Facultatea de Economie și Drept

PROCESUL POLITICILOR
PUBLICE

Politici publice, ADP, anul II

Conferențiar dr. Brîndușa Marian

Pentru uz intern
Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.
 MODELUL LUI H. LASSWEL
•Ideea de a simplifica complexul proces de înfăptuire a politicilor publice prin împărţirea sa în câteva
stadii distincte a fost utilizată prima dată de către Harold Lasswell (1956).

•Acesta a divizat procesul politic în şapte etape: informarea, promovarea, prescripţia, invocarea,
aplicarea, încheierea şi evaluarea.

•În viziunea sa, cele şapte stadii descriu nu cum se desfăşoară în realitate procesul politicilor publice,
ci cum ar trebui ca el să se desfăşoare.

•Procesul politic începe astfel prin:

• culegerea informaţiilor,

• procesarea lor şi diseminarea acestora către participanţii la procesul decizional;

• urmează apoi promovarea unei anumite opţiuni de către cei implicaţi în luarea deciziei;

• în a treia etapă, decidenţii stabilesc un curs al acţiunii;

• în a patra etapă este invocat cursul deja prescris al acţiunii şi sunt stabilite sancţiunile împotriva
celor care nu se conformează prescripţiilor decidenţilor; politica publică este apoi pusă în
practică de către birocraţie până în momentul în care se încheie ori este abandonată;

• în final sunt evaluate rezultatele politicii prin compararea lor cu scopurile iniţiale ale
decidenţilor.
Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.
 MODELUL LUI G. BREWER
• În concepţia lui Brewer, procesul politic este alcătuit din şase stadii: inventarea/iniţierea,

estimarea, selecţia, implementarea, evaluarea şi încheierea. Inventarea sau iniţierea

reprezintă prima etapă a procesului, în care problema capătă un sens, chiar dacă acesta nu
este foarte clar, şi sunt sugerate anumite soluţii.

• Etapa estimării presupune calcularea riscurilor, costurilor şi beneficiilor asociate cu fiecare

dintre soluţiile propuse anterior. Acest stadiu implică atât o evaluare tehnică cât şi opţiuni
normative. Obiectivul acestei etape îl reprezintă reducerea numărului de opţiuni posibile,
prin excluderea celor nefezabile, şi ierarhizarea celor rămase în funcţie de dezirabilitate. A
treia etapă constă în adoptarea unei soluţii, a unei combinaţii dintre diversele soluţii rămase
în urma stadiului anterior, sau în respingerea oricărei acţiuni. Ultimele trei etape sunt
implementarea soluţiei alese, evaluarea rezultatelor întregului proces şi încheierea politicii în
concordanţă cu rezultatele evaluării.
•
Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.
 MODELUL MATEMATIC
• Logica ce stă la baza modelului ciclic al politicilor publice este cea aplicată şi în rezolvarea
problemelor, chiar dacă autorii nu specifică acest lucru foarte clar. Etapele întâlnite în rezolvarea
problemelor şi etapele corespunzătoare din ciclul unei politici publice sunt:

Etape în rezolvarea unei probleme Etape ale ciclului unei politici publice

1. Recunoaşterea problemei 1. Stabilirea agendei

2. Propunerea unor soluţii 2. Formularea politicii

3. Alegerea unei soluţii 3. Luarea unei decizii

4. Punerea în practică a soluţiei 4. Implementarea politicii

5. Monitorizarea rezultatelor 5. Evaluarea politicii

În acest model, stabilirea agendei se referă la procesul prin care problemele ajung în atenţia
guvernanţilor, formularea politicii priveşte procesul prin care opţiunile legate de respectiva
politică capătă un contur precis, luarea unei decizii se referă la procesul prin care se stabileşte
un anumit curs al acţiunii, implementarea politicii ia în considerare modalităţile prin care
guvernanţii pun în practică politica, iar evaluarea constituie procesul prin care rezultatele
politicii sunt monitorizate atât de către autorităţi cât şi de către societate, rezultatul putând fi
reformularea problemei sau a soluţiilor posibile.

Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.

