ANEXA 1

DEFINIREA CADRULUI SI SCOPULUI ADMINISTRATIEI PUBLICE 1

olitica noastra trebuie sa reprezinte piatra de temelie a oricarei teorii.

Principiile de baza ale administratiei publice in America trebuie sa fie

principiile a caror esenta o constituie insasi politica democratica.

Woodrow Wilson
Introducere
O definire a parametrilor unui domeniu de studiu cum ar fi frontierele
si teritoriul prin care se distinge de alte discipline stiintifice si umaniste este
considerata, in mod normal, un punct de plecare potrivit in abordarea
oricarui subiect academic. Din pacate nimeni nu a dat inca o definitie
simpla administratiei publice, cel putin una care sa fie acceptata de
majoritatea practicienilor si teoreticienilor. Incercind sa defineasca valorile
centrale ale secolului XX, administratia publica alimenteaza dezbateri vii si
chiar dezacorduri profunde intre specialistii in domeniu.
Dificultatea majora in gasirea unei definitii universal acceptate se
datoreste in parte dezvoltarii

rapide pe care a cunoscut-o administratia

publica in secolul XX ajungind in prezent un domeniu atotcuprinzator.

Functionarii publici sunt prinsi in detalii tehnice, desi nu neaparat banale:
pregatirea bugetelor pentru administratia locala, clasificarea posturilor in
cadrul

unui

oficiu

postal,

asigurarea

repararii

drumurilor

si

livrarii

corespondentei sau evaluarea performantelor centrelor de dezintoxicare

dintr-un oras. Ei se implica, de asemenea, in obiectivele majore ale
societatii si in dezvoltarea resurselor pentru realizarea acestora in contextul
unui cadru politic in continua schimbare. Daca, de exemplu, inginerii dintr-o
institutie de stat propun construirea unei sosele, aceasta hotarire pare la
1

Richard Stillman Public Administration. Concept and cases, Chapter 1 The Search for the Scope and purpose of
Public Administration (Traducere realizat de studeni)

prima privire o activitate pur administrativa. Ea presupune, totusi, o gama

larga de valori sociale impuse de probleme presante cum sunt modalitatile
de administrare a terenurilor comunitatii, consumul de energie, controlul
poluarii si planificarea transportului public. Relatiile inter-rasiale, situatia
economica generala a comunitatii si alocarea resurselor fizice si umane
deficitare afecteaza pina si cele mai simple decizii administrative privind
construirea unei sosele.
Administratia publica nu opereaza in gol ci in corelatie cu toate
problemele majore cu care se confrunta societatea. Intrebarea care se pune
atunci este cum poate un teoretician defini rezonabil si concis un domeniu
atit de interdependent de intreaga societate?
Cresterea numarului de activitati care presupun administratie publica
si extinderea cadrului in care acestea se desfasoara au condus teoreticienii
la dezvoltarea unei definitii. In continuare vom prezenta zece dintre acestea
date in ultimii zece ani de catre cunoscuti autori de specialitate.
Administratia publica inseamna producerea de bunuri si servicii care sa satisfaca nevoile
cetatenilor consumatori.
Marshall Dimock, Gladys Dimock and Douglas Fox, Public Administration
(Editia a V-a, 1983)
Sugeram un nou cadru conceptual care scoate in relief perceperea
administratiei publice ca si model, cu accent inerent pe participarea la
luarea si aflarea deciziei, pe scop si actiune, inovatie, imaginatie si
creativitate, interactiune sociala si coproductie.
Jong S. Jun, Public Administration (1986)
In uzanta curenta, administratia publica este expresia generica care desemneaza intregul grup
de activitati cu rol in stabilirea si implementarea politicilor publice.

Cole Blease Graham, Jr. and Steven W. Hays, Managing the Public
Organization (1986)
In mod traditional, administratia publica este considerata ca fiind partea operativa a statului.
Ea trebuie sa includa toate activitatile cu rol in materializarea politicilor functionarilor alesi si
unele activitati de dezvoltare a acestor politici. Administratia publica este tot ceea ce urmeaza
ultimei promisiuni electorale si aclamatiilor din noaptea alegerii.
Grover Starling, Managing the Public Sector (Editia a III-a, 1986)
Administratia publica:
1. reprezinta un efort de grup intr-un cadru public;
2. acopera toate ramurile - executiva, legislativa si juridica- precum si

relatiile dintre ele;

3. are un rol important in formularea politicii publice facind astfel parte

din procesul politic;

4. se deosebeste in mod semnificativ de administratia privata;
5. este strins legata de numeroase grupuri private si indivizi care

presteaza servicii comunitatii.

Felix A. Nigro si Lloyd G. Nigro, Modern Public Administration (Editia a II,
1989)
Administratia publica consta in utilizarea teoriilor si proceselor manageriale, politice si legale
pentru indeplinirea mandatelor legislative, executive si juridice de asigurare a functiilor de
reglementare si de deservire a intregii societati sau a unor segmente ale ei.
David H. Rosenbloom si Deborah D. Goldman, Public Administration
Understanding Management, Politics, and Law in the Public Sector (Editia a
II-a, 1989)

Administratia publica se ocupa, in primul rind, de organizarea politicilor si programelor

statului precum si de comportamentul functionarilor (de obicei nealesi care raspund in mod
formal de conduita lor.
Charles H. Leine Public Administration Challenges, Choices, Consequences
(1990)
Practicarea administratiei publice presupune reconcilierea dinamica a diferitelor forte in
eforturile statului de administrare a politicilor si programelor publice
Melin J. Dubnick and Barbara S. Romzek Public Administration Challenges,
Choices, Consequences (1990)
Administratia publica se ocupa de programele publice.
Robert B. Denhardt Public Administration: An Action Orientation (1995)
Administratia publica poate fi definita ca fiind toate procesele, organizatiile si indivizii
(ultimii actionind in functie de pozitiile si rolurile lor sociale) asociate cu aplicarea legilor si a
altor regulamente adoptate sau emise de ramurile legislativa, executiva si juridica.
George J. Gordon and Michael E. Milakoich, Public Administration in America
(1995)
Aceste incercari de definire a administratiei publice par sa o identifice,
in general, cu urmatoarele aspecte: 1. ramura executiva a administratiei
(avind legaturi importante cu ramurile legislativa si juridical); 2. formularea
si implementarea

politicilor publice; 3. implicarea intr-o varietate de

probleme privind comportamentul uman si efortul uman de cooperare; 4.

un domeniu care se diferentiaza in multe privinte de administratia privata;
5. producerea de bunuri si servicii publice; 6. cu radacini bine infipte in
jurisprudenta si cu rol in aplicarea legilor.
Incercarea de a prezenta administratia publica in detalii mai specifice
pare sa fie, totusi, fara rezultat, dupa parerea unor specialisti printre care si
4

Harold Stein. Urmatoarele variabile si complexitati ale administratiei publice

transforma aproape fiecare situatie administrativa intr-un eveniment unic,
eludind orice clasificare foarte sistematica. Dupa cum noteaza Harold Stein
Administratia publica este un domeniu in care fiecare persoana se autocodifica si auto-clasifica iar categoriile adoptate trebuie considerate ca fiind
relativ efemere.
Pentru unii scriitori ca Frederick C. Mosher, caracterul imperceptibil al
esentei disciplinare in cazul administratiei publice da subiectului forta si
fascinatie, cercetatorii trebuind sa se inspire din multe domenii si discipline
precum si din propriile lor resurse pentru a putea rezolva o problema
administrativa speciala. Asa cum scrie Mosher: Poate e cel mai bine ca
administratia publica sa nu fie definita. Este mai mult un domeniu de
interes decit o disciplina, mai mult un punct central decit o stiinta separata.
Are in mod imperios un caracter interdisciplinar. Frontierele suprapuse sau
vagi ar trebui considerate ca fiind o solutie, desi ii deranjeaza pe cei cu
mintea ordonata.
Dar pentru altii, printre care si Robert S. Parker, frustrarile pe care le ai
ocupindu-te de o disciplina atit de haotica dispar in fata unui domeniu de
studiu dezvoltat si plin de satisfactii. Nu exista nici un alt subiect ca
administratia publica, scrie Parker. Nici o stiinta sau arta nu poate fi
identificata sub acest nume, dar si mai putin vreo competenta sau
disciplina intelectuala coerenta. Termenul nu are nici o legatura cu lumea
gindirii sistematice El nu ofera in sine nici o oportunitate promitatoare
pentru largirea si clasificarea oricarui aspect al cunoasterii stiintifice.
In

ciuda

evaluarii

pesimiste

statutului

prezent

si

viitor

al

administratiei publice prezentate de Parker, multi specialisti continua

cautarea unei definitii a domeniului unanim acceptate atit in aplicatiile sale
academice cit si in cele profesionale.
Definirea administratiei publice - frontierele, cadrul si scopul ei - a
devenit intr-adevar in ultimele decenii o preocupare si o dificultate cu care
5

se confrunta teoreticienii in domeniu. Criza de identitate a domeniului, cum

a etichetat odata Dwight Waldo aceasta dilema, s-a agravat acum datorita
nenumaratelor modele, abordari si teorii care au ca scop definirea
administratiei publice.
Explicatia rationala a crearii acestui domeniu, asa cum o da in eseul
sau din 1887 Woodrow Wilson, tinar teoretician politic la vremea aceea, ne
poate ajuta sa intelegem astazi administratia publica. Wilson (1856-1924)
este bine cunoscut ca cel de-al 28-lea presedinte al Statelor Unite (19131921), parinte al Ligii Natiunilor, comandant suprem al armatei in primul
razboi mondial si autor al unei bune parti din legislatia progresiva pentru
reforma Noua Libertate. Wilson este recunoscut de specialisti ca autor al
primului eseu de administratie publica in Statele Unite si considerat, prin
urmare, ca fiind fondatorul sau american. Eseul sau scurt dar remarcabil
Studiul Administratiei Publice a fost publicat la un secol dupa nasterea
Constitutiei americane. Wilson era abia la inceputul carierei sale academice,
predind stiinte politice la Colegiul Bryn Mawr din Pennsylania, dupa
obtinerea titlului de doctor la Universitatea Johns Hopkins. Editorul unui ziar
nou (Political Science Quaterly) i-a cerut lui Wilson sa scrie un eseu pe
aceasta tema in curs de dezvoltare. La acea vreme, administratia publica
era deja o disciplina cu traditie in Europa dar in mare parte necunoscuta in
America.
Izolarea geografica, independenta agricola, absenta amenintarilor la
adresa securitatii nationale si cererile limitate de servicii publice, printre
altele, au permis Statelor Unite sa se descurce destul de bine in primul
secol de existenta fara studierea constienta a administratiei publice. Multe
evenimente ii fortau totusi, pe americani sa ia cunostiinta de necesitatea
administratiei

publice.

Inovatiile

tehnologice

cum

sunt

automobilul,

telefonul si becul, precum si implicarea internationala tot mai mare in

razboiul americano-spaniol combinate cu participarea tot mai larga a
publicului la guvernarea democratica au condus la aparitia, la sfirsitul
6

secolului al XIX-lea, a nevoilor urgente de servicii administrative extinse si

eficiente. Se impunea si crearea unui domeniu consacrat al studiului
administratiei. Wilson si-a scris eseul in perioada in care reforma in
serviciile publice fusese instituita deja la nivelul guvernului federal (Legea
Serviciului Public sau Legea Pendleton dupa numele legislatorului care a
initiat-o fusese aprobata in 1883). Eseul centenar al lui Wilson era in mare
parte

pledoarie

pentru

recunoasterea

importantei

centrale

mecanismului administrativ, in special a unui serviciu public profesionist,

bazat mai curind pe merit decit pe afiliere politica, in conducerea
administratiei democratice moderne.
La fel cum in urma cu un secol Documentele federaliste avindu-i ca
autori pe James Madison, Alexander Hamilton si John Jay, pledau in favoarea
aprobarii Constitutiei SUA, Wilson cerea in 1887 sa se creeze un nou
domeniu care sa administreze o constitutie in cel de-al doilea secol al
existentei sale. Eseul sau incerca sa incurajeze dezvoltarea administratiei
publice

si

sa

sublinieze

importanta

administratiei

eficiente

pentru

supravietuirea constitutiei in viitor.

Dar cum puteau oare americanii sa introduca administratia publica in
Constitutia lor care nu mentionase acest subiect? Pentru Wilson si
cercetatorii contemporani in domeniu acest subiect era unul hotaritor.
Principala dificultate pentru Wilson in dezvoltarea administratiei publice atit din punct de vedere practic cit si academic - era sa puna de acord
notiunile de democratie constitutionala cu preocuparile inerente pentru
control popular si participarea cu teoriile pentru o administratie eficienta si
profesionista, si accentul pe care-l pun pe regulile sistematice si procedurile
interne ca distincte de supravegherea si influenta lor democratica. Pentru
Wilson acest conflict inevitabil putea fi reglat prin impartirea

statului in

doua sfere - una politica in care majoritatea alcatuita din reprezentanti

alesi

stabileste sarcinile statului si administratia care serveste la

indeplinirea ordinelor populatiei prin proceduri eficiente relativ fara amestec

politic.
Desi cercetatorii in domeniul administratiei publice resping, in general,
posibilitatea sau oportunitatea de a face o diferentiere stricta intre politica
si administratie, sau ceea ce majoritatea numesc dicotomia politicaadministratie, problemele ridicate de Wilson exista in continuare si sunt
importante. Cititi eseul si vedeti care este opinia voastra despre validitatea
argumentelor lui Wilson.
Cum a definit Wilson administratia publica si de ce a crezut ca era atit
de importanta pentru viitorul Statelor Unite? Sunt agumentele lui inca
valabile?
De ce a facut Wilson o distinctie intre politica si administratie, ca
termeni importanti pentru crearea administratiei publice? Credeti ca o astfel
de dihotomie politica-administratie este practica si ca functioneaza? Care
sunt avantajele si dezavantajele utilizari unei astfel de dicotomii in prezent
ca si mod de dezvoltare a acestui domeniu de studiu?
Din ce surse ar trebui sa se inspire Statele Unite in dezvoltarea acestui
domeniu nou de studiu? Si ce surse ar trebui sa evite americanii in
modelarea propriei lor structuri administrative? Si de ce?Ce subiecte si
provocari aduce Wilson pentru studiul si practica administrativa? Continua
acestea sa reprezinte niste prioritati si astazi?

