Sunteți pe pagina 1din 10

Termenul de birocratie apare pentru prima data in 1745 cand se adauga la termenul grecesc cratos cuvantul francez bureau

= o conducere exercitata de functionari. Prima data termenul descrie activitatea functionarilor guvernamentali, iar apoi este folosit in cazul tuturor organizatiilor mari. Birocratia a cunoscut o dezvoltare abia in vremurile moderne desi organizatii similare pot fi intalnite oricand in istorie. De la marile imperii din vechime si pana la democratiile si dictaturile moderne, niciun stat nu poate supravietui fara o structura organizata de functionari care sa indeplineasca sarcini diverse, absolut necesare pentru asigurarea unei baze materiale si sociale care sa-i permita existena. Este inca de pe acum banal sa spunem ca birocratia si administratia sunt intr-o crestere semnificativa, daca nu cea mai semnificativa caracteristica a elaborarii politicii moderne. Jurnalistii si candidatii politici ai aproximativ tuturor persuasiunilor politice gasesc birocratia publica ca fiind un baiat de biciuire convenabil pentru a explica toate variatiile problemelor sociale. Scriitorii academici au fost ingrjorati de birocratie, chiar daca nu s-au opus cresterii importantei in elaborarea politicii. Abordrile lor au variat de la teoreticienii societii postindustriale care au salutat rationalul si procesele elaborarii deciziilor tehnocratice ale birocratiei, ca mijloc de economisire de un bolnav de temut politicile la cei care, precum jurnalistii, merg pana in panzele albe sa ofere dovada inadecvarilor elaborarii deciziilor birocratice in guvernare. (ideea: jurnalistii si scriitorii academici considera birocratia motivul principal in guvernare si in politicile moderne, incercand sa manipuleze astfel opinia publica) Undeva intre cele doua viziuni extreme s-au regasit majoritatea studentilor la administratie publica, veseli in legatura cu cresterea importantei birocratiei publice, dar receptivi in legatura cu slabiciunea propriilor lor modele de explicare, fiind asumat rolul elaborarii politicilor. Mari imprecizii caracterizeaza ambele incercari academice si populare de analizare a birocratiei. Un autor a punctat cel putin sapte concepte diferite ale birocratiei care au fost folosite in literatura. De asemenea, exista o schizofrenie care a caracterizat cele mai multe perspective asupra birocratiei, si inadecvarile lor. Pe de o parte, birocratia a fost vazuta ca un Leviathan: o instituie integrata, monolitica, nerestrictionata de verificarile politice si balanta, posetand totodata un apetit nesfarsit de putere. Pe de alta parte, birocratia este totodata vazuta ca Curtea Jester o colectie slaba de agentii lipsite de idei, coordonare si sens comun, care in cel mai bun

caz se pliaza, iar in cel mai rau caz se face de tot rasul. Cum Herbert Kaufman a punctat: este ironic cum lucratorii guvernului, care sunt deseori descrisi ca prostituati, fara fete, timizi si obscuri, ar trebui sa fie numiti auto-regizori, dominanti si sinistri. (De asemenea, ei au fost descrisi ca incompetenti, lenesi si stupizi, si in acelasi timp, diabolic de inteligenti in cautarea de conspiratii proprii.) este de asemenea o distinctie intre a vorbi despre birocratie ca o entitate concreta care se comporta ca un monolit cu un set de valori nedefinit, si a vorbi despre birocratie, inseamnand, mai simplu, doar acele agentii administrative care fac marea parte a muncii administrative pentru o politica executiva. Aceasta lucrare este o incercare de privire a rolului birocratiilor in guvernarea moderna, in special in guvernarile societatilor industriale avansate. Daca analiza noastra ar fi urmarit sa acopere o mai larga arie de natiuni, ar fi necesitat o analiza diferita si extinsa. Vom dezvolta un concept al guvernarii birocratice ca un Tip Ideal impotriva caruia vom compara natura lumii reale a sistemelor birocratice. Cu toate acestea, intrebarea de baza se refera la care birocratie publica a ajuns sa domine, sau cel putin sa aibe cea mai mare influenta in elaborarea politicii publice. La un anumit nivel, raspunsurile la aceasta intrebare depind de perspectiva individului care raspunde la ea, dar noi ne propunem sa dezvoltam un set util de criterii care pot fi folosite in pregatirea raspunsului. In orice caz, inainte de a ne uita la acest concept de guvernare birocratica, ar trebui sa ne uitam la literaura existenta despre rolul birocratiei in elaborarea politicilor pentru a vedea statisticile furnizate. Birocratia in guvernarea moderna

Exista o literatura vasta despre birocratia si administratia publica. Anumite subseturi din aceasta literatura au importanta speciala in intelegerea locului birocratiei in guvernare in societatile industriale moderne. Teoreticienii pozitivi

Un numar semnificativ de oameni de stiinta au fost citati pentru a explica comportamentul birocratiilor si birocratilor folosind analizele economice si abordarile politice ale alegerii publicului. Cu toate acestea, exista abordari diferite ale acestora printre scriitori, principala orientare fiind birocratia vazuta ca un Leviathan fiind compusa ca un rational, maximizand actorii. Asa cum afirma Downs, premisa fundamentala a teoriei este aceea ca

oficialii birocratici, ca si ceilalti agenti ai societatii, sunt motivati semnificativ de propriile lor interese. Totodata, Niskanen afirma ca: un raspuns initial la intrebarea: ce maximizaeaza birocratii? ar fi acela ca birocratii, ca oricine altcineva, isi maximizeaza propria lor utilitate. Acest lucru sugereaza ca un birocrat se va angaja in comportamente dirijate si aici sunt probabil cateva elemente in utilitatea lui altele decat binele general sau interesele Statului. Chiar daca aceste asumptii nu apar ca revolutionare sau chiar noi, ele reprezinta totusi o importanta departare de traditie. Totodata, birocratul este asumat sa aiba interese pe care el sau ea incearca sa maximizeze prin actiunile politice. Prima consecinta este aceea ca birocratii vor cauta sa maximizeze propria lor securitate, in primul rand prin inflatia bugetelor si a angajatilor angentiilor lor. Un al doilea aspect al comportamentului birocratic prezis de teoreticienii pozitivisti este acela ca birocratiile, unde e posibil, cauta sa ofere bunuri publice si sa evita orice stabilire a preturilor bunurilor produse.mecanismele si produsele de marketing controleaza usor birocratia fata de alte organizatii politice care cauta sa exercite acel control. Teoriticienii pozitivi plaseaaza totodata substantial accentul pe armele valabile birocratiilor in atingerea scopurilor lor. Printre acestia sunt ele insusi politici, informatii si suportul grupului de interes in acel mediu. Aceste supozitii si dedcutii din supozitii, privind natura birocratiilor, sunt importante pentru intelegerea birocratiei publice si totodata pentru a face un bun inceput catre conceptualizarea guvernarii birocratice. Primul pas important in acceptarea unui rol activ pentru birocratia in guvernare a fost facut, si noi incepem sa intelegem ca motivatiile birocratilor nu sunt in mod necesar de serviciu si interes public. Cu toate acestea, oricat de interesant si important ar fi fost acest lucru, sunt lasati cu o singura perspectiva asupra birocratiei. Noi vedem asta ca un set de agentii integrate, toate cautand sa creeze strategii pentru maximizarea bugetului. Noi nu vedem comportamentul profesional si, de cele mai multe ori ideologic, al multor actori birocratici, care par, cel putin, sa aiba idei despre politica, pe care cauta s-o implementeze fara sa se uita la consecintele bugetare. Mai departe, asa cum Wade a punctat, principalii elaboratori de decizii in birocratia publica au relativ putin de castigat in mod personal din cresterea agentiilor lor. Ei practic, sunt in topul scalei salariale deja si pot doar sa dobandeasca dureri de cap, nu mai multi bani. Astfel, in timp ce aceasta concluzie constituie un bun inceput, trebuie sa inaintam in intelegerea rolului guvernamental in birocratie.

