Sunteți pe pagina 1din 91

coala Naional de Studii Politice i Administrative Facultatea de Administraie Public Departamentul de nvmnt la Distan MASTER SPAIUL PUBLIC EUROPEAN

POLITICI PUBLICE SI GUVERNANTA EUROPEANA

ANUL II Suport de curs

I.

Informaii generale

Date de identificare a cursului


Cursul POLITICI PUBLICE SI GUVERNANTA EUROPEANA se adreseaz studenilor din anul II ai programului de studii masterale Spaiul Public European nvmnt la distan, Facultatea de Administraie Public din cadrul SNSPA.

Date de contact ale titularului de curs: Nume: Conf. univ.dr.Luminia Gabriela Popescu Telefon : 021/................ E-mail : luminitapopescu@snspa.ro Consultaii: mari, orele 16-18, sediul Facultii

Date de identificare curs i contact tutori: Curs: POLITICI PUBLICE SI GUVERNANTA EUROPEANA Anul II, SemestrulI Tipul cursului: obligatoriu Tutore:

Condiionri i cunotine prerechizite Dat fiind susinerea acestui curs n semestrul I, anul II din programul de studii masterale ID, pentru o mai bun nelegere a noiunilor ce sunt prezentate, se recomand parcurgerea unei bibliografii minimale din domeniul politicilor publice i managementului public i relaionarea fireasc cu alte discipline, cum ar fi : Descrierea cursului Cursul POLITICI PUBLICE SI GUVERNANTA EUROPEANA are drept obiectiv general: familiarizarea cu principalele noiuni i concepte ale guvernrii europene precum: noiunea de guvernan, , guvernan multinivel, tipologii ale guvernanei, politici publice Prezentarea noiunilor i conceptelor este realizat printr-o abordare sintetico-analitic i n acelai timp, complementar, fa de celelalte discipline, studiate, n paralel, n semestrul I al anului II, dar i al cxelor studiate pe parcursul primului an de master. . Prezentul curs i propune aadar, nsuirea de ctre studeni, din perspectiva formrii lor ca viitori funcionari publici, a mecanismelor proprii funcionrii guvernrii dar i al procesului politicilor publice n contextul guvernrii la nivel UE.

Organizarea temelor n cadrul cursului

Cursul POLITICI PUBLICE SI GUVERNANTA EUROPEANA este structurat n patru module, care trateaz, att noiunile i conceptele fundamentale referitoare la guvernare i politici publice, ct i caspectele complexe ale aplicrii politiciilor publice n cadrul guvernrii europene caracterizat prin multistratificare. Modulele faciliteaz nelegerea, att din punct de vedere teoretic, ct i practic a noiunilor de baz, cu ajutorul consultrii regulate a bibliografiei minimale recomandate. Formatul i tipul activitilor implicate de curs Cursul de este structurat n cele sae module, dup cum am mai precizat, i este unul interactiv bazat pe de-o parte, pe prezentarea noiunilor i conceptelor n cadrul ntlnirilor prevzute n calendarul activitilor, iar pe de alt parte, pe studiul individual al masteranzilor. De asemenea, consultaiile reprezint o alt form de sprijin a studenilor n procesul de nvare activ, prin participarea la discuii pe tematica specific cursului sau cu privire la realizarea lucrrilor de verificare. Materiale bibliografice obligatorii Sursele bibliografice sunt stabilite astfel nct s ofere posibilitatea nelegerii cu mai mult uurin a temelor abordate i sunt att, referine bibliografice obligatorii, ct i facultative. Recomandm urmtoarele materiale bibliografice obligatorii: Mark Bevir eds., Encyclopedia of Governance, Sage Publications Ltd., Vol.1, 2007 Grahame F. Thompson The Logic and Limits of Networket Forms of Organization OXFORD University Press , 2003. Luminia Gabriela Popescu, Structural Dynamic of the public sector and multilevel governance, Conferina Anual a Grupului European de AdministraiePublic(EGPA)Madrid, 2007 Luminita Gabriela Popescu, Politici Publice, ed. Economic, 2005 Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, Prentice Hall, 2005

De asemenea, la finalul fiecrui modul, se vor regsi trimiteri bibliografice facultative, pe care studenii le pot consulta pentru completarea cunotinelor sau n vederea realizrii lucrrilor de verificare. Calendar al cursului Pe parcursul semestrului I la aceast disciplin sunt programate trei ntlniri cu masteranzii , n vederea soluionrii eventualelor nelmuriri legate de coninutul temelor. De asemenea, n cadrul ntlnirilor, masteranzii pot s solicite titularului de curs sau tutorilor sprijin pentru pregtirea lucrrilor de verificare, n calendarul disciplinei, regsindu-se termenele la care trebuie transmise aceste lucrri, aferente modulelor. Politica de evaluare i notare Evaluarea final se va realiza pe baza unui examen scris, tip lucrare descriptiv desfurat n sesiunea de examene. Nota final se va compunde din: lucrarea descriptiv (60%, adic 6 puncte) i aprecierea celor patru lucrri de evaluare (40%, adic 4 puncte). Lucrrile de verificare vor fi transmise titularului de curs sau tutorelui, conform graficului stabilit n calendarul disciplinei. Elemente de deontologie academic Urmtoarele aspecte vor fi luate n considerare: Masteranzii ale cror lucrri se dovedesc a fi plagiate nu vor fi acceptai la examinarea final. Orice tentativ de fraud sau frauda propriu-zis depistat e parcursul examinarii finale va fi sancionat prin nepromovarea examenului sau alte tipuri de sanciuni, conform poziiei Facultii de Administraie Public n ceea ce privete combaterea i sancionarea drastic a furtului ori a susinerii incorecte a examenului, prin utilizarea oricror forme de fraudare. Rezultatele finale vor fi puse la dispoziia masteranzilor, prin afiarea lor n clasa virtual.

Studeni cu dizabiliti Una din prioritile noastre o reprezint asigurarea accesului egal al tuturor studenilor la activiile de predare-nvare, precum i la cele de evaluare. n vederea acordrii de anse egale tuturor cursanilor, indiferent de nevoile speciale ale acestora, titularul de curs i manifest disponibilitatea de a adapta coninutul, metodele de transmitere a informaiilor, precum i modalitile de evaluare, atunci cnd se impune. Strategii de studiu recomandate Pentru a obine rezultante performante, se recomand masteranzilor parcurgerea fiecrui modul i rezolvarea n termen a lucrrilor de verificare, participarea la cele dou ntlniri, studierea bibliografiei minimale i o planificare atent a studiului individual. II. Suportul de curs propriu-zis:

Organizarea modulelor : Cursul este organizat pe 5 module distincte, dup cum urmeaz: 1. Orientri actuale n guvernarea UE 1.1. Conceptul de guvernare. Definiii. Interpretri 1.2. Evoluia formelor structurale de guvernare 1.3. Descentralizarea structurilor de guvernare 1.4. Reele ca forme de organizare 1.5. Conceptul de guvernan 2. Noul model de guvernan 2.1. Buna guvernan. 2.2. Responsabilitatea i guvernana. Tipuri de responsabiliti 2.3. Decizia n sistemele flexibile 2.4. De la decizia partajat la responsabilitatea partajat 2.5. Structura responsabilitii partajate

3. Teorii europene de elaborare a Politicilor Publice 3.1 Conceptul de politica publica: premise, definiii, rolul cercetrii n elaborarea politicilor publice 3.2.Actori i instituii 3.3. Modele teoretice de analiz a politicilor publice 4. Sistemul de guvernare multinivel n UE 4.1. ntre ierarhie i pia 4.2. Teoria guvernanei multinivel 4.3.Tipuri de guvernan multinivel 4.4. Sisteme de guvernare structurate n reea 4.5. Structurile de reea i guvernarea multinivel 4.6. Guvernana mutinivel i Politicile Publice 4.7. Guvernana Multi-Level n Romnia

MODULUL 1 : ORIENTRI ACTUALE N GUVERNAREA UE Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu noiunile de baz ale studierii noilor abordri procesului de guvernare la nivelul UE . Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, masteranzii trebuie s: S defineasc conceptele de guvernare i guvernan S defineasc conceptul de politic public S caracterizeze elementele evolutive ale sitemelor de guvernare S poat face distincia ntre diferitele forme structurale asociate guvernrii

1.1.Conceptul de guvernare. Definiii. Interpretri. Termenul de guvernare provine din grecescul kubernn- care se traduce prin a conduce o nav. Analogia cu navigaia s-a meninut n latina medieval (gubernance) i chiar n limbile moderne. n prezent, noiunea de guvernare are cel puin dou semnificaii: 1) guvernarea ca instituie-atunci cnd este folosit n sens strict i 2) guvernarea ca procesn cazul n care este utilizat n sens larg. Guvernarea ca proces Guvernarea este un termen abstract care se refer la metode, domenii, scopuri i grad de control al societii de cre stat. Termenul considerat echivalent de ctre o serie de autori este governmentability. Acest termen este o expresie original, formulat de filozoful francez Michel Foucault, obinut prin combinarea termenului de government (guvernare) cu cel de rationality (raionalitate.) Guvernarea, n acest sens se refer la conducerea sau la activitile destinate ghidrii modului n care sunt condui oameni. Conducerea este interpretat din perspectiva direcionarii i lidershipului. Se refer, de asemenea, la conducerea proprie-autoconducerea, n care sensul de autoguvernare este acela de ghidare, de orientare a forelor. Raionalitatea, form a gndirii sistematice i clare despre cum trebuie fcute lucrurile sugereaz c nainte ca ceva sau cineva s poat fi controlat sau manageriat trebuie mai nti s fie definit. De aceea, statele trebuie s-i proiecteze sisteme pentru definirea categoriilor de populaie, care s ofere posibilitatea vizibilitii i cunoaterii acestora.. Sistemele de acest tip trebuie s includ pe lng mecanismele de management i administare (procese de munc, proceduri i reguli) i cile 7

de clasificare a indivizilor sau grupurilor ( pe baza veniturilor, profesiilor, etniilor) care s permit identificarea, clasificarea, controlul acestora. ( Foucault, M, 1979, Governmentability: Ideology and Consciousness, 5-21) Analiza rolului guvernrii vis-a-vis de societatea civil variaz n funcie de abordarea filozofic a autorilor acestor analize. Dezvoltarea statului birocratic a fost acompaniat de apariia a dou mari teorii ale statului: (1) teoria mecanicist i (2) teoria organic. n teoria mecanicist, guvernarea este o activitate necesar pentru meninerea ordinii n societate. Guvernarea este un mecanism i un scop, statul este expresia legii, iar legea este ilustrarea perfect a raionalitii. Fr o ierarhie puternic impus de ctre stat, interesele individuale pot devenii dominante n defavoare interesului general. Se impune, deci, conservarea status quo-ului n care lipsa de obedien civic este considerat ca ilegitim. Michel Foucault este, la sfritul anilor 70, unul dintre criticii marcani ai acestei abordri. Acesta a denunat presiunile exercitate de ctre stat prin intermediul normele sociale impuse asupra cetenilor. Criticile au fost direcionate spre guvernarea ca proces ( si nu spre guvernul ca instituie) , respectiv asupra cilor prin care societatea era condus. Teoria organic a statului consider guvernarea ca o cale de ghidarea a societii spre o ordine mai bun. Guvernarea este interpretat ca un proces care conduce societatea n direcia realizrii unor condiii sociale mai bune aa dup cum creierul coordoneaz un ntreg organism. Creterea cheltuielilor publice n serviciile publice i infrastructur, n perioada dintre marea criz economic i cel de-al doilea rzboi mondial, a avut ca efect A dezvoltarea unui nou tip de relaii ntre stat i ceteni, un nou tip de guvernare.

crescut rolul legitim al statului ca organizaie de redistribuire a Produsului Intern Brut, dar n acelai timp puterea a fost transferat spre grupuri de specialiti n politici pentru a rezolva problemele a cror grad de complexitate era n cretere. Altfel spus, are loc o reconfigurare a guvernrii n care dimensiunea tehnic ctig teren n detrimentul celei tradiionale(n care responsabilii politiiclor sunt politicieni alei). Pe msura ce statele occidentale nregistraz niveluri de dezvoltare tot mai nalte, crete i iluzia c o societate poate fi administrat n mod similar unei probleme tehnice prin proceduri de reglare. Evenimentele ce au avut loc la nceputul anilor 70, cnd raportul dintre cerere i ofert la nivel global s-a modificat n favoarea ofertei au condus la o adevrat cris social8

economic i politic. Aceasta s-a manifestat prin rejectarea tradiionalei birocraii statale n raporturile cu cetenii, dar i prin incapacitatea statelor de a coordona reducerea disparitilor economice. Guvernarea trebuia s se schimbe n noul context creat prin globalizarea micrii persoanelor, bunurilor, servicilor i capitalurilor. Lipsa resurselor economice i politice au demonstrat c influena guvernrii asupra societii era marginal comparativ cu perioadele anterioare. Aceast reducere a capacitii de redistribuire i pierdere a legitimitii a avut dou consecine importante. Prima dintre acestea se refer la creterea nivelului cheltuielilor i reducerea impozitrii. Astfel, de la nceputul anilor 80 rolul statului ca organizaie de redistribuire a sczut datorit reducerii investiiilor n serviciile publice (transport, educaie, sntate) A doua consecin vizeaz incapacitatea statelor de a concentra puterea la nivel central, datorit lipsei deresurse economice i politice. Aceasta criza a fost dublat de cererea tot mai pregnant a nivelurilor sub-statale pentru mai mult autonomie. n consecin, o anumit parte din putere a fost trasnsferat spre nivelurile substatale sau suprastatale (Dahl, R.A. (1991), Modern political analysis, Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall). 1.2. Evoluia formelor structurale de guvernare Guvernele, considerate actorii principali n viaa economico-social, se confrunt cu numeroase i serioase bariere n exercitarea interveniilor la nivelul sectoarelor i activitilor naionale. Guvernarea nu este un proces pentru care succesul este asigurat deoarece un asemenea succes depinde, n primul rnd, de mediul socio-comportamental, care este o realitate deja existent la nceputul preluarii guvernrii. Dup preluare, deciziile i aciunile guvernrii pot influena aceast realitate n sensul prevzut de politicile publice, strategiile i obiectivele pe care i le asum, le implementeaz i le realizeaz efectiv. Contextul relevant pentru guvernare este constituit din dou elemente: structura entitilor implicate (guvernante) i procesul de luare a deciziilor, din care transcede comportamentul a crui schimbare se urmrete n conformitate ce politicile i strategiile asumate.. n acest capitol sunt analizate n detaliu contextul proiectrii i implementrii unor structuri noi, flexibile i procesele decizionale specifice unor astfel de structuri.

nelegerea administraiilor publice centrale ca organizaii a schimbat profund reprezentrile existente pn n acel moment i a permis utilizarea unor noi instrumente teoretice ( I. Alexandru, 1999, tiina Administrativ, Ed. Economic, Bucureti ). Din aceast perspectiv, G. Timsit rezum contribuiile analizei organizaionale n urmtoarea form (G. Timsit, La science administrative dhier demain et aprs demain) : imaginea unei administraii instrumentale, total supuse puterii politice, organizaiile administrative apar ca nite actori, bucurndu-se de o anumit armonie ; separarea dintre administraie i societatea civil este, de asemenea, repus n discuie. Relaiile dintre organizaie i mediul extern constituie un element fundamental al configuraiei i al echilibrului su; caracterul unitar i piramidal al administraiei este nlocuit de reelele organizaionale ce au propriile logici i propriile obiective. Se contureaz, astfel, destul de pregnant imaginea unei administraii mprite ntre raiuni contrare, dup cum sublinia G. Timsit. T. Parsons introduce noiunea de sistem al aciuni, diferit ca pluralitate organizaional de orientrile aciunii. Acesta este la rndul lui compus din trei subsisteme relativ independente: personalitatea (sistemul organizat al orientrii i al motivaiei aciunii desfurate de un actor); interdependena (n cazul pluralitii actorilor) sau sistemul social definit ca interaciune difereniat i integral derivat din relaiile interindividuale; cultura sau sistemul cultural (ca o sum de aciuni, fr a fi ea nsi un sistem al aciunii. Parson distinge, aadar, mai multe sisteme: personalitatea, sistemul social i sistemul cultural, ntre care legtura nu se face n cadrul societii ci prin intermediul unui sistem superior, (supraordonat), sistemul aciunii, care, n ultim analiz este un concept extrasociologic. Ideea sistemului de aciune a fost dezvoltat de Crozier i Friedbarg prin trecerea la sintagma organizarea sistemului. Autorii definesc sistemul de aciune ca fiind ansamblu uman structurat, care coordoneaz aciunile participanilor si prin mecanisme de joc relativ stabile i care i menine structura, adic stabilitatea jocurilor i raporturilor opere i forme simbolice preponderent tradiionale), care constituie obiectul i elementul orientrii

10

acestora prin mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri ( Crozier M i Friedbarg E, (1977), Lacteur et le systme Seuil, ) Problematica sistemelor de aciune este o generalizare n termenii sistemului deschis i deasupra organizriilor formale ale problematicii organizaionale. Autorii menionai anterior susin c organizaiile se plaseaz la captul unui continuu de sisteme de aciune concrete, al cror grad de formalizare, de structurare a contiinei participanilor i de responsabilitate uman asumat deschis, iar modul de reglare poate varia de la reglarea incontient a sistemului de aciune la reglarea contient a unei organizaii perfect raionaliste (Crozier M i Friedbarg E,:1977) Administraia trebuie, n consecin, s nvee s fac fa preteniilor actuale datorate vitezei schimbrilor sociale, n cadrul crora comunicarea i fluxul informaional reprezint elemente vitale. Susinerea acestei perspective este asigurat prin crearea unor structuri noi, flexibile, care s faciliteze orientarea spre ceteni. Meninerea structurilor birocratice tradiionale duce, pe termen scurt, la eec att n rezolvarea problemelor curente, ct i n rezolvarea celor strategice. Reproiectarea structural are ca obiectiv principal transformarea structurii tradiionale formale, ierarhizate, rigide, ineficace i costisitoare ntr-o multitudine de ageni nsrcinai, ntr-un domeniu specific, cu optimizarea rezultatelor interveniilor publice(
Massenet M.,1975 ,La nouvelle gestion publique, Ed. Hommes et Techniques, Paris).

Abandonarea structurilor statice, monolitice, dominate de un singur principiu de organizare a devenit un deziderat imperativ pentru funcionarea eficient a sistemelor de guvernare, pe msur ce presiunile exercitate de un mediu din ce n ce mai turbulent s-au acutizat. De exemplu, confruntat cu dificultile formulrii unui rspuns strategic n cadrul Ministerului Aprrii al SUA, McNamara a renunat la structura birocratic tradiional n favoarea unui sistem sofisticat de planificare-programare bugetar (SPPB). mpresionat de schimbrile produse de noul sistem preedintele Johnson a cerut ca toate ageniile naionale s adopte SPPB. Comparat cu vechile sisteme de bugetare, SPPB este mult mai focalizat asupra obiectivelor, astfel nct fondurile se aloc orizontal, n entiti structurate pe programe. Dificultile ntmpinate de aceat abordare sunt create, n primul rnd, de ineria structurii birocratice, piramidale..

11

Administraia Nixon a introdus propria sa reform n 1973, respectiv managementul prin obiective ( MBO), concept creat de consultantul n management Peter Drucker. i n acest caz, structura birocratic, rigid, piramidal s-a dovedit generatoare de dificulti semnificative. Managerii de pe diferite niveluri au tendina de a formula obiective inutile sau nereprezentative, evitnd stabilirea acelor obiective importante, dar care ar putea da natere unor dispute politice. Dei conceptual, MBO este generat de sus n jos, s-a ajuns ca acesta s fie dominat de obiective neeseniale, elaborate de la baz ctre vrf. Cnd preedintele Carter a ajuns la Casa Alb, n 1977, a introdus, pentru a reduce drastic birocraia, sistemul de bugetare n baz zero ( ZBB), pe care l crease n Georgia ( cu ajutorul conceptului lui Peter Pyhrr, care l-a folosit cu succes la Texas Instruments). Ideea central n ZBB este c bugetarea trebuie s nceap de la o baz zero i c orice cretere peste fondurile deja alocate trebuie ctigat ntr-o competiie analitic cu alte propuneri. Structura este rezultatul unei decizii manageriale specifice, bazate pe un anumit concept structural. 1.3.. Descentralizarea structurilor de guvernare Una dintre temele comune ale schimbrilor structurale este cea a descentralizrii responsabilitii i autoritii de la centru spre unitile organizaionale i de la guvernul central sau federal la nivelul statelor sau regiunilor i, de aici ,mai departe , la nivelul municipalitilor. Principalul argument care pledeaz n favoarea descentralizrii rezid n faptul c acest proces reprezint o cale important de mbuntire a eficienei i a performanei la nivelul administraiei publice.. Focalizat asupra creterii autonomiei decizionale, procesul descentralizrii contribuie, de asemenea, la transparena activitiilor i a rezultatelor. n concluzie, structurile sistemului administraiei publice trebuie s devin anticipaive, dinamice, complexe i felxibile Noile tehnologii accentueaz cererile pentru astfel de structuri n administraie, trecerea la o administraie informatizat fiind de neconceput n cazul unor structuri ierarhizate i rigide, care ncetinesc fluxul informaional exact cnd este necesar o mai mare vitez a acestuia. n ierarhia birocratic, activitile se desfoar n conformitate cu regulile i normele generale. Scopul principal al structurilor i instrumentelor de control managerial este asigurarea conformitii n raport cu regulile i normele prestabilit. ntr-un astfel de 12

sistem, mbuntirea eficientei i eficacitii proceselor implic adoptarea unor modificri legislative. Crearea unor structuri flexibile, adaptate actualului mediu dinamic i turbulent impune reproiectarea arhitecturii muncii. Cunoaterea obiectivelor i msurarea rezultatelor reprezint dou imperative ale acestei schimbri, asupra crora trebuie s se concentreze managerii unitilor administraiei, demonstrnd c sunt capabili s organizeze i s eficientizeze modul de utilizare a resurselor (inclusiv cele informaionale), s se angajeze n fixarea obiectivelor i s gseasc motivaia realizrii acestora. Cu alte cuvinte, este nevoie de un alt tip de abordare managerial focalizat asupra definirii i acceptrii performanei. n rile europene acest mod de lucru a devenit o practic destul de rspndit. Demersul managerial cunoscut ca management orientat spre rezultate, presupune transcrierea rezultatelor ateptate ntr-un formular tip contract intern similar contractelor reale ncheiat cu un oricare tip de client. Austria a adoptat un sistem formal n care obiectivele politicilor sunt formulate explicit i, apoi, transformate n sarcini, obiecte i programe proprii pentru diferitele uniti ale administraiei. n Suedia, obiectivele i sarcinile ageniilor sunt subscrise ca parte a procesului de planificare i bugetare ntre agenii i ministere. La nivelul land-urilor i oraelor, n Germania, exist pus n practic un model care vizeaz printre alte obiective i extinderea demersului managerial orientat spre rezultate . Elveia a adoptat un nou sistem de control prin care sunt fixate obiectivele, explicitate prioritile, alocate resurselor i stabilite criterile pentru performan. Cu certitudine c, punerea n aplicare a acestor sisteme nu se face fr probleme. Definirea cuantificat a obiectivelor este una dintre dificultile cele mai semnificative. n plus, stabilirea sarcinilor fr consultarea prealabil a cetenilor introduce erori n sistemul proiectat. Recompensele i sanciunile pot avea, n anumite cazuri, efecte negative asupra eficienei i eficacitii. n pofida tuturor acestor dificulti, eforturile reale direcionate spre reconfigurarea organizaiilor din sistemul administraiei sunt preferabile normelor i reglementrilor birocratice rigide. Determinarea unei configuraii adecvate a raportului centralizare-descentralizare constituie nc o provocare pentru sistemul administraiei. Descentralizarea nu reprezint un scop n sine i, n consecin, se impune analiza comparativ a avantajelor i 13

dezavantajelor activitiilor centralizate faa de cele descentralizate. Exist anumite situaii n care principiul descentralizrii maxime se dovedete deosebit de productiv. Experiena demonstreaz c acesta este cazul n care procesele i activitile sunt complet standardizate i decizia este descentralizat pn la cel mai de jos nivel operaional. n cazul politicilor publice prin care se urmrete optimizarea cadrului competitiv ntr-un anumit sector, descentralizarea joac un rol diferit comparativ cu situaia anterior prezentat. Form structural la care se apleaz cel mai frecvent , aa cum se constat din experiena din lumea real, este unitatea de proiect, n care managerul are autoritatea i responsabilitatea deplin referitor la succesul proiectului, dar i un buget suficient pentru a susine activitile din zona funcional.. Situaiile cele mai complexe sunt cele n care existena unei legturi verticale ntre creierul aflat la centru i corpul aflat n teritoriu este vital, pentru a se evita paralizarea situaiei prin analiz. i n acest caz descentralizarea este necesar, dar pe fondul unor reconsiderri ale modului n care aceasta este definit.:descentralizarea este procesul de coborre a nivelului decizional, ci mai degrab procesul responsabilitii ntre diferitele niveluri manageriale ale administraiei publice. Principiul descentralizrii maxime este nlocuit de principiul vizibilitii strategice : pentru fiecare decizie major, autoritatea /responsabilitatea trebuie plasat la cel mai de jos nivel la care toate variabilele relevante n procesulu decizional sunt vizibile (L.G.Popescu, 2005, Politici publice, Ed. Economic, Bucureti) Necesitatea unor conexiuni permanenete ntre creier i corp are implicaii structurale fundamentale: cooperare interfuncional deosebit de strns pentru implementarea politicii, configurarea capacitii strategice i dezvoltarea capabilitilor n msur s rspund provocrilor asociate procesului de desfurare al unei politici publice. . Una dintre variabile, ce trebuie avut n vedere n cadrul analizei referitoare la raportul centralizare/descentralizare, exprim gradul n care guvernul este implicat n meninerea uniformitii serviciilor la nivel naional. Sistemului de educaie din Frana, universitile din Austria sau sistemul de protecie social din Anglia, pot fi utilizate ca repere pentru rezolvarea acestei chestiuni. n toate cazurile citate, se pune problema meninerii unei uniformiti n tratarea cetenilor. n scopul asigurrii uniformiti sau al unui tratament egal pentru ceteni autonomia managerial la nivel local este limitat. 14 nu att mpririi

