1.1 Conceptul de politica publica: premise, definiii, interpretri. Politicile publice reprezint un subiect de actualitate al realitii administraiei romneti.

Politica public reprezint manifestrile i orientrile definite ale autoritilor statulu, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activiti eseniale ce se desfoar fie lanivel naional, fie la niveluri teritorial-administrative ; altfel spus decizii politice n favoarea unei anumite stri dorite, inclusiv opiunilen favoarea anumitor mijloace considerate af fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate1 n sens larg, politica public este acea cale de aciune, adoptat de ctre un reprezentant al unei autoriti publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflect interesul unei comuniti sau a unui segment particular al societatii (R. A. Buchholz, Anderson, Bullock, Brady, 2004) Stricto sensu, politica public reprezint o cale de aciune n acord cu un interes public, un proces n care societatea (prin intermediul reprezentanilor alei) ia decizii privind alocarea resurselor n scopul realizrii unui scop. Politica public este o cale de aciune care nu se confunda cu inteniile ori cu declaraiile de intenie cu privire la realizarea unui scop sau cu procesul politic ( prin care se nelege procesul de organizare a efortului individual pentru a realiza un scop colectiv, ori de a realiza un obiectiv pe care indivizii sau grupurile de interese il gasesc dificil de realizat prin resurse proprii). Categorii de politici publice pot fi : legi sau alte reglementari (msuri de schimbare instituional); msuri de schimbare organizaional ; msuri de ntrire a capacitii instituionale; programe i proiecte ;

Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezint un domeniu de grani ntre mai multe discipline clasice precum tiina politic, sociologia, psihologia social, tiinele juridice sau economice. Studiul politicilor publice reprezint direcia cea mai
1

L.G. Popescu, (2005), Politiic Publice, ed. Economic Bucureti

recent a tiinei politice. n ceea ce privete tehnicile i metodele de cercetare, acestea sunt mprumutate din diverse discipline sociale i adaptate nevoilor de instrumentar pentru fiecare studiu n parte. Pna prin anii 60 tiina politic nu era interesat n mod special de studiul a ceea ce se ntmpl n interiorul guvernului i de studiul mecanismelor guvernrii. Studiile de specialitate erau focalizate extensiv asupra procesului electoral, studiului organizaiilor politice, analiza conceptelor cadru n tiinta politic etc. Dup anii 60 crete interesul pentru a afla ce se petrece n interiorul guvernului, se intensific preocuparea pentru creterea eficienei deciziilor n materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul pentru studierea modalitilor n care se iau deciziile politico-administrative. Din anii 80 ncepe s se discute tot mai mult n termeni de reform a guvernrii, accentundu-se nevoia de cretere a performanei n gestionarea banului public, de mbuntire a relaiei ntre Stat si Cetean, ntre Guvern i Societatea Civil. Domeniul politicilor publice (cercetarea i analiza n domeniu) poate fi definit ca ocupndu-se de studiul deciziilor politico- administrative de alocare a diverselor forme de resurse (umane, materiale, financiare, know -how, simbolice). Politicile publice reprezint aciuni realizate de ctre guvern (central sau local) ca rspuns la problemele ridicate de societate/comunitatea local Prin politici publice se urmrete schimbarea comportamental a indivizilor, organizaiilor i instituiilor. Decantnd definiia de mai sus rezult o serie de elemente care dau consisten conceptului de politic public2.. n primul rnd o politic public este format dintr-un ansamblu de msuri concrete, care dau substan politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat de diverse decizii. Deci, un al doilea element este dat de faptul c o politic public se definete prin aceste decizii ( forme de alocare a resurselor), a cror natur este mai mult sau mai puin autoritar dar n care coerciia este mereu prezent. n al treilea rnd, o politic public se nscrie ntr-un cadru general de aciune, ceea ce ne permite s distingem ntre o politic public i simple msuri izolate. n acest
2

Thoenig, Jean-Claude. In Traite de Science Politique coordonat de M. Grawitz i Jean Lecca, vol.IV. PUF 1992

cadru de actiune, o poltic public are obiective i scopuri precizate, stabilite n funcie de valori, norme i interese. Acesta ar fi al patrulea element. Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul c o politic public are un public, adic indivizi i grupuri a cror situaie este afectat de deciziile luate n politica public n cauz. Obiectul acestei discipline cunoate definiii variate, care ns cad de acord asupra unui aspect esenial: politicile publice sunt efectul deciziilor luate de guvernani. Pentru a nelege mai bine acest concept lum n considerare urmtoarele definiii suplimentare. Conform definiiei dat de Thomas Dye, politicile publice reprezint tot ceea ce un guvern decide s fac sau s nu fac . Din analiza acestei definiii rezult c: (a) Agentul de Politic Public este guvernul; dei aciunile grupurilor sociale pot i cu certitudine influeneaz deciziile guvernamentale, deciziile sau aciunile acestor grupuri nu reprezint politici publibe. (b) Politica public implic alegere a guvernului de a interveni sau nu asupra cursului unei aciuni. Mai dificil este ntelegerea taxelor O a doua definiie, pe care o lum n discuie este cea aparinnd lui William Jenkins (1978) : politicile publice sunt un set de decizii interrelaionate, luate de un actor politic sau de un grup de actori, privind o serie de scopuri i mijloacele necesare pentru a le atinge ntr-o situaie dat. Conform acestei definiii, politicile publice sunt decizii luate de guvern care definesc un obiectiv i stabilesc mijloacele de atingere a acestuia. Un al doilea aspect important este c face legtura ntre aciunea guvernului i percepia asupra problemei existente sau cu privire la aciunea necesar. Aceast perspectiv a rezolvrii problemei este un aspect important al definiiei formulate de W. Jenkins. Alte specificiti ale abordrii oferite de W. Jekins sunt urmtoarele: conceptul de non-decizie, adica decizia Ex. Meninerea nivelului guvernului de a nu aciona sau de amenine status quo-ul3.

