UNIVERSITATEA DUNREA DE JOS, GALAI DEPARTAMENTUL ID/IFR

TIINA ADMINISTRAIEI I

Lector univ.dr. MIHILESCU MDLINA- ELENA Facultatea de tiinte Juridice, Sociale i Politice Departamentul de tiinte administrative i regionale

Galai 2012

Departamentul pentru nvmnt la Distan i cu Frecven Redus 2

Facultatea de tiine Juridice, Sociale i Politice Anul III/ ID

CUPRINS CAP I. Administraia public. Noiuni introductive.................................pag 4. CAP II. Evoluia tiinei administraiei.....................................................pag 18. CAP III. Identificarea principiilor tiinei administraiei .......................pag 32. CAP IV. tiina administratiei. Concept, definiie, obiect, metode..........pag 42. CAP V. Analiza organizaional a tiinei administraiei.........................pag 57. BIBLIOGRAFIE..........................................................................................pag. 71.

CAPITOLUL I ADMINISTRAIA PUBLIC. NOIUNI INTRODUCTIVE

Obiective: -Definirea noiunii de administraie publica -Inelegerea noiunii de fenomen administrativ -Realizarea unei distincii intre noiunile de autoritate public , organ al administratiei publice, instituie public.

1.1.Administraia public intre arta si stiina Administraia public este o tiin i o art. Acest adevr este un copil al secolului XX. Una din cele mai mari realizri ale acestui secol a fost constituirea tiinei administraiei. Arta de a conduce oamenii, considerat secole de-a rndul un dar dat de Dumnezeu personalitilor remarcante, a obinut o baz raional, tiinific. Administraia public s-a intercalat cu procesul de conducere politic i administrativ de stat, devenind o activitate profesional a celor mai active grupuri de oameni. Teoria administraiei publice contemporane nglobeaz n sine ideile politice ale marilor gnditori antici Platon i Aristotel, filozofilor politici ai epocii Renaterii, italianului N. Machiaveli, englezilor T.Gobbs i John Lock, francezilor S.Montesquieu i J.J.Rousseau, fondatorului democraiei americane, T. Jefferson i ntemeietorilor constituiei americane J. Washington, D. Medison, A. Hamilton, cunoscutului cercettor a democraiei americane A.Tocquevill, filosofilor germani E. Kant, Gh. Heghel, K. Marx. Un aport substanial n elaborarea teoriei i practicii administraiei publice au adus savanii americani contemporani, printre ei se afl eminentul activist de stat a S.U.A., T. Roosevelt.

Autorii americani consider c America a creat arta i tiina conducerii n organizaiile mari i a exportat experiena sa n toate rile lumii1. Din punct de vedere al dreptului administrativ, administratia a fost definita ca fiind o forma de realizare a politicii de stat, sau drept activitatea de organizare a executarii si de executare in concret a legilor si a celorlalte acte ale organelor statului, indeplinita de acestea, prin realizarea puterii de stat... Noiunea de administraie public reprezentnd noiunea fundamental pentru Dreptul administrativ, prezentarea principalelor concepte cu care aceast disciplin opereaz va ncepe firesc , cu analiza acesteia. Dac n doctrina, legislaia i jurisprudena interbelic din ara noastr s-a utilizat n principal, noiunea de administraie public, la care s-a revenit dup 1990, n toat perioada postbelic a fost folosit exclusiv noiunea de administraie de stat, consacrat prin Constituiile socialiste i legislaia epocii. Fa de aceast situaie se nate ntrebarea dac este vorba de noiuni diferite sau de una i aceeai noiune, cu alte cuvinte, dac sintagma administraie de stat este diferit ca neles de sintagma administraie public sau dimpotriv se identific cu cea din urm. Din analiza regimurilor constituionale romneti, caracteristice fiecrei epoci, rezult c spre sfritul secolului al XIX lea i prima parte a secolului XX, prin noiunea de administraie public, larg utilizat, se avea n vedere, de regul, att activitatea administraiei centrale ct i a administraiei locale, aceasta din urm fiind caracterizat prin autonomie local, rezultat al descentralizrii administrative, principii de baz ale organizrii administraiei publice locale. Noiunea de administraie public acoperea, astfel, att activitatea administraiei statale ct i activitatea administraiei locale, sfera administraiei publice fiind mai larg dect a administraiei de stat, prin includerea i a administraiei publice locale. Dimpotriv, n timpul regimului socialist, administraia de stat s-a limitat la activitatea organelor centrale i locale ale administraiei de stat, ntre care exista o strict subordonare. Fr a fi utilizat ca atare, noiunea de administraie public se identifica cu noiunea de administraie de stat, n absena unei administraii specifice autoritilor autonome, alese la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, distinct de administraia de stat sau central.

Bazele conceptuale ale teoriei administrarii publice, www. Grupa122.blogspot.ro, consultat la data de 2 10 2012, ora 12 00.

Dup anul 1990, s-a revenit la aceleai principii ale organizrii i funcionrii administraiei publice caracteristice Romniei interbelice, anterioare regimului socialist, inndu-se cont ns de orientarea Europei occidentale n aceast privin, la care n permanen legislaia, jurisprudena i doctrina de la noi se raporteaz. Prin urmare, ntre administraia public i administraia de stat exist un raport de la ntreg la parte, administraia de stat reprezentnd o component a administraiei publice, alturi de administraia local. Astfel, la nivelul colectivitilor locale ntlnim att decizii administrative, avnd un interes exclusiv local (spre ex., construirea unei coli ntr-o comun) ct i atribuii cu caracter statal (spre ex., atribuiile de autoritate tutelar)2. Pornind de la premisa Cunoaterea tiinific a unei anumite materii presupune, dup cum este unanim admis, identificarea noiunilor ()3, Antonie Iorgovan manifest o scrupulozitate deosebit fa de rigorile logicii formale, cercetnd cu mare atenie genul proxim i diferena specific din definitorul noiunii administraie public. Astfel, stabilete c administraia public este specia fenomenului administrativ care cuprinde faptele administrative ce au ca finalitate realizarea valorilor politice. n ceea ce privete fenomenul administrativ, acelai autor4, fcnd o sintez a doctrinei franceze, arat c acesta prezint urmtoarele trsturi: a) este un fenomen social; b) presupune organizarea unor mijloace pentru atingerea unor obiective; c) obiectivele sunt stabilite de o autoritate superioar; d) se extinde pn la activitatea de nfptuire material a obiectivelor. n cazul administraiei publice, fiind vorba de valori politice, care sunt de interes public, acestea se realizeaz n regim de putere public. Rezult c definiia administraiei publice are ca gen proxim sfera faptelor administrative, iar ca diferen specific realizarea valorilor politice, n regim de putere public. Deci sfera noiunii administraie public conine faptele administrative, ndeplinite n regim de putere public, avnd ca finalitate realizarea valorilor politice5.
2 3

D. Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol. I, Editia a II a, Editura C.H. Beck, 2008, pag.33. A. Iorgovan, , Tratat de drept administrativ, Ediia a III-a restructurat, revzut i adugit, vol.I, Edit AllBeck, Bucureti-2001 2001, vol.I, precit., p.3. 4 Ibidem, p.6. 5 L. Coman- Kund, Stiinta administratiei, Vol I, suport de curs pentru ID IFR, 2011, pag.2.

Revenind la autorii americani mai sus mentionai, acestia consider c America a creat arta i tiina conducerii n organizaiile mari i a exportat experiena sa n toate rile lumii. Posibil c este aa, dac vorba e de management teoria i practica conducerii n organizaiile de producere. n ceea ce privete administraia public, atunci n aceast sfer etaloane nu exist, fiindc fiecrui sistem politic i regim politic i sunt caracteristice anumite schimbri cauzate de principii speciale, forme de organizare i metode de reglare i dirijare a proceselor sociale. Legitile obiective, generale a activitii politice i administrative a statului nu sunt specifice, dar nici nu determin modele concrete de conducere. Modelele de conducere se formeaz n baza generalizrii experienei naionale i internaionale, a inovaiilor tiinifice n domeniu. Teoria administraiei, ca si alte tiine socio-politice, este internaional. Aceasta teorie este o sinteza a cunotinelor acumulate de cercettorii autohtoni i strini i o sintez a practicilor politice naionale i internaionale. Aspectul dominant este analiza problemelor de organizare i funcionare a administraiei n tara dat. Teoria administraiei publice cuprinde principiile de activitate a instituiilor publice n organizarea i conducerea proceselor sociale i economice, mecanismelor de adoptare i realizare a deciziilor n cele mai importante probleme ce apar n societate, att la nivel naional, ct i regional i local. Aceast teorie a aprut la intersecia tiinelor sociale i umanitare sociologia, politologia, tiinele economice. n aceast ordine de idei teoria administraiei publice constituie rezultatul cercetrilor, creativitaii reprezentanilor diferitor discipline tiinifice6. Istoria administraiei se nate, fara gre, din istoria statelor moderne si insoeste, indubitabil, sfera politicului. Evoluia de la absolutismul regal la democraia contemporana este, desigur, i istoria schimbarii structurilor si a modului de funcionare a administraiiei ca principal agent care duce la indeplinire dezideratele politice, fiind cel care determina, in fapt, prioritaile societaii. Aa a evoluat administraia, spre exemplu, de la principiul organizarii ierarhice centralizate la mecanisme mai nuanate si mai flexibile care permit materializarea principiilor descentralizarii administraiei si desconcentrarii serviciilor publice.

Bazele conceptualeop.cit., .pag. 3

Noile tendie politice i ideologice se reflect, fr gre, in mecanismele si reaciile administraiei care, prin complexitatea nevoilor societaii moderne actuale, ii depeste rolul clasic apolitic i devine o structura suprapolitic 7.

Analiza noiunii de administraie public presupune i lmurirea celor dou sensuri ale sale. Pe de-o parte, identificm un sens funcional, material atunci cnd folosim noiunea de administraie public cu nelesul de activitate desfurat de anumite structuri administrative. Pe de alt parte, identificm un sens organic atunci cnd folosim aceeai noiune pentru a delimita respectivele structuri administrative, deci cnd ne referim la organele care realizeaz aceast activitate. Sub aspect funcional, administraia public reprezint activitatea de organizare a executrii i executare n concret a legilor, urmrindu-se satisfacerea interesului public prin asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice i prin executarea unor prestaii ctre particulari. Sub aspect organizatoric, administraia public const ntr-un ansamblu de autoriti publice prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau n limitele legii, se presteaz servicii publice. Evocarea celor dou sensuri ale noiunii de administraie public ridic n mod inevitabil, problema organismelor care o nfptuiesc, denumite generic structuri administrative, n legislaie i, implicit, n doctrin fiind utilizat cnd noiunea de autoritate a administraiei publice, cnd cea de organ al administraiei publice. Din analiza reglementrilor constituionale i legislative romneti observm c, spre deosebire de Constituiile socialiste (1948, 1952 i 1965) i legislaia adoptat n baza acestora, unde se ntlnete exclusiv noiunea de organ al administraiei de stat, actuala Constituie utilizeaz cu predilecie noiunea de autoritate a administraiei publice, i n mai mic msur, noiunea de organ al administraiei publice.

O. Babin, L. Orlov, Modernizarea administratiei publice in procesul de integrare europeana, Caiet stintific nr 3/2009, Institutul de Stiinte administrative din Republica Moldova, pag 29.

Din cercetarea mai aprofundat a dispoziiilor constituionale i legale n materie nu rezult ns vreo distincie care s-ar putea face ntre cele dou noiuni, fiind vorba despre una i aceeai categorie juridic, ce desemneaz structurile care nfptuiesc administraia8. n analiza sa asupra conceptului de administratie publica profesorul Ioan Vida pornete de la constatarea: Conceptul de administraie, fie n accepiunea sa public, fie n cea privat, nate o serie nesfrit de ntrebri la care rspunsurile sunt date n maniere diferite, n funcie de autori, de perioada istoric n care au fost formulate sau de teoriile care stau la baza acestora, inclusiv de scopurile care le determin9. Aa stnd lucrurile, pentru a gsi o trstur comun pentru termenul administraie, autorul recurge la etimologia cuvntului, artnd c n vechiul drept roman ad minister, termen de la care deriv termenul administraie din zilele noastre, avea sensul de a duce la ndeplinire o misiune comandat 10, de a servi. Este vorba deci de o activitate care urmrete realizarea unor valori stabilite de o autoritate superioar sau, cu alte cuvinte, care servete, de unde i noiunea de serviciu public. Utiliznd argumente ale tiinei administraiei i de natur sociologic 11, autorul arat c, n cazul administraiei publice, autoritatea superioar o constituie instituiile politice i ele decid care sunt valorile de interes general pe care aceasta trebuie s le realizeze. ntruct interesele particulare, chiar dac se pot grupa n categorii de interese comune, nu coincid cu interesul general, administraia public beneficiaz de puterea public, pentru a-i ndeplini misiunile. Astfel, se ajunge la definiia general potrivit creia administraia public este activitatea executiv, pus sub semnul comenzii sau delegrii de atribuii, care realizeaz obiective stabilite la nivelul instituiilor politice, n regim de putere public. Stabilirea sferei i coninutului administraiei publice se face de Parlament, prin lege 12. Se observ c aceast definiie are n vedere sensul material-funcional al administraiei publice. n continuare, autorul afirm c, potrivit concepiei structuraliste () administraia nu mai poate fi conceput ntr-o dubl accepiune, organic i material (sublinierea noastr), deoarece elementele de structur sunt concepute ca o integrare a unei activiti ntr-un cadru organizatoric determinat13.
8 9

D. Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol. I, Editia a II a, Editura C.H. Beck, 2008, pag.28. Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, R. A. Monitorul Oficial, Bucureti 1994, p.9, apud. L. Coman Kund,op. cit, pag.4. 10 Ibidem, p.9. 11 Ibidem, pp.10, 11. 12 Ibidem, pp.11, 12. 13 Ibidem, p.14.

Inspirndu-ne din rezultatele oferite de cei doi cercettori, optm pentru urmtoarea definiie: Administraia public este activitatea executiv pus sub semnul comenzii sau delegrii de atribuii de la nivelul instituiilor politice, desfurat de autoriti sau instituii 14 publice anume constituite, care i realizeaz obiectivele n regim de putere public. Potrivit acestei definiii, administraia public prezint urmtoarele trasaturi definitorii: este un ansamblu de structuri sau forme organizatorice, care au ca trstur comun faptul c desfoar o activitate executiv, de pe poziii de autoritate fa de particulari, n vederea realizrii unor obiective politice ; prin activitate executiv, n acest caz, se nelege activitatea de organizare a executrii legii sau executarea direct a legii ; regim de putere public nseamn, n spe, att capacitatea de a emite acte unilaterale obligatorii, ct i capacitatea de a realiza o serie de fapte materiale pentru aducerea la ndeplinire a actelor unilaterale obligatorii, inclusiv constrngerea direct. Din observarea fenomenului administrativ rezult c, odat cu recunoaterea personalitii juridice politico-administrative a diviziunilor administrativ-teritoriale, acestea devin uniti administrativ-teritoriale, adic dobndesc o dubl calitate, i anume: calitatea de colectiviti locale (subiecte colective de drept public dotate cu autoriti reprezentative) i calitatea de circumscripii administrativ-teritoriale ale statului. Aceasta face ca, administraia public, privit n ansamblu, s constituie un complex la care concur o pluralitate de autoriti. Sensul principal al sintagmei autoritate public este acela de organ public, adic un colectiv organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, la nivel statal sau local sau ntr-o alt formulare, o structur organizatoric ce acioneaz n regim de putere public, pentru realizarea unui interes public. n ce privete noiunea de instituie public credem c aceasta nu se identific nici cu noiunea de autoritate public i nici cu cea de autoritate a administraiei publice, n legislaie utilizndu-se de altfel, adeseori formularea autoritile i instituiile publice, formulare ce nu i-ar mai avea rostul dac noiunile ar fi identice. Fa de noiunea de autoritate public mai sus definit, noiunea de instituie public are n vedere structurile subordonate unor autoriti ale administraiei publice, care funcioneaz din
14

Termenul autoritate evoc activitatea preponderent de decizie, iar termenul instituie evoc activitatea preponderent de serviciu public, apud. L. Coman- Kund, op. cit, pag. 4-5.

10

venituri bugetare dar i din surse extrabugetare, potrivit legislaiei n vigoare. Instituiile de nvmnt de stat, Academia Romn i institutele de cercetare din subordinea acesteia sunt exemple de instituii publice, dar ele nu pot fi calificate i ca autoriti publice15. Stabilirea sensului de administratie publica presupune identificarea notelor dominante ale continutului sau, ceea ce implica determinarea genului proxim in care aceasta poate fi incadrata apartinandu-i acestui gen. Sub acest aspect, notiunea de administratie publica poate fi abordata dintr-o dubla perspectiva a) perspectiva extrajuridic sau din perspectiva stiintei administratiei , cay in care genul proxim este fenomenul administrativ; b) perspectiva juridic , situatie in care genul proxim este fenomenul puterii publice. Din perspectiva extrajuridic administraia publica este o specie a fenomenului administrativ prin aceasta avandu-se in vedere orice activitate de natura administrativa. In sens larg, fenomenul administrativ este o activitate de organicare, dirijare, combinare a unor mijloace , resurse, in vederea infaptuirii pana la faptele materiale concrete a unor obiective , valori, stabilite de structuri organizatorice superioare. Din definitia formulat putem extrage cateva trsturi generale ale fenomenului administrativ: este un fenomen social; presupune organizarea unor mijloace, resurse pentru atingerea unui obiectiv , infptuirea unor valori; obiectivele, valorile sunt stabilite de structuri organizatorice superioare; se extinde pan la activitatea de infaptuire material a valorii, a obiectivului de atins. In ceea ce prive te diferena specific este de reinut ca ne aflam in prezena administra iei publice numai atunci cand valoarea pe care o are de realizat un fapt administrativ este una de natur politica. Din perspectiva juridic administratia publica este o specie a fenomenului puterii publice. Inelegerea fenomenului de administratie publica din acest punct de vedere implica, in mod necesar, abordarea succint a principiului separaiei puterilor in stat, aprut ca reacie la tot ceea ce insemna absolutismul monarhic si consecintele negative ale acestuia.

15

D .Apostol Tofan, op. cit, pag.35.

11

In concluzie, noiunea de administraie public cuprinde numai faptele administrative care au ca finalitate realizarea unor valori politice, a unor comandamente stabilite de instiutiile politice si care sunt indeplinite in regim de putere public 16. Pe de alta parte, noiunea de putere public desemneaz drepturile speciale, exorbitante (prerogativele) de care dispune orice autoritate a administraiei publice i implicit, orice autoritate public, n vederea exercitrii atribuiilor sale i pentru satisfacerea interesului public, care n cazul unui conflict cu cel particular trebuie s se impun. n baza prerogativelor de putere public de care dispun, msurile luate de aceste autoriti se aplic direct iar n cazul n care nu sunt respectate, beneficiaz de fora de constrngere a statului. Acest regim de putere public presupune ntr-un stat democratic posibilitatea celor administrai de a aciona n justiie mpotriva vtmrilor aduse prin actele administraiei publice fiind vorba despre instituia contenciosului administrativ17. 1.2. Teoria administratiei publice Teoria administraiei, ca i alte tiine socio-politice este internaional. Aceasta teorie este o sinteza a cunotinelor acumulate de cercettorii autohtoni i strini i o sintez a practicilor politice naionale i internaionale. Aspectul dominant este analiza problemelor de organizare i funcionare a administraiei n tara dat. Teoria administraiei publice cuprinde principiile de activitate a instituiilor publice n organizarea i conducerea proceselor sociale i economice, mecanismelor de adoptare i realizare a deciziilor n cele mai importante probleme ce apar n societate, att la nivel naional, ct i regional i local. Aceast teorie a aprut la intersecia tiinelor sociale i umanitare sociologia, politologia, tiinele economice. n aceast ordine de idei teoria administraiei publice constituie rezultatul cercetrilor, creativitii reprezentanilor diferitor discipline tiinifice. Una din principalele sarcini ale teoriei administrrii publice este argumentarea tiinific a organizrii optimale a administraiei publice pentru atingerea scopului general.Teoria administrrii publice se constituie dintr-o multitudine de idei, concepii i recomandri, care descoper esena fenomenelor sociale ca: conflictul i consensul, procesul decizional, organizarea administraiei publice.
16

Fl. Coman- Kund, Al. S. Ciobanu, Drept administrativ. Caiet de seminarii. Sinteze teoretice si exercitii practice pentru activitatea de seminar, Edit. Universul juridic ,Bucuresti, 2008, pag. 14. 17 D. Apostol Tofan, op. cit, pag. 37-38.

12

Teoria administrrii se ocup de modul cum ar trebui construit i condus o organizaie, pentru a-i ndeplini eficient munca. Un principiu fundamental al administrrii care decurge din caracterul raional al administrrii bune, este c, din cteva alternativece care presupun aceleai cheltuieli, ntotdeauna trebuie selectat acea care conduce la cea mai reuit realizare a obiectivelor administrative; iar din cteva alternative care conduc la acelai rezultat, trebuie selectat cea care presupune ct mai puine cheltuieli. De vreme ce acest principiu de eficien este caracteristic oricrei activiti care ncearc n mod raional s maximizeze atingerea anumitor finaliti, utiliznd mijloace limitate, el este n egal msur caracteristic teoriei economice i teoriei administrative. Omul administrativ i ocup locul alturi de clasicul om economic. n aceast ordine de idei esena tiinei administraiei este stabilirea legilor i legitilor, elaborarea principiilor, funciilor, formelor i metodelor de activitatea a oamenilor n procesul de conducere a societii, domeniilor i echipelor. Prin urmare teoria tiinei administraiei este un sistem complex de cunotine ce folosete date i informaii a diferitor tiine sociale n scopul elaborrii principiilor i metodelor de influen asupra oamenilor n procesele sociale18. La momentul actual nu putem vorbi despre o teorie autohtona de administrare, dar importana studierii tiinei administraiei este indiscutabil. Statul i societatea triesc o perioada dificil n dezvoltarea sa. Acest sistem, nc, este completat cu mecanisme autoritar birocratice i tehnologii autoritare n activitile de comand. Tradiia trecutului de soluionare a problemelor prin prisma ideologiilor ramane o gandire a paradigmei politice a celor de la conducere. Autoritile centrale i locale ntmpin dificulti n elaborarea planurilor de activitate, stabilirea prioritilor, soluionarea celor mai diverse probleme practice. Incompetena n organele administraiei publice - nu este un fenomen rar. n numrul de pricini a crizei sistemului pot fi enumerate lipsa unei elite administrative politice si lipsa unei baze teoretice n responsabila activitate de conducere. La momentul actual nu putem vorbi despre o teorie autohtona de administrare, dar importana studierii tiinei administraiei este indiscutabil. Statul i societatea triesc o perioada dificil n dezvoltarea sa. Tradiia trecutului de soluionare a problemelor prin prisma ideologiilor ramne o gndire a paradigmei politice a celor de la conducere. Autoritile centrale

18

Bazele conceptuale, apud. www.blogspot....., consultat la data de 3. 10. 2012, ora 9.30.

13

i locale ntampin dificulti n elaborarea planurilor de activitate, stabilirea prioritilor, soluionarea celor mai diverse probleme practice. Incompetena n organele administraiei publice - nu este un fenomen rar. n numrul de pricini a crizei sistemului pot fi enumerate lipsa unei elite administrativ politice si lipsa unei baze teoretice n responsabila activitate de conducere19. Anii 60 au fost marcati de o dezvoltare spectaculoas a studiilor privind tiina administrativ . Termenul de stiinta administrativ acoperea inc cercetari care aveau obiectul de studiu foarte variate. Astfel, s-au conturat trei conceptii : a) o concepie juridic, al carei principal scop avea in vedere o mai buna cunoastere a structuriloe si functionarii administratiei publice; b) o concepie managerial orientata spre gasirea si punerea in practica a celor mai eficace tehnici de gestiune si care incearca sa depaseasca stereotipul public privat; c) o concepie sociologic, care incearca sa progreseze in cunoasterea fenomenului administrativ cu ajutorul conceptelor si metodelor sociologiei20. a. Concepia juridic Aceasta conceptie considera tiina administrativ ca avand drept obiect de studiu administraia public, considerat o institutie specific, complet diferit de orice alta organizatie. Promotarii ei au incercat sa depaseasc abordarile strict juridice care au determinat studiile administrative din teoriile europene. Adepii acestei abordari fceau distinctie intre tiina administrativ si dreptul administrativ, prima fiind considerata o disciplina pozitiv iar cea de a doua o disciplin normativ, bazat pe metodele logicii formale si pe un rationament deductiv. Ei au ramas insa, tributari dreptului administrativ. Obiectul tiinei administrative este, insa, construit plecand de la criteriile de tip juridic acesta fiind definit prin analogie cu cel al dreptului administrativ, in sensul ca administraia are un statut specific i este supusa unui regim juridic derogatoriu de la dreptul comun si anume dreptul administrativ. Aceasta perspectiva de tip francez a tiintei administrative impiedia luarea in considerare a diversitatii tiintelor administrative21.
19 20

Ibidem. A. Profiroiu, Conceptii privind stiinta administrativa, Administratie si management public nr. 3/2004, pag.49. 21 Ibidem.

14

b. Conceptia managerial Spre deosebire de concepia anterioara, concepia manageriala asimileaza administraia cu gestiunea, urmarind un obiectiv pragmatic deorece ea incerca sa descopere i sa utilizeze metode mai raionale i mai eficace de organizare. Astfel conceputa, concepia administrativa tinde sa se confunde pur si simplu cu managementul. Treptat, insa, ea a dezvoltat teoriile manageriale, punand in evidena particularitatile administrative i ca urmare, in acesta perspectiva, ea tinde sa devina o ramura a managementului care se aplica gestiunii publice. Stiina bunei gestiuni sau a gestiunii eficace, managementul are o utilitate operationala si utilitara, ambiia fiind aceea de a defini reguli, norme care sa isi permita organizatiilor sa isi atinga obiectivele cu maxim de eficacitate. Insa managementul se diferentiaza de celelalte practici empirice i de primele formulari ale stiinelor organizarii printr-o dimensiune teoretica si conceptuala. Managementul public vizeaza imbunatatirea performantei publice, permiandu-i administraiei sa tinga obiectivele care i-au fost fixate de autoritai le publice la un cost minim. Ca urmare, ea trebuie ca, permanent, s ii mareasca productivitatea, tinzand catre un cost minim, ins far s afecteze calitatea prestatiilor sale. Aceasta exigent va conduce la regandirea structurilor sale , a modurilor de organizare a muncii, a metodelor sale de gestiune22. c. Concepia sociologic Dezvoltarea unei tiinte administrative de dezvoltare sociologica a fost rezultatul a trei curente de idei : c1. un prim curent, aparinand sociologilor care erau preocupai de administratia public , fie in cadrul unei sociologii a statului care prelungea tradiia weberian, fie in cadrul sociologiei organizaiilor, a carei dezvoltare a fost spectaculoas; c2. un al doilea curent, sustinut de politologi care erau interesai de actorul administrativ in cadrul lucrarilor de sociologie politic 23. Desi stiina politic a fost pentru mult timp dezinteresa de administraie, incepand cu anii 60 situatia se modific din doua motive:

22 23

Ibidem. Idem, pag. 52.

15

in primul rand, ideea ca administraia reprezinta un aspect primordial al activitatii statului a devenit mai evidenta odata cu urcarea executivului si extinderea interveniilor publice in viata economica si sociala ;

in al doilea rand, introducerea unei perspective sociologice in studiile politice a condus la abandonul progresiv al viziunii juridice formaliste a administra iei care om plasau in sarcini de simpla executie.

c3. Al treilea curent apartine juritilor care au incerc s se despart de dogma juridica i sa se apropie de cunotintele oferite de teoria sociologic. Elementul moto al abordarii sociologice a stiinei administrative ramane insa dezvoltarea sociologiei organizatiilor care va oferi stiinei administrative o serie de referine teoretice si metodologice absolut necesare. Sociologia organizaiilor se afla la confluena dintre analizele teoretice ale lui Max Weber asupra birocraie si studiilor clinice realizate de catre psihosociologi asupra relaiilor umane din mare firme industriale. Ea pleac de la postulatul conform caruia funcionarea unei organizaii nu poate fi inelesa doar tinand cont de regulile explicite care o guverneaza, acestea trebuind sa fie completate de o analiza a motivaiilor, a comportamentelor si o strategie a membrilor sai.

Teste gril exemplificative: 1. Administraia public s-a intercalat cu: a) procesul de conducere politic i administrativ de stat; b) procesul de conducere democratica a statului ; c) procesul de conducere in regim semiprezidential al statelor. 2. In doctrina, legislaia i jurisprudena interbelic din ara noastr s-a utilizat n principal, noiunea de : a) administraie public; b) administratie de stat ; c) administratie politizata ; d) administratie centralizata. 3. , Prin noiunea de administraie public, larg utilizat, la insecputul secolului al XX lea se avea n vedere, de regul: a) att activitatea administraiei centrale ct i a administraiei locale; b) numai activitatea administratiei de stat; c) activitatea administratiei locale.

16

4. Sensul principal al sintagmei autoritate public este acela de : a) structurile subordonate unor autoriti ale administraiei publice, care funcioneaz din venituri bugetare dar i din surse extrabugetare; b) organ public, adic un colectiv organizat de oameni care exercit prerogative de putere public; c) o specie a fenomenului administrativ prin aceasta avandu-se in vedere orice activitate de natura administrativa. 5. Intre administraia public i administraia de stat exist; a) un raport de la intreg la parte; b) un raport de egalitate de forte; c) nu exista niciun fel de corelatie intre cele doua segmente ale administratiei publice. 6. Una din principalele sarcini ale teoriei administrrii publice este: a) este argumentarea tiinific a organizrii optimale a administraiei publice pentru atingerea scopului general; b) buna gestiune sau gestiunea eficace; c) imbunatatirea performantei publice. 7. Conceptia manageriala asimileaza administratia cu: a) gestiunea; b) dogma juridica; c) dezvoltarea sociologiei organizatiilor; d) sociologia politica. 8. Considera stiinta administrativa ca avand drept obiect de studiu administratia publica, considerata o institutie specifica : a) conceptia sociologica; b) conceptia juridica; c) conceptia manageriala. 9. Sociologia organizatiilor pleaca de la postulatul conform caruia: a) administratia reprezinta un aspect primordial al activitatii statului a devenit mai evidenta odata cu urcarea excutivului si extinderea interventiilor publice in viata economica si sociala; b) ca administratia are un statut specific si este supusa unui regim juridic derogatoriu de la dreptul comun si anume dreptul administrativ; c) functionarea unei organizatii nu poate fi intelesa doar tinand cont de regulile explicite care o guverneaza, acestea trebuind sa fie completate de o analiza a motivatiilor, a comportamentelor si o strategie a membrilor sai.

17

CAPITOLUL II EVOLUIA STIINEI ADMINISTRAIEI

Obiective: -Cunoasterea etapelor dezvoltarii tiintei administratiei in diverse state ale lumii - Cunoaterea etapelor dezvoltarii tiintei administratiei in Romania interbelica i postbelica -Cunoaterea factorilor care influenteaza dezvoltarea tiintei administratiei.

2.1. Consideraii introductive tiina administraiei i i incepe procesul identitar in a doua jumatate a secolului al dou zecelea, cand, in viata stiinific european, s-a conturat un punct de vedere distinct referitor la problemele administrative i cand se puneau bazele unei noi ramuri a tiinelor sociale, respectiv stiina administraiei de stat sau tiina administraiei24. Trebuie insa, sa meniionm, ca apariia stiinei administraiei este semnalat inc din secolul al XIX- lea, odata cu cea a dreptului administrativ, dei contructii teoretice pasagere existau inc din Antichitate25. Vom parcurge succint principalele concepte referitoare la stiina administratiei, in evoluia lor istorica in Frana, Germania, Statele Unite ale Americii i in alte state europene importante pentru demersul nostru i, in special, Romania. Intr-o lucrare de tiina administraiei evoluia istoric a gandirii domeniului respectiv reprezinta o funcie explicativ , iar, dintr-o anumita perspectiv, chiar tiina administraiei este o prelungire istoric, urmare a unei dezbateri pluriseculare26.
24

I. Iovanas, Dreptul administrative si elemente de stiinta administratiei ,Edit.Didactica si Pedagogica,Bucuresti, 1977, pag 32. apud, C. Manda,C. Manda, Stiinta administratiei, Editia a III a revazuta si adaugita, Curs universitar, Edit. Universul juridic, Bucuresti, 2008, pag. 26. 25 A. Iorgovan, Tratat de drept administrative, editia a III-a , Bucuresti, 2001, Edit. All Beck, pag. 148.

18

Necesitatea cunoaterii aprofundate i ct mai exacte a fenomenului de administraie public, n toat complexitatea lui, pentru a se putea aciona n sensul perfecionrii acestui important domeniu al vieii sociale, a condus la apariia unei activiti de cercetare care a primit, printre altele, denumirea de tiina administraiei27. Se susine28 c la originea tiinei administraiei se afl cursurile privind tiinele cameralistice predate la universitile germane, n secolul XVIII. Cuvntul german Kameralien, care provine din latinescul camera cu nelesul de instituie financiar, se traduce prin a administraiei sau privind administraia, de unde sintagma tiina administraiei. Iniial, tiinele cameralistice se ocupau de administraia finanelor publice, pentru ca ulterior s-i extind obiectul la ansamblul administraiei publice. tiinele cameralistice s-au dezvoltat n secolul XIX n cadrul unor universiti din Germania i Austria. Aceste tiine nu se reduceau la cercetri teoretice ci implicau i o serie de lucrri practice. Se consider c Imperiul Austro-Ungar a avut n secolul XIX o administraie foarte evoluat i datorit operelor cameralitilor. Preocupri remarcabile pentru tiina administraiei se manifest i n Frana, unde s-a nfiinat prima coala de Administraie, n anul 1848. La nceputul secolului XX, tiinele cameralistice au intrat n declin, fiind absorbite de tiina politic i de tiina juridic, sub influena dreptului administrativ francez. Datorit complexitii fenomenului abordat, cu privire la tiina administraiei s-au format mai multe concepii, fr a se ajunge la un acord. Concepiile diferite ale autorilor asupra tiinei administraiei au nceput s se cristalizeze nc din secolul XIX. Prezentarea sintetic a acestor concepii este util, deoarece toate fac parte din ansamblul tiinei administraiei i toate ofer cunotine utile despre administraie. Inceputurile efective ale stintei administratiei le regasim in universitatile germane din secolul al XVII-lea, unde, dup cum am mentionat mai sus, se predau cursuri despre stiintele camerale si, respectiv, in Franta, stiinta politiei in faza sa de contructie si de intarire a puterii statale.

26

P. Lagarde, Histoire de la pensee administrative francaise, Traite de la science administrative, apud. C. Manda, C. Manda, op. cit., pag. 26. 27 I. Santai, Drept administrativ i tiin administrativ, vol.I, Ed. Risoprint, Cluj 1998, pag.10, apud L. Coman Kund, op cit. , pag. 18. 28 M. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Ed. Cerma, Bucureti 1996, pag..55,56.

19

In cazul acestor denumiri credem ca se impun unele precizari. Spre exemplu, termenul de poliie are mai multe semnificatii. De plid, in secolul al XV- lea acesta desmna situaia de ordine buna in care se gasea o colectivitate, i, prin extensie, caile si mijloacele ce permit sa o previn. Apoi, la inceputurile secolului al XVI-lea, termenul este legat de intrirea puterii regale trimiand, in mod special, la un tip anumit de activitate a statului, distinct de justitie, diplomaie sau aparare care viza asumarea unei bune ordini i a binelui general al tarii, mai ales prin intermediul reglementrilor economice. La sfaritul secolului al XVIII-lea, cuvantul administratie se substituie progresiv celui de politie pentru a desemna aceasta functie a statului, politia acoperind doar mentinerea securitatii interne. tiintele politiei nu se limitau doar la aspectele juridice, lucrarile elaborate in aceast perioad vizand inventarierea textelor si expunerea dreptului pozitiv, descrierea structurilor administrative care functionau, cu eventualele propuneri de imbunatatire29. 2.2. Dezvoltarea stiintei administratiei in Franta In Franta, intemeietorul stiintei administratiei este Charles J. Bonin cu lucrarea sa Principii ale administratiei publice in care trateaza administratia publica drept tiinta, mai precis ca pe o tiinta exacta. El insista in lucrare asupra necesitatii unui studiu sistematic si pozitiv al dministratiei publice intarit prin fixarea, inainte de toate, a principiilor generale ale materiei. In Franta dreptul administrativ a fost introdus progresiv, dar nu fara a intampina rezistena in facultatile de drept. Prima catedra de drept administrativ a fost creata la Facultatea de drept din Paris in 1819. Ulterior, catedra a fost desfiinata in 1822 dar se recreeaza in 182 308 prin intermediul celebrului sau initial titular, Gerando. Insisi primi teoreticieni ai dreptului administrativ, Gerando si Macarel, erau constieni ca nu este de ajuns dreptul administrativ pentru a se cerceta administratia publica, respectiv pentru a se forma funcionarii administraiei. tiina administrativ aprea ca o tiina social in adevaratul sens al termenului , intrucat a desemna ansamblul faptelor sociale ale actiunii administrative a crei tendin era aceea e a se
29 30

C. Manda, op. cit., pag. 28. Ibidem, pag. 29.

20

integra, in consecint, stiinei politice, tiinei economice sau sociologiei. Aceasta stiinta avea avea drept scop esential, pragmatic, imbuntirea eficientei actiunii administrative si, deci, a binelui social. In prima parte a secolului XX se poate afirma ca se contureaz o doctrin clasic francez de stiina administraiei. Ea se afirma, mai ales in urma cercetarii unor autori de formatie tehnic , asa cum este Henry Fayol, acesta fiind creatorul termenului de doctrina administrativa31. Conform concepiei acestui autor cunoscuita in teoria de specialitate sub denumirea de fayolism stiinta administraiei este stiina conducerii intreprinderii , parte din teoria stiintifica a muncii32. n aceast concepie, tiina administraiei trebuie s preia i s transpun n administraia public rezultatele tiinei conducerii (administrrii) ntreprinderii, sau ale managementului, dac folosim terminologia american. Pn la Fayol, tiina conducerii afirma c ntreprinderea are 5 funcii: tehnic, financiar, comercial, de securitate i contabil. Teoria lui Fayol afirm, n esen, c cea mai important i complex funcie a ntreprinderii este o a asea i anume funcia administrativ. Aceasta este definit sintetic astfel: a administra nseamn a prevedea, a organiza, a decide, a coordona i a controla. n toate categoriile de ntreprinderi calitatea esenial a conductorilor este capacitatea de a administra, iar a personalului de execuie cea profesional. A prevedea nseamn prefigurarea viitorului. Pe aceast baz se elaboreaz programul de aciune. Exist previziuni pe termen scurt, mediu i lung. Previziunile corecte sunt baza succesului ntreprinderii. A organiza nseamn a construi organismul material i social al ntreprinderii. Pentru aceasta, trebuie gsite metodele de aciune potrivite pentru atingerea obiectivelor urmrite i trebuie asigurate, fr sincope, resursele umane, materiale i financiare necesare. Activitatea decizional este misiunea esenial a conducerii, pentru c decizia (comanda) pune n micare i face s funcioneze orice organizaie. n toate domeniile, fie c este vorba de armat, industrie sau administraie public, conductorului i se cer multe caliti. Astfel, el trebuie s-i cunoasc temeinic personalul, s elimine elementele incapabile sau perturbatoare, s cunoasc raporturile de serviciu, s ofere exemplul cel mai bun. De asemenea, conductorul trebuie s procedeze la verificri periodice ale personalului, s-i reuneasc principalii
31

H. Fayol a fost inustrias si inginer de mine. Atrait in Franta secolului al XIX lea iar principala sa lucrarea Administration industrielle et gnrale a aparut in anul 1916. 32 C. Manda, C. Manda, op. cit, pag. 33.

21

colaboratori n edine periodice pentru a realiza convergena eforturilor n sensul realizrii obiectivelor, s nu se lase absorbit i copleit de detalii, s asigure buna organizare a activitii, s stimuleze iniiativa i s rsplteasc devotamentul. A coordona nseamn a armoniza, a concerta toate eforturile elementelor componente pentru a aciona n sensul orientrii generale a ntreprinderii. A controla nseamn a stabili rapid i precis dac derularea programului organizrii i aciunii se ncadreaz n parametri stabilii. Controlul trebuie s evidenieze n timp util abaterile i lipsurile i trebuie urmat de msuri de remediere a deficienelor i de sanciuni. Dup ce a formulat clar, precis i unitar metodele i normele de administrare a ntreprinderii, Fayol a demonstrat c acestea se pot utiliza, cu adaptrile de rigoare, n orice domeniu de activitate, inclusiv n administraia public. Mai mult, Fayol considera necesar nfiinarea nvmntului administrativ extins pentru creare unei culturi naionale n favoarea activitilor raional-tiinifice. Astfel, n colile elementare urmau s se predea noiuni de administrare, n licee cunotine mai ample, iar n colile superioare cunotinele cele mai dezvoltate. Numai aa considera posibil conceperea i derularea, n mod natural, de activiti raionale la nivelul ntregii societi33. 2.3. Dezvoltarea tiintei administratiei in Germania In a doua jumatate a secolului al XIX lea un proces asemanator celui din Franta intalnim i in Germania, unde asistm la dezvoltarea dreptului administrativ prin contributia celebrilor juristi Oto Mayer, Laband si Gerber. In acest cadru a fost remarcat remarca lui L. von Stein potrivit careia orice tiin administrativ nu poate aprea decat ca o consecin i expresie a unei conceptii generale a statului. Lorenzo von Stein, prin lucrarea sa intitulata Teoria administratiei administratiei, pe care o considera o tiina politica35. Lorenz von Stein afirm c din conceptul de administraie public se dezvolt teoria administraiei, ca teorie a relaiilor permanente dintre moral i puterea politic ce se condiioneaz reciproc. Teoria administraiei urmrete nelegerea forelor i normelor ce
33 34

34

este cel care

fundamenteaza in Germania, la mijlocul secolului al XIX- lea, o tiin noua, denumit tiina

L . Coman- Kund, op.cit., pag. 23. A. Iorgovan, op cit., pag 158 apud. C. Manda, op cit., pag. 36. 35 M. T. Oroveanu, Introducere in stiinta administratiei , Universitatea Crestina Dimitrie Cantemir, 1993, pag. 12, apud. C. Manda, pag. 36.

22

guverneaz viaa real, motiv pentru care este tiina vieii statului n toate formele i elementele sale. Astfel, dreptul administrativ este doar o component a teoriei administraiei care nglobeaz toate tiinele politice practice, realiznd o sintez a elementelor politico-juridice care determin viaa statului. De aici corolarul c teoria administraiei este o ramur a tiinei politice. Pe aceast baz, unii autori au afirmat necesitatea unei tiine speciale a administraiei care cuprinde teoria administraiei i dreptul administrativ. Dezvoltrile doctrinare, pe aceste coordonate, au condus la definirea tiinei politice ca tiin a activitii statului, care se divide n dou ramuri principale: tiina legislaiei i tiina administraiei36. Pe de alt parte, tot in Germania au existat autori, ca de pilda, Otto Mayer 37 care au sustinut autonomia dreptului administrativ fundamentat ca ramura a dreptului public si nu a tiintei politice. In contextual curentului positivist metoda juridica domin ansamblul studiilor asupra administratiei de stat germane in deceniul patru al sec XX cand se pun bazele unei tiinte a administratiei, plecandu-se de la idea ca aceasta tiinta nu poate fi o tiint nepolitic , ci, dimpotriva, ea este in cel mai orientat grad orientate politic38. 2.4. Stiina adminsitraiei in S.U.A. Aceast concepie a aprut sub influena preocuprilor din SUA, de la nceputul sec. XX, pentru raionalizarea i organizarea tehnico-tiinific a muncii n ntreprinderi 39. Deschiztorul de drumuri n acest domeniu a fost inginerul Frederic W. Taylor40 (1856 1915). Obiectivele taylorismului, adoptate i adaptate de tiina administraiei sunt: - nlocuirea empirismului41 prin organizarea raional-sistematic a fiecrui element al muncii; - divizarea proceselor de munc; - crearea unor echipe de specialiti care supravegheaz personalul de execuie; - cercetarea continu a randamentului maxim al oamenilor i mainilor; - specializarea , pregtirea i antrenarea lucrtorilor.

36 37

L. Coman -Kund, op. cit, pag. 19. Otto Mayer este fondatorul dreptului administrative german. 38 A. Iorgovan , op cit., pag.161. 39 Prin ntreprindere se nelege aici o unitate economic de producie, de prestri servicii sau de comer. 40 The Principles of Scientific Management, New-York, 1911, apud L. Coman- Kund, op cit. pag. 20 41 Empirisimul consider experiena senzorial ca unic modalitate de cunoatere. Aici, are sensul de folosire exclusiv a experienei ntr-o activitate.

23

Realitatea practic a demonstrat c sistemul lui Taylor, dei a sporit randamentul proceselor de munc repetitive, nu a condus la rezultatele scontate i a generat urmtoarele efecte negative: surmenarea lucrtorilor; mrirea omajului i insecuritatea lucrtorilor; a fcut munca monoton i a legat lucrtorul de main.

Principala deficien a sistem taylorist este c nu ine seama de caracteristicile factorului uman. Lucrtorii sunt fiine umane, cu personalitatea, interesele i sentimentele lor, nu maini. Neglijnd caracteristicile lor de fiine umane, ei vor manifesta o atitudine ostil fa de sistem, pe care l percep ca o constrngere major, cu consecine negative pentru rezultatele ntreprinderii. Succesorii lui Taylor au cutat i gsit corectivul necesar concepiei acestuia. Acesta este asigurarea unei atitudini participative din partea lucrtorilor. O asemenea atitudine nu poate fi realizat prin constrngere, ci numai prin convingere, prin valorizarea calitilor i stimularea iniiativelor personale privind mbuntirea condiiilor i metodelor de munc.42 Meritul teoriei lui Taylor consta in aceea ca el si-a propus descoperirea principiilor ueni organizari eficiente a muncii fizice prin descompunerea intregului porces prin operatii si parti componente ale acestora, astfel ca prin masurarea si observarea cu preciyie a timpilor diferitelor miscari se inlaturau miscarile inutile, neeconomicoase, asigurandu-se o mai mare eficienta a procesului muncii. El a folosit si statistica pentru cercetarea organizarii muncii si fundamentarea organizarii unei conduceri specializate, functionale a procesului de organizare a muncii43. 2.4. Evoluia tiinei administraei in Romania Subiectul n cauz este pe larg discutat n cercul oamenilor de tiin, rspunsurile fiind diverse, comportnd argumente att n favoarea tiinei ct i n favoarea artei. Dicionarul explicativ al limbii romne d definiia noiunii de tiin ca ansamblu sistematic de cunotine despre natur, societate i gndire; ansamblu de cunotine dintr-un anumit domeniu al cunoaterii. Pentru recunoaterea statutului de tiin a unui domeniu este necesar existena urmtoarelor elemente: a) un obiect propriu de cercetare, b) metode de cercetare, c) posibilitatea de a formula principii.

42 43

Ibidem. C. Manda, op cit., pag. 42.

24

tiina administraiei ndeplinete aceste trei condiii. tiina administraiei are un obiect propriu de cercetare exprimat prin activitatea i structura administraiei publice. Obiectul tiinei administraiei este studierea administraiei publice, n ansamblul su, cu toate implicaiile, relaiile i corelaiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social. Particularitile acestei activiti rezult din particularitile faptelor sociale ce se produc cu prilejul realizrii ei. Noiunea faptului administrativ constituie punctul de plecare al cercetrilor asupra administraiei publice. Dup Dimitrie Brezoianu, obiectul tiinei administraiei poate avea un dublu sens: 1) ntr-un sens restrns tiina administraiei are ca obiect de cercetare administraia public sub aspect organizatoric i funcional; 2) n sens larg, obiectul tiinei administraiei publice se refer la raional i eficienta dimensionare i organizare a aparatului administrativ, precum i elementul uman. O prim categorii de preocupri pentru tiina administraiei se refer la raionala dimensionare i organizare a aparatului administrativ, n raport cu nevoile sociale pe care trebuie s le satisfac. Un aparat administrativ prea numeros, n afar c genereaz cheltuieli bugetare suplimentare i inutile, conduce totodat i la apariia unor paralelisme ntre autoriti, la rezolvri greoaie, la fenomene de birocraie. Dimpotriv, un aparat administrativ insuficient are ca efect o supraaglomerare cu sarcini a autoritilor administraiei publice, ceea ce, n mod inevitabil, conduce la o rezolvare superficial, uneori chiar la o imposibilitate de rezolvare a problemelor. De aceea, raionala dimensionare i organizare a aparatului administrativ constituie o preocupare de prim ordin pentru tiina administraiei. tiina administraiei trebuie s se preocupe i de modul cum funcioneaz autoritile administraiei publice, de modul cum rspund la comandamentele sociale, cum gospodresc mijloacele materiale i financiare pe care le-au ncredinat, pentru obinerea unei eficiene ct mai ridicate. tiina administraiei trebuie s ofere soluii pentru asigurarea unei funcionri optime a aparatului administrativ, pentru ca acesta s poat rezolva n timpul cel mai scurt, cu cele mai mici cheltuieli i nt-un mod adecvat, realist i principial toate problemele cu care se confrunt. Pe msur ce societatea parcurge noi etape n dezvoltarea sa progresiv, ceea ce ridic sarcini noi, tot mai complexe pentru autoritile administraiei publice, n mod corespunztor tiinei administraiei i revin sarcini de cea mai mare nsemntate n ceea ce privete

25

mbuntirea organizrii i funcionrii administraiei publice, aducndu-i contribuia la adoptarea msurilor viznd realizarea acestui obiectiv44. Autoritile administraiei publice sunt colective de oameni. De aceea, elementul uman nu trebuie s lipseasc din sfera preocuprilor tiinei administraiei. Modul de pregtire i recrutare a personalului, stabilitatea n funcie i promovarea acestuia, aprecierea activitii personalului, raporturile interumane din interiorul diferitor structuri administrative, dintre efi i subalterni, relaiile administraiei cu beneficiarii, cu persoanele din afara acesteia etc.constituie preocupri permanente pentru tiina administraiei. De modul cum se desfoar raporturile dintre persoanele din cadrul aparatului administraiei publice, precum i dintre acestea i persoanele din afara administraiei depinde ntr-o mare msur ns-i buna desfurare a activitii autoritilor administraiei publice. Autorul clujean Ilie Iovna susine c tiina administraiei studiaz avantajele i dezavantajele conducerii colective, iar n funcie de constatrile fcute, apreciaz n ce limite se poate aplica cu eficien maxim acest principiu. tiina administraiei cerceteaz de asemenea, cile i metodele de stimulare a participrii creatoare a tuturor membrilor autoritii colegiale la dezbatera i adoptarea actelor decizionale, etc. tiina administraiei cerceteaz proporia optim ntre funcionarii de decizie i cei de execuie, n aa fel nct, realizndu-se o simplificare a aparatului administrativ, s se obin un maxim de eficien social i economic a activitii administrative. tiina administraiei cerceteaz i cile, precum i mijloacele care asigur o fundamentare tiinific a deciziei administrative, metodele i condiiile n care se realizeaz o eficien social-economic i politic maxim a deciziei, msur n care mijloacele tehnice pot ajuta la adoptarea unor decizii optime, mijloacele de conservare i transmitere operativ i exact a coninutului informaiei. n tiina administraiei se utilizeaz metode diferite adecvate fiecrei probleme studiate n scopul realizrii unei cercetri eficiente. Fiind o tiin interdisciplinar, tiina administraiei utilizeaz tehnici i metode de cercetare ale tiinelor sociale. Printre ele enumrm: cercetarea documentar (studierea documentelor administrative scrise: acte normative, organigrame, statistici, etc.,) , metoda sociologic (observaii, sondaje de opinii, anchet sociologic, chestionare, interviuri), metoda statistic de cercetare a faptelor ( studierea cantitii
44

Bzele conceptualeapud. www.blogspot..., consultata la data de 5. 10 2012, ora 18. 00.

26

fenomenelor), metoda comparativ (cercetarea realitii administrative din mai multe ri), metoda analizei istorice (cercetarea administraiei publice n perspectiva i dezvoltarea sa istoric, n micare). tiinei administraiei, ns, i sunt caracteristice i metode proprii de cercetare: metoda cazurilor, metodele de analiz (organizaional, funcional, sistemic). tiina administraiei este o tiin experimental care cerceteaz realitile sociale i n baza investigaiilor efectuate formuleaz reguli i principii. Aceste principii i reguli reprezint concluzia general, ntemeiat pe observarea unor serii de activiti administrative, de sine stttoare, n funcie de etapa de dezvoltare a societii. Formularea principiilor tiinei administraiei i aplicarea lor adecvat n fiecare situaie, constituie baza rezolvrii sarcinilor administraiei publice concrete i faciliteaz realizarea obiectivului fundamental de satisfacere a interesului general. Astfel doctrina de specialitate menioneaz dou categorii de principii ale tiinei administraiei: principii generale i principii speciale. Principiile generale sunt: principiul suveranitii naionale; separaia puterilor statului, principiul supremaiei Constituiei; principiul transparenei. Principiile speciale includ: organizarea i conducerea unitar; autonomia de organizare; adaptabilitatea organizrii i funcionrii administraiei publice; simplificarea i raionalizarea structurilor organizatorice i funcionale ale administraiei publice; perfecionarea stilului, a metodelor i tehnicilor, att la nivel de comand, ct i la nivel de execuie. n lucrarea Tratat de tiina administraiei M.Oroveanu , subliniaz n coninutul tiinei administraiei se reflect urmtorii factori: 1. Factorul ordine . Prin natura sa, administraia este chemat s asigure ordinea, anihiland n acest scop, toate cauzele care produc dezordine. 2. Factorul stabilizator. n materie administrativ se urmrete asigurarea i pstrarea continuitii, fr ns ca tendina spre stabilitate s franeze dinamizmul aciunii i adaptarea necontenit la modificrile justificate de evoluie i progres. 3. Factorul raional. Se urmrete n activitatea administraiei cooperarea uman raional, fundamentat pe logic. De aceea n tiina administraiei urmeaz ase studia

27

modaliti de eliminare a exagerrilor birocratice sau a unor practici administrative n dezacord cu principiile logice. 4. Factorul eficien. Este absolut necesar ca n tiina administraiei s se studieze procedeele prin care s se realizeze eficiena n administraie, eficiena care nseamn raportul dintre rezultatele obinute de pe urma unei activiti administrative i consumul de resurse umane, materiale i financiare pentru a nfptui aceast activitate. Factorul eficien este condiionat de factorul raional i aceti doi factori alctuiesc criteriile eseniale dup care se apreciaz valoarea i utilitatea unei instituii administrative, i dac ea i ndeplinete misiunea pentru care a fost nfiinat sau dac nu se impune reorganizrii sau chiar desfiinarea ei. 5. Factorul organizare. Este domeniu de investigare n tiina administraiei, n care se studiaz modurile de organizare eficient a aparatului administrativ. Punand accentul pe factorul organizare, pe nfptuirea sa raional i eficient, tiina administraiei poate fi definit logica administrrii sau tiina organizrii administrative. 6. Factorul conducere . Ofer un vast domeniu de cercetare n tiina administraiei. Pentru a se realiza o conducere raional i eficient este necesar ca ea s se nfptuiasc pe baze tiinifice. Conductorului i se mai cer, n plus, i anumite nsuiri specifice acestei activiti, cu obiectivul ca aceast activitate s devin o art. 7. Factorul finalitate. tiina administraiei mai poate fi definit filizofia administraiei sau sociologia administraiei, pentru c studiind multilateral administraia public i propune ca scop mbuntirea activitii i structurii acesteia n interesul societii. Or, aceast finalitate impune cercetarea, n fundamentul lor, a cauzelor determinate ale aciunii administraiei publice, care are misiunea satisfacerii interesului general al colectivitilor umane, dar i interesului individual i legitim al omului. 8. Factorul centripet . ntruct administraia public urmrete s acioneze n mod unitar, avnd prin definiie, un rol de unificare, n coninutul tiinei administraiei se oglindete aceast trstur caracteristic45. Toi aceti factori alctuiesc coninutul tiinei administraiei i sunt studiai pentru a se gsi soluiile cele mai adecvate n scopul unei organizri i funcionri a administraiei publice. n acest cadru n tiina administraiei se cerceteaz i unele probleme care aparent sunt de o mic importan, ca de exemplu, acelea n materie de tehnic administrativ sau metodele de
45

Bzele conceptualeapud www.blogspot..., consultata la data de 5. 10 2012, ora 18. 00.

28

organizare a birourilor etc. n aceast ordine de idei este important s se urmreasc organizarea raional i eficient, n cele mai modeste compartimente de activitate, deoarece a fost depit vechea mentalitate a funcionarilor care considerau c activitatea n administraia public const n aplicarea legilor i a dreptului administrativ i nu concepeau s se ocupe de probleme minore precum formatul hartiei unui formular tip, sau de felul n care o lucrare trebuie s circule de la un birou la altul. Finalitatea tiinei administraiei coincide cu cea a administraiei publice care nsi ea const n servirea omului. Toate resursele i metodele administraiei publice i ale tiinei administraiei urmeaz s asigure servirea omului, satisfacerea drepturilor i intereselor lsale legitime pe coordonatele juridice i ale moralei cretine. Prin cercetrile din tiina administraiei se urmrete gsirea celor mai adecvate soluii, n scopul satisfacerii operative a intereselor generale n concordan cu interesele personale ale oamenilor. tiina administraiei are un scop pragmatic ce const n mbuntirea activitii i structurii administraiei publice. Finalitatea n tiinaa administraiei este ca, printr-o activitate i structur raional i eficient a aparatului administrativ i prin utilizarea unor criterii, reguli, principii i metode tiinifice, s se foloseasc resurse umane, materiale i financiare minime, realizndu-se un randament maxim. Finalitatea tiinei administraiei nsi const n gsirea celor mai judicioase soluii pentru ca administraia public s se adapteze la circumstane, astfel nct s-i poat ntotdeauna ndeplini serviciile. Totodat, prin cercetrile efectuate n tiina administraiei, ca disciplin social-politic, se ajut funcia legiuitoare a statului prin propuneri de lege ferend, urmrindu-se mbuntirea actelor normative referitoare la administraia public, n concordan cu necontenita evoluie social precum i cu progresul tiinific i tehnic. Progresul n administraia public este determinat i de posibilitatea de a evalua orice activitate din punctul de vedere al rezultatelor previzibile i imprevizibile. Necesitatea de a explica de ce s-a obinut un anumit rezultat, n msura n care acest rspuns este raional, justific existena, utilitatea i aplicarea tiinei administraiei. Un asemenea rspuns urmeaz a se fundamenta pe analiza faptelor concrete pentru a duce la descoperirea interdependenei, a legturilor cauzale, a condiionriidintre fenomene, la explicarea activitilor aa cum se realizeaz el e n realitate, ceea ce constituie unul din scopurile tiinei administraiei.

29

Preocupri n legtur cu cercetarea administraiei publice exist nc din cele mai vechi timpuri. Gndirea uman a abordat acest subiect din momentul n care n existena social i-au fcut apariia activitatea i structurile administraiei publice46.

Teste grile exemplificative : 1. Constructii teoretice pasagere ale stintei administratiei existau inca: a) din Evul mediu timpuriu; b) Antichitate c) de la inceputul secolului XX; d) de la inceputul anilor 90. 2. Inceputurile efective ale stintei administratiei le regasim in: a) universitatile americane; b) universitatile germane ; c) univeristatile franceze ; d) universitatile britanice. 3. M.Oroveanu subliniaz ca n coninutul tiinei administraiei se reflect urmtorii factori: a) factorul ordine, factorul conducere, factorul centripet; b) factorul organizatoric, factorul eficienta si factorul conducere; c) factorul eficenta, factorul ordine, factorul centrifug. 3. Factorul centripet se traduce prin aceea ca: a) stiina administraiei mai poate fi definit filizofia administraiei sau sociologia administraiei; b) administraia public urmrete s acioneze n mod unitar, avnd prin definiie, un rol de unificare; c) Este absolut necesar ca n tiina administraiei s se studieze procedeele prin care s se realizeze eficiena n administraie. 4. Finalitatea tiinei administraiei coincide cu cea a: a) a administratiei publice; b) cu cea a guvernantilor c) a executantilor actelor administrative normative. 5. Finalitatea tiinei administraiei nsi const n: a) n gsirea celor mai judicioase soluii pentru ca administraia public s se adapteze la circumstane; b) mbuntirea actelor
46

http://grupa122.blogspot.ro/2010/10/bazele-conceptuale-ale-teoriei.html , consultat la data de 5. 10. 2012, ora 18.00.

30

normative referitoare la administraia public; c) posibilitatea de a evalua orice activitate din punctul de vedere al rezultatelor previzibile i imprevizibile. 6. Eficiena nseamn: a) raportul dintre rezultatele obinute de pe urma unei activiti administrative i consumul de resurse umane, materiale i financiare pentru a nfptui aceast activitate; b) posibilitatea de a evalua orice activitate din punctul de vedere al rezultatelor previzibile i imprevizibile; c) toate resursele i metodele administraiei publice i ale tiinei administraiei urmeaz s asigure servirea omului. 7. Nu trebuie s lipseasc din sfera preocuprilor tiinei administraiei: a) studierea factorului uman; b) studierea factorului risc; b) studierea factorului dinamica. 8. Un aparat administrativ prea numeros: a) c genereaz cheltuieli bugetare suplimentare i inutile; b) conduce totodat i la apariia unor paralelisme ntre autoriti, la rezolvri greoaie, la fenomene de birocraie; c) a si b sunt ambele corecte. 9. Principiile generale ale administratiei publice sunt: a) principiul suveranitii naionale; separaia puterilor statului, principiul supremaiei Constituiei; principiul transparenei; b) organizarea i conducerea unitar; autonomia de organizare; adaptabilitatea organizrii i funcionrii administraiei publice. c) simplificarea i raionalizarea structurilor organizatorice i funcionale ale administraiei publice; perfecionarea stilului, a metodelor i tehnicilor, att la nivel de comand, ct i la nivel de execuie.

CAPITOLUL III
31

IDENTIFICAREA PRINCIPIILOR TIINTEI ADMINISTRATIEI

Obiective: -Identificarea principiilor generale ale stintei administratiei --Identificarea principiilor speciale ale stintei administratiei. Formularea unor principii ale tiinei administraiei romanesti-principiile generale, trebuie s porneasca de la prevederile constituionale care, in acest cadru, devin deosebit de importante. In acest sens, este de mentionat faptul c intreaga activitate de instaurare, meninere i exercitare a puterii statale, a raporturilor dintre guvernani si guvernai se desfasoar potrivit principiilor generale prevazute de Constituie47. Aceste principii reflect si consacr in formele politico-juridice caracterul structurilor de guvernare i relaiile dintre ele in procesul exercitrii puterii, stabilesc directiile generale de activitate ale statului, iar unele dinte ele fixeaz, totodat, cadrul general in care poporul, titularul suveran al puterii, exercita atributele acesteia. Pe baza principiilor constituionale, aflate ele insele intr-o dinamica proprie, ca orice miscare sociala, de altfel, se stabilesc noi orientari privind reglementarea relaiilor sociale, in legatura directa cu formele democratice de exercitare ale puterii. Sfera de cuprindere a principiilor constitutionale depete structurile statale propriu-zise, cu alte cuvinte, ele se aplica i in sfera de activitate a tuturor corpurilor intermediare48. Ca atare, se spune in mod curent c administraia public este permanent plasat sub nivelul politic, subliniindu-se astfel c, deasupra tuturor instituiilor administrative, exist institutii politice care faciliteaz existena statului si satisfacerea nevoilor comune ale colectivitaii, in conformitate cu deciziile instituiilor politice. Pentru a identifica principiile tiinei administraiei credem c trebuie sa observm insui modul cum este definit administraia public, in literatura noastra de specialitate, ca fiind acea activitate care const in organizarea si asigurarea executarii nemijlocite a prevederilor

47

I. Muraru, S. Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice, editia a IX-a, revazuta si completata, Edit. Lumina Lex, Bucuresti, 2001, pag 26, apud. C. Manda, op. cit., pag. 78. 48 C. Ionescu, Principii fundamentale ale democratiei constitutionale, Edit. Lumina Lex, Bucuresti, 1997.

32

Constitutiei , a actelor normative si a celorlalte acte juridice adoptate sau emise de autoritatile statului de drept49. In vederea inentificarii principiilor generale sau fundamentale ale tiinei administraiei romaneti este necesar sa analizam dispozitiile art. 1 , art. 2 alin 1 , art. 4 alin 1 , art. 8 , art .78 si art. 120 alin. 1 din Constitutia Romaniei. Din aceste dispozitii vom deduce anumite principii generale de valoare constitutional pe care le consideram ca sunt aplicabile, in acelai timp si tiinei administraiei. Aceasta decurge din faptul ca ele stau la baza organizarii activitaii tuturor autoritailor statului i, deci, se aplica in mod explicit i administraiei publice i, implicit, tiinei administraiei50. Principii generale : Principiul puterii suverane sau al suveranitaii naionale . In acest context il vom intelege in sensul ca puterea politic are, in mod necesar, un titular, poprul roman i ca acesta detine in mod natural puterea politic, suveranitatea 51. Suveranitatea exprima faptul ca puterea politic ii extinde autoritatea sa asupra unui anumit teritoriu i populatie si nu admite ca o alta autoritate sa exercite puterea publica asupra aceluiai teritoriu si populatii52. Ea const in drepturile unui stat de a decide liber in privinta treburilor sale interne sau externe. Ca trasatur general a puterii de stat, suveranitatea reunete suprematia i independenta puterii in exprimarea si realizarea vointei guvernantilor ca voint obligatorie pentru intreaga societate53. Oricum, definirea suveranitii numai prin suprematie sau numai prin independena este insuficienta, cci, in timp ce supremaia evoca acea insuire a puterii de stat de a fi superioar oricrei puteri de a fi superioar oricrei alte puteri in raport cu populaia , cuprinsa in limitele frontierei statului, independena evoc acea trasatur a puterii de a nu fi ingradit in realizarea scopurilor sale de nicio putere de stat strina54.

49 50

A. Iorgovan , op cit. , pag. 61-63. C. Manda, C. Manda, op cit., pag. 79. 51 C. Ionescu, op. cit. , pag. 17 si urmatoarele. 52 Ibidiem. 53 I. Muraru, E. S. Tanasescu, Constitutia Romaniei comentata pe articole, CH Beck, Bucuresti, 2008, pag. 21. 54 Ibidem.

33

De altfel, suveranitatea este descrisa de art. 2 alin 1 din Constitutie ca apartinand poporului roman care o exercit prin organele sale reprezentative constituite prin alegeri libere , periodice i corecte , precum si prin referendum. Din aceasta dispoziie constitutional rezult ca ea se exercit, pe de o parte, in mod direct de catre popor, in cazul referendumului, iar in cazul exercitrii prin organele sale reprezentative semi -direct i cu condiia constituirii lor prin alegeri libere, periodice si corecte55. Principiul separatiei i echilibrului puterilor in stat Separaia puterilor in stat este un principiu de organziare i funcionare a statului care s-a impus mai ales dupa instaurarea statului modern. Fiind uniatra si suverana, puterea de stat nu poate fi imparita intre grupuri sau categorii de persoane diferite. Ea se exercita in toata plenitudinea i atributele sale. Cei care au argumentat si formulat pentru prima data principiul separatiei puterilor in stat au fost filosoful francez Ch. Montesquieu si filosoful englez J. Locke. In acest sens primul dintre ei mentiona: Totul ar fi pierdut daca acelasi om sau acelasi corp de fruntasi , fie el i al nobililor, fie ei ai poporului, ar exercita aceste trei puteri: pe aceea de a face legi, pe aceea de a adduce la indeplinire hotararile obstesti si pe aceea de a judeca infractunile sau litigiile dintre perticulari56. Alin. 4 art. 1 din Constitutie inscrie expressis verbis principiul classic al separatiei puterilor in stat in cadrul democratiei constitutionale. Este bine stabilit c transpunerile practice ale principiului separatiei i echilibrului puterilor in stat au relevat numeroase dificultati in functionarea unui model pur, al separatiei rigide, dovedind necesitatea unei colaborari a diferitelor organe ale statului in realizarea functiilor atribuite lor. Evolutia separatiei puterilor in stat, ca teorie si realitate constitutional, cuprinde trei mari aspecte si anume: definirea continutului si a sensurilor teoriei; citica teoriei clasice; continuitata importantei si rezonantei sale sociale si politice. Aparuta in secolul Luminilor , alaturi de alte teorii la fel de penetrante si tulburtoare, ea a fost indreptat impotriva obscurantismului feudal si a inchistarii medievale, impotriva abuzului de putere. Ea a avut un rol aparte in promovarea sistemului reprezentativ , adic in valorificarea

55 56

C.Manda, op. cit, pag. 80. M.Preda, Drept administrativ, Partea generala, Editia a IV- a, Lumina Lex, Bucuresti, 2006, pag. 40.

34

democratic a relatiei dintre detinatorul suveran al puterii si organizarea statal a puterii politice astfel incat s fie asigurate garantiile exercitarii depline a drepturilor omului i cetteanului. Specializarea cate unui organ pentru exercitarea doar a unei funcii statale a intervenit mai tarziu i reprezint numai una dintre posibilitatile de exercitare a puterii de stat57. Pe parcursul istoriei si a practicii sociale acest principiu a cunoscut diverse corecii, adaptari i explicaii, dar, in esena, a ramas neschimbat pana in zilele noastre, chiar daca multi teoreticieni i practicieni vad in acest principiu o problema de buna organizare a puterii , de oportunitate, de regula a puterii publice. In mod practic nu este vorba despre o separaie a puterilor, ci de o delimitare a funciilor de baza ale oricarei puteri de stat, de elaborare a legilor ( funcia legaislativ), de executare a legilor (funcia executiv) si de rezolvare a litigiilor care apar in executarea legilor (funcia judecatoreac). Desigur, aceasta este formula clasic i simplist a principiului separatiei puterilor in stat deoarece , chiar i in practica statelor moderne, cu democraia dezvoltat, afirmarea principiului comporta multe amendamente care reduc din valorile sale morale din perioada de inceput58. Principiul supremaiei Constituiei si legalit ii Este principiul exprimat in mod direct de disp.alin 1 art. 5 din Constituie care precizeaz c in Romania respectarea Constitutiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie. Acest principiu fixeaz cadrul activitatii autoritilor statului in limita legilor, asigur stabilitatea juridic, drepturile si libertile omului si inseamn subordinarea tuturor activitailor autoriilor publice, voinei supreme a naiunii, consemnat in principiile i normele pactului fundamental statuat in Constituie59. Constituia, spune Ion Deleanu, denumit, de altfel, unul dintre printii Constitutiei, se afl in varful piramidei tuturor actelor juridice. Aceasta afirmatie este sustinut prin aceea ca: -legitimeaz puterea, convertind vointele individuale sau colective in vointa de stat; - confera autoritate guvernanilor , indreptaindu-le deciziile i confirmandu-le aplicarea - determin funciile si atributiile ce revin autoritailor publice;

57 58

I. Muraru, E. S. Tanasescu, Constitutia Romaniei comentata pe articole, C.H. Beck, Bucuresti, 2008, pag. 14. M. Preda, o.p. cit, pag. 41. 59 C. Manda, op cit., pag. 81.

35

-consacrand drepturile i indatoririle fundamentale, dirigueste raporturile dintre cetaeni, dintre ei i autoritile publice -garantarea supremaiei Constituiei si legilor se realizeaz prin dou principii subsecvente i anume, prin justiia constituional sau a controlului constituionalittii legilor, realizat de Curtea Constituionala i prin principiul controlului jurisdicional al aciunii administraiei publice. In ceea ce privete principiul legalitaii i doctrina evideniaz faptul ca administraia trebuie s se mentin intra legem , adica in limitele fixate de aceasta, ea neputandu-se infaptui decat in conformitate cu aceasta, respectiv secundum legem, deci potrivit textelor legislative si numai in baza acestora. Legea, spunea Caree de Malberg, nu este numai limita activit ii administrative , ci , deasemenea, condiia acesteia60. Principiul egalitaii intre cetaeni , excluderea privilegiilor si discriminarii Egalitatea formala a tuturor membrilor unei colectivitai asigura baze sigure pentru coeziunea sa, iar integrarea cetenilor Romaniei se sprijin in mod evident pe absenta oricaror deosebiri intre ei, dupa criterii care ar putea perturba funcionalitatea grupului. Egalitatea este un principiu constituional complex care poate imbraca fie forma unui principiu general al drepturilor, fie pe cea a unui drept fundamental. Ca norm juridic, egalitatea este autonom si posed o structura proprie ce include nu doar o singura prevdere constituional, ci un intreg fascicul de norme care pot fi utilizate in functie de circumstane. In eonomia textului constituional expresia egalitaii ca vocaie de generalitate se reg sete in art. 16 , art 41, art 48, sau art 56 61. Din ansamblul acestor prevederi, art. 4 din Constituie se detaseaza ca avand funcia esenial de stabilire a criteriilor de nediscriminare , astfel ca principiul general al egalitaii trebuie raportat in permanena la art. 4 alin 2. Jurisprudena Curii noastre Constituionale a cunoscut, insa, o anumita evoluie in privina utilizrii conceptului de discriminare 62 . Plecand de la discriminarile interzise in mod

60 61

C. Manda, op cit, pag 82. I. Muraru, E. S. Tanasescu, op cit., pag. 45. 62 Ibidem.

36

expres de legea fundamental ea le-a lrgit sfera cu discriminarile considerate ca arbitrare, pentru ca, in final, sa ajung sa impun conceptul de drept la diferen 63. Principiul subsidiaritaii este pus in valoare de Tratatul de la Maastricht potrivit caruia

la nivelul Uniunii Europene deciziile se iau cat mai aproape de cetaeni i a fost definit prin Carta European a Autonomiei Locale, in art. 4, potrivit caruia exerciiul responsabilitailor publice trebuie , de o maniera general, sa revin, de preferin, acelor autoritti care sunt cele mai apropiate de cetteni. Atribuirea de responsabilitti unei alte autoritati trebuie s ina cont de amploarea si de natura sarcinii si de exigenele de eficacitate si de economie. Acest principiu este, in esena, unul politic, intrucat el vizeaz apropierea cat mai mult a deciziei de cetaean, subliniind, in acelasi timp, si caracterul politic, atat de necesar, al descentralizarii administrative. Principii speciale: tiinta Administraiei cunoate, alaturi de principii generale, i o alta categorie de principii, denumite speciale, intrucat sunt specifice administratiei publice: principiul organizrii i conducerii unitare a administraiei publice; principiul autonomiei de organizare; prinicpiul adaptabilitii organizarii i funcionrii administraiei publice; principiul simplificrii structurii activitii; principiul raionalizarii; principiul imbuntairii stilului, metodelor i tehnicilor din administratia public; principiul urmarii finalitii64.

Principiul organizarii si conducerii unitare semnalizeaz necesitatea evitrii tendienelor divergente ce pot aprea in organizarea si conducerea administraiei publice. a. Principiul autonomiei de organizare se desprinde din proprietatea structurilor sociale de a fi autoreglabile. El este in concordana cu principiul organizarii unite , dar, ca subsistem, administraia publica beneficiaz de o anumit autonomie relativ.

63 64

Curtea Constitutionala a Romaniei, in jursiprudenta sa, interzice discriminarile negative dar si pe cele positive. C. Manda, op.cit., pag. 86-87.

37

b. Principiul adaptabilitatii organizarii si funcionarii administratiei publice este o consecint a principiului general al adaptarii la exigentele reale, posibile, actuale si de perspectiva ale administratiei. Acest principiu se caracterizeaz prin coeziunea si flexibilitatea elementelor sale componente- autorittile administratiei publice, ceea ce permite realizarea in conditii optime a functiilor sale. c. Principiul simplificrii structurii si activitaii are in vedere atat structura, cat si activitatea autoritilor administraiei publice . Simplificarea cunoaste trei modalitai : a) o simplificare a activittii externe , a relatiilor dintre autorittile administratiei publice; b) o simplificare a structurilor externe, a cadrului de organizare a autoritilor ; c) o simplificare interna, deci numai in cadrul unei sau a unor autoriti ale administratiei publice. d. Principiul raionalizarii priveste atat structura, cat si activitatea autorittilor administratiei publice. e. Principiul imbunatirii stilului, metodelor si tehnicilor din administraia public se constituie intr-un imperativ al administratiei publice, si, implicit, al stiintei administratiei; f. Principiul urmririi finalitaii decurge din scopul practic pe care il urmareste stiinta administratiei, perfectionarea structurilor si activitatii autorittilor administraiei publice65. Principiile administraiei publice constituie un ansamblu unitar de reguli de baz, de natur politic, economic, social i juridic, care i determin n mod esenial organizarea, funcionare i activitatea. Pentru ca o regul s se constituie ntr-un principiu al sistemului administraiei publice trebuie s ndeplineasc urmtoarele cerine: S fie o regul esenial pentru organizarea i funcionarea sistemului; S fie o regul determinant pentru modul de aciune a sistemului; Prin aceast regul s se manifeste caracteristicile puterii statale (unice sau divizate, democratice sau nedemocratice, unitare sau compuse); Regula s fie legal formulat sau s se deduc din lege.

65

C . Manda, op.cit., pag. 86-87.

38

Clasificarea principiilor administraiei publice se poate face dup mai multe criterii. n studiul nostru vom utiliza urmtoarele criterii: cmpul de aciune (mrimea sferei de activiti pe care le guverneaz), natura i forma de exprimare. A. Dup cmpul de aciune, distingem principii generale i principii speciale. Primele produc efecte asupra ntregii administraii publice, cum este, de pild, principiul legalitii, n vreme ce ultimele se limiteaz doar la un anumit segment al sistemului administraiei publice, ca de pild principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale. B. Dup natura lor, distingem principii exclusiv juridice (ex. principiul revocabilitii actelor administrative), principii nejuridice (ex. principiul eficienei economico-sociale a organizrii i a aciunii administrative) i principii mixte: politico-juridice, economico-juridice etc. (ex. principiul autonomiei locale). C. Dup forma de exprimare, distingem principii formulate prin lege (ex. principiile legaliti, egalitii de tratament, autonomiei locale) i principii deduse din lege (de pild revocabilitatea actelor administrative).66.

Teste grila exemplificative: 1. Administratia publica, in literatura noastra de specialitate este definite ca : a) fiind acea activitate care consta in organizarea si asigurarea executarii nemijlocite a prevederilor Constitutiei , a actelor normative si a celorlalte acte juridice adoptae sau emise de autoritatile statului de drept; b) este o consecinta a principiului general al adaptarii la exigentele reale, posibile, actuale si de perspectiva ale administratiei; c) exercitiul responsabilitatilor publice trebuie, de o maniera generala, sa revina de preferinta acelor autoritati care sunt cele mai apropiate de cetateni. 2. Principiul subsidiaritatii este pus in valoare de: a) Tratatul de la Lisabona; b) Tratatul de la Nisa; c) Tratatul de la Maastricht; d) Actul Unic European .

66

I. Santai, Drept administrativ i tiin administrativ , vol.I, Edit. Rispoprint, Cluj-Napoca, 1998, pag.33-35.

39

3.Principiul autonomiei de organizare se desprinde din : a) proprietatea structurilor sociale de a fi autoreglabile; b) caracteristicile puterii statale (unice sau divizate, democratice sau nedemocratice, unitare sau compuse); c) structura, cat si activitatea autoritatilor administratiei publice . 4. Simplificarea structurilor administratiei cunoaste trei modalitati: a) o simplificare a activitatii externe , a relatiilor dintre autoritatile administratiei publice; o simplificare a structurilor externe , a cadrului de organizare a autoritatilor ; o simplificare interna, deci numai in cadrul unei sau a unor autoritati ale administratiei publice; b) o simplificare a activitatii externe una interna si una organizatorica; c) o structurare manageriala, una sociologica si una juridical. 5. Pentru ca o regul s se constituie ntr-un principiu al sistemului administraiei publice trebuie : a) s fie o regul esenial pentru organizarea i funcionarea sistemului; b)s fie o regul determinant pentru modul de aciune a sistemului; c) s se manifeste caracteristicile puterii statale, d) sunt corecte numai a,b; e) asi b si c sunt toate trei corecte. 6. Principiul adaptabilitatii organizarii si functionarii administratiei publice : a) priveste atat structura, cat si activitatea autoritatilor administratiei publice; b) este o consecinta a principiului general al adaptarii la exigentele reale, posibile, actuale si de perspectiva ale administratiei; c) decurge din scopul practic pe care il urmareste stiinta administratiei, perfectionarea structurilor si activitatii autoritatilor administratiei publice. 7. Dup forma de exprimare, distingem principii ( ale stintei administratiei) : a) exclusiv juridice si nejuridice; b) principii generale i principii speciale; c) principii formulate prin lege si desuse din lege. 8. Principiile administraiei publice constituie : a) o consecinta a principiului general al adaptarii la exigentele reale, posibile, actuale si de perspectiva ale administratiei; b) un ansamblu unitar de reguli de baz, de natur politic, economic, social i juridic, care i

40

determin n mod esenial organizarea, funcionare i activitatea; c) acea activitate care consta in organizarea si asigurarea executarii nemijlocite a prevederilor Constitutiei. 9. Principiul suprematiei Constitutiei si legalitatii : a) este excplicit mentionat in textul Constitutiei revizuite ; b) este sugerat implicit de textul Cinstitutiei revizuite ; c( este prevazut de legi speciale si decrete la care Constitutia face expres referire. 10. Aparuta in secolul Luminilor , alaturi de alte teorii la fel de penetrante si tulburatoare, teoria. a) separatiei puterilor in stat ; b) concentrationismului politic ; c) a fost indreptata impotriva obscurantismului feudal si a egalitarismului social.

inchistarii medievale. Alegeti varianta corecta dintre cele trei prezentate.

41

CAPITOLUL IV STIINA ADMINISTRAIEI. CONCEPT, OBIECT, METODE

Obiective: -Cunoasterea conceptului de stiint a administratiei -Identificarea obiectului stiintei administratiei -Identificarea metodelor specifice stiintei administratiei. 4.1. Definirea stiinei administraiei O prim problem, fr o soluie unanim acceptat, este chiar denumirea67 atribuit cercetrii de ansamblu a administraiei publice. Se consider c denumirea tradiional este tiine administrative, deoarece prestigiosul institut european care studiaz globalitatea problemelor administraiei publice, fondat n 1930, cu sediul la Bruxelles, poart denumirea Institutul Internaional de tiine Administrative. Aceast denumire tradiional exprim concepia potrivit creia administraia public constituie obiectul de studiu pentru o serie de tiine diferite. Este vorba de disciplinele care studiaz ansamblul organizrii i conducerii autoritilor i instituiilor administraiei publice, activitatea acestora, ntreaga problematic a dreptului administrativ, politica administrativ, precum i prile referitoare la administraie ale diferitelor tiine, cum sunt: filozofia administraiei, istoria administraiei, sociologia administraiei, psihologia administraiei etc. Autorii francezi utilizeaz sintagma tiin administrativ, care arat c exist o singur tiin care studiaz administraia public. Autorii anglo-saxoni folosesc expresia tiina administraiei publice, pentru a sublinia caracterul etatic al activitilor studiate. Autorii italieni i spanioli susin denumirea tiina administraiei, cu precizarea c este vorba de disciplina care cerceteaz, sub toate aspectele, fenomenul de administraie public. Se mai utilizeaz i sintagma tiina administrrii, ns este criticat ca fiind prea general, deoarece nu face distincia dintre sectorul public i sectorul privat.

67

M. T. Oroveanu, op.cit., pag.86-88, apud. L. Coman- Kund, op. cit. , pag. 29.

42

Fa de cele nvederate, considerm c denumirea cercetrii tiinifice dedicate fenomenului de administraie public trebuie s fac obiectul unei convenii terminologice, astfel nct interlocutorii s-i acorde aceeai semnificaie i comunicarea s nu aib de suferit. Opiunea noastr s-a oprit asupra denumirii tiina administraiei deoarece exprim realitatea c este vorba de o tiin ce studiaz administraia i pentru c n limbajul comun prin administraie se nelege, n primul rnd, administraia public. O perfecionare continu a administraiei publice nu se poate realiza numai constatanduse unele probleme ale realitaii curente din administratia public , ci, in primul rand, pe baza unor cercetri stiintifice ale acesteia. Numai fundamentat stiinific administratia public va putea sa faca faa solicitarilor multiple si complexe ale societaii contemporane si, in acest context, a principalului sau component si beneficiar, ceteanul. Tocmai de aceea, unii autori din doctrina definesc stiina administraiei ca fiind stiina care cerceteaz activitatea si structura autoritailor administrative in vederea perfecionarii lor continue, in funcie de valorile politice si cerinele socio-economice, in scopul realiz rii eficiente a sarcinilor sale si a nevoilor si intereselor generale ale ceteanului68. 4.2. Obiectul stiinei administraiei Teoria administraiei publice n calitate de subiect evideniaz problemele esenei i specificului administraiei publice, legile n baza crora funcioneaz statul, principiile, formele i metodele, noiunile principale: statul, politica, conducerea de stat i putere. Din aceste considerente teoria administraiei publice este o tiin politic i de drept. ,concepia ce st la baza acestei discipline rezult din interlegtura politicului, dreptului, conducerii i puterii. n acest context nu poate fi desprit conducerea de politic. Activitatea statului n domeniul conducerii sociale este legat de reglementarea juridic a relaiilor sociale i comportrii oamenilor, acest fapt explic aspectul juridic al administraiei publice. Administraia public nglobeaz n sine influena statului ca nucleu a sistemului politic asupra societii n ntregime, i de asemenea interrelaiile instituiilor statului cu alte elemente ale sistemului social. De aceea administraia public dup definiia sa este un mod de activitate realizat n baza relaiilor politico-juridice i sociale.
68

C. Manda, op.cit., pag.23.

43

Corespunztor i teoria administraiei publice este o tiin politico-juridic i social. Determinarea teoriei administraiei publice ca o tiin politic, de drept i social ne orienteaz n primul rnd spre a nelege administrarea public ca form de manifestare a autogestiunii sistemului social, ca autoconducerea lui. n al doilea rnd ne evideniaz faptul c aceast tiin este o tiin complex fondat n baza tiinelor juridice, politice i sociale. Astfel, domeniul de studiu al teoriei administraiei publice se constituie din complexitatea fenomenelor i proceselor sociale, economice, politico-juridice care caracterizeaz domeniul de interinfluen a statului i societii n scopul mbuntirii necontenite a activitii i structurii administraiei publice pentru o mai raional i eficient satisfacere a interesului general i a cerinelor sociale. Coninutul principal al teoriei administraiei publice ca disciplin tiinific este studierea modului de funcionare a autoritilor administraiei publice si a modului cum acestea rspund necesitilor sociale, cum administreaz mijloacele materiale i financiare pentru obinerea unei eficiene cat mai ridicate. n acest context teoria administraiei publice ofer soluii pentru asigurarea unei funcionri optime a aparatului administrativ. Autoritile administraiei publice sunt colective de oameni. Astfel elementul uman nu lipsete din sfera preocuprilor teoriei administraiei publice. Modul de recrutare i selectare, pregtirea profesional, stabilitatea n funcie i promovarea acestuia, evaluarea performanelor, raporturile interumane din interiorul diferitelor structuri administrative, dintre efi i subalterni, relaiile administraiei cu beneficiarii, argumentarea tiinific a politicii statului ca nucleu i element principal n realizarea procesului de administrare constituie obiectul de studiu al teoriei administraiei69. De altfel, dezvoltarea economica si politica a oricarei tari este fundamentata, printre alte elemente principale ale vietii sociale , pe administratie si, in mod deosebit, pe administratia publica. Concluzionnd cele expuse mai sus, obiectul de cercetare al teoriei administraiei este studierea administraiei publice, n ansamblul su, cu toate implicaiile, relaiile i corelaiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social. Particularitile, specificitatea acestei

69

Bazele conceptualehttp://grupa122.blogspot.ro

44

activiti, rezult din particularitile faptelor sociale ce se produc pe parcursul realizrii acestei activiti. Descrierea i analiza activitii de administrare implic noiunea de fapt administrativ, care este un fapt social distinct n raport cu celelalte fapte sociale. Legat de scopul pragmatic al tiinei administraiei, nvederm c aceast tiin urmrete ca, printr-o activitate i structur raionale i eficace, precum i prin utilizarea unor criterii, reguli i metode tiinifice, administraia public s transpun n realitate ct mai fidel valorile politice, folosind resursele umane, materiale i financiare cu randament maxim. Se consider c n coninutul tiinei administraiei este obligatorie reflectarea unor factori caracteristici ai administraiei publice, de esen extrajuridic, determinai prin generalizarea experienei din acest domeniu i anume: 1.Factorul ordine. Factorul ordine este specific relaiilor umane dirijate ierarhic. Aceasta nseamn disciplin bazat pe dreptul de comand al efului i obligaia de supunere a subordonatului. Evident, pentru a asigura disciplina nu pot fi tolerate abaterile. Nu trebuie ns folosit abuziv sau iraional dreptul de comand deoarece nbue iniiativa i descurajeaz atitudinea participativ n vederea asigurrii bunului mers al activitii. 2.Factorul stabilizator. Administraia trebuie s prezinte stabilitate intern i s genereze stabilitate extern, prin asigurarea continuitii i previzibilitii serviciului public i aciunii administrative. Stabilitatea nu trebuie ns s se transforme n anchilozare prin refuzul schimbrilor necesare pentru adaptarea la dinamica realitii. 3.Factorul raional. Aciunea administrativ valoroas este generat de activitatea uman raional, adic fundamentat pe logic. Din acest motiv tiina administraiei este chemat s gseasc modalitile de eliminare a practicilor ilogice, mai ales a celor birocratice, n sensul peiorativ al termenului. 4.Factorul organizare. Activitatea administrativ, ca de altfel orice activitate, nu are eficien i eficacitate dac nu este organizat, sau cu alte cuvinte dac nu se coordoneaz comportamentul uman n vederea atingerii unui anumit obiectiv. Organizarea administrativ nseamn, n esen, proiectarea i asigurarea funcionrii unui sistem raional de relaii, att n interiorul administraiei ct i n raport cu mediul, dotat cu resursele necesare, n scopul ndeplinirii ireproabile a atribuiilor. Ideea general este clar i pare simpl, realizarea practic

