CAPITOLUL 2

Determinanţii unei politici publice

2. 1. Autorii politicii

Unul dintre cei mai tentanţi termeni în studiul politicilor este cel al
autorilor acestora (policy – makers). Acesta are rezonanţa clară şi se referă la
un grup cunoscut de decidenţi care determină cursul unei acţiuni în mod
intenţionat şi urmărind anumite finalităţi. Dar aceasta nu este, în mod necesar,
şi maniera în care văd lucrurile cei care sunt consideraţi ca fiind autori ai
politicii.

2. 1. 1. Consideraţii privind motivaţia participării la elaborarea

politicilor publice

Pentru a determina cine sunt autorii politicii este necesar să ne referim

la atributele politicii1 şi anume la autoritate, expertiză, ordine ca bază a
participării acestor persoane la elaborarea politicii.

A. Autoritatea ca bază a participării

Autoritatea este locul cel mai bun pentru a începe deoarece, baza cea
mai evidentă pentru o solicitare a unui loc în procesul politic este deţinerea
autorităţii legitime. Aşadar, politica este descrisă drept „o activitate a
autorităţilor “.
Evident atunci când ne referim la politicile publice, ne punem
întrebarea firească „ce este o autoritate publică?”
Reflexul este sa recurgem imediat la criterii juridice:
 O autoritate este considerată publică atunci când exercita funcţii de
guvernare asupra unor cetăţeni şi spaţii geografice definite, în special prin
deţinerea legitimităţii de stat, prin exercitarea puterii publice. Nu este nimic
neclar atunci când vorbim despre ministerele unui guvern naţional şi despre
agenţiile acestora, despre autorităţile locale sau regionale. Există însă în
sectorul public şi la limita acestuia o serie de instituţii, organisme, care
1
H.K. Colebath, Policy, Second Edition, Open University Press, 2002, p. 25- 33
42 Politici publice
formează o zonă gri, nici sută la sută publică şi nici cu adevărat privată, pe
care le numim uneori dezmembrări ale statului (spre exemplu asociaţii care
gestionează un sector în numele puterii publice şi de asemenea sectorul para-
public format din anumite întreprinderi care trebuie să respecte anumite
constrângeri ale serviciului public, cum ar fi SNCFR, Posta etc.). Trebuie să
recunoaştem faptul că graniţele între sectorul public şi cel privat nu sunt
întotdeauna clare, de unde şi speranţa că acolo unde dreptul nu este univoc,
ştiinţa economică poate furniza un criteriu mai clar de departajare.
 o autoritate publică poate fi caracterizată drept un organism care
aloca şi gestionează servicii colective sau bunuri publice (apărarea naţională,
educaţia, iluminatul public, salubrizarea străzilor). Acestea prezintă
următoarele caracteristici: nu sunt divizibile (ceea ce consuma A nu este în
detrimentul posibilităţii de a consuma şi B acelaşi lucru), nu pot fi raţionalizate
în mod selectiv prin mecanisme de piaţă şi preţ (nu pot fi excluşi de la consum
aceia care nu pot plăti preţul cerut) şi în sfârşit este disponibil (adică odată
furnizat, fiecare consumator potenţial poate să primească o parte egală
(Wade,Curry, 1970, p. 92). Bunurile sau serviciile colective sunt distribuite în
mod variat: prin alocări administrative, prin mecanisme de piaţă, pe bază de
voluntariat. Este considerat autoritate publică acel organism care gestionează
un bun colectiv, cu condiţia ca el să dispună de o procedură specifică de a
alege, să aibă autoritate proprie şi să acţioneze prin intermediul unui aparat
organizat. Observăm că aceste condiţii exclud ideea de organisme care nu au
nici o autonomie de acţiune, care sunt numai nişte simple trepte ierarhice.
Autoritatea poate fi un singur individ (primul-ministru, ministrul,
primarul) sau un corp colectiv (guvernul, cabinetul, consiliul directorilor,
consiliul naţional sau membrii legislativului. Unii autori, în special în SUA,
sunt înclinaţi să vadă politica într-un text de lege şi ca urmare, legiuitorii care
au votat aceasta legislaţie sunt consideraţi drept autorii politicii.
În sistemele Westminster (cum ar fi în Australia şi UK), în care
executivul poate de obicei să conteze pe disciplina partidului de a-i ţine la
curent pe legislatori, această utilizare a termenului este mai puţin curentă, dar
este larg răspândită ideea conform căreia curţile de justiţie pot lua decizii în
probleme politice care ar trebui să fie decise de către adunarea legislativă.
Normal însă ar fi ca legislativul să fie cel care are autoritatea să decidă.
În orice caz, atunci când autoritatea politică este văzută ca fiind la
nivelul de top al sistemului se pune întrebarea firească: cum ajunge problema
politică la aceasta? Probabil ca membrii unui cabinet de tip Westminster fac
politica într-un anumit domeniu, dar ei nu fac acest lucru ca agenţi liberi, în
momente şi circumstanţe pe care ei înşişi le aleg. Este extrem de rar ca acest
tip de cabinet să ia o decizie politica într-un anumit domeniu, alta decât cea
recomandată de către ministrul de resort şi, în mod normal, rolul cabinetului

42
Capitolul 2 43
este de a accepta recomandarea ministrului sau mai rar de a nu o accepta, caz în
care ministrul de resort trebuie să o reanalizeze şi să mai încerce o dată.
Dar a spune că rolul unui cabinet este să accepte sau nu recomandările
specialiştilor nu înseamnă că nu se face politică „cu adevărat”. Aceasta
înseamnă că adevăraţii autori ai politicii sunt cei care elaborează recomandări.
Procesul politic implică mobilizarea autorităţii cabinetului pentru a sprijini
programele funcţionarilor. De vreme ce este posibil să divizăm participanţii în
„adevăraţi autori ai politicii”, care sunt funcţionarii subordonaţi şi autorităţile
formale, aceasta nu poate spori acurateţea analizei.
Ideea aici este că termeni precum „formularea politicii” nu sunt neutri,
iar termenii tehnici sunt şi ei parte a resurselor participanţilor. Funcţionarii
doresc să obţină aprobarea din partea cabinetului pentru planurile lor de a-şi
întări puterea atunci când negociază cu alte interese. Este posibil ca o
propunere să fie aprobată de către cabinet pe baza unei prezentări de un minut a
ministrului de resort, pe care nimeni nu a fost interesat să o discute, dar
rezultatul va fi prezentat sub formula: „cabinetul a decis…”
În loc să împărţim sfera politicii între autorii politicii (care au autoritate
şi iau decizii) şi ceilalţi, ar trebui să vedem autoritatea drept o construcţie care
încadrează lumea în moduri diferite şi care oferă anumite mecanisme pentru a
determina oamenii să participe la procesul politic. Înseamnă că miniştrii sunt
acolo de drept, în vreme ce alţii trebuie să-şi dobândească dreptul de a fi acolo
şi să facă aceasta în moduri care ţin cont de poziţia miniştrilor. Specialiştii se
află acolo pentru a-i sfătui pe miniştrii, iar experţii din afara birocraţiei trebuie
să găsească un ministru căruia să-i poată adresa direct sfatul lor. Planurile
specialiştilor sunt formulate ca propuneri date spre aprobare miniştrilor, care
sunt consideraţi ca având pre-eminenţa morală în baza autorităţii pe care o
deţin. La final se spune, „ministrul trebuie să aibă ultimul cuvânt”.
Se pune atunci întrebarea firească: Dar cine are primul cuvânt?
Formularea ridică întrebări despre ce se întâmplă înainte ca problema să
fie în atenţia autorităţilor, adică a ministrului. Am putea probabil descoperi ca
problema existase de ceva timp şi o serie de persoane şi organizaţii au fost
implicate în rezolvarea ei. Noţiunea de autoritate impune acestor participanţi
un statut deosebit în joc: ministrul are ultimul cuvânt, ceea ce înseamnă că el
nu va intra în discuţie până când persoanele sau grupurile nu sunt pregătite
pentru ultimul cuvânt. Spre exemplu în formularea unei politici în domeniul
educaţiei pot interveni; ministerul de resort, ca principal consilier al ministrului
educaţiei care are un rol important în conducerea procesului, universităţile,
diferite grupuri de interese organizate care ar putea solicita să-şi exprime
părerea şi indivizi neorganizaţi (cum ar fi părinţii) s-ar putea să nu aibă nici un
loc în acest proces. Aceasta nu ne poate spune însă cum este posibil ca,
anumite persoane sa participe la proces sau cât de importante sunt ele, dar ne

43
44 Politici publice
va ajuta să înţelegem relaţia dintre prezentarea formală a politicii, ca proces de
luare a deciziei şi experienţa participanţilor.
Ar trebui de asemenea să observăm că, fluxul circulă în ambele sensuri
de jos în sus şi de sus în jos. Autorităţile, cum ar fi miniştrii ar putea încerca să
dea instrucţiuni subordonaţilor, dar participanţii de la nivelul inferior ar putea
încerca să treacă problemele la nivelele superioare, solicitând aprobarea
autorizată pentru planurile lor. Dar pentru a face asta ei trebuie să fie în
legătură cu structura autorităţii: şcolile care doresc rezolvarea unei probleme de
politică probabil vor trece acest caz prin ministerul de care aparţin, părinţii care
doresc ceva vor face apel probabil la organizaţia naţională a părinţilor, ca un
organism care are autoritate să vorbească în numele părinţilor. Dar pentru o
familie imigrantă într-o ţară dezvoltată, fără nici un fel de conexiuni sociale şi
care nu cunoaşte prea bine limba ar fi destul de dificil să utilizeze aceste canale
de comunicare pentru a-şi face mai bine auzită vocea într-o problema politică.
Atunci autoritatea structurează acţiunea în moduri care să fie mai uşoare
pentru unele persoane şi mai dificile pentru altele pentru a lua parte la proces.
O întrebare critică pentru autorităţi ar fi cum pot persoanele care au conexiuni
reduse în lumea autorităţii să provoace ordinea existenţa şi să participe la
procesul politic?

B. Expertiza ca baza a participării

Politica nu se referă doar la procesul autorizat de formulare a deciziilor,

ea are în vedere de asemenea procesul de soluţionare a problemei, şi aceasta
constituie o altă bază pentru participare şi anume expertiza care este relevantă
pentru problemă.
Prima întrebare pe care ne-o punem este ce fel de expertiză este
necesară şi ce fel de experţi ar putea avea relevanţă? Expertiza nu este un titlu
generic şi variabil, ci are un accent specific: expertiza privind sănătatea,
transporturile sau educaţia etc. Acest accent este sporit de natura sectoarelor
instituţionale. Poate fi o agenţie guvernamentală responsabilă în acelaşi timp
pentru sănătate şi transport? Evident nu. Responsabilitatea pentru politica din
oricare domeniu va fi revendicată de un grup de experţi bine definit funcţional.
Dar există probabil o serie de organisme din interiorul sau din afara guvernului,
specializate în anumite forme de expertiză, iar experţii guvernamentali au
probabil bune legături cu cei din afară. Specializarea instituţională pe care am
observat-o la nivel guvernamental se regăseşte şi în universităţi şi în
organizaţiile profesionale. Altfel, experţii guvernamentali în sănătate stabilesc
legături cu cei din universităţi, cu cei din organizaţiile profesionale sau de
voluntariat, cu cei din organizaţii de profil internaţionale şi probabil legăturile

44
Capitolul 2 45
cu experţii în sănătate parteneri sunt mult mai puternice decât legăturile cu
experţii în transport.
Şi conexiunile merg în ambele sensuri. O companie poate răspunde la
apariţia unei politici de protecţie a mediului stabilindu-şi propriul sector de
protecţie a mediului, şi se aşteaptă ca proprii săi experţi să stabilească o bună
relaţie cu moderatorii pe probleme de mediu pentru a avea o mai bună idee
privind natura controalelor de mediu şi aşteptările statului în speranţa că
interesele proprii ale companiei vor fi luate în considerare în procesul politic.
Atunci când comunitatea aşteaptă un răspuns politic la problemele de
mediu, ea solicită să fie ascultată de către experţi şi una dintre principalele
solicitări ale grupurilor comunităţii este cea că ar trebui să existe o agenţie de
protecţie a mediului, adică o instituţie a statului care să se ocupe de problema
lor politică. Aşadar, expertiza devine un mod important de organizare a
activităţii politice. Oamenii care sunt interesaţi de un anumit domeniu al
politicii se informează în mod deosebit cu privire la acel domeniu şi ajung să
cunoască cine sunt cei care oferă acele informaţii şi cu care pot discuta despre
acea problemă. Pot fi ziarişti, asociaţii, specialişti în domeniu, cercetători,
profesori. Ei pot avea idei diferite despre ceea ce trebuie făcut, dar recunosc că
toţi se interesează de aceeaşi problemă. Ei reprezintă o grupare semnificativă în
procesul politic şi constituie ceea ce analiştii numesc „o reţea problemă“ (issue
networks) sau „o comunitate politică“.
Însă nu putem considera că pentru orice problemă de politică există o
expertiză relevantă în domeniu. Domenii diferite ale expertizei pot avea
moduri diferite de abordare a aceleiaşi probleme. Să luăm exemplul
alcoolismului. Unii experţi l-ar putea vedea ca pe o problemă de sănătate şi ar
putea discuta în legătura cu ce este de făcut pentru combaterea acestui viciu şi
cum ar putea fi oamenii ajutaţi să-şi protejeze mai bine sănătatea. În schimb,
experţii în asistenţă socială ar fi probabil mai îngrijoraţi în ceea ce priveşte
impactul băuturii asupra vieţii unui alcoolic şi situaţia socială a celor din jurul
lui. Ei ar putea fi interesaţi de sumele necesare pentru acordarea de ajutoare
sociale, de ameninţarea ca persoana alcoolică să-şi piardă locul de muncă sau
de riscul apariţiei violenţei domestice datorată alcoolismului. Alţi experţi ar
putea vedea alcoolismul ca o problemă de ordine publică, iar alţi experţi ar
putea considera că alcoolismul nu reprezintă o problemă politică şi ca urmare
nu ar trebui să existe un răspuns politic pentru faptul că oamenii se răsfaţă
consumând băuturi alcoolice.
Aşadar, aceste corpuri diferite de expertiză pot da răspunsuri diferite.
Ele plasează problema pe primul loc. Un organism de expertiză este un mod
de recunoaştere a problemelor, cât şi un mod de adresare a lor. Şi acesta nu
este un proces neutru; el are implicaţii în ceea ce priveşte alocarea resurselor.
Daca alcoolismul este văzut ca o problemă de sănătate şi ca un viciu personal,

45
46 Politici publice
ar fi potrivit ca resursele sa se canalizeze spre educaţie şi îngrijire medicală.
Daca dimpotrivă este văzut ca o problemă de ordine publică, ar fi mai potrivit
să se acorde competente şi resurse suplimentare politiei. Aşadar, modul în care
este încadrată problema este îndeaproape legat de cei care au
responsabilitatea politică pentru ea şi de solicitările de resurse care pot fi
făcute în consecinţa. În orice caz, o problemă politică se poate extinde şi
asupra altor categorii de expertiză. De exemplu, grija pentru oamenii în vârstă
poate implica o gamă variată de experţi: în probleme de sănătate, servicii
sociale, locuinţe, transport şi chiar fiscalitate. Astfel, oamenii în vârstă sunt
mult mai expuşi la îmbolnăviri şi adesea ajung la spital pentru ca nu reuşesc să
se descurce singuri acasă. Dar cu puţin ajutor acasă, cu câteva îmbunătăţiri
probabil s-ar putea descurca. Sarcina politicii este cum să mobilizeze diferite
feluri de expertiză care pot fi utilizate. Mai mult, o problemă politică ar putea
da naştere unei noi expertize inexistente până în acel moment.

C. Ordinea ca bază a participării

Politica are în vedere procesul prin care activitatea devine stabilă şi

previzibilă. Poate fi considerată o politică interdicţia de a înscrie la şcoala
copiii care nu au împlinit vârsta de şase ani. Aceasta facilitează evitarea
tensiunii dintre directorii şcolilor, părinţi neliniştiţi şi alte persoane afectate:
copii, profesori, planificatori educaţionali.
În cadrul organizaţiilor, crearea unei astfel de ordini este în general
văzută ca o problemă de control. Se pune următoarea întrebare; cum să se
asigure ca politică care a fost creată la nivel superior este pusă în aplicare la
nivelul organizaţiei şi cum să se evite rigiditatea birocratică şi pe de altă parte
încetineală excesivă.
Această perspectivă a fost pusă în discuţie de către unii autori care au
arătat ca pentru personalul de la nivel inferior, procesul de elaborare a
politicii de către personalul de conducere ar putea fi insuficient pentru a face
posturile acestora stabile şi previzibile şi ar fi necesar ca aceştia să-şi
construiască propria ordine. Birocraţii de la ghişeu, aflaţi în contact direct cu
cetăţenii vor finaliza împreună cu aceştia şi cu alţi participanţi relevanţi modul
în care se va organiza activitatea serviciului respectiv. Din acest motiv, unii ar
putea argumenta faptul că, la nivelul propriu, aceste persoane elaborează şi ele
politica.
Această necesitate de crea ordinea este chiar evidentă atunci când
privim procesul politic dincolo de organizaţii. Aşa cum am văzut în cazul
expertizei, cele mai multe probleme politice se extind peste barierele
organizaţionale. Spre exemplu, grija pentru persoanele în vârstă va implică, în
mod necesar, un sir de organizaţii definite din punct de vedere funcţional:

46
Capitolul 2 47
acelea care se ocupă de sănătate, de asistenţa socială, de locuinţe, de transport.
Dacă o politică privind îngrijirea persoanelor în vârstă urmează să genereze
predictibilitate, atunci ea trebuie să implice aceste instituţii.
Asigurarea predictibilităţii devine mult mai dificil dacă luăm în
considerare divergenţele constituţionale. Instituţiile publice, guvernamentale îşi
pot asuma responsabilitatea pentru transport, dar ar putea lăsa sănătatea la
nivelul guvernelor regionale care se supun însă liniilor directoare trasate la
nivel naţional. Locuinţele ar putea fi responsabilitatea unei corporaţii publice
care nu se află sub control direct guvernamental, iar activitatea privind
asistenta sociala poate fi îndeplinită de către administraţiile locale şi regionale,
cât şi de organisme non-guvernamentale. Întrebarea este nu cine trebuie să fie
atras în elaborarea politicii, ci cine nu ar trebui să fie exclus şi a cărui prezenţă
este absolut necesară? Se ştie ca cea mai importantă sursă de îngrijire este
familia şi o întrebare critică ar fi: când are nevoie o persoană în vârstă de
îngrijire şi în ce măsură aceasta poate fi oferită de către membrii familiei? Dar
aceasta depinde de familie, care de obicei nu se vedea ea însăşi drept o
organizaţie: nu există o asociaţie naţională a familiilor care să vorbească în
numele acestora, deşi persoanele care îngrijesc pe unii membrii ai familiei ar
putea să se organizeze ei înşişi într-o asociaţie a îngrijitorilor care să trateze cu
autorităţile publice.
Aşadar procesul de creare a ordinii trebuie să implice mai mulţi
participanţi.
Un sistem important al activităţii politice se ocupă de crearea şi
menţinerea ordinii în rândul diferiţilor participanţi din procesul politic. Se
pare că acesta nu ţine de decizie, ci mai mult de negociere. Iar negocierile se
axează mai puţin pe alternativele din care trebuie să alegem şi mai mult pe
punctele comune la care putem ajunge. Procesul este minuţios şi de durata.
Participanţii elaborează o rezoluţie a unui set de probleme, dar noile probleme
le înlocuiesc pe cele vechi şi apoi ei îşi mobilizează abilităţile colective de
rezolvare a problemelor în vederea soluţionării noilor probleme.

