Facilitator comunitar

ghid practic de dezvoltare local

policy paper

Facilitator Comunitar Ghid practic de dezvoltare local Ed.: Balogh Marton, Ioan Hosu, Sorin Radu Cluj-Napoca, Fundaia Civitas, 2004 ISBN 973-0-03562-8

I. Balogh, Marton, ed. II. Hosu, Ioan, ed. III. Radu, Sorin, ed.

Editat de Fundaia Civitas pentru Societatea Civil, 2004 Coordonator de program i recenzare: Sorin Radu Layout: Bence Makkai Design: AMM Design

Toate drepturile rezervate

Cuprins
Prefa ....................................................................................................................................5 Introducere ............................................................................................................................6 Cadrul conceptual ................................................................................................................8 Descrierea problemei ..........................................................................................................10 Opiuni de politici publice ..................................................................................................13 Model propus ......................................................................................................................18 Evaluarea modelului propus ..............................................................................................22 Anexe ....................................................................................................................................31 Bibliografie............................................................................................................................36

Prefa
Materialul de fa* este rezultatul experienei acumulate n cadrul unor proiecte derulate de ctre Fundaia Civitas pentru Societatea Civil n ultimii ase ani, n domeniul dezvoltrii comunitare. ncepnd cu anul 2002, n cadrul Fundaiei a fost demarat un proiect pilot de facilitare comunitar, n dou judee din Transilvania: Cluj i Bistria-Nsud. Acest model de susinere a politicilor de dezvoltare comunitar a stat la baza elaborrii acestui material, dar mai exist i alte cteva modele pe baza crora am ncercat s dezvoltm un set de coordonate n vederea elaborrii practicilor de lucru pentru autoritile locale sau organizaiile neguvernamentale active n domeniul dezvoltrii comunitare. Apariia acestui material i gsete justificarea n nevoia stimulrii proceselor de dezvoltare local, n special pentru comunitile rurale din Romnia. Adesea, n cazul comunitilor locale din mediu rural, singurul sau cel mai important agent de dezvoltare este administraia local, n vreme ce sectorul non-profit i cel profit sunt destul de slab reprezentate. n aceste condiii, datorit structurii i funciilor administraiei publice locale din Romnia asistm la dezvoltarea unei orientri centrate pe rezolvarea unor nevoi i probleme imediate existente la nivelul comunitii. Astfel de practici sunt frecvent ntlnite n comunitile din spaiul rural, acest tip de abordare constituind cauza lipsei unei viziuni strategice la nivel local, unei slabe recunoateri a oportunitilor de dezvoltare i, mai ales, a unei capaciti reduse de inovaie. Rezultatul este unul nefast att la nivelul cetenilor, ct i la nivelul administraiei publice locale, n sensul c se ateapt n continuare ca rezolvarea problemelor privind dezvoltarea s vin dinspre nivelele superioare (nivel judeean sau chiar naional). Aceast atitudine nu concord cu principiul autonomiei locale, principiu foarte des vehiculat mai ales n ultimii ani.

Policy Paper

* Materialul a fost elaborat pe parcursul derulrii proiectului pilot Facilitator comunitar (2002-2003), finanat de UE i OSI.

Introducere
Obiectivul urmrit prin acest material este reprezentat de sintetizarea muncii din cadrul unui proiect de facilitatre comunitar i dezvoltarea unui set de instrumente adaptate realitilor din administraia public. Pe baza acestui material se ncearc propunerea unor soluii factorilor de decizie din administraia public din Romnia n sensul intensificrii eforturilor i iniiativelor de dezvoltare venite de la nivel local. Cadrul metodologic de analiz. Analiza modelului de faciltare comuniatr a fost realizat avnd la baz o serie de documente rezultate pe durata proiectului: instrumente de monitorizare utilizate pe parcursul proiectului, att pentru faza de training ct, i pentru alte activiti din proiect documente rezultate n urma proceselor de monitorizare i a evalurilor intermediare rapoartele de activitate lunare realizate de ctre facilitatori evalurile intermediare ale coordonatorului de proiect evalurile lectorilor i tutorilor suporturile de curs folosite n cadrul sesiunilor de training Alturi de aceste surse de documentare au fost utilizate i metode de culegere a datelor folosind instrumente sociologice: chestionare de evaluare privind satisfacia comunicrii instituionale interviuri semistructurate cu lectorii i tutorii implicai n proiect interviuri de grup cu faciliatorii, realizate n ultima faz a proiectului evaluri ale partenerilor implicai n proiect n principal persoane din primriile cu care facilitatorii au interacionat cel mai des n perioada n care a fost derulat proiectul. Metodele de documentare au avut la baz dou tipuri de evaluri: de tip intern i de tip extern. n ceea ce privete monitorizarea intern, instrumentele de monitorizare i evaluare aplicate pe parcursul proiectului au fost concepute i realizate de ctre echipa de proiect fiind adaptate fiecrei faze a proiectului: concepie, implementare, evaluare. Metodologia si instrumentele de culegere au urmrit modul n care au fost realizate obiectivele propuse, ncercnd identificarea i evaluarea indicatorilor de performan ai proiectului. Aceti indicatori de performan msoar intrrile, ieirile, procesele, rezultatele i impactul proiectului. Materialul de fa este structurat pe cinci capitole. Primul capitol, introductiv, este urmat de o parte dedicat clarificrilor conceptuale. Pentru o mai bun nelegere a terminologiei utilizate i datorit elementului de noutate al domeniului n care este propus acest model, am considerat necesar precizarea sensului conceptelor utilizate. Al treilea capitol este dedicat stabilirii, descrierii i structurrii problemei de politic public. De foarte multe ori se trece peste aceast etap considerndu-se c se cunoate problema i c trebuie doar gsit soluia de rezolvare a acesteia. n opinia autorilor acestui mate-

Facilitator comunitar

rial, cunoaterea problemei este vital n cazul elaborrii oricrui document de politic public. n urmtorul capitol sunt tratate opiunile de politic existente pentru administraia public. Firete, un loc central n acest capitol este atribuit prezentrii i evalurii modelului propus de grupul de lucru din cadrul Fundaiei Civitas pentru Societatea Civil. Ultimul capitol este dedicat propunerilor/recomandrilor privind adoptarea modelului de politic propus.

Policy Paper

Cadrul conceptual
n cadrul acestui material am apelat n principal la urmtoarele concepte: politici publice, politici locale, dezvoltare comunitar, dezvoltare local, planificare strategic, strategie de dezvoltare, finanator, program, proiect. Politici publice. Conform cu definiiile care se regsesc n literatura de specialitate, nelegem prin politic public, o aciune referitor la care decizia aparine instituiilor guvernamentale, o aciune care are un scop, obiectiv, ale cror realizare le urmrete. Nu putem s nu fim de acord cu definiiile acordate acestui fenomen de ctre James Anderson care descria politicile publice drept un curs de aciune orientat n vederea atingerii unui anumit scop urmat de ctre un actor n abordarea unei probleme de interes (Michael Howlett, M. Ramesh, Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Decisions, Oxford University Press, 1995) sau cu William Jenkins care consider c politicile publice se refer la un set de decizii conectate ntre ele, luate de un actor politic sau de un set de actori, referitoare la selectarea de obiective i de mijloace pentru atingerea acestora ntr-o situaie specific n care aceti actori ar trebui, n principiu, s aib puterea de a lua aceste decizii (Michael Howlett, M. Ramesh, Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Decisions, Oxford University Press, 1995). n prima dintre definiiile prezentate se vorbete mai ales despre aciune i despre scopul acesteia, n timp ce n cea de-a doua este vorba mai ales de decizii, decizii interconectate ntre ele. n concluzie, propunem definirea politicilor publice drept un domeniu de studiu al aciunilor ntreprinse de ctre instituiile guvernamentale n vederea ndeplinirii unor scopuri i obiective legate de rezolvarea unor probleme de interes public. Din definiiile enumerate mai sus putem stabili c exist cteva nivele importante la care se elaboreaz sau cel puin se influeneaz o politic public. Putem s numim cel puin trei asemenea nivele, la fiecare dintre acestea existnd multe interese reprezentative, numite de noi actori. Cele trei nivele la care se realizeaz politicile publice sunt: nivel internaional instituiile internaionale joac un rol din ce n ce mai important n ceea ce privete politicile naionale i locale. Unii le acuz c ncearc s nlocuiasc statele ca identitate politic, alii vd internaionalizarea politicilor ca pe un amplu proces de globalizare; la nivel naional de cele mai multe ori politicile publice sunt identificate cu acest nivel. Putem chiar afirma c o abordare tradiional n domeniul politicilor publice este aceea care spune c, doar deciziile administraiei centrale n probleme de interes public reprezint politici publice; la nivel local politicile locale exprim o restrngere a conceptului de politici publice, nelegndu-se de fapt politici publice locale. Diferenele ntre cei doi termeni sunt date mai ales de calitatea decidenilor i de aplicabilitatea geografic a deciziilor. n cazul politicilor publice, acestea au o aplicabilitate la nivelul ntregului spaiu naional n timp ce politicile publice locale au o aplicabilitate mai ales la

