Nicoleta MIULESCU

TIINA
ADMINISTRAIEI
Curs universitar

Universul Juridic
Bucureti
-2010-

Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L.

Copyright 2010, S.C. Universul Juridic S.R.L.
Toate drepturile asupra prezentei ediii aparin
S.C. Universul Juridic S.R.L.
Nicio parte din acest volum nu poate fi copiat fr acordul scris al
S.C. Universul Juridic S.R.L.

NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI

COMERCIALIZAT DECT NSOIT DE SEMNTURA I
TAMPILA EDITORULUI, APLICATE PE INTERIORUL
ULTIMEI COPERTE.

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei

MIULESCU, NICOLETA
tiina administraiei / lect. univ. dr. Nicoleta Miulescu.
Bucureti : Universul Juridic, 2010
ISBN 978-973-127-277-1
35(498)

REDACIE:

DEPARTAMENTUL
DISTRIBUIE:

tel./fax:
tel.:
e-mail:

021.314.93.13
0732.320.665
redactie@universuljuridic.ro

tel.:
fax:
e-mail:

021.314.93.15; 0733.673.555
021.314.93.16
distributie@universuljuridic.ro

www.universuljuridic.ro
COMENZI ON-LINE,
CU REDUCERI DE PN LA 15%

tiina administraiei, tiin de sintez

CAPITOLUL I
TIINA ADMINISTRAIEI, TIIN DE SINTEZ
Seciunea 1
Consideraii generale privind originea
i evoluia tiinei administraiei
Apariia unei noi tiine n ansamblul celor existente demonstreaz evoluia n timp
a fenomenelor economico-sociale i politice, diversitatea lor de manifestare i nevoia de a
delimita, n funcie de natura i coninutul acestora, noi obiecte de studiu.
Pe linia diversitii i specialitii domeniului de cercetare, se nscrie i apariia
recent nou, n sistemul tiinelor, a tiinei administraiei, prin delimitarea domeniului de
examinare a fenomenului administrativ, din domeniul tiinei dreptului i, cu precdere, a
tiinei dreptului administrativ.
Pentru a putea plasa n timp apariia tiinei administraiei, presupune a putea
determina, cu certitudine, momentul desprinderii fenomenului administrativ statal, de alte
fenomene statale, ceea ce, n evoluia societii umane, nu poate fi stabilit cu certitudine.
Ca atare, pentru a proceda la analiza apariiei tiinei administraiei, relevant este a
examina principalele concepte ce fac obiectul su de studiu, a-i determina i circumscrie n
sistemul global al tiinelor, obiectul i metodele care o calific ca tiin de sine stttoare.
Complexitatea fenomenului administrativ determin cercetarea exhaustiv a
elementelor sale de coninut, att de tiina administraiei, ct i de alte tiine juridice sau
nejuridice, concurnd astfel la analiza tiinific a tuturor componentelor sale: sociologice, psihologice, juridice, arhivistice, economice, politice, etc.
Putem spune c amploarea i complexitatea nevoilor sociale au impus pe planul
cercetrii administraia public, ca principal domeniu de studiu, dar n acelai timp i
singura soluie pentru a propune i impune raionalizarea i eficientizarea acesteia, n
vederea realizrii servicilor publice.
Administraia a devenit elementul caracteristic al societii moderne i noiunea
cheie a tiinei administraiei. Se vorbete tot mai mult de o er administrativ i alturi
de revoluia tiinific i tehnic, de o revoluie administrativ, care difereniaz
societile moderne, de cele tradiionale1.
Administraia public trebuie s rspund unor exigene majore, prin organizarea
tiinific i perfecionarea continu a activitii i structurii sale i prin folosirea tuturor
resurselor alocate n mod efficient, pentru a obine rezultate maxime, cu eforturi minime2.
1.1.

Originea i evoluia stiinei administraiei

Considerm c sunt necesare cteva precizri privind concepiile despre tiina

administraiei, pentru a putea stabili caracterul acestei tiine.

Tierre Bandet, Lucaen Mechl, Lefait admnistrativ nature, origine et developpement, Traite de
science administrative, La Haye, Paris, 1966, p. 81.
2
Mihai T. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei, Bucureti, 1994, p. 5.

TIINA ADMINISTRAIEI

Apariia tiinei administraiei, controversele privind natura sa, locul i rolul pe

care l ocup n sistemul tiinelor, discuiile purtate de specialiti n legtur cu
autonomia i interdisciplinaritatea acestei tiine, i au originea n importana deosebit a
administraiei i a fenomenului guvernare pentru societate.
Pentru a nelege complexitatea problemelor pe care le-au formulat doctrinarii n
legtur cu tiina administraiei, trebuie mai nti neles modul cum a fost i cum este
definit cuvntul administraie.
Etimologic, termenul administraie i are originea n limba latin, rezultnd din
compunerea prepoziiei ad cu substantivul minister, cuvntul rezultat, administer,
nsemnnd ntr-o traducere ad literam slujitor, executant.
Astfel, n limba latin, prima semnificaie a cuvntului administraie era aceea de
activitate subordonat, activitate a celui supus.
ntr-o opinie, administraia era neleas ca fiind aciunea de a administra, de a
conduce afacerile publice sau private, de a gestiona bunurile sau putere administrativ,
ori tiin i art de a guverna n stat. Prin acelai termen, n aceeai perioad, se
nelegea ansamblu de funcionari (angajai) dintr-o anumit ramur a unui serviciu
public. n acelai context, administraia public reprezenta ansamblul puterilor
nsrcinate cu executarea legilor1.
Termenul administraie, ntr-o alt opinie, era definit prin2 totalitatea organelor
administrative ale unui stat sau secie a unei instituii nsrcinat cu administrarea
acelei instituii. Dei definiia este cuprins ntr-un dicionar aprut n Editura
Academiei, sintagma administraie public nu este definit (dei literatura juridic din
perioada interbelic i cea din perioada de dup cel de-al doilea rzboi mondial a tratat pe
larg semnificaiile acestei noiuni), ci singura noiune creia i se ncearc o definire este
aceea de administraie de stat. Prin acest concept, dicionarul recomanda cititorilor s
neleag o form de activitate (executiv sau de dispoziie) a statului pentru realizarea
funciilor sale sau totalitatea organelor de stat prin care se desfoar aceast
activitate3.

Nouveau Petit Larousse illustre, Dictionnaire encyclopedique, Librairie Larousse, Paris, 1926, p. 5.
Dicionarul explicativ al limbii romne, Editura Academiei R.S.R., 1975, p. 12.
3
Idem.
n lucrarea Dicionar de Drept constituional i administrativ, aprut la Editura tiinific i
Enciclopedic din Bucureti, n 1978, la pagina 29, administraia de stat este definit ca activitate ce se
desfoar pentru ndeplinirea funciilor statului i a sarcinilor organelor administraiei de stat; se
caracterizeaz prin sfera larg a sarcinilor ce-i revin (politice, economice, social-culturale i administrativgospodreti), prin caracterul concret i operativ (realiznd att operaii materiale tehnice ct i acte
juridice, care nu sunt numai acte administrative, ci i acte de drept civil, de dreptul muncii, etc.), precum i
prin metoda de atragere a tuturor factorilor sociali, calificai la nfptuirea ei (organele statului, organizaiile
economice, ntreprinderile i instituiile de stat, organizaiileobteti, i masele de ceteni). Evident modul
de caracterizare a noiunii este specific unui stat totalitar, caracterizat prin centralism accentuat i partidul
unic n calitate de for politic unic prin care este condus societatea.
n lucrarea Drept administrativ i tiina administraiei a autorilor Antonie Iorgovan i Valentina
Gilescu (Tipografia Universitii Bucureti, 1986), la pagina 23, s-a formulat definiia: Administraia de stat
este acea form de manifestare a fenomenului administrativ, care const n conducerea executrii i
executarea efectiv a legilor, inclusiv prin realizarea de servicii publice, precum i a celorlalte acte ale
organelor de stat, ndeplinit de organele administraiei de stat, n realizarea puterii de stat.
2

