Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
guvernare
Prin reforma guvernantei europene se urmareste o utilizare mai buna a puterilor încredintate de
cetatenii UE. În ultima instanta, reforma trebuie sa asigure o legatura mai strânsa între Uniune
si cetatenii sai si o crestere a eficacitatii politicilor comunitare.
Această reformă vizează modul în care UE îşi foloseşte puterea cu care a fost investită de către
cetăţeni şi modul în care UE ar putea şi ar trebui să facă ceea ce îşi propune. Scopul este acela
de a permite accesul tuturor membrilor la procesul decizional, de a-l face mai accesibil şi de a-
i determina pe cei implicaţi să-şi asume anumite responsabilităţi. O mai bună folosire a puterii
ar conecta UE mai strâns cu cetăţenii săi şi ar duce la politici mai eficiente. Pentru a atinge acest
scop, UE trebuie să combine mai bine diferitele instrumente politice, cum ar fi: legislaţia,
dialogul social, fondurile structurale şi programele de acţiune.
Propunerile pentru schimbare sunt împărţite în patru secţiuni: implicarea cetăţenilor în stabilirea
şi implementarea politicilor UE, creşterea calităţii şi consolidarea acestor politici, legătura mai
puternică dintre guvernanţa la nivel european şi politici şi reconsiderarea rolului instituţiilor.
O mai bună implicare. Democraţia depinde de capacitatea cetăţenilor de a participa la
dezbaterea publică. Pentru aceasta, ei trebuie să aibă acces la informaţii demne de încredere
asupra problemelor europene şi să-şi poată spune părerea despre procesul politic, în diverse sale
stadii. Au fost înregistrate progrese majore în 2001 prin adoptarea de noi reguli ce dau
cetăţenilor un acces sporit la documente comunitare. Totuşi, nevoia de comunicare mai activă
a statelor membre cu publicul larg pe teme europene se menţine. Politica de comunicare a
Comisiei şi a altor instituţii europene va promova eforturile de furnizare de informaţii la nivel
naţional şi local, prin utilizarea de reţele între organizaţii şi autorităţile locale, acolo unde este
posibil. Informaţiile trebuie prezentate în modalităţi adaptate la nevoile şi cerinţele locale şi să
fie accesibile în toate limbile oficiale ale UE, pentru a nu exclude o mare parte din populaţie,
acesta este o provocare ce va deveni tot mai accentuată pe măsura extinderii UE. Rolul TIC
devine mai accentuat, iar web site-ul UE (www.europa.eu.int) a fost reorganizat ca o platformă
interactivă de informare şi dezbatere cu legături la reţele paralele din toată uniunea, acesta este
un „spaţiu tras-naţional” în care cetăţenii din diferite ţări pot să discute despre ceea ce ei
consideră important pentru UE şi să faciliteze contactul decidenţilor politici cu opinia publică
în identificarea de proiecte europene care să poată mobiliza susţinerea publică. Ca direcţii de
acţiune, au fost stabilite: dezvoltarea portalului EU-LEX (www.europa.euint/eur-
lex/en/idex.htlm) în toate limbile oficiale ale UE, o mai mare rapiditate a Consiliului şi
Parlamentului European în furnizarea informaţiilor asupra procesului co-decizional în toate
fazele elaborării deciziei şi o promovare a dezbaterii publice privind problemele europene. Este
subliniată importanţa mai accentuată a autorităţilor regionale şi locale în informarea şi
implicarea cetăţenilor, prin parteneriate la diferite nivele. Au fost formulate critici referitoare
la faptul că legislaţia adoptată de Consiliu sau Parlamentul UE ar fi ori prea detaliată, ori
insuficient adaptată la condiţiile locale. Aceste critici nu ar trebui focalizate pe UE, ci pe
autorităţile naţionale, care, uneori, sunt percepute ca neimplicând suficient sau suficient de
adecvat actorii importanţi de la nivel regional sau local. Este necesar un răspuns complementar
la nivelul UE pentru construirea unui parteneriat mai solid pe mai multe nivele:
Implicare în dezvoltarea politicilor. La nivelul UE, Comisia ar trebui să se asigure că sunt
luate în considerare condiţiile şi cunoştinţele locale şi regionale, prin organizarea unui dialog
sistematic cu asociaţiile administraţiilor locale şi regionale (cum ar fi, Comitetul Regiunilor),
cât timp sunt respectate documentele constituţionale şi aranjamentele administrative naţionale.
Mai mare flexibilitate. Condiţiile locale pot face dificilă stabilirea unui set de reguli care să
acopere întreaga UE fără a o conecta cu legislaţia extrem de complexă şi, din aceasta cauză, ar
fi necesară o mai mare flexibilitate a mijloacelor şi programelor de implementare care au un
impact teritorial puternic. Comisia este în favoarea testării următoarei abordări: dacă se respectă
condiţiile Tratatului, implementarea diverselor politici UE ar putea fi mai bine atinsă prin
contracte tripartite ţintite. Aceste contracte ar trebui să fie între statele membre, regiuni şi
localităţi desemnate în acest scop şi Comisie. Guvernul central ar juca rolul de iniţiere a acestor
contracte şi de responsabil în implementarea lor. Contractul ar însărcina autorităţi sub-naţionale
să implementeze anumite acţiuni pentru realizarea unor obiective specifice definite în legislaţia
„primară”. Domeniul politicilor de mediu ar putea deveni un candidat pentru pilotare.
Coerenţă politică globală. Trebuie vizat impactul politicilor la nivel teritorial în domenii cum
ar fi: transport, energie şi mediu. Aceste politici ar trebui să constituie o parte coerentă a întregii
politici, aşa cum este stipulat în al doilea raport de coeziune UE.
O mai mare implicare înseamnă şi o mai mare responsabilitate. Societatea civilă trebuie
ea însăşi să urmeze principiile unei bune guvernanţe, incluzând responsabilitatea şi deschiderea.
Comisia intenţionează să stabilească, până la sfârşitul anului, o cuprinzătoare bază de date on-
line privind organizaţii active ale societăţii civile la nivel european.
Comitetul Economic şi Social trebuie să joace un rol în dezvoltarea unor noi relaţii de
responsabilitate reciprocă între instituţii şi societatea civilă, conform cu schimbările incluse în
articolul 257 din Tratatul UE, agreate la Nisa.
La fel ca şi Comitetul Regiunilor, Comitetul Economic şi Social trebuie să fie mai activ în
elaborarea de rapoarte de opinie şi exploratorii pentru a contura politici din faze mai timpurii
decât în prezent. Tratatul prevede acum, pentru ambele comitete, exprimarea opiniilor asupra
propunerilor legislative post factum, mai degrabă decât ante factum, ceea ce minimizează
impactul acestora. Aranjamentele de lucru între Comisie şi Comitetul Economic şi Social,
similare cu cele aflate în discuţie cu Comitetele Regiunilor, vor fi finalizate în aşa fel încât să
li se acorde un rol mai pro-activ.
O consultare mai efectivă şi transparentă va fi pusă în centrul conturării politicilor UE.
Comisia se află în consultări cu părţile interesate, prin diferite instrumente, cum ar fi: cărţi albe
sau verzi, comunicate, comitete consultative, teste panel de afaceri şi consultări ad-hoc.
Mai mult, Comisia îşi dezvoltă consultări on-line prin iniţiativa de generare interactivă de
politici. Astfel de consultări ajută Comisia şi alte instituţii să arbitreze între diferite cerinţe şi
priorităţi şi să asigure elaborarea politicilor pe termen lung. Participarea nu înseamnă
instituţionalizarea protestului, ci se referă la o consultare timpurie mai eficientă în elaborarea
politicilor şi luare în considerare a experienţelor anterioare.
Conectarea la reţele. Integrarea europeană, noile tehnologii, schimbările culturale şi
interdependenţa globală au condus la crearea unei varietăţi imense de reţele europene şi
internaţionale, focalizate pe anumite obiective specifice. Unele au fost susţinute financiar de
către Comisie. Aceste reţele conectează mediul de afaceri, comunităţi, centre de cercetare şi
autorităţi regionale şi locale. Ele asigură baze noi pentru integrarea în UE şi pentru construirea
de punţi între ţările aplicante şi lume. Acţionează de asemenea ca multiplicatori de răspândire
a informaţiilor despre UE şi despre politicile curente.
Politici, reglementări şi livrare mai bune. Politicile şi legislaţia UE cresc în complexitate.
Reţinerea Consiliului şi Parlamentului european în a lăsa o mai mare libertate în execuţie
Comisiei înseamnă că, adesea, legislaţia include şi amănunte care nu sunt necesare. Nivelul de
detaliere din legislaţia europeană înseamnă, de asemenea, că adaptarea regulilor la schimbările
tehnice sau de piaţă pot fi complexe şi consumatoare de timp şi având drept rezultat lipsa de
flexibilitate şi eficienţa compromisă. Dacă nu sunt susţinute reguli, sau sunt susţinute inadecvat,
instituţiile europene în întregul lor vor fi trase la răspundere. Pe lângă această abordare nouă,
mai inclusivă, de formulare a politicilor, UE are nevoie să-şi întărească încrederea în sfaturile
experţilor. Este nevoie de îmbunătăţirea calităţii legislaţiei, incluzând o mai bună implementare
şi impunere.
Încredere în sfaturile experţilor. Oamenii de ştiinţă şi alţi experţi joacă un rol major în
pregătirea şi monitorizarea deciziilor, rol care creşte în importanţă. De la sănătatea umană şi
animală, la legislaţia socială, instituţiile sunt condiţionate de expertiza specialiştilor în ceea ce
priveşte anticiparea şi identificarea naturii problemelor şi incertitudinilor la care trebuie să facă
faţă UE, să ia decizii şi să se asigure că riscurile pot fi explicate publicului clar şi simplu.
Introducerea biotehnologiilor este însoţită de probleme etice şi morale fără precedent, care
accentuează nevoia introducerii unor alte discipline care să însoţească partea pur ştiinţifică.
Recenta criză alimentară a subliniat importanţa informării populaţiei şi a celor care formulează
politici în privinţa a ce anume este cunoscut, dar nu a determinat sporirea încrederii în
elaborarea de politici bazate pe expertiză. Percepţia publică nu este ajutată de opacitatea
sistemului de comitete de experţi UE sau de lipsa de informaţii despre modul în care lucrează.
Este adesea neclar cine decide de fapt, experţii sau autorităţile politice. În acelaşi timp, trebuie
realizată o mai bună informare privind întrebările tot mai numeroase pe care şi le pune publicul.
Aceste probleme devin mai acute ori de câte ori UE trebuie să îşi ia măsuri de siguranţă şi să-
şi joace rolul în evaluarea şi managementul riscului.
2.Teoria metodelor de guvernanta comunitara
A.Metoda comunitara
Metoda comunitara de guvernare isi trage seva din ideile lui Jean Monnet si a fost pusa
in aplicare odata cu infiintarea CECO, prima comunitate europeana stabilita prin tratatul de la
Paris din 1951, dar s-a impus treptat dupa tratatul de la Roma din 1957. Jacques Ziller (2004)
considera ca ea s-ar caracteriza prin patru elemente, care sunt inseparabile pentru a intelege
progresul integrarii europene. Primul element ar fi guparea
suveranitatilor/puterilor/competentelor la nivel regional, adica administrarea sau
managementul in comun al unor resurse cu scopul de a reglementa mai bine functionarea unor
piete. Tratatul de la Roma aduce in discutie integrarea pietelor nationale prin abolirea barierelor
in calea liberei circulatii a inputurilor (capital, forta de munca) si outputurilor (bunuri, servicii)
si prin crearea unui sistem de management al pietei regionale. Gruparea suveranitatilor, concept
care deriva din gruparea resurselor, are o valoare simbolica puternica pentru ca implica
pastrarea identitatii si independentei statelor membre, principalii actori ai procesului de
integrare.
Al patrulea element este rolul pe care l-a jucat dreptul comunitar, al carui sistem are trei
trasaturi esentiale. Prima este aceea ca o gama specifica de instrumente juridice a fost stabilita
pentru a combina omogenitatea reglementarilor cu flexibilitatea implementarii acestora. A doua
este existenta unei curti juridice la nivelul comunitar (CEJ) accesibila actorilor guvernamentali
si neguvernamentali, publici si privati. A treia este posibilitatea oricarei curti nationale de a
dialoga cu CEJ prin intermediul mecanismului audierilor preliminare si de a asigura respectarea
si implementarea dreptului comunitar pe baza principiilor si jurisprudentei stabilite de CEJ.
Conform acestei definitii dacǎ executivul il reprezintǎ Comisia Europeanǎ, care are
monopolul initiativelor legislative si promoveazǎ interesele generale ale Comunitǎtii Europene,
dar nu este totusi un guvern, legislativul este reprezentat de Consiliul de Ministri (UE) si
Parlamentul European, primul promovand si armonizand interesele statelor nationale, si
utilizand ca procedura de decizie in principal majoritatea calificata si in secundar unanimitatea,
in timp ce al doilea promoveazǎ interesele cetǎtenilor reflectate printr-o anumitǎ optiune
politicǎ, avand o putere egala cu Consiliul in cadrul procedurii de codecizie, extinsa la
majoritatea domeniilor de politica. Metoda comunitara inseamna un rol major jucat de
institutiile europene, institutii intercorelate si complementare, care asigura functionarea
eficienta a unui sistem de guvernare pe cateva niveluri. Tratatul de la Roma stipula
competentele sau puterile institutiilor comunitare, compozitia si structura lor, instrumentele lor,
sistemul de vot sau procedurile de luare a deciziei, iar tratatele ulterioare au adus modificari si
imbunatatiri cadrului institutional comunitar, care este in prezent mai dezvoltat si mai eficace
in cadul guvernantei multinivel. Articolul 3 al Tratatului Uniunii Europene (TUE) prevedea ca
exista un cadru institutional unic care asigura consecventa si continuitatea activitatilor derulate
in vederea atingerii obiectivelor, in conditiile respectarii si fundamentarii acquisului comunitar.
Acquisul comunitar reprezinta tot ce s-a hotarat si s-a convenit de la stabilirea Comunitatilor
pana in prezent, indiferent de forma sub care se prezinta, fie ca este obligatoriu din punct de
vedere juridic sau nu, si el se refera la corpul de reguli si reglementari ce guverneaza
Comunitatile in orice domeniu de activitate si care este si rezultatul metodei comunitare de
guvernare.
Dezbaterile din anii’90 si din deceniul care a urmat pe tema reformei constitutionale si
institutionale a UE au vizat consolidarea, aplicarea corecta si extinderea metodei comunitare in
cadrul guvernantei UE. Comisia Europeana si-a exprimat pozitia sa prin intermediul unor
documente de referinta, cum sunt Cartea Alba a Guvernantei Comunitare din 25 iulie 2001,
Comunicarea privind viitorul UE din 5 decembrie 2001, Comunicarea privind un proiect
pentru UE, din 22 mai 2002. Aceastea sunt puncte de vedere cu caracter mai mult tehnic decat
politic, dar ele sunt similare cu opiniile exprimate de personalitati politice proeminente din
cadrul UE.
Absenta unei definitii precise a metodei comunitare, inclusiv in cadrul tratatului CE,
explica persistenta unor neclaritati si neintelegeri privind sfera de cuprindere si elementele sale,
precum si raporturile sale cu alte metode ale guvernantei, indeosebi cu metoda
interguvernamentala.
Cele cinci principii evidentiate in Cartea Albǎ sunt principii de bazǎ pentru realizarea
unei guvernante mai democratice si mai eficiente, dar Comisia Europeanǎ a apreciat cǎ ele nu
pot fi transpuse in practica prin actiuni separate ci este nevoie de o abordare integratǎ a lor.
Aplicarea acestor principii trebuie sǎ se regǎseascǎ in maniera de concepere si implementare a
politicilor comunitare, care nu pot fi eficiente pe plan economic si social fǎrǎ o guvernantǎ
transparentǎ, participativǎ si responsabilǎ. Aplicarea celor 5 principii urmǎreste si consolidarea
celor douǎ principii fundamentale si specifice guvernantei comunitare: principiul
subsidiaritatii si principiul proportionalitatii. Principiul subsidiaritǎtii consacrat de AUE
limiteazǎ actiunile institutiilor comunitare la competentele si obiectivele stabilite de Tratat,
interventia acestora tine cont de faptul cǎ anumite sarcini sau actiuni nu pot fi indeplinite in
mod eficient de statele membre, iar principul proportionalitǎtii are in vedere dozarea
instrumentelor folosite proportional cu obiectivele propuse. Inainte de lansarea unei initiative
sau intreprinderea unei actiuni publice la nivel comunitar trebuie constatatǎ necesitatea acesteia,
trebuie stabilit dacǎ nivelul UE este cel mai adecvat pentru realizarea ei si daca instrumentele
preconizate sunt proportionale cu obiectivele propuse.
Comisia poate decide mentinerea, amendarea sau retragerea propunerii sale, oferind
motivatia deciziei sale. Este evident cǎ noua procedurǎ de luare a deciziilor sau de adoptare a
legislatiei secundare conferǎ un caracter mai legitim si mai democratic activitǎtii legislative
comunitare, cu riscul amplificǎrii birocratiei deja existente si incetinirii procesului decizional.
In disputele de ordin juridic pe tema aplicǎrii principiului subsidiaritǎtii arbitrul va fi Curtea
Europeanǎ de Justitie, care va avea jurisdictia de a audia actiuni pe temeiul incǎlcǎrii
principiului de cǎtre un act legislativ, actiuni intentate conform reglementǎrilor stabilite in
articolul 230 al TUE de statele membre sau notificate de ele conform ordinii lor juridice in
numele parlamentelor nationale sau al unei camere a lor. Conform prevederilor aceluiasi articol
Comitetul Regiunilor poate intenta actiuni privind actele legislative a cǎror adoptare necesitǎ
consultarea sa.
Liniile directoare sau orientarile generale ale politicilor economice ale statelor membre
sunt elaborate sub forma de proiect de Consiliul UE la recomandarea Comisiei si sunt inaintate
spre analiza si dezbatere Consiliului European. Pe baza concluziilor Consiliului European,
Consiliul UE adopta o recomandare privind aceste orientari si informeaza Parlamentul
European. In domeniul politicilor ocuparii fortei de munca, Consiliul European examineaza un
raport anual comun al Consiliului si Comisiei si adopta concluzii, iar pe baza lor Consiliul UE,
la propunerea Comisiei, adopta in fiecare an pentru statele membre liniile directoare privind
ocuparea fortei de munca, dupa consultarea PE, Comitetului Regiunilor, Comitetului Economic
si Social si Comitetului pentru Ocuparea Fortei de Munca, compatibile cu orientarile generale
de politica economica. Liniile directoare sau orientarile generale ale politicii economice si cele
ale ocuparii fortei de munca sunt adoptate practic de un triunghi institutional alcatuit din
Comisie (propune), din Consiliul UE (adopta liniile si supravegheaza implementarea politicilor)
si Consiliul European (analizeaza si recomanda), Parlamentul European avand doar un rol
consultativ.
Desi unii autori considera ca MDC are o forma destul de sofisticata, ea se bazeaza pe
cateva componente esentiale, cum sunt liniile directoare, etalonarea si impartirea celor mai bune
practici, supravegherea multilaterala, indicatori, procesul repetativ, implementare prin legislatie
si politici interne (nefiind necesara legislatia comunitara). Exista un mare numar de studii
privind MDC, majoritatea bazate pe analiza empirica si investigand trasaturile MDC si politica
ocuparii fortei de munca. Summitul de la Lisabona al Consiliului European a consacrat
utilizarea MDC, dar coordonarea politicii in diverse domenii a inceput anterior. Autori cum
sunt Radaelli, Hodson, Maher, Goetschy, Trubek, Mosher, Ferrera, Matsaganis, Sacchi au
analizat astfel de domenii: politica macroeconomica (Marile Linii Directoare de Politica
Economica), ocuparea fortei de munca (Strategia Europeana de Ocupare), includerea sociala
(legislatie neobligatorie), impozitarea afacerilor (cod de conduita).In opinia autorilor
mentionati caracteristicile MDC ar varia considerabil in functie de domeniul politicii implicate,
iar MDC nu se bazeaza pe o formula fixa sau generala, coordonarea politicilor insemnand
practic un retetar extrem de variat. Definirea MDC ca nou mod de guvernanta, care a aparut in
anii 90 si s-a impus in acest deceniu se bazeaza pe 6 caracteristici ale metodei (Radaelli,2003).
1)Rolul mai limitat al dreptului comunitar, diferit de cel jucat in cadrul metodei
comunitare (Scott si Trubek). Nu exista o demarcatie reala intre elaborarea si implementarea
reglementarilor in cadrul MDC si raspunderea juridica in fata unor curti.
Aplicatǎ unui spectru relativ larg de domenii, implementarea MDC prezintǎ diferente
semnificative in ceea ce priveste telurile, modurile de functionare si bazele juridice. Obiectivele
pot fi stabilite pe termen scurt, mediu si lung, cu tinte cantitative si calitative, mai mult sau mai
putin specifice, fixate la nivel comunitar sau specificate la nivel national. Monitorizarea la
nivelul Comisiei Europene, procedurile detaliate de implementare, ritmul de evaluare a
proceselor caracteristice MDC variazǎ destul de mult. De asemenea existǎ diferente majore in
ceea ce priveste rolul jucat de diversii actori politici si sociali in fiecare proces (institutii
comunitare, state membre, regiuni, parteneri sociali, societate civilǎ). Doar douǎ domenii de
implementare a MDC, ocuparea fortei de muncǎ (Amsterdam,1997) si coordonarea
politicilor macroeconomice (Maastricht, 1992) beneficiau de o bazǎ juridicǎ asiguratǎ de
tratat.
Mai ales in domeniul social si al ocupǎrii fortei de muncǎ, unde obstacolele in calea
integrǎrii au fost dificil de depǎsit, MDC reprezinta o nouǎ metodǎ de reglementare pe linia
creǎrii si dezvoltǎrii unui model social european, fiind complementarǎ celorlalte instrumente
folosite in cadrul guvernantei comunitare: legislatia, acordurile colective si dialogul social,
fondurile structurale, programele de sprijin, procesele de integrare a diferitelor domenii de
politicǎ, analiza si cercetarea.
In opinia lui Michel Barnier si Antonio Vitorino (European Convention, 2002), fosti
comisari europeni si reprezentanti ai Comisiei Europene in cadrul Conventiei privind viitorul
Europei, metoda interguvernamentala implica luarea deciziilor pe baza unor negocieri
diplomatice intre state suverane, ceea ce permite prezervarea completa a suveranitatii statelor
comunitare, implementarea unor forme mai flexibile de cooperare si asigurarea potectiei
intereselor nationale in paralel cu dezvoltarea unor initiative coordonate in domenii sensibile.
Metoda interguvernamentala ar permite cooperarea statelor membre ale UE in domenii in care
progresul integrarii a fost destul de modest. Nu ar exista concurenta si incompatibilitate intre
metoda interguvernamentala si cea comunitara, iar argumentul ar fi legat de faptul ca UE
funtioneaza pe baza unui melanj intre supranationalism si interguvernamentalism.
Compararea celor doua metode implica analiza eficientei si legitimitatii democratice a
aceastora. Realizarea unanimitatii sau dreptul de veto caracteristica metodei
interguvernamentale este mai putin eficienta decat decizia luata pe baza majoritatii calificate,
aproape generalizata in cadrul metodei comunitare. In privinta legitimitatii democratice
implicarea PE - reprezentant al cetatenilor europeni - in procesul de codecizie alaturi de
Consiliul UE sporeste gradul de legitimitate in cazul metodei comunitare. Realitatea a
demonstrat ca metoda comunitara poate coexista in mod fericit cu alte metode de guvernanta,
cum este si cea interguvernamentala. De multe ori criticile adresate lipsei de eficacitate a UE
au vizat domeniile in care s-a folosit metoda interguvernamentala, adica pilonii 2 si 3.