2. 1. 2. Tipologia actorilor participanţi la politicile publice

47
48 Politici publice
“Politicile publice sunt realizate de către subsisteme administrative 2
alcătuite din actori care se confruntă cu o problemă publică Termenul de actor
include atât actori din sfera socialului , cât şi actori din structurile de stat , unii
fiind mai mult implicaţi în procesul administrativ , în timp ce alţii sunt simpli
spectatori.„3
Actorii implicaţi in procesul politicilor publice pot fi atât indivizi ,cât şi
grupuri .Numărul lor variază în funcţie de ţară, sector sau domeniu şi se poate
modifica de-a lungul timpului. Desigur literatura de specialitate oferă multiple
clasificări ale participanţilor în procesul politicilor publice.
Kingdon4 distinge între participanţii din interiorul şi exteriorul
sistemului politico-administrativ următoarele categorii: guvernul, înalţii
funcţionari , Parlamentul , grupurile de interese , universitarii, cercetătorii şi
consultanţii,mediile de comunicare în masă, partidele politice şi opinia publică,
dar afirmă că această distincţie este în parte artificială. La rândul lor, Howlett
şi Ramesh împart actorii politicii în următoarele cinci categorii : oficialii aleşi
(pot fi la rândul lor divizaţi în două categorii - membrii ai executivului şi ai
legislativului- rolul acestora din urmă fiind însă mult mai redus ) , oficialii
numiţi în funcţie ( funcţionarii) , grupurile de interese , grupurile de cercetători
şi mass-media. Primele două categorii aparţin statului , iar celelalte trei
societăţii.5 Rolul acestora în ciclul politicilor publice este diferit6:
- executivul, guvernul sau cabinetul - rolul acestuia în procesul
politicilor publice este de departe cel mai important , el intervenind în toate
etapele ciclului politicilor ( elaborarea , implementarea, evaluarea). Puterea de
care dispune variază însă în funcţie de regimul politic existent în ţara
respectivă. În sistemele parlamentare, guvernele trebuie să dispună de o
majoritate confortabilă în cadrul parlamentului pentru ca propunerile pe care le
în înaintează acestuia să fie aprobate şi rămână în forma lor iniţială, în timp ce
în regimurile prezidenţiale, executivul are deseori sarcina dificilă de a convinge
Congresul să-i accepte propunerile. Evident însă, guvernul prin funcţia sa de

2
Noţiunea de subsistem administrativ a fost dezvoltată de către primii teoreticieni ai
pluralismului , în Statele Unite Ei au folosit noţiunea se suborgan administrativ , pentru a
desemna” grupări alcătuite din membrii ai societăţii sau oameni de stat , aflat într-un model de
interacţiune devenit rutină.” ( Lance de Haven Smith, Carl van Horn – Subgovernement
Conflict in Public Policies în Policy Studies Journal 12,4 ,1984)
3
Howlett M., Ramesh M.- Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor
,Editura Epigraf , Chişinău , 2004, p.63
4
J.W. Kingdon- Agendas , Alternativas and Public Policies , Harper-Collins , New York ,
1984
5
Howlett M., Ramesh M, idem, p.64
6
pentru mai multe detalii vezi Howlett M., Ramesh M.- Studiul politicilor publice: Cicluri şi
subsisteme ale politicilor ,Editura Epigraf , Chişinău , 2004, p. 65-72

48
Capitolul 2 49
conducere a organelor administraţiei publice deţine un rol semnificativ şi în
faza de implementare.
- legislativul - acesta are un rol secundar , în sensul că ,în general ,
el nu este cel care iniţiază propuneri de politici , deşi acest lucru nu este exclus.
El are însă rolul de a aproba proiectele de legi înaintate de executiv, ocazie cu
care poate aduce amendamente acestora, dar şi de a finanţa implementarea
acestora. În sistemele parlamentare, dacă guvernul dispune de majoritate în
cadrul parlamentului , procedura legiferării este mai mult formală , în schimb
în situaţia în care executivul are o slabă reprezentare , organele legislative pot
influenţa în mod mai consistent propunerile guvernului.
Capacitatea de influenţare a Parlamentului este limitată însă de caracterul
uneori prea tehnic al propunerilor, parlamentarii neavând uneori expertiză
suficientă pentru a analiza aceste propuneri din punct de vedere tehnic. La
aceasta se poate adăuga , dacă ar fi să luăm exemplu României , abundenţa
prea mare de proiecte de legi şi mai ales de propuneri care trebuie aprobate prin
procedură de urgenţă.
- Funcţionarii, mai ales cei de rang înalt – reprezintă , în perioada
contemporană , un pion important al procesului politicilor publice , mai ales
datorită complexităţii problemelor de guvernare. Atât executivul, cât şi
legislativul apelează adesea la expertiza funcţionarilor pentru a-şi transpune în
practică propriile opţiuni în ceea ce priveşte politicile publice, care evident le
pot influenţa aceste opinii. Aşa cum vom arăta , în continuare , birocraţiile au
un rol important mai ales în procesul de generare a alternativelor, dar şi în ceea
ce priveşte implementarea politicilor publice, putând perverti în mod
substanţial conţinutul acestora .
- grupurile de interese 7- reprezintă probabil, în aproape toate statele,
principalul mijloc de reprezentare a opiniilor publicului şi de aducere a
acestora, într-un mod organizat, în faţa autorităţilor guvernamentale. Partidele
politice nu pot face acest lucru foarte bine , deoarece încearcă să acapareze
puterea guvernamentală pentru propriul interes şi uneori sunt nevoite să facă
numeroase compromisuri în ceea ce priveşte programele publice promovate
pentru a-şi atrage un număr cât mai mare de susţinători.
Grupurile de interese pot pune la dispoziţia oficialilor guvernamentali atât
expertiză şi informaţii, cât şi importante resurse financiare. Modalitatea în care

7
Grupurile de interese reprezintă grupuri organizate de cetăţeni , unul din scopurile lor fiind
acela de a de a se asigura că statul urmează anumite politici. În statele contemporane , există un
număr foarte mare de grupuri de interese , care urmăresc diferite scopuri , însă existenţa lor nu
este incompatibilă cu democraţiile şi societăţiile deschise.( W.P.Shively- Power Choice –An
Introduction to Political Science , 5th edition, Mc Graw – Hill, , 1987) Ele pot reprezenta
interesele de afaceri, industriale , organizaţiile muncitoreşti , sindicatele , asociaţiile
profesionale , dar şi interesele consumatorilor sau de protecţie a mediului.

49
50 Politici publice
guvernele fac acest lucru variază de la angajamentele ocazionale , prin care
oficialii chemau grupuri de interes reprezentative să-şi exprime opinia până la
aranjamente aproape formale în care grupuri de interese sunt chemate să facă
parte din anumite comitete sau comisii guvernamentale. Modul în care acestea
operează poate fi înţeles prin explicarea altor două noţiuni: pluralismul şi
corporatismul. Pluralismul reprezintă sistemul în care toate interesele se
organizează şi se află în competiţie liberă şi nici un grup nu este capabil să
domine lucrurile. Guvernul este deschis la presiunile acestor grupuri de
interese , iar politica constă tocmai în această competiţie deschisă între
grupurile de interese pentru a vedea dacă politicile publice pe care ele le
promovează sunt adoptate de guvern. Neo-corporatismul este sistemul în care
toate interesele sunt organizate şi în care guvernul negociază cu toate interesele
afectate în toate stadiile din procesul elaborării şi implementării politicilor8 .
- grupurile de universitari , cercetători şi consultanţi –sunt formate din
persoane ce activează în cadrul universităţilor, institutelor de cercetare,
firmelor de consultanţă şi organismelor de tip think-tank. Acestea din urmă
reprezintă “grupări independente implicate în cercetarea multidisciplinară
menite să influenţeze politicile publice”. 9 Influenţa lor depinde de contextul şi
tradiţiile culturale naţionale, dar contribuţia lor se referă mai degrabă la
formularea de alternative, decât la stabilirea agendei guvernamentale. Spre
deosebire de cercetători , de universitari care au interes mai mult teoretic şi
filozofic faţă de politicile publice, organismele de think-thank au preocupări şi
de ordin practic referitoare la procesul administrativ şi dispun de resurse
financiare mai consistente pentru a-şi promova opiniile lor.
- Mass-media joacă deseori rolul unui amplificator al problemelor
publice sau a unor soluţii promovate de anumite grupuri de interese sau
organisme de think-tank. Ea reprezintă totodată o oportunitate pentru ca
anumite probleme să ajungă în atenţia publicului. Redactorii şefi ai anumitor
ziare, purtătorii de mesaj pot servi anumitor interese însă, manipulând astfel
opinia publică .
În ceea ce priveşte alegătorii şi partidele politice , cei doi autori sunt de
părere că aceste categorii aparţin atât statului , cât şi societăţii , însă rolul lor în
procesul formulării politicilor publice este net diferit. Astfel , rolul alegătorilor
este redus, ei nefiind implicaţi în mod direct, ci prin intermediul
reprezentanţilor lor, oamenii politici aleşi , care deşi ţin cont de opinia publică
atunci când îşi formulează politicile, ei pot fi dominaţi de către experţii
8
W.P. Shively- Power Choice –An Introduction to Political Science , 5th edition, Mc Graw –
Hill, , 1987, op.cit.p.237-238
9
Simon James –The Idea Brokers : The Impact of Think Thanks on Britsh Governement –
Public Administration 71 (1993), p.492 în Howlett M., Ramesh M.- Studiul politicilor publice:
Cicluri şi subsisteme ale politicilor ,Editura Epigraf , Chişinău , 2004, p.71

50
Capitolul 2 51
existenţi în anumite domenii. Opinia publică deţine o influenţă vagă şi difuză
asupra agendei guvernamentale. Acest lucru poate avea un efect pozitiv sau
negativ. Pozitiv, în sensul că ea poate impune anumite probleme pe agenda
guvernamentală , care prezintă interese pentru un număr mare de persoane.
Efectul negativ, constrângerile impuse guvernului , mai mult decât forţele
pozitive în favoarea acţiunii guvernamentale , sunt probabil mai importante şi
mai frecvente. În asemenea ocazii, majoritatea publicului poate solicita
rezolvarea unei anumite priorităţi , însă priorităţile guvernamentale pot fi
afectate mai mult de un număr mic de persoane cu preferinţe diferite, dar de o
mai mare intensitate.
În schimb, partidele politice au un rol semnificativ asupra politicii
publice , dar indirect, în general , prin intermediul membrilor lor care se află în
aparatul executiv şi , în mai mică măsură în cel legislativ. Doctrina politică sau
ideologia partidului pot influenţa într-o oarecare măsură opţiunea membrilor
partidelor către anumite genuri de politici, însă nu rareori, în practică se
observă că aceştia îşi neglijează platforma oficială a partidului în procesul
politicilor publice. Dacă ar fi să analizăm procesul politic din România, este
lesne de observat că membrii partidelor politice româneşti nu prea sunt
interesaţi de ideologia partidului din care fac parte , ci mai degrabă de propriile
interese şi de dorinţa de a se afla “în barca care este la putere”, care le conferă
un acces mai uşor la resurse. Acest lucru poate fi uşor sesizat prin migraţia care
are loc în România în rândul partidelor politice.
Numeroşi observatori ai procesului politic au arătat interes pentru
identificarea şi etichetarea aşa – numitelor colectivităţi ale politicii( policy
communities )”, dar din păcate ei au folosit termeni diferiţi precum sub-
guverne, comunităţi politice, „reţele de probleme” (issue networks) şi nu a fost
întotdeauna clar dacă aceşti termeni diferiţi denota acelaşi lucru.
Comunităţile politicii reprezintă grupuri relativ stabile ale indivizilor
din diferite organizaţii, care se găsesc ei înşişi lăsaţi împreună să adreseze în
permanenţă chestiuni politice, ei fiind „grupaţi permanent în jurul oricărei
surse de probleme” (Davies 1964). Ei pot fi organizaţi în mod oficial sau nu,
dar pot juca un rol semnificativ în procesul politic.
Adesea, legăturile dintre participanţi sunt recunoscute în mod oficial.
Interdependenţa oficialilor organizaţi funcţional este evidentă şi poate rezulta
în câteva moduri diferite de răspuns oficial:
- unul este crearea legăturilor formale dintre diferitele agenţii, departa-
mente, ministere, cum ar fi comitetele interministeriale, interdepartamentale.
Aceste organisme, fie ca sunt ad-hoc sau permanente, oferă o modalitate de
cooperare între aceste agenţii, ministere.
- un alt răspuns oficial este de a stabili un organism consultativ care va
include oficialii din organismele guvernamentale, dar şi alţi participanţi din

51
52 Politici publice
organisme neguvernamentale. Aceste organisme dau posibilitatea participan-
ţilor din diferite organizaţii să descopere în ce măsură se pot sprijini unii pe
alţii.
Comunităţile politicii nu trebuie însă să fie recunoscute formal pentru a
avea semnificaţie, şi chiar dacă sunt, nu toţi participanţii relevanţi pot fi incluşi
într-un organism oficial.
Howlett şi Ramesh10 , în lucrarea lor “ Studing Public Policy . Policy
Cycles and Policy Decisions “ au inventariat existenţa mai multor modele :
▪ modelul triunghiului de fier , alcătuit din reprezentanţii grupurilor
de interese , ai legislativului şi ai agenţiilor guvernamentale din Statele Unite,
care au dezvoltat un sistem de sprijin reciproc .” Aceste grupări au fost acuzate
că au acaparat procesul politicii publice , subminând principiile democraţiei
populare prin faptul că au acordat întâietate propriilor interese , şi nu celor ale
populaţiei . “11
▪ modelul reţelelor de interese sau de probleme ( issue networks) ,
descoperit de către Hugh Heclo cu ocazia studierii formulării politicilor sociale
în Suedia şi Marea Britanie, şi care arătat că modelul triunghiurilor de fier nu
este incorect, însă funcţionarea şi componenţa acestora nu sunt atât de rigide
sau închise , aşa cum arătaseră alţi cercetători. Spre deosebire de noţiunea de
tringhiuri de fier şi suborgane administrative ce”presupun existenţa unor
cercuri restrânse, grupuri stabile de participanţi care au dobândit o autonomie
destul de mare şi care fuzionează pentru a controla programe publice relativ
mici ,care sunt în interesul economic direct al fiecărei părţi a alianţei, reţelele
de interese cuprind un număr mai mare de membrii ,care se schimbă în mod
permanent şi care se află în relaţii de interdependenţă şi loialitate “ 12şi care pun
pe primul loc obligaţiile de ordin intelectual şi emoţional , şi mai apoi interesul
material.
▪ modelul coaliţiilor de sprijin (advocacy coalition ) , dezvoltat de
către Jenkins-Smith şi Sabatier .
În opinia celor doi autori “o coaliţie de sprijin este alcătuită din
actori provenind din mai multe instituţii publice sau private , de la toate
niveluri administrative , care au păreri comune (obiective administrative şi alte
opinii) şi care caută să manipuleze regulile , bugetele şi personalul instituţiilor
publice cu scopul de îndeplini aceste obiective pe termen lung .“ 13 Ei afirmă

10
pentru mai multe detalii vezi Howlett M., Ramesh M.– Studing Public Policy . Policy Cycles
and Policy Decisions , Oxford University Press, 1995
11
idem, op.cit , p.143
12
Hugh Heclo – Issue Networks and the Executive Establishment , p.102
13
Hank C. Jenkins , Paul A. Sabatier – The Study of Public Policy Process în Policy Change
and Learning : An Advocacy Coalition Approach , Boulder, Westview, 1993, p.5

52
Capitolul 2 53
că , într-un subsistem administrativ , există două sau mai multe astfel de coaliţii
de sprijin ,în funcţie de numărul structurilor ideatice care există în domeniul
administrativ respectiv şi care se află în competiţie . Conflictul dintre acestea
este mediat de către intermediarii de politici publice , care sunt actorii cei mai
preocupaţi de stabilitatea sistemului .
▪ modelul reţelelor administrative ,dezvoltat de-a lungul timpului de
către mai mulţi cercetători ., Printre aceştia , R.A.W Rhoedes a afirmat că
reţelele administrative necesare în formularea şi dezvoltarea politicilor publice
sunt generate de către “ interacţiunile diferitelor departamente cu ramificaţii ale
organelor administrative , precum şi de interacţiunea acestora din urmă cu alte
organizaţii existente în societate. ”14 Ceea ce diferenţiază aceste reţele este
gradul lor de integrare care variază în funcţie de “ stabilitatea membrilor ,
numărul limitat al acestora , măsura în care aceste reţele sunt izolate de alte
reţele şi de populaţie, natura resurselor pe care le controlează.” 15 Unii autori au
afirmat că “aceste reţele pot fi clasificate în funcţie de măsura în care membrii
proveniţi din structurile de stat şi cei proveniţi din cadrul societăţii împărtăşesc
aceleaşi obiective şi aprobă aceleaşi mijloace de îndeplinire a acestora , iar alţii
sunt de părere că diferitele tipuri de reţele variază în funcţie de numărul
intereselor formulate în cadrul acestora “16 Membrii acestor reţele urmăresc
îndeplinirea propriilor interese , considerate a fi în principal de ordin material
şi obiectiv recunoscute din exteriorul reţelei.
▪ modelul comunităţilor administrative , dezvoltat de către Wilkins şi
Wright , care au conceptualizat distincţia dintre reţelele administrative şi
comunităţile administrative,în sensul că primele urmăresc interese de ordin
material ,iar cele din urmă îşi ghidează acţiunile în funcţie de cunoştinţele şi
expertiza pe care o deţin . În viziunea lor “comunitatea administrativă cuprinde
acele persoane care provin din mediul administrativ şi care au acelaşi obiectiv
administrativ , în timp ce reţeau reprezintă procesul de legătură din interiorul
unei comunităţi sau a mai multor comunităţi”17
Una dintre cele mai cunoscute clasificări a participanţilor este cea a lui
Charles O. Jones, care identifică patru tipuri mari de actori care vor interveni
în orice problema sau aspect complex: raţionalistul, tehnicianul,
14
R.A.W. Rhodes – Power –Dependence , Policy Comunities and Interguvernamental
Networks în Public Administration Bulletin 49, 1984, p.4-31
15
idem , p.14-15
16
Andrew S. Mc Farland – Interest Groups and Theories of Power in America în Britsh Journal
of Political Science 17, 2, 1987 în Howlett M., Ramesh M.– Studing Public Policy . Policy
Cycles and Policy Decisions , Oxford University Press, 1995
17
Stephen Wilks , Maurice Wright – Conclusion : Comparing Governement –Industry
Relations : States , Sectors and Networks în Comparative Governement –Industry Relations :
Western Europe , the United States and Japan ,Clarendon Press,1987, p.198

53
54 Politici publice
incrementalistul şi reformistul. La un moment dat şi pentru o anumită
problemă, unul sau mai multe grupuri pot domina. Cele patru tipuri variază
prin rolurile pe care le joacă în procesul politicii publice, prin valorile pe care
caută să le promoveze, prin sursa scopurilor urmărite şi stilurile de operare.18

Tabelul 2.1
Caracteristicile tipurilor de actori din procesul politicilor publice
Caracteristici
Perspectivă
Rol Valori Scopuri Stil Critici
raţionalistă Analist metoda ce pot fi Comprehensiv eşec în a-şi
politic/ descoperite conştientiza
Planificator limitele
tehnicianistă Expert / training / stabilite de explicit îngustime
Specialist expertiza către alţii
incrementală Politician status quo stabilite de Negociere conservator
noi cereri
Reformistă Cetăţean/ schimbare stabilite de activist nerealist,
lobbyist preocupări care nu ştie
de conţinut să facă
compromis
Sursa: Ch. O. Jones, An Introduction to the Study of Public Policy,Hacourt Brace College
Publishers,1984, în Revista Transilvană de ştiinţe administrative nr. 2(8)/2002, p. 168.

La rândul lor, Cobb şi Elder propun diferenţierea actorilor în funcţie de

capacitatea lor de a se mobiliza în jurul problemelor.19 Putem astfel să
distingem:
 Actori propriu-zişi. Aceştia se mobilizează la nivel social şi politic,
prin diferite forme de participare şi organizare (partide, asociaţii, mişcări
sociale etc. ). Cei mai activi constituie grupuri de identificare. Cei mai puţin
activi devin grupuri de atenţie în raport cu problemele.
 Grupuri de public. Aceştia sunt spectatori. Cei mai implicaţi şi cei
mai informaţi formează publicul interesat, atent iar cei mai neimplicaţi sau
neinteresaţi alcătuiesc publicul în general.
Orice efort tipologic are o valoare relativă. Aceasta ne permite să ne
desprindem de ruptura tradiţională care se stabileşte între oamenii politici, care
fac politică, şi public, care emite opinii. La fiecare înscriere pe agendă a
problemelor, analistul trebuie să accepte probabilitatea că distribuţia între
actori şi grupurile de public este specifică şi nu este aceeaşi de la o problemă
la alta. Există numeroase exemple care arată cum profesioniştii din politică
18
V. Junjan, R. Bere, Revista transilvană de ştiinţe administrative, nr. 2(8)/2002, p. 168.
19
Vezi Y. Meny, J-C Thoenig, Politiques publiques, Press Universitaires de France, 1989.

54
Capitolul 2 55
sunt complet scurtcircuitaţi de organizaţiile sau mişcările militante şi devin un
public mai mult sau mai puţin interesat. Totuşi nu trebuie să concluzionăm că
orice schimbare radicală, orice apariţie masivă de noi mize trece prin
scurtcircuitarea claselor de profesionişti politici, din cauza acţiunii mişcărilor
sociale care atrag atenţia mass-media sau tulbură ordinea publică.
Conservatorismul şi schimbarea nu se distribuie atât de caricatural între cele
două tabere, cea a oficialilor şi cea a străzii.
Conceptul de actor poate fi împins şi mai departe. Putem chiar vorbi
despre existenţa unui antreprenoriat politic. Aşa cum un antreprenor
acţionează pe piaţa economică, diferiţi indivizi, grupuri, mişcări, coaliţii
mobilizează resurse pe piaţa politică şi pun în aplicare strategii pentru ca
autoritatea publică să ia în considerare noi mize.
Bardach a demonstrat acest lucru cu privire la politica privind sănătatea
psihică adoptată de statul California între 1964 şi 1967 (Bardach, 1972). Un
deputat republican din adunarea statului a reuşit să obţină adoptarea unei legi
care interzice de acum înainte ca persoanele considerate bolnave psihic să fie
închise, împotriva voinţei lor, în instituţii închise. Această reformă liberală
(până atunci, 1000 de persoane erau internate în fiecare lună) a introdus o nouă
politică de întrajutorare şi tratare în mediu numit „deschis”.
În literatura de specialitate pot fi identificate două tipuri principale
de antreprenori: elite sociale şi mişcări sociale (Padioleau J.G. )
 Primul tip reuneşte grupuri sau indivizi care deţin poziţii de elite
sociale, culturale, economice sau politice,care au un rol permanent Astfel sunt
aleşii din parlament, şefii de partide, personalităţile economice şi culturale,
personalităţile din sindicate.
 Al doilea tip de antreprenori se regăseşte în cadrul unor ansambluri
mai difuze, mai anonime, a căror acţiune este punctuală şi episodică.
Activismul şi numărul, zgomotul şi radicalizarea suplinesc adesea un deficit de
capital elitist, un handicap de notorietate, de influenţă, de cunoaştere a
„intrărilor” din autoritatea publică. Astfel de mişcări sociale au permis
promovarea, în anii `60 ,a unor teme precum protecţia mediului , apărarea
consumatorilor sau locul femeilor , între mizele politice. Antreprenorii politici
mobilizaţi în jurul bunurilor publice şi care acţionează în interesul public
( grupuri de interes public) , mişcările care au purtat aceste revendicări în
câmpul politic au obţinut luarea lor în considerare de către autorităţile publice.
Antreprenorii specializaţi într-o cauză pierd adesea din influenţă şi din
importanţă de îndată ce înscrierea pe agendă nu mai este faza critică. Situaţia
lor este destul de dezavantajoasă atunci când miza a fost luată în considerare,

55
56 Politici publice
total sau parţial, de autoritatea publică şi trebuie să realizeze implementarea şi
să gestioneze răspunsuri concrete.
O altă faţetă a antreprenorului poate fi regăsită în organizaţiile
multifuncţionale. Este cazul anumitor confederaţii sindicale care, în afara
platformei revendicative tradiţionale, se sesizează adesea cu privire la mize
„paralele”.
Un antreprenor politic se mobilizează în funcţie de scopuri variate.
Lasând la o parte paradigmele marxiste, conform cărora comportamentul
reflectă interesul de clasă, şi pe cele neoliberale,ce accentuau latura utilitarista
sau selfish – egoistă a comportamentului, Cobb şi Elder amintesc că aceste
scopuri induc un proces specific de acţiune20:
 Reajustarea – Un mediu specific simte la un moment dat că situaţia
sa, interesele sale sunt tratate în mod dezechilibrat, nesatisfăcător. Prin urmare
mediul se va constitui singur în antreprenor politic. Scopul său este aşadar de a
obţine corectarea propriei situaţii de către autoritatea publică. Antreprenorul
acţionează pentru sine.
 Exploatarea – Aici, antreprenorul acţionează pentru terţi. El
cristalizează, enunţă, amplifică o problemă resimţită în mod mai mult sau mai
puţin manifest de către un mediu altul decât al său. El îşi asumă responsa-
bilitatea, îi realizează activitatea, se identifică cu acesta. În acest caz, scopul
său este de a obţine un profit pentru sine în calitate de antreprenor politic, de
exemplu prin stârnirea recunoaşterii pentru propriul său proiect de către
mediul terţ al cărui avocat a devenit.
 Ameliorarea – Antreprenorul nu are nici un interes personal în
problema cu privire la care se sesizează; nici indirect (ca eventual beneficiar)
nici individual (ca purtător de cuvânt sau avocat). Dacă se sesizează cu privire
la problema respectivă, el o face în numele interesului public din altruism.
Scopul său este de a evita dezechilibre şi ameninţări dăunătoare pentru întreaga
colectivitatea sau de a face să triumfe o utopie sau ideologie.
 Reacţia circumstanţială – Acest caz se caracterizează prin absenţa
unui antreprenor politic activ. Înscrierea pe agendă a unei mize se impune într-un
fel de la sine, din „accident”. Sunt fenomene externe care creează o asemenea
presiune încât miza este înscrisă pe agendă „automat”. O ilustrare în acest sens
este dată de accidentul de la Mihăileşti, judeţul Buzău, soldat cu moartea 20 de
persoane, arse de vii, care a determinat autorităţile publice să înscrie de urgenţă
problema siguranţei transportului de materiale periculoase pe ordinea lor de zi.

