Ivanciuc Ion-Adrian

Birocrația în viziunea lui Max Webber

In conditii normale, puterea unei birocratii complet dezvoltate este intotdeauna dominanta. 'Conducãtorul
politic' se gãseste în pozitia unui 'diletant' fatã în fata cu 'expertul'…
Max Weber

Introducere
Pentru cei mai multi dintre americani, “birocratia” este un cuvânt controversat. Putine lucruri sunt mai
neagreate ca birocratia, putine profesii au un prestigiu social mai mic decât aceea de birocrat. Atât birocratia cât
si birocratii sunt tinta criticilor repetate din presa si sunt constant atacate de catre oratorii politici si cetatenii de
rând. “Ineficienta“, “birocratism”, “prostie”, “secretomanie”, “ingimfare”, “agresivitate” si “interes personal”
sunt doar câteva din cuvintele pline de încarcatura emotionala folosite pentru a critica aspru birocratii.
Poate ca exista suficient adevar în viziunea noastra vaga asupra birocratilor. Poate ca e pe deplin
justificata reolta noastra ocazionala impotria aspectelor deranjante ale birocratiei de care ne lovim aproape zilnic
- putem chiar experimenta o purificare sanatoasa în acest proces. Dar aceasta perspectiva susceptibila in mod
justificat nu ar trebui sa ne împiedice sa întelegem importanta si sensul fenomenului birocratiei.
Din punctul de vedere al administratiei publice si al literaturii stiintelor sociale, “birocratia” înseamna
mult mai mult decat caracteristicile plictisitoare ale organizatiilor moderne. În literatura serioasa despre
administratie, termenul denota elementele structurale generale si formale ale unui tip de organizatie umana, în
special a unei organizatii guvernamentale. Birocratia are, in acest sens, atât caracteristici pozitive cât si negative
fiind mai degraba un termen neutru decât unul care reflecta aspectele negative ale organizatiilor. Birocratia este
o lentila prin care putem vedea obiectiv ceea ce Carl Friderich numea "centrul guvernarii moderne".
Sociologului german Max Weber (1864-1920) îi este recunoscuta formularea clasica cea mai
cuprinzatoare a caracteristicilor birocratiei. El nu numai ca a emis idei noi despre birocratie ci a acoperit un
întreg spectru de gândire istorica, politica, economica si sociala.
Asa cum observa Reinhard Bendix, Weber a fost “ca un om al Renasterii care considera întreaga
umanitate de competenta sa “. Studiind religia hindusa,Vechiul Testament, cadastrul in Imperiul roman, politica
prusaca, companiile comerciale medievale sau administratia publica chineza, el a cautat sa analizeze obiectiv
natura institutiilor umane si sa arate legatura dintre idei si evolutia sistemelor politice, economice si sociale. Una
dintre cele mai bune lucrari ale sale, ”Etica protestanta si spiritul capitalismului”, stabileste legaturile

