare la func ie i func ionar, ndeosebi la func ia de conducere, sunt analizate i n Cap. IV al lucr rii, intitulat Conduc torul i consilierii lui" (explica ii terminologice, calit ile conduc torului, autoritatea conduc torului, tipurile de conducere, supranc rcarea cu sarcini a conduc torului, contactele personale de lucru ale conduc torului, nnoirea planificat a cadrelor de conducere, statul major ca una din formele organizatorice ale activit ii de consultare i de preg tire a m surilor, premisele unei bune organiz ri a muncii de stat major, p. 178-275). " /. Iov na , op. cit., p. 173-198. n ceea ce ne prive te, am optat pentru o cercetare analitic a materiei func iei publice, structurnd o parte din cursul publicat n 1986 pe urm toarele capitole: No iunea de func ie public , Delimitarea sferei l clasificarea func ionarilor, Recrutarea i ncadrarea func ionarilor, Preg tirea profesional i ridicurcu calific rii, Aprecierea i promovarea func ionarilor, R spunderea i responsabilitatea, iar n final am pledul pentru un Statut al func ionarilor publici (A. Iorgovan, Valentina Gilescu, Drept administrativ i tiin a administra iei, op. cit., 1986, p. 210-306). 2) Vezi, n acest sens, A. Tr ilescu, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. AII Beck, Bucure ti, 2002, p. 40 i urm.; Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, voi. I, Ed. AII Beck, Bucure ti, 2003, p. 277. Din sfera lucr rilor cu caracter monografic, E. Albu, Administra ia ministerial n Romnia, Ed. AII Bcck, Bucure ti, 2004, p. 56 i urm.

rcspcctiv, Regimul juridic al func iei publice, flccaro atruclurat mai departe pe capitole i sec iuni." Astfel, n primul titlu sunt analizate probleme de genul: compozi ia i situa ia juridiefl a 550 personalului administra iei (caracterul eterogen al personalului, no iunea de agent public, no iunea de func ionar public), concep ia modern asupra func iei publice, natura juridica a situa iei func ionarilor - teoria situa iei legale i regulamentare, sursele juridice ale func ici

publice, organizarea general a func iei publice, tendin e ale concep iei franceze asupra func iei publice, iar n titlul al doilea sunt tratate probleme ca: realizarea carierei func ionarilor (recrutarea, aprecierea i avansarea, pozi iile, ncetarea definitiv a func iei), avantaje pecuniare ale func iei publice (remunera ia func ionarilor, pensia de retragere), func ionarii i libert ile lor publice (libertatea cuvntului, libertatea de asociere etc.), obliga iile func ionarilor i sarcinile lor, statutul func ionarilor comunali, contenciosul func iei publice (jurisdic iile competente, recursurile contencioase, efectele judec ii). 916. n cursul Decanului Vedel, ca i n cel al Prof. Rivero, care sunt cursuri cu caracter general, nu g sim p r i, capitole etc. consacrate teoriei func iei publice, dar cnd se analizeaz r spunderea administra iei pentru pagube, g sim i capitole de genul responsabiliti des agents pourfaute personnelle et ses rapports avec la responsabilite des personnes publiques" (Responsabilitatea agen ilor pentru faptele personale i raporturile acesteia cu responsabilitatea persoanelor publice). Este de men ionat c n sistemul nv mntului juridic din Fran a n unele facult i sau la unele specializ ri exist un curs special de drept administrativ, intitulat Dreptul func iei publice sau cursuri de tiin a administra iei, specializate pe func ia public .10'

10 Pentru a n elege aceste particularit i este, credem, important, mai ales pentru studen i, a men iona c nv mntul superior din Fran a are o structurare pe mai multe trepte, fiecare finalizndu-se cu o diplom ce atest un anume statut academic, cu drepturile corespunz toare. Astfel, o prim diplom se ofer dup doi ani, studii superioare generale, alta se ofer dup trei ani, alta dup patru ani, iar pentru doctorat sunt necesari 6 ani de studii. A a se explic de ce, practic, n nv mntul juridic numai primii doi ani sunt aproximativ identici, deja din anul al treilea ncep specializ rile, cu accente pe anumite zone ale dreptului sau, dup caz, de interferen a dreptului cu tiin ele politice, cu tiin ele economice etc. De aici i denumirile diferite ale facult ilor, multe facult i cu profil juridic avnd chiar n denumire i alte informa ii dect cele care, tradi ional, evoc acest profil, cum ar fi: Drept i rela ii interna ionale, Drept i tiin e politice (de exemplu Aix-Marseille); Drept i tiin e economice (la cea din Paris unde a fost decan de onoare Prof. Georges Vedel) 551 etc. Mai mult, exist la Paris i Universitatea de Drept, de Economie i de tiin e Sociale unde, ntre al ii, este Prof. Jean Rivero. Unul din centrele universitare n care exist o specializare pentru administra ia public , cu accente pe func ia public , este Reims.

 2. Evolu ia reglement rii cu privire la func ia public 2.1. Scurt istoric

917

privind reglement rile din rile Uniunii Europene Func ia public 917. Dup cum se arat n lucr rile na ionale, ct i n lucr rile de drept administrativ 0 comparat, n fiecare ar apusean exist tradi ii ale func iei publice, care nu trebuie confundate cu apari ia unui statut general. Se apreciaz c prima ar care a adoptat un Statul general al func iei publice este Spania, prin Legea din 1852, urmat de Luxembourg, printr-o lege din anul 1872, i Danemarca, n 1899. n Italia, primul statut al func ionarilor civili al statului a fost adoptat la 22 noiembrie 1908, iar n Republica Irlanda prima lege privind func IM public dateaz din anul 1922. Olanda i Belgia au adoptat prima lege privind func ionari I In 1929, iar Regulamentul general al func ionarilor din Regat apare n anul 1931.2) Ct prive te Germania, care are tradi ii n ceea ce prive te func ia public nc din evul mediu, dac ne referim numai la func ionarii pe via , dup Prof. Jacques Ziller, prima lega privind codificarea general a normelor func iei publice s-a adoptat de c tre regimul na ional socialist n 1937, men ionnd c a existat nc de la nceputul secolului al XlX-lea, mai exacl de la 1 iulie 1806, un Cod bavarez al func iei publice (Hauptlandespragmatik fiir dl Dienstverhaltnisse des Staatsdiener).3> Paradoxul legislativ din Germania se reg se te |i In Fran a, unde tradi iile func iei publice sunt cu mult anterioare Revolu iei de Ia 1789, l f Camerele, n repetate rnduri, au studiat diferite proiecte (ndeosebi n anii 1879,1885,1909), dar primul Statut al func iei publice a fost adoptat de c tre regimul de Ia Vichy.4) Grecia a adoptat primul Statut al func ionarului public n anul 1951, fiind inspirat, dupi cum apreciaz Prof. Ziller, din statutul francez, din dreptul german i din dreptul englex li fiinc iei publice.11'

J. Ziller, Administrations compar&s, loc.cit. Autorul, ct prive te Marea Britanie, aratl ol tradi ii privind func ia public se reg sesc cu ncepere din anul 1870, dup punerea tn practici, de cltre ( w Oladstone, a ansamblului de recomand ri formulate cu 17 ani mai nainte de cltre Sir Stafford NorthooM fi Sir Charles Trevelyan, care au fost aplicate doar par ial pftn atunci. Se sus ine cl Ordinul de Conalllu M 41 1891 nu este dect un continuator al solu iilor din 21 mai 1853 i 4 iunie 1870, care prevedeau, potftvll tradi iei britanice, aplicarea lor pcriodici i regulat! (expresia n englezi ete.from tlmt Io tlm),

11

2.2. Evolu ia reglement rii n ara noastrA pn la Constitu ia din 1923 918. n ara noastr exist , de asemenea, o bogat tradi ie In privin a reglement rii tuturor aspectelor referitoare la regimul func iei din administra in dc stat printr-un statut. Problema func ionarilor publici, tn dreptul romnesc compnritt No iunea dc l\inctic publici a dreg torilor" a iconstituit ntotdeauna o preocupare major pentru 918-919 sistemele legislative i de guvernare cunoscute dc istorie, situa ie de la care n-au f cut excep ie legiuirile care au existat pe teritoriul patriei noastre. Referindu-ne la legisla ia modern , se poate spune c o prim reglementare, ct de ct unitar , cu privire la func ionarii administrativi se afl n Regulamentele Organice. Reformele legislative nf ptuite de Al. I. Cuza, ntre care adoptarea legii instruc iunii, precum i a legii cu privire la Consiliul de Stat, fire te n baza principiilor statornicite prin Statutul dezvolt tor al Conven iei de la Paris,0 au cuprins unele referiri, fie i implicite, la func ionarii din administra ia de stat. De altfel, cum se arat n literatura de drept administrativ mai veche, Constitu ia lui Cuza stabile te principiul numirii indivizilor care sunt chema i s& constituie organul executiv i s voiasc n numele lui. n realitate, conform art. 7 din Statutul lui Cuza (din 1864), eful statului numea pe membrii Corpului ponderator. Unele dispozi ii cu privire la func iile publice sunt cuprinse i n Legea electoral din 1864, care face parte din Constitu ia lui Cuza. De pild , n art. 26 se arat c mandatul de deputat este necompatibil cu func iile de mini tri, de membri ai Cur ii de Casa ie, de procuror pe lng cur i i tribunale, de directori i efi de sec iune la diferite ministere i prefecturi, de prefect i de subprefect, de efi i de comisari de poli ie, precum i de militari n serviciul activ". n ipoteza n care un deputat a primit o func iune public salariat , el se socote te demisionat, ne mai putnd s - i exercite mandatul s u". 919. Constitu ia din 1866, n art. 88, consacra principiul dup care Regele nume te i revoc pe mini trii s i, respectiv nume te sau confirm n func iunile publice potrivit legii". Astfel, n baza acestui text din Constitu ie au ap rut o serie de legi speciale prin care se reglementau anumite sisteme dup care statul urma s fac numirea n func iile publice respective. Cu titlu de exemplu, re inem Legea Cur ii de Conturi, din 14 martie 1874, care n art. 8 stabilea c pre edintele i membrii cur ii se numeau de Rege dup Lista de prezenta iune n num r ndoit, dat de Adunarea deputa ilor". De asemenea, i legea pentru organizarea judec toreasc din aceea i perioad , stabilea c , pentru fiecare vacan , Consiliul Superior al Magistraturii recomanda un num r de trei persoane (magistra i sau avoca i), din care ministrul justi iei nume te pe unul (art. 120). Ct prive te func iunile publice din administra ia de stat sub imperiul Constitu iei din 1866, nu se poate vorbi despre o reglementare juridic unitar , de i doctrina romneasca era foarte clar n privin a func iei publice nc de la 1904, o dat cu apari ia primei edi ii a Tratatului de drept administrativ al Prof. P. Negulescu,2) iar Constitu ia prevedea expres, n
'Acest Statut, dup unii autori, reprezint prima Constitu ie romneasc (/. Muraru, Drept constitutional, voi. I, T.U.B., 1982, p. 77), dup al i autori, opinie la care ne-am raliat, caracterul dc primi Constitu ie scris romn l au Regulamentele Organice, chiar dac au fost date de o putere str in . Mai mult, se poate sus ine i ideea, pn la Regulamente, a unei constitu ii cutumiarc (A. Iorgovan, Drept constitutional i institut politice, op. cit., p. 92-110 i opiniile acolo citate). J) tn continuare, noi vom cita tnsl din odlfla a IV-a ( i ultima) a Tratatului (voi. I), ap rut la Institutul do Ario Grnficc, Editura Marvan, Bucuretl. IV34.

553

art. 131 alin. (5), adoptarea unei legi speciale asupra condi iilor de admisibilitate i naintare n func iunile administra iei publice". O asemenea lege ns nu s-a adoptat niciodat ct a fost n vigoare aceast public 920-921 Func ia Constitu ie. Au mai trebuit s treac nc 20 de ani de la apari ia lucr rii fundamentale a lui P. Negulescu pn la adoptarea primului Statut al func ionarilor publici. Mai precis, la 19 iunie 1923 s-a adoptat Legea statutului func ionarilor publici, urmare a principiilor stabilite prin Constitu ia din 1923 (publicat n M. Of. nr. 60 din 19 iunie 1923).

2.3. Sintez a reglement rii func iei publice ntre 1923 i 1949
920. Astfel, n art. 8 din Constitu ia din 1923 se precizeaz :

Nu se admite n stat nici o deosebire de na tere sau clase sociale. To i romnii, f r deosebire de origine etnic , de limb sau de religie sunt egali naintea legii i datori a contribui f r osebire la d rile i sarcinile publice. Numai ei sunt admisibili n func iile i demnit ile publice, civile i militare. Legile speciale vor determina statutul func ionarilor publici. Str inii nu pot fi admi i n func iunile publice dect n cazuri excep ionale i anume statornicite de legi". Articolul 37 din Legea statutului func ionarilor publici proclama principiul c nimeni nu poate fi numit ntr-o func iune public dect pe baza unui examen de capacitate. Este de men ionat c aceast lege se referea la func iunile publice n general, nu numai Iu func iile publice administrative, ceea ce nu a mpiedicat ca la 25 iunie 1924 s fie adoptatfi Legea pentru organizarea judec toreasc , care prevedea o serie de dispozi ii speciale pentru membrii ordinului judec toresc". 921. Se poate spune c Legea din 19 iunie 1923 reprezenta dreptul comun pentru func ionarii publici, la dispozi iile sale se recurgea ori de cte ori nu existau dispozi ii speciale chiar tn actele normative privitoare la membrii ordinului judec toresc". Pe de alt parte, dispozi iile sale nu se aplicau n cazul func iilor publice administrative pentru care existau reglementari speciale, a a cum era Legea contabilit ii publice ori legile speciale cu privire la corpul ofi eri lor, coipul inginerilor tehnici, corpul inginerilor silvici, corpul agronomic, corpul veterinar, corpul arhitec ilor, corpul func ionarilor telegrafo-po tali etc., dintre care unele erau anterioare Constitu iei din 1923." La 3 noiembrie 1923 a fost adoptat Regulamentul legii statutului func ionarilor publici care stabile te, n detaliu, regimul juridic al func ionarului public din administra ia de sfat (func ia, gradul, postul, clasa, cum se face numirea, preg tirea profesional , ierarhia administrativ , dreptul disciplinar, dreptul la pensie etc.).2) Mai este de men ionat c dispozi ii cu privire la func ionarii din administra ia centrala, la demnitari, erau prev zute i n Legea din 2 august 1929 pentru organizarea ministerelor," iar ou privire la func ionarii din administra ia local , n Legea pentru unificarea administrativ , din 1925,
" Vezi, asupra acestor legi speciale, P. Negulescu, op. cit., p. 532, nota nr. 1. " Vezi pe larg, asupra acestui regim juridic, P. Negulescu, op. cit, p. 538 i urm.; J. Vermeultn, Statutul func ionarilor publici, Bucure ti, 1933. J) De exemplu art. 3 preciza c Primul-minittru i mini trii intr n func iune dup ce depun un anume jur mnt n fa a efUlui statului, iar subsecretarii de stat depuneau acela i jur mnt nuinten Primului ministru ctc.

534

No iunea de func ie public n dreptul romnesc i comparat

922. De asemenea, dispozi ii foarte importante ce ntregesc regimul juridic al 922-923 func iei publice din administra ia de stat romneasc , dup adoptarea Constitu iei din 1923, se aflau i n Legea din 23 decembrie 1925 pentru contenciosul administrativ.0 Legea statutului func ionarilor publici din 19 iunie 1923 a r mas n vigoare, cu mici modific ri, pn la 8 iunie 1940, cnd s-a promulgat Codul func ionarilor publici.12' Codul, dup cum se preciza n art. 3, cuprindea dou p r i: Partea I con inea dispozi ii pentru to i func ionarii publici din toate serviciile (condi iile generale de recrutare, drepturile i obliga iile, incompatibilit ile, ocrotirea familiei, concedii, pensii, asocia ii i case de credit) iar Partea a Il-a se referea numai la func ionarii administrativi i la func ionarii de specialitate, cu excep ia celor prev zu i la art. 49 (de exemplu corpul judec toresc, ofi erii, corpul didactic, avoca ii, medicii, inginerii, preo ii etc., care aveau legi speciale). Acest Cod a suferit numeroase modific ri (numai n primul an de aplicare a suferit zece modific ri), motiv pentru care n baza Legii din 7 februarie 1942, codul a fost republicat (n M. Of. din 10 martie 1942) cu o nou numerotare a articolelor, fiind abrogat n mod expres dup 23 august 1944, cnd s-a adoptat n aceast materie o reglementare nou corespunz toare noilor principii constitu ionale ce au fost consacrate printr-o serie de acte juridice, ncepnd cu Decretul nr. 1626/1944, de repunere n vigoare, cu unele modific ri, a Constitu iei din anul 1923. Astfel, la 22 septembrie 1946 se adopta Legea nr. 746 pentru Statutul func ionarilor publici, lege care cuprindea ase p r i. Prima parte era consacrat dispozi iilor generale, partea a doua se referea la condi iile de ncadrare, partea a treia era intitulat Tratarea n serviciu" (drepturile func ionarilor, retribu ii, indemniza ii, pensionare etc.), partea a patra se referea la ndatoririle func ionarilor, partea a cincia con inea dispozi ii speciale, iar partea a asea, dispozi ii finale i tranzitorii.13' Aceast lege a fost, ns , abrogat dup trei ani, prin Decretul nr. 418 din 16 noiembrie 1949, pe fondul preocup rilor privind adoptarea primului Cod al muncii. Din cele de mai sus rezult c n Romnia, din 1923 i pn n 1949, func ionarii publici au avut un statut legal unitar, situa ie ce se reg sea i n alte ri europene, cum s-a ar tat. 2.4. Sintez a reglement rii func iei publice ntre 1950-1989

Vezi pe larg, asupra regimului juridic al func ionarilor publici stabilit prin acest Cod, E.D. Tarangul, op. cit., p. 259 i urm. 11 Vezi pe larg, asupra caractcrizirii acestui act normativ n doctrina de specialitate a vremii, C. Rudescu, Gh. Marchidan, Statutul func ionarilor publici i statutul salaria ilor comunali. Comentariu 555 doctrinar i jurispruden ial, Bucure ti, 1947,

12

923. Realit ile politice prin care a trecut Romnia dup cel de-al doilea r zboi mondial, ca de altfel toate rile ce au intrat n sfera de domina ie a imperiului sovietic, urmare a n elegerilor de la Yalta, nu au putut r mne f r efect n ceea ce prive te reglementarea 924-925 publice. Se conturase teza dup care func ionarii, printr-un atare statut, auia public ca o Func ap rut func iei cast privilegiat , care a fost un instrument n mna burghezo-mo ierimii pentru exploatarea muncitorilor i ranilor. Cum puterea fusese luat de comuni ti, care au i impus o prim Constitu ie socialist a rii i trebuia instaurat dictatura proletariatului, este u or de n eles c o atare ideologie

nu se mai concilia cu teza unui drept la carier al func ionarului public, cu principiul profesionalismului i garant rii stabilit ii n func ie prin contenciosul administrativ i altele asemenea, impuse cu attea eforturi, i la noi, n perioada interbelic . Func ia public , n mod 924-925 clar, trebuia politizat , iar n func ii publice trebuiau s ajung reprezentan iFunc ia public ai fostelor clase oprimate, devenite clase conduc toare n noul regim, neavnd relevan dac se pricepeau sau nu. 924. A fost una din cele mai tragice perioade din istoria noastr , practic n perioada stalinist a fost distrus fizic ntreaga clas politic a rii i ntregul aparat func ion resc al statului, de la Guvern i pn la guardul comunal. A a se explic c nici una din cele trei constitu ii socialiste nu a cuprins nici o referire cu privire la func ia public , aceast no iune, ca i multe altele (putere public , domeniu public etc.), s-a considerat ca au devenit desuete, func ionarul public dobndind statutul de om al muncii, supus acelora i principii juridice consacrate de Codul Muncii. Filozofia acelui sistem politic era n sensul tergerii deosebirilor dintre func ionari i muncitori, func ionarii fiind angaja i n lupta de lichidare a exploat rii omului de c tre om i de construire a socialismului. ''De altfel, art. 2 din primul Cod al Muncii, care a intrat n vigoare n 1950, prevedea foarte clar: Codul muncii se aplic , pe de o parte, organelor i institu iilor de stat, ntreprinderilor i organiza iilor economice ale statului, organiza iilor cooperatiste i celor cu caracter ob tesc, precum i persoanelor fizice i juridice din sectorul particular, care folosesc munca salariat ". Este adev rat, n art. 25 se admitea posibilitatea adopt rii, pentru anumite categorii de raporturi juridice de munc , a unor reglement ri speciale, dar, evident, ca regimuri speciale de dreptul muncii, nu de drept administrativ. Oricum, ct a fost n vigoare acest act normativ nu s-a pus problema unei reglement ri speciale pentru raporturile de func ie public . 925. Apoi, Codul Muncii din 197214', n vigoare pn n anul 200315', evident, cu modific rii exprese i implicite ulterioare, n primul rnd determinate de adoptarea Constitu iei din 1991, a venit cu o solu ie mai nuan at , punnd problema, n art. 61 alin. (2), a unui Statut general al personalului din aparatul de stat16'

" De pild , n finalul Preambulului Constitu iei din 1952 se men iona c ea consacr rezultatele ob|inute pn atunci de oamenii muncii, n frunte cu clasa muncitoare, n opera de construire a societ ii socialiste n ara noastr ", iar n art. 2 alin. (2) din Constitu ia din 1965 se men iona: Puterea poporului M ntemeiaz pe alian a muncitoreasc - raneasc . n strns unire, clasa muncitoare - clasa conduc toare tn societate r nimea, intelectualitatea, celelalte categorii de oameni ai muncii, f r deosebire de na ionalitate, construiesc ornduirea socialist , crend condi iile trecerii la comunism". 21 Codul Muncii - Legea nr. 10/1972 - a fost publicat n B. Of. nr. 140 din 1 decembrie 1972 fi a Intrat tn vigoare, potrivit art. 191 din cuprinsul s u, n termen de 3 luni de la publicare. " Noul Cod al muncii a fost adoptat prin Legea nr. 53/2003, publicat n M. Of., nr. 72/2003, Mlf abrog n mod expres Codul muncii al R.S.R., adoptat prin Legea nr. 10/1972, cu modific rile fi complet rii* ulterioare. Legea nr. 53/2003, la rndul s u, a fost modificat i completat prin Legea nr. 480/2003 (publica i In M. Of., nr. 814/2003) i prin Legea nr. 541/2003 (publicat n M. Of., nr. 913/2003), ultima modiflMIV fiind adus prin O.U.G. nr. 65/2005 (publicat n M. Of., nr. 576/2005). 16 > Al turi de al i autori (de exemplu, Maria Florescu, Statutele profesionale !n R,S. Romnii, Ed. Academiei, Bucure ti, 1985, p. 38), am arttat fi noi c textul din Codul Muncii trebuie interpretat tn spiritul s u i nu tn litera sa, tn realitate trebuiau elaborate mai multe statute pentru diferite categorii dl Aincfionari publici, schi(nd un anio-pmloct pentru un Statut al func ionarilor publici din administra ia ! MU

n pofida argument rilor din literatura de specialitate, un statut general al func ionarilor din administra ia public nu s-a adoptat pn la Revolu ia din Decembrie 1989, n schimb au fost adoptate, prin lege, statute disciplinare sau No iunea de func ie public n dreptul romnesc i comparatprofesionale pentru diferite domenii (de 926-927 exemplu cercetare, energie electric , sistemul bancar, transportul C.F.R., po t i telecomunica ii etc.)," unele n vigoare i n prezent. n concluzie, regimul func iei publice, n toat aceast perioad , a fost topit n regimul contractului de munc , aplicndu-se Codul muncii i celelalte reglement ri cu caracter general,17' iar pentru anumite sectoare au fost acceptate i reglement ri speciale, f r a ie i din regimul contractual. 926. Partea comic a situa iei este dat de faptul c cele mai importante func ii publice din stat, prev zute de Constitu ie, nu ap reau, sub aspectul elementelor ce contureaz regimul raportului de munc , n nici o lege, de i Legea nr. 57/1974 a avut preten ia c reglementeaz Nomenclatorul unic al func iilor tehnice, economice, de alt specialitate, administrative de deservire i de paz ", din ntreaga societate, aspecte la care ne-am referit i n lucrarea noastr din 1986.18'
n ceea ce prive te statutul nefunc ionarilor din administra ia public a rilor Uniunii Europene, dc asemenea, se reg sesc mai multe solu ii. Dreptul francez, cum vom ar ta, de pild , face distinc ie ntre func ionari i agen ii publici din administra ie, pe de o parte, i agen ii de drept privat din administra ie, pe de alt parte (vezi, pentru o sintez n ceea ce prive te r spunderea acestora, A. de Laubadre, Droit administratif special, P.U.F., 1967, p. 135-140; a se vedea i G. Braibant, op. cit., p. 363-367). De asemenea, este de notat diferen a de tratament a stagiarilor, n Fran a, ei nu sunt considera i func ionari, deci nu li se aplic Statutul, ci reguli speciale, pe cnd n celelalte ri ale Uniunii, cu excep iu Regatului Unit i a Republicii Irlanda, sunt considera i func ionari, fiind numi i n aceast func ie i definitiva i dup stagiu, care variaz de la minim ase luni (Belgia) la maximum cinci ani (Germania). Mai apare i no iunea de auxiliari, care, mai ales n dreptul francez, evoc o categorie cu caracter precar de func ionari. Dup cum men ioneaz i Prof. J. Ziller, o no iune important cu care se opereaz n Fran a i Portugalia, pentru a clarifica regimul juridic aplicabil agen ilor contractuali, este no iunea de contract dc drept public, pe cnd n celelalte ri ale Uniunii, n particular Danemarca, Germania, Italia, Luxembourg i Regatul Unit, este obligatoriu ca agen ii contractuali s fie supu i dreptului privat. 18 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, Elena Simina T n sescu, op. cit., p. 22. " Astfel, n art. 31 alin. (5) din Constitu ie, se face referire la serviciile publice de radio i televiziune, precizndu-se c organizarea lor, ceea ce poate nsemna i statutul func ionarilor publici, se face prin lege organic (Legea nr. 41/1994, adoptat n acest sens); art. 32 alin. (5) vorbe te despre o lege cu privire la nfiin area i desf urarea activit ii institu iilor de nv mnt (deci i un statut al cadrelor didactice), aspect ce trebuie coroborat cu art. 72 lit. m) organizarea general a nv mntului"; art. 34 alin. (3) vorbe te despre organizarea asisten ei medicale (ceea ce poate presupune i un statut al func ionarului public din sistemul s n t ii publice); art. 118 alin. (2) vorbe te despre Statutul cadrelor militare". Apoi, nu trebuie omis ck art. 73 alin. (3) lit. 1) se refer la organizarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instan elor judec tore ti, a Ministerului Public i a Cur ii de Conturi, iar n art. 58 alin. (3) se re ine c organizarea i func ionaro institu iei Avocatului Poporului se stabilesc prin lege organic ", cum la fel n art. 142 alin. (5) se vorbe te despre legea organic a Cur ii Constitu ionale, situa ii n care obligatoriu trebuie s intervin i norme privind ftinc ia public . Aceste norme sunt de presupus i n legile de organizare a Guvernului [art. 73 alin. (3) lit. c)], a ministerelor [art. 117 alin. (1)], a autorit ilor administrative autonome [art. 117 alin. (3)], a consiliilor locale [art. 121 alin. (2)] i jude ene [art. 122 alin. (2)]. De asemenea, suntem de p rere c i prin Regulamentul fiec rei Camere se pot stabili norme privind func iile publice din aparatul acestora, de vreme ce art. 64 alin. (1) spune clar c organizarea i func ionarea fiec rei Camere se stabilesc prin regulament propriu", norme care, ns , nu pot fi contrare Statutului general al func iei publice stabilit prin lege. Aici se poate discut, deoarece p rerile au fost i sunt mp r ite, att cu privire la calitatea de func ionari publici a persoanelor din aparat, ct i cu privire la natura juridic a regulamentului. " Hot rrea Guvernului E26 de supunere Senatului, spre adoptare, a proiectului de lege referitor la Statutul func ionarilor publici, poart data 29 ianuarie 1993, dar un prim proiect a fost naintat nc din 1991, 557 do Cabinetul Roman, retras apoi, n 1992, de Cabinetul V c roiu, pentru revizuire" i naintat Parlamentului la nceputul anului 1993. Au trecut peste 3 ani i dezbaterile asupra proiectului tot nu ncepuser , el redevenind actual cu prilejul dezbaterii Raportului Comisiei, condus de senatorul Vonica. Urmare a
17

discut rii Raportului Vonica (problema corup iei), s-a adoptat de Parlament o hot rre cu privire la necesitatea func rii unor n dreptul care Legea responsabilit ii ministeriale i Statutul func ionarilor No iunea de adoptie public legi, Intre romnesc i comparat 926-927 publici. Proiectul cuprindea 93 de articole structurate pe VII capitole, dup cum urmeaz : Cap. I -Dispozi ii generale (art. 1-5); Cap. II - Numirea func ionarilor publici i cariera acestora (art. 6-24): Sec iunea I Numirea (art. 6-10); Sec iunea 2 - Incompatibilit i (art. 11-13); Sec iunea 3 - Avansarea (art. 14-19); Sec iunea 4 - Notarea (art. 20-24); Cap. III - Drepturile i obliga iile func ionarilor publici (art. 25-57): Sec iunea 1 - Drepturi (art. 25-45); Sec iunea 2 - Obliga ii (art. 46-57); Cap. IV - R spunderea func ionarilor publici (art. 58-72); Cap. V - Modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu (art. 73-82): Sec iunea 1 Modificarea (art. 73-77); Sec iunea 2 - ncetarea (art. 78-82); Cap. VI - Comisiile consultative mixte (art. 83-85); Cap. VII Dispozi ii finale i tranzitorii (art. 86-93). De la Raportul Vonica, din 1996, au mai trecut al i 3 ani, ca, n sfr it, Statutul s fie adoptat, dar, paradoxal, s rindu-se n extrema cealalt , n baza art. 113 din Constitu ie, ceea ce a f cut imposibil vreo modificare la textul propus atunci de Cabinetul Radu Vasile. Pur i simplu, structurile europene n procesul de monitorizare a Romniei n vederea dobndirii statutului de candidat la Uniunea European au stabilit necesitatea adopt rii Statutului func ionarilor publici, ca o condi ie prealabil . Pus n fa a acestei situa ii, Cabinetul Radu Vasile i angajeaz r spunderea n fa a Camerelor reunite, la 29 noiembrie 1999, legea este publicat n Monitorul Oficial din 8 decembrie 2000 i intr n vigoare la 30 de zile de la data public rii. Legea nu se deosebe te esen ial, ca num r de articole, de proiect (104 fa de 93), dar se deosebe te sub aspectul structur rii articolelor pe capitole i sec iuni, f r s fi dep it filozofia proiectului n ceea ce prive te fondul reglement rii. Concret, cele 104 articole au fost ordonate pe zece capitole, cu urm toarele sec iuni: Cap. I - Dispozi ii generale (art. 1-6); Cap. II - Categorii statutare de func ionari publici i clasificarea func ionarilor publici: Sec iunea I - Categorii de func ionari publici (art. 7-9); Sec iunea 2 - Structura carierei func ionarilor publici: grade, clase, trepte (art. 10-14); Sec iunea 3 - Clasificarea func iilor publice (art. 15-17); Cap. III - Comisii paritare (art. 18-19); Cap. IV - Managementul func iilor publice i al func ionarilor publici: Sec iunea 1: Agen ia Na ional a Func ionarilor Publici (art. 20-24); Sec iunea 2 - Dosarul profesional al func ionarului public (art. 25); Cap. V - Drepturi i ndatoriri: Sec iunea 1 - Drepturile func ionarilor publici (art. 26-40); Sec iunea 2 - ndatoririle func ionarilor publici (art. 41-48); Cap. VI - Selectarea i numirea n func ie a func ionarilor publici: Sec iunea 1 - Selectarea func ionarilor publici (art. 49-51); Sec iunea 2 - Perioada de stagiu (art. 52-53); Sec iunea 3 - Numirea n func ii a func ionarilor publici (art. 54-55); Sec iunea 4 Incompatibilit i (art. 56-58); Cap. VII - Evaluarea activit ii i cariera func ionarilor publici: Sec iunea I Evaluarea activit ii func ionarilor publici (art. 59-62); Sec iunea 2 - Avansarea n trepte, clase, grade i categorii (art. 63-66); Sec iunea 3 -Numirea n func ii publice de conducere (art. 67-68); Cap. VIII Sanc iunile disciplinare i r spunderea func ionarilor publici (art. 69-77); Cap. IX - Modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu: Sec iunea 1 - Delegarea i deta area (art. 81 -84); Sec iunea 2 - ntreruperea activit ii la cerere (art. 85-88); Sec iunea 3 - ncetarea raporturilor de serviciu (art. 89-96); Cap. X Dispozi ii finale i tranzitorii (art. 97-104). Nu au trecut nici 6 luni de la intrarea n vigoare a legii i Guvernul aceleia i majorit i parlamentare, dar, de data aceasta, cu un alt Prim-ministru, adopt O.U.G. nr. 82/2000 (publicat n M. Of., nr. 293/2000), prin care Statutul se modific i se completeaz n puncte esen iale; ntre altele, de exemplu, se renun la mp r irea fiec rei categorii de func ionari pe dou grade, precum i la mp r irea fiec rei clase pe trepte, gradul devenind o subdiviziune a clasei (trei grade pentru fiecare clas ) etc. Apoi, sunt introduse o seric de dispozi ii cu caracter de protec ie pentru persoanele care, la data adopt rii ordonan ei, ocupau func ii de demnitate public (sondajele indicau dezastrul n viitoarele alegeri parlamentare a coali iei de la guvernare). A a se explic de ce Proiectul Legii de aprobare (Legea nr. 337/2000) a acestei ordonan e a avut un traseu de-a dreptul fascinant n Parlament, ini iat la 26 iulie 2000, pentru ca aprobarea sa s se fac abia n anul 2002, prin Legea nr. 237/2002, publicat n M. Of., nr. 422 din 18 iunie 2002 (a se vedea i edi ia anterioar a Tratatului, nota 1, p. 545). Cabinetul N stase a sim it, de asemenea, nevoia unor modific ri, ini iate prin O.U.G. nr. 284/2000, publicat n M. Of., nr. 696/2000 i aprobat cu modific ri prin Legea nr. 161/2001. Pn n prezent, cele mai numeroase i substan iale modific ri aduse Statutului adoptat n 1999, au intervenit urmare a intr rii n vigoare a prevederilor Legii nr. 161/2003 privind unele m suri pentru asigurarea transparentei n exercitarea demnit ilor publice, a func iilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sanc ionarea corup iei, care dispune, n principal, cu privire la conflictul de interese i regimul incompatibilit tilor privind func(ia 558 public , la clasificarea func iilor publice i a categoriilor de func ionari publici, regimul carierei func ionarilor publici, regulile privind modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu, managementul func iilor publice i al func ionarilor publici.

Mai este de men ionat c pentru judec tori, procurori i cadrele militare s-au men inut statute speciale, dar n elese tot ca reglement ri ale unor raporturi de munc .
No iunea de func ie public n dreptul romnesc i comparat 926-927

3. Constitu ionalitatea i legalitatea func iei publice n Uniunea European 3.1. Reflectarea func iei publice n constitu iile rilor Uniunii Europene

927. Raportndu-ne la rile care au constitu ii scrise se poate spune c n fiecare se g sesc principii ale func iei publice, motiv pentru care n lucr rile de drept public comparat, mai exact de drept public comunitar, se discut foarte clar despre bazele constitu ionale ale func iei publice". Este adev rat, num rul articolelor din constitu ie ce se refer la func ia public difer de la o ar a Uniunii la alta, la fel difer i tehnica ori con inutul reglement rii, nu trebuie uitat c unele constitu ii au fost adoptate n primele decenii ale secolului trecut (de exemplu Constitu ia Norvegiei n 1814), iar altele n ultimele decenii ale secolului nostru (de exemplu, Constitu ia Olandei n 1983),'4) dar nu se poate contesta c asemenea reglement ri nu exist .

Urmare a modific rilor aduse Statutului prin Legea nr. 161/2001, Legea nr. 188/1999 este republicat n M. Of., nr. 251/2004, pentru ca n iulie acela i an s fie adoptat Legea nr. 334/2004, care modific reglement rile statutare referitoare la dreptul de dreptul de asociere sindical a func ionarilor publici (art. 27). Guvernul nvestit dup alegerile din 2004, anun a nc de la instituirea sa, prin programul de guvernare asumat n fa a Parlamentului, inten ia de a propune modificarea i completarea Statutului func ionarilor 559 publici. 'Cu privire la statute ale diferitelor categorii de func ionari publici a se vedea V.I. Pris caru, Func ionarii publici, Ed. AII Beck, Bucure ti, 2004, p. 221-457.

In Kegutul Unit discu ia so pourtfl, cum -a vl/.ut, fntre dreptul comun i statut (curc. In rndul s u, are i norme cutumiarc), fiind tradi ional admis c servitorii Coroanei (Crown servants) sunt supu i regulilor common law, pe cnd statutul de civil servant este in exclusivitate rezervat agen ilor din administra ia dc stat, fiind total absent regimul unilateral pentru agen ii din alte administra ii." De asemenea, n Danemarca, situa ia este particular , prezentnd analogie cu cea din Germania, cu precizarea c , tradi ional, n aceast ar majoritatea covr itoare a func ionarilor sunt supu i regimului statutar, mi carea pentru o reform contractualist din anii 1969 neavfinil ecouri n legislativ, n pofida unor solu ii ulterioare de acest gen, cum ar fi cele din Italia.19 4. Constitu ionalitatea i legalitatea func iei publice n Romnia 4.1. Principiile consacrate prin art. 16 alin. (3) i art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitu ia Romniei din 1991, revizuit n 2003 943. Legiuitorul constituant din 1991, n ceea ce prive te func ia public , ca solu ie tehnic de principiu, a reiterat solu ia Constitu iei din 1923. Astfel, n art. 16 alin. final al Constitu iei nerevizuite se consacr principiul dup care func iile i demnit ile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoane care au exclusiv cet enia romn i domiciliul n ar . Era exclus ca o func ie public , orict de mic , fie i func ionar n aparatul unui consiliu local, s fie ocupat de o persoan care, pe lng cet enia romn , mai avea i o alt cet enie. Prin Legea de revizuire a Constitu iei Romniei din 1991, nr. 429/2003, alin. (3) al art. 16 a cunoscut o modificare esen ial , n sensul de a se permite accesul la func iile i demnit ile publice a cet enilor romni care au i o alt cet enie3'. Se deduce, logic, cu att mai mult, cfi o func ie publici !n Romnia nu poate fi ocupatB de o persoana care are numai cet enie str in au este f r cet enie, fiind un principiu prezent i n alte constitu ii, cum s- a ar tat. Decurge de aici importan a foarte mare nu numai din punct de vedere teoretic, dar i practic, pentru clarificarea sferei no iunii de func ie public i, respectiv, de demnitate public . Dac n privin a demnit ilor probleme deosebite nu sunt, ct prive te func iile ele exist , oricum sarcina principal revine legiuitorului, ntruct statutul func ionarilor publici este nominalizat expres de art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitu ia republicat ca fiind o materie pentru care trebuie adoptat o lege organic . 944. Din modul de redactare a art. 73 citat rezult n mod indubitabil consacrarea regimului statutar pentru func ionarii publici, respectiv a regimului contractual pentru restul salaria ilor. De vreme ce la lit. j) a alin. (3) se face vorbire despre statutul func ionarilor publici", ceea ce nseamn regim juridic unilateral de drept public, iar la lit. p) se vorbe te despre regimul general privind raporturile de munc , sindicatele i protec ia social ", este evident c acest din urm regim vizeaz alte categorii de persoane dect func ionarii publici, fiind un regim de dreptul muncii, bazat pe contractul individual de munc . De aici rezult c , n logica Constitu iei, sintagma func ionar public nu poate fi folosit dect pentru a evoca acele situa ii n care func ia este ocupat printr-o manifestare unilateral de voin , supus unui regim de drept public.

Ne referim, de pild , la Legea nr. 12/1971 privind ncadrarea i promovarea n munc a personalului din unit ile socialiste de stat, la Legea nr. 1/1970 privind disciplina muncii, legile privind salarizarea etc. J ) 56641 A. Iorgovan, Drept administrativ i tiin a administra iei, op. cit., 1986, p. 233-234. A se vedea, asupra rolurilor constitu ionalit ii, ca i asupra datei apari iei principalelor constitu ii europene n vigoare, lucrarea noaatri de drept constitu ional (ap rut la Ed. Galeriile J.L. Calderon, Bucure ti, 1994), p. 49-53, 154-159.

19

945. Pn unde se ntinde sfera func ionarilor publici, care este i sfera statutului func iei publice este o problem care ine de legiuitorul organic, care, la rndul s u, este, fire te, inut de Constitu ie, dar o dat ce s-a adoptat o reglementare, bazat pe acest fundament filozoficojuridic, cu privire la o anumit categorie de func ionari, regimul juridic de drept public trebuie dus pn la cap t. Prin urmare, nu este de conceput func ionar public n afara principiilor generale ale Statutului func iei publice, care este un regim de drept public, mai exact de drept administrativ. A vorbi i, mai ales, a reglementa raporturi ale unor func ionari n regimul dreptului muncii, invocnd ca fundament constitu ional art. 73 lit. j), nseamn a contraveni Constitu iei, a face, mai exact, o interpretare ne tiin ific a acesteia. De vreme ce legiuitorul constituant a n eles s trateze problema statutului func ionarilor publici ca o problem distinct de problema regimului general al raporturilor de munc , acest lucru trebuie s -1 fac i interpretul Constitu iei, precum i legiuitorul organic chemat s aplice Constitu ia. Func ionarii publici, potrivit principiilor noastre constitu ionale, nu sunt de conceput ntr-un raport juridic ce are la baz contractul, denumit constant la noi de o ntreag literatur raport juridic de munc , raportul specific dreptului muncii, calificat nu f r temei, de unii autori, dreptul contractului de munc . 4.2. Solu iile tehnice de reglementare a regimului statutar 946. Din cele de mai sus nu trebuie n eles c se impune numai un singur act normativ pentru toate categoriile de func ionari publici, chiar legiuitorul constituant a cerut expres legi organice pentru anumite categorii de func ionari publici", ci trebuie n eles c este necesar o lege organicA care sA stabileasc principiile do drept public ale regimului func iei publice co urmeaz sA stea la baza celorlalte reglemontlri, Inclusiv cu rol de statut special disciplinar pentru anumite servicii publice statale. Nimic nu opre te ca n baza principiilor generale din Statut, care s-ar rezuma doar la o lege, cadru, sA se adopte un Statut al func ionarilor publici din aparatul de stat, respectiv un Statut al func ionarilor publici din aparatul consiliilor locale i jude ene. 947. Nu este contrar Constitu iei nici solu ia grup rii n aceea i lege a principiilor genei ulc i reglement rilor de regim juridic concret pentru func ionarii publici de stat i separat pentru func ionari publici locali. Dar se poate, a a cum a fost adoptat deja Statutul func ionarilor publici", ca normele de regim juridic concret s vizeze deopotriv pe func ionarii de stat, ca i pc cci locali, livldent, acest regim Juridic general, cuprins In Statutul func ionarilor publici la crc sc refera art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituie, va sta la baza statutului judec torilor, procurorilor, a personalului Camerelor Parlamentului, Cur ii Constitu ionale, Cur ii de Conturi, Avocatului Poporului etc." Sc pune problema dc a ti pentru cure Mito categorii de func ionari publici ur trebui sfl Ne adopte legi speciale consacrate unui Ntutut propriu, tn edi ia anterioar a tratatului" unt nvederat stadiul n care se afla ini iativu legislativa privind statutul func ionarului public parlamentar, versiunea Camerei Deputa ilor cu punctul de vedere negativ al Agen iei Na ioimlr a Func ionarilor Publici, i sugeram neccsituteu rcgftndirii acestuia. ntr-adev r, n legistului 11 actual a fost adoptat i versiunea Senatului, care a nsemnat practic o alt reglementul c, ceea ce, ntr-un anume fel, explic faptul c raportul Comisiei de mediere nu a fost nsu it le Camera Deputa ilor. La data prezentei edi ii, proiectul respectiv se afl n faza de solu ionni e a divergen elor ntre cele dou camere n edin comun , care ns nu s-a organizat n piimn sesiune parlamentar ordinar din anul 2005.
567

4.3. Interdic ia de a desf ura activit i militante n favoarea partidelor politice 948. Ct prive te principiile constitu ionale ale func iei publice, mai re inem intertlif t expres pentru anumi i func ionari publici de a face parte din partide politice. Se interzice expres acest lucru n art. 40 alin. (3) din Constitu ia Romniei, pentru judec torii Cur ii Constitu ionale, magistra i, membrii activi ai armatei i poli i ti, l sndu-se posibilitatea stabiliri! i altor categorii de func ionari publici prin lege organic . Din coroborarea art. 40 alin. (3) cu art. 73 alin. (3) lit. j) reiese c sarcina principala tn acest sens revine Statutului func ionarilor publici, f r a fi excluse i alte legi organice, cure con in norme cu privire la func ia public dintr-o anumit structur organiza ional a administnt lel publice (de exemplu Legea administra iei publice locale) sau, dup caz, dintr-un anumit domeniu de activitate, fie din administra ia public (de exemplu nv mntul),20' fie din afara acestei (de exemplu justi ia). Este, ns , contrar literei i spiritului Constitu iei ideea dup cure Statutul general al func iei publice, tocmai dreptul comun [adic legea la care face referire art. 73 alin. (3) lit. j)] s nu stabileasc anumite categorii de func ionari care nu pot facc purte din partide politice", idee care a fost prezent , de altfel, n proiectul de statut.21'
20 Ne-am exprimat p rerea, n prima edi ie a tratatului c func iile didactice de conducere, de la diroclor de gr dini , director de liceu, decan, pn la rector i director n Ministerul nv mntului s fie incluse prin legea nv mntului n aceast categorie, plednd n acest sens ntregul circ prin care a trecut i mm trece nv mntul post-revolu ionar, efect principal al ocup rii acestor func ii de lideri politici (A. Iorgovan, Monstruozit ile juridice ale tranzi iei sau politizarea funda iilor, n Revista Ordinea", nr. 34/7-13 octombrie 1994). Legea nv mntului, (Legea nr. 84/1995 publicat n M. Of., nr. 606 din 10 decembrie 1999) tn art. 11, nu a reglementat asemenea incopatibilit ti dar interzice desf urarea de activit i politico tn incintele de nv mnt " Ar fi contrar literei i spiritului Constitu iei s se interpreteze i n extrema cealalt , c to i func ionarii care intr sub inciden a Statutului (deci a dreptului comun), de drept, intr i sub inciden a art. 40 alin. (3). Ca atare, n Statut n-ar trebui re inut dect o norm cu valoare de principiu, n genul: Func ionarii publici la care se refer prezentul Statut nu pot face parte din partide politice" sau, pur i simplu: Func ionarii publici nu put face parte din partide politice". Partea final a art. 40 alin. (3) este ct se poate de edificatoare: i nit* categorii de func ionari publici, stabilite prin lege organic "; pentru sus inerea concluziilor de mai sus, aceat text ar fi trebuit redactat n genul: precum i categoriile stabilite de Statutul func ionarilor publici". Statutul func ionarilor publici, adoptat prin Legea nr. 188/1999, nu numai c nu vine cu interdic ii tn aceast privin , dar, mai mult, transform n func ii publice func ii care fuseser ocupate pc critorll politice, i ne refeream n edi ia anterioar la func ia Secretar General al Camerei, respectiv cea dc Secretar General al Guvernului, ambele re inute n anexa la Statut, pn la modificarea acestuia prin Legea nr. 161/ 2003. Legea a fost conceput cu o anex , intitulat Lista cuprinznd func iile publice", n care, i n prezent, pe prima pozi ie, la categoria Func ii publice generale" apare Secretar general al Guvernului". Este evident substratul politic al acestei pretinse, moderne i liberale filozofii, men inerea n func ii a persoanelor promovate de partidele aflate la guvernare n momentul adopt rii Statutului. Remarc m apoi dispozi iile Legii nr. 90/2001 privind organizarea i func ionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, conform c rora secretarul general al Guvernului este numit de primul-ministru (art. 19 alin. 2) i poate avea rang de ministru [art. 22 alin. (1)], precum i pe cele ale art. 49 alin. (1) din acela i act normativ care define te n termeni diferi i func ia de secretar general al ministerului ( func ionar public de carier , numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism"). Urmare a modific rilor aduse Legii nr. 188/1999 dup apari ia edi iei anterioare a Tratatului nostru, func ia de Secretar General al Camerei a fost eliminat din anexa la Statut care cuprinde func iile publice. De altfel, potrivit dispozi iilor art. 200 alin. (2) din Regulamentul Senatului adoptat n anul 1993 (republicat n M. Of., P. I, nr. 58/2001) i ale art. 212 alin. (2) din Regulamentul Camerei Deputa ilor adoptat n anul 1994 (republicat n M. Of., P. I, nr. 1030/2004) Secretarul General al Camerei este numit de Camer pe durata mandatului acesteia, prevederi de natur a eviden ia, ntre criteriile preeminente de numire n func ia de Secretar General al Camerei, pe cele de ordin politic. (A. Iorgovan, Tratat..., voi. I, 2001, nota 1, p. 567). La doar cteva zile de la angajarea r spunderii, Primul-ministru n func iune, Radu Vasile, este, contrar Constitu iei, revocat de Pre edintele Romniei (Decretul nr. 426/1999, publicat n M. Of., nr. 609/1999). 568 Plecndu-se de la aceste experien e, prin Legea de revizuire a Constitu iei, cum s-a ar tat n cele ce preced, s-a introdus un text expres care interzice ca Pre edintele Romniei s -1 demit pe Primul-ministru [art. 107 alin. (2) n versiunea Constitu iei revizuite].

n concluzie, nu orloe Ainc ionar public nu ponte fiice puric din partide politice, iar nominali/urca celor mul Importan i, care intra sub incidcn u ucenici interdic ii, trebuie ffleuta prin Statutul l\mc(ionarilor publici, alte legi organice urmnd sa prevad situa ii particulare. 949. Statutul func ionarilor publici, adoptat in condi iile procedurale ale art. 113 din Constitu ia nerevizuita, dar i pe un fond de conflict politic deschis ntre Primul-ministru n func iune i coali ia care 1-a propus, implicit Pre edintele Romniei0 n func iune se rezuma doar la o interdic ie cu caracter general, admi nd, ns , ca principiu, apartenen a func ionarilor publici la partide politice, cu excep ia particip rii ca membru al organelor de conducere ale acestora. Textul articolului 42, modificat prin Legea 161/2003, devenit art. 43 dup republicarea Statutului are urm torul con inut: (1) Func ionarii publici au obliga ia ca, n exercitarea atribu iilor ce le revin, s se ab in de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferin elor lor politice, s nu favorizeze vreun partid politic i s nu participe la activit i politice n timpul programului de lucru. (2) Func ionarilor publici le este interzis s fac parte din organele de conducere ale partidelor politice". 950. De asemenea, n sfera abaterilor disciplinare este enumerat i urm toarea fapt : desf urarea n timpul programului de lucru a unor activit i cu caracter politic" [art. 65 alin. (2) lit. h) din Statutul republicat].

569

n plus, Legea nr. 161/2003, n sec iunea care reglementeaz incompatibilit ile privind func ionarii publici, con ine dispozi ii exprese n aceast privin , n art. 97, potrivit c ruia Func ionarul public poate candida pentru o func ie eligibil sau poate fi numit ntr-o ia publicde 951 Func func ie demnitate public ." [alin. (1)], respectiv art. 98: (1) Func ionarii publici pot fi membri ai partidelor politice legal constituite. (2) Func ionarilor publici le este interzis s fie membri ai organelor de conducere ale partidelor politice i s exprime sau s apere n mod public pozi iile unui partid politic. (3) Func ionarii publici care potrivit legii fac parte din categoria nal ilor func ionari publici nu pot fi membri ai unui partid politic, sub sanc iunea destituirii din func ia public ". 951.0 solu ie de corectare a reglement rii ini iale pe care am apreciat-o deja ca o exagerare11 se impunea i ea este justificat prin raportare la alte reglement ri incidente n materie, n spe prevederile Legii nr. 215/2001, i mai ales fa de exemplele din dreptul comparat2'. Limit ri ale exerci iului acestor drepturi ale func ionarilor publici opereaz i n temeiul Legii nr. 4/2004 privind Codul de conduit a func ionarilor publici3', mai precis ale prevederilor referitoare la activitatea politic a func ionarilor publici, cuprinse n art. 10, potrivit c rora n exercitarea func iei publice, func ionarilor publici le este interzis s participe la colectarea do fonduri pentru activitatea partidelor politice, s furnizeze sprijin logistic candida ilor la func ii de demnitate public , s colaboreze, n afara rela iilor de serviciu, cu persoanele fizice suu juridice care fac dona ii ori sponsoriz ri partidelor politice, s afi eze, n cadrul autorit iloi sau institu iilor publice, nsemne ori obiecte inscrip ionate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a candida ilor acestora.
" A. Iorgovan, Tratat. Voi. I, ed. 2001, p. 548'. n Anglia, de pild , sunt trei grade, restric ii severe 20%, restric ii intermediare 50% i cu libertate d exprimare politic 30% {A.W. Bradley, K.D. Ewing, Constitutional and Administrative Law , op. cit, p. 320-321). Pentru prima categorie este interzis participarea la activitatea politic na ional (intrarea in stafT-ul partidelor politice, exprimarea n public asupra controverselor politice na ionale), fiind viza i nu numai seniorii", adic func ionarii superiori ai administra iei statului, dar i func ionarii de ghi eu", adlal administratorii afla i, prin atribu iile de serviciu, n contact direct cu publicul. Acestora li se permite participarea la activitatea politic local , ca, de exemplu, s candideze pentru autorit ile locale, but must act with moderation and discretion particularly n matters affecting their own departments" (udlcl participarea este permis cu modera ie i discre ie, mai ales cnd este vorba de aspectele ce priveie departamentul n care func ioneaz ) {A.W. Bradley, K.D. Ewing, op. cit, p. 320). n Grecia, ca s ne referim la o ar din Uniunea European mai apropiat geografic de Romnia, >-a adoptat un nou Cod al func ionarilor, n 1999, fiind vorba de Legea nr. 2683/1999 cu privire la Ratificarea Codului situa iei func ionarilor civili i angaja ilor persoanelor morale de drept public, precum i alte dispozi ii'"' Este de men ionat c principiul neutralit ii politice a func ionarilor este prev zut chiar de art. 29 parag. 3 din Constitu ia Greciei, care a fost interpretat absolut de c tre Consiliul de Stat printr-o decizia lin 1991, punct de vedere criticat de doctrin (Ch.G. Chryssanthakis, Le corps des fonctionnaires In L'administration publique en Grece, op. cit, p. 87 i opiniile acolo citate: Kanellopoulos, Makrydimitrla, Sakkoulas). Astfel, noul Cod ng duie unui func ionar n func iune s participe la alegerile pentru func ia de primai( pre edinte de comun i membru n consiliul comunal (municipal). Func ionarul care a avut o flinc le de conducere, mai exact, a fost ef al unei structuri administrative de la nivelul departamentului, arc interdic ie un an de zile dup p r sirea func iei de a participa la alegerile departamentale (C. Chryssanthakis, op. olt,, p.
21

88).

Textul din Constitu ie, citat mai sus, prevede: Este absolut interzis magistra ilor, militarilor, tn generali fi agen ilor corpurilor de securitate, precum i func ionarilor publici de a se manifesta, n orice manieri, In favoarea partidelor politice. De asemenea, este interzis agen ilor persoanelor morale de drept public ntreprinderilor publice i colectivit ilor teritoriale, de a desf ura activit i militante tn favoarea unul partid politic". J > Publicat n M. Of., nr. 157/2004. 570 Vezi fi V. Vedina , Deontologia func ionarului public potrivit Legii nr. 7/2004 privind Codul de condulU a func ionarilor publici, n Revista de drept public nr. 1/2004, p. 56-71.

952. De principiu, atare restrngeri sunt necesare, i vom reitera aici aprecierea noastr anterioar , ar tnd c nu este de conceput, n sistemul nostru constitu ional, ca anumite func ii din administra ia public , n special, s nu fie prin Statut eliberate de un patronaj politic. Nu 952-954 No iunea de func ie public n dreptul romnesc i comparat mai pu in adev rat ns este faptul c pe cntarul politic se stabilesc categoriile pentru care opereaz restrngerile sau interdic iile exerci iului acestui drept ori ale nivelurilor ierarhice ale func iilor publice. Problema nu este simpl , dac ne raport m la istoria func iei publice, inclusiv la noi, pe de o parte, i la situa iile din dreptul comparat, pe de alt parte. Se tie c n Marea Britanie, pn la mijlocul secolului XIX,0 s-a aplicat sistemul patronajului politic, ca sistem oficial, nimeni nu ob inea o func ie public dac nu avea un sprijin politic, mai exact al unor influen i politicieni (spoils sistem), iar ace tia acordau sprijinul, precum regii franci concesiunile domeniale, pentru a r spl ti loialitatea, mai exact vasalitatea 953. Din Anglia, sistemul a trecut pe continent, n majoritatea rilor, dar i peste ocean, n S.U.A., unde, formal-juridic, a fost nl turat prin PendletonAct din 1883. Spre deosebire de tradi ia anglo-saxon , n Prusia i, mai trziu, n Imperiul german, s-a impus principiul profesionalismului, func ionarii ocupau postul n urma unui concurs foarte serios. Acest sistem s-a generalizat n Anglia ncepnd cu 1870, iar peste 13 ani n S.U.A., devenind un criteriu de referin pentru toate legisla iile care s-au adoptat la finele secolului XIX i In secolul XX sub regimuri politice democratice. Istoria universal , ca i istoria Romniei, au cunoscut de atunci perioade de politizare oficial a func iei publice,22' chiar dac , ntr-o form sau alta, se men inea concursul, calitatea politic reprezenta o condi ie pentru admiterea la concurs (la noi, n ultimii ani ai regimului Ceau escu, se ajunsese pn acolo nct nici nscrierea pentru examenul de admitere la facultatea de Drept nu se f cea f r o recomandare politic ), iar unele func ii publice, de regul cele mai importante din administra ie, prin lege, nu puteau fi de inute dect de persoane cu anumite func ii politice (celebrul principiu al cumulului din sistemul trecut). 954. Nu intr m acum n detalii, ca stare de fapt spoils sistem se manifesta nc , cea mai bun dovad : scandalurile, mai n toate rile occidentale, cu privire la corup ia diferi ilor

22 Dac ar fi s ne referim numai la regimul fascist din Germania, este de re inut c Legea din 1937, contrar principiilor tradi ionale, a impus func ionarilor nu numai obliga ia de a face parte din partidul na ional-socialist (care, oricum, devenise partidul ntregii na iuni germane, ca i partidele comuniste de dup r zboi, din rile imperiului sovietic), ci i obliga ia unui total devotament fa de regim, supunere absolut! fa de ordinele superiorilor i, tn ultim initan l, fi i de Ftlhrer. Orice sanc iune pe linie de partid avea i 571 repercursiuni asupra func iei, tn orloe car., elne m anifesta opinii diferite dect cele ale partidului i regimului era imediat ndep rtat din func lc, lege* luterxlclnd expres acest lucru.

l'unc iu public

955-957 oameni politici prin complicitatea difori|llor IVincfionari dar aceasta este o problcmA, i inexistenta unei reglement ri care s interzici patronajul politic, cum este n prezent Iu noi, care este o alt problem . La noi, ntrzierea adopt rii i aplic rii Statutului a condus, n Inpt, la generalizarea patronajului, Romnia ntorcndu-se unde a fost Anglia la 1853, sau Amor ea, la 1883, de aici i una dintre cauzele fenomenului corup iei. 955. Pe de alt parte, lumea actual este lumea drepturilor omului, interdic ia pentru func ionarii publici de a face parte din partide politice, pe ideea de a le men ine un statut ile echidistan fa de partide i a evita patronajul de care am vorbit mai sus, apare cu o restrngere, n mod evident, a exerci iului dreptului de asociere, iar restrngerile trebuie nA Ita justificate. n cazul nostru, ele trebuie s aib ca temei unul din motivele re inute dc art. S I din Constitu ie: ap rarea siguran ei na ionale, a ordinii, a s n t ii ori a moralei publicc, a drepturilor i a libert ilor cet enilor, desf urarea instruc iei penale, prevenirea consecin|clot unei calamit i naturale ori ale unui sinistru deosebit de grav. 956. Este adev rat, apartenen a la un partid a unui func ionar public nu nseamn ncnpAret i patronaj politic, la fel de bine patronajul poate func iona, i func ioneaz mai n timid lumea, fie i n cazuri izolate, fa de func ionarii care, potrivit Constitu iei, nu fac parte din partide politice. Numai vorbim de faptul c patronajul cel mai puternic este al oamenilor ile afaceri, care nu sunt neap rat oameni politici, dar este tiut c mul i se afl n spatele oamenilor politici. Aici nu se pot stabili solu ii valabile peste tot, trebuie avute n vedere situa iile na ionale, tradi iile1', legiuitorul constituant romn din 1991 innd seama de ceea ce a foat In trecut, a n eles s prevad expres pentru anumite func ii aceasta interdic ie, l snd posibi I itntoa ca legea organic s o consacre ca principiu pentru restul func iilor publice. n felul acesta, de la un principiu constitu ional ajungem la un principiu legal, care adm itt, ns , i excep ii, chiar pentru administra ia public . Cnd vorbim de excep ii, avem n vodort func ionarii de carier , nu func ionarii politici, care, prin defini ie, sunt stabili i pe criterii politice, dar i aceast categorie trebuie prev zut de Statutul func ionarilor publici." 957. Statutul n vigoare se ocup exclusiv de func ionarii de carier , care se bucur de stabilitate i au raporturi de func ie pe durat nedeterminat , l snd s se n eleag c func ionarii revocabili, numi i pe durata determinat , nu intr sub regimul s u general de protec ie, ceea 01 este, desigur, o gre eal . Ne rezum m a preciza c , n Grecia, despre existen a acestei catcgorll de agen i, se aminte te chiar ntr-un text de Constitu ie (art. 103 parag. 5)3'. Necesitatea unor dispozi ii exprese cu privire la aceast categorie de func ionari n Statutul func ionari lof

" A a, de pild , n unele ri (de exemplu S.U.A.), judec torii pot fi i membri de partid, n Germania pot fi membri de partid i judec torii de la Tribunalul Constitu ional, n altele un atare drept este recunoscui i pentru cadrele armatei ori poli i ti etc., iar ntr-o alt categorie intr rile care nu prev d aceast intcrdlo|le pentru nimeni (de exemplu, Cipru). J) Ne referim, de pild , la func iile de consilieri pe lng oamenii politici, care sunt demnitari n cxocultv sau legislativ, inclusiv func iile de consilier (expert) al grupurilor parlamentare sau al birourilor permanente din teritoriu etc. " Textul Constitu iei ng duie ca, prin lege, anumi i func ionari s fie excepta i de la principiul garantlrll dreptului la carier , fiind nominaliza i ambasadorii, func ionarii de la Pre edin ia Republicii, precum i cel le la Cabinetul Primului-ministru, a mini trilor i a secretarilor de stat.

572

No iunea de fumlc publici In dreptul rom nesc i com parat

publici sc impune cu atAt mai mult dac nu se va adopta, prin loge special , un Statut al func ionarului purlamentar, normele actuale din Regulamentele Camerelor fiind insuficiente." 5. Natura juridic a func iei publice 5.1. Tezele din doctrina interbelic 958. Raportndu-ne la doctrina administrativ din perioada interbelic (pe care am denumit- o i perioada clasic ), vom constata existen a unor opinii diferite, att cu privire la sfera func ionarilor publici, ct i cu privire la natur juridic a func iei publice. Aceste diferen ieri se explic fie prin specificul na ional al unor administra ii, fie prin interesele politice ce se urm reau a fi realizate prin reglement rile juridice cu privire la func ionari, implicit prin con inutul, semnifica iile i structura tehnico-juridic a acestor reglement ri. Sub acest ultim aspect, cum s-a re inut deja, n unele ri europene, dup primul r zboi mondial s-au impus, gra ie diferitelor reforme administrative 23 ', reglement ri unitare (statute) cu privire la func ionarii publici, cu privire la organizarea administra iei centrale ori a celei locale etc., n grupul rilor din aceast categorie situndu-se i ara noastr .24' 959. Pe fondul acestor prcocup&ri i solu ii diferite, s-au conturat cu privire Iu natui a juridica a func iei dc stat doua teze fundamentale, cum pe buna dreptate remaren |l Prof. I. Iovna ." Astfel, prima este teoria situa iei contractualc, sus inut mui ulm In Germania de P. Laband, iar n Fran a, printre al ii, de LaffCriere, adev rat, ns , cu OUICI MI diferen ieri, de i esen a este aceea i. Astfel, autorii germani ncearc s defineasc ftuu'|!n publica (func ia de stat) prin intermediul unor institu ii ale dreptului civil, n spe contractul de mandat, iar autorii francezi, ndeosebi LaffSriere, caut s explice esen a func iei de stat pi III intermediul construc iei de contract de drept public (contract administrativ).25' Cea dc-a doua teorie, teoria statutului legal, sus inut n principal de corifeii dreptului administrativ francez din perioada interbelic (Esmein, Hauriou, Duguit, JCze), consider func ia dc stat y un statut legal, deoarece actul de instituire a acesteia este ntotdeauna un act de auloritnle, iar cel care exercit func ia exercit autoritatea statal i nu drepturile dintr-o situa i* contractual .26'Aceast tez s-a impus i n doctrina romneasc din perioada respectiva, rw demonstrnd c nu toate realit ile juridice pe care le impunea dezvoltarea modern a socictA|ll puteau fi explicate prin ancestralele categorii i institu ii ale dreptului civil.27'

23 ncadrarea personalului birourilor senatoriale se face cu contract de munc pe durat determinat , de secretarul general al Senatului, la propunerea senatorilor n cauz . 24 Pe perioada n care ndepline te aceast activitate, personalul angajat se consider deta at sau, dup caz, transferat n interesul serviciului, n condi iile legisla iei muncii. 25 A se vedea pe larg asupra concep iei lui P. Laband, V. Oni or, Tratat de drept administrativ, edi ia a Il-a, Bucure ti, 1930, p. 366 i imn., iar asupra concep iei lui Laffiriere, H. Berthelemy, Tr it eldmcntnlre de droit administratif, Paris, 1926, p. 53-54 i lucr rile acolo citate. 31 Vezi, cu titlu de exemplu, H. Berthelemy, op. cit., p. 55-68; M. Hauriou, Precis elementaire dc droll administratif, Paris, 1930, p. 263 i urm. *' Semnificative sunt n acest sens aprecierile lui M. V raru: Trebuie s recunoa tem c func ionarii nu sunt nici mandatarii, nici negotiorum gestori, nici comisionari ai acelora care i-au numit n func ie. Actul d numire nu este nici un contract de natur civil pentru simplul motiv c voin a i consim mntul func ionarului numit - elemente care joac un rol esen ial n contractele civile - nu au nici o importan nici la numire, nici mai trziu n exerci iul func iunii. ntre raporturile ce se nasc ntre stat i func ionarii s i l raporturile civile dintre doi particulari nu se poate face absolut nici o apropiere: n primul caz raporturile sunt de drept public, n cazul din urm , de drept civil. Func ionarii nu de in nici o putere i nici un drept da la autoritatea care i-a numit, ci competen a lor att ratione loci ct i ratione materie o de in de la legoa organic a func iunii" (Tratat de drept administrativ romn, Ed. Socec, Bucure ti, 1928, p. 147-148). 573

960. Pe aceast linie de idei, P. Negulescu define te func ia public ca fiind complexul do puteri i competen e, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, n vederea do a fi ocupat , n chip temporar, de un titular (sau mai mul i), persoan fizic care, execulflntl puterile n limitele competen ei, urm re te realizarea scopului pentru care a fost crcnlft func iunea"." Totodat , acest autor consider c func ia public face parte dintr-un serviciu public, dar numai dintr-un serviciu public exploatat n regie",28' adic organizat de stat. 5.2. Opinii exprimate tn doctrina anilor 1949 1989 961. O datS cu adoptarea primului Cod al muncii, preocup rile autorilor de drept administrativ (ca i ale celor de drept constitu ional) s-au mpletit cu cele ale autorilor de dreptul muncii, pe linia fundament rii tiin ifice a no iunii dc flinc ie public , a delimit rii accep iunilor termenului de func ionar. Astfel, de la bun nceput, s-a pus problema de a ti n ce m sur se mai putea vorbi despre un regim juridic special pentru func ionarii de stat, corespunz tor despre teoria statutului legal" n cazul naturii juridice a func iei de stat, de vreme ce Codul muncii devenea dreptul comun al raporturilor juridice de munc , abrognd Statutul func ionarilor publici. Desigur, r spunsul nu a putut fi dect negativ, func ionarii de stat deveneau oameni ai muncii, care desf urau o anumit activitate n cadrul diferitelor organe de stat, cum s-a men ionat mai sus. Nu mai pu in, chiar Codul muncii prevedea, n art. 25, ca solu ie de principiu, posibilitatea adopt rii, pentru anumite categorii de raporturi juridice de munc , a unor reglement ri speciale. Astfel de reglement ri au vizat, fire te, i categoria mare a persoanelor fizice care nu desf urau o activitate direct productiv , deci pe func ionari, n general, pe func ionarii care ac ionau n numele autorit ii statului, n special. De aici s-a pus o nou problem , i anume: raporturile juridice de munc ale func ionarilor de stat nu se deosebesc cu nimic, totu i, de cele ale muncitorilor, de vreme ce unii func ionari sunt numi i, al ii sunt ale i, al ii sunt repartiza i n func iile respective, ceea ce, de regul , nu se ntmpl n cazul muncitorilor etc.? Apoi, func ionarii numi i sau ale i au o r spundere att fa de autorit ile lor ierarhice din cadrul organului n care i desf oar activitatea, ct i fa( de autoritatea statal , social n general, care a edictat actul juridic de numire (repartizare) sau care a hot rt alegerea, dup caz. Fa de aceste din urm autorit i, se ntrebau autorii, n vremea respectiv , func ionarul nu se afl ntr-un raport juridic i, dac da, ce fel de raport juridic este: un raport juridic administrativ care coexist cu raportul juridic de munc sau tot un raport juridic de munc ? n al i termeni, cnd se na te raportul juridic de munc : n momentul numirii, alegerii (repartiz rii), dup caz, sau n momentul ncheierii contractului ' individual de munc i, deci, care este izvorul raportului juridic de munc al func ionarului: actul de numire (alegere, repartizare) - act administrativ, contractul individual de munc - act de dreptul muncii sau i unul i cel lalt (izvor complex)? 962. De i s-au formulat solu ii diferite, cum se va ar ta, indiferent de solu ii o problem era cert , att pentru teorie, ct i pentru practic , anume inciden a regimului juridic administrativ asupra regimului dreptului muncii (dreptul comun al rela iilor de munc ) n cazul raporturilor de munc ale anumitor persoane fizice, mai precis ale anumitor func ionari. A a s-a ajuns, evident, pe un alt plan i n cu totul alte condi ii, la problemele ce au fr mntat, de mult vreme, doctrina juridic a func iei de stat (natur juridic , esen , defini ie, clasificare) i, corespunz tor, a func ionarului de stat (accep iuni, defini ie, regim juridic etc.). Privind literatura juridic , n ansamblu, din aceast zbuciumat perioad de istorie a Romniei, putem spune c n problema ce ne preocup aici s-au conturat dou teze 574 fundamentale.
28

Ibidem, p. 52.