2. 2 Dimensiunile unei politici

20
Pentru mai multe detalii vezi Cobb R.W, Elder C.D.- Participation in American Politics:
The Dynamics of Agenda – building , Johns Hopkins University Press., Baltimore , 1972

56
Capitolul 2 57

Încă de la început trebuie semnalat faptul că există două dimensiuni,

verticală şi orizontală ale politicii şi acest fapt are impact asupra modului în
care înţelegem politica.
 În cadrul dimensiunii verticale, politica este considerată drept o
regulă, un proces care are în vedere transmiterea de sus în jos a deciziilor
autorizate. Decidenţii autorizaţi aleg mijloacele de acţiune ale valorilor pe
care le susţin şi le transmit funcţionarilor subordonaţi pentru a le implementa.
Este posibil şi ca subordonaţii să trimită mijloacele de acţiune spre aprobare,
însă tot decidenţii politici trebuie să-şi exprime autoritatea. Aceasta este o
dimensiune care subliniază acţiunea instrumentală, alegerea raţională şi forţa
autorităţii legitime. Este interesantă însă şi capacitatea subordonaţilor de a pune
în aplicare aceste decizii şi modurile de structurare a procesului de guvernare
astfel încât să se realizeze acest acord.
 în cadrul dimensiunii orizontale, politica este privită ca o structurare
a acţiunii. Ea se referă la relaţiile dintre participanţii la procesul de formulare
şi implementare a politicii, care se află în diferite organizaţii, la ceea ce se
află în afară liniei autorităţii ierarhice. Aceasta dimensiune recunoaşte faptul
că activitatea politică are loc atât peste graniţele organizaţionale, cât şi în
interiorul lor şi are în vedere structura înţelegerilor şi acordurilor dintre
participanţii aflaţi în diferite organizaţii. Ea are în vedere natura acestor
legături dintre organizaţii, modul în care ele se formează şi sunt susţinute,
contextele de interpretare în cadrul cărora participanţii înţeleg problemele
politice şi la structurile instituţionale în care aceştia sunt mobilizaţi.
Cele două dimensiuni nu sunt alternative: mai degrabă fiecare tinde să o
înglobeze pe cealaltă, în sensul că implementarea deciziei autorizate presupune
cooperarea şi a altor persoane dinafara liniei de autoritate ierarhică. Totodată,
înţelegerile ajunse pe planul orizontal trebuie puse în aplicare prin
instrumente ale dimensiunii verticale, precum decizia ministrului, directive,
regulamente, ordine, circulare.
În cazul dimensiunii verticale, se admite că există autori ai politicii:
accentul este pus pe lege, aşa ca trebuie să existe persoane care fac legea. În
cadrul dimensiunii orizontale, oricum este evident că autoritatea ierarhică nu
este suficientă şi că există mai mulţi actori participanţi la procesul politic, ca
negocierea şi consensul sunt cele mai importante.
În acest fel se încearcă să se facă distincţia între „autorii politicii” şi
„antreprenorii politici”. Din acest motiv este mai bine sa nu ne preocupe „cine
face politica”, ci este mai bine să ne concentrăm asupra identificării
persoanelor care participă la procesul politic, asupra modului în care ei ajung
acolo şi dacă dorim să identificam unul din ei ca fiind autorul politicii să
analizăm care este baza acestei constatări.

57
58 Politici publice
Încercarea de a afla unde se face politica poate fi frustrantă: oricine ştie
ca este un proces continuu, dar nimeni nu vede ce se întâmplă. Tradiţia ne
spune că politica se face la nivel înalt (top level) şi se transmite în jos pe linie
ierarhică. Poate există o specializare responsabilităţilor celor care realizează
politica, astfel încât, unul este responsabil pentru politica educaţiei, altul pentru
cea a sănătăţii, şi de asemenea se poate aplica delegarea ce presupune că
funcţionarii subordonaţi să poată trata probleme de politică mai puţin
semnificative, dar se menţine însă un singur lanţ al autorităţii şi o decizie clară
de la care curge acţiunea.
Experienţa procesului politic este însă mai complexă. Adesea este
dificil să identificam nivelul de top sau cel puţin partea din top cea mai
relevantă. Dacă de exemplu, problema politică are în vedere furnizarea de
servicii de transport pentru copiii din scoli, ne-am putea aştepta la intervenţia a
cel puţin trei autorităţi: ministerul educaţiei (ai cărui elevi urmează să
beneficieze de transport, ministerul transportului (care este aşteptat să furnizeze
autobuze), ministerul de finanţe (care este preocupat de aspectele financiare).
Dar nu ar fi în mod necesar clar, care dintre ele (dacă există una) este
responsabilă de această problemă. În plus ar exista şi alţi participanţi din afara
guvernului care aşteaptă să participe la discuţii, cum ar fii asociaţiile părinţiilor
elevilor, companiile private de transport, sindicatele şoferilor şi probabil şi
alţii.
În consecinţă am putea admite că, deşi, în final a existat o decizie a
guvernului, ea a reieşit dintr-o negociere intensă între părţile interesate în
obţinerea unui acord privind rezultatul care să fie acceptat în unanimitate.
Întrebarea care se pune atunci este: unde se elaborează decizia? În biroul
ministrului, atunci când el a semnat recomandarea către guvern? în cadrul unei
şedinţe cu toate părţile interesate, guvernamentale şi non-guvernamentale, în
care fiecare şi-a dat acordul asupra ceea ce trebuie sa includă recomandarea? În
şedinţa de guvern în care recomandarea a fost aprobată fără o discuţie
prealabilă alături de alte recomandări similare? Am putea spune ca în nici unul
din aceste locuri: politica capătăVerticală
forma pe parcursul drumului pe care îl
parcurge pana la formularea sa, iar conducerea complexă, cât şi declaraţia
oficială sunt parte a procesului de elaborare a politicii. Distincţia dintre
Decidenti
perspectiva verticală şi cea orizontală determină un mod diferit de acţiune.
autorizaţi

Participanţi
Alte agenţii neguvernamental
i

Subordonaţi care Orizontală

implementează
politica

Alte nivele ale Participanţi

guvernului internaţionali

58
Capitolul 2 59

Fig. 1. Dimensiunea verticală şi orizontală a politicii

Sursa : H.K. Colebath, Policy, Second Edition, Open University Press, 2002

2. 2. 1. Perspectiva verticală

În perspectiva verticală, în cadrul căreia politica este văzută în

termenii procesului autorizat de elaborare a deciziei, accentul se pune pe
figurile autorităţii – miniştrii, primari, preşedinţi, şefi de servicii, comitete ale
directorilor – şi persoanele şi procesele care le înconjoară. Ea este mai des
întâlnită în organizaţiile guvernamentale, unde politica tinde să apară în
organigramă. În mediul de afaceri şi în ONG-uri, termenul de politica este mai
puţin utilizat. Organismele non-guvernamentale tind să utilizeze termeni
diferiţi pentru a descrie procesele care în guvern tind să fie numite politică. Ei
ar putea folosi în schimb termeni precum: declaraţie de misiune, planificare
strategică, poziţionare. Aceasta explică de ce principalul curent din literatura de
specialitate identifică sursa politicii ca fiind guvernul, executivul. „Politica este
ceea ce guvernele aleg să facă sau să nu facă „(Dye 1985) Aceasta definiţie
ridică întrebări asupra modului în care discuta problemele politice în guvern.
Politica este văzută ca o activitate a guvernului, dar pot exista momente în care
guvernul să fie îndepărtat de la acest proces. De exemplu, în multe ţări,
industria laptelui este supusă unor controale intense, dar aceste controale sunt
determinate şi aplicate de către organisme stabilite de către guverne, dar nu
controlate de către acestea, compuse din reprezentanţi ai fermierilor şi alţi
industriaşi. Şi acest lucru se întâmplă în multe domenii de activitate:

59
60 Politici publice
organismele sunt constituite astfel încât industria îşi poate dezvolta afacerile
fără intervenţia guvernului,care doreşte să stea la distanţa de organismul
interesat.
Cu siguranţa, politică pare să prezinte un interes major pentru cele mai
înalte niveluri ale guvernului şi pare sa fie dominată de luarea deciziei politice.
În sistemele de tip Westminster, există o procedură elaborată care
implică încadrarea propunerilor de politică, care trec prin filtrul ierarhiei
birocratice, primesc apoi aprobarea ministrului, sunt discutate cu alte ministere,
departamente şi în final merg la cabinet (în guvern). Odată ce sunt aprobate
acolo, toţi miniştrii îşi dau acordul sa le sprijine şi astfel devin „politica
guvernului”. Alte forme de guvernare sau organisme interguvernamentale, cum
ar fii Uniunea europeana, îşi au propriile proceduri, dar împărtăşesc ipoteza
conform căreia politica este enunţată sau cel puţin aprobată de persoanele de la
nivelul cel mai înalt. Pe de altă parte însă, ar fii greşit să considerăm aceste
figuri publice prestigioase ca fiind oameni care conduc procesul formulării
politicii. Ei tind să ocupe diferite poziţii (funcţii) pentru perioade relativ scurte
(probabil doi sau trei ani) în domenii în care este posibil să aibă puţine
cunoştinţe prealabile. Ei prezidează un organism larg de funcţionari care de
regulă au mai multe cunoştinţe şi experienţă în domeniu decât persoana aflată
la vârf şi există numeroase discuţii21 în literatura de specialitate şi au existat
numeroase dezbateri în literatura de specialitate despre relaţia dintre liderii
politici şi aceşti funcţionari.
Liderii politici probabil vor avea idei despre direcţia în care ei vor ca
politica să evolueze, însă funcţionarii subordonaţi probabil ca vor avea idei mai
multe, mult mai specifice şi vor simţi mai bine direcţia în care trebuie să
meargă. Ca urmare, cel mai adesea, forţa conducătoare pentru politica este
reprezentată de către funcţionarii din spatele liderului politic. Deci, în
perspectiva verticală, această parte a formulării sau elaborării politicii ar
trebui să includă atât pe liderii politici, cat şi pe funcţionarii care operează
sub autoritatea acestora.
Dar unii vad în politică mai mult decât deciziile liderilor politici din
cadrul guvernului şi ale funcţionarilor, argumentând că politica se exprimă
prin legi şi ca urmare locul în care ea este elaborată este legislativul. Această
viziune este cel mai întâlnită în SUA, unde distincţia constituţională evidentă
dintre executiv şi legislativ încurajează ideea conform căreia legiuitorii fac
opţiuni politice, pe care apoi executivul le pune în practică şi aceasta se
întâmplă pentru că legiuitorii sunt cei care elaborează politica (sunt policy –
makers).

21
Jackson R.J., Foreign models and Anssie rules: executive – legislative relations in Australia,
Political Theory Newletter, 7:1-18, 1995.

60
Capitolul 2 61
În sistemele parlamentare, unde disciplina partidului aflat la putere în
mod normal asigură legislaţia care este transmisă executivului pentru aprobare,
este mai puţin întâlnită situaţia de a prezenta legiuitorii ca fiind „autorii
politicii”, deşi Jackson (1995) remarca faptul ca guvernele din Australia adesea
nu au o majoritate în camera superioară şi au trebuit să se obişnuiască cu
procesul de negociere a rezultatelor politicii cu partidele minoritare, aşa cum
adesea se întâmplă în guvernele europene. În orice caz, există însă şi
aranjamente de „activitate politică“ în şi în jurul legislativului. Dezbaterile din
legislativ oferă posibilitatea pentru a critica şi a justifica politica. Audierile
publice susţinute de către comisiile parlamentare furnizează o posibilitate de
explorare a alternativelor politicii împreună cu stakeholderii.
Dacă analizăm politica într-un sens mai larg, ca proces, atunci este clar
ca legislativul este unul din locurile unde poate fi găsită activitatea politică.
Este de reţinut faptul că, o activitate politică semnificativă are loc şi la
nivelul tribunalelor. În multe ţări, în mod deosebit în sistemele federale, dar nu
numai, problemele de politică contestate îşi găsesc rezolvarea în tribunale.
Deciziile Curţii Supreme a SUA în cazurile Brown vs. Consiliul Educaţiei
(privind drepturile egale ale americanilor de culoare) şi Roe vs. Wade (privind
avortul), precum şi decizia Înaltei Curţi din Australia (privind drepturile de
proprietate ale indigenilor) au produs schimbări politice fundamentale care au
avut loc datorită faptului că participanţii au adus problema în tribunale şi au
primit un răspuns pozitiv, aşa ca nu putem exclude tribunalele din definiţia
locaţiei politicii.
În plus în tribunalele obişnuite există acum o serie de alte oportunităţi
de urmărire a problemelor politicii prin canalele judiciare întrucât au fost
instituite tribunale specializate, în mod deosebit în domeniul imigrării, familiei,
muncii, drepturilor consumatorilor sau practicilor comerciale. Se poate spune
ca ele sunt pur şi simplu interesate de implementarea politicii, dar într-un sens
larg ceea ce implementează ei este politica. O politică care introduce
constrângeri privind libertatea comerţului nu este permisă dacă un tribunal nu o
consideră ca fiind în interesul general. Aceasta înseamnă că interpretarea
tribunalului a ceea ce înseamnă „interesul general” devine substanţa politicii.
Ca urmare, putem afirma cu certitudine ca tribunalele, curţile de justiţie pot
intră în categoria autorilor de politica evidenţi.

2.2.2. Perspectiva orizontală

În perspectiva orizontală, politica este văzută ca un proces de

interacţiune structurată. Această perspectivă recunoaşte deciziile persoanelor
autorizate care elaborează politica, dar argumentează faptul ca acestea pot fi
înţelese numai în lumina interacţiunii continue care le face posibile. Din

61
62 Politici publice
această perspectivă, chiar dacă am considera că politica reprezintă alegerile
făcute de către guvern, am observa imediat ca guvernul nu reprezintă o singură
entitate, ci este divizat în ministere şi agenţii funcţionale specializate.
Abordând probleme politice, cum ar fii alcoolul şi circulaţia rutieră, de
exemplu, aceasta presupune o activitate obişnuită implicând diferite agenţii,
departamente, ministere – poliţia, ministerul transporturilor, ministerul sănătăţii
etc. Perspectiva verticală ar sugera că funcţionarii se vor duce la sursa
autorităţii – cabinetul, guvernul – care le va da girul pentru activitatea lor şi
care va impune ulterior rezultatul aprobat tuturor miniştrilor şi funcţionarilor.
Dar experienţa arată că funcţionarii sunt relativ şovăitori pentru a merge direct
la guvern şi a purta o dezbatere între ministere până când nu au epuizat
posibilitatea de negociere a propriului acord cu alţi funcţionari (Painter 1981).
Deci, elaborarea politicii poate include şi o negociere cu funcţionarii din alte
departamente funcţionale.
Negocierea este de asemenea necesară cu alte nivele ale guvernului
Autoritatea în cadrul guvernului nu este clar concentrat într-un punct, ci este
difuzată în cadrul sistemului. Exista de obicei o dispersare a autorităţii la
nivelele locale şi regionale ale guvernului, deşi amplitudinea dispersiei variază:
astfel în sistemele federale ea este cea mai pronunţată şi cel mai bine protejată,
dar chiar şi în statele unitare nu apare decât foarte rar o concentrare absolută a
autorităţii la centru. Şi în mod similar, activitatea politica se desfăşoară şi în
arenele internaţionale, cum ar fi UE, Organizaţia Naţiunilor Unite, Organizaţia
de Comerţ Mondial. Deci a devenit firesc, atât în contextele naţionale, cât şi în
cele internaţionale, să se vorbească despre „guvernare fără guvern”.
Deşi am putut vorbi despre maşinăria guvernului, nu toate
organizaţiile guvernamentale pot fi văzute ca simple unelte ale liderilor
autorizaţi. Politia, de exemplu, adesea are o autonomie considerabilă din partea
conducerii guvernamentale. Unele organisme au nevoie de un grad mai mare
de autonomie de la nivel central pur şi simplu pentru a acţiona. Tribunalele, de
exemplu, trebuie să fie independente faţă de guvern, atunci când urmează să fie
considerate arene neutre pentru rezolvarea disputelor. Totodată, la rândul lor,
universităţile publice nu sunt nici ele dispuse să se vadă ca instrumente ale
guvernului care le furnizează fondurile. În mod similar, administraţiile locale
conduc regii autonome, cum sunt cele în domeniul transportului, însă acestor
organisme li se conferă o autonomie operaţională considerabilă, pentru a separa
activitatea comercială de presiunile politice.
Aşadar, activitatea politică implică adesea mobilizarea autorităţii din
afara guvernului. Generarea politicii privind consumul de droguri, de exemplu,
poate implica reprezentanţi ai profesiunii medicale, ai bisericii, ai baroului de
avocaţi şi alte persoane care pot solicita să vorbească cu autorităţile despre
implicaţiile medicale sau morale ale propunerilor de politică. În similar, poate

62
Capitolul 2 63
implica şi autorităţi dinafara tarii în cauza. De exemplu, pot fi mobilizate şi
acorduri internaţionale pentru a adăuga mai multă autoritate mişcărilor
naţionale. Aşa cum arătam anterior, politica este numai o parte a guvernării:
guvernarea consumului de droguri implica mai mult decât alegerile autorizate
ale miniştrilor. Aceasta se poate vedea într-un exemplu mai puţin controversat:
politica privind fumatul. Obligativitatea de a înscrie avertismente privind
sănătatea pe pachetele de ţigări ar putea fi văzută ca un element cheie al acestei
politici, ca posibile întârzieri ale fumatului. Restricţiile privind fumatul în
birourile administrative pot fi de asemenea văzute ca parte a politicii, deşi
restricţii similare în sectorul privat impuse de companii de teama de a nu fi date
în judecată pe teme fumatului pasiv, nu ar fi în mod prezumtiv privite ca parte
a politicii guvernului privind fumatul şi la fel şi deciziile restaurantelor de a
permite sau nu fumatul. Dar lucrurile pe care guvernele le fac în ceea ce
priveşte fumatul devin posibile datorita schimbării atitudinilor şi practicilor
publice şi tot aşa acţiunea guvernului poate alimenta schimbări în atitudinile
publicului. Aceasta ridică întrebarea: în ce consta politica fumatului? Dacă un
spital public interzice fumatul în clădire, aceasta este cu certitudine un lucru
semnificativ, dar este parte a politicii? şi dacă este aşa, a cui politică? Dacă din
proprii motive, o linie aeriană interzice fumatul în avioanele sale aceasta ar
putea fi văzută ca o extindere a politicii generale antifumat?
Perspectiva sociala ne împinge să privim acţiunea socială şi interacţin-
nea care formează practică privind fumatul, să relaţionăm acţiunea guverna-
mentală evidentă de cursul mai larg al practicii sociale. Deci, în vreme ce
perspectiva verticală concentrează atenţia noastră pe un punct al deciziei,
perspectiva orizontală ne îndeamnă să cuprindem o arenă mai largă de interac-
ţiune. Se pune întrebarea firească: cine poate participa în această arenă şi cum
ajung aceşti participanţi acolo, pe ce căi sunt atraşi? Astfel putem identifica
„comunităţile politice” formate din persoane care solicită să fie implicate în
anumite domenii şi care au învăţat cum să lucreze împreună. Acestea se
creează ca relaţii informale şi pot rămâne aşa, dar există tendinţă printre
participanţi de a le instituţionaliză – de ale conferi o formă organizatorică.
Un prim pas este acela de a identifica o singură voce care să vorbească
în numele clienţilor sau beneficiarilor politicii, ca de exemplu formarea
asociaţiei fermierilor, care să vorbească în numele fermierilor. Aceasta este
preferabil să fie încurajată de către guvern pentru ca este mai uşor pentru
guvern să trateze cu interese organizate decât cu cele neorganizate şi merită să
ofere subvenţii,de exemplu unei organizaţii naţionale a consumatorilor astfel
încât să existe o singură voce care să vorbească în numele acestui interes foarte
difuz.
Dincolo de aceasta, există o varietate de învelişuri instituţionale pentru
comunităţile politicii: consilii consultative, conferinţe, simpozioane, forumuri

