EXAMEN SAP

Primul capitol: FUNDAMENTELE STIINTEI ADMINISTRAȚIEI

( paginile 9-21)
NECESITATEA APARIȚIEI ȘTIINȚEI ADMINISTRAŢIEI

Apariția stiintei administraţiei este strâns legată de dezvoltarea amplă a activității

administrative in societatea contemporană, la nivel public şi privat.
Administrația', respectiv ansamblul organele administrative pe care le implica, a devenit
elementul caracteristic al societății moderne şi noţiunile-cheie ale științei administratiei, în
contextul în care dezvoltarea social-economică și politică oricărei țări este fundamentată,
printre alte elemente principale ale vietii sociale, pe administrație, și, in mod deosebit pe
administrația publică

În mod practic, concret, buna organizare si functionare a sistemului administrativ, după cum
și perfecționarea sa permanenta, sunt conditii implicite, totodată obligatorii ce se atasează
procesului de gestionare a afacerilor publice, în corespondență cu dinamica, numárul şi
diversitatea tot mai mare a acestora, coordonate ce pot conduce, în mod evident, la ridicarea
calitativă a activității administraţiei publice - ca una din premisele progresului social.

Explicația acestui fenomen administrativ,pus în lumină de intensificarea şi creşterea razei

acțiunii administraţiei publice, prin implicarea în varii domenii de activitate, o constituie,
desigur, împreună cu alți doi factori, cei economici și politici, amploarea și complexitatea
nevoilor sociale din această perioadă”, în cadrul procesului lor de realizare in mod organizat,
rațional și eficient, ca resursă principală și permanentă a progresului social.

Problemele de administrație au suscitat un interes crescând din punct de vedere practic și

teoretic, mai ales, o dată cu naşterea statelor moderne în Europa şi cu aclimatizarea sa
specifică în SUA și, mai recent, prin implantarea lor în multe alte ţări în dezvoltare.
Se poate spune că asistăm la o veritabilă mondializare a ştiinţei administrației, atât ca
întindere, cât și ca influenta.
Se vorbeste, în acest context, de o „eră administrativă” și, alături de o revoluție stiințifică și
tehnică, chiar de o „revoluție administrativă" care diferențiază, astfel, societățile moderne de
societățile tradiționale".

Ca atare, administrația si, în mod special, administrația publică, trebuie sa raspunda unor
asemenea exigenţe majore prin organizarea științifică și perfecționarea continua a activitatii şi
structurii sale şi prin folosirea tuturor resurselor alocate in mod eficient pentru a putea obține
rezultate maxime cu eforturi minime'

Dupa cum bine se cunoaşte, o perfectionare constantă a administraţiei publice nu se poate

realiza numai constatându-se unele probleme ale realităţii curente din administrația publică
ci, în primul rând, pe baza unor cercetări științifice ale acesteia.
Această cercetare științifică are in vedere cunoașterea aprofundată a administrației publice,
iar pe baza cunoștințelor dobândite posibilitatea de a formula propuneri de organizare
rațională și funcționare eficientă a administrației publice.
 Numai fundamentată ştiintific administraţia publică va putea să facă față solicitărilor
multiple și complexe ale societății contemporane și, în acest context, a principalului său
component și beneficiar, cetățeanul.

Este binecunoscut că unele activități ale administraţiei publice sunt cercetate de diferite
științe sociale, sub variate unghiuri de abordare, însă aceste științe sociale nu-si propun și prin
urmare, nu examinează activitatea administrației publice - a statului si a colectivităților locale
- în integralitatea sa, ci doar secvențial, în raport de particularitățile științei respective.

De aceea, s-a impus cu necesitate fundamentarea unei noi discipline științifice, anume știința
administrației, ca ştiință socială care cercetează atât structura cât şi activitatea autorităților
administrației publice, adică a administrației publice in ansamblul său, folosind, in acest sens,
contribuția tuturor științelor sociale care au ca obiect de cercetare, direct sau indirect,
administrația publică.

Într-adevăr, pentru îndeplinirea sarcinilor sale, autoritățile administrației publice realizează,

pe de o parte, acte juridice, care nu înseamnă numai acte administrative, ci si de drept civil,
de dreptul muncii etc. și folosesc, alături de acestea, și alte activități și mijloace nejuridice sau
informații din diferite alte științe privind conducerea, indispensabile desfășurării activității
sale și satisfacerii multiplelor nevoi și trebuințe ale cetățenilor.
Pe de altă parte, își organizează în mod rațional munca pentru a asigura activității
administrative eficiența necesară înlăturării tendințelor de formalism și birocratism.

Constatăm, astfel, că „fenomenologia administrativă depăşeşte cadrul unor reglementări

juridice în general și al dreptului administrativ, în special". De aceea, în opinia unor autori
români „a încerca să includem și să tratăm în cadrul dreptului administrativ probleme a căror
soluționare reclamă cercetări de natură politică, socială sau economică etc., înseamnă să ne
limităm la aspectul formal-juridic şi, mai ales, să nu sesizăm înțelesul real al administrației
publice, condițiile de eficiență pe care aceasta trebuie să le îndeplinească ca autoritate
publică.

Apoi, trebuie să mai observăm că dincolo de reglementarea raporturilor dintre autoritățile

administrației publice și persoanele fizice sau juridice", dincolo de aspectul ,, normativ”,
exista realități care fac ca insasi sfera noțiunii de administraţie să fie cuprinsă intr-un cadru
mai larg, acela al stiintei administrației".
Stiința administrației, în opinia celor mai mulți autori, cercetează fenomenul administrativ in
întreaga sa complexitate, Ea este o ştiinţă juridică, de sinteză, autonomă, cu obiect, principii
și metode specifice de cercetare, recunoscută la nivel ștințific international.

Cu privire la óbiectul științei administraţiei, ca si a naturii sale, opiniile exprimate şi direcțiile

de cercetare sunt deosebit de variate, ele pornesc de la exacerbarea rolului acesteia, a
aprecierii sale drept filosofie administrației și merg până la negarea totală a existenței științei
administrației".

Apoi, a existat, încă de la începuturile dreptului administrativº, concepția potrivit căreia

știința administrației „se apropie și chiar se integrează, fără a-și pierde specificul, intr-o sferă
mai largă a fenomenologiei administrative in acest sens, Joseph Marie de Gerando' arăta că
„toate dispozițiile din legi sau regulamente referitoare la administratie, aparțin unui cod
administrativ. codul trebuie să cuprindă numai pe acelea care au drept obiect aspectele pur
tehnice ale diferitelor sarcini publice". De asemenea, Macarel, Vivien şi, mai ales, Laferriere,
subliniau, la rândul lor, necesitatea de a se face o deosebire mai clară între „știința
administrației" și „dreptul administrativ>

Au existat, însă, și autori care susțineau că o separare între dreptul administrativ si stiința
administrației nu ar fi posibilă deoarece nu erau precizate elementele necesare( obiect,
metodă, aplicații proprii) care să justifice existenţa unei științe administrative distincte de
dreptul administrativ.
In evoluția sa, de asemenea, stiința administrației a cunoscut diverse aprecieri, de pilda ca
este o stiința sociala ori o stiința politica sau chiar o stiina economica dar a fost considerata şi
o stiința de gradul al Il-lea, o introducere la stiința dreptului administrativ, o stiința tehnica
sau o ramura a conducerii!

In același timp, s-au formulat si alte conceptii, potrivit cărora stiința administratiei este
o stiința a principiilor rationale (autori france)', o stiinta tehnica (FW Taylor),o ştiinţă
politica si tehnica, o stiinta a organizarii administraţiei (Cooreman), o filozofie a
dreptului administrativ.

Mai mult chiar, in doctrina franceza, s-a pus intrebarea dacă administratia poate fi obiect al
stiintei", cunoscându-se ca este, cel mai adesea, considerata drept ,,arta de a administra”.

S-a vorbit, de asemenea, de extinderea generalizărilor si a definirii principiilor de activitate

ale autoritatilor administrative la orice fel de activitate umana". Aceasta noua stiinta, fiind
denumita stiința activităţii eficiente sau praxiologie, care studiaza structura generalä a
acțiunilor umane și a condițiilor eficacității lor".

2. OBIECTUL CERCETĂRII

La Inceputul secolului XXI, ştiința administrației este considerată, în intregime, o științä

socială", al cărei obiect se constituie nu în funcție de un obiect preexistent, ci dintr-o
problematica adica dintr-un ansamblu de probleme puse de realitate.
Ele, dupa cum mentiona Max Weber, „nu sunt raporturi reale intre lucrurile care
constituie principiul de delimitare al diferitelor domenii stiintifice, ci raporturi
conceptuale intre probleme.

Obiectul unei stiinte apare, in acest context, nu ca un obiect concret, ci ca unul construit in
functie de o problematica teoretica permanent supusa la o interogaţie sistematică a aspectelor
realitatii in relaţie prin problema care le este pusa".
Ca urmare, apariţia acestei noi stiinte nu corespunde unei necesităţi obiective", ci ea rezulta
dintr-o cercetare speciala( sociologica in cazul studiilor administrative) care va emite un nou
punct de vedere asupra realitații, ráspunzand astfel unor anumite condiții sociale

Administrația aşa dupa cum se stie, reprezinta un vechi fapt social, fapt rezultat din
apariţia unui aparat specializat de incadrare a activitatilor sociale”

Acest fapt social este extras dintr-un ansamblu de reprezentari care ii confera o anumită
semnificatie si, in consecință, vom asista, mai intai, la receptarea unor concepte cum sunt cele
de poliție", de administrație", de birocrație" si apoi la o teoretizare progresiva a fenomenului
administrativ. Ca atare, putem spune ca ne aflam in fața conceptului de administrație din
momentul in care se denumeşte si se desemneaza fenomenul administrativ, distingându-l de
alte fapte sociale.

Rezulta ca stiința administrației, ca orice stiinta social, nu se poate constitui decat ca o parte
dintr-un ansamblu de probleme specifice puse de realitatea sociala, adică in functie de o
problematică care să permita reconstructia teoretică a obiectului. In cazul nostru, acesta se
constituie atunci când administrația devine obiect al stiintel, iar autonomia sa se stabileşte în
raport cu alte stiinte sociale care studiaza fenomenul administrativ.
O asemenea abordare o regăsim in doctrina europeană, in principal in cea franceza,unde
știința administrației, în deceniul al saptelea al secolului al XX-lea, era considerată ca avand
drept obiect o categorie speciala de fenomene a cărei analiza trebuia sa ducă la cunoasterea
problemelor puse de actiunea administrativă și, mai ales, a problemelor activității eficiente.
In acest sens, trebuie subliniat ca in monumentalul ,,Traité des sciences administrative”,
aparut in anul 1966 in Franta, profesorii Pierre Bandet şi Lucien Mehl introduceau o notiune
cheie", aceea de fapt administrativ si precizau că ştiinţa administraţiei are drept obiect faptul
administrativ. Se avea in vedere faptul social insuşi pentru materia cunoaşterii specifice,
supus la o investigație riguros obiectivă și studiat, din acest punct de vedere original, ca
fenomen istoric sau chiar mai larg, ca fenomen uman.

Charles Debbasch, intr-o alta abordare, nuanțează conținutul obiectului ştiinţei administrative
după ce precizează, la rândul său, ca obiectul de studiu al acestei științe este faptul
administrativ. Astfel, el subliniază că obiectul de studiu este format din trei domenii de
investigatie, corespunzatoare a trei interogatii succesive, anume ce este administratia ce ar
trebui sa fie si ce va fi.

Primul domeniu este cunoaşterea realitatii, el presupune realizarea unui studiu obiectiv prin
care se doreste sa se stie cum funcționează maşina administrativă, care sunt problemele ce
apar si care este cauza aparitiei acestor probleme.

Cel de-al doilea domeniu are in vedere faptul că știința administrativa emana principiile
unei bune functionari a administraţiei. Ca atare, vom constata ca din realitate se pot extrage
invațaminte care vor putea conduce catre schimbarile dorite. Mai mult, din acestea se pot
decanta chiar reguli care să permită obținerea unei mari eficacitati a aparatului administrativ,
dar și respectarea, de catre administrație, a scopurilor pe care le urmăreşte.

In sfârşit, cel de-al treilea domeniu se constituie in jurul faptului că stiința administrației
previzionează legi ale evoluției sistemelor administrative, pe baza cunoasterii trecutului și
prezentului.

Disciplina stiintifica noua, dupa cum o caracteriza Jerzy Starosciak, stiinta administrației a
apărut ca o consecință a materializärii nevoii de a se organiza in mod rational viata social.
La rândul ei, această nevoie a izvorât din aspirația de a asigura o cất mai mare eficiență a
activității colective.

Obiectul acestei științe il constituie, in opinia lui Starosciak, activitatea organelor

administrației de stat, privita din punct de vedere organizatoric, sub aspectul posibilități de a
se desprinde principii si legități ale funcţionarii administratiei de stat.
Obiectul acestei stiinte il constituie, in opinia lui Starosciak, stiinta administratiei de stat,
privita din punct de vedere organizatoric, sub aspectul posibilitatii de a se desprinde principii
si legitati ale functionarii administratiei de stat.

In această viziune apare ca necesara, o analiza cu privire la faptul daca autoritățile

administraţiei publice functioneaza in condiţii de operativitate şi de eficiență. Altfel spus,
dacă aceste autorități obțin rezultate corespunzator sarcinilor ce le-au fost stabilite, daca ele
respecta în procesul administrativ condițiile prevăzute prin lege și dacă activitatea acestora
este finanţată din surse corespunzatoare iar rezultatele obtinute s-au realizat cu cheltuielile
efectiv necesare .

Faptul (fenomenul) administrativ este, prin urmare, esenta, elementul principal al cercetării
administrației publice.

Tinand seama de trăsăturile distincte ale activităţii administrative derulate atât la nivelul
statului cât şi la cel al colectivităților teritoriale, integrate administrației publice locale,
autonome, in literatura noastra de specialitate au fost formulate chiar și unele caracteristici
ale faptului administrativ:

In acest sens, faptul administrativ este caracterizat ca:

a) un fapt social- el nu se realizeaza decat in cadrul unei activități sociale, al unei colectivități
umane organizată (restrânse sau globale, locale sau naționale);

b) o activitate subordonata - se subordonează unor valori superioare și exterioare

administrației (valorilor politice, de pildă, valori fixate de puterea politică, ce sunt nu numai
superioare, ci si exterioare autorității administrative);

c) situat intre valoarea pe care trebuie să o înfăptuiască și executarea materiala a acestei

valori (de exemplu, administrația de stat supraordonându-se faptelor materiale cu ajutorul
cărora va realiza valorile politice față de care se subordonează, se sprijina pe puterea de stat,
putand sa dea dispoziţii care pot fi asigurate, in caz de nerespectare, prin forta de constringere
a statului:

d) implica in mod necesar organizarea. Ideea de organizare este fundamentul oricarei

activitati administrative (de exemplu, in principal activitatea administrativa a statului si a
celei locale este de a organiza realizarea valorilor politice, organizarea executării legil).

Si in conceptia autorilor romani, obiectul de cercetare al stiinței administrației este

administrația, mai precis administrația publică (fenomenul) in ansamblul sau, cu toate
implicațiile, relațiile și corelațiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social,
urmarind sa formuleze principii și legități, pe baza carora sa se realizeze raționalizarea sa, din
punct de vedere organic si funcțional. Ea se fundamenteaza, in planul realităţii sociale, pe
existenta unor activităţi cu caracter particular denumite activități administrative.

Constatarea şi formularea acestor particularitati, in opinia lui Alexandru Negoita, depapeste

treapta percepției sensibile a cunoaşterii intrand In domeniul rațional, al abstractizarii, ceea ce
face sa se contureze noţiunea unui fapt social distinct, in raport cu celelalte fapte sociale,
respectiv, noțiunea faptului administrativ.
Putem afirma, raliindu-ne, astfel, opiniilor exprimate in doctrina, că ştiina administrației are
drept obiect propriu de cercetare administrația publică, in Intreaga sa complexitate, în scopul
de a elabora principii și norme generale, necesare reformării sale organice și funcționale.

Prin urmare, ştiinţa administrației o putem defini ca pe stiinta care cercetează

activitatea şi structura autorităţilor administrative în vederea perfectionarii lor
continue, in funcție de valorile politice și cerințele economico-sociale, in scopul realizării
eficiente a sarcinilor sale și a nevoilor și intereselor generale ale cetățenilor.

3. CONȚINUTUL ȘTIINŢEI ADMINISTRAȚIEI

Această știință a fost caracterizată ca o disciplină tipică pentru perioada integrarii

științelor, ,,perioada in care specializarea diferitelor ramuri ale cunoaşterii și adâncirea
cercetărilor se înfaptuiesc prin imbinarea unor rezultate obținute de stiinte diferite, până de
curând nelegate intre
ele. „

Ştiința administrației este o știință specializată care, așa după cum precizam anterior, are
drept sursă de cunoaștere practica administrativă, a cărei geneză se datoreaza tocmai nevoii
de a generaliza experiența acestei practici administrative. Ca atare, in conținutul ştiinței
administrației vor fi prezenți diferiți factori ce caracterizeaza o actiune administrativa, care
permit conceptualizarea de ansamblu. Primire acesti factori menționam:

-factorul ordonator, prin definiție administrația este chemata sa asigure ordinea

- factorul stabilizator, continuitatea joaca un rol esențial fara ca tendinta spre stabilitate sa
excluda dinamismul acțiunii și adaptarea sa succesiva la modificarile justificate de evolutie:

- factorul rațional, se are in vedere o cooperare umana raționala, fundamentat pe logica

-factorul organizare, elementul organizațional", cu ansamblul consecintelor sale specifice,

joacă un rol fundamental în cadrul acțiunii administrative;

-factorul finalitate, ideea unui scop al cercetarii este decisiva, obiectivele atinse de
administrație fiind, de altfel, Intotdeauna „intermediare", intrucăt ea promovează interesul
public care este determinat de opțiunile puterii politice;

* factorul centripet, administrația actioneaza in sensul unității, jucand, prin definitie, un rol
de integrare.

Ştiinţa administratiei cerceteaza, de asemenea, şi alte probleme conexe obiectului său

principal de analiza, exemplificand aici aspectele privitoare la tehnica administrativa, precum
și cele referitoare la metodele de organizare a birourilor, fara a omite totodata activitațile
subsecvente, subordonate acelorași finalități ale științei, anume cele care pot contribui direct
sau indirect la asigurarea organizarii eficiente si raționale a administrației publice.
Factorii reținuți in conținutul științei administrației sunt cercetați și analizați de aceasta
tocmai in vederea găsirii celor mai bune solutii pentru organizarea și funcționarea
administrației publice in condiții optime.
4. CARACTERISTICILE ŞTIINŢEI ADMINISTRAȚIEI. AUTONOMIA.
INTERDISCIPLINARITATEA

İncă de la începutul existenței sale știința administrației a ridicat câteva probleme conceptuale
care priveau, in principal, autonomia, natura și metodele sale si in acest context, delimitarea
acesteia față de știința dreptului administrativ.

Problema autonomiei științei administrației a suscitat discuții începând din secolul a XIX-lea
și pâna la jumătatea celui de-al XX-lea. În prezent, insă, autonomia, denumirea și importanța
științei administrației sunt pe deplin recunoscute.

Se impun, totuşi, câteva precizări in ceea ce priveşte autonomia ştiinţei administratiei.

Mai intai, trebuie amintit faptul că o ştiinţă nu este autonomă iar statutul său științific
nu este asigurat decât in măsura in care ca are un obiect bine definit şi foloseste metode
și concepte proprii.

In cazul nostru, stiinta administraţiei are un obiect de cercetare bine determinat, acesta fiind
administraţia publica, in intreaga sa complexitate, „ca fenomen social, politic, juridic ce
urmareste ca, prin cunostintele pe care le dobandeste şi le sistematizeaza, sa formuleze
principii și legitați pe baza carora se poate realiza raționalizarea administrației publice, atat in
ceea ce priveste organizarea cat si funcționarea acesteia.

In a doilea rind, autonomia stiinţei administratiei trebuie avuta in vedere şi din perspectiva
,,Intrunirii elementelor notiunilor generale de stiinta" a ,,incadrarii sale in categoriile
(ramurile stiintei) unanim acceptate, incadrare ce presupune stabilirea raporturilor dintre
stiinta (stiintele) respectiva si stiintele vecine".

Stiinta administratiei, in acest caz, se incadreaza in ramurile ştiinţei sociale iar in raporturile
sale cu stiintele vecine, ea are caracterul unei stiinte de sinteza.

In sfarsit, in al treilea rand, niciuna din disciplinele stiintifice cu care se interfereaza stiinta
administrației nu cercetează fenomenul administrativ in toata complexitatea sa şi nici nu-i
propune acest lucru, fiecare cercetând numai unele aspecte ale acestui fenomen.

Autonomia stiintei administrației este pusa in evidenta, astfel si prin faptul ca nicio alta
ramură a stiințelor sociale, referindu-ne aici, in special, la stiințele politice, sociologia,
stiintele juridice, nu vizeaza o cercetare aprofundata in domeniul acţiunii administrative,
intrucat niciuna dintre acestea nu poate singura, să analizeze si sa interpreteze, in totalitate,
faptul administrativ. lata de ce, a apărut, și ulterior, s-a impus cu necesitate, o disciplina
autonoma, aptă sa cerceteze multilateral fenomenal administraţiei, aceasta fiind stiinta
administratiei.

Mai mult, administraţia publica reprezentand in esenţa un fenomen complex a carui

cunoastere presupune o asemenea abordare multilaterala, desfaşurata pe mai multe paliere,
din perspective extrem de diverse, imprima ştiinţei administraţiei, inclusiv un caracter
Interdisciplinar.
Acest caracter se datoreaza faptului că știința administrației foloseşte critic datele și
cunoştințele pe care le pun la dispoziție alte discipline științifice legate de fenomenul
administrativ.

In acest context, trebuie să subliniem că știința administrației nu preia pur și simplu

rezultatele dobândite de către alte discipline ştiinţifice, ci le foloseşte intr-o maniera adecvată
și totodată, adaptată, raportandu-le la obiectul sau propriu, administraţia publică, fapt ce-i
conferă acesteia un caracter interdisciplinar." In genere, interdisciplinaritatea, aşa dupa cum
opineaza in mod unanim specialişti in domeniu, constituie o condiție sine qua non in
cercetarea administrației", ce doar aparent, poate fi contrapusa autonomiei ştiinței
administrației.

In acest sens, este de mentionat ca ştiinţa administratiei, cercetand structura si

activitatea administratiei publice, se interfereaza, printre alte discipline stiintifice, cu
sociologia, cu stiințele juridice, stiintele economice, stiințele politice, managementul,
istoria etc.

Astfel, relatia dintre stiinta administratiei si dreptul administrativ are ca fundament ideea
colaborárii celor doua discipline in studierea completa, globala a fenomenologie
administrative, plecând de la premisa ca legalitatea mu se opune acţiunii eficiente a
administrației, ci dimpotriva, respectarea legii reprezinta o condiție a obținerii eficientei
economice şi sociale.

In alta directie, relatiile dintre ştiinţa administraţiei şi management sunt de tipul relațiilor
parte-intreg, ce au drept premisa faptul ca daca managementul general se preocupa de
studierea regulilor generale de conducere eficienta a unui sistem social, stiinta administrației
se cantoneaza exclusiv in sfera de cercetare a unui singur element al sistemului social, anume
- administrația publica.

Un alt exemplu relevant al interferenței disciplinelor, implicit al interdisciplinaritații, il

constituie legatura stransa existenta intre politologie şi ştiinţa administraţiei, o
relaționare bazată pe poziția de subordonare a sistemului de administraţie publica fata de
puterea politica, recte fața de instituțiile politice fundamentale ale statului, interferånd diferit
fata de ceilalți actori importanți ai mediului politic.

Nu mai puțin rezonanta este relatia dintre stiinta administraţiei şi sociologie, al cărei
fundament il reprezinta imposibilitatea plasirii administraţiei in afara mediului social, aceasta
constituind in sine o componenta bine individualizata in cadrul societății, generand pe cale de
consecința, o abordare particulară, prin prisma sociologiei administrației.

Referitor la denumirea de știința administrației este in prezent termenul consacrat acestei

științe in literatura noastră de specialitate.

In literatura de specialitate franceza se folosește expresia ,,sciences administratives”, tradusa

prin știința administrativă care, încă din perioada interbelica i-a fost preferat celei de ştiinţa
administrației'.

Sunt unii autori francezi care recurg, însă, la pluralul ,,sciences administratives” pentru a
sublinia existența unor studii specializate (surori), respectiv, a unui ansamblu de discipline
strânse în jurul unui obiect comun - studiul administrației, În acest sens, de altfel, ,,trecutul
științei administrației a fost marcat de o adevărată ceartă cvasiteologica" asupra existenței
uneia sau mai multor ştiințe administrative'.

Termenul la plural apare, de asemenea, și în titulatura Institutului Internațional de Ştiințe

Administrative, care este „o asociație științifică cu vocație internațională, specializată în
administrația publică și în știința administrației". Institutul funcționează la nivel global,
după anul 1930, și este finanțat de statele și membrii care provin din întreaga lume, având,
însă, autonomie față de acestea.

In schimb, termenul folosit de autorii anglo-saxoni este de Public Administrative-

administratie publica. El este utilizat atat pentru revistele de specialitate, pentru institutele de
cercetare, cat si pentru conceptul de știința administrației.

5. RAPORTUL DINTRE ȘTIINȚA ADMINISTRAȚIEI ȘI ȘTIINȚA DREPTULUI

ADMINISTRATIV

Raportul dintre stiinta administrațiel si stiinta dreptului administrativ se constituie intr-una

dintre problemele deosebit de importante pentru cercetarea dreptului aplicabil administrației
publice, ca si pentru autonomia științei administrației, problema care, deși nu este noul
ramane totuşi, extrem de actuala.

Ştiința administrației, așa cum se precizează in doctrină, „cercetează dreptul aplicabil

administratiei publice, sub aspectul cum este elaborat acest drept, ce particularitāri prezinta
acesta, precum si ce modalitari sunt necesare pentru aplicarea şi respectarea sa".

Altfel spus, stiinta administrației nu are in vedere ,,sa se substituie” in vreun fel,, disciplinelor
juridice", atunci când cercetează toate normele juridice aplicabile administrației publice, cu
privire specială la particularitățile pe care le prezinta aceste norme de drept și cu privire la
conținutul reglementärilor pe care le contin"

Dimpotrivă, știința administrației cercetează aspectele juridice dintr-o perspectivă

generala, interdisciplinară (social-politică, sociologică, economica, psihologica, tehnica
etc.). care, după caz, determină, însoţesc ori deriva din aspectul juridic, dar conturând
alaturi de acesta, esența fenomenului administrativ .
„In acest fel, subliniaza in continuare Antonie lorgovan, stiinta administratiei ,,pregăteşte
terenul” cercetării juridice cum, la rândul ei, cercetarea juridică a administraţiei publice
contribuie la dezvoltarea si clarificarea studiilor de stiinta administraţiei.

Apare astfel evident că cele două ştiinte „coexistă raţional", sunt interdependente, intre ele
avand ,,loc o permanenta inversare de roluri, ele completându-se reciproc dar påstråndu-și
fiecare propria sa fizionomie și autonomie: stiința dreptului administrativ, de ramura a științei
juridice, iar știința administrației, de știință socială de sinteză ce nu are, ca esență, caracter
juridic.

De altfel, după cum s-a putut constata, aceasta ,,completare" intre cele două știinte este
benefică nu numai pentru buna intelegere a particularităților dreptului administrativ dar şi
pentru organizarea şi desfăşurarea judicioasă a activității administrative", fapt ce creează
întărirea reciprocă a bazei ,,dezvoltării lor viitoare”.
Cu alte cuvinte, „folosirea concluziilor ştiinţei administrației de către știința dreptului
administrativ este unul dintre factorii care feresc teoria dreptului administrativ de
formalismul juridic în sensul rău al cuvântului". În ceea ce privește știința administrației,
legarea de dreptul administrativ , ,,una din forțele vieții administrative", uşurează
introducerea principiilor ei în sfera juridică, înlesneşte transformarea regulilor elaborate de
știința administrației în norme de drept, ceea ce și face ca traducerea în viață a acestor reguli
să devină obligatorie din punct de vedere juridic pentru cei la care se referă norma de drept.

Este un lucru util pentru societate, deoarece permite în majoritatea cazurilor să se evite
nepotriviri între prevederile juridice şi regulile organizării judicioase a
activității administrative, întărind ordinea și legalitatea în viața socială. 

În susținerea legăturii indisolubile, de complementaritate dintre cele două științe, prof. Ioan
Alexandru' arată că în condițiile în care juridicizarea activității administrative...reduce
activitatea administrativă la aspectul normativ, formal - eludându-se astfel conținutul, relațiile
interne ale mecanismului administrativ, în timp ce negarea rolului dreptului administrativ, a
normei juridice în general, ar putea să conducă la concluzii teoretice şi atitudini practice
eronate”, legalitatea si eficienta nu doar că nu sunt incompatibile,  ci mai mult, ele se
intercondiționează reciproc.

CAPITOLUL III

PRINCIPIILE ŞTIINŢEI ADMINISTRAȚIEI

1. CONSIDERAŢII GENERALE

Ca în orice demers ştiințific, legat de cunoaşterea unui domeniu sau altul de activitate, trebuie ca
alături de determinarea obiectului științei administrației, să identificăm și principiile care guvernează
această știință și o particularizează în raport cu celelalte ştiințe sociale.

Termenul de principiu provine din latinescul „principium", care are înțelesul de început. Semnificația
sa mai poate fi și de element fundamental, cauză primară sau punct de plecare, ca și cea de idee,
lege de bază pe care se întemeiază o teorie științifică, un sistem politic, juridic, o normă de conduită
ori, în sfârşit, totalitatea noțiunilor de bază ale unei discipline.

Într-o altă viziune, noțiunea de principiu a fost intuită și chiar enunțată încă din antichitate, cu
înțelesul de sursă, esență sau principiu întemeietor, fundamental pentru un anumit domeniu de
activitate.

Acest domeniu de activitate este, în cazul nostru, aşa cum deja s-a văzut, administraţia publică -
obiect al ştiinţei administraţiei - a cărei deosebită importanță constă „în faptul că ea permite
desfăşurarea vieții statului".

Altfel spus, administrația poate fi apreciată ca fiind una dintre activitățile umane care îndeplinește o
funcție politică legată de existența statului, a însăși colectivității umane organizate şi fără de care
omul contemporan nu poate fi imaginat. Cu alte cuvinte, statul, o colectivitate umană aflată pe un
anumit nivel de dezvoltare și de coeziune, nu poate trăi decât dispunând de o administrație care are
ca obiectiv general satisfacerea nevoilor importante ale vieții acestei colectivități, viața implicând
administrația. Administraţia publică trebuie amintit aici, este cea care înfăptuieşte sarcinile stabilite
de puterea politică şi cea care soluționează nevoile curente ale societății, în confor mitate cu
concepţia social-politică şi filosofică a etapei istorice în care se găseşte.

Ea apare prin însăşi natura sa, fără o filosofie proprie şi subordonată unor scopuri care îi sunt
exterioare; ea îşi trage legitimitatea, în mod evident, din sistemul de valori dominante, din puterea
politică. Acest sistem este şi cel care fixează administraţiei publice, în general, scopurile şi mijloacele
pe care trebuie să le utilizeze pentru a le atinge.

Ca atare, se spune în mod curent că administrația publică este permanent plasată sub nivelul politic,
subliniindu-se, astfel, că deasupra tuturor instituţiilor administrative există instituții politice care
facilitează existența statului și satisfacerea nevoilor comune ale colectivității, în conformitate cu
deciziile instituțiilor politice. Pe de altă parte, pentru a putea identifica principiile ştiinței
administrației, credem că trebuie să observăm însuși modul cum este definită administrația publică!
în literatura noastră de specialitate, ea fiind:

Acea activitate care consta in organizarea și asigurarea executării nemijlocite a prevederilor

Constitutiei a actelor normative si celorlalte acte juridice adoptate sau emise de autoritățile statului
de drept. Reiese, astfel, că în activitatea sa, administrația publică se subordonează şi normelor
juridice, „însăși rațiunea existenței sale fiind organizarea executării şi asigurarea înfăptuirii acestora".
Drept urmare, din Constituția României, ca de altfel şi din întreaga legislatie, vom desprinde şi
principiile ce fundamentează organizarea şi functionarea administrației publice - a statului si a
colectivităților locale, ele devenind, în fapt, şi principii ale administrației româneşti. științei În acelaşi
timp, ținând seama de faptul că administrația publică trebuie să realizeze interesul general al
societății, iar la desfășurarea activității sale îşi aduc o contribuție însemnată, organizată sau
individuală, cetățenii, apare evident că însăși societatea, națiunea, este interesată de organizarea și
funcționarea acesteia pe baze ştiințifice. ,,Intr-adevăr, numai o asemenea organizare ştiinţifică,
eficientă şi rațională" a administrației publice va putea duce la satisfacerea cerințelor generale în
condiții cât mai optime", astfel încât ,ea să determine un climat propice, în care viața socială să se
realizeze permanent", în mod firesc şi ,,cât mai armonios".

Rezultă că o bună organizare şi funcționare a administrației publice nu poate fi realizată decât pe

baze ştiințifice și, ca atare, apare ca necesitate și încercarea noastră de a identifica acele principii „de
utilitate teoretică și practică" care să „conducă la dezvoltarea ştiinței administrației"

Mai înainte, însă, de a trece la identificarea principiilor științei administrației, credem că se impune o
anumită precizare, și anume: „ca și în cazul celorlalte discipline sociale, nici științei administrației nu-i
poate reveni sarcina de a crea dogme", cu caracter general, care să ducă la rezolvarea tuturor
situațiilor ce apar în activitatea curentă a administrației publice.

Apoi, tocmai de aici apare ca necesar de subliniat şi trăsătura caracteristică a acestor principii care
constă, pe de o parte, în utilitatea lor practică, de satisfacere a interesului general al societății, iar, pe
de altă parte, prin soluțiile propuse de ,,lege ferenda", care pot efectiv duce la îmbunătățirea
organizării și funcționării administrației publice.

2. PRINCIPIILE GENERALE ALE ŞTIINŢEI ADMINISTRAŢIEI

Formularea unor principii ale ştiinţei administrației româneşti, ne referim aici la principiile generale,
trebuie, raliindu-ne şi la alte opinii exprimate în doctrină,' să pornească de la prevederile
constituționale care, în acest cadru, devin deosebit de importante. În acest sens, este de menționat
faptul că, întreaga activitate de „instaurare, menținere şi exercitare a puterii statale", a raporturilor
dintre guvernant şi guvernați, se desfăşoară potrivit principiilor generale prevăzute de Constituție.
Aceste principii reflectă şi consacră în formele politico-juridice caracterul structurilor de guvernare şi
relaţiile dintre ele în procesul exercitării puterii, stabilesc direcțiile generale de activitate ale statului,
iar unele dintre ele fixează, totodată, cadrul general în care poporul, titularul suveran al puterii,
exercită atributele acesteia.

Este vorba, după cum afirmă Jean Dabin, de principii generale rezultate din con fruntarea intereselor
politice care cârmuiesc raporturile de guvernare, în înțelesul cel mai larg, sau deduse pe baza
experiențelor din practica socială. Ele indică, în acelaşi timp, natura regimului politic al societății
date. Pe baza principiilor constituționale, aflate ele însele şi fiecare dintre ele într-o dinamică
proprie, ca orice mișcare socială, de altfel, se stabilesc noi orientări privind reglementarea relațiilor
sociale, în legătură directă cu formele democratice de exercitare a puterii. Sfera de cuprindere a
principiilor constituționale depăşeşte structurile statale propriu-zise, cu alte cuvinte, 'ele se aplică și
în sfera de activitate a tuturor corpurilor intermediare.

Principiile generale, de natură constituțională, sunt de esență democratică și au un caracter profund

uman. Prin aplicarea lor în administrația publică, ca principii fundamentale şi ca instrumente
specifice de cercetare în acest domeniu, ele se confirmă şi se dezvoltă, demonstrându-şi viabilitatea,
fiind în măsură, totodată, să determine particularitatea ştiinței administrației față de alte științe
sociale. În vederea identificării principiilor generale (sau fundamentale) ale științei administrației
româneşti, este necesar să analizăm dispozițiile art. 1, art. 2 alin. (1), art. 4 alin. (1), art. 8, art. 78 şi
art. 120 alin. (1) din Constituția României, astfel cum a fost modi ficată şi completată prin Legea de
revizuire constituțională. Din aceste dispoziții vom constata principii generale de valoare
constituțională pe care le considerăm că sunt aplicabile, în acelaşi timp, și științei administrației.
Aceasta decurge din faptul că ele stau la baza organizării și activității tuturor autorităților statului și,
deci, se aplică în mod explicit și administrației publice și implicit ştiinței administrației.

Aceste principii generale, cu valoare constituțională, sunt principiul puterii suveran, principiul
separației şi Constituției sau at legalitan princtat puterilor în stat, principiul suprematiei egalității
între cetăţeni, excluderea privilegiilor şi doriminării, principiul unității poporului român.

2.1. Principiul puterii suverane sau al suveranității naționale

Principiul suveranității naționale, în acest context, îl vom înțelege în sensul că puterea politică are în
mod necesar un titular - poporul român şi că acesta deține în mod natural puterea politică
(suveranitatea).' Suveranitatea sau autoritatea politică exclusivă este forma superioară de organizare
socială care, alături de națiune și teritoriu, concură la alcătuirea statului. Puterea publică este o
putere suverană. Suveranitatea este un atribut exclusiv al puterii publice.

Ea exprimă faptul că puterea publică îst extinde autoritatea sa asupra unui anumit teritoriu si
populatie si nu admite ca o altă autoritate să exercite puterea publică asupra aceluiași teritoriu și
populatii." Suveranitatea se exprimă, pe plan intern, pri premafie iar, pe plan extem, prin
dependență, Dacă primele doua elemente definitorii ale statului, teritoriul şi populația, au un
caracter obiectiv-material, cel de-al treilea element esențial, suveranitatea națională, are un caracter
subiectiv-voliţional şi înseamnă că dreptul de comandă aparține naţiunii. În acest sens, de altfel, sunt
și dispozițiile art. 2 alin. (1) din Constituția României, potrivit cărora „Suveranitatea națională
aparține poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri
libere, periodice și corecte, precum și prin referendum”.

Din această dispoziție constituțională rezultă că ea se exercită, pe de o parte, în mod direct de către
popor, în cazul referendumului iar, în cazul exercitării prin organele sale reprezentative, semi-direct
şi cu condiția constituirii lor prin alegeri libere, periodice şi corecte. În această ultimă situație se
poate vorbi de o guvernare indirectă sau reprezentativă, „ceea ce înseamnă că poporul, națiunea,
deleagă dreptul de comandament unor puteri detegate, care sunt puterea legislativă, puterea
executivă şi puterea judecătorească”.?

2.2. Principiul separației şi echilibrului puterilor în stat

Principiul separației puterilor în stat a devenit o dogmă a democrației liberale şi” garanția esențială a
securității individului în raporturile lui cu puterea. Acesta este un principiu fundamental al statului de
drept, prevăzut, în mod expres, în Constituția României la art. 1 alin. (4) şi conform căruia „Statul se
organizează potrivit principiului separației și echilibrul puterilor - legislativă, executivă și
judecătorească constituționale." în cadrul democrației

Potrivit acestui principiu, celor trei puteri le corespund atât categorii de funcții fundamentale cât şi
autorități diferite, astfel: de edictare a regulilor generale sau funcţia legislativă, exercitată de către
Parlamentul României (constituit din Camera Deputaților și Senat); aplicarea sau executarea acestor
reguli sau funcția executivă exercitată bicefal de Președintele României și de către Guvern, prin
autoritățile administrației publice centrale și locale: rezolvarea litigiilor care apar în procesul aplicării
legilor sau funcţia judecătorească exercitată prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte
instanțe judecătoreşti stabilite de lege.

Aşa după cum reiese și din dispozițiile constituționale mai sus menționate, orga nizarea celor trei
puteri ale statului şi, respectiv, a celor trei categorii de autorități publice nu trebuie să ducă la
înțelegerea principiului în mod rigid, ci la o separație și un echilibru, ca o condiție a armoniei sociale
şi garanția libertății umane. Sau altfel spus; nu ar fi vorba atât (de.o separație a puterilor, cât mai
ales de relativa lor autonomie şi dependența lor reciprocă. echilibrul puterilor'.

- Cât privește formele şi modalitățile de exprimare a acestui principiu în întreaga activitate a

administraţiei publice româneşti, ele sunt stabilite de Constituție şi realizată, în mod expres, prin
legile organice.

2.3. Principiul supremației Constituției sau al legalității

Este principiul exprimat în mod direct de dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție care precizează că
„în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor. este obligatorie”. Acest
principiu „fixează cadrul activității autorităților statului în limita legilor, asigură stabilitatea juridică;
-drepturile şi-libertățile omului şi înseamnă subordonarea tuturor activităților autorităților publice,
voinței supreme a-națiunii, consemnată în principiile şi normele pactului fundamental statuat în
Constituție”. „Constituția", spune Ion Deleanu,* „se află în vârful piramidei tuturor actelor ‫יי‬
juridice”. Această afirmație se susține prin faptul că: > Legitimează puterea, convertind voințele
individuale sau colective în voinţa de stat;

> Conferă autoritate guvernanților, îndreptățindu-le deciziile şi garantându-le aplicarea; Determină

funcțiile și atribuțiile ce revin autorităților publice;

Consacrând drepturile şi îndatoririle fundamentale, diriguieşte raporturile dintre cetățeni, dintre ei şi

autoritățile publice, Indică sensul sau scopul activității statale, adică valorile politice, ideologice și
morale, sub semnul cărora este organizat şi funcționează sistemul politic; si repemul ahita reprezinta
temeiul fundamental și garanția esențială a de drept 'aprecierea validității tuturor actelor și faptelor
juridice.
Toate acestea reprezintă „elemente substanțiale care converg spre una și aceeași concluzie:
supremația materială a constituţiei”l,

După cum se poate constata, însuşi statul îşi limitează activitatea, prin conformarea regulilor de
drept; statul de drept fiind cel în care activitatea tuturor autorităților se subordonează legilor.

Garantarea supremației Constituției și a Legii se realizează prin două principii subsecvente, şi anume,
prin justiția Constituțională sau a controlului constituționalității Legii – realizată de către Curtea
Constituțională (art. 142-147 din Constituție) şi prin principiul controlului jurisdicțional al acțiunii
administrației publice.

În ceea ce privește principiul legalității, și doctrina evidențiază faptul că administrația trebuie să se

mențină „intra legem”, adică în limitele fixate de aceasta, ea neputându-se înfăptui decât în
conformitate cu aceasta, respectiv secundum legem, deci potrivit textelor legislative şi numai în baza
acestora.

„Legea, spunea Carré de Marlberg, nu este numai limita activității administrative, ea constituie, de
asemenea, condiția acesteia”.4

O consecință care decurge din aplicarea principiului legalității sau al supremației Constituției și a
legilor – art. 1 alin. (5), este publicitatea tuturor actelor normative, regle mentată, în mod expres,
prin art. 78, art. 108 alin. (4) din Constituție, ca şi prin alte dispoziții legale. Publicarea actelor
normative reprezintă garantia aplicării prezumţiei că nimeni nu poate invoca necunoaşterea.Legii
drept motiv al încălcării acesteia (nemo censetur ignorare legem). De altfel, în literatura noastră de
specialitate se atenționează asupra faptului că nepublicarea actelor normative „constituie o practică
ilegală” care „se poate transforma într-un obstacol în calea aplicării eficiente a Legii”.S

Tocmai pentru a se preîntâmpina asemenea situații, legiuitorul constituant a precizat că

„nepublicarea atrage după sine inexistența” actelor normative respective.

Totodată, trebuie să menționăm, în contextul principiului legalității, și respectarea condițiilor

prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative, potrivit cărora „actele normative se inițiază, se elaborează, se adoptă
și se aplică în conformitate cu prevederile Constituției României, cu dispozițiile prezentei legi,
precum și cu principiile ordinii de drept”. Aceste norme fiind „obligatorii la elaborarea” tuturor
„proiectelor" de acte normative (art. 3).

2.4. Principiul egalității între cetățeni, excluderea privilegiilor şi discriminării

Principiul este consfințit de dispozițiile art. 16 alin. (1) din Constituție prin receptarea
reglementărilor internaționale, potrivit căruia „cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților
publice fără privilegii şi fără discriminări”. De asemenea, conform art. 4 alin. (2) din Constituție,
„România este patria comună şi indivizibilă a tuturor cetățenilor săi, fără deosebire de rasă, de
naționalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de sex, de opinie, de apartenență politică, de
avere sau de origine socială".

În acelaşi timp, acest principiu stabileşte şi faptul că nimeni nu este mai presus de lege [art. 16 alin.
(2) din Constituție). Drept urmare, toate autoritățile publice sunt obligate să asigure deplina
egalitate în drepturi în toate domeniile vieții economice, politice, sociale, juridice şi altele pentru toți
cetățenii fără nici o deosebire bazată, în special pe sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau
orice alte opinii, origine națională sau socială, apartenență la o minoritate națională, avere, naştere
sau orice altă situație.

2.5. Principiul unității poporului român

Acesta este un alt principiu stabilit de Constituția României în art. 4 alin. (1) şi art. 8. Potrivit acestor
dispoziții constituționale, „statul are ca fundament unitatea poporului român”, unitate bazată pe
egalitatea dintre cetăţeni şi pe consacrarea „pluralismului în societatea românească” ca „0 condiție
și o garanție a democrației constituționale”? În acest context, „partidele politice se constituie și își
desfășoară activitatea în condițiile legii". „Ele contribuie la definirea și la exprimarea voinței politice
a cetățenilor respectând suveranitatea națională, integritatea teritorială, ordinea de drept şi
principiile democrației”. Activitatea partidelor politice, subliniază Ioan Alexandru, ca de altfel şi a
altor forme de asociere politică sau apolitică, trebuie să contribuie la asigurarea poporului, ca
fundament al statului; în caz contrar, activitatea acestora fiind anticonstituțională și va fi supusă
rigorilor Legii, de a cărei aplicare este răspunzătoare administrația publică.

2.6. Alte principii generale

Alături de aceste principii de valoare constituțională, doctrina" mai propune și alte principii generale:

2.6.1. Administraţia publică este în serviciul omului

Acest principiu semnifică faptul că însăşi finalitatea ştiinței administrației se împleteşte cu cea a
administraţiei publice și „constă în mai buna organizare şi funcționare a administrației publice, în
vederea unei mai bune serviri a omului."

Sensul termenului de „a servi” trebuie înțeles ca rațiune de a exista a „administrației şi ştiinţei ei" pe
care însăşi etimologia ei administrațio o reaminteşte. „Ştiinţa administrației trebuie să amintească
oamenilor, care devin funcționari administrativi (funcționari publici, s.n.), că ei au intrat în
administrație pentru a servi”;' desigur, pentru a servi cetățeanul, omul.

Un astfel de principiu al științei administrației, impregnat cu un profund caracter axiomatic, se

reflectă în faptul că toate resursele, metodele ori acțiunile administrației publice sunt subsumabile şi
au ca finalitate servirea cetățeanului, însă dintr-o perspectivă dinamică, a creşterii progresive a
gradului său de satisfacție, în contextul realizării și respectării drepturilor şi intereselor sale legitime.
Este principiul care exprimă totodată, umanismul administrației, în opinia unor autori un autentic
principiu al administrației publice”, în sensul că activitatea administrativă trebuie să aibă o bază
morală puternică, fiind fundamentată pe respectul față de om, exclu zând orice atitudini ori
comportamente incompatibile cu caracterul democratic şi social al statului român, în cadrul căruia
demnitatea omului, drepturile şi libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane,
dreptatea, reprezintă valori supreme, fiind garantate'.

2.6.2. Adaptarea administrației publice potrivit exigențelor actuale şi de perspectivă

Acest principiu porneşte de la cunoaşterea necesităților oamenilor și de la exigențele mereu

crescânde ale acestora în perioada actuală. Ca atare, administrația publică trebuie să fie organizată şi
să funcționeze în aşa fel încât să țină pasul cu cerințele sporite ale cetățenilor și cu obiectivele
strategice ori cu realitățile politico-juridice ale țării, precum ar fi integrarea constantă în structurile
Uniunii Europene, în condițiile aderării României* la această mare familie a statelor europene.
Desigur, o astfel de adaptare continuă, subsumată constant obiectivului de realizare a unei activități
administrative raționale și eficiente impune în prealabil cunoașterea cerintelor sociale actuale, după
cum și prevederea exigențelor viitoare ale comunităților umane, în general, ale cetățeanului, în
particular, în acord cu valorile statuate la nivelul instituțiilor politice.

2.6.3. Principlul subsidiarităţii

Principiul subsidiarității, constituie un nou principiu care încearcă să răspundă unor nevoi de
reașezare instituțională și de evoluție socială, ca şi de o participare cât mai activă a cetățenilor la
luarea deciziilor care îi privesc, fiind pus în valoare încă de la adoptarea Tratatului Uniunii Europene
de la Maastrich din 1992, întărit prin Tratatului de reformă a UE de la Lisabona, din 2009.

Potrivit acestui principiu al subsidiarității', în filosofia pe care o exprimă, extrapolându-se

mecanismele decizionale în relația organismelor comunitare cu autoritățile statelor naționale?, la
spațiul administrativ concret al statelor membre, „deciziile se iau la acele paliere administrative
situate cel mai aproape de cetățeni". De altfel, principiul este definit și totodată, adaptat la
funcționarea administrațiilor publice în relaționarea autorități centrale autorități teritoriale -
autorități locale, prin Carta Europeană a Autonomiei Locale, în al cărui art. 4, se stipulează că
„exercițiul responsabilităților publice trebuie, de o manieră generală, să revină de preferință acelor
autorități care sunt cele mai apropiate de cetățeni. Atribuirea de responsabilități unei alte autorități
trebuie să fină cont de amploarea și de natura sarcinii şi de exigențele de eficacitate și de economie".

În acest sens, Consiliul Europei a recomandat unele orientări în vederea aplicării principiului
subsidiarității, ca de pildă: > Principiul subsidiarității este un principiu permanent care trebuie să
ghideze pe legislatori şi pe guvernanţi, ales cu prilejul unor reforme sectoriale;

Principiul subsidiarității va trebui să țină seama și de existența celorlalte > principii de organizare și
funcționare a statului, în mod deosebit unitatea sa de acțiune, eficacitatea, unitatea de aplicare şi de
solidaritate;

> Principiul subsidiarității este un principiu esențial politic, întrucât el vizează apropierea cât mai
mult posibil a deciziei de cetățean. Aceasta subliniază, de altfel, şi caracterul necesar politic al
descentralizării administrative, care nu poate fi extinsă decât în favoarea autorităților alese, dotate
cu competente proprii, de preferat competențe prin delegare;

> Principiul subsidiarității implică și o viziune mai puțin formală în sensul că inițiativa poate fi lăsată
la nivelul fiecărei colectivități locale, prin participarea autorităților locale și regionale de a-şi defini
propriile competențe (puteri), sugerându-le să recurgă la metoda contractuală, o dată cu stabilirea
echilibrată între competențele transferate şi mijloacele de exercitare.

3. PRINCIPIILE SPECIALE ALE ŞTIINŢEI ADMINISTRAȚIEI

Ştiința administrației cunoaște, alături de principiile generale, și o altă categorie de principii,

denumite speciale, întrucât sunt specifice administrației publice. Asemenea principii urmează să se
aplice numai în anumite domenii de activitate administrației, precum organizarea, conducerea,
metodele', dar și cu referire la funcționarea sistemului administrativ, din perspectiva obiectului
specific al disciplinei ştiința administrației, dar mai cu seamă, în raport de finalitățile propuse.

Aceste principii speciale sunt:

3.1. Principiul organizării şi conducerii unitare al administrației publice

Principiul semnalează, în contextul diversității formelor organizatorice, pe de o parte, necesitatea

evitării tendințelor divergente ce pot apărea în organizarea administrației publice, prin subsumarea
tuturor componentelor structurale ale acestui sistem față de un singur pol administrativ. Astfel,
indiferent de apartenența unei autorități, organ sau instituții administrative, fie subsistemului
administrației de stat, la nivel central sau teritorial, fie subsistemului administrației colectivităților
locale, fundamentat pe baza autonomiei şi descentralizării serviciilor publice, în contextul unui stat
unitar descentralizat, precum este România, acestea se supun, de ansamblu, autorității plenare a
Guvernului, în virtutea rolului său conferit şi asumat pe cale constituțională, anume cel de
conducător general al administrației publice.

Este un alt mod de a exprima o realitate incontestabilă a organizării administrației publice, anume
că, dincolo de situarea autorităților administrative în subsisteme diferite, caracterizate de reguli şi
principii extrem de diverse, ce traversează întreaga gamă de relații administrative, de la cele de
subordonare, generate de ierarhie, chiar şi în contextul decon centrării administrative, până la cele
de co-participare, determinate de autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice, sistemul
administraţiei publice din România se identifică prin unicitate şi unitate. Sunt de altfel, trăsături ce
pun în lumină nevoja obiectivă, și totodată stringentă, de a asigura o organizare unitară.

Pe de altă parte, în prelungirea acestei reguli fundamentale, se aşează şi conducerea unitară,

completând în amplitudine și conținut acest prim principiu special, ce pleacă de la premisa că o
conducere rațională şi eficientă nu se poate realiza printr-o deplina unitate de gândire și acțiune“, o
cerință obligatorie ce subzistă nu numai la toate nivelurile activității sociale, implicit ale
administrației, percepute în individualitatea lor, dar şi la nivel macro, sub aspectul conducerii
generale a administrației. Este necesar, aşa cum menționează şi doctrina", să se realizeze o unitate
fermă, indisolubilă, care să imprime în toate instituțiile administrative o acțiune unitară, coordonată
și orientată într-un singur sens, verificată la nivel practic, prin intermediul funcțiunii de control,
derivată tot din actul conducerii, şi care poate să releve nevoia dispunerii de măsuri de ajustare,
urgente, pentru riguroasa ei înfăptuire.

3.2 Principiul autonomiei de organizare -

Principiul se desprinde din proprietatea structurilor sociale đe a fi autoreglabile. Èl este în

concordanță cu principiul organizării unitare dar, ca subsistem, administraţia publică beneficiază, în
cadrul sistemului global de o anumită autonomie relativă. Altfel spus, elementele componente ale
subsistemului administraţiei publice - autoritățile adminis trative, au posibilitatea de adaptare şi de
realizare într-o anumită măsură a scopului lor în concordanță cu finalitatea sistemului global.
Autonomia aşadar, a structurilor administrative, se racordează unei realități incontestabile, anume a
variabilităţii şi complexității condițiilor în care se realizează acțiunea socială a administrației. Concret,
numai printr-o atare flexibilitate, generată de caracterul autoreglabil al actorilor administrației
publice, se conferă posibilitatea acestora de adaptare la sarcinile lor, de căutare continuă a sarcinilor
optime, totodată adecvate, fiecărei tipologii a problemelor, în realizarea a misiunii ce le revin legal,
acestora, în concordanță cu finalitatea sistemului global.

Astfel, dincolo de 'constantele` organizării oricărei autorități sau instituţii adminis trative, general
valabile la scara întregului sistem al administraţiei publice, în sensul consti tuirii unor compartimente
funcționale asemănătoare ce îndeplinesc sarcini apropiate sau identice (juridic, resurse umane,
contencios, financiar, economic etc.). principiul auto nomiei relative permite, în baza și în limita
actului juridic de înființare, constituirea și a altor entităţi administrative interne (departamente,
direcții) sau a diyiziunilor acestora (oficii, birouri, servicii) care să permită acelei autorități să-și
autoregleze propria structură, răspunzând în acest fel mai bine sarcinilor pe care le are de îndeplinit,
într-o manieră promptă, eficace, rațională și desigur, una adaptată specificității activității sale;

(3) 3.3 Principlul adaptabilității organizării și funcționării administrației publice

Acest principiu specific este o consecință a principiului general al adaptării la exigențele reale,
posibile, actuale și de perspectivă a administrației. El are în vedere, mai ales, adaptabilitatea, în
contextul stabilității relative a administrației publice, ceea ce face ca ea să răspundă adecvat, prompt
şi eficient comenzilor sociale. În raport de cerințele mediului social-politic și economic, aflate în
permanentă evoluție și amplificare, administrația publică trebuie să fie pregătită să facă față oricăror
circumstanțe, în sensul de a fi capabilă de a îndeplini, cu resursele de care dispune, sarcinile pe care
le generează continuu atât puterea politică, dar mai cu seamă dinamica vieții sociale, găsind cele mai
judicioase soluții' care să-i permită adaptarea la condiții. Principiul adaptabilității administrației
publice se caracterizează prin coeziunea și flexibilitatea elementelor sale componente – autoritățile
administrației publice, ceea ce permite realizarea în condiții optime a funcțiilor sale;

3.4 Principlul simplificării structurii şi activităţii administratiet publice

Principiul, aşa cum o exprimă şi denumirea sa, vizează operarea unei simplificări în ambele laturi ale
administrației, atât în latura sa organică – structura, cât şi în cea materială, corelativă, anume -
activitatea autorităților administrației publice.

În primul rând, trebuie precizat că aplicarea unui astfel de principiu nu trebuie să se constituie ca un
scop în sine, ci dimpotrivă, el impunându-se ca o necesitate obiectivă, în raport de starea de moment
a administrației, ce nu mai corespunde exigențelor mediului în care este organizată şi funcționează.
Din acest punct de vedere, simplificarea, realizată cu orice pret, fără o temeinică justificare, poate
avea consecinte deosebit de negative, transformându-se chiar în dezorganizare, motiv pentru care
simplificarea trebuie, deci, efectuată numai în consonanță cu realitățile constatate în cadrul
administraţiei publice.

În al doilea rând, simplificarea reprezintă o soluție concretă şi eficace, ce acoperă o gamă largă de
problematici subsecvente sistemului administrativ, de la aspectele organi zatorice, precum
reconsiderarea unor structuri administrative, inclusiv sub aspect relațional, restrângerea
compartimentelor interne, redimensionarea numărului de personal, funcționari ori contractuali,
până la cele de ordin funcțional reflectate în reevaluarea unor formalități, proceduri şi mecanisme
administrative, uneori împovărătoare pentru cetățean şi extrem de greoaie pentru funcționarea
autorităților administrative, ce alimentează gradul birocrației. Nu în ultimul rând, această operațiune
se impune a fi analizată temeinic în prealabil şi pregătită, de-o manieră riguroasă şi fundamentată, şi
în niciun caz decisă sub presiunea timpului, alegându-se nu numai cele mai bune soluții de
simplificare, dar sondându-se totodată, efectele directe şi indirecte ale acesteia, evitându-se
eventuale situațiile de blocaj administrativ ori consecințele nefaste', pe care le poate antrena, pe
termen mediu şi lung, simplificarea

Simplificarea cunoaşte două modalități, și anume:

• simplificare externă, atât a activității – a relațiilor dintre autoritățile administrației publice, cât și a
structurilor – a cadrului de organizare de ansamblu al autorităţilor admi nistrației publice, în vederea
eliminării paralelismului;
• simplificare internă, deci numai în cadrul unei sau-unor autorități-alė administrației publice dar,
atât ca structură, cât şi ca activitate, în vederea eliminării activităților paralele şi a verigilor
intermediare.

Principiul raționalizării :

Acest principiu aflat în strânsă legătură cu principiul simplificării, acționând cu predilecție în

domeniul organizării, constă în efortul de raționalizare atât a structurii, cât şi a activității autorităților
administrației publice, având ca finalitate realizarea unei îmbunătățiri a sistemului administrativ. Se
are în vedere astfel, construirea unor structuri administrative suple, cu un număr redus de posturi și
niveluri ierarhice, apte să răspundă operativ şi în condiții de bună calitate, sarcinilor pe care le au de
îndeplinit.

Una dintre cele mai uzitate modalități de raționalizare în contextul multiplicării aparatului
administrativ, caracteristice unei administrații aflate într-o permanentă expansiune, vizează
reducerea, la strictul necesar, a numărului de functionari, însă nu prin recurgerea la măsuri radicale",
ci prin respectarea unor anumite exigențe. În acest sens, orice demers ce vizează reducerea
numărului de funcționari urmează a fi corelată cu îmbunătățirea activității aparatului administrativ şi
cu creşterea eficienței sale, astfel încât o atare măsură sa nu perturbe activitatea administrativă,
obişnuită, prejudiciind cetățeanul din perspectiva serviciilor publice ori afectând nemijlocit calitatea
actului de administrație.

În cadrul acestui principiu al raționalizării acționează regula că diviziunea sarcinilor în instituțiile

administrative sporeşte eficienta activității funcționarilor prin raționalizare, specializare,
operativitate, dar care presupun, totodată, pe măsura accentuării specializării, operații mai intense
de unificare, organizare şi coordonare din partea conducătorului instituției.

Aplicarea principiului va avea efecte concrete care vor putea duce la: a) Creşterea operativității
autorităților administrației publice prin sporirea eficienței muncii de conducere şi de execuție, dar
mai cu seamă prin utilizarea judicioasă a spe cialiştilor;

b) Reducerea funcționarilor publici la nivelul absolut necesar pentru realizarea sarcinilor autorității
administrației publice şi îndrumarea personalului disponibilizat către

Agenția Națională a Funcționarilor Publici (A.N.F.P.); c) Reducerea numărului funcționarilor publici

trebuie să fie corelată cu perfecțio narea activității, dar şi cu creşterea eficienței funcționarilor
rămaşi în sistem.

6 3.6 Principiul imbunătățirii stilului, metodelor și tehnicilor din administraţia publica

Acest principiu se constituie într-un imperativ al administrației publice şi, implicit, al științei
administrației care trebuie să asigure, astfel, adaptarea sa permanentă la realitățile societății
contemporane, sub aspectul racordării continue a activității administrative -la realizările științei și
tehnicii contemporane, atât la nivel de comandă, cât şi de execuțle. O Un astfel de efort vizează
îmbunătățirea permanentă a tuturor acelor elemente de ordin managerial, al tehnicilor, metodelor,
după cum şi mijloacelor proprii sistemului de administrație publică, ce pot concura la optimizarea,
eficientizarea şi eficacitatea activității administrative.

Din această perspectivă, se impune promovarea pe scară largă în munca de orga nizare şi conducere
a societății, implicit a administrației, a metodelor moderne de analiză, decizie si prelucrare automată
a datelor", un loc important ocupându-l computerele şi desigur, ştiința dedicată acestora.
De altfel, problematica utilizării computerelor, în sens larg, ori de-o manieră generală, aspectele
referitoare la rolul informaticii, în contextul modernizării adminis trația publice, au preocupat
specialiştii din domeniu, aşa cum se arată în doctrina de specialitate.

Astfel, prof. Ioan Alexandru', asimilând informatica cu un instrument indispensabil în administrația

çontemporanà, instrument privilegiat de comandă, ea trebuie administrată cu grijă și eficacitate, dat
fiind faptul că oferă deopotrivă mai multe date, suprimă multe constrângeri şi accelerează anumite
ritmuri.

Dincolo de efectele benefice, evidente, ale amplificării fenomenului informatic, prin utilizarea
calculatorului la o scară din ce în ce mai largă în funcționarea maşinii adminis trative, ce va tinde să
cuprindă întreaga administrație publică, automatizarea va genera, indirect, și alte consecințe ce vor
viza transformări și în celelalte planuri conexe. Vizăm aici, cu precădere impactul asupra relatiilor din
interiorul administrației sau dintre funcțio nării acesteia şi cetățeni, ceea ce va întări caracterul
autoritar distant şi uneori anonim al instituțiilor administrative, dar reconsiderarea condițiilor de
numire în funcțiile de execuție dar și de conducere, în cadrul procesului de recrutare a resurselor
umane, şi implicit de reconversie profesională a funcționarilor existenți.

De asemenea, deservirea calculatoarelor va ridica problema colectării informațiilor, a raționalizării

procedurilor și a documentației, a revizuirii circuitelor administrative, cât şi a relațiilor ierarhice. În
afara simbiozei om-maşină, ce se manifestă pozitiv asupra funcționalității sistemului administrativ,
viața socială pune în fața instituțiilor administrative o serie de noi probleme, pe cât de complexe, pe
atât de imprevizibile care nu mai pot fi rezolvate prin procedee tradiționale, impunând aşadar,
metode noi, abordări și stiluri inovatoare, o mare flexibilitate de gândire şi atitudine, o mentalitate
suplă, deschisă spre nou, curajoasă şi inventivă.

Cu alte cuvinte, îmbunătățirea metodelor folosite, după cum și a tehnicilor gândirii care pregătesc
acțiunea, reprezintă necesități stringente la nivelul administrației publice, impunând adaptarea lor
necontenită la circumstanțe, în raport de evoluția socială și progresul științific și tehnic.

Principiul urmăririi finalității:

Principiul decurge din scopul practic pe care il urmăreşte știința administrației, anume
perfecționarea structurilor și activității autorităților administrației publice. El constă în urmărirea şi
realizarea finalității sale prin căutarea şi identificarea celor mai bune soluții, respectiv a celor mai
adecvate metode, care să servească mai bine scopului propus. Şi aceasta întrucât, numai prin
optimizarea soluțiilor, prin utilizarea unor metodele judicioase, și mai mult decât atât, prin
valorificarea la maximum a potentialului adminis trativ, în special a resurse umane, evidențiind aici,
pe fundamentul unei temeinice pregătiri profesionale, calitățile personale ce ar trebui ataşate, firesc,
vocației de bun administrator al problemelor publice, se poate realiza rațional și eficient înfăptuirea
țelului fundamental al administrației care trebuie să acționeze de-o manieră unitară, pe baze
democrate, legale şi morale pentru servirea cetățeanului şi satisfacerea de ansamblu a interesului
general.

CAPITOLUL 4- ADMINISTRATIA SI MEDIUL SAU ( PAGINILE 72-111)

1. MEDIUL SOCIAL
 1. Consideratii generale:

Societatea reprezintă, într-un sens foarte larg, un mod organizat de existență în sfera fenomenelor
vieții,' care presupune traiul în comun a unor indivizi uniți în entități sau ansambluri mai mult sau
mai puțin permanente. Ea este definită, în acelaşi timp, ca totalitate a oamenilor care trăiesc laolaltă,
fiind legați între ei prin anumite raporturi 2 de producție.

Societatea presupune o existență comunitară, relațională, a unor indivizi umani articulați în

ansambluri organizate, cum sunt: sistemele, structurile, organizațiile şi insti tutele sociale,
comunitățile, familia etc. 4 3 În literatura de specialitate,* „sistemul este un obiect complex, alcătuit
dintr-un număr de elemente, deci, un ansamblu organizat. Elementele se comportă ca „părți” în
raport cu sistemul în care se integrează şi ca „sisteme" în raport cu propria lor structură.

Unul şi acelaşi element este deci, totodată, subsistem față de întregul în care se integrează
și sistem față de elementele ce-i sunt subordonate”. În concepția lui Talcott Parson, „un sistem social
consistă dintr-o pluralitatea de actori individuali care interacționează unii cu alții într-o situație care
conține un aspect fizic... iar caracteristica sa se exprimă prin statutul și rolul ce revine fiecărui individ
în sistem, în poziția unuia față de altul şi de sistem”.

În acest context, apare evident că sistemul social este alcătuit dintr-o multitudine de subsisteme şi
elemente componente, administrația fiind tocmai un asemenea subsistem (element) de organizare
socială, bazat pe relațiile dintre oamenii care realizează o astfel de activitate specifică. Este evident
astfel, că subsistemul administrației se comportă față de elementele sale componente ca un sistem,
un sistem social, parte din întregul care îl reprezintă sistemul social global.
De altfel, administrația, spune Claude Goyard, din punct de vedere sociologic. reprezintă un sistem
de organizare vastă și complexă. Ea constituie, în sine, un univers vizibil, având legile, procedurile şi
mijloacele sale nejuridice de constrângere și influențare, cu obiceiurile și riturile sale, cu simbolurile,
limba şi mijloacele sale de comunicare, precum şi cu abrevierile şi siglele sale.

Administrația, și aici avem în vedere administrația publică, se prezintă, astfel, ca o organizare

distinctă în cadrul acestei organizări speciale şi ea reprezintă studiul acestei organizări specifice şi
unice într-un stat dat. Cu alte cuvinte, administrația este un fenomen organizațional, un ansamblu de
structuri sociale 3 sau un „macrocosmos de macro- cosmosuri sociale”, 4 ocupând un loc aparte,
preeminent, în societatea globală unde ea este inserată în raport cu celelalte organizații sau grupuri
cu care ea poate fi comparată biserica, asociațiile, sindicatele, societatea civilă, într-un cuvânt,
grupuri sociale structurate şi ierarhizate.

Administrația publică, precizează Charles Debbasch, reprezintă aparatul de gestiune al problemelor

publice. Ea constituie, de asemenea, organizarea care se dă oricărui grup social evoluat,
instrumentul de coeziune şi de coordonare indispensabilă, fără de care societatea se dezintegrează.
Administrația este, prin natura sa, subordonată unor scopuri care îi sunt exterioare. Rolul
administrației, structurile şi metodele sale depind de societatea în care ea se găseşte inserată, de
mediul său.
Abordând administrația publică din viziunea structuralistă, constatăm, totodată, că termenul folosit
are aceeaşi semnificație cu cel de organizare administrativă, în sensurile sale fundamentale. În
concepția structu istă, noțiunea de structură desemnează ordonarea unor părți care formează un
întreg.

Altfel spus, organizarea ne apare ca un mod de a vedea o instituție în aşezarea componentelor sale,
în timp ce structura ne duce cu un pas mai departe, adică vedem şi relațiile din interiorul acesteia ca
și pe acelea ce apar în mediul în care există" şi care confirmă ceea ce este stabil şi esențial în
organizarea sa. In acest cadru, administrația publică nu mai poate fi concepută într-o dublă
accepțiune, organică și materială, deoarece elementele de structura sunt concepute ca o integrare a
unei activități într-un cadru organizatorie determinat?? Totuşi, „noțiunea de structură, prin
relaționare cu alte ele mente ale mediutut în care activează, nu poate fi despărțită de activitatea
care-se desfăşoară în interiorul său şi nici-de-dependențele și de implicațiile exterioare ale acesteia*,
intrucât „relațiile nu pot fi concepute fără desfăşurarea activității administrative”.S Rezultă, din cele
menționate că administratia publică este o organizare socială și din punct de vedere sociologic un
sistem, „sistemul administrației publice, care există și funcționează în cadrul unui macrosistem de
organizare socială a societăților globale", considerată fie la nivel național, fie la nivelul colectivităților
locale.
Cu alte cuvinte, aşa după cum menționează Mihai T. Oroveanu, administrația este, în acelaşi timp,
mediu social şi parte a mediului social, finalitatea ei constând în servirea societății care a creat-o,
satisfacerea interesului general şi a drepturilor şi intereselor umane legitime. Ea este, aşadar, un
ansamblu într-un ansamblu de structuri sociale, având un loc primordial în cadrul societății globale,
unde se integrează alături de alte organizații sau grupe umane structurate şi ierarhizate.

Administrația publică, fiind o instituţie şi o organizație care face parte din stat, se află într-o relație
strânsă cu celelalte entități sociale care compun mediul său, fiind influențată şi influențând,
deopotrivă societatea, prin prisma propriei dinamici de evoluție?. O astfel de influență reciprocă
între administrație, ca entitate socială şi societate, se realizează prin fenomenele de interpenetrare",
administrația publică în calitate de sistem, fiind delimitată printr-o membrană poroasă, care-i permit
să fie permeabilă la schimburi, antrenând diferite corespondențe și similitudini între sistemul social
și aparatul administrativ, prin prisma diviziunii muncii, a modului de exercitare a autorității.

Mediul social al administrației se constituie astfel, din ansamblul factorilor exteriori care îi
influențează structura, formele și conținutul acțiunii ei, psihologia şi comportarea funcționarilor și a
organismelor sale interne. În cadrul societății, a acestui sistem macrosocial, precizează Alexandru
Negoiță, „există și funcționează diferite alte forme de organizare în afara sistemului administrației
publice, constituind, pentru aceasta din urmă, mediul social în care există și funcționează”6 și, de
aceea, „raporturile sociale” dintre acestea şi „societatea globală” dau „dimensiuni sociologice
specifice și speciale administraţiei publice”

Din cele prezentate reiese că administratia publică, întotdeauna va acționa într-un cadru sau, mai
precis, într-un mediu social constituit dintr-un ansamblu de sisteme, de structuri sau din alte forme
de organizare, exterioare acesteia, care sunt susceptibile de a influența puternic structurile, formele
și conținutul activității autorităților administrative, ca şi psihologia şi comportamentele colective și
individuale ale personalului acestora.

De asemenea, este de subliniat, în acest context, şi faptul că administrația comunică cu toate

celelalte structuri sociale prin relatii de colaborare, coordonare sau chiar de constrângere
reacționând corespunzător în raport cu mediul social dat, astfel încât administrația ar putea să apară
fie în armonie cu acesta, fie profund diferit și separat de el.

În sfârşit, o altă problemă care s-a pus în doctrină' este de a şti dacă între admi nistrație şi societatea
globală există o anumită legătură şi dacă la un tip de structură socială îi corespunde un anumit tip de
organizare administrativă. In primul caz s-a răspuns că între administrație și organizarea socială
există, fără îndoială, o legătură interdependentă, „administrația fiind determinată de organizarea
Sochla”. ? Altfel spus, un tip de structură socială va şi administrația prin orga nizarea socială, prin
structura şi raporturile dintre straturile şi clasele sociale ale respectivei societăți (de exemplu,
administrația din statele feudale sau administrația organizată la nivelul statelor capitaliste). Există,
însă, şi anumite particularități ale evoluției istorice a unor societăți care personalizează administrația
statelor respective, făcându-le să se deosebească între ele (de pildă, administrația Franței față de
cea a S.U.A. sau de cea a României).' Din această perspectivă, Alexandru Negoiță afirmă că nu se
poate vorbi de un sistem abstract de administrație publică, ci de un tip istoric, concret de
administrație publică, într-o fară sau alta".

Cât privește cel de-al doilea caz, se precizează că, deși administrația este ,, determinata de
organizarea socială aceasta nu înseamnă ca nu poate exista și o anumita autonomie a fenomenului
administrativ", ea constând în fapt, în , unele date, tehnici, sau proceduri care pot fi întâlnite în orice
administrație”6. Aşa după cum se arată în literatura de specialitate, nu orice schimbare socială are o
contrapartidă administrativă, astfel că birocrația, spre exemplu, o dată constituită, rezistă adesea
mai bine, oricărui factor ce tinde să-i perturbe funcționarea”. Administraţia dezvoltă în acest caz
anticorpi al căror rol este acela de a obstrucționa porii membranei, devenind din ce în ce mai
impermeabili, ceea ce se traduce prin transformarea administrației publice într-o lume închisă, față
de restul societății'.

Concluzionând, se poate spune că, sunt puse în evidență două modalități caracteristice de apreciere
a unui sistem de administratie, în funcție de mediul social: pe de o parte, caracterele generale
comune, iar pe de altă parte, caracterele specifice, proprii mediului social sau societății globale
respective în care se regăseşte o atare administrație.

Drept urmare, putem afirma că între societatea globală cu structurile și stratifncările sale şi sistemul
administrației publice vor exista legături, exprimate de sociologi prin concepte specifice. Asemenea
legături, inseparabile, dintre administrație și mediul social, caracterizate de dimensiunile sociale ale
sistemului de organizare administrativă, în timp şi în spațiu, care îi conferă un loc, o prezență şi o
autonomie distinctă în ansamblul structurilor sociale, în armonie sau ni cu acestea, definesc noțiunea
de socialitate, şi respectiv pe cea de sociabilitate administrativăº.

2. DIMENSIUNILE SOCIALE ALE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE - SOCIALITATEA ADMINISTRATIVĂ

După cum s-a putut constata, din cele de mai sus, există o serie de criterii, bazate pe experimentări,
observații şi verificări, care pot determina o anumită personalitate socială pentru administraţie.

Un prim criteriu îl constituie durata unei structuri administrative in raport permanența sau cu
mutabilitatea structurilor sociale“ și care defineşte un anumit tip de cu organizare administrativă ce
conservă de-a lungul timpului anumită continuitate (de exemplu, administrația în Franța).