Facilitator comunitar

nivel local, n spaiul geografic delimitat ca arie de aciune pentru respectiva instituie administrativ. Prin calitatea decidenilor, nelegem mai ales apartenena acestora la structurile administraiei locale sau centrale. Strategie de dezvoltare. Document strategic care fundamenteaz evoluia ulterioar a activitilor n domeniul dezvoltrii. Strategia de dezvoltare reunete politicile de dezvoltare existente n cadrul instituiei, organizaiei, comunitii sau a unitii teritorialadministrative vizate. Prin politici de dezvoltare se nelege ansamblul aciunilor, deciziilor aparinnd guvernmntului (care nsumeaz att administraia central, ct i administraia local) prin intermediul crora se promoveaz proiecte de dezvoltare. Procesele de dezvoltare comunitar pot fi evaluate i naintea implementrii sau finalizrii lor, dac vom lua n analiz planificarea strategic ce trebuie s stea la baza oricrui demers de dezvoltare a comunitii. Modelul de planificare strategic pe care-l propun unii autori subliniaz importana analizei i evalurii situaiei n care se afl o comunitate, stabilirea de scopuri i obiective ce trebuie atinse, realizarea acestor obiective fiind posibil n existena unei strategii care s urmreasc atingerea obiectivelor precum i indicatorilor de performan. Cuvntul proiect provine din latinescul projectus i, conform Dicionarului Explicativ al Limbii Romne, are mai multe nelesuri, pentru noi fiind interesante urmtoarele: plan sau intenie de a ntreprinde ceva, de a organiza, de a face un lucru; prima form a unui plan (economic, social, financiar etc.) care urmeaz s fie discutat i aprobat pentru a primi un caracter oficial i a fi pus n aplicare. n materialul editat de Fundaia pentru Dezvoltarea Societii Centrul pentru Dezvoltarea Organizaiilor Neguvernamentale pentru conceptul de proiect sunt date urmtoarele nelesuri: 1. Gndire anticipativ orientat ctre un scop, avnd n vedere producerea unei schimbri, percepute ca favorabil pentru cel ce intenioneaz s o produc. 2. Documentaie tehnic i financiar, riguros alctuit, pe baza creia se poate realiza un sistem oarecare cu caracteristici i niveluri de performan predeterminate i cu riscuri limitate. 3. Proiect = activitate care are un nceput i un sfrit, este planificat i controlat i are drept scop o schimbare. Prin conceptul de dezvoltare comunitar putem nelege ,,evoluia planificat a tuturor aspectelor dintr-o comunitate care pot conduce la bunstare fie c este vorba de aspecte economice, sociale, culturale sau de mediu, (Flo, Frank, Smith, Anne The community development handbook, Minister of Public Works and Government Services, Canada, 1999). Aceast accepiune, dar i altele, sugereaz ideea c dezvoltarea implic ideea de schimbare, fie c vorbim de o stare calitativ nou, fie c vorbim de indicatori ce msoar schimbarea ntr-o manier cantitativ. Dezvoltarea comunitar poate fi privit ca fiind procesul prin care o comunitate devine mai responsabil de problemele cu care se confrunt, rspunde mai bine acestor probleme n sensul organizrii i planificrii eficiente a resurselor de care dispune (Balogh, M., Bosovcki, A., Drago, D., Hinea, C., Hosu, I., Facilitator comunitar ghid de pregtire, Fundaia Civitas, ClujNapoca, 2003)

Policy Paper

Descrierea problemei
Nevoia de dezvoltare a existat n permanen n istoria umanitii indiferent dac lum n calcul dezvoltarea individual sau dezvoltarea unor grupuri. Aceast nevoie a fost satisfcut diferit n funcie de nivelul la care se discut (individual sau de grup), de spaiul social, cultural i istoric la care ne referim. Ceea ce putem s afirmm cu trie este c, nu putem s vorbim niciodat de stoparea dezvoltrii (ar fi un lucru contrar fiinei umane), putem ns vorbi de un ritm mai redus n comparaie cu media dintr-un domeniu dat. n Romnia, dup schimbrile din decembrie 1989, dezvoltarea a devenit un concept fundamental n mai toate discuiile publice. n acest context, au aprut discuii legate de dezvoltarea comunitilor locale, dezvoltarea comunitar acest drept revenindu-le acestora dup o lung perioad n care marea majoritate a deciziilor privind dezvoltarea au fost luate la nivel central, iar contiina aparteneei i responsabilitii a fost distrus. Dup un exerciiu de democraie de 15 ani putem s constatm cu surprindere c politicile adoptate n acest domeniu de cele mai multe ori nu i-au atins scopul, la nivel local. Este vorba, n marea majoritate a situaiilor, de comuniti din mediul rural, fr o concepie unitar privind dezvoltarea. Acest material vine ca rspuns la recunoaterea acestor probleme i ncearc s propun o soluie la ndemna comunitilor locale pentru a stimula o dezvoltare sntoas, bazat i pe resurse proprii, nu doar pe resurse atrase din afara comunitii. n Romnia, administraia public este structurat pe dou nivele: nivelul central i nivelul local. Subiecii care fac administraia public n Romnia pot fi grupai dup cum urmeaz: conductorii executivului (Preedintele Romniei i Primul Ministru) guvernul, ministerele i alte organe centrale subordonate Guvernului, autoritile administrative centrale autonome, instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale subordonate organic sau, dup caz, funcional ministerelor sau organelor centrale autonome, prefectul, comisia administrativ judeean, organele locale de specialitate subordonate ministerelor i conduse de prefect, consiliul judeean, consiliul local i primarul, instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale subordonate organic sau, dup caz, funcional consiliului judeean sau consiliului local. Suntem de acord cu afirmaia c sarcinile organelor administrative reprezint ansamblul necesitilor sociale, obiectiv determinate, evaluate politic i consacrate prin norme juridice, necesiti care reprezint raiunea de a fi a acestor organe (Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol II Ed. Nemira, Bucureti, 1996, pag. 360). Prin organ administrativ se nelege autoriti de stat sau, dup caz, autoriti ale

10

Facilitator comunitar

unitilor administrativ-teritoriale. Conform Constituiei, Guvernul asigur, n funcie de programul politic aprobat n Parlament, realizarea politicii interne i externe a rii i asigur conducerea general a administraiei publice. Celelalte organe ale administraiei publice contribuie, prin competena material special ce le este stabilit de Constituie i legi, la ndeplinirea uneia sau mai multora din aceste sarcini, cum, de asemenea, contribuie i alte organe ale statului i, n primul rnd, Parlamentul prin legile adoptate. n ceea ce privete administraia local, obiectul acestui material, activitatea instituiilor administrative este reglementat n principal de Legea administraiei publice locale (215/2001). n acest act normativ, ca de altfel i n precendentele legi din domeniu, n concordan cu legea fundamental a statului, gsim printre principiile generale ale administraiei locale amintit cel al autonomiei locale. Este un principiu nou care a aprut n realitatea administrativ abia dup schimbrile de la nceputul ultimului deceniu din secolul trecut i, datorit lipsei unor legi care s completeze cadrul general al autonomiei locale (ne referim aici la Legea proprietii publice1, Legea concesiunilor2, Statutul funcionarului public3, Legea finanelor publice locale4, Legea privind dezvoltarea regional5), nu a putut s-i fac resimite efectele n realitate dect la sfritul deceniului trecut. n realitatea cotidian, termenul de autonomie local se folosete doar ntr-o accepiune pozitiv i anume, aceea c autoritile locale au putere de decizie n problemele locale. Acest principiu are ns i o latur mai puin cunoscut i anume aceea c autoritile locale au o responsabilitate fa de comunitate n activitatea desfurat i deciziile luate. De foarte multe ori n Romnia ultimilor ani, n rezolvarea unor probleme locale, soluia care s-a gsit viza rezolvarea situaiei de ctre nivelele superioare ale administraiei publice. O alt caracteristic a vieii administrative din Romnia de dup schimbrile din 1990 dar i a dezvoltrii comunitare, const n lrgirea sferei de aplicabilitate a managementului de proiecte, acesta devenind una dintre principiile fundamentale n activitatea cotidian a administraiei publice i a actorilor implicai n procesele de dezvoltare local. Aplicarea n practic a principiilor care stau la baza managementului de proiecte este foarte dificil de realizat cu resursele umane existente n administraia public din Romnia. Chiar dac, n ultimii ani au fost nfiinate n cadrul mai multor universiti, secii de administraie public avnd personal calificat i programe colare asemntoare colilor din Occident, i totodat, a fost nfiinat Institutul Naional de Administraie Public care ofer programe de perfecionare de scurt i lung durat funcionarilor publici, la nivelul impactului sistemic se observ performane sczute n rndul funcionarilor publici, mai ales a celor din mediul rural i mic urban. n continuare, marea majoritate a funcionarilor au ca pregtire de baz alte specializri dect administraia public. Participarea acestor funcionari la programe de perfecionare este redus, fiind slab motivai. Legat de motivarea funcionarilor, putem aminti argumentul materi1 Legea nr.213/1998, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr.448 din 24 noiembrie1998. 2 Legea nr.219/1998, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr.459 din 26 noiembrie 1998. 3 Legea nr.188/1999, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr.600 din 8 decembrie1999. 4 Legea nr.189/1998, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr.404 din 22 octombrie1998, cu modificrile ulterioare. 5 Legea nr.151/1998, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr.265 din 16 iulie1998, i modificat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 268/2000, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr.662 din 15 decembrie 2000.