63
64 Politici publice
politice. Acestea reprezintă moduri de recunoaştere formală a semnificaţiei
politicii unui larg grup de persoane care s-au implicat şi de integrarea lor în
structura oficială. Aceste organisme variază în măsura în care îşi au propria
existentă organizaţionala autonomă. Ele ar putea fi pur şi simplu chemate
împreună când şi când de ministru, dar ele pot fi instituţionalizate mult mai în
siguranţă: ele pot avea propriile lor birouri şi pot fi recunoscute chiar de
legislaţie.
Aranjamentele organizaţionale pentru recunoaşterea comunităţilor
politicii variază foarte mult şi nu exista nici o logica anume faţă de ele. Ceea ce
constatăm este tendinţa participanţilor de a încerca să ofere o anumită
recunoaştere şi stabilitate acestor relaţii într-o structură oficială aşa încât să
poată continua să fie folosite în arta politicii.
Atragerea părţilor interesate în procesul politic este însă mult mai
nuanţată. Tendinţa este de a-i face pe aceştia „oameni din interior” şi ne putem
întreba ce-i determină pe cei din exterior, ca şi pe cei din afară să participe în
proces? Coleman şi Stogstad au identificat două categorii în interiorul
comunităţii politicii: „un sub-guvern”, în principal cel al funcţionarilor care au
dominat politica, şi „un public atent”, participanţi care au un interes în
problema politică, dar care nu au avut acelaşi statut şi care ar da problemei mai
putina atenţie şi nu ar avea aceeaşi greutate ca membrii comunităţii politice
Măsura până la care „cei din exterior” pot deveni implicaţi este mai
degrabă o problemă de grad decât o distincţie categorică: cele mai multe
probleme politice ar putea cere un anumit grad al input-ului celui din exterior
sau a altor oficiali sau neoficiali. Dar exista grade de „permeabilitate”. În
anumite domenii, politica este „o slujbă de interior”, în sensul ca problemele
politice sunt preocuparea ministerului de resort şi nu există participanţi
semnificativi cu un interes de a lua parte în procesul politic sau cu abilitatea de
a face acest lucru. Acolo unde politica este considerată „procedura standard de
operare” (de exemplu, politica noastră nu este de a reacţiona la plângeri decât
dacă acestea se fac în scris), putem observa că aceasta nu ar prezenta mare
interes în afară ministerului sau departamentului responsabil în acel domeniu.
În măsura în care unii din afara ar fii interesaţi de problemă politică, atunci
locul unde se caută politica este ministerul sau departamentul respectiv, având
în vedere nu numai ce spune, ci ce face, cum este organizat şi problemele
cărora le acordă atenţie, şi, într-o anumită măsură, liderii politici care îl conduc.
Astfel domeniul politicii poate fi de interes şi în afara ministerului sau
departamentului, dar mai ales pentru specialişti şi nu atrage o mare atenţie
din partea publicului. Aceasta facilitează dezvoltarea legăturilor dintre aceşti
specialişti; acestea pot fi mai mult sau mai puţin stabile, şi în măsura în care
ele sunt, putem identifica o comunitate specializată, identificată în literatura de

64
Capitolul 2 65
specialitate prin termeni precum: comunitatea politicii, reţeaua problemei
(issue networks), sau sub-guvern.
Unele domenii ale politicii prezintă probabil interes nu numai pentru
specialişti, ci este posibil să fie subiecte ale unor dezbateri publice, alternative
variate, poziţii şi dispoziţii ale participanţilor fiind dezbătute în presă şi
probabil în legislativ. În aceste circumstanţe, procesul politic poate conduce la
acţiune instituţională formală – de exemplu o declaraţie a ministrului sau
introducerea unei noi legislaţii – care este relativ vizibila, deşi negocierea care
a precedat-o este mai puţin vizibilă. Dar aceste distincţii sunt mult mai nuanţate
şi problemele pot deveni mai mult sau mai puţin deschise. Dacă cineva ar
depune o plângere la Avocatul poporului împotriva ministerului care a solicitat
ca plângerile să se facă în scris, atunci procedurile interne ale ministerului ar
putea deveni probleme externe, de interes public. Participanţii din comunitatea
specializata pot deveni întotdeauna publici dacă procedurile din aceasta arena
specializata nu sunt satisfăcătoare. Invers, participanţii din arena publică ar
putea încerca să speculeze o problemă politică controversată, încredinţând-o
experţilor şi cerându-le să găsească o soluţie, ceea ce oferă specialiştilor
posibilitatea sa discute despre acea problema.
Ceea ce nu este însă clar este impactul dezvoltării tehnologiei
informaţiilor asupra participării în procesul politic. Cu siguranţă, ea a făcut
posibila obţinerea de informaţii mult mai uşor (publicarea rapoartelor şi a
documentelor aflate în discuţie pe pagina de net a organizaţiilor sau partici-
parea la comentarii prin intermediul web-ului); nu ştim însă dacă aceasta a
făcut posibilă participarea sau pur şi simplu a facilitat-o pe aceea care ar fi
participat oricum.
Discuţia de până acum s-a axat asupra unor domenii unde este clar ce
este o problema politică şi cine sunt participanţii. Mulţi activişti radicali ar
argumenta faptul că ideile lor despre politică nu sunt luate în serios şi sunt
excluse de la dezbateri politice serioase. În acest sens, cercetătorii au
argumentat că, prevenind problemele care se ridică în acest mod, cei puternici
pot să-şi menţină supremaţia prin intermediul „controlului agendei politice şi
prin non-decizii”. La un nivel mai detaliat, Lukes (1974) identifica o a treia
dimensiune a puterii, argumentând ca prin „dominanţa ideilor şi a
simbolurilor”, interesele celor puternici sunt protejate, iar cei fără putere sunt
marginalizaţi, fără ca cei puternici să întreprindă vreo acţiune specifică.
Această critică a avut ecou asupra mai multor abordări interpretative ale
politicii, care afirmau că problemele politice nu se întâmplă în mod natural, ci “
sunt construite social „de către participanţi. Aceşti autori văd politica ca un
discurs (Fischer şi Forester,1993) şi se axează asupra modurilor în care
problemele sunt „încadrate şi argumentate”. Ei recunosc că există mai mult

65
66 Politici publice
decât o încadrare, că încadrările dominante pot fi contestate şi că acţiunea
politicii adesea implică lupta între aceste cadre. (Thorgmorton, 1991)
În concluzie, putem observa aşadar, că „procesul de elaborare a
politicii” are loc la mai multe nivele. Parte din acţiune este îndreptată către
generarea unor declaraţii explicite ale politicii, dar altele pot fi în egală măsură
semnificative, dar mai puţin evidente, precum organizarea grupurilor afectate
de acea politică, structurarea discursului privitor la subiect şi solicitarea
actorilor pentru o recunoaştere ca participanţi serioşi. Benson (1975) identifică
trei astfel de nivele: un nivel administrativ de suprafaţă, unul al structurilor
oficiale, o structură a reţelelor de interese şi a intereselor organizate, şi reguli
ale formării structurii care guvernează agenda politică. În dimensiunea
verticală, politica se face atunci când decidentul autorizat îşi dă avizul, deci
atenţia este localizată în biroul ministerial, în cabinet guvernamental sau în
parlament. În cazul dimensiunii orizontale, politica ia naştere dintr-un set
complex de relaţii dintre participanţi, marcat în egală măsură de continuitate,
ambiguitate şi alegeri clare, deci este dificil să identificăm un punct în care se
face politică. În schimb, vedem un proces continuu de încadrare şi reîncadrare.
Perspectiva verticală este semnificativă datorită modului în care
structurează acţiunea şi facilitează acceptarea rezultatelor, şi nu pentru ca este o
bună descriere a procesului. Trebuie deci să mergem dincolo de acest model
simplu şi să examinam procesul mai larg al guvernării şi să identificam modul
în care autoritatea statului este mobilizata în proces.

2.3. Scopurile politicii publice

Atât participanţii,cât şi observatorii sunt de acord că politica este

definită de paradigma dominantă, ca fiind exercitarea autorităţii pentru
atingerea unor obiective (scopuri) de interes general. Politica reprezintă
urmărirea îndeplinirii unor scopuri. Presupunerea conform căreia politica este o
modalitate de acţiune, care urmăreşte atingerea unor scopuri, corespunde
definiţiei folosite în mod uzual pentru strategie.
A vedea politica drept, o urmărire a unor scopuri autorizate, pare a fi
„de bun simţ”, pentru că urmăreşte două presupuneri larg răspândite:prima este
că toate organizaţiile sunt construite pentru atingerea anumitor obiective şi a
doua este că, pentru organele de conducere, aceste obiective reprezintă
îmbunătăţiri optime ale bunăstării populaţiei.
În această ipoteză, guvernul este văzută ca o entitate singulară, cu o
minte proprie, coerentă, instrumentală şi ierarhică; el există pentru a îndeplini

66
Capitolul 2 67
anumite obiective, definite la nivel înalt. Poate primi sfaturi din partea altor
organizaţii, dar nu are nevoie de aprobarea vreunui alt forum. Din acest punct
de vedere, politica consta în definirea acestor obiective şi în implementare
atunci când acestea au fost atinse.
Viziunea asupra guvernului, ca existând doar pentru a maximiza
bunăstarea indivizilor, aparţine lui Jeremy Bentham 22 şi utilitariştilor, care
afirmau că justificarea conducerii stă în capacitatea acesteia de a produce cea
mai mare fericire unui număr mare de oameni. Această viziune, extinsă prin
conceptul de „Optimalitate Pareto” (cea mai bună cale de a acţiona este cea
care îmbunătăţeşte situaţia unora şi nu o înrăutăţeşte pe a nimănui) a fost baza
analizei politicilor (Jenkins-Smith). Multă atenţie a fost acordată identificării
modurilor de a calcula opţiunea cea mai bună pentru alegerea celei mai bune
politici. În general, calculele au pornit de la avantajul relativ al diferitelor
opţiuni în obţinerea scopului dorit de către fiecare dintre interesele implicate.
Pare logic ca politica să fie privită ca progresie de la scop la rezultate.
Uneori este dificil de ştiut cu siguranţă care sunt scopurile; propunerile pentru
urmarea unei anumite căi de acţiune pot include şi enunţarea obiectivelor.
Dar şi în cazul în care scopurile pot fi identificate, acestea sunt deseori
vagi şi ambigue şi oferă puţine indicaţii despre acţiunile ce pot fi realizate.
Pot exista de asemenea mai multe scopuri, care se suprapun şi pot fi
contradictorii. De exemplu: „obiectivele politicii privind imigrarea sunt
protejarea integrităţii culturale, promovarea legăturilor de familie, facilitarea
migraţiei forţei de muncă, protejarea forţei de muncă existente şi îndeplinirea
obligaţiilor ce ne revin pe plan internaţional”. Acestea sunt afirmări valide ale
rezultatelor dorite, dar este probabil ca realizarea unuia să se facă în
detrimentul altuia, deci, modul de acţiune care ar urmări realizarea acestora nu
poate avea rezultate pozitive.
Uneori, obiectivele declarate par a fi neînsemnate în raport cu natura
activităţii organizaţiei.
Prezentarea activităţii organizaţiilor ca una de urmărire a unor scopuri
definite are un uşor caracter nerealist, nu din cauza lipsei declaraţiilor de
intenţie sau a lipsei de adeziune ci, datorită implicării unor alte procese în
cadrul activităţii.
Oamenii din cadrul organizaţiilor vor sa-şi arate capacităţile profe-
sionale de a executa procedurile de operare standard ale organizaţiei şi de a
menţine relaţii stabile cu clienţii organizaţiei. Făcând aceasta, ei se pot referi la
declaraţiile de scop cu o semnificaţie clară, dar ar fi eronat să le considerăm
activitatea ca o simplă încercare de a atinge aceste scopuri.

22
Pentru mai multe detalii a se vedea Luc Weber, L’Etat – acteur economique – Analyse
economique du role de l’Etat, Ed. Economica, 1991.

67
68 Politici publice
Politicile implică şi rutina: „politica departamentului în ultimele lucrări
este. . . . . ” înseamnă „aceasta este rutina pe care am adoptat-o pentru a rezolva
astfel de situaţii”. Această situaţie este uşor de parodiat ca fiind apariţia
procedurilor birocratice care nu au nici o legătură cu scopurile (în cazul de faţă,
educaţionale) dar orice organizaţie se bazează pe „rutinizare“, adică pe
dezvoltarea unor modalităţi cunoscute şi predictibile de a reacţiona la
evenimente.
Organizaţiile dezvoltă proceduri standard de operare care diferă în
funcţie de organizaţie. Alisson23 arată că diferenţele dintre procedurile standard
de operare ale Pentagonului, CIA şi Departamentul de Stat sunt esenţiale
pentru înţelegerea politicii americane din timpul crizei rachetelor cubaneze.
(Allison 1971). Ele au avut modalităţi diferite de a obţine, procesa şi evalua
informaţii şi au avut versiuni diferite asupra a ceea ce se întâmpla şi despre
care ar fi fost reacţia potrivită. „Practicienii pot recunoaşte două tipuri de
politici: raţionamentele şi scopurile explicite, ca fiind unul dintre unul dintre
tipuri şi regularităţi recognoscibile în procesul organizatoric (procedurile de
operare standard) ca fiind celălalt tip. Ei îşi pot îmbunătăţii propria practică în
recunoaşterea diferenţelor dintre organizaţii şi înţelegerea problemei organi-
zând întâlniri comune de planificare.
Din această cauză, evaluarea activităţii organizaţionale nu trebuie să
se reducă pur şi simplu, la obţinerea scopurilor au fost atinse. De exemplu,
munca unui profesor poate fi evaluată în funcţie de realizările studenţilor, dar
există şi un mod mai „pământean” de evaluare: „există probleme disci-
plinare?”, „gălăgia din clasă este în limite normale?”, „Sunt plângeri din partea
părinţilor?”, „Copii trec fără dificultăţi clasa?”
Acest mod de evaluare a muncii „orientat către proces” poate fi folosit
împreună cu moduri mai formale de evaluare, „orientate spre obiective”.24
Directorii de şcoală, inspectorii şcolari şi părinţii pot avea moduri diferite de a
evalua ce se petrece în sala de clasă. Am putea spune că au obiective educa-
ţionale diferite, dar aceasta ar cere ca noi să traducem perspectivele lor asupra
procesului în obiective clare, lucru destul de artificial. Chiar dacă un director
de şcoală preferă clasele liniştite, lipsa problemelor disciplinare şi părinţii care
să nu se plângă nu constituie obiectivele sale pentru şcoală.
Privind dintr-o altă perspectivă, putem observa că politica implică şi
existenţa unei structuri. Forma pe care o ia activitatea organizată nu este
determinată numai de obiectivele propuse ci şi prin natura formei organiza-
ţionale în cadrul căreia se desfăşoară. De exemplu, politica pe care organizaţia
de părinţi (asociaţia de părinţi) ar adopta-o pentru orientarea profesională a
elevilor va arăta probabil diferit faţă de echivalentul propus de ministerul
23
Allison G.T., Essence of Secision, Little Brown Boston, 1971.
24
Colebath H.K., Policy, second Edition, Open University Press, 2002.

68
Capitolul 2 69
educaţiei. Asociaţia părinţilor va opera într-un mod individualizat, prin relaţii
personale, în timp ce ministerul, care se ocupă de mai multe şcoli şi cunoaşte
mai puţin despre legăturile acestora cu locurile de muncă pentru viitorii
absolvenţi, va lucra într-un mod formal, pentru a defini procedurile standard şi
va căuta organizaţiile centrale ale angajatorilor cu care să negocieze. Întrebările
pe care acest caz le ridică sunt „cine îşi asumă responsabilitatea pentru acest
lucru? şi „la ce resurse (personal, fonduri, persoane aflate spre vârful ierarhiei)
se poate apela?” (nu „ce vrem să realizăm?”).
Anumiţi autori văd politicile numai în limitele acestor termeni („un
angajament structurat în privinţa unor resurse importante” Schaffer, 1975).
Reformatorii caută cel mai ades nu numai schimbări ale obiectivelor declarate
formal, dar şi ale structurii organizaţiei. Ecologişti pot cere celor însărcinaţi
(responsabili) cu construcţia drumurilor să adopte o strategie de protejare a
habitatelor sălbatice, dar şi să creeze un departament pentru protecţia acestora
în cadrul organizaţiei la care să fie angajaţi biologi. Pot cere şi ca marile
proiecte de construcţii să fie însoţite de o declaraţie despre impactul acestora
asupra mediului.
Presupunerea conform căreia politica se ocupă de definirea şi atingerea
anumitor scopuri este adânc înrădăcinată în paradigma dominantă a acţiunii
umane încât nu este examinată îndeaproape. Se consideră de la sine înţeles că
acţiunea socială este îndreptată către anumite scopuri, că strategia politică
reprezintă urmărirea unor scopuri de interes general şi că declaraţiile politice
indică anumite scopuri.
Această perspectivă consideră procesul politicii ca pe o exercitare a
autorităţii. Ea vede determinarea scopurilor autorizate ca fiind în centrul
procesului şi explică restul procesului organizaţional ca o urmărire a acestor
scopuri, culminând cu constatarea atingerii (sau nu) a acestora. Ea explică
rolul participanţilor în cadrul acţiunii în funcţie de relaţia acestora cu
autoritatea: oamenii pot acţiona împreună deoarece liderii autorizaţi au
determinat obiectivele colective pentru care toţi participanţii trebuie să
muncească pentru a le îndeplini. Aceste figuri ale autorităţii sunt numiţi
„factori de decizie” şi sunt cei care aleg obiectivele şi modul de atingere a
acestora. Alţi lucrători din domeniul politicii sunt numiţi prin referire la sau
ca subordonaţi ai factorului de decizie; ei oferă „consultanţă politică” sau
„suport decizional”, Mai există şi „implementatorii” al cărora rol este de a duce
la îndeplinire deciziile autorităţilor şi care pot fi, eventual, subiecţi ai analizei
evaluatorilor, care vor raporta factorilor de decizie dacă obiectivelor au fost sau
nu îndeplinite.
Anumiţi autori consideră această perspectivă „de sus în jos” asupra
politicii ca fiind distorsionată deoarece reflectă interesele personale şi o

69
70 Politici publice
înţelegere a managerilor şi oferă o imagine inadecvată asupra procesului
politic ca întreg.
Barrett şi Fudge25 (1981) argumentează că, deşi o diferenţiere clară la
nivelul conceptual între politică şi implementare este posibilă, în practică există
o interacţiune constantă între managerii de la vârful ierarhiei şi agenţii
operativi de la locul de muncă şi că este eronat să considerăm relaţia dintre cele
două categorii ca cea dintre cei care fac şi cei care implementează politicile.
Trebuie recunoscut că cei care pun politicile în aplicare modelează în acelaşi
timp şi forma acestora. Trebuie să gândim în termeni ca „acţiune” şi „răspuns”
admiţând caracterul continuu al procesului şi faptul că iniţiativa nu vine
exclusiv de la vârf; o abordare „de sus în jos” arată că agenţii operativi sunt
implicaţi în crearea politicii căci ei transformă problemele în rutină, le
descoperă cauzele şi caută implicarea unor resurse organizaţionale.
Este demonstrat faptul că implementarea politicilor rareori implică
doar superiori şi subordonaţi din aceeaşi ierarhie organizaţională. Cel mai
probabil, ca fiind necesară şi cooperarea altor persoane, care pot face parte din
altă organizaţie guvernamentală (membrii ai aceleiaşi structuri ierarhice) sau
altor organizaţii nesubordonate guvernului sau care nu fac parte din nici o
organizaţie. Atât formularea politicii,cât şi punerea ei în aplicare vor implica
mai mulţi participanţi, cu moduri diferite de a înţelege chestiunea politicii şi
obiectivele acesteia.
Deşi prezentarea politicii ca „urmărire a obiectivelor” este „normală”,
frecventă şi, în anumite cazuri indiscutabilă, în practică procesul politicii
implică mai mulţi participanţi, care, cel mai probabil,, vor avea idei diferite
despre scopuri şi priorităţi. Nu este vorba despre idei diferite pentru
soluţionarea problemei, ci despre perspectivele diferite asupra a ceea ce este
într-adevăr problemă. De exemplu, beţia în public va fi interpretată de diverşi
specialişti în funcţie de domeniul şi activitatea proprie şi va genera diverse
opinii despre care ar fi răspunsul strategic potrivit. Determinarea obiectivelor
politicii nu este o problemă lipsită de contextul de grup a creatorilor de politici
care să determine care va fi obiectivul tuturor participanţilor; există mai multe
părţi interesate cu analize proprii ale problemei, şi care vor căuta un sprijin mai
larg pentru cursul care lor li se pare cel mai potrivit de urmat.
Aşadar, există în circulaţie un număr de obiective de politică. Chiar
dacă se iau măsuri pentru începerea acţiunii de urmărire a unui anumit scop,
vor exista şi alte variante. Acţiunile întreprinse în scopul deschiderii pieţei
muncii şi îndeplinirii obligaţiilor internaţionale pot funcţiona în detrimentul
scopurilor de protecţie a angajatorilor şi angajaţilor în defavoarea protejării
moştenirii culturale naţionale.

