CAPITOLUL 1

Consideraţii generale privind politicile publice

1.1. Definirea conceptului de politică publică

Termenul de politică a avut de-a lungul timpului mai multe înţelesuri în

funcţie de ţările în care a fost folosit.
De exemplu, în ţările latine, termenul „policy” din limba engleză se
identifică adeseori cu decizia. Concret, prin politică se înţelege o decizie formală
(lege, act administrativ, circulară) a unei autorităţi legitim alese care se adoptă
într-un cadru formal, conform unor proceduri dinainte stabilite. Din punct de
vedere analitic însă, politica se poate defini şi din alte perspective, aceasta
presupunând încorporarea şi altor elemente în această definiţie. Din punct de
vedere comportamental, de exemplu, „o politică este o decizie care se carac-
terizează prin acţiuni şi conduite ale acelor care le îndeplinesc” (Jones, 1984).
În general, analiza politicilor reprezintă o orientare pragmatică care
identifică politica cu un program de acţiune al autorităţilor publice într-un
domeniu determinat de activitate. Am definit anterior politica drept un program
de acţiune care presupune alegerea unor mijloace pentru a atinge anumite
obiective. Din această perspectivă analitică, diferiţii autori au folosit termenul
de politică în funcţie de aspectele sau elementele pe care doreau să le pună în
evidenţă. Astfel, termenul a fost utilizat pentru a se face referire la
(Subirats, 1989):
 un domeniu al activităţilor publice (politica economică, educaţională,
sanitară etc.);
 o grupare de obiective şi programe derulate de guvern într-un anumit
moment (politica de alfabetizare, de luptă împotriva fumatului etc.);
 legislaţie sau un pachet de norme aprobate în legătură cu o anumită
problematică (legislaţie fiscală, ecologică, urbană, energetică etc.);
 produsul sau output-ul activităţii guvernamentale (construirea uni
număr de locuinţe ca produs al politicii de bunăstare socială etc.);
12 Politici publice
 impactul activităţii guvernamentale asupra societăţii prin politica de
reducere a mortalităţii pe autostrăzi, reabilitarea socială a taxicomanilor,
prevenirea incendiilor.
În toate aceste accepţiuni ale termenului de politica publică găsim
elemente comune care permit reordonarea lor în felul următor:
 În primul rând, politica tinde să fie mai mult decât o decizie formală,
ea reprezintă o grupare de decizii.
 În al doilea rând, o politică publică este adoptată de instituţii
politico-administrative şi contează pe garanţia guvernamentală. Politica se
poate prezenta sub mai multe forme: o reglementare juridică, un discurs politic,
o formă de restructurare a serviciilor publice.
 În al treilea rând, o politică publică mobilizează resurse pentru a
genera anumite produse în societate.
 În al patrulea rând, se presupune că această activitate urmăreşte o
finalitate sau un obiectiv mai general sau mai specific, care în general este
orientat către satisfacerea anumitor interese şi este purtătorul anumitor valori.
Conceptul de politică este esenţial pentru a înţelege modul în care se
guvernează, spre exemplu, impactul guvernării asupra bunăstării cetăţenilor
este asociat cu termenul de „politică socială”.
Termenul semnifică „ceea ce guvernul doreşte să facă”.
„Policy” are o largă răspândire, probabil pentru că el nu are o definiţie
clară şi neambiguă. Termenul poate semnifica „o orientare largă”, „o practică
normală”, „un angajament specific”. El este utilizat în multe cazuri.
Întrebarea „la ce serveşte politica?, nu este pusă des deoarece, probabil,
răspunsul este evident. Paradigma dominantă în discuţia despre „politicile
publice” este de a înţelege „cum se exercită autoritatea pentru a atinge scopuri
colective?”. „Policy” semnifică „urmărire unor scopuri”. Prezumţia conform
căreia „politica” reprezintă o acţiune dinainte stabilită (Anderson 1984)
subliniază principala semnificaţie a definiţiilor date termenului. Lasswell şi
Kaplan (1970) defineau politica drept „un program proiectat al unor scopuri,
valori şi practici”, Briddgman şi Davis (2000) o vedeau ca pe „cursul unei
acţiuni a guvernului proiectată pentru a atinge anumite rezultate” iar Friedrich
(1963) arată că „este esenţial pentru conceptul de politică să existe un scop, un
obiectiv sau o ţintă. Guy Peters (1993, p. 4) defineşte politica drept „ansamblul
activităţilor care afectează direct sau indirect cetăţenii”, care operează pe trei
nivele: alegerile publice (public choices), rezultatele politicilor (policy outputs)
şi impactul politicilor (policy impacts).
Din punctul de vedere al analizei, o politică se prezintă sub forma unui
ansamblu de practici şi norme elaborate de unul sau mai mulţi actori publici.
La un moment dat, o autoritate adoptă practici de un anumit gen,
acţionează sau nu. Aceste practici pot fi identificate în mod concret ca fiind:
Capitolul 1 13
moduri de intervenţie, reglementări, prestarea de servicii, reprimare. De
asemenea, aceste practici pot fi imateriale, chiar simbolice: un discurs, o
campanie de comunicare. În acelaşi timp, aceste practici se raportează la
finalităţi, la alegeri de valoare, fie că sunt explicitate de autoritate publică, fie
că rămân implicite.
O dificultate practică în analiza politicilor publice se referă la specificul
şi costurile unei politici publice. Acestea nu sunt materializate ca să poată fi
reperate la o primă vedere şi specificate din punct de vedere instituţional.
Heinz Eulau şi Kenneth Prewit au definit politicile publice ca fiind
decizii ferme caracterizate prin consistenţă comportamentală, atât din partea
celor ce le fac, cât şi din partea celor care le respectă.1 „Desigur a fi minunat
dacă activitatea guvernelor ar fi caracterizată prin consistenţă şi repetiţie, dar
este greu de crezut ca am putea găsi vreodată în guvern o politica sociala “,
dacă insistam pe acest criteriu de a defini politica.(Dye). Mai curând am putea
afirma că o politică publică este ceva abstract şi ca urmare nu putem afirma cu
certitudine unde începe şi unde se termină o politică publică.
Astfel, Dye lărgeşte sfera de cuprinde a noţiunii de politică publică,
arătând ca aceasta este alcătuită din „tot ceea ce actorii guvernamentali
hotărăsc să se facă sau să nu se facă”2 . Această formulare este probabil prea
simplă şi nu reuşeşte să ofere mijloacele necesare pentru conceptualizarea
politicilor publice. Potrivit acestei concepţii, se poate considera politică publică
orice aspect al comportamentului organelor administrative , neexistând astfel
nici un mijloc de a separa aspectele neimportante ale activităţii guvernamentale
de cele neimportante. În plus, deşi este relativ uşor să inventariem ceea ce fac
aceştia, este mult mai greu să reperăm ceea ce refuză să facă. De aici tentaţia
de a reţine doar actele, sau invers derapajul de a încerca să se atribuie unei
autorităţi publice doar non-actele pe care în realitate nu le-a ales sau pe care nu
le-a luat niciodată în considerare. Totuşi definiţia lui Dye are câteva merite:
- în primul rând , stabileşte clar faptul că organele administrative
reprezintă agentul elaborării politicilor publice, chiar dacă există o serie de alte
grupuri dinafara organelor administraţiei publice care pot influenţa ceea ce
acestea hotărăsc , însă deciziile acestora nu constituie esenţa politicilor publice.
- În al doilea rând , Dye evidenţiază faptul că politicile publice implică
o alegere fundamentală din partea organelor administrative de a face sau a nu
face ceva , de a urma un anumit curs al unei acţiuni. Un concept mai dificil de
înţeles este acela de non-decizie , de exemplu decizia unei autorităţi publice de

1
Vezi Junjan V., Bere R., Elaborarea politicilor locale, Revista transilvană de ştiinţe
administrative nr. 8/2002, p. 164.
2
Thomas Dye, Understanding public policy, Ninth Edition, Prentice Hall , New Jersey, 1998, p.
1.
14 Politici publice
a nu acţiona , de a nu crea un program sau de a menţine , pur şi simplu status
quo-ul. Acestea ar trebui să fie însă decizii deliberate.
Sensul politicilor publice poate fi însă explicit sau implicit, aspect ce
reiese din practică, aici observându-se faptul că obiectivelor declarate li se
adaugă şi alte obiective, care decurg din realităţile determinate de
implementarea politicii. Aceasta poate fi asociat şi cu faptul ca politicile
publice au şi efecte neintenţionate, fără însă a se afirma că obiectivele implicite
corespund neapărat acestor efecte.
Un alt exemplu ce ţine de dificultatea practică a analizei are în vedere
termenul de program. Multe din ţările europene nu dispun de un concept
juridic, administrativ şi bugetar denumit „program”, aşa cum există el în SUA
şi care permite regruparea sub aceeaşi umbrelă a obiectivelor, resurselor şi
produselor atribuite unui departament, minister sau rezolvării unei probleme. În
Europa, în multe ţări, bugetul este construit în funcţie de categorii care
repartizează mijloacele între diferitele capitole şi subcapitole bugetare a căror
logică face obiectul contabilităţii.
În ceea ce priveşte produsele, identificarea acestora este dificilă, chiar
şi la citirea textelor de lege, a deciziilor sau a circularelor.
Consistenţa obiectului politicii publice nu este dată de practica
decizională sau de gestiunea sectorului public, ci ea trebuie să fie construită
prin analiză.
O politică publică se prezintă ca urmare a unui lucru abstract a cărui
identitate şi al cărui conţinut trebuie reconstituite prin agregarea succesivă, din
aproape în aproape, plecând de la elemente empirice preluate din acte
normative, bugete, organigrame.
O altă încercare de conceptualizare a politicilor publice este cea
realizată de către William Jenkins , care defineşte politicile publice ca un set
de decizii interdependente luate de către un actor politic sau de către un grup
de actori politici cu privire la selecţia scopurilor şi a mijloacelor de a atinge
aceste scopuri într-o situaţie specifică , în care ar trebui ca acei actori politici
să poată , în principiu , să ia decizii. 3 Definiţia lui Jenkins are următoarele
merite :
-Jenkins consideră elaborarea politicilor publice drept un proces, spre
deosebire de Dye , ce definea politica publică drept o alegere a organelor
guvernamentale .
- el recunoaşte că politicile publice reprezintă un set de decizii
interdependente , majoritatea politicilor presupunând o serie de decizii ,
majoritatea fiind mai degrabă accidentale, decât deliberate.

3
William Jenkins – Policy Analysis :A Political and Organizational Perspective , Martin
Robertson , Londra , 1978
Capitolul 1 15
-De asemenea, el observă că , în procesul politicilor publice ,
autorităţile guvernamentale sunt supuse unor presiuni interne sau externe, ce
ţin de lipsa de resurse sau de rezistenţa internă sau internaţională faţă de
anumite opţiuni , ceea ce limitează posibilitatea de alegere a acestora.
-În plus, Jenkins introduce un standard de evaluare în analiza politicilor
publice , prin faptul că el consideră că procesul de elaborare a politicilor
publice reprezintă un comportament al autorităţiilor publice de a decide cu
privire la anumite ţeluri şi mijloace de a atinge aceste ţeluri într-o situaţie
specifică. Aşadar, în opinia sa, trebuie să existe o concordanţă între ţeluri şi
mijloace, chiar dacă el nu face referire în mod explicit la natura ţelurilor şi
mijloacelor implicate4.
Un alt autor, James Anderson oferă o definiţie mai generică , în care
politica publică este dscrisă ca fiind un curs intenţionat , urmat de către un
actor politic sau un grup de actori politici care se ocupă de o problemă de
interes general5 . Astfel, Anderson observă că politicile publice sunt deseori
luate de către un grup de actori politici, şi , în plus, pot fi rezultatul unor
decizii multiple luate de către factori de decizie multipli. De asemenea , el
observă că acţiunea guvernamentală este îndreptată spre rezolvarea unei
probleme de interes general , în acest mod oferindu-se explicaţii cu privire la
natura ţelurilor urmărite prin politica publică.6
În literatura română, termenul de politică poate avea mai multe
utilizări:
 Astfel, el se foloseşte pentru a desemna fenomenele de luptă pentru
putere, de concurenţă între partide, de grupuri de interese, categorii sociale,
persoane în vederea exercitării influenţei şi a ocupării unor funcţii de
autoritate într-o anumită colectivitate, ţară, într-un cadru electoral sau în
procesele decizionale. În acest context, termenul de „politică’’ are înţelesul pe
care îl are cuvântul „politics” (politică) în limba engleză.
 O altă utilizare a termenului se referă la înţelesul pe care îl are
cuvântul policy din limba engleză,adică cadru de orientare pentru o acţiune,
un program. Astfel, putem spune că un guvern are o politică economică, adică
pune în aplicare un ansamblu de intervenţii, alege să facă sau să nu facă
anumite lucruri pentru un domeniu specific, cum ar fi economia.

4
Michael Howlett, M. Ramesh – Studiul Politicilor Publice : Cicluri si subsisteme ale
politicilor , Editura Epigraf , Chisinau 2004, op. cit p.14
5
James Anderson – Public Policymaking : An Introduction ,3 rd. edn, Houghton Mifflin
Company , Boston, 1984, p.3
6
Michael Howlett, M. Ramesh – Studiul Politicilor Publice : Cicluri si subsisteme ale
politicilor , Editura Epigraf , Chisinau 2004, op. cit p.15
16 Politici publice
Este clar că în acest sens trebuie să vorbim despre politica publică,
adică despre actele sau „non actele angajate” ale unei autorităţi publice în
faţa unei probleme sau într-un sector care ţine de competenţa sa (Dye 1975).
În sens restrâns, o politică publică este produsul activităţii unei
autorităţi investite cu putere publică şi legitimitate guvernamentală.
„Orice politică reflectă orientările cetăţenilor ce formează anumite
grupări în interiorul unei ţări, dar şi ale unei ţări faţă de alte ţări, în legătură
cu promovarea intereselor lor, în lupta pentru putere”. (Dicţionarul explicativ
al limbii române, Editura Academiei, Bucureşti, 1884).
Politica publică exprimă manifestările şi orientările definite de
autorităţile statului, ca puteri publice, centrale sau locale, în domenii sau
activităţi esenţiale ce se desfăşoară fie la nivel naţional, fie la nivel
administrativ – teritorial (Luminiţa Popescu, Politici publice, Editura
Economică, 2003).
Ea poate fi văzută drept un exerciţiu al autorităţii pentru a atinge
scopuri colective.
O politică publică este o reţea de decizii legate între ele privind
alegerea obiectivelor, a mijloacelor şi a resurselor alocate pentru atingerea
lor în situaţii specifice. ( Adrian Miroiu , 2001)
În literatura anglo- saxonă, termenul „policy” reprezintă transpunerea
priorităţilor politice şi principiilor guvernului în programe şi punerea lor în
practică pentru a furniza schimbările dorite.
Ca urmare putem afirma că o politică publică reprezintă un program de
acţiune guvernamentală într-un sector al societăţii sau într-un spaţiu
geografic: sănătate, ordine publică, siguranţă rutieră, un oraş determinat, o ţară
sau o comunitate determinată în mod precis.
La ora actuală,în literatura franceză, există un consens relativ în rândul
politologilor şi sociologilor cu privire la caracteristicile acestui concept (Y.
Meny, J-C Thoenig, 1989)7, în sensul că o politică publică reprezintă în acelaşi
timp:
 Un conţinut – Activitatea publică apare sub forma unei substanţe, a
unui conţinut. Pentru generarea rezultatelor sau a produselor se mobilizează
resurse. Tocmai aceste produse (rezultate, efecte) sunt examinate de analist ca
o problemă de cercetare pentru acţiune. Aceste produse rezultă dintr-un proces
de muncă şi de acţiune.
 Un program – O politică publică nu se reduce la un act punctual luat
în considerare în mod izolat: de exemplu, ceea ce face ministrul într-o anumită
zi într-un anumit dosar. În spatele unui act, în spatele unor activităţi sau altora
se află un cadru mai general în care se integrează actul sau activităţile

7
Yves Meny, J-C Thoening – Politiques publiques, Press Universitaires de France, 1989, Paris.
Capitolul 1 17
respective, de exemplu, prin acţiunile sale, ministru se înscrie într-o politică pe
termen mediu. Altfel spus, se poate emite ipoteza că, deşi acest cadru nu este
definit în mod explicit, de exemplu prin proceduri instituţionale (legi) sau prin
discursul actorilor politici (programul guvernului sau al primarului), putem
totuşi să reperăm legături între aceste acte, o structură de referinţă sau de
orientare relativ permanentă, pe care Easton o numeşte„intenţiile mai generale
al autorităţilor” (Easton, 1965, pag. 358).
 O orientare normativă – Se presupune că activitatea publică nu este
rezultatul unor răspunsuri aleatorii ci, din contră, este expresia finalităţilor şi
preferinţelor pe care decidentul, conştient sau nu, în mod voluntar sau forţat de
împrejurări, nu poate decât să le accepte, pentru care este nolens volens
responsabil sau răspunzător (accountable, în limba engleză). Actele traduc
orientări: intenţionat sau nu, satisfac anumite interese, poartă anumite valori,
servesc drept bază pentru obiective specifice. Analistul este cel care trebuie să
le reconstituie textura.
 Un factor coercitiv – Activitatea publică provine din natura
autoritară cu care este investit actorul guvernamental. Altfel spus, acesta din
urmă are o legitimitate a autorităţii legale sau exercită o coerciţie care se
bazează pe monopolul forţei. Actul public se impune tocmai prin faptul că este
abilitat ca expresie a puterii publice (Gilbert, 1985). Autoritatea cu care este
investit actorul guvernamental se impune colectivităţii.
 Un resort social – O politică publică se defineşte în cele din urmă
prin resortul său, prin cetăţenii ale căror situaţii, interese, comportamente sunt
afectate de aceste acte şi dispoziţii. Analiza trebuie să identifice publicul,
indivizii, grupurile sau instituţiile care intră în câmpul de acţiune
guvernamentală avută în vedere, orice individ a cărui situaţie este perturbată
direct sau indirect de acţiunea publică.
Această definiţie teoretică, care este de fapt un ghid pentru analiză, nu
este totuşi uşor de respectat în practică, atunci când ne aflăm în situaţii
concrete.
Din punctul nostru de vedere , o politică publică reprezintă un
ansamblu de măsuri luate de către o autoritate legală şi responsabilă care
vizează îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale cetăţenilor sau conceperea unor
măsuri de stimulare a creşterii economice. Ea prevede, în general, o concertare
a diferiţilor actori şi o corelare a învăţămintelor trase din experienţele lor
personale. Ea poate lua deseori forma reglementărilor sau stimulentelor care
determină mediul social şi economic. Mai precis , o politică publică se
defineşte prin patru elemente distincte :
 Ansamblul de acţiuni întreprinse trebuie să vizeze acelaşi
sector de activitate sau acelaşi teritoriu . Altfel spus , este necesar să existe o
unitate a câmpului de acţiune .
18 Politici publice
 Acţiunile întreprinse trebuie legate unele de altele.
 O politică publică trebuie concepută în funcţie de obiectivele
ţintă şi de rezultate tangibile . Pentru ca ea să fie legitimă şi eficace , o politică
publică trebuie să aibă scopuri precise şi perceptibile pentru administraţi, etape
intermediare care să exprime paşii parcurşi şi mijloace suficiente pentru a dusă
la bun sfârşit . Ea trebuie să aibă ca rezultat un beneficiu pentru cetăţeni.
 O politică publică trebuie să responsabilizeze , ea trebuie să fie
rezultatul unei voinţe politice .Ca urmare , autoritatea care o iniţiază trebuie să
respecte angajamentele făcute şi sa accepte ansamblul consecinţelor.
În consecinţă şi din perspectivă managerială , o politică publică
corespunde unui domeniu de activitate având o cerere specifică , nevoi
specifice , o ofertă specifică şi deci factori de succes specifici independenţi de
alte politici publice
„Policy” reprezintă un concept central atât în analiza, cât şi în
practica modului în care se guvernează.
Numeroşi participanţi la viaţa publică – aleşi, funcţionari, societatea
civilă, experţi, jurnalişti etc.. folosesc termenul în încercarea de a descrie
modul în care este organizată viaţa publică.
Pentru unii, politicile (policy) au legătură cu controlul. Ele pot
acţiona ca un vehicul al controlului: oamenilor politici asupra birocraţilor,
înalţilor funcţionari din administraţia centrală asupra restului personalului,
şefilor companiilor, asupra managerilor operaţionali.
Pentru alţii, politicile (policy) pot fi un vehicul pentru a contesta
ordinea existentă. 8 Existenţa unei politici nu este doar rezultatul unor grupuri
ce reprezintă „government-ul” şi care identifică problema şi decid cum să o
rezolve, ci este, mai curând, rezultatul activităţii mai multor persoane – unele
aflate în interiorul maşinăriei denumite government, dar marea lor majoritate
aflate în afara acesteia, persoane care acordă atenţie unor lucruri care se
întâmplă (poluarea aerului, creşterea sărăciei, sporirea abandonurilor şcolare),
care le recunosc ca pe nişte probleme, care necesită o nouă abordare.
Pentru grupurile de interes, o politică în zona lor de interes poate fi un
vehicul pentru participarea la discuţii.
Termenul de „politici” poate reflecta preocuparea de a schimba
atenţia de la procesul în sine („modul în care facem ceva”) la rezultatele
obţinute (impactul modului de a face). Creşterea interesului pentru politici
reflectă o abordare de tip „orientare către problemă” a afacerilor publice.
Discuţiile despre politici s-au concentrat în general asupra guvernării.
Cu siguranţă este un termen pe care îl asociem cu guvernarea mai mult decât cu