tiina administraiei, tiin de sintez

1

Aa cum se arat i n literatura de specialitate , n literatura juridic romneasc,

asemeni celor petrecute n ntreaga Europ de Est dup cel de-al doilea rzboi mondial i
pn la 1989, discuiile cu privire la noiunea de administraie de stat au fost concentrate
pe urmtoarele direcii principale:
a. corelaia dintre formele fundamentale de realizare a puterii de stat i categoriile
de organe de stat;
b. calificarea activitii economice (implicit a structurilor care o realizeaz) n
raport cu activitatea administrativ;
c. raportul dintre caracterul de activitate juridic al administraiei de stat i
caracterul acesteia de activitate politic;
d. obiectul de cercetare al dreptului administrativ, respectiv al tiinei administraiei.
n ceea ce privete noiunea de administraie public, nu vom insista, ntruct n
aceast lucrare, o parte i este dedicat n exclusivitate, dar se impune precizat c n
ambele accepiuni2 aceasta este mai cuprinztoare i nu se confund cu administraia de
stat, ntruct conceptul de administraie public se refer nu numai la guvern i
ministere, respectiv la activitatea lor n domeniul aplicrii legii, ci i la activitatea,
respectiv la structura organizatoric, prin intermediul creia se organizeaz aplicarea i se
aplic legea la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, n conformitate cu principiul
autonomiei locale i al descentralizrii administrative, aplicabile ntr-un stat de drept.
Aceste cteva consideraii au rolul de a sublinia ct de necesar era apariia unei
tiine sau a unui ansamblu de tiine, care s aib ca obiect de studiu, ansamblul complex
al fenomenologiei administrative.
Dezbateri ample, controverse, au existat de-a lungul timpului, n ceea ce privete
terminologia folosit (unii doctrinari au susinut folosirea noiunii de tiin a
administraiei, ceea ce presupunea existena unei tiine autonome), alii au optat pentru
conceptul tiina dreptului aplicabil administraiei, iar ali cercettori au considerat
optim sintagma tiine administrative.
Aa cum subliniaz i domnul profesor Antonie Iorgovan3, direciile de cercetare
cu privire la obiectul i natura tiinei administraiei sunt foarte variate, ele merg de la
exacerbarea rolului acesteia i considerarea ei ca o filozofie a administraiei, pn la
negarea total a existenei acestei tiine, de-a lungul timpului, ea fiind considerat ca o
tiin social, o tiin economic, o tiin politic, o tiin de gradul al doilea, o
introducere la tiina dreptului administrativ, o tiin tehnic, o ramur a tiinei
conducerii, etc4.
Astfel, n doctrina franceza5, ncepnd cu Charles-Jean Bonnin care n lucrarea
Principes d'administration publique la 1812 considera tiina administraiei ca o

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, Bucureti, p. 7.

Noiunea de administraie public poate fi ntlnit n dou accepiuni: a) ca activitate de organizare
a executrii sau de executare, n concret, a legii; b) sistemul organizatoric prin care se realizeaz organizarea
executrii sau executarea legii.
3
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 159.
4
Pentru detalii a se vedea: Andre Molitor, Les sciences sociales dans t'enseignement superieur,
Administration public, Paris, UNESCO, 1958; Iancu S. Toma, Introducere n tiina administraiei, Editura
Standard Grafic, 1947; Charles Debbasch, Science administrative, Dalloz, 1989.
5
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 160-168.
2

TIINA ADMINISTRAIEI
1

tiin exact, continund cu Alexandre-Francois Vivien aflat printre primii care au

opus noiunea de tiina administraiei, celei de drept administrativ i Laferriere care
nelegea prin tiina administraiei partea reglementar i tehnic a administraiei (...),
precum i cunotinele accesorii care formeaz veritabilul administrator i prepar
proiectele de ameliorare, iar prin dreptul administrativ drepturile, respectiv obligaiile
mutuale ale administraiei i ale celor administrai2, s-a ajuns la coala clasic de tiina
administraiei, fayolismul.
Henri Fayol, inginer, creatorul termenului de doctrin administrativ, a considerat
c tiina administraiei este tiina conducerii ntreprinderilor, unde prin a administra se
nelegea a prevedea, n sensul de a aprecia evoluiile viitoare i a elabora programe de
aciune, a organiza, adic a constitui structura material i social a ntreprinderii, a
comanda i a controla, n sensul de a veghea s fie respectate ordinele date i
regulamentele stabilite3. Aceast concepie izvora din optica lui Henri Fayol care
considera c n orice ntreprindere au loc ase categorii de operaiuni:
- operaiuni tehnice (producie, fabricaie, transformare);
- operaiuni comerciale (cumprri, vnzri, schimburi);
- operaiuni financiare (cutarea i girarea capitalurilor);
- operaiuni de securitate (protecia oamenilor i a persoanelor);
- operaiuni de contabilitate (inventar, bilan, statistic);
- operaiuni administrative (prevedere, organizare, comandament, coordonare i
control)4.
Concepia fayolist despre tiina administraiei, a cucerit muli adepi n lumea
practicienilor din ntreprinderile publice sau particulare5, abia n perioada postbelic, n
Frana, autorii din domeniul dreptului administrativ, ncepnd s se preocupe de
fundamentarea autonomiei tiinei administraiei, fa de tiina dreptului administrativ6.
Jerzy Starosciak a apreciat7 c tiina francez a administraiei este poate cea mai
integral dintre toate, ea folosete n modul cel mai complex realizrile altor discipline
i trateaz multilateral diferitele probleme ale activitii administrative. n aceast privin
au un merit important societile i institutele tiinifice, care au luat o mare dezvoltare n
Frana. Circa zece institute, din care cinci numai la Paris, sunt specializate n aceast
disciplin.
Charles Debbasch clasifica ansamblul concepiilor contemporane din tiina
administraiei franceze n cinci categorii8:
- tiina administraiei, definit ca o tiin consacrat studiului faptului
administrativ (concepia dominant);

1
Alexandre-Francois Vivien considera c tiina administraiei reprezint studiul administraiei n
raporturile sale cu statul, n timp ce dreptul administrativ era neles ca studiul administraiei n raporturile
sale cu particularii.
2
Charles Debbasch, La science administrative dans les pays de L'Europe occidentale continentale, n
Revue internationale des sciences administratives, nr. 1-2/1978, Bruxelles, p. 12.
3
V.F. Blanccpain, Les cahiers inedits de Fayol, Bull. I.I.A.P. 1974, nr. 28, p. 16 i urm., nr. 29, p.
101 i urm.
4
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 163.
5
Iancu S. Toma, op. cit., p. 57.
6
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 164.
7
Jerzy Starosciak, Elemente ale tiinei administraiei, Ed. Politic, Bucureti, 1967, p. 54.
8
Charles Debbasch, La science administrative dans les pays de l'Europe occidentale continentale, n
Revue internationale des sciences administrative, nr. 1-2/1978, Bruxelles, p. 17-19.