25
Barret S., Fudge C., Politicy and Action, Methuen, London, 1981.

70
Capitolul 2 71
Urmărirea anumitor obiective poate intra în conflict cu alte moduri de
acţiune. Obiectivul încurajării copiilor din şcoli să discute despre „subiecte
publice problematice” (precum SIDA) poate intra în conflict cu obiectivul unui
director de şcoală de a nu nemulţumi un număr mare de părinţi. Decât să
interpretăm politica de acţiune ca fiind implementarea unui scop ar fi mai bine
să ne întrebăm care este legătura dintre declararea unui obiectiv şi acţiune.
Orientarea către scopuri este folosită şi pentru a crea ordine, adică
acceptarea de către participanţi a unei stări de lucruri care „ar trebui să fie”,
nu existenţa unui scop clar şi bine controlat, care să stea la baza politicii.
Aceasta implică faptul că ei se pot confrunta cu existenţa diferitelor perspective
asupra naturii activităţii şi a lucrurilor de valoare punându-si întrebarea “care
sunt obiectivele noastre?”
Punerea problemei în aceşti termeni îi invită pe participanţi să-şi
exprime perspectivele diferite într-un mod care să permită comparaţia. O
asemenea invitaţie poate produce un set de obiective destul de diferite:
 maximizarea contribuţiei industriei lemnului la economie (buget);
 obţinerea producţie optime de masă lemnoasă;
 menţinerea florei şi faunei din păduri.
Exprimarea diferitelor perspective în termenii unor obiective face mai
uşor de înţeles şi manevrat diversitatea acestora. Valoarea fiecărei perspective
a fost recunoscută şi atenţia este focalizată pe structurarea acţiunii într-un
mod care să recunoască diversele perspective existente. De obicei acest lucru
este realizat prin creionarea unui set de obiective asupra cărora toţi participanţii
au căzut de acord (extragerea unei cantităţi optime de lemn din pădurile
comunităţii, conservând ecosistemele naturale”). Asemenea informaţii tind să
fie foarte limitate şi uneori pot fi respinse ca fiind lipsite de sens”, pentru că, în
ciuda faptului că participanţii şi-ar da acordul, ele nu oferă un ghid, o listă clară
a lucrărilor care vor fi întreprinse. Importanţa lor constă în faptul că există şi că
participanţii cu perspective diferite se pot ralia lor (în moduri diferite) şi le pot
sprijini. Obiectivele oferă o structură pentru negocierile legate de ordine din
cadrul procesului politicii.
Între declararea obiectivelor şi exercitarea controlului în cadrul
organizaţiilor există o legătură care funcţionează în ambele sensuri 26. Nu ne
referim pur şi simplu la faptul că liderii organizaţiei caută obţinerea controlului
pentru a realiza anumite obiective; oamenii articulează şi ei obiective pentru a-
şi susţine pretenţiile de a face parte din conducere. Liderii politici ar putea fi
întrebaţi „care este politica pe care o susţin în cazul problemei x, y, z?”, dar
într-o serie de contexte organizaţionale, leadership-ul este demonstrat prin
articularea unor scopuri. Aceasta este parte a „construcţie culturale” a

26
Colebath H.K., op. Cit., p. 63.

71
72 Politici publice
leadership-ului dintr-o organizaţie şi se referă la lucrurile pe care oamenii s-ar
aştepta să fie făcute de către lideri (şi uneori este ceva ce conducerea ar dori să
poată fi evitat din cauza dificultăţilor implicate în îndeplinirea tuturor
aşteptărilor).
Orientarea spre obiective este, de asemenea, importantă în negocierea
relaţiilor din afara organizaţiei. De exemplu, ministerul justiţie poate adopta o
politica de prevenire a infracţionalităţii juvenile, având ca scop reducerea
numerică a infracţiunilor comise de tineri, prin căutarea obţinerii colaborarea
curţilor de justiţie, a poliţiei şi a fundaţiilor de binefacere, dar şi a organizaţiilor
nonguvernamentale şi a sistemului şcolar. Aceste „alte structuri” pot fi deloc
sau prea puţin interesate de frecventa infracţionalităţii juvenile (şcolile sunt
considerate ca axate pe educaţia copiilor şi nu pot funcţiona ca agenţie de
control social).
Articularea unui nou obiectiv la care puţini să poată obiecta devine un
mod de a încerca mobilizarea sprijinului din mai multe surse, cu implicarea
unui număr mare de resurse. O simplă declarare a scopurilor poate fi folosită
pentru a crea un teren comun în cadrul organizaţiei şi acelaşi lucru este valabil
şi în ceea ce priveşte raporturile dintre organizaţii. În acest mod, însuşi limbajul
este o parte componentă a acţiunii.
„Toţi ştiu” că experienţa politicii poate fi prezentată în moduri diferite
(consacrat şi profan) şi că modul ales are importanţă. Modelul „de bun-simţ”
al politicii face parte din prezentarea consacrată, fiind un element principal al
procesului politicii, care oferă cadru pentru negocieri.
A vorbi de „obiectivele prioritare ale guvernului” poate părea, din
punct de vedere empiric, nerealist, fiindcă membrii guvernului îşi petrec
majoritatea timpului şi îşi consumă energia pentru rezolvarea agendelor
personale şi se reunesc numai pentru a se lupta pentru nişte resurse
insuficiente. Ele au rolul lor de a permite membrilor cabinetului să lupte
indirect, prin declaraţii simbolice (indiferent de obiectivul în discuţie, trebuie
vorbit despre „creştere”, „echitate”, „competitivitate”). Cuvintele sunt plate,
dar diferenţele dintre ele sunt importante şi participanţii încearcă să mobilizeze
limbajul în susţinerea propriilor lor perspective.
Cei implicaţi în politici trebuie să lucreze cu toate aceste ambiguităţi;
trebuie să se descurce pe verticală şi pe orizontală, să cunoască normativul la
fel de bine ca empiricul şi să fie conştienţi de modul în care termenii sunt
folosiţi pentru a da o formă practicii. Ei ştiu că prezentarea publică a oricărei
politici trebuie făcută pe verticală: aceste practici sunt autorizate. Dar trebuie să
ştie că autorizarea este rareori suficientă şi că declaraţiile autorizate sunt,de
obicei, rezultatele unui proces de negociere care urmăreşte includerea şi a
celorlalţi „participanţi importanţi” în forma finală.

72
Capitolul 2 73

2.4 Procesul politicii publice

Procesul unei politici este, pentru analist, complementul

indisociabil al substanţei sale: procesul şi conţinutul reprezintă cele două
faţete ale aceleiaşi realităţi. Activitatea guvernamentală nu se limitează doar
la procesul decizional, ci se prezintă ca un proces în timp, atât în amonte cât şi
în aval de ceea ce este adesea considerat, pe nedrept, intervenţia cea mai nobilă
şi cea mai semnificativă. Timpul trece, durata, reprezintă un element care struc-
turează acţiunea guvernamentală şi acţiunea celorlalţi actori neguvernamentali.
Deşi este importantă pentru analiză, consideraţia potrivit căreia politica
reprezintă urmărirea unor obiective, obiectivele declarate pe care le întâlnim
nu sunt independente de procesul politic sau apărute înaintea acestuia, ci
trebuie înţelese ca parte a procesului. Politica nu porneşte de la un obiectiv şi
apoi trece la acţiune; oamenii încearcă să găsească un sens al acţiunii şi să
încadreze şi să purifice obiectivele declarate.
Este un proces continuu, de interacţiune între acţiune şi interpretarea
sa. După cum am văzut, politica este un mod de a aduna forme disparate de
activitate într-un cadru comun. Întrebarea este: „cum se realizează acestea şi
care este importanţa obiectivelor în cadrul acţiunii şi analizei?”
Procesul politicii implică o tensiune structurală.
 Pe verticală, politica este caracterizată de claritatea obiectivelor, iar
scopul evaluării este de a ne asigura că activitatea se îndreaptă către obţinerea
obiectivelor cunoscute.
 Dimensiunea orizontală implică recunoaşterea diversităţii jucătorilor
implicaţi şi urmăreşte divergenţele apărute în timpul procesului şi ambiguitatea
evaluării.
Cum ambele elemente ale procesului sunt întotdeauna prezente, acestea
generează o tensiune continuă. Nu toate perspectivele sunt la fel de valide
(„reducerea numărului de accidente în care sunt implicaţi tineri” cere mai mult
sprijin decât „găsirea unei preocupări pentru adolescenţi”, dar ambele sunt mult
mai „grele” decât „transformarea tinerilor în cumpărători de maşini”). Această
ambiguitate, care, iniţial, a fost importantă şi a adus sprijin pentru program este
“provocată”, contestată în procesul de evaluare care este alcătuit pe baza
obiectivului de reducere a victimelor de pe şosele. Aceasta poate fi intenţia
celor care au cerut evaluarea: contestarea impactului recunoaşterii numărului
mare de participanţi la joc şi efectul pe care aceştia îl au asupra evaluării.
Folosirea experţilor nu rezolvă problema. Este puţin probabil să existe
un singur domeniu de expertiză clar definit, care să aibă legătură cu problema

73
74 Politici publice
politicilor. Diverse feluri de expertize pot fi mobilizate şi fiecare va defini
altfel problema. În cazul strategiilor referitoare la păduri, economiştii, pădurarii
şi ecologiştii vor avea răspunsuri distincte la întrebarea “care sunt scopurile
politicii noastre referitoare la păduri?”; deci este ceva mai mult decât un simplu
conflict al experţilor cu autoritate.
Politica înseamnă şi proces, şi rezultate, şi structuri, şi rutine, şi
implicare dar şi scopuri. Ajutaţi de declararea obiectivelor, participanţii vor
încerca să obţină sprijin pentru activitatea lor. Cu cât declaraţiile vor fi mai
comune şi mai neclare cu atât se vor bucura de un sprijin mai mare. Daca
declararea scopurilor nu va mai fi precisă, desfăşurarea procesului va fi dificil
de interpretat. El trebuie înţeles nu numai în termenii prezentului, ci şi în cei ai
unei stări viitoare, rezultată din politica din prezent.
Aşadar , ceea ce ne interesează în acest moment este să descriem
procesul politicii publice, participanţii şi factorii de influenţă. În literatura de
specialitate, există mai multe modele care descriu procesul politicii publice27 .

2.4.1 Modelul sistemic al procesului politicii publice

Modelul sistemic al procesului politicii publice elaborat de către

David Easton 28 porneşte de la premisa conform căreia procesul politicii
publice este rezultatul unui sistem, care influenţează şi este influenţat de către
mediul în care acţionează. Sistemul primeşte input-uri şi răspunde cu output-
uri. Input-urile sunt numeroase şi iau forma problemelor, presiunilor,
informaţiei sau orice alt aspect la care sistemul reacţionează. Output-urile
reprezintă, în fapt, decizii de politică publică de a face sau a nu face ceva.
Sistemul este reprezentat sintetic în figura 3.

27
Birkland A. Thomas – An Introduction to the Policy Process : Theories , Concepts and
Models of Public Policy Making , 2nd Edition , 2005 , M.E. Sharpe Inc., New York
28
David Easton – A Systems of Political Life , John Wiley , New York, 1965

74
Capitolul 2 75
Mediul –instituţional, social, economic , politic –influenţează toate elementele sistemului.

Input-uri
Rezultatele alegerilor
Opinia publică
Comunicarea către aleşi
Acoperirea medie a
problemelor
Experienţa personală a
decidenţilor

Sistemul politic sau

Cutia neagră ( black box)
Sistemul politic transformă
inputurile în outputuri .Mediul
structural, social , politic şi
economic influenţeză Outputuri
activităţile politice şi de Legi
elaborare a politicilor. Regulamente
Decizii

Feedback-ul influenţează sistemul politic

şi natura cererilor care continuă ciclul.

Fig.3 Modelul sistemului politic şi al politicii

Sursa : Birkland A. Thomas – An Introduction to the Policy Process : Theories , Concepts and
Models of Public Policy Making , 2nd Edition , 2005 , M.E. Sharpe Inc., New York

Mediul de elaborare a politicii - conţine caracteristici ale sistemului

instituţional, social, politic şi economic în care are loc elaborarea politicii. Între
mediu şi sistemul politicii au loc legături de influenţă reciproce .Cu toate
acestea , trebuie să fim precauţi cu această analogie deoarece graniţele dintre
sistemul politic şi mediul său sunt vagi, sistemul politicii şi mediul său
suprapunându-se într-o anumită măsură.
Mediul instituţional are în vedere modul de organizare a sistemului
politic ( puterea legislativă , executivă şi judecătorească), modul de împărţire a
competenţelor între nivelul central, federal şi cel local, delegarea
responsabilităţilor şi a puterii către guvernele locale. Ne referim aici la cadrul
constituţional, sistemul de partide, la cadrul legislativ care reglementează

75
76 Politici publice
activitatea autorităţilor publice şi care promovează participarea cetăţenilor la
activităţile guvernamentale.
Mediul social are în vedere natura şi compoziţia populaţiei şi a
structurii sale sociale ( distribuţia în funcţie de vârstă, rasă, gen, şi alte atribute
ale populaţiei).
Mediul economic include distribuţia bogăţiei în cadrul societăţii , natura
şi distribuţia capitalului, mărimea şi structura sectoarelor industriale, rata de
creştere economică, inflaţia, costul forţei de muncă şi al materiilor prime.
Factorii economici au o influenţă importantă deoarece caracteristicile variate
ale economiei influenţează tipurile de politici elaborate. Resursele aflate la
dispoziţia guvernului ( prin intermediul taxelor colectate sau prin abilitatea de
influenţa comportamentele fără a avea grave consecinţe economice ) sunt
influenţate de creşterea economică şi prosperitatea curentă şi cea pe termen
lung. În general, societăţile mai bogate pot prelua sarcini mai multe decât
societăţile mai sărace.
Opţiunile de politică publică sunt influenţate de către economie, dar
deciziile de politică publică şi operaţiunile zilnice ale guvernului influenţează ,
la rândul lor, mediul economic. Transferurile financiare pe care statul le acordă
diferiţilor beneficiari, sub formă de subvenţii , alocaţii , ajutoare ocupă un loc
important în cadrul bugetului public , contribuind în mod deosebit la
redistribuţia bogăţiei în cadrul societăţii. Totodată, statul, prin intermediul
sistemului achiziţiilor publice, reprezintă un important consumator de bunuri şi
servicii provenind din sectorul privat. Politica fiscală afectează , la rândul ei,
comportamentul contribuabilului. Percepţia populaţiei asupra bunăstării
prezintă , şi ea, o influenţă semnificativă asupra politicii.
Sistemul politic reprezintă o componentă a mediului politicii publice
greu de măsurat, dar uşor de înţeles. El are în vedere percepţia, starea
sufletească (denumită de către Kingdon national mood)29 a populaţiei faţă de
munca guvernului , problemele publice, capacitatea autorităţilor publice de a
rezolva cu succes aceste probleme. Ea ridică numeroase controverse în rândul
cercetătorilor în ceea ce priveşte posibilitatea de măsurare a acesteia. Ne
punem firesc întrebarea de ce este atât de importantă pentru politicile publice
încrederea în autorităţile publice. Ralph Erber şi Richard Lau , referindu-se la
lucrarea lui David Easton , argumentau faptul că „ legitimitatea sistemelor
politice democratice depind, în mare parte, de măsura în care electoratul are
încredere în ceea ce face guvernul cel puţin în cea mai mare a timpului.” 30
29
John W. Kingdon – Agendas , Alternatives and Public Policies , 2nd Edition , Harper Collins ,
Ney York , 1995 , 146-149
30
Ralph Erber , Richard R. Lau – Political Cynicism Revisted : An Information – Processing
Reconciliation of Policy Based Interpretations of Changes in Trust in Governement, în
American Journal of Political Science 34, no.1,Feb.1990, p.236

76
Capitolul 2 77
La rândul său , James Anderson afirma că putem considera cultura politică
drept o parte importantă a mediului politic. Ea reprezintă modul în care
oamenii gândesc despre politică şi se comportă în cadrul acesteia şi are o mai
mare intensitate decât dispoziţia naţională( national mood), influenţând tipurile
de probleme care au şanse de succes de a deveni iniţiative politice.
Input-urile sistemului de elaborare a politicii reprezintă cereri
introduse în sistem cu scopul de a face ceva în legătură cu o problemă.
Probabil cel mai evident input este votul, ce reprezintă cea mai uzuală formă
de participare politică , iar aleşii şi ştirile media ,atunci când anunţă rezultatele
alegerilor, furnizează şi câteva indicii asupra politicilor care vor fi urmate în
viitor ca urmare a rezultatelor obţinute în alegeri. În unele state, ca şi în
România, cetăţenii au drept de iniţiativă legislativă. Dar interpretând
preferinţele votanţilor ca mandate pentru anumite direcţii de politică, aceasta
le face extrem de dificile , iar rezultatele alegerilor rareori au o influenţă directă
asupra rezultatelor, impactului politicii. Oamenii au motive diverse pentru a
vota un candidat , iar politicienii îşi prezintă cum pot mai atractiv programul
electoral. Odată aleşi , ei nu mai sunt preocupaţi de votanţi atât de votanţi
atunci când iau decizii de politică curente.
O altă categorie de input-uri este prezentată de către opinia publică, de
satisfacţia pe care cetăţenii o au faţă de situaţia curentă şi preferinţele lor
specifice faţă de o anumită politică. O modalitate obişnuită de a colecta date
privind satisfacţia cetăţenilor este reprezentată de către sondaje.
Totodată trebuie luat în considerare drept input modul în care cetăţenii ,
în mod individual sau organizaţi în grupuri , îşi comunică preferinţele către
autorităţile publice sau către funcţionarii publici. Acest lucru se poate realiza
prin dreptul de petiţie al cetăţenilor faţă de Parlament , prin audienţe , mail-uri ,
scrisori ,etc.
De asemenea trebuie avute în vedere ştirile media , deoarece ele
subliniază şi pun în lumină anumite probleme .Desigur, grupurile de interese
doresc să-şi transmită către media propriile construcţii ale problemelor .
Un alt input este reprezentat de către grupurile de interese, ce
regrupează indivizi cu interese similare care au ca scop amplificarea opiniilor
lor faţă de decidenţii politici.
Output-urile sunt reprezentate în principal de către decizii, adică de
“ceea ce guvernele hotărăsc să facă sau să nu facă”. Decizia de a nu face ceva
este la fel de importantă ca şi decizia de a face ceva , iar non-decizia este şi ea
un output. Output-urile se concretizează , în general, în legi , supravegheri ,
evaluări.
Legile , regulile sau regulamentele adesea sunt văzute ca impunând
anumite sarcini care afectează anumiţi indivizi sau anumite interese. Un factor
cheie pentru cei care fac politica este de a vedea cine sunt cei afectaţi negativ

77
78 Politici publice
de politică şi cât de grea este sarcina pe care trebuie să o suporte. La fel de
important este de a şti şi cine are de beneficiat de pe urma acelei legi sau
reglementări. În sfârşit , este important de notat faptul că un număr important
de politici sunt aşa- numitele politici simbolice , adică acele politici care nu
aduc nici o modificare substanţială la rezultatele legii sau politicii , aşa cum
este îmbunătăţirea sănătăţii sau bunăstării. Exemple de politici simbolice este
declararea zilelor de sărbătoare, onorarea eroilor naţionali .31 Alte politici
simbolice includ redenumirea sau reorganizarea unor agenţii sau instituţii
publice. Astfel de politici simbolice adesea satisfac dorinţele unor grupuri de
recunoaştere a valorilor sau cauzelor pentru care ele luptă.
Supravegerea ocupă o mare parte a muncii Parlamentului şi are ca
obiect să verifice eficienţa şi eficacitatea programelor aprobate de către
Parlament şi care ajung să fie implementate. Prin aceasta se verifică dacă
intenţiile Parlamentului au fost urmate .
Legat de activitatea de supraveghere este politica de evaluare. Ea este
un proces care determină în ce măsură programul a fost îndeplinit , atingându-
şi scopurile explicite sau implicite.
Cutia negră ( Black Box) – încercarea de a considera procesul politicii
publice drept produsul unui sistem reprezintă o provocare pentru orice analist .
Dificultatea nu provine din operaţiunea de identificare a input-urilor şi output-
urilor, care se face aproape intuitiv, ci din încercarea de a înţelege cum aceste
input-uri se transformă în output-uri. Principala critică adusă modelului
sistemic al lui Easton se referea la faptul că acesta trata sistemul politicii ca o
„ cutie neagră ” ( un sistem în care procesele interne nu sunt descrise ) .Chiar
dacă acest model este simplist , el ne ajută să înţelegem anumite aspecte ale
procesului politicii publice .

2.4.2 Modelul procesual al politicii publice

În definitiv, întrebarea care i se pune analistului este cea referitoare la

modul în care se descompune obiectul său de studiu în elemente empirice mai
fine fără a pierde însă din vedere contextul în ansamblul său. Au fost propuse
multiple grile de analiză:
 Astfel, Jenkins32 (vezi Hill,1997) propune un model al procesului
politicii compus din şapte faze: 1. Iniţierea, 2. Informarea, 3. Considerarea, 4.
Decizia, 5. Implementarea, 6. Evaluarea, 7. Terminarea.

31
Birkland A. Thomas – An Introduction to the Policy Process : Theories , Concepts and
Models of Public Policy Making , 2nd Edition , 2005 , M.E. Sharpe Inc., New York
32
Jenkins W.I., Policy Analysis: A Political and Organisational Perspective, London

78
Capitolul 2 79
Acest model sugerează faptul ca procesul politicii reprezintă o
actualizarea progresiva a politicii intr-un mod vizibil şi explicit, ceea ce nu este
însă cazul în majoritatea timpului.
 Hogwood şi Gunn (1984) propun un model alternativ împărţit în
nouă paşi:33
1. Luarea deciziei de a decide (stabilirea agendei)
2. Luarea deciziei în ceea ce priveşte cum sa decidem ( filtrarea
problemelor)
3.Definirea problemei
4. Previziunea
5. Stabilirea obiectivelor şi priorităţilor
6. Analiza opţiunilor
7. Implementarea, monitorizarea şi controlul politicii
8. Evaluarea şi revizuirea
9. Mentenanţa (întreţinerea), succesiunea şi terminarea politicii.
 Grila elaborată de Jones (1970) este însă de referinţă, uşor de
utilizat, fiind un unul dintre elementele euristice oferite de literatura de
specialitate, care acordă o importanţă destul de mare conceptului de
serendipity, adică descoperirea faptelor pertinente (Merton, 1965).
Pentru Jones34, procesul poate fi decupat din punct de vedere
analitic ca o secvenţă de activităţi, de la apariţie şi până la terminare, de la
o problemă până la rezultate. Procesul are cinci faze principale.
 Identificarea unei probleme: problema este identificată de sistemul
politic ca necesitând o soluţionare şi se înscrie astfel pe agenda unei autorităţi
publice;
 Formularea soluţiilor: se studiază, se elaborează, se negociază dife-
rite răspunsuri, pentru ca autoritatea publică să poată stabili un curs al acţiunii;
 Luarea deciziei: decidentul guvernamental abilitat oficial alege o
anumită soluţie care devine politica legitimă;
 Implementarea programului: o politică este aplicată şi administrată
pe teren. Este faza de implementare.
 Terminarea acţiunii: se face o evaluare a rezultatelor, care duce la
oprirea acţiunii întreprinse.
Desfăşurarea procesului politicii publice este reprezentat de o
succesiune de etape în dezvoltarea şi urmărirea obiectivului , care începe
odată cu gândirea, continuă cu acţiunea şi se termină cu rezolvarea. Aceste
etape sunt în mod frecvent prezentate nu ca alcătuind o linie ci un cerc, fapt ce

33
Eh. O. Jones, An introduction to the Study of Public Policy,Hacourt Brace College
Publichers, 1984.
34
Hogwood B.W., Gunn L.A., Policy Analysis for the Real World, London, Oxford University
Press, 1981.