1
intelectuale si critice dintre aparitia protestantismului si capitalism in secolul al XVI-lea si al XVII-lea. Weber a
cautat constant raspunsuri la probleme extrem de complexe. Care este interactiunea dintre idei si institutii? Prin
ce se disting cultura occidentala si ideile ei? De ce o anume societate evolueaza într-un anumit mod?
Nu putem rezuma aici numeroasele idei formulate de spiritul creator al lui Max Weber, dar vom
examina câteva aspecte ale gândirii sale cu impact direct asupra conceptiei sale despre birocratie. Weber credea
ca civilizatia a evoluat de la primitiv si mistic la rational si complex. El considera ca natura umana a progresat
treptat de la religii si mitologii primitive la o experienta din ce in ce mai teoretica si tehnica. Evolutia lumii se
prezenta, in conceptia lui Weber în secolul al 19-lea, ca o strada cu sens unic: el preconiza o “demistificare”
progresiva a umanitatii si a ideilor acesteia despre mediul înconjurator.
În concordanta cu aceasta teorie a progresului prin demistificare, Weber descrie trei “tipuri ideale” de
autoritate care explica de ce indivizii s-au supus conducatorilor de-a lungul istoriei. Unul din cele mai vechi
tipuri de autoritate, tipul traditional al societatii primitive, se baza pe credinta în caracterul sacru al traditiei.
Daca o familie de conducatori a condus dintotdeauna, oamenii o considera legitima si îi asculta pe membrii ei.
Timpul, precedentul si traditia îi legitimeaza pe conducatori în ochii supusilor.
Al doilea tip ideal de autoritate, dupa Weber, este autoritatea carismatica, bazata pe calitatile personale
si atractivitatea liderilor. Liderii carismatici sunt lideri auto-alesi care insufla incredere datorita calitatilor lor
extraordinare, aproape supraumane. Conducatorii militari, sefii luptatorilor, presedintii partidelor populare,
fondatorii religiilor sunt exemple de persoane ale caror fapte eroice sau miraculoase atrag adepti.
Weber a postulat un al treilea tip ideal de autoritate care sta la baza civilizatiilor moderne si anume
autoritatea “legal-rationala“. Aceasta se bazeaza pe “încrederea în legitimitatea modelului de reguli normative si
a drepturilor celor investiti cu autoritate în cadrul acestor reguli în scopul de da dispozitii”. Ascultarea este
datorata mai degraba unui set impersonal de legi stabilite în mod legal, decât unui conducator. Autoritatea legal-
rationala investeste putere mai mult în functie decât în persoana care ocupa functia; astfel oricine poate conduce
atâta timp cât ajunge în functie “conform regulilor”.
Acest tip de autoritate se afla la baza conceptului de birocratie în doctrina lui Weber. Dupa Weber,
birocratia este manifestarea autoritatii legal-rationale în forma institutionala; ea are un rol esential în reglarea si
controlul societatilor moderne. “Este, spune Weber, superioara oricarei alte forme de autoritate prin precizie,
stabilitate, rigoarea disciplinei si siguranta. Astfel, birocratia permite calcularea la un nivel deosebit de ridicat a
rezultatelor sefilor de organizatii si a celor care interactioneaza cu ea. Birocratia este, in cele din urma,
superioara prin eficienta ei operationala si “formal, capabila sa rezolve toate tipurile de sarcini administrative”.
Pentru Weber, birocratia este indispensabila mentinerii civilizatiei în societatea moderna. În viziunea sa, “oricâti
oameni s-ar plânge de raul creat de birocratie, ar fi o pura iluzie sa credem pentru o clipa ca activitatea
administrativa continua ar putea fi realizata în orice domeniu altfel decât prin munca de birou a functionarilor”.
O mare parte din analiza efectuata de Weber se ocupa cu evolutia istorica a birocratiei. El considera ca
birocratia moderna a aparut în Occident in Evul Mediu, când extinderea domeniilor regale a necesitat functionari
care sa controleze aceste domenii. Printii au fost obligati sa gaseasca tehnici administrative rationale pentru a-si