Există însă, și un al doilea tip de organizare administrativă, având la bază acelaşi criteriu care este
caracterizat prin plasticitatea sa', adică temporar şi schimbător pe măsură ce se modifică condițiile
sociale.

Un al doilea criteriu, este ritmul social. Realitatea socială arată că totul se realizează după cum
societatea acționează, fie prin evoluții rapide, fie prin revoluții, astfel că, administrația, cu structurile
sale, va avea un ritm corespunzător vieții sociale, adaptându-se acestei stări de fapt, prin „reforme
succesive" ori prin ,măsurile luate în urma pre siunilor sociale.

Ca atare, ritmul de lucru al unei administrații publice date, poate fi „mai alert” ori „mai lent”, „mai
transparent” sau „mai opac”, în funcție de cerințele ritmului societății respective".

În sfârşit, un al treilea criteriu, este cel al mobilității și dispersării în spațiu Acest criteriu are în vedere
modalitatea de implantare teritorială a administrației, care deter mină legătura sa strânsă cu mediul
social. În acest sens, sunt unele tipuri de administrații caracterizate prin „fixitate" sau prin
mobilitatea” orizontală în spațiu ori, prin „dispersare" sau prin „concentrare" teritorială a serviciilor”.

Aici avem în vedere, mai ales, serviciile administrative, echipele administrative însărcinate cu sarcini
determinate, ca de exemplu, serviciile economice, cele de amenajare teritorială, fiscale etc., şi nu în
ultimul rând, stabilirea diferitelor centre, oraşe şi capitale administrative, în funcție de dezvoltarea
economico-socială a zonei respective”.

Există şi situaţii când anumite reforme de adaptare sunt frânate sau întârziate de mediul social,
întrucât grupurile sociale sunt ataşate psihologic de structurile existente, ca de exemplu, rezistența
consiliilor județene față de necesitatea reducerii numărului funcționarilor publici sau a grupurilor de
interese dintr-o zonă sau alta, ca urmare a aplicării prevederilor reformei agrare etc.

3. RAPORTURILE DE COMPATIBILITATE ÎNTRE ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ŞI MEDIUL SOCIAL -

SOCIABILITATEA ADMINISTRATIVĂ

Raporturile de compatibilitate între administrații și mediul social pot îmbrăca două forme :

-o primă formă există între o structură parțială (ca ansamblu de structuri administrative) şi
societatea globală, și care poate genera două tipuri de soluții. Astfel, atunci când organizarea sau
grupul respectiv este integrat în societate, acționând în armonie cu mediul societal în care ființează,
administrația se constituie ca un sistem deschis la influențele acestuia, acționând în colaborare cu
societatea. Invers, o organizare este incompatibilă cu mediul, atunci când se constituie într-un
univers inchis, manifestându-se refractară la pătrunderile societății globale (spre exemplu, respinge
ideea adoptării tehnicilor moderne ale sistemului informațional);

- o a doua formă, este rezultată din corespondența ce se stabileşte între intenția administrației sau a
grupurilor administrative şi intenția publicului, a cetățenilor ori a grupurilor de cetățeni aflați în
contact cu competențele administrației. Din această perspec tivă, ne punem problema de a şti dacă
rolul pe care administrația îl joacă în cadrul societății coincide cu rolul pe care opinia publică doreşte
să-l joace administraţia în societatea respectivă.

A. Modalitățile de penetrare a administrației de către societate

O administrație dată poate să fie mai mult sau mai puțin penetrată de societatea globala şi de alte
grupuri sociale, ori dimpotrivă, să refuze și să reziste la această penetrare.

În prima situație, vom fi in prezența unui tip de administrație deschis procedurilor juridice, tehnice
sau modalităților de comportament, pe când în cea de-a doua situație, ne vom afla în fața unui tip de
administrație închis mediului social. Principalele modalități de penetrare a administrației de către
societate sunt:

a) penetrare sociologică, care constă în infiltrarea şi difuzarea în sânul administrației, a obiceiurilor şi

comportamentelor funcţionarilor administrativi, pe care aceştia le-au păstrat din mediul lor social de
origine;
b) penetrare socială instituționalizată, care poate fi favorizată de regimul juridic al recrutării
funcționarilor, din perspectiva cadrului constitutional, dar şi al celui legal, în special al Statutului
funcționarilor publici.
c) penetrare funcțională, care poate fi realizată în situația când administrația caută mijloacele unei
adaptări reale în mediul social, pentru a-şi putea îndeplini mai uşor sarcinile pe care le presupune un
serviciu public.

Ideea de adaptabilitate a fost mereu înțeleasă într-un sens restrâns și limitată de juris prudență de
fiecare dată când s-a acționat în vederea respectării drepturilor fundamentale și a libertăților
cetățenilor sau de menținerea unei anumite stabilități cu realitățile juridice.

În acest sens, la noi în țară edificatoare este Legea privind Statutul funcționarilor publici' care
reprezintă un exemplu de deschidere a administrației româneşti relativă la transformările sociale,
prin stabilirea dreptului de asociere sindicală şi a dreptului la grevă al funcționarilor publici, exercitat
în condițiile legii speciale etc.

Administrația publică din România poate și ea să răspundă deschis, cel puțin în perioada actuală,
penetrării sale de către mediul social, mai ales acum când unele organisme de drept privat pot primi
anumite prerogative de putere publică care le va permite să realizeze sarcini de interes general și să
execute misiuni de serviciu public recunoscute sau chiar administrația publică să adopte un mod de
gestiune caracterizat prin regimul de drept privat.

Administrația publică, în acest context, are interesul, prin însăși natura sa, să privească permanent la
tot ceea ce se petrece în societate și să se adapteze rapid evoluției și ritmului mediului social, dar și
progresului tehnic înregistrat în cadrul societății respective". Aceasta, întrucât, condițiile și formele
vieții sociale se schimbă mai repede decât structurile, iar structurile și modurile de organizare ale
sectorului privat se adaptează mai rapid decât colectivele şi structurile aparatului de stat.

Dacă administrația nu se poate adapta noilor forme şi condiții de viață, de exemplu, o dezvoltare
amplă economică și socială a unei societăți date sau o transformare social-politică revoluționară,
atunci vor apare divergențe profunde între ceea ce societatea aşteaptă de la administrație şi ceea ce
aceasta este în măsură să realizeze.

B. Comparație între rolul și statutul sociologic al administrației publice În literatura de specialitate s-a
pus problema măsurării nivelului de integrare al unui tip de organizare administrativă într-o
societate dată, comparând, pe de o parte, ceea ce administrația publică „ar trebui să fie”, în fapt, ce
așteaptă societatea de la administrație, adică rolul administrației în sens sociologic și, pe de altă
parte, care sunt obligațiile societății față de administrație sau ceea ce așteaptă administrația de la
societate, ceea ce desemnează, statutul sociologic al administrației.

1) Rolul administrației din perspectiva societății Administrația publică este structura socială care,
alături de guvernanți, ca și de alte grupuri ce constituie societatea, se găseste mereu pregătită
pentru realizarea unor acțiuni cu efecte concrete, imediate și directe, care să o evidenţieze în fața
cetățenilor, deşi rezultatele obținute sau eşecurile sunt percepute de aceştia ca fiind ale puterii
politice, considerată după caz, eficientă sau inoperantă. În această privință, nemulțumirile şi
satisfacțiile vor fi astfel, receptate de către administrație, potrivit cu răspunsul dat societății sau cu
eşecurile suferite ce derivă din nerealizarea proiectelor pe care societatea le-a pretins.

Administrația și mediul său

2) Administrația publică, grupele sociale și cetățenii

Există o diferență de natură care separă două categorii de raporturi sociale, unele care se
instaurează între administrație și alte organizatii sau grupuri sociale, altele, între administrație și
cetățeni.

In raporturile cu grupurile sociale, administrația, se poate afirma că este într-un continuu dialog,
datorat comunității de probleme care se pun în fața lor, pentru faptul că există o instituționalizare a
formelor de consultare', ca și sentimentul drepturilor şi obliga țiilor pe care îl au fiecare dintre ele.
Fiecare dintre acestea au convingerea că își aduc o contribuție însemnată la rezolvarea anumitor
probleme, chiar dacă au şi puncte de vedere divergente. În acelaşi timp însă, în raporturile care se
stabilesc între administrație și cetățeni, indivizii izolați au cel mai adesea sentimentul că opinia lor
„nu contează”, şi că de fapt, „ei nu există”, mai mult chiar, consideră că administrația publică nici nu-
i distinge, confundându-i, într-o mare măsură, şi prin urmare, au tendința, uneori, pe bună dreptate,
să se considere părăsiți”.

3) Statutul sociologic al administrației

Noțiunea de statut sociologic al administrației, trebuie înțeleasă în sensul aşteptărilor sau al

obligațiilor pe care societatea le are față de administrație. Sarcinile economice şi sociale ale
administrației sunt, în principiu, cele inițial stabilite prin programul guvernamental al partidului care
a câștigat alegerile şi care sunt transformate ulterior, în acte legislative de către Parlament. Urmează
apoi, ca administrația publică să definitiveze ordinea de prioritate a acestor sarcini, să interpreteze
actele normative la cazurile concrete şi să prevadă, detaliat, măsurile de aplicare şi de executare a
actelor normative respective.

Administrația, aşa după cum afirmă B. Gournay, nu este „un fapt socialmente neutru", ea nu este un
simplu instrument, o maşină a statului, ci „rolul său constă tocmai în adaptarea a ceea ce guvernul îi
cere să realizeze cu posibilitățile care i se oferă, în condițiile de timp și de mediu”S.

Acest mod de lucru şi de acțiune al administraţiei publice îl vom regăsi, mai ales, acolo unde ea
dispune de putere discreționară, adică de competența de apreciere deter minată prin normele de
drept aplicabile”, fiind conştientă de rolul său față de societate. De pildă, administrația publică va fi
cea care trebuie să ia unele măsuri, într-o anumită etapă, ceea ce va facilita sau va îngreuna ori chiar
va reduce activitatea unor întreprinderi publice sau pe cea a unor particulari, din sectoare
neeficiente, supuse unei crize economice sau în incapacitate de a surmonta dificultățile apărute în
gestiunea lor.' 4) Problema valorilor acceptate de administrație 7 Situațiile menționate mai înainte
sunt doar cu titlu exemplificativ, ele în realitate fiind infinit de numeroase, mai ales atunci când
administrația publică dispune de o putere de apreciere, în contextul competenței sale de tip
discreționar, devenită de acum, una tradițională. În aceste cazuri, se pune problema de a şti la ce
valori admise de societate administrația publică este mai mult sau mai puțin sensibilă, la care
acționează mai mult sau mai puțin intens, ce criterii determină alegerea sa sau dacă o poate lăsa
indiferentă? Iată numai câteva întrebări fireşti, în opinia noastră, care apar în legătură cu
reconstituirea sistemului de valori acceptate de administrația publică.

Răspunsul nostru este, desigur, în parte, legat direct de modul în care administrația depinde de
modul social ca şi de influenţa pe care acesta o exercită asupra sa. Astfel, când administrația este
integrată în societatea în care acționează, ea va avea în vedere şi va folosi întotdeauna, cu
certitudine, valorile promovate de mediul social, în alegerea propriilor opțiuni.

II. MEDIUL POLITIC

1. CONSIDERAŢII GENERALE

Statul modern, aşa după cum se ştie, se caracterizează printr-o organizare adminis trativă, care
acționează în mod constant în scopul desfăşurării ritmice a vieţii statului!. În orice societate există
mai mulți factori care stabilesc obiectivele şi sarcinile, organizarea internă şi competențele
administrației publice. Toți acești factori depind, însă, de puterea politică, de organizarea politică a
statului şi de structura forțelor politice, economice și sociale, respectiv de partidele politice și de
grupurile de presiune.

Administrația publică, în opinia lui Charles Debbasch, prin însăși natura sa, fără a avea o filosofie
proprie, îşi trage legitimitatea, în mod evident, din sistemul de valori dominante, adică din puterea
politică. Acest sistem este şi cel care fixează administrației publice, în general, scopurile și mijloacele
pe care ea trebuie să le utilizeze pentru a le atinge.

De asemenea, administrația publică nu constituie un scop în sine, neavând nicio finalitate proprie,
întrucât ea acționează în interesul general, interes care este definit, la rândul său, de organele
politice.

Administrația publică nu poate fi, de principiu, decât subordonată puterii politice, în acest fel
exprimându-se, încă din 1845, şi Vivien, în lucrarea sa „Etudes administratives" unde preciza că
„puterea politică este capul, administrația este brațul".*

Din perspectiva filosofiei politice, ca și în transpunerea instituțională a doctrinelor politice, puterea

de decizie este dată de la început organelor politice. Aceasta rezultă din concepțiile cu privire la
suveranitate: singur poporul sau (şi) națiunea sunt suverane. Exercițiul direct al suveranității nefiind
posibil într-o țară ca România, ca atare, sunt .

Administrația și mediul său constituite organisme însărcinate pentru a reprezenta suveranitatea

națională. Aceste organe sunt organele politice ale statului, în esență, instituțiile puterii politice. Ele
sunt abilitate să fixeze orientările, să determine direcțiile de acțiune și să stabilească concret politica
țării. Astfel, conform art. 102 alin. (1) din Constituție, „Guvernul, potrivit programului său de
guvernare acceptat de Parlament, asigură reali zarea politicii interne și externe a țări."

Administrația publică şi alte instituții publice, ca și cele private, trebuie să se conformeze, ca atare,
alegerii făcute de organele reprezentative ale suveranității.

Acest mod de conducere este caracteristic pentru toate țările democratice. Constituția noastră,
revizuită în anul 2003, afirmă în art. 102 alin. (1), ultima teză, primatul instituțiilor politice asupra
administrației publice, precizând că Guvernul „exercită conducerea generală a administraţiei
publice”. De altfel, subordonarea administraţiei publice organelor politice se explică şi prin rațiunea
ce rezultă chiar din esența administrației, ea neavând o ideologie proprie, ci va trebui să primească
întotdeauna din exterior, valorile pe care trebuie să le înfăptuiască şi va consta din interesul general,
cel care este definit de organele politice.

Ca atare, se spune, în mod curent, că administrația publică este permanent plasată sub nivelul
politic, subliniindu-se, astfel, că deasupra tuturor instituţiilor administrative există instituții politice
care facilitează existența statului şi satisfacerea nevoilor comune ale colectivității, în conformitate cu
deciziile instituțiilor politice. Administrația publică apare, în acest context, ca o structură socială,
constituită din ansamblul serviciilor publice a căror bună desfăşurare permite realizarea obiectivelor
definite de puterea politică.
Într-adevăr, precizează Alexandru Negoiță, administrația publică pentru a putea să-şi realizeze
sarcinile sale are nevoie să se sprijine pe puterea politică. Autoritatea acesteia în societatea
respectivă este un factor esențial al eficienței administrației publice.“
Intre administrați publică și puterea politică din stat vom constata că există, de asemenea, o
colaborare foarte strânsă în toate domeniile vieții economice şi sociale şi, mai ales, în domeniul
organizării executării și executării concrete a actelor normative astfel încât este aproape imposibil să
se stabilească o frontieră netă care le separă”.S În acest cadru, apare evident că administrația
publică dintr-un stat dat depinde, în mod direct de organizarea puterilor publice prin legea
fundamentală şi, în acelaşi timp, de structura statului.

Astfel, într-un regim de adunare, administrație publică, în principiu, nu există; puterea politică este
peste tot şi se ocupă de tot. Într-un regim prezidențial, şeful admi nistrației, președintele şi secretarii
de stat nu răspund în fața Parlamentului. Administrația, în acest regim, nu dispune de un ecran
politic protector înaintea Parlamentului, ci acesta se găseşte în contact direct cu ea și îi transmite
influxul său politic, mai ales prin legea bugetară. Controlul parlamentar este, de asemenea, uşor de
realizat deoarece administrația nu beneficiază de nici o protecție politică care să o apere de
întrebările parlamentarilor (de exemplu, în S.U.A. unde controlul accentuat al Congresului exercitat
asupra administrației este un fel de răspuns față de absența responsabilității politice a guvernului în
fața sa). Într-un regim parlamentar, administrația publică are o existență autonomă relativ mare.
Puterea executivului asupra administrației nu este de loc contrabalansată prin controlul
legislativului. Într-un asemenea sistem, în fapt, guvernul este reprezentat de majoritatea
parlamentară ceea ce face ca și controlul parlamentar asupra administrației să fie lipsit de
consistență, iar funcția publică să fie supusă impulsului politic al Parlamentului, prin intermediul
Guvernului. Parlamentul nu poate pune în discuție funcționarea admi nistrației fără a aduce acuze, în
același timp, acțiunii guvernamentale. Sunt unele constituții, cea a Franței din 1958 şi a României,
revizuită în 2003, în care se afirmă conducerea administrației de către guvern.

De asemenea, după cum statul este unitar sau federal la fel şi administrația publică va fi unitară
(desigur, cu nuanțele corespunzătoare în sistemul descentralizării adminis 1 trative) sau federală, la
care se vor adăuga administrațiile statelor componente.' Administrația publică este influențată, în
același timp, în mod direct şi de regimul politic existent într-o anumită perioadă într-un stat sau altul.
Astfel, în regimul liberal, administrația publică se găseşte organizată sub autoritatea guvernului, cum
deja am menționat sau este dependentă direct şi complet de executiv ca în regimul totalitar ori cel
autoritar.

În aceeași măsură, chiar și metodele de guvernare ale deținătorilor puterii politice influențează, în
mod determinant, organizarea și funcționarea administrației publice dintr-o țară sau alta. De
exemplu, dacă deținătorii puterii politice şi-au fixat ca obiectiv o transformare rapidă a structurii
economice şi sociale a unei societăți, vor folosi tehnici autoritare, stabilind largi competențe
administrației, expropriind şi intervenind în activitatea privată, sacrificând chiar și drepturile și
libertățile individuale. Dimpotrivă, dacă se doreşte o transformare şi o dezvoltare bazată pe jocul
pieţii şi al forțelor economice, se vor folosi procedeele democratice iar administraţia va avea atunci
competențe determinate prin lege şi mai multă preocupare pentru activitatea de respectare a
legalității.

Totuşi, trebuie arătat că în sistemul statului de drept „partidele și formațiunile politice ca elemente
ale sistemului politic nu se supraordonează administrației publice, așa cum se petreceau lucrurile în
statul totalitar”. Aceasta, întrucât, „voința partidelor politice nu se poate impune administrației
publice decât filtrată prin sita prevederilor constituției și a celorlalte legi, care precizează cu
exactitate tehnologia transformării opțiunilor politice în decizii politice iar apoi în norme juridice,
acestea din urmă fiind singurele obligatorii pentru administrația publică.

În consecință, „din punct de vedere funcțional, administrația publică, în condițiile statului de drept,
se subordonează autorității legiuitoare, administraţia publică fiind chemată să execute legea
nemijlocit sau să organizeze executarea acesteia."

2. DINAMICA RAPORTURILOR DINTRE ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ŞI INSTITUȚIILE POLITICE.

SUBORDONARE ŞI/SAU AUTONOMIE - DIHOTOMIE ORI COMPLEMENTARITATE

Privită dintr-o asemenea perspectivă', a relațiilor dintre administrația publică și instituțiile politice,
evident că instituțiile administrative nu pot fi în raport cu instituțiile politice decât ca organe de
pregătire sau de execuție.

Deşi subsecventă, subordonată voinţei puterii politice, principala funcție_a administrației publice de
a pune în executare, nu este mai puțin esențială decât decizia în sine, întrucât simpla formulare a
interesului general riscă să rămână fără conținut şi fără de sens, în absența unei concretizări a sa,
asigurate de administrație. Serviciile administrative sunt cele care aduc la îndeplinire obiectivele
definite de puterea politică, ele sunt cele care controlează, utilizează forța publică la nevoie pentru a
face să prevaleze voința guvernului în ordinea interna.

Teoriile moderne asupra administrației publice vorbesc astăzi, nu numai despre necesitatea unei
subordonări față de puterea politică, ci și despre nevoia de a recunoaşte o anumită autonomie de
fapt instituțiilor administrative în raport de instituțiile politice, menită a nuanța strânsa dependență
între cele două tipuri de activități relevante de la nivelul statului. Sunt aşa după cum se afirmă și în
doctrină, rațiuni de ordin tehnic, dar și sociologic, ce vin în sprijinul conturării acestei autonomizări a
administrației în raport de instituțiile politice.

Primele, cele de ordin tehnic, sunt de natură să arate că nu se poate concepe, deşi este de dorit, o
separare absolută între puterea politică și administrație, astfel că orice tentativă de stabilire a unei
asemenea separări, cel puțin, în plan vertical, s-a dovedit un eşec, dată fiind imposibilitatea de a
distinge între deciziile politice şi actele administrative, prin intermediul criteriului ierarhic. Deşi
puterea politică dispune de prerogative în privința deciziilor generale iar aplicarea lor revine
administrației, interferența celor două tipuri de activitate este vizibilă. Dacă puterea politică poate să
intervină la fel de bine nu numai în privința marilor opțiuni, ci și în unele aspecte minore, și
administrația poate să ia decizii în anumite sectoare importante fără o decizie politică prealabilă,
astfel că linia de separare între acestea este dificil de trasat. Chiar și atunci când am admite că
puterea administrației se situează la nivelul mijloacelor și nu la cel al finalităților, întrepătrunderea
între politic și administrativ este puternică, dialectica dintre scop și mijloc fiind constantă.
Administrația nu este întotdeauna liberă să-şi aleagă mijloacele de acțiune, astfel că de cele mai
multe ori puterea politică este cea care intervine într-un asemenea domeniu. Invers, administrația
poate fi tentată prin alegerea mijloacelor să repună în discuție scopurile stabilite de puterea politică.
În realitate, nu există o stabilire a finalităților de către puterea politică şi o executare de ordin
administrativ, ci mai degrabă o întrepătrundere a scopurilor şi mijloacelor care favo rizează
uzurparea unui organ asupra altuia. De acest „litigiu de graniță" beneficiază mai degrabă
administrația decât puterea politică.

Dintr-o perspectivă istorică, aşa după cum se arată de către unii autori', raporturile dintre puterea
politică și administrație au evoluat într-un sens favorabil acesteia din urmă, determinând apariția
unui fenomen de osmoză care a redus semnificativ subordonarea administraţiei faţă de instituţiile
politice. Deşi raporturile de subordonare se mențin, reflectate printr-o exercitare constantă a
dreptului de control al puterii politice asupra activităților administrative ale statului", tendința de
autonomizare începe să se manifeste prin apariția, și apoi, prin extinderea progresivă a puterii
reglementare conferită executivului, care va sparge monopolul parlamentelor în ceea ce privește
edictarea nor melor juridice cu caracter primar, general obligatorii. Prin intermediul puterii
executive, al cărui rol sporit se va concretiza în constituirea principalului centru de decizie politică, se
va realiza gradual, şi un transfer de competențe în favoarea administrației, care, în mod subtil,
practic, se va substitui puterii politice'.

Cele mai spectaculoase mutații în ceea ce priveşte cristalizarea unei autentice puteri de
reglementare a executivului se întâlnesc în sistemul constituțional francez, care a consacrat trecerea
de la un regim care abandonează monopolul legislativului, conferind executivului competențe de
natură legislativă, pe baza instituției delegării de puteri (Constituţia celei de-a IV-a Republici
franceze) la un sistem inovator, fundamentat pe separarea şi exercitarea funcțiunii legislative a
statului, deopotrivă de către Parlament şi Guvern, autorități publice ce se vor aşeza pe acelaşi picior
de egalitate (Constituția celei de-a V-a Republici franceze). Este o evidentă restricționare de ordin
constituțional a puterilor legislative ale Parlamentului, prin restrângerea materiilor supuse
reglementării prin lege de către autoritatea legiuitoare, executivului revenindu-i pe cale de
consecință, competențe legislative în toate celelalte domenii de activitate, conturându-se aşadar o
putere legislativă încredințată unei pluralități de organe, ca efect al unui regim semi-prezidenţial
accentuat.

Spre deosebire de modelul francez, în sistemul constituțional românesc, funcția de legiferare a

Parlamentului asimilată capacității organului reprezentativ suprem al poporului de a reglementa în
mod primar orice categorie de relații sociale, nu se confundă cu „competenta de legiferare", întrucât
un asemenea concept este inadmisibil“, atâta vreme cât Constituția României consacră principala
calitate a Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a statului.

În virtutea acestor dispoziții constituționale Parlamentul nu partajează cu nimeni exercitarea funcției

legislative, nici măcar în cazul în care operează delegarea legislativă, acesta fiind unicul titular al
acestei funcții. De aceea, aşa cum se apreciază în doctrina de specialitate, nu se poate vorbi,
asemenea modelului francez, de o competență legislativă, iar dacă, prin absurd am accepta, mai
degrabă sub aspect terminologic, existența acestui tip de competență în cazul Parlamentului
României, atunci ea ar trebui considerată exhaustivă”.

Un alt plan ce confirmă tendinta administrației de a accede tot mai mult la prerogativele puterii
politice, consolidând fenomenul de osmoză și reducând semnificativ raportul de subordonare a
administrației față de instituțiile politice, îl constituie participarea din ce în ce mai extinsă și mai
profundă a administrației la exercitarea puterii politice'. O asemenea tendinţă este reflectată cel mai
pronunţat de exercitarea, uneia dintre cele două funcții sociale, recunoscute originar, administrației,
respectiv a funcțiunii normativiste, în sensul edictării de norme juridice, alături de funcțiunea
subsidiară, de prestare de bunuri sau de servicii.

Totodată, distinctia între oamenii politici investiti cu un mandat electiv și functio narii numiti de către
primii nu permite de asemenea, să diferentiem deciziile politice de actele administrative. Astfel, în
vârful ierarhiei administrative, se găsesc oameni politici, spre exemplu un ministru care într-un regim
parlamentar este mai întâi un actor politic şi apoi şeful administrației respective. Invers, funcționarii
ce participă la exercitarea mandatelor politice, atunci când sunt membrii unui cabinet ministerial, ei
pot lua, prin delegarea ministrului, veritabile decizii politice. Mai mult, dincolo de această participare
la exercitarea de către puterea politică a atribuțiilor decizionale, tendința administrației de cucerire a
redutei puterii politice, se manifestă şi printr-o penetrare accentuată a insti tuțiilor politice de către
funcționari.

Însăşi funcțiile administrației, prin conținutul și natura lor, pot explica influența administrației asupra
autorităților publice, mai cu seamă asupra guvernelor care trăind în simbioză cu aceasta, devin
foarte permeabile la influenta exercitată de ea'. Atât în ceea ce priveşte informarea guvernanților de
către serviciile administrative, a asigurării previ ziunii, dar şi a pregătirii măsurilor ce vor fi supuse
aprobării decidenţilor politici, dar mai cu seamă în privința executării deciziilor stabilite de către
puterea politică, administrația publică are posibilitatea de a câștiga mai mult teren în fața instituțiilor
politice ale statului, afirmându-şi tot mai puternic, dorința de a căpăta un statut autonom, de a se
personaliza și de a-şi extinde influențele asupra societății respective.

Poate cea mai evidentă componentă a acestor tendințe se manifestă prin imposi bilitatea obiectivă a
autorităților legiuitoare și executive de a contura un tip de competență în sarcina administrației, în
care acesteia să i se prescrie riguros conduita, obligațiile, din perspectiva atingerii finalităților
prestabilite. De cele mai multe ori, redactarea mai mult sau mai puțin precisă a dispozițiilor legale
lasă o marja, o libertate de apreciere agenților administrativi în ceea ce priveşte aplicarea lor', astfel
că se generează o putere de tip discreționar, în beneficiul administrației, ce poate permite acesteia
să devieze conținutul și sensul atribuțiilor ce-i revin.

Cât priveşte rațiunile de ordin sociologic, ce vin în sprijinul ideii de autonomie a administrației,
acestea îşi găsesc izvorul în faptul că administrația formează un mediu particular ce se
autoreproduce, ce se împotriveşte intervențiilor instituțiilor politice.

Ea se bucură de stabilitate, întărită în cea mai mare măsură de organizarea funcției publice, potrivit
sistemului de carieră. Această stabilitate a funcționarilor publici, opusă instabilității miniştrilor,
crearea unor statute speciale, proprii unor corpuri de funcționari publici, garanțiile oferite acestor
agenți administrativi, mai cu seamă grație procedurii disciplinare ce face dificilă excluderea celor
care încearcă să nu se subordoneze ierarhiei, ca de altfel, libertatea sindicală, ca şi dreptul la grevă,
au accentuat reticența administrației de a mai asculta de o putere pe care n-ar aproba-o altfel!

Administratia întruchipează permanenta statului, indirect prin statutul oamenilor politici ce dispun
de o legitimitate temporară dependentă de durata mandatului lor electoral. Administrația este
constituită în funcție de principiul competenței, astfel că recrutarea funcționarilor se realizează prin
luarea în considerare a aptitudinii lor tehnice, verificată prin intermediul concursurilor. În fața
mediilor exterioare, administrația manifestă coeziune mai mare, un sentiment de superioritate,
având o conceptie proprie asupra interesului general pe care încearcă să-l impună, să prevaleze, în
fața societății politice.

Recunoaşterea în practică a unui autonomii a administrației este cu atât mai necesară cu cât, tot mai
pregnant, se manifestă un interes general propriu birocrației și tehnocrației la nivelul administrației.

Se poate astfel vorbi, de o perversitate a administrației atunci când, interesul general administrativ,
speculând interesul general politic, determină o alunecare a puterii din zona politică spre cea a
administrației, aceasta din urmă încercând să confiște puterea politică în vederea impunerii propriei
sale alegeri sau opțiuni. Tradițional, o asemenea situație este asimilată termenului de birocrație, ce
semnifică un regim în cadrul căruia puterea aparține birourilor. Max Weber a fost cel care a insistat
pe faptul că dezvoltarea statului modern este strâns legată de formarea unui corp de funcționari,
intelectuali, specializați, dotați cu independență și stabilitate. Funcția publică organizată după
principiul diviziunii sociale a muncii creşte progresiv în putere, determinând configurarea unor caste
de funcționari, tot mai puternici. În ciuda acelora care vor să scape de demonii birocrației, este
iluzoriu să gândim că activitatea administrativă curentă ar putea fi asigurată în afara birourilor în
care se regăsesc agenții administrativi.

Dincolo de toate neajunsurile create de existența unui asemenea organism birocratic, din punct de
vedere formal şi tehnic, tipul acestei administrații rămâne cel mai rațional, întrucât a o nega în
ansamblul său, ar să ne punem în fața unei alegeri, de a o opta între birocrație și diletantism
administrativ. Mai recent, sociologia organizațiilor definește birocrația de-o manieră ceva mai critică
ca o „organizație care nu poate nici să-şi îndrepte uşor erorile, după cum nici să inoveze sau să se
adapteze fără criză la transformările din mediul său.

În prezent, asistăm la un alt fenomen, respectiv la accederea la putere a tehno craților, adică a
specialiştilor care beneficiind, de câte o parte a informațiilor necesare, se regrupează într-o
tehnostructură' compactă, ce beneficiază de putere. Aşa cum remarca Ioan Alexandru, administrația,
însărcinată să culeagă informațiile, să le sistematizeze, implicit să le filtreze prin studiile pe care le
elaborează în prealabil şi care stau la baza oricărui proiect, deține o poziție-cheie”. Atât birocrația,
cât și tehnocrația nu sunt altceva decât două perversiuni vecine" ale sistemelor politice, care se
dezvoltă și câștigă tot mai mult teren, acolo unde situația puterii politice este slăbită. Cu toate
acestea, în pofida ingerințelor funcționarilor publici, guvernanții păstrează atributul deciziilor asupra
opțiunilor politice fundamentale.

În raport de aceste manifestări evidente ale administrației de a ieşi de sub imediata supraveghere a
puterii politice, dezvoltându-şi o putere administrativă proprie, prin confiscarea unor atribute ce în
mod firesc nu-i aparțin, instituțiile politice au datoria de a răspunde prompt, antrenând mecanismele
legale ce-i sunt puse la dispoziție, determinând derularea activității administrative a statului pe
făgaşul său firesc. Se impune astfel, din punct de vedere juridic, reiterarea raporturilor fundamentale
de subordonare dintre adminis trație și instituţiile politice ale statului, care trebuie să se reflecte
constant în activitatea de realizare a intereselor generale ale societății, aşa cum sunt acestea
formulate de către organele reprezentative ale suveranității populare.

Dintr-o asemenea perspectivă, chiar acceptând ideea separării instanțelor politice de cele
administrative, în contextul modelului democratic de administrație', totuşi, în vederea asigurării
subordonării, singura relație aptă să răspundă comandamentelor sociale, administrația trebuie în
mod imperativ să se supună controlului puterii politice.

Cel mai pregnant control asupra administrației se exercită către Parlament, autoritate publică ce
dispune uzual de numeroase şi variate mijloace de verificare a bunei funcționări a administrației, în
forme tradiționale, clasice, specifice controlului parla mentar (întrebări, interpelări, comisii de
anchetă etc.), după cum și în forme noi, moderne, exercitate prin autorități independente, precum
se regăsesc și în sistemul românesc (Avocatul Poporului, Consiliul Legislativ, Consiliul Economic şi
Social, Consiliul Concurenței, Consiliul Național al Audiovizualului) ce vizează anumite aspecte ale
activității administrative sau unele servicii ale statului.

Însă subordonarea, reprezintă un principiu menționat consecvent în dreptul constituțional', afirmat

în majoritatea constituțiilor statelor europene, în variate forme, ca valoare determinantă a
mecanismelor puterii în realizarea deciziilor politice și implicit, a intereselor generale ale statului.

Rămâne aşadar, la îndemâna instituțiilor politice, opțiunea de a recurge constant la instrumentele de

control care să asigure menținerea administrației în limitele unei acțiuni administrative fireşti şi care
să răspundă comandamentelor politice, aşa cum sunt ele formulate prin lege.
3. ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ, PARTIDELE POLITICE ŞI GRUPURILE DE INFLUENȚĂ

Administrația publică, după cum precizam mai înainte, este, prin însăşi natura sa, strâns legată de
partidul (partidele politice) care se află la guvernare, în condițiile în care pluralismul reprezintă o
garanție și o premisă a democrației constituționale, iar partidele politice contribuie la definirea și la
exprimarea voinței politice a cetățenilor, pe baza doctrinei lor specifice.

În regimurile politice cu partide unice, administrația publică are caracteristici speciale, pe care nu le
regăsim în regimurile multipartidiste. De la început, organizarea puterii într-un asemenea regim va
realiza, întotdeauna, două aparate administrative distincte, unul controlându-l pe celălalt.
Administraţia propriu-zisă va fi subordonată, în principiu, guvernului, dar, în fond, controlată şi
direcționată de aparatul de partid central. În statul totalitar, bazat pe rolul determinant al partidului
unic în conducerea întregii societăți, întreaga activitate a administrației are drept obiectiv realizarea
voinței politice a acestui partid?, ce-şi subordonează direct întregul sistem administrativ.

Existența partidului unic exercită o influență puternică şi asupra recrutării personalului din
administratie.

Deşi apartenența la partid nu este neapărat obligatorie pentru ocuparea unei funcții de execuție, ea
este determinantă pentru ocuparea funcțiilor de conducere. Caracterele regimului și ale
administrației sale depind, în acest cadru, de condițiile de adeziune la partid, dacă acestea sunt
deschise, va fi posibil pentru funcționarii competenți să facă carieră; dacă condițiile politice sunt
foarte stricte, functiile din conducerea administrației vor fi apanajul fidelilor regimului, indiferent de
gradul lor de competență.

Administrațiile publice din regimurile multipartidiste nu sunt nici ele în siguranță față de influențele
politice, dar acestea nu sunt atât de importante. Cu toate acestea, în statul de drept, ce consolidează
regimul democrațiilor constituționale, partidele și formațiunile politice ca elemente ale sistemului
politic nu se supraordonează administrației publice, întrucât voința acestor actori politici nu se poate
impune administrației decât prin sita prevederilor Constituției și a celorlalte legi care precizează cu
exactitate tehnologia transformării opțiunilor politice în decizii politice, iar apoi în norme juridice,
acestea din urmă fiind singurele obligatorii pentru administrație". În unele regimuri, administrația
publică poate fi o miză a competiției politice.
În acest sens, funcționarii superiori sunt numiți în funcție de către autoritatea politică și o părăsesc o
dată cu numirea succesorilor lor de către noua autoritate politică (acesta fiind exemplul sistemului
american). În prezent, acest sistem tinde să se atenueze, el rămânând valabil numai pentru un
număr limitat de înalți funcționari. În alte regimuri, ca de pildă în regimul politic francez sau în cel
britanic, garanţiile funcției publice au drept scop neutralizarea aspectului politic și a luptei partizane.
Acestea sunt, fără îndoială, consecințele statutului funcției publice în Franța și a civil service în
Marea Britanie. Totuşi, trebuie spus că posturile cele mai importante din administrație, și în aceste
două țări, rămân la dispoziția Guvernului, fiind foarte greu să se împiedice plasarea oamenilor săi sau
ai partidului (partidelor) aflat la putere, fie pentru a se facilita acțiunea guvernamentală, fie pentru a
recompensa bunele servicii.' O asemenea situație o regăsim, în prezent, şi în România, în contextul
unui fenomen ce tinde să devină îngrijorător, prin amploarea şi consecințele produse asupra
mecanismelor administrative, denumit generic politizarea administrației.

Locul şi rolul administrației publice în regimurile politice depind, de asemenea, și de influențele pe

care grupurile de interese (sau de presiune)? sunt în măsură să o exercite.

Grupurile de interese sunt considerate, în opinia lui Ion Deleanu, ca fiind „cea de-a treia cameră” sau
„guvernul invizibil", întrucât, deşi ele nu-şi propun să cucerească puterea, totuşi o exercită, în fapt,
prin pressing-ul desfăşurat asupra ei.” Astăzi, administrația publică este exercitată într-un cadru
politic foarte nestabil, în care o mare parte a grupurilor de influență este deseori nesatisfăcută de
eforturile unei agenții făcute în numele lor şi ale cărei acțiuni sunt constant puse la îndoială, sub
aspectul corectitudinii lor, de către experții independenți“.

Ca atare, grupurile de interese sunt organisme care încearcă să apere interesele membrilor lor,
acționând în acest scop asupra puterii politice şi statale din orice țară, însă statutul şi mijloacele lor
de acțiune sunt diferite şi variate. Ele pot fi clasificate în:

1. organisme al căror obiectiv esențial rezidă în obţinerea de avantaje materiale sau protectia celor
dobândite deja (organizații profesionale, asociațiile de consumatori);

2. organisme „altruiste", care promovează exclusiv interesele „morale" (grupuri feministe, asociațiile
handicapaților, liga drepturilor omului, liga pentru ocrotirea dreptului la viață etc.), grupuri de
presiune publice sau private.

În orice regim, însă, oricare ar fi scopurile şi modurile de organizare, influențele acestor grupuri
depind, într-o mare măsură de legăturile care există între funcția publică şi sectoarele din economie.

In acest sens, se cunoaşte că asemenea legături, uneori, se fac foarte devreme, chiar din perioada
studiilor, aşa este, de pildă, în Franța, unde Ecole Nationale d'Adminstration (ENA) şi marile şcoli
administrative formează cadre superioare pentru administraţia publică dar şi pentru sectorul privat.
În S.U.A., relațiile se stabilesc şi mai uşor, întrucât administrația publică solicită adesea personal de
conducere de la firmele private iar mediul din administrația publică şi cel din sectorul privat este, în
fond, acelaşi.
Cât privește România, în acest domeniu, deşi, în prezent nu există reglementări cu privire la
exercitarea unei influențe oficiale de către grupurile de interese, aceste organisme existente în
societatea românească fac presiuni pe alte căi pentru obținerea de avantaje materiale sau
protejarea celor deja obținute.

4. PARTICIPAREA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LA FUNCȚIA GUVERNAMENTALĂ

La diferite nivele, indiferent de regimurile politice, administrația publică participă la funcția

guvernamentală, funcție politică prin excelență.

În acest sens, menționăm că administrația publică are ca principală sarcină executarea deciziilor
politice, fapt ce face ca, în acest domeniu, ea să nu mai poată fi neutră. Aceasta întrucât executarea
deciziilor politice implică şi intervenția a numeroase decizii administrative care, cele mai multe dintre
ele, sunt pregătite de funcționarii publici de execuție. Se ştie că, în majoritatea cazurilor, şefii
serviciilor şi directorii le repartizează subordonaților lucrările, neexaminându-le personal decât în
cazuri considerate dificile sau litigioase. În această situație, de regulă, funcționarii publici respectivi
aplică prevederile potrivit cu spiritul şi tradiția administrației de care aparțin, ceea ce face ca deciziile
politice inițiale să se găsească, de multe ori, în situații de neaplicare.

De asemenea, administrația publică poate interveni şi în etapa procedurii de elaborare a deciziilor,

fie că este consultată, fie că are chiar ea sarcina să realizeze proiectul respectiv. în Franța, o
asemenea activitate se realizează, mai ales, în serviciile ministerelor şi la nivelul cabinetelor
ministeriale, unde vom găsi o categorie specială de funcționari care se află în relații directe cu
personalul politic.
Astfel, potrivit cadrului juridic reglementat pentru administrația publică din Franta, noul ministru, la
instalarea sa, nu are posibilitatea să schimbe toți directorii din subordinea sa. Această situație, care
nu se regăseşte în multe alte țări, este compensată prin dreptul conferit de a-şi constitui un cabinet
propriu de colaboratori care are un rol deosebit de important pentru desfăşurarea activității
ministrului.

Cabinetul asistă ministrul în vederea îndeplinirii celor mai diverse sarcini şi obligații ale funcției sale,
ca de pildă: relațiile cu mediul politic și parlamentar, cu presa, cu reprezentanții grupurilor de
interese, cu circumscripția sa electorală, ba chiar și cu direcțiile sau departamentele ministerului pe
care îl conduce etc. În toate aceste domenii, cabinetul își aduce o contribuție esențială la informarea
corectă şi pertinentă a activității desfăşurate, dar şi pentru pregătirea deciziilor ministrului sau celor
adoptate în numele său, când această competență a fost delegată de ministru.

Inițiativele cabinetului, de la propunerea problemelor de studiu și până la elaborarea deciziilor, sunt

delegate, în mod expres, de către ministru.

Drept urmare, în pregătirea şi elaborarea proiectelor cabinetului, acesta poate să se substituie

serviciilor sau direcțiilor, mai mult chiar, să le corecteze pe cele elaborate de servicii. De asemenea,
directorii diferitelor structuri administrative subordonate ministrului au o influență deosebită asupra
acestuia și, de multe ori, beneficiază de delegarea unor competențe, în special cea de semnătură. În
fiecare caz special, influența cabinetului, a serviciilor şi direcțiilor, a altor forțe exterioare, şi nu în
ultimul rând, a ministrului, depind de natura deciziei luate – politică sau administrativă - de
interesele care sunt în joc şi ale fiecărui actor în parte, fără ca, astfel, să se poată detaşa un model
valabil şi concret pentru orice situație.

Funcționarii publici şi experții care lucrează în mod constant şi au relații cu perso nalul politic,
pregătesc şi organizează executarea deciziilor politice mai importante, sunt denumiți „înalți
funcționari",' în Franța încă de începutul deceniului şapte al secolului al XX-lea.

Ocuparea posturilor de experți sau de consilieri tehnici în cabinetele miniştrilor sau a directorilor din
administrația centrală se face prin îndeplinirea condițiilor de studii, în primul rând, prin formarea lor
la Facultatea de Drept, la Institutul de Studii politice, Şcoala Națională de Administrație sau Şcoala
politehnică.? Dar nici formarea lor inițială, nici specializarea lor ulterioară nu presupune generarea
unei doctrine politice anume și funcțiile lor nu le creează dezavantaje pentru a se integra corpului
funcționarilor publici.

Este de reținut că înalții funcționari pot avea uneori influență asupra ministrului, mai ales atunci
când acestuia i se prezintă o soluție unanim acceptată şi care nu antrenează reacții puternice în
mediul politic sau sindical. În schimb, când există opinii divergente sau când pozițiile luate de
partidele politice sau de către alte forțe sunt clare şi precise, autoritatea politică va decide ea însăşi,
iar funcționarii publici nu vor putea apare decât ca simpli executanți ai deciziei, fără a-şi putea
atribui, în vreun fel, paternitatea acesteia.

La noi în țară există organizat cabinetul demnitarului, pe lângă primul-ministru, ministru, ministru
delegat, secretarul de stat, subsecretarul de stat şi asimilații acestora, precum și la nivelul prefectului
şi subprefectului, ca reprezentanți ai Guvernului, care sunt considerați demnitari. Cabinetul
demnitarului este un compartiment organizat distinct, care se compune din următoarele funcții:
director de cabinet, asistent de cabinet, consilier personal, secretar personal, precum şi curier
personal. Personalul din cadrul cabinetului demnitarului nu are calitatea de funcționar public,
ci este numit sau eliberat din funcție numai la propunerea demnitarului în subordinea căruia
funcționează, el desfăşurându-şi activitatea în baza unui contract individual de muncă, încheiat în
condițiile legii, pe durata mandatului demnitarului.

Activitatea cabinetului demnitarului.este.coordonată de către directorul de cabinet, care răspunde în

fața demnitarului în acest sens.

Totuşi, față de competențele cabinetului francez, cele ale cabinetului demnitarului român, deşi par
asemănătoare, ele sunt, în fapt, mult mai limitate în ceea ce priveşte puterea de decizie.

Legislația actuală românească, stabileşte şi la noi o categorie a funcției publice, corespunzătoare

înalților funcționari publici, similară, într-o anumită măsură, celei franceze. Această categorie
cuprinde, în prezent, persoanele numite în una din următoarele funcții: secretar general al
guvernului și secretar general adjunct al Guvernului, secretar general şi secretar general din
ministere și alte organe de specialitate ale administrației centrale, prefect, subprefect, inspector
guvernamental. Pentru ocuparea funcțiilor respective, persoa nele sunt obligate, potrivit legii, să
îndeplinească cumulativ mai multe condiții, printre care amintim: îndeplinirea condițiilor prevăzute
la art. 54 din Statutul funcționarilor publici să aibă studii universitare de licență absolvite cu diplomă,
respectiv studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licență sau echivalentă, să aibă
cel puțin 5 ani vechime în specialitatea studiilor necesare exercitării funcției publice, să fi absolvit
programe de formare specializate și de perfecționare în administrația publică sau în alte domenii spe
cifice de activitate, organizate, după caz, de Institutul Național de Administrație sau de alte instituții
specializate, organizate în ţară sau în străinătate, ori a exercitat un mandat complet de parlamentar,
a promovat concursul național pentru intrarea în categoria înalților funcționari publici. Numirea,
modificarea, suspendarea, încetarea raporturilor de serviciu, precum și sancționarea disciplinară a
înalților funcționari publici se face, în condițiile legii de către Guvern, pentru funcțiile publice de
secretar general al guvernului şi secretar general adjunct al guvernului și pentru funcția publică de
prefect; şi de către primul-ministru, pentru funcțiile de secretar general şi secretar general adjunct
din ministere şi alte organe de specialitate ale administrației publice centrale și funcția publică de
inspector guverna mental.

Pentru numirea în funcțiile publice din categoria înalților funcționari publici, se constituie o comisie
de concurs formată din cinci personalități, recunoscute ca specialişti în administraţia publică, numită
prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului administrației și internelor.

5. PARTICIPAREA FUNCŢIONARILOR PUBLICI LA VIAȚA POLITICĂ

Dacă, aşa cum s-a putut constata, înalții funcționari publici participă direct la viața politică de la nivel
central, respectiv, la nivel guvernamental, şi ceilalți funcționari publici au dreptul, de regulă, să
participe la acțiuni politice, la orice nivel, sub diferite forme, individual sau colectiv,+ în condițiile
prevăzute de lege.

Ca cetățean, funcționarul public beneficiază de toate drepturile care sunt acordate, prin constituție,
tuturor celorlalți cetățeni, însă ei nu pot să-şi exprime opiniile sau să desfășoare activitate politică în
timpul funcționării serviciului public.

Controlul modului de exprimare a opiniei politice a funcționarilor publici poate constitui obiectul
celor mai diverse modalități. Astfel, de pildă, în regimurile cu partid unic, situația funcționarilor
publici nu este fundamental diferită de cea a altor concetățeni, în afara faptului că ei sunt obligați să
se înscrie în partid dacă doresc să ocupe posturi importante.
În unele regimuri multipartidiste, anumite partide politice extremiste sunt interzise (de pildă, în
Germania și S.U.A., partidele comuniste), fapt pentru care funcționarii publici nu pot să facă parte
din acestea sub pedeapsa excluderii din rândul funcționarilor publici. În Franța, potrivit principiului
egalității, statuat prin Declarația Drepturilor Omului şi Cetățeanului, funcția publică este accesibilă
tuturor acelora care prezintă calitățile cerute, indiferent de opinia politică, după cum precizează
Consiliul de Stat (actul Barel).' in schimb, pentru funcțiile superioare, la nivel guvernamental, se ține
seama de opiniile politice, fie pentru promovare, fie pentru înlăturarea din funcție. Adică, ea poate
facilita o promovare foarte rapidă, dar care nu dă garanţii la mentinerea pe post în cazul unei
schimbări guvernamentale, desigur cu excepția cazului când există un modus vivendi între partidele
politice. Un asemenea sistem convine mai mult înalților funcționari publici care pot să aibă o
colaborare loială cu reprezentanții succesivi ai diverselor partide, mai degrabă, decât ar opta
definitiv pentru unul sau altul dintre partide.

Manifestarea opiniilor politice va trebui să fie mult mai limitată întrucât exprimarea liberă riscă să
aibă o influență puternică asupra însăși funcționării serviciului public. De altfel, în desfăşurarea
propriu-zisă a serviciului public, prin decizia Consiliului de Stat, există, deja, impusă obligația pentru
funcționarii publici de a avea ,,o strictă neutralitate". În felul acesta se consideră că, în principiu, prin
acțiunea sa, va fi imposibil să se favorizeze un partid mai mult decât altul. Dar aceasta nu înseamnă
că acel funcționar public, „neutru", este el însuşi în siguranță față de intervențiile politice. Lui îi va fi
greu să nu țină seama de așteptările sau de dorintele manifestate de o autoritate politică locală sau
națională. Aşa cum știm, administrația publică are ca fundament principiul legalității, însă termenele
necesare pentru rezolvarea problemelor pot fi, uneori, mai mult sau mai puțin lungi, iar dreptul de
apreciere al functionarilor publici rămâne, încă, suficient de mare pentru a lăsa loc la asemenea
influențe.

Funcționarii publici francezi au dreptul la o carieră politică, dar, în această situație, pe durata
mandatului, au obligația să renunțe la exercițiul funcției publice, în condițiile prevăzute de legislația
în vigoare. Legea interzice, pe diferite termene, funcționarilor publici care ocupă posturi de mare
responsabilitate, să se prezinte la alegerile senatoriale şi municipale în circumscripția unde îşi are
funcția respectivă. De asemenea, funcționarul care a fost ales deputat este exclus din corpul
funcționarilor publici întrucât funcția publică este incompatibilă cu mandatul de deputat.

Funcționarul public din România beneficiază, în principiu, de toate drepturile şi libertățile stabilite
pentru cetățeni prin legea fundamentală. Astfel, potrivit prevederilor Statutului funcționarilor
publici, este interzisă orice discriminare între funcționarii publici pe criterii politice, de apartenență
sindicală, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexuală, stare materială, origine socială sau
de orice altă asemenea natură.

Dreptul de asociere sindicală este garantat funcționarilor publici, cu excepția celor care sunt numiți
în categoria înalților funcționari publici, funcționarilor publici de conducere şi altor categorii de
funcționari publici cărora le este interzis acest drept prin statute speciale. Ceilalți funcționari publici
pot să-și înființeze organizații sindicale, să adere la ele şi să exercite orice mandat în cadrul acestora.
De asemenea, funcționarii publici, cu excepția funcționarilor publici civili din ministerele privind
apărarea națională, ordinea publică și siguranța națională, pot fi aleşi sau numiți într-o funcție de
demnitate publică, în condițiile legii.

Pe perioada mandatului, funcționarii publici trebuie să solicite întreruperea activității, suspendându-

se, astfel, temporar din funcția deținută. La expirarea perioadei de întrerupere, funcționarul public
trebuie să solicite reintegrarea la autoritatea sau instituția publică unde inițial a fost încadrat.
Aceasta se acordă de drept.
Funcționarul public are, însă, totodată, conform statutului funcționarului public, obligația ca, în
exercitarea atributiilor ce-i revin, să se abțină de la exprimarea sau mani festarea publică a
convingerilor si preferintelor lui politice, să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la
activități politice în timpul programului de lucru. Este interzis totodată, ca funcționarii publici să facă
parte din organele de conducere ale partidelor politice

III. MEDIUL JURIDIC

1. CONSIDERAŢII GENERALE

Ca fenomen social, administrația publică corespunde, din punct de vedere politic, organizării
societății în forma statală, fapt ce face deosebit de dificilă separarea sa de ideea de drept.

Drept urmare, administrația publică, de la formele incipiente până la formele cele mai moderne,
poate fi înțeleasă atât prin instituțiile sociale, cât şi prin determinările impuse membrilor societății,
cu alte cuvinte, realizată prin normele care-i fixează structura și mijloacele de acțiune, ea are ca
sarcină esențială punerea în executare a normelor legislative, precum și a celor pe care administrația
însăși le elaborează pentru organizarea executării acestora.

Ca atare, administrația publică din societatea modernă, pe de o parte, constituie, ea însăși, un mediu
juridic, ca expresie și instrument al numeroaselor reguli de drept, iar, pe de altă parte, se găsește
inserată într-o reglementare juridică, formulată de principiile puterii politice.

Rezultă, din cele arătate că, în întreaga sa activitate, administrația publică se subordonează normelor
juridice, însăşi rațiunea existenței sale fiind organizarea executării și asigurarea înfăptuirii acestora.'

În acest context, va trebui să vedem locul exact ocupat de normele juridice în raport cu administrația
publică, ceea ce nu se stabileşte fără o analiză a acesteia din perspectivă juridică. Aici se impune să
reamintim că, administrația publică în trecut era studiată, mai ales, de știința dreptului administrativ,
existând, în acest sens, tendința reducerii studiului său numai la aspectul juridic. Administrația
publică, prezentată într-o asemenea viziune care, fără a fi inexactă era, însă, insuficientă pentru
înțelegerea corectă a realității administrative. Ştiinţa administrației, în sensul actual al termenului,
este împotriva juridicizării excesive a administraţiei publice; în acelaşi timp, însă nici nu poate neglija
aspectul juridic al fenomenului administrativ.

Într-adevăr, în realitate, din perspectiva globală a administrației publice, factorii juridici şi nejuridici
sunt inseparabili, iar organizarea şi activitatea administrației prezintă, în fapt, un decalaj sensibil în
raport cu normele juridice care le reglementează. Acest aspect evidențiază că acțiunea administrației
publice, se stabileşte și se apreciază în raport cu normele de drept care constituie chiar cadrul său de
existență.

In consecință, știința administrației nu poate să nu țină seama și de aspectul juridic și, drept urmare,
administrația publică trebuie să fie analizată şi sub acest aspect. În același sens, pentru înțelegerea
administrației publice în ansamblu apare, totodată, ca necesară, nu numai cunoașterea normelor
juridice, ci și „geneza și eficiența lor”," care sunt studiate de disciplinele administrative nejuridice.

Ca atare, vom analiza, în continuare, administrația publică și din perspectiva mediului juridic, ca un
alt element constitutiv al fenomenului administrativ.

2. PRINCIPIUL LEGALITĂŢII
2.1. Apariția și evoluția principiului legalității

Principiul legalității reprezintă, în esență, principiul fundamental al organizării și funcționării

administraţiei publice al oricărui stat de drept.

Potrivit acestui principiu, administrația publică, sub aspectul structurii şi al activității sale, trebuie să
se fundamenteze pe lege. Indiferent de regimul politic, de structura şi forma de guvernământ a
statului, administraţia publică, prin rolul conferit în cadrul socie tății, are obligaţia de a se supune, în
mod obiectiv, unor comandamente dominante ale etapei respective. Aceste comandamente sunt cu
mult mai evidente în cazul statului de drept şi „democratic”, bazat pe separarea puterilor în stat şi pe
respectul drepturilor şi libertăților fundamentale ale cetățenilor. Se poate deci afirma că, în acest
cadru, întronarea legalității sau asigurarea supremației principiului legalității, constituie piatra
unghiulară a oricărei societăți libere şi democratice.

Instituirea acestui principiu al legalității ca principiul fundamental al organizării și funcționării

administrației statului, s-a realizat la sfârşitul secolului al XVIII-lea, mai precis o dată cu revoluţia
franceză. Revoluţia din 1789 din Franţa şi adoptarea Declarației Drepturilor Omului şi Cetățeanului
au demarcat trecerea de la statul poliţienesc la statul bazat pe regulile de drept, punându-se, în
acelaşi timp, pentru prima dată, bazele creării unei administrații moderne, a cărei organizare și
activitate se bazează pe reguli de drept.'

De la apariția sa şi până în prezent, principiul legalității a suferit multiple mutații, cu multe

semnificații, complexe și nuanțate, față de formula incipientă şi generală de „supunere a
administrației față de drept” sau aceea de „legalitate internă”, ori cum sunt, de pildă, cele mai
actuale de juridicizarea administrației" și de „conformitate a acțiunii administrative cu legea",' sau
cea de „legalitate administrativă".

Inițial, semnificația principiului era foarte limitată, ea exprima constatarea obişnuită, curentă, a
supunerii administrației la unele reguli de drept emise de administrația însăși și de organul care o
conducea (rege, împărat etc.). În fond, era vorba de o expresie a birocrației ierarhizată care
presupunea supunerea agenților publici față de regulile În statul absolutist, unde cele trei funcții ale
statului erau exercitate de către una şi formulate de superiorii lor aceeaşi persoană, administratorii
acţionau conform ordinului conducătorului absolut iar, dacă acestea lipseau, aşa cum credeau ei că
este spre binele statului.

Aceste reguli se schimbă când între regulile opozabile administrației apare legea, în sensul
democratic al termenului. Principiul evocă legea, de unde și titulatura sa, de principiu de legalitate,
el având această semnificație chiar şi atunci când este vorba numai de una dintre aceste reguli şi nu
neapărat cea mai înaltă în ierarhie. In fapt, supunerea față de lege, ca expresie a suveranității
naționale, introduce acest principiu democratic între sursele dreptului administrativ.

În statul legal sau „de drept”, cum este de fapt cunoscut, stat fundamentat pe o autonomie de
reglementare, principiul legalității presupune necesitatea unui raport strict de conformitate a actelor
administrative „cu dreptul"," respectiv, „cu legea", 10 astfel încât aceasta trebuie să fie nu numai
limita activității executive, ci şi condiţia sa, organele administrative mărginindu-se doar la executarea
ei."

Legalitatea nu este numai un aparat exterior, delimitat de acțiunea administrației prin jocul regulilor
constituționale sau legislative, ci şi o întreprindere de „autolimitare instituțională”, după cum preciza
Maurice Hauriou, pentru că ea implică supunerea administrației și interesului public.
În alți termeni, principiul de legalitate poate fi interpretat că exprimă, pe de o parte,
existenta unei legalități aplicabile administraţiei, iar, pe de altă parte, necesitatea includerii în
această legalitate și a regulilor superioare administrației. Cu alte cuvinte, regulile juridice emise de
administrație, trebuie să aibă o fundamentare legală şi, totodată, acestea să fie conforme cu
normele legale în vigoare, inclusiv cu cele constituționale referitoare la respectarea drepturilor și
libertăților fundamentale ale cetățenilor.

În prezent, principiul legalității reflectă noile relații ce s-au stabilit între puterea executivă și cea
legislativă, „de echilibru şi colaborare", iar administrația publică a devenit chiar ea un autor
important de reguli de drept.

Din această perspectivă, principiul legalității nu se mai reduce doar la conținutul legislativ, ci el
integrează şi actele normative ce emană de la administrația însăși, cu obligația acesteia ca la
emiterea lor să respecte strict regulile de drept care îi sunt exterioare şi superioare. Față de o astfel
de evoluție, principiul legalității desemnează, în fapt, „supunerea administrației cu nuanțările
numeroaselor norme juridice, naționale sau internationale, scrise sau nescrise, proprii sau exterioare
administrației, care se cristalizează

în conceptul de surse de legalitate"." De altfel, în aceleaşi coordonate, Ch. Eisenmann critica sensul
uzual, mult prea restrictiv, al principiului legalității, în sensul limitării administrației exclusiv prin
legile formale, ce nu corespund decât unei părți a surselor legalității, apreciind ca necesară
extinderea conceptuală a conținutului principiului.

În acest sens, de altfel, în doctrină s-a propus chiar ca sintagma ,,principiul juri dicizării
administrației” să se substituie aceleia de principiul legalității ca fiind ,mult mai convenabil și mai
exact", deşi ,,el nu este încă intrat în uz". Principiul legalității administraţiei publice constituie
corolarul principiului „statului de drept", conform căruia toate subiectele de drept, persoane private
sau persoane publice, autoritățile statului şi cele ale colectivităților locale, trebuie să se supună
legalității şi să i se conformeze. În acest sens, sistemul de drept din România este şi el dominat de
principiul legalității, având în vedere faptul că art. 1 alin. (3) din Constituție statuează că este un „stat
de drept”, ceea ce semnifică subordonarea statului față de lege. Cu alte cuvinte, statul îşi îngrădeşte
activitatea, astfel că acțiunea acestuia să fie conformă regulilor de drept, iar „activitatea diferitelor
autorități este subordonată legilor”.! Mai mult, în actualul context constituțional, el este opozabil şi
legiuitorului, având în vedere existența Curții Constituționale și a mecanismelor de sancționare a
legilor neconstituționale.

De altfel, potrivit art. 1 alin. (5) din Constituție, care precizează principiul fundamental al supremației
Constituției, se menționează explicit „obligativitatea respectării legii, supremația nefiind decât un
aspect, chiar dacă cel mai important, al obligativității legii”.

România este, în acest context, alături de majoritatea sistemelor de drept ale statelor din cadrul
Uniunii Europene, dotate cu constituții scrise, statul în care se regăseşte principiul supremației legii
fundamentale, principiu sancționat prin intermediul controlului de constituționalitate al legilor,
coroborat „cu o formă a controlului jurisdicțional, menit să asigure respectarea legalității la nivelul
administrației publice".

Apare, astfel, evident că necesitatea subordonării față de lege a oricărui subiect de drept constituie
atât o cauză, cât şi o trăsătură caracteristică a statului de drept, principiul legalității situându-se la
temelia construcției acestuia. De aceea, în opinia lui J. Schwarze, principiul de legalitate este
considerat ca un pilon esențial al statului de drept și care, împreună cu separarea structurală a
puterii etatice în trei puteri, trebuie să garanteze libertatea cetățeanului împotriva intervenției fără
limite a executivului. Conținutul principiului legalității se regăseşte în trei cerințe esențiale,"
corespunzător a trei coordonate fundamentale ale acţiunii administrative, cum sunt:

(1. legalitatea reprezintă limita acțiunii administrative, care semnifică faptul că actul administrativ nu
trebuie să contravină regulilor de drept generale şi impersonale care îi sunt aplicabile;

2) legalitatea este fundamentul acțiunii administrative, care precizează faptul că administrația nu

poate acționa prin emiterea de acte juridice decât atunci când este abilitată printr-o normă de drept
să o facă sau, altfel spus, decât dacă este competentă să realizeze acele acte;

(3.) legalitatea obligă administrația publică să acționeze în sensul efectiv de respectare a legii sau,
mai precis, administrația trebuie să acționeze permanent pentru restabilirea legalității efective. În
acest sens, administrația este obligată să facă cunoscută, prin publicare sau prin orice altă formă de
comunicare, legea.

De asemenea, atunci când administrația publică aduce atingere legalității, trebuie să pună de îndată
capăt situației ilegale pe care a creat-o, în caz contrar, aplicându-i-se sancțiunea legală. În sfârșit,
administrația are obligația să vegheze la respectarea legii prin efectuarea de controale care să
verifice dacă administrații respectă legea.

2.2. Conținutul principiului legalității şi consecințele sale

Principiul legalității administrației publice apare, deci, exprimat, în esență, prin subordonarea sa față
de lege, adică prin supunerea acesteia față de ansamblul regulilor de drept aplicabile administrației
(denumit „blocul de legalitate” sau într-o accepțiune largă ,,lato sensu”.

În ce constă această supunere a administrației publice față de lege, această autoritate a Legii față de
administrație?

Această concepție se explică prin tradiționala credință în lege, încarnarea voinței generale. Ea se
bazează, de asemenea, pe imposibilitatea administrației, ca instrument al puterii executive, de a
modifica legea, ca act juridic al Parlamentului.

Principiul de legalitate este, astfel, mijlocul de realizare a subordonării administrației Parlamentului

şi, prin aceasta, chiar, de protejare a cetățenilor împotriva inițiativelor arbitrare ale administrației.
Progresiv, aşa cum am văzut, noțiunea de legalitate s-a extins, ea cuprinzând ansamblul regulilor
juridice, în care sunt incluse şi cele elaborate de administrația publică însăşi. Această situație, pe de
o parte, a lărgit conținutul principiului de legalitate, iar pe de alta, a dus la mărirea puterii
administrației publice prin posibilitatea de a modifica regulile juridice și de micşorare, astfel, a
securității juridice. În acest sens, sunt, de pildă, în România, condițiile aplicării excesive a
prevederilor art. 115 alin. (4) din Constituție, privind delegarea legislativă, prin emiterea
ordonanțelor de urgență, acte administrative ale Guvernului, care modifică orice lege, ordinară sau
organică, cu excepția celei constituționale.

Situația, credem noi, nu s-a atenuat cu prea mult nici după revizuirea Constituției României, întrucât
prin modificările aduse art. 115 alin. (4), acestea nu sunt precis determinate ,,situațiile
extraordinare", ci doar motivate.

Potrivit principiului de legalitate, administrația publică, ca activitate şi organizare, trebuie să se

întemeieze pe dispoziţiile legii. Este vorba aici de legea, în sensul restrâns al termenului („stricto
sensu"), ca act juridic al Parlamentului. Rezultă că principiul legalității exprimă tocmai această
conformitate între cele două accepțiuni ale administrației publice, de organizare şi activitate, și
fundamentarea lor prin lege. În acest sens, arată Alexandru Negoiță, „dacă cu privire la organizarea
sistemului administrației publice semnificația principiului legalității este clară", în schimb, „este mai
complicată înțelegerea acesteia ca activitate". Într-o interpretare statică a principiului legalității,
autorităţile administrației publice, atunci când s-au decis să acționeze, trebuie să se conformeze
dispozițiilor legii; pe când în interpretarea sa dinamică, principiul legalității trebuie înţeles în sensul
obli gației autorităților administrației publice de a acționa punând în executare legea, dar şi de a lua
măsurile care se impun, inclusiv cele de constrângere, pe baza şi în executarea legii, în scopul
restabilirii ordinii juridice încălcate.

Obligația de a respecta legile impune administrației publice o dublă exigență, una negativă, care
constă în faptul de a nu lua nici o decizie ce ar putea contraveni legilor (sau anumitor condiții'),
cealaltă, pozitivă ce constă în aplicarea legilor, a tuturor măsurilor 2 normative sau individuale care
sunt necesare în vederea executării efective a acestor legi.

Consecința negativă a principiului legalității are în vedere obligația administrației de a se abține de la

luarea unor măsuri administrative atât pe cale normativă, cât şi pe cea individuală ce ar putea
contraveni normelor legale. Există aici şi un al doilea aspect al principiului de legalitate care
semnifică, de asemenea, că administrația publică nu poate acționa decât dacă este „abilitată" de o
regulă de drept.' Acest aspect al principiului de legalitate garantează cetățeanului că administrația
nu va putea interveni în anumite materii, de exemplu pentru restrângerea unor drepturi
fundamentale, decât în cadrul fixat de o lege adoptată în prealabil.

În situația când administraţia publică încalcă asemenea cerințe ale principiului de legalitate, o astfel
de conduită ilegală va antrena, după caz, diferite tipuri de sancțiuni,“ de la cele cu caracter politic
până la cele cu caracter disciplinar şi chiar judiciare.

Consecința pozitivă are în vedere obligarea administrației publice la o conduită pozitivă, potrivit
dreptului, de a asigura aplicarea efectivă a legilor şi a celorlalte acte normative. În acest context,
apare ca necesară identificarea modalităților concrete prin care administrația publică poate fi
constrânsă să restabilească situația legală, aplicând dispozițiile legale care îi sunt opozabile.

În doctrina franceză s-au conturat deja mai multe opinii, astfel, pentru unii autori, „guvernul trebuie,
în fiecare situație, să se întrebe dacă nu este preferabil să ignore sistematic încălcarea Legii, decât de
a o urma”; în schimb, alţiiº susțin că o administrație atunci când este sesizată cu privire la existența
unei ilegalități are obligația de a restabili situația legală".

Jurisprudența în Franța exprimă o poziție clară, precizând că administrația publică are obligația,
sancționată prin anularea refuzului său printr-o condamnare la daune interese, de a face să înceteze
o situație ilegală. Cât priveşte doctrina românească, ea este, în principiu, asemănătoare cele
franceze, cu deosebirea că, din punct de vedere al trăsăturii intrinseci a conduitei de legalitate a
actului administrativ, acesta trebuie emis în mod obligatoriu pe baza și în vederea executării legii,
executarea sa neavând un caracter facultativ, sub sancţiunea aplicării dispozițiilor privind
contenciosul administrativ ca o condiție de valabilitate şi control a acestuia.

Administrația publică, după cum se cunoaşte, deşi are o mare disponibilitate în ceea ce priveşte
folosirea competențelor sale, ea, totuşi, trebuie să acționeze, în mod obligatoriu, pe cale
reglementară, în cel puțin două situații deosebite. Într-o primă situație se încadrează refuzul de a
edicta o reglementare de poliție administrativă, care constituie o ilegalitate datorită faptului că
există o situație periculoasă pentru ordinea, securitatea sau salubritatea publică, și, ca atare,
obligatoriu se impun măsuri corespunzătoare. În cea de-a doua situație se înscrie obligativitatea
administrației de a emite dispoziții legale, acte administrative necesare aplicării legilor, în termenul
prevăzut de acestea sau, în cazul, neprecizării sale, într-un termen rezonabil.

2.3. Limitele principiului legalității

Principiul de legalitate, după cum s-a văzut, este principiul care fixează limitele acțiunii
administrative, limitându-i puterile administraţiei publice fără însă a aduce atingere supleței sale și
spiritului său de inițiativă.' O asemenea afirmație este fundamentată pe faptul că regula de drept nu
poate prevedea absolut tot, ceea ce dă posibilitatea administrației să aplice regula la cazuri concrete,
atunci când este sesizată.

Administrația publică, în acest context, trebuie să respecte starea de legalitate, dar în acelaşi timp ea
are nevoie şi de o anumită libertate de acțiune, ținând seama de faptul că unele măsuri nu pot fi
apreciate pe cale generală, ci doar în contact direct cu realitatea administrativă. Unei asemenea
conduite îi corespunde o marjă de libertate pe care legalitatea o lasă administrației în realizarea
efectivă a activității sale, libertate denumită putere (competență) discreționară a administrației.
Practic, teoria legalității este sediul unui conflict între două mari interese, pe de o parte, cel a
respectării garanţiilor administraților, care limitează administrația, iar, pe de altă parte, cea a
recunoaşterii şi conferirii unei libertăți de acțiune administrației.

Libertatea de acțiune a administrației corespunde nevoii acesteia de transpunere efectivă a

competenței sale şi se realizează prin anumite tehnici, dintre care una este de aplicare normală şi
curentă - puterea discreționară, iar altele, prin anumite circumstanțe extraordinare sau activități de
tip special. Ele corespund la două teorii: cea a circumstan țelor excepţionale şi cea a actelor de
guvernământ, ce, în fapt, sunt cazuri (acte ale administrației) pe care dreptul administrativ le
sustrage controlului de legalitate, acestea, însă, exced analizei noastre.

Cât privește puterea discreționară a administrației, ea reprezintă, în esență, „o abatere de la

principiul legalității”, şi semnifică acel domeniu nedeterminat de legiuitor, lăsat la libera apreciere a
administrației. Ea constă, în general, în aprecierea oportunității actului administrativ şi are o
importanță „capitală pentru sistematica dreptului administrativ".? Puterea discreționară este
definită de Erast Diti Tarangul ca ,,0 libertate de acțiune a administrației cu ocazia executării legilor și
a constituției", „apare ca un domeniu nedeter minat de legiuitor" și ,,se prezintă ca un element
inerent executării normelor prin norme". In concepția aceluiaşi autor, ea poate fi concepută numai
ca o facultate atribuită administrației de către legiuitor în vederea unei mai bune și mai adecvate
aplicări a legii, fiind mai mică sau mai mare, după cum aceasta prescrie mai multe sau mai puține
detalii cu privire la executarea legii. În acest context, constatăm că activitatea autorităţilor
administrative oscilează între un minim şi un maxim, pornind de la o libertate absolută, crearea
dreptului şi oprindu-se la îndatorirea de a se conforma, servil. legii. Altfel spus, manifestarea de
voință din partea autorităților administrative trebuie să se încadreze între limita minimă a
competenței lor și limita maximă a puterii discreționare.

O problemă importantă care apare, însă, în această relație este, dacă prin acțiunea sa, puterea
discreționară poate aduce atingere principiului de legalitate, sau, după cum se exprimă un autor,
unde, când şi cum urmează să acționeze puterea discreționară.

În literatura noastră de specialitate actuală, de altfel, chiar, se subliniază că „relațiile legalitate-

putere discretionară-controlul instanţelor de contencios administrativ, reprezintă o problemă
teoretică fundamentală a statului de drept". Ea este o problemă practică, cu implicații directe asupra
drepturilor şi libertăților cetățenești, mai ales atunci când jude cătorul de contencios administrativ,
în virtutea abilitării sale, va verifica dacă administrația nu a acționat abuziv, contrar interesului
public, prin raportare la scopul legii.

Din această perspectivă, în doctrină se pornește de la premisa că puterea discreționară a

administrației nu este susceptibilă de mai multe grade, deoarece o putere nu este mai mult sau mai
puțin discreționară. O asemenea libertate de acțiune o vom regăsi în cadrul activității administrative
de câte ori legea lasă la dispoziția acesteia ,,deplinul exercițiu al prerogativelor sale, fără a-i dicta
condițiile de exercitare, fără a-i impune limite şi restricții".

Putem vorbi, însă, în cadrul unui act de administrație despre o mai mare sau mai mică putere
discreționară, după cum legea lasă mai multe sau mai puține elemente deciziei, la libera apreciere a
administrației.

Rezultă, din cele arătate, că existența unei puteri discreționare nu apare in contradicție cu principiul
legalității.

De altfel, atunci când administrația acționează discreționar, ea nu acționează împotriva legalității,

întrucât, prin definiție, libertatea sa rezultă din faptul că legalitatea, în cazul concret, nu impune nici
o restricție. Deci, apare clar că măsura puterii discretionare este, pentru fiecare act, invers
proportional cu cerințele de legalitate care se referă la respectivul act.

Ca atare, controlul judecătoresc executat asupra actului, fiind un control de legalitate, nu se va

extinde şi asupra puterii discreționare, deoarece ea presupune apre cierea oportunității, fapt ce nu
intră în misiunea instanței de contencios.

Din perspectiva administraților, aceştia pot, oricând, cere administraţiei publice emiterea unui act
administrativ pentru care ei îndeplinesc condițiile cerute de lege. În schimb, administrația nu mai are
un asemenea drept când emiterea actului este la libera apreciere a administrației deci, de esența
puterii discretionare, prilej cu care însuşi principiul legalității se transformă într-un mijloc de sporirea
autorității acesteia, contravenind, astfel, rațiunii sale de a fi.

Pentru a înlătura asemenea situații ce pot duce la deturnarea scopului normal al principiului
legalității și la folosirea sa în interesul administrației, în doctrină,' se apreciază că este de dorit ca
regula opozabilă administrației, în orice ipoteză, să fie ela borată în afara cadrului administraţiei
publice.

