Curs 5 PP

25.octombrie.2022

3.1.1. Definirea problemelor și formularea cererilor publice

Pentru început ne putem pune întrebarea: cum sunt generate problemele care
determină intervenția publică? Deși dese ori sunt acceptate ca atare, mijloacele și
mecanismele prin care anumite probleme vin în atenția autorităților publice nu sunt deloc
simple. În analiza pe care o face cu privire la problemele sociale, Becker arată că
existența unei probleme sociale => din două surse posibile:
1. Carentele obiective ale unei societăți
2. Divizia subiectivă a celor care desemnează un astfel de fenomen ca problemă
socială, în numele societății
Originea unei solicitări sociale și a nevoilor pe care această solicitare se presupune
că trebuie să le medieze se situează în sfera politicului. Nu există transparență totală,
legătură directă între social și politic, ceea ce înseamnă că nevoile nu se definesc și nu se
enunță într-o stare de vizibilitate perfectă. Aceasta este selectivă.
Nevoie = Ceea ce poate fi transformat într-o cerere care poate fi solvabilă.
În viziunea lui Cobb, Ross și Ross, există patru faze principale ale procesului de
stabilire a agendei, pe măsură ce problemele trec din agenda sistemică în agenda
instituțională: problemele sunt întâi inițiate, sunt specificate apoi soluțiile lor, sunt
dezvoltate argumente în sprijinul problemelor propuse, și dacă au succes, problema intră
în agenda instituțională.
Inițial, în studiile cu puternic accent pluralist s-a crezut că problemele publice trec
mereu din agenda publică în cea instituțională. S-a demonstrat însă mai târziu că o astfel
de concepție nu este întru-totul adevărată. În activitatea politică putem distinge două
stadii:
- Faza de definire a unei probleme, de formulare a cererilor
- Înscrierea în agendă ce presupune analiza cererii lor, stimulilor și problemelor și
formularea propunerilor de răspuns la acestea.
Această distincție între două faze nu înseamnă neapărat că prima o precede
cronologic pe cea de-a doua. Într-adevăr, este posibil să ne imaginăm că un răspuns există
deja și că acesta este urmat de o fază de formulare a cererii.
Înscrierea pe agendă este prin urmare un proces de concurență între mize multiple
și în trei ierarhii de priorități eterogene.
Cobb și Elder definesc condițiile necesare și suficiente pentru ca o miză sau o
problemă să fie înscrisă pe o agendă guvernamentală. Există trei tipuri de condiții:

1
Curs 5 PP
25.octombrie.2022

1. Miza sau problema trebuie să țină de competența autorităților publice în general,

dacă nu de cea a unei autorități publice specifice . competența nu trebuie să fie
interpretată aici în sensul sau pur juridic sau instituțional, ci într-o perspectivă mai largă.
Acțiunea politică uneori observa bilă cu ocazia scrierii pe agendă constă în
reconsiderarea portofoliului de sarcini atribuite autorității publice. Anumiți actori doresc
ca acest portofoliu să se extindă: De exemplu, legiferarea în materie de pro creație. Alții
doresc să limiteze acest portofoliu: De exemplu, prin liberalizarea transportului aerian sau
privatizarea întreprinderilor. Competența înseamnă aici faptul că autoritatea publică este
percepută sau se percepe ca având capacitatea de a acorda atenție diferitelor fapte.
2. Faza de înscriere în agendă presupune analiza cererilor și problemelor
identificate care se consideră că ar putea să necesite atenție din partea autorităților
publice. În această fază se au în vedere diferite criterii de importanță, de pertinentă, de
fezabilitate ( resursele necesare a fi mobilizate, restricțiile existențe, dar și considerații de
natură strategică sau tactică, proprii actorilor politici).
Aceasta le va permite decidenților politici ca, după eliminarea falselor probleme
sau a cererilor considerate secundare, să poată elabora o serie de răspunsuri la cererile
formulate. Evident, accesul la agendă nu este liber sau neutru. Controlarea acestui acces
furnizează o resursă politică decisivă celui care și-o asumă. Asistăm la apariția unor
adevărați gardieni ai agendei. Rolul lor este de a reduce presiunea atunci când aceasta
crește prea mult, de a negocia o cerere, de a face presiune acceptabilă, de ai da o formă,
de a face în așa fel încât presiunea să fie luat în considerare în funcție de codurile admise.
Evocarea sau nu a unui dosar, ordinea însăși a discutării chestiunilor, dacă nu formularea
acestora reprezintă tot atâtea bariere posibile în calea liberei circulații a mizelor.

Agenda publică sau sistemică - este alcătuită din probleme care, spre deosebire
de primele, nu țin de competența obișnuită sau firească a autorității publice, dar care sunt
percepute în mod obișnuit de membrii comunității politice ca necesitând atenție publică și
ca având legătură cu autoritatea publică respectivă. La limită, exemplul cel mai elocvent
ar fi dreptul la a da viață unei ființe, care a priori, este vorba despre o libertate ce ține de
indivizi și, cu câteva excepții, nu mai de ei, intervenția oricărei autorități publice în
procreare fiind exclusă. În prezent, statul se preocupă să știe dacă trebuie sau nu să
acționeze în acest domeniu, să emită regul pentru a limita comportamentele posibile date
de utilizarea tehnicilor. Ea reprezintă agenda societății pentru analizarea problemelor
publice.
Aceste două tipuri de agendă reprezintă două idealuri tip. În realitate, frontiera
care le desparte este mult mai netă, dar și fluctuantă . în fiecare societate există practic
mii de probleme considerate importante de către cetățeni și care ar trebui să beneficieze

2
Curs 5 PP
25.octombrie.2022

de atenția autorităților publice . cu toate acestea, doar o mică parte din problemele
existențe în agenda sistemică sunt avute în vedere de către autoritățile publice. Altfel
spus, agenda publică este destinată discuțiilor, în timp ce agenda instituțională este
destinată acțiunii, ceea ce înseamnă că procesul politicii publice care tratează problema
respectivă a început.
Cobb, Elder (1977) disting existența a două tipuri principale de agende: agenda
formală sau instituțională ce permite problemelor să fie înscrise în cadrul de acțiune
administrativă și pe de altă parte, agenda sistemică sau publică prin care problemele sunt
supuse dezbaterilor politice.

1. Agenda instituțională sau formală - include probleme care țin prin consens sau
funcție, de competentă Autorității publice respective. Altfel, Constituția unui stat sau
carta unei colectivități locale enumera probleme, instituționalizează modul de apariție a
acestora, calendarul de rezolvare a problemelor și ordinea de zi a organismelor politice și
administrative care țin se resortul lor.
Exemplul clasic în acest sens este bugetul. Acesta este anual, automat,
standardizat. Alte probleme pot fi de natură diferite, apariția lor nefiind definită din punct
de vedere instituțional sau ne intervenind în mod curent . în orice caz, procedurile
stabilite de lege sau de tradiție codifică conținutul și programarea problemelor, domeniul
natural sau consensual al intervenției publice.
3.1.2. Înscrierea in agendă
În teoria clasică, se presupunea că același ansamblu de decizie se ia la fiecare
moment de timp. În această teorie nu exista agendă, întrucât nu era nevoie să se selecteze
acele probleme care vor necesita luarea unei decizii și rezolvarea lor prin intermediul unei
politici. Agenda descrie un ansamblu de probleme devenite mize ale controverselor
publice. Aceste probleme, a căror enumerare variază în timp și pe care autoritatea trebuie
să le ia în considerare, impun acțiuni din partea autorității publice. Acest lucru înseamnă
că toate problemele posibile nu pot fi puse în același timp pe agenda aceleiași autorități.
Anumite probleme sunt pe agendă, altele nu. Ne aflăm așadar în fața unui mecanism
selectiv, care lasă să treacă sau nu o problemă sau alta.
Ceea ce politologii numesc înscrierea în agendă apare ca un mecanism esențial
într-o societate politică. Ea reprezintă procesul prin care cereri ale diferitor grupuri din
cadrul populației sunt transformate în probleme care intră în competiție pentru atenția
oficialilor publici.
Agenda poate fi definită ca “ansamblul problemelor percepute ca necesitând
o dezbatere publică sau chiar o intervenție activă a autorităților publice legitime”.