Aceste procese sunt controlate printr-un set de reguli i proceduri prestabilite. Msurarea i demonstrarea performanei este o alt variabil de care trebuie s se in cont n stabilirea raportului descentralizare / centralizare. Transferul de autoritate ctre unitile locale are sens, doar, dac acestea sunt capabile s-i demonstreze performanele. De exemplu, n Suedia i n Marea Britanie performana ageniilor, spre care a fost transferat prin descentralizare responsabilitatea, este monitorizat. Existena unei strategi comune la nivelul ntregii organizaii este un alt factor ce afecteaz procesul de descentralizare. Managerii unitilor descentralizate trebuie s fie capabili s-i administreze rezervele i s-i ating performantele previzionate. Pentru aceasta este nevoie ca acetia s neleag scopurile i direciile prioritare de transformare ale administraiei. Cel de-al cincilea factor de care trebuie inut cont n iniierea procesului de descentralizare vizeaz relaia dintre elaborarea politicilor i implementarea acestora. n Marea Britanie, de exemplu, cei mai muli conductori ai ageniilor sunt implicai att n elaborarea ct i n implementarea politicilor. Transformarea obiectivelor ce decurg din formularea diferitelor politici n prioriti manageriale este o chestiune ce poate crea anumite confuzii, deoarece, n general, managerii din administraie consider c dimensiunea politic i cea administrativ sunt foarte clar separate i c exigenele politice sunt cele care fixeaz cadrul pentru administraie. n Austria exist, de exemplu, un sistem formal de translatare a obiectivelor politice n obiective operaionale proprii departamentelor guvernamentale. Comparativ . cu state ca Austria, Germania, Suedia, Marea Britanie n care gradul de descentralizare este deosebit de mare, Frana are, datorit, pe de-o parte lipsei infrastructurii tehnice, iar, pe de alt parte, dorinei departamentelor centrale de a se menine la putere, nc un sistem centralizat 1.3 Reele ca form de organizare .Iniial, conceptul de organizare n reea era cunoscut cu referire la instituiile i asociaiile profesionale.Existena reelelor personale dezvoltate n interiorul i exteriorul organizaiilor i dovedete utilitatea n furnizarea de informaii, susinerea i progresul carierei, dar i n realizarea altor obiective personale.

15

Cea mai mare parte a acestor tipuri de reele sunt informale. n interiorul unei organizaii aceste reele definesc, aa numita, organizaie informal. Chiar i n cea mai puternic birocraie, ntre organizaia formal i cea informal exist o stare conflictual. Cu toate acestea, este un fapt recunoscut c fr reele informale organizaiile nu ar putea funciona. Mai mult chiar, pentru managementul executiv existena unei reele informale puternice reprezint un avantaj n promovarea deciziilor strategice, cu condiia ca liderii reelei s se declare susintori ai acestor decizii. La nivelul companiilor, afacerile se susin prin reele, din care fac parte furnizorii i clienii. Tradiional, aceste relaii se bazau pe un nalt nivel de ncredere i cooperare, deci pe relaiile informale, i mai puin pe formaliti legale. Intensificarea competiiei a fost factorul esenial ce a determinat focalizarea companiilor asupra ctigurilor, obinute prin creterea numrului de furnizori i a acutizrii concurenei dintre acetia. n acest context, relaiile dintre diferitele puncte ale lanului de valoare au tendina de a deveni conflictuale, impunndu-se dezvoltarea unui cadru legislativ care s reglementeze relaiile dintre acestea. n ciuda acestor provocri, exist suficiente exemple de companii care dezvolt relaii de parteneriat cu furnizorii i care reuesc mbuntirea performanelor de-a lungul lanului de valoare. . n ultima decad a secolului trecut, structura de reea a fost promovat i la nivelul sistemelor de guvernare ca oportunitate de implicare a vocii colectivitii, dar, i a altor entiti participante la procesul de elaborare a politicilor publice sectoriale, aa dup cum afirma F. Fukuyama (2004). Structura de reea a fost definit de R.E. Milles i C.C. Snow ca un mnunchi de organizaii, entiti specializate sau individuale coordonate, mai degrab, de mecanismele de pia dect de cele ale unui lan de comand. n viziunea lui H.Brahami, structura de reea reprezint o federaie sau o constelaie de entiti de afaceri care sunt, de obicei, interdependente, legate ntre ele prin know-how i care au relaii individuale cu centrul. Autorul asimileaz rolul centrului cu cel al unui dirijor de orchestr, a crui viziune strategic asigur att infrastructura administrativ i organizaional comun, ct i unitatea misiunii i a scopului. Fiecare entitate poate fi considerat centrul unei reele proprii. Model structurii de reea este complet diferit de cel al organizaiei birocraticedemocratice n n care sursa puterii este unic, principiile ierarhiei funciilor i a diferitelor 16

niveluri de autoritate implic un sistem ordonat de dominare i de subordonare i n care se exercit un control strict al superiorilor. Aadar, pentru a-i asuma scopurile societii, structura birocratic trebuie s se scindeze n uniti distincte, ntre care se stabilesc legturi de dependen mutual i continu, care permit apariia alternativei la verticalitatea birocratic i feudalizare 1.4. Conceptul de guvernan. Rezultatul procesului dual reprezentat de contracia resurselor politice i economice i de distribuirea puterii la niveluri substatale i /sau suprastatale a fost deschiderea guvernrii spre ali noi actori. Diviziunea ierarhic dintre guvernarea formal i restul societii nu mai funcioneaz. Tot mai muli actori privai colaboreaz cu entitile publice , iar actorii publici de la toate niveurile teritoriale coopereaz la elaborarea i implementarea politicilor . Noile reele de actori sunt constituite prin traversarea granielor tradiionale dintre guvernarea comunitii i societatea civil. Aceast micare reprezint trecerea de la guvernarea tradiional birocratic spre guvernan, o abordare a managementului politic mult mai descentralizat-participativ. Guvernarea i guvernana definesc anumite tipuri de relaii ntre stat i cetean. Conceptul de guvernana este folosit pentru a descrie schimbrile produse n natura i rolul statului, dup iniierea reformelor sectorului public, ntre anii 1980-1990. Iniierea acestor reforme a urmrit, n special, mbuntirea furnizrii serviciilor publice i renunarea la birocraia ierarhizata n favoarea pieelor i a reelelor. Printre efectele produse de reformele care au vizat transformri semnificative ale sectorului public se impune a fi menionate intensificarea schimburile globale, creterea activitii economice transnaionale, precum i amploarea apariiei unor structuri instituionale regionale, aa dup cum este cazul Uniunii Europene..Altfel spus, conceptual de "guvernance" corespunde formelor postmoderne de organizaii economice i politice. . Richards i Smith definesc guvernana ca un concept ce pune n lumin natura schimbrilor din procesul politicilor publice. n particular, guvernana relev creterea varietii de domenii i a numrului de actori implicai n procesul politicilor, dar i necesitatea ca acetia s fie luai n consideraie.( Richards i Smith 2002). Milward i Provan consider c guvernana reprezint crearea condiiilor pentru ordonarea regulilor i aciunilor colective, adesea incluznd ageni din sectorul privat i 17

sectorul public. Esena guvernanei este focalizarea asupra mecanismelor de guvernaregranturi, contracte, nelegeri- care nu sunt doar sub autoritatea guvernului.( Rhodes, R.A. W, 1997) In ultimii aproximativ zece ani, guvernana s-a dezvoltat ca un termen specific ideii de colaborare n domeniul politicilor publice. Dezvoltarea guvernanei din perspectiva studiului procesului politicilor, fundamentarea conceptualizrii acestora n relaie cu teoria implementrii a fost iniiat de ctre (Peter L., Hupe and Michael J.,2002). Conceptul de guvernan este utilizat pentru a oferi o mai bun ntelegere asupra multiplelor niveluri ale aciunii i a tipurilor de variabile care afecteaz performana . Astfel, concepul de guvernan poate fi ncadrat ntr-un cadru general de analiz multidimensional a procesului politicilor publice. In acest context, mediatorii de politici depun eforturi pentru soluionarea disputelor referitoare la decizii asumate de o singur agenie,de exemplu, distribuirea de fonduri sau elaborarea de reglementri. Graniele fiecrei probleme ce necesit rezolvare sunt bine definite. Guvernana modern este dispersia de-a lungul multiplelor centre de autoritate. Dar cum ar trebuie organizat guvernana? Care sunt alternativele de baz? Chestiunile supuse unor lungi dezbateri au oscilat ntre consolidaritii i fragmentalitii din guvernele locale. Exist o nelegere general c deciziile asupra unei varieti de servicii publice, cum sunt pompierii, poliia, coala, transportul la nivelul comunitii i planificarea sunt mai bine asumate de ctre nivelul local. Dar cum ar trebui s fie aceste servicii organizate i pentru cine ? Ar trebui limitat numrul de jurisdicii pentru fiecare zon urban i poate redus acest numr la o singur unitate pentru a produce economii n livrarea serviciului local i pentru a exista o focusare pe responsabilitate din punct de vedere politic? Sau ar trebui s existe numeroase zone urbane, coordonate ntre ele, jurisdicii locale cu sarcini specifice pentru creterea alegerii cetenilor i flexibilitate (Keating 1995; Lowery 2000; Ostrom1972)? In timp ce o serie de autori abordeaz guvernana ca o alternativ la guvernarea ierarhizat, ali autori interpreteaz guvernana din perspectiva reelelor de politici ca mnunchi de instituii formale de guvernare. (Rhodes 2000; Peters, and Pierre 2000). Mai recent, teoreticienii au demarat examinarea modalitilor prin care globalizarea faciliteaz difuzia autoritii politice la nivelul instituiilor subnaionale i internaionale.

18

Exist un numr important de implicaii ale nou trend spre guvernan, unele dintre acestea legate de idea central a participrii democratice i a instituiilor. Guvernana exprim credina larg, de mas, c statele depind, ntr-o msur tot mai mare, de alte organizaii n asigurarea propriilor intenii, furnizarea propriilor politicii i stabilirea de reguli. In mod similar, guvernana poate fi, de asemenea, utilizat pentru a descrie orice pattern of rule, n situaia n care rolul statul devine din ce n ce mai puin important. Exist o anumit percepie referitoare la guvernan : afacerile guvernamentale derulate de ctre autoritile publice Guvernana exprim o cretere a gradului de recunotere a cilor prin care pot fi asigurate formele difuze de putere i autoritate i n absena activitii statului..Mai general, guvernana poate fi neleas ca reprezentnd totalitatea regulilor, inclusiv cele ierarhice existente la nivelul statului, nainte de declanarea reformelor din sectorul public. Aceast abordare general a guvernanei este utilizitat de teoreticieni pentru analize abstarcte referitoare la construcia ordinii sociale, coordonarea social sau practici sociale n contexte specifice. Menionm c schimbrile produse la nivelul statelor dup 1980 conduc spre un concept cunoscut drept noua guvernan. Conceptul de noua guvernan democraiei. Creterea rolului actorilor non-statali n livrarea de servicii publice a condus la mbuntirea abilitii statului de a intra n dialog cu ali actori. Statul a devenit mult mai interesat de diferite strategii de creare i de management al reelelor i parteneriatelor. n acest context, statul trebuie s pun la punct o multitudine de aranjamente pentru auditarea i reglementarea altor organizaii. In plus, creterea rolului actorilor nealei n politicile publice ridic o serie de chestiuni referitoare la limitele pn la care poate fi dus aceast extindere a implicrii actorilor nealei n contextual unei democraii responsabile i la mecanismele prin care se dorete ca acesta s se fac. Similar, creterea schimburilor transnaionale i a constrngerilor internaionale exercitate asupra statelor sugereaz c se impune o regndire a naturii inclusiunii sociale i a justiiei sociale. Instituiile politice de la Banca Mondiale i cele care privesc UE folosesc acum termenul de bun guvernan pentru a sublinia aspiraiile spre o lume mai bun. Bibliografie de referin Obligatorie 19 graviteaz n jurul politicilor publice i a

Mark Bevir eds., Encyclopedia of Governance, Sage Publications Ltd., Vol.1, 2007 Luminita Gabriela Popescu, Politici Publice, ed. Economic, 2005 Opional Dahl, R.A. ,Modern political analysis, Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall,1991. Peters, B., and Pierre, J.,Is there a governance theory?, August 2000, Draft paper presentedat the IPSA conference in Quebec, p. 2-5. Crozier M i Friedbarg E, Lacteur et le systme Seuil II-a, 1977. Peter L., Hupe and Michael J. Hill, Handbook of Public Policy, eds. By B. Guy Peteres and Jon Pierre, SAGE Publications, 2002. Rhodes, R.A. W, Understanding Governance, Buckingham:Open University Press 1997

Lucrarea de evaluare nr. 1

Realizai un scurt eseu (maxim 2 pagini) n care s analizai caracteristicile de definiie ale guvernrii sau guvernanei. (la alegere), cu exemple.

Aceast lucrare se va trimite pe adresa de e-mail a tutorelui. Se va acorda 1 punct (10% din nota final) pentru rezolvarea corespunztoare a sarcinii. ntrebri de autoevaluare

Definii procesul de guvernare i enumerai trsturile acesteia Definii conceptele de deconcentrare i descentralizare i impactul acestora asupra evoluiei sistemelor de guvernare. Precizai elementele caracteristice ale guvernanei.

20

MODULUL 2 NOUL MODEL DE GUVERNAN


Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu buna guvernan, principiile i responsabilitile ce definesc acest model de guvernan. Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, masteranzii trebuie s: S precizeze condiiile de definiie ale noului model de guvernan. S enumere principiile bunei guvernane S caracterizeze constituia cutumiar i constituia scris S argumenteze tipurile de responsabiliti ce revin guvernaei

2.1. Buna guvernan Interesul actual manifestat cu privire la guverna deriv, n primul rnd, din reforma managementului public, reform iniiat la nceputul anilor 80. Noul concept de guvernan se refer la crearea de piee i reele. Exist numeroase ci prin care autoritile informale ale pieelor i reelelor constituite suplinesc sau sunt complementare autoritilor formale guvernamentale. Aceasta are ca efect adoptarea de cre ceteni a unor puncte de vedere diferite cu privire la autoritate i la relaiile cu societatea civil. Roderick Rhodes, relev faptul c n tiinele sociale contemporane conceptul de guvernare are cel puin ase semnificaii diferite: stat minimal, guvernan corporatist, noul management public, bun guvernare, sisteme sociale cibernetice, i reele autoorganizate. Termenele de guvernan i bun guvernan sunt tot mai mult ntlnite n literature de specialitate. Conceptul de guvernana nseamn procesul de luare a deciziei i procesul prin care deciziile sunt implementate (sau nu).Guvernana poate fi utilizat n anumite contexte, ca de ex. guvernan coorpratist, internaional, naional i local. Dac guvernana reprezint procesul de luare a deciziei i procesul de implementare a deciziei, analiza guvernanei presupune focalizarea asupra structurilor formale i informale care trebuie avute n vedere pentru a ajunge la decizie, dar i pentru implementarea acesteia. La nivel naional, numrul actorilor este suficient de mare fiecare dintre actori putnd fie s joace un rol activ n luarea deciziei, fie n influenarea lurii deciziei. La nivel naional, structurile informale de luare a deciziei pot exista. Decizia

21

informal este adesea rezultatul practicilor de corupie sau conduce la corupia practicilor. 2.2. Principiile bunei guvernane Buna guvernan are opt principii majore: este participativ, orientat spre consens, responsabil, transparent, eficient i eficace, echitabil i urmrete respectarea legii. Ca o asigurare c nivelul corupiei este minim, punctele de vedere minoritare sunt luate n considerare iar vocile cele mai vulnerabile din societate sunt auzite n luarea deciziei. Este, de asemenea, responsabil pentru nevoile actuale i viitoare ale societii. Participarea Participarea este un o real piatr de ncercercare a bunei guvernri. Participarea poate fi fie direct fie prin legitimarea unor instituii intermediare sau reprezentative. Este important de menionat c democraia reprezentativ nu presupune n mod necesar luarea n consideraie n procesul decisional a vocilor celor mai vulnerabilke din societate. Participarea presupune informare i organizare. Aceasta revine la libertatea de asociere i expresie pe de-o parte, i organizarea societii civile, pe de alt parte. Respectarea legii Buna guvernan necesit un cadru legal care s ofere deplin protecie drepturilor omului, n particular pentru minoriti. ntrirea legii implc independena justiiei i o for poliieneasc imparial i incoruptibil. Transparena Transparena presupune luarea deciziilor astfel nct regulile i reglementrile s fie respectate. Presupune, de asemenea, ca informaiile s fie disponibile i direct accesibile celor ce vor fi afectai prin deciziile asumate. Transparena presupune, de asemenea, c furnizarea unui volum de informaii suficient i ntr-o form uor de neles prin media..

22

Rspunderea Buna guvernan impune ca instituiile i procesele s serveasc toi stakeholders n cadrul unui interval de timp rezonabil. Orientarea spre consens Exist un numr important de actori i, o multitudine de puncte de vedere mai multe ntr-o anumit societate. Buna guvernare presupune att medierea diferitelor interese n societate pentru a ajunge la un consens larg asupra a ceea ce este n interesul ntregii comuniti, ct i asupra modalitilor n care acest lucru poate fi realizat. De asemenea, buna guvernare necesit o perspectiv mult mai extins i pe termen lung asupra a ceea ce este necesar pentru dezvoltarea uman durabil i modul n care acesta se realizeaz n scopul atingerii obiectivelor de dezvoltare. Aceste deziderate presupun nelegerea contextului istoric, cultural i social ale unei societi sau comuniti. Echitatea i incluziunea social O societate a bunstrii depinde de garantarea faptului c toi membrii si simt c au o miz comun i nu se simt exclui din curentul principal al societii. Acest lucru presupune ca toate grupurile, dar n special cele vulnerabile, au oportunitatea de a-i mbunti sau menine bunstarea.

Eficacitatea i eficiena Buna guvernan nseamn c procesele i instituiile produc rezultate care corespund nevoilor societii iar resursele, aflate la dispoziia lor, sunt direcionate optim. Conceptul de eficien, n contextul unei bune guvernri, se refer, de asemenea, la utilizarea durabil a resurselor naturale i la protecia mediului. Asumarea responsabilitii Responsabilitatea este o cerin-cheie a bunei guvernri. Att instituiile guvernamentale, dar i sectorul privat, precum i organizaiile societii civile trebuie s fie rspunztoare n faa publicului i a tuturor actorilor interesai.

23

n general, o organizaie sau o instituie este responsabil pentru cei care vor fi afectai de deciziile luate sau aciunile iniiate. Responsabilitate nu poate fi asumat fr transparen i n absena statului de drept. Din prezentarea principiilor bunei guvernane rezult c acest model este un ideal, dificil de realizat. Foarte puine ri i societi au ajuns aproape de realizare a bunei guvernri n integralitatea modelului.

2.3. Responsabilitatea i guvernana Evaluarea eficacitii rezultatelor oficialilor publici sau a structurilor publice ofer sigurana c aceastia au performat cu ntregul lor potenial., au furnizat valoare adaugat in serviciile publice, au contribuit la creterea ncrederii n guvern i sunt responsabili pentru comunitatea pe care o reprezint. Conceptul de responsabilitate poate fi clasificat n concordan cu tipul de responsabilitate exercitat i /sau de persoana sau grupul sau oficialii publici responsabili. Coninutul diferitelor forme de responsabilitate, aa dup cum relev dezbaterile actuale, este cel mai bine conceptualizat prin referina la forme opuse de responsabilitate. Astfel, principalele forme de responsabilitate sunt descrise n continuare. (Donald G. Lenihan, KTA Centre for Collaborative Government, John Godfrey, Member of Parliament,Tony Valeri, Member of Parliament, and John Williams, Member of Parliament What is Shared Accountability? Politicy, Politics and Governance, Volum 5, 2003) Responsabilitate Orizontala vs. Vertical Punctul de vedere dominant este c instituiile de responsabilitate, cum sunt Parlamentul i Justiia, furnizeaz ceea ce reprezint, n termeni comuni, responsabilitatea orizontal sau capacitatea unei reele de puteri relativ autonome care pot pune ntrebri i eventual pedepsi modalitatea improprie prin care un anume oficial se descarc de responsabilitate. (Donald Lenihan, Director of CCG and Tony Valeri, MP for Stoney Creek Policy, Politics, Governance, Vol.2, 2003) Cu alte cuvinte, responsabilitatea orizontal reprezint statului de a controla abuzurile ageniilor ministerelor. capacitatea instituiilor i departamentelor guvernamentale i a

24

Alternativ, resposabilitatea vertical este mijlocul prin care cetenii , mass media i societatea civil caut s ntreasc standerdele de performan pe care trebuie s le respecte oficialii. n timp ce Parlamentul este considerat o instituie cheie n construcia responsabilitii orizontale, acesta este de asemenea important i pentru responsabilitatea vertical. Cetenii i societatea civil pot cuta suport la reprezentanii alei pentru ca acetia s intervin n cazurile aciunilor incorecte sau inadecvate declanate de ctre guvern . n plus, prin apelarea la ntlniri publice, comitete de investigaii i petiii publice Parlamentul poate deveni un vehicul pentru vocea public, dar i un mijloc prin care grupurile civice pot chestiona guvernul i pot cere sancionarea acestuia de ctre Parlament n anumite cazuri. (Donald Lenihan, Director of CCG and Tony Valeri, MP for Stoney Creek , Policy, Politics, Governance, Vol.2, 2003) Responsabilitatea Politic versus Responsabilitatea Legal Parlamentul i Justiia acioneaz ca un control constituional orizontal asupra puterii executive. Rolul acestor dou instituii poate fi delimitat n sensul c Parlamentul ine responsabilitatea politic a Guvernului, n timp ce Justiia ine responsabilitatea legal a executivului (Bovens, M. 2005. Public Accountability.In Ferlie, Ewan. Laurence E.
Lynn, Jr. &Christopher Pollitt (eds). The Oxford Handbook of Public Management.Oxford: Oxford University Press)

Aceste partajri ale responsabilitii deriv din faptul c Parlamentul este o instituie politic n timp ce Justiia poate doar s-i adjudece problemele de legalitate a aciunilor. Impreun acestea asigura o supraveghere continua pentru a ine Guvernul responsabil. Acestea pot, de asemenea, s fie ajutate de alte instituii, cum sunt instituiile de audit, instituia avocatului poporului i a celor pentru respectarea drepturilor omului, curtea de conturi, s.a.m.d. In mod special, instituiile secundare autonome de responsabilitate sunt create astfel nct s fie independente de executiv( Goetz, A.M. & J. Gaventa. 2001. Bringing Citizen
Voice and Client Focus into Service Delivery. Brighton, Sussex: IDS Working Paper No.138.)

