ANEXA 2

STRUCTURA FORMAL: CONCEPTUL DE BIROCRAIE1

In conditii normale, puterea unei birocratii complet dezvoltate este intotdeauna dominanta. 'Conductorul politic' se gseste n pozitia unui 'diletant' fat n fata cu 'expertul' Max Weber

Introducere Pentru cei mai multi dintre americani, birocratia este un cuvnt controversat. Putine lucruri sunt mai neagreate ca birocratia, putine profesii au un prestigiu social mai mic dect aceea de birocrat. Att birocratia ct si birocratii sunt tinta criticilor repetate din presa si sunt constant atacate de catre oratorii politici si cetatenii de rnd. Ineficienta, birocratism, prostie, secretomanie, ingimfare, agresivitate si interes personal sunt doar cteva din cuvintele pline de ncarcatura emotionala folosite pentru a critica aspru birocratii. Poate ca exista suficient adevar n viziunea noastra vaga asupra birocratilor. Poate ca e pe deplin justificata reolta noastra ocazionala impotria aspectelor deranjante ale birocratiei de care ne lovim aproape zilnic - putem chiar experimenta o purificare sanatoasa n acest proces. Dar aceasta perspectiva susceptibila in mod justificat nu ar trebui sa ne mpiedice sa ntelegem importanta si sensul fenomenului birocratiei. Din punctul de vedere al administratiei publice si al literaturii stiintelor sociale, birocratia nseamna mult mai mult decat caracteristicile plictisitoare ale organizatiilor moderne. n literatura serioasa despre administratie, termenul denota elementele structurale generale si formale ale unui tip de organizatie umana, n special a unei organizatii guvernamentale. Birocratia are, in acest sens, att caracteristici pozitive ct si negative fiind mai degraba un termen neutru dect unul care reflecta aspectele negative ale organiza tiilor. Birocratia este o lentila prin care putem vedea obiectiv ceea ce Carl Friderich numea "centrul guvernarii moderne". Sociologului german Max Weber (1864-1920) i este recunoscuta formularea clasica cea mai cuprinzatoare a caracteristicilor birocratiei. El nu numai ca a emis idei noi despre birocratie ci a acoperit un ntreg spectru de gndire istorica, politica, economica si sociala. Asa cum observa Reinhard Bendix, Weber a fost ca un om al Rena sterii care considera ntreaga umanitate de competenta sa . Studiind religia hindusa,Vechiul Testament, cadastrul in Imperiul roman, politica prusaca, companiile comerciale medievale sau administratia publica chineza, el a cautat sa analizeze obiectiv natura institutiilor umane si sa arate legatura dintre idei si evolutia sistemelor politice, economice si sociale. Una dintre cele mai bune lucrari ale sale, Etica protestanta si spiritul capitalismului, stabileste legaturile intelectuale si critice dintre aparitia protestantismului si capitalism in secolul al XVI-lea si al XVII-lea. Weber a cautat

Richard Stillman Public Administration. Concept and cases, Chapter 2 The Concept of Bureaucracy (Traducere realizat de studeni) 1

