Etapele ciclului politicilor publice

Ciclul politicilor publice se refera la șirul etapelor și subetapelor prin care

se înfaptuiește procesul politicilor publice. Acest proces se caracterizeaza
printr-un grad ridicat de complexitate, implicand mecanisme și actori între care
se creeaza o serie de relatii (Miroiu, 2001). Mai mult, este necesar ca rolurile
atribuite actorilor implicati sa fie stabilite cu exactitate și sa existe o buna
colaborare între aceștia.
Literatura de specialitate de la nivel international și national include o
serie de abordari referitoare la etapele componente ale ciclul politicilor
publice. Cu toate acestea, respectivele abordari nu pot fi aplicate și adaptate
la orice situatie problematica din practica deoarece în societatea actuala se
manifesta și coexista o multitudine de actori, probleme și incertitudini.
Cunoașterea lor este însa esentiala pentru întelegerea manierei în care sunt
realizate politicile.
Un exemplu interesant de model al ciclului politicilor publice care nu
este caracterizat prin înșiruirea unor etape este cel al cutiei negre formulat de
Easton (1965). Autorul examineaza procesul politicilor publice prin prisma
interrelatiilor create în mediul în care acesta se deruleaza. Autorul pune accentul
pe trei aspecte:
 influentele (input-urile) aparute pe diferite canale (partidele
politice, mass-media, stakeholderi);
 procesele din interiorul sistemului politic;
 convertirea input-urilor în output-uri (rezultate).

O perspectiva foarte utila pentru întelegerea etapelor procesului

politicilor publice apartine lui Profiroiu (2006), ce va fi redata pe larg în
continuare. Astfel, potrivit acestui autor, ciclul politicilor publice cuprinde
trei etape: elaborarea, implementarea, evaluarea și sfârșitul sau
modificarea politicii publice.
Etapa de elaborare este 1mpartita 1n doua subetape, respectiv
stabilirea agendei și procesul decizional.
a. Stabilirea agendei presupune doua faze, respectiv faza de definire
a problemei și cea de înscriere în agenda, fara a însemna în mod absolut ca
prima faza este premergatoare celei de-a doua.
Problemele publice se refera la acele nevoi umane, indiferent de maniera
în care sunt recunoscute, satisfacerea acestora neputand fi realizata prin
intermediul pietei. Problemele pot aparea în urma unor evenimente care
influenteaza indivizii în mod diferit, iar aparitia lor poate conduce la dezbateri
și controverse. Totuși, este important de precizat ca nu toate problemele
devin publice, iar autoritatile nu se preocupa de solutionarea tuturor
problemelor. Aspecte precum poluarea aerului, aglomerarea urbana, șomajul
ar putea fi considerate potentiale probleme, în functie de gradul de
insatisfactie și disconfort resimtite. Exista însa anumite criterii în functie de
care se masoara gradul de disconfort sau insatisfactie, pentru ca, daca o
anumita situatie nu este problematica, atunci interventia guvernamentala nu
este necesara sau justificata.
Mai mult, o situatie se transforma într-una problematica în momentul în
care se constata ca se poate identifica cu un domeniu de interventie al statului,
ceea ce face posibila identificarea unei solutii guvernamentale. Aaron Wildavsky
(1975) era de parere ca autoritatile nu vor lua în calcul o problema pentru
care nu se poate identifica o solutie în vederea rezolvarii ei. Astfel, uraganele
și cutremurele de pamant nu pot fi niciodata considerate ca fiind probleme
de politici publice, în principal din cauza naturii lor imprevizibile, dar
pagubele produse de ele pot fi încadrate în aceasta categorie.
Raportat la sursele de identificare a problemelor, acestea pot fi (SGG,
2004):
- agenda publica: problemele care într-o anumita perioada de timp
sunt supuse unor dezbateri publice și pentru care se recomanda interventia
guvernamentala 1n vederea rezolvarii lor.
- programul de guvernare: problemele ce necesita a fi solutionate și
care sunt mentionate în cadrul acestui program.
- prioritatile stabilite la nivel politic ce se ivesc pe parcursul guvernarii.
- obligatiile asumate de Romania fata de Uniunea Europeana
prin
documente strategice nationale.