Responsabilitatea politic se manifest, n mod obinuit, prin conceptul responsabilitii ministeriale individuale, care este adevrata piatr de ncercare pentru responsabilitatea guvernului.

25

Un alt punct de vedere cu privire la Responsabilitatea Orizontal versus cea Vertical O minoritate de comentatori se distinge prin punctul de vedere diferit n legtur cu responsabilitatea vertical i cea orizontal. Conceptele de responsabilitate vertical, respectiv orizontal se bazeaz pe relaia dintre partide i se determin dac un partid exercit responsabilitate orizontal sau vertical asupra altuia. In instane, unde exist clasica structur ierarhic top-down, relaia principal-agent, dac principalul a delegat agentul, agentul este responsabil n faa superiorilor direci n lanul de comand i acesta constituie o form de responsabilitate vertical. De exemplu, oficialii publici rspund departamentului/ ageniei ministeriale, departamentul rspunde n faa ministerului/ ministrului, ministrul rspunde parlamentului, iar parlamentul rspunde n faa cetenilor. Parlamentul este din nou actorul cheie. In termeni de inere a oficialilor guvernului responsabili, parlamentul este agentul prinicpal i oficial. Parlamentul, ca agent principal, cere guvernului i oficialilor acestuia, ca ageni, s implementeze legi, politiic i programe pe care le-a adoptat i ine guvernul i oficialii guvernamentali responsabili pentru performanele lor, din acest punct de vedere. Parlamentul, de asemenea, poate fi privit ca agent, agentul principal fiind n acest caz electoratul care voteaz legislativul pentru a adopta legi i pentru a monitoriza aciunile guvernamentale. Electoratul, n acest caz, ine responsabil legislativul, iar n cazul n care electoratul este nesatisfcut de activitatea legislativului la urmtoarle alegeri votul va fi orientat spre celelalte oferte electorale. Absena relaiei directe principal-agent contribuie la apropierea relaiei de resposnabilitate de una dintre responsabilitile orizontale sau sociale. Responsabilitatea social Responsabilitatea social este o abordare orientat spre construirea unei responsabiliti care se bazeaz pe angajamentul civic, cu referire la cetenii sau la organizaii ale societii civile participani direci sau indireci la exigenele responsabilitii. Cnd o astfel de resonsabilitate se manifest se configureaz o societate condus de responsabilitatea orizontal.( Arroyo, D. & K. Sirker. 2005. Stocktaking of Social
Accountability Initiatives in the Asia and Pacific Region. Washington DC: WBI Working Paper )

Termenul de responsabilitatea social este, ntr-un sens, greit denumit deoarece nu se refer la un tip specific de responsabilitate , ci mai degrab la o abordare particular ( sau un set de mecanisme) referitor la exigenele pentru responsabilitii. Mecanismele pentru responsabilitate social pot fi iniiate i susinute fie de ctre stat, fie de ctre 26

ceteni sau de ctre stat i ceteni dar adesea acestea sunt demand-driven ( conduse de cerere) i opereaz bottom-up (de sus n jos). Este general acceptat c mecanismele de responsabilitate social sunt un exemplu de responsabilitate vertical. O parte dintre comentatori consider c, o relaiei ierarhic este , n general, lipsit de legtura actor forum i nu exist nici o obligaie formal de avut n vedere. Dat fiind responsabilitatea diferiilor stakeholders asumat pe baz de voluntariat i fr intervenia nici unei pri principale. De aceea responsabilitatea social ar putea fi o form de responsabilitate orizontal. .( Arroyo, D. & K. Sirker. 2005. Stocktaking of Social
Accountability Initiatives in the Asia and Pacific Region. Washington DC: WBI Working Paper )

Iniiativele responsabiliti sociale sunt variate i diferite: partriciparea la stabilirea bugetelor, acte de proceduri administrative, audituri sociale i raporturi ceteneti care toate implic cetenii n supravegherea i controlul guvernului. Aceasta poate contrasta cu iniiativele guvernului sau entitilor , cum sunt: bordurile ceteneticare au funcii publice. Adesea legislatorii pot s-i asume rolul de reprezentare a responsabilitii sociale. De exemplu, un membru al Parlamentuluui poate reprezenta o anumit cauz prin chestionarea unui ministru in timpul alocat interpelrilor n Parlament sau prin solicitarea direct de informaii de la guvern, minister /departament. Responsabilitatea n diagonal Literatura de specialitate nu ofer o convergen a definiiilor acestui tip de responsabilitate.. Responsabilitatea n diagonal ncearc s antreneze direct cetenii n activitatea responsabilitatea orizontal a instituiilor. Acesta este un efort de cretere a eficacitii societii civile n funcia de cai ne de paz prin rupere monopolului statului asupra responsabilitii de supraveghere a oficialilor executivi.Principiile responsabilitii diagonale sunt: Participarea la mecanismul de responsabilitate orizontal- Comunitatea particip in instituiile responsabilizrii orizontale mai degrab dect s creeze instutuii distincte i separate de responsabilizare diagonal. In acest mod, agenii de responsabilizare vertical caut s introduc ei inii mai direct pe axele orizontale. (Goetz, A.M. & R. Jenkins. 2001. Hybrid Forms of
Accountability: Citizen Engagement in Institutions of Public-Sector Oversight in India. Public Management Review: 3(3).)

27

Fluxul informaional- Comunitatea are oportunitatea de a accesa informaii referitoare la ageniile guvernului care ar fi, n mod normal, limitate la axele orizontale, de exemplu revizia performanelor interne.Mai mult, ei au acces la deliberrile i argumentrile cu privire la deciziile luate de instituiile responsabilitii orizontale. Comunitatea aduce, in primul rnd, experiena despre performana ageniilor guvernamentale n procesul de responsabilizare. Oficialii trebuie s rspund Capacitatea de a sanciona- Comunitatea cere autoritii instituiilor responsabile orizontal s ntreasc influena asupra alegerii oficialilor. Exist opinii potrivit crora societatea civill poate ntri eficacitatea instituiilor prin presiunea asupra ageniilor de a-i face treaba mai eficace. Acest tip de participare n nu este o aciune direct mpotriva lucrurilor prost fcute, ca n cazul responsabilitii verticale, ci mai degrab expresia societii conduse de responsabilitatea orizontal . Mai general, ceteni activi i grupuri ale socitii civile pot lucra cu reprezentanii alei pentru mbuntirea rolului reprezentativ al Parlamentului. Anumite opinii sugereaz c responsabilitatea administrativ exercitat, n primul rnd, prin intermediul forumurilor qvasi-legale, cum sunt avocatul poporului auditori, sau inspectori independeni ce raporteaz direct sau indirect parlamentului este o form de control i supraveghere financiar independent i administrativ extern. Responsabilitatea social versus responsabilitatea n diagonal Recent Banca Mondial a argumentat c responsabilitatea social cuprinde mecanismele responsabilitii diagonale. Au fost aduse argumente conform crora mecanismele de responsabilitate diagonal pot fi considerate o form de responsabilitate social. Considernd c responsabilitatea social nu este un tip specific de responsabilitate, ci o abordare particular, este posibil ca aceasta sa includ responsabilitatea diagonal. Altfel spus, mecanismele de responsabilitate diagonal pot fi componente al abordrii mai largi a responsabilitii sociale. Aceasta este n contradicie cu o serie de opinii care fac o distincie foarte clar ntre responsabilitatea diagonal i cea social. rspund -Comunitatea coopteaz autoritile instituiilor responsabile orizontal pentru a cere ageniilor guvernului s

28

Conform acestor opinii, statul este adesea rezistent la supravegherea de ctre ceteni, prefernd s ncurajeze noi forme de responsabilitate social, care se poate transforma ntr-o form care s constituie pentru societatea civil o oportunitate de a informa guvernul despre percepiile publice asupra comportamnetului guvernului. Parlamentele sunt actorii cheie n ceea ce se numete lantul de responsabilitate Acestea sunt, mpreun cu justiia, instituiile cheie ale responsabilitii orizontale, nu numai in ceea ce nseamn propriile domenii, dar i ca instituii la care multe instituii autonome responsabile se raporteaz. Ele sunt vehicolul prin care se exercit responsabilitatea politic. mpreun cu organizaiile din societatea civil i mass media constituie, de asemenea, instituii importante n responsabilitatea vertical. Noile concepte de responsabilitate emerg: responsabilitatea social i cea diagonal. Prima definit ca societatea condus de responsabilitatea orizontal ( society driven hotizontal accontability) caut s furnizeze rspunderea direct a guvernului n faa cetenilor; parlamentarii i reprezentanii alei sunt un alt important vehicul prin care cetenii i societatea civil sepot ntrii. i- indiferent de modul n care se definete-parlamentul este una dintre instituiile prin care se exercit responsabilitatea diagonal. 2.4. Desfurarea proceselor decizionale n sisteme de guvernare structurate n reea Ideea stereotip c procesul decizional pornete de la o problem i n mod automat va rezulta o decizie, printr-un progres uniform, trecnd prin mai multe faze (analiz, dezvoltarea alternativelor i compararea sistematic a alternativelor) nu este confirmat de realitate. Mai mult, un proces nu avanseaz n mod liniar, de la problem la soluie. Ideea c luarea unei decizii se face uniform i linear a fost nlocuit cu imaginea unui proces n spiral. O spir se ncheie, la un moment dat, cu un rezultat temporar, inclusiv cu ctigtori i nvini. Pe noua spir, nvinii vor ncerca s surmonteze eecul i, chiar, procesul poate fi lrgit, prin intrarea unor personaje noi. Nu se poate pun problema ntrun astfel de proces decizional de un progres logic. Un alt aspect important al proceselor decizionale este acela c nu au un punct de plecare bine definit. Chiar i privind retrospectiv, recunoaterea acestui punct este dificil. ntr-un proces decizional complex multe dintre personaje au iniiative diverse. Numai unele dintre aceste iniiative i idei vor fi pstrate n atenie pentru perioade mai lungi de timp. Nu se poate prevedea care dintre iniiative vor ajunge la acest statut. 29

Progresul i declinul iniiativelor mpreun cu faptul c acestea se afl n concuren i se suprapun au ca efect dificultatea urmririi drumului parcurs de o decizie, pornind de la o anumit iniiativ. Strns corelat cu aceste afirmai este i ideea c, de cele mai multe ori, nu este uor s determini finalizarea unui proces. Deciziile referitoare la diferite opiuni tehnologice nu numai ca preced un proiect dar vor continua chiar i pe parcursul proiectului (de exemplu datorit incertitudinilor tehnologice sau pentru ca personajele implicate vin cu noi cereri sau dorine). Chiar i dup finalizarea proiectului, deciziile referitoare la anumite opiuni nu sunt finale. n faza utilizrii, soluiile tehnice alese pot genera probleme i pot deveni, din nou, subiect de discuie. n sfrit, este important de notat ca timpul de desfurare al procesului decizional n sisteme tip reea complexe nu poate fi de la nceput estimat cu precizie. Durata de desfurare a unui proces decizional sau perioade n care este stopat. Neuniformiti substaniale Coninutului proceselor decizionale poate fi descris, de asemenea, ntr-o imagine ne-uniform. Procesele decizionale referitoare la un anumit subiect au coninuturi variabile de-a lungul timpului. Aceste schimbri n coninut sunt determinate de faptul c: -pe parcursul timpului pot s apar soluii noi; -pe parcursul timpului numrul personajelor care iau parte la procesul decizional poate varia. Schimbarea percepiei, a soluiilor i a personajelor determin o dinamic puternic a deciziei. Coninutul unei probleme se schimb n timp. Dup o anumit perioad de timp personajele i redefinesc problemele. Acest lucru se explic fie prin faptul c problema aa cum a fost iniial definit, nu se potrivete cu principalul curent de gndire social de la un moment dat, fie pentru c o nou definiie dat problemei poate oferi oportunitatea angajrii unei noi coaliii de personaje. O idee foarte important este aceea c pot exista discrepane mari ntre formularea problemei i soluiile disponibile, caz n care redefinirea problemei este mai mult dect necesar. n consecin, soluiile disponibile pot avea un rol decisiv n stabilirea problemei n discuie. Soluiile disponibile, sau cel puin soluiile ce pot fi ncadrate n aceast categorie, sunt decisive pentru problemele fa de care personajele i manifest interesul. Ca soluie, este variabil: perioade de extrem i intens activitate pot alterna cu perioade n care procesul decizional se desfoar mult mai ncet

30

un personaj poate avea n vedere soluii financiare, fora de munc, spaiu, tehnologie, inteligena uman, prestigiu, informaie etc., sau combinaii ale acestora. Viziunea tradiional asupra procesului decizional conform cruia problemele decid soluiile este complet rsturnat. Un al treilea element al neuniformitii substaniale este dinamica gradului de implicare a personajelor. Personajele pot participa ntr-o rund i n urmtoarea s nu mai particip. Personajele pot avea un rol central, sau chiar, un rol de iniiere, ulterior rezervndu-i doar un rol secundar, n procesul decizional. Diferitele tipuri de neuniformiti substaniale i temporale sunt n interaciune. Aceasta explic de ce procesele decizionale complexe, de multe ori, i pierd din intensitate i se opresc, marcnd sfritul unei runde. Procesul va rencepe numai dup o perioad de relativ odihn, moment n care pot s apar noi anse de elaborare a unei decizii. Ne-uniformitatea proceselor decizionale poate duce i la conexiuni neprevzute. n acest caz, realitatea se poate dezvlui ntr-o manier pe care nimeni nu a prevzut-o i nimeni nu a proiectat-o. Desfurarea capricioas a proceselor decizionale n sistemul structurat n reea ofer oportuniti, dar reprezint i o ameninare pentru guvernare. 2.5.De la decizia partajat la responsabilitatea partajat Responsabilitatea este definit ca relaia bazat pe obligaia de a demonstra, revedea, i asuma responsabilitatea pentru performan, att cu privire la rezultatele realizate ct i a mijlocelor utilizate din prisma ateptrilor. Din punct de vedere tradiional, responsabilitatea definete modul n care cum autoritatea care acioneaz n numele publicului este delegat prin intermediul guvernului. Autoritatea provine dela ceteni, prin Parlament ctre ministere i apoi de la ministere spre departamente. Reciproc, responsabilitatea se ntoarce de la ministru ctre ministere la parlament pentru ca n final s ajung la ceteni care in guvernul responsabil prin alegeri. n teorie, acest model are calitatea de a clarifica cine este ultimul responsabil pentru afaceile departamentului pentru deciziile asumate ministerul. Cnd ministrul este chestionat n parlament el trebuie s raspund pentru aciunile oficialilor, precum i n numele guvernului Dac responsabilitatea ministerial este piatra de ncercare a democraiei parlamentare, raspundere este baza responsabilitii ministeriale. Dar ce se ntmpl cnd oficialii din mai multe departamente interguvernamentale lucreaz mpreun sau cu furnizori de servicii non-guvernamentali ? 31

Pot sau ar trebui ministrii individuali s fie responsabili n faa Parlamentului de rezultatele iniiativei lansate prin parteneri multiplii? Cine este ncrcat cu responsabilitate n situaia n care decizia este mprit? i aceast situaie este destul de frecvent. Guvernul este implicat n diferite aranjamente de luare a deciziei. De exemplu, aceste aranjamente pot exista ntre guvern i societatea civil, ntre guvern i ceteni. In plus, guvernul formeaz diferite tipuri de parteneriate cu grupuri ale comunitilor i de afaceri, experimenteaz noi ci de furnizare a serviciilor publice i de construire a infrastructurii publice.Aceste exemple nu numai c demostreaz c luarea deciziei este, dj, partajat, dar i c se poate face relativ uor i este chiar un lucru curent. Scepticii afirm c n cazul partajarea responsabilitii este mult mai dificil. responsabilitii partajate Dificultatea ar proveni din faptul c sunt mult prea multe pri care partajeaz responsabilitatea pentru un proiect i este foarte uor s se canalizeze criticile asupra acestuia dac ceva nu merge bine. Dac toat lume este responsabil atunci nu este nimeni responsabil, iar dac vor partenerii vor dori s-i mpart succesul nu acelai lucru se poate spune i n caz de eec..Exemplele pot confirma acest punct de vedere. . (Donald G. Lenihan, KTA Centre for Collaborative Government, John Godfrey, Member of Parliament,Tony Valeri, Member of Parliament, and John Williams, Member of Parliament What is Shared Accountability? Politicy, Politics and Governance, Volum 5, 2003) 2.6. Structura responsabilitii partajate Responsabilitatea partajat este tratat ca un complex de aranjamente care include trei tipuri de relaii de responsabilitate: responsabilitatea ntre parteneri; responsabilitatea structurii care coordoneaz iniiativa asocierii-aceasta este responsabil de stabilirea angajamentelor contractuale dintre parteneri i care trebuie manageriate prin anumite tipuri de structuri ca de exemplu comitet sau consiliu responsabile de supravegherea proiectului; responsabilitatea dintre fiecare partener i structura guvernamental corespunztoare-de la govern la Parlament , de la grupuri ale comunitii la membrii ai comunitii de afaceri. Din aceast perspectiv, responsabilitatea partajat implic faptul c nu numai partenerii sunt responsabili ci i strauctura care coordoneaz parteneriatul; fiecare rmne , de asemenea, 32

responsabil structurii guvernamentale proprii pentru rezultatele parteneriatului. Am putea adauga c, n aranjamentele colaborative, acest al treilea tip de relaie ar trebui interpretat ca fiind fundamental n comparaiei cu primele dou tipuri menionate. . nelegerea modului n care funcioneaz responsabilitatea partajat este destul de dificil.. Dac un minister deleag autoritatea acesta nu nseamn c prin delegare ministrul este absolvit de responsabilitatea de a da raspunsuri n faa Parlamentului pentru acest exerciiu. Din punctul nostru de vedere aranjamentele colaborative reprezint o form de delegare. Ministrul rmne responsabil pentru deciziile sumate, resursele alocate i rezultatele obinute. Astfel de acorduri schimba domeniul de aplicare a responsabilitii ministrului pentru deciziile i aciunile care decurg din partneriat. Pe scurt, ministerul nu este responsabil pentru fiecare iniiativ pe care structura/consiliul/comitetul o lanseaz n parametrii aranjamentelor colaborative. Membrii consiliului/comitetului partajeaz acest responsabilitate. Dar ministrul rmne responsabil fixarea unor termeni rezonabili i condiii de delegare. inerea responsabilitii guvernului : Conformitatea vs. Rezultate Ce nseamn a ine responsabilitatea guvernului? Tradiional, aceasta implic dou idei separate. Una este asigurarea c guvernul lucreaz cu respectarea unor reguli de guvernare prestabilite . Cea de-a doua este asigurarea c guvernul i va ine angajamentele i i va atinge obiectivele. Abordarea conformitii trateaz responsabilitatea precum alba neagra . O regul poate fi respectat sau nu. De exemplu, fondurile publice destinate susinerii financiare a unui program au fost cheltuite cu respectarea tuturor condiiilor sau nu. Respectarea parial a regulilor nu este acceptat. Simplicitatea acestui model este atractiv i peste ani conformitatea a devenit principalul focus a eforturilor de a ine guvernul responsabil.. Este, de asemenea, cauza major a panglicii birocraiei n jurul guvernului, prin ncurajarea crearii de reguli de tot felul care s ofere sigurana ca guvernul rmne responsabil.. Prin contrast, inerea guvernului responsabil pentru angajamentele i realizarea obiectivelor responsabilitatea pe baz de rezultate este o chestiune de creativitate. Dac primul model nu permite devierea de la reguli, focusarea pe atingerea rezultatelor este 33

exact contrariul. Incurajeaz experimentarea i inovarea. Dar acestea implic risc, care nseamn eec i erori ce pot aprea. De ce responsabilitatea pentru rezultate devine tot mai important n present? Lumea contemporan este una a schimbrilor permanente. Ajustrilr impuse de aceste schimbri solicit inovare, asumarea riscului i experimentare. Astzi exist un puternic impuls pentru ca guvernele s-i assume riscuri i s inoveze, dar pentru acesta ele trebuie s se elibereze de sistemul rigid al regulilor multiple. Obiectivul nu este inlocuirea conformitii (modelul responsabilitii bazate pe reguli ) cu cel al responsabilitii bazate pe rezultate. Regulile sunt extrem de importante Guvernele nu ar putea obine rezultate fr a ine cont de mijloacele prin care au atins acele rezultate i n consecin . guvernele trebuie s continue s respecte regulile proceselor pentru a asigura, de exemplu, transparena.. Provocarea real este de a crea o abordare de echilibru a responsabilitiiprin combinarea regulilor cu rezultatele, conformitatea i realizare. Vom numi aceast abordare performan bazat pe responsabilitate, unde performana este considerat n raport att cu regulile ct i cu rezultatele realizate Aceast este ns dificil de realizat Dificultatea const n gsirea mecanismelor prin care responsabilitatea pe baza rezultatelor s funcioneze i , n plus, crearea echilibrului cu modelul bazat pe reguli. Cum funcioneaz raportare a rezultatelor O serioas provocare n dezvoltarea abordrii performan bazat pe responsabilitate este furnizarea cu acuratee a informaiilor despre rezultate. Exist un cadru conceptual pe care guvernul trebuie s-l creeze. Acesta cadru constituie fundamentarea pentru nelegerea modului n care se raporteaz rezultatele i a modului n care noile informaii pot fi folosite pentru a ine guvernul responsabil pentru rezultate. Acest cadru poate fi descris n termeni a trei niveluri la care guvernul poate face publice informaiile referitoare la inputuri, oputuri i outcomes. Inputs sunt resursele care sunt alocate pentru satisfacerea nevoilor departamentelor. De exemplu, sunt necesari bani pentru salarii, capital pentru investiii, ntreinere etc. Raportarea necesarului de inputuri pe care departamentul le exprim printr-o sum de bani va fi primit din partea fiecrei structuri i vor fi achitate obligaiile. Dar sunt cazuri cnd informaiile referitoare la inputuri nu spun nimic despre reultatele obinute deoarece nu spuns nimic specific despre ce se produce cu aceste inputuri.