Dye, Thomas R.Understanding Public Policy Prentice-Hall, 2005

politica public este interpretat ca proces spre deosebire de T. Dye n a crui abordare politicile publice sunt alegeri/ opiuni guvernamentale; Jenkins introduce i capacitatea guvernului de a implementa decizia care are un rol semnificativ prin faptul c poate afecta tipurile de decizii asumate; W. Jekins recunoate capacitatea limitat a guvernului de a avea opiuni Constrngerile interne i exterea reprezint o provocare important la nivel Alegerea guvernului este limitat de lipsa de resurse.sau /i de aranjamente, Jenkins introduce idea de politic orientat spre rezultate, idee care ofer Aceste definiii subliniaz elementele cheie ale analizei politicilor publice: decizia

realizabile n aria unei politici publice; guvernamental; acorduri tratate i convenii internaionale; standardele prin care se vor evalua politicile publice. politic, luat de actorii politici, de a utiliza anumite mijloace pentru a rezolva o problem. n continuare vom discuta fiecare dintre aceste aspecte: cine ia decizia, cum se decide care problem trebuie rezolvat i cum este formulat soluia i care sunt mijloacele ce pot fi folosite. Interesul pentru a afla ce se petrece n interiorul guvernului, crete preocuparea pentru mrirea eficienei deciziilor n materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul pentru studierea manierei n care se iau deciziile politico-administrative. 1.2. Problemele de politic public Studii mai vechi privind formularea politicii publice acord puin atenie naturii i definirii problemelor n politica public. Problemele sunt considerate date i analiza ncepea din acest punct. De ce unele probleme sunt soluionate, n timp ce altele sunt neglijate? De ce unele probleme sunt definite ntr-un mod, iar altele n altul? Definirea problemei ajut la localizarea punctelor de putere din cadrul sistemului politic. Dac o problem este de natur intern sau extern, dac reprezint o nou situaie sau este o consecin a unei politici publici actuale, dac este limitat sau larg ca scop, toate acestea contribuie la modelarea tipului de politic public emergent. n evaluarea politicii publice

sunt necesare informaii despre substana i dimensiunea problemei int pentru a determina cu exactitate eficacitatea acesteia. Pentru scopul nostru, o problem de politic public poate fi definit ca acea condiie sau situaie care genereaz nevoi ori insatisfacii, pentru a cror corecie aciunea guvernamental este necesar. Condiii precum aerul poluat, mncare alterat, aglomeraia din nchisori, aglomerarea urban constituie situaii care ar putea constitui poteniale probleme n condiiile n care insatisfacia i disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau insatisfacie (care impune i intervenia guvernamental) este msurat de persoane n funcie de un standard sau un criteriu; dac acestea consider o anumit situaie ca normal, inevitabil sau propria responsabilitate, nici o aciune guvernamental nu va fi iniiat deoarece situaia respectiv nu este problematic. Nu orice situaie devine o problem de politic public: o situaiile nu se transform n probleme dect n msura n care sunt percepute ca atare, articulate i aduse n atenia autoritilor; acest tip de aciune este utilizat frecvent de oficialiti, parlamentari aflai n cutarea unor probleme; o situaia devine problematic dac se identific cu un domeniul de intervenie a statului, pentru care o soluie guvernamental este posibil. Profesorul Aron Wildavsky afirma c autoritile mai degrab vor ignora o problem dac aceasta nu este dublat de soluia aferent. Uraganele i cutremurele de pmnt nu pot constitui probleme datorit caracterului imprevizibil al acestora, ns distrugerile provocate constituie o problem de politic public i numeroase programe pentru atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale au fost iniiate4. Soluionarea situaiilor problematice poate fi urmrit de alte persoane dect beneficiarii direci. n anii 60, srcia a constituit o problem public, iar administraia Johnson a declanat un rzboi mpotriva srciei mai degrab ca reacie la aciunile ziaritilor i altor oficialiti dect ca rezultate al aciunilor sracilor. Dei multe probleme continu s persiste, modul de definire al acestora se modific odat cu schimbarea valorilor i a condiiilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator n acest sens.
4

Wildavschy, Aaron, Budgeting: A Comparative Theory of Budgetary Processes.Boston. Little, Brown,1975.

n secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problem personal. n prima jumtate a secolului XX, alcoolismul constituia rspunsul indivizilor la diferite presiuni sociale, familiale etc., devenind o problem social pentru a crei ameliorare se recomanda cu precdere consilierea i accesul la alte servicii sociale. Recent, alcoolismul este considerat o boal care necesit tratament medical acoperit din asigurarea de sntate. Aceast definiie medical reduce responsabilitatea individual i stigmatul aferent. Situaii considerate normale ntr-un moment, se pot transforma n probleme ca urmarea a schimbrii mentalitilor. Abuzurile n familie care au constituit de secole o problem personal, astzi sunt considerate infraciuni. Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care determin n acelai timp i soluiile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de ctre persoanele cu handicap reprezint o problem de transport ori o problem legat de drepturile omului? Mijloace de transport special destinate persoanelor cu handicap constituie soluia la o problem de transport. Perspectiva drepturilor omului implic accesul egal al persoanelor cu handicap la mijloacele de transport, respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive care s permit i persoanelor cu handicap s utilizeze n mod egal transportul n comun. Cauzalitatea reprezint o a doua faet a problemei de politic public. O situaie se poate transforma ntr-o problem, dar care sunt cauzele care au generat situaia respectiv? Multe probleme criminalitatea, srcia, inflaia i poluarea aerului au cauze multiple. Inflaia, caracterizat de creterea generalizat a preurilor msurat de indicele preurilor de consum, constituie o problem de politic public cu multiple cauze: subproducia de bunuri i servicii, cerere excesiv de bunuri i servicii, prea muli bani n circulaie, rezultatul inflaiei psihologice (oamenii se ateapt ca preurile s creasc) etc. Pentru soluionarea unei probleme, cauzele sunt cele care trebuie vizate, nu doar manifestrile (simptomele) acestora, ns n multe situaii, cauzele principale nu sunt uor de identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme i negocierea unui compromis asupra lor constituie o sarcin nu tocmai uoar pentru cei ce elaboreaz politica public (policy-makers), definirea problemei transformndu-se astfel ntr-o problem de sine stttoare.

Natura i scopul multor probleme de politic public sunt dificil de formulat datorit caracterului lor difuz ori invizibil. Pentru c msurarea este adeseori inadecvat, cei nsrcinai cu elaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare corect a situaiei de fapt i se afl n imposibilitatea de a propune soluii adecvate sau chiar de a ntreprinde orice aciune guvernamental pentru soluionarea problemei. Acestor inexactiti n msurare se adaug i slaba nelegere a cauzelor fenomenului. Alte probleme dificil de cuantificat sunt: violenele mpotriva copiilor, imigraia ilegal, evaziunea fiscal etc. Alt aspect al problemelor de politic public se refer la capacitatea acestora de a fi uor de controlat/influenat, unele probleme implicnd mult mai multe schimbri comportamentale dect altele. Controlul asupra problemelor este condiionat i de caracterul tangibil sau nu al acestora. Probleme precum penuria de locuri de munc, managementul defectuos al proiectelor pot fi soluionate mult mai uor prin creterea resurselor i a stimulentelor de care oamenii sau ageniile dispun. Alte probleme, cum ar fi rasismul, abiliti profesionale inadecvate sunt intangibile, implicnd valori. Obiectul studiului nostru l constituie problemele publice. Care sunt acele caracteristici care disting o problem public de una privat? n general, sunt considerate publice acele probleme care afecteaz un numr substanial de mare de persoane, ale cror consecine sunt resimite inclusiv de persoane care nu sunt implicate n mod direct. Problemele care sunt limitate ca efect, numr de persoane afectate n mod direct nu sunt de natur public. S presupunem c un cetean este nemulumit de valoarea sumelor impozitate imputate sub legislaia fiscal n vigoare. Atta timp ct ceteanul respectiv va aciona individual cutnd s obin de la organele fiscale o derogare de la lege n favoarea sa, discutm despre o problem personal. Declanarea unei aciuni de modificare a legislaiei de ctre respectivul cetean mpreun cu alte persoane afectate de aceeai problem n mod direct sau indirect, transform problema personal ntr-una public. Msura n care o situaie sau o condiie este perceput ca o problem depinde nu numai de dimensiunea obiectiv a acesteia, ci, ntr-o mare msur i de cum se raporteaz oamenii la situaia respectiv. O persoan bogat pentru care gsirea unui loc de munc nu a constituit o problem serioas nu este ameninat de o creterea n rata omajului, ba chiar

o consider necesar n vederea reducerii ratei inflaiei. Un muncitor pentru care omajul este o ameninare va reaciona negativ la o asemenea cretere. Percepia unei persoane este influenat de propriile experiene, valori i situaii n care se afl. Nu exist un unic mijloc de definire a problemei, dei multe persoane au preri i preferine fa de o situaie. De multe ori, formulrile diferite ale unei probleme concureaz pentru acceptarea public. Dac ceva anume reprezint sau nu o problem public depinde de termenii n care a fost definit problema i de acceptarea definiiei propuse. n plus, termeni n care a fost definit i cauzele care au generat-o au determinat promovare a acelor soluii considerate adecvate. 1.3. Ciclul de realizare a unei politici publice Ciclul unei politici publice cuprinde ase etape, reprezentate n figura de mai jos i analizate pe scurt n continuare.

Ciclul Politicii
Evaluarea Politicii Monitorizarea Politicii Identificarea problemei

Elaborarea politicii

Implementarea Politicii

Aprobarea Politicii Finan area Politicii

1. Identificarea problemei - are loc atunci cnd un eveniment, o persoan, un grup reusesc s atrag atenia asupra unei probleme, spre soluionare, prin intervenia puterii publice.

2. Punerea pe agenda politic - este faza n care problema identificat este luat serios n consideraie de ctre oficiali (putere public i politic). Nu toate problemele identificate ajung i pe agenda politic. 3. Formularea cadrului de politic public - atunci cnd o anume problem ajunge s fie considerat de ctre oficiali nu nseamn automat c o politic public va fi creat. Cineva (o anume autoritate) trebuie s dezvolte un program care s se refere la rezolvarea problemei. 4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume program s fie adoptat ca i program guvernamental. n aceast faz sunt concentrate elementele de negociere, dictate de interese, care pot schimba viziunea iniial asupra unei politici publice. 5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei politici publice. Aici rolul administraiei este decisiv. 6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficienei unei politici publice. Se analizeaz modul n care diversele activiti au condus la ndeplinirea scopurilor iniiale. Ciclul politicilor publice a primit si alte conceptualizari. Iata doua dintre ele: a) Stadiile ciclului politicilor, dupa Hogwood si Gunn (1984; 2000): (1) A decide sa decizi (identificarea problemelor sau stabilirea agendei) (2) A decide cum sa decizi (sau filtrarea problemelor) (3) Definirea problemelor (4) Prognoza (5) Stabilirea de obiective si prioritati (6) Analiza optiunilor (7) Implementarea, monitorizarea si controlul politicilor
(8) Evaluarea si revizuirea (9) Mentinerea, succesiunea si ncheierea politicilor. b) Stadiile ciclului politicilor, dupa Brewer (1974): 1. Initierea politicii

2. Estimarea alternativelor 3. Selectia optiunii 4. Implementarea politicii 5. Evaluarea politicii

6. Terminarea politicii. 1.4. Actori i institui implicai n procesul politicilor publice n funcie de diversele teorii care explic politicile publice, ncercnd s explice felul cum funcioneaz o societate uman, exist mai multe mpriri ale acestor actori. Astfel acetia pot s fie indivizii, luai separat fiecare, sau grupuri: clase sociale, diverse grupuri sociale. Fiecare dintre acetia au propriile lor interese, iar felul cum interacioneaz, rezultatele eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglate de factori instituionali, de regulile care guverneaz procesul politic. Nu ntreaga societate este n egal msur implicat n procesul de decizie. Politicile publice sunt realizate de ctre subsistemele politicilor, care sunt alctuite din toi actorii care au legtur cu o anumita problem public. Termenul de actor include att actorii din cadrul statului (ministere, comisii, agenii descentralizate, etc.), ct i pe cei din cadrul societii (sindicate, ONG uri, grupuri de presiune, etc.), implicai direct sau marginal n procesul politicilor publice. O abordare susine c cei care particip direct n procesul politicilor publice pot fi considerai ca membrii ai unei reele a politicii respective, n timp ce actorii implicai doar marginal pot fi considerai ca fcnd parte dintr-o mai larg comunitate a politicii publice respective. Subsistemele sunt forumuri n care aceti actori discut problemele publice, negociaz i ncearc s ajung la soluii ct mai bune pentru interesele lor. Instituiile sunt regulile care ghideaz comportamentul actorilor aflai n urmrirea interesului propriu. n sens restrns, pot fi definite ca structurile i organizarea statului, a societii i a sistemului internaional. Putem s dm cteva caracteristici formale de organizare: tipul de apartenen al membrilor la instituia respectiv, regulile i procedurile de operare, dar i principiile, normele i valorile care definesc instituiile, ultimele fiind considerate caracteristici informale.

Dup cum s-a putut vedea, actorii pot s fie indivizi sau grupuri. n mare, datorit varietii imense a acestora, i putem grupa n cinci mari categorii de actori: oficialii alei, oficialii numii (funcionarii publici), grupurile de interese, organizaiile de cercetare i mass media. Primele dou categorii se regsesc n structurile statului, n timp ce ultimele trei n cele ale societii, mpreun formnd elementele principale din care apar membrii unui subsistem specific de politic public. Nu trebuie ns pierdut din vedere faptul c aceste grupuri sunt doar aproximri: ele nu sunt omogene, indivizii care le compun sunt diferii i pot avea interese diferite. Dei aceast simplificare prin care privim un ansamblu de indivizi drept un actor unic poate uura efortul nostru de a nelege modul de desfurare a procesului politic, ea rmne o simplificare. Modelarea mai apropiat de realitate a acestui proces ne cere s lum n considerare n analiza noastr interesele individuale. Oficialii alei Oficialii alei (politicienii) care particip la procesul politicilor publice pot s fie mprii n dou categorii mari: executivul i legislativul. Executivul Executivul, cabinetul sau guvernul la nivel naional, este unul din juctorii cheie din subsistemele politicilor publice. Rolul su central deriv din autoritatea sa conferit de constituie de a administra ara. Dei exist i ali actori care sunt implicai n proces, autoritatea de a face i de a implementa politici este a executivului. n sistemele politice parlamentare (Marea Britanie, Germania, Japonia), atta vreme ct guvernul se sprijin pe o majoritate parlamentar este de puine ori controlat. n cadrul sistemelor prezideniale (Statele Unite) dei executivul trebuie de multe ori s conving adunrile legislative pentru ca acestea s-i aprobe msurile, exist ntotdeauna o zon mare de aciune pe care legislativul nu o poate controla. Alturi de prerogativa costituional, executivul posed o sum de alte resurse care i ntresc poziia: controlul asupra informaiilor, controlul resurselor fiscale, acces preferenial n mass media, un aparat birocratic la dispoziia sa. Prin aceste resurse poate s i manifeste controlul sau influena asupra unor actori din cadrul societii, cum sunt grupurile de presiune sau sindicatele. n multe ri, executivul poate controla prioritile legislative i adoptarea legilor.

Legislativul n sistemele parlamentare sarcina dat de electorat legislativului este de a supraveghea aciunile executivului, sarcin care i permite s influeneze politicile respective. Tot cu ajutorul legislativului se pot introduce o serie de probleme publice n agenda guvernului. Un instrument eficient de control este aprobarea bugetului, dei dac executivul se bucur de sprijinul majoritii parlamentare, acest instrument poate fi inoperabil. Separaia executiv/legislativ nu se regsete doar la nivelul administraiei centrale, ci i n administraia local. Dei diferena de resurse politice nu este poate tot att de marcant, i aici executivul este actorul principal. Funcionarii publici Oficialii numii au ca sarcin sprijinirea executivului n ndeplinirea sarcinilor sale, ns, n realitate, ei pot s joace un rol cheie n procesul politic. Multe din funciile de luare a deciziilor i de implementare au fost preluate de aceti funcionari de la executiv. Grupurile de interese Un rol important n procesul politicilor publice este jucat de ctre grupurile de presiune. Una din cele mai importante resurse ale acestora este cunoaterea, sau mai precis, acele informaii care s-ar putea s fie mai puin sau deloc la ndemna altor actori. De cele mai multe ori, membrii unui asemenea grup cunosc n detaliu ce se ntmpla n domeniul lor de interes. i pentru c procesul politicilor publice este unul care ruleaz i proceseaz foarte mult informaie, este de ateptat ca cei care dein aceast informaie s joace un rol important. Alte resurse deinute de grupurile de interes sau de presiune sunt de tip politic i organizaional. De multe ori aceste grupuri contribuie financiar n campaniile partidelor sau candidailor care ajung la putere. n funcie de resursele lor organizaionale, impactul asupra formulrii i implementrii politicilor publice variaz considerabil. Prima diferen este introdus de numrul membrilor cu ct numrul membrilor este mai mare cu att ne ateptm ca organizaia s aib o influen mai mare asupra deciziilor administraiei. Pe de alt parte, grupurile care au interese similare se pot asocia, putnd avea mai mult putere dect dac ar aciona individual. n al treilea rnd, grupurile care dispun de resurse financiare mai

bogate i permit s angajeze profesioniti i s contribuie n campaniile partidelor. De cele mai multe ori, diferenele dintre resursele financiare au o importan deosebit. Organizaiile de cercetare O alt categorie important de actori din cadrul societii sunt organizaiile de cercetare care pot fi localizate n cadrul universitilor sau a think tank urilor. Un think tank poate fi definit ca o organizaie independent angajat n cercetare multi-disciplinar cu scopul de a influena politicile publice. Cercetrile lor ofer, de obicei, soluii practice la multe din problemele publice sau caut argumente, dovezi pentru sprijinul unor poziii. Faptul c cercetrile lor au o finalitate practic i practicarea partizanatului imediat deosebesc fundamental aceste organizaii de centrele de cercetare din cadrul universitilor. Mass media Rolul presei n cadrul politicilor publice este unul controversat, opiniile variind de la a-i acorda un rol esenial pn la unul marginal. Ceea ce este sigur ns este c presa constituie legtura primordial dintre stat i societate, poziie care i permite influenarea agendei administraiei i a opiniei publice. Rolul presei n cadrul politicilor publice rezid n faptul c semnalnd probleme aceasta combin rolul reporterului (pasiv, care relateaz i descrie o problem) cu cel al unui analist (activ, care analizeaz i ofer soluii pentru o problem). Tot de aici rezult o alt caracterisitic: semnalarea i introducerea anumitor probleme publice n cadrul agendei administraiei.