79
80 Politici publice
sugerează că între două etape există o progresie naturală. Modelul „ciclului”
procesului de desfăşurare a politicii cuprinde următoarele etape:
 problema există;
 problema este recunoscută de creatorii de politici;
 sunt identificate alternative de răspuns la problemele identificate;
 soluţiile alternative sunt comparate;
 decizia (soluţia aleasă= politica)
 implementarea politicii;
 evaluarea impactului politicii;
 posibile modificări ale politicii.
Din această perspectivă, procesul politicii (policy process) este văzut
ca o înşiruire de etape succesive:
 Determinarea scopurilor – Liderii autorizaţii stabilesc obiectivele
care doresc să fie atinse.
 Alegerea modalităţilor de acţiune – Pe baza costurilor relative şi
beneficiilor oferite de fiecare alternativă de a acţiona, liderii o vor alege pe
aceea care va duce la atingerea scopului.
 Implementarea mijloacelor de acţiune – Alţi lucrători vor asigura
punerea in practica a acţiunilor selectate, iar restul procesului organizaţional
este caracterizat ca fiind implementarea alegerilor.
 Evaluarea rezultatelor – Urmările implementării deciziei pot (şi
trebuie să fie ) evaluate.
- Evaluarea eficienţei: „a fost decizia Eventuala modificare
aplicată astfel încât sa aibă efect?”. Dacă
a politicii
da, aplicarea ei a fost gândită corect din punct de vedere economic? (al
costurilor implicate?).
- Evaluarea eficacităţii:”implementarea deciziei a avut impactul preconizat
asupra problemei, aşa cum a fost Apariţia
conceput el de decizia politică .”
problemeiaduse politicii - Dacă este necesar, în –
 Modificări (amendamente)
urma rezultatelor evaluării, politica va fi modificată.
Fiecare fază, fiecare funcţie se caracterizează prin activităţi concrete
Evaluareaîn cadrul autorităţii publice – de exemplu elaborarea deciziei de către
specifice,
impactului politicii Recunoaşterea problemei
cabinetele ministeriale, adoptarea deciziei de către de guvern, gestionarea
către decident(cei care de către
birocraţie, – sau în jurul autorităţii publice – acţiune colectivă, grupuri de
fac politica)
presiune, campanii mediatice. Fiecărei faze îi sunt asociate un sistem de
acţiune specifică, actori şi relaţii, mize şi structuri sociale.
Luat ad literam, un astfel de cadru de referinţă pare că promovează
excesul, atât formal cât şi liniar. Utilitatea sa vine din faptul că Jones îl
utilizează în mod flexibil.

Răspunsurile alternative
la problema identificată

Decizia Compararea
(alegerea răspunsurilor
80 alternativei) alternative
Capitolul 2 81

Fig. 2. Ciclul procesului politicii

Astfel, procesul este un ciclu mai mult sau mai puţin închis.
Evaluarea rezultatelor, oricare ar fi forma pe care o ia, precede faza de
rezolvare a problemei. Dar şi sfârşitul poate fi un început. Evaluarea, mai
degradă decât să ducă la terminare, poate declanşa o întoarcere înapoi:
problema este considerată nerezolvată şi se fac ajustări prin retroacţiune, fie
printr-o nouă formulare a problemei iniţiale fie printr-o gestionare mai
satisfăcătoare a fazei de implementare a programului. Procesul este deschis
oricăror tipuri de retroacţiune.

81
82 Politici publice
Pe de altă parte, o fază nu urmează neapărat fazei precedente: fazele
pot fi intercalate, ordinea lor cronologică poate fi inversată sau chiar anumite
activităţi funcţionale pot să nu mai apară deloc în cadrul procesului. De
exemplu, o politică poate dispărea deoarece nu este niciodată implementată sau
poate fi desfăşurată fără ca nimeni să nu se gândească să o lege de rezultate.
Apoi, există decizii luate de o autoritate publică şi care nu au fost precedate de
nici o activitate de formulare a soluţiilor sau care nici nu răspund unei solicitări
politice sau unei probleme identificate anterior: abia ex post, după luarea unei
decizii, se identifică sau se raţionalizează problema şi se elaborează studii
pentru justificarea alegerii. Procesul este deci caracterizat de fenomene care
merg în diferite sensuri: o activitate care din punct de vedere logic este
anterioară o condiţionează pe următoarea, o fază care din punct de vedere logic
este posterioară condiţionează şi precede o fază care în mod normal ar trebui să
fie anterioară. Se poate chiar să nu existe relaţii semnificative între diversele
faze care se succed, ceea ce se întâmplă la un moment dat neavând nici o
legătură cu ceea ce se petrece la un alt moment.
Acest lucru este valabil atât pentru actori,cât şi pentru activităţi. Faptul
că fiecărei faze îi corespunde un sistem de acţiune specific este o ipoteză care
trebuie verificată pas cu pas, prin confruntarea cu situaţia de pe teren şi nu prin
emiterea unor postulate teoretice. Anumite sisteme de acţiune pot fi identice
pentru toate fazele, aceiaşi actori fiind absenţi sau prezenţi, rapoartele de putere
şi structurile dominatoare ducând la aceleaşi rezultate. Modul în care actorii îşi
distribuie sarcinile în diferitele faze de activitate guvernamentală este un lucru
foarte important. Grila lui Jones sugerează că intrarea pe scenă a actorilor într-
o fază sau alta, intrare aleasă sau impusă, condiţionează natura programelor de
acţiune. Această intrare este posibilă în diferite momente, înainte de luarea
deciziei – ceea ce ştiinţa politică a subliniat în repetate rânduri – dar şi în faza
de implementare şi evaluare – lucrul cel mai original introdus de analiza
politicilor publice. Actorii, problemele, soluţiile, deciziile nu sunt neapărat
stabile: se pot schimba pe parcurs, se pot ajusta şi redefini, pot dispărea sau
reapărea, pe măsura evoluţiei acţiunii politice.

2.4.3 Modele recente ale procesului politicii publice

În ultimele decenii , insatisfacţia faţă de modelul procesual al crescut tot

mai mult , şi ca urmare cercetătorii în domeniul politicilor publice s-au gândit
să conceapă modele mai sofisticate care să scoată în evidenţă şi alte aspecte ale
procesului politicilor publice . Literatura de specialitate este extrem de vastă la

82
Capitolul 2 83
acest capitol , dar din considerente de ordin practic vom prezenta doar trei
dintre acestea.

A. Modelul “ metaforei curenţilor “ a lui Kingdon ( streams

metaphor)

În celebra sa lucrare Agendas , Alternatives and Public Policies , John

Kingdon35 arăta că problemele câştigă un loc în agendă , iar soluţiile alternative
sunt selectate atunci când se adună elementele a trei curenţi ( streams ). Fiecare
dintre aceşti trei curenţi conţine diferiţi indivizi , grupuri , agenţii şi instituţii
care sunt implicate în procesul elaborării politicii .
-Primul dintre curenţi ( denumit problem stream – curentul problemă)
cuprinde atributele unei probleme : dacă merge bine sau rău , dacă a apărut
deodată în public şi în conştiinţa elitei prin intermediul unui eveniment , dacă
este rezolvabilă cu ajutorul alternativelor disponibile în curentul politicii
(policy stream ). Problemele sunt în general definite în termeni de valori ,
comparaţii sau categorii . Încadrarea problemei devine semnificativă pentru
modul în care ea va fi rezolvată.
- Al doilea curent - are în vedere starea politicii şi opinia publică (
political stream –curentul politic ).Formularea agendei guvernamentale apare
ca rezultat al interacţiunii dintre forţele importante , precum starea sufletească a
populaţiei ( national mood ), perspectiva intereselor organizate , dinamica
guvernului însuşi ,etc.
- Al treilea curent conţine soluţii potenţiale pentru o problemă (policy
stream – curentul politicii ) . Aici forţele importante nu sunt politice, ci
intelectuale şi personale. Ideile şi rolul antreprenorilor politici sau ale oricărei
persoane care are un interes în schimbarea unei anumite politici sunt mult mai
importante.
În orice arie specifică de probleme , aceşti curenţi merg paralel şi
oarecum independent unul de altul în aria sau domeniul politicii până
când se întâmplă ceva care face ca doi sau mai mulţi curenţi să se
întâlnească într-o aşa – numită fereastră de oportunitate ( window of
opportunity ) . Această fereastră reprezintă posibilitatea de a schimba politica ,
dar deschiderea ferestrei nu garantează faptul că schimbarea politicii va avea
loc cu certitudine. Această oportunitate poate consta într-o o schimbare în
modul nostru de a înţelege problema , o schimbare în curentul politic care este
35
Kingdon J.W. - Agendas , Alternativas and Public Policies , Harper-Collins , New York ,
1984 în Birkland A. Thomas – An Introduction to the Policy Process : Theories , Concepts and
Models of Public Policy Making , Second Edition , 2005 , M.E. Sharpe Inc., New York, p.225

83
84 Politici publice
favorabil schimbării politicii , o schimbare a soluţiilor curente de rezolvare a
problemei ori un eveniment care atrage atenţia supra problemei şi ajută la
deschiderea unei ferestre de oportunitate. Această metaforă a curenţilor este
reprezentată în fig. 3.
Paul Sabatier arăta însă că această metaforă a curenţilor reprezintă o
descriere incompletă a procesului de elaborare a politicii deoarece nu descrie
procesul politicii aflat în spatele ferestrei de oportunitate .36 Spre deosebire de
el , Nikolas Zaharidis37 arăta că abordarea curenţilor poate fi aplicată în cazul
oportunităţilor de decizie , nu numai în ceea ce priveşte oportunitatea stabilirii
agendei; o decizie de a elabora o nouă politică sau de a schimba pe cea
existentă poate fi mult mai adaptată atunci când se întâlnesc curenţii.38

B. Modelul coaliţiilor de sprijin ( advocacy coalitions )

Cadrul coaliţiilor de sprijin a lui Sabatier 39 reprezintă un model

important al procesului politicii , bazat pe ideea conform căreia grupurile de
interese sunt organizate în comunităţi ale politicii ( policy communities) în
domeniul politicii. Cea mai recentă versiune a acestui cadru este descrisă în
figura 4. În acest cadru, două sau patru coaliţii de sprijin se formează într-un
domeniu particular al politicii atunci când grupurile coalizează în jurul unui set
de valori şi credinţe împărtăşite . Aceste grupuri se angajează în dezbaterea
politică , concurează şi fac compromisuri asupra soluţiilor care au la bază setul
lor de valori şi credinţe. Competiţia dintre coaliţii este mediată de către
brokerii politicii care au o miză în rezolvarea problemei sau interesul de a
menţine armonia în cadrul sistemului. Aceşti brokeri au sorţi mai mari de
reuşită în ceea ce întreprind atunci când pot realiza compromisuri care nu
ameninţă valorile şi credinţele nici unei coaliţii de sprijin . Schimbarea politicii
este mult mai puţin probabilă atunci când polarizarea coaliţiilor de sprijin este
aşa de mare încât nu există posibilitate de a găsi un compromis în ceea ce
priveşte sistemul de valori şi credinţe al grupurilor.
Ca şi în cazul metaforei curenţilor , cadrul coaliţiilor de sprijin al lui
Sabatier cuprinde o varietate de indivizi şi actori instituţionali şi vede
36
Paul Sabatier – Political Science and Public Policy , PS : Political Science and Politics 24,
no. 2 ( 1991) : 144-147
37
Nickolas Yahariadis – To Sell or Not to Sell ? Telecommunications Policy in Britain and
France – Journal of Public Policy 12, no.4 (1993 ) : 355- 376
38
Birkland A. Thomas – An Introduction to the Policy Process : Theories , Concepts and
Models of Public Policy Making , Second Edition , 2005 , M.E. Sharpe Inc., New York
39
Sabatier- P.A- Theories of the Policy Process,Westview Press,Boulder,1999

84
Capitolul 2 85
elaborarea politicii ca un proces iterativ care se desfăşoară de-a lungul mai
multor ani sau decade. Acest cadru ia în considerare de asemenea mecanismul
de schimbare a politicii ( nu doar posibilitatea pentru schimbare , ca în
metafora curenţilor ) punând în evidenţă mult mai bine influenţa implementării
şi a feedback-ului în cadrul sistemului
Sabatier P. şi Jenkins-Smith H.C au arătat că modificarea politicilor
publice de-a lungul timpului se datorează unui ansamblu de trei factori40 :
- schimbările externe ale subsistemului (dynamic events ) în ceea ce
priveşte condiţiile socio-economice şi schimbările tehnologice, schimbări în
ceea ce priveşte opinia publică ,coaliţiile aflate la guvernare , deciziile ale altor
subsisteme de politici publice şi impactul acestora ;
- efectele parametrilor relativ stabili pe o perioadă mai mare de timp
cum ar fi : structura socială de bază, prevederile constituţionale şi cadrul
normativ , atributele de bază şi natura problemei ce trebuie rezolvată , resursele
naturale disponibile şi distribuţia acestora în cadrul societăţii ,valorile culturale
fundamentale .
- interacţiunile dintre coaliţiile de sprijin aflate în competiţie în
cadrul unui subsistem sau unei comunităţi a politicii; Astfel de schimbările ale
coaliţiilor de guvernare corespund schimbării în curentul politic din modelul lui
Kingdon , deoarece schimbările socio-economice şi tehnologice influenţează
curenţii problemei şi ai politicii. Activităţile celorlalte subsisteme pot influenţa
politicile , politica şi curenţii problemei .

C. Modelul echilibrului punctual

Acest model a fost dezvoltat de către Baumgartner şi Jones 41 , care au

împrumutat acest concept din biologie pentru a descrie procesul în care sunt
elaborate politicile în Statele Unite. Aceştia au arătat faptul că balanţa de
putere politică dintre grupurile de interese rămâne relativ stabilă o lungă
perioadă de timp , fiind punctată de schimbări neaşteptate în ceea ce priveşte
40
Sabatier P., Jenkins-Smith H.C.- Policy change and learning :An advocacy coalition
approach, Boulder , Collo., Westview Press, 1993
41
Frank Baumgartner şi Bryan D. Jones – Agendas and Instabillity in American Politics ,
University of Chicago Press , Chicago , 1993

85
86 Politici publice
înţelegerea publică a problemelor şi în ceea ce priveşte balanţa de putere dintre
grupurile care luptă pentru propriile interese. Cheia acestei teorii a echilibrului
este ideea de monopol al politicii ( policy monopoly) , care corespunde ideii de
subsistem al politicii. Monopolul politicii reprezintă un sistem închis al celor
mai importanţi actori ai elaborării politicii. Ca şi un monopol, acesta are un
interes de a păstra închis sistemul de elaborare a politicii deoarece de el
beneficiază ce aparţin monopolului. În concepţia noţiunii triunghiului de
fier , acest sistem rămâne închis şi stabil pentru o lungă perioadă de timp. Dar
Baumgartner şi Jones argumentează faptul că există anumite circumstanţe în
care echilibrul menţinut de monopolul politicii se poate rupe . Ca urmare a
acestui fapt poate avea loc o schimbare rapidă a politicii . Totodată , însăşi
monopolul politicii se poate distruge sau cel puţin se poate deschide devenind
reţele de probleme deschise ( open issue networks ).
Ruperea monopolurilor sau distrugere construcţiei dominante a
problemei poate interveni în mai multe situaţii :
- atunci când se acordă o mai mare atenţie mediatică problemei .
Această atenţie înseamnă deobicei o atenţei negativă , care poate determina
schimbarea imaginii politicii asupra diferitelor probleme sau a politicii însăşi.
- atunci când există grupuri care încearcă să aibă acces la procesul
politicii .
Un aspect important al acestui mod de gândire este reprezentat de
lunga perioadă de stabilitate urmată de o schimbare rapidă de politică , urmate
din nou de lungi perioade de stabilitate.

2.5 Impactul unei politici publice şi teoria cauzală

Deşi o politică publică reflectă activitatea unei autorităţi

guvernamentale, ea nu trebuie să fie totuşi utilizată ca un termen
atotcuprinzător, care să includă orice activitate fără discriminare. În acest sens
trebuie să facem o distincţie între cele două faţete ale activităţii guverna-
mentale: gestiunea internă şi managementul politicilor publice (Gilbert,
1988)42.
a) Gestiunea internă desemnează mobilizarea resurselor sale proprii
de către o autoritate publică pentru a produce nişte rezultate specificate în
mod concret şi uşor de individualizat. Autoritatea dispune de mijloace cum ar
fi personal, material, o imagine de marcă, credite financiare. Ea le utilizează
pentru a le transforma în produse: administraţia domeniului public produce

42
pentru mai multe detalii vezi Y. Meny, J-C Thoenig, Politiques publiques , Press
Universitaires de France, 1989

86
Capitolul 2 87
kilometri de acostamente, un serviciu municipal de stare civilă eliberează acte
administrative, un birou al ministerului de interne elaborează texte normative,
un serviciu al protecţiei sociale vizitează familiile şi persoanele care au nevoie
de asistenţă etc.
Această activitate publică este în principiu reglementată în interiorul
autorităţii luate în considerare. Aceasta este însărcinată cu asigurarea
eficienţei, cu ajustarea resurselor şi a produselor, este responsabilă cu o funcţie
de producţie. Pentru a face acest lucru, dispune de instrumente de gestiune:
contabilitate, gestiunea resurselor umane, informatică, proceduri de organizare
a muncii etc. Aceste instrumente permit asigurarea unui raport între mijloacele
consumate şi rezultatele care trebuie obţinute, între produsele tangibile şi cele
nereperabile. Din acest punct de vedere, în afara particularităţilor legate de
contextul juridic (statutul personalului, regulile contabilităţii publice), activi-
tatea unei autorităţi publice nu este,prin natura sa sau în principiu, diferită de
aceea a unei întreprinderi. Ambele gestionează situaţii care pot fi calificate prin
parametri de productivitate, cost şi eficienţă.
În schimb, există o opoziţie radicală între autoritatea publică şi
întreprindere. Aceasta ţine de finalităţile fiecăreia dintre ele. Întreprinderea sau
o organizaţie privată este introvertită, urmăreşte o finalitate internă, pentru
proprietarii sau membrii săi. Această finalitate se poate declina în criterii cum
ar fi bunăstarea, prestigiul, satisfacţia membrilor, profitul, creşterea, cota de
piaţă a întreprinderii. În schimb, autoritatea publică, cel puţin în principiu şi
prin mandatul său, este extravertită. Ea se legitimizează prin urmărirea unor
finalităţi externe. Activităţile sale, produsele sale, gestiunea sa internă, efi-
cienţa sa sunt subordonate rezolvării unor probleme sau a unor obiective
externe. Este vorba despre modificarea atributelor sau caracteristicilor struc-
turii sociale care, în opinia factorilor de decizie publici, trebuie să fie protejate
în faţa unor ameninţări (mediul înconjurător, liniştea publică) sau transformate
pentru a atinge o stare mai bună (educaţie, ocuparea forţei de muncă). Exte-
riorul organizaţiei publice este cel care incită organizaţia la acţiune. De unde
decurge şi a doua funcţie de producţie pe care trebuie să şi-o însuşească
autoritatea publică: produsele sunt oferite pentru a suscita efecte sau impacturi.
b) Această a doua funcţie de producţie, ce are în vedere transformarea
produselor în efecte sau impacturi, reprezintă de fapt centrul managementului
politicilor publice. Este vorba despre cositul acostamentelor realizat de o
administraţia domeniului public(ADP) serveşte la îmbunătăţirea siguranţei
rutiere. Vizitarea „săracilor” de către un lucrător social trimite la o finalitate de
atenuare a inegalităţilor sociale. Acordarea de burse pentru învăţământul
superior se justifică prin democratizarea societăţii.

87
88 Politici publice
Pe scurt, orice intervenţie publică concretă trebuie să ducă la o
modificare a stării naturale a lucrurilor în societate şi poate fi ataşată de unul
sau mai multe efecte sau impacturi.
Error: Reference source not found
MIJLOACE PRODUSE EFECTE
RESURSE REALIZĂRI IMPACTURI

Funcţia de Funcţia de producţie 2

producţie 1 managementul
(gestiune internă) politicilor publice

Efectele sau impacturile prezintă o serie de trăsături(Y. Meny, J-C

Thoening, 1989):
 ele sunt adesea enunţate în mod calitativ şi normativ, în termeni
generali şi abstracţi, cum ar fi siguranţa în cadrul unei colectivităţi;
 efectele apar cu un decalaj de timp mai mare sau mai mic faţă de
data la care intervine prestaţia publică (de exemplu, efectele unui program de
construcţie rutieră asupra dezvoltării economice a regiunii);
 relaţia între produsele activităţii şi efectele acestor produse nu este
neapărat directă, lineară sau mecanică: de exemplu alocarea burselor, care nu
este un vector care induce în mod mecanic democratizarea învăţământului
superior. Aşa cum arată sociologii, structura locurilor de muncă în economie
constituie un filtru social structural şi colectiv mult mai determinant decât
sistemul de învăţământ propriu zis. (Boudon, 1973).
Analiza politicilor publice este o tentativă metodologică pentru a
răspunde nevoii de a stăpâni mai bine această a doua funcţie de producţie,
pentru a cunoaşte mai bine de ce şi cum produsele furnizate de autoritatea
publică nu generează efectele scontate şi, la nevoie, pentru a reduce aceste
diferenţe şi disfuncţii. De exemplu, aşa stau lucrurile cu programele de ajutor
social create pentru întrajutorarea săracilor dar care, de fapt, nu aduc beneficii
decât celor mai favorizaţi dintre săraci şi nu prea ajung şi la cei mai nevoiaşi.
Departe de a atenua rigorile inegalităţii averilor, duc de fapt la adâncirea
suplimentară a prăpastiei în cadrul categoriei celor îndreptăţiţi să primească
ajutoarele. Analiza politicilor publice îşi are sursa în identificarea efectelor
reale generate de activităţile administrative care nu sunt neapărat efectele
scontate la început: efecte disfuncţionale, efecte perverse sau efecte induse
mai simplu, impactul nefiind cel scontat ci un altul, sau impactul fiind chiar
contrar celui dorit. Realizările obţinute se dovedesc uneori nesatisfăcătoare:
 deoarece nu erau cele bune;
 deoarece erau insuficiente;