34

Bibliografie de referin Obligatorie Mark Bevir eds., Encyclopedia of Governance, Sage Publications Ltd., Vol.1, 2007 Luminita Gabriela Popescu, Politici Publice, ed. Economic, 2005 Opional Donald G. Lenihan, KTA Centre for Collaborative Government, John Godfrey, Member of Parliament,Tony Valeri, Member of Parliament, and John Williams, Member of Parliament What is Shared Accountability? Politicy, Politics and Governance, Volum 5, 2003 Donald Lenihan, Director of CCG and Tony Valeri, MP for Stoney Creek , Policy, Politics, Governance, Vol.2, 2003
Bovens, M. 2005. Public Accountability.In Ferlie, Ewan. Laurence E. Lynn, Jr. &Christopher Pollitt (eds). The Oxford Handbook of Public Management.Oxford: Oxford University Press) Arroyo, D. & K. Sirker. 2005. Stocktaking of Social Accountability Initiatives in the Asia and Pacific Region. Washington DC: WBI Working Paper Goetz, A.M. & R. Jenkins. 2001. Hybrid Forms of Accountability: Citizen Engagement in Institutions of Public-Sector Oversight in India. Public Management Review: 3(3).)

Lucrarea de evaluare nr. 2

Realizai un scurt eseu (maxim 2 pagini) n care s analizai mecanismele care asigur realizarea unui anumit tip de responsabilitate (la alegere)

Aceast lucrare se va trimite pe adresa de e-mail a tutorelui, Se va acorda 1 punct (10% din nota final) pentru rezolvarea corespunztoare a sarcinii.

ntrebri de autoevaluare

35

Precizai condiiile n care se flexiblile

desfoar procesul decizional n structurile

Enumerai tipurile de responsabilitate i caracterizai-le. Explicai cum funcioneaz responsabilitatea partajat i care este structura acesteia.

36

MODULUL 3 : TEORII EUROPENE DE ELABORAREA A POLITICILOR PUBLICE Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu principalele mecanisme de elaborare a politicilor publice. Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, masteranzii trebuie s: S identifice cel puin trei modele de elaborare a politicilor publice S proiecteze procesul unei politici S analizeze elementele unei politici publice

3.1 Conceptul de politica publica: premise, definiii, rolul cercetrii n elaborarea politicilor publice Politicile publice reprezint un subiect de actualitate al realitii administraiei romneti. Politica public reprezint manifestrile i orientrile definite ale autoritilor statulu, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activiti eseniale ce se desfoar fie lanivel naional, fie la niveluri teritorial-administrative ; altfel spus decizii politice n favoarea unei anumite stri dorite, inclusiv opiunilen favoarea anumitor mijloace considerate af fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate(L.G. Popescu, 2005) n sens larg, politica public este acea cale de actiune, adoptata de catre un reprezentant al unei autoritati publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflecta interesul unei comunitati sau a unui segment particular al societatii (R. A. Buchholz, Anderson, Bullock, Brady) Stricto sensu, politica public reprezint o cale de actiune in acord cu un interes public, un proces in care societatea (prin intermediul unui reprezentant ales) ia decizii privind alocarea resurselor cu o atitudine strict orientata catre realizarea unui scop. Politica public este o cale de aciune care nu se confunda cu intentiile ori declaratiile de intentie cu privire la realizarea unui scop sau cu procesul politic - prin care se intelege procesul de organizare a efortului individual pentru a realiza un scop colectiv, ori de a realiza un obiectiv pe care indivizii sau grupurile de interese il gasesc dificil de realizat prin resurse proprii.

37

Procesul de formulare si implementare a politicilor publice este alctuiet din trei faze: Faza 1: identificarea/definirea nevoilor sau/si problemelor Faza 2: formularea politicilor Faza 3: implementarea politicilor de catre reprezentatul unei autoritati publice (factor de decizie politica/policy-maker) Categorii de politici publice pot fi : legi sau alte reglementari (masuri de schimbare institutionala) masuri de schimbare organizationala masuri de intarire a capacitatii institutionale, fara a antrena o schimbare organizationala programe si proiecte inovatii la programe si proiecte

Politicile publice trebuie sa fie elaborate in urmatoarele conditii: sa corespunda nevoilor si obiectivelor formulate in strategia in care se integreaza sa fie aplicate de catre persoane cu roluri si atributii clare sa fie in concordanta cu resursele financiare, cerintele de investitii si prioritatile fixate in strategia in care se integreaza sa se aplice in termenul fixat in strategie (potrivit planului de actiune in care sunt incorporate) sa fie corelate cu alte programe si proiecte Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezint un domeniu de grani ntre mai multe discipline clasice precum tiina politic, sociologia, psihologia social, tiina juridic sau economia. Studiul politicilor publice ar reprezenta brana cea mai recent a tiinei politice. n ceea ce privete tehnicile i metodele de cercetare, acestea sunt mprumutate din diverse discipline sociale i adaptate nevoilor de instrumentar pentru fiecare studiu n parte. Pna prin anii 60 tiina politic nu era interesat n mod special de studiul a ceea ce se ntmpl n interiorul guvernului i de studiul mecanismelor guvernrii. Studiile de specialitate studiau extensiv procesul electoral, studiul organizaiilor politice, analiza conceptelor cadru n tiinta politic etc. Dup anii 60 crete interesul pentru a afla ce se petrece n interiorul guvernului, crete preocuparea pentru creterea eficienei deciziilor n materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul pentru studierea manierei n care 38

se iau deciziile politico-administrative. Din anii 80 ncepe s se discute tot mai mult n termeni de reform a guvernrii, accentual cznd pe creterea performanei n gestionarea banului public, pe imbuntirea relaiei ntre Stat si Cetean, ntre Guvern i Societatea Civil. Domeniul politicilor publice (cercetarea i analiza n domeniu) pot fi definite foarte bine ca ocupndu-se de studiul deciziilor politico- administrative de alocare a diverselor forme de resurse (materiale, financiare, de know how, simbolice). Politicile publice, obiectul de studiu al disciplinei n cauz, reprezint aciuni realizate de ctre guvern (central sau local) ca rspuns la problemele care vin dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci cnd o autoritate public, central sau local ncearc cu ajutorul unui program de aciune coordonat s modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali. Decantnd definiia de mai sus rezult o serie de elemente care dau consisten unei politici publice. n primul rnd o politic public este format dintr-un ansamblu de msuri concrete, care dau substan politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat de diverse decizii. Deci, un al doilea element este dat de faptul c o politic public se definete prin aceste decizii, forme de alocare a resurselor, a cror natur este mai mult sau mai puin autoritar i n care coerciia este mereu prezent. n al treilea rnd, o politic public se nscrie ntr-un cadru general de aciune, ceea ce ne permite s distingem ntre o politic public i simple msuri izolate. n acest cadru de actiune, o poltic public are obiective i scopuri precizate, stabilite n funcie de valori, norme i interese. Acesta ar fi al patrulea element. Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul c o politic public are un public, adic indivizi i grupuri a cror situaie este afectat de deciziile luate n politica public n cauz. Politicile publice sunt aciunile realizate de ctre guvern (central sau local) ca rspuns la problemele care apar dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci cnd o autoritate public, central sau local, ncearc cu ajutorul unui program de aciune coordonat s modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali. La nivel naional politicile publice pot s apar dinspre oricare dintre instituiile majore ale Statului (Parlament, Preedinte, Guvern central sau local).

39

Cele cinci elemente care dau consisten unei politici publice sunt ( Thoenig, Jean-Claude. In Traite de Science Politique coordonat de M. Grawitz i Jean Lecca, vol.IV. PUF 1992): 1. O politic public este format dintr-un ansamblu de msuri concrete, care dau substan unei politici publice; 2. O politic public cuprinde decizii sau forme de alocare a resurselor, a cror natur este mai mult sau mai puin autoritar i n care coercitia este mereu prezent; 3. O politic public se nscrie ntr-un cadru general de aciune , ceea ce ne permite s distingem ntre o politic public de simple masuri izolate; 4. O politic public are un public, adic indivizi i grupuri a cror situaie este afectat de ctre politica public n cauz; 5. O politic public are obiective i scopuri, stabilite n funcie de norme i valori. Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde ase etape: 1. Identificarea problemei - are loc atunci cnd un eveniment, o persoan, un grup reusesc s atrag atenia asupra unei probleme, spre soluionare, prin intervenia puterii publice. 2. Punerea pe agenda politic - este faza n care problema identificat este luat serios n consideraie de ctre oficiali (putere public i politic). Nu toate problemele identificate ajung i pe agenda politic. 3. Formularea cadrului de politic public - atunci cnd o anume problem ajunge s fie considerat de ctre oficiali nu nseamn automat c o politic public va fi creat. Cineva (o anume autoritate) trebuie s dezvolte un program care s se refere la rezolvarea problemei. 4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume program s fie adoptat ca i program guvernamental. n aceast faz sunt concentrate elementele de negociere, dictate de interese, care pot schimba viziunea iniial asupra unei politici publice. 5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei politici publice. Aici rolul administraiei este decisiv. 6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficienei unei politici publice. Se analizeaz modul n care diversele activiti au condus la ndeplinirea scopurilor iniiale. Obiectul acestei discipline cunoate definiii variate, care ns cad de acord asupra unui aspect esenial: politicile publice sunt efectul deciziilor luate de guvernani. 40

Pentru a nelege mai bine acest termen putem considera cteva definiii suplimentare: a. Conform primei definiii, dat de Thomas Dye, politicile publice sunt tot ceea ce un guvern decide s fac sau s nu fac (Dye, Thomas R.Understanding Public Policy 1998, Prentice-Hall). b. O a doua definiie, mai complet i mai conceptualizat, ne este oferit de William Jenkins. Acesta spune c politicile publice sunt un set de decizii interrelaionate, luate de un actor politic sau de un grup de actori, privind o serie de scopuri i mijloacele necesare pentru a le atinge ntr-o situaie dat. c. Ultima definiie pe care o vom lua n considerare i aparine lui James Anderson. Anderson spune c politicile publice sunt un curs al aciunii urmat de un actor sau mai muli actori politici, cu un scop, n ncercarea de a rezolva o problem. d. Relatia Guvernului cu mediul. e. O serie lung de activiti, mai mult sau mai puin relaionate, i consecinele acestora. Aceste definiii subliniaz elementele cheie ale analizei politicilor publice: decizia politic, luat de actorii politici, de a utiliza anumite mijloace pentru a rezolva o problem. n continuare vom discuta fiecare dintre aceste aspecte: cine ia decizia, cum se decide care problem trebuie rezolvat i cum este formulat soluia i care sunt mijloacele ce pot fi folosite. Interesul pentru a afla ce se petrece n interiorul guvernului, crete preocuparea pentru mrirea eficienei deciziilor n materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul pentru studierea manierei n care se iau deciziile politico-administrative. ncepe s se caute cu asiduitate reeta bunei guvernri. Problemele de politic public Studii mai vechi privind formularea politicii publice acord puin atenie naturii i definirii problemelor n politica public. Problemele sunt considerate date i analiza ncepea din acest punct. De ce unele probleme sunt soluionate, n timp ce altele sunt neglijate? De ce unele probleme sunt definite ntr-un mod, iar altele n altul? Definirea problemei ajut la localizarea punctelor de putere din cadrul sistemului politic. Dac o problem este de natur intern sau extern, dac reprezint o nou situaie sau este o consecin a unei politici publici actuale, dac este limitat sau larg ca scop, toate acestea contribuie la 41

modelarea tipului de politic public emergent. n evaluarea politicii publice sunt necesare informaii despre substana i dimensiunea problemei int pentru a determina cu exactitate eficacitatea acesteia. Pentru scopul nostru, o problem de politic public poate fi definit ca acea condiie sau situaie care genereaz nevoi ori insatisfacii, pentru a cror corecie aciunea guvernamental este necesar. Condiii precum aerul poluat, mncare alterat, aglomeraia din nchisori, aglomerarea urban constituie situaii care ar putea constitui poteniale probleme n condiiile n care insatisfacia i disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau insatisfacie (care impune i intervenia guvernamental) este msurat de persoane n funcie de un standard sau un criteriu; dac acestea consider o anumit situaie ca normal, inevitabil sau propria responsabilitate, nici o aciune guvernamental nu va fi iniiat deoarece situaia respectiv nu este problematic. Nu orice situaie devine o problem de politic public: situaiile nu se transform n probleme dect n msura n care sunt percepute ca atare, articulate i aduse n atenia autoritilor; acest tip de aciune este utilizat frecvent de oficialiti, parlamentari aflai n cutarea unor probleme; o situaie devine problematic dac se identific cu un domeniul de intervenie a statului, pentru care o soluie guvernamental este posibil. Profesorul Aron Wildavsky1 afirma c autoritile mai degrab vor ignora o problem dac aceasta nu este dublat de soluia aferent. Uraganele i cutremurele de pmnt nu pot constitui probleme datorit caracterului imprevizibil al acestora, ns distrugerile provocate constituie o problem de politic public i numeroase programe pentru atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale au fost iniiate. (Wildavschy, Aaron.1975.Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary Processes.Boston. Little, Brown ) Soluionarea situaiilor problematice poate fi urmrit de alte persoane dect beneficiarii direci. n anii 60, srcia a constituit o problem public, iar administraia Johnson a declanat un rzboi mpotriva srciei mai degrab ca reacie la aciunile ziaritilor i altor oficialiti dect ca rezultate al aciunilor sracilor. Dei multe probleme continu s persiste, modul de definire al acestora se modific odat cu schimbarea valorilor i a condiiilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator n acest sens. n secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problem personal. n prima jumtate
.

42

a secolului XX, alcoolismul constituia rspunsul indivizilor la diferite presiuni sociale, familiale etc., devenind o problem social pentru a crei ameliorare se recomanda cu precdere consilierea i accesul la alte servicii sociale. Recent, alcoolismul este considerat o boal care necesit tratament medical acoperit din asigurarea de sntate. Aceast definiie medical reduce responsabilitatea individual i stigmatul aferent. Situaii considerate normale ntr-un moment, se pot transforma n probleme ca urmarea a schimbrii mentalitilor. Abuzurile n familie care au constituit de secole o problem personal, astzi sunt considerate infraciuni. Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care determin n acelai timp i soluiile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de ctre persoanele cu handicap reprezint o problem de transport ori o problem legat de drepturile omului? Mijloace de transport special destinate persoanelor cu handicap constituie soluia la o problem de transport. Perspectiva drepturilor omului implic accesul egal al persoanelor cu handicap la mijloacele de transport, respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive care s permit i persoanelor cu handicap s utilizeze n mod egal transportul n comun. Cauzalitatea reprezint o a doua faet a problemei de politic public. O situaie se poate transforma ntr-o problem, dar care sunt cauzele care au generat situaia respectiv? Multe probleme criminalitatea, srcia, inflaia i poluarea aerului au cauze multiple. Inflaia, caracterizat de creterea generalizat a preurilor msurat de indicele preurilor de consum, constituie o problem de politic public cu multiple cauze: subproducia de bunuri i servicii, cerere excesiv de bunuri i servicii, prea muli bani n circulaie, rezultatul inflaiei psihologice (oamenii se ateapt ca preurile s creasc) etc. Pentru soluionarea unei probleme, cauzele sunt cele care trebuie vizate, nu doar manifestrile (simptomele) acestora, ns n multe situaii, cauzele principale nu sunt uor de identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme i negocierea unui compromis asupra lor constituie o sarcin nu tocmai uoar pentru cei ce elaboreaz politica public (policy-makers), definirea problemei transformndu-se astfel ntr-o problem de sine stttoare. Natura i scopul multor probleme de politic public sunt dificil de formulat datorit caracterului lor difuz ori invizibil. Pentru c msurarea este adeseori inadecvat, cei nsrcinai cu elaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare corect a situaiei de fapt i se afl n imposibilitatea de a propune soluii adecvate sau chiar de a ntreprinde orice aciune guvernamental pentru soluionarea problemei. Acestor inexactiti n

43

msurare se adaug i slaba nelegere a cauzelor fenomenului. Alte probleme dificil de cuantificat sunt: violenele mpotriva copiilor, imigraia ilegal, evaziunea fiscal etc. Alt aspect al problemelor de politic public se refer la capacitatea acestora de a fi uor de controlat/influenat, unele probleme implicnd mult mai multe schimbri comportamentale dect altele. Controlul asupra problemelor este condiionat i de caracterul tangibil sau nu al acestora. Probleme precum penuria de locuri de munc, managementul defectuos al proiectelor pot fi soluionate mult mai uor prin creterea resurselor i a stimulentelor de care oamenii sau ageniile dispun. Alte probleme, cum ar fi rasismul, abiliti profesionale inadecvate sunt intangibile, implicnd valori. Obiectul studiului nostru l constituie problemele publice. Care sunt acele caracteristici care disting o problem public de una privat? n general, sunt considerate publice acele probleme care afecteaz un numr substanial de mare de persoane, ale cror consecine sunt resimite inclusiv de persoane care nu sunt implicate n mod direct. Problemele care sunt limitate ca efect, numr de persoane afectate n mod direct nu sunt de natur public. S presupunem c un cetean este nemulumit de valoarea sumelor impozitate imputate sub legislaia fiscal n vigoare. Atta timp ct ceteanul respectiv va aciona individual cutnd s obin de la organele fiscale o derogare de la lege n favoarea sa, discutm despre o problem personal. Declanarea unei aciuni de modificare a legislaiei de ctre respectivul cetean mpreun cu alte persoane afectate de aceeai problem n mod direct sau indirect, transform problema personal ntr-una public. Msura n care o situaie sau o condiie este perceput ca o problem depinde nu numai de dimensiunea obiectiv a acesteia, ci, ntr-o mare msur i de cum se raporteaz oamenii la situaia respectiv. O persoan bogat pentru care gsirea unui loc de munc nu a constituit o problem serioas nu este ameninat de o creterea n rata omajului, ba chiar o consider necesar n vederea reducerii ratei inflaiei. Un muncitor pentru care omajul este o ameninare va reaciona negativ la o asemenea cretere. Percepia unei persoane este influenat de propriile experiene, valori i situaii n care se afl. Nu exist un unic mijloc de definire a problemei, dei multe persoane au preri i preferine fa de o situaie. De multe ori, formulrile diferite ale unei probleme concureaz pentru acceptarea public. Dac ceva anume reprezint sau nu o problem public depinde de termenii n care a fost definit problema i de acceptarea definiiei propuse. n plus, termeni n care a fost definit i cauzele care au generat-o au determinat promovarea acelor soluii considerate adecvate.

44

3.2.Actori i instituii
Cine sunt cei implicai n procesul politicilor publice?

n funcie de diversele teorii care explic politicile publice, ncercnd s explice felul cum funcioneaz o societate uman, exist mai multe mpriri ale acestor actori. Astfel acetia pot s fie indivizii, luai separat fiecare, sau grupuri: clase sociale, diverse grupuri sociale. Fiecare dintre acetia au propriile lor interese, iar felul cum interacioneaz, rezultatele eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglate de factori instituionali, de regulile care guverneaz procesul politic. Nu ntreaga societate este n egal msur implicat n procesul de decizie. Politicile publice sunt realizate de ctre subsistemele politicilor, care sunt alctuite din toi actorii care au legtur cu o anumita problem public. Termenul de actor include att actorii din cadrul statului (ministere, comisii, agenii descentralizate, etc.), ct i pe cei din cadrul societii (sindicate, ONG uri, grupuri de presiune, etc.), implicai direct sau marginal n procesul politicilor publice. O abordare susine c cei care particip direct n procesul politicilor publice pot fi considerai ca membrii ai unei reele a politicii respective, n timp ce actorii implicai doar marginal pot fi considerai ca fcnd parte dintr-o mai larg comunitate a politicii publice respective. Subsistemele sunt forumuri n care aceti actori discut problemele publice, negociaz i ncearc s ajung la soluii ct mai bune pentru interesele lor. Instituiile sunt regulile care ghideaz comportamentul actorilor aflai n urmrirea interesului propriu. n sens restrns, pot fi definite ca structurile i organizarea statului, a societii i a sistemului internaional. Putem s dm cteva caracteristici formale de organizare: tipul de apartenen al membrilor la instituia respectiv, regulile i procedurile de operare, dar i principiile, normele i valorile care definesc instituiile, ultimele fiind considerate caracteristici informale. Dup cum s-a putut vedea, actorii pot s fie indivizi sau grupuri. n mare, datorit varietii imense a acestora, i putem grupa n cinci mari categorii de actori: oficialii alei, oficialii numii (funcionarii publici), grupurile de interese, organizaiile de cercetare i mass media. 45

Primele dou categorii se regsesc n structurile statului, n timp ce ultimele trei n cele ale societii, mpreun formnd elementele principale din care apar membrii unui subsistem specific de politic public. Nu trebuie ns pierdut din vedere faptul c aceste grupuri sunt doar aproximri: ele nu sunt omogene, indivizii care le compun sunt diferii i pot avea interese diferite. Dei aceast simplificare prin care privim un ansamblu de indivizi drept un actor unic poate uura efortul nostru de a nelege modul de desfurare a procesului politic, ea rmne o simplificare. Modelarea mai apropiat de realitate a acestui proces ne cere s lum n considerare n analiza noastr interesele individuale.

Oficialii alei

Oficialii alei (politicienii) care particip la procesul politicilor publice pot s fie mprii n dou categorii mari: executivul i legislativul.

Executivul Executivul, cabinetul sau guvernul la nivel naional, este unul din juctorii cheie din subsistemele politicilor publice. Rolul su central deriv din autoritatea sa conferit de constituie de a administra ara. Dei exist i ali actori care sunt implicai n proces, autoritatea de a face i de a implementa politici este a executivului. n sistemele politice parlamentare (Marea Britanie, Germania, Japonia), atta vreme ct guvernul se sprijin pe o majoritate parlamentar este de puine ori controlat. n cadrul sistemelor prezideniale (Statele Unite) dei executivul trebuie de multe ori s conving adunrile legislative pentru ca acestea s-i aprobe msurile, exist ntotdeauna o zon mare de aciune pe care legislativul nu o poate controla. Alturi de prerogativa costituional, executivul posed o sum de alte resurse care i ntresc poziia: controlul asupra informaiilor, controlul resurselor fiscale, acces preferenial n mass media, un aparat birocratic la dispoziia sa. Prin aceste resurse poate s i manifeste controlul sau influena asupra unor actori din cadrul societii, cum sunt grupurile de presiune sau sindicatele. n multe ri, executivul poate controla prioritile legislative i adoptarea legilor.

46

Legislativul n sistemele parlamentare sarcina dat de electorat legislativului este de a supraveghea aciunile executivului, sarcin care i permite s influeneze politicile respective. Tot cu ajutorul legislativului se pot introduce o serie de probleme publice n agenda guvernului. Un instrument eficient de control este aprobarea bugetului, dei dac executivul se bucur de sprijinul majoritii parlamentare, acest instrument poate fi inoperabil. Separaia executiv/legislativ nu se regsete doar la nivelul administraiei centrale, ci i n administraia local. Dei diferena de resurse politice nu este poate tot att de marcant, i aici executivul este actorul principal. Funcionarii publici Oficialii numii au ca sarcin sprijinirea executivului n ndeplinirea sarcinilor sale, ns, n realitate, ei pot s joace un rol cheie n procesul politic. Multe din funciile de luare a deciziilor i de implementare au fost preluate de aceti funcionari de la executiv. Grupurile de interese Un rol important n procesul politicilor publice este jucat de ctre grupurile de presiune. Una din cele mai importante resurse ale acestora este cunoaterea, sau mai precis, acele informaii care s-ar putea s fie mai puin sau deloc la ndemna altor actori. De cele mai multe ori, membrii unui asemenea grup cunosc n detaliu ce se ntmpla n domeniul lor de interes. i pentru c procesul politicilor publice este unul care ruleaz i proceseaz foarte mult informaie, este de ateptat ca cei care dein aceast informaie s joace un rol important. Alte resurse deinute de grupurile de interes sau de presiune sunt de tip politic i organizaional. De multe ori aceste grupuri contribuie financiar n campaniile partidelor sau candidailor care ajung la putere. n funcie de resursele lor organizaionale, impactul asupra formulrii i implementrii politicilor publice variaz considerabil. Prima diferen este introdus de numrul membrilor cu ct numrul membrilor este mai mare cu att ne ateptm ca organizaia s aib o influen mai mare asupra deciziilor administraiei. Pe de alt parte, grupurile care au interese similare se pot asocia, putnd avea mai mult putere dect dac ar aciona individual. n al treilea rnd, grupurile care dispun de resurse financiare mai bogate i

47

permit s angajeze profesioniti i s contribuie n campaniile partidelor. De cele mai multe ori, diferenele dintre resursele financiare au o importan deosebit.