Teoreticienii descriptivi

Au fost create deja, doua corpuri semnificante ale literaturii dezvoltate in incercarea de a descrie mai concret atitudinile si comportamentele birocratilor si birocratiilor. La inceput, asociindu-se in mod general cu lucrarea lui Robert Putnam si a colegilor lui, s-a incercat sa se explice extinderea implicarii birocratice in elaborarea politicilor prin atitudinile functionarilor publici si prin receptivitatea actorilor birocratici asupra presiunilor politice. Aceasta lucrare a evidentiat doua tipuri de actori birocratici aflati la poli diferiti. Primul tip este cel Weberian sau birocratul clasic. Acest birocrat clasic poate fi asociat cu birocratul politic care accepta suisurile si coborasurile vietii politice, si se alatura cu bucurie ca participant. Aceasta lucrare a fost foarte importanta in developarea intelegerii naturii contemporane a comportamentului administrativ, dar nu ajuta foarte mult la aflarea raspunsului intrebarii de mai devreme: care este natura si extinderea birocratica implicata in elaborarea politicii? Invatam in mare parte despre atitudinile birocratilor fata de alte elaborari ale politicilor, dar stim foarte putin despre interesele lor. Al doilea set de studii descriptive ale birocratiei si elaborarii de politici birocratice reseiese din analizele politicii straine si din rolul birocratiilor in realizarea de aparare si politica straina. Aceasta este literatura caracterizata de paradigma politicilor birocratice. Incepand cu articolul original a lui Allison, aceasta abordare a argumentat ca deciziile politicilor straine pot fi explicate la fel de bine sau chiar mai bine dintr-o perspectiva birocratica decat o alta din perspectiva actorului rational sau procesului organizational. In multe feluri, aceasta abordare a fost o versiune mai putin riguroasa a abordarii teoretice pozitive asupra comportamentului birocratic, dar cu intentia de a fi mai mult descriptiva, si cautand sa compare rezultatele cu modelele traditionale ale politicii internationale si straine, ca opuse celor din administratia publica Wilsoniana. Abordarile politice birocratice au fost, de multe ori, criticate sever de functionarii publici ai relatiilor internationale, relatate, in special, prin ipotezele continue ale statului centric intr-o lume de interdependenta. In orice caz, din punctul nostru de vedere, trebuie sa adaugam ca in aparenta, acest lucru nu avanseaza in intelegerea noastra asupra comportamentului agentiilor birocratice dincolo de mult mai eleganta munca a teoreticienilor pozitivi. Detinem mai multe

dovezi descriptive decat este necesar pentru o abordare pozitiva, dar inca avem goluri in intelegerea birocratiei politice ca un corp guvernamental potential. Teoreticienii slabiciunii institutionale

Perspectiva teoreticienilor pozitivi si descriptivi presupune birocratia ca fiind: rol politic pozitiv; antreprenor politic; participant in procesul politic. Este un corp care creste accentul crizei literaturii in guvernul multor tari Western in acest moment. Aceasta munca este in principal Europeana, dar unele probleme Americane sunt deasemenea incluse. Explicatiile si propunerile de rezolvare ale scrierilor autorilor variaza pe scara larga. Crozier, de exemplu, atribuie mult din aceasta problema crizei economice si suprasarcinii institutionale. Rose, Bell si altii au accentuat efectul cresterii atribuite in totalitate drepturilor populatiei pentru beneficiile guvernului. Brittan a subliniat cresterea bugetulelor datorita elitelor politice competitive. King, LaPorte si Scarpf au accentuat multiplele relatii de dependenta printre actorii politici si publici, si incoerentele coordonarii institutionale. Scheuch a mers mai departe si a agrumentat ca problemele managementului guvernamental sunt indicative ale unei respingeri din ce in ce mai generale si a unei largi organizari in societate. In orice caz, trebuie sa inaintan si sa ne intrebam cum putem sa judecam aceasta extindere a tuturor politicilor birocratice, ca aceasta sa fie, sau sa poata fi, institutia majora a orientarii societatii. Consensul, Contradictia si Guvernul Birocratic

Cele trei abordari ale implicarii birocratiei in Leadershipul Guvernamental prezinta perspective radical diferite ale acesteia. Teoreticienii pozitivi si cei descriptivi au argumentat ca birocratia este o forta pozitiva, cu toate acestea, nu neaparat necesara pentru binele politic presupus asumat. Teoreticienii slabiciunii institutionale accepta pana intr-un anumit punct conceptiile Weberiane si Wilsoniane asupra birocratiei, in care ei discuta faptul ca birocratii publici tind sa nu aiba nicio idee politica proprie, adica ei sunt maestrii rutinei si nu a politicii. Exista cateva dovezi care sprijina ambele conceptii: rolul guvernamental si capacitatile birocratiei. Putem sa cautam si sa cantarim dovezile pentru ambele parti ale argumentului, dar intrebarea ramane fara raspuns. Doua lucruri par necesare pentru a oferi un raspuns mult mai

complet la intrebarea pusa in acest argument. Primul lucru este analitic si conceptual, implicand developarea mai multor aspecte cum ar arata guvernul birocratic. Al doilea lucru este mult mai amplu de analizat prin literatura existenta cu acest concept de guvernare birocratica in minte. Din nou, nu ne putem astepta la abdicarea institutiilor politice a drepturilor birocratilor, nici la declaratia emanata de guvernul birocratic din adancurile cladirilor de birouri din Foggy Bottom, Whitehall sau Karlavagen. Mai degraba suntem interesati de gradul in care lipsa de conducere data, presupunand a fi conflictuala in institutiile guvernamentale traditionale si dificila pentru liderii care sunt calificati in a gestiona departamentele guvernamentale, birocratia este capabila sa ofere directiile si conducerea necesara. Acesta a fost, in mare masura, asumata de teoreticienii societatii postindustriale, si acum incercam sa oferim directii in conceptualizare, masurare si analiza. Guvernamentare birocratica

Cum ar arata o guvernare birocratica in alt fel decat sa fie unanim semiacceptata? Cu alte cuvinte, ce criteriu trebuie intalnit inainte sa fim satisfacuti intradevar de birocratia, care a fost capabila sa ne ofere o guvernare viabila insemnand si directiune politica si management de rutina pentru o societate. Este un numar vast de criterii care poate fi aplicat, dar avansate de Rose in evaluarea abilitatilor partidelor politice in oferirea guvernarii poate fi fructuos adoptat pentru a servi scopurilor noastre. Aceste criterii sunt: 1. Trebuie sa formuleze intentii politice pentru adoptarea lor in birouri. 2. Aceste intentii trebuie sa fie sustinute de declaratii de defunctinalitate care sa duca la sfarsit planurile. 3. Trebuie sa fie o competitie in alocarea resurselor. 4. Trebuie sa fie intr-o putere numerica suficienta in cele mai importante pozitii ale regimului. 5. Aceste birouri date trebuie sa aiba capacitatile necesare de a rula o organizatie birocratica larga. 6. Prioritatea trebuie sa fie data atingerii scopurilor.

