Impactul politicilor publice asupra evoluiei Uniunii Europene

Capitolul 1: Conceptul de politici publice

1.1. Considerente generale
Politicile publice reprezint totalitatea conceptelor teoretice i
instrumentelor practice utilizate de ctre stat n scopul atingerii unor obiective cu
impact social major.
Fiind o tiin de grani, politicile publice preiau elemente, metode i
tenici din economie, drept, sociologie, psiologie sau tiinele politice.
Evoluia politicilor publice a parcurs cel puin patru etape eseniale i a
urmat evoluia tiinelor politice n general!
p"n n anii #$%! nu se poate vorbi despre o analiz distinct a politicilor
publice. &tudiile realizate n acea perioad vizau mecanismele guvernrii din
perspectiva structurii guvernului. Ele erau a'ate pe de(inirea conceptelor
eseniale ale tiinelor politice, pe analiza (ormaiunilor politice i a evoluiei
procesului electoral)
perioada #$%*#+%! a (ost marcat de creterea interesului legat de
e(icientizarea e(ectelor deciziilor politice, mai ales a celor care vizau alocarea
(ondurilor publice. ,cest lucru a implicat i analiza mult mai detaliat a
mecanismelor guvernamentale de (uncionare)
perioada #+%*#%%! introduce noiunea de parteneriat activ ntre stat i
ceteni sau ntre guvern i societatea civil. &e vorbete tot mai mult de
re(ormarea mecanismelor guvernamentale n scopul optimizrii proceselor de
gestionare a banilor publici)
dup anul -%%+! parteneriatul guvern . societate civil capt noi valene,
rolul statului, ca juctor activ i omnivalent, n procesul de atenuare a e(ectelor
crizei globale cresc"nd (oarte mult. /n acest conte't, politicile publice trebuie s
vizeze anticiparea i adaptarea societii la evoluiile globale.
Elementele care realizeaz coerena politicilor publice pot (i delimitate
ast(el!
0
msurile concrete care dau substan politicii publice)
alocarea resurselor nsoit de (orme coercitive de monitorizare i control)
integrarea politicii publice ntr*o strategie, ntr*un cadru de aciune pe
termen mediu i lung)
in(luenarea de ctre politica public a unui grup int 1obiectiv2 de
indivizi)
de(inirea i implementarea obiectivelor politicii publice n (uncie de
scara social de valori din acel moment.
3e(iniia politicii publice nu este uor de dat, deoarece nu e'ist un
consens n aceast direcie. Unii specialiti consider o ast(el de de(iniie drept un
joc de cuvinte.
-
0
Grawitz M., Lecca J. 1sous la direction de2, Trait de science politique, t.II,I4, Paris, PUF,
055-.
-
Birkland Th. ., An Introduction to the Policy Process, 6.E. &arpe, 7ondon, -%%8, p.19.
0
Impactul politicilor publice asupra evoluiei Uniunii Europene
6ai mult, se consider c de(inirea politicilor publice 9atrage mult interes
dar (oarte puin consens.9
:
; ncercare de de(inire a politicilor publice pornete de trsturile comune
ale acestora! politici care acoper un anumit domeniu de activitate 1de e'emplu,
politica industrial2, politici care e'prim interesele statului, politici care
opereaz ca decizii ale guvernului etc.
<

=a un element comun al unor ast(el de de(iniii, putem nota (aptul c
aceast categorie de politic este implementat de ctre guvern i trebuie privit
ca un set de legi, planuri, aciuni i concepte selectate pentru atingerea unui
anumit obiectiv.
=lar>e E. =ocran consider c politica public se re(er la aciunile
guvernului i la inteniile care au determinat aceste aciuni.
8
?omas 3@e de(inete politicile publice drept tot ceea ce guvernele
opteaz s (ac sau nu.
$

,li specialiti consider politicile publice drept decizii politice a(erente
implementrii programelor destinate atingerii unor obiective sociale speci(ice.
A
/n (ine, o alt de(iniie consider politicile poblice drept o sum a
aciunilor guvernului, derulate direct sau prin intermediul unor ageni, care
in(lueneaz viaa cetenilor.
+
Politicile publice se caracterizeaz prin!
sunt realizate n numele publicului)
sunt generate i implimentate de ctre guvern)
sunt interpretate i implementate de actori publici i privai)
reprezint ceea ce inenioneaz guvernul s (ac)
reprezint ceea ce intenioneaz guvernul s nu (ac.
