SUPORT DE CURS

GUVERNAN MODERN

Prof. Univ. Dr. Marius PROFIROIU

CUPRINS:

Introducere.........................................................................................................................
PARTEA I. Teorii i clarificri conceptuale n domeniul guvernanei.............................................
1.
Teorii i analize n domeniul administraiei publice.........................................................
1.1.
Tradiia administrativ liberal clasic (weberian) .............................................................
1.2.
Noul Management Public............................................................................................
1.2.1. Ceteanul client.....................................................................................................
1.2.2. Debirocratizarea...................................................................................................... 10
1.2.3. Relaia democraie-birocraie...................................................................................... 11
1.2.4. Reforma prin guvernan........................................................................................... 12
2.
Delimitri conceptuale privind guvernana.................................................................14
2.1.
Apariia i promovarea bunei guvernane......................................................................16
2.1.1. Ce este buna guvernan?.......................................................................................... 23
2.1.2. Guvernana corporativ............................................................................................. 25
2.1.3. Calitatea Bunei Guvernri.......................................................................................... 27
2.1.4. Conceptualizarea calitii guvernanei...........................................................................28
2.1.5. Starea guvernrii n Romnia..................................................................................... 30
2.2.
Guvernarea n contextul globalizrii............................................................................. 33
2.2.1. Influenele globle i dministri public.....................................................................34
2.2.2. Caracteristici ale guvernanei europene..........................................................................35
PARTEA II. Reforma administraiei publice in Spaiul Administrativ European in contextul bunei
guvernanei....................................................................................................................... 39
3.
Spaiu administrativ european.................................................................................. 39
3.1.
Principiile spaiului administrativ european....................................................................41
3.1.1. ncrederea i predictibilitatea...................................................................................... 42
3.1.2. Deschiderea i transparena........................................................................................ 44
3.1.3. Responsabilitatea.................................................................................................... 48
3.1.4. Eficiena i eficacitatea............................................................................................. 54
3.2.
Indicatori de caracterizare a sistemelor administrative.......................................................55
3.2.1. Cultura administrativ.............................................................................................. 55
3.2.2. Gradul de descentralizare........................................................................................... 58
3.2.3. Gradul de autonomie a organizaiilor publice..................................................................58
4.
Reforma administraiei publice din rile UE....................................................60
4.1.
Consideraii generale privind reforma statului i a managementului public n rile europene.......60
4.2.
Modernizarea procedurilor administrative......................................................................64
4.2.1. Gestiunea financiar................................................................................................ 65
4.2.2. Gestiunea personalului.............................................................................................. 66
4.2.3. Eguvernare........................................................................................................... 67
4.3.
Reforma administraiei publice n Romnia....................................................................68
4.3.1. Analiza mecanismelor de implementare si monitorizare a procesului de reform a administraiei
publice.............................................................................................................................. 71
4.3.2. Propuneri privind mbuntirea mecanismului de implementare a reformei n contextul bunei
guvernane......................................................................................................................... 75
Bibliografie....................................................................................................................... 86

Introducere
Guvernana este un proces ndelungat de dezvoltare democratic i existen a unor
instituii fundamentale, a crei reuit este garantat prin rspndirea culturii democraiei, a
valorilor i principiilor care guverneaz

comportamenul individual i de grup. Istoricii

englezi din perioda Evului Mediu se refereau la guvernan, ca modul de organizare a puterii
feudale. Termenul de guvernan apare cu preponderen la sfritul anilor 80, ca o noiune
cheie a modului de gestiune a organizaiilor. Statele i guvernele trebuie s fac fa
contradiciilor aprute, ntre state, ca responsabile de solidaritate i pia, ntre dezvoltarea
reelelor care depesc frontierele i exacerbarea identitii unor indivizi sau grupuri, ntre
global i local, ntre dezvoltarea economic i necesitatea de protejare a resurselor naturale,
ntre ateptrile din ce n ce mai mari ale cetenilor i diminuarea resurselor financiare ale
guvernelor.
Guvernana s-a dezvoltat pe dou mari axe: una democratic (Steinberger, 2008),
insistnd pe liberul consimmint al oamenilor, iar cealalt tehnocratic, punnd n eviden
faptul c puterea este a celor care au cunotine i informaii. Guvernana se nscrie ntr-o
abordare ce ine de gsirea celor mai bune sisteme de gestiune a resurselor. Aceasta trebuie s
rezulte dintr-o negociere permanent ntre actorii sociali i poate fi analizat ca un sistem
democratic de gestiune, ntr-o perspectiv managerial lund n considerare ingredientele
democraiei (existena unui contract social, principiul legalitii, principiul participrii).
Noiunea de guvernan o regsim n dezbaterile teoretice i universitare, amintind aici
lucrrile lui Rosenau i Czempiel (1992),Governance without Government, ale lui Kooiman
(1993),Moderne Governace, sau lucrarea lui March i Olsen (1995), Democratic
Governance. Aceste dezbateri evideniaz faptul c nu exist o soluie perfect i definitiv i
n realitate guvernana se afl ntr-un echilibru precar ntre unitate i diversitate. ntrebarea pe
care o pun foarte muli dintre autorii din domeniu, este dac avem de analizat noiunea de
guvernan ca pe o mod sau ca o schimbare de fond a mecanismelor de gestiune a societii.
Dinamica tranziiei n Europa Central i de Est, ca i dificultile ce trebuiau depite
pentru majoritatea rilor aflate n aceast situaie, au nsemnat noi provocri pentru guvernele
respective, implicnd elaborarea de politici publice complexe, orientate pe domenii
fundamentale. S-au realizat progrese pentru crearea unui sistem economic si democratic care
1

s combine, pe de o parte, eficiena i dezvoltarea durabil, iar pe de alta, echitatea social i o

guvernare bazat pe democraia pluralist i descentralizat, chiar dac, n continuare, se
menin unele provocri cum ar fi srcia, diferenierile regionale, politizarea excesiv a
serviciului public, lipsa performanei n sectorul public, incapacitatea administraiei de a
absorbi fondurile europene (cazul Romniei), corupia, etc. Fiecare ar a ncercat s i
gseasc cea mai buna cale de refacere dup perioada comunist i s aduc noi valori, un
sistem de guvernare modern i instituii administrative care s asigure o dezvoltare pe termen
lung. Multe dintre democraiile aflate n tranziie continu s se fie clasate slab n ceea ce
priveste transparena, corupia, furnizarea serviciilor sociale, infrastructura , cadrul legislativ i
propria administraie.
Aderarea la Uniunea European a implicat nceperea unei noi faze de dezvoltare
pentru rile Europei Centrale i de Est. n opinia noastr, conceptul unei bune guvernri
pentru o nou ar din cadrul UE poate fi tradus printr-o guvernare democratic, ceea ce
nseamn o guvernare transparent i responsabil, capabil s sporeasc participarea i
asigurarea statului de drept. Astfel, toate rile care au aderat la UE sunt considerate n mod
formal a fi democraii deoarece aceasta este una dintre condiiile fundamentale pe care statele
candidate trebuie s le ndeplineasc. Cu toate acestea, nu este surprinztor s vedem c multe
noi state membre UE au copiat mai mult sau mai puin exact aspectele superficiale ale
democraiilor mature occidentale, fr a avea grij de marea parte a coninutului.
Lucrarea i propune s contribuie la dezbaterea teoretic asupra guvernan ei, s aduc
clarificri conceptuale asupra guvernanei i reformei administraiei publice. Aceasta este
structurat n dou pri:

prima parte se refer la Teorii i clarificri conceptuale n domeniul guvernanei;

a doua parte urmrete Reforma administraiei publice n Spaiul Administrativ
European, n contextul bunei guvernane.

PARTEA I. Teorii i clarificri conceptuale n domeniul guvernanei

1. Teorii i analize n domeniul administraiei publice
Unii dintre cercettorii din sectorul public au mbrisat conceptul guvernanei pentru
a descrie reforma continu a administraiei publice. Ei sugereaz c guvernarea a devenit un
sinonim virtual pentru managementul public i pentru administraia public. Cercetrile din
domeniul administraiei publice se bazeaz pe o analiz comparativ a cercetrilor naionale i
internaionale ale reformelor din administraie. Cercetarea comparativ este una dintre cele
mai atractive arii a cercetrii guvernrii publice (Pollit i Bouckaert, 2004). Mul i cercettori
i practicieni folosesc guvernarea pentru a descrie un set complex de structuri i procese,
att publice ct i private, n timp ce tot mai muli scriitori tind s foloseasc un termen
sinonim i anume administraie/ administrare.
Cercettorii asociaz reforma administraiei publice cu dezvoltarea democratic a
societii. Componenta administrativ este adesea numai un pretext pentru a descrie o anumit
situaie dorit: guvernare integrat (Coghill, Tam, Ariff i Neesham, 2005) i este folosit
pentru a clarifica valorile, ideologiile, pentru a testa puterea, i reorganiza i rearanja
prioritile. Reforma administrativ se refer nu numai la beneficiile rezultate dintr-o bun
administrare dar i ctigurile politice rezultate din promovarea reformei ca i schimbare la o
evoluie nesatisfctoare a societii. Calitatea guvernrii este general acceptat ca un factor
primar care afecteaza performana organizaiilor care produc i furnizeaz produsele i
serviciile publice i private. O bun guvernare este de dorit i este necesar pentru
operaiunile interne eficiente i efective a oricrei organizaii, i reprezint, de asemenea, un
factor pe care factorii interesai trebuie s il considere n relatiile lor cu organiza iile. n mod
similar, calitatea guvernrii unei organizaii este unul dintre aspectele importante folosite de
oricare agenie extern pentru a atinge peformana. Acesta este cazul oricrui sector al
societii, se aplic tututor instrumentelor statului, pietiei, sectorului corporativ, i
organizatiilor societatii civile. Mai mult, pe fondul tendinelor dezvoltrii globale i cerinelor
de dezvoltare durabil, exist o necesitate de concentrare asupra reformei administraiei n
sensul unei guvernri integrate.

La acest nivel, la care este situat studiul guvernrii (de la local la global), calitatea
guvernrii pentru fiecare entitate, considerate unitar din punct de vedere al analizei, este

perceput ca fiind semnificativ datorit externalitilor care vin din partea guvernrii acelei
entiti i efectele acestora care afecteaz performana celei entiti (acolo unde performana
este evaluat din punct de vedere a propriilor sale interese). Aceasta justific nevoia analitilor
i cercettorilor de a depune mai mult efort n investigarea naturii i structurii guvernrii la
nivelulul ntregii comuniti i n interiorul guvernului dar i legtur cu administraia
public, sectoarele private i publice ale societii. Deci, cercetarea trebuie realizat
considerand efectele legturilor dintre sectoare i s recunoasc, c standardele guvernrii
societii reprezint mai mult dect o sum de indicatori a fiecrui sector n parte.

De asemenea, cercettorii subliniaz diferenele de cultur administrativ care au un

impact major att asupra alternativelor de structur a administraiei publice, ct i asupra
modului de funcionare a apraratului propriu, n general.

Cultura administrativ este parte a culturii politice i sociale mai largi. Dimensiunile
lui Hofstede sunt cele mai cunoscute categorii ale culturii administrative (Hofstede, 1984),
dei au existat i alte tendine (Mamadouh, 1999). Este evident faptul c nu se pot face grupri
de ri doar din prisma culturilor lor administrative.
Pollit i Bouckaert (2004) definesc cultura administrativ ca fiind normal i
acceptabil ntr-o organizaie. Ei disting dou tipuri arhitecturale istorice bazate pe
Rechtsstaat (statul de drept) i rile a cror tradiie se bazeaz pe interesul public. n
modeulul Rechtsstaat (statul de drept), statul este fora principal a societ ii i legile
administrative ocup un loc principal conform acestei tradiii. n modelul bazat pe interesul
public, statul este considerat a avea un rol mai puin predominant n societate. Asumarea
responsabilitii este mai important dect legalitatea.
Astfel, sunt conturate patru dimensiuni: coeziune, autonomie fa de controlul politic,
experimentat ca i natura i non-permeabilitatea interesului extern. Hoogue (2002) a dezvoltat
aadar un index al tradiiei birocraiei Weberiene (puternic, mediu, slab) indicnd gradul n
care o cultur administrativ naional corespunde modelului lui Weber. Studiul ei se axeaz
pe Comisia European, acolo unde diferenele culturii administrative sunt mult mai
pronunate.
Aceste categorii discutate mai sus, au fiecare n parte aspecte particulare astfel ncat
este dificil s obii o imagine clar. Pentru unele ri, ncadrarea se poate realiza n mod
4

evident, dar absena unor indicatori clari subliniaz vulnerabilitatea modelului. Tradiia anglosaxon difer n mod considerabil de tradiia continental. Acest aspect este evident printre
ali factori, n faptul c funcionarii publici din Marea Britanie sunt generaliti, n timp ce n
Germania ei tind s aib un fundament legal. Un numr mare de studii ale diferentelor
culturale n randul funcionarilor publici din Europa arat ct este de important ca acest
subiect s fie analizat ct mai n profunzime. n mod evident, evolu ia ctre un spa iu
administrativ european va fi afectat de difereele de opinie n ceea ce privete rolul
administraiei publice n societate.
Cercettorii n reforma administraiei publice sunt conectai cu promovarea unui nou
tip de management al sectorului public, care tinde s conteste ipotezele fundamentale ale unei
administraii publice birocratice anterioare. Cele mai importante lucrari care au ini tiat
dezbaterea modelului post birocratie este cea lui Osborne i Gaebler (1992): Reinventarea
guvernului i cea a lui Gore (1996), Cele mai bine pastrate secrete ale guvernului: un raport
al presedintelui Bill Clinton, National Performance Review.
rile OECD au fost mult mai active din acest punct de vedere; cele mai multe dintre
studii n acest domeniu sunt relevante pentru acest domeniu (Governance n Transition: Public
Management Reform n OECD Countries, OECD - Paris, 1995). Ca i abordare general,
reforma administrativ este relaionat cu reforma managementului public i cu conceptul de
Noul Management Public NMP (Hood, 1996; Kickert, 1997, Hughes, 1998).
O cercetare comparativ a reformelor manageriale n sectorul public realizat de Pollitt
i Bouckaert (2004) este unul dintre cele mai interesante i mai complexe. Aceasta cercetare
se refer la reforma administraiei publice din 10 ri - de la SUA la Fran a, de la Australia la
Finlanda i la Comisia European; se refer la tipurile de activiti caracteristice ale reformei
administrative, presiunile pentru reform, analiz grupurilor afectate, graniele dintre
reformele manageriale i alte tipuri de reform. O administraie funcional i de ncredere
reprezint un factor esenial pentru creterea economic.

1.1. Tradiia administrativ liberal clasic (weberian)

Pentru identificarea precis a naturii guvernanei moderne este necesar s disociem
cele dou mari tradiii ale administraiei publice moderne: modelul weberian clasic de
inspiraie liberal i modelul neo-liberal, descris sub forma new public management. Atunci
cnd Max Weber a scris clasica sa analiz a birocraiei, instituia descris de el exista deja n
5

majoritatea rilor din Europa. Reforma administrativ din America de Nord a ntrziat pu in
n a produce efecte remarcabile. Att n Statele Unite ale Americii, ct i n Canada, exemplul
britanic a fost surs de inspiraie pentru muli reformatori activi. n timp ce reformele
administrative din Europa au venit ca rezultat al unei abordri de sus n jos, a fost un proces
de jos n sus cel care a dus la reform n SUA. Multe grupuri, n special Liga Servicilor
Naionale Civile de Reform, au militat pentru servicii civile profesionalizate, avnd obiective
foarte pragmatice.
n Statele Unite ale Americii reformele administrative au nceput s capete contur din
ce n ce mai mult n timpul erei progresiste (1896-1920), aprnd nevoia de a fi construit o
reea de servicii publice profesioniste i ct mai puin supuse tentaiei corupiei. n acest
context, administraia public a aprut ca disciplina academic. Eseul din 1887 al lui
Woodrow Wilson, Studiul administraiei publice, este considerat piatra de temelie a acestei
discipline. Lucrarea nu a avut impact rsuntor la momentul apariiei, ns importan a sa
rezid n faptul c Woodrow Wilson a fost cel care a aplicat administraiei publice dogma
pozitivist conform creia faptele trebuie separate de valori. Conform acestui punct de vedere,
sarcinile birocrailor sunt pur instrumentale i au legatur cu implementarea eficient a
diferitelor politici i programe. Separarea pozitivist ntre fapte i valori a reieit la suprafa
sub o alt form, n anii 60: triumful planificrii strategice. Programarea bugetelor sistemului
a fost cea mai ambiioas ncercare de a adapta planificarea strategic la sectorul public, o
reform ce a atins ambele pri ale Europei, din Marea Britanie i pn n URSS.
Caracterul formal impus de modelul weberian, prin nlocuirea administraiei personale
cu un sistem impersonal bazat pe reguli nu i mai gsete locul n societatea actual, n care
accentul cade pe adaptabilitate, flexibilitate. n orice societate statul prin intermediul
instituiilor sale joac un rol esenial n crearea ncrederii sociale, ceea ce reprezint i o
cerin esenial pentru legitimitatea statului i, prin urmare, esenial pentru guvernarea
democratic.

1.2. Noul Management Public

Reforma contemporan administrativ este cunoscut sub numele de Noul
Management Public (NPM). Cnd a fost lansat ini ial, NMP a fost n principal vzut ca un
atac direct asupra modelelor weberiene ale administraiei, argumentul fiind c acestea au fost
prea rigide i inflexibile pentru a satisface cerinele de cretere a eficienei economice i
6

adaptare la noile cerine din partea cetenilor. Administraia public de astzi ar trebui s fie
orientat mai mult spre rezultate i mai puin spre reguli, s ncerce s introduc tehnicile de
management din sectorul privat, s privatizeze i contracteze, att ct este posibil din
producia serviciilor sale, s utilizeze managementul performanei i msurarea n locul
evalurii ex-ante i s se concentreze n special asupra rezultatelor i mai pu in asupra
procesului, etc.
n ceea ce privete ntrebarea "cum ar trebui s se comporte statul?", NMP ofer
urmtorul rspuns: configurarea instituiilor publice i modul de operare ar trebui s ncerce s
imite corporaiile care acioneaz pe piee competitive pentru profit. Cetenii ar trebui s fie
considerai ca fiind clieni i managerii ar trebui s concureze pentru aceti clieni. Dac sunt
nemulumii de serviciile pe care le primesc, n loc s fac apel la legalitatea drepturile lor,
cetenii ar trebui s "voteze cu picioarele", prin exercitarea dreptului de a alege pia a i s
opteze pentru un alt furnizor de servicii, oferind astfel managerilor un impuls pentru
schimbare. Exist, de asemenea, un interes n ceea ce privete creterea rolurilor economice i
sociale ale instituiilor guvernamentale formale i juridice. Cel mai proeminent este interesul
crescut n probleme legate de corupie (cum ar fi clientelismul, nepotismul) sau legate de
acestea ca obstacole majore n calea dezvoltrii economice i sociale.
Studiile produse de Institutul pentru Calitatea Guvernanei din cadrul Universitii din
Goteborg, Suedia, indic faptul c o administraie public de tip weberian-clasic d foarte
bune rezultate ntr-o ar cu tradiie democratic, un stat de drept consolidat i cu un grad
sporit de dezvoltare economic. n rile care nu prezint caracteristicile weberiene,
privatizarea a devenit un o sursa popular de venituri pentru corupie. Weberianismul a fost i
este modelul perfect al administraiei publice n modelele politice i sociale n cazul n care
ncrederea n instituiile i funcionarii publici este sczut.
Mai multe organizaii internaionale importante implicate n elaborarea politicilor n
acest domeniu, n special Banca Mondial, Uniunea European, Organizaia Naiunilor Unite,
au promovat "buna guvernare" n primul rnd ca lupt mpotriva corupiei. Astzi, acest lucru
a devenit att de important i implic att de muli actori puternici naionali i internaionali,
nct este posibil s vorbim de un nou regim anti-corupie internaional. n orice caz, acest
"regim internaional" lanseaz recomandri care sunt n mod clar orientate ctre modelul
weberian, cum ar fi importana unor norme precise i lipsite de ambiguitate, recrutarea bazat
pe merit, personal care s fac o distincie clar ntre interesele lor n calitate de ceteni i
7

funciile pe care le exercit, un sistem salarial suficient de generos pentru a reduce

predispoziia funcionarilor publici de a lua mit, precum i un sistem transparent de
responsabilitate.
Un exemplu de Nou Management Public reuit poate fi reperat n activitatea
managerilor din grdiniele din Suedia i Danemarca. n aceste ri serviciile publice sunt ntro mare msur organizate n conformitate cu modelul Nou Management Public: managerii
gestioneaz i au o putere de apreciere considerabil asupra modului de organizare a
serviciului, exist posibilitatea alegerii ntre diferiii prestatori de servicii care concureaz
pentru clieni cu diferite tipuri de servicii. n plus, managerii i profesorii de la aceste
instituii, nu cred despre ei c sunt birocrai weberieni care urmeaz o palet de reguli
universale pe care le aplic ntr-un mod impersonal. n schimb, ei par s urmeze o logic
(semi-) profesional, n care aplic diferite "stiluri" de predare i ofer ngrijire. De asemenea,
este sigur c prinii nu doresc ca personalul s acioneze n conformitate cu un set de reguli
stricte impersonale ntr-un mod lipsit de emoie fa de copiii lor. Cetenii, n general,
accepta soluiile NMP cu condiia ca acetia s simt c drepturile lor la un tratament
imparial i echitabil i a egalitii n faa legii, etc nu este nclcat.
Noua tradiie administrativ poate fi funcional atunci cnd este suprapus unei
tradiii clasice weberiene. Acolo unde aceasta a lipsit, reformele de tip new public
management nu gsesc fundamentul pe care s prind rdcini ferme i apar incorenee de
genul transformrii privatizrilor din mecanisme ale eficientizrii serviciilor publice n surse
de ctig corupte prin srcirea statelor. Deci, reformele NMP pot fi funcionale doar dac se
bazeaz deja pe puternice trsturi weberiene, lucru care lipsete n majoritatea rilor
dezvoltate sau n tranziie. NMP pare s funcioneze doar dac se poate baza pe un tip de
ncredere instituional sau social pe care un stat weberian existent le genereaz. Astfel se
sugereaz nevoia unei fundaii weberiane pentru reformele NMP: susintorii NMP nu vd
nevoia de a preciza modul n care aceste lucruri bune au aparut dar n mod clar se bazeaz
pe ele pentru a continua reformele lor.

1.2.1.

Ceteanul client
n ultimele decenii, din ce n ce mai multe grupuri au cerut o implicare mai mare a
publicului n formularea i implementarea politicilor. n anii 60-70, accentul a fost pus pe
nevoia participrii democratice i importana de a face auzit vocea acelei pr i mai pu in
8

privilegiate din societate. Pltitorii de taxe au devenit din ce n ce mai ateni la modul n care
sunt cheltuii banii publici, cernd o eficien din ce n ce mai apropiat celei din mediul
afacerilor. n orice caz, ideea de ansamblu promovat ca o nou paradigm a fost aceea c
abordrile tradiionale i planificrile sofisticate nu mai sunt alternative.
Printre primii pai asumai a fost faptul c egalitatea social a devenit criteriu de baz
pentru conceperea i implementarea politicilor. Acest lucru implic faptul c funcionarii
publici ar putea, i chiar trebuie s acioneze ca avocai pentru grupurile defavorizate n
anumite circumstane. Acetia ns ezit adeseori n a pune n aplicare strategii care ar putea
aduce prejudicii imaginii lor de experi neutri, fapt care le-ar putea cauza probleme att n
raport cu guvernele, ct i n raport cu publicul larg. Ideea de a apropia modul n care
funcioneaz administraia de principiul afacerilor din mediul privat, punnd clientul pe
primul plan, nc se menine i este susinut. A aprut ntrebarea dac serviciile publice
oferite vor fi unele de calitate. n orice caz, rolul guvernului nu este numai acela de furnizor
de servicii ctre clieni, ci de a se asigura c ageniile aflate n subodinea sa ofer cadrul cel
mai propice pentru o bun guvernan n care ceteanul este descris ca i client.
Reformele din Canada i cele din USA au fost aplicate n jurul acestei logici a
ceteanului descris n relaia sa cu administraia public ca un simplu client. Au fost
considerai patru mari pai n aceast direcie: Administraia public ofer clienilor ansa de a
se face auzii i de a avea de ales, serviciile publice trebuie s devin competitive, este nevoie
de atenie la dinamica pietelor, este necesar folosirea mecanismelor pieei pentru a rezolva
problemele publice. Mai apoi au fost conturate obiectivele strategice:crearea n interiorul
structurilor publice a unei culturi organizationale specific sectorului privat; consultri mult
mai deschise i frecvente cu clienii i ali stakeholder, un stil de conducere care s-i fac pe
funcionari s se simt pui n valoare, motivai, informai i provocai s dea tot ce au mai
bun.
Opinia public a fost canalizat n direcia susinerii acestei idei, a apropierii
serviciilor publice de client, prin dezbateri publice, noi canale informaionale, precum
internetul, comitete, workshopuri, conferine deschise publicului larg i alte instrumente de
cercetare. Scopul tuturor acestor eforturi a fost afirmarea faptului c administraia publica nu
este o instituie unic, distinct, ci mai degrab o sum de instituii care refuz clivajul publicprivat. Oficialii trebuie s-i autochestioneze activitatea n functie de ceea ce fac celelalte
organizaii cu care intr fie n competiie, fie n procese de comparaie. Acetia trebuie s
9

nvee s priveasc lumea dintr-o perspective mult mai complex rezolvnd situaiile noi prin
crearea de parteneriate cu noi stakeholderi, nicidecum prin ncercarea de a fi ncadrate n
tipare vechi, reflectnd exclusiv standardele tradiionale.

1.2.2.

Debirocratizarea
Ierarhiile manageriale i sistemele rigide de control sunt vzute, att n sectorul public,
ct i n cel privat, ca structuri depite n condiiile de pia actuale. Este astfel nevoie de o
restructurare prin nlocuirea treptat a ierarhiilor rigide cu un stil de management inovativ,
care s ncurajeze cooperarea ntre angajai. Prin urmare, plecndu-se de la supozi ia c
modelul clasic de tip weberian nu mai poate fi aplicat ntocmai, aten ia teoreticienilor
administraiei publice s-a ndreptat spre un management mai flexibil, n care leadership-ul este
mai bine definit i accentuat: rolul unui lider a ncetat s mai fie acela de a da comenzi; acum
este nevoie ca el s propun i s susin o viziune inovativ i s ncurajeze dezvoltarea unei
culturi organizaionale care promoveaz inovaia i cooperarea (Dobuzinskis, 1997) .n
organizaiile de succes, membrii au dreptul de a decide i de a reprezenta organiza ia n
relaiile cu persoane din afara. Aceast putere, cel puin n principiu, este opus ierarhiilor. n
ri precum Statele Unite ale Americii sau Canada, se recomand ca puterea de decizie s fie
n minile celor care lucreaz. Astfel, responsabilitatea este centrat asupra rezultatelor atinse,
i nu n urmarea regulilor standardizate, care nu se vor putea mula pe fiecare caz specific. Se
consider, de asemenea, c managerii ar trebui s aib ntr-o mai mare msur capacitatea i
libertatea s decid n ce direcie vor aciona, iar politicienii s se concentreze pe modul de a
rezolva problemele, deoarece ateptrile cetenilor au mult mai mare legatur cu rezolvarea
problemelor aprute, dect cu actualele scopuri ale politicilor.
Astfel, ideea de reinventing government este considerat a fi paradigma
contemporan prin care guvernele trebuie s fie reformate i sectorul public reproiectat, iar
aceast reinventare a guvernrii ar trebui s aib la baz valori ale Noului Management
Public. NPM este un concept nou de management care pune accentul pe provocarea
managerilor publici i a politicienilor de a aciona ca nite antreprenori ai unui nou guvern
flexibil, din ce n ce mai privatizat. Asftel se consider c cea mai bun idee ar fi urmarea
ndemnului formulat la nivel global haidei s nvm de la sectorul privat! deoarece n
ultimele decenii acesta nu a avut momente de stagnare, ba chiar s-a pus mare accent pe a face
lucrurile s funcioneze eficient la acest nivel.