La Amsterdam, in 1997, s-au conturat doua tabere, una favorabila cooperarii intarite
alcatuita din Franta, Germania, Italia, Benelux, Finlanda, iar alta mai reticenta sau sceptica
formata din Marea Britanie, Suedia, Danemarca, Portugalia, Spania, Grecia. Compromisul
rezultat s-a tradus prin luarea deciziei initiale in Consiliul de Ministri prin majoritate calificata,
dar din ratiuni importante de ordin national un stat membru putea folosi ”frana de urgenta”
pentru a bloca initiativa, iar Consiliul UE putea hotari prin majoritate calificata daca chestiunea
urma a fi transata de Consiliul European prin unanimitate. Dar utilizarea vetoului era riscanta
prin efectele sale asupra mass-media si cetatenilor europeni.Tratatul de la Amsterdam prevedea
posibilitatea abtinerii constructive pe pilonul II, unde cooperarea intarita era exclusa (articolul
23 TUE), mecanism bazat pe 3 reguli. Prima era declaratia oficiala a statului care se abtinea
(in cadrul Consiliului UE) prin care accepta ca decizia angajeaza Uniunea, dar nu si statul
respectiv. A doua era angajamentul statului de a se abtine de la actiuni care intra in conflict sau
impiedica actiunea Uniunii.
A treia era legata de faptul ca daca statele care se abtineau reprezentau peste 1/3 din
voturile ponderate decizia nu era adoptata. Sfera abtinerii constructive acoperea toate deciziile
de pe pilonul II ale Consiliului UE luate in unanimitate, incluzand cele cu caracter militar.
Dat fiind sfera sa limitata, conditiile si procedurile stricte, cooperarea intarita era greu
de pus in practica si de aici a aparut necesitatea ca urmatoarea Conferinta Interguvernamentala,
premergatoare tratatului de la Nisa sa revada cadrul legislativ si procedural. Tratatul de la Nisa
a introdus posibilitatea folosirii cooperarii intarite pe pilonul II (articolul 27b TUE), dar numai
pentru implementarea unei actiuni sau pozitii comune decisa de Consiliul UE in unanimitate,
excluzand domeniul militar sau apararea. Cooperarea intarita nu trebuia sa submineze piata
interna, precum si coeziunea economica si sociala (articolul 43 TUE). Ea putea fi utilizata doar
ca o solutie ultima intr-o perioada rezonabila de timp si cu respectarea acquisului comunitar si
a drepturilor si competentelor tarilor neparticipante (articolul 43 TUE), fara a se mai mentiona
nediscriminarea cetatenilor. Procedura a fost relaxata, prevazandu-se minimum 8 state
participante. Pe pilonii I si III posibilitatea franei de urgenta a fost eliminata, fiind inlocuita cu
sesizarea Consiliului European, dupa care Consiliul UE se putea pronunta prin majoritate
calificata asupra oricarei propuneri. Daca domeniul implicat comporta procedura de codecizie
era nevoie de acordul PE, daca nu, atunci PE putea fi doar consultat. Pe pilonul II era necesara
autorizarea Consiliului UE dupa primirea opiniei din partea Comisiei, cu informarea PE, dar
se mentinea posibilitatea franei de urgenta. Insa si dupa Nisa folosirea cooperarii intarite
ramanea restrictionata in multe privinte si erau necesare reforme substantiale ale prevederilor
tratatului privind sfera sa, procedurile si conditionalitatile.
Articolul I-43 se referea la unanimitate si majoritate calificata (3/5 din populatia statelor
participante sau 2/3 din voturi si 3/5 din populatie cand nu exista o propunere a Comisiei sau
o initiativa a ministrului de externe al UE). Era la latitudinea statelor membre de a recurge la
votul majoritatii calificate si la codecizie in anumite domenii. Numarul minim de 1/3 din statele
membre putea insemna o crestere a pragului stabilit la Nisa la 8 membri.
In afara de acordul Schengen cooperarea intarita sau consolidata a mai fost folosita in
cazul, discutabil de altfel, al Uniunii Europei Occidentale, protocolului privind politica sociala
de la Maastricht, Uniunii Economice si Monetare, dar ea avea in principiu perspective de
aplicare si in domeniul politicii fiscale, politicii mediului, apararii, PESC, ariei de libertate,
securitate si justitie. Cooperarea consolidata este mentionata si de tratatul de la Lisabona, dar
succesul oricarui proiect depinde mai mult de vointa politica si de competenta actorilor
implicati. Accentuarea disparitatilor sau decalajelor in UE largita si reforma oarecum
incompleta si inconsistenta de ordin institutional propusa de tratatul de la Lisabona pot favoriza
procesul de integrare flexibila, mai ales in contextul creat de esecul ratificarii tratatului
constitutional prin referendumuri nationale, care a relevat cu claritate limitele interactiunii intre
supranationalism si interguvernamentalism.
O alta problema este cea a raportului intre cooperarea intarita si coeziunea economica
si sociala, ultima reprezentind un element fundamental al uniunii economice. Procesul de
coeziune este unul de durata, care nu poate elimina diversitatea si eterogenitatea din cadrul UE
pe termen scurt si mediu, fenomene ce ar favoriza in teorie cooperarea intarita sau integrarea
flexibila. UE a fost confruntata cu o perioada de criza in primul deceniu al mileniului trei
datorata esecurilor in ratificarea tratatului constitutional si relansarii greoaie a tratatului de la
Lisabona, neintelegerilor pe tema bugetului comunitar si a reformarii unor politici comune,
gen PAC, divergentelor pe tema politicii externe a UE, dificultatilor de indeplinire a
prevederilor Pactului de Stabilitate si Crestere si de realizare a obiectivelor Strategiei de la
Lisabona, dificultatilor majore de ordin economic create de criza financiara si economica, iar
in acest context ea trebuie nu doar sa-si reevalueze modelul de dezvoltare economica si sociala,
ci sa-si caute un model de uniune politica, care poate implica si schimbari majore in cazul
guvernantei comunitare si a metodelor sale.
Pentru a analiza mai detaliat rolul institutiilor in sistemul de guvernare comunitar s-au
folosit si alte concepte, am putea spune inrudite cu cel al sistemului de guvernare multinivel.
Unul dintre ele este cel al guvernantei tip retea folosit de Börzel in 1997, cu variantele de stat
retea (Castells 1998), tipologie retea a guvernantei (Kohler-Koch 1999), sistem de guvernare in
formǎ de (tip) retea (Ansell 2000). In pofida unor mici nuantǎri inerente, toate abordǎrile
respective subliniazǎ faptul cǎ arhitectura institutionalǎ si procesul de elaborare a politicilor in
UE sunt caracterizate de douǎ dimensiuni :
Chris Ansell considerǎ cǎ un sistem de guvernare tip retea este o structurǎ in care atat
organizarea statalǎ cat si cea societalǎ este dezagregatǎ vertical si orizontal, ca in pluralism dar
conexatǎ prin schimb cooperativ, ca in corporatism (Ansell, 2000). In logica acestui tip de
guvernantǎ stǎ reunirea unor actori diferiti in jurul unor proiecte specifice orientate cǎtre solutii
institutionale. Aceste echipe de proiect ar depǎsi limitele de ordin organizational si granitele
dintre interesul public si cel privat. Actorii guvernamentali cu o pozitie centralǎ in pǎienjenisul
conexiunilor interorganizationale vor asigura o conducere (leadership) adecvatǎ in alcǎtuirea si
ghidarea acestor echipe de proiect. Desi aceste trǎsǎturi ale guvernantei tip retea se intalnesc si
la nivel national, unde nu sunt ierarhii ideale si unde grupurile de interese sunt un factor
important in procesul de elaborare a politicilor, totusi in cazul UE ele sunt esentiale pentru
relevarea specificului guvernantei comunitare.
Conceptul guvernantei tip retea aplicat UE are si unele minusuri, dintre care cel mai
important ar fi neglijarea variabilelor de ordin institutional. Rolul institutiilor in procesul de
elaborare si implementare a politicilor a fost relevat de promotorii (neo)institutionalismului in
cadrul stiintelor politice, economice, sociale (March, Olson, Hall, Taylor), care considerǎ cǎ
institutiile nu sunt doar locuri unde-si desfǎsoarǎ activitatea actorii politici ci joacǎ un rol
deosebit de activ prin stabilirea de reguli si norme, prin alocarea de resurse si exercitarea unei
anumite autoritǎti, prin structurarea oportunitǎtilor pentru actiunea politicǎ. Conceptual
institutionalismul se poate aplica foarte bine studiului institutiilor europene si procesului de
integrare europeanǎ (Bulmer, Kerremans, Pierson, Jactenfuchs, Pollack), iar aspectele
institutionale au fost bine evidentiate de teoreticienii sistemului de guvernare multinivel.
Conceptul de guvernantǎ multinivel isi trage seva din analiza cadrului institutional al
elaborǎrii politicilor comunitare si al procesului politic comunitar si pleacǎ de la prezumtia cǎ
sistemul de guvernare comunitar are un grad inalt de diferentiere si integrare atat vertical cat si
orizontal. Puterea politicǎ este distribuitǎ peste diverse niveluri teritoriale si peste diverse sfere
functionale de luare a deciziei, depǎsind jurisdictiile formale, fiind constituitǎ dintr-un mare
numǎr de actori juridic independenti si functional interdependenti, institutii si sfere de luare a
deciziei. Chris Ansell considerǎ cǎ guvernanta multinivel este focalizatǎ pe interpǎtrunderea
unor retele suprapuse care actioneazǎ simultan in sfere functionale multiple si la scǎri
geografice multiple (Ansell, 2000) Diferentierea institutionalǎ se regǎseste in organizatii
ierarhice, dar nu orice sistem multinivel este neapǎrat ierarhic.
Dupǎ Maastricht procesul de integrare a depǎsit sfera low politics (economic si social)
intrand in sfera high politics (politica externǎ, de apǎrare, justitie si afaceri interne – pilonii 1 si
2 ai UE). Deja termenul de Europǎ unitǎ este asociat nu numai unei comunitǎti economice
supranationale ci si integrǎrii politice, militare, sociale, culturale, in pofida opozitiei acerbe a
nationalistilor deghizati in antieuropeni, suveranisti, antifederalisti. Iar Europa unitǎ nu
inseamnǎ doar o comunitate regionalǎ limitatǎ geografic ci si o comunitate pan-europeanǎ care
sǎ inglobeze o mare diversitate de popoare si natiuni, culturi si religii. Unitate prin diversitate,
aceasta pare a fi lozinca cǎlǎuzitoare pentru cei ce vor o Europǎ unitǎ, insǎ acest principiu a fost
implementat cu succes si in SUA.
Pentru a intelege mai bine dispersia dinamicǎ a autoritǎtii sau caracterul dinamic al
guvernantei diversi autori fac trimitere la dinamica sistemelor politice federale, care provine
din coexistenta si interactiunea diferitelor niveluri ale guvernantei. In opinia lui Daniel Elazar
autoritatea constitutionalǎ, care poate schimba reglementǎrile oficiale privind puterile in
materie de luare a deciziilor, este in cazul guvernantei federale divizatǎ intre autoritǎti aflate la
diferite niveluri. Totusi interactiunile intre diferitele niveluri sunt disciplinate de norme
constitutionale, or in cazul UE, desi existǎ tratate si jurisdictii, relatiile si interactiunile intre
diferitele niveluri ale guvernantei sunt mult mai variabile si mai flexibile, iar conflictele de
ordin institutional legate de distribuirea competentelor sunt permanente si acute. Maynitz a
apreciat cǎ suprapunerea de jurisdictii si puterile partajate au condus la aceastǎ concurentǎ
acerbǎ pentru competente, sarcini si resurse intre diferitele niveluri ale guvernantei comunitare.
Pentru a intelege mai bine complexitatea si natura luǎrii deciziei intr-o guvernantǎ
multinivel trebuie analizatǎ interactiunea sau raporturile dintre diferitele jurisdictii, care pot fi
de ordin ierarhic, de dependentǎ reciprocǎ sau asimetricǎ, de independentǎ relativǎ, cu caracter
oficial sau neoficial. Un analist al federalismului de talia lui William Riker a sesizat destul de
corect cǎ intr-o guvernantǎ multinivel de tip federal sistemul centralizat al partidelor politice
influenteazǎ luarea deciziei la diferite niveluri si conferǎ guvernantei un caracter mai centralizat
decat apare in mod oficial. In cazul UE partidele politice sunt mai influente la nivel national
decat la nivel supranational, grupurile politice din Parlamentul European exercitǎ o anumitǎ
tutelǎ politicǎ asupra partidelor din tarile membre, dar sistemul nu este comparabil cu cel din
SUA sau Canada.