tiina administraiei, tiin de sintez

- tiina administraiei este tiina administraiei publice;

Conform acestei concepii, tiina administraiei are ca obiect de studiu administraia neleas ca o instituie public, avnd misiunea gestionrii afacerilor publice",
mai exact tiina administraiei este punct nou de vedere asupra administraiei publice,
dar n acelai timp i un obiect nou de studiu.
- tiina administraiei, ca tiin a organizrii administrative.
n aceast concepie, administraia apare ca o instituie de realizare a scopurilor
sociale, punndu-se accent pe aspectele de natur sociologic ale organizrii administraiei, n vederea realizrii obiectivelor sociale respective.
Jerzy Starosciak1, n conformitate cu aceast concepie, afirma: Coninutul,
obiectul de cercetare al tiinei administraiei sunt determinate de faptul c ea se limiteaz
la problemele de organizare a activitii aparatului administrativ. Organizarea activitii
este, n acest sens, genus proximus pentru delimitarea sferei de cercetare a tiinei
administraiei.
- tiina administraiei, tiin despre management;
- tiina administraiei, ca tiin de sintez.
Aceast concepie este promovat de Charles Debbasch29, care afirm c tiina
administraiei urmrete trei obiective:
- cunoaterea realitilor, a modului cum funcioneaz sistemul organizatoric
administrativ, care sunt problemele pe care le are de rezolvat (un studiu strict
obiectiv);
- identificarea premiselor unei bune funcionri a administraiei;
- continuarea legilor de evoluie ale sistemelor administrative. Referitor la acest
obiectiv, Charles Debbasch2 spune c Ea se strduiete s pun acestea n eviden,
bazndu-se pe cunoaterea trecutului i a prezentului. Legile pe care ea le degaj,
reprezint valabilitatea tiinelor sociale. Ele nu pot s aib infailibilitatea legilor
juridice. Ele degaj n mod simplu posibiliti pe care factorul uman poate s le infirme
totdeauna3.
Roland Drago4 arta c trei sunt principalele curente ale tiinei administraiei
franceze:
- curentul structural i instituional;
- curentul sociologic;
- curentul organizaional.
Dei n Frana exist un numr impresionant de instituii universitare, de institute
de cercetri, de reviste de specialitate care se preocup de studii privind definirea, privind
obiectul, coninutul i natura tiinei administraiei, aa cum arat profesorul Jacques
Chevallier (citat de domnul profesor Antonie Iorgovan n Tratat de drept administrativ,
vol. l, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 168) statutul epistemologic al tiinei
administraiei rmne nc s fie definit5.

Jerzy Starosciak, op. cit., p. 20.

Charles Debbasch, La science administrative dans les pays de L'Europe occidentale continentale,
op. cit., p. 19 i Charles Debbasch, Science administrative, 3 ed, Paris, Dalloz, 1976.
3
Charles Debbasch, La science administrative dans les pays de L'Europe occidentale continentale,
op. cit., p. 20 i urm.
4
Roland Drago, Science administrative, Paris, 1980, p. 23 i urm.
5
Jacques Chevalier, Science administrative, P.U.F., 1968, p. 23.
2

10

TIINA ADMINISTRAIEI

Dei n Germania, nc din secolele XVII-XVIII, s-au elaborat n faza incipient

studii asupra administraiei1 grupate n curentul Polizeiwissenschaft sau Kameralien2,
totui n istoria tiinei administraiei din Germania se consider c Lorenz von Stein3,
prin lucrarea s n opt volume Verwaltungslehre4 este printre precursorii tiinei
administraiei5, el fundamentnd o structur nou, tiina administraiei6, distinct de
tiinele camerale care erau nite tiine complexe, cuprinznd cunotine de economie, de
drept, de politic, de geologie, de istorie, de filozofie, puse n serviciul statului, absolut
pentru binele general al acestuia.
Lorentz von Stein7 concepe tiina administraiei ca o tiin politic, o tiin
cuprinztoare, n felul Pandectelor romane, prin opera s ncercnd s fac din teoria
administraiei Pandectele tiinelor politice, care s cuprind ntr-un corp toate tiinele
politice practice, dar n principal: administraia interioar, tiina financiar i chiar
dreptul internaional, neles ca o parte a marelui domeniu al administraiei externe.
Aa cum se arat n literatura de specialitate8, Stein a urmrit s mbine ntr-o
sintez superioar, elementele juridice de ncoronare a tuturor tiinelor politice.
Trecnd printr-o perioad de regres, se poate spune c abia dup 1930 s-au pus
bazele unei tiine a administraiei, pornind de la idea c aceast tiin este o tiin aflat
n relaie de determinare reciproc cu politica.
n perioada postbelic, n R.F.G. tiina administraiei a fost puternic influenat de
concepia american, teza fundamental fiind9 delimitarea tiinei administraiei de
politica administrativ i, respectiv, de tiina dreptului administrativ, toate trei intrnd n
sfera tiinei administrative.
Jeryz Starosciak10 aprecia n 1964 c n Republica Federal a Germaniei nu exist
pn n prezent lucrri sistematice, multilaterale n acest domeniu, pe baza crora s se
poat conclude c n literatura acestei ri exist realizri proprii serioase n tiina
conducerii. n literatura din R.F.G., lucrrile demne de atenie sunt fie lucrri referitoare
la conducerea ntreprinderilor industriale, fie traduceri din literatura de specialitate
strin. i, aceasta, n ciuda faptului c n programa colilor administrative este inclus un
obiect denumit tiina administraiei. ncepnd cu anul publicrii lucrrii citate de
ctre autorul polonez, n Germania au aprut lucrri privind arhitectura administrativ,
relaiile dintre administraie i puterea politic, fenomenul birocratic, reforma structurilor
i s-au intensificat cercetrile de tiina administraiei analizndu-se diferite aspecte
referitoare la organizarea administraiei, la relaiile ntre administraie, legislativ, guvern,
organizaii nonguvernamentale i ceteni, la reforma n administraie, etc. n Anglia11,

Idem, p. 30.
Polizeiwissenschaft se traduce prin tiina poliiei. Kameralien se traduce prin tiinele camerale
3
Lorenz von Stein a trit ntre anii 1815-1890.
4
Verwaltungslehre se traduce prin Teoria administraiei. Lucrarea a aprut ntre anii 1866 (primul
volum) i 1884 (ultimul volum).
5
Jacques Chevalier, op. cit., p. 31.
6
Iancu S. Toma, op. cit., p. 35-38.
7
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 170.
8
Iancu S. Toma, op. cit., p. 38.
9
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 172.
10
Jeryz Starosciak, op. cit., p. 56.
11
Pentru detalii a se vedea: Andre Molitor, op. cit., p. 43-56; Richard A. Chapman, The developement
of the academic study of public administration n the United Kingdom, the United States, Canada and
2

tiina administraiei, tiin de sintez

11

dei cercetrile de tiina administraiei s-au dezvoltat mult dup 1962, cnd a fost creat
Social Science Research Council, dat fiind i interesul crescnd pentru studiul
administraiei publice, totui nu se poate vorbi despre o doctrin n acest domeniu la fel
de dezvoltat ca n Frana sau S.U.A.
n S.U.A.1, tiina administraiei, ntlnit sub denumirea Public administration,
s-a impus nc de la nceputul secolului al XX-lea, ca disciplin didactic, trecnd prin
diverse etape de evoluie, etape caracterizate de diverse curente de gndire.
Fondatorul acestei tiine n Statele Unite ale Americii este considerat profesorul
Woodrow Wilson, care a publicat n 1887 The Study of Administration, un studiu
manifest ce a aprut ntr-un moment n care reforma administraiei federale era un
subiect de actualitate, ca urmare a fenomenului corupiei n rndul nalilor funcionari
publici i a abuzurilor rezultate din aplicarea lui spoil system, sistem potrivit cruia,
partidul care ctiga alegerile avea obligaia de a acorda funciile publice, persoanelor ce
au sprijinit partidul n campania electoral, ajutndu-l s ctige alegerile.
ntre cele dou rzboaie mondiale, perioad considerat drept perioada clasic a
tiinei administraiei n S.U.A., aceast tiin s-a dezvoltat pornind de la urmtoarele
cauze:
- sistemul descentralizrii ce a caracterizat i caracterizeaz nvmntul
universitar din S.U.A., permind includerea acestei discipline n programele universitare;
- faptul c americanii au considerat c ntre tiina administraiei publice i tiina
administraiei afacerilor sunt numeroase puncte comune;
- linia caracteristic a psihologiei americane care mbin inteligena programatic
i optimismul reformator.
n concluzie, despre tiina administraiei s-a conturat convingerea c studiile
de public administration, pot i trebuie s conduc la formularea de concluzii
practice, de perfecionare a administraiei, a organizrii sociale n general2".
Herbert Simon a schimbat orientarea studiilor de tiina administraiei, punnd
accentul pe studiul psihologiei organizrii administrative, prin formularea i dezvoltarea
teoriei comportamentului administrativ, el fiind cel care a fundamentat curentul
psihosociologic.
tiina administraiei n S.U.A., n perioada actual cuprinde, n opinia profesorului
englez R.A.W. Rhodes3, patru mari direcii de cercetare: studii politice, umanismul
organizaional, teoria politic a administraiei publice i noua politic economic.
tiina administraiei n America de Nord, se bazeaz pe metode de predare, care
utilizeaz analiza unor cazuri concrete, metod despre care J. Starosciak spune c a
nceput s fie folosit prima dat n S.U.A."4. Desigur, acestea sunt doar cteva exemple
despre modul n care a fost i este conceput tiina administraiei. Importana existenei
i dezvoltrii acesteia reiese i din preocuprile la nivel internaional, curm ar fi crearea
Institutului Internaional de tiine Administrative care, aa cum spune domnul profesor

Ireland, n Revue internaionale des sciences administratives, nr. 1-2/1978, Bruxelles; Antonie Iorgovan, op.
cit., p. 175.
1
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 176-182.
2
Bernard Gournay, J.F. Kesler, J. Siwek-Pouydsseau, Administration publique, P.U.F., Paris, 1967, p.
15-16, citat reprodus de Antonie Iorgovan, op. cit., p. 182.
3
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 182.
4
J. Starosciak, op. cit., p. 53.

12

TIINA ADMINISTRAIEI
1

Antonie Iorgovan rmne centrul cel mai puternic de impulsionare a cercetrii

interdisciplinare asupra guvernrii i a administraiei publice la nivel planetar, fiind o
asociaie tiinific cu vocaie internaional, specializat n administraia public i n
tiina administraiei i fiind sprijinit logistic i financiar de Comisia Comunitii
Europene, de Banca Mondial i de Organizaia de Cooperare i Dezvoltare Economic.
n Romnia, tiina administraiei s-a dezvoltat paralel i n strns legtur cu
dreptul administrativ.
Profesorul Constantin C. Dissescu, profesor de drept public, este primul autor
romn care se refer la obiectul tiinei administraiei i la delimitarea acesteia fa de
tiina dreptului administrativ2.
1.2. tiina administraiei n perioada interbelic
n perioada interbelic se poate vorbi despre o coal romneasc de tiina
administraiei, al crei conductor era profesorul Paul Negulescu, care n Tratatul de drept
administrativ3 din 1906 face primele consideraii cu privire la tiina administraiei,
artnd c aceasta se ocup cu organizarea diferitelor autoriti administrative, cu
atribuiile i modul lor de funcionare, cu ierarhia n cadrul acestora, n timp ce dreptul
administrativ reprezint totalitatea regulilor ce guverneaz drepturile i datoriile
reciproce ale administraiei i ale administrailor4.
n perioada ce a urmat primului rzboi mondial, ceea ce caracterizeaz cercetarea
n domeniul tiinei administraiei este constana cu care autorii au ncercat s
demonstreze c aceasta este o tiin social, diferit de tiina dreptului administrativ
care are un obiect propriu de cercetare.
Chiar dac doctrina european i, implicit, i cea romneasc i intensific
cercetrile pentru a demonstra subzistena celor dou tiine, fie sub forma unor apariii
editoriale cursuri de specialitate fie prin permanentizarea unei specialiti n acest
domeniu, n cadrul facultilor de drept, aceast perioad nu se caracterizeaz prin
modificri importante n evoluia cercetrilor privind fenomenul administrativ.
n Frana, de referin este numele lui Henri Fayol care a fundamentat concepia
fayolist, crend termenul de doctrin administrativ. Dintre lucrrile acestuia, trebuie
amintite: Administration industrielle et generale, n Buletin de la Societe de l'industrie
minerale, 1916; L'eveil de l'esprit public, Paris, Dumod, 1927; De l'importance de la
fonction administrative dans le gouvernement des affaires, conference, nov. 1917,
Renonard, Paris; La doctrine administrative dans l'etat, conference au deuzieme Congres
des Sciences administratives, Bruxelles, 1923.

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 202.

Constantin G. Dissescu, Curs de drept public romn, vol. III, Dreptul administrativ, Bucureti,
1981, p. 822 i urm.
tiina administraiei stabilete principiile raionalizrii administraiei de stat; ea are caracter
dinamic, fiind n permanent evoluie i cutnd soluii noi pentru viitor, precum i un caracter larg, cercetnd
diferite domenii de activitate sociale, pe cnd dreptul administrativ formez numai o parte a tiinei
administraiei.
3
Paul Negulescu, Tratat de drept administrative, vol. I, ed. a II-a, Bucureti, 1906.
4
Idem, p. 36.
2