2
extinde autoritatea, împrumutind frecvent idei din organizarea bisericii, ale carei domenii se întindeau în toata
Europa. “Conditia ideala pentru birocratizarea administrativa a fost întotdeauna dezvoltarea sarcinilor
administrative”, scrie Weber. Birocratia s-a dezvoltat pentru ca societatea avea nevoie sa faca diverse lucruri: sa
construiasca strazi, sa educe tineri, sa incaseze taxe, sa lupte în batalii, sa împarta dreptate. Munca a fost divizata
si specializata pentru a atinge scopurile societatii.
Weber a identificat, de asemenea, economiile monetare ca fiind un ingredient important pentru
dezvoltarea birocratiei. “Birocratia ca structura permanenta presupune un venit constant pentru întretinere...
Existenta unui sistem stabil de impozitare este conditia prealabila pentru existenta permanenta a administratiei
birocratice”. Alti factori culturali care contribuie la aparitia birocratiilor cu nivel de structurare ridicat sunt
dezvoltarea educatiei, a religiilor superioare, aparitia stiintei si rationalitatii.
Weber a enumerat amanuntit elementele cele mai importante ale structurii formale a birocratiei. În
conceptia sa, trei dintre cele mai importante caracteristici ale birocratiei sunt diviziunea muncii, ordinea ierarhica
si regulile impersonale - pietre de temelie ale oricarei birocratii functionale. Diviziunea muncii presupune
impartirea rationala a muncii în unitati care pot fi asumate de indivizi sau grupuri de indivizi cu competenta în
rezolvarea sarcinilor respective. Spre deosebire de conducatorii traditionali, în birocratie angajatii nu sunt
proprietarii birourilor ci ocupa o functie datorita capacitatii lor de a presta munca desemnata. In al doilea rind,
ordinea ierarhica a birocratiei separa superiorii de subordonati; pe baza acestei ierarhii este remunerata munca,
este recunoscuta autoritatea, se acorda privilegiile sI promovarile. În sfârsit, regulile impersonale sunt forta
motrice a lumii birocratice. Birocratii nu pot actiona asa cum doresc, remarca Weber, pentru ca alegerile lor se
limiteaza la scheme precise de comportament impuse de legi. În contrast cu autoritatea “traditionala“ sau cea
“carismatica“, regulile birocratice actioneaza în sensul controlului subordonatilor de catre superiori, limitând
astfel posibilitatea manifestarii arbitrarului si a favoritismului personal.
Weber a afirmat ca singurul mod în care o societate moderna poate functiona eficient este prin formarea
si perfectionarea specialistilor în cadrul unei birocratii. Desi Max Weber considera birocratia drept permanenta si
indispensabila lumii moderne, era ingrozit de ceea ce credea a fi o tendinta catre pierderea demnitatii si libertatii
umane:
“Este ingrozitoare ideea ca lumea ar putea fi într-o zi plina de slujbasi marunti, oameni neinsemnati
agatati de slujbe marunte si luptând pentru unele mai importante -o situatie care joaca din nou, ca în arhivele
egiptene, un rol din ce în ce mai mare în spiritul sistemului nostru administrativ si, in special, al odraslelor sale,
studentii. Aceasta pasiune pentru birocratie…este suficienta pentru a te aduce la disperare.” 1
Si desi era exasperat de tendinta accentuata spre birocratizare în lumea moderna, Weber a observat totusi
efectul egalizator sau de democratizare al birocratiei asupra societatii. Reinhard Bendix s-a exprimat în felul
urmator despre conceptia lui Weber: "Dezvoltarea birocratiei inlatura … privilegiile plutocratice, înlocuind
administrarea neplatita, facuta din pasiune de catre persoane de seama cu cea platita, cu norma intreaga a