Intentii politice: Ideologia deviziei administrative a guvernului

Primul criteriu este unul care, in mod normal, ar trebui privit ca fiind esential in birocratia publica ca o alternativa functionala asupra altor forme de guvernare. Birocratia a fost in mod traditional privita in cele mai multe societati ca o lipsa de idei despre ce sa facem cu masinaria guvernamentala care pare sa detina controlul. Cu toate acestea, gasim, in mod frecvent, deviziile administrative ale guvernului birocratic avand idei bine structurate despre ce ar trebui guvernul sa faca.Aceste idei nu sunt declaratii generale, ci mai degraba sunt limitate zonei inguste a extertizei agentiei. Pentru a intelege mai bine, aceste ideologii ale agentiei, ar trebui mai intai sa le distingem in doua categorii diferite, aici prezentate drept conceptii soft si hard ale ideologiei birocratice. Versiunea soft a agentiei ideologiei este aceea ca programul insusi existent este un set de idei care sunt favorizate de birocratie. De exemplu, Oficiul Strain Britanic a fost privit ca favorizand arabii, si departamentul educatiei ca fiind in favoarea intelegerii scolilor, astfel incat orice minister sa vina in birou cu o politica diferita. Versiunea hard a criteriilor de intentie politica este aceea ca birocratia nu ar trebui sa fie interesata doar de administrarea politicilor existente ale agentiilor lor, dar ei ar trebui totodata sa impuna un nou set de politici. In orice caz, exista un numar de alte surse in schimbarea politica care ar putea afecta perceptia functionarilor publici civili asupra a ceea ce poate fi facut. Pag 12. In primul rand, birocratiile si birocratii sunt din ce in ce mai interconectati prin intermediul afilierii organizationale si profesionale, incat ceea ce birocratii vor din procesul politicii au tendinta sa se schimbe pe parcursul trecerii anilor pentru a corespunde practicilor cele mai bune in profesia lor. Unele organizatii, de unde apartin birocratii, pot fi strict birocratii, preocupate in intregime de sectorul managementului public, in timp ce altele pot fi grupuri de specialistiti pe cauze ca: sanatate, educatie, inginerie sanitara s.a. In orice caz, birocratia poate, prin contactele ei profesionale, sa genereze provocari politicii existente bazate pe idei noi sau pe difuzia inovatiilor politice. In Europa, existentza unui numar organizational tansnational faciliteaza aceasta difuzie si dezvolta birocratia politicii in ordinea de zi cu zi, cum ar fi un standard minim pentru serviciile

sociale care ilustreaza inceputul a mai multor difuzii semnificative a standardelor si a practicilor. Aceasta poate indica un rol si mai mare pentru birocratie ca o sursa de idei politice. Chiar si fara difuzie, birocratii au idei politice. Acestea vin de la calificarile profesionale si trainingul in crestere ale persoanelor care lucreaza la o birocratie publica. Mosher dateaza nasterea statului profesional inca de la mijlocul anilor 50. Aceasta forma de organizare statala este caracterizata de dominantza specializarii cunoasterii profesionale concentrata in agentiile birocratice. Profesionistii din aceste agentii, in sfera lor de competente, devin sursa noii politici, avand cunostinte de specialitate si de oarecare interes in expansiunea propriilor agentii. Acesti birocrati, care sunt interesati in schimbarea politicilor, vor trebui sa astepte cativa ani inainte de a-si implementa ideile, pana cand va fi suficient suport din partea poporului si suport politic. Miscarea pentru Medicare si dezvoltarea comunitatii pentru problemele medicale mentale sunt exemple de schimbari politice, generate in cadrul birocratiei, care necesita de obicei, un timp foarte indelungat sa se ajunga de la formulare la implementare. Cu toate acestea, exista un motiv sa credem ca birocratia ofera politici de leadership si nu numai maestrii ai rutinei si a hartiei amestecate, dar si surse frecvente, foarte importante, de idei. Disponibilitatea mijloacelor de defunctionalitate

Daca politicienii sunt, in general, considerati maestrii ideilor, atunci, cu siguranta, birocratia este considerata maestrul rutinei si a tehnicilor. Astfel, s-a putea pune o mica intrebare despre birocratie cum ca ar fi un mijloc fezabil pentru a realiza si a sustine programe, programe care sunt generate din interior sau impuse lor de catre politicieni. De fapt, opusul acestui lucru ar putea fi: cele care sunt fezabile sunt adesea traduse in politica. Astfel, prin preferintele reconstruite ale lui Lindblom, birocratii sunt frecvent capabili sa muleze nu numai tehnicile dar si politicile in asa fel incat sa fie fezabile. Abilitatea de a reconstrui preferintele face ca agentiile birocratice sa fie la fel de victime ale propriilor proceduri, precum si maestrul acestora. Birocratia poate fi inovativa, dar este de cele mai multe ori limitata de acceptarea procedurilor care prin definitie, se pot rezolva sau nu. Fezabilitatea poate fi definita in termeni ai programului administrat prin operatiuni standard ale agentiilor, si in acelasi timp, prin modelul conceptului proceselor organizationale al lui Allison