Policy Paper

11

12

al (salariile din administraia public sunt reduse), legislaia privind lupta anti-corupie pe baza creia funcionarii publici nu au dreptul s primeasc o salarizare n plus ca urmare a implicrii lor n cadrul unor proiecte finanate din resurse extrabugetare sau chiar implicarea politicului n activitatea administrativ. Aceast situaie din domeniul administrativ trebuie coroborat n mediul rural i cu slaba dezvoltare a celorlali ageni de dezvoltare existeni la nivelul comunitii. Conform datelor din Euro Barometrul Rural 2003 (realizat de GALLUP Organisation la cererea Fundaiei pentru o Societate Deschis, pag. 43) doar 7% din populaia din mediul rural are pe cineva n familie care este asociat/ ntr-o ntreprindere sau afacere privat. Aceeai surs indic faptul c la nivelul comunitilor rurale nu exist alte forme de organizare dect administraia public, care s se implice n rezolvarea problemelor de la nivelul comunitilor, 73% din cei chestionai remarcnd acest lucru (Euro Barometrul Rural 2003, realizat de GALLUP Organisation la cererea Fundaiei pentru o Societate Deschis, pag. 57). n mai multe surse bibliografice este menionat faptul c n mediul rural din Romnia principalul agent de dezvoltare/iniiativ este administraia local. Acest lucru susine punctul de vedere legat de importana resurselor umane existente n administraia public local ca i principal vector al dezvoltrii. Euro Barometrul Rural 2003 (realizat de GALLUP Organisation la cererea Fundaiei pentru o Societate Deschis, pag. 51) relev faptul c 55% din cei chestionai identific funcionarii publici ca i principalele persoane cu iniiativ la nivelul comunitii. n definirea problemei de politic public propus prin acest material amintim slaba capacitate de dezvoltare existent la nivel local n mediul rural i mic urban din Romnia, lucru care se datoreaz n primul rnd capacitii operaionale reduse la nivelul administraiei publice, ct i lipsei orientrii strategice la nivelul comunitii, n recunoaterea potenialului local i a altor ageni de dezvoltare de la nivel comunitar. Ipoteza de lucru propus: administraia public local din mediul rural i urban mic este concentrat pe execuie i nu pe dezvoltare, capacitatea operaional i strategic existente fiind nc reduse la fel i capacitatea de inovaie sau adaptarea la noi realiti sociale i instituionale. Ipoteze secundare propuse: cadrul legal existent n Romnia nu este armonizat n aa fel nct accentul s cad asupra dezvoltrii, n mediul rural, impactul tehnicilor moderne de lucru este destul de redus asupra resurselor umane existente, lipsa orientrii strategice n privina dezvoltrii duce la o slab valorificare a resurselor locale.

Facilitator comunitar

Opiuni de politici publice

Dup schimbrile survenite n 1990 comunitile locale din Romnia au fost confruntate cu o serie de probleme noi de care nu se loviser n epoca comunist. Printre acestea putem aminti aplicarea unor principii strategice n privina dezvoltrii locale, contientizarea necesitii dezvoltrii comunitare precum i autonomia local att de des vehiculat i foarte puin neleas. Punerea n practic a acestor principii este strns legat de funcionarea administraiei publice, o problem de actualitate pe agenda tuturor guvernelor post-decembriste. Problema reformrii sistemului administrativ din Romnia ocup n momentul de fa un loc important att pe agenda instituiilor statului, ct i n cadrul dezbaterilor publice pe marginea democratizrii societii romneti i adoptrii modelelor, standardelor i valorilor europene n acest domeniu de interes public. Reforma administraiei publice reprezint aadar o prioritate, importana acestui sector crescnd proporional cu accentuarea demersurilor privind aderarea la Uniunea European. Procesul vizeaz n esen trecerea la un sistem democratic i totodat modern de administrare a resurselor locale, bazat pe descentralizare, transparen instituional, subsidiaritate, participare public, performan etc. Acestea sunt doar cteva din principiile democratice care dau msura unui sistem administrativ bine consolidat, operaional i durabil. Gradul n care obiectivele mai sus amintite au fost ndeplinite i gsete ntr-o bun msur reflectare n nivelul de dezvoltare al societii romneti, al comunitilor locale n ultim instan. n ceea ce privete administraia public, un indicator important care atest progresele nregistrate de-a lungul celor 14 ani, este reprezentat de capacitatea instituional i operaional a acesteia, att n sensul dezvoltrii i furnizrii serviciilor publice, ct mai ales, n planul iniierii i coordonrii programelor de dezvoltare. Dac facem referire la serviciile publice, putem afirma c s-au produs anumite schimbri pozitive ca o consecin a mbuntirii legislaiei specifice, ns nu acelai lucru este valabil n cazul capacitii de management strategic i operaional al instituiilor administrative. Modificrile legislative i msurile punctuale au vizat cu preponderen o reform la nivel structural, organizaional, cu accent asupra descentralizrii serviciilor publice i asigurrii implicit a unui acces mai bun al ceteanului la acestea. Pachetele de legi adresate reformei administraiei publice au omis prin urmare reglementarea funciei de administrator i mobilizator al resurselor locale, funcie care revine n mod firesc administraiei publice, reducndu-se la a avansa doar nite repere generale, fr consisten practic. Mai mult, referirile sporadice fcute cu privire la rolurile de mai sus, nu au fost i nu sunt completate de norme complementare menite s ofere un cadru adecvat pentru stimularea prelurii de ctre administraia public a unor atribuii fireti n direcia managementului programelor de dezvoltare. Ne referim aici la politicile bugetare, la legislaia privind dezvoltarea regional, precum i la corelarea sau mai exact sincronizarea dintre acestea i reglementrile specifice instrumentelor de aderare oferite de Uniunea European.

Policy Paper

13

14

Iniierea unor msuri concrete n direcia ameliorrii i mbuntirii situaiei mai sus prezentate i gsete drept argument esenial, rolul pe care administraia public l deine la nivelul societii romneti, anume de administrator al resurselor comunitilor locale i de agent (sau coordonator) al proceselor de dezvoltare local. Calitatea msurilor de dezvoltare local i regional, existena unei democraii reale participative, dinamica unor sectoare precum economia, cultura, serviciile sociale etc., sunt doar cteva dintre elementele fundamentale ale unei societi, care sunt n bun msur influenate i condiionate de actul administrativ, sau mai exact, de eficiena i stabilitatea sistemului de instituii ale administraiei publice. Acestea din urm, sunt la rndul lor determinate de numeroi factori, dintre care o relevan nsemnat o are resursa uman, cea care le determin n mare msur pe celelalte resurse ale unei comuniti, fie ele naturale, financiare sau de alt natur. n ceea ce privete reforma administraiei publice, ncepnd cu anul 1990 s-au produs o serie de schimbri, materializate n diverse acte normative i msuri punctuale sau strategice, dar putem afirma c ele nu au vizat n esen dect o reformare a sistemului la nivel structural. Elementul operaional, innd de capacitatea efectiv a instituiilor administraiei publice de a administra diferite procese ntr-un context dinamic, a fost omis mai mult sau mai puin contient din pachetele de acte normative emise n acest sens. n condiiile actuale, problema reformei i modernizrii administraiei publice devine cu att mai important, cu ct ea se ncadreaz ntr-un proces amplu viznd integrarea Romniei n Uniunea European i alinierea implicit a rii noastre la standardele socio-economice europene. Cadrul programatic care abordeaz problema reformei n administraia public precum i posibilitile pe care le au instituiile administraiei locale de a adopta politici locale de dezvoltare, ne este oferit cu precdere de urmtoarele documente strategice: Programul de guvernare pentru perioada 2000-2004, Strategia de dezvoltare economic a Romniei pe termen mediu i Strategia privind accelerarea reformei n administraia public. Programul de guvernare6 privind administraia public central i local prevede urmtoarele obiective cu privire la reforma administraiei publice centrale i locale: restructurarea profund a administraiei publice centrale i locale; schimbarea de fond a raportului dintre administraie i cetean; descentralizarea serviciilor publice i consolidarea autonomiei administrative i financiare; demilitarizarea treptat a unor servicii comunitare; depolitizarea structurilor administraiei publice; eliminarea clientelismului politic; stoparea birocraiei; coerena actului administrativ; perfecionarea managementului n administraie; aplicarea unor politici raionale de dezvoltare i modernizare a localitilor rurale i urbane; ntrirea autoritii statului i a rspunderii acestuia;

Facilitator comunitar

6 www.gov.ro

 armonizarea cadrului legislativ cu reglementrile din Uniunea European; asigurarea coerenei i stabilitii acestuia. Cum se poate observa, obiectivele de mai sus vizeaz n termeni declarativi i n sens operaional, pe de-o parte restructurarea profund a administraiei publice, iar pe de alt parte consolidarea autonomiei administrative i financiare, perfecionarea managementului n administraie i, n cele din urm, aplicarea unor politici raionale de dezvoltare i modernizare a localitilor rurale i urbane. Aceste obiective, n lipsa unor norme suplimentare compensatorii, nu vizeaz n mod explicit o mbuntire a calitii activitilor administraiei n sens managerial. Nu se regsesc n programul de guvernare, direcii sau msuri punctuale integrate n obiectivele enunate. n consecin, problema capacitilor manageriale ale administraiei publice locale rmne n sarcina actorilor locali, n condiiile n care cadrul de elaborare i implementare a politicilor de dezvoltare este/a fost stabilit n bun msur de la nivel central. Chiar dac sunt vizate indirect n cadrul altor obiective, unor elemente precum resursa uman, accesul la informaii, accesul la fondurile europene de dezvoltare etc., nu le sunt alocate un obiectiv distinct sau alte reglementri suplimentare, fapt care reflect preocuparea cel puin sczut a guvernanilor n acest sens. Mai mult, n cadrul unor capitole care abordeaz restructurarea administraiei publice, coerena actului administrativ sau perfecionarea managementului n administraie, problematica capacitii operaionale nu este suficient elaborat, lipsind n acest sens reglementri i msuri concrete de rezolvare a problemei. Strategia de Dezvoltare Economic a Romniei pe termen mediu7 este un document important care clarific direciile prioritare de dezvoltare la nivel naional pe termen mediu. i n acest caz, administraiei publice i resurselor umane din interiorul acesteia nu le este acordat importana cuvenit, n condiiile n care, la nivel local, i n special n mediul rural, administraia public rmne adeseori singurul agent de dezvoltare, fiind unica instituie care are capacitatea de a mobiliza resursele comunitilor att n economie, ct i n alte domenii. Documentul n cauz stabilete direciile de dezvoltare la nivel macro, concentrndu-se asupra politicilor macroeconomice, politicilor de ajustare structural i de dezvoltare a economiei, precum i asupra politicilor sociale i de resurse umane. n ce privete resursele umane, accentul este pus asupra sistemului educaional, obiectivele propuse fiind descentralizarea sistemului de nvmnt, restructurarea finanrii nvmntului, extinderea sistemului naional al nvmntului la distan, formarea profesional continu etc. Strategia nu clarific aspectele legate de accesul la nvmnt al resurselor umane n activitate din diferitele sectoare ale vieii social-economice, aa cum n opinia noastr ar fi fost indicat. Datorit faptului c fiecare domeniu are specificitile lui, considerm c n cadrul acestui capitol destinat resurselor umane se impunea o abordare structurat a categoriilor de angajai, n funcie de profilul acestora, de caracteristicile fiecrui domeniu n parte. Strategia privind accelerarea reformei administraiei publice8 este n cele din urm, documentul elaborat de ministerul de resort, prin care sunt stabilite prioritile reformei administraiei publice.
7 www.cdep.ro 8 www.mapgov.ro/strategii

Policy Paper

15

16

Analiznd enunurile formulate ca prioriti de ctre ministerul de resort putem concluziona c exist intenia de a se crea cadrul necesar pentru creterea capacitilor manageriale ale administraiei publice, acordndu-se atenie, de data aceasta, unor msuri efective de mbuntire a calitilor manageriale ale administraiei publice locale. Lacunele pe care le constatm ns, se refer la lipsa unei abordri structurale i integrate totodat a acestui proces. Necesitile instituiilor administraiei publice din ealoanele superioare nu sunt aceleai cu cele ale instituiilor inferioare, afirmaia fiind valabil i n raportul urban-rural. Prin urmare, politicile privind reforma administraiei publice la nivel operaional ar trebui elaborate innd cont de poziia instituiei n ierarhia organizaional, de caracteristicile n ansamblu ale instituiilor administrative. n concluzie, una dintre problemele majore cu care se confrunt administraia public local, n special n ceea ce privete susinerea proceselor de dezvoltare, este lipsa resurselor umane sau slaba pregtire a celor existente n interiorul aparatului administrativ. Mergnd mai departe, putem observa c potenialul operaional al administraiei publice locale este puternic influenat de numeroi factori interni sau externi, de fapt, de cadrul general n sine, privind dezvoltarea local i regional din Romnia. Chiar n ipoteza existenei la nivelul administraiei locale a unor resurse instituionale i umane corespunztoare, n iniierea i implementarea de ctre acestea a unor programe de dezvoltare, apar diverse constrngeri din punct de vedere al legislaiei, al politicilor bugetare i al procedurilor specifice de acordare a asistenei financiare din partea U.E., pentru administraia i comunitile locale reprezentate de aceasta. Odat cu momentul 1989, Romnia adopt sistemul francez de organizare i funcionare a administraiei publice locale. Adoptarea acestui model a determinat o serie de procese constnd n descentralizarea instituiilor publice, sporirea autonomiei locale, modificarea statutului funcionarului public etc. Toate acestea au fost impuse de necesitatea restructurrii sistemului administrativ astfel nct s devin reprezentativ i viabil ntr-o societate n curs de democratizare i aliniere la standardele i valorile europene. S-au produs astfel numeroase schimbri la nivel structural i organizaional mai ales, reglementate prin diferite acte normative, cum ar fi: Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, Ordonana nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului cadru de organizare i funcionare a consiliilor locale etc. Aceste msuri legislative, au vizat n esen, reformarea administraiei publice i adaptarea acesteia la cerinele contextului, dar ele s-au redus, prin coninutul lor, la aspecte n principal de ordin birocratic, innd spre exemplu, de modernizarea serviciilor al cror obiect de activitate implic relaionarea cu ceteanul. Ele s-au produs ns, n dauna altor politici de interes pentru administraia public i pentru cetean n ultim instan. Domenii n care administraia public deine un rol important au fost omise atunci cnd s-a pus problema mbuntirii capacitilor i resurselor acesteia. Funcia de agent de dezvoltare pe care autoritile publice o au, a trecut astfel n plan secund, interesul pentru creterea capacitilor n acest domeniu fiind la rndul su sczut. Prin urmare, deficienelor existente n instituiile administraiei publice locale n ce privete ndeplinirea atribuiilor birocratice, li se adaug capacitatea sczut de asigurare a managementului programelor de dezvoltare.

Facilitator comunitar

Policy Paper

Referindu-ne n acelai sens la resursele umane care constituie unul din fundamentele unui sistem administrativ performant, este de asemenea important de subliniat faptul c, la nivelul funcionarilor din administraiile publice locale i n special cele rurale, exist un grad sczut de cunotine, datorat lipsei personalului calificat, precum i accesului greoi la informaii. Fcnd o comparaie, ntre diferitele structuri ale administraiei publice locale, n funcie de personalul care se ocup de programe de dezvoltare local i regional, vom observa c atenia acordat acestor domenii, scade proporional cu poziia organelor locale n ierarhia instituional. Astfel, dac la nivelul consiliilor judeene 20-30% din personal se ocup de acest sector, nu acelai lucru l putem spune n cazul consiliilor municipale, prefecturilor i consiliilor comunale, unde aceste procente variaz ntre 10-20%, 8-10%, respectiv 1-5% n ultimul caz (Revista INFOCIV Politici locale din perspectiva integrrii europene, Fundaia pentru o Societate Deschis i Fundatia Civitas pentru Societatea Civil, Miercurea Ciuc, 2001. ). Aadar, lipsa personalului calificat, a pregtirii i cunotinelor de specialitate la nivelul instituiilor publice din mediul rural cu preponderen, constituie principala cauz a ngreunrii procesului dezvoltrii locale. Relevana acestei probleme pentru obiectivul de reformare i modernizare a administraiei publice este determinant, ntruct factorul uman este cel care trebuie s susin procesele de dezvoltare, s iniieze i s implementeze msuri specifice. La fel ca n toate documentele internaionale, reforma n domeniul administraiei publice este considerat drept un domeniu deficitar. n ce privete administraia public din mediul rural, necesitile i constrngerile sunt cu att mai mari datorit potenialului de dezvoltare redus fa de mediul urban.