10

innd cont de evidenele din SUA, Marea Btitanie i Europa, se poate considera c
ncepnd cu anii `70, noul management public este cel mai adecvat rspuns la procesul
continuu de schimbare, nu numai n sectorul public, ci i n sectorul privat. De asemenea
consider c indiferent de terminologia utilizat, reforma transcede graniele naionale, rile
dezvoltate i cele cu o economie n curs de dezvoltare i ptrunde n diverse arii politice.
Programele de reform trebuie n mod obligatoriu s se bazeze pe o strategie privind resursele
umane, dar de multe ori se ignor rolul important al capacitii resurselor umane instituionale
i organizaionale, a structurilor adecvate, a sistemelor corespunztoare, etc.
Prin urmare, reforma administrativ direcionat spre implementarea Noului
Management Public trebuie s fie strategic n orientare, integratoare, bazat pe cunoatere,
transformativ, precum i orientat spre servicii i rezultate. Astfel, accentul cade pe structur,
sistem, preforman, percepie, atitudine i conducere vizionar. Sectorul public ar trebui s
nvee din experiena acumulat de ctre omologii din sectorul privat n ceea ce privete
asigurarea eficienei, iar interdependena dintre cele dou ar trebui s devin din ce n ce mai
mare, mai ales n condiiile unui program de reform, foarte important fiind orientarea
ateniei asupra gradului de adecvare a structurii, sistemelor, atitudinii i comportamentelor i
asupra unui management eficient.

1.2.3.

Relaia democraie-birocraie
Reforma administraie publice pune serioase ntrebri relaiei dintre birocraie i
democraie: depinde implementarea democraiei de dimensiunea, puterea i capacitatea
administrativ a unei ri? n principiu, legtura dintre aceste dou elemente de guvernare este
paradoxal din moment ce democraiile eficiente funcioneaz avnd ca suport o birocraie
eficient, n care accentul este pus pe eficien i utilizarea pieei n furnizarea de servicii
publice. Birocraia are rolul de a reduce la minimum aciunile arbitrare n care guvernele ar
putea fi tentate s se angajeze, i n care pieele de asemenea i-ar putea gsi oportunitatea s
se angajeze cu scopul de a maximiza eficiena.
n societile actuale sectorul public s-a mutat de la livrarea direct de servicii prin
intermediul organizaiilor ministeriale, ce a determinat i democraia s se mite i s se
adapteze la aceste schimbri. Participarea la alegeri, apartenena la partidele politice, precum
i multe alte forme convenionale de participare democratic continua s scad n aproape
toate rile, ceea ce indic faptul c publicul poate simi c aceste structuri i procese nu sunt
11

n msur s ndeplineasc nevoile lor colective. Peters (2003) pare s sugereze un declin al
democraiilor reprezentative din moment ce foarte puini ceteni mai sunt astzi interesa i s
participe activ n viaa politic. n acest sens, statul construit pe caracteristicile
managementului public tradiional este suficient pentru a oferi serviciile sale proprii. Un
aspect important al modelelor contemporane de furnizare de servicii este c, chiar dac
acestea sunt complexe, ele tind s devin instituionalizate, deoarece costurile de
tranzacionare i de negociere de noi relaii ntre actorii din sectorul privat i public este mare.
Birocraiile sunt importante pentru furnizarea serviciilor publice dar, n al doilea rnd
birocraiile publice au un rol n guvernarea democratic deoarece, acestea acioneaz ca
interfa ntre stat i societate. Astfel cetenii sunt mult mai susceptibili de a intra n contact
cu un birocrat, dect cu un politician. Cu toate acestea, guvernarea democratic este
considerat a fi cea care ar putea s se adapteze mai eficient la nevoile i dorinele publicului
dect majoritatea altor forme de guvernare.Astfel, reforma sectorului public n conformitate
cu Noul Management Public se refer la producerea unor programe care urmresc performaa
administrativ. Managementul performanei a permis publicului s evalueze performana
sectorului public i s pun presiuni asupra elementelor defectuoase din sectorul public. Deci,
practicile democratice s-au adaptat i cetenii au gsit modaliti de a avea un impact asupra
programelor de guvernare care i privesc, chiar dac aceste programe nu sunt livrate direct.
Prin urmare, democraia s-a schimbat n mod semnificativ spre partea de ieire din sectorul
public i schimbrile la rndul lor, implic faptul c responsabilitatea a devenit un instrument
central, chiar i pentru democraie.

1.2.4.

Reforma prin guvernan

Reforma prin guvernan este construit s dea administraiei publice un rol mai activ
n procesele de modernizare a societii. Mare parte a modernizrii este declanat de declinul
tradiionalismului prin problemele create de conducerea politic i de responsabilitatea
democratic. Pentru a rezolva aceste probleme exista un interes tot mai mare n aducerea
utilizatorilor de servicii publice la managerierea acestora, imputernicerea cetenilor,
acordarea stakeholderilor mai mult capacitate de aciune, deschiderea participrii populare
toate pentru dezvoltarea unor strategii colaborative.
Birocraii seniori au o perspectiv stict profesional despre cum trebuie s-i
desfoare activitatea o instituie public i nu mbrieaz prea uor descentralizarea i
12

autonomia ultimului nivel organizaional. Acest lucru poate declana o lupt pentru putere
ntre ceteni, clieni, membrii grupurilor de interese, i funcionarii publici. Pe lng alte
probleme cum ar fi legalitatea, procesele desfurate n administraie, cadrul legal este din ce
n ce mai clar c modelul weberian nu va mai fi prezent n administraiile dezvoltate, iar
modelul guvernanei este preferat celui bazat pe pia pentru c acesta este un rspuns la
nevoile societii, i pentru c sectorul public spre aa ceva se ndreapt chiar i din inerie.
Din moment ce obiectivul principal al guvernantei este acordarea unor mputerniciri n
problemele de decizie actorilor sociali, nu ar trebui s ntlnim obstacole majore externe. Una
dintre probleme ar fi atragerea n procesul de luare a deciziilor a cetenilor i a persoanelor
interesate: ce ar avea acetia de ctigat?. Este greu de spus din moment ce beneficiile
materiale ncalca pricipiul tratamentului egal. Un alt potenial pericol se refer la natura
organizaiilor non-guvernamentale. Ideea aducerii societii civile n procesul guvernrii nc
produce dubii n rndul ONG-urilor datorit naturii independente i autonome a organizaiilor.
Reformele administrative au fost descrise ca o micare pendulara, unde schimbrile
rapide au fost urmate de evaluri din care s-au extras noi obiective i au fost dezvoltate
strategii. Anologia pendulului nu presupune ntoarcerea la punctul anterior ci mai mult un
proces prin care progresul reformei este evaluat i sunt planificai urmtorii pai. Astfel, astzi
se cauta o soluie pentru combinarea flexibilitii serviciilor oferite cu legalitatea i normele
administrative. Punctele cheie n gsirea unei soluii se afla n gradul de autonomie acordat
de ctre politicieni managerilor, flexibilitatea administrativ, autonomia managerilor definit
de un cadru legal i combinarea legalitii i a altor valori ale sectorului public cu valori ale
sectorului privat.
Prin urmare, fie c este vorba de guvernan modern sau de o reform administrativ
care s aib drept matrice nsi piaa, problema legalitii care trebuie s fie o valoare de baz
n orice tip de administraie public necesit o maxim atenie. Dac nu va fi luat n
considerare, aceast problem ar putea altera relaiile care exist ntre funcionarii publici i
ceteni. Legalitatea i uniformitatea rmn eseniale pentru ncrederea pe care indivizii o au
n istitutiile administrative publice. Ceteanul ofer legitimitate aleilor politici prin vot care,
la rndul lor, trebuie s ofere legitimitate instrumentului prin care acioneaz, i anunme
administraia public. Cadrul n care acioneaz anumii ageni privai spre exemplu, care au
ctigat furnizarea unui serviciu public trebuie s fie atent reglementat, acest agent privat
trebuie s aibe legitimitate n direcia n care acioneaz. Dac ea nu este luat n considerare,
13

acetia pot aciona conform propriilor interese, iar relaia cetatean-sector public poate fi
alterat. Dei ideile reformei pot fi mprumutate din managementul privat, acestea trebuie
adaptate sectorului public, caracteristicilor acestuia i mai ales cerinelor sale extrem de
diferite de cele ale sectorului privat.

14

2. Delimitri conceptuale privind guvernana

O bun guvernan este vzut ca ceva dezirabil i necesar pentru o
funcionare eficient i efectiv a oricrei organizaii, i, de asemenea, ca un factor
cheie de care trebuie s se in seama de ctre prile interesate n relaiile lor cu
aceste organizaii. n mod similar, calitatea guvernanei unei organizaii este una din
cele mai importante caracteristici folosite de ageniile externe n evaluarea
performanei acesteia. Acesta este cazul n oricare din sectoarele societii: el se
aplic instrumentelor aferente entitilor din sectorul de stat, de pia i corporatist,
dar i organizaiilor societii civile. n acest context, trebuie subliniat faptul c
guvernana se poate exercita la mai multe nivele distincte. Diverse articole si studii
aparute in ultimii 20 de ani scot n eviden evoluia conceptului de guvernan i analiza
factorilor implicai n acest mecanism.
Unul din cele mai interesante studii care incearca sa faca o astfel de analiza in
domeniul literaturii de specialitate este cel al Hill i Lynn Jr. (2006). Prin urmare, studiul
este ncercarea de a caracteriza modelele generale ale strategiilor de cercetare i
constatrile guvernrii n cadrul sistemului su analitic (au fost consulate peste 800 de
articole si studii). Din punctul meu de vedere originalitatea studiului consta in
evidentierea diferitelor tipuri de analiza a guvernanei lund n considerare legtura cu
preferinele i interesele cetenilor, structurile autoritii formale, managementului
discreionar, organizrii i administrrii, consecine, urmri, randament, rezultate i
evalurile privind performana contribuabililor. Cel mai comun tip al dependen ei
variabile n cercetarea guvernrii este msurarea performanei.
Aceste elemente reprezint puncte de sprijin ale cercetarii asupra guvernanei n
SUA i identificarea acelor elemente de msurarea a performanei care pot fi translatate
n administraia din rile din Centrul i Estul Europei, lund n considerare i cercetrile
n domeniul guvernanei din Europa Occidental. n majoritatea studiilor consultate care
ncearc s modeleze randamentul social i individual, factorii explicativ includ selecia
public, autoritatea formal, managementul discreionar, ns rmn mai puin analizate
efectele rezultatelor asupra cetenilor ct i evaluarea influenei factorilor interesai
asupra guvernanei. Pentru aceasta din urm, guvernarea se refer la caracteristici care
sunt asociate n mod general cu un sistem al administraiei naionale, dar acum conceptul
15

este n vog nu doar pentru nivelul naional dar i pentru nivelul internaional. Precum a
demonstrat Boas (1998), nainte de a fi fost studiat la nivel global, guvernarea a fost
angajat n discursul academic. De asemenea, a fost utilizat n relaia cu literatura de
afaceri (Hayden, 1992).
Prima utilizare modern a guvernrii a fost n domeniul dezvoltrii economice,
acolo unde Banca Mondial i alte organizaii internaionale au fost atenionate sau bine
guvernate (Janning,1997). Pentru a conceptualiza guvernarea ar trebui inclus de
asemenea aparatul guvernrii formale. Mai curnd, guvernarea semnific o schimbare n
sensul guvernului, fcnd referire la un nou proces de guvernare sau la o condiie
modificat a normei decise; sau noua metod prin care societatea este guvernat (Rhodes,
2001). Rhodes identific cel puin ase termeni n utilizarea conceptului de guvernan:

Ca stare minimal, indiferent de rezultatele din practic, preferina ideologic

pentru o mai slab guvernare a fost menionat cu putere i de mai multe ori

(Kavannah,1990);
Drept guvernare corporativ, rolul guvernrii nu are ca scop funcionarea afacerii
companiei, dar prin oferirea unei direcii generale ntreprinderii, cu suprevegherea
i controlarea aciunilor executive de management i prin satisfacerea ateptrilor
legitime n vederea

responsabilizrii i reglementrii prin interesele care sunt

dincolo de limitele corporative. Toate companiile au nevoie de guvernare la fel cum

au nevoie de gestionare;
n managementul public de tip nou, perspectiva ne ofer transformarea sectorului
public care necesit o mai mic conducere dar o mai mare guvernare i o mai

mult performan;
Aa cum o bun guvernare este dovada puterii politice de a gestiona problemele
naiunii implicat ntr-un serviciu public eficient, un sistem judiciar independent, o
administrare responsabil a fondurilor publice, respectul structurilor instituionale

pluraliste privind drepturile omului;

Pentru Jan Kooiman , guvernarea, a fost vzut ca un tipar sau ca o structur a
unui sistem socio-cibernetic care apare drept rezultat sau urmare comun a
eforturilor de intervenie interactiv a tuturor actorilor implicai. Acest tipar nu

poate fi redus la un singur actor sau unui grup de actori n special.

Drept o reea care se auto-organizeaz, Rhodes a dovedit c reelele integrate
rezist direciei guvernului, i dezvolt propriile lor politici i i formeaz
16

propriile medii. Reelele nu sunt responsabile fa de stat; acestea se autoorganizeaz. Cu toate c statul nu ocup o poziie suveran, privilegiat, poate
conduce n mod indirect i imperfect reelele.

2.1.Apariia i promovarea bunei guvernane

Buna guvernan ca metod de guvernare a aprut pentru prima dat n discursul
oficial al Bncii Mondiale la nceputul anilor 1990, reprezentnd un set de recomandri ale
acestei instituii ctre rile n curs de dezvoltare n ceea ce privete administrarea banilor
mprumutai. Cu toate acestea, guvernana presupune un istoric propriu att ca proces, ct i
ca termen. Vechiul model de guvernare produs n democraiile de tip liberal nc din secolul al
XIX-lea i care a dominat scenele politic american i europene pn n anii 1980-1990 nu se
mai poate aplica n contextul globalizrii i al economiei de pia neo-capitaliste. Conform
vechiului model, administraia local deinea agenda public att n termeni de stabilire a
problemelor comunitare ce vor fi dezbtute, ct i n ceea ce privete aciunile necesare
soluionrii problemelor. Modelul a funcionat, n mare datorit faptului c exista un fel de
nelegere tacit ntre autoriti i populaie conform creia cetenii erau de prere c oficialii
guvernamentali tiau ce este mai bine pentru comunitate.
Vechiul model devine ns contraproductiv n cadrul noilor schimbri contextuale prin
care trece societatea. Provocrile i problemele societii devin din ce n ce mai mult
responsabilitatea comunitilor locale, apre nevoia de descentralizare accentuat, de plase n
snul comunitii a unor competene noi competene pentru factorii de decizie locali.
Resursele financiare au devenit insuficiente n special n contextul crizei petrolului din anii
1970. Aadar comunitile nu mai pot depinde n totalitate de guvern sau autorit ile locale n
rezolvarea problemelor comunitare. Adesea, cetenii nu mai au ncredere nici mcar n
intenia oficialilor de a le reprezenta interesele dovezile pentru acest fapt reprezentndu-le
sutele de sondaje referitoare la ncrederea cetenilor n politicieni i n care cei din urm n
toate rile se plaseaz pe ultimele locuri. Cetenii caut motive ascunse n orice propunere
de politic public, pornind de la premisa c autoritile locale pot fi chiar i ru inten ionate.
Prin urmare, noile restricii bugetare trebuie detensionate prin eficientizarea alocrii banilor
publici. Sectorul privat, ONG-urile, cetenii

trebuie s contribuie la orientarea banilor

publici n vederea soluionrii problemelor specifice comunitilor.

17

Explozia tehnologiei informaionale din ultimii ani i-a daterminat de asemenea pe

ceteni s considere c dispun de suficiente informaii pentru a se implica direct n
soluionarea problemelor. Mai mult, creterea diversitii populaiei a dus la disiparea puterii
n cadrul comunitii i la dorina indivizilor de a se implica n procesul de luare a deciziilor.
Conform vechiului model, puterea comunitii era concentrat n diferite blocuri formate din
juctori importani ai comunitii precum primarul, managerul oraului, cel mai mare
angajator din zon, dar i de familiile foarte bogate care locuiau n respectivele comuniti de
foarte multe generaii. Disiparea puterii a determinat ca diversele grupuri de stakeholderi din
cadrul comunitii s cear s fie implicai n procesul de luare a deciziilor. Chiar i a a, rata
mic de prezen la vot a cetenilor demonstreaz c acetia nu doresc chiar aa mult s se
implice n procesele politice. De fapt, oamenii aleg s acioneze n domenii n care i pot
exercita controlul i influena cum ar fi mediile virtuale. Politica, sub vechiul model de
guvernare, nu reprezint un astfel de domeniu pentru ceteanul de rnd. Acesta nu mai
consider c votul su ar putea avea un impact asupra bunstrii comunitii.
n cadrul noului model de guvernan, toi aceti actori trebuie conectai la la grupul
(sistemul) decizional care nu mai trebuie format numai din juctori care au un background
similar i mprtesc acceai viziune. Factorii de decizie trebuie s aib interese, perspective
i puncte de vedere diferite care trebuie s fie luate n considerare pentru fundamentarea
deciziilor. Noii juctori din cadrul proceselor politice trebuie s dispun n mod semnificativ
de mai mult autoritate decizional, iar implicarea acestora trebuie s se manifeste prin noi
forme de participare. Trebuie create adevrate piee de desfacere pentru participarea
ceteneasc, care s le permit indivizilor s se implice n mod real n luarea deciziilor. Rolul
acestora nu va mai fi unul post-factum (de criticare a deciziilor luate de autoriti), ntruct
cetenii vor fi implicai nc din faza de iniiere a deciziilor/politicilor. Liderii
guvernamentali trebuie s-i consulte pe ceteni, s afle ce gndesc acetia, care sunt
nemulumirile i nevoile acestora i apoi s dezvolte un plan ca rspuns la aceast iniiativ
proactiv.
Prin urmare avem de-a face cu o schimbare radical n nsi natura actului guvernrii
i care este descris pe urmtoarele coordonate: implicarea cetenilor n luarea deciziilor,
transparen decizional i eficientizarea instituiilor i fondurilor publice. Apare astfel nevoia
unui nou model de a pune n practic deciziile politice i pe care literatura de specialitate
anglo-saxon l numete governance (guvernan). Noul model de guvernan nu se mai
bazeaz pe lupt politic, ci pe consens i colaborare ntre toi factorii decizionali implica i
18

(Gates, 1999). Trebuie identificate i armonizate interesele tuturor prilor implicate, iar
obiectivul oricrei dezbateri politice ar trebui s fie atingerea unui consens n ceea ce prive te
soluionarea problemei dezbtute. Liderii politici vor trebui s-i schimbe vechile tipare
comportamentale (bazate pe concentrarea puterii) pentru a fi n msura s creeze un context
propice dezbaterilor, unde aspecte precum echitatea, incluziunea social, responsabilitatea, pot
fi discutate de o manier neconflictual. Rolul acestora va fi s convoace aceste dezbateri, dar
nu i s le controleze. Dac n vechiul model de guvernan, liderii se foloseau de putere
pentru a decide, n noul model, acetia vor mpri puterea cu comunitatea pe care o conduc.
Oficialii guvernamentali trebuie s neleag c pentru ca o comunitate s progreseze, fiecare
interes, perspectiv i punct de vedere trebuie ascultat i luat n considerare.
Noul model de guvernan presupune ndeprtarea de tradiia democratic a
guvernului reprezentativ la nivel naional i local, n care liderii politici sunt singurii n
msura s stabileasc agenda public i s ia decizii de politic public. Drumul spre
prosperitatea unei ri presupune crearea la nivel local a unui sistem politic care s permit
cetenilor s-i asume responsabilitatea pentru viaa lor prin ceea ce se nume te
autoguvernare.Banca Mondial a utilizat guvernarea impropie ca o personalizare a puterii, a
lipsei drepturilor omului, a corupiei endemice i a guvernelor nealese i iresponsabile. i
astfel, o bun guvernare trebuie s fie n mod natural opus. Dar o dihotomie artificial a fost
creat ntre stat i pia. Statul ntr-o lume schimbtoare (The State in a Changing World), a
fost indicativul conducerii inverse (Stiglitz, 1998). Atitudinea publicat a Bncii Mondial
presupune ce este bun i ce este o guvernare improprie. Un lucru bun la constituit
mutarea discutiilor din sfera politicii catre guvernanta in public sector. O guvernare
economic aparine aa numitelor reformelor generaiilor secundare, care constau n
reducerea cheltuielii publice inutile; investind n sntatea primar, educaie i protecie
social; promovnd sectorul privat prin reforma reglementat; consolidnd banking-ul privat;
reformnd sistemul de impozitare; i crend o responsabilitate i o tramparen mai mare n
guvern i n afacerile corporative. O experien recent cu buna guvernare a condus la
criticism din partea sistemului Naiunii Unite (UN), care ncearc s echilibreze evalurile
privind costurile i beneficiile precum s i confrunte condiionalitatea economic i politic
vzut de multe ri beneficiare ca intrri nedorite.
Comisia privind Guvernarea Global definete guvernarea ca suma modurilor prin
care indivizi i instituii, privatul i publicul, s-i gestioneze afacerile comune. Este procesul
continuu prin care interesele conflictuale sau diverese pot fi adaptate i poate aciona
19

cooperativ. John Maynard Keynes a scris n 1936 c idea savanilor economici i politici,
atunci cnd acetia au dreptate sau nu, sunt mult mai puternici dect sunt de obicei nelei.
Climatul privind guvernarea s-a schimbat n totalitate iar definiiile privind guvernarea difer
n mod susbstanial, fiind evident din punct de vedere diferit n ceea ce privete guvernarea.
n abordarea Bncii Mondiale, guvernarea este definit drept maniera n care puterea
este exercitat n managementul resurselor economice i sociale ale unei ri. Banca Mondial
a identificat trei aspecte ale guvernrii: a) forma regimului politic; b) procesul prin care
autoritatea este exercitat n managementul resurselor economice li sociale pentru dezvoltarea
ale unei ri; i c) capacitatea guvernelor de a proiecta, formula i implementa politicile i
funciile de ndeplinire.
n cazul Programelor de Dezvoltare ale Naiunii Unite (United Nation Development
Programs-UNDP), guvernarea este vzut drept un exerciiu al autoritii administrative,
politice i economice care administreaz afacerile rii la toate nivelele. Aceasta cuprinde
mecanisme, procese i instituii prin intermediul crora cetenii i grupurile exprim
interesele lor, i exercit drepturile lor legale, i ndeplinesc obligaiile i i mediaz
diferenele.
n viziunea Organizaiei pentru Dezvoltare i Cooperare Economic (OECD)
conceptul de guvernare denot utilizarea autoritii politice i exercitarea controlului ntr-o
societate privind managementul resurselor sale pentru dezvoltare social i economic.
Aceast definiie general include rolul autoritilor publice n stabilirea mediului n care
funcioneaz operatorii economici n vederea determinrii distribuiei de beneficii precum i
natura relaiei ntre a conduce i a fi condus. De asemenea, OECD a propagat o bun
guvernare prin compararea celor mai bune practici n domeniile cheie cum ar fi reforma
managementului public, relaiile mediului de afaceri-guvernamental i politicii sociale.
Pentru Institutul Internaional al Stiinelor Administrative (International Institute of
Administrative Sciences), guvernarea se refer la procesul prin care elementele din societate
i exercit puterea i autoritatea, i influena i legifereaz politici i decizii care privesc viaa
public i dezvoltarea economic i social. Guvernarea este o noiune mai general dect
guvernul. Guvernarea implic interaciunea dintre aceste instituii formale i acelea ale
societii civile.1
1 htpp//www.britcoun.org/governance/ukpgov.htlm

20

Pentru Institutul de Tehnologie din Tokyo (Tokyo Institut of Technology), conceptul de

guvernare se refer la un set complex de valori, norme, procese i instituii prin care societatea
i gestioneaz dezvoltarea i i reyolv conflictele, formal i informal. Aceasta implic statul
dar i societatea civil (actorii economici i sociali), instituii bazate pe comunitate i grupuri
nestructurate, media, etc.) la nivel local, naional, regional i global2.
n alte studii conceptul de guvernanta apare si ca guvernarea integrat. A fost prima
dat creat de Thynne (1998). Recent, Douglas a folosit guvernarea integrat pentru a face
referire la integrarea activ, deliberat a aciunilor de guvernare a diferiilor juctori (pe un
numr de nivele, de la individ la organizaie i la societate ca ntreg), i n special prin
intermediul tehnologiei (Douglas, 2006). Concepia lui Douglas prvind guvernarea integrat
pare s aprecieze mai ales individul i la nivel instituional.
Prin adoptarea unei game largi de aciuni, noiunea de guvernare integrat ofer o
mai mare flexibilitate n examinarea relaiilor inter-sectoriale la un nivel naional general i
permite o opinie prin care aceste relaii pot de asemenea sa se dezvolte n mod spontan. n
acest sens, guvernarea integrat este sinonim cu guvernarea inter-sectorial relaional
dinamic, fr a implica integrarea planificat. Aa cum s-a discutat de ctre Coghill, Ariff,
Tam i Neesham (2005), guvernarea integrat reprezint totalitatea formelor de autoritate
exercitat n cadrul unui sistem guvernamental incluznd-o pe cea exercitat n cadrul fiecrui
sector al societii i prin intermediul sectoarelor i actorilor inter-relaionali (individual i
organizaional).
Conceptual, aceast definiie poate fi extins n aplicarea organizrii i la scar mare i
la scar mic de exemplu la un nivel internaional i n cadrul sistemelor guvernamentale la
organizaii complexe cum ar fi marile corporaii. n conformitate, poate fi speculat c la scar
internaional, definiia ar fi atunci: guvernarea integrat reprezint totalitatea formelor de
autoritate exercitat n cadrul unei comuniti internaionale sau globale incluznd pe cea
exercitat n cadrul fiecrui stat (sau n cadrul altei uniti de organizare) i prin intermediul
inter-relaiile acelor uniti de organizare. n mod similar, n cazul unei organizaii la scar
mai mic, definiia ar fi atunci: guvernarea integrat reprezint totalitatea formelor de
autoritate exercitat n cadrul unei organizaii complexe incluznd pe cea exercitat n cadrul

2 htpp/www.soc.titech.ac.jp/uem/governance.htlm

21

fiecrui element component (individuale i organizaionale) i prin intermediul inter-relaiilor

dintre aceste elemente (Coghill et al., 2005).
Drept rezultat al acestor evenimente, sondarea politicilor i prioritilor au devenit
norma. n mod clar, adopt instituiile guvernamentale, dar n acelai timp include instituiile
informale, non-guvernamentale care funcioneaz n domeniul public. n ncercarea de a
corecta euforia care a nconjurat acordul de la Washington la nceputul anilor 1990,
argumentele au contrabalansat n mod constant abordrile conservatoare stereotipe n vog de
la nceputurile administraiilor Reagan i Thatcher i anume c orice poate face un guvern,
sectorul public poate face mai bine.
Sistemul Naiunilor Unite care dezvolt abordarea dezvoltrii umane n vederea unei
guvernri care manifest o susinere mai mare n mod relativ pentru mputernicire i anume
oferirea uneltelor democraiei i libertii care sunt eseniale dimensiunilor politice i civice
ale guvernrii. ncepnd cu anii 1990, UNDP a nceput schimbarea de la managementul
sectorului public tradiional, concentrat n reforma serviciului civil i restrngerea i
restrngere programelor de descentralizare n vederea abordrii unor astfel de domenii de
guvernare sensibile precum drepturile omului, reforma judiciar i corupia. Politicile in
domeniul guvernantei si suportul pentru crearea unor institutii democratice in tarile in
tranzitie a impus o pozitie neutra din partea UNDP.
Abordarea UNDP n vederea guvernrii va continua sa difere de cea a instituiilor
Bretton Woods att timp ct acestea vd buna guvernare n termenii condiionalitii strict
politice i economice dar este nevoie de a echilibra rolul guvernului i al altor instituii
politice i economice cu pieele funcionale si cresterea rolului societatii civile. De exemplu,
Finkelstein (1995) vede guvernarea global ca realizarea la nivel internaional a ceea ce
guvernele realizeaz n rile lor. Nevoia de o cercetare amnunit critic a prejudecilor
standard i a atitudinilor politico-economice nu au fost niciodat mai puternice. n ipinia mea,
este

important

evitm

slbiciunea

colectiv

guvernelor,

organizaiilor

interguvernamentale, a sectorului privat i a ONG-urilor. Statul i societatea civil sunt

constituite printr-o interaciune repetat iar guvernarea produs (bun sau improprie) este o
urmare a acestui proces. Cercettorii de la Mahbub ul Haq Human Development Center
(1999) au lansat un nou concept de guvernare, guvernarea uman care include o guvernare
bun din punct de vedere politic, economic i civic.