constant raspunsuri la probleme extrem de complexe. Care este interactiunea dintre idei si institutii? Prin ce se disting cultura occidentala si ideile ei? De ce o anume societate evolueaza ntr-un anumit mod? Nu putem rezuma aici numeroasele idei formulate de spiritul creator al lui Max Weber, dar vom examina cteva aspecte ale gndirii sale cu impact direct asupra conceptiei sale despre birocratie. Weber credea ca civilizatia a evoluat de la primitiv si mistic la rational si complex. El considera ca natura umana a progresat treptat de la religii si mitologii primitive la o experienta din ce in ce mai teoretica si tehnica. Evolutia lumii se prezenta, in conceptia lui Weber n secolul al 19-lea, ca o strada cu sens unic: el preconiza o demistificare progresiva a umanitatii si a ideilor acesteia despre mediul nconjurator. n concordanta cu aceasta teorie a progresului prin demistificare, Weber descrie trei tipuri ideale de autoritate care explica de ce indivizii s-au supus conducatorilor de-a lungul istoriei. Unul din cele mai vechi tipuri de autoritate, tipul traditional al societatii primitive, se baza pe credinta n caracterul sacru al traditiei. Daca o familie de conducatori a condus dintotdeauna, oamenii o considera legitima si i asculta pe membrii ei. Timpul, precedentul si traditia i legitimeaza pe conducatori n ochii supusilor. Al doilea tip ideal de autoritate, dupa Weber, este autoritatea carismatica, bazata pe calitatile personale si atractivitatea liderilor. Liderii carismatici sunt lideri auto-alesi care insufla incredere datorita calitatilor lor extraordinare, aproape supraumane. Conducatorii militari, sefii luptatorilor, presedintii partidelor populare, fondatorii religiilor sunt exemple de persoane ale caror fapte eroice sau miraculoase atrag adepti. Weber a postulat un al treilea tip ideal de autoritate care sta la baza civilizatiilor moderne si anume autoritatea legal-rationala. Aceasta se bazeaza pe ncrederea n legitimitatea modelului de reguli normative si a drepturilor celor investiti cu autoritate n cadrul acestor reguli n scopul de da dispozitii. Ascultarea este datorata mai degraba unui set impersonal de legi stabilite n mod legal, dect unui conducator. Autoritatea legalrationala investeste putere mai mult n functie dect n persoana care ocupa functia; astfel oricine poate conduce atta timp ct ajunge n functie conform regulilor. Acest tip de autoritate se afla la baza conceptului de birocratie n doctrina lui Weber. Dupa Weber, birocratia este manifestarea autoritatii legal-rationale n forma institutionala; ea are un rol esential n reglarea si controlul societatilor moderne. Este, spune Weber, superioara oricarei alte forme de autoritate prin precizie, stabilitate, rigoarea disciplinei si siguranta. Astfel, birocratia permite calcularea la un nivel deosebit de ridicat a rezultatelor sefilor de organizatii si a celor care interactioneaza cu ea. Birocratia este, in cele din urma, superioara prin eficienta ei operationala si formal, capabila sa rezolve toate tipurile de sarcini administrative. Pentru Weber, birocratia este indispensabila mentinerii civilizatiei n societatea moderna. n viziunea sa, oricti oameni s-ar plnge de raul creat de birocratie, ar fi o pura iluzie sa credem pentru o clipa ca activitatea administrativa continua ar putea fi realizata n orice domeniu altfel dect prin munca de birou a functionarilor. O mare parte din analiza efectuata de Weber se ocupa cu evolutia istorica a birocratiei. El considera ca birocratia moderna a aparut n Occident in Evul Mediu, cnd extinderea domeniilor regale a necesitat functionari care sa controleze aceste domenii. Printii au fost obligati sa gaseasca tehnici administrative rationale pentru a-si extinde autoritatea, mprumutind frecvent idei din organizarea bisericii, ale carei domenii se ntindeau n toata
2

Europa. Conditia ideala pentru birocratizarea administrativa a fost ntotdeauna dezvoltarea sarcinilor administrative, scrie Weber. Birocratia s-a dezvoltat pentru ca societatea avea nevoie sa faca diverse lucruri: sa construiasca strazi, sa educe tineri, sa incaseze taxe, sa lupte n batalii, sa mparta dreptate. Munca a fost divizata si specializata pentru a atinge scopurile societatii. Weber a identificat, de asemenea, economiile monetare ca fiind un ingredient important pentru dezvoltarea birocratiei. Birocratia ca structura permanenta presupune un venit constant pentru ntretinere... Existenta unui sistem stabil de impozitare este conditia prealabila pentru existenta permanenta a administratiei birocratice. Alti factori culturali care contribuie la aparitia birocratiilor cu nivel de structurare ridicat sunt dezvoltarea educatiei, a religiilor superioare, aparitia stiintei si rationalitatii. Weber a enumerat amanuntit elementele cele mai importante ale structurii formale a birocratiei. n conceptia sa, trei dintre cele mai importante caracteristici ale birocratiei sunt diviziunea muncii, ordinea ierarhica si regulile impersonale - pietre de temelie ale oricarei birocratii functionale. Diviziunea muncii presupune impartirea rationala a muncii n unitati care pot fi asumate de indivizi sau grupuri de indivizi cu competenta n rezolvarea sarcinilor respective. Spre deosebire de conducatorii traditionali, n birocratie angajatii nu sunt proprietarii birourilor ci ocupa o functie datorita capacitatii lor de a presta munca desemnata. In al doilea rind, ordinea ierarhica a birocratiei separa superiorii de subordonati; pe baza acestei ierarhii este remunerata munca, este recunoscuta autoritatea, se acorda privilegiile sI promovarile. n sfrsit, regulile impersonale sunt forta motrice a lumii birocratice. Birocratii nu pot actiona asa cum doresc, remarca Weber, pentru ca alegerile lor se limiteaza la scheme precise de comportament impuse de legi. n contrast cu autoritatea traditionala sau cea carismatica, regulile birocratice actioneaza n sensul controlului subordonatilor de catre superiori, limitnd astfel posibilitatea manifestarii arbitrarului si a favoritismului personal. Weber a afirmat ca singurul mod n care o societate moderna poate functiona eficient este prin formarea si perfectionarea specialistilor n cadrul unei birocratii. Desi Max Weber considera birocratia drept permanenta si indispensabila lumii moderne, era ingrozit de ceea ce credea a fi o tendinta catre pierderea demnitatii si libertatii umane: Este ingrozitoare ideea ca lumea ar putea fi ntr-o zi plina de slujbasi marunti, oameni neinsemnati agatati de slujbe marunte si luptnd pentru unele mai importante -o situatie care joaca din nou, ca n arhivele egiptene, un rol din ce n ce mai mare n spiritul sistemului nostru administrativ si, in special, al odraslelor sale, studentii. Aceasta pasiune pentru birocratieeste suficienta pentru a te aduce la disperare.2 Si desi era exasperat de tendinta accentuata spre birocratizare n lumea moderna, Weber a observat totusi efectul egalizator sau de democratizare al birocratiei asupra societatii. Reinhard Bendix s-a exprimat n felul urmator despre conceptia lui Weber: "Dezvoltarea birocratiei inlatura privilegiile plutocratice, nlocuind administrarea neplatita, facuta din pasiune de catre persoane de seama cu cea platita, cu norma intreaga a