Studiul administratiei publice

Woodrow Wilson
Presupun ca nici o stiinta practica nu e studiata vreodata acolo unde
nu se impune cunoasterea ei. Faptul in sine, ca stiinta eminanmente
practica a administratiei isi gaseste locul in cursurile de colegiu din aceasta
tara dovedeste ca aceasta tara trebuie sa stie mai multe despre
administratie, daca s-ar cere o astfel de dovada. Nu e nevoie sa mai
spunem, totusi, ca nu cautam in specializarile colegiilor dovada acestei
realitati. Se intelege aproape de la sine ca miscarea actuala de reforma in
serviciul public trebuie, odata scopul ei atins, sa-si extinda eforturile de
perfectionare nu doar a personalului ci si a organizarii si metodelor din
institutiile noastre de stat, deoarece este clar ca organizarea si metodele
trebuie imbunatatite doar ca intr-o masura mai mica decit perfectionarea
personalului. Obiectul studiului administrativ este tocmai acela de a
descoperi, mai intii, ce actiuni poate intreprinde statul cu succes iar in al
doilea rind cum poate actiona ca sa aiba maximum de eficienta si costuri
minime, fie financiare fie de energie. La ambele puncte e nevoie sa facem
multa lumina si doar studiul atent ne poate lamuri.
Inainte de a incepe acest studiu, totusi, trebuie:
I. sa tinem cont de ceea ce au facut altii in acest domeniu, si anume de

istoricul studiului;
II.

sa stabilim care este subiectul-problema;

III.

sa determinam care sunt cele mai bune metode prin care il putem

dezvolta si conceptiile politice cele mai clare pe care sa le aducem in

acest studiu.
Daca nu cunoastem si nu reglam aceste lucruri vom incepe treaba
fara instrumentele de lucru.

I.

Stiinta administratiei publice este cel mai nou produs al acelui studiu

al stiintelor politice care a inceput in urma cu vreo 2200 de ani. Este o

creatie a secolului nostru, chiar a generatiei noastre am putea spune.
De ce a aparut atit de tirziu? De ce a asteptat pina in secolul acesta al
nostru atit de incarcat pentru a cere sa i se acorde atentie? Administratia
este partea cea mai evidenta a statului; este statul in actiune; este
executivul, partea cea mai activa si cea mai vizibila a statului si e,
bineinteles, la fel de veche ca si acesta. Este statul in actiune si ne-am
putea astepta, pe buna dreptate, sa descoperim ca statul in actiune a
retinut atentia scriitorilor de literatura politica si ca a determinat cercetarea
atenta de catre acestia inca de la inceputurile istoriei gindirii sistematice.
Dar nu a fost cazul aici. Nimeni nu a scris in mod sistematic despre
administratie ca despre o ramura a stiintei guvernarii dupa prima parte a
secolului nostru cind au inceput sa apara primele rezultate ale cunoasterii
sistematice. Pina astazi toti scriitorii politici pe care-i citim acum au
argumentat si dogmatizat doar pe marginea unor subiecte ca: constitutia
statului, natura statului, esenta si scaunul puterii, puterea populara si
prerogativele monarhiei, cele mai importante semnificatii care se afla in
centrul guvernarii, marile teluri stabilite inaintea celor ale statului de catre
natura si scopurile omului.
Punctul central al controversei era acel domeniu vast al teoriei in care
monarhia ataca violent democratia, oligarhia si-ar fi ridicat citadele de
privilegii, iar tirania urmarea ocazia de a-si supune toti competitorii. In
mijlocul acestui razboi intens al principiilor administratia nu putea ordona
nici o pauza pentru a fi luata in considerare. Problema a fost intotdeauna
aceiasi: Cine va face legea si care va fi ea? Cealalta intrebare, in legatura
cu modul in care legea trebuia sa fie aplicata -cu intelepciune, dreptate,
rapiditate si fara frictiuni - a fost lasata la o parte ca si detaliu practic pe
care functionarii il puteau aranja dupa ce doctorii ar fi cazut de acord
asupra principiilor. Faptul ca filosofia politica a urmat aceasta directie nu a
10

fost un accident, nici o preferinta a soartei sau un capriciu pervers al

filosofilor politici. Filosofia din toate timpurile nu a fost, dupa cum spune
Hegel, decit spiritul acelor vremuri exprimat in gindire abstracta; iar
filosofia politica, ca si orice alta filosofie, s-a rezumat doar la problemele
contemporane. La inceput problema a fost constitutia statului si, prin
urmare, ea monopoliza toate ideile oamenilor. Functiile statului erau simple
deoarece viata in sine era simpla. Statul era stapinul si constringea oamenii
fara nici o intentie de a tine seama de dorintele lor. Nu exista un sistem
complex de venituri si datorii publice care sa puna in incurcatura oamenii
de finante. Nu erau, prin urmare, oameni de finante care sa fie pusi in
incurcatura. Nimeni din cei care aveau puterea nu erau pusi in situatia de a
nu stii cum s-o foloseasca. Singura si marea problema era cine s-o posede.
Populatiile

erau

intr-un

numar

usor

de

condus;

proprietatea

avea

caracteristici simple. Existau multe ferme dar nu se gaseau actiuni si

obligatiuni; erau mai multe bovine decit interesul pentru ele. Cu greu putem
gasi o singura sarcina a statului care sa fi fost odata simpla iar acum sa nu
fie complexa; statul avea odata doar o mina de stapini; acum are zeci de
sefi. Majoritatile pe vremuri se supuneau statului; acum il conduc. Acolo
unde un stat ar fi urmat odata capriciile unei curti acum trebuie sa asculte
opiniile unei natiuni.
Si acele opinii asimileaza continuu noi conceptii despre datoria
statului, astfel incit pe masura ce functiile statului devin pe zi ce trece tot
mai complexe si mai dificile ele se si multiplica ca numar. Administratia
asuma peste tot noi sarcini. Utilitatea, rentabilitatea si succesul serviciului
de posta al statului, de exemplu, e o dovada a stabilirii timpurii a controlului
statului asupra sistemului telegrafic. Ori, chiar daca statul nu urmeaza
statele europene in cumpararea sau construirea liniilor telegrafice sau a
cailor ferate, nimeni nu se indoieste ca intr-un fel el trebuie sa se faca
stapinul corporatiilor de baza. Crearea posturilor de comisari nationali
pentru cai ferate pe linga vechile comisii de state presupune o extindere
11