17

Model propus
Ca i rezolvare a acestei probleme identificate, n cadrul Fundaiei Civitas a fost dezvoltat i implementat proiectul intitulat Facilitator Comunitar proiect pilot n judeele Cluj i Bistria-Nsud, ca o soluie viabil n sprijinul eficientizrii procesului de reformare/modernizare a administraiei publice locale, n special a celei din mediul rural. Prin creterea capacitilor instituionale i operaionale ale instituiilor administraiei publice i prin replicarea efectelor acestui fenomen, programul urmrete implicit, s contribuie la stimularea proceselor dezvoltrii locale, la creterea numrului de iniiative de dezvoltare la nivelul comunitilor locale. BACKGROUND. Procesul dezvoltrii locale n Romnia implic n faza de tranziie pe care o traversm, o serie de factori i msuri deopotriv eseniale pentru reuita lui. Toate acestea sunt impuse de necesitile i constrngerile existente n cadrul comunitilor locale, condiionnd totodat gradul de eficien i durabilitate al procesului de dezvoltare. Putem afirma aadar c, pentru asigurarea unui ritm susinut al procesului dezvoltrii, este determinant nu doar preluarea i aplicarea unor metode i tehnici specifice ci mai nti, pregtirea adecvat a resurselor umane pentru implementarea msurilor privind dezvoltarea local. n acest sens, n continuarea politicii i misiunii asumate, anume de asistare a autoritilor i comunitilor locale n procesul de dezvoltare local, Fundaia Civitas a demarat la finele anului 2002, un program adresat administraiei publice locale i nu n ultimul rnd comunitilor pe care aceasta le reprezint. Programul Facilitator Comunitar reprezint transpunerea n practic a unui model teoretic dezvoltat de ctre Fundaia Civitas, pentru implementarea i consacrarea acestei funcii la nivelul administraiei publice locale. Ca parte integrant a programului Facilitator Comunitar, proiectul cu acelai nume i-a propus testarea eficienei i aplicabilitii modelului n cauz i crearea cadrului optim pentru promovarea i extinderea acestuia. Proiectul Facilitator Comunitar - program pilot n judeele Cluj i Bistria-Nsud, s-a constituit aadar ntr-o etap pilot, n care modelul a fost experimentat n zece comuniti rurale din cele dou judee ale Transilvaniei, mai sus amintite. PREZENTARE. Proiectul FACILITATOR COMUNITAR program pilot n judeele Cluj i Bistria-Nsud, ca prim etap a programului cu acelai nume, a fost derulat de Fundaia Civitas n intervalul noiembrie 2002-octombrie 2003. Proiectul a beneficiat de sprijinul financiar al Open Society Institute Budapesta i Uniunea European prin programul PHARE 2000 Coeziune Economic i Social. Scopul acestui proiect a fost acela de a promova i facilita dezvoltarea local prin ntrirea capacitii instituionale i profesionale a administraiei publice locale, n vederea creterii nivelului de trai din zonele rurale. n acord cu cele de mai sus, am considerat c resursa uman este cea care st la baza acestor procese, prin capacitatea ei de a

18

Facilitator comunitar

determina i a valorifica celelalte resurse ale comunitilor. Prin urmare, proiectul Facilitator Comunitar s-a orientat nti de toate, asupra mbuntirii calitii resurselor umane implicate n procese de dezvoltare. Modelul facilitator comunitar presupune selectarea i pregtirea unei persoane care s gestioneze procesele de dezvoltare din cadrul comunitii unde i desfoar activitatea. Prin gestionarea proceselor de dezvoltare nelegem componenta strategic a dezvoltrii comunitare, n partea operaional fiind implicai i ali ageni de dezvoltare de la nivel local. Proiectul pilot realizat n cadrul Fundaiei Civitas precum i evalurile realizate de ctre alte organizaii9 relev cteva din cele mai importante atribuii i funcii ce revin facilitatorului comunitar (Facilitator comunitar ghid de pregtire, p.23) : facilitatorul susine i stimuleaz cadrele de aciune favorabile demarrii iniiativelor de dezvoltare din comunitate, implicarea liderilor formali i informali n contientizarea i identificarea potenialurilor existente la nivelul comunitii; identificarea i mobilizarea resurselor din comunitate dar i din afara comunitii; identificarea liderilor din comunitate, formarea unor grupuri de iniiativ; atribuii privind componenta formare, informare, mediere ntre diverse grupuri de interes din comunitate; coordoneaz activitile specifice proceselor de facilitare comunitar. Poziia facilitatorului este una strategic avnd n vedere faptul c el are menirea de a sprijini comunitile, grupurile sau indivizii, n vederea identificrii i rezolvrii problemelor cu care se confrunt, fiind o persoan resurs pentru comunitate. Sintetiznd atribuiile persoanelor care ndeplinesc funcia de facilitator comunitar, am putea spune c acetia au un rol de promovare (realizarea paginii de web a comunei, materiale de promovare, participri la conferine, trguri, organizarea zilelor comunitii) i de dezvoltare (promovarea i realizarea concepiei strategice asupra dezvoltrii comunitii vizate, atragere de resurse din afara comunitii prin intermediul proiectelor n diferite domenii i mobilizarea resurselor din comunitate). ntr-o prim etap din activitatea lor, aceste persoane au fost angajate la Fundaia Civitas, iar n baza protocolului ncheiat ntre organizaie i Primria unde i desfurau activitatea, instituia public le asigura cadrul necesar desfurrii activitii de facilitare. Ulterior, pe msura apariiei rezultatelor, facilitatorii au fost angajai n cadrul primriilor, fiind ncadrai, n majoritatea cazurilor, n funcii de refereni de specialitate. Alegerea comunitilor care au fcut obiectul proiectului pilot de facilitare comunitar a fost fcut n funcie de cteva criterii cum ar fi cel geografic, social, economic i etnic. n baza acestor criterii au fost selectate cele zece comuniti rurale din judeele Cluj si Bistria-Nsud. Activitile derulate n cadrul acestor comuniti au permis ulterior identificarea unor atitudini, practici sau modele de aciune. Bazndu-ne pe evalurile realizate pe parcursul proiectului dar analiznd i rezultatele obinute de comunitile asistate de facilitatori am putut desprinde o serie de elemente care pot fi aplicate cu succes. Dincolo de specificul comunitar (socio-demografic, economic sau cultural) exist alte elemente care pot conduce la rezultate pozitive procesele de facilitare comunitar. Este vorba n primul rnd de facilitatorul comunitar. Calitile, experiena sau
9 Dezvoltarea comunitar starea sectorului,, realizat de ctre Parteneriatul pentru Dezvoltare Comunitar

Policy Paper

19

20

nivelul de pregtire sunt doar cteva variabile care contribuie la succesul procesului de facilitare comunitar. n acest sens, activitile din proiect au vizat instruirea i formarea unui corp de zece facilitatori comunitari care, n a doua faz a proiectului, au fost repartizai n cadrul aparatului primriilor din judeele menionate, pe baza unor protocoale de colaborare ncheiate ntre Fundaia Civitas i consiliile locale ale comunitilor selectate. Dintre atribuiile ce au revenit Facilitatorilor Comunitari amintim: Elaborarea unui studiu strategic de dezvoltare local pentru fiecare comun partener Asigurarea managementului implementrii strategiei Elaborarea de programe spre finanare, mpreun cu grupul de iniiativ din comunitate sau ali ageni de dezvoltare Asistarea Consiliului Local n pregtirea deciziilor privind iniierea unor programe i proiecte de dezvoltare Asisten pentru: ntreprinztorii locali, agricultori, ONG-uri etc. Promovarea imaginii comunelor prin realizarea paginilor WEB ale acestora Rezultatele obinute ca urmare a derulrii activitilor prevzute recomand iniiativa noastr drept una viabil i adaptabil la scar larg, la nivelul instituiilor administraiei publice din Romnia, n special cele din mediul rural. Rezultate obinute n cadrul proiectului de facilitare comunitar: Existena unei pagini WEB pentru fiecare comun partener; Cca. 100 de proiecte depuse spre finanare n diverse domenii (administraie public, mediu, servicii sociale, multietnic etc.)., elaborate de ctre facilitatori i persoane din comunitate; Strategii de dezvoltare elaborate pentru toate cele zece comune partenere; Fonduri extra-bugetare atrase n comuniti prin programe de finanare, n valoare de cca. 6.000.000.000 lei; Asociaii locale constituite sau n curs de constituire n toate cele zece comune implicate. Toate acestea, alturi de alte realizri semnificative (deschiderea autoritilor locale spre iniiativ i parteneriat, creterea participrii publice, transparena actului administrativ), constituie n opinia noastr argumente n favoarea relevanei modelului pentru administraia public local. Partenerii Fundaiei Civitas n proiect au fost Consiliile Judeene Cluj i Bistria- Nsud. IMPACT I RELEVAN. Modelul Facilitator Comunitar a constituit o soluie concret pentru stimularea proceselor de dezvoltare din mediul rural, ns, prin obiectivele i activitile sale specifice, a determinat n acelai timp efecte pozitive n alte direcii importante i totodat relevante pentru scopul final. Referindu-ne la facilitatorii comunitari, aportul n proiect a nsemnat de fapt o oportunitate pentru acetia de a acumula o nsemnat experien practic, n completarea cunotinelor teoretice acumulate n decursul facultii (reamintim faptul c facilitatorii comunitari au fost selectai n principal din rndul absolvenilor, studenilor aflai n ani