45

este ns foarte complicat, motiv pentru care s-a dezvoltat o adevrat tiin a organizrii, care are i o component dedicat administraiei publice. 5.Factorul conducere. Este evident c factorul conducere, n principal procesul decizional, este determinant pentru activitatea administraiei publice i c mbuntirea aciunii administrative nu este posibil fr ameliorarea continu a procesului decizional la toate nivelurile. Acesta este motivul pentru care conducerea tiinific, raional i eficient este un vast domeniu de cercetare i pentru tiina administraiei. a.Factorul eficien. Orice activitate raional tinde s dobndeasc rezultatele urmrite cu un consum ct mai redus de resurse umane, materiale i financiare. De aceea este necesar ca tiina administraiei s studieze procedeele prin care se poate realiza eficiena n administraia public, pe fondul preteniilor tot mai ridicate din partea administrailor. Economia de resurse n administraie nu trebuie s conduc ns la scderea eficacitii, adic la diferene inacceptabile ntre rezultatul urmrit i cel obinut. Ca principiu, administraia trebuie s-i realizeze atribuiile ct mai bine, manifestnd o permanent grij pentru cheltuirea banului public. b.Factorul finalitate. tiina administraiei studiaz multilateral administraia public n scopul mbuntirii structurii i activitii acesteia. Aceste mbuntiri se fac pentru ca administraia public s-i poat ndeplini ct mai bine misiunea de a satisface interesul general al colectivitilor umane, cu respectarea intereselor individuale legitime ale administrailor. c.Factorul integrator. Aciunea administrativ, pentru a satisface interesul general, trebuie s aib un caracter unitar, s fie relativ uniform pe ntreg teritoriul statului. Caracterul unitar al activitii administrative are un efect social unificator, de integrare. Caracterul unitar se exprim prin dirijarea centralizat a administraiei publice. Aceasta nu exclude deconcentrarea i descentralizarea70, pentru c acestea se realizeaz n limitele stabilite i sub controlul exercitat de autoritile centrale. Obiectul tiinei administraiei are un caracter dinamic, schimbtor. Administraia public evolueaz i se dezvolt odat cu progresul multilateral al societii. De asemenea, schimbrile n administraie sunt induse de condiiile politice, economice, tehnice, de mediu, demografice, financiare etc. Din acest motiv, tiina administraiei nu se nfieaz ca o colecie de reete imuabile, aplicabile oricnd i oriunde, pentru rezolvarea cazurilor particulare, ci ofer
70

Reamintim c prin deconcentrare se nelege transferul de atribuii de la nivel central n favoarea structurilor teritoriale ale organelor administraiei publice centrale de specialitate, iar prin descentralizare se nelege transferul de atribuii de la nivel central n favoarea autoritilor administraiei publice locale.

46

cadrul teoretic i metodologic adecvat pentru gsirea celor mai bune modaliti de rezolvare a problemelor concrete. tiina administraiei are un obiect de studiu complex. Aceasta nseamn c fenomenele de administraie public, pe care le cerceteaz, conin componente de naturi diferite: umane, materiale, juridice, tehnologice, tehnice, financiare etc. De aceea i abordarea trebuie s fie complex i multilateral. De pild, pentru a stabili dac un organ al administraiei publice funcioneaz n mod raional, eficace i eficient se cerceteaz dac rezultatele obinute corespund sarcinilor primite, dac activitatea este conform cu normele juridice, dac finanarea a fost asigurat i derulat corect, dac rezultatele obinute justific resursele consumate i corespund ateptrilor administrailor. n aceast situaie, urmeaz a fi rezolvate probleme de tiina administraiei, drept administrativ, drept financiar, economie i sociologie, iar apoi rezultatele trebuie reunite ntr-o sintez coerent71. 4.3. Metodele stiinei administraiei Stiina administraiei, ca orice alta stiin, presupune nu numai cunostinte, concepte, notiuni, categorii, ci si metode, procedee si tehnici de analiz si cercetare stiinifica. In acest sens, remarcm c stiina administraiei, ca stiina sociala, foloseste intr-o proporie insemnat metode, mijloace si procedee tehnice, are principii si metode specifice, intrucat obiectul sau de cercetare stiintific este constituit din studiul special ce se efectueaz asupra faptului si fenomenului administrativ. Metoda reprezint, pentru stiint, in general, mijlocul prin care se cauta si se alege o cale, ea este determinat de insusi obiectul de cercetare stiinific si, in acelasi timp, trebuie s fie in concordant cu legile obiective ale stiinei respective72. Metodologia este nceputul determinant al procesului de cunoatere, este sistemul cerinelor teoretice care se realizeaz n coplex prin metode concrete de cercetare tiinific. n literatura de specialitate metodologia teoriei administraiei este definit n mod diferit. Astfel, M. Oroveanu susine c metodologia teoriei administraiei const dintr-un ansamblu de mijloace i proceduri utile pentru a studia i nelege faptul i fenomenul administrativ. n aceeiai ordine de idei, Margareta Costea subliniaz c metodologia reprezint o totalitate de tehnici de
71 72

M.T. Oroveanu, op. cit, pag 93-95, apud. L. Coman- Kund, op cit., pag. 33. C. Manda, op. cit.,pag. 264.

47

cercetare, analiz i investigare utilizate de specialistul care realizeaz studierea funcionrii i organizrii instituiilor administrative aa cum apar n realitate. Prin urmare metodologia teoriei administraiei constituie o totalitate de procedee i metode folosite de tiina administraiei. Metodologia teoriei administraiei are rol de busol, care d posibilitate cercettorului s se orienteze n realitate i s-i determine strategia obiectiv de cercetare a activitii i organizrii administraiei publice. Metodologia teoriei administraiei include: observaia, colectarea i analiza datelor faptice care se materializeaz n descrieri, interpretri i generalizri asupra fenomenelor administrative. n literatura de specialitate contemporan exist diferite concepii metodologice de analiz a fenomenului administrativ. Cele mai tipice sunt: metodologia dialectico materialist, tipurile de analiz: organizaional, funcional i sistemic. Metodologiile menionate ne orientez mai nti de toate la reflectarea obiectiv a activitii de administrare.Metodologia dialectico-materialist e-a gsit reflectarea n lucrrile lui T. Parson (SUA, 1951), D.Easton (1953-1965). Modelul sistemic a lui D.Easton reprezint aplicarea principal a teoriei sistemice asupra analizei socio - politice. n teoria administraiei publice analiza structural-funcional include dou aspecte. Aspectul structural: a) determinarea componentelor ce alctuiesc sistemul administraiei publice, b) determinarea legitilor ce leag aceste elemente. Aspectul funcional include studierea mecanismului intern de funcionare a elementelor sistemului administraiei publice, de asemenea studierea interdependenei sistemului administraiei publice de mediu extern. n acest context sistemul administraiei publice poate fi prezentat ca un model cibernetic, care are intrare i ieire. Activitile de administrare se realizeaz la intrare, iar rezultatele se fixeaz la ieire. Spre exemplu: la intrare n sistemul administraiei publice sunt prezente urmtoarele componente: necesitile populaiei, cerinele din partea societii i susinerea sistemului administraiei publice de ctre forele sociale, la ieire din sistem avem hotrri i activiti, servicii, rspuns la cerinele cetenilor i susinere. Metode de cercetare n teoria administraiei publice. Etimologia cuvntului metod vine de la latinescul methodos ceea ce nseamn cale, mijloc, mod de exprimare. Transpus n tiin, termenul de metod capt neles de mod de cercetare i de transformare a realitii obiective. Metoda nseamn un mod organizat sistematic de gndire i activitate i implic o

48

direcie susceptibil de a fi definit i urmat cu regularitate n operaiunile mintale. Metoda nu caut soluii, ci alegerea modalitilor de a le gsi, integrand cunotinele dobndite asupra metodelor ce se aplic n diferite discipline tiinifice73. A aplica metodologia cunoaterii la obiectul de cercetare administraia public nseamn a construi un sistem coerent de investigare, care s asigure posibilitatea de a percepe i a nelege realitatea administrativ. A percepe, a sesiza cu ajutorul gndirii, nseamn delimitarea domeniului de investigare i descoperirea elementelor componente i a relaiilor dintre ele. A nelege este actul mintal de a stabili semnificaiile i relaiile cauzale ale realitii investigate. Pe baza perceperii i nelegerii se pot face generalizri care permit formularea unor principii. O problem a tiinei administraiei este aceea c nu se poate lipsi de cercetarea din interior. Dar prin situarea n interiorul administraiei, observatorul i pierde o parte din obiectivitatea, din imparialitatea tiinific. Intrnd n contact cu oamenii din administraie, cercettorul nu poate evita anumite simpatii i antipatii care i influeneaz judecile. O alt dificultate const n faptul c administraia public, ca organism viu, se apr mpotriva unui observator din afar. O atitudine tipic a membrilor oricrei organizaii este aceea de a ascunde aspectele negative din activitate, de teama consecinelor pe care le-ar putea suporta dac aceste aspecte ar fi descoperite. n acest sens, funcionarii publici invoc deseori secretul de serviciu sau secretul profesional74. Stiina administraiei, fiind o tiin social, utilizeaz din celelalte tiine sociale tehnicile i metodele de cercetare ale acestora cum ar fi: cercetarea documentar, metoda sociologic, metoda statistic, metoda comparativ, metoda analizei istorice. n acest context menionm c aceste tehnici i metode urmeaz a fi adaptate la obiectul de studiu al tiinei administraiei. tiinei administraiei i snt caracteristice un ir de metode proprii de cercetare: metoda cazurilor, metodele de analiz (organizaional, funcional, sistemic). Metoda general de cercetare a tiinei administraiei este metoda studiilor tiinifice n domeniul activitii i structurii administraiei publice.Toate trei categorii de metode se interptrund i se completeaz reciproc. Administrarea public este o activitate social, care pune la baza ei relaiile sociale. Ea se realizeaz ntr-un mediu social i ncearc, simte pe pielea ei influena societii, mai ales
73 74

Bazele conceptuale.consultat la data de 6. 10. 2012, ora 18. 15. L. Coman Kund, op. cit., pag. 34.

49

simte structura social a societii. n acest context este indiscutabil nsemntatea metodelor sociologice n cunoaterea tiinific a procesului de administrare. Metodele sociologice constituie mijlocul principal de studiere a legturilor inverse n interaciunea dintre sistemul de administrare i societate. Metodele sociologice n studierea procesului de administrare sunt importante i prin faptul, c ele dau posibilitatea de a realiza analiza tiinific la nivel macro i micro, de a trece de la un nivel la altul. Metodele sociologice includ: observaii, sondaje de opinii, anchet sociologic, chestionare, interviuri75. a. Metoda analitic Este metoda care se foloseste in prima faz a unei analize care se efectueaz la nivelul unei autoritai sau institutii administrative. Ea se caracterizeaz prin observarea faptelor si folosirea datelor pe care le detin cercetatorii intr-o anumita ordine: structura autoritaii sau instituiei; posturile, numarul total la nivelul instituiei din care numarul funcionarilor publici si, separat, al personalului incadrat cu contract de munc documentele i poziiile se au in vedere pentru analiza documentele de lucru ale functionarilor publici , circuitul documentelor , denumirea documentelor , numarul i frecvena intocmirii lor; repartizarea serviciilor in sediile autorittilor administratiei publice; circuitul administrativ, ultima etap a metodei analitice76.

b. Metoda critic Analiza critic se impune a fi realizat de una i aceeasi persoana care a efectuat cercetarea analitic. Persoana respectiva are posibilitatea cunoaterii, in ansamblu, a activitii analizate i poate propune masuri reale de perfecionare a acesteia. Pe baza rezultatelor, a datelor i informatiilor obtinute cu prilejul etapei analitice se va proceda la examinarea critic a tuturor acestor constatari. Pentru aceasta se vor folosi mai multe criterii: 75 76

utilizarea autoritaii administraiei publice i a activitii care se desfsoara;

Ibidem. C. Manda, op. cit., pag. 270.

50

eficiena, un alt criteriu important care se alatura utilizarii i care constituie , asa cum bine se tie, problema esenial a realizarii activitaii administratiei publice; timpul- reprezinta un criteriu important. El este cel care conduce la aprecierea favorabila a rezultatelor obtinute de catre un functionar public, un compartiment sau chiar autoritatea respectiva , sau, dimpotriv, la o imagine nefavorabil a acestora.

optimizarea factorilor ambienti si a relaiilor umane .

c. Metoda interviului Efectuarea studiului la nivelul unei autorit i sau instituii administrative va trebui continuat dupa realizarea primelor doua etape ale cercetarii, cea analitic si cea critic, cu o etap caracterizat prin luarea de interviuri, mai intai a conducerii si mai apoi a functionarilor publici de executie77. Metoda interviului se recomand s nu fie folosit din pozitia unuia care controleaz sau a unei echipe de inspectori. d. Metoda sintezei Analiza sintetic are la baza elementele cercetrii analitice a celor critice , impreun cu datele rezultate din interviurile tuturor functionarilor publici. Ea se efectueaz, de regul, in cadrul unei autoriti ierarhic superioare celei analizate, de ctre funcionarii specializati. In aceasta etap trebuie s se faca propuneri forurilor competente si cu privire la mijloacele materiale i celor financiare care sunt necesare autoritatii sau institutiei administrative analizate. O atenie deosebit este necesar s se acorde si documentelor utilizate in circuitul administrativ, propunandu-se, daca este cazul, o tehnica mult mai eficient de intocmire a acestora. e. Metoda experimental O alta metod, specific tiinei administraiei este metoda cazurilor sau metoda experimental. O alta metod, specific tiinei administraiei este metoda cazurilor sau metoda eximental. Ea const din analiza cazurilor concrete care pot avea ca obiect o problem de natur general ca, de pild, elaborarea unui raport sau a unui proiect de decizie , determinarea unui
77

C. Manda, pag. 272.

51

plan de urbanism etc., fie o problema de natura subiectiv cum ar fi sanctionarea unui functionar public, desfacerea contractului de munca a unui salariat. In sfarit, este de mentionat, sub aspectul cunoasterii teoretice si cercetarea prospectiv sau operational. Cercetarea prospectiva este o analiza a regulilor i mecanismelor de transformare a administratiei in masur s dea nastere unor noi structuri sau unor noi moduri de functionare , aunei noi imagini a administratiei78. n tiina administraiei, ca de altfel n orice tiin, cercetarea parcurge urmtoarele etape: formularea problemei i a ipotezelor de lucru; observarea faptelor i fenomenelor precum i studiul materialului documentar referitor la ele; analiza datelor obinute, clasificarea lor i verificarea ipotezelor; generalizarea concluziilor i elaborarea unei teorii pe baza ipotezelor de lucru confirmate. Formularea problemei nu este altceva dect definirea obiectivului cercetrii. n aceast etap, metoda este orientat spre scopul urmrit. Un obiectiv bine definit este indispensabil pentru determinarea celor mai adecvate tehnici de investigaie i o condiie pentru reuita demersului tiinific. Ipoteza de lucru este ansamblul aspectelor sau condiiilor fenomenului administrativ studiat considerate adevrate, pe baza crora se desfoar cercetarea. Modul n care se stabilesc aceste condiii este esenial pentru valoarea rezultatelor obinute. Cercettorul trebuie s fie circumspect cu privire la veridicitatea ipotezelor. Dac analiza faptelor le infirm, ele trebuie abandonate deoarece ipotezele false duc ntotdeauna la concluzii false. Observarea sau constatarea faptelor administrative utilizeaz o gam divers de procedee dintre care menionm: procedeele statistice, procedeele sociologice i analiza documentelor administrative. Procedeele statistice de cercetare a faptelor pot fi utilizate cu succes pentru cunoaterea realitilor de natur cantitativ. Ele conduc la rezultate utile i convingtoare, dar nu pot fi aplicate dect aspectelor cuantificabile. Cele mai utilizate procedee sociologice sunt anchetele. Ancheta permite obinerea unor date i proporii cantitative cu privire la unele aspecte pentru care nu exist uniti de msur. Ancheta se face pe baza unui chestionar care conine o serie de ntrebri privind fenomenul cercetat. ntrebrile trebuie s se refere la probleme ct mai concrete, s aib legtur ntre ele, s
78

Ibidem, pag. 273.