Intr-o guvernantǎ multinivel de tip federal sau comunitar dispersia autoritǎtii peste
jurisdictii multiple este mai eficientǎ si normativ superioarǎ monopolului statului national
centralizat. Tipul de guvernantǎ multinivel in care dispersia autoritǎtii este limitatǎ la un anumit
numǎr de jurisdictii nesuprapuse pentru un numǎr limitat de niveluri, jurisdictii care se
evidentiazǎ a fi permanente sau stabile si cu sarcini multiple, este specific atat statelor federale
cat si Comunitǎtii Europene. Guvernanta comunitarǎ este un sistem multinivel cu particularitǎti
distincte in care autoritatea in materie de decizie si/sau politicǎ specificǎ este dispersatǎ sau
impǎrtitǎ pe cele 3 niveluri teritoriale: comunitar, national si subnational dar si pe un spectru
larg de actori (publici si privati).
In conditiile integrǎrii europene si regionalizǎrii se ridicǎ chestiunea rolului
(autoritǎtii) statului national in luarea deciziei, mai ales in domeniul politicilor economice si
sociale. Un anumit transfer al autoritǎtii acestuia la nivel supranational (comunitar) si
subnational este evident, dar rolul autoritǎtilor guvernamentale nationale se mentine deosebit
de important in cadrul Comunitǎtii Europene prin prisma interguvernamentalismului
reprezentat de Consiliul European si Consiliul de Ministri. Desi fenomene majore, cum sunt
globalizarea si integrarea regionalǎ, diminueazǎ autoritatea statului national, acesta continuǎ sǎ
joace un rol cheie in guvernanta nationalǎ, comunitarǎ si globalǎ, iar disolutia sa pe continetul
european este greu de anticipat intr-un viitor previzibil. Robert Keohane si Joseph Nye nu
vedeau inlocuirea statului national ca instrument esential al guvernanteri nationale, comunitare
si globale ci doar acompanierea sa de alti actori semnificativi ai acestei guvernante.
Parlamentul European
Parlamentul European a fost înfiinţat prin Tratatul de la Roma (1957) pentru a reprezenta
“popoarele statelor reunite în cadrul Uniunii Europene", fiind singura instituţie a cărei
componenţă este stabilită prin alegeri libere, la nivel european şi ale cărei şedinţe şi deliberări
sunt publice. Iniţial, PE a fost organizat ca un ansamblu deliberativ, cu funcţie consultativă şi
constituit din membri ai parlamentelor naţionale. Tratatele de la Maastricht şi de la
Amsterdam
au adus schimbări majore ale rolului PE, acesta devenind un organ cu funcţii politice şi cu
puteri
legislative şi bugetare. Membrii PE sunt aleşi prin vot universal direct şi prin sistemul
reprezentării proporţionale, fiind grupaţi în funcţie de partidele politice pe care le reprezintă şi
nu de naţionalităţile lor (există însă şi membri independenţi). Numărul de locuri ce îi revine
fiecărui
SM în PE este stabilit în funcţie de populaţia SM respectiv, pe baza unui sistem de
proporţionalitate ce permite reprezentarea convenabilă a statelor cu o populaţie mai mica.
Din punct de vedere al organizării, PE are următoarele structuri:
__Preşedinte – reprezintă Parlamentul la evenimentele cu caracter oficial şi în relaţiile
internaţionale, prezidează sesiunile plenare ale Parlamentului şi sedinţele interne;
__Birou parlamentar - organul de reglementare responsabil cu bugetul Parlamentului, cu
problemele administrative, organizatorice şi de personal;
__Conferinţa preşedinţilor – organ politic al Parlamentului, constituit din Preşedintele
Parlamentului şi preşedinţii grupărilor politice, responsabil cu stabilirea ordinii de zi a
şedinţelor plenare, fixarea calendarului activităţilor desfăşurate de organismele parlamentare şi
stabilirea competenţei comisiilor si delegatiilor parlamentare, precum şi a numărul membrilor
acestora;
__Comitete – organizează activitatea PE pe domenii de activitate şi sunt împărţite în comitete
permanente (17), comitete temporare (6) – vezi Anexa 2 - şi comitete parlamentare mixte – ce
menţin relaţiile cu parlamentele ţărilor candidate;
__Secretariat – 3 500 de funcţionari ce lucrează în serviciul PE.
Rolul Parlamentului în cadrul Uniunii Europene are în vedere:
__examinarea şi adoptarea legislaţiei comunitare, alături de Consiliul UE (Consiliul de
Miniştri), prin procedura de co-decizie;
__aprobarea (şi monitorizarea) bugetului UE;
__exercitarea funcţiei de control asupra altor instituţii UE, cu posibilitatea de a înfiinţa comisii
de anchetă;
__aprobarea acordurilor internaţionale majore, cum ar fi acordurile privind aderarea de noi SM
şi acordurile comerciale sau de asociere între UE şi alte ţări.
Comisia Europeană
Comisia Europeană reprezintă interesele Uniunii Europene (spre deosebire de Parlament şi de
Consiliu) şi este organul executiv al UE. Principalele competenţe ale Comisiei sunt:
de control: supraveghează respectarea Tratatului UE şi implementarea legislaţiei
comunitare;
de iniţiativă: are monopolul iniţiativei în chestiuni de competenţă comunitară (politici
comunitare);
de execuţie: joacă rolul unui guvern la nivel comunitar, având responsabilitatea
implementării şi coordonării politicilor, precum şi a gestionării Fondurilor Structurale
şi a bugetului anual al Uniunii;
de reprezentare: primeşte scrisorile de acreditare ale ambasadorilor ţărilor din afara
spaţiului comunitar în UE şi are Delegaţii – cu rang de ambasade - în statele candidate
sau în alte state din afara Uniunii, precum şi birouri de reprezentare în SM.
Comisia Europeană este constituită 20 de comisari25 (2 comisari pentru fiecare din cele 5 SM
mari şi câte unul pentru cele 10 SM mici), cu un mandat de 5 ani, reprezentând interesele UE
şi nu al SM din care provin.
Numirea Comisiei Europene se face pentru un mandat de 5 ani. Numirea are loc în termen de
şase luni de la alegerile Parlamentului European. Atunci când Uniunea Europeană număra 15
state, Comisia Europeană avea 20 de comisari, câte unul din fiecare stat, cu excepţia statelor
mari – Germania, Franţa, Italia, marea Britanie, Spania – care desemnau câte 2.
În contextul extinderii Uniunii Europene la 27 de state, a fost adoptat Tratatul de la Nisa prin a
cărui intrare în vigoare, fiecare stat membru al Uniunii Europene îşi deleagă doar câte un
comisar, căruia i se alocă o anumită sferă de competenţă politică, care după posibilităţi trebuie
să corespundă cu autoritatea deţinută de statul membru în acel domeniu politic.
Începând cu 2007, având în vedere aderarea României şi Bulgariei la Uniunea Europeană la 1
ianuarie, Comisia Europeană este compusă din 27 de membri, câte un reprezentant pentru
fiecare stat. Consiliul European numeşte comisarii, după ce fiecare guvern naţional a propus
pentru comisariat câte trei candidaţi.
Conform Tratatului de reformă de la Lisabona, Comisia Europeană va funcționa cu un numar
redus al membrilor la 2/3 din numărul statelor membre. Reducerea numărului de membri ai
Comisiei are ca scop creşterea eficienţei activităţii acesteia, respectiv a capacităţii de acţiune a
Comisiei într-o Uniune extinsă. Numărul membrilor Comisiei va putea fi modificat de Consiliul
european cu unanimitate de voturi.
Tratatul de la Lisabona creează totodată o nouă funcţie în cadrul Comisiei: Înaltul Reprezentant
al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate. Acesta din urmă înlocuieşte atât
comisarul însărcinat cu relaţiile externe, cât şi înaltul responsabil de politica externă şi de
securitate comună. Rolul său este acela de a conduce politica externă a Uniunii.
Consiliul European
Tratatul de la Lisabona înscrie Consiliul European printre instituţiile Uniunii. Rolul acestui
Consiliu este de a oferi un impuls politic. Acesta nu exercită nicio funcţie legislativă. Acesta
defineşte priorităţile construcţiei europene şi indică direcţiile pe care trebuie să le ia politicile
europene. Consiliul European defineşte, astfel, un calendar şi obiective concrete pentru
Consiliul UE, pentru Comisie şi pentru Parlamentul European. Rolul central al Consiliului
European în UE se exprimă totodată prin puterea sa de numire. Acesta propune candidatul la
postul de preşedinte al Comisiei Europene şi numeşte Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru
afaceri externe şi politica de securitate. Consiliul trebuie, de asemenea, să-şi aleagă
preşedintele.
Consiliul European este compus din şefi de stat sau de guvern ai statelor membre, din
preşedintele Consiliului European şi din preşedintele Comisiei. Anterior intrării în vigoare a
Tratatului de la Lisabona, Tratatul privind UE prevedea întrunirea Consiliului European de cel
puţin două ori pe an. În practică, un Consiliu European are loc la finalul fiecărei preşedinţii, în
iunie şi în decembrie; două consilii suplimentare sunt organizate, de asemenea, în martie şi în
iunie. Crearea postului de preşedinte al Consiliului European constituie o inovare majoră a
Tratatului de la Lisabona. Acesta este ales cu majoritate calificată de către Consiliul European,
pentru un mandat de doi ani şi jumătate, cu posibilitatea reînnoirii o singură dată. Consiliul
European poate încheia mandatul preşedintelui în caz de imposibilitate de a-şi exercita funcţia
sau de culpă gravă, conform aceleiaşi proceduri.
Tratatul de la Lisabona modifică însăşi denumirea instanţelor UE. Astfel, Curtea de Justiţie a
UE desemnează ansamblul sistemului jurisdicţional al UE, alcătuit din:
Curtea de Justiţie;
Tribunalul, denumit anterior „Tribunalul de Primă Instanţă”;
tribunalele specializate, denumite anterior „camere jurisdicţionale”.
Curtea de Conturi este independentă în raport cu celelalte instituţii comunitare şi are deplină
libertate în privinţa organizării şi planificării activităţii sale de audit şi de raportare.
Din 2007, Curtea este constituită din 27 de membri (independenţi şi cu experienţă în auditul
finanţelor publice), provenind din cele 27 state membre, cu un mandat de şase ani; la rândul
lor, membrii Curţii îşi aleg un Preşedinte, cu un mandat de trei ani. Membrii Curţii sunt asistaţi
în activitatea lor de cca. 6-700 de profesionişti în domeniu, dintre care cca. 250 sunt auditori.
Curtea de Conturi nu poate acorda sancţiuni în cazul descoperirii de nereguli, ci doar
informează organismele comunitare competente.
În virtutea acestui nou drept de iniţiativă, un milion de cetăţeni provenind din cel puţin 9 state
membre pot solicita Comisiei Europene, instituţia responsabilă cu elaborarea propunerilor
legislative, să prezinte o propunere legislativă în domenii care ţin de competenţa Uniunii.
Detaliile practice ale acestei iniţiative vor fi precizate printr-un act legislativ. Care sunt etapele
în cadrul unui asemenea demers?
• Potrivit Tratatului, pentru a fi luată în considerare de către Comisia Europeană, o iniţiativă
trebuie să beneficieze de sprijinul a cel puţin 1 milion de cetăţeni provenind din cel puţin o
treime din statele membre (în prezent, 9 ţări).
• Comisia Europeană a elaborat o serie de reguli care trebuie luate în vedere atunci când
cetăţenii europeni doresc să înainteze o petiţie. Acestea prevăd că numărul semnăturilor din
fiecare ţară trebuie să fie proporţional cu dimensiunea acesteia - de la 4 500 de semnături
pentrucele mai mici ţări, până la 72 000 de semnături pentru cel mai mare stat membru
(Germania).
• De asemenea, în momentul în care s-au strâns cel puţin 300 000 de semnături din partea
cetăţenilor provenind din cel puţin trei ţări, petiţia va fi înregistrată la Comisie şi se va decide
dacă aceasta intră în atribuţiile sale. În caz afirmativ, începând din acel moment, iniţiatorii
petiţiei au la dispoziţie un an pentru a strânge numărul necesar de semnături.
• În cazul în care iniţiativa îndeplineşte toate criteriile pentru a fi acceptată, Comisia Europeană
dispune de patru luni pentru a face investigaţii şi pentru a lua o decizie privind elaborarea unui
nou act normativ, lansarea unui studiu sau luarea altor măsuri. Comisia va trebui să-şi facă
publică decizia. Pentru a evita fraudele, semnatarii petiţiei trebuie să menţioneze adresa
personală, data naşterii, naţionalitatea şi numărul personal de identificare (care figurează în
buletin sau în paşaport ori numărul de securitate socială). De asemenea, iniţiatorii vor trebui să
precizeze cine finanţează petiţia. Regulile propuse trebuie mai întâi aprobate de Parlamentul
European şi de Consiliul European, iar primele iniţiative ar putea fi prezentate începând din
2011.
Parlamentele naţionale
Tratatul de la Lisabona este primul Tratat care acordă parlamentelor naţionale un rol mai clar
şi mai activ în cadrul structurii Uniunii Europene, recunoscând importanţa acestor instituţii în
desfăşurarea activităţilor Uniunii. Printre drepturile şi obligaţiile acestora amintim: dreptul la
informare, controlul respectării principiului subsidiarităţii, mecanismele de evaluare a
politicilor în domeniul libertăţii, securităţii şi justiţiei sau procedurile de revizuire a tratatelor.
Cea mai semnificativă prevedere referitoare la parlamentele naţionale este introducerea
controlului respectării principiului de subsidiaritate, unul din principiile care stau la baza
funcţionării Uniunii. Pentru ca acest principiu să fie respectat, deciziile trebuie luate cât mai
aproape de cetăţeni (la nivel naţional, regional sau local). Astfel, cu excepţia domeniilor care
ţin exclusiv de competenţele sale, Uniunea Europeană nu acţionează decât în cazul în care
intervenţia sau politicile sale sunt mai eficiente decât cele întreprinse la nivel naţional. Prin
legitimitatea lor, parlamentele naţionale pot, în urma intrării în vigoare a Tratatului de la
Lisabona, interveni în faza iniţială a elaborării unei propuneri, înainte ca aceasta să fie analizată
în detaliu de Parlamentul European şi de Consiliul de Miniştri.
Dacă o treime din parlamentele naţionale contestă o propunere, din punctul de vedere al
conformităţii cu principiul subsidiarităţii, Comisia îşi poate menţine, modifica sau retrage
propunerea, în urma unei reanalizări. Dacă propunerea este contestată de majoritatea
parlamentelor naţionale, Comisia va trebui să îşi susţină motivaţiile pentru menţinerea
propunerii; decizia finală referitor la decizia continuării sau întreruperii procedurii legislative
revine Parlamentului European şi Consiliului.
Cooperare sporită
Termenul de cooperare sporită (sau flexibilitate) denumeşte o procedură care permite statelor
membre să folosească instituţiile UE pentru a promova o colaborare mai strânsă între ele.
Condiţii:
- scopul trebuie să fie continuarea atingerii obiectivelor UE
- respectarea principiilor tratatelor
- respectarea acquis-ului comunitar precum şi a drepturilor şi intereselor altor state membre
- trebuie folosită doar ca o soluţie de ultimă instanţă, în condiţiile în care scopul nu poate fi
atins în timp rezonabil folosind procedurile standard la nivelul UE
- implicarea a minim nouă state (numărul era de minim 8 anterior intrării în vigoare a Tratatului)
- nu este aplicabilă în domeniile în care UE deţine competenţă exclusivă
- în cazul iniţiativelor care vizează domeniul politicii de securitate, acestea trebuie adoptate în
mod unanim de către Consiliu, în celelalte domenii fiind necesare susţinerea Comisiei şi
aprobarea din partea Consiliului (majoritate calificată) şi a Parlamentului.
Competenţe
Tratatele UE dau Uniunii dreptul de a legifera şi de a crea politici în anumite arii şi permit
cooperarea sau susţinerea din partea statelor membre în alte domenii. De asemenea, niciun
amendament la Tratate nu poate conduce la o creştere a competenţelor Uniunii în raport cu
statele membre. Tratatul de la Lisabona listează ariile de competenţă, elementul de inovaţie
fiind elaborarea domeniilor de competenţă comună între statele membre si UE.
Competenţe comune:
* Piaţa internă
* Anumite aspecte specifice în domeniul politicii sociale (definite în Tratat)
* Coeziune economică, socială şi teritorială
* Agricultură şi piscicultură
* Mediu şi schimbări climatice
* Protecţia consumatorului
* Transport
* Reţele trans-europene
* Energie
* Libertate, securitate şi justiţie
* Sănătate publică
* Cercetare şi dezvoltare tehnologică
* Spaţiu
* Cooperare pentru dezvoltare şi ajutor umanitar
Competenţe ale statelor membre, dar în cadrul cărora UE poate oferi asistenţă:
* Protecţia şi îmbunătăţirea domeniului sănătăţii
* Industrie
* Cultură
* Turism
* Educaţie, formare profesională, tineret
* Sport
* Protecţie civilă
* Cooperare administrativă
5. Guvernanța economică a UE
A) Semestrul european
Semestrul european include primele şase luni ale fiecărui an şi reprezintă perioada pe durata
căreia are loc coordonarea politicilor bugetare, macroeconomice şi structurale ale statelor
membre, pentru ca acestea să poată ţine cont de recomandările UE în luarea deciziilor cu privire
la bugetul naţional şi la alte aspecte de interes economic.
Etapele principale ale semestrului european sunt următoarele:
În luna ianuarie, Comisia prezintă analiza anuală a creşterii, care stabileşte priorităţile UE
pentru anul următor, în materie de creştere economică şi locuri de muncă.
În luna martie, şefii de stat şi de guvern elaborează orientările UE pentru politicile naţionale,
pe baza analizei anuale a creşterii.
În luna aprilie, statele membre transmit planurile naţionale privind garantarea finanţelor
publice sănătoase (programele de stabilitate/convergenţă), precum şi programele de reformă şi
măsurile pe care intenţionează să le ia pentru a promova creşterea inteligentă, durabilă şi
favorabilă incluziunii (programele naţionale de reformă).
În luna iunie, Comisia evaluează aceste programe şi, dacă este cazul, formulează recomandări
specifice pentru fiecare ţară. Consiliul UE discută aceste recomandări, iar Consiliul European
le aprobă.
La sfâşitul lui iunie sau la începutul lunii iulie, Consiliul adoptă oficial recomandările adresate
fiecărei ţări.
Primul semestru european a fost pus în aplicare în 2011. Discuțiile de la nivelul UE referitoare
la politica fiscală, dezechilibrele macroeconomice, aspectele legate de sectorul financiar și
reformele structurale de stimulare a creșterii economice au loc în comun în timpul semestrului
european și înainte ca guvernele să își elaboreze proiectele de buget pentru exercițiul următor
și să le supună dezbaterii parlamentare la nivel național, în a doua jumătate a anului („semestrul
național”). Înainte de finalizarea bugetelor, statele membre din zona euro transmit proiectele
lor de buget Comisiei, care le avizează, și Eurogrupului, care le evaluează.
Pactul a fost initial recomandat de ministrul de finante al Germaniei, Theo Waigel, sperand
sa poata asigura astfel continuarea politicii de inflatie scazuta dusa de guvernul german pe o
perioada indelungata, ceea ce i-a asigurat o crestere economica puternica incepand cu anii ’50.
Pactul era menit sa limiteze puterile guvernelor nationale de a exercita presiuni inflationiste
asupra economiei europene.
Mai mult, Pactul a traversat o criza severa ca urmare a faptului ca mai multe tari au incalcat
in repetate randuri conditiile pactului, culminand cu incapacitatea Consiliul de a lua masuri
impotriva a doua mari state, initial sustinatoare fervente ale Pactului: Franta si Germania.
In urma negocierilor intre ministrii de finante ai statelor membre, s-a ajuns la reformarea
PSC, reforma adoptata de sefii de stat si de guvern in cadrul Consiliului de primavara din
martie 2005. Ca urmare a acestei reforme, pe de o parte, regulile pactului au fost relaxate in
mod considerabil, ca urmare a presiunilor Frantei si Germanie, si pe de alta parte, state
precum Austria si Olanda au sustinut introducerea unor proceduri de control intarit intre
statele membre.
Reforma PSC din 2005 venea ca urmare a nerespectării sale de către statele mari. Deşi PSC
II menţinea ca element central dezideratul disciplinei fiscale, a alterat textul iniţial al
Pactului permiţând existenţa unor deficite justificate de o mai atentă evaluare pe termen
mediu a poziţiei economice a unui stat în funcţie de o serie de „factori relevanţi”: calitatea
cheltuielilor bugetare (datoria publică sub 60% din PIB), costul reformelor structurale
(reforma pensiilor sau costurile unificării europene) şi şocurile economice externe.
Caracterul interguvernamental al negocierii reformei PSC din 2005 a fost evidenţiat de
modul în care statele au încercat să definească lista „factorilor relevanţi” pentru a obţine un
„Pact croit”17 pe măsura intereselor naţionale proprii. Astfel, în categoria costurilor
structurale Germania a dorit introducerea costurilor unificării europene, cu referire directă
la reunificarea Germaniei dar şi a ponderii contribuţiei la bugetul UE; Franţa, ca lider în
domeniul cercetării şi dezvoltării dorea ca acest tip de cheltuieli să fie avute în vedere
favorabil la stabilirea cheltuielilor publice; Italia ar fi apreciat includerea cheltuielilor
rezultate ale reformei fiscale, tip de reformă pe care tocmai îl aplicase prin reducerea
taxelor, fapt ce a contribuit în mod esenţial la victoria în alegeri Guvernului Berlusconi;
Grecia şi Irlanda au susţinut referirea explicită la investiţii publice, Grecia cheltuind
extensiv pentru pregătirea Jocurilor Olimpice din 2004. Aceste pretenţii ale statelor
dovedesc încă o dată caracterul politic, nu economic al PSC, în reforma acestuia primând
consensul politic al statelor pe baza obţinerii unor concesii naţionale, în faţa unor finanţe
publice sănătoase. Aceste concesii reprezintă tot atâtea portiţe de scăpare din calea
procedurii deficitului bugetar excesiv.
Cele doua praguri ale deficiturilor (de 3%, respectiv de 60%) nu au fost schimbate,
modificarile aduse de reforma referindu-se in special la:
a) Declansarea procedurii deficitului excesiv (PDE) – aceasta procedura nu
poate fi declansata impotriva unei tari care traverseaza o perioada de crestere
economica negativa sau o perioada prelungita de crestere incetinita. Initial
exceptia se aplica acelor tari care experimentau o crestere negativa de 2%,
situatie neintalnita de la punerea in aplicare a Pactului.
b) „Factorii relevanti” ce permit unui stat sa nu fie supus PDE – in cazul in care
valorile de referinta sunt depasite „temporar”, statele membre in cauza pot cere
sa se ia in considerare anumiti „factori relevanti”, astfel incat sa nu mai fie
supuse procedurii deficitului excesiv. Printre acesti factori se numara reformele
structurale (spre exemplu reformele sistemelor de pensii sau a asigurarilor
sociale), adoptarea de programe de sprijin pentru activitatea de cercetare-
dezvoltare, precum si aplicarea de masuri de insanatosire bugetara (cum ar fi
eforturi pentru reducerea nivelurilor indatorarii, acumularea de rezerve
bugetare).
c) Prelungirea termenelor inainte ca procedura deficitului excesiv sa fie pusa in
aplicare – statele membre au la dispozitie 2 ani (inainte aveau doar 1 an) pentru
a reduce deficitul daca este considerat a fi excesiv. Acest interval poate fi
prelungit in cazul in care „intervin evenimente economice neasteptate avand
consecinte grave asupra bugetului”. Pentru a beneficia de prelungirea
termenului, statele in cauza trebuie sa aduca dovezi conform carora au luat
masurile de corectare a deficitului care le-au fost recomandate. Totodata,
statele s-au angajat sa utilizeze veniturile fiscale neprevazute din perioadele de
crestere economica puternica.