Facilitator comunitar

Policy Paper

terminali sau masteranzilor de la urmtoarele specializri: administraie public, economie, sociologie, asisten social, cu preocupri n domeniul dezvoltrii locale i regionale). n ceea ce privete instituiile administraiei publice, considerm c existena unei funcii cu rol de asistare i sprijinire a acestora n activiti viznd dezvoltarea local, a contribuit la creterea capacitilor instituionale dar i la mbuntirea calitii resurselor umane angajate n proces. Aceeai situaie s-a regsit i n grupul proprietarilor de ntreprinderi mici i mijlocii din mediul rural. Acetia au fost asistai, dup caz, de ctre facilitatorii comunitari n demersurile lor de a obine credite sau finanri nerambursabile. CONTINUITATE. Ca o continuare fireasc a demersului, Fundaia Civitas va urmri prin intermediul activitilor viitoare, dezvoltarea i extinderea acestui model n rndul unui numr ct mai mare de instituii ale administraiei publice locale, contnd pe sprijinul partenerilor i al colaboratorilor. n aceast direcie, prima realizare notabil o constituie nfiinarea mpreun cu Centrul de Asisten Rural din Timioara (organizaie care a derulat un program similar n judeul Timi) a Consoriului pentru Dezvoltare Rural, avnd drept obiectiv mediatizarea i promovarea modelului la nivel naional. Astfel, facilitatorul comunitar va fi promovat ca funcie i totodat ca model de dezvoltare, de ctre cele dou organizaii sub o sigl nou, comun, aceea de Agent de Dezvoltare Local (ADL). Activitile specifice ce vor fi realizate pentru atingerea acestui obiectiv vor beneficia de suportul financiar al Open Society Institute Budapesta i al German Marshall Fund.

21

Evaluarea modelului propus

Grupul de iniiativ i relaia Facilitator Comunitar grup local. Formarea grupurilor de lucru n care sunt reprezentate grupurile de interes ale comunitii reprezint sarcina de maxim importan pentru facilitator. n lipsa unor grupuri de iniiativ sau datorit insuficientei reprezentri a grupurilor de interese n aceste grupuri de iniiativ, ansele unor iniiative de dezvoltare se reduc substanial. Principalele ctiguri rezultate n urma activitii unor grupuri de iniiativ local sunt: punerea n valoare a experienei i a ideilor venite din partea participanilor, mai mult, influena unui grup este mai mare dect a indivizilor separai. Se impune ns o observaie, aceea c aceste grupuri de iniiativ local nu trebuie s depeasc 15 persoane. n grupurile de aceast mrime participanii reuesc s se cunoasc i s lucreze mai bine, cu alte cuvinte pot fi mai eficiente. Un alt aspect desprins n urma activitilor de teren, formalizarea excesiv a limbajului, a raporturilor sau a activitilor la nivel de grup are efecte negative n ceea ce privete implicarea i participarea grupului. Grupurile de iniiativ local pot avea o structur intern extrem de eterogen, motiv pentru care facilitatorul trebuie s recurg la metode i tehnici de mediere sau comunicare menite s creasc coeziunea grupului i s evite disputele ce rezult din preri/accepiuni divergente.

22

Facilitator comunitar

Etapele principale n cadrul procesului de planificare 7. Evaluarea activitilor derulate i identificarea rezultatelor obinute 6. Implement area aciunilor prevzute n planul de activiti 5. Elaborarea unui plan de aciune 4. Stabilirea obiectivelor 3. Stabilirea scopurilor 2. Evaluarea situaiei actuale 1. Elaborarea unei viziuni comune Factorii care contribuie la realizarea i implementarea cu succes a proceselor de planificare i dezvoltare local:

Policy Paper

23

24

Dintre elementele care asigur implementarea cu succes a planului/strategiei de dezvoltare comunitar menionm: existena unei viziuni comune agreat de membrii comunitii; sprijinul i angajamentul membrilor comunitii dimensiunea politic i comunitar; leadership local; alocarea cu maxim eficien a resurselor existente la nivel local; evaluarea realist a situaiei; procesul de elaborare i implementare a strategiei de dezvoltare comunitar; s includ toate grupurile sau prile interesate din comunitate; coordonare bun a activitilor planificate; depirea cadrelor tradiionale i identificarea unor soluii inovative; respectarea activitilor planificate i introducerea de modificri dac realitile comunitare impun aceasta. evalurile realizate n cadrul proiectului (fie ele intermediare, fie finale) se adreseaz att organizaiei care a derulat proiectul, dar i tuturor celorlalte pri interesate (administraii publice locale, finanatori, ali parteneri n proiect). n ceea ce privete organizaia care asigur implementarea proiectului, evalurile furnizeaz un feedback permanent pentru echipa de proiect, fiind posibile ajustri sau corectri ale procesului. n al doilea rnd, analizele de acest gen permit mbuntirea capacitii de implementare a unor proiecte viitoare, mbuntirea capacitii de management la nivel instituional, dar i individual. n ceea ce privete finanatorii, evaluarea final poate conduce la formarea unei imagini mai bune referitor la cadrele de lucru i la impactul sau rezultatele proiectului. Observaiile rezultate n urma procesului de evaluare se pot constitui n posibile recomandri pentru viitoare finanri care au activiti sau obiective asemntoare prezentului proiect. Evaluarea cadrului logic al proiectului Prima etap a evalurii a constat n verificarea modului n care au fost stabilite obiectivele, coninutul activitilor i rezultatele. Meninerea i realizarea obiectivelor fixate, meninerea i realizarea activitilor proiectate, realizarea n condiii optime a indicatorilor de performan denot o bun analiz, previzionare i implementare a proiectului aprobat. Modificrile sau ntrzierile unor activiti nregistrate pe parcurs nu au vizat schimbri de coninut n cadrul proiectului, ele datorndu-se n principal unor situaii contextuale obiective i mai puin managementului defectuos. Un alt set de indicatori care subliniaz claritatea cadrului logic este dat de faptul c toi partenerii implicai n proiect i-au asumat i realizat atribuiile, lucru ce dovedete nelegerea bun a condiiilor, obiectivelor i activitilor impuse de proiect. Managementul general al proiectului a fost unul inovativ i adaptat la situaia comunitii i n egal msur s fac fa la schimbrile care apar pe parcurs. Acest lucru este

Facilitator comunitar

posibil dac se utilizeaz un sistem de monitorizare i evaluare pentru fiecare din fazele i activitile proiectului. Procesele de monitorizare, evaluare, raportare au avut la baz instrumente standardizate de culegere a datelor. Responsabilitatea aplicrii acestei metodologii a revenit coordonatorului de proiect, lectorilor i tutorilor. Coninutul monitorizrii i a evalurilor a funcionat ca un sistem de prevenire a situaiilor problem (early warning system) pentru echipa de proiect, n plus concluziile activitilor de evaluare au fost trimise i finanatorilor care au avut n permanen posibilitatea de a solicita corecii privind modul de implementare a proiectului. Coreciile solicitate au contribuit la ajustarea i la implementarea mai eficient i au vizat n principal aspecte de natur financiar-administrativ precum i aspecte legate de coninutul activitilor. Evaluarea final aplicat facilitatorilor a scos n eviden faptul c activitile de acest gen, ce urmresc dezvoltarea resurselor umane n vederea dezvoltrii comunitare, ar necesita o perioad medie de implementare de circa doi ani. Perioada alocat n cadrul proiectului nu permite finalizarea demersurilor iniiate n cadrul proiectului. Este vorba n principal de activitile legate de elaborarea i managementul proiectelor i de formarea grupurilor de iniiativ local. Analiza datelor Evaluarea proiectului a urmrit fiecare dintre activitile derulate. Pentru fiecare dintre etape sau tipuri de activiti au fost colectate date i documente care s permit formarea unei imagini ct mai fidele despre coninutul, calitatea activitilor, precum i asupra rezultatelor obinute. Prima etap logic derulat n cadrul proiectului a fost aceea de pregtire a echipei i a infrastructurii necesare desfurrii n bune condiii a proiectului. Perioada de pregtire a decurs n bune condiii i a fost realizat ntr-un timp relativ scurt. n acest sens, experiena bogat a organizaiei a avut o importan deosebit pentru derularea n bune condiii a acestei etape. Derularea unor proiecte similare, existena unei reele instituionale sau de experi au fost cteva dintre elementele identificate de coordonatorul de proiect, considerate ca fiind punctele tari att n etapele iniiale, ct i pe parcursul proiectului. Etapa imediat urmtoare a fost aceea a popularizrii proiectului. n aceast etap au fost fcute publice anunurile privind: selecia comunitilor/comunelor care s fie parte a proiectului; selecia facilitatorilor comunitari. Promovarea proiectului a fost realizat apelnd la presa scris. Impactul a fost unul pozitiv, numrul comunelor care au solicitat selectarea lor n program a fost mai mare dect numrul de comuniti prevzut n proiect. Acelai lucru a avut loc i n cazul facilitatorilor, n sensul c au fost mai muli candidai dect posturi alocate n proiect. Buna derulare a programului depinde de reuita seleciei facilitatorilor i a comunelor. Condiiile minime necesare seleciei facilitatorilor au fost: cunotine de limba englez, cunotine de operare PC, cunotine de specialitate (administraie public, sector ONG, oportuniti i resurse de dezvoltare etc.).
Policy Paper