 ETAPELE PROCESULUI POLITICII PUBLICE
• Politicile publice nu pot fi înţelese doar în termenii luării unei decizii. Ele nu doar că implică
un grup de decizii corelate într-un anumit domeniu, ci implică tipuri diferite de decizii. De exemplu,
în primul rând, trebuie luată decizia de a lua o decizie. O asemenea hotărâre provine din percepţia că
există probleme ce trebuie rezolvate, că trebuie făcut ceva. Apoi procesul politic se deplasează spre
un set diferit de decizii legate de ce ar trebui făcut, cum ar trebui făcut şi când ar trebui făcut.

• În general, în procesul politicilor publice pot fi distinse cinci stadii distincte:

• 1. identificarea problemei sistemul politic identifică o problemă asupra căreia este necesar să se
acţioneze şi o înscrie pe agenda unei autorităţi publice.

• 2. iniţierea politicii:.constituie ceea ce doresc să întreprindă sau nu decidenţii.

• 3. formularea politicii: sunt studiate răspunsurile posibile, sunt elaborate variante, sunt negociate
modalităţile de acţiune.

• 4. adoptarea politicii: decidentul oficial stabilit alege o anumită soluţie, care devine politică publică
legitimă.

• 5. implementarea politicii: politica respectivă este aplicată şi administrată.

• 6. evaluarea politicii: sunt determinate rezultatele politicii, în vederea păstrării, modificării sau
abandonării ei.
Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.
 IDENTIFICAREA PROBLEMEI
• Pentru a fi transformată într-o problemă, o condiţie trebuie să fie văzută ca fiind o temă
corespunzătoare pentru acţiunea guvernamentală, ca ceva ce stă în posibilităţile guvernului de a
remedia sau de a soluţiona.

• Această etapă se concentrează asupra modului în care sunt identificate problemele ce pot
deveni ţinte ale politicilor publice. De ce doar unele probleme, din toate câte există, primesc atenţia
decidenţilor politici şi sunt înscrise pe agenda publică? Cum decid organismele guvernamentale ce
probleme să abordeze? Ce este o problemă publică? Ce transformă o problemă oarecare într-una
publică? Cum ajunge o problemă pe agenda guvernamentală? De ce altele nu ajung pe această
agendă?

• Ce caracteristici transformă o problemă obişnuită într-o problemă politică? Ce diferenţiază o

problemă privată de una publică? Problemele publice sunt, în mod evident, acelea care afectează un
număr substanţial de persoane, şi au efecte largi, inclusiv consecinţe asupra unor persoane care nu
sunt direct implicate (de exemplu reducerile de impozit). Pentru a ajunge pe agenda politică, o
problemă publică trebuie să fie transformată într-o chestiune care să solicite atenţia guvernamentală,
în plus existând un dezacord asupra celei mai bune soluţionări a problemei.

• Într-un sistem politic există permanent divergenţe, dificultăţi. Probleme care nu ajung toate
pe agenda celor care decid în materie de politici publice, acest fapt având caracter selectiv sau chiar
arbitrar.

• Cum ajung pe agenda decidenţilor aceste probleme?

Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.

 • Dificultatea în studierea iniţierii politicilor publice constă în aceea că acestea
îşi pot avea originea în orice punct al sistemului politic. Politicile pot proveni “de
sus”, de la lideri politici, guvern, agenţii guvernamentale, organizaţii
internaţionale, etc. sau “de jos”, prin intermediul presiunilor exercitate de opinia
publică, de mass–media, de partidele politice, de grupurile de interes, de grupurile
de specialitate. În forma conducerii politice, iniţierea de politici publice constă în
mobilizarea suportului pentru viziunea personală a liderului sau pentru priorităţile
ideologice ale partidului de guvernământ. Lucrul acesta a fost cel mai evident în
cazul bolşevismului şi al nazismului.

• Iniţierea “de jos” a politicilor se întâlneşte în orice sistem politic.

Evenimente ca greve, tulburări publice, dezastre naturale, prăbuşirea burselor în
alte ţări, deciziile de a investi din partea companiilor multinaţionale, pot constitui
factori decisivi în viaţa politică.