8
H.K. Colebath, Policy, Second Edition, Open University Press, 2002, p. 15
Capitolul 1 19
mediul de afaceri sau organizaţiile non-guvernamentale. Dar din ce în ce mai
mult termenul de „politici” este utilizat în mediul de afaceri sau organizaţiile
non-guvernamentale, mai ales în mediatizarea relaţiilor lor cu exteriorul.
Termenul de „politici”’ se referă la lucruri diferite pentru oameni
diferiţi. Nu numai participanţii sau observatorii au diferite perspective asupra
politicilor, ci este posibil ca şi participanţii de pe diferite poziţii să perceapă
aceeaşi „scenă” în diferite moduri.
Prin abordarea denumită uneori „perspectiva construcţiei sociale” a
politicilor, acestea sunt percepute ca ceva ce este construit şi susţinut de
către participanţi în circumstanţe în care ei pot avea posibilitatea de a
alege.
Unul din aspectele pe care trebuie să le înţelegem despre procesul de
elaborare a politicii (policy making) este faptul că el poate fi văzut atât ca un
proces analitic (rezolvarea unei probleme), cât şi ca un proces politic. În
consecinţă, diferiţi autori au abordat în lucrările lor una sau alta dintre aceste
perspective9:
 Din prima perspectivă, cea a rezolvării problemelor, policy
making, reprezintă căutarea de soluţii pentru problemele existente, făcând
apel la raţionalitate în vederea îndeplinirii scopurilor publice. În acest caz,
cheia procesului de elaborare a politicii constă în definirea corectă a problemei,
identificarea şi analiza unui set de soluţii adecvat, selectarea alternativei care
rezolvă cel mai bine problema.
Consecventă în această abordare este ideea conform căreia suntem de
acord cu rezolvarea problemei. De asemenea, legat de ea este şi utilizarea
tehnicilor analitice pentru a genera cele mai bune soluţii şi pentru a face cele
mai bune alegeri. În acest sens, se pot utiliza tehnici precum analiza cost-
beneficiu, analiza cost-eficacitate, programarea lineară şi alte tehnici de
optimizare. În final, vom şti că am reuşit atunci când problema a fost rezolvată
sau când sporesc beneficiile obţinute de pe urma programului public.
Mai mult decât abordarea analitică a procesului de elaborare a politicii
este important setul de activităţi şi abordări pe care Deborah Stone 10 le
numeşte rationality project, care în SUA, dar şi în alte ţări, a reprezentat un
lung proces de raţionalizare a politicilor publice, prin maximizarea realizării
obiectivelor publice. Dezvoltarea funcţiei publice a fost parte a proiectului
raţionalităţii care a urmărit să înlocuiască favoritismele politice cu competenţa
profesională.
9
Edward T. Jennings Jr.- suport curs , Martin School of Public Policy and Administration,
Kentuky University
10
Deborach Stone, Policy Paradox: The Art of Political Decision Making, Revised Edition,
2002.
20 Politici publice
Atenţia care se acordă la ora actuală măsurării performanţelor în
politicile publice este o altă încercare de a raţionaliza procesul elaborării
politicii înlocuind percepţiile subiective asupra valorii programelor publice cu
măsuri obiective de atingere a scopurilor importante.
În loc ca părinţii şi profesorii să utilizeze propriile lor experienţe şi
percepţii pentru a judeca ce trebuie să facă copiii lor, se pot dezvolta teste
obiective privind modul de învăţare al elevilor şi se pot transmite rezultatele în
şcoli în cadrul unor rapoarte.
 Dacă avem în vedere cea de a doua perspectivă, şi anume
procesul de elaborare a politicii văzut ca proces politic, atenţia cade asupra
conflictelor şi dezacordurilor, asupra luptelor pentru a controla procesul de
luare a deciziei, urmărind propriul interes şi pe eforturile de a defini
scopurile publice.
Politica ocupă un loc central în procesul politic deoarece noi suntem
diferiţi în ceea ce priveşte valorile, credinţele şi sentimentele.
Venim cu background-uri diferite care ne fac să preferăm diferite
definiri ale problemei şi diferite soluţii pentru rezolvarea problemelor. Însă nu-i
nimic rău în asta. În fapt, căutarea de scopuri comune în rezolvarea conflictelor
este văzută mai mult ca o teorie politică decât o strădanie nobilă. În ciuda
acestui lucru, politica are un renume prost şi cu cât ne uităm mai mult spre
politică, observăm că aceasta reprezintă o încercare de a acapara puterea în
scopuri personale, căutarea obţinerii unui avantaj şi conversia resurselor
publice în beneficiul unor interese specifice. Românii, ca şi alţi cetăţeni ai
planetei nu prea au încredere în politicieni şi aceasta face să le influenţeze
percepţiile asupra procesului de elaborare a politicii. Politicienii, desigur, fac
lucruri care alimentează această neîncredere.
Atunci când ne referim la elaborarea politicii ca un proces politic,
trebuie să înţelegem valorile care se reflectă în acest proces, diferitele aspecte
care divizează oamenii şi induc acestora diferitele percepţii asupra scopurilor
publice, necesitatea de a rezolva conflictele dacă acţiunea este posibilă pe cale
democratică şi factorii critici care influenţează dezvoltarea politicii în fiecare
etapă a procesului.
Dacă facem acest lucru, am putea dezvolta o înţelegere a interacţiunilor
dintre analiză şi politică şi a căilor prin care consideraţiile politice creează
cadrul pentru utilizarea analizei. Analiza se presupune că este obiectivă şi
raţională. Aceasta înseamnă că ea utilizează instrumente economice, statistice,
de planificare şi din alte discipline pentru a ne ghida către soluţii raţionale
pentru problemele existente, pentru a ne ajuta să maximizăm producţia de
bunuri publice. Problema critică este dacă şi în ce condiţii acest mod de analiză
face diferenţa.
Capitolul 1 21

1.2. Abordarea politicilor publice în literatura

de specialitate

În timp ce studiul despre politică are o lungă istorie , studiul politicii

publice , putem spune că este o creaţie a secolului al XX lea. Daniel Mc Coll
argumenta faptul că studiile moderne despre politici încep în 1922 , când
Charles Merriam s-a gândit să lege teoria şi practica despre politici cu
înţelegerea activităţilor actuale ale guvernului. Politicile publice au apărut în
anii ’60 sub influenţa ştiinţei politice, sociologiei, economiei şi a altor
discipline, dar cu toate acestea apariţia lor nu s-a realizat dintr-o dată 11.
Organizaţiile pentru studiul politicilor s-au format în 1971 în Statele Unite.
Studiile despre politici la începuturile lor aveau în vedere probleme specifice
ale politicilor, determinanţii cauzali ai diferitelor politici, precum şi relaţia
dintre politici şi efectele sociale. Studiile politicilor caută să înţeleagă de ce
naţiunile fac un anumit lucru şi nu, cum fac ei acest lucru. Ele leagă procesele
de rezultate şi pun mai mult accentul asupra impactului, asupra evaluării
sistematice a rezultatelor şi asupra consecinţelor nedorite.12
Literatura ştiinţifică existentă în domeniu până la ora actuală a
considerat problema guvernanţei (governance) ca implicând luarea în
considerare a relaţiilor multiple între diferitele subsisteme sociale şi punerea în
valoare a factorilor politici în studiul administraţiei. Ţinând cont de aceste
relaţii trebuie să examinăm acţiunea administrativă în cadrul procesului
politicilor publice. Politica publică reprezintă un fenomen complex ce constă
din numeroase decizii luate de mai multe persoane şi organizaţii. Ea este
deseori conturată de politicile anterioare şi este strâns legată de alte decizii care
nu au o legătură evidentă cu aceasta.
Astfel , politica publică prezintă dificultăţi pentru analişti , care , deloc
surprinzător , au conceput numeroase modalităţi de abordare a procesului
politicilor publice. Dată fiind complexitatea sarcinii, majoritatea analiştilor au
pus accentul doar pe un număr limitat de factori, deşi se recunoaşte necesitatea
unui abordări complete care să cuprindă întreaga gamă de variabile ce
influenţează procesul de luarea deciziilor publice. O inventarire a
11
Thomas A. Birkland - An Introduction to the Policy Process : Theories, Concepts and
Models of Public Policy Making , Second Edition , p.4
12
Vezi Martin Potůček, Lance T. Le Loup, Public Policy in CEE Theories, Methods, Practices
NISPAcee, 2003, p. 11.
22 Politici publice
principalelor abordări ale acestui subiect a fost realizată de Howlett şi
Ramesh13:
- studiile privind analiza naturii regimului politic 14 –definit în sens
larg ca un mod de organizare a sistemului politic – erau considerate drept o
cale de a înţelege procesul de constituire a politicii publice .Acestea au indicat
faptul că politicile publice variază în funcţie de natura sistemului politic şi a
legăturilor sale cu societatea şi au încercat să analizeze influenţele exercitate
asupra luării deciziilor.
- studii ce au vizat identificarea unor variabile cauzale în constituirea
politicii publice sau ceea ce au fost denumiţi factori determinanţi, care sunt în
mare măsură empirice şi au adesea caracter cantitativ.
- studii care se concentrează asupra conţinutului politicilor , dintre
care se concentrează ca importanţă cel întreprins de Theodore Lowi, care a
afirmat că natura problemei politice şi căile menite să o soluţioneze determină
de multe ori felul în care politica va fi tratată de către sistemul politic respectiv.
Astfel , felul în care politica va fi tratată este determinat de caracterul ei iniţial
reglementator, distributiv ,redistributiv sau constitutiv.15 Într-o direcţie similară
se încrie J.Wilson care a afirmat că gradul de concentraţie a costurilor şi
beneficiilor politicii conturează tipul proceselor politice care o vor însoţi . 16 La
rândul său , Lester Salamon a afirmat că cea mai bună modalitate de înţelegere
politicii publice este focalizarea atenţiei pe natura uneltelor instrumentelor
politice pe care organele administrative le au la dispoziţie pentru a implementa
politica publică.17
- studii care se axează asupra impactului politicii publice şi asupra
rezultatelor acesteia. Analizele acestora vizează cercetarea cantitativă a
legăturilor dintre anumite programe guvernamentale şi care folosesc tehnici de
deducţie statistică pentru a stabili relaţii cauzale între diferite tipuri de activităţi
întreprinse de organele administrative. Această abordare are însă drept
principală limită faptul că ea furnizează puţine informaţii cu privire la procesul
politic care a dus la aceste rezultate.

13
Michael Howlett , M . Ramesh –Studiul politicilor publice : Cicluri şi subsisteme ale
politicilor ,trad.engl. , Editura Epigraf, Chişinău , 2004, p16-17
14
A se vedea , de exemplu, Guy Peters , John C. Doughtie şi M. Kathleen McCulloch – Types
of Democratic System and Types of Public Policy în Comparative Politics 9 (1977), 327-55
sau Peter Hall – Governing the Economy: the Politics of State Intervention in Britain and
France , Polity Press, Cambridge , 1986
15
Theodore Lowi – Four Systems of Policy ,Politics and Choice în Public Administration
Review 32 (1972) : 298-310
16
James Q.Wilson – The Politics of Regulation în J.W. McKie – Social Responsibility and the
Business Predicament , Brookings Institution , Washington , 1974 , 135-68
17
Lester M. Salmon – Rethinking Public Management : Third –Party Governement and the
Changing Forms of Government Action în Public Policy 29,3 (1981) , 255-75
Capitolul 1 23
Este evident, fără îndoială, faptul că, despre politicile publice s-a scris
mult în cadrul ştiinţei politice şi a celorlalte ştiinţe sociale, însă contrar a ce se
poate crede, nici ideea, nici noţiunea însăşi de politici publice nu a ocupat un
loc central în preocupările actuale. Şi, în plus, având în vedere noile orientări,
şi anume tendinţa de a reduce activităţile statului, aceasta a condus la o
diminuare a interesului pentru iniţiativele publice pe de o parte, şi pe de altă
parte la deplasarea preocupărilor mai mult către problema guvernării.
În primul rând, există o serie de opinii divergente. Astfel:
 Unii autori consideră că politicile publice oferă un teren favorabil
pentru dialogul între cercetătorii de diverse specialităţi;
 alţii percep acest câmp al politicilor publice ca pe un fel de revoluţie
a ideilor care sunt dificil de înţeles. La aceasta a contribuit şi faptul că
politologii au exprimat puncte de vedere mai mult decât formale în cadrul
analizei acţiunii guvernamentale.
Diferitele ştiinţe sociale au fost interesate încă demult de acţiunile
publice, unele punând accentul asupra procesului decizional (policy sciences),
altele studiind mai ales aspectele economice (policy analysis) precum renumita
şcoală „public choice” sau abordarea mai strict politică, denumită „policy
making”.
În ciuda disputelor referitoare la definirea termenului de politica şi a
parametrilor acesteia, există câteva caracteristici ale acesteia asupra cărora s-a
căzut de acord. în particular este vorba despre natura interdisciplinară şi
importanţa dimensiunilor aplicative ale acesteia. Studiile despre politicile
publice preiau elemente de la mai multe discipline18:
- ştiinţa politică: preocupată de procesul prin care se iau deciziile
privind politicile
- administraţia publică: preocupată de rolul birocraţiei în formularea
politicii şi implementarea deciziilor
- economia: preocupată de concepte precum: raţionalitatea instrumen-
tală, cost/beneficii;
- sociologia: preocupată de clasa, statutul şi problemele sociale;
- psihologia: preocupată de logică, valori şi etică.
Această listă poate fi completată prin includerea altor perspective
învecinată cum ar fi: istoria şi lecţiile politice ale trecutului, antropologia şi
importanţa culturii, legile matematicii şi instrumentele de măsurare şi analiza,
ştiinţele naturale etc. Natura interdisciplinară a studiilor privind politicile poate
fi atât un atu, cat şi un dezavantaj datorita lipsei de hotare şi parametrii care
poate fi sursa unei confuzii şi a lipsei de claritate în dezvoltarea cercetărilor.

18
Vezi Martin Potůček, Lance T. Le Loup, Public Policy in CEE Theories, Methods, Practices
NISPAcee, 2003, p. 12.
24 Politici publice
Cea de a doua caracteristică cheie a studiilor politicilor publice constă
în dimensiunile aplicative ale acestora şi în relevanţa, directă sau indirectă, a
acestora pentru problemele reale cu care se confrunta societatea. Această
dorinţă de a furniza informaţii, care ar putea conduce la rezolvarea mai bună a
problemelor publice, a reprezentat un factor crucial pentru dezvoltarea acestui
câmp ştiinţific. Ea ar putea însă reprezenta şi o slăbiciune prin percepţia acestui
domeniu ca fiind lipsit de merit ştiinţific. Aceasta percepţie este sporită de
folosirea greşită şi politizarea analizei politicilor publice, ea fiind folosită ca
instrument de apărare. Consideram însă, la ora actuală, că problema
aplicabilităţii cercetării versus teoretizarea la cel mai înalt nivel de abstractizare
pare a avea puţină relevanţă pentru problemele politice curente.
Încercarea de a caracteriza o sfera a activităţii ştiinţifice nu a fost
niciodată populară printre experţi.Ca urmare este mai potrivit să definim
politicile publice ca disciplina ştiinţifică referindu-ne la acele concepte, termeni
şi discipline, care au legătură cu naşterea acesteia. În terminologia sa
conceptuală, politica publică conţine un număr mare de expresii al căror
element descriptiv comun este cuvântul „public”. Astfel de expresii sunt:
interesul public, sectorul public, finanţele publice, proprietatea publică şi
dreptul public. Conceptul de interes public este utilizat în special de către
sociologie şi ştiinţele politice, termenul de sector public, finanţe publice şi
proprietate publica aparţine sferei ştiinţelor economice, în timp ce termenul de
drept public este utilizat de ştiinţa dreptului.
Ştiinţa politică a fost mai mult preocupată de procesul de formulare a
politicilor publice, căutând să găsească o explicaţie pentru următoarele
întrebări:
 care sunt motivele pentru care anumite probleme sunt calificate ca
fiind publice, în timp ce altora li se neagă această calitate?
 cum şi pentru ce motive guvernele includ anumite probleme publice
pe agenda lor, în timp ce pe altele le exclud?
 cum sunt definite anumite probleme publice?
 cum şi pentru ce motive guvernele tind să aleagă anumite căi de
acţiune, să folosească anumite instrumente?
 cum şi pentru ce motive se aleg anumite scheme de implementare şi
se preferă anumite criterii de evaluare?
 cum şi pentru ce motive se menţin anumite politici, în timp ce la
altele se decide să se renunţe sau să fie modificate?
Pe de altă parte, din punct de vedere economic, ingineria sistemelor
matematice se pretinde a se încorpora în procesul de deliberare şi decizie
publică, astfel încât informaţia şi metodele analitice permit ca implementarea
procesului să se desfăşoare după opţiunile politice. Concret este vorba de a
aplica decizia la politicile publice, de a viza optimizarea matematică a
Capitolul 1 25
problemelor şi de a analiza efectele intervenţiei publice în transformarea
acestor probleme.
Aceste două orientări, ştiinţa politică şi ingineria sistemelor matematice,
răspund în esenţă unor preocupări diverse ale administraţiei publice, prima este
interesată mai mult de proces în sine, iar a doua mai mult de conţinutul lui
politic.
Politica publica(public policy) ca disciplină ştiinţifică analizează
acele procese de formulare şi implementare a diferitelor interese publice,
utilizate pentru a rezolva probleme specifice legate de viaţa societăţii.19
Politica publică este ca urmare o disciplină ştiinţifică sui generis care
traversează multe alte discipline ştiinţifice. Ea depăşeşte graniţele ştiinţelor
sociale tradiţionale atât prin structura sa tematică, cât şi prin scopul cognitiv şi
prin metodele de investigare utilizate.
Unul din elementele cheie ce caracterizează politica publică ca ştiinţă
are în vedere tensiunea dintre dezvoltarea abstractă a teoriei şi relevanţa
practică. Cele mai abstracte teorii sunt ignorate de către cei care iau decizii,
fiind considerate drept irelevante pentru problemele lumii reale. Oamenii de
ştiinţă ignoră şi ei unele aplicaţii practice din motive diametral opuse, şi anume
ca acestea nu contribuie la generalizarea şi testarea teoriilor. Prezyworski arăta
că scopul analizei comparative a politicii publice ar trebui să fie înlocuirea
numelor de variabile cu numele de ţări (1971). Acest lucru trebuie să ne facă să
ne întrebăm dacă cercetarea realizată în vestul Europei este relevantă pentru o
anumită istorie sau cultură a regiunii, dacă generalizările de nivel înalt tind să
minimizeze diferenţele culturale şi istorice.
Explicarea politicilor se bazează pe două aspecte principale:
 „ciclul politicilor” explică politicile ca pe o succesiune logică de
„paşi” (ex. definirea problemei, identificarea răspunsurilor alternative, evalua-
rea opţiunilor, decizia, implementarea, evaluarea),
 „analiza politicilor” în stil american, care se bazează pe elaborarea
unor metodologii pentru determinarea rezultatelor unei anumite politici şi
pentru a realiza comparaţii între politici alternative în ceea ce priveşte
rezultatele lor. O altă distincţie clasică este cea dintre policy analysis (analiza
politicilor) şi policy design (elaborarea politicilor).
Policy analysis (analiza politicilor) presupune o privire neutră,
expertul studiază o politică publică fără să-şi asume a priori, în mod conştient
vreo alternativă prestabilită, o alegere precisă şi din mai multe opţiuni
posibile. Analiză constă în identificarea tuturor consecinţelor pe care le implică
toate alternativele disponibile sau imaginabile, precum şi în descrierea lanţului

19
Martin Potůček, Lance T. Le Loup- Approaches to Public Policies in Central and Eastern
Europe în Public Policy in CEE Theories, Methods, Practices NISPAcee, 2003, p. 19
26 Politici publice
de efecte previzibile. Analiza trebuie să răspundă astfel la două întrebări, şi
anume:
- care sunt alternativele de acţiune imaginabile din punct de vedere
politic pe care actorul guvernamental le poate lua în considerare în situaţia în
care se află?
- cum şi de ce o astfel de alternativă şi nu o alta apare pe scena politică?
În schimb, policy design desemnează o abordare mult mai angajată,
mai activă, în acest caz analistul ne mai limitându-se la simpla observare a
alternativelor, ci elaborează el însuşi astfel de alternative. Factor de decizie
sau consilier al unui decident, expertul îşi exprimă, în mod conştient, preferinţa
pentru un rezultat final care trebuie obţinut, pentru un efect concret sau
simbiotic care trebuie indus. Odată ţinta aleasă, el va modela apoi mijloace şi
soluţii care au cele mai mari şanse de genera rezultatul dorit, de a atinge ţinta
stabilită.
▪ O altă distincţie interesantă20 este cea dintre studiul politicii publice
şi analiza politicii publice , care are la bază drept criteriu gradul de
neutralitate şi interesele politice ale analiştilor. Howlett şi Ramesh arătau că
studiile despre politicile publice, coordonate mai ales de academicieni , se
referă la metapolitică şi sunt axate pe înţelegerea proceselor de constituire a
politicii publice, în timp ce analizele politicilor sunt conduse de către
funcţionari sau de către organismele private de „think tank”(adevărate bănci de
idei ) şi sunt axate, în general, pe conceperea politicii reale .Primele sunt
descriptive şi explicative , în timp ce acestea din urmă au o orientare mai
curând prescriptivă.21
▪O altă dihotomie care trebuie explicată este cea dintre policy analysis
(analiza politicilor) şi policy research (cercetare a politicilor). Astfel, policy
research reflectă investigaţiile sistematice desfăşurate de o disciplină
ştiinţifică precisă, cum ar fi de exemplu sociologia politică, cu privire la
procesul însuşi care determină autoritatea guvernamentală să acţioneze.
Cercetarea academică în ştiinţele sociale constă în dezvoltarea unor teorii
care să ajute la înţelegerea mai bună a fenomenelor sociale. Există însă şi o
altă formă de cercetare, şi anume cercetarea în domeniul politicilor publice,
care spre deosebire de cercetare academică tradiţională, se concentrează
asupra relaţiilor dintre variabilele care reflectă probleme sociale şi alte

20
Pentru acestă disticţie a se vedea Stephen Brooks şi Allain G.Gagnon – Social Scientists
,Policy , and the State, Praeger , New York,1990 în Michael Howlett , M . Ramesh –Studiul
politicilor publice : Cicluri şi subsisteme ale politicilor ,trad.engl. , Editura Epigraf, Chişinău ,
2004, p.18
21
Michael Howlett , M . Ramesh –Studiul politicilor publice : Cicluri şi subsisteme ale
politicilor ,trad.engl. , Editura Epigraf, Chişinău , 2004, p.18
Capitolul 1 27
variabile care pot fi manipulate prin intermediul politicilor publice, făcând
apel la un raţionament cauzal-linear de tipul: dacă se aprobă programul X, va
rezulta consecinţa y1, y2, y3.22 În schimb, policy analysis( analiza politicilor)
este mai degrabă o profesie care se sprijină pe metodele şi tehnicile preluate
din mai multe discipline, o profesie specializată în descrierea conţinutului
politicii publice având mai degrabă o abordare prescriptivă. Cercetarea
politicilor publice este adeseori greu de separat de analiza politicilor publice .
Forţa orientării către client este criteriul care îi distinge pe cercetători de
analişti.
Vom prezenta în continuare câteva definiţii ale analizei politicilor
publice :
 Dunn (1994) sugera că analiza politicilor reprezintă „o
disciplină aplicativă a ştiinţelor sociale care utilizează metode de cercetare şi
argumentare multidisciplinare cu scopul de a produce şi transforma informaţii
relevante pentru politicile publice , care pot fi folosite în mediile politice pentru
a rezolva probleme de politici publice ”23.
 În introducerea lucrării „Encyclopedia of Policy Studies”,
Nagel (1994) definea studiile despre politici ca fiind “ studii despre natura,
cauzele şi efectele diferitelor politici publice“.
 Walter Williams definea analiza politicilor publice drept “un
mijloc de a sintetiza informaţia incluzând rezultatele cercetării pentru a
produce un format specific deciziilor de politici publice ( expunerea de alegeri
alternative ) şi a determina necesităţiile viitoare pentru informaţia relevantă în
politicile publice “24.
 La rândul lor Weimer şi Vining arătau că produsul analizei
politicilor publice poate fi un simplu sfat, un raport ce leagă o acţiune propusă
de un posibil rezultat :votarea legii A va avea consecinţa X. Însă produsul
poate fi mult mai complex : votarea legii A , care poate fi cel mai sigur
realizată prin strategia legislativă S, va duce costuri sociale combinate C şi la
avantaje sociale combinate B , dar cu costuri disproporţionate pentru grupul
unu şi avantaje disproporţionate pentru grupul doi.Ca urmare, analiza
politicilor publice are ca scop furnizarea de informaţii necesare procesului de
decizie fie implicit ( A va avea rezultatul X) , fie explicit ( susţineţi legea A
pentru că va rezulta X, ceea ce este bine pentru dumneavoastră, pentru
circumscripţia dumneavoastră electorală sau pentru ţara dumneavoastră).25 Dar

22
Weimer D., Vining A., Policy Analysis: Concepts and Practice, 3rd Edition ., Prentice Hall ,
1999
23
William N. Dunn– Public Policy Analysis , Englewood Cliffs , N.J., Prentice Hall , 1981
24
Walter Williams – Social Policy Research and Analysis , American Elsevier Publishing
Company , New York , 1971
28 Politici publice
în opinia autorilor , nu orice sfat constituie o analiză a politicilor publice , ci el
trebuie să fie legat de deciziile publice şi să ţină cont de valorile sociale .
Experienţa trecută demonstrează pe de o parte că, analiza politicilor
publice nu poate fi insensibilă la obiectivele politice, la chestiuni de valori şi
criterii, la dinamica şi schimbul de probleme care apar în sectorul public. Pe de
altă parte, de asemenea se demonstrează că, lipsa de informaţie şi rigoare în
analiza politicilor publice poate duce la eşecuri, erori şi frustrări inadmisibile
pentru o societate democratică (DeLeon, 1998).
În calitate de instrument particular de înţelegere a politicii, analiza
politicilor permite să se tragă câteva lecţii sau să se pună în lumină câteva
principii:
 Învăţarea şi înţelegerea acţiunii publice în calitatea sa de politică
publică îi restituie globalitatea, sa nereducând-o doar la organizarea ofertelor
(programe politice), la apariţia ofertelor şi la punerea lor în legătură cu
mecanismele specifice (partide, alegeri). Accentul este pus pe produsele
(outputs) sistemului politic, dar întrebându-se asupra mecanismelor, proceselor
şi interacţiunilor prin care se realizează acţiunea publică. Analiza „cutiei
negre” devine un element crucial al înţelegerii programelor aprobase şi puse în
practică de autorităţile publice.
 Accentul pus pe studiul acţiunii guvernamentale nu semnifică decât
că domeniile tradiţional privilegiate ale ştiinţei politice sunt la rang de
fenomene secundare sau indiferente. Analiza politicilor publice nu poate
împărţi programele electorale sau alegerile în pierderi şi profituri ca şi cum ar
fi vorba de jocuri ale scenei politice, fără incidenţă asupra programelor
guvernamentale. Dar discursurile politice sau alegerile nu sunt decât un
element printre multe altele în aprecierea marjei de manevră de care dispun
autorităţile publice în realizarea programelor lor.
 Analiza politicilor publice constituie, de asemenea, un alt mod de a
aborda problema autorităţii. Întreaga societatea politică este organizată prin
proceduri, ierarhii şi instituţii, mai mult sau mai puţin formalizate. Analiza
juridică tinde să privilegieze norma în raport cu fapta, competenţa în raport cu
puterea, dreptul mai mult decât raportul de forţe. O parte a scenei politice (şi
mai ales scena politică americană) sub influenţa behaviorismului este mult mai
interesată de comportamente şi interacţiuni, neglijând sau subestimând
constrângerile instituţionale sau juridice. Analiza politicilor publice, mai ales în
Europa, unde termenul de Stat semnifică ceva, ţine pe deplin cont de aceste
situaţii. Dar în loc să traseze o hartă a locurilor, pornind de la principii, ea
rămâne la acele fapte pe care observaţia le face să apară. Termenul de
centralizare, de exemplu, poate avea un sens din punct de vedere retoric sau
25
Weimer D.L., Vining A.R. – Analiza politicilor publice : concepte şi practică , ed.a III-a , Ed.
Arc Publishing House , 2004 , p.30
Capitolul 1 29
juridic, dar poate pierde toată substanţa atunci când este văzut din prisma
derulării şi punerii în practică a unei politici. A înţelege o politică publică
înseamnă a identifica puterea deţinută de diferiţi actori şi jocurile pe care
aceştia le conduc cu resursele avute la dispoziţie.
 Analiza politicilor publice invită de asemenea la ruperea frontierelor
tradiţionale ale disciplinelor, chiar dacă ele au putut să se dezvolte şi să se
fosilizeze în legătură cu profesionalizarea şi specializarea câmpurilor tradiţio-
nale. În sfârşit, înţelegerea acţiunii publice în globalitatea sa, pune în cauză
numeroase probleme, ridică multiple întrebări pe care alte abordări tind să le
ocolească.
O politică publică este totodată o decizie politică, un program de
acţiune, metode şi mijloace adoptate, o mobilizare a actorilor şi instituţiilor
pentru a obţine obiective mai mult sau mai puţin definite. Analistul poate
atunci să se întrebe asupra criteriilor care au stat la baza alegerii, asupra
legitimităţii decidentului sau acţiunii, asupra adaptării mijloacelor la scopuri,
asupra calităţii metodelor, asupra costurilor şi beneficiilor: altfel spus, el ridică
întrebări care pot relua filozofia politică, analiza economică, sociologia
organizaţiilor sau psihologia socială. Trebuie amintit că o mare parte din
dezbaterile filozofice şi politice din ultimul deceniu au fost suscitate de
„intrarea” economiştilor în câmpul politic. Fie că ne bucurăm sau că le
condamnăm, faptele sunt fapte! Trebuie amintit, aici Lindblom, care afirmă că
„esenţialul politicii este economicul şi grosul economiei este politica”.
Treizeci de ani de cercetări în noul domeniu al politicilor publice ne dau
astăzi o viziune mai precisă, mai realistă, a statului, a capacităţii sale de a inova
sau de a administra, a constrângerilor interne şi internaţionale care sunt
prezente în acţiunea sa, a interacţiunilor care se stabilesc, a relaţiilor pe care le
întreţine cu diferite grupuri.
Totodată , politicile publice ne informează de asemenea asupra
decalajelor dintre decizie şi punerea sa în faptă, între realitate şi afişajul
simbolic sau retoric. Ele ne învaţă că non-deciziile pot fi tot atât de importante
ca şi deciziile sau că tirania angajamentelor poate duce la veleităţi reformatoare
sau la voluntarism politic. Această analiză demistificatoare este întărită de
studii comparative. Acestea pot servi la evaluarea centralizării statului în
diferite tari,a forţei sau omniprezenţei sale, prin compararea politicilor sale cu
acelea ale statelor cu un nivel de dezvoltare comparabil.
Analiza politicii poate fi atât prospectivă, cât şi retrospectivă. Cu alte
cuvinte, se poate focaliza pe opţiunile pentru viitor sau pe evaluările
consecinţelor deciziilor luate în trecut. Se poate focaliza din plin pe conceptele
şi instrumentele de analiza economica dar, în acelaşi timp, poate încorpora o
varietate largă de abordări sociale, ştiinţifice şi nu numai. Multe studii au o
orientare cantitativă, în timp ce altele sunt exclusiv calitative. Indiferent de
30 Politici publice
abordare, se utilizează analiza sistematică pentru indicarea opţiunii politice. Ea
opune idei împotriva evidenţelor/datelor concrete. Testează interfaţa dintre
analiză şi valori, dintre finalităţi şi mijloace. Mai mult, oscilează între analiza şi
consultanţa deşi în ultimă instanţă se vrea a contribui cu informaţii utile la
procesul decizional.
Să explorăm pe scurt această ultimă idee pentru ca ea conduce la un
chestiune pe care dorim sa o examinam-rolul analistului politic. Bardach arată
ca analistul are puterea decizională de a stabili ce anume să facă. Se vede clar
din ceea ce el spune că analiza se vrea a conduce la cea mai buna decizie, una
care ar părea naturală oricui după o trecere în revistă a datelor ei. După forma
în care pune problema, dacă deciziile se pot considera drept „dificile sau
împovărătoare, motivul analizei este poate clarificarea insuficienta a
elementelor exterioare contextului, lucru pe care nu-l poţi spune chiar
totalmente despre probabilitatea apariţiei unor probleme serioase de
implementare sau ca un cost imens estimat încă este prea vag sau incert...”. Cu
alte cuvinte, această analiză este incompletă. El chiar admite ca este adecvat să
se prezinte analiza pur şi simplu fără consultanţă în prealabil în ceea ce priveşte
decizia pe cale de a fi luată, dar în acelaşi timp o analiză trebuie să indice
opţiunea foarte clar. Acest lucru poate fi valabil dar în acelaşi timp este posibil
şi ca o excelenta analiză să conducă la diferite decizii luate de către actori
decizionali diferiţi. Nu în cele din urmă, mulţi analişti politici consideră că e
treaba lor să-şi promoveze constatările şi să urmărească adoptarea
recomandărilor lor.
Deciziile politice antrenează un set de judecăţi de valoare care nu sunt
susceptibile de o analiză obiectivă. În acest context este impropriu ca analiştii
politici să recomande politica. Acest lucru îi scoate din „tărâmul” lor de
competenţe în arena valorilor competitive.
Opţiunea analiştilor de a face sau nu recomandări de politică publică
depinde cel puţin în parte de ceea ce clienţii doresc. În anumite cadre, există
tendinţe puternice de a lăsa aria politicilor publice oficialilor aleşi, concentrân-
du-şi munca pe sarcini analitice. Chiar şi atunci, totuşi, dacă corpul legislativ
sau politica publică pot fi considerate a avea obiective bine definite, analiştii
pot fi încurajaţi să facă recomandări despre modul cum pot fi promovate
operaţii de programe, selectând mai degrabă acele chestiuni tehnice sau de
management decât probleme de politică. Desigur, pot interveni întrebări dacă
aceste sugestii sunt de natură tehnică sau managerială sau de natură politică.
În alte cazuri, clientul poate, de fapt, să dorească recomandarea politică.
Acesta este, adesea, cazul organizaţiilor de reprezentare a intereselor/avoca-
tură. Este tot adevărat că, multă analiză politică este făcută mai degrabă în
scopuri academice decât pentru un client anume, iar scolasticii se pot simţi
chiar liberi să facă recomandări bazate pe analizele lor.
Capitolul 1 31
La rândul lor , Weimer şi Vining subliniază importanţa valorilor
sociale în analiza politicilor publice. Valorile sociale pot interveni chiar şi
atunci când sfaturile par simple previziuni .Studiind consecinţele politicilor
dincolo de cele care îl afectează pe client , analistul atribuie automat o anumită
valoare bunăstării celorlalţi . Obună analiză a politicilor publice constituie o
viziune cât mai cuprinzătoare a consecinţelor şi valorilor sociale.
Într-un studiu efectuat de către 166 de analiştii de politici publice care
lucrează pentru agenţii federale din SUA, Arnold Meltsner a examinat
activitatea şi variaţiile de rol ale analiştilor. El a descoperit că ei fac diverse
lucruri. De asemenea, ei s-ar putea diviza în diferite tipuri în funcţie de
viziunile avute asupra mai multor probleme. Distincţia de bază conturată de
către autor se face între tehnicieni şi politicieni. Diferenţa o dă gradul de
abilitate analitică şi politică deţinute de către analist. Meltsner 26 a sugerat
posibilitatea unei clasificări a acestora în patru categorii:

Tabelul 1.1
Abilităţi politice
Abilităţi analitice
Intense Slabe
Intense Întreprinzător Tehnician
Slabe Politician Pretendent
Sursa: Arnold J. Meltsner – Policy Analyst in the Bureaucracy , Berkeley, University of
California Press, 1976
Distincţia cheie se face între tehnicieni care au vădite abilităţi tehnice şi
care acorda putina atenţie politicii publice şi politicienii care poseda un nivel
mai slab de abilităţi analitice dar care, sunt mai bine conectaţi la partea politică
a analizei. Meltsner, după cum poate fi observat în tabelul următor, face o
deosebire clară între tehnicieni, politicieni şi întreprinzători având drept criterii
motivaţiile, standardele de reuşită, principalele mijloace, durata de impact şi
atitudinea convergentă a analizei politicii.

Tabelul 1.2 Distincţia analiştilor politici

Atitudine
Stimulente Standardul de
Tipul de Durata de convergentă
generale/ reuşită Mijloace
analist impact a analizei
Motivaţie Principale
politicii
Tehnicianul Oportunitatea Munca de Comanda Termen Obiectiv
cercetării calitate care de lung apolitic;
orientată spre generează atât cunoştinţe Analiza are

26
Arnold J. Meltsner – Policy Analyst in the Bureaucracy , Berkeley, University of California
Press, 1976
32 Politici publice
politici auto satisfacţie şi detalii finalitate în
cât şi ea însăşi
satisfacţie
pentru semeni
Politicianul Oportunitatea Satisface Abilităţi de Termen Anti-
pentru auto- primul client comunicare scurt analitic;
formare şi şi analiza este
influenţa coordonare un
personală instrument
de influenţă
personală
Întreprin- Oportunitatea Acceptarea Perspectivă Politic şi
zătorul de a convinge unor politici Cunoaştere echilibrată: analitic;
de implementa- si abilităţi termen analiza e un
preferinţele bile care ar de lung şi mijloc de
anumitor putea ajuta comunicare scurt influenţă a
politici beneficiarii şi politicii
coordonare
Sursa: Arnold J. Meltsner – Policy Analyst in the Bureaucracy , Berkeley, University of
California Press, 1976
“Până în anii 1980 , puţini dintre cei care se ocupau efectiv de analiza
politicilor publice s-ar fi identificat cu profesia de analiză a politicilor publice
şi mai puţini, s-ar fi autonumit analişti ai politicilor publice. Mulţi dintre cei
care se ocupă cu anliza politicilor publice au avut şi continuă să aibă funcţii de
economist , planificator , evaluator de programe , analist de buget , cercetători
operaţionali şi statisticieni.
În ultimii ani , totuşi , profesia de analist al politicilor publice a devenit
o profesie de sine stătătoare .Funcţia de analist al politicilor publice este acum
mult mai des întâlnită în agenţiile guvernamentale şi adeseori , o astfel de
funcţie este ocupată de oameni care au fost pregătiţi în cadrul unor programe
post universitare de analiză a politicilor publice” 27, arată Weimer şi Vining.
Astfel, în Statele Unite , analişti practicieni s-au alăturat cercetătorilor şi au
creat Asociaţia pentru Analiza Politicilor Publice şi pentru Management. Cei
doi autori consideră însă că , profesiunea este, cu toate acestea , încă la
începuturile ei şi cei care se consideră membrii ai ei reprezintă doar o fracţiune
dintre cei ce practică efectiv analiza politicilor publice, care se află într-o
multitudine de tipuri de organizaţii publice sau private ( organizaţii şi
organisme guvernamentale federale, statale sau locale , firme de consultanţă ,
institute de cercetare , asociaţii comerciale şi alte tipuri de organizaţii
reprezentând grupuri de interese precum şi organizaţii de afaceri şi nonprofit.