88
Capitolul 2 89
 deoarece subordonaţii sau responsabilii cu punerea în aplicare nu
aveau comportamentul corespunzător pentru reuşita impactului dorit,
 sau pentru că împrejurările din momentul respectiv nu erau cele
anticipate.
Vom sublinia două dificultăţi metodologice importante:
 Prima priveşte efectele legate dintre politicile publice. O politică
publică A generează impacturi de diferite ordini, dintre care unele pot avea
consecinţe asupra altor politici publice, B sau C. De unde necesitatea de a nu
izola în mod artificial câmpul de analiza al contextului mai general de acţiune
guvernamentală.
 A doua dificultate se referă la indicatorii de performanţă pe care îi ia
în considerare analistul. Lucrările întreprinse la sfârşitul anilor 1960 şi
începutul anilor 1970 s-au concentrat uneori aproape exclusiv pe singurii
indicatori imediaţi – sau outcomes (rezultate) - cum ar fi cheltuielile bugetare
ale unei autorităţi publice.
Într-o perspectivă de comparare a bugetelor, acest lucru este justificat.
Dar există tentaţia de a ne opri la astfel de indicatori deoarece aceştia se
prezintă în mod cantitativ şi de a ascunde alte efecte sau impacturi mai
calitative, sub pretext că acestea din urmă nu pot fi cuantificate. Riscăm astfel
să adoptăm o viziune egocentrică, proprie decidentului, confundând indicatorii
de produse şi indicatorii de efecte, activitatea autorităţii publice şi transfor-
mările sociale externe.
Funcţia de producţie 2, care leagă realizările de finalităţile externe,
constituie prin excelenţă un domeniu deschis contribuţiilor şi cunoaşterii
oferite de ştiinţele sociale (sociologie, ştiinţă politică, economie, psihologie). În
definitiv, funcţia de producţie 2 se referă de fapt la schimbarea socială.
Pentru un analist, orice politică publică ţine de o teorie a schimbării
sociale sau o teorie cauzală. Teoria înseamnă că o relaţie cauză – efect este
inclusă în dispoziţiile care reglementează şi fundamentează acţiunea publică
avută în vedere. Această cauzalitate este normativă. Ea este observată prin
obiectivele, conţinuturile şi instrumentele de acţiune pe care autoritatea
guvernamentală le are la dispoziţie pentru a genera, plecând de la realizări,
efectele sau impacturile asupra societăţii.
În alţi termeni, cum pot fi perturbate şi schimbate starea lumii şi cursul
„firesc” al evenimentelor? Dacă autoritatea publică recurge la o astfel de
acţiune, care vor fi efectele pe care le va induce aceasta şi de ce? Factorul de
decizie guvernamental se comportă ca un operator care pariază că o consecinţă
se va produce atunci când va interveni. Acesta deţine o reprezentare de motive
pentru care va fi generată această consecinţă, o legitimitate a eficienţei care
este şi o anticipare a înlănţuirii evenimentelor între realizările proprii şi efectele
externe. Deoarece problemele sociale sunt foarte complexe , nu este

89
90 Politici publice
surprinzător faptul că dezvoltarea unei teorii cauzale despre cum lucrează
lumea socială este foarte dificil de realizat.
Problemele pot fi definite sau înfăţişate în multe moduri , în funcţie de
scopurile celui care propune o anume descriere a problemei şi de natura
problemei şi a dezbaterii politice.
Identificarea acestei teorii este o sarcină esenţială a analizei, care nu
este întotdeauna uşor de îndeplinit. Teoria rămâne cel mai adesea implicită, nu
poate fi sesizată la o simplă lectură a textului de lege sau a actului prin care
autoritatea publică a luat decizia oficială de a acţiona.
Cu siguranţă, pot exista informaţii aparent mai explicite. Astfel,
expunerea de motive sau preambulul unei legi conţin uneori declaraţii cu
privire la obiectivele care trebuie atinse, sau discursurile responsabililor
publici, dezbaterile în parlament dau informaţii cu privire la modul în care o
politică ar trebui să transforme contextul social în care se va aplica. Acestea
fiind spuse, cu astfel de surse există riscul să nu dispunem de o analiză
suficient de solidă, deoarece discursurile sau preambulurile acoperă adesea
raţionalizări dacă nu reprezentări. Legătura lor cu politica publică nu este
evidentă. Ele ţin mai mult de dezbaterea ideologică sau de comunicarea
politică. Pe de altă parte, se constată că actorii publici pot ţine mai multe dis-
cursuri, puţin omogene între ele şi de ordin pur conjunctural, şi care nu oferă
foarte multe informaţii cu privire la politica publică.
Totuşi, orice politică publică conţine o teorie a schimbării sociale.
Explicitarea teoriei pe care actorul public şi-o asumă trece printr-un studiu
atent al conţinutului acestei politici din două unghiuri diferite, cel al
obiectivelor şi cel al realizărilor. În acest scop, conţinutul se confruntă cu un
studiu al contextului social real în care trebuie să se aplice acţiunea.
Această identificare a fenomenelor normative, a credinţelor şi
reprezentărilor în ceea ce priveşte funcţionarea societăţii şi schimbarea
socială care s-au înscris în fiecare politică publică, poate fi realizată sistematic
cu ajutorul următorilor parametri:
 Obiectivele urmărite de politica publică avută în vedere – Există
criterii pentru desemnarea şi aprecierea acestora? Este vorba despre criterii
cantitative, calitative, criterii referitoare la termenul de realizare sau la
evaluarea impacturilor? Aceste criterii sunt lejere, relaxate, abstracte sau din
contră, dure, constrângătoare, neambigue?
 Cetăţenii vizaţi de politica publică – Există, de exemplu, postulate
cu privire la modul în care cetăţenii se vor adapta la acţiunea publică, cu privire
la comportamentul acestora? Incitările la schimbare la care sunt supuşi sunt
voluntariste, chiar inexistente (la limită o simplă aderare intelectuală din partea
lor) sau din contră sunt numeroase, constrângătoare, chiar punitive (amenda
etc. )?

90
Capitolul 2 91
 Responsabilii cu punerea în aplicare cărora li s-a încredinţat
misiunea de implementare a măsurilor guvernamentale – Există, de exemplu,
postulate cu privire la modul în care aceştia îşi vor însuşi sau nu aceste măsuri?
Interesul lor în realizările şi impacturile prevăzute de politica publică este
considerat prioritar sau din contră este considerat marginal, este structurat
pentru ca această politică să devină prioritatea lor de fapt sau din contră este
structurat pentru a deveni o sarcină printre altele la fel de prioritare?

2. 6 Valorile politicilor publice

Înainte de a începe discuţia despre rolul valorilor în politica publică, e

nevoie a se pune întrebarea ce se înţelege prin valori. Exista cel puţin două
semnificaţii ale termenului:
 Pe de-o parte, valoarea are o semnificaţie economică. Importantă
este cea pe care i-o atribuim. Economiştilor le place să vorbească despre
preferinţe împărtăşite şi aceasta este exact ceea ce au ei în minte. Acordăm
valoare acelor lucruri pentru care suntem dispuşi să cheltuim bani, timp sau să
depunem efort pentru a le obţine.
 Pe de alta parte, multe discuţii despre valori se referă la impulsuri
normative în ceea ce priveşte comportamentul şi politica. Valorile asigură
standardele prin care se pot judeca politica publică şi procesele politice; ele
dau normele pentru ghidarea procesului decizional (decision - making).
Acesta este o recenta semnificaţie a valorii care ghidează mult din discuţiile
următoare.
Valorile reprezintă unul din determinanţii care influenţează alegerile
publice. Considerăm drepturile omului, drepturile politice şi sociale şi rolul
ideologiei în cadrul politicii publice ca practica sociala. Este însă nevoie de
ceva care sa dea înţeles diferitelor alegeri pe care le fac simplii cetăţeni sau
politicienii, şi care, în ultimă instanţă, să poată să constituie un ghid în situaţiile
cruciale în care aceştia se află în viaţă de zi cu zi. Societăţile contemporane
sunt caracterizate prin pluralism de opinii şi avem multe motive sa credem că
această pluralitate este cea care determină scopul posibilelor alegeri şi
adaptarea în situaţii dificile. Pe de alta parte, orice societate are nevoie de un
numitor comun, de un set de criterii pe care majoritatea membrilor să le
respecte şi să le împărtăşească. În lipsa acestora ar exista ameninţarea cu
dezintegrarea şi colapsul.
Împărtăşirea valorilor a făcut parte din comportamentul uman din cele
mai vechi timpuri. Acei vânători şi culegători care trăiau acum treizeci de mii
de ani au observat ca fundamentele de baza ale comportamentului lor era

91
92 Politici publice
determinat de metodele de rezolvare a situaţiilor din viaţa de zi cu zi: căutarea
hranei, mişcarea indivizilor, protecţia împotriva influenţelor naturale sau a
pericolelor externe, cât şi de viaţă sexuală şi de familie. Mai târziu au apărut
codificări scrise ale acestor reguli: legea lui Chamurapi, scripturile, Talmud şi
Biblia. Europa a fost influenţata de dezvoltarea valorilor a căror origine se află
în cultura Mesopotamiei, şi care au trecut în mod succesiv prin perioadele
antichităţii, creştinătăţii, iluminismului, şi în final prin epoca modernă.

2.6.1. Drepturile constituţionale:43 drepturile individuale,

sociale şi politice

În cele mai multe ţări, dar în grade foarte diferite în funcţie de regimul
politic şi de tradiţii, toţi indivizii majori, şi chiar în unele cazuri, copii şi
adolescenţi, beneficiază de:
 drepturi individuale sau fundamentale precum: respectarea
demnităţii umane şi a sferei private, egalitatea în faţa legii, cât şi libertăţile de
opinie şi de informare, de asociere şi de reuniune, de cunoştinţe şi de credinţă,
de emigrare, sau chiar de comerţ şi de profesiune;
 drepturi politice precum dreptul la vot şi de eligibilitate;
 drepturi sociale precum dreptul la instrucţia de bază, la asistenţă
socială, la acoperirea unor riscuri mari precum îmbătrânirea, invaliditatea,
şomajul, sau chiar unele mult mai controversate ca dreptul la muncă, la
instrucţie superioară sau la locuinţă.
În contrapartida indisociabilă a acestor drepturi, cetăţenii trebuie să
îndeplinească un anumit număr de obligaţii care sunt în principiu şi ele, în mod
egal repartizate.
Drepturile constituţionale individuale, politice şi sociale prezintă o serie
de caracteristici:
 Fiind dobândite şi exercitate în mod gratuit, indivizii nu sunt incitaţi
să le utilizeze cu moderaţie, adică să le economisească, ceea ce poate fi foarte
costisitor şi ineficace pentru societate, mai ales în cazul drepturilor sociale.
 Fiind repartizate pe bază universală, indivizii ignoră legea
economică a avantajelor comparate care recomandă ca indivizii să se
specializeze în exercitarea acelor drepturi pentru care au talent. Acest
principiu nu permite (selecţionarea) alegerea între electronii buni şi cei răi.
 Contrar recomandărilor pecuniare ale pieţei, drepturile (şi
obligaţiile) nefiind distribuite ca o primă (sau ca o amendă), indivizii nu sunt
incitaţi să se comporte de o manieră constructivă pentru societate.

43
Luc Weber, L’Etat – secteor economique, Economica, Paris, 1991, p. 93.

92
Capitolul 2 93
 Faptul că, drepturile nu pot fi cumpărate sau vândute, nu le permite
indivizilor să recurgă la schimb pentru asigurarea unui câştig de bunăstare
profitabil pentru cele două părţi. Numeroşi cetăţeni ar fi, fără îndoială, gata să
renunţe la unul sau mai multe drepturi în favoarea altor cetăţeni în
contrapartida unui alt drept mai extins într-un domeniu specific sau a unei
remunerări monetare sau în natură.
 În sfârşit, faptul că drepturile sunt distribuite în mod egal nu
înseamnă însă că sunt repartizate şi în mod echitabil. Un astfel de tratament
identic poate fi considerat de către unii ca fiind inechitabil, deoarece indivizii
au aptitudini, preferinţe şi interese diferite. Liberul acces al tuturor la educaţia
primară nu asigură, în mod necesar, egalitatea şanselor deoarece există
diferenţe între aptitudinile copiilor şi între mediul social în care trăiesc părinţii;
măsurile care tind să privilegieze instrucţia celor mai defavorizaţi pot fi deci de
dorit.
Această analiză arată că definirea drepturilor nu a ţinut cont de prin-
cipiile schimbului economic. Legitimitatea lor nu a fost, cu toate acestea, pusă
la îndoială, deşi extinderea şi interpretarea lor variază în funcţie de regimurile
politice şi de tradiţii.
Foarte pe scurt trebuie să ne punem întrebarea care sunt motivele petru
care societatea acordă aceste drepturi. Printre explicaţiile posibile vom
menţiona pe cele mai curente:
 Libertatea: Cea mai mare parte a drepturilor individuale, ca şi
dreptul de vot (drept politic) tinde să protejeze individul faţă de stat şi de
marile organizaţii economice, prin delimitarea unei sfere în care particularii pot
acţiona în mod liber. Pe planul exercitării acestor drepturi, libertăţile
individuale sunt, cu toate acestea limitate, de către ordinea publică. În acelaşi
timp însă, intervenţia statului asupra libertăţii comerţului şi a profesiunii poate
fi justificată de prezenţa externalităţilor şi a serviciilor colective.
 Pluralismul: Studiile istoriei naţiunilor, a organizării şi funcţionării
instituţiilor lor demonstrează, în mod evident că, pentru realizarea şi
menţinerea durabilă a echilibrului acestora, orice societate trebuie să aibă la
bază diferite moduri de relaţionare între indivizi. În ciuda capacităţii sale de a
promova eficacitatea activităţii economice, piaţa nu poate fi singura formă de
organizare a societăţii. Dacă drepturile ar putea fi negociate ca orice alt produs
industrial, piaţa ar exercita asupra relaţiilor umane o dominaţie intolerabilă,
ignorând orice consideraţie de justiţie distributivă. Domeniul drepturilor
permite deci controlul pieţei şi promovarea anumitor valori sociale.
 Umanismul: Această a treia justificare are în vedere respectarea
demnităţii umane a tuturor cetăţenilor. În celebrul său tratat „A Theory of
Justice“, Rawls (1973) a formulat, plecând de la o teorie a contractului social,
un principiu de egalitate în atribuirea drepturilor şi obligaţiilor fundamentale şi

93
94 Politici publice
în repartiţia beneficiului social. El a încercat să determine constituţia socială
care ar fi adoptată atunci când toţi participanţii la elaborarea acesteia ar lucra
ignorând complet clasa socială, aptitudinile şi patrimoniul lor în viitoarea
societate.
Principiile de justiţie elaborate ar fi, în aceste circumstanţe, rezultatul
unui acord sau a unei negocieri loiale. Ralws conclude că, în această „situaţie
iniţială“, indivizii ar opta pentru egalitatea libertăţilor şi obligaţiilor funda-
mentale deoarece acestea ar fi în avantajul lor mutual întrucât ar putea să se
protejeze ei înşişi de orice fel de abuz.
Analizele precedente demonstrează că delimitarea domeniului
drepturilor constituie o problemă de natură fiziologică şi politică. Ştiinţa
economică elucidează şi ea un aspect, cel al atribuirii drepturilor care presupun
resurse productive şi antrenează, în consecinţă, adesea costuri foarte impor-
tante. Graniţa dintre sfera drepturilor de proprietate tranzacţionate pe
piaţă şi cea a celorlalte drepturi constituţionale este deci puternic influ-
enţată de către costul de oportunitate economic propriu fiecărui drept.
Spre exemplu, este mult mai uşor să conferi tuturor drepturi care presupun un
consum de resurse relativ scăzut, precum libertatea cuvântului, credinţele sau a
votului, decât să acorzi fiecăruia dreptul la locuinţă sau la instruire superioară.
Absenţa unei constrângeri economice sau lejeritatea sa relativă explică,
în mare parte, de ce drepturile individuale şi politice fundamentale au putut fi
acordate de foarte mult timp în majoritatea ţărilor. În schimb, ţinând cont de
volumul resurselor pe care le necesită, drepturile sociale, precum securitatea
socială, dreptul la muncă sau la locuinţă, sunt tributare nivelului de dezvoltare
economică şi nu pot fi introduse decât progresiv, adesea după lungi dezbateri
politice.
În plus, viitorul economic nefiind niciodată sigur, s-a dovedit a fi
prudent în a le acorda cu reţinere deoarece, aceste drepturi sunt foarte dificil,
din punct de vedere politic, de a fi revocate atunci când situaţia economică şi
financiară a statului ar justifica acest lucru.
Cu toate astea, acordarea a numeroase drepturi precum, dreptul de
proprietate, de libertatea comerţului şi a profesiunii, dreptul de imigraţie sau de
emigraţie a contribuit, în mod determinant, la dezvoltarea economiilor
capitaliste de-a lungul ultimelor două secole.

2.6.2. Ideologia

Politica publică, ca practică socială, are nevoie să fie ancorată în

anumite criterii care i-ar simplifica comunicarea în ceea ce priveşte bunurile
publice şi interesul public, care ar putea oferi o semnificaţie diferitelor alegeri
pe care trebuie să le facă simplii cetăţeni sau politicienii, şi care ar putea sa

94
Capitolul 2 95
acţioneze ca un ghid atunci când aceştia se găsesc în situaţii decisive sau
importante, care apar în viata de zi cu zi. Ne putem pune atunci întrebarea
firească: ce sistem comprehensiv de valori se afla la dispoziţia noastră?
Există ideologii politice care, împreună cu valorile umane, influenţează
în mod semnificativ procesul de luare a deciziilor în politicile publice. Există
interpretări relativ obişnuite ale problemelor societăţii şi posibile înţelesuri
pentru rezolvarea lor, şi care reflecta variate interese sociale ale diferitelor
grupuri de cetăţeni. În acelaşi timp, acestea include, într-o anumita măsură, şi
interesele comunităţii sau ale societăţii în ansamblul ei, adică interesele
publice. Ideologiile sunt o componentă necesară a discursului politic. Ele
facilitează identificarea punctelor de sprijin şi a priorităţilor. Cu toate acestea,
ele sunt în acelaşi timp un cadru care simplifica semnificativ înţelegerea şi
interpretarea realităţilor sociale. Totodată însă, ele sunt un potenţial instrument
pentru neînţelegeri, cât şi o justificare pentru decizii şi acte nerezonabile şi
iraţionale, în cazul unor situaţii problematice. Este acea situaţie în care,
avantajele procesului politic pluralist, prin intermediul unor schimburi libere de
opinii şi a unei ordonări a preferinţelor politice, se arată singure, deşi ele permit
identificarea inducerilor în eroare ale elementelor deformatoare care nu au fost
percepute de la început de către susţinători.44

2.6.3. Modelele normative ale politicilor publice

Lindblom45 (1977) caracterizează schema gândirii sociale moderne prin

două modele/concepte de politici publice:
 Modelul 1: Societate este ordonată de către motivaţie. Acesta este
bazat pe presupunerea optimistă a capacităţii umanităţii de a acţiona în mod
rezonabil. (Aceasta se inspiră din iluminism, tradiţia raţionalistă şi credinţa lui
Marx în posibilitatea înţelegerii şi utilizării mecanismelor mişcării sociale.)
Acest model este condus de către elita cugetătoare, de către analize, de
„ştiinţă”, şi chiar de către comisia de planificare a statului. Conflictele sociale
sunt suprimate. El răspunde la întrebarea: ce este mai bun pentru societate?
Regulatorul de baza legat de acesta este administraţia (statul).
 Modelul 2: Intelectul uman este limitat, este necesar să se utilizeze
alte metode pentru funcţionarea societăţii. Modelul este bazat pe aplicarea
preferinţelor umane, pe rezultatele interacţiunilor sociale în care ele se
substituie concluziilor analizei. Acesta este motivul pentru care acest model
44
Potůček, M. Vass L., Dimensions of Public Policy: Values, Processes, Implementation and
resultsNISPAcee.
45
Lindblom Ch. E., Politics and Markets, New York, Basic Books, 1977.

95
96 Politici publice
acorda o importanţă deosebită procedurilor de interacţiune socială, de
schimburi etc. Multe din aceste interacţiuni sunt percepute ca având un rol de
protecţie a indivizilor de propriile erori în ceea ce priveşte crearea instituţiilor
şi crearea politicii. Libertatea politică şi individuală este, printre alte lucruri, şi
un instrument de autoapărare a interacţiunilor care conduc la rezolvarea unor
probleme. Paradoxal, acest model acorda o mai mare importanţă intelectului şi
gândirii. El este bazat pe convingerea conform căreia analiza este dificilă şi
uneori, chiar imposibilă. Acest conflict de idei este văzut în mod pozitiv:lupta
dintre doctrine nu este destructivă, ci reprezintă o oportunitate de a releva alte
fapte. Problemele din societate sunt de obicei rezolvate prin metoda procesului
interactiv, ceea ce nu este însă evident pentru toţi participanţii. Un actor intră
într-o interacţiune care rezolvă o problemă de alocare a resurselor, dar aceasta
reprezintă în fapt o rezolvare a problemei sale personale. Iniţiativele de
rezolvare a problemelor sunt şi ele susţinute de acest model. Procesul de luare a
deciziilor este pluralist şi descentralizat. Diversitatea indivizilor şi grupurilor
este văzută pozitiv. Principalul regulator este considerat a fi piaţa.
Popper caracterizează periodic această diferenţă fundamentala ca fiind o
societate închisă (modelul 1) şi una deschisă (modelul 2). În opinia sa, modelul
1 este nerealizabilă fără o interferenţă revoluţionară în organismul societal, în
timp ce modelul 2 poate fi satisfăcut cu reforme parţiale şi graduale, şi cu
reinginering social.
Este evident posibil să definim modele mai specifice de politici publice,
inspirate din opera unor importanţi filozofi sociali sau direct din practica
socială. (vezi Weimer şi Vining 1992, Lane 1993,Popper 1994,1995).
 Utilitarismul
Bentham, la mijlocul secolului al XIX-lea, a dezvoltat o teorie a justiţie
bazată pe noţiunea de utilitate, denumită teoria utilitaristă. El afirmă că
scopul oricărei societăţi umane, în funcţie de către aceasta să se direcţioneze
singură, este acela de a asigura maximum de fericire unui număr cât mai mare
de indivizi.
Conform lui „venitul trebuie să fie repartizat astfel încât să aducă
maximum de fericire, satisfacţie unui număr cât mai mare de indivizi,
principiu care, potrivit lui, ar trebui să fie acceptat de către orice persoană
rezonabilă“. Altfel spus, este vorba de a maximiza utilitatea totală a
comunităţii X, maximizând utilitatea Ui a n persoane care o compun:
n
Ut =  U i  U 1  U 2  ...  U n
i 1
Criticii acestui model subliniază că funcţia de refericire socială se poate
aplica cu dificultate deoarece în realitate, nu este câtuşi de puţin posibil să
comparăm funcţiile de utilitate ale agenţilor economici şi ca urmare criteriul

