Provocări ale guvernărilor moderne

Modelul tradițional al guvernului structurat ierarhic este total depășit de noua realitate. Sistemele
birocratice rigide, cu proceduri de comandă și control, restricțiile și modelele operaționale au devenit
nepotrivite pentru abordarea problemelor care transcend, de multe ori, limitele organizaționale. Modelul
ierarhic de guvernare este, mai degrabă, „tras" de noi instrumente, care permit răspunsuri inovatoare la
provocările societale, decât „împins" de nevoia guvernelor de a rezolva problemele tot mai complicate și
complexe ale societății. Focalizarea asupra problemelor comunității/societății imprimă acestui tip de abordare
managerială caracteristica sistemului backracking-pull (trage după sine). Răspunsul la probleme pare a fi
rezultatul tragerii grupurilor societale a acțiunilor și inițiativelor guvernamentale.
Este un punct de vedere total diferit de abordarea strategică tradițională similară sistemului push, în
care eforturile guvernamentale de împingere a inițiativelor conduc la formularea răspunsurilor așteptate de
public. Aceste exigențe conduc spre un nou model de guvernare, în care responsabilitățile executivului se
deplasează de la gestionarea programelor către organizarea resurselor, în scopul creării de valoare publică.
Cu alte cuvinte, modelul de guvernare ierarhic pierde teren în favoarea modelului de guvernanță în
structuri flexibile, tip rețea.
1.1. Conceptul de guvernare. Definiții. Interpretări
Termenul de guvernare provine din grecescul kubernân, care se traduce prin a conduce o navă.
Analogia cu navigația s-a menținut în latina medievală (gubernance) și chiar în limbile moderne. În prezent,
noțiunea de guvernare are cel puțin două semnificații: 1) guvernarea ca instituție - atunci când este folosită în
sens strict și 2) guvernarea ca proces - în cazul în care este utilizată în sens larg.
Guvernarea ca instituție. În sens strict, guvernarea se referă la autoritatea statului și descrie grupul de
persoane care exercită această autoritate într-o anumită perioadă. În unele state, altele decât cele anglo-
saxone, guvernarea are chiar un sens și mai limitat, deoarece se referă precis la instituția care exercită puterea
executivă în cadrul unui sistem politic. Această definiție restrictivă a guvernării corespunde cu ceea ce
britanicii numesc „cabinet", iar americanii, „administrație".
Indiferent de tipul de regim politic considerat, guvernarea exprimă suveranitatea statului prin
exercitarea singurului său rol legitim, și anume acela de a exercita puterea de coerciție într-un anumit
teritoriu. Ca rezultat, guvernul reglementează ordinea internă prin impunerea de norme comportamentale,
valori și reguli. De asemenea, controlează relațiile externe dintre state prin definirea unui anumit tip de relații
cu guvernele celorlalte state.
Diferențele dintre tipurile de guvernări se referă, în special, la extinderea puterii guvernamentale cu
respectul cetățenilor, nu și la numărul de reguli. Din acest punct de vedere, guvernările constituțional liberale
sunt opuse celor autoritare. Guvernările constituțional liberale pot fi împărțite în două mari categorii. O primă
categorie cuprinde:
■ regimurile republicane, în care șeful statului este un politician ales;
■ monarhiile constituționale, în care șeful statului este monarh ereditar.
În funcție de gradul de concentrare a puterii la nivelul unei instituții de guvernare, aceste regimuri pot fi
prezidențiale, când rolul central revine șefului statului sau parlamentare, când guvernul este format din
membrii parlamentului.
În plus, în funcție de relațiile la nivel teritorial ale guvernării, sistemul politic poate fi federal sau unitar.
În cazul categoriei autoritare, regimurile politice se clasifică, de asemenea, în două subcategorii:
■ dictatoriale, în care o persoană sau un partid exercită controlul asupra cetățenilor prin violență.
Deciziile în asemenea sisteme sunt luate într-un mod autocratic, în numeroase cazuri chiar prin
încălcarea constituției;
■ totalitare, caz în care un partid își exercită controlul complet asupra economiei, politicilor și
cetățenilor, prin constrângeri ideologice și psihologice. Totalitarismul a apărut în Germania hitleristă
și în Rusia stalinistă, după care s-a extins în China și Coreea de Nord (Bevir și Rhodes, 2003).
Tradițional, guvernările constituțional liberale sunt definite în termenii unei trinități: legislativul, care
adoptă legi, executivul, care implementează legi și justiția, care aplică legi.
Separarea dintre aceste puteri variază în funcție de sistemul politic. De la o completă și puternică
separare, cum este în SUA, până la o cvasiseparare, cum este în Marea Britanie. De menționat că în perioada
actuală, puterea executivului este în creștere, datorită deplasării accentului spre eficiență și eficacitate, în
defavoarea reprezentării democratice. Aceasta revine la faptul că executivul tinde să-și impună propriile
proiecte de legi pe care puterea legislativă doar le formalizează.
 Guvernarea ca proces. Guvernarea este un termen abstract care se referă la metode, domenii, scopuri și
grad de control al societății de stat. Termenul considerat echivalent de o serie de autori este governmentality.
Acest termen este o expresie originală, formulată de filosoful francez Michel Foucault, obținută prin
combinarea termenului de government (guvernare) cu cel de rationality (raționalitate). Guvernarea, în acest
sens, se referă la conducerea sau la activitățile destinate ghidării modului în care sunt conduși oameni.
Conducerea este interpretată din perspectiva direcționării și leadership-ului. Se referă, de asemenea, la
conducerea proprie - autoconducerea, în care sensul este acela de ghidare, de orientare a forțelor.
Raționalitatea, formă a gândirii sistematice și clare despre cum trebuie făcute lucrurile, sugerează că înainte ca
„ceva" sau „cineva" să poată fi controlat sau manageriat trebuie să fie definit. De aceea, statele trebuie să-și
proiecteze sisteme pentru definirea categoriilor de populație, care să ofere posibilitatea vizibilității și
cunoașterii acestora. Sistemele de acest tip trebuie să includă, pe lângă mecanismele de management și
administrare (procese de muncă, proceduri și reguli) și căile de clasificare a indivizilor sau grupurilor (pe baza
veniturilor, profesiilor, etniilor) care să permită identificarea, controlul acestora (Foucault, 1979, pp. 5-21).
Analiza rolului guvernării vizavi de societatea civilă variază în funcție de abordarea filosofică a
autorilor acestor analize.
Dezvoltarea statului birocratic a fost acompaniată de apariția a două mari teorii ale statului: (1) teoria
mecanicistă și (2) teoria organică.
În teoria mecanicistă, guvernarea este interpretată ca o activitate necesară pentru menținerea ordinii în
societate. Guvernarea este un mecanism și un scop, statul este expresia legii, iar legea este ilustrarea perfectă
a raționalității. Fără o ierarhie puternică impusă de stat, interesele individuale pot deveni dominante în
defavoarea interesului general. Se impune, deci, conservarea statu-quo-ului în care lipsa de obediență civică
este considerată ca ilegitimă.
Michel Foucault este, la sfârșitul anilor '70, unul dintre criticii marcanți ai acestei abordări. Acesta a
denunțat presiunile exercitate de stat prin intermediul normelor sociale impuse asupra cetățenilor. Criticile au
fost direcționate spre guvernarea ca proces (și nu spre guvernul ca instituție), respectiv asupra căilor prin care
societatea era condusă.
Teoria organică a statului consideră guvernarea ca o cale de ghidare a societății spre o ordine mai bună.
Guvernarea este interpretată ca un proces care conduce societatea în direcția realizării unor condiții sociale
mai bune, așa după cum creierul coordonează un întreg organism.
Creșterea cheltuielilor publice în serviciile publice și infrastructură, în perioada dintre marea criză economică
și cel de-al Doilea Război Mondial, a avut ca efect dezvoltarea unui nou tip de relații între stat și cetățeni, un
nou tip de guvernare. A crescut rolul legitim al statului ca organizație de redistribuire a produsului intern brut,
dar în același timp puterea a fost transferată spre grupuri de specialiști în politici, pentru a rezolva problemele
al căror grad de complexitate este în creștere. Altfel spus, are loc o reconfigurare a guvernării în care
dimensiunea tehnică dobândește teren în detrimentul celei tradiționale (în care responsabilii politicilor sunt
politicieni aleși).
1.2. Evoluția formelor structurale de guvernare
Pe măsură ce statele occidentale înregistrează niveluri de dezvoltare tot mai înalte, crește și iluzia că o
societate poate fi administrată în mod similar unei probleme tehnice, prin proceduri de reglare.
Evenimentele care au avut loc la începutul anilor '70, când raportul dintre cerere și ofertă la nivel global
s-a modificat în favoarea ofertei, au condus la o adevărată criză social-economică și politică. Aceasta s-a
manifestat prin respingerea tradiționalei birocrații statale în raporturile cu cetățenii, dar și prin incapacitatea
statelor de a coordona reducerea disparităților economice.
Guvernarea trebuia să se schimbe, în noul context creat prin globalizarea mișcării persoanelor,
bunurilor, serviciilor și capitalurilor. Lipsa resurselor economice și politice a demonstrat că influența
guvernării asupra societății era marginală comparativ cu perioadele anterioare. Această reducere a capacității
de redistribuire și pierdere a legitimității a avut două consecințe importante.
Prima dintre acestea se referă la creșterea nivelului cheltuielilor și reducerea impozitării. Astfel, de la
începutul anilor '80, rolul statului ca organizație de redistribuire a scăzut din cauza reducerii investițiilor în
serviciile publice (transport, educație, sănătate etc.).
A doua consecință vizează incapacitatea statelor de a concentra puterea la nivel central, ca rezultat al
lipsei de resurse economice și politice. Această criză a fost dublată de cererea tot mai pregnantă a nivelurilor
substatale pentru mai multă autonomie. În consecință, o anumită parte din putere a fost transferată nivelurilor
substatale sau suprastatale (Dahl, 1991).
 În secolul al XX-lea, birocrația guvernamentală a reprezentat modelul de organizare predominant folosit
pentru a furniza servicii publice și pentru a realiza obiectivele politicilor publice.
În prezent, societățile, din ce în ce mai complexe, exercită presiuni constante asupra guvernelor în
scopul dezvoltării unor noi modele de guvernare.
Provocările secolului al XXI-lea și strategiile de surmontare a acestora sunt mai numeroase și mai
complexe decât oricând. Actualul context se caracterizează prin dispersia accentuată a puterii, dar și prin
fluidizarea limitelor dintre probleme care se manifestă simultan, la nivel global și local.
Perspectiva pragmatică de soluționare a nemulțumirilor, din ce în ce mai numeroase, exprimate de
cetățenii din statele europene, a adus în atenție necesitatea unor transformări profunde, direcționate spre
reconstrucția încrederii cetățenilor, în particular, și a societății, în ansamblu, în principalele instituții
democratice, atât de la nivel european, cât și național.
Răspunsul la această provocare înseamnă formularea unei noi viziuni referitoare la rolul și importanța
actorilor guvernamentali, dar și adoptarea unor noi paradigme de gândire și de comportament. Construcția
acestei noi viziuni se bazează pe asumarea unei abordări strategice centrată pe consolidarea eforturilor
actorilor guvernamentali orientate către renunțarea la structurile ierarhice tradiționale rigide, generatoare de
corupție, în favoarea unor structuri inovative, flexibile, în care cetățeanul are un rol activ.
Un număr important de voci autorizate atât din mediul academic, cât și din structuri internaționale (UE,
OECD etc.) pledează în favoarea acceptării unor modele noi, inovatoare, care plasează cetățeanul în centrul
procesului de politici, nu doar ca țintă, dar, de asemenea, în calitate de agent. Esența acestei transformări
constă în susținerea activă a guvernului, în sensul consolidării capacității de rezolvare a problemelor și
încurajarea participării cetățenilor în cadrul organizațiilor societății civile.
1.2.1. Descentralizarea structurilor de guvernare
Una dintre temele comune ale schimbărilor structurale este cea a descentralizării responsabilității și
autorității de la centru spre unitățile organizaționale și de la guvernul central sau federal la nivelul statelor sau
regiunilor și, de aici mai departe, la nivelul municipalităților.
Principalul argument care pledează în favoarea descentralizării rezidă în faptul că acest proces
reprezintă o cale importantă de îmbunătățire a eficienței și performanței la nivelul administrației publice.
Focalizat asupra creșterii autonomiei decizionale, procesul descentralizării contribuie, de asemenea, la
transparența activităților și rezultatelor. În concluzie, structurile sistemului administrației publice trebuie să
devină anticipative, dinamice, complexe și flexibile.
Noile tehnologii accentuează cererea pentru astfel de structuri în administrație; trecerea la o
administrație informatizată fiind de neconceput în cazul unor structuri ierarhizate și rigide, care încetinesc
fluxul informațional exact când este necesară o mai mare viteză a acestuia. În ierarhia birocratică, activitățile
se desfășoară în conformitate cu regulile și normele generale.
Scopul principal al structurilor și instrumentelor de control managerial este asigurarea conformității în
raport cu regulile și normele prestabilite. Într-un astfel de sistem, îmbunătățirea eficienței și eficacității
proceselor implică adoptarea unor modificări legislative.
Crearea unor structuri flexibile, adaptate actualului mediu dinamic și turbulent impune reproiectarea
arhitecturii muncii.
Cunoașterea obiectivelor și măsurarea rezultatelor reprezintă două imperative ale acestei schimbări,
asupra cărora trebuie să se concentreze managerii unităților administrative, demonstrând că sunt capabili să
organizeze și să eficientizeze modul de utilizare a resurselor (inclusiv cele informaționale), să se angajeze în
fixarea obiectivelor și să găsească motivația realizării acestora. Cu alte cuvinte, este nevoie de un alt tip de
abordare managerială focalizată asupra definirii și acceptării performanței. În țările europene acest mod de
lucru a devenit o practică destul de răspândită.
Demersul managerial cunoscut ca management orientat spre rezultate presupune transcrierea
rezultatelor așteptate într-un formular tip contract intern, similar contractelor reale, încheiat cu oricare tip de
client.
Austria a adoptat un sistem formal în care obiectivele politicilor sunt formulate explicit și, apoi,
transformate în sarcini, obiecte și programe proprii pentru diferitele unități ale administrației. În Suedia,
obiectivele și sarcinile agențiilor sunt subscrise ca parte a procesului de planificare și bugetare între agenții și
ministere.
La nivelul landurilor și orașelor, în Germania, există pus în practică un model care vizează, printre alte
obiective, extinderea demersului managerial orientat spre rezultate. Elveția a adoptat un nou sistem de control
prin care sunt fixate obiectivele, explicitate prioritățile, alocate resursele și stabilite criteriile pentru
performanță. Definirea cuantificată a obiectivelor este una dintre dificultățile cele mai semnificative. În plus,
stabilirea sarcinilor fără consultarea prealabilă a cetățenilor introduce erori în sistemul proiectat.
Recompensele și sancțiunile pot avea, în anumite cazuri, efecte negative asupra eficienței și eficacității.
În pofida tuturor acestor dificultăți, eforturile reale direcționate spre reconfigurarea organizațiilor din sistemul
administrației sunt preferabile normelor și reglementărilor birocratice rigide.
Determinarea unei configurații adecvate a raportului centralizare-descen- tralizare constituie încă o
provocare pentru sistemul administrației.
Descentralizarea nu reprezintă un scop în sine și, în consecință, se impune analiza comparativă a
avantajelor și dezavantajelor activităților centralizate față de cele descentralizate. Există anumite situații în
care principiul descentralizării maxime se dovedește deosebit de productiv.
Experiența demonstrează că acesta este cazul în care procesele și activitățile sunt complet standardizate
și decizia este descentralizată până la „cel mai de jos nivel operațional".
În cazul politicilor publice prin care se urmărește optimizarea cadrului competitiv într-un anumit sector,
descentralizarea joacă un rol diferit, comparativ cu situația anterior prezentată.
Forma structurală la care se apelează frecvent, așa cum se constată din experiența din lumea reală, este
unitatea de proiect, în care managerul are autoritatea și responsabilitatea deplină referitor la succesul
proiectului, dar și un buget suficient pentru a susține activitățile din zona funcțională.
Situațiile cele mai complexe sunt cele în care existența unei legături verticale între „creierul" aflat la
centru și „corpul" aflat în teritoriu este vitală, pentru a se evita paralizarea situației prin analiză. Și în acest caz
descentralizarea este necesară, dar pe fondul unor reconsiderări ale modului în care aceasta este definită:
descentralizarea este nu atât procesul de coborâre a nivelului decizional, ci mai degrabă procesul împărțirii
responsabilității între diferitele niveluri manageriale ale administrației publice.
Principiul descentralizării maxime este înlocuit de principiul vizibilității strategice: pentru fiecare
decizie majoră, autoritatea/responsabilitatea trebuie plasată la cel mai de jos nivel la care toate variabilele
relevante în procesul decizional sunt vizibile (Popescu, 2005).
Necesitatea unor conexiuni permanente între „creier" și „corp" are implicații structurale fundamentale:
cooperare interfuncțională deosebit de strânsă pentru implementarea politicii, configurarea capacității
strategice și dezvoltarea capabilităților în măsură să răspundă provocărilor asociate procesului de desfășurare
a unei politici publice.
Una dintre variabile, ce trebuie avută în vedere în cadrul analizei referitoare la raportul
centralizare/descentralizare, exprimă gradul în care guvernul este implicat în menținerea uniformității
serviciilor la nivel național.
Sistemul de educație din Franța, universitățile din Austria sau sistemul de protecție socială din Anglia
pot fi utilizate ca repere pentru rezolvarea acestei chestiuni. În toate cazurile menționate se pune problema
menținerii unei uniformități în tratarea cetățenilor. În scopul asigurării uniformității sau a unui tratament egal
pentru cetățeni, autonomia managerială la nivel local este limitată.
Aceste procese sunt controlate printr-un set de reguli și proceduri prestabilite. Măsurarea și
demonstrarea performanței este o altă variabilă de care trebuie să se țină cont în stabilirea raportului
descentralizare/centralizare.
Transferul de autoritate către unitățile locale are sens doar dacă acestea sunt capabile să-și demonstreze
performanțele. De exemplu, în Suedia și în Marea Britanie performanța agențiilor, spre care a fost transferată,
prin descentralizare, responsabilitatea, este monitorizată.
Existența unei strategii comune la nivelul întregii organizații este un alt factor care afectează procesul
de descentralizare. Managerii unităților descentralizate trebuie să fie capabili să-și administreze rezervele și
să-și atingă performanțele previzionate. Pentru aceasta este nevoie ca ei să înțeleagă scopurile și direcțiile
prioritare de transformare ale administrației.
Cel de-al cincilea factor de care trebuie ținut cont în inițierea procesului de descentralizare vizează
relația dintre elaborarea politicilor și implementarea acestora. În Marea Britanie, de exemplu, cei mai mulți
conducători ai agențiilor sunt implicați atât în elaborarea, cât și în implementarea politicilor.
Transformarea obiectivelor care decurg din formularea diferitelor politici în priorități manageriale este o
chestiune ce poate crea anumite confuzii, deoarece, în general, managerii din administrație consideră că
dimensiunea politică și cea administrativă sunt foarte clar separate și că exigențele politice sunt cele care
fixează cadrul pentru administrație.
În Austria există, de exemplu, un sistem formal de translatare a obiectivelor politice în obiective
operaționale proprii departamentelor guvernamentale.
 Comparativ cu state ca Austria, Germania, Suedia, Marea Britanie, în care gradul de descentralizare este
deosebit de mare, Franța are încă un sistem centralizat datorită, pe de-o parte, lipsei infrastructurii tehnice, iar
pe de altă parte, dorinței departamentelor centrale de a se menține la putere.
1.2.2. De la structura birocratică la structura de rețea a sistemelor de guvernare
Guvernele, considerate actorii principali în viața economico-socială, se confruntă cu numeroase și
serioase bariere în exercitarea intervențiilor la nivelul sectoarelor și activităților naționale. Guvernarea nu este
un proces pentru care succesul este asigurat, deoarece un asemenea succes depinde, în primul rând, de mediul
sociocomportamental, care este o realitate deja, existentă la începutul preluării guvernării. După preluare,
deciziile și acțiunile guvernării pot influența această realitate în sensul prevăzut de politicile publice,
strategiile și obiectivele pe care și le asumă, le implementează și le realizează efectiv.
Contextul relevant pentru guvernare este constituit din două elemente: structura entităților implicate
(guvernante) și procesul de luare a deciziilor, din care transcende comportamentul a cărui schimbare se
urmărește în conformitate cu politicile și strategiile asumate.
Problema fundamentală cu care se confruntă, în prezent, structurile aflate pe diferite niveluri de
guvernare, constă în identificarea modalităților de conceptualizare, configurare și gestionare a structurilor
flexibile (de tip rețea), care integrează actori publici, privați și nonprofit, în scopul producerii de valoare
adăugată pentru societate.
1.2.2.1. Modelul birocratic
Studiul birocrației începe cu Max Weber (1864-1920), sociolog german, care consideră că aceasta este o
formă de organizare rațională, adecvată teoriei clasice a managementului. Max Weber identifică, la nivel
organizațional, următoarele sisteme de autoritate:
■ charismatică, dobândită prin eroism sau caracter deosebit, și care se manifestă prin devotament și
respect față de autoritate;
■ tradițională, exercitată pe baza unor relații stabilite în mod tradițional și legitimate de statutul celor
investiți cu respectiva autoritate;
■ legală/rațională, bazată pe legalitatea normativelor, regulilor și drepturilor celor investiți cu autoritate
prin intermediul acestor reguli.
Tipurile de autoritate enumerate și considerate de Max Weber drept tipuri ideale sunt dificil de
diferențiat în lumea reală a organizațiilor.
Considerată de numeroși specialiști ca fiind cea mai eficientă și cea mai rațională formă de exercitare a
controlului asupra angajaților, birocrația s-a impus rapid și a câștigat un larg interes prin caracteristicile sale
principale:
■ ierarhia; competențele și responsabilitățile sunt clar definite în condițiile diviziunii muncii;
■ continuitatea; angajații sunt incluși într-o structură de dezvoltare a carierelor care le oferă conștient
posibilitatea avansării lor;
■ impersonalitatea; activitățile se desfășoară conform unor reguli prestabilite care exclud intervențiile
arbitrare sau favoritismele;
■ experiența; selecțiile în urma cărora sunt acordate recompensele financiare sau avansările se bazează
pe experiența profesională a angajaților.
Din perspectiva lui Weber, administrația presupune coordonarea și elaborarea politicilor, în timp ce
sistemul administrației reprezintă un aranjament implicat în transformarea politicilor în directive a căror
aplicare revine primului nivel organizațional.
În concepția aceluiași autor, comparativ cu celelalte două sisteme de autoritate (charismatică și
tradițională), exercitarea autorității legale/raționale este superioară, deoarece este guvernată de următoarele
principii:
■ libertatea deplină a angajaților, în condițiile respectării obligațiilor oficiale;
■ organizarea pe niveluri a căror ierarhie este bine delimitată;
■ definirea precisă a sferelor de competență;
■ selectarea potențialilor angajați pe baza competenței demonstrate (prin diplome, experiență și probe
practice);
■ salarizarea în acord cu poziția ierarhică și asigurarea dreptului la pensie;
■ promovarea în baza unui sistem în care aprecierea superiorului joacă un rol important;
■ respectarea unei discipline riguroase și acceptarea unui control strict exercitat de superiori.
Față de aceste puncte de vedere exprimate de Max Weber se impun următoarele considerente critice:
 ■ potențialul birocrației, în sensul menționat, nu poate fi pus în valoare din pricina disfuncționalităților
care afectează eficiența și modul de operare în organizație;
■ contextul actual necesită acordarea unei atenții deosebite celei mai dinamice variabile
organizaționale, și anume resursa umană.
De altfel, studii teoretice și experimentale au evidențiat existența unor diferențe semnificative între
concepția, mentalitatea și comportamentul diferitelor categorii de personal: o parte dintre aceștia se identifică
pe deplin cu obiectivele organizației, alții se recunosc doar în succesele repurtate de organizație, iar alții sunt
motivați doar de recompensa economică, urmărindu-și satisfacția personală dincolo de granițele organizației.
Existența acestui paradox este, în opinia autorilor care au analizat disfuncționalitățile și consecințele
acestora asupra funcționării acestei forme de organizare rațională, o sursă generatoare de conflicte cu
autoritatea, și implicit de ineficiență și ineficacitate. Dificultățile de funcționare ale birocrației determinate de
imperfecțiunile existente în cadrul relațiilor birocratice sunt puse în discuție și în următoarele circumstanțe:
■ promovarea pe un nivel ierarhic superior se produce, de regulă, prin examinare competitivă deschisă,
ceea ce revine la faptul că atributele personale și realizările profesionale anterioare nu sunt luate în
considerare;
■ avansările în funcții superioare se fac, conform regulilor birocratice, pe baza vechimii în muncă și nu
sunt, în mod explicit, influențate de performanța obținută în carieră;
■ stilul dictatorial al conducerii - Weber aprecia că este posibil ca acțiunile birocrației să intre în
conflict cu procesul democratic. În general, interacțiunea dintre două sau mai multe sisteme
afectează toate subsistemele componente. În acest caz, stările conflictuale generate de
comportamentul managerial dictatorial afectează atât sistemul de valori al birocrației (ierarhia,
specializarea și impersonalitatea), cât și sistemul de valori al democrației (egalitatea, participarea și
individualismul).
Surse de creștere dimensională a birocrației
Există o evidență clară referitoare la creșterea dimensiunilor birocrației ca efect al „voinței publicului".
Cu alte cuvinte, există o majoritate largă care susține extinderea implicării birocrației în diferite domenii.
Chiar dacă susținerea pentru introducerea de noi programe guvernamentale este destul de redusă, programele
deja existente se bucură de o susținere consistentă în rândul publicului. Mai mult, așteptările acestuia cu
privire la calitatea serviciilor furnizate crește constant. Aceasta este, în fond, expresia dorinței publicului ca
guvernarea să fie mai receptivă, mai responsabilă, mai atentă în administrarea programelor publice. Oficialii
reacționează la aceste presiuni prin stabilirea unor noi programe, dar și prin menținerea și îmbunătățirea celor
deja existente.
Nevoia de a formula răspunsuri la schimbările rapide care se petrec permanent în condițiile economice,
sociale, politice, culturale este o altă sursă de creștere dimensională a birocrației. De asemenea, dorința
liderilor politici de a fi cât mai puternici și de a câștiga noi campanii electorale poate fi considerată o altă
sursă de creștere a birocrației.
Cu certitudine că birocrația joacă un rol substanțial în dezvoltarea programelor guvernamentale. Un
număr important de analiști apreciază că extinderea programelor și creșterea bugetelor sunt printre puținele
recompense pe care le urmăresc birocrații afectați și chiar frustrați de faptul că promovarea și compensațiile
sunt strict limitate. Cu alte cuvinte, interesul birocraților este orientat în permanență spre bugete cât mai mari,
recompense financiare substanțiale, statut social, reputație și recunoaștere publică.
Diferența substanțială dintre bugetul alocat aparatului birocratic și cel destinat sectorului privat pentru
operarea într-un mediu competitiv confirmă afirmația anterioară.
Puterea birocrației
Eficacitatea inițiativelor guvernamentale este strict condiționată de: (1) personalul bine pregătit; (2)
resursele financiare suficiente acordate pentru a susține eforturile funcționarilor bine pregătiți. La acestea
trebuie adăugat și un al treilea factor, și anume puterea birocrației.
În cazul în care puterea deținută de agenții nu este suficientă, în raport cu responsabilitățile atribuite,
există pericolul ca acestea să fie acuzate de incompetență birocratică. Pe de altă parte, o birocrație mai puțin
receptivă este preferată unei birocrații puternice din cauza opiniei, aproape unanim împărtășite de publicul
larg, potrivit căreia birocrația, indiferent de câtă putere îi este încredințată, o va folosi incorect, chiar va abuza
de ea. Mai mult, cei care cred în mitul unei birocrații nereceptive sunt susceptibili să se teamă de puterea
birocrației.
Surse ale puterii birocrației
 Sursele acestei puteri derivă din legitimitatea legilor pe care aceasta trebuie să le aplice sau de la
politicile pe care i se solicită să le implementeze. Dar, acestea nu sunt singurele surse ale puterii birocrației.
Suportul extern. O sursă majoră de putere este sprijinul pe care agențiile guvernamentale îl primesc din
partea publicului larg, din partea grupurilor de interese, din partea parlamentului sau a președinției. Puterea
este mai mare.
O altă formă de sprijin extern provine din coalițiile constituite între birocrați și alți actori din arena politică.
Deci, birocrațiile uneori participă în diferite alianțe care pot include grupuri clientelare, alte agenții,
parlamentari care prezidează comisii relevante. Analiștii numesc aceste alianțe politici subguvernamentale,
deoarece actorii implicați exercită efectiv autoritatea în sectoare bine definite ale politicilor. Forma extremă a
acestora reprezintă așa-numitele triunghiuri confortabile (cozy triangles). Succesul acestor triunghiuri
depinde de abilitatea membrilor de a limita participarea doar la câțiva inițiați și de a sta cât mai departe de
privirile publicului.
Forma total opusă acestor alianțe este reprezentată de așa-numitele issue networks. Acest tip de rețele
implică un număr larg de participanți, cu interese mai mari sau mai mici față de problema care a generat
construcția rețelei. Numărul participanților în acest tip de rețea este fluctuant (în mod constant unii vin iar alții
se retrag) și, de multe ori, leadership-ul nu are suficient timp pentru a dezvolta o atitudine comună față de
politică. Birocrații au, de asemenea, un rol în această construcție, dar rolul depinde de înțelegerea problemelor
și de dorința lor de a se implica în procesul deschis al elaborării politicilor.
Expertiza. Puterea birocrației poate proveni și din experiența pe care aceasta a acumulat-o.
Câtă vreme birocrația este considerată competentă, puterea acesteia este substanțială. În condițiile în
care credibilitatea expertizei este pusă sub semnul întrebării, competența birocrației este contestată, și implicit
influența acesteia este deteriorată.
Libertatea de acțiune. Aceasta se poate dovedi o importantă sursă de putere, pentru că oferă anumitor
funcționari din interiorul birocrației o flexibilitate considerabilă în a decide cum trebuie să-și realizeze
sarcinile. Din perspectiva tiparelor comportamentale ale funcționarilor, se disting trei stiluri, și anume:
birocratic, angajat politic și pragmatic.
Funcționarii publici care se caracterizează printr-un comportament birocratic se orientează după o
imagine idealizată a birocrației, cu o distribuire clară a competențelor și a responsabilităților.
Funcționarii publici angajați politic fac tot ce le stă în putință pentru a satisface anumiți clienți în
funcție de propriile criterii și încearcă să-și maximizeze autonomia față de autoritatea organizației.
Funcționarii publici cu stil pragmatic încearcă să ajungă la un compromis între cei patru factori ce
caracterizează stilul de lucru al funcționarilor publici: munca în structura serviciilor publice, conformitatea cu
standardele profesionale, managementul propriei cariere, satisfacția profesională.
Longevitatea în structurile birocratice. Meritocrația constituie o altă sursă de putere pentru birocrație.
Deoarece concedierea funcționarilor publici este extrem de dificilă, aceștia pot rămâne în structură până la
pensionare. Au avantajul longevității în birocrație comparativ cu oficialii aleși care vin și pleacă, ceea ce le
conferă birocraților o anumită superioritate în fața aleșilor.
Abilitățile și leadership-ul. Suportul extern, experiența, libertatea de acțiune, vechimea în muncă nu pot
fi realizate prin ele însele. Fără abilități și leadership chiar și cele mai bogate birocrații nu vor fi capabile să
aibă performanță.
Pe scurt, puterea este combustibilul care oferă birocrației energia necesară realizării propriei misiuni. O
birocrație fără putere nu înseamnă decât risipă de resurse publice. Problema nu este dacă puterea birocrației
există sau dacă ar trebui să existe, ci dacă puterea este receptivă la ceea ce publicul în general, cetățenii, în
particular doresc.
Patologii ale birocrației
În ipoteza optimistă, birocrațiile servesc interesul public. În ipoteza pesimistă, acestea se comportă
astfel încât să alimenteze opiniile referitoare la propria incompetență și lipsă de receptivitate.
Din seria apreciabilă a viciilor de funcționare ale relațiilor birocratice menționăm, de asemenea,
tendințele de centralizare a puterii de decizie, modalitățile de elaborare a regulilor, abordarea schimbării
organizaționale, interpretarea regulilor. În literatura americană aceste comportamente sunt cunoscute drept
patologii ale birocrațiilor.
Clientelismul. În termeni foarte generali, agențiile publice depun eforturi pentru a lucra în numele
interesului public. În activitatea de zi cu zi, birocrațiile trebuie să lucreze cu cei implicați în programele în
curs de implementare, și anume grupurile-client. Agențiile din domeniul agriculturii lucrează cu fermieri,
Ministerul Educației cu educatori ș.a.m.d. Aceste contacte curente cu grupurile- client sunt o necesitate
absolută pentru funcționarii guvernamentali, dacă aceștia doresc să fie receptivi la nevoile celor pe care îi
servesc. Aceste contacte permanente pot deveni patologice în condițiile în care birocrații încep să favorizeze
interesele clienților lor, în pofida faptului că acele interese nu exprimă interesul public.
Așadar, controlul pe baza regulilor impersonale, supravegherea strictă și centralizarea determină
apariția unei stări de frustrare, deoarece nivelurile operaționale așteaptă reguli care să le protejeze de
arbitrarul și impredictibilitatea deciziilor manageriale.
În realitate, regulile pot fi adaptate astfel încât eficacitatea organizației să crească; prin studierea
comparativă a două organizații din sectorul public s-a demonstrat că regulile pot fi astfel adaptate încât
eficacitatea organizației să crească.
Concluzia unui studiu, întreprins simultan cu cel menționat anterior, este că într-un context în care fie s-
a renunțat la reguli, fie acestea sunt ignorate și ale cărui coordonate sunt definite prin introducerea culturii
pentru competiție (dezvoltată prin compararea performanțelor obținute de angajați) și menținerea acestei
culturi (în sensul creării unui climat motivațional care să stimuleze competiția), angajații au un aport
considerabil la creșterea eficacității operațiilor din organizație.
Incremetalismul. Agențiile guvernamentale sunt create pentru a realiza programe, iar așteptările sunt că
acestea sunt realizate consistent și corect.
Condiționările și circumstanțele în care agențiile operează competent sunt într-o continuă schimbare;
uneori aceste schimbări sunt rapide. Publicul se așteaptă ca agențiile să se adapteze rapid la aceste schimbări.
În realitate, birocrațiile se mișcă foarte lent, iar acest „ritm de melc" se poate dovedi a fi și periculos și
costisitor pentru structurile birocratice. Cu alte cuvinte, birocrațiile fie ignoră schimbările, fie operează doar
ajustări incrementale. Într-o anumită măsură se poate considera că acest răspuns al birocrației este intenționat.
Consecința acestor manifestări este că organizația devine tot mai rigidă și mai puțin transparentă.
Centrele de decizie sunt, mai degrabă, concentrate asupra rezolvării problemelor interne (de exemplu,
eliminarea favoritismelor) decât asupra ajustărilor necesare alinierii organizației la mediul extern. Acest
comportament birocratic devine patologic în cazul în care lipsa schimbărilor majore amenință programele
și/sau serviciile care trebuie oferite publicului.
Despotismul. O birocrație competentă înseamnă că își duce la îndeplinire sarcinile în mod eficient și
eficace. Realizarea acestora implică adoptarea unor proceduri operaționale standard. Din păcate, aceste
proceduri interferează cu receptivitatea. De exemplu, un dosar depus pentru tratarea unei boli la o clinică din
Europa este respins după o lungă așteptare, doar pentru că lipsește o adeverință, care inițial nici nu a fost
solicitată. După completarea dosarului, acesta trebuie redepus și așteptarea se reia (ce se întâmplă cu bolnavul
în tot acest timp nu constituie o temă de interes pentru birocrație). O birocrației care nu dorește să ia în
considerare explicațiile celorlalți nu poate fi acuzată că nu respectă regulile, dar poate fi acuzată că uită
adevăratul motiv pentru care există programele sau procedurile, că este prea despotică.
Cu alte cuvinte, regulile devin un scop în sine; existența unui sistem de reguli, elaborat de autoritate,
prin intermediul căruia se exercită controlul în organizație și se uniformizează comportamentele
funcționarilor, oferă garanția atingerii obiectivelor stabilite la nivel organizațional. Neglijarea obiectivelor în
favoarea respectării regulilor, care au fost elaborate inițial tocmai în scopul atingerii obiectivelor, se înscrie
printre deficiențele majore ale birocrației.
Un caz particular îl constituie rigiditatea comportamentală a funcționarilor care, respectând cu
rigurozitate regulile, decid asupra cauzelor individuale prin simpla încadrare a acestora în tiparele oferite de
reglementări.
Acest tip de decizie creează dificultăți reale în relațiile cu cetățenii. În plus, în interiorul structurii
birocratice se creează un cerc vicios al controlului strict.
Studiile inițiate de specialiștii în management public au relevat legătura directă dintre controlul
superiorilor și starea de motivare a funcționarilor.
Astfel, cu cât se apreciază că aceștia sunt mai puțin motivați, cu atât controlul și supravegherea devin mai
stricte, ceea ce va genera, în rândul membrilor organizației, frustrări și tensiuni ale căror consecințe se vor
reflecta negativ asupra performanțelor. În concluzie, controlul strict al superiorilor afectează starea de
motivare a funcționarilor și, implicit, contribuie la reducerea performanței, deoarece controlul strict este
asociat de subalterni cu aplicarea unei sancțiuni.
Deși sistemul de reguli este elaborat în scopul reducerii tensiunilor dintre subordonați și superiori, în
realitate, acesta contribuie la perpetuarea acestor tensiuni în interiorul organizației (vezi figura 1).
 Figura 1. Cercul vicios creat între sistemul de reguli, controlul strict și motivarea funcționarilor publici

Specializarea strictă. Birocrațiile consideră că pentru a-și atinge țintele stabilite este necesară
concentrarea atenției doar asupra sarcinilor care vor conduce la realizarea obiectivelor, fără a lua în
considerare niciun alt factor.
Această limitare are efecte atât pe termen scurt, cât și pe termen lung. În plus, experiențele birocratice
au demonstrat că prioritatea obiectivelor organizației este transferată obiectivelor grupurilor plasate pe
diferite niveluri ierarhice.
Tendințele manifestate de acestea sunt, pe de o parte, de autoprotejare, iar pe de altă parte, de dominare
a celorlalte grupuri de interese prezente în organizație. Grupurile cu experiență în domenii „îngust
specializate" câștigă în importanță, deoarece sarcinile lor nu pot fi detaliate decât, cel mult parțial, în
prescripții și regulamente. Cu alte cuvinte, se ajunge la situația paradoxală în care cu cât atribuțiile prezintă
un grad mai ridicat de specificitate, neputând fi descrise în reglementări, cu atât puterea și dominarea
grupurilor cărora le revin aceste sarcini este mai mare.
Obiectivele acestor grupuri devin prioritare pentru întreaga organizație, ceea ce generează comunicare
deficitară cu exteriorul, productivitate scăzută, și în final, disfuncționalități în relațiile cu comunitatea locală.
Concentrarea doar pe activitățile birocratice poate duce la un alt comportament patologic, și anume
specializarea strictă.
Imperialismul. Birocrațiile au nevoie de putere pentru a-și realiza sarcinile și depun eforturi substanțiale
pentru a-și procura resursele de care au nevoie. În căutarea resurselor, birocrațiile pot fi tentate să-și asume
mai multe responsabilități, să angajeze un număr mai mare de personal, cu alte cuvinte pot dori să se extindă.
În anumite agenții această extindere reprezintă doar un scop în sine, fără nicio legătură cu nevoile publicului.
Cu o probabilitate rezonabilă se poate aprecia că în mod similar oamenilor de afaceri care caută maximizarea
profitului, politicienii încearcă obținerea unui număr cât mai mare de voturi, iar birocrații urmăresc
maximizarea numărului de birouri, ceea ce poate fi considerat un comportament patologic, cunoscut drept
imperialismul birocrațiilor.
1.2.2.2. Modelul agenției
O primă variantă la modelul rigid al birocrației weberiene este birocrația competitivă. În acest sistem,
administrația trebuie să asigure, prin serviciile oferite, reducerea prețurilor de monopol ale serviciilor publice;
introducerea, în anumite sectoare publice, criteriilor de performanță pentru stabilirea nivelului de salarizare
reflectă eforturile întreprinse în direcția materializării acestui concept.
Cea de-a doua variantă la birocrația rigidă este agentificarea, dezvoltată în jurul ideii ca furnizarea
serviciilor publice să aparțină agențiilor nonguverna- mentale (finanțate atât prin subvenții de stat, cât și prin
contribuții ale sectorului privat), dar și firmelor private.
Printre cele mai importante consecințe ale trecerii la un nou mod de reglementare a guvernanței a fost
creșterea numărului unui nou tip de agenții specializate care operează distinct de guvernul central.
Redistribuirea venitului și managementul la nivel macro necesită un înalt grad de centralizare în elaborarea
politicilor și în administrație.
Pe de altă parte, nevoia administrativă de elaborare a regulilor este de o cu totul altă natură. Pentru o
astfel de exigență răspunsul optim este organizația flexibilă, înalt specializată, autonomă în luarea deciziei; cu
alte cuvinte, răspunsul este agenția de reglementare independentă.
În aceste circumstanțe, se poate afirma că modelul agenției este aplicabil, dar cu anumite limitări, în
domeniile economic și social, dar și în alte cazuri în care expertiza și reputația sunt factori-cheie pentru
creșterea eficienței.
 În aceste domenii, agențiile beneficiază de avantajele oferite de experiență și de posibilitatea de a face
angajamente credibile referitoare la politicile gestionate. Încrederea în experiență constituie motorul
îmbunătățirilor sociale și reprezintă, totodată, o importantă sursă de legitimitate pentru reglementări.
Trebuie însă menționat faptul că succesiunea ciclurilor electorale afectează continuitatea politicilor, în
sensul că, de foarte puține ori noua putere, rezultată în urma alegerilor, va dori să continue politicile inițiate de
„vechea guvernare". Cu alte cuvinte, una dintre constrângerile majore în desfășurarea politicilor este
segmentarea procesului democratic în perioade de timp relativ scurte (în general patru ani), în situația în care
soluționarea problemelor societății necesită o durată de timp mult mai mare. Această realitate pune sub
semnul întrebării credibilitatea angajamentului oficialilor aleși în derularea politicilor publice (a căror durată
depășește un ciclu electoral). Eliminarea acestei amenințări este posibilă prin delegarea puterii de decizie către
instituții independente și agenții de reglementare sau chiar instituții supranaționale, ca de exemplu Comisia
Europeană.
Logica delegării către aceste organisme independente constă într-o mai bună înțelegere a modului în
care guvernele pot să se angajeze în strategii de reglementare, angajare ce nu este credibilă în absența acestei
delegări. Problema referitoare la nivelul la care are loc delegarea, național sau supranațional, comportă un
răspuns particular, de la caz la caz. Sunt situații în care delegarea este mai eficientă la nivel național și situații
în care este recomandată delegarea la nivel supranațional.
1.2.2.3. Sisteme de guvernare structurate în rețea
Inițial, conceptul de organizare în rețea era cunoscut cu referire la instituțiile și asociațiile profesionale.
Existența rețelelor personale dezvoltate în interiorul și exteriorul organizațiilor își dovedește utilitatea în
furnizarea de informații, susținerea și progresul carierei, dar și în realizarea altor obiective personale.
Cea mai mare parte a acestor tipuri de rețele sunt informale. În interiorul unei organizații, aceste rețele
definesc așa-numita organizație informală. Chiar și în cea mai puternică birocrație, între organizația formală și
cea informală există o stare conflictuală.
Cu toate acestea, este un fapt recunoscut că fără rețele informale organizațiile nu ar putea funcționa.
Mai mult chiar, pentru managementul executiv existența unei rețele informale puternice reprezintă un avantaj
în promovarea deciziilor strategice, cu condiția ca liderii rețelei să se declare susținători ai acestor decizii.
La nivelul companiilor, afacerile se susțin prin rețele din care fac parte furnizorii și clienții. Tradițional,
aceste relații se bazează pe un înalt nivel de încredere și cooperare, deci pe relații informale și mai puțin pe
formalități legale.
Intensificarea competiției a fost factorul esențial care a determinat focalizarea companiilor asupra câștigurilor
obținute prin creșterea numărului de furnizori și a acutizării concurenței dintre aceștia. În acest context,
relațiile dintre diferitele puncte ale lanțului de valoare au tendința de a deveni conflictuale, impunându-se
dezvoltarea unui cadru legislativ care să le reglementeze.
În ciuda acestor provocări, există suficiente exemple de companii care dezvoltă relații de parteneriat cu
furnizorii și reușesc îmbunătățirea performanțelor de-a lungul lanțului de valoare. În ultima decadă a secolului
trecut, structura de rețea a fost promovată și la nivelul sistemelor de guvernare ca oportunitate de implicare a
„vocii colectivității", dar și a altor entități participante la procesul de elaborare a politicilor publice.
Renunțarea la modelul tradițional și adoptarea modelului de rețea reprezintă o dezvoltare globală
determinată de o multitudine de forțe generate de mediul de afaceri, de cel social, și, în general, de
schimbările complexe care se petrec continuu în lumea reală. Se manifestă o creștere accelerată a cererii
publicului pentru servicii personalizate și integrate pe fondul unei dinamici pozitive a numărului de probleme
complexe a căror rezolvare necesită răspunsuri interguver- namentale și intersectoriale. Guvernarea în rețea a
permis, de asemenea, guvernelor să-și extindă influența și responsabilitățile în sfera nevoilor și valorilor
comunităților locale.
Adoptarea structurii de rețea la nivel guvernamental oferă o multitudine de avantaje (inclusiv o rază
mare de acțiune și specializare), dar ridică și o serie de provocări și dileme politice. Această tranziție nu se
desfășoară nici gratuit și nici conform principiului win-win.
Din acest punct de vedere, principalele probleme gravitează în jurul protejării valorilor publice. De
exemplu, ar trebui guvernele să-și folosească autoritatea pentru a face parteneriatul public-privat (PPP)
profitabil pentru partenerii privați sau pentru a garanta volumele planificate de utilizatori? Sau care este
poziția guvernului în cadrul unui PPP față de partenerul care are cea mai bună ofertă financiară, chiar dacă
acesta nu respectă alte criterii impuse de legislația în vigoare? Acceptă guvernul acest parteneriat bazat doar
pe oferta financiară sau intervine?
 Există pericolul ca interesul public și valoarea publică să fie estompate sau chiar distorsionate. Aceasta
este rațiunea pentru care este necesar ca demersurile oficialilor să se desfășoare astfel încât valoarea publică
să fie protejată permanent, de-a lungul tuturor etapelor pe care le presupune colaborarea guvernelor cu
partenerii din structura de rețea.
În aceste condiții apar, în mod firesc, întrebări de tipul: Care sunt valorile pe care guvernele trebuie să
le protejeze? Cum pot oficialii publici să mențină integritatea acestor valori? Care este cel mai potrivit rol
asumat de un guvern în furnizarea serviciilor publice așteptate de cetățeni? Care sunt responsabilitățile și cum
sunt gestionate potențialele riscuri?
Răspunsurile la aceste întrebări trebuie să aibă în vedere accesul cetățenilor la serviciile publice, costurile
pentru cetățeni, respectarea principiilor de corectitudine, echitate, responsabilitate financiară, de
sustenabilitate și stabilitate, precum și de calitate a serviciilor oferite.
O altă provocare pentru guvernarea în rețea este cea referitoare la resursele umane. Managementul
resurselor umane în interiorul unei structuri de rețea ridică o serie de probleme legate de competențe și
capabilități, altele decât cele asociate unei structuri ierarhizate. În plus, managementul rețelei impune nevoia
dezvoltării unor abilități de colaborare, negociere, comunicare, gestionare a serviciilor oferite de partenerii
furnizori. Cu alte cuvinte, este nevoie de o cultură organizațională nouă, total diferită de cultura tradițională
dominată de mentalitatea de autoprotecție sau de cea de proprietate, caracteristică structurilor tradiționale.
Din perspectiva resurselor umane, putem aprecia că rețelele constituie locul comun al managerilor cu
competențe în managementul proiectelor, analiza de risc, dar și în construcția și dezvoltarea echipelor.
Reușita guvernării în rețea presupune, așa după cum am afirmat anterior, conceptualizarea unor modele
și soluții noi, schimbarea modului de funcționare, dar și a modului de a gândi; considerăm că actualele
provocări nu pot fi depășite decât dacă guvernele abandonează poziția și modul de acțiune tradițional, și
anume acelea de furnizori birocratici de bunuri publice (în calitatea de proprietari de servicii asupra cărora
dețin monopolul, de cele mai multe ori).
Conform noilor paradigme, guvernele vor fi obligate să acționeze ca agregatori (de rețele, manageri,
parteneri sau cumpărători de noi forme de valoare în cadrul unor noi tipuri de aranjamente). În această
transformare, guvernele sunt confruntate cu remodelarea propriilor sisteme, practici, structuri și seturi de
competențe, astfel încât să reflecte noul rol al guvernului în furnizarea de servicii, dar și asumarea unui nou
mecanism de funcționare reprezentat prin modelele de guvernare în rețea. Este important să înțelegem că
actualele probleme necesită adesea soluții integrate. Comparativ cu managementul unei birocrații tradiționale,
managementul rețelei este deosebit de complex.
Există nevoia unui întreg set de abilități, de competențe pentru dezvoltarea unor noi activități și procese,
ca de exemplu: re-engineering, negociere, mediere.
Din păcate, astfel de competențe și abilități sunt destul de precare la nivelul sectorului public. În
consecință, în mare parte, instituțiile guvernamentale chiar nu au capacitatea de a gestiona eficient un contract
de management și, cu atât mai mult, problemele sofisticate asociate managementului structurilor flexibile.
În ultima decadă a secolului trecut, structura de rețea a fost promovată la nivelul sistemelor de
guvernare ca oportunitate de implicare a „vocii colectivității", dar și a altor entități participante la procesul de
elaborare a politicilor publice sectoriale, așa după cum afirma F. Fukuyama (2004).
R. Moss Kanter (1990) apreciază că supradimensionarea organizațiilor conduce la reducerea flexibilității
acestora. Opiniile exprimate de Kanter sunt probate de Osborne și Gaebler (1992), care, în urma constatărilor
referitoare la disfuncționalitățile guvernului american, au dezvoltat conceptul de „reinventarea guvernării",
potrivit căruia, transformarea birocrației într-o formă inovativă este posibilă prin adaptarea unei serii de
principii proprii mecanismelor economiei de piață la nivelul administrației:
■ împuternicirea cetățenilor prin transferarea controlului de la birocrație la comunitate;
■ promovarea competiției între furnizorii de servicii publice și private;
■ subordonarea regulilor și reglementărilor misiunii asumate;
■ evaluarea performanțelor după succesele/insuccesele înregistrare, și nu în funcție de resursele
folosite;
■ preocuparea prioritară pentru satisfacerea nevoilor comunității;
■ abandonarea comportamentului reactiv în favoarea unei abordări pro- active, prin care să se prevină
potențialele probleme;
■ focalizarea asupra câștigurilor, și nu asupra cheltuielilor, după modelul privat;
■ descentralizarea și încurajarea managementului participativ.
Promovarea acestor principii este posibilă într-un context în care sunt
încurajate: spiritul de inițiativă și de căutare a oportunităților; „mințile luminate și deschise"; folosirea puterii
de convingere și persuasiune; urmărirea succesului organizației; orientarea spre anticiparea schimbărilor din
mediul extern.
Din perspectiva „reinventării guvernării", asocierea structurii de rețea sistemelor de guvernare, după
modelul general al rețelelor interorganizaționale, a devenit o temă de reflecție majoră.
Noile sisteme rezultate din această asociere diferă de cele tradițional- birocratice, prin faptul că sunt
caracterizate de structura multiformă, interdependența, izolarea actorilor implicați, precum și de o anumită
stare conflictuală.
Structura de rețea a fost definită de R.E. Milles și C.C. Snow ca „un mănunchi" de organizații, entități
specializate sau individuale coordonate, mai degrabă, de mecanismele de piață decât de cele ale unui lanț de
comandă.
În viziunea lui H. Brahami, structura de rețea reprezintă „o federație sau o constelație de entități de
afaceri care sunt, de obicei, interdependente, legate între ele prin know-how și care au relații individuale cu
centrul". Autorul asimilează rolul centrului cu cel al unui dirijor de orchestră, a cărui viziune strategică
asigură atât „infrastructura" administrativă și organizațională comună, cât și unitatea misiunii și a scopului.
Fiecare entitate poate fi considerată centrul unei rețele proprii.

