Sunteți pe pagina 1din 24

CAPITOLUL 2

teoretizarea elaborrii politicilor ue


Mark A. Pollack Introducere Teorii ale integrrii europene 14 14 Perspectiva guvernanei: UE drept comunitate politic 29
29 30 31 31 33 34 Neofuncionalismul Interguvernamentalismul Interguvernamentalismul liberal Noile instituionalisme Constructivismul i remodelarea identitilor i preferinelor europene Teoria integrrii n prezent Separarea vertical a puterilor: UE ca sistem federal Separarea orizontal a puterilor Ctre o tiin normal? 15 16 16 18 20 21 23 25 28 Guvernare fr guvern Guvernan multi-nivel i reele de politici n cadrul UE Europenizare Un deficit democratic? Argument, persuasiune i orientare deliberativ Guvernan legitim?

UE ca sistem politic

22

Concluzii

35 35

LECTURI SUPLIMENTARE

Rezumat
nelegerea noastr asupra proceselor de elaborare a politicilor Uniunii Europene (UE) dar i a proceselor politicilor este modelat n mare parte de limbajul teoriei, iar o nelegere a principalelor curente de teorii referitoare la UE este deci un punct de plecare util pentru studiile de caz din acest volum. Sunt identificate i explorate trei principale curente sau blocuri de teorii. Mai nti, examinm diversele teorii ale integrrii europene care i-au propus s explice procesul dezvoltrii UE de la originile Uniunii pn n ziua de astzi. Acest ansamblu de teorii ale integrrii europene a contrapus iniial modelele neofuncionaliste de integrare prin difuzare ctre modelele interguvernamentaliste, care accentueaz dominana continu a guvernelor naionale; ulterior, aceast dezbatere a fost n mare parte substituit de o a doua, care opunea teoreticienii alegerii raionale i analizele constructiviste. n al doilea rnd, analizm tot mai multele studii care abordeaz UE din perspectiva politicii comparative i a politicilor publice comparative, concentrndu-se pe aspectele federale sau cvasifederale ale UE i pe politica sa legislativ, executiv i judiciar. n al treilea i ultimul rnd, vom examina perspectiva guvernanei aplicat UE, care teoretizeaz Uniunea ca pe un experiment de guvernan

Mark A. Pollack

non-ierarhic, de tip public-privat i deliberativ, i care se concentreaz n mare parte pe chestiunile normative ale legitimitii democratice a UE. Luate mpreun, aceste teorii ridic ntrebri importante i ofer ipoteze distincte cu privire la actorii cheie i procesele dominante n elaborarea politicilor UE.

introducere
Acest capitol schieaz contextul teoretic al crii, prin trecerea n revist a teoriilor privind integrarea european, politici comparative i guvernana, prezentnd n mod clar conceptele analitice ce vor fi utilizate ulterior de autori1. Capitolul nu ncearc s identifice o teorie unic care s explice integrarea european sau chiar i numai procesul politicilor din cadrul UE, aceasta fiind dincolo de obiectivele prezentului volum. ntr-adevr, o tem constant a acestei cri, nc de la prima sa ediie, a fost necesitatea de a evita generalizarea excesiv cu privire la procesul politicilor UE, fiind deschis, ca alternativ, la posibilitatea ca elaborarea politicilor s difere considerabil i sistematic n funcie de domeniul problematicilor aprute. Totui, teoriile de integrare european i elaborarea politicilor publice sunt utile, ntruct ne ofer instrumentele analitice pentru descrierea i explicarea diversitii n elaborarea politicilor UE, att n funcie de domeniu, ct i de perioad, iar aceste teorii actualizeaz limbajul i categoriile de analiz utilizate n capitolele urmtoare. Capitolul este mprit n patru seciuni. Prima realizeaz o scurt prezentare a celor mai influente teorii despre integrarea european, respectiv neofuncionalismul, interguvernamentalismul, instituionalismul i constructivismul, acordnd o atenie deosebit implicaiilor fiecrei teorii asupra obiectivului nostru particular viznd elaborarea politicilor UE. A doua seciune privete dincolo de literatura despre integrare, abordnd teoriile raionaliste de politici publice comparative pentru un set de categorii analitice ce pot fi folosite pentru studierea participanilor, proceselor i politicilor pe care le observm n UE. Astfel, acordm o atenie special conceptului de UE privit ca sistem politic, caracterizat de o separare orizontal i vertical a puterilor, care, n opinia noastr, are implicaii cu privire la natura elaborrii politicilor i la actorii cheie din procesul politicilor UE. A treia seciune examineaz elaborarea recent a unei perspective de guvernan asupra Uniunii Europene. Perspectiva guvernanei pune accentul pe o serie de concepte intercorelate, incluznd: caracterul non-ierarhic sau de reea al elaborrii politicilor UE; apariia unei guvernane multi-nivel implicnd actori subnaionali, naionali i supranaionali; provocarea la adresa capacitii de guvernan a guvernelor naionale i a capacitii limitate de guvernan i legitimitii UE; precum i perspectiva supranaionalismului deliberativ ca rspuns parial la provocarea legitimitii democratice dincolo de statul-naiune. A patra seciune ncheie capitolul cu un rezumat al principalelor dezbateri teoretice actuale din studiile UE, precum i cu chestiunile pe care le ridic pentru studiul elaborrii politicilor n Uniunea European.

teorii ale integrrii europene


Timp de muli ani, studiul academic al Comunitilor Europene (CE), conform denumirii de atunci, era practic sinonim cu studiul integrrii europene. Realizrile iniial modeste i n mare parte tehnocratice ale CE preau mai puin semnificative dect potenialul pe care-l reprezentau pentru integrarea treptat a rilor Europei Occidentale n ceva diferit: un sistem politic supranaional. Atunci cnd procesul 14

Teoretizarea elaborrii politicilor UE

integrrii avansa n mod satisfctor, precum n anii 50 i la nceputul anilor 60, neofuncionalitii i ali teoreticieni ncercau s explice procesul prin care integrarea european trecea de la ncercri sectoriale modeste la ceva mai mare i mai ambiios. Cnd lucrurile preau s mearg prost, din anii 60 pn la nceputul anilor 80, interguvernamentalitii i alii ncercau s explice de ce procesul integrrii nu avansa att de uor pe ct speraser fondatorii si. Dei existau deosebiri ntre teorii, putem afirma cu certitudine c literatura iniial asupra CE a ncercat s explice procesul integrrii europene (mai degrab dect, s zicem, elaborarea politicilor) i pentru aceasta s-a bazat n mare parte (dar nu exclusiv) pe teorii din domeniul relaiilor internaionale. n prima ediia a acestui volum, Carole Webb (1977) a analizat dezbaterea dintre colile de gndire pe atunci dominante n domeniul integrrii europene, neofuncionalismul i interguvernamentalismul, prelund din fiecare abordare un set de implicaii i ipoteze cu privire la natura procesului politicilor CE. n mod similar, aici analizm neofuncionalismul i opiniile acestuia cu privire la procesul politicilor UE, iar apoi rspunsul interguvernamentalist, precum i versiunea actualizat a interguvernamentalismului liberal al lui Andrew Moravcsik, din anii 90. n plus, examinm teoriile mai recente ale integrrii instituionalismul i constructivismul care ofer imagini foarte diferite ale procesului de integrare i au implicaii foarte diferite pentru elaborarea politicii UE.

neofuncionalismul
n 1958, n preajma instituirii Comunitii Economice Europene (CEE) i a Comunitii Europene a Energiei Atomice (Euratom), Ernst Haas i-a publicat celebra sa lucrare, The Uniting of Europe, lansnd o teorie neofuncionalist a integrrii regionale. Dup cum au detaliat ulterior Haas i ali cercettori (e. g. E. Haas 1961; Lindberg 1963; Lindberg i Scheingold 1970), neofuncionalismul propunea un proces de difuzare funcional, n care decizia iniial a guvernelor de a plasa un anumit sector, precum crbunele i oelul, sub autoritatea unor instituii centrale creeaz presiuni pentru extinderea autoritii instituiilor n domenii de politici nvecinate, precum ratele cursurilor de schimb ale monedelor, impozitarea i salarizarea. Astfel, anticipau neofuncionalitii, integrarea sectorial va produce consecina neintenionat i neprevzut a promovrii integrrii suplimentare n alte domenii. George (1991) identific o a doua component a procesului de difuzare, pe care el o numete difuzare politic, n care att actorii supranaionali (precum Comisia), ct i cei subnaionali (grupurile de interes sau de alt natur din statele membre) creeaz presiuni suplimentare n direcia integrrii. Haas a sugerat c, la nivel subnaional, grupurile de interes care funcioneaz ntr-un sector integrat trebuie s interacioneze cu organizaia internaional nsrcinat cu gestionarea sectorului lor. n timp, aceste grupuri vor ajunge s aprecieze beneficiile integrrii, transferndu-i astfel cererile, ateptrile i chiar loialitile de la guvernele naionale ctre un nou centru, devenind astfel o for important pentru mai mult integrare. Mai mult, la nivel supranaional, organisme precum Comisia vor ncuraja acest transfer de loialiti, promovnd politici europene i negociind aranjamente ntre statele membre pentru aducerea la un nivel superior a interesului comun. Ca rezultat al acestei difuzri sectoriale i politice, anticipau neofuncionalitii, integrarea sectorial va deveni autosusinut, ducnd la crearea unei noi entiti politice cu centrul la Bruxelles. Pentru scopul urmrit de aceast carte, cea mai important contribuie a neofuncionalitilor la studiul elaborrii politicilor UE a fost conceptualizarea unei metode comunitare de elaborare a politicilor. Dup cum a artat Webb, aceast metod comunitar ideal se baza n mare parte pe observarea ctorva sectoare specifice [politica agricol comun (PAC), a se vedea Capitolul 8, i uniunea vamal, a se vedea Capitolul 5] n perioada anilor de formare a Comunitii i prezenta o imagine distinct a elaborrii politicilor CE ca un proces condus de o Comisie ntreprinztoare i caracterizat de o deliberare supranaional ntre 15

Mark A. Pollack

reprezentanii statelor membre din Consiliu . n aceast perspectiv, metoda comunitar nu era doar un ansamblu juridic de instituii de elaborare a politicilor, ci i un cod procedural condiionnd ateptrile i comportamentul Comisiei i al guvernelor membre n calitate de participani la proces. Aceast metod comunitar, sugera Webb, a caracterizat procesul decizional al CEE n perioada 1958-1963, ntruct primele ase state membre s-au reunit mpreun cu Comisia pentru a stabili elementele eseniale ale uniunii vamale a CEE i ale PAC. Nu mai trziu de 1965, totui, Charles de Gaulle, preedintele francez, a grbit aa-numita criz de la Luxemburg, insistnd asupra importanei suveranitii statale i nclcnd poate codul procedural implicit al metodei comunitare. CEE, ce fusese programat s treac la votul cu majoritate calificat (VMC) general n 1966, a continuat s ia de facto cele mai multe decizii n unanimitate, Comisia a ieit slbit din confruntarea cu de Gaulle, iar statul-naiune prea s se fi afirmat din nou. Mai mult, aceste tendine au fost consolidate de evoluiile din anii 70, cnd recesiunea economic a dus la apariia unor noi bariere netarifare n calea schimburilor comerciale dintre statele membre CE i cnd aspectele interguvernamentale ale Comunitii au fost ntrite prin crearea n 1974 a Consiliului European, o reuniune periodic la nivel nalt a efilor de stat i de guvern ai UE. n plus, Comitetul Reprezentanilor Permaneni (Coreper), un organism interguvernamental al reprezentanilor statelor membre, a aprut ca un organism decizional de o importan crucial pentru pregtirea legislaiei ce urma a fi adoptat de Consiliul de Minitri. De asemenea, studii empirice au revelat importana instituiilor naionale supraveghetoare (H. Wallace 1973). Chiar unele dintre progresele majore ale acestei perioade, precum crearea Sistemului Monetar European (SME) n 1978 (vezi Capitolul 7), au fost realizate n afara structurii Tratatului CEE, fr vreun aport oficial din partea Comisiei sau altor instituii supranaionale ale CE.