Organizaiile de cercetare O alt categorie important de actori din cadrul societii sunt organizaiile de cercetare care pot fi localizate n cadrul universitilor sau a think tank urilor. Un think tank poate fi definit ca o organizaie independent angajat n cercetare multidisciplinar cu scopul de a influena politicile publice. Cercetrile lor ofer, de obicei, soluii practice la multe din problemele publice sau caut argumente, dovezi pentru sprijinul unor poziii. Faptul c cercetrile lor au o finalitate practic i practicarea partizanatului imediat deosebesc fundamental aceste organizaii de centrele de cercetare din cadrul universitilor. Mass media Rolul presei n cadrul politicilor publice este unul controversat, opiniile variind de la a-i acorda un rol esenial pn la unul marginal. Ceea ce este sigur ns este c presa constituie legtura primordial dintre stat i societate, poziie care i permite influenarea agendei administraiei i a opiniei publice. Rolul presei n cadrul politicilor publice rezid n faptul c semnalnd probleme aceasta combin rolul reporterului (pasiv, care relateaz i descrie o problem) cu cel al unui analist (activ, care analizeaz i ofer soluii pentru o problem). Tot de aici rezult o alt caracterisitic: semnalarea i introducerea anumitor probleme publice n cadrul agendei administraiei. .Tipologia politicilor publice Toate nivelurile de guvernare central i local se implic din ce n ce mai activ n promovarea de politici publice. n fiecare an, adevrate volume de legi i ordonane sunt adoptate de organismele legislative federale, statale i locale, ele fiind dublate de o cantitate semnificativ de regulamente emise de ageniile administrative n baza mandatelor legislative. Politicile publice s-au dezvoltat att n ariile tradiionale de intervenie guvernamental cum ar fi politica extern, transporturile, educaia, protecia social, respectul legii, reglementarea relaiilor comerciale i de munc, relaiile internaionale ct 48

i n domenii precum stabilitatea economic, protecia mediului nconjurtor, egalitatea de anse, ngrijirea medical, energia nuclear i protecia consumatorilor, pn acum 20-30 de ani puin reglementate. Seciunea de fa sintetizeaz o serie de tipologii dezvoltate de-a lungul anilor de analitii politici i ali academici, n detrimentul schemelor de clasificare tradiionale (cum ar fi de exemplu, clasificarea dup domeniul de activitate, instituii ori cronologic). Demersul urmtor ofer cititorului o imagine asupra scopului, diversitii i obiectivelor variate ale politicilor publice. 3.3.Modele teoretice de analiz a politicilor publice Studiul politicilor publice ne ofer o nelegere a cauzelor i consecinelor deciziilor de politic public i mbogesc astfel cunoaterea noastr asupra societii. Studiile de politici publice ne ajut s nelegem mai bine legturile dintre condiiile sociale i cele economice ntr-o societate dat, rspunsul pe care sistemul politic l aduce acestor condiii, efectele (dac exist) pe care activitile guvernamentale le au asupra acestor condiii. Studiile de politici publice ncorporeaz idei i metode din sociologie, economie, antropologie i psihologie, istorie, tiine juridice i tine politice. O alta zon interesant a studiului politicilor publice ne conduce ctre analizele profesionale de politici publice realizate pentru a ntelege cauzele i consecinele deciziilor de politic public. Aceste analize au o dimensiune practic i normativ foarte puternic, reprezentnd o aplicare concret a tiinelor sociale la rezolvarea unor probleme sociale concrete. Cunoaterea factual a realitilor sociale reprezint baza pentru diagnosticarea strii societii. Orice societate i propune anumite scopuri iar studiul politicilor publice poate ajuta la realizarea acestora prin formularea unor studii profesionale de tipul dacatunci , permind monitorizarea mai bun ntre ceea ce ne-am propus i mijloacele utilizate pentru atingerea scopurilor. Studiile de politici publice au i un rol foarte important n alimentarea discuiilor politice cu informaii structurate. Exercitarea acestui rol de ctre comunitatea tiinific conduce la dezvoltarea nivelului de informare al cetenilor pe teme de interes public i aflate n dezbatere public (sau viznd dezbaterea public), mbuntete calitatea dezbaterii pe teme de politic public prin structurarea pe baze factuale, analizate tiinific a unor opiuni de decizie politic, ridic nivelul (calitatea) dezbaterii politice n legtura cu politicile corecte care trebuie adoptate pentru a duce la ndeplinire scopurile corecte

49

negociate i stabilite politic. Dup cum spunea un Thomas Dye : Cunoaterea e preferabil ignoranei chiar i n politic Toate elementele menionate mai sus nu trebuie s ne conduc la ideea c analitii de politici publice se substituie cumva factorilor de decizie politic. Rolul analistului de politic public este acela de a asista (ajuta) la luarea unei decizii politice informate, rolul sau limitndu-se la acela de analiz i consiliere. Analistul de politici publice explic cauzele i consecinele diverselor aciuni de politic guvernamental i nu prescriu tipuri de decizie. A analiza aciunile factorilor de decizie guvernamental i consecinele acestor aciuni asupra mediului societal nu echivaleaz cu a prescrie ce trebuie s fac aceti factori de decizie. Studiile de politici publice au din definiie o valoare practic. n primul rnd, studiile de politici publice pot s ofere descrieri ale aciunii guvernamentale n diverse zone de politic sectorial (politic social, protecia mediului, sntate, politic fiscal, aprare etc). Aceste studii ne ofer o baz factual de informaie indispensabil pentru orice efort realist i coerent de gestiune a unei societi. Nu mai puin, studiile de politic public ne ajut s interogm cauzele, factorii determinani n stucturarea politicilor publice. Putem nelege de ce o anumit politic public are un anume profil i nu altul. Putem nelege de ce guvernele iau anumite decizii n contexte specifice. Putem s ne interogam asupra efectelor pe care politici instituionale, procese i comportamente le au asupra politicilor publice. Altfel spus, putem s studiem cauzele politicilor publice, politicile fiind considerate variabile dependente iar factorii politici, sociali, culturali reprezentnd variabilele independente. Studiile de politici publice ne ofer informaii i despre consecinele, impactul decizilor de politic public asupra societii (sau comunitii vizate). Aici avem de-a face cu o zon foarte specializat a studiilor de politic public, aceea a evalurii de politici publice. Putem vedea dac deciziile de politic public au generat sau nu o schimbare n condiia iniial a grupului int, dac aceast schimbare este cea intenionat sau nu. Putem analiza dac deciziile de politic public au antrenat schimbri la nivelul instituiilor publice, celor politice sau procesului politic n general. Altfel spus, n momentul n care studiem consecinele sau impactul deciziilor de politic public, politicile publice devin variabil independent iar determinanii sociali, politici, economici sau culturali variabilele dependente.

50

Avnd n vedere complexitatea procesului de realizare a politicilor publice, care implic o multitudine de actori i puncte de vedere, o cantitate substanial de informaii statistice, juridice, istorice etc, avem nevoie de modele analitice prin care s simplificm acest proces facilitnd astfel nelegerea realitii sociale. Prezentm n continuare diverse modele de analiz a politicilor publice trecute prin filtrul a diverse lentile teoretice . Fiecare dintre ele ofer un cadru conceptual de nelegere i analiz a politicilor publice, un model de raportare la realitatea complex a procesului de realizare a politicilor publice. Un model este un mod simplificat de reprezentare a unor aspecte din lumea real. Modelele pe care le utilizm n studierea politicilor publice sunt modele conceptuale. Aceste modele ncearc s : - simplifice i s clarifice gndirea noastr despre politic i politici publice; - identifice aspecte importante ale problemelor puse de politicile publice; - ne ajut s comunicm concentrndu-ne pe aspectele eseniale ale vieii politice; - direcioneaz eforturile de nelegere a politicilor publice sugernd ceea ce este important i ceea ce nu este important; - sugereaz explicaii pentru politicile publice i le prezice consecinele. Selecia modelelor de analiz a politicilor publice Fiecare dintre modelele de analiz a politicilor publice identific un model conceptual care poate fi gsit n teoria politic, teoria economic sau n sociologie. Nici unul dintre ele nu a fost special conceput pentru a studia politicile publice dar fiecare ofer un mod individual de a reflecta asupra politicilor publice i chiar sugereaz aspecte legate de cauzele i consecinele politicilor publice. Aceste modele nu se afl n competiie, n sensul c nu putem spune c unul este mai bun dect altul. Fiecare ofer o alt perspectiv asupra vieii politice i fiecare ne ajut s nelegem diverse aspecte legate de politicile publice. Institutionalism/etatism Sub aceast denumire vom grupa teoriile care explic alegerea alternativelor de politic public n contextul decizional institutionalizat al statului.

51

Principala unitate de analiz o reprezint factorul de decizie sau organizaia responsabil cu luarea deciziei. Constrngerile ce deriv din contexte sociale sunt mult mai slabe n explicarea compatibilitilor i incompatibilitilor factorilor de decizie. Explicaiile centrate pe rolul statului indic faptul c orice schimbare n politica public este mai bine neleas prin prisma percepiilor i interaciunilor dintre factorii de decizie i alii, ntr-un context organizaional specific nivelului guvernamental. Cnd aceste orientri au n vedere influenele sociale, ele trateaz lobby-ul, politica grupurilor de presiune, opinia public i alegerile ca variabile care influeneaz reacia oficialitilor n materie de politic public. Originea schimbrilor n politica public se afla n cadrul instituiilor. Instituiile guvernamentale au fost mult timp centrul interesului pentru tiinta politic. n mod tradiional definim tiina politic ca i studiul instituiilor guvernamentale. Activitile politice sunt centrate n jurul instituiilor guvernamentale iar politica public este n mod autoritar determinat, implementat si ntarit de ctre aceste instituii. Relaia dintre politic public i instituiile guvernamentale este foarte strns. Instituiile guvernamentale dau politicilor publice trei caracteristici distinctive. n primul rnd, guvernul ofer legitimitate politicilor publice. Politicile guvernamentale reprezint adesea obligaii legale pentru ceteni. i alte tipuri de politici publice venind dinspre biseric, organizaii profesionale, corporaii etc sunt privite ca fiind foarte importante. ns numai politicile guvernamentale implic obligaii legale. n al doilea rnd, politicile guvernamentale implic universalitate. Numai politicile guvernamentele se extind la toi oamenii dintr-o societate. Politicile publice apartinnd altor grupuri pot s se extind numai la o parte a societii. n al treilea rnd, guvernul monopolizeaz fora coercitiva ntr-o societate. Numai guvernul poate legitima privarea de libertate n cazul nerespectrii unei politici publice. Sanciunile care pot fi impuse de alte grupuri i organizaii sunt cu mult mai limitate. Tradiional, abordarea instituional n tiina politic nu d prea mult atenie legturii dintre structura instituiilor guvernamentale i coninutul politicilor publice. n schimb, studiile institutionaliste descriu n detaliu instituii guvernamentale dar fr o interogare sistematic privind impactul caracteristicilor instituionale asupra outputului reprezentat de politicile publice. Aranjamentele constituionale i legale sunt descrise minuios dar legtura dintre aceste aranjamente i politica public ramne n mod general superficial sau deloc explicat. Pentru a explica situaiile de aparenta autonomie a statului n definirea problemelor publice i dezvoltarea soluiilor inerente, aceast perspectiv abordeaz rolul factorilor de decizie 52

guvernamentali ntr-un context mai larg. n opoziie cu modelul claselor sociale i a grupurilor de interes, statul este separat de societate i nzestrat cu interese pe care le urmrete sau depune toate diligenele n acest scop. Printre interesele proprii statului pot fi enumerate i obinerea i meninerea unei poziii hegemonice vizavi de ceilali actori sociali, minimalizarea conflictelor sociale, dezvoltarea societii n accepiunea elitelor politice reprezentnd diferite regimuri, precum i interesele particulare ale suporterilor unui regim n meninerea puterii (Ex: Nordlinger 1987:362; Stepan 19783; Skoepol 1985:154) n orice moment aceste interese pot s corespund sau nu cu interesele claselor sociale sau ale grupurilor. Astfel, statul poate promova o politic public care favorizeaz grupuri sociale, dar aceasta nu implic faptul c aceste grupuri i impun punctul de vedere asupra elitelor care au un rol n elaborarea politicilor publice (policy elite). Se poate ntmpla ca factorii de decizie s adopte independent o alternativ sau s fi fost supui unor presiuni pentru a adopta o politic public particular. Este clar c din aceast perspectiv nu este posibil s se determine cu certitudine cine iniiaz politica public ori cine controleaz aciunea statului n raport cu beneficiarii politicii. La un moment dat, statul, urmrind propriul interes, poate adopta o politic public care nu este benefic ori care poate duna intereselor grupurilor sociale influente. Probabilitatea acestui fapt este condiionat n mare msur de puterea i autonomia statului, factori care variaz de la un regim la altul i n timp (Migdal 1987, 19885; Skoepol 19856). n consecin, statul este mai mult dect o aren pe fundalul creia se desfoar conflictul social sau un instrument de dominaie utilizat de clasa social ori aliana de clase sociale dominant. Este un actor influent i de sine stttor. Prin urmare, se consider c elitele politice nu sunt puternic constrnse de interese sociale i c ele au capacitatea de a elabora diferite motivaii pentru probleme diverse, precum i strategii diferite pentru soluionarea lor. n situaii specifice, ele reflect nu numai interesele statului, dar i pe cele ale regimului. ntr-o analiz a intereselor statale, Bennett i Sharpe explic modalitatea prin care statul i nsuete interese ce pot fi definite.
Nordlinger, Eric A.1987 Taking the State Seriously. n volumul Understanding Political Development editat de Myron Weiner i Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co. 3 Stepan, Alfred.1978.The State and the Society.Princeton University Press 4 Skocpol, Theda.1985.Bringing the State Back In:Strategies of anlysis in Current Researchn volumul Bringing the State Back In editat de Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer i Theda Skocpol. Cambridge University Press. 5 Migdal, Joel. 1987.Strong States, Weak States:Power and Accomodation. n volumul Understanding Political Development editat de Myron Weiner i Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co Migdal, Joel.1988.Strong Societies and Weak States:State-Society Relations and State Capabilities in the Third World.Princeton University Press. 6 idem
2

53

(1) orientarea iniial fundamenteaz crearea statului n special n stabilirea bazelor sociale; (2) aceast orientare este creat i modificat pe msur ce statul se confrunt cu noi probleme, inventeaz noi strategii i i ntrete capacitatea de a soluiona problemele, dei instituionalizarea orientrii iniiale limiteaz percepia unor probleme i modul de soluionare a lor; (3) schimbri masive n cadrul personalului guvernamental genereaz o nou orientare sau la reformulri ale celei vechi. Bennett i Sharpe consider c aceste orientri ncorporate ale statului sunt instituionalizate prin ministere i agenii - n modul de diagnosticare i soluionare a problemelor i n modul de distribuie a responsabilitilor personalului i a resurselor (Bennet, Douglas C. i Kenneth E. Sharpe.1985.Transnational Corporations versus the State:The Political Economy of the Mexican Auto Industry.Princeton University Press).. n acest fel ministerele i ageniile care acioneaz n numele statului conserv un grad mult mai mare de autonomie. Empiric, gradul de autonomie este determinat de relaia pe de-o parte dintre stat i interese sociale influente, iar pe de alt parte dintre primele dou i contextul internaional, relaii dezvoltate de-a lungul timpului. Statul i prin extensie elitele politice lupt pentru autonomie n elaborarea i implementarea politicilor publice fr a o dobndi. Modificarea indus politicilor publice este explicat de circumstane diferite care contribuie la redefinirea problemelor i soluiilor inerente i de tentativele de a atinge interesele globale ale statului care necesit noi iniiative atunci cnd politica public iniial a generat consecine neanticipate ori de situaii care modific autonomia statului (Grindle, Merilee S..Politics and Policy Implementation in the Third World.Princeton University Press 1980). n modelul intereselor proprii statului, reformele instituionale i ale politicilor publice sunt rezultatul interaciunii dintre tentativele celor care elaboreaz politica public de a rspunde la problemele publice (policy-makers) i constrngerile de natur politic, social, economic i de experiena n politica public. Modelul constituie ns un mijloc de msurare a activismului liderilor politici i a celor care elaboreaz politica public (policymakers) n determinarea rezultatelor politicii publice i n ceea ce privete atingerea obiectivelor naionale de dezvoltare. Prezint importan n contextul rilor n curs de dezvoltare unde statul, frecvent, are iniiativa n definirea scopurilor generale i orientarea societii. Noiunea de orientri ncorporate justific tendinele unor state de a urmri consecvent un anumit plan de aciune. Acest model demonstreaz c elitele politice joac 54

un rol activ n promovarea unor teorii ale dezvoltrii n ncercare lor de a crea aliane, legifernd msuri reformiste i dnd natere unor noi elite birocratice. n acelai timp, foarte mult din cercetarea academic realizat n acest cadru teoretic pn n prezent rmne rupt de realitate, ntocmai ca i modelul analitic al claselor sociale. De asemenea, dei aciunile celor care elaboreaz politicile publice pot fi nelese prin intermediul acestui model, abordarea nu convinge n ceea ce privete modalitatea de nsuire de ctre elitele politice a unor preferine particulare. n ciuda ngustimii de focus din analiza instituional trebuie s vedem i aspectele productive ale acestui model. Instituiile guvernamentale structureaz modele de comportament pentru individ i grupuri. Prin structureaz nelegem faptul c aceste modele de comportament tind s dureze n timp. Aceste modele stabile de comportament ale individului i grupurilor pot s afecteze coninutul politicilor publice. Instituiile pot s fie astfel structurate nct s faciliteze anumite outcamuri de politic public i/sau s obstructioneze altele. Pot s ofere avantaje unor anumite grupuri i s le dezavantajeze pe altele. Pe scurt, structura instituiilor guvernamentale poate fi foarte important pentru consecinele de politic public. Abordarea institutionalist nu trebuie neaprat s fie vzut ca simplist i descriptiv. Putem s ne ntrebm asupra relaiilor care exist ntre aranjamentele instituionale i coninutul politicilor publice, putem s investigm aceste relaii ntr-un mod comparativ i sistematic. Este important s reinem faptul c impactul aranjamentelor instituionale asupra politicilor publice reprezint o chestiune empiric care merit investigat. Frecvent reformatori entuziati au considerat c o schimbare ntr-o structur instituional va aduce de la sine schimbri n politica public, fr a mai investiga adevarata relaie dintre structura instituional i politicile publice. Astfel se poate uor cdea ntr-o capcan , asumnd n mod necesar faptul c o schimbare instituional va aduce schimbri n politicile publice. Trebuie s analizm cu atenie impactul structurii asupra politicilor publice. S-ar putea s descoperim faptul c att structura ct i politicile publice sunt n mod larg determinate de fore sociale i economice i atunci jocul legat de schimbarea instituional va avea un impact foarte mic asupra politicilor publice (n condiiile n care forele determinante ramn aceleai).

55

Modelul procesual Analiza secvenial analizeaz procesul de realizare a politicilor publice propunnd o mprire n secvene (pai) a ciclului de realizare a politicilor publice. Fiecare secven este distinct din punct de vedere temporal i funcional, ea fiind analizat separat n cadrul acestui model. Unul dintre scopurile acestui efort de investigaie este de a releva modelele proceselor politice. n acest sens s-a ncercat o grupare a diverselor activiti n funcie de relaia lor cu politica public. Rezultatul const n configurarea unei secvene de procese specifice politicilor publice: Identificarea problemei Cererea expres de aciune guvernamental Stabilirea agendei(captarea ateniei factorilor Decizia asupra problemelor care se vor de decizie asupra asupra unor probleme regsi pe agenda specifice) Formularea de propuneri de politic public Legitimarea deciziilor de politic public Dezvoltarea de propuneri pentru a rezolva probleme specifice Selectarea unei propuneri Construcia suportului politic pentru susinerea propunerii respective Adoptarea propunerii prin act legislativ Implementarea de politici publice Organizarea administraiei Stabilirea ofertei de servicii Stabilirea resurselor financiare prin taxe sau alte mijloace Evaluarea de politici publice Studierea programelor Raportarea de outputuri pentru programele guvernamentale Evaluarea de impact Sugerarea de metode de mbuntire sau ajustri ale procesului de politicile publice Altfel spus, procesul de realizare a politicilor publice este vzut ca o serie de activiti politice. Acest tip de analiz permite studierea modului n care se iau deciziile sau a

56

modului n care trebuie ele luate. Dar nu permite dezvoltarea unei discuii asupra substanei politicilor publice (cine ce primete i de ce). Deci nu se studiaz coninutul politicilor publice, ci doar procesul de constituire al politicilor publice. n ciuda ngustimii de analiz concentrat doar pe studierea politicilor publice ca i proces, acest model ne ajut s nelegem diversele activiti implicate. Trebuie s reinem faptul c realizarea de politici publice implic stabilirea de agenda (atragerea ateniei din partea actorilor cu putere de decizie), formularea de propuneri (selectarea opiunilor de politic public), legitimare de politic public (dezvoltarea suportului politic), implementarea de politic public (crearea administraiilor, cheltuirea fondurilor, ntrirea legislaiei) i evaluarea de politic public (analiza modului n care politica public i-a atins obiectivele, stabilirea de corecii) (Dupa Dye, Thomas R.1998.Understanding Public Policy.PrenticeHall Inc.). Desigur, exist o relaie ntre modul n care politicile publice au fost fcute i coninutul acestora i vice versa. Aceasta este o problem care merit atenie. Dar, aa cum am artat i n prezentarea modelului instituionalist, trebuie evitat capcana asumrii faptului c o

Identificarea problemei

Evaluare

Stabilirea agendei

Implementare

Formulare de propuneri

Legitimarea propunerilor

schimbare n procesul de realizare a politicilor publice va aduce ntotdeauna schimbri n coninutul politicilor publice. Este foarte posibil ca anume constrngeri de ordin social, 57

economic, tehnologic s determine ca schimbrile de proces (proces nchis sau deschis, competitiv sau necompetitiv, pluralist sau elitist) s aibe doar o importan minor asupra coninutului politicilor publice. Teoria grupurilor: Teoria grupurilor presupune faptul c interaciunea dintre grupuri este elementul esenial n politic. Indivizii cu interese comune se reunesc n grupuri formale sau informale pentru a exercita mai eficient presiuni asupra guvernului n vederea satisfacerii intereselor individuale i de grup. Indivizii sunt importani n politic numai dac acioneaz ca parte sau n numele unui grup de interes. Grupurile devin un fel de punte ntre individ i guvern. Iar politica este lupta dintre grupuri pentru a influena politicile publice. Sarcina sistemului politic este de a organiza grupurile de conflict (1) stabilind o serie de reguli ale jocului, (2) aranjnd compromisuri i echilibrnd interese, (3) ntrind prin lege compromisurile stabilite i ntrind aplicarea acestor compromisuri. Conform teoriei grupurilor, politicile publice reprezint echilibrul atins la un moment dat n aceast lupt perpetu a grupurilor. Acest echilibru este influenat de importana relativa a unor anumite grupuri de interes. Schimbrile n aceast importan relativ conduc la schimbri n profilul de politic public. Influena grupurilor este dat de ctre numarul lor, bogie, trie organizaional, conducere, acces la cei ce iau decizii i coeziune intern. Teoria grupurilor descrie orice activitate politic n termenii luptei ntre grupuri. Cei ce fac politici publice apar ca fiind n permanen constrni s fac fa constngerilor venind dinstre diferite grupuri. n primul rnd avem grupurile latente. Aceste grupuri nu sunt ntotdeauna vizibile, dar pot fi activate de ctre un alt grup organizat i mpreun pot distruge starea de echilibru relativ a sistemului. n al doilea rnd avem ntreptrunderea de membership. Fiecare individ este membru n mai multe grupuri. Valorile la care ader individul se regsesc simultan n toate grupurile la care el ader. n al treilea rnd echilibrul ce rezult din competiia dintre grupuri ajut la echilibrarea sistemului n ansamblu. Nici un grup nu reprezint majoritatea. Puterea fiecrui grup este controlat i echilibrat de puterea altor grupuri concurente. Teoria elitelor: 58

Politica public poate fi analizat i ca preferin i expresie a valorilor unui elite guvernamentale. Dei se spune adesea c politicile publice reflect cererea publicului, acest lucru poate fi considerat mai degraba un mit. Teoria elitelor sugereaz faptul c masele sunt apatice i prost informate. Elitele modeleaz opiniile i problemele de politic public, mai degrab dect masele influeneaz elitele. Politicile publice coboar dinspre elite spre mase i nu invers. Prezumiile teoriei elitelor sunt urmtoarele: - societatea este divizat ntre cei puini care dein puterea i cei muli care sunt lipsii de putere. Numai un mic numar de persoane dein puterea de a aloca valori pentru societate. Masele nu decid n materie de politic public ; - cei puini care guverneaz nu sunt tipici pentru caracteristicile maselor. n general ei fac parte din grupurile privilegiate socio-economic ale societii; - deplasarea nonelitelor ctre poziiile elitelor trebuie s se fac continuu i lent pentru a pstra stabilitatea sistemului i a evita revolutiile. Numai nonelitele care accept consensul de baz al elitelor pot fi admise n cercurile guvernamentale ; - elitele mprtaesc consensul asupra unor valori fundamentale eseniale pentru prezervarea sistemului ; - politicile publice nu reflect cererile maselor ci, mai degrab, preferinele i valorile elitelor. Din acest motiv schimbrile n politicile publice sunt mai degrab incrementale dect revoluionare; - elitele active sunt prea puin subiect al influenei din partea maselor apatice. Elitele influenteaz masele mai mult dect invers.