25

26

n procesul de selecie al facilitatorilor au fost folosite instrumente (grile, teste i chestionare) care s permit evaluarea real a cunotinelor, aptitudinilor i componentei motivaionale privind participarea ntr-un astfel de proiect. n mod necesar, un nivel minim de experien privind implicarea viitorilor facilitatori n proiecte de dezvoltare ar fi fost unul dintre criteriile obligatorii i nu doar o condiie opional, ns, din pcate, nu totdeauna este posibil identificarea persoanei care s corespund tuturor acestor cerine. Un alt aspect important identificat n cadrul procesului de evaluare: abilitile sau capacitatea de a comunica cu membrii comunitilor rurale, de a forma grupuri de iniiativ, de a forma i dezvolta echipe locale. Interviurile realizate cu persoane din comunitile selectate au artat faptul c la nivelul comunitilor rurale este aproape imposibil de identificat persoana care s cumuleze toate aceste abiliti sau cunotine. Acceptarea unor persoane care nu deineau nici cunotine i nici experiene similare a fost fcut n ideea c aceste lipsuri puteau fi compensate de lectorii i tutorii din proiect, prin activitile de training sau tutoriat. Acest proces de formare i susinere a funcionat, dar a aprut i genul de situaie n care a fost nevoie de rezilierea contractului cu unul dintre facilitatori datorit performanelor slabe obinute. Selecia comunelor a fost fcut n funcie de cumularea mai multor condiii: dorina de implicare i susinere din partea primriilor, existena unei persoane din comunitate dispus s fac parte din program, nivelul de dezvoltare al comunei. n urma procesului de selecie au rezultat n linii mari dou tipuri de comune i anume: comuniti care se confrunt cu probleme multiple, dar care nu au resurse (umane, financiare, logistice, etc.) care s susin iniiativele de dezvoltare local; n cea de a doua categorie au fost identificate comune cu un potenial bun, cu experiene pozitive n gestionarea de proiecte n domeniul dezvoltrii comunitare. Aceste elemente au devenit vizibile atunci cnd am analizat datele i informaiile coninute n strategiile de dezvoltare elaborate de ctre facilitatori. Potenialul bun al unor comuniti, existena unor probleme comunitare pentru care existau linii de finanare sunt doar dou dintre elementele care au permis unor facilitatori comunitari s elaboreze proiecte i s acceseze fonduri pentru comunitatea n care erau prezeni. Pe de alt parte, alte comuniti nu erau n nici un fel eligibile pentru liniile de finanare existente, iar facilitatorul trebuia s se concentreze pe constituirea unor grupuri de iniiativ local capabile s mobilizeze resurse locale n vederea demarrii unor procese de dezvoltare local. Evaluarea facilitatorilor a fost fcut n principal plecnd de la indicatori de performan privind elaborarea de proiecte i atragerea de finanri. Alturi de aceti indicatori au contat i activitile privind formarea unor grupuri de lucru alctuite din membrii comunitii, capacitatea de a gestiona munca n echip, cu alte cuvinte acele activiti ce conduc la creterea capitalului social la nivelul comunitii.

Facilitator comunitar

Activitile de training i tutoriat Echipele de lectori i tutori folosite au fost selectate din rndul unor colaboratori mai vechi ai organizaiei. Experiena profesional, colaborrile anterioare i rezultatele bune obinute anterior au reprezentat principalele argumente privind opiunea pentru aceste persoane. Confirmarea alegerii potrivite este dat de evalurile pozitive fcute de facilitatori n urma sesiunilor de training, precum i a activitilor de tutoriat. La finalul fiecrei sesiuni de formare au fost aplicate chestionare prin care erau evaluate coninutul sesiunilor de formare i utilitatea informaiei primite. De asemenea, formularele de evaluare au urmrit s identifice tipul de informaii necesare n activitatea facilitatorilor. Plecnd de la aceste evaluri, formarea / trainingul facilitatorilor a fost centrat n principal pe urmtoarele aspecte: fundraising i management de proiect, module de training privind mbuntirea capacitii de organizare a unor grupuri de iniiativ local care s susin procese de dezvoltare local. Alegerea domeniilor de training i a coninuturilor s-a fcut n aa fel nct s conduc la formarea unui background teoretic i practic comun pentru toi facilitatorii. Activitile de diseminare realizate n cadrul proiectului au fost realizate prin intermediul unei publicaii editate pe durata proiectului. Rolul revistei a fost acela de a contribui la o mai bun informare a comunitilor rurale, a grupurilor de iniiativ locale angajate n procese de dezvoltare local.

Policy Paper

27

Concluzii i consideraii finale pe marginea proceselor de facilitare comunitar

Obiectivul final al proceselor de facilitare comunitar este obinerea unui salt calitativ n privina organizrii comunitilor locale aflate n dificultate. Cnd facem referire la acest tip de comuniti nu avem n vedere doar aspecte de natur economic, ci i aspecte privind tipul i natura relaiilor din cadrul comunitii, a capacitii de a susine prin eforturi proprii iniiativele de dezvoltare local. Procesele de dezvoltare comunitar sunt rezultatul unor demersuri comune iniiate i gestionate de mai muli actori, att din interiorul, ct i din afara comunitii. Indiferent de statutul sau calitatea lor (instituiile ale administraiei publice locale sau centrale, organizaii sau grupurile de interes, finanatori publici sau privai, organizaii neguvernamentale) acest tip de reea instituional are menirea de a susine procesul de facilitare comunitar, obiectivul final fiind creterea calitii vieii la nivelul unei comuniti locale. Consensul privind viziunea asupra dezvoltrii reprezint unul din elementele centrale ce stau la baza succesului pentru acest tip de procese. Alturi de aceast viziune comun sunt o serie de ali factori ce favorizeaz, frneaz sau chiar blocheaz succesul iniiativelor de dezvoltare comunitar. Aici ar fi suficient dac am aminti caracteristicile comunitii, caracteristicile organizaiilor sau ale reelei instituionale implicate n procesul de facilitare comunitar, tipul de probleme ce vor fi atacate n prima faz etc. Analizele i evalurile efectuate n cadrul proiectului pilot realizat n cadrul Fundaiei Civitas, precum i alte evaluri realizate de ctre alte organizaii* indic o serie de elemente asupra crora este necesar s insistm: rolul i implicarea finanatorilor; experiena organizaiilor neguvernamentale ne referim n principal la expertiza i rolul acestor organizaii n procesele de facilitare comunitar; disponibilitatea i gradul de implicare existente n cadrul comunitii; calitatea i performanele reelei instituionale la nivel local (privat sau public, profit sau non-profit): resurse umane din organizaie, leadership, stabilitatea organizaiei din punct de vedere financiar sau al resurselor tehnice, legtura cu comunitatea, reeaua instituional sau parteneriate, serviciile oferite etc. Practica i analizele efectuate arat c pn n acest moment nu s-a putut impune un anumit model care s descrie etapele sau msurile ce trebuie obligatoriu adoptate n vederea atingerii obiectivelor procesului de facilitare, mai exact dezvoltare comunitar. Revitalizarea iniiativelor locale, iniierea de programe din partea comunitilor locale sunt ultimele rezultate ale procesului de facilitare, aceste demersuri urmrind creterea numrului de servicii sau a calitii acestora pentru o anumit comunitate. Realizarea unor parteneriate instituionale, construcia acestor reele instituionale au menirea de
* Ne referim la studiile i evalurile realizate de Parteneriatul pentru Dezvoltare Comunitar i Centrul de Resurse pentru Diversitate Etnocultural n colaborare cu Guvernul Romniei