• Totuşi, ca regulă generală, cu cât un sistem politic este mai democratic şi mai
pluralist, cu atât presiunile de jos sunt mai semnificative în iniţierea de politici. În
acest sens, democraţia poate fi înţeleasă ca sistemul în care agenda politică este
stabilită mai curând “de jos” decât “de sus”.
Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.
 • Se aduce în prim plan opinia publică, ale cărei dorinţe au un rol deosebit de
important, prin apelarea la reprezentanţii săi în instituţii guvernamentale, grupuri de
interese, mass-media, funcţionari publici.

• Opinia publică joacă un rol semnificativ în acest proces în măsura în care alegeri
regulate şi concurenţiale îi forţează liderii politici să formuleze propuneri care să ia în
considerare preocupările şi aspiraţiile populare. În legătură cu opinia publică există o
serie de probleme: de multe ori oamenii nu au opinii legate de o serie de probleme.
Totuşi, aceste preocupări şi aspiraţii rămân deseori neclare până când nu sunt
articulate de grupuri care reprezintă sau care pretind că reprezintă anumite sectoare
ale publicului. În sondajele de opinie unii îşi pun poate pentru prima oară probleme,
încercând să răspundă. Se pot induce răspunsuri din variante, sondajele influenţând
astfel opinia publică.

• Mass media joacă, fără îndoială, o contribuţie majoră în acest proces atât prin
selectarea şi ierarhizarea informaţiei disponibile publicului, cât şi prin interpretarea,
prin “digerarea” informaţiei (de exemplu, corupţia politică în Italia şi Japonia). Mass-
media este, în general, expresia opiniei publice. Cu toate acestea există situaţii în care
mass-media mai mult manipulează în legătură cu o serie de probleme. Opinia publică
este schimbătoare.Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.
 • Unii autori susţin că cei care determină înscrierile pe agendă sunt elitele şi anume:
- clasa politică prin liderii politici, reprezentanţii partidelor politice;
- cei care conduc grupurile de interese;
- funcţionarii publici care ocupă funcţii de conducere;
• Înscrierea în agendă rezultă din interacţiunea dintre opinia publică şi elite. Etapa
identificării este mai importantă decât găsirea soluţiilor.
• Partidele politice şi grupurile de interes joacă şi ele un rol cheie în stabilirea agendei.
Partidele de opoziţie nu ar trebui doar să critice politicile guvernului, ele ar trebui să dezvolte
politici alternative care să arate că sunt pregătite pentru guvernare. Grupurile de interes, la
rândul lor, pun în lumină o multitudine de revendicări şi preocupări, promovează cauze şi dau
expresie intereselor diverselor secţiuni ale societăţii.
• O problemă publică poate fi definită ca o condiţie ori o situaţie care produce nevoi sau
nemulţumire printre oameni şi pentru rezolvarea căreia este solicitată intervenţia
guvernamentală (Anderson). Apa murdară, mâncarea nesănătoasă, aglomerarea urbană,
practicarea avortului, condiţiile din închisori, încălzirea globală, reprezintă condiţii care pot
deveni probleme dacă produc suficientă anxietate sau nemulţumire pentru a-i determina pe
oameni să caute remedii. Dacă aceştia cred că acea condiţie este normală, inevitabilă, sau ţine
de propria lor responsabilitate, atunci nu se va întâmpla nimic. Condiţiile nu devin probleme
publice până când nu sunt definite ca probleme, nu sunt articulate de către cineva, şi aduse în
atenţia guvernului.
Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.
 INIŢIEREA
• Presupune:

- identificarea soluţiilor alternative;

- alegerea unei soluţii;

- decizia de acţiona.

•Tot ceea ce un ansamblu de actori decid să întreprindă sau nu în legătură cu

această problemă.

•Non-decizia a fost studiată de cercetătorii americani şi este considerată o

problemă importantă pentru politicile publice.

•Robert Dahl a încercat să identifice rolul pe care-l au anumiţi actori politici în

luarea deciziilor în legătură cu anumite probleme la nivelul unei comunităţi.
Concluzia lui a fost că există o gamă largă de grupuri de interes , instituţii care
interacţionează şi contribuie la luarea deciziilor.

Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.

 • Criticile la adresa lui Dahl au fost:

- nu a surprins non-decizia (acea situaţie în care decizia fost amânată

sau evitată);

- de regulă, cei implicaţi au considerat că prin luarea unor decizii le

sunt afectate, privilegiile, interesele, accesul la resurse, recompense.

- modalitatea diferită în care este receptată manifestarea grupurilor de

interese – unele active fiind luate în considerare, altele nu.

• Sistemul selectiv presupune luarea în considerare numai a numitor

factori. Există o serie de factori care determină non-decizia:
- existenţa unor anumite interese;
- nehotărârea celor în cauză sau incapacitatea lor de a se pune de acord;
- teama de consecinţele care nu pot fi foarte exact prevăzute.

Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.

 FORMULAREA
•Odată ce o problemă sau un set de probleme, se află pe agenda politică, este
necesar un proces de elaborare detaliată şi de analiză în vederea dezvoltării unor
propuneri sistematice de politici publice. În mod convenţional, stadiul formulării
este văzut ca fiind crucial în procesul politic, formularea cuprinzând nu doar
traducerea unor propuneri suficient de vagi în recomandări precise şi detaliate, ci şi
în filtrarea unor propuneri şi chiar în reconsiderarea unor probleme avute în vedere.

•În analiza pe care o fac ciclului unei politici, Hogwood şi Gunn (1984)
identifică un număr de stadii în procesul formulării; primul constă în decizia despre
cum trebuie decis, adică o decizie despre mecanisme sau proceduri şi despre ce
actori politici trebuie implicaţi în analiza şi elaborarea politicii. Ar trebui ca o
anumită politică să fie formulată de către funcţionarii publici sau de către miniştrii?
Ar trebui ca procesul de formulare să urmeze o formă deja stabilită sau ar trebui să
fie consultate grupurile de interes şi cele de specialişti şi dacă da, care dintre ele?
Aceaste decizii sunt vitale prin aceea că determină simpatiile şi interesele ce vor fi
luate în considerare atunci cănd se discută politica.

Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.

 • A doua etapă constă în definirea problemei. Cu acest stadiu pot fi posibile reinterpretări
importante, mai ales atunci când cei care formulează politica văd problema în mod foarte diferit de cei
de la care a pornit problema. A treia etapă constă în stabilirea obiectivelor şi a priorităţilor. Deşi opinia
publică, mass-media, partidele politice şi grupurile de interes sunt capabile să influenţeze stabilirea
acestor obiective, nimic nu garantează că priorităţile identificate de către aceştia vor fi aceleaşi cu cele
ale iniţiatorilor politicii.

• Pentru că procesul formulării necesită exactitate şi este consumator de timp, el necesită profesionalism,
cunoştinţe de specialitate şi preocupare pentru detaliu, calităţi pe care politicienii, democratici sau nu, le
posedă rareori din abundenţă.

• Ultima etapă constă în analiza şi trecerea în revistă a opţiunilor politice şi alegerea variantei
preferate, adică luarea unei decizii de autoritate. Diferiţi factori pot fi luaţi în considerare în acest stadiu
al formulării politicii: implicaţiile politice şi electorale ale unei anumite opţiuni, consideraţii legate de
eficienţa administrativă şi de eficacitatea acţiunii. Trebuie notat că decizia finală, care încheie procesul
formulării, poate fi mai mult decât o simplă formalitate, putând să aibă loc dezbateri ca şi în etapele
anterioare.

• O trăsătură fundamentală a formulării, indiferent de diferenţele care există între stilurile naţionale
de politici publice, constă în faptul că această etapă reduce în mod substanţial numărul actorilor
implicaţi în proces. În timp ce în procesul de iniţiere pot fi implicate o mare varietate de interese,
grupuri şi mişcări, formularea politicii este o sarcină a unor “interni” (oficiali guvernamentali,
consilieri, politicieni), adică a acelora care sunt parte a mecanismului guvernamental sau au acces
instituţional la acesta.
Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.
 ADOPTAREA
• O decizie legată de o politică publică implică o acţiune din partea unui oficial sau a unui organism
de a adopta, modifica sau respinge o anumită alternativă. În manieră pozitivă această acţiune
reprezintă un act legislativ sau unul executiv. Trebuie făcută distincţia dintre o decizie politică, ce
afectează semnificativ conţinutul unei politici publice şi deciziile de rutină, care au legătură cu
desfăşurarea zilnică a respectivei politici. În plus, o decizie politică este punctul culminant al unei
serii de decizii făcute pe parcursul procesului politicii publice.