5
1.!. ctorii i"plica#i $n politicile publice
=a idee general, actorii implicai n politicile publice di(er n (uncie de
ara analizat, perioada istoric n care se realizeaz analiza i problemele care
trebuie rezolvate prin intermediul acestor politici. =a urmare, nu este posibil o
enumerare e'austiv a acestor politici.
,ctorii unei politici publice sunt indivizii, organizaiile i instituiile care
particip la procesul de elaborare a politicilor publice, indi(erent de gradul lor de
implicare. ,ctorii pot aparine at"t instituiilor statului, organizaiilor societii
civile, c"t i organizaiilor internaionale .
0%
:
%a" C., %ill M., The Policy Process in the Modern Capitalist State, Barvester Ceatsea(,
7ondon, 05+<, p. 00.
<
%ogwood B. &., Gunn L. ., Policy Analysis for the Real orld, ;'(ord Universit@ Press,
05+<, pp. 0-*05.
8
Clarke '. Cochran, A!erican Pu"lic Policy# An Introduction, &t. 6artinDs Press, 055:.
$
()e Th. *., $nderstandin% Pu"lic Policy, Prentice Ball, -%%A.
A
Cochran Ch. L., Malone 'loise +., Pu"lic policy, 4iva Eoo>s Private 7imited, -%%A.
+
,eters B. Gu), Politics of &ureaucracy, Foutledge, -%%0.
5
Birkland Th. ., op.cit., p.-%.
-
Impactul politicilor publice asupra evoluiei Uniunii Europene
,ctorii individuali ai politicilor publice sunt considerai a (i Preedintele
rii i cetenii, n timp ce actorii colectivi sunt reprezentai de guvern i de
parlament.
00
/n (uncie de poziia 1proveniena2 lor, aceiai actori se divid n cei
provenii din interiorul sistemului politico*administrativ i cei din a(ara acestui
sistem.
; problem deosebit legat de actorii politicilor publice este aceea a
identi(icrii lor. /n acest sens, =olebatc propune trei criterii! autoritatea,
e'pertiza i regulile.
=on(orm primului criteriu, politicile publice sunt rezultatul deciziei celor
care dein autoritatea n domeniul politicii publice respective. ,utoritatea con(er
dreptul unor instituii de a participa i de a lua decizii n procesul de elaborare a
politicii publice. ,utoritatea i deosebete pe acei actori care au dreptul, con(orm
legii, de a participa n acest proces, de cei care trebuie s i susin dreptul de a (i
implicai.
3einerea autoritii nu se re(er doar la instituia responsabil pentru
luarea deciziei (inale cu privire la o problem de politic public, ci i la ceilali
actori care pot participa la luarea deciziei.
,utoritatea nu poate s anticipeze participarea anumitor actori n procesul
de (ormulare.
,utoritatea poate s ajute la realizarea unei distincii ntre o decizie
autorizat de politic public i o prere e'primat de ctre ceilali participani.
3einerea e'perti(ei relevante pentru rezolvarea unei probeleme de
politic public poate con(eri unor persoaneGinstituii dreptul de a participa la
rezolvarea acesteia.
&*a observat c e'peri provenind din domenii di(erite pot de(ini o
problem de politic public n mod di(erit i pot propune soluii di(erite.
Prin re%uli se neleg acele legi i regulamente care gideaz activitatea
instituiilor publice. Ele de(inesc cine particip la procesul de elaborare a politicii
publice, cine este responsabil pentru luarea unei decizii i ce proceduri trebuie
urmate p"n s se ajung la luarea unei decizii.
0-
Problemele comple'e i e'istena a mai multor actori implic nevoia de
reguli.
Parla!entul reprezint o instituie central n cadrul actorilor implicai n
politicile publice. =omisiile parlamentare, membrii parlamentului i sta(ul tenic
1consilierii2 sunt componente importante n procesul de de(inire i implementare
a politicilor publice.
)u*ernul i aparatul e'ecutiv dein un rol central n elaborarea i
implementarea politicilor publice.
Puterea di(er n (uncie de regimul politic
0%
%owlett Michael, *a"esh, M., Studyin% Pu"lic Policy# Policy Cycles And Policy
Su"syste!s, ;'(ord Universit@ Press, -%%:.
00
Colebatch %. -., Policy, ;pen Universit@ Press, Euc>ingam, 055+.
0-
.stro" '., )o*ernin% the Co!!ons# The +*olution of Institutions for Collecti*e Action,
=ambridge Universit@ Press, 055%.
:
Impactul politicilor publice asupra evoluiei Uniunii Europene
Huvernul deine o serie de resurse, care i con(er un rol principal n
elaborarea politicilor publice.