52

fie lipsite de echivoc, s nu se preteze la interpretri diferite i s nu sugereze rspunsurile. La aceste chestionare vor fi invitate s rspund persoanele din colectivitatea investigat. Prin prelucrarea rspunsurilor obinute se poate ajunge la date semnificative despre fenomenul studiat. Atunci cnd este vorba de colectiviti umane mari, cuprinderea n anchet a tuturor indivizilor care o alctuiesc nu este posibil. De aceea, n aceste situaii se recurge la eantioane. Pentru a se ajunge la generalizri valabile, eantioanele trebuie s fie reprezentative, adic persoanele cuprinse n anchet trebuie s reflecte ct mai fidel opiniile colectivitii studiate. n legtur cu observarea faptelor administrative, conteaz foarte mult i durata cercetrii. Astfel, studiul se poate face ocazional, la un moment dat, fr o anumit periodicitate sau se poate face sistematic, cu o anumit periodicitate ntr-un interval de timp ndelungat, cum este, de pild, cazul raportrilor statistice periodice. Cercetarea ocazional permite cunoaterea situaiei de fapt a fenomenului cercetat la momentul cercetrii. Rezultatele astfel obinute au un caracter static. Pentru a studia dinamica fenomenului administrativ, tendinele sale de dezvoltare, este nevoie de cercetri sistematice. Studiul documentelor administrative const n examinarea, din diferite perspective, a actelor oficiale ale administraiei studiate. Actele oficiale exprim ntr-o msur important activitatea acesteia. Documentele administraiei sunt de dou categorii: documente care se adreseaz terilor, publicului n special, i documente de uz intern. Ambele conin informaii deosebit de preioase pentru cercettor. Din acest motiv, cercettorul trebuie s aib acces nengrdit la documentele administrative, ceea ce nu este ntotdeauna uor. Pentru a se proteja, administraia are uneori tendina de a ascunde documentele stnjenitoare, sub pretextul secretului de serviciu sau al protejrii datelor cu caracter personal. Mai trebuie menionat c cercettorul trebuie s utilizeze cu precauie rapoartele si informrile elaborate de administraie, pentru c uneori sunt ntocmite pentru a justifica activitatea autoritii sau funcionarului public, chiar dac, n realitate, aciunea a fost eronat sau necorespunztoare. Urmeaz analiza datelor obinute, clasificare lor i generalizarea concluziilor. Generalizrile, care conduc la descifrarea unor principii i la elaborarea unor teorii, se obin cu mijloacele logicii generale, n special cu ajutorul raionamentului inductiv. Astfel, dac ntr-un numr suficient de mare de cazuri particulare se observ aceeai caracteristic, se poate susine c aceasta este comun tuturor cazurilor de acelai fel. Trebuie ns evitate denaturrile. Dac n

53

locul confruntrii ample i riguroase a faptelor se folosesc exemple ntmpltoare, cazuri disparate, cu ajutorul acestora pot fi susinute orice teorii, ceea ce nu folosete cunoaterii tiinifice. Din multitudinea metodelor de cunoatere care pot fi utilizate n tiina administraiei menionm dou, care sunt frecvent ntlnite, i anume: metoda studiului de caz i metoda comparativ. Studiul de caz79 const n analizarea unei probleme reale din viaa administraiei i organizarea unei dezbateri pentru determinarea celei mai bune soluii, potrivit unui criteriu, i, eventual, pentru stabilirea unor msuri de mbuntire a activitii. Soluiile astfel determinate vor fi utilizate pentru rezolvarea problemelor viitoare de acelai fel. Cazurile studiate pot fi de interes general, cum este de pild un plan de urbanism, sau pot fi cazuri particulare, cum este revocarea unui funcionar sau petiia unui administrat. Cazul poate fi studiat i dezbtut n cadrul unei structuri administrative sau ntr-o instituie de nvmnt. Metoda comparativ const n stabilirea asemnrilor i deosebirilor dintre dou sau mai multe fenomene administrative, analizarea acestora i formularea unor concluzii pe baza lor. Primul pas al metodei comparative este determinarea termenilor comparaiei, adic a fenomenelor administrative care se compar. Termenii trebuie s fie comparabili, adic trebuie s aib suficiente elemente comune pentru ca asemnrile i deosebirile dintre ei s aib semnificaie tiinific. Urmeaz stabilirea schemei comparative, adic a aspectelor sub care se analizeaz termenii de comparat. Se trece apoi la stabilirea asemnrilor i deosebirilor, pentru ca n final s se fac bilanul comparativ (sinteza asemnrilor i deosebirilor) pe baza cruia se formuleaz concluziile. Se pot compara, de exemplu, acte i fapte administrative, structuri ale administraiei publice, de acelai gen, dintr-o anumit ar sau din mai multe ri etc80.

Teste grila exemplificative:

79 80

Este echivalentul studiului speelor n drept. L. Coman- Kund, op cit., pag. 36.

54

1. Metoda comparativ const n : a) stabilirea asemnrilor i deosebirilor dintre dou sau mai multe fenomene administrative, analizarea acestora i formularea unor concluzii pe baza lor; b) analizarea unei probleme reale din viaa administraiei i organizarea unei dezbateri pentru determinarea celei mai bune soluii; c) analiza datelor obinute, clasificare lor i generalizarea concluziilor. 2. Studiul de caz const n: a) analizarea unei probleme reale din viaa administraiei i organizarea unei dezbateri pentru determinarea celei mai bune soluii; b) stabilirea asemnrilor i deosebirilor dintre dou sau ai multe fenomene administrative, analizarea acestora i formularea unor concluzii pe principii i la elaborarea unor teorii. 3. Ipoteza de lucru este: a) definirea obiectivului cercetrii; b) ansamblul aspectelor sau condiiilor fenomenului administrativ studiat considerate adevrate, pe baza crora se desfoar cercetarea; c) observarea sau constatarea faptelor administrative. 4. Metoda interviului se recomanda sa nu fie folosita : a) din pozitia cuiva care ntroleaza sau a unei echipe de inspectori; b) de persoane care ocupa pozitii de demnitate publica ; c) de ministri, sercretari de stat sau prefecti. baza lor; c) descifrarea unor

4. Etimologia cuvntului metod vine de la ; a) grecescul metodicos; b) latinescul methodos ceea ce nseamn cale, mijloc, mod de exprimare; c) limba franceza, le methode care inseamna mod, cale. 5. A fost fondat n 1930, cu sediul la Bruxelles :a) Institutul Internaional de tiine Administrative; b) Institutul stiintelor cameraliste c) Institutul Zonal de Studiu al administratiei. 6. Cele mai utilizate procedee sociologice sunt : a) interviurile; b) anchetele; c) brain storming-urile; d) sedintele deschise publicului.

55

7. Metoda analitica presupune: a) observarea faptelor si folosirea datelor pe care le detin cercetatorii intr-o anumita ordine; b) stabilirea asemnrilor i deosebirilor dintre dou sau mai multe fenomene administrative; c) stabilirea unor msuri de mbuntire a activitii; d)niciuna dintre cele enuntate mai sus. 8. Metoda cazurilor mai este cunoscuta in materie de stiinta administratiei si ca: a) metoda experimentala; b) metoda analitica c) metoda sociologica; d) metoda juridica. 9. Observarea sau constatarea faptelor administrative utilizeaz o gam divers de procedee dintre care menionm: a) procedeele statistice, procedeele sociologice i analiza documentelor administrative; b) descifrarea unor principii i la elaborarea unor teorii; c) procedeele analitice, procedeele juridice . 10. Prin situarea n interiorul administraiei, observatorul i pierde : a) o parte din simtul analitic ; b) o parte din simtul critic; c) parte din obiectivitatea, din imparialitatea tiinific.

CAPITOLUL V ANALIZA ORGANIZAIONAL A ADMINISTRAIEI PUBLICE

Obiective: -Stabilirea notiunii ode organizatie

56

-Analizarea diferitelor organizatii, a principiilor si a filosofiei dupa care functioneaza -Stabilirea sarcinilor organizatiilor.

Analiza organizaional este fondat pe ideea c succesul marilor organizaii constituie una dintre caracteristicile eseniale a societilor moderne. n aceast ordine de idei analiza organizaional caut analogiile existente ntre organizaiile de orice natur (public sau privat), astfel contribuind substanial la studiul administraiei. Analiza organizaional prevede analiza a trei aspecte principale: autonomia organizaie, porpzitatea frontierilor organizaiei i segmentarea organizaiei. Un aport esenial n dezvoltarea administraiei publice a adus abordarea situaional, aprut la nceputul anilor 70 ai secolului XX. Adepii abordrii situaionale n administraia public susin c, structuri optimale nu exist. Administraia public trebuie s fie organizat n aa mod, ca ea s fie la nivelul complexitii i dinamicii societii. Ideea principal a abordrii situaionale este analiza situaiei, adic o trus concret de circumstane, care influeneaz substanial asupra autoritii publice concrete la momentul concret. Dei abordarea situaional recunoate legitile generale a procesului de administrare, metodele specifice, care trebuie s le utilizeze conductorii n atingerea scopului la fiecare nivel de administrare i n fiecare organizaie, pot varia semnificativ. n cadrul analizei situaionale conductorii permanent trebuie s determine ce tip de structur sau metode de conducere snt eficiente pentru situaia concret. Succesul abordrii situaionale depinde n mare msur de alegerea corect a schimbrilor situaionale, care determin evoluia procesului de administrare n condiiile date. Majoritatea cercettorilor contemporani consider c factorii ce influeneaz succesul administraiei publice pot fi divizai n dou categorii: factorii mediului intern ( scopul, obiectivele, structura, tehnologiile i personalul) i factorii mediului extern ( procesele politice, situaia economic, progresul tehnico-tiinific, schimbrile socio-culturale, influena grupurilor de interese) . Din punct de vedere a abordrii situaionale metodologia analizei problemelor i deciziilor n administraia public poate fi prezentat ca un proces n patru etape:

57

1. Pentru rezolvarea problemei stabilite conductorul trebuie s selecteze una sau mai multe metode tiinifice: analiza funcional, analiza organizaional, metoda statistic de adoptare a deciziilor, metode motivaionale .a.. 2. Fiecare din metodele enumerate, aplicate n situaii concrete, au punctele lor forte i slabe: conductorul trebuie s poat s prevad posibilele consecine (pozitive i negative) ca rezultat al aplicrii metodei selectate de el. 3. Conductorul trebuie s poat s interpreteze corect situaia: s determine ce factori snt mai importani n situaia dat i ce efect probabil poate implica schimbarea unui sau mai muli factori. 4. Conductorul trebuie s poat folosi metode i procedee concrete, care provoac cel mai mare efect negativ n situaii concrete, asigurnd n acelai timp atingerea scopului autoritii administraiei publice pe cea mai eficient cale n condiiile circumstanelor existente 81. Dup cum am artat deja, autoritile i instituiile administraiei publice sunt n fond organizaii. Cu alte cuvinte, sunt construcii sociale alctuite din grupuri de oameni coordonate prin relaii, care acioneaz utiliznd diverse mijloace, pentru realizarea unor scopuri. Comportamentul membrilor organizaiilor nu respect ns ntocmai normele organizatorice i nu se reduce doar la relaiile reglementate de aceste norme. Aceast situaie este determinat de faptul c oamenii care le compun au, prin natura lor, interese i sentimente care-i fac s aib un comportament complex, uneori imprevizibil i incontrolabil, att n cadrul relaiilor formale ct i a celor informale din cadrul organizaiei82. Prin mediul organizaiei se nelege, la modul general, tot ceea ce se afl n exteriorul ei. Componentele mediului, utile n studiul organizaiilor, sunt: a. componenta social; b. componenta tehnologic; c. componenta economic; d. componenta politic. Componenta social are n vedere: schimbrile demografice, mobilitatea forei de munc, ponderea forei de munc feminine i alte caracteristici ale populaiei. Pentru a ilustra influena componentei sociale a mediului asupra organizaiilor este suficient s ne referim doar la cteva aspecte: creterea numrului de salariai n vrst, sau,
81 82

www.grupa122.blogspot.ro, consultat la data de 13. 10. 2012, ora 10. 30. L Coman Kund, op cit., pag. 66-67.

58

dimpotriv creterea numrului de debutani lipsii de experien; proporia salariai - pensionari; migraiile de populaie; relaia dintre creterea numrului de salariai femei i natalitate. Componenta tehnologic a mediului reprezint utilajele, echipamentele i procedurile folosite pentru desfurarea activitii organizaiei. Importana acestei componente poate fi ilustrat elocvent prin impactul noilor tehnologii informatice asupra organizaiilor. Componenta economic a mediului poate fi caracterizat prin diferii parametri cum sunt: nivelul i schimbrile din structura venitului naional; evoluia cererii i ofertei; numrul de salariai i structura acestuia; numrul de omeri, structura acestuia i raportul dintre numrul de salariai i cel de omeri; dinamica preurilor; conjunctura economic naional i internaional.

Trebuie subliniat c aceti parametri se afl ntr-o strns interdependen. Astfel, nivelul i structura venitului naional acioneaz asupra cheltuielilor pentru bunuri i servicii: cererea pentru unele bunuri i servicii crete, iar pentru altele se reduce; omajul oscileaz permanent, preurile la fel; problemele economice au un tot mai pronunat caracter global. Important pentru manageri este s anticipeze aceste modificri, pentru a putea dirija organizaiile potrivit schimbrilor mediului economic. Componenta politic a mediului are o importan tot mai mare n etapa actual. Aceast afirmaie este adevrat att pe plan intern ct i european i mondial. Astfel, schimbrile politice din Europa de est au condus la noi oportuniti pentru unele organizaii, dar au condus i la sporirea incertitudinii i a riscurilor, att la nivel naional, ct i continental i mondial. De aceea, organizaiile manifest tot mai mult interes fa de relaiile cu sfera politic. n analiza organizaional, caracterizarea global a mediului se realizeaz cu ajutorul a dou stri de referin: mediul panic i mediul turbulent. Starea real a mediului se situeaz, de regul, ntre aceste dou stri de referin i exist ntre 3 i 8 niveluri intermediare, n funcie de scara de msur utilizat. Mediul panic se caracterizeaz prin: a. viitorul este o repetare a trecutului;

59

b. organizaia i poate concentra atenia asupra pieei tradiionale; c. provocrile din mediu sunt o repetare a celor din trecut; d. schimbarea mediului este mai lent dect abilitatea de rspuns a organizaiei. Acest nivel este ntlnit n cazul societilor cu un grad nalt de stabilitate. Mediul turbulent se caracterizeaz prin: a. b. c. d. viitorul prezint evenimente noi, nemaintlnite n trecut, ceea ce-l face n mare msur imprevizibil; dispar pieele tradiionale ale organizaiei, fiind necesar cucerirea altora noi; provocrile de mediu au un pronunat caracter de noutate; schimbarea mediului este mai rapid dect capacitatea de rspuns a organizaiei. Acest nivel este caracteristic societilor n criz. Relaia mediu-organizaie are, n special n cazul mediului turbulent, implicaii serioase asupra conducerii organizaiei, ndeosebi la nivelul strategic. Principala dimensiune a conducerii, n aceste condiii, este flexibilitatea, care permite adaptarea organizaiei la mediu. Sporirea turbulenei mediului i, n special a imprevizibilitii sale, necesit o conducere strategic n timp real, datorit provocrilor rapide. Mediul schimbtor impune un control pe termen scurt, deoarece incertitudinile nu se pot stpni pe termen lung. De asemenea, este necesar dotarea organizaiei cu instrumente care s faciliteze inovarea, pentru a face fa noilor provocri. Pe msur ce turbulena mediului crete, conducerea strategic trebuie s orienteze organizaia spre o puternic sensibilitate la mediu. Sensibilitatea la mediu nseamn n primul rnd cunoaterea schimbrilor mediului. Schimbarea de mediu trebuie cunoscut n scopul asigurrii autoreglrii organizaiei, deoarece capacitatea de autoreglare este factorul care asigur nu numai eficacitatea, ci chiar supravieuirea organizaiei n perioadele de turbulen a mediului. O metod modern de cunoatere a mediului o reprezint abordarea sistemic, ce pune accentul pe perceperea i nelegerea interdependenelor dintre procesele sociale, politice, economice i tehnologice83. 5.2. Sarcinile administraiei publice
83

L. Coman- Kund, op. cit., pag. 69.

60

In general, sunt determinate doua mari sarcini ale administraiei publice: sarcinile generale si cele tehnice. Sarcinile generale ale administraiei publice cuprind doua subgrupe de sarcini, respectiv cele de concepie si cele de conducere. Obiectivul acestota consta in cercetarea si determinarea mijloacelor care permit satisfacerea ulterioara a nevoilor in functie de resurse. Ele tind sa se adapteze directiilor de orientare politiva, economica si sociala stabilite de Guvern , la conditiile mediului de administrare. Acestea, la randul lor, dau serviciilor administrative /autorittilor directive mai mult sau mai putin imperative pentru realizarea unui program politic, economic si social. Sarcinile de conceptie se impart in sarcini de prognoz si de organizare . Sarcinile de prognoz pot fi subimpartite in doua categorii : cele de informare si de planificare care sunt cele interdependente. Sarcinile de organizare, la randul lor, cuprind doua categorii de sarcini cele de organizare propriu- zis a aparatului administrative si cele de gestiune ale personalului (resurse umane).Sarcinile de organizare au menirea de a crea servicii administrative specializate sau reorganizara lor. Sarcinile de gestiune ale personalului au drept obiectiv selecionarea si recrutarea personalului, functionarilor publici in special, a serviciilor statului si a colectivitailor locale, stabilirea, intocmirea si aducerea la zi a dosarelor personale ale acestora. Sarcinile de conducere sunt si ele impartite in trei categorii de sarcini: cele privind orientarea si pregatirea actiunilor; conducerea actiunilor; controlul utilizarii mijloacelor si de executare a ordinelor.

Sarcinile de conducere nu constau in simplul fapt de a da ordine sau de a lua msuri ori de a formula directive, si, in primul rand, in stabilirea si pregtirea actiunilor, in distribuirea mijloacelor necesare sustinerii acestora (financiare si materiale). In al doilea rand, o sarcin de conducere rezid si in determinarea sectoarelor de activitate care pot fi trecute in initiative private. O alta impartire a sarcinilor administratiei este in: a) sarcini politico-administrative; b) sarcini economice 61

c) sarcini social culturale si stiintifice84. O alt chestiune importanta la nivelul organizatiilor in afara de sarcibile lor tipice este, de asemenea, problema strategiei organizaiei si a particularitailor acestei strategii. Pentru ca o organizaie s ajung s funcioneze potrivit unei strategii trebuie parcurse urmtoarele etape: definirea misiunii organizaiei i descifrarea preteniilor care se exercit asupra ei, analiza factorilor interni i externi, formularea i asamblarea strategiei, implementarea strategiei. Din unghiul de vedere al analizei organizaionale, misiunea unei organizaii cuprinde trei elemente: 1. Definirea obiectului de activitate, 2. Stabilirea scopurilor majore, 3. Stabilirea filosofiei. Definirea obiectului de activitate implic determinarea grupului de beneficiari, a dorinelor acestora care trebuie satisfcute i a tehnologiilor prin care pot fi satisfcute aceste dorine. Scopul major al organizaiei private de natur economic i comercial este maximizarea profitului pe termen lung. Pentru asigurarea profitabilitii, organizaia adopt, pe termene scurte, scopuri secundare. Aceste scopuri se situeaz n domeniul aciunilor de pia, inovaiei, productivitii, resurselor materiale i financiare, managementului performanelor, dezvoltrii performanelor i atitudinii participative a salariailor etc. Prin filosofia organizaiei se nelege concepia general pe care se bazeaz organizaia respectiv. Mai precis, filosofia organizaiei cuprinde valorile de baz ale organizaiei i ierarhia acestora, credinele, aspiraiile i alte asemenea elemente, toate acestea constituind reperele fundamentale ale aciunilor organizaiei. Pe baza etapelor parcurse se procedeaz la formularea strategiei care are trei componente principale: 1. Definirea obiectului de activitate i determinarea caracteristicilor domeniului respectiv; 2. Structura organizatoric; 3. Msurile de asigurare a profitabilitii.
84

C . Manda, op cit., pag 152-153.