• Ceea ce este tipic pentru stadiul adoptării nu este selectarea dintre un număr de alternative ci
acţiunea asupra uneia dintre acestea, pentru care cei care au propus-o cred că pot obţine aprobarea,
chiar dacă nu va fi exact în forma dorită iniţial. Pe măsură ce procesul de formulare se apropie de
decizie, anumite prevederi vor fi respinse, unele vor fi acceptate, iar altele vor fi modificate, se va
încerca aplanarea diferendelor şi se vor purta negocieri până în momentul în care decizia va fi doar
o formalitate. Câteodată, decizia va fi incertă până în momentul numărării voturilor şi al anunţării
acesteia.

• Deşi indivizi şi organizaţii private pot fi implicate în procesul decizional, autoritatea formală
de a decide revine oficialilor publici: parlamentari, membri ai guvernului, ai administraţiei, ai
justiţiei. În democraţii, sarcina deciziilor legate de politicile publice pare a reveni în primul rând
legislativului, instituţia desemnată să reprezinte interesele populaţiei. În general, deciziile luate de
către lideri sunt privite ca legitime dacă aceştia au autoritatea legală să o facă şi acţionează
conform procedurilor acceptate.

Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.

 IMPLEMENTAREA
• Atunci când faza adoptării s-a încheiat şi, de exemplu, un proiect de lege a devenit lege,
putem să ne referim la ceva ce se numeşte politică publică. Procesul politicii publice oricum nu se
opreşte aici, odată ce decizia politică a luat o formă oficială.

• Unul din salturile majore pe care le-a făcut analiza politicilor publice a fost sublinierea
importanţei acestui stadiu al implementării. În mod tradiţional, implementarea era considerată ca
ceva “dat”, fiind un aspect al administraţiei şi nu unul al politicii. Începând cu anii ’60 a început
să fie destrămată iluzia separaţiei politică-administraţie iar studiile au început să arate cât de
departe se pot situa rezultatele unei politici de ceea ce intenţionau iniţiatorii ei. Din aceste motive
Aaron Wildavsky(1979) a descris analiza politicilor publice ca “a spune adevărul puterii”.
Condiţiile necesare pentru implementarea “perfectă”, în sensul că o politică se desfăşoară exact
după cum s-a intenţionat, sunt, după părerea lui Hood (1976) următoarele:

• - un sistem administrativ unitar cu o singură linie de autoritate, pentru a asigura controlul central;

• - norme uniforme şi reguli care operează la fel ­în orice sistem;

• - supunere perfectă şi control perfect;

• - informaţie perfectă, comunicare perfectă şi coordonare perfectă;

• - timp suficient pentru a putea mobiliza resursele administrative.

Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.