0:
,ceste resurse acoper at"t resursele umane, in(ormaiile, c"t i resursele
(inanciare.
Un alt actor important n cadrul de(inirii i implementrii politicilor
publice este Pre,edintele. ,tribuiile Preedintelui di(er n (iecare ar.
=ea de*a doua categorie de actori o reprezint cei din s(era societii civile
1mass*media, grupurile de interese i institutele de cercetare2.
Mass-!edia poate in(luena agenda decidenilor prin manipularea
in(ormaiilor pentru de(inirea acelor probleme pe care publicul le consider
importante.
Impactul pe care %rupurile de interese l au asupra (ormulrii i
implementrii politicilor publice variaz n (uncie gradul de organizare al
acestora, de numrul de membri i de resursele (inanciare, politice i
in(ormaionale avute la dispoziie.
,cestea pot (i di(erite organizaii in(ormale sau structurate n di(erite
tipuri de ;IH*uri.
Institutele de cercetare sunt asociate cu anumite interese politice dar, n
general, ele ncearc s i menin o imagine de autonomie intelectual (a de
guvern sau de partidele politice, pentru a putea (i luate n considerare.
Pot (i organizate n cadrul universitilor sau independent de acestea.
1./. bord0ri 1tiin#i2ice ale politicilor publice
E'ist o a"ordare clasic., primar a politicilor publice, care le trateaz ca
pe un produs sau subiect.
=olebatc consider aceast abordare drept un model de alegere raional
autoritar a unor anumite politici.
0<
/n viziunea clasic, pentru ca o politic s (ie considerat public, ea
trebuie s (ie 9generat sau cel puin procesat de organizaii, proceduri i
in(luene guvernamentale9.
08
,li specialiti constat c politicile publice acceseaz resurse publice i
induc msuri legale coercitive ntr*o manier n care alte politici nu o pot
realiza.
0$
6odelul clasic al politicilor publice este un model raional, n care politica
este de(init n mod corect, n conte'tul unei linii directoare.
Iumeroi specialiti vorbesc ciar despre un 9ansamblu de elemente ale
politicii publice9. Un obiectiv este trecut ntr*o agend de lucru, n scopul
de(inirii lui. Pasul urmtor l constituie trecerea obiectivului prin di(erite
compartimente legislative i e'ecutive ale guvernului, care propun, analizeaz,
legitimeaz, aleg i rede(inesc soluii alternative.
0:
%owlett M., *a"esh M., Studyin% Pu"lic Policy# Policy Cycles and Policy Su"syste!s,
;'(ord Universit@ Press, 0558.
0<
Colebatch %. -., op.cit., 055+, p.0%-, p. 0%+.
08
%ogwood B. &., Gunn L. ., op cit., 05+<, p.-<.
0$
Bridg"an ,., (a3is G., Australian Policy /and"oo0, ,llen and UnJin, &@dne@, 055+.
<
Impactul politicilor publice asupra evoluiei Uniunii Europene
&oluia aleas este implementat de ctre ageniile guvernamentale i este
permanent monitorizat i revizuit de ctre actorii interesai iar, n (inal, dac
managementul adoptrii deciziei politice este comple', soluia poate (i
reevaluat.
0A
,vocaii de(iniiei clasice a politicilor publice consider c!
0+

politicile implic o serie de decizii intercondiionate)
politicile publice sunt implementate prin intermediul indivizilor i
organizaiilor guvernamentale)
politicile publice sunt in(luenate de deciziile politice anterioare i de
(actorii de mediu)
politicile sunt prezentate prin mass media nainte de implementarea lor)
05
politicile publice implic at"t aciunea c"t i inaciunea)
politicile nu pot (i analizate separat de procesul de constituire a politicii)
politicile publice prezint consecine care pot sau nu pot (i previzionate)
politicile sunt de(inite subiectiv i pot (i de(inite retrospectiv)
politicile publice necesit resurse i aciuni practice.
=olebatc consider ciclul politic drept procesul politic de la iniierea sa
p"n la s("ritul ciclului, proces care parcurge urmtoarele etape! adoptarea
deciziei politice, implementarea i cuanti(icarea rezultatelor implementrii ei.
BoJlett i Fames de(inesc ciclul politic ca av"nd de parcurs mai multe
etape, respectiv! recunoaterea problemei care trebuie rezolvat prin intermediul
politicii publice, propunerea unor soluii de rezolvare, alegerea soluiei optimele,
implementarea politicii publice i evaluarea rezultatelor obinute.
Eridgman i 3avis delimiteaz opt etape ale ciclului politic! identi(icarea
problemei, analiza politic a acesteia, de(inirea instrumentelor politice care pot (i
utilizate, consultarea, coordonarea, decizia, implementarea i evaluarea
rezultatelor obinute.