despre elaborarea politicii. Astfel, in timp ce agentiile pot, intradevar, developa mijloace fezabile, aceste mijloace pot face si birocratii si politicienii sa recurga la politici alternative. In mod clar, birocratiile pot avea proceduri pentru implementarea oricarui program, dar acest lucru poate fi, uneori, o responsabilitate. Agentiile pot fi capabile sa implementeze o conceptie slaba a unui program sustinut mai devreme, dar pot fi impedicate in a face orice schimbare sustantiala in program din cauza metodelor si procedurilor deja folosite. Ordinea lor de zi cu zi poate fi definita de modul in care sunt ei obisnuiti in a-si face treburile si nu neaparat modul in care le place lor. In acest caz, este o tensiune intre rolul birocratiei ca avocat al inovatiei in politici si rolul ei ca un conservator al procedurilor/metodelor. Rolul birocratiei ca un conservator al procedurilor/metodelor este variabil, la fel ca si rolul lor ca avocati ai politicii. Variaza, in mare parte, ca o functionalitate a culturii si a traditiei, dar este si legata de politici si structuri specifice. Concurenta printre Agentii

Un criteriu pentru guvernare, in general asociat cu guvernul democrat si partizan??, este concurenta printre lucratorii din birouri. Birocratii au deja birouri si nu este deloc probabil sa le piarda. Ceea ce ei nu au sunt banii. Astfel, cum partizanii?? concureaza prin voturi, birocraticii concureaza prin moneda. Concurenta pentru bugete printre agentii poate oferi beneficii la acelasi nivel organizational cu concurenta partizanilor care isi asuma sa ofere beneficii politicii democrate. Asa cum concurenta partizanilor permite unui votant sa aleaga unul dintre guvernele propuse, concurenta birocratica permite personalului politic si administrativ sa aleaga, in mod direct, una dintre politicile propuse. Aceasta concurenta este, de cele mai multe ori, realizata fara interventie politica directa si este realizata cu decizii din partea Trezoreriei Britanice sau a Ministerului de Finante din multe tari. Nu conteaza care sunt mizele competitiei birocratice, dar acestea se intampla la diferite nivele si in diferite sisteme birocratice. Structura anumitor sisteme, de exemplu Statele Unite sau Suedia, permit mai multe competitii si negocieri birocratice decat este necesar in sisteme centrale gestionate administrativ. Existenta unor agentii cu un nivel scazut de coordonare, altul decat procesul bugetar, si abilitatea agentiilor de a sustine propriile credite si de a mobiliza suportul politic, fac ca aceasta competitie sa fie o parte foarte importanta in vietile agentiilor. Cu toate

acestea, mai inseamna si ca ei vor fi mult mai capabili in a oferi o alta forma de guvernamant, constranse de politica centrala si controlul administrativ. Astfel, competitia birocratica pare sa mearga mana in mana cu conceptul hard al sustinerii politice, nu cu alt motiv al politicii - un mijloc prin care se desfasoara competitia. Un alt efect major al competiei birocratiilor este acela ca limiteaza consistenta interna sau coerenta guvernului. Birocratia nu actioneaza ca un instrument integrat pentru a servi interesului public, mai degraba actionand ca un set de subguvernari??, fiecare servind unui grup crucial de clienti in jocul politic pentru supravietuire. Aceste jacuzzi, subguvernari si triunghiuri de fier sunt caracteristici dominante ale Guvernului. Cu alte cuvinte, cu toate agentiile extrem de competitive, pot fi guverne birocratice si nu Guvern Birocratic. Asa cum Natchez si Bupp au spus: Stabilirea prioritatilor in Birocratia Federala, este asemanatoare capitalismului secolului al XIX-lea: Prioritatile sunt stabilite de catre antreprenorii agresivi ai nivelelor operationale de guvernare. Obligativitatea de pozitii

Un alt criteriu necesar birocratiilor pentru a oferi o sursa alternativa de guvernare este acela de a ocupa cele mai importante pozitii in elaborarea de politici, si mai departe, acestea trebuie sa fie intr-un numar suficient de mare pentru a lua singure decizii eficiente. Birocratia satisface in mod clar aspectul cantitativ al criteriului, indeajuns incat il vom scoate in evidenta mai tarziu, pag 19.