Cea de a doua criză a PSC a fost determinată de un şoc economic extern – declanşarea crizei
financiare globale din 2008. Explozia indicatorilor macroeconomici i-a determinat pe liderii
Zonei Euro să suspende aplicarea Pactului şi să formuleze o serie de măsuri pentru a răspunde
la noile realităţi economice. Consolidarea Pactului a reprezentat un punct vital pe agenda de
lucru a UE, concretizată prin adoptarea de către Consiliu în noiembrie 2011, a unui pachet de
şase măsuri ( aşa numitul „Six pack”) de reformă a „guvernanţei economice a UE”, care va
creiona noua arhitectură a guvernanţei economice a UE.
Consolidarea PSC vizează atât componenta preventivă cât şi cea corectivă iar elementul comun
este reprezentat de întărirea mecanismelor de enforcement.
În faza preventivă, eşecul unui stat de a respecta principiile agreate va face statul respectiv
subiectul unei avertizări timpurii din partea Comisiei şi a unei recomandări de acţiune corectivă
din partea Consiliului. Pentru statele din Zona Euro, recomandarea va fi dublată de un
mecanism de enforcement, sub forma deschiderii de către stat a unui depozit cu dobândă în
valoare de 0,2% din PIB. Inovaţia majoră în aplicarea PSC este dată de introducerea aşa
numitului „mecanism de vot invers”: impunerea deschiderii depozitului va fi decisă în mod
automat, la propunerea Comisiei, putând fi eliminată însă de state prin vot cu majoritate
calificată în Consiliu, în termen de 10 zile. Cu alte cuvinte, sancţiunea este regula, anularea
sancţiunii reprezentând excepţia care trebuie votată în mod special de state. Odată ce devierea
fiscală este corectată, depozitul împreună cu dobânda sunt returnate statului.
Noutăţile fazei corective vizează atât pedepsirea situaţiei de deficit excesiv, cât şi aceea de
depăşire a nivelului permis al datoriei publice. Noul PSC acordă mai multă atenţie indicatorului
ignorat până în prezent – datoria publică- în încercarea de a-l face operaţional. Pentru aceasta
statele a căror datorie publică depăşeşte 60% sunt ghidate pas cu pas de către Comisie printr-
un grafic numeric, pentru a asigura diminuarea suficientă a datoriei. Se consideră că datoria
publică se diminuează „suficient” dacă nivelul acesteia scade cu o rată de 1/20 pe an, pe o
perioadă de trei ani. În ceea ce priveşte declanşarea procedurii de deficit excesiv, noutatea
constă în introducerea aceluiaşi mecanism de sancţiune automată descris în etapa preventivă:
statul indisciplinat trebuie să deschidă un depozit fără dobândă în valoare de 0,2% din PIB, care
se poate transforma automat (cu amendamentul votului invers) în amendă în cazul în care statul
nu respectă recomandările de corectare a deficitului.
C. Corectarea dezechilibrelor macroeconomice
În ultimii zece ani, statele membre au făcut alegeri economice divergente, care au dus la
accentuarea diferenţelor în materie de competitivitate şi la apariţia unor dezechilibre
macroeconomice la nivelul UE. Pentru ca această situaţie să nu se repete în viitor, Comisia a
propus un nou mecanism de supraveghere, menit să identifice şi să corecteze aceste aspecte,
încă din faza incipientă. Prin acest mecanism, economiile statelor membre vor fi monitorizate
în vederea depistării dezechilibrelor macroeconomice (ex. bule imobiliare, creşterea deficitului
de cont curent sau a excedentelor, scăderea competitivităţii). Dacă statele membre depăşesc
„nivelurile de alertă”, Comisia va face analize aprofundate pentru a stabili dacă dezechilibrele
sunt dăunătoare şi, dacă este cazul, va face recomandări.
4. Planuri de măsuri corective. Statul membru împotriva căruia s-a inițiat o procedură de
dezechilibru excesiv trebuie să prezinte un plan de măsuri corective într-un termen care
va fi precizat în recomandarea Consiliului. În termen de două luni de la prezentarea unui
plan de măsuri corective și pe baza unui raport al Comisiei, Consiliul trebuie să evalueze
planul prezentat.
5. Evaluarea măsurilor corective. Pe baza unui raport din partea Comisiei, Consiliul
trebuie să stabilească dacă statul membru vizat a întreprins sau nu măsurile corective
recomandate. În cazul în care consideră că statul membru nu a întreprins astfel de
măsuri, Consiliul trebuie să adopte, pe baza unei recomandări a Comisiei, o decizie (prin
vot cu majoritate calificată inversă) prin care constată nerespectarea recomandărilor și
formulează o recomandare în care stabilește noi termene pentru luarea măsurilor
corective. În acest caz, Consiliul trebuie să informeze Consiliul European.
6. Sancțiuni financiare posibile. Statele membre care fac parte din zona euro și care nu dau
curs recomandărilor formulate în cadrul procedurii de dezechilibru excesiv pot face
obiectul unor sancțiuni progresive care pot varia de la un depozit purtător de dobândă
până la amenzi anuale. Depozitul purtător de dobândă sau amenda ar trebui să reprezinte
0,1% din PIB-ul țărilor respective.
Realizări
A.Runda 2012
În februarie 2012, Comisia a publicat primul RMA din cadrul semestrului european 2012.
Acesta a stabilit că 12 state membre necesitau un bilanț aprofundat. Statele membre care
beneficiau de un program de ajutor financiar nu au făcut obiectul unui bilanț aprofundat.
În mai 2012, Comisia a publicat studiile în care analiza originea, natura și gravitatea posibilelor
dezechilibre macroeconomice. Rezultatul bilanțurilor aprofundate a constituit baza, printre
altele, pentru recomandările specifice fiecărei țări adoptate de Consiliu în iulie 2012.
B.Runda 2013
În ceea ce privește semestrul european 2013, Comisia a publicat cel de-al doilea
RMA în noiembrie 2012. Raportul a stabilit că 14 state membre trebuiau să facă obiectul unui
bilanț aprofundat.
În aprilie 2013, Comisia a publicat o comunicare și bilanțurile aprofundate pe 2013 care vizau
statele membre identificate în cel mai recent RMA. Ea a observat că au avut loc ajustări
macroeconomice, deși acestea erau diferite de la un stat la altul în ceea ce privește natura și
ritmul de aplicare. Toate cele 14 state membre treceau prin dezechilibre macroeconomice care
necesitau măsuri politice.
C.Runda 2014
În noiembrie 2013 Comisia a publicat cel de-al treilea RMA și a identificat statele membre
considerate a fi expuse riscului de dezechilibre macroeconomice. În martie 2014, Comisia a
publicat bilanțurile aprofundate pentru fiecare țară și, pe baza analizei sale, a identificat
dezechilibre macroeconomice în 14 state membre. Trei dintre statele membre vizate (Croația,
Italia și Slovenia) au înregistrat dezechilibre excesive, iar în iunie 2014, în urma prezentării
programelor naționale de reformă, Comisia a hotărât că nu este nevoie să treacă la alte etape
procedurale (nu s-au deschis proceduri de dezechilibre excesive (PDE)).
D.Runda 2015
În noiembrie 2014 Comisia a publicat cel de-al patrulea RMA și a identificat statele membre
considerate a fi expuse riscului de dezechilibre macroeconomice. În februarie 2015, Comisia a
publicat bilanțurile aprofundate pentru fiecare țară și, pe baza analizei sale, a identificat
dezechilibre macroeconomice în 16 state membre, dintre care cinci se confruntau cu
dezechilibre excesive (Bulgaria, Franța, Croația, Italia și Portugalia). În mai 2015 Comisia a
propus proiectul de recomandări specifice fiecărei țări și a hotărât încă o dată să nu deschidă
nicio PDE împotriva statelor membre cu dezechilibre macroeconomice excesive. În urma
avizului favorabil din partea Consiliului European, în iulie Consiliul a adoptat recomandările
specifice fiecărei țări.
E.Runda 2016
Semestrul european 2016 a început în noiembrie 2015 o dată publicarea analizei anuale a
creșterii și a RMA. Pe baza indicatorilor economici din tabloul de bord PDE, Comisia a ajuns
la concluzia că 19 state membre riscau să treacă prin dezechilibre macroeconomice. În mai
2016, Comisia a ajuns la concluzia că mai puține state membre față de anul precedent prezentau
dezechilibre macroeconomice: 13 în total, din care 6 s-a considerat că prezintă dezechilibre
excesive (cele identificate în 2015, plus Cipru). Comisia a propus recomandări specifice fiecărei
țări pentru toate cele 13 țări, dar nu a propus deschiderea niciunei PDE.
F.Runda 2017
În noiembrie 2016, Comisia a publicat RMA în contextul semestrului european 2017. Pe baza
interpretării economice a tabloului de bord PDE, Comisia a identificat 13 state membre care
vor trebui analizate temeinic pentru a vedea dacă riscurile macroeconomice se acumulează sau
se reduc. Concluzia la care a ajuns în martie 2017 a fost că 12 state membre se confruntă cu
dezechilibre macroeconomice și că aceste dezechilibre sunt excesive pentru șase dintre ele.
Uniunea bancară este o completare esențială adusă Uniunii economice și monetare (UEM) și
pieței interne, care aliniază responsabilitatea de supraveghere, rezoluție și finanțare la nivelul
UE și forțează băncile din zona euro să respecte aceleași norme. Aceste norme asigură, mai
ales, faptul că băncile își asumă riscuri măsurate și că o bancă ce comite o eroare plătește pentru
pierderile sale și poate fi în situația de a fi închisă, totodată reducând la minimum costurile
pentru contribuabili.
În martie 2013, Parlamentul și Consiliul au încheiat un acord politic privind instituirea primului
pilon al uniunii bancare, Mecanismul unic de supraveghere (MUS), care se aplică în cazul
tuturor băncilor din zona euro. Statele membre din afara zonei euro pot lua parte la MUS dacă
doresc. MUS, care este funcțional din 4 noiembrie 2014, a fost instituit în cadrul BCE și este
responsabil pentru supravegherea directă a celor mai mari și importante grupuri bancare (127
de entități în noiembrie 2016), iar autoritățile naționale de supraveghere vor continua să
supravegheze toate celelalte bănci, responsabilitatea finală fiind însă a BCE. Criteriile conform
cărora se stabilește dacă o bancă este considerată mare – și dacă face, prin urmare, obiectul
supravegherii directe a BCE – sunt stabilite în Regulamentul privind MUS și în Regulamentul-
cadru privind MUS, și sunt legate de dimensiunea unei bănci, de importanța economică și de
activitățile transfrontaliere ale acesteia, precum și de nevoia de susținere directă a acesteia prin
fonduri publice. În funcție de evoluția acestor criterii, numărul real al băncilor supravegheate
în mod direct de BCE se poate schimba, prin urmare, în timp; BCE poate, de asemenea, să
decidă oricând să introducă o bancă în categoria băncilor mari pentru a se asigura că se aplică
în mod consecvent standarde înalte de supraveghere.
După cum s-a menționat anterior, numărul real al băncilor supravegheate direct de MUS se
modifică în timp. Toate băncile care sunt adăugate pe lista entităților supravegheate fac obiectul
unui „bilanț de sănătate” similar; în 2015, nouă bănci au făcut obiectul unor evaluări
cuprinzătoare și pentru cinci dintre acestea s-a constatat că au deficite de capital de diferite
grade. BCE realizează în prezent o evaluare cuprinzătoare a altor patru bănci din Irlanda, Italia,
Letonia și Slovenia, care au fost clasificate de curând ca bănci mari sau care pot să devină bănci
mari. Acest exercițiu a început în martie 2016, iar o parte din rezultatele sale au fost publicate
în noiembrie 2016.
În martie 2014, Parlamentul și Consiliul au încheiat un acord politic privind instituirea celui de-
al doilea pilon al uniunii bancare, Mecanismul unic de rezoluție (MUR). Principalul obiectiv al
MUR este acela de a asigura gestionarea eficientă a unor potențiale falimente bancare în
uniunea bancară, contribuabilii și economia reală suportând costuri minime. Domeniul de
aplicare al MUR îl reflectă pe cel al MUS. Acest lucru înseamnă că responsabilitatea finală de
a lua o decizie privind demararea rezoluției unei bănci revine unei autorități centrale –
Comitetul unic de rezoluție (SRB) – Decizia respectivă fiind pusă în aplicare la nivel
operațional în cooperare cu autoritățile naționale de rezoluție. SRB și-a început activitatea ca
agenție independentă a UE la 1 ianuarie 2015 și este pe deplin operațională începând
din ianuarie 2016. La 8 ianuarie 2016, SRB a publicat lista băncilor care țin de domeniul său
de competență, care include instituțiile importante supravegheate în mod direct de BCE și alte
15 grupuri transfrontaliere cu filiale în cel puțin două state membre participante.