1
Dupã Reinhard Bendix, Max Weber: An Intellectual Portrait (New York: Doubleday and Co, 1960), p.464

3
profesionistilor indiferent de pozitia lor economica si sociala. … Autoritatea se exercita conform regulilor, si toti
cetatenii supusi autoritatii respective au acelasi statut legal". 2
În ultimii cincizeci de ani, anumite elemente din conceptia despre birocratie a lui Weber au alimentat
dezbateri academice si critici erudite. 3 Exista sociologi care critica formularea weberiana a "tipurilor ideale" ca
fiind amagitoare. Ei sustin ca aceasta teorie nu descrie nici o stare dezirabila, nici o realitate empirica. Altii
sugereaza ca Weber pune un accent prea mare pe elementele formale ale birocratiei -de exemplu specializarea,
ierarhia, regulile, diviziunea muncii, etc.- si nu apreciaza dimensiunea informala -relatiile umane, conducerea,
retelele de comunicare, etc.- ca fiind la fel, daca nu mai mai importanta prin influenta asupra performantei si
eficientei birocratice. Totusi, unii sustin ca Weber neglijeaza defectele birocratiilor de mari dimensiuni, care pot
încuraja înstrainarea muncitorilor si a celorlalti cetateni, în contrast cu stimularea creativitatii de catre retele mici
si mobile de specialisti. Conceptul weberian, considera unii specialisti, are o legatura temporala si culturala cu
mostenirea stiintifica germana a secolului al XIX si începutului de secol XX. Ei sustin ca Weber a idealizat statul
birocratic german care domina la acea data. Lista criticilor sociologice ar putea continua, si toate sunt pina la un
punct elocvente.
Si totusi, linia generala a formularii clasice weberiene este acceptata, in general, drept adevarata si
semnificativa. Pentru cei ce studiaza administratia publica, conceptul sau este esential în întelegerea structurii
institutionale formale a administratiei publice.
În timp ce cititi aceasta selectie, retineti urmatoarele întrebari:

In ce organizatii cunoscute se pot observa marturii ale conceptului de birocratie weberian?

În ce masura nu reuseste descrierea birocratiei ca "tip ideal" a lui Weber sa descrie realitatea practica? În
ce mod are aceasta în vedere?
In ce masura este modelul lui Weber relevant pentru cazul precedent, "Explozia din Centralia Nr.5"? Pe
baza acelui caz, ca si pe baza propriilor voastre observatii, puteti descrie câteva trasaturi pozitive si câteva
negative ale birocratiei moderne?

2
Ibid., p. 429
3

4
Birocratia, Max Weber

1. Caracteristicile birocratiei
Birocratia moderna functioneaza într-un mod specific:

I. Exista arii jurisdictionale fixe si oficiale, care sunt în general stabilite prin reguli, adica prin legi sau
reglementari administrative.
1. Activitatile obisnuite necesare scopurilor structurii guvernate birocratic sunt distribuite într-un mod fix ca
sarcini oficiale.
2. Autoritatea de a da dispozitii pentru indeplinirea acestor îndatoriri e distribuita într-un mod stabil si strict
delimitata de regulile privind mijloacele coercitive de natura fizica, sacerdotala, etc. care sunt la dispozitia
functionarilor.
3. Se iau masuri pentru îndeplinirea constanta si ritmica a acestor îndatoriri si pentru beneficierea de drepturile
aferente; sunt angajate doar persoane calificate pentru a servi intr-un anumit post.
Intr-o guvernare publica de drept aceste trei elemente reprezinta “autoritatea birocratica“. În cazul in
care domina economia privata aceste elemente formeaza “managementul” birocratic. Birocratia înteleasa astfel
s-a dezvoltat complet doar în comunitatile politice si ecleziastice ale statelor moderne, iar în economia privata
doar în cadrul celor mai avansate institutii ale capitalismului. Autoritatea permanenta a institutiilor publice cu
jurisdictie fixa este exceptia si nu regula istorica. Aceasta afirmatie se verifica chiar si în structurile politice
ample cum ar fi cele ale Orientului antic, ale imperiilor german si mongol sau ale multor alte structuri statale
feudale. În toate aceste cazuri, conducatorul implementeaza cele mai importante masuri prin intermediul unor
oameni de încredere, prieteni sau servitori. Sarcinile si autoritatea lor nu sunt precis delimitate si se stabilesc
temporar pentru fiecare caz în parte.