Figura 2. Complexitatea structurii de rețea

Modelul prezentat în figura 2 este complet diferit de cel al organizației birocratice-democratice, în care
sursa puterii este unică; principiile ierarhiei funcțiilor și ale diferitelor niveluri de autoritate implică un sistem
ordonat de dominare și de subordonare, în care se exercită un control strict al superiorilor.
Așadar, pentru a-și asuma scopurile societății, structura birocratică trebuie să se scindeze în unități
distincte, între care se stabilesc „legături de dependență mutuală și continuă, care permit apariția alternativei
la verticalitatea birocratică și feudalizare" (Massenet, 1975).
În istoria evoluției societății, corporatismul reprezintă forma incipientă a structurii de rețea a sistemelor
politice. În prima jumătate a secolului trecut, multe dintre statele europene au cunoscut o evoluție cu caracter
bilateral, care s-a manifestat, pe de o parte, prin intervenția din ce în ce mai activă a statului în procesele
economice și sociale, iar pe de altă parte, prin creșterea influenței corporațiilor și grupărilor sociale asupra
politicilor publice sectoriale.
Aceste manifestări au contribuit la apariția în zona de interfață dintre guvern și societate a unor noi
instituții de guvernare, ale căror funcții erau focalizate atât spre reprezentarea intereselor, cât și spre crearea
consensului.
În decursul ultimelor decenii, blocurile socio-politice caracteristice corporatismului s-au dezintegrat
aproape complet. Aceasta nu a șters, însă, șabloanele relațiilor dintre actorii politici și grupurile de interese
existente în diferitele sectoare publice. Totuși, aceste relații sunt mult mai puțin bazate pe consens decât au
 fost relațiile corporatiste. În societatea contemporană, din ce în ce mai dinamică, diversificată și
interdependentă, și în care complexitatea proceselor politice este în creștere, relațiile sunt reflectate de
interese conflictuale. Elaborarea sau implementarea unor politici publice sectoriale poate fi abandonată sau,
din contră, accelerată prin implicarea directă, participarea și asumarea responsabilităților de grupuri și
persoane afectate de politicile în cauză.
Exigențele societății referitoare la reprezentarea atuurilor acestor interese contradictorii au condus la
necesitatea structurării în rețea a sistemelor de guvernare.
Aceste noi „acorduri guvernamentale" stabilite între diferitele grupuri de interese din societate reflectă,
așadar, deplasarea de la relațiile ierarhice tradiționale, dintre un centru de guvernământ și un sistem guvernat,
către relații noi, mult mai complexe, instituite după modelul din figura 2, între o multitudine de „centre
interdependente".
Transformarea ierarhiei tradiționale într-o structură de rețea conduce la crearea unor locuri comune de
formulare a problemelor și căutare a soluțiilor, în care pot fi exprimate o varietate de idei.
În aceste „adevărate câmpuri de luptă" sunt implicați un număr suficient de mare de actori, fiecare
reprezentând scopuri, viziuni și interese diferite. Gradul de participare și modalitățile de acțiune ale fiecărui
actor participant la rețea sunt diferite, astfel că, în comparație cu organizațiile unitare sau ierarhiile clasice,
aceste structuri sunt caracterizate prin elasticitate.
O definiție mai elaborată și larg acceptată a conceptului este cea formulată de Hufen și Ringeling
(1990). Aceștia consideră sistemele structurate în rețea ca fiind sisteme sociale în care personajele dezvoltă
modele de interacțiune și comunicare ce prezintă o oarecare permanență și care sunt dirijate către problemele
și programele politice. Pe scurt, aceste sisteme reprezintă adevărate „structuri de guvernare".
Dezvoltarea unui sistem eficient de comunicare între grupurile care alcătuiesc rețeaua conduce la un
câștig potențial pentru actul guvernării, materializat nu neapărat în „a face mai mult", ci mai degrabă, în
capabilitatea de stăpânire a provocărilor produse de un mediu complex și dinamic.
Fluxul informațional dintre elementele rețelei este vital pentru eficacitatea direcțiilor strategice, iar sistemele
informaționale sunt considerate principalele active ale rețelei. Comunicarea electronică și reducerea costurilor
comunicării la distanță fac posibil dialogul rapid în interiorul rețelei, în toate direcțiile, ca facilitatea
transmiterii mesajelor din orice punct spre toți membrii rețelei. Sunt create în acest mod premisele
interacțiunii dintre toți actorii rețelei, oportunitate care devine tot mai aproape de realitate, pe măsură ce
entitățile rețelei se manifestă ferm în direcția asumării autonomiei.
Treptat, centrul rețelei, chiar dacă într-o anumită fază a deținut supremația, nu mai poate exercita un
control total asupra entităților rețelei. În aceste circumstanțe, guvernarea capătă un sens mai larg, reprezentând
efortul politic și de colaborare al tuturor actorilor din rețea, spre deosebire de modelul tradițional, în care
guvernarea era considerată personajul dominant. Acest fapt evidențiază polemica privind poziția
administrației centrale în raport cu ceilalți actori ai rețelei.
Polemica a fost clarificată de o serie de autori care au ajuns la următoarea concluzie: similar
organizațiilor, sistemele politice în rețea pot fi privite ca structuri mixte de interdependență verticală și
orizontală. Extinderea rolului altor actori participanți la rețea nu implică reducerea rolului administrației, ci
dezvoltarea unor forme decizionale suplimentare, ca răspuns la creșterea complexității și interdependenței. În
acest context, semnificația conceptului de decizie politică dobândește dimensiuni deosebit de complexe.
Procesul decizional se circumscrie, așadar, unui model de comunicare, consultare, coordonare,
negociere, compromis, schimb, delegare și lăsarea deciziei la latitudinea grupurilor implicate.
Ca rezultat, procesele guvernamentale sunt mai difuze, mai abstracte, mai complicate, și într-o oarecare
măsură, mai puțin eficiente decât în cazul guvernării ierarhice tradiționale.
În concluzie, guvernarea trebuie interpretată, după cum sublinia Melisseu (1993), ca un sistem de
procese în care guvernul joacă un rol important, dar variabil, alături de mulți alți actori.
Cele mai moderne abordări conceptualizează formularea și implementarea politicilor ca procese
interactive cu multe personaje, ale căror derulări și finalități pot fi înțelese doar prin prisma informațiilor și
puterii pe care le dețin aceste personaje implicate. Abordarea sistemică a conceptului de politică publică
aduce în atenție o serie de observații suplimentare.
O primă observație, din perspectiva sistemului în rețea, ar fi aceea că personajele implicate
interacționează nu numai pe durata procesului examinat, dar și înainte și după finalizarea politicii publice.
O a doua observație se referă la faptul că, de multe ori, personajele interacționează în procesul supus
cercetării, dar și în alte domenii. Recunoașterea faptului că procesul supus cercetării nu este singura scenă de
manifestare a interacțiunii între personajele implicate, chiar și numai pentru perioada studiului, facilitează
înțelegerea legăturilor dintre activitățile și interacțiunile care au loc în procesul examinat, și care sunt, aproape
inevitabil, induse prin experiență în alte procese de interdependență.
A treia observație este că, din perspectiva sistemului structurat în rețea, personajele implicate în procesul
supus examinării sunt influențate și de personaje secundare, care nu sunt direct implicate, dar sunt conectate
la rețea. Se poate constata că unele organizații dintr-un sistem politic în rețea vor avea întotdeauna un rol
secundar, dar nu lipsit de importanță, fiind sursa influențelor indirecte asupra celorlalte entități ale rețelei.
În general, aceste observații explică de ce ca urmare a interacțiunilor dintre personaje, desfășurarea și
rezultatul unei politici diferă de procesul previzionat.
Din punct de vedere pragmatic, colaborarea în structurile de rețea aduce în atenție două concepte
esențiale, și anume: rețele sinergice și rețele inerțiale.
Sinergia creată la nivelul unei rețele constituie un argument suficient de robust pentru a putea fi
considerat un avantaj real al rețelei. Rezultatul unei rețele sinergice este superior oricărui rezultat la care ar
ajunge participanții la rețea dacă aceștia ar acționa individual.
Al doilea concept, rețele inerțiale, surprinde ceea ce se întâmplă foarte des în practică: rezultatul unui
acord negociat de participanții la o rețea este neglijat sau „rata de ieșire a rezultatelor" este foarte lentă.
Dilema care apare în practică este următoarea: dacă rețelele sinergice sunt atât de performante, atunci
de ce în practică, cel mai des, ne confruntăm cu rețele inerțiale? Soluționarea acestei dileme în favoarea
obținerii rețelei sinergice presupune satisfacerea următoarelor ipoteze.
Ipoteza 1. Identificarea obiectivelor comune
Existența așteptărilor comune sugerează că pentru operaționalizarea politicilor este necesar consensul
asupra obiectivelor asumate de toți partenerii din rețea. Practica demonstrează însă că varietatea de agende
organizaționale și individuale care sunt prezente în rețea îngreunează realizarea consensului, respectiv
ajungerea la un acord.
Motivele din spatele „luptelor" pentru realizarea acordurilor nu sunt întotdeauna evidente. Organizațiile
dintr-o rețea „aduc la masa negocierilor" expertiză și diferite resurse care creează un potențial avantaj
caracteristic rețelei sinergice.
Organizațiile au suficiente motive pentru a se implica în negocierile din rețea, urmărind obținerea
anumitor rezultate din această implicare. Deseori, existența obiectivelor organizaționale diferite generează
conflicte de interese.
Anumite organizații sunt foarte interesate în influențarea și controlul agendei comune, în timp ce altele
sunt mai puțin interesate, implicarea acestora fiind doar consecința presiunii exercitate de anumiți factori
externi. Aceste comportamente pot conduce la apariția unor tensiuni la nivelul rețelei.
Rezultă că, deși la prima vedere ar putea părea că partenerii sunt concentrați asupra armonizării
obiectivelor la nivelul rețelei, în realitate obiectivele organiza- ționale și individuale pot deveni obstacole în
stabilirea unui acord între membrii rețelei, deoarece acestea pot genera confuzii, neînțelegeri și chiar conflicte
de interese.
În plus, în timp ce o parte dintre aceste obiective diferite sunt explicit exprimate, o altă parte este
recunoscută doar de anumiți participanți, restul obiectivelor fiind, în mod deliberat, ascunse. Luând în
considerare că fiecare dintre actori urmărește realizarea propriilor obiective, evitarea blocajelor asupra
stabilirii de acorduri este favorizată de înțelegerea motivației fiecărui actor.
La rândul său, acest fel de înțelegere poate contribui la identificarea unor modalități de abordare a
intereselor tuturor celor implicați. Așa după cum se afirma anterior, mare parte dintre obiective sunt mai
degrabă asumate decât exprimate explicit, iar o altă parte, sunt chiar ascunse. În aceste condiții, este
imposibilă cunoașterea agendelor complete ale participanților, dar se poate presupune existența acestora și
chiar formula posibile supoziții cu privire la conținutul acestora.
Reușita acestor încercări de introspecție în așteptările și aspirațiile participanților la rețea se poate
dovedi a fi deosebit de utilă în înțelegerea considerentelor pe care se fundamentează pozițiile actorilor în
rețea.
În general, este destul de dificilă formularea unor răspunsuri care să satisfacă pe deplin exigențele,
așteptările și aspirațiile actorilor rețelei. Comunicarea deschisă poate aduce în lumină diferențe ireconciliabile.
Aceste diferențe, care pot avea o multitudine de surse (profesională, cultură organizațională, geografie, nivel
de dezvoltare), sunt de natură să blocheze procesul de negociere.
În circumstanțele în care nu există un acord asupra tuturor obiectivelor, o posibilă soluție este aceea a
declanșării acțiunilor de realizare a acelor obiective agreate de toți actorii rețelei. Altfel spus, interesele și
obiectivele care pot deveni liant în această construcție trebuie avute în vedere cu prioritate.
 Ipoteza 2. Distribuția puterii
Un punct de vedere comun este cel conform căruia cei care nu au control asupra resursei financiare sunt
lipsiți în mod automat de putere. Realitatea contrazice însă această considerație.
Privind mai atent la cazul în care puterea este folosită de fapt pentru a influența modul în care se
negociază și acționează în rețea, este posibil să se identifice diferite centre de putere.
De exemplu, cei implicați în procesul de decizie sunt într-o poziție puternică, la un moment dat; însă cei
care decid procesele în care participă diferiți actori dețin o poziție de putere și mai mare. Cei care organizează
întâlnirile dintre participanți, cei care aleg moderatorii negocierilor sau cei care aleg locul unde se vor
desfășura negocierile sau calendarul reuniunilor sunt în poziții de putere.
O caracteristică a pozițiilor de putere este faptul că acestea nu sunt statice.
Centrele de putere sunt într-o continuă schimbare.
Toți participanții dețin puterea la un moment sau altul și pot avea, frecvent, opțiunea de a se
împuternici. Înțelegerea și explorarea centrelor de putere pot permite evaluarea modalităților în care
participanții exercită puterea, în mod conștient sau nu.
Uneori poate fi pus în discuție inclusiv comportamentul manipulator, considerat necesar din anumite
perspective; există însă și voci care declară că acest tip de comportament afectează climatul rețelei.
Ipoteza 3. Construcția unui climat de încredere
Din punct de vedere teoretic, existența unui climat de încredere este o condiție prealabilă pentru
succesul rețelei. Din perspectivă pragmatică, punctele de pornire în această construcție sunt reprezentate mai
degrabă de neîncredere și suspiciune decât de încredere. Aceasta din urmă poate avea un efect pervers, în
sensul că, prin stoparea eforturilor în direcția consolidării climatului de încredere, pe termen lung, se poate
ajunge la compromiterea definitivă a acestuia.
Deoarece participanții la rețea „vin din lumi diferite" și sunt purtătorii unor valori și interese diferite,
construcția unui climat de încredere reprezintă o provocare substanțială. O posibilă strategie utilă pentru
construcția climatului de încredere ia în considerare, într-o primă etapă, doi factori esențiali. Un prim factor se
referă la: reputația sau istoricul comportamentului participanților și contractele și acordurile formale.
Cel de-al doilea factor este focalizat asupra atitudinii față de asumarea riscului.
Altfel spus, participanții la rețea trebuie să-și asume riscul demarării negocierilor la nivelul rețelei, pe
fondul unui climat de încredere mai mult sau mai puțin consolidat.
Construcția climatului de încredere impune demersuri relativ reduse ca amploare, dar tangibile, la
început, pentru ca, în timp, climatul real de încredere să se consolideze.
Ipoteza 4. Parteneriate
O observație relativ surprinzătoare este cea referitoare la lipsa de claritate cu privire la identitatea
partenerilor din rețea. Aceasta poate fi agravată de complexitatea, la nivel de rețea, a acordurilor finale. Mai
trebuie reținut și faptul că majoritatea actorilor sunt implicați, simultan, în mai multe rețele.
În mod evident, este greu pentru manageri să convină asupra obiectivelor; este dificilă construcția
climatului de încredere și gestionarea relațiilor de putere cu partenerii din rețea, dacă nu se știe foarte clar cine
sunt aceștia. De asemenea, este dificilă gestionarea procesului de negociere într-un sistem complex (așa cum
este structura de rețea), în care elemente interacționează între ele în condițiile în care natura relațiilor dintre
aceste elemente nu este transparentă.
În figura 2 avem o reprezentare a complexității structurilor de rețea. Acest tip de cartografiere a
structurii de parteneriate furnizează o serie de informații importante pe termen lung, dar nu poate elimina total
ambiguitatea și incertitudinea.
Ipoteza 5. Mediul în permanentă schimbare
Presiunile exercitate atât din interiorul, cât și din exteriorul rețelelor generează, pe de-o parte,
restructurări ale organizațiilor participante la rețea (crearea de noi alianțe strategice, achiziții, implicarea
tehnologiei în operaționalizarea rețelelor), iar pe de altă parte, pot afecta chiar scopul politicii publice (de
exemplu, influențele interne pot conduce la modificări ale direcției strategice sau schimbări ale politicilor
guvernamentale, în cazul unor perturbări substanțiale ale piețelor). În aceste circumstanțe sunt mai mult decât
posibile schimbări relevante, inclusiv în componența membrilor rețelei. O serie de actori pot părăsi rețeaua,
locul lor fiind ocupat de noi membri.
Datorită acestor fluctuații, relațiile dintre membrii rețelei sunt reconstruite permanent. Cu alte cuvinte,
există o dinamică inerentă a rețelei, care se manifestă prin nevoia de a trece la o nouă agendă, ceea ce implică
noi exigențe, atragerea de noi membri și, posibil, renunțarea la o serie dintre cei care inițial au participat la
construcția rețelei.
 Natura dinamică a rețelei are efecte directe asupra climatului de încredere, care este deosebit de fragil.
Eforturile depuse pentru crearea și dezvoltarea încrederii reciproce pot fi irosite din cauza permanentelor
modificări în structura organizațiilor care ocupă poziții-cheie în rețea. Din perspectivă pragmatică, depășirea
unor astfel de provocări este posibilă doar dacă demersurile centrate asupra creării și menținerii climatului de
încredere la nivelul rețelei sunt continue.
Ipoteza 6. Leadership
Conducerea rețelei este reprezentată de mecanismele care conduc la obținerea de rezultate reale,
respectiv de acele mecanisme care „acționează astfel încât lucrurile să se întâmple". Formal, leadership-ul
presupune stimularea desfășurării negocierilor pe baza unei agende prestabilite.
Realizarea acestui proces este însă condiționată inclusiv de existența anumitor structuri și procese.
Deseori, aceste structuri și procese sunt impuse din exterior (de exemplu, de guvern sau de diferite organisme
de finanțare).
La nivel local, în mod frecvent, anumite personalități publice locale sau categorii de clienți sunt atât de
puternice încât pot face „agenda negocierilor" unei structuri de parteneriat sau alianță, acționând ca adevărați
lideri ai structurii. Dacă se dorește păstrarea leadership-ului la nivelul rețelei, se impune implicarea
membrilor rețelei inclusiv în proiectarea structurilor și proceselor, dar și în monitorizarea performanțelor
acestor procese.
1.3. Rețelele din perspectiva teoriei organizaționale
Din perspectivă organizațională se pot distinge rețele ierarhice și rețele ale pieței. Cele mai răspândite
puncte de vedere cu privire la rețelele de politici se referă la pattern-ul intermedierii intereselor, iar
referențialele aparțin abordărilor pluraliste și corporatiste.
Din perspectiva abordării matematice a teoriei rețelelor, o rețea este o relație stabilită între două sau mai
multe entități (Knoke, 1990; Parrson, 1993; Wasserman și Faust, 1994). Distincția dintre ierarhie și rețea se
referă la structura și la modul de coordonare în interiorul sau între organizații (Powell, 1990). O ierarhie este o
structură piramidală în care coordonarea este realizată prin intermediul lanțului de comandă vertical, cu
oficiali plasați pe nivelurile superioare, care direcționează comportamentul celor de pe nivelurile inferioare.
La polul opus este structura de rețea organizațională, care operează atât orizontal cât și vertical, iar
coordonarea se face prin aranjamente mutuale și nu prin comandă (Lindblom, 1965).
În cadrul analizei comparative între cele două forme organizaționale, Burns și Stalker (1961) au relevat
două forme organizaționale distincte: forma mecanicistă și cea organică.
Forma mecanicistă (ierarhie în sensul teoriei clasice a lui M. Weber). Această formă organizațională
pune un accent deosebit pe importanța specializării, ca mijloc de creșterea eficienței și, în consecință, în acest
tip de organizație există o puternică diviziune a sarcinilor care sunt din ce în ce mai specializate.
Coordonarea este realizată ierarhic, prin intermediul lanțului de comandă vertical.
„Creierul" organizației este centralizat, iar coordonarea presupune o strategie de comandă și control al
nivelului operațional. Nivelul operațional, plasat în partea de jos a lanțului de comandă, este afectat de
ignoranță structurală, în sensul că acestuia i se cere performanță fără a conștientiza cum este afectată
performanța pe care acest nivel o realizează.
Aceste imperative ale specializării și planificării centralizate, precum și asigurarea unui control ierarhic
operațional contribuie la o birocratizare profund verticală.
Forma organică se caracterizează prin sarcini flexibile, acest tip de organizație fiind construită mai
degrabă în jurul generaliștilor, decât al specialiștilor.
„Creierul" organizației este descentralizat, iar coordonarea se realizează în special prin ajustări mutuale
și aproape deloc prin comandă și control. Nu este necesar un lanț de comandă strict și nici un control riguros
al nivelului operațional, iar organizația este „aplatizată" (numărul nivelurilor ierarhice este mult redus).
Nivelul operațional se bucură de o mai mare autonomie, este încurajat să-și asume inițiative, ceea ce va
determina ca acesta să conștientizeze aportul pe care deciziile operaționale îl au la realizarea obiectivelor
generale ale organizației.
În consecință, comunicarea orizontală și coordonarea sunt accentuate și, de obicei, iau forma echipelor
de proiect. Leadership-ul de top va fi orientat mai degrabă spre facilitarea coordonării orizontale decât spre
comanda și controlul vertical.
Forma organizațională organică poate fi reinterpretată în termenii teoriei matematice a rețelei. Forma
mecanicistă, așa după cum menționează Burns și Stalker (1994), corespunde unei rețele interne împrăștiate,
cu grad redus de conexiuni și dominate de relații asimetrice.
 În schimb, forma organică este caracterizată de o rețea densă, un grad ridicat de conexiuni și o
dominare a relațiilor simetrice. Structural, forma organică este heter-ierarhică (și nu ierarhică). Ceea ce
diferențiază structura heter-ierarhică de structura ierarhică este capacitatea nivelurilor inferioare de a dezvolta
relații cu multiple centre de pe nivelurile superiore (trecând peste constrângerile lanțului de comandă
vertical), dar și legăturile întreținute cu unitățile de pe același nivel organizațional.
Kontopoulos (1993) relevă faptul că ierarhia implică mai mulți la o singură formă de agregare
structurală (many-to-one) iar heter-ierarhia presupune mulți la mai multe (many-to-many) relații între
diferitele noduri ale unei structuri sociale.
Paralela cu rețeaua matematică este clară: many to many înseamnă rețea densă, cu grad ridicat de
conexiuni.
Prin natura relațiilor pe care sunt construite, rețelele sunt diferite și de structura de piață. Ambele
structuri pot fi definite prin relaționare, iar diferențele apar prin raportarea acestor relații la două dimensiuni,
și anume: discreția și contextul social (McNeil, 1980).
În cadrul unui schimb relațional, cel puțin două părți intră într-un schimb voluntar și reciproc de bunuri.
Un schimb discret este caracterizat de abilitatea de a măsura atent și de a specifica bunurile sau valorile care
intervin în schimbul reciproc.
În practică, bunurile, actorii și cadrul de timp sunt, de cele mai multe ori, difuze: bunurile au valori
ambigue și dimensiuni vag definite. Schimburile difuze sunt prevalente în politică și în administrația publică.
Contextul social este cea de-a doua dimensiune a schimbului relațional. De la un anumit nivel acesta
devine impersonal. Comunicarea dintre părți și informațiile pe care acestea le au unele față de celelalte sunt
strict limitate doar la ceea ce este necesar pentru a completa schimbul.
Angajamentele normative comune nu sunt importante, iar valoarea relațiilor este limitată la valoarea
schimbului. La polul opus, se pot dezvolta relații sociale, în care comunicarea este substanțială, iar părțile au
informații suficiente unele despre celelalte. Acestea acceptă în comun anumite angajamente normative, iar
relațiile au, ele însele, valoare. Piața implică o relativă discreție și/sau schimburi impersonale, iar rețeaua este
mai difuză și mai socială.
În timp ce pentru organizațiile de tip rețea, analizele comparative iau în calcul fie structura de piață, fie
ierarhia, în cazul rețelelor de politici intervin conceptele de pluralism și corporatism. Aceste două concepte
sunt diferite, în primul rând, din punct de vedere al modului de interacțiune a grupurilor, iar în al doilea rând,
din perspectiva gradului de agregare organizațională.
Pluralismul este dezagregat atât orizontal, cât și vertical și se caracterizează printr-un larg număr de
organizații autonome cu suprapuneri jurisdicționale.
Corporatismul este, de asemenea, agregat vertical și orizontal dar, în acest caz, un număr limitat de
grupuri de interese centralizate și ierarhice impun monopolul jurisdicțional asupra anumitor probleme sau a
unui anumit public (Anderson, 1992).
Precum corporatismul, rețelele de politici implică o cooperare a guvernanței bazată pe schimburile pe
termen lung, care este diferită de tacticile competitive ale grupurilor de presiune pe care le implică
pluralismul. Și în cazul pluralismului rețelele de politici implică o multiplicitate a organizațiilor cu
suprapuneri jurisdicționale.
Conceptul de rețea de politici este construit pe aceste distincții între pluralism și corporatism.
Organizațiile din rețelele de politici sunt organizații tip rețea: organice mai degrabă decât mecaniciste, heter-
ierarhice, mai degrabă decât ierarhice, difuze și sociale, mai degrabă decât impersonale și discrete.
Afirmațiile anterioare rămân valabile și în cazul asociațiilor societale sau agențiilor publice,
confirmarea ideilor fiind conferită de posibilitatea aplicării lor, inclusiv în cazul organizației macrostructurale
a statului. De exemplu, echivalentul organizației organice în cazul aranjamentelor federale din statele
americane, pare să se apropie de autonomia echipelor descentralizate din organizațiile organice.
Această apropiere nu este totală, deoarece conceptul de echipă descentralizată presupune un înalt grad
de comunicare orizontală și coordonare dincolo de granițele funcționale, în timp ce federalismul implică
autonomia jurisdicțională a unităților locale. Conceptul de cooperare federală implică suprapunerea verticală a
autorității cu guvernanța comună. Dacă acest concept este extins spre coordonarea orizontală, va rezulta o
apropiere a conceptului de organizație organică de macrostructura teritorială a statului. Structurarea recursivă
a rețelelor de politici sugerează că relațiile many-to-many pot fi extinse dincolo de granițele dintre organizații
și unitățile teritoriale ale statului. Această perspectivă corespunde argumentelor conform cărora caracteristica
esențială a unei organizații în rețea constă în integrarea acesteia dincolo de granițele formale.
Extinderea conceptului de organizație organică la nivelul politicilor are o importantă implicare asupra
unităților de planificare și administrare a rețelelor de politici, în sensul că acestea sunt echipe de proiect
multiorganizaționale care transcend granițele dintre public și privat, traversează diferite departamente
guvernamentale și jurisdicții verticale și orizontale ale statului.
Tranziția de la forma mecanicistă la forma organică este corespunzătoare unei deplasări de la
„programe", în care staf-ul este dedicat procesării sarcinilor de rutină către „proiecte", unde participanții-cheie
trebuie să adopte un alt comportament în conformitate cu natura proiectului.
Relațiile many-to-many și traversarea legăturilor funcționale depind de gradul de autonomie acordat
prin descentralizare.
A doua implicare importantă a conceptului de organizație organică vizează organizațiile statului și rolul
statului. Studiile dedicate guvernanței în rețea și managementului multiorganizațional au relevat importanța
leadership-ului central în stimularea cooperării dintre actorii dispersați și heterogeni. Acest leadership nu
trebuie, în mod obligatoriu, asigurat de stat, ci poate fi asumat, inclusiv de unul dintre actorii nonstatali
(Milward și Provan, 1993).
Pe de altă parte, organizațiile de stat pot avea un rol important în asigurarea leadership-ului, în special,
în acele organizații de stat centrate pe rețea, adică acele organizații capabile să intermedieze aducerea
actorilor împreună.
O serie de studii au relevat faptul că actorii centrați pe rețele acționează ca facilitatori, intermediari sau
elaboratori de strategii în scopul aducerii împreună a actorilor dispersați și determinării acestora să coopereze,
date fiind beneficiile reciproce care însoțesc acest comportament (Provan și Milward, 1995). Într-o astfel de
activitate derulată în formă ierarhică, actorul central va acționa ca un gatekeeper între părțile în care
comunicarea este deficitară.
Urmărind logica relației many-to-many, actorul central va adopta, în cazul rețelei, un rol în care va
încerca să creeze și să faciliteze relațiile directe dintre actorii care nu comunică. În acest sens, actorului
central îi revine un rol mai degrabă de gateway decât de gatekeeper.
Împuternicirea actorilor societali și crearea rețelelor între aceștia este o caracteristică a rețelelor de
politici, deoarece identifică eforturile statului de a include societatea în activitatea guvernamentală, iar
desfășurarea activităților se face cu respectarea ordinii constituționale, într-un climat de încredere. Statul își
urmărește obiectivele prin intermediul rețelelor și asociațiilor societale.
Importanța rețelelor constă și în faptul că acestea presupun o serie de schimbări structurale.
Birocrația încurajează o compartimentare a informației, resurselor și loialităților. Dimensiunea
cognitivă a acestei compartimentări este tendința de a delimita granițele dintre programe și agenții și, de
asemenea, distincția dintre public și privat.
Tendința birocratică este de a proiecta programe care internalizează resursele și competențele necesare
pentru a întări tipul de organizație autarhică.
Interdependența cu alte programe sau alte organizații va fi recunoscută cu dificultate și se vor
intensifica eforturile pentru a minimaliza și chiar a controla această interdependență.
În structura de rețea, jurisdicțiile partajate și autoritatea difuză sunt considerate condiții de bază, iar
resursele și expertiza sunt distribuite dincolo de granițele organizației, în întreaga rețea.
În consecință, trecerea de la stilul birocratic la managementul rețelelor necesită schimbări substanțiale,
în primul rând în direcția concentrării asupra soluțiilor integrative, care aduc împreună difuzia autorității și
resursele.
Din perspectivă cognitivă, această cerință exprimă nevoia reducerii drastice a granițelor dintre
organizații, dintre public și privat.
În consecință, rețelele de politici sunt structuri de guvernanță în care atât statul, cât și organizațiile
societale sunt dezagregate vertical și orizontal (ca în pluralism), dar legate între ele prin cooperare (ca în
corporatism).
Structurile organizaționale care compun rețelele de politici sunt organizații organice mai degrabă decât
mecaniciste, ceea ce presupune că atât cunoștințele, cât și inițiativele sunt descentralizate și larg distribuite în
cadrul rețelei.
Relațiile orizontale în cadrul organizațiilor și dincolo de granițele acestora sunt, cel puțin, la fel de
importante ca relațiile verticale, iar relațiile organizaționale urmăresc, în general, un pattern many-to-many
(heter-ierarhie), mai degrabă decât many-to-one (ierarhie).
 Schimburile sunt difuze și/sau sociale mai mult decât discrete și/sau impersonale. Logica guvernanței
este de a realiza o configurație unică prin aducerea împreună a actorilor în jurul unor construcții orientate spre
soluții integrative.
1.4. Caracteristicile structurii de rețea a sistemelor de guvernare 1
Multiformitatea este caracteristica dominantă a structurii de rețea, fiind expresia implicării unui număr
relativ mare de personaje, fiecare dintre acestea având propriile scopuri, viziuni și interese. Este important de
reținut că participarea acestor personaje nu este uniformă, ci variază la schimbările mediului în funcție de
nivelul de receptibilitate al fiecăruia.
Consecința acestei caracteristici este că nivelul de sensibilitate al actorilor la semnalele normative poate
să difere foarte mult. Fiecare dintre actori va reacționa cel mai bine la un anumit „semnal". Structura de rețea
a sistemelor administrației include atât persoane, cât și instituții.
Unii actori sunt implicați în mod individual, alții sunt reprezentanții altor sisteme sau grupuri
profesionale. În acest fel, caracterul multiform al rețelei este parțial determinat de faptul că actorii participanți
diferă ca tip, nivel de conglomerare și bază de reprezentare.
În plus, multiformitatea este dată și de configurația mai mult sau mai puțin distinctă a scopurilor,
viziunilor, intereselor și resurselor proprii fiecărui personaj al rețelei.
Izolarea reprezintă cea de-a doua caracteristică a structurii în rețea. Actorii dintr-o rețea au o anumită
autonomie, ceea ce conduce la o relativă izolare față de mediul în care aceștia se manifestă. Fiecare actor are
propriul sistem de referință și reacționează doar la semnalele care intră în rezonanță cu acest sistem. Cu alte
cuvinte, participanții la rețea sunt interesați, cu prioritate, de propriile interese, dar și de cele ale participanților
ale căror sisteme de referință sunt compatibile cu ale lor.
În aceste circumstanțe, un actor din rețea va renunța la izolare și va coopera doar dacă va considera că
instrumentele politice utilizate se încadrează în sistemul său de referință. În cazul în care normele care stau la
baza instrumentelor legislative și de reglementare nu sunt percepute de acesta în acord cu propriile norme,
utilizarea lor se va dovedi ineficientă și ineficace.
Cea de-a treia caracteristică este interdependența existentă între elementele oricărei rețele.
Aceasta se exprimă prin mai multe variabile: financiare, competențe, suport politic, spațiu etc.
Caracteristica se referă implicit la motivele pentru care o multitudine de personaje participă la elaborarea
politicilor.
În general, configurația structurii de rețea este stabilită pe baza principiului conform căruia fiecare
participant îmbogățește capacitatea procesului politic cu resurse, know-how, activități, și fără această
participare procesul politic ar fi mai puțin funcțional din punctul de vedere al legitimității, eficacității și
eficienței. Interdependența trebuie înțeleasă ca rezultanta compunerii a doi vectori. Primul vector este
reprezentat de actorii rețelei care controlează resurse sau instrumente ale puterii, relevante pentru realizarea
scopurilor.
Cel de-al doilea vector considerat este definit prin efectele pozitive sau negative care se repercutează
asupra actorilor rețelei, în condițiile în care unul dintre ei reușește să-și atingă scopurile. Aceasta înseamnă că,
pentru realizarea propriilor scopuri, participanții la rețea trebuie să coopereze sau să negocieze între ei.
Rezultă așadar că interdependența se bazează atât pe scopurile comune ale participanților la rețea, cât și
pe cele conflictuale. De obicei, interdependența se referă la relații între grupuri de interese distincte, ceea ce
face ca acestea să fie orientate asupra dezvoltării și controlului relațiilor de putere (Crazier și Friedberg,
1977).
Relațiile de interdependență admit următoarea clasificare:
■ asimetrice: elementul A este dependent de B, B este dependent de C și C este dependent de A;
■ asincrone: relația de interdependență nu se manifestă simultan;
■ complexe: analiza relațiilor de interdependență relevă faptul că pentru anumiți actori din rețea ar
putea fi benefică relația de cooperare. Complexitatea izolării și a interdependenței se amplifică una
pe cealaltă.
Caracteristicile structurale ale rețelei de guvernare rezumate în tabelul 1 oferă guvernului o serie de
oportunități, dar în același timp pot reprezenta și amenințări la adresa acestuia.

Tabelul 1
Amenințări și oportunități ale rețelelor de guvernare

1
Prima variantă a acestui paragraf este dezvoltată în Popescu, L.G. (2005), Politici publice, ediția a Il-a, Editura Economică,
București, pp. 230-237.
 Provocări
pentru
Multiformitate Izolare Interdependență
administrația
centrală
Amenințări la Entitatea guvernantă nu este Semnalele normative pot Actorii din rețea se
adresa din organizație, nu este fi anulate prin izolarea folosesc de relațiile
guvernării capabilă să guverneze actorilor din rețea de interdependență
întreaga organizație. Actorii din pricina cărora
din rețea sunt sensibili la pot apărea efecte
diferitele semnale normative neintenționate și
întârzieri
neprevăzute
Oportunități Cel puțin o parte dintre Izolarea actorilor rețelei Combinate izolarea
pentru guvernare actorii rețelei sunt sensibili implică autonomia elementelor rețelei.
la semnalele normative. acestora, ceea ce se poate Sunt favorizate
Vulnerabilitatea unor actori, reflecta pozitiv asupra procesele care se
efect al multiformității, eficacității guvernării. derulează
contribuie la sensibilizarea Actorii izolați sunt foarte
acestora față de semnalele sensibili la acele semnale
normative ce rezonează cu sistemul
lor de referință
Sursa: Popescu, L.G. (2005), Politici publice, ediția a doua, Editura Economică, București.

1.4.1. Funcțiile rețelelor de guvernare

În comparație cu formele de guvernare tradiționale, participarea unei multitudini de personaje
interdependente generează, prin natura relațiilor și interacțiunilor existente, modele deosebit de complexe.
Funcțiile rețelei de guvernare diferă de cele ale altor tipuri de rețele. În rețelele create de companii,
funcțiile dominante sunt cele tranzacționale și de cooperare. Procesele de elaborare a politicilor proprii acestor
rețele susțin procesele de schimb și cooperare la nivel operațional. În aceste cazuri, accentul pe
interdependența orizontală este mai puternic decât în viziunea administrativă. Rețelele politice sunt, în
contrast cu situația prezentată anterior, orientate spre coordonare și reglementare.
Funcția de coordonare vizează soluționarea problemelor de elaborare a politicilor prin contribuția unei
multitudini de entități.
Funcția de reglementare se referă la elaborarea colectivă, de participanții la rețea, a regulilor și
standardelor menite să schimbe comportamentul cetățenilor și al organizațiilor.
De remarcat însă, că nu toți actorii din rețeaua de guvernare au aceleași orientări. De cele mai multe ori,
problemele nu sunt nici uniforme, nici bine definite, iar punctele de vedere ale participanților la rețea,
referitoare la soluția optimă sunt conflictuale. Chiar și în cazurile în care funcțiile de coordonare și
reglementare sunt puse pe primul plan se impun procese de negociere.
În general, se poate afirma că trebuie să existe suficiente interese convergente pentru a face posibilă
obținerea unei sinergii în rețea sau a unei situații de tipul „câștig-câștig". Aceasta înseamnă că în rețele pot să
apară oricând tensiuni între funcțiile sistemului ca întreg și funcțiile pe care acesta le îndeplinește pentru
fiecare actor participant la rețea.
În măsura în care rolurile guvernamentale sunt asociate unor scopuri colective, relația dintre
interdependența verticală și cea orizontală va fi o zonă importantă de tensiune.
În concluzie, deoarece funcțiile de bază ale tuturor tipurilor de rețele se referă la dependență și
interdependență, o funcție importantă a acestora este reglementarea sau controlul puterii (Crozier și Fiedber,
1977).
Rețelele sunt sisteme constituite în scopul coordonării contribuțiilor, reglementării comportamentului și
distribuirii costurilor și a beneficiilor. Sunt, totodată, structuri utilizate de entitățile din rețea pentru
menținerea controlului reciproc asupra acțiunilor, precum și asupra proceselor decizionale din cadrul rețelei.
Această diferențiere a funcțiilor presupune că în sistemele politice astfel structurate, guvernarea este
asociată proceselor de coordonare, reglementare, distribuire și control. În procesele de guvernare cooperarea
și conflictul sunt aproape simultane. Ca urmare, și înțelesul conceptului de guvernare, așa cum este asociat
sistemelor politice în rețea, este mult mai complex decât în cadrul modelului tradițional birocratic.
 Coordonarea și reglementarea sunt încă relevante, dar ele sunt completate cu funcții care vizează
distribuirea costurilor și a beneficiilor, precum și reglementarea proceselor de putere. Aceasta înseamnă, în
esență, că sistemul politic democratic cedează parte din funcțiile sale politice altor instituții din societate.
1.4.2. Desfășurarea proceselor decizionale în sisteme de guvernare structurate în rețea
Ideea stereotipă că procesul decizional pornește de la o problemă și în mod automat va rezulta o decizie,
printr-un progres uniform, trecând prin mai multe faze (analiză, dezvoltarea alternativelor și compararea
sistematică a alternativelor) nu este confirmată de realitate.
Mai mult, un proces nu avansează în mod liniar, de la problemă la soluție. Ideea că luarea unei decizii
se face uniform și liniar a fost înlocuită cu imaginea unui proces în spirală.
O buclă se închide, la un moment dat, cu un rezultat temporar, inclusiv cu câștigători și învinși. Pe noua
buclă învinșii vor încerca să depășească eșecul și chiar procesul poate fi lărgit, prin intrarea unor personaje
noi. Nu se poate pune problema într-un astfel de proces decizional de un progres logic.
Un alt aspect important al proceselor decizionale este acela că nu au un punct de plecare bine definit.
Chiar și privind retrospectiv, recunoașterea acestui punct este dificilă. Într-un proces decizional complex,
multe dintre personaje au inițiative diverse. Numai unele dintre aceste inițiative și idei vor fi păstrate în
atenție pentru perioade mai lungi de timp. Nu se poate prevedea care dintre inițiative vor ajunge la acest
statut. Progresul și declinul inițiativelor împreună cu faptul că acestea se află în concurență și se suprapun au
ca efect dificultatea urmăririi drumului parcurs de o decizie, pornind de la o anumită inițiativă.
Strâns corelată cu aceste afirmații este și ideea că de cele mai multe ori nu este ușor să determini
finalizarea unui proces. Deciziile referitoare la diferite opțiuni tehnologice nu numai că preced un proiect, dar
vor continua chiar și pe parcursul proiectului (de exemplu, ca urmare a incertitudinilor tehnologice sau pentru
că personajele implicate vin cu noi cereri sau dorințe).
Chiar și după finalizarea proiectului, deciziile referitoare la anumite opțiuni nu sunt finale. În faza
utilizării, soluțiile tehnice alese pot genera probleme și pot deveni, din nou, subiect de discuție.
În sfârșit, este important de notat că timpul de desfășurare a procesului decizional în sisteme tip rețea
complexe nu poate fi de la început estimat cu precizie. Durata de desfășurare a unui proces decizional este
variabilă: perioade de extremă și intensă activitate pot alterna cu perioade în care procesul decizional se
desfășoară mult mai încet sau cu perioade în care este stopat.
Neuniformități substanțiale
Conținutul proceselor decizionale poate fi descris, de asemenea, într-o imagine neuniformă. Procesele
decizionale referitoare la un anumit subiect au conținuturi variabile de-a lungul timpului. Aceste schimbări în
conținut sunt determinate de faptul că pe parcursul timpului:
■ pot să apară soluții noi;
■ numărul personajelor care iau parte la procesul decizional poate varia.
Schimbarea percepției, a soluțiilor și a personajelor determină o dinamică puternică a deciziei.
Conținutul unei probleme se schimbă în timp. După o anumită perioadă de timp personajele își redefinesc
problemele. Acest lucru se explică fie prin faptul că problema, așa cum a fost inițial definită, nu se potrivește
cu principalul curent de gândire socială de la un moment dat, fie prin aceea că o nouă definiție dată problemei
poate oferi oportunitatea angajării unei noi coaliții de personaje. O idee foarte importantă este aceea că pot
exista discrepanțe mari între formularea problemei și soluțiile disponibile, caz în care redefinirea problemei
este mai mult decât necesară.
În consecință, soluțiile disponibile pot avea un rol decisiv în stabilirea problemei în discuție. Soluțiile
disponibile, sau cel puțin soluțiile care pot fi încadrate în această categorie, sunt decisive pentru problemele
față de care personajele își manifestă interesul. Ca soluție, un personaj poate avea în vedere soluții financiare,
forța de muncă, spațiu, tehnologie, inteligența umană, prestigiu, informație etc., sau combinații ale acestora.
Viziunea tradițională asupra procesului decizional conform căruia problemele decid soluțiile este
complet răsturnată.
Un al treilea element al neuniformității substanțiale este dinamica gradului de implicare a personajelor.
Personajele pot participa într-o rundă și în următoarea să nu mai participe.
Personajele pot avea un rol central, sau chiar un rol de inițiere, ulterior rezervându-și doar un rol
secundar în procesul decizional.
Diferitele tipuri de neuniformități substanțiale și temporale sunt în interacțiune. Aceasta explică de ce
procesele decizionale complexe de multe ori își pierd din intensitate și se opresc, marcând sfârșitul unei
runde. Procesul va reîncepe numai după o perioadă de relativă „odihnă", moment în care pot să apară noi
șanse de elaborare a unei decizii.
 Neuniformitatea proceselor decizionale poate duce și la conexiuni neprevăzute. În acest caz, realitatea
se poate dezvălui într-o manieră pe care nimeni nu a prevăzut-o și nimeni nu a proiectat-o. Desfășurarea
capricioasă a proceselor decizionale în sistemul structurat în rețea oferă oportunități, dar reprezintă și o
amenințare pentru guvernare.
1.5. Conceptul de guvernanță
Guvernările au intrat într-o nouă eră, caracterizată printr-un set complex și divers de instituții și procese
(Stoker, 2004). Crizele financiare, schimbările ideologice față de piață, globalizarea, precum și schimbările
sociale constituie reperele contextuale marcante pentru etapa actuală.
Crizele financiare cu care se confruntă în prezent statele sunt rezultatul desfășurării unor politici de
guvernare prin care s-a încercat satisfacerea unui număr cât mai mare de nevoi ale cetățenilor, pe fondul
absenței creșterii veniturilor bugetare (creșterea taxelor și impozitelor fiind considerată, din punct de vedere
social, ca inacceptabilă).
A devenit tot mai presantă repunerea în discuție a rolului statului, în condițiile schimbării ideologiei față
de piață, dar și ale impunerii anumitor simplificări, adesea asociate cu cadrul guvernanței (Stoker, 2004).
Posibilitățile și condițiile de alegere a politicilor interne s-au schimbat radical, iar instrumentele
tradiționale de implementare și control ale acestora au evoluat spre noi forme de guvernare. De exemplu,
punerea în aplicare a parteneriatelor public-private reprezintă nu numai o cale de control al bugetului de stat,
dar și o modalitate de a demonstra că resursele statului nu sunt suficiente pentru a răspunde satisfăcător
tuturor nevoilor de dezvoltare ale societății.
Cu certitudine că aceste schimbări substanțiale generează frustrări în rândul anumitor categorii de
cetățeni, nemulțumiți de renunțarea la guvernarea tradițională în favoarea guvernanței.
Dacă guvernanța reprezintă procesul de luare a deciziei și procesul de implementare a deciziei, analiza
guvernanței presupune focalizarea asupra structurilor formale și informale care trebuie avute în vedere pentru
a ajunge la decizie, dar și pentru implementarea acesteia. La nivel național, numărul actorilor este suficient de
mare, fiecare dintre aceștia putând să joace un rol activ fie în luarea deciziei, fie în influențarea luării deciziei.
Inițierea reformelor sectorului public, în perioada 1980-1990, a urmărit, în special, îmbunătățirea
furnizării serviciilor publice și renunțarea la birocrația ierarhizată în favoarea piețelor și a rețelelor. Printre
efectele produse de reformele care au vizat transformări semnificative ale sectorului public se impun a fi
menționate intensificarea schimburilor globale, creșterea activității economice transnaționale, precum și
amploarea apariției unor structuri instituționale regionale, așa cum este cazul Uniunii Europene. Altfel spus,
conceptul de guvernanță corespunde formelor postmoderne de organizații economice și politice.
Esența guvernanței este focalizarea asupra mecanismelor de guvernare - granturi, contracte, înțelegeri -
care nu sunt doar sub autoritatea guvernului (Rhodes, 2000).
În ultimii aproximativ zece ani, guvernanța s-a dezvoltat ca un termen specific ideii de colaborare în
domeniul politicilor publice. Dezvoltarea guvernanței din perspectiva studiului procesului politicilor,
fundamentarea conceptualizării acestora în relație cu teoria implementării au fost inițiate de Hill și Hupe
(2002). Guvernanța pune în lumină natura schimbărilor din procesul politicilor publice. În particular,
guvernanța relevă creșterea varietății de domenii și a numărului de actori implicați în procesul politicilor, dar
și necesitatea ca aceștia să fie luați în considerare (Richards și Smith, 2002).
Conceptul de guvernanță este utilizat pentru a oferi o mai bună înțelegere asupra multiplelor niveluri ale
acțiunii și a tipurilor de variabile care afectează performanța.
Astfel, conceptul de guvernanță poate fi încadrat într-un cadru general de analiză multidimensională a
procesului politicilor publice. În acest context, mediatorii de politici depun eforturi pentru soluționarea
disputelor referitoare la decizii asumate de o singură agenție, de exemplu, distribuirea de fonduri sau
elaborarea de reglementări. Granițele fiecărei probleme care necesită rezolvare sunt bine definite. Guvernanța
modernă este dispersia autorității centrale de-a lungul multiplelor centre de autoritate.
Guvernanța poate fi interpretată ca o strategie politică a cărei atractivitate se bazează pe: (1) crearea
unui cadru favorabil implicării actorilor privați în furnizarea serviciilor publice în condițiile existenței unor
serioase restricții bugetare; (2) o mai bună înțelegere a necesității reducerii cheltuielilor, prin noi aranjamente
de natură participativă, care conduc nu numai spre colaborare, dar și spre conștientizarea cetățenilor.
Trecerea de la guvernare la guvernanță este întărită, dincolo de adaptarea sistemelor tradiționale, de
următoarele realități:
■ internaționalizarea economiilor;
■ europenizarea politicilor publice interne;
■ creșterea solicitărilor din partea sectorului privat, în sensul implicării acestuia în deciziile publice;
 ■ proliferarea instituțiilor, la diferite niveluri ale societății;
■ implicarea actorilor nonstatali;
■ creșterea complexității rețelelor de politici publice și intensificarea problemelor legate de
coordonarea acestor rețele;
■ apariția unor strategii inovative și de consolidare a capacităților;
■ crearea unor noi mecanisme de responsabilizare.
Guvernanța presupune ca interesul și analiza aspectelor enumerate anterior să treacă dincolo de
strategiile formale ale instituțiilor și autorităților alese (Lowndes și Wilson, 2001).
Rezultatul procesului dual reprezentat de contracția resurselor politice și economice și de distribuirea
puterii la niveluri substatale și/sau suprastatale a fost deschiderea guvernării spre alți noi actori. Diviziunea
ierarhică dintre guvernarea formală și restul societății nu mai funcționează.
Tot mai mulți actori privați colaborează cu entitățile publice, iar actorii publici de la toate nivelurile
teritoriale cooperează la elaborarea și implementarea politicilor. Noile rețele de actori sunt constituite prin
traversarea granițelor tradiționale dintre guvernarea comunității și societatea civilă. Această mișcare
reprezintă trecerea de la guvernarea tradițional birocratică spre guvernanță, o abordare a managementului
politic descentralizat-participativă.
Guvernarea și guvernanța definesc anumite tipuri de relații între stat și cetățean.
Inițierea reformelor guvernanței a urmărit, în special, îmbunătățirea furnizării serviciilor publice și
renunțarea la birocrația ierarhizată în favoarea piețelor și a rețelelor.
Richards și Smith definesc guvernanța ca un concept care pune în lumină natura schimbărilor din
procesul politicilor publice.
Milward și Provan consideră că guvernanța reprezintă crearea condițiilor pentru ordonarea regulilor și
acțiunilor colective, adesea incluzând agenți din sectorul privat și sectorul public. Esența guvernanței este
focalizarea asupra mecanismelor de guvernare - granturi, contracte, înțelegeri - care nu sunt doar sub
autoritatea guvernului (Milward și Provan, 1999).
Conceptul de guvernanță este utilizat pentru a oferi o mai bună înțelegere asupra multiplelor niveluri ale
acțiunii și a tipurilor de variabile care afectează performanța (O'Tool, 2000).
Astfel, conceptul de guvernanță poate fi încadrat într-un cadru general de analiză multidimensională a
procesului politicilor publice. În acest context, mediatorii de politici depun eforturi pentru soluționarea
disputelor referitoare la decizii asumate de o singură agenție, de exemplu, distribuirea de fonduri sau
elaborarea de reglementări. Granițele fiecărei probleme care necesită rezolvare sunt bine definite. Guvernanța
modernă este dispersia de-a lungul multiplelor centre de autoritate.
Dar cum ar trebuie organizată guvernanța? Care sunt alternativele de bază?
Chestiunile supuse unor lungi dezbateri au oscilat între consolidariștii și fragmentaliștii din guvernele
locale.
Există o înțelegere generală că deciziile asupra unei varietăți de servicii publice cum sunt pompierii,
poliția, școala, transportul la nivelul comunității și planificarea sunt mai bine asumate la nivel local. Dar cum
ar trebui să fie aceste servicii organizate și pentru cine? Ar trebui limitat numărul de jurisdicții pentru fiecare
zonă urbană și poate fi redus acest număr la o singură unitate pentru a produce economii în livrarea serviciului
local și pentru a exista o focusare pe responsabilitate din punct de vedere politic? Sau ar trebui să existe
numeroase zone urbane, coordonate între ele, jurisdicții locale cu sarcini specifice pentru creșterea alegerii
cetățenilor și flexibilitate? (Ostrom, 1972).
În timp ce o serie de autori abordează guvernanța ca o alternativă la guvernarea ierarhizată, alți autori
interpretează guvernanța din perspectiva rețelelor de politici, ca mănunchi de instituții formale de guvernare
(Rhodes, 2000; Pierre și Peters, 2000). Mai recent, teoreticienii au demarat examinarea modalităților prin care
globalizarea facilitează difuzia autorității politice la nivelul instituțiilor subnaționale și internaționale (Kahler
și Lake, 2003).
Alte cercetări sunt focalizate pe proliferarea actorilor nonguvernamentali în guvernanța internațională
(Keck și Sikkink, 1998; O'Brien et al., 2000; Risse- Kappen, 1995).
În actualul context se manifestă un număr important de implicații ale noului trend spre guvernanță, cea
mai mare parte dintre acestea legate de ideea centrală a participării democratice și a instituțiilor.
Guvernanța exprimă credința largă, de masă, că statele depind, într-o măsură tot mai mare, de alte organizații
în asigurarea propriilor intenții, furnizarea propriilor politici și stabilirea de reguli. În mod similar, guvernanța
poate fi utilizată pentru a descrie orice pattern of rule, în situația în care rolul statului devine din ce în ce mai
puțin important.
 Există o anumită percepție referitoare la guvernanță: afacerile guvernamentale derulate de autoritățile
publice.
Creșterea rolului actorilor nonstatali în livrarea de servicii publice a condus la îmbunătățirea abilității
statului de a intra în dialog cu alți actori. Statul a devenit mult mai interesat de diferite strategii de creare și de
management al rețelelor și parteneriatelor. În acest context, statul trebuie să pună la punct o multitudine de
aranjamente pentru auditarea și reglementarea altor organizații.
În plus, creșterea rolului actorilor nonstatali în politicile publice ridică o serie de chestiuni referitoare la
limitele până la care poate fi dusă această extindere a implicării actorilor nealeși în contextul unei democrații
responsabile.
Similar, creșterea schimburilor transnaționale și a constrângerilor internaționale exercitate asupra
statelor sugerează că se impune o regândire a naturii incluziunii sociale și a justiției sociale.
1.6. Guvernare versus guvernanță
Pe fondul aglomerării guvernului, dat fiind volumul în creștere al legislației, dar și al confruntării cu
probleme din ce în ce mai sofisticate, se înregistrează apariția și dezvoltarea unor noi structuri de guvernare,
mult mai complexe decât cele existente. Numărul acestor structuri/organizații a crescut cu timpul și multe
dintre acestea au diferite niveluri de independență. Într-o anumită măsură, agenții specializate și-au asumat
puterea care, în mod tradițional, era apanajul departamentelor guvernamentale. Prin urmare, cererea pentru
agenții inter- sectoriale, ca și pentru implicarea transjurisdicțională a cunoscut o ascensiune. Aceeași tendință
crescătoare se manifestă și cu privire la cerința de contracte, memorandumuri de înțelegere, parteneriate și
alianțe în scopul stabilirii unor relații continue public-privat.
Sectorul privat și instituțiile create de comunități au un rol tot mai important în oferirea de servicii
publice în afara structurilor tradiționale de guvernare. Caracteristica-cheie a acestor mutații profunde este
alocarea, prin licitație transparentă și onestă, de guvern, a serviciilor publice către actorii non-
guvernamentali.
Scopul acestui demers guvernamental este valorificarea atuurilor unei competiții deschise.
Organizațiile, câștigătoarele licitațiilor, beneficiază în ceea ce privește furnizarea serviciilor publice de o
autonomie mai mare decât agențiile publice.
Outsourcing-ul reprezintă delegarea unor sarcini sau obiective unor segmente organizaționale aparținând unor
entități externe, care oferă un raport calitate-preț mai bun sau dețin expertiză în domenii specializate.
Outsourcing-ul constituie o strategie prin care o organizație încredințează funcționalități majore unor furnizori
externi, specializați în anumite domenii, care devin astfel valued business parteners.
Se manifestă, de asemenea, un interes mai mare din partea guvernelor de a interrelaționa direct cu
comunitatea, prin intermediul serviciilor publice și de a negocia cu aceasta partajarea responsabilităților (între
guvern și comunitate).
Această varietate de noi aranjamente, multe dintre acestea aflate încă în primele stadii de dezvoltare,
relevă un proces evolutiv aflat în curs de desfășurare.
Sursele de autoritate și influența devin tot mai difuze. Sunt numeroase voci care susțin că, în aceste
condiții, statul devine din ce în ce mai slab.
De asemenea, suveranitatea deciziilor este afectată drastic de reglementările și legislația internațională,
precum și de impactul globalizării, ceea ce conduce către slăbirea autonomiei naționale. Incidența
intervențiilor publice se reduce în favoarea pieței. Indiferent dacă sunt puternice sau nu, structurile de
guvernare sunt influențate de complexitatea organizațiilor cu care se găsesc în relații de interdependență.
„Noile forme de guvernare diferențiate" se disting printr-o serie de caracteristici de guvernare și instituționale
(tabelul 2).
Tabelul 2
Caracteristicile formelor de guvernare diferențiate
Caracteristici de guvernare Caracteristici instituționale
Descentralizarea funcțională Privatizarea întreprinderilor publice
Agenții specializate Concurența pe piață
Politici fragmentate Noul management public
Outsourcing Sistemele alternative de livrare
Utilizare mai mare a: Agențiile de stat cu destinație specială
- piețelor Implicarea actorilor nonstatali
- rețelelor
Mai multă interdependență Profesionalizarea activității de
 advocacy
Sursa: Shergold, P. (2008), „Governing through collaboration", în O'Flynn, J., Wanna, J. (eds.),
Collaborative Governance: A new era of public policy in Australia, ANU E Press, p. 18.
În contextul noilor forme de guvernare, politica publică presupune un mix de relații interdependente
între guvern, rețele și piețe, iar rețelele instituționale, în care sursele de influență sunt fragmentate, iau locul
procedurilor ierarhice tradiționale, organizării formale, regulilor și convențiilor (Shergold, 2008, p. 19).
Este un nou tip de guvernare, care implică actorii nonstatali, în care limitele între sectorul public,
sectorul privat și cel voluntar devin tot mai permisive.
Rețelele din sectorul public continuă adesea să reflecte, implicit, relațiile ierarhice dintre actori. În mod
frecvent, guvernul impune din exterior structura existentă în interiorul structurilor guvernamentale. În aceste
condiții, birocrația guvernamentală își poate exercita puterea, în mod ascuns, prin accesul la informații și prin
capacitatea sa de furnizor de resurse.
Într-o astfel de rețea se menține dominația serviciului public. Luarea deciziei continuă să rămână la
guvern (deși este obiectul unui control mai mare și influențelor exercitate din partea societății civile). În mod
normal, procesele deliberative în structura de rețea se finalizează cu decizii. În situația anterioară, decizia se ia
în afara rețelei. Serviciile publice și guvernul operează în cadrul rețelei ca o altă organizație.
Ca urmare a profundelor schimbări petrecute în societatea contemporană, acest rol tradițional al
serviciului public este în schimbare. Mecanismele de coordonare sunt în schimbare, ca și modurile de obținere
a rezultatelor. Comanda pierde „bătălia" în favoarea cooperării și coordonării, procese desfășurate la nivelul
structurilor de rețea (vezi tabelul 3).
Tabelul 3
De la comandă la coordonare, cooperare și colaborare
Comandă Proces de control centralizat - linii de
autoritate ierarhică
Coordonare Proces colectiv de luarea deciziei - implică
participarea instituțiilor
Cooperare Partajarea ideilor și resurselor - pentru
beneficii mutuale
Colaborare Proces comun de inovare - intermediat de
instituții autonome
Sursa: Shergold, P. (2008), „Governing through collaboration", în O'Flynn, J., Wanna, J. (eds.),
Collaborative Governance: A new era of public policy in Australia, ANU E Press, p. 20.

Tot mai mult, guvernanța (dezvoltarea și livrarea de politici publice) solicită colaborarea dintre o
diversitate de părți interesate (stakeholders). Acestea au capacități variate, grade diferite de influență și de
autonomie, au interese concurente, precum și așteptări și valori diferite.
Colaborarea adaugă valoare publică procesului de guvernare, aceasta oferind participanților
oportunitatea cunoașterii unor noi moduri de comportament și unor noi modalități de acțiune. Aceste beneficii
reciproce pentru participanți stimulează dezvoltarea culturii interorganizaționale și contribuie la crearea și
gestionarea cunoștințelor (Shergold, 2008, pp. 20-21).
Guvernanța implică o recunoaștere a interdependenței actorilor din rețea, implicit acceptarea intereselor
reciproce.
Consensul nu este acceptat pur și simplu, deoarece pe parcursul negocierilor, interesele părților sunt,
deseori, opozabile, iar armonizarea intereselor se poate face doar în cadrul proceselor de interacțiune și de
negociere.
Desfășurarea proceselor decizionale într-o structură care integrează toate părțile interesate în decizia
care urmează a fi luată adaugă valoare creativă deciziei, în particular, iar în general, contribuie la
îmbunătățirea procesului de guvernare.
Cheia obținerii acestor avantaje este aprecierea caracteristicilor structurii de rețea și fructificarea
oportunităților pe care aceasta le oferă.
Trebuie însă menționat că succesul sau eșecul guvernanței nu se află doar în structurile de rețele
emergente. Este nevoie și de noi forme de leadership comportamental, în special din perspectiva
funcționarilor publici, care rămân, în continuare, în centrul celor mai multe discuții referitoare la politicile
publice și administrație.
 Politicile publice nu mai pot fi impuse, inițierea acestora trebuie să fie rezultatul unor procese de
negociere, iar realizarea negocierilor presupune ca funcționarii publici să construiască un climat de încredere
la nivelul rețelei, prin înțelegerea perspectivelor și intereselor particulare ale tuturor actorilor din rețea.
Un prim avantaj al guvernanței în rețea este acela că oferă cadrul optim pentru identificarea factorilor
de presiune și problemelor care necesită a fi soluționate, dar și un cadru în care părțile implicate pot să-și
armonizeze punctele de vedere cu privire la luarea deciziei sau la stabilirea unor direcții de acțiune.
În concordanță cu această afirmație, structura de rețea poate fi considerată un loc comun al deciziilor a
căror valoare crește, pe de-o parte, datorită contribuției actorilor interesați, iar pe de altă parte, ca urmare a
susținerii substanțiale a comunității. În plus, se creează posibilitatea formulării unor viziuni noi asupra
problemelor, dar și oportunități pentru aplicarea strategiilor de schimbare.
Un al doilea avantaj rezidă din faptul că rețelele reprezintă un cadru favorabil schimbului de idei, de
experiență, dar și pentru desfășurarea unui proces de învățare reciprocă.
Grație acestui fapt, rețelele contribuie la stabilirea direcțiilor de dezvoltare a capacității organizaționale,
la nivel intern și extern. Un număr important de agenții guvernamentale lucrează împreună cu furnizori
privați, în beneficiul reciproc al ambelor părți.
Un alt avantaj constă în generarea unor noi forme organizaționale/grupuri de lucru interactive (care
activează fie pe lângă organisme consultative, fie în zona de influență a unor autorități/forumuri de politici
pentru organisme interguverna- mentale noi), ca rezultat al schimbărilor organizaționale determinate de
implicarea diferiților actori în rețea (pot fi redirecționate inclusiv alocarea resurselor).
Prezența rețelelor în procesul de implementare are o serie de avantaje care decurg din faptul că, în
primul rând, sunt clarificate rolurile și responsabilitățile, iar în al doilea rând, sunt combinate aptitudinile și
capacitățile relevante pentru ca, în final, procesul pe aplicare a politicilor să reușească.
Punerea în operă, cu succes, a politicilor publice se reflectă în dezvoltarea piețelor, dar și în posibilitatea
lărgirii rețelei prin integrarea unor noi jucători, care nu au fost implicați în etapele anterioare.
Totodată, guvernele pot fi conștientizate cu privire la disfuncționalitățile de natură să compromită
reușita implementării.
Astfel, o disfuncționalitate majoră este posibilul dezinteres al oficialilor ministeriali față de crearea unor
astfel de structuri de negociere. Aceștia pot interpreta crearea rețelelor ca o amenințare la propria poziție, ca o
cedare/pierdere a controlului pe care îl dețin asupra unui anumit domeniu și, mai ales, asupra rezultatelor
așteptate.
De asemenea, și pentru politicieni colaborarea cu actorii nonstatali, din diferite sectoare, poate fi
percepută ca o pierdere a controlului asupra deciziilor, ca o estompare a liniilor de demarcație a
responsabilităților și, în final, ca o amenințare.
În guvernanța în rețea, colaborarea este dominată de cultura organizațională, iar elaborarea politicilor
implică acorduri și consens. Pentru aceasta sunt necesare abilități de diplomație, promovarea dialogului,
aprecieri comune, implicare participativă și democrație deliberativă. Este nevoie de noi modele teoretice de
politici publice și noi înțelegeri asupra desfășurării procesului de guvernare, nu doar ale participanților activi,
dar și ale parlamentului, mass-mediei și publicului larg. În aceste circumstanțe, apare problema asumării
responsabilității pentru deciziile luate. Aceasta este adusă în discuție, în special, în cazul în care deciziile luate
nu conduc spre realizarea obiectivelor stabilite.
În condițiile în care interesele sau/și așteptările actorilor nu sunt satisfăcute prin deciziile luate, climatul
de încredere existent la nivelul rețelei este afectat din pricina frustrărilor care pot apărea. În mod evident,
funcționarea eficientă a guvernanței este amenințată. În plus, accentuarea lipsei de încredere este susceptibilă
de a produce retragerea actorilor din structura de rețea. Evitarea blocajelor în procesul de negociere este
posibilă dacă se conștientizează faptul că fiecare dintre participanții la rețea va rămâne în structură atâta
vreme cât speră să obțină „ceva" din această poziție.
Capitolul_9
Structuri flexibile de guvernare
9.1. Evoluția formelor structurale de guvernare
Guvernele, considerata actorii principali în viața economico-socială, sc confruntă cu numeroase și
serioase bariere în exercitarea intervențiilor la nivelul sectoarelor și activităților naționale. Guvernarea nu este
un proces pentru care succesul este asigurat, deoarece un asemenea succes depinde, în primul rând, de mediul
socio-comporiamental, care este o realitate deja existentă la începutul preluării guvernării. După preluare,
deciziile și acțiunile guvernării pot influența această realitate în sensul prevăzut dc politicile publice,
strategiile și obiectivele pe care și le asumă, le implementează și le realizează efectiv.
Contextul relevant pentru guvernare este constituit din două elemente: structura entităților implicate
(guvernante) și procesul dc luare a deciziilor, din care transccde comportamentul a cărui schimbare se
urmărește în conformitate cu politicile și strategiile asumate.
În accst capitol sunt analizate, în detaliu, contcxtul proiectării și implementării unor structuri noi,
flexibile și proccselc decizionale specifice unor astfel de structuri
Înțelegerea administrațiilor publice ca organizații a schimbat profiind reprezentările existente până în
acel moment și a permis utilizarea unor noi instrumente teoretice 2
Din accaslă perspectivă, G Timsit rezuma coniribuliilc analizei organizaționale în următoarea formă 3:
• organizațiile administrative apar ca niște actori, bucurându-se de o anumită armonie în raport eu
imaginea unei administrații instrumentale, total supuse puterii politice;
• separarea dintre administrație și societatea civilă este, do asemenea, repusă în discuție.
Relațiile dintre organizație și mediul extern constituie ui) element fundamental al configurației și al
echilibrului său; carac terul unitar și piramidal al administrației este înlocuit de rejclolc organizaționale ce au
propriile logici și propriile obiective.
Se conturează, astfel, desnil de pregnant imaginea unoi administrații împărțite între rațiuni eontrarc.
după cum subliillrt G. Timsit
T. Parson introduce noțiunea de sistem al acțiunii, diferii oii pluralitate organizațională de orientările
acțiunii. Acesta este Iii rândul lui compus din trei subsisteme relativ independente:
• personalitatea (sistemul organizat al orientării și al motiVH ției acțiunii desfășurate de un actor);
• interdependența (în cazul pluralității actorilor) sau sistemul social definit ca interacțiune diferențiată și
integrală derivată dlfl relațiile interindividuale;
• cultura sau sistemul cultural (ca o sumă de upcrc și forme simbolice preponderent tradiționale), care
constituie obiectul ți elementul orientării acțiunii, fără a fi ca însăși un sistem al acțiunii.
Parson distinge, așadar, mai multe sisteme: personali talon, sistemul social și sistemul cultural, între care
legătura nu se face lll cadrul societății, ci prin intermediul unui sistem superior, (supraor* donat), sistemul
acțiunii, care, în ultimă analiză, este un concopl cxtrasociologic.
Ideea sistemului de acțiune a fost dezvoltată de Crozier șl Fricdbarg pnn trecerea la sintagma
organizarea sistemului. Autorii definesc sistemul de acțiune ca fiind ansamblu uman structurat, care
coordonează acțiunile participanților săi prin mecanisme <k joc relativ stabile și care își menține structura,
adică stabifitatM jocurilor și raporturilor acestora prin mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte
jocuri*.
Problematica sistemelor de acțiune este o generalizare în termenii sistemului deschis și deasupra
organizărilor formale ale inohleniatieii organizationale. Autorii menționați anterior susțin că organizații/c se
plasează la capătul unui continuu de sisteme de i icfiune concrete, al căror grad de formalizare de structurare a
Conștiinței participanților .și de responsabilitate umană asumată i'Stc deschis, iar modul de reglare poate vana
de la reglarea ItHanșftienfă a sistemului ele acțiune la reglarea conștientă a unei mganizafii perfect
raționaliste4,
Administrația trebuie, în consecință, să învețe să facă lată pretențiilor actuale datorate vitezei
schimbărilor sociale, în cadrul Cftrora comunicarea și fluxul informațional reprezintă elemente Vil» le.
Susținerea acestei perspective este asigurata prin crearea unor structuri noi, flexibile, care să faciliteze
orientarea spre veiățcni.
Menținerea structurilor birocratice tradiționale duce, pe termen scurt, la eșec atât în rezolvarea
problemelor curente, cât și în rezolvarea celor strategice.
2
M C'ro/icr și C Friedbîirg, L actew ct Ic systeme, Senil, 1977, p. 246,
3
G. Timsit La scicnre administrative d'hier â demain et apri-s dernain, pp. 972 977
41
M. Crozier și G. Fricdbarg. op cil., p. 251,
M. Masscnct. La nnuvelle gestion pnhlique. Iul. Hommes ct Techniqucs, l'nris 1975
 Reproiectarea structurală are ca obiectiv principal ^transformarea structurii tradiționale formale,
ierarhizate, rigide, ineficace și costisitoare într-o multitudine de agenți însărcinați, într-un domeniu specific,
cu optimizarea rezultatelor intervențiilor publice'^.
Abandonarea structurilor statice, monolitice, dominate de un Singur principiu dc organizare a devenit un
deziderat imperativ pentru funcționarea eficientă a sistemelor de guvernare, pe măsură to presiunile exercitate
dc un mediu din ce în ce mai turbulent s-au lieutizat.
Dc exemplu, confruntat cu dificultățile formulării unui tflspuns strategic în cadrul Ministerului Apărării
al SUA, McNamara a renunțat la structura birocratică tradițională in favoarea unui sistem sofisticat dc
planificarc-programarc bugctnifl (SPPB)
Impresionat de schimbările produse de noul sistem, proțg dintele Johnson a cerut ca toate agențiile
naționale să adopte SPPH Comparat cu vechile sisteme dc bugetare, SPPB este mult nuil focalizat asupra
obiectivelor, astfel încât fondurile sc alooS orizontal, în entități structurate pe programe.
Dificultățile întâmpinate dc această abordare sunt creatc, In primul rând, dc inerția structurii birocraticc,
piramidale
Administrația Nixon a introdus propria sa reformă în 1971, respectiv managementul prin obiective
(MBO), concept creat dv consultantul în management Pctcr Druckcr.
Și în acest caz, structura birocratică, rigidă, piramidală s-t» dovedit generatoare de dificultăți
semnificative. Managerii de pe diferite niveluri au tendința de a formula obiectivc inutile sau
nereprezentative, evitând stabilirea acelor obicctive importante, dur carc ar putea da naștere unor dispute
politice. Deși conceptual, MBO este generat dc sus în jos, s-a ajuns ca acesta să fie dominat dc obiective
neescnțialc, elaborate dc la bază către vârf.
Când președintele Carter a ajuns la Casa Albă, în 1977, ti introdus, pentru a reduce drastic birocrația,
sistemul dc bugetare lu bază zero (ZBB), pe care îl crease în Georgia (cu ajutorul conceptului lui Peter Pyhrr,
care 1-a folosit cu succes la Texas Instruments). Idcca ccntrala în ZBB este că bugctarca trebuie să înceapă dc
la o bază zero și că orice creștere peste fondurile deja alocate trebuie câștigată intr-o compctițic analitică cu
alto propuneri.
Structura este rezultatul unei decizii manageriale specifîcc, bazate pc un anumit concept structural.
9.2. Modele structurale
Definiția modelelor formulată de Maurice Duverger, potrivit căruia acestea reprezintă machete destinate
explicării fenomenelor, reflectă faptul că principala funcție a modelelor este una teoretică:
„un model este un obiect abstract formai', asupra cânii se poate reflecta ți care fi a/ntă pe cercetători in
înțelegerea obiectelor concrete, reale. în stabilirea și explicarea faptelor prin th acoperirea raporturilor lot "''
Reducând realitatea la elementele sale esențiale, modelele țes o lume a supozițiilor reprezentative în
conceptualizarea, inventarea xiiu cercetarea complexității fenomenului Maurice Duverger. A doua funcție
atribuită modelelor de unii autori este funcția mitica.
în acest sens, Cîcorgcs Sorcl considcră modelul ca un ,.sistem th imagini capabile să evoce în bloc ți
chiar prin intenție, înaintea oricărei analize reflexive, masa de sentimente existente într-o colectivitate"'
Modelele, fără să reușească să acopcre în totalitate complexitatea structurilor organizaționale, reușesc
totuși să creeze /one de atracție pentru cercetare
Puch a dezvoltat un model structural ale cărui elemente definitorii sunt analizate în continuare.
Specializarea jiinețiilor și rolurilor - tipurile dc funcții care pot fi executate dc specialiști (individual sau
în cadrul departamentelor specializate) și modalitățile în care specialiștii trebuie sâ-și demonstreze formal
calificărilc deținute.
Standardizarea procedurilor - practicile specifice (recrearea. selecția procedurii disciplinare) și gradul în
care activitățile sunt definite și guvernate dc politici standard, reguli și proceduri.
Formalizarea documentației - întocmirea și implementarea unui sistem specific de documente, destinat
susținerii cerințelor activităților din organizație (de exemplu - fișe dc post, manuale, regulamente, politici,
proceduri).
Centralizarea autorității - extinderea, măsurată prin indicatori specifici (alocarea resurselor), pe care o
are decizia centralizată, și la stabilirea nivelului dc centralizare.
Configurarea ralului structurii forma organizației În termeni dc niveluri ierarhice și care este evaluată
prin stabilire» proporției salariaților din diferite departamente funcționale.
Factorii enumerați sunt esențiali pentru măsurarea tendințelor
Concentrarea mare Birocrația Hiperbirocrație
autorității angajaților
 mică Fără birocrație Fluxul
activităților
birocratizat
scăzută înaltă
Structurarea activităților

In mod tipic, în marile companii, deși nu există centralizarea autorității, fluxul activităților este puternic
birocratizat (birocrație funcțională)
Organizațiile de servicii publice, inclusiv structurile de guvernare, se înscriu în categoria organizațiilor
în care se manifestă birocrația funcțională și concentrarea autorității
Semnificația acestor măsurători a structurii și a gradului dc conccntTarc a autorității este legală de
faptul că furnizează informații despre factorii care afectează direct modul în care angajații sunt motivați și
conduși in organizație.
Studiul lui Pugh sugerează că asemenea factori sunt măsurabili într o manieră care face posibilă
compararea organizațiilor
11 Mintzbcrg a adăugat un număr suplimentar de caracteristici structurale celot avute în vedere dc i'uch
în studiul său, dintre caic menționăm:
• formalizarea comportamentală;
• instruirea și îndoctrinarea;
• sisteme dc planificare și control.
Determinările sunt, în accst caz, mai aproape dc factorii carc exprima modul în care membrii
organizațiilor se comportă și se irtlplicfl în realizarea performanței
Conceptual, formele organizaționale pot fi poziționate într-un domeniu continuu (vezi fig. 9.2), dc la
birocrația rigidă, pâna la forma organică a organizației.
In analiza celor șase modele prezentate în fig. 9.2 sunt evidențiate: (I) posibilitățile de transformare în
timp a birocrațiilor și (2) principiile distincte cc defincsc fiecare dintre modelele prezentate.

Modelul 1 Modelul 2 Modelul 3 Modelul 4 Modelul Modelul 6

5
Birocrație Birocrație Birocrație Organizație Structuri Structură
rigidă managerial funcțional matricială de proiect de rețea
ă ă
Birocrație Rețele
Organizar organice
e stabilă Organizare
flexibilii
Figura 9.2. Emergenta noilor forme organizaționale
Modelul 1 reprezintă birocrația clasică introdusă dc Max Weber și definita prin piramida
organizațională tradițională, aflată sub controlul siriei al managementului executiv. în acest tip de structură
toate principiile operaționale sunt codificate, iar comportamentele sunt în concordanță cu aceste principii.
Birocrația mecanică este tipică structurilor dc dimensiuni mari, cu 1111 număr mare de specializări, nivel
redus de calificare a sarcinilor, staff numeros care trebuie să mențină sistemul de standardizare,
departamentalizare rigidă și un număr exagerat de marc dc manageri de mijloc. Această abordare structurală
este adecvată condițiilor unui mediu de operare stabil.
Modelul 2 caracterizează organizațiile al căror mediu du operare este mai puțin stabil și în care este
imposibilă codificarea tuturor responsabilităților. Pentru a stăpâni incertitudinile și vulnerabilitățile,
conducerea executivă este asumată de o echipă managerială în a cărei componență sunt incluși, pe lângă
managerul general, conducătorii principalelor departamente.
Această echipă are responsabilitatea deciziilor politice și rezolvării problemelor strategice. Stilul
managerial variază dc la un departament ta altul, în funcție atât de personalitatea managerului, cât șt de
sarcinile atribuite fiecărui departament.
Modelul 3 - este propriu cazului în care complexitatea mediului depășește capacitatea dc reacție a
echipei manageriale, impimându-se abordări interdepartamentale; sunt create, în consecință, echipe
funcționale multidisciplinare, care integrează manageri de pe toate nivelurile organizației. Funcționarea
acestora este însă, deseori, obstrucționată de puterea tradiționalismului structurii departamentale și a ierarhiei
organizaționale. Membrii echipelor tind să rămână loiali mai degrabă conducătorului ierarhie, decât cchipei
din carc fac parte.
Aceștia sunt reprezentanții departamentelor și au chiar tendința de a imprima problemelor echipei linia
departamentală, manifestându-se în interiorul echipei ca reprezentanți ai conducerii departamentelor din care
fac parte.
în mod evident, acest comportament al membrilor cchipci contribuic la reducerea puterii reale a liderului
echipei, ceea ce sc reflectă, implicit, în dificultățile întâmpinate dc acesta în dezvol tarea angajamentului și
mobilizarea echipei în direcția realizării obiectivelor.
Deși organizația încearcă alinierea Ia provocările, unui mediu turbulent prin promovarea unor
schimbări structurale, în realitate, datorită manifestărilor menționate anterior, aceasta continuă sâ opereze ca o
structură birocratică, în carc circuitul informațional urmează lanțul ierarhic, iar deciziile sunt centralizate.
Modelul 4 corcspuiidc formei de organizare matricială. Caracterul special al acestei structuri derivă din
importanta, relativ neccași, acordată tuturor departamentelor funcționale, diferitelor servicii sau produse. în
condiții ideale, această focalizare duală permite echipelor operaționale să combine abilitățile funcționale și
resursele, să le direcționeze spre sarcinile cheie și amenințările mediului, astfel încât rezultatul obținut să
satisfacă ccrințclc segmentelor vizate.
Forma matricială este rezultatul inevitabil al proceselor de diversificare. îi sunt caracteristice
subunitățile divizionale cu un grad considerabil de autonomie, dar cu structuri birocratice puternice, datorită
controlului ccntral strict. Se caracterizează însă prin flexibilitate, independență, inovare, asumarea riscului și
prin abilitatea dc a surmonta provocările provenite dintr-un mediu complex și dinamic.
Modelul 5 - caracterizează organizațiile care conștientizează contribuția în obținerea performanțelor, a
dinamismului și a inovării. Abordarea activității dc bază în aceste organizații este structurată pe proiecte, iar
departamentelor ficționale le revine rolul de a susține echipele dc proiect, cărora li sc asigură libertatea, în fața
partenerilor și valorilor prin intermediul cărora managementul definește direcțiile strategice ale organizației.
Structura de proiect este total diferită de structura birocratică și tinde să sc apropie de cea de rețea.
Echipcic acționează ca entități puternice și dinamice, coordonarea este informată, există frecvente schimburi
de idei între liderii echipelor și managementul executiv.
Eforturile susținute concentrate pe crearea unei viziuni comune asupra identității și misiunii organizației
sunt dublate de cclc orientate spre încurajarea dezvoltării profesionale și personale a membrilor organizației.
Permanent, o astfel dc organizație este preocupată dc găsirea unor noi idei și inițiative, proceduri și
sisteme care să conducă la consolidarea pozițiilor viitoare.
Modelul 6 este specific organizațiilor a căror structură cslG tic tip rețea. Aceasta presupune renunțarea
la un personal angitjlil numeros și operarea cu subcontractanți.
Managementul stabilește direcțiile strategice și fumizetlKft suportul operațional necesar susținerii
rețelei. Acesta este, tic asemenea, responsabil pentru imaginea și credibilitatea organiza țici, pentru modul în
care aceasta este perccputâ de către parteneri în realitate, în crearea imaginii și a credibilității este implicat
intil degrabă un sistem dc organizații, dc idei și inițiative decât o entitate cu structură și frontiere clar definite.
Perspectiva din care sunt abordate, pe plan mondinlJ proccsclc politicilor publice este cea a structurilor
tip rețea și din accstc considerente modelului structural al rețelelor i sc va acordit, în continuarc, o atenție
deosebită.
Modelele prezentate în figura 9 3 corespund unor forme organizaționaie total diferita.
Dacă schimbările structurale proiectate pentru trecerea de la modelul 1 spre modelele 2, 3 și, poate,
chiar 4 nu sunt deosebit dc complicate, în schimb procesul dc transformare spre modelele 5 și 6 este extrem
de dificil prin complexitatea lui.
Din analiza tipurilor de structuri prezentate se pol identifica anumite tendințe distinctive.
De exemplu, birocrația rigidă este din ce în ce mai frecvent considerată ca o structură inadccvata
exigențelor actuale dircc- ționate spre flexibilitate și viteză de răspuns. Acest lip dc structură este însă
dominant în domeniile tradiționale, din sectorul privat și din cel public, și chiar în anumite domenii noi
Tendința naturală de a cauta stabilitatea și de a o prinde apoi într o formă organizaționalâ este perfect
explicabilă, așa după cum afirma Minzbcrg. Acest argument pledează în favoarea birocratizării ca proces
inevitabil, în pofida deficiențelor pe carc lc provoacă.
Birocrația creează probleme severe referitoare la eficiența proceselor și activităților desfășurate. Deși,
pentru atingerea obiectivelor strategice este necesară inovarea, aceasta este inhibată dc organizarea
birocratica.
 în accst caz sunt valabile trei opțiuni: managerul sc transformă într-un birocrat; inițiază schimbări
profunde în întreaga organizație; individualizează o anumită entitate din cadrul organizației în care introduce
reguli diferite de cele generale și prin care k:ste stimulat procesul inovativ.
Schimbările pot viza fie noi aranjamente structurale la nivelul întregii organizații, fie alegerea unei
structuri separate (în cadrul structurii globale) în care sunt adoptate reguli și norme organizaționale diferite dc
cele valabile în restul organizației.
Proiectarea arhitecturii activităților a atras atenția, încă dc la începutul scocului XX, unor figuri
marcante ale managementului, așa cum sunt F. Taylor și L. și II. Gilbreths, care s-au concentrat asupra
simplificării, specializării și standardizării activităților organiza Jionale.
Tendința actuală este de a renunța !a structurile birocratice printr-o serie dc procese, cum sunt: rotația și
îmbogățirea sarcinilor, diferite tehnici dc grup ș.a.m.d.
Managementul majorității organizațiilor publice continuă să fie, într-o măsură mai mare sau mai mică,
consecvent abordărilor tradiționale, deoarece sc apreciază că aceasta este cea mai eficientă cale spre
stabilitatea organizațională, la structuri flexibile apelându-se doar în cazuri excepționale.

9.3. Descentralizarea structurilor de guvernare

Una dintre temele eomune ale sehimbărilor strueturale este cea a descentralizării responsabilității și
autorității de la centru spre unitățile organizaționale și de la guvernul central sau federal la nivelul statelor sau
regiunilor și, dc aici, mai departe, la nivelul municipalităților.
Principatul argument care pledează în favoarea descentralizării rezidă în faptul că acest proccs
reprezintă o cale importantă dc îmbunătățire a eficienței și a performanței la nivelul adminis trației publice.
Focalizat asupra creșterii autonomiei decizionale, procesul descentralizării contribuie, de asemenea, la
transparența activităților și a rezultatelor în concluzie, structurile sistemului administrației publice trebuie să
devină anticipative, dinamice, coru- plexc și flexibile.
Noile tehnologii accentuează cererile pentru astfel de structuri în administrație, trecerea la o
administrație informatizată fiind dc neconceput în cazul unor structuri ierarhizate și rigide, care încetinesc
fluxul informațional exact când este necesară o mai mare viteză a acestuia
Scopul principal al structurilor și al instrumentelor de control managerial este asigurarea conformității în
raport cu regulile și normele prestabilite. într-un astfel de sistem, îmbunătățirea eficien ței și eficacității
proceselor implică adoptarea unor modificări legislative.
Crearea unor structuri flexibile, adaptate actualului mediu dinamic și turbulent impune reproiectai ea
arhitecturii muncii.
Cunoașterea obiectivelor și măsurarea rezultatelor reprezintă două imperative ale acestei schimbări,
asupra cărora trebuie să se concentreze managementul public, demonstrând că sunt capabili să organizeze și
să eficîentizeze modul de utilizare a resurselor (inclusiv cele informaționale), să se angajeze în fixarea
obiectivelor și să găsească motivația realizării acestora. Cu alte cuvinte, este nevoie dc 1111 alt tip dc
abordare manageriala focalizată asupra definirii și acceptăni performanței.
în țările europene acest niod d^ lucru a devenit o practicii destul de răspândită.
Demersul managerial cunoscut ta management orientat spre rezultate presupune transcrierea
rezultatelor așteptate într un formular tip contract intern similar contractclor reale încheiat cu un oricare tip dc
client,
Austria a adoptat un sistem formal în care obiectivele politicilor sunt formulate explicit și, apoi,
transformate în sarcini* obiecte și programe proprii pentru diferitele unități ale administrației. în Suedia,
obiectivele și sarcinile agențiilor sunt subscrise ca parte a procesului de planificare și bugetare între agenții și
ministere.
La nivelul land-urilor și orașelor, in Germania, există pus în practică un mode! care vizează printre alic
obiective și extinderea demersului managerial orientat spre rezultate.
Elveția a adoptat un nou sistem de control prin care sunt fixate obiectivele, explicitate prioritățile,
alocate resursele și stabilite criteriile pentru performantă.
Cu certitudine că, punerea în aplicare a acestor sisteme nu SC face fară probleme.
Definirea cuantificata a obiectivelor este una dintre dificultățile cele mai semnificative. în plus,
stabilirea sarcinilor fară consultarea prealabilă a cetățenilor introduce erori în sistemul proiectat.
Recompensele și sancțiunile pot avea, îti anumite cazuri, ciecte negative asupra eficienței și eficacității. în
pofida tuturor acestor dificultăți, eforturile reale directionatc spre rcconfigurarea organizațiilor din sistemul
administrației sunt preferabile normelor și reglementărilor birocratice rigide.
 Determinarea unei configurații adecvate a raportului centra- lizare-descentralizare constituie încă o
provocare pentru sistemul administrației. Descentralizarea nu reprezintă un scop în sine și, în consecință, se
impune analiza comparativă a avantajelor și dezavantajelor activităților centralizate fală dc cele
descentralizate.
Există anumite situații în care principiul descentralizării maxime se dovedește deosebit dc productiv.
Experiența demonstrează că acesta este cazul în carc procesele și activitățile sunt complet standardizate
și dccizia este descentralizată până la cel mai de jos nivel operațional.
în cazul politicilor publice prin care sc urmărește optimizarea cadrului competitiv într-un anumit sector,
descentralizarea joacă un rol diferit comparativ cu situația anterior prezentată. Formă structurală la care se
apelează cel mai frecvent, așa cum se constată din experiența din lumea reală, este unitatea dc proiect, în care
managerul arc autoritatea și responsabilitatea deplină referitor la succesul proiectului, dar și un buget suficient
pentru a susține activitățile din zona funcțională.
Situațiile cele mai complcxe sunt cele în care existența unei legături verticale între creierul aflat la ccntru
și corpul aflat în teritoriu este vitală, pentru a se evita paralizarea situației, Și în acest caz, descentralizarea
este necesară, dar pe fondul unor reconsiderări ale modului In care aceasta este definită: descentralizarea este
nu atât proccsul de coborâre a nivelului decizional, ci mai degrabă procesul împărțirii responsabilității între
diferitele niveluri manageriale ale administrației publice.
Principiu! descentralizării maxime este înlocuit de principiu! vizibilității strategice: pentru ficcarc
dccizie majoră, autoritatea/ responsabilitatea trebuie plasată la cel mai de jos nivel la care toate variabilele
relevante în procesul decizional sunt vizibile.
Necesitatea unor conexiuni permanente între creier și corp are implicații structurale fundamentale:
cooperare interftmcțională deosebit dc strânsă pentru implementarea politicii, configurarea capacității
strategice și dezvoltarea capabilitălilor în măsura să răspundă provocărilor asociate procesului de desfășurare
ai unei politici publice.
Una dintre variabile, ce trebuie avută în vedere în cadrul analizei referitoare la raportul
centralizare'descentralizare, exprimă gradul in care guvernul este implicat în menținerea uniformității
serviciilor publice la nivel național.
Sistemul de educație din Franța, universitățile din Austria sau sistemul dc protecție socială din Anglia
pot fi utilizate ca repere pentru rezolvarea acestei chestiuni.
în toate cazurile citate, se pune problema menținerii unei uniformități în tratarea cetățenilor. în scopul
asigurării uniformității sau al unui tratament egal pentru cetățeni, autonomia managerială la nivel local este
limitată.
Aceste procese sunt controlate printr-un set dc reguli și proceduri prestabilite.
Măsurarea și demonstrarea performantei este o altă variabilă dc care trebuie să se lină cont in stabilirea
raportului descentralizare/ centralizare.
Transferul dc autoritate către unitățile locale arc sens doar dacă acestea sunt capabile să-și demonstreze
performanțele. Dc exemplu, în Suedia și în Marca Britanic performanța agențiilor, spre care a fost transferata,
prin descentralizare, responsabilitatea este monitorizată.
Existența unei strategii comune la nivelul întregii organizații este un alt factor ce afectează procesul de
descentralizare. Managerii unităților descentralizate trebuie să fie capabdi să-și administreze rezervele și să-și
atingă performanțele previzionatc. l'cntru aceasta este nevoie ca aceștia să înțeleagă scopurile și direcțiile
prioritare de transformare ale administrației.
Cel dc-al cincilca factor dc carc trebuie ținut cont în inițierea procesului de descentralizare vizează
relația dintre formularea politicilor și implementarea acestora.
În Marea Britanie, dc exemplu, cei mai mulți conducători ai agențiilor sunt implicați atât în formularea,
cât și în implementarea politicilor.
Transformarea obiectivelor ce decurg din formularea diferitelor politici în priorități manageriale este o
chestiune cc poate crea anumite confuzii, deoarece, în general, managerii din administrație consideră că
dimensiunea politică și cca administrativă sunt foarte clar separate și că exigențele politice sunt cele care
fixează cadrul pentru administrație.
în Austria există, dc exemplu, un sistem formal dc translatare a obiectivelor politice în obicctivc
operaționale, proprii departamentelor guvernamentale.
Comparativ cu state ca Austria, Germania, Suedia sau Marca Britanie în care gradul dc descentralizare
este deosebit de mare, Franța are încă un sistem centralizat din cauza, pe de-o parte, lipsei infrastructurii
tehnice, iar, pc de altă parte, dorinței departamentelor centralc dc a sc menține la putere.
 9.4. Sisteme de guvernare structurate în rețea
în prima jumătate a acestui secol, multe țări vestice au asistat la intervenția, din ce în ce mai
semnificativă, a statului în procesele economice și sociale, simultan cu creșterea puterii de influență a
corporațiilor și grupărilor sociale asupra politicilor publicc. Această situație a contribuit la dezvoltarea unor
instituții de guvernare noi, situate la interfața dintre guvern și societate și ale căror misiuni vizează atât
reprezentarea intereselor, cât și crearea consensului.
Aceste forme de guvernare în comun sunt, în mod obișnuit, identificate drept corporatism. în decursul
ultimelor decenii, corporatismul s a dezintegrat aproape complet.
Accasta nu a însemnat, însă, și anularea relațiilor existente, cu observația că aceste relații sunt mult mai
puțin bazate pc consens decât au fost relațiile corporatiste anterioare.
în societatea contemporană, din ce în ce mai dinamică, diversificată și interdependentă, și in care
complexitatea proceselor politice este în creștere, relațiile sunt, în principal, dominate de interese conflictualc.
Formularea sau implementarea unor politici publicc poate fi abandonată sau, din contră, accelerată prin
implicarea directă, participarea și asumarea responsabilităților dc către actorii (cetățeni, grupuri de interese,
comunități locale) afectați de politicile în cauză.
Exigențele societății, referitoare la reprezentarea atuurilor acestor interese contradictorii, au condus la
necesitatea structurării în rețea a sistemelor de guvernare.
Accstc noi acorduri guvernamentale stabilite între difcritolo grupuri dc interese din socictatc reflectă,
așadar, deplasarea de In relațiile ierarhice tradiționale, dintre un centru de guvernare și uit sistem guvernat,
către relații noi. mult mai cornplcxc. instituite, după cum este ilustrat în modelul din figura 9 4, întTc o
multitudine dc ccntrc interdependente.
Transformarea ierarhiei tradiționale într-o structură de rejeu conduce la crcarea unor locuri comunc de
formulare a problemelor și căutare a soluțiilor în cadrul cărora pot fi exprimate o varietate de idei.
în aceste adevărate câmpuri dc luptă sunt implicale un număr suficient dc marc dc actori, fiecare
reprezentând scopuri, viziuni și interese diferite. Gradul de participare și modalitățile dc acțiune ale fiecărui
actor participant la rețea sunt diferite, astfel că, în comparație cu organizațiile unitare sau ierarhiile clasicc,
aceste structuri sunt caracterizate prin elasticitate.
O definiție mai elaborată și larg acceptată a conccptului este cea formulată dc către Hufcn și Ringciing
(1990) Aceștia consi» deră sistemele structurate în rețea ca fiind sisteme sociale în care actorii economico-
sociaIi dezvoltă modele de interacțiune și comunicare ce prezintă o oarecare permanență și caic sunt dirijate
către problemele și programele politice. Pe scurt, aceste sisteme pot fi considerate adevărate structuri de
guvernare.
Dezvoltarea unui sistem eficient dc comunicare între grupurile ce alcătuicsc structura dc rețea conduce
la un câștig potențial pentru actul guvernării, materializat nu neapărat în a face mai mult, ci, mai degrabă, în
capabilitatea de stăpânire a provocărilor unui mediu compicx, dinamic și, deseori, ostil.
Fluxul informațional dintre elementele rețelei este vital pentru eficacitatea direcțiilor strategice, motiv
pentru care sistemele informaționale sunt considerate principalele active ale rețelei. Comunicarea electronică
și reducerea costurilor comunicării la distanță fac posibil dialogul rapid în interiorul rețelei, în toate direcțiile,
ca și facilitatea transmiterii mesajelor din orice punct spre toți membrii rețelei.
Sunt crctito, în acest mod, premisele interacțiunii între toii actorii rețelei, oportunitate care devine tot
mai aproape dc realitate, pe măsură ce entitățile rețelei se manifestă ferm în direcția asumării Autonomiei.
Treptat, centrul rețelei, chiar dacă într-o anumită fază a deținut supremația, nu mai poate exercita un
control total asupra entităților rețelei. în aceste circumstanțe, guvernarea capătă un sens mai larg, reprezentând
efortul politic și de colaborare al tuturor actorilor din rețea, spre deosebire dc modelul tradițional, în care
guvernarea era considerată entitatea dominantă. Acest fapt evidențiază polemica privind poziția guvernării,
respectiv a administrației centrale în raport cu ccilalți actori ai rețelei.
Polemica a fost clarificată de o seric dc autori care au ajuns la următoarea concluzie: similar
organizațiilor, sistemele politice în rețea pot fi privite ca structuri mixte de interdependență verticală și
orizontală. Extinderea rolului altor actori participanți la rețea nu implică reducerea rolului administrației, ci
dezvoltarea unor forme decizionale suplimentare, ca răspuns la creșterea complexității și a interdependenței în
acest context, semnificația conceptului de decizie asociată unei politici publice capătă dimensiuni deosebit de
complexe.
 în concluzie, guvernarea trebuie interpretată ca un sistem de procese în care guvernul joacă un rol
important, dar variabil, alături de mulți alți actori: patronate, sindicate, grupuri dc interese, ONG-uri. asociații
profesionale etc.
Abordările moderne conccptualizcază formularea și implementarea politicilor publice ca procese
interactive cu multe personaje ale căror derulări și finalități pot fi înțelese doar prin prisma informațiilor și
puterii pe care le dețin aceste personaje implicate.
O primă observație, din perspectiva sistemului în rețea, ar fi aceea că entitățile implicate interacționează
nu numai pe durata procesului examinat, dai și înainte și după finalizarea politicii publice respective.
Cea de a doua observație se referă la faptul că, de multe on, entitățile interacționează și în alte domenii.
Existența unor interacțiuni și dc altă natură decât cele referitoare strict la p anumită politică facilitează
înțelegerea legăturilor dintre activitățile și interacțiunile care au loc în procesul politicii, care nu joacă un rol
direct în interacțiunea studiată, dar sc manifestă în interiorul structurii flexibile asociate politicii analizate.
Astfel, sc poate constata că unele organizații din rețea au întotdeauna un rol secundar, dar nu lipsit de
importanță, tocmai datorită influențelor exercitata asupra celorlalte entități ale rețelei.
în sfârșit, ultima observație se referă la avantajul acestor forme structurale dc a putea fi folosită pentru
direcționarea atenției spre o structură mai largă de interdependențe. în loc de a presupune că influențele se
manifestă prin interacțiuni directe și observabile (fie relații personale, fie relații între reprezentanții intereselor
instituționalizate), abordarea din pcrspcctiva structurii în rețea facilitează examinarea modului în care o
structură lărgită are efectc asupra comportamentului entităților individuale, asupra conținutului deciziilor și
eforturilor de implementare a politicilor publice.
în concluzie, interacțiunile dintre actorii rețelei sunt consirderate principala cauză a diferențelor dintre
scenanul politicii și modul în care aceasta este dezvoltată, precum și a rezultatelor obținute.

9.5. Caracteristicile structurii de rețea a sistemelor de guvernare

Caracteristicile definitorii ale structurilor în rețea pot fi extrapolate și în cazul sistemelor de guvernare
ce reproduc această formă structurală. Particularitățile acestor caracteristici contribuie la diferențierea clară
față dc alte tipuri structurale.
9.5.1. Multiformitatea
Este caracteristica dominantă a structurii de rețea, fiind expesia implicării unui număr relativ mare de
actori, fiecare dintre aceștia având propriile scopuri, viziuni și interese.
Este important dc reținut că gradul dc participare a acestora nu este uniform, ci variază în funcție dc
nivelul dc receptibilitate al fiecărei entități la schimbările mediului.
Consecința acestei caracteristici este că nivelul dc sensibilitate al actorilor, la semnalele normative,
poate să difere foarte mult. Fiecare dintre aceștia va reacționa doar la anumite semnale.
A treia constatare se referă la faptul că, în condițiile structurii in rețea, entitățile implicate în procesul
politicii examinate sunt influențate și de actori secundari (reprezentanții altor sisteme sau grupuri
profesionale).
în acest fel, caracterul multiform al rețelei este parțial determinat de faptul că actorii participanți diferă
ca tip, nivel de conglomerare și bază de reprezentare.
în plus, multiformitatea este dată și dc configurația, mai mult sau mai puțin distinctă, a scopurilor,
viziunilor, intereselor și resurselor proprii fiecărui personaj al rețelei.
9.5.2. Izolarea
Actorii dintr-o Tețea au o anumită autonomie, ceea ce conduce la o relativă izolare față dc mediu.
Fiecare actor arc propriul sau sistem dc referință și reacționează doar la semnalele ce intră în rezonanță cu
acest sistem.
Cu alte cuvinte, participanții la rețea sunt interesați, cu prioritate, de propriile interese, dar și de cele ale
participanților ale căror sisteme dc referință sunt compatibile cu ale lor.
în aceste circumstanțe, un actor, component al relele, renunță la izolare și cooperează doar dacă va
considera că instrumentele politicii utilizate se încadrează în sistemul său de referință. în cazul în care
normele care stau la baza instrumentelor legislative și dc reglementare, de exemplu, nu sunt percepute dc
către acesta în acord cu propriile norme, utilizarea acestora se va dovedi ineficientă și ineficace.
9.5.3. Interdependența
Această caracteristică este definită de un complex de variabile: competențe, responsabilități, spațiu,
calitatea resurselor umane, mărimea resurselor financiare, suport politic etc. Interdependența implică
motivația pentru care o multitudine de instituții |l entități participă la procesul dc dezvoltare al unei politici
publice.
In general, configurația structurii de rețea este stabilită pe baza principiului conform căruia fiecarc
participant îmbogățește capacitatea procesului politic cu resurse, kmnv-hmv, activități, fti absența acestei
participări procesul politic ar fi mai puțin funcțional, din punct de vedere al legitimității, eficacității și
eficiențoî. Interdependența, ca o caracteristică esențială a rețelelor utilizate în sistemele dc guvernare, este
pcrccpută ca rezultanta compunerii u doi vectori: actorii rețelei și cfcctcie sau rczuliatele obținute 111
atingerea obiectivelor politicilor publice.
Actorii rețelei sunt cei care direcționează și apoi controlează utilizarea resurselor disponibile (umane,
informaționale și financiare) și instrumentele dc putere (competențele, responsabilități Iu etc.) relevante
pentru realizarea finalităților vizate dc politica publică inițiată.
Cel dc-al doilea vector este configurat dc efectele pozitive/negative care se vor reflecta asupra actorilor
rețelei, în condițiile în care unul dintre ei reușește să-și atingă scopurile.
Aceasta semnifică faptul că pentru realizarea propriilor scopuri, participanții Ia rețea trebuie să
coopereze și să negocieze între ei.
Rezultă, în consecință, că interdependența se exprimă atât prin scopurile comune ale participanților la
rețea, cât și prin divergențele (stările conflictuale) dintre aceștia.
Cum, în general, interdependența depinde de relațiile dintre diferiții actori, inclusiv gmpurile.de
interese, se poate concluziona că acestea trebuie orientate asupra dezvoltării și controlului relațiilor de putere.
Cele trei caracteristici prezentate (mul ti fermitatea, izolarea și interdependența) oferă sistemelor dc
guvernare moderne forța de a surmonta multitudinea provocărilor cu care se confruntă în contextul actual.
Principalele provocări, raportate la cele trei caracteristici ale unei structuri de rețea, sunt grupate în
tabelul 9.1.
Tabelul 9 I
Amenințări și oportunități ale rețelelor de guvernare
Provocări pentru Amenințări pentru guvernare Oportunități pentru guvernare
guvernare
Caracteristicile
rețelei
Multiformitatea Actorul principal - entitatea guvernantă nu inai Obligă deseori actorul principal să țină cont dc
este în vârful piramidei. Complexitatea multitudinea intereselor celorlalți actori, reducând,
multiformă a rețelei se opune intruziunii pc cât posibil, stările conflictuale existente. Unii
autorității politice. actori sunt vulnerabili și pot fi sensibilizați prin
Actorii din rețea sunt sensibili la diferitele semnalele normative inițiate dc guvern.
semnate normative, ncimplcmcntabile sau cu
dirccții diferite față dc politica publică deja
definită.
Izolarea Autonomia dată de izolarea relativă din rețea Actorii i/olați devin cu ușurință cooperanți
poate anula ^mnalcle normative esențiale. Prioritatea instrumentelor legislative și de
Accentuarea izolării poate anula semnalele reglementare.
normative inițiate de entitatea guvernantă,
Interdependența Actorii, folosind relațiile dc interdependență Coordonarea cooperării entitatea guvernantă
din rețea, cooperează pentru alinierea favorizează derularea eficientă a procesului
intereselor proprii, ceea ce poate întârzia decizional și de implementare.
decizii și implementări ale politicilor. Negocierile dintre actori anticipează eliminarea
Supervizarea actorului principal (guvernul) potențialelor asperități din deciziile guvernanților.
solicită eforturi semnificative.

9.6. Funcțiile rețelelor de guvernare

în comparație cu formele de guvernare tradiționale, parțial parca unei multitudini de actori
interdependenți generează, prin natura relațiilor și interacțiunilor existente, modele deosebit do complexe.
Funcțiile rețelei de guvernare diferă de cele ale altor tipuri dc rețele.
în rețelele create de marile companii, funcțiile dominante sunt cele tranzacționale și dc cooperare.
Procesele dc elaborare a politicilor de companie, proprii acestor rețele, susțin procesele de NCliimb și
coopcrarc la nivel operațional în aceste cazuri, accentul pe interdependență orizontală este mai puternic decât
în cazul rețelelor dc guvernare.
în contrast cu situația prezentată anterior, structurile în rețea neasociate sistemelor de guvernare au două
funcții principale: coordonare și reglementare.
9.6.1. Funcția de coordonare
 Prin exercitarea acestei fimeții se urmărește soluționarea problemelor dc formulare a politicilor publicc
prin contribuția unei multitudini de entități. Trebuie remarcat însă că nu toți actorii din structura dc guvernare
au aceleași orientări.
De cele mai multe ori, problemele nu sunt nici uniforme, nici bine definite, iar punctele dc vedere ale
participanților la rețea referitoare la soluția optimă devin conflictualc.
Chiar și în cazurile în care funcțiile de coordonare și reglementare sunt puse pe prim-plan, se impun
procese de negociere. în general, se poate afirma că trebuie să existe suficiente interese convergente pentru a
facc posibilă obținerea unei sinergii în rețea sau a unei situații de tipul câștig-câștig. Aceasta înseamnă că in
rețele pot să apară oricând tensiuni între funcțiile sistemului ca întreg - și funcțiile pc carc le îndeplinește
fiecare actor participant Iu rețea.
în măsura în care scopurile guvernamentale nu sunt asociate celor colective, relația dintre
interdependența verticală și cea orizontală va fi o zonă importantă de tensiune, de care trebuie să se țină cont.
9.6.2. Funcția dc reglementare
Aceasta se referă la elaborarea colectivă, de către actorii rețelei, a regulilor și standardelor menite să
schimbe comportamentul cetățenilor și al organizațiilor,
Deoarece funcțiile dc bază ale tuturor tipurilor de rețele Hi! referă la dependență și interdependență,
reglementarea incltidfl controlul puterii.
Rețelele sunt sisteme constituite în scopul coordonării contribuțiilor, reglementării comportamentului și
distribuirii costurilor țfl veniturilor. Sunt, totodată, structuri utilizate dc entitățile din rețcil pentru menținerea
controlului reciproc asupra acțiunilor, precum fl asupra proceselor decizionale din cadrul rețelei.
Această diferențiere a funcțiilor presupune că, în sistemul? astfel structurate, guvernarea este asociată
proceselor de coordonare, reglementare, distribuire și control.
În procesele de guvernare, cooperarea și conflictul ihhH aproape simultane.
Ca urmare, și înțelesul conceptului de guvernare, așa cum este asociat sistemelor în rețea, este mult mai
complex dccftl ttl cadrul modelului tradițional, birocratic.
Coordonarea și reglementarea sunt încă relevante, dar olo sunt completate cu funcții complementare
care vizează distribuirea costurilor și veniturilor, precum și reglementarea proceselor do putere.

9.7. Desfășurarea proceselor decizionale în sisteme structurate în rețea

Ideea stereotipă conform căreia procesul decizional pomețai de la o problemă și, în mod automat, se va
finaliza cu o dcciziy luată de-a lungul timpului printr-un proces uniform, ce trece priit mai multe faze (analiză,
dezvoltarea alternativelor și comparabili sistematică a alternativelor), nu este confirmată dc realitate.
Mai mult, un proces nu avansează în mod liniar, dc la problemă la soluție. Imaginea lineară și uniformă
a procesului decizional a fost înlocuită cu cea a unui proces în spirală O buclă a Spiralei se încheie, la un
moment dat, cu un rezultat temporar. Inclusiv cu câștigători și învinși. Pe următorul nivel al spiralei, învinșii
vor înccrca să snrmonteze eșccul și, uneori, procesul poate fi lărgit, prin acceptarea unor personaje noi.
Un alt aspect important al proccselor decizionale, în structura dc rețea, este acela că nu au un punct de
plecare bine definit. Chiar ți retrospectiv, identificarea acestui punct este dificilă.
într-un proces decizional complex entitățile au diferite inițiative. Numai uncie dintre accstc inițiative și
idei vor rămâne în lilcnție pentru perioade mai lungi de timp. Nu se poate prevedea cmc dintre inițiative vor
ajunge la acest statut. Progresul și declinul Inițiativelor împreună cu faptul că acestea se află în concurență și
BC suprapun au ca efect dificultatea urmăririi diurnului parcurs pfmă la o decizic, pornind dc la o anumită
inițiativă
Strâns corelată cu aceste afirmații este și ideca că, de cele mai multe ori, determinarea finalizării este o
problemă dificilă.
Deciziile referitoare la diferitele opțiuni tehnologice nu numai că prcccd un proicct, dar vor continua
chiar și pe parcursul derulării proiectului (datorită incertitudinilor tehnologice sau pentru că entitățile
implicate vin cu noi cereri sau doleanțe).
Chiar și după finalizarea proiectului, deciziile referitoare la Itnumitc opțiuni nu sunt finale. în faza
utilizării, soluțiile tehnice itlcse pot genera probleme și pot deveni, din nou, subiect dc dezbatere.
în sfârșit, este important de notat că timpul dc desfășurare al procesului decizional în sisteme tip rețea nu
poate fi dc la început estimat cu precizie. Durata de desfășurare a unui proccs decizional este variabilă:
perioade de extremă și intensă activitate pot alterna cu perioade în care procesul decizional se desfășoara mult
mai încet sau perioade in caic este chiar stopat.
9.7.1. Neuniformitfiți substanțiale
 Conținutul proccsclor decizionale poate fi dcscris, dc asemo» nea, într-o imagine ncuniformă. Procesele
decizionale referitoare In un anumit subiect au conținuturi variabile de a lungul timpului. >
Aceste schimbări în conținut sunt determinate dc faptul că tu
timp:
• pot să apară soluții noi;
• numărul actorilor care iau parte la procesul decizional poatO fi variabil.
Schimbarea percepției, a soluțiilor și a personajelor detor- mină o dinamică puternică a deciziei.
Conținutul unei probleme 80 schimbă în timp sau actorii își rcdcfinesc problemele.
Acest lucru se cxplică fie prin faptul că problema, așa cum ii fost inițial definită, nu se potrivește cu
principalul curent dc gândire socială de la un moment dat, fie pentru că o nouă definiție dată problemei poate
oferi oportunitatea angajării unei noi coaliții do actori.
Se impune mențiunea foarte importantă că între formularea problemei și soluțiile disponibile pot exista
discrepanțe mari, caz în care redefinirea problemei este mai mult decât necesară
Soluțiile disponibile sau cel puțin soluțiile ce pot fi încadrate în această categorie pot avea un rol decisiv
în stabilirea problemei în dezbatere și sunt decisive pentru problemele față dc carc actorii își manifestă
interesul. Ca soluție, un actor poate avea în vedere torța dc muncă, spațiu, tehnologie, inteligența umană,
prestigiu, resurse financiare, informație ctc. sau combinații ale acestora.
In concluzie, viziunea tradițională asupra proccsului decizional conform căruia problemele decid
soluțiile este complet răsturnată.
Un al treilea clement al ncuniformității substanțiale este dinamica gradului de implicare a actorilor
Aceștia pot participa doar secvențial, în anumite etape, la procesul decizional. Pot, de asemenea, sâ-și asume
un rol central, sau chiar, un rol de inițiatori, ulterior rczcrvându-și doar un rol sccundar în procesul decizional.
Interacțiunea existentă între diferitele tipuri de neuniformități substanțiale și temporale explică de ce
procesele decizionale complcxe își pierd, frecvent, din intensitate și sc oprcsc, marcând sfârșitul unei runde.
Procesul va reîncepe numai după o perioadă de relativă odihnă, moment în care pot să apară noi șanse
dc elaborare a unei dccizii.
Ncuniformitatea proccsclor decizionale poate ducc și la conexiuni neprevăzute, caz în care realitatea se
poate dezvălui într-o manieră pe carc nimeni nu a prevăzut o și nu a proiectat-o.
în concluzie, desfășurarea neutuformâ a proceselor decizionale în sistemul structurat în rețea oferă o
serie dc oportunități, dar reprezintă, în același timp, și o amenințare pentru guvernare.

Economia politicilor publice

10.1. Scopurile guvernării și politicile publice
Scopul major al guvernării este acela dc a menține ordinea, dc furniza servicii publice și dc a promova
egalitatea (vezi cap. 1). O bună guvernare definește strategii și corectează deviațiile pieței, încercând,
totodată, să limiteze influențele negative ale mondia- lizihii. Guvernul este exponentul unui sistem dc valori
propriu care face parte integrantă din viziunea guvernamentală asupra viitoarelor evoluții la nivel național și
care se materializează în politicile publice formulate. De exemplu, sunt formulate politici care urmăresc
reducerea șomajului, politici de creștere a siguranței cetățenilor în localitățile urbane sau politici dc integrare
în UE
în generai, politicile publice sunt fie conjuncturale (pe termen scurt), fie structurale (pe termen lung).
Obiectivul major al politicilor este acela dc a rectifica anomaliile apărute în comunitate ca urmare a
disfuncționalității legilor economice, sistemului poli tic, evolujiei demografice etc.
Pe parcursul ultimilor cincisprezece ani, în România s-a putut constata că guvernările au ales alternativa
intervențiilor conjuncturale, de stingere a incendiilor, și nu cca a formulării unor politici structurale,
consistente și coerente
Politicile guvernamentale pot fi eficace și riguros formulate sau necorespunzător formulate și ineficace,
iar în unele situații chiar contraproduetive.
Tn lumea reală, este posibil ca o politică bine proiectată să eșueze, în timp ce o politică nu foarte
judicios formulată să producă efecte pozitive. Explicația acestei afirmații trebuie căutată în mijloacele
utilizate dc guvern în derularea procesului politicii și în urmărirea anumitor obiective, în contextul unor
situații specifice.
 8.2. Actori și instituții implicate în procesul politicilor publice
In funcție de diversele teorii asociate politicilor publice, există mai multe abordări ale actorilor din
procesul politicilor publice.
Astfel, aceștia pot fi indivizi, luați separat fiecare, sau grupuri: clase sociale, diverse grupuri sociale.
Fiecare dintre aceștia au propriile lor interese, iar felul cum interacționează, precum și rezultatele demersurilor
destinate satisfacerii acestor interese sunt reglate de factori instituționali, respectiv de regulile care guvernează
procesul politic.
Gradul de implicare al societății în procesul dccizional este diferit. Politicile publice sunt realizate de
către subsistemele politicilor, alcătuite din toți actorii care au legătură cu o anumita problemă publică.
Termenul de actor include atât entitățile din cadrul statului (ministere, comisii, agenții descentralizate
etc.), cât și pe cele din cadrul societății (sindicate, ONG-uri, grupuri de presiune etc.), implicate direct sau
marginal în procesul politicilor publice.
Cei carc participă direct în procesul politicilor publice pot fi considerați ca membri ai unei rețele a
politicii respective, în timp ce actorii implicați doar marginal pot fi considerați ca tăcând parte dintr-o mai
largă comunitate a politicii publice respective.
Subsistemele sunt forumuri în care acești actori discută problemele publice, negociază și încearcă să
ajungă la soluții cât mai reprezentative pentru propriile interese.
Elaborarea sau implementarea unor politici publice poate fi abandonată sau, din contră, accelerată prin
implicarea directă, participarea și asumarea responsabilităților de către grupuri și persoane afectate de
politicile în cauză.
Exigențele societății, referitoare la reprezentarea atuurilor acestor interese contradictorii, au condus la
necesitatea structurării în rețea a sistemelor de guvernare.
Aceste noi acorduri guvernamentale stabilite între diferitele grupuri de interese din societate reflectă,
așadar, deplasarea de la relațiile ierarhice tradiționale, dintre un centru de guvernare și un sistem guvernat,
către relații noi, mult mai complexe, instituite între o multitudine de centre interdependente.
Transformarea ierarhiei tradiționale într-o structură de rețea conduce la crearea unor locuri comune de
formulare a problemelor și căutare a soluțiilor, în cadrul cărora pot fi exprimate o varietate de idei.
In aceste adevărate câmpuri de luptă, sunt implicați un număr suficient de mare de actori, fiecare
reprezentând scopuri, viziuni și interese diferite. Gradul de participare și modalitățile de acțiune ale fiecărui
actor participant la rețea sunt diferite, astfel că, în comparație cu organizațiile unitare sau ierarhiile clasice,
aceste structuri sunt caracterizate prin elasticitate.
O definiție mai elaborată și larg acceptată a conceptului este cea formulată de către Hufen și
Ringeling (1990). Aceștia consideră sistemele structurate în rețea ca fiind sisteme sociale în care actorii
economico-sociali dezvoltă modele de interacțiune și comunicare ce prezintă o oarecare permanență și care
sunt dirijate către problemele și programele politice. Pe scurt, aceste sisteme pot fi considerate adevărate
structuri de guvernare.
Dezvoltarea unui sistem eficient de comunicare între grupurile ce alcătuiesc rețeaua conduce la un
câștig potențial pentru actul guvernării, materializat nu neapărat în a face mai mult, ci, mai degrabă, în
capabilitatea de stăpânire a provocărilor produse de un mediu complex, dinamic și, deseori, ostil.
Fluxul informațional dintre elementele rețelei este vital pentru eficacitatea direcțiilor strategice, iar
sistemele informaționale sunt considerate principalele active ale rețelei. Comunicarea electronică și reducerea
costurilor comunicării la distanță fac posibil dialogul rapid în interiorul rețelei, în toate direcțiile, ca și
facilitatea transmiterii mesajelor din orice punct spre toți membrii rețelei.
Sunt create, în acest mod, premisele interacțiunii între toți actorii rețelei, oportunitate care devine tot
mai aproape de realitate, pe măsură ce entitățile rețelei se manifestă ferm în direcția asumării autonomiei.
Treptat, centrul rețelei, chiar dacă într-o anumită fază a deținut supremația, nu mai poate exercita un
control total asupra entităților rețelei. In aceste circumstanțe, guvernarea capătă un sens mai larg, reprezentând
efortul politic și de colaborare al tuturor actorilor din rețea, spre deosebire de modelul tradițional, în care
guvernarea era considerată entitatea dominantă. Acest fapt evidențiază polemica privind poziția guvernării,
respectiv a administrației centrale în raport cu ceilalți actori ai rețelei.
Polemica a fost clarificată de o serie de autori care au ajuns la următoarea concluzie: similar
organizațiilor, sistemele politice în rețea pot fi privite ca structuri mixte de interdependență verticală și
orizontală. Extinderea rolului altor actori participanți la rețea nu implică reducerea rolului administrației, ci
dezvoltarea unor forme decizionale suplimentare, ca răspuns la creșterea complexității și a interdependenței.
în acest context, semnificația conceptului de decizie asociată unei politici publice capătă dimensiuni deosebit
de complexe.
In concluzie, guvernarea trebuie interpretată, după cum sublinia Melisseu (1993), ca un sistem de
procese în care guvernul joacă un rol important, dar variabil, alături de mulți alți actori: patronate, sindicate,
grupuri de interese, ONG-uri, asociații profesionale etc.
Abordările moderne conceptualizează formularea și implementarea politicilor publice ca procese
interactive cu multe personaje, ale căror derulări și finalități pot fi înțelese doar prin prisma informațiilor și
puterii pe care le dețin aceste personaje implicate.
O primă observație, din perspectiva sistemului în rețea, ar fi aceea că entitățile implicate interacționează
nu numai pe durata procesului examinat, dar și înainte și după finalizarea politicii publice respective.
O a doua observație se referă la faptul că, de multe ori, entitățile interacționează și în alte domenii.
Recunoașterea existenței acestor interacțiuni dincolo de arena în care este dezvoltată o politică publică
facilitează înțelegerea legăturilor dintre activitățile și interacțiunile care au loc în procesul politicii și care sunt,
aproape inevitabil, induse de acei actori care nu joacă un rol direct în interacțiunea analizată, dar sunt
conectați la rețea în mod indirect.
Cu alte cuvinte, organizații aparținând rețelei și cu rol secundar, dar nu lipsit de importanță, sunt
potențiale surse de influențare indirectă asupra celorlalte entități ale rețelei.
în sfârșit, ultima observație de reținut se referă la avantajul acestei forme structurale de a putea fi
folosită pentru direcționarea atenției spre o structură mai largă de interdependențe. în loc de a presupune că
influențele se manifestă prin interacțiuni directe și observabile (fie relații personale, fie relații între
reprezentanții intereselor instituționalizate), abordarea din perspectiva structurii în rețea facilitează examinarea
modului în care o structură lărgită are efecte asupra comportamentului personajelor individuale, asupra
conținutului deciziilor și eforturilor de implementare a politicilor publice.
În general, aceste observații explică de ce, ca urmare a interacțiunilor dintre actorii rețelei, desfășurarea
și rezultatul unei politici publice poate fi diferit de procesul previzionat.
Instituțiile sunt regulile care ghidează comportamentul actorilor aflați în urmărirea interesului propriu.
în sens restrâns, pot fi definite ca structurile și organizarea statului, a societății și a sistemului internațional.
Tipul de apartenență al membrilor la instituția respectivă, regulile și procedurile de operare sunt exem ple de
caracteristici formale de organizare instituțională. Principiile, normele și valorile care definesc instituțiile sunt
considerate caracteristici informale.
După cum s-a putut vedea, actorii pot fi indivizi sau grupuri. In mare, datorită varietății imense a
acestora, îi putem grupa în cinci mari categorii de actori: oficialii aleși, oficialii numiți (funcționarii publici),
grupurile de interese, organizațiile de cercetare și mass-media. Primele două categorii se regăsesc în
structurile statului, în timp ce ultimele trei, în cele ale societății, împreună formând elementele principale din
care apar membrii unui subsistem specific de politică publică.
Nu trebuie însă pierdut din vedere faptul că aceste grupuri sunt doar aproximări: ele nu sunt omogene,
indivizii care le compun sunt diferiți și pot avea interese diferite.
Deși această simplificare a abordării unui ansamblu de indivizi drept un actor unic poate ușura efortul
de a înțelege modul de desfășurare a procesului politic, ea rămâne totuși o simplificare. Modelarea mai
apropiată de realitate a acestui proces ne cere să luăm în considerare, în analiza noastră, interesele individuale.
8.2.1. Oficialii aleși
Oficialii aleși (politicienii), care participă la procesul politicilor publice, pot ii împărțiți în două
categorii mari: executivul și legislativul.
Executivul, cabinetul sau guvernul la nivel național, este unul din jucătorii-cheie din subsistemele
politicilor publice, al cărui rol central derivă din autoritatea de a administra țara conferită prin Constituție.
Deși există și alți actori implicați în proces, autoritatea de a elabora și de a implementa politici revine
executivului.
în sistemele politice parlamentare (Marea Britanie, Germania, Japonia), atâta vreme cât guvernul se
sprijină pe o majoritate parlamentară, controlul este destul de redus.
în cadrul sistemelor prezidențiale (Statele Unite), deși executivul trebuie de multe ori să convingă
adunările legislative pentru ca acestea să-i aprobe măsurile, există întotdeauna o zonă mare de acțiune pe care
legislativul nu o poate controla.
Alături de prerogativa constituțională, executivul deține suficiente resurse care contribuie la întărirea
poziției: controlul asupra informațiilor, controlul resurselor fiscale, acces preferențial în mass-media, un
aparat birocratic la dispoziția sa. Prin aceste resurse poate să își manifeste controlul sau influența asupra unor
actori din cadrul societății, cum sunt grupurile de presiune sau sindicatele. Sunt și situații în care executivul
poate controla chiar prioritățile legislative și adoptarea legilor.
în sistemele parlamentare, sarcina dată de electorat legislativului este de a supraveghea acțiunile
executivului, sarcină care îi permite acestuia să influențeze politicile respective. Tot cu ajutorul legislativului
se pot introduce o serie de probleme publice în agenda guvernului. Un instrument eficient de control este
aprobarea bugetului, deși, dacă executivul se bucură de sprijinul majorității parlamentare, acest instrument
poate fi inoperabil.
Separația executiv/legislativ nu se regăsește doar la nivelul administrației centrale, ci și în administrația
locală. Deși diferența de resurse politice nu este poate tot atât de marcantă, și aici executivul este actorul
principal.
8.2.2. Funcționarii publici
Oficialii numiți au ca sarcină sprijinirea executivului în îndeplinirea sarcinilor sale, însă, în realitate, ei
pot să joace un rol-cheie în procesul politic. Multe dintre funcțiile de luare a deciziilor și de implementare au
fost preluate de funcționarii publici.
8.2.3. Grupurile de interese
Un rol important în procesul politicilor publice este jucat de către grupurile de presiune. Una dintre cele
mai importante resurse ale acestora este cunoașterea sau, mai precis, deținerea acelor informații care s-ar putea
să fie mai puțin sau deloc la îndemâna altor actori. De cele mai multe ori, membrii unui asemenea grup
cunosc, în detaliu, ce se întâmplă în domeniul lor de interes. Și, pentru că procesul politicilor publice rulează
și procesează foarte multă informație, este de așteptat ca deținătorii informațiilor să joace un rol important.
Alte resurse deținute de grupurile de interes sau de presiune sunt de tip politic și organizațional. De
multe ori, aceste grupuri contribuie financiar în campaniile partidelor sau a diferiților candidați.
In funcție de resursele lor organizaționale, impactul asupra formulării și implementării politicilor
publice variază considerabil.
Prima diferență este introdusă de numărul membrilor: cu cât numărul membrilor este mai mare, cu atât
ne așteptăm ca organizația să aibă o influență mai mare asupra deciziilor administrației. In al doilea rând,
grupurile care au interese similare se pot asocia, câștigând, în acest fel, mai multă putere decât dacă ar acționa
individual.
In al treilea rând, grupurile care dispun de resurse financiare substanțiale își permit să angajeze
profesioniști și să contribuie în campaniile partidelor. De cele mai multe ori, diferențele dintre resursele
financiare au o importanță deosebită.
8.2.4. Organizațiile de cercetare
O altă categorie importantă de actori din cadrul societății sunt organizațiile de cercetare - care pot fi
localizate în cadrul universităților sau a think-tank-\ix\\ox.
Un think-tank poate fi definit ca o organizație independentă, angajată în cercetarea multidisciplinară
cu scopul de a influența politicile publice. Cercetările acestora fie oferă soluții practice la multe dintre
problemele publice, fie caută argumente în scopul susținerii unor poziții.
Faptul că cercetările think-tank-urilor au o finalitate practică, dar și practicarea partizanatului imediat,
deosebesc fundamental aceste organizații de centrele de cercetare din cadrul universităților.
8.2.5. Mass-media
Rolul presei în cadrul politicilor publice este unul controversat, opiniile variind de la a-i acorda un rol
esențial, până la unul marginal. Ceea ce este sigur, însă, este că presa constituie legătura primordială dintre
stat și societate, poziție care îi permite influențarea agendei administrației și a opiniei publice.
Rolul presei în cadrul politicilor publice rezidă în faptul că, prin semnalarea problemelor, aceasta
combină rolul reporterului (pasiv, care relatează și descrie o problemă) cu cel al unui analist (activ, care
analizează și oferă soluții pentru o problemă).
În același context, poate ti relevată și o altă caracteristică: semnalarea și introducerea anumitor
probleme publice în cadrul agendei administrației.
8.3. Elaborarea politicilor publice în contextul pieței unice
Studiul politicilor publice oferă o înțelegere a cauzelor și consecințelor deciziilor de politică publică,
contribuind la îmbogățirea gradului de cunoaștere a societății.
Aceste studii facilitează înțelegerea, în primul rând, a raporturilor existente între condițiile sociale și
cele economice la nivelul societății la un moment dat, în al doilea rând, a răspunsului formulat de sistemul
politic față de aceste condiții, iar, în al treilea rând, a efectelor (dacă există) produse de intervențiile
guvernamentale.
 Studiile politicilor publice încorporează idei și metode din sociologie, economie, antropologie și
psihologie, istorie, științe juridice și științe politice.
Dintr-o altă perspectivă, studiul politicilor publice oferă, prin intermediul analizelor politicilor,
posibilitatea înțelegerii cauzelor și consecințelor deciziilor politicilor publice.
Cunoașterea factuală a realităților sociale reprezintă baza pentru diagnosticarea stării societății. Orice
societate își propune anumite scopuri, iar studiul politicilor publice poate ajuta la realizarea acestora prin
formularea unor studii profesionale de tipul dacă... atunci, permițând monitorizarea mai bună între ceea ce ne-
am propus și mijloacele utilizate pentru atingerea scopurilor.
Studiile politicilor publice au și un rol foarte important în alimentarea discursurilor politice cu
informații structurate. Exercitarea acestui rol de către comunitatea științifică conduce la dezvoltarea nivelului
de informare al cetățenilor pe teme de interes public, aflate în dezbatere publică (sau vizând dezbaterea
publică), îmbunătățește calitatea dezbaterii pe teme de politică publică, prin structurarea pe baze factuale,
analizate științific, a unor opțiuni de decizie politică, ridică nivelul (calitatea) dezbaterii politice în legătură cu
politicile corecte ce se impun adoptate pentru a duce la îndeplinire scopurile corecte, negociate și stabilite
politic.
în pofida tuturor perspectivelor menționate mai sus, facem mențiunea că analiștii politici nu se pot
substitui factorilor de decizie politică. Rolul analistului politic este acela dc a asista și susține luarea unei
decizii politice informate, rolul său limitându-se la analiză și consiliere, la decriptarea cauzelor și
potențialelor consecințe a diverselor acțiuni de politică guvernamentală.
Studiile politicilor au, prin definiție, o valoare pragmatică deoarece:
■ oferă descrieri ale acțiunii guvernamentale în diverse zone de politică sectorială (politică socială,
protecția mediului, sănătate, politică fiscală, apărare etc.). Aceste studii ne oferă o bază factuală de informație
indispensabilă pentru orice efort realist și coerent de gestiune a unei societăți;
■ contribuie la identificarea cauzelor, factorii determinanți în structurarea politicilor publice. Putem
înțelege de ce o anumită politică publică are un anume profil și nu altul; putem înțelege de cc guvernele iau
anumite decizii în contexte specifice; putem, de asemenea, să evaluăm efectele pe care anumite politici
instituționale, procese și comportamente le produc asupra politicilor publice. Altfel spus, putem să studiem
cauzele politicilor publice, într-un context în care politicile publice sunt considerate variabile dependente de
factorii politici, sociali, culturali, care, în aceeași accepție, sunt variabile independente;
■ furnizează informații și despre consecințele, respectiv impactul deciziilor asociate politicilor
publice asupra societății (sau comunității vizate).
În acest ultim caz, este vorba de o zonă foarte specializată a studiilor, și anume cea a evaluării
politicilor publice. Importanța procesului de evaluare este confirmată prin răspunsurile pe care le oferă cu
privire la o serie de condiționări inițiale, respectiv:
 Obstacole potențiale în implementarea politicilor europene
Analiștii politici sunt ferm convinși de rolul pe care cultura organizațională îl joacă în reușita politicilor
publice. Aceasta se compune din libertate și identitate individuală, coeziune a grupurilor implicate în
promovarea și îmbunătățirea calității unei politici publice, precum și din capacitatea de a inova pe toate aceste
planuri.
Ultima decadă a secolului XX a confirmat recunoașterea, în grade diferite, a rolului crucial al culturii
organizaționale, atât ca scop în sine, având un impact direct asupra membrilor organizațiilor, cât și ca
instrument, postură în care influențează benefic dezvoltarea politicilor publice.
Dezvoltarea culturii organizaționale este un aspect care afectează toate domeniile administrației
publice: cel european, cel așa-numit național, cel regional și cel local.
Dimensiunea strategică a culturii organizaționale nu definește, cel puțin până în prezent, abordările
manageriale curente în marea majoritate a statelor europene sau candidate Ia Uniunea Europeană. -
Managerii din administrațiile publice privesc cultura ca pe o componentă organizațională și întâmpină
evidente dificultăți de înțelegere când este vorba de un domeniu strategic a cărui importanță depășește
granițele organizației.
Studiile sistemelor organizaționale complexe au condus la identificarea unei serii de factori care au un
impact important asupra capacității organizației de a-și pune în aplicare strategiile formulate și de a-și atinge
obiectivele previzionate. Acești factori sunt cuprinși în termenul generic de cultură.

10.1. Condiționări culturale în implementarea politicilor publice

În general, cultura reprezintă calea prin care membrii unui grup comunică atât între ei, cât și cu alte
grupuri din societate, til = procesul de comunicare sunt relevate comportamente, obiceiuri, practici, valori și
credințe comune.
Studii de specialitate au evidențiat faptul că organizațiile publice, a căror cultură este adaptivă au o
evoluție remarcabilă din perspectiva dezvoltării proceselor politicilor publice, la care participă comparativ cu
instituțiile în care nu există o astfel de cultură.
Se poate imagina, pe baza definiției culturii organizaționale și a procesului politicii publice, un scenariu
interesant. Procesul politicilor publice este orientat spre viitor, în timp ce cultura metaorganizației
(conglomerat de organizații diferite, implicate în desfășurarea politicii publice) pare să-și aibă originile în
trecut.
De aceea, pentru a înțelege toate implicațiile, considerăm utilă analizarea fiecărei etape din procesul
politicii publice, ținând cont de această aparentă contradicție. Analiza completă a procesului politicii publice
permite formularea unei suite de ipoteze5.
( 1 ) Procesul politicilor publice nu reprezintă doar o simplă succesiune de etape de acțiune. El
înglobează, de asemenea, un set de valori și ipoteze care, cu toate că nu sunt explicite, fac parte integrantă
din proces.
Această ipoteză este confirmată. Mai mult, analiza procesului complet oferă certe indicii referitoare la
faptul că acesta se desfășoară optim în organizațiile care funcționează în mare măsură pe principii
democratice; sunt mai mult flexibile, decât birocratice; folosesc mecanisme de motivare care promovează
deschiderea și angajamentul față-de organizație; au un climat tic colaborară care favorizează munca în echipă;
manifestă interes în găsirea unor soluții inovative și sunt sincer preocupate de apropierea de cetățean.
Evident, organizațiile de acest gen sunt relativ sofisticate și mature, în comparație cu eșantionul mediu
reprezentativ al celorlalte structuri caracteristice organizațiilor publice tradiționale.
O altă concluzie este că, prin analiza ipotezelor ce stau la baza procesului unei politici publice, ar trebui
să fie posibilă o mai bună înțelegere a conceptelor și valorilor sale fundamentale,
(2) O organizație nu este un conglomerai de oameni și resurse. Ea constituie un set de valori și ipoteze
care îi determină propriul climat și propria cultură organizațională. In plus, maturitatea organizației afectează
direct cultura organizațională.
Și această ipoteză este confirmată, indiferent de modul în care sunt structurate, organizațiile nu sunt
niște mașinării ftră viață. Oamenii implicați, experiența lor în trecutul organizației, sistemul propriu de
convingeri și de valori contribuie la însuflețirea organizației. Cercetările efectuate pe plan internațional
reflectă faptul că organizația devine matură pe măsură ce acumulează cunoștințe și reușește să rezolve
problemele complexe cu care se confruntă. în mod similar, purtătorii de cultură pot fi motorul schimbării sau

5
L.G. Popescu, Politici Publice, Ed. Economica, București, 2005, pp. 289-310.
elementul stabilității, în funcție de valorile pe care ia fac explicite prin comportamentul manifestat (și nu
valorile pe care le declară public că le-ar susține).
(3) Dacă valorile fundamentale ale procesului unei politici publice sunt mai mult sau mai puțin
compatibile cu cele ale organizației, atunci exista o mare probabilitate ca procesul să fie adoptat și politica
să reușească.
Organizațiile care se încadrează celor definite la ipoteza l reprezintă un spațiu în care ipoteza este
valabilă.
Dacă între valorile care stau la baza procesului unei politici publice și cele ale metaorganizației există
un conflict, atunci este de așteptat ca politica publică să fie un eșec. Din studiile și cercetările efectuate a
reieșit că există o serie de bariere în dezvoltarea acestui proces, și anume bariera cognitivă, cea a informațiilor,
a resurselor, comportamentală și culturală. Prin urmare, eșecul unei politici publice nu poate fi atribuit numai
unui sistem de valori culturale ale metaorganizației.
Cu toate acestea, dacă metaorganizația a făcut eforturi reale și decisive pentru reușita procesului
politicii, cele mai multe dintre barierele prezentate vor înceta să mai constituie obstacole insurmontabile.
Pentru aceasta, este nevoie ca metaorganizația să Jfi atins un numit nivel de maturitate.
(4) Organizația nu-și va schimba sistemul de valori sau cultura, decât dacă are loc un eveniment
semnificativ, care să justifice schimbarea.
Această ipoteza este confirmată în toate studiile care tratează teoria schimbării organizaționale, Multe
dintre aceste studii consideră cultura ca butumga de care se împiedică schimbarea.
în concluzie, cultura metaorganizației trebuie armonizată cu politica publică pe care o promovează, în
timp ce aceasta își croiește un drum printre Scylla bunelor intenții și Charybda birocrației. Este un proces
dificil, care are nevoie de susținerea unei culturi puternice.
10.1.1. Noua cultură a organizațiilor publice
Cultura organizațiilor publice este locul comun al unei diversități culturale ce trebuie să ofere coerență
și consistență structurii complexe pe care o definește. în componența structurii complexe, tip rețea,
caracteristică procesului politicilor publice, sunt acceptate organizații neguvernamentale, private și publice,
naționale, internaționale și transnaționale. în pofida faptului că nu se încearcă uniformizarea culturală, între
aceste culturi este necesar să existe o anumită compatibilitate.
Aceasta implică angajarea entităților, componente ale metaorganizației, în eforturi susținute, dirijate
spre crearea unei culturi noi, bazate pe valori și credințe adecvate contextului propriu reușitei proiectelor de
politici publice.
- îmbunătățirea - continuă,
- abandonarea atitudinilor rigide, tradiționale în favoarea unor noi culturi favorabile îmbunătățirii
constante a proceselor și rezultatelor activității organizației este o parte integrantă a filozofiei noii culturi a
organizațiilor publice.
Diminuarea performanțelor la nivel societal apare ca o diferență dintre oportunitățile mediului și
capacitatea de a promova proiecte publice prin care aceste oportunități să fie fructificate.
Îmbunătățirea calității proiectelor publice, a previziunilor asupra evoluției viitoare și asumarea riscului
managerial în răspunsul formulat în timp real reprezintă capacitatea de a elimina acest decalaj.
În aceste condiții, modelul cultural mecanicist, caracteristic birocrației, este total depășit, modelul
cultural al organizației organice fiind cel spre care trebuie concentrate demersurile de schimbare a culturii
organizațiilor publice.
într-o majoritate covârșitoare, la diferitele și gravele probleme cu care sunt confruntate, unicul răspuns
al birocrațiilor constă în crearea de noi instituții și elaborarea unor proiecte noi, cu ajutorul cărora speră să
surmonteze provocările și să rezolve problemele.
Cel mai adesea, o astfel de abordare nu oferă satisfacțiile așteptate, datorită circumstanțelor eronate care
stau la baza inițierii răspunsului, în sensul că, se încearcă ca o problemă de compor tament să fie rezolvată
printr-o soluție structurală.
în plus, sunt destul de frecvente cazurile în care instituțiile așteaptă înlocuirea programelor existente cu
altele noi, în derularea cărora, din păcate, sunt utilizate aceleași practici de operare, deja împământenite, care
favorizează aceeași clientelă.
în timp ce birocrațiile responsabile, așa-numitele organizații care învață (learning organizations), sunt
preocupate de valoare adăugată proceselor pe care te dezvoltă, organizațiile de tipul menționat devin active
doar în cazul apariției semnalelor referitoare la necesitatea renunțării la satisfacerea clientelei, devenită
tradițională.
 Provocările actualului climat instituțional sunt generate nu atât de lipsa de cunoaștere a regulilor
jocului, cât mai ales de continua schimbare a acestora.
Noii manageri din sectorul public trebuie, nu doar să acumuleze rapid capabilități inovative și creative
necesare definirii unor noi orizonturi, ci să și faciliteze transpunerea acestora în practică.
Cu alte cuvinte, se impun renunțarea la vechile paradigme și angajarea totală, în spirit și acțiune, într-un
proces de schimbare definit pe termen lung, în sensul exigențelor managementului sistemelor complexe.
Pe fondul unei culturi organizaționale puternice, membri organizațiilor publice renunță la vechile
mentalități, definite doar-in termeni de recompense materiale așteptate, în favoarea unor mentalități noi, în
care dezvoltarea personală devine dominantă. ;
Legăturile dezvoltate în acești termeni sunt mai puternice decât cele bazate doar pe recompense
materiale. în plus, acest tip dc conexiuni tinde să formeze în interiorul organizației adevărate rețele Dacă
rețelele astfel create sunt supuse presiunilor unor forțe motrice, efectul va fi cel dorit, și anume schimbarea
culturii organizaționale,
În general, cultura reprezintă calea prin care membrii unui grup comunică atât între ei, cât și cu alte
grupuri din societate. în procesul de comunicare sunt relevate comportamente, obiceiuri, practici, valori și
credințe comune.
Studii de specialitate au evidențiat faptul că organizațiile publice a căror cultură este adaptivă au o
evoluție remarcabilă din perspectiva dezvoltării proceselor politicilor publice la care participă comparativ cu
instituțiile în care nu există o astfel de cultură.
Importanța noii culturi, articulate în jurul transformării mentalității, constă tocmai în implicațiile ce îi
revin la punerea în practică a proiectului de schimbare. Implementarea secvențială doar a acelor practici noi,
ce par mai utile sau cu un grad mai larg de aplicabilitate, poate avea efecte remarcabile pe termen scurt.
Eforturile fragmentate nu pot însă susține performanța pe termen lung.
Pentru aceasta este nevoie de angajarea totală în demersurile proprii noului management public, ceea ce
va favoriza reducerea diferențelor culturale și, în ultimă instanță, dezvoltarea unei noi culturi care va contribui
substanțial la obținerea profesionalismului, a- performanței- -la creșterea capacității instituționale" și a
recunoașterii instituțiilor administrației publice.
Analizele efectuate și studiile întreprinse într-o serie de instituții ale administrației publice au condus la
concluzia că o parte semnificativă din dificultățile întâmpinate în punerea în aplicare a demersurilor noului
management public sunt, în principal, produse de menținerea unui sistem birocratic învechit, în care
activitățile se desfășoară ca într-un glob de sticlă, ignorând total ceea ce se întâmplă dincolo de pereții
acestuia.
Altfel spus, în acest sistem total neadecvat condițiilor actuale, munca se desfășoară fără a ține cont de
efectele produse asupra celorlalte servicii, comunicarea dintre acestea fiind aproape inexistentă. Diviziunea pe
funcții minimalizează munca în echipă, al cărei rol în implementarea practicilor noului management public
este major.
Se poate, de asemenea, constata că, în numeroase cazuri, sistemele de organizare a resurselor umane fie
demotivează, fie nu sunt capabile să asigure instrumentele necesare realizării performanței.
Aceste disfuncționalități pot fi eliminate prin reorganizarea sistemului uman, în sensul adoptării acelor
schimbări care să stimuleze creativitatea, entuziasmul față de muncă și motivarea.
Efectele se vor reflecta pozitiv pe de-o parte, asupra instituției, prin ameliorarea performanței, iar, pe de
altă parte, asupra funcționarilor publici datorită îmbunătățirii gradului de satisfacere a așteptărilor acestora față
de condițiile de muncă și sistemul de recompense.
Cu alte cuvinte, reușita schimbării culturii organizaționale depinde de implicarea totală a
managementului public, atent focalizat asupra satisfacerii exigențelor cetățeanului, dar și asupra funcționarilor
publici.
În țările aflate în tranziție, a căror experiență democratică este relativ redusă, metaorganizațiile,
construite special pentru elaborarea și execuția politicilor publice, au culturi slabe. Pentru ca o cultură să fie
puternică este nevoie ca valorile, credințele și atitudinile să fie intense și cât mai larg răspândite și împărtășite
de entitățile ce constituie metaorganizația.
Forța unei culturi rezidă însă în conținutul său reaf și în adecvanța soluțiilor găsite la problemele
politicilor publice. O cultură puternică presupune consensul entităților asupra felului în care trebuie elaborat,
implementat și evaluat proiectul unei politicii publice.
 Cultura puternică nu înseamnă acceptarea oarbă, ci consensul asupra valorilor și atitudinilor.
Construirea unei astfel de culturi presupune mult timp și eforturi substanțiale pentru învățarea și consolidarea
acesteia.
Cultura metaorganizației este alcătuită, așa după a fost deja menționat, din culturile entităților
participante la procesul politicilor publice cu care aceasta inter relaționează. Situațiile în care cultura
metaorganizației se suprapune peste cultura entităților participante la procesul politicilor publice sunt cele în
care entitățile au un trecut : corporativ comun. Convingerile, aspirațiile și modul dc comportament sunt
specifice și reflectă activitățile care se desfășoară în interiorul entității, dar păstrează caracteristicile generale
identice cu cele ale culturii metaorganizației. Esențial este ca între cultura dc bază și culturile actorilor să nu
apară diferențe prea mari sau : conflicte ireconciliabile.
Uneori, deosebirile culturale prea mari între entități obstrucționează comunicarea și colaborarea dintre
acestea sau cu : diferitele grupuri de experți care participă la proiectul politicilor 7 publice. Managementul
politicilor publice este favorabil acestui gen ; de diversitate culturală, atâta timp cât nu afectează bunul mers al
procesului politicii publice.
încercarea de uniformizare culturală, în absența unor argumente solide, constituie o sursă generatoare
de conflicte. SC impune însă renunțarea la vechile paradigme și angajarea totală, în spirit și acțiune, într-un
proces de schimbare definit pe termen lung, în sensul exigențelor managementului sistemelor complexe.
Pe fondul unei culturi organizaționale puternice, membrii organizațiilor publice renunță la vechile
mentalități definite doar în termeni de recompense materiale așteptate, în favoarea unor mentalități noi, în care
dezvoltarea personală devine dominantă.
Importanța noii culturi, articulate în jurul transformării mentalității, constă tocmai în implicațiile ce îi
revin la punerea în practică a proiectului de schimbare.
- Pentru aceasta este nevoie de angajarea totală în demersurile proprii noului management public, ceea
ce va favoriza reducerea diferențelor culturale și, în ultimă instanță, dezvoltarea unei noi culturi care va
contribui substanțial la obținerea profesionalismului, performanței, la creșterea capacității instituționale, în
scopul dezvoltării unor politici publice eficiente.
Realitatea a confirmat un adevăr elementar, și anume faptul că nu există modele de culturi
organizaționale unice de succes, deoarece organizațiile publice, ca oricare alte organizații, sunt inedite, dar
există anumite valori culturale în organizațiile din sectorul public, care sunt universal valabile și se găsesc
integrate în diferite documente: legi, coduri etice. în mod greșit, unii manageri publici reduc valorile culturii
organizaționale la aceste elemente, pierzând din atenție faptul că ceea ce face ca aceste valori generale
universale să fie integrale și respectate esle tocmai sistemul propriu de valori culturale, specifice acelei entități
distincte care este organizație publică implicată în desfășurarea procesului politicii publice.
Prin urmare, accentul ar trebui să se pună tocmai pe valorile specifice culturii organizaționale, iar
procesul de remodelare a culturii sa combine, într-un echilibru permanent, generalul cu particularul,
universalul cu specificul.
Managerii publici responsabili au reușit să echilibreze acest flux de valori reușind să asigure atât
continuitatea, cât și suficienta flexibilitate a conținutului culturii organizaționale din organizațiile publice.
în administrațiile europene, unde sistemele de management din organizațiile publice sunt o reflectare a
valorilor culturale declarate, cultura organizațională a devenit un barometru al performanței.
10.2. Mecanismele creării unei culturi organizaționale adecvate în organizațiile publice
Cultura organizațională dintr-o organizație publică, spre deosebire de cultura organizațională dintr-o
organizație privată, se - dezvoltă într-o matrice spirituală mai largă.
O paradigmă culturală este un set de asumpții despre natură și natura umană, despre realitate și adevăr,
despre natura activității umane etc., organizate într-un patern relativ coerent. Asumpții le despre natura
relațiilor umane, despre modul de comunicare și relațiile metaorganizației cu sistemul și mediul din care fac
parte sunt integrate de paternul cultural.
Nevoia de coerență și ordine a ființei umane este cauza acestei integrări. De exemplu, dacă într-o
organizație publica identificăm asumpția că omul este perfectibil, aceasta va favoriza dezvoltarea setului de
asumpții organizaționale definit ca „teoria \ "
Dacă într-o organizație publică constatăm peisajul ui!«u birouri închise, în spații întunecate, înguste,
neiluminate și neaerisit» corespunzător, un climat în general formal, suntem tentați \\ i căutăm paternitatea
într-o culturii specifică țărilor slab dezvoltate, in accente ce se situează undeva în afara sferei factorului uman.
Cultura organizației publice nu controlează toate percepțiile, gândurile și sentimentele membrilor. Dar
procesul prin care funcționarii publici învață controlul mediului intern și extern implică toate aceste elemente
cognitive și emoționale. învățarea culturali progresează când tot mai multe răspunsuri ale persoanei suin
afectate cultural.
Cu cât trăim mai mult într-o cultură dată, cu cât cultura esh mai veche, cu atât ea ne va influența mai
mult percepțiile, gânduri! i și trăirile.
în orice organizație, deci și în cele publice, liderii organizațiilor sunt cei care oferă soluții culturale.
Tipic, procesul soluționării constă în susținerea anumitor căi de a desfășura activitatea într-o organizație
publică. De exemplu, pentru prima jumătate a secolului trecut în instituțiile publice valorile promovați- de
abordarea lui Max Weber au devenit baza de raportare și dv selecție a unor valori importante pentru instituțiile
publice din administrație și nu numai. Dar în timp ce majoritatea organizațiilor au înlocuit pe parcurs aceste
valori cu altele adaptate, sectorul public din majoritatea statelor a păstrat în culturile organizaționale marc
parte din valorile teoriei lui Weber. Abia în deceniul al șaselea al secolului trecut, valorile culturale de bază și
modul de abordare a culturii organizaționale din instituțiile publice din țările dezvoltate au început să fie
abordate dintr-o alia perspectivă adecvată cerințelor mediului extern specific ultimelor decenii ale secolului
trecut.
In acest proces însă, este important să apară acei creatori de cultură, cum îi numea Schein. Ei sunt
liderii, managerii publici și au un rol-cheie când instituția se confruntă cu probleme noi ca urmare a
schimbărilor din mediul intern, dar mai ales cel extern în care activează. Funcțiile acestor manageri publici
sunt de a ghida grupurile și instituțiile publice în chiar perioadele în care modul obișnuit de a face lucrurile nu
mai funcționează pentru că schimbări importante au avut loc în mediu! extern instituției publice.
Liderii nu numai că asigură inventarea de noi soluții, dar conferă o anumită securitate funcționarilor
publici, care trebuie să tolereze anxietatea de a renunța la răspunsurile stabile atunci când trec prin ceea ce
Kurt Lewin denumea „stadiul dezghețat". Un astfel de stadiu al „nisipurilor mișcătoare" trebuie să ofere
suficient disconfort pentru a motiva schimbarea și destulă siguranță psihologică pentru a permite individului și
grupului să dea atenție valorilor noi.
Dacă o instituție publică a avut o lungă, variată și intensă istorie, cum de altfel au majoritatea
instituțiilor publice din țara noastră, atunci aceste organizații au o cultură puternică și diferențiată de a
celorlalte organizații.
Ceea ce a marcat semnificativ și din punct de vedere cultural instituțiile publice din România au fost
schimbările în mediul în care își desfășoară activitatea aceste organizații. Realitatea demonstrează ca dacă o
organizație își schimbă constant managerii publici și o parte din funcționarii publici, o astfel de instituție
publică este expusă riscului slăbirii culturii sale organizaționale, ceea ce reprezintă primul pas înaintea
declanșării unui vid de identitate culturală care pe termen mediu poate conduce la pierderea treptată a
identității culturale și afectarea echilibrului general al instituției publice.
Prin urmare, în ceea ce privește mecanismele culturii organizaționale, în instituțiile publice pol să apară
două categorii de probleme:
* probleme ale adaptării funcționarilor publici la schimbările din mediul socialf politic, legislativ, etc.
Fiecare- stadiu—de rezolvare a problemelor apărute ca urmare a schimbărilor din mediul extern ridică
problema realizării coerenței sau a consensului pentru noile valori determinate de strategia, scopurile,
mijloacele de realizare, măsurarea performanței, motivarea etc. Pe măsură ce instituția publică își dezvoltă
experiența proprie, ea va începe să modifice într-o oarecare măsură asumpțiile originale;
a
probleme de integrare internă la care pot fi găsite soluții culturale sunt probleme de limbaj,
comportament, relații interpersonale, ideologie. Natura soluțiilor la aceste probleme reflectă înclinațiile
fondatorilor, ca și ale liderilor actuali, experiența anterioară a funcționarilor publici, precum și trăirea
evenimentelor prezente. în consecință, cu toate că problemele de integrare internă sunt, în general, de aceeași
natură, cultura în baza căreia ele se soluționează poate varia de Ia o instituție publică la alta. Astfel, regulile
care stabilesc cine și cui i se poate adresa, în ce condiții poate fi inițiată o comunicare, criteriile în funcție de
care grupul știe cine intră și cine nu face parte din grup, criteriile de alocare a puterii și statusului, regulile care
guvernează relațiile de colegialitate, relațiile între sexe, caracterul deschis, căldura sau răceala relațiilor dintre
membrii organizației, regulile de atribuire a recompenselor și pedepselor, atitudinea față de evenimentele
inexplicabile, toate pot conține răspunsuri caracteristice istoriei grupului mare care reprezintă instituția
publică.
Cultura nu ar putea asigura stabilitatea instituției publice, dacă fiecare schimbare internă, dar mai ales
din mediul extern din sistem sau macrosistem ar introduce noi percepții, paternuri de gândire și reguli de
interacțiune. Pentru a-și putea îndeplini funcția de stabilizator, cultura organizațională trebuie să fie percepută
ca validă. Procesul de transmitere a culturii grupului oferă posibilitatea testării, ratificării și reafirmării
culturii.
Normal ar fi noii membri să poată fi socializați și pe această bază, acceptați într-o poziție centrală
pentru a putea influența cultura din sistem.
Tehnicile de schimbare a culturii sunt variate, de la corecția directă, la seducția subtilă. Prin
introducerea noilor tehnologii, o largă gamă de modele pot fi urmate de manageri, în general, și de managerii
publici, în special.
Au fost prezentate doar câteva aspecte care ne ajuta să înțelegem de ce rolul managerului public este
unul deosebit de important în formarea culturii organizaționale dintr-o instituție publică, de ce el trebuie să fie
nu numai „proiectantul" sistemului de valori de bază, dar și principalul militant activ în procesul de adaptare
permanentă a culturii la noile valori, a integrării lor în contextul mai larg al valorilor culturale europene.
10.3. Sistemul de valori fundamentale ale Noului management public
Modelul tradițional de abordare a administrației publice nu numai că nu mai este unul potrivit pentru
sectorul public, dar se simte tot mai mult nevoia unei schimbări majore în instituțiile publice, prin care
valorile de bază ale Noului management public să poată fi dezvoltate și implementate.
Chiar dacă în ceea ce privește conținutul valorilor de bază există încă mai multe accepțiuni, o parte deja
prezentate, totuși, în timp, s-a conturat un punct de vedere unanim acceptat în țările dezvoltate, cel referitor la
necesitatea renunțării la unele elemente ale gândirii birocratice, considerată mult timp ca modalitatea ideală de
organizare a unui sistem administrativ și a componentelor acestuia.
Această schimbare fundamentală, dincolo de criticile și numeroasele probleme apărute odată cu
declanșarea ei, pare să fie una ireversibilă, care va marca odată cu începutul noului secol și o nouă perioadă de
dezvoltare a științei managementului public și de reformare a sistemelor de management public din toate
țările.
Cercetările teoretice, dar în special cele cu caracter practic, au demonstrat din plin necesitatea și
oportunitatea unor schimbări fundamentale în domeniul managementului public.
Primele elemente ale noului curent în domeniul managementului public au fost identificate în SUA,
după alegerea lui Ronald Reagan ca Președinte în 1980 și în Marea Britanie, odată cu preluarea mandatului de
prim-ministru de către d-hâ Margarct Thatcher. Așa cum s-a arătat deja, abordarea conducerii în sectorul
public, în general, și în domeniile integrate în acesta, în special, a cunoscut după anii '90 mai multe forme de
exprimare.
Pollitt, în 1990, a numit noul curent managerialism; Hood, în 1991, prezenta conținutul unei noi
abordări, numită noul management public; în 1992, Lan și Rosenbloom prezentau dintr-o perspectivă
specifică orientarea către piață a administrației publice.
în același an, Barzelay a reunit punctul său de vedere sub titulatura paradigma post birocratică, pentru
ca imediat să apară reacția din partea lui Osborn și Gaebler exprimată ca guvernarea antreprenorială.
Dincolo de această varietate de forme de exprimare, la o analiză atentă a conținutului noului
management public se constată importante puncte de vedere comune pe care, pentru a oferi o imagine cât mai
clară, le prezentăm în continuare:
• atenție deosebită acordată fundamentării și realizării obiectivelor;
• accentul pus pe responsabilitatea individuală a managerilor publici pentru realizarea obiectivelor;
• creșterea gradului de autonomie și flexibilitate managerială;
• introducerea indicatorilor de performanță pentru măsurarea gradului de realizare a obiectivelor
fundamentale și individuale;
• integrarea în gândirea managerială a celor „3E'\ însemnând economie, eficiență și eficacitate;
• orientarea către piața și deplasarea centrului atenției de la modul de desfășurare a proceselor asupra
gradului în care, prin rezultatele oferite, nevoile sociale sunt satisfăcute.
Un aspect este evident și suficient de clar după această prezentare, și anume faptul că noul model al
managementului public: surclasează efectiv modelul tradițional al administrației publice și, în mod inevitabil,
mai devreme sau mai târziu, viitorul în sectorul public va fi în totalitate dominat de noile valori manageriale
promovate atât în teorie, cât și în practică. Este, de asemenea, foarte clar faptul că noua abordare schimbă-
semnificativ modul de desfășurare a activității în instituțiile publice și, totodată, rolul managerului public și
funcționarilor publici de execuție. Activitatea lor va fi determinată de noile coordonate ale managementului
public, respectiv, obiectiv, rezultate, responsabilitate pentru nivelul performanțelor, creativitate și inovare, și
nu de rutina și tradiționalismul specifice activităților administrative.
 Valorile și aspirațiile promovate într-o organizație publică reprezintă filozofia organizației publice
respective. Este important ca valorile să fie declarate și integrate în misiunea organizației publice, deoarece
oferă informații despre percepția managementului public și celorlalți angajați în raport cu cetățenii și de
relațiile cu aceștia, atitudinea față de muncă, valorile elice considerate în procesele de muncă prin care
serviciile publice sunt realizate și furnizate către clienți.
In procesul de fundamentare a sistemului de valori și aspirații este necesară o abordare bidimensională,
deoarece există un set de valori comune tuturor instituțiilor publice care desfășoară activități în sectorul
public, dar și o serie de valori specifice determinate de particularitățile domeniului pentru care acestea sunt
determinate.
în definirea conținutului misiunii instituției publice se recomandă într-o manieră echilibrată integrarea
atât a valorilor și aspirațiilor comune, cât și a celor specifice apreciate de reprezentanții managementului
public ca esențiale în relația cu consumatorii de produse și servicii.
10.4. Practici organizaționale și manageriale în contextul schimbării culturii organizaționale
10.4.1. împuternicirea
În 1983, R. Kanter a introdus conceptul de împuternicire (empowerment) focalizat asupra relațiilor
client - angajat.
Deoarece aspectele relevate de Kanter se regăsesc în transformarea propusă, putem " asocia acest
concepi noii culturi administrative.
Transpunerea în practică a conceptului de împuternicire reclamă eforturi manageriale direcționale, în
primul rând, spre recunoașterea importanței conceptului și în al doilea rând, spre asigurarea marjei de
manevră, susținerea resurselor și informațiilor necesare funcționarilor publici pentru dezvoltarea relațiilor cu
clienții instituțiilor administrației.
Valoarea reală pe termen lung a unei organizații publice este conferită de cunoștințele acumulate de
angajații acesteia și se exprimă prin produsele și serviciile publice oferite societății.
în consecință, dezvoltarea prioritară a capabilităților manageriale și operaționale reprezintă garanția
succesului pe termen lung. Studiile efectuate la nivelul unor instituții publice ne- au relevat referitor la această
temă o serie de practici deficitare. Astfel, dezinteresul conducătorilor instituțiilor față de procesul dezvoltării
individuale al funcționarilor publici se manifestă prin expedierea acestor preocupări în sarcina exclusivă a
Serviciului de Resurse Umane.
într-un astfel de context, dată fiind experiența limitată, fură legătură cu exigențele actuale din
administrația publică, a managerilor responsabili, identificarea nevoilor reale de instruire este superficială. în
plus, nu există certitudinea că managerii responsabili vor fi capabili să asigure capabilitățile necesare. In
consecință, chiar și atunci când se organizează cursurile de instruire și formare, sunt departe de ceea ce ar avea
într-adevăr nevoie organizația publică, relevantă instruirii fiind, din motivele enumerate, nesemnificativă. Pe
acest fond, intervenția managerială directă se limitează la reducerea bugetelor alocate instruirii și formării,
ceea ce nu reprezintă decât continuarea șirurilor de erori existente în abordarea acestui proces.
Remedierea deficiențelor înseamnă redefmirea importanței dezvoltării individuale, comunicarea și
demonstrarea angajamentului managerial prin implicarea directă a acestuia în activitățile de dezvoltare ca
extensie a responsabilităților asumate.
ConcepțiiI de organizațiilor care învăța este un concept apărut relativ de curând.
Senge le definește ca reprezentând „organizații în care oamenii își dezvoltă în permanență
capacitatea de a crea rezultatele pe care le doresc cu adevărat, în care sunt protejate și stimulate modele de
gândire inedite și exploratorii, în care aspirația colectivă este liberă și în care oamenii învață tot timpul să
învețe împreună ".6
Cel din urmă aspect este deosebit de important pentru organizația care învață, ridicând o serie întreagă
de întrebări fundamentale, cum ar fi: Ce anume se învață? Cum se învață? Cum se aplică în practică, și de ce?
La nivel individual învățarea reprezintă, în primul rând, o chestiune de dobândire a unor cunoștințe și
aptitudini, precum și de dezvoltare a capacității de înțelegere și a atributelor personale. Procesul învățării
poate presupune uneori „dezvățarea" anumitor comportamente și atitudini.
Mai mult, în privința organizațiilor, Hamei și Prahalad7 sunt de părere că: „crearea unei „organizații
care învață" nu constituie decât jumătate din soluția problemei. Tot atât de importantă este și crearea unei