28

Facilitator comunitar

a elabora i de a implementa strategii, politici locale, iniiative sau programe care s susin dezvoltarea capacitilor i performanelor n rndul membrilor din comunitile asistate. Este vorba de indivizi din grupuri de iniiativ local sau de cei care sunt activi n cadre instituionale din comunitate. Etapele cheie ale procesului de facilitare comunitar aa cum reies din practica unor organizaii i instituii care au apelat la acest model: planificarea procesului de facilitare ntlnirile comunitare stabilirea obiectivelor i a indicatorilor de performan ce urmeaz a fi atini implementarea propriu-zis. ntregul proces este susinut sau asistat de ctre instituiile sau organizaiile din comunitate sau din afara comunitii motiv pentru care se impune configurarea competenelor instituionale i sarcinilor asumate de fiecare dintre actorii instituionali este vorba de organizaii neguvernamentale, instituii ale administraiei publice locale, finanatori, sector de afaceri etc. Etapa de planificare Evalurile realizate n cadrul unor proiecte similare anterior implementate subliniaz importana acestei etape. Obiectivele stabilite n cadrul acestei etape sunt numeroase, ns vom meniona cteva dintre cele care sunt obligatoriu de atins: (i) procesul de facilitare va demara doar n momentul n care exist confirmri sau asigurri din partea unui finanator c acesta va susine mcar o parte din activitile din procesul de facilitare comunitar; (ii) analiza i diagnoza comunitii (capital social, implicare, participare, etc.); analiza comunitii genereaz lista de probleme dar i o parte din soluiile agreate de membrii comunitii, mai mult, se obine i lista cu prioriti aa cum sunt ele percepute la nivelul comunitii; (iii) elaborarea unei agende comune pentru toi actorii implicai n procesul de facilitare. Tot n aceast faz demareaz sesiunile de training i de informare prin care are loc transferul de cunotine dinspre facilitatori ctre unii dintre membrii comunitii, implicai direct n procesul de facilitare comunitar. ntlnirile comunitare Nivelul ridicat de acceptare i participare din partea comunitii poate fi determinat i de eficiena i profesionalismul cu care facilitatorii comunitari abordeaz aceste ntlniri. Modul n care este pregtit ntlnirea, agenda ntlnirii, invitarea tuturor prilor interesate, modul n care sunt conduse dezbaterile, informarea permanent a principalilor actori privind mersul procesului sunt doar cteva dintre elementele pe care facilitatorii trebuie s le gestioneze ct mai eficient. Obinerea consensului privind viitoarele activiti este urmat de stabilirea clar a responsabilitilor pentru fiecare actor implicat n acest proces. n situaiile n care la nceputul procesului de facilitare rolul reprezentanilor comunitii este unul minim, pe

Policy Paper

29

30

Facilitator comunitar

parcursul procesului de facilitare acest rol trebuie s primeasc din ce n ce mai mult greutate. Facilitatorul nu trebuie s se substituie n nici un fel actorilor din comunitate. La finalul procesului facilitatorul va avea doar roluri consultative, i nu de decizie. Pentru buna derularea a procesului fiecare facilitator ar trebui s elaboreze un manual care s prezinte explicit sarcinile, etapele, activitile din cadrul procesului, precum i responsabilitile fiecrei pri. Acest manual nu trebuie s birocratizeze procesul de facilitare chiar dac unii finanatori insist pe formalizarea excesiv a fiecrei etape. Practica arat c excesul de formalizare dar i lejeritatea excesiv conduc la scderea interesului i a participrii din partea membrilor comunitii. O precondiie necesar fazei de implementare a strategiei de dezvoltare este aceea a conectrii activitilor, programelor i proiectelor cu alte programe de dezvoltare, fie ele judeene, regionale sau naionale. Rolul de coordonator sau de centru al reelei instituionale trebuie s fie ocupat de autoritile publice locale. Administraia local are autoritatea de a stabili politicile publice locale n vreme ce ali parteneri din sectorul privat sau sectorul asociativ pot avea nivelul de expertiz sau experiena care s asigure succesul programelor de dezvoltare comunitar. Experiena demersurilor de dezvoltare arat c mare parte din aceste iniiative se opresc odat cu ncetarea finanrii. Retragerea finanrii trebuie s aduc o regndire, reorientare a strategiei de dezvoltare la nivelul comunitii. n nici un caz dezvoltarea nu trebuie gndit doar n termeni economici. Atingerea unor standarde superioare de performan economic pentru o comunitate dat reprezint cu siguran un indicator important, i nu este singurul criteriu ce trebuie avut n vedere atunci cnd se evalueaz procesele de dezvoltare comunitar. Implementarea Facilitatorul va asigura asistena tehnic partenerilor din comunitate (ONG-uri, grupuri de interes, APL). Asistarea nu nseamn asumarea responsabilitilor sau substituirea actorilor din comunitate care trebuie s participe i s-i asume responsabiliti n fiecare etap a procesului de facilitare. Aplicarea planurilor de dezvoltare strategic va demara cu o perioad pilot n care sunt testate performanele, abilitile, gradul de implicare pentru fiecare dintre prile implicate. Evaluarea periodic a procesului permite ajustarea, dac este cazul, a unor componente sau chiar a ntregului proces. Facilitatorul comunitar, privit ca proiect pilot al Fundaiei Civitas propune un model de dezvoltare comunitar pentru acele comuniti n care reeaua instituional local (APL, ONG, sector privat) nu a reuit s elaboreze sau s implementeze eficient procese sau programe de dezvoltare local. Procesele de facilitare comunitar doresc reabilitarea reelei instituionale sau sociale care s fac posibil dezvoltarea comunitii. Literatura de specialitate i practica din acest domeniu, semnaleaz o serie de piedici n calea implementrii sau funcionrii normale a programelor de facilitare n vederea dezvoltrii comunitare. O serie de factori sunt structurali, ali factori sunt impui de un anumit context, iar alii sunt generai de calitatea profesionistului facilitatorul comunitar.

Anexe
Anexa 1

Policy Paper

31

Facilitator comunitar

32

Anexa 2

Policy Paper

33

34

Facilitator comunitar

Data

Coordonator proiect Tutor

Anexa 3

Documente care au constituit sursa pentru datele incluse n analiz

1. Documente privind selecia primriilor (fie de nscriere, grile de evaluare, comunicate de pres) 2. Documente privind selecia facilitatorilor comunitari (comunicate de pres, probele de concurs, grila de evaluare) 3. Rapoarte de activitate ale staff-ului proiectului 4. Rapoarte de activitate ale facilitatorilor 5. Descrierea postului de facilitator comunitar 6. Procese verbale ale edinelor operative 7. Documente privind planificarea activitilor i repartizarea responsabilitilor (planuri de aciune, calendare activiti) 8. Evaluri asupra situaiei proiectelor elaborate, depuse i ctigate 9. Materialele elaborate de facilitatori (proiecte elaborate, strategii de dezvoltare, analize asupra potenialului comunitilor etc.) 10. Informri asupra unor activiti specifice (editare i distribuire Infociv, organizare sesiuni de instruire, organizare conferin de prezentare a concluziilor finale) 11. Rapoartele tehnice i financiare intermediare depuse la Agenia de Dezvoltare Regional Nord-Vest 12. Documente coninnd observaii i solicitri suplimentare din partea ADR NordVest

Policy Paper

35

Bibliografie
Balogh, M., Bosovcki, A., Drago, D., Hinea, C., Hosu, I., Facilitator comunitar ghid de pregtire, Fundaia Civitas, Cluj-Napoca, 2003. Careja, Romana coordonator, Dezvoltarea comunitar starea sectorului, raport de evaluare realizat de Parteneriatul pentru Dezvoltare Comunitar, 2003. Euro Barometrul Rural 2003 (realizat de GALLUP Organisation la cererea Fundaiei pentru o Societate Deschis). Flo, Frank, Smith, Anne The community development handbook, Minister of Public Works and Government Services, Canada, 1999. Howlett, M., Ramesh, M. Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Decisions, Oxford University Press, 1995. Iorgovan, Antonie Tratat de drept administrativ, Ed. Nemira, vol II, Bucureti, 1996. Programul de guvernare pentru perioada 2000-2004 Revista INFOCIV Politici locale din perspectiva integrrii europene, Fundaia pentru o Societate Deschis i Fundaia Civitas pentru Societatea Civil, Miercurea Ciuc, 2001. Strategia de dezvoltare economic a Romniei pe termen mediu Strategia privind accelerarea reformei n administraia public. ***, Logic Model Development Guide, W.K. Kellogg Foundation, Michigan, 2001. Acte legislative Legea administraiei publice locale (215/2001). Legea nr. 213/1998, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr. 448 din 24 noiembrie 1998. Legea nr. 219/1998, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr. 459 din 26 noiembrie 1998. Legea nr. 188/1999, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr. 600 din 8 decembrie 1999. Legea nr.189/1998, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr. 404 din 22 octombrie 1998, cu modificrile ulterioare. Legea nr. 151/1998, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr. 265 din 16 iulie 1998, i modificat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 268/2000, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr.662 din 15 decembrie 2000. Resurse Internet * www.gov.ro * www.cdep.ro * www.mapgov.ro/strategii

36

Facilitator comunitar