Care sunt implicaiile teoriei elitelor pentru analiza de politici publice? n primul rnd, elitismul implic faptul c politicile publice nu reflect cererile publicului ci reprezint mai mult interesele i valorile elitelor. Schimbarea i inovaia n politicile publice apar ca rezultat al redefinirii valorilor de ctre elite. Datorit conservatismului caracteristic elitelor schimbare nu poate s fie dect incrementalist i nu revoluionar. Politicile Publice sunt mai degraba modificate, nu nlocuite.

59

Schimbri n natura sistemului pot s apar n condiiile n care anumite evenimente amenin sistemul. n acest caz elitele, actionnd n baza propriului interes, vor institui reforme pentru a prezerva sistemul i locul lor n cadrul acestuia. Valorile elitelor pot fi foarte sensibile la nevoile publicului. Un anume tip de noblesse oblige poate s conduc la faptul c bunstarea maselor s fie un element important n luarea deciziilor. Elitismul nu nseamn c elitele i politicile publice promovate de ele sunt mpotriva maselor, ci faptul c responsabilitatea pentru bunstarea maselor se afl la nivelul deciziilor luate de elite i nu la nivelul maselor. n al doilea rnd, elitismul vede masele ca pe ceva amorf, pasiv, apatic i prost informat. Sentimentele maselor sunt manipulate de ctre elite i nu invers. Iar comunicarea ntre elite i mase e unidirecional, de sus in jos. Cu toate acestea, alegerile i competiia ntre partide pentru putere exist dar fr a permite accesul maselor la guvernare. Aceste instituii democratice, alegerile i partidele sunt importante pentru valoarea lor simbolic. Ele ajut la legarea maselor de sistemul politic oferindu-le ocazia s joace un rol limitat, n ziua alegerilor. Elitismul susine c exist un set de valori comune i norme pentru elite. Desigur, exist i anume dispute, nenelegeri n jurul acestor valori i norme. Dar regulile generale ale jocului sunt nelese i respectate de ctre elite. Competiia ntre elite se desfoar n cercul strmt al ctorva centre de putere. Raionalismul: O politic public raional este aceea care maximizeaz ctigul social. Aa fiind, guvernul trebuie s aleag politicile care aduc ctiguri societii excednd suma investit n implementarea acestor politici. Exist dou reguli importante n definirea ctigului social maxim. n primul rnd, nici o politic public nu trebuie adoptat dac costurile exced beneficiile. n al doilea rnd, dintre alternativele de politic public, cei ce iau decizii trebuie s o aleag pe aceea care aduce cele mai mari beneficii raportate la cost. Cu alte cuvinte, o politic public este raional atunci cnd echilibrul dintre valorile sacrificate i valorile ctigate este perfect. Nu trebuie s nelegem raionalismul ntr-un mod simplist, redus doar la dimensiunea economica (ct cost implementarea unei anume alternative). Raionalismul implic luarea n calcul a tuturor valorilor sociale,

60

politice i economice implicate n implementarea unei anume politici publice, nu numai costul ei n bani. Pentru a seleciona o politic public raional, cei ce iau decizii trebuie: - s cunoasc valorile societii i ierarhizarea lor; - s cunoasc toate alternativele de politic public posibile; - s cunoasc consecinele pentru fiecare alternativ de politic public n parte; - s cunoasc raportul ntre beneficii i cost pentru fiecare alternativ; Pentru a adopta o politic public raional trebuie s avem o cunotere profunda a societii. Acest model este utilizat adesea pentru a considera marimea optima a unui program guvernamental. Bugetele guvernamentale trebuie s creasc pna n punctul n care un anume ctig social este obinut. Analiza cost-beneficiu este specific pentru acest mod de abordare a politicilor publice i reprezint principalul cadru analitic utilizat pentru evaluarea deciziilor de cheltuire a banului public. Cu toate acestea, sunt multe bariere n adoptarea unei decizii de politic public raional. E foarte greu s iei o decizie pur raional. Modelul acesta rmne foarte important pentru scopuri analitice. Iat care sunt barierele care mpiedic ca deciziile de politic public s fie pur raionale: - nu se pot determina beneficiile pentru ntreaga societate, ci numai pentru anumite grupuri sociale sau indivizi; chiar i n acest ultim caz apar numeroase conflicte i contradicii; - numeroasele beneficii i costuri conflictuale nu se pot msura cu exactitate (ex: nu poi cumpar demnitatea individului cu o cretere a taxelor); - cei ce iau decizii nu sunt motivai exclusiv de maximizarea ctigului social, ci i de elemente precum puterea, status, realegere, bani etc; - cutarea alternativei perfecte e foarte dificil. Cei ce iau decizii se opresc n momentul n care gsesc o alternativ care s funcioneze; - investiiile mari n programe guvernamentale determin ca cei ce iau decizii s temporizeze luarea deciziilor n preajma alegerilor; - exist nenumarate bariere n colectarea informaiei necesare pentru a alege cea mai bun alternativ: costul informaiei, disponibilitatea informaiei, timpul implicat n culegerea informaiei necesare; - incertitudinile cu privire la consecinele adoptrii unei anume politici publice sunt foarte complexe ceea ce face ca cei ce iau decizii s prefere s mbunteasc variantele de politic public vechi n locul adoptrii unor politici publice noi; 61

- natura segmentata a procesului de realizare a politicilor publice n marile birocraii face dificil contabilizarea i coordonarea tuturor imputurilor venite din partea diverilor specialiti i nglobarea lor ntr-o decizie ideal de politic public. Incrementalismul: Incrementalismul consider politicile publice ca pe o continuare a activitilor guvernamentale trecute, doar cu mbuntiri incrementale. Charles E. Lindblom7 a prezentat pentru prima oar modelul incremental realiznd o critic a modelului raional de luarea a deciziilor. Aa cum arta Lindblom, cei ce iau decizii nu realizeaz anual o revedere a actualelor i propuselor politici publice, nu identific din nou valori societale, nu calculeaz din nou raportul cost-beneficii. Constrni de timp, informaie, i costuri acetia nu reiau periodic procesul de selectare a alternativelor. Trebuie s lum n calcul i elementul politic care nu permite ntotdeauna stabilirea unor scopuri societale clare i un calcul exact al raportului cost-beneficiu. (Lindblom, Charles E.1959.The Science of Muddling Through n Public Administration Review) Modelul rational recunoate natura raional-comprehensiv a procesului de formare a politicilor publice i descrie un mod mai conservativ de funcionare a procesului de politicile publice. Pentru incrementalism programele i politicile publice existente sunt considerate baza pentru noile programe. Aceste noi programe sunt modificri, variante, creteri i descreteri ale vechilor programe. Cei ce iau decizii accept legitimitatea vechilor programe i adesea consider c trebuie continuat pe linia lor. n primul rnd exist constrngeri n termeni de timp, informaie i bani pentru a investiga noi alternative de politici publice. Cei ce iau decizii nu au capacitate predictiv suficient pentru a cunoate consecinele fiecrei alternative. Cei ce iau decizii accept legitimitatea vechilor politici publice pentru c n acest caz incertitudinile cu privire la consecinele politicilor publice sunt reduse. Adesea se continu din acest motiv politicile publice care nu sunt eficiente, dar predictibile n termeni de consecine. Nu trebuie uitat faptul c lansarea unei noi politici publice, a unui nou program presupune costuri mari de lansare (sunk costs). Aceste investiii pot s fie n bani, cldiri, dispoziii psihologice, practici administrative, structuri organizaionale.

62

Incrementalismul are avantajul de a fi rapid (expedient) din punct de vedere politic. Mult mai uor se cade de acord asupra unor modificri de buget sau modificri de alt natur pe programe preexistente. Conflictele mari apar cnd trebuie luate decizii de tipul totul sau nimic , da sau nu . Incrementalismul permite reducerea conflictelor, meninerea stabilitii i prezervarea sistemului politic. n final adaugm faptul c n absena unei concertri de opinie asupra ierarhiei valorilor ntr-o societate e mult mai simplu i practic pentru un guvern s continue programe preexistente mai degrab dect s se angajeze ntr-o cruciad pentru lansarea unei scheme de politici publice noi. Public choice: Public choice reprezint o aplicare a analizei economice la nivelul analizei de politici publice. Dac economitii studiaz comportamentul indivizilor pe pia i spun c aceti indivizi i urmresc propriul interes, tiina politic studiaz comportamentul indivizilor n spaiul public i face aceiai asumpie cu privire la faptul c indivizii i urmresc propriul interes. Pentru public choice theory indivizii au acelai comportament n politic ca i pe piaa. Aceste teorii consider c toi actorii politici: electorat, pltitori de taxe, candidai, legislatori, birocrai etc- ncearc s-i maximizeze propriul beneficiu n politic aa cum se ntmpl i pe pia. James Buchanan, economist laureat al premiului Nobel i autor de referin pentru public choice theory, consider c indivizii vin mpreun n politic pentru a-i satisface propriul interes. (Buchanan, James M,.1980.Rent Seeking and Profit Seeking. In Toward a Theory of the Rent-seeking Society editat de James M. Buchanan, Robert D. Tollison i Gordon Tullock. Texax A&M University Press. ) Guvernul este o form de contract ntre indivizi care cad de acord pentru un beneficiu mutual ca s respecte legile i s suporte guvernul n schimbul proteciei propriilor viei, libertilor i proprietilor. Este adevrat faptul c, guvernul trebuie s ndeplineasc o serie de funcii pe care piaa nu le ndeplinete. El are rolul de a ndrepta lucrurile acolo unde mecanismele pieei eueaz ( market failure) . n primul rnd guvernul trebuie s ofere bunuri de utilitate public, bunuri i servicii care trebuie oferite tuturor fr excepie. Serviciile de aprare naional sunt un bun exemplu pentru acest caz. Pe de alt parte, externalitile sunt un alt domeniu n care guvernul 63

intervine iar mecanismele pieei se dovedesc insuficiente. O externalitate intervine atunci cnd o activitate a unui individ, firm sau guvern local impune costuri necompensate asupra celorlali. Un exemplu n acest sens l reprezint poluarea aerului i apei. Guvernul rspunde la aceste situaii fie reglementnd activitile care pot conduce la externaliti, fie impunnd penaliti pentru aceste activiti pentru a compensa costul lor pentru societate. Public choice theory ajut la explicarea faptului c, n general, partidele politice i candidaii eueaz n a oferii alternative de politici publice clare n campaniile electorale. Partidele i candidaii nu sunt interesai n a avansa principii, ci n a ctiga alegerile. Ei formuleaz propuneri de politici publice pentru a ctiga alegerile; ei nu ctig alegerile pentru a formula politicile publice. Fiecare partid i candidat caut s prezinte alternativa de politici publice cea mai atractiv pentru electorat, deplasndu-se spre centru , spre variantele cel mai puin conflictuale, pentru a crete numrul de votani. Exist i o serie de probleme pe care acest teorie le ridic. Oficialii guvernamentali nu au ntotdeauna informaiile necesare pentru a analiza schimbrile n preferinele alegtorilor. Diferit de situaia consumatorilor pe pia, votanii consumatori nu se angajeaz permanent n activiti de votare. Cnd candidaii afl cu adevarat preferinele electoratului se poate s fie prea trziu, alegerile fiind deja compromise. Chiar dup alegeri, candidaii pot doar presupune dac au intuit corect sau nu preferinele electoratului. Rezultatele voturilor nu sunt ntotdeauna informative din punct de vedere al politicilor publice dorite de electorat. n absena unei bune informri despre preferinele electoratului, tendina politicienilor i birocrailor este de a considera faptul c puterea lor n societate nu este limitat. Au tendina de a exagera beneficiile programelor guvernamentale, utilizeaz diverse iluzii fiscale precum taxe mascate, finanare de deficit etc., toate acestea conducnd la o subestimare a costurilor guvurnamentale. Toate aceste eecuri politice duc la supraoferta de bunuri i servicii i suprataxare a cetenilor. Public choice theory contribuie i la o mai bun nelegere a activitii grupurilor de interes i a modului n care acestea afecteaz politicile publice. Majoritatea guvernelor ofer quasi-bunuri publice de care beneficiaz doar anumite grupuri. Este raional pentru indivizii care urmresc interesele proprii s se organizeze pentru a face presiuni mai eficient asupra guvernului pentru satisfacerea acestor interese. Costul acestor beneficii specifice pot fi distribuite ctre toi pltitorii de taxe, muli dintre ei neparticipnd n nici un fel pentru obinerea acestora din partea guvernului. Dar se poate ntmpla i invers. 64

Pentru a-i atrage suporteri, membrii i contribuii, grupurile de interes trebuie s-i dramatizeze cauza pentru a convinge de faptul c ignorarea cererilor lor reprezint un pericol pentru societate. Chiar atunci cnd guvernul le indeplinete cererile, grupurile de interes trebuie s formuleze alte cereri pentru a rmne n curs . Cu alte cuvinte i grupurile de interes, ca i actorii politici, i urmresc propriul interes pe piaa politic. Teoria sistemelor: Aceast teorie concepe politicile publice ca i rspuns al sistemului politic la forele exteriore din mediu. Aceste fore exterioare sunt vzute ca i imputuri. Mediul unui sistem reprezint orice condiie sau circumstan definit ca exterioar limitelor sistemului politic. Sistemul politic este un grup de structuri i procese intercorelate care functioneaz autoritar n vederea alocrii de valori ctre societate. Outputurile sistemului politic sunt valori alocate autoritar, iar aceste alocri reprezint politicile publice. Teoria sistemelor prezint politicile publice ca i outputuri ale sistemului politic. Conceptul de sistem implic un set identificabil de instituii i activiti ntr-o societate care funcioneaz pentru a transforma cererile n decizii autoritare, cernd suport din partea ntregii societi. Conceptul de sistem implica faptul c elementele sistemului sunt intercorelate i c sistemul rspunde forelor provenind din mediul extern pentru a se prezerva. Inputurile sunt primite de ctre sistem sub form de cereri i suport. Cererile apar atunci cnd indivizi sau grupuri, ca rspuns la condiii din mediu reale sau percepute, acioneaz pentru a modifica politicile publice. Suportul apare atunci cnd indivizii sau grupurile accept rezultatele alegerilor, respect legile, pltesc taxele, n general se conformeaz deciziilor publice. Un sistem poate absorbi o varietate mare de cereri, unele dintre ele fiind n raport conflictual. Pentru a transforma aceste cereri n outputuri (politici publice), trebuie stabilite o serie de reglementri. E recunoscut faptul c outputurile (politicile publice) pot modifica mediul i cererile venind dinspre acesta. Sistemul se prezerv producnd o cantitate rezonabil de outputuri care s satisfac diverse cereri, bazndu-se pe ataamentul i suportul pentru sistemul politic i utiliznd, cnd e cazul, fora.

65

Bibliografie de referin Obligatorie L.G. Popescu , Administraie i Politici Publice, ed. Economic, 2006 Helen Wallace, William Wallace i Mark A. Pollack, Elaborarea politicilor n Uniunea European, ed.5 Oxford University Press, 2005 Opional Buchanan, James M,.1980.Rent Seeking and Profit Seeking. In Toward a Theory of the Rent-seeking Society editat de James M. Buchanan, Robert D. Tollison i Gordon Tullock. Texax A&M University Press Lindblom, Charles E.1959.The Science of Muddling Through n Public Administration Review Thomas R.1998.Understanding Public Policy.Prentice-Hall Inc.

Lucrarea de evaluare nr. 3

Realizai un scurt eseu (maxim 2 pagini) referitor la teoria european a politicilor publice

Aceast lucrare se va trimite pe adresa de e-mail a tutorelui, Se va acorda 1 punct (10% din nota final) pentru rezolvarea corespunztoare a sarcinii.

ntrebri de autoevaluare

66

Enumerai cel puin trei modele de analiz a politicilor publice i analizai unul la alegere. Definii i argumentai sintagma Politic public Enumerai cel puin trei probleme de politiic publice i analizai una la alegere.

67

MODULUL 4 : DINAMICA STRUCTURAL A SECTORULUI PUBLIC I GUVERNANA MULTINIVEL: NTRE IERARHIE, PIA I STRUCTURA DE REEA Scopul modulului: nelegerea conceptului de cetenie romn, cetenie european, familiarizarea cu modalitile de dobndire i pierdere a ceteniei romne. Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, studenii trebuie s: S defineasc conceptul de guvernan multinivel S identifice principalele tipuri de guvernan S precizeze tipologia structurii ierarhice, de pia i de reea

4.1. ntre ierarhie i pia De peste dou decenii, se manifest o preocupare constant pentru reformarea sectorului public. n acest sens, au fost create o multitudine de modele, dar este destul de dificil de afirmat, cu certitudine, care dintre acestea este cel optim. n anumite ri europene exist ateptri fa de remodelarea statului. n altele, reforma a presupus schimbri ample, focalizate asupra mbuntirii performanelor sectorului public. Ceea ce conteaz este, n fond, c n toate rile europene modelul schimbrii sectorului public pn n prezent. ntrebrile ce se impune n aceste condiii sunt: De ce ? Care sunt forele ce induc, cu atta tenacitate, nevoia de schimbare a acestui sector ? Cum pot fi explicate similaritile, dar diferenele existente ntre rile europene? Poziia central a modelului de schimbare este ocupat de procesul de decizie al elitei. Aceast plasare nu este accidental deoarece majoritatea specialitilor n schimbare sunt de acord c aceasta este rezultaul unei abordri top-down, n sensul c necesit contientizarea i angajarea total a factoilor de decizie politic, a managerilor executivi i funcionarilor publici de rang nalt. Schimbarea este puternic influenat de caracteristicile sistemului politicoadministrativ existent, care se suprapun peste cele ale procesului de management al este, mai mult sau mai puin, pus n discuie cu o vigoare necunoscut

68

schimbrii. Aceste sisteme sunt cele ce definesc cadrul n care se va derula schimbarea i n care se impune luarea n considerare a diferitelor variabile contextuale, ceea ce depete cu mult aborbrile concentrate doar asupra unor caracteristici instrumentale ale schimbrii (sistemele calitii totale, bugetarea orient spre rezultate, contractul de performan sau altele astfel de instrumente se pot dovedi fie insuficinte, fie inadecvate) Atenia este, n cazurile citate, acordat cu prioritate unei variabile sau alteia n detrimentul unei analize serioase a variaiilor contextului n care intervenia are loc. Teoria activitii sectorului public se integreaz n dou logici complementare: pe de-o parte, aceea a teoriei organizaiilor, iar pe de alt parte, logica teoriei generale a aciunii. Activitatea acestui sector trebuie neleas mai nti ca rezultat al funcionrii n calitate de organizaie sau ansamblu de organizaii. Ea apare, ca atare, dintr-un mod de analiz bine definit sociologia organizaiilor, care a cunoscut o dezvoltare rapid n anii 50, gsindu-i expresia n numeroase lucrri i publicai tiinifice, printre care amintim lucrrile lui M. Crozier, T. Parsons i H.A. Simon. nelegerea sectorului public ca organizaie a schimbat profund reprezentrile existente pn n acel moment i a permis utilizarea unor noi instrumente teoretice. Din aceast perspectiv, G. Timsit, n La science administrative dhier demain et aprs demain, rezuma contribuiile analizei organizaionale n urmtoarea form: armonie; separarea dintre administraie i societatea civil este, de asemenea, repus n discuie. Relaiile dintre organizaie i mediul extern constituie un element fundamental al configuraiei i al echilibrului su; caracterul unitar i ierarhic al administraiei este nlocuit de reelele Se contureaz, astfel, destul de pregnant imaginea unei administraii mprite ntre raiuni contrare, dup cum sublinia G. Timsit. Ideea sistemului de aciune introdus de T. Parsons (1953) a fost ulterior dezvoltat de Crozier i Friedbarg (1977) prin trecerea la sintagma organizarea sistemului. Autorii definesc sistemul de aciune ca fiind ansamblu uman structurat, care coordoneaz aciunile participanilor si prin mecanisme de joc relativ stabile i care i menine organizaionale ce au propriile logici i propriile obiective. n raport cu imaginea unui sector public instrumental, total supus puterii politice, organizaiile administrative apar ca nite actori, bucurndu-se de o anumit

69

structura, adic stabilitatea jocurilor i raporturilor acestora prin mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri. Problematica sistemelor de aciune este o generalizare n termenii sistemului deschis i deasupra organizriilor formale ale problematicii organizaionale. Crozier i Friedbarg (1977) susin c organizaiile se plaseaz la captul unui continuu de sisteme de aciune concrete, al cror grad de formalizare, de structurare a contiinei participanilor i de responsabilitate uman asumat deschis, iar modul de reglare poate varia de la reglarea incontient a sistemului de aciune la reglarea contient a unei organizaii perfect raionaliste Actualul proiect structural are ca obiectiv principal, aa dup cum releva M. Massenet (1975) transformarea structurii tradiionale formale, ierarhizate, rigide, ineficace i costisitoare ntr-o multitudine de ageni nsrcinai, ntr-un domeniu specific, cu optimizarea rezultatelor interveniilor publice Aceast reformare a sectorului sectorului public ridic cteva probleme interesante n analiza economic . Ce tip de instituii economice, de mecanisme competitive sau mecanisme ierarhice pot fi considerate capabile s configureze un cadru eficient de conducere a tranzaciilor n cadrul acestui sector? (Coase, 1988; Williamson, 1996, 2000, 2002) i, extinznd domeniul de analiz, eecurile din sectorul public sunt mai pregnante n cazul unor aranjamente instituionale uniforme sau n cazul unor combinaii de mecanisme competitive i administrative: (Joskow, 1996, 2000, 2002)? Din perspectiva acestor chestiuni, noua economie instituional ofer un cadru analitic diferit, i totodat complementar, de cel al teoriei economice standard. (E. Brousseau & J.-M. Glachant 2002) Ronald Coase (1937), unul dintre promotorii analizei economice a instituiilor, stabilea deosebirea fundamental ntre piee i ierarhii, i susinea c anumite decizii de alocare a resurselor erau luate n cadrul organizaiilor ierarhice datorit nevoi de reducere a costurilor de tranzacie. In The Nature of the Firm (1937), Coase subliniaz faptul c pia nu este singura instituie eficient n coordonarea activitii economice. Acesta recomand compararea costurilor de tranzacie de pe pia cu costrueile tranzaciilor internalizate n cadrul firmelor pentru o evaluare relative eficient a celor dou metode alternative de analiz economic.. F. Fukuyama ( 2004) consider aceast teorie perfect aplicabil sectoului public, dar doar la nivelul domeniilor economice ce aparin acest sector. Pentru restul activitilor publice cutia neagr poate fi asimilat, n opinia lui F. Fukuyama, cu o gaur negr . 70

Conceptul ierarhiei al lui Coase implica o unitate de scop, rezultat ca urmare a relaiilor de autoritate. Dimpotriv, Alchian i Demsetz ( 1972) susineau c nu exist nimic unic n ceea ce privete relaiile de autoritate care s le diferenieze de relaiile voluntare ntre participanii pieei. Malone, Yates et.al (1989) dezvoltnd teza lui Coase despe relaiile dintre costurile de tranzacie i ierarhie, au speculat c odat cu apariia tehnologiei ieftine a informaiilor costurile de tranzacie vor scdea, iar ierarhiile vor ceda tot mai mult locul, fie pieelor, fie unor forme de organizare mai descentralizate, n care entitile participante nu se afl n relaii ierarhice unele fa de altele. Tehnologia informaiilor crend costuri mai sczute ale tranzaciilor a furnizat multor firme justificarea teoretic de a-i aplatiza ierarhiilemanageriale, de a folosi surse externe sau de a-i virtualiza structurile.( F.Fukuyama, 2004). n concluzie, noile tehnologii accentueaz cererile pentru astfel de structuri n sectorul public, aceast trecerea fiind de neconceput n cazul unor structuri ierarhizate i rigide, care ncetinesc fluxul informaional exact cnd este necesar o mai mare vitez a acestuia. n ierarhia birocratic, activitile se desfoar n conformitate cu regulile i normele generale. Scopul principal al structurilor i instrumentelor de control managerial este asigurarea conformitii n raport cu regulile i normele prestabilit. ntr-un astfel de sistem, mbuntirea eficientei i eficacitii proceselor implic adoptarea unor modificri legislative. Crearea unor structuri flexibile, adaptate actualului mediu dinamic i turbulent impune acceptarea unui grad mai ridicat de descentralizare a deciziilor. Determinarea unei configuraii adecvate a raportului centralizare/descentralizare constituie nc o provocare pentru sectorul public. Descentralizarea nu reprezint un scop n sine i, n consecin, se impune analiza comparativ a avantajelor i dezavantajelor activitiilor centralizate faa de cele descentralizate. Exist anumite situaii n care principiul descentralizrii maxime se dovedete deosebit de productiv. Experiena demonstreaz c acesta este cazul n care procesele i activitile sunt complet standardizate i decizia este descentralizat pn la cel mai de jos nivel operaional.

71

Aa dup cum afirm L.G. Popescu( 2005) situaiile cele mai complexe sunt cele n care existena unei legturi verticale ntre creierul aflat la centru i corpul aflat n teritoriu este vital, pentru a se evita paralizarea situaiei prin analiz. i n acest caz descentralizarea este necesar, dar pe fondul unor reconsiderri ale modului n care aceasta este definit descentralizarea este nu att procesul de coborre a nivelului decizional, ci mai degrab procesul mpririi responsabilitii ntre diferitele niveluri manageriale ale administraiei publice. Principiul descentralizrii maxime este nlocuit de principiul vizibilitii strategice : pentru fiecare decizie major, autoritatea /responsabilitatea trebuie plasat la cel mai de jos nivel la care toate variabilele relevante n procesulu decizional sunt vizibile ( L.G. Popescu, 2005). Necesitatea unor conexiuni permanenete ntre creier i corp are implicaii structurale fundamentale: cooperare interfuncional deosebit de strns pentru implementarea politicii, configurarea capacitii strategice i dezvoltarea capabilitilor n msur s rspund provocrilor asociate procesului de desfurare al unei politici publice. . Una dintre variabile, ce trebuie avut n vedere n cadrul analizei referitoare la raportul centralizare/descentralizare, exprim gradul n care guvernul este implicat n meninerea uniformitii serviciilor la nivel naional. Din perspectiv managerial, D. Osborn i T.Gebbler ( 1992) dezvolt conceptul de reinventare sau redemarare a guvernrii, potrivit cruia, transformarea sectorului public ntr-o form inovativ este posibil prin adaptarea unei serii de principii proprii mecanismelor competitive: mputernicirea cetenilor prin transferarea controlului de la birocraie la comunitate; promovarea competiiei ntre furnizorii de servicii publice i private; subordonarea regulilor i reglementrilor misiunii asumate; evaluarea performanelor dup succesele / insuccesele nregistrare i nu n funcie de resursele folosite; preocuparea, prioritare pentru satisfacerea nevoilor comunitii; abandonarea comportamentului reactiv n favoarea unei abordri pro-active, prin care s se previn potenialele probleme;

72

focalizarea asupra ctigurilor i nu asupra cheltuielilor, dup modelul privat; descentralizarea i ncurajarea managementul participativ.

Din perspectiva reinventrii guvernrii, asocierea structurilor de reea sistemelor de guvernare, dup modelul general al reelelor inter- organizaionale, a devenit o tem de reflecie major. 4.2. Teoria guvernanei multinivel Teoria guvernanei multinivel. traverseaz domeniile tradiional separate ale politicilor internaionale i interne aducnd n lumin reducerea distinciei dintre aceste domenii n contextual integrrii europene,. caracterizeaz schimbarea relaiilor dintre actorii plasai pe diferite niveluri teritoriale, att din sectorul public ct i din cel privat Guvernana multinivel a fost, n primul rnd, dezvoltat la nivelul studiilor despre politicile UE i apoi extins spre luarea decizie la nivel european. O prim explicaie se refer la guvernaa multinivel interpretat ca sistem de negociere continu ntre diferitele niveluri guvernamentale i prezint modalitile n care guvernele supranaionale, naionale, regionale i locale sunt implicate n reele de politici publice (I.Bache,
Europeanization and Britain: Towards Multi-level governance? Paper prepared for the EUSA 9th Biennal Conference in Austin, Texas, March 31 - 2 April, 2005)

Teoria accentueaz att creterea frecvenei i complexitii interaciunilor dintre actorii guvernamentali ct i creterea dimensiunii actorilor non-statali care sunt mobilizai n elaborarea politicilor UE. Astfel, guvernana multi-nivel ridic o nou i important chestiune legat de rolul, puterea i autoritatea statelor. Nicio alt form de cooperare internaional nu este att de extins comparativ cu Uniunea European dac se ine cont de numrul domeniilor acoperite de politici, de scopul acestor politici i de cile prin care aceste politici sunt dezvoltate. UE este ntr-o anumit perspectiv abordat ca un mix ntre cooperarea interguvernamental clasic dintre statele suverane i o larga extinderea a integrrii supranaionale. Persistena unei zone gri ntre interguvernalism i supranaionalism contituie principala diferena dintre guvernana multinivel i alte teorii ale integrrii. De asemenea, guvernana nu rezolv problema suveranitii statale ci susine doar c o structur multinivel este creat de actori subnaionali i supranaionali . Una dintre principalele probleme ale teoriei integrrii, i anume, transferul de loialitate i suveranitate ntre entitile naionale i supranaionale

73

precum

i viitorul relaiilor n UE nu sunt clarificate prin abordarea guvernanei.

Identificarea parial a msurilor politice i a celor macroeconomice este partajat ntre diverse niveluri decizionale Combinarea deciziilor commune pe zonele largi ale ariilor acoperite de politici are ca rezultat profunde complicaii ntre nivelul naionale i nivelul european, ambele responsabile pentru dezvoltarea politicilor. Acest tip de confruntri reprezint unul dintre principiile de baz ale guvernanei. Guvernana multinivel interpretaz, de asemenea, UE ca un sistem politic cu interconectri instituionale la diferite niveluri: 1) european- Comisia European, Consiliul European i Parlamentul European; 2) naional i 3) regional. Aceste niveluri interacioneaz ntre ele n dou moduri:a) de-a lungul diferitelor niveluri de guvernare (dimensiunea vertical) i b) cu alti actori relevani, n cadrul aceluiai nivel (dimensiunea orizontal) 4.3.Tipuri de guvernan multinivel Guvernele naionale i menin un rol decizional important, dar controlul nu este localizat la nivel supranaional. Suveranitatea naional este dilatat n acest proces decizional, iar instituiile supranaionale sunt autonome. Descentralizarea este termenul utilizat n mod curent pentru transferul puterii (doar o anumit parte) de la nivel central spre celelalte niveluri. In perioada actual, se manifest un important interes n jurul descentralizrii, chiar i in statele dezvoltate, Liesbet Hooghe and Gary Mark au identificat dou abordri distincte i coerente ale descentralizrii, abordarea de Tip I i abordarea de Tip II Abordarea de Tip I se caracterizeaz prin: (a) jurisdiciile au o multitudine de scopuri -; (b) membrii acestor jurisdicii nu sunt coordonai; (c) numr fix de niveluri ale acestor jurisdicii (d) ntregul sistem urmrete o configurare uniform. Aceast abordare pune accent pe dispersia autoritii infelexibile durabile Cel mai simplu sistem de acest tip este sistemul autoriti locale: fiecare cu propria putere i propriile responsabiliti, (responsabiliti care nu sunt coordonate la nivel central.) fa de populaia dintr-un anumit teritoriu. n cea mai mare parte a statelor n care exist cel puin un alt nivel al autoritii publice teritoriale acesta este legat de nivelul local n acelai mod n care nivelul teritorial este legat de nivelul naional. Aceste sisteme sunt considerate ca fiind normale. ctre jurisdiciile cu scopuri generale, necoordonate i

74

Sistemele de Tip II se caracterizeaz prin :(a) jurisdicii cu sarcini specifice ; (b) necoordonarea membrilor; (c) numr nelimitat al configurare flexibil. Exemple pentru acest tip de abordare pot constitui marile zone urbane, n care responsabilitatea pentru diferitele funcii i servicii educaie, poliie, drumuri, transport feroviar, spitale, planificare, gaz, electicitate etc- sunt mprite ntre diferitele structuri, fiecare cu propria organizare, cu diferite frontiere teritoriale, cu numr variabil de subniveluri . Acest al doilea tip de sisteme se refer la jurisdicii cu sarcini specifice, intersectabile i flexibile Hooghe and Marks subliniaz faptul c fiecare tip de sistem funcioneaz corect ntr-un anumit context. De asemenea, cei doi autori relev punctele tari, dar i pe cele slabe asociate fiecruia dintre cele dou tipuri de sisteme. (Hooghe, L. and G. Marks, 'Unravelling the Central State, but How? Types of Multi-level Governance',American Political Science Review, Vol. 97 No. 2, (2003), pp. 233-43. ) Guvernana este co -responsabil pentru politicile la nivelul teritorial local Aceast viziune este contestat de cei care argumenteaz c europenii ar putea fi mult mai bine satisfcui din punct de vedere al serviciilor dac s-ar realiza coordonarea i chiar competiia dintre jurisdicii- n termeni europenei dac s-ar realiza aa numit geometrie variabil. n locul unei largi jurisdicii la nivel european, autoritatea ar fi mprit n multiple regimuri funcionale specifice cu coordonare la nivelul statelor membre. Exist, din partea unor autori, opinia conform creia problemele proiectrii jurisdiciilor, similar alegerilor la nivelul diferitelor paliere teritoriale, sunt fractale. Difuzia lurii deciziei pornind de la palierul central al statului ridic probleme fundamentale de proiectare care pot fi conceptualizate ca dou tipuri de constrngeri ale guvernanei. Aceste dou tipuri sunt coerente i reprezint rspunsuri alternative la problemele fundamentale de coordonare. Pe baza argumentelor se poate concluziona c guvernan reflect concepte distincte ale comunitii. . n studiile referitoare la UE guvernan multinivel este moneda curent la care Guvernana multinivel iniial descria un sistem de negocieri continue ntre guvern i nivelurile teritoriale-supranaionale, naionale, regionale i locale care erau distinctive n politicile structurale ale UE (Marks 1993, 392; Hooghe 1996), dar n prezent acest termen este aplicat ntr-o perspectiv mult mai larg. (Hooghe and Marks 2001). In cadrul apeleaz att teoreticieni ct i decideni. aceste dou tipuri de nivelurilor jurisdicionale i (d)

75

studiilor UE a fost, de asemenea, analizat difuzia deciziei n reelele informale, dar coordonate ale politicilor. (Peterson 2001). Romano Prodi, fost preedinte al Comisiei Europene, sublinia nevoia de cretere a eficacitii guvernanei multinivel, afirmnd c : posibilitatea de atingere a unui real dinamism, a creativitii i legitimrii democratice n UE este potenialul care exist de-a lungul diferitelor niveluri ale guvernanei n Cartea Alb a Guvernanei din 2001, Comisia European caracteriza UE ca bazndu-se pe guvernana multinivel n care fiecare actor contribuie cu propriile cunotiine i capabilitii la succesul ntregului exerciiu. In sistemul multinivel provocarea real este reprezentat de stabilirea unor reguli clare referitoare la cum este partajat, i nu separat, competena; doar ntr-o viziune integrat, global i nu exclusivist, Statele membre i toi cetenii Uniunii putnd fi siguri c interesele lor sunt cel mai bine reprezentate. (Comisia European, 2001, 3435). n domeniul relaiilor internaionale, reconfigurarea autoritii este un subiect deosebit de incitatnt pentru teoreticienii i cercettorii. Literatuta referitoare la cooperarea multilateral i guvernana global relev condiiile specifice n care guvernele naionale creaz regimuri internaionale. Un punct de pornire este articolul publicat n 1982 de ctre Robert Keohane i n care este analizat cererea i oferta pentru ca regimurile internaionale s reduc costurile de tranzacie i s limiteze incertitudinea asimetric. James Rosenau argumenteaz c guvernele naionale au pierdut teren n faa reelelor corporaiilor, neguvernamentale. Aceste sfere de autoritate dei asigur conformitatea sunt ne-ierarhizate, fluide i n special, non-guvernamentale i adesea non-teritoriale (Rosenau 1997). Federalismul este examinat din perspectiva alocrii optime de autoritate de-a lungul palierelor guvernamentale i din perspectiva modalitilor de interaciune a acestor paliere. n ultimii ani, conceptele specifice federalismului au fost transferate spre regimurile internaionale, i n particular spre UE. Au fost, de asemenea, ntreprinse eforturi n direcia msurrii descentralizrii regionale i locale (Garman, Haggard, and Willis 2001; Rodden 2002; Treisman 1999). Teoriile deductive au analizat guvernana multinivel n termeni de cerere i ofert pentru jurisdicii. Studiile asupra guvernrii locale n UE sunt focalizate aupra guvernanei multinivel policentric. De aproximativ patru decenii punctele de vedere contrare referitor la societilor profesionale, grupurilor de advocacy, organizaiilor

76

dimensionarea corespunztoare i diviziunea funciilor au fost dezbtute cu privire la guvernana local i metropolitan.. Guvernana flexibil Dispersia guvernanei de-a lungul mai multor jurisdicii este mult mai flexibil comparativ cu concentrarea guvernanei ntr-o jurisdicie. Guvernana eficient ajusteaz jurisdiciile pentru a realiza un echilibru ntre punctele tari i punctele slabe ale centralizrii (Marks and Hooghe 2000). A spune c guvernana multinivel este mai eficient dect guvernarea centralizat nu echivaleaz cu identificarea eficienei drept caut principal a guvernanei multinivel. Extinderea guvernanei este rezultatul unei serii de factori politici, constrngeri legale, dependene i identiti. (Marks i Hooghe 2000). Jurisdiciile au calitatea de a reui punerea n valoare a economiilor de scal, eficientizarea sistemelor de impozitare, facilitarea unei mai eficiente redistribuiri, intensificarea pieelor de schimb, etc. . Jurisdiciile mari se pot confrunta cu probleme serioase cnd rspund cu aceeiai politic unor sisteme diferite, de exemplu ecologice, sau problemelor unei populaii heterogene.Guvernarea centralizat este criticat datorit lipsei de sensitivitate la variaiile eficienei n cazul diferitelor politici. Economiile de scal sunt caracterizate mai repede de producerea de bunuri publice ( capital intensiv) dect de servicii (munc intensiv) deoarece economiile accrue de la costuri spre ieiri (Oakerson 1999). Astfel, economiile de scal n domeniul infrastructurii sunt cu mult mai mari dect n domeniul educaiei. Jurisdiciile scal larg sunt de tipul capital intensiv, iar jurisdiciile de scal mic sunt de tipul munc intensiv 4.4. Sisteme de guvernare structurate n reea Transformarea ierarhiei tradiionale ntr-o structur de reea conduce la crearea unor locuri comune de formulare a problemelor i cutare a soluiilor i n care pot fi exprimate o varietate de idei. n aceste adevrate cmpuri de lupt sunt implicate un numr suficient de mare de actori, fiecare reprezentnd scopuri, viziuni i interese diferite. Gradul de participare i modalitile de aciune ale fiecrui actor participant la reea sunt diferite, astfel c, n comparaie cu organizaiile unitare sau ierarhiile clasice, aceste structuri sunt caracterizate prin elasticitate.

77

O definiie mai elaborat i larg acceptat a conceptului este cea formulat de ctre Hufen i Ringeling (1990). Acetia consider sistemele structurate n reea ca fiind sisteme sociale n care personajele dezvolt modele de interaciune i comunicare ce prezint o oarecare permanen i care sunt dirijate ctre problemele i programele politice. Pe scurt, aceste sisteme reprezint adevrate structuri de guvernare. Dezvoltarea unui sistem eficient de comunicare ntre grupurile ce alctuiesc reeaua conduce la un ctig potenial pentru actul guvernrii, materializat nu neaprat n a face mai mult, ci, mai degrab, n capabilitatea de stpnire a provocrilor produse de un mediu complex i dinamic. Fluxul informaional dintre elementele reelei este vital pentru eficacitatea direciilor strategice, iar sistemele informaionale sunt considerate principalele active ale reelei. Comunicarea electronic i reducerea costurilor comunicrii la distan fac posibil dialogul rapid n interiorul reelei, n toate direciile ca i facilitatea transmiterii mesajelor din orice punct spre toi membrii reelei. Sunt create, n acest mod premisele interaciunii ntre toi actorii reelei, oportunitate care devine tot mai aproape de realitate, pe msur ce entitile reelei se manifest ferm n direcia asumrii autonomiei. Treptat, centrul reelei, chiar dac ntr-o anumit faz a deinut supremaia, nu mai poate exercita un control total asupra entitilor reelei. n aceste circumstane, guvernarea capt un sens mai larg, reprezentnd efortul politic i de colaborare al tuturor actorilor din reea, spre deosebire de modelul tradiional, n care guvernarea era considerat personajul dominant. Acest fapt evideniaz polemica privind poziia administraiei centrale n raport cu ceilali actori ai reelei. Aa dup cum sublina L.G. Popescu (2005), similar organizaiilor, sistemele politice n reea pot fi privite ca structuri mixte de interdependen vertical i orizontal. Extinderea rolului altor actori participani la reea nu implic reducerea rolului administraiei ci dezvoltarea unor forme decizionale suplimentare, ca rspuns la creterea complexitii i a interdependenei. n acest context, semnificaia conceptului de decizie politic capt dimensiuni deosebit de complexe. Procesul decizional se circumscrie, aadar, unui model de comunicare, consultare, coordonare, negociere, compromis, schimb, delegare i lsarea deciziei la latitudinea grupurilor implicate. Ca rezultat, aceste procese guvernamentale sunt mai difuze, mai abstracte, mai complicate i ntr-o oarecare msur, mai puin eficiente dect n cazul guvernrii ierarhice tradiionale.

78

n concluzie, guvernarea trebuie interpretat, dup cum sublinia Melisseu (1993) ca un sistem de procese n care guvernul joac un rol important, dar variabil, alturi de muli ali actori. Cele mai moderne abordri conceptualizeaz formularea i implementarea politicilor ca procese interactive cu multe personaje ale cror derulri i finaliti pot fi nelese doar prin prisma informaiilor i puterii pe care le dein aceste personaje implicate. Abordarea sistemic a conceptului de politic public sectorial este cu meniunea c se impun ateniei o serie de observaii suplimentare. O prim observaie, din perspectiva sistemului n reea, ar fi aceea c personajele implicate interacioneaz nu numai pe durata procesului examinat dar i nainte i dup finalizarea politicii publice sectoriale. O a doua observaie se refer la faptul c, de multe ori, personajele interacioneaz n procesul supus cercetrii, dar i n alte domenii. Recunoaterea faptului c procesul supus cercetrii nu este singura scen de manifestare a interaciunii ntre personajele implicate, chiar i numai pentru perioada studiului, faciliteaz nelegerea legturilor dintre activitile i interaciunile care au loc n procesul examinat, i care sunt, aproape inevitabil, induse prin experien n alte procese de interdependen. A treia observaie este c, din perspectiva sistemului structurat n reea personajele implicate n procesul supus examinrii sunt influenate i de personaje secundare, care nu joac un rol direct n interaciunea studiat, dar sunt conectate la reea. Se poate constata c unele organizaii dintr-un sistem politic n reea vor avea ntotdeauna un rol secundar, dar nu lipsit de importan, fiind sursa influenelor indirecte asupra celorlalte entiti ale reelei. Un avantaj al perspective sistemului n reea este acela c poate fi folosit pentru direcionarea ateniei spre o structur mai larg de interdependente. n loc de a presupune c influenele se manifest prin interaciuni directe i observabile (fie relaii personale, fie relaii ntre reprezentanii intereselor instituionalizate) abordarea prin structura n reea faciliteaz examinarea modului n care o structur lrgit are efecte asupra comportamentului personajelor individuale, asupra coninutului deciziilor i eforturilor de implementare a politicilor publice sectoriale. n general, aceste observaii explic de ce ca urmare a interaciunilor dintre personaje, desfurarea i rezultatul unei politici sectoriale difer de procesul previzionat. Caracteristicile structurii de reea a sistemelor de guvernare sunt cele dezvoltate n continuare.