62

n fine, ajungem la asamblarea, construirea efectiv a strategiei. Aceasta const n integrarea componentelor enumerate ntr-un tot unitar. Abia din acest moment putem vorbi despre o strategie global, consemnat ntr-un material care poate fi transpus n realitate prin implicarea efilor i executanilor din cadrul diverselor compartimente ale organizaiei. n practic, se pot elabora i strategii pariale, pe domenii, ce vizeaz doar anumite componente procesuale (activiti) i structural organizatorice (compartimente sau grupe de compartimente) ale organizaiei. De exemplu, se pot elabora strategii comerciale, iar n cadrul acestora strategii de marketing, se pot elabora strategii de producie, strategii inovaionale etc. Implementarea strategiei necesit un complex de msuri, una dintre cele mai importante fiind reformarea sistemului de conducere sau a unor pri componente ale acestuia. De asemenea, structurile organizaiei i relaiile dintre ele trebuie reformate potrivit noii concepii strategice. Aplicarea strategiei mai presupune asigurarea condiiilor materiale i financiare85. Oricum, in dezvoltarea sociologiei organizatiilor de dupa al doilea razboi modial putem distinge trei etapte: a) o prim etap, intre 1950-1980, in care sociologa prganizatiilor oscileaz intre doi poli, in functie de atentia acordat fie proprietarilor oganizatiilor, fie strategiilor concrete utilizate . b) cea de a doua etap, dezvoltat in jurul anilor 80 se caracterizeaza printr-o diversificare a abordarilor, autorul J. Chanlant mentionand patru tendinte in aceasta directie: b1). un curent culturalist, unde cultura era vazuta mai putin ca o varianta extern a organizatiei si mai mult ca un fenomen intern; b2. un curent critic, ca respingea conceptia structuro-functionalist a organizatilor si punea accent pe procesul de alienare care a decurs din divizarea sarcinilor in organizatie; b3. un curent ecologic, care pune in evident influenta variabilelor de mediu asupra nasterii, dezvoltrii si mortii organizatiilor; b4. curentul institutional care pune accentual pe transformarea suferit de organizatie in momentul in care ele sunt institutionalizate, ceea ce le confera o alt dimensiune, devenind subiecte colective;
85

L. Coman- Kund, op. cit., pag. 77.

63

c)

a treia etapa, in anii 90 va marca o largire a cadrului de analiza , prin punerea sub semnul intrebarii a atributelor clare ale organizatiei.

Teoria anarhiei organizationale evidentiaza clar elementele de irationalitate care exista intr-o anumita organizatie. Anarhiile organizate sunt, de exemplu, structuri precum universitatile, acestea avand urmatoarele caracteristici: - preferinte incerte ale membrilor, tehnologii flu care fac dificila analiza rezultatelor, partcipare fluctuanta care antreneaza o slaba structurare a proceselor decizionale. In acest context deciziile reprezinta mai putin un produs al unui proces rational, ci sunt mai mult rezultatul aleatoriu al unei intalniri dintre fluxurile de probleme , de participanti si de oportunitati86. In loc de concluzii Cercetarea tiinific n domeniul administraiei publice se intensific la nceputul secolului al XX-lea odat cu dezvoltarea fenomenului administrativ statal. O contribuie a avut n acest sens i coala juridic romneasc. n aceast ordine de idei i menionm pe Constantin Disescu i Paul Negulescu care au optat pentru edificarea unei discipline tiinifice care s cerceteze bazele raionale ale organizrii i funcionrii administraiei publice. Studierea problemei cu privire la evoluia tiinei administraiei demonstreaz c conturarea unei discipline tiinifice cu caracter autonom care s-i propun cercetarea multilateral a administraiei publice este relativ tnr. Aceast idee este susinut de Michael Howlett M. Ramesh , care remarc c tiina administraiei a aprut n America de Nord i n Europa dup cel de-al doilea rzboi mondial, atunci cnd cercettorii politici au nceput s caute un nou sens al relaiilor dintre organele administraiei publice i ceteni. La aceast etap de dezvoltarea a societii tiina administraiei i reclam autonomia n cadrul tiinelor sociale. n aceast ordine de idei se nscriu diferite concepii privind tiina administraiei, concepii care explic probleme sau grupri de probleme specifice fenomenologiei administrative. La unele din ele ne vom referi n continuare. Antonie Iorgovan n lucrarea sa, Tratat de drept administrativ susinea c tiina administraiei este o tiin specializat care are ca obiect cunoaterea fenomenologiei administrative n toat complexitatea ei, formulnd principii i soluii pentru perfecionarea permanent a organizrii i funcionrii structurilor administrative, n funcie de valorile de
86

A. Profiroiu, op.cit., pag.54-55.

64

comand ale puterii politice, de necesitile economico-sociale, de gradul de nzestrare tehnic, de nivelul de cultur i civilizaie, etc. Dumitru Brezoianu, un alt autor de marca a dreptului administrativ definete tiina administraiei ca tiin social care cerceteaz administraia public sub toate aspectele sale, n scopul mbuntirii continue a organizrii i funcionrii aparatului administrativ, pentru satisfacerea n condiii din ce n ce mai bune a nevoilor sociale. Rezultatele investigaiilor efectuate de Ioan Alexandru determin tiina administraiei drept o tiin social-politic, care are drept obiect studierea global a activitii administrative a statului i colectivitilor locale, cu toate implicaiile, relaiile i corelaiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social, n vederea eficientizrii, cu scopul realizrii n condiii optime a funciilor ce le revin n cadrul sistemului social-global. Aceast abordare a tiinei administraiei este susinut i dezvoltat i de M.Platon. Exist i controverse care contest existena tiinei administraiei, ca tiin autonom i care susin c nu se pot separa n dou discipline distincte dreptul administrativ i tiina administraiei. Exist i idei preconcepute dup care n activitatea de administrare ar fi suficient numai talentul de bun organizator i c activitatea de administrare este o activitate pur executiv. Indiscutabil administraia public conine i elemente de art ce presupune o sensibilitate aparte, un sim artistic rafinat, o percepie deosebit a sentimentelor i dispoziiei a administratorilor i celor administrai, unde talentul i vocaia au un mare rol pentru cei ce lucreaz n sistemul administraiei publice. Dar acesta este numai punctul de plecare, pentru c dincolo de acesta este necesar cunoaterea profund a domeniului pe care l reprezint administraia public n viaa social, domeniul de activitate care i are legitile i particularitile sale. Necesitatea unei astfel de cunoateri determin necesitatea cercetrii administraiei publice n cadrul tiinei administraiei i nsuirea acestei tiine de ctre cei care fac administraie, de ctre oamenii care lucreaz n administraia public. Relaiile tiinei administraiei cu celelalte discipline tiinifice tiina administraiei se afl ntr-o strns legtur cu dreptul i management. Administraia public n cel mai strns mod interacioneaz cu dreptul, n foarte multe cazuri ia forma de drept, folosete puterea dreptului, nsi procesul de administrare se realizeaz n limitele procedurilor de drept stabilite.

65

Aspectele de drept ale administraiei publice sunt eseniale pentru practica administrrii, deoarece necunoaterea lor, sau ignorarea transform activitile i deciziile de administrare n nule, lipsite de valoare. Relaiile dintre tiina administraiei i dreptul administrativ se bazeaz att pe autonomia acestor dou discipline tiinifice ct i de imperativul utilizrii ambelor n studiul fenomenului administrativ. Relaiile dintre tiina administraiei i management sunt de tipul relaiilor parte ntreg sau specie gen. Dac managementul general este tiina care se ocup cu studierea i descifrarea regulilor generale de conducere eficient a unui sistem social, tiina administraiei ne apare ca o ramur a acestuia, care are drept obiect studierea unui singur element al sistemului social, i anume administraia public. O importan considerabil pentru cunoaterea esenei administraiei publice i a aplicrii ei practice o au investigaiile economice. Anume de ctre economiti a fost puse bazele managementului teoria conducerii business ului. Sinteza cunotinelor n domeniul economiei i tehnologiilor, efectuate de G. Ford, F. Teylor, G. Emerson, A. Fayol i ali specialiti n domeniu a pus baza sistemului de cunotine ce alctuiesc teoria conducerii. De aici rezult i relaiile tiinei administraiei cu tiinele economice. O legtur strns exist ntre politologie i tiina administraiei. Aceste legturi, practice i teoretice, sunt determinate de poziia de subordonare pe care o are administraia public fa de puterea politic. n acelai timp trebuie subliniat i deosebirea dintre ele, deoarece ntre politologie , care studiaz forele politice, instituiile politice propriu-zise i tiina administraiei, care studiaz structurile organizatorice i funcionale ale administraiei exist o delimitare. tiina administraiei interacioneaz cu istoria. Administrarea are o istorie lung de constituire, dezvoltare i activitate practic. Aspectul istoric al administraiei publice conine colosale cunotine teoretice i practice, deoarece permite a vedea rolul i locul administraiei n diferite tipuri de civilizaie uman i n rezolvarea celor mai diverse probleme sociale, religioase i naionale. Analiza istoric a procesului de administrare confirm, c administrarea n diferite epoci istorice i culturi naionale, a avut un caracter multilateral complex.

66

Procesul de administrare este caracterizat n literatura filosofic ca un fenomen istoric ce conine i refract n sine multiple legiti dialectice a naturii, societii i gndirii. Poziia i concluziile filozofice creeaz baza metodologic i conceptual a cunoaterii tiinifice i a desvririi, perfecionrii practicii conducerii, faciliteaz orientarea cercetrilor creative. Prin urmare tiina administraiei are relaii cu filosofia. tiina administraiei colaboreaz cu psihologia, deoarece n procesul de administrare permanent sunt implicai oameni cu interesele, scopurile, idealurile i valorile lor. Deseori aceste elemente joac rolul decisiv n procesul de administrare, determin coninutul, forma i rezultatul ei. Accentul pe aspectele psihologice n procesul de conducere a fost iniiat de psihoanalistull S.Freud. Acest concept a permis cunoaterea procesului de conducere ca un mecanism complicat i actual a interaciunii psihologice ntre oameni. Administrarea ca fenomen social este caracterizat i din punct de vedere al eticii, esteticii i pedagogiei. Fr ndoial c, n procesul de administrare, se realizeaz calitile morale ale oamenilor. Intr n ritmul vieii, cu toate c nc destul de lent, etica conducerii. Autorul conceptului de etica conducerii este considerat D. Karneghi. O influen destul de semnificativ asupra administrrii o are literatura artistic, teatru, filmele, pictura i arhitectura. Procesul de administrare conine n sine un potenial pedagogic considerabil, ea instruiete i educ oamenii, le formeaz caracterele i conceptele, le mbogete cunotinele i experiena. ntre tiina administraiei i sociologie exist de asemenea o legtur foarte strns, determinat de imposibilitatea existenei administraiei n afara mediului social. Mediul social exercit o influen hotratoare asupra administraiei. Astfel, aspecte importante ale procesului de administrare ntlnim n gndirea sociologic (K. Marx, M.Weber D. Bernham) care a demonstrat o corelaie ntre nivelul de administrare i nivelul de reglementare i coordonare a proceselor sociale. Aceast concepie reflect caracterul dualist al administrrii (gestiunea lucrurilor generale i funcia de clas). Cele expuse anterior demonstreaz, c tiina administraiei are un caracter multilateral i complex. Este necesar de a ine cont de toate aspectele att n timpul efecturii investigaiilor tiinifice n domeniul administraiei publice ct i n activitile practice. n primul rnd, c fiecare abordare (filosofic, politic, istoric, ideologic, economic .a.) poart n sine sensul de cunoatere a acestui fenomen social complex. n al doilea rnd, fiecare aspect ndeplinete funcia

67

sa de cunoatere i nu trebuie de a da prioritate unuia sau altuia. n al treilea rnd, n ansamblu ele alctuiesc unitatea esenei procesului de administrare.

Teste grila exemplificative: 1. Stiina administraiei are un caracter : a) multilateral i complex; b) unilateral si complex ; c) unilateral si simplist ; d) multilateral dar simplist. 2. ntre tiina administraiei i sociologie exist de asemenea o legtur foarte strns, determinat de : a) imposibilitatea existenei administraiei n afara mediului social; b) baza metodologic i conceptual a cunoaterii tiinifice i a desvririi, perfecionrii practicii conducerii; c) de tipul relaiilor parte ntreg sau specie gen. 3. tiina administraiei se afl ntr-o strns legtur cu : a) dreptul si politicile de mediu; b) dreptul, sociologia si politcile urbanistice; c) dreptul si managementul; d) sociologia si politicile de mediu. 3. Anarhiile organizate sunt, de exemplu, structuri unde se evidentiaza fenomene precum : a) preferintele incerte ale membrilor, tehnologiile flu care fac dificila analiza rezultatelor, participarea fluctuanta care antreneaza o slaba structurare a proceselor decizionale; b) preferintele certe ale membrilor si participarea organizata la procesele decizionale; c) preferintele incerte ale membrilor si structuri comlplexe in care sunt agrenati membrii lor. 4. Filosofia organizaiei cuprinde: a) valorile de baz ale organizaiei i ierarhia acestora, credinele, aspiraiile i alte asemenea elemente, toate acestea constituind reperele fundamentale ale aciunilor organizaiei; b) strategiile comerciale, iar n cadrul acestora strategii de marketing, se pot elabora strategii de producie, strategii inovaionale etc; c) implicarea efilor i executanilor din cadrul diverselor compartimente ale organizaiei.

68

5. Misiunea unei organizaii cuprinde trei elemente: a) definirea obiectului de activitate, stabilirea scopurilor majore, stabilirea filosofiei; b) stabilirea filosofiei , stabilirea etapelor organizationale, stabilirea organigramei institutiilor ; c) descrierea metodelor de management, stabilirea etapelor organizationale, stabilirea scopurilor majore. 6. Cea de doua etapa a dezvoltarii organizatiilor specifica anilor 80- presupune mai multe curente: culturalist, critic, ecologic si institutional; b) culturalist, sociologic, juridic si institutional; c) culturalist, urbanistic, sociologic si juridic; d) culturalist si economic, cu tenta manageriala. 7. Scopul major al organizaiei private de natur economic i comercial este a) maximizarea profitului pe termen lung; b) maximizarea profitului pe termen mediu sis curt; c) determinarea unui randament maxim dar a unui profit mediu. 8. Sarcinile de gestiune ale personalului au drept obiectiv: a) selectionarea si recrutarea personalului , functionarilor publici, in special a serviciilor statului si a colectivitatilor locale, stabilirea, intocmirea si aducerea la zi a dosarelor personale ale acestora; b) selectionarea personalului dupa metoda interviului si a anchetei, specifice mediului organizational; c) maximizarea profitului pe termen lung. 9. Aspecte importante ale procesului de administrare ntlnim n gndirea sociologic la : a) Weber, Kant si Nietzsche; b) K. Marx, M.Weber D. Bernham; c) K.Jung, M Weber, Taylor si Fayol. 10. Procesul de administrare este caracterizat n literatura filosofic ca un fenomen istoric ce conine i refract n sine : a) multiple legiti dialectice a naturii, societii i gndirii; b) multiple legitati ale naturii organizatiilor si ale structurilor institutionale; c) metode sociologice si filosofice de gandire.

69

BIBLIOGRAFIE SELECTIVA: 1. D. Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol. I, Editia a II a, Editura C.H. Beck, 2008. 2. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediia a III-a restructurat, revzut i adugit, vol.I, Edit. All Beck, Bucureti-2001 2001. 3. L. Coman- Kund, Stiinta administratiei, Vol. I, suport de curs pentru ID IFR, Galati, 2011. 4. O. Babin, L. Orlov, Modernizarea administratiei publice in procesul de integrare europeana, Caiet stintific nr 3/2009, Institutul de Stiinte administrative din Republica Moldova. 5. I. Vida, Puterea executiv i administraia public, R. A. Monitorul Oficial, Bucureti, 1994.

70

6. Fl. Coman- Kund, Al. S. Ciobanu, Drept administrativ. Caiet de seminarii. Sinteze teoretice si exercitii practice pentru activitatea de seminar, Edit. Universul juridic, Bucuresti, 2008 7. A. Profiroiu, Conceptii privind stiinta administrativa, Administratie si management public nr. 3/2004 . 8. I. Iovanas, Dreptul administrativ si elemente de stiinta administratiei , Edit. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1977. 9. C. Manda, C. Manda, Stiinta administratiei, Editia a III a revazuta si adaugita, Curs universitar, Edit. Universul juridic, Bucuresti, 2008. 10. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editia a III-a , Edit. All Beck Bucuresti, 2001. 11. I. Muraru, S. Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice , Editia a IX-a, revazuta si completata, Edit. Lumina Lex, Bucuresti, 2001. 12. C. Ionescu, Principii fundamentale ale democratiei constitutionale, Edit. Lumina Lex, Bucuresti, 1997. 13. I. Muraru, E. S. Tanasescu, Constitutia Romaniei comentata pe articole, C.H. Beck, Bucuresti, 2008. 14. I. Santai, Drept administrativ i tiina administrativ, vol.I, Edit. Risoprint, Cluj-Napoca, 1998.

71