Dup Reinhard Bendix, Max Weber: An Intellectual Portrait (New York: Doubleday and Co, 1960), p.464 3

profesionistilor indiferent de pozitia lor economica si sociala. Autoritatea se exercita conform regulilor, si toti cetatenii supusi autoritatii respective au acelasi statut legal".3 n ultimii cincizeci de ani, anumite elemente din conceptia despre birocratie a lui Weber au alimentat dezbateri academice si critici erudite.4 Exista sociologi care critica formularea weberiana a "tipurilor ideale" ca fiind amagitoare. Ei sustin ca aceasta teorie nu descrie nici o stare dezirabila, nici o realitate empirica. Altii sugereaza ca Weber pune un accent prea mare pe elementele formale ale birocratiei -de exemplu specializarea, ierarhia, regulile, diviziunea muncii, etc.- si nu apreciaza dimensiunea informala -relatiile umane, conducerea, retelele de comunicare, etc.- ca fiind la fel, daca nu mai mai importanta prin influenta asupra performantei si eficientei birocratice. Totusi, unii sustin ca Weber neglijeaza defectele birocratiilor de mari dimensiuni, care pot ncuraja nstrainarea muncitorilor si a celorlalti cetateni, n contrast cu stimularea creativita tii de catre retele mici si mobile de specialisti. Conceptul weberian, considera unii specialisti, are o legatura temporala si culturala cu mostenirea stiintifica germana a secolului al XIX si nceputului de secol XX. Ei sustin ca Weber a idealizat statul birocratic german care domina la acea data. Lista criticilor sociologice ar putea continua, si toate sunt pina la un punct elocvente. Si totusi, linia generala a formularii clasice weberiene este acceptata, in general, drept adevarata si semnificativa. Pentru cei ce studiaza administratia publica, conceptul sau este esential n ntelegerea structurii institutionale formale a administratiei publice. n timp ce cititi aceasta selectie, retineti urmatoarele ntrebari:

In ce organizatii cunoscute se pot observa marturii ale conceptului de birocratie weberian? n ce masura nu reuseste descrierea birocratiei ca "tip ideal" a lui Weber sa descrie realitatea practica? n ce mod are aceasta n vedere? In ce masura este modelul lui Weber relevant pentru cazul precedent, "Explozia din Centralia Nr.5"? Pe baza acelui caz, ca si pe baza propriilor voastre observatii, puteti descrie cteva trasaturi pozitive si cteva negative ale birocratiei moderne?

3 4

Ibid., p. 429 Pentru o prezentare excelent a criticismului academic general i a revizuirii ideilor lui Weber, a se citi fie Alfred Diaman t, The Bureaucratic Model: Max Weeber Rejected n Ferