UNIVERSITATEA DIN BUCURETI

Facultatea de Administraie i Afaceri

Administraie i politici publice n Uniunea European

TEORII ALE GUVERNANEI EUROPENE

Masteranzi: Dimofte Cristina

Lzrescu Iulia
Matei Lavinia
Mironescu Andrada
Popescu Medina

CUPRINS

Cap. I Examinarea genealogic i istoric a schimbrilor guvernanei n societile

democratice................................................................................................................................... 3
1.1 Uniunea European a Celor 15.....3
1.2.Uniunea Europeana: definiii, instituii, principii: intre interguvernamentalism si
supranationalism...4
Cap. II Guvernana n Uniunea European.5
2.1. Conceptul de guvernan.......5
2.2. Extindere i guvernana Uniunii Europene: Extindere, rationalism,
constructivismreturn in Europe ....................................................................................................9
2.3. n cutarea Marii Europe sau cealalt Europ..........................................................10
Cap.III Multilevel governance: new regionalism, competiie, actori locali i regionali,
subsidiaritate.............................................................................................................................11
3.1. Conceptul de governance i multi-level governance. Abordare comparativ.....11
3.2. Principiile bunei guvernane(good governance)..13
Cap.IV Caracteristiciile guvernantei multi-nivel: Tipuri de MLG: Tip I si II Concepte : autoritati
supranationale, nationale si sub-nationale, Dispersia autoritatii: verticala si
orizontala.............................................................................................................................................14
4.1 Trsturile modelului multi-level governanc...14
4.2 Tipuri de multi-level governance....15
4.3 Distribuia vertical a competenelor ntre autoriti......16
4.4 Dispersia autoritii pe orizontal .....23
4.5 Flexibilitate i continuitate..25

Bibliografie..26

Teorii ale guvernantei europene

2

1. Examinarea genealogic i istoric a schimbrilor guvernanei n societile

democratice
1.1 Uniunea European a Celor 15
Comunitile Europene au cunoscut nu numai fenomenul adncirii construciei legislative,
economice, monetare, instituionale ci i lrgiri succesive, demarate la sfritul anilor 60.
Uniunea European a nregistrat prima lrgire n 1995, iar a doua n 2004, urmnd s cunoasc a
treia n 2007. Orice extindere a UE a presupus, dincolo de un efort economic, o reform a
instituiilor europene, premis, din punctul nostru de vedere, a naterii viitoarei federaii
europene.
Numrul membrilor UE a crescut, n 1995, de la doisprezece la cincisprezece. Trei state:
Austria, Finlanda i Suedia (Norvegia refuznd din nou aderarea) s-au adugat construciei
comunitare. Ea s-a realizat la scurt timp dup intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht i
dup anunarea criteriilor de admitere de la Copenhaga din 1993 (criteriul politic: stat de drept,
pluripartidism, aprarea drepturilor fundamentale ale omului, protecia persoanelor aparinnd
minoritilor naionale; criteriul economic: economie funcional de pia care s fac fa
presiunilor concureniale ale pieei interne europene; adoptarea acquis-ului comunitar).
Pe parcursul evoluiei UE, rolul Comisiei a crescut datorit aspectelor tehnice ale negocierii
i a misiunii sale diplomatice pe lng statele candidate.
Parlamentul European urmrete foarte strict procesul de negociere, att prin raportorii si
speciali pentru fiecare stat candidat, ct i prin avizul final pe care l acord Tratatului de aderare
fiecrei ari n parte.
Consiliul European, de asemenea, joac un rol fundamental prin hotrrile politice
(orientrile politice) pe care le ia, stabilind deschiderea negocierilor i finalizarea acestora. La
rndul su, Consiliul de Minitri al Uniunii are un rol fundamental, fiind cel care ia decizia
bazat pe unanimitate, privind extinderea i semnarea Tratatului de aderare. Statele membre sunt
reprezentante prin minitrii lor la acest proces, ele avnd sarcina final de a ratifica tratatele de
aderare.
Primii adereni au fost ns state membre ale Asociaiei Europene a Liberului Schimb
(AELS) creat, n 1959, ca rspuns la CEE. ntre cele dou organizaii a fost realizat un acord de
liber-schimb, n 1972 (Bulletin CE, no.7/8 1972), iar prin Declaraia comun de la Luxemburg,
acordul a fost nlocuit de un proiect mult mai generos: Spaiul Economic European. Pornind de la
acest acord, Comisia i reprezentani ai unor state precum Austria, Suedia, Elveia s-au ntlnit de
mai multe ori, ntre anii 1985-1995 (Gal 2005: 240-241; Moreau Defarges 1995: 269-272).
Cei trei adereni, n ciuda faptului, c erau state mici ca populaie i ca suprafa teritorial
(Austria: mai puin de 8 milioane de locuitori, Finlanda: 5 milioane; Suedia: aproape de 9
milioane) au suscitat numeroase discuii legate, mai ales, de ncadrarea lor n instituiile
comunitare.
S-a pus problema votului cu majoritate calificat n cadrul Consiliului de Minitri i mai ales
a minoritii de blocaj. Unii doreau meninerea vechii minoriti de blocaj (26 din 76), mai uor
de atins (a se vedea Marea Britanie i Suedia), n timp ce alii doreau ridicarea acesteia de la 27
din 90. S-a ajuns n cele din urm la compromisul de la Ioannina (29 martie 1994) conform

cruia dac membrii Consiliului reprezentnd un total de 23 la 26 de voturi indic intenia lor
de a se opune lurii unei decizii de ctre Consiliu cu majoritate calificat, Consiliul va face tot
ceea ce este n puterea sa pentru a ajunge ntr-un rgaz rezonabil i fr a aduce prejudicii
limitelor obligatorii fixate prin tratate i dreptul derivat [] la o soluie satisfctoare care s
poat fi adoptat cu cel puin 68 de voturi (Moreau Defarges 1995: 269).
n acelai timp, neutralitatea de care s-au bucurat cele trei state pn la aderare a suscitat, de
asemenea, unele ntrebri. Adernd la UE, ele i-au asumat i articolul J.4 al. 1 din Tratatul de la
Maastricht care stipula definirea la termen a unei politici de aprare comune, care ar putea
conduce la un moment dat la o aprare comun.
Integrarea celor trei state n UE, ale cror cereri de aderare sunt mai vechi (Austria 1989;
Suedia, iunie 1990; Norvegia, n noiembrie 1991), a fost facilitat i datorit Tratatului dintre UE
i Asociaia European a Liberului Schimb, semnat la Porto, 2 mai 1992, prin care s-au pus
bazele Spaiului Economic European, 22 septembrie 1992(Rapport de Commision 1993: 287).
Acordurile dintre CEE i Asociaia European a Liberului Schimb s-au concretizat prin
acorduri bilaterale cu fiecare stat n parte. Au fost semnate astfel de acorduri pentru agricultur i
trafic rutier cu Austria i Elveia i pentru pete cu Irlanda, Norvegia i Suedia.
Tratatul prevedea i un cadru instituional comun: un Consiliu al Spaiului Economic
European, un Comitet mixt al nalilor funcionari, un Comitet parlamentar paritar i un
Comitet consultativ), ce permitea rilor din Asociaia European a Liberului Schimb s fie
informate i consultate, dar fr s participe la deciziile Comunitii (LEEE 1994: 60).

1.2 Uniunea Europeana: definiii, instituii, principii: intre interguvernamentalism si

supranationalism
Sistemul politic al UE

Conceptele de federalism, regionalism, regionalizare, regiune, descentralizare sunt

subiecte mult dezbtute n diferite medii europene. Susintorii regionalismului i federalizrii
las impresia c ar fi soluia optim pentru conservarea tradiiilor comunitilor minoritare sau
majoritare, pentru afirmarea ceteanului n raporturile sale cu statul de provenien i cu
Uniunea European sau ale altor organizaii europene. Toate curentele de gndire european
accept federalismul, ns ele difer prin raportul pe care l stabilesc ntre statul-naiune,
instituiile supranaionale i ali actori locali sau regionali. Ce este federalismul? Thomas Fleiner,
directorul Institutului federalismului de la Universitatea Fribourg (Elveia), vede federalismul ca
un instrument instituional tradiional care asigur un statut de cvasistat sau de suveranitate
limitat comunitilor care doresc s aib propria lor autonomie i, de asemenea, drepturi
garantate de stat. Acest statut autonom este nscris n constituia acestor state. ntr-un stat federal,
comunitile etnice se bucur de un drept colectiv la autonomie adic de autogestiune a zonei
lor i de o putere partajat cu fiecare din componentele federaiei. Ele iau parte la deciziile care
permit lrgirea sau limitarea autonomiei lor i a puterii legislative, judiciare, executive i fiscale
a componentelor federaiei.
Federalismul se bazaeaz pe o mprire teritorial, dar o ar poate fi organizat i n
funcie de comunitatea de limb i religie (ex. Elveia, Germania, Belgia).
Partizanii statului-naiune (Charles de Gaulle) consider c n unitatea european trebuie
s privilegieze statul ca principal actor. Ei accept s cedeze competene ctre instituiile
4

comunitare, conservnd autoritatea politic a statului. n construcia european, ei au fost adepii

unanimitii ca principiu fundamental n luarea deciziilor. Consiliul de Minitri, principala
instituie legislativ i de decizie n UE, este expresia conservrii i afirmrii suveranitii
statului-naiune n construcia european. Forma de organizare care corespunde acestei teorii,
numit i interguvernamentalism, este confederaia. Confederaia este una din formele de
partajare a puterii, care permite statului membru s aib rolul principal. State cu o tradiie statal
puternic, ca Frana i Mare Britanie, sunt adepte ale acestui tip de organizare a viitorului stat
european.
Charles Ricq face o distince ntre regionalism i regionalizare. Regionalismul este
rezultatul unui proces de jos n sus, de contientizare de ctre unele comuniti a unor
dezechilibre regionale, a subdezvoltrii economice, a alienrii etnoculturale, a centralismului
statului n care triesc etc. Regionalizarea este procesul de sus n jos, prin care statele
contientizeaz dezechilibrele regionale cu toate fenomenele care le nsoesc, alienare
etnocultural, subdezvoltare economic, centralism exagerat, i trec la descentralizarea
sistemului lor politico-juridic printr-o instituionalizare la nivel regional. Cele dou fenomene
sunt complementare i, ca urmare, se confund de cele mai multe ori. Specialitii consider c
regionalismul este un instrument mai puin eficace dect federalismul n privina acordrii de
posibiliti de afirmare minoritilor etnice.
2. Guvernana n Uniunea European
2.1 Conceptul de guvernan
Conform lui A. Pagedon prima utilizare a termenului de guvernan n sensul actual,
aparine Bncii Mondiale, care ntr-un raport din 1989, privind dezvoltarea economic n rile
africane, scria despre o criz a guvernanei, privit ca manier de a exercita n sens pozitiv
actul guvernrii de ctre statele constituite n rile post-coloniale, mpreun cu organismele
economico-financiare internaionale i cu ali ageni economici, lsnd s se neleag faptul c
este necesar o nou structurare a relaiilor internaionale astfel nct ntre state, ntre
organizaiile internaionale (mai ales cele cu atribuii economico-financiare), societile civile,
ntreprinderile i societile multinaionale s se stabileasc raporturi prin care economia i
finanele acestor ri s fie bine gospodrite. Banca Mondial ncerca astfel s introduc o
depolitizare i o dezideologizare a economiei i finanelor, prezentate ca elemente ale oricrei
societi moderne care trebuie s funcioneze bine, eficient i integru, oricare ar fi forele politice
aflate la guvernare, oricare ar fi structura valorilor culturale ale unei ri.
Pierre de Senarecles consider c relaiile internaionale sunt marcate de transformri
profunde, de apariia unor raporturi noi ntre ageni noi, de tendine de evoluie pe care aparatul
categorial tradiional nu are totdeauna capacitatea de a le oglindi. Reaezarea rolului statului,
afirmarea proceselor de integrare regional, sfritul Rzboiului Rece i tendinele de globalizare
i mondializare pun probleme noi legate de raporturile de putere, de capacitatea oamenilor de a
stpni, de a regla noile relaii pe care le impune ntlnirea unor proiecte de interes larg.
Dezintegrarea URSS, prbuirea regimurilor comuniste, creterea rolului ntreprinderilor
multinaionale i accelerarea mondializrii, evoluiile modurilor de producie, creterea tehnicilor
internaionale, progresul exploziv al sistemelor de informaie i comunicare, deregularizarea
schimburilor de pe pieele monetare i financiare au sporit interdependenele la scara rilor
5

dezvoltate, dar i la scara globului. Astfel vechile clasificri geopolitice nu mai au valoare, nu
mai pot explica dinamica globalizrii pieelor, creterea economic rapid, descompunerea i
recompunerea unor tipuri de solidariti colective. Au aprut procese noi rzboaie etnice i
religioase, probleme umanitare care cer noi soluii globale. ncercarea de a ntri vechile
mecanisme instituionale internaionale (ONU) a dovedit faptul c n faa unor situaii anarhice
ele sunt inoperante.
Guvernana a fost pentru muli autori conceptul salvator care s pun n eviden un nou
mod de a soluiona problemele internaionale nglobnd vechile formule ale guvernrii pentru a
propune un prioect de ordine internaionale, de pace i dezvoltare, realizate prin aportul unui ct
mai mare numr de actori, chair dac guvernana nu este nc bine definit. P. de Senarcles scrie
c guvernana traduce ideea c guvernmintele statelor nu au monpolul puterii legitime, c
exist alte instituii i actori care contribuie la meninerea ordinii, participnd la reglarea
economic i social. Aceasta deoarece mecanismele de gestiune i control al afacerilor publice
implic un nivel local, naional i regional, un ansamblu complex de structuri birocratice, de
puteri publice mai mult sau mai puin ierarhizate, de ntreprinderi, grupuri de presiune private,
micri sociale fa de care guvernele nu au monopolul funciilor de comand i arbitraj politic.
Funciile de organizare, conducere i negociere sunt asigurate de un larg evantai de organizaii
guvernamentale i neguvernamentale, de ntreprinderi private i de micri sociale, care
contribuie cu toate, n ansamblu la anumite forme de reglare politic, economic i social la
nivel naional i internaional. Atunci cnd n numele guvernanei se ncearc o teoretizare a
proceselor pe care le exprim, demersurile doresc s depeasc anumite percepte ale realismului
politic, s treac dincolo de abordarea relaiilor internaionale ca raporturi de for, pentru a pune
n eviden rolul vieii societilor, respectiv a organismelor lor instituionale care i asum
intervenii n orientarea comportamentelor statelor. Dei nu exist o putere de coerciie,
asemntoare statului n plan intern, n viaa internaional nu domin anarhia sau exclusiva
manifestare a marilor puteri: numeroii actori, existeni n prezent, recunosc reguli ale jocului,
accept o serie de obligaii, urmeaz cerinele unor practici reglementative, formale sau
informale. Senarcles scrie c acest neo-instituionalism este inspirat de anumite lucrri asupra
fenomenului birocraiei, asupra culturii organizaiilor, interesndu-se mai puin de mandatele
organizaiilor i mai mult de practicile pe care ele reuesc s le impun pn la urm. Pentru
Oran Young baza unei bune guvernane o constituie ansamblul de instituii, legi, proceduri i
norme care permit oamenilor s-i exprime preocuprile i s lupte pentru aprarea intereselor
lor ntr-un contex relativ previzibil i echitabil. Structruile internaionale nu reflect numai
ierarhiile de putere, ci i interaciunile dintre variaii ageni care au ateptri, obiective, interese
i preferine pe care i le urmresc mpreun cu guvernmintele. Astfel, pentru Senarclens,
guvernana aparine categoriei regimurilor, accentund asupra necesitii cunoaterii actorilor, a
interdependenei complexe care i leag i n acelai timp i oblig s se supun unei logici
utilitare i pragmatice, unei confruntri a mizelor, printr-o negociere care s degajeze consensul,
s faciliteze cooperarea i s stopeze eventualele conflicte.
Guvernana i definete natura i practicile n afara puterii statului care este redus la rolul
de partener al celorlali actori; menirea lui ar consta n identificarea problemelor i funciilor n
dezvoltarea crora este interesat o colectivitate, n integrarea i reglementarea global a
nfptuirii lor i responsabilizarea celor ce i asum soluiile. La scar local guvernanaa poate
soluiona problemele unei comuniti solicitnd puterii publice un stil nou de guvernare, o
sensibilitate sporit fa de cerinele populaiei i un comportament care s duc la o ameliorare a
condiiilor de via ale oamenilor, la scar internaional, rolul statelor n gestionarea
6

problemelor comunitii proprii nu poate fi eludat i este greu de imaginat disoluia structurilor i
funciilor lui la nivel macro-social. De aici ideea unor analiti pentru care guvernana este un
ghid al orientrii conduitelor viitoare n relaiile sociale naionale i internaionale, ntre ele
precum i ntre ele i sistemul statal, care s-a elaborat pe modelul occidental dar nu este sigur
c el se va confirma n evoluia viitoare.
n faa proceselor de mondializare, guvernana propune a treia soluie, fa de integrarea
greu de suportat de ctre state i anarhia greu de suportat de ctre popoare, cea a unui echilibru
funcional ntre ageni diveri dar cu real putere n relaiile internaionale. Senarclens consider
c n relaiile internaionale s-au produs importante schimbri de jocuri, de actori, de finaliti
i de reguli care propun dislocarea nelesurilor vechi date organizrii relaiilor internaionale,
dar pe care guvernana nu le poate substitui. Este recunoscut amploarea proceselor de
globalizare, dar refuz ideea statului planetar care aeaz oamenii prin reeaua informaional
n raporturi de proximitate. Integrarea economic mondial a dus la multiplicarea agenilor
scenei internaionale, la schimbarea rolului statului de actor privilegiat, pentru c odat cu el
(mpreun sau mpotriva lui) activeaz organizaii, ntreprinderi, experi, asociaii care se
manifest n numele unor societi civile, genernd o cooperare transnaional cu reele specifice,
care nu mai sunt controlate de ctre guverne, dar cu care se afl ntr-o strns interdependen.
Guvernele sunt n situaia de a negocia cu aceste reele soluii la probleme sectoriale importante
pentru societile civile proprii. Statele trebuie s negocieze nu numai ntre ele ci i cu ageni
exteriori sau interiori, poziionai ca actori ai raporturilor internaionale, care diminueaz rolul
organizaiilor internaionale tradiionale cum este ONU. n acest nou cadru al relaiilor
internaionale marile puteri generatoare ale practicilor cuprinse sub conceptul de guvernan
nu le acord acestora prea mare importan, fie pentru c diplomaia lor este greoaie, ineficient,
fie pentru c structurarea lor este ntemeiat pe principiul egalitii statelor ineficient i
nerealist n optica teoreticienilor guvernanei. Orict de ampl ar fi mondializarea, iluziile ei
privind generalizarea planetar a modernitii sunt risipite de constatarea c 2-3 institiii i cteva
centre de afaceri (10) stimuleaz i controleaz activitile economice de vrf, n timp ce zone ale
globului sunt complet ignorate. Senarclens scrie c mondializarea coincide cu persistena i
deseori cu aprofundarea anumitor linii de fractur, societi ntregi fiind abandonate n stare de
subdezvoltare, neintegrate, nesincornizate istoriei actuale. Acolo, securitatea colectiv,
meninerea pcii sau dezvoltarea economico-social devin doar pentru cteva zile subiecte
mediatizate dac marile puteri doresc acest lucru i intervin umanitar cu tehnologia lor
sofisticat. Slbiciunea statelor de acest fel, care nu au o baz economic, unde capacitile
administrative sunt reduse iar raporturile politice nesupuse exigenelor modernitii, unde apar
violene civile, conflicte regionale, deplasrile de populaie i dominaia fanatismelor
fundamentaliste nu pot fi n nici un caz un argument al guvernanei.
Pentru multe pri ale globului guvernana este un concept fr acoperire pentru c acolo
aciunile nonguvernamentale sau de tip tradiional nu soluioneaz nimic. Acolo sunt doar
reflexele jocurilor de interese ale marilor puteri. Pentru alte zone ale globului, unde s-a dezvoltat
o economie racordat la exigenele mondiale parial, guvernana nu poate dect s genereze
respingere pentru c politicile liberale le comand la asumarea unei competiii pe care nu o pot
susine. n ambele situaii reacia intern este de respingere a guvernanei i odat cu ea, a
multiplicrii relaiilor cu rile dezvoltate. Relaiile internaionale contemporane sunt marcate de
deosebirile care devin discrepane, ntre un numr redus de state dezvoltate i un mare numr de
ri care se confrunt cu grave probleme de gestionare a resurselor proprii pentru a-i pstra
identitatea colectiv i a-i asigura un trai decent. Miza guvernanei asupra mecanismelor de
7

pia, ca regulator al schimburilor mondiale (Runda Uruguay), se va lovi de marile contradicii

pe care le va genera: ntre sectoare care se vor dezvolta i altele care vor decdea, ntre bogai i
sraci, ntre producie i consum.
Senarclens consider c vor avea loc schimbri n relaiile internaionale, deoarece
multiplicarea raporturilor dintre oameni n societatea internaional are un grad real de
obiectivitate, chiar dac nu i cadena cerut de guvernan. Aceast evoluie nu va altera esena
politicului, care cuprinde raporturile de autoritate i putere, instituiile i procedurile pentru
arbitrarea conflictelor; nu va mpieta asupra valorilor i necesitii repartiiei mai echitabile a
resurselor, nu va disloca mijloacele de coerciie pentru a asigura securitatea i a apra legturile
de solidaritate ale marilor comuniti. Ierarhiile de putere, spaiile de solidaritate, identitile
colective, frontierele i instituiile delimitnd i structurnd schimburile ntre societi nu sunt
niciodat imuabile; ele evolueaz constant. Statele-naiuni se dezagreg cteodat, pot forma
confederaii, federaii sau pot inventa forme instituionale hibride, cum este UE de azi.
Conflictele inerente esenei politicului nu au cu toate acestea nici o ans de a se dizolva durabil
ntr-o guvernan de natur tehnocratic i administrativ.
Relaiile internaionale actuale evideniaz faptul c asistm la cutarea unui model
explicativ care s surprind actualele procese i tendine ce ne marcheaz, de a cuprinde
conceptual o realitate care se face ntr-un ritm ameitor. Scena internaional nu mai este
dominat constant de un anumit tip de probleme, pentru c agenda lor este variabil, modalitile
de soluionare trebuind s se primeneasc necontenit, dup o logic a discontinuitilor
accelerate, n care reperele de altdat se dilueaz fr a aduce n urma lor puncte de sprijin
pentru aciunile colective, reguli de joc pe care s le respecte toi actorii. n esena lor, relaiile
internaionale rmn ceea ce au fost mereu: schimburi ntre comuniti umane, ntre oamenii care
le alctuiesc, structurai societal, cultural i instituional. Relaiile internaionale actuale stau sub
semnul unor tendine contrarii de evoluie, oblignd societile i conductorii lor la operarea cu
opiuni, nu totdeauna uor de luat. Astfel procesele de globalizare i mondializare sunt nsoite de
cele ale regionalizrii, ntr-un mers cnd simultan cnd ciclic, alternativ. n faa pierderii
reperelor colective, a iruperii societilor n arena internaional, a dificultilor reale ale teoriilor
de a se construi ca explicaii viabile ale faptelor, numeroi teoreticieni i oameni politici se ntorc
spre statul-naiune, ca factor central, ca punct de sprijin n msur s structureze aciunile
societilor, att n planul vieii lor interne ct i n angajamentul lor n relaiile internaionale.
Aceleai procese genereaz ns convingerea altora c statul naional nu mai este cel mai potrivit
cadru al structurrii conduitelor colective, el trebuind s lase loc unor micro sau mediostructuri,
mai apte s angajeze aciunea subsidiar fa de comuniti cu goemetrie variabil i solidariti
plurivalenate. Trebuie cutat formula cea mai bun pentru a echilibra cele dou tendine, ele
punnd n discuie optimul integrrii colective a oamenilor i prin acesta al schimburilor
reciproce, al participrii lor la o via internaional care i leag tot mai strns, n reele tot
mai numeroase, de la planul interindividual la cel al colectivitilor locale, apoi al identificrilor
comunitare, pn la scara mondial. Astfel, trebuie gsite posibilitile factorilor politici,
instituionali de a introduce o ordine, la fiecare palier precum i la scar global, reflex al
diverselor nivele de integrare a oamenilor. Nu este pus n discuie problematica unei ordini ci a
felului, a tipului de ordine pe care societile le vor pune n lucru, compatibilizate la scar
planetar, rspunznd la ntrebarea: ce modele de ordine sunt posibile pentru ca de aici s se
stabileasc cele dezirabile? Aceste modele vor trebui s echilibreze tendinele localiste,
regionaliste cu cele globaliste, ale unui guvernmnt mondial, expresia aceasta nsemnnd c
omenirea are nevoie de o reglementare minim, dar de cuprindere universal, a
8

comportamentelor tuturor actorilor si. n msura n care relaiile internaionale angajeaz tot
mai multe domenii de activitate uman i colectiviti din ce n ce mai ample, aciunea unui
agent n cadrul lor este dependent i are consecine n sfere i la nivele deseori greu de anticipat.
Responsabilizarea conduitelor n relaiile internaionale devine indispensabil structurrii lor sub
semnul unor valori general-umane, sub imperativul construirii dialogului i pcii ntre oameni.
Multiplicarea i diversificarea raporturilor dintre oameni la scar planetar sunt nsoite de o
sporire a respectului reciproc, de o dorin de cunoatere a valorilor celuilalt, de un efort de a
raionaliza fluxurile care leag comunitile umane ntre ele.
Procesele de identificare se cer echilibrate cu cele de nscriere a diverselor societi
particulare i a oamenilor care le compun n efortul general al omenirii de a progresa, de a-i
satisface la parametri tot mari nevoile fundamentale, aceleai pentru toi. Este clar faptul c
roadele civilizaiei tiinifice-tehnice, odat rspndite la scar planetar, vor apropia modurile
de via i de gndire ale oamenilor iar relaiile lor multiplane vor spori interdependenele; dar
este la fel de clar dorina lor de a-i pstra specificul identitar, de a-i asuma, n multitudinea
fluxurilor n care sunt prini, partea lor de cer. Pentru diverse domenii ale relaiilor
internaionale sunt deja puse n lucru formule ale unei reglementri, regionale sau globale, sunt
create cadre instituionale i normative care se ntrees, se ntreptrund, ceea ce ne ofer baza
unui anumit optimism privind capacitatea idealului de a nsufleii construirea unei lumi a pcii.
2.2 Extindere i guvernana Uniunii Europene: Extindere, rationalism,
constructivismreturn in Europe
De la Comunitatea European la Uniunea European
Consiliul European de la Strasbourg, din 8-9 decembrie 1989, pe baza raportului elaborat
de grupul Guigon, a constatat c majoritatea simpl era ntrunit pentru
convocarea Conferinei Interguvernamentale al crei rol era revizuirea tratatelor anterioare.
Lucrrile Conferinei au trebuit ns amnate la cererea cancelarului Helmuth Kohl, aflat n plin
campanie parlamentar (Gerbet 1994: 438). Cu toate acestea, pn la deschiderea lucrrilor
Conferinei, o serie de msuri necesare primei etape a UEM au fost puse n aplicare.
Liberalizarea total a capitalurilor a devenit efectiv n opt ri.
Constatm totodat o ntrire a politicii economice n cadrul Consiliului de Minitri i o
cooperare a bncilor centrale n domeniul monetar, datorat mai ales lrgirii
atribuiilor guvernatorilor. Conferina Interguvernamental nu se putea mrgini doar la un tratat
privind UEM. Din punct de vedere instiuional, crearea UEM presupunea un transfer de
competene de la nivelul parlamentelor naionale ctre instituiile de la
Bruxelles, unde poziia dominant o avea Consiliul de Minitri, un organism interguvernamental.
De la Comunitatea European la Uniunea European.

2.3 n cutarea Marii Europe sau cealalt Europ

Falimentare economic, mcinate de concurena eli-telor interne, depite de concurena

tehnologic cu lumea apusean, regimurile comuniste au czut rnd pe rnd, n
1989. Cderea lor a fost accentuat de perestroika lui Gorbaciov din anii 1985-1989, pregtit
anterior de Andropov, cel care a organizat incubatoarele perestroiki (Thom 1996: 49).
Disoluia regimurilor comuniste a atras dup sine i sfritul celorlalte structuri ale blocului de
Est, precum Consiliul de Ajutor Economic Reciproc (CAER) (9-10 ianuarie 1990) i Pactul de la
Varovia (25 februarie -1 iulie 1991).
Dornice de libertate i de rentoarcerea n Europa, statele din Europa Central au
refuzat s participe la proiectul gorbaciovist al Casei Comune Europene, avnd
i sentimentul c erau, n acelai timp, excluse din Piaa Unic European (Rupnik 1990: 362).
Primii pai care s-au fcut n direcia apropierii celor dou Europe au fost marcai de
activitatea Conferinei pentru Securitate i Cooperare n Europa (CSCE), singura
organizaie european care reunea state europene occidentale, Statele Unite i Canada, precum i
fostele ri socialiste (mai puin Albania) (Ghebali 1989).
n faa noii realiti, CSCE devenit, n 1994, Organizaia Pentru Cooperare i
Securitatea n Europa (OSCE), s-a dovedit incapabil s ofere soluii. Dintr-un organism
paneuropean, la care participau SUA i Canada, OSCE s-a transformat ntr-o organizaie
europeano-ame-ricano-asiatic, structurat pe principii interguvernamentale,
fr nici o posibilitate de intervenie efectiv n zonele calde ale Europei (Ghebali 1996: 637).
Pentru a da un rspuns provocrilor mediului internaional, Consiliul Atlanticului de Nord
(7-8 noiembrie 1991) va propune, la iniiativa Statelor Unite i a Germaniei, crearea unui
Consiliu de Cooperare Nord-Atlantic, un forum de consultri ce regrupa toate statele provenind
din cele dou aliane (NATO i Pactul de la Varovia), destinat s ntreasc securitatea i
cooperarea de la Vancouver la Vladivostok (Guilhaudis 1993: 147). Consiliul de Cooperare
Nord-Atlantic nu era o organizaie internaional, ci doar o instan de dialog i de consultare
cu privire la chestiuni politice legate de securitate i, eventual, un cadru pentru cooperrile
practice. Organizaia care va juca un rol important n apropierea celor dou Europe va fi, fr
ndoial, Consiliul Europei, un puternic mijloc de unificare n jurul principiilor occidentale.
Statutul fiecarui membru era marcat de respectabilitate, semn c noul stat membru a
rupt-o cu trecutul i, n acelai timp, se angaja s respecte principiile drepturilor fundamentale ale
omului, condiie important i necesar pentru asocierea statelor central i est-europene la
Uniunea European. Nu ntmpltor, aceste state vor considera Consiliul Europei ca
anticamera de intrare n structurile comunitare.
Declaraia comun a lui Franois Mitterrand i Helmuth Kohl, din 20 aprilie 1990, n
favoarea accelerrii construciei politice a Celor 12 a deschis calea spre mult ateptata Conferin
Interguvernamental, un pas important spre dezbaterile federaliste de la nceputul anilor 90. Cei
doi au propus, ntr-o declaraie comun, convocarea a dou con-ferine, una viznd uniunea
politic, iar cealalt UEM. n ciuda poziiei contrare a premierului britanic Margaret Thatcher,
care refuza orice proiecte cu tent supranaio-nal-federal, cei doi au reluat ideile ntr-un text
comun din 6 decembrie 1990. Ei s-au pronunat pentru o lrgire a competenelor Comunitii n
domenii precum mediul, sntatea, politica social, energia, cercetarea, tehnologia, protecia
consumatorilor, afaceri in-terne, justiie i cetenie comun. Se preconiza o reform
instituional, creterea rolului Parlamentului European, asocierea strns a parlamentelor
naionale (Frana) i a celor regionale (Germania) la procesul de decizie comunitar. Pentru
creterea eficacitii se punea accent pe ntrirea rolului Consiliului European i gene-ralizarea
regulii majoritii. S-a fcut, totodat, referire la o politic extern i de aprare comun extins

10

la toate domeniile, la un rol acordat Uniunii Europei Occidentale n procesul construciei unui
stat european puternic.
Noua Comunitate cupridea n plus, ncepnd cu 3 octombrie 1990, nc cinci landuri
germane care vor beneficia de un plan comunitar de subvenii (trei miliarde de ECU, n trei
ani, o cincime din cheltuielile structurale ale CEE).
3. Multilevel governance: new regionalism, competiie, actori locali i regionali,
subsidiaritate
3.1 Conceptul de governance i multi-level governance. Abordare comparativ
Conceptul de governance a fost utilizat pn recent n literatura academic cu scopul de a
sublinia responsabilitile administraiei guvernamentale. Aceasta era justificat, pe de o parte,
deoarece statul era principalul actor pe scena internaional, iar pe de alt parte, n interior
majoritatea competenelor erau concentrate n sarcina guvernului. Reformele introduse la
sfritul anilor 80 n cadrul Uniunii Europene cu privire la elaborarea i implementarea politicii
de dezvoltare regional au condus la schimbarea semnificaiei termenului governance.
O prim definiie pentru governance este dat de Banca Mondial, prin care se subliniaz
legtura dintre putere i prosperitatea rii. Aceast definiie este asumat de majoritatea
instituiilor ONU, dar n literatura academic s-a impus formularea propus de J. Kooimans, ce
face referire la relaiile dintre conductori i condui. Aceast abordare a conceptului de
governance este foarte interesant deoarece permite cercettorului, ce studiaz relaiile dintre
condui i conductori, s observe asimetria existent n ceea ce privete distribuia puterii i
resurselor ntre centru i periferie, adic ntre deintorii puterii i societatea n ansamblul ei. n
plus, asimetria este extins i la relaiile dintre ali actori sub-naionali cum ar fi, de exemplu,
cele dintre autoritile regionale i indivizii dintr-o localitate, sau cele dintre dou localiti.
J.Kooimans si colaboratorii si recunosc faptul c governance implic derularea unui ntreg
proces la care particip nu doar organizaii de natur guvernamental ci i din sectorul
neguvernamental. n concepia acestora, governance reprezint noua situaie a relaiilor
autoritilor cu societatea civil n ansamblul ei, situaie aprut la sfritul anilor 1980, cnd pe
fondul liberalizrii economice s-a diminuat rolul statului ca unic responsabil al implementrii
politicilor. n acest context, conceptul de governance depete graniele administraiei publice,
sub aspectul ansamblului de relaii dintre autoritile publice i societate. n opinia lui G.Hyden,
guvernana este o abordare conceptual, ce poate constitui un cadru evident de analiz
comparativ a macro-politicilor, ea include ns elemente importante de natur constituional
privind regulile de conducere politic i reprezint n acelai timp o modalitate prin care are loc
intervenia creativ a actorilor politici avnd drept scop optimizarea structurilor astfel nct s nu
fie inhibat iniiativa uman. O alt definiie a conceptului de governance este dat de
Commission on Global Governance, ca fiind totalitatea modalitilor prin care instituiile i
indivizii i administreaz afacerile comune.
Definiia cuprinde inclusiv recunoaterea spiritului de competiie ntre actorii
participani. Definiia dat de Banca Mondial este nsuit i de Canadian International
Development Agency (CIDA), care asociaz definiiei i conceptul de good governance pe care
l formuleaz ca fiind exercitarea puterii de ctre diversele niveluri administrative n mod
eficient, corect, transparent i responsabil (the exercise of power by various levels of

11

government that is effective, honest, equitable, transparent and accountable). n plus, Isabelle
Johnson consider redefinirea conceptului de governance ca o lrgire a semnificaiei acesteia, ca
s permit luarea n considerare a tutror interaciunilor ntre toi cei ce sunt implicai n luarea
deciziilor(decision-making). n instituiile ONU conceptul de governance este definit prin luarea
n considerare a tuturor nivelurilor si domeniilor de activitate prin care sunt mplinite interesele
cetenilor (The exercise of economic, political and administrative authority to manage a
countrys affairs at all levels. It is comprised of the mechanisms, processes and institutions
through which citizens and groups articulate their interests, exercise their legal rights, meet their
obligations and mediate their differences).
Problemele ridicate se refer la tipul cel mai eficient de relaii ce ar trebui realizat i
meninut ntre guvern i societate, ntre membrii societii dar i n interiorul guvernului, nu
numai ntre guvern i sectorul privat. n acest context se apreciaz c governance nu este, dar
nici n-ar trebui s fie, doar o afacere a guvernului deoarece ea trebuie definit din dubl
perspectiv: guvernamental i civic. Eliminarea srciei, crearea locurilor de munc, protecia
mediului, integrarea social, sunt apreciate drept inte, obiective, pe care ar trebui s le
ndeplineasc autoritile indiferent de nivelul teritorial-administrativ pe care sunt situate.
Guvernana relev cum coopereaz guvernele cu celelalte organizaii sociale dar i cum
colaboreaz acestea cu cetenii pentru a lua deciziile ce privesc problemele importante ale
societii. Conceptul de governance poate fi utilizat n diferite contexte cum ar fi ,de exemplu,
global, naional, instituional sau comunitar.
La nivelul Uniunii Europene, termenul de guvernan este frecvent abordat din diverse
unghiuri astfel ca este posibil o anume uzur polisemantic. Ceea ce trebuie ns remarcat n
acest caz este faptul comun c toate abordrile trateaz despre gradul de pluralism instituional n
plan orizontal i vertical , despre importana fragmentrii procesului pe diferitele sectoare
precum i despre inconsistena reprezentrii politice, adic despre limitele prerogativelor
Parlamentului European i ale parlamentelor naionale.
O abordare relativ recent a Uniunii Europene const n aprecierea acesteia ca un loc de
importan major ce implic o pluralitate de state i de actori non-statali aflai ntr-un proces de
negociere continu pentru a rezolva o serie de probleme de ordin funcional. n fapt este vorba
despre multi-level governance ce exprim relaiile dintre autoritile centrale i ceilali
participani la implementarea politicii, adic relaiile de cooperare i ierarhizare administrativ.
Din punct de vedere al implementrii politicilor Uniunii Europene, multi-level governance
constituie un subiect important prin prisma relaiilor dintre UE i nivelurile administrative aflate
la niveluri inferioare celui statal, nu numai ntre nivelul naional, pe de o parte i cel regional i
local pe de alt parte. n ultimul deceniu au fost abordate n literatur relaiile acestor niveluri cu
Bruxelles-ul , dar i, mai ales, impactul pe care l-a avut instituionalizarea parteneriatului asupra
sistemului naional de reprezentare politic adic al creterii gradului de implicare a actorilor
sub-naionali n procesul decizional.
Reformele introduse n 1988 n privina managementului Fondurilor Structurale i crearea
pieii unice n 1993 au avut un impact puternic nu numai asupra relaiilor dintre Uniunea
European i instituiile sale, pe de o parte, guvernele naionale, autoritile regionale i locale,
pe de alt parte, ci i asupra conceptualizrii UE n literatura academic. Uniunea European este
apreciat de unii cercettori i analiti din domeniul tiinelor politice, ca o organizaie bazat pe
tratate, dar n mod distinct de modelul federal deoarece se consider c este o organizaie de state
centralizate. Argumentul acestor autori const n faptul c marea majoritate a modificrilor

12

introduse n arhitectura i funcionarea instituiilor UE au avut la baz deciziile adoptate n cadrul

Summit-urilor efilor de stat i de guvern(Maastricht, Amsterdam, Nice), ca reprezentani ai
statelor membre, independente i suverane.
Dar ce este multi-level governance? Cum a fost conceptualizat n literatura academic?
Multi-level governance semnific totalitatea relaiilor dintre actori, aflai pe niveluri
teritoriale diferite, din sectorul public i privat deopotriv. Conceptul de multi-level governance,
ca sistem de negociere continu ntre guvern i diverse niveluri teritoriale, este introdus n
dezbaterile din literatura academic de ctre G. Marks (a system of continuous negotiation
among nested governments at several territorial tiers .. in which supranational, national,
regional and local governments are enmeshed in territorially overarching policy networks), dar
abordarea acestui concept, din perspectiva organizaiei supranaionale, cum este privit UE, a
luat amploare deosebit n anii ce au urmat. Multi-level governance este un concept ce
promoveaz neo-pluralismul, adic admite prezena i participarea la elaborarea deciziilor a
diverse reele i comuniti politice pe lng vechile grupuri de interese, iar problemele sunt
rezolvate dup realizarea unui compromis prin agregarea intereselor divergente. Divergene
importante s-au manifestat ntre Comisia European , pe de o parte, i guvernele statelor membre
UE, pe de alt parte. Astfel, guvernele naionale au fost nemulumite de decizia Comisiei de a
considera eligibile, autoritile sub-naionale (regionale, locale, ageni privai) ca parteneri pentru
derularea proiectelor de dezvoltare regional. O alt surs de tensiuni, de ast dat ntre
guvernele naionale i Comisia European a aprut din cauza eligibilitii autoritilor regionale
i locale precum i a unor actori privai la procesul de planificare, implementare, i evaluarea
programelor de dezvoltare regional .
Competenele acordate unor comisii , prin deciziile Consiliului, au constituit o surs permanent
de tensiune ntre Parlamentul European i Comisia european, dar prin decizia 1999/468 s-au
acordat anumite competene Parlamentului referitoare la activitatea comisiilor.
n
acest
context , al participrii largi la elaborarea i influenarea deciziilor, se nscrie noua imagine a
Uniunii Europene, promovat n literatura academic, drept un sistem multi-level governance, n
care instituiile UE acioneaz ca actori n reeaua guvernrii, exercit o anumit influen asupra
adoptrii deciziilor dar nu au putere de control pe linie ierarhic. Adugarea unui al treilea, sau
chiar al patrulea nivel de autoritate, afirm T. Brzel, a condus la creterea complexitii
procesului de elaborare a deciziilor precum i la necesitatea unei coordonri non-ierarhice a
actorilor-participani din sectorul public i privat, a tuturor nivelurilor administrative.
3.2 Principiile bunei guvernane(good governance)
n Cartea Alb asupra Guvernanei Europene, Comisia European definete buna
guvernan(good governance) ca fiind modalitatea prin care Uniunea utilizeaz puterile
acordate de ctre cetenii si i n folosul acestora(the White Paper on European Governance
concerns the waz in which the Union uses the powers given by its citizens).
La baza bunei guvernane, Comisia a apreciat c este necesar s aeze cinci principii prin care s
consacre trsturile sistemului democratic i ale statului de drept specifice statelor membre UE,
dar care sunt valabile pentru toate tipurile de guvernan(global, european, naional, regional
sau local). Cele cinci principii sunt urmtoarele: transparena(deschiderea), responsabilitatea,
participarea, eficacitatea i coerena. Transparenta(openess), ca prim principiu , proclam

13

necesitatea adoptrii unei maniere deschise , sincere , de ctre toate instituiile n activitatea ce le
revine fiecreia.
Participarea(participation), condiioneaz obinerea unei caliti i eficiene ridicate a
politicilor promovate n UE, de asigurarea unei participri ct mai largi , de-a lungul ntregului
proces, de la elaborare pn la implementare i monitorizare. Ori , dup cum se tie, amploarea
participrii este condiionat nu numai de ncrederea de care se bucur instituiile, ci i de
rezultatele finale scontate.
Responsabilitatea (accountability), cel de al treilea principiu, cere delimitarea clar a
rolului legislativ, respectiv executiv, pe care l deine fiecare instituie i, cel mai important
aspect, asumarea responsabilitii pentru tot ce se ntmpl n sfera lor de activitate.
Eficacitatea (effectiveness), revendic faptul c politicile promovate trebuie s asigure
eficiena, s fie oportune, adic s se implementeze acolo unde sunt necesare, pe baza evalurii
clare a obiectivelor i a impactului acestora.
Coerena (coherence), solicit asigurarea unei coerene ridicate a politicilor promovate i
aciunilor ntreprinse n acest sens. Nevoia de coeren este cu att mai evident, cu ct a crescut
numrul statelor membre ale UE, fiind notorie sporirea gradului de implicare a autoritilor
locale i regionale n politicile UE i nu n ultimul rnd, trebuie gsite soluii adecvate la
problemele cauzate de creterea demografic.
4. Caracteristiciile guvernantei multi-nivel: Tipuri de MLG: Tip I si II Concepte :
autoritati supranationale, nationale si sub-nationale, Dispersia autoritatii: verticala si
orizontala
4.1 Trsturile modelului multi-level governance
Promotorii recunoscui ai acestui model, Liesbet Hooghe, Gary Marks abordeaz sistemul
multi-level governance, ca model de guvernare n UE, caracterizat, de altfel, de L. Hooghe ca o
Europ cu regiuni, tocmai pentru a sublinia distincia de modelul federalist Europa
regiuniloral lui Delors. Semnificaia lui multi-level const n recunoaterea existenei unui
numr sporit de actori ce particip la luarea deciziilor, la exercitarea influenei pentru adoptarea
acestora, competenele fiecrui nivel fiind recunoscute prin nsi participarea acestora la
elaborarea i implementarea politicilor comunitare, naionale, regionale i locale. Actorii ntre
care are loc mprirea competenelor i responsabilitilor nu mai sunt doar statele, ca n cazul
modelului interguvernamentalist, ci i actorii supranaionali i subnaionali, deopotriv, deoarece
interdependenele vor spori pe msur ce avanseaz integrarea, iar cooperarea ntre actorii situai
pe diferite niveluri administrative se va dezvolta prin promovarea principiilor parteneriatului,
programrii i concentrrii , ce stau la baza politicii de dezvoltare regional. Poziia statelor
naionale, membre ale Uniunii Europene, s-a schimbat n urma implementrii politicii regionale,
dar difer de la un stat la altul funcie de structura politico-administrativ a acestora.
Spre deosebire de abordarea interguvernamentalist, ce susine predominana nivelului
naional fa de cel subnaional i supranaional, sistemul multi-level governance este caracterizat
prin existena a trei trsturi principale: arhitectura instituional neierarhizat, caracterul
neierarhic al procesului de elaborare a deciziilor si dispersia dinamic a autoritii. ntre nivelul
supranaional, pe de o parte, i nivelurile naional si subnaional, pe de alt parte, exist un raport
de interdependen instituional i funcional, mai degrab dect unul de ierarhizare, deoarece

14

la baza raporturilor dintre instituiile UE i statele membre stau principiile cooperrii i principiul
subsidiaritii. Instituiile supranaionale mpreun cu toi actorii ce particip la procesul
decizional formeaz un sistem integrat, caracterizat prin rolul actorilor naionali la nivel
comunitar n ceea ce privete negocierea i luarea deciziilor, dar i pentru implementarea acestor
politici mpreun cu actorii subnaionali, cum ar fi autoritile regionale, locale i cele cu
caracter privat. La nivel supranaional, coordonarea politicilor naionale se realizeaz prin
metoda deschis de coordonare, aa cum a fost ea promovat prin Strategia de la Lisabona,
consacr caracterul neobligatoriu i descentralizat al reglementrilor n concordan cu principiul
subsidiaritii i are ca obiectiv implicarea prin diverse forme de parteneriat a tuturor actorilor,
indiferent de nivelul lor(instituii comunitare, guverne naionale, autoriti regionale i locale sau
societatea civil n ansamblul ei). Cea de a doua trstur a sistemului multi-level governance
semnific faptul c majoritatea proceselor de luare a deciziilor se desfoar pe baza negocierilor
ntre actorii principali, pe baza consensului i al votului nemajoritar. n acest context, ierarhia
este concurat de competen i calificare, adic att Comisia ct i statele naionale nu sunt
dect nite mediatori ce urmresc s stimuleze luarea celor mai bune decizii prin care s se
combine sau s se transforme interesele concurente ale actorilor implicai, aa cum susine i
B.Kohler-Koch ntr-o lucrare referitoare la evoluia integrrii economice i politice.
Trecerea la sistemul votului cu majoritate calificat n dezbaterile Consiliului de Minitri
i ale Consiliului European reprezint o modalitate de urgentare a lurii deciziilor i, n acelai
timp, a redus semnificativ domeniile n care deciziile se iau prin consens, restrangndu-le doar la
cele de importan strategic ale Consiliului European.
Cea de a treia trstur a sistemului multi-level governance, se refer la faptul c exist o
imprire a competenelor privind luarea deciziilor(decision-making) ntre actorii situai la
diverse niveluri teritoriale. Din punct de vedere al dispersrii autoritii, L.Hooghe i G.Marks
afirm c pot fi distinse dou tipuri de guvernan multi-nivel(multi-level governance) lund n
considerare criterii precum tipul sarcinilor, generale sau specializate, pe care le ndeplineste o
autoritate, natura mutual sau exclusiv a competenelor pe care le exercit autoritatea asupra
unei entiti teritoriale precum i durata de valabilitate a reglementrilor. Cele doua tipuri, I si II,
sunt caracterizate prin existena unui anumit numr de autoriti avnd sarcini generale sau
specializate, un numr de niveluri administrative i cu competene exclusive sau mutuale, dup
cum se va prezenta n continuare.
4.2 Tipuri de multi-level governance
Subiectul multi-level governance este abordat n alte dou lucrri de ctre L. Hooghe i
G. Marks, accentul fiind pus pe evidenierea caracteristicilor specifice acestui sistem, pentru a
descrie cele dou tipuri de multi-level governance .
Tipul I multi-level governance, foarte apropiat modelul federalist, este caracterizat prin:
existena unui numr limitat de autoriti, dimensionate astfel nct s fie capabile s
ndeplineasc mai multe funcii (multi-task jurisdictions); exercitarea exclusiv a autoritii peste
nivelul territorial respective, adic nu exist o suprapunere a acestor autoriti; un numr limitat
de niveluri administrative peste care se produce dispersia autoritii; numrul optim al nivelurilor
administrative ntr-un stat este apreciat a fi egal cu trei, cu toate c exist i alte opiuni privind
luarea n calcul i a unor niveluri adiionale (provinciale, interlocale), numrul acestor niveluri
ajungnd la ase, n cazul Findlandei, Greciei, Portugaliei sau Marii Britanii. Apariia nivelurilor

15

autoritii s-a realizat prin descentralizare, cele mai mari schimbri n structura administrativteritorial avnd loc n Frana, Italia, Spania i Belgia.
A treia trstur, se afirm n lucrare, const n existena cvasi-permanent a structurii
sistemului multi-level governance, exemplul notoriu fiind cel din Germania unde fiineaz
trsturile implementate n 1949, ce s-au meninut i dup reunificarea din 1990, cu excepia
Berlinului, care n noua situaie , include cele dou foste sectoare, Berlinul occidental i
respectiv cel rsritean.
Tipul I multi-level governance fiind mai apropiat de modelul federalist, este considerat a
fi propriu arhitecturii la nivel naional.
Tipul II multi-level governance, conform aprecierii autorilor, se caracterizeaz prin:
existena unor multiple i independente autoriti specializate (task-specific jurisdicions), care
se suprapun territorial (territorially overlapping jurisdictions); un numr mare de autoriti
(large number of jurisdictions); niveluri administrative mai numeroase(many jurisdictional
levels) i, n fine, existena unei flexibiliti a sistemului (flexible jurisdictional system). Funcia
specializat a autoritii deriv din faptul c exist o multitudine de servicii publice cum ar fi, de
exemplu, producia de bunuri industriale, protecia muncii, asistena social, transporturile
publice, furnizarea de energie electric, de gaze naturale, ce ndeplinesc funcii distincte.
Nivelurile peste care are loc dispersia autoritii, nu sunt limitate ca n cazul tipului I
multi-nivel, ci peste un numr mai mare deoarece, afirm susintorii acestei abordri, fiecare
bun sau serviciu public va fi furnizat de ctre autoritatea care suport costurile i ncaseaz
profiturile, indiferent c sunt actori publici sau privai. Tipul II de multi-level governance este
rspndit mai ales la nivel local, dat fiind localizarea la acest nivel a serviciilor de furnizare a
utilitilor.

4.3 Distribuia vertical a competenelor ntre autoriti

Multi-level governance relev modul cum sunt transferate anumite competene din
portofoliul statului naional ctre nivelul supranaional i respectiv spre autoritile subnaionale, publice sau private. Actorii ce particip la elaborarea i implementarea politicilor
Uniunii Europene sunt situai, deci, pe diferite niveluri administrative, relaiile dintre acetia
fiind caracterizate prin parteneriat i competiie .
Actori supranaionali
La nivel supranaional, principalul actor este Comisia European guvernul UE poziia
sa, stabilit prin tratate, produce nc tensiuni, att din partea statelor naionale ct i a
Parlamentului European. Comisia are competene largi n sfera legislativ, fiind unica instituie
ce are iniiativa legislativ. Este adevrat, totui, c n prezent propunerile Comisiei pot fi
formulate i la cererea PE sau a Consiliului Uniunii. n cazul Uniunii Europene, Comisiei i-au
fost delegate patru tipuri de competene prin Tratatul de la Roma (art.211-219 EC): a) asigurarea
aplicrii prevederilor tratatelor i actelor adoptate de ctre instituiile comunitare; b) emiterea de

16

directive, regulamente i decizii n baza art.249-TCE, de exemplu, n sfera uniunii vamale,

agriculturii sau execuiei bugetului UE; c) ndeplinirea atribuiilor conferite Comisiei, n baza art
211, de ctre Consiliu; d) formularea unor recomandri i opinii .
Propunerile legislative ale Comisiei sunt naintate Consiliului Uniunii i Parlamentului
European. Procesul pregtirii i adoptrii legislaiei este unul foarte fragmentat, deoarece n toate
domeniile, propunerile ajung la Comisie ca recomandri ale grupurilor de lucru, iar nainte de a
fi aprobate de Consiliu proiectele sunt examinate de COREPER, multe dintre ele fac obiectul
unor negocieri ntre Comisie i Consiliu.
n sfera controlului respectrii legislaiei comunitare, Comisia are dreptul s sancioneze
orice firm care nu respect regulile referitoare la concuren i exercit controlul i asupra
subveniilor publice, pe acest teren venind n competiie cu statele naionale.
Deciziile luate la nivelul UE reprezint interesele comunitare, sintetizate fie prin
combinarea, fie prin transformarea(redefinirea) intereselor statelor membre sau a regiunilor, sunt
de prere K. Eberlein i D. Kerwer, n timp ce N.Bernard consider c i societatea civil are o
anumit contribuie la elaborarea multor decizii, dat fiind fluxul continuu de informaii
referitoare la problemele supuse reglementrii pe care le furnizeaz comitetelor de lucru, astfel
c se poate afirma c aceast procedur reprezint o doz de participare democratic la procesul
de luare a deciziilor.
n literatura academic au fost propuse diverse modele privind justificarea delegrii
competenelor ctre o organizaie supranaional, unul dintre acestea fiind modelul promovat n
literatura politic american, de factur funcionalist, care explic alegerea unui agent
mputernicit s ndeplineasc anumite funciuni pe baza prezumiei c instituia astfel aleas va
fi performant, pe de o parte, i se vor reduce costurile afacerii(transaction costs) aferente
adoptrii politicii publice, pe de alt parte.
Costurile ce pot fi reduse prin delegarea puterilor, conform opiniilor exprimate n literatura
american se refer la costuri informaionale, aferente obinerii unor informaii tehnice i
expertize de specialitate, necesare partenerilor pentru a propune politici publice eficiente, i la
costurile legate de problema angajamentului credibil(credible commitment), cele dou tipuri de
costuri i proiectele privind reducerea acestora constituind piese de baz n argumentarea teoriei
funcionaliste de ctre Keohane.
Ceea ce trebuie menionat n legtur cu puterile delegate Comisiei Europene este c, prin
acordul statelor membre, au fost instituite unele mecanisme n vederea limitrii puterii ei
discreionare, cunoscute fiind sistemul comitologiei, de supraveghere a Comisiei de ctre
comitetele reprezentanilor statelor membre, atribuiile Curii Europene de Justiie(ECJ) n
domeniul aplicrii legii i al controlului judiciar precum i rolul Parlamentului European n
legtur cu alegerea Comisiei i dreptul de cenzur, prevzut dar nu i utilizat pn n present.
Domeniul politicii regionale evideniaz destul de bine cadrul relaiilor dintre Comisie i
statele membre, n ceea ce privete coordonarea vertical ntre Comisie, statele membre i
autoritile regionale. Cele mai frecvente dificulti care au aprut n procesul de coordonare
vertical s-au datorat prioritilor diferite ntre statele membre i Comisie. S-a constatat, de
exemplu, tendina demnitarilor din statele membre de a favoriza, prin intermediul programelor de
dezvoltare regional, circumscripiile n care au fost alei, tocmai pentru a-i menine
popularitatea i susinerea electoratului pentru alegerile viitoare. Ca urmare, politica statelor
membre s-a difereniat de cea prevzut de UE, cu toate c Uniunea European a avut mereu ca
obiectiv schimbarea acestor practici. Dei art.15 din Directiva 1260/1999 specific doar c
aprobarea planului de dezvoltare de ctre Comisie este condiionat de coninutul acestuia, nu i

17

de modul n care a fost elaborat, n practic lucrurile stau altfel, Comisia fiind foarte rezervat n
a aproba planurile de dezvoltare regional care au fost elaborate cu nclcarea principiului
parteneriatului, adic fr colaborarea ntre statele membre i autoritile sub-naionale, fiindc
parteneriatul se refer la toate fazele procesului, nu doar la implementarea politicii de dezvoltare
regional.
Consiliul UE este principalul actor cu puteri legislative, el avnd att rolul de a
reprezenta interesele statelor membre ct i ale Uniunii, de aici rezultnd caracterul su dublu,
interguvernamental federal. Fiind principalul organ legislativ al UE, Consiliul este apreciat de
ctre susintorii modelului federalist drept Senatul Uniunii, similar cu Senatul SUA sau cu
Bundesrat-ul. Competenele Consiliului se exercit doar n baza prevederilor tratatului, adic pe
baza propunerilor Comisiei, dar acoper ntregul spectru de activitate a Uniunii, excepie
constnd n acele domenii delegate Comisiei. Pentru a-i ndeplini rolul su de organ legislativ,
Consiliul dispune de structurile necesare: Consiliul Afacerilor Generale, Comitetul
Reprezentanilor Permaneni (COREPER) i grupurile de lucru.
Consiliul Afacerilor Generale reprezint principala formaiune i este format din
minitrii de externe ai statelor membre, avnd competena de a coordona activitatea tuturor
celorlalte consilii specializate cum ar fi, de exemplu, ECOFIN, Consiliul Agriculturii, ale
industriei i energiei, etc. Preedinia Consiliului are competena de a stabili calendarul adoptrii
propunerilor Comisiei. COREPER are sarcini n domeniul adoptrii deciziilor deoarece el
analizeaz propunerile Comisiei i pregtete pentru Consiliu materialul ce va trebui adoptat. n
scopul armonizrii opiniilor reprezentanilor statelor membre, COREPER este sprijinit de mai
multe grupuri de lucru, formate din funcionari publici i experi tehnici, ca reprezentani ai
fiecrui stat membru.Adoptarea deciziilor de ctre Consiliu implic unanimitatea voturilor sau
majoritatea (simpl sau calificat). Unanimitatea, ca singura regul pn la sfritul anilor 70, a
fost unul din principalele argumente ale interguvernamentalitilor n disputele cu adversarii lor,
pentru a invoca rolul de actor cheie al statelor. Procedura adoptrii deciziilor cu majoritate
calificat s-a impus ulterior adoptrii Actului Unic European . Totui procedura adoptrii
deciziilor cu unanimitate de voturi a rmas valabil pentru anumite situaii.
Parlamentul European constituie o instituie cu atribuii de natur legislativ i a primit,
de-a lungul anilor, noi competene, din care unele au reprezentat aciuni ce vizau democratizarea
proceselor de luare a deciziilor. Este cazul cu competenele Parlamentului n privina aprobrii
bugetului, procedura codeciziei, care afecteaz aproximativ trei sferturi din actele legislative.
Responsabilitile legislative ale PE pot fi structurate pe 4 tipuri de proceduri: consultare,
cooperare, codecizia i avizarea. Alte atribuii importante ale PE ce denot natura sa de organ
legislativ const n dreptul de a interpela Comisia, Consiliul i Preedinia, aprobarea numirii
preedintelui Comisiei i a comisarilor, aprobarea bugetului (mpreun cu Consiliul UE),
iniierea de proceduri la CEJ mpotriva Comisiei i Consiliului dac se apreciaz c acestea nu-i
ndeplinesc misiunile conform tratatelor, sau drepturile PE sunt lezate de cele dou instituii.
Parlamentul European se aseamn tot mai mult cu o camer parlamentar naional, constituirea
lui pe baza scrutinului proporional funcie de populaia statelor membre i prin structurarea pe
baza apartenenei politice. A.Benz apreciaz c ntr-adevr PE a devenit un partener pentru
Consiliul UE n privina puterii legislative. Din acest punct de vedere, PE este o instituie
supranaional de tip federal.
Curtea European de Justiie (ECJ) a obinut, n special prin Actul Unic European i
Tratatul de la Amsterdam, noi competene fa de cele stabilite prin Tratatul de la Roma. Cele
dou funcii importante ale ECJ se refer la respectarea uniform a dreptului comunitar i

18

respectiv la constrngerea statelor membre s respecte obligaiile ce decurg din tratate, aciunea
fiind declanat la solicitarea Comisiei, a celorlalte instituii cum ar fi, de exemplu, Consiliul sau
Banca Central, dar i a persoanelor fizice . Curtea European de Justiie a reuit s transforme,
conform opiniilor lui L. Hooghe i G. Marks, ordinea legal european n direcia
supranaional, tratatele UE consfiinnd superioritatea legii europene fa de legea naional.
Activitatea Curii s-a remarcat n domenii ca drepturile cetenilor, protecia social i a
consumatorului, prin care a avut impact asupra autoritilor naionale i sub-naionale.
Activitatea celor trei instituii ce confer UE caracterul de organizaie supranaional este
sprijinit de o serie de comitete, ce reprezint adevrate laboratoarede pregtire a deciziilor luate
de instituiile Uniunii Europene dintre care menionez aici doar cteva:
1) Comitetul Economic i Social, compus din reprezentani ai instituiilor economice i sociale
din rile membre, ponderea lor naional respectnd oarecum pe cea din Parlamentul European,
cu meniunea c numr n total 222 membri, iar structura profesional include muncitori,
agricultori, meteugari, comerciani sau transportatori, are un rol consultativ, dreptul su la
iniiativ fiind consacrat prin Tratatul de la Maastricht. n 2005, de exemplu, n timpul cnd
preedinia a fost deinut de Marea Britanie, prioritile legislative ale Comitetului Economic i
Social au fost orientate spre probleme de mediu i dezvoltare durabil, n special pentru
reglementarea regimului chimicalelor.
2) Banca Central European a fost proiectat s acopere domeniul politicii monetare unice,
inclusiv dirijarea interveniilor pe piaa schimburilor fa de monedele concurente, n special
yenul japonez i dolarul american .
3) Banca European de Investiii are, conform at 198, pct. D i E, din Tratatul de la Maastricht,
atribuii n domeniul susinerii financiare a rilor europene cele mai defavorizate precum i a
rilor din Europa central i de est n vederea integrrii n economia mondial .
4) Comitetul Regiunilor, creat prin Tratatul de la Maastricht, are rol consultativ n probleme ce
aparin domeniilor Culturii, Sntii Publice, cel al Educaiei, tineretului i formrii
profesionale precum i n cele legate de Fondurile Structurale, consultarea Comitetului fiind
obligatorie, conform art. 265 din tratat. n anumite situaii, Comitetul i poate exprima opinia
din proprie iniiativ referitor la problemele legate de interesele regiunilor, fiind adesea numit
paznic al principiului subsidiaritii.
n afar de aceste comitete, instituiile UE sunt beneficiarele activitii celor 17 agenii,
marea lor majoritate nfiinate n 1994-1995, pe baza unei decizii a Consiliului European din
1993. Fiecare dintre aceste agenii, avnd domeniul de activitate stabilit n momentul nfiinrii,
ori modificat ulterior, este unic n domeniul respectiv. Aceste agenii, ce poart denumiri diferite
cum ar fi, de exemplu, European Foundation for the Development of Vocation Training, una din
primele dou agenii nfiinate nainte de 1993, European Agency for Safety and Health at Work,
sau Office for Harmonisation in the Internal Market, pot fi grupate n patru categorii, dup
scopul activitii: centre de monitorizare(de exemplu, Agenia European de Mediu, Centrul
European de Monitorizare asupra Rasismului i Xenofobiei), agenii pentru facilitarea
funcionrii pieei interne(7 agenii, printre care, Office for Harmonisation in the Internal
Market, European Food Safety Authority, European Agency for the Evaluation of Medicinal
Products), precum i agenii cu scopul de a promova dialogul social la nivelul Uniunii
Europene(European Centre for the Development of Vocational Training sau European
Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions) i agenii care execut
programe i sarcini, n interesul UE , n domeniul lor de expertizare ca de exemplu, Translation
Centre for the Bodies of the European Union.

19

Actori la nivel naional

n paralel cu adncirea integrrii europene, s-a pus chestiunea rolului statelor membre n
Uniunea European . Una dintre cele mai vehiculate ntrebri este: statele i exercit
prerogativele proprii suveranitii, sau sunt doar executani, mai mult sau mai puin docili, ai
deciziilor luate la nivelul UE ?
Nu exist un rspuns unanim acceptat n literatura academic, teoriile despre integrarea
european apreciind n mod diferit poziia statelor membre fa de UE. Cele dou teorii de baz,
interguvernamentalismul i supranaionalimul, care au dominat timp de cteva decenii disputa pe
tema poziiei statelor n procesul de integrare european, ofer soluii exact opuse.
Fiind o organizaie nfiinat pe baza unui tratat, ce recunoate i respect dreptul
suveran al fiecrui stat membru de a-i apra interesele naionale, susin interguvernamentalitii,
deciziile se adopt doar cu unanimitate de voturi. Dar, de regul, n urma unor negocieri ce au loc
prin reuniuni periodice ale efilor de stat i de guvern, cunoscute n literatur ca Summit-uri,
veto-ul exprimat de oricare din participani avnd puterea de a bloca ntregul proces. Dei
tematica reuniunilor este propus, n majoritatea cazurilor, de ctre Comisie, deciziile sunt
rezultatul acordurilor realizate la nivelul efilor de state, astfel c promotorii acestei teorii susin
c statele membre pstreaz controlul deplin asupra oricrei decizii ale organizaiei . n
consecin, conform modelului integuvernamentalist, statele naionale i pstreaz deplina
suveranitate, iar ncheierea oricrui tratat depinde de voina lor de a coopera, precum i de
promovarea intereselor celor mai puternice state din Uniune, care astfel i exercit influena
asupra celorlalte state membre Interguvernamentalitii consider deci, c ntregul proces al
integrrii nu este altceva dect efectul voinei comune a statelor membre, actorii care decid
mersul nainte al integrrii europene fiind guvernele naionale, ele iau deciziile n acest sens, dar
avnd grij s-i protejeze propriile interese geopolitice i economice. n acest context,
integrarea european, afirm susintorii interguvernamentaliti, este sub controlul guvernelor
statelor membre, n timp ce aciunea instituiilor supranaionale produce efecte de importan
minor.
Conform modelului supranaional de tip federalist, Uniunea European este un stat
supranaional n care deciziile politice sunt adoptate funcie de raporturile stabilite ntre diferitele
niveluri de guvernare, adic n raport de modul n care sunt atribuite competenele fiecrui nivel
iar instituiile UE, statele i regiunile sunt parteneri eligibili i concureniali, n susinerea
intereselor economice, sociale, culturale etc. ale entitilor teritoriale pe care le reprezint fiecare.
Rolul statelor naionale este, conform federalitilor, de a promova interesele statelor membre,
fr ns a fi unicii actori ce au putere de decizie.
Neofuncionalismul, o alt abordare de factur supranaionalist, pune ns accentul pe
promovarea intereselor interne ale statului, ca interese ale unor regiuni, sindicate, sau firme
private, de exemplu, integrarea fiind impus de aceti actori prin acord cu instituiile UE, fiecare
parte avnd scopul de a-i promova interesele proprii: Comisia European i Curtea European
de Justiie urmrind s sporeasc predominana instituiilor europene asupra statelor membre, n
timp ce statele vizeaz protejarea intereselor politice i economice ale actorilor sub-naionali.
Conform celui de al patrulea model, cunoscut ca modelul multi-level governance, rolul
statelor membre n ceea ce privete luarea deciziilor difer deoarece reprezentanii statelor n
Consiliul UE nu promoveaz exclusiv interesele naionale ci i pe cele ale Uniunii, iar statele nu
mai sunt singurii actori decideni, dei rolul lor este nc foarte important, la proces participnd i
actorii subnaionali. Prin reprezentarea lor n Consiliul UE, statele au acces la procesul

20

decizional, ele particip efectiv la adoptarea deciziilor. Competenele Consiliului Uniunii sunt de
natur legislativ, fiind, de altfel, principalul organ legislativ, dar nu numai att, Consiliul UE
este principalul coordonator n materie de politic ale statelor membre. Deasemenea, Consiliul
European reprezint tot interesele statelor membre, iar dac lum n calcul importana acestui
forum pentru orientrile fundamentale ale politicilor UE, observm c sunt nentemeiate
aseriunile vehiculate prin pres despre caracterul centralizat al Uniunii.
Teoria privind guvernana multi-nivel implic doar un transfer de competene de la nivel
naional la nivel supranaional, numit i integrare pozitiv, precum i un transfer de competene
ctre nivelul subnaional. Prin aceste transferuri, are loc doar un proces de destatalizare a
politicilor, nu de deznaionalizare a statului. Conform teoriei guvernanei multi-nivel,
suveranitatea statelor este interpretat prin capacitile sale specifice(de ordin legislativ, fiscal
sau coercitiv) iar implicarea statului n procesul decizional nu este de tip ierarhic, centralizat.

Actori regionali

Reforma din 1988 privind implementarea Fondurilor Structurale a avut un impact

puternic asupra relaiilor din interiorul UE, n special asupra celor dintre autoritile regionale i
supranaionale, dar a creat i o nou paradigm, intens analizat, n literatura academic.
Consecinele aplicrii noii proceduri de implementare a Fondurilor Structurale s-au manifestat n
planul coordonrii verticale interguvernamentale fiindc, pe baza principiului parteneriatului,
actorii regionali au acces deplin la ambele faze ale politicii UE, elaborare plus implementare.
Planurile naionale de dezvoltare i cele operaionale trebuie realizate n cooperare cu
autoritile regionale i naionale, nainte de a fi supuse analizei Comisiei Europene. n faza de
planificare, interesele regionale pot fi promovate de ctre autoritile ce particip la elaborarea
planului, n timp ce n fazele urmtoare regiunile dispun de posibiliti reale de a influena
finanarea proiectelor, tiut fiind c fiecare proiect, aprobat de Comisie, trebuie s fie co-finanat
de autoritile regionale sau naionale, dup caz, iar cile prin care se pot influena deciziile la
nivel UE sunt fie pe filiera naional, fie prin interveniile Comitetului Regiunilor sau al
Parlamentului European, inclusiv prin negocieri cu Comisia.
Dar regiunile mai au i o alt posibilitate de a-i promova interesele i anume prin
parteneriat interregional, cu actori publici sau privai, iar Comisia a fost ntotdeauna interesat s
vad o mobilizare crescnd a potenialului regional prin astfel de cooperri. Desigur
promovarea intereselor proprii este nsoit inerent de apariia unor conflicte att ntre Comisie,
pe de o parte, autoritile naionale i regionale, pe de alt parte, ct i ntre regiuni i guvernele
naionale, iar acestea provoac adesea dificulti n timpul negocierilor. Rolul regiunilor, ca al
treilea nivel, a fost i rmne una din preocuprile instituiilor europene, naionale i
subnaionale, iar literatura academic a contribuit consistent la implicarea autoritilor regionale
n procesul de elaborare i aplicare a deciziilor UE .
Fiecare stat membru UE are structura teritorial administrativ proprie, n care transferul
competenelor, de la nivelul naional ctre autoritile subnaionle, depinde de o serie de factori
21

de natur politic, economic, cultural i etnic, uneori, dar implicarea regiunilor n elaborarea
i implementarea politicilor UE este o realitate indubitabil. Statele reprezentative prin
descentralizarea deciziilor la nivel naional, Germania, Austria i Belgia, au continuat s fie
preocupate de introducerea unor reforme prin care s se optimizeze procedurile de alocare a
Fondurilor Structurale. Spre exemplu, reforma din 1996 introdus de Germania a urmrit s
permit actorilor regionali s ias de sub tutela landurilor i s participe la elaborarea planurilor
de dezvoltare. Ca interfa, ntre nivelul European i cel regional, se prezint ageniile de stat al
cror rol de mediere i aprare a intereselor regiunii este foarte important.
Modelul francez, implementat dup reformele de descentralizare iniiate n 1982, prin
nfiinarea regiunilor, prevede accesul autoritilor regionale la elaborarea i implementarea
planurilor de dezvoltare regional pe baza contractelor de plan stat-regiune. Regiunea reprezint
nivelul intermediar ntre centru i nivelul local dar are caracteristici specifice ce reies din
interpretarea textului legii 125/92, ce a consacrat caracterul dual al administraiei teritoriale
franceze (ea este asigurat de colectivitile teritoriale i de serviciile descentralizate ale
statului). Din acest punct de vedere unii autori, precum Grard Marcou , afirm c regiunea este
doar o circumscripie de servicii descentralizate a statului.
Conform art.59 al legii 213/82 consiliul regional are competena de a promova
dezvoltarea economic, social, cultural i tiinific a regiunii i amenajarea teritoriului n
respectul integritii, al autonomiei i ale atribuiei departamentelor i comunelor. n exercitarea
competenelor date prin lege, regiunea este partenerul statului n derularea programelor de
dezvoltare regional. Consiliul regional elaboreaz i adopt planul regiunii, semneaz contractul
de plan stat-regiune(contrat de plan tat-Rgion), este competent n ceea ce privete
nvmntul secundar, formarea pofesional, turismul regional, transporturi etc.
Spre deosebire de landurile germane, regiunile franceze n-au putere legislativ n
implementarea competenelor ce le revin, au doar putere de decizie i de reglementare, ceea ce se
traduce printr-o competen normativ limitat, compensat de o competen material extins.
Regiunea particip, n funcie de interesul manifestat, i la realizarea programelor de dezvoltare
local, prin sprijinul acordat n materie de achiziii echipamente, dezvoltarea infrastructurii,
dezvoltarea urban i rural. Finanele regiunii sunt asigurate din ncasri fiscale, adic din
impozite directe(taxe profesionale, taxe asupra locuinelor, taxe funciare) care alimenteaz
bugetele locale precum i din reelele fiscale de impozitare indirect(aplicate n special pieii
auto i tranzaciilor imobiliare). n raport cu departamentele, resursele financiare ale regiunilor
sunt mai reduse fiindc fiscalitatea regional este relativ sczut comparativ cu cea practicat n
celelalte dou colectiviti locale.
Actori locali
Principiul parteneriatului implic deasemenea participarea autoritilor locale la derularea
programelor de dezvoltare. De la un stat la altul, formele de organizare i reprezentare a
colectivitilor locale difer mai mult sau mai puin, ceea ce este cu adevrat important este
creterea participanilor la administraia local, acetia reprezentnd sectoarele de afaceri,
sindicate, organizaii neguvernamentale, etc. n Frana, de exemplu, n perioada 1958-1982, adic
pn la promulgarea reformei administrative (legea 213 din 2martie 1982) , n structura teritorialadministrativ a celei de a V-a Republici erau recunoscute doar departamentele i comunele
(municipalitile) . Autoritile locale, la nivel de comun, sunt consiliul municipal (conseil

22

municipal), ca organ legislativ, i primarul, ca organ executiv, ambele alese prin vot direct n
cazul consiliului, i indirect, de ctre consilierii locali, a primarului. Primarul are dou atribuii
fundamentale : 1) reprezentarea statului n municipalitate, fiind responsabil cu implementarea
legislaiei naionale i a siguranei publice n interiorul municipalitii ;
2) reprezentarea municipalitii, el fiind directorul executiv (executive officer) al consiliului
municipal .
Conform art.72 din Constituie, ce consacr principiul liberei administraii a
colectivitilor teritoriale, departamentele sunt colectiviti teritoriale ce au vocaia emiterii de
decizii cu privire la toate competenele acordate de legiuitor(Les Collectivits territoriales ont
vocation prendre les decisions pour lensemble des competences qui peuvent le mieux tre mise
en oeuvre leur echelon) . Crearea regiunilor n-a afectat sub nici un aspect organizarea i
funcionarea consiliilor generale ale departamentelor. Executivul la nivelul departamentului este
tot un prefect, ce are ca atribuii principale executarea bugetar i ndeplinirea hotrrilor
consiliului general.
Autonomia local nu poate fi separat de problema asigurrii resurselor financiare
necesare implementrii programelor de dezvoltare economic, social, cultural i a tuturor
activitilor ce intr n atribuiile acestor colectiviti teritoriale. Resursele financiare ale
colectivitilor locale sunt asigurate pe trei ci : prelevri din bugetul anual al statului, fiscalitatea
local i din aplicarea TVA . n Germania, autoritile locale sunt implicate n implementarea
politicilor de dezvoltare local, avnd o serie de atribuii n domenii cum ar fi, de exemplu,
educaia, dezvoltarea afacerilor i problemele de mediu(colectarea i managementul deeurilor)
dar i cele referitoare la alimentarea cu ap, electricitate i gaz, transporturile locale.
Resursele financiare existente la dispoziia autoritilor locale sunt asigurate din taxe,
alocaii primite de la guvernele landurilor (ntr-adevr foarte importante pentru municipalitile
mai srace din est) i din alte contribuii. n Marea Britanie, implicarea autoritilor locale n
procesul de planificare i implementare a politicilor de dezvoltare a devenit mai consistent dup
reforma din 1998 cu privire la Fondurile Structurale.
Politicile de dezvoltare rural i urban implic parteneriatul autoritilor regionale i
locale, mai ales n cazul zonelor aflate n dificultate i n cele izolate, cum sunt de exemplu
localitile montane. Influena autoritilor locale asupra deciziilor luate n procesul de
planificare a programelor de dezvoltare este desigur o problem ce este adesea dezbtut nu
numai n campaniile electorale, ci i n literatura academic.
4.4 Dispersia autoritii pe orizontal
Adoptarea deciziilor de ctre instituiile UE este un proces complex ce implic
participarea i altor actori nafara celor menionai pn acum. Interesele societilor
multinaionale, ale sindicatelor, fermierilor, etc. sunt ele susinute cumva n aceste cazuri?
Deciziile sunt adoptate de actorii publici(autoriti comunitare, naionale, regionale, locale),
pregtirea deciziilor este n responsabilitatea a tot felul de comitete, dar cine ia n calcul
interesele mediului de afaceri, ale ecologitilor, ONG-urilor, femeilor?
Actori publici

23

n aceast categorie sunt incluse, indiferent de nivelul pe care sunt situate,

autoritile(supranaionale, naionale, regionale i locale), fiecare reglementnd dup poziia i
interesele pe care le reprezint. n procesul de luare a deciziilor, autoritile consult diverse
organizaii non-statale cum ar fi organizaiile societii civile, asociaiile patronale, asociaiile
fermierilor,etc. Implicarea acestor actori privai n procesul decizional are loc nu numai prin
consultarea lor de ctre autoritile publice ci i prin iniiativa manifestat de grupurile de
interese pentru formularea, influentarea i implementarea deciziei autoritilor publice. La nivel
supranaional, actorii publici ce vin n contact cu grupurile de interese sunt Comisia i
Parlamentul European. La nivel naional actorii publici sunt reprezentai de guvernele i
parlamentele naionale, ministerele i ageniile guvernamentale. La nivel regional exist
consiliile regionale i executivul acestora precum i ageniile de dezvoltare regional, cu
meniunea c organizarea i competenele corespund condiiilor specifice fiecrui stat membru.
La fiecare nivel de autoritate se exercit aciuni de lobby sau presiuni n vederea formulrii sau
influenrii deciziei de ctre actorii privai n domeniile de interes ale acestora.
Actori privai (Grupuri de interese)
n literatura referitoare la actorii ce particip la formularea deciziilor, nu numai la nivel
naional, s-a afirmat c grupurile de interese s-au format prin interaciunea a dou mecanisme
cheie: impactul motenirii instituionale i promovarea i extinderea democraiei. Conform
acestei intrpretri, participarea grupurilor de interese a urmat cam aceleai trasee, ca i
competenele transferate de la nivel naional ctre cel supranaional dar i ctre nivelurile subnaionale.
Grupurile de interese se manifest la toate cele trei sau patru niveluri funcie de structura
fiecrui stat i a UE. La nivel comunitar exist aa numitele Eurogrupuri, ce sunt n fapt
reprezentantele organizaiilor naionale ale intereselor sectoriale cum ar fi fermierii, sindicatele,
consumatorii, patronatele etc. Cele mai importante Eurogrupuri la nivel comunitar sunt
Comitetul Organizaiilor Agricole(COPA), Uniunea Confederaiilor Industriale i Patronale
Europene(UNICE), Confederaia Sindicatelor Europene(ETUC), Biroul European al Uniunii
Consumatorilor (BEUC).
n afara acestor Eurogrupuri exist i organizaii sectoriale care desfoar aceleai
activiti dar ntr-un cadru strict specializat. Numrul grupurilor de interese ce acioneaz la nivel
european este apreciat diferit de autorii ce abordeaz acest aspect. Organizaiile i-au stabilit
contacte chiar cu Comisia European i cu PE, mai ales prin intermediul Directoratelor. Astfel
Sonia Mazey i Jeremy Richardson estimeaz c n 1992 activau circa 3000 de grupuri de
interese la Bruxelles ce cuprindeau peste 500 de asociaii europene iar la nivelul anului 2000
numrul asociaiilor non-profit ajunsese la 800, cuprinznd regiunile, oraele, mediul rural,
uniunile sindicale, federaiile patronale, interese politice, organizaiile consumatorilor,
organizaiile pentru protecia animalelor, naturii i mediului, organizaiile religioase, organizaiile
pentru drepturile omului precum i organizaii de conservare i dezvoltare.
n afara acestor organizaii exist i grupuri de lobby-iti profesioniti care au reuit s se
impun datorit nivelului ridicat al consultanei specializate concomitent cu un nivel cost redus
al costurilor. J. Greenwood i A.R.Young afirm chiar c deschiderea manifestat de ctre
Comisia European fa de grupurile de interese este mai evident dect fa de guvernele
statelor naionale, ba mai mult, relaiile Comisie-grupuri de interese ar fi mai strnse dect

24

aceleai tip de relaii existente n Statele Unite, ntre guvernul federal i grupurile de lobby.
Societatea civil este unul dintre partenerii importani ai UE si aceasta se datoreaz efortului pe
care Comisia l face pentru a estompa deficitul democratic ce i se reproeaz de unii cercettori.
Grupurile de interese pentru a se impune ca utile i necesare Comisiei i respectiv
guvernelor sau autoritilor regionale trebuie s dovedeasc c au potena i calificarea necesar
n domeniile de interes n care activeaz. Aceasta deoarece ele exercit sau ncearc s exercite
influene asupra deciziilor i la nivel naional (prin asociaiile patronale, sindicale, etc organizate
la nivel naional). Principalele atuuri de care trebuie s dispun grupurile de interese pentru a fi
implicate n procesul decizional sunt urmtoarele: informaii i cunotiinte furnizate; for
economic; statut special sau privilegiat n cadrul economiei; capacitatea de a sprijini sau
obstruciona implementarea politicilor comunitare i capacitate de a lua rapid decizii.
4.5 Flexibilitate i continuitate
Multi-level governance reprezentnd un model al UE caracterizat prin competiie i
parteneriat este mai susceptibil pentru schimbare dect modelul interguvernamental sau federal
deoarece scopul urmrit de actorii implicai const n satisfacerea intereselor proprii. Sub acest
aspect este evident c schimbarea unor reguli n cadrul guvernanei multi-nivel este dependent
de competena i puterea de decizie acestor actori.
Tipul II multi-level governance, propriu arhitecturii UE, unde numrul mare de autoriti,
suprapunerea competenelor acestora peste aceeai entitate teritorial, numrul mai mare de
niveluri i flexibilitatea sistemului(pentru a rspunde mai bine preferinelor cetenilor),
reprezint rezultatul reformelor introduse dup 1988 privind elaborarea, adoptarea,
implementarea i monitorizarea politicilor UE . n acelai timp, interveniile grupurilor de
interese pot s determine o modificare a deciziilor, iar societatea civil chiar este ncurajat de
ctre Comisia European s se implice n procesul decisional. Este de neles atunci c
flexibilitatea este mult mai mare n acest caz. Teoria multi-level governance genereaz predicii
unice asupra comportrii partenerilor ce se manifest prin faptul c fiecare actor tinde s obin
maximum de foloase n condiiile date .
Schimbarea modelului guvernanei poate avea loc funcie de trei parametri. Astfel o prim
modificare poate fi n etape sau continuu, dar lent. Promovarea politicii regionale, de exemplu,
dup prima extindere a UE a avut loc n 2 etape, prin iniierea reformelor din 1988, urmate de
adoptarea Tratatului de la Maastricht, n 1992, i constituirea unui nou comitet, care s
dialogheze cu Comisia n acest domeniu. Viitoarele schimbri sunt ateptate s se produc tot n
etape , deoarece este o procedur mai uor de acceptat .
Al doilea parametru al schimbrii se refer la calea aleas: prin negociere ntre state sau prin
legiferare juridic de ctre Curtea European de Justiie. Experiena de pn acum arat c marile
decizii au fost adoptate n urma negocierilor. Totui calea schimbrii juridice pare a avea viitor
pe msur ce va avansa integrarea european.
Cel de al treilea parametru este legat de
amploarea schimbrii: localizat sau global, a sistemului de guvernare. Dac lum n
considerare caracterul flexibil al autoritii n sistemul MLG e mai probabil s se produc
schimbri localizate, n scopul armonizrii guvernanei noilor state, ce au aderat recent la UE, cu
modelul Uniunii.

25

n fine, multi-level governance este apreciat ca un concept abordat

analitic i normativ. Abordarea analitic este destinat s descrie cadrul
perspectiva tiinelor politice, ceea ce constituie o contribuie important
faptului c analiza sistemului multi-level governance depete graniele
tradiionale.

sub dou aspecte:

i conceptele din
la contientizarea
ntre disciplinele

BIBLIOGRAFIE

1. Conclusions of Working Group I on the Principle of Subsidiarity, n CONV 286/02, Brussels,

23 september 2002(24.09), pp.1-11.
2.Convention Bulletin, Edition 19, 13.12.2002.
3.Convention Bulletin, Edition 20, Bruxelles, 20. 01. 2003.
4. Documente de baz ale Comunitii i Uniunii Europene, Iai, Editura Polirom, 2001.
5. European Governance. A White Paper, Brussels, COM 2001, 25.07.2001.
6. Tratat de instituire a unui Constituii pentru Europa, n CONV 850/03.
7. World Bank, Governance: The World Banks Experience, Washington D.C. 1994.
8. The activities of the European Economic and Social Committee during the United Kingdom
Presidency of the European Union, p.5
9. IVAN, Adrian Perspective teoretice ale construciei europene, Cluj, Eikon, 2003.
10.IVAN, Adrian Liviu Federalism i regionalizare n Europa, n Regiune i regionalizare n
Uniunea European, coordonatori Vasile Puca i Adrian Liviu Ivan, Institutul Cultural Romn,
Centrul de Studii Transilvane, Institutul de Studii Internaionale, Cluj-Napoca, 2004
11. IVAN, Adrian Liviu Perspective teoretice ale construciei europene, Ed. Eikon, ClujNapoca, 2003
12. PUCA, Vasile IVAN Adrian (coord.), Regiune i regionalizare n Uniunea European,
Institutul Cultural Romn, Institutul de Studii Internaionale, Cluj-Napoca, 2004
13. PUTNAM R.D, LEONARDI Robert, NANETTI, Raffaella Y. Cum funcioneaz democraia.
Tradiiile civice ale Italiei moderne, Iai, Polirom, 2001
INTERNET
1. http://eiop.or.at./eiop/texte/1998-004a.htm
2. http://www.esc.eu.int/presidency/uk/docs/A_CES802-2005
3. http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-008a.htm
4. http://eiop.or.at/eiop/texte/2001-011a.htm
5. http://www.acdi-cida.gc.ca/INET/IMAGES./
6. http://www.un.org/womenwatch/ianwge/collaboration/viennafvjan2002.pdf
7. http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-009a.htm.
8. http://eiop.or.at/eiop/texte/1999-oo6a.htm .

26

27