tiina administraiei, tiin de sintez

13

n S.U.A., perioada clasic a tiinei administraiei este considerat perioada

interbelic.
Dei aprut n 1911, lucrarea Principii de conducere tiinific a lui Frederik
W.Taylor se ncadreaz tot n perioada clasic a tiinei administraiei americane, fiind
una din1 operele fundamentale ce reprezint punctul de plecare pentru tiina
administraiei i, deopotriv, punct de referin pentru tiina despre organizarea muncii
omeneti.
Aa cum arat J. Starosciak2 , autorii francezi l citeaz pe Taylor, alturi de Fayol,
drept fondator al principiilor practice de natur a ameliora gestiunea ntreprinderilor
(administraiilor) de orice natur, pe terenul teoriilor lui Taylor i Gilbert consolidndu-se
managementul contemporan.
n 1937, Luther Gulik, principalul reprezentant al colii organizaionale americane
de tiina administraiei, a publicat n lucrarea colectiv Papers on the science of
administration, teoria P.O.S.D.C.O.R.B., teorie i principii valabile n interiorul tuturor
administraiilor3, unde semnificaia literelor este:
P. Planing, viziunea de perspectiv a sarcinilor administraiei, planificarea
activitilor din interiorul administraiei;
O Organizing: organizarea, n sensul de ordonare a structurilor interioare (a
aparatului);
S Staffing: Organizarea statelor majore ale diverselor servicii administrative (a
conducerii);
D Directing: preuirea, n fiecare compartiment, a deciziilor i stabilirea criteriilor
dup care se adopt decizia global;
CO Coordinative: interrelaiile dintre compartimentele unei uniti administrative, precum i ntre unitile administrative de acelai grad;
R Reparting: operaia de informare a publicului i a funcionarilor; B Budgeting: finanarea i evaluarea costurilor.
Pe baza acestui studiu, s-au crea,t mai nti n S.U.A., apoi n Marea Britanie, iar
dup rzboi, n toat Europa Occidental, serviciile O i M (organizare i metod).
Acestea sunt cele mai importante dou repere n evoluia tiinei administraiei din
perioada interbelic.
n Romnia, singura iniiativ menit s sporeasc contribuia la delimitarea tiinei
administraiei de dreptul administrativ a fost nfiinarea n 1982 pe lng Institutul de
tiine Administrative a colii Superioare de Documentare i tiine Administrative.
n aceast perioad, contribuia cea mai cunoscut la mbogirea doctrinei de
specialitate a fost cea a profesorului Paul Negulescu, instituia de mai sus fiind nfiinat
tot la iniiativa sa, ca o continuare practic a conceptelor teoretice nscrise de aceasta n
Cursul de politic administrtaiv din 1938.
Prin cursurile i problematica propus, coala Superioar viza att o perfecionare
profesional a funcionarilor, ct i o pregtire pentru cei ce intenionau s accead la
funcii publice. Iat, aadar, c ntr-un context legislativ, destul de favorabil
Constituiile din 1923, 1938, Legea administraiei locale din 1938 apare cu mai mult

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 177.

Jerzy Starosciak, op. cit., p. 44.
3
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 178-179.
2

14

TIINA ADMINISTRAIEI

acuitate necesitatea studiului pentru cercetarea prii pragmatice a administraiei, a

fenomenului administrativ n general, ceea ce pune cu adevrat bazele unei tiine noi, i
anume, tiina administraiei.
1.3. Evoluia tiinei administraiei n perioada 1944-1989
Dup cel de-al doilea rzboi mondial, evoluia tiinei administraiei prezint aspect
specific distinct n punctele continentului i, firete, i n Romnia.
n Europa, teoria american privind administraia, axat mai mult pe elementele de
eficien i raionalizare a activitii administrative, ncepe s capete mai mult influen
dect tiina dreptului administrativ, iar n Romnia, se contureaz tot mai mai mult
distincia dintre cele dou domenii ale tiinei.
n Frana postbelic este specific preocuparea tot mai intens a cercetrilor de a
fundamenta autonomia tiinei administraiei fa de tiina dreptului administrativ.
Tratatul de tiina administraiei, publicat n 1966, n Frana, cu prefaa profesorului
George Vedel, este o oper fundamental pentru tiina administraiei, la nivel mondial,
despre care autorul prefaei aprecia c va arta drumul de urmat1.
n Germania, dup cel de al II-lea rzboi mondial, tiina administraiei a fost
puternic influenat de concepia american, dar n paralel s-a continuat tradiia istoric.
Teza fundamental a fost aceea a delimitrii tiinei administraiei, de politica
administrativ i de tiina dreptului administrativ.
n Anglia, tiina administraiei, n 19582, nu cunoscuse o dezvoltare ampl, fiind
considerat tiin prea abstract.
Ulterior cercetrile de tiina administraiei s-au dezvoltat, iar n 1962 s-a creat
Social Science Research Council, iar n 1970, Joint University Council for Social and
Public Administration, ceea ce dovedete c preocuprile n domeniul tiinei
administraiei s-au intensificat puternic.
n S.U.A., s-a continuat linia preocuprilor n domeniul public administration,
Herbert Simon criticnd puternic (n lucrarea Administrative behavior a study of decision
making process n administrative organization, New York, McMillan, 1995) coala
clasic, dezvoltnd teoria comportamentului administrativ.
La o analiz sintetic i profund privind evoluia tiinei administraiei, profesorul
Antonie Iorgovan3 a apreciat c aceasta cuprinde patru mari etape:
- prima etap, cuprins ntre anii 1944-1948, este consacrat, cu prioritate,
continurii cercetrilor sub conducerea Institutului de tiine Administrative, prin
eforturile cruia, se public i multe lucrri, studii, privind aplicarea tiinei administraiei
la realitile practice din ara noastr;
- a doua etap, este aceea n care cercetrile capt tot mai pronunat caracter
juridic, fiind marcat chiar de nfiinarea, n anul 1954, a Institutului de Cercetri
Juridice;
n aceast perioad, schimbrile sociale i, mai ales, cele politice, influeneaz
evoluia tiinei administraiei, ea fiind mai mult orientat spre conceptul de conducere
tiinific i, firete, spre necesitatea perfecionrii pregtirii cadrelor.

George Vedel, Traite de science administrative, op. cit., prefaa, p. IX.

Andre Molitor, op. cit., p. 43-56.
3
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, p. 215-235.
2

tiina administraiei, tiin de sintez

15

Pentru aceast etap, o deosebit importan capt activitatea legislativ, care,

nelegnd necesitatea activitii administrative i a raportului dintre aceasta i cetean
fiind adoptat Legea nr. 1/1967, a contenciosului administrativ.
Din punct de vedere didactic, se renfiineaz nvmntul superior administrativ,
aprnd, totodat, cursuri structurate de tiin a administraiei.
- etapa a treia este cuprins ntre anii 1968-1989 i se caracterizeaz printr-o
revigorare a activitii de cercetare i aprofundare a fenomenului administrativ din
perspectiva tiinei administraiei.
n aceast perioad, elementele practice ale acestei noi tiine sunt tot mai
accentuate, ca i necesitatea cunoaterii sale pentru creterea eficienei n activitatea
administraiei publice.
Se reiau toate tezele, teoriile i concepiile doctrinare anterioare, dintr-o nou
perspectiv, aceea a determinrii corecte a locului i importantei tiinei administraiei n
sistemul tiinelor.
Sub influena doctrinei franceze, se preiau, n mod selectiv, din teoriile i
concepiile autorilor francezi, mai cu seam cele referitoare la definirea tiinei
administraiei i a obiectului su de studiu.
- a patra etap, cuprinde evoluia de dup anul 1990.
1.4. tiina administraiei, dup anul 1990
Pe plan mondial, tiina administraiei trebuie s rspund ntrebrilor generate de
noile realiti socio-politice, n special, de procesul integrrii europene.
n aceast perioad, n Romnia, se recunoate un drept ctigat tiinei
administraiei, anume acela de a fi acceptat ca tiin cu obiect i metod proprie, se
renfiineaz Institutul de tiine Administrative, coala Naional de Studii Politice i
Administrative, iau fiin un numr mare de faculti i colegii cu profil administrativ,
centre de perfecionare n administraia public pentru funcionari i reprezentanii alei.
Cursurile de drept administrativ se mbin de cele mai multe ori cu elemente sau
noiuni de tiina administraiei, pentru a oferi o imagine exhaustiv asupra fenomenului
administrativ.
De remarcat c, n 1990 s-a adoptat i Legea nr.29/1990 a contenciosului
administrativ, iar la 21 noiembrie 1991 a fost promulgat cea mai avansat Constituie a
Romniei, expresie a celor mai evoluate concepii despre putere, democraie i drepturile
omului, Constituie care pune n eviden structura organelor statului, competena
acestora, raporturile dintre ele sau dintre acestea i ceteni.
Aceast nou lege fundamental creeaz premisa pentru un nou nceput n
administraia public.
Dup evenimentele din decembrie 1989, libertatea de gndire n domeniul tiinei
administraiei este nengrdit.
Tot mai muli autori editeaz lucrri i studii referitoare la fenomenul administrativ
n general, mpletite cu demersul specific al tiinei dreptului administrativ. Apar tot mai
multe studii aprofundate privitoare la noiunile de baz specifice dreptului administrativ,
privitoare la reevaluarea noiunii de administraie public, serviciu public, drept public i
privat, relaia dintre autoritile administraiei publice i ceteni, privitoare la centrele de
mediatizare i reform n administraie. n spiritul noilor reglementri legale sunt