22

O varietate de literaturi i discipline, inclusiv n domeniul administraiei publice,

economie, stiine politice, administrarrii afacerilor, toate, ofer termenului de guvernare
diferite nelesuri, dar conceptul poate fi o punte de letur ntre aceste discipline i poate
stimula mai degrab comparaiile ntre diferitele fenomene economice, politice, administrative
si sociale. Hirst (2000) a deosebit diferite versiuni de guvernare n ceea ce ne privete:

Guvernnd fr a avea un guvern provine din teoria relaiilor internaionale i se refer la

posibilitatea de a guverna fr a avea un guvern (Rosenau i Czempiel, 1992); organizaiile
internaionale sunt vzute ca noi forme de guvernare internaional care se ocup de obicei cu

probleme globale i transnaionale;

Guvernarea economic. Pieele i instituiile acestora pleac de la premisa ca in societate
exista mai multe institutii implicate in guvernarea tranzactiilor economice bazata pe analiza
comparative political economy avand in vedere aspectele legate de politica naional, neo-

corporatismul, neo-instituionalismul i organizarea produciei;

Buna guvernare n sectorul privat: Guvernarea corporativ este conform lui a acelora care
i doresc s mbunteasc responsabilitatea i transparena aciunilor de management, dara
fr a altera la nivel fundamental structura de baz a firmelor n care acionari neutri sunt
principalii beneficiari ai companiei. O buna guvernan a sectorului privat creeaza premisele

unei situatii macroeconomice stabile ;

Buna guvernare n sectorul public. Noul management public. Acesta a fost concentrat n a
aduce conceptul de management din afaceri n sectorul public. n formularea lor clasic,
Osborne i Gaebler (1992) ncearc s reinventeze guvernul i s deosebeasc deciziile
politicii prin care un stat modern necesit mai mult din partea livrrii de servicii din care are
nevoie de ct mai puin. n toate aceste reforme, piaa este un model pentru implementarea

politicii publice;
Guvernarea n i prin reele se gsete n literatur la guvernarea prin intermediul reelelor
care sunt conceptualizate n mod explicit ca forme pluricentrice de guvernare n contrast cu
formele multicentrice (piaa) i unicentrice sau ierarhice (statul). Acestea sunt caracterizate
printr-un schimb de resurse i negocieri i prin interaciunea asemntoare unui joc
nrdcinat n ncredere i reglementat de normele jocului negociat i convenit de ctre
participanii reelei. Reelele organizaiilor publice au fost considerate a fi centrul analitic al

noiunii de guvernare n studiul administraiei publice(Rhodes, 2001);

Guvernarea pe mai multe nivele face referire la nivele de guvernare diferite, dar, implic de
asemenea actorii publici i privai, ONG-urile pe aceste nivele. nelgerea acestui concept se
bazeaz pe analiza comparativ a politicilor publice ale Uniunii Europene.

Astfel, s-a
23

dezvoltat ca rspuns la centrismul de stat n teoria de integrare european, care trateaz

realizarea politicii n Uniunea European ca un joc pe dou nivele.
Pe plan mondial asistam la mutari importante; importana crescut a comunitilor
locale, a pieelor internaionale, a corporaiilor multinaionale, a ageniilor care
reglementeaz tranzacii economice internaionale, schimbarea sectorului public de la
guvernarea prin puteri executive i legislative la cea judiciar, crescnd popularitatea
punctelor de referin i compararea celor mai bune practici. Exist multe tipuri de schimburi
vertical-orizontal combinate, dar, de asemenea deciziile de guvernare sunt realizate din ce n
ce mai mult n reele complicate cuprinznd actorii supranaionali, naionali i sub-naionali.
Noile forme de guvernare vin s le nlocuiasc pe acestea precum sunt negocierea i
concertarea i managementul informaiei n reele.
Guvernarea este provocare-cheie a naiunilor de tranziie. n toate aceste ri aexistat
determinarea de a construi democraia, economia de pia liber, realizarea transparenei i
responsabilitii guvernului, reducerea srciei, ncurajarea dezvoltrii societii civile.
n general, guvernarea public cuprinde instituiile i funciile statului, subliniaz
statul de drept, presupune interaciune ntre stat i societatea civil, sugereaz capacitatea
guvernului de a conduce politica pentru performan economic i accentueaz managementul
resurselor economice i sociale.

2.1.1.

Ce este buna guvernan?

Guvernana se refer la reele auto-organizatoare i interorganizaionale, caracterizate

de interdependen, schimb de resurse, reguli ale jocului i autonomie semnificativ fa de
stat (Rhodes, 1997). n opinia noastr Rod Rhodes este cel care ofer cea mai sistematic
definiie a guvernanei n termeni de reele auto-organizate, interorganizaionale, i trece la
identificarea a patru caracteristici de baz ale guvernanei, care disting termenul de
noiunea tradiional de guvernare:

Interdependena dintre organizaii: guvernana acoper actori non-statali, schimbarea

limitelor statului nseamn c frontierele dintre sectoarele public, privat i voluntar devin
flexibile i opace.

24

Interaciuni continue ntre membrii reelei: generate de necesitatea de a face schimb de

resurse i de a negocia obiective mprtite reciproc.

Interaciuni de tip joc: bazate pe ncredere i reglementate de regulile jocului negociate i

convenite de participanii la reea.

Un grad semnificativ de autonomie fa de stat: reelele nu sunt subordonate statului, acestea

se auto-organizeaz.

Aceast trecere de la guvernare la guvernan aduce ns n discuie mai multe aspecte

aici amintind trei elemente interconectate: fragmentarea, direcionarea i rspunderea.
Fragmentarea poate aprea atunci cnd birocraiile statelor centralizate subcontracteaz
furnizarea serviciilor publice ctre o gam larg de organizaii publice, cvasipublice i private,
reducnd controlul guvernului central asupra rezultatelor politicilor, guvernele pot orienta
politicile publice ntr-o anumit direcie dar n practic rezultatele politicilor vor depinde de
interaciunile unui numr ridicat de actori, asupra crora guvernele au numai control
imperfect. Guvernarea nseamn putere, relaii i responsabilitate, cine are influen, cine
decide, cum se exprim cetenii i factorii interesai precum i cum rspund decidenii la
cerinele acestora.

Conceptul de guvernan combin idei despre autoritatea politic i despre

managementul resurselor economice i sociale, la fel ca i capacitatea guvernelor de a formula
politici solide i de a-i exercita funciile ntr-o manier eficace, eficient i echitabil. Buna
guvernan este definit ca i existena responsabilitii politice, a transparenei birocratice,
exercitarea puterii legitime, libertatea de asociere i participare, libertatea informaiei i de
exprimare, un management fiscal solid i responsabilitate financiar, respect pentru lege, un
sistem echitabil de justiie, respect pentru drepturile omului, oportuniti pentru societatea
civil. Buna guvernan joac un rol important n crearea statelor capabile s-i canalizeze aa
cum trebuie eforturile de dezvoltare, iar n astfel de state, buna guvernare ar trebui s existe
att n politicile naionale, ct i locale.
Prin urmare, n procesul de dezvoltare a statelor, guvernele ar trebui s fie interesate i
de buna guvernare economic i corporativ pe lang buna guvernare politic, aspecte care
sunt interdependente i care se influeneaz reciproc. n toate aspectele sale, buna guvernan
25

influeneaz n mod pozitiv dezvoltarea societii prin crearea instituiilor care funcioneaz
pe baza transparenei, responsabilitii i a unui management financiar bun. Guvernarea
democratic este legat de nivelul venitului, a investiiilor, al capitalului uman i a liberalizrii
economice.
Alte cercetri au artat c instituiile influeneaz creterea economic i c legtura
dintre dezvoltare i creterea democraiei este robust. Astfel, n literatur s-a ajuns la un
consens conform cruia dezvoltarea este imposibil n absena democraiei, a respectului
pentru drepturile omului i, n general, a unei bune guvernri.
Cu toate acestea, n majoritatea statelor n curs de dezvoltare, capacitatea de a susine
o bun guvernare este slab ceea ce nseamn c puterea de dezvoltare este de asemenea slab
i c necesit s fie mbuntit, iar aceast dezvoltare trebuie s aib la baz circumstanele
particulare ale fiecrei ri i necesit deschidere ctre lecia de experien a altor state i
flexibilitate n abordare.
Cererea i oportunitile puterii de dezvoltare n-au fost niciodat mai mari, pentru c sa ajuns la concluzia c puterea de dezvoltare este cea prin care se pot realiza scopurile
societii, cu realizarea unui sistem care permite stabilirea obiectivelor, trasarea planurilor de
aciune, dezvoltarea i implementarea politicilor i a planurilor corespunztoare, designul
cadrului de lucru legal, crearea i managerierea parteneriatelor i promovarea unui mediu
propice societii civile i sectorului privat. Avnd n vedere experina pe teren n ceea ce
privete buna guvernare pentru realizarea unei dezvoltri durabile, sintetizm obiectivele
puterii de dezvoltare astfel:sigurana c exist o relaie bazat pe ncredere ntre guverne i
ceteni, sprijinirea celor care sunt cei mai afectai de proast guvernare i srcie,crearea i
meninerea unui mediu corespunztor competiiei i pluralitii de idei, oferirea de
oportuniti egale cetenilor n ceea ce privete accesul la resurse i participarea n procese
politice, mobilizarea respectului pentru drepturile i libertile umane i pentru respectarea
legii, rspndirea compoartamentului etic printre funcionarii publici i liderii politici,ntrirea
managementului financiar public, promovarea reformelor instituionale care ar trebui s se
axeze n primul rnd asupra serviciilor administrative i civile.

2.1.2.

Guvernana corporativ

Guvernana corporativ include ntru-un sens larg ideea controlului i puterii de

decizie managerilor de vrf la nivelul companiilor, dar i o egalitate a tuturor actorilor care iau
26

parte la procesul decizional, att ageni exogeni (factori interesai), ct i ageni endogeni ce
aparin de companie. n economiile de tranzitie, este foarte important ca la procesul decizional
s participe oameni din interiorul organizaiei care au expertiza i experiena adecvat, un
lucru favorabil procesului de privatizare. Actorii din interiorul ntreprinderilor vor avea o
contribuie pozitiv asupra guvernanei corporative, n comparaie cu diferiii factori
interesai. Spre deosebire de Republica Cehia, cele dou state: Slovenia i Polonia sunt
adeptele abordrii guvernrii corporative din interior, adic prin intermediul actorilor de la
nivelul ntreprinderilor. ntr-o pia financiar, n contextul guvernanei corporative, acionarii
sunt privii prin prism a dou moduri de abordare: unul german-japonez (n care controlul i
supravegherea sunt asigurate de unul sau mai muli acionari), iar cel de-al doilea model
anglo-saxon, ce pune n eviden ameninarea n directa managerilor prin puterea i interesele
controlate ale acionarilor. ntr-o astfel de pia financiar, rolul guvernanei corporative n
domeniul fondurilor de investiii este destul de limitat. Privatizarea n mas are de c tigat
deoarece drepturile de proprietate vor fi dispersate i astfel se vor cuta noi forme de control,
noi strucuri pentru a ine sub supraveghere activitatea ntreprinderilor i a motiva managerii.
n economiile de tranziie, pieele financiare nu sunt nc destul de dezvoltate,
capitalizarea fiind scazut n ceea ce privete PIB-ul, un rezultat nefavorabil chiar i pentru
Cehia unde privatizarea n mas a fost utilizat foarte frecvent iar capitalizarea este foarte
ridicat. n aceast situaie, fondurile de investiii nu sunt totdeauna calea cea mai bun,
probleme aparnd i intensificndu-se din cauza asmetriei de informaii n rela ia dintre
managementul operaional i acionari. Problema central este neputina fondurilor de a
genera capital real. De asemenea, o alt disfuncionalitate la nivelul fondurilor de investi ii
este supravegherea inadecvat, cum se ntampla n Cehia, iar asta este o problem a proastei
reglementri i nu neaprat a modului de guvernan. Cu toate acestea, la nivelul celor trei ri
avute sub observare, exist o serie de aspecte pozitive ale fondurilor de investiii n cadrul
privatizrii n mas. Primul este exemplul polonez care se bazeaz pe drepturile de proprietate
n economia de pia, prin forarea ntr-o anumit msura a portofoliului de politici ale
fondurilor de investiii. Totodat, multe probleme pot fi eliminate prin supravegherea strict a
fondurilor i identificarea unor soluii optime, cum ar fi depistarea unor modalit i de
remunerare adecvate.

27

2.1.3.

Calitatea Bunei Guvernri

Diferite abordri ale scopurilor i instrumentelor bunei guvernane scot n eviden mai
multe coli de gndire. colile de tip Public Choice indic tipul de arhitectur instituional
care s determine birocraii i politicienii s nu se foloseasc de acestea n scopuri personale
traduse n acte de corupie. Abordrile de tipul New Institutional Economics pun accentul pe
reducerea costurilor tranziie i obinerea de avantaje din schimburi. De asemenea, o bun
guvernan ar trebui s aib ca suport o legislaie mult mai previzibil, transparent i
responsabil i s asigure stakeholderii c statul nu le va revoca arbitrar dreptul de proprietate.
Trei principii fundamentale ale bunei guvernane se remarc n mod deosebit n literatura
de specialitate:

Transparena (cetatenii i sectorul privat trebuie s vad i s cunoasc cum institu iile

politice i civile lucreaz pentru ei);

Responsabilitatea (nlocuirea liderilor care-i ncalc sau nu-i asum promisiunile);
Participarea i mputernicirea (atragerea societii civile cu diferitele ei interese divizate
n procesul de luarea deciziilor i monitorizarea implementrii programelor publice).
Alte principii afirmate n literatura tiinific, necesare unei bune guvernane sunt

consolidarea birocraiei raionale, independena justiiei i protecia dreptului de propritate.

Asumarea drumului european de ctre Romnia mpreun cu alte nou state din
Europa Central i de Est confirm pe de o parte dorina acestora de a asuma democra ia, iar
pe de alt parte indic faptul c tranziia de la comunism la economie de pia i democra iile
de tip liberal a luat sfrit. Cu toate acestea, dei formal aceste ri ndeplinesc multe dintre
criteriile europene, cercetrile de tipul calitii guvernanei indic performan e mai sczute
fa de media occidental n ceea ce privete calitatea instituiilor sau lupta mpotriva
corupiei.
Democratizarea este asociat nu doar cu lrgirea drepturilor politice i civile, dar mai
ales cu creterea bunstrii i eradicarea corupiei. Observaia conform creia n majoritatea
statelor post-comuniste, performana sistemului politic democratic nu a atins nici mcar cele
mai modeste ateptri, ceea ce ngreuneaz ncrederea cetenilor n istituiile publice i chiar
pune sub semnul ntrebrii nsui regimul democratic (cazul protestelor din anii 2011-2012 n
majoritatea rilor europene).

28

2.1.4.

Conceptualizarea calitii guvernanei

Diferitele abordri asupra calitii guvernanei scot n eviden necesitatea

conceptualizrii termenului governance precum i calitatea democraiei sau calitatea
guvernanei.Aa cum am precizat anterior n general, nu exist un consens asupra definirii
termenilor, nu doar din cauza faptului c avem diferite straturi de democratizare n Europa,
dar mai ales pentru c termenul governence a fost lansat abia n anul 1989 de ctre Banca
Mondial. Faptul c cercettorii i practicienii nu au ajuns la un consens privind definiia
standard a Bunei guvernane, diferite studii adoptnd diferite interpretri, genereaz astfel
riscul c cercettorii vor adopta definiiile care le servesc cel mai bine pentru a-i confirma
propriile teorii.
Bo Rothstein i Jan Teorell au propus ca imparialitatea s fie considerat drept
caracteristica definitorie a calitii guvernanei: Atunci cnd sunt implementate legi i
politici, oficialii guvernamentali nu trebuie s in cont de alte caracteristici ale
ceteanului/cazului n afara celor stipulate n politic sau n lege (Rothstein, Teorell, 2008).
Aadar, Rothstein i Teorell subliniaz conexiunea dintre calitatea guvernanei ca
imparialitate (exerciiul puterii publice) n partea rezultant a sistemului politic i echitatea
politic n partea de implementare, rezultnd posibilitatea egal de acces la putere i la
sufragiul universal. Pentru ca instituiile politice s fie impariale, trebuie s fie consolidate pe
regula de baza a universalitii, conform creia integritatea public este neleas ca un
tratament egal al cetenilor, indiferent de grupul din care fac parte (spre exemplu, n funcie
de etnie sau orientare sexual) (Mungiu-Pippidi, 2006).
Prin definiie, aadar, calitatea guvernanei ca imparialitate elimin toate formele de
corupie i practici de genul nepotismului, clientelismului, patronatului sau discriminrii. Cu
toate acestea, aa cum Rothstein i Teorell au subliniat, dei imparialitatea presupune absena
corupiei, contrariul nu este neaprat adevrat. Inexistena corupiei ntr-o societate nu exclude
toate formele de exerciiu parial al puterii guvernamentale.
Cu toate acestea, democraia i imparialitatea se suprapun la nivel conceptual.
Legitimitatea democratic cere ca drepturile politice i civile s fie asigurate printr-un cadru
legal care trebuie s fie aplicat n mod imparial subiecilor si. Aadar, drepturile democratice
trebuie s fie universale. Mai mult, pentru ca alegerile democratice s fie libere i corecte,
acestea trebuie s fie administrate de ctre insituii guvernamentale impariale, care nu-i
favorizeaz pe cei care conduc n detrimentul celorlali competitori. Un teren de joc politic
29

att de neuniform nu este foarte neobinuit n statele care ndeplinesc numai criteriile minime
de democraie electoral.
O alt caracteristic a bunei guvernane este corectitudinea procedural, luarea
deciziilor i regulilor create i implementate de ctre autoriti i instituii, procese ce servesc
ca fundament al legitimrii democratice.

Includerea celor 10 state post-comuniste n Uniunea European este, probabil, cel mai
bun indicator al consolidrii democratice n aceste state. Calitatea de membru al UE a
transformat democraia n singurul joc din ora n aceeai manier ca i n democraiile
instalate n Europa Occidental. Noile state membre i-au dovedit capacitatea n materie de
guvernan democratic, economie de pia i implementarea acquis-ului comunitar. Cu toate
acestea, n ciuda faptului c cetenii din statele nou-intrate se bucur de aceleai drepturi
politice i civile ca i cei din Vest, numeroi indicatori au relevant faptul c statele din Europa
Central i de Est sunt mult n urma celor din Vest n privina performanei sistemului politic
democratic i a instituiilor sale, n special n privina corupiei.

Calitatea sczut a guvernanei i perfomana sczut a instituiilor politice fac parte

dintr-o realitate creia trebuie s i fac fa foarte multe persoane la nivel global. Pentru muli
ceteni, democratizarea presupune nu numai drepturi politice universale i liberti civile, ci
i o speran pentru un sistem politic corect care poate eradica corupia i alte aspecte ale unei
slabe guvernane. Pentru muli ceteni din Europa de Est, cu toate acestea, realitatea dur a
tranziiei ctre democraie nu e conform cu ateptrile lor. De asemenea, n multe cazuri, ei
sunt n mod clar n poziia de a cere mai mult de la cei alei de ei i de la sistemul politic n
general. Instituiile politice primesc ajutorul i ncrederea pe care o merit n funcie de
performana atins. Iar n majoritatea statelor post-comuniste, performana sistemului politic
democratic nu a atins nici mcar cele mai modeste ateptri (Mishler i Rose, 2001).

Rezultatul a ajuns s fie nemulumirea i nencrederea n instituiile politice

democratice, n unele cazuri ajungnd chiar la a pune sub semnul ntrebrii legitimitatea
regimului democratic. Constituind fundaia legitimitii democratice i o parte indispensabil
a consolidrii democraiei, percepia cetenilor n privina calitii guvernanei i a
instituiilor consituie o ntrebare empiric de cercetare care, de fapt, s-a bucurat de un interes
surprinztor de sczut n rndul cercettorilor n politici comparative.
30

2.1.5.

Starea guvernrii n Romnia

Aderarea la Uniunea European a sugerat nceperea unei noi faze de dezvoltare pentru
rile Europei Centrale i de Est. n opinia noastr, conceptul unei bune guvernri pentru o
nou ar din cadrul UE poate fi tradus printr-o guvernare democratic, ceea ce nseamn o
guvernare transparent i responsabil, capabil s sporeascp participarea i asigurarea
statului de drept. Astfel, toate rile care au aderat la UE sunt considerate n mod formal a fi
democraii deoarece aceasta este una dintre condiiile fundamentale pe care statele candidate
trebuie s le ndeplineasc. Acest lucru este mai mult sau mai puin cazul Romniei, care, n
anul 2009 a atins un punctaj al democraiei de 3.36, lucru care nc o plaseaz n grupul
democraiilor semi-consolidate (cu un punctaj care variaz ntre 3 i 3.99), mpreun cu
Bulgaria (3.04), Croaia (3.71), Serbia (3.79), Muntenegru (3.79), Albania (3.82) i
Macedonia (3.86). Prin urmare, scopul pentru Romnia ar trebui s fie aderarea la grupul
democraiilor consolidate (cu un punctaj variind de la 1 la 2.99), mpreun cu Slovenia (1.93),
Estonia (1.93), Letonia (2.18), Republica Ceh (2.18), Polonia (2.25), Ungaria (2.29),
Lituania (2.29), Slovacia (2.46). mediat ce un nou stat membru al UE are ntr-adevr o
guvernare democratic, acesta ar trebui s se concentreze pe formele de guvernare
(guvernarea politic / public, guvernarea economic i guvernarea social), pentru c pe
msur ce rile care sunt n dezvoltare i n tranziie continu pe calea spre democraie,
schimbrile au loc n modul n care toate sectoarele societii interacioneaz: stat, sector
privat i societate civil. Aceast interaciune este esena guvernrii (Brinkerhoff et al.,
2002:7). ncepnd cu anii `90, atunci cnd Romnia a intrat pe calea democraiei, de
asemenea, a devenit parte a grupului de ri n dezvoltare i n tranziie. n anul 2007, dup 17
ani dup eforturi continue, Romnia a ntrat n Uniunea European. n mod normal, n acest
punct ne-am imagina c Romnia a reuit s-i depeasc perioada de tranziie i cel puin s
se alture grupului de ri dezvoltate intermediar. La nceputul anilor `90, strategia
guvernului a fost concentrat foarte mult pe economie. Abia mai trziu a devenit evident
faptul c reforma economic nu ar fi fost posibil fr o reform corespunztoare a
administraiei publice, care explic ntrzierile i distorsiunile care au rezultat pe parcursul
procesului de implementare a reformei economice. n aceast lucrare argumentm dac
Romnia a atins ntr-adevr aceast schimbare de situaie, prin evidenierea deficitelor i
creterilor.
Atunci cnd Romnia a devenit membru deplin al UE n anul 2007, toi se ateptau ca
tranziia s se fi sfrit i de aici eticheta de ar n dezvoltare. Cu toate acestea, aproape
31

toate statisticile plaseaz n partea de jos a listei. Nu exist nicio ndoial c procesul de
aderare la UE ne-a ajutat s grbim i chiar s eliminm anumite etape din cadrul lucrrilor de
tranziie. Totui, n ciuda eforturilor fcute n perioada de pre-aderare, nc mai este un drum
lung de parcurs pentru a ajunge rile dezvoltate din Europa de Vest. Mai muli analiti strini
i autohtoni mprtaesc aceeai opinie c, dei Romnia a depus mai multe eforturi n
vederea mbuntirii condiiilor sociale i economice ale populaiei, un lucru esenial pare c
lipsete pentru c prosperitatea i democraia considerabile sunt nc ateptate. n acest sens,
exist un acord de cretere privind absena ingredientului care ar putea fi: buna guvernare.
Acest lucru ar explica de ce rile care se confrunt cu multe circumstane adverse au realizat
mai multe progrese vizibile, cum este li cazul Bulgariei. Anumii autori consider deficitul de
guvernare n Romnia cuprinde multe aspecte ale vieii publice i este tradus n acorduri
instituionale greite, lipsa voinei politice i absena abilitilor de implementare (MungiuPippidi, 2003). Poziia acestora este susinut de date cantitative precum calitatea
indicatorului de guvernare calculat de Banca Mondial (2009), care msoar ase dimensiuni
principale de guvernare (Figura 1). n ultimul deceniu, evoluia acestui indicator arat c cele
mai sensibile domenii de guvernare din Romnia sunt controlul corupiei, statul de drept i
eficiena guvernrii.