96
Capitolul 2 97
utilitarist nu are valoare operaţională. În plus, punând accentul asupra utilităţii
totale a comunităţii, el poate chiar să împiedice repartiţia echitabilă a utilităţilor
individuale pentru că el garantează orice creştere a utilităţii totale indiferent
dacă ea se datorează sporirii utilităţii unei persoane bogate sau sărace.
 Principiul justiţiei al lui Rawl
Ca o reacţie critică la utilitarism, Rawl a încercat să definească un
criteriu mai specific:maximizarea situaţiei celor mai defavorizaţi. El propune
ca distribuţia să fie efectuată astfel încât bunăstarea celor mai prost dotaţi
să fie cea mai mare.
Preluând un termen propriu teoriei alegerilor în condiţii de incerti-
tudine, putem vorbi de regula de „maximim“, ceea ce presupune ca situaţia de
minim să fie maximizată. Din punct de vedere tehnic, aceasta înseamnă că
sistemele de redistribuire ar trebui implementate imediat ce sistemul
motivaţional ar fi pus în pericol pana în măsura în care s-ar înrăutăţi situaţia
celor defavorizaţi indivizi.
Rawls justifică acest principiu pretinzând că, orice individ care are o
puternică aversiune faţă de risc, aflat în situaţia ipotetică în care el ignoră orice
aparţine societăţii în care trăieşte şi orice poziţie pe care o va ocupa, va opta
pentru acea repartiţie care îi va garanta cel mai mare venit minim. Acest
principiu nu implică eliminarea tuturor inegalităţilor, deoarece el le admite în
aceeaşi măsură în care admite şi că cei mai nefericiţi ai soartei pot atinge cel
mai înalt nivel posibil de bunăstare.
 Criteriul dotării cu factori de producţie
Inspirându-se din filozofii legii naturale a secolului al XVII-lea, ca
Hobbs şi Locke, care considerau că fiecare persoană are un drept înnăscut
asupra rezultatelor eforturilor sale, unii autori acordă o garanţie morală
distribuţiei personale a venitului bazată pe dotarea agenţilor economici cu
factori de producţie.
Plecând de la acest punct de consens, opiniile diferă, în mod
fundamental, de la o şcoală la alta:
– Pe de o parte, clasicii secolelor XVIII şi XIX şi unii neoclasici
extremişti de astăzi recunosc ca fiind justă orice repartiţie a venitului naţional
care este conformă cu productivitatea marginală a factorilor de producţie.
Remunerarea agenţilor economici îşi are corespondenţa în acest caz, în
dotarea lor în factori de producţie şi în valoarea (preţul) acestor factori pe piaţă.
Unii autori restrâng acest principiu la pieţele competitive, deoarece consideră
că profiturile de monopol şi salariile superioare produsului marginal reprezintă
remunerări nelegitime.
– Pe de altă parte, filozofii marxişti atribuie muncii manuale întregul
rezultat al producţiei nete. Remunerarea muncii este considerată mai morală

97
98 Politici publice
decât cea a capitalului, deoarece ea este însoţită de o inutilitate determinată de
muncă ceea ce nu este şi cazul veniturilor din capital.
 Neoliberalismul (libertinismul)
Unii gânditori (în special Nozick 1974) argumentau ca cea mai bună
metodă de a atinge fericirea în cadrul organismului social, şi aproape singură,
este cea de a acorda o libertate totala funcţionarii mecanismelor pieţei. Puterea
de autoreglare a pieţei poate aduce societăţii dezvoltarea dorită; numai piaţa
este capabilă de a asigura eficienţa economică. Spre deosebire de piaţa, statul
este cel care le lasă oamenilor mai puţina libertate de a-si găsi propriul drum
spre fericire şi bunăstare. Altfel spus, este necesar să se reducă funcţiile statului
la minimum necesar.
 Egalitarismul absolut
Cea de a doua critică la adresa criteriului utilitarist demonstrează că
adevărata problemă nu este cea a maximizării bunăstării totale, ci cea
referitoare la ponderea relativă a bunăstării fiecăruia în raport cu cea a
celorlalţi membrii ai comunităţii. Pentru a putea rezolva această problemă
sunt posibile cel puţin două soluţii:
- Prima soluţie, care se fundamentează pe ideile umaniştilor şi
egalitariştilor J. J. Rousseau şi K. Marx, afirmă că „egalitatea bunăstării
este în principal de dorit“. Potrivit acestei norme, ar fi bine ca utilităţile totale
ale diferiţilor agenţi economici să fie egalizate. În Cambogia, spre exemplu,
Kmerii Roşii încercau să realizeze acel stat în care toţi oamenii să fie egali şi în
care mecanismele pieţei să nu existe.
- Cea de a doua soluţie, care pare să domine în cadrul societăţilor
moderne cu economie de piaţă, combină criteriul egalitarist cu cel al dotării
cu factori de producţie. Primul impune eliminarea neajunsurilor datorate
sărăciei şi asigură fiecărei familii un nivel de trai minim garantat. Odată atins
acest obiectiv, repartiţia venitului naţional poate corespunde remuneraţiei
factorilor în funcţie de productivitatea lor marginală.
 Conservatorismul –menţinerea valorilor instituţionale
Tradiţionaliştii erau convinşi că, în loc să se caute obţinerea distribuţiei
optime a resurselor, mai bine ne-am ocupa de munca instituţiilor politice,
economice şi sociale şi de drept prin intermediul cărora distribuţia urmărită se
va descâlci ea însăşi. Între acestea cea mai mare importantă o au instituţiile
drepturilor constituţionale, civile şi politice, familia, biserica şi statul. O
importanţă semnificativa este acordata valorilor sociale, normelor, convenţiilor
şi altor forte informale (de ex. Controlul social) care influenţează interacţiunile
dintre membrii societăţii. (Potůček M., Vass L., 2003)
 Reducerea inechităţii
Susţinătorii acestui model atrag atenţia asupra faptului ca există două
aspecte indeşirabile în funcţionarea relaţiilor de piaţa. Pe de o parte, piaţa nu

98
Capitolul 2 99
este preocupată de tipul resurselor utilizate de către indivizi (fie ele resurse
financiare moştenite, resurse intelectuale sau fizice, starea lor de sănătate sau
background-ul social), şi nici nu este sensibil la nevoile specifice ale
indivizilor. Acest lucru face ca, în circumstanţe similare, unii oameni să
dispună de multe resurse, şi alţii să sufere de o lipsă de resurse pentru a-şi
satisface nevoile de bază. Un argument în plus al susţinătorilor acestui model,
este bazat pe presupunerea conform căreia utilitatea marginala descrescândă
acţionează în direcţia creşterii bunăstării. De aceea, oamenii bogaţi sunt cei
care primesc mai puţină utilitate marginală de pe urma aceleiaşi sume de bani.
Aceeaşi unitate de bunăstare i-ar putea face pe cei săraci mai fericiţi. Ca
urmare este necesită să suplimentăm piaţa cu redistribuirea resurselor prin
intermediul fiscalităţii, cheltuielilor publice şi serviciilor. (Potůček M., Vass L.,
2003)
▪ Criteriul demnităţii umane
Popper (1994,1995) formula ipotezele de bază ale acestui model astfel:
scopul evoluţiei societăţii este reducerea la maximum a nefericirii umane şi a
suferinţei, şi nu maximizarea fericirii unui număr cât mai mare de oameni.
Fiecare persoană are valorile sale lăuntrice care derivă mai mult din faptul că
acea persoană este o fiinţă umană, şi mai puţin din faptul că ea contribuie la
bunăstarea societăţii. O componentă a acestei demnităţi constă în posibilitatea
alegerii propriului destin (cu anumite limite). Un alt susţinător al acestui
model, Sen (1984,1990) observa ca acest concept al supravieţuirii umane este
unul relativ, şi este legat de realităţile culturale şi economice concrete ale unei
tari date.
 Cultivarea şi utilizarea potenţialului uman
Apărătorii acestui model îşi bazează opţiunile lor pe premisa conform
căreia chiar dacă oamenii nu sunt născuţi cu aceleaşi dispoziţii şi înclinaţii, este
posibil să le furnizam aceleaşi şanse de dezvoltare şi de utilizarea a
dispoziţiilor lor. Altfel spus, este necesar sa le furnizam o egalitate garantata a
oportunităţilor. Aceasta înţelegere a libertăţii nu intră în conflict cu principiul
liberalismului care stipulează faptul ca este imposibil pentru societate să atingă
prosperitate dacă nu beneficiază individul. Cu toate acestea, ceea ce se
recunoaşte este faptul că într-o societate care funcţionează pe principiile pieţei,
nu toţi indivizii au aceleaşi şanse ale dezvoltării personale – şi este în interesul
societăţii să creeze pentru aceşti indivizi condiţii acceptabile. În acelaşi timp,
nimeni nu poate fi forţat să ia un plus din aceste condiţii, dar fiecăruia i se va
da aceeaşi şansă. (vezi Addo1986,Potucek1991,1992, Streeten 1989).
 Dezvoltarea durabilă
În timp ce modelele anterioare erau bazate pe condiţiile umane, acest
model se concentrează asupra vieţii în complexitatea sa. El nu are în vedere
viaţa unui singur individ, ci viaţa fiinţelor umane pe planeta Pământ. El îşi are
originile în învăţăturile lui Schweitzer care pun accentul pe respectarea vieţii şi

99
100 Politici publice
pe noile ameninţări globale. „Scopul sau este căutarea armoniei între om şi
natură, între societate şi mediul său, în scopul de a putea să ne ducem nouă
înşine cât mai aproape de idealurile de umanism şi respectarea vieţii şi naturii,
în toate formele acesteia” (Vavrousek, 1993).
Toate aceste modele au influenţat percepţiile cetăţenilor şi politicie-
nilor, dând naştere unor discuţii fără sfârşit în ceea ce priveşte evoluţia şi
dezvoltarea societăţii. Chiar dacă modelele normative ale politicilor publice par
a fi generale, iar discuţia referitoare la ele seamănă a fi mai mult cu caracter
academic, realitatea este cu totul alta. Aceste modele pot avea şi chiar trebuie
să aibă un impact practic asupra alegerii instrumentelor pentru politicile
publice, cât şi asupra formulării şi implementării unei politici publice concrete
intr-un domeniu specific.

2.6.4. Rolul valorilor în cadrul politicilor publice

În continuare vom examina trei roluri ale valorii în procesul politic:

valorile ca şi motivatori ai angajamentelor politice, valori ca şi obiective, şi
valori ca şi target-uri ale politicii. Aceste trei semnificaţii diferite se suprapun,
dar este folositor să le acordam separat consideraţia necesară.
Am vorbit despre faptul ca nu întotdeauna este uşor să determini
obiectivele politicii şi diferiţii actori care pot avea ţinte diferite atunci când
urmează o politică. În plus, procesele complicate prin care se determină
adoptarea şi implementarea unei politici pot schimba viziunea acestora şi
introduce elemente contradictorii. În ciuda acestor realităţi ale procesului de
elaborare a politicilor, este folositor şi productiv sa vorbim despre valorile care
animă o politică publica. Actorii au anumite valori imprimate, unele politici
chiar sunt însoţite de declaraţii ale obiectivelor iar, acestea din urmă pot fi
ataşate mai multor politici.
În esenţa, politica publică înseamnă valoare. Este vorba despre
valorile pe care participanţii la procesul de realizare a politicilor le aduc în
prim-plan. Aceste valori nu numai ca ghidează comportamentul lor, ele
adesea asigură forţa motivantă care generează un tip particular de
comportament. În timp ce multe interpretări ale politicilor se concentrează pe
interesul propriu ca şi un motor generator de motivare, este uşor să se identifice
situaţii şi chestiuni în care interesul propriu ar părea irelevant de-a dreptul.
Actorii pro şi contra din conflictele adânci în ceea ce priveşte dreptul la
întreruperea voluntară a sarcinii de exemplu, rareori sunt motivaţi de propriul
lor interes. Pentru oponenţii avortului, chestiunea implică probleme de

100
Capitolul 2 101
moralitate şi dreptul la viata al noului născut. Pentru susţinătorii acestuia
problema se pune din prisma dreptului femeilor de a-şi controla propriul corp.
Există o varietate de chestiuni ca acestea care invocă valori morale sau
religioase în care actorii sunt motivaţi mai degrabă de valori esenţiale decât de
orice interes propriu implicat în chestiune.
Într-o altă serie de cazuri, se pot vedea valorile drept forţele motivante
din spatele comportamentului. Gândiţi-vă, de exemplu, la ceea ce-i motivează
pe cei implicaţi în protecţia mediului sau pe avocaţii care susţin legislaţia în
domeniul sănătăţii. Protectorii mediului sunt preocupaţi de sănătatea publică,
de conservarea ecosistemului şi de protecţia florei şi faunei. Avocaţii
specializaţi pe legislaţia sănătăţii sunt interesaţi atât de sănătate cât şi de
oameni, de calitatea serviciilor publice, cât şi de gradul de acces a unei
categorii de populaţii mai defavorizate la servicii medicale adecvate. Desigur,
în fiecare din aceste situaţii, se vor găsi actori care au un grad de interes direct,
ridicat în rezultatul obţinut. Şi acolo se conturează linia de întâlnire a
intereselor cu aria politicilor.
Politica publică, de asemenea, este reprezentată şi de valori pentru ca
valoarea care motivează participanţii la procesul de formulare a politicilor
asigură obiectivele acestora. Politica de mediu este proiectata să promoveze
sănătatea publică şi starea de bine/echilibru. Politica drepturilor civice este
proiectată să asigure drepturi egale în ceea priveşte implicarea politică,
respectarea legilor, asigurarea oportunităţilor economice pentru persoane care
au fost subiecte ale unor discriminări, ca minorităţi rasiale sau femei. Programe
de tipul Femeia, Sugarii şi Copii sunt destinate să promoveze sănătatea
femeilor însărcinate şi a celor nou-născuţi. Programele de dezvoltare regională
sunt proiectate în comunităţi locale să intensifice calitatea vieţii în aceste
comunităţi, să sprijine securitatea publică şi să asigure oportunităţi economice,
toate acestea fiind importante valori publice. Un obiectiv de bază în toate ţările
democratice,de exemplu, este promovarea şi protecţia libertăţii individuale.
Există multe valori importante reflectate în viaţa politică a unei naţiuni,
stat sau comunitate. Unele dintre cele mai importante în procesul de policy-
making se referă la:
 Egalitate
 Individualism
 Eficienţă
 Securitate
 Libertate
 Democraţie
Aceste valori se suprapun, într-o anumită măsură, cu valorile pe care
Daniel Yankelovich le identifica drept valori esenţiale permanente ale
americanilor:

101
102 Politici publice

Libertate Egalitate în faţa legii

Egalitatea oportunităţilor Dreptate
Împliniri Patriotism
Democraţie Excepţionalism american

Se pot nota şi alte valori despre care Daniel Yankelovich consideră că

sunt de bază pentru poporul american. El argumentează faptul că multe dintre
aceste valori s-au schimbat, în special în aria pluralismului, căsătoriei şi
familiei, semnificaţiei succesului, muncii şi al timpului liber, moralităţii
sociale, rolului guvernului, împotrivirea contra sistemului, moralităţii sexuale,
sănătăţii şi vieţii umane.

Valori a căror importanţă s-a Valori a căror importanţă a crescut

diminuat
datorie plăcere
răspundere sociala familie-schimbarea concepţiilor în ceea ce
priveşte relaţia femeie/bărbat bazată
pe împărtăşirea valorilor
pluralism responsabilitatea personală pentru sănătate
respect valoare morala intrinseca a muncii
moralitate socială pluralism
sacrificiu împliniri personale date de muncă
expresivitate drepturile femeilor
mediu
tehnologie
moralitate sexuală
Sursă :Edward T. Jennings Jr.- suport curs , Martin School of Public
Policy and Administration , Kentucky University
În ceea ce priveşte multe valori, desigur, cea mai importantă sarcină a
actorilor decizionali în aria politicilor este aceea de a decide care interpretare a
valorii să fie reflectată în politica respectivă. Egalitatea este un concept care
oferă multe exemple în acest sens. Este uşor a fi de acord cu ideea ca şcolile
publice ar trebui să asigure dreptul egal la educaţie pentru toţi copiii, dar mai
dificil s-ar părea a fi de acord cu ceea ce înseamnă, de fapt, dreptul egal la
educaţie. Pentru unii, acest lucru înseamnă egalitate şi oportunitate. Studenţii ar
trebui să aibă acces egal la educaţie în scoli, iar şcolile pe care aceştia le
frecventează ar trebui să aibă resurse comparabile, facilităţi şi cadre didactice
competente. Conform altor păreri, dreptul egal la educaţie înseamnă egalitatea
rezultatelor. Din aceasta perspectiva, toate şcolile ar trebui să asigure aceeaşi
calitate a rezultatelor educaţionale. Acest lucru ar putea să însemne ca toţi copiii
tind spre acelaşi nivel înalt de educaţie sau ca toţi copiii îşi ating propriul nivel

102
Capitolul 2 103
de performanţă. Egalitatea rezultatelor este adesea asociată cu faptul ca nici un
grup etnic, rasial sau de altă natura nu ar trebui să atragă după sine alte grupuri
similare în obţinerea rezultatelor educaţionale. Cu alte cuvinte, şcolile ar trebui
să fie la fel de eficace în educarea copiilor de nivel social mai scăzut sau în cazul
celor minoritari ca şi în cazul copiilor consideraţi a proveni dintr-un nivel social
mai înalt.
Desigur, nu toată lumea este de acord cu faptul că aceşti copii sunt
subordonaţi ideii de educaţie egalitară. Mulţi părinţi consideră că ar trebui să li
se permită obţinerea unei mai bune educaţii pentru copiii lor prin mutarea lor
spre zone care sprijină mai bine procesul educaţional. Ei, de asemenea,
consideră că ar trebui să fie în măsură să susţină resursele scolii prin propriile
contribuţii.
Luând în consideraţie rolul valorilor ca şi obiective, s-a arătat faptul că
ele sunt uneori în conflict iar, actorii pot atribui priorităţi diferite valorilor
particulare. În plus, valorile pot avea interpretări variate.
Exista o a treia cale prin care valorile intră în deliberările politice. Acest
al treilea rol al valorii apare atunci când obiectivul politicii este acela de a
schimba valorile unui anumit segment de public. Politica, de asemenea, prin
definiţie încearcă să schimbe comportamente. Adesea foloseşte sancţiuni şi
stimulente în acest sens, ca şi în cazul amenzilor de altfel, tocmai pentru a
reduce probabilitatea angajării oamenilor în diferite tipuri de comportament.
Multe dintre dezbaterile recente despre reforma bunăstării au implicat
credinţa conform căreia sistemul acesta al bunăstării a dus la crearea
stimulentelor financiare ce au încurajat dependenta. Modalitatea de a schimba
acest lucru, conform unei curent scolastic de gândire, este să se lucreze mai
mult asupra stimulării astfel încât beneficiarii sistemului bunăstării să aleagă să
muncească şi nu sa conteze doar pe obţinerea acestor alocaţii de stat. Decât
schimbarea valorilor acestor beneficiari, mai bine să se meargă pe schimbarea
stimulentelor pe care ei le primesc.
Conform unui alt curent scolastic de gândire, problema nu este aceea a
stimulentelor/alocaţiilor. Pentru aceşti analişti, problema dependenţei de siste-
mul social al bunăstării constă în valorile beneficiarilor sistemului. Ei erau
priviţi ca fiind prea orientaţi spre prezent şi având insuficient ataşament faţă de
valorile muncii şi responsabilităţii personale. O cale de a schimba aceste valori,
conform unor opinii, este de a permite indivizilor să sufere consecinţele com-
portamentului în cazul adoptării unor valori inadecvate. Unii actori decizionali
consideră că eliminarea programelor sociale sau accesul foarte restrictiv la
anumite beneficii ale acestor programe vor forţa oamenii să trăiască conse-
cinţele propriului comportament şi îi va motiva să îşi schimbe atât valorile, cât
şi comportamentul. Alţii consideră că o abordare exemplară este necesară
pentru a schimba valorile beneficiarilor programelor de bunăstare socială.

103
104 Politici publice
Promovarea valorilor în şcolile publice porneşte de la considerentul
conform căruia acestea ar trebui să sprijine studenţii să îşi însuşească itemi ai
responsabilităţii personale, adevărului, datoriei civice şi ai altor norme consi-
derate a fi critice pentru comunitate. Într-o era anterioara, educaţia publică era
văzută drept o cale de culturalizare a copiilor de imigranţi la standardele de
valori şi credinţe americane. De fapt, mulţi oameni considerau că aceasta este
una dintre funcţiile de bază ale educaţiei publice într-o societate contemporană
din ce în ce mai diversificată.
Eforturi ca acestea de a schimba valorile unui anumit segment de
populaţie au existat prin prisma a diferite politici publice, în special în ceea ce
priveşte politicile care afectează imigranţii, relaţiile etnice sau rasiale,
populaţia săracă sau cei despre care se considera ca au deviat de la valorile
esenţiale. Fără a mai sublinia, aceste eforturi pot fi controversate din mai multe
puncte de vedere, nu în ultimul rând din cel al percepţiei majorităţii
americanilor asupra încercării guvernului de a schimba valorile unui individ.
Încercările în acest sens reprezintă un scut puternic împotriva libertăţii
personale.
Politica moralităţii este adesea citata în aceşti termeni. Unii politicieni
şi cetăţeni vad în diferite tipuri de comportament drept un închizător de coduri
morale pe care ei le considera esenţiale pentru societate. Putem include în
aceasta rubrica activităţi ca pornografia, cluburi de strip, drogurile, consumul
de alcool, activitatea sexuala a minorilor, prostituţia şi homosexualitatea. O
abordare comună a acestor activităţi consta în încercarea de a le pune sub
interdicţie, de a le reglementa legal (pe unele) şi de a-i pedepsi pe cei care se
implica în astfel de ilegalităţi.
O parte a politicii, totuşi, constă în folosirea mai larga a sancţiunilor
pentru controlul comportamentului vizavi de educaţie şi îndoctrinare tocmai
pentru a împiedica alterarea valorilor. Acest lucru este comun în multe dintre
abordările contemporane ale activităţii sexuale la adolescenţi, consum de
droguri şi homosexualitate. Trebuie să avem în minte faptul că mulţi dintre
actorii politici considera ca aceste înfăţişări ale moralităţii nu sunt bine plasate,
demonizând segmente ale populaţiei şi violând drepturi individuale.
Din această perspectivă, valorile sunt importante pentru că există lucruri
pe care încercăm să le schimbam sau pe care, fie că le schimbam sau nu, nu
încercăm să le punem în aplicare. Valorile sunt văzute ca făcând parte din
miezul comportamentului uman. Ei explică de ce oamenii se comportă aşa cum
se comportă. Daca se doreşte să se explice comportamentul uman, trebuie să
identifice valorile deţinute şi să se descrie relaţiile dintre aceste valori şi
comportamentul conform propriului interes.
Un corolar al acestor chestiuni este acela ca trebuie să fim mai sensibili
la consecinţele politicilor publice pentru valorile pe care oamenii le posedă.

104
Capitolul 2 105
Politica poate transmite şi mesaje secundare pe lângă cele principale, cu
semnificaţii atât dorite cât şi cu nuanţe adiacente, interpretative.

105