963. Pentru nceput, re inem tezele fundamentale elaborate de autorii de drept civil, n general, de dreptul muncii, n special, i anume: a) teza unicit i izvorului raportului juridic de munc , tez dup care contractul individual de munc este unicul temei al raportului juridic

575

rUIIW|l |IUI'MVH

964 de munc, iar actul de numire, alegere ori repartizare nu reprezin i altceva dect condi ii spccIal* la ncheierea unor raporturi juridice de munca;1' b) teza dup care regimul administrativ ie manifest! pn n momentul ncheierii contractului de muncA, ulterior acestei date n-ar ninl 0 posibila, spre pild , revocarea unui act administrativ de repartizare n munc 31 (dar cum om totu i posibil , ne ntreb m, revocarea numirii sau a alegerii, dac regimul juridic administrativ nu mai exista); c) r spunderea func ionarilor sub aspectul formelor specifice dreptului muncii nu se deosebe te cu nimic de r spunderea oric rei persoane ncadrate n munc , fiind vorba <lc rftspunderea disciplinar i, respectiv, r spunderea material (se sublinia doar c pentru ununilt categorii de persoane ncadrate n munc , printre care i anumite categorii de func ionari dc atnl cadre didactice, judec tori, procurori etc. interveneau sanc iuni disciplinare speciale"), d) raportul de func iune este un veritabil raport juridic de munc , iar normele care reglementeaz acest raport sunt norme ale dreptului muncii.4> Se impune a sublinia c aceast concep ie, dominant n lucr rile de dreptul muncii, it luat acceptat i n unele cursuri de drept administrativ.29' 964. O alt orientare teoretic , am putea spune orientarea ini ial a autorilor dc drept administrativ i a unor autori de dreptul muncii, era axat pe ideea dublului raport juridic nl

" Vezi, de exemplu., R. lonescu, op. cit., p. 186, unde se arat c natura juridic a raportului de func(iune de stat rezult , mai nti din faptul c el este un raport prin care o parte se oblig a presta cclcllalle p r i o munc n schimbul unei remunera ii. El este deci un raport de munc . Din aceast cauz , cl cate reglementat de dreptul muncii, care reglementeaz orice raport de munc , oricare ar fi subiectele Intre oare se na te". ntr-o atare concep ie, prin func ie de stat se n elegea acel complex de drepturi i obligafll OU care este nvestit o persoan fizic ce face parte din cadrul unui organ al statului, care are caracter tla continuitate i care se exercit n realizarea puterii de stat, pentru ndeplinirea sarcinilor acelui organ" (idem, p. 177). O defini ie 576 similar a dat i Prof. Al. Negoi , op. cit., p. 156.

func ionarului do Ntat: Func ionarul de stat apare ca subloct a doul feluri de raporturi juridice. n primul rnd, el apare ca subiect al unui raport de serviciu ce se na te prin actul de numire sau alegere n func(ie i n baza acestui raport func ionarul ! i exercit atribu iile legate de func ia respectiv , ac ionnd n numele statului (...). Dar, func ionarul de stat mai apare i ca subiect al raportului juridic de munc n care func ionarul intr cu institu ia care-1 angajeaz , raport care formeaz obiectul dreptului muncitoresc"." 965. Ulterior, Prof. Sanda Ghimpu, avnd n vedere pe func ionarii nvesti i cu atribu ii speciale, i anume de a realiza activitatea executiv a organului administrativ n numele c ruia lucreaz , a exprimat opinia c numai aspectele legate nemijlocit de exercitarea de c tre ace tia fa de ter e persoane a atribu iilor administrative cu care se g sesc nvesti i in de raportul administrativ, toate celelalte elemente care privesc modul n care se desf oar munca, drepturile i obliga iile func ionarului r mn proprii dreptului muncii.21 n ceea ce ne prive te, am apreciat c cele dou categorii de raporturi juridice, cel de drept administrativ, considerat mai ales n raport cu ter ii, i cel de dreptul muncii, n raport cu organul administrativ din cadrul c ruia face parte func ia, formeaz o unitate dialectic indestructibil . Func ionarul de stat care exercit atribu iile sale de serviciu, competen a sa, aplicnd, de exemplu, unor ter e persoane, m suri de constrngere administrativ (ntr-un raport administrativ), sus ineam n lucrarea din 1986, nu nceta a mai fi subiect al raportului juridic de munc . De asemenea, cnd autoritatea ierarhic tr gea la r spundere pe un anumit func ionar pentru modul n care a aplicat ter elor persoane (deci n raportul de drept administrativ) m surile de constrngere administrativ din sfera competen ei sale se comport numai ca o autoritate disciplinar , n sensul raporturilor juridice de munc , ca subiect supraordonat al raportului juridic de munc (cel care ncadreaz ), ci i ca un subiect supraordonat dintr-un raport administrativ. Tocmai aceast unitate dialectic asigura esen a categoriei de raport juridic la care ne referim d dea tr s turile unui raport de sine st t tor raportul de func ie. De vreme ce era vorba de o unitate dialectic de raporturi juridice, unitate dat de semnifica ia pe care legea o d dea faptelor juridice ce le genera, categoria fundamental a dreptului prin intermediul c reia urma s evoc m acea realitate juridic , adic func ia public (de stat), am considerat c nu poate fi cea de raport juridic, ci categoria de situa ie juridic , cum proceda i Prof. Ilie Iov na .3> 5.3. Orientftri ale doctrinei actuale
966. Din celc prezentate s-a putut vedea c , n ceea ce prive te reglementarea func iei publice, exist n rile Uniunii Europene o disput ntre concep ia axat pe ideea statutului legal, care ne conduce la un regim juridic unilateral de drept public, i conccp ia statutului contractual, care ne duce la un regim de drept privat, dar n cele mai multe ri predomini* concep ia statutului legal. Se poate spune c , la ora actual , opiniile cu privire la natura juridic a func iei publice, f r a fi ajuns, la un numitor comun, au ajuns, ns , la o limpezire, putndu-se vorbi despre func ia public ca statut legal sau despre func ia public ca un raport de drept privat, l rft CH una s fie opus cu necesitate celeilalte. Gndirea juridic , zbuciumul pe care, n esen , l-iun nf i at din perioada interbelic , ca i din perioada postbelic , dac ne referim la doctrina occidental a contribuit foarte mult la clarificarea i instruirea clasei politice. A a nct disput actual nu mai este exclusiv pe terenul dreptului, ea este pe terenul politic, ce regim juridic vn fi acceptat din cele dou , ca solu ie politic , reprezint , prin excelen , o chestiune de ordin politic, fiind mai peste tot, puternice presiuni ale unor partide i sindicate pentru idcca privatiz rii func iei publice. Exemplul Italiei este edificator.

577

967. Raportndu-ne numai la doctrina francez actual , se poate spune c de i no iunii de func ie public i se dau mai multe sensuri (organic, cu dou accep iuni: formal i materiul),11

sens credem c l-a avut n vedere i Prof. I. Iov na , de i l sa s se n eleag c se apropie mai mult de ceea ce unii autori definesc a fi statut juridic ori condi ie juridic (/. Iov na , op. cit., p. 175-176). Profenorul Iov na define te, astfel, func ia de stat ca o situa ie juridic impersonal (obiectiv ) creat i organiza i prin acte normative, n vederea realiz rii puterii de stat ori pentru a concura la realizarea acesteia (ibidem, p. 175). Ne-am exprimat p rerea n cursul din 1986 (p. 221) c , dac r mnem numai la acest stadiu, nu oferim totu i, , o imagine real asupra dialecticii interne a acestei situa ii juridice obiective. Este n afara de orice ndoial c func ia de stat presupunea, ca element al esen ei sale, existen a unor drepturi i obliga ii stabilite pe cale unilateral , prin norme juridice, de c tre organele competente, dar, ne ntrebam, n toel stadiu legislativ i doctrinar, stabilirea nu avea n vedere i transpunerea n practic , exercitarea cfcctivi t drepturilor i obliga iilor respective de c tre un subiect de drept, adic de o persoan fizic (un func ionar)? Am considerat c i acest ultim aspect inea de con inutul no iunii de func ie de stat; el, de fapt, era prezent n majoritatea defini iilor date acestei no iuni de autorii de drept administrativ. Dac a a trebuia s privim lucrurile atunci, ap rea evident c exercitarea efectiv de c tre subiectul de drept (func ionar) a drepturilor i obliga iilor legale pe care le presupune o func ie de stat nu se poate face dect n baza unui raport juridic. Aceasta deoarece nu poate fi nici o persoan fizic n situa ia de a exercita o func ie dect dac era nvoitltl cu calitatea de titular al acestei func ii de c tre autoritatea competent , iar aceast nvestire (numire, desemnare, mputernicire, alegere, delegare etc.) avea, f r ndoial , valoare de fapt juridic care dldea na tere la un raport juridic, un raport complex, cum am ncercat s demonstr m - raportul de func ie. A a am ajuns s sus inem o a doua accep iune a no iunii de func ie de stat, cea axat pe ideea de subiect de drept, care viza tocmai situa ia juridic a func ionarului nvestit cu atribu iile func iei, ca subiect al raporturilor juridice pe care le presupune exercitarea acesteia. Pe de alt parte, trebuia s inem seama i de faptul cl prin acest complex de drepturi i obliga ii, n fond, se realizeaz un filon" din competen a unui organ de alai, adic din ansamblul atribu iilor acestuia. A a nct o defini ie simpl a func iei de stat ar putea fi: situa ia juridic a persoanei fizice nvestit , n mod legal, cu capacitatea de a ac iona n realizarea competen ol unul organ de stat, ceea ce este valabil i n noul cadru legislativ. Termenii de func iune public care, n accep iunea lor actual sunt de origine relativ recent , unt susceptibili de multiple sensuri, motiv pentru care nu sunt lipsi i de ambiguitate" (J.M. Auby, R. Ducos-Adtr, Droit administratif, 5' ed., Dalloz, Paris, 1979, p. 3). Astfel, se arat c prin func ie public , cteodat . In sens organic, se evoca ansamblul personalului din administra ie", personal ce cuprinde categorii extrom de

578

IWIIV0V i vviupaiai

V6-7|

ct prive te no iunea de fUnc ionar public (sinonim cu aceea de organ public) se incoarvl men inerea In linii generale a concep iei tradi ionale.0 Se pol re ine, din aceast succint trecere n revist , cteva concluzii esen iale.
968. Prima, n linii generale, n perioada interbelic s-a conturat o concep ie administrativi asupra categoriei juridice prin care urmeaz s fie evocat func ia public ca realitate juridici, implicit asupra statutului (regimului) juridic al func ionarului public, adicl al titularului func iei publice, func ionarului urmnd s i se aplice un regim special, exorbitant, n majoritate* cazurilor conturat ntr-un statut. A a s-a ajuns s se discute tn doctrina juridic a vremii despre dreptul disciplinar al func ionarilor publici, n eles nu ca o romuri de drept, ci ca o institu ie a dreptului public (administrativ).30' 969. A doua, dup cel de-al doilea r zboi mondial, de i se tncenrcl I M men in nota tradi ional , att doctrina, ct i mai ales legisla ia acrediteaz ideea mal multor MMp iuni ale no iunii de func ie public , implicit de func ionar, nct se poate spuno cl perloftdl actual se caracterizeaz printr-o preocupare de modernizare a conceptelor respective, juitfndu-se, n final, dup cum recunosc chiar unii autori occidentali, la ambiguit i, la IerfflfAi imprecis contura i. 970. A treia, n concep ia tradi ional , expresia de func iune public are un MMI FWtfMt atunci cnd este utilizat prin referire la expresia de func ionar public, i un MM IbNM larg, cnd vizeaz ansamblul regimurilor juridice aplicabile personalului adminletra(lfl dl stat; func ionarii publici nu constituie dect o parte a acestui personal.31' 971. A patra, potrivit sistemului nostru constitu ional actual, cum s-a ar tat deja, func ia public se impune, ca regul , drept un regim special de drept public, cu toate consecin ele ce decurg de aici n ceea ce prive te dreptul la asociere, dreptul la grev , solu ionarea litigiilor care intr n competen a instan elor de contencios administrativ etc.32'

30 Dreptul disciplinar are un caracter special, care l diferen iaz de dreptul penal i de dreptul privat, c ci func iunea public nu este un contract. Interesul general face s se admit n profitul statului dreptul de a ntrebuin a asemenea m suri disciplinare menite a constrnge pe func ionari s - i ndeplineasc obliga iunile lor, pentru ca astfel s fie asigurat mersul regulat al serviciului" (P. Negulescu, op. cit., p. 577). A se vedea pe larg, asupra acestei institu ii, J. Vermeulen, Dreptul disciplinar al func ionarilor publici, Bucure ti, 1942. 31 A. de Laubadre, Traitd 616mentaire de droit administratif, op. cit., voi. II, p. 10. n aceast lucrare se face o subtil distinc ie ntre agentul public i func ionarul public. 32 Trebuie s ne obi nuim a distinge func ionarii care sunt titularii unei func ii, n baza regimului statutar, regim de drept public, i lucr torii, salaria ii obi nui i din aparatul organelor de stat ori ale colectivitA ilor teritoriale care desf oar o activitate, inclusiv tehnico-administrativ , n baza unui regim de dreptul muncii, bazat pe contractul individual de munc , adic ntre dreptul func ici publicc i dreptul muncii, foarte clar n occident, chiar ponderea unui regim sau a altuia difer de la ar la ar (J. /Ilhr, op. cit., p. 665). '> Sanda Ghimpu, Al. iclea, Dreptul muncii, Ed. AII Beck, 2000, p. 19. Se apreciaz c actul administrativ de numire n func ie nu reprezint altceva dect manifestarea de voin a uneia dintre p r i pentru ncheierea unui raport juridic contractual. Este vorba, a adar, de un acord de voin e, de un contract. Do l legea nu prevede ncheierea unui contract individual de munc n cazul func ionarilor publici i se refer* nu numai la raporturile lor de munc (art. 96), ci i la cele de serviciu (art. 89-91), se poate aprecia c acordul respectiv este, de fapt, un asemenea contract" (idem, p. 21). Mai recent se arat c De i legea nu prevede ncheierea unui contract individual de munc n cazul func ionarilor publici i se refer numai la raporturile lor de serviciu (art. 1, art. 75-84), se poate aprecia c acordul respectiv este, de fapt, un asemenea contract, n sens de negotium" (Al. iclea, Dreptul muncii. Curs universitar, Ed. Rosetti, 2004, p. 13) 39. Vezi, pe aceea i linie de gndire, S. Beligr deanu, Considera ii teoretice i practice n legUtur lit 3 81 Legea nr. 188/1999 privind Statutul func ionarilor publici, n Dreptul, nr. 2/2000, p. 3-20. Desigur c asemenea teze, n baza realit ilor juridice anterioare Constitu iei din 1991, aveau nota lor de ntemeiere, de i constant s-a vorbit i de condi ionarea ncheierii unui contract individual dc munci de existen a unui act administrativ de repartizare sau, dup caz, de numire, dar a sus ine, n pofida principiilor

972-973

Func ii public

972. Desigur, aceast distinc ie nu exclude ca anumite aspecte de ordin tehnic, ce privesc func ia public i raportul de munc , s fie reglementate printr-o lege comun , cum ar li regimul c r ilor de munc , regimul calcul rii pensiilor etc. Aceasta mai ales c noi venim dup o perioad n care, practic, to i func ionarii erau supu i acelora i reguli juridice ca restul salaria ilor, iar unele din aceste reglement ri sunt nc n vigoare. Desprinderea conceptual a func iei publice de raportul juridic de munc , dup p rere noastr , este realizat . Cnd facem aceast afirma ie, ne referim, ntre altele, la solu ia din Statutul func ionarilor publici, de a se solu iona toate litigiile acestora legate de func ie de c tre instan ele de contencios administrativ i nu de c tre instan ele civile. Func ia publici! u redevenit, astfel, o institu ie a dreptului administrativ. 973. n pofida acestor dispozi ii legale, care contureaz , evident, o filozofie a func iei publice, axat pe dreptul administrativ, n doctrina de dreptul muncii, fie se justific tradi ia,

Constitu iei din 1991, evocate, i, apoi, a principiilor Statutului func ionarului public, teza unicit ii izvorului raportului juridic de munc - contractul individual de munc i n cazul func ionarilor publici nscainnl pur i simplu o for are dincolo de admisibil a teoriei contractuale. Faptul juridic ce d na tere la raportul de func ie nu este acordul de voin , ci voin a unilateral a autorit ii care nume te. J) Sanda Ghimpu, Al. iclea, op. cit., p. 476-478; 585 i urm. J) I.T. tef nescu, Tratat de dreptul muncii, volumul I, Ed. Lumina Lex, Bucure ti, 2003, p. .1.1-41, Concret, autorul sus ine c Dreptul muncii trebuie s se ocupe exclusiv de raportul dintre func ionarul ptililli' i autoritatea public , comparativ ( i specific) cu raportul de munc al salaria ilor, n timp ce Dreptul administrativ trebuie s se ocupe de raporturile func ionarului public cu ter ii - persoane juridice sau persoane fizice - raporturi n mod cert i exclusiv de drept administrativ. ... de modul de constituire i atribu iile Agen iei Na ionale a Func ionarilor Publici etc. - toate acestea fiind componente ale dreptului administrativ." (p. 38, 39). Cu totul alt problem are dimensiuni ntr-adev r esen iale, i anume: este necesar ca analiza raporturilor de munc ale salaria ilor s se realizeze n parametri comparativi cu raporturile de munc (de serviciu) ale func ionarilor publici.... i ntr-o ramur de drept- dreptul muncii - i n cealalt ramur de drept - dreptul administrativ - analiza raportului dintre salariat i angajator trebuie s se fac , atunci cnd este necesar, comparativ cu raportul dintre func ionarul public i autoritatea sau institu ia public i invers (raportul de func ie public s se analizeze, cnd este necesar, comparativ cu cel al salariatului). ... n concluzie, normele legale care reglementeaz raporturile de munc (de serviciu) ale func ionarilor publici" (civili sau militari) nu fac parte din obiectul dreptului muncii" (idem, p. 39, 40). Noua ramur - Dreptul profesional - n opinia Prof. I.T. tefnescu, ar urma s cuprind : raporturile juridice, care izvor sc din contractul individual de munc ; raporturile de func ie public ; raporturile dc munc ale cadrelor militare; raporturile juridice avnd ca temei conven ii civile de prest ri servicii; raporturile de munc ale membrilor cooperatori; raporturile juridice n care se afl persoanele care practic o profesiune liberal ; raporturile de munc ale personalului clerical (/. T. tejanescu, Dreptul muncii, Ed. Lumina Lcx, Bucure ti, 2000, p. 24). A pune la un loc raporturi juridice evidente de drept privat, fiind vorba de conven ii civile, cu raporturi pe care i autorul le accept ca fiind i de drept administrativ, deci de drept public, nseamn , practic, a contesta utilitatea distinc iei dintre dreptul public i dreptul privat, tez greu de acceptat ntr-o perioada istoric previzibil , dac avem n vedere i liniile de for ale instituirii Dreptului comunitar. Teza dup care func ionarul public este o institu ie complex , aflat la grani a dintre dreptul administrativ i dreptul muncii este sus inut ndeosebi de Verginia Vedina (Statutul func ionarului public, Ed. Nemira, Bucure ti, 1998, p. 41-42), cu precizarea c este vorba de o tez de doctorat la Dreptul muncii (din Comisie f cnd parte nu numai Prof. Sanda Ghimpu, I. Tr. tejanescu, doi dintre coautorii tratatului cunoscut, dar i un specialist de for din tn ra genera ie, conf. univ. dr. Al. Athanasiu, care mai era i membru al Guvernului), elaborat anterior intr rii Statutului n vigoare. Potrivit art. 68 din Legea nr. 188/1999 republicat privind Statutul func ionarilor publici Func ionarul public nemul umit de sanc iunea aplicat se poate adresa instan ei de contencios administrativ, solicitnd anularea sau modificarea, dup caz, a ordinului sau dispozi iei de sanc ionare". Vezi, pentru implica iile noii reglement ri n materia contenciosului administrativ, I. Santai, Implica ii ale incidcn ci legii contcnciosului administrativ asupra Statutului func ionarului public, n Dreptul, nr. 5/2001, p. 100-109. 2) Avem n vedere Legea nr. 168/1999 privind solu ionarea conflictelor de munc , publicat n M. Of., 580 nr. 582/1999, precum i O.U.G. nr. 179/1999, publicat n M. Of., nr. 559/1999.

ca i cum nimic nu s-ar fi ntmplat, fie se accept ideea naturii juridice mixte. Astfel, ntr-un curs de Dreptul muncii, raporturile juridice de munc ale func ionarilor publici sunt considerntc forme tipice, al turi de cele fundamentate pe contractul individual de munc "; de unde i r spunderea disciplinar a func ionarilor, respectiv solu ionarea litigiilor de c tre instan ele de contencios administrativ apar tot ca probleme ale Dreptului muncii, tratate ca atare III cursurile universitare2', ceea ce este, desigur, o exagerare. Un alt autor, f r a contesta liniile de for ale doctrinei de dreptul muncii, admite efl analiza aspectelor principale ale regimului juridic al func ionarilor publici n cadrul dreptului muncii nu exclude problematica vast a raportului de func ie public din cadrul dreptului administrativ", achiesnd i la teza Dreptului profesional, respectiv la teza avansat n Fran a, a unui Drept al muncii publice3'.