16

TIINA ADMINISTRAIEI

reevaluate concepte i noiuni specifice tiinei administraiei, precum funcionar public i

funcie public, control administrativ, contencios administrativ, etc.
Se adopt mai multe acte normative, cu caracter fundamental pentru tiina
administraiei, precum statutul funcionarului public
Regimul incompatibilitilor funcionarului public (Legea nr. 161/2003)1;
Rspunderea ministerial (Legea nr. 115/1999)2;
Codul de conduit al funcionarului public(Legea nr. 7/2004)3;
Transparena decizional (Legea nr. 52/2003, Legea nr. 554/2001, Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, etc.).
Studii i lucrri de specialitate privind creterea calitii actului decizional,
perfecionarea administraiei, n general, i necesitatea adoptrii unei reglementri
privitoare la rspunderea ministerial. Dei n mare parte autorii acestor studii sunt cadre
universitare, specialiti n drept adminstrativ sau n drept constituional, deci cu
predilecie specialiti ai unei tiine juridice, dup 1989 tot mai mult se relev necesitatea
delimitrii obiectului tiinei administraiei, ca tiin de sine-stttoare cu nuane
practice.
De aceea, reinem c o parte din lucrrile aprute sunt opera unor practicieni n
adminstraie care, structurndu-i prelegerile ntr-o parte special cuprind tot ceea ce se
impune ca oportuniti de moment pentru eficientizarea administraiei, a actului
decizional, pentru realizarea unui nou standard n administraie, din punct de vedere
informaional.
La toate aceste contribuii doctrinare se adug recunoaterea pe plan legislativ a
realitii i necesitii, renfiinrii nvmntului de stat i privat cu profil tiine
administrative. n aceast perioad a fost reorganizat coala naional de Studii Politice
i Administrative, s-au nfiinat prin Hotrrea Guvernului nr. 542/1995, cinci centre
teritoriale pentru perfecionarea reprezentanilor alei i a funcionarilor publici, colegii i
faculti de stat sau n semn privat ceea ce demonstreaz evoluia ascendent pe rmul
eficientizrii administraiei.
Tot mai muli autori au aprofundat nu numai conceptele i noiunile tiinei
administraiei, dar i elementele intrinseci ale acestora, organele administraiei,
funcionarii publici, principiile dup care coopereaz i se ierarhizeaz n sistem i,
bineneles, structura acestora: capacitatea i competenele lor.
Iat c, n acest fel, se continu teoriile anterioare anului 1989 privind relaionarea
administraiei pentru c aa spune M.T. Oroveanu tiina administraiei cerceteaz
structura administraiei, deoarece aceasta asigur activitateai eficiena actului
administrativ4.

1
Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor
publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei publicat n
Monitorul Oficial nr. 279/2003.
2
Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial, republicat publicat n Monitorul
Oficial nr. 200/2007.
3
Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici, republicat publicat n
Monitorul Oficial nr. 525/2007.
4
Mihai T. Ororveanu, Elemenete ale tiinei administraiei, Ed. tiinific i Enciclopedic,
Bucureti, 1982.

tiina administraiei, tiin de sintez

17

Scopul final al acestei aciuni de eficientizare este direcionarea administraiei spre

interesul general al cetenilor, pentru c n ce alt mod poate fi neleas organizarea
raional a aparatului administraiei dect: apropierea s de masele largi, n scopul
cunoaterii i satisfacerii exigenelor acestora?.
n etapa supus analizei noastre, dup 1989, locul tiinei administraiei este deja
stabilit n cadrul tiinelor de sintez, cu un obiect de cercetare bine i clar determinat,
diferit de cel al tiineidreptuluiadministrativ.
Nu putem ncheia acest subcapitol, fr s amintim c, n anul 1995, prin grija unor
adevrai oameni de administraie cunosctori ai fenomenului administrativ i pasionai
de cercetarea evoluiei sale a fost renfiinat Institutul de tiine Administrative al
Romniei i, n acelai an, acest Institut de la Sibiu a fost recunoscut ca secie naional a
Institutului Internaional de tiine Administrative de la Bruxelles.
Pentru a marca importana nfiinrii acestui institut, a contribuiei de seam la
recunoaterea s pe plan intern i internaional, dar i ca o recunoatere a contribuiei
personale aduse la coala administrativ romneasc, cu ocazia renfiinrii Institutului de
la Sibiu din 1995, s-a hotrt ca, la denumirea acestuia, s se adauge i numele
profesorului Paul Negulescu, fondatorul acestui forum tiinific, n 1925.

Seciunea 2
tiina administraiei, tiin de sintez
Deoarece obiectul tiinei administraiei este studiul fenomenului administrativ n
complexitatea sa, deci i din perspectiva unei organizri eficiente a administraiei publice,
ca activitate, dar i ca structur organizatoric. O strns legtur, din punct de vedere al
obiectului de studiu, exist ntre tiina administraiei i tiina conducerii, raportat ns
la ntregul sistem social.
Toate principiile i metodele acesteia pot fi utilizate i n tiina administraiei, prin
acest fapt, urmrindu-se o eficientizare a activitii administrative, n general. Legtur
direct are tiina administraiei cu tiina dreptului administrativ, relaie ce va fi studiat
ntr-un subcapitol ulterior.
De reinut este legtura dintre tiina administraiei i dreptul financiar, de natur a
permite nelegerea fenomenului financiar (mijloacele materiale i bneti utile
funcionrii organelor administraiei i serviciilor publice, mijloacele de rentabilizare a
activitii executive).
Strns legtur exist, de asemenea, ntre tiina administraiei i sociologie care i
ofer mijloacele i metodele sale specifice pentru investigarea realitii, n contextul
creia se desfoar fenomenul administrativ.
ntruct raionalizarea administraiei are n vedere i personalul care activeaz n
acest domeniu, ntre tiina administraiei i psihologie exist, de asemenea, interferene.
Pentru tiina administraiei este relevant a cunoate relaiile interumane pentru a
determina raporturile dintre conductor i subordonat, dintre orice organ al administraiei
i cetean, pentru a nelege comportamentul grupurilor sociale i pentru atragerea
acestora n actul decizional.