27
Weimer D.L., Vining A.R. – Analiza politicilor publice : concepte şi practică , ed.a III-a , Ed.
Arc Publishing House, 2004 , p.41
Capitolul 1 33
Analiştii care lucrează în aceste organizaţii diferite manifestă interese diferite
în analiza politicilor publice.
Într-un studiu mai recent, Durning şi Osuna (1994) au examinat analiştii
politici care îşi desfăşoară activitatea în administraţia centrală şi locală,
universităţi şi organizaţii de susţinere a intereselor/avocatură. Ei au găsit cinci
tipuri diferite de roluri şi orientări de valori având la bază diferenţele dintre
tipurile de analişti şi percepţiile variate asupra unor aspecte legate de analiza
politicilor. La rândul lor, Weimer şi Vining (1996) au sugerat trei tipuri ideale
de analişti identificaţi în literatura de specialitate: tehnicieni obiectivi, avocaţi
ai clientului, avocaţi ai problemelor, cele trei tipuri diferind prin trei valori
importante : integritate analitică,responsabilitatea faţă de client şi aderenţa la
propria concepţie privind o societate mai bună . Ei i-au definit astfel28:
 Tehnicieni obiectivi: valoarea predominantă este integritatea
analitică. Ei lasă analiza să vorbească de la sine şi se concentrează asupra
prevederii consecinţelor politicilor alternative.
 Avocaţi ai clientului: valoarea predominantă este responsabilitatea
faţă de client. În acest caz, din analiză rareori se emit concluzii definitive ,
analistul profitând de ambiguitate pentru a susţine poziţiile clienţilor.
 Avocaţi ai problemelor : valoarea predominantă este aderarea la o
concepţie privind o societate mai bună.Şi în acest caz, analiza rareori produce
concluzii definitive , se accentuează ambiguitatea şi valorile excluse atunci
când analiza nu susţine poziţia avocatului.
Durning şi Osuna au atras atenţia şi asupra a două modalităţi de
percepere a abordărilor analizei de politici:
- Analiza politicilor drept o ştiinţă, cu un pronunţat aport de pozitivism,
obiectivitate, neutralitate valorică;
- Analiza politicilor drept un exerciţiu de apărare în modelul sistemului
legal în care avocaţii sunt experţii care se angajează în activităţi opozante.
Studiul lor se încheie cu identificarea în practică, a cinci tipuri de
analişti :
 Tehnicienii obiectivi – ce considera că ţine de responsabilitatea lor să
asigure consultanţă în formularea obiectivelor şi implicit a consecinţelor
generate de politicile propuse;
 Consultanţii pentru client ce consideră, de asemenea, că intră în
responsabilitatea lor să asigure consultanţă în formularea politicilor ţinând cont
de integritatea analitică dar, în viziunea lor, politica este parte intrinsecă a
activităţii exercitate. Ei îşi văd clienţii drept o sursă de legitimitate şi ca fiind
28
Weimer D.L., Vining A.R. – Analiza politicilor publice : concepte şi practică , ed.a III-a , Ed.
Arc Publishing House, 2004 , p.55
34 Politici publice
elementul central al muncii lor. Se văd pe ei înşişi oferind argumente ce ţin de
aria politicilor publice drept parte a unui proces adversativ.
 Activiştii în direcţia problemelor resping ideea de neutralitate
valorică şi credinţa conform căreia opţiunile de selecţie a valorilor e mai bine
să fie lăsate pe mâna politicienilor. Ei cred în implicarea personală în politică,
dar nu „umbresc”/nuanţează politica în favoarea preferinţelor personale.
 Activiştii în direcţia problemelor ambivalente sunt asemenea
activiştilor în direcţia problemelor. Ei cred cu mai multa tărie în necesitatea
obiectivităţii analizei lor dar, recunosc, de asemenea, ca sunt mult mai
interesaţi de rezultatele politicii publice decât de integritatea analitică şi
responsabilitatea faţă de client.
 Susţinătorii clientului sunt asemenea consultanţilor pentru client dar,
mai înclinaţi spre activişti sau avocaţi.
Aceste diverse ipostaze de rol sugerează natura complexă a relaţiei
dintre analiza politicilor („policy analysis”) şi procesul de acţiune/formare în
aria politicilor sectoriale („policy making”). Interfaţa cu politica de partid poate
fi chiar puternic accentuată. În raport cu această conexiune, este de ajutor să
păstrăm în minte preocupările constante faţă de relaţia politică versus
administraţie. Spre sfârşitul secolului al IX-lea şi începutul secolului al XX-lea,
în SUA a existat o serioasă nemulţumire în ceea ce priveşte existenţa unei
administraţii înalt politizate, neprofesioniste, fără programe publice viabile.
Mişcările de reformă, cum ar fi Mişcarea Progresivă, şi gândirea scolastică au
sugerat ca politica (de partid) şi administraţia sunt lucruri diferite şi că tiparele
de comportament ale fiecăreia nu sunt compatibile unele cu celelalte. Astfel s-a
născut dihotomia dintre politică şi administraţie. Administraţia ar fi
profesionistă dacă ar fi fundamentată pe cunoaştere ştiinţifică, numirea şi
promovarea s-ar face în funcţie de merit şi nu funcţie de apartenenţă politică,
de culoarea partidului la care aderi sau de candidatul pe care l-ai susţinut la
ultimele alegeri. Clientelismul nu va mai conduce la victorie. Un corolar al
acestei diviziuni s-ar cere a fi făcut de către oficialii aleşi, implementarea lui ar
fi în mâinile unor profesionişti antrenaţi, neutri care ar lucra obiectiv atât
pentru democraţi cât şi pentru republicani, liberali sau conservatori...
Este uşor de înţeles cum acest lucru s-ar transfera direct către rolul jucat
de analistul de politici publice. Dacă un administrator ar trebui să fie neutru aşa
ar trebui să se comporte şi un analist. dacă actorii responsabili cu formarea
politicilor sunt însărcinaţi cu îndeplinirea responsabilităţilor, au nevoie ca atare
de o bună analiză şi consultanţă în domeniu despre cum să îşi ducă la bună
îndeplinire targeturile. De ceea ce nu au ei nevoie sunt analiştii, care au
propriile agende sau care dau forma unor analize astfel încât să se potrivească
propriilor preferinţe pentru politici. Acest tip de gândire este consistent, pe o
Capitolul 1 35
baza puternic fundamentata ştiinţific şi pe abordări ale studiului social,
economic, politic. El înfăţişează neutralitatea valorică.
Desigur, după cum am văzut anterior, mulţi analişti nu acceptă acest tip
de dihotomie. În unele cazuri, atitudinea lor este paralela cu modelul de gândire
contemporan în ceea ce priveşte relaţia dintre politic şi administraţie.
Scolastistici, manageri şi politicieni la un loc au recunoscut ca nu este posibil
sa se separe complet politica de administraţie. Politicienii doresc sa controleze
administraţia, iar managerii inevitabil ajung să influenţeze opţiunile de iniţiere
în aria politicilor publice. Deci cheia, aparent, este descoperirea unei balanţe
adecvate.
În afară de aceasta, trebuie să recunoaştem două lucruri despre analiză
şi policy making”. În primul rând, analiza formală este una dintre
componentele care intră în componenţa procesului decizional din aria
politicilor. Aceasta înseamnă ca impactul ei este limitat. După anecdotele,
metaforele şi istorisirile reprezintă puternice surse de influenţă în dezbaterile
politice. În plus, percepţiile, interesul propriu, ambiţia electorală, ideologia şi
nu în ultimul rând puterea dau formă deciziei. În al doilea rând, actorii
implicaţi în procesul politicii publice vor folosi analiza pentru propriile
necesităţi. Nu doar vor „taxa” studiile pentru ca ele să servească propriilor
scopuri ci, vor interpreta studiile altora, în lumina propriilor înţelegeri, valori şi
obiective. Astfel, politicienii pot cita acelaşi studiu pentru a susţine propria
viziune. Aceasta este parţial un produs al unui anumit nivel incert de
cunoaştere şi informare. Este, de asemenea, parţial un produs al unor diferite
priorităţi şi relatări. Deci, reiese ca exista maniere democratice şi republicane
distincte de realizare a analizei. Angajamentele ideologice şi partizane dau
forma întrebărilor puse, datelor considerate a fi relevante şi interpretărilor
constatărilor surprinse.
Un alt lucru la fel de important de a fi recunoscut este acela că politica
şi analiza interacţionează la fiecare stagiu/etapa/nivel al procesului politicilor.
Analiza adesea ajuta la identificarea şi definirea problemelor prin
disponibilizarea informaţiilor privind problemele în societate, limita până la
care problemele afectează oamenii, severitatea efectelor. Chiar şi atunci, totuşi,
informaţiile prevăzute de către analizele descriptive ale problemelor sau
şabloanelor sociale pot reprezenta subiectul unor interpretări extrem de variate.
Analiştii, adesea, identifica soluţii pentru potenţialele probleme şi evaluează
costurile şi beneficiile acestor soluţii. Până la urmă, alegerea soluţiilor va fi
modelată de o varietate de consideraţii politice. De fapt, constrângerile politice
pot exclude, chiar din faza de discuţie, soluţii foarte eficiente. Diferite modele
de analiză a politicilor sunt utilizate în implementarea programelor şi a
evaluării lor, în consecinţă. Aceste analize sunt, de asemenea, modelate de
solicitările politice şi interpretate în mod diferit de către actori diferiţi implicaţi
36 Politici publice
în proces. În acest context, speranţa multora dintre analişti este aceea că analiza
sistematică va spori aria înţelegerilor şi va conduce la ameliorarea condiţiei
sociale.

1.3. Apariţia politicilor publice

1.3.1 Fundamentele politicilor publice

Fundamentele acţiunilor publice , concretizate în politicile publice ,

trebuie căutate în carenţele sau deficienţele pieţei.
Problema centrală a economiei rezultă din două simple constatări:
resursele productive sunt rare şi nevoile omului sunt continue şi nelimitate.
Analiştii economici tratează dualitatea public-privat bazându-se în
principal pe criteriul eficienţei.
Pentru a-şi maximiza bunăstarea, orice comunitate trebuie să încerce
să exploateze la maximum resursele productive de care dispune la un
moment dat, astfel spus să le utilizeze în mod optim şi eficient. Imperativul
eficienţei economice impune:
– adaptarea optimă a ofertei la cererea de bunuri şi servicii (în termeni
economici: eficienţă alocativă);
– producerea în condiţii optime a acestor bunuri şi servicii cu ajutorul
resurselor disponibile (în termeni economici eficienţă productivă).
Transformarea eficace a resurselor productive în bunuri şi servicii
de consum final pe care o denumim şi „alocarea sau afectarea resurselor“
depinde de asemenea de know-how-ul intelectual şi practic al colectivităţii,
cât şi de eficacitatea organizării sale. Rarităţii resurselor productive i se
adaugă deci o raritate a ceea ce economiştii numesc „capital uman“.Spre
deosebire de capitalul fizic, acesta poate fi ameliorat prin formare, însă acest
fapt necesită, în egală măsură, angajarea de resurse productive, şi ca urmare un
sacrificiu imediat în termeni de consum final.
Alocarea resurselor prezintă o mare importanţă pentru sectorul public din
două motive:
Capitolul 1 37
– în primul rând, orice activitate guvernamentală exercită o influenţă
asupra afectării resurselor. Mai concret spus, resursele fiind limitate,
producerea oricărui bun sau servicii implică, în mod inevitabil, un sacrificiu,
adică un cost de renunţare pentru producerea unui alt bun sau serviciu. Mâna
de lucru şi echipamentele necesare, de exemplu pentru un serviciu de transport
public, impun de asemenea un cost de oportunitate, care se măsoară prin
cantitatea de bunuri şi servicii care ar fi putut fi produse cu resursele prelevate
de către autoritatea publică, resurse care nu mai sunt disponibile pentru sectorul
privat sau pentru o altă prestaţie publică. De aceea, spre deosebire de ceea ce
economia privată încearcă să facă în mod spontan, statul trebuie să vegheze
pentru a nu risipi resursele productive alocându-le în mod ineficace.
– în al doilea rând, statul are un rol constituţional de garant al
interesului general; în consecinţă, lui îi revine sarcina de a acţiona, în cadrul
producerii propriilor prestaţii, dincolo de respectarea normelor de alocare
optimă a resurselor şi de a contribui în mod direct la ameliorarea alocării
resurselor în cadrul sectorului privat ori de câte ori aceasta se justifică.
Aşa cum vom vedea mai târziu, mecanismul pieţei prezintă, în grade diferite,
anumite deficienţe sau lacune, susceptibile de a-i perturba în mod complet
funcţionarea.
Risipirea resurselor, care decurge din acest fapt, determină pentru
colectivitate o pierdere de bunăstare care poate justifica necesitatea unei
intervenţii de corecţie a funcţionării sectorului public. După cum vom vedea,
acest rol nu se limitează doar la alocarea resurselor, el are în vedere şi
realizarea unei juste repartiţii a bunăstării şi a echilibrului macro-economic.
Şcolile de gândire dominante , în special cele anglo-saxone 29 ,au încercat
să demonstreze faptul că eficienţa dinamică permite pieţelor libere să dezvolte
tehnologii care reduc costurile şi îmbunătăţesc calitatea produselor în condiţii
superioare oricărui alt dispozitiv.În ceea ce priveşte eficienţa X , aceasta ar
conduce intreprinderile care acţionează pe piaţă să inoveze în ceea ce priveşte
procesele decizionale şi organizaţionale şi în domeniul motivării actorilor ,
generând astfel o performanţă net superioară celei din alte forme de organizare.
Economiştii au dezvoltat pe larg studii referitoare la comparaţii între
performanţa pieţei în raport cu organizaţiile publice cantonând măsurarea
acesteia la datele financiare . Literatura de specialitate este însă mult mai
săracă în ceea ce priveşte echitatea repartiţiei bogăţiei create , deoarece norma
care permite evaluarea ei este mult mai incertă. Ca urmare, chiar admiţând
virtuţiile pieţei libere , aşa cum afirma Jacob Viner, “nici un popor nu se va
bate într-un stat modern pentru o piaţa liberă dacă ea nu funcţionează într-un
context de justiţie distributivă tolerabil şi suficient de rezonabil ”.

29
vom cita aici , în mod special, lucrările lui J. Schumpeter ( 1934) şi H. Leibstein ( 1966)
38 Politici publice
Piaţa apare deci ca fiind eficientă , dar şi suferind de anumite carenţe sau
disfuncţionalităţi şi dse inechitate în repartizarea bogăţiei pe care o generează.
Acţiunea publică trebuie deci să intervină pentru a atenua aceste
disfunţionalităţi şi a reduce inechităţile până în punctul în care acestea pot fi
suportate de către ansamblul cetăţenilor. Ca urmare, misiunea autorităţilor
publice poate fi definită plecând de la analiza disfuncţionalităţilor pieţei şi de la
cercetarea echităţii în ceea ce priveşte repartiţia bunăstării.

A. Criterii de apreciere a eficienţei alocării resurselor

Pentru a examina problemele specifice ale alocării resurselor în

contextul sectorului public, trebuie în primul rând să putem dispune de un
criteriu care să ne permită definirea alocării optimale a resurselor. Această
iniţiativă aparţine trunchiului teoriei economice denumite prin termenul
„economia bunăstării“, disciplină care încearcă să evalueze, şi să compare
diferitele situaţii economice (stări ale lumii) din punctul de vedere al bunăstării
colectivităţii.
Această iniţiativă normativă este foarte delicată întrucât noţiunea de
bunăstare este parţial subiectivă: este dificil să măsurăm bunăstarea fiecărui
individ (vorbim de asemenea şi de utilitate sau satisfacţie) şi ca urmare, este cu
atât mai greu să agregăm bunăstarea mai multor persoane în scopul de a
determina bunăstarea colectivă. Din aceste motive:
– Pe de o parte, din imposibilitatea de a o cuantifica cu ajutorul unui
etalon de măsură, bunăstarea procurată indivizilor prin diferitele soluţii de
alocare a resurselor nu poate fi decât ierarhizată, adică clasificată în ordinea
crescătoare a preferinţelor.
– Pe de altă parte, pentru a fi riguroasă din punct de vedere ştiinţific,
economia bunăstării ar trebui să poată să depăşească orice judecată de valoare
şi să renunţe la comparaţiile de utilitate interpesonale, adică la confruntările de
variaţii ale bunăstării dintre indivizii datorate unei modificări a alocării
resurselor. Astfel spus, nu este acceptabil, din punct de vedere obiectiv, ca o
dată cu realizarea unui proiect să comparăm câştigurile şi pierderile de utilitate
ale fiecărui membru în parte al comunităţii.

Pentru a defini condiţiile economice ce trebuie satisfăcute pentru ca

alocarea resurselor să fie optimă, fără a recurge însă la comparaţii
interpersonale de utilitate, economiştii au făcut apel, în general, la cunoştinţele
Capitolul 1 39
noii economii a bunăstării, care propune un criteriu de alocare optimă care ar
trebui să fie acceptabil pentru întreaga populaţie.
Cheia acestei abordări, utilizate pentru a determina bunăstarea
colectivă plecând de la cea a indivizilor, este furnizată de către criteriul
propus în 1927 de către Pareto 30. Acesta se bazează pe faptul că fiecare
individ este personal în măsură se ierarhizeze diferitele stări (de lucruri)
care i se oferă. Criteriul lui Pareto poate fi enunţat în două moduri:
– o stare de lucruri trebuie să fie preferată alteia dacă cel puţin o
persoană are de câştigat din această schimbare, fără ca nici o altă
persoană să aibă de suferit (criteriul relativ);
– alocarea resurselor este optimă (sau eficace) şi prin consecinţă
bunăstarea colectivităţii este maximă, atunci când nu mai este posibil,
ca printr-o nouă modificare a alocării să se amelioreze bunăstarea cel
puţin a unei persoane, fără ca nici o altă persoană să nu aibă de suferit
(criteriul absolut).
Pentru a determina soluţia unică care ar satisface, în mod simultan,
condiţiile alocării optimale a resurselor şi pe cele ale distribuţiei echitabile
a bunăstării, (adică un optim „optimorum“) ar trebui utilizat un criteriu
de evaluare colectivă sau socială. Forma aleasă, în mod tradiţional, este
funcţia bunăstării sociale, analoagă unei funcţii de utilitate individuală, dar ale
cărui argumente sunt nivelurile de utilitate ale indivizilor.
În mod formal, o funcţie de bunăstare socială constituie o
reprezentare abstractă a preferinţelor colectivităţii, ale unui guvern
democratic sau ale unui dictator, în ce priveşte distribuţia interpersonală a
bunăstării. Acest concept este foarte util, din punct de vedere analitic, pentru a
reprezenta diferite judecăţi de valoare în materie de distribuţia bunăstării. Cu
toate acestea, în realitate, ştiinţa nu-şi poate impune opiniile sale în materii
de distribuţie a bunăstării, ci trebuie să lase să primeze preferinţele
degajate din cadrul procedurilor politice.
În realitate, trebuie să admitem că situaţiile în care, o modificare de
alocare afectează, în mod negativ, bunăstarea a cel puţin unei persoane, nu
reprezintă o excepţie, ci regula. Orice politică publică se traduce practic, în
mod inevitabil, într-o diminuare a bunăstării unui anumit număr de indivizi. Ca
urmare, am fi putut concluziona că, criteriul lui Pareto prezintă un interes
restrâns. Aşa s-ar fi întâmplat dacă, Hicks şi Kaldor 31 (1939) şi alţi autori n-ar
fi extins aplicabilitatea sa prin utilizarea unui test de compensaţie.
Conform formulării lui Kaldor, testul de compensaţie stipulează că „o
stare de alocare Y, este, din punct de vedere social, preferabilă unei alte
30
Pareto V, Manuel d’economie politique, Marcel Giard, Paris, 1927
31
Kaldor N, “Welfare propositions of economics and interpersonal comparisons of utility”, The
Economic Journal, 49 (1939), pg. 549-552
40 Politici publice
stări X atunci când indivizii care câştigă din această schimbare sunt
potenţial în măsură să-i compenseze pe păgubiţi şi cu toate acestea să îşi
conserve un câştig“.
Aptitudinea câştigătorilor de a-i compensa pe păgubiţi îi asigură pe
aceştia din urmă că nu vor avea de suferit de pe urma schimbării.
O dată obţinută indiferenţa lor, una din cele două condiţii ale
criteriului Pareto este satisfăcută: nici o persoană nu are de suferit. Soldul de
câştig ce revine, după compensaţie, câştigătorilor asigură îndeplinirea celei
de a două condiţii, adică ameliorarea bunăstării colectivităţii.
Informaţiile acestui test sunt implicite oricărei evaluări a unui proiect,
fie că ea e intuitivă şi politică, fie că e efectuată cu ajutorul unei tehnici
evoluate precum analiza costuri-beneficii. Şi într-un caz şi în celălalt, trebuie să
admitem că realizarea unui proiect este de dorit atunci când valoarea monetară
a beneficiilor depăşeşte pe cea a costurilor şi în consecinţă beneficiarii sunt
ipotetic în măsură să-i despăgubească pe perdanţi şi să-şi asigure şi un plus de
câştig.
Ţinând seama de cele menţionate, acest test prezintă câteva dificultăţi,
cea mai importantă referindu-se la compensarea integrală a păgubiţilor
care trebuie să fie posibilă în momentul evaluării proiectului şi care nu
este în mod necesar şi efectivă. Cu siguranţă, agenţii economici, care pun la
dispoziţie factorii de producţie (muncă, capital şi pământ) sau bunuri
intermediare în cadrul realizării sau exploatării unui proiect, sunt în mod
automat remuneraţi şi, în consecinţă, compensaţi pentru pagubele pe care le
suferă.
În numeroase cazuri însă, în particular, atunci când proiectele dau
naştere unor prejudicii, experienţa arată că perdanţii nu sunt în fapt sau
sunt insuficient despăgubiţi. În cazul construcţiei unei autostrăzi de exemplu,
achiziţionarea unor parcele de pământ, remunerarea muncii şi capitalului, cât şi
cheltuielile de întreţinere viitoare constituie costuri, care fac în mod normal
obiectul unor plăţi compensatorii; în schimb, riveranii, care vor suferi prejudicii,
adesea nu sunt despăgubiţi. Realizarea proiectului antrenează deci o
redistribuire a bunăstării (sau a venitului) în detrimentul păgubiţilor. Dacă
prin şansă, această redistribuire merge în sensul dorit de către comunitate ea
poate fi tolerabilă, însă nu este, în mod sigur, tolerabilă dacă ea va acţiona în sens
opus.
Efectul de redistribuire provocat printr-o compensaţie insuficientă
pentru pagubele suferite are, în egală măsură, o mare importanţă, în planul
procesului de decizie politică, deoarece aceasta determină “victimele” să se
opună proiectului. Dacă „victimele” sunt minoritare din punct de vedere
politic, proiectul va fi acceptat conform criteriului de alocare a resurselor; va
exista un câştig de bunăstare pentru colectivitate, luată în ansamblul său, şi un
Capitolul 1 41
efect de redistribuire. Dincolo de concluziile analizei economice, testul de
compensaţie are deci o mare importanţă pentru funcţionarea democraţiilor. În
realitate, dacă cei care câştigă de pe urma unei politici ar fi trebuit să-i
compenseze pe perdanţi, atunci nu ar mai exista cu adevărat perdanţi, şi în
consecinţă nu ar mai exista nici opoziţie.
Trebuie notat faptul că, şi atunci când compensaţia este prelevată, va
exista o redistribuire relativă a bunăstării întrucât unii câştigă, în timp ce
situaţia altora va rămâne neschimbată. Chiar dacă este modestă, această
modificare relativă a redistribuire este în general ignorată.