importanta si delicata a functiilor administrative. Indiferent de autoritatea

pe care o vor exercita administratiile de stat sau federale asupra
corporatiilor trebuie sa-si asume niste responsabilitati si probleme care vor
necesita nu putina intelepciune, cunoastere si experienta. Astfel de lucruri
trebuie studiate pentru a fi bine realizate. Si acestea sunt, dupa cum am
mai spus, doar citea din usile care se deschid la institutiile de stat. Ideea de
stat si idealul implicit al misiunii sale trec printr-un proces de schimbare, iar
ideea de stat este constiinta administratiei. Vazind in fiecare zi lucruri noi
pe care statul ar trebui sa le faca, urmatorul pas este sa vedem clar cum ar
trebui sa le faca.
De aceea e nevoie de o stiinta a administratiei care sa incerce sa
indrepte cararile statului, sa-i faca afacerile sa fie afaceri, sa-i intareasca si
purifice organizarea, iar sarcinile sa implice responsabilitate. Acesta este un
motiv pentru care exista o astfel de stiinta.
Dar unde s-a maturizat aceasta stiinta? In nici un caz de aceasta parte
a occeanului. Nu se poate distinge in practicile noastre administrative o
metoda stiintifica prea impartiala. Atmosfera nefasta din administratia
locala, secretele necinstite ale administratiei de stat, confuzia, sinecurismul
si coruptia descoperita in birourile din Washington ne impiedica sa credem
ca orice conceptie clara despre ceea reprezinta o administratie eficienta
este totusi foarte raspindita in Statele Unite. Scriitorii americani nu au jucat
un rol important in progresul acestei stiinte care si-a gasit doctorii in
Europa. Ea nu este creatia noastra; este o stiinta straina care foloseste
foarte putin limbajul principiului englez sau american. Foloseste doar limbi
straine; dar nu exprima decit idei care sunt straine mintilor noastre.
Scopurile sale, exemplele sale, conditiile sale se bazeaza aproape in
exclusivitate pe istoriile raselor straine, pe lectiile revolutiilor straine. A fost
dezvoltata de catre profesorii francezi si germani si toate partile sale sunt
adaptate, prin urmare,

nevoilor unui stat compact si facute sa se

potriveasca formelor statale foarte centralizate in timp ce pentru scopurile

12

noastre trebuie s-o adaptam nu la un stat simplu si compact ci la unul

complex

si

multiform

pentru

se

potrivi

formelor

statale

foarte

descentralizate. Daca am folosi-o, ar trebui sa o americanizam si nu formal,

doar prin limbaj, ci radical in gindire, principii si scop. Trebuie sa invete
constitutia noastra pe de rost; trebuie sa fie patrunsa de febra americana;
trebuie sa inhaleze cit mai mult aer american liber.
Daca ar fi sa cautam o explicatie de ce unei stiinte, susceptibila de a fi
utila tuturor statelor deopotriva, ar trebui sa i se acorde atentie mai curind
in Europa unde statul detine monopolul de mult timp decit in Anglia sau
Statele Unite unde statul este de mult timp o concesiune comuna, motivul
ar fi fara indoiala dublu: mai intii, in Europa, tocmai pentru ca statul nu
depindea de consimtamintul popular el trebuia sa fie mult mai implicat in
administratie; iar in al doilea rind, dorinta de a pastra monopolul de stat a
trezit interesul monopolistilor pentru descoperirea mijloacelor de guvernare
cel mai putin iritante. Erau, de altfel, destul de putine pentru a adopta
promp mijloacele. Rasa engleza.. a studiat timp indelungat si cu succes arta
reducerii puterii executive la constanta neglijare a artei perfectionarii
metodelor executive.

S-a perfectionat mai mult in controlul decat in

energizarea statului. S-a ocupat mai mult de crearea unui stat

drept si

moderat decat a unuia simplu, bine organizat si eficient. Istoria politica

engleza si americana a fost o istorie nu a dezvoltarii administratative ci a
supravegherii legislative, nu a progresului in organizarea guvernamentala ci
a dezvoltarii criticismului politic si a procesului legislativ. Am ajuns intr-un
moment, prin urmare, cind studiul si creatia administrativa sunt imperios
necesare pentru bunastarea statelor noastre prinse mult timp in procesul
de creare a constitutiei. Aceasta perioada a luat practic sfirsit, in ceea ce
priveste stabilirea principiilor de baza, dar nu putem scapa de atmosfera ei.
Continuam sa criticam cind ar trebui sa cream. Am ajuns in a treia perioada
pe care am mentionat-o si anume cea in care oamenii trebuie sa dezvolte
administratia in conformitate cu constitutiile pe care si le-au dobindit intr-o
13

perioada anterioara de lupta cu puterea absoluta, dar nu suntem pregatiti

pentru sarcinile noii etape.
O astfel de explicatie pare sa ofere singura posibilitate de a scapa de
surpinderea totala in fata faptului ca, in ciuda avantajelor noastre imense
din punct de vedere al competentei si inteligentei politice, atit de multe
natiuni

se

afla

inaintea

noastra

prin

organizare

si

competenta

administrativa. De ce, de exemplu, am inceput doar acum sa curatam un

serviciu public care a fost complet putred cu 50 de ani in urma? Daca
spunem ca sclavia a fost obstacolul nu facem decit sa repetam ceea ce am
spus deja, si anume ca fisurile din Constitutia noastra ne-au intirziat.
Orice preferinta rezonabila s-ar declara bineinteles pentru acest curs
american sau englezesc al politicii decit pentru cel al oricarei tari europene.
Nu ar trebui sa dorim sa avem istoria Prusiei doar de dragul competentei
administratiei prusace; iar sistemul de administratie tipic prusac ne-ar
sufoca. Este de preferat sa nu ai pregatire si sa fii liber decit sa fii servil si
organizat. Dar nu se poate nega ca ar fi mai bine totusi sa fii liber spritual si
cu experienta practica in acelasi timp.
rezonabila

Aceasta preferinta chiar mai

este cea care ne indeamna sa descoperim ceea ce ne poate

impiedeca sau intirzia sa naturalizam aceasta mult dorita stiinta a

administratiei.
Ce ne impiedica atunci s-o facem?
Ei bine, in principiu, suveranitatea poporului. Este mai greu pentru o
democratie

sa

organizeze

administratia

decit

pentru

monarhie.

Desavirsirea insasi a succeselor noastre politice cele mai apreciate din

trecut ne stinjeneste. Am intronat opinia publica si ne este interzis sa
speram in timpul domniei ei vreo perfectionare rapida a statului suveran in
probleme administratie sau familiarizarea lui cu conditiile asigurarii unui
echilibru functional in stat. Simplul fapt ca am reusit ca puterea sa fie in
intregime in miinile poporului ne ingreuneaza si mai mult sarcina organizarii
acestei puteri. Pentru a realiza cit de cit un progres trebuie sa instruim si
14

convinge un monarh foarte numeros care este opinia publica - o sarcina cu

mult mai putine sanse de realizare decit influentarea unui singur monarh
numit rege. Un suveran individual va adopta un plan simplu si-l va realiza
imediat. Dar celalalt suveran, poporul, va avea douazeci de opinii diferite. Ei
nu pot ajunge la nici o intelegere simpla: se poate avansa prin compromis,
prin punerea la punct a unor planuri si suprimarea principiilor prea directe.
Vor fi o serie de hotariri de-a lungul anilor, o avalansa de ordine trecind
printr-o varietate de modificari.
In stat ca si in virtute lucrul cel mai greu dintre lucrurile grele este sa
progresezi. Motivul altadata era ca persoana care domnea era in general fie
egoista, ignoranta, timida sau un nebun - desi se mai gasea din cind in cind
unul care era intelept. Astazi motivul este ca multimea, poporul, care
domneste nu are o singura ureche careia sa i te adresezi, este egoist,
ignorant,