581

No

iunea UC IUIIC|I0 puuiiva Iii UIVJ/IMi

------------------- --------------------- T - ----------------

974. A stubili natura juridic , cum sc tie, nseamn a idontilica cutegoria fundamental a dreptului curc, prin logica sa intern , evoc esen a fenomenului juridic (realit ii juridice) la care ne referim, bste, apoi, de asemenea, unanim admis c opcra(ia dc stabilire a categorici potrivite presupune analiza regimului juridic aplicabil. Cum suntem n prezen a unui raport juridic dintre o persoan fizic , pe de o parte, i o autoritate public , pe de alt parte, este firesc ca regimul juridic s vizeze: condi iile pe care trebuie s le ndeplineasc subiectele; aspectele de ordin procedural referitoare la selectarea persoanei fizice n cauz ; drepturi i obliga ii; disciplina i r spunderea; solu ionarea litigiului. Cine stabile te, pentru func ionarul public, aceste reguli: Codul muncii sau Statutul func ionarilor publici? Dac convenim c este vorba de Statut, atunci se poate sus ine, cu temei, c legea de aprobare a Statutului nu este preponderent izvor al Dreptului administrativ, cnd ntreaga filozofie a reglement rii este axat pe ideea de autoritate, de decizie, n selec ie, unilateral , de condi ii impuse, de litigii de contencios administrativ, deduse n fa a sec iilor respective", i nu litigiu de munc , la rndul s u, solu ionat, potrivit dreptului comun al muncii, de instan e specializate", i nu de instan ele de drept comun, n sensul de instan e care solu ioneaz litigiile civile2'. Prin urmare, fUnc ia public , ca institu ie, ne apare tn mod evident ca o institu ie a dreptului administrativ.33' 6. Defini ia i clasificarea func iei publice 6.1. Defini ia i tr s turile func iei publice 975. De vreme ce am admis o accep iune axat pe ideea de drept obiectiv i alta axat pc idee de subiect ntr-un raport juridic, o defini ie a func iei publice trebuie s cuprind toate elementele (notele) esen iale ale con inutului acesteia, elemente ce rezult din unitatea dialectic a acestor accep iuni. tn consecin , prin func ie public vom n elege situa ia juridic a persoanei fizico Investit , legal, cu atribu ii n realizarea competen ei unei autorit i publice - ce const tu ansamblul drepturilor i obliga iilor care formeaz con inutul juridic complex dintre persoana fizic respectiv i organul care 1-a nvestit.34' 976. n elegerea tr s turilor acestei defini ii presupune, implicit, n elegerea tr s turilor no(iunii de competen . Astfel, dac am prev zut c este vorba de drepturi i obliga ii tn realizarea competen ei, se subn elege, ca prim tr s tur a func iei publice, c acestea nu pot fi stabilite dect pe cale unilateral , prin norme juridice, de c tre organele de stat, ca yl atribu iile ce definesc competen a ns i. Fiind vorba de drepturi i obliga ii stabilite pe calo unilateral , cum ar ta i Prof. Ilie Iov na , se deduce, de asemenea, c nu suntem n prezenta unei institu ii a dreptului muncii, a contractului de muncA, care este un acord de voin al unit (ii i persoanelor ncadrate n colectivul de munc ," ci a unei institu ii a dreptului public, fiind vorba de realizarea unui interes public. n al doilea rnd, tot de aici se desprinde i tr s tura ce evoc faptul c aceste drepturi i

Pentru a marca particularitatea acestor litigii, asupra c reia autorii de Dreptul muncii fac st ruitoare accente (Sanda Ghimpu, Al. iclea, Dreptul muncii, op. cit, 2000, p. 566 i urm.), vom ar ta c legea face distinc ie ntre conflicte de drepturi i conflicte de interese, fiind vorba de concilieri, cu participarea sindicatelor i a patronatului, ceea ce este de neconceput n litigiile de contencios administrativ. Apoi, compunerea instan ei de judecat este, de asemenea, specific : (1) Completul pentru solu ionarea n primi instan a cauzelor privind conflictele de munc i asigur ri sociale se constituie din doi judec tori i doi asisten i judiciari. 34 Asisten ii judiciari particip la deliber ri cu vot consultativ i semneaz hot rrile pronun ate, Opinia 582 acestora se consemneaz n hot rre, iar opinia separat se motiveaz .

obliga ii - atribu ii ale func iei de stat - sunt create i organizate n vederea realiz rii puterii publice, ca i competen a ns i. De unde rezult , per a contrario, c acele activit i ale unor persoane ce fac parte dintr-un organ al statului, dar n s vr irea c rora nu se realizeaz puterea de stat, nu constituie func iuni de stat. A a sunt mai ales activit ile tehnice direct productive care se ntlnesc n num r mai mare n ntreprinderile de stat, dar exist aproape n toate institu iile de stat".35' Aici ne deosebim de Prof. Ilie Iov na i de al i autori, care n eleg, cum s-a v zut, instituirea func iei de stat nu numai pentru realizarea puterii de stat, ci i pentru a concura la realizarea acesteia.36' 977. Se poate spune c disputa pe aceast tem nu mai are obiect fa de pozi ia tran ant adoptat de Legea nr. 188/1999 privind Statutul func ionarilor publici: Personalul din aparatul de lucru al autorit ilor i institu iilor publice, care efectueaz activit i de secretariat, administrative, protocol, gospod rire, ntre inere-repara ii i de deservire, este angajat cu contract individual de munc . Persoanele care ocup aceste func ii nu au calitatea de func ionar public i li se aplic legisla ia muncii" [art. 5 alin. (2)]4). n al treilea rnd, desprindem, ca tr s tur a func iei publice, continuitatea. Cum remarca i Prof. Romulus lonescu, nu trebuie s confund m func ia de stat ns i cu realizarea ei, n conformitate cu specificul ei i de c tre o anumit persoan ,37' realizare ce poate cunoa te perioade de ntrerupere, pe cnd continuitatea func iei se refer la existen a acestor drepturi i obliga ii att timp ct exist competen a pe care ftinc ia o realizeaz , corespunz tor m sura unilateral legal care a organizat func ia tn vederea realiz rii competen ei respective. 978. n al patrulea rnd, din defini ie rezult c cei care sunt nvesti i cu realizarea func iei intr ntr-un complex de raporturi juridice, complex ce se stabile te ntre el i organul care l-a nvestit. n sfera acestui raport juridic complex intr , de fapt, dou raporturi juridice concrete, care se afl , cum ar tam mai nainte, ntr-o leg tur indestructibil . Se poate spune, n sens dialectic, c ele formeaz o unitate n diversitate, tocmai de aceea ne-am oprit la categoria de situa ie juridic . Dac se analizeaz mai departe dialectica intern a acestei unit i", se va constata efl titularul func iei este: a) subiect subordonat ntr-un raport juridic de autoritate, de drept constitu ional sau, dup caz, de drept administrativ, fa de organul care l-a nvestit (n virtutea acestui raport prerogativele func iei apar ca drepturi pentru organ i obliga ii pentru titular), desigur, titularul func iei are i anumite drepturi n leg tur cu exercitarea func iei pc care o
R. lonescu, op. cit., p. 177. ' A concura la realizarea puterii publice f r a avea prerogative de putere este un nonsens, de i r mne de discutat fa de ce criteriu de referin comensur m prerogativele de putere public . Oricum, aici intr n discu ie categoria mare a celor care au rol de auxiliari pentru diferite autorit i statale (de exemplu exper ii) sau cei care, ca persoane particulare, sunt autorizate s presteze un serviciu public. Este, deci, n final, i o problem de calificare a legii, care, la rndul ei, reflect o decizie politic . s) R. lonescu, op .cit., p. 177, unde se mai arat c unii autori cer ca func iunea de stat s aib caracter de permanen , opiniile diferind asupra con inutului s u". Dup Prof. R. lonescu, pentru a nu fi confundat cu caracterul de continuitate, permanen a func iunii nu poate s nsemne dect existen a ei pe un timp nedeterminat" ori o func ie de stat nu este necesar s fie prev zut pe un timp nedeterminat", ci poate s fie instituit i pe o anumit perioad de timp prestabili , pe cnd este nevoie, ceea ce se impune cu att mai mult dac avem n vedere i faptul c nsu i organul respectiv (implicit competen a acestuia) poate fi organizat pe o perioad de timp prestabilit (Ibidem). Sunt aprecieri cu care ne declar m de acord i care demonstreaz c , n fond, prin permanen se desemneaz tocmai continuitatea. 'I Discu ia poate fi extins i la mputernici ii altor conduc tori de autorit i publice, O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraven iilor (publicat n M. Of., nr. 410/2001) d dreptul nu numai primarilor, cum f cea vechea reglementare, ci i mini trilor (altor conduc tori ai organelor centrale ale administra iei de stat), prefec ilor i pre edin ilor consiliilor jude ene, de a mputernici persoane fizice s constatc contraven ii. Legiuitorul nu cere condi ia, pentru persoana mputernicit , de a fi func ionar public sau, n general, salariat 583 al unei autorit i publice, de unde rezult c o atare calitate, practic, o poate dobndi oricc
36 2)

de ine; b) subiect supraordonat ntr-un raport de autoritate, de drept administrativ, fa de ter i (subiectele de drept n leg tur cu care se realizeaz competen a). Exist func ii i func ii, pentru unele, practic, dup nvestitur titularul nu mai are obliga i i fa de acea autoritate, ele transmit la autoritatea din structura c reia face func ia parte sau fa de o ter autoritate, care poate ap rea, i ca autoritate disciplinar , dar tot acest lan se pune n mi care gra ie actului de nvestitur . 979. S lu m, de pild , cazul judec torilor; ei sunt nvesti i de Pre edintele Romniei, dar obliga iile lor ulterioare sunt fa de stat i lege, iar rolul de autoritate disciplinar l arc Consiliul Superior al Magistraturii, care este prezent i n procedura de nvestitur ; el face propunerile. Mai trebuie subliniat c toate drepturile i obliga iile ce formeaz con inutul raportului titularului func iei fa de ter i sunt mijloacele, instrumentele juridice de realizare, n fond, a drepturilor i obliga iilor func iei (stabilite unilateral), implicit a competen ei unei anumite autorit i publice. n al cincilea rnd, din defini ie reiese c func ii publice pot s ndeplineasc i persoane fizice care nu sunt ncadrate n munc ntr-un organ de stat, n general, al administra iei publice, n particular. Este vorba de persoanele private care sunt nvestite, prin autorizare, n condi iile legii, cu dreptul de a presta un serviciu public, n regim de putere public . Spre pild , instituirea unei comisii, ca organ de sprijin a unei autorit i, i desemnarea, ca pre edinte ori ca membri, a reprezentan ilor unor organiza ii neguvernamentale sau situa ia unui mputernicit al primarului n materie de contraven ii, mputernicit care nu face parte dintre func ionarii consiliului local". Toate aceste persoane, care sunt asimilate func ionarilor publici, ndeplinind prerogutive do putere delegate, de unde i cutogorla actelor administrativo prin delega ie, nu trebuie confundate cu persoanele care sunt chemate pentru ndeplinirea unui singur fapt determinat dinainte, cum ar fi efectuarea unei expertize, pe care, al turi dc Prof. Romulus lonescu, nu-i consider m n func ii publice, chiar dac prin ceea ce fac contribuie la realizarea atribu iilor unui organ de stat," 980. Din cele de mai sus se poate foarte u or deduce defini ia func ionarului public: persoana fizic nvestit n mod legal, prin actul de voin unilateral al unei autorit i publice sau al cet enilor, cu sarcina ndeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a unei func ii publice, n vederea realiz rii competen ei organului din structura c ruia face parte func ia respectiv . Pe lng tr s turile deja subliniate, mai re inem aici legalitatea nvestiturii. 6.2. Problema func iei de fapt 981. Plecnd de la legalitatea nvestiturii, ca tr s tur a func iei publice i a func ionarului, n doctrina juridic veche i contemporan , n leg tur cu aceasta tr s tur problema este aceea a regimului juridic aplicabil actelor func ionarilor de fapt (adic func ionarii care exercit n realitate atribu iile specifice unei func ii i care n-au nici un fel de nvestitur sau a c ror nvestitur este ilegal ). De i s-au emis mai multe opinii, pentru considerentele nf i ate dc Prof. Ilie Iov na , suntem i noi de p rere c principiul quod nullum est ab initio nullum producit effectus, nu poate fi aplicat cu rigiditate.38'
I. Iov na , op. cit., p. 177. A se vedea, cu privire la aceast problem , i P. Negulescu, op. cit., p. 433; R. lonescu, op. cit., p. 178. Vezi, cu privire la teoria func iei de fapt, i M. Anghene, Competen a organelor administra iei de stat, n S.C.J., nr. 4/1965, p. 632-633. Desigur c nu se poate vorbi despre acoperirea nulit ii, n lipsa unor dispozi ii exprese ale legii, cum a fost art. 2 din Decretul nr. 278/1960, dect n virtutea unor principii legale i constitu ionale, intrnd n aten ie, n primul rnd, art. 1 alin. (3) din Constitu ie. " Legea nr. 119/1996 a fost publicat n M. Of., nr. 282/1996 i a intrat n vigoare dup 90 de zile dc Ia data public rii. Legea administra iei publice locale, continund tradi ia, stabile te pentru primar exercitarea func iei de 584 ofi er de stare civil " [art. 68 lit. s)], ng duind expres delegarea acestor atribu ii: Atribu iile de ofi er dc
38

F r a mai intra n detalii, am men iona doar c acest adagiu, ce- i pierde originea n negura veacurilor, a avut ra iunile lui ndeosebi n dreptul civil fiind, al turi de multe alte adagii, de-a lungul timpului, unul din paznicii juridici ai sfintei propriet i. 982. Via a a demonstrat c sunt situa ii - mai ales n administra ia modern , care este att de mult solicitat de public i pe aceea i m sur birocratizat (de i tiin ele de ra ionalizare a

stare civil pot fi delegate viceprimarului, secretarului sau altor func ionari cu competen e n acest domeniu, potrivit legii" [art. 70 alin. (2)]. Sintagma potrivit legii" vizeaz , f r ndoial , n primul rnd, legea organic a administra iei publice locale, rezultnd c delegarea, spre a fi valabil , trebuie s fie realizat printr-o dispozi ie a primarului, carc, ca act administrativ, trebuie s mbrace condi iile de form , sub sanc iunea nulit ii. O simpl consemnare a primarului, fie chiar i olografia nu poate reprezenta dect o manifestare a inten iei de delegare, dar nu i a deciziei, implicit nu poate avea semnifica ia dovezii existen ei dispozi iei, ca act administrativ emis dc primar. n al doilea rnd, sintagma la care ne referim vizeaz legea special , Legea privind actele de stare civil . Astfel, Legea nr. 119/1996, al turi de primari, mai include n sfera ofi erilor de stare civil pe efii misiunilor diplomatice i ai oficiilor consulare de carier ale Romniei, precum i pe comandan ii de nave i aeronave, ng duind, la rndul ei, delegarea: Primarii i efii misiunilor diplomatice i ai oficiilor consulare de carier ale Romniei pot delega exercitarea atribu iilor de ofi er de stare civil viceprimarului, secretarului sau altor func ionari din aparatul propriu, respectiv unuia dintre agen ii diplomatici sau unuia dintre func ionarii consulari" [art. 3 alin. (3)]. Se n elege c legea special poate veni i cu alte solu ii dect legea general , n spe , legea organic . 0 Literatura romn de specialitate cunoa te mai multe opinii cu privire la criteriile de clasificare a func ionarilor de stat, n particular a func ionarilor administra iei de stat. Aceast situa ie, dincolo de aspectele subiective inerente oric rei opera ii logice de acest gen, se explic i prin concep iile diferite existente n doctrina juridic cu privire la notele de con inut ale no iunii de func ie de stat, cum s-a relevat mai sus. La aceasta a contribuit i situa ia din legisla ie, inexisten a unei terminologii ct de ct unitare, efect firesc, spunem noi, al inexisten ei, zeci de ani, a unui Statut al func ionarului public, respectiv inexisten ei, i n prezent, a unui Cod de procedur administrativ . Referindu-ne numai la dou dintre cursurile universitare publicate n Editura Didactic i Pedagogic , re inem c n lucrarea ap rut n 1970 (R. lonescu), se opereaz cu patru criterii, iar n cea aparut cu apte ani mai trziu, numai cu dou (I. Iov na ). Astfel, n opinia lui R. lonescu (ce are la baz , evident, legisla ia n vigoare pn n 1970) pentru clasificarea func ionarilor de stat trebuie avut n vedere: a) gradul de independen n exercitarea func iei; b) gradul de stricte e al disciplinei pe care trebuie s o respecte; c) gradul de tehnicitate a func iei pc care o ndeplinesc i d) modul de recrutare. Dezvoltnd aceast clasificare, autorul apreciaz c , sub aspectul primului criteriu, se pot distinge dou mari categorii: 1) func ionari cu munc de r spundere, din care o subcategorie o formeaz func ionarii de conducere i 2) func ionarii ce nu au o munc de r spundere sau func ionarii auxiliari (de exemplu registratori, arhivari, statisticieni, secretari, dactilografi, referen i, economi ti, contabili etc.). Func ionarii cu munc de r spundere erau la data respectiv prev zu i ntr-un tabel cuprins ntr-o hot rre a Consiliului de Mini tri (de exemplu conduc torii institu iilor i ntreprinderilor de stat, directorii i efii serviciilor independente din institu ii i ntreprinderi de stat, ingineri i contabili efi din ntreprinderile de stat, judec torii, procurorii, arbitrii de stat, profesorii etc.). Pe aceast linie de idei, autorul men iona c func ionarii care nu au o munc de r spundere ndeplinesc n general, opera iuni administrative i de tehnic administrativ i numai n mod excep ional unele acte juridice individuale, deoarece aceasta implic un grad deosebit de independent i deci de r spundere", ceea ce se ntlne te numai la func ionarii cu munca de r spundere, ndeosebi cei cu munc de conducere" (op. cit., p. 181). Dup gradul de stricte e al disciplinei pe care trebuie s o respecte, autorul citat clasific func ionarii n dou categorii: a) militarii i b) func ionarii civili, cu precizarea c militarilor nu li se aplic Codul muncii, ci statute speciale, pe cnd situa ia juridic a func ionarilor civili este n general aceea reglementat pentru to i oamenii muncii de c tre Codul muncii, cu toate c unii au statute speciale. Fa de aceste preciz ri, se impune a remarca c termenii de principiu n care ele au fost f cute nu mai pot fi re inu i i la ora actual , avnd n vedere att evolu ia reglement rilor juridice, ct i a doctrinei juridice, aspecte asupra c rora vom reveni. Potrivit celui de-al doilea criteriu propus de Prof. R. lonescu, func ionarii de stat se clasific , dc asemenea, n dou categorii: a) func ionari care ndeplinesc func ii de stat mai strns legate de produc ia de bunuri materiale sau prestarea de servicii, ce au un caracter tehnic i b) func ionari care nu ndeplinesc asemenea func ii. Tot n dou categorii, potrivit opiniei acestui autor, se clasific func ionarii de stat i sub aspectul 585 modului de recrutare, anume: a) func ionari ale i i b) func ionari numi i.

administra iei s-au dezvoltat foarte mult n ultimii ani) - n care ilegalitatea nvestiturii este dificil s poat fi imputat cuiva. n orice caz, chiar dac poate fi imputat i am trece mai 70J departe la aplicarea principiului men ionat mal aua, ce ni l-a oferit geniul juri tilor romani, deci la anularea actelor f cute, ne ntreb m dac , In anumite cazuri, nu se creeaz un r u mai marc. Anularea, spre pild , a unui certificat de c&sfttorie, pentru simplul motiv c ofi erul st rii civile care a oficiat c s toria n-a fost nvestit legal, dup ce a avut loc nunta i toate celelaltc legate de un asemenea eveniment, dup ce au ap rut, probabil, i copiii, este, desigur, prea mult Tocmai de aceea legiuitorul nostru a g sit de cuviin s consacre n materia st rii civile teoriu func ionarului de fapt: nregistr rile f cute n registrele de stare civil de o persoan necompetent care a exercitat n mod public atribu ia de delegat de stare civil sunt valabile chiar dac acea persoana nu avea n realitate aceast calitate" (art. 2 din Decretul nr. 278/1960), text re inut, ntr-o alt formulare, i de Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civil , n vigoare", care a abrogat Decretul nr. 278/1960: Actele de stare civil , ntocmite de o persoan care a exercitat n mod public atribu iile de ofi er de stare civil , cu respectarea prevederilor prezentei legi, sunt valabile, chiar dac acea persoana nu avea aceast calitate" (art. 7). 983. Exemplele, ns , pot continua i cumulate cu alte situa ii n care nu g sim un text dc genul celui de mai sus, motiv pentru care propunem, de lege ferenda, solu ionarea acestora printr-un text cu valoare de principiu. n alt ordine de idei, este de re inut c n dreptul civil i, mai ales, n dreptul muncii, s-au impus o serie de principii pentru situa ii oarecum similare. Dintre acestea, n afar de principiul validit ii n drept (amintit i de Prof. Ilie Iov na ) mai cit m: principiul salvgard rii actului i principiul importan ei sociale (se are n vedere munca prestat ). Nu vedem de ce, n mod corespunz tor, asemenea principii nu s-ar extinde i n activitatea administra iei publice, pentru a evita producerea unor traume psihice, a unor veritabile drame umane. Administra ia este chemat s presteze servicii publice i lucrul acesta trebuie s -1 fac administratorul competent, n condi iile legii, dar cnd administratorul nu a fost legal nvestit i s-a manifestat public, ca unul regulat nvestit, este excesiv m sura anul rii actelor. 6.3. Clasificarea func iilor publice din admlnlitri la publici 984.1. Din punctul de vedere al importan ei func iei tn realizarea competen ei organelor administra iei de stat, deosebim douft mari categorii: 1. func ii de conducere; 2. func ii de execu ie. Se impune a preciza c func iile de conducere sunt n elese n sensul larg al conducerii (organizare, coordonare, ndrumare, control etc.), ele fiind n acela i timp i func ii de decizie. E posibil, ns , ca anumite func ii de conducere s priveasc numai anumite elemente ale procesului decizional din administra ia de stat, n func ie de competen a material a organului administrativ respectiv. Astfel, vom putea delimita func ii de conducere ce presupun realizarea, n mod preponderent, a unei activit i de organizare, de coordonare, de control etc. Din aceste motive ni se pare c nu este cea mai potrivit formul teoretic clasificarea tripartit , propus de un autor (sub aspectul rolului n realizarea activit ii executive): func ii de decizie, control i execu ie." Dac avem n vedere ansamblul criteriilor cu care se opereaz n doctrin

586

i n legisla ie, vom putea clasifica func iilc de conducere i din alte punctc dc vedere, eu precizarca c delimitarea func iilor publice dc conducere de cele de cxccu ic dobndise un statut legal expres" n Statutul func ionarilor publici, semnificativ modificat ulterior prin Legea nr. 161/2003: 1. Sub aspectul con inutului procesului decizional administrativ, func iile de conducere sunt: a) func ii care presupun toate elementele conducerii; b) func ii care presupun, n mod preponderent, realizarea numai anumitor elemente ale conducerii (organizare, coordonare, control etc.). 2. Sub aspectul sursei legislative, distingem: a) func ii prev zute numai n Constitu ie (func iile de demnitari i anumite func ii eligibile)";
n ceea ce prive te primul criteriu propus de Prof. I. Iov na - rolul n realizarea activit ii exccutivc func ionarii administra iei de stat se clasific n trei categorii: a) func ionari de decizie, b) func ionari (lecontrol i c) func ionari de execu ie. Cei din primele dou categorii, se sus ine c au ca atribu ii principale conducerea activit ii celorlal i oameni ai muncii, putnd adopta i acte decizionale, pe cnd cci din categoria a treia desf oara mai mult o activitate faptic , fie de preg tire a actelor decizionale, fie de punere a lor n executare (op. cit., p. 178). Cel de-al doilea criteriu propus de acest autor - modul de nvestire - este, pe fond, identic cu ultimul criteriu formulat n opinia anterioar , identificndu-se acelea i categorii: a) func ionari numi i i b) func ionari ale i. Se subliniaz , totu i, dou deosebiri mai importante ntre o categorie i alta: n primul rnd, func ionarii ale i sunt nvesti i pe o perioad limitat - durata mandatului , n al doilea rnd, func ionarii ale i pot fi revoca i din func ie nu numai pentru cazurile de ncetare n raportului de munc , prev zut de legisla ia muncii (cum este cazul func ionarilor numi i), ci i pentru lipsii de ncredere a organului care i-a ales (idem, p. 179). Desigur, la acestea ar trebui s ad ug m i clasific rile formulate pe baza Statutului din 1923, de i doctrina de atunci nu a fost preocupat special de clasific ri, ca de delimitarea sferei func ionarilor, ntruct to i autorii au avut obiec ii critice fa de defini ia la care s-a oprit legea (J. Vermeulen, op. cit., p. 15-25). 11 Articolul (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul func ionarilor publici, republicat . 2) Aici se impune o explica ie. n Statutul func ionarilor publici ntlnim att precizarea cu privire Iu ceea ce intr sub inciden a sa, citat , ct i precizarea cu privire la func iile pe care nu le vizeaz : Prevederile prezentei legi nu se aplic :... persoanelor numite sau alese n func ii de demnitate public [art. 6 lit. c)J. Faptul c demnit ile publice nu intr sub inciden a Statutului nu nseamn c au alt esen dect a func iilor publice, demnit ile publice sunt o specie" a func iilor publice, motiv pentru care tiin a dreptului administrativ nu poate face abstrac ie de existen a lor, ceea ce nseamn c nu poate face abstrac ie nici clasificarea func iilor publice. Este adev rat c n art. 16 din Constitu ie se face vorbire despre func ii i demnit i publice, dar acest text trebuie n eles n sensul leg turii organice dintre func ia public i demnitatea public , interpretarea n sensul contur rii unor,.ziduri chineze ti" ntre func ia public i demnitatea public este exagerat , contrar spiritului Constitu iei (Verginia Vedina , Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999, op. cit., p. 17-18). Func iilc publice sunt, a adar, func ii publice obi nuite i func ii publice ale demnitarilor sau func ii de demnitate public , cum se men ioneaz , corect, n art. 6 din Statut, citat. Se subn elege c func iile publice cu statut de demnitar nu pot viza dect serviciile publice organizate dc stat, care sunt constituite la nivel na ional. Excep ional, constatam n dreptul comparat existen a unor func ionari cu rang de demnitari i n teritoriu, cum ar fi func iile de guvernatori de provincii. Faptul c anumite func ii publice, fie din cadrul administra iei de stat, fie din cadrul administra iei publice locale sunt asimilate, sub aspectul salariz rii, cu func ii de demnitari, nu le transform din func ii publice obi nuite, adev rat, de conducere, n func ii de demnitate public . n orice caz, este gre it nu numai din punct de vedere al tiin ei dreptului, dar este riscant i din punct de vedere politic s propov duim" teza demnitarilor locali", pe plan local se face administra ie i nu politic n numele statului. Ideea de demnitate public este axat pe ideea de suveranitate a statului i, respectiv, pe ideea de reprezentare a institu iilor republicii. Este

587

b) func ii prev zute !n Statutul func ionarilor publici; c) func ii prev zute n statute speciale, stabilite tn anumite scctoare ori pentru anumite organe. 3. Sub aspcctul gradului de complexitate i r spundere, distingem: a) func ii de conducere la nivelul organului administrativ; b) func ii de conducere la nivelul organelor interne (ce nu apar i ca organe de conducerc); c) func ii de conducere la nivelul compartimentelor (aparatului). 4. Sub aspectul naturii intrinseci, putem identifica dou categorii: a) func ii de conducere cu o natur exclusiv administrativ (ministru, director general, director, rector etc.); b) func ii de conducere de specialitate (de exemplu director tehnic, inginer ef, contabil ef etc.). 5. Sub aspectul retribu iei, re inem: a) func ii de conducere retribuite (iar, dup caz, cu sau f r indemniza ie); b) func ii de conducere neretribuite (mai ales n ipoteza cumulului).0 Func iile de execu ie, la rndul lor, sub aspectul naturii, pot fi clasificate n dou categorii: a) func ii pur administrative (de exemplu consilier, expert); b) func ii de specialitate: tehnice; economice; juridice; alte specialit i2*.

motivul pentru care s-a adoptat Legea privind la Statutul ale ilor locali (L. nr. 393/2004) i nu cu privire la Statutul demnitarilor locali. Desigur, trebuie s convenim asupra semnifica iei no iunilor cu care opereaz legiuitorul constituant, dar nu putem s facem abstrac ie de caracterul mai nuan at, mai elastic al no iunilor din dreptul public, cum ar fi, de pild , i no iunea de agent public, care, ntr-un sens larg, este folosit pentru a desemna att func ionarii publici, ct i demnitarii, inclusiv mini tri, iar ntr-un sens restrns, se folose te pentru a desemna pe cei care execut deciziile func ionarilor publici, fiind angaja i n regimul dreptului comun al muncii: Dac to i membrii func iei publice au calitatea de agen i publici, nu to i agen ii publici apar in func iei publice ..." (R. Chapus, Droit administratif general, voi. 2, op. cit., p. 21). Pe de alt parte, nu trebuie s uit m c mai toate statutele fac grad ri, pe categorii, ale func ionarilor,'de unde categoria elitelor sau a nal ilor func ionari, care, n fapt, duc sarcinile guvern rii, fiind, n final, mai importan i dect demnitarii, n spe mini trii (Vezi cu privire la nal ii func ionari G. Timsit, Administration et Etats: 6tudc compari, P.U.E., 1987, p. 87 i urm.; V. Vedina , S. Cristea, Structura func iei publice din Romnia. Studiu comparat cu Fran a, n R.D.P., nr. 1/2003, p. 22-35). Categoria nal ilor func ionari publici a fost nfiin ata n baza L. nr. 161/2003, reglement rile cele mai importante fiind reunite, dup republicarea Statutului, n Cap. III al acestuia (art. 15-18). " Legea din 1923 s-a oprit la urm toarea defini ie: Sunt func ionari publici cet enii romni, f r deosebire de sex, care ndeplinesc un serviciu permanent (civil i ecleziastic) la stat, jude , comun sau la institu iunile al c ror buget este supus aprob rii Parlamentului, guvernului sau consiliilor jude ene i comunale", defini ie criticat de Prof. Jean Vermeulen pentru c : a) exist i stabilimente de utilitate public , care au bugetul aprobat de Parlament i personalul lor nu are calitatea de func ionar; b) las s se n eleag c func ionarii sunt numai numi i, ori ei sunt i ale i; c) prestarea unui jur mnt la intrarea n func ie nu este de esen a func iei publice, citnd i decizii ale Casa iei; d) nu se n elege ce este serviciu public i e) remunera ia nu este de esen a func iei publice, citnd n acest sens i pe JCze (J. Vermeulen, op. cit., p. 15 i urm.). 2) Statutul precizeaz func iile publice de inspector, consilier juridic, auditor, referent de specialitate sau referent (de exemplu arhitect ef, inginer agronom, medic veterinar, agent agricol). Statutul structureaz func iile publice de execu ie pe urm toarele patru grade profesionale: superior, ca nivel maxim; principal; asistent; debutant (art. 14).

II. DupA gradul do atricte o al disciplinei, re inem fi noi celo doua mari catcgorii: 1) func ii civile; 2) func ii cu caracter militar.1' III. Dup modul de desemnare a titulurilor, distingem trei mari categorii: a) func ii care presupun numirea titularilor; b) func ii care presupun repartizarea titularilor; 588

c) func ii care presupun alegerea titularilor, alegere realizat , dup caz, de: popor, o Camera a Parlamentului, Camerele n edin comun , consiliul local, consiliul jude ean, diferite adun ri generale, diferite consilii de conducere (administra ie) sau tiin ifice. IV. Dup regimul juridic aplicabil, distingem trei mari categorii: a) func ii c rora li se aplic un regim de drept public, axat pe competi ie politic (parlamentari, mini tri, secretari de stat, prefec i, ale i locali); b) func ii c rora li se aplic regimul dreptului comun, n elegnd prin drept comun regimul stabilit de Statutul func ionarilor publici (marea majoritate); c) func ii c rora Ii se aplic regimuri statutare speciale, potrivit principiilor Statutului func ionarilor publici (cadre active ale armatei, poli i ti, func ionari publici din autoritatcu vamal , serviciile diplomatice i consulare etc.). V. Dup cerin ele privind nivelul studiilor, raportndu-ne exclusiv la cei statutari, distingem tot trei categorii: a) func ii publice de clasa I - func ionarii cu studii superioare de lung durat , absolvite cu diplom de licen sau echivalent ; b) func ii publice de clasa II - func ionari cu studii superioare de scurt durata, absolvite cu diplom ; c) func ii publice de clasa III - func ionari cu studii medii liceale, absolvite cu diplom ".

" n sfera acestor func ii se includ, fire te, numai func iile ocupate de cadrele permanente din sistemul Ministerului Ap r rii Na ionale, respectiv al Ministerului de Interne, serviciilor de siguran ale statului, nu i militarii n termen, cu toate c ace tia se afl ntr-un raport de drept administrativ, iar unii autori din perioada interbelic i-au calificat func ionari, cum s-a ar tat. J) Aceste categorii sunt prev zute de art. 8 din Statutul func ionarilor publici, republicat.

Capitolul II Recrutarea i ncadrarea func ionarilor publici

1. Forme de recrutare i selec ie, istoric i drept comparat 1.1. Fenomenul recrut rii ntre teorie i realitate 985. Selec ia func ionarilor publici a reprezentat, din totdeauna, o preocupare de prim ordin pentru clasa politic , respectiv pentru partidele politice aflate la guvernare sau, dup caz, n opozi ie. Criteriile i metodele de selec ie, cum se sus ine n literatura de specialitate, reflect n fiecare ar i pentru fiecare epoc caracteristicile fundamentale ale sistemului administrativ statal respectiv." Aceste aprecieri, fire te, sunt valabile i n prezent, cum ele pot fi
589

sus inute i pentru viitor; atta timp ct va exista statul, implicit administra ia public , va fi nevoie i de func ionari publici. A sus ine c n societatea contemporan , pe fondul dezvolt rii democra iei i a mecaniz rii muncii administrative, func ionarul public (func ionarul administra iei publice) este pe cale de dispari ie, nseamn a face o grav eroare, att politic , ct i tiin ific . Ct prive te mecanizarea, robotizarea, n contextul revolu iei tehnico- tiintifice contemporane, a muncii administrative, este de re inut un adev r valabil i pentru munca direct productiv : ma ina, n sensul larg al termenului, ajut omul la rezolvarea diferitelor probleme, dar nu este capabil s le pun ea ns i. Ea nu-1 va elimina din aparatul administrativ pe func ionarul a c rui munc este legat de promovarea politicii administrative".39' 986. Prin urmare, modernizarea echipamentului administrativ, introducerea aparatelor electronice dintre cele mai complicate iar, mai nou, a Internetului, operarea cu termeni specifici informaticii, ciberneticii etc., nu numai cu tradi ionalii termeni juridici conduce, n perioada actual i cu att mai mult n perspectiva anilor, la necesitatea unui nou tip de administrator, capabil s exprime problemele administra iei curente n formule rezolvabile cu ajutorul ma inii"40'. De aici i necesitatea unei preg tiri profesionale complexe, la nivelul realiz rilor tiin ei i tehnicii actuale i, respectiv, a exigen elor civiliza iei secolului XXI, pentru func ionarul public, care se impune ca un specialist de nalt clas i, n egal m sur , ca un veritabil factor de stimulare a progresului i civiliza iei41'. Tocmai de aceea, selec ia func ionarilor publici la acest nceput de secol i mileniu comport anumite particularit i, nemaiputndu-se vorbi de aplicarea tale quale a metodelor utilizate

J. Starosciak, op. cit., p. 182. Idem. 41 Pentru asigurarea unui nivel optim de competen a personalului din administra ia public n utilizarea tehnologiei informa ionale autorit ile i institu iile publice au obliga ia a desf ura programe de instruire i specializare continu a func ionarilor publici n domeniul informaticii, care, n prezent, se asigur n 590 condi iile prev zute de Ordinul M.A.I. nr. 252/2003, publicat n M. Of., nr. 432/2003.