interguvernamentalismul
Reflectnd aceste evoluii, o nou coal interguvernamentalist i-a fcut apariia n domeniul teoriilor cu privire la integrare, pornind de la afirmaia lui Stanley Hoffman (1966) potrivit creia statulnaiune, departe de a fi depit, se dovedise a fi ncpnat s reziste. n mod evident ncepnd cu de Gaulle, dar i ulterior, odat cu aderarea unor noi state membre, precum Marea Britanie, Irlanda i Danemarca, n 1973, statele membre au lsat s se neleag faptul c se vor opune unui transfer treptat al suveranitii ctre Comunitate i c procesul decizional al CE va reflecta n continuare primatul statului-naiune. n aceste mprejurri, Haas (1975) nsui a anunat desuetudinea teoriei integrrii regionale, n timp ce ali cercettori, precum Paul Taylor (1983) i William Wallace (1982), argumentau c neofuncionalitii subestimaser rezistena statului-naiune. n acelai timp, cercetrile istorice ale lui Alan Milward i ale altora (Milward i Lynch 1993; Milward 2000) au sprijinit perspectiva conform creia guvernele membre ale UE, mai degrab dect organizaiile supranaionale, au jucat rolul central n evoluia istoric a UE, i c acestea erau ntrite, nu slbite, de procesul integrrii. ntr-adevr, primele ediii ale acestui volum au gsit probe semnificative de negocieri interguvernamentale ca modalitate dominant de elaborare a politicilor n numeroase domenii (dei nu n toate).

interguvernamentalismul liberal
Perioada de la jumtatea anilor 60 pn la jumtatea anilor 80 a fost caracterizat drept era apatiei, att n ceea ce privete procesul de integrare, ct i cercetrile asupra UE (Keeler 2005; Jupille 2005). n timp ce un grup de cercettori dedicai din domeniu a continuat s avanseze n studierea 16

Teoretizarea elaborrii politicilor UE

empiric a UE n aceast perioad, multe dintre aceste lucrri evitau teoriile complexe asupra procesului de integrare sau acceptau cu mici modificri limbajul teoretic al dezbaterii dintre neofuncionaliti i interguvernamentaliti. Odat cu relansarea procesului de integrare la jumtatea anilor 80, totui, cercetrile asupra UE au explodat, iar dezbaterea teoretic s-a nviorat. n timp ce o parte a cercetrilor vedea relansarea procesului de integrare ca pe o confirmare a modelelor neofuncionaliste timpurii (Sandholtz i Zysman 1989; Tranholm-Mikkelsen 1991), Andrew Moravcsik (1993a, 1998) a argumentat cu succes c i aceti pai nainte puteau fi explicai de un model interguvernamental revizuit care sublinia puterea i preferinele statelor membre ale UE. Interguvernamentalismul liberal al lui Moravcsik este un model n trei etape, ce combin: (1) o teorie liberal asupra formrii preferinelor naionale cu (2) un model interguvernamental de negociere la nivelul UE i (3) un model al alegerii instituionale subliniind rolul instituiilor internaionale n furnizarea unor angajamente credibile pentru guvernele membre. n prima etap, sau cea liberal, a modelului, efii de guvern naionali agreg interesele electoratelor interne, precum i propriile interese, i-i articuleaz preferinele naionale corespunztoare fa de UE. Astfel, preferinele naionale sunt complexe, reflectnd economia, partidele i instituiile distincte ale fiecrui stat membru i acestea sunt determinate pe plan intern, nefiind modelate prin participarea la UE, dup cum au susinut unii neofuncionaliti. n a doua etap, sau cea interguvernamental, guvernele naionale i pun preferinele pe masa de negociere la Bruxelles, unde acordurile reflect puterea relativ a fiecrui stat membru i unde organizaiile supranaionale, precum Comisia, exercit puin sau nicio influen asupra rezultatelor. Prin contrast cu neofuncionalitii, care puneau accentul pe rolurile de iniiere i de intermediere ale Comisiei i pe promovarea interesului comun al statelor membre n cadrul Consiliului, Moravcsik i ali interguvernamentaliti subliniau negocierea dur dintre statele membre i importana puterii de negociere, a soluiilor de compromis i a stimulentelor ca determinani ai negocierilor interguvernamentale asupra celor mai importante decizii ale UE. n al treilea i ultimul rnd, Moravcsik prezint o teorie a alegerii raionale aplicat alegerii instituionale, argumentnd c statele membre adopt anumite instituii ale UEprecum reunirea suveranitii prin VMC sau delegarea suveranitii ctre actori supranaionali precum Comisia i Curteapentru a spori credibilitatea angajamentelor lor reciproce. Din aceast perspectiv, statele suverane care caut s coopereze se confrunt permanent cu o puternic tentaie de a tria sau de a dezerta de la angajamentele asumate. Reunirea i delegarea suveranitii prin intermediul organizaiilor internaionale, argumenteaz el, permite statelor s se angajeze n mod credibil fa de promisiunile fcute reciproc, prin monitorizarea respectrii de ctre state a acordurilor internaionale i clarificarea aspectelor incerte ale tratatelor internaionale, precum cele ce au instituit CE/UE. n termeni empirici, Moravcsik argumenteaz c acordurile interguvernamentale istorice ale UE, precum Tratatele de la Roma din 1957 i Tratatul privind Uniunea European (TUE) din 1992, nu au fost determinate n prim faz de iniiatori supranaionali, efecte neprevzute de difuzare ale integrrii anterioare, sau coaliii transnaionale ale grupurilor de interese, ci mai degrab de un proces treptat de convergen a preferinelor ntre cele mai puternice state membre, care apoi au realizat acorduri preliminare ntre ele, oferind stimulente statelor membre mai mici i delegnd puteri strict limitate organizaiilor supranaionale, ce au rmas servitoare mai mult sau mai puin obediente ale statelor membre. Deasupra celor trei etape ale acestui model se gsete un cadru raionalist de cooperare internaional. Se presupune c actorii relevani au preferine fixe (pentru avere, putere etc.) i acioneaz sistematic pentru atingerea acestor preferine n cadrul constrngerilor impuse de instituiile n cadrul crora acioneaz (Moravcsik 1998:19-20; Moravcsik i Schimmelfennig 2009).

17

Mark A. Pollack

n cursul anilor 90, interguvernamentalismul liberal s-a impus probabil drept teoria principal cu privire la integrarea european i totui, ipotezele sale teoretice au fost puse sub semnul ntrebrii de ctre cercettori din domeniul relaiilor internaionale care provin din dou direcii. Un prim grup de cercettori, reunii sub etichetele instituionalismului alegerii raionale i a instituionalismului istoric, a acceptat ipotezele raionaliste ale lui Moravcsik, dar i-a respins modelul simplu de negociere interguvernamental, din care lipseau instituiile, ca o descriere exact a procesului politicilor UE. Prin contrast, o a doua coal de gndire, bazndu-se pe instituionalism sociologic i constructivism, a ridicat obiecii de natur fundamental mpotriva individualismului metodologic al teoriei alegerii raionale n favoarea unei abordri n care preferinele i identitile naionale erau modelate, cel puin parial, de norme i reglementri UE.

noile instituionalisme
Analiza instituionalist a UE nu s-a dezvoltat n mod izolat, ci a reflectat o reintroducere treptat i general a instituiilor ntr-un corp larg de teorii (precum pluralismul, marxismul i neorealismul), n care acestea fuseser fie absente, fie considerate epifenomenale, reflecii ale unor factori cauzali i procese mai profunde, cum ar fi distribuia puterii pe plan intern n societate ori n sistemul internaional. Prin contrast cu aceste reprezentri ale politicii ce nu ineau cont de instituii, care au dominat o mare parte a tiinei politice ntre anii 50 i 70, n cursul anilor 80 i la nceputul anilor 90 s-au dezvoltat trei tipuri de instituionalisme, fiecare dnd o definiie distinct instituiilor i propunnd o descriere diferit a modului n care acestea contau n studiul politicii (March i Olsen 1984, 1989; Hall i Taylor 1996). Instituionalismul alegerii raionale s-a nscut prin efortul cercettorilor americani din domeniul tiinelor politice de a nelege originile i impactul instituiilor Congresului american asupra comportamentului legislativ i rezultatelor politicii. n contrast cu primele modele ale alegerii raionale privind comportamentul legislativ american, care descria politica legislativ drept o serie de voturi cu majoritate simpl a reprezentanilor Congresului, instituionaliti precum Kenneth Shepsle (1979, 1986) argumentau c instituiile Congresului, n special sistemul comitetelor, puteau modela rezultate legislative i puteau oferi acestor rezultate rezisten n faa provocrilor ulterioare. Din aceast perspectiv, instituiile Congresului, puteau produce un echilibru indus prin structur, prin calificarea unor variante ca fiind admisibile sau inadmisibile i prin structurarea puterilor de vot i de veto a diverilor actori n procesul decizional. Ulterior, Shepsle i alii i-au ndreptat atenia asupra problemei instituiilor de echilibru, respectiv asupra modului n care actorii aleg sau concep instituii pentru asigurarea unor ctiguri reciproce i asupra modului n care aceste instituii se schimb sau persist n timp. Evoluia ulterioar a abordrii alegerii raionale privitoare la instituii a produs un numr de rezultate teoretice cu aplicaii poteniale att n politica comparat, ct i n cea internaional. Spre exemplu, instituionalitii alegerii raionale au examinat destul de detaliat puterea de stabilire a agendei aparinnd comitetelor Congresului, care pot trimite spre dezbatere n plen proiecte de acte legislative care deseori sunt mai uor de adoptat dect de modificat. ntr-o alt dezvoltare, cercettori ai Congresului SUA au elaborat modele ale agentului principal ale delegrii congresionale ctre autoritile birocratice de reglementare i instane i au problematizat condiiile n care mandanii legislativi potsau nus-i controleze pe mandatari (Moe 1984; Kiewiet i McCubbins 1991). Mai recent, Epstein i OHalloran (1999) i alii (Huber i Shipan 2002) au deschis drumul ctre o abordare cost-tranzacie a proiectrii instituiilor politice, argumentnd c, n mod deliberat i sistematic, legiuitorii concep instituii politice pentru a minimiza costurile de tranzacie asociate cu elaborarea politicilor publice.

18

Teoretizarea elaborrii politicilor UE

Dei formulate i aplicate iniial n contextul instituiilor politice americane, concluziile instituionalismului alegerii raionale au putut fi transpuse n alte contexte interne i internaionale i au fost preluate rapid de cercettorii UE. Reacionnd la importana din ce n ce mai mare a normelor instituionale ale UE, precum procedurile de cooperare i co-decizie, aceti autori au argumentat c modelele pur interguvernamentale de luare a deciziilor la nivelul UE au subestimat importana cauzal a normelor formale ale UE n modelarea rezultatelor procesului de elaborare a politicilor. ntr-o aplicare timpurie a teoriei alegerii raionale la UE, Fritz Scharpf (1988), de exemplu, a argumentat c ineficiena i rigiditatea PAC i a altor politici UE nu se datorau doar interguvernamentalismului UE, ci i unor norme instituionale specifice, precum luarea deciziilor n unanimitate i meninerea statu-quo-ului n cazul n care statele membre nu reuesc s convin asupra unei politici comune (a se vedea Capitolul 8). Pn la mijlocul anilor 90, George Tsebelis, Geoffrey Garrett i muli alii au ncercat s modeleze att alegerea ct i funcionarea instituiilor UE, n termenii alegerii raionale. Multe din aceste studii se ncadreaz n studiul comparativ al politicii executive, legislative i judiciare i sunt, n consecin, analizate n partea a doua a acestui capitol. Prin contrast, abordrile instituionalismului sociologic i cele constructiviste n domeniul relaiilor internaionale defineau n mod mult mai amplu instituiile, incluznd norme i convenii informale, precum i norme formale. Acestea susineau c instituiile puteau constitui actori, modelndu-i identitile i astfel preferinele n moduri pe care abordrile alegerii raionale nu l puteau descrie (a se vedea seciunea urmtoare). Instituionalitii istorici s-au poziionat ntre aceste dou tabere, concentrndu-se asupra efectele produse n timp de ctre instituii i n special asupra modalitilor prin care un set de instituii, odat nfiinat, poate influena sau constrnge comportamentul actorilor care l-au nfiinat (Hall 1986; Thelen i Steinmo 1992). n ceea ce reprezint poate cea mai sofisticat prezentare a acestei abordri, Paul Pierson (2000) a argumentat c instituiile politice sunt caracterizate de ceea ce economitii numesc randamente cresctoare, n msura n care creeaz stimulente pentru ca actorii s rmn cu instituiile existente i s nu le abandoneze, adaptndu-le numai treptat, ca rspuns la condiiile schimbtoare. Astfel, politica ar trebui caracterizat prin anumite fenomene inter-relaionate, incluznd: ineria sau blocajele prin care instituiile existente se pot menine n echilibru pe perioade lungi n ciuda unor schimbri politice considerabile; un rol semnificativ al sincronizrii i succesiunii, n care evenimente relativ mici i aleatoare n momente critice la nceputul unei succesiuni modeleaz evenimentele ulterioare; i dependena decizional, n care deciziile timpurii genereaz stimulente care i determin pe actori s perpetueze opiunile instituionale i de politic motenite din trecut, chiar i atunci cnd rezultatele sunt n mod evident ineficiente. n ultimii ani, aceste concluzii au fost aplicate din ce n ce mai mult n analiza modului de dezvoltare a UE, diveri autori subliniind dimensiunea temporal a integrrii europene (Armstrong i Bulmer 1998). Spre exemplu, studiul lui Pierson (1996b) cu privire la dependena decizional n UE ncearc s neleag integrarea european ca pe un proces care se desfoar n timp, i s examineze condiiile n care este cel mai probabil s apar procese de dependen decizional. Pornind n principal de la ipoteze raionaliste, Pierson susine c, n ciuda primatului iniial al guvernelor membre n conceperea instituiilor i politicilor UE, pot aprea clivaje n capacitatea guvernelor membre de a controla dezvoltarea ulterioar a instituiilor i politicilor, din patru motive. n primul rnd, din raiuni electorale, guvernele membre provenind din societi democratice pot aplica o rat de scont ridicat n raport cu viitorul, convenind asupra unor politici ale UE care duc la o pierdere pe termen lung a controlului la nivel naional n schimbul unor avantaje electorale pe termen scurt. n al doilea rnd, chiar atunci cnd guvernele nu trec cu vederea viitorul, consecine neintenionate ale alegerilor instituionale pot crea clivaje suplimentare, pe care guvernele membre le pot acoperi sau nu prin aciuni ulterioare. n al treilea rnd, este probabil ca preferinele guvernelor membre s se schimbe n timp, cel mai evident din cauza 19

Mark A. Pollack

alternrii la putere lsnd guverne noi cu preferine noi s moteneasc un acquis comunitar negociat de i n funcie de preferinele unui guvern anterior. n sfrit, instituiile i politicile UE se pot bloca nu numai ca rezultat al unor instituii rezistente la schimbare, ci i prin dezvoltarea treptat de jos n sus a unui sprijin solid pentru instituiile existente, pe msur ce actorii societali se adapteaz i i creeaz un interes n meninerea unor anumite politici ale UE. Pe scurt, att pentru instituionalitii alegerii raionale, ct i pentru cei istorici, instituiile UE conteaz, modelnd n mod previzibil att procesul politicilor, ct i rezultatele acestora i ntr-adevr modelnd pe termen lung procesul de integrare european. Totui, n ambele cazuri se presupune c efectele instituiilor UE se fac simite numai n ceea ce privete stimulentele cu care se confrunt diveri actori publici i privaise consider c actorii nii rmn neschimbai n preferinele i identitile lor fundamentale. ntr-adevr, n ciuda diferenelor n chestiuni de substan, interguvernamentalismul liberal, instituionalismul alegerii raionale i cea mai mare parte a instituionalismului istoric au probabil aceeai agend de cercetare raionalisto comunitate de cercettori care au ipoteze fundamentale similare i care doresc s testeze ipoteze cu privire la cei mai importani factori determinani ai integrrii europene.

Constructivismul i remodelarea identitilor i preferinelor europene


Teoria constructivist, ca i alegerea raional, nu a aprut ca o teorie a integrrii europene, ci mai degrab ca o orientare meta-teoretic mai larg, cu poteniale implicaii pentru studiul UE. Dup cum explic Risse (2004: 161) ntr-o excelent analiz:
probabil, cel mai util este s descriem constructivismul ca fiind bazat pe o ontologie social care insist c agenii umani nu exist independent de mediul lor social i de sistemele de sensuri mprtite n mod colectiv ale acestuia (cultur n sens larg). Aceasta contrasteaz cu individualismul metodologic al alegerii raionale conform cruia unitatea elementar de via social este aciunea uman individual. Concluzia fundamental a dezbaterii agenie-structur, care st n centrul multor lucrri de constructivism social, nu este numai c structurile i agenii se co-determin reciproc. Elementul crucial este c abordarea constructivist insist asupra caracterului constitutiv al structurilor (sociale) i al agenilor. Mediul social n care ne gsim constituie ceea ce suntem, identitile noastre ca fiine sociale.

Pentru constructiviti, instituiile sunt nelese n sens larg ca incluznd nu numai regulile formale, ci i normele informale i se consider c aceste reguli i norme i constituie pe actori, i. e. le modeleaz identitile i preferinele. De aceea, preferinele actorilor nu sunt date i fixate n mod exogen, ca n modelele raionaliste, ci sunt endogene instituiilor, iar identitile indivizilor sunt modelate i remodelate de mediul lor social. Ducnd acest argument la concluzia sa logic, constructivitii resping n general concepia raionalist despre actori ca maximizatori ai utilitii funcionnd conform unei logici a consecinelor, n favoarea concepiei lui March i Olsen (1989: 160-2) referitoare la o logic a adecvrii. n aceast perspectiv, actorii care se confrunt cu o anumit situaie nu consult un set prestabilit de preferine, calculndu-i aciunile pentru a le maximiza utilitatea, ci i ndreapt privirile spre roluri construite social i reguli instituionale, i se ntreab ce tip de comportament este adecvat n acea situaie. De aceea, constructivismul ofer o perspectiv fundamental diferit asupra aciunii umane fa de abordrile alegerii raionale i sugereaz c instituiile influeneaz identitile, preferinele i comportamentul individual n mod mai profund dect cred teoreticienii alegerii raionale. Corespunztor acestor ipoteze, din ce n ce mai muli cercettori au sugerat c instituiile UE modeleaz nu numai comportamentul, ci i preferinele i identitile indivizilor i guvernelor statelor membre. Acest argument a fost prezentat cu deosebit trie de Thomas Christiansen, Knud Erik Jrgensen i Antje Wiener (1999: 529): 20

Teoretizarea elaborrii politicilor UE Un numr substanial de dovezi sugereaz c, n calitate de proces, integrarea european are un impact transformator asupra sistemului statal european i unitilor sale constitutive. Integrarea european n sine s-a schimbat n timp i este rezonabil s presupunem c n cursul acestui proces s-au schimbat att identitatea agenilor, ct i, ulterior, interesele acestora. n timp ce acest aspect al schimbrii poate fi teoretizat n cadrul perspectivelor constructiviste, va rmne n mare parte invizibil n abordrile ce neglijeaz procesele de formare a identitii i/sau presupun interesele ca fiind date n mod exogen.

Nu este surprinztor c aceste argumente au fost respinse cu trie de teoreticienii raionaliti, rezultnd o dezbatere meta-teoretic major (Moravcsik 1999; Checkel i Moravcsik 2001). n ultimii ani, cercettorii constructiviti au produs un corpus de studii empirice, care ncearc n mod riguros s testeze ipotezele privind socializarea, difuzarea normelor i formarea preferinelor colective n UE, folosind o gam de metode de cercetare calitative i cantitative. Rezultatele acestor studii sunt oarecum variate, anumii cercettori identificnd dovezi de socializare ntre statele membre mai vechi ale UE (Lewis 2005) i/sau state membre noi i candidate (Gheciu 2005), dar concluzia predominant a fost c socializarea UE att la nivelul Comisiei (Hooghe 2005), ct i al oficialilor naionali a fost mai puin extins dect se atepta. De exemplu, ntr-o serie de studii riguroase, cercettorii extinderii UE au examinat atitudinile i politicile statelor membre noi i candidate ale Uniunii, identificnd doar dovezi slabe de socializare i susinnd c stimulentele externe sau condiionalitatea UE mai degrab dect socializarea, oferea cea mai puternic explicaie pentru comportamentul acestor state (Kelley 2004; Schimmelfennig i Sedelmeier 2005a). Un proiect colectiv de cercetare cu privire la socializarea internaional n Europa, condus de Jeffrey Checkel (2005) a produs rezultate similare, concluzionnd c n timp ce exist motive conceptuale solide pentru a atepta o predominan a socializrii internaionale n Europa, cazurile empirice sugereaz n schimb faptul c efectele socializrii sunt de multe ori slabe i secundare n raport cu dinamica de la nivel naional (Zrn i Checkel 2005: 1047).

teoria integrrii n prezent


Teoria cu privire la integrarea european este n prezent mult mai complex dect n 1977, cnd a fost publicat prima ediie a acestui volum. n locul dezbaterii tradiionale dintre neofuncionaliti i interguvernamentaliti, anii 90 au fost martorii apariiei unei noi dihotomii n studiile europene, ntre cercettorii raionaliti i cei constructiviti. La sfritul anilor 90, prea c aceast dezbatere s-ar putea transforma ntr-un dialog meta-teoretic al surzilor, raionalitii catalogndu-i pe constructiviti drept slabi, iar constructivitii denunndu-i pe raionaliti pentru ataamentul lor obsesiv fa de parcimonie i modele formale. Totui, n ultimii civa ani s-a format un dialog mai productiv ntre cele dou abordri (Jupille, Caporaso i Checkel 2003) i a aprut un flux constant de studii empirice care ne permit s decidem ntre afirmaiile concurente ale celor dou abordri. Mai mult, n timp ce dezbaterea dintre neofuncionaliti i interguvernamentaliti era limitat aproape exclusiv la studiul integrrii europene, dezbaterea actual dintre raionaliti i constructiviti n domeniul studiilor europene oglindete dezbateri mai extinse ntre aceleai coli n cmpul mai larg al teoriei relaiilor internaionale. ntr-adevr, nu numai c studiile europene sunt relevante pentru analizarea relaiilor internaionale, dar n multe cazuri sunt avangarda teoriei relaiilor internaionale, n msura n care UE servete ca laborator pentru procese mai largi, precum globalizarea, instituionalizarea i socializarea. n ciuda acestor progrese substaniale, literatura privind integrarea european nu a produs niciun consens cu privire la posibila orientare viitoare a procesului de integrare. Cu riscul generalizrii excesive, teoreticienii mai optimiti tind s fie atrai din rndurile neofuncionalitilor i constructivitilor, care subliniaz potenialul de continuare a integrrii, primii prin difuzare funcional i politic, iar ceilali prin europenizare gradual a identitilor i preferinelor att ale elitelor, ct i ale maselor. Pe de alt 21

Mark A. Pollack

parte, criticii raionaliti i interguvernamentaliti tind s fie sceptici cu privire la aseriunile referitoare att la difuzare ct i la socializare, subliniind tensiunile extinderii i dificultile ratificrii att a Tratatului Constituional, ct i, ulterior, a Tratatului de la Lisabona. Pentru aceti cercettori, UE poate fi un sistem politic de echilibru, n care presiunile funcionale n direcia integrrii s-au consumat n cea mai mare parte i n care nivelul actual de integrare a instituiilor i a politicilor este improbabil s se schimbe substanial n viitorul apropiat (Moravcsik 2001: 163). Astfel, n timp ce literatura referitoare la integrarea european a avansat substanial n ultimul deceniu, un consens privind cauzele i viitorul procesului de integrare rmne la fel de greu de atins ca oricnd.

ue ca sistem politic
Pn acum am examinat literatura UE ca una preocupat, n mod covritor, de cauzele i orientarea integrrii europene ca proces, cu surse teoretice de inspiraie prevalent din domeniul relaiilor internaionale. Totui, muli cercettori au abordat UE n mod foarte diferit, ca pe o form specific de guvernare sau un sistem politic similar altor sisteme politice interne. Aceast tendin a fost foarte pronunat n lucrrile federalitilor, care au comparat n mod explicit UE cu sistemele federale i confederale din Germania, Elveia i SUA (Pinder 1968; C. J. Friedrich 1969; Capelletti, Seccombe, i Weiler 1986; Scharpf 1988; Burgess 1989; Sbragia 1992a, 1992b, 1993), precum i n lucrrile unor teoreticieni ai sistemelor precum Lindberg i Scheingold (1970), care au vzut UE ca un sistem politic caracterizat de cereri politice (intrri), actori guvernamentali, i politici publice (ieiri). n acelai timp, un numr sporit de cercettori din domeniu, inclusiv editorii i autorii primei ediii (1977) a acestui volum, au urmrit n mod deliberat s evite chestiunea integrrii i destinaiei finale a UE, concentrnduse n schimb pe o mai bun nelegere a procesului politicilor UE n toat complexitatea i diversitatea sa. Pn la jumtatea anilor 90, dominana relaiilor internaional a fost intens provocat, cu un numr din ce n ce mai mare de cercettori ncercnd n mod explicit s neleag UE ca pe un sistem politic utiliznd instrumentele teoretice elaborate n studiul sistemelor politice interne. Aceast perspectiv a fost susinut cu succes de Simon Hix (1994, 1999, 2005), care a lansat un apel n acest sens specialitilor n studii comparate. Studiile anterioare asupra UE, argumenta Hix, neglijaser politica Uniunii, precum i caracteristicile sale ca sistem politic. Uniunea European, afirma acesta, era, n mod evident, mai puin dect un stat weberian, lipsindu-i n special un monopol asupra utilizrii legitime a forei; totui el i confirma pe Lindbergh i Scheingold, sugernd c UE putea fi teoretizat ca sistem politic, cu o reea dens de instituii legislative, executive i judiciare care adoptau politici publice obligatorii i astfel influenau alocarea autoritar a valorilor n societatea european. Mai mult, Hix sugera c politica UE are loc ntr-un spaiu bidimensional, cu integrarea reprezentnd una dintre dimensiuni, mpreun cu o a doua dimensiune cuprinznd tradiionala diviziune stnga-dreapta cu privire la gradul i natura interveniei guvernamentale n economie. Astfel, UE putea i trebuia studiat utiliznd instrumentele, metodele i teoriile trans-sistemice din studiul general al guvernrii, politicii i elaborrii politicilor. n acest mod, predarea i cercetarea UE pot face parte din curentul general al tiinelor politice (Hix 1999: 2). Apelul su ctre comparativiti nu a fost ocolit de critici, unii autori argumentnd c scopul cercettorilor UE nu ar trebui s fie respingerea relaiilor internaionale n favoarea politicilor comparate, ci mai degrab nelegerea interaciunilor dintre politica intern i cea internaional (Hurrell i Menon 1996). Totui, cercettorii din domeniul politicilor comparate au trecut din ce n ce mai mult la studii europene, parial pentru c UE a ptruns tot mai mult n ceea ce anterior fuseser considerate drept domenii exclusiv interne, i parial deoarece din ce n ce mai muli cercettori au acceptat aseriunea lui Hix c UE putea fi teoretizat ca un sistem politic (Jupille 2005). 22

Teoretizarea elaborrii politicilor UE

Dei aceste lucrri comparative pe tema UE sunt extraordinar de diverse, multe din ele pot fi obiectiv caracterizate ca avnd o natur comparativ, de alegere raional i pozitivist. n primul rnd, numeroase studii privind politica UE pleac de la ipoteza c UE nu este un sistem sui generis de guvernan, ci o variant a unor sisteme politice existente. De aceea, poate fi studiat i neleas cu ajutorul unor modele standard de elaborare a politicilor n alte contexte (n principal naionale). n ultimii ani, din ce n ce mai multe astfel de teorii s-au inspirat din politica american, deoarece UE se poate asemna cu SUA prin faptul c dispune att de o separare vertical a puterilor, ct i de una orizontal. n al doilea rnd, cele mai multe dintre lucrrile trecute n revist n aceast seciune sunt n mod implicit sau explicit raionaliste, pornind de la ipoteza c actorii (fie ei state, indivizi sau organizaii supranaionale) au preferine prestabilite, determinate n mod exogen i acioneaz sistematic pentru maximizarea acestor preferine n cadrul constrngerilor sistemului instituional al UE. O subgrup din ce n ce mai mare de teorii nu doar preiau limbajul alegerii raionale (i. e. alegerea raional informal), ci i elaboreaz modele formale i de teoria jocurilor privind procesul decizional al UE. n al treilea i ultimul rnd, multe din lucrrile discutate aici pot fi caracterizate ca fiind n mod implicit sau explicit pozitiviste, adoptnd i adaptnd standardele tiinelor naturale, ncercnd s testeze n mod sistematic ipotezele teoriilor i deseori (dei cu certitudine nu ntotdeauna) utiliznd metode cantitative i calitative (a se vedea e. g. Gabel, Hix i Schneider 2002 referitor la studiile europene calificate drept tiin normal). O trecere complet n revist a acestei literaturi ne-ar purta dincolo de obiectivele prezentului capitol, dei multe dintre elemente sunt abordate de Alasdair Young n Capitolul 3. n aceast seciune, m concentrez pe dou dimensiuni, cele mai relevante pentru studiul elaborrii politicilor, respectiv separarea vertical sau federal a puterilor ntre nivelul UE i cel al statelor membre i separarea orizontal a puterilor ntre ramurile legislativ, executiv i judiciar ale Uniunii.

Separarea vertical a puterilor: ue ca sistem federal


UE nu s-a nscut ca o uniune federal i, n opinia celor mai muli analiti, nici n prezent nu reprezint o federaie complet dezvoltat. Din punct de vedere politic, chiar termenul federal a fost contestat, fcndu-se trimitere la acesta n mod ocolit; iar din punct de vedere analitic, anumii cercettori se ntreab dac UE poate fi sau trebuie descris ca un stat federal:
Uniunea European contemporan este o federaie mult mai restrns i mai slab dect orice federaie naional existent att de slab nct ne putem ntreba dac este cu adevrat o federaie.... UE a fost conceput i rmne n primul rnd o instituie internaional limitat la coordonarea reglementrilor naionale privind comerul cu bunuri i servicii, precum i a fluxurilor rezultante de factori economici. Domeniul su de competen i prerogativele instituionale sunt limitate n mod corespunztor. Nu numai c ordinea constituional a UE este doar n mic msur federal, aceasta abia dac poate fi recunoscut i ca stat. (Moravcsik 2001: 163-4)

Totui, federalismul a fost un puternic ideal normativ care i-a motivat pe muli dintre fondatorii micrii europene, precum i multe dintre cercetrile timpurii referitoare la UE. Recunoscnd puternica rezisten a guvernelor naionale n faa unor propuneri federaliste directe, Jean Monnet i colegii si au optat n schimb pentru o abordare mai sectorial i gradual, surprins mai bine n teoria neofuncionalist dect n abordrile federaliste tradiionale. Pn n anii 80, totui, CE dezvoltase trsturi cu similariti analitice cu cele ale federaiilor existente. De aceea, teoriile federalismului au crescut n importan, nu numai ca ideal normativ motivnd integrarea european, ci i ca un cadru teoretic pozitiv, capabil s explice i s anticipeze funcionarea UE ca sistem politic.

23

Mark A. Pollack

Termenul federalism a fost subiectul a numeroase definiii care se suprapun, dar cele mai multe se bazeaz pe trei elemente subliniate de R. Daniel Kelemen (2003: 185), care definete federalismul drept un aranjament instituional n care: (a) autoritatea public este divizat ntre guvernele statelor i un guvern central; (b) fiecare nivel de guvernare are anumite domenii n care ia decizii definitive; i (c) o nalt curte federal soluioneaz disputele privitoare la federalism. Totodat, n cele mai multe sisteme federale structura de reprezentare este dubl, cu interese populare sau funcionale reprezentate direct printr-o camer inferioar aleas n mod direct, n timp ce uniti teritoriale sunt de obicei reprezentate ntr-o camer superioar, ai crei membri pot s fie alei direct (ca n Senatul american) sau numii de guvernele statale (ca n Bundesrat-ul german). n ambele sensuri, UE reprezint deja un sistem federal, cu o separare a puterilor garantat la nivel constituional ntre UE i statele membre i un sistem dual de reprezentare prin Parlamentul European (PE) i Consiliul de Minitri. Astfel, literatura din domeniul federalismului comparat ofer un instrumentar util pentru studierea elaborrii politicilor n UE. Poate cea mai dificil chestiune, ca i n alte sisteme federale, este problema distribuiei puterilor ntre nivelul federal i cel statal de guvernare, care poate varia att transversal pe domenii ct i n timp (H. Wallace 2000). Dei separarea puterilor ntre cele dou niveluri poate fi garantat constituional, aceste alocri constituionale ale autoritii sunt deseori formulate n termeni vagi, iar n practic guvernele federale i statale au o competen mai degrab concurent dect exclusiv, n cele mai multe domenii. Att constituia SUA, ct i tratatele CE/UE, de exemplu, includ clauze cuprinztoare i flexibile care autorizeaz legislativul federal s reglementeze comerul interstatal sau chiar s adopte orice acte legislative considerate a fi necesare i adecvate pentru atingerea obiectivelor fundamentale ale federaiei. Deseori observm cicluri sau ritmuri de federalism n care guvernele federale centralizeaz puterea i autoritatea, urmate periodic de refluxuri n care statele urmresc o reechilibrare sau o descentralizare a puterii napoi ctre acestea. n aceast viziune, istoria UE poate fi vzut ca o serie de iniiative centralizatoare (e. g. perioada fondatoare din anii 50 i relansarea procesului de integrare n anii 80), urmate de perioade de restrngere sau de descentralizare (e. g. rezistena condus de Gaulle n anii 60 i reacia post-Maastricht din anii 90) (Donahue i Pollack 2001: 98). Din aceast perspectiv, lupta pentru integrarea european nu este un proces sui generis, ci un proces structurat n mod constituional de oscilare ntre state i guverne centrale, familiar din alte sisteme federale. Cercettorii federalismului comparat au indicat totui un aspect excepional al UE, respectiv absena sau cel puin slbiciunea federalismului fiscal i predominana federalismului de reglementare (Borzel i Hosli 2003: 180-1). Cele mai multe sisteme federale se angajeaz n transferuri fiscale substaniale peste granie statale, ns bugetul UE a fost plafonat la un nivel relativ sczut de 1,27% din PIB-ul UE, dedicat n cea mai mare parte cheltuielilor pentru agricultur i coeziune (a se vedea Capitolele 8, 9 i 10). De aceea, UE nu se poate angaja ntr-o redistribuie substanial sau stabilizare macroeconomic prin politica fiscal (a se vedea Capitolul 7) i influeneaz numai indirect structura statelor sociale din Europa, care rmn predominant naionale (a se vedea Capitolul 11). n schimb, Uniunea s-a angajat mai ales n activiti de reglementare (a se vedea Capitolele 5, 11-15), ctigndu-i renumele de stat regulator (Majone 1996: Chs. 4, 5). n opinia lui Majone, producia de reglementare a Uniunii a fost orientat att de factori ai cererii, ct i de ai ofertei. Din perspectiva cererii, imperativul crerii unei piee interne unice a obligat statele membre ale UE s adopte reglementri comune sau armonizate la nivelul UE, n special pentru produse, pentru a asigura libera circulaie a bunurilor, serviciilor, forei de munc i capitalului n Uniune. Din perspectiva ofertei, o Comisie European ntreprinztoare a privit reglementarea ca o modalitate viabil de a-i mri propriile competene de politici, n ciuda limitelor financiare impuse de plafonul bugetar strict al UE. n termeni empirici, Uniunea s-a angajat ntr-un proiect vast de reglementare economic, ghidat n mare parte de crearea i meninerea pieei unice, iar aceste reglementri UE au fost adoptate conform unei modaliti de reglementare a guvernanei (a se vedea Capitolul 4). Precum n alte sisteme 24

Teoretizarea elaborrii politicilor UE

federale, adoptarea unor reglementri cuprinztoare la nivel central a purtat Uniunea spre domenii de reglementare neprevzute iniial de autorii tratatelor, genernd, ncepnd cu anii 90, controverse semnificative i cereri crescnde pentru aderarea la principiul subsidiaritii, noiune conform creia UE ar trebui s guverneze ct mai aproape de cetean i, astfel, ar trebui s se angajeze n reglementare numai unde este necesar pentru asigurarea finalizrii pieei interne i/sau a altor obiective fundamentale ale tratatelor. De aceea, chiar n domeniul reglementrii, separarea vertical a puterilor nu este fix, ci fluid, iar rezultatul seamn nu att de mult cu straturile uniforme ale unui tort, ct cu cele amestecate ale unei buci de marmur, n care UE i autoritile statelor membre sunt concurente, mbinate i n continu micare.

Separarea orizontal a puterilor


Spre deosebire de statele parlamentare din Europa Occidental, dar n mod similar cu SUA, UE beneficiaz de o separare orizontal a puterilor n care trei ramuri distincte de guvernare joac fiecare un rol conductor n funciile legislativ, executiv i judiciar ale guvernrii. Aceasta nu nseamn c o anumit instituie are un control unic asupra oricreia dintre cele trei funcii; ntr-adevr, dup cum arat Amie Kreppel (2002: 5), concepia madisonian privind separarea puterilor necesit ntr-o anumit msur o mpletire a puterilor n toate cele trei arene (executiv, legislativ i judiciar). n cazul UE, spre exemplu, funcia legislativ este n prezent mprit ntre Consiliul de Minitri i PE, agenda fiind stabilit de ctre Comisie; funcia executiv este mprit ntre Comisie, statele membre i (n anumite domenii) ageniile independente de reglementare; iar funcia judiciar este mprit ntre CEJ, Tribunalul de Prim Instan (TPI) i un numr mare de instane naionale legate direct de CEJ prin procedura aciunii pentru pronunarea hotrrilor preliminare (a se vedea Capitolul 4). Reflectnd aceast separare a puterilor, cercettorii din domeniul politicilor comparate au acordat, n ultimul deceniu, o atenie deosebit teoretizrii, anticiprii i explicrii comportamentului legislativ, executiv i judiciar, utiliznd teorii standard preluate din analiza politicilor americane i comparate. Multe din aceste teorii sunt trecute n revist n Capitolul 3, n care Alasdair Young ofer o analiz comparativ a ciclului politicilor UE de la stabilirea agendei pn la implementare. Ne concentrm aici asupra unora dintre aplicaiile analizei comparative cu privire la politicile legislative, executive i judiciare ale UE, demonstrnd pe scurt promisiunile i limitele acestor aplicaii.

Politica legislativ: ctre bicameralism


Un prim curent n cadrul literaturii raionaliste/comparativiste, cel mai relevant pentru preocuprile noastre privind elaborarea politicilor n UE, este literatura din ce n ce mai consistent asupra procesului legislativ al UE. Bazndu-se n mod substanial pe teoriile privind comportamentul legislativ (i.e. modurile n care voteaz legiuitorii) i despre organizarea legislativ (modalitile n care adunrile legislative i organizeaz activitatea), cercettorii au cutat s neleag procesul legislativ din UE, axndu-se pe trei chestiuni majore: politica legislativ din cadrul Parlamentului European; puterea de vot i tiparele de vot din Consiliul de Minitri; i competenele corespunztoare ale acestor dou organisme n procesul legislativ european (McElroy 2007). n ultimele dou decenii, Parlamentul European (PE) a fost subiectul unor modelri teoretice i studii empirice extensive, un numr din ce n ce mai mare de cercettori studiind organizarea legislativ a PE i comportamentul de vot al membrilor si (MPE). Primele studii avnd ca obiect Parlamentul au subliniat, n mod oarecum izbitor, c, n ciuda caracterului multinaional al Parlamentului, cel mai bun determinant 25

Mark A. Pollack

al comportamentului de vot al MPE nu este cetenia, ci grupul de partid al acestuia, diferitele grupuri parlamentare demonstrnd o coeziune extraordinar de ridicat n cazul voturilor prin apel nominal. Mai mult, s-a constatat c aceti MPE i disputau alegerile i acordau voturile ntr-un spaiu de chestiuni bidimensional, incluznd nu numai familiara dimensiune a naionalismului/supranaionalismului, ci i, n special, o dimensiune mai tradiional, intern, a dihotomiei stnga-dreapta. Poate i mai important, aceti cercettori au artat c PE poate fi studiat din ce n ce mai mult ca un parlament normal, ai crui membri voteaz n mod previzibil i coerent ntr-un spaiu politic dominat de concurena familiar dintre partidele de stnga i cele de dreapta (Tsebelis i Garrett 2000; Kreppel 2001; Hix, Noury i Roland 2007). Spre deosebire de aceast literatur bogat cu privire la PE, literatura alegerii raionale referitoare la Consiliul de Minitri s-a axat pn de curnd pe chestiunea relativ restrns a puterii de vot a statelor membre n temeiul diverselor reguli de adoptare a deciziilor. Cu toate acestea, n ultimii ani, studiile privind Consiliul au cunoscut o renatere, datorat parial disponibilitii publice crescnde a nregistrrilor voturilor din Consiliul i a unor date precum cele furnizate de proiectul Procesul de luare a deciziilor n Uniunea European (R. Thomson et al. 2006). Aceast literatur nfloritoare a dus la formarea unor noi ipoteze teoretice i noi teste empirice calitative i cantitative asupra unor chestiuni precum puterea relativ a statelor membre ale UE la nivelul Consiliului, tiparele de coaliie dintre statele membre n cadrul Consiliului (care par a fi divizate n mare parte n funcie de liniile geografice sau cele nord-sud), tradiia Consiliului privind luarea deciziilor prin consens, mai degrab dect coaliiile minimal ctigtoare, precum i dovezile nc variabile privind socializarea funcionarilor naionali n cadrul Consiliului i al comitetelor i grupurilor de lucru subsidiare (a se vedea Mattila 2004; Hayes-Renshaw and Wallace 2006; i Naurin i Wallace 2008). n al treilea i ultimul rnd, o literatur bogat i n continu cretere a ncercat s modeleze n termenii alegerii raionale i s studieze empiric relaiile interinstituionale dintre Comisie (n calitate de instituie care stabilete agenda) i Consiliu i Parlament, n cadrul diferitelor proceduri legislative. n cursul anilor 80 i 90, competenele legislative ale PE au crescut treptat, de la procedura de consultare, relativ modest i fr consecine obligatorii, la crearea, n anii 80, a procedurilor de cooperare i aviz conform i la crearea i reforma, din anii 90, a procedurii de co-decizie. Aceast extindere a puterii legislative a PE i natura complex a noilor proceduri legislative, au adus dup sine dezvoltarea unei literaturi nfloritoare, genernd mai multe dezbateri viguroase ntre cercettorii alegerii raionale cu privire la natura i amploarea influenei n diverse proceduri a PE, respectiv a Consiliului. Aceste studii au artat c puterea i impactul instituional al PE asupra rezultatelor legislative au crescut substanial de-a lungul timpului prin trecerea de la consultare la cooperare i apoi la cele dou versiuni ale co-deciziei descrise n Tratatele de la Maastricht i Amsterdam (a se vedea e. g. Tsebelis et al. 2001; Hix, Noury i Roland 2007; i analiza n McElroy 2007). Astzi, competenele Parlamentului variaz n funcie de problematic i de fundamentul din tratat pentru o anumit politic, de la influena limitat a procedurii de consultare la procedura revizuit de co-decizie n care Consiliul i Parlamentul sunt acum legiuitori cu importan egal, iar regimul legislativ al UE este cu adevrat bicameral (Tsebelis i Garrett 2000: 24). Cteva studii de caz din acest volum ilustreaz rolul PE n procesele legislative, dar i bugetare, ale UE.

Politica executiv: delegare i putere discreionar


Studiul politicii executive a UE, n special al rolului Comisiei Europene, este un aspect permanent prezent n teoria privind integrarea european, adepii neofuncionalismului i cei ai interguvernamentalismului dezbtnd de decenii rolul cauzal al funciei executive a Comisiei. Cu toate acestea, alegerea raional i analiza decident-agent au aprut n ultimul deceniu ca abordarea dominant n studiul Comisiei i al altor actori executivi, precum Banca Central European i corpul din ce n ce mai mare de agenii ale UE (Tallberg 2007). 26

Teoretizarea elaborrii politicilor UE

n general, aceste studii abordeaz dou seturi specifice de ntrebri. n primul rnd, acestea se ntreab de ce i n ce condiii un grup de decideni (state membre) ar delega competene unor ageni (supranaionali), precum Comisia, Banca Central European sau Curtea de Justiie. Simplificnd considerabil, studiile explicnd delegarea n baza costurilor de tranzacie susin c statele membre decidente, ca actori raionali, deleg competene organizaiilor supranaionale n primul rnd pentru a scdea costurile de tranzacie ale elaborrii politicilor, n special permind guvernelor statelor membre s se angajeze credibil n acorduri internaionale i s beneficieze de expertiza politic relevant oferit de actorii supranaionali. n ciuda accentelor diferite, lucrrile empirice ale acestor cercettori au demonstrat c, ntr-adevr, guvernele statelor membre ale UE deleg puteri Comisiei, Bncii Centrale Europene i Curii de Justiie n cea mai mare parte pentru a reduce costurile de tranzacie ale elaborrii politicilor, n special prin monitorizarea conformitii statelor membre, clarificarea elementelor ambigue din tratatele cadru (contracte incomplete) i prin adoptarea rapid i eficient a normelor de aplicare, care altfel ar trebui adoptate printr-un proces legislativ greoi chiar de guvernele statelor membre (Pollack 1997, 2003; Moravcsik 1998; Majone 2000a; Franchino 2004, 2007). Mai mult, n ceea ce privete delegarea, adepii instituionalismului alegerii raionale au acordat o atenie semnificativ unei a doua ntrebri ridicate de modelele decident-agent: ce se ntmpl dac un agent cum ar fi Comisia, Curtea de Justiie sau Banca Central European se comport ntr-un mod care deviaz de la preferinele decidenilor? Rspunsul la aceast ntrebare trimite n principal la procedurile administrative pe care decidenii le pot stabili pentru a defini ex ante domeniul de competen al activitilor ageniilor, precum i procedurile de supraveghere care permit supravegherea ex post i sancionarea agenilor deviani. Aplicat n contextul Uniunii Europene, analiza decident-agent conduce astfel la ipoteza conform creia autonomia agentului este de natur a varia n funcie de domeniu i perioad, de preferinele statelor membre, de distribuia informaiilor ntre decideni i ageni i de regulile decizionale ce guverneaz aplicarea sanciunilor sau adoptarea noii legislaii. n general, studiile empirice privind politica executiv din cadrul UE au susinut aceste ipoteze subliniind n special semnificaia regulilor decizionale ca un factor determinant al autonomiei executive (Pollack 1997, 2003; Tallberg 2000; Tsebelis i Garrett 2001; Franchino 2007). n sfrit, cercettorii politicii executive din cadrul UE au nceput s dedice din ce n ce mai mult atenie unor fenomene relativ noi: BCE n special i o gam divers de agenii de reglementare la nivelul UE. BCE, n prezent banca central colectiv a zonei euro, este fr ndoial cel mai spectaculos exemplu de delegare supranaional din istoria UE. ntr-adevr, att cercettorii alegerii raionale, ct i specialitii UE au considerat BCE ca fiind cea mai independent banc central din lume, att din cauza mandatelor lungi ale membrilor si, care nu pot fi rennoite, ct i datorit izolrii Bncii i atribuiilor sale, care pot fi modificate numai prin acordul unanim al statelor membre (a se vedea Capitolul 7). n acelai timp, statele membre ale UE au creat un numr tot mai mare de agenii de reglementare, precum Agenia European pentru Medicamente (EMEA) i Autoritatea European pentru Sigurana Alimentar (AESA), pe lng mai mult de alte dousprezece, fiecare cu propriile norme i propriile competene i responsabiliti n procesul politicii UE (a se vedea, de exemplu, Capitolul 14 cu privire la rolul de reglementare al AESA).

Politica judiciar i CEJ


Adepii instituionalismului alegerii raionale s-au angajat i n cercetri din ce n ce mai sofisticate cu privire la natura politicii judiciare a UE i la rolul CEJ n procesul de integrare. Geoffrey Garrett (1992) a fost primul care, n baza analizei decident-agent, a susinut c, n calitate de agent al guvernelor membre ale UE, Curtea era obligat s urmeze interesele celor mai puternice state membre. Aceste state membre, 27

Mark A. Pollack

afirma Garrett, nfiinaser CEJ ca pe o modalitate de soluionare a problemelor legate de contractarea incomplet i de monitorizarea conformitii cu obligaiile UE i acceptau n mod raional jurisprudena CEJ, chiar n cazul n care deciziile le erau nefavorabile, datorit unui interes pe termen lung n aplicarea dreptului UE. ntr-o asemenea situaie, argumentau Garrett i Weingast (1993: 189), CEJ ar putea identifica puncte focale construite ntre mai multe rezultate de echilibru, dar era improbabil ca aceasta s decid mpotriva preferinelor statelor membre puternice ale UE, dup cum sugeraser Burley i Mattli (1993) ntr-un faimos articol bazat pe teoria neofuncionalist. Ali cercettori au susinut cu trie c modelul lui Garrett supraestima mecanismele de control aflate la dispoziia statelor membre puternice i uurina sancionrii unei Curi pline de activitate, care a fost mult mai autonom dect sugereaz Garrett. Aceste opinii sugereaz c CEJ a putut duce procesul de integrare juridic mult dincolo de preferinele colective ale guvernelor membre, pe de o parte datorit costurilor ridicate ale statelor membre n anularea sau nerespectarea deciziilor CEJ i, pe de alt parte, faptului c CEJ are aliai puternici sub forma petenilor individuali i a instanelor naionale, care trimit Curii sute de cazuri pe an prin procedura aciunii pentru pronunarea unei hotrri preliminare prevzut la articolul 234 TCE (fostul articol 177 CEE) (Weiler 1994; Mattli i Slaughter 1995, 1998; Stone Sweet i Caporaso 1998; Stone Sweet i Brunell 1998a, 1998b; Alter 2001). Potrivit Stone Sweet i Caporaso (1998: 129), trecerea la supremaie i efect direct trebuie neleas ca o aciune curajoas a Curii. Mai recent, astfel cum subliniaz Lisa Conant (2007b), literatura cu privire la CEJ i integrarea juridic a trecut gradual de la aspectul tradiional al relaiei CEJ cu guvernele naionale la studierea celorlali interlocutori ai CEJ, mai ales a instanelor naionale care trimit majoritatea cauzelor aflate pe rolul CEJ i a petenilor individuali care folosesc dreptul comunitar pentru a-i atinge scopurile n cadrul sistemelor juridice naionale. Aceste studii au problematizat i cutat s explice relaia complex i ambivalent dintre CEJ i instanele naionale, precum i diversele strategii procesuale ale petenilor cu sau fr experien n faa instanelor (Mattli i Slaughter 1998; Alter 2001; Conant 2002). Att aceste studii, ct i altele au demonstrat complexitatea integrrii juridice a CEJ, relaiile dintre actorii politici i juridici supranaionali, naionali i subnaionali, precum i limitele dreptului comunitar n contextele juridice naionale.

Ctre o tiin normal?


Cercettorii UE au abordat astfel studiul elaborrii politicilor utiliznd instrumentele teoretice ale politicilor comparate, modelele formale i informale preluate din teoria alegerii raionale, precum i un angajament pozitivist ctre o testare empiric sistematic. Literatura rezultat din acest demers, dei uneori foarte abstract i inaccesibil cititorului obinuit, a dus la o mai bun nelegere a elaborrii politicilor UE, a rolurilor i influenei Comisiei, Consiliului, Parlamentului i Curii, precum i a relaiei dintre instituiile UE i interlocutorii naionali i subnaionali ai acestora. Mai mult, odat cu crearea i diseminarea unor baze de date noi, posibilitatea testrii i falsificrii sistematice a teoriilor va crete cu siguran n anii urmtori, transformnd UE ntr-o aren din ce n ce mai promitoare pentru practica tiinei normale.

28

Teoretizarea elaborrii politicilor UE

Perspectiva guvernanei: ue drept comunitate politic


Pn acum, se poate concluziona cu uurin din acest capitol c istoria teoretizrii UE este o progresie linear de la teoriile relaiilor internaionale ctre teoriile politicilor comparate. O asemenea concluzie ar fi totui neltoare. Cercettorii din domeniul relaiilor internaionale continu s teoretizeze i s desfoare cercetri empirice cu privire la procesul integrrii europene, funcionarea instituiilor UE i rolul UE n cadrul ordinii globale (a se vedea Capitolul 18). La fel de important, aceste abordri coexist n prezent cu o a treia abordare, etichetat n mod tipic perspectiva guvernanei, care se bazeaz att pe RI, ct i pe politicile comparate i care consider c UE nu este nici o organizaie internaional tradiional, nici un sistem politic intern, ci mai degrab un sistem nou aprut de guvernan fr guvern. Perspectiva guvernanei nu reprezint o teorie unic cu privire la UE sau integrarea european, ci mai degrab o grupare de teorii nrudite care subliniaz teme comune (Jachtenfuchs 2001, 2007; Jachtenfuchs i Kohler-Koch 2004). Hix (1998) a contrapus coala guvernanei cu alternativa sa raionalist/ comparativ/pozitivist, susinnd c perspectiva guvernanei constituie o agend de cercetare distinct n patru privine. n primul rnd, perspectiva guvernanei teoretizeaz guvernana UE ca fiind non-ierarhic, mobiliznd reele de actori att publici ct i privai, care se angajeaz n eforturi de deliberare i soluionare a problemelor, att prin instituii informale, ct i prin cele formale. n al doilea rnd, practicienii perspectivei guvernanei sunt suspicioi cu privire la modelele standard, susinnd necesitatea unui nou vocabular care s surprind trsturile distincte ale guvernanei la nivelul UE (Schmitter 1996; Eriksen i Fossum 2000: 2; Bache i Flinders 2004: 2). n al treilea rnd, cercettorii din domeniul guvernanei UE subliniaz deseori (dei nu ntotdeauna) capacitatea UE de a promova deliberarea i persuasiunea un model de elaborare a politicilor n care actorii sunt deschii la schimbarea convingerilor i preferinelor lor, i n care argumentele pot conta la fel sau poate mai mult dect puterea de negociere (Risse 2000). n al patrulea rnd, teoreticienii guvernanei exprim n mod frecvent o preocupare normativ cu privire la deficitul democratic din UE, muli punnd accentul pe potenialul UE ca democraie deliberativ (Joerges 2001a). Literatura privind guvernana astfel definit a explodat n ultimii ani (Jachtenfuchs 1995; Scharpf 1999; Jachtenfuchs 2001; Hooghe i Marks 2001; Jachtenfuchs i Kohler-Koch 2004; Bache i Flinders 2004; Jachtenfuchs 2007). n aceast privin, ne concentrm pe cinci aspecte cheie: (1) noiunea de guvernan; (2) aplicarea timpurie a acesteia n contextul UE, n cadrul literaturii privind guvernana multi-nivel i reelele de politici; (3) o literatur n cretere privind europenizarea att a statelor membre existente, ct i a noilor statele membre i a rilor candidate; (4) o literatur substanial cu privire la capacitatea de guvernan a statelor membre i a instituiilor UE i problemele de legitimitate cu care se confrunt acestea din urm; i (5) un set nou i inovator de afirmaii cu privire la UE ca proces de supranaionalism deliberativ capabil s rezolve aceste dileme normative.

Guvernare fr guvern
n critica formulat de Hix (1998), perspectiva guvernanei este prezentat ca o abordare sui generis, tratnd UE ca fiind fundamental diferit de alte sisteme politice, necesitnd astfel abordri teoretice noi, diferite de cele standard. Cu toate acestea, literatura privind guvernana UE se sprijin mult pe conceptul (conceptele) de guvernan elaborat(e) de cercettorii din domeniile politicilor comparate i relaiilor internaionale.

29

Mark A. Pollack

n domeniul politicilor comparate, termenul de guvernan a aprut din ce n ce mai frecvent, dar cu definiii i accente diferiteastfel, Rod Rhodes (1996) identific cel puin ase utilizri distincte ale termenului n literatur. Totui, cei mai radicali teoreticieni ai guvernanei consider c guvernele contemporane nu au cunotinele i informaiile necesare pentru a rezolva probleme economice i sociale complexe, guvernana trebuind astfel definit ntr-un sens mai larg ca reprezentnd interaciunile negociate ale actorilor publici i privai ntr-o anumit aren de politici. n aceast perspectiv, societatea modern este radical descentrat, iar guvernul este numai unul dintre numeroii actori ai acestui proces mai extins de guvernan socio-economic (Kooiman 1993). Astfel, n opinia lui Rhodes (1996: 660), guvernana care trebuie difereniat de guvernare are loc prin intermediul reelelor organizate de actori publici i privai care orienteaz politica public spre scopuri comune. Cercettorii n domeniul relaiilor internaionale au mbriat din ce n ce mai mult noiunea de guvernan fr guvern, Rosenau (1992: 4) i alii sugernd c problemele internaionale pot fi guvernate de diferite tipuri de reele, inclusiv reelele transguvernamentale ale administraiei centrale de nivel inferior sau actori judiciari care interacioneaz peste frontiere cu omologii lor strini (Slaughter 2004) i reelele transnaionale de actori privai care formeaz un fel de societate civil global (Wapner 1996). Aceast abordare a guvernanei, care pune accentul asupra orientrii politicii publice a UE de ctre reele de actori privai i publici, a ctigat o acceptare larg n studiile asupra UE, n special n studiul guvernanei multi-nivel i a reelelor de politici.

Guvernan multi-nivel i reele de politici n cadrul ue


Conform celor mai multe opinii (Jachtenfuchs 2001; Bache i Flinders 2004: 3), perspectiva guvernanei aplicat n contextul UE i gsete originile, cel puin parial, n lucrrile lui Gary Marks (1992, 1993) cu privire la crearea i punerea n aplicare a fondurilor structurale ale UE. Opunnduse adepilor interguvernamentalismului, Marks argumenta c funcionarea fondurilor structurale din anii 80 i 90 oferea probe n favoarea unei imagini foarte diferite a UE, una n care guvernele centrale pierdeau din puterea de control, att n favoarea Comisiei (care juca un rol cheie n conceperea i aplicarea fondurilor), ct i a autoritilor locale i regionale din fiecare stat membru (crora li s-a acordat un rol de parteneriat n planificare i aplicare). Argumentnd n acest sens, Bache i Flinders (2004: 3) artau c Marks i colegii si puneau un accent dublu, pe de o parte pe interdependena multi-nivel a administraiilor teritoriale la nivel european, naional i subnaional i, pe de alt parte, pe dezvoltarea unor noi reele de politici public-private care transcend toate trei nivelurile. Studiile ulterioare asupra fondurilor structurale ale UE au pus sub semnul ntrebrii afirmaiile empirice cu vaste implicaii ale lui Marks, artnd n special c guvernele statelor membre ale UE au jucat un rol central n reformele succesive ale fondurilor i c aceste state membre au rmas gardieni eficieni, controlnd incursiunile Comisiei i ale autoritilor subnaionale n domeniul rezervat n mod tradiional suveranitii statale (Pollack 1995; Bache 1998; a se vedea i Capitolul 10). n urma acestor contestri, susintorii perspectivei guvernanei multi-nivel au cedat n faa influenei mai variate, nuanate a politicilor UE privind guvernana teritorial, documentnd modul n care guvernele naionale i-au meninut rolurile de control n anumite ri, precum Marea Britanie i Grecia, n timp ce altele au fost martorele unui imens transfer de autoritate de la guvernele naionale spre zona european i spre administraiile subnaionale i regionale ntr-un numr considerabil de state, precum Frana, Italia, Spania i Belgia (Hooghe 1996; Hooghe i Marks 2001; Bache i Flinders 2004). Ali cercettori s-au concentrat pe aspectele orizontale sau de reea ale integrrii europene, bazndu-se pe teoria reelelor pentru a descrie i explica funcionarea reelelor transnaionale i transguvernamentale, care pot varia de la comunitile de politici relativ nchise, cuprinznd actori publici i privai din 30

Teoretizarea elaborrii politicilor UE

domenii precum cercetarea i dezvoltarea tehnologic, la reelele de problematici, mai deschise i mai permeabile, predominante n domenii precum reglementarea de mediu (Peterson i Bomberg 1999; Peterson 2009). n plus, aceast guvernan sub form de reea a fost accentuat i mai mult n ultimul deceniu prin crearea unor reele formale i informale ale autoritilor naionale de reglementare, n domenii precum reglementarea sectorului financiar i politica n domeniul concurenei (a se vedea Capitolul 6; pentru o discuie general asupra reelelor de politici n UE, a se vedea i Capitolul3).

europenizare
O ramur din ce n ce mai semnificativ a tradiiei guvernanei multi-nivel examineaz fenomenul europenizrii, adic procesul prin care instituiile i politicile UE influeneaz instituiile i politicile naionale din diversele state membre. n termeni generali, aceste studii dateaz din anii 70, cnd un numr redus de cercettori a examinat felul n care apartenena la UE a influenat instituiile politice i politicile publice naionale (a se vedea, de exemplu, H. Wallace 1973). n cursul anilor 90, studiul europenizrii a devenit o industrie artizanal, un numr din ce n ce mai mare de studii ncercnd s explice att procesul de europenizare, ct i variaia semnificativ a rezultatelor observat att n statele membre, ct i n diverse domenii. ntr-o formulare cu larg impact, Cowles, Caporaso i Risse (2001) au sugerat c amploarea europenizrii ar trebui s fie produsul comun al: (1) presiunilor de adaptare care decurg din ajustarea variabil dintre instituiile i politicile UE i cele naionale i (2) al variabilelor interne, inclusiv numrul de puncte de veto instituionale (veto points) i culturile organizaionale i politice integrate n cadrul instituiilor naionale existente. La rndul lor, aceste teorii au stat la baza unei literaturi de specialitate n cretere asupra punerii n aplicare pe teren a politicilor UE n diverse state membre, o tem ce continu s fie disputat i prea puin studiat (a se vedea, de exemplu, Falkner et al. 2005, Hartlapp i Falkner 2008; a se vedea, de asemenea, Capitolul 3). Ulterior, cercettorii au schiat mecanisme raionaliste i constructiviste alternative prin care UE ar putea influena politicile naionalen primul rnd prin limitarea opiunilor naionale, n al doilea rnd prin inducerea unor norme noi i prin remodelarea identitilor i preferinelor naionale (Kelley 2004; Brzel i Risse 2007). Mai recent, Frank Schimmelfennig i Ulrich Sedelmeier (2002, 2005a) au condus echipe de cercettori care au testat ipoteze raionaliste i constructiviste alternative cu privire la efectul aderrii la UE n noile state membre. Acetia gsesc unele dovezi privind o nvare a politicilor i o socializare conduse de la nivelul UE, astfel cum au fost anticipate de modelele constructiviste, dar coninutul i calendarul reformelor politicilor din noile state membre sugereaz c cel mai mare impact al UE a rezultat dintr-o condiionare explicit de ctre aceasta, un mecanism raionalist clasic.

un deficit democratic?
O a treia ramur major a perspectivei guvernanei asupra UE s-a dezvoltat din literatura european de economie politic a anilor 80 i 90, fiind asociat unor cercettori precum Wolfgang Streeck (1998) i Fritz Scharpf (1999). Multe dintre aceste lucrri analizeaz i ntreprind o critic normativ asupra UE care ar submina autonomia i capacitatea de guvernan intern a statelor membre prin integrare negativ, n timp ce eueaz n ncercarea de a institui o capacitate de guvernan care s fie att substanial, ct i legitim din punct de vedere democratic la nivelul supranaional al UE. De obicei, aceast critic este formulat n dou etape.

31

Mark A. Pollack

n primul rnd, se susine c reglementrile privind piaa intern a UE i deciziile CEJ au erodat, invalidat sau nlocuit din ce n ce mai mult reglementrile sociale naionale, periclitnd astfel obiectivele sociale i preferinele exprimate democratic de ctre electoratele naionale i organele legislative. Mai mult, se susine c, de cele mai multe ori, chiar n cazul n care legislaia comunitar i jurisprudena CEJ las neatinse legislaia, regimurile fiscale i programele de protecie social naionale, reglementrile privind libera circulaie pot lansa un proces de concuren legislativ n care guvernele naionale se confrunt cu presiuni n sensul ajustrii reglementrilor naionale, pentru a le face mai atractive capitalului mobil. Aceasta poate duce la o curs n jos, guvernele naionale concurnd pentru scderea sarcinii fiscale i a dificultilor cu caracter normativ pentru ntreprinderile n cazul crora exist riscul s se mute n alte jurisdicii. Recenta adoptare a euro i limitrile impuse deficitelor bugetare naionale cuprinse n Pactul de stabilitate i de cretere al UE ar fi limitat i mai mult autonomia naional, privnd statele de instrumentele de politic fiscal ce s-au dovedit eficiente n trecut n urmrirea scopurilor economice i sociale (a se vedea Capitolul 7). Potrivit susinerilor lui Claus Offe (2000), acquis-ul comunitar (corpul de norme i legi adoptate de UE) amenin n prezent acquis-ul naional al statelor cu o puternic democraie liberal i al statelor sociale bine dezvoltate. Amploarea i caracterul acestei presupuse curse n jos rmn discutabile, Scharpf (1999) i alii recunoscnd c amploarea dereglementrii concureniale pare s varieze sistematic n funcie de domeniu. n orice caz ns, perspectiva subminrii reglementrilor naionale i a statelor sociale ridic o serie de provocri analitice i normative nsemnate. Aceast provocare la adresa guvernanei naionale ridic o a doua ntrebare, i anume: dac aceast curs n jos poate fi evitat, iar democraia rectigat la nivelul UE. n aceast privin, muli dintre cei care particip la aceast dezbatere sunt pesimiti, indicnd: natura distant i opac a procesului de luare a deciziilor la nivelul UE, rolul important al funcionarilor alei n mod indirect n Consiliul de Minitri i al funcionarilor numii ai Comisiei Europene; slbiciunea PE i caracterul secundar al alegerilor pentru acesta; preferina tratatelor pentru liberalizarea pieelor, n defavoarea reglementrilor sociale (Williams 1991; Scharpf 1999; Greven 2000). Mai mult, chiar dac aceste defecte instituionale ale tratatelor UE ar fi abordate, Joseph Weiler (1995) a sugerat c Europa nu are un demos, un grup de oameni unii printr-un spirit de comunitate sau de apartenen care ar putea reprezenta baza democraiei la nivelul UE. Ali cercettori, care scriu din perspectiva teoriei critice (Manners 2007) i a teoriei feministe (Prgl 2007) semnaleaz alte provocri la adresa legitimitii UE, punnd sub semnul ntrebrii locul puterii publice n Uniune, includerea preocuprilor oamenilor indiferent de clas, sex, etnie i impactul att negativ, ct i pozitiv al politicilor publice ale UE. Din toate aceste motive, susin teoreticienii guvernanei, UE se confrunt cu un deficit democratic i o profund criz de legitimitate. O mare parte din literatura privind guvernana este dedicat propunerilor de cretere a rspunderii democratice i a capacitii de guvernan a Uniunii. n timp ce, n trecut, instituiile UE se bazaser n primul rnd pe legitimitatea ieirilor (i.e. eficiena sau popularitatea efectelor politicilor UE), n prezent sunt multe apeluri n favoarea unor reforme care ar mri legitimitatea intrrilor (i.e. rspunderea democratic a instituiilor UE n faa electoratului). n literatur putem identifica trei direcii distincte de reform: constituionalizare, parlamentarizare i deliberare. Prima i cea mai modest dintre propuneri este constituionalizarea, nsemnnd crearea unor reguli de ansamblu i a unor controale procedurale care ar asigura niveluri minime de transparen i participare public la elaborarea politicilor UE. Andrew Moravcsik (2002), de exemplu, a sugerat c tratatele existente ale UE (fa de propusul tratat constituional care a fost respins n 2005) conin deja suficiente instrumente de asigurare a echilibrului instituional pentru a aborda preocuprile privind legitimitatea democratic a UE n cadrul limitelor circumscrise ale competenelor sale. Cu toate acestea, criticii legitimitii democratice a UE susin c aceste msuri de siguran sunt insuficiente pentru a asigura o Uniune European deschis i receptiv la cetenii si. n acest context, a doua direcie de reform propus, parlamentarizarea, ar implica inter alia mrirea competenelor 32

Teoretizarea elaborrii politicilor UE

legislative i bugetare ale PE, ntrirea grupurilor parlamentare la nivelul UE, creterea relevanei problematicii UE (n locul celor naionale) n alegerile europene i subordonarea Comisiei fa de Parlament, precum n sistemele parlamentare naionale din Europa (Hix 2008b). Cu toate acestea, unii critici au pus la ndoial modelul parlamentar, sugernd c o astfel de abordare ar putea exacerba, mai degrab dect ameliora, criza de legitimitate a UE, supunnd pe termen lung comunitile naionale, demoi, unei poziii minoritare ntr-o Uniune de douzeci i apte sau mai multe state (Weiler 1995) i ameninnd independena sau neutralitatea Comisiei Europene (Majone 2000b). Pentru aceste motive, din ce n ce mai muli autori au sugerat un al treilea model pentru UE, respectiv o democraie deliberativ n care cetenii sau cel puin reprezentanii acestora ar delibera colectiv n cutarea celei mai bune soluii pentru problemele comune.

argument, persuasiune i orientare deliberativ


Aceast accentuare a deliberrii, ca o trstur caracteristic a elaborrii politicilor UE, provine n mare parte din opera lui Jrgen Habermas (1985, 1998), a crui teorie privind aciunea comunicativ a fost adaptat la studiul relaiilor internaionale i al guvernanei UE. Principala aseriune a abordrii, popularizat de Risse (2000) n domeniul relaiilor internaionale, este c nu exist dou, ci trei logici ale aciunii sociale, respectiv: logica consecinelor (sau a maximizrii utilitii), evideniat de teoreticienii alegerii raionale, logica adecvrii (sau a comportamentului de respectare a regulilor) asociat teoriei constructiviste i o logic a argumentrii, derivat n mare parte din teoria aciunii comunicative a lui Habermas. n logica lui Risse privind argumentarea (2000: 7), actorii politici nu negociaz pur i simplu n baza unor preferine fixe i a puterii lor relative, ci ei pot i s argumenteze, punnd sub semnul ntrebrii propriile credine i interese, i printr-o atitudine deschis la persuasiune i fora unui argument mai bun. n opinia multor teoreticieni ai democraiei, aceste procese argumentative duc la promisiunea unei democraii deliberative dezirabile din punct de vedere normativ, n care actorii societali se angajeaz ntr-o cutare colectiv sincer a adevrului i a celei mai bune politici publice disponibile, n care chiar i cei care pierd aceste dezbateri accept rezultatul n virtutea participrii lor la procesul deliberativ i datorit nelegerii argumentelor principiale prezentate de concetenii lor (Elster 1998; Bohman 1998). n ciuda presupuselor beneficii ale acestei democraii deliberative, Risse (2000: 19-20) recunoate c raionalitatea argumentativ autentic este posibil numai n baza unui set destul de restrictiv de precondiii care s includ, n special: existena unei perspective comune oferite de un grad ridicat de instituionalizare internaional n respectivul domeniu; incertitudinea intereselor i/sau necunoaterea situaiei de ctre actori; i instituii internaionale bazate pe relaii non-ierarhice ce permit interaciuni dense n condiii informale de tipul reelelor. Aceste condiii nu sunt n nici un caz ndeplinite ntotdeauna n politica internaional. Cu toate acestea, cnd sunt prezente, cercettorii constructiviti anticipeaz c actorii internaionali se vor angaja n argumentare, mai degrab dect n negociere. n ultimii ani, n cadrul studiului asupra UE s-a acordat o atenie extraordinar promisiunii deliberrii, n special de ctre cercettorii aflai n cutarea unei noi baze normative pentru o Uniune European legitim din punct de vedere democratic (Joerges 2001a; Eriksen i Fossum 2000, 2003). Studiile empirice asupra deliberrii se confrunt cu obstacole metodologice semnificative n realizarea distinciei ntre argumentare i negociere sau ntre aciune comunicativ autentic i plvrgeal (Checkel 2001; Magnette 2004: 208). n ciuda acestor dificulti, cercettorii UE au identificat 33

Mark A. Pollack

promisiunea deliberrii n trei forumuri ale UE: comitetele de comitologie, Convenia Constituional din 2003- 2004 i mecanismele noii guvernane ale metodei deschise de coordonare (MDC) a UE. n primul rnd, Christian Joerges i Jrgen Neyer (1997a, 1997b) susin c aceste comitete de comitologie ofer un forum n care experii naionali i supranaionali se ntlnesc i delibereaz n cutarea celor mai bune sau mai eficiente soluii la probleme comune de politici, pe baza normelor informale, a argumentelor corecte i a dezideratului consensului. Cu toate acestea, criticii pun sub semnul ntrebrii att baza empiric a afirmaiei, remarcnd faptul c dovezile privind deliberarea n astfel de comitete rmn pariale i vagi (Pollack 2003: 114-45) precum i valoarea normativ a deliberrilor comitetelor care au loc n mare parte n spatele uilor nchise (Zrn 2000). O a doua aren european identificat ca scen promitoare pentru deliberare a fost Convenia privind viitorul Europei, care s-a reunit n 2003 pentru a analiza modificarea tratatelor UE i a propus un proiect de constituie, cu toate c, din nou, dovezile unei deliberri autentice, spre deosebire de negocierea n baza unor interese fixe, rmn neclare i controversate (Maurer 2003a; Closa 2004; Magnette 2004). n al treilea rnd, promisiunea deliberrii a fost subliniat i de cercettorii MDC, metod codificat i aprobat de Consiliul European de la Lisabona din martie 2000. Aceasta este o form neobligatorie de coordonare a politicilor, bazat pe stabilirea colectiv a unor orientri de politici, obiective i standarde de calitate, mpreun cu un sistem de evaluare ntre egali, desfurat n mod periodic n care guvernele statelor membre prezint programele naionale partenerilor din UE pentru a fi analizate i comentate (a se vedea Capitolul 4). MDC rmne controversat att la nivel politic, ct i la nivelul comunitii academice (a se vedea Capitolul 12). Pentru muli comentatori, MDC oferea un mijloc flexibil de abordare a problemelor comune de politici fr a invada domeniile sensibile ale suveranitii naionale, reprezentnd o a treia cale ntre comunitarizare i guvernana pur naional, precum i un test potenial al deliberrii habermasiene (Hodson i Maher 2001; Scott i Trubek 2002). Totui, studii empirice atente au mai temperat cel puin afirmaiile mai ndrznee ale susintorilor MDC. Unii cercettori au argumentat c, n ceea ce privete chestiunile sensibile din punct de vedere politic, reprezentanii naionali recurg la prezentarea unor poziii naionale fixe, angajndu-se n mod clar n negociere mai degrab dect ntr-un comportament argumentativ (a se vedea, de exemplu, Jacobsson i Vifell 2003; Jobelius 2003; Borrs i Jacobsson 2004; De la Porte i Nanz 2004; i Capitolul 12).

Guvernan legitim?
Abordarea guvernanei n UE se bazeaz att pe politicile comparate, ct i pe relaiile internaionale, i ridic ntrebri importante din punct de vedere analitic i normativ cu privire la funcionarea reelelor UE de politici, transformarea i europenizarea variabil a instituiilor i politicilor naionale, legitimitatea democratic a UE ca sistem politic i perspectiva unei elaborri deliberative a politicilor la nivelul UE. Cu siguran, perspectiva guvernanei nu este lipsit de deficiene sau critici i chiar susintorii acesteia recunosc faptul c rmne mai mult o constelaie de afirmaii nrudite dect o teorie coerent i unitar. Mai mult, n termeni empirici, se poate argumenta c elaborarea analitic i normativ a perspectivei guvernanei a cunoscut un ritm mai rapid dect studiile empirice necesare pentru evaluarea plauzibilitii afirmaiilor sale. Cu toate acestea, cercettorii guvernanei UE au fcut progrese semnificative n formularea unei agende de cercetare i n prezentarea mai multor probe empirice i a unor afirmaii mai nuanate despre schimbarea teritorial, europenizare i deliberare ntr-o Uniune extins.

34

Teoretizarea elaborrii politicilor UE

Concluzii
n 1972, Donald Puchala i-a asemuit pe teoreticienii integrrii UE cu orbii care ating un elefant, fiecare venind n contact cu o parte diferit a acestuia i descriind un animal foarte diferit. n prezent, teoriile privind UE sunt chiar mai diverse, cuprinznd trei abordri distincte, nsoite de dezbateri vii care au loc att n cadrul, ct i ntre toate cele trei perspective. Metafora lui Puchala sugera relativa imaturitate i slbiciune a teoriei integrrii precum i caracterul parial al concluziilor acesteia. Exist ns i interpretare mai optimist a nenumratelor teorii care ncearc s explice funcionarea UE i scopul integrrii europene. Ultimul deceniu de studii asupra UE a fost martorul unei retrageri cel puin pariale a teoretizrilor grandioase asupra procesului de integrare n favoarea unei serii de ntrebri intermediare cu privire la o varietate de subiecte, incluznd funcionarea proceselor legislative, executive i judiciare ale UE, perspectiva socializrii sau deliberrii n instituiile UE, efectele integrrii europene asupra instituiilor i politicilor naionale, precum i o gam larg de alte chestiuni. La rndul lor, aceste ntrebri mai delicate au impulsionat cercettorii s realizeze teste empirice din ce n ce mai sofisticate asupra diverselor lor ipoteze, nlocuind dezbaterile metateoretice sterile cu strngerea atent i perseverent de date empirice care ne permit s alegem cu o precizie sporit ntre teoriile concurente aparinnd tuturor celor trei tradiii. Implicaiile acestor teorii pentru nelegerea procesului politicilor UE sunt analizate pe larg de Alasdair Young n Capitolul 3.

not:
1 Acest capitol se bazeaz pe versiunea anterioar mai cuprinztoare prezentat n ediia a cincea a acestui volum. Autorul dorete s mulumeasc lui Helen Wallace i Alasdair Young pentru comentariile lor excelente asupra acestei versiuni. Orice deficiene i omisiuni rmase sunt responsabilitatea autorului.

LECTURI SUPLIMENTARE Introduceri excelente n teoriile integrrii europene pot fi gsite n textul clar i concis al lui Rosamond (2000), precum i n eseurile lui Jrgensen, Pollack i Rosamond (2007) i Wiener i Diez (2009). Keeler (2005) i Jupille (2005) ofer analize edificatoare i complete ale tendinelor din literatura ultimelor cinci decenii, n special cea american. E. Haas (2004 [1958]) rmne locus classicus n ceea ce privete neofuncionalismul, iar Hoffman (1966) textul fundamental pentru interguvernamentalism. Pentru evoluiile mai recente, vezi Moravcsik (1998) i Moravcsik i Schimmelfennig (2009) privind interguvernamentalismul liberal, Pollack (2009) n ceea ce privete instituionalismul i Risse (2009) i Jupille, Caporaso i Checkel (2003) pentru constructivism. Hix (2005) trece cu miestrie n revist abordrile de politici comparate privind diversele aspecte ale elaborrii politicilor UE. Literatura privind guvernana rmne extrem de divers, dar analize utile sunt oferite de Scharpf (1999), Hooghe i Marks (2001) i Jachtenfuchs (2007). Haas, E. B. (2004) [1958], The Uniting of Europe (Stanford, CA: Stanford University Press); retiprit n 2004 de Notre Dame University Press. Hix, S. (2005), The Political System of the European Union, ediia a doua (Basingstoke: Palgrave Macmillan). Hoffmann, S. (1966), Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe, Daedalus, 95/3: 862-915. 35

Mark A. Pollack

Hooghe, L. i Marks, G. (2001), Multi-Level Governance and European Integration (Lanham, MD: Rowman & Littlefield). Jachtenfuchs, M. (2007), The European Union as a Polity (II), n K. E. Jrgensen, M. A. Pollack i B. Rosamond (coord.) (2007), The Handbook of European Union Politics (Londra: Sage), 159-73. Jrgensen, K. E., Pollack, M. A. i Rosamond, B. (coord.) (2007), The Handbook of European Union Politics (Londra: Sage). Jupille, J. (2005), Knowing Europe: Metatheory and Methodology in EU Studies, n M. Cini i A. Bourne (coord.), Palgrave Advances in European Union Studies (Basingstoke: Palgrave Macmillan), 209-32. Jupille, J., Caporaso, J. A. i Checkel, J. (2003), Integrating Institutions: Rationalism, Constructivism, and the Study of the European Union, Comparative Political Studies, 36/1-2: 7-40. Keeler, J. T. S. (2005), Mapping EU Studies: The Evolution from Boutique to Boom Field 1960-2001, Journal of Common Market Studies, 43/3: 551-82. Moravcsik, A. (1998), The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht (Ithaca, NY: Cornell University Press). Moravcsik, A. i Schimmelfennig, F. (2009), Liberal Intergovernmentalism, n A. Wiener i T. Diez (eds.), European Integration Theory, a doua ediie (Oxford: Oxford University Press), 67-87. Pollack, M. A. (2009), The New Institutionalism and European Integration, n A. Wiener i T. Diez (eds.), European Integration Theory, a doua ediie (Oxford: Oxford University Press), 125-43. Risse, T. (2009), Social Constructivism and European Integration, n A. Wiener i T. Diez (eds.), European Integration Theory, a doua ediie (Oxford: Oxford University Press), 144-61. Rosamond, B. (2000), Theories of European Integration (Basingstoke: Palgrave). Scharpf, F. W. (1999), Governing in Europe: Democratic and Effective? (Oxford: Oxford University Press). Wiener, A. i Diez, T. (2009) (eds.), European Integration Theory, a doua ediie (Oxford: Oxford University Press).

36