timid,

incapatinat

sau

ridicol

prin

egoismul,

ignoranta,

incapatinarea, timiditatile si nebuniile a sute de persoane desi sute dintre ei

sunt destepti. Avantajul reformatorului era odata ca mintea suveranului era
una si putea fi, prin urmare, influentata; desi era dezavantajat ca acea
minte invata doar in sila sau in cantitati mici sau se afla sub influenta unuia
care-o lasa sa invete doar lucruri rele. Acum, din contra, reformatorul este
uluit de faptul ca mintea suveranului nu este bine definita si ca se afla in
mai multe milioane de capete care reprezinta majoritatea participanta la
vot si stinjenit ca ea este, de asemenea, sub influenta favoritilor care sunt
favoriti intr-un sens bun dar vechi deoarece nu e vorba de persoane ci de
prejudecati care nu trebuie sa fie discutate, ele nefiind produsul ratiunii.
De fiecare data cind considerarea opiniei publice este principiul de
baza al guvernarii, reforma practica trebuie sa aiba un ritm lent si sa fie in
intregime plina de compromisuri. Deoarece ori de cite ori exista opinie
publica ea trebuie sa conduca. Aceasta axioma e valabila in prezent in
peste jumatate din lume si va fi valabila in curind chiar si in Rusia. Oricine
va opera vreo schimbare intr-un stat modern constitutional trebuie sa-si
15

educe mai intii co-cetatenii sa doreasca o schimbare. Odata realizat acest

lucru trebuie sa-i convinga sa doreasca acelasi lucru ca si reformatorul.
Trebuie mai intii sa convinga opinia publica sa asculte si sa se asigure ca
asculta ceea ce trebuie. Trebuie s-o indemne sa caute o opinie iar apoi sa
incerce s-o ofere pe cea mai buna.
Primul pas nu este mai putin dificil decit cel de-al doilea. Cind e vorba
de opinii este aproape imposibil sa le schimbi. Institutiile pe care o
generatie le considera doar provizorii pentru realizarea principiului,
urmatoarea generatie le onoreaza ca cea mai apropiata forma posibila a
principiului iar urmatoarea le venereaza ca si principiu in sine. E nevoie in
mare de trei generatii pentru a ajunge la modelul perfect. Nepotul accepta
experimentul nesigur al bunicului ca si parte integrala din structura data a
naturii.
Chiar daca am avea o intelegere clara a trecutului politic si am pune
cap la cap citeva maxime de guvernare constante, sigure si avizate produse
de citea minti perfect instruite si in care orice doctrina politica sanatoasa
ar fi in final rezolvata ar tine tara seama de ele?

Aceasta e intrebarea.

Majoritatea omenirii nu este rationala in sens strict iar astazi aceasta

majoritate voteaza. Un adevar trebuie sa fie nu doar clar ci si obisnuit
inainte sa fie constientizat de oamenii care merg dimineata foarte devreme
la lucru; a nu actiona asupra lui va conduce la neplaceri mari si usturatoare
inainte ca aceiasi oameni sa se hotareasca sa actioneze asupra lor.
Si unde este aceasta multime umana nerationala mai diversificata
decit in Statele Unite? Pentru a cunoaste ce gindeste opinia publica din
aceasta tara ar trebui sa cunoastem nu doar spiritul americanilor de vita
mai veche ci si cel al irlandezilor, al germanilor, al negrilor. Pentru a pune
baza unei doctrine noi trebuie sa influentam spiritele specifice fiecarei rase,
spirite ce mostenesc fiecare tendinta a mediului, denaturate de istoriile
unor natiuni diferite, incalzite sau racite, ingradite sau dezvoltate de catre
aproape orice climat de pe glob.
16

II.

Domeniul administratiei este un domeniu de afaceri. El se afla la

oarecare distanta de agitatia si lupta politica si chiar si de argumentul

discutabil al studiului constitutional. Face parte din viata politica doar in
aceiasi masura in care metodele contabilitatii fac parte din viata societatii
iar utilajul din cea a produsului finit. Dar este, in acelasi timp, cu mult
deasupra nivelului neinteresant al detaliului tehnic datorita faptului ca este
conectat direct prin principiile sale mai importante de maximele trainice ale
intelepciunii politice, de adevarurile permanente ale progresului politic.
Obiectul studiului administrativ este salvarea metodelor executive de
la confuzia si costul experimentului empiric si fixarea lor pe fundatiile
sapate adinc in principiul stabil.
Din aceasta cauza trebuie sa consideram reforma serviciului public in
etapele actuale ca fiind doar preludiul unei reforme administrative mai
ample. Corectam in prezent metodele de numire (intr-un postI; trebuie sa
continuam prin adaptarea functiilor executive si prescrierea unor metode
mai eficiente de organizare si actiune a executivului. Reforma serviciului
public nu este, prin urmare, decit o pregatire morala a ceea ce urmeaza. Ea
purifica atmosfera morala a vietii oficiale prin stabilirea caracterului sacru al
serviciului public si, prin crearea unui serviciu nepartizan, deschide calea
spre un servicu sub forma unei afaceri. Prezentindu-si intr-o lumina mai
favorabila motivele reforma reuseste sa amelioreze metodele de lucru.
Cu permisiunea dumneavoastra voi prezenta mai pe larg ceea ce am
spus despre domeniul administratiei. Aspectul cel mai important care
trebuie remarcat este adevarul pe care au insistat atit de mult si cu atita
succes reformatorii serviciului public, si anume ca administratia se situeaza
in afara sferei politicului. Problemele administrative nu sunt probleme
politice. Desi politicul stabileste sarcinile administratiei nu ar trebui
acceptata manipularea sa.
Aceasta este o distinctie de mare importanta; scriitori germani
proeminenti insista asupra acestui aspect, ca de exemplu Bluntschli, care
17

ne propune o administratie separata de politic si de legislativ. Politicul,

spune el, este activitatea statului in probleme majore si universale in timp
ce administratia este activitatea statului in probleme individuale si de
importanta minora. Politicul este astfel domeniul special al omului de stat,
al administratiei functionarului tehnic. Politica nu face nimic fara ajutorul
administratiei; dar administratie nu este totusi politica. Dar nu avem
nevoie de autoritatea germana in materie pentru aceasta pozitie; aceasta
discriminare intre administratie si politica este, din fericire, acum prea
evidenta pentru a necesita comentarii suplimentare.
Mai exista o alta distinctie care trebuie inclusa in toate concluziile
noastre si care, desi este o alta fateta a celei intre administratie si politica,
e cu greu retinuta; si ma refer aici la distinctia intre problemele
constitutionale si cele administrative, intre acele adaptari guvernamentale
care sunt esentiale pentru principiul constitutional si cele care sunt
importante doar pentru posibele scopurile de schimbare ale unui interes de
adaptare chibzuita.
Nu se poate clarifica pentru fiecare in parte in ce consta administratia
din fiecare departament ale oricarui guvern accesibil fara sa dai de
particularitati atit de numeroase sau de distinctii atit de minutioase care sa
creeze confuzie. Nici o linie de demarcatie, in afara celei intre functiile
administrative si neadministrative, nu se poate trage intre un departament
sau altul al administratiei de stat fara sa se treaca peste inaltimile
ametitoare ale distinctiei si prin jungla de legiferari statutare, incoace si
incolo in jurul lui ale, si dar, cind si totusi pina dispar cu totul pentru
ochiul de profan neobisnuit cu acest tip de studiu si nici cu teodolitul
discernamintului logic. O mare parte a administratiei este incognito pentru
marea parte a lumii fiind confundata acum cu managementul politic si, din
nou, cu principiul constitutional.
Poate aceasta confuzie e in masura sa explice astfel de afirmatii cum
e cea a lui Niebuhr: Libertatea, spune el, depinde incomparabil mai mult
18