Figura 1. Calitatea guvernrii n Romnia

NOT: Punctajele se situeaz ntre -2.5 and 2,5, cu un punctaj mare corespunztor unor rezultate mai
bune. Sursa: Kaufmann et al., 2009, Worldwide Governance Indicators (WGI) project, World Bank

Dac ne uitm mai bine la dimensiunea corupiei i, de asemenea, dac vom consulta
alte evaluri complete precum arat indicatorii Transparency International (Figura 2), putem
observa cu uurin c cele mai remarcabile progrese au fost realizate n perioada de pre32

aderare, atunci cnd CPI a marcat creteri chiar de 0.6 puncte (3.1 n 2006, prin comparaie cu
3.7 n 2007). Odat cu aderarea Romniei la UE, punctajul a crescut foarte puin (3.8 n 2008,
prin comparaie cu 3.7 n 2007) sau a rmas constant (3.8 n 2009). Progresul realizat n 2008
n lupta anticorupie au fost constante n 2009 cel mai probabil din cauza ncercrii
Parlamentului de a restabili imunitatea pentru minitrii care, de asemenea, s-au bucurat de
statutul de membru al parlamentului (Raportul Freedom House, 2009).

Figura 2. Evoluia Indicelui de Percepie a Corupiei n Romnia (CPI) ntre anii 1997-2008
NOT: Evalurile sunt efectuate pe o scar de la 1 la 10, 1 reprezentnd cel mai nalt nivel de
corupie iar 10 reprezentnd cel mai sczut nivel de corupie Sursa: Transparency International, 2009

Potrivit cercetrii intreprinse de Linde (2009) asupra ctorva dintre variabilele bunei
guvernanei n rile post-comuniste membre ale Uniunii Europene n anul 2009, rile n
cauz sunt la majoritatea capitolele cele mai codae nu doar ntre rile europene, ci i cele
membre OECD. Politologul suedez propune o analiz empiric bazat pe indici furnizai de
ctre instituii internaionale cum ar fi Indicele Percepiei Corupiei Transparente
Internationale i a Indicele Naiunilor n Tranziie, Freedom House Index sau Indicele Unitar
Economic Intelligence al Democraiei. n cazul rilor din Europa Central i de Est trecute
prin comunism, percepia cetenilor asupra corpuiei funcionarilor publici este una extrem
de ridicat, dei toate aceste state au fcut progrese semnificative n ceea ce privete calitatea
guvernrii n cei douzeici de ani de la cderea comunismului. Datele organismele naionale
au indicat o cretere a calitii de guvernare de-a lungul timpului n rile post-comuniste, dar
33

perceia cetenilor nu confirm acest lucru. Prin urmare, n encrederea n instituiile publice i
n oficiali sunt caracteristicile principale ale culturii politice post-comuniste contemporane. O
majoritate covritoare de ceteni consider c sunt tratai incorect n relaiile cu autoritile.
Acest fapt nu este tocmai surprinzator dac avem n vedere faptul c tot o parte foarte mare
din ceteni percep majoritatea funcionarilor publici c fiind corupi n implementarea
politicilor publice, aspect ilustrat de studii anterioare care relevau un grad foarte mare de
nencredere a publicului n instituiile politice.

2.2.Guvernarea n contextul globalizrii

n ciud utilizrii sle mbigue, termenul de guvernre se reduce n esen l dou
ntrebri puse nc de l nceput de omenii de tiine politice: Cine ne guvernez? i Ct
de bine? Prim ntrebre se concentrez pe probleme de putere i distribuie puterii i
resurselor n societte. dou ntrebre este n strns legtur cu termenul de guvern bun
(exigibil) n strns corelie cu elemente c instituii eficiente, metode eficiente de
operre i rezultte politice echitbile. Privit c sistem, guvernre este rreori privit n
mod sttic, chir dc schimbrile reflect, n fiecre r, circumstne istorice, politice,
culturle, educionle i economice.

stfel, efectele profunde le guvernrii supr societilor contemporne u inspirt o

rentere globl de interes n teori i prctic de governance. Guvernna ineficient i
corupt fost cuzt pentru condiiile de srcie, stgnre economic, lips de stbilitte
politic, confuzie, hos, nclcri le drepturilor omului. Printre fctorii importni cre
motivez cercetre calitii guvernrii sunt: eecuri le progrmelor de justre, utilizre
buziv fondurilor publice, corupi n multe ri n curs de dezvoltre, colpsul economiilor
centrl plnificte, criz fiscl rilor dezvoltte. O guvernre n sens lrg nu se limitez l
ctivitile su funciile utoritilor publice centrle. n fiecre societte, li juctori (n fr
de guvern) mprt responsbiliti: oportuniti, gruprui de interese, mss medi i o vriette
de orgnizii non guvernmentle.

n condiiile n care definim globalizarea c un fenomen multidimensionl, o

interconectivitte globl n tote spectele vieii contemporne, de l domeniul culturl l cel
socil, de l domeniul finncir l cel spiritul observm c fenomenul globalizrii lrgete i
dncete integrre globl i faciliteaz reliile ntre stte (orgniziile internionle
34

precum ONU su UE fiind rezultte concrete le cestei integrri). lte rezultte le

globlizrii sunt dezvolre legii internionle privind drepturile omului, prbuire cdrelor
normtive din comer, sntte i mediu cre reprezentu limitri le suvernitii bsolute i
supremiei teritorile le sttului, extindere beneficiilor sttului prin integrre s n cest
cdru globl (totodt, instituiile nionle sunt ngrijorte de cpcitte lor de gestion
noi responsbiliti i s sigure relii corecte n cest nou structur globl, mi les c
forte multe domenii precum finnele, tehnologi, depesc brierele culturle).

Pe de lt prte, globlizre fost socit cu doctrinele politice neoliberle,

promovnd privtizre, reducere cheltuielilor publice, restbilire bunstrii, ntrire
desciplinei finncire, strictul control supr orgnizrii muncii i reducere txelor. Mai nou
economi globl din secolul 21 este puternic amprentat de trei schimbri mjore: trecere
ctre o economie cunoterii, o interre globl mi puternic i o schimbre reliilor
umne cu mediul, din cest punct de vedere teptndu-se i o modificre comportmentului
guvernntei f de cest context interdependent.

Globlizre nu cunote o micre linir, nefiind un fenomen raional; stfel,

inversri u loc dese, spre exemplu l nivel regionl s-u formt blocuri (UE, Lig rb,
Orgnizi Sttelor mericne) su sunt stte cre se liz cu mrile puteri mi mult pentru
-i extinde sfera de influen dect pentru cooper globl. rile n curs de dezvoltare nu u
juct un important rol n procesul globlizrii i dese l privesc c fiind distructiv, mi les
c nu u putut s iniieze reguli pentru -i protej muncitorii cum rile industrilizte u
fcut-o n ultimele decenii. n principiu, marii ctigtori ai globlizrii sunt marile niuni
industrilizte i, deci aflate mereu n cutre unor noi piee (Jreisat, 2004).

2.2.1.

Influenele globle i dministri public

n contextul unei lumi n dezvoltre i ntr-o continu schimbre, l cre se dug

procesul crescnd l globlizrii i revolui tehnologic conceptul de dmnistrie trebuie
regndit i dptt noilor reliti. Prctic pentru se implement politici publice de succes,
guvernele sttelor lumii trebuie s se bzeze pe noi premise, tehnologii noi, ledership etc. De
ltfel putem observa faptul c de multe ori deciziile de maxim importn u nceput s fie
lute de instituii extinse l nivel mondil i mi puin de ctre guvernele sttelor.

35

dr, putem constt fptul c dmnistri se confrunt cu noi provocri, nevoi

ntr-o continu schimbre i diversificre. n primul rnd se mnifest o nevoie din ce n ce
mi mre n cee ce privete dilogul su negocierele ntre sttele lumii. Procesul globlizrii
conduce inevitabil l o mixtur de vlori culturle le unor stte i tunci trebuie s se jung
l un consens pe bz negocierii stfel nct vlorile culturle le unei na iuni s nu fie
fectte, dr pe de lt prte s fie meninut status-quo-ul desenat conform regulilor jocului. O
lt provocre este schimbre conceptului i rolului birocriei. Doctrinele neoliberle de l
nivel mondil u vut diverse tcuri supr birocriei motivnd c este bsolut necesr o
reform i o totl schimbre modului de orgnizre i gndire birocriei, ns ceste
firmii nu u fost i nu sunt n totalitate sprijinite de metode i tehnici de schimbre i
modernizre. Spre exemplu, n unele stte sistm de l trecere de l prdigm bzt pe
comnd i control l concepte noi cum r fi Mngementul Totl l Clitii, evlure bzt
pe performn, biliti le birocrilor, etc. Din nefericire, trecere l ceste modliti este
neuniform n stte i tunci sistm l o discrepn ntre ceste n cee ce privete
conceptul de birocrie i eficien dministrtiv. De semene, cultur orgnizionl i
cretivitte tind s fie concepte noi dptte i l nivel public. Noul Mngement Public
explic cel mi bine necesitte cestor concepte ntr-o instituie public modern. Un ultim
concept ce trebuie lut n clcul este guvernre electronic. Prctic prin guvernre
electronic se nelege un mijloc modern de publicre, implemententre progrmelor,
politicilor guvernmentle, informre cetenilor pe bz TIC i care devine foarte necesar
ntr-o lume din ce n ce mai avansat tehnologic i informaional.

2.2.2.

Caracteristici ale guvernanei europene

Europenizarea reprezint procesul prin care instituiile i politicile UE influeneaz

instituiile i politicile naionale ale statelor membre (Wallace, 1996). Primele cercetri n
domeniu au fost realizate de Wallace, Bulmer i Patterson n anii 70, urmnd ca studiul
europenizrii s se dezvolte n anii 90 cnd s-a ncercat explicarea procesului i a rezultatelor
diferite observate n statele membre sau n domenii diverse. Cowles, Caporaso i Risse (2000)
susin c gradul de europenizare depinde de trei factori: presiunile de adaptare, ce sunt mai
slabe sau mai puternice n funcie de diferenele existente ntre instituiile i politicile UE i
cele ale statelor membre,variabilele interne, inclusiv restriciile interinstituionale, culturile
organizaionale i politice ale instituiilor naionale. Astfel, UE poate influena politica intern
fie prin limitarea opiunilor naionale, fie prin inducerea de norme noi.

36

n anii 80 i 90 au aprut lucrri n care cercettori precum Streeck i Scharpf susin

c UE practic integrarea negativ , prin care este subminat autoritatea i capacitatea de
guvernan intern a statelor membre i n acelai timp nereuind s instituie o guvernan
supranaional legitim din punct de vedere democratic. Unul dintre argumentele aduse n
sprijinul acestei idei este faptul c reglementrile UE privind piaa intern i deciziile Curii
Europene de Justiie au erodat sau au nlocuit reglementrile naionale, primejduind astfel
preferinele alegtorilor exprimate n mod democratic de ctre acetia i adunrile legislative
naionale. Chiar i n cazul n care legislaia UE nu intervine n ceea ce privete
reglementrile, sistemele de impozitare i cele de protecie social ale statelor membre,
dispoziiile privind libera circulaie lanseaz o concuren reglementar, deoarece guvernele
naionale vor ncerca s devin ct mai atractive capitalului mobil, scznd ficalitatea i
reglementrile aplicate firmelor. Amploarea acestui fenomen variaz n funcie de
domeniu.Adoptarea monedei euro i limitrile impuse deficitelor bugetare naionale conform
Pactului de Stabilitate i Cretere a UE limiteaz de asemenea autonomia naional deoarece
priveaz statele de unele instrumente de politic fiscal. n acest context, unii specialiti
critic procesul decizional de la nivelul UE, susinnd c acesta are o natur distant i opac
datorit rolului puternic pe care l are Consiliul de Minitrii.

Cercettorii n domeniul relaiilor internaionale continu s-i pun ntrebri

importante cu privire la procesul integrrii europene i s teoretizeze cu privire la Uniunea
European n contextul globalizrii i al cooperrii regionale i integrrii regionale ntre
statele din diversele pri ale Europei si ale lumii. Perspectiva guvernanei nu este o teorie
unic cu privire la UE sau integrarea european, ci o grupare de teorii nrudite subliniind teme
comune. Simon Hix a contrastat n mod util coala guvernanei cu alternativa sa
raionalist/comparativ/pozitivist, argumentnd c perspectiva guvernanei constituie o
agend de cercetare distinct n patru privine:

Perspectiva guvernanei teoretizeaz guvernana UE ca fiind non-ierarhic, mobiliznd reele

de actori privai i publici angajndu-se n deliberare i eforturi de soluionare a problemelor
prin instituii informale ct i prin cele formale.

Practicienii perspectivei guvernanei susin necesitatea unui nou vocabular pentru a captura
trsturile distinctive ale guvernanei UE.
37

Cercettorii din domeniul guvernanei UE subliniaz capacitatea UE de a promova

deliberarea i persuasiunea- un model de elaborare a politicilor n care actorii sunt
deschii la schimbarea credinelor i preferinelor acestora, i n care argumentele pot conta la
fel de mult sau poate mai mult dect puterea de negociere.

Teoreticienii guvernanei exprim n mod frecvent o preocupare normativ cu privire la

deficitul democratic din UE punnd accentul pe potenialul UE ca democraie
deliberativ- soluionarea colectiv a problemelor ofer o alternativ superioar din punct de
vedere normativ de elaborare a politicilor ntr-o Uniune multinaional.

Guvernana UE a reprezentat un subiect foarte important ce a strnit numeroase

discuii la nivelul Uniunii i astfel dup multe dezbateri Comisia European a ajuns la
concluzia c guvernana UE are nevoie de o reformare fiind adoptat la 25 iulie 2001 Carta
Alb a Guvernanei Europene. Astfel, Cartea Alb definete guvernana ca reprezentnd
regulile, procesele i activitile care influeneaz modul n care puterile sunt exercitate la
nivel european.Tot Carta Alb este cea care explic n ce const reformarea guvernanei i
care este procesul ce l dorete implementat. Carta Alb i exprim dorina de a organiza un
dialog sistematic cu guvernele regionale i locale. De asemenea, se lanseaz i o nou idee i
anume de a implica nivelul regional i cel local n cadrul contractelor tripartite. Acestea
reprezint contracte ntre statul membru, localitile i regiunile lui, i Comisia European.
Guvernul central va juca un rol important n relaia dintre acetia i va fi responsabil pentru
implementarea activitilor.n cadrul relaiilor internaionale, analiza guvernanei ncepe n
mod tipic de la perspectiva sistematic a statelor coexistnd ntr-o stare de anarhie, i nu de la
elaborarea politicilor publice n cadrul statelor, iar ntrebarea de baz este dac i n ce
condiii statele pot coopera pentru a realiza ctiguri comune, n ciuda absenei unui guvern
global care s asigure respectarea acordurilor dintre acestea.Poate suplini Fondul Monetar
International i Banca Mondial sau de ce nu Comisia European lipsa acesti guvern
global/european?! Conform celor mai multe opinii, perspectiva guvernanei aplicat la studiul
UE i gsete originile, cel puin parial, n lucrrile lui Gary Marks cu privire la crearea i
punerea n aplicare a fondurilor structurale ale UE. Opunndu-se interguvernamentalitilor
precum Moravcsik, acesta argumenta c funcionarea fondurilor structurale din anii 80 i 90
oferea probe n favoarea unei imagini foarte diferite a UE, una n care guvernele centrale
pierdeau din puteri, att n favoarea Comisiei Europene, ct i autoritilor locale i regionale
38

din fiecare stat membru.Este de preferat cresterea rolului guvernelor locale i regionale in
guvernana european n detrimentul interguvernamentalismului?

Conceptul de guvernan multistratificat cuprinde att dimensiuni verticale ct i

orizontale. Prin multistratificare se nelege interdependena n cretere a guvernelor care
funcionau la diferite niveluri teritoriale, n timp ce guvernana semnala mrirea
interdependenei dintre guverne i actori neguvernamentali la diverse niveluri teritoariale.
Analiza guvernanei multistratificate (GMS) a lui Gary Marks a mbinat concluziile
fundamentale ale literaturii privind reelele de elaborare a politicilor, cu accentul su pe aceste
reele i pe comunitile de elaborare a politicilor publice din diverse domenii, cuprinznd
actori publici i privai, cu perspectiva unei UE n care actorii supranaionali i subnaionali
subminau dominaia i controlul tradiional al guvernelor naionale.

n opinia acestuia, guvernana multistratificat se concentreaz n mare parte pe

aspectele teritoriale ale guvernanei n Europa. Totui, spre deosebire de literatura federalist,
cercettorii din domeniul GMS sunt preocupai nu numai de distribuia autoritii ntre statul
naional i UE, ci n general de transferul de autoritate de la guvernele naionale ctre actori
supranaionali i subnaional.

Chris Ansell aduce n prim plan un alt tip de guvernan i anume guvernana tip reea
ce reprezint o structur n care att organizarea statal ct i cea societal sunt dezagregate
vertical i orizontal, dar conexate prin schimb cooperativ. Toate aceste evoluii pe plan
european i n condiiile prelungirii crizei economice, sistemul de guvernan din Romnia
necesit o regndire substanial bazat pe un nou concept, cel al guvernanei integrative.

PARTEA II. Reforma administraiei publice in Spaiul Administrativ

European in contextul bunei guvernanei
3.

Spaiu administrativ european

Noiunea de spaiu administrativ european a fost gndit dup modelul spaiilor

economice i sociale europene, insa un spaiu administrativ comun, n adevratul sens al

cuvntului, este posibil numai atunci cnd exista un set de principii legale, reguli i
reglementri uniforme respectate ntr-un teritoriu acoperit de o constituie naional. Evident
39

acesta nu este cazul spaiului administrativ din statele membre ale UE, ntruct nu exista o
lege comuna a administraiei publice si nici o Constituie a UE. Cu toate acestea, contactul
constant dintre funcionarii publici ai statelor membre ale UE, solicitarea de a dezvolta i
implementa acquis-ul comunitar la standarde echivalente de ncredere n toat Uniunea,
necesitatea unui sistem de justiie i administrativ unic pentru Europa i mprtirea
principiilor i valorilor administraiei publice au dus la o anumit convergen ntre
administraiile naionale. Acest lucru a fost descris ca fiind spaiul administrativ
european. Sensul dat acestui concept se leag de sistemul cooperrii judiciare, care include
asistena mutual n aplicarea legii i cteva adaptri n domeniile legislative relevante. Modul
de organizare i funcionare a sistemelor administrative tine de suveranitatea fiecrui stat
membru n parte, care i poate organiza administraia n funcie de nevoile proprii.Dei
administraiile publice din aceste state sunt structuri vechi, ele s-au adaptat continuu la
condiiile moderne, inclusiv la aderarea la Uniunea European, care presupune n sine o
evoluie.
Aceasta ne permite s afirmm c asistm la un fel de europenizare a Legii
administrative, care ne demonstreaz necesitatea unui spaiu administrativ european, care
trebuie s vizeze aranjamentele instituionale de baz, procesele, standardele administrative
comune i valorile funciei publice. Aceast list este departe de a fi complet deoarece exist
diferenieri calitative semnificative ntre statele membre. De altfel, problemele ivite ntre statele
membre din cauza acestor diferenieri constituie unul dintre motivele pentru care construciei
instituionale i s-a acordat o aa de mare prioritate n procesul de extindere nspre Europa
Central i de Est, fiind sustinuta prin programul PHARE.
Trebuie luat n considerare i faptul c integrarea n Uniunea European constituie un
proces evolutiv (principiul progresiei n construcia UE. Aceasta nseamn c nu este suficient
ca rile candidate s ating nivelul curent al administraiei publice din statele membre, ci pe
cel viitor al administraiilor acestora, intrucat nivelul acestora evolueaza in mod continuu.
Problema unei legi administrative unice pentru toate statele suverane integrate n UE a
fost dezbtut intens, nc de la nfiinarea Comunitii Europene. Cu toate acestea, nc nu sa ajuns la un consens. Este evident c principalele texte constitutive ale UE, mai exact Tratatul
de la Roma (1957) i Tratatul de la Maastricht (1992), Tratatul de la Lisabona (2007) nu
instituie vreun model comun de administraie public pentru statele membre. Odat asigurata
natura democratic a regimului politic, sunt lsate la latitudinea statelor membre, care din
40

punct de vedere legal, au autonomie deplin n ceea ce privete administraia. Se recunoate

doar necesitatea cooperrii dintre administraiile statelor membre si dreptul cetenilor
europeni la o buna administrare.Pn n prezent, numai anumite elemente concrete ale unei
eventuale legi administrative europene au fost stabilite n tratatele de baz ale UE i n
legislaia secundar a Comunitii Europene. n Tratatul de la Roma au fost stipulate unele
principii importante ale administraiei bazate pe lege, cum este dreptul la verificare judiciar a
deciziilor administrative(articolul 173) sau obligaia motivrii deciziilor administrative
(articolul 190). Oricum, numai cteva aspecte au fost efectiv cuprinse n activitatea legislativ
a Comisiei europene. Aceasta se refer mai ales la:
rolul de intermediar al administraiei publice, care trebuie s asigure libera
competiie a firmelor de pe teritoriul Uniunii Europene, stimulndu-le astfel nct s ating
standardele specifice statelor membre,
ajutoarele acordate de ctre stat ntreprinderilor, care trebuie autorizate i
monitorizate de ctre Uniunea European.
Atunci cnd un stat membru eueaz n implementarea legislaiei Comunitii Europene,
el este acuzat de nendeplinirea obligaiilor contractuale. Acest lucru creeaz o motivaie
suficient oricrei persoane fizice pentru a solicita statului compensarea daunelor produse chiar
i printr-o hotrre judectoreasc. Absena unui organism formal de control al administraiei
publice, al procedurilor sale i al nelegerilor instituionale specifice ale acesteia nu nseamn
c legea european administrativ supranaional este fr sens sau complet necunoscut
statelor membre. Exist un acquis comun, compus din principiile legale ale administraiei
publice, la care ne putem referi ca la un acquis comunitar neformulat n sensul c nu
exist vreo convenie formal, dar care ar putea constitui o lege administrativ european
comun.
Aadar, crearea spaiului administrativ european este rezultatul unui proces evolutiv
al convergenei dintre legislaia naional privind administraia public i practicile
administrative ale statelor membre . El este

exclusiv o creaie a doctrinei, termenul

neexistnd ca atare n legislaie, ntruct nu exist un model unic de administraie public la

nivelul statelor membre ale UE. Cu toate acestea, de-a lungul timpului s-a conturat un anumit
model european de administraie public, care poate fi considerat ca una dintre variantele
modelului occidental. Esena sa o constituie o anumita concepie a raporturilor politic administraie, deci o anumit apropiere de puterea politica bazat pe democraie electiv i
41

pluralist i pe principiul separrii puterilor (). Tezele de baz ale modelului zis occidental
de administraie public sunt subordonarea fata de puterea politic si separarea politicului de
administraie, principii care persist, dar se neutralizeaz, rezultnd un echilibru relativ
(uneori precar).

3.1.Principiile spaiului administrativ european

Dei expresia i conceptul de lege a administraiei publice difer de la un sistem
naional la altul, este posibil s dm o definiie comun. Astfel, Legea administratiei
reprezint un set de principii i reguli care se refer la organizarea i managementul
administraiei publice i la relaiile dintre administraii i ceteni.
Principiile spaiului administrativ european fixeaz standardele funciilor publice
din statele membre i inspir comportamentul funcionarilor publici. n unele ri ele apar, de
obicei, n diferite pri ale legislaiei n vigoare, n diferite acte ale Parlamentului, pri
specifice ale legislaiei derivate sau n hotrrile instanelor judectoreti care au de-a face cu
litigii care implic administraia public. Este cazul unor ri ca Belgia, Frana, Grecia, Irlanda
i Marea Britanie. n alte ri exist codificri generale n ceea ce privete procedura
administrativ, cu scopul de a sistematiza aceste principii. Acesta este cazul unor ri ca
Austria, Danemarca, Germania, Ungaria, Olanda, Polonia, Portugalia i Spania. Aceste
principii sunt incluse n procedurile administrative de la toate nivelurile. Actorii sectorului
public sunt obligai prin lege s se conformeze acestor principii legale.
n ceea ce privete legislaia Comunitii Europene, Curtea de Justiie a CE a definit un
mare numr de principii ale administraiei publice comune statelor membre aflate ntr-un
proces evolutiv. Printre acestea, sunt: principiul administraiei bazata pe lege ; principiile
proporionalitii, al certitudinii legale, protecia solicitrilor legitime, nediscriminarea,
dreptul la o audien n cadrul procedurilor decizionale n administraie, rapoarte interimare,
condiii egale de acces la curile administrative, responsabilitatea necontractual a
administraiei publice.
Principiile administraiei publice i cele ale funciei publice sunt uneori dificil de
definit. Deseori, cele dou par s se contrazic n anumite situaii. Eficiena pare a fi
inexistent n unele proceduri; loialitatea fa de guvern pare a fi n opoziie cu integritatea

42

profesional i cu neutralitatea politic; deciziile par a fi adoptate uneori n afara legilor n

vigoare etc.