1.5. Reele de politici i formarea politicilor publice n prima jumtate a acestui secol, multe ri vestice au asistat la intervenia, din ce n ce mai semnificativ, a statului n procesele economice i sociale, simultan cu creterea puterii de influen a corporaiilor i gruprilor sociale asupra politicilor publice. Aceasta situaie a contribuit la dezvoltarea unor instituii de guvernare noi, situate la interfaa dintre guvern i societate, i ale cror misiuni vizeaz pe de-o parte, reprezentarea de interese, iar pe de alt parte, crearea consensului . Aceste forme de guvernare n comun sunt, n mod obinuit, identificate drept corporatism.

n decursul ultimilor decenii, corporatismul s-a dezintegrat aproape complet. Aceasta nu a nsemnat, ns, i anularea relaiilor existente, cu observaia c aceste relaii sunt mult mai puin bazate pe consens dect au fost relaiile corporatiste anterioare. n societatea contemporan, din ce n ce mai dinamic, diversificat i interdependent, i n care complexitatea proceselor politice este n cretere, relaiile sunt reflectate de interese conflictuale. Elaborarea sau implementarea unor politici publice poate fi abandonat sau, din contr, accelerat prin implicarea direct, participarea i asumarea responsabilitilor de ctre grupuri i persoane afectate de politicile n cauz. Exigenele societii, referitoare la reprezentarea atuurilor acestor interese contradictorii, au condus la necesitatea structurrii n reea a sistemelor de guvernare. Aceste noi acorduri guvernamentale stabilite ntre diferitele grupuri de interese din societate reflect, aadar, deplasarea de la relaiile ierarhice tradiionale, dintre un centru de guvernare i un sistem guvernat, ctre relaii noi, mult mai complexe, o multitudine de centre interdependente. Transformarea ierarhiei tradiionale ntr-o structur de reea conduce la crearea unor locuri comune de formulare a problemelor i cutare a soluiilor n cadrul crora pot fi exprimate o varietate de idei. n aceste adevrate cmpuri de lupt, sunt implicate un numr suficient de mare de actori, fiecare reprezentnd scopuri, viziuni i interese diferite. Gradul de participare i modalitile de aciune ale fiecrui actor participant la reea sunt diferite, astfel c, n comparaie cu organizaiile unitare sau ierarhiile clasice, aceste structuri sunt caracterizate prin elasticitate. O definiie mai elaborat i larg acceptat a conceptului este cea formulat de ctre Hufen i Ringeling (1990). Acetia consider sistemele structurate n reea ca fiind sisteme sociale n care actorii economico-sociali dezvolt modele de interaciune i comunicare ce prezint o oarecare permanen i care sunt dirijate ctre problemele i programele politice. Pe scurt, aceste sisteme pot fi considerate adevrate structuri de guvernare. Dezvoltarea unui sistem eficient de comunicare ntre grupurile ce alctuiesc reeaua conduce la un ctig potenial pentru actul guvernrii, materializat nu neaprat n a

face mai mult , ci, mai degrab, n capabilitatea de stpnire a provocrilor produse de un mediu complex, dinamic i deseori ostil.. Fluxul informaional dintre elementele reelei este vital pentru eficacitatea direciilor strategice, iar sistemele informaionale sunt considerate principalele active ale reelei. Comunicarea electronic i reducerea costurilor comunicrii la distan fac posibil dialogul rapid n interiorul reelei, n toate direciile ca i facilitatea transmiterii mesajelor din orice punct spre toi membrii reelei. Sunt create, n acest mod premisele interaciunii ntre toi actorii reelei, oportunitate care devine tot mai aproape de realitate, pe msur ce entitile reelei se manifest ferm n direcia asumrii autonomiei. Treptat, centrul reelei, chiar dac ntr-o anumit faz a deinut supremaia, nu mai poate exercita un control total asupra entitilor reelei. n aceste circumstane, guvernarea capt un sens mai larg, reprezentnd efortul politic i de colaborare al tuturor actorilor din reea, spre deosebire de modelul tradiional, n care guvernarea era considerat entitatea dominant. Acest fapt evideniaz polemica privind poziia guvernrii, respectiv a administraiei centrale n raport cu ceilali actori ai reelei. Polemica a fost clarificat de o serie de autori care au ajuns la urmtoarea concluzie: similar organizaiilor, reelele politice pot fi privite ca structuri mixte de interdependen vertical i orizontal. Extinderea rolului altor actori participani la reea nu implic reducerea rolului administraiei, ci dezvoltarea unor forme decizionale suplimentare, ca rspuns la creterea complexitii i a interdependenei. n acest context, semnificaia conceptului de decizie asociat unei politici publice deosebit de complexe. . n concluzie, guvernarea trebuie interpretat, dup cum sublinia Melisseu (1993) ca un sistem de procese n care guvernul joac un rol important, dar variabil, alturi de muli ali actori: patronate, sindicate, grupuri de interese, ONG-uri, asociaii profesionale etc. Abordrile moderne conceptualizeaz formularea i implementarea politicilor publice ca procese interactive cu multe personaje ale cror derulri i finaliti pot fi nelese doar prin prisma implicate.. informaiilor i puterii pe care le dein aceste personaje capt dimensiuni