De altfel, concomitent cu teoria, şi practica administrativă a demonstrat că se impune o ponderare a

libertății de acțiune a administraţiei publice, evitându-se, astfel, excesul de putere al acesteia. Un
mijloc de contrapondere al puterii discreționare, tot mai des folosit, atât în legislațiile statelor
occidentale, cât şi în sfera dreptului internațional, îl constituie principiul proporționalității. El este
calificat ca „principiul juridic general cel mai important" în ,,controlul deciziilor administrative şi al
textelor normative", devenind ,,un principiu universal în misiunea de limitare a sarcinilor impuse în
dreptul comunitar".' În opinia lui Guy Braibant, proportionalitatea este aproape mereu strâns
asociată iar, uneori, chiar asimilată, puterii discreționare, în mod logic, însă, ea nu este mai aproape
de aceasta decât competenta legală." Proporționalitatea administrativă, spune M. Guibal, poate fi
actualizată cel puțin ca rezultat al combinării a trei elemente: „situatie de fapt. decizie și finalitate,
dar în egală măsură, și ca o parte a unui ansamblu mai vast, dar omogen, aproape ca o noțiune cheie
a dreptului administrativ și științei administrației". Mai mult, continuă acelaşi autor, propor
ţionalitatea, pentru a fi corect inteleasă, trebuie să fie analizată nu izolat, ci în raport cu alte
noțiuni, cum ar fi: necesitate, raționalitate şi moralitate. Se constată, în acelaşi timp, și existența unei
corelații între proporționalitate- legalitate şi oportunitate, datorată faptului că „punerea în aplicare a
proporționalităţii, implică, în primul rând, adaptarea mijloacelor la finalitate, ceea ce, în opinia lui
Guibal, reprezintă un aspect esențialmente material al deciziei şi, deci, o chestiune de oportunitate”.

Ignorarea principiului proporționalității în exercitarea competențelor de natură discreționară e către

administraţia publică, înseamnă, practic, depăşirea puterii sale discre ționare și trecerea activității
respective în sfera ilegalității, cunoscută şi sub numele de exces de putere a administrației.

În prezent, aşa cum precizează J. Ziller, principiul proporționalității este, deja, 2 integrat şi aplicat în
dreptul public al mai multor state din Uniunea Europeană, cum sunt Germania, Portugalia, Austria,
Olanda, Italia, Spania și Irlanda. Sunt și țări ca Luxemburg, Belgia, Grecia și Franța unde, deşi
principiul nu este expres inserat în legislație sau jurisprudență, el este descoperit de doctrină ca fiind
aplicat în anumite spețe. Această realitate care se regăseşte şi în sistemul nostru de drept, vizând aici
art. 53 din Constituția României care reține printre criteriile de restrângere a exercițiului unor
drepturi sau libertăți și criteriul proporționalității, ceea ce înseamnă fundamentarea sa
constituțională.

RELAȚIA LEGALITÀTE- OPORTUNITATE ÎN SFERA ADMINISTRAȚIEI publice

Cercetarea relației dintre legalitate și oportunitate", reprezintă una dintre eternele teme, ce prezintă
actualitate, dar şi un maxim interes, în raport de variatele forme de activitate ale administrației.

O asemenea problematică, este abordată cu prioritate în contextul studiului dreptului de apreciere

sau al puterii discreționare de care dispune administrația publică, cu implicații directe asupra
tipurilor de control ce se exercită asupra acesteia.

Întreaga doctrină românească, în special cea postbelică, a fost preocupată de evo carea raportului
legalitate-oportunitate. În cadrul acestor cercetări, principiul legalității – principiu fundamental al
administrației de stat era examinat prin raportare la dreptul de apreciere al acesteia, adică, din
perspectiva oportunității alegerii unei soluții sau a alteia, teorie criticată însă, calificată ca specifică
sistemului burghez", de ordinea constituțională socialistă din România, de dinainte de 1990.

Sub influența regimului politic instituit în România, după anul 1950, deşi era respinsă, de plano,
ideea unei puteri discreționare a administrației, analiza raportului dintre legalitate și oportunitate s-a
menținut în atenția specialiştilor dreptului ori de câte ori era evocat principiul legalității. Din această
perspectivă, enunţarea criteriului oportunității, chiar dacă era tratat în mod subsecvent, legalității ca
principiu fundamental al admi nistrației de stat, nu era omis din asemenea analize.

Se arăta astfel că „legalitatea" în contextul dreptului socialist, implică obligația organelor

administrației de stat de a studia cu atenție situația de fapt, de a aprecia în mod just condițiile
concrete în care urmează să se aplice dispozițiile legii, pentru ca soluția adoptată să fie cea mai
adecvată, cea mai potrivită nu numai cu litera, dar și cu spiritul legii'. Aspectul de oportunitate era,
uneori, asimilat termenului de actualitate, în sensul că activitatea administrației trebuie să
corespundă necesităților în continuă transformare a societății, organele administrației de stat fiind
obligate să vegheze nu doar ca actele lor să fie conforme conținutului şi scopului legilor ci, în acelaşi
timp să caute, ca măsurile luate să se adapteze nevoilor, pe care societatea şi statul democrat le au
la un moment dat.
Sub aspect terminologic, expresiei de putere discreționară, exclus din vocabularul juridic al acelor
vremuri, îi era preferată sintagma dreptului de apreciere al adminis trației, numai în contextul
manifestării acestui drept punându-se problema oportunității actelor administrative, deşi în fond,
conținutul noțiunilor era identic.

Progresiv, conținutul noțiunii de oportunitate, a căpătat noi sensuri, noi înțelesuri, depăşindu-se la
nivel doctrinar, stabilirea unei simple sinonimii cu termenul de actualitate.

S-a afirmat astfel de către unii autori ca a acționa oportun presupune realitea sarcinilor și a
atributiilor legale, în termenul optim cu cheltuielile minime de resurse de muncă, materiale si
spirituale, precum și alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii. Se rețin
astfel, în aceeași opinie, următoarele criterii fundamentale al locului și condițiilor concrete de
emitere pe care le angajează măsura administrativă al duratei de timp pe care o reclama aplicarea
ei , , al conformitatii actului administrativ cu nivelul condițiilor generale de viaţă şi cultură şi, în
sfârșitul conformitatii cu scopul legii.

Una dintre cele mai argumentate şi complete poziții din doctrina postbelică, cuprinsă într-o
monografie', consacrată exclusiv cercetării legalității actelor administrative, este exprimată de către
Antonie Iorgovan, atunci când abordează problematica centrală a regimului juridic al actelor
administrative, în cadrul căreia oportunitatea este o condiție a legalității.

Fără a fi identificată cu legalitatea, oportunitatea nu poate fi desprinsă de ea, astfel că un act

administrativ apreciat ca inoportun, trebuie înțeles implicit ca fiind şi ilegal, pentru că nu este actual.
De aici decurge şi consecinta firească a faptului că sfera controlului actelor administrative privește și
aspectele oportunităţii", astfel că un act administrativ inoportun urmează a fi lovit de nulitate,
întrucât afectează indirect, aducându-i atingere, stării de legalitate.

Aceleaşi preocupări manifestate în plan ştiinţific asupra relației dintre legalitate şi oportunitate, le
întâlnim şi în perioada post-revoluţionară, în marea majoritate a părerilor exprimate în literatura
juridică de specialitate, preluându-se ideile anterior formulate, sintetizate prin necesitatea ca orice
activitate administrativă să fie nu numai legală, dar şi oportună. Astfel, în opinia unui autor', fără ca
cele două categorii să se excludă sau să se subsumeze reciproc, interferența dintre legalitate şi
oportunitate duce la asigurarea celor mai bune condiții de emitere şi de realizare a unui act valabil
adecvat situației date. O părere fundamentată, la care ne raliem, inspirată din doctrina franceză,
este exprimată de un alt autor', în viziunea căreia, în timp ce scopul legii. anume realizarea
interesului public, constituie un element ce ține de legalitate, mijloacele pentru atingerea acestui
scop reprezintă aspectele oportunității. În acest context, oportunitatea, asimilată cu dreptul de
apreciere al autorităților administrației publice ori cu puterea lor discreționară, reprezintă o anumită
libertate, de care dispune administrația publică în activitatea de organizare și de aplicare a executării
legii, urmărindu-se asigurarea concordanței între normele juridice şi necesitățile în continuă
transformare a societății.

În acelaşi sens, se exprimă şi un alt doctrinar", arătând că decizia administrativă, ca și întreaga

activitate a administrației trebuie să aibă un necontenit caracter de actualitate, în concordanță cu
exigențele legalității, satisfacerea interesului general, cerințele persoanelor în continuă evoluție și
transformare.
Altfel spus, deciziile administrative, pentru a fi legale, ele trebuie să îndeplidească și condiția de a fi
oportune.

Corelația legalitate-oportunitate, analizată de astă dată, prin prisma doctrinei franceze și a celei
germane, este prezentată de același A. Iorgovan, prin distingerea con dițiilor generale de legalitate,
pe de-o parte, și condițiile specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, pe de altă parte".
În contextul acestor din urmă condiții, autorul precizează că interesul public ocrotit de lege exprimă
scopul legii, fără a pune semnul egalității între acesta şi spiritul legii.

Analiza corelației legalitate-oportunitate a constituit de asemenea, în mod constant, obiectul de

cercetare al doctrinei străine de specialitate, în special al doctrinei franceze, cea mai profund
influențată de evoluția jurisprudenței administrative de la nivelul Consiliului de Stat.

Preocupările în acest domeniu ale autorilor francezi au avut drept resort, mai puțin elucidarea
conceptuală a noțiunii de legalitate şi de oportunitate, cât mai ales, identificarea limitelor acestora,
din perspectiva recursului pentru exces de putere'. Analizele efectuate indirect asupra relației dintre
legalitate şi oportunitate, s-au centrat astfel, pe cercetarea puterii discreționare a administrației
asimilată cu facultatea acesteia de a aprecia oportu nitatea în sensul de luării unei decizii sau de
acționa într-un anume sens. Dacă pentru Eisenmann, oportunitatea unei conduite consta în legătura
sa cu circumstantele date, adap tarea la o situație anume și la exigentele sale, pentru Waline,
aprecierea oportunității consta în răspunsul formulat de către administrație la următoarea
întrebare": adoptând o anumită soluție voi acționa oare servind în cea mai mare măsură interesul
public?

Revenind asupra raportului existent între cele două noțiuni, s-au exprimat de către unii autori
francezi, păreri menite a diferenția mai întâi, sub aspect conceptual, cele doua noțiuni. Astfel, M.
Dubisson', concluziona că legalitatea şi oportunitatea sunt două noţiuni ce nu se situează pe acelaşi
plan, din acest motiv, neputând fi opuse. Întrucât a fi oportun, înseamnă ceea ce convine de-o
manieră generală, ceea ce corespunde unei situații date de timp, de loc, de circumstanțe, se deduce
mai întâi de toate faptul că oportunitatea reprezintă o noțiune calitativă.

În al doilea rând, oportunitatea nu depinde doar de caracterul conținutului, ci în egală măsură, de

momentul în care decizia a fost luată, de circumstanțele speciale în care ea a fost dictată, depinzând
astfel de elementele ce îi sunt proprii acestei decizii, de specificitatea ei. Nu în ultimul rând, se
impune a releva caracterul subiectiv al aprecierii oportunității unei măsuri, în raport de anumite
norme de referință variabile, de la un individ la altul, şi care depind de opiniile, de convingerile, de
clarviziunea, de starea de informare a fiecăruia, neexistând reguli clare care să permită, alegerea cu
maxim de certitudine, a deciziei celei mai oportune.

Cât priveşte legalitatea unei măsuri, de asemenea o noțiune calitativă, în viziunea aceluiaşi autor’,
constă în valoarea sa juridică în raport cu o reglementare obligatorie și preexistentă, cel puțin pe
moment, invariabilă. În acest context, oportunitatea aceleiaşi măsuri, reprezintă utilitatea ei,
valoarea sa practică în raport cu anumite norme, al căror conținut depinde, în principal, de o
apreciere subiectivă. Din aceste considerente, legali tatea şi oportunitatea nu pot fi opuse, deoarece
ele nu răspund aceloraşi norme de valoare, analiza oportunității realizându-se prin prisma altor
criterii, decât cele privitoare la conținutul reglementării juridice. Prin urmare, legalității i se opune
ilegalitatea, pe câtă vreme, calitatea contrară oportunității este inoportunitatea. Mai mult, autorul
precizează că puterea discreționară şi oportunitatea sunt două noțiuni distincte, ce nu pot fi
confundate, dat fiind faptul că în timp ce puterea discreționară reprezintă întinderea aprecierii în
raport cu situația reglementării juridice, oportunitatea constituie obiectul acestei aprecieri,
independent însă de orice regle mentare juridică. Studiul puterii discreționare a generat şi din partea
altor autori francezi“, formularea unor opinii privind relația ce se stabileşte între legalitatea şi
oportunitatea unei decizii, dispuse în virtutea libertății de apreciere de care dispune administrația.

Astfel, prin prisma principiului proporționalității, un principiu tot mai des evocat în jurisprudență,
mai puțin de dreptul pozitiv, legalitatea şi oportunitatea deşi nu se pot distinge net, nu pot fi
considerate noțiuni opuse, întrucât aplicarea proporționalității pre supune cu prioritate, adaptarea
mijloacelor la scopuri, un aspect material al deciziei ce vizează astfel oportunitatea, dar care are
tangență şi cu conținutul regulii juridice, ce atinge aşadar, problematica legalității.

Relația dintre oportunitate și legalitate este relevată, în opinia unor autori francezi', în contextul
delimitării conceptuale dintre puterea discreționară și puterea legată. Atunci când administrația se
află în situația unei competente legate, actul emis va putea fi cercetat exclusiv, din punct de vedere
al legalității, astfel că în funcție de cum va respecta sau nu textele legale, administrația va dispune o
măsură legală sau ilegală. Dim potrivă, atunci când administrația va acționa în virtutea unei puteri
discretionare, deciziile pe care le va dispune nu vor putea fi judecate decât din punctul de vedere al
oportunității, fiind apreciate ca oportune ori inoportune, însă nu și ilegale, legalitatea fiind implicită,
prin libertatea de acțiune conferită administrației, într-un sens sau altul. In această ultimă ipoteză,
administratorul poate alege soluția care i se pare cea mai oportună, fiind judecă torul acestei
oportunități, spre deosebire de situația puterii legate, când indiferent de aprecierile personale ale
administratorului sau ale superiorilor, decizia trebuie luată în sensul dinainte stabilit prin regula de
drept.

Când administrația acționează discretionar, ea nu acționează contra legalităţii, deoarece, prin

definiție, libertatea sa rezultă din faptul că legalitatea, sub acest aspect, nu-i impune nici o
constrângere, ceea ce determină ca măsura puterii discreționare să fie invers proporțională
exigențelor legalității.

Prin urmare, puterea exclusivă de a aprecia oportunitatea unei decizii reprezintă un element esențial
al libertății de decizie a administrației, ce ține practic, de substanta puterii discretionare. A verifica
aşadar oportunitatea unei decizii, presupune asadar, un control exercitat în contextul competenței
discreționare a administrației, ce scapă de regulă, controlului jurisdictional, plasându-l exclusiv în
zona controlului administrativ. Sunt mecanisme şi proceduri de control integrate autocontrolului
administrației, derulate, în special, prin intermediul controlului ierarhic al autorităților superioare, ce
pot include atât aspecte de legalitate, cât şi cele de oportunitate, în ceea ce priveşte adoptarea sau
refuzul de adoptare a unui act administrativ.

Limitarea controlului jurisdictional exclusiv la aspectele ce privesc legalitatea actelor administrative,

nu și asupra aspectelor privind oportunitatea acestora, este relevată și în doctrina românească, care
preia şi dezvoltă una dintre tezele formulate de doctrinarii francezi în contextul analizei asupra
limitelor controlului pentru exces de putere, anume teza legalistă. Încă din perioada interbelică,
literatura românească de specialitate susținea o astfel de teză, manifestată în mod deosebit de către
C.G. Rarincescu care afirma că pe când controlul jurisdictional se poate exercita numai din punct de
vedere al legalității actelor, controlul administrativ se poate exercita atất din punct de vedere al
legalității, cât și al oportunității și utilității măsurilor administrative luate de autoritățile
subordonate".
Pe aceeaşi linie de gândire se axează şi doctrina românească de după 1990, atunci când autorii
compară controlul jurisdicțional cu controlul administrativ.

Opiniile exprimate în acest sens gravitează în jurul aceleiaşi idei de bază, anume că instanțele de
contencios administrativ nu au competența să se pronunțe asupra oportu nității actelor
administrative', doar controlul administrativ reuşind să acopere această latură calitativă a actului. Cu
toate acestea, prin excluderea oportunității din sfera controlului exercitat de către judecător, se
apreciază de către un autor că treptat numai opoziția legalitate-oportunitate devine insuficientă,
deoarece sfera oportunității, a puterii discreționare, rămâne foarte largă, deschizând posibilitatea
apariției unor abuzuri. Din aceste considerente, apare ca necesară consacrarea unui nou concept,
respectiv cel de legalitate a oportunității, care va face posibilă o extindere a controlului judecătoresc
în acest domeniu, control care se fundamen tează pe ideea ocrotirii legalității. Această optică
preluată din doctrina franceză de fundamentare a dreptului judecătorului de a analiza şi elementele
de oportunitate, atunci când se apreciază că acestea întregesc elementele legalității, este preluată şi
dezvoltată de A. Iorgovan', care pledează, de-o manieră justificată, pentru extinderea controlului
judecătorului. Se apreciază că corelațiile de ordin ştiinţific, evocate, în sensul ca scopul legii -
interesul public reprezintă un element de legalitate iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt
aspecte ce țin de oportunitate, nu mai sunt de actualitate, ele nereuşind să mai justifice excluderea
totală a oportunității din cẩmpul de control al judecătorului.

In acest sens, autorul arată că litera și spiritul Constituției noastre, necesitatea penetrării instituțiilor
europene democratice și în practica instanțelor de contencios administrativ din țara noastră ne
îndreptățesc să susținem că, indiferent cum privim oportunitatea în raport cu legalitatea, judecătorul
de contencios administrativ are dreptul să verifice dacă administrația publică nu a acționat abuziv,
contrar interesului public, așa cum rezultă acesta din legea pe care se întemeiază actul administrativ
atacat. Din aceste considerente, în sens larg, condițiile oportunității se relevă ca un subsistem al
condițiilor de legalitate, astfel că excesul de oportunitate este stabilit de judecător tocmai prin
raportare la scopul legii.

Până la intervenția controlului jurisdicțional, grație mijloacelor cu mult mai extinse de care dispune
în sensul cenzurării tendinței de alunecare a puterii discreționare spre un exces de putere, un rol
deosebit de important il joaca controlul administrativ, în contextul controlului desfăşurat de
autoritățile superioare ierarhic superioare asupra autorităților administrative emitente. Verificarea
îndeplinirii condițiilor de oportunitate reprezintă o coordonată importantă a controlului ierarhic
exercitat pe linia asigurării legalității activității administrative, constituindu-se ca un prim filtru al
puterii discretionare de care dispun autoritățile ierarhic inferioare.

Considerăm că în centrul controlului de oportunitate se vor afla ca principale puncte de referință:

actualitatea actului administrativ, prin intermediul factorului temporal (momentul emiterii, durata
de aplicabilitate), mijloacele antrenate de administrație în atingerea scopului, utilitatea pe care o
prezintă în economia procesului de organizare a executării şi executării în concret a legii, în sensul
eficientizării activității administrative etc. Prin prisma acestor repere ale controlului de oportunitate,
autoritatea de control poate să evalueze, per ansamblu, îndeplinirea tuturor condițiilor de legalitate,
astfel încât libertatea de acțiune a administrației să nu contravină interesului public, a scopului legii,
alunecând astfel, spre un exces de putere.

În cazul în care limitele puterii discreționare a administrației au fost respectate, neaducând atingere
stării de legalitate, în contextul controlului de oportunitate, desigur, autoritatea de control va putea
dispune anularea actului administrativ, din motive ce țin, exclusiv, de inoportunitatea acestuia,
bazate pe considerente legate de inactualitatea actului, de ineficiența sa, sub aspectul mijloacelor
folosite.

Desigur, subiectivității autorității emitente i se poate opune astfel, o altă subiecti vitate a autorității
de control, ierarhic, superioară, ceea ce relativizează în opinia noastră, activitatea de control sub
aspectul oportunității obiectului supus verificărilor.

Puterii discretionare a emitentului de a acționa, în limitele prezervate de lege, i se opune astfel, în alt
plan, generată de nivelul ierarhic, puterea discreționară a autorității de control de a verifica, de a
declanşa controlul de oportunitate, de a împrumuta sau nu cri teriile de oportunitate ale autorității
controlate, de a-şi însuşi sau nu aprecierile subiective
ale acestora, respectiv de a dispune ori nu, măsuri în consecință. Considerăm totodată, că o atare
decizie administrativă în sensul cenzurării oportunității unui act administrativ intervine cu atât mai
rar cu cât de cele mai multe ori, se prezuma capacitatea sporită a autorității emitente de a cunoaşte
mai bine realitățile de ordin administrativ, argumentele de facto, adaptându-şi libertatea de
apreciere de care dispune în vederea luării măsurii celei mai oportune.

Aşadar, deşi mai puțin uzitat în practica de control a autorităților românești, controlul de
oportunitate constituie apanajul ierarhiei administrative, ce poate fi declanşat ori de câte ori, înseși
autoritățile superioare apreciază că puterea discreționară a autorităților subordonate tinde să fie
defectuos folosită. În absența unor statistici care să arate numărul exact al actelor administrative
anulate, modificate, suspendate, exclusiv din motive ce țin oportunitatea acestora, credem că în
activitatea de control administrativ predomină, controlul de legalitate, stricto sensu, cel mai vizibil
dintre activitățile de control, ce prezintă un interes sporit, atât teoretic, cât şi practic, cu consecințe
directe în activitatea administrativă, dar și în mediul exterior administrației publice.

Oportunitatea rămâne însă, deși integrată condițiilor generale de legalitate ale actului administrativ,
o exigență aparte, distinctă de cerințele de legalitate, stricto sensu, ca un barometru ce indică nivelul
real al puterii discreționare a administrației, supuse întotdeauna controlului administrativ.

CAPITOLUL V

SARCINILE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

1. CONSIDERAŢII GENERALE PRIVIND NOȚIUNEA DE SARCINĂ

Aşa după cum se arată în literatura de specialitate, scopul înfăptuirii misiunilor sau sarcinilor,
amploarea infinita lor diversitate, circumstanțele în care ele se realizează determină activitatea şi
structura administrației'.

În condițiile în care administrației i se ataşează ca scop primordial satisfacerea cerintelor publice de

interes general, precum şi interesele individuale în necontenita evoluție a realităților sociale, se
poate desprinde cu uşurinţă concluzia potrivit căreia, finalitatea administrației publice rezidă în
servirea omului, al cetățeanului sau a societățil în ansamblul său, ceea ce constituie sarcina sa
principală.

Din această sarcină esențială ce incumbă sistemului administrativ, derivă celelalte sarcini ale
administrației, adică toate acele misiuni pe care aceasta le îndeplineşte sau trebuie să le
îndeplinească.

Ştiinţa administrației sublinia, încă de la începuturile sale, prin Vivien, unul dintre întemeietori,
semnificația sarcinilor administrației publice precizând că:

Administrația este personificarea statului în vederea reglementării propriilor sale interese, putere
totdeauna ce veghează, ce suplineşte şi completează pe alții și le generează acțiunea, conduce
problemele generale şi intervine, ca for tutelar, în gestiunea problemelor locale, În epoca modernă şi
contemporană, aşa cum deja am precizat, administrația publică cunoaşte o creştere impresionantă a
sarcinilor care i-au fost conferite. Această creştere a sarcinilor administrației publice se datorează, în
principal, cerințelor amplificate ale societății și ale cetățeanului, dar şi complexității vieții sociale, mai
ales după cel de-al doilea război mondial.
Astfel, în perioada imediat următoare încheierii celui de al II-lea război mondial, în a doua jumătate a
deceniului al cincilea al secolului al XX-lea, majoritatea statelor lumii, prin guvernele lor, stabilesc
administrației publice noi misiuni, pe lângă cele devenite tradi ționale, politico-administrative, cum
sunt cele economice", sociale, culturale, ştiinţifice şi multe altele. De asemenea, condițiile generale
pe plan mondial au pus în fața statelor şi a administraţiei acestora probleme majore care priveau
ocrotirea existentei omului”! şi chiar protecția mediului înconjurător.

Apoi, în condițiile revoluției tehnico-ştiinţifice din a doua jumătate a secolului al XX-lea, dezvoltarea
cerințelor și exigențelor sociale au condus, în mod implicit, și la creșterea sarcinilor care reveneau
administraţiei publice.

Ca urmare, în vederea îndeplinirii tuturor acestor sarcini, administrația publică a trebuit „să se
organizeze, pe criterii ştiinţifice, cu metode moderne şi mijloace eficiente de acțiune.

După cum se poate observa, noțiunile de sarcină şi cea de misiune sunt des întâlnite atunci când
administrația publică trebuie să realizeze activități în domeniile cele mai diverse.

Din punct de vedere literar, noțiunea de sarcină are semnificația de „obligație, îndatorire,
răspundere, iar cea de misiune, de „însărcinare, împuternicire dată cuiva, sarcină de a face un
anumit lucru”. În știința administrației, termenii de sarcină, respectiv de misiune, sunt considerați
sinonimi'. În literatura noastră de specialitate”, se precizează că expresia de sarcină a organelor
administrației de stat, provine, prin traducere din limba franceză, a sintagmei „les missions de
l'administration”.

În doctrina franceză”, noțiunea de misiune (sarcină) a administrației publice nu se confundă cu cea

de misiune a statului.

Adică, unii autori precizează că „misiunile statului sunt distincte de misiunile administrației”10, ele
„nu se reduc la o organigramă a serviciilor statului”!!, mai precis, administraţia publică are misiuni
proprii. De asemenea, se subliniază că misiunile administrației publice „nu sunt niciodată inițiale",
deci, nu au caracter primar, ci totdeauna „secundare" şi constau în executarea misiunilor pe care
autoritățile guvernamentale le conferă administrației, care le exercită sub autoritatea acestora'?.
Potrivit unei alte concepții, cea a lui Henry Chardon", administrația publică exercită, în fapt, orice
misiune a statului iar guvernanții au numai rolul de control, mai mult sau mai puțin întins, conform
cu durata şi soliditatea bazei regimului politic.

În doctrina românească postbelică', noțiunea de sarcină a unui organ de stat a fost definită prin
distincția făcută între sarcini şi atribuții, ea fundamentând „o teză ce a devenit o constantă a
dreptului nostru public”

In acest sens, fără a fi apreciată în mod strict ca o „noțiune exclusiv de tehnică juridică”), noțiunea de
organ al administrației de stat, era, totuşi, „strâns legată de preocupările științei dreptului", care
aveau la „bază sensul și spiritul reglementărilor juridice”4. Astfel, în perioada amintită, în
reglementarea Legii nr. 5/1957 de organizare și funcţionare a sfaturilor populare, noțiunea de
sarcină a organelor administraţiei de stat se utiliza atât în sensul de misiune, cât şi în cel de atribuție,
fapt ce impunea explicarea sa ştiinţifică. În acest context, literatura de specialitate de dinainte de
1989 preciza că, atunci când legea folosea noțiunea de sarcină, se avea în vedere „,obiectivele
concrete pe care aceste organe de stat trebuie să le atingă în exercitarea împuternicirilor de
conducere a activității locale pe tărâm economic-gospodăresc, social-cultural şi administrativºs. Cât
privește noțiunea de atribuție, spre deosebire de cea de sarcină, aceasta evocă „sfera obligațiilor ce
au şi aceea a drepturilor cu care sunt investite organele de stat pentru îndeplinirea sarcinilor lor, în
scopul realizării puterii de stat și îndeplinirii funcțiilor statului”. Cu alte cuvinte, în această opinie,
„sfera sarcinilor sfaturilor populare” era „determinată de art. 6 din Legea nr. 6/1957 care cuprinde
enumerarea sarcinilor principale” şi de art. 2 din aceeaşi lege, „în care sunt determinate
împuternicirile ce revin sfaturilor populare”?

De asemenea, se sublinia că, „îndeplinirea de către comitetele executive a sarcinilor sfaturilor

populare se face prin acte juridice corespunzătoare naturii lor de organe executive și de dispoziție
ale sfaturilor populare, adică prin acte administrative.

Mai târziu, în anul 1979, această teză a fost susținută şi de alți autori într-o lucrare comenta
prevederile Legii nr 57/1968 de organizare și funcționare a consiliilor populare." În acest cadru se
menționa că dispozițiile legii reflectă în mod implicit distincția dintre sarcini şi atribuții prin faptul că
acestea erau prevăzute în articole diferite ale legii.

Au existat însă şi unii autori' care, în acea perioadă, deşi recunoşteau că aceste „construcții teoretice
puteau constitui un punct de plecare în interpretarea noțiunii de sarcină a organelor de stat, în
general, și de sarcini ale organelor administrației de stat, în particular", totuși, și-au „exprimat
rezerve față de teza de fond” conform căreia „obiectivele unei structuri a administrației de stat"
trebuia să fie „stabilite prin acte exclusiv politice ale partidelor politice”.

Acest punct de vedere venea să exprime, de fapt, o reacție la teza susținută în literatura noastră de
specialitate din perioada respectivă, potrivit căreia „sarcinile admi nistrației de stat sunt
subordonate puterii politice și scopul lor este strâns legat de realizarea acestei puteri într-un mod
specific”, ele „fiind și dependente de sarcinile organelor puterii de stat”.

Şi în literatura juridică de după anul 1989, în contextul prevederilor Constituției 4 României din anul
1991, în accepțiunea lui Alexandru Negoiță,* noțiunea de sarcini ale sistemului administrației
publice" este definită ca ,,îndatoriri ce revin sistemului administrației publice privind infăptuirea
valorilor politice i transpunerea lor in realitate in cadrul sistemului global. Sarcinile sistemului
administrației, continuă acelaşi autor, sunt îndatoriri față de societatea globală pe care trebuie să o
slujească satisfăcându-i trebuințele în ansamblu şi la nivelul indivizilor care o compun, din punct de
vedere al interesului general”.

Acest interes, sublinia Alexandru Negoiță, pe care îl slujeşte sistemul administrației publice în raport
cu societatea globală, este formulat în cadrul sistemului politic de către organele care au atribuții în
această privință și, în primul rând, de organele care dețin puterea în stat.

De aceea, sarcinile sistemului administraţiei publice au o pronunțată derivație politică prin aceste
sarcini realizandu-se politica statului:

Această teză este criticata in doctrina intrucât, ,, fata de noul sistem constituțional, autorul citat a
formulat şi teza conform căreia sarcinile administrației constituie modalități de realizare a funcțiilor
statului, teză şi formulări care erau discutabile”.

Criticarea tezei este fundamentată pe faptul că „nu era precizat sensul termenului de îndatorire
folosit de autor în definiție, el viza accepțiune sociologică generală şi nu o accepțiune juridică”, altfel
„s-ar fi pus semnul egalității între sarcini şi atribuţii”, „atribuțiile, prin natura lor, fiind îndatoriri în
sensul de drepturi și obligații legale”?. Apoi, „acceptarea acestei teze”, în opinia autorului, „ar fi
condus la concluzia greşită după care funcțiile statului nu ar fi altceva decât ansamblul modalităților
lor de realizare, adică ansamblul sarcinilor organelor administrației de stat şi ale celorlalte organe de
stat, ori era unanim acceptat de doctrina vremii că funcțiile statului nu se confundau cu activitatea
concretă a acestuia într-un domeniu sau altul şi nici cu sarcinile diferitelor sale categorii de organe
(legislative, administrative, de înfăptuire a justiției etc.)”!.

În concepția lui Antonie Iorgovan”, se arată că deşi ne aflăm într-un nou „sistem constituțional care
consacră principiul separației puterilor, într-o variantă modernă, se poate totuşi, vorbi despre
anumite sarcini generale ale statului la a căror realizare contribuie toate categoriile de autorități
publice, inclusiv organele administraţiei publice", întrucât ele sunt „elemente ce definesc regimul
politic consacrat de Constituție”. Sarcinile, în această opinie, „nu sunt altceva decât necesități sociale
valorizate politico-normativ, care reclamă intervenția organelor de stat”S.

În acest context, noțiunea de sarcini ale organelor (autorităților) administrației publice se defineşte
ca fiind ,, ansamblul necesităților sociale, obiectiv determinate, evaluate politic și consacrate prin
norme juridice, fundamentand rațiunea de a fi a acestera.”

Analizând definiția, constatăm că sarcinile autorităților administrației publice „sunt dependente de

puterea politică” şi, ca atare, „caracterul, semnificațiile și implicațiile" lor sunt „diferite de la un
regim politic la altul şi chiar de la un stat la altul deşi „se acreditează ideea, în unele lucrări de
specialitate, a existenței „unui model teoretic al sarcinilor (misiunilor) administrației, valabil pentru
toate epocile şi în interiorul tuturor regimurilor politice”?.

Este de reținut, însă, că această „dependență”, cum o denumeşte Antonie Iorgovan, nu este cazul să
o vedem „cu rigiditate" atunci când facem referire la noțiunea de sarcini din punct de vedere juridic.
Cu alte cuvinte, putem vorbi, în sens juridic, de sarcini numai din momentul când se trece din „sfera
fenomenului politic”, al partidului politic (sau partidelor) şi a programului său politic, votat ca
program de guvernare de către autoritatea legiuitoare, Parlamentul, în „sfera fenomenului politico-
statal”, devenit autoritate publică, „putere oficială” a statului ori a colectivităților locale.

Mai precis, dacă nu există un act juridic al uneia dintre autorități, legiuitoare sau executive ori a
administrației publice însăşi, nu se poate vorbi despre „sarcini ale auto rităţilor administraţiei
publice" care să devină obligatorii pentru acestea.

În orice situație însă, sarcinile administrației vor trebui să le preluăm, cu prioritate, din Constituție,
întrucât de aici izvorăsc „sarcinile ei fundamentale”. În acest sens este edificator, de pildă, faptul că
organizarea şi funcţionarea autorităților publice, a Parlamentului, a Preşedintelui şi Guvernului
României, a autorității judecă toreşti, cât şi stipularea sarcinilor lor, sunt reglementate de
Constituție. Ele sunt puse în evidență, în acest context, prin termenul de „rol” pe care în regăsim, de
exemplu, în art. 58 din Constituție, denumit „Rolul şi structura Parlamentului”, în art. 80, „Rolul
Preşedintelui”, în art. 102, „Rolul şi structura Guvernului”, respectiv, în art. 133 alin. (1),

„Rolul Ministerului Public” și „Rolul şi structura Consiliului Superior al Magistraturii”'. Este, însă,
evident că nu orice autoritate a administrației publice va putea să realizeze orice fel de sarcini, ca de
pildă, pe „cele generale ale statului”, deoarece pe acestea le vom identifica doar la ,organul
suprem", aşa cum, de exemplu, numai Guvernul poate să realizeze „politica internă şi externă” şi,
respectiv, să „exercite conducerea generală a administraţiei publice”. Celelalte autorități ale
administrației publice, la rândul lor, își vor îndeplini sarcinile ce le revin prin „competență materială
specială", stabilită lor atât de Constituție cât și de lege.

Ca atare, se impune să constatăm că atribuțiile unei autorități administrative „sunt tocmai

mijloacele juridice de realizare a sarcinilor sale" sau mai precis, sarcinile reprezintă atât obiectul cât
și finalitatea îndeplinirii atribuțiilor (competență).”
2. CLASIFICAREA SARCINILOR ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Pentru cunoaşterea sistematizată a sarcinilor administrației publice, am considerat că este imperios

necesară o analiză coerentă a diferitelor clasificări mai importante efectuate, până în prezent,
potrivit criteriilor stabilite de autorii respectivi, în străinătate, în special în Franța, dar și la noi în țară.

Vom constata, însă, că nici una dintre clasificările propuse nu reuşeşte să explice pe deplin sarcinile
administrației publice, totuşi, ele rămân interesante şi de un real interes științific, întrucât sunt
rezultatul muncii de cercetare a acestui aspect al ştiinţei adminis trației, din perspectiva diversității
de opinie a autorilor.

Ca atare, clasificările ce vor fi prezentate pot fi considerate „contribuții la studiul sarcinilor

administrației”, care pune „în lumină cele mai caracteristice aspecte” pentru „,0 mai exactă
înțelegere al lor.

O prima clasificare a sarcinilor administrației publice s-a elaborat de către L.D. White, în S.U.A., încă
din deceniul şase al secolului al XX-lea, în trei mari categorii, urmează:
- misiuni (sarcini) operationale,
- misiuni (sarcini auxiliare ;
- misiuni (sarcini) de conducere.

Sarcinile operaționale sunt, în fapt, sarcini principale ale administrației publice și ele privesc sarcinile
politice (apărare, ordinea publică), educative și sociale (sănătate, asistență socială) și economice. Ele
sunt sarcini prin care administrația publica efectuează prestații cetăţenilor in mod direct!

Sarcinile auxiliare au rolul de a le sprijini pe cele principale. În cadrul acestor sarcini, funcționarii
publici care le îndeplinesc nu sunt în contact direct cu cetățenii, ci realizează prestații doar unor
compartimente administrative, cum sunt cele de personal, contabilitate, gestiunea bunurilor,
documentare si juridice etc.

Sarcinile de conducere, sau de stat major, sunt realizate în mod nemijlocit în contact cu activitatea
politică, administrative, precum și elaborarea politicilor lor, având in vedere conducerea instituţiilor
şi autorităților lor. Această clasificare are, în opinia lui Roland Drago, „inconvenientul de a fi prea
legată de structuri”

În Franța, în deceniul şapte al secolului al XX-lea, s-au realizat mai multe clasificări cu privire la
sarcinile administraţiei publice:

2.1. Clasificarea lui Bernard Gournay

Astfel, Bernard Gournay, în lucrarea sa L'Administration, consacră un capitol distinct „funcțiilor

administrației", unde se explică aceste funcții și sunt clasificate diverse sarcini administrative. El
distinge trei grupe de funcții ale administrației: principale, auxiliare şi de comandament.

Funcțiile principale sunt cele în vederea cărora serviciile publice au fost instituite de puterea
politică, care sunt grupate în patru subgrupe: funcții de suveranitate, economice, sociale şi
educative și culturale.
O Funcțiile auxiliare sunt cele în care unii funcționari şi unele celule administrative nu lucrează
direct cu publicul. Activitatea lor este orientată către alți funcționari sau alte administrații.
Aceste funcții sunt: administraţia personalului, achizitionarea și gestionarea materialelor,
bugetul și contabilitatea, juridice și contencioase, documentarea.

Funcțiile de comandament sau de stat major, sunt realizate de „unii funcționari sau anumite
celule administrative care îndeplinesc funcții strâns legate de exercițiul autorității, respectiv de
elaborarea politicilor serviciilor. În această categorie intră: studiile, prognozele și programele,
organizarea serviciilor, controlul şi relaţiile publice.

Această clasificare este criticată de Roland Drago”, care consideră că „ea nu poate fi admisă”.
Mai precis, el menționează că, deși prezintă un anumit avantaj metodologic, clasificarea lui
Bernard Gournay nu poate servi la stabilirea unui criteriu necesar abandonării concepției potrivit
căreia misiunile statului sunt aceleași cu misiunile administrației. Această abordare avea în
vedere teoria lui Maurice Hauriou, primul autor francez care departajează misiunile
administrației după finalitatea proprie în care acestea urmăresc satisfacerea unei nevoi
colective", prin servicii publice. Ele erau clasificate în operațiuni tehnice, administrative generale
și de reglementare şi control. De asemenea, Hauroiu preciza conținutul noțiunii de misiune,
distingând şapte categorii de „obiective asumate”, expresie care reda mai bine ideea de misiune
administrativă prin: guvernarea societății, mijloacele generale de administrare, securitatea
externă a națiunii și ordinea interioară, protecția drepturilor individuale, dezvoltarea morală a
indivizilor și dezvoltarea intereselor materiale. O asemenea concepție apărea, însă, ca fiind
deosebit de extinsă, unele sarcini reveneau guvernului, depăşind cu mult sfera administrației. Ea
era explicată prin confuzia sarcinilor statului cu cele ale guvernului și ale administrației.

În acest context, tocmai pentru a sublinia că rolul administrației nu este unul de o asemenea
natură, ci unul secundar, Roland Drago precizează că sarcinile principale ale administrației pot fi
reduse la patru caracteristici', astfel: de informare, rolul administrației constă în această primă
sarcină, ea fiind punctul de plecare a oricărei acțiuni administrative, la orice nivel; de studiu, este
vorba de studiul oricărei probleme generale sau speciale care urmează etapei de informare şi o
precede pe cea de decizie; de pregătire a deciziilor, în fapt, decizia este luată de către
autoritatea politică iar, prin delegare, autoritățile administrative acționează la comanda acesteia.

În schimb, și pregătirea deciziei, ca rezultantă a primelor două sarcini, este intotdeauna o sarcină
a administrației publice; de executare și adaptare este cea mai importantă sarcină a
administrației și cea care o pune în contact direct cu oamenii. În cadrul acestor sarcini, procesul
decizional se repetă la infinit, până la cele mai mici acțiuni și operațiuni administrative. Cât
priveşte adaptarea deciziilor, administraţia publică, pentru a realiza interesele cetățenilor se
poate, uneori, îndepărta de la linia deciziilor luate.

În aceste cazuri, dreptul administrativ înregistrează încălcări ale regulilor de drept iar atunci când
sunt fundamentate pe considerente de eficacitate, acestea devin obiect de studiu pentru știința
administrației. Alături de sarcinile principale, spune Roland Drago, administrația primeşte din ce
în ce mai multe sarcini secundare, cum sunt, de exemplu, cele de informare a cetățenilor sau de
initiere a politicii relațiilor cu publicul, ori de îmbunătățire a metodelor sale, creând servicii în
acest scop. Dar aceste sarcini secundare nu modifică importanța sarcinilor principale.

Din cele prezentate, putem reține faptul că analiza făcută de Roland Drago este cea care
constituie baza tehnicilor moderne din administraţia publică, întrucât determinarea
„obiectivelor" și a „programelor" au în vedere o concepție identică, însă ,,precizarea sa" urma să
devină posibilă numai în perspectivă o dată cu folosirea informaticii.
2.2. Clasificarea lui Roland Drago

Misiunile administrației clasificate, în această concepție', din punct de vedere funcțional, sau
cauzal, după finalitatea proprie a fiecărei misiuni în parte. Criteriul adoptat este cel al
„obiectivului" sau al scopului tehnic şi specific urmărit, după cum a fost definit de Ch.
Eisennman. In acest scop, el desparte de la început principiul material de clasificare ce translata
din planul sarcinilor în cel al mijloacelor, atât juridice cât și materiale, în cel organic, care
prezintă un tip special de organizare administrativă ce reproduce un anumit mod de repartiție şi
de diversificare a structurilor administrative.

Ca urmare, sunt determinate două mari sarcini ale administrației: cele generale şi
cele tehnice:
. 1. Sarcinile generale ale administrației publice cuprind două subgrupe de sarcini, de conceptie
şi de conducere. Obiectivul acestora constă în cercetarea și determinarea mijloacelor care
permit satisfacerea ulterioară a nevoilor în funcție de resurse. Ele tind să se adapteze direcțiilor
de orientare politică, economică şi socială, stabilite de guvern, la condițiile mediului de
administrare. Acestea, la rândul lor, dau serviciilor administrative (autorităților) directive mai
mult sau mai puțin imperative pentru realizarea unui program politic, economic, social, iar prin
intermediul lor, transmiterea către administrați, grupurilor acestora și colectivităților locale.
Sarcinile de conceptie se împart în sarcini de prognoza și de organizare.

Sarcinile de prognoză pot fi subîmpărțite în două subcategorii: cele de informare şi cele de

planificare, care sunt interdependente.

Sarcinile de organizare, la rândul lor, cuprind două categorii de sarcini: cele de organizare
propriu-zisă a aparatului administrativ şi cele de gestiune a personalului (resursele umane).
Sarcinile de organizare au menirea de a crea servicii administrative specializate sau
reorganizarea lor.

Obiectivele sarcinilor de organizare propriu-zisă constau în determinarea şi repartizarea

sarcinilor înseşi, coordonarea activitatilor serviciilor şi a relațiilor dintre acestea precum şi
simplificarea structurilor ori de câte ori se impune.

Fiecare dintre autorităţile administrative care constituie şi un mare serviciu

administrativ, de pildă ordinea publică, capata dimensiunile unui adevărat,univers”, cu reguli de
viață, obiceiuri proprii, tehnici specifice etc. Acest fapt impune promovarea reformelor
administrative necesare pentru a se ordona, raționaliza şi rentabiliza, într-o limită normală,
serviciile statului (autorități, ministere, departamente, agenții etc.), dar şi pe cele ale
colectivităților locale.

Sarcinile de gestiune a personalului drept obiectiv selectionarea si recrutarea personalului,

funcționarilor publici în special, a serviciilor statului şi a colectivităților locale, stabilirea,
întocmirea şi aducerea la zi a dosarelor personale ale acestora, ce constituie baza carierei
funcționarilor publici. by Sarcinile de conducere sunt şi ele subîmpărțite în trei categorii de
sarcini: - cele privind orientarea și pregătirea actiunilor;

- conducerea actiunilor;

- controlul (utilizării mijloacelor și de executare a ordinelor). Sarcinile de conducere nu constau

în simplul fapt de a da ordine sau de a lua măsuri ori a formula directive, ci, în primul rând, ele
 rezidă în stabilirea și pregătirea acțiunilor și, mai ales, în distribuirea mijloacelor necesare
susținerii acestora (financiare şi materiale). În al doilea rând, o sarcină de conducere rezidă şi în
determinarea sectoarelor de activitate care pot fi trecute în inițiativă privată.

În sfârşit, în al treilea rând, este sarcina de informare a stadiului programelor, în vederea luării
măsurilor de accelerare a realizării acestora sau de corectare a erorilor apărute.

Sarcinile tehnice sunt sarcinile care au obiective precise. Ele sunt: a) sarcini care prezintă un
interes national;
b) sarcini de execuție și de gestiune, care urmăresc satisfacerea directă şi imediată a nevoilor
eçonomice şi sociale ale colectivității.

Sarcinile de interes general sunt cele care revin administrației prin cele de reprezentare şi prin cele
de apărare a intereselor naționale. Sarcinile de reprezentare se subîmpart în: sarcini de reprezentare
exterioare (sau diplomatice) şi în sarcini de reprezentare interioare.

Sarcinile de apărare a intereselor naționale (de securitate) se divid şi ele în:

a) sarcini de apărare şi sarcini de menținere a ordinii:
b) (b) Sarcinile de execuție și de gestiune sunt acele sarcini tehnice care vizează imediat şi
direct obiective ce constituie scopurile sociale ale acţiunii administrative. În cadrul acestei
categorii de sarcini se disting:

- sarcinile economice, de pildă, lucrările publice, transporturile şi telecomunicațiile, cercetarea

și exploatarea surselor de energie, urbanismul, construcțiile şi amenajarea teritoriului.

- Sarcinile sociale, de exemplu, educația, cultura, ajutorul social și securitatea socială, și

asistența medicală;

Succint, potrivit acestei conceptii, sarcinile administrației publice pot fi clasificate în:
Sarcini politico-administrative; • Sarcini economice; • Sarcini social-culturale şi ştiinţifice.

2.3. Clasificarea lui Charles Debbasch

Într-o altă concepție, cea a lui Charles Debbasch,' se precizează că studiul sarcinilor 1 administrației
publice nu poate fi redus doar la o organigramă a serviciilor statului. El consideră, de altfel, concepția
organică a sarcinilor administrației ca fiind nesatisfăcătoare și perimată.
Charles Debbasch propune în consecință, un alt tip de clasificare, după mai multe criterii, astfel:

a)o primă clasificare o face în funcție de răspândirea geografică, sarcinile fiind naţionale şi
regionale sau locale;

Sarcinile nationale sunt atribuite ministerelor sau organismelor administrative specializate. Sarcinile
locale sunt îndeplinite, pe de o parte, prin organismele centrale desconcentrate şi administrații
specializate, iar pe de altă parte, prin administrațiile descentralizate (consiliile comunale, orăşenești,
județene și primarii);

c) o a doua clasificare o realizează prin utilizarea puterii publice. În general, sarcinile

administrative sunt distinse după cum aceasta folosește sau nu puterea publică.
Ele sunt denumite sarcini de suveranitate (de exemplu, relațiile externe, apărarea, men ținerea
ordinii publice sau încasarea impozitelor);

(C)o a treia clasificare se face în funcție de obiectul sarcinilor administrației (de pildă, unele privesc
cercetarea şi prognoza, altele orientarea generală sau gestiunea). Cel mai adesea un serviciu
administrativ poate îndeplini toate sarcinile, alteori sunt strict specializate;

d) a patra clasificare împarte sarcinile administrației în funcție de subiectele sau de destinatarii

acestora (ele privesc, de pildă, copiii, agricultura, persoanele în vârsta);

e) în sfârşit, o a cincea clasificare se realizează în funcție de scopul sarcinilor administrației. Ele sunt
sarcini externe și interne.

Sarcinile externe privesc suveranitatea, adică apărarea, reprezentarea externă, poliția, dar şi sarcinile
economice, cele educative și culturale şi, nu în ultimul rând, sarcinile sociale.

Sarcinile interne au în vedere funcționarea optimă a administrației publice, de procuraré a

mijloacelor esențiale care să-i permită exercitarea sarcinilor externe. Ele acționează, de asemenea,
pentru formarea, recrutarea şi gestionarea resurselor umane, a utilizării mijloacelor materiale, a
promovării procedurilor şi de exercitare a controlului administrației in România, în perioada
postbelică, erau, de pildă, grupate sarcinile sfaturilor populare în „sarcini principale”,' aşa cum sunt
stabilite de prevederile art. 6 din Legea nr. 6/1957, constituite din activitatea exercitată pe „tărâm
economic și cultural", la care se adăugau sarcinile de „conducere pe tărâm politico-administrativ.

În schimb, prin dispozițiile Legii nr. 57/1968 de organizare și funcționare a consi- liilor populare (art.
16, 17 şi 27, 28), erau stabilite o altă grupare a sarcinilor, cea a sarcinilor (atribuțiilor) (generale s
specifice. Indiferent, însă, de caracterul lor – general sau specific, atribuțiile comitetelor executive
sunt, după criteriul conținutului şi al finalității exercitării lor, fie atribuții ce se exercită în ramurile
economiei locale, fie în domeniul social-cultural sau politico-administrativº. Cât privesc sarcinile
Consiliului de Miniştri şi ale organelor centrale de specialitate ale administrației de stat, acestea, în
opinia lui Ilie Iovănaş® erau: -pentru Consiliul de Miniştri, organul suprem al administrației de stat –
atribuțiile erau prevăzute, pe de o parte, în Constituţie şi legea organică şi conţineau stabilirea
măsurilor generale pentru aducerea la îndeplinire a politicii interne și externe, organizarea şi
executarea legilor, conducerea, coordonarea şi controlul activității ministerelor şi celorlalte organe
centrale ale administrației de stat, asigurarea ordinii publice etc.), cât şi atribuții prevăzute în alte
acte normative;
-pentru organele centrale de specialitate, acestea sunt atribuții specifice, care diferă de la un
domeniu la altul, totuşi, ele pot fi grupate în două mari categorii: sarcini (atribuții) de prospectare şi
planificare şi de conducere.

În concepția lui Alexandru Negoiță, sarcinile administrației de stat se grupau în două mari categorii:
sarcini generale şi sarcini de ordin tehnic'.

Sarcinile generale ale administrației se caracterizau prin faptul că se regăsesc la „toate organele
administrației de stat luate individual”. Ele „se grupează, la rândul lor, în sarcini de concepție și
sarcini de direcție”.
Sarcinile de concepție cuprind sarcinile de prevedere, de informare, de planificare, și de organizare,
iar sarcinile de direcție sunt constituite din sarcini de orientare și pregătire a acțiunilor și distrugerea
mijloacelor materiale și financiare.
Referitor la sarcinile tehnice, acestea, în opinia autorului, sunt: sarcini tehnice care urmăresc
realizarea unui , interes național" (de reprezentare şi de securitate) şi sarcini tehnice de executare și
gestiune (cu caracter economic, social, educativ şi cultural-ştiinţific).

Prin această clasificare, Alexandru Negoiță adoptă, în fapt, categoriile de sarcini ale administrației
stabilite de Roland Drago în Traité de science administrative, la nivelul sarcinior administrative de din
perioada respectiva din tara noastra.

O altă clasificare a sarcinilor administrației de stat, dintr-o perioadă relativ mai recentă, la începutul
deceniului nouă al secolului al XX-lea, este cea precizată de Mihai T. Oroveanu", după criteriul
geografic, de sarcini republicane și locale. În această categorie intrau „sarcinile îndeplinite de
organele centrale ale administraţiei de stat" şi, respectiv, „sarcinile locale”, „rezolvate de organele
locale ale administrației de stat.

Mihai T. Oroveanu clasifică sarcinile administrației de stat şi după criteriul „obiectivelor de înfăptuit
sau după „cauza care le determină”, în trei mari categorii principale:

A sarcini politico-administrative;

B Sarcini economice;

C. Sarcini social-culturale sau ştiinţifice

In acest cadru, autorul subliniază că „ministerele și celelalte organe centrale ale administrației de
stať”, ca şi „organele locale de specialitate” ale acesteia, înfăptuiesc, în general, potrivit specificului
lor, „una din cele trei categorii de sarcini principale, în domeniile şi ramurile lor de activitate”, pe
când ,Consiliul de miniştri, comitetul executiv şi biroul executiv al Consiliului popular, potrivit.
Constituției, „organe cu competență materială generală, îndeplinesc toate grupele de sarcini din
domeniile” deja arătate. De asemenea, Oroveanu identifică, în limitele clasificării, în „activitatea
unităților administrative:
a) sarcini generale (operațiuni privind funcționarii, mijloacele materiale şi financiare etc.);

b) sarcini tehnice, de specialitate'.

O caracteristică a sarcinilor generale o constituie împărțirea lor în sarcini interne, care contribuie la
realizarea sarcinilor externe ale administrației.

Sarcinile administrației de stat se disting, totodată, şi în sarcini permanente și în sarcini temporare.

Toate aceste subdiviziuni, apreciază acelaşi autor, se includ, după caz, în cadrul unei categorii de
sarcini din cele enunțate?. După cum se poate observa, și Mihai T. Oroveanu adaptează clasificarea
lui Roland Drago la realizarea unei clasificări specifice administrației de stat din perioada Constituției
din 1965.

După anul 1989, Alexandru Negoiţă“, „pornind de la conținutul administrației publice ca activitate”,
distinge „două mari grupări de sarcini care revin administrației publice:
-sarcini de conducere si organizáre;
-sarcini de prestatie.

Sarcinile de conducere și organizare, în opinia autorului citat, „derivă din funcția

tradițională a statului de a reglementa activitatea membrilor societății" și constau în acțiunile cu
caracter dispozitiv prin care este organizată executarea și se execută legile în mai điferite domeni de
activitate socială în care acționează statul". Ele presupun o cele mai serie întreagă de sarcini de
pregătire a acțiunilor, de informare şi documentare, de planificare, de decizie şi de control.

Sarcinile de prestație, în aceeași opinie, revin sistemului administrației publice" din funcția statului
societății moderne de a asigura membrilor colectivității sociale din cele mai diverse feluri".
Asemenea sarcini sunt de interes național, de pildă, sarcini de apărare a, ordinii publice şi a
siguranței satului" sau sarcinile de reprezentare diplomatica. Alte sarcini sunt de interes local şi
privesc satisfacerea unor nevoi materiale sau spirituale ale membrilor societății” (ca de exemplu,
producerea sau procurarea unor bunuri sau servicii, nevoile se școlarizare a copiilor şi tinerilor, de
asistenţă socială și medicală etc.) În ceea ce ne priveşte, considerăm că pentru a realiza o clasificare
riguros științifică a sarcinilor administrației publice, nu este îndeajuns de cuprinzătoare folosirea
numai a unui singur criteriu sau a unui grup de criterii?.

De aceea, procedăm la o analiză a sarcinilor administrației publice folosind mai multe criterii, cafe
sunt complementare și aprofundează categorile de sarcini dintr-o perspectivă multiplă, astfel:

1. după criteriul obiectivelor

a) sarcini generale;
b) sarcini specifice (sau tehnice);

2. după natura obiectivelor de realizare:

a) sarcini politico-administrative;
b) sarcini economice;
c) sarcini social-culturale si stiintifice;

3. După criteriul geografic:

a) sarcini naționale;
b) locale:

4. după criteriul utilizării puterii publice:

a) sarcini care folosesc puterea publică (de pildă, sarcini privind relațiile externe, apărarea, ordinea
publică etc.);
b) sarcini care nu folosesc ordinea publică

5. după criteriul obiectului sarcinil

a. sarcini care au ca obiect, de exemplu, prognoza, cercetarea, gestiunea, direcțiile

desvolte de dezvoltare etc.

6. după criteriul subiectului sarcinii:

a. sarcini care privesc categorii de subiecte, de exemplu, copii, agricultori,

pensionari etc.

7. după criteriul continutului sarcinii:

a) sarcini conducere;
b) sarcini de organizare;

c) sarcini executare:

8. după criteriul duratei sarcinilor:

a) sarcini permanente;

b) sarcini temporare:

9. după criteriul scopului

a) sarcini externe (sau sarcinile administrației care sunt în contact direct cu

cetățenii);

b) sarcini interne (sau sarcini cu privire la funcționarea internă a administrației, de exemplu,

încadrarea, formarea şi perfecţionarea funcţionarilor publici, folo sirea mijloacelor materiale,
controlul administrativ, etc)

În esență, toate aceste clasificări ale sarcinilor administrației publice, multiple și altfel, extrem de
diverse, nu fac altceva decât să reflecte la nivel teoretic, complexitatea și amploarea activității
administrative concrete desfăşurate la nivelul statului și colectivităților teritoriale, în acord cu
evoluția și dinamica social-politică şi economică a țării.

3. CRITERII NECESARE ÎNDEPLINIRII EFICIENTE A SARCINILOR ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

În vederea realizării în condiții corespunzătoare, de eficiență și operativitate, a sarcinilor ce revin

administrației publice, în literatura de specialitate franceză şi română, au fost determinate mai multe
criterii', reluate şi în demersul nostru, dar în noile condiții legislative, astfel:
3.1. Criteriul activităților paralele sau al „dublei funcții"

El are drept scop „desființarea" unor structuri inutile şi costisitoare. Este vorba de două organisme,
două structuri, organe sau autorități publice care urmăresc realizarea aceloraşi sarcini sau a unor
sarcini foarte apropiate, dar nuanțate. Intr-o asemenea situație, după o analiză atentă a fiecăreia
dintre structurile administrative ale căror sarcini se suprapun, se va impune ca una dintre acestea, fie
să se comaseze”, fie „să se desființeze". În acest mod, se înlătură paralelismul structurilor și
activităților administrative și, în acelaşi timp, folosirea mai rațională a resurselor umane, materiale și
financiare ale administraţiei publice'. Un exemplu relevant în acest sens, unul cu rezonanțe profunde
asupra organizării şi funcționării administrației publice româneşti l-a reprezentat reorganizarea
sistemului administrativ, sub efectul Legii nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorități şi insti
tuții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri şi respec tarea
acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internațional?. Adoptarea legii, prin
măsurile excepționale conținute, viza combaterea efectelor crizei economice, ca fenomen mondial,
în încercarea de a crea premisele relansarea economiei naționale, în principal prin reducerea
cheltuielilor bugetare, dar care totodată, cu caracter subsecvent, îşi propunea eliminarea implicită a
paralelismelor de competențe, survenite între atribuțiile diferitelor agenții, instituții și autorități
administrative, dincolo de reducerea numărului acestora,
În acest scop, ca mijloc esențial, s-a declanşat o amplă reorganizare a administrației publice, ce a
vizat 124 de instituții și autorități administrative, din care un număr de 50 organizate inițial prin
Hotărâri ale Guvernului iar un număr de 74* prin acte juridice cu valoare de lege, supuse după caz,
mai multor soluții de reorganizare, precum desfiin țarea prin comasarea prin absorbție sau fuziune,
divizare, preluarea activității de un departament dintr-o instituție existentă, reducerea de posturi ori
schimbarea regimului de finanțare.

3.2. Criteriul simplificării

El privește înlăturarea și combaterea „supraaglomerării" din structura și activitatea administrației

publice. În acest cadru, simplificarea trebuie să se facă corespunzător cu realitățile în administrația
publică a țării, în caz contrar, ea poate să aibă consecințe negative.
1. Simplificarea în sens organizatoric, operează în principal, prin diminuarea numărului de
componente, integrate structurii administrației publice centrale și locale, în speță al organelor şi
autorităților administrative astfel încât să se obțină o mai mare suplețe și flexibilitate a
administrației, în efortul de realizare a sarcinilor sale, în corespondență directă cu operativitatea
şi eficiența actului de administrație.
Un exemplu, în acest sens, la nivelul administrației noastre publice îl constituie restructurarea
unor ministere şi a altor structuri din aparatul de lucru al Guvernului, a ministerelor sau a altor
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, realizată de Guvernul României în anul
2003, pe baza Hotărârii Parlamentului României nr. 16/2003 privind modificarea structurii şi
componenței Guvernului. Astfel, de pildă, din cele 23 de ministere organizate în decembrie
2000, în anul 2003 s-a efectuat o restructurare amplă ce a dus la un Guvern format din 14
ministere, înființate, unele dintre ele, prin comasare sau alte forme de reorganizare, aşa cum
este Ministerul Administraţiei şi Internelor, Ministerul Economiei şi Comerțului, Ministerul
Transporturilor, Construcțiilor și Turismului şi altele, iar trei ministere au fost desființate,
Ministerul Informațiilor Publice, Ministerul pentru relația cu Parlamentul şi Ministerul pentru
întreprinderile Mici şi Mijlocii si Cooperație. În anul 2008°, potrivit votului de învestitură al
Parlamentului acordat Guvernului, în structura administrației centrale se regăseau un număr de
19 ministere, pentru ca un an mai târziu, în anul 2009 *, cu ocazia formării unui alt cabinet,
numărul acestor ministere să scadă la 15.

Cât privește simplificarea funcțională, aceasta vizează direct viteza și eficiența mecanismelor
administrative, sub aspectul modului de exercitate a competențelor acestor agenți
administrativi şi care poate include cu prioritate, îmbunătățirea procedurii administrative. Din
acest punct de vedere, o coordonată importantă ar reprezenta-o, adoptarea urgentă a Codului
de Procedură Administrativă ’, un demers necesar, extrem de important, dar şi așteptat, din
perspectiva unificării normelor în materie, ca suport al desfăşurării activității administrației
publice.

În România, înlăturarea supraaglomerării a fost realizată printr-o procedură denumită „ghişeul

unic”, organizat la nivelul diferitelor structuri administrative, centrale şi teritoriale, în varii materii de
interes atât pentru cetățeni, dar şi pentru mediul de afaceri°, un sistem aflat însă în curs de
dezvoltare şi implementare.

3.3. Criteriul raționalizării

Criteriul se referă la fundamentarea structurilor şi activităţilor autorităţilor adminis trației publice în

atingerea scopurilor prescrise, și implicit în contextul îndeplinirii sarcinilor sale, pe baza mijloacelor
ştiinţifice, raționale. Un demers ce are în centrul său teza potrivit
căreia este rațional tot ceea ce este adecvat scopurilor urmărite. Astfel, atunci când interesul
general se apreciază în termeni de eficacitate, în sensul capacității de atingere a obiectivelor
prestabilite, raționalitatea tehnico-economică, întemeiată pe noțiunea de cost, de randament şi
eficacitate, se va substitui în mod natural, raționalității juridice'. În acest caz, administrația
beneficiază de o prezumție de eficacitate, întrucât ea revendică monopolul de a şti şi al raționalității,
competența sa manifestându-se în ordinea cunoaşterii obiective. Mai mult de atât, metodele
utilizate de administrație atestă rațio- nalitatea alegerilor făcute, garantând justețea soluțiilor
propuse, ceea ce semnifică motivația ştiinţifică şi viabilitatea rezultatelor obținute.

Acest criteriu produce, ca atare, şi anumite efecte, manifestându-se în multiple planuri ale
administrației, precum sunt: creșterea operativității autorităților administrației publice; sporirea
eficienței conducerii şi a executării sarcinilor autorităţilor administrative; utilizarea judicioasă a
funcționarilor publici și a celorlalți agenți din cadrul administrației publice; reducerea numărului
funcționarilor administrativi până la limita strictului necesar a bunei funcționări a administrației
publice și îndrumarea, pe cât posibil, a personalului disponibilizat în alte sectoare de activitate.
Astăzi, în societățile contemporane, legitimitatea administrației nu mai depinde doar de respectul
formal al regulilor dreptului ci şi de eficacitatea acțiunii sale, în sensul că justificarea acțiunii sale
este din ce în ce mai legată de reușita operațiunilor întreprinse. Se vor aprecia astfel, rezultatele pe
care este capabilă să le atingă, aptitudinea sa de a gestiona rațional mijloacele de care dispune în
vederea obținerii celui mai bun raport costuri – obiective". De altfel, ameliorarea raportului între
cheltuieli şi rezultatul activită ților administrative ale statului, după caz ale colectivităților locale, cu
alte cuvinte creșterea eficacității administrației publice, pe baza simplificării, și mai ales a
raționalizării struc turilor organizatorice şi funcţionale reprezintă o preocupare constantă a ştiinţei
adminis trației, în contextul îmbunătățirii calitative a serviciilor publice.

3.4. Criteriul randamentului sau al eficienței

Acest criteriu, în măsura în care este bine aplicat poate să ducă la o realizare deplină a sarcinilor ce
revin autorităților administrației publice, şi mai ales cât mai repede posibil. Altfel spus, criteriul
priveşte direct „eficiența" unei activități administrative „urmărindu-se realizarea promptă a
sarcinilor cu mijloace raționale”!, aspect ce evidențiază de astă dată importanța majoră a factorului
timp ori a elementului temporal în ecuația funcționării optime a administrației.

Într-o societate a cărei dinamică este din ce în ce mai accentuată, viteza cu care sistemul
administrației publice, prin ansamblul structurilor sale, îşi duce la îndeplinire sarcinile ce-i revin, nu
mai reprezintă de multă vreme o problemă de neglijat, devenind chiar un barometru al
performanței administrative. Concret, de intervalul de timp afectat derulării mecanismelor şi
procedurilor administrative, proprii soluționării dosarelor, a cererilor cetățenilor ori a îndeplinirii
misiunilor încredințate, depinde gradul de satisfacere a intereselor generale, și implicit nivelul de
satisfacție al beneficiarilor serviciilor publice. Putem astfel distinge între o administrație lentă, a
cărei inerție se constituie într-una din expresiile clasice ale perversității birocrației și respectiv, o
administrație eficientă, promptă şi extrem de sensibilă la stimulii mediului social-politic şi juridic,
una modernă şi dezirabilă în cadrul societății contemporane.

Timpul mai poate fi însă perceput şi în contextul îndeplinirii optime a sarcinilor administrative,
aspect relevant al problematicii aprecierii oportunității, în sensul identi ficării momentului adecvat al
declanşării acțiunii administrative, astfel încât intervenția administraţiei să se bucure de un maxim
de eficacitate, în raport de mijloacele pe care le antrenează în atingerea obiectivelor pe care le
urmăreşte.

Acelaşi factor temporal prezintă o incidență specială şi în economia exercitării

competențelor de către funcționarii publici și ceilalți agenți administrativi, a căror operativitate
manifestată atât la nivelul funcțiilor de conducere, cât şi de execuție, poate contribui la sporirea
randamentului de ansamblu al instituției ori al autorității în care aceştia acționează, asigurând o
gestiune dinamică şi o soluționare promptă a problemelor cu care se confruntă, fluidizând procesele
decizionale corespunzătoare. Sunt aspecte care depăşesc astfel, exigențele legale impuse de
formalismul şi pro cedura administrativă obişnuită, constituindu-se mai degrabă în factorii intrinseci
ai motorului administraţiei publice, ceea ce relevă cu precădere, valențele și personalitatea omului
de administrație?, cel care poate dinamiza ori dimpotrivă, înfrâna, ritmul mecanismului
administrativ.

De altfel, dincolo de varietatea opiniilor exprimate în literatura de specialitate”, în efortul de a

distinge sub aspect terminologic noțiuni precum eficiență, eficacitate, randa ment, şi al căror
conținut sunt legate de criterii precum atingerea obiectivelor administrației, de costurile presupuse
ori de mijloacele afectate unui asemenea demers, ele exprimă concepte interdependente, care nu
pot face abstracție de incidența factorului temporal“.

În esenta, toate teoriile avansate converg spre a spune ca administrația publică trebuie să realizeze
un maxim de rezultat cu un minim de efort, ou alte cuvinte să-şi optimizeze acțiunea prin raportare
însă la un interval de timp cât mai scurt posibil afectat derulării acesteia. Este mai degrabă
coordonata impus dde necesitatea satisfacerii celerice a intereselor și trebuințelor cetățenilor, o
exigență relevantă a percepției publicului larg față de eficiența administrației, în cadrul prestărilor
de servicii, dar şi al procesului aplicării în concret a legii.

Este ceea ce corespunde de altfel, dincolo de costurile ori de resursele alocate efectiv funcționării
mecanismelor administrative, cu nivelul real de așteptare al cetățenilor, ca principali beneficiari ai
activității administrației, în sensul furnizării acestora de servicii de calitate, dar şi mai ales prompte.

3.5. Criteriul utilității şi valorii sociale

Criteriul subliniază faptul că eficiența administrației publice nu reprezintă „un scop în sine”, în
absența îndeplinirii unor condiții prealabile, ce țin de fundamentarea finalităților în direcția atingerii
cărora, autoritățile și instituțiile administrative acționează, în mod constant, aplicând legea.

Este vorba, mai înainte de orice, de justificarea „utilității" pe care autoritățile admi nistrației publice
o au în societate, în considerarea valorii sociale pe care o asigură implicit. În statul de drept,
administrația publică este recunoscută şi „apreciată” în funcție de felul în care ea își îndeplineşte
sarcinile, atâta timp desigur, cât activitatea ei răspunde în mod corespunzător nevoilor şi
necesităților degajate din spațiul societal, deservind, de-o manieră concretă şi efectivă, cetățeanul.
Din această perspectivă, în România, în prezent, şi credem, cu atât mai mult în viitor, administrația
publică își fundamentează activitatea în spirit democratic și respectând principiul legalității și al
dreptății și, nu în ultimul rând, al apropierii sale de cetățean și de rezolvarea problemelor acestuia.

În acest sens, ştiința administrației este preocupată, constant, de a pune în evidență „adevărul că
orice structură și activitate administrativă trebuie să se subordoneze acestui scop, în mod esențial,
rațiunea de a fi a organizării și funcționării a însăși administrației publice.

Din acest punct de vedere, nu putem vorbi despre alte exigențe impuse sistemului administrației
publice, în sensul raționalizării, eficientizării, simplificării acesteia, în absența probării utilității și
valorii sociale structurilor sale, completându-se astfel, în ansamblul lor, tabloul cerințelor impuse
administrației publice, ataşate unei autentice democrații constituționale în cadrul statului de drept,
modern.
Drept urmare, ştiința administrației efectuează o analiză sistematizată a modalităților de organizare,
ca şi a metodelor care s-ar putea utiliza în vederea îndeplinirii sarcinilor administrației publice, pe
baza criteriilor menționate. De asemenea, pe baza aceloraşi criterii, se poate sublinia şi chiar pune în
evidență, atât teoretic cât şi practic, valoarea cunoaşterii şi aprofundării științei administrației, al
cărei scop se întrepătrunde cu cel al administrației publice însăşi, anume realizarea interesului
general şi al fiecărui cetățean în parte”

4. CORELAREA ŞI ADAPTAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE CU SARCINILE ATRIBUITE

Un aspect important analizat de ştiința administrației este corelarea şi adaptarea administrației

publice cu sarcinile care îi sunt atribuite.

Aceste sarcini, de cele mai multe ori, ridică, în practică, numeroase dificultăți de funcționare a
administrației publice, mai ales din perspectiva multiplicării lor continue, precum şi a creşterii
complexității acestora, în raport de evoluția şi transformările mediului

în care se poziționează structurile administrative. Astfel, aşa după cum se arată şi în literatura de
specialitate, cu fiecare etapă de dezvoltare a societății, obiectivele şi sarcinile statului s-au schimbat,
ceea ce a determinat modificări concordante și în planul obiectivelor şi sarcinilor administrației
publice. Corelația este pe deplin explicabilă, dacă se ține seama de faptul că nu administrația este
cea care își stabileşte propriile sarcini, acestea fiind decise de factorii politici și înscrise în actele
normative care organizează structura și reglementează funcționarea administrației, în contextul
aducerii la îndeplinire a politicii interne şi externe a statului, în procesul de executare a legii.

În considerarea intereselor grupurilor sociale pe care le promovează administrația publică, pe cât de

diverse, pe atât de schimbătoare în funcție de fiecare etapă de dezvoltare a societății, se poate şi
explica de ce sarcinile ce incumbă sistemului administrativ, se modifică de-a lungul timpului.

De altfel, după cum se poate observa, sarcinile pe care administraţia publică urmează să le realizeze
diferă în funcție de mai mulți factori, printre care cei mai importanți pot fi amintiți: etapa istorică în
care se găseşte țara, respectiv nivelul de dezvoltare al acesteia, precum şi cerințele sale sociale.

Mai mult de atât, o examinare atentă a sarcinilor administraţiei publice ne va con duce, totodată, şi
la constatarea unei mai diversități ale acestora, după natura activităților, a mijloacelor utilizate, a
mediului social, dar și a zonei unde.acționează funcționarii publici.

Pe de altă parte, problematica corelării şi adaptării administrației publice la sarcinile care îi sunt
atribuite ridică unele dificultăți ce constau, mai ales, în caracterul eterogen al scopurilor atribuite
sarcinilor administrației și interdependența acestora.

În acest sens, putem menționa că, în activitatea cotidiană a administrației publice, întâlnim adeseori
autorități administrative care "urmăresc, în mod simultan, dar separat, aceleaşi obiective”.

Cel mai edificator exemplu este modalitatea de exercitare a controlului în aceleaşi sectoare de
activitate prin structuri de control diferite (de pildă, a se vedea Garda Financiară, Poliția Sanitar-
Veterinară, Garda de Mediu, Autoritatea națională pentru Protecția Consumatorilor etc.). Din
această cauză, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 64/2003', s-a înființat Autoritatea
Națională de Control, ca organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate
juridică, în subordinea Guvernului, care a preluat în subordinea sa instituții şi activități de control,
precizate expres în ordonanță, pentru a se asigura conducerea unitară a activității de control și a
înlătura, astfel, paralelismul din acest domeniu. Sunt, însă, și situații când o singură autoritate
administrativă poate să realizeze mai multe sarcini, fapt ce duce la îndeplinirea unor activități
„paralele" cu ale altor autorități publice, ori chiar la o „supraaglomerare" a sarcinilor sale, ceea ce, în
final, conduce la o îndeplinire ,defectuoasă" a sarcinilor.

Pentru a înlătura asemenea situații, ştiința administrației cercetează și își propune să identifice
,,reguli, metode și soluții care, aplicate în cazurile individuale, pot stabili o corelare a administraţiei
publice cu sarcinile primite și nu invers"".

De asemenea, în acelaşi scop, mai pot fi transformate structurile administrației publice (de exemplu,
din ministere în departamente, autorități, agenții etc.) iar funcționarii publici din aceste structuri
transformate, restructurați, redistribuiți sau, unii dintre aceştia, disponibilizați, în funcție de criteriile
menționate ori, în cadrul aceleiaşi structuri, sarcinile pot fi redistribuite între compartimentele
acestora. În principiu, organizarea şi funcționarea administrației publice trebuie reglementată, pe
cât posibil, de la început, astfel încât să facă față oricăror sarcini, fără a-şi modifica structurile sale,
decât numai atunci când aceasta este impusă de factori obiectivi și de interesul general. De regulă,
însă, este îndeajuns o rațională împărțire a sarcinilor noi care i-au fost atribuite în cadrul structurilor
administrative existente. Totuşi, atunci când apare necesară o reorganizare a structurilor
administrative, ea va trebui să se efectueze ,,tocmai în scopul îndeplinirii, în condiții optime a
sarcinilor administrației publice.