de administratie decit de constitutie. La prima privire acest lucru pare sa

fie adevarat. Aparenta facilitate in exercitarea actuala a libertatii nu
depinde mai mult de aranjamentele administrative decit de garantiile
constitutionale, desi doar garantiile asigura existenta libertatii. Dar gindindu-ne mai bine - este oare acest lucru adevarat? Libertatea nu mai
consta intr-o miscare usoara de functionare cum inteligenta nu mai consta
in usurinta si vigoarea cu care se misca membrele unui om puternic.
Principiile care guverneaza in interiorul unei persoane sau al unei constitutii
sunt surse vitale de libertate sau servitute. Faptul ca dependenta si
supunerea sunt fara lanturi, ca sunt facilitate de statul prudent si protector
acest lucru nu le transforma in libertate. Libertatea nu poate exista in afara
principiului constitutional si orice administratie, oricit de perfecte si de
liberale ar fi metodele ei, nu poate oferi altceva decit o falsa libertate daca
se bazeaza pe principii de guvernare neliberale.
O opinie clara a diferentei dintre domeniul dreptului constitutional si
cel al functiei administrative nu trebuie sa lase loc neintelegerilor si putem
defini citeva criterii care se pot lua in considerare in acest sens.
Adminsitratia publica reprezinta executarea detaliata si sistematica a legii
publice. Orice aplicare particulara a legii generale este un act de
adminstratie. Fixarea si colectarea taxelor, de exemplu, spinzurarea unui
criminal, transportul si livrarea corespondentei, echiparea si dotarea
armatei si a marinei, etc. sunt toate in mod evident acte de administratiei;
dar legile generale care directioneaza executarea acestor lucruri se afla in
afara si de asupra administratiei. Planurile generale de actiune ale statului
nu sunt administrative; executarea detaliata a acestor planuri este
administrativa.

Constitutiile,

prin

urmare,

se

ocupa

doar

de

acele

instrumente ale statului care trebuie sa controleze legea generala.

Constitutia noastra federala respecta acest principiu nementionind nimic
nici macar despre partea executiva cea mai importanta, si amintind doar
acel Presedinte al Uniunii care urma sa asume functiile legilsativa si
19

executiva ale guvernului, doar acei judecatori reprezentind cea mai inalta
jurisdictie care urmau sa interpreteze si sa vegheze la respectarea
principiilor sale si nu pe acei care urmau sa le faca.
Aceasta nu e tocmai distinctia intre vointa si fapta deoarece
administratorul ar trebui sa aiba si are o vointa proprie in alegerea
mijloacelor de realizare a sarcinilor sale. El nu este si nu trebuie sa fie un
simplu instrument pasiv. Distinctia

este intre planurile generale si

mijloacele speciale.
Exista, intr-adevar, un punct in care studiile administrative se afla pe
tarim constitutional - sau cel putin pe ceea ce pare a fi domeniul
constitutional. Studiul administratiei din punct de vedere filosofic este
apropiat de studiul repartizarii corecte a autoritatii constitutionale. Pentru o
mai buna eficienta trebuie gasite cele mai simple masuri prin care
responsabilitatea poate fi fixata fara eroare in cazul fiecaruii functionar;
aceasta este cea mai buna metoda de repartizare a autoritatii fara a o
limita si a responsabilitatii fara a o complica si mai mult. Iar aceasta
problema a repartizarii autoritatii atunci cind e vorba de functiile initiale,
mai inalte ale statului este in mod evident o problema centrala
constitutionala. Daca studiul administrativ poate descoperi cele mai bune
principii pe care sa se bazeze aceste repartizari va face studiului
constitutional un imens serviciu. Montesquieu, sunt convins, nu ne-a spus
absolut tot ce gindea.
Pentru a descoperi cel mai bun principiu de repartizare a autoritatii
este de mai mare importanta majora intr-un sistem democratic unde
functionarii raspund de mai multe probleme decit intr-unul unde ei raspund
doar de citeva. Toti suveranii sunt suspiciosi cu privire la servitori iar
poporul suveran nu face exceptie de la regula. Dar cum poate fi suspiciunea
diminuata de catre cunoastere? Daca suspiciunea s-ar putea transforma in
vigilenta prudenta ar fi binevenita; daca vigilenta ar putea fi dublata de
plasarea corecta a responsabilitatii ar fi benefica. Suspiciunea in sine nu
20

este niciodata utila nici in mintea individuala nici in cea publica. Forta sta in
incredere, in toate relatiile din viata; si cum este de datoria reformatorului
constitutional sa creeze conditii de incredere la fel este de datoria
organizatorului administrativ sa adapteze administratia la conditiile de
repartizare clara a responsabilitatii, lucru care va asigura increderea.
Si permiteti-mi sa adaug ca puterile considerabile si discretia
nestinjenita mi se par a fi conditiile indispensabile pentru responsabilitate.
Atentia publica trebuie sa fie orientata cu usurinta in fiecare caz de
administratie buna sau proasta spre persoana care merita lauda sau
acuzarea. Nu exista nici un pericol in putere decit daca este iresponsabila.
Daca ea este repartizata la mai multi este obscura; iar daca este obscura
este iresponsabila. Dar daca este centrata in miinile celor care conduc
serviciul sau departamnetele serviciului este usor de supravegheat si trasa
la raspundere. Daca pentru pastrarea postului o persoana trebuie sa obtina
succes in mod deschis si cinstit, iar daca in acelasi timp el simte ca i se
acorda deplina libertate si discretie, cu cit va fi puterea mai mare cu atit e
mai putin probabil ca va abuza de ea, si cu atit se va simti mai stimulat si
inaltat de ea. Cu cit mai slaba e puterea pe care o are cu atit mai obscura
si neobservata i se va parea pozitia lui si cu atit va fi mai tentat sa revina la
nepasare.
Iar acum ajungem tocmai la problema majora a relatiilor dintre opinia
publica si administratie.
Cui sa i se arate incredere oficiala si cine va rasplati aceasta
incredere? Sa acorde functionarul atentie publicului sau sefului sau ierarhic
in vederea obtinerii de laude sau promovarii? Vor fi oare oamenii chemati sa
abordeze disciplina administrativa asa cum sunt chemati sa stabileasca
prinmcipiile constitutionale? Aceste intrebari isi au originea in ceea ce
reprezinta problema majora acestui studiu, si anume: Ce rol trebuie sa
joace opinia publica in conduita administratiei?
Raspunsul corect pare sa fie acela de critic cu autoritate.
21