Cea de-a doua faza, inscrierea in agenda, presupune recunoașterea
unei probleme de catre actorii guvernamentali, care se vor implica ulterior
în rezolvarea ei. Este important sa se înteleaga diferenta între agenda publica
sau sistemica și agenda formala sau institutionala. Agenda publica se refera la
totalitatea problemelor considerate esentiale de catre sfera politica și asupra carora autoritatile
au putere și jurisdictie în vederea solutionarii lor. Cu alte cuvinte, este vorba de o agenda de
discutii a societatii despre sute de probleme (criminalitatea, îngrijirea persoanelor bolnave etc.)
pentru care publicul dorește gasirea unei solutii în vederea limitarii sau eliminarii efectelor lor.
Totuși, guvernul întelege ca trebuie sa caute solutii doar pentru o mica parte din problemele de
pe agenda publica, ceea ce înseamna înscrierea lor pe agenda institutionala. Așadar, agenda
publica poate fi privita ca o agenda pentru discutii, pe cand cea institutionala ca una pentru
actiune.
Problemele aflate în atentia guvernului de-a lungul timpului pot cunoaște
o scadere sau o creștere a prioritatii lor. Astfel, în cazul creșterii atentiei,
semnificatia problemelor se poate modifica, iar cei care o sustin cauta sa o
extinda pentru a atrage cat mai multi sustinatori. Totuși, daca nu se manifesta
schimbari importante privind programul de guvernare sau întelegerea unor
probleme, este foarte putin probabil ca prioritatea problemelor de pe agenda
guvernului sa scada sau sa creasca.
b. Procesul decizional include doua faze, și anume formularea și
legitimizarea.
 Faza de formulare consta în identificarea alternativelor necesare
solutionarii problemei �i adoptarea uneia dintre ele. Se poate întampla ca
formularea sa fie efectuata fara conturarea clara a problemei sau în absenta
unei legaturi puternice între cei implicati în formularea alternativelor si
persoanele afectate. Mai mult, pot aparea o serie de actori, ale caror solutii
devin complementare sau intra în competitie, ceea ce are ca rezultat atat
perdanti, cat și caștigatori. Formularea se poate derula pe perioade mari de
timp, marele dezavantaj fiind ca alternativele sa nu beneficieze de sustinerea
necesara.
Formularea poate avea, de asemenea, doua subetape: analiza (ce
implica examinarea problemei și identificarea alternativelor) și selectia (ce
presupune alegerea unei singure alternative dintre cele identificate).
Toate alternativele identificate necesita a fi examinate prin
intermediul unei analize de impact (analiza ex-ante), cu scopul de a stabili
efectele produse de acestea asupra sistemului economic și social, respectiv
asupra mediului 1nconjurator. In acest sens, se pot utiliza analiza cost-
beneficiu, analiza cost- eficacitate pentru stabilirea impactului economic,
respectiv alte modalitati precum focus-grupul, interviul, sondajul de opinie,
analiza comparata, analiza de gen pentru stabilirea impactului social.
Ca o noutate legislativa, în motivarea actelor normative trebuie inclus
și impactul asupra dezvoltarii durabile, ce este deosebit de complex și are în
vedere ansamblu consecintelor pe care actele normative viitoare le pot avea
asupra populatiei, mediului înconjurator, educatiei, nivelului de trai,
biodiversitatii etc., ele putand sa vizeze domenii precum sanatatea,
asistenta sociala, reglementari
privind locurile de munca, educatia, cultura, infrastructura, activitatea
economica,
conditiile de trai etc.
O atentie speciala trebuie sa fie acordata impactului distributiv pe care îl
va avea proiectul de act normativ asupra diferitelor sectoare economice, asupra
comunitatilor umane, grupuri vulnerabile (de exemplu asupra persoanelor aflate
în risc de saracie), asupra diferitelor unitati administrativ teritoriale (de exemplu
cele din zonele de munte sau cele din zonele izolate), fiind necesara
identificarea efectelor negative potentiale la nivel macrosocial, dar și a
beneficiilor pentru stat, asupra agentiilor economici și asupra mediului
înconjurator ce ar rezulta în urma punerii actului în aplicare. Totodata, este
necesar sa se identifice impactul asupra obiectivelor de dezvoltare durabila, așa
cum sunt ele prevazute în Agenda 2030.