18

TIINA ADMINISTRAIEI

Prin natura sa, administraia are n vedere implicarea ceteanului n activitatea de

executare a legii i, din acest motiv, se poate reine i corelaia dintre tiina administraiei
i ergonomie, tiin care are n vedere, n acelai timp, i creterea eficienei muncii celor
care activeaz n organele administrative.
Desigur, tiina administraiei are strnse legaturi cu geografia, istoria, etnografia,
care, prin informaiile furnizate referitoare la teritoriu, la mprirea administrativ-teritorial, la obiceiuri, la nivelul de dezvoltare, permit o determinare concret a competenei
materiale i teritoriale a organelor administrative, informaii pe care s le aib n vedere
pentru gsirea modalitilor de folosire raional a resurselor socio-umane i pentru
aprecierea optim a dispersiei n teritoriu a acestor organe.
Se impune amintit i influena matematicii1 asupra procesului cunoaterii fenomenului administrativ, fapt dovedit de modul n care a fost privit tiina administraiei,
ca o tiin tehnic (n concepia clasic) i de existena curentelor cibernetice,
informatice, n cadrul tiinei administraiei actuale.
n urma selectrii valorilor proprii obiectului su de cercetare, cu sprijinul
informaiilor oferite de tiinele amintite, tiina administraiei reuete s-i organizeze
propriul sistem de valori, s-i delimiteze clar i fr echivoc obiectul de cercetare, s-i
creeze un limbaj propriu i metode specifice, teorii i ipoteze competitive pentru
domeniul examinat.
n legtur cu autonomia tiinei administraiei, cu interdisciplinaritatea s sau cu
caracterul su sintetic n raport cu alte tiine (n principal cu tiinele politice i juridice),
la nivel mondial s-au exprimat nenumerate opinii, pornind de la realitile istorice,
specifice locului n care aceia care le-au emis triau. Se deduce existena unei varieti de
opinii de la o ar la alta, chiar la acelai moment istoric.
Pentru a analiza caracterul tiinei administraiei, este necesar a lua n considerare
ntreaga via economic, social, politic dar i ntreaga via spiritual, stadiul de
evoluie al tiinelor, pentru c, spre deosebire de tiinele exacte, care, de fapt, nu sunt
imobile, ci sunt supuse i ele unui proces de evoluie, aceasta este mai influenabil, dat
fiind obiectul preocuprilor sale: fenomenul administrativ care cuprinde un ansamblu
complex de fapte de natur politic, economic, psihologic, juridic, tehnic. Dat fiind
complexitatea structural a fenomenului administrativ este subnteleas necesitatea
existenei unei tiine monodisciplinare care s fie pus n valoare n cadrul unei tiine
globale integratoare.
Susinem2 ideea de tiin a administraiei, ca tiin de sintez ce reunete i
utilizeaz creator bogia de idei din totalitatea tiinelor administrative, nelegnd prin

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 238.

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 242. n literatura de specialitate tiina administraiei a fost
caracterizat de unii autori ca fiind tiin interdisciplinar, iar de alii ca fiind tiin multi sau
pluridisciplinar.
Suntem n prezena unor tiine interdisciplinare atunci cnd exist o ntreptrundere ntre
componentele din cadrul a dou sau mai multe tiine.
Multidisciplinaritatea presupune existena n cadrul unei tiinea mai multor discipline i poate fi
generat prin obiectivarea unor domenii diferite de cercetare prin utilizarea unor noi metode de investigare i
poate rezulta din caracterul explicativ al unei tiine care este obligat s foloseasc un complex de discipline.
(tefan Milcu, Despre geneza tiinelor multi i interdisciplinare, n volumul Interdisciplinaritatea n tiina
contemporan, Editura Politic, Bucureti, 1980, p. 14).
2

tiina administraiei, tiin de sintez

19

acest termen tiine ca: filozofia administraiei, sociologia administraiei,psihologia

administraiei, tehnica
administraiei, politica administraiei, istoria administraiei etc., cu precizarea c
toate aceste tiine sunt nejuridice. Deci, tiina administraiei o nelegem ca pe o tiin
social nejuridic, de sintez, care valorific bogia, personalul component, principiile
de organizare i funcionare, funcia administrativ, ca i aspectele tehnice
privitoare la funcionarea administraiei.

Seciunea 3
Raportul dintre tiina administraiei i tiina dreptului administrativ
Complexitatea fenomenului administrativ a determinat ca din secolul al XVIII-lea
i, n special al XIX-lea, s apar, din ce n ce mai necesar, structurarea unei tiine, cu
obiect i metode proprii de studiu, n msur s aprofundeze acest fenomen.
Din acest motiv, n majoritatea statelor cu tradiie n studiul fenomenului
administrativ, se observ o abordare a acestui fenomen prin prisma a dou tiine: pe de o
parte, tiina dreptului administrativ, ca o tiin juridic chemat s fac o abordare a
fenomenului, din punct de vedere al dreptului public, cu aplicare, n special, asupra
drepturilor i obligaiilor, asupra raporturilor juridice specifice dintre administrator i
administrai i asupra rspunderii administrative a acestora, iar pe de alt parte, tiina
administraiei, ca o tiin social.
De remarcat este faptul c i una i alta, din punct de vedere al obiectului de studiu,
i propun s examineze i s clarifice fenomenul administrativ, participanii la raporturile
administrative i efectele acestora, principiile ce guverneaz raporturile dintre guvernani
i guvernai, etc.
Indiferent c din punct de vedere al succesiunii temporale sau funcie de sistemul
social n care ne propunem s o examinm, tiina administraiei, sau tiina dreptului
administrativ au fost abordate, una cu prioritate fa de cealalt sau una n lipsa alteia,
ambele tiine i-au manifestat ntotdeauna utilitatea i oportunitatea n contextul
sistemului de drept n care au aprut i au evoluat. ntreptrunderea acestor dou tiine a
condus, n anumite ri, la dizolvarea uneia n alta, cu toate c, au obiect i metode,
respectiv domenii distincte de cercetare.
De altfel, cele prezentate nu exclud posibilitatea de a folosi i termenul de tiine
administrative, dar cu un alt sens sau alt accepiune.
Astfel, Jerzy Starosciak, arta c termenul tiine administrative poate desemna
ntregul grup de tiine care studiaz ansamblul organizrii i activitii organelor
administrative, adic grupul de tiine care cuprinde ntreaga problematic a dreptului
administrativ i teoria lui, ntreaga problematic a diferitelor ramuri ale politicii
administrative, ntreaga tiin a administraiei, precum i capitolele corespunztoare ale
sociologiei, psihologiei.
Cu alte cuvinte, aceast denumire ar cuprinde cercul larg al tiinelor privitoare la
administrare. Acest cerc de tiine este att de larg, nct ar fi greu s i se stabileasc n
mod precis limitele1.

Jerzy Starosciak, op. cit., p. 27.