Dar care este metoda prin care se exercita aceasta autoritate de a

spune? Dificultatea noastra tipic americana in organizarea administratiei
este nu pericolul pierderii libertatii ci pericolul de a nu fi capabili sau doritori
de a separa problemele esentiale de cele intimplatoare. Succesul nostru
consta, fara indoiala, in acea eroare chinuitoare de a incerca sa facem prea
mult prin vot. Autonomia nu consta in detinerea controlului peste orice asa
cum gospodaria casei nu inseamna neaparat sa pregatesti masa cu
propriile miini. Gatitului trebuie sa i se acorde o discretie totala in controlul
asupra focului si cuptorului.
In acele tari in care opinia publica trebuie instruita cu privire la
privilegiile de care se bucura si obisnuita sa-si gaseasca propriul drum
aceasta problema a opiniei publice are mai multe sanse sa fie rezolvata
decit in acesta tara unde opinia publica este constienta si hotarita sa aiba
oricum propriul sau drum. Este patetic sa vezi o carte scrisa de un profesor
german de stiinte politice pentru a spune co-cetatenilor sai Va rugam sa
incercati sa aveti o opinie despre problemele nationale; dar de la un public
care este atit de modest se poate cel putin astepta sa fie docil si de acord
cu invatarea unor lucruri despre care nu are dreptul sa gindeasca sau
vorbeasca in mod autoritar. El poate fi lenez dar nu bagacios. Se va oferi sa
invete inainte sa incerce sa o faca. Educatia sa politica va exista inaintea
practicii politice. Incercind sa ne educam opinia publica avem de a face cu
un elev care poate sa gindeasca singur suficient inca inainte de instructie.
Problema este sa facem ca opinia publica sa fie eficienta fara a fi
bagacioasa. Exersata direct in supravegherea detaliilor zilnice si in alegerea
zilnica a mijloacelor de guvernare, critca publica este evident o belea, o
manevrare grosolana a mecanismului sensibil. Dar ca si supraveghetor al
fortelor mai mari ale politicii formative atit in politica cit si in administratie,
critica publica ofera siguranta si este binefacatoare, chiar indispensabila. Sa
lasam prin urmare administratia publica sa gaseasca cele mai bune

22

mijloace prin care sa ofere controlul criticii publice si sa o opreasca de la

orice alta interventie.
Dar se termina oare sarcina studiului administratiei odata ce a invatat
oamenii ce tip de administratie sa isi doreasca si sa ceara, si cum sa obtina
ceea ce cer? Nu ar trebui oare sa caute candidatii pentru serviciul public?
Exista o miscare remarcabila de universalizare a educatiei politice
care este acum in plina activitate in aceasta tara. Va veni in curind vremea
ca orice colegiu care se respecta sa aiba si un departament de stinte
politice. Dar educatia astfel realizata va parcurge doar o anumita ruta. Va
multiplica numarul criticilor inteligenti ai statului dar nu va crea un
organism competent administratori. Va pregati calea pentru dezvoltarea
intelegerii principiilor de guvernare dar nu va dezvolta neaparat calitatile de
conducator. Este o educatie care va pregati parlamentari poate dar nu
functionari executivi. Daca vrem sa imbunatatim opinia publica trebuie sa
ne pregatim functionari mai performanti pentru aparatul de stat. Daca vrem
sa instalam noi cazane si sa reparam focurile care pun in miscare masina
de stat nu trebuie sa lasam vechile roti, supape si curele sa zdrangane in
asteptarea noii forte. Trebuie sa punem noi piese de schimb oriunde lipseste
forta sau adaptarea. Va trebui sa organizam democratia trimitind la
concursurile pentru posturile in serviciul public persoane pregatite sa faca
fata testelor din punct de vedere al cunostiintelor tehnice. Un serviciu
public pregatit este indispensabil.
Stiu ca functionarii publici pregatiti printr-un program special si plasati
intr-o

organizatie

perfecta,

cu

ierarhie

adecvata

si

disciplina

caracteristica, par pentru multi persoane ale caror trasaturi combinate ar

duce la crearea unei clase ofensive -un organism distinct, semi-corporativ
cu simpatii diferite de cele ale persoanelor cu un spirit liber, progresist, si
cu inimi patrunse de micimea unui oficialism intolerant. Cu siguranta o
astfel de clasa ar fi urita si daunatoare in Statele Unite. Orice masuri de
crearea a ei ar putea fi pentru noi masuri de reactie si de nebunie.
23

Dar a ne teme de crearea unui oficialism dominator, neliberal ca

rezultat al studiilor pe care le propun inseamna sa renuntam tocmai la
principiul pe care as vrea sa insist.

Acest principiu presupune ca

administratia din Statele Unite trebuie sa fie sensibila in toate punctele fata
de opinia publica. Trebuie sa avem in orice caz o echipa de functionari bine
pregatiti ceea ce e pur si simplu o necesitate. Dar teama ca o astfel de
echipa nu ar fi ceva american se risipeste in momentul in care apare
intrebarea Ce inseamna comportament adecvat?

Deoarece acesta

intrebare contine si raspunsul. Constant, loialitate sincera fata politica

administratiei pe care il servesc reprezinta un comportament adecvat. Acea
politica nu are nici o urma de oficialism. El nu va fi creatia unor functionari
permanenti ci a unor oameni de stat a caror responsabilitate fata de opinia
publica va fi directa si inevitabila. Birocratia poate exista doar acolo unde
unde intregul serviciu al statului este scos din viata politica obisnuita a
oamneilor, la fel si sefii si specialistii. Motivele sale, obiectivele, standardele
trebuie sa fie birocratice. Ar fi dificil sa oferim exemple de exclusivitate si
arbitraj nerusinat din partea functionarilor care se afla sub conducerea unui
sef de departament care au servit cu adevarat oamenii asa cum toti sefii
nostri de departament trebuie s-o faca.
Idealul pentru noi il reprezinta un serviciu public autonom si destul de
educat pentru a actiona cu judecata si vigoare si care sa fie totusi atit de
strins legat de modul de gindire popular prin mijloace ca alegerile si sfatul
constant al publicului incit sa excluda orice caracter arbitrar sau spirit de
clasa.
III. Dupa ce am trecut astfel in revista tema si obiectul studiului
administratiei ce trebuie sa concluzionam despre metodele cele mai
adecvate pentru el - punctele de vedere cele mai avantajoase pentru el?
Administratia e atit de aproape de noi, ca si un lucru familiar din viata
noastra de zi cu zi, incit ne vine greu sa consideram necesar orice studiu
24

filosofic al sau sau sensul unui astfel de studiu daca ar fi intreprins. Suntem
pe picioarele noastre de prea multa vreme pentru a invata acum cum sa
mergem. Suntem un popor practic, atit de capabil si pentru autonomie dupa
secole de experimentare incit suntem cu greu capabili sa observam
ciudatenia sistemului particular pe care il folosim, tocmai datorita faptului
ca folosim cu atita usurinta orice sistem. Noi nu studiem arta guvernarii; noi
guvernam. Dar un geniu pentru afaceri fara pregatire nu ne poate salva de
tristele erori din administratie. Desi democrati prin mostenirea de lunga
durata si prin alegere repetata suntem totusi niste democrati incepatori.
Veche la fel ca si democratia, organizarea sa pe baza ideilor si conditiilor
moderne este inca inca in lucru. Statul democratic trebuie totusi dotat
pentru realizarea acelor imense sarcini ale administratiei care in aceasta
perioada industriala si comerciala se diversifica intr-atit. Fara studii
administrative

comparative

nu

ptem

scapa

de

opinia

gresita

ca

administratia are o baza diferita intr-un stat democratic de cea a unui stat
nedemocratic.
Dupa un astfel de studiu puteam acorda democratiei destula onoare
prin determinarea in ultima instanta a tuturor problemelor care afecteaza
bunastarea publica, prin asezarea tuturor structurilor politice pe o baza a
vointei majoritare; dar nu am fi aflat decit o singura regula pentru o buna
administratie pentru toate guvernele deopotriva. Pina in prezent, in ceea ce
priveste functiile administrative, toate administratiile au o puternica
asemanare structurala; mai mult, daca trebuie sa fie utile si eficiente in
mod uniform ele trebuie sa aiba o puternica asemanare structurala. Un om
liber are aceleasi organe, aceleasi parti ale corpului ca si un sclav si cu
toate acestea motivele, serviciile, energiile sale pot fi diferite. Monarhiile si
democratiile, oricit de diferite sunt din alte puncte de vedere, au in realitate
aceleasi obligatii.
Nu implica nici risc accentul pus pe aceasta asemanare a tuturor
administratiilor deoarece traim intr-o perioada in care abuzul de putere este
25