6
P, Senge, The fifth discipline - the Art and Practice in the Leaming Organization (citat de G.A. Cole în Managementul Personalului, ed.
Codecs, 2000).
7
Hamei, G., Prahalad, C., Competing for the future, Harvard Business School Press (citat de Cole).
«organizații care se dezvață» ...Pentru a-și clădi viitorul, orice companie trebuie mai întâi să se dezvețe de
cel puțin o parte din propriul trecut. "
Coie evidențiază faptul că în centrul conceptului de organizație care învață se află perspectiva conform
căreia organizațiile trebuie să devină mai cooperante din punct de vedere al modului în care percep
problemele și oportunitățile, precum și al modului în care încearcă să le rezolve sau să le exploateze. Prin
urmare, se așteaptă ca fiecare membru al organizației să reflecteze asupra aspectelor practice, să propună
modalități alternative (mai bune) de a face un lucru sau altul și să găsească voința de a lucra împreună pentru
o realizare mai eficientă a rezultatelor dorite. Filozofia implicită pe care se sprijină organizația care învață este
mai buna realizare a țelurilor colective, prin exploatarea rezervorului de cunoștințe, aptitudini și calități
intuitive ale tuturor membrilor organizației.
Senge considera că disciplinele de studiu ale organizației care învață se bazează pe cinci strategii
convergente, denumite de el tehnologii componente, care pot fi caracterizate, pe scurt, după cum urmează:
1) gândirea sistematică - elaborarea unui cadru de lucru conceptual, conform căruia organizațiile sunt
alcătuite din diverse activități și grupări interdependente care alcătuiesc împreună mai mult decât suma
părților; acest principiu reprezintă o concepție organică și intuitivă asupra organizațiilor;
2) măiestria personală - capacitatea de a produce rezultate în mod consecvent și competent, ceea ce
presupune un grad ridicat de angajament în direcția asimilării de noi cunoștințe; Senge consideră că măiestria
personală constituie o „cheie de boltă esențială a organizației care învață".
3) modelele mintale ~ Senge are în vedere faptul că, pentru organizația care învață, este foarte
important ca oamenii să devină conștienți de premisele și prejudecățile cu care operează, astfel încât să poată
analiza în orice moment daca acestea continuă să fie relevante și pertinente;
4) perspectiva comună - se referă ta instituirea unui cadru de lucru și a unui set de procese care să
permită apariția unei perspective și a unui scop comun, în jurul cărora toți oamenii, indiferent de rangul
ierarhic, își pot găsi un sens al destinului personal;
5) învățarea în echipă - disciplina pe care o presupune această strategie este aceea de intrare în dialog
cu colegii; Senge definește dialogul ca fiind capacitatea membrilor unei echipe de a renunța la presupuneri și
de a se angaja într-un veritabil proces de raționament colectiv.
Cole subliniază că dintre cele cinci discipline, gândirea sistematică deține rolul cel mai important și
influent, deoarece permite organizațiilor să le sudeze pe celelalte sub forma unui corp dc cunoștințe teoretice
și practice, și nu să transforme ideea de „organizație care învață" într-un capriciu temporar sau inițiativă
frivolă, Iară nici o utilitate practică. Tipul de învățare necesar este unul complex, depinde de facilitatea
învățării și se bazează, în foarte mare măsură pe experiență.
Conceptul organizației care învață poate, așadar, să circumscrie tot ce există mai bun în teoria modernă
a învățării.
Pentru a face o caracterizare cât mai bună a construirii organizațiilor care învață, trebuie să ne mai
referim și la rolul pe care îl dețin și urmează să-1 dețină „cunoștințele" în secolul XXI; pentru a reuși să
evidențiem acest lucru, vom aminti opiniile unor autori precum Alvin Toffler sau Peter Drucker.
Vom începe cu P. Drucker, care vorbește despre cunoștințe și despre persoana educată. Vorbind
despre economia și productivitatea cunoștințelor, autorul citat mai sus spunea: „Economia va rămâne, cu
siguranță, o economie de piață - și una la scară globală. ... Criticisnml pieței, ca organizator al activității
economice, durează de pe timpul lui Aristotei Dar cum a arătat acum mai bine de o sută de ani un anti-
capitalist de talia lui Marx, piața, cu toate imperfecțiunile sale, este totuși cu mult superioară tuturor
celorlalte moduri de organizare a activității economice - ceea ce au demonstrat-o din plin ultimii 40 de ani.
Ceea ce face ca piața să fie superioară este tocmai faptul că ea organizează activitatea economică în jurid
informațief's; apoi, subliniind rolul cunoștințelor, spunea: „Din ce în ce mai mult, se obține tot mai mult
venit din resursele tradiționale: munca, pământul și capitalul (în bani); principalii producători de
prosperitate au devenit informația și cunoștințele ".
Drucker mai vorbește în acest capitol și de productivitatea cunoștințelor, subliniază modul în care
japonezii au dat o utilizare excelentă cunoștințelor pe care le-au importat sau le-au dobândit. Arată apoi cum
încercările unor state precum SUA, de a-i combate pe japonezi prin intermediul „consorți ilor n guvernate de
guvern, adică prin centralizarea inovației, au fost nereușite. ... „Inovația, adică aplicarea cunoștințelor pentru a
produce noi cunoștințe, nu este așa cum ar susține folclorul american, «inspirație» , și nici nu este cel mai bine
tăcută de niște singuratici în garajele lor. Ea este un efort sistematic și un grad înalt de organizare. Dar ea cere,
de asemenea, atât descentralizare, cât și diversitate, adică opusul planificării centrale și centralizării."
în viziunea lui Drucker, în centrul atenției societății bazată pe cunoștințe se află „persoana educată":
 „Societatea post-capitalistă tratează despre mediul în care ființele umane trăiesc, muncesc și învață. Ea
nu tratează despre persoană. Dar societatea bazată pe cunoștințe în care trecem, indivizii sunt centrul.
Cunoștințele nu sunt impersonale, ca banii. Cunoștințele nu rezidă într-o carte, o bază de date, un program
software; acestea conțin doar informație. Cunoștințele sunt întotdeauna incorporate într-o persoană; purtate de
către o persoană; create, mărite sau îmbunătățite de o persoană; aplicate de către o persoană; folosite în mod
corect sau greșit de către o persoană. De aceea, trecerea la societatea bazată pe cunoștințe pune persoana în
centru. Făcând așa, ea ridică noi provocări, noi probleme, noi întrebări fară precedent, despre reprezentantul
societății bazate pe cunoștințe, persoana educată." ... „Societatea postcapitalistă are nevoie exact de opusul a
ceea ce propun deconstrucționiștii, feminiștii radicali sau anti-occidentalii. Ha are nevoie tocmai de lucrul pe
care aceștia îl resping în întregime: o persoană universal educată.
„Persoana educata de mâine va trebui sâ fie pregătită pentru a trăi într-o lume globală, V a f i o lume
occidentalizată, dar, de asemenea, o lume din ce în ce mai tribalizată. El sau ea trebuie să devină un
„cetățean al lumii" ~ în viziune, orizont, informație. El sau ea vor trebui, de asemenea, să se hrănească
din rădăcinile locale și, în schimb, să își îmbogățească și să-și hrănească propria cultură locală." 8
încercând să-și schimbe cultura organizațională, organizațiile publice pot împrumuta elemente ale celor
mai noi tendințe din managementul întreprinderilor.
Business reengineering, de exemplu, este un concept introdus în managementul afacerilor în urmă cu
aproximativ patru decenii de Hammer și Chapy, și presupune să iei totul de la început, de la temelii; înseamnă
să lași deoparte mult din înțelepciunea adunată pe parcursul a două sute de ani de management industrial.
în reengineering vechile denumiri ale funcțiilor și vechile aranjamente organizatorice - departamente,
divizii, grupuri etc. ~ încetează să mai conteze. Ele sunt rămășițe ale unei alte epoci; ceea ce are importanță
este cum vrem să organizăm munca astăzi, ținând seama de cerințele de azi ale pieței și de puterea
tehnologiilor actuale.
Reengineering-ul valorifică aceleași caracteristici care i-a făcut întotdeauna pe americani atât de
inovatori în afaceri: individualism, încredere în sine, disponibilitate de a accepta riscul și o înclinație spre
schimbare; „business reengineering, spre deosebire de alte teorii de management care ar dori ca «noi» să fim
mai mult «ei», nu încearcă să schimbe comportamentul salariaților și al managerilor americani. Din contră, el
folosește avantajele talentelor americane și eliberează candoarea americană."
Reengineering-ul elimină nu numai ce este risipă, irosire, ci și activitatea care nu adaugă valoare. Cea
mai mare parte din operațiile de control, conciliere, așteptare, monitorizare, urmărire - munca neproductivă
care există datorită granițelor din interiorul unei organizații și care are scopul de a compensa fragmentarea
proceselor - este eliminată prin reengineering, ceea ce înseamnă că oamenii vor putea folosi mai mult timp
făcând adevărata muncă. După reengineering, „munca devine mai aducătoare de satisfacții, deoarece lucrătorii
au un mai mare sentiment de împlinire, finalitate și realizare din munca lor. Mai mult, munca devine mai
aducătoare de recompense, deoarece posturile oamenilor au o mai mare componență de creștere și învățare."
 Rolul oamenilor se schimbă - de la subordonare, la putere de decizie.
 Pregătirea cadrelor se schimbă - de la calificare, la educație.
 Măsura performanțelor și stabilirea recompenselor își deplasează centrul de interes, de la activitate, la
rezultate.
 Criteriile de avansare se schimbă - de la performanță, la abilitate.
 Valorile se schimbă ~ de la autoprotecție, spre productiv.
 Structurile organizaționale se schimbă - din iermlnt. devin plate.
 Managerii se schimbă ~ din supraveghetori don» antrenori.
 Șefii se schimbă ~ din constatatori de rezultate, în lideri.
Pentru transformarea organizațiilor publice, în organizații \ căror cultură să fie cât mai apropiată de
modelul idenl nl „organizației pro-active" sau a „organizației care învață", t«»dtl depinde de noi, de
capacitatea politică, economică și de organi/au Uniunea Europeană, cunoscând dificultățile pe care le
întâmpinam, sprijină prin programe diverse țara noastră - programe de asiskul.» financiară, tehnică,
educațională, culturală și altele - pcnim depășirea dificultăților prezente.

8
P. Drucker, op. cit., p. 61.
 13.9. Benchmarking-ul politicilor publice
Benchmarking-ul este un proces de măsurare și comparare continuă a procesului politicii publice cu
procesele politicilor similare din diferite state ale Europei sau din lume. Din perspectiva integrării României
în UE referențialul ales pentru comparare este reprezentat de politicile europene.
Dat fiind aportul său la identificarea posibilităților de îmbunătățire a proceselor unei politici publice,
benchmarking-ul reprezintă un punct de pornire pentru dezvoltarea viitoare a acestor procese. Soluțiile puse în
practică în alte state doar datorită hazardului pot fi transferate direct în propriul proces al politicii; în general,
se impun multiple ajustări. Ceea ce contează însă este înțelegerea teoriei benchmarking, chiar înaintea
soluțiilor alese. în acest sens, W.E. Dcming afirma: „să poți copia soluțiile implementate deja, este un noroc.
Necesar însă este să înțelegi teoria despre ceea ce dorești să faci. " 9
Preocuparea pentru cunoașterea și studierea politicilor în statele vecine sau a celor comunitare
reprezintă un avantaj, prin infor- majiilc acumulata, relativ atât la performanța politicii în aceste state, cât și la
diferențele existente între practicile și performanțele acestora și propriile politici publice.
Beneficiile potențiale rezultate din utilizarea acestei practici sunt, așadar, substanțiale și derivă, pe de o
parte, din faptul că guvernul este capabil să recunoască și să adopte standarde de clasă europeană, iar, pe de
altă parte, din faptul că experiența câștigată în acest fel îi va permite să inițieze acele acțiuni care să garanteze
atingerea standardelor de performanță stabilite.
În final, aceste acumulări conduc la dezvoltarea capabilităților funcționale și manageriale necesare
atingerii unor niveluri superioare de performanță în domeniul elaborării și execuției politicilor publice.
Din această perspectivă, benchmarking-ul are contribuții considerabile la:
• creșterea competitivității naționale;
• definirea așteptărilor generale;
• stabilirea unor obiective credibile;
• gradul mare de transferabilitate al politicilor, datorită structurilor similare.
Prin bcnchmarking se pot obține informații despre practicile performante din domeniul în care este
inițiată politica respectivă, putând în acest fel încerca să atingă nivelul de performanță al acesteia. De obicei,
elaboratorii de politici industriale se uită la elaboratorii de politici industriale din celelalte state europene, cei
care elaborează politici comerciale analizează modul în care acestea sunt elaborate în alte state ș.a.m.d.
Contextul național impune însă identificarea unor modalități proprii de realizare a performanței și a
practicilor performante nu doar într-un domeniu, ci prin extinderea în toate domeniile posibile. Cu alte
cuvinte, benchmarking este în măsură să furnizeze anumite rezultate, dar acestea sunt limitate, pe de o parte,
dc propriul potențial de performanță, iar, pe de altă parte, de dificultatea obținerii informațiilor de la celelalte
state. în plus, este dificil să găsești un sistem ale cărui variante relevante să fie similare pentru a-ți permite
comparația.
Desfășurarea acestui proces abordat din perspectiva îmbunătățirii continue (ciclul PDCA) este detaliată
în figura 13.6.
Surse de informare utilizate în evaluare. Orice organizație colectează și primește diferite tipuri de
informații. Se poate argumenta că la dispoziția guvernului există o gamă potențială deosebit de amplă. Pentru
marca parte a organizațiilor din sectorul public, informațiile despre grupul țintă al reglementărilor sunt
relevante pentru identificarea viitoarelor probleme și oportunități.
Existența unui număr important de surse de informații aflate la dispoziția guvernului creează, pentru
acesta, o serie de oportunități. Se poate face distincția dintre statisticile pe produs, care sunt realizate
incidental în derularea procesului administrativ, și statisticile de ansamblu, al căror scop este producerea de
informații.
Pentru numeroase activități, guvernul generează un număr de statistici asupra unor subiecte diferite: de
la rapoartele referitoare la numărul de crime, la cele despre volumul importului.
Pentru colectarea de informații, guvernul are nevoie de resursele necesare pentru a realiza anchete dc
mari dimensiuni. In plus, guvernul are puterea de a obliga persoanele sau firmele să ofere informațiile de care
are nevoie. Totuși, multe dintre datele colectate dc guvern sunt obținute ca urmare a răspunsurilor benevole.
Se folosesc diverse categorii de informații. De la cele foarte structurate, până la cele nestructurate.
Dintre modalitățile formalizate de colectare a informațiilor menționăm: analize dc piață, prognozele,
anchetele tehnologice, analiza politică etc.

9
W.E. Dcming (1993), The New Economics, MIT Center for Enginecring Study, SUA.
 Dintre modalitățile neformalizate dc colectare a informațiilor cităm: anchetele publice, comitetele de
selectare, consultative, reprezentanții grupurilor de interese, precum și informații de la membrii
parlamentului, rapoartele interne provenite dc la oficiile regionale, rapoartele ambasadelor, activitățile de
informații dc spionaj ș.a.m.d.
Guvernul arc mai puține dificultăți în transferarea informațiilor între organizațiile publice, comparativ
cu firmele care s-ar putea afla în competiție unele cu altele. Totuși, indiferent cât ar fi dc deschis guvernul, pot
apărea o scrie de dificultăți cu privire la transparența transferului dc date.