O prim observaie, din perspectiva sistemului n reea, ar fi aceea c entitile implicate interacioneaz nu numai pe durata procesului examinat, dar i nainte i dup finalizarea politicii publice respective. O a doua observaie se refer la faptul c, de multe ori, entitile interacioneaz i n alte domenii. Recunoaterea faptului c procesul politicii publice dezvoltate nu este singura scen de manifestare a interaciunii ntre personajele implicate faciliteaz nelegerea legturilor dintre activitile i interaciunile care au loc n procesul politicii i care sunt, aproape inevitabil, induse prin e care nu joac un rol direct n interaciunea studiat, dar sunt conectate la reea. Se poate constata c unele organizaii aparinnd reelei au ntotdeauna un rol secundar, dar nu lipsit de importan, fiind sursa influenelor indirecte asupra celorlalte entiti ale reelei. n sfrit, ultima observaie de reinut se refer la avantajul acestei forme structurale de a putea fi folosit pentru direcionarea ateniei spre o structur mai larg de interdependene. n loc de a presupune c influenele se manifest prin interaciuni directe i observabile (fie relaii personale, fie relaii ntre reprezentanii intereselor instituionalizate), abordarea din perspectiva structurii n reea faciliteaz examinarea modului n care o structur lrgit are efecte asupra comportamentului personajelor individuale, asupra coninutului deciziilor i eforturilor de implementare a politicilor publice sectoriale. n general, aceste observaii explic de ce ca urmare a interaciunilor dintre actorii reelei, desfurarea i rezultatul unei politici publice poate fi diferit de procesul previzionat 1.6. Reelele puterii politice i Autoritatea. Reelele reprezint adevrate vehicule de guvernan.5 n general, modul de

gndire referitor la reprezentarea politic n societile democratice liberale ia n calcul noiunea de ierarhie asociat instituiilor guvernamentale i care culmineaz cu suveranitatea Parlamentului. Cu alte cuvinte exist corpuri de guvernare locale, fiecare dintre acestea fiind subordonate unui nivel superior; exist un aparat central de guvernare,
5

Stoker(1998) definete guvernana politic drept.... implicat n crearea condiiilor pentru ordonarea regulilor i a aciunilor colective.

departamente administrative ale statului, guvernul nsui, Cabinetul Primului Ministru, i, n final, suveranitatea parlamentului sau legislativului. Aceste instituii guvernamnetale centrale sunt ele nsele organnizate ierarhic, cu relaii complexe de subordonare i supraordonare, dar cu un pinacle de putere plasat n Parlament. Acest flux de putere de sus n jos este paralel cu un flux de jos n sus al reprezentrii cetenilor format care confer, n ultim instan, parlamentului legitimitatea de a elabora reguli. n teoria democratic tradiional, conceptele cheie ale reprezentriii suveranitii se susin reciproc. Cetenii sunt divizai n constituieni conform anumitor interese, care sunt reprezentate n arena legislativ. Partidele politice sunt instrumente ale acestor mecanisme de reprezentare, fiind mediatoare ntre ceteni, interesele acestora (toate partidele politice se declar reprezentante i susintoare ale acestor interese) arena legislativ, guvern i suveranitatea Parlamentului. mpotriva acestui concept tradiional pot fi aduse n atenie anumite mecanisme diferite i poate paralele cu ajutorul crora poate fi relevat un alt aspect al modului n care este organizat guvernana. Aceasta mobilizeaz noiunile de reele politice implicnd elitele, corporatismul, formele asociative i ONG-urile.Tendina actual este ca politicile s fie formulate fie prin negocieri i aranjamente, fie n reele politice prin implicarea comitetelor/comisiilor parlamentare i ageniilor birocratice dublate de experi i analiti specializai n politici sau prin consulatrile neo-corporatiste (concentrarea) dintre guvernani i asociaiile de vrf din domeniul pieei de capital, a pieei muncii sau a altor interese societale. n plus, n anumite regiuni sau state, aspecte importante ale guvernanei socio-politice au fost delegate spre negocierea dintre organizaiile auto-guvernante i asociaiile de furnizori i consumatori de servicii financiare colective. Politicile aa numite n dezacord sau de opoziie reprezint un stil deliberativ alternativ al modului organizaional concentrat n jurul ONG-urilor. 1.7. Reelele de politici publice Principalele dou forme ale reelelor politicilor identificate n literatura de specialitate sunt: reelele politicilor specifice unei comuniti (policy community) i reele sectoriale ale politicilor (issue network) .

O politic specific problemelor ce prezint interes pentru o ntreag comunitate, policy community, este caracterizat de un grup stabil de participani aflai n relaii de interdependen, co-existnd n interiorul granielor reelei, care construiete un sistem comun de valori i norme i care formeaz o comunitate puternic, dar nchis ( sau altfel spus, cei din interiorul comunitii in la distan pe cei din afara acesteia). Schimbrile incrementale sunt tipice acestei forme n care predominante sunt stabilitatea interaciunilor i privilegiu a participrii . Reelele asociate unei politici dedicate unei anumite probleme sectoriale, issuesnetwork, implic o structur mult mai deschis i mai fragmentat. n acest caz, cercul activitilor politici implicai, (care cuprinde grupuri de interese, reprezentani guvernamentali i ai structurilor academice), este ntr-o permanent schimbare, forma pierznd articularea de reea n jurul problemelor ad hoc ale publicului implicat i ale procesului de elaborare al politicii.6 Schimbarea fundamental este mult mai probabil n acest context, iar problemele ce trebuie rezolvate produc transformri la nivelul grupurilor. Relaiile de putere i dependen sunt difuze, iar procesul de luare a deciziei dificil de finalizat.7 Permanent, n cadrul acestor reele sectoriale se manifest tendina exercitrii unei coordonri negative, n sensul stoprii acelor decizii care sunt percepute ca ameninri de ctre grupurile de interese participante la reea. In mod frecvent, este nevoie de o entitate extern reelei, un outsider ( ca de exemplu, un institut de cercetri) sau de un important mobilizator activ n interiorul structurii care s stimuleze procesul decizional i s-i conving pe participanii la reea s-i extrag avantajele din cooperare, trecnd peste obieciile individuale de competitivitate. Aa dup cum menionam anterior, este dificil organizarea n cazul acelor grupuri din interiorul reelei care ridic o multitudine de obstacole n calea cooperrii. Situaia este complet diferit n grupurile de dimensiuni reduse, dar permanente i active, caz n care decizia este mult mai facil, deoarece acestea grupuri reuesc s dezvolte o orientare normativ i cognitiv comun.
6 7

rezisntena configuraiei.