usor de reperat si sanctionat, in tari ca a noastra, de o minte publica

indrazneata, vioaie, iscoditoare si detectiva si de o independenta populara
hotarita cum nu a mai existat inainte. Suntem mai inceti in aprecierea
acestui lucru dar este usor de recunoscut. Incercati sa

va imaginati o

administratie personala in Statele Unite. Este ca si cum am incerca sa ne

imaginam o venerare la nivel national a lui Zeus. Imaginatiile noastre sunt
prea moderne pentru asa ceva.
Dar, in afara de siguranta, trebuie sa remarcam ca pentru toate
administratiile deopotriva

scopurile legitime ale administratiei sunt

aceleasi, pentru a nu fi speriati de ideea de cautare de instructiuni si

sugestii in sistemele straine; pentru a scapa de teama de a imprumuta ceva
ce ar fi incompatibil cu principiile noastre. Persoana care denunta
incercarile de transplantare a a sistemelor straine in aceasta tara nu face
decit sa rataceasca ca orbii. Este imposibil; ele pur si simplu nu ar putea
creste aici. Dar de ce n-am folosi acele parti ale mecanismelor pe care le
dorim daca ar fi utile? Nu riscam nimic folosindu-le intr-un fel strain. Am
imprumutat orez dar nu il consumam cu betisoarele. Ne-am imprumutat
limbajul politic de la englezi dar am renuntat la cuvintele rege si lorzi.
Ce altceva am creat noi in afara de actiunea guvernului federal asupra
indivizilor si de functiile curtii supreme federeale?
Putem imprumuta stiinta administratiei cu folos si fara nici un risc
doar daca stim toate diferentele fundamentale de principii. Nu trebuie decit
sa o trecem prin filtrul constitutiilor noastre, sa o supunem unui foc domol
al criticismului si sa inlaturam gazele straine.
Sa

notam

ca

ca

tocmai

distinctia

mai

sus

mentionata

intre

administratie si politic este cea care face metoda comparativa atit de sigura
in domeniul administrativ. Cind studiem sistemele administrative din Franta
si Germania, stiind ca nu suntem in cautarea unor principii politice, nu
trebuie sa ne preocupe ratiunile constitutionale sau politice pe care ni le
prezinta francezii sau germanii pentru practicile lor atunci cind ni le explica.
26

Daca vad un criminal ascutindu-si ingenios cutitul, pot copia modul de

ascutire fara sa imprumut posibila lui intentie de comitere a unei crime; si
la fel, daca vad un monarhist conducind perfect un birou public pot invata
metodele lui fara a schimba punctele mele de vedere republicane. El isi
poate servi regele iar eu voi continua sa-mi servesc poporul, dorind probabil
sa-l servesc la fel de bine ca si el. Avind aceasta distinctie in minte - si
anume, studiind administratia ca si mijloc de aplicare a propriei noastre
politici in practica, de realizare a tot ceea ce este democratic - vom fi pe un
teren sigur si putem invata fara greseli ceea ce trebuie de la sistemele
straine. In acest mod dam greutate metodei noastre comparative de studiu,
putem examina minutios anatomia administratiilor straine fara teama de a
ne molipsi de una din bolile lor si putem diseca sistemele straine fara
teama de infectare.
Politica noastra trebuie sa reprezinte piatra de temelie a oricaror
teorii. Principiile de baza ale administratiei publice in America trebuie sa fie
principiile a caror esenta o constituie insasi politica democratica. Si pentru a
fi in consens cu mentalitatea americana toate teoriile generale ramin
modest ca si teorii pe ultimul plan nu doar in discutiile deschise ci si in
mintea noastra - Instrumentele doctrinare trebuie sa fie lasate pentru
practicile verificate. Aranjamentele nu doar verificate prin experienta
convingatoare

din alte parti ci chiar apropiate mentalitatii americane

trebuie sa fie preferate fara ezitare perfectiunii teoretice. Intr-un cuvint, o

conducere solida, practica trebuie sa aiba intiietate iar doctrinele teoretice
trebuie sa vina pe locul secundar. Problema cosmopolita ce sa faci trebuie
sa fie intotdeauna dominata de acel cum sa faci american.
Datoria noastra este de a oferi cele mai bune conditii unei organizatii
federale, sistemelor din cadrul unor sisteme, de a crea administratii locale,
de stat si federale puternice si la fel de sanatoase avind pentru fiecare
problema

un

coordonator

dar

pastrind

totul

intr-o

relatie

de

27

interdependenta si cooperare, combinind independenta cu ajutorul reciproc.

Sarcina este destul de importanta pentru a atrage cele mai ascutite minti.
Aceasta intrepatrundere a autonomiei locale cu autonomia federala
este o conceptie foarte moderna. Ea nu se prezinta sub forma modelelor
federatiei imperiale din Germania. Acolo autonomia locala nu este tocmai
autonomie locala. Birocratul este peste tot ocupat. Eficienta lui izvoraste
din acel esprit de corps, din tendinta de lingusire a superiorului sau, cel mai
bine, dintr-o constiinta sensibila. El serveste nu publicul ci un ministru
iresponsabil. Problema care se pune pentru noi este cum trebuie sa fie
conduse seriile noastre de administratii astfel incit functionarul public sa fie
interesat sa-si serveasca nu doar superiorul ci si comunitatea depunind
toate eforturile, folosindu-si toate talentele si oferind serviciul cel mai
sobru?

Cum poate fi oferit acest serviciu in interesul cel mai comun

contribuind la sprijinirea functionarului public, a interesului cel mai aprope

de sufletul lui incurajindu-i ambitia, promovindu-l si stabilindu-i rolul? Si
cum se poate realiza acest lucru atit la nivel local cit si la nivel national?
Daca rezolvam aceasta problema vom conduce din nou lumea. Exista
o tendinta - nu-i asa? - care e toutsi atit de vaga dar deja atit de impulsiva
si destinata in mod clar sa se raspindeasca mai intii in confederatia partilor
de imperii ca cel britanic si in final in alianta marilor state. In locul
centralizarii puterii trebuie sa existe o uniune mare cu diviziuni tolerate de
prerogative. Aceasta este tendinta spre tipul american - de administratii
legate de administratii in vederea realizarii scopurilor comune in conditii de
egalitate si subordonare corecta. Principii similare de libertate civila
promoveaza peste tot metode similare de guvernare; iar daca studiile
comparative a metodelor si mijloacelor de guvernare trebuie sa ne permita
sa oferim sugestii care vor combina practic deschiderea si eficacitatea in
administratie a unor astfel de guverne gata sa asculte orice critica publica
bine argumentata ele se vor dovedi demne de a face parte din

28

departamentele cele mai prolifice si mai importante ale studiului politic. Si

sper cu incredere ca ele vor duce la astfel de sugestii.

29