Foarte importanta în acest proces este consultarea publica. Exista doua
modalitati în care poate fi efectuata consultarea publica: consultarea cu un
grup restrans de interese și consultarea cu publicul larg.
Consultarea cu un grup restrans de interese reprezinta o modalitate facila
și rapida de consultare, cu scopul de a afla parerile celor afectati de o
anumita problema de interes public. Ea nu implica un volum mare de resurse
și poate fi efectuata în scris sau cu participarea fizica a celor implicati.
Consultarea cu publicul larg era foarte rar folosita înainte și aparea
dupa alegerea alternativei de solutionare a problemei. Consultarea cu publicul
larg este facilitata de utilizarea mijloacelor electronice și este o etapa obligatorie
în procesul elaborarii documentelor de politici publice și a propunerilor de acte
normative.
Este indicat ca ea sa fie urmata de utilizarea altor metode, precum
mese rotunde, dezbateri, schimburi de opinii. Scopul folosirii acestui tip de
consultare consta în:
 cunoașterea efectelor nedorite ale solutiei alese, în vederea
rezolvarii problemei;
 impulsionarea dezbaterii publice pentru a crește gradul de cunoaștere
din partea publicului și de încuviintare a solutiei respective;
 oferirea posibilitatii guvernantilor de a evita o reactie negativa din
partea publicului vizavi de solutia aleasa;
 oferirea de suport guvernantilor privind medierea intereselor aflate
1n
opozitie.
Legitimizarea se refera la aprobarea de catre autoritatea competenta
a alternativei selectate și recunoașterea oficiala a acesteia. Practic, înseamna
luarea deciziei, ce implica atat votarea, cat și semnarea.
Implementarea consta în punerea în aplicarea a planului de actiune
ce include activitatile mentionate într-o succesiune logica, precum și institutiile
sau departamentele implicate în efectuarea lor. In cadrul acestei etape pot
aparea o serie de disfunctionalitati cauzate de resursele financiare
insuficiente, conflicte între cei implicati, concentrarea atentiei asupra altor
probleme, neclaritati privind scopul sau obiectivele ce trebuie îndeplinite etc.
Evaluarea este o etapa necesara 1n vederea stabilirii eficientei și
eficacitatii unei politici publice, precum și pentru a efectua modificari în cazul
unor rezultate intermediare necorespunzatoare cu ceea ce s-a stabilit initial.
In noul pachet, prin revizuirea strategiei UE pentru o reglementare
mai buna din 2021 (EU better regulation), se prevede ca progresul pentru
indeplinirea ODD-urilor sa fie inclus în evaluarea de impact a propunerilor
Comisiei Europene20, motiv pentru care și în Romania a fost revizuit
instrumentul de prezentare și motivare a actelor normative prin includerea
în cadrul instructiunilor metodologice pentru realizarea evaluarilor de impact a
rubricii privind evaluarea impactului asupra dezvoltarii durabile.
Pornind de la maniera în care se realizeaza, evaluarea poate fi:
 ex-post (a posteriori): se realizeaza la finalul implementarii politicii,
în vederea examinarii rezultatelor, evidentierii posibilelor deficiente aparute și
elaborarii de recomandari necesare evolutiei ulterioare a domeniului de
politica publica vizat.
 ex-ante (a priori): pune accentul pe efectele de natura economico-
sociala, fiind efectuata anterior implementarii acesteia. Aceasta reprezinta o
evaluare preliminara a impactului politicilor publice, cu scopul de a facilita
adoptarea deciziei în contextul existentei mai multor alternative de solutionare
a problemei. Scopul ei este de a anticipa efectele secundare aparute la
momentul t, generate de decizia adoptata la momentul t+n și, mai mult decat
atat, efectuarea de comparatii necesare pentru identificarea celei mai bune
alternative de solutionare a problemei.
 intermediara: masoara primele rezultate ale politicii publice și ofera
date
�i informatii utile pentru îmbunatatirea ei. Este derulata pe
parcursul implementarii.
In urma evaluarii ex-post se poate recomanda modificarea politicii publice
sau chiar sfarșitul politicii publice, daca problema a fost rezolvata sau sunt
necesare modificarii substantiale în ceea ce privește instrumentele folosite și
actorii implicati.