Cu alte cuvinte, „complexitatea sarcinilor administrației publice este și cea care determină
varietatea de soluții. Astfel, în principiu, în orice administrație public trebuie să existe un fond de
sarcini generale, dar şi sarcini tehnice; acestea, însă, de regulă, „urmează fi încredințate unor organe
administrative specializate, pentru a evita multiplicarea nejustificată a unor instituții care ar putea
îndeplini aceleaşi misiuni"? De asemenea, mai pot fi reținute și categoriile de sarcini, cele
permanente și cele temporare, ca o distincție între sarcinile administrației publice. De pildă,
evidența populației şi starea civilă este sarcină permanentă a administrației publice comunale,
orăşeneşti și municipale, pe când participarea primarului în calitate de președinte al comisiei locale
de reconstituire a dreptului de proprietate al cetățenilor este o sarcină temporară.

Din cele prezentate rezultă că sarcinile administrației publice au un caracter eterogen,

interdependent și multiplu', subliniind particularitățile lor. Aceste particularități sunt puse în
evidență, după cum spune şi Alexandru Negoiță, prin „adaptarea administrației ca activitate și ca
sistem de organizare la nevoile societății globale, semnificația lor fiind strâns legată de structura
sistemului administraţiei publice, dar în derivaţie din planul axiologic al puterii politice.

CAPITOLUL VI

ORGANIZAREA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

1. NOȚIUNEA DE STRUCTURĂ A ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Administrația publică a unui stat sau a unei colectivități teritoriale este în mod obişnuit compusă din
numeroase organizații ( ministere, instituții, regii, societăți, servicii etc.), ceea ce vădeşte dificultatea
de a le așeza pe unele prin raportare la altele, ilustrând deopotrivă o imagine de ansamblu extrem
de complexă pentru a fi înțeleasă!. De aceea se recurge uzual la clasificarea acestor structuri
administrative, prin intermediul mai multor criterii, ceea ce în niciun caz nu pot genera ordonări
unice ori universale ale acestora, dar care pot contribui însă atât la înțelegerea fenomenului de
structurare administrativă, cât şi la proiectarea mai bună a organizării administrative, în raport de
activitățile ori de sarcinile ce revin administrației publice.

Acesta este de altfel şi preocuparea constantă a ştiinței administrației asupra amplei şi complexei
teme a organizării administrative, anume aceea de a explica și de a releva, printr-o analiză
diacronică, soluțiile pe care teoria, dar şi practica administrativă, le ilustrează, din perspectiva
obținerii celor mai bune rezultate sau efecte ale modului de configurare a arhitecturii instituționale
ale administrației.

A pune față în față, avantajele și dezavantajele presupuse de organizarea administrativ-teritorială a

unui stat, la un anumit moment de timp, funcție de necesitățile acestuia, pe baza unor principii și
reguli distincte, constituie obiectul de cercetare al acestei ştiințe, a cărei finalitate o reprezintă
identificarea acelor soluții prin care administrația sa-şi maximizeze beneficiile şi corelativ, sa-şi
diminueze la minimum pierderile ori riscurile, in încercarea de a identifica optimul.

Termenul de structură, etimologic, provine din cuvântul latin struere, care înseamnă, a construi, a
clădi. El reprezintă o anumită modalitate de alcătuire, de în încercarea de a identifica optimul.
constructie, de organizare a unui corp sau a unui domeniu de activitate.

Prin structură, în literatura franceză de specialitate, se înțelege ,dispunerea părților care formează
un întreg (sau un tot)", adică aranjare a elementelor ce compun întregul sau a poziției lor față de
ansamblu. În analiza acestei structuri vom constata limitele de demarcație, de divizare a acestor
corpuri și articulațiile diverselor sale componente, care sunt legate unele de altele prin definiție fără
ca ele să constituie un ansamblu, un întreg, o unitate – dar care sunt, totuşi,distincte și
individualizabile'.

Noțiunea de structură este foarte apropiată de noțiunea de „forme" ca și de cea de „organizare”,

prin aceasta din urmă ea desemnând „un ansamblu format din părți diferite care cooperează.

De asemenea, există opinia, în doctrina noastră, conform căreia prin structură se poate înțelege ,
„atât modul în care sunt ordonate elementele unui sistem cât şi relațiile ce se stabilesc între acestea,
în procesul realizării funcțiilor sistemului respectiv>3. Într-o altă opinie, prin noțiunea de „structură"
se înțelege ,ordinea și poziția ele elementelor care compun un organ al administrației", sau „felul în
care se organizează realizarea administraţiei publice, ca activitate.'

Se poate observa, din cele prezentate, că trei termeni – structură, forme și orga nizare, apar în mod
frecvent ca fiind sinonimi sau echivalențiº.

De asemenea, putem constata că ştiința administrației cercetează structura admi nistrației publice
întrucât aceasta îi asigură activitatea sau, altfel spus, pentru ca administrația să poată acționa, în
vederea realizării sarcinilor sale, apare necesar ca ea să fie organizată în mai multe părți
componente, între care se pot stabili variate tipuri de relații. Acest mod de organizare va fi definit
numai prin norme juridice şi va constitui, astfel, structura administratiei publice”.

Putem remarca, în acelaşi timp, că structura nu va fi identică pentru toate autorităţile administraţiei
publice, deoarece ea este determinată de obiectivele mari, care pot fi diferite, în funcție de sarcinile
care urmează să le primească, politico-administrative, economice sau social-culturale ori ştiinţifice.

În acelaşi cadru organizatoric, instituțiile administrative care realizează sarcini generale vor avea, în
general, o structură de acelaşi tip, foarte asemănătoare unele cu altele.
În schimb, instituțiile administrative care realizează sarcinile tehnice, de specialitate, vor avea o
structură deosebită pentru fiecare specialitate în parte, de fapt o structură individuală.

În acest context, subliniem că în literatura noastră de specialitate se aprecia, totodată, și faptul că în

noțiunea de structură mai intră, în afara sarcinilor respective, şi stabilirea funcțiilor care „alcătuiesc
drepturile şi subdiviziunile organului administrației”:10. Pentru știința administrației, aşa cum
menționam, noțiunea de structură este cel mai adesea echivalentă cu cea de organizare, desigur, în
măsura în care prin organizare se are în vedere constituirea (înființarea) unui organ (autoritate) al
administrației publice din diferite elemente componente. Ca atare, uneori aceste două noțiuni,
structură şi organizare, vor fi folosite împreună, pe când cea de structură organizatorică numai
pentru a indica organizarea internă a unei autorități (organ) a administraţiei publice.

întregul ansamblu al autorităților administratiei publice, cu multitudinea sa de diviziuni și

subdiviziuni, administrație publică centrală şi administrație publică teritorială de stat, administrația
locală, a colectivităților locale, administrația generală şi adminis trafia specializată, realizează, în
final, o unitate a administratiei publice. româneşti. Unitatea este asigurată, mai întâi, prin forma
statului român, de stat „unitar şi indivizibil" şi apoi de conducerea sa generală de către o singură
autoritate centrală, Guvernul României, conform art. 102 din Constituția României.

În acest cadru, este de menționat că în doctrina românească există opinii diferite cu privire la modul
de organizare a administraţiei publice.

Astfel, sunt autori ca de pildă Alexandru Negoiță, Ioan Alexandru şi Mircea Preda care vorbesc
despre organizarea administrației publice româneşti „într-un sistem", pe când Antonie Iorgovan
susţine că „în nici un caz nu poate fi vorba de un sistem” întrucât „sistemul presupune ierarhie",
opinie pe care nu ne-o putem însuşi.

Asupra fondului acestei discuții noi credem că, potrivit actualelor dispoziții consti- tutionale,
administraţia publică românească este construită într-o structură sistemică multipolară”,
caracterizată prin regimuri juridice diferite și raporturi de natură adminis trativă distincte, în mod
corespunzător modificate. Ea desemnează, astfel, mai bine realitatea constituțională a administrației
noastre publice. De altfel, un punct de vedere asemănător este deja exprimat în literatura de
specialitate românească”, ca și în cea străină", unde se folosește terminologia de structură" și cea de
„ansamblu de structuri" pentru a desemna administrația publică ca o entitate.

În doctrina franceza", mai mult, se desemnează termenul de structură chiar și atunci când se are în
vedere precizarea ,,structurii aparatului administrativ", punând în evidență astfel diferite tipuri de
structuri, cum ar fi: structura functională şi structura teritorială. Şi în doctrina noastră, deşi într-o altă
exprimare, se menționează că ,,un sistem se poate organiza sub forma următoarelor tipuri de
structuri:

> Structura liniară (ierarhică), care asigură, în principal_unitatea (coerenta) în conducere;

> Structura funcțională, care determină pluralitatea conducerii

; > Structura mixtă (ierarhic-funcțională), care îmbină două tipuri de structuri şi este mai răspândită
în realitatea practicii administrative şi economice”l.

În opinia unui alt autor, sunt precizate doua aspecte ale „structurii sistemului administraţiei publice,
respectiv două criterii - cel teritorial şi cel funcțional" care trebuie analizate în contextul
administrației publice.
Din această perspectivă privim și noi administrația publică românească, ea repre zentând ansamblul
autorităților administrației publice de stat și ale administrației publice locale autonome ce constituie,
de altfel, sfera administraţiei publice româneşti care este ordonată atât sub aspect teritorial, cât și
funcțional în vederea realizării funcțiilor și competențelor stabilite de Constituție și de lege.

Acestei ordonări, în viziunea lui Ioan Alexandru, pe baza criteriului teritorial îi corespunde o structură
ierarhică, iar celui material sau funcțional, o structură funcțională, ceea ce face ca, în ceastă opinie,
administraţia publică românească să apară „sub forma unei structuri mixte, ierarhic-funcționale”
2. STRUCTURA APARATULUI ADMINISTRATIV

O autoritate, un organ sau o instituție administrativă, aşa cum bine se cunoaşte, este constituită
dintr-un çolectiv uman, conducător sau conducători aleşi ori numiţi şi funcționari publici sau
funcționari contract de muncă, care au o competență legală (atribuţii), precum și din mijloace
materiale şi financiare.

În general, orice organ sau autoritate administrativă are o structură compusă din compartimente cu
denumiri din cele mai variate, cum sunt: autoritate, departament, agenție, corp, comisie, centru,
direcție generală, directie, serviciu, inspectorat, oficiu, birou etc., și care, în cele mai multe cazuri,
formează aparatul (de lucru)º al autorității, organului sau instituției administrative respective sau
organizarea internă a acestora, de regulă, fără personalitate juridică.

În acest cadru, al organizării interne, autoritatea administrativă îşi organizează cât mai eficient
posibil structurile (aparatul) interne şi îi stabilesc sarcini complete acestuia, în scopul realizării
competenței sale generale pentru care autoritatea a fost înființată. Această repartizare a atribuțiilor
pe structurile interne ale autorităților este

denumită „structurare sub aspectul funcțional" sau pur și simplu, „structura funcțională a
administrației”

2.1. Structura funcțională

Administrația publică este definită, în mai toate statele lumii, ca o totalitate de agenți administrativi'
sau un corp profesional ori un ansamblu de structuri sociale însărcinat cu o serie de sarcini şi atribuții
dintre cele mai diverse. Ansamblul acestor sarcini, atribuții şi activități nu se prezintă ca „un tot și
omogen", ci dimpotrivă, ca un „multiplu și eterogen". Drept urmare, în doctrina franceză, problema
„structurii funcționale" s-a pus în felul următor: la câte aparate, organe, corpuri administrative se va
conferi acest ansamblu de sarcini?

Din această perspectivă s-au distins două tipuri de soluții: „0 soluție unitară", pe de o parte și
respectiv una „pluralistă", pe de altă parte. Soluția unitară constă în atribuirea în totalitatea
sarcinilor administrative „unui corp de administrație, unul și unic", fără a ține seama de diversitatea
lor, de fapt, în timp ce soluțiile pluraliste sunt cele ce împart şi distribuie aceste sarcini multiple între
două sau mai multe corpuri sau aparate distincte”“. Prima soluție pune în evidență, aşadar, „un
aparat administrativ de structură unitară" considerat astfel sub aspectul sarcinilor sau al funcțiilor,
întrucât pentru realizarea sarcinilor administrative în totalitatea lor, organismul respectiv nefiind
divizat pe baza distincției funcțiilor". A doua soluție sugerează apariția ,,A multor aparate
administrative"şi împarte administrația în mai multe „corpuri", „însărcinate fiecare cu o parte
determinată din ansamblul sarcinilor administrative", respectiv „o parte specializată”. În acest caz,
structura administrației este una „pluralistă" din perspectiva sarcinilor sau a funcţiilor, adică al
determinării organelor lor. Cu alte cuvinte, această structură organizează „aparate (corpuri) de
specialitate funcționale”, ale căror sarcini administrative sunt definite material, prin obiectul sau
fondul acțiunii”.

Rezultă că suntem în prezența unei probleme ce privește repartizarea sarcinilor administrative care
reclamă două modalități de rezolvare: prima, prin „sistemul de unitate funcțională” iar a doua, prin
„sistemul de divizare funcțională" a administrației”. Doctrina administrativă clasică franceză folosea
o altă terminologie, ea uzita noțiunea de „ramuri ale administrației" şi vorbea de „numărul acestor
ramuri şi de determinarea lor”, de „reglementarea domeniului sau al sferei de acțiune și al
competenței respective. In fapt, aceste ramuri ale administrației erau entități ale aparatului
administrativ, divizat, având stabilite sarcini sau grupe de sarcini administrative distincte, totalitatea
lor desemnând sarcinile administrației, care era înțeleasă ca „un ansamblu al tuturor organelor și
organismelor administrative”.

Din perspectiva doctrinei româneşti actuale”, criteriul funcțional sau al competenței materiale
fundamentează împărțirea autorităților administrației publice în autorități cu competență generală
şi autorități cu competență de specialitate. În acest sens, atât activitatea administraţiei publice de
stat, cât şi cea a colectivităților locale implică nume roase sarcini care, teoretic, pot fi realizate „fie
printr-o singură grupare de funcționari, fie prin amenajarea mai multor grupări specializate
funcțional”.

Din cea de-a doua soluție constatăm, totodată, că poate fi realizată şi o distribuție specializată a
sarcinilor autorităţilor administraţiei publice, stabilindu-li-se o competenţă specifică ce va atribui
fiecărei autorități obiectul său de activitate în mod distinct. Este de remarcat, într-un context deja
menționat, că atât în literatura noastră de specialitate, cât şi în legislație se folosește, în mod
constant, termenul de ramuri și de domenii de activitate la nivel central, dar și la cel local“.

În acest sens, la nivel central, potrivit art. 116 şi 117 din Constituția României, se pot organiza și alte
organe de specialitate în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorități administrative
autonome. Conform actualelor dispoziții constituționale ale art. 123, serviciile publice deconcentrate
ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, sunt conduse
de prefect, în calitate de reprezentant al Guvernului pe plan local.

Structura funcțională a administrației publice prezintă o importanță deosebită „datorită faptului că

în măsura şi de modul cum este aşezată această structură depinde eficiența acestora”. S De
exemplu, stabilirea numărului optim de ministere este importantă întrucât un număr prea mic sau
unul prea mare de ministere poate afecta, aşa cum vom vedea capacitatea de administrare a
autorităților administrației publice.

Această structurare a administrației publice se constituie, în principiu, prin subor donarea din
treaptă în treaptă acelor autorități care realizează activitatea administrativă a statului sau a
colectivităților locale față de autoritatea centrală Guvernul, care exercită conducerea generală,
potrivit legii fundamentale, a administrației publice de la nivelul întregii țări.

Astfel, în timp ce autoritățile administrației publice statale se subordonează, de regulă, pe verticală,

până la nivelul guvernului, în cazul autorităților administrației publice locale, autonome,conducerea
Guvernului are în vedere controlul de legalitate exercitat de prefect asupra actelor adoptate sau
emise de către autoritățile locale. Structura funcțională, în perspectiva clasică, era percepută atât
cantitativ, fapt ce reieşea din numărul de administrații sau de entități administrative specializate în
mod distinct, cât şi calitativ, prin determinarea „sferei de competență materială" a sectorului
de activitate atribuit fiecărei subdiviziuni a administrației în parte.
În acest context, se poate analiza dacă într-un stat administrația este fie o ,,unitate administrativă”,
fie este divizată în „două sau mai multe corpuri", pe bază funcțională şi având „0 pluralitate de
conduceri" (supreme)'.

Astfel, atunci când există un singur organ de conducere comun tuturor „ramurilor" (sectoarelor) din
administrație, se va acționa în mod unitar, şi dimpotrivă, când există pentru functii diferite organe de
conducere diferite, individuale sau colegiale, independente unele de altele, atunci acestea vor
acționa în mod distinct.

În prima situație, se consideră că aceasta implică, în mod evident, faptul că în activitatea „ramurii"
administrative specializate, organul de conducere poate interveni oricând, întrucât el are o
competență „universală de ordin administrativº

Această situație de „unitate" se realizează în două modalități: în primul rând, prin subordonarea
tuturor ,,ramurilor" (sectoarelor) administrației specializate unui organ de conducere distinct, în al
doilea rând, prin desemnarea de către ansamblul administrațiilor specializate a unui colegiu de luare
a deciziilor.

Între aceste două tipuri de administrație există o distincţie fundamentală, după organul lor de
conducere suprem, şi anume: primul are în fruntea sa un element al „puterii executive" sau al
guvernului,,,ministrul sau un secretar de stat" și, ca atare, este denumită „administrație
ministerială", al doilea, are în fruntea sa o ,,autoritate autonomă" şi drept urmare este denumită ,
administratie neministerială.

Administrația ministerială

Pentru primul tip de administratie, un exemplu, credem, edificator, îl constituie „regimul

prezidențial" din SUA, unde şeful tuturor departamentelor ministeriale și al tuturor secretarilor de
stat, de fapt, şeful întregii administrații, este Preşedintele. În cazul celui de-al doilea tip de
administrație, ca exemplu pot fi luate statele cu un ,,executiv colegial", caracteristic „regimului
parlamentar", unde există, un „minister" sau un „guvern" ori un „Consiliu de Miniştri” la care
participă și unde se iau decizii în mod colegial.

În acest cadru, de pildă, pentru executivul colegial", în expresia tradițională sau reuniunea
miniştrilor, cum mai era desemnat, el formează singur organul politico administrativ ierarhic superior
fiecărui minister, aşa cum este, exemplu, Consiliul federal elvețian, pentru fiecare şef se
departament ministerial. Sistemul regimului parlamentar este, însă, mult mai complex, întrucât, în
acest sistem există, pe de o parte, un ,minister" sau un ,„guvern" ori ,,colegiul miniştrilor" şi, pe de
altă parte, un şef de stat cu puteri reale asupra administrației. Aceste puteri ale şefului de stat se
exercită în moduri diferite, fie distinct de cele ale cabinetului de miniştri sau de ale ministrului de
resort competent, sau, dimpotrivă, împreună cu cabinetul, aşa cum se procedează în Consiliul de
Miniştri francez, unde el participă și unde deciziile se iau în mod colegial În fruntea fiecărui minister
se găseşte un ministru însărcinat cu gestiunea şi conducerea sa, şeful sectorului („,ramurii”)
respective, care poate lua singur, în raport cu alți miniştri, decizii şi poate emite ordine funcționarilor
specializați din cadrul ministerului. El, însă, nu este un stăpân absolut al domeniului, întrucât sunt
acte şi decizii care nu pot fi realizate în sistemul francez, decât fie cu acordul Preşedintelui Republicii
și al Primului-ministru, sau chiar ale guvernului în întregime'.

Totuşi, trebuie remarcat că în contextul administrației „unitare" poate apărea divizarea pe

specialități, de la cel mai înalt nivel ierarhic şi până la componenta cea mai mică a organului
specializat, care poate acționa în mod independent în cadrul unui „sistem ministerial” ca o
administrație distinctă, „autocefală. Această organizare specializată a administraţiei dă o impresie de
divizare a sa, cu atât mai mult cu cât nu apare direct un organ superior pentru fiecare dintre ele şi,
mai ales, un organ suprem comun pentru toate. In mod concret, însă, imaginea care trebuie să ne
rămână este aceea a „ramurilor” administraţiei și nu a divizării administrației.

Desigur, mai trebuie precizat şi faptul că în realitate nu poate exista un tip ideal de administrație
ministerială distinctă ci, în mod cert, un sistem mixt care combină atât unitatea cât și divizarea.

Astfel, în sistemul ministerial partea divizată este cea care apare față de cea de unitate, mai ales în
situația când este privită din punct de vedere cantitativ, deși ea pune în evidență și unitatea sa. De
pildă, organele care reprezintă „puterea executivă", În cazul nostru, Guvernul, apare ce o unitate
finală de la care începe diversificarea sau ramificarea pe specialități funcționale, diversificare
reprezentată de ministere şi celelalte organe centrale de specialitate.
Structurarea administrației ministeriale prezintă o importanță deosebită pentru știința administrației
întrucât aceasta priveşte „eficiența întregii administrații"," ministerele reprezentând autoritățile care
au în subordine „eşaloane succesive de paliere formate din colective umane din ce în ce mai mici şi
strict specializate, dar şi cu competență limitată" (de exemplu, departamentele, direcțiile generale,
direcțiile, serviciile, birourile etc.).

Într-adevăr, ministerele, indiferent de denumirea lor, al Afacerilor Externe, al Justiției, al

Administrației și Internelor, sunt divizate în entități din ce în ce mai reduse, dar mai omogene,
fiecare dintre ele având un nivel de competență şi o activitate proprie, însă, ansamblul lor evocă, în
mod evident, unitatea organică a organului de specialitate respectiv.

În ceea ce priveşte numărul ministerelor, în literatura de specialitate se consideră că la nivelul

statelor acesta trebuie să se afle ,,în corelație directă cu importanta masei de sarcini asumată de
administrație" sau, altfel spus, dacă există o masă mare de sarcini va exista proporțional cu aceasta şi
un număr adecvat de administrații ministeriale. De exemplu, se disting statele din perioada secolului
al XIX-lea, față de cele din a II-a jumătate a secolului al XX-lea, Germania, Italia, Franţa şi chiar
România care, inițial, aveau un număr mic de administrații ministeriale (poliție, diplomație, armată,
finanțe, lucrări publice și instrucție publică) față de prezent, când, urmare intervenției puternice a
statului, activitatea ministerială a crescut. Ulterior, la sfârşitul secolului trecut şi la începutul
mileniului III, în pofida creşterii continue, dar şi a diversificării tot mai accentuate a sarcinilor
administrației publice, nevoia de a construi structuri tot mai suple, mai flexibile, capabile să
gestioneze eficient asemenea sarcini, pe fondul necesității economisirii resurselor financiare şi
materiale, îndeosebi, au determinat apariția unui fenomen invers, de descreștere a numărului
administrațiilor ministeriale.

Relevant este cazul României, care, în structura administrației publice centrale, ființau 27 de
ministere la începutul anului 2001, în anul 2003 existau doar 14 ministere, în anul 2005 a crescut la
21 ministere, pentru ca în anul 2008 să scadă la 19 ministere, în anul 2009 să coboare la 15
ministere. Începând cu luna octombrie a anului 2011', în România sunt organizate și funcționează un
număr de 16 ministere.

Cu toate acestea, pe fondul acestei relative şi totuși aparente descreşteri a numărului ministerelor,
ai căror conducători ( miniştrii) se regrupează în cadrul Cabi netului, formând Guvernul ca principală
autoritate publică a puterii executive, structura administrației publice centrale s-a extins
considerabil, dată fiind apariția de noi organe, agenții, departamente sau instituții administrative,
plasate în subordonarea ori în coordo narea autorităților de nivel guvernamental sau ministerial,
înființate tocmai pentru a prelua şi gestiona corespunzător, ansamblul acelor sarcini administrative,
neacoperite de către ministere.
De altfel, proliferarea unor asemenea organe ale administrației publice centrale a condus la
producerea unei adevărate `explozii a sistemului românesc de administrație, evidențiate de
multiplicarea componentelor sale, până la asfixiere, implicit a relaționărilor și mecanismelor şi aşa
greoaie, specifice unei birocrații exacerbate şi inerte. S-a conturat astfel, un fenomen tot mai acut şi
periculos, generator de confuzii, ce debusolează evident inclusiv cetățeanul, și care se impune a fi
gestionat adecvat şi prompt, prin promovarea unor acțiuni fireşti de restructurare sistemică.

Cu toate acestea, este iluzoriu să credem că pe fondul amplificării constante a misiunilor

administrației, în pofida concesiunilor ori chiar şi ale privatizării unora dintre serviciile publice,
măsurile succesive de reorganizare a administrației publice vor conduce la o reducere semnificativă a
numărului de structuri administrative.

Cel mult, prin comasări repetate, divizări ori desființări de astfel de structuri şi preluarea
corespunzătoare a atribuțiilor acestora de către instituțiile rămase în sistem, numărul sarcinilor
conservându-se, nu se va putea obține eventual, decât o reducere a numărului de agenții și organe
administrative pe seama însă, şi cu costul „umflării” schemelor acelor instituții supraviețuitoare, ce
vor fi putut rezista valului reorga nizării.

Finalmente, efecte similare benefice ale reorganizării, în absența susținerii financiare a creşterii
numărului de posturi, nu s-ar putea obține decât pe seama supraîncărcării personalului
administrativ. existent, practic, funcționarii fiind cei ce vor trebui să „deconteze” câștigurile
reorganizării, prin sporirea volumului de lucru, dar și a extinderii specializării preocupărilor lor
cotidiene, potrivit noilor sarcini prevăzute în fişa postului, cu toate consecințele ce decurg de aici.

Se pot genera astfel, dificultăți majore în ceea ce privește motivarea funcționarilor publici, mai ales
atunci când încărcarea suplimentară a acestora nu este însoțită de măsuri de stimulare ori de
recompensare a eforturilor suplimentare depuse, eficiența şi calitate muncii acestora fiind
indubitabil afectate.

Dincolo de aceste fenomene, apare evident că există o legătură interdependentă, o corelație între
numărul ministerelor respectiv numărul institutiilor subordonate acestora, pe de o parte şi masa de
sarcini stabilită pentru administraţia publică la un moment dat, pe de cealaltă parte. Astfel, cu cât
această masă de sarcini va fi mai mare, cu atât mai mult se va tinde şi la un număr mai mare de
ministere.' Fiind vorba, însă, de „o corelație", nu se va pune niciodată problema unei determinări
riguroase a acestui număr, ci expresia acestei tendințe create de cele două elemente.

In consecință, vom putea constata, de pildă, că în state diferite aceeaşi masă de sarcini poate
conduce la crearea unui număr diferit (mai mare sau mai mic) de noi În schimb, se poate aprecia că
această creştere a sarcinilor, exprimată prin apariția unor ministere de noi activități administrative,
va fi în mod direct percepută şi în sensul creării, în cadrul ministerelor, a unor noi subdiviziuni
(departamente, direcții generale, direcții etc.), fie a unor noi organe de specialitate, subordonate fie
guvernului, fie ministerelor. Acest fapt, trebuie să subliniem, desigur, că nu se datorează numai
creșterii masei de sarcini, ci şi altor factori, cum sunt: cei tehnici şi cei politici'. Printre factorii tehnici
pot fi menționați:

> în primul rând, oportunitatea administrativă de divizare organică a sarcinilor de natură diferită
care, la un moment dat, sunt grupate într-un singur minister, ori, dimpotrivă, concentrarea la nivelul
unui minister a sarcinilor dintr-o anumită ramură care erau divizate la nivelul mai multor ministere.
Creşterea volumului de sarcini care revin unui 4 minister poate duce la divizarea sa (operațiune
denumită „extragere-regrupare")," dar nu este exclusă şi crearea unui „super minister», a cărei
funcționalitate însă poate naşte probleme însemnate sub aspectul derulării mecanismelor interne, a
procesului decizional etc.;

> în al doilea rând, scăderea graduală, în timp, a volumului de activitate a unor ministere ceea ce
poate conduce la dizolvarea acestora şi repartizarea sarcinilor respective pe lângă un alt minister sau
organizarea unor organe de specialitate, în funcție de impor tanță, în cadrul guvernului, a unor
ministere ori în aparatul de lucru al acestora.

Ca factori politici, cu implicație asupra creşterii sau scăderii numărului de ministere ori a structurilor
subordonate lor, amintim, printre altele, întărirea acțiunii guvernamentale prin numirea unor
persoane mai energice, cu garanție şi susținere politică, dar şi crearea de noi fotolii ministeriale
pentru a da satisfactie unor ambiții personale din cadrul unui partid sau dintr-un grup parlamentar
de care depinde, uneori, susținerea politică a unei noi echipe guvernamentale, „acționându-se,
astfel, printr-un calcul pur politic?2.

Este evident, însă, că în orice țară se impune ca administrația ministerială să cuprindă un număr
optim de ministere, existând limite ale proliferării unor asemenea structuri ale administraţiei
centrale, astfel încât ea „să nu constituie o povară pentru venitul național.

Pe de altă parte, nici un număr mult prea mic de le ministere nu este de dorit întrucât acesta ar crea
mari dificultăți în conducerea normală a activității ministeriale prin ineficiența sa, reflectat prin
raportul disproporționat creat între costuri şi rezultate. Aceste dificultăți constau, mai ales, în
administrarea unui domeniu foarte larg şi eterogen şi exercitării unui control eficace la nivelul
tuturor componentelor sale precum şi prin ritmul lent de rezolvare a sarcinilor care revin
ministerelor respective".

Corelativ, prin prisma aceloraşi indicatori, nici un număr prea mare de ministere este eficient,
întrucât poate crea o serie de dificultăți, precum:

-încetinirea activității ministeriale, fragmentarea sa, ceea ce implică numeroase acorduri, contacte,
reuniuni, corespondență, comisii interministeriale pentru examinarea succesivă a problemelor care
apar; coordonarea greoaie a activității numeroaselor ministere de către şeful guvernului; generarea
unor cheltuieli, uneori, excesive, pentru bugetul public, ceea ce poate crea distorsiuni financiare în
privința susținerii altor activități prioritare pentru stat.

2. Administrația extraministerială şi autonomă

Într-un număr mare de state, printre care şi România, alături de ministere şi alte structuri centrale,
funcționează și alte colective funcționale ale administrației statale, distincte, denumite autorități
autonome ale administraţiei publice. Ele participă la realizarea unei sarcini a administraţiei publice şi
„la executarea unui serviciu public” administrativº.

Comparându-le cu sarcinile asumate de către un minister, cele ale administrațiilor autonome apar
mult mai limitate şi mult mai omogene, deci specializate, autoritățile respective neputând rezolva
decât acele sarcini care le-au fost stabilite prin lege, conform „principiul specialității”

Aceste autoritaţi ale administraţiei publice au un statut juridic distinct, ca entități individualizate,
față de administrația ministerială. Ele au o personalitate juridică care le susține autonomia de
acțiune, dețin un patrimoniu de bunuri proprii, stabilit prin lege, şi au o competență proprie care le
creează dreptul de a emite acte administrative.
În acest context vom deosebi două grupe de autorități: pe de o parte, acele autorități care
funcționează în subordinea guvernului sau a ministerelor, iar, pe de altă parte, autorităţile
administrative autonome.

În prima grupă intră acele autorități ale administraţiei publice ,similare ministerelor, în sensul că
înființarea lor se face în baza aceloraşi imperative speciale – satisfacerea unor trebuințe sociale
generale, au o structură, funcții şi atribuții similare iar actele pe care le emit poartă aceleaşi denumiri
cu cele emise de ministere, cu rare excepții. Singura deosebire marcantă rezidă în faptul că persoana
care se află în fruntea acestor autorități nu face parte din Guvern, dar este supusă controlului
ierarhic al acestuia, direct sau prin intermediul ministrului căruia îi este subordonat”' (de exemplu,
Comisia Națională de Prognoză, Autoritatea Națională pentru Protecția Copilului și Adopției,
Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, Institutul Național de Statistică, Oficiul de
Stat pentru Invenții și Mărci etc.).

Din cea de-a doua grupă fac parte autoritățile administrației publice care au statut constituțional și
legal (create prin lege organică).

In acest sens avem, potrivit textului constituțional, în mod expres, Avocatul Poporului, Curtea de
Conturi, Consiliul Legislativ, Consiliul Suprem de Apărare a Țării și Serviciul Român de Informații iar
cele cu statut legal sunt: Banca Națională, Consiliul Concurenței, Consiliul Național al Audiovizualului,
Comisia Națională a Valorilor Mobiliare etc.

Toate aceste autorități autonome nu sunt subordonate Guvernului „cu excepția măsurilor luate de
acesta prin ordonanțe sau hotărâri normative sub incidența cărora cad şi aceşti subiecți de drept").

2.2. Structura teritorială

Alături de structura funcțională a administrației publice există şi o a dimensiune a structurii acestora,

denumită de doctrina tradițională „structură teritorială”4, ceea ce corespunde ordonării autorităților
administrației publice pe baza criteriului teritorial.

Cunoaşterea aprofundată a noțiunii de structură teritorială impune cu necesitate anumite clarificări

cu privire la structura sau la organizarea teritorială a administrației publice, ale cărei implicații sunt
puternice asupra întregii vieții social-politice, economice a statului, implicit asupra cetățeanului.

Astfel, mai întâi va trebui să determinăm obiectul acțiunii organelor şi funcționarilor administrativi şi,
respectiv, locul acțiunii acestora sau al exercitării competențelor lor. În acest sens, după cum bine se
cunoaşte, acțiunea administrației publice constă în realizarea de acte juridice și de fapte materiale'
sau, într-o altă opinie, în „realizarea unor activități de organizare a executării și de executare a legii
pe întreg teritoriul statului, dar şi în ,,circumscripţiile teritoriale" sau în „eşaloane teritoriale. În acest
context, în primul rând, structura teritorială este văzută ca acțiunea administrației publice realizată
într-o succesiune de „subdiviziuni" sau de ,,unități parțiale” din ce în ce mai restrânse.

Unitatea sau comunitatea unui organ suprem administrativ devine, în acest caz, suficientă pentru
garantarea unității organice a tuturor acestor ,,părți", adică garantează faptul că ele constituie
ansamblul unui corp administrativ unic. Altfel spus, părțile interne nu exclud unitatea ansamblului".

Administrația publică, în concepția lui Charles Eisenmann, reprezintă un corp complex compus dintr-
un număr de părți individualizate care constituie structura administrației. Această structură, spune
Eisenmann, nu este „un dat natural", ci reprezintă un ,,fapt uman", este o creație a gândirii şi a
voinței umane, stabilită pe calea reglementării juridice, deci este opera dreptului". Părțile sau
diviziunile corpului administrativ sunt, prin însăși componența lor, „unități colective", ele grupând o
pluralitate, mai mare sau mai mică, de cetățeni. Aceştia constituie elementul primar, ,,celule
administrative” sau „materialul de bază" ce caracterizează orice construcție administrativă grupate şi
organizate în ,,unitățile parțiale". În al doilea rând, noțiunea de structură teritorială a administraţiei
publice poate fi privită şi prin prisma competenței ,,circumscripțiale" asociată cu o distributie
geografică" a organelor administraţiei publice (centrale şi locale) sau ,,implantarea" acestora la nivel
central sau teritorial.

Acest criteriu al competenței este, însă, deja depăşit de amploarea și varietatea activităților
administrației publice, fapt ce a adus în discuție un alt criteriu, cel al colectivităţii umane existente la
nivelul teritoriului respectiv. Conform acestei conceptii motivarea structurii teritoriale a
administrației publice o constituie colectivitatea de cetățeni ale căror interese sunt gestionate de
autoritățile administrației publice (centrale și locale).

Ca atare, autoritățile administrației publice centrale vor actiona în interesul colectivității nationale,
fără a fi delimitate de vreun element de ordin teritorial, pe teritoriul statului, iar autoritățile
administratiei publice locale, în interesul colectivității locale (o fracțiune din colectivitatea națională),
limitate și determinate la un element și o relație teritorială (la nivelul comunei, orașului, municipiului
şi, respectiv, a județului).

In acest context, menționăm că autoritățile administrației publice centrale sunt prezente nu numai la
acest nivel, ci şi la cel teritorial, în cadrul unităților administrativ teritoriale, prin „servicii exterioare"',
denumite şi „servicii deconcentrate 2 sau „extensii teritoriale ale administraţiei centrale de stat, ori
chiar „administrația teritorială de stat"," în frunte cu prefectul, în calitatea sa de reprezentant al
guvernului la nivel local.

Între autoritățile administrației publice ale statului de la nivel teritorial, care reprezintă interesul
general şi autoritățile administrației publice locale, care reprezintă interesul local, există relații de
colaborare sau de „co-administrare”6. Asemenea relații apar ca obiectiv necesar pentru realizarea
nevoilor colective comune tuturor cetățenilor, ele fiind o expresie a solidarității de interese a
cetățenilor din unitatea administrativ-teritorială respectivă şi, totodată, justificarea existenței
administrației locale alături de cea a statului.

Iată, din cele expuse mai înainte, că structura teritorială a administrației publice este în mod
corespunzător, divizată în două tipuri de administrații: o administrație publică a statului (centrală) și
o administrației publică locală sau în administrații centralizate şi administrații descentralizate.
Aceste două tipuri de administrații sunt categorii complementare de structuri în stat,
în sensul că administrația publică poate fi realizată atât prin autorități administrative de stat,
cât și prin autorități administrative ale colectivităților locale din unităţile administrativ teritoriale

Administrația publică centrală este constituită atât din autoritățile puterii executive, care potrivit
legii fundamentale exercită și atribuții administrative Preşedintele României şi Guvernul, cât și din
autoritățile administrației publice centrale de specialitate, respectiv, din ministere şi celelalte organe
centrale de specialitate.

Organele centrale ale administrației publice au o competență teritorială extinsă la nivelul întregului
teritoriu al țării. Ele sunt, în acelaşi timp, organizate şi la nivelul unităților administrativ-teritoriale,
prin serviciile publice deconcentrate, ce au diverse denumiri, precum birouri, oficii, comisii, direcții,
inspectorate etc. Administrația publică a statului este prin definiție, o administrație centralizată,
întrucât toate organele sale sunt, direct sau indirect, subordonate ierarhic unui organ central,
contribuind la promovarea şi satisfacerea intereselor generale ale statului'.
Administrația publică locală, a colectivităților locale, este constituită din auto ritățile administrative
alese direct de către cetățenii unităților administrativ-teritoriale în vederea rezolvării problemelor lor
de interes local. Administrația locală este descentralizată autonomă”, întrucât autoritățile
administrației locale au „dreptul și capacitatea efectivă de a soluționa și de a gestiona, în numele şi
în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice”2.

Autonomia locală este numai administrativă și financiară și trebuie să îndeplinească anumite condiții
pentru realizarea sa", cum sunt: existenţa unei colectivități locale, recunoscută ca persoană juridică
de drept public, adică prezența unei grupări de locuitori cu interese şi cerințe specifice față de
interesele colectivității naționale; existența unor mijloace corespunzătoare, materiale și financiare,
alocate şi gestionate de către colectivitatea locală; existența unor autorități administrative locale
alese direct de către înşişi cetățenii din unitatea administrativ-teritorială respectivă; competenţa
administrației publice locale să fie stabilită, în mod distinct, prin Constituție și prin lege, față de cea a
administraţiei publice statale, adică de a dispune şi de a gestiona în mod liber nevoile şi cerințele
locale ale colectivității din cadrul unității administrativ-teritoriale respective.

Perspectiva utilizării concrete a criteriului teritorial prezintă rezonanțe şi efecte nemijlocite nu doar
sub aspectul modului în care se cristalizează subsistemele administrației publice și implicit a
regimurilor juridice diferite aplicabile acestora, corespunzătoare statului şi dezmembrămintelor sale,
ci prezintă o însemnătate aparte și din perspectiva beneficiarilor serviciilor administrației, în speță
cetățenilor. De altfel, marea majoritate a inițiativelor lansate în ultimii ani de către diverși
responsabili politici ai statului ce priveau reorganizarea administrativă a teritoriului, prin mărirea
considerabilă a actualelor județe, pe baza unui curent de tip regionalist, au născut controverse
majore, îndeosebi sub aspectul accesibilității cetățenilor la serviciile publice.

3. PRINCIPIILE FUNDAMENTALE ALE ORGANIZĂRII ADMINISTRATIV-TERITORIALE

Administrația publică, atât teoretic cât şi practic, nu va putea să-şi realizeze sarcinile care îi sunt
stabilite de la nivelul unor organe administrative amplasate numai în capitala unui stat ci, în mod
rațional, structurile acestora vor trebui dispuse şi la nivelul întregului său teritoriu.

Centralizarea şi descentralizarea reprezintă cele două tipuri de soluții ale problemei organizării
administrative de la nivelul oricărui stat, deci, implicit și al României.

Există, desigur, trăsături şi aspecte specifice diferențiate în funcție de structura sa, dacă este un stat
federal sau unitar; de forma de guvernământ, monarhie sau republică; de regimul politic, dacă este
totalitar sau democratic.

În știința administrației centralizarea şi descentralizarea sunt noțiuni care, inițial, exprimau

tendințele politicii administrative, legate de evoluția istorică, de regimul consti tuțional, de cerințele
practicii. Ulterior, centralizarea şi descentralizarea au luat forme prin care se concretizează.

Centralizarea concentrează ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul național la nivelul

statului, sarcini a căror îndeplinire şi-o asumă printr-o structură administrativă ierarhizată şi
unificată. Prin descentralizare se renunță la această unitate, rezervându-se, în special colectivităților
locale sarcina de a-şi rezolva problemele şi de a-şi satisface interesele lor specifice.

Trăsăturile caracteristice ale unui stat unitar impun, printre altele, existența unui singur rând de
autorități publice centrale, o singură autoritate legislativă, un singur guvern, un singur for
judecătoresc suprem, dar şi autorități publice organizate în unitățile administrativ-teritoriale care să
fie subordonate uniform față de cele centrale!

Autoritățile publice locale se pot însă afla şi în alte raporturi față de autoritățile centrale, raporturi
care se caracterizează printr-un grad diferit de dependență față de centru.

Astfel, este cunoscut regimul administrativ de centralizare, regimul de deconcentrare, cât și cel de
descentralizare administrativă; acestea se pot constitui concomitent şi în principii care stau la baza
organizării administraţiei publice. În acest context, regimul administrativ care oglindeşte modul cum
sunt regle mentate raporturile dintre autoritatea centrală (executivă) și cea locală (administrația
publică locală), în general, oscilează între principiile de autoritate și libertate.

Prin aceste principii se încearcă a se rezolva cele două tendințe care se manifestă în guvernarea şi
administrarea unei țări: tendința de unitate şi tendința de diversitate.

Cu alte cuvinte, este vorba de tendința centralizatoare şi tendința descentralizatoare; organizarea

administrativă, nu exprimă niciodată numai centralizare sau numai descen tralizare, existând
întotdeauna un dozaj între una şi alta, diferenta dintre o țară sau alta constând în partea
recunoscută descentralizării, ceea ce determină originalitatea admi nistrației din fiecare țară.

În toate cazurile, însă, raporturile dintre autoritățile centrale și cele teritoriale se caracterizează prin
grade diferite de dependență față de centru, respectiv, fie prin centralizare (concentrare), fie prin
deconcentrare sau descentralizare administrativă, principii care domină organizarea administrației
publice”.

Potrivit principiilor care guvernează statul unitar, soluționarea problemelor administrației de stat, pe
întreg teritoriul, este dependentă de existența unei administrații centrale și a unei administrații
locale, organizate în toate unitățile administrativ-teritoriale. Gradul de dependență a administrației
locale de administrația centrală reprezintă criteriul care separă sistemele centralizate de cele
descentralizate'.

Pe aceste coordonate se cristalizează, de altfel, şi cele două mari sisteme care pot sta la baza unor
asemenea raporturi: centralizarea şi descentralizarea administrativă.

3.1. Centralizarea

3.1.1. Caracteristicile şi formele centralizării

Centralizarea sau concentrarea este sistemul (regimul) administrativ care, în general, implică o
strânsă dependentă a autoritătilor locale fată de autoritatea centrală (executivă), prin numirea de
către acestea a autorităților administrației publice locale, sistem care este determinat de ideea de
autoritate, caracteristica acestui sistem este faptul că, aşa după cum subliniază Marcel Prelot
„puterea administrativă imprimă în toate părțile ţării o directie uniformă, nelăsând nici o parte din
decizie cetăţenilor"

Într-un sistem centralizat nu există viață administrativă în afara autorităților centrale, acestea fiind
singurele abilitate să ia decizii administrative pentru întreg teritoriul țării;' autoritățile locale fiind
conduse după normele de reglementare venite de la centru, de către organe instituite, de către
funcționari numiți direct de centru și cu mijloace financiare procurate de centru.
Asemenea sistem nu exclude organizarea teritoriului statal în circumscripții mai mult sau mai puțin
întinse. Dar nu trebuie să confundăm circumscripțiile, simple delimitări teritoriale destinate să
permită o implantare rațională a serviciilor statului pe ansamblul teritoriului național, repartizarea
acestor servicii agenților săi și colectivitățile locale, care sunt comunități umane preexistente și
dotate cu o viață juridică proprie. Un regim centra lizator pur organizează numai circumscripții
teritoriale dar nu recunoaște colectivitățile locale.

În practică, însă, sistemul centralizator trebuie să țină seama de realitățile sociale și ale comunei,
centru de viață naturala, rezultat al istoriei, realitate sociologică pe care regimul administrativ nu
poate să nu o recunoască.

Statul centralizat admite existența colectivităților locale ca persoane juridice care au cerinte specifice
si resurse proprii, dar el este cel ce numeşte și conduce agentii (funcționarii) care administrează
comunitătile locale. Organizarea centralizată a administrației publice reprezintă, altfel spus, un
sistem administrativ în cadrul căruia exercitarea competențelor de către autoritățile locale este
supusă, în mod direct sau prin interpuși autorității executive și puterii ierarhice a acesteia. Existența
unui asemenea sistem se bazează pe faptul că nu se recunosc și alte diversități de interese ori
aspirații în cadrul unui stat, care apărându-şi unitatea de acțiune, uită că aceasta se află în
contradicție cu diversitatea intereselor componentelor sale'.

În consecință, çentralizarea în administrația publică înseamnă, în plan organizatoric, subordonarea

ierarhică a autorităților locale față de cele centrale şi numirea functionarilor (agenților) publici din
conducerea autorităților locale de către cele centrale, cărora li se subordonează și le raportează
modul cum exercită conducerea, iar în plan functional, emiterea actului de decizie de către
autoritățile centrale și executarea lui de către cele locale. Aceste autorități locale nu acționează,
deci, în nume propriu, nu reprezintă persoana juridică, și iau toate măsurile numai în numele
statului.

Centralizarea, de regulă, îmbracă forma concentrării și cea a deconcentrării administrative

Concentrarea administrativă este sistemul de organizare tentaculară, ermetic centralizată a

instituțiilor statale care „nu este numai absurd, dar şi impracticabil". Acest sistem ignoră realitățile
concrete şi specifice din unitățile administrativ-teritoriale, care pot genera, în timp, tensiuni şi
diferende, „pericolul virtual al unei asemenea administrații fiind anuntat sa «asfixia executivului" sau
,apoplexia centrului și paralizia extremităţilor.

Deconcentrarea administrativă constă în lărgirea sferei de atribuții a serviculor și agenților autorității

centrale (executive) de la nivel local, adică transferarea puterii de decizie a puterii centrale către
reprezentantii săi locali, mentinându-se, totodată, stränsa dependență și subordonare a acesteia din
urmă, sau, mai concis, transmiterea către agenții locali ai statului a unei puteri de decizie mai mult
sau mai puțin întinse.

Deconcentrarea constituie, totuşi, o etapă pe calea recunoasterii diversităţii şi specificului local

precum şi a adoptării deciziilor luate de autoritățile locale ale statului. Aşa cum se precizează în
literatura franceză de specialitate deconcentrarea reprezintă ,, transferul atributiilor autorităților
centrale către reprezentantul local al acestora (prefectul), ori la reprezentanți locali ai statului, ca şi
dreptul de tutelă administrativă de la organele centrale de stat la reprezentanţii locali ai acestora"?

A mări, aşadar, sfera atribuțiilor prefectului, de exemplu, este ceea ce înseamnă simplu
deconcentrare administrativă iar a-l face pe prefect alesul administraților locali este ceea ce
înseamnă descentralizare. Deconcentrarea semnifică, deci, o etapă intermediară menită să
pregătească, de cele mai multe ori, calea descentralizării, cu care însă nu trebuie confundată,
întrucât între deconcentrare şi descentralizare nu există o diferență de nivel, ci o diferență de
natură”.

3.1.2. Avantajele şi dezavantajele centralizării

În ceea ce priveşte avantajele şi dezavantajele sistemului centralizat de organizare a administrației la

nivel teritorial, neîndoielnic, ca orice mecanism administrativ conceput de oameni, este susceptibil
de a fi deopotrivă, susținut sub aspectul beneficiilor pe care le generează, după cum este şi un sistem
criticabil. din perspective punctelor slabe pe care le prezintă. Prin urmare, printre avantajele
centralizării administrative putem reține, cu prioritate următoarele:

• economisirea ansamblului resurselor administrației (personal, financiare și materiale), dată fiind

planificarea și organizarea riguroasă la nivelul centrului decizional a întregii acțiunii administrative, în
contextul atribuirii la nivel teritorial a mijloacelor necesare funcționării autorităților şi instituțiilor
subordonate, raportat la numărul relativ redus al acestora;

• coordonarea superioară a structurilor administrative pe care organul central şi le subordonează,

politicile publice fiind mai coerente în ansamblul lor, facilitându-se derularea unor acțiuni complexe,
asigurându-se unitatea sistemului, dar şi siguranța funcțio- nării sale, în ceea ce priveşte eficacitatea
mecanismului, în contextul atingerii obiectivelor stabilite la nivel central;

• favorizează tratamentul egal și nediscriminatoriu în furnizarea serviciilor publice gestionate de

structurile administrației de stat, ceea ce va permite realizarea intereselor generale ale statului în
mod uniform, pe întreg teritoriul național, nefiind admise influențe generate de interesele
particulare ori de cele ale comunităților locale, nerecunoscute de altfel, din perspectiva specificității
nevoilor lor.

În ceea ce priveşte dezavantajele sistemului de centralizare acestea indubitabil gravitează în jurul

ideii fundamentale ce priveşte concentrarea deciziei la nivelul autori tăților centrale, evidențiindu-se
astfel o distanță considerabilă între palierul decizional şi cel de execuție, o disfuncționalitate
atenuată doar de apariția sistemului derivat al decon centrării administrative. Putem reține aşadar,
următoarele puncte slabe ale centralizării administrative:

• arhitectura complexă a administrației statului, structurată pe multiple etaje şi paliere

administrative pe care se situează variatele organe şi instituții administrative, rela ționate prin
intermediul ierarhiei, antrenează dificultăți în derularea procesului deci zional, dar mai ales în ceea
ce privește măsurile de organizare a puneri în executare, din treaptă în treaptă, a deciziilor luate la
nivel central; timpul extrem de lung afectat derulării procedurilor anterioare, concomitente şi
posterioare luării deciziei, ceea ce se răsfrânge negativ asupra eficienței acțiunii administrative;

• negarea oricărei tentative de a soluționa și de a decide asupra unor probleme de nivel local, în
considerarea eventualelor specificități ale unor colectivități teritoriale, ceea ce poate antrena
tensiuni şi nemulțumiri față de centru, prin nerezolvarea acestora.

3.2. Descentralizarea

3.2.1. Caracteristicile şi formele descentralizării

Atunci când vorbim despre descentralizare în general, trebuie să avem în vedere că aceasta
reprezintă, mai înainte de toate, repunerea completă a principiilor democrației la baza doctrinei
filosofice şi a structurilor statului, ceea ce considerăm că este valabil şi în cazul statului român, odată
cu intrarea în vigoare a Constituției din 1991.

În acest context, descentralizarea semnifică acea organizare administrativă care admite

colectivităților umane (sau serviciilor publice) să se administreze ele însele, sub controlul statului,
care le atribuie personalitate juridică, le permite constituirea unor autorități proprii și le dotează cu
resursele necesare. Privită sub acest aspect, descentralizarea este acel sistem potrivit căruia
administrarea intereselor locale (comunale, orăşeneşti sau județene) se realizează de către autorități
liber alese de către şi dintre cetățenii colectivităților respective, care au la dispoziție, conform
normelor constitutionale, mijloace financiare proprii şi putere autonomă de decizie motive
pentru care se consideră că acest sistem răspunde ideii de libertate. Descentralizarea apare, astfel,
ca un regim administrativ opus centralizării, care tinde să creeze multiple centre de administrațiune
publică, cu drept de auto-legifērare asupra materiilor ce interesează localitatea şi în care rezolvarea
problemelor locale nu se face de către autorități (sau funcționari) numite de la centru, prin organe
pluripersonale alese de corpul electoral din acea localitate.

În acest regim juridic, autoritățile locale nu mai sunt subordonate ierarhic celor centrale, ci acestea
beneficiază de o anumită autonomie, în timp ce actele lor nu vor mai putea fi anulate de autoritățile
centrale, în cadrul sistemului administrativ, ci de către alte autorități din sfera altei puteri, autorității
judecătoreşti, de pildă, sau în cadrul unui sistem jurisdicțional special constituit, statul rezervându-şi
aşadar, un drept de control asupra activității acestor autorități.

În această formă de organizare administrativă, statul poate conferi, unor autorități publice locale şi
dreptul de a exercita competențe în unele probleme legate de ordinea publică sau de stabilirea
impozitelor ori a celor de învățământ, sănătate şi altele. Acest regim administrativ se fundamentează
pe un patrimoniu propriu al unităților administrativ-teritoriale, distinct de cel al statului, care asigură
mijloacele materiale și financiare necesare satisfacerii intereselor şi nevoilor locale.

Descentralizarea administrativă reprezintă, în esență, recunoașterea personalității juridice unităților

administrativ-teritoriale și a colectivităților locale respective precum și a existenței autorităților
locale, alese, care le reprezintă şi care nu fac parte din sistemul autorităților statale dar supuse unei
forme de control stabilite de lege'.

Alegerile constituie criteriul descentralizării, care se fundamentează pe liberul exercițiu al drepturilor

şi libertăților cetățenilor la nivel local. Cu alte cuvinte, descentralizarea se asigură de către cetățeni
prin participarea lor la rezolvarea problemelor locale, prin alegerea reprezentanților lor care vor
constitui autoritățile administrației publice locale, ceea ce susține afirmația că descentralizarea este
„democrația aplicată la administrație". Ea este mai amplă şi mai profundă, exprimând o filosofie
democratică şi liberală!

Descentralizarea constituie corolarul indispensabil al democrației, ea corespunde, pentru

organizarea administrativă, la ceea ce este democrația reprezentativă pentru organizarea
constituțională”. Descentralizarea administrativă, apare, astfel, drept consecință logică a regimului
parlamentar care stă la temelia însăși a statului democrat. Ea apare ca un proces politic, caracteristic
societăților democratice, în care, între autoritățile centrale şi cele locale trebuie să se constituie
relații de parteneriat, evitându-se contrapunerea şi conflictul.

Descentralizarea se exprimă prin două forme: descentralizarea teritorială (admiņistrativa) şi

descentralizarea tehnica
Descentralizarea care are ca obiect colectivitățile locale teritoriale) este denumită şi descentralizare
teritorială, pe când cea care priveste serviciile publice administrative lale statului, poartă numele de
descentralizare tehnică. Descentralizarea teritorială administrativă presupune existența unei
comunități de interese între cetățenii unei unități administrativ-teritoriale și recunoaşterea
colectivității locale ca şi dreptul acesteia de a-şi rezolva ele însele problemele locale.

În acest sens, Paul Negulescu definea principiul descentralizării ca un regim administrativ care
admite . ca îngrijirea intereselor locale sau specifice să fie încredințate la autorități ai căror titulari
aleşi de corpul electoral local pot stabili norme valabile pentru locuitorii din acea localitate...”

Ca atare, o colectivitate locală poate fi considerată descentralizată, în măsura în care îndeplineşte

anumite condiții, și anume:
a) colectivitatea locală este dotată cu personalitate juridică;
b) recunoaşterea existentei problemelor (treburilor) locale în mod distinct de
problemele naționale;
c) colectivitatea locală dispune de autorități dacale proprii, alese;
d) colectivitatea locală este supravegheată de autoritățile statale numai printr-o formă de control
specific, stabilit prin lege";

Descentralizarea este, astfel, regimul care permite naşterea de unități autonome care realizează
democrația locală', în contextul existenței problemelor specifice ale colectivității locale, ce
presupune implicit şi existența unor mijloace materiale de realizare a acestora, cum ar fi, un
patrimoniu propriu, un corp de funcționari aleşi care să gestioneze treburile publice, precum şi o
anumită autonomie financiară care se bazează pe existența unor anumite surse proprii şi unui buget
propriu.

De fapt, pe această bază, colectivităților locale existente în unităţile administrativ teritoriale, li se şi

acordă personalitatea juridică ale cărei atribuții sunt exercitate de autoritățile locale alese.

Descentralizarea teritorială administrativă nu presupune, aşa cum arătam, indepen dența

colectivităților locale față de statul în care ele sunt organizate. Ca atare, având în vedere dependența
sa față de stat, autoritătile centrale îsi exercită dreptul de a supraveghea activitatea colectivitătilor
locale, printr-o anumită formă de control, denumită tutelă administrativă.
Tutela administrativa, desemnează atât un control asupra persoanelor care sunt administrativă.
titulare în funcțiile autorității locale (exprimată prin posibilitatea de a se demite sau suspenda din
funcție), cât şi un control asupra actelor adoptate sau emise de către aceste autorități, ce constă în
aprobarea lor, dar şi în anularea, suspendarea sau modificarea acestora.

Această noțiune a căpătat însă, în timp, şi un alt conținut, astfel că tutela adminis trativă nu mai
presupune aprobarea actelor autorităților autonome locale sau anularea lor pe cale administrativă,
ci controlul se exercită de către instanţele judecătoreşti, fapt ce a făcut ca termenul de tutelă să fie
înlocuit prin acela de control jurisdicțional, care are drept obiect doar verificarea legalității actelor,
nu şi oportunitatea acestora'.

Descentralizarea tehnică desemnează acordarea unei anumite autonomii unui serviciu public
determinat, căruia i se conferă personalitate juridică.

Descentralizarea tehnică se realizează prin constituirea unor instituții publice sau a unor instituții de
utilitate publică care au dobândit personalitate juridică şi care au la bază proprietatea privată a
statului ori a unor persoane fizice sau juridice. Ea corespunde mai mult exigențelor unei repartiții
armonioase între diferitele ramuri ale administrației, care presupune existența unui control de
tutelă.

Deci, descentralizarea serviciilor publice implică personalitate juridică • și existența unui control de
tutelă. Ca atare, în situația în care aceste condiții sunt realizate, serviciile publice (exterioare) ale
administrației publice centrale nu pot fi servicii descen tralizate, ci doar servicii deconcentrate ale
acestora. Deconcentrarea serviciilor publice, ştiut fiind că este o formă a centralizării şi se află în
opoziție cu descentralizarea tehnică. În acest sens, serviciile publice ale ministerelor şi ale celorlalte
organe de specialitate ale adminis trației centrale de specialitate nu pot fi caracterizate ca servicii
descentralizate, ci doar ca servicii deconcentrate.

3.2.2. Avantajele şi dezavantajele descentralizării

Dincolo de aceste particularități, descentralizarea administrativă prezintă și ea, deopotrivă unele

avantaje', după cum și dezavantaje. Avantaje:

• gestionarea prin interese, dată fiind recunoașterea existenței problemelor de interes local de către
puterea centrală, activitatea autorităților locale se va axa prioritar pe promovarea și satisfacerea
acestor tipuri de nevoi și trebuințe specifice comunităților respective;
• facilitarea adaptării sau inovării, deoarece organizarea sistemului administrației locale permite, cu
uşurință, autorităților locale să răspundă trebuințelor comunității teri- toriale pe care o deservesc,
facilitându-se găsirea de solutii rapide şi potrivite satisfacerii intereselor respective;

• proximitatea și rapiditatea procesului decizional, întrucât organizarea adminis trației locale

situează autoritatea locală la nivelul cel mai apropiat de cetățean și de problemele reale şi concrete
ale întregii comunități locale, structura sa posedând puține eşaloane, ceea ce permite executarea
rapidă a sarcinilor şi mai ales, diminuarea proble melor birocratice;

• caracterul democratic al descentralizării, prin prisma alegerilor locale, îndeosebi, creează premisele
unei adevărate școli de democrație la nivel local, protejând mai bine libertățile individuale,
opunându-se formelor de exprimare de tip autoritarist ale guvernului central;

• eficiența descentralizării, presupune soluționarea cu operativitate a problemelor comunității, în

funcție de resursele locale, în contextul în care, descentralizarea, ca formă de organizare a puterii,
apare ca o formă de organizare a muncii, în timp ce din punct de vedere administrativ, dar și
economic, descentralizarea eliberează, degrevează, administrația centrală de gestionarea sarcinilor
locale, limitând, puterile guvernanților.

În ceea ce priveşte dezavantajele descentralizării reținem:

• prezintă un anumit risc pentru unitatea națională, mai ales când se tinde spre denaturarea
fenomenului administrativ al descentralizării şi implicit se produce o alunecare spre politizarea
acestuia, prin introducerea alte criterii decât cele prevăzute de constituție sau lege;

* poate să agraveze inegalitățile între colectivitățile teritoriale, dat fiind faptul că în absența unor
intervenții guvernamentale, aceste comunități își valorifică propriul potential economic, ce în mod
evident diferă de la comunitățile din mediul rural la cele din mediul urban, de la localitățile mici la
marile aglomerări urbane, elementul patrimonial şi resursele financiare, diferenţiindu-le;

• se favorizează anumite particularități locale în detrimentul interesului general,

ceea ce antrenează o anumită ostilitate în ceea ce priveşte autoritatea centrală; eficacitatea actiunii
administrative este redusă adesea datorită neprofesiona lizării aleşilor locali, datorată, pe de o parte,
lipsei ori insuficientei pregătirii manageriale şi de specialitate a acestor aleşi, ceea ce se traduce prin
incompetență și demagogie, dar şi prin introducerea politicii de partid care îndepărtează alesul de
interesele comunității, pe de altă parte.

Limitele descentralizării. Regimul descentralizării are și el anumite limite', după cum statul este
unitar, dar descentralizat, sau federal. În statul federal, colectivitățile componente care il alcătuiesc
îşi fundamentează competențele de la Constituția federală; aceste competente determină forma
instituțiilor locale. În statul descentralizat, ansamblul statutului lor juridic decurge din lege. Drept
urmare, colectivitățile locale nu au competenta să adopte modificări la organizarea administrativă
locală și nici să creeze alte autorități administrative în locul lor ori pe lângă cele stabilite de lege. În
acest sens, autoritățile administrației publice locale urmează să respecte riguros dispozițiile legii. În
schimb, prin lege organică statutul lor juridic ori competențele autorităților locale pot fi oricând
modificate.

În statul federal, colectivitățile care le compun sunt asociate la exercitarea puterii centrale, ceea ce
nu este cazul în statul unitar descentralizat. În statul federal competențele se întind în domeniul
legislativ şi judecătoresc, pe când colectivitățile locale, care au un regim descentralizat, nu au
autonomie decât în domeniul administrativ. În timp ce în statul federal, statele membre sunt
suverane în ceea ce privește reglementarea materiilor pe care Constituția le-a stabilit în competența
lor, colectivitățile locale rămân tot timpul sub controlul statului care verifică legalitatea activității lor.

În același timp, în fruntea statului component al statului federal nu se află simple autorități locale, ci
o veritabilă structură proprie oricărui stat..legislativă, executivă şi judecătorească. În felul acesta,
federalismul apare ca un fenomen politic, în timp ce descentralizarea este un fenomen administrativ.
În sfârșit, deosebirile dintre federalism și descentralizare îmbracă cea mai autentică separare prin
faptul că elementul esențial al descentralizării îl constituie tutela administrativă, fenomen
necunoscut în raporturile dintre statul federal și statele componente ale federației. Din cele arătate
decurge concluzia că acolo unde dispare dreptul de control al statului (tutela administrativă) asupra
colectivităților locale, începe federalismul.

3.3. Centralizare şi descentralizare în administrația publică din România

Analizând dispozițiile constituționale, observăm că, pentru prima dată în România, administrația
publică nu mai este în exclusivitate o administrație a statului, ci ea se divide în administrație de stat
şi administrație locală autonomă şi, în consecință, este centralizată, prin forma sa derivată
deconcentrarea, în cazul structurii administrației statale și respectiv, descentralizată, în cazul
administraţiei publice din unităţile administrativ teritoriale, ce reprezintă colectivitățile teritoriale.

Centralizarea şi deconcentrarea administrativă. Regimul de centralizare admi nistrativă din țara

noastră decurge, în mod implicit, din dispozițiile constituționale ale art. 1, alin. (1), potrivit căruia
România este stat national, suveran și independent, unitar și indivizibil.

Acest caracter, de stat unitar şi indivizibil, se reflectă, în general, în organizarea şi funcționarea

autoritătilor publice si, în mod special, în cea a administrației publice. Administrația publică o
regăsim printre autoritățile publice stabilite de legea noastră fundamentală, reglementată, în mod
distinct, de prevederile art. 116-123, care formează cele două secțiuni ale Capitolului V din Titlul III.
Prima secțiune privește organizarea și funcționarea autorităților administrative statale. La rândul
său, administrația de stat este organizată în administrație centrală şi teritorială, după nivelul de
implantare al acestor autorități statale și funcționează pe principiul subordonării ierarhice.
Administrația centrală are în compunerea sa atât autorități ale „puterii" executive, Preşedintele
României și Guvernul, care prin atribuțiile ce le revin îndeplinesc şi activități administrative', cât și
administratia publică centrală de specialitate, respectiv ministerele şi celelalte organe de
specialitate.

În acest plan, este de menționat că, în conformitate cu art. 102 alin. (1) din Constituție, Guvernul
exercită conducerea generală administrației publice. Totodată, Președintele României are
competente cu privire la conducerea unor servicii publice administrative de interes national, ca de
pildă apărarea țării și asigurarea ordinii publice și altele, conform art. 87 și 92 din Constitutie, ceea ce
il desemnează ca pe o autoritate a administratiei de stat.

Ministerele, ca autorități statale care prestează servicii publice de interes general, sunt organizate,
conform art. 116 alin. (1) din Constituție, numai în subordinea Guvernului. De asemenea, alte organe
de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor (art. 116 alin. (2)].

Concomitent cu aceste autorități centrale, legiuitorul constituant dar şi cel organic (Legea nr.
215/2001, republicată), a statuat că administratia centrală de stat se organizează și la nivelul
unităților administrativ-teritoriale prin servicii publice deconcentrate, ale ministerelor și celorlalte
organe centrale, inclusiv prefectul care se află în subordinea Guvernului, ministerelor şi celorlalte
organe centrale. Acest fapt rezultă din dispozițiile art. 120 alin. (1) şi ale art. 123 alin. (1) şi (2),
potrivit cărora Guvernul numeşte câte un prefect în fiecare judet și în municipiul București. Prefectul
este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice desconcentrate ale
ministerelor si ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale.

Descentralizarea administrativă. A doua secțiune a capitolului V al Titlului III din Constituția României
este consacrată administrației publice locale, care este fundamentată pe principiul descentralizării.
Acest fapt este susținut de dispozițiile art. 120 alin. (1) din Constituția României, conform cărora
,,Administratia publică din unitatile administrativ teritoriale se întemeiază pe principiul
descentralizării, autonomiei locale si deconcentrării serviciilor publice".

Acest text pune în evidentă recunoasterea constitutională a dublei acceptiuni a unităților

administrativ-teritoriale, pe de o parte comuna, oraşul şi județul, potrivit art. 3 alin. (3) sunt unități
teritoriale ale statului, delimitate prin lege, în care sunt implantate serviciile deconcentrate ale
administrației de stat, iar, pe de altă parte, recunoaşterea ca entități teritoriale distincte a
comunelor, oraşelor, municipiilor, care reprezintă primul nivel al realizării autonomiei locale și a
județelor (art. 121 şi 122), înțelese ca grupări teritoriale ale colectivităților locale de bază, care se
află la cel de-al doilea nivel al administrației publice locale Altfel spus, constituantul admite
posibilitatea stabilirii unităţilor administrativ teritoriale ale statului prin suprapunere cu
colectivitățile locale care le compun sau prin delimitarea unor colectivități locale de organizarea
administrativă a statului?.

Legea nr. 215/2001, republicată, dezvoltă și detaliază principiile constituționale, precizând că

autonomia locală este administrativă şi financiară, ea privește organizarea şi funcționarea
administrației publice locale, reprezentând, totodată, dreptul și capacitatea efectivă a autorităților
administrației publice locale de a gestiona, în nume propriu și sub responsabilitatea lor, o parte
importantă a treburilor publice, în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă.

Constituția României și Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, stabilesc că
administrația publică locală este o structură a administraţiei publice, cu o natură juridică aparte,
datorită faptului că îşi trage forţa din vointa alegătorilor locali, constituită din autorităti
administrative autonome alese, consiliul local, primarul şi consiliul județean, care rezolvă, conduc și
exercită treburile publice locale, sub controlul de legalitate al autorităților statului.

Descentralizarea administrativă în România are la bază, în afara autonomiei organi zatorice și

funcționale, și o autonomie patrimonială şi financiară susținută de impozite și taxe locale.

Capitolul 7- paginile 192-220

Pornind de la acest nivel, se vor putea studia și aprecia opiniile, atitudinile, comportamentul moral și
scopul urmărit al funcționarilor publici, în anumite situații concrete, precum şi cauzele excesului de
birocrație exprimat în funcțiile pe care le dețin.

1.2. Abordarea psihosociologică a resurselor umane

Dacă, în paginile de mai inainte, am analizat condițiile exterioare pe care trebuie să le îndeplinească
o persoană fizică pentru a deveni funcționar public, în cele ce urmează vom analiza, pe rând,
multitudinea factorilor care, pe de o parte, explică psihologia functionarului public, prin prisma
trăsăturilor specifice acesteia, iar pe de cealaltă parte, influențează comportamentul și activitatea
funcționarului public, ulterior numirii sale. Depăşindaşadar, granitele abordării juridice, pe baza
datelor, informaţiilor şi concluziilor furnizate de celelalte ştiințe sociale, precum psihologia, dar și
sociologia, cercetătorii, în contextul științei administrației, îşi propun să identifice modalitățile de
îmbunătățire, precum și de realizare eficientă a activității administrației publice'.

1.2.1. Trăsăturile caracteristice psihologiei funcționarului

Aşa după cum se arată în literatura de specialitate, cele mai importante noțiuni utilizate în psihologia
muncii ori in psihologia socială pentru intelegerea activității funcționarului sunt: atitudinea,
comportamentul și moralul.

Atitudinea, tradusă prin înclinarea relativ stabila de a acționa sau reacționa într-un anumit fel într-o
situație dată, este mai profundă decât opinia însăși și poartă amprenta afectivității funcționarului
public, ce se poate exprima pozitiv sau negativ.

În raport de atitudinea funcționarilor față de grupurile din care fac parte, se distinge spiritul de
serviciu - sentiment pe care il au funcționarii care lucrează în cadrul aceluiaşi compartiment, ca grup
distinct, manifestat printr-un ataşament privind tradițiile, specificul şi scopurile proprii serviciului, şi
respectiv, spiritul de corn, întâlnit la functionarii care au o pregătire profesională comună,
aparținând unui corp de specialişti ce efectuează activități similare, ce tind și ei să-și apere și sa-şi
conserve valorile și interesele proprii, față de alte categorii profesionale, având o atitudine favorabila
față de tot ce sporește rolul corpului lor. Şi într-un caz şi în celălalt, spiritul funcționarilor se exprimă
și se manifestă prin termenul „noi", noi juristii, noi de la ministerul x, noi din administrația locală etc.
Un alt gen de atitudine care explică psihologia funcționarilor privește atitudinea acestora față de
scopul serviciului, astfel că în mod natural, printr-un mecanism psihologic firesc, orice funcționar
având tendinta de a supraevalua însemnătatea sarcinilor ce i-au fost încredințate, acordând în
consecință un mai mare interes scopurilor de atingerea cărora el răspunde direct, decât misiunilor
generale ale institutiei.
Asemenea realități impun ca în cadrul ştiinței administrației să se ia în considerare aceste elemente
ce țin de psihologia funcționarilor, din perspectiva necesității de a propune cele mai potrivite soluții
de coordonare şi control a activităților astfel încât să se evite eventuala prejudiciere a instituțiilor
administrative, generate de atitudinile eronate ale funcționarilor.

Comportamentul, înțeles ca si modalitate de actiune ori conduita efectivă a unei persoane, în

psihologia administrației este relevat prin unele din scopurile personale ce-i animă pe funcționari în
desfăşurarea activității lor curente.

Astfel, dorinta de acoperire" exprimă preocuparea funcţionarilor de a se proteja excesiv, eliminând

riscurile antrenării vreunei răspunderi', prin multiplicarea subiectivă a elementelor formale, specifice
birocrației, ceea ce se traduce prin „acoperirea" funcțio- narului public de acte, referate, avize,
aprobări sau acorduri, un fenomen ce antrenează consecințe nefaste asupra funcționării
administrației.

În al doilea rând, psihologia funcționarilor se explică prin grija de a-şi spori salariul ca element
motivational solid, scop pentru atingerea căruia aceştia pot proba o eficiență crescută a activității
lor, în raport de pregătirea lor profesională, de vechime, precum și de rezultatele obținute.

De asemenea, printre mobilurile ce influențează comportamentul funcționarilor se poate aminti şi

dorinta de lor de autonomizare, în sensul de a se elibera, treptat, de constrângerea autorității
ierarhice, pe măsura sporirii competențelor, căpătând mai multă libertate în exercitarea atribuțiilor
ce le revin, ce poate merge până la absența imixtiunii şefilor în domeniul lor de activitate și în cadrul
căruia aceştia îşi arogă dreptul de decizie, organizându-şi singuri timpul de lucru.

Nu în ultimul rând, aspirația la prestigiu' influențează și ea comportamentul funcționarilor, dat fiind

faptul că în marea majoritate a statelor, funcțiile publice, îndeosebi funcțiile publice superioare, ce
impun o solidă pregătire profesională, sunt înconjurate de respect, dar şi de o mare prețuire din
partea societății, corelativ unui asemenea statut social, funcționarilor care le ocu fiindu-le atribuite şi
drepturi în consecință, aspect care evidențiază de altfel, dorința constantă a funcționarilor de a urca
rapid treptele ierarhiei administrative, prin avansare.

O noțiune în jurul căreia gravitează întreaga psihologie a funcționarilor publici, avansarea reprezintă
principalul stimul al activității lor, adevăratul motor al comporta mentului activ, pus în slujba
administrației, cel care poate determina implicarea totală, eficacitatea sporită, realizarea promptă,
în condiții optime, a sarcinilor ce revin acestor funcționari, condiții de performanță ce pot fi
recompensate cu ascensiunea firească în cadrul ierarhiei administrative, după cum absența
promovării, poate fi generatoare de frustrări, de tensiuni şi nemulțumiri, în rândul acelorași
funcționari. Dincolo de acești factori aşadar, ce explică comportamentul funcționarilor publici,
doctrina* mai aminteşte, alături de aceștia, dorința de a lucra într-un climat psihologic agreabil,
bazat pe simpatia şi acordul colegilor, aspirația de a nu se depăși un ritm și un volum normal de
activitate, evitându-se supraîncărcarea cu sarcini, exigența privitoare la desfăşurarea activității în
condiții materiale corespunzătoare, plăcute și totodată, decente, şi nu în ultimul rând, păstrarea
caracterului rutinier al activităților lor specifice, cotidiene, adesea, ieşirea din sfera preocupărilor
obişnuite, generând panică, nesiguranță ori teamă în rândul funcționarilor în privința soluționării noii
tipologii de probleme cu care se confruntă administrația respectivă. Moralul funcționarilor exprimă
modul concret în care aceştia interpretează situația în care se găsesc, una optimistă sau dimpotrivă
pesimistă, funcție de gradul lor de satisfacție'. Astfel, un funcționar poate avea un moral ridicat,
poate avea aprecieri optimiste asupra situației proprii, asupra activității sale sau a celei a colegilor ori
a şefilor săi, după cum un funcționar cu moralul scăzut este o persoană nemulțumită, care apreciază
viitorul cu pesimism
sau care se manifestă cu indiferență ori cu ostilitate față de colegi sau față de şefii săi. Pentru a
identifica concret moralul acestor funcționari, gradul lor de satisfacție, după

caz pentru a determina cauzele nivelului redus de satisfacție al acestora, se folosesc

anchetele psihologice, ce conțin întrebări punctuale privitoare la aspectele mai mult sau

mai puțin atrăgătoare ale serviciului, la nivelul de salarizare, la timpul de lucru, după cum

pot fi formulate întrebări privind aspectele negative ale funcției îndeplinite, cum ar fi :

monotonia sarcinii de îndeplinit, natura activității, promovarea, relațiile cu colegii ori cu

conducătorii, oboseala, relația cu publicul etc. In cea mai mare parte a situațiilor, răspunsurile
primite au relevat că ritmul lent al promovărilor constituie motivul principal de insatisfacție al
funcționarilor publici, în subsidiar, atitudinea de nemulțumire a publicului reprezentând un motiv de
insatisfacție, dar şi al unui sentiment dezagreabil pentru acei funcționari care activează la „ghişeu”,
având aşadar, contact direct cu cetățenii.

1.2.2. Factorii care explica psihologia funcționarului:

Importanța studierii unor asemenea factori în contextul ştiinţei administrației, rezidă în faptul că prin
prisma lor se pot explica atitudinea și comportamentul funcționarilor, ceea ce influențează direct sau
indirect, derularea mecanismelor administrative, eficacitatea administrației, după cum și eficiența
actului administrativ.

Vârsta funcţionarilor explică neîndoielnic, felul lor de a fi, punându-şi amprenta pe comportamentul
şi atitudinea acestora în activitatea cotidiană a structurilor administrative în care se regăsesc. În mod
evident, persoanele tinere care ocupă funcții publice, aflate la început de carieră, în perioada de
stagiu şi nu numai, se vor manifesta diferit față de ceilalți funcționari. Astfel, în procesul de adaptare
la noua sa ocupație, la exigențele profesiei sale, puse în slujba administrației, tânărul funcționar
poate manifesta o anumită rezistență, date fiind aptitudinile, experiența și cunoștințele sale total
diferite față de cele ale personalului din instituție, acesta fiind înclinat să critice , datul"
administrativ, imobilismul tradițional al administrației, pe care şi-l doreşte să-l transforme. De altfel,
dincolo de zestrea copleşitoare a administrației ce se autoreproduce în timp, grație specificității
organizației de tip biro cratic, cu care tinerii se acomodează extrem de greu, spiritul de rezistență al
acestora atenuându-se treptat, se mai manifestă totodată, şi o luptă între generatii. Practic, sosirile
tinerilor în cadrul administrației, produc inevitabil autentice „ciocniri”, mai mult sau mai puțin
deschise, între entuziasmul, dorinta de afirmare, spontaneitatea si înclinația către „inovare" a
acestor persoane şi respectiv, experienta, pregătirea, dar și inertia, imobilismul comportamental şi
mental, spiritul refractar la adresa noului, impregnat de microbul birocrației, specifice functionarilor
vârstnici, mai ales a celor care se apropie resemnați de vârsta retragerii. Din acest punct de vedere,
studiile efectuate în contextul științei administrației subliniază necesitatea repartizării, pe cât posibil,
uniformă, a vârstelor persoanelor înca drate la nivelul unei instituții administrative, astfel încât să se
realizeze un echilibru între entuziasmul şi toate celelalte calități pe care le conferă tinerețea
oamenilor aflați la început de drum cu experiența, pregătirea și înțelepciunea specifice persoanelor
mai în vârstă, generându-se o omogenizare a resurselor umane ale administrației.

De reținut că în afara unei fireşti distribuții egale a vârstelor în cadrul structurilor administrative, nu
este dezirabilă nicio altă formulă care să dezechilibreze un astfel de raport, întrucât o structură
preponderent formată din tineri va induce o lipsă generală a experienței, ce se va răsfrânge asupra
performanței administrației, după cum o structură profund îmbătrânită va determina apariția unor
goluri de personal, în cazul retragerii în masă a persoanelor vârstnice, nefiind posibilă înlocuirea
rapidă a acestora cu funcționari temeinic pregătiți.

Vechimea in funcție constituie un alt factor determinant al psihologiei funcțio narului şi care nu se
identifică întotdeauna cu vârsta, o persoană relativ tânără putând avea o vechime mare în
administrație, dacă a ocupat-o fără întrerupere de la debutul carierei sale.

Din punct de vedere obiectiv, o vechime mare în sistemul administrației publice permite unui
functionar să-și sporească necontenit atât performanta sa profesională, grație experienței și
solidității pregătirii în domeniu, cât şi eficiența sa, dată fiind îndeplinirea celerică a sarcinilor ce-i
revin acestuia. Pe de altă parte, continuitatea şi stabilitatea îndelungată în funcție, în absența unor
elemente înnoitoare în sfera activității sale obişnuite, prezintă în timp inconveniente majore, precum
diminuarea interesului pentru muncă, apariția de prejudecăți, rezistență la nou, monotonie,creând
premisele plafonării și ale deprofesionalizării.

Din acest punct de vedere, exceptând propriile alegeri ale funcționarilor ce vizează evitarea unor
asemenea riscuri, cu caracter obiectiv, se impune o gestiune dinamică a resurselor umane în
contextul unei autentice politici de personal de la nivelul insti tuțiilor administrative, menite a
preveni astfel de situații. Pot fi avute în acest scop, mai multe soluții, fie prin propunerea de
programe de specializare şi perfectionare funcțio narilor săi, fie prin facilitarea parcurgerii pe
verticală treptelor ierarhice, în cazul unei flexibilizări legale a carierei lor, fie şi doar prin asigurarea
unei mişcări pe orizontală a acestora, de la un serviciu la altul, diversificându-le constant sarcinile şi
lărgindu-le cores punzător orizontul, astfel încât să mențină funcționarul într-o continuă dorință de
înnoire şi progres.

Pregătirea profesională obținută în cadrul universităților”, poate reprezenta un factor de interes, de

mare impact, în condiţiile în care funcționarii administrativi formați în cadrul aceloraşi şcoli sau
facultăți pot prezenta caracteristici culturale şi psihologice comune, manifestate prin modul
asemănător al acestor absolvenți de a gândi, de a înțelege şi de a acționa, ce utilizează un limbaj
administrativ identic.

Spiritul ori rigorile specifice ale facultăților absolvite pot să creeze un veritabil liant între funcționarii
publici pregătiți în cadrul lor, potențând, dincolo de relațiile inter-personale ce generează, prin
compatibilitate, un climat plăcut, eficacitatea și perfor manța de ansamblu, a instituției
administrative în beneficiul căreia aceste persoane acțio nează continuu.

1.2.3. Factorii de influență a funcționarilor publici

În cercetarea de ordin psihosociologic a comportamentului funcționarului, pentru a întregi tabloul

factorilor ce-l influențează, nu pot lipsi condiționările determinate de comunicările şi inter-relațiile
acestuia cu restul personalului din cadrul instituției administrative în care îşi desfăşoară activitatea.
Astfel, comportamentul şi atitudinile funcționarului public sunt, de multe ori, cauzate și de influența
grupului din care face parte, fie în interiorul autorității sau instituției, fie în exteriorul acestora ori
aparține unor grupuri cu care se interferează mai multe organizații'. De pildă, din punct de vedere
sociologic, un funcționar public poate aparține atât unui grup formal legal constituit, precum
compartimentul de bază în care activează ( birou, servicii, direcții sau departamentele), cât și unor
grupuri neformale, fie din interiorul autorității sau instituției, formate în jurul unui coleg care se
distinge prin calitățile sale, fie în afara acestora. După cum, acelaşi funcționar poate face parte din
alte grupuri cu caracter permanent sau temporare, formate din personalul altor autorități sau
instituții decât cea în care își desfăşoară activitatea, exemplificând aici unele comisii?. Întotdeauna,
se ştie că funcționarul public ce aparține unui grup înclină, într-o măsură mai mare sau mai mică, să
se identifice cu acest grup, să-i apere scopurile, interesele şi, dacă este cazul, chiar existența sa. De
aceea, el permanent înclină să adopte atât ideile, cât şi modelele de conduită al acestui grup,
întrucât au „între ei” numeroase relații personale.

Orice grup social, cu caracter stabil are, la un moment dat, nevoie de o persoană care să asigure
conducerea acesteia, în vederea coordonării acțiunii grupului. De felul cum îşi exercită funcțiile și în
măsura în care calitățile sale asigură îndeplinirea lor la autoritatea sau instituția publică, va fi sau nu
eficientă. Sunt autori care menționează, în acest sens, două funcții importante care revin
conducătorului grupului, şi anume:

1) o funcție executivă care conduce colectivul la realizarea obiectivelor acestuia; 2) o funcție

psihologică prin care conducătorul îşi subliniază poziția sa din punct de vedere al autorității și
influenței personalității sale.

În acest cadru, conducătorul are o situație complexă, pe de o parte subordonații/colaboratorii

așteaptă reacția sa față de anumite doleanțe ale lor, ca și intervenția sa la nivelul imediat superior,
iar pe de altă parte, dorința acestuia de a-şi apăra compartimentul, pentru a-şi spori influența,
resursele şi realizarea unor scopuri proprii. Altfel spus, funcționarii publici de conducere sunt supuşi,
în mod constant, unei presiuni din partea subordonaților/colaboratorilor săi, mai mare sau mai mică,
în funcție de mijloacele folosite pentru a realiza o activitate cât mai eficienta. El devine, în acest sens,
liderul colectivității umane respective, purtătorul lor de cuvânt, responsabil al menţinerii moralului
psihic, ca şi al nivelului de satisfacţii al acestuia. De asemenea, el se mai găseşte şi sub presiunea
autorității ierarhice, fiind perma nent preocupat de înfăptuirea obiectivelor compartimentului
respectiv, concomitent cu cele ale autorității sau instituției din care face parte. Relațiile și raporturile
dintre funcționarii publici sunt determinate, într-o măsură importantă prin influența unora asupra
altora'. Avem aici în vedere acele influențe ce se stabilesc între nivelele de conducere ale
funcționarilor publici şi cele de execuție în sensul că, prin dispozițiile emise de către primele, care
sunt obligatorii de a fi îndeplinite, se influențează şi comportamentul celor de al doilea nivel, prin
relația de autoritate, ce se impune.

Pornind de la identificarea cauzelor pentru care oameni acceptă legitimitatea autorității, sociologul
german Max Weber preciza trei tipuri „pure" de organizații:

1. organizația orientată pe lider (tipul carismatic), în care exercitarea autorității se bazează pe

calitățile personale ale liderului;

2. organizația patriarhală (traditională), caracterizată prin existența unei autorități acceptată în

virtutea tradiției, a faptului că „întotdeauna a fost aşa”;

3. organizația birocratică (tipul rațional-legal), este sistemul pe care Weber îl considera reprezentativ
şi dominant în societatea modernă. Rațional pentru că mijloacele sunt desemnate expres pentru
realizarea unor scopuri specifice şi legal întrucât autoritatea se exercită printr-un sistem de reguli şi
proceduri specifice. Birocrația, termen folosit de Max Weber, deşi este sinonim în mod curent cu
ineficiența, în cazul nostru cu o administrația ineficientă, are în vedere în acest context, aspectul
tehnic, forma de organizare socială cea mai eficientă. De aceea el şi sublinia că „precizia, rapiditatea,
neambiguitatea, cunoaşterea dosa
relor, continuitatea, discernământul, unitatea, subordonarea strictă, reducerea fricțiunii și a
costurilor materiale și personale acestea sunt aduse la un nivel optim într-o admi nistrație birocratică
tipică”.
Caracteristicile acestei organizații, definite de Weber sunt: specializarea, structura ierarhică
autoritară, sistemul de reguli și reglementări formale, impersonalitatea și imparțialitatea,
promovarea în cariera şi eficiența. Relevarea acestor caracteristici pun în evidența atât avantajele,
cât şi dezavantajele unei asemenea organizații birocratice. Astfel avantajele constau în:

1.capacitatea de divizare a unor probleme complexe în probleme simple prin specializare;

2. superioritatea tehnică a birocrației, reprezentată de concentrarea pe segmente înguste ale unei
probleme globale, ceea ce face să se poată lua decizii și alege soluții caracterizate prin precizie,
rapiditate și eficiență maximă; 3. promovarea unui proces obiectiv şi impersonal de luare a deciziei,
la nivelul fiecărui compartiment.

Dezavantajele îşi au sursele în excesele birocrației, adică în supraaccentuarea avantajelor, respectiv

al specializării, impersonalității, conformității etc. Sintetic aceste dezavantaje sunt:

1. birocrația nu permite dezvoltarea personalității mature;

2. dezvoltă conformismul şi „gândirea în grup”;

3. sistemele de control şi de autoritate sunt depăşite;

4. comunicarea şi ideile inovatoare sunt dizolvate sau denaturate datorită distri buțiilor ierarhice;

5. resursele umane nu sunt utilizate la maximum datorită lipsei de încredere, fricii de represalii etc.;

6. modifică structura personalității, funcționarul este condiționat, mărginit, cenuşiu. El a argumentat

că, în acest cadru, guvernarea prin autoritatea funcției (birocrația) este singura modalitate de
susținere a autorității organizaționale și administrației compatibile cu valorile democrației.
Semnificativ pentru sistemul birocratic elaborat de Max Weber, supranumit și sociologia dominației,
este faptul că „modelul de administrație" creat de acesta distinge dominația de putere. Acest sistem
este caracterizat şi prin aceea că şeful ierarhic adresează ordine subordonaților ,„cu un conținut
determinat"), le controlează actele în vederea asigurării conformității cu dispozițiile emise şi, în caz
de neîndeplinirea lor, aplică sancțiuni.

Sistemul, calificat de autor ca eficient și rațional, are ca fundament teama de sancțiune, care îl face
pe funcționarul public executant fidel al ordinelor primite în cadrul oricărei organizații birocratice".

În realitate, sistemul este mult mai complex, întrucât există şi o influență exercitată de către
subordonați asupra şefilor, de pildă la nivelul ministerelor sau departamentelor, conducătorul
acestei structuri semnează actele pe baza încrederii în principalii săi colaboratori, care i le-au
pregătit, fără să intre în detaliile problemelor respective.

Totodată, însă, există și situații când funcționarii publici se supun unor dispoziții și ordine ineficiente,
uneori chiar și iraționale , de teama sancțiunile sau a unei mentalități înrădăcinate conform căreia
ca sefii trebuie să aibă ultimul cuvânt, deoarece ei sunt cei mai bine pregătiți și execută ordinile și
dispozițiile. Ar fi firesc, totuşi, ca funcționarii publici de conducere să recurgă cât mai rar la
sancțiune, și în schimb, să apeleze cât mai des la colaborare, convingere şi argumentare, impunerea
autorității fiind ultima lor soluție”.

Un alt fel de factor de influențare a comportamentului funcționarilor publici este relaţia acestora cu
cetăţenii. Printre studiile realizate de specialişti, de o deosebită importanță, o reprezintă atitudinea
cetățenilor față de funcționarul public, determinată în principal, de două trăsături caracteristice ale
publicului': necunoaşterea cvasitotală a structurilor și activităților administrației publice, respectiv o
apreciere generală, defa vorabilă a administraţiei publice, motiv pentru care, în mod constant se
solicită reforma acesteia.

În acest cadru, un început al reconsiderări relației funcționar public - cetățean poate fi considerată
aplicarea dispozițiilor legale privind liberul acces la informațiile de interes public, conform cărora se
creează obligația la nivelul fiecărei autorități și instituții publice de a se înființa un compartiment
pentru relații publice sau desemnarea unei persoane în acest scop. Acesta are obligația de a
comunica din oficiu: actele normative ce regle mentează organizarea şi funcţionarea autorităţii şi
instituţiei publice, structura organi zatorică, atribuţiile departamentelor, programul de funcționare,
programul de audiente, numele prenumele persoanelor din conducerea autorității sau instituției
publice și ale funcționarilor publici care se ocupă de difuzarea informațiilor publice. De asemenea,
trebuie făcute publice și coordonatele de contact ale autorității sau instituției publice, respectiv,
denumirea, sediul, numerele de telefon, fax, adresa de e-mail şi adresa paginii de internet, sursele
financiare, bugetul și bilanțul contabil, programele și strategiile proprii, lista documentelor proprii,
lista categoriilor de documente produse sau gestionate; modalitatea de contestare a deciziei
autorității sau instituției publice, în cazul în care o persoană se consideră vătămată în privința
dreptului său de acces la informațiile de interes public solicitate acesteia etc.

Pe baza acestor informații publice sau a lipsei lor se creează opinii si atitudini cu privire la modelul
funcționarului public, caracterizat fie negativ (birocratic, inutil etc.), fie destul de rar, pozitiv.

În sfârșit, există numeroase situații când functionarii publici sunt tentați să aprecieze ori chiar să
abuzeze de aplicarea subiectivă a dispozițiilor legale. Pentru a preveni astfel de cazuri, se impune cu
necesitate o reglementare riguroasă a raporturilor dintre cetățean și funcționar public, prin
adoptarea, cât mai urgentă, a codului de procedură admi nistrativă.

1.2.4. Funcția și funcționarii publici de conducere

Aspectul cel mai important in analiza care se face oricărei organizații se referă la conducere, în
general, la conducerea eficientă a acesteia, în special Conducerea, de altfel, este considerată
factorul-cheie, strategic, în procesul de structurare, funcționare şi eficientizare a autorităților
publice, ca și a celorlalte organizații.

Conducerea poate fi definită ca un proces dinamic de organizare și coordonare, într-o anumită

perioadă de timp și într-un context organizational specific, a altor grupuri de membri ai organizației,
în scopul realizării unor sarcini sau scopuri specifice'. Acest proces trebuie înțeles ca implicând
capacitatea conducerii de a integra și coordona toate resursele umane?, materiale și financiare,
pentru obținerea rezulta În acest sens, performantele unui conducător reprezintă o reflectare a
performantelor stabilite sau dorintelor sale individuale sau ale colectivului pe care il conduce,
antrenându-l activ atât în procesul de luare a deciziilor cât şi în realizarea lor. Gestionarea științifică,
managerială a resurselor umane, în general, și în administrația publică, în special, reprezintă, în
opinia unor specialişti în știința administrației, o funcție socială, care urmăreşte rezolvarea
problemelor ce pot facilita acțiunea clară asupra persona lului, cu scopul de a se crea o ambianță
favorabilă desfăşurării unor activități eficiente Ea semnifică, în acelaşi timp, descifrarea celor mai
nimerite soluții în dirijarea relațiilor umane, atât în cadrul corpului social al administraţiei publice,
cât și cu bene ficiarii acesteia, relații considerate a fi elementul hotărâtor, determinant al
managementului în muncă.
Traditional, managementul resurselor umane poate fi considerat, de o manieră generală, funcția de
conducere, care constituie una din cele cinci funcții principale ale administrației.

Conducerea, în sensul de activitate înseamnă formarea şi impunerea vointei prin obținerea,

prelucrarea și transmiterea informațiilor de.conducere și este îndeplinită de oameni cu anumite
însusiri, denumiti și purtători ai acestei activități, reprezentând, astfel, trei lucruri: o funcție, adică
ceea ce constituie ocupația cadrelor de conducere; o disciplină, cum ar fi ştiința, arta, practica,
ansamblul cunostintelor necesare cadrelor de conducere în vederea exercitării funcției lor, o grupare
de oameni', adică ansamblul conducătorilor de la nivelul autorităților sau instituțiilor publice. În
opinia altor specialişti, noțiunea de conducere, se referă, în principal, la trei domenii: activitate de
conducere, tehnici de conducere, stiluri de conducere :

Cu alte cuvinte orice activitate de conducere este determinată de situația specifică cu care se
confruntă conducătorul, deci că nu se poate vorbi de un stil de conducere unic, universal valabil,
eficient în orice situație. Stilul potrivit situației este, de aceea, problema-cheie a conducerii'.

În acest context, având în vedere și diversitatea sarcinilor ce revin administrației publice, modelul-
cadru al conducătorului unei autorități sau instituții publice, potrivit studiilor de specialitate, poate fi
conturat ținând seama de trei grupe de condiții.

1.pregătirea: în specialitate și în domeniul managementului public. experiența: practică efectivă de

conducere și prin programe de pregătire de specializare, în țară sau în străinătate.

2.calități psihologice: inteligență, flexibilitate în gândire, capacitate creatoare, Totuşi, ținând seama
de complexitatea atribuțiilor conducătorilor din administrația publica, considerăm că, alături de
aceste calități, se mai impun și altele, de natură managerială, raliindu-ne, acest sens, specialiştilor în
management public'.

3.personalitate

Astfel, functionarul public de conducere din administratie va trebui să aibă si cunoştinţele

manageriale, cunostinte economice, psiho-sociologice, juridice, tehnice, de cultură generală,
sănătate foarte bună, capacitate de a decide, spirit de organizare şi abilitate in a mentine relatii
umane bune conduită morală, caracter, aptitudini de auto perfectionare continuă și nu în ultimul
rând, disponibilitate de a adera în echipă. De altfel, acesta este și modelul conducătorului (mana
(managerului) participativ, ce regăsit și în administrația politică, pentru a mobiliza și amplifica
potențialul poate fi colectivului uman din care face parte. În acest context, capacitatea de a conduce
semnifică nu elaborarea unui număr mai mare e dispoziții ci legătura directă cu munca operativă a
aparatului administrativ, ca un factor mobilizator, cât și o strânsă colaborare cu oamenii din
subordinea sa, consultarea lor și de câte ori se impune si, atunci când este necesar, şi posibil, chiar
„luarea unor decizii în grup, pe baza unei proceduri democratice" Modalitatea managerială folosită
în sistemul administraţiei publice poate duce la rezultate bune în debirocratizarea excesivă acesteia,
precum și Per conducerii apropierea administrative de cunoașterea reală a problemelor
funcționarului public și ale cetățeanului. Elementele cu privire la modelul conducătorului din
administrația publică, deja menționate, care putem adăuga și pe cele de natură legislativă, credem
că aduc argu mente întemeiate pentru a putea afirma că, în prezent, asistăm la începutul unui
proces de schimbare a conducerii tradiționale din funcția publică şi la primii paşi importanți care se
fac în edificarea unei noi funcții specifice, funcție publică de conducere în administrația publică
românească, cea de manager public.
O problemă importantă, subliniată, de literatura de specialitate română şi străină', este și cea a
caracterului conducerii autorităților și instituțiilor publice - unipersonală sau colegială. Fiecare dintre
aceste tipuri de conducere au avantaje și dezavantaje pentru desfăşurarea rațională şi eficientă a
funcției de conducere din cadrul autorităților administrative. Astfel, conducerea unipersonală sau
exercitarea funcției de conducere de către o singură persoană fizică, oferă posibilitatea de a emite
decizii rapide, de a trata în mod unitar problemele din competența sa, de a se adapta imediat
realității.

În schimb, conducerea unipersonală are dezavantajul, deşi aplică operativ deciziile emise, că poate
genera abuzuri și erori, întrucât puterea este concentrată în mâinile unei singure persoane, ceea ce
face controlul mult mai greu de realizat. Cât privește conducerea colegială sau pluripersonală, ea
este caracterizată prin alte trăsături specifice decât cele ale conducerii unipersonale. Astfel, se poate
aprecia că parti ciparea unui număr mai mare la adoptarea deciziei are avantajul creării unei
dezbateri prealabile, problema analizată fiind temeinic cercetată și sub cât mai multe aspecte. De
asemenea, dezbaterea colectivă facilitează un control intern reciproc asupra activității fiecărui
membru al conducerii colegiale.

Totuşi, există şi dezavantaje ce constau, de-o manieră generală, în manifestarea la nivelul conducerii
colegiale, a unor atribuții personale, ce pot fi însă, estompate sau chiar anihilate, prin exercitarea
unui controlul intern reciproc. Apoi, numărul mare de persoane presupune şi un număr mare de
materiale pregătitoare, sinteze de rapoarte, proiecte de decizii, consum de timp pentru dezbateri şi
pentru punerea de acord asupra deciziei ce urmează a fi adoptată. Toate aceste imprimă activității
conducerii colegiale un grad mare de formalism şi chiar o procedură, uneori, excesiv de birocratică,
iar răspunderea membrilor conducerii rămâne difuză, neconsumată în totalitate, când ea se adoptă
cu o anumită majoritate.

Preîntâmpinarea unor asemenea deficiențe impun respectarea următoarelor criterii garanții” în

organizarea și funcționarea conducerii colegiale. a) componența conducerii colegiale să fie limitată la
un număr rațional și eficient de membri;

b) problemele supuse dezbaterii vor fi selectate pentru ca dezbaterea în cadrul conducerii colegiale
să fie concentrată numai asupra problemelor importante;

c) stabilirea de sarcini individuale în cadrul conducerii colegiale, în scopul existenței unei răspunderi
personale a fiecărui membru al acestei conduceri pentru poziția pe care o adoptă.

O activitate bine organizată, rațională şi eficientă, întemeiată pe principiile demo cratice ale
funcționării sale interne, poate să reducă substanțial sau chiar să înlăture în totalitate aspectele
negative ce pot apare la nivelul conducerii colective". Reamintim aici faptul că relațiile dintre
conducerea colegială şi cea unipersonală a unei autorități publice trebuie, de regulă, să fie
fundamentate pe principiul general conform căruia conducerea colegială defineşte, prin dezbatere şi
deliberare, direcția de rezolvare a problemelor, în timp ce conducerea unipersonală realizează
executarea curentă şi ope rativă, acesteia din urmă revenindu-i şi răspunderea pentru aplicarea
măsurilor stabilite.

Deşi munca de conducere, spre deosebire de munca de execuție, este desfăşurată de un număr mai
mic de funcționari publici, eficiența acesteia este influențată direct de activitatea subordonaților. De
altfel, se ştie că cu cât conducătorul este situat la un nivel superior ierarhic, în aceeaşi măsură este și
dependent de activitatea colaboratorilor săi. Altfel spus, o autoritate sau o instituție publică, rațional
organizată, „constituie un sistem societal, sistem care depinde de părțile care-l formează, ca şi de
întreg, întregul depinzând de funcționarea tuturor elementelor.”:
În acest sens, calitățile sau comportamentul conducerii sunt deosebit de impor tante, de pildă cele
de bun organizator, cu prestigiu moral și profesional, apreciază în mod corect rezultatele muncii
subordonaților. Totuşi, nu trebuie să se pună accentul numai pe aceste calități, ci şi pe o realizare
interdependentă a condițiilor reale ale mediului, ale comportamentului funcționarului public şi chiar
ale sarcinilor ce le are de îndeplinit. De asemenea, conducătorul unei autorități sau instituții publice
este necesar să aibă un program propriu de realizare a atribuţiilor ce-i revin, ca şi un program de
funcționare al autorității publice respective. După o profundă cunoaştere a modului cum s-a
desfăşurat activitatea autorității sau instituției publice, conducătorul, atunci când este nou numit, va
putea proceda la orga nizare rațională şi eficientă, în totalitate sau numai în parte a acesteia, dacă
consideră că se impune o asemenea măsură. Conducătorul va trebui, totodată, să organizeze auto
ritatea publică şi sub aspectul resurselor umane, pornind nu de la înlăturarea funcțio- narilor, ci de la
captarea încrederii lor, stabilind organigrama astfel încât fiecare funcționar public să aibă un singur
şef de la care să primească dispoziții, iar el să aibă viziunea de ansamblu, repartizând sarcinile celor
care sunt competenți să le rezolve, fără a emite pretenția cunoaşterii personale a tuturor
problemelor.

Pentru constituirea unui colectiv uman solidar, inovator, loial şi competent este, de asemenea
necesar să se acorde, din partea conducătorului, deplină încredere pentru a împărți cu colaboratorii
săi informațiile, autoritatea și activitățile de conducere". Funcționarii publici din orice autoritate sau
instituție publică doresc să lucreze, în general, într-un climat de colaborare şi cooperare, să-şi poată
exprima deschis opiniile, temerile sau nemulțumirile, astfel că un asemenea mod de lucru trebuie să
fie încurajat de conducător.

În acest context, conducătorul are datoria să fie pregătit, în orice moment, pentru a discuta
preocupările, grijile şi chiar nemulțumirile, inclusiv cele personale, ale funcțio narilor, nefiind
recomandat să le respingă; mai mult el ori de câte ori simte că se impune, trebuie să-şi
mărturisească propriile sentimente de incertitudine. Acest fapt va induce funcționarilor, pe de o
parte, sinceritate față de conducător, iar pe de altă parte, că sunt tratați în calitate de colaboratori,
nu de subordonați.
Din studiile efectuare (Studiile de la Michigan, efectuate de Likert şi Floyd Mann)," 1 ca şi din
practică, se cunoaşte că atitudinea umană a conducătorilor faţă de colectivul său, contactul său
permanent cu realitățile activității acestuia, precum şi aprecierea obiectivă a modului cum îşi
desfăşoară atribuțiile membrii colectivului pe care-l conduce, are menirea de a duce la crearea unui
climat bun, benefic, de lucru şi de colaborare, ceea ce poate facilita realizarea în condiții normale a
obiectivelor strategice ale autorității sau instituției publice.

Analiza relațiilor conducătorului cu funcționarii publici din subordinea sa a dus la distincția a două
tipuri de conducere: autocrată şi democrată .

Conducătorul autocrat emite ordine şi insistă ca oamenii să i se supună; determină activitatea

colectivului fără să-i ceară părerea; nu informează funcţionarii din subordine cu privire la intențiile
de viitor, ci trasează pur și simplu sarcina imediată. El frânează sau stimulează din proprie inițiativă,
activitatea funcționarilor, manifestă tendința spre centralizare excesivă în persoana sa a rezolvării
tuturor problemelor; cea mai mare parte a timpului se ține departe de colectiv, nu ține seama de
climatul ambiant, provoacă antipatie.

Conducătorul democrat, nu emite ordine decât după ce se consultă cu colectivul său. Programul de
activitate al funcționarilor publici este stabilit după o discuție generală cu întreg colectivul autorității
sau instituției publice. Nu solicită niciodată subordonaților să execute ceva fără să aibă şi perspectiva
lucrurilor. El nu se teme să-şi exercite atribuțiile și să-şi asume responsabilități, dă funcționarilor
dispoziții şi îndrumări clare şi motivate în mod convingător. Consideră orice sancționare sau
stimulare o problemă a întregului colectiv, fapt pentru care le face numai atunci când sunt temeinice
motive; participă la muncă ca membru al colectivului respectiv; este simpatizat de oameni.
Conducătorii eficienți sunt caracterizați prin folosirea timpului şi organizarea rațională a
programului. Ei nu se descurajează, muncesc cu hotărâre şi calm, nu sunt agitați, lucrează atunci
când rezolvarea problemelor o impune, mai mult decât colaboratorii lor, se sprijină, întotdeauna, pe
elementele valoroase ale colectivului”.

De altfel, literatura de specialitate, română“ și cea străină”, pune cu generozitate în evidență

cercetările întreprinse pentru identificarea și a altor factori a unei conduceri eficiente.

În acest sens, de pildă, sunt menționate teoriile X,Y,Z, ale lui Douglas McGregor şi William Ouchi,
conform cărora există trei seturi de supoziții cu privire la natura umană, care influențează
conducătorii în adaptarea unui stil de conducere.

De asemenea, teoria lui Bowers şi Seashore sau a celor 4 factori, sintetizează structura de bază a
conducerii. Cei patru factori sunt:

a) suportul, specific comportamentului de conducere centrat pe potențarea senti mentelor şi

sensibilității oamenilor, pe stimularea valorii şi importanței personale;
b) facilitatea interacțiunii dintre membrii colectivului, caracteristică conducătorului ce încurajează
dezvoltarea unor relații strânse şi reciproc satisfăcătoare între componenții colectivului;

c) accentuarea scopului, tip de comportament orientat pe obținerea entuziasmului şi dorinței de

realizare atât a scopului colectivului, cât şi a unor performanțe înalte;

d) facilitatea muncii, caracteristică comportamentului conducătorului ce sprijină colectivul în

realizarea obiectivelor atât printr-o bună organizare, coordonare şi planificare, cât şi prin furnizarea
resurselor materiale și a cunoştinţelor tehnice.

Abordarea bidimensională, a lui Robert Blake şi Jane Mouton, teorie bazată pe interesul pentru
obiective și rezultate şi interesul pentru oameni, care a condus la elaborarea aşa-numitei „grilă
managerială”. În cadrul acestei grile sunt definite cinci tipuri și stiluri manageriale, în funcție de cele
două criterii: conducătorul centrat pe sarcină, populist, secătuit, moderat-oscilant şi centrat pe grup.
Dezvoltând această concepție specialiştii de la Centrul de Management şi Transfer de Tehnologie
(CEMATT)', au delimitat pentru practica managerială românească, următoarele tipuri de manageri:
incompetenți, autoritari, participativ-reformatori şi conciliatori. În literatura franceză de specialitate
sunt menționate și alte tipuri de conducători eficienți, de pildă: organizatorul, participatorul,
întreprinzătorul, realistul şi maxi malistul; şi cele ineficiente: birocratul, paternalistul şi demagogul,
tehnocratul şi autocratul, oportunistul şi utopistul modernist.

În sfârșit, teoria dezvoltată de W. J. Reddin, denumită şi grila tridimensională a conducerii eficiente”,

a demonstrat conducătorilor că își pot creşte eficiența prin schimbarea adaptivă a stilurilor de
conducere.

În elaborarea grilei tridimensionale a conducerii eficiente, Reddin a adăugat modelul tridimensional

al stilurilor de conducere orientarea pe sarcină /orientarea pe relație, o a treia şi anume eficienţa.

Prima dimensiune, orientarea pe sarcină, defineşte gradul în care conducătorul organizează și

direcționează eforturile subordonaților spre atingerea scopurilor organiza ționale. Rolul principal al
conducătorului orientat pe sarcină este de a planifica, a organiza şi a controla.
A doua dimensiune, orientarea pe relatie, semnifică măsura în care conducătorul se preocupă de
dezvoltarea relatiilor interpersonale. Un asemenea conducător manifestă încredere, respect şi
considerație pentru ideile, atitudinile şi sentimentele subordonaților;
A treia dimensiune, eficienta sau „succesul" se referă la un conducător care realizează standardele
de performanță corespunzătoare poziției lui, și anume:

a) atingerea scopurilor organizationale:

b) obtinerea unui grad înalt de angajare a colectivului spre realizarea acestor scopuri

c) producerea unui înalt nivel de satisfacție a membrilor colectivului. Reddin, pornind de la stilurile
fundamentale de conducere - integrator, dedicat, relaționist și divizat, definește stilurile de
conducere ineficiente: îngăduitor, autocrat, misionar și dezertor, precum și cele de conducere
eficiente: activ, autocrat-biruitor, progresist și birocratic.

Cât privește factorii care condiționează eficiența conducerii în administrația publică românească,
trebuie să arătăm că aceştia nu pot exista decât numai în raport cu un mediu în care acționează ca şi
autoritatea sau instituția din care face parte, adică dintr-un univers ale cărui componente le
influențează în mare măsură obiectivele, activitățile și modul de structurare. De aceea, eficiența, se
exprimă direct prin ceea ce realizează conducerea, iar nu prin ceea ce face de fapt'. Apreciată,
adesea, ca un element esențial al autorității, eficiența se constituie in realitate doar într-un criteriu
de performanță al conducerii, deoarece numai aplicarea tuturor regulilor de organizare rațională a
activității acestora, determină sporirea eficienței funcționarilor de conducere.

Factorii care condiționează eficiența conducerii, sunt: generali (adică acționează în orice
împrejurare) și specifici (acțiunea se derulează numai la o anumită structură admi nistrativă sau
asupra unor probleme bine determinate). Ei pot fi, de asemenea, grupaţi în două categorii de
factori'.

Într-o primă categorie a factorilor care depind direct de functionari de conducere, amintim:
perfectionarea pregătirii lor profesionale, perfectionarea sarcinilor, proceselor și sistemelor
informationale delimitarea răspunderilor etc. Aceşti factori au și o influență pozitivă asupra întregii
activități a autorității sau instituției publice. Sunt, însă, și factori care au o influență negativă,
precum: desfășurarea unor activități paralele difuzia răspun derilor și lipsa delegărilor de atribuții,
organizarea de structuri necorespunzătoare, informatii excesive sau nesatisfăcătoare, slaba pregătire
profesională colaboratorilor.

Cea de a doua categorie, a factorilor indirecti, care nu depind de funcţionarii de conducere, ci de

autoritățile administrative ierarhic superioare, sunt: precizarea sarcinilor, îndrumarea și
coordonarea, după cum alți factori depind de autoritatea legiuitoare sau de autoritatea executivă.

Esențial pentru activitatea realizată de administrația publică este eficienta socială, fapt pentru care
funcționarii de conducere trebuie să acorde o importanță deosebită calități actului administrativ şi în
mod special, serviciilor prestate. Aceasta poate fi obținută prin adoptarea unor metode și tehnici
moderne ca şi a unei tehnologii bazate pe principii noi
care vor conduce la elaborarea de soluții cât mai bune a problemelor cetățenilor, în concordanță cu
dispozițiile legale, dar şi cu normele morale'.

Ca atare, vom constata că există o intercondiționare între eficiența activității autorităţilor publice
centrale şi locale şi rezultatele care se obțin în calitatea vieții sociale, economice şi culturale ale
colectivității naționale sau locale, precum şi între acestea şi raportul dintre administrație și cetățean.
Adică, rezultatele obținute de administrația publică să se regăsească în serviciile de calitate oferite
cetățeanului şi ridicării calității vieții acestuia?

1.2.5. Funcția şi funcționarii publici de execuție

A avea conducători buni la nivelul administrației publice, oameni temeinic pregătiți, ce se

recomandă, atât din punct de vedere profesional, al experienței în serviciul public, cât și a calităților
necesare îndeplinirii corespunzătoare a funcțiilor de conducere respective, constituie însă o condiție
insuficientă, fără un sprijin adecvat din zona activităților executive.

În absența astfel, a unor funcționari de execuție competenți, cu o înaltă calificare, apți să realizeze
într-o manieră rațională şi eficientă activitățile de execuție ce le incumbă, în respectul legii şi implicit
al intereselor pe care le urmăresc să le satisfacă, servind prompt cetățenii, actul de conducere, deşi
corect proiectat, se va dovedi ineficace.

Funcționarii publici de execuție sunt cei care prin profesionalismul lor, grație acumulărilor obținute
printr-o practică îndelungată în serviciul public, și nu în ultimul rând, datorită calităților lor
personale, valorificate la maximum, pot genera eficiența și eficacitatea administratiei publice,
imperative constante ale devenirii sale, de natură să îndepărteze structurile administrative de aerul
greu al , eternei birocratizării". Din acest punct de vedere, soluțiile rapide şi adecvate la problemele
cu care se

confruntă instituțiile publice, vor sta la îndemâna acelor funcționari de execuție care beneficiază de
o înaltă şi solidă calificare în domeniul lor de activitate, şi nu numai”, ce reușesc, dincolo de
exigențele funcției ocupate, să manifeste operativitate, funcționarul potenţându-şi „virtuţile”, în
scopul promovării şi satisfacerii interesului general.

În acest context, ştiinţa administrației abordează o serie de teme subsecvente amplei problematici a
funcției și funcționarului public de execuție, din perspectiva necesității de identificare a acelor factori
extra-juridici, dar şi a procesualităților implicite, care să con tribuie la optimizarea şi totodată la
eficientizarea activității acestor funcționari, pe baza principiilor şi regulilor ştiinţifice.

Recrutarea şi selecționarea funcţionarilor de execuție“, deşi distincte sub aspectul conținutului

activităților specifice presupuse, constituie etapele conexe ale identificării resurselor de personal
compatibile funcțiilor publice, ce urmează a fi ocupate de către persoanele ce satisfac exigențele
posturilor respective. Dacă prima, recrutarea - se cantonează în sfera aspectelor formale., a
îndeplinirii tuturor operațiunilor şi diligențelor necesare pentru atragerea şi găsirea acelor persoane
care potențial, din punct de vedere obiectiv, sunt capabile de a se identifica cu misiunile
administrației publice, a doua etapă, selecționarea privește utilizarea de metode concrete prin care
se vor reliefa, în considerarea personalității fiecărui candidat, aspectele subiective, intrinseci ale
acestuia în esență acele calități ce-l fac să se detaşeze de ceilalți contracandidați, prezentând vocația
deplină de a ocupa funcția publică vizată. Cum se afirmă și în doctrina de specialitate', recrutarea
funcționarilor ridică o multitudine de probleme, constituind o activitate importantă a administrației
publice în cadrul științei și artei administrării, ce are drept scop pregnant constituirea unui aparat
administrativ, pregătit profesional și eficient, cuprinzând următoarele operațiuni :
a) analiza cerintelor postului vacant;
b) întocmirea specificatiilor aferente activitătii postului respectiv;
c) cercetarea surselor de candidați corespunzători postului;
d) atragerea acestor candidați ce sunt susceptibili de a ocupa respectiva funcție publică.
Desigur, recrutarea se poate realiza fie pe cale internă, din cadrul aceleiaşi instituții, fie pe cale
externă, cu personal din afara instituției, avându-se constant în vedere, în cadrul politicii de
personal, acoperirea cu necesarul de funcționari, conform ştatelor de funcții și a numărului de
posturi aprobate.

În ceea ce priveşte selecţionarea acestor funcționari de execuție, în această etapă se analizează

propriu-zis calitățile și pregătirea profesională a candidaților, în corespondență cu exigențele
postului, pe baza mai multor metode de selecție, ce au însă în centrul lor – con sul. Astfel, dincolo de
eventualele metode preliminare - convorbirea cu solicitantul, cercetarea referintelor...satisfacerea
unor criterii..formale, probele teoretice şi practice constând în trecerea unui examen,sau concurs,
sunt cele mai uzitate metode de selecție, ce asigură transparență, obiectivitate, permițând atragerea
celor mai competenți și merituoși dintre candidați.

Cu toate acestea, pentru a evita manifestarea unor factori subiectivi de către evaluatori, mai cu
seamă în cadrul acelor probe ce permit astfel de atitudini din partea membrilor comisiei de concurs,
în genere în cadrul interviurilor ori a probelor orale, mai ales în situația de a putea distinge între
candidați, în funcție de aptitudinile şi calitățile lor, ceea ce tinde la o apreciere corectă a valorii
solicitanților, știința și practica administrativă au propus folosirea testelor.

Cum arată și doctrina de specialitate”, testele constituie o metodă psihologică de investigare,

constând din una sau mai multor probe, identice pentru toți candidații, apte să folosească tehnici
precise de apreciere a realizărilor sau a erorilor şi de măsurare a performanțelor, precum ar fi:
testele de inteligență, testele pentru aptitudini speciale, testele de performanță ori testele de
personalitate.

Asemenea teste însă trebuie utilizate în mod prudent, de la caz la caz, în măsura în care ele răspund
rigorilor şi cerințelor specifice pentru care sunt testați viitorii funcționari publici de execuție, dat fiind
faptul că este dificilă stabilirea atât a calităților pe care candidatul pretinde că le are, dar şi a
ansamblului însuşirilor necesare unui astfel de funcționar'. Relativizarea răspunsurilor acestor teste
se datorează varietății funcțiilor administrative, după cum şi a trăsăturilor distinctive ale profesiilor
exercitate, ținând însă cont de particularitățile postului vizat. Dincolo de aceste rețineri în ceea ce
priveşte absolutizarea lor, metoda testelor îşi poate proba neîndoielnic utilitatea în privința stabilirii
trăsăturilor psihice ce facilitează alegerea profesiunii, actualmente, studiul aptitudinilor profesionale
evoluând rapid sub aspect metodologic, dar şi al organizării unor cercetări complexe. Astfel, în
contextul psihotehnicii”, ca disciplină ce abordează elaborarea criteriilor de apreciere personale
cerute pentru îndeplinirea unui anumit gen de activitate, se poate releva în ce măsură un candidat
pentru o funcție publică este compatibil sau nu cu rigorile funcției, plecând de la motivația acestuia,
de la factorii ce-l animă (salariul, succesul, performanță, prestigiu), spre evaluarea potențialului ce-l
poate îndrepta către o prestație eficientă sau nu.

Primordial însă, scopul selecționării funcționarilor este de a se stabili exact corespondența între
funcția publică, respectiv felul activității administrative şi ceea ce i se potrivește profilului
candidatului, circumstanțiind la administrație, zicala „omul potrivit la locul potrivit”, dând satisfacție
concomitent, în cazul fericit, interesului general, public, cel al instituției și cel al aspirantului la
funcția publică'.

Printre criteriile urmărite în cursul selecționării, în afară de cele precise şi obiective, prescrise de
lege, mai sunt evaluate cele ce țin de polivalența și specializarea lor", dar și de aptitudinea de a lua
decizii optime, operative, de capacitatea de angajare a răspunderii, de abilitatea de a lucra în echipă,
de inovație, de capacitatea de muncă, de nivelul de inteligență, de posibilitățile reale de interacțiune
cu terții etc. Aprecierea activității funcționarilor de execuție are o pondere însemnată și prezintă o
importanță deosebită în cadrul evaluărilor periodice ce țin de cariera lor, întrucât prin prisma ei, pe
de o parte, se poate „fotografia" realitatea pregătirii profesionale şi a performanțelor acestor
funcționari, în dinamica evoluției lor, anticipând asupra perspectivelor de îmbunătățire și asigurând,
după caz, promovarea în trepte, grade sau clase. Problemele ridicate de o atare apreciere sunt
legate, în principal, de persoana care o efectuează, de maniera de control asupra acesteia, după cum
și în ceea ce privește eficiența practică a unei astfel de evaluări.

De departe, efectuarea de către şeful ierarhic superior funcționarului supus evaluării, în speță de
către funcționarul public de conducere, a acestei aprecieri, reprezintă cea mai relevantă coordonată,
îndeosebi din perspectiva manierei de desfăşurare. Un prim aspect, îl constituie faptul că doar şefilor
direcți le revine misiunea de a formula aprecierea, întrucât ei sunt cei care răspund inclusiv de
aducerea la îndeplinire a unor măsuri organizatorice ce pot depinde de poziția subordonatului pe
scara meritelor, asupra conducătorului răsfrângându-se deopotrivă şi efectele calificativului acordat.

Plecând de la premisa că funcționarii de conducere acordă calificativele, evaluând activitatea

funcționarilor de execuție, sunt pe deplin pregătiți, inclusiv din punct de vedere teoretic,
reprimându-şi eventualele tentații de ordin subiectiv, inerente fiecărui om până la urmă, evaluarea
trebuie să se deruleze pe baza unei procedurii prestabilite. Astfel, la nivelul fiecărei instituții publice,
organ sau autoritate administrativă, se utilizează procedura de organizare și desfășurare a activității
de evaluare a performanțelor activității profesionale individuale atât a funcționarilor publici, cât și a
personalului contractual, aferente unora dintre multiplele proceduri operaționale existente în
sistemul public. O asemenea procedură stabileşte metodele, instrumentele şi fluxul acelor activități
subsecvente, care să permită conducătorilor compartimentelor de specialitate directori generali,
directori, şef departament, şef sector, sef serviciu, sef birou să aprecieze corect și eficace potențialul
profesional şi conduita salariaților din subordine, periodic, fie trimestrial, fie anual.

În cazul evaluărilor periodice, de regulă trimestrial, fiecare funcționar de execuție prezintă un raport
individual privind modul de îndeplinire a atribuțiilor și obiectivelor individuale de serviciu, prevăzute
în fişa postului, pe baza unui model aprobat de către şefii instituțiilor respective.

Aceste rapoarte individuale sunt avizate apoi de către şefii ierarhici cu sau fără observații, urmând a
fi centralizate şi prezentate pe scară ierarhică următorului palier administrativ, acolo unde acestea
vor fi analizate din punct de vedere al conformității lor cu realitatea şi cu nivelul realizării
obiectivelor specifice, încercându-se relevarea aportului fiecărui funcționar la realizarea misiunilor
instituției. În acest caz, se vor avea în vedere ca indicatori principali: volumul și calitatea lucrărilor
efectuate în cursul trimestrului; al lucrărilor elaborate cu alte compartimente de specialitate, al
realizării atribuțiilor de serviciu executate din dispoziția şefului ierarhic, al cercetării şi documentării
ştiinţifice etc.

În ceea ce privește evaluarea anuală, de regulă în luna martie, aprilie, pentru anul precedent, şefii
fiecărei structuri organizatorice -- departament, direcție generală, direcție, sector, serviciu, birou vor
începe activitatea de analiză şi de evaluare profesională a fiecărui funcționar, prin folosirea unor
instrumente de lucru, precum : rapoartele individuale trimestriale, analizele efectuate în colective
restrânse de lucru în prezența salariaților evaluați, dar și a şefilor ierarhici, discuțiile purtate între şef
și subordonat cu prezentarea aspectelor favorabile din activitatea profesională, dar și cu
evidențierea aspectelor negative, fişele de apreciere a activității profesionale desfăşurate de fiecare
angajat prin acordarea unui punctaj, cuprins între minim și maxim, în funcție de patru criterii
principale de evaluare și punctarea distinctă a câte trei componente ale fiecărui criteriu.

Sunt stabilite drept criterii principale de evaluare, respectiv componentele cores punzătoare acestor
criterii, următoarele : rezultatele obținute - prin evaluarea gradului de realizare a atribuțiilor de
serviciu, a volumului de activitate, a calității lucrărilor executate și a activității desfășurate; asumarea
responsabilității prin evaluarea receptivității, a disponibilității la efort suplimentar, a perseverenței,
obiectivității și disciplinei, a spiritului de organizare, promptitudinii și operativității, dar şi a loialității
față de instituţie; adec varea la complexitatea muncii - prin evaluarea documentării şi interpretării
unui volum minim necesar de informații, dar şi executarea de lucrări complexe, a activității de
analiză și sinteză, fundamentarea propunerilor, evaluarea și semnalarea consecințelor, după cum şi a
preocupării pentru perfecționare profesională, inclusiv cunoaşterea de limbi străine, și după caz de
utilizare a calculatorului în vederea îndeplinirii atribuțiilor de serviciu; inițiativă si creativitate prin
evaluarea propunerilor de soluții noi, motivarea acestora și evaluarea consecințelor.

Desigur, evaluările trebuie să țină cont de tipologia funcțiilor ocupate, făcându-se distincția, chiar şi
sub aspect formal, a criteriilor de apreciere, în raport de funcțiile de execuție de specialitate,
respectiv de cele de execuție de specialitate specifice, de funcțiile de execuție administrative ori de
funcțiile de conducere. În cazul acestora din urmă funcții, spre exemplu, se vor evalua funcționarii de
conducere respectivi inclusiv, din punct de vedere al comportamentului managerial și al
responsabilității decizionale, al capacității de a crea un climat stimulativ, neconflictual și de bună
colaborare cu alte compartimente. Calificativul evaluării anuale acordat fiecărui funcționar pe fişa de
apreciere este cel stabilit în funcție de numărul total de puncte obținute, acest calificativ putând fi
nesatisfăcător, satisfăcător, bine şi foarte bine, de care persoanele respective trebuie să ia la
cunoştință, prin semnătură ori după caz, pe care să-l conteste, în situația în care nu este de acord,
caz în care contestația va fi analizată în cadrul Comisiilor de numiri și disciplină. Dincolo de
metodologia și caracteristicile activității de evaluare, se cuvine spus că în măsura în care aprecierea
funcționarilor corespunde realității ea va fi și eficientă, întrucât prin prisma acesteia se va determina
posibilitățile agentului administrativ de a lucra în condițiile concrete ale instituției publice respective.
Este dezirabil, din acest punct de vedere să se prezinte cu ocazia evaluării făcute, radiografia
activității efectuate de către funcționar, precum şi a însuşirilor personale ale acestuia în raport de
cerințele presupuse de natura, specificul şi întinderea atribuţiilor ce îi revin.

În ceea ce priveşte latura subiectivă a conținutului aprecierii activității funcționarilor, psihologii au

constatat că există anumite riscuri din perspectiva persoanei care face aprecierea, îndeosebi din
perspectiva atribuirii funcționarului a propriilor sale trăsături caracteristice, într-o proiecție
mecanică'. O astfel de apreciere poate prezenta însă mari neajunsuri în cazul trăsăturilor negative,
când atribuirea de defecte subordonaților urmărește justificarea de către şefi a propriilor defecte,
transferând răspunderea astfel pe seama colaboratorului apreciat.

În realitate, întrucât nu toți funcționarii sunt ireproşabili, aprecierile cuprind o critică mai mult sau
mai puțin evidentă în scopul îmbunătățirii activităților administrative desfăşurate, asemenea evaluări
putând fi astfel extrem de utile, mai ale atunci când ele determină conștientizarea neajunsurilor
proprii, dar şi dorința de a le corecta pe viitor, dând cu adevărat eficiență acestui instrument
managerial.

Alte aspecte ce se desprind din ampla şi complexa chestiune a aprecierii funcționarilor de execuție
mai pot viza utilizarea unor sisteme flexibile de salarizare, având aici în vedere posibilitatea acordării
de stimulente suplimentare -- sporuri, premii speciale, premi anuale, alte recompense, în cazul
derulării unei activități eficiente a acestor funcționari, dar şi avansarea lor în funcție, în contextul
promovării profesionale, pe bază de merit.

Metoda avansării în cadrul instituției, prezintă indubitabil o serie de avantaje, precum cunoașterea
temeinică de către funcționari a specificului activității, dar şi stimularea continuă pe coordonatele
îmbunătățirii performanțelor acestora, astfel încât să fie promovați în funcțiile publice superioare.
Corelativ, se impune a consemna şi dezavantajele siste mului de avansare, vizând aici: restrângerea
numărului candidaților din rândul cărora se recrutează funcționarii de conducere, riscul devalorizării
sociale, în absența unei politici de personal permeabile, denumite generic a porților deschise, ce ar
putea antrena înnoirea sistematică a funcționarilor', fără a omite incertitudinea în ceea ce privește
confirmarea în noul post a funcționarului avansat, neexistând garanții din punctul de vedere al
performan țelor sale viitoare, după cum nici în ceea ce priveşte compatibilitatea deplină persoană-
post. Oricum însă, ca regulă generală, în avansarea unui funcționar administrativ va trebui să se țină
cont, în mod cumulativ, atât de eficiența activității lui, cât şi de evaluarea şefilor săi privind
posibilitățile acestuia de a corespunde exigențelor unor funcții superioare, pe baza meritelor sale,
nefiind recomandată soluția de utilizare a avansării automate, întrucât s-ar diminua astfel, efectul
stimulator al promovării?. Nu în ultimul rând, se impune acordarea unei atenții sporite în ceea ce
privește gestiunea eficientă și corectă a carierei funcționarilor publici, în dinamica sa, meritul lor,
performanțele, valorificarea deplină a calităților, ataşamentul față de instituție, alături de experiența
și vechimea acumulată.în funcție, trebuind a fi răsplătite prin promovarea profesională, un subiect
de altfel, extrem de sensibil, a cărui tratare superficială poate genera frustrări, nemulțumiri ori
tensiuni în rândul funcționarilor de execuție.

După cum în mod firesc se impune combaterea unor tipuri eronate de atitudini față de obligațiile de
serviciu, în cazul semnalării unor deficiențe, din perspectiva necesității de corectare şi ameliorare a
activității funcționarului de execuție, inclusiv prin folosirea unor metode critice, recurgându-se în
extrem, chiar la utilizarea mijloacelor de sancțiune, în mod asemănător, pe cale de simetrie,
conducătorul nu trebuie să ezite în a face aprecieri elogioase ori de câte ori acești colaboratori ai săi
se remarcă prin calitatea şi utilitatea activității realizate, răsplătindu-le efortul.

în esentă, recunoasterea meritelor, prin evidenţierea funcţionarului atât în mod public în fața
celorlalți colegi, dar mai ales prin facilitarea avansării acestuia pe scara ierarhică, constituie un
procedeu de amplificare.a.eficienței în rândul personalului din administrație”, oferindu-i satisfacția
muncii, sentimentul utilității și al valorii sociale a activității desfăşurate, impulsionandu-I să-şi crească
performanța continuu. A alege între constrângere şi recompensă, ca manieră de corectare şi/sau
impulsionare a funcționarului de execuție, constituie desigur opțiunea conducătorului, al celui
autoritar, respectiv al celui democrat, după cum recurgerea alternativă la asemenea soluții concrete
de rezolvare a unor probleme, într-o manieră mai mult sau mai puțin echilibrată, va trebui
circumstanțiată funcție de gravitatea şi natura situațiilor practice apărute. Dincolo însă de stilul
funcționarului de conducere, credem că întotdeauna este preferabilă manifestarea unei atitudini
critice în locul folosirii mijloacelor de coerciție, de recurgere imediată la sancțiuni, acestea din urmă
reprezentând mijloace la care se poate recurge doar cu caracter de excepție, atunci când
convingerea, dialogul, negarea responsabilității, eşuează ca atare, funcționarea neasumându-şi
faptele ori nedând dovezi de îndreptare.

A manifesta înțelegere față de cel care a greşit, a-i permite să-şi corecteze erorile făcute, a-l
determina să conştientizeze consecințele nefaste ale acțiunii sau inacțiunii sale, înseamnă un
comportament corect și totodată, stimulativ din partea conducătorului, care dincolo de atitudinea sa
profund umană, are darul de a-i arăta acestuia, în respectul demnității sale, o altă cale de
îmbunătățire a rezultatelor muncii, asigurând implicit un climat favorabil de lucru pentru funcționari,
dar și condițiile necesare îndeplinirii sarcinilor! și misiunilor ce revin structurilor administrative ori
instituțiilor publice din care fac parte. Numărul funcționarilor, constituie o altă temă relevantă
problematicii funcției și functionarului public de executie, un număr care, paradoxal, pe măsura
înmulțirii şi diver sificării perioadele de sociale de criză, reducerii cheltuielilor ce impun atunci când
intervenția statului, ar fi dezirabil să scadă, îndeosebi în principalele măsuri de austeritate se vor lua
pe seama t publice, implicit a diminuării personalului bugetar.

Asemenea reduceri de personal se impun însă, a fi făcute în mod controlat, deoarece oricât de
avantajoasă ar fi reorganizarea și cât de ştiinţifică ar ar fi organizată munca, dacă reducerile se vor
axa doar pe studii de rentabilitate, rezultatul va fi în mod inevitabil o supraîncărcare a muncii pentru
funcționarii rămaşi calității acțiunii conduce în mod fatal la scăderea calității actuiunii acestora și
respectiv a nivelului calității serviciului public. În acest caz, accentul trebuie pus pe stoparea
birocrației, pe stoparea cheltuielilor publice afectate administrației, ceea ce la nivelul unor state au
determinat apariția unor soluții interesante, cum fi de exemplu faptul că nu fi creat un nou organism
administrativ dacă nu se elimină un altul, prin redistribuirea competențelor'.
Pe de altă parte, în perioadele de linişte, în absența turbulențelor economice și financiare, tendința
de creștere a numărului de funcționari îşi poate găsi explicația în fenomenele specifice ale unui
anumit stat, precum centralizarea, cea care determină o creștere Opiniei publice? " Personalului
administrativ, o practică dăunătoare care provoacă reacția În vederea temperării unui asemenea
fenomen de sporire nejustificată a funcţionarilor prin limitarea numărului acestora la unul rațional,
este necesară solicitarea integrală a posibilităților acestora, ce se poate obtine printr-o organizare
modernă a institutiilor administrative si aplicarea principiilor știintei administrației, ce au în centrul
lor ideea că număr mare de funcționari nepregătiți nu valorează cât o cifră mai mică fundamentală
că un de funcționari temeinic pregătiți profesional. acest context, au apărut o serie de teorii ce au
încercat să explice tendințele manifestate la nivelul administrației privind multiplicarea
funcționarilor, dar și a activității acestora. Astfel, conform teoriei lui Parkinson, orice aparat
administrativ tinde să-şi realizeze activitatea pentru sine însuși, sporindu-şi sarcinile și
corespunzător, numărul de funcționari necesari pentru a le executa. Practic, creşterea numărului de
funcționari este guvernată astfel de o lege în care nu intervine factorul volum de lucru, mai mult de
atât creşterea fiind aceeaşi, indiferent dacă acest volum se mări, se va reduce sau chiar va dispărea,
întrucât munca se va extinde atât cât este necesar pentru a umple tot timpul afectat îndeplinirii ei.

Asemenea constatări exprimă o parte din totalitatea factorilor care generează dezvoltarea peste
măsură a muncii administrative, care este elastică în ceea ce privește timpul pe care il cere pentru a
fi executata În primul plan, aşadar, regula multiplicării funcționarilor se manifestă prin aceea că o
instituție publică căreia i s-a conferit o sarcină nouă, are tendința să considere că nu o poate
îndeplini decât prin amplificarea numărului de funcționari', în timp ce regula multiplicării activității
decurge din prima, presupunând că un număr mai mare de funcționari efectuează ceea ce efectuau
inițial, doar câțiva funcționari, fiecare dintre aceştia considerând că trebuie să-şi amplifice propria
activitate.

Asemenea fenomene de „expansiune administrativă „manifestată atât în planul structural al

administrației (extinderea compartimentelor de lucru, implicit a numărului de funcționari), cât şi în
cel funcțional al său, adică al activităților desfăşurate, necombătute prompt şi eficace prin mijloacele
raționale ale ştiinţei administrației, sunt de natură să conducă la hipertrofierea aparatului
administrativ, cu toate implicațiile nefaste ce decurg de aici în contextul adâncirii birocrației.

Rutina funcționarilor reprezintă o altă problemă supusă cercetării ştiinţei admi nistrației, întrucât
aspectele negative ale activității mecanice ori ale operațiunilor cu caracter repetitiv desfăşurate de
către personalul administrativ, în virtutea experienței sale acumulate de-a lungul timpului și care, ca
și regulă generală, îi permite acestuia să-şi îndeplinească rapid sarcinile, poate genera la nivelul
administrației publice o serie de pericole?. În primul rând, este de relevat comoditatea
funcţionarului căruia, fără să i se mai solicite un efort intelectual major, îl determină să devină pasiv,
apatic, nemaifiind interesat de a-şi îmbunătăți activitatea ori de a ține pasul cu progresul, cu tot ce
este nou, tendința fiind evident de plafonare a sa.

Mai mult de atât, cum subliniază şi doctrina de specialitate, consecințele rutinei sunt: imobilitatea în
gândire; tendința comodă de a clasifica fenomenele şi problemele administrației conform unei
concepții unilaterale şi totodată simpliste; imposibilitatea de a distinge aspectele principale,
prioritare, de cele secundare, tentația fiind aceea de a remarca doar ce este tipic; pierderea treptată
atât a capacității de exprimare a unei opinii, dar şi pe cea de a accepta critica; tendința de a contesta
meritele celorlalți colegi din instituție.

Astfel şi rutina, alături de alte aspecte relevante conexe activității funcționarilor, precum folosirea
judicioasă a timpului de muncă", constituie deopotrivă factori de influență asupra raționalizării și
eficientizării funcționării administrației publice'.

2. RESURSELE MATERIALE

Administrația publică, ca şi cea privată, de altfel, poate să desfăşoare o activitate normală, „rațională
şi eficientă”, numai dacă întruneşte şi utilizează concomitent trei elemente (resurse): umane
(personalul), materiale şi financiare.

După cum s-a putut constata mai înainte, resursele umane sunt deosebit de importante, însă ele nu
sunt şi suficiente. Adică, administrația publică, pe lângă un personal (funcționari publici, în principal),
temeinic pregătit din punct de vedere profesional, trebuie să dispună şi de „un ansamblu de mijloace
materiale”, inseparabil legate de funcționarea acesteia, denumite, în literatura de specialitate,
echipament administrativ'. Ele constau, pe de o parte, în: bunuri imobile, terenuri şi clădiri, unele
aflate în proprietatea administrației, altele în administrare, bunuri care împreună cu cele mobile,
formează infrastructura administrativă şi sunt direct utilizate de autoritățile administrației publice în
îndeplinirea sarcinilor lor.

Alături de mijloacele materiale imobiliare, pentru activitatea administrației publice, pe de altă parte,
sunt necesare o gamă largă de bunuri mobile, începând cu birourile, rechizitele (hârtii, imprimate
etc.), maşini, materiale de lucru, tehnice și utilitare, precum și cele mai diverse tipuri de aparate:
telefon, fax, copiatoare, calculatoare, internet etc.

Știința administrației studiază mijloacele materiale ale administraţiei publice pentru a pune în
evidență necesitatea folosirii lor eficiente și a gestionării lor raționale astfel încât, costul lor, într-o
creştere constantă, să nu devină o povară pentru bugetul țării şi cetățenii săi.

De aceea, în marea majoritate a țărilor, mijloacele materiale imobiliare ca şi cele mobiliare, de altfel,
sunt obținute prin licitații, deşi, uneori, achiziționarea se poate face şi prin alte mijloace, ce îmbracă
totuşi un caracter de excepție, aşa cum sunt: exproprierea sau rechiziționarea.

Cât priveşte „furniturile", administrația publică din unele țări le obțin prin contracte, în sistem
centralizat (în S.U.A. de exemplu, de către Federal specification Board), în altele, se obțin separat
pentru fiecare administrație în parte și chiar pentru fiecare serviciu (de exemplu în: Belgia, Anglia,
Germania şi alte țări din Uniunea Europeană), prin licitații sau prin proceduri multiple (de exemplu
Franța)". Și în România, pe coordonatele aceloraşi exigențe şi norme stabilite la nivel european,
procurarea de bunuri de către instituțiile şi autoritățile administrative, cade sub incidența legislației
privitoare la achizițiile publice, prin intermediul contractelor de furnizare”, în regim de concurență,
tratament egal, nediscriminare, proporționalitate şi transparență. Regula în materie o constituie
achiziționarea de produse, prin cumpărare, rate, închiriere sau leasing, pe bază de licitație publică,
având ca fundament, sistemul electronic de achiziții publice (SEAP), o soluție aptă să asigure
utilizarea eficientă a fondurilor publice, implicit, prevenirea risipei banului public, prin derularea de
proceduri legale specifice, determinând astfel, responsabilizarea deplină a administrației publice.

Practica activității autorităților sau instituțiilor publice a pus în evidență și faptul că cele cu număr
mic de personal, dar dotați cu mijloace materiale moderne la nivelul ştiinței și tehnicii din țara
respectivă, pot lucra eficient pentru realizarea obiectivelor lor.
Pe când, dacă autoritatea sau instituția publică respectivă are un personal numeros sau chiar unul
redus, însă fără mijloace materiale la nivelul standardelor moderne, ea nu poate acționa la fel
întrucât activitatea sa este ineficientă şi costisitoare'. Progresul tehnic şi ştiinţific general care
marchează, în mod evident, epoca în care trăim, se repercutează profund și asupra administrației
publice şi, din acest punct de vedere, se poate vorbi de o revoluție administrativă. Ea constă în
introducerea şi folosirea pe scară largă a mijloacelor de automatizare şi informatizare la toate
nivelele administraţiei publice, în care esențială până acum era activitatea desfăşurată manual.

Dar, aceste transformări revoluționare pot și trebuie să țină seama de rentabilitatea acestor
mijloace, atât prin activitatea de tipizare şi prin standardizare, cât și printr-o judicioasă cheltuire a
sumelor atribute pentru noile tehnici, sporindu-se, astfel, eficiența acțiunii administrative.

In acest sens, administrația publică trebuie să se alinieze la standardele tehnicii moderne, însă,
numai în concordanță cu posibilitățile financiare reale, alocate prin buget de țara respectivă. Aceasta
presupune că, fără a avea sau a putea pretinde resursele materiale, altele decât cele strict necesare,
dar performante, administrația publică trebuie să se „adapteze" în vederea realizării sarcinilor
primite. Ca atare, o organizare rațională impune o reducere la minim a resurselor materiale, însă nu
și la renunțarea la strictul necesar, întrucât, într-o astfel de situație, administrația publică nu şi-ar
mai putea realiza atribuțiile stabilite.

Drept urmare sunt de reținut unele aspecte care privesc utilizarea rațională a resurselor materiale.
Astfel:

1. eficiența muncii; ea creşte atunci când activitatea administrației publice se realizează în sedii
(imobile), dotate corespunzător pentru dezvoltarea în condiții normale de lucru, randament, acces şi
utilizare. De pildă, în sediile autorităților sau instituţiilor publice, birourile trebuie să îmbine utilul cu
esteticul, fiind ocupate de un număr rațional și totodată, optimal de funcționari, în raport de
suprafețele acestora, ținându-se cont şi de natura activităților desfăşurate, dar și de cea a funcțiilor
îndeplinite. S-a constatat că, pentru fiecare situație concretă, se poate ajunge la o dispunere optimă
a spațiului de lucru și a poziției echipamentului. Proiectarea judi cioasa a condițiilor de muncă, a
zonei de muncă, a meselor, scaunelor, a ustensilelor şi echipamentelor pe baza luării în considerație
a dimensiunilor specifice omului, poate contribui nu numai la sporirea confortului lui şi la crearea
unor condiții mai bune de lucru, dar mai ales la sporirea eficienței.

Alte birouri, cu un spațiu adecvat, trebuie pregătite pentru folosirea lor în funcție de activitatea
îndeplinită, de conducere sau de concepție, absolut necesare ca funcționarii respectivi să se poată
concentra, în linişte, în vederea obținerii unui randament maxim.

Din aceste motive, birourile trebuie să fie luminoase, încălzite corespunză curate şi protejate
împotriva zgomotelor, umidităţii şi temperaturii excesive precum şi mobilate cu mobilier adecvat,
care să fie agreabil şi confortabil pentru desfăşurarea activității administrative.

De asemenea, sediul trebuie să aibă un aspect frumos şi îngrijit, condiții ce va asigura, astfel,
autorității sau instituției publice funcționalitatea gospodărească, prestigiu şi autoritatea în fața
cetățenilor. De altfel, se ştie că randamentul unei administrații depinde, în mod considerabil, și de
alegerea locațiilor pentru sediul său, de situația, dispunerea, mobilarea şi accesoriile care-i sunt
prevăzute”. În acest sens, autoritățile sau instituțiile publice care au sedii în localități rurale şi mai
ales, în cele urbane, este necesar să aibă permanent în vedere fie angajarea, fie construirea unor
sedii administrative care să faciliteze folosirea lor comună de către principalele servicii
administrative;

2. folosirea rațională a bunurilor mobile; un aspect important pentru știința administrației publice
este studiul, „standardizării mobilierului, imprimatelor, formatului hârtiei” etc.", absolut necesar
pentru administraţia publică şi reducerea costurilor sale“. În scopuri economice şi de cele mai multe
ori şi practice, în știința administrației se cercetează şi modul de determinare a unor ,norme" de
utilizare a diverselor resurse materiale. (de exemplu, imobile, maşini, furnituri etc.)

Ele sunt, de fapt, reguli tehnice cu ajutorul cărora se urmăreşte realizarea unificării şi simplificării
mijloacelor materiale, în vederea sporirii randamentului administrației; 3. folosirea echipamentelor
moderne; ținând seama de dezvoltarea științifică a societății contemporane, în epoca în care trăim,
unele din operațiunile administrative preluate de către echipamentele moderne informatice, în
genere, calculatoare cu care administrația publică trebuie, în totalitate, să fie dotată, funcționarii
publici urmând să realizeze alte operații, „activități de apreciere, concepție sau de evaluare a
datelor”. De pot fi altfel, la noi în țară există o asemenea strategie guvernamentală pentru crearea
unui sistem informațional la nivelul administrației publice".

Potrivit acestei strategii se are în vedere reutilizarea metodelor specifice tehnologiei informaționale
în modernizarea administrației publice româneşti prin următoarele categorii de acțiuni:

a) informatizarea, desemnată pentru creșterea eficienței operaționale în cadrul organismelor

administraţiei publice;

b) informatizarea serviciilor, având ca beneficiari cetățenii și agenții economici, ceea ce va implica un

proces de integrare a serviciilor prestate de administrația publică;

c) asigurarea accesului la informații, prin tehnologii informaționale pentru utilizatorii finali ai

serviciilor administraţiei publice locale;

d) informatizarea administraţiei publice locale. Sistemele informatice la acest nivel reprezintă o

modalitate de a avea mai mult control asupra propriilor resurse şi activități, de a-şi spori autonomia
şi de a-şi reduce dependența de autoritățile administrației publice centrale.

Utilizarea tehnologiei informației de către administrația publică locală poate conduce la organizarea,
analizarea și furnizarea eficientă a informației pentru planificarea și gospodărirea locală, precum și în
pregătirea deciziilor. Ele își pot aduce o contribuție și la sporirea preciziei datelor și analizelor, econo
misirea de timp; reducerea sau păstrarea aceluiaşi număr de personal; îmbunătăţirea productivității
muncii; reducerea costurilor; posibilitatea de a acoperi mai multe sarcini, acoperirea unor domenii
de activitatea care nu putea fi abordate anterior; uşurarea muncii; creșterea eficienței rezolvării
problemelor; uşurarea sau îmbunătățirea procesului decizional și altele.

De asemenea, toate organismele administrative urmează să fie echipate cu un sistem informațional

nu numai pentru automatizarea funcțiilor și procedurilor interne și a serviciilor către utilizatori, ci şi
să furnizeze servicii directe de la sistemele informaționale şi altor unități ale administrației publice.
De pildă, celor din spatele ghişeelor, adică pentru administrația publică, interfață, în vederea
integrării serviciilor administrațiilor din spatele ghişeelor, în scopul furnizării de servicii complete,
conform cu nevoile cetățenilor.
Echiparea cu sisteme informaționale a administrației publice poate duce la realizarea unei proceduri
unitare pe întreg teritoriul țării (rețele naționale și rețele extranet a administrației publice locale); 4.
introducerea în activitatea administraţiei publice a mecanizării și automatizării, în scopul de a crește
în mod rațional randamentul funcționarilor publici; dar și de înlăturare a vechilor mentalități, de
ordin psihologic sau sociologic al funcționarilor; 5. necesitatea cunoaşterii de către toți funcționarii
din administrația publică, nu numai de către funcționarii publici de conducere, a resurselor de care
dispun, în vederea obținerii de economii. În acelaşi timp, va trebui să se cunoască şi care este
raportul dintre cost şi folosirea mijloacelor materiale, astfel, încât, toți funcționarii publici să fie
conştienţi de eforturile ce se fac pentru efectuarea unei activități raționale, economice şi eficiente'.

3. RESURSELE FINANCIARE

Administrația publică, ca şi orice altă entitate organizațională, execută atribuțiile cu care ea este
abilitată, cu personalul (funcționarii publici) care utilizează mijloacele materiale şi dispune de
mijloacele financiare.

Ca atare, ea trebuie să organizeze o triplă activitate: de gestiune, de control şi de informare şi să

realizeze, în acest sens, o cunoaştere concretă, cât mai precis cu putință, a diferitelor mijloace de
acţiune”.

Resursele financiare sunt esențiale pentru activitatea autorităților şi instituțiilor publice, întrucât ele
„reprezintă totalitatea mijloacelor băneşti necesare realizării obiectivelor economice şi sociale într-
un interval de timp determinat.

CAPITOLUL IX

METODE ÎN ȘTIINȚA ADMINISTRAȚIEI

1. CONSIDERAŢII GENERALE

Ştiința administrației, ca oricare altă știință, presupune nu numai cunoştinţe, con cepte, noțiuni,
categorii, ci şi metode, procedee şi tehnici de analiză şi cercetare științifică ce-i sunt caracteristice.