B. Eşecurile pieţei şi inechitatea repartiţiei bunăstării

Analiza funcţionării economiei de piaţă demonstrează că aceasta

prezintă adesea lacune. Lăsat să se autoregleze, sistemul de piaţă nu
produce în mod necesar o alocare optimă a resurselor. Astfel pot apărea
discordanţe între condiţiile alocării optime şi caracteristicile echilibrului.
Ineficacitatea unei pieţe se manifestă prin preţuri, care nu reflectă costurile
sau beneficiile marginale efective şi în consecinţă, printr-o ofertă de bunuri
superioară sau inferioară optimului, şi uneori chiar prin absenţa
producţiei unui bun care este cerut. Faptul că am demonstrat că sistemul de
piaţă nu este întotdeauna eficient, nu implică nicidecum intervenţia automată a
statului care să se substituie pieţei pentru a asigura alocarea optimă. Motivăm
aceste lucruri deoarece:
 Pe de o parte, o întreagă serie de deficienţe pot fi depăşite pe baze
strict voluntare, fără deci să se recurgă la intervenţia statului. Organizaţii
precum, asociaţiile şi cluburile oferă celor interesaţi posibilitatea de a se reuni
şi de a-şi pune în comun mijloacele pentru realizarea unui obiectiv pe care nu l-
ar putea satisface câtuşi de puţin prin intermediul pieţei.
 Pe de altă parte, nu este în mod apriori garantat că, alocarea
resurselor realizată pe bază politică, în cadrul sectorului public este
întotdeauna mai bună decât cea a pieţei, întrucât procesul de decizie politică
prezintă el însuşi carenţe care afectează alocarea optimă a resurselor.
Din acest motiv, orice abordare normativă trebuie să fie completată
printr-o analiză pozitivă cu scopul de a examina dacă măsurile propuse
ameliorează în mod efectiv eficacitatea economiei.
Aceste lacune sau deficienţe ale pieţei apar în diferite circumstanţe, ca de
exemplu:
-concurenţa imperfectă, cauzată de monopolizarea cererii sau ofertei sau
de existenţa monopolurilor naturale;
42 Politici publice
-informarea deficientă;
-serviciile colective sau bunurile publice;
-externalităţile etc.

a) Concurenţa imperfectă

Cazul cel mai cunoscut este fără îndoială cel al concurenţei imperfecte
care se manifestă atunci când ofertanţii (sau consumatorii) se află în situaţia
de a exercita o poziţie de forţă pe o piaţă:
– fie pentru că au încheiat un acord de neagresiune cu potenţialii
concurenţi (carteluri);
– fie pentru că ei dispun de o putere economică mai mult sau mai puţin
pronunţată (oligopol, monopol etc.).
În absenţa unui mediu de afaceri competitiv, forţele pieţei nu pot
asigura soluţiile sugerate de diagrama Pareto. Motivul este că monopolurile vor
limita producţiile pentru a obţine preţuri mai mari. Această situaţie de monopol
generează o pierdere de bunăstare pentru colectivitate, fiind afectat optimul
Pareto. Bunăstarea generală este afectată din două motive, pe de o parte există
un transfer de bunăstare de la consumator la producător iar pe de altă parte
evidenţiem o pierdere de bunăstare generală.
O importanţă deosebită pentru economia publică o reprezintă
monopolurile naturale bazate pe economiile de scară. El este un caz
particular al monopolului care apare pentru că, din punct de vedere tehnic,
monopolul este mai eficient decât concurenţa, el fiind facilitat de condiţiile
tehnice. De aceea, acesta este denumit şi “natural”32 pentru că natura
particulară a bunurilor furnizate favorizează monopolizarea producţiei. Este
cazul unor bunuri economice de interes general precum: producerea şi
distribuţia apei, gazului, curentului electric, telecomunicaţiile, transportul
feroviar, aerian, etc. Particularităţile acestor bunuri este că nu pot fi oferite
decât global, colectiv, ceea ce determină imposibilitatea stabilirii cu
exactitate a producţiei în funcţie de cerere. Această particularitate se
numeşte “indivizibilitatea ofertei” şi este însoţită la nivel microeconomic de
randamente crescătoare sau economii de scară, ceea ce înseamnă că la o
capacitate dată de producţie, creşterea cererii determină scăderea costului
unitar, iar costul marginal al unui consumator suplimentar este foarte mic sau
aproape nul.
În ţările aflate în tranziţie, aşa cum este şi România, o problemă tipică
este cea a mediului necompetitiv. În majoritatea acestor ţări, micul comerţ este

32
A se vedea Luc Weber (op. cit) pag. 59
Capitolul 1 43
dominat de proprietatea privată. Totuşi, există anumite comportamente de tip
monopolist care se păstrează întrucât există încă prea puţini furnizori sau
producători de bunuri şi servicii, iar unele pieţe sunt supuse acţiunilor
coercitive din partea unor organizaţii mafiote. Această situaţie constituie un
argument specific al unor intervenţii guvernamentale (de ex. Controlul
preţurilor). Toate guvernele şi toţi cetăţenii din aceste ţări trebuie să fie atenţi la
supravegherea mediului neconcurenţial din diferitele sectoare industriale,
întrucât acest mediu împiedică aplicarea criteriilor de eficienţă occidentală în
politica economică a ţărilor în tranziţie.
Vânzarea anumitor utilităţi publice şi a unor monopoluri naturale
este încă dificil de realizat. Putem invoca aici unele argumente politice şi
economice împotriva “nepregătitului“ transfer de proprietate din sectorul
public către cel privat.
- În primul rând, aşteptările cetăţenilor ar putea fi decisive în ramurile
necompetitive. Accesul universal la serviciile gratuite, o caracteristică
importantă a vechiului sistem, nu poate fi transformat repede în sisteme de
plată a consumului folosite în economiile de piaţă occidentale. Domenii
precum educaţia, sănătatea, serviciile sociale sunt foarte sensibile din punct de
vedere politic. Cetăţenii nu vor rezista oricăror schimbări care le va diminua
accesul la aceste servicii.
- În al doilea rând, instrumentele de piaţă nu lucrează bine într-un cadru
necompetitiv, prezent în cea mai mare parte a serviciilor publice. Mulţi
argumentează că, într-un mediu necompetitiv, forma de proprietate nu este
hotărâtoare în ceea ce priveşte asigurarea eficienţei livrării şi costurilor
produselor (Weisbrod 1988). Există numeroase exemple de eşecuri în
economiile aflate în tranziţie a căror cauză a fost identificată ca fiind simplul
transfer de proprietate. Complexitatea sectorului public arată că privatizarea
întreprinderilor proprietate de stat nu este o simplă tranzacţie care poate avea
întotdeauna succes. Forma de privatizare în sectoarele necompetitive
trebuie decisă de la caz la caz. De multe ori, proprietatea statului va rămâne la
nivelul primului stadiu al reformelor. În primul rând, trebuie stabilit un mediu
competitiv în industriile de bază, în acelaşi timp cu dezvoltarea
comportamentului consumatorului. De abia apoi, transferul de proprietate în
sectoarele necompetitive poate fi examinat din punctul de vedere al punerii
accentului pe eficienţa şi echitatea furnizării de servicii către populaţie.

b) Informarea deficientă
44 Politici publice
Totodată pieţele funcţionează imperfect atunci când informaţia este
insuficientă şi foarte costisitoare datorită complexităţii bunurilor şi
transparenţei insuficiente a pieţelor.
Dobândirea unei transparenţe perfecte a pieţei este aproape imposibilă
pentru că este dificilă înlăturarea dozei de subiectivitate existentă în prelucrarea
informaţiilor.
Există şi situaţii în care informaţia este voit ascunsă, fapt facilitat de
existenţa posibilităţilor de cumpărare a informaţiilor secrete, de mituire a
oficialilor publici, de subordonare a presei, a televiziunii şi a altor mijloace de
informare colectivă. În aceste situaţii, informaţia devine incompletă sau
inexistentă pentru majoritatea agenţilor economici, în favoarea unei minorităţi
care pune în mişcare pârghiile mai sus amintite .
Alteori, informaţia poate fi de asemenea falsă, când, de exemplu,
publicitatea este înşelătoare. În aceste condiţii, agenţii economici ajung să ia
decizii proaste, care ar putea fi evitate dacă informaţia ar fi mai uşor
disponibilă şi mai bună.
Teoreticienii drepturilor de proprietate arată că informaţia este
costisitoare şi deci accesibilă în funcţie de cost 33. Pe măsura creşterii
complexităţii bunurilor economice şi chiar a relaţiilor economice, informarea
implică energie, nervi, timp şi bani; altfel spus presupune “costuri de
tranzacţie“. Creşterea acestora reprezintă în economiile actuale o importantă
sursă de ineficienţă a pieţelor, cu atât mai mult cu cât creşte complexitatea
structurii şi mecanismului de funcţionare a pieţelor actuale. Micşorarea sau
eliminarea costurilor de tranzacţie poate fi realizată prin introducerea unor
reglementări care să ofere informaţii clare despre modul de funcţionare a pieţei,
prin oferirea de către stat a unor informaţii complete astfel încât costurile legate
de obţinerea acestora să fie suportate în mod egal de către toţi agenţii
economici. În general, cu privire la informaţia imperfectă, implicarea statului
este posibilă doar pe calea reglementării.

c) Serviciile colective sau bunurile publice

Lacunele pieţei de care se preocupă intens economia publică, (deoarece

ele motivează adesea intervenţia statului) rezultă din caracteristicile specifice
ale anumitor bunuri şi servicii, precum serviciile colective .
Chiar dacă pentru motive deja evocate, prezenţa serviciilor colective nu
justifică în mod necesar o implicare a sectorului public, totuşi activitatea

33
Angela Rogojanu, Teorii, curente şi şcoli de gândire economică din a doua jumătate a
secolului al XX-lea. În: Doctrine economice, ASE, Bucureşti 2002, pag. 211
Capitolul 1 45
statului în domeniul alocării resurselor este strâns legată de existenţa acestor
bunuri “mai speciale”. Acesta este motivul pentru care unii specialişti le
evidenţiază prin termenul „bunuri publice“, „utilităţi publice“.
Conceptul de bunuri publice este definit de către Samuelson (1954)
astfel: “bunuri” de care se bucură toată lumea în comun, astfel încât
consumarea unui asemenea bun de către un individ nu impietează asupra
consumării aceluiaşi bun de către un alt individ. Unii autori fac distincţie între
termenul de bunuri publice ca bunuri furnizate public şi cel de bunuri
colective ca o caracteristică economică.
Aceste bunuri publice sau servicii colective prezintă caracteristici
specifice în raport cu bunurile private. Acestea sunt pe de o parte, rivalitatea
dintre consumatori iar pe de altă parte, posibilitatea de excluziune34.
Înainte de a continua analiza este necesar să subliniem faptul că
“menţiunea unui bun ca fiind public sau privat nu este absolută, ea depinzând
de condiţiile de piaţă şi de nivelul tehnologic.”( Rosen1992)
Emisiunile tv sunt un exemplu. Acum câţiva ani era de-a dreptul
imposibil să excluzi posesorul unui televizor de la recepţionarea semnalului.
Astăzi, multe canale private de televiziune îşi codifică semnalul şi vând
programe pe piaţă. Prin urmare, este dificil să identificăm alte exemple de
servicii colective pure deoarece totul se află într-o continuă schimbare. În
literatura economică întâlnim numeroase încercări de clasificare a bunurilor
(făcute pe criterii economice) de care ne vom folosi pentru explicarea
diferenţelor dintre ele. O astfel de clasificare este sintetizată în tabelul 1.3. din
care putem identifica, în mod formal, patru categorii de bunuri şi servicii,
pentru care consumul este rival sau non-rival, iar excluziunea este posibilă sau
imposibilă.

Tabelul 1.3. Categorii de bunuri şi servicii

Posibilitate de excluziune Imposibilitate de excluziune
Caracteristici
(raţionalizarea posibilă) (raţionalizarea imposibilă)
Rivalitate A D
(raţionalizare Bunuri private pure
de dorit: -costuri de excludere mici Servicii colective mixte
CM>0) -sunt consumate colectiv, dar
-produse de firme private sunt supuse aglomerării
-produse de firme private sau de
-distribuite prin intermediul către sectorul public
pieţei
34
A se vedea capitolul despre bunurile colective (publice) din AB Atkinson, JE Stiglitz şi CV
Brown, PM Jackson
46
-finanţate prin vânzarea lor
pe piaţă
Ex. Alimente, încălţăminte
Non-rivalitate C B
(raţionalizare
nedorită: Servicii colective mixte
CM = 0) -bunuri sau servicii private
cu externalităţi
-distribuite prin intermediul
pieţei cu subvenţii sau taxe
coercitive
-finanţate prin vânzare
Ex. sisteme de transport,
tuneluri, poduri, terenuri de
sport
Politici publice
-distribuite prin intermediul
pieţei sau gratuit
-finanţate prin preţ sau din
venituri provenite din impozite
Ex. resurse comune
Servicii colective pure
- costuri de excludere mari
- produse de sectorul public
sau de firme private
contractate de guvern
- distribuite gratuit
- finanţate din impozite
Ex. apărarea naţională,
iluminatul public

Bunurile şi serviciile private reunesc cele două caracteristici: cea de

rivalitate şi posibilitatea de excluziune. Raţionalizarea lor este nu numai
posibilă, ci şi de dorit din punctul de vedere al alocării resurselor deoarece
costul lor marginal de producţie este mai mare ca zero. Un bun exemplu îl
constituie alimentele, încălţămintea etc.
Bunurile şi serviciile colective pure reprezintă particularităţi diametral
opuse celor din categoria precedentă, deoarece consumul lor se caracterizează
prin non-rivalitate şi non-excluziune.
– Non-rivalitatea semnifică faptul că, odată propuse pentru una sau mai
persoane, aceste servicii colective pot fi consumate sau utilizate de către un
număr mare de persoane fără costuri de producţie suplimentare. Consumarea
lor de către o persoană nu diminuează cu nimic cantitatea disponibilă pentru o
altă persoană ea este deci non-rivală cu cea a altor consumatori. Cum costul
marginal determinat de către un utilizator suplimentar este egal cu zero,
raţionalizarea sa prin preţ (sau prin orice alt mijloc) nu se justifică din punctul
de vedere al alocării optime. Acest cost marginal zero al consumului adiţional
trebuie însă diferenţiat de costul marginal de producţie al bunului non-rival.
Costurile marginale zero asociate consumului adiţional ne arată că excluderea
consumatorului adiţional nu este de dorit.
Totuşi, chiar dacă fiecare individ se bucură de acelaşi nivel de bunuri
publice, aceasta nu înseamnă că fiecare obţine din consum acelaşi beneficiu,
deoarece, în mod normal, nu toţi indivizii au aceeaşi curbă cerere-beneficiu.
Capitolul 1 47
Astfel, furnizarea publică a unui bun non-rival va avea întotdeauna un impact
distribuţional, aducând mai multe beneficii celor care preţuiesc mai mult bunul
în cauză.
– Non-excluziunea implică faptul că furnizorul sau proprietarul unui
serviciu colectiv se află în imposibilitatea de a rezerva utilizarea sa celor care
ar fi gata să-l despăgubească cumpărând serviciul respectiv. Un număr mare de
persoane pot beneficia de serviciul colectiv fără care să îl plătească. Odată
produs, el se află în mod automat la dispoziţia tuturor. Altfel spus,
raţionalizarea să prin preţ, pe lângă faptul că este de nedorit, este şi imposibilă.
Exemplele clasice de servicii colective pure sunt iluminatul public, apărarea
naţională, radiodifuziunea etc.
O primă categorie de servicii colective mixte se caracterizează prin
non-rivalitate şi posibilitatea de excluziune. Acest caz este foarte frecvent:
podurile, tunelele, autostrăzile, terenurile de sport sau orice forme de
reprezentare artistică. Până la limita capacităţii disponibile, consumarea lor
de către primii utilizatori nu o împiedică pe cea a altor persoane. În
schimb, proprietarul nu are nici o dificultate în a rezerva serviciul pe care
îl furnizează celor care plătesc preţul de excluziune.
Ce-a de a două categorie de servicii colective mixte prezintă
particularităţile inverse: cea de rivalitate şi cea de imposibilitate de excluziune.
Chiar dacă este mult mai puţin frecventă, această situaţie apare atunci
când drepturile de proprietate nu există sau sunt prost definite. Acesta a
fost cazul, iniţial, al exploatărilor de aur sau petrol, şi astăzi, într-o anumită
măsură, cel al resurselor marine (peşte etc.).
Exploatarea lor este fără îndoială caracterizată de rivalitate, însă
primii exploatanţi nu pot să-şi rezerve acele bogăţii numai pentru ei
deoarece ei nu posedă mijloacele legale de a împiedica exploatarea acestor
bunuri de către noii veniţi. Numai apele teritoriale sunt rezervate pescarilor
aparţinând ţării respective. Prin extensie, această categorie de servicii acoperă,
în egală măsură, bunurile naturale care sunt în general gratuite şi pe care
societăţile industriale le utilizează, în mod abuziv, pentru a-şi deversa deşeurile
toxice, în apă sau în aer; de exemplu stratul de ozon care a fost distrus de
fluorocarburile clorurate sau stratosfera în care s-a acumulat bioxidul de carbon
şi care a dat naştere efectului de seră, sursa încălzirii planetei. Capacitatea de
absorbţie a mediului natural este rivală, însă e foarte dificil să fie împiedicată.
Există unele bunuri sau servicii care pot fi socotite ca fiind bunuri
publice sau servicii colective în urma unor decizii politice. Conform
legislaţiei naţionale, educaţia elementară ar trebui să fie accesibilă pentru toţi
cetăţenii şi poate obligatorie. Acest subiect ar putea da naştere unor discuţii,
deoarece o astfel de decizie nu are la bază caracteristicile economice ale
bunului, ci argumente de ordin social-politic. Guvernul uneori impune sau
48 Politici publice
interzice consumarea unor bunuri considerând că indivizii nu par să ştie ce este
mai bine pentru ei (paternalism). Acest tip de bun este considerat de către mulţi
autori drept un bun de merit. Bunurile şi serviciile, cum ar fi medicamentele,
centurile de siguranţă sau educaţia elementară sunt date de obicei ca exemple.
Educaţia primară poate fi considerată de către public ca fiind atât un serviciu
colectiv, datorită principiului constituţional al liberului acces la educaţie, cât şi
un bun de merit datorită participării obligatorii la consumarea lui.
Bernard ( 1986) introduce o abordare specifică a bunurilor sau
serviciilor mixte, considerând că acestea se caracterizează prin:
- posibilitate de excluziune
- rivalitate
- creşterea sau descreşterea calităţii atunci când cantitatea destinată
consumului se schimbă.
Calitatea în relaţie cu cantitatea consumată poate creşte în cazuri
precum vaccinarea în vederea ocrotirii sănătăţii sau poate descreşte în cazul
drumurilor, al şoselelor sau al teatrelor. Relaţia dintre calitatea şi cantitatea
consumată se numeşte colaţionare şi este baza pentru o reglementare optimă
din partea guvernului şi pentru stabilirea tarifelor pentru astfel de servicii.
Alteori, chiar dacă există non-rivalitate între un anumit număr de
beneficiari ai serviciului colectiv, calitatea serviciului se degradează datorită
limitelor geografice (deteriorarea calităţii serviciului de pompieri atunci când
distanţa creşte).
La baza caracteristicilor specifice ale bunurilor publice sau serviciilor
colective stau o serie de cauze:
- Caracterul non-rivalităţii consumului provine din natura specifică
a producţiei serviciului avut în vedere: procesul de producţie furnizează un
serviciu unic de care pot beneficia tot atâtea persoane cât utilizatori potenţiali
există, şi aceasta fără a avea un cost suplimentar. În plus, fiecare utilizator
poate beneficia nu numai de aceeaşi cantitate oferită, ca şi toţi ceilalţi, ci de
cantitatea totală oferită. Numărul beneficiarilor depinde de capacitatea
tehnică a serviciului (capacitatea maximă a unei săli, a unui tunel etc. ...).
Caracteristica de non-rivalitate a consumului rezultă în egală
măsură, din indivizibilitatea ofertei, astfel spus din faptul că unele bunuri şi
servicii nu pot fi oferite decât în bloc şi în consecinţă nu este posibil de a
calibra cu precizie capacitatea de producţie în funcţie de cererea efectivă.
Furnizorii de prestaţii a căror ofertă prezintă aceste caracteristici au
următoarele alternative:
– crearea, în funcţie de importanţa cererii şi a indivizibilităţii ofertei, a
unei capacităţi net superioare celei care ar fi necesară pentru satisfacerea
cererii;
Capitolul 1 49
– renunţarea în totalitate de a asigura prestaţia respectivă sau oferirea
unei cantităţi insuficiente.
Din punct de vedere economic, indivizibilitatea ofertei prezintă o dublă
consecinţă:
 pe de o parte, costul minim de creare a capacităţii de producţie
necesară pentru asigurarea serviciului se poate dovedi extrem de ridicat
(străpungerea unui tunel, construcţia unui pod).
 pe de altă parte, odată această capacitate fiind instalată şi atâta timp
cât ea este folosită incomplet, este uşor de a satisface o cerere suplimentară
la un cost marginal foarte redus, chiar nul. În cazul unui tunel, de exemplu,
costurile variabile determinate de trecerea a încă unei maşini (uzura drumului,
ventilaţia) sunt infim incomparabile cu cele pentru străpungerea şi construirea
tunelului.
Indivizibilitatea ofertei se traduce prin apariţia fenomenului randa-
mentelor crescătoare sau al economiilor la scară: creşterea producţiei,
măsurată prin cantitate sau numărul de utilizatori, permite reducerea costurilor
unitare de producţie. Altfel spus, cererea oricărui nou consumator induce o
diminuare a costului unitar al ansamblului producţiei.
Această situaţie a randamentelor crescătoare, care este evidentă în
cazul extrem al indivizibilităţii ofertei ca cea a unui tunel, este relativ
frecventă în cazul unui număr mare de prestaţii de interes general,
denumite „monopoluri naturale“, precum producţia şi distribuţia apei,
gazului, electricităţii, transportului public pe cale ferată sau cablu,
telecomunicaţiile (poştă, telefon), echipamentele de protecţie a mediului.
Totuşi, în toate aceste cazuri, câştigurile obţinute pe seama economiilor
de scară nu sunt aşa de mari ca în situaţia extremă a indivizibilităţii ofertei,
deoarece numai anumite echipamente ale procesului de producţie prezintă
caracterul de indivizibilitate şi/sau întrucât limita capacităţii este atinsă foarte
repede. Aceasta deoarece randamentele crescătoare determinate de
indivizibilitatea ofertei creează o incompatibilitate între satisfacerea
condiţiilor alocării optime, printr-o politică de preţuri adecvată, şi
obiectivul rentabilităţii financiare. Statul se vede deci constrâns să intervină,
fie prin acordarea unei subvenţii întreprinderilor private, fie preluând el însuşi
sarcina ofertei prestaţiei respective.
Originea imposibilităţii (sau a dificultăţilor) de excluziune este atât
de ordin tehnic, cât şi economic. Excluziunea necesită capacitatea de a putea
identifica beneficiarii, pe de o parte şi pe de altă parte, de a măsura intensitatea
(frecvenţa) cu care aceştia recurg la serviciu respectiv cu scopul de a cunoaşte
valoarea pe care aceştia i-o atribuie.
Ori în anumite cazuri, ca de exemplu iluminatul public, tehnica nu ne
furnizează nici un sistem adecvat care să permită rezolvarea acestei probleme.
50 Politici publice
De notat că, chiar dacă acest caz de imposibilitate tehnic pare să rămână
definitiv, progresul fulgerător al electronicii şi informaticii permite aplicarea
unor soluţii de control al utilizării diferitelor servicii, ca de exemplu facturarea
parcării vehiculelor pe drumurile publice, utilizarea căilor de circulaţie în
centrele aglomerate.
Datorită dificultăţilor tehnice, excluziunea poate, în consecinţă, să se
traducă printr-un cost foarte ridicat, chiar exorbitant, de aceea nu este
recomandabilă din punctul de vedere al alocării optime a resurselor.
Până în acest moment am avut în vedere doar excluderea consumatorilor
de către producători. Problema poate fi considerată şi în sens invers, prin care
trebuie să înţelegem capacitatea cetăţenilor-consumatori de a evita dobândirea
unui serviciu colectiv care nu prezintă nici un interes pentru ei sau care este
considerat drept un inconvenient public. Atunci când agenţii economici pot
să se excludă, putem susţine opţionalitatea consumului sau că non-
excluziunea este unilaterală. Acesta este cazul programelor radio sau de
televiziune.
În schimb, atunci când agenţii economici nu pot evita consumul unui
serviciu colectiv pe care îl consideră indezirabil, vom spune că acest consum
este non-opţional sau că imposibilitatea excluziunii este bilaterală.
Exemplul clasic al acestei situaţii este, pentru cetăţenii unei ţări, apărarea
naţională.
Teoria neoclasică susţine că “pentru ca un bun public pur să poată fi
disponibil pentru consum, el trebuie să fie furnizat în mod colectiv, fie prin
aranjamente private voluntare, fie în mod public prin intermediul
bugetului” (Brown şi Jackson,1990). Teoria sugerează că, în cazul unui
bun public, forţele de piaţă nu reuşesc să atingă producţia eficientă
Pareto, propunându-se atunci un mod de intervenţie din partea
guvernului. ”Rolul guvernului în ceea ce priveşte bunurile publice este să
globalizeze cererea consumatorilor pentru aceste bunuri şi să o transfere
producătorilor din sectorul privat. Dacă nu există o exprimare publică a
cererii, atunci nu va exista o producţie de bunuri publice sau de servicii
colective.
Chiar dacă definirea noilor condiţii de alocare optimă aplicabile
serviciilor colective nu ridică nici o problemă particulară, în realitate se
observă că sistemul descentralizat al pieţei întâlneşte dificultăţi majore în al le
satisface în mod simultan. În fapt, odată ce un serviciu colectiv este creat,
caracteristicile sale de non-rivalitate şi non-excluziune permit unui mare
număr de persoane să se bucure de el, fără ca aceştia să fi contribuit în
mod necesar la finanţarea lui.
– Beneficiind în mod gratuit de numeroase servicii colective,
utilizatorii nu sunt incitaţi, şi cu atât mai puţin obligaţi să-şi exprime
Capitolul 1 51
preferinţele. Şi dacă, prin absurd, ei ar fi interogaţi asupra utilităţii pe care le-o
aduce serviciului respectiv, adică asupra sumei pe care ei ar fi gata să o
plătească pentru a putea dispune de acest serviciu, ei nu ar avea nici o
dificultate în a ascunde adevărul, întrucât nimic (nici rivalitatea, nici
excluziunea) nu-i împiedică să se bucure de el în mod gratuit. Altfel spus,
beneficiarii de servicii colective pure sunt în măsură să se comporte ca şi când
ar respinge serviciul respectiv, sperând cu toate acestea în sinea lor că, serviciul
va fi în continuare furnizat, graţie finanţării lui de către alţi utilizatori sau de
către stat.
– În plus, deoarece nu sunt supuşi plăţii obligatorii a unui preţ,
indivizii sunt înclinaţi să beneficieze de serviciul respectiv până la
saturaţie, altfel spus să utilizeze în mod exagerat resursele ca şi cum costul de
oportunitate ar fi nul.
Evident, această situaţie are consecinţe serioase, chiar grave, pentru
alocarea acestui tip de serviciu prin intermediul pieţei.
Dacă indivizii nu-şi manifestă interesul pentru un bun acceptând să
plătească preţul cerut, cum s-ar putea cunoaşte cu adevărat cererea lor pentru
acel bun. În orice caz, o piaţă descentralizată nu va reuşi acest lucru.
În aceste circumstanţe, văzându-se incapabil să-şi acopere costurile,
furnizorii serviciului vor fi puţin înclinaţi să-l ofere.
În astfel de cazuri, sistemul pieţei este destinat eşecului. Numai
acţiunea colectivă a unui grup de indivizi ce formează un grup de interese
sau a statului va permite să se remedieze această situaţie.
Adoptarea unei soluţii voluntare, chiar şi în afara pieţei, de rezolvare a
problemei de alocare sau din contră necesitatea transferării
responsabilităţilor deciziilor către puterea politică proprie statului
depinde, în particular, de numărul de consumatori şi producători ai
serviciului colectiv avut în vedere.
 Dacă numărul acestora este mic, pentru furnizorul (furnizorii)
serviciului şi beneficiari este mai bine să-şi realizeze relaţia de interdependenţă
care îi leagă. Un schimb care se instituie între părţile prezente îi obligă pe
beneficiari să despăgubească cel puţin parţial pe aceia care ar fi dispuşi să-i
furnizeze serviciul. Cu toate acestea, nu este sigur că acest schimb induce o
soluţie cu adevărat optimă deoarece aceasta depinde de puterea de negociere
dintre părţile prezente.
 Dacă numărul consumatorilor şi producătorilor este ridicat,
schimbul nu poate să fie angajat, numărul mare de beneficiari face ca aceştia să
rămână în anonimat. În acest caz numai un proces de decizie politică poate deci
să-i încurajeze pe beneficiari să-şi exprime preferinţele. Conştienţi de faptul că
52 Politici publice
deciziile luate în mod centralizat de către procesul politic le vor fi impuse, ei
vor face tot posibilul să le influenţeze în sensul satisfacerii intereselor lor şi ca
urmare îşi vor exprima preferinţele, pronunţându-se, prin diferitele mijloace
care le sunt puse la dispoziţie, pentru o soluţie care să-i satisfacă.