20

TIINA ADMINISTRAIEI

Dintr-o analiz comparativ a mai multor sisteme de drept din Europa i cel din
S.U.A. se poate observa c raportul dintre cele dou tiine a administraiei i a
dreptului administrativ este un raport de complementaritate. Ambele tiine examineaz
prin metode proprii fenomenul administrativ, organele administraiei, competena
acestora, principiile de organizare i funcionare i problemele de eficien a activitii
executive. Toate acestea conduc la concluzia c diferena dintre cele dou tiine nu este
dat de obiectul de studiu, care l reprezint administraia, ci de optica diferit a
cercetrii, cum spunea profesorul llie Iovna1.
Aceste dou tiine nu se opun, dimpotriv, chiar privite din perspectiva c una
este o tiin juridic, iar cealalt o tiin social, vom avea imaginea de ce ele nu pot
exista una fr cealalt.Orice activitate examinat din punct de vedere al condiiilor de
eficien sau de organizare i funcionare a organelor administraiei,din punct de vedere al
competenei acestora, nu poate fi rupt sau independent de principiile de drept sau de
reglementrile legale care determin cadrul lor de funcionare. Aadar, tiina
administraiei este cea care ofer tiinei dreptului administrativ principiile de baz i
permite individualizarea particularitilor acestei ramuri de drept. Totodat, cercetarea
strict juridic a activitiiadministrative nu poate fi examinat izolat de mediul social,
economic, politic n care aceasta se desfoar, fr nelegerea modului de exprimare la
un moment dat. Aceste dou ramuri ale tiinei, se completeaz reciproc, prin urmare,
sarcina fundamental tiinei administraiei, spre deosebire de aceea a tiinei dreptului
administrativ, const n a rspunde la ntrebarea de ce raporturile juridice din sfera
administrativ trebuie s se prezinte tocmai aa cum se prezint i nu altfel, i de a indica
n ce fel s fie folosite posibilitile pe care le creeaz dreptul, n vederea obinerii unor
efecte economice sau sociale optime2.
Privit dintr-o perspectiv istoric, raportul dintre cele dou tiine ne permite a
distinge dou orientri:
- o tendin potrivit creia suntem n faa a dou tiine cu obiect de studiu diferit
(pe de o parte, cea care studiaz raportul dintre stat i cetean, iar pe de alt parte tiina
administraiei redus doar la o simpl tiin ce studia sarcinile administraiei). Aceast
tendin caracterizeaz perioada cuprins nainte de al doilea rzboi mondial;
- cea de a doua tendin resimit mai cu seam dup al doilea rzboi mondial, sub
influena ideologic american, se axa n studiile sale pe problema
eficienei organizrii activitii executive, recunoscnd coexistena celor dou tiine cu
obiect i metode proprii de studiu care, aa cum preciza Charles
Debbasch, coexist raional3.
n Romnia, primul care a realizat o delimitare a celor dou tiine a fost profesorul
Constantin Dissescu. Acest autor a apreciat c tiina administraiei stabilete principiile
raionalizrii administraiei de stat, avnd un caracter dinamic n permanent evoluie i
cutnd soluii noi pentru viitor, precum i un caracter larg, cercetnd diferite domenii de
activiti sociale, pe cnd dreptul administrativ formeaz numai o parte a tiinei
administraiei4.

Ilie Iovna, Curs de drept adminsitrativ i elemente de tiina administraiei, Ed. Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 36.
2
Jerzy Starosciak, op. cit., p. 14 i urm.
3
Charles Debbasch, Trite des sciences administratif, Dalloz, 1972, p. 42.
4
Constantin Dissescu, op. cit., p. 822 i urm.

tiina administraiei, tiin de sintez

21

Continuator al acestuia, Paul Negulescu i-a dedicat toat activitatea didactic

demonstrrii triniciei celor dou tiine, necesitii creerii unei orientri proprii, unitare
n Romnia i a unui nvmnt de specialitate, respectiv a unui Institut de cercetare.
Potrivit opiniei profesorului Negulescu tiina administraiei este o ramur special a
tiinelor politice, cu caracter practic, care tinde mai mult s formeze administratori, pe
cnd dreptul administrativ, studiind normele dup care se conduce activitatea
administrativ degaj n mod tiinific principiile care guverneaz raporturile dintre
administraiune i administrai1.
Chiar nainte de nceputul acestui secol, coala romneasc se nscria ntre cele mai
progresiste curente ideologice i doctrinare ale vremii, mbogind teoria cunoaterii cu
ideile sale privind necesitatea recunoaterii celor dou tiine interdependente cu obiect i
metode proprii de cercetare, dar indisolubil legate prin fenomenul socio-juridic analizat,
respectiv fenomenul (faptul) administrativ.
Aa cum arta domnul profesor Antonie Iorgovan2 tiina dreptului administrativ
este, n anumite situaii, nchis n obiectul tiinei administraiei, iar n alte situaii,
tiina administraiei este nchis n obiectul dreptului administrativ. n ali termeni,
ntre aceste dou ramuri ale tiinelor sociale, are loc o permanent inversare de roluri, ele
completndu-se reciproc, dar pstrndu-i fiecare propria s fizionomie i autonomie:
tiina dreptului administrativ de ramur a tiinei juridice, iar tiina administraiei, de
tiin social de sintez ce nu are, ca esen caracter juridic.
Complementaritatea dintre cele dou tiine se observ i practic n necesitatea ca
specialistul n tiina administraiei i funcionarii din administraia public s aib o
formaie profesional, preponderent juridic.

Paul Megulescu, op. cit., p. 36.

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 245.

22

TIINA ADMINISTRAIEI

CAPITOLUL II
OBIECTUL, PRINCIPIILE I METODELE TIINEI
ADMINISTRAIEI
Seciunea 1
Obiectul tiinei administraiei
Apariia tiinei administraiei este strns legat de evoluia societii moderne, n
care printre prioritile evoluiei sociale s-a impus i raionalizarea i organizarea
tiinific a administraiei, cu predilecie a administraiei publice, pentru a face fa
complexitii nevoilor sociale chemate a le satisface.
Privind n complexitatea sa, fenomenul administrativ nu putea face obiectul doar al
dreptului administrativ, care examineaz o component a activitii cu caracter normativ,
juridic i nu ntreaga modalitate de manifestare a fenomenului, a relaiilor dintre autoriti
i persoane fizice sau juridice, ct i modalitile de raionalizare i eficientizare a
activitilor administrative.
Literatura de specialitate reinea c tiina administraiei cerceteaz fenomenul
administrativ n ntreaga s complexitate1, este o tiin nejuridic, de sintez, autonom,
cu obiect i principii, metode specifice de cercetare recunoscut la nivel tiinific
internaional, concluzioneaz profesorul Antonie Iorgovan, nc din anul 1980.
Pn la consacrarea caracterului autonom al tiinei administraiei, ntlnim n
literatura de specialitate opinii pro i contra recunoaterii sale, fiind caracterizat fie ca o
tiin economic, social sau politic, o tiin despre conducere i chiar o introducere la
tiina dreptului administrativ2, o filozofie a dreptului administrativ.
n literatura francez de la sfritul secolului XX, sunt cunoscute studii ale unor
autori consacrai n drept administrativ care recunosc necesitatea delimitrii celor dou
tiine: drept administrativ i tiina administraiei, tocmai lund n considerare obiectul
acestora de studiu.3
n lucrarea Traite des sciences administrative din 1966, autorii Pierre Bandet i
Lucien Mehl definesc ca obiect al iinei administraiei Faptul administrativ.
Muli autori au ncercat o definiie i o explicaie aprofundat a sintagmei fapt
administrativ, sub aspectul coninutului su, ca o specie a faptului social.
Astfel, Charles Debbasch, pornind de la definirea faptului administrativ, apreciaz
c obiectul de studiu al tiinei administraiei trebuie s urmreasc trei obiective:
- definirea administraiei;
- stabilirea principiilor de funcionare i a scopului administraei;

241.

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a II-a, Curs, Ed. All Beck, 2001, p. 237-

Ioan Alexandru, Administraie public. Teorii. Realiti. Perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureti,
1999, p. 98 i urm., op. cit., p. 102 i urm.; Mihai T. Oroveanu, revista Studii i cercetri juridice nr. 2/1971,
p. 102; Jaeques Chevalier, Science administrative, Themis PUF, 2. ed., Paris, 1994, p. 55-61; Charles
Debbasch, Science administrative, Administration publique, 5 ed., Dalloz, Paris, 1989, p. 7-39.
3
Charels Debbasch, op. cit., p. 7 i urm.