3.1.1. ncrederea i predictibilitatea

O parte dintre principiile i mecanismele administraiei publice favorizeaz ntrirea
ncrederii i a predictibilitii in scopul eradicrii arbitrariului din afacerile publice. Ele sunt
numite principii de certitudine sau de securitate juridic i au n vedere aciunile i
deciziile administrative.
a) Principiul legalitii presupune ca administraia public s-i desfoare activitatea
conform legislaiei n vigoare. Legea reprezint un mecanism n continu schimbare pentru a
asigura ncrederea i predictibilitatea. Administraia public trebuie s decid n funcie de
legile n vigoare i de hotrrile stabilite de ctre instanele judectoreti, fr s ia n
considerare nici un alt aspect. Principiul legalitii este considerat , n doctrina administrativ
european, ca un principiul esenial al Statului de drept, care mpreun cu principiul separaiei
puterilor trebuie s garanteze libertatea cetenilor mpotriva abuzului de putere al
executivului (Schwarze, 1992). Obligaia de a respecta legile impune administraiei o dubl
exigen, una negativ, ce const n faptul de a nu lua nici o decizie ce ar putea contraveni
legilor, cealalt pozitiv ce const n aplicarea legilor, a tuturor msurilor normative sau
individuale care sunt necesare n vederea executrii efective a acestor legi (Schwarze, 1994).
Litera legii se opune puterii arbitrare sau oricror altor devieri ale comportamentului
funcionarilor publici.
b) De asemenea, nici o autoritate public nu este nvestit cu o putere de decizie
exclusiv, aceasta fiind n contradicie cu legile n vigoare. Principiul competenei legale
presupune ca autoritile publice s poat decide numai asupra unor probleme aflate n
jurisdicia lor legal. Competena administrativ cuprinde ansamblul atribuiilor ce revin unei
autoriti, compartiment funcional sau persoane ( funcionar public) i limitele exerciiului
lor.
n acest context, competena nseamn puterea de a decide, n mod legal i exclusiv,
asupra unei probleme de interes public, lucru care nu numai c autorizeaz persoana n cauz
s adopte o decizie, dar o i oblig s-i asume responsabilitatea pentru aceasta. O autoritate
public competent nu poate renuna la aceast responsabilitate.
43

Pentru a se bucura ns de avantajele competenei in luarea deciziilor,

responsabilitatea pentru decizii trebuie atribuit astfel nct toate deciziile ce presupun o
anume abilitate s fie luate de ctre persoanele care dispun de ea.
Noiunea de competen este strict definit, astfel nct decizia unei persoane
neautorizate (aflate n afara jurisdiciei legale) este nul i va fi declarat nul de orice curte
judectoreasc. Pentru a stabili legalitatea unui act administrativ , se analizeaz:

competena material, neleas ca grad de ntindere a atribuiilor sau sfera lor de

cuprindere, din acest punct de vedere disting intre competena material general i cea

special;
competena teritorial, ce desemneaz cadrul teritorial n care se exercit atribuiile de
ctre o autoritate public , iar din acest punct de vedere deosebim autoriti cu
competen naional sau local, oricare ar fi nivelul acesteia (regional, judeean sau

local);
competena personal ce semnific ansamblul atribuiilor ce revin unei persoane care
ocup o anumit funcie.
c) Principiul nediscriminrii presupune ca autoritile publice s adopte decizii

respectnd reguli i principii generale, aplicate imparial oricrei persoane. Este vorba de
neutralitatea i generalitatea cererii.
d) ncrederea i predictibilitatea administraiei publice nu sunt neaprat n contradicie
cu discreia administrativ. Ea semnific limita de libertate pe care o organul administrativ n
alegerea soluiilor necesare rezolvrii treburilor publice. Ea reprezint, n esen, o abatere de
la principiul legalitii, adic acel domeniu nedeterminat de legiuitor , lsat la libera
apreciere a administraiei, dar care nu este acelai lucru arbitrarul. Necesitatea discreiei
decizionale apare datorit faptului c legislaia nu poate s prevad orice tip de situaie care ar
putea interveni n timp.

3.1.2. Deschiderea i transparena

Deschiderea sugereaz faptul c administraia este dispus s accepte un control sau o
evaluare dinafar, n timp ce transparena semnific gradul de deschidere n cazul unui
control, al unei verificri sau al unei evaluri.
Aceste dou caracteristici permit:
44

pe de o parte, ca orice cetean implicat ntr-o procedur administrativ s poat

urmri derularea acesteia;

pe de alt parte, administraia permite o evaluare venit din partea unor instituii
autorizate.
Ca regul general, politica administraiei publice ar trebui s fie una de deschidere i

transparen. Numai cazuri de natur excepional ar trebui inute secret i clasate ca i

confideniale, cum ar fi cele legate de securitatea naional sau alte aspecte similare. De
asemenea, datele personale nu trebuie relevate unor tere pri.La nivelul Uniunii europene, in
2001, accesul la informaii a fost reglemetat printr-un regulament3 al Parlamentului i al
Consiliului , menit sa garanteze accesul la documentele Parlamentului european, Consiliului i
Comisiei.
Codul European pentru un bun comportament administrativ4 este documentul care
descrie funcionarea administraiei publice, adoptat de catre Parlamentul european n 2001 i
pregtit de ctre Ombudsman-ul

UE. Acest document nu avea ns o for obligatorie

deoarece, din punct de vedere formal, prevederile sale aveau doar caracter de recomandri. n
articolul 23, acest cod se referea la accesul la documentele publice, care prevedea faptul c, n
cazul primirii unei astfel de cereri, aceasta trebuie tratat n acord cu regulile adoptate de ctre
instituie.
Comisia European a adoptat n 2002 un document 5 prin care a stabilit un cadru
coerent de consultare a prilor externe interesate, enunnd principiile (participare,
deschidere, responsabilitate, eficacitate i coeren ) pe care Comisia trebuie s se respecte
atunci cnd consult tere pri interesate. Normele de consultare general garanteaz c, n
cadrul Comisiei, activitatea se deruleaz la modul transparent i coerent. Totodat, mediul
3 A se vedea Regulamentul 1049/2001- J.O L 145/43 Public acces to the European Parliament,
Council and Comisssion documents, intrat in vigoare pe 3 iunie 2001.

4 The European Code of Good Administrative Behavior

5 Documentul este o comunicare, respectiv COM ( 2002)704 privind Principiile generale i normele
minimale aplicabile consultrilor angajate de ctre Comisie cu prile interesate.

45

operaional n care funcioneaz Comisia i organizaiile societii civile trebuie s fie deschis
de ambele sensuri.
n scopul promovrii unei bune guvernri i asigurrii societii civile, instituiile,
organele, oficiile i ageniile Uniunii acioneaz respectnd n cel mai nalt grad posibil
principiul transparenei. Astfel, Parlamentul European, ca i Consiliul, se ntrunete n edine
publice n cazul n care dezbat i voteaz un proiect de act legislativ.
A. Participarea la procesul de elaborare a actelor normative
n cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative, autoritatea
administraiei publice are obligaia s publice un anun referitor la aceast aciune n site-ul
propriu, s-l afieze la sediul propriu, ntr-un spaiu accesibil publicului i s-l transmit ctre
mass-media. Autoritatea administraiei publice va transmite proiectele de acte normative
tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaii.
Anunul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunotina
publicului cu cel puin 30 de zile nainte de supunerea spre analiz, avizare i adoptare de
ctre autoritile publice. Anunul va cuprinde o not de fundamentare, o expunere de motive
sau, dup caz, un referat de aprobare privind necesitatea adoptrii actului normativ propus,
textul complet al proiectului actului respectiv, precum i termenul-limit, locul i modalitatea
n care cei interesai pot trimite n scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare
privind proiectul de act normativ.
B. Participarea la procesul de adoptare a deciziilor
Participarea persoanelor interesate la lucrrile edinelor publice se va face n
urmtoarele condiii:

a) anunul privind edina public se afieaz la sediul autoritii publice, inserat n

site-ul propriu i se transmite ctre mass-media, cu cel puin 3 zile nainte de
desfurare;

b) acest anun trebuie adus la cunotina cetenilor i a asociaiilor legal constituite

care au prezentat sugestii i propuneri n scris, cu valoare de recomandare,
referitoare la unul dintre domeniile de interes public care urmeaz s fie abordat n
edin public;
46

c) anunul va conine data, ora i locul de desfurare a edinei publice, precum i

ordinea de zi.
Autoritile publice sunt obligate s ntocmeasc i s fac public un raport
anual6 privind transparena decizional, care va cuprinde urmtoarele elemente:

numrul total al recomandrilor primite;

numrul total al recomandrilor incluse n proiectele de acte normative i n coninutul

deciziilor adoptate;

numrul participanilor la edinele publice;

numrul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de acte normative;

situaia cazurilor n care autoritatea public a fost acionat n justiie pentru

nerespectarea prevederilor privind transparena decizional;

evaluarea proprie a parteneriatului cu cetenii i asociaiile legal constituite ale

acestora;

numrul edinelor care nu au fost publice i motivaia restricionrii accesului.

Un exemplu de buna practica este si Carta Cetenilor7 care este un document ce

reprezint eforturile sistematice si angajamentul ferm al instituiei / autoritii publice adresate

cetenilor / beneficiarilor serviciilor specifice ale instituiei pentru respectarea standardelor
6 Raportul anual privind transparena decizional va fi fcut public n site-ul propriu, prin afiare la
sediul propriu ntr-un spaiu accesibil publicului sau prin prezentare n edin public.

7 Pentru mai multe detalii a se vedea proiectul " Creterea rolului societii civile in procesul de integrare a
Romniei - Carta Cetenilor" nr. 2006/018-147.01.02/02/DEM 21, finanat de Uniunea Europeana, prin
programul PHARE, derulat de ctre Asociaia "Asistenta si Programe pentru Dezvoltare Durabila - Agenda 21"
alturi de Agenia Naional a Funcionarilor Publici .

47

serviciilor, informarea constanta si consultarea cetenilor, promovarea principiilor

nediscriminrii in oferta de servicii si accesul la acestea, instituirea de mecanisme adecvate si
eficiente de rspuns la solicitri, sesizri, petiii, utilizarea eficienta a fondurilor, promovarea
principiilor etice in politicile publice si combaterea oricror forme de corupie. Ea este
deopotriv un mecanism intern de auto-perfecionare, ct i un canal eficient de comunicare
cu cetenii.
O mai mare transparen n administraia public ar permite supravegherea conflictelor
de interese ascunse ale sectoarelor private i ale funcionarilor i ar asigura guvernului o mai
mare legitimitate. O media independent creia i este asigurat accesul la documentele publice
i la procesul de luare a deciziei, poate releva aceste posibile conflicte de interese i ajuta
guvernul la meninerea claritii n execuia directivelor sale. Printre exemplele unei relaii
deschise ntre media i guvernele democratice, pot fi citate protecia judiciar a presei,
respectul libertii de expresie i accesul la informaie, reducerea restriciilor i sanciunilor
asupra activitii jurnalistice.
Deschiderea i transparena n administraia public au dou obiective precise:

n primul rnd, asigur respectarea interesul public n msura n care limiteaz slaba
administrare8i corupia;

n al doilea rnd, sunt eseniale pentru respectarea drepturilor individuale, n msura n

care furnizeaz motivele necesare adoptrii deciziilor administrative i, n consecin,
ajut prile interesate s-i exercite dreptul de a solicita recursul.
Putem vorbi de cteva aplicaii practice ale acestor principii9:

aciunile administrative trebuie s fie motivate i subscrise celei mai apropiate

autoriti competente;

8
n Uniunea European, se presupunea c Ombudsman-ul mediatorul European contracareaz slaba
administrare.
9
Spre exemplu, n Italia ncepnd cu 1990, dreptul de acces la situaii juridice relevante (cet ean
italian sau nu , persoana fizic sau juridic, instituie sau asociaie).
48

registrele publicate trebuie s fie accesibile publicului;

agenii autoritilor trebuie s-i fac public identitatea;

funcionarii publici trebuie s accepte anumite restricii n ceea ce privete ctigul din
activiti private, care n orice caz trebuie s fie anunate i autorizate nainte de a avea
loc;

autoritile publice au obligaia de a face cunoscute motivele deciziilor lor.

La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene, se constat tendina general de a

impune autoritilor publice obligaia de a-i motiva actele, att n cazul celor cu caracter
normativ, ct i a celor cu caracter individual. Un document administrativ sau o decizie
trebuie nsoit de o motivaie. Din aceasta trebuie s rezulte argumentele care au condus la
adoptarea deciziei finale i, de asemenea, trebuie s arate corelarea celor solicitate cu
legislaia n vigoare. n consecin, aceast motivaie ar trebui s includ att faptele i
evidena acestora, ct i o justificare legal. Acest document este foarte important n
cazurile n care o solicitare a unei pri interesate este respins. ntr-un astfel de caz,
motivaia trebuie s arate clar de ce argumentele prezentate de ctre partea solicitant nu au
putut fi acceptate. Acest act este un instrument al deschiderii i transparenei n
administraie, precum i al responsabilitii acesteia, care permite controlul jurisdicional
din partea Curilor judectoreti.
Astfel, Charles Debbasch (1999), un cunoscut autor francez, arta c necesitatea
motivrii actelor administrative este determinat de urmtoarele motive:

pentru a face cunoscute motivele lurii unei decizii ;

pentru a explica coninutul i semnificaia deciziei respective;

pentru a evita conflictele ntre administraie i cei administrai.

Din aceste considerente, numeroi autori de drept administrativ sunt favorabili

introducerii n Codul de procedur administrativ a caracterului obligatoriu al motivrii

49

actelor administrative. n acest sens, Guvernul Romniei a elaborat o hotrre 10 de guvern prin
care se instituie o form standard a instrumentelor de prezentare i motivare a actelor
normative n vederea evalurii impactului proiectelor de acte normative asupra domeniilor
social, economic i de mediu, asupra bugetului general consolidat, precum i n vederea
asigurrii coerenei legislative.

3.1.3. Responsabilitatea
Una din definiiile date responsabilitii n dicionarul englez Webster`s se refer la
obligaia sau dorina de a accepta sau de a considera aciunile cuiva. Cnd o persoan este
responsabil (responsible) pentru o sarcina, aceasta presupune ca acea persoana sa fie
obligata ca responsabil (accountable) sa se justifice in fata unui grup sau indivizi care poseda
autoritatea

legitima

asupra

realizrii

sale.

Din perspectiva

guvernrii,

principiul

responsabilitii, justificrii (accountability) impune obligaia guvernului de a formula politici

publice i de a rspunde pentru eficiena i implementarea acestora, de a accepta i suporta
consecinele nendeplinirii acesteia.
Responsabilitatea (accountability) dezvolta implicaiile logice ale unor surse specifice
a puterii, autoritatea sau influenta ca de exemplu, tribunalele, parlamentele , mediile de
comunicare, cetenii, superiorii ierarhici, administratorii, etc.
n general, responsabilitatea nseamn c o persoan sau o autoritate trebuie s explice
i s justifice propriile sale aciuni. Cu alte cuvinte, aceasta nseamn c orice organism
administrativ trebuie s rspund de actele sale n faa unei alte autoriti administrative,
legislative sau judectoreti. Responsabilitatea mai presupune i faptul c nici o autoritate nu
trebuie scutit de verificri din partea altor autoriti.
Responsabilitatea n guvernare se bazeaz

pe instituii eficace, reguli clare i

respectarea drepturilor omului. Ea trebuie s se manifeste n toate domeniile care exprim

atributele unei guvernri i pot solicita msuri de reform: economic, public, social,
juridic, din perspectiva dezvoltrii umane, a libertii de expresie.

10
H.G Nr.1361 din 27 septembrie 2006 privind coninutul instrumentului de prezentare i motivare a proiectelor
de acte normative supuse aprobrii Guvernului publicat n M.O. nr. 843 din 12 octombrie 2006

50

 Responsabilite economic. Aspectul economic al responsabilitii guvernului se exprim

prin eficacitatea formulrii i implementrii politicilor economice, prin eficiena utilizrii
resurselor. Promovnd transparena i responsabilitatea, guvernanii stimuleaz formarea
relaiilor de ncredere ntre ei i cei guvernai, favoriznd stabilitatea social i formarea unui
mediu propice creterii economice. Importana celor dou concepte sporete n cazul rilor
care dispun de resurse naturale nsemnate, ca de exemplu, rile productoare de petrol.
Exploatarea petrolului genereaz fluxuri mari i rapide de venituri, guvernul, inclusiv
parlamentarii, avnd un rol important n administrarea oportunitilor create. Pentru rile n
curs de dezvoltare apar provocri semnificative deoarece sistemele lor administrative, nu
ntotdeauna sunt bine echipate pentru managementul acestor fluxuri de venituri.
Circumstanele aprute pot provoca, n cazurile fericite, interesul unor politicieni capabili n
dirijarea bogiei sau, n cazurile nefericite, constituie o oportunitate pentru corupie.
Responsabilitate public. Buna guvernare este legat, printre altele, de noiunea de
responsabilitate pentru i fa de cetean, contrar ideii tradiionale privind exercitarea
autoritii asupra unei naiuni; legitimitatea eman din ncuviinarea popular i din
participarea ntr-o guvernare care se ngrijete de binele cetenilor si. Este o responsabilitate
moral fa de ceteni i este crucial pentru legitimitatea unei societi democratice. n
pregtirea i luarea deciziilor care afecteaz viaa comunitii trebuie s-i gseasc
exprimarea parteneriatul dintre populaie i liderii n care acetia i-au investit ncrederea.
Cetenii trebuie s aib acces la informaiile cu efect asupra lor i s fie consultai n deciziile
cheie ale procesului de guvernare, ca de exemplu, implicarea n procesul bugetar. Populaia ar
trebui s tie modul n care se elaboreaz i aprob bugetele locale, modul de colectare a
veniturilor i de efectuare a cheltuielilor. n msura n care cetenii au libertatea de a examina
tranzaciile guvernului i de a-i face responsabili pe reprezentanii acestuia pentru aciunile
lor, ei vor prelua simultan responsabilitatea funcionrii guvernului prin aceast form de
participare.
Angajarea responsabilitii la un nalt nivel, respectiv a membrilor guvernului, a
funcionarilor publici fa de ceteni, constituie una din provocrile guvernrii contemporane
i, prin consecin, educaia pentru serviciul public devine o problem central a preocuprilor
privind buna guvernare. Comportamentul i eficiena funcionarilor publici n administrarea
resurselor publice, care au funcii de reglementare i, n general, care elaboreaz politicile
publice, constituie determinanii cheie ai guvernrii. n orice sistem administrativ, guvernul
reprezint cea mai puternic instituie, legile i regulile impuse de acesta trebuie respectate n
51

final de indivizi, corporaii private, asociaii, orict de influente ar fi acestea. n consecin,

guvernul i componentele lui sunt responsabili pentru bunstarea societii, pentru aciunile
lor, sau eecul acestor aciuni.
Noile democraii pot introduce mecanismele instituionale i procedurile instituionale
destinate s asigure i s ntreasc responsabilitatea guvernului fa de public dac exist
voin politic. Astfel , in anul 2009 Guvernul Romniei, sub presiunea Fondului Monetar
Internaional si a Comisiei Europene, a elaborat un proiect de lege a responsabilitii fiscale
care va crea un cadru clar pentru cheltuirea banilor publici i va institui principiul programrii
bugetare multianuale:

Sunt interzise majorri ale cheltuielilor de personal cu ocazia rectificrilor bugetare, dar
i cu 180 de zile nainte de alegerile generale sau locale

La rectificrile bugetare, majorarea cheltuielilor de personal este interzis cu excepia

cazului cnd este provocat de creteri ale fiscalitii.

Dac o instituie public a depit ntr-un trimestru cota alocat pentru salariai, trebuie
s pun la loc suma respectiv din economii realizate, tot de la salarii, n trimestrul
urmtor. Altfel, nu mai are voie s fac angajri, s plteasc premii, ore suplimentare
sau s-i promoveze angajaii. n plus, Ministerul Finanelor poate bloca deschiderea
creditelor bugetare.

Se nfiineaz Consiliul Fiscal, format din cinci membri votai de Parlament, dar
independeni politic, care trebuie s avizeze favorabil prognozele privind evoluia
veniturilor bugetare, evalueaz dac strategiile bugetar-fiscale realizate de Guvern
respect principiile legii responsabilitii si care trebuie s avizeze orice msuri
legislative cu impact asupra bugetului.

Orice rectificare bugetar trebuie s aib n vedere concluziile unui raport semestrial
privind situaia economic i bugetar, precum i opinia Consiliului Fiscal.

ntr-un an bugetar nu pot fi aprobate mai mult de dou rectificri bugetare, iar acestea
nu pot fi promovate n primele ase luni ale anului, conform documentului.

52

La rectificrile bugetare, sunt interzise majorrile ale cheltuielilor, cu excepia celor

pentru plata datoriei publice, a contribuiei la bugetul UE sau dac bugetul intr pe
excedent, ori ritmul de cretere a cheltuielilor este inferior sporului veniturilor bugetare.

Rata anual de cretere a cheltuielilor totale ale bugetului consolidat va fi meninut sub
rata anual de cretere nominal a produsului intern brut prognozat, dac soldul
preliminat a nregistrat surplus n anul anterior, sau va fi cel mult egal cu rata anual de
cretere a PIB, dac soldul preliminat este n echilibru sau excedentar n anul anterior.

n cazul n care se majoreaz cotele de impozitare, creterea nominal a cheltuielilor

totale ale bugetului general consolidat va fi cel mult egal cu creterea nominal a
veniturilor bugetare, fr a conduce la o deteriorare a soldului. Creterea nominal a
cheltuielilor se poate realiza ncepnd cu anul urmtor celui n care au fost majorate
cotele de impozitare.

inta de deficit bugetar nu poate fi modificat dect n situaii de criz economic,

atunci cnd indicatorii din prognozele anterioare au nregistrat nrutiri semnificative.
Chiar i n cazul schimbrii Guvernului, acesta poate modifica strategia fiscal-bugetar,
dar nu i inta de deficit.

Ct timp, bugetul de stat este pe deficit, cheltuielile nu pot s creasc ntr-un ritm
superior majorrii veniturilor.

Pn pe 30 mai al fiecrui an, Guvernul trebuie s trimit n Parlament strategia bugetarfiscal, elaborat de Ministerul de Finane, care conine estimri privind cadrul
economic, ct i detalii privind politica bugetar-fiscal, att pentru anul n curs, ct i
pentru urmtorii 3 ani.

Pe lng bugetul de stat, va exista i o programare trimestrial pe care instituiile

bugetare trebuie s o respecte.

Responsabilitate social. Interesul pentru construirea indicatorului social a fost motivat de o

serie de argumente, trei din acestea fiind identificate de Land (1979):

o raiune a schimbrii sociale pentru mbuntirea capacitii de msurare a condiiilor

sociale i de schimbare i implementare a indicatorilor economici;
53

o raiune de raportare social pentru monitorizarea progresului social, ndreptat ctre

anumite scopuri societale;

o raiune a politicii sociale pentru evaluarea guvernului i pentru stabilirea rapoartelor i
scopurilor sociale.
Se observ interdependenele acestor raiuni, deoarece: o mbuntire a capacitii de

schimbare social este esenial pentru o raportare social eficace, care, n schimb, este
necesar pentru ghidarea politicilor sociale. Deoarece finanarea programelor sociale este
redus, concentrarea statului pe economia social (condiiile sociale) i progresul social
(raportarea social) rmne puternic, dar crete cererea public pentru responsabilitate i
transparen n cheltuirea bugetelor din ce n ce mai sczut (politica social).
Responsabilitate legal. Instaurarea supremaiei legii depinde de dezvoltarea unei puteri
judiciare oneste i independente, de calitatea i eficiena actului de justiie i de voina
guvernanilor de a manifesta respect fa de lege.
Realizarea unui sistem judiciar independent, imparial, credibil i eficient reprezint o
condiie necesar pentru supremaia legii i principiilor statului de drept. Msurile de
consolidare a independenei sistemului judiciar trebuie s duc nu numai la afirmarea
principului separaiei puterilor n stat, dar i la aplicarea acestuia n practic.
Guvernanii sunt rspunztori fa de societate, trebuind s respecte angajamentele
luate fa de cei care i-au ales. Ei trebuie s instituie egalitatea i justiia social i economic,
s opreasc toate formele de violen mpotriva femeilor, sprijinind drepturile acestora,
inclusiv participarea la viaa politic, aspecte care pot fi rezolvate numai prin asigurarea unor
reglementri corespunztoare.
Reformarea sistemului judiciar, prioritate pentru Guvernul Romniei, implic
restructurarea instituional, reformarea mentalitilor, alocarea resurselor umane i
financiare, precum i necesitatea unui personal calificat. Responsabilitatea guvernului n
realizarea unui sistem judiciar modern implic o serie de aciuni orientate pe urmtoarele
direcii11:

garantarea independenei efective a sistemului judiciar, ceea ce implic un cadru

legislativ coerent i asigurarea resurselor necesare dar i responsabilitatea sistemului

11
Strategia de reform a sistemului judiciar din Romania 2005-2007
54

judiciar prin dezvoltarea unei atitudini a magistrailor care s garanteze aplicarea legii

potrivit standardelor profesionale.

asigurarea transparenei actului de justiie, care nseamn transparen n comunicare i
facilitatea accesului la informaii intermediate prin Birourile de Informaii i Relaii

Publice din cadrul instanelor i parchetelor.

mbuntirea calitii actului de justiie prin realizarea unui cadru legislativ coerent,
unificarea practicii judiciare, i aplicarea unitar a legislaiei, specializarea activitii de

judecat.
sporirea eficienei i responsabilizrii sistemului judiciar prin reducerea duratei
procedurilor judiciare, prin msuri administrative i legislative, avnd inciden i
asupra scderii volumului de activitate, precum i printr-o politic raional privind

resursele umane n sistemul judiciar.

garantarea accesului liber la justiie pe baza unui cadru legislativ coerent care s ofere
garanii procesuale pentru exercitarea drepturilor prevzute de lege de ctre fiecare
persoan. Asigurarea efectiv a accesului la justiie impune informarea cetenilor cu
privire la drepturile de care beneficiaz pe baza reglementrilor existente, precum i
crearea unei baze de date statistice privind numrul, disponibilitatea i calificarea

persoanelor implicate n acordare de asisten juridic gratuit.

prevenirea i combaterea corupiei din sistemul judiciar reprezint un obiectiv prioritar
al sistemului n contextul luptei la nivel naional mpotriva fenomenului, dat fiind c
justiia trebuie s asigure respectarea supremaiei legii iar corupia n justiie poate
aduce atingere celor mai importante valori sociale. Pentru prevenirea corupiei este
necesar asigurarea transparenei n exercitarea funciei de magistrat.

Responsabilitate din perspectiva dezvoltrii umane. Schimbrile sociale aprute pe plan

mondial dup anul 1990 au determinat schimbarea prioritilor n domeniul dezvoltrii
umane, crescnd importana libertii politice i aciunii colective, crescnd interesul pentru
iniiativele sociale.
Sensul actual al conceptului de democraie n actul de guvernare este faptul c, n
primul rnd, conteaz problemele oamenilor iar guvernul trebuie s preia responsabilitatea de
a se conforma problemelor populaiei i nu invers, de a veni cu soluii n rezolvarea acestora.

55

3.1.4. Eficiena i eficacitatea

O dimensiune specific a responsabilitii se refer la eficiena si eficacitatea
administraiei publice, indicatori de msurare a performantei sectorului public. Cu toate
acestea, stabilirea performanei unei organizaii publice nu este un lucru uor de realizat. n
principiu, n sectorul public exist o serie de dificulti n definirea noiunii de performan:

prima dificultate se refer la sensul dat conceptului de performan nsui;

a doua dificultate const n definirea performanei ateptate pentru organizaia

considerat;

a treia dificultate este cea privitoare la modalitile de obinere a performanelor;

a patra dificultate o reprezint identificarea criteriilor i indicatorilor de performan,

altfel spus evaluarea.
Privit din punct de vedere etimologic, conceptul de performan ne trimite la ideea

ndeplinirii unei aciuni. Aceasta semnific faptul c este vorba nainte de toate de a
ntreprinde i a termina aceast aciune, fr o explicitare a priori a naturii i nivelului
rezultatului ce poate fi obinut.
n limbajul curent, performana reprezint obinerea unui rezultat bun. Dar ne punem
ntrebarea fireasc ce reprezint un rezultat bun pentru organizaia public?
Analiza performanei unei organizaii presupune stabilirea unei relaii ntre rezultate,
mijloace i obiective, mai precis este necesar o abordare din punct de vedere al eficacitii,
eficienei i al bugetrii.
Analiznd cele trei laturi ale performanei putem observa c prima latur a
performanei, eficacitatea, care reprezint raportul dintre rezultatul obinut i obiectivul
care trebuie atins:

indica faptul c performanele administraiei publice se ndreapt ctre scopurile

propuse, soluionnd problemele publice pe cale legal;
56

const n analizarea i evaluarea politicilor publice specifice i asigurarea c acestea

sunt corect implementate de ctre administraia public i de ctre funcionarii publici.