3
Curs 5 PP
25.octombrie.2022

Altfel spus, o autoritate publică gestionează o agendă, mai mult sau mai puțin
adaptată la circumstanțe. Vom avea grijă să nu confundăm o agendă de acest gen cu o
ordine de zi sau un program. O ordine de zi este un moment instituționalizat care
stabilește o listă pentru soluționarea problemelor. Un program este o platformă de intenții
destinată să suscite atenția publicului (electorat, parlament).
Altfel, ea poate:
- Transmite un semnal simbolic, de exemplu prin primirea și ascultarea unei delegații,
prin ascultarea cu interesa argumentelor antreprenorilor;
- Invoca o constrângere care să permită evitarea acțiunii. De exemplu, ea va declara că
este gata să acționeze și să își acorde sprijinul, dar că există împrejurări majore care o
împiedică.
- Amâna examinare a problemei. Altfel, constituirea de comisie de experți este un mijloc
clasic de amânare a termenelor limită.
- Stabili o procedură de soluționarea problemei, fără vreun angajament cu privire la
conținutul. Instituirea unui serviciu specializat căruia îi este încredințată misiunea de
definire a unor proceduri specifice constituie un exemplu în acest sens.
- Soluționa o mică parte a problemei, care are o valoare simbolică, fără a trece de fapt la
fondul problemei.
- Lua în considerare cererea în ansamblul său.
- Anticipa apariția cererii, fără să aștepte ca aceasta să se dezvolte prin medierea
antreprenorilor terți.
Odată ce problema publică a fost conștientizată de către autoritatea publică,
aceasta este nevoită să aleagă din gama de răspunsuri posibile pe care le poate oferii în
raport cu o cerere de înscriere pe agendă. În acest cadru sunt eliminate opțiunile
considerate de neacceptat de către actorii politici influenți,sau care par nepotrivite dintr-
un anumit motiv. Astfel:
- Ea poate refuza înscriere a cererii. Are posibilitatea de a formula un refuz frontal sau,
din contră, de a adopta o tactică mai indirectă de refuzare. Ea are posibilitatea de a
acționa asupra problemei înseși, prin dezamorsarea, închiderea, luarea în derâdere a
acesteia.
- Acțiunea sa poate să se extindă și asupra antreprenorilor și grupurilor (de identificare
sau de atenție) , Evitând adoptarea unei poziții cu privire la problema propriu-zise: prin
discreditarea liderilor, prin scurtcircuit tarea acestora pentru a se adresa direct grupurilor,
prin exacerbarea rivalităților interne.

4
Curs 5 PP
25.octombrie.2022

- Cealaltă alternativă este de a răspunde favorabil la cerere, dar în funcție de grade