79

Multiformitatea este caracteristica dominant a structurii de reea, fiind expresia implicrii unui numr relativ mare de personaje, fiecare dintre acetia avnd propriile scopuri, viziuni i interese. Este important de reinut c participarea acestor personaje nu este uniform, ci variaz la schimbrile mediului, n funcie de nivelul de receptibilitate al fiecruia.. Consecina acestei caracteristici este c nivelul de sensibilitate al actorilor, la semnalele normative, poate s difere foarte mult. Fiecare dintre actori va reaciona cel mai bine la un anumit semnal. Structura de reea a sistemelor administraiei include att persoane ct i instituii. Unii actori sunt implicai n mod individual, alii sunt reprezentanii altor sisteme sau grupuri profesionale. n acest fel, caracterul multiform al reelei este parial determinat de faptul c actorii participanii difer ca tip, nivel de conglomerare i baz de reprezentare. n plus, multiformitatea este dat i de configuraia mai mult sau mai puin, distinct a scopurilor, viziunilor, intereselor i resurselor proprie fiecrui personaj al reelei. Izolarea reprezint cea de-a doua caracteristic a structurii n reea. Actorii dintr-o reea au o anumit autonomie, ceea ce conduce la o relativ izolare fa de mediul n care acetia se manifest. Fiecare actor are propriul su sistem de referin i reacioneaz doar la semnalele ce intr n rezonan cu acest sistem. Cu alte cuvinte, participanii la reea sunt interesai, cu prioritate, de propriile interese, dar i de cele ale participanilor ale cror sisteme de referin sunt compatibile cu ale lor.n aceste circumstane, un actor din reea va renuna la izolare i va coopera doar dac va considera c instrumentele politice utilizate se ncadreaz n sistemul su de referin. n cazul n care normele care stau la baza instrumentelor legislative i de reglementare nu sunt percepute de ctre acesta n acord cu propriile norme, utilizarea acestora se va dovedi ineficient i ineficace. Cea de-a treia caracteristic este interdependena existent ntre elementele oricrei reele. Aceasta se exprim prin mai multe variabile: financiare, competene, suport politic, spaiu etc. Caracteristica se refer implicit la motivele pentru care o multitudine de personaje particip la elaborarea politicilor. n general, configuraia structurii de reea este stabilit pe baza principiului conform cruia, fiecare participant mbogete capacitatea procesului politic cu resurse, know-how, activiti i c fr aceast participare procesul politic ar fi mai puin funcional din punct de vedere al legitimitii, eficacitii i eficienei.

80

Interdependena trebuie neleas ca rezultanta compunerii a doi vectori. Primul vector este reprezentat de actorii reelei care controleaz resurse sau instrumente ale puterii, relevante pentru realizarea scopurilor. Cel de-al doilea vector considerat este definit prin efectele pozitive sau negative ce se repercuteaz asupra actorilor reelei, n condiiile n care, unul dintre ei reuete s-i ating scopurile. Aceasta nseamn c, pentru realizarea propriilor scopuri, participanii la reea trebuie s coopereze sau s negocieze ntre ei. Rezult aadar, c interdependena se bazeaz att pe scopurile comune ale participanilor la reea, ct i pe cele conflictuale. De obicei, interdependena se refer la relaii ntre grupuri de interese distincte, ceea ce face ca acestea s fie orientate asupra dezvoltrii i controlului relaiilor de putere (Crozier i Friedberg, 1977). 4.5. Structurile de reea i guvernarea multinivel

n comparaie cu formele de guvernare tradiionale, participarea unei multitudini de personaje interdependente, genereaz, prin natura relaiilor i interaciunilor existente, modele deosebit de complexe. Funciile reelei de guvernare difer de cele ale altor tipuri de reele. n reelele create de companii funciile dominante sunt cele tranzacionale i de cooperare. Procesele de elaborare a politicilor proprii acestor reele, susin procesele de schimb i cooperare la nivel operaional. n aceste cazuri, accentul pe interdependen orizontal este mai puternic dect n viziunea administrativ. Reelele politice sunt, n contrast cu situaia prezentat anterior, orientate spre coordonare i reglementare. De remarcat ns, c nu toi actorii din reeaua de guvernare au aceleai orientri. De cele mai multe ori, problemele nu sunt nici uniforme, nici bine definite., iar punctele de vedere, ale participanilor la reea, referitoare la soluia optim sunt conflictuale. Chiar i n cazurile n care funciile de coordonare i reglementare sunt puse pe prim plan se impun procese de negociere. n general, se poate afirma c trebuie s existe suficiente interese convergente pentru a face posibil obinerea unei sinergii n reea sau a unei situaii de tipul ctig-ctig. Aceasta nseamn c n reele pot s apar oricnd tensiuni ntre funciile sistemului ca ntreg i funciile pe care acesta le ndeplinete pentru fiecare actor participant la reea.

81

n msura n care rolurile guvernamentale sunt asociate unor scopuri colective, relaia dintre interdependena vertical i cea orizontal va fi o zon important de tensiune. n concluzie, deoarece funciile de baz ale tuturor tipurilor de reele se refer la dependen i interdependen, o funcie important a acestora este reglementarea sau controlul puterii (Crozier i Fiedber, 1977). Reelele sunt sisteme constituite n scopul coordonrii contribuiilor, reglementrii comportamentului i distribuirii costurilor i a beneficiilor. Sunt, totodat, structuri utilizate de entitile din reea pentru meninerea controlului reciproc asupra aciunilor, precum i, asupra proceselor decizionale din cadrul reelei. Aceast difereniere a funciilor presupune c, n sistemele politice astfel structurate, guvernarea este asociat proceselor de coordonare, reglementare, distribuire i control. n procesele de guvernare cooperarea i conflictul sunt aproape simultane. Ca urmare, i nelesul conceptului de guvernare, aa cum este asociat sistemelor politice n reea, este mult mai complex dect n cadrul modelului tradiional birocratic. Coordonarea i reglementarea sunt nc relevante, dar ele sunt completate cu funcii care, vizeaz distribuirea costurilor i a beneficiilor precum i reglementarea proceselor de putere. Aceasta nseamn, n esen, c sistemul politic democratic cedeaz parte din funciile sale politice altor instituii din societate (L.G. Popescu, 2006) 4.6. Guvernana mutinivel i Politicile Publice n ultimii ani, conceptul de reele ale politicilor publice este tot mai legat de guvernana politic. Acesta este conceptul de guvernare multi-nivel, care se refer la problema particular a coordonrii activitilor desfurate pe diferite niveluri de guvernare. Implic, aadar, relaiile dintre autoritile locale, regionale, naionale i europene. n absena unui mecanism hegemonic de impunere, aceasta presupune abiliti de negociere ntre diferitele pri situate la diferite niveluri similar modelului reelelor politicilor publice. Acest tip de aranjamente administrative sunt vizibile n anumite aspecte ale sistemului de luare a deciziei la diferite niveluri, din care rezult: a) coodonarea orizontal a politicilor la nivel local, regional naional, transnaional i european , coordonare realizat prin negociei bilaterale i multilaterale pe probleme ca de exemplu poluarea, integrarea economic,. 82

Caracteristica distinctiv a relaiilor construite prin coordonarea orizontal a politicilor este determinat de faptul c acestea opereaz n domeniul societal i n afara controlului direct al statelor. Societatea contemporan dovedete o permeabilitate deosebit n faa forelor de la nivel local, naional, transnaional: masive fluxurilor de bunuri, idei, cunotiine, oameni, capitaluri, servicii, valori, micri i chiar probleme sociale traversez fr dificultate graniele teritoriale naionale. Nevoia pentru acest tip de instituii create pe orizontal i care transced, n sfera lor de activitate, graniele statului naiune se manifest, n actualul context, cu prioritate n urmtoarele domenii: mediul nconjurtor; ameninarea major la adresa mediului nconjurtor nu este poluarea local ci afectarea mediului de care depinde viaa pe pmnt (a atmosferei, a pdurilor tropicale, a oceanelor, a surselor de ap). Acest tip de provocare nu poate fi depit n interiorul granielor statului-naiune, dearece poluarea nu cunoate granie. eradicarea terorismului; pe parcursul ultimelor decenii a aprut din ce n ce tot mai ntreaga lume important desfurarea de aciuni prin care s se elimine terorismul. Acesta este cu att mai periculos cu ct grupuri foarte mici pot ine sub ameninare contracararea acestor ameninri violente; controlul armamentelor; n strns legtur cu eradicarea terorismului a aprut respectarea drepturilor omului; preedintele american Jimmy Carter a pledat, pe omului. Eficiena unei astfel de organizaii transnaionale este necesutatea controlului transnaional al armamentului; perioda mandatului su, n favoarea crerii unei agenii transnaionale pentru aprarea drepturilor discutabil.deoarece nu s-au identificat, cel puin deocamdat, modalitile n care aceast organizaie ar putea s stopeze gravele nclcrii ale drepturilor omului care se petrec n regimurile nedemocratice. . b) coordonarea vertical a politicilor care necesit acelai patern comportamental, dar de data aceasta cu referire la organizarea relaiilor dinte aceste niveluri administative In opinia lui Henry. Bull (1977) resposabilitatea pentru creterea gradului de interaciune constatat n sistemele politice la nivelul Europei, cretere suficient de mare nct s se vorbeasc despre ea, revine expansiunii sistemului statelor Europene i transformrii lor intr-o constucie unic european.. 83 democratic. n consecin, se impun eforturi conjugate, la nivel global, pentru

Conceptul cheie al guvenrii multinivel este realocarea autoritii nte diferitele niveluri , fie din perspectiva subsidiaritii, fie din perspectiva descentalizrii Ambele traiectorii presupun reconfigurarea jurisdiciilor existente i crearea unora noi, refomulate n acord cu capacitatea autoritilor. Cu certitudine c aceast realocare a jurisdiciilor decizionale poate conduce la o nou ierarhie mai degrab dect la dependen mutual, dependen asimetric sau independen relativ, care este poate caracateristica cea mai reprezentativ pentru structura de reea. La o nou ierarhie i la o recentralizare ceea ce va slbi, va reduce dinamica reelelor politicilor ce urmrete cu realism obinerea rezultatelor. Deci, puterea partajat de-a lungul unor jurisdicii multiple este mult mai eficient n asumarea deciziilor de politici publice ntr-o manier mult mai credibil deoarece reflect heterogenitatea preferinelor diferiilor constituieni situai pe diferite niveluri. Monopolul asupra decizie deinut de ctre un actor (statul) central demonstreaz vulnerabilitatea acelor interese competitive, dar i a constituienilor. Hooghe i Marks (2001) identific dou tipuri de guvernare multinivel: 1. dispersia autoritii pn la un anumit nivel este opiunea sistemului semifederal sau tipul relaiilor interguvernamentale Relaiile interguvernamentale care includ reelele create de legturile directe existente ntre departamentele diferitelor guverne naionale i care nu sunt supuse unui control central complet. 2. opiunea policentric care acoper teritorii geografice i domenii funcionale. Idea care st la baza acestei opiuni este pe de-o parte, flexibilitatea i rspunsul n timp real la schimbrile ce au loc n ateptrile i preferinele cetenilor, iar pe de alt parte, sensibilitatea la exigenele funcionale. Cel de-al doilea tip este n msur s rspund mai bine acestor cerine, primul tip putnd fi interpretat ca oprnd mai mult ntr-o manier formal. n cazul n care este abandonat ideea ca guvernul deine o poziie izolat n societate, precum i aseriunea conform creia guvernul stabilete obiectivele ntr-un mod mono-centric i mono-raional apar chestiunile privind policentrismul i pluriformitatea, precum i rationalii multiple i diferite ale aciunilor guvernamentale. Apariia unei demers riinific conform cruia guvernana are poziia central n cazul unei reelei complexe de politici inter-organizaionale este unul dintre rezultatele tiinifice al dezbaterilor asupra limitelor guvernanei n tiinele administrative. Punctul de plecare al abordrii reelei n tiinele administrative l-a constituit recunoaterea c forma

84

clasic a managementului tradiional, centralizat i ierarhizat, nu funcioneaz n structura de reea creat de un anumit numr de actor ice au diferite obiective, interese i poziii. Cum poate o astfel de reea de actori mai mult sau mai puin independente fi reglementat: ntr-un mod pot auto-direcie complexitate, cum ar fi mai mult sau mai puin influenate n unele direcia destinate? (Kikert, W, J, M.1977) Trei aspecte n guvernarea complexe reele de sectorul public, sunt deosebit de importante. Primul aspect este contextul-definite ca mediu n al doilea rnd este complexitatea definit prin numrul i varietatea sistemului de dintre elementele sistemului. Al treilea aspect este de guvernana Managementul public nu poate rmne izolat de contextual social i politic, nici cu privire la contextual democraiei politice i legalitatea statului, nici specific, respectiv contextul specific politicilor sectoriale cu diferii actori privai, publici, sociali. Politici. Managementul i organizaiile n sectorul public nu pot fi isolate de acest context. Managementul public este guvernana n reelele complexe de politici ntr-un sector societal specific. n reelele cu numeroi actori ,care au obiective i interese diferite i adesea conflictuale i cu poziii de putere divergente, poziia dominant nu poate fi deinut de un singur actor. O astfel de structur complex necesit negocieri i implic o form de guvernan total diferit de o form mono-centric, mono-raional sub controlul ierarhic al unui govern omnipotent. Pe de alt parte, guvernana n reele complexe difer de ceea ce reprezint opusul ierarhiei, adic actori total autonomi. Reelele sunt caracterizate prin interdependen dintre actorii ce compun reeaua Distincia dintre reeau ce conine o multitudine de actori i actorii complet autonomi nu este fr semnificaie. Aceasta nseamn c independena total a actorilor nu este echivalent cu absena subordonrii ierarhice a actorilor. Guvernul va avea n reeaua de politica public o poziie diferit fa de ceilali actori privai sau publici. Guvernul nu poate domina i dicta unilateral, dar niciodat nu va fi complet echivalent cu ceilali actori. Aceasta nu este o declaraie normativ, ci o observaie empiric, i anume rolul guvernului n reelele de politic publice este special i diferit de al celorlai actori. n pofida acestei afirmaii n continuare nu poate fi vorba de o ntoarcere la controlul ierarhic, top-down. Mai mult, o orizontalitate perfect i totala autonomie a actorilor este un model nerealistic de reea de politic public. Conceptul de guvernan realizeaz o legtur ntre cele dou extereme: ierarhia i piaa. 85 elemente i a relaiilor

. Guvernana multinivel trebuie s in cont de toate acestea. Guvernarea centralizat nu este deschis la diversitate. Condiiile ecologice variaz de la zon la zon, preferinele cetenilor sunt, de asemenea, diferite de la regiune la regiune i dac s-ar ine cont de aceste heterogeniti nivelul optim de autoritate poate fi mai jos dect stabilete economia de scal. Pe scurt, guvernana multinivel permite decidenilor s ajusteze scala guvernanei astfel nct s reflecte heterogenitatea. , 4.7. Guvernana Multi-Level n Romnia Descentralizarea n sensul cel mai larg nseamn transferarea unor atribuii de la nivel central la nivel regional/local, acestea realizndu-se fie prin transferul de la nivelul central ctre unitile administrative fie prin detaarea unor servicii publice de sub autoritatea central sau local i acordarea personalitii juridice n ndeplinirea atribuiilor. Ca modalitate de organizare administrativ, n cazul organizrii descentralizate, statul nu i asum singur sarcina administrrii, ci o mparte, n anumite proporii, cu alte categorii de persoane juridice. Prezena persoanelor juridice de drept public, avnd o organizare autonom i organe alese, este o alt caracteristic a organizrii descentralizate. Sistemul descentralizrii nlocuiete puterea ierarhic, care este specific centralizrii, cu puterea distribuit. n Romnia principiile pe baza crora se desfoar procesul de descentralizare, se regsesc n textul Legii 195/2006: principiul subsidiaritii, principiul asigurrii resurselor corespunztoare competenelor transferate, principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale n raport cu competenele ce le revin i principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil, predictibil bazat pe criterii i reguli obiective. n acest proces intervin doi termeni asemntori dar diferii respectiv deconcentrarea i descentralizarea. n timp ce deconcentrarea reprezint redistribuirea de competene administrative i financiare de ctre administraia public central ctre structurile proprii de specialitate din teritoriu, descentralizarea reprezint transferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul privat. Descentralizarea nu este un simplu proces de coborre a nivelului decizional ci un proces de distribuire a responsabilitii ntre diferite nivele manageriale ale autoritilor publice (Popescu, 2007). Principiul maximei descentralizri se suprapune peste principiul 86

vizibilitii strategice: pentru fiecare decizie major, autoritatea/responsabilitatea trebuie s fie plasat la cel mai mic nivel, unde toate variabilele relevante procesului decizional sunt vizibile i bine cunoscute. De asemenea trebuie avute n vedere i echilibrrile orizontale i verticale ale bugetelor locale care intervin. Echilibrarea orizontal a bugetelor locale reprezint tranferul de resurse financiare din unele venituri ale bugetului de stat ctre bugetele locale pentru acoperirea diferenelor de capacitate financiar dintre unitile administraiei teritoriale. Echilibrarea vertical a bugetelor locale reprezint transferul de resurse financiare din unele venituri ale bugetului de stat ctre bugetele locale pentru completarea sau asigurarea n totalitate, dup caz, a necesarului de finanare pentru furnizarea serviciilor publice i utiliti publice descentralizate. n aceste procese trebuie s existe o corelaie mare ntre descentralizarea pe principiul subsidiaritii i descentralizarea fiscal. Stabilirea unui anumit nivel a raportului centralizare/descentralizare reprezint o problem dificil de rezolvat pentru Romnia. Descentralizarea nu este un obiectiv final iar o analiz comparativ a avantajelor i dezavantajelor unui anumit raport trebuie raportat la gradul de dezvoltare a guvernanei . Descentralizarea aduce cteva beneficii: autoritile locale tind s acioneze conform preferinelor locale i condiiilor specifice i s rspund nevoilor acestora mult mai rapid. Descentralizarea ofer oportuniti acelor sectoare marginalizate la nivel central ns eseniale pe plan local i o mai mare transparen i responsabilitate, ducnd la o mai eficient alocare a fondurilor. Ea mrete autoritatea local i necesit o capacitate mare a statului de a o implementa, o coordonare bun ntre diferite nivele de guvernare, un cadru legal stabil care s asigure transparen, responsabilitate i reprezentare precum i o societate civil bine organizat i informat, statul trebuie s dispun de resurse financiare pentru a o dezvolta. n plus pentru a se asigura c descentralizarea nu este n beneficiul unor elite locale trebuie s existe un stat autoritar i o societate civil puternic i activ. n Romnia implementarea guvernanei multinivel necesit ntrirea rolului instituiilor regionale. Reglementarea intereselor regionale este un fapt imperativ, deoarece judeele au interese mult prea dispersate iar n cazul problemelor care depesc graniele judeelor, se impune o cooperare condus de la un nivel superior de guvernare. De asemenea s-a constatat c instituiile regionale nc nu formeaz o voce unitar a judeelor reprezentate, impactul proiectelor finanate fiind mai degrab local dect regional. Luat ca punct de reper, n construcia sistemului de echilibrare bugetar, aplicarea principiului solidaritii a accentuat dezechilibrele interregionale, nestimulnd pe de o parte unele regiuni srace s i intensifice eforturile n suplimentarea veniturilor iar pe de alt parte 87

accentund nemulumirile altor regiuni de dezvoltare cu privire la raportul ntre ceea ce contribuie i ceea ce primesc. S-ar impune simplificarea sistemului de echilibrare financiar prin reducerea numrului de actori implicai. Din perspectiva dezvoltrii guvernanei multinivel n Romnia exist anumite puncte slabe privind: nedepartajarea responsabilitilor n domeniul politicilor publice, finanrii i furnizrii serviiilor publice; lipsa unor mecanisme simple i clare de politici publice n baza crora s fie elaborate i aplicate programe i proiecte; nesepararea clar a nivelului de elaborare a politicilor publice de cel de implementare; lipsa unei corelaii stricte ntre resursa uman n raport cu obiectivul unui serviciu public; lipsa unor departajri clare administrative i financiare ntre serviciile publice aflate n managementul unor actori publici situai la nivele diferite (jude/local); lipsa unor sisteme eficiente de planificare strategic pentru fiecare autoritate din administraia public central i local n raport cu serviciul public pe care l furnizeaz; lipsa unui sistem de monitorizare i evaluare a executrii contractelor pentru servicii i utiliti publice, prin autoriti autonome de reglementare; necorelarea planurilor de dezvoltare la nivel judeean cu planurile de dezvoltare regional i planurile operaionale, existnd suprapuneri; lipsa unor mecanisme simple i clare de elaborare i aplicare a politicilor publice n activitatea ministerelor, ageniilor i autoritilor locale pentru a asigura coerena, predictibilitatea i transparena activitii; clarificarea statului juridic a unor agenii guvernamentale; delimitarea de autoriti publice pe deplin autonome, ca organisme publice de reglementare i control aflate sub control parlamentar; lipsa unui sistem eficient de monitorizare i evaluare a rezultatelor de politici publice precum i a mecanismelor de monitorizare i evaluare a serviciilor i utilitilor publice la diverse niveluri. Implementarea guvernanei multinivel n Romnia se face prin mai multe canale:

88

o coerciia, care rezult din faptul c U.E. este capabil s emit acte cu putere obligatorie adoptate n aplicarea unor acte legislative i care produc o omogenizare a aplicrii i a efectelor obinute; o imitarea modelelor care rezult din transferul politicilor europene; o ajustare, bazat pe faptul c statele membre reacioneaz similar la condiiile create de U.E.; o polidifuzie, care este executat de o varietate de actori care transfer idei i practici n diferite moduri. . Succesul implementrii modelului este condiionat de alocarea responsabilitilor n conformitate cu principiile subsidiaritii precum i de abilitatea de a construi parteneriate eficiente i credibile cu toi partenerii sociali i economici. Bibliografie de referin Obligatorie Mark Bevir eds., Encyclopedia of Governance, Sage Publications Ltd., Vol.1, 2007 Luminita Gabriela Popescu, Politici Publice, ed. Economic, 2005 . Opional Luminita Gabriela Popescu, 2007, Structural Dynamic of the public sector and multilevel governance: beween hierarchies, market and network forms, 2007, NSPA studies,. Hooghe,L. and G. Marks, 2001, Multi-level Governance and European Integration, Boulder:Rowman and Littlefield Thomson, G., F.2003, The logic and Limits of Network Forms of Organization, Oxford Univerity Press

ntrebri de autoevaluare

Definii noiunea de guvernan multinivel Enumerai modurile de coordonare a politicilor publice n guvernana multinivel

89

Analizai, la alegere, una dintre cele trei structuri: ierarhia, piaa, forma de reea. Realizai o succint analiz a guvernanei multinivel din Romnia

90

Structural Dynamic of the public sector and multilevel governance: hierarchies, market and network forms
Luminita Gabriela Popescu

between

This paper has concentrated on elaborating the conventional features argued to typify hierarchical, market and networks forms of organization. For hierarchical forms of coordination, the key features for governance are rule-bounded bureaucracy, authority, administration, and super ordination and subordination, while for market forms, the key features are price, selfinterest, competition, and formal contracts. But what are the modes of governance that articulate network forms of coordinated? The paper has presented a range of these features that begin he task of providing the characteristics of a distinctive logic for networks. The task for the rest of this paper is to both criticize these and to explore more fully of genuine investigation. It does not presume that such a logic existents, only that it may be possible to establish and needs to be theoretically articulated. Finally, we should be cautious about attributing too much to our three conceptual and organizational tools-the coordination governance mechanisms. Like any analytical tool, they are not designed to illuminate everything about organizational relationships, nor could they do so even if they were designed for it. Actual socio-economic life is too complex for his to happen. Whilst they provide a comprehensive package of conceptual tools to begin an analysis of the economic space, there will inevitably be areas of economic life that escape heir analytical embrace. As we see, there are aspects to economic life that are not captured by these three coordinative/governance mechanism.

91