39

'' De pild , O. J6ze i considera i pe solda i func ionari publici, intrnd ntr-o puternic polemic cu coala german , O. Mayer i Laband, dar el a intiat ntr-o polemic i cu L. Duguit, cnd au stabilit naturn juridic a consilierilor comunali sau a unor exper i temporari (de exemplu, membrii unui juriu de expropriere), Jize considerndu-i i pe ace tia func ionari publici. Apoi, ce s mai vorbim de discu iile din doctrins l meandrele jurispruden iale de la noi, din perioada interbelic , cu privire la: salaria ii stabilimentelor df utilitate public , notari publici, diurni ti, preo i, jandarmi, medici, p durarii statului, avoca ii statului, salaria ii diferitelor b nci, societ i, case, camere ori coli, respectiv la salaria ii care aveau diuml ort, dimpotriv , la persoanele care ndeplineau func ii onorifice (vezi, pentru o ampl analiz , J.H. Vermvultn, Statutul func ionarilor publici, Institutul de Arte Grafice Vremea, Bucure ti, 1933, p. 7-115). 3) Sunt aproximativ 140 de pagini (din 659), consacrate trat rii efective a acestei institu ii a dreptului administrativ. " A. de Laubadere, Droit administratif (tr ite 61ementaireA voi. II, L.G.D.J., Paris, 1970, p. 11-115. Pentru modul de tratare a func iei publice de c tre tiin a administra iei franceze, a se vedea B. Gournay, J.F. Kesler, J. Sinek-Paydessau, Administration publique, op. cit, p. 350-450, unde materia este grupat pe trei capitole: Selec ionarea func ionarilor (metodele nedemocratice, metodele democratico); Formarea func ionarilor (forma ia universitar , coli speciale i scoli normale, E.N.A.); Cariera func ionarilor (no iune, afecta iunea, mobilitatea, avansarea, pozi iile, cazurile de ncetare definitiv a func iei). Pentru modul de tratare a personalului administra iei de stat n doctrina administrativ american contemporan , vezi, cu titlu de exemplu: G.E. Berkley, J.E. Rouse, The Craft of Public Administration (Arta administra iei publice), McGraw-Hill Humanities, edi ia a 9-a, Boston, 2003, iar pentru doctrina englez A.W. Bradley, K.D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, 1997, p. 305-323. " J. Ziller, op. cit., p. 368. !) Autorul citat remarca n anul 1937, cnd n Belgia s-a adoptat Statutul general al agen ilor de llal, Louis Camm s-a inspirat din sistemul britanic (idem). " J. Ziller, op. cit., p. 368. F r a intra ntr-o polemic , re inem c aici este i o chestiune de percep ii a no iunii de Cod, fiind tiut c Frederic Wilhelm I i Frederic II au reu it s pun bazele unei admlnlitHM de stat, bazat pe func ionari capabili i devota i, cum am ar tat, iar principiile de organizare a adml nlilft i* publice, cu referiri i la func ionarii publici, au fost consacrate n Codul general din 1794. Apoi, deipn IM statut al func ionarilor publici, dup unii autori, inclusiv de la noi, ar trebui vorbit de la Lege* din II7)| modificat n 1907 (D. Brezoianu, Sisteme administrative contemporane. Universitatea din Bucurlftt, 1987, p. 161). 41 Aceast reglementare care, la fel ca i cea german , con inea discrimin ri fa de evrei i femei, a M abrogat imediat dup eliberare, adoptndu-se, n octombrie 1946, un statut general, care ie afli la origlM reglement rilor actuale n vigoare. 11 A a, de exemplu, art. 107 ar ta c func ionarii care au f cut acte ilegale sunt r spunz tori fa de particularul v t mat. stat (A. Iorgovan, n Drept administrativ i tiin a administra iei, 1986, p. 306-309; A. Iorgovan, Spre un statut al func ionarilor din administra ia noastr de stat. Propuneri de lege ferenda, n Analele Universit ii din Bucure ti, 1985, p. 86-88. A se vedea, pentru propuneri de acest gen i M.T. Oroveanu, Considera ii privind necesitatea, principiile i con inutul unui statut al func ionarilor din administra ia de stat, n S.C.J., nr. 3/1978, p. 269-276. Maria Florescu, op. cit., p. 28-40; A Popescu, Dreptul muncii. Statutele profesionale i disciplinare ale personalului muncitor, T.U.B., 1986, p. 126-130. '' Vezi, asupra acestor regimuri speciale, Maria Florescu, op. cit., p. 41 i urm.; I.T. le/Hnescu, Disciplina muncii i r spunderea disciplinar , Ed. Academiei, Bucure ti, 1979, p. 131 i urm.; A. Popescu, op cit., p. 130 i urm. Exist ns , categorii de func ionari care sunt supu i unui regim mixt, att contractual, ct i unilateral, fie c apar in de stat, cum sunt cei din serviciul na ional al s n t ii (National Health Service), fie c depind de autorit ile locale, cum ar fi poli ia i nv mntul (J. Ziller, op. cit., p. 370). Problema regimului juridic unilateral i a celui contractual, cu implica iile sale asupra drepturilor func ionarilor ce se exercit n colectiv (de exemplu dreptul de asociere, dreptul la grev ), a f cut obiectul unei teme n cadrul celui de-al XlV-lea Congres interna ional de drept comparat (Atena, 31 iulie - 6 august 1994), raportor general, poate nu ntmpl tor, fiind ales un specialist n dreptul muncii, Prof. Tiziano Treu, de la Universitatea Catolica din Milano. " A. Iorgovan, Tratat ..., voi. I, 2001, Nota 1, p. 546. 11 Sistemul patronajului a fost desfiin at, n mare parte, prin reforma administrativ din 1853, dar coli pentru formarea func ionarilor func ionau de 40 de ani. Administrarea imensului teritoriu al Indiei, care depindea de Marea Britanie, a impus necesitatea form rii unor profesioni ti n administra ie, ceea ce a dua la nfiin area, n 1813, a colii de la Hailenbury, condus de celebrul Malthus, itnpunndu-se principiul 591

recrut rii elevilor prin concurs, care era i modalitatea principal de ocupare, n carier , a func iilor superioare, dublat, fire te, de o atent i minu ioas analiz a personalit ii". Se poate spune c n aceast coal s-au pus bazele nu numai a unei doctrine cu privire la forma ia profesional a func iei publice, dar i a unei filozofii, a unui cod moral al func ionarului, care s-a fortificat, prin trecerea anilor, mbr cnd, acum, forma unor acte cu caracter intem, dar care au nceput sa fie tratate de instan ele britanice ca veritabile acte juridice normative, cu efecte erga omnes, cum s-a ar tat deja. " De pild , n Regulamentul Senatului, g sim urm toarele norme: (1) Grupurile parlamentare, n func ie de m rimea lor, i constituie un secretariat tehnic a c rui structur se stabile te de Biroul permanent. Numirea i salarizarea membrilor acestuia se fac prin ordin al secretarului general al Senatului, cu contract de munc pe durat determinat , corespunz toate legislaturii. Numirea n i revocarea din func ie se fac la propunerea grupului parlamentar respectiv" [art. 21 alin. (I) din Regulamentul Senatului]. (1) Pentru exercitarea mandatului de senator, n circumscrip iile electorale se organizeaz , pentru fiecare senator, cte un birou senatorial, avnd ca personal ncadrat un ef de birou senatorial, un ofer i o secretar -dactilograf, personal care face parte din aparatul Senatului. (4) Contractul de munc al personalului birourilor senatoriale nceteaz din dispozi ia senatorului sau, n cazul n care titularului mandatului i nceteaz calitatea de senator la data la care noul titular dispune aceasta" (art. 183 din Regulamentul Senatului). Biroul permanent al Senatului aprob statul de func ii i regulamente pentru buna desf urare a activit ii serviciilor Senatului, la propunerea secretarului general al Senatului Art. 32 alin. (1) lit. n). ntrebarea care se pune este urm toarea: dac persoana disponibilizat ", n condi iile art. 183 alin. (4) din Regulamentul Senatului, citat, apreciaz c dispozi ia senatorului" este un act abuziv, se poate adresa justi iei i, dac da, instan ei de drept comun sau instan ei de contencios administrativ? Sunt probleme la care Regulamentele Camerelor nu pot da o rezolvare, ci numai legea. n orice caz, nu poate fi ngr dit accesul la justi ie, competen a apar innd instan ei de contencios administrativ, aplicndu-se, prin analogie, dispozi iile din dreptul comun al func iei publice (Legea nr. 188/1999 i hot rrea de Guvern dat n aplicare, evocate n aceast lucrare). 2) Dup r zboi, arat P. Negulescu, referindu-se la primul r zboi mondial, n mai toate rile: n Belgia, Fran a, Anglia, Statele Unite i la noi, s-au creat comisiuni care s studieze reformele administrative. Congresul Interna ional de tiin e Administrative, care a avut loc la Bruxelles n 1924, a examinat diverse probleme, pc care ne propunem a le cerceta i n aceast lucrare" (Tratat de drept administrativ, voi. I, p. 131). 3) Cum s-a ar tat n paginile anterioare, Statutul func ionarilor publici a fost adoptat n 1923; Legea de unificare administrativ a foit adoptat! n 1925, iar Legea de organizare a ministerelor a fost adoptat n 1928, adic la aproape un secol do la nfiin area ministerelor n rile Romne. 11 1. Iov na , op. cit., p. 174. 5 ' P. Negulescu, op. cit., p. 571. Autorul consider c trei pot fi scopurile func iilor publice: 1) efectuarea de acte juridice; 2) prepararea emiterii actelor juridice; 3) executarea actelor juridice sau deciziunile administrative sau judec tore ti (ibidem, p. 522). Ct prive te caracterele func iilor publice, o opre te la un num r de apte: 1) sunt titulare de puteri sau de atribu ii, conferite de legiuitor; 2) sunt permanente, n sensul c sunt create ca s dea satisfac ie unui interes general n mod perpetuu, adic f rl limit de timp i f r intermiten ; 3) sunt create prin lege; prin urmare, puterea executiv nu poate st creeze func iuni; 4) au o existent continu ; 5) sunt create ca s dea satisfac ie intereselor generale, ob te ti, iar nu intereselor individuale; 6) au o sfer de competen cu anumite atribu ii i puteri date de lege; 7) au o anumit specializare, adic o competen determinat (idem, p. 522-523). " Se cuvine a men iona c n tratatul de dreptul muncii s-au fundamentat i alte aspecte ale teoriei reportului juridic de munc ; raportul juridic de munc , bazat pe contractul individual de munc , a font Im|*h ca I fiind forma tipic i clasic a raportului juridic de munc , al turi de care exist i alte forme: raportul juridic de munc al cadrelor permanente ale for elor armate i al militarilor din Ministerul de Interna; ll m brilor em cooperativelor me te ug re ti i al membrilor CAP; raporturi atipice (n cazul ucenicilor l al avoca(ilor) (Sanda Ghimpu, I.Tr. Stejanescu, S. Beligr deanu, Gh. Mocanu, Dreptul muncii. Tratat, val, I, Ed. tiin ific i Enciclopedic , Bucure ti, 1978, p. 84-104). Raporturile juridice de munc ale func|inarllw de itat erau incluse n forma clasic a raportului juridic de munc pe urm toarea argumentare dc e>n ll Codul muncii i restul legisla iei muncii se aplic raporturilor juridice de munc ale persoanelor ncadrate tn temeiul unui contract de munc n unit ile socialiste de stat, indiferent de categoria unit ilor respective (organe supreme i locale ale puterii de stat, organe centrale i locale ale administra iei de stat; intltu||| centrale ori unit i economice de subordonare central sau local , organe judec tore ti i ale procuraturii)" (idem, p. 86). Pe de alt parte, se aprecia c numirea n func ie nu reprezint , n principiu, o comil|le suplimentar , ci exprim exclusiv o denumire specific manifest rii consim mntului unit ii pentru ncheierea (modificarea etc.) contractului de munc al c rui obiect l constituie ncadrarea (promovarea) la fUnc ia respectiv " (ibidem, p. 592 236).

T. lona cu, E. Barasch, Revocarea actului administrativ individual - considera ii asupra ac|lunll concomitente a dreptului administrativ i altor ramuri ale dreptului, n S.C.J., nr. 2/1968. Cu privire le recrutarea i repartizarea for ei de munc , a se vedea: Sanda Ghimpu, I.T. te/ nescu, S. Beligrdttmii, Gh. Mocanu, op. cit., p. 228-233. " Sanda Ghimpu, I. T. te/ nescu, S. Beligr deanu, Gh. Mocanu, Dreptul muncii, voi. II, Ed. tiln|l Aot i Enciclopedic , Bucure ti, 1980, p. 52. 4 > Idem, p. 86 '' M. Anghene, Elemente de drept administrativ, Ed. tiin ific , Bucure ti, 1958, p. 127, unde se citeaz : N.G. Alexandrov, Drept muncitoresc sovietic, Ed. de Stat pentru Literatur Juridic , 1950, p. 155- 156. Cam n aceea i perioad cu M. Anghene, aceast tez era sus inut i ntr-un curs de drept administrativ bulgar (P. Stainov, A.S. Sanghelov, Dreptul administrativ al R.P. Bulgaria, Sofia, 1957, p. 255, n trad. dactilo la Biblioteca Inst. de Cercet ri Juridice). Ideea dublului raport juridic al func ionarilor de stat a fost acceptat i de I. Merlescu. ntr-un studiu din 1954 el preciza c func ionarii de decizie, n cadrul raportului de func iune ce se realizeaz pe linia respect rii disciplinei de stat, pot nregistra abateri distincte, unele fa de normele dreptului administrativ, altele fa de disciplina muncii, n alte cazuri fiecare din aceste abateri administrative sau disciplinare atrag sanc iuni specifice" (Sanc iunile administrative i rolul lor n ap rarea propriet ii socialiste, n S.C.J., nr. 2/1954, p. 289). 2 > Sanda Ghimpu, Dreptul muncii, voi. I, C.M.U.B., 1972, p. 44-45 (inclusiv nota nr. 14 de la p. 44). 3) Sensul pe care l-am dat no iunii de situa ie juridic , credem c se ncadra n construc ia teoretic formulat de Prof. T. Drganu (Natura juridic a cet eniei, n S.U. Babe -Bolyai", 1968, p. 22 i urm.), construc ie devenit , am putea spune, o constant a tiin ei dreptului din ara noastr n acea perioad . Acest variate, alteori n aceea i perspectiv organic func ia public desemneaz numai o parte din acest personal, adic agen i care nu sunt supu i dreptului comun al muncii i c rora li se aplic un statut do drept public (idem). n sens formal, func ia public poate s desemneze regimul juridic aplicabil personalului administrativ n ansamblul s u, ipotez n care acest regim este lipsit de unitate, pentru c , dac o parte din personal este supus unui statut de drept public, o alt parte se ncadreaz n dreptul comun al muncii asortat totu i cu cteva reguli exorbitante" (ibidem). n fine, se mai arat c , n sens material, prin func iune public se mai evoc o activitate ce const ntr-o colaborare de manier permanent i cu titlu profesional a ac iunii persoanelor publice n administra ie (J.M'. Auby, R. Ducos-Ader, op. cit., p. 4). Vezi i bibliografia citat la p. 1-2. 11 Astfel, se apreciaz c , n spiritul Statutului func ionarilor din 1959, se consider func ionari numai persoanele fizice recrutate printr-un act unilateral al administra iei, n consecin agentul recrutat prin contract nu este un func ionar" (J.M. Auby, R. Ducos-Ader, op. cit., p. 8). (3) n cazul n care judec torii care intr n compunerea completului de judecat nu ajung la un acord asupra hot rrii ce urmeaz a se pronun a, procesul se judec din nou n complet de divergen , prevederile ait. 57 alin. (3) i (4) fiind aplicabile" [art. 58 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciari, publicat n M. Of., nr. 576/2004], Men ion m i Decizia Cur ii Constitu ionale nr. 237 din 5 iunie 2001, care are ca efect nt rirea particularit ilor jurisdic iei muncii, jurisdic ie specific persoanelor salarizate, pe baz de contract individual de munc , organizate n sindicate i, implicit, nt rirea distinc iei dintre aceast jurisdic ie, institu ie a dreptului muncii, i jurisdic ia specific titularilor de func ii publice, institu ie a dreptului administrativ. " Vezi, n acela i sens, M. Preda, G. Stecoza, Unele considera ii i observa ii critice asupra Statutului func ionarilor publici, n Dreptul, nr. 8/2000, p. 61. Pe aceea i linie de gndire se pronun i C. Manda, Succinte considera ii asupra raportului de serviciu al func ionarului public - Coordonate posibile ale evolu iei cadrului legal n materie, n Revista de Drept Public, nr. 1/2000, p. 45 i urm. 8 Vezi, pentru o variant a acestui tip de defini ie, Verginia Vedinas, Statutul func ionarului public (1998), op. cit., p. 31. Legea nr. 188/1999, republicat , se opre te tot la o defini ie n genul celei propuse de noi: Func ia public reprezint ansamblul atribu iilor i responsabilit ilor, stabilite n temeiul legii, tn scopul realiz rii prerogativelor de putere public de c tre administra ia public central i local " [art. 2 alin. (1)]. '' 1. Iov na , op. cit, p. 175, unde se mai precizeaz c , spre deosebire de con inutul raportului de munc , care nu poate fi modificat dect prin consensul ambelor subiecte de drept, n cazul func ionarilor de stat, con inutul contractului de munc care subiectiveaz situa ia juridic impersonal legal poate fi modificat pe cale unilateral . De pild , dac fUnc ia de ef contabil implic , potrivit regulamentului de func ionare i coordonarea serviciului contabilit ii prin intermediul efului acestui serviciu, e posibil ca la un moment dat, prin modificarea regulamentului, s dispar func ia de ef al serviciului contabilitate i atribu iile de coordonare i conducere direct a activit ii de contabilitate s fie incluse n func ia de ef contabil. Titularul acestei func ii nu va putea obiecta c i s-a modificat con inutul raportului de munc f r consim mntul 593

2)

s u". Suntem de acord cu aceste aprecieri, sub rezerva c subiectivizarea se realizeaz prin actul nvestirii i c n spe este vorba de modificarea con inutului raportului complex de func ie. 4> A a cum s-a ar tat n literatura de specialitate, suntem n prezen a unor salaria i, n accep iunea proprie dreptului muncii (/. T, tejanescu, Tratat de dreptul muncii, voi. I, Ed. Lumina Lex, Bucure ti, 2003, p. 34-41; Verginia Vedina , Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind Statutul func ionarilor publici comentat , ed. a IlI-a rev zut i ad ugit , Ed. Lumina Lex, Bucure ti, 2004). persoan fizic care ndepline te condi iile generale pentru acces la o func ie public , fiind evident c agentul constatator n materie contraven ional , de vreme ce ncheie acte juridice i aplic sanc iuni, care pot merge pn la sute de milioane sau chiar miliarde, trebuie s fie asimilat purt torului de autoritate public , adic func ionarului public, cu toate consecin ele ce decurg din aceast asimilare. Suntem de p rere c o judecat similar trebuie s facem i n cazul Legii voluntariatului (publicat n M. Of., nr. 206/2001), dac activitatea de interes public este organizat de o persoan de drept public. Din economia art. 7 al Legii nr. 195/2001 privind voluntariatul rezult anumite clauze obligatorii pentru contractul de voluntariat, ntre care implicarea activ a voluntarului la elaborarea i derularea programelor n considerarea c rora a ncheiat contractul". Cum s-ar putea face o atare implicare n cazul unei persoane de drept public, dac voluntarul nu devine titular ad-hoc de func ie public . De altfel, unul dintre principiile legii l reprezint tocmai implicarea activ a voluntarului n via a comunit ii" [art. 3 lit. b)], fiind enumerate, exemplificativ, urm toarele domenii: asisten i servicii sociale, protec ia drepturilor omului, medico-sanitar, cultural, artistic, educativ, de nv mnt tiin ific, umanitar, religios, filantropic, sportiv, de protec ie a mediului, social i comunitar [art. 2 lit. b)]. " R. lonescu, op. cit., p. 177. " B. Goumay, J.F. Kesler, J. Siwek-Pouydesseau, Administration publique, P.U.F., Paris, 1967, p. 351.

594