diferite. Autoritatea publică face dovada unei atenții pozitive, își modulează acțiunea
concretă în mod tactic.
La rândul sau, J.L. Walker afirmă că atractivitatea unei probleme crește dacă
aceasta are un impact asupra unui număr mare de oameni, dacă există dovezi
convingătoare că legislația propusă vizează o problemă serioasă și reală, problema devine
mai ușor de înscris în agendă dacă există o soluție ușor de înțeles pentru problema vizată.
Lista poate fi extinsă, gândind une sistematic la următoarele elemente ale stabilirea
agendei:
- evenimentele care implică eforturi mari de a le face cunoscute autorităților publice
- organizarea și resursele celor afectați, accesul și reprezentarea grupurilor
- structura procesului politic și angajamentele decidenților.
Există o serie de trăsături care sporesc șansele ca o problemă să primească
atenție
Cobb și Elder menționează cinci parametri care crezi că această probabilitate:
1. Ambiguitatea definiție problemei. Problema trebuie să fie ambiguă, audibilă pe mai
multe lungimi de undă, caracterul său permițând multiple internări posibile și atragerea
de alianțe vaste.
2. Simplitatea. Problema trebuie să fie enunțată în termeni simpli.
3. Persistenta în timp. Problema nu este definită într-un spațiu efemer, prea momentan,
ci este relativ persistentă, înscriindu-se într-o durată mai mare.
4. Noutatea. O problemă nouă, fără istorie, mobilizează mai mult decât o miză recurentă,
care are în spate o experiență trecută îndelungată și la care ținta interesată a fost deja
expusă.
5. Caracterul imperfect al problemei. Grupurile de public se arată mai sensibile la
mizele care evocă anomalii, imperfecțiuni, decât la cauzele mai banale.

Însă, mobilizarea socială nu este suficient pentru a asigura înscrierea pe agendă:

mizele sociale nu sunt în mod automat convertite în mize politice, acestea sunt construite
în funcție de logică a competenți ei politice, de structura interacțiunii politice.
Acestea influențează modul în care este tratată o cerere socială:

5
Curs 5 PP
25.octombrie.2022

- Fie ea este cenzurată prin excluderea chestiunilor considerate ca fiind nerelevante de

către autoritățile publice
- Fie ea este refuzată prin eliminarea problemelor considerate prea costisitoare sau puțin
rentabile din punct de vedere politic.
- Fie de cantată prin selectarea și ierarhizarea priorităților
- Fie activată prin mobilizarea grupurilor de interese
- Fie torsionate prin re formularea problemei.
- Rămâne de înțeles conținutul descrierii și al soluție găsite pentru problemă. “ structura
problemelor publice (…) este o scenă de conflicte pe care un ansamblu de grupuri și
instituții, care includ adesea agenții publice, sunt în concurență și luptă pentru apropiere
și îndepărtare, acceptarea teoriilor cauzale și fixarea responsabilității. Aici cunoașterea și
politica vin în contact în permanență”.
Problemele publice sunt acele nevoi umane, indiferent de modul în care sunt
identificate, și care nu pot fi satisfăcute prin intermediul pieței. Multe dintre aceste
probleme sunt controversate, ajungând să reprezinte o miză (issue).
- MIZA este orice problemă în jurul căreia se inițiază o dezbatere, o controversă, care
face obiectul unor valori contrastante. O miză nu există în sine, ci în raport cu actori
specifici care, în marea majoritate a cazurilor, au priorități diferite unii față de ceilalți.
Problemele rezultă din evenimente care afectează oameni în mod diferit. Nu toate
problemele devin publice, nu toate problemele publice devin mizer, iar autoritățile
publice nu acționează asupra tuturor mizelor. Dacă aceasta se întâmplă sau nu depinde de
modul în care sunt percepute evenimentele.
O altă perspectivă, cu inspirație mai antropologică, constă în privilegierea
conceptului de “problemă publică”, ca parghie de formulare a genelor. Acțiunile publice
sunt forme culturale, cu retorica și riturile lor.
O problemă publică este în această perspectivă un produs social, un fapt cultural
care se supune unei structuri cognitive și morale (Gusfield, 1981). Limbajul politicii
construiește politică publică stabilită pe baza istoriei, tradițiilor, atitudinilor și
concepțiilor unui popor, cuprinse și codificate în termenii discursului său politic.
Cunoașterea și judecata morală se îmbină pentru ca un fenomen oare care să se
transforme în problemă și în miză .