În acest sens, remarcăm că știința administrației, ca ştiință socială, folosește într-o proporție
însemnată, metode, mijloace și procedee tehnice comune tuturor ştiințelor sociale'. Totuşi, aşa cum
arătam mai înainte, ea are principii şi metode specifice', individualizându-se ca atare, întrucât
obiectul său de cercetare ştiinţifică este constituit din studiul special ce se efectuează asupra faptului
şi fenomenului administrativº, altfel spus, asupra administraţiei publice în întreaga sa complexitate.
Metoda reprezintă, pentru știință, în general, mijlocul prin care se caută și se alege o cale, ea este
determinată de însuși obiectul de cercetare științifică și, în acelaşi timp, trebuie să fie în concordanță
cu legile obiective ale științei respective. Ansamblul metodelor folosite de către o anumită știință
constituie metodologia (methodos - drum, cale, mijloc şi logos - ştiință) sau știința despre metodă.
Metodologia este studiul celei mai bune metode de cunoaştere cu privire la unele probleme
determinate; ea nu caută soluții, ci privește alegerea modulului de a le găsi, integrând cunoștințele
dobândite asupra metodelor ce se aplică în diferitele discipline ştiinţifice sau filosofice. Metodologia
comportă un dublu aspect: cunoaștere pentru a acționa'. Rezultă că, pe lângă o metodologie a
cunoașterii poate exista și o metodologie a acțiunii. Aceasta este acea metodologie care realizează o
punere coerentă în practică a mijloacelor, în vederea atingerii unui obiectiv. Ca urmare, ea
dobândeşte un caracter dinamic şi contribuie la cercetarea eficientei.
Sub aspect praxiologic, fără a uita natura sa intelectuală și, într-o anumită măsură, filosofică,
metodologia devine, astfel, concretă. Scopul său este, în acest caz, de a cunoaște mai bine spre a
acționa mai bine. Această finalitate a metodologiei coincide, după cum se subliniază în literatura de
specialitate, cu cea a disciplinei „organizare și metode"' în administrația publică, care înglobează un
ansamblu de concepte și tehņici puse în serviciul acțiunii eficiente.

Pornindu-se de la teza autonomiei științei administrative şi a obiectului său specific de cercetare

administrația publică, mai mulți specialişti francezi au admis existența unei metodologii
administrative autonome?, neexclusive, ca pe o veritabilă metodologie aplicată acțiunilor umane".
Schematic, ea poate fi sintetizată prin: metodă - cunoaștere - acțiune formare - metodă, ca un circuit
continuu al cunoaşterii în administrația publică.

2. ETAPELE METODOLOGIEI ŞTIINŢEI ADMINISTRAȚIEI

Cercetarea in administrația publică cunoaste mai multe etape:

(1) Prima etapă, este cea a definirii obiectului de cercetat, etapă în care se va constata dacă obiectul
propus spre cercetare este clar definit pentru a putea, ulterior, desfăşura cercetarea în vederea
analizării fenomenului. Deci, obiectul va fi cel care va determina alegerea metodei respective, care,
astfel, devine subsidiară în raport cu obiectul cercetării:

(2) Cea de-a doua etapă este esențială și privește stabilirea ipotezei de lucru, întrucât, nu se pot
continua cercetările decât după formularea unei ipoteze de lucru, precum şi a unor soluții posibile. În
general, se impune să se formuleze cât mai multe ipoteze de lucru cu privire la problema cercetată:

In sfârşit, a treia etapă, care vizează constatarea faptelor, implică, analizarea unei pluralități de
metode, dintre care urmează să se treacă la alegerea uneia sau mai multor metode adecvate, după
caz, având în vedere complexitatea problemelor administrative cercetate, şi care, în fond, reflectă
însăşi viața socială.

În acest context, metodele folosite in administrația publice se definesc ca fiind ,, Alegerea unor căi
raționale ce determină tehnicile de investigare necesare pentru găsirea de solutii eficiente, în scopul
îmbunătăţirii structurii sau activității, administratiei publice.

Cercetarea în administrația publică, în afara identificării unei metode cât mai adecvate, trebuie să
răspundă și la alte două probleme”: a) una cu privire la delimitarea câmpului de studii; b) cealaltă
privitoare la modalitatea de stabilire a tehnicilor de investigare.
Cercetarea unei probleme în administrația publică depinde, întotdeauna, de întinderea,
dimensiunea obiectului acesteia și impune efectuarea unor studii. Acestea pot fi:

1. studii partiale, ele constau, de exemplu, din descrieri monografice fie ale unui
serviciu sau direcții ori ale unei direcții generale etc., descrierea organizării şi funcționării unui corp
de funcționari publici ori chiar descrierea modului cum se derulează o acțiune administrativă
propriu-zisă. În acest din urmă exemplu, obiectul cercetării poate să-l constituie, de pildă, modul în
care o autoritate a administraţiei publice ia o decizie sau aplică o decizie guvernamentală;
2. studii globale, cercetarea poate fi extinsă și la nivel de generalitate, adică, la nivelul unei
administrații a unei țări sau a mai multor țări ori chiar tratarea de o manieră sistematică în
ansamblu a administrației publice;
B) Cercetarea în ştiinţa administrației are la dispoziție o paletă diversă de tehnici și de metode de
cercetare, unele dintre ele fiind folosite și în alte ştiințe sociale (sociologie, științe politice etc.),
dintre acestea exemplificând prin:
1. studiile bibliografice sunt o primă etapă în cazul efectuării unor cercetări (de exemplu, mai
multe de drept administrativ sau de știința administrației pot pune la dispoziție o bogată
bibliografie).
2. sursele oficiale: rapoarte, procese-verbale, colecții de acte normative, documentele
parlamentare, arhive administrative, rapoarte ale unor comisii de specialitate, statistici etc.,ce
pot constitui ele însele o sursă primară de date, importantă pentru specialişti.
Cele mai accesibile sunt procesele-verbale ale autorităților deliberative ale administrației publice
locale, consiliile locale și procesele verbale ale dezbaterilor parlamentare, proiectele de acte
normative şi propunerile legislative ale parlamentarilor sau cercetarea efectuată de către
funcționarii publici care acceptă să fie în postura de observator participant.

Aici intervine, însă, reticența dintre cercetător și funcționarul public ce are în vedere, mai ales,
faptul că acțiunea administrativă şi munca de cercetare cu exigențe de natură antinomică. De
aceea, administrația publică este înclinată să adopte cel puțin două atitudini, dar la fel de
dăunătoare:una, de a interveni activ în procesul de cercetare, întărind controlul şi canalizându-l
în beneficiul său, administrația devine, astfel, posesoare a unui contract de cercetare internă a
cărei funcționalitate o folosește direct; când se practică contractele de studii și de cercetare,
administrația lasă cercetătorii în situații de strânsă dependență față de comanditarii ei,
proprietarii subiectelor alese a problematicii şi a difuzării rezultatelor;

- cealaltă, a rezistenței pasive în procesul de cercetare pe care el nu-l controlează, refuzându-le

cercetătorilor comunicarea informaţiilor din rapoartele comisiilor de specia litate şi chiar
dezbaterile din cadrul acestor comisii. In prezent, sunt mult mai uşor de cercetat şi documentele
administrative, ținând seama de noua politică de transparență administrativă.

Folosirea surselor oficiale prezintă, însă, şi mai multe dezavantaje. Avem în vedere faptul că
documentele oficiale nu sunt, întotdeauna, sistematizate; că acestea exprimă, de regulă, opiniile
guvernanților; arhivele nu sunt deschise pentru cercetare decât după un termen relativ lung. Un
alt dezavantaj îl constituie, de asemenea, şi insuficienta cunoaştere a realităților sociale, precum
faptul că accesul la astfel de documente riscă să conducă la normativism

c) Observarea directă, documentarea scrisă nu exclude, însă, investigațiile ce se pot realiza

printr-o observatie directă, pe teren, astfel că se pot acumula, într-o asemenea manieră,
numeroase date, atât din punct de vedere cantitativ, cât şi calitativ, din perspectiva modului cum
funcționează administrațiile. Ele pot fi puse în aplicare și de către persoane din afara
administrației ori de către funcționarii observatori participanți.

Se ştie că bunele relații cu administrația sunt indispensabile pentru a se putea efectua cercetări
de calitate, or aceste relații bune nu pot exista decât cu condiția ca administrația să aibă
încredere în „mentalitatea" cercetătorului, care adesea este sinonimă cu conformismul şi
autocenzura.

Putem constata, astfel, că mai mult decât alte ştiințe sociale, știința administrativă se găseşte în
fața unei alternative: a dependenței sau a secretului.

În prezent, la noi în țară, dar mai ales în străinătate (S.U.A., Franța, Germania, Belgia)
administrația publică și problemele sale fac obiectul unor multiple studii și cercetări, cum sunt
cele de analiză organizațională, funcțională și sistematică sau a cercetărilor prin chestionare",
efectuată de echipe de cercetare din centre sau instituții administrative etc.
Tendința evidentă este de creştere a unor asemenea cercetări și în cadrul altor organisme, ca de
pildă: Institutul de Ştiințe Administrative din România, Şcoala Națională de Studii Politice și
Administrative, Federațiile și Asociațiile autorităților administrației publice locale.

3. METODE DE CERCETARE

Principalele metode care pot fi folosite în cadrul perfecționării organizării și funcționării

autorităților sau instituțiilor din administrația publică sunt: metoda analitică, metoda critică,
metoda interviului şi metoda sintezei'; metoda rațională și metoda experimentală"; metoda
prospectivă”.

3.1. Metoda analitică

Este metoda care se folosește în prima fază a unei analize ce se efectuează la nivelul unei
autorități sau instituții administrative.

Ea se caracterizează prin observarea faptelor şi folosirea datelor pe care le dețin cercetătorii într-
o anumită ordine:

a) structura (autorității sau instituției publice). Pentru a avea date certe și confirmate se poate
folosi actul normativ în baza căruia este înființată, organizată și funcționează autoritatea
respectivă, organigrama acesteia, regulamentul de organizare și funcționare.

b) posturile, numărul total la nivelul instituției din care numărul funcționarilor publici şi separat
al personalului încadrat cu contract de muncă, câte sunt ocupate, câte sunt libere; atribuțiile
care revin fiecărei categorii în parte, pentru funcțiile de execuție și funcțiile de conducere,
pentru fiecare funcționar public, conform fişei postului, menționându-se libertatea decizională
de care se bucură titularul sau dacă este cazul, atribuțiile delegate. De asemenea, analiza va
trebui să constate care este scopul principal al postului, cerințele generale şi specifice pentru
ocuparea postului, competențele mana geriale, relațiile postului (interne şi externe), dificultățile
postului, precum şi volumul real de muncă, în raport cu numărul existent de funcționari publici
etc. O analiză atentă se impune a fi făcută și asupra mijloacelor materiale, mobile și imobile, de
care dispune autoritatea sau instituția publică respectivă și nu în ultimul rând, a mijloacelor
financiare proprii şi alocate.

Pentru a cunoaşte funcționalitatea și rentabilitatea unei autorități sau instituției administrative

mai poate fi aplicată şi schema' următoare: cine lucrează, ce lucrează, unde, prin ce mijloace,
pentru cine, cum și când lucrează funcționarii. c) documentele şi pozițiile, se au în vedere pentru
analiză documentele de lucru ale funcționarilor publici, circuitul documentelor, denumirea
documentelor, numărul și frecvența întocmirii lor, care sunt pozițiile (nivelurile) ocupate de
documentele respective în ierarhia administrativă a autorității sau instituției publice respective.

d) repartizarea serviciilor în sediile autorităților administrației publice. De modul în care sunt

repartizate serviciile în imobilele care constituie sediul autorității sau instituţiei publice depinde,
într-o proporţie însemnată şi asigurarea eficienţei acestora. Sunt de mare importanță, numărul
de camere ocupate, suprafața acestora, aparatele cu care sunt dotate, mobilierul, starea
localurilor, corespunzătoare sau necorespunzătoare, amplasarea acestora, central sau la
periferia localității, afectează într-o bună măsură randamentul personalului.

e) circuitul administrativ, ultima etapă a metodei analitice, constă în analiza drumului care se
parcurge pentru a se realiza sarcini de către o autoritate sau o instituție administrativă. Astfel, se
va urmări întregul proces parcurs pentru îndeplinirea sarcinilor, începând de la posturile de
lucru, respectiv cu funcțiile de execuție și continuând cu etapele pregătirii deciziei şi până la
momentul luării deciziei, de către conducere.

Acest parcurs poate conduce, adeseori, la constatarea a numeroase disfuncționalități ori chiar a
unor circuite sau trasee inutile, care face activitatea autorității costisitoare şi În mod constant,
metoda analitică folosește și anumite proceduri auxiliare, cum sunt graficele, statisticile, etc.
care însoțesc de multe ori deosebit de sugestiv examinarea structurilor autorităților
administrației publice sau circuitului documentelor.

3.2. Metoda critică

Analiza critică se impune să fie realizată, de regulă, de una și aceeași persoană care a efectuat și
cercetarea analitică, prealabilă. Persoana respectivă are astfel, posibilitatea cunoaşterii în
ansamblu a activității analizate și poate propune măsuri reale de perfec ționarea a acesteia.

Această metodă examinează, pe baza mai multor criterii, anumite elemente ce se impun a fi
îmbunătățite în activitatea unei autorități sau instituții administrative. La aceste elemente, se
mai pot adăuga și cele, eventual, reținute și selecționate în urma aplicării metodei analitice.

În acest sens, pe baza rezultatelor, a datelor şi a informațiilor, obținute cu prilejul etapei analitice
se va proceda la examinarea critică a tuturor acestor constatări. Pentru aceasta se vor folosi mai
multe criterii, cum sunt:

a) utilitatea autorității administrației publice și a activității ce o desfăşoară. Se pune problema

utilității serviciului public realizat de autoritatea sau instituția administrativă respectivă. Adică,
dacă mai se justifică sau nu sub aspectul actiunilor şi al prestațiilor, dacă ele sunt făcute la timp,
în mod oportun și cu celeritate. Utilitatea serviciului public va trebui să fie constatată atât la
nivelul întregii activități a autorității, cât şi pe structurile sale componente. Prin cercetarea
utilității se va putea constata dacă serviciul public își are eficiență, propunându-se, după caz, fie
menținerea sa cu îmbunătățirea unor activități ale compartimentelor, ale circuitului
documentelor, etc., fie restrângerea activității, sau în cazurile cele mai grave, reorganizarea
autorității sau a instituției publice prestatoare;

b) eficienta. Este un alt criteriu important, care se alătură utilității. Ea constituie, aşa cum bine se
ştie, problema esențială a realizării activității administrației publice. Altfel spus, autoritatea sau
instituția administrativă poate fi utilă din punct de vedere social, dar de cele mai multe ori,
datorită unor cauze subiective, devine ineficientă. Pe baza informațiilor obținute din cercetarea
analitică și mai ales a analizei financiare, vor trebui luate măsuri fie pentru simplificarea
activității, reducând sau eliminând cheltuielile nejustificate, fie restrângând activitatea serviciului
public;

c) timpul. Reprezintă un criteriu important în cercetarea care se efectuează asupra diferitelor

activități ale autorității sau instituției administrative. Timpul, în activitatea autorităților și a
instituțiilor administrației publice, este un factor deosebit de important. El este cel care duce la
aprecierea favorabilă a rezultatelor obținute de către un funcționar public, un compartiment sau
chiar autoritatea respectivă, sau, dimpotrivă, la o imagine nefavorabilă a acestora. Dar, nu numai
sub aspectul imaginii instituționale timpul este factorul care acționează, ci, mai ales, el prezintă
incidență în realizarea cantitativă sau calitativă a lucrărilor, sarcinilor şi atribuțiilor cu toate
consecințele ce apar aici: sunt întârzieri ale unor lucrări sau prestări de serviciu neefectuate la
timp, ori nu se iau la timp măsurile stabilite printr-o decizie administrativă.
Factorul timp apare în acest context ca un element important al randamentului, al eficienței și
chiar al utilității serviciului public analizat. De asemenea, din perspectiva timpului de lucru,
acesta are o influență covârșitoare pentru perfecționarea activității autorității sub aspectul
dotării cu mijloace moderne, al rentabilității echipamentelor de birou și a reducerii astfel, a
timpului de rezolvare a unor lucrări sau a personalului folosit pentru realizarea activități.

Pentru analiza factorului timp la nivelul administrației publice, se recomandă metoda sondajului
și cea a autoanalizei'. Ele pot fi aplicate, însă, numai în mod dife rențiat de la caz la caz, de la
autoritate sau instituție administrativă la alta sau chiar de la un funcționar public la altul.

d) optimizarea factorilor ambienți și a relațiilor umane.

Aceştia sunt factorii la care ne-am referit deja, cu prilejul examinării problemei factorilor ce
influențează funcționarii publici și au în ansamblul activității administrației publice o importanță
deosebită. De aceea, alături de cele precizate, adăugăm şi alte aspecte, ce privesc analiza ce se
impune a fi făcută din punct de vedere al existenței surselor de iluminat în birouri, a surselor de
căldură, a zgomotului, a formatului si a amplasării mobi lierului de lucru, ca și a celorlalte
aparate din dotare sau a inexistenței unora dintre acestea.

De asemenea, cercetarea se poate axa şi pe disfunctionalitățile constatate în relațiile

interumane, în planul resurselor umane ale autorității analizate, și care, de multe ori pot
produce serioase perturbări activităţii acesteia, sugerându-se, în concluzie propuneri pentru
îmbunătățirea lor.

3.3. Metoda interviului

Efectuarea studiului la nivelul unei autorități sau instituții administrative va trebui continuată,
după realizarea primelor doua etape ale cercetării, cea analitica și cea critica, cu o etapă
caracterizată prin luarea de interviuri, mai întâi, a conducerii şi apoi, a altor funcționari publici de
executie, dar cu posturi de importanță majoră în structura autorități. În final, dacă este posibil,
interviurile trebuie să se realizeze cu întregul corp de funcționari și cu celălalt personal angajat în
aparatul autorități.

Metoda interviului se recomandă să nu fie folosită din poziția unuia care controlează sau a unei
echipe de inspectori. Receptarea unei asemenea ipostaze poate pune pe mulți funcționari să
cosmetizeze activitatea și să prezinte o situație departe de cea reală, ceea ce nu este de dorit. De
aceea, este importantă discuția de la om la om, apropierea sufletească şi înțelegerea față de ei şi
de problemele care-i frământă, prezentarea datelor şi informațiilor reale pe care analistul deja le
cunoaşte, împreună cu măsurile de îmbunătățire, cu infor marea de ansamblu asupra activității
și implicit, asupra situației fiecăruia dintre funcționari, ceea ce poate atrage colaborarea lor
sinceră.

3.4. Metoda sintezei

Analiza sintetică are la bază elementele cercetării analitice și a celei critice împreună cu datele
rezultate din interviurile tuturor funcționarilor publici. Ea se face, de regulă, la nivelul unei
autorități superioare ierarhice celei analizate, de către funcționari specializați. Acum pot fi
analizate şi problemele care privesc coordonarea, legăturile pe orizontală şi pe verticală,
necesitatea îmbunătățirilor, până la ce nivel se impun a fi făcute. Astfel, se va analiza dacă este
necesar să se propună schimbarea conducătorului autorității sau instituției publice ori dacă din
informațiile deținute, acesta şi-a realizat atribuțiile care îi reveneau, situație în care el va fi
menținut în funcție.

Aceasta fiind şi una dintre primele concluzii ale analizei care s-a făcut în cele trei etape, stilul de
conducere, care impune şi desfășurarea sau nu a unei activități eficiente.

De asemenea, în această etapă, trebuie să se facă propuneri forurilor competente şi cu privire la

mijloacele materiale și a celor financiare care sunt necesare autorității sau instituției
administrative analizate. O atenție deosebită este necesar să se acorde şi docu mentelor utilizate
în circuitul administrativ, propunându-se, dacă este cazul, o tehnică mult mai eficientă de
întocmire a acestora,cea optimă, ca şi a circulației sale la nivelul structurcilor interne ale
autorității respective.

Un alt punct important al fazei de sinteză este analiza relatiilor autorității admi nistrației publice
cu cetățenii, prin serviciile speciale înființate sau de persoanele abilitate expres cu asemenea
sarcini, a modalităților prin care acesta informează cetățenii, transpa rența sa decizională şi nu în
ultimul rând, primirea lor în audiență de factorii de conducere.

În afara acestor metode, literatura de specialitate propune şi folosirea altor alter native, ca de
pildă metoda rațională, sau a priori care pornește de la principii fără să facă apel la experiență”.

3.5. Metoda experimentală

O altă metodă, specifică științei administrației este metoda cazurilor, sau metoda experimentală.
Ea constă din analiza cazurilor concrete, ce pot avea ca obiect o problemă de natură generală, ca
de pildă elaborarea unui raport sau a unui proiect de decizie, deter minarea unui plan de
urbanism, etc.; fie o problemă de natură subiectivă, sancționarea unui funcționar public,
desfacerea contractului de muncă al unui salariat etc. Cazurile pot fi studiate, analizate și
dezbătute mai ales în instituțiile de perfecționare a pregătirii funcțio- narilor publici. Discuțiile
pot conduce la găsirea mai multor soluții, precum și de a învăța să se facă propuneri și o
cunoaștere mai profundă a organizării administrației publice.

În sfârșit, este de menționat, sub aspectul cunoaşterii teoretice şi cercetarea prospectivă sau
operațională. Cercetarea prospectivă este „0 analiză a regulilor şi meca nismelor de
transformare a administrației în măsură să dea naştere unor noi structuri, unor noi moduri de
funcționare, unor noi imagini ale administraţiei şi ale procesului său de transformare."

Prospecțiunea este „nu atât determinarea scenariilor posibile ale unei administrații, cât modurile
de schimbare, moduri care permit trecerea de la o stare inițială a administraţiei la una sau alta
dintre imaginile finale pe care modelele le-au selectat*

Determinarea acestor moduri de trecere este, însă, subordonată utilizării unui nbaj, el
„înseamnă să dispunem de concepte”, care vor face „conversia imaginilor administrației” şi a
„proceselor sale de transformare în elemente sau noțiuni compatibile."$ Prospecția
administrației, înseamnă astfel, „căutarea conceptualizării fenomenului care să permită să i se
reducă complexitatea fără a-i restrânge câmpul social. Cercetarea operaţională sau prospectivă
poate fi definită ca o metodă de observație a faptelor şi de analiză matematică a raporturilor lor,
care permite să determine utilizarea eficientă a unui număr de mijloace pentru atingerea unui
obiectiv. Intr-un context dat. Această cercetare prospectivă este şi o metodă de observare, care
acționează pe baza unei tehnici specifice de observare a faptelor, folosind în acest sens, analiza
matematică. Observarea permite determinarea faptelor respective, iar cercetarea opera țională
 tinde să analizeze raporturile existente între fapte. Metoda, prezintă, în fond, o cercetare a
rentabilității, uneori, în mod direct şi imediat, alteori, în mod indirect, adică, nu la nivelul
mijloacelor" ci ,,în ansamblul" lor.

Metoda se caracterizează prin construcția unei ierarhii de concepte, în ascensiunea

componentelor la nivel de categorii şi a categoriilor la nivel de ansambluri, ale căror functii sunt
precizate şi ale căror structuri sunt definite, ea, însă avantajând conceptele prea înguste.

CAPITOLUL X

DECIZIA ADMINISTRATIVĂ
1. Considerații generale:

Activitatea administrației publice, indiferent de nivelul său, de domeniile sale, de autoritățile ori de
funcțiile publice în care se exprimă, se realizează „pe baza intenției și a deciziei umane”l de a efectua
această activitate.
Decizia apare, însă, nu numai ca un element caracteristic al activităţii umane din administrația
publică, ci ea este elementul esențial al oricărei activități umane, in special al gândirii, în vederea
atingerii unui scop şi al selecționării mijloacelor pe care urmează să le utilizeze pentru atingerea
acelui scop.
In acest sens, se cunoaşte că aproape în orice moment omul este pus în fața unui număr, mai mare
sau mai mic, de alternative generate fie de mediul extern, fie de cel intern, activitatea sa fiind
determinată de capacitatea de a le compara, evalua, alege și a decide dintre toate pe cea mai
adecvată.
În general, prin conceptul de decizie se înțelege „terminarea normală a deliberării într-un act
voluntar,"* iar obiectul său este să opereze alegeri de scopuri și mijloace."*

Cât priveşte decizia administrativa reprezintă o manifestare, de voința a administrației, ,

premergătoare unei acțiuni sau inactiuni, prin care se optează pentru o variantă în vederea realizărü
unui scop"
In acest context, decizia reprezintă un element indispensabil al coeziunii și al duratei oricărei
activități umane ea pune în evidență două elemente constitutive: înţelegerea şi voinţa, decizia
rezultând din raportul care se stabileşte între acestea.
În activitatea de zi cu zi, oamenii îşi stabilesc scopurile pe care le urmăresc şi îşi aleg mijloacele
adecvate pentru realizarea acestor scopuri.

Însă, este evident că nu tot ceea ce îşi propune, în general, omul se şi realizează cu mijloacele de
care dispune. Drept urmare, el trebuie să opteze, să aleagă, dintre toate scopurile propuse, pe cele
considerate, în mod cert, realizabile, altfel spus să ia o decizie.
In acest cadru, decizia apare ca un act, ca o acțiune sau inacțiune, prin care se operează o alegere
între mai multe posibilităti.

Alegerea prin care se operează în actul deciziei presupune, implicit, şi îndeplinirea anumitor criterii.
Aceste criterii au întotdeauna un anumit grad de flexibilitate tocmai datorat factorului uman, ele
evoluând de la o perioadă istorică la alta, de la o țară la alta, în funcție de condițiile economice şi
filosofice ale oamenilor.
Rezultă că fundamentul unei decizii implica următoarele conditii:
1) o alegere între mai multe posibilități; atâta timp cât cel care trebuie să decidă nu şi-a exprimat
opțiunea pentru una dintre variante nu se poate vorbi de decizie. Cu alte cuvinte, caracteristica
deciziei constă, tocmai, în renunțarea la toate celelalte posibilități, în afară de una, cea aleasă.
În ceea ce priveşte activitatea administraţiei publice, cadrul său este bine precizat de dispozițiile
actelor normative, ca atare, funcționarii publici şi autoritățile administrative vor face o alegere dintre
mai multe soluții de apreciere, numai când au o asemenea opțiune prestabilită legal. Atunci, când
legea prevede expres ce trebuie să facă autoritatea administrației publice nu mai putem vorbi de o
decizie administrativă, ci de un domeniu de executare";

2) alegerea să fie conștientă, precedată de o deliberare; gestul sau impulsul instinctiv nu poate
constitui o decizie;

3) alegerea trebuie să aibă unul sau mai multe scopuri. Această condiție pune în valdare decizia față
de celelalte activități umane ce cuprind scopul în ele însele (de pildă emoția estetică)";

4) alegerea trebuie să conducă la acțiune. Decizia, în cazul acestei condiții, reprezintă actul de voință
luat după deliberarea, care pregătește declanşarea unei acțiuni ce asigură o anumită realizare. Dacă
decizia nu duce la acțiune ea va rămâne o simplă declaratie de intentie.

Din perspectiva interesului general al societății pe care îl urmăreşte și servește, decizia

administrativă trebuie să fie fundamentată temeinic din punct de vedere ştiinţific, să aibă un
caracter realist, oferind soluții optime problemei analizate, plecând de la evaluarea fidelă a situației
de fapt şi nu în ultimul rând, să fie luată în timp utilº. De aceea, literatura de specialitate, analizând
fenomenologia procesului decizional de la nivelul administraţiei publice, identifică o serie de factori
care determină. Lficienta şi valoarea socială,a deciziei administrative', în lipsa cărora, însuși scopul
acțiunii adminis- trative poate fi pus sub semnul întrebării, amintind aici : modul de adoptare a
deciziei; realismul solutiei adoptate; îndeplinirea la timp a acțiunii ce trebuie întreprinsă.

De altfel, asemenea coordonate, cantonate în sfera găsirii formelor şi modalităților optime de

manifestare a deciziei administrative, în deplina ei corelație cu satisfacerea interesului public, în
condițiile respectării stricte a dispozițiilor legale, și nu pe baza liberului arbitru, reprezintă şi sfera de
interes a științei administrației.

2. ELEMENTELE DECIZIEI

Analiza noțiunii de decizie, în general, ne conduce la faptul că aceasta semnifică un raport, care se
realizează între înțelegere și voință, ca elemente fundamentale'.

1. Înțelegerea

Ansamblul operațiunilor raționale şi psihice ale gândirii alcătuiesc facultatea de înţelegere a omului.
Aceasta are în vedere toate fenomenele umane, raționale sau neraționale. Ca atare, a înțelege
înseamnă a concepe, a judeca, a raționa", dar şi a avea emoții și sentimente.

Ca element al deciziei, înțelegerea trebuie să se realizeze după anumite proceduri grupate, în cadrul
general al discuțiilor sau al deliberării.

Deliberarea cuprinde 3 etape:

-determinarea obiectului deciziei ce urmează a fi luate:

El poate fi un scop general sau un obiectiv ce reprezintă o etapă în atingerea unui scop.
Selecționarea unui scop sau a unui obiectiv este prestabilită de cauze diverse, colective sau
individuale, economice, sociale sau politice;
 - Analiza subiectului deliberării. În această etapă se strâng date, se asamblează, se
ierarhizează și se sistematizează, dar mai ales, sunt interpretate aceste date. Interpretarea
trebuie realizată în mod obiectiv, însă, în practică ea nu este lipsită de un anumit grad de
subiectivism.

Obiectul deliberării, în sine, este formarea unei opinii asupra acțiunii care se întreprinde. Această
opinie pentru a fi obținută presupune o analiză complexă a rapor tului dintre obiective şi mijloace,
pe de o parte şi scopul urmărit, pe de altă parte;
-) formularea propunerilor de măsuri. Această operație este deosebit de complexă
și are la bază atât analiza datelor adunate şi sistematizarea lor, cât şi raportul stabilit
dintre obiective şi mijloace şi, respectiv, scopul urmărit. Ea conduce, în final, la o
anumită apreciere, cu un mare grad de realism, sperând ca viața s-o confirme; aceasta este
ultima etapă a deliberării.

A delibera nu semnifică, însă, decizia în sine deoarece trebuie, întotdeauna, să se aibă în vedere
modalitatea de alcătuire diferită a autorităților deliberative şi faptul că uneori, autoritățile de
decizie, pot fi diferite (de exemplu, consiliul local şi primarul).

De asemenea, în această ultimă etapă va trebui să se țină seama şi de un alt element deosebit de
important, participanții la deliberare". Participanții sunt grupați în două categorii:

- o categorie de persoane care analizează problema respectivă, avizează sau fac propuneri
(participare indirectă);

- o categorie de persoane care participă direct la luarea deciziei.

Participarea indirectă este determinată, de specializarea administraţiei şi, ca atare, implică o

participare tehnică, dar ea mai poate avea și un caracter social și unul politic'. Numai o asemenea
participare este în măsură să asigure cunoaşterea exactă a diferitelor aspecte ale domeniului în care
urmează să fie luată decizia administrativă." Gradul parti cipării și profunzimea exactă a acesteia sunt
cele două condiții ale eficienței deciziei administrative.

În perioada actuală, deliberarea este activitatea la care participă în direct repre zentantii efectivi ai
intereselor colectivitătii și chiar cetățenii, faptul devenind deja o regulă la nivelul autorităţilor
administrației publice locale. Cat privesc metodele de deliberare', ele au drept obiect examinarea
problemei în care urmează a se lua decizia pentru a clarifica consecințele și a se regulariza cursul
discuțiilor. Ele se diferențiază după natura autorității ce deliberează, după obiectul deliberărilor şi
raporturile sale cu cei ce decid.

Cu privire la deliberare trebuie să subliniem şi faptul că, spre deosebire de instanțele de judecată
care deliberează posterior în raport cu faptele petrecute în trecut, asupra cărora va decide, în
activitatea administrației publice deliberarea are drept finalitate, în general, în viitor. Autoritățile
administrației publice deliberative desfășoară activitatea în prealabil, iar decizia va apare ca
anterioară faţă de acţiunea ce se va realiza ulterior.

2. Voința
Indiferent cât de profundă este o analiză şi de clară opinia formată cu privire la scopul propus ori la
obiectivul urmărit sau la mijloacele necesare realizări acestuia, oamenii trebuie să se hotărască
pentru a acționa într-un anumit sens. Această hotărâre reprezintă expresia voinței sale.

Voința reprezintă afirmarea unei tendințe cu care se identifică cel care decide, ea este impulsul care
determină omul să acționeze într-un anumit sens, îl face să treacă de la intenția de a acționa la
acțiunea în sine.

Vointa are ca efect, pe de o parte, eliberarea energiilor umane în vederea reali zării scopului propus,
constituind astfel, elementul esențial al deciziei iar pe de altă parte, exprimă manifestarea autorității
administrative, în exercitarea puterii publice a statului sau a unei colectivități teritoriale. Acest fapt
semnifică existența anumitor persoane sau grupe de persoane abilitate pentru a decide în numele
unei colectivități naționale sau locale, decizia lor fiind asigurată de forța publică, prin constrângerea
statului atunci când ea nu se realizează de bunăvoie.

Voința celor care decid este determinată, fără îndoială, de înțelegere, care o disci plinează, o
orientează şi o metodizează. Ea constituie esenţa funcţiei celor care decid de unde și importanta
acestora:
Voința se distinge de înțelegere prin responsabilitatea pe care o antrenează, ea implicând şi anumite
riscuri, ce se pot concretiza în unele esecuri, practice în neatingerea scopului sau obiectivului propus.
De aici decurg și marile responsabilități ale tuturor celor ce iau decizii, ele pot fi de natură politică şi
tehnică.

Voința, în orice situație, presupune implicarea anumitor calități morale, spirit hotărât, dorința de
realizare a binelui comun şi a interesului general, ca şi o anumită determinare, curajul pentru a
înlătura ezitările în alegerea acţiunii.

2.3. Contopirea celor două elemente fundamentale

Cele două elemente ale deciziei, înțelegerea și voința nu se situează în acelaşi plan. Primul face apel
la judecată, cel de-al doilea ține de caracter. De aceea, între cele două elemente trebuie să existe o
anumită succesiune „logică și necesară,” astfel, încât, deli berarea va precede voinţa, într-o decizie
bine fundamentată. Voința trebuie să se bazeze pe înțelegere, pe rațiune, pe judecată, justificată de
scopul urmărit.

În vederea adoptării sau emiterii unei decizii fundamentate şi eficiente se impune ca voința să țină
seama de realitățile măsurilor stabilite prin deliberare.

Există și situații în care nu vom regăsi o contopire normală a celor două elemente. De pildă, o acțiune
firească poate fi oprită de impulsul celui care decide și nu o face sau de obstacolul înțelegerii.

De asemenea, se ştie că în orice ființă umană există tendința de a asculta sfaturile specialiştilor, a
celor care au studiat problema în detaliu. Ca urmare, cel care trebuie să decidă îşi va întemeia voința
pe baza sfatului primit. Sunt însă și situații când cel care decide nu vrea ori nu ține seama de
rezultatele deliberării. Această situație se poate datora mai multor cauze, ca de pildă, convingerile,
interesele personale sau rațiunile politice ori chiar morale. Este posibil, de asemenea, ca cel care
decide să nu aibă forța de caracter pentru a folosi mijloacele propuse de deliberare sau să fie
surprins de disproporția care există între mijloacele propuse și scopul urmărit. Este posibil ca şi în
privința înțelegerii să existe un dezacord cauzat de o deliberare superficială, făcută în grabă sau
tendențioasă şi deci neconvingătoare pentru cel care decide.
De asemenea, mai pot apărea și situații când din procesul de deliberare au rezultat opinii total
diferite, care, de multe ori îl pot deruta pe cel ce trebuie să decidă. Oricum, dintr-o asemenea
situație nu putem trage concluzia că opinia reieşită trebuie să fie neapărat obținută cu unanimitate.
Deliberarea care se doreşte bine fundamentată presupune idei şi opinii diferite, clar exprimate şi
argumentate logic și legal, astfel, încât cel ce decide să poată alege dintre variantele propuse, pe cea
mai bună. Printr-un astfel de parcurs, aparent complicat, al celor ce participă, într-un fel sau altul la
elaborarea deciziei, se conturează decizia administrativă, care este luată, în final, de cel (cei) ce are
(au) sarcina de a decide, precum şi „forţa de caracter" de a o face.

3. Factorul timp

În sfârşit ,,factorul timp,” este foarte important pentru decizia administrativă, în raport cu cele două
elemente ale sale: înțelegerea şi voința, precum şi cu cerințele etapei în care oamenii trăiesc.

Ca atare, pentru fiecare decizie, în general, există şi un timp oportun, momentul propice în care
acesta trebuie să fie luată, adoptată sau emisă, în cazul deciziei administrative.

Timpul este, totodată, factorul ce verifică permanent temeinicia şi justețea unei decizii. De aceea, se
admite în principiu că pentru „decizie viitorul este esențial,” întrucât ea reprezintă o previziune ce
are în vedere actele și acțiunile pe care omul (sau autoritatea administrativă) urmează să le
realizeze. Altfel spus, decizia este o proiectare a prezentului în viitor sau o interpretare a trecutului şi
o concepție a prezentului plasată în viitor”.

NATURA DECIZIEI ADMINISTRATIVE

 Decizia administrativă reprezintă o specie a deciziei în general, fapt pentru care ea are şi
trăsăturile esențiale ale genului, ca şi specificități caracteristice ce o diferențiază de alte
specii de decizii.
Literatura de specialitate română şi străină”, subliniază că există două categorii de decizii
administrative, şi anume:
A) Decizii privind administrația interna-ele se iau, mai ales, în ceea ce privește organizarea
structurii interne a administraţiei publice;
B) Decizii privind administrația externa- acestea sunt acele decizii prin care se realizeaza
activitatea administrației publice în raport cu alte subiecte de drept. Ele precizează modul
cum funcționează administrația publică şi sarcinile pe care aceasta le are de îndeplinit
. Acestor decizii le sunt aplicate regimul juridic de drept public al actelor admi nistrative, studiate
de știința dreptului administrativ. În acest context, regim aplicabil este cel administrativ (de
putere)* ce se aplică autorităților administrației publice care folosesc prerogativele de putere
publică, în anumite cazuri, pentru satisfacerea nevoilor de interes public.

Decizia administrativă, din această perspectivă, este luată de puterea publică conform voinței
sale, potrivit cu propriile proceduri și sub responsabilitatea sa'. În statul de drept, obiectul
acțiunii administrative, în ansamblu, are drept scop principal realizarea voinței politice exprimată
prin actele normative de interes general. Ca urmare, prin deciziile administrative, aici cu înțeles
de acte administrative, se organizează executarea şi se execută legea, realizându-se, astfel,
interesul general fundamentat pe respectul Constituției şi a celorlalte acte normative.

Apare, în acest context, o dublă subordonare a deciziei administrative, față de interesul general
și față de legalitate. Subordonarea față de legalitate este impusă de principiul legalității,
principiu fundamental al statului de drept, al administrației publice, ca şi cel al activității
acesteia.
 De aceea, Georges Vedel sublinia că „cercetarea unui scop general este condiția pozitivă a
legalității acțiunii administrative,"" ceea ce face ca, în mod corelativ, administrația publică să nu
poată cerceta un interes general decât în cadrul legalității.

În același timp, mijloacele de acțiune folosite de administrația publică scot în evidență și un alt
factor, pe cel al oportunității deciziei administrative.

Privită sub aspectul mijloacelor de acțiune, decizia administrativă are o anumită specificitate,
rezultată din însăşi natura sa care constă în faptul că scopul său nu-i este propriu, ci este unul
indicat de puterea politică, prin „interesul general”; în schimb, mijloacele sunt lăsate la alegerea
sa”.

Ca atare, acțiunea administrației publice va fi, totdeauna, condiționată de doi factori: de voința
organelor politice ale căror scopuri sunt ridicate la nivel de „interes general”; de
înțelegerea administrației publice față de nevoile, tendințele și aspirațiile.cetățenilor. În acest fel,
putem constata că cele döuă elemente sunt prezente şi concură la luarea, respectiv, la adoptarea
sau emiterea unei decizii administrative. Dar, în această privință trebuie să mai observăm o diferență
de natură care apare: dacă înțelegerea este un fenomen intern al administrației publice, voința este
exterioară acesteia, ea reprezintă voința politică. Această concluzie rezultă din faptul că
administrația publică se bucură de o anumită autonomie, dar nu are, în nici un caz, independenţă; cu
alte cuvinte, administrația nu poate fi „un scop în sine”.

In acest sens, credem că este edificator, ca exemplu, persoana unui ministru. El este, în același
timp, membru al guvernului, om politic, fără îndoială, dar şi şef al unui departament sau al unei
autorități administrative, deci şef al administrației respective.

4. IERARHIA DECIZIILOR ADMINISTRATIVE

lerarhizarea deciziilor- Deciziile administrative se pot distinge după locul pe care îl ocupa autorul in
ierarhia administrativa, de exemplu, ministrul, prefectul, primarul, seful de serviciu etc. Acest mod
de departajare stă la baza principiului ierarhiei actelor autorităților și este fundamentat de
prevederile art. 1 alin. (5) din Constituția României, republicată, conform cărora „respectarea
Constituției, a supremației sale şi a legilor este obligatorie.” În conse cință, toate actele normative
adoptate de Parlament şi de Guvern, precum şi actele emise de celelalte autorități publice trebuie să
se conformeze normelor constituționale".

Potrivit acestui principiu fiecare autoritate publică trebuie să respecte, în exercitarea competențelor
lor, actele normative edictate de autoritățile superioare. În acest sens chiar normele de tehnică
legislativă' stabilesc că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziții, întotdeauna se va
avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotărârilor și ordonanțelor Guvernului şi
altor acte de nivel superior. Cât privește caracterul subordonat al actelor autorităților administrației
publice locale, autonome, considerăm că acesta operează numai în raport de prevederile legii
(stricto sensu) nu și față de alte acte ale guvernului, cu excepția ordonanțelor emise în temeiul unei
legi de abilitare, după cum şi a ordonanțelor de urgență”. Din perspectiva ierarhiei deciziei
administrative este necesar, în acelaşi timp, să cunoaştem şi nivelul la care aceasta se dispune sau
locul unde ea se elaborează. În acest sens, constatam două aspecte: pe de o parte, responsabilitatea
asumării deciziei; pe de altă parte, formularea sau pregătirea deciziei".

Cu privire la responsabilitatea deciziei, ea revine, întotdeauna, conducătorului autorității sau

organului administrativ, în timp ce formularea sau pregătirea deciziei, de regulă, nu se realizează la
nivelul conducerii, ci ea se concepe şi se pregăteşte la nivel mediu, între conducere şi cei ce urmează
să o execute. Nivelul mediu de formulare a deciziei administrative se explică, în primul rând, din
faptul că ea cuprinde, prin însăşi natura sa, mijloacele necesare și suficiente pentru a îndeplini scopul
său politic. Sarcina esențială, de altfel, care revine administrației publice în procesul decizional.

Conceperea mijloacelor ce trebuiesc folosite pentru realizarea acestor scopuri se situează la nivelul
mediu al unei ierarhii administrative, întrucât cei de la nivelul de vârf nu au în vedere asemenea
aspecte, pe ei îi preocupă scopurile, obiectivele, rezultatele. Uneori cei de la nivelul de conducere
nici nu au cunoştinţe cu privire la mijloacele necesare și, deci, nu pot să treacă la alegerea lor. Cei
care se găsesc la nivelul de execuție, de bază, nu au nici datele necesare și nici capacitatea
corespunzătoare de a aprecia mijloacele ce trebuie folosite în atingerea unui scop sau unui obiectiv,
care, de multe ori nici nu-i interesează.

În sfârșit, trebuie să menționăm că nivelul mediu corespunde în general, unui cadru de mijloc,
funcționarul public cu o pregătire superioară şi cu o experiență relativ înde lungată, acumulată în
domeniu, fapt ce îi dă posibilitatea unei aprecieri corecte a mijloacelor necesare pentru realizarea
scopului sau obiectivului deciziei ce urmează a fi luate.

5. CLASIFICAREA DECIZIILOR ADMINISTRATIVE

Deciziile administrative pot fi clasificate după mai multe criterii, astfel:

a) după importanța lor sau după nivelul ierarhic, deciziile sunt avute în vedere după poziția
autorului deciziei administrative în ierarhia administrativă; decizii ierarhice superioare -de
conducere, de pildă: ministru, prefectul, primarul, şef de serviciu, director, etc.; decizii
ierarhice inferioare – administrative și de execuție“.

b) după gradul lor de generalitate, sunt decizii cu caracter general şi impersonal şi decizii
individuale';

c) după gradul libertății de apreciere de care dispune autorul lor, în condițiile legii?; pentru
anumite decizii, autoritatea administrativă are o competență legală, pentru altele ea poate
să-şi aprecieze oportunitatea acţiunii sale (puterea discretionară)".

d) după măsura cunoaşterii probabilității efectelor sunt: decizii luate în condiții de

certitudine; decizii luate în condiții de risc; decizii luate în condiții de incertitudine";

e) decizii spontane şi decizii pregătite. Deciziile spontane se realizează pe baza intuiției, pe

inspirația de moment şi pe pregătire profesională şi experiența celui care le concepe, sunt
justificate în cazurile de urgență. Ele, însă, trebuie evitate și înlocuite cu decizii bine
documentate şi temeinic elaborate și pregătite;

e) decizii programate şi neprogramateº. Este clasificarea făcută de H. Simon; Deciziile

programate sunt repetitive și rutiniere, ele au o procedură de emitere care se aplică în mod
permanent. Deciziile neprogramate sunt originale, nepregătite dinainte, nu au un precedent
care poate fi utilizat.

f) după gradul lor de angajare’. Clasificarea are în vedere gradul de angajare a elementelor
sistemului şi perspectiva de acțiune. În cadrul acestei clasificări vom întâlni: decizii
strategice; decizii tactice; decizii operaționale și decizii de corecție. Deciziile strategice
denumite şi decizii nestructurate sunt luate, cel mai adesea, la nivelul ierarhic superior, pe
 când cele operaționale denumite şi decizii structurate, sunt luate, de regulă, la nivel ierarhic
inferior. Toate aceste nuanțe de decizii prezentate, sunt relative. Arta administratorului,
spune Ch. Debbasch, este de a aprecia în fiecare speță dacă poate aplica fără riscuri un cadru
prestabilit într-un anumit caz sau poate dimpotrivă să inoveze.

5. CARACTERISTICILE DECIZIEI ADMINISTRATIVE:

Principalele trăsături caracteristice ale deciziei administrative sunt: colegialitatea, coerenta,

autoritatea, formele şi influenta factorilor juridici și temporali.

1. Colegialitatea
Sub aspect formal decizia administrativă se consideră opera semnatarului ei. În realitate decizia
administrativă, chiar emisă sub semnătura unei autorități unipersonale (spre exemplu, primarul,
prefectul etc.), are un caracter colegial, ea fiind rezultatul unei munci complexe, în echipă, la care
participă mai multe servicii și numeroși funcționari.

Administrația publică, în mod constant, practică munca în colectiv, în echipă, deoarece, indiferent de
conținutul unei decizii, apare necesară o anumită cooperare a structurilor interne ale unei autorități
sau instituții administrative, atât pentru evitarea apariției unor contradicții, cât şi pentru respectarea
interesului general (ori a celui local).

De asemenea, colegialitatea asigură impersonalitatea (anonimatul) acțiunii adminis trative, absolut

necesar în administraţia publică, întrucât accentul se pune pe sarcină, nu pe cei care o execută;
această caracteristică reiese din faptul că în statul de drept funcționarii publici nu sunt proprietarii
funcțiilor lor.

Rezolvarea marilor probleme ce revin administrației se face, întotdeauna, în mod impersonal, fapt ce
pune în evidență perenitatea unei administrații care rămâne chiar şi atunci când se schimbă
administratorii. Impersonalitatea este o garanție ce îl apară pe funcționarului public de eventualele
presiuni pe care o acțiune personalizată ar putea s-o antreneze.

Există, însă, şi dezavantaje ale sistemului colegial astfel individualizarea răspunderii este foarte greu
de stabilit la nivelul unui serviciu: orice culpă în administrație devine o culpă a serviciului sau chiar a
instituției respective. În acelaşi timp, acest sistem colegial conduce la o politică contrară stabilirii
unor relații publice deschise între administrație și administrați, care caută să personalizeze acțiunea
administrativă.

2. Coerenta

Decizia administrativă, ca orice manifestare de voință, se caracterizează prin coerenţa sa. Ea se

întemeiază pe deciziile anterioare şi induce în mod inevitabil către alte decizii viitoare; de aceea,
coerența se situează la un nivel ridicat tocmai pentru a putea răspunde exigențelor tot mai mari ale
interesului general.

Cu alte cuvinte, decizia administrativă reprezintă o punte de legătură între trecut, prezent și viitor,
ceea ce face ca administrația publică să devină principala garanție a unității și continuității unei
politici. În acest context, administrația publică poate fi considerată ca fiind „memoria unei
colectivități.”

3. Autoritatea
Decizia administrativă este inseparabilă de relația de autoritate, care se naşte atunci când un
funcționar acceptă decizia unui alt funcționar chiar dacă el nu este de acord cu conținutul său.
Autoritatea constă în competența, puterea de a emite decizii, care servesc apoi drept model pentru
elaborarea şi a altor decizii.

Această relație de autoritate se bazează, în general, pe prerogativele formale care permit

superiorului ierarhic, în caz de conflict, să impună conduita regulamentară subordonaților săi. Ea se
explică, de asemenea, prin existenţa, la nivelul unei autorități sau instituții administrative a unui
regulament de ordine interioară, în fond un număr de reguli sociale care reglementează
comportamentul funcționarilor publici ce, în caz de nerespectare, pot conduce la sancționarea
acestora. Relația de autoritate nu este întotdeauna puternic legată de puterea ierarhică, mai ales
atunci când într-un domeniu anume, superiorul acordă în mod sistematic încredere propunerilor
venite din partea unui subordonat, el nu face altceva decât să recunoască autoritatea acestuia ca
specialist. O astfel de relație funcționează între superior și inferior și este relativă, întrucât acesta
odată poate va accepta propunerea, altă dată însă nu-i va recunoaşte meritul de specialist
funcționarului respectiv. In orice situație, subordonatul trebuie să știe că decizia (proiectul) a fost
acceptată numai pentru a se facilita realizarea unui scop, cu care și el trebuie să fie solidar şi să-l
realizeze, ca atare.

În fapt, este vorba de conceptul pe care specialişti îl denumesc ca fiind o zonă de acceptare', în care
subordonatul este gata să accepte deciziile luate de superiorul său. Această zonă este foarte mare în
administrația militară şi foarte redusă în învățământ. Zona de acceptare depinde, de asemenea, de
autoritatea personală a superiorului, de calitățile sale, ea fiind cea care influențează conduita
subordonaților. Dacă această autoritate este recunoscută, superiorul va putea convinge subordonații
cu argumente că opinia sa este corectă şi nu va utiliza autoritatea sa decât în caz de neînțelegere sau
de conflict.

4. Formele

Indeplinirea condițiilor de formă la emiterea sau adoptarea actelor administrative reprezintă una din
regulile fundamentale ale științei dreptului administrativ.

Formalismul reprezintă garanția că în activitatea administrației publice sunt respectate principiile

care sigură respectarea drepturilor fundamentale ale cetăţenilor de către administratori. Ea
constituie, de asemenea, o garantare a bunei funcționări a admi nistrației publice prin: elaborarea
regulilor de formă, cu caracter general, aplicabile la orice decizie administrativă, din acelaşi tip,
uşurând munca în administrație.

De altfel, nici nu s-ar putea cere fiecărui funcționar public să reinventeze, în fiecare caz, toate
măsurile care trebuiesc luate. Ca atare ,formalismul poate fi înțeles și ca un ansamblu de reguli ale
unei bune administrări, care trebuie precizate pentru a fi mai bine aplicate, astfel încât să se
transforme în reflexe" ale funcționarilor publici. Aspectele pozitive ale formalismului, în general, nu
sunt, întotdeauna, percepute ca fiind benefice pentru administrația publică, întrucât, multitudinea
formelor sunt cel mai adesea şi cele care complică relaţiile dintre administraţi şi administratori.
Dezvoltarea formalismului nejustificat constituie o deviere, un fenomen constant, în administrația
publică, fapt pentru care autoritățile guvernamentale instituie, frecvent, comisii cu sarcina de a
simplifica aceste forme și stabili reguli de procedură administrativă precise.
Formele sunt de multe ori utilizate de functionarii publici pentru a-şi spori libertatea de apreciere, de
a crea o distanță între administrație și administrați şi nu în ultimul rând, de a-şi declina permanent
responsabilitatea. Astfel, dacă un funcționar public doreşte să respingă cererea unei persoane, el
poate, întotdeauna invoca o formalitate care se opune aprobării solicitate. Dar, ea poate constitui,
uneori, un paravan împotriva presiunilor individuale sau colective la adoptarea unor decizii ilegale.
Amploarea formalismului se datorează și conservatorismului şi, de ce nu, chiar a unei comodități în
administraţia publică, întrucât capacitatea creatoare şi imaginația functio narului public nu mai este
solicitată. De altfel, creşterea formalităților inutile reprezintă și unul dintre semnele funcționării
defectuoase a unei structuri administrative!

Existența formelor rămâne, însă, esențială la nivelul oricărei autorități administrative, ca și prezența
lor în cele mai diverse modalități în activitatea administraţiei publice. În acest sens, formele
procedurale ale unei decizii administrative sunt clasificate, în raport cu momentul emiterii actului, în
trei categorii: anterioare, concomitente și posterioare.

Sunt apoi numeroase sisteme administrative contemporane care prevăd obligația administraţiei
publice de a consulta personalele interesate înainte de edictarea sau adoptarea actului, inclusiv prin
participarea cetățenilor la dezbateri în şedințele auto- rităților locale sau chiar cetățenii pot să aibă
inițiativa unor proiecte de hotărâre.

De asemenea, la nivelul unor state (S.U.A., Germania, Austria, Italia, Elveția, Suedia, Norvegia,
Portugalia etc.) asemenea forme sunt strânse în coduri de procedură administrativă. Ele cuprind
norme referitoare la drepturile cetățenilor, în special cele care privesc apărarea acestora în fața
administrației și completează iar, uneori, înlo cuiesc protecția jurisdicțională a persoanelor".

5. Dreptul

Cele mai importante decizii administrative iau forma actelor juridice sau aşa cum sunt denumite în
dreptul administrativ, actele administrative. Acestea reprezintă forma juridică principală a activității
autorităților administrației publice, ea exprimă o manifestare unilaterală şi expresă de voință de a da
nastere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații, pe baza și în vederea organizării executării legii'.

Dreptul este cel care delimitează competențele autorităților administrației publice și le precizează
condițiile pentru ca actul administrativ să fie valabil şi să producă efecte juridice. Cunoaşterea
dreptului devine, astfel, esențială pentru ca decizia administrativă să îndeplinească condițiile de fond
şi de formă, condiții de valabilitate care sunt, în sine, doar aspecte ale unei singure condiții, cea care
exprimă obligatia ca decizia administrativă să fie emisă cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare.
În acest context, se pune problema alegerii procedurii care se adaptează cel mai bine din punct de
vedere juridic la cazul concret, a determinării autorității administrative competentă dintre toate
celelalte autorități administrative, precum şi selectarea mijloacelor ce urmează a fi folosite.
Dimensiunea acestei consecințe juridice a autorităţilor adminis trației publice este și ea în funcție de
natura statului respectiv, de pildă, în state cu demo crație tradițională, respectul dreptului constituie
regula jocului, pe când, în statele totalitare, acesta fie lipseşte, fie se găseşte pe plan secundar.
Dreptul nu poate fi considerat, însă, numai o constrângere exterioară a administraţiei publice, ci el
prezintă totodată şi avantajul de a sprijini autoritatea administrației publice să-şi precizeze voința și
să-și delimiteze mijloacele de acțiune'.

În acelaşi timp, trebuie subliniat că supunerea administrației publice regulilor de drept asigură un
anumit respect din parte administraților care sunt înclinaţi din această perspectivă, să i se supună.
Sau altfel spus, dreptul aduce administraţiei publice, în fața administraților însăşi, legitimitatea sa”.

Din acest punct de vedere, în administrația publică este de dorit ca întregul personal administrativ să
aibă, de regulă, o pregătire juridică, însă, evident că, acest fapt, practic, nu este posibil. Pentru
aceste motive, precum și pentru ca acțiunea administrativă să nu devină arbitrară, la nivelul fiecărei
structuri administrație (autorități, instituții administrative, colectivități locale etc.) sunt organizate
servicii juridice (oficii, birouri, servicii, direcții, etc.). Ele au ca obiect de activitate urmărirea
respectării legalității tuturor acțiunilor administrative şi a proiectelor de decizii interne sau externe.
Serviciile juridice au avantajul specializării și constituie o garanție a funcționării autorității sau
instituției administrative în conformitate cu normele de drept în vigoare. Este adevărat, însă, că
uneori există tensiuni între aceste servicii şi celelalte compartimente de specialitate din structura
administrativă, care consideră că jurişti, în general, frânează acțiunile administrative. Astfel de
situații trebuie rezolvate și implicit, detensionate, explicându-le celor în cauză, în mod clar, obligația
de a se respecta dispozițiile legale din domeniul respectiv sau cazul respectiv, ca și consecințele
nerespectării acestora. Cu alte cuvinte, toți funcționarii publici trebuie să înțeleagă în mod explicit că
legalitatea nu frânează, ci asigură o activitate ratională și eficientă administraţiei publice.

Motivarea actelor administrative reprezintă un alt aspect al influențării factorului juridic.( un act
juridic are motive pentru a fi emis sau adoptat şi ele trebuie din punct de vedere juridic sa fie
corecte”

Motivarea actelor administrative reprezintă o conditie impotriva ilegalitatilor si garanţia funcţionarii

legale a activitatii administratiei, intrucat ea este însăşi ,,raţiunea competenței conferite organului
administrativ prin lege în vederea emiterii actului."* Ea îmbunătăţeşte relațiile dintre administraţie şi
administrați: are un rol pedagogic, în sensul că se explică administraţilor de ce se ia o decizie,
dezamorsându-se, astfel, orice eventuale conflicte.

De asemenea, motivarea deciziei administrative sprijină exercitarea în condiții mai bune a

controlului care se efectuează asupra activității administrației publice. Există, însă și câteva
dezavantaje, cum ar fi: eludarea motivării, prin luarea unor decizii verbale sau implicite sau să se facă
motivări în mod stereotip etc.

Subliniem însă, că motivarea actelor administrative nu are caracter general la nivelul tuturor
statelor. Sunt țări în care nu există obligația motivării actelor, ca de pildă în Belgia, Luxemburg şi
Marea Britanie'. Totuşi, multe țări europene îşi motivează actele adminis trative, aşa sunt: Germania,
Italia, Austria, Franţa şi nu în ultimul rând, România.

6. Timpul

Factorul timp este deosebit de important pentru decizia administrativă, el exprimă dinamica acesteia
și reprezintă intervalul conştient între primirea și executarea sarcinilor, între solicitările
administraților şi satisfacerea lor de către administrație'. În acest context, stabilirea timpului optim,
pentru analiza problemelor asupra cărora administrația urmează să decidă, trebuie făcută ținând
seama de caracterul lor permanent şi de evoluția acestora. Timpul în care se pregătește o decizie
administrativă şi adoptarea lor la momentul optim creează posibilitatea ca administrația publică să
realizeze o activitate eficientă. Intervalul de timp, constituie, totodată, şi o garanție esențială a
îndeplinirii corecte a procedurii administrative, el fiind absolut necesar pentru a se asigura
colaborarea tuturor participanților ce concură la elaborarea deciziei.

Există şi momente când acțiunea administrației publice se desfăşoară într-un ritm lent nu datorită
implicării participanților, ci ineficienței unor funcționari publici. Acest mod de comportare, denumit
temporizare este o consecință, în primul rând, a unei slabe organizări a muncii de conducere şi a
lipsei unei planificări coerente pentru îndeplinirea etapelor deciziei administrative.

Temporizarea reflectă, în acelaşi timp, şi evitarea răspunderilor şi o atitudine excesiv de birocratică

față de sarcinile administrației publice, ceea ce demonstrează, în această situație un randament
redus al activității administrative. În acest caz, apare necesară introducerea unor noi metode de
gestiune și de tehnici de management, care să aibă în vedere o mai mare eficacitate a administrației,
respon sabilizarea autorităţilor administraţiei publice în vederea respectării termenelor stabilite şi
chiar sancționarea acestora cu plata unor amenzi şi despăgubiri pentru daune cauzate prin întârzieri,
pentru anumite acte.

De asemenea, să se aplice prevederile legale cu privire la abaterile disciplinare, dacă nu au fost

săvârşite în astfel de condiții, încât, potrivit legii penale, să fie considerate infracțiuni, fapta
funcționarului public din vina căruia autoritatea administrației publice nu a răspuns în termenul
prevăzut de lege, sancționându-se, în conformitate cu preve derile statului funcționarilor publici.

În multe state, însă, codurile de procedură sancționează întârzierea administrației în diverse alte
modalități, cum sunt: luarea deciziei respective de către autoritatea ierarhic superioară, într-un
anumit termen, decizii implicite de acceptare ori aplicarea pena lităților de întârziere etc:

7. Metoda procesului decizional:

În cursul procesului decizional de la nivelul structurilor administraţiei publice, se pot folosi o serie de
metode specifice, circumstanțiate desigur, naturii, importanţei şi comple xității obiectului supus
deciziei administrative.

Literatura de specialitate relevă o multitudine de asemenea metode, desprinse din tehnicile

moderne ale managementului, dintre care se detaşează : metoda brainstorming, metoda sinectica,,
metoda incidentului, metoda de simulare şi metoda conducerii pe bază de participare.

Metoda brainstorming:

Metoda presupune reunirea mai multor participanți, ce reprezintă diverse domenii de specialitate,
care abordează o anumită problematică într-o manieră total neconvențională, într-o atmosferă
degajată, creatoare ce stimulează imaginația fiecărui individ.

Astfel, toți participantii au libertatea de a-si exprima liber și neîngrădit, propriile idei cu privire la
decizia ce urmează a fi luată, chiar dacă, cel puțin aparent, părerile acestora pot părea lipsite de sens
ori nerealiste, dar care prin combinarea cu alte păreri sau prin discuțiile purtate asupra lor, permit,
finalmente, degajarea unor aprecieri sau a unor propuneri concrete, ca şi variante de decizie.

Metoda s-a dovedit extrem de utilă în soluționarea unor variate situații ce pot surveni în practică,
succesul său depinzând de o atitudine intelectuală relaxată, dar şi de capacitatea fiecărui membru al
grupului de a-şi valorifica pe deplin însuşirile, în genere, creativitatea şi imaginația participanților, pe
baza stimulilor altor persoane'.

Metoda sinectica:

Această metodă derivată din psihologia personalității și din psihologia socială, urmăreşte simularea
unui proces creator, care presupune mai întâi de toate o detaşare a gândurilor noastre de problema
pusă în discuție, ca și obiect al procesului decizional, pentru ca ulterior, fiind adusă din nou în
discuție, astfel încât să determine în mod spontan o propunere de natură să arate drumul spre
soluție!. Desfăşurată pe parcursul mai multor etape, ce pot fi comparate cu un veritabil algoritm
pentru rezolvarea problemelor numerice, metoda sinectică impune o serie de exigente şi reguli
precise, inclusiv conducătorului şedinței revenindu-i mai multe obligații, anume: dirijarea discuției în
mod constructiv, interpretarea justă a afirmațiilor și asociațiilor de idei ale membrilor grupului,
reținerea propunerilor rezultate și supunerea lor analizei întreprinse de specialişti, într-un mod
analog brainstorming-ului. De-o manieră generală, sinectica acordă o mare importanță stărilor
psihologice ale conducătorului, din perspectiva a ceea ce resimte acesta pe măsura apropierii de
momentul realizării binelui public, o ase menea stare sufletească fiind un bun reper cu privire la
vocația celor care iau decizii în orice condiții, precum și cu privire la faptul că decizia respectă
elementele eficienței sociale.

Metoda incidentului:

Ea constă în prezentarea unei probleme în fața celor ce sunt abilitați să ia o decizie, fără ca aceştia să
beneficieze, în prealabil, de toate informațiile necesare, ci doar de pre zentarea unei schițe generice
a situației create. Caracteristica dominantă a acestei metode o reprezintă astfel, relatarea unei
situații reale, nu prin relevarea detaliilor, ci a esenței lucrurilor petrecute, prin prisma dificultăților
asociate unui eveniment anume.

Gradul de participare al celor care urmează să ia o decizie sporeşte pe măsura nevoii de depunere a
unui efort din ce în ce mai mare de analiză într-un termen limitat, dar şi în raport de specificitatea
activității concret desfăşurate, astfel că rezolvarea problemei se va face prin adoptarea soluției celei
mai adecvate şi totodată, a celei mai oportune.

Metodele de stimulare:

Aceste tipologii metodice presupun folosirea unor metode care se bazează în mod esențial pe
elementele realității în care îşi desfășoară activitatea participanții procesului decizional, permițându-
le acestora să cunoască şi să utilizeze rezultatele propriilor lor decizii. În vederea eficientizării
deciziilor luate se folosesc în principal, două metode distincte, anume metoda scenariilor şi
respectiv, metoda jocurilor.

Dacă metoda scenariilor presupune avansarea de soluții concrete de solutionare a unei situații de
conflict apărute între două persoane, aflate de regulă în relație de subordonare una față de cealaltă,
pe baza unei analize prealabile, critice, din partea participanților asupra comportamentului acestor
persoane, metoda jocurilor reprezintă un gen de studiu de caz dinamic, în care participanții,
individual sau în grup, primind date şi informații referitoare la activitatea unei autorități
administrative, trebuie să ia o serie de decizii, însă în urma cărora, acestora li se comunică alte
informații noi privind rezultatele deciziilor anterioare luate, sub aspectul eficienței lor, deschizând
posibilitatea dispunerii altor viitoare decizii, secvențiale, apropiindu-i astfel, de comportamentul pe
care trebuie să-l aibă funcționarii de conducere'.

Metoda conducerii pe baza de participare:

Metoda, dincolo de tipologia variată a modalităților de exercitare a procesului de conducere? de la

nivelul administrației publice, prezintă implicații directe asupra procesului decizional însuşi, dat fiind
faptul că o astfel de metodă presupune întrunirea unor condiții prealabile, obligatorii. Astfel, în cazul
unei delegări de atribuții colaboratorului din partea conducătorului, acesta din urmă nu va mai avea
niciun amestec în sfera de atribuții delegate, nu-şi va mai impune părerea proprie față de
colaboratori, abținându-se de la a da indicații directe persoanelor subordonate colaboratorilor săi,
nu va putea să-şi asume nicio responsabilitate dintre cele ce au fost transmise colaboratorilor, în
timp ce controlul activităţii acestora va fi limitat, nefiind unul exhaustiv.

Etapele elaborării deciziei ( inițiere, elaborare, adoptare, exercitare)

Metoda, dincolo de tipologia variată a modalităților de exercitare a procesului de conducere? de la
nivelul administrației publice, prezintă implicații directe asupra procesului decizional însuşi, dat fiind
faptul că o astfel de metodă presupune întrunirea unor condiții prealabile, obligatorii. Astfel, în cazul
unei delegări de atribuții colaboratorului din partea conducătorului, acesta din urmă nu va mai avea
niciun amestec în sfera de atribuții delegate, nu-şi va mai impune părerea proprie față de
colaboratori, abținându-se de la a da indicații directe persoanelor subordonate colaboratorilor săi,
nu va putea să-şi asume nicio responsabilitate dintre cele ce au fost transmise colaboratorilor, în
timp ce controlul activităţii acestora va fi limitat, nefiind unul exhaustiv.

1. Etapa inițierii:
Prima etapă a elaborării unei decizii administrative este inițierea acesteia. Procesul de luare a unei
decizii pune administrația publică în situația de a stabili contacte cu diferite autorități administrative
și funcționari publici, cu puterea politică, cu grupuri de presiune, cu alți participanți, inclusiv
societatea civilă şi cetățenii“, pentru a cunoaşte sarcinile unora, cerințele ori dorințele altora, în
vederea determinării obiectului deciziei. Cu alte cuvinte, în cele mai multe cazuri, inițiativa deciziei
administrative o vom regăsi nu în interiorul administraţiei publice, ci în exteriorul ei.
Inițiativa deciziei, revine, în primul rând, puterii politice'. Ea este rezultatul pre siunilor grupurilor de
presiune, care într-o anumită măsură duce la procedura pregătirii deciziei.

În al doilea rând, inițiativa deciziei aparține autorităților executive, respectiv auto rităților
administrației publice centrale, Guvernului, ca urmare a unor obiective strategice sau a programului
de guvernare, care conduce la declanşarea procedurii de pregătire, elaborare și avizare a actelor
normative administrative. De asemenea, au dreptul să inițieze proiecte de acte normative, conform
atribuţiilor şi domeniului lor de activitate:
1. ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice aflate în subordinea
Guvernului, precum și autoritățile administrative autonome;
2. organele de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate în subordinea sau în
coordonarea ministerelor – prin ministerele în a căror subordine sau coordonare se află;
3. prefecturile, consiliile județene, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti – prin
Ministerul Administrației și Internelor.

În al treilea rând, cetățenii au dreptul de inițiativă, un mod de participare ce este pe cale de

generalizare în administrația publică contemporană. Acest sistem prin care cetățenii participă la
viața politică este complex şi se materializează nu numai prin dreptul de vot, ci se poate manifesta
prin dreptul de petiționare, pe calea participării la referendum local, atât pentru probleme
deosebite, cât și pentru încetarea mandatului primarului și, nu în ultimul rând, prin inițiativă
cetățenească”, adică prin promovarea unor proiecte de acte administrative normative.

Promovarea unui proiect de hotărâre poate fi inițiat de unul sau mai mulți cetățeni cu drept de vot,
dacă acesta este susținut prin semnături de cel puțin 5% din populația cu drept de vot de la nivelul
unității administrativ-teritoriale respective.

2. Elaborarea deciziei:
A doua etapă o constituie pregătirea proiectului de decizie sau elaborarea deciziei. Această etapă
cuprinde mai multe momente", şi anume:
-determinarea obiectului deciziei- este considerat momentul esențial al proce decizional, întrucât
derularea tuturor acelor momente depinde de stabilirea scopului sau a obiectivului propus.
Determinarea scopului se datorează mai multor cauze, care sunt de natură socială, economică,
politică, etc. și se stabileşte de către autoritățile administrației publice. În fapt, însă, orice scop
urmărit de administrația publică este politic.
După stabilirea scopului sau a obiectivului urmărit fie de autoritatea administrativă fie de către cea
ierarhic superioară, se trece la alegerea mijloacelor și metodelor pentru realizarea acestuia,
concomitent cu fixarea priorităților ce se impun în asemenea cazuri.
Este de menționat că, în vederea determinării unui scop, trebuie, mai întâi, să se admită că există o
problemă de rezolvat sau că se impune realizarea unui scop. Scopul poate avea un aspect de mare
generalitate', dar el, va trebui să fie atins printr-o succesiune de obiective şi termene de executare
concrete şi cât mai realiste.

Concretizarea este una dintre principalele sarcini ale administraţiei publice, ea fiind cea care va
evalua problema respectivă pe baza tuturor datelor de care dispun, va defini obiectivul sau, după
caz, obiectivele, precum şi mijloacele necesare pentru realizarea acestuia”.

2. documentele sau informarea; este cel de-al doilea moment al procesului de pregătire a proiectului
de decizie. Aceasta are un dublu obiect: a) pe de o parte, unul teoretic, cu caracter de mare
generalitate, având un conținut de informare de natură socială, politică, juridică ori științifică și
tehnică; b) pe de altă parte, situația de fapt, care are în vedere informarea reală şi exactă a
realităților sociale care impune luarea unei decizii. În acest moment sunt utilizate cele mai diverse
documente, de la situații statistice, rapoarte, dări de seamă, sondaje, anchete, și se folosesc diferite
metode și tehnici, inclusiv tehnicile moderne de stocare şi prelucrare a informațiilor';

3. analiza materialului documentar, este cel de-al treilea moment; el constă în interpretarea
tuturor materialelor și datelor selecționate, precum şi prelucrarea lor prin metoda inducției,
deducției, analizei, sintezei şi altele. Prelucrarea și interpretarea documentelor şi a datelor
deținute de administrație sunt necesare pentru a se putea determina semnificația fiecărei
informații şi a fiecărui document ca și a identificării diverselor variante de acțiuni care vor
putea fi inițiate, precum și eventuala depistare a unor probleme de rezolvat. Analiza
documentelor, a datelor şi informaţiilor deținute de administrație se face, de regulă, în
şedinţe informale, care pot fi continuate și în altele cu scop de armonizare", de deliberare,
pentru alegerea, dintre variante, a proiectului de decizie. Aceste analize sunt deosebit de
necesare pentru aprofundarea informațiilor și a problemelor, precum şi a cunoaşterii reale a
faptelor ce le exprimă, consecințele lor, factorii implicați, cauzele care le-au generat, dar şi
măsurile ce se impun a fi luate, mijloacele ce s-ar putea folosi, în ce condiții și în cât timp";

În acest moment se face și evaluarea în ansamblu, ca și a situației de fapt, iar pe baza

interpretării documentelor pot fi sugerate mai multe variante de soluții, dintre care urmează
să se aleagă, după deliberare, proiectul de decizie, ca cea mai bună soluție de rezolvare a
problemei.

Întotdeauna, proiectul de decizie va trebui să fie însoțit de instrumentele de prezentare și de

motivare, cum sunt: expunerile de motive, în cazul proiectelor de legi; notele de
fundamentare, în cazul ordonanțelor, al ordonanțelor de urgență și a hotărârilor Guvernului;
referatele de aprobare pentru alte decizii normative.

În cazul autorităților administrative unipersonale evaluarea variantelor și a precizării

(proiectului de) deciziei cade în sarcina și răspunderea conducătorului (ministru, prefect,
primar etc.). Pe când, în situația autorităţilor administrative pluripersonale (colegiale),
deliberarea și alegerea dintre variantele (proiectul de) decizie, este o manifestare de voință a
membrilor (majorității) acesteia, ca urmare a dezbaterii şi a luării de poziții, a unuia sau mai
 multora dintre membrii, cu argumente pro și contra unela sau altefa dintre variante, o
confruntare de idei, exprimate în cunoştinţă de cauză.

Sistematizarea dezbaterilor din cadrul unei deliberări, în vederea emiterii unei concluzii, se
realizează prin folosirea diverselor metode care, în general, se diferențiază în funcție de
natura colectivului uman ce constituie autoritatea respectivă, omogen sau eterogen, de
obiectul deliberării şi de raporturile cu cei care vor lua decizia. Orice deliberare are anumite
elemente comune”, cum sunt:

a) delimitarea sferei problemelor analizate şi identificarea normelor ştiinţifice, tehnice sau

juridice ce vor fi respectate şi aplicate în domeniu;

b) precizarea procedurii legale folosită pentru deliberare; c) identificarea metodelor folosite

pentru culegerea datelor şi a documentării ştiinţifice cerute, precum și a datelor concrete în
cazul în speță; d) utilizarea unei terminologii adecvate deliberării. Sarcina esențială a
membrilor autorității administrative pluripersonale în contextul deliberării este de a ajunge
la procedura de alegere a unei soluții dintre variantele formulate, ținând seama de raportul
dintre obiectivul propus şi mijloacele de care dispune autoritatea respectivă.

În acest cadru, procedura de alegere are semnificația de metodă de investigare și de analiză,

care trebuie să conducă, odată ce toate datele unei probleme au fost reunite, la stabilirea
unei soluții care să decurgă „cu rigoarea unei demonstrații geometrice."

Pentru a ajunge la asemenea rezultate se impune ca dezbaterile unei deliberări să fie bine
organizate, pregătite şi convocate din timp. Cu ocazia convocării vor trebui trimise, fiecărui
membru al autorității administrative deliberative şi invitaților, materialele ce urmează a fi
dezbătute, precum și proiectele (variantele) de decizie, împreună cu documentarea
respectivă. Un rol deosebit de important în realizarea unei dezbateri eficiente şi a alegerii, în
final, a unei variante optime a proiectului de decizie, îl are cel ce conduce lucrările
deliberării. El trebuie să asigure libertatea de exprimare într-un cadru democratic, să permită
discuția liberă, deschisă şi să folosească, pe cât posibil metode ştiinţific moderne'.