3.2.

Indicatori de caracterizare a sistemelor administrative

Pentru a caracteriza sistemele administrative putem utiliza mai muli indicatori:

cultura, gradul de descentralizare, autonomia organizaiilor publice.

3.2.1. Cultura administrativ

Diferenele de la nivelul culturii administrative, neleas ca practici i moduri de
aciune informale, exercit o influen semnificativ att n ceea ce privete opiunile
fundamentale referitoare la amenajarea sectorului public, ct i n ceea ce privete activitatea
curent a funciei publice. Astfel, orice fenomen cultural legat de administraie

poate

influena dezvoltarea acesteia:

ideologia are inciden asupra raportului dintre politic i administraie;

miturile, ritualurile i ceremonialurile care legitimeaz comportamentul decidenilor dau

natere conformismului i reglementrii

simbolurile au relevan n implementare prin intermediul restructurrii cognitive;

retorica este , la rndul su , important n producerea reformei.

Cultura organizaional reprezint ansamblul elementelor care permit membrilor unei
organizaii s triasc, s comunice i s munceasc mpreun. Ea reprezint o modalitate
colectiv de a rezolva problemele.
Cultura administrativ face parte dintr-o cultur politic i social mai vast.
Dimensiunile date de Hofstede (Hofstede, 1984) constituie poate clasificarea cea mai
cunoscut (a culturilor administrative), dar exist, de asemenea, i alte tentative (Mamadouth,
1999). Este clar c o clasificare a rilor pe baza culturii administrative relevate de acesta nu
este evident.
57

a) Pollit i Bouckaert (2004) definesc cultura administrativ ca fiind ceea ce este

considerat normal i acceptabil ntr-o organizaie. Acetia disting dou arhetipuri istorice ale
culturii : unul bazat pe tradiia statului de drept i altul bazat pe tradiia interesului public
ntr-o ar. n modelul statului de drept,, statul este fora central care constrnge n societate,
iar justiia administrativ ocup un loc nicidecum neglijabil. Aadar statul de drept pune pe
primul plan legalitatea, reprezentarea politic electiv, dreptul cetenilor i separaia
puterilor. Afirmarea principiului legalitii trebuie s serveasc echilibrului reciproc dintre
principiul autoritii statului i cel al libertii societii. Astefel se poate afirma c ideea de
stat de drept este caracterizat de lege ca act deliberat al Parlamentului reprezentativ i este
materializat prin: a) supremaia legii asupra administraiei; b) subordonarea fa de lege,
drepturile cetenilor, cu excluderea oricrei puteri autonome a administraiei; c) prezena
judectorului independent, competent pe calea exclusiv de a aplica legea i numai legea n
conflictele dintre ceteni i dintre ceteni i administraia statului.
n modelul bazat pe interesul public, statul joac un rol mai puin relevant i este
considerat, n principiu, ca un ru necesar. Justificarea este mai important dect legalitatea.
Este de la sine neles c statul de drept i interesul public nu sunt polii opui ai unui ansamblu
bine definit, i c exist state, ca de exemplu rile de Jos, Finlanda i Suedia, unde se poate
observa o tendin ctre alte modele.
b) Se poate face o clasificare pe bazeaza pe tradiiilor filozofice i culturale; astfel se
disting patru tradiii statale de baz: un tip anglo-saxon de stat minimal, un tip german de
stat organic i un tip francez de stat napoleonian, tipul scandinav, fiind o form mixt a
primelor dou tipuri.
Modelul statul napolenian este cel n care statul naiune este unitar si statul servete
interesul general, administraia este centralizata, ierarhica, uniforma, responsabila si
controlata, iar funcionarii publici sunt bine pregtii si calificai, organizai intr-un corp
profesionist. Principala diferena dintre modelul statului napolenian si modelul german al
statului de drept ( Rechtsstaat), conform lui Kickert (1997) este c formarea statului Prusac nu
a fost bazat pe o revoluie burgheza care a abolit monarhia, ci pe hegemonia elitei prusace, n
particular pe cancelarul de fier Bismarck. n secolul al XIX-lea, ideea statului de drept
german nsemna faptul ca suveranul fusese ngrdit de legi i regulamente, care trebuiau s fie
aplicate n mod egal i echitabil tuturor cetenilor statului, i ca urmare judectorii i
administratorii trebuiau s fie neutri. Contrar principiului francez al legalitii, n care legea
este expresia voinei generale, a poporului (Zillerm, 2003), n Prusia i Austria Habsburgic,
58

mpraii rmseser cu puteri absolute, democraia parlamentar fiind instalat n Germania

de abia dup Primul Rzboi Mondial (Kickert, 1997).
Conform lui Kickert, exist i un al treilea model al statului de drept, cel liberal,
instaurat n rile west-Europene n secolul XX. Apariia sa a fost marcat de nceputul
birocraiei profesioniste moderne. Oficialii statului au transformai din servitori ai regelui n
servitori ai statului impersonal. Ei au devenit educai i pregtii cu o expertiz adecvat, ei
ndeplinesc sarcini oficiale, atribuite n mod formal, au o poziie dea lungul vieii protejat i
formal, cu un salariu regulat i o pensie corespunztoare.
Ziller (1993) este de prere ns c primele trei modele pot fuziona constituind
modelul european clasic care se opune modelului scandinav, ntruct, modelul napolenian i
cel prusac al birocraiei, sistematizat de Weber, au caracteristici similare, la acestea
adugndu-se modelul doar sistemul parlamentar britanic care provine de la Westminister, dat
fiind faptul ca birocraia britanic urmeaz de asemenea liniile tipului ideal raional birocratic,
propus de Weber.
n consecin, modelul european clasic reunete caracteristicile unei birocraii
dezvoltate, care rspunde n faa cetenilor gratie lanului de responsabilitate care se
stabilete ntre diferitele uniti ierarhice ale administraiei, a crei cupola, guvernul rspunde
att n mod colectiv, ct i individual, prin fiecare dintre membrii si, n fa a Parlamentului
care este deintorul suveranitii. n schimb, modelul scandinav se caracterizeaz prin
existena unui sistem dual de administraie, n care guvernul ca organ decizional, iar ageniile,
ca uniti de execuie, acioneaz independent i se supun unei responsabiliti politice
diferite. Responsabilitatea guvernului n faa Parlamentului este doar colectiv, iar
responsabilitatea ageniilor, conform accepiunii formale, se exercit n faa Ombudsman-ului.
Administraiile publice ale celor patru modele statale de baz acioneaz ntr-un anumit
context care are o influenta considerabila asupra funcionarii lor ( a se vedea tabelul urmtor).

Tabelul 1. Contextul administraiilor publice

Tradiii

Napolenian

Variabile

Frana

Italia

Prusac

Scandinav

Anglosaxon

Germania

Suedia

Regatul Unit

59

Constituia

1958 a V-a
Republic

1948

1949 (Legea
fundamental)

4 legi (din
1634)

Nu exist
Constituie scris

Tradiia juridic

Drept
administrativ

Drept
administrativ

Drept
administrativ

Drept
administrativ

Drept comun

Relaiile cu
Corporatism
grupurile de interese

Corporatism

De la corporatism Corporatism
la pluralism

Pluralism

Sistemul de partide

Spre pluralism
moderat

Spre pluralism
moderat

Pluralism
moderat

Pluralism
moderat

bipartidism

Sistemul electoral

Majoritar

Majoritar (75%) & Proporional

proporional (25%)

Proporional

Majoritar

Sursa: adaptare dup Salvador Parado Diez , 2002

Este evident c evoluia ctre un spaiu administrativ european (European

Administrative Space) va fi influenat de diferitele perspective ale rolului administraiei n
societate.

3.2.2. Gradul de descentralizare

Descentralizarea reprezint un sistem de administrare care permite unei colectiviti
umane sau unui serviciu public s se auto-administreze n condiiile legii. Acestea sunt dotate
cu personalitate juridic , autoriti i resurse proprii. Aadar, gradul de descentralizare are n
vedere descentralizarea funcional, ce confer un plus de mijloace i de putere unor instituii
publice din ce n ce mai autonome. Ea vizeaz o mai bun gestionare a serviciului sau a
activitii publice , prin intermediul unei persoane juridice de drept public distinct de cea a
statului sau a colectivitilor teritoriale.
Indicatorii ce pot fi utilizai pentru aprecierea autonomiei

sunt: libertatea de a cheltui

veniturile (libertatea de cheltuire) i libertatea de a crete sau frna anumite fluxuri de venituri
(libertatea de mijloace). Libertatea n ceea ce privete cheltuielile i libertatea n privina
mijloacelor poate fi examinat n cadrul unei analize a elementelor componente ale veniturilor
administraiei locale:
impozite i taxe: mare libertate de mijloace, mare libertate de cheltuieli,
mprumuturi: mare libertate de mijloace, mare libertate de cheltuieli,
60

impozite i taxe partajate: slab libertate de mijloace, mare libertate de cheltuieli,

prestaii generale: slab libertate de mijloace, mare libertate de cheltuieli,
contribuii proprii: mare libertate de mijloace, slab libertate de cheltuieli,
subvenii: slab libertate de mijloace, slab libertate de cheltuieli.

3.2.3. Gradul de autonomie a organizaiilor publice

Autonomia organizaiilor publice constituie un element central al reformelor
sectorului public din ultimii ani.
Acordarea unei mai mari autonomii organizaiilor publice ar trebui s conduc la o
funcionare mai eficace i mai performant a acestor organizaii. n cea mai mare parte a
rilor, aceast micare nu s-a impus dect odat cu dezvoltarea curentului Noului
Management Public n cursul anilor 80 (Hood 1991).
Expansiunea statului bunstare, procesul de reforma a sectorului public i
reglementrile UE au contribuit la fragmentarea sistemelor administrative din diferite ri,
amplificnd proliferarea entitilor publice relativ autonome. Din acest punct de vedere,
putem distinge trei grupuri de organizaii ce posed o autonomie crescut:

Ageniile, care sunt organizaii ce sunt implantate la distan fa de

departamentul ministerulmama. Din punct de vedere organizatoric aceste agenii pot face
parte sau nu din ministerul-mam i pot avea sau nu personalitate juridic proprie. (Executive
Agencies). Crearea lor vizeaz, n primul rnd separarea activitilor de gestiune a operaiilor
de cea de elaborare a politicilor publice, lsnd centrului doar unitile avnd o funcie
strategic (de elaborare, control si evaluare a politicilor publice). Crearea ageniilor executive
reafirma astfel principiul clasic al separrii politicii de administraie, formulat de ctre
Woodrow Wilson (1887) , conform cruia singurul rol al administraiei publice este acela de a
gestiona i mbunti gestiunea public cu scopul de o face mai eficient , de o manier mai
riguroas i mai tiintific pe ct posibil. Aadar, ele reprezint un mijloc util pentru
descentralizarea responsabilitilor de gestiune ctre uniti administrative ministeriale. n al
doilea rnd, crearea lor urmrete s importe practicile i tehnicile de gestiune private n
sectorul public. Tehnici precum managementul prin obiective, planificarea strategic,
reingineria proceselor, legturile de tip contractual, primele pentru performan, cultura
antreprenorial. n al treilea rnd, crearea lor a favorizat introducerea unor mecanisme de
61

pia n cadrul administraiilor publice, prin crearea unui cadrul concurenial ntre
organizaiile publice i cele din sectorul privat.

Organele administrative autonome sunt organizaii ce posed personalitate

juridic de drept public, care nu sunt subordonate ierarhic ministerului-mam i care au
propriul consiliu de administraie (Non Departamental Public Bodies).

Organisme fr scop lucrativ care au personalitate juridic de drept privat, dar

care ndeplinesc o sarcin public (ex. ntreprinderile publice i organizaiile sau entitile fr
scop lucrativ, ONG-uri) Mixed Agencies.
Experiena arat c autonomia poate fi implementat cu succes doar dac
conductorii au analizat metodele i procedurile de lucru din cadrul organizaiei i au decis,
folosind noua lor autonomie, care sunt schimbrile care trebuie realizate.
Implementarea autonomiei efective presupune o analiz a sarcinilor i a proceselor
concrete de funcionare a ageniilor, n particular a relaiilor lor cu administraiile centrale.
Analiza strategic i definirea obiectivelor nu sunt substituibile unei diagnoze a organizaiei,
care implic studiul practicilor interne de lucru, a proceselor de producie i a modului de
atribuire a resurselor.
Se pune ns problema gradului de autonomie pe care trebuie s-l aib aceste agenii n
raport cu administraia central. Dac autonomia unitilor operaionale este puternic ntrit,
va fi necesar o redefinire a rolului administraiei centrale. Acest lucru implic ntrirea
capacitii de analiza prospectiva, a cunoaterii problemelor tehnologice, a capacitii de
investigaie la nivel global a ateptrilor clienilor-utilizatori i crearea unor uniti care s
asigure animarea i monitorizarea reformelor. Aceste uniti trebuie s consilieze serviciile
operaionale, s sintetizeze i s evalueze abordrile, s elaboreze metodologii, ghiduri i
reguli de aciune i s monitorizeze performan unitilor autonome. Aadar, administraiile
centrale trebuie s-i ntreasc capacitatea de audit intern pentru a monitoriza i consilia
eforturile de modernizare iniiate de managerii unitilor operaionale. O problem important
ce se pune este implementarea unui sistem informaional pertinent att pentru administraiile
centrale, ct i pentru agenii. Acolo unde acest sistem lipsete, este ndoielnic existena
progreselor.

62

4. Reforma administraiei publice din rile UE

4.1.Consideraii

generale

privind

reforma

statului

managementului public n rile europene

Criza economic de la nceputul anilor 70 s-a extins i n ceea ce privete activitatea
administraiilor publice. n termeni generali, cererea de bunuri i servicii proprie epocii de
prosperitate economic s-a meninut fa de aceste administraii, ns, fr nici o ndoial am
asistat la o diminuare a posibilitilor reale ale statului i administraiei sale de a satisface
aceste cerine.
Rezultatul a fost o criz de legitimitate i, ca urmare, s-a vorbit de un regres i o
reinventare a statului, asociindu-se administraia cu un sentiment de frustrare, atunci cnd ea
nu era considerat un dezastru, ci perceput ca un fenomen de corupie a statului i a
administraiei, care afecta legitimitatea ambelor i devenise o problem structural.
Aceast lips de legitimitate nu a determinat o acceptare social a statului i
administraiei, i ca urmare sistemul nu a avut capacitate suficient pentru a stimula i
menine ncrederea c instituiile politice existente sunt cele mai bune pentru societate.
Aceast lips de legitimitate a influenat decisiv caracterul administraiei actuale. Opinia
doctrinar-pacifist considera c problema a aprut, n principal, din cauza crizei financiare a
statului bunstrii.
n deceniul anilor 80, statele occidentale trebuiau s suporte nu numai cheltuielile
derivate din aciunile proprii de suveranitate i din vechile servicii publice, ci i pe cele ale
sectorului teriar i cele de protecie a ntregii populaii. n unele state, cheltuielile privind
educaia, securitatea social, sntatea, ajutoarele de omaj i pensiile de diverse tipuri au
consumat un procent ridicat, de multe ori insuportabil, al bugetului. Astfel s-a manifestat criza
financiar i n aceste condiii, guvernanii au ajuns la concluzia c trebuie s se majoreze
veniturile i/sau s se micoreze cheltuielile publice. Aceasta nu s-a datorat ntotdeauna
dorinei de a menine numeroase instituii i o armat de funcionari deoarece sunt multe
prestaii constau n simple transferuri de fonduri i care necesitau un suport administrativ
relativ minor.

63

Aceast criz a avut ns repercursiuni puternice asupra sistemului politic a crui

raionalitate a fost pus la ndoial. Criza financiar a avut loc ntr-un moment n care
instituiile guvernamentale erau nvechite n majoritatea rilor i cnd a avuse loc pierderea
valorilor att de ctre politicieni, ct i de ctre funcionari. n aceste condiii, corupia a
cptat proporii uriae i s-a multiplicat mai ales c statul se afla ntr-o situaie financiar
dificil. A fost deteriorat imaginea pe care cetenii o aveau despre stat i administraie,
acestea fiind asociate cu frustrarea, delapidarea i dezastrul. Astfel s-a produce criza de
legitimitate a statului i a administraiei.
Scderea ncrederii n instituiile i autoritile publice i presiunea crescnd asupra
finanelor publice au determinat guvernele s ia msuri politice care s vizeze reducerea taliei
sectorului public i ameliorarea eficacitii i eficienei autoritilor publice. Evident,
Romnia trebuie s se nscrie i ea pe aceast cale, din perspectiva integrrii sale n UE. Am
ales aceast tem ntruct mi s-a prut a fi util a face o trecere n revist a tendinelor de
reform a administraiei pe plan mondial, direcii pe care i administraia romneasc trebuie
s le urmeze. Totui, pentru rile CEE, punctul de start (situaia iniial), provocrile,
capacitatea de schimbare i obiectivele iniiale au fost destul de diferite fa de cele din vestul
Europei (cu excepia unor ri, ca de exemplu Spania, Portugalia OECD 2005).
Necesitatea reformei statului sau a managementului public a avut la baz urmtoarele
trei motive (OECD, 2000):

n primul rnd, guvernele trebuiau s in pasul cu societatea n ceea ce privete

capacitatea de identificare i rspuns la nevoile cetenilor i prestarea uni numr mai
mare de servicii de calitate superioar.

n al doilea rnd, trebuia rectigat ncrederea oamenilor in guvern.

un alt treilea motiv ce justifica necesitatea reformei era faptul ca rolul guvernului se
schimba in condiiile unor noi presiuni: statul nu mai deinea monopolul, avusese loc
dezvoltarea concurentei, globalizarea.
Astzi nu se mai crede c sunt suficiente iniiativele politice referitoare la activitatea

administraiei i nici nu se mai consider ca este suficient funcionarii publici s nu fie corupi
sau incompeteni, necredincioi fa de Guvern, ci gestiunea afacerilor publice se percepe azi
ca ceva mult mai complex.
Se poate spune c au fost date dou rspunsuri la criz care, n mare msur, coincid
i se suprapun i care constituie ansamblul de idei i convingeri ale momentului privind statul
64

i administraia. Este vorba despre retragerea i reinventarea statului i gestiunea diferit

a problemelor publice, la care trebuie s ne referim nu fr a critica corespunztor
administraia. Termenul de sector public este adesea utilizat ntr-o maniera puin nuanat:

n sens juridic , sectorul public cuprinde statul i organismele de drept public;

n sens financiar, el inglobeaza statul, organismele de drept public, dar i instituii
private finanate n mare parte de ctre stat, precum i organiza iile fr scop lucrativ

din domeniul educaiei i sntii;

n sens funcional, sectorul public cuprinde toate instituiile din administra ia public,
securitatea social, sigurana i ordinea public, educaia, sntatea i serviciile sociale
i culturale, oricare ar fi susrsele lor de finanare i forma juridic a productorului.
Pollit i Bouckaert (2004) au grupat strategiile de reform a sectorului public n patru

categorii de meninere, de modernizare, de marketizare i de minimizare:

De meninere adic de ntrire a mecanismelor de gestiune tradiionale. Sistemul existent

are n vedere o limitare linear a cheltuielilor fr revizuirea n sensul scderii a previziunilor
n materie de rezultate. Strategia de meninere are n vedere un control mai minuios i detaliat
al cheltuielilor.

De modernizare ce presupune c autoritile publice au intenia de a-i organiza ntr-un alt

mod structurile i procedurile. n egal msur, este important ca aceast modernizare s
cadreze cu valorile tradiionale ale serviciilor publice. Reformele trebuie s in seama de
caracteristicile proprii ale sectorului public. Ele au n vedere dou aspecte:

Pe de o parte, mbuntirea instrumentelor de gestiune (modernizarea managerial),

Pe de alt parte, creterea gradului de participare a cetenilor i a grupurilor de
utilizatori (modernizarea participatorie).

De marketizare de comercializare care are n vedere o orientare a sectorului public i a

valorilor sale ctre sectorul privat. A marketiza nu nseamn a privatiza, nici a respinge sau a
reduce talia sectorului public, ci a-l reforma. Aceasta presupune ca tehnicile aplicate n
sectorul privat s fie introduse n sectorul public innd seama de particularitile acestuia din
urm. (ex. concurena intern).

65

De minimizare care nseamn a reduce domeniul public, ceea ce implic o privatizare a

serviciilor ce reveneau n mod tradiional sectorului public.
Multe probleme comune au fost generate si de sistemul birocratic tradiional Weberian.
Pentru multe ri ale Europei continentale, legislaia si structurile birocratice au reprezentat
baza de plecare. Reactualizarea modelului European Weberian cu elemente de performanta si
de participarea a cetenilor poate duce la formarea unui nou model, Neo-Weberian (Pollitt si
Bouckaert, 2004; Pollitt, 2008, cu scopul protejrii modelului social european de invazia
pieelor globale i a idelogiei neo-liberale. rile anglo-saxone au urmat modelul upgradat al
managementului public, Noul Management Public.
Modelul statului neo-weberian, n viziunea lui Pollitt si Bouckaert, trebuie s integreze
att elemente caracteristice ale administraiei weberiene, precum :

reafirmarea rolului statului ca principal facilitator al soluiilor pentru noile problemele

globalizrii, schimbrilor tehnologice, demografice i ameninrilor legate de mediu;

reafirmarea rolului democraiei reprezentative, la nivel central, regional sau local ca

element de legitimare a aparatului statului;

reafirmarea rolului dreptului administrativ desigur modernizat, cu pstrarea ns a
principiilor de baz care reglementeaz relaiile stat-cetean, inclusiv egalitatea n faa

legii, securitatea legal;

pstrarea ideii de serviciu public cu un statut distinct , cu o cultur , termeni i condiii
diferite,
De asemenea, modelul statului neo-weberian integreaz i noi elemente, precum:

trecerea de la o orientare intern ctre regulile birocratice spre o orientare extern ctre
cererile i nevoile cetenilor, nu prin utilizarea mecanismelor bazate pe pia, ci mai
curnd prin crearea unei culturi profesionale a calitii i a serviciului;

suplimentarea (nu nlocuirea) rolului democraiei reprezentative prin intermediul

consultrilor i a unei directe reprezentri a opiniilor cetenilor (acest aspect fiind mult
mai vizibil n rile nordice i la nivel local , dect n Belgia, Frana sau Italia);

modernizarea legilor relevante cu scopul de a ncuraja o mai mare orientare ctre

atingerea rezultatelor dect spre corecta urmare a procedurilor, ceea ce exprim, n
parte, schimbarea echilibrului de la controlul ex-ante n favoarea celui ex-post, dar fr
abandonarea primului;

66

profesionalizarea serviciului public, ceea presupune faptul c birocratul nu devine

simplu expert n aplicarea legilor ce in de sfera lor de activitate, ci i un manager
profesionist, orientat ctre atingerea nevoilor cetenilor-utilizatorilor.

4.2.Modernizarea procedurilor administrative

Sectorul public furnizeaz prestaii i genereaz efecte sociale prin punerea n
practic a acestor mijloace. Procedurileadministrative se refer la mainria care permite
autoritilor publice s-i conduc politica. O procedur reprezint o secven de operaiuni
ntr-o ordine prestabilit care se execut n mod exact pentru a ajunge la un scop dorit prin
exercitarea raionalitii obiective, bazndu-se numai pe instruciuni obiective predefinite.
Procedurile administrative se refer la urmtoarele aspecte:

gestiunea financiar

gestiunea personalului

e - guvernarea

O cale de a moderniza administraia public este i aceea de a moderniza procedurile

administrative.

4.2.1. Gestiunea financiar

Exist diferii factori care incit autoritile publice s modernizeze ciclul bugetar.
Agenda reformelor financiare cuprinde trei elemente importante:

o mai mare responsabilitate financiar asupra gestiunii;

bugete orientate spre rezultate;
bugete multi-anuale.
A . O mai mare responsabilitatea financiar asupra gestiunii
67

Aprobarea bugetului face parte din sarcinile de control pe care puterea legislativ o exercit
asupra puterii executive. Odat cu promovarea micrii New Public Management,
accentul trece de la un control tradiional a priori ctre un control a posteriori. Aceast
micare implic o cutare a rezultatelor i o mai mare responsabilitate financiar asupra
gestiunii.

Flexibilitatea la sfritul anului este un al doilea parametru al msurrii gradului de

control parlamentar i gradelor libertii de gestiune. Ea implic posibilitatea de a reporta

asupra bugetului din anul urmtor sumele care nu au fost utilizate pn la sfritul anului.
Chiar dac , flexibilitatea la sfritul anului este n contradicie

cu principiul bugetar,

tradiional al anualitii , el incit ns la o utilizare mai eficace i mai rentabil a

mijloacelor i poate evita risipirea resurselor la sfritul anului. Flexibilitatea la sfritul
anului poate fi legat de o serie de condiii, precum cea a unei sume maxime de report sau
aprobarea din partea Ministerului Finanelor sau a Parlamentului.

Influena exercitat de ctre puterea legislativ asupra bugetului este cel de al treilea

parametru al controlului parlamentar. Se pune problema n ce msur bugetul aprobat de ctre

Parlament este diferit de cel prezentat de ctre guvern. n marea majoritate a rilor, bugetul
este aprobat de ctre Parlament, aa cum a fost el propus de ctre guvern, fr mari
modificri.
B. Bugetarea orientat ctre rezultate
Importana crescut acordat eficacitii i rentabilitii a incitat autoritile publice s
se preocupe mai mult de rezultatele obinute. Un numr mare de ri au mers ctre un buget
construit conform metodei de bugetare de exerciiu, adic un sistem de beneficii i costuri.
Bugetele tradiionale sunt bazate pe metoda contabilitii de cas care evalueaz
veniturile i cheltuielile care pot fi realizate n cursul anului bugetar. n schimb, n sistemul
costuri-beneficii (bugetul este bazat pe metoda bugetrii de exerciiu), utilizarea mijloacelor
de producie i costurile pe care le implic ocup un loc central. n funcie de metoda de
alocare a mijloacelor, bugetul poate conine un procent mai mare sau mai mic de programe n
cadrul crora informaiile asupra performanelor sunt preluate n documentaia bugetar.
C. Bugetele multi-anuale

68

Evoluia ctre bugetele pluri-anuale este o a treia tendin constatat n cadrul

eforturilor de modernizare a finanelor publice. Cea mai mare parte a rilor adaug bugetelor
lor evaluri pluri-anuale pentru a ncadra cheltuielile i veniturile anuale ntr-o logic pe
termen lung. n cea mai mare parte a cazurilor, aceste evaluri pluri-anuale sunt pur
informative i nu sunt aprobate de ctre Parlament.