Dacă, pe de-o parte, normele care reglementează uniunea bancară au ca scop să asigure faptul
că orice rezoluție este în primul rând finanțată de acționarii unei bănci, și, dacă este necesar,
parțial și de creditorii unei bănci, pe de altă parte, mai există o sursă de finanțare care poate fi
folosită în cazul în care nici contribuțiile acționarilor, nici cele a creditorilor unei bănci nu sunt
suficiente, și anume Fondul unic de rezoluție (FUR), gestionat de SRB. Odată ce atinge nivelul
de finanțare vizat, FUR va deține aproximativ 55 de miliarde EUR, echivalentul a aproximativ
1% din depozitele garantate din zona euro. Contribuția la FUR va fi plătită de bănci în decursul
a 8 ani. În decembrie 2015, statele membre care fac parte din uniunea bancară au convenit să
creeze un sistem de mecanisme de finanțare de tip „punte”, care să acorde linii de credit
individuale naționale pentru susținerea propriilor departamente naționale din FUR în cazul unui
deficit de fonduri. În ianuarie 2016, statele membre au transferat către FUR 4,3 miliarde de euro
sub formă de contribuții ex ante pentru 2015 și, la sfârșitul lui iunie, alte 6,4 miliarde de euro
pentru 2016.
Uniunea bancară este unul din cele patru elemente definitorii ale noului cadru de guvernanţă
economică a Uniunii Europene: 1) - PF, Pactul fiscal (en. Fiscal Compact), 2) - MDM,
Mecanismul de identificare a dezechilibrelor macroeconomice (en. Macroeconomic Imbalances
Procedure), 3) MES, Mecanismul european de stabilitate (en. European Stability Mechanism),
4) UB, Uniunea bancară (en. Banking Union), care includ mecanisme, instrumente şi pârghii,
cu caracter unic dar flexibil, necesare bunei funcţionări a noii guvernanţe economice.
Uniunea bancară vizează completarea şi consolidarea Uniunii Economice şi Monetare,
defragmentarea pieţelor financiare din cadrul pieţei unice, întreruperea spiralei vicioase dintre
bănci şi guverne şi preîntampinarea crizelor sistemului bancar şi a efectelor lor asupra
contribuabililor şi deponenţilor, în vederea refacerii încrederii pieţelor în moneda unică şi
întărirea stabilităţii financiare la nivelul pieţei unice. Reluarea procesului de creștere
economică, dezvoltare și accelerare a investițiilor, sunt acțiuni care pot avea loc doar în cadrul
unui sector financiar solid, ceea ce presupune: (i) – crearea unui cadru de reglementare nou
aferent sistemului financiar global, (ii) – realizarea unui sistem financiar sigur, responsabil și
capabil să susțină creșterea economică în cadrul Uniunii Europene, şi (iii) – finalizarea
proiectului Uniunii Bancare. Întărirea cadrului de reglementare şi supraveghere a sectorului
financiar, astfel încât să poată oferi un răspuns efectiv crizei financiare, să poată juca un rol
efectiv în strategia de reașezare a Uniunii Europene pe o cale de creștere inteligentă, sustenabilă
şi incluzivă, pentru a susţine crearea de locuri de muncă și creşterea competitivităţii, a fost o
preocupare constantă a autorităţilor europene. Contribuabilii au plătit o factură mare pentru a
susține funcționalitatea sistemului bancar. Noile reglementări propuse de către autoritățile
europene urmăresc minimizarea costurilor pentru cetățeni şi totodată asigurarea faptului că
aceștia nu vor mai plăti inițiativele băncilor de a-și asuma riscuri excesive. Astfel, noile
reglementări vizează crearea de către bănci a unui fond de rezervă pentru situații de dificultate
financiară, protejarea depozitelor populației în cazul în care banca intră în faliment și realizarea
unui sistem acoperitor de supraveghere a activității și asigurarea respectării regulilor de către
bănci și alți actori din piețele financiare (de ex. agențiile de rating). Pe lângă necesitatea întăririi
cadrului de reglementare pentru toți actorii din piața financiară, criza financiară globală a
subliniat cu claritate importanța integrării cât mai depline a băncilor din zona euro în mod
special, dată fiind rapiditatea propagării efectelor de contagiune. Astfel, pentru asigurarea
stabilității financiare şi încrederii pieţelor în zona euro şi în moneda unică, ieşirea din cercul
vicios dintre bănci şi guverne, şi defragmentarea pieţelor financiare, a reieșit ca fiind necesară
crearea Uniunii Bancare, care completează și consolidează Uniunea Economică şi Monetară.
Până în momentul de față, la nivelul liderilor europeni s-a obținut acordul şi s-a convenit asupra
realizării a doi piloni fundamentali ai Uniunii Bancare: (i) MUS – Mecanismul unic de
supraveghere și (ii) MUR – Mecanismul unic de rezoluție. Crearea unui cadru de reglementare
nou aferent sistemului financiar global presupune un pachet de reglementari adecvate şi
supraveghere eficientă pentru fiecare produs financiar, piaţă sau regiune. În acest sens, factorii
de decizie implicaţi au vizat stabilirea elementelor de bază ale unui cadru global de
reglementare financiară, care va conduce la o creştere a flexibilităţii sistemului financiar. Aceste
acţiuni vizează demararea unor reforme pentru îmbunătăţirea stabilităţii sistemului bancar,
crearea unui cadru de gestionare a crizei, precum şi adoptarea unor măsuri de întărire a
reglementării infrastructurii şi pieţelor financiare. Sunt avute în vedere cerinţe prudenţiale mai
ferme şi platforme transparente şi bine reglementate pentru operaţiunile cu instrumente
derivate, în vederea îmbunătăţirii stabilităţii sistemului bancar. Criza financiară globală a
subliniat necesitatea completării reglementărilor ferme cu realizarea unui grad cât mai mare de
integrare a sistemului bancar din zona euro. Astfel, existenţa unui cadru unic de reglementare
pentru instituţiile financiare, care va asigura o competiţie corectă şi o bună funcţionare a pieţei
bancare, trebuie acompaniată de un cadru unic de supraveghere pentru băncile din zona euro.
Unul din cele mai importante proiecte la care s-au angajat autorităţile europene încă de la
crearea euro şi totodată primul pilon al uniunii bancare este Mecanismul unic de supraveghere.
Acest mecanism presupune preluarea responsabilităţii privind supravegherea tuturor
instituţiilor bancare din zona euro de către Banca Centrală Europeană ( BCE ) începând cu
noiembrie 2014. Totodată BCE va îndruma supraveghetorii naţionali în activităţile de
supraveghere a băncilor mici care nu vor fi supravegheate direct de către BCE. Activitatea de
soluţionare a falimentelor bancare, atunci când acestea se impun, va urmări derularea în mod
eficient, centralizat şi cu un impact minim asupra contribuabililor a operaţiunilor de faliment.
Această activitate va fi derulată prin prisma celui de-al doilea pilon al uniunii bancare,
Mecanismul unic de rezoluţie. Costurile aferente procedurilor de rezoluţie vor fi suportate de
către sectorul privat şi susţinute de către un fond unic de rezoluţie, constituit prin contribuţiile
băncilor.
2. Pilonii Uniunii Bancare Construcţia Uniunii Bancare porneşte de la o bază comună
reprezentată de cadrul unic de reglementări, element esenţial pentru durablitatea proiectului în
sine şi, implicit, pentru completarea şi dezvoltarea Uniunii Economice şi Monetare (UEM).
Cadrul unic de reglementări, spre deosebire de Mecanismele unice de supraveghere şi rezoluţie,
vizează spaţiul UE în întregimea lui. Unul din avantajele consistente ale reglementării unice
este asigurarea tratării în mod echivalent a problemelor care pot să apară ulterior şi prevenirea
arbitrajului de reglementare. Una din condiţiile necesar a fi satisfăcute pentru optimizarea
funcţionalităţii UEM este crearea unui cadru unic de reglementare (“Single Rulebook”) care ar
conduce la o mai bună valorificare a potenţialului pieţei unice, ar preveni arbitrajul de
reglementare şi ar optimiza şi transparentiza mediul concurenţial, ar facilita gestionarea unei
posibile crize generată de intrarea în dificultate a unor instituţii transnaţionale şi, nu în ultimul
rând, ar îmbunătăţi considerabil alocarea capitalurilor şi gestionarea riscurilor. Setul unic de
reglementări comportă şi un anumit grad de flexibilitate vis-a-vis de materializarea unor
posibile riscuri la nivel naţional (de ex. deteriorarea stabilităţii financiare) sau la nivel
instituţional (de ex. deteriorarea capitalului unei instituţii de credit).
Mecanismul unic de supraveghere este compus1 din Banca Centrală Europeană (BCE) şi
autorităţile naţionale competente (ANC), autorităţile monetare relevante la nivel european,
BCE revenindu-i responsabilitatatea funcţionării în mod eficient şi coerent a mecanismului.
BCE şi ANC vor colabora şi cu autorităţile monetare desemnate (AND) cu privire la atribuţiile
şi instrumentele macroprudenţiale şi în ceea ce priveşte cooperarea strânsă1 . BCE îşi poate
exercita atribuţiunile de supraveghere în mod direct sau indirect. Băncile semnificative (circa
130, care deţin aproximativ 85% din activele bancare ale zonei euro)2 , băncile care au fost în
situaţia de a solicita sau primi sprijin financiar public direct şi primele trei bănci care activează
pe piaţa fiecărui stat membru, fac subiectul supravegherii directe. Băncile mai puţin
semnificative (circa 6000), care fac subiectul supravegherii indirecte a BCE, fiind
supravegheate direct de către ANC, pot intra sub supravegherea directă a BCE (la solicitarea
ANC sau după consultarea ANC) în situaţia în care acest lucru este necesar pentru a asigura
aplicarea consecventă a unor standarde înalte de supraveghere. Caracterul semnificativ al unei
bănci este stabilit în urma evaluării: i) – dimensiunii3 , ii) – importanţei pentru economia UE
sau economia oricărui stat membru4 şi iii) – importanţa activităţilor transfrontaliere. În ceea ce
priveşte atribuţiile şi instrumentele de supraveghere prudenţială, ANC sau AND pot aplica
cerințe ca băncile să dețină amortizoare de capital, la un nivel corespunzător, pe lângă cerințele
de fonduri proprii, inclusiv rate ale amortizoarelor anticiclice de capital, precum şi orice altă
măsură care vizează contracararea riscurilor sistemice sau macroprudențiale. BCE poate, în
situaţii de necesitate, să impună cerințe mai mari decât cele aplicate de către ANC sau AND în
legătură cu amortizoarele de capital şi măsuri mai stricte pentru contracararea riscurilor
sistemice sau macroprudențiale la nivelul instituțiilor de credit. Cooperarea strânsă dintre BCE
şi ANC a unui stat membru participant care încă nu a adoptat euro este un element definitoriu
al relaţiei şi condiţiilor în care respectivul stat membru se implică în MUS. Statul membru are
opţiunea de a iniţia procedura de aderare la Uniunea Bancară şi implicit acordul de cooperare
strânsă. BCE poate iniţia încetarea/suspendarea acordului de cooperare strânsă în situaţia în
care statul membru nu adoptă anumite măsuri corective sau nu îşi respectă obligaţiile care
derivă din acord. După expirarea unei perioade de 3 ani de la începerea cooperării strânse, statul
membru noneuro poate oricând să iniţieze procedura de încetare a acordului, oferind explicaţii
asupra motivelor care susţin solicitarea de încetare şi, în măsura în care este relevant, posibilele
repercusiuni negative în materie fiscală ale statului membru. Atribuţiile conferite BCE prin
regulament5 vor fi îndeplinite exclusiv pentru realizarea obiectivelor stabilite prin regulament.