Asigurarea eficienței unei deliberări, de asemenea, depinde, într-o bună măsură şi de

comunicarea din timp a ordinii de zi, de pregătirea profesională şi gradul general de cultură
al membrilor autorității administrative deliberative, de calitățile profesionale a invitaților, de
modul sintetic de exprimare, de claritatea şi precizia prezentării problemei ce se va analiza şi
a datelor deținute, de crearea unui climat propice dezbaterii şi de înregistrare fidelă a
acestora.

4. Adoptarea deciziei
A treia etapă a elaborării deciziei administrative este adoptarea acesteia. În această fază,
deliberarea se va finaliza prin adoptarea deciziei conform.procedurii și majoritatea legală cerută
pentru vot. Este vorba de formele procedurale concomitente, categorie de forme ce trebuie
respectate în momentul manifestării de voință care produce efecte juridice: cvorumul,
majoritatea necesară pentru adoptarea și semnarea (contrasemnarea) deciziei, precum şi
motivarea acesteia.

În acest mod se va materializa, din perspectiva juridică, manifestarea de voință a membrilor

autorității deliberative, decizia adoptată încheie, astfel, dezbaterile din etapa deliberării şi emite
o soluție la problema dezbătută. Desigur, adoptarea deciziei administrative, ca etapă a
procesului decizional, este un moment necesar pentru exprimarea voinței membrilor ce
constituie autoritatea adminis trativă deliberativă, dar nu şi suficientă din punct de vedere
procedural, întrucât, actul va trebui cum se ştie, să îndeplinească şi condiţia publicării,
nepublicarea atrăgând inexistenţa sa.

Adoptarea deciziei, atrage, însă şi anumite efecte și consecințe, altele decât cele juridice,
respectiv cele care privesc eficacitatea, utilitatea, raționalitatea sau justificarea deciziei".

5. Executarea deciziei

Este ultima fază a procesului decizional sau „faza post-decizională."* Decizia administrativă, în
sine, este un act care nu poate deveni o realitate (juridică, în cazul nostru), decât dacă ea este
executată. Aceasta întrucât calitatea oricărei decizii este evaluată în funcție de rezultatele
obținute prin aplicarea sa şi nu prin raportarea la performanțele construcției sale teoretice. Nici
o decizie nu poate fi considerată bună dacă ea eşuează în practică.

De aceea, activitatea de executare a deciziilor administrative aduce in fata administrației publice

una dintre cele mai importante probleme: cea a organizării resurselor umane, materiale și
financiare in vederea realizarii deciziei.

Se cunoaşte că orice act al puterii executive, reprezintă prin definiție o executare,

respectiv organizarea executării legii. Ca atare, aproape în totalitate activitatea funcțio narilor
publici nu apare decât sub forma activității materiale, iar aspectul intelectual este redus numai la
interpretarea normei respective. De aici, rezultă şi faptul că actele unui funcționar public sunt, în
ultimă instanță, executarea unei decizii administrative. Actul de executare pe care-l realizează
administrația publică pune de nenumărate ori în evidență și un alt aspect esențial, cel al
autonomiei administraţiei publice. În acest sens, trebuie să menționăm că, departe de a sublinia
caracterul subordonat al administrației publice, transmiterea pentru executare face, dimpotrivă,
dovada veritabilei sale auto nomii, întrucât, acesta este domeniul său propriu de acțiune'.

De aceea, prin intrarea deciziei în angrenajul maşinii administrative, puterea politică pierde
posibilitatea aprecierii executării, a modelului de concepere a acesteia, ca și a rezultatelor sale.
Or, executarea este scopul pe care trebuie să-l atingă orice decizie, ea punând în valoare
oportunitatea, eficacitatea şi utilitatea sa. Intervenția puterii politice și celei de stat se poate face
oricând asupra interesului general, ea nu poate, însă, să se substituie executării deciziei, mai ales
dacă acțiunea autorităților administrației publice s-a făcut cu respectarea dispozițiilor legale.
Autonomia administrației publice nu înseamnă și independența sa, fapt pentru care și în acest
domeniu al executării, activitatea administraţiei publice se realizează sub controlul puterii
politice şi al celui al statului. De altfel, dacă decizia administrativă e construită corect din fazele
sale de elaborare, respectiv administraţia publică şi-a inventariat mijloacele, şi-a propus măsurile
ce vor fi efectuate, şi-a fixat obiectivele corespunzătoare pentru a ajunge la scopul urmărit,
atunci și activitatea de executare, realizată cu mijloace legale, va da rezultatele scontate.

În acest sens, îndată ce administrația publică este învestită cu acțiunea de executare, ea va

trebui să treacă la rezolvarea a două probleme importante?: mobilizarea mijloacelor umane de
care are nevoie; la organizarea executării, care va cuprinde: organizarea propriu-zisă, respectiv
emiterea dispozițiilor pentru derularea mijloacelor; metodele, respectiv, începutul, ritmul,
coordonarea, și controlul executării.
 O activitate de executare corectă a deciziei administrative depinde, într-o mare măsură, de
experiența și cunoștințele pe care le au conducerea autorității administrative şi funcționarii
publici din aparatul acesteia. În general, activitatea de executare a unei decizii administrative
cunoaşte două modalități prin care poate fi îndeplinită, executarea directă şi indirectă.
Executarea directă se face de către însăși autoritatea administrativă care a emis sau a adoptat
decizia administrativă, prin mijloacele proprii de care dispune. Cea indirectă se realizează de
către un alt organ, autoritate sau agent public ori chiar de către un agent privat.

Administrația publică poate să execute o decizie administrativă şi cu sprijinul sau cu participarea

cetățenilor, în această situație, ea are un rol de stimulare, de ordonator, gestionar şi de
controlor. În acest sens, de altfel, se impune să menționăm că prima regulă a activității de
executare a unei decizii administrative este eficacitatea, iar criteriul său este cel al conformității
rezultatului cu scopul urmărit'.

Cu privire la executarea deciziei administrative, trebuie, însă, să arătăm că există şi unele

„aspecte negative”, cum sunt cele referitoare la tendinţa anumitor ,,forțe” de a „paraliza”-
executarea sau de a „0 influența” într-un sens care să-i fie favorabil. Acestea sunt fie forțele
politice sau fie grupurile de presiune ori de influență care nu au participat la pregătirea deciziei,
mai ales dacă scopul nu corespunde intențiilor estimate sau le apare ca inaplicabil, ei se opun
executării sau tendinței de modificare a măsurilor luate, chiar şi atunci când se impun.

Această atitudine o vom putea regăsi, în special, în relațiile dintre puterea legislativă şi puterea
executivă, care, uneori, poate contracara pur și simplu voința legiuitorului: Astfel, actele de
aplicare sau unele dispoziții ale acestora pot fi contrare celor prevăzute de lege şi pot pro
anumite efecte juridice nedorite, dacă nu sunt eliminate cât mai repede cu putință prin
mijloacele legale puse la dispoziție de legislația în vigoare.

8. EFECTELE DECIZIEI ADMINISTRATIVE

Decizia administrativă, privită dintr-o altă perspectivă, reprezintă o eliberare de energie”, care
determină anumite efecte prin însăşi faptul că este luată, fără a ține seama de modalitățile sale de
realizare. În acest sens, efectele unei decizii administrative sunt: directe şi indirecte*.

Efectele directe- Un prim efect pe care îl constatăm, odată cu adoptarea sau emiterea unei decizii
administrative, este clarificarea problemei dezbătute, încheierea discuțiilor și rezolvarea, în acest fel,
a problemelor de comportament.

Astfel, pentru unele persoane, decizia adoptată reprezintă consacrarea opiniei exprimate de ei,
pentru alți ea încheie perioada de incertitudini sau de aşteptare, permițându-le să acționeze.

De fapt, acesta este şi sensul de sursă de energie, declanşat prin emiterea sau adoptarea unei bune
decizii administrative, însă, nu este şi suficient. Adică, mai este necesar ca cei ce au luat-o să aibă
intenția de a face ca ea să fie în consens cu nivelul general atins de viața administrativă şi cu ordinea
de drept, precum şi cu reglementările comunitare și tratatele internaționale.

Decizia administrativă implică şi alte efecte, cum sunt cele cu impact negativ, care se datorează
măsurilor excesive care se iau prin decizia respectivă, fapt ce, de multe ori, îi demoralizează pe
cetățeni. Asemenea decizii sunt cele ce, în general, apar ca nepopulare și, pe care, totuşi, autoritățile
administrației publice (centrale şi locale) trebuie să le pună în aplicare.
Sunt decizii care au efecte nedorite sau chiar contraindicate, întrucât nu au fost bine înțelese de
către cei care le aplică.
În sfârșit, o decizie administrativă are asigurate, de regulă, efecte benefice dacă au fost stabilite
obiective realiste, altfel, deşi luată cu intenții bune, lipsa de realism o face inutilă şi neaplicabilă.
Efectele indirecte- Orice decizie administrativă implică unele efecte indirecte asupra celor ce emit
sau adoptă decizii, puterii politice, administrației publice și, desigur şi asupra cetățenilor. Celor care
iau decizia administrativă, ea le imprimă şi le stimulează o anumită responsabilitate, aceştia caută să
apere decizia şi s-o aplice. Acesta este fenomenul constatat cel mai adesea cu prilejul unor discuții
sau conflicte ce pot apare între liderii ai unor grupuri de interese și autoritățile administrației publice
ori chiar cu puterea politică, ce nu-şi pot exprima criticile asupra deciziilor pe care ei le-au susținut. Şi
asupra puterii politice, deciziile administrative produc în mod indirect efecte. Astfel, în primul rând,
ele sunt cele ce clarifică scopurile și concepțiile privind interesul general, valori politice
fundamentate exprimate de către acestea şi cele ce precizează, totodată, domeniul unde acțiunea
administrativă urmează să se realizeze. În acest sens, de pildă, deciziile pot îndeplini măsuri fixate de
puterea legiuitoare sau de către cea executivă, de a înființa, modifica sau desființa anumite structuri
ale administrației publice ori de a limita competența unei autorități administrative.

Deciziile îşi manifestă efectele asupra administrației publice, însăşi. Altfel spus, ele sunt cele ce
determină sarcinile şi rolul administraţiei publice şi face ca acestea să se reflecte asupra funcţionării,
organizării şi activităților sale. Efectele deciziei administrative se exercită, în mod indirect, și asupra
cetățenilor, în special, prin felul cum aceste decizii au fost pregătite şi prin implicarea cetăţenilor la
această pregătire. Sau, mai precis, efectele deciziei se resimt proportional cu gradul de participare al
cetățenilor, de implicare directă, de colaborare sau de pasivitate ori chiar de adversitate față de
măsurile stabilite prin decizie.

CAPITOLUL XI

CONTROLUL ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

1. NECESITATEA ŞI MISIUNILE CONTROLULUI ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

O altă problematică extrem de importantă ce cade sub incidența cercetărilor întreprinse sub egida
științei administrației, o reprezintă controlul administrației, funeția de control fiind integrată noțiunii
de administrație, având ca scop să verifice dacă activitatea. şi structura administrației publice este
conformă cu normele de referință stabilite și cu misiunile administrative!
Pentru a se asigura faptul că administrația publică acționează în limitele cadrului legal ce i s-a stabilit,
de-a lungul timpului s-au dezvoltat diferite mecanisme de control, de variate naturi, atât formale, cât
şi informale, misiunile controlului fiind extrem de multiple şi diverse, pe măsura complexității
activității administrației.

Cu toate acestea, în privința controalelor formale, doctrina' arată că acestea nu sunt niciodată
satisfăcătoare, deşi în mod paradoxal ele sunt mult prea numeroase. Actualmente, problema
fundamentală este de a ști dacă acțiunile de control funcționează de o manieră satisfăcătoare, dacă
sunt eficace și rentabile, corespunzătoare ritmului, înfăţişării şi nevoilor administrației publice
moderne, întrebare care, de-o manieră generală primeşte un răspuns negativ, arătându-se că
asemenea controale s-au multiplicat inutil, suprapunându-se şi devenind paralizante", ceea ce
deschide alte noi abordări asupra controlului decât cele clasice, tradiționale.
Alături de controlul de legalitate ce învederează respectul autorităților administrative față de regulile
dreptului şi de controlul de oportunitate ce se cantonează în sfera examinării deciziei administrative,
sub aspectul pertinentei scopului, al fundamentării și calității intrinseci a acesteia, se mai adaugă
controlul de rentabilitate și respectiv, controlul de eficacitate, ce exced abordării juridice, înscriindu-
se în spiritul noului management public.

De aceea, pe de o parte, prin intermediul controlului se analizează dacă institutiile si autoritățile

administrative îşi îndeplinesc în mod just sarcinile, dacă aplică corect legile ori dacă prin deciziile
luate, afectează drepturile si interesele legitime ale cetătenilor, ale persoanelor juridice ori ale
organizațiilor de tot felul. Este vizată astfel, dintr-o perspectiva strict juridică, verificarea modului de
respectar a legii, în caz contrar, al sesizării neconformității activítății administrative cu dispozițiile
actelor normative de nivel superior sau echivalent, dispunându-se măsuri imediate de restabilire a
legalităţii iar corelativ, aplicarea sancțiunilor ce se impun. În acest caz, problematica trebuie privită
din perspectiva cea mai formală posibil, din punct de vedere legal sau constituțional, în sensul că
activitățile de control urmăresc să limiteze arbitrarul funcției publice în statul de drept, în contextul
echilibrului relativ al separării puterii executive, legislative şi judiciare'. Pe de cealaltă parte, într-un
alt plan, o misiune a controlului poate viza verificarea nemijlocită a îndeplinirii sau nu, respectiv a
modalității de îndeplinire a deciziilor administrative, urmărindu-se de la caz la caz aplicarea
corecțiilor necesare în contextul procesului decizional, astfel încât adoptarea măsurilor
administrative să fie concordante realităților sociale, în dinamica lor, după cum erorile ori
deficiențele constatate în urma controlului pot să determine inițierea unor alte noi decizii. Mai mult
de atât, corespunzând unei abordări manageriale, controlul se raportează inclusiv la modul de
folosire a resurselor administrației, în sensul maximizării rezultatelor și al diminuării la minimum a
costurilor aferente, evaluându-se corespunzător, rentabilitatea şi eficacitatea administrativă.

În același plan al eficacității activității administrației, controlul urmăreşte des coperirea şi

evidenţierea celor mai adecvate metode de lucru utilizate la nivelul instituţiilor și autorităților
administrative, din perspectiva necesității de generalizare a experiențelor pozitive constatate, dar
deopotrivă pentru stabilirea cauzelor ce pot frâna activitatea administrativă, propunându-se măsuri
în consecință.

Nu în ultimul rând, o altă misiune a controlului se cantonează în sfera verificării dacă sarcinile sunt
îndeplinite nu numai din punct de vedere calitativ, ci şi cantitativ în raport cu volumul resurselor
consumate pentru realizarea lor, scopul controlului putând să rezide în cunoaşterea calității
resurselor umane, a pregătirii lor, în vederea aprecierii judicioase a posibilităților acestuia, în temeiul
constatărilor putându-se proceda chiar la reorganizarea activității și structurii administrației,
generându-se mai multă eficacitate, raționalitate și o mai bună adecvare la nevoile şi interesele
societății.

Aşadar, aşa după cum se arată în literatura de specialitate*, necesitatea controlului rezultă din însăşi
natura lui, acesta fiind o activitate conștientă ce urmărește scopuri multiple, din perspectiva însă a
îmbunătățirii continue a activității și structurii admi nistrative, dar şi pentru prevenirea şi înlăturarea
erorilor ori a disfuncționalităților ce pot surveni la nivelul ei, în încercarea de a releva şi de a
parcurge, deopotrivă, „paşit" ce despart imaginea administraţiei publice de astăzi cu ceea ce ar
trebui să fie administrația, în raport de exigențele societății în care activează.

Abordarea politico-juridică a controlului:

Dincolo de aspectele de natură formal-organizatorică şi de localizarea ei ca structură intermediară

între puterea politică şi societatea civilă pe care o deserveşte, administrația publică, ca activitate
indispensabilă în procesul realizării valorilor politice, are menirea de a realiza anumite valori politice
pentru satisfacerea necesităților societății, fiind din această cauză o activitate subordonată acestor
valori”.

Ca atare, prin însăşi natura sa, administraţia publică necesită supunere față de multiple forme de
control, în vederea asigurării înfăptuirii acestor valori politice'. Realizarea efectivă a misiunilor ce
revin administrației publice, potrivit comandamentelor politice, presupune desfăşurarea unui amplu
proces administrativ, în deplină con cordanță cu cerinţele şi trebuințele societății în cadrul căreia
este organizată, îmbrăcând ca principale activități, organizarea executării și executarea în concret a
legii. În acest context, pentru a asigura conformitatea activității organelor administrației publice cu
exigențele stabilite de forurile politice, este nevoie de instituirea unui vast și complex control asupra
acestei activități.

În acelaşi sens, garanția juridică a îndeplinirii acestui obiectiv îl constituie controlul asupra modului în
care aceste autorități și-au exercitat atribuțiile conferite de lege, de către înseşi autoritățile
administrative sau de autorități care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului, legislativă sau
judecătorească”.

Administrația publică, exprimată în literatura noastră juridică, este acea activitate care constă în
principal în organizarea şi asigurarea executării, dar şi în executarea nemijlocită a prevederilor
Constituției, a tuturor actelor normative şi a celorlalte acte juridice emise de autoritățile
administrației publice“, fapt ce relevă necesitatea controlului asupra administrației publice.

Totodată, doctrina românească actuală, plecând de la premisa că realizarea competenței unui organ
al administraţiei publice presupune, ca esență, transpunerea în practică a dispoziţiilor legii sau, după
caz, prestarea celor mai diverse servicii publice este posibilă numai în limitele îngăduite de lege,
subliniază imperativul funcționării administrației publice în spiritul exigențelor principiului
legalității”.

Asigurarea respectării legii, ca formă juridică ce îmbracă valorile politice, reclamă existența unor
factori cu caracter autoreglator, atât la nivelul structurii administrative interne, cât şi a celei
externe”. Aşadar, necesitatea instituirii controlului asupra sistemului global al administrației publice
rezidă, în principal, din însăşi rațiunea organizării și funcționării acesteia în cadrul statului, și anume
din misiunea de realizare în concret a valorilor politice exprimate în lege. Se detaşează în primul
rând, Controlul politic asupra administrației publice în virtutea subordonării acesteia față de puterea
politică de la care emană valorile politice, integrate reglementărilor legale. Accentul deosebit în
contextul acestei forme de control politic îl prezintă controlul parlamentar asupra administrației.
Acest control corespunde unei necesități fundamentale și apärține reprezentanților națiunii de a
verifica constant că administrația nu se abate de la liniile directoare care i-au fost fixate.
Controlul parlamentar se manifestă de regulă, prin interpelările şi întrebările parlamentarilor
adresate miniştrilor, cu privire la modul în care funcționează „maşina administrativă” raportată la
doleanțele și trebuințele electoratului. Dar esența controlului parlamentar constă în rolul deosebit
pe care îl joacă comisiile parlamentare, prin verificarea modului de gestionare a treburilor publice de
către ministere sau organe centrale, precum şi de către alte structuri administrative integrate
acestora.

Un control specific parlamentar este cel al instituţiilor de tip ombudsman, îndreptat către
respectarea drepturilor și libertăților cetățenești de către autoritățile publice, pe cale extrajudiciară.

În al doilea rând, controlul puterii executive prezintă un rol deosebit de important, atât din
perspectiva relațiilor cu administrația publică, pe care şi-o subordonează direct, cât și din cea care
priveşte consistența mijloacelor de intervenție a autorității publice executive, corelativ atributului
acesteia de conducător şi implicit de regulator al administraţiei publice. Astfel, conform dispozițiilor
art. 102 alin. (1) din Constituția României, Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat
de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a țării și exercită conducerea generală a
administrației publice'. Aşa după cum se exprimă Henri Fayol, relativ la procesul de conducere, în
sfera acestuia sunt cuprinse previziunea, organizarea, comanda, coordonarea și controlul.

Cu alte cuvinte, atributul de conducere generală a administraţiei publice, ce incumbă autorității

publice executive, îi conferă acesteia rolul primordial, în raport de celelalte autorități publice în
exercitarea controlului asupra administraţiei publice. Activitatea de control, în acest caz, este cu atât
mai complexă cu cât tipologia serviciilor publice este mai variată, în strică concordanță cu
dimensiunea structurilor organizaționale ale administrației publice, în interdependenta acestora cu
diversitatea şi multitudinea sarcinilor (misiunilor) ce revin administrației publice.
În al treilea rând, controlul puterii judecătoreşti, denumit şi control jurisdicțional, asupra
administraţiei publice constă în încredințarea unui organ independent de puterea politică și de
administrația publică a puterii de a tranşa definitiv diferendele (litigiile) intervenite în funcționarea
maşinii administrative". Deşi neinstituţionalizat pe deplin, nu lipsit de interes este controlul societăţii
civile asupra administrației publice, al cărui rol tinde să crească odată cu fundamentarea şi întărirea
statului de drept, prin intermediul mass-mediei, prin participarea nemijlocită a cetățenilor la
procesul de luare a deciziei etc.

Față de cele expuse, considerăm că problematica controlului asupra administrației publice izvorăşte
din necesitatea asigurării îndeplinirii sarcinilor şi misiunilor fundamentale care au fost conferite
ansamblului de autorități şi organe administrative, în procesul realizării valorilor politice statuate
prin lege, în interdependență cu nevoia satisfacerii intereselor generale ale societății.

Cerința intervenției controlului asupra structurii de administrație publică este cu atât mai pregnantă
în raport de imperativul asigurării unității și coerenței acestuia, activitatea de control incluzând, în
mod firesc, şi îndrumarea, orientarea şi corectarea acțiunii organelor administrației statului, în
vederea realizării politicii statului“.

Aşadar, controlul ca fenomen semnificativ al activității administrative, are menirea de a măsura

rezultatele acțiunii administrative în aplicarea deciziilor politice și de a reprograma activitățile făcând
condițiile necesare, și determinând o intensificare a realizării acțiunilor administrative de natură a
asigura îndeplinirea funcțiilor administrației publice'.

2. Abordarea managerială a controlului:

Depăşind această abordare politico-juridică, devenită de acum una de tip tradiționalist, în contextul
societăților moderne de sfârşit de secol XX şi de început de secol XXI, trebuie să menționăm însă şi
abordarea ştiinţifică, managerială a conducerii administraţiei publice.

În contextul noului management public, o astfel de abordare cercetează de-o manieră diferită
chestiunea controlului, determinând o nouă filosofie a acestuia, inclusiv prin redefinirea conținutului
noțiunii de control. Se apreciază astfel, că în condițiile societăţii actuale, ,controlul de conformitate
este înlocuit printr-un control de eficacitate, mult mai suplu, care intervine în acțiunea însăşi pentru
a o corecta.
In acest context, spune Ioan Alexandru, controlul apare ca o condiție sine qua non a activității
autorităților administrației publice şi aceasta pentru că, numai prin control se poate verifica
viabilitatea deciziilor autorităților publice, se pot descoperii păreri, se pot gândi și elabora soluții
superioare în practica cotidiană. Altfel spus, pornind de la importanța deosebită a administrației
publice în rezolvarea multiplelor probleme economico-sociale, putem constata cu claritate de ce
realizarea deciziei administrative, executarea ei la parametri maximi de cantitate și calitate, prezintă
un interes esențial, întrucât aceasta conferă de fapt eficiența actului de administrație și atingerea
scopului propus. Dar, pentru a cunoaşte în concret modalitatea de materializare a deciziei
administrative, se impune cu acuitate efectuarea controlului executării acesteia.

Privită din punct de vedere al teoriei sistemelor, necesitatea unui control perma nent asupra
executării deciziei administrative, ca modalitate principală de corelare a activității diferitelor trepte
de ordonare ale mecanismului administrativ, rezultă în principal din două motive: mai întâi, din
aspectul de prevenire şi îndrumare a controlului realizat de sistemele supraordonate asupra celor
subordonate; în al doilea rând, deoarece în momentul conexiunii, al corelării (deci al executării
deciziei administrative), mai mult decât în oricare altă etapă, apare riscul ca siguranţa în funcționare
a sistemului administrativ global să fie periclitată.

Din acest motiv, la nivelul autorităților administrației publice, care sunt chemate, în principal, să
execute decizia administrativă, nu poate fi limitat controlul doar la un control de legalitate sau de
oportunitate al activității de administrație, de fapt al deciziei administrative, aşa după cum, nu-l
putem limita la „0 funcție auxiliară în raport cu îndrumarea”, şi care trebuie adaptat la exercitarea
îndrumării și nu invers.
Analizând, însă, prima parte a concepției menționate, constatăm că unii teoreticieni, mai ales juriștii,
abordând problema controlului, se opresc în special la controlul actului administrativ, la controlul
legalității în administraţia publică şi, într-o oarecare măsură, şi la controlul de oportunitate.

Se exclude astfel din sfera de control, activitatea administrativă nereglementată de acte normative,
nu se recunoaşte rolul controlului în realizarea unei administrații eficiente. Conceperea controlului
numai din punct de vedere al legalității, al punctului de vedere juridic, de drept, creează situația unui
control pasiv, deoarece dreptul este, prin esența sa, mai mult regulator al activității decât un motor.

Rezumându-se la legalitatea actelor administrative, se eludează conținutul muncii administrative -

faptul administrativ'.

De altfel, în mod obiectiv, practica impune cu claritate obligativitatea controlului de a însuma cele
două laturi foarte importante:legalitatea şi oportunitatea, precum și necesitatea de a se integra
omogen în activitatea de conducere; să devină factorul principal de reflectare a realității modului de
executare a deciziei administrative; să determine, în ultimă instanță, noile decizii administrative ce
se impun a fi luate, să modifice pe cele existente.

In aceeași nouă viziune, se insistă din ce în ce mai mult pe întărirea și uzitarea mai frecventă a
tipologiei controalelor apriori sau preventive, ce se desfăşoară mai înainte ca o decizie să fie luată ori
ca aceasta să devină efectivă, evitându-se producerea de pagube materiale ori de prejudicii de orice
altă natură, printr-o acțiune prealabilă și totodată, celerică a administraţiei publice.

În încercarea de a distinge în contextul tehnicilor de control între avantajele și inconvenientele

inerente ale fiecărui tip de control, respectiv între controlul apriori şi cel aposteriori, literatura de
specialitate arată că prin controalele preventive ce au ca scop decelarea erorilor şi
disfuncționalităților înainte ca acestea să producă situații prejudiciale, se permit ajustări în chiar
cursul acțiunii, având ca efect încetinirea administrației, care trebuie să aştepte semnalul verde al
autorității superioare, sub forma unei autorizări sau aprobări prealabile, înainte de a trece la
aplicarea deciziei respective, implicând astfel, costuri mai reduse.

Față de opiniile deosebit de interesante exprimate referitor la locul şi rolul controlului în activitatea
managerială, ne raliem celor care admit că activitatea de control constituie un complex învestit să
opereze verificarea şi adaptarea măsurilor respective nu numai pentru asigurarea legalității, ci şi spre
obținerea unei activități optime a autorităţilor admi nistrației publice. Funcția de control se
orientează astfel spre esența problemelor, având ca finalitate ceea ce este fundamental în procesul
managerial în ansamblul său, şi anume perfecționarea continuă a procesului transformării deciziilor
în realitate obiectivă.“

În condițiile actuale de amplificare a complexității proceselor sociale, în efortul construcției statului

de drept, se impune o politică de perfecţionare a mecanismelor de organizare, în vederea realizării
unei mai bune activități a administrației publice și o comunicare socială mai eficientă, precum şi un
control mai pertinent.
Drept urmare, dezvoltarea economico-socială a României, în contextul procesului continuu al
integrării europene, trebuie să conducă, în mod necesar, la „funcţionarea sincronizată a tuturor
compartimentelor mecanismului economic și social." Acest fapt impune „exercitarea controlului
sistematic pentru sesizarea din timp a tuturor anomaliilor, neconcordanțelor și fenomenelor care
frânează dezvoltarea, pentru a putea acționa prompt, în vederea înlăturării lor. »2

2. FORMELE CONTROLULUI ADMINISTRAȚIEI PUBLICE. CARACTERISTICI

Însăşi subordonarea administrației publice față de puterea politică care îi prescrie conduita şi îi
stabileşte scopurile, furnizându-i şi mijloacele adecvate, determină intervenția unor forme de control
asupra structurii generale a administraţiei publice. El derivă și din localizarea şi rolul acesteia în
cadrul statului, respectiv din poziția sa intermediară între autoritățile puterii legislative, ale celei
executive și populație, ale cărei nevoi trebuie să le satisfacă, mijlocind interese generale, particulare
și locale, prin intermediul serviciilor publice și al altor mijloace şi tehnici pe care le au la dispoziție.
Din această perspectivă, având în vedere complexitatea deosebită a activității pe care o desfășoară
autoritățile administrației publice, atât la nivel central cât şi local, care cuprinde, practic, toate
elementele şi sectoarele vieții economico-sociale, formele de control folosite sunt foarte diverse.
Astfel, după natura juridică a autorității care exercită controlul administrației publice, se distinge:

- Controlul exercitat de autoritatea legislativă

- controlul exercitat de autoritățile judecătorești și de organele cu activitang-ex-jurisdicționala

- controlul exercitat de Guvern prin autoritățile administrației publice, precum și către

structurile din sistemul acestora.

Sintetizând aceste forme de control, reieşite din clasificarea de mai sus, putem afirma ca în cadrul
mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului (legislativă, executivă şi judecătorească)
exercită, în mod corespunzător, prin mijloace specifice, potrivit particularităților funcțiilor statului,
controlul asupra administraţiei publice.

Controlul parlamentar, controlul puterii legislative:

Literatura de specialitate folosește noțiunea de control politic al administrației publice într-o
accepțiune foarte largă, referindu-se la regimul politic, la activitatea partidelor politice și la grupurile
de presiune, care influențează profund activitatea administrației publice. Ea cuprinde, într-o anumită
opinie', ansamblul mijloacelor folosite de puterea politică în vederea atingerii scopului urmărit.

Administrația publică constituie organul de executare al deciziilor politice, a organului reprezentativ,

respectiv a Parlamentului. Ca atare asupra puterii executive și a administratiei publice se exercită
controlul parlamentar, ca expresie a aplicării principiului separației și echilibrului puterilor în stat."
Funcția de control a Parlamentului cuprinde în conținutul său informarea Parlamentului prin
declarații ale Guvernului, întrebări şi interpelări ale parlamentarilor şi activitățile comisiilor
permanente.

Totuşi, controlul parlamentar îşi are specificul său, potrivit cu tradiția constituțională sau cu
dispozițiile legii fundamentale dintr-o țară sau alta. Astfel, în Franța, controlul parlamentar are o
accepțiune largă, el nerezumându-se doar la controlul asupra executivului, ci el se referă la
raporturile dintre Parlament si Executiv şi, în cadrul acestora, a mijloacelor de acțiune ale
Parlamentului asupra Guvernului şi Preşedintelui, în interiorul cărora distingem responsabilitatea
politică a Guvernului: moțiunea de cenzură, răspunderea politică individuală a miniştrilor, întrebările
adresate membrilor Guvernului, petițiile, rolul ombudsmanului (mediatorul), răspunderea penală a
Preşedintelui pentru înaltă trădare și a membrilor Guvernului, comisiile de analiză şi de control.

Controlul parlamentar în Franța se realizează şi prin acțiuni individuale, ca și în alte țări, prin
formularea întrebărilor orale în şedințele Camerei, dedicate special acestora. Ele, însă, se prezintă în
scris preşedintelui Camerei, într-o redactare sumară, limitată la ideile care permit înțelegerea
conținutului întrebării. Întrebările sunt publicate, în mod obligatoriu de Guvern, în Jurnalul Oficial, iar
răspunsul ministrului trebuie publicat în termen de o lună“.

Sistemul francez exclude interpelările, însă admite întrebările orale urmate de dezbateri şi au ca
obiect probleme europene, guvernamentale sau bugetare, în zilele de marți și miercuri, când este
rezervată o oră pentru întrebările Parlamentului şi răspunsurile Guvernului

Un rol esențial pentru controlul parlamentar al administrației publice il au comisiile parlamentare ale
fiecărei Camere, care controlează departamentele ministeriale, sau cu privire la anumite probleme
de gestiune administrativă, financiară ori tehnică, serviciile publice. De asemenea, Guvernul prezintă
Parlamentului, la sfârşitul fiecărui an, un proiect de lege cu privire la execuția bugetului, iar comisiile
parlamentare controlează creditele bugetare. În Marea Britanie", Camerele exercită asupra
administrației un control ce utilizează tehnicile tradiționale, adică folosesc dezbaterile,
corespondenta privată cu miniştri, întrebările scrise şi orale, interpelările, cunoscute sub denumirea
de moțiune de prelungire (motion of ajournment), şi comisiile parlamentare de anchetă (Select
Committies) ale fiecărei Camere. Totuşi, practica britanică, instaurată după anul 1921, conform
căreia controlul guvernamental revine unei autorități judiciare, face ca investigarea activității puterii
executive să fie scoasă de sub influența partidelor politice'. Congresul S.U.A. exercită controlul
parlamentar asupra administrației prin mai multe mijloace constituționale și legislative. Astfel,
întrebările se exercită de către senatori numai în scris direct sau prin intermediul comisiilor
permanente, răspunsurile la întrebări sunt transmise, de asemenea, în scris, funcționarii
administrației americane neavând obligația participării la şedințe. În Camera Reprezentanților,
întrebările se adresează prin intermediul Comisiilor permanente ori de către Cameră în întregul ei,
printr-o motivare, iar răspunsurile administrației sunt date în termenul stabilit de comisia respectivă
sau prin moțiune.

Cele mai utilizate mijloace ale Congresului sunt, însă, puterile bugetare și cele de anchetă. Prin
folosirea mijloacelor bugetare Congresul poate genera sau chiar paraliza activitatea funcţionarilor
administrației americane, limitându-le creditele destinate serviciilor lor. De altfel, este mijlocul cel
mai eficace şi cel mai des folosit.

Anchetele Congresului, realizate prin comisiile permanente sau comisii speciale create de acesta,
sunt considerate ca o veritabilă prelungire naturală a funcțiilor sale. Congresul dispune și de mijloace
indirecte de control asupra administrației, respectiv asupra Executivului, în speță a Preşedintelui
SUA, dar tot atât de eficace, cum sunt: obligarea administrației federale să revoce persoana
incompetentă sau indezirabilă, blocarea plății unui agent guvernamental din fondul public sau chiar
desfiintarea funcției pe care o ocupă un agent.

România, controlul parlamentar reprezintă una din consecintele principiului democratic al

reprezentării*: membrii parlamentului, în baza mandatului reprezentativ (art. 69 din Constituția
României, republicată) obținut prin alegeri, au dreptul și obligația de a controla afacerile publice.

Mijloacele de control politic al Parlamentului asupra Guvernului sunt cele stabilite de Constituție, dar
şi de Regulamentele Camerelor şi constau în controlul exercitat prin: dări de seamă, mesaje,
rapoarte, programe prezentate de Guvern; întrebări, interpelări și moțiuni simple formulate de către
parlamentari, solicitarea de informații Guvernului și celorlalte organe ale administrației publice;
rezolvarea petițiilor de către parlamentari, prin moțiunea de cenzură și prin angajarea răspunderii
Guvernului.

De asemenea, o forma specifica de control parlamentar modern se exercita prin Avocatul Poporului
care potrivit art. 60 din Constituție, este obligat să prezinte celor două Camere ale Parlamentului
rapoarte anual sau la cererea acestora. Controlul asupra administraţiei publice se realizează asupra
functionarii serviciilor publice, priveşte aplicarea corectă a legii de către autorităţile administratiei
publice, eliminarea abuzurilor funcționarilor publici și respectarea drepturilor și libertăților
cetățenești, fapt ce-l deosebeşte de controlul asupra Guvernului, întrucât el ,,încetează de a mai fi un
control strict politic”.
Controlul parlamentar exercitat asupra administraţiei publice centrale de specialitate folosește ,
printre altele, şi mijloacele utilizate pentru controlul asupra puterii executive, în speță, a Guvernului,
adică întrebările, interpelările, ca şi cel prin comisiile de anchetă. În acest cadru, sunt folosite şi
forme specifice de control asupra unor instituții care utilizează banii publici, execuția bugetară şi
respectarea normelor financiare, cum este Curtea de Conturi sau controlul efectuat de Avocatul
Poporului pentru apărarea drepturilor şi libertăților persoanelor fizice. Controlul parlamentar se
manifestă şi asupra administrației publice locale, fie direct, prin dreptul conferit Parlamentului de
Constituție, de a stabili limitele autonomiei locale, fie indirect, prin controlul exercitat asupra
activității de conducere generală a administraţiei publice a Guvernului [art. 102 alin. (1)].

Ca atare, Parlamentului îi revine obligația să verifice respectarea legii, prin anchete parlamentare sau
prin audieri ale aleşilor locali, care pot formula informatii, date și soluții la anumite probleme ce apar
la nivelul colectivităților locale și nesoluționate de către aceştia.

2.2. Controlul administrativ

Spre deosebire de controlul parlamentar, controlul judecătoresc, precum şi alte forme de control
exercitate de către societatea civilă, controlul înfăptuit de către administraţia publică asupra ei însăși
desemnează un tip aparte al controlului, purtând denumirea de control administrativº.

Controlul administrativ, constituie forma cea mai complexă a controlului asupra activității organelor
administraţiei publice, desemnând totodată, componenta esențială a activității de conducere
generală a administrației publice de către Guvern.

Din punct de vedere etimologic, noțiunea de control derivă din expresia franceză contre role,
semnificând lista nominală care permite verificarea unei prime serii de nume menționate, asupra
căreia se procedează la un contre appel, desprinzându-se astfel, ca esențială, ideea de verificare.
Controlul este, deci, întotdeauna necesar confruntării şi asigurării conformității, comportând
obligatoriu doi termeni şi un raport între aceştia. Acest raport denumit conformitate nu presupune
însă constatarea unei identități, astfel că, în anumite corespondente depline între baza de referință
şi chestiunea supusă examinării”, în alte cazuri acceptându-se o marjă de apreciere, între anumite
limite.

Controlul administrativ reprezintă, în esență, mijlocul prin care se asigură funcționarea adecvată
a ,,maşinii administrative”, prin îndeplinirea corectă de către organele administrative, a sarcinilor ce
le revin. În raport de poziția organului de control față de organul controlat, distingem între controlul
administrativ intern şi controlul administrativ extern.

Controlul administrativ intern se exercită de către funcționarii publici cu funcții de conducere, din
interiorul organului asupra celor din subordinea lor, pe când controlul administrativ extern se
exercită de către organe din afara organului administrației publice controlat şi care nu se situează,
neapărat, în acelaşi sistem'. Controlul administrativ extern se clasifică în:

• control ierarhic;

• control de supraveghere generală a administrației publice (de către Guvern);

• control de tutelă administrativă;

• control specializat exercitat de organele administrative cu atribuții speciale de control.

Având drept criteriu de clasificare regimul juridic al controlului, distingem între control jurisdicțional,
exercitat de regulă, de către instanțele judecătoreşti, dar şi de către organele administrative
jurisdicţionale şi un control nejurisdicțional, exercitat de celelalte organe de control. Totodată, în
raport de sfera de cuprindere, controlul administrativ poate fi specializat (tematic) sau general, caz
în care acțiunea de control visează, spre deosebire de precedentul, mai multe sectoare de activitate,
respectiv, toate atribuțiile organului controlat.

Controlul intern trebuie privit, de asemenea, şi din punctul de vedere al auto controlului, care se
realizează atunci când fiecare funcționar public, serviciul ori biroul își controlează propria activitate.
Conducătorii tuturor departamentelor, serviciilor, birourilor, oficiilor, în general a compartimentelor
de specialitate, exercită, în mod permanent, controlul executării deciziilor administrative de la
nivelul lor de competență.

Un alt criteriu de clasificare îl reprezintă efectele pe care le determină controlul, deosebind astfel,
între controlul care atrage după sine sancționarea organelor administrative şi a funcționarilor
acestora, însoțite de anularea actelor, şi controlul ale cărui efecte se limitează exclusiv la atenționări
și sancțiuni disciplinare, contraven ţionale sau patrimoniale“. Dincolo de varietatea formelor de
control administrativ amintite, rolul acestora este de a asigura o deplină conformitate a activității
organelor și autorităților administrative cu cerințele și obiectivele sociale exprimate în legi, a căror
executare se realizează în cadrul administrației publice.
Ca atare, definim noțiunea controlului administrativ ca fiind acea activitate ce se desfășoară regulat,
in cadrul structurii generale a administrației publice, ca o componenta fundamentala a mecanismului
administrativ, al cărei scop il constituie asigurarea conformității conduite administrative cu
comandamentele statate, prevazute de lege, realizându-se unitatea de scop și acțiune în
administrația publică.
a) Obiectul şi conținutul controlului administrativ

Indiferent de forma controlului şi autorul acestuia, se pot distinge trei elemente ale operațiunile de
control propriu-zis: controlului administrativ, obiectul controlului, baza de referință a controlului
Obiectul controlului îl poate constitui, în mod individual sau în ansamblul lor, totalitatea mijloacelor
umane, materiale, financiare, precum şi mijloacele și procedeele folosite de organele administrației
publice. Cât privește baza de referință, aceasta include toate acele elemente care trebuie urmărite în
cadrul controlului, respectiv obiectivele ce trebuie realizate de către organele administrative
controlate, mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse, procedeele întrebuințate în
acest scop, caracterul prohibitiv sau imperativ la care sunt supuse activitățile administrației publice și
care trebuie respectat. Baza de referință poate să mai includă și alte aspecte referitoare la eficiență,
oportunitate, funcționalitate sau rentabilitate .
Operațiunile de control au caracterul unor operațiuni administrative realizate de către autorii
controlului care urmăresc să stabilească conformitatea obiectului controlat cu elementele cuprinse
în baza de referință. Dacă ne-am imagina un sistem de administrație publică ideală, în cadrul
acestuia, acțiunea controlului administrativ ar da satisfacție, rezumându-se la a constata doar că
totul decurge normal, însă, în planul realității, este imposibil să admitem absența unei supervizări a
activității administrative, întrucât diferențele dintre măsurile luate şi sistemul de referință sunt
pronunțate.

Operațiunile de control pot fi mai simple sau mai complexe după cum elementele din baza de
referință comportă un grad mai mic sau mai mare de apreciere și de tehnicitate din partea autorului
controlului. Controlul de legalitate a unor acte administrative, spre exemplu, este o activitate
complexă, deoarece ea presupune cunoaşterea temeinică a reglementărilor legale privitoare la
activitatea controlată, dar și a particularităților activității organului controlat. De o complexitate mai
mare este apreciată activitatea de control a oportunității actelor administrative, întrucât aprecierea
organului de control trebuie să aibă în vedere mai multe elemente (eficiență, rentabilitate,
oportunitate, funcționalitate etc.).

Dar indiferent de caracterul intern sau extern al controlului administrativ, o asemenea activitate
presupune întotdeauna existența a două subiecte: subiectul activ (cel care controlează) şi subiectul
pasiv (cel controlat). Acțiunea primului asupra celui de-al doilea are ca obiect general în cadrul
controlului, verificarea legalității, inclusiv pe considerente de oportunitate, a întregii activități
desfășurate de către cel controlat', prin procedee şi metode specifice, utilizând mijloace tehnice
variate, ansamblul acestora constituind conținutul controlului administrativ. În contextul acestei
noțiuni se include de regulă, conduita subiecților participanți la activitatea de control, cu drepturile și
obligațiile corelative, finalizarea controlului administrativ, precum şi măsurile ce se dispun în
consecință.

b) Autoritățile administrative care realizează controlul în administraţia publică O problemă relevantă

în cadrul activității de control administrativ o constituie identificarea sau delimitarea sferei organelor
sau autorităților administrative cărora le revin misiuni de verificare asupra administrației publice din
interiorul acesteia. Rolul acestor structuri administrative, pe linia controlului, constă în confruntarea
realizărilor autorităților administrative cu ceea ce acestea ar trebui să realizeze, verificându-se dacă
structura şi activitatea administrației este conformă cu normele juridice şi misiunea de a satisface
interesul general cu respectarea drepturilor şi libertăților fundamentale ale persoanelor!. Mai mult,
activitatea de control desfăşurată de către autoritățile administrative abilitate are menirea de
autoreglare a acțiunilor realizate de organele competente ale sistemului, cât şi structurile interioare
ale acestor organe?. Delimitarea sferei autorităţilor administrative cărora le revin atribuții de control
administrativ, într-o primă fază, respectiv identificarea precisă a acestor autorități, într-o fază
următoare, considerăm că au la bază principiile fundamentale ale organizării și funcționării
administrației publice și pe cale de consecință raporturile juridice izvorâte. Putem, astfel, constata că
activitatea de autoreglare se realizează prin controlul intern exercitat în cadrul fiecărui organ al
administrației publice, prin controlul ierarhic exercitat de autoritățile administrative ierarhic
superioare diferitelor organe ale administrației publice, prin controlul de tutelă administrativă
exercitat de diferite organe autonome care funcționează în cadrul structurii administrației publice și
prin controlul jurisdicțiilor administrative.

Controlul intern este realizat ca o componentă a activității de conducere a organelor administrației

publice de către organele colegiale sau unipersonale care au competența conducerii în cadrul
fiecărui organ al administrației publice". El constă în verificarea subdiviziunilor administrative și a
funcționarilor unei instituții administrative de către funcționarii superiori sau cu drept special de
control în cadrul aceleiaşi instituții administrative și luarea măsurilor juridice necesare pentru
înlăturarea deficiențelor și prevenirea lor”. Cu alte cuvinte, controlul intern este o formă a
controlului admi nistrativ, cu caracter permanent, pe care o regăsim, în mod obligatoriu, la nivelul
fiecărei structuri, organ sau autoritate administrativă, ca parte componentă a activității de
conducere a acestora.

Organizarea administrativă fiind fundamentată pe ierarhie', generând astfel raporturi de

subordonare între funcţionarii administrativi, controlul administrativ intern cuprinde, în mod
obişnuit, verificarea eficienței, legalității, legitimității și verificarea oportunității de către funcționarii
ierarhic superiori.

c) Formele controlului administrativ

În cadrul controlului administrativ extern distingem următoarele forme de control: controlul ierarhic,
controlul de supraveghere generală a Guvernului, respectiv control de tutelă administrativă şi
controlul specializat.

Controlul ierarhic se exercită de regulă din oficiu, dar şi la cererea celor interesați, de către organele
administrative ierarhic superioare, fie pe linie orizontală, fie pe linie verticală, în virtutea raporturilor
de subordonare ierarhică între organele administrației publice. O asemenea formă a controlului
administrativ extern cuprinde întreaga activitate a organelor subordonate, atât actele juridice, cât şi
faptele materiale, fiind un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv cele de
oportunitate! Altfel spus, el cuprinde dreptul superiorului de a da îndrumări inferiorului, dreptul de a
aproba sau confirma actul, de a modifica sau anula actul, dreptul pentru superior de a substitui
acțiunea sa acțiunii inferiorului”. Aşadar, ori de câte ori ne aflăm în prezența unui raport juridic de
subordonare ierarhică între organele şi autoritățile administrative, potrivit legii, controlul
administrativ ierarhic se exercită în baza acestui raport juridic.

Controlul de supraveghere generală a administrației publice, incumbă Guvernului, ca autoritate

publică executivă, în virtutea prerogativei constituționale de „exercitare a conducerii generale a
administraţiei publice” [art. 102 alin. (1) din Constituția României]. Dreptul de control al Guvernului
decurge în mod firesc din natura funcțiunii executive pe care o exercită ceea ce presupune că în
planul organizării executării şi realizării în concret şi în mod unitar a legii, Guvernul trebuie să
dispună de acele pârghii şi instrumente juridice care să-i permită să constate disfuncționalitățile din
planul amintit, să dispună și să aplice corecțiile necesare. Acest drept de control al Guvernului poate
fi exercitat direct de către autoritatea publică executivă sau indirect, prin structurile sale proprii,
constituite în cadrul aparatului guvernamental sau ca organe de specialitate direct subordonate.
Cum Guvernul, ca autoritate de vârf şi de conducere generală a administrației publice, se întruneşte
şi îşi desfăşoară activitatea în şedinţe, deci periodic, este firesc ca această atribuție să fie încredințată
unor structuri organizatorice interne (aflate în subordinea sa directă) care să exercite fie un control
administrativ general, fie unul specializat asupra celorlalte autorități ale administrației publice'.

Astfel, cu privire la controlul general, avem în vedere rolul și atribuțiile Autorității Naționale de
Control“, ale Ministerului Administrației Publice şi Internelor, precum şi ale prefectului, ca
reprezentant al Guvernului în județe și în municipiul București. Controlul specializat se exercită în
numele Guvernului, de către organele spe cializate organizate în subordinea directă a acestuia, atât
de la nivel central cât și teritorial, în cele mai diverse domenii şi sectoare de activitate: financiar,
sanitar, protecția muncii, comerț etc. Între organele care exercită un control administrativ specializat
într-un anumit domeniu, care sunt organizate și funcționează în structura unor ministere sau altor
organe centrale de specialitate ale administrației de stat, menționăm Inspecțiile de stat, Garda
financiară, Direcția generală a vămilor, Poliția Sanitar-Veterinară etc. Şi în cadrul celorlalte ministere
şi organe centrale de specialitate ale administrației de stat sunt organizate, de regulă, structuri
specializate (direcții generale, direcții sau alte compartimente) care exercită controlul administrativ
în domeniul respectiv. Un asemenea control administrativ specializat se realizează şi de către
anumite compartimente constituite în cadrul serviciilor deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte
organe centrale ale administrației publice organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale. Pe
lângă controlul exercitat de către inspecțiile de stat, controlul administrativ specializat mai poate
îmbrăca forma controlului exercitat de organele administrative cu caracter jurisdicțional, cu prilejul
exercitării căilor administrative de atac, în condițiile legii, dar și forma controlului exercitat de organe
special constituite pentru control (de exemplu, Curtea de Conturi) în aceste cazuri impunându-se o
abordare pluridisciplinară prin completarea normelor dreptului administrativ cu alte categorii de
norme, specifice altor subramuri ale dreptului public (dreptul muncii, dreptul financiar, dreptul
mediului etc.)'.

Controlul de tutelă administrativă sau controlul administrativ este instituționalizat în măsura în care
diferite părți componente ale structurii sistemice a administrației publice sunt organizate și
funcționează în mod autonom. Tutela administrativă se asociază cu modalitatea efectivă de
organizare și funcționare a administrației publice locale pe baza principiului descentralizării
administrative. Întrucât aplicarea descentralizării administrative nu are drept consecință
independența totală a colectivităților locale față de statul în care sunt organizate, autoritățile publice
centrale își rezervă dreptul de a supraveghea activitatea colectivităților locale, exercitând asupra
acestora un anumit tip de control, care poartă denumirea de tutelă administrativă, în prezent
denumit control de legalitate*.

Tutela administrativă se exercită de către Guvern, în contextul amplu al supravegherii autorității

publice executive asupra întregii structuri a administrației publice, deci inclusiv asupra administraţiei
publice locale. Mult mai pregnant, în acest caz, este rolul prefectului ca autoritate de tutelă
administrativă, care îndeplineşte, în numele Guvernului pe care îl reprezintă la nivel teritorial, toate
drepturile și obligațiile specifice, în condițiile legii. În acest sens, menționăm dispozițiile art. 123 alin.
(5) din Constituția României potrivit căruia „prefectul poate ataca în fața instanței de contencios
administrativ un act al consiliului județean, al celui local sau la primarului în cazul în care consideră
actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.”

Aşadar, prefectul ca instituție a administrației teritoriale a statului este principala autoritate care
exercită tutela administrativă, prin excelență un control de legalitate, însă, în anumite situații
prevăzute de lege, controlul prefectului trebuind corelat cu rolul și controlul unor structuri
guvernamentale, cât şi ale altor organe şi autorități ale administrației publice centrale.

Cu excepția instituției prefectului al cărei rol este dominant în contextul supravegherii activității
autorităților administrației publice locale, mai cu seamă pe linia respectării legii, Guvernul îşi exercită
prerogativele relativ la tutela administrativă prin intermediul unor structuri guvernamentale
specializate, dar şi prin mijlocirea altor ministere sau organe centrale de specialitate care au
competențe în domeniu.
2.3. Controlul judecătoresc
Activitatea administraţiei publice se supune, aşa cum arătam la începutul acestui capitol, nu numai
controlul parlamentar şi celui exercitat prin forme de control de administrația publică însăși, ci și prin
control realizat de instanțele judecătorești. Controlul judecătoresc asupra administraţiei publice
constă în conferirea către un organism independent de puterea politică și de cea a administrației a
competențelor de soluționare a litigiilor apărute prin funcționarea administrației publice.

Principala funcție a acestui control este de a se asigura protecția cetățenilor și funcționarilor publici
față de administrație'. Acest control se fundamentează pe principiul separației și echilibrul puterilor
legislativă, executivă şi judecătorească, care se realizează în cadrul democrației constituționale.
Echilibrul puterilor explică şi rolul important rezervat justiției în cadrul oricărei democrații liberale,
unde protecția drepturilor și libertăților fundamentale constituie un element esențial al sistemului
politic.

Cât priveşte întinderea controlului exercitat asupra administrației aceasta variază în funcție de o țară
sau alta. Astfel, în anumite state, responsabilitatea administrației publice poate fi angajată mai mult
sau mai puțin complet. În alte țări, instanțele sunt competente să anuleze actele administrației,
controlul de legalitate fiind mai extins, iar unele acte guvernamentale sunt sustrase oricărui control.

Controlul judecătoresc asupra administraţiei publice nu se exercită în toate statele în mod identic, el
diferă în funcție de concepția generală pe care fiecare țară o are cu privire la administrație.

Unele state nu conferă administrației publice prerogativele exorbitante de la dreptul comun asupra
cetățenilor și, ca atare, nu există un drept special pentru acțiunea administrativă. Drept urmare,
administrația publică este controlată de instanța de drept comun (S.U.A. şi Marea Britanie).

Ca atare, în Marea Britanie și în S.U.A. administrația publică se găseşte, de regulă, supusă dreptul
comun, iar litigiile administrative intră în competența instanțelor de drept comun.

Acest sistem este fundamentat pe respectul deosebit ce se acordă drepturile și libertăților

cetățenilor de către dreptul englez, pe independența magistraților, precum și pe largile posibilitățile
oferite de Common Law.
Astfel, în Marea Britanie fiecare cetățean, în principiu, egal cu administrația în fața justiției, are
dreptul de a cere acesteia să-i asigure exercitarea deplină a drepturilor și libertăților sale,
judecătorul devenind, în acest fel, apărătorul cetățeanului împotriva abuzurilor administrației. De
aceea, și responsabilitatea administrației, a colectivităților locale și a funcționarilor publici se judecă
de către instanțele civile, pe baza regulilor dreptului privat.

Totuşi, datorită dezvoltării intervenției statului în cele mai diferite domenii ale vieții economico-
sociale au apărut şi anumite excepții. Adică, controlul administrației publice se realizează și prin
jurisdicții administrative specializate în diferite domenii ca: agricultură, sănătatea, serviciul militar,
transporturile, impozitul pe venit, amenajarea teritorială etc. Fiecare tribunal specializat este creat
pentru a răspunde unei nevoi sau unei cerințe precise, având o misiune și o compunere proprie. Sunt
organizate și recursurile în apel, atât asupra unor probleme de fapt, înaintea unui tribunal superior
sau a unui ministru, cât și pentru probleme de drept, unde există recursuri înaintea jurisdicțiilor
superioare. Se preconizează chiar şi instituirea unei Curți supreme administrative care să
supravegheze buna funcționare a tribunalelor administrative, precum şi o lege care să
îmbunătățească procedura înaintea acestor jurisdicții.

Sistemul american este puternic inspirat din sistemul britanic', prezentând aceleaşi particularități: un
control extins în domeniul constituționalității legii, mai puțin extins în domeniul responsabilității și o
amplă dezvoltare a justiției administrative, alături de jurisdicția judiciară, în domeniul economic şi
social.

Aceste competente jurisdicționale sunt conferite, în anumite domenii preşedintelui S.U.A.,

secretarilor de stat sau comisiilor instituite de Congres.

Pentru a nu se ajunge la o proliferare a comisiilor care să cumuleze prerogative administrative şi

jurisdicționale, Comisia Hoover (1955) a propus instituirea unei jurisdicții administrative compusă din
trei secțiuni;

- prima, însărcinată cu contenciosul impozitelor

- doua, cu competențe în domeniul comerțului;
- a treia, în domeniul reglementării conflictelor de muncă etc.

Aceste propuneri au fost adoptate prin lege şi au condus la realizarea unor veritabile jurisdicții
administrative care nu sunt autonome. Ele sunt controlate de instanțele de drept comun prin căile
de recurs ale actelor, mai ales pentru probleme de drept şi de procedură.

Şi, în ceea ce priveşte responsabilitatea administrației, a colectivităților locale, ca și a funcționarilor

publici, există anumite particularități. Astfel, responsabilitatea funcționarilor și a colectivității locale
poate fi angajată, în principiu, în condițiile dreptului comun. În schimb, responsabilitatea statului mai
păstrează și în prezent elemente ale principiului iresponsabilității, drept pentru care multe sectoare
ale administrației nu răspund pentru actele lor în fața administrației de drept comun.

Sunt alte state, de pildă Franța, care consideră că administrația publică derivă din puterea suverană
şi, în consecință, ea trebuie să dispună de instrumente juridice necesare pentru a impune interesul
general asupra intereselor individuale. Această concepție a condus la instituirea unei „ordini de
jurisdicție specială independentă de ordinea judiciară."

Aceste țări au atribuit contenciosul administrativ în sarcina jurisdicțiilor autonome specializate, care
judecă problemele administrative ce apar la nivelul administrației publice.

Controlul jurisdicțional al administrației a apărut ca produs al ideologiei din Franța anului 1789 şi se
fundamentează pe ideea separării autorității administrative de cea judiciară și se realizează printr-o
veritabilă justiție administrativă. Ea este constituită din următoarele structuri: Consiliu de stat, cea
mai înaltă instanță administrativă, cu atribuții administrative şi contencioase (în primă şi ultimă
instanţă, apel şi casație);

Curțile de apel; - Tribunalele administrative; Jurisdicții administrative (Curtea de Conturi, camere

regionale, jurisdicții pentru diferite ordine profesionale). Judecătorul administrativ este competent
în acțiunile ce sunt inițiate de persoanele fizice împotriva administrației, în litigiile dintre funcționarii
publici și administrație sau în procesele dintre două administrații.

Concepția privind noțiunea de activitate a administrației este şi cea care determină competența
judecătorului: actele unilaterale, contractele, etc. Prin administrație nu se înțeleg numai persoane
publice, ci şi persoanele private care au concesionat un serviciu public.

Activitatea administrației nu intră în totalitate în competenta judecătorului administrativ. Prin

exceptie, o parte din contenciosul administrativ se judecă de instanțele judiciare și priveşte:
gestiunea privată, drepturile și libertățile individuale, contenciosul atribuit prin lege instanței
judiciare şi „chestiunile prejudiciabile." Procedura înaintea jurisdicțiilor este relativ simplă,
petiționarul are obligația să pună la dispoziție decizia în cauză (prealabilă) și să fie îndeplinită
condiția care privește termenul.

Recursurile au deosebită importanță, între acestea se distinge recursul pentru exces de putere.
Contenciosul administrativ este în anulare şi deplină jurisdicție, de trimitere, dar și represiv
(contravențional și disciplinar). Sistemul francez, ca și al celorlalte țări din cadrul Uniunii Europene
este, în prezent, racordat și la principiul general al dreptului comunitar al recursului efectiv pentru
controlul conformității dreptului național cu cel comunitar.

Controlul exercitat prin instanțele judecătorești corespunde unei conceptii democratice despre
administrația publică față de cea a creări unei jurisdicții speciale. Dacă prima se fundamentează pe
principii mai mult decât pe eficacitatea controlului, în cazul celui de al doilea trebuie să i se
recunoască mai multe avantaje.

În acest sens, sunt de menționat: dezvoltarea actuală a administrației publice, intervenția

administrației și extinderea continuă a acesteia în domenii tehnice ce implică
condiția unei specializării a instanței de control a administrației.
În România, controlul administrației publice se exercită printr-un control judiciar realizat fie prin
instanțe judecătorești anume create tribunale de specialitate de contencios administrativ, dar și de
instanțe de drept comun sau de autorități ale administrației publice cu atribuții jurisdicționale.

Acest control se fundamentează pe anumite dispoziții ale Constituției României, cum sunt: art. 21 cu
privire la accesul liber la justiție; art. 52, referitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate
publică; art. 73 alin. (3) lit. k) ce prevede reglementarea contenciosului administrativ, prin lege
organică și art. 123 alin. (5), potrivit căruia prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios
administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primăriei, în cazul în care consideră
actul ilegal.

De asemenea, există şi opinia? conform căreia controlul asupra administrației publice ce se exercită
și de către Ministerul Public, el fiind fundamentat pe dispozițiile constituționale, ale art. 131 alin. (1),
art. 16 alin. (2) şi ale art. 23 alin. (2) etc.

Trebuie să menționăm, totodată că dispozițiile constituționale sunt armonizate cu prevederile

Declarației Universale a Drepturilor Omului, ale Convenției Europene a Drepturilor Omului din 1950
în ceea ce priveşte dreptul de acces la un control independent al legalității actelor administrative,
recunoscut fiecărui cetățean.

2.4. Controlul prin instituții de tip Ombudsman

a) Apariția și dezvoltarea instituției Ombudsmanului

Cuvântul ombudsman provine din limba suedeză și are semnificația de „intermediar", de

„reprezentant" sau „cel ce pledează pentru altul."" Instituția Ombudsmanului își are originea și
legitimitatea în ombudsmanul suedez. Instituția a fost creată în anul 1713 (26 octombrie), printr-o
ordonanță (kansliordingen) a lui Carol al XII-lea, regele Suediei, aflat prizonier în castelul Timurtas, la
sud de Adrianopol, în regiunea turcă Demotika, prin instituirea unui reprezentant „comisar suprem
regal” (konungens högste ombudsman) de a veghea la respectarea legilor şi statutelor de către
administrație. În anul 1809, Constituția suedeză introduce al doilea ombudsman, denumit, delegatul
parlamentar pentru justiție (riksdagens justitie ombudsman), ales de Parlament, cu rolul de a
supraveghea aplicarea legilor de către justiție, și de a prezenta rapoarte în fața Parlamentului.
Instituția suedeză a ombudsmanului va deveni model pentru toți ombudsmani din lume,
caracteristicile acestuia fiind valabile şi astăzi, cu unele modificări, deși ea a rămas în limitele
frontierelor regatului Suediei pe toată durata secolului al XIX-lea.
După încheierea primului război mondial, prima țară care a preluat instituția suedeză, a fost Finlanda
(1919), însă, profund modificată în ceea ce a devenit instituţia media torului. A urmat Norvegia
(1952), Danemarca (1954), R.F. Germania (1957), Marea Britanie (1967), Franța (1973), Islanda
(1980), Spania (1981), Olanda (1982), Polonia (1987), Belgia (1995), România (1997)'.

În ultimele decenii instituția ombudsmanului sau a mediatorului a cunoscut o dezvoltare

considerabilă de la 47 de instituții în 1977 la peste 321 ombudsmani sau mediatori, în peste 89 de
țări, în anul 2000. Din 1968 a fost creat Institutul Național al Ombudsmanului, Asociația
Ombudsmanilor şi Mediatorilor francofoni în 1998; iar din anul 1995, Uniunea Euro nă, conform art.
195 din Tratatul ce instituie Comunitatea Europeană, a creat Eurombudsmanul sau Mediatorul
european.

Dezvoltarea instituţiilor ombudsmediatorilor, în special, în a doua parte a secolului XX, a fost

generată de un complex de factori, de natură politico-administrativă, pe fondul dezvoltării statului
de drept, a cărui principală funcție a constituit-o protecția drepturilor și libertăților cetățenești.

Acest fapt s-a datorat, în principal, creşterii semnificative a competentelor puterii legislative, ca şi ale
administrației publice, pe măsura complexității accentuate a vieții economice şi sociale, ceea ce a
dus la o îngreunare a derulării raporturilor dintre cetățeni administrație. Ca urmare, a apărut
neîncrederea, reticenta şi chiar resemnarea cetă țenilor, care au început să manifeste dezinteres
pentru structurile administrative, excesiv de birocratice, cu proceduri greoaie și extrem de
formalizate.

Un astfel de cadru socio-administrativ poate, în orice moment, să nască tensiuni ş conflicte, a căror
soluționare nu pot lăsa indiferente autoritățile publice.

De aceea, ele vor manifesta un interes major şi direct pentru eliminarea disfuncțio nalităților apărute
în relațiile dintre administrație și cetățeni, mare parte din acestea fiind generate de inducerea în
conștiința cetățenilor a presupusei lor subordonări față de autoritatea administrativa Ca atare,
numeroase state au recunoscut că instituțiile tradiționale de protecție juridică a cetățenilor și de
control a autorităților administrației publice nu mai erau în stare să rezolve asemenea conflicte; de
aici şi necesitatea conceperii şi apoi a instituționalizării unor noi instrumente nejuridice şi juridice
eficace pentru protecţia drepturilor şi libertăților cetățenilor față de administrație.

Altfel spus, instituția ombudsmanului s-a născut din nevoia și dorința de a se pune la dispoziția
cetățeanului aflat față în față cu o administrație, adesea copleșitoare, impersonală şi inumană, un
protector mai accesibil şi cu mai multe posibilități de acţiune decât judecătorul, pentru asigurarea
respectului legii.

Apariția sa inedită în mecanismul politico-statal s-a vrut, de asemenea, să fie o replică față de
insuficiența sistemului de garanții din cadrul administrației publice, ea având menirea ca separat de
acțiunea politică să garanteze legalitatea activităţii acesteia, iar cetățenii să aibă o altă cale
instituțională pentru apărarea drepturilor şi intereselor lor'. În acest context ombudsmanul a apărut
ca o instituție recunoscută de Constituție sau printr-un act juridic al autorității legiuitoare, condusă
de o persoană independentă, responsabilă de regulă, doar în fața Parlamentului, ce exercită atribuții
de control asupra administrației publice, face recomandări și sugestii, iar anual prezintă rapoarte

Parlamentului asupra activității sale:

b) Desemnarea şi statutul ombudsmanului Desemnarea ombudsmanului se face, în cele mai multe
țări de către Parlament, de pildă în: Suedia, Finlanda, Danemarca, Germania, Spania, România. Sunt
ombusdmeni numiți de Parlament la propunerea executivului ori a Guvernului; ombudsmeni numiți
de către executiv sau Guvern (de exemplu în Franța) ori numiți de executiv, după consultarea
prealabilă a membrilor legislativului (de pildă în Grecia).

În general, statutul ombudsmanului este de independență a mandatului său față de orice autoritate
publică. El este ales sau numit de Parlament, în calitate de autoritate administrativă autonomă, de
autoritate publică ce depinde de Parlament fără a fi în subordinea acestuia, ce exercită un control
parlamentar modern'.

Ombudsmanul poate fi un jurist cu experiență sau orice cetățean care îndeplinește condițiile pentru
a fi judecător la Curtea Constituțională. Propunerile sunt făcute de comun acord cu liderii grupurilor
parlamentare, alegerea trebuind să se realizeze cu un anumit cvorum. În acelaşi timp, cu
ombudsmanul se alege şi adjunctul (adjuncții) său (la unele țări se face separat).

Desemnarea ombudsmanului se face, de regulă, pe durata unei legislaturi (patru ani), mandatul
poate fi reînnoit, dar şi revocat de Parlament.

c) Funcțiile și competențele ombudsmanului

Ombudsmanul, în general, supraveghează modul în care judecătorii, înalții funcționari publici și toți
funcționarii respectă legea, dacă acționează corespunzător sarcinilor ce le revin, în termenele
prevăzute de lege'. Acest control se exercită atât asupra autorităților statului, cât şi a autorităților
colectivităților locale. Pentru îndeplinirea sarcinilor sale ombudsmanul are acces la toate
documentele chiar și la cele secrete şi la deliberările autorităților administrației publice. El poate
cere oricărui funcționar public să-i furnizeze informații, date sau dosare, însă, nu poate să anuleze o
decizie, un act administrativ, întrucât nu este nici superadministrator și nici judecător suprem.
De asemenea, ombudsmanul primeşte plângerile cetățenilor împotriva administrației cărora
încearcă să le găsească o soluție atunci când constată că sunt întemeiate.

Din această perspectivă, ombudsmanul realizează următoarele funcții: - de supraveghere a

respectării drepturilor fundamentale și a legalității activității administrației;

- de control a administrației publice;

- de mediere sau de recomandare a unor noi măsuri legale; de sancționare sau de penalizare.

În raport de natura competenței cu care sunt investiți ombudsmanul poate avea o competență
generală, adică abilitați să-și exercite funcțiile de supraveghere şi de control în cele mai variate
domenii de activitate ale administrației publice sau o competență specializată, a cărei misiune se
delimitează la domenii precis determinate, cum sunt protecția consumatorilor (Suedia, Norvegia,
Danemarca); ocrotirea presei și a informației (Suedia, Marea Britanie, Olanda); controlul forțelor
armate (Germania) etc.

După competența lor teritorială sunt ombudsmani naționali având competența asupra întregului
teritoriului statal; ombudsmanii regionali, îi regăsim în Italia pentru regiunile Toscana, Liguria,
Lombardia și Veneția, în Marea Britanie pentru regiunile Anglia, Tării Galilor şi Scoției, în Germania,
landurile şi Reunia Westfalia; ombudsmani locali, în Elveția, mediatorul oraşului Zurich.
d. Procedura și consecințele intervenției ombudsmanului Intervenția ombudsmanului este motivată
de o cerere a unui cetățean care se plânge de comportamentul administrației. Doleanțele sunt, în
general, aduse la cunoștința ombudsmanului printr-o simplă cerere sau o vizită la biroul acestuia. De
asemenea, ombudsmanul poate antama procedura din proprie inițiativă, ca urmare a unei inspecții
sau a lecturii ziarelor.

Într-o primă fază a procedurii, serviciile ombudsmanului cer administrației date și informații despre
problema respectivă. Din răspunsul primit ombudsmanul poate constata dacă cererea este
întemeiată, cele mai multe dintre cereri fiind respinse încă din această etapă pentru că nu se verifică
din varii motive, fapt ce este comunicat şi cetățeanului.

Dacă confruntând cererea, dosarul și explicațiile administrației nu sunt şi suficient de clare pentru
ombudsman, el poate cere serviciilor sale să efectueze o anchetă completă la fata locului sau chiar a
modului în care s-a întocmit actul. În cazul descoperirii unei greşeli sau a unei neglijențe
administrative, ombudsmanul adresează autorității sau funcționarului vinovat o adresă prin care
arată erorile făcute și prezintă felul cum acestea pot fi îndepărtate, precizându-i și dispozițiile legale
corespunzătoare. Ombudsmanul poate, de asemenea, cere administrației publice să reformeze sau
să revoce actul administrativ şi să repare pagubele produse, precum şi să repună persona lezată în
situația anterioară. Asupra activității desfăşurate, ombudsmanul întocmeşte un raport anual pe care-
l prezintă înaintea Parlamentului. Comisiile juridice ale Camerelor Parlamentului discută raportul în
prezența ombudsmanului, prilej cu care aceasta poate aduce critici şi emite recomandări cu privire la
activitatea desfăşurată. Ombudsmanul nu dispune de putere de decizie, astfel că activitatea care o
desfăşoară are la bază doar autoritatea sa morală și prestigiul său. Autoritatea sa morală se
întemeiază pe absența legăturilor partizane față de orice partid sau formațiune politică ori față de
sindicate, iar mijloacele sale constau în: persuasiune și influențare, în superioritatea bazată pe o
cunoaşterea imparțială a faptelor sau situațiilor, prin folosirea ştiinţei dreptului pentru
demonstrarea legalității sau ilegalității, prin prudența diplomatică și simț al echilibrului şi al echității.

Instituția își bazează prestigiul și forța sa pe forţa Parlamentului şi, mai precis, pe opinia publică, care
ia la cunoștință din presă, despre actele sau dosarele cercetate de către ombudsman. De asemenea,
raportul anual, foarte larg difuzat, constituie şi el un mijloc de presiune eficace asupra funcționarilor
publici și chiar a demnitarilor de la toate nivelele, care nu doresc să-şi vadă publicat numele lor.

e) Ombudsmanul în țările nordice

Ombudsmanul în Suedia reprezintă, în esență, sistemul de control al administrației și dă, în mare

parte, trăsătura caracteristică doctrinei administrative suedeze ca, de altfel şi pentru celelalte țări
nordice, administrația din aceste țări fiind studiată, tradițional, „în afara contextului politic"!

în Suedia sunt mai multe categorii de ombudsmani: ombudsmani parlamentari și ombudsmani

desemnați de Guvern.

Funcția de Ombudsman parlamentar", deşi cunoscută încă din secolul al XVIII-lea, şi-a găsit
consacrarea constituțională în Suedia, în anul 1809, fiind o instituție destinată, încă de la începuturile
sale, să funcționeze ca un mijloc de control al Parlamentului (Riksdagului) cu privire la respectarea
legilor de către toți funcționarii, judecătorii şi ofițerii.

Parlamentul alege patru ombudsmani, pentru o perioadă de patru ani, dintre persoanele care se
bucură de o mare autoritate morală, aceştia se pot adresa direct parlamentului și opiniei publice
pentru realizarea unei bune funcționări a administrației". Activitatea lor constă în supravegherea
tuturor serviciilor statului și ale colectivităților locale, inclusiv a personalului acestora. În general sunt
avute în vedere toate persoanele care exercită un serviciu public. Excepție fac doar miniştrii în
funcție, membrii parlamentului şi consilierii municipali.

Orice cetățean care se consideră lezat în drepturile sale de către autoritățile administrative se poate
adresa, în scris, ombudsmanilor. În urma examinării plângerilor, cele care formează obiectul altor
proceduri sunt înlăturate, iar celelalte, care sunt de competența lor sunt transmise spre rezolvare
organelor respective pentru a se lua măsurile corespunzătoare".

Ombudsmanii sunt specializați, având fiecare un domeniul de activitate şi, în cadrul acestuia,
efectuează inspecții, întreprind anchete, unele chiar la sugestia presei. Ei sunt deplin independență
față de parlament, au însă obligația constituțională de a întocmi un raport anual, care este înaintat
unei comisii speciale a Riksdagului; aceasta îl examinează şi face propuneri corespunzătoare
Parlamentului. Ombudsmenii desemnați de guvern sunt specializați pe probleme de concurenţă,
pentru consumatori, pentru egalitate de şanse, pentru discriminarea etnică şi pentru presă.

În Finlanda', ca şi în Suedia, ombudsmanul a fost creat prin Constituția din 1919.

Este ales de Parlament pentru o durată de patru ani şi poate critica miniştri și magistrați, activitatea
lui principală fiind controlul administrațiilor militare şi penitenciare iar din anul 2001, şi administrația
publică. În Norvegia în 1952 s-a creat un ombudsman care are rolul numai de a examina cererile
recruților din armată făcute împotriva superiorilor lor. Din 1962, s-a înfiinţat un ombudsman şi
pentru problemele civile.

În Danemarca, ombudsmanul a fost introdus prin Constituția din 1953, competența sa exercitându-
se asupra tuturor funcționarilor civili şi militari ai statului, inclusiv miniştri şi magistrați. După 1962 şi
mai ales după modificarea Constituției acesta îşi extinde competența și asupra actelor colectivităților
locale.

f) Ombudsmanul din Germania:

Inspirându-se din modelul sudez şi norvegian, în anul 1957, s-a creat delegatul apărării sau Comisarul
parlamentar militar pentru apărarea drepturilor fundamentale şi a principiilor de democrație-
internă. El este împuternicit să asiste Bundestagul în exercitarea controlului parlamentar cu privire la
forțele armate, exclusiv al civililor care activează în armată.

Este considerat un organ constituțional independent și își îndeplinește competențele în deplină

autonomie, fiind ales de Bundestag, în urma propunerii de către grupurile parlamentare şi comisia
de apărare. Este numit pentru o durată de 5 ani de preşedintele Bundestagului.