; alt manier clasic de abordare a politicilor publice este accea a
utilizrii teoriei sistemelor pentru e'plicarea acestora. Easton a argumentat c,
asemnator sistemelor biologice, sistemele politice pot (i considerate sisteme
descise i adaptive, n cadrul crora input*urile 1cerinele eseniale care trebuie
rezolvate prin intermediul politicilor publice i sprijinul public2 se trans(orm n
output*uri 1decizii i aciuni2.
-%
,ceast abordare de tip blac> bo' a (ost completat, n anii #A%, prin
introducerea noiunii de impact al politicii publice, care este distinct de aceea de
output.
-0
0A
4tone (eborah, Policy Parado' and Political Reason, 7ongman, 05++, p.A.
0+
%ogwood B. &., Gunn L. ., op cit., 05+<, pp. 05*-<.
05
Lipsk) M., Street-1e*el &ureaucracy# 2ile!!as of the Indi*idual in Pu"lic Ser*ices, Fussell
&age Foundation, IeJ Kor>, 05+%, p.0-.
-%
'aston (., A 3ra!e4or0 for Political Analysis, EngleJood =li((s, IL! Prentice*Ball, 05$8.
-0
4harkansk) 5., +n*iron!ent, Policy, 5utput and I!pact# Pro"le!s of Theory and Method in
the Analysis of Pu"lic Policy, in Polic@ ,nal@sis and Political &cience, 6ar>am, =icago, 05A%.
8
Impactul politicilor publice asupra evoluiei Uniunii Europene
; abordare modern a conceptului sistemic n cadrul politicilor publice
este aceea n care guvernele aplic direct anumite input*uri unor procese speci(ice
n scopul obinerii acelor output*uri care s (ie capabile s satis(ac doleanele
anumitor categorii sociale sau ale ntregii populaii.
--
=on(orm acestei ultime abordri!
input*urile cuprind! resursele (inanciare, managementul, abilitile,
e'periena i (acilitile (izice a(late la dispoziia guvernului)
procesele speci(ice acoper! obiective, activiti i strategii care trebuie
realizate)
output*urile evideniaz bunurile, produsele i serviciile care sunt
realizate ca e(ect al implementrii politicilor publice)
impactul politicilor publice cuanti(ic modi(icrile care apar la nivelul
consumatorilor sau al ntregii societi, ca e(ect al output*urilor.
Instrumentele politicilor publice pot evolua ntre dou limite e'treme!
voluntarismul i coerciunea. /n acest sens, au (ost identi(icate patru categorii de
instrumente politice! educaia i implicarea partizan, stimulentele economice
1celtuielile i ta'ele2, aciziiile guvernamentale i legislaia speci(ic.
-:
=ea de*a doua concepie de abordare a politicilor publice o reprezint
perspectiva cone'iunilor structurate. Potrivit acestei concepii, nu e'ist un
singur (actor de decizie care trebuie s rezolve o problem dat, ci o multitudine
de participani ierarizai, cu niveluri di(erite de nelegere a problemei abordate
i de interaciune ntre ei. ,ceti participani sunt ministerele, consilierii
ministeriali, politicienii, (uncionarii publici, reprezentani ai opiniei publice, ai
mass media i mediului academic.
/n acest conte't, un rol important l dein negocierile dintre participanii la
actul decizional. Practic, politica public reprezint o activitate continu realizat
de grupuri de actori politici care utilizeaz instituiile publice adecvate n scopul
de(inirii i articulrii unor obiective speci(ice n (uncie de scara valoric pe care
aceti actori politici o stabilesc.
-<
Practic, politicile publice reprezint inter(aa dintre interese, aliane i
scopuri n procesul de gsire a soluiilor, care implic indivizi i grupuri, (iecare
dintre ei av"nd valori, pregtire, tradiii i limbaje di(erite.
--
,al"er B., &eyond Pro%ra! Perfor!ance Indicators# Perfor!ance Infor!ation in a 6ational
Syste! of /ealth and 3a!ily Ser*ices, in Iational 7eadersip troug Per(ormance ,ssessment,
ed. 3epartment o( Bealt and Famil@ &ervices, =anberra, 055A, p.-:.
-:
+enna lan, Introduction to Australian Pu"lic Policy, ,ddison Cesle@ 7ongman, 6elbourne,
055+, p.A.
-<
Considine Mark, Pu"lic Policy# A Critical Approach, 6acmillan, 6elbourne, 055<, p.<.
$