4.2.2. Gestiunea personalului

Politica de personal constituie un al doilea domeniu politic orizontal n cadrul
autoritilor publice. O politic strategic n materie de personal, gestiunea competenelor,
politica de egalitate a anselor i motivarea n cadrul serviciului public sunt noiuni inerente n
ceea ce privete modernizarea politicii de personal a autoritilor publice. Traiectoriile
schimbrii managementului resurselor umane din perspectiva noului management public au
vizat:

Cariera pe via a funcionarului public: o evoluie tipic n acest sens este aceea a numirii
funcionarilor de rang nalt cu contracte n funcie de performan. Cu tote acestea ri precum
Frana, Germania sau Suedia au preferat s pstreze n corpul funcionarilor de rang nalt
(grand corps) demnitarii de carier, cu o experien bogat i contacte personale bine stabilite;

Promovarea n funcie de calificare i de vechime: n acest sens schimbarea reflect

renunarea la cultura organizaional de tip rol n care promovarea se face, in principal, n
funcie de vechimea n funcie. Se renun astfel la prevederile strict birocratizate; schimbarea
reflect legarea promovrii de rezultate i de capacitatea de reacie prin materializarea
rezultatelor cerute n acorduri anuale sau n contracte, coninnd inte i prioriti individuale
specifice;

Funcionarul ca parte a unui serviciu naional unitar: abordarea a fost sintetizat n

coninutul Cartei Albe Britanice n 1994: Nu exist dou organizaii identice ale funciei
publice cum nu exist doua organizaii identice n nici o alt parte a sectorului public sau
privat. Este corect ca sistemele de pli i gradaii, ca i alte angajamente manageriale s fie
adaptate cerinelor individuale i pieelor muncii principale.

69

Comisia European a prezentat o versiune cu mult mai moderat a acestei abordri

prin ceea ce s-a numit MAP 2000 (Modernizarea administraiei publice i a politicii de
personal), n cadrul creia funcionarul public rmne o categorie distinct din punct de
vedere legal, cultural i politic.
O serie de state au aplicat parial descentralizarea (Finlanda, Suedia) n sensul ca au
introdus prevederi pentru salarizarea legat de performan i pentru stiluri de conducere mai
descentralizate. Astfel, n Suedia n 1992, fiecare instituie a devenit responsabil de
pregtirea i dezvoltarea propriului personal. Aceste ri au aplicat moderat principiile
descentralizrii, coroborndu-le cu acelea mai largi oferite de cadrul naional privind
organizarea funciei publice.

4.2.3. Eguvernare
Dezvoltarea societii cunoaterii are, n egal msur, o inciden asupra prestaiilor
de servicii i asupra comunicrii puterilor publice. n general, autoritile publice au tendina
de a informatiza i pune n practic o interaciune electronic cu ceteanul . E- guvernare
reprezint o noiune pn la e-democraie i e-participare, trecnd prin furnizarea de servicii
on-line.E-guvernarea reprezint una din formele cele mai recente ale modernizrii autoritilor
publice, care este intens urmrit de ctre centrele de cercetare i organizaiile internaionale.
Naiunile Unite i American Society for Public Administration (ASPA) au elaborat un indice
de e-guvernarea bazat pe urmtorii parametrii:

Prezena on-line a autoritilor publice

Infrastructura telecomunicaiilor

Gradul de dezvoltare uman

E-guvernarea este definit ca fiind utilizarea internetu-lui i World Wide Web pentru
transmiterea informaiilor i prestarea de sericii de ctre autoritile publice.

Centrul pentru Dezvoltare internaional al Universitii Harvard a elaborat un alt

indice de evaluare, denumit Networked Readness of Nations (NRN) care msoar gradul de
70

pregtire al naiunilor pentru o lume n reea. El se sprijin pe o definire vast a e-guvernrii,

accentul fiind pus pe e-administraie i e-business, ct i pe prezena unei infrastructuri i a
unei cunoateri a tehnologiilor de informare (IT). Economist Intelligence Unit (EIU) a pus la
punct un al treilea indice, denumit e-Readness Ranking (ERR) care clasific rile n funcie
de pregtire pentru noile tehnologii.

Rapoartele de ar ale Comisiei Europene i multe alte analize indic faptul c una din
cele mai spectaculoase arii de reform n CEE este e-guvernana, n special n Europa
Central, unde capacitatea de a lucra cu calculatorul i accesibilitatea la internet este mare.
Problema e-guvernanei nu a fost pe deplin abordat n rapoartele de ar, dar exist multe alte
surse care indic un progres semnificativ. n cea mai mare parte a rilor ns, lipsete nc un
sistem uniform i interconectat de informare public, o reducere a costurilor administrative
induse cetenilor i mediului de afaceri, care nc trebuie s alerge de la un birou la altul
pentru obinerea diferitelor certificate i autorizaii. Cel mai pozitiv caz este cel al Sloveniei
unde a fost instituit regula conform creia informaiile ce au fost furnizate o dat
administraiei, nu mai sunt nc o dat solicitate. n plus, i n alte ri, practica ghieului unic
pentru antreprenori a devenit mai mult o regul dect o excepie.

4.3.

Reforma administraiei publice n Romnia

Literatura de specialitate susine, c reforma administraiei publice a nceput n

Romnia imediat dup schimbarea regimului politic realizat prin revoluia din decembrie
1989, prin emiterea decretelor lege ale F.S.N i, apoi, ale CFSN , care au desfiinat structurile
de putere ale regimului comunist. Constituia din anul 1991, a creat bazele statului de drept n
Romnia i a aplicrii principiilor democratice .Aceasta a fost urmata de primele acte
normative referitoare la administraia locala, si anume legea administraiei publice locale
(nr.69/1991), legea alegerilor locale (nr.70/1991) precum i de alte acte normative, care au
demarat procesul de descentralizare administrativ.
ncepnd cu anul 1993, reforma administraiei publice a vizat modificarea raporturilor
dintre administraia public i societate, n sensul c administraia trebuia s fie n slujba
societii i nu societatea subordonat obiectivelor sau intereselor administraiei. De
asemenea, s-a fundamentat i pe principiul separrii statului de societatea civil, a creterii
capacitii autoreglatoare a acesteia din urm i promovrii iniiativelor i responsabilitilor
71

individuale comunitare i locale. La nivelul Guvernului, intre anii 1993 i 2000 a funcionat
un Consiliu pentru reform la nivelul Guvernului, condus de un ministru, obiectul de
activitate al acestuia fiind reforma administraiei centrale, in timp ce Departamentul pentru
Administraie Public Local, structur n aparatul de lucru al Guvernului, avea ca obiect
reforma administraiei locale.
Anul 2001 marcheaz un punct de cotitura important in ceea ce privete reforma
administraiei, prin adoptarea unei strategii privind accelerare a reformei n administraia
public. n acelai an, a luat fiin Consiliul Guvernamental pentru Monitorizarea reformei
administraiei publice, organism consultativ, fr personalitate juridic. Consiliul are ca
obiective principale elaborarea i implementarea strategiilor i programelor de reform a
administraiei publice centrale i locale la nivelul standardelor europene.
Pentru realizarea obiectivelor propuse a fost necesar crearea Unitii Centrale pentru
Reforma Administraiei Publice (UCRAP), instituie adecvat realitilor romneti i
compatibil cu instituiile similare din rile membre ale Uniunii Europene. De asemenea
procesul de coordonare a mbuntirii sistemului de luare a deciziei la nivelul Guvernului s-a
realizat prin ntrirea Unitii de Politici Publice (UPP) din cadrul Secretariatului General al
Guvernului i prin nfiinarea structurilor specializate n politici publice la nivelul tuturor
ministerelor.
Existena unei administraii eficiente i democratice reprezint unul dintre cele mai
importante criterii care definesc modernitatea unei ri. Romnia se afirma, n mod oficial n
anul 2001, c nu dispunea de o astfel de administraie . Dup trei ani, n 2004, se recunotea
faptul c, rezultatele obinute nu au fost satisfctoare. Obiectivele fixate atunci au fost prea
ambiioase, necesitnd mijloace financiare considerabile, la concuren cu alte prioriti.
Realizarea unor obiective, de o asemenea anvergur, presupune i o schimbare a mentalitilor
att n actul de guvernare, ct i la nivelul ntregii societi.
S-au nregistrat progrese reale, prin adoptarea unui pachet complex de legi privind
funcia public, descentralizarea serviciilor publice, finanele publice locale, lupta mpotriva
corupiei i prin nfiinarea unor noi instituii, care s pregteasc i s pun n aplicare
reformele.
Practica a artat, ns, c multe din aceste legi nu au fost bine aplicate, iar noile
instituii nu i-au ndeplinit n totalitate misiunea. Aceast constatare general a fost de mai
72

multe ori exprimat n rapoartele Comisiei Europene. De aceea, reforma administraiei

publice rmnea una dintre cele mai importante prioriti pentru urmtorii trei ani pn la
momentul aderrii rii noastre la Uniunea European.
n acord cu Comisia European, Guvernul a identificat trei domenii n care trebuie s
se fac progrese semnificative n perioada 2004-2006:

Reforma funciei publice prin care se urmarea crearea unui corp profesionist de
funcionari publici, stabil i neutru din punct de vedere politic prin implementarea unui
cadru legislativ unitar i coerent i dezvoltarea coeziunii strategiilor de management al
resurselor umane i de instruire profesional, prin deplinul angajament al ministerelor,

ageniilor i al altor organisme guvernamentale.

Reforma administraiei publice locale prin

descentralizare/deconcentrare a serviciilor publice;

mbuntirea procesului de formulare a politicilor publice prin crearea sistemelor de

continuarea

procesului

de

coordonare i mbuntire a capacitii de management a structurilor guvernamentale.

n forma sa actualizat, strategia de reform a administraiei publice a fost rezultatul
nu numai al alegerii unei soluii tehnice, ci n egal msur i al unei decizii i voine politice.
Nou strategie de reform se bazeaz att pe resurse financiare de la bugetul naional, ct i pe
fonduri europene. Pe de alt parte, strategia consfinea transferul de putere de la nivel central
la nivel local, ca o component a procesului democratic.
n ultimii ani s-au nregistrat progrese reduse la nivelul sistemului de gestionare a
politicilor publice, care au urmrit consolidarea capacitii Guvernului de a se axa mai bine pe
propriile prioriti politice i de a se asigur un mediu de reglementare mai eficient.
Pentru perioada 2005-2008 a fost elaborat Strategia sectorial a Ministerului
Internelor i Reformei Administrative privind reforma instituional, aplicat la nivelul
structurilor responsabile. Aplicarea Strategiei sectoriale a creat premisele realizrii reformei
instituionale proiectate pn la data integrrii Romniei n Uniunea European i a continuat
cu implementarea tuturor msurilor propuse n cadrul celor 3 mari obiective prevzute n
Programul de Guvernare:
a) Reforma serviciilor publice de baz i a utilitilor publice de interes local care s-a
realizat prin msuri care vizau organizarea serviciilor i a utilitilor publice n raport cu
cerinele populaiei, i anume:
73

b) Consolidarea procesului de descentralizare adminstrativ i fiscal, s-a realizat prin

msuri i aciuni ce vizau respectarea principiului eficacitii, economicitii, eficienei i
cuantificarea rezultatelor pe 3 direcii:
c)ntrirea capacitii instituionale la nivelul ntregului sistem al administraiei publice,
care a fost realizat concomitent cu ntrirea capacitii Unitii Centrale pentru Reforma
Administraiei Publice (UCRAP), a Direciei de Politici Publice (DPP), a unitilor de Politici
Publice de la nivelul ministerelor de resort i a Reelei Naionale de Modernizatori. n acest
sens s-au avut n vedere:
Pentru perioada, 2009 2012, Programul de Guvernare privind reforma n
administraia public prevede urmtoarele obiectivele referitoare la reforma administraiei
publice :

Continuarea reformei n administraia public bazat pe creterea autonomiei

colectivitilor locale prin realizarea att a autonomiei decizionale, ct i a celei financiare i

patrimoniale, concomitent cu declanarea real a procesului de descentralizare, cu respectarea
principiului subsidiaritii;

Restructurarea profund a administraiei publice centrale i locale, urmrindu-se

realizarea unui model organizaional eficient al structurilor administrative, n paralel cu

reducerea drastic a cheltuielilor publice;

Reducerea birocraiei i eficientizarea serviciilor publice.

4.3.1. Analiza mecanismelor de implementare si monitorizare a

procesului de reform a administraiei publice
Pentru a gsi soluii adecvate la provocrile i problemele administraiei publice este
important de neles natura acestor schimbri. Aceast seciune asigur o privire de ansamblu
asupra principalelor probleme ce trebuie rezolvate, fr a oferi o analiz detaliat sau
justificri.

A) Lipsa unei culturi manageriale

74

Exist un nivel redus de ncredere fata de toate categoriile de funcionari publici. n

administraia public nu a fost introdus niciun mecanism sistematic pentru a depi
aceast problem.

Delegarea este limitat. Relaiile ierarhice urmeaz o direcie de comand de tip topdown, n loc s fie stimulat responsabilitatea i asumarea rspunderii.

Comunicarea vertical accentueaz separaia dintre unitile instituionale. Relaiile

orizontale sunt insuficient dezvoltate, ntruct cooperarea inter-instituional ar slbi
suveranitatea i independena fiecrei uniti n parte.

Lipsa ncrederii n aranjamentele verbale duce la acorduri formalizate ntre instituii,

grupuri sau indivizi; astfel comunicarea de baz este ngreunat i foarte formalizat.

Aranjamentele formalizate pot las uneori loc pentru nenelegeri, aadar rezult un accent
foarte mare pe detalii. Aceast lucru conduce la inflexibilitate, nevoia de modificri i
negocieri ulterioare, n condiiile unor circumstane modificate.

Prea multe detalii pot afecta legislaia i reglementrile la nivel nalt, provocnd o
paralizie legislativ.

Pentru a garanta respectarea reglementrilor, se realizeaz numeroase controale care pun

accent pe conformitatea cu procedurile i nu pe atingerea rezultatelor.

Supra- formalizarea i inflexibilitatea reglementrilor duce la un nivel de complexitate pe

care numai juritii l pot nelege. Un asemenea cadrul legal, care nu poate fi implementat
sau respectat pe deplin duce la un nivel sczut de integritate, favoriznd apariia litigiilor.
B) Lipsa unei analize critice

Stilul de conducere de jos n sus nu permite obinerea unui feedback la nivel superior, care
s permit managerilor s mbunteasc politicile i strategiile.
75

Exist o lips sistematic de analiz critic, ca mecanism pentru indivizi i instituii de a

nva din experien i de a-i mbunti performanele n domeniul administraiei
publice.

Tendina ascendent, manifestat prin dorina superiorilor de a acumula cunotine i

experien, de a-i nelege mai bine suordonaii i de a mbunti managementul, nu este
o trstur fireasc a stilului administrativ.

Analiza critic poate fi interpretat drept o modalitate de distribuire a responsabilitii i

de evitare a asumrii rspunderii. ntr-un mediu administrativ dominat de o cultur
puternic orientat ctre control i audit, conformitatea cu procedurile este aspectul cel mai
important i nu calitatea rezultatului.

Abordarea tradiional, bazat pe ameninarea constant a controalelor este o barier

puternic n calea inovaiei i schimbrii. n acest context, cea mai sigur strategie a
individului este urmarea aceluiai drum, evitatea schimbrii, creativitii i reformei.

Reforma se limiteaz la reproducerea activitilor ntr-un mod mai eficient, chiar dac
ineficace n raport cu obiectivele stabilite.
C) Sistem de relaii pe orizontala slab dezvoltat

Stilul ierahic ngreuneaz comunicarea pe orizontal i depirea granielor

instituionale.

Canalele laterale de comunicare inter-organizaional se limiteaz la nivelurile superioare,

la nivel managerial mediu neexistnd canale informale similare.

Diviziunea dintre instituii, accentuat de loialitile interne i procedurile ierarhice

favorizeaz fragmentarea guvernului n numeroase structuri, fiecare caracterizat de o
traiectorie top- down a fluxului de informaii.

76

Ceteanul percepe n locul unei guvernri integrate o serie de servicii prost coordonate.

Eficacitatea comitetelor inter- organizaionale este limitat de lipsa de experien n

formularea unor decizii comune de ctre diferite instituii, precum i de constrngerile
legale care traseaz responsabiliti ce nu iau n considerare interesele inter- instituionale.

Iniiativele manageriale comune, ce presupun grupuri tehnice de lucru, ce beneficiaz de

sprijin administrativ i analiz sunt rare.
D) Interfaa politic- administraie

Exist o lips de claritate la grania dintre nivelul politic i nivelurile funciilor publice din
administraia public, precum i o lips de nelegere i ncredere.

Rolul funcionarilor publici de conducere este de a executa deciziile administraiei

ministeriale.

Lipsa de pregtire i perfecionare a funcionarilor de conducere n vederea asumrii unui

rol consultativ n cadrul politicilor publice, procesului de luare a deciziilor, comunicrii
analitice i intelectuale i abilitilor interpersonale accentueaz gap-ul dintre politicieni
i funcionari.

Ateptrile reduse ale funcionarilor de conducere au impact negativ asupra procesului de

selecie, definirii rolului i responsabilitilor, remunerrii i trainingului, influennd
negativ ntregul ciclu.

Programele de pregtire destinate ntririi standardelor pentru funcionarii publici de

carier vizeaz mai degrab abillitile necesare pentru ndeplinirea rolului n mod
competent, dect transformarea rolului lor n consultant i participant activ la procesul de
luare a deciziilor publice.

77

La nivelul instituiilor guvernamentale, prea multe agenii specializate sunt conduse de

politicieni.

Funcionarii publici de execuie, care asigur implementarea deciziilor se concentreaz

asupra procedurilor i reglementrilor aferente. Percepia lor asupra administraiei publice
este una procedural, iar limbajul lor este unul juridic. Ei nu dezvolt o viziune asupra
administraiei publice ca furnizor de servicii pentru clienii-ceteni i adept al orientrii
spre rezultate.

Politicienii au atitudini care nu pot fi traduse cu uurin n limbajul funcionarilor publici.

Politicienii manifest interes i angajament relativ reduse pentru reforma de fond a

funciei publice.

Lipsa unor practici de constituire i ntrire a ncrederii la nivelul administraiei publice

conduce nu numai la politici publice i decizii slabe, ci stimuleaz i promovarea
practicilor ineficiente.
E) Importana redus acordat managementului resurselor umane

Managementul resurselor umane nu beneficiaz la nivelul administraiei publice de

importana i atenia pe care o merit.

Funciunea de resurse umane este slab dezvoltat n administraia public. Ea se axeaz n

principal pe proceduri administrative i nu utilizeaz concepte moderne precum evaluarea
performanei, dezvoltarea carierei, planificarea forei de munc, planificarea promovrii.

Condiiile de lucru pentru funcionarii publici sunt departe de standardele bunei guvernri
precum sisteme deschise, echitabile i transparente de evaluare a performanei, selecie,
remunerare, promovare.

78

Toate aceste aspecte asigur stimulente reduse, reputaie i statut ndoielnic i lips de
motivare pentru a servi interesul general.

F) Slaba calitatea informaiilor financiare

Calitatea informaiilor financiare aflate la dispoziia administratorilor i managerilor este

relativ redus i se bazeaz foarte mult pe date istorice i nregistrri defectuoase.

Procedurile bugetare se bazeaz n mare parte pe un numr redus de specialiti,

nepermind managerilor interesai s creeze o legtur ntre diferitele opiuni de politici
publice i impactul financiar pe care l presupune fiecare opiune n parte.

Documentaia financiar este strns legat de procedurile contabile i de control. De

regul nu exist alternative care s sprijine procesul de luare a deciziilor.

Eforturi minime au fost realizate n vederea corelrii rezultatelor obinute cu rezultatele

planificate, evalurii aspectelor legate de valoarea pentru bani i calitatea
managementului.

4.3.2. Propuneri privind

mbuntirea mecanismului
implementare a reformei n contextul bunei guvernane

de

Din punctul nostru de vedere, o atenie deosebit va trebui acordat rolului funciei
publice n cadrul procesului de reform, precum i modificrii acesteia astfel nct ritmul i
calitatea reformei s creasc. Resursele umane - funcionarii publici - sunt eseniale pentru
aciunile guvernului i pentru atingerea obiectivelor stabilite. Totui functionarii publici nu
pot rmne imuni la presiunea exercitat de liderii politici, la ateptrile din ce n ce mai mari
ale cetenilor i la factorii structurali de natur s le afecteze standardele i motivaiile.
Reforma serviciilor publice n general i a funciei publice n special ar trebui conceput lund
n considerare complexitatea mediului extern aflat ntr-o continu schimbare. n paralel cu
implementarea etapelor reformei, trebuie avut n vedere creterea capacitii de elaborare i
implementare a politicilor la nivelul structurilor locale. Astfel, este necesar elaborarea unui
79

sistem standard de proceduri i norme care s sprijine implementarea procesului de reform

urmrind:

ntrirea capacitii autoritilor locale n gestionarea i furnizarea noilor servicii

descentralizate;
Pregtirea resurselor umane necesare susinerii procesului de reform.
Asadar, n implementarea reformei, o atenie special trebuie acordat pregtirii

specializate a personalului implicat n implementarea reformei. Trebuie ntrite cunotinele

lor despre procesul de descentralizare i deconcentrare, despre noile responsabilit i i rela ii
ntre diferitele structuri i organisme, despre monitorizarea procesului de implementare, astfel
nct aplicarea msurilor de reform s conduc la o mai bun calitate a serviciilor oferite.

Politicile guvernamentale trebuie s vin n ntmpinarea mediului aflat ntr-o continu

schimbare i s conceap politici, tactici, strategii optime. Toate aceste aspecte presupun o
viziune nou, alternative i metode care s asigure mbuntirea continu a utilizrii
resurselor limitate pentru a obine maxim de impact i beneficii, ca baza a crerii noului
sistem de guvernan integrativ.
Administraia public trebuie s-i ntreasc continuu capacitatea de ameliorare a
rezultatelor, s ncorporeze schimbarea i mbuntirea permanent n viziunea i modul su
de lucru. Acest studiu se adreseaz proceselor de nvare i modului n care acestea pot
contribui la ntrirea administraiei publice din Romnia. Dei foarte multe reforme
guvernamentale s-au axat pe sistemul de management al funciei publice, cele mai multe nu
i-au reorientat atenia ctre nevoile cetenilor- clieni.
Scopul reformei administrative poate fi simplu definit drept furnizarea unor servicii
mai bune ctre ceteni. La nivelul instituiilor guvernamentale, semnificaia acestui scop
trebuie s fie atent examinat, neleas, dezvoltat i implementat efectiv. Scopul examinrii
este de a lua n considerare toate aspectele furnizrii de servicii publice- prioritile, calitatea
serviciului, natura relaiei cu publicul, etc. Cea mai simpl soluie ar fi s se produc n
continuare ca i pn acum, ns ar fi suboptimal, ineficient i ineficace. Urmtoarele aspecte
servesc drept exemple pentru a nelege ce nseamn mbuntirea furnizrii serviciilor:

80

Administraia public, n calitate de furnizor de servicii ar trebui s fac o serie de

eforturi pentru a se asigur c publicul este contient de drepturile i serviciile de
care poate beneficia i pentru a rspunde cu celeritate i eficien cerinelor.

Clienii primesc serviciile cele mai adecvate nevoilor lor i nu furnizorul decide ce
servicii s ofere n funcie de cerere i constrngerile structurale.

Relaia dintre cetean i interfaa serviciilor este util, non- obstructiv, eficient din
punct de vedere al timpului, orientat ctre client.

Procedurile de furnizare a serviciilor sunt simple, uor de neles i utilizat, astfel

nct accesul la serviciile publice este facil, fr a implica nivele birocratice care nu
sunt necesare i productive.

Calitatea serviciilor este optim n termeni de timp, fiabilitate, cantitate, standarde

tehnice, etc i ofer valoare pentru bani.

Publicul este informat asupra standardelor serviciilor i modalitilor de despgubire

n cazul n care calitatea furnizat este diferit de cea promis.

Procedurile administrative de alocare a resurselor sunt transparente i corect

gestionate.

Erorile aferente furnizrii serviciilor sunt asumate, explicate i corectate ct de

repede posibil, pornind de la nivelele administrative de baz, recurgerea la
procedurile legale formale fiind o soluie de ultim instan.
Trsturile aferente unui serviciu public de calitate sunt usor de stabilit i acceptat,

ns dificil de obinut n practic. Tranziia ctre o economie de pia democratic a dus la o

serie de asteptri i cerine noi la adresa guvernelor, pe care acestea nu au reuit s le
satisfac. Administraia mai are nevoie de timp pentru a se adapta i satisface noile cerine ale
cetenilor. Stabilirea principiului servicii mai bune pentru public nu este de ajuns pentru a
garanta c instituiile publice l vor folosi ca suport pentru dezvoltarea unei culturi
81

organizaionale i etici puternice. Soluia const ntr-o reorientare instituional, ce necesit

planificare strategic i care nu se poate obine rapid i uor.
Precondiii pentru implementarea reformei
Un aspect important al reformei administraiei publice l constituie managementul
reformei n procesul de aplicare a acesteia. Un risc important n realizarea reformei
administraiei publice este aglomerarea sarcinilor cotidiene, rmnnd astfel puin timp pentru
a cuta noi soluii la disfuncionalitile aprute. Administraia public nu poate fi reformat
ntr-un timp scurt. De aceea, este nevoie de asigurarea unor precondiii care sa elimine apariia
eventualelor disfuncionaliti in procesul de implementare a reformei:

abordarea reformei ca un proces pe termen lung, care trebuie s fie implementat de mai

multe guverne consecutive, ntr-un mediu dificil, competitiv i n continu schimbare.

fundamentarea reformei pe baza unei analize profesioniste a stadiului actual, a activitii
i performanelor administraiei publice, precum i pe baza evalurii periodice a

consecinelor activitilor finalizate;

folosirea experienelor n domeniul reformei administraiei publice din alte state, n
special din statele membre UE i din rile candidate, meninnd totodat elementele

istorice i culturale ale administraiei publice romneti;

abordarea reformei n mod global: nici o schimbare izolat sau parial nu trebuie
realizat, dac nu a fost conceput ca parte integrant i organic a ntregii strategii de

reform;
abordarea reformei ca un proces deschis: componentele strategiei de reform vor fi
actualizate i adaptate schimbrilor din mediul extern, dar i transformrii altor
componente ale reformei, pentru a folosi n cel mai bun mod experiena acumulat n

timpul implementrii;
asigurarea continuitii funcionrii administraiei publice, astfel nct aceasta s i
ndeplineasc funciile n timpul reorganizrii, descentralizrii, etc.
Propuneri pentru modernizarea managementului procesului de reform
Pe baza dovezilor existente pn n acest moment, au fost identificate cteva aspecte

principale care necesit o atenie deosebit. Aceste aspecte au fost selectate nu numai datorit
importanei n sine, ci i datorit faptului c reforma n aceste domenii ar putea asigura
platforma pentru dinamizarea, sustenabilitatea i continuitatea procesului de reform n
ansamblu.
82

1. Obinerea unui consens n plan politic n ceea ce privete cerinele necesare

realizrii ntregului proces de reform. Precondiia esenial pentru reuita oricrei reforme n
administraia public este angajamentul oamenilor politici n procesul de reform. Acetia
ar trebui s posede credibilitate, resurse politice i s fie dispui s piard capital politic
pentru a susine noua politic. Sursele pentru schimbarea politicii pot fi variate, din interiorul
rii (de la guvern sau din partea actorilor societii civile) sau din exterior (ageniile de donori
internaionali). Oricare ar fi sursa, este important ca politica de reforma s fie recunoscut i
legitimizat i urmat cat mai curnd de implementarea procesului. Angajamentul politic nu
trebuie limitat doar la declaraii de sprijin n procesul reformei sau la ndeplinirea cerinelor
formale ale unor structuri precum Uniunea European. n practic, Aparatul de Lucru al
Primului Ministru trebuie s conduc i s direcioneze reforma. Nivelul ridicat de angajament
n procesul reformei trebuie demonstrat nu numai la nceput, cnd de regul sunt elaborate
planurile de aciune, ci este nevoie de convingere, viziune i perseveren pe parcursul
ntregului proces. Deoarece o politica de reforma presupune schimbri semnificative de
atitudini i aciuni, este necesar ca legitimizatorul ei s o declare ca fiind valida i de dorit.
2. Diseminarea pe scar larg a informaiilor privind reforma i ncurajarea
participrii cetenilor, a societii civile, a mediului de afaceri, a funcionarilor publici la
realizarea reformei, printr-un schimb democratic de opinii n legtur cu desfurarea acestui
proces; Este necesar dezvoltarea unei baze de sustinere a reformei; reforma trebuie s fie
promovat. Susintorii sunt aceia care vor beneficia de schimbare ntr-o anumit msur si
care cuta s-i ntreasc poziiile sau statutul prin intermediul schimbrii. Suporterii pot fi
de asemenea grupuri cu o anumit influen n direcia schimbrii, ori aceia care pot aduce
anumite resurse pentru a susine schimbarea. n consecin, pentru ca reforma administraiei
publice s aib succes este necesar ca un numr mare de grupuri int (n particular persoane
cheie de la nivele de conducere i decizie), s-i exprime sprijinul i angajamentul n
recunoaterea necesitii schimbrilor i n implementarea acestor schimbri. Pe baza
modelului dezvoltrii integrate a organizaiilor, se pot identifica patru factori de blocaj n
implementarea strategiei actualizate: strategici (complexitatea decizional), structurali
(birocraia specific oricrui sistem, mijloace umane i financiare limitate, dimensiunea i
complexitatea), culturali (teama de risc, tradiia continuitii, schimbarea mentalitii) i
comportamentali (absena stimulentelor individuale, nenelegerea obiectivelor finale,
demotivare i frustrri, comportamentele de ateptare).