Pot face petiții la Comisarul parlamentar militar, ofițerii și soldații care se consideră vătămaţi în
drepturile lor, fără ca împotriva lor să se dispună măsuri disciplinare. În afara ombudsmanului
militar, în Germania mai există şi un ombudsman civil în landul Renania-Palatinat, a cărui funcționare
este la fel cu a celorlalți ombudsmani, iar din 1977 s-a înființat un comisar însărcinat cu protecția
băncilor de date.

Fiind membră a Uniunii Europene, Germania în anumite situații unele petiții sunt transmise
Parlamentului European spre examinare și soluționare. Procedura este îndeplinită de către
Preşedintele Bundestagului care se adresează Preşedintelui Parlamentului European.

g) Ombudsmanul britanic
Comisarul parlamentar pentru administrație' (Parlamentary Commissioner for Administration) a
cărei competență se exercită asupra Angliei, Scoției și Țării Galilor a fost creat prin Legea din 22 mai
1967 a Parlamentului Britanic după rezistențe puternice; instituția fiind considerată incompatibilă cu
conceptul de responsabilitate administrativă. Comisarul parlamentar este numit de Regină și
acționează independent de Guvern, poate fi destituit numai printr-o moțiune a ambelor Camere,
respectiv, Camera Comunelor și Camera Lorzilor.

Competența Comisarului parlamentar este de a cerceta activitatea oricărui departament ministerial,

fără însă a se putea amesteca în probleme de politică internă sau externă a statului sau dacă
persoanele lezate au dreptul la acțiune în fața tribunalului. De asemenea, el cercetează plângerile pe
care i le transmit membrii Camerei Comunelor, căreia inițial cetățenii trebuie să i se adreseze atunci
când aceştia se consideră prejudiciați de un departament ministerial prin activitatea sa
administrativă.

Comisarul parlamentar are dreptul de acces la documentele oficiale, precum și obligaţia de a

informa parlamentarii care i-au transmis plângerile respective cu privire la rezultatele investigației.
Dacă consideră plângerea întemeiată, iar departamentul nu a oferit nici o soluție plângerii, atunci el
poate sugera modul de rezolvare a problemei, în cazul refuzului va informa Parlamentul asupra
situației respective.

Din anul 1974, prin Local Government Act s-au creat comisari locali pentru administrație după
modelul comisarului parlamentar, iar în 1983, mediatori pentru Scoția, Țara Galilor şi pentru Irlanda
de Nord. Există, de asemenea, un mediator pentru sănătate care, de fapt, este acelaşi şi pentru
administrație.

h) Mediatorul francez

Instituția mediatorului a fost creată prin legea din 3 ianuarie 1973, modificată prin legea din 24
decembrie 1976. Este numit pe o perioadă de 6 ani, pentru un mandat irevocabil şi irepetabil prin
decret al Consiliului de Miniştri, fapt ce nu-i afectează independența deplină', deoarece el nu poate
primi instrucțiuni de la nici o autoritate publică.

Pentru a fi mediator nu trebuie să fie de o specializare anume, însă, există anumite incompatibilități
cum sunt cea de membru al Adunării Naționale sau a Senatului, calitatea de consilier municipal sau
consilier general.

Mediatorul are imunitate în privința urmăririi, cercetării, arestării sau reținerii sale, pentru fapte ce
au legătură cu exprimarea opiniilor ori cu emiterea actelor juridice, în timpul exercitării funcției.
Mediatorul francez nu poate fi sesizat direct de petiționar, ci acesta trebuie să se adreseze unui
parlamentar, deputat sau senator care îi va transmite petiția. Petițiile au ca obiect relațiile
cetățenilor cu administrația statului, a colectivităților locale, a instituțiilor publice şi a oricărui
organism ce realizează un serviciu public.

Competența mediatorului se exercită numai în ceea ce priveşte petițiile persoa nelor fizice, nu şi ale
persoanelor juridice. Dacă mediatorul consideră petiția întemeiată, el poate solicita autorității
competente să-i furnizeze documentele necesare cercetării, formulând recomandări pentru
rezolvarea situației respective. Recomandările sunt făcute publice.

Rolul mediatorului nu se reduce însă numai la rezolvarea litigiilor dintre administrație și administrați,
ci el are în vedere şi umanizarea şi personalizarea relațiilor dintre aceste două entități.
i) Ombudsmanul român - Avocatul Poporului Avocatul Poporului este instituția de tip ombudsman
introdusă prin Constituția

României din 1991, care îi preciza, concis, principiile fundamentale referitoare la organizarea şi
funcţionarea sa, îi stabilea rolul, procedura de numire, atribuțiile şi modalitățile lor de exercitare,
relațiile cu autoritățile publice și cu Parlamentul. De asemenea, legea fundamentală prevedea că
instituția Avocatul Poporului se organizează şi funcționează pe baza unei legi organice. Prevederile
constituționale au fost modificate în anul 2003, prin referendumul organizat în zilele 19 şi 20
octombrie, aducându-se completări cu privire la durata mandatului Avocatului Poporului şi s-au
instituit adjuncți specializați pe domenii de activitate.

Prin Legea nr. 35 din martie 1997 s-a precizat că instituția Avocatul Poporului are drept scop
apărarea drepturilor și libertăților cetățenilor în raporturile acestora cu autoritățile publice. De
asemenea, se subliniază, în activitatea sa avocatul poporului este independent față de orice
autoritate publică şi nu se substituie acestora. Avocatul Poporului nu poate fi supus niciunui mandat
imperativ sau reprezentativ; nimeni nu îl poate obliga să se supună instrucțiunilor sau dispozițiilor
sale.

Mandatul Avocatului Poporului se derulează pe o perioadă de 5 ani. Avocatul Poporului este numit
de Camera Deputaților și Senat, în şedinţă comună. Mandatul îi poate fi reînnoit o singură dată şi se
exercită de la data depunerii jurământului până la instalarea noului avocat al poporului.

Revocarea din funcție a Avocatului Poporului, ca urmare a încălcării Constituției și legilor, se poate
face de Camera Deputaților şi Senat, în şedinţă comună, cu votul majorității membrilor prezenți, la
propunerea Birourilor permanente ale celor două Camere, pe baza raportului comun al comisiilor
juridice ale celor două Camere. Avocatul Poporului este asistat de adjuncți specializați pe
următoarele domenii de activitate: drepturile omului, egalitate de şanse între bărb şi femei, culte
religioase şi minorități naționale; drepturile copilului, ale familiei, tinerilor, pensionarilor,
persoanelor cu handicap; armată, justiție, penitenciare; proprietate, muncă, protecție socială,
impozite şi taxe.
Atribuțiile Avocatului Poporului sunt: asigură conducerea și coordonarea întregii activități a
instituției; primește și repartizează departamentelor de specialitate cererile făcute de persoanele
lezate prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenești de către autoritățile administrației publice
și decide asupra acestor cereri; urmăreşte rezolvarea legală a cererilor primite și cere autorităților
sau funcționarilor administrației publice în cauză încetarea încălcării drepturilor şi libertăților
cetățenești, repunerea în drepturi a petiționarului și repararea pagubelor; poate dispune efectuarea
unor anchete ori audieri sau solicită informațiile pe care le socoteşte necesare; urmăreşte
soluționarea legală a cererilor, în baza recomandărilor sale şi sesizează, în caz de nerespectare a
acestora, autoritatea administrației publice ierarhic superioară, respectiv, prefectul, Guvernul sau
Parlamentul, aduce la cunoștință petiționarului rezultatele cererii sale.

De asemenea, formulează puncte de vedere, la cererea Curții Constituționale; poate sesiza Curtea
Constituțională cu privire la neconstituționalitatea legilor, înaintea promulgării acestora; poate sesiza
direct Curtea Constituț nală, cu excepţia cazurilor de neconstituționalitate a legilor şi ordonanțelor.

Nu sunt de competența Avocatului Poporului: actele Camerei Deputaților, actele Senatului, actele
Parlamentului, actele și faptele deputaților şi senatorilor, ale Preşedintelui României şi ale
Guvernului precum şi ale Curții Constituționale, ale Preşedintelui Consiliului Legislativ și ale
autorității judecătorești. Acestea acte sunt respinse fără motivare.
Avocatul Poporului emite recomandări, prin care sesizează autoritățile publice asupra unor ilegalități
și care nu sunt supuse controlului parlamentar şi nici celui judecătoresc. Procedura urmată de
Avocatul Poporului este relativ simplă şi constă în solicitarea, în scris, autorității administrației
publice care a încălcat legea să reformuleze sau să revoce actul administrativ, să repare pagubele
produse și să repună în drepturi persoana lezată.

Dacă autoritatea publică nu se conformează în termen de 30 de zile, avocatul poporului se poate

adresa autorităților publice ierarhic superioare. Acestea trebuie răspundă în termen de 45 de zile.
Când autoritatea publică sau funcționarul public aparține administrației publice locale, avocatul
poporului trebuie să se adreseze prefectului. În cazul în care nu se iau măsurile necesare, avocatul
poporului poate sesiza Guvernul care trebuie să răspundă în termen de 20 de zile. Dacă nici acesta
nu se conformează, poate fi sesizat Parlamentul. Avocatul Poporului poate prezenta și rapoarte din
proprie inițiativă, atunci când constată, cu prilejul cercetărilor întreprinse, lacune în legislație sau
cazuri grave de corupție ori de nerespectare a legilor țării.

El are obligația de a prezenta rapoarte, în şedinţă comună a celor două Camere ale Parlamentului,
anual sau la cererea acestora. Rapoartele se dau publicității și trebuie să cuprindă informații cu
privire la activitatea instituției Avocatul Poporului, precum: constatările cu privire la cercetările
întreprinse, situații statistice ale cererilor primite; situații frecvente de încălcare a drepturilor şi
libertăților cetățenilor, recomandări privind îmbunătățirea sau modificarea legislației, precum şi
orice alte măsuri necesare ocrotirii drepturilor și libertăților fundamentale ale omului.
3. CERINȚELE ŞI EFICIENȚA ACTIVITĂŢII DE CONTROL

Indiferent de modul în care se desfăşoară controlul, în vederea obținerii unei eficiente a unei
asemenea activități extrem de importante și cu implicații majore în cadrul mecanismelor
administrative, se impun a fi reținute câteva exigente generale, ele fiind mai specifice în cazul
tipologiei controlului administrativ.

Astfel, în cadrul controlului intern, realizat la nivelul unei instituții sau autorități administrative,
acesta se impune a fi înfăptuit pe cât posibil, de înşişi conducătorii acestor structuri administrative
ori de cei ai compartimentelor integrate, controlul fiind un atribut al conducerii însăşi.

Prin prisma pregătirii profesionale, a experienței acumulate în sistemul adminis trației, funcționarii
publici de conducere, beneficiind de principiile și regulile științei administrației, pot realiza în mod
eficient acțiunea de control, acoperind toți parametrii de cantitate şi calitate, şi în tr-un mod
permanent, nefiind afectat programul funcționarilor controlați, și fără să antreneze cheltuieli
suplimentare'.

O altă condiție ce poate antrena eficiența controlului, se referă la necesitatea efectuării acestei
acțiuni de-o manieră operativă, de preferat, la locul realizării activității administrative supuse
verificării. Practic, numai un control desfăşurat la fața locului poate releva agentului de control
starea de fapt exactă, permițând acestuia să descopere toate deficientele, erorile ori abaterile față
de prevederile legale incidente, controlul de la centru, derulat din birou, fie și prin rapoartele, notele
ori situațiile solicitate, nefiind suficiente pentru a descrie fidel realitățile administrative.

În ceea ce privește competența persoanei ce execută controlul, se impune a reține că atributul de

control trebuie să incumbe doar unor funcționari publici, temeinici pregătiți și independenți, care,
aflați în contact nemijlocit cu practica și realitatea administrativă, să fie apți de a analiza judicios
aspectele pozitive și negative ale activității supuse verificării, propunând solutii concrete şi eficace
privind organizarea și funcționarea instituției verificate, în limitele resurselor existente.
În conexiune directă cu această exigență, o altă cerință a eficacității controlului ține de respectarea
principiului specializării", ce se coroborează cu nevoia funcționarilor de control, ca dincolo de
pregătirea lor profesională generală, să fie specializați, aspect ce-şi va pune amprenta implicit,
asupra activității de verificare derulate. Este şi firească o astfel de concluzie, întrucât în lumina
vastității și diversității domeniilor de acțiune admi- nistrativă, numai o asemenea abordare ce
evidențiază specialitatea agentului de control, pe măsura specificului,dar şi a fragmentării
multiplelor sectoare administrative, poate răspunde imperativului de a depista rapid,
neregularitățile, și de a propune, cu aceeași celeritate, soluții de remediere.

Cu toate acestea, nu trebuie exacerbată ideea specializării, deoarece în situația în care aparatul
administrativ ar fi format numai din funcționari specializați, ar apare riscul pierderii contactului
direct cu realitățile vieții sociale, dat fiind faptul că fiecare compartiment al sistemului de control, în
care se regăsesc astfel de agenţi de specialitate, are vocația de a urmări, în principal, doar anumite
categorii de deficiente', putând astfel scăpa verificării, alte fenomene sau disfuncții grave ale
administrației. De aceea, specializarea funcționarilor de control nu trebuie să ignore nevoia unei
autentice coordonări a activităţilor de control, combătându-se astfel corespunzător, o eventuală
izolare a acestor agenți, numai printr-o astfel de gestionare a problematicii, fiind posibilă conferirea
caracterului de eficiență a acestei tipologii de activități, evitându-se irosirea de resurse.

O altă coordonată a eficientizării controlului o constituie regularitatea și caracterul său sistematic,

întrucât numai prin prisma unor asemenea atribute, se pot depista şi combate prompt anumite
neregularități constatate, înainte ca aceste deficiente ori erori să se amplifice, generând efecte
negative. Mai mult, se pot preveni apariția disfuncționalităților, printr-o atitudine și o acțiune
preventivă a funcționarilor însărcinați cu desfășurarea acțiunilor de control, prin îndrumări concrete,
stimulative pentru cei controlați, ca de altfel, și prin generalizarea metodelor de lucru utile”, ce pot
determina sporirea eficității administrative.

În prelungirea caracterului de îndrumare al controlului, se impune a reține că, o exigență a eficienței

unei astfel de activități de verificare, priveşte, nu doar identificarea deficiențelor ori descoperirea
erorilor, ci şi propunerea de soluții efective și concrete menite a le elimina, restabilind legalitatea,
după caz, reintrarea în parametrii obişnuiți de funcționare a administrației respective.
Totodată, controlul trebuie să urmărească realizarea intereselor generale de care se preocupă
instituția ori autoritatea administrativă, supusă verificării, trebuie să aibă un caracter principial", cu
înlăturarea elementelor subiective şi excluzând reaua-voinţă a agentului de control, fiind exercitat
de-o manieră temeinică, imparțială şi obiectivă, reflectând realitatea, în acelaşi timp, echilibrată, ce
presupune relevarea atât a aspectelor pozitive, cât și a celor negative constatate.

Cu referire la întinderea acțiunilor de control, trebuie avut în vedere că verificarea trebuie să

cuprindă nu numai structurile interne ale autorității verificate, unde anterior au fost semnalate unele
deficiente, ci toate compartimentele de lucru ale acestei instituții publice, deşi în mod prioritar
controlul trebuie să le vizeze pe cele ineficiente.

Sub aspect metodologic, în contextul unei organizări riguroase, prealabile, acțiunea de control
trebuie precedată de examinarea de documente ori materialele relevante activitățile acelei structuri
interne sau a instituției, în ansamblul său, ce urmează a fi verificată, pornind de la actele normative
ce privesc organizarea și funcționarea lor, a celorlalte acte administrative ce le implementează
( regulamente interne, fişele posturilor etc.) până la notele interne, rapoartele de activitate,
procesele-verbale ori chiar la plângerile și sesizările primite", din perspectiva modului lor de
soluționare. În baza acestei activități de documentare, se va întocmi planul de control, corespunzător
fiecărei instituții administrative vizate, în cadrul căruia se vor stabili, pe lângă obiectivele cu caracter
general, aspectele specifice ce vor fi verificate, perioada de desfășurare a controlului, dar şi
modalitățile, respectiv metodele aferente exercitării a acestui control.

Nu în ultimul rând, trebuie avute în vedere rațiunile economico-financiare ale controlului, ceea ce
învederează teza fundamentală conform căreia, pe cât posibil, în considerarea necesității,
importanței și a consecințelor pe care le poate avea acțiunea de control, să consume cât mai puține
resurse al administrației, financiare' în special, dar şi resursele materiale ori în planul resurselor
umane, energiile, efortul și desigur, timpul alocat de către functionarii de control verificării
respective.

4. MODALITĂȚILE DE CONTROL

Orice element al activității administrative poate face obiectul unei aprecieri a controlului. Se poate
distinge un control analitic, privind activitatea funcționarilor, și un control sintetic, referitor la
organizarea și funcționarea diferitelor compartimente administrative. Astfel, controlul poate viza
probleme privind resursele umane, materiale şi financiare ale administrației, dar şi actele și
operațiunile administrative în cadrul:
• controlului de materialitate;

• controlului de regularitate; • controlului de rentabilitate;

• controlului de eficacitate;

• controlului de oportunitate.

Controlul de materialitate privește verificarea existenței elementelor concrete, controlul limitându-

se la aprecierea prezenței sau a absenței acelor bunuri, în materialitatea lor ori a unor factori
măsurabili.

Controlul de regularitate, presupune o analiză comparativă între elementul supus verificării și o

normă sau un set de reguli juridice, fiind astfel, caracteristică, mai degrabă controlului exercitate
asupra actelor administrative, fără a fi excluse însă operațiunile financiare, ce pot face obiectul
aceloraşi verificări. Controlul de rentabilitate, pune în analiză, măsurarea costurilor în raport de
randamentul sau eficacitatea acțiunii administrative, adică a evaluării costului resurselor utilizate
pentru îndeplinirea misiunilor sau atingerea obiectivelor instituției administrative controlate.

Controlul de eficiență, compară rezultatele obținute în raport de obiectivele fixate, din perspectiva
găsirii răspunsului la întrebarea scopul structurii administrative supuse analizei, a fost sau nu atins.
Eventual, se va putea măsura distanțele dintre obiectiv și nivelul atingerii acestuia, identificându-se
cauzele care au determinat sau au înfrânat realizarea acestei finalități. Controlul de oportunitate,
reprezintă aşa după cu se afirmă în doctrină, poate cea mai subiectivă și mai politică dintre tipurile
de control, întrucât fundamentul unei decizii este el însuși unul subiectiv, fiind ataşată valorilor
decidentului, pe care le-a avut în vedere la momentul emiterii deciziei, diferite însă de cele ale
funcționarului de control, la momentul executării controlului. De regulă, într-un astfel de control, se
vor evalua ca aspecte fundamentale : modul de acțiune sau cum s-a procedat, când a intervenit
măsura, unde a intervenit, cu ce resurse, actualitatea şi efectele produse în cazul realității concrete.

5. METODELE DE CONTROL

Multitudinea şi diversitatea activităților administrative, susceptibile de a fi supuse verificării,

determină pe cale de consecință o diversificare a metodelor de control, ce pot fi însă a fi clasificate şi
analizate, în funcție de mai mulți factori, astfel încât să se degaje regulile şi principiile raționalității și
eficienței controlului. Ca metode de control uzitate, în raport cu momentul de sóluționare a
problemelor în administraţia publică, controlul poate fi prealabil, concomitent sau posterior
activităților supuse controlului. Dacă în cazul controlului prealabil sau a priori, decizia nu fi adoptată
sau emisă decât pe baza unei verificări anterioare de conformitate, cu caracter preventiv, ce poate
evita producerea unor abateri, erori sau neregularități, dar care afectează celeritatea procesului
decizional, în cazul controlului concomitent verificarea se realizează în chiar momentul luării
deciziei., simultaneitate.ce antrenează o serie de dificultăți, motiv pentru care este mai rar folosit.
Cât priveşte controlul a posteriori, acesta constituie regula în materia controlului, intervenind după
momentul deciziei sau ulterior executării propriu-zise a acțiunii administrative, stimulând inițiativa,
dar antrenând și responsabilitatea instituţiilor administrative, supuse unui astfel de control, dare
care nu trebuie să intervină prea târziu.

În funcție de maniera de declanşare, controlul se poate exercita prevăzut sau inopinat, o metodă
care se apreciază însă de la caz la caz. Spre exemplu, atunci când se urmăreşte analiza în profunzime
a activității administrative, a eficienței sale, din perspectiva necesității examinării, cu rigurozitate, a
stării de fapt și pentru evidențierea cauzelor ce pot conduce la apariția unor fenomene negative, ce
nu trebuie propagate în sistemul administraţiei publice, se va utiliza controlul prevăzut sau anunţat.
Aceasta pentru că, în vederea asigurării unor condiții optime care să asigure reuşita controlului, se
impune ca, în prealabil, instituția administrativă respectivă, funcționarii ce urmează să fie controlați,
să fie informați, dându-le acestora posibilitatea de a se pregăti corespunzător, de a reflecta la
problemele ce se vor verifica, de colecta, în vederea prezentării, acele materiale şi documente ce se
vor afla în atenția organului de control. Dimpotrivă, atunci când se urmăreşte reliefarea unor
deficiențe ale instituției sau autorității administrative, ori surprinderea unor atitudini sau
comportamente nefireşti, neprofesionale sau chiar ilegale ale funcționarilor publici verificați, se va
utiliza controlul inopinat, care poate interveni practic oricând, nefiind anunțat, înfăţişându-se în
acest fel, tabloul real, cotidian, al acelei instituții sau structură administrativă.

In raport de amploarea controlului, de întinderea acțiunii de .control, distingem între un control pe

eşantion sau exhaustiv, după cum verificarea întreprinsă presupune examinarea doar a unor cazuri
individuale, care se pot generaliza însă, respectiv cel care analizează, pe deplin, toate elementele de
ordin structural și funcțional ale organului controlat, vizându-se ansamblul acelei instituții. Dacă în
cazul controlului pe eșantion, controlul se limitează la o singură problematică analizată, la un anumit
tip al activității administrative ori la un singur compartiment, creându-se premise pentru o verificare
promptă şi profundă a fenomenologiei respective, ale cărui rezultate se pot reproduce, în cazul
controlului exhaustiv, verificarea se extinde la nivel global, al întregii instituții administrative, printr-o
abordare multilaterală, complexă, totală, menită a verifica în amănunt, orice element de natură
organizatorică şi funcțională al acestei instituții, inclusiv relaționarea cu alte structuri exterioare. În
mod evident, la alegerea tipului sau metodei de control vor fi avute în vedere, în special, timpul
afectat – în cazul controlului exhaustiv putând ajunge la două sau trei luni, costurile, în plan financiar
și material, presupuse de o astfel de mobilizare de resurse umane, dar şi eventuala blocare, chiar şi
pe un termen limitat, a activității organului controlat. De aceea, cele mai frecvent folosite controale,
sunt controalele pe eşantion, denumite în doctrină, dar şi în practică, controale tematice, bazate pe
un număr limitat de obiective şi misiuni ale verificării.

De asemenea, o altă clasificare a metodelor de control vizează distingerea între controlul desfăşurat
la fața locului și cel pe acte (dosare), şi are drept criteriu localizarea activităților de verificare, fie la
nivelul celui controlat, adică la sediul instituției adminis trative analizate, fie la nivelul organului ce
întreprinde propriu-zis controlul, adică concret din biroul funcționarului public însărcinat cu o
asemenea misiune.
Evident, controlul la fața locului este recomandat, dat fiind faptul că această metodă permite
contactul direct cu realitatea administrativă, cu funcționarii a căror activitate este verificată,
permițând constatarea situației de drept şi de fapt, în timp ce controlul pe acte, deşi presupune o
economisire de mijloace, prin solicitarea agentului de control, adresată instituției verificate, de a-i fi
remise dosarele ori documentele necesare unei aprecieri a conformității activității cu baza de
referință, este o metodă lentă, ce presupune uneori un şir lung al schimburilor de corespondență,
prin cererile suplimentare de date sau informații, lipsa unor contacte directe putând determina
aprecieri sau concluzii eronate.

Totodată, activitatea de control, se poate desfăşura în mod unilateral sau în contradictoriu, după
cum cel care întreprinde controlul acționează în lipsa sau în prezența celui controlat. Desigur, este
recomandată utilizarea celei de-a doua forme, întrucât controlul contradictoriu presupune
confruntarea opiniilor, o astfel de metodă democratică favorizând eficiența controlului', evitându-se
erorile de interpretare, putându-se desprinde cu mult mai uşor unele constatări, se pot face judecăți
de valoare, concluzionându-se asupra evaluării finale a obiectului controlat în raport de elementele
bazei de referință.

În virtutea existenței unor eventuale norme procedurale care să reglementeze precis modul de
desfăşurare a verificărilor sau analizelor preconizate, controlul poate fi efectuat în mod liber sau
dirijat, putând exista astfel, o mai mare sau mai mică libertate de acțiune din partea funcționarului
care întreprinde acţiunea respectivă. În timp ce controlul liber permite o acțiune mai suplă, facilitând
descoperirea mai rapidă a unor aspecte, controlul dirijat, respectând procedura în materie, oferă
mai multe garanții de reușită, în respectul, dar și a limitelor, normelor incidente.

Nu în ultimul rând, funcție de numărul persoanelor angajate în acțiunea de control, deosebim între
controlul efectuat de către o singură persoană sau de către o echipă, recurgerea efectivă la un
număr mai mare sau mai mic al funcționarilor sau agenților de control depinzând direct de tipul
controlului, de natura și amploarea obiectului propriu-zis al verificării. Dacă controlul individual se
poate bucura de rapiditate, de unitate de viziune, putând fi impregnat de un atare grad de
subiectivism, controlul colegial este mai riguros şi mai complet în chestiunile complexe ale
verificărilor ce impun discuții prealabile, schimburi de opinii, raționamente şi aprecieri obiective.

Desigur, de-o manieră generală, toate aceste metode şi proceduri administrative utilizate trebuie
adaptate în mod corespunzător formei controlului exercitat, îndeosebi în cazul controlului
administrativ, a controlului intern, a celui extern, dar şi naturii juridice a controlului, după cum ne
regăsim în prezența unui control ierarhic, unui control de tutelă administrativă sau a unui control de
legalitate exclusiv asupra actelor admi nistrative ori a unuia specializat.

6. EFECTELE ŞI REZULTATELE CONTROLULUI

Indiferent de natura şi forma controlului administrativ exercitat, acesta se finalizează prin întocmirea
unor rapoarte sau note de control, în cadrul cărora sunt inserate constatările organului de control,
stabilindu-se conformitatea obiectului controlului administrativ cu baza de referință,
concluzionându-se, totodată, asupra justeții sau incorectitudini organizării şi funcționării
administrației respective.

Sub aspectul efectelor produse de exercitarea controlului administrativ, literatura de specialitate'

face deosebirea între efectele primare și cele derivate.

Astfel, un prim efect direct și imediat al controlului rezidă într-o apreciere de conformitate, prin
intermediul căreia trebuie să rezulte concordanța sau nu dintre activitatea administrației cu ceea ce
se aştepta de la ea, relevându-se fie justețea funcționării sale, fie disfuncționalitățile constatate,
ceea ce implică în mod necesar, restabilirea conformității.

În acest ultim caz, rapoartele de control întocmite vor conține în mod obligatoriu măsurile
administrative ce se impun a fi luate în vederea remedierii deficiențelor semnalate.

De aceea, un efect derivat al controlului constă în transmiterea constatărilor organului sau autorității
competente, cu scopul de a se dispune măsurile în consecință, în prealabil, concluziile acțiunii de
control fiind dezbătute în cadrul instituției a cărei activitate a fost verificată, eventual formulându-se
obiecțiuni dacă acestea se impun în mod obiectiv, atenția principală fiind îndreptată către căile şi
soluțiile concrete privind îmbunătățirea activității, în sensul rezultatelor verificării.

Forma actului de control, sub aspect terminologic, in fapt actul administrativ care se întocmeşte ca
urmare a exercitării controlului este denumit proces-verbal” sau „notă de constatare”, în conținutul
acestuia fiind înregistrate aspectele constate şi măsurile propuse. Neconsemnarea constatărilor în
procesul-verbal, ce poate deveni uneori o practică dăunătoare“, ar conduce la o diminuare a
responsabilității organului de control, de asemenea, la nestimularea aparatului de control pentru
aprofundarea metodologiei de lucru; iar controlul exercitat va fi lipsit de un sinoptic al erorilor
comise de organul controlat, precum şi de repetabilitatea abaterilor. În general constatările sunt
valorificate direct, adică are loc în procesul de control, fiind, de altfel şi cea mai eficientă și
valorificarea indirectă, care este ineficientă, întrucât conduce la un mare consum de timp şi mai ales,
la tergiversarea adoptării deciziei de corecție!

Oricum însă, acțiunea de control trebuie să producă efectele scontate, în caz contrar, prin atenția
insuficientă a autorităților responsabile față de rapoartele de control, toleranța față de erorile
descoperite, în general, prin indulgența manifestată față de carențele semnalate la nivelul instituției
supuse verificării, se va induce în conștiința funcționarilor, dincolo de frustrările generate de
injustețea situației create, dată fiind absența finalizării sale, inclusiv ideea ineficienței controlului,
ceea ce va antrena diminuarea în special, a calității activității administrației.

În mod similar manierei adaptate de desfăşurare, şi efectele controlului admi nistrativ exercitat
trebuie coroborate cu natura acestuia, cu raporturile juridice existente între organul controlat și
organul care întreprinde controlul (subordonare/ colaborare), potrivit normelor legale care
reglementează aspectele organizaționale dar şi cele privind competența acelor organe sau autorități
administrative. exercitării controlului administrativ, pot fi dispuse, respectiv, efectuate, o serie de
măsuri cu privire la actele juridice şi operațiunile administrative controlate (anulare, modificare,
suspendare, refacerea actelor sau operațiunilor administrative) cu privire la structurile
organizatorice controlate (reorganizarea compartimentelor, modificarea sarcinilor) și cu privire la
funcţionarii controlați (aplicarea de sancțiuni disciplinare sau administrative, aplicarea de sancțiuni
materiale, sesizarea organelor de urmărire penală etc.), sesizarea instanțelor de contencios
administrativ cu privire la actele administrative ale autorităților locale autonome considerate ilegale
de către prefect sau demiterea acestora de către Guvern, în condițiile prevăzute de lege.

Întotdeauna efectele controlului administrativ vizează acele măsuri administrative menite să asigure
întronarea respectului legii de către organele şi autoritățile administrative controlate. Ca un element
esențial al conducerii, controlul ierarhic apare ca o garanție atât a asigurării legalităţii în
administrația publică, cât și a realizării sarcinilor, pe când tutela administrativă nu are în vedere atât
protejarea intereselor colectivităților locale, cât mai ales, ocrotirea interesului general cu care aceste
colectivităti locale pot veni în contradictie, în special, prin emiterea unor acte administrative
neconforme cu legea'.

Un alt efect al controlului administrativ îl constituie publicarea rezultatelor controlului. Ea poate

avea ca scop avertizarea publică asupra controlului exercitat, dar şi a autorităţilor administrative
publice controlate, ca pe viitor conduita lor să fie în conformitate cu normele de referință.
Doctrina afirmă trei rațiuni principale ce stau la fundamentul asigurării conformității administraţiei
cu normele ce-i reglementează activitatea, anume:

• rațiunile de eficiență, cele ce răspund de altfel, exigențelor specifice ale științei administrației, în
sensul că activitatea de control urmăreşte ca sistemul administrației publice să functioneze de-o
manieră rațională și eficientă, ca un ansamblu unitar şi adaptat intereselor pe care le deserveşte, în
încercarea de a-i găsi acestuia și implicit, componentelor sale, optimul, atât din punct de vedere
material, dar şi structural; • rațiunile de legitimitate, ce relevă o altă funcție importantă a
controlului, anume verificarea modului în care administrația publică, transpune în realitatea
concretă, concepția politico-juridică a statului, realizând de-o manieră efectivă, interesele generale
ale statului, cu prioritate, fără a omite, satisfacerea intereselor specifice ale colectivităților
teritoriale;

• rațiunile de legalitate, ce oglindesc nevoia constantă de supunere a administrației publice față de

lege, lato sensu, din perspectiva necesității stringente, mai cu seama în contextul statului de drept,
de asigurare a conformității structurilor și în general, a tuturor instituțiilor administrative, cu voința
populară, exprimată prin intermediul autorităților publice reprezentative, precum și prin celelalte
organe şi autorități ale statului.

Dincolo de acestea resorturi ale sale, prin compararea dintre cele două imagini ale administrației, a
ceea ce este în raport de ceea ce ar trebui să fie, controlul are un efect dinamic și trebuie să devină
un factor de progres, a cărui țintă o reprezintă optimizarea activităților administrative, în
concordanță cu exigențele, regulile şi principiile ştiinţei administrației'. Fără a-şi exagera caracterul
său predilect conservator, uneori prea static, prea lent și mult prea încorsetat de proceduri, alteori
poate prea împovărător din punct de vedere al costurilor pe care le presupune, controlul are
deopotrivă şi misiunea de a semnala celor direct responsabili de edictarea normelor sociale, prin
intermediul dreptului, inadecvarea acestor reguli la noile cerințe sociale, ceea ce îi conferă acestui
tip de activitate, un rol dinamic, de avangardă, contopindu-se astfel cu unul dintre obiectivele științei
administrației, pe care îl urmăreşte necontenit, menținerea administrației într-o stare continuă de
adaptare la nevoile societății.

CAPITOLUL XII
REFORMA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

1. NECESITATEA REFORMEI ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Reforma administrativă, după cum se apreciază in doctrină', ocupă, în mod constant, un loc
important atât in programele guvernamentale, cât mai ales, in solicitările cvasiunanime ale
cetățenilor.

Din această cauză tema a devenit un leit-motiv şi chiar un mit, în acest sens stau mărturie
discursurile unor oameni politici care, astfel, induc iluzia că reforma administrativă curăță definitiv
administrația publică de toate viciile. Constanța temei. eterna sa actualitate, înlătură însă, această
iluzie. Aceasta, intrucat, reforma administratiei publice poate să îmbunătăţească funcţionarea
„maşinii administrative," dar perfecțio narea sa nu va permite niciodată să atingă perfecțiunea?.
În esență, ea caută să adapteze administrația publică cu sarcinile care ii sunt stabilite prin lege și, în
acest sens, efortul de adaptare trebuie să fie constant Ideea de reforma administrativă, în special
când ea se pune cu o anumită obstinație si amplitudine, este mărturia unui moment de criză prin
care trece administrația publică respectivă. Conceptul de reformă implică, într-un anume mod,
direcția schimbării, precum și amploarea, ritmul său. O reformă, spune Hirschman, constituie o
schimbare în care"puterea grupurilor privilegiate este ținută în frâu, iar situația economică,
precum și socială a grupurilor defavorizate este ameliorată. În acest sens, constatarea unor decalaje
constante intre administratie și societate, naște ceea ce se numeşte de obicei criza administrației,"
redusă, „într-o primă viziune la inadecvarea aparatului administrativ la mediul său social” după care
apare criza de legitimitate, de identitate, de eficacitate."

Sau, ea poate fi și urmarea unei crize financiare sau politice, fapt ce atrage după sine din partea
statului, o reformă a organizării administrative. De asemenea, reforma administrativă poate să
semnifice chiar și faptul că puterea politică nu şi-a definit corect scopurile și, ca atare, administrația
publică va trebui să apară, atunci, ca răspunzătoare a Incertitudinilor sau a eşecurilor politice.

Pe aceste considerente, apreciem că reforma administrației publice reprezinta, in fond, o nouă

reasezare asa, pe baze si principii noi, compatibile cu situația politica socială și economică dintr-un
anumit moment al evoluției unui stat. Şi aceasta întrucat, e reformă profundă și durabilă a
administratiei presupune indiscutabil, o reformă a politiculul, In cadrul căreia puterea politică
trebule să găsească soluții de echilibru " compromis, intre nevoile şi interesele sociale multiple și nu
rareori contradictorii'. Mai mult de atât, printr-o reforma profunda, misiunea principală politicului va
fi aceea de a preveni și fråna excesul de centralizare birocratică a statului, dar și a cxcesului de
reglementare și de asigurare a transparenței activității guvernanților, in principal, prin cooperarea
cetățenilor la procesul decizional.

Reforma administrației publice semnifică, în acelaşi timp, o conectare a organizării si acțiunii

administrative la realizările stiintifico-tehnice specifice etapei respective ori la realitățile şi
perspectivele efectelor integrării europene şi euroatlantice şi, nu in ultimul rånd, aducerea
administrației publice cât mai aproape de cetățean și de nevone acestuia.

De altfel, se cunoaște că administraţia publică este organizată tocmai pentru a asigura desfăşurarea,
în bune condiții, atât a activității statului sau a colectivităților locale, cat sia societății, fapt pentru
care aceasta nu are si nu va putea avea o structură imuabilă, întrucât, viața socială însăși evoluează
permanent. Ca urmare, administrația publică este obligată să răspundă cu promptitudine
cerințelor sociale care sunt intr-o continuă evoluție și în consecință ea va trebui să-şi schimbe, la
rândul său, activitatea și structura, în mod corespunzător acestor noi exigente, concordante
dezvoltării economico-sociale şi politice a statului'. Numai datorită schimbărilor succesive,
administrația publică își poate păstra caracterul rațional și eficient, adaptându-se mediului social
respectiv; stabilitatea relativă a administrației implică însă, reorganizări şi reforme continue care
trebuie să înlocuiască anumite elemente perimate și să asigure vitalitatea sa In acest context, ne
raliem definiției reformei administraţiei publice dată de doctrină, potrivit căreia, aceasta reprezintă
ansamblul de schimbări survenite în structura și activitatea administrației publice, pe baza
modificărilor dispozițiilor legale care le fundamenteaza.

Rezultă din cele arătate, că dinamica socială și economică, dar, mai ales cea politică, determina
dinamica administraţiei, care constă în oluția acesteia în concordanță cu evoluția societății, resimțită
în practică printr-o permanentă îmbunătățire a structurii și activității acesteia. Altfel spus, dinamica
administrației publice se exprimă în dinamica reformei.
Realizarea oportună a unei reforme a administraţiei publice justificată, fundamentată de cerintele
sociale și de studiile științifice este benefică atât pentru interesul general, cât şi pentru cel local;
orice întârziere a acesteia poate produce imense prejudicii materiale si morale societății.

In acest proces de reformă, se impune să arătăm că, spre deosebire de tendinta manifestată de
persoanele fizice de a cere reforma administraţiei publice pentru că ştiu că numai astfel vor putea
beneficia de servicii mai bune, funcționarii publici, în general, au tendința de a menține organizarea
existentă, întrucât, ,schimbarea le solicită un efort de adaptare la noile reglementări'.

Indiferent, însă, de tendințele contradictorii sau de alte obstacole subiective cu privire la efectuarea
reformei, aceasta trebuie să fie realizată ori de câte ori cerințele sociale o justifică drept oportună,
pe baza studiului științific al realităților politice si social-economice. Cu toate acestea, aşa după cum
plastico exprimă profesorul Ioan Alexandru, problematica reformării administraţiei presupune un
proces continuu, lumea întreagă însăşi aflându-se într-o permanentă tranziție, de la un trecut
cunoscut spre un viitor posibil, mai mult dorit decât unul probabil sau cert. Se cunoaşte cu exactitate
de unde vom pleca, continuă acelaşi autor, dar nu se ştie cu exactitate unde vom ajunge, motiv
pentru care cuvântul de ordine ar trebui să fie adaptarea, strategiile şi programele nefiind altceva
decât matricea unor posibilități ce pot surveni în procesul de evoluție, de reformă şi devenire a
statului de drept.

Procesul de reformă, de asemenea, trebuie să țină seama de rezistenţa adminis trației publice la
orice schimbare, tendință firească de altfel, întrucât, prin însăşi natura sa birocratică, prin caracterul
său inertial, conservator, aceasta tinde să păstreze ordinea existentă.

Administrația publică, însă, nu poate și nu trebuie să devină un obstacol în calea evoluției

transformărilor politico-sociale și economice dintr-o țară sau alta, ea trebuind să faciliteze
schimbările preconizate, contribuind efectiv, la operarea transformărilor proiectate, în beneficul
statului, al dezmembrămintelor sale - colectivităţile teritoriale, în interesul cetăţenilor pe care
trebuie să-i deservească.

2. TIPURI DE REFORMĂ

Administrația publică, cum am subliniat mai înainte, este, în mod constant, în armonie cu filosofia
dominantă, fapt ce atrage după sine și tendința firească a organizării sale pentru a menține filosofia
respectivă.

În acest fel, se creează o rezistență la schimbare ce reprezintă, apoi, o dominantă a oricărui sistem
administrativ și care, în timp se transformă în scleroză administrativă."*

De asemenea, întâlnim și un alt ,,tip de administrație care emană formalism și se îndepărtează

constant de corpul social; o administrație care utilizează forțele, dotările, logistica nu in interesul
societății, ci pentru interesele politice, ale forțelor politice de la guvernare și pentru propriile
interese sectoriale pe care le scot in evidentă și le soluționează.
Contrar aspirațiilor cetățeniilor, care in mod constant, solicita schimbări esențiale in cadrul
administrației publice, funcționarii publici manifesta tendințe de inerție, de menținere a organizării și
funcționarii existente.

Pentru a se evita asemenea situații, reforma fiind necesară a fi înfiptuită ori de câte ori cerințele
sociale sau imperativele politicii statului o cer, considerånd-se fi oportuna, pe baza unor studii
ştiințifice temeinice, prealabile, doctrina propune 3 tipuri de soluții pe care le regăsim cel mai adesea
folosite in practica:

Instituționalizarea reformei

Reforma administraţiei publice, după o analiză atentă, ni se cu un caracter de permanență a

problemei, raport de constanța obiectivului de racordare a sistemului administrativ la nevoile și
interesele generale ale statului. In schimb, administrația publică, dacă facem de asemenea, o analiză
profundă asupra mecanismelor şi resorturile ei intime, ne dezvăluie că de-o contrară unor asemenea
realități, ce impun cu stringență, schimbarea, transformarea sau chiar, modernizarea sa,
administrația tinde, mod continuu, să respingă reformele care sunt aplicate.

Aceste două tendințe, precum și activitatea ce se desfăşoară cu privire la felul în care publică se
adaptează sarcinilor obiectivelor politice nu în ultimul rând, nevoilor și cerințelor cetățenilor, vor
impune înființarea unor instituții pentru gestio narea reformei.

Prezența permanentă a unor asemenea organisme ale reformei au avantajul de a crea, în primul
rând, funcționarilor publici o psihologie favorabilă schimbării. Ea dezvoltă, totodată, și posibilitatea
de a analiza și studia, mod critic, administrația publică, ca şi a responsabilizării îndeplinirii funcției
publice de către publici. În acest context, de cele mai multe ori, însă, instituțiile pentru reformă
administrativă nou create se lovesc de numeroase obstacole. Pentru a le putea depăşi, aceste
instituții trebuie să dispună de o autoritate reală și de sprijin politic efectiv asupra serviciilor
organizate pentru implementarea reformelor respective. De aceea, asemenea instituții nu pot fi
organizate decât în forma unor structuri de autoritate interministerială, care să se bucure de o
susținere politică constantă. Deşi, general, există tendința de a fi create astfel de instituții la nivelul
unei structuri ministeriale sau chiar ca servicii de reformă administrativă, ele continuă să fie
concentrate pe lângă primul-ministru'. De pildă, în Franța din anul 1963 până în 1983, de
nenumărate ori a fost desemnat fie un ministru, fie un secretar de stat, amplasat pe lângă primul-
ministru, însărcinat cu reforma administrației. Abia începând cu anul 1983 se creează un organism
de sine stătător, cel al Funcției Publice şi al Reformelor administrative, cu sarcina permanentă de
renovare şi prospectare administrativă.”2 Atribuțiile principale ale acestui organism erau:
democratizării relațiilor dintre administrație si promovarea simplificării și administrați;
-asumarea concluziilor și recomandărilor făcute de către Mediator (Ombudsmanul francez);
- introducerea inovațiilor tehnologice în administrația publică;
-participarea la organizarea structurilor administrative şi, mai ales, a celor ce rezulta participarea la
efectuarea de studii prospective asupra viitorului administrației din descentralizare;

In România, de asemenea, între anii 1993-2000 a funcționat un Consiliu pentru reformă la nivelul
Guvernului, condus de un ministru. Apoi, în anul 2001 a luat fiintă.

Consiliul guvernamental pentru monitorizarea reformei administrației publice organism consultativ,

fără personalitate juridică, reorganizată doi ani mai târziu consiliul are ca obiective principale
elaborarea și implementarea strategiilor și programelor de reformă a administrației publice centrale
și locale la nivelul standardelor europene.

Consiliul înaintează, anual, Guvernului propuneri privind actualizarea strategiei și Planul de acțiuni
pentru accelerarea strategiei administrației publice centrale și locale, precum și de finanțare a
acestora.
Consiliul guvernamental se întruneşte lunar în plen sau ori de câte ori este necesar în grupuri de
lucru specializate. La şedinţele Consiliului pot participa, în calitate de invitați, reprezentanți ai altor
autorități sau instituții publice ori ai unor organisme neguverna mentale.

Consiliul prezintă Guvernului, cel puțin o dată pe an, rapoarte cu privire la realizarea programelor de
acțiuni specifice.

Este de menționat că autoritățile administrației publice centrale și locale asigură o legătură

permanentă cu Consiliul guvernamental și îl informează, în scris, la termenele stabilite, despre actele
sau acțiunile pe care le inițiază în domeniul reformei administrației publice.

Organizarea reuniunilor consiliului guvernamental și secretariatul lucrărilor sunt asigurate de către

Ministerul Administrației și Internelor, prin Unitatea centrală pentru reforma administraţiei publice.
La nivelul fiecărui minister este constituit, prin ordin al ministrului, un grup ministerial (5-9
specialiști) pentru monitorizarea reformei domeniului respectiv. De asemenea, la nivelul fiecărui
judet este constituit, prin ordin al prefectului, un grup județean (5-9 specialişti) pentru monitorizarea
administratiei publice locale. Anual, în acest domeniu, Guvernul aprobă o strategie cu privire la
accelerarea reformei în administrația publică, care se actualizează la propunerea Ministerului
Administrației și Internelor.

2.2. Reforma prin transformarea imediată administrației publice

Aceasta reprezintă o metodã folosită pentru se evita denaturarea unui proiect prin acțiunea
grupurilor de presiune internă sau externă ale aparatului administrativ, supus procesului de reforma
acest sens, se cunoaște că atunci când reforma este anunțată dinainte, laturile sale in: pozitive sunt
considerate deja câștigate, în timp ce transformările care solicità sacrificii sau modificări în obiceiuri
sunt in mod sigur contestate. Astfel, s-ar putea ajunge să se accepte numai avantajele, iar
modificările ar fi înlăturate. O reformă imediată realizată la nivelul administrației publice are
avantajul de a face ca aceste transformări să devină ireversibile.

O asemenea metodă prezintă şi dificultăți. Ea cere ca instituția care o pune în aplicare trebuie să
dispună de o mare autoritate. In general, numai un nou guvern, un nou ministru, un nou director, o
poate folosi imediat după intrarea sa în funcțiune. Metoda nu poate fi utilizată frecvent, întrucât,
folosirea ei avertizează grupurile de presiune care nu se lasă surprinse de mai multe ori.

Reforma aplicată imediat în administrația publică riscă, însă, să nu fie eficientă, în uetia în care se
manifestă ostilitate din partea personalului față de schimbările econizate. De aceea, se impune a
reține că transformările prevăzute prin dispozițiile normative nu reprezintă şi rezolvarea in sine a
reformei, deoarece ele trebuie să fie puse in aplicare. Or, dacă funcționarii publici și grupurile de
presiune nu au participat direct la pregătirea unor astfel de decizii, ei vor depune toate eforturile și
străduinţele pentru a bloca aplicarea respectivelor dispoziții.

2.3. Metoda experimentală

În practică, prin utilizarea metodei experimentale se verifică proiectul de reformă mai înainte de a fi
generalizat'; ea are avantaje, dar şi dezavantaje.

În privința avantajelor este de menționat numărul limitat de instituții sau de autorități care sunt
folosite pentru experiment. De asemenea, experimentarea anumitor reguli la nivelul unor instituții
poate constitui deja un factor psihologic, pozitiv, care, de cele mai multe ori, înlătură rezistenta
funcționarilor publici. Rezistența care, altfel, ar putea să conducă fie la îngreunarea, fie chiar la
întârzierea reformei .
Metoda experimentală are și o mare utilitate prin însăși faptul că orice normes dispoziții legale
trebuie să fie aplicate în practică unde sunt constate părțile bune sau lipsurile actului normativ. Ca
urmare, prin folosirea metodei experimentale se pot remedia astfel de lipsuri, înainte ca actul
normativ să fie în mod general aplicat.

Cât privesc dezavantajele, acestea se refera la faptul că se elaborează mai intai un act normativ
pentru a fi experimentat, când, în mod firesc, ar trebui ca pe baza experimentului să se adopte un
act normativ! Tehnicile folosite pentru realizarea metodei experimentale vor trebui, totodată, sa fie
în concordanță cu practicile administrative şi cu rezultatele obținute de către stațiile pilot adevărat
rezultate ce se impun a fi anunțate opiniei publice, ca astfel ele să aibă cu caracter democratic

3. REFORMA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ÎN ROMÂNIA

Literatura de specialitate susține, pe bună dreptate, că reforma administrației publice a început în

România imediat după schimbarea regimului politic produsă prin revoluția din decembrie 1989

Astfel, prin emiterea decretelor-lege ale F.S.N. şi, apoi, ale C.F.S.N., care au desființat structurile de
putere ale regimului comunist, s-a declanşat și procesul de reforma al administrației publice
româneşti. Au urmat decretele cu caracter normativ, apoi adoptarea de către Parlament si
aprobarea prin referendum național a Constituției din anul 1991, prin intermediul căreia s-au creat
bazele statului de drept în România și a aplicării principiilor democratice: al separării și echilibrului
puterilor in stat, al pluralismului și pluripartidismului politic, al autonomiei locale și al descentralizării
serviciilor publice, precum și al supremației legii. În același timp, au fost adoptate și Legea
administrației publice locale (nr. 69/1991), Legea alegerilor locale (nr. 70/1991) și alte acte
normative, care au declanşat un amplu proces de descentralizare administrativă, concomitent cu
transmiterea respon sabilității rezolvării problemelor de interes locale la nivelul autorităților locale
autonome.

De la început trebuie să precizăm că, după primele alegeri libere locale și generale din anul 1992 şi
până în anul 1998, procesul de reformă a administraţiei publice a fost gestionat în mod distinct iar
din anul 2000, în întregime de către Ministerul Functiei Publice, reorganizat mai târziu, în cadrul
Ministerului Administrației și Internelor.

Astfel, inițial, Consiliul pentru reformă, ca organism guvernamental, avea ca obiect de activitate
reforma administrației centrale, iar Departamentul pentru administrație publică locala', structură in
aparatul Guvernului, avea ca obiect reforma.
Incepând cu anul 1993, reforma administraţiei publice româneşti se fundamenteaza administraţiei
locale pe principiul modificării raporturilor dintre administrația publica și societate, in sensul
administrația trebuia să fie pusă, efectiv, în slujba societații și nu societatea subordonata obiectivelor
sau intereselor administrației. De asemenea, se fundamenteaza si pe principiul separării statului de
societatea civilă, a creșterii capacității autoreglatoare a acesteia din urma și a promovării iniţiativelor
și responsabilităților individuale comunitare și locale. Cât privește obiectivele reformei
administrative, din perioada menționată, acestea aveau în vedere:
a) stabilirea unor relații funcționale și eficiente intre decizia strategică cu caracter
B) ) descentralizarea deciziei, resurselor şi responsabilităţilor până la nivelurile de marimă eficientă şi
operativitate
C), reducerea treptată a gestionārii pe cale administrativă a vieţii economice si sociale
d) corelarea atribuţiilor şi responsabilitatilor pe cale administrativă a vieţii economice şi sociale;
E) asigurarea transparenței și controlului public asupra actelor administrației centrale și locale.
In acest context, mai pot fi semnalate, dincolo de crearea noilor instituții fundamentale,
democratice, ale statului român, Parlamentul, Guvernul, inclusiv, autoritățile administrației publice
locale, consiliul local și județean, primarul, precum și alte noi organisme cum sunt: Curtea de
Conturi, Avocatul Poporului, Curtea Constituțională, Consiliul Legislativ etc.

Cu toate acestea, se recunoaşte că, în anii care au urmat până in anul 2000, problemele prioritare au
fost cu totul altele, administraţia publică fiind ceva secundar. In această perioadă, administraţia
publică nu a funcţionat la parametri de eficiență scontată, adică „mecanismul menit să organizeze și
să asigure executarea deciziei politice" nu se afla in consonanță cu nivelul cerințelor interne ale
societății și mai ales, cu obiectivul de integrare europeană

Ca urmare, în anul 2001', s-a adoptat o strategie pentru accelerarea reformei în administrația
publică, urmată, apoi, și în anul 2005 de o altă strategie actualizată privind accelerarea reformei în
administrația publică“.
Această strategie subliniază necesitatea reformei prin tendința globalizării, insotita de dezvoltarea
dinamică a sistemelor sociale, ceea ce impunea și adaptarea administratiei publice la aceste realități,
în special, accelerarea procesului de informatizare la nivelul întregului sistem administrativ și
simplificarea procedurilor administrative.

De asemenea, dezvoltarea democrației reclama instituirea unor noi relații Intre cetăţean şi
administratie, creşterea şi întărirea rolului autoritatilor locale şi reconsi. derarea parteneriatului cu
societatea civila. În acelaşi timp, exista numeroase motive pentru modernizarea structurală și
funcțională a administrației publice din România plecând de la necesitatea functionării mai eficiente
a instituţiilor guvernamentale, de la aspirația de a deveni membru Uniunii Europene până la
îndeplinirea continua obligatiilor ce-i revin, in cadrul procesului de integrare europeană.

Aşadar, necesitatea reformei administraţiei publice româneşti se fundamenteaza pe şase categorii

principale de argumente:

a) economice; prin cresterea economică redusă şi diminuarea resurselor bugetare alocate

administrației publice; nevoia sectorului privat de a avea o administrație moderna flexibilă și
deschisă parteneriatului public-privat:
b) tehnologice, prin introducerea tehnologiei informațiilor și a comunicațiilor in administrația
publică;

c) sociologice; cetățenii, ca beneficiari ai serviciilor publice, sunt tot mai exigenti si numai acceptă ca
cerințele și necesitățile lor să fie determinate în mod exclusiv din ceea ce le oferă administrația;
instituționale; integrarea României în structurile Uniunii Europene implică un alt mod administrare a
a serviciilor, structura puternic ierarhizată trebuie să lase locul unor noi tipuri organizatorice bazate
pe structuri descentralizate.

Reducerea functiei autoritare a statului şi întărirea funcțiilor sale privind serviciile si promovarea
acestora face ca activitatea administrației să devină o activitate profesionist. prin stabilirea unor
reguli şi proceduri adecvate.

Condițiile existente în societatea românească impuneau schimbarea administrației în plan strategic,

în sensul delimitării rolului statului față de cel al organizațiilor private şi în plan legal, îndreptat spre
o diminuare a densității legislative.
e) organizaționale; prin reducerea ierarhiilor, prin simplificarea procedurilor delegării executării
serviciilor publice către organisme care nu fac parte din administrația publică;
f) culturale; prin schimbarea valorilor şi a modului de acțiune a aleşilor politici, a funcționarilor
publici, a utilizatorilor grupurilor de interese și a cetățenilor.

Principiile procesului de reformă din această etapă sunt, printre altele: separarea funcțiilor politice
de cele administrative; crearea și consolidarea unui corp de funcționari publici de carieră,
profesionist și neutru politic; adoptarea deciziilor de către autoritățile cele mai apropiate de
cetățeni, autonomie decizională, transparenta decizională în administrația publică, simplificarea
procedurilor administrative și respect față de cetățean; delegarea unor competențe și
deconcentrarea unor servicii: protejarea drepturilor şi libertăților cetățenilor. Existența unei
administrații eficiente şi democratice reprezintă unul dintre cele mai importante criterii care
definesc modernitatea unei țări. România, se afirmă în mod Lokma administratiei oficial, in anul
2004, ca nu dispune de o astfel de administratie.'

Aceasta este concluzia după trei ani de aplicare a strategiei. Practica a aritat ca multe din obiectivele
fixate și din legile adoptate nu au fost respectate și bine aplicate, in timp ce noile instituții nu și-au
îndeplinit In totalitate misiunea, constatari exprimate Comisiei Europene.

Din aceste motive, reforma administrației publice a rămas, in continuare, una multe ori în rapoartele
dintre prioritățile cele mai importante până la momentul aderarii României la Uniunea Europeană.
De altfel, și după 1 ianuarie 2007, momentul aderarii noastre la Uniunea Europeana, România s-a
angajat cu seriozitate in respectarea Agendei Lisabona relansata, fapt pentru care a elaborat
Programul Național de Reformă pe perioada 2007-2010, In cadrul căruia un element important il
reprezintă dezvoltarea capacității administrative de implementare, evaluare și monitorizare a
reformelor asumate.
În consecință, pentru administrația publică: funcția publică, descentralizarea și deconcentrarea
serviciilor publice si procesul de formulare a politicilor publice, domenii ce au fost abordate de o
manieră unitara intr-o De această dată constatăm că strategia de reforma a administraţiei publice
romanesti strategie coerentă.

De această dată constatăm că strategia de reforma a administraţiei publice romanesti este in mod
declarat, rezultatul nu numai al alegerii unei soluții tehnice, ci in egală măsură este, si a unei decizii și
voințe politice.
In acest context, prioritățile reformei erau urmatoarele:
-reforma funcției publice, care trebuie să conducă la crearea unui corp profesionist de funcționari
publici, stabil şi neutru din punct de vedere politic, implementarea unui cadru legislativ unitar şi
coerent; dezvoltarea coeziunii strategiilor de management al resurselor umane și de instruire
profesională.

-reforma administrației publice locale, prin continuarea procesului de descentralizare, concomitent

cu deconcentrarea serviciilor publice;

-imbunătățirea procesului de formulare a politicilor publice, prin crearea sistemelor de coordonare și

îmbunătățire a capacității de management a structurilor guvernamentale.

Obiectivele reformei administrative au fost fixate şi ele, in mod corespunzător celor trei domenii,
astfel a) domeniul funcției publice:

-stabilirea procedurilor de recrutare, gestiune și formare a funcționarilor publici prin reguli și norme
ce vor fi puse efectiv în aplicare;
-reforma sistemului de salarizare in sensul omogenizării și tratării echitabile a tuturor categoriilor de
funcționari publici prin crearea și implementarea unui sistem de salarizare unitar, motivant, simplu și
transparent;

-ameliorarea imaginii administrației publice, prin creşterea transparenței actului administrativ şi

luarea unor măsuri anticorupție, vizibile pentru opinia publică;

b) domeniul descentralizării si deconcentrării:

- clarificarea repartizării competențelor intre ministere, servicii publice deconcentrate și autoritățile
publice locale: creșterea autonomiei financiare a județelor și a celorlalte unități administrativ.
teritoriale prin creşterea resurselor financiare proprii și perfecționarea mijloacelor de
Echilibrare
-; transformarea prefecților în înalți funcționari publici, care să asigure aplicarea politicilor
Guvernului la nivel local, prin serviciile publice deconcentrate ale ministerelor. c) domeniul
formulärii politicilor publice:

-elaborarea și implementarea procedurilor și a metodologiei standard necesare procesului de

formulare a politicilor publice;

-îmbunătățirea cadrului institutional care să conducă la eficientizarea procesului de formulare a

politicilor publice prin ministerele de resort și a unor direcții specializate precum și prin creșterea
funcționalității comitetelor, comisiilor, consiliilor și grupurilor de lucru interministeriale;

-întărirea rolului personalului tehnic și administrativ, concomitent cu reducerea influențelor mediului

politic asupra procesului de formulare a politicilor publice modernizarea managementului resurselor
umane și dezvoltarea unui corp de manageri publici profesioniști; responsabilizarea societății civile și
a structurilor asociate ale autorităților publice locale în scopul creșterii gradului de implicare în
procesul de formulare a politicilor publice;
În vederea realizării acestor obiective s-au impus a fi inițiate următoarele măsuri, astfel:

1) întărirea capacității de coordonare interministerială, prin:

a) întărirea capacității Unității de Politici Publice;
b) consolidarea structurilor din subordinea primului-ministru pentru asigurarea coordonări reformei
procesului de formulare a politicilor publice);
c) îmbunătățirea procedurile de implicare a echipelor tehnice din ministere in procesul de formulare
a politicilor publice;
d) perfecționarea modalității de colaborare in echipe tehnice interministeriale create în vederea
formulării politicilor.

2) întărirea mecanismelor de colaborare cu structurile asociative ale autorităților publice locale la

actul de guvernare și cu reprezentanți ai societăţii civile in procesul de formulare a politicilor publice,
prin:

a) stabilirea de intalniri periodice de informare și consultare cu stafful tehnic; b) creșterea

implicării directe a acestora în procesul de monitorizare a implementorii politicilor publice; )
c)elaborarea diagnosticului profesionist al procesului de formulare a politicilor publice.

Strategia cu privire la accelerarea reformei administrației publice stabileşte, în acelaşi timp,

coordonarea şi managementul dintr-un singur punct, unic, de la nivelul Guvernului, pentru a asigura
coerența implementării strategiei.
Alaturi de Guvern mai sunt implicați pentru coordonare, implementare si
- Primul Ministru, cu rolul de coordonare de ansamblu a Guvernului şi pentru a delega
sarcinile specifice către toți miniştrii responsabili;

- Ministrul de stat, ministrul administraţiei şi internelor, care este coordonator al intregului proces
de reforma:
- Miniştrii, aceştia vor prezenta declarațiile de intenție privind orientarile strategice pentru
ministerul pe care îl conduc

- Consiliul Superior pentru Reforma Administrației Publice, Coordonarea Politicilor Publice și Ajustare
Structurală, organism ce va analiza strategiile sectoriale pentru fiecare minister in parte sau in
ansamblu, elaborånd sugestii catre ministere și recomandări către primul-ministru.

-Ministrul de stat. Ministrul internelor și reformei administrative.Ministrul Finanțelor și ministrul

pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului, au un rol special in procesul de reforma,
ceilalți miniștri au doar o responsabilitate generală.

La nivelul Ministerului Internelor și Reformei Administrative sunt implicați in procesul de reforma:

-unitatea centrală pentru Reforma Administrației Publice, structura in cadrul ministerului care
asigura suportul tehnic și monitorizează întreg procesul de reforma, precum și derularea procesului
de descentralizare și deconcentrare, asigura împreuna cu Unitatea de Politici Publice secretariatul
Consililiului Guvernamental și pune in executare deciziile acestuia;

-institutul Național de Administrație", elaborează şi asigură implementarea strategiei de formare a

funcționarilor publici; are rolul de scoală de formare aplicată de excelență pentru funcționarii
publici; este coordonator al rețelei de centre regionale de formare continua a administrației locale,
centru de diseminare și suport in cadrul rețelei de parteneri;
- Agenția Națională a Funcționarilor Publici este responsabila pentru managementul functiei publice;
-Grupurile de monitorizare a reformei administrației publice din județe și ministere, coordonate de
Unitatea Centrală pentru Reforma Administrației Publice

In sfârşit, mecanismul de monitorizare a implementării strategiei de reformă a administraţiei

publice, unul dintre aspectele cele mai importante ale procesului de reformă, se realizează printr-un
sistem dual: unul intern (asigurat de instituțiile administraţiei publice) și altul extern (realizat prin
societatea civilă, asociațiile autorităților locale și alți beneficiari direcți sau indirecți ai reformei).

Utilizarea acestui dublu sistem de monitorizare a procesului de reformă se justifică prin faptul că, de
această dată, este precizat Guvernul ca principal responsabil, în fața cetăţenilor pentru calitatea
serviciilor oferite acestora, precum și de implementarea procesului de reformă. De asemenea, acest
sistem, poate duce la preîntâmpinarea eventualelor disfuncționalități și îmbunătățirea derulării
acțiunilor în timpul procesului de reformă.
Totodata, sistemul asigura independența și neutralitatea in monitori procesului de descentralizare,
precum și o transparență reala pe parcursul den procesului de reforma. Procesul de reforma, in
contextul actualei strategii stabilete i un mecanism pentru actualizarea sa, în vederea răspunsului in
timp real la eventuale schimbări de la nivelul administrației publice și a cerințelor aderarii la Uniunea
Euroe Acest mecanism va functiona pe baza rapoartelor de monitorizare interni externă, a raportului
de sinteză întocmit de Unitatea Centrală pentru Reforma A nistrației Publice, ce se înaintează
Consiliului Superior pentru Reforma Administ Publice, Coordonarea Politicilor Publice și Ajustare
Structurala și a studiilor antiei intocmite de grupurile de lucru sub coordonarea Comitetului tehnic
interministerial.

Dacă Programul Național de Reformă 2007-2010 a constituit o adevărată strat post-aderare a

Románici, fiind orientat către cele mai importante reforme necesare ada ie procesului de integrare a
României, în perioada 2011-2013 s-a apreciat ca obiectivul de creștere a eficienței și transparenței
administrației publice, alături de imbunata de mediului de afaceri, reprezintă prioritățile strategice
pe termen scurt ale României Astfel, conform PNR 2011-2013, creșterea eficienței administrației
publice consti. tuie un obiectiv prioritar, căruia i se subsumează o serie de reforme-cheie, precum
restructurarea modernizarea administraţiei publice centrale şi locale, creşterea eficiente cheltuielilor
guvernamentale, creşterea calității și a accesului la servicii publice.

În acest context, documentul strategic guvernamental abordează asemenea prioritai strategice din
perspectiva a şapte direcții majore de acțiune, în cadrul fiecăreia fiind prevăzute măsuri cu impact
asupra dezvoltării capacității administrative in ac perioada de timp, anume : implementarea
reformei strategice pentru îmbunătăţiri eficacității administraţiei publice, continuarea măsurilor
orientate către o mai buna reglementare la nivelul administrației publice centrale; profesionalizarea
functionarilor publici, standardizarea procedurilor administrative, creşterea gradului de absorbtie a
fondurilor structurale și de coeziune; utilizarea Tehnologia Informației și a Comunicațiilor (TIC)
pentru modernizarea administrației publice; dezvoltare teritorială.

4. COORDONATELE MODERNIZĂRII ADMINISTRAȚIEI PUBLICE DIN ROMÂNIA

În pofida clarității și caracterului științific al acestor documente programatice, a liniilor și obiectivelor

lor fundamentale pe coordonatele cărora se proiectează devenirea administraţiei publice românești
în viitorul apropiat, deși evident progresele inregistrate în domeniu sunt de necontestat, ele sunt
totuşi insuficiente, departe de a conecta administraţia românească exigentelor modernizării.

Analiza diagnostic asupra administraţiei publice din România, relevă ca principale contraste cu
idealul năzuit de modernizarea sistemului administrativ, pe baza unor dezechilibre și disfuncții
manifestate în peisajul realităților' administrației noastre, atât în dimensiunea internă, cât şi în cea
externă.

Astfel, dacă in prima dimensiune internă, se rețin ca dezechilibre fundamentale -släbiciunile

democrației locale, eşecul relativ al managementului funcției publice, lipsa de transparentă a
administrației, inconsistența descentralizării și lipsa de orizont in proiectarea autonomiei locale, în
dimensiunea externă, disfunctiile se cantonează inpasivitatea societății civile, reducerea
semnificativă a subordonării administrației față de puterea politică, prin accentuarea autonomizării,
supraordonarea economicului față de administrație, precum și criza sa de legitimitate, într-un
context în care nici rolul statului nu mai este atât de limpede stabilit, ca mai înainte.

Diagnoza realității administrative românești dezvăluie necesitatea operării unui set de măsuri și
acțiuni în planul administrativ cu scopul dezvoltării capacității acestui sistem de a absorbi schimbările
la care este supus, cu alte cuvinte, care să ii permită modernizarea sa.

În esența lor, acțiunile fundamentale, necesare modernizării administrației publice, considerăm că

trebuie sa reflecte de o maniera fidela realitatea administrativă românească ce rezulta din atingerea
următorului set de obiective, pe care il denumim generic decalog pentru modernizare' și care
constituie calea pentru o administrație a secolului XXI: una apropiată de cetățeni, aflată cu adevărat
în slujba acestora; sustenabilă , a cărei principală temă o constituie politicile publice sustenabile;
electronică, bazată pe viteza și precizia ştiinței informaticii; cu o cultură administrativă mai largă şi
mai profundă ce stimuleazã comportamentul funcționarilor publici orientat spre cetățeni, centru de
excelență și calitate în furnizarea serviciilor publice; responsabilă, profesionistă, aflată într-o relație
strânsă de colaborare, cooperare și participare împreună cu ceilalți actori publici din perspectiva
realizării interesului general, a binelui comun; integratoare a elementelor ce perfecționeaza
organizarea și gestiunea, competitiva și performanta.

In acest sens, obiectivele fundamentale ale modernizarii administrației urmaresc separarea

politicului de administrație, apropierea cât mai mare de cetățeni, îmbunătățirea gradului de
deservire a intereselor şi nevoilor cetățenilor, creșterea eficacității, eficienței și economiei de
resurse, in procesul de gestionare al treburilor publice și nu în ultimul rând, sporirea autorității
statului.

Reordonarea întregii structuri și vieții administrative cu scopul obținerii unei administrații publice cu
o capacitate sporită de gestiune, mai transparentă, aplecată spre îmbunătățirea eficacității, și
eficienței actului administrativ, după cum şi a serviciului public, precum și a culturii administrative,
este înlesnită prin integrarea numitor axe de acțiune care sa vizeze:
a) obţinerea stabilității și profesionalismului funcționarilor publici cu scopul depolitizării
administrației, eliminării clientelismului politic și combaterea corupției.
Crearea unui corp de profesionist de funcționari publici, stabil şi neutru din punct de vedere politic
implică reconsiderarea întregului proces de recrutare, selecție și promovare a resursei umane, atât
din perspectiva comisiilor de examinare a funcționarilor publici, cât și din perspectiva procedurilor
aplicate.

Este recomandabila in acest sens, stabilizarea in funcție a personalului administrației publice, in

genere a resurselor umane afectate acestui sistem, in mod deosebit, a funcționarilor publici, prin
utilizarea unui sistem hibrid, dinamic de accesare și promovare ce combină sistemul de carieră cu cel
bazat pe performanțe și care să permita neutralitatea, profesionalismul, motivarea, dar mai cu
seama oferirea unui set de garanții resursei umane. In al doilea rând, trebuie consolidat și promovat
spiritul și comportamentul responsabilitate în rândul funcționarilor publici, dar in egala măsură și
asigurarea unui mediu instituțional favorabil in acest sens
. b) raționalizarea activităților administrative cu scopul debirocratizării administratiei. Având ca
finalitate, eliminarea poverii birocratice, a exceselor sistemului de administrație, se impune ca
structurile organizatorice să fie simplificate, restructurate potenţiate şi activate. Astfel, sunt
eliminate sarcinile administrative inutile, precum si cele realizate intr-un mod ineficient sau ca
urmare a unei delegari necorespunzătoare. O solutie constă în adoptarea Codului de procedură
administrativa, locul de exprimare maxima armoniei dintre valorile sociale și cele politice. O altă
soluție constă în asumarea de o administrație , in calitate de angajament strategic a implementării
complete a accesul electronic al cetăţenilor la serviciul public, garantarea acestui drept cetăţenilor
dese realizându-se prin transpunerea sa în acte normative.
c) realizarea unei noi organizări administrativ- teritoriale a statului pe trei nivele regional judetean și
local.

În lumina realităţilor administrative, economice și social-politice din ultimele doua decenii, se

desprinde cu necesitate soluția înființări unei noi unități administrativ- teritoriale, regiunea, ce va
trebui investit cu personalitate juridică de drept public, cu competențe și resurse corespunzătoare,
marcând o filosofie nouă a funcționării statului, prin i introducerea unor mecanisme suplimentare,
care însă nu ar trebui să complice, ci dim. potrivă ar trebui să clarifice și totodată, să apropie
organizarea şi competențele structurilor administrative de furnizate palierul societal, al cetățeanului,
sub aspectul serviciilor esențiale cu acestuia.
d) consolidarea autonomiei colectivităților teritoriale.
Atingerea acestui deziderat, atât din perspectivă funcțională, cât şi în dimensiunea amplitudinii
descentralizării serviciilor publice, in contextul ideal de dublă integrare a comenzii globale a nivelului
administrativ central și a controlului local, impune apropierea administrației de cetățean prin
furnizarea unor servicii operationale și de calitate, mai puțin costisitoare, cu valoare pentru
cetățean, dar mai cu seamă raționalizarea sarcinilor suplimentare transferate din planul central în cel
teritorial. Pe de altă parte, se impune consolidarea competențelor exclusive ale autorităților locale,
cu asigurarea corespunzătoare a resurselor financiare și materiale aferente, dar şi descentralizarea
deciziei, a resurselor şi responsabilității până la nivelurile de maximă eficiență și operativitate.

e) întărirea controlului asupra sistemului de administrație publică. Asigurarea conformității activității

autorităților administrației publice cu exigențele legii impune ca oricare ar fi forma de control
exercitată asupra acestui sistem, controlul să fie instrumentat prin realizarea de corelații între
activitățile desfăşurate, structurile de organizare a instituțiilor și autorităților acestui sistem, precum
și cu atribuțiile și competențele acestora.
Se impune atribuirea unor valențe noi acțiunii de control, altele decât cele tradiționale indeosebi in
cadrul controlului administrativ, in contextul căruia să se verifice, dincolo de obiectivele clasice ce țin
de respectul față de lege-legalitatea, cheia de boltă a statului de drept, inclusiv, aspectele legate de
eficiența, eficacitatea și în general de performanțele sistemului administrativ. Pe de altă parte,
corelativ tendinței de autonomizare a administrației publice, pe măsura creşterii tehnicității sale, dar
și a adaptării fireşti la dinamica realităților, ceea ce presupune o anumită libertate de acțiune,
controlul trebuie să asigure continuu subordonarea constantă față de instituțiile politice ale statului
cele ce prescriu , obiectivele sau țintele administrației publice, pästrându-se însă delimitarea clară
între domeniul politic sfera administrativă al statului.
f) simplificarea cadrului legislativ
În consonanță cu cerințele Strategiei pentru o mai bună reglementare la nivelul administrației
publice centrale 2008-2013', simplificarea și consolidarea cadrului legislativ sub imperiul căruia îşi
desfășoară activitatea administrația publică, reclamă soluții noi care conduc la generarea de efecte
pozitive în sistemul legislației active.
Avem in vedere astfel, fie reglementarea de noi instrumente juridice de simplificare care sa le
consolideze pe cele deja existente, fie prin inducerea la nivelul inițiatorilor actelor normative, a unui
anumit tip de comportament, dezirabil, care sa concure la promovarea unui tip aparte de
normativitate, unul mai flexibil, mai suplu şi mai coerent, reflectat atât printr-un conținut mai redus
al actelor normative, volum de norme juridice, dar mai ales prin asigurarea unei stabilități sporite a
soluțiilor normative identificate.
Credem că centrul de greutate al trebui să se deplaseze in direcția măririi responsabilizării
inițiatorilor de acte normative, o atitudine ce se poate traduce prin înfrânarea, tendințelor de
reglementare, necesară , a unor tipuri aparte de relații sociale, și care s-ar reflecta pozitiv, nu numai
in planul cantitativ, al reducerii numărului reglementărilor, dar mai cu seamă, sub aspect calitativ din
perspectiva îmbunătățirii soluțiilor normative propuse şi al asigurării concordanței acestora cu
principiile ordinii de drept.

IDEI PRIVIND VIITORUL ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ROMÂNEŞTI:

Acum, după parcurgerea unui prim deceniu al mileniului III, credem că apare ca firească întrebarea,
cel puțin în mintea specialiştilor, familiarizați fenomenului administrativ este administrația publică
românească pregătită să facă față noilor provocări și exigente ale acestui debut de secol, marcat cu
precădere de momentul aderării la Uniunea Europeană.