d) Externalităţile

Conform lui Rosen ( 1992), ”o externalitate apare atunci când activitatea

unei entităţi afectează bunăstarea alteia într-un mod aflat în afara mecanismelor
pieţei”. Cullis şi Jones35 afirmă că “există o externalitate atunci când bunăstarea
unui individ depinde nu numai de bunurile şi serviciile pe care le cumpăra şi le
consumă acesta, ci şi de activitatea altui individ …Este o interdependenţă care
are loc în afara mecanismului preţului”
În opinia mea, termenul de externalitate desemnează beneficiile sau
costurile care, chiar dacă se adaugă beneficiilor şi costurilor proprii unei
activităţi date, nu sunt reflectate în preţul pieţei şi afectează terţi agenţi
economici, fără ca aceştia din urmă să fie legal obligaţi să plătească sau să fie
în drept să primească despăgubiri.
Expresia formală a externalităţii în sensul precizat de Cullis şi Jones, ar
putea fi redată printr-o funcţie de utilitate cu n+1 variabile:
Ua= Ua( x1,x2,x3,…xn,y1)
unde:
Ua - bunăstarea individuală a consumatorului A
x1, x2…..xn – cantităţile de bunuri şi servicii consumate
Y1- activitatea desfăşurata de către individul B
Influenţa unei entităţi poate avea atât un impact pozitiv, cât şi unul
negativ asupra bunăstării indivizilor. Ca urmare, externalităţile pot fi fie
pozitive, fie negative.
O posibilă clasificare a externalităţilor poate fi descrisă din acest punct
de vedere astfel:
 externalităţi pozitive de tipul:
- producător – consumator (educaţie publică gratuită, opere
caritabile);
- producător – producător (relaţia apicultor-proprietar de livadă);
- consumator – consumator (situaţia în care un individ se uită la
televizorul altuia);
 externalităţi negative de tipul:
- producător –consumator (poluarea mediului);
- producător - producător (poluarea apei);

35
Cullis JG, Jones PR, Microeconomics and the public economy, Basil Blacwell, Oxford, 1987
Capitolul 1 53
- consumator – producător (colectarea în exces a fructelor de
pădure);
- consumator - consumator (zgomotul prea puternic al unei
combine muzicale).
De asemenea ele pot proveni fie din activităţi de consum, fie de producţie.
– în ce priveşte producţia, exemplele cele mai cunoscute sunt efectele
negative determinate de unele industrii (zgomotul, poluarea apei, atmosferei
etc.) sau dimpotrivă beneficiile induse prin instruire.
– în ce priveşte externalităţile legate de consum, putem înainte de toate
să exemplificăm cazul efectelor dăunătoare provocate de traficul rutier,
tabagism şi alcoolism sau al economiilor externe obţinute în urma vaccinărilor
obligatorii.
Spre deosebire de serviciile colective, externalităţile sunt, ca urmare,
rezultatul unei duble caracteristici: cea de producţie unită (non-rivalitate) şi
cea de non-excluziune:
 Producţia unită semnifică faptul că activitatea de producţie sau de
consum nu angajează numai bunul sau serviciul dorit (satisfacţia scontată), ci
ea induce în egală măsură, un beneficiu sau un cost adiţional;
 Există non-excluziune atât pentru autorul, cât şi pentru victima sau
beneficiarul externalităţii (tabelul 1.4.). În absenţa unor drepturi de proprietate
bine definite, autorul unei externalităţi nu are posibilitatea de a exclude
terţele persoane care beneficiază de activitatea să (cazul economiilor
externe) şi respectiv, nu este nevoit să suporte costurile externe pe care
această externalitate le impune terţilor agenţi economici.
În ceea ce priveşte persoanele care beneficiază de externalitate, în
cazul economiilor externe, acestea nu sunt obligate să plătească în
contrapartida beneficiilor de care se bucură, şi tot astfel atunci când sunt
afectate de activitatea autorului externalităţii ele nu pot pretinde despăgubiri.
Tabelul 1.4. Externalităţi şi non-excluziune

Externalitatea Beneficiul extern Cost extern

Autorul Nu este compensat Nu este suportat
Victima sau beneficiarul Nu are de plătit Nu este compensat

Astfel existenţa efectelor externe are drept consecinţă economică

apariţia unei divergenţe între costurile şi beneficiile care sunt de natură
contabilă (interne) şi cele totale sau sociale, adică care privesc ansamblul
societăţii. Ca urmare rezultă imposibilitatea nesatisfacerii condiţiilor de
optimalitate conform criteriului Pareto. În realitate deciziile luate de către
producători şi consumatori, care încearcă să-şi maximizeze profitul,
respectând utilitatea, nu iau în considerare decât costurile şi beneficiile care
54 Politici publice
reprezintă o realitate financiară pentru ei şi omit – prin neglijenţă sau
pentru că nu pot face alt fel – să ţină seamă de efectele externe pe care le
antrenează opţiunile lor. Din acest motiv, echilibrul obţinut ca rezultat al
comportamentului individual al agenţilor economici diferă de situaţia optimă
din punct de vedere social: activităţile care induc beneficii externe vor avea
tendinţă de a fi dezvoltate sub-optim, iar cele care antrenează costuri externe –
de a fi dezvoltate supra-optim. În aceste două cazuri, alocarea eficace a
resurselor din punct de vedere social justifică o corecţie a opţiunilor
operate în mod spontan pe piaţă.
Problema care se pune este dacă existenţa externalităţilor implică în
mod necesar intervenţia statului sau există şi remedii private eficiente?
În opinia lui Baumol şi Oates, există cel puţin cinci soluţii pentru
remedierea unei externalităţi36:
- internalizarea voluntară a externalităţii - considerată mai ales o
soluţie privată;
- prohibiţia sau constrângerea;
- reglementarea;
- impozitarea sau introducerea unei taxe sau a unei redevenţe;
- licitarea permiselor de poluare;
- acordarea unor subvenţii.

▪ Internalizarea voluntară a externalităţii

Un posibil mod de abordare a externalităţilor fără ajutorul unei
intervenţii directe a guvernului este internalizarea voluntară a
externalităţilor, ce constă în efectuarea unui schimb între părţi sau într-o
acţiune în faţa justiţiei. Această soluţie propusă de Ronald Coase37 (1960)
demonstrează că părţile pot negocia o soluţie care va permite internalizarea
externalităţii şi satisfacerea condiţiilor alocării optime. Aplicabilitatea
acestei soluţii presupune satisfacerea mai multor condiţii prealabile: drepturile
de proprietate să fie în mod clar stabilite şi respectate; sursa şi costul
despăgubirii (sau amploarea unui beneficiu) să poată fi identificate şi evaluate,
costul tranzacţiei să nu descurajeze părţile să găsească o soluţie optimă.
Atunci când condiţiile unei soluţii obţinute pe o bază voluntară
sunt insuficient satisfăcute, în principal datorită numărului de persoane
implicate care este ridicat, statul ar trebui să intervină pentru a remedia
această formă de deficienţă a pieţei, foarte asemănătoare celei determinate de
către serviciile colective. Economiştii care se ocupă cu evaluarea potenţialului
forţelor pieţei de a face faţă externalităţilor conchid că, cel puţin anumite
36
A se vedea Baumol WJ şi Oates WE, The Theory of Environmental Policy: Externalities
Public Outlays and the Quality of Life, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1975
37
A se vedea Ronald M Coase, Natura firmei, Editura ALL Back, Bucureşti, 1998
Capitolul 1 55
externalităţi negative, ar trebui supuse unui tip de intervenţie din partea
guvernului. Degradarea calităţii mediului prin deşeuri, gaze sau zgomot
datorată activităţii de producţie sau de consum a incitat toate guvernele să pună
în practică o politică de conservare a protecţiei mediului.
Statul dispune pentru aceasta de mai multe instrumente, care din
punctul de vedere al alocării resurselor vor conduce la acelaşi rezultat (la
acelaşi nivel de producţie cauzatoare de externalităţi negative), însă din punctul
de vedere al distribuţiei bunăstării consecinţele vor fi cu totul diferite.

▪ Prohibiţia sau constrângerea

Un alt remediu pentru externalităţi este prohibiţia sau constrângerea.
Guvernul poate promova o reglementare prin care să considere în afara legii
orice activitate cauzatoare de externalităţi negative. Prohibiţia totală este
aproape imposibilă. De exemplu este imposibil să interzici circulaţia
automobilelor în oraşe, obligând cetăţenii să meargă pe jos sau cu bicicleta.
Dar o prohibiţie partială se poate dovedi deseori fezabilă. De exemplu şi în
România s-a interzis importul de maşini uzate care nu au norme Euro 3, adică
sunt dotate cu motoare cu catalizatori. Constrângerea poate fi utilizată şi în
cazul externalităţilor pozitive. Părinţii care au copii de vârstă şcolară sunt
obligaţi prin lege să-şi trimită copiii la şcoală, altfel nu mai primesc alocaţia
pentru aceştia.

▪ Reglementarea
Cel mai utilizat mijloc de intervenţie guvernamentală este
reglementarea. Controlul direct pe cale legislativă şi reglementară este folosit
mai ales în cazul poluării prin fixarea unor norme de poluare sau de emisie
admisibile pentru substanţele poluante.
Acest fel de reglementare poate duce la atingerea unui nivel
acceptabil , din punct de vedere social, al poluării, în cazul în care nu sunt
prea multe firme poluante şi există un sistem de monitorizare a procesului.
Într-o asemenea situaţie, poate fi stabilit prin reglementări un nivel de
poluare acceptat în cazul fiecărui producător. Totuşi, în multe situaţii, sunt
introduse anumite limite (norme) imposibil de stabilit în cazul unui număr
extrem de mare de factori poluanţi, cum ar fi cazul limitelor standard de
poluare pentru maşini.
Din punctul de vedere al economiei neoclasice, acest tip de
reglementare este destul de ineficientă acolo unde există mai mult decât o
firmă generatoare a aceluiaşi tip de externalitate (Rosen 1992). Reducerile
externalităţilor în cazul fiecărei firme depind de forma curbelor BM (beneficiul
marginal al producătorului de externalitate) şi de CMP (costul marginal intern
al producătorului de externalitate). Acest tip de reglare a output-ului obligă
56 Politici publice
firmele să facă reduceri, ceea ce duce la inegalitatea acestora în ceea ce
priveşte producţia: unele produc mai mult, altele mai puţin.
Guvernul poate reglementa nivelul poluării şi în absenţa unui sistem de
monitorizare, prin simpla introducere a unor limite în ceea ce priveşte input-
urile şi output-urile. El poate interzice folosirea unui anumit input (de exemplu
cărbune de calitate scăzută) sau poate fixa limite maxime ale consumului
acestuia în procesul de producţie. Poate stabili de asemenea un nivel maxim al
producţiei în cazul anumitor bunuri de larg consum. Unii autori sugerează că
aceste maniere de reglementare sunt preferabile monitorizării.
Cu cât însă sancţiunile sau constrângerile impuse de către Stat
agenţilor economici poluanţi vor limita mai mult libertatea de acţiune a
acestora, cu atât efectele redistributive ale reglementării vor fi mai mari,
iar mecanismul concurenţial va fi mai afectat. Micşorarea obligatorie a
producţiei sau impunerea obligatorie a unor cheltuieli de protecţie a mediului
(introducerea unor tehnologii nepoluante sau instalarea unor filtre) vor genera
agentului economic poluant o situaţie asemănătoare celei monopolului, din
punctul de vedere al alocării resurselor, situaţie evident nedorită.
Reglementarea permite agentului economic poluant să vândă o cantitate mai
mică la un preţ superior şi să obţină un supraprofit.
O alternativă preferabilă o reprezintă un control indirect de natură
coercitivă sau incitativă, prin intermediul fiscalităţii, a subvenţiilor sau a
transferurilor guvernamentale.

▪ Impozitarea sau introducerea unei taxe sau a unei redevente

În particular, „prelevarea unei redevenţe de poluare“, propusă pentru

prima oară de Pigou în 1918, adică a unui impozit sau a unei taxe,
determină agenţii poluatori să opteze în mod spontan pentru soluţia
optimă din punctul de vedere al colectivităţii, deoarece aceasta implică
internalizarea, adică luarea în considerare, în mod direct, a costurilor externe
pe care activitatea lor le impune altora.
Instituirea unei “taxe de poluare“ asupra producţiei agentului economic
poluant îl va obliga pe acesta să ia în considerare externalităţile pe care le
generează, internalizându-le. Astfel costul de producţie este mărit în acest fel
cu o taxa corespunzătoare costului daunei produse, ceea ce îl va determina pe
agentul economic să-şi reducă producţia având în vedere noul cost marginal
(intern, contabil) alegând în mod spontan soluţia optimă din punct de vedere
social.
La rândul lor, conform circumstanţelor economice, producătorii pot
face ca aceste costuri suplimentare să fie repercutate parţial sau în
întregime asupra cumpărătorilor produselor lor. Redevenţa este în
Capitolul 1 57
principiu unitară, adică exprimată în unităţi monetare pe unităţi fizice în cazul
particular al tehnologiei fixe, care implică ca singurul mijloc de a reduce
poluarea şi implicit producţia, redevenţa fiind aplicată asupra producţiei.
Pentru a determina întreprinderea să producă cantitatea optimă din
punct de vedere social, nivelul redevenţei pe unitatea de producţie trebuie să
fie fixat astfel încât să corespundă costului extern marginal CME pentru
nivelul optim al producţiei.
Victimele poluării sunt astfel scutite de înregistrarea unei pagube, care
corespunde produsului dintre reducerea poluării şi costul marginal al acesteia.
Este uşor de constatat că societatea în ansamblul său are de câştigat din
această măsură, deoarece suma beneficiilor obţinute de pe urma
diminuării pagubei şi a încasării redevenţei este superioară diminuării
surplusului consumatorilor, care trebuie să plătească un preţ mai mare.
Cu toate acestea, consumatorii producţiei poluante vor constata că
respectarea condiţiilor alocării optime tolerează o poluare, şi ca urmare o
pagubă reziduală. Dacă s-ar dori reducerea în continuare a poluării până la
dispariţia sa, ar fi nefast pentru comunitate în ansamblul său deoarece,
sacrificiul impus consumatorilor finali ar depăşi costul total suportat de către
firmă şi victimele poluării.
Analiza economică demonstrează astfel că poziţia celor mai înverşunaţi
ecologişti nu este de dorit din punctul de vedere al bunăstării colectivităţii,
aceasta nu trebuie să însemne însă că este inutilă conştientizarea costurilor
externe antrenate de activităţile unei economii moderne şi a pericolelor
distrugerilor ireversibile ale mediului.
Din punctul de vedere al redistribuţiei bunăstării, prelevarea unei
redevenţe de către stat nu modifică câştigurile victimelor poluării şi nici
pierderile consumatorilor de producţie generatoare de poluare. În schimb,
supraprofitul obţinut în cazul reglementarii de către antreprenor este în acest
caz acaparat de către stat, care încasează un venit fiscal egal cu produsul dintre
producţia şi nivelul unitar al redevenţei.
În cazul în care, victimele poluării sunt în acelaşi timp şi consumatorii
bunurilor produse de întreprinderea poluantă, aceştia vor suporta un dublu efect
negativ.
Angajată pentru a incita producătorii să ia în considerare pagubele pe
care activitatea lor o poate ocaziona terţelor persoane şi pentru a promova
astfel o alocare optimă a resurselor, acest impozit asupra poluării generează
resurse suplimentare sectorului public. Cu toate acestea, prelevarea unei
redevenţe pentru poluarea nu se poate substitui decât parţial impozitelor
tradiţionale pentru că această sursă este mult mai modestă.
Dacă statul nu încearcă să-şi crească resursele prin aceste redevenţe
de poluare, el poate fie să reducă în mod proporţional alte venituri fiscale,
58 Politici publice
fie să utilizeze sumele astfel obţinute pentru a despăgubi victimele
prejudiciului rezidual prin intermediul unui transfer monetar.
În acest caz, consumatorii beneficiază de un câştig de bunăstare total în
raport cu situaţia iniţială deoarece ca urmare a realocării resurselor, ei sunt
scutiţi de o pagubă şi compensaţi pentru o daună restantă.
În plus, ei sunt indiferenţi la poluare întrucât sunt complet compensaţi
în raport cu situaţia dinainte de implantarea firmei poluante.
Taxa pigouviană 38 pare să fie un remediu foarte eficient împotriva
externalităţilor negative, cu toate că există mai multe probleme în ceea ce
priveşte implementarea ei. Este foarte greu de calculat o rată adecvată a
impozitării şi de estimat funcţia pagubelor marginale. Un foarte bun exemplu îl
constituie poluarea produsă de maşini. În principiu, taxa corectivă ar trebui să
fie fixată pe kilometru. Dar pare imposibilă sau nefezabilă gestionarea unei
astfel de taxe. Cele mai multe ţări folosesc substitute, cum ar fi taxe speciale
percepute la vânzarea maşinilor, taxele pe carburanţi sau impozitul anual
asupra autovehiculelor care teoretic nu sunt cele mai eficiente. Este îndoielnic
faptul că acestea ar putea duce la reducerea traficului (mai ales acolo unde nu
există alternative de deplasare, adică acolo unde cererea este inelastică în raport
cu preţul39.

▪ Licitarea permiselor de poluare

În perioada reformei manageriale a sectorului public, au fost făcute unele

încercări de înlocuire a sistemului standard de impozitare, ca remediu
împotriva externalităţilor negative, cum ar fi licitarea permiselor de poluare.
Statul poate acorda un „drept de poluare“ 40 prin intermediul unei
proceduri de licitaţie. Toate firmele sunt obligate să obţină astfel de permise,
vândute pe baza unui preţ de licitaţie, iar calcularea daunelor marginale nu este
făcută de către administraţia guvernamentală, ci de către piaţă. Atunci când
mărimea emisiei poluante este prea mare se poate reduce cantitatea de emisie la
următoarea licitaţie, lăsând piaţa să stabilească un nou preţ de echilibru,
evident mai mare. Mulţi economişti sunt în favoarea acestei metode. Avantajul
cert al acestei metode constă în posibilitatea controlului poluării totale, cu
condiţia existenţei unui sistem central de decizie cu privire la cantitatea totală
de poluare dezirabilă.

38
Sugerată de economistul AC Pigou de la Universitatea Cambrige, UK
39
Recent municipalitatea Londrei a introdus taxe privind accesul autovehiculelor în centru
oraşului deoarece zilnic pe aici trec peste 200.000 de maşini
40
Această soluţie alternativă a fost propusă de JM Dales, Pollution, Property and Prices,
University of Toronto Press, Toronto, 1968
Capitolul 1 59
În egală măsură, statul trebuie să vegheze, să dea un exemplu, întrucât
faptul că el asigură o serie întreagă de prestaţii nu-l pune nicidecum la adăpost
de a fi el însuşi un poluator.

▪ Acordarea unor subvenţii

O soluţie alternativă pentru introducerea unei taxe este acordarea unei

subvenţii poluatorului pentru a-l determina să-şi reducă volumul de
producţie până la nivelul la care acesta se încadrează în limitele de poluare
admise. Din punctul de vedere al alocării resurselor, efectul este identic cu cel
al taxei, pentru ca acordarea unei subvenţii pentru producţia abandonată apare
în ochii poluatorului ca o creştere a costului său marginal intern (CMP). În
fapt, el are avantajul de a-şi diminua producţia până în punctul în care
costul său total (CMS), care este reprezentat de suma dintre costul marginal şi
subvenţia în caz de renunţare la producţie, egalizează venitul mediu conform
dreptei cererii C, care l-ar determina să producă o cantitate optimă din punctul
de vedere al societăţii.
Din punctul de vedere al redistribuţiei, subvenţia are un efect
diametral opus redevenţei. Spre deosebire de reglementare, ea privilegiază în
mod particular întreprinderea deoarece pe de o parte, ea o plasează în situaţia
de monopol, ce îi permite să obţină un supraprofit şi pe de altă parte, o
subvenţie din partea statului. Soluţia subvenţiei apare deci mai puţin echitabilă
ca cea a ”taxei de poluare“ cu sau fără transfer guvernamental.

E. Folosirea greşită a teoriei eşecului pieţei

Motivarea implicării statului folosind argumente ale teoriei eşecului

pieţei este criticată de economiştii neoclasici, îndeosebi de către „neoaustrieci”.
De pildă, câteva din utilizările greşite ale Teoriei eşecului pieţei ne sunt
furnizate de Bailey (1995)41:
▪ Folosirea conceptului de bunuri publice sau servicii colective pentru
justificarea furnizării setului curent de servicii furnizat de către sectorul public
Furnizarea privată a unor bunuri sau servicii mixte poate fi sau nu
eficientă, iar consecinţele externalităţilor sau ale distribuirii pot fi rezolvate
prin intermediul subvenţiilor. Toate ţările în tranziţie din Europa Centrală şi de
Est trebuie să ofere răspunsuri la câteva întrebări referitoare la transformările
ce trebuie să aibă loc în cadrul sectorului public:

41
Bailey S.J + Public Sector Economics, Mac Millan, 1995
60 Politici publice
- ce servicii vor fi produse în întregime de către sectorul public - spre
exemplu nu există un motiv economic clar pentru ca universităţile să rămână
instituţii bugetare;
- ce servicii vor fi finanţate din fondurile publice, dar produse de către
sectorul privat (sau/şi de către sectorul public şi privat);
- ce servicii anterioare trebuie furnizate în întregime pe o bază privată.

▪ Folosirea bunurilor publice, a bunurilor de merit şi a externalităţilor

pozitive drept justificare pentru furnizarea gratuită a serviciilor
Numai în cazul bunurilor publice sau serviciilor colective pure poate
exista necesitatea subvenţionării integrale a costurilor de producţie, din cauza
imposibilităţii producătorilor privaţi de a-şi recupera costurile prin preţ. Există
însă şi situaţii în care producerea unui serviciu colectiv pur poate avea loc în
absenţa totală sau parţială a subvenţiilor. Un astfel de exemplu este educaţia
universitară, pentru care nu există un motiv economic fezabil care să indice
furnizarea gratuită a acestui serviciu. Dacă furnizarea gratuită nu este decât un
pretext pentru realizarea unei politici sociale, există însă şi soluţii care ar putea
rezolva această problemă. De exemplu acordarea de burse doar pentru studenţii
de succes care provin din familii sărace sau acordarea de credite de către bănci
pentru finanţarea studiilor, care urmează să fie rambursate după finalizarea lor.

▪ Folosirea costurilor de tranzacţionare mari drept justificare pentru

setul curent de servicii publice în domeniile în care ar exista riscul ca un
furnizor privat să exploateze sectorul public şi pe cei care folosesc serviciile.
Există multe exemple de producţie eficientă de servicii în sectorul
public (Weisbrod 1988), dar există şi multe servicii care pot fi furnizate de
către sectorul privat. Delegarea contractuală folosită foarte des în ţările
occidentale arată că piaţa poate fi mai eficientă decât sectorul public. Toate
ţările în tranziţie trebuie să se gândească la folosirea unei astfel de tehnici, mai
ales la nivel local. Totuşi, din cauza climatului necompetitiv, forma de
producţie publică trebuie să constituie şi ea una din opţiunile privind furnizarea
de servicii pe baza de ofertă competitivă.

▪ Folosirea de către guvern a conceptului de disfuncţionalităţi ale

pieţei ca scuză pentru impunerea propriilor preferinţe referitoare la indivizi şi
comunităţi.
Guvernul poate adopta soluţii care nu sunt în interesul public general, ci
în acela al unor grupuri de interese mai mari sau mai mici sau numai al
guvernului. Pentru a obţine controlul asupra firmelor mici, guvernul poate
adopta o serie de forme de reglementare precum reglementarea preţurilor în
cazul serviciilor colective. Acest fel de reglementare este justificată de guvern
Capitolul 1 61
prin faptul că este menită să corecteze disfuncţionalităţile care apar într-un
mediu necompetitiv.
Astfel, consecinţelor anumitor situaţii economice pot facilita
manipularea electoratului. Guvernul poate folosi argumentele teoriei
disfuncţionalităţilor pieţei pentru a justifica un nivel exagerat de servicii
publice gratuite, reglementările guvernamentale sau numărul mare de salariaţi
din sectorul public. Rolul electoratului şi al teorie economice este de stabili
parametrii pentru gama intervenţiilor guvernamentale bazate pe premisele
disfuncţionalităţilor pieţei.
▪ o altă folosire greşită a teoriei eşecului pieţelor, tipică pentru ţările
în tranziţie este aceea ca mulţi economişti şi majoritatea cetăţenilor nu fac
distincţia între furnizarea publică (adică decizia politică luată de către
autorităţile publice de a furniza un bun sau serviciu) şi producţia publică de
bunuri şi servicii (adică acţiunea administrativă de punere în practică a deciziei
politice).
După cum am arătat, există o serie de servicii furnizate de sectorul
public în mod obişnuit şi care pot deveni mai eficiente în cazul furnizării lor de
către sectorul privat (este cazul serviciilor de salubritate, de petrecere a
timpului liber, etc). Pe baza unei oferte competitive (a licitaţiilor publice) astfel
de producţii pot fi contractate de către furnizori privaţi, fiind însă finanţată
public).

1.3.2 Modele de apariţie a politicilor publice

Recent, dar cu destula timiditate, politologii au încercat să înţeleagă

cum apar politicile publice. Ei au impus însă două condiţii suplimentare:
 în primul rând, este necesară studierea împreună a fenomenelor care
se petrec în cadrul sistemului politic, pe de o parte, iar pe de altă parte, a celor
care au loc în cadrul opiniei publice. Trebuie însă sa nu se mai considere drept
adevăr absolut faptul ca, în carul societăţii există, pe de o parte, o populaţie
pasivă şi marginalizată şi pe de altă parte, agenţi activi care fac politica (într-o
arenă specializată) într-un mod profesionist.
 în al doilea rând, admiterea cu titlu de ipoteza care trebuie verificată,
a faptului că, în societate există o pluralitate de actori, situaţii şi probleme.
Analistul va trebui să constate până la ce punct această pluralitate este prezentă
efectiv, dacă există mai multe scene politice, şi, în consecinţă, mai multe
ierarhii de probleme. În această ipoteză, această pluralitate, înlănţuire de actori
62 Politici publice
şi probleme devine atât de puternică încât se ajunge la o structură monolitică şi
ierarhică.
O altă versiune metodologica ar putea susţine faptul că neînţelegerea şi
confuzia reprezintă stări de fapt în ceea ce priveşte apariţia politicilor publice.
Astfel, populaţia poate resimţi o nevoie A pe care o autoritate publică o
interpretează ca pe o problemă B şi căreia îi vede o soluţie care s-ar potrivi mai
degrabă unei situaţii diferite de tip C.
În plus, puterea nu se reduce neapărat la un joc în care suma
elementelor este tot timpul zero, în care ceea ce câştigă un participant este
pierdut de către altul. Jocul poate avea şi o sumă pozitivă – în care toţi jucătorii
câştigă, chiar dacă mai mult sau mai puţin, sau o sumă negativă, în care toţi
jucătorii au de pierdut.
Se pune deci întrebarea firească: care sunt motivele care pot determina
o autoritate publică să acţioneze sau nu? De unde apar politicile publice? Cum
se construiesc acestea pe baza problemelor sociale?
Întrebările par simple. Răspunsurile însă sunt mult mai complexe,
deoarece analistul trebuie să poată să se debaraseze de reflexele care-l împie-
dică să abordeze faptele în mod corect. Există trei reflexe care se întâlnesc
cel mai des:
 punerea în evidenţă a problemelor şi actorilor, dar fără a explica în
mod suficient geneza acţiunii publice, motivul pentru care se produc anumite
evenimente. Acest gest reflex constă în schiţarea cadrului istoric sau contextual
în care se va derula intervenţia guvernamentală, cu ajutorul unei liste mai mult
sau mai puţin disparate de informaţii generale.
 o atenţie aproape exclusivă acordată luării deciziilor. Riscul de
eroare este legat de valorificarea deciziei ca moment cheie al politicii publice şi
de ascunderea evenimentelor produse în amonte, în special a condiţiilor de
apariţie a problemei. Decizia este o reacţie la evenimente, la anumite nevoi? Pe
de altă parte, modul în care grupurile percep problema este acelaşi?
 pierderea capacităţii de a demonstra de ce un anumit aspect al unei
decizii şi nu un altul s-a impus în cele din urmă. În acest caz, analistul se
străduieşte să explice în ce măsură o politică publică este un rezultat, efectul
depinzând de cauzele care ţin de o altă ordine a lucrurilor: de exemplu,
cerinţele de dezvoltare socio-economică, ideologia dominantă, aspiraţiile
cetăţenilor. Riscul unei derive este mare, deoarece explicaţia invocată este de o
anvergură prea generală. De exemplu, apariţia politicii privind siguranţa rutieră
se va explica prin costul din ce în ce mai mare al accidentelor şi prin numărul
ridicat de victime. Rămâne totuşi de demonstrat de ce politica a apărut într-un
anumit moment şi nu înainte sau de ce privilegiază lupta împotriva depăşirii
vitezei regulamentare în detrimentul detectării consumului de alcool la volan.
Capitolul 1 63
Un lucru este sigur: politicile publice nu se reduc nici la accidente sau
întâmplări, nici la necesităţi pe care autorităţile nu le pot evita. însă ele pot avea
surse diferite De aceea studierea lor în amonte este esenţială.
Exista trei modele tradiţionale care explica apariţia politicilor publice,
însă ele induc o viziune adesea prea limitativă asupra procesului.

A. Apariţia politicilor publice plecând de la cerere

În acest model, sursa politicilor publice este reprezentată de nevoile

oamenilor, problemele unui anumit sector, ale unei zone sau ale unei
colectivităţi locale. Atunci când amploarea lor creşte, aceste nevoi şi probleme
exprimate sunt receptate de către persoane calificate, de intermediari politici,
sau antreprenori politici care, în numele mandanţilor lor, vor face presiuni
asupra autorităţii publice competente pentru ca aceasta din urmă să intervină.
Astfel, solicitările izolate sunt agregate şi amplificate, de către grupuri de
interese şi de partide, pentru a ajunge la probleme de masă. Aceştia le
interpretează şi îi interpelează pe responsabilii guvernamentali aflaţi la capătul
superior al societăţii politice. Atunci când intermediarii sunt insuficienţi,
autoritatea publică poate recurge la metode de ascultare: studii ale nevoilor,
marketing etc.
Volumul cererilor ascultate şi gradul lor de bruiere (de denaturare)
depind de o serie de factori42:
 presiunile diferitelor grupuri de actori asupra deciziilor politice
(grupuri de interese sau de presiune). Evident, cu cat acestea sunt mai
importante din punct de vedere numeric, cu atât ele vor avea posibilitatea mai
mare de a fi ascultate. Adesea însă, aceste grupuri sunt minoritare, dar sunt
bine organizate pentru a amplifica şi transmite mai bine cererile lor, reuşind să
inducă decidenţilor politici ideea conform căreia dorinţele şi problemele lor
reprezintă mize importante. Reprezentând o parte mică a societăţii civile,
sectorul asociativ, alături de presa poate îndeplini o funcţie de amplificare a
cererilor.
 diferenţele existente între capacităţile de analiză şi influenţă ale
diferiţilor intermediari sau antreprenori politici. Anumite persoane sau grupuri
sunt percepute de către decidenţii politici ca fiind purtători de opinie. Este
vorba de persoane influente, aflate în vârful ierarhiei sociale. Analiza cererilor
consta în evaluarea capacităţii de influenţă a acestor purtători de opinie pentru
a evita supra sau subestimarea acestora.
 Sensibilităţile de percepţie diferite ale actorilor politici. Numeroase
studii au demonstrat ca sensibilitatea perceptivă a indivizilor faţă de un mediu

42
M. Profiroiu, Managementul strategic al coelctivităţilor locale, Ed. Economică, 2001, p. .
64 Politici publice
poate varia, în mod sensibil, de la un individ la altul. Fiecare actor politic are
tendinţa de a percepe numai acele fenomene care corespund cel mai bine
cadrului sau ideologic şi cultural de referinţă. Problemele, fenomenele sociale,
culturale şi economice nu sunt percepute de către actorii politici în acelaşi mod,
cu aceeaşi intensitate, chiar în cadrul unei echipe omogene din punct de vedere
politic. În plus, această tendinţă de diferenţiere perceptivă poate fi accentuată
printr-o anumită specializare a actorilor politici (spre exemplu un responsabil
pe problemele tineretului va avea o sensibilitate mai mare fata de acestea decât
un responsabil cu probleme de transport). Pericolul este ca sistemul politic să
nu fie prins într-o reţea de presiuni care să nu-i permită o ierarhizare a cererilor
în funcţie de criterii obiective, bine definite.

B. Apariţia politicilor publice prin impunerea ofertei

Modelul opus este cel în care nevoile încep să se manifeste, iar auto-
rităţile publice sunt acum cele care modelează nevoile. Oferta guvernamentală
structurează şi condiţionează nevoile de acţiune publică pe care le resimte
populaţia.
În versiunea „uşoară a acestui model, cetăţenii ajung, într-o anumită
măsură, să perceapă bunurile şi serviciile,oferite de către decidenţii publici , ca
fiind aspiraţii proprii.
În versiunea „dură”, aceste scenariu duce la ipoteze de manipulare, de
păcălire deliberată a maselor, de propagandă prin care autorităţile publice
influenţează percepţiile cetăţenilor în privinţa anumitor nevoi, făcându-i să le
resimtă mai intens sau dimpotrivă să le considere deja rezolvate.
Viziunea ascendentă a apariţiei politicilor publice este înlocuită de un
proces descendent. Plecând de la un raţionament asemănător, Bachrach şi
Baratz43 arăta că sursa politicilor publice constă în dorinţa autorităţii publice de
a-şi menţine puterea (Bachrach, Baratz, 1970). Acesta va dori astfel să îşi
consolideze valorile socio-politice care le legitimizează acţiunea în ochii
populaţiei dar, vor evita să trateze orice problemă care nu ar fi benefică pentru
menţinerea puterii. Această strategie cinică generează cereri şi oferte
inofensive pentru autorităţi.
Conceptele de cerere şi ofertă constituie metafore mai mult sau mai
puţin fructuoase pentru analiză. A şti care dintre ele, cererea sau oferta, o
precede pe cealaltă, înseamnă ca fiecare termen al jocului politic şi social să fie
separat şi clar definit. Or nu aşa stau lucrurile. Mai precis, oferta şi cererea se
determină prin puterea politică, mecanismele concrete şi simbolistica acesteia.

43
Bachrach P., Baratz M.S., Power and powerty, Theory and Pratice, Oxford University Press,
New York, 1970.
Capitolul 1 65

C. Înlănţuirea politicilor publice

Deşi în modelele anterioare, am încercat să reperăm în timp şi spaţiu

care sunt evenimentele care pot da naştere unei politici, în realitate, naşterea
unei politici nu se face neapărat într-un gol, sub impulsul cererilor şi ofertelor,
al nevoilor sociale sau al răspunsurilor politice.
Sunt posibile şi alte scenarii. O acţiune publică poate apărea pentru că o
politică publică pre-existentă întâmpină dificultăţi, în cadrul fazei de
implementare sau chiar în faza de terminare, întâmpină obstacole, modifică
situaţii care incită autoritatea publică să intervină din nou, pe un alt plan, într-
un alt mod, prin fenomene de efecte legate. Cu alte cuvinte, politicile publice se
întreţin singure. Nu există nici o obligaţie ca ele să fie generate în mod spontan,
independent unele de celelalte, prin impulsul exclusiv iniţial al ofertei şi al
cererii.
Abordarea numită „a grupurilor de presiune” (Meynaud, 1960) afirma
că scena politică este un loc de înfruntări şi de negocieri între grupuri de
interes, partide, sindicate, organisme economice, asociaţii, fiecare urmărindu-şi
propriile interese reflectate în solicitările, luările de cuvânt, alianţele pe care le
constituie. Abordarea bazată pe grupuri de presiune a spulberat viziunea
„idealistă” a activităţii politice, în principal în ceea ce priveşte fazele de
deliberare şi de luare a deciziilor. Aceasta abordare porneşte de la idee
conform căreia în spatele interesului general şi al guvernului democratic se
află interesele sectoriale şi jocurile utilitariste, care influenţează în ultima
instanţa deciziile politice. Limitele acestei abordări explică în parte declinul
acesteia după câţiva ani.
Pe de o parte, conform acestei abordări, apariţia politicilor publice
este în general modelată de legea grupului celui mai puternic. Pe de altă parte,
procedurile activităţii politice şi conţinutul problemelor sunt puse între
paranteze: fie nu influenţează cursul luptei în jungla intereselor, fie se reduc la
nişte variabile dependente, produse ale „adevăratului” joc politic.

1.4. Tipologia politicilor publice

Se pune deci întrebarea care sunt tipurile de politici publice de care

dispune o autoritate publică? Încă de la început,stabilirea inventarului
modalităţilor de acţiune guvernamentală a fost o preocupare a politologilor şi a
sociologilor.
Literatura de specialitate sugerează o varietate mare de clasificări
posibile. Astfel politicile publice pot fi caracterizate în funcţie de criterii
formale sau instituţionale: politici naţionale, politici locale şi politici intergu-
66 Politici publice
vernamentale sau în funcţie de grupurile de cetăţeni cărora le sunt
adresate. Totuşi, experienţa ne arată că nu există nici o tipologie bună în sine.
Totul depinde de utilizarea dată de analist. Tipologiile utilizate cele mai
frecvent sunt cele care clasifică acţiunea publică în funcţie de teoria schim-
bării sociale care o structurează. O astfel de clasificare este cea elaborată de
Lowi44 şi completată de Ripley şi Franklin (1991) şi care se bazează pe un
parametru, şi anume natura coerciţiei pe care o politică publică o induce
între stat şi destinatarii politicii respective.

 Din punctul de vedere al coerciţiei, o politică publică poate fi

calificată în două moduri.
- Pe de o parte, această coerciţie se exercită în mod direct sau
constrângător asupra cetăţeanului sau, din contră, în mod indirect sau lejer,
spre exemplu atunci când un agent de poliţie dă o mustrare sau un sfat
automobilistului în culpă.
- Pe de altă parte, această coerciţie îi afectează pe cei către care este
îndreptată, modicându-le comportamentul acestora şi limitându-le autonomia
sau, din contră, se exercită printr-o presiune asupra mediului în care trăiesc
aceştia; astfel putem reduce consumul gospodăriilor printr-o creştere a
impozitului pe venit sau printr-o diminuare a cheltuielilor publice ale statului.
Intersectarea acestor parametri ne permite să facem distincţia între patru tipuri
de politici publice.

Tabelul 1.6
Coerciţia publică se exercită…
Coerciţia publică este … direct asupra … asupra mediului
comportamentului cetăţeanului comportamentului cetăţeanului
...indirectă, îndepărtată Politici distributive Politici constitutive
Politici reglementare,regulatorii Politici redistributive
…directă, imediată
Sursa: Y. Meny, J-C Thoenig (1989).

Tipologia politicilor publice bazată pe coerciţie (după Lowi) se prezintă

astfel45:
 O politică reglementară este o acţiune publică ce constă în
adoptarea de norme autoritare care afectează comportamentul destinatarilor.
44
Theodore Lowi - American Business, Public Policy , Case Studies and Political Theory ,
World Politics 16 ( July 1964) , p.667-715
45
Vezi J. Meny, J-C Thoenig, Politiques publiques, Press Universitaires de France, 1989
Capitolul 1 67
Statul obligă sau interzice: codul rutier, de exemplu, stabileşte nişte reguli de
comportament, . În acest caz coerciţia este maximă46. Pe scurt, libertăţile
individuale ale destinatarilor politicilor sunt limitate, interesele lor sunt
transformate prin decret.
Mai târziu , Ripley şi Franklin au completat această tipologie prin
împărţirea politicilor de reglementare în două categorii : politici de
reglementare protective şi competitive.47 Astfel:
- politicile de reglementare competitive presupun ca politicile
elaborate să limiteze furnizarea de bunuri şi servicii de către una sau câteva
categorii desemnate de furnizori, care sunt aleşi dintr-un mare număr de
furnizori potenţiali care concurează între ei . Ei citează alocarea licenţelor de
radio şi televiziune , ca exemplu . Aşa stau lucrurile şi în cazul politicilor prin
care statul limitează accesul liber la o profesie (medici,farmacişti, notari ,
avocaţi, arhitecţi , etc.), inducând o protecţie dacă nu chiar o rentă pentru
agenţii economici din această profesie. În general , statul acordă asociaţiilor
profesionalea puterea de a acorda licenţe pentru accesul la astfel de
profesii( ex. Colegiul medicilor , al farmaciştilor, Camera notarilor, Baroul
avocaţilor,etc).Acest sistem asigură o viziune profesionistă asupra activităţilor
acestor profesionişti , care trebuie să fie educaţi şi reglementaţi pentru a putea
asigura servicii competente clienţilor lor.Pe de altă parte însă , aceste politici
crează anumite bariere pentru intrarea în anumite profesii.
- Politicile de reglementare protective sunt cele care încearcă să
protejeze publicul în general de efectele negative ale activităţii private , cum ar
fi poluare , consumul de produse falsificate , fraudarea tranzacţiilor comerciale.
Chiar dacă cele mai multe afaceri şi conducători sunt cetăţeni responsabili, care
nu doresc să-şi modifice obiceiurile , cei care desfăşoară afaceri sunt totodată
motivaţi de profit. Afacerile deseori rezistă la reglementări şi din această cauză
agenţiile de reglementare tind să fie aproape continue. Deciziile sunt luate sunt
luate bază de negocieri şi compromis deoarece , nici afacerile , şi nici
reglementatorii nu pot domina în întregime procesul de elaborare a politicilor.48
 O politică distributivă reprezintă o acţiune prin care puterea publică
autorizează cazuri speciale desemnate nominal. Exemplul tip este cel al
permiselor de construcţie. Este interzisă construirea de obiective fără permis
(politică reglementară). Dar pentru a construi este nevoie de un permis, de un
drept, pe care autoritatea publică îl acordă de la caz la caz (politică

46
Face excepţie de la această coerciţie un tip special de acţiune reglementară denumit
autoreglementare (Salisbury, 1968) şi care amplifică de fapt privilegiile publicului vizat.
47
Randal Ripley , Grace Franklin - Congress , Bureaucracy and Public Policy , 5 th ed. , Pacific
Grove , Calif : Brooks- Cole , 1991
48
Thomas A. Birkland –An Introduction to the Policy Process : Theories , Concepts and
Models of Public Policy Making ,Second Edition ,2005 , M.E. Sharpe .Inc.
68 Politici publice
distributivă). În acest caz, cetăţeanul este beneficiarul unei acţiuni publice,
aceea care îi acordă o favoare, un privilegiu (o rentă imobiliară şi funciară, un
preţ de teren în creştere) etc., care însoţeşte actul administrativ atribuit.
Cetăţeanul beneficiază de o excepţie de la regulă, datorită unui favor unilateral
din partea statului sau deoarece a îndeplinit anumite condiţii.
 O politică redistributivă constă în adoptarea de către puterea publică a
unor criterii care conferă acces la anumite avantaje, acest acces nefiind acordat
unor cazuri sau unor destinatari desemnaţi nominal, ci anumitor grupuri de
destinatari neindividualizaţi. Politica redistributivă este caracterizată prin acţiuni
care intenţionează să modifice alocarea bunăstării, proprietatea, drepturile
personale şi civile , etc.49 Exemplul tip este cel al asigurărilor sociale. Statul adoptă
condiţiile (vârsta, statutul economic etc.) pentru ca cetăţenii să poată beneficia de o
protecţie socială. Dar cei care îndeplinesc aceste condiţii decid dacă să utilizeze
sau nu această posibilitate, dacă doresc acest lucru. Statul manipulează criterii
generale, nu desemnează individual beneficiarii sau victimele.
 O politică constitutivă se traduce prin faptul că acţiunea publică
defineşte reguli privind puterea; de exemplu, prin revizuirea constituţiei unei
ţări, prin realizarea de reforme instituţionale sau administrative. Într-un astfel
de caz, coerciţia îi afectează pe destinatari în mod slab şi indirect. Astfel,
pentru sportivi, crearea de către guvern a unui minister al sporturilor pare o
decizie foarte abstractă, care nu îi afectează direct în activitatea lor de zi cu zi.
Şi totuşi, constituirea unui astfel de minister reprezintă un mijloc pentru
autoritatea publică de a interveni în activităţile sportive.
Pe de o parte trebuie înlăturată o confuzie care se referă la utilizarea
instrumentelor juridice. Legi, decrete, hotărâri nu înseamnă neapărat politici
reglementare. Există politici de ordin distributiv, redistributiv sau constitutiv care
se sprijină sau nu pe texte legale. Recurgerea la texte cu valoare juridică
(opozabile terţilor) nu este de altfel decât o tehnică printre altele de care dispune
autoritatea publică pentru a acţiona; ea poate impozita, construi, discuta,
subvenţiona, negocia etc. Pe de altă parte, o tipologie nu oferă o soluţie solidă care
să permită identificarea automată a tuturor caracteristicilor unei politici publice.
▪ Criticile aduse tipologiei lui Lowi se referă şi la faptul că o anumită
politică să poată fi inclusă doar într-o singură categorie. Unele politici au
caracteristicile unei politici redistributive şi, în aceleaşi timp ,regulatorii , aşa cum
este reglementarea consumului de produse sigure care redistribuie
responsabilitatea pentru risc între consumatori şi companiile care produc bunuri.
Acestea au de asemenea o puternică componentă regulatorie. James Q. Wilson
răspunde acestor critici aduse tipologiei lui Lowi prin dezvoltarea unui sistem care
49
Randal Ripley , Grace Franklin - Congress , Bureaucracy and Public Policy , 5 th ed. , Pacific
Grove , Calif : Brooks- Cole , 1991,p.91
Capitolul 1 69
respinge ambiguitatea tipurilor de politici. În acest sens, Wilson ordonează
politicile în funcţie de modul în care costurile şi beneficiile sunt concentrate
asupra unui interes particular,a unui număr mic de indivizi , sau au impact
asupra unui număr mare de oameni sau interese. Tipologia este reprezentată în
tabelul 1.7 .

Tabelul 1.7 Tipologia lui Wilson în funcţie de distribuţia costurilor şi beneficiilor

Beneficii
Concentrate asupra unui Distribuite în rândul unui
număr mic de oameni, mari mare număr de oameni
( difuze) , mici
Concentrate asupra unui Politici ale grupurilor de Politici antreprenoriale
Costuri număr mic de oameni, mari interese: conflicte între grupurile şi liderii lor
grupuri care ar beneficia şi caută să persuadeze pe
cele care ar suporta creatorii de politici să
costurile .Tratate ca un joc reglementeze interesul
cu sumă zero. public , în faţa opoziţiei
venite din partea
grupurilor care ar
suporta costurile
Distribuite în rândul unui mare Politici orientate spre Politici majoritare:
număr de oameni ( difuze), mici clientelă: relaţii strânse de grupuri relativ largi de
clientelă între creatorii de oameni sau cele care
politici, reglementatori şi acţionează în propriul
interesele reglementate. interes , care caută o
declaraţie de politică
substanţială sau
simbolică. Adesea ,
conduce la politici slabe
sau ambigue.
Sursa : James Q.Wilson , Political Organizations ( Princeton, Princeton University Press,
1995)
În această tipologie , politici orientate către clientelă sunt acelea care
furnizează un beneficiu evident către un anumit grup ar putea motiva ca acel grup
să preseze pentru adoptarea acelei politici; rolul lor ar putea fi mult mai uşor dacă
costurile politicii sunt greu de atribuit unui grup particular , adică dacă aceste
costuri se distribuie unui grup larg de oameni. Evident, dacă aceste costuri sunt
uşor de atribuit unui număr mic de indivizi , acest grup care suportă costurile va
încerca să acţioneze opunându-se acestei politici. ( exemplu Consiliului Naţional
al Audiovizualului care acordă licenţe de radio şi televiziune)
În schimb, în cazul în care costurile şi beneficiile sunt concentrate , stilul
de elaborare a politicii ce implică conflicte între grupurile de interes va deveni
proeminent.( exemplu luptei dintre sindicate şi patronat ).Aceste politici se numesc
politici ale grupurilor de interese.
70 Politici publice
O altă categorie de politici sunt cele antreprenoriale , care presupun
costuri concentrate asupra unui număr mic de oameni , iar beneficiile sunt difuzate
în rândul unui număr mare de cetăţeni. Ele sunt considerate politici antreprenoriale
deoarece antreprenorii politicii şi grupuri de interese caută să deschideri pentru a
face să avanseze politica în numele unui interes public real dar difuz.( exemplul
politica de securitate rutieră, ale căror beneficii se distribuie asupra tuturor
conducătorilor auto, însă plasează costurile imediate asupra producătorilor de
automobile).
Politicile majoritare sunt cele în care atât costurile, cît şi beneficiile sunt
difuze . În acest caz , Wilson citează exemplul politicii antitrust , care interzice
firmelor crearea unor trusturi anticoncurenţiale. Din momentul în care din ce în ce
mai puţine firme încearcă să creeze astfel de trusturi, există puţine firme care
resimt costurile unei astfel de politici. În acelaşi timp, beneficiile de pe urma
promovării concurenţei sunt adesea difuze , afectând un număr mare de oameni
într-o anumită măsură, dar fără să aibă o influenţă majoră asupra asupra proceselor
de decizie individuale.50
 Pornind de la tipologia lui Wilson , Y.Meny şi J.C Thoenig împart
politicile în funcţie de modul în care destinatarii politicilor reacţionează,
percep, anticipează substanţa unei acţiuni guvernamentale, deoarece o
politică publică implică costuri, constrângeri sau inconveniente, dar şi
beneficii, adică avantaje sau privilegii. Cum apreciază destinatarii o politică
publică, ca sursă de costuri sau de avantaje? Experienţa sugerează că
destinatarii politicilor consideră costurile şi beneficiile ca fiind cu atât mai
mari cu cât îi afectează mai personal, mai individualizat şi pe termen mai
scurt, adică în mod concentrat. În schimb, ei le resimt ca fiind cu atât mai mici
cu cât îi privesc în mod mai colectiv şi pe termen mediu, adică în mod difuz.
Astfel, o reformă a IVP (impozitul pe venitul personal) îi sensibilizează mai
mult pe contribuabili prin efectul imediat pe care îl are asupra declaraţiilor de
impozitare decât prin consecinţele pe termen mediu pe care le are sau pe care
se presupune că trebuie să le aibă asupra stării naţiunii.
În cazul politicilor publice, cu excepţiile care se impun, este de preferat
ca analistul să plece de la ipoteza că cetăţeanul este utilitarist şi egocentric.
Acest lucru se traduce în trei moduri în percepţiile şi comportamentele
destinatarilor politicilor publice.
- Costurile au tendinţa de a fi mai vizibile decât beneficiile. La grade
de concentrare sau difuzie egale, cetăţenii sunt mult mai sensibili la costurile

50
pentru maim multe detalii , a se vedea Thomas A. Birkland –An Introduction to the Policy
Process : Theories , Concepts and Models of Public Policy Making ,Second Edition ,2005 ,
M.E. Sharpe .Inc., p.146- 148
Capitolul 1 71
pe care vor fi nevoiţi să le plătească decât la avantajele pe care le vor obţine.
Pierderea ascunde beneficiul
- Termenul scurt câştigă mai mult teren în faţa termenului lung.
Altfel spus, efectele imediate îi mobilizează pe cetăţeni mai mult decât
consecinţele amânate în timp.
- Costurile şi beneficiile care afectează grupuri mici au tendinţa de a
părea mai importante decât costurile şi beneficiile care afectează grupuri
mari ale populaţiei. Consecinţele individuale mobilizează mai mult decât
consecinţele colective şi anonime.
 Putem astfel caracteriza politicile publice în funcţie de gradul lor
de universalism sau, din contră, de particularism: ele multiplică situaţiile
particulare ale cetăţenilor sau introduc principii de tratament general pentru toţi
cetăţenii?
Există numeroase lucrări care oferă şi alte criterii de clasificare a
politicilor publice. Menţionăm îndeosebi:
 în funcţie de stilul adoptat de către cei care fac politica (policy-
makers)pot exista mai multe tipuri de politici51:
– politici proactive încearcă să anticipeze eventualele ameninţări dar şi
să dezvolte oportunităţi care pot satisface interesele publice, şi de asemenea să
reacţioneze adecvat în avans pentru a anticipa posibilele dezvoltări.
– politici reactive reacţionează atunci când interesul public este
ameninţat.
O alta clasificare împarte politicile în funcţie de stilul acestora în:
– politici publice liberale – sunt cele care intervin acolo unde un
interes individual ameninţă interesul public acceptat.
– politici publice paternaliste impun interesul public recunoscut (în
cazul politicilor publice dintr-un stat autoritar, există un risc mai mare ca
politica impusă să fie în fapt ceva care este numai prezentat drept interes
public),uneori fără să se preocupe de impactul nefast al unei asemenea politici
asupra intereselor individuale sau de schimbarea caracterului nevoilor şi
aşteptărilor oamenilor.
Richardson (1982) identifică, la rândul sau, următoarele tipuri de
stiluri de politică:
- politici în care autorii politicilor caută consensul
- politici în care autorii reacţionează la probleme
- politici în care autorii caută să impună decizii
- politici în care autorii anticipează probleme.
El oferă o grilă de analiză care ne permite să înţelegem natura acestor
evidente diferenţe naţionale. (vezi fig pag 14 –sursa H.K. Colebatch, 2002).

51
Martin Potriček, Lance T. Le Loup, Approches to Public Policy, in Central and Eastern
Europe – Public Policy in CEE; Theories, Methods, Practices, NISPAcee, 2003.
72 Politici publice

Autorii politicii caută

consensul

Europa M. Britanie
Autorii politicii Autorii politicii
anticipează probleme reacţionează
la probleme
Japonia SUA

Autorii politicii caută

să impună decizii

Fig. 1. Dimensiunile stilului politicii

Sursa: H.K. Colebath, adaptare după Richardson (1982).
Astfel cercetările au evidenţiat că în general, în Europa există o relaţie
fructuoasă de lungă durată între birocraţi şi grupurile de interese organizate,
europenii putând fi plasaţi în stânga –sus a cadranului. La rândul său Japonia ar
putea fi pusă în stânga-jos a cadranului datorită puterii şi autonomiei mari pe
care o deţin birocraţii. Britanicii tind să fie căutători de consens, dar reactivi, şi
ca urmare pot fi aşezaţi în cadranul din dreapta-sus, în timp ce americanii,
neîncrezători în aranjamentele ce formează consensul,dar având mare încredere
în lege ca instrument al politicii, pot fi plasaţi în dreapta-jos a cadranului. Ca
orice reprezentare schematică, ea reprezintă un portret vag al relaţiilor
complexe care pot exista în diferite ţări şi ca urmare nu poate fi considerată
drept o reprezentare absolută, ci mai degrabă relativă.
 O altă tipologie este cea realizată de James Anderson care
realizează o distincţie între politicile care stabilesc reguli pentru procesul de
elaborare a politicilor ( politici de procedură ) şi politicile mai familiare , care
în fapt furnizează bunuri şi servicii pe care cetăţenii le aşteaptă de la guvern (
politici de substanţă , de conţinut).Cu toate acestea , politicile procedurale sunt
foarte importante , şi în fapt au ,în final, un efect de substanţă asupra politicii ,
în general.
 O altă distincţie se realizează între politicile materiale şi cele
simbolice. Chiar dacă această distincţie nu este absolută , putem distinge între
politicile materiale , care furnizează un beneficiu material ( tangibil, evident )
către cetăţeni şi politicile simbolice , care apelează doar la valorile umane , fără
alte resurse sau un efort efectiv.
 În funcţie de metodele de pilotaj politic (Offe, 1975),clasificarea
distinge: a) elementele interzise şi elementele stimulatoare; 2) furnizarea de
bunuri şi servicii; 3) procedurile. Această clasificare a fost revizuită (Sharpf,
1976), făcându-se o distincţie mai detaliată a instrumentelor de influenţă a
Capitolul 1 73
statului: 1) elemente interzise; 2) elemente stimulatoare; 3) bunuri şi servicii
furnizate de stat; 4) consecinţe induse de infrastructuri publice; 5) proceduri.
 Acţiunea publică are o importanţă punctuală sau globală? Se
referă la stări noi care trebuie generate sau se orientează asupra tratării cauzelor
disfuncţiilor sociale? Este vorba despre eradicarea problemelor existente sau
despre evitarea apariţiei de noi probleme?
 În funcţie de instrumentele de gestiune administrativă (Mayntz,
1978), politicile publice pot fi: 1) norme de interdicţie şi rechiziţie; 2)
autorizaţii pentru activităţi private; 3) transferuri financiare; 4) stimulente
financiare (subvenţii etc.), 5) furnizarea de bunuri şi servicii.
 După funcţia de pilotaj societal a statului (Hucke, 1980) politicile
publice pot acoperii următoarele domenii: reglementarea juridică, politica
socială, pilotajul economic, prestaţiile simbolice.
 În funcţie de instrumentele de guvernare (Hood, 1983), autori-
tatea publică poate dispune de două mecanisme de control al societăţii:
detectori (instrumente de culegere a informaţiilor) şi efectori (instrumente
pentru generarea impacturilor asupra societăţii). Autoritatea publică dispune de
patru resurse: „trezoreria” (bani şi alte resurse fungibile), autoritatea (deţinerea
puterii legale sau legitime), organizaţia (deţinerea de personal, materiale,
echipamente), centrismul (faptul că statul se află în centrul unei reţele sociale
sau de informare). Combinaţia acestor două mecanisme şi a acestor patru
tipuri de resurse generează tipuri specifice de politici publice.
 Timbergen face distincţia pe de o parte între politici cantitative –
care urmăresc o adaptare permanenta la schimbările mediului, în condiţiile în
care nici structura şi nici organizarea sectorului nu se modifica, şi politici
calitative care au în vedere modificări structurale. Schimbările calitative sunt
însoţite adesea de modificări cantitative, distincţia fiind însă utilă deoarece
comporta implicaţii asupra relaţiilor, instrumentelor şi obiectivelor de politică
publică52.
 În funcţie de interdependentele ce apar între politicile publice
promovate de guvern, acestea pot fi:
- antagoniste (atunci când masurile în cadrul unei politici afectează
punerea în practica a altei politici);
- complementare (aplicarea unei politici conduce la îmbunătăţirea
rezultatelor aplicării altei politici).
▪ În funcţie de orizontul temporal în care se manifesta, putem avea
politici publice pe termen lung, mediu sau scurt.

52
Luminiţa Popescu, Politici publice, Ed. Economică, 2003.
74 Politici publice
▪ În funcţie de aria de manifestare a nevoii care urmează a fi
satisfăcută , putem avea : politici locale ( rurale sau urbane ), politici
regionale, naţionale, europene, internaţionale, globale.
▪ În funcţie de domeniul în care acţionează , putem avea politici
referitoare la drepturile omului, politici de mediu , politici de securitate (internă
sau externă ), politici de migraţie, politici de transport şi telecomunicaţii ,
politici media , politici economice ( fiscală, monetară , a cheltuielilor publice) ,
politici agricole, politici de dezvoltare regională, politici de cercetare-
dezvoltare, politici de ocupare, politici de locuinţe, politici de securitate socială
, politici educaţionale, politici sanitare, politici ale familiei, politici de coeziune
şi incluziune socială, politici referitoare la grupurile şi persoanele
marginalizate.