83

Construirea bazei de susintori completeaz i amplific procesul de legitimizare.

Scopul este nu numai de a ctiga acceptarea, dar i de a instituionaliza schimbarea prin
identificarea unor noi beneficiari care au un interes n reforma vizat. Crearea bazei de
susinere mobilizeaz stakeholderi pozitivi n favoarea noii politici. Odat ce aceti susintori
ntrezresc o miz n urma schimbrii, ei vor deveni mai mobilizai n a-i susine interesele.
Managerii politicii sau reformatorii nu ar trebui ns s se bazeze pe ideea conform creia
dac politica este corect, suportul va veni automat sau stakeholderi vor vedea clar i imediat
interesul lor n a susine schimbarea. Aceti poteniali susintori sau beneficiari ai unei
reforme economice au adesea dificulti n a-i vedea propriul interes i ca urmare, nu numai
c joac un rol marginal la nceputul reformei, dar au dificulti i n a se mobiliza.
Dezvoltarea unei puternice susineri necesit ca managerii politicii s promoveze
reforma ntr-o manier n care ea s devin neleas i atrgtoare pentru potenialii
susintori. Ei trebuie de asemenea s ajute aceti poteniali suporteri s-i recunoasc i s-i
articuleze interesele ntr-o asemenea manier nct acetia s susin i s ntreasc iniiativa
de reform. Frecvent, cei care au de ctigat de pe urma noii politici nu tiu cum s acioneze,
ceea ce nu se ntmpl ns i cu cei care sunt poteniali perdani n urma reformei (Bardach,
1998). A construi baza de susintori nseamn a le arata acelora care au un interes n
schimbarea politicii cum s joace n acest joc, cum s fie folositori, informai i s-i
manifeste suportul. Punerea mpreun a tuturor susintorilor se poate dovedi a fi o sarcin
dificil. Susinerea pentru noua politic trebuie s fie suficient de important pentru a depi
sau, cel puin, pentru a neutraliza forele care se opun implementrii (Gillespie et. all, 2004).
3. Alocarea resurselor umane, tehnice, materiale i financiare necesare
implementrii reformei. Deoarece n general, resursele externe nu acoper dect o parte din
ceea ce este necesar, pentru a aduna suficiente resurse este necesar s luam o parte de la
vechile politici. i avnd n vedere insuficiena resurselor pentru problemele obinuite ale
activitii guvernului, este clar ca va avea loc o cretere a competiiei n ceea ce privete
alocarea resurselor. Sarcinile datoriei i criza financiara se adaug acestor dificulti n
acumularea resurselor. Incapacitatea guvernelor de a redistribui resursele ctre noi prioriti
este frecvent cauza nenceperii unor programe sau proiecte, atunci cnd donorii externi au
fost epuizai. Sarcina adunrii resurselor nseamn att garantarea fondurilor iniiale, ct i
asigurarea unui loc n cadrul bugetului pentru noua politic. Totodat este necesar ca aceste
alocaii bugetare s devin realitate. Totodat, este necesara stabilirea prioritilor
strategice: pentru fiecare etap este stabilit un numr limitat de obiective prioritare, asupra
84

crora se va ndrepta ntreaga atenie i pentru care vor fi alocate fondurile necesare. Acestea
trebuie s fie acele schimbri care determin progresul reformei n ansamblul su i
condiioneaz sau influeneaz toate celelalte transformri. Dar resursele financiare instabile,
nu reprezint singura problem. Romnia sufer i de lipsa capacitii resurselor umane.
Problema lipsei resurselor pentru implementarea schimbrii este dificil a fi depit. n multe
cazuri, simpla injecie de fonduri nu este suficient. De exemplu, atunci cnd se decide s
transfere competentele de furnizare a unor servicii ctre autoritile locale, fiecare astfel de
transfer de competente necesita mai mult dect un transfer interguvernamental de resurse. Se
pun mai multe probleme: au autoritile locale sisteme de contabilitate adecvate?; Cunosc ele
regulile de organizare a licitaiilor pentru concesionarea de servicii? Pot sa-si gestioneze
bugetele i s garanteze calitatea necesar a acestor servicii? Toate acestea necesit
dezvoltarea de noi aptitudini i capaciti.
4. Conceperea schimbarilor organizaionale necesare reformei este o etap
absolut necesar atunci cnd se stabilesc noi sarcini i obiective. Ea ridic ns i unele
probleme. n primul rnd, datorit existenei unor proceduri i rutine adnc nrdcinate, a
unor aliane cu vechea clientel, deseori, se manifest o rezisten fa de aceste schimbri.
Personalul poate sa nu fie angajat n realizarea acestor schimbri sau chiar poate s i se opun.
n al doilea rnd, sarcinile cerute de reforma pot fi substanial diferite de cele curente, i ca
urmare, poate exista o lips de capacitate organizaional n a le gestiona.
Atunci cnd are loc o schimbare semnificativa de politic, pot fi afectate att
aranjamentele interne ale organizaiei, ct i relaiile cu mediul n care acioneaz organizaia.
Din punct de vedere intern, noile sarcini presupun noi structuri i proceduri. Din punct de
vedere extern, atunci cnd reforma depete graniele unei singure organizaii, organizaiile
de implementare trebuie s acorde mai mult atenie mediului extern, interaciunii,
comunicrii i cooperrii cu stakeholderii. Deoarece succesul aciunilor unei entiti depinde
n mare msur de implementarea unor aciuni complementare de ctre alte organizaii
(agenii, ministere,departamente, autoriti locale) exist o mare necesitate de a mpri
informaii i resurse, i de asemenea exist nevoia unei bune coordonri. Totodat pot aprea
i noi structuri inter-organizaionale, sub forma parteneriatelor.
Deceniile de experien n ntrirea capacitii instituionale au demonstrat ca dotarea
organizaiilor cu noi instrumente este adesea dificil. Noile idei, structuri i metode pot fi
ignorate sau modificate pentru a se adapta la sistemele deja existente. Ignorarea directivei de
85

schimbare reprezint un rspuns des ntlnit n cadrul birocraiilor, deoarece funcionarii tiu
c dac vor sta n inerie o perioada mare de timp, ministrul i noua sa politic vor pleca de la
sine.
Deoarece este foarte dificil s se instituie noi obiceiuri i sarcini ntr-o organizaie deja
existent, este preferabil s se creeze noi structuri dect s se reformeze cele vechi. Dar i
aceast cale necesit mult timp pentru ca noua organizaie s funcioneze efectiv. Deseori,
vechile organizaii rmn n funciune i pot sabota activitatea acesteia.Este necesara
coordonarea i managementul ntregii reforme dintr-un punct unic, la cel mai nalt nivel al
Guvernului, pentru a asigura coerena implementrii strategiei si separaia dintre agenii
schimbrii i executanii reformei.
Structura organizaional n administraia public ar trebui s fac o distincie
fundamental ntre acele iniiative i activiti orientate ctre managementul schimbrii i
activitile care au ca scop mbuntirea practicilor existente de management al activitilor
de rutin. Managementul, procedurile i resursele necesare pentru aceste dou categorii de
activiti sunt diferite. Schimbarea i reorganizarea realizate de ageni ai schimbrii va
conduce la tensiuni i conflicte n raport cu celelalte grupuri - executanii reformei, care
urmresc s obin stabilitate prin mbuntirea procedurilor rutiniere. Agenii schimbrii se
axeaz pe obiective, eficacitate, promovarea i conturarea schimbrii - motorul reformei n
administraia public; executanii reformei se concentreaz n schimb asupra modalitilor de
introducere a schimbrilor la nivelul structurilor i procedurilor existente n vederea
mbuntirii eficienei.
5. Introducerea mecanismului analizei critice. Analiza critic este un proces de
nvare posterior obinerii rezultatelor i impactului la nivelul furnizrii serviciilor, menit s
promoveze schimbarea i mbuntirea n administraie i management si ca urmare ea poate
deveni motorul schimbrii i mbuntirii. Procesul de analiz trebuie s se bazeze pe un flux
ascendent de informaii, de la serviciile furnizate pn la managementul superior. Rezultatele
procesului de analiz critic vor constitui fundamentul pentru propunerile de reform. n
esen, reforma nu presupune o transformare tehnic, ci o schimbare n cultura administraiei,
care necesit modificri la nivelul comportamentelor, atitudinilor i relaiilor. Acest proces se
va derula ncet, gradual i va fi costisitor. Nenelegerea sau negarea importanei acestei
schimbri este echivalent cu lipsa motivaiei pentru reforma administraiei publice.

86

Informaiile noi furnizate de analiza critic pot evidenia eecuri sau succese. Aadar
provocarea const n introducerea unor practici de analiz critic, ca element cheie pentru un
management bun i nu ca un instrument pentru ntrirea auditului i blamarea culturii
adminstrative. Cultura organizaional trebuie dezvoltat pentru a nlesni contribuia unei
game largi de experine la inteligena colectiv, ca modalitate de a stimula ideile constructive
i recomandrile de jos n sus.
Este necesar conceperea unor mecanisme de analiz pe un suport interorganizaional. Nevoia pentru un mecanism de analiz critic, ca element cheie pentru
procesul de nvare i mbuntire i pentru crearea unei reele de comunicare lateral
puternice, ca baz pentru planificare i implementare, face ca mecanismele de analiz
concepute pe un suport inter- organizaional s fie i mai importante.
6. ntrirea relaiilor pe orizontal. O alt dimensiune important a unei
administraii coerente se refer la identificarea relaiilor pe orizontal ntr-o perspectiv
insituional, care necesit crearea unor legturi orizontale puternice ntre organizaii,
capabile s genereze fluxuri laterale de informaii. Acest lucru este de o importan deosebit
n procesul de stabilire a obiectivelor politicilor i n cadrul strategiilor de furnizare a
serviciilor publlice. nelegerea deplin a multiplelor probleme economice i sociale, ca baz
pentru formularea i evaluarea politicilor publice nu se poate realiza fr adoptarea unei
perspective cuprinztoare.
7. Analiza cadrului legislativ n vederea simplificrii acestuia. O dimensiune
important a managementului reformei vizeaz nivelul ridicat i excesiv de detaliat, care
caracterizeaz foarte multe decizii i reglementri. Consecina este afectarea flexibilitii i a
procesului de reform. Spre exemplu, structurile, funciile i posturile existente ntr-un
minister depind de legi i decizii guvernamentale. Deoarece la acest nivel modificrile
frecvente sunt dificil de realizat, orice specificaie cu privire la structur sau proceduri va
ngusta posibilitatea de a opera modificri, genernd rigiditate. Este practic imposibil s creezi
un minister n detaliu, a priori. Acest efect este consecina unor modaliti numeroase,
fragmentate, necoordonate de a concepe proiectele de lege. Analiza procedurilor de elaborare
a proiectelor de lege i a reglementrilor curente va necesita pe termen lung o mbuntire a
cadrului legislativ.
8. Pentru asigurarea succesului implementrii este necesar mobilizarea
resurselor, ce include att planificarea, ct i aciunea. Ea cuprinde pregtirea unor planuri
87

concrete de aciune, stabilirea intelor de performan i a standardelor, i apoi conducerea

tuturor acestor activiti. Frecvent, aceasta presupune ca pachetul de reform s fie
implementat n pai mruni. Multe reforme ncep cu un proiect pilot necesar nvrii. Pentru
a trece de aceast faz-pilot este necesar ca managerii reformei s obin succese, acestea
conferindu-le ncredere Este de asemenea important atenia acordat motivrii acelora care
adopta noi modele i practici cerute de schimbarea politicii. Neacordarea unor beneficii
adecvate va face ca reforma s nu avanseze. Managementul implementrii reformei presupune
de asemenea i un stil de management colegial, participativ(nu autocratic sau ierarhic) i o
mare capacitate de a negocia i rezolva conflictele.
9. ntrirea funciunilor de control i audit. Funciunea de control i audit se
concentreaz pe derularea activitilor cu respectarea procedurilor (care nu sunt supuse unei
analize critice), n loc s compare rezultatele obinute cu obiectivele. Reforma la acest nivel,
precum i cea din domeniul legislativ mbrac forma unui proces pe termen lung i trebuie s
se bazeze pe analiza critic a scopului i implicit a metodelor i funciilor de control i audit.
n domeniul conceperii, planificrii, implementrii i evalurii politicilor publice,
elementul de interes pentru actorii care iau decizii n zona financiar ar trebui s fie
informaiile orientate, manageriale. Asemenea informaii ar trebui folosite pentru estimarea
resurselor necesare, evaluarea rezultatelor obinute pe parcursul implementrii, descifrarea
rezultatelor i contribuia la analiza critic de ansamblu. Soluionarea punctelor slabe legate
de disponibilitatea i utilizarea acestor informaii este fundamental pentru mbuntirea
eficacitii cheltuielilor publice. Din acest punct de vedere exist o serie de suprapuneri cu
nevoia de mbuntire a funciilor de control i audit.
10. Managementul i dezvoltarea resurselor umane.Statutul i profesionalismul
funciunii de management i dezvoltare a resurselor umane necesit mbuntiri substaniale.
Orientarea general trebuie s vizeze mbuntirea serviciilor destinate publicului. Reforma
managementul resurselor umane trebuie s ia n considerare urmtoarele 4 aspecte ale
schimbrii:

Orientarea activitii funcionarilor publici ctre rezultate, mai ales n ceea ce privete
furnizarea serviciilor publice i renunarea la conformitatea cu proceduri detaliate i inutile.
Acest proces va trebui gestionat n concordan cu schimbrile de la nivelul funciunii de
control i audit pentru a evita confuziile i contradiciile. Reforma privind prioritizarea dintre
88

rezultate i proceduri va trebui s se adreseze n comun ambelor aspecte. Orice procedur

trebuie evaluat n termeni de valoare adugat pentru sistem, indiferent dac beneficiile
mbrac forma unei mbuntiri a alocrii, sporirii securitii, creterii eficacitii costurilor
sau generrii de inputuri pentru deciziile viitoare (precum furnizarea unor date statistice).

Dezvoltarea valorilor bunei guvernri reprezint un aspect pozitiv att pentru interesul
general, ct i pentru condiiile de lucru ale funcionarilor publici. Factorii care sporesc
semnificaia statutului i au un impact pozitiv real asupra vieii celorlali, n sensul preuirii i
respectului din partea publicului, pot echivala satisfaciile profesionale oferite de
recompensele materiale, pot duce la creterea calitii muncii n sectorul public i chiar
compensa salariile mici. Aspectele mai sus menionate pot prea dificil de implementat prin
intermediul impunerii unor standarde de formare i pregtire, dar merit efortul. Exemplele
se refer la echitate, integritate, egalitate de tratament n managementul funciei publice,
management participativ, motivaie, reducerea arbitrariului deciziilor i aciunilor,
simplificarea grilei de salarizare (n special prin renunarea la bonusuri i extra pli), politici
pentru promovarea mbuntirii funciei publice.

Creterea pregtirii, dezvoltarea personala si managementul carierei.

Pregtirea

funcionarilor public este reglementat prin lege. Un indicator important cu privire la

relevana procesului de instruire ncearc s descopere dac participanii frecventeaz
cursurile de pregtitoare din convingere personale, sau din obligaie. Exist o corelaie
important ntre motivaia pentru pregtire i procesele de selecie, evaluare i promovare n
funcia public. Dac aceste procese sunt percepute ca fiind corecte i transparente, iar
promovarea se face n funcie de merit, atunci pregtirea are un rol important. Dac selecia i
promovarea se bazeaz pe alte criterii, atunci nu va exista motivaie pentru urmarea cursurilor
de training. Managementul modern al resurselor umane ar trebui s se bazeze pe concepte
precum analiza nevoii de pregtire, dezvoltare personal, planificarea carierei, noiuni nc
strine pentru administraia public din Romnia. Primul pas n aceast direcie ar trebui s
vizeze creterea profesionalismului i ntrirea statutului funciunii de resurse umane la
nivelul principalelor instituii guvernamentale.

Dezvoltarea

competentelor manageriale ale funcionarii publici. O serie de aspecte

prezentate n acest seciune contribuie la dezvoltarea calitii competentelor manageriale

89

aferente funcionariilor publice. La acestea ar trebui adugat o mai bun definire i alocare a
responsabilitilor manageriale i rspunderii. Accentuarea responsabilitii individuale i
implicit a rspunderii se va produce treptat prin training adecvat, dezvoltare i standarde
profesioniste pentru evaluarea performanei.

90

Bibliografie
Alexandru, I., Popescu, I.,
Economic, 2002.

Cruan , M., i Dinc D., Drept administrativ, Editura

Apostol Tofan, D., Instituii administrative europene , Editura C.H. Beck , Bucureti , 2006.
Baradach E., Getting Agencies to Work Together, Brooking Institution, Washington, D.C.,
1998.
Bartoli A., Le management dans les organisations publiques, Ed.Dunod , Paris ,1997.
Boas M., McNeil, D., Governance as multilateral bank policy, University of Oslo, 1999.
Boas, M., Governance as multilateral bank policy:the casess of African Development Bank
and Asian Development Bank, 1998, European Journal of Development Research, No.
10 (2).
Coghill, K., Tam, O. K., Ariff, M. & Neesham, C., Rating Integrated Governance:
Conceptual Issues, 2005, Integrated Governance Conference Proceedings, Monash
Governance Research Unit, Monash University.
Commission on Global Governance, Global Neighbourhood, Oxford University press, 1995.
Cowles, M., Caporaso J., and Risse T., Transforming Europe. Europenization and Domestic
Change, Ithaca, NY, Cornell University Press, 2000.
Curtea European de Justiie, n cazurile comune, C-6/90 A. Francovich et. Al.V. Italia,
1991
Debbasch, Ch., Institutions et droit administrativ, Tome 2 , Laction et le control de
ladministration , 5-eme Edition refondue , P.U.F, 1999.
Douglas, J., Krause G. and Lewis L., Politicization, Professionalism, and Bureaucratic
Competence, 2006, American Journal of Political Science, Vol. 50, No. 3, pp.770-787.
Dobuzinskis, L., "Historical and epistemological trends in public administration", 1997,
Journal of Management, No. 4, pp. 298-31.
Finkelstein, L. S., What is global governance?, 1995, Global governance, No. 1(3).
Frederickson, H. G., and Kevin B. S., The public administration theory primer. Boulder, CO:
Westview Press, 2003.
Gore, A., Report of the National Performance Review, Washington DC, 1996.
Gillespie N., Carey, D., and Hitchens Ch., Choice: The Best of Reason, BenBella Books,
Dallas, TX, 2004.
Hayden, G., Governance and study of politics, Boulder, CO, 1992.
Hill, C., and Lynn Jr., L., Public Service Performance: Perspective on Measurement and
Management, Cambrige University Press, New York, 2006.
Hirst, P., Democracy and governance in J.Pierre (ed), Debating governance; Authority,
steering and democracy. Oxford: Oxford University Press, 2000.
91

Hofstede, G.H., CultureConsequences: International differences in Work-related Values,

Beverly Hills, California , Sage Publications, 1984.
Hood, C., A Public Management for All Seasons?, 1991, In Public Administration No. 69 ,
Spring, pp.3-19
Hood, C., Beyond Progressivism: A New Global Paradigm in Public Management?, 1996,
International Journal of Public Administration, vol.19, No.2.
Hoogue, L., Accomodating Multionality: Is the European Commission a Case of
Consociational or Weberian administration?, in the Challenge of Cultural Pluralism,
Stephen Brooks, 2002.
Hughes, O.E., Public Management and Administration, Palgrave, New York, 1998.
Janning, J., The state in a changing world: World development report, Oxford: Oxford
Universyt Press, 1997.
Jreisat, J., Governance in a globalising world, 2004, International Journal of Public
Administration, No. 27(13-14), pp.1003-1029.
Kavannah, D., Thatcherism and British Politics: the End of Consensus?, Oxford, Oxford
University Press, 1990.
Keynes, J. M., The General Theory of Employment, Interest and Money, London: Macmillan,
1936.
Kickert,W.J.M., Public Management and Administrative Reform in Western Europe, Edward
Elgar Publishing, Cheltenham, 1997.
Kooiman, J., Moderne Governance, Sage Publications, London, 1993.
Lzroiu S., Raportul naional al dezvoltrii umane 2003-2005, Guvernarea local i
dezvoltarea uman, PNUD.
Linde, J., Quality of Government and System Support in the Post-Communist EU Member
States", 2009, QoG Working Paper Series, No. 20.
Mahbub ul Haq Human Development Centre, The Crisis of Governance, Oxford: Oxford
University Press, 1999.
Mamadouh, V., Grid-group cultural theory: an introduction, 1999, GeoJournal, Springer.
Manda C., Stiina administraiei, Lumina Lex , Bucureti , 2007.
March J., and Olsen J., Democratic Governance, Free Press Publishing, 1995.
Mishler W., and Rose R., What are the Origins of Political Trust? Testing Institutional and
Cultural Theories in Post-Communist Societies, 2001, Comparative Political Studies,.
No. 34: 1, pp. 30-62.
Mungiu-Pippidi, A., Of Dark Sides and Twilight Zones: Enlarging to the Balkans, 2003,
East European Politics and Societies, New York University, Vol. 17, No. 1, pp. 83-90.
Mungiu-Pippidi, A., "Corruption: Diagnosis and Treatment", 2006, Journal of Democracy
No.17.3, pp. 86-99.
OECD, Participatory Development and Good Governance, Paris: OECD Publications, 1995.
92

Osborne D., and Gaebler T., Reinventing Government, London, Sage Publications, 1992.
Peters G., Handbook of Public Administration, Sage Publications, 2003.
Pollit C., An Overview of the Papers and Propositions of the First Trans-European
Dialogue, 2008, The NISPAcee Journal of Public Administration and Policy, Special
Issue: A distinctive European Model ? The Neo-weberian State.
Pollit C., and Bouckaert G., Public Management Reform: A Comparative Analysis (Second
Edition), Oxford , Oxford University Press, 2004.
Raportul OECD Guvernarea viitorului, Paris, 2000.
Rhodes, R.A.W., The New Governance: Governing without Government, Blackwell
Publishers, Oxford OX4, 2001.
Rhodes, R.A.W., Understanding governance: Policy networks, governance, reflexivity and
accountability, Buckingham: Open University Press, 1997.
Rosenau J.N. and Czempiel E., Governance without government: Order and change in world
politics, Cambridge University Press, 1992.
Rosenau, J.N., Change, complexity and governance in globalizing space (ed), Debating
governance: Authority, steering and democracy, Oxford University Press, 2000.
Rosenbaum, A. and Shepherd, A.,Governance, good government and poverty reduction,
2000, International Review of Administrative Sciences, No. 66(2): pp. 269-284.
Rothstein B., and Teorell I., What Is Quality of Government? A Theory of Impartial
Government Institutions, 2008, Governance 21, no. 2, pp. 165-190.
Schwarze J., Droit administratif europeen, Editions Bruyant et Office des publications des
Communautes europeennes, 1994.
Schwarze, J., Europaisches Verwaltungsrecht, Nomos, Baden-Baden, 1988. Versiunea n
limba englez: European Administrative Law, Londra, 1992.
Schwarze, J., Le droit administratif sous linfluence de lEurope . Une etude sur la
convergence des ordres juridiques nationaux dans lUnion europeene, Nomos
Verlagsgesellschaft, Baden-Baden , Bruylant Bruxelles, 1996.
SIGMA Papers, no. 23, Preparing Public Administrations for the European Administrative
Space, OECD, Paris, 1998.
Steinberger, P., Hobbes, Rousseau and teh Modern Conception of the State, 2008, The
Journal of Politics, Vol. 70, No. 03, pp. 595-611.
Stiglitz, J., Redefining the role of state:what should it do? How should it do it?, 1998,
htpp/www.worldbank.org.
Thynne, I., Integrative Governance, Challenges for the Senior Public Service, 1998,
International Review of Administrative Science, No. 64(3).
UN document, Report of the United Nations High Commissioner for Human Right,A/54/36,
1999.
UNDP, Governance for Suistainable Human Development, New York, 1997.

93

Wallace, H., Politics and policy in the EU: The challenge of governance, in Wallace H. and
Wallace, W. (eds.). Policy-making in the European Union, Oxford University Press,
1996.
Weiss, T. G., Governance, good governance and global governance: conceptual and actual
challenges, 2000, Third World Quarterly, Vol.21, No 5.
World Bank, Governance. The World Banks Experience, Washington, DC: The World Bank,
1994.
World Bank, World Development Report 1997 and World Development Report, New York:
Oxford University Press, 1992.
Ziller, J., Administration compares: les systemes politico-administratifs de lEurope des
Douze, Ed. Montchrestien, Paris, 1993.

94