Elaborarea politicilor este

segmentat n subsisteme bine definite, care presupun o limitare, dar totodat i un

L.G.P. Popescu, Politici Publice, ed.2, Ed. Economic, Bucureti, 2005, pp. 287-90. L.G. Popescu, op.cit. pp234-39.

Cele dou forme, analizate succint anterior, constituie doar un tip de clasificare a reelelor politicilor publice; se manifest, n prezent, i o alt tendin n descrierea acestor structuri ale politicilor: presiunea pluralist; pluralismul competitiv; corporatismul statal; corporatismulpluralist; negocierea economic; clientelismul; asocierea: normalizarea profesionalismului.8 Acest explozie de epitete a fost n parte rspunsul la slbiciunile percepute n legtur cu dualitatea reele ale politicii comunitare/reele sectoriale (policy community/issues networks.), care acoper doar o parte a procesului politicilor publice, parte care ignor mai degrab agenda public, distribuia puterii, factorii tehnologici i economici, contextul macro- instituional i explicitarea problemelor referitoare la schimbare. O alt categorie a formelor menionate aduce n multe dintre reelele sectoriale chestiuni legate de forma statal i potenialul macro a managementul grupurilor de interese, prin adugarea unui larg set de contingene n structura reelelor politicilor. Dintre carcateristicile acestui tip de structur de reea a politicilor publice menionm: o colectivitilor; o o o o o tendina de sectorizare n elaborarea politicilor; creterea mobilizrii intereselor competitive conduce la aglomerri n creterea importanei scopului politicilor se poate produce ca rezultat al descentralizarea sau fragmentarea statului; exist doar cteva obiective, dar permeabilizarea granielor dintre public i privat; elaborarea politicilor n acest context, ntregul proces de elaborare al politicilor publice devine din ce n ce mai fragmentat, transformndu-se ntr-un sistem deschis intereselor competitive, care se manifest astfel nct vocea s le fie auzit i influena s li se fac simit. emergena societii organizate sau a societii bazate pe organizarea

elaborarea politicilor; licitaiei electorale care foreaz partidele politice s ofere soluii tuturor problemelor; o agregare a intereselor departamentale. tinde s devin apanajul faciunilor statului i grupurilor de interese clientelare.9

8 9

G.,F.Thompson, Between Hierarchies and Markets,N.Y. Oxford: University Press, 2005, pp152-53. Jordan, G. and K. Schubert, A preliminary ordering of policy network labels, European Journal of Political Research 21 (1-2), 7-28, p.11.

Aceste sisteme implic o combinaie complex i uneori instabil de competiie i coordonare, negociere i exerciiu al puterii, independen i interdependen, consultare i exercitare de presiuni politice. Chiar n cadrul structurii guvernamentale, coordonarea interdepartamental dintre unitile semi-autonome plasate pe nivelurile inferioare presupune mai degrab negocieri multilaterale ntre participani dect direcionri ierarhice transmise de efii executivi. In plus, serviciile publice depind n mod frecvent, de cooperarea interguvernamental din interiorul reelelor autonome formal sau organizaiilor de facto independente semi -publice sau private . n concluzie, exist un spectru deosebit de vast de abordare al reelelor politicilor, dar n continuare ne vom focaliza atenie doar asupra a patru dintre acestea: elite, corporatism, formele asociative i ONG-uri. Elitele O oligarhie finaciar-industrial care asigur managementul asupra resurselor economice ale unui stat consituie un exemplu care se ncadreaz n categoria elitelor. Reelele construite din elite sunt diferite de reelele democratice deoarece apartenena la acestea este o chestiune care se motenete. Elitelor le revine rolul de a explicita apariia problemelor legate de lipsa de responsabilitate a puterii n interiorul unui important segment al vieii sociale. Elitele pot servi la sustragerea conducerii corecte a unor politici democratice, prin organizarea influenelor din spatele scenei, aducerea propriilor interese n mod nemeritat n atenia factorilor decizionali, i aa mai departe. Elitele sunt combinaii de grupuri selecte, reduse numeric, membrii fiind inui mpreun pe baza relaiilor de loialitate i ncredere. Apartenena se stabilete prin natere sau statut, care confer membrilor reelei o interpretare tradiional, ierarhic asupra modului de luare a deciziei. Deci, se poate constata c implicarea elitelor n teoria politicilor ar putea conduce la postularea unui alt tip de influen n arena politic. Elitele, nu sunt bine integrate ntr-un cadru analitic explicit al reelei politicilor deorece acestea nu se bazeaz pe interese negociate, ci par mai degrab a reveni la o veche form de organizare politic, o form n care puterea i influena se transmit prin filiaie sau pe baza meritelor conferite de dimensiunile averii. Corporatismul

Corporatismul este o teorie politic focalizat asupra modului n care marile grupuri de interese-partenerii sociale- interacioneaz informal ntr-o manier cooperatist pentru a reglementa i guverna aspectele centrale ale vieii sociale. Devin, n acest caz, relevante negocierile guvernanilor cu organizaiile industriale mici sau mari, cu interesele agricole, cu sectorul financiar, cu sindicatele sau cu anumite grupuri sociale importante (cum sunt consumatorii sau cele implicate n protecia mediului), pentru a stabili un modus vivendi n cazul unei probleme importante din punct de vedere politic sau economic. Este generat o cooperare prin mijloace i tehnici de negociere ntre actorii formal specializai i actorii recunoscui. Ca rezultat, actorii din sistem trebuie s respecte interesul anumitor pri, viznd anumite obiective substaniale i urmnd anumite proceduri agreate pentru viitoarele interaciuni. Dar, aceast procedur presupune c prile trebuie s reziste aciunilor unilaterale i trebuie s respecte obligaiile mutuale; n caz contrar structura ar putea degenera.10 Statutul corporatismului n prezent este destul de neclar. Anumii analitii l consider ca fiind depit ca form de guvernare tipic pentru sistemul managerial de operare inflexibil i rigid din anii 1970-1980, dar care a reprezentat un pas nainte spre abordarea neoliberal n politicile publice specific perioadei 1990. n realitate, pot fi relevate o serie de avantaje ale corporatismului, cel puin cele referitoare la performanelor economice nregistrate n acele state care au fost cel mai aproape de acest cadru organizaional (n principal, n statele scandinave). Dei dup 1990 aranjamentele corporatiste i-au restrns aria de rspndire, totui acestea au lsat n urm o suit important de controverse. De exemplu, literatura a reinut acele opinii care susin faptul c acestea au rezistat i s-au reinventat ca nelegeri sociale proiectate pentru a proteja acele segmentele vulnerabile de populaie i, implicit, ca rspuns la creterea insecuritii i incertitudinilor asociate cu globalizarea sau n condiiile revitalizrii procesului de diversificare a economiilor regionale. n concluzie, este posibil manifestarea unei revitalizri a formei de neocorporatism economic i de aceea macro reelele de guvernan, dup 1990, au devenit dominante n statele europene mai mici sau mai vulnerabile. Formele asociative
10

M., Theacher The development of policy network analyses: From modest origin to overarching frameworks, Journal of Theoretical Politics 10(4), 1998, pp. 389-416.

Forma asociativ reprezint forma cea mai pluralist versiune a corporatismului, n care oamenii investesc credinele lor politice, energiile i suveranitatea. 11 Ideea c exist o singur dimensiune a suveranitii, organizat de-a lungul liniilor ierarhice poate fi considerat o real provocare. Mai mult, prin formele asociative este pus n valoare dispersia suveranitii i mecanismele reprezentative care o susin. Din aceast perspectiv, suveranitatea este dispersat de-a lungul unei serii de organizaii politice n care orice individ i poate reprezenta propriul crez. Aceste organizaii reprezint interesele private existente n orice societate. Aceast form este promovat ca model pentru un tip particular de negociere a statului, ceea ce implic aricularea unor asociaii de voluntari care se autoguverneaz ntrr-o macrostructur de putere, numit de Paul Hirst democraie asociativ12. Cu acest model, asociaiile semiautonome organizate democratic i conduc afacerile n interesul propriilor membrii i sunt condiionate de interveniile pe care le pot avea asupra legislaiei. Acesta nu este organizat i coordonat n mod ierarhic direct, adic alegerea politic nu este prerogativa unilateral a ierarhiei autoritii, ci este dependent de o constelaie de preferine negociate ntre membrii reelei politicii. n plus, aceast concepie deschide guvernana interesului privat spre responsabilitatea public, n parte ca o consecin a garantrii armoniei publice, pe baza creia aceste forme asociative livreaz un anumit nivel de servicii publice membrilor lor, iar dintr-o alt perspectiv reprezint calea prin care statul-lege acioneaz ca tribunalul ultimului resort, care intervinei judec disputele dintre asociaiile private13. Organizaiile Neguvernamentale Reelele de ONG-uri reprezint un alt fel de elit i manifest influen asupra guvernanei. ONG-urile sunt, n mod esenial, asociaii de interes privat, unele dintre acestea implicate n campaniile i propaganda focalizate pe anumite scopuri particulare. Obiectivele acestui tip de reele este de a schimba politicile publice, n general, prin

11

J. Hollingsworth, P.C. Schmitter, and W. Streeck, Governing Capitalist Economies: Performance and Control of Economic Sectors, N.Y. Oxford: University Press, 1994, pp.89-110. 12 P.Q. Hirst, Associative Democracy: New forms of Economic and Social Governance, Cambridge: Polity Press, 1994. 13 G. Thomson, op.cit.p157.

mobilizarea opiniei publice i exercitarea de presiuni din exteriorul cadrului deja fixat al politicilor publice. Pot fi evideniate dou aspecte cheie ale acivitii ONG-urilor. Primul aspect vizeaz problema propriei legitimiti, iar cel de-al doilea se refer la eficacitatea i echidistana manifestat de ONG-urile n zonele n care acestea i concentreaz activitatea . Din aceast perspectiv, ONG-urile se confrunt cu o dilem real: pot s rmn n afara curentului politic i s reueasc totui s exercite presiuni asupra politicilor sau ar trebui s coopereze i s devin parte a reelei politicilor? De fapt, tipuri de reele prezentate. Dar care este modalitatea de organizare a procesului decizional n aceste tipuri de structuri? Rspunsul la aceast chestiune este destul de controversat. In primul rnd, exist o concepie conform creia reelele nu sunt, n mod fundamental, diferite de alte mecanisme instituionale prin intermediul crora sunt conduse afacerile. Reelele implic diferente puteri i autoriti n termenii acelor ageni i participani care sunt membrii ai reelei, astfel nct toi sunt sunt la fel de implicai n desfurarea puterii sau autoritii. Toate modalitile de negociere pot fi utilizate n aceast structur: inteligen, isteime, abiliti de persuasiune, dezvoltarea talentelor i abilitilor de a ncheia aliane etc. n schimb, rezultatul nu poate fi previzionat n avans n pofida faptului c exist o serie de avantaje n comparaie cu alte structuri, n cazul reelelor putnd fi utilizat puterea n scopul obinerii de rezultate n propriul interes. Pe de alt parte, exist concepia potrivit creia aceste structuri sunt fundamental diferite de alte mecanisme instituionale. n acest caz, consensul, cooperarea, colaborarea etic sunt argumentele pentru cooperare. Contrar a ceea ce pare a fi un tip de aplatizare pentru reprezentarea politic, n acest cadru se manifest o pluralitate organizaional i de forme asociative. problemele sau dilemele cu care se confrunt ONG-urile sunt aceleai cu care se confrunt toate celelalte

Bibliografie de referin Obligatorie L.G. Popescu , Administraie i Politici Publice, ed. Economic, 2006

Helen Wallace, William Wallace i Mark A. Pollack, Elaborarea politicilor n Uniunea European, ed.5 Oxford University Press, 2005 Opional Adrian Miroiu, , Introducere in Analiza Politicilor publice, ed. Politeea, 2001 The Oxford Handbook of Public Policy, ed.by Michael Moran, Martin Rein,Robert Goodin, Oxford University Press, 2006 Grahame F. Thompson, The Logic and Limits of Networket Forms of Organization, OXFORD University Press , 2003. Thomas R.1998.Understanding Public Policy.Prentice-Hall Inc