Realizarea atribuţiilor de supraveghere va fi separată de realizarea atribuţiilor monetare din
punct devedere a personalului implicat, raportărilor ierarhice şi a reuniunilor. Consiliul
guvernatorilor va funcţiona diferenţiat pentru realizarea atribuţiilor de supraveghere şi,
respectiv, monetare. Operaţionalizarea MUS implică evaluarea cuprinzătoare a băncilor
semnificative din punct de vedere al criteriilor BCE şi constă în derularea etapizată a trei
exerciţii care vizează evaluarea riscurilor, evaluarea calităţii activelor (care are la bază
rezultatul evaluării riscurilor) şi testul de stres (care are la bază rezultatul evaluării calităţii
activelor). Mecanismul unic de rezoluţie1 , al doilea pilon al uniunii bancare, este construit
pentru a răspunde necesităţii de gestionare imparţială a măsurilor şi acţiunilor unice de redresare
şi rezoluţie cu scopul de a minimiza efectele economice negative şi tentaţia de a apela la
fondurile publice în situaţia în care o altă criză bancară se va manifesta. MUR este
complementar MUS care, după intrarea în vigoare în noiembrie 2014, va aduce în
supravegherea directă sau indirectă a BCE, băncile din zona euro şi alte state membre care vor
opta pentru a intra în UB. Mecanismul de rezoluţie va contribui la întărirea stabilităţii
economice şi financiare a pieţei unice şi va proteja contribuabilii, depozitele populaţiei şi
sistemul bancar în situaţia în care o bancă intră în dificultate financiară. Mecanismul va fi
realizat în jurul Comitetului unic de rezoluţie, agenţie deplin independentă a UE, a cărei
finanţare nu va fi asigurată din fonduri publice ci ex-ante, prin contribuţia sectorului bancar la
un Fond unic de rezoluţie. În situaţia în care apelarea la fondurile publice va fi necesară,
finanţarea va fi tratată ca un împrumut care va fi recuperat prin taxarea ex-post a sistemului
bancar. Comitetul unic de rezoluţie gestiona rezoluţia unei bănci, ceea ce presupune
restructurarea respectivei bănci urmărind evitarea hazardului moral, menţinerea stabilităţii
financiare, evitarea blocării funcţiilor critice ale băncii şi revitalizarea parţială sau totală sau,
după caz, declanşarea procedurilor de insolvenţă. După notificarea BCE privid intrarea în
dificultate a unei bănci, Comitetul va adopta o schemă de planificare a rezoluţiei, va indica
instrumentele relevante de rezoluţie şi suma necesară din fondul de rezoluţie. În procesul de
rezoluţie sunt implicate şi autorităţile naţionale de rezoluţie care vor asista Comitetul în
pregătirea măsurilor şi sunt responsabile ulterior de implementarea deciziilor de rezoluţie în
conformitate cu cadrul legal existent. Autorităţile naţionale vor acţiona sub supravegherea
Comitetului, iar în cazul în care implementarea rezoluţiei nu este conformă cu deciziile de
rezoluţie, Comitetul poate adresa direct băncii aflate în dificultate ordine privind executarea
deciziilor. În scopul susţinerii financiare a deciziilor de rezoluţie, Comitetul controlează
nemijlocit fondul unic de rezoluţie care urmează a ajunge la un nivel ţintă, echivalent a 1% din
depozitele garantate ale tuturor băncilor din statele participante la UB. Sursele de constituire
sunt fondurile de rezoluţie constituite la nivel naţional prin contribuţia băncilor autorizate pe
teritoriul naţional (în echivalentul a 10% din nivelul ţintă, începând cu anul 2015) şi contribuţia
băncilor autorizate pe teritoriul statelor membre participante (în echivalentul a 12,5% din
nivelul ţintă, începând cu anul 2016). Schema unică de garantare a depozitelor, se va realiza,
într-o primă etapă, sub forma unei reţele a schemelor armonizate de garantare a depozitelor, din
cauza dificultăţilor aferente construirii unei sheme unice de garantare. Divergenţele politice pe
subiectul costurilor de finanţare a schemei unice de garantare, care alimentează o abordare
asimetrică a subiectului în detrimentul unei abordări unice a statelor nordice şi sudice, explică
controversele dintre statele membre referitoare la construcţia şi necesitatea schemei unice de
garantare. Reţeaua schemelor armonizate de garantare a depozitelor bancare urmăreşte
uniformizarea regulilor referitoare la garantarea depozitelor. Necesitatea schemei unice de
garantare poate fi explicată prin nevoia de adaptare la noul context a Directivei privind
schemele de garantare a depozitelor adoptată în 1994, şi care nu a mai fost revizuită substanţial
de circa 15 ani. Ar fi fost, prin urmare, o bună ocazie de revizuire şi, simultan, de aducere a
reglementărilor privind garantarea depozitelor în linie cu spiritul de construcţie al celorlalţi doi
piloni ai UB. Practic, a fost făcut un avans, în sensul că faţă de 1994 când a fost reglementat un
nivel minim de armonizare, acum nu a fost susţinută1 ideea mutualizării resurselor schemelor
de garantare, însă s-a ajuns la un compromis care prevede2 armonizarea schemelor de garantare
a depozitelor existente la nivelul statelor membre prin stabilirea unui nivel armonizat garantat,
a unor proceduri simplificate şi termene mai scurte de rambursare şi a obligativităţii finanţării
ex-ante a schemelor de garantare naţionale. Chiar dacă, în această etapă, nu se are în vedere
construirea unui sistem unic supranaţional de garantare a depozitelor, măsura de compromis3
oferă opţiunea de a stabili un mecanism de împrumuturi reciproce între schemele de garantare
a depozitelor din statele membre UE. În această etapă, aceasta este singura formă de mutualizare
avută în vedere.
Pentru România, ca şi pentru alte state membre ale UE care încă nu au intrat în zona euro,
aderarea la uniunea bancară este opţională. Dat fiind faptul că, din punct de vedere juridic,
adoptarea euro este o obligaţie chiar dacă momentul realizării rămâne la latitudinea fiecărui stat
membru, şi că adoptarea euro implică automat intrarea în Uniunea Bancară, odată cu intrarea
în zona euro opţiunea intrării în Uniunea Bancară devine obligatorie după adoptarea monedei
unice. România i Bulgaria au ales să participe la Uniunea Bancară încă de la început, în
comparaţie cu alte state mai dezvoltate care au intrat în Uniunea Europeană mai devreme şi care
au decis să adopte o poziţie mai rezervată. Este notabilă, spre exemplu, performanţa Ungariei
de a fi cu un an înaintea Uniunii Bancare în ceea ce priveşte supravegherea sistemului bancar,
având ca argument funcţionarea credibilă a instituţiilor maghiare de resort, ca urmare a faptului
că metodologiile naţionale de supraveghere şi de rezoluţie au la bază aceleaşi norme europene
care reglementează mecanismele unice de supraveghere şi rezoluţie. Semnul de întrebare apare
în momentul în care este emisă concluzia care invocă si susţine opţiunea autorităţilor ungare de
a aştepta până la intrarea în vigoare şi testarea funcţionalităţii mecanismelor şi instituţiilor
europene. Întrebarea care necesită un răspuns, în această situaţie este: cât de credibilă este
funcţionarea instituţiilor maghiare de resort, care au la bază aceleaşi norme europene care
reglementează mecanismele unice de supraveghere şi rezoluţie, dacă autorităţile ungare
aşteaptă intrarea în vigoare şi testarea funcţionalităţii mecanismelor şi instituţiilor europene?
România a evaluat opţiunea de a adera la Uniunea Bancară prin prisma unor realităţi care ţin
seama de contextul actual şi de perspectivele construcţiei europene în ansamblu. Intrarea în
Uniunea Bancară este o alegere naturală sugerată şi susţinută de structura sistemului bancar din
România, în care băncile din zona euro deţin cu o majoritate consistentă (peste 70%) activele
nete şi capitalul sistemului bancar. Adoptarea monendei unice a fost fixată pentru anul 2019,
ceea ce implică şi asumarea automată a statutului de stat membru al Uniunii Bancare. Astfel,
există opţiunea de a participa la construcţia proiectului (în mod evident avantajoasă dar nu
lipsită de riscuri) sau obligaţia intrării în proiectul Uniunii Bancare aşa cum a fost el construit,
la momentul adoptării euro. Mai mult, statutul de stat membru al Uniunii Bancare diminuează
barierele de intrare în piaţă şi reduce distorsiunile concurenţiale optimizând competitivitatea,
asigură o supraveghere mai eficientă şi elimină arbitrajul jurisdicţional şi, nu în ultimul rând,
menţine intenţia de intermediere a băncilor străine, acţiuni ce pot fi evaluate ca avantaje în
favoarea statelor membre. Adoptarea unei poziţii rezervate care poate justifica ramânerea în
afara Uniunii Bancare poate genera dezavantajul izolării şi neparticipării la o construcţie care
oricum va produce efecte (“misalignment risk”) asupra sistemului financiar, indiferent dacă
statul în cauză va fi sau nu membru al acestei construcţii. Există şi riscuri aferente aderării la
Uniunea Bancară, care nu ţin însă neapărat seama de momentul asumării apartenenţei, de
importanţa economiei ca mărime sau adâncimea sectorului financiar şi vizează statele care au
aderat. Riscul de a fi prea mic pentru a conta (“alignment risk”) reflectă temerea statelor
membre ale Uniunii Bancare (indiferent de statutul de membru al zonei euro sau nu) de a fi
puse în situaţia de a se supune unor condiţii generale cu caracter obligatoriu, imparţiale sau
necalibrate corespunzător şi fără posibilitatea accesării unor clauze derogatorii sau a unor
iniţiative decizionale corective, ca urmare a unei reprezentativităţi insuficiente în forul
decizional (al Mecanismului unic de supraveghere cu precădere). Această problemă a fost
soluţionată prin înfiinţarea unui organism de mediere care poate să intervină în cazul în care
Consiliul guvernatorilor respinge o decizie a Comitetului de supraveghere. O altă preocupare a
statelor membre participante a vizat modul în care se vor calcula contribuţiile la Fondul unic de
rezoluţie, iar soluţia adoptată constă în dimensionarea contribuţiei în funcţie de volumul
pasivelor sistemului bancar, mai puţin fondurile proprii şi depozitele garantate. Astfel,
contribuţia statelor membre va fi corelată cu gradul de intermediere din economie şi nu cu
mărimea sau importanţa economiei în cadrul uniunii (de exemplu nivelul de dezvoltare al
economiilor României şi Poloniei sunt situate pe paliere distincte, însă gradul de intermediere
financiară este relativ scăzut în ambele economii). Aderarea României la Uniunea Bancară
poate avea valenţa unui stagiu de pregătire a sistemului financiar pentru momentul adoptării
euro, moment care necesită o pregătire eficientă a economiei, deoarece marchează începutul
unui nou proces competiţional. A privi adoptarea euro ca fiind soluţia pentru rezolvarea
imediată a vulnerabilităţilor unui stat este, în cel mai probabil caz, o strategie păguboasă.
“Adoptarea euro nu trebuie văzută ca o metodă rapidă pentru rezolvarea vulnerabilităţilor
economice. Ar trebui, mai degrabă, să fie parte a unei politici strategice pe termen lung.”
menţiona Joaquin Almunia, comisarul european pentru politici monetare şi economice în
noiembrie 2009. Adoptarea euro implică renunţarea la moneda naţională şi politică monetară
proprii şi necesită îndeplinirea sustenabilă a criteriilor de convergenţă ceea ce, din punctul de
vedere al comisarului european pentru politici monetare şi economice “… este în interesulatât
al actualilor membri ai zonei euro, cât şi ai celor care doresc să devină membri, deoarece
subliniază angajamentul şi abilitatea acestora pentru un mediu macroeconomic stabil după
renunţarea la politica monetară proprie şi la moneda naţională”. În acest context, politicile
fiscale şi structurale rămân singurele pârghii de corecţie a derapajelor şi trebuie avut în vedere
faptul că este posibil să asistăm la o creştere a vulnerabilităţii economiei la şocuri interne şi/sau
externe câtă vreme politica fiscală va putea fi încărcată cu realizarea unor obiective partinice
de natură