II. Principiile ierarhiei institutionale si a nivelelor de autoritate presupun existenta unui sistem bine
ordonat de supra- si subordonare în care institutiile superioare le supravegheaza pe cele inferioare. Un asemenea
sistem ofera celor guernati posibilitatea de a face recurs la o institutie superioara celei care a dat o anumita
decizie, într-o maniera strict reglementata. Odata cu dezvoltarea completa a tipului birocratic, ierarhia
institutionala este organizata în mod monocratic. Principiul autoritatii institutionale ierarhice se întâlneste în
toate structurile birocratice: atât in structuri statale si religioase, cât si în organizatiile de partid si în
întreprinderile private. Caracterul birocratiei este acelasi, indiferent daca e vorba de autoritatea publica sau cea
privata.
Atunci când principiul “competentei jurisdictionale” este respectat întocmai - cel putin în institutiile
publice - subordonarea ierarhica nu înseamna ca autoritatea superioara are dreptul sa preia sarcina celei
inferioare. Regula se prezinta exact invers. Odata un post creat si sarcina indeplinita, acesta continua sa existe
fiind ocupat de un alt functionar.

5
 III. Conducerea institutiilor moderne se bazeaza pe documente scrise (“dosare”), care sunt pastrate în
forma originala sau prescurtata, ceea ce necesita existenta unui personal format din diversi functionari.
Totalitatea functionarilor angajati în mod activ într-o institutie publica, alaturi de dotarea materiala si dosare,
formeaza un “departament”. Într-o întreprindere privata, “departamentul” este deseori numit “functiune”.
În principiu, organizarea moderna a serviciului public separa biroul de domiciliul privat al
functionarului; birocratia, in general, face o distinctie neta între activitatea oficiala si sfera vietii private. Banii
publici sunt separati de proprietatea personala a functionarului. Aceasa situatie este pretutindeni produsul unei
evolutii de lunga durata. În perioada actuala, este valabila atât pentru întreprinderile publice,cât si pentru cele
private; în cazul celor din urma, principiul este valabil si pentru directorul firmei. De regula, exista o separatie
intre birou si camin, corespondenta de afaceri si privata, intre bunurile firmei si averea personala. Cu cât
managementul afacerii este mai modern, cu atât aceste distinctii sunt mai nete. Inceputurile acestui proces pot fi
regasite în Evul Mediu.
Intreprinzatorul modern se distinge faptul ca se comporta ca “primul angajat” al firmei, tot asa cum
presedintele unui stat birocratic modern se autoproclama “primul slujitor” al statului. Ideea ca activitatea
birocratica a statului difera in sine de managementul întreprinderilor private este europeana si complet straina
abordarii americane.
IV. Conducerea institutiilor, cel putin cea performanta -si un asemenea management are un caracter
modern clar- presupune, de obicei, o pregatire aprofundata, de specialitate. Aceasta conditie e valabila în aceiasi
masura pentru directorul si angajatii firmelor moderne cum e pentru un functionar de stat.
V. Atunci când institutia este complet dezvoltata, activitatea ei solicita intreaga capacitate de munca a
functionarului indiferent daca programul sau de lucru e strict delimitat. În mod normal, aceasta este rezultatul
unei evolutii îndelungate a institutiilor publice si private. În trecut, situatia era inversa: activitatea institutionala
era considerata ca o activitate secundara.
VI. Managementul institutional respecta anumite reguli generale, mai mult sau mai putin fixe, mai mult
sau mai putin exhaustive si care pot fi învatate. Cunoasterea acestor reguli se realizeaza prin tehnici speciale de
învatare pe care le poseda functionarii, aceasta implicind jurisprudenta sau management administrativ sau al
afacerilor.
Reducerea managementului institutional modern la reguli este întiparita în însasi natura acestuia. Teoria
administratiei publice moderne, de exemplu, presupune ca autoritatea de a da decrete - acordata prin lege
autoritatilor publice- nu da institutiei dreptul sa reglementeze o problema prin dispozitii date în fiecare caz în
parte ci în mod abstract. Aceasta contrasteaza profund cu reglarea tuturor relatiilor prin acordarea unor privilegii
individuale si a unor faoruri care domina în patrimonialism, cel putin în cazul relatiilor care nu sunt stabilite prin
traditia sacra.