• Hogwood şi Gunn (1984) stabilesc şi ei zece condiţii pentru atingerea
unei implementări perfecte:
1. Circumstanţe exterioare agenţiei responsabile cu implementarea să nu impună
constrângeri paralizante.
2. Programele trebuie să dispună de timpul şi de resursele necesare.
3. În fiecare stadiu al implementării trebuie să fie disponibilă combinaţia necesară
de resurse.
4. Politica ce urmează a fi implementată trebuie să se bazeze pe o teorie validă a
cauzelor şi efectelor.
5. Relaţia dintre cauză şi efect trebuie să fie directă, cu puţine legături
intermediare.
6. Relaţiile de dependenţă dintre agenţiile implicate trebuie să fie minime.
7. Trebuie să existe o înţelegere completă şi un acord total în privinţa obiectivelor
ce trebuie atinse.
8. Sarcinile trebuie să fie definite în totalitate şi încadrate corect în secvenţe.
9. Trebuie să existe o coordonare şi o comunicare perfectă între diferitele
elemente sau agenţii implicate.
10. Cei cu autoritate trebuie să solicite şi să obţină o subordonare perfectă.
Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.
 • În lumina dificultăţilor de a îndeplini oricare dintre aceste condiţii, nu este surprinzător faptul că
distanţa dintre decizie şi implementare se transformă în prăpastie. Deşi cei care crează politicile
publice se pot bucura de o legitimitate democratică, cei care le implementează (funcţionari publici ai
autorităţilor centrale sau locale, profesori, medici, poliţişti, etc.) pot avea o înţelegere mai bună, la
“nivelul străzii”, a ceea ce va funcţiona şi a ceea ce nu va funcţiona. Astfel de consideraţii au condus
la tradiţia analizei politicilor publice “de jos în sus”, care accentuează nevoia de flexibilitate ca şi pe
cea de a lăsa implementarea în mâinile celor ce execută politica respectivă.

• Alte îngrijorări în privinţa implementării politicilor provin din inadecvarea controlului politic de
sus şi, într-o măsură şi mai mare, din lipsa presiunii pe care consumatorul ar putea-o exercita de jos.
Din această perspectivă, o implementare neadecvată, în special în ceea ce priveşte serviciile publice,
rezultă din faptul că guvernele acţionează, în general, în afara mecanismului pieţei şi sunt un furnizor
monopolist al bunurilor pe care le asigură. Funcţionarii publici, autorităţile locale, lucrătorii din
sectorul public, îşi pot permite să fie ineficienţi deoarece, spre deosebire de sectorul privat, ei nu
trebuie să-şi satisfacă beneficiarii, clienţii. Un răspuns la această problemă îl poate reprezenta
utilizarea unor indicatori de performanţă care să lege serviciile publice de un set de standarde care
mimează competiţia pieţei, penalizând performanţele aflate sub standarde. Serviciile care îndeplinesc
aceste standarde vor fi recompensate, iar cele care eşuează vor trebui să îndrepte lucrurile sau, în
unele cazuri, să ofere compensaţii financiare. Filosofia care stă în spatele unor astfel de indicatori de
performanţă este “împuternicirea” cetăţeanului ca şi consumator, ca cineva ale cărui nevoi şi interese
trebuie luate în considerare în livrarea serviciilor.

Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.

 EVALUAREA
• Procesul unei politici publice se încheie cu evaluarea acesteia, fapt care duce, în teorie cel puţin,
la decizii în ceea ce priveşte menţinerea, modificarea sau suspendarea respectivei politici. Acest
stadiu completează ciclul politic, în sensul că informaţia obţinută prin evaluare poate reprezenta
feed-back-ul pentru etapele de iniţiere, formulare, adoptare şi implementare, procesul ducând la
îmbunătăţirea politicilor existente.

• Evaluarea poate privi atât aspecte substantivale legate de eficienţa şi eficacitatea politicii
publice, cât şi aspecte procedurale legate de organizarea stadiului formulării, cine este consultat
şi când şi cum este controlată implementarea. Totuşi, în ciuda importanţei hotărâtoare pe care o
poate avea, guvernele sunt în general reticente în acordarea de fonduri pentru evaluarea
politicilor.
• Thomas Dye susţine necesitatea evaluării sistemice a politicilor publice:
1. evaluarea impactului / efectului asupra grupurilor ţintă – presupune stabilirea, identificarea
grupurilor ţintă; verificarea posibilelor schimbări ale stării economice sau sociale a acestor
grupuri;
2. examinarea impactului asupra altor grupuri;
a. se face distincţie între efecte imediate şi efecte pe termen lung,
b. se face distincţie între costuri directe (cât se cheltuie pe o anumită politică publică) şi
indirecte (dirijând anumite fonduri spre un domeniu al politicilor publice –am frustrat un
alt domeniu).
c. Se face distincţie între costuri şi beneficii (tangibile – foarte concrete) şi simbolice
(valoare simbolică)
• Corupţia este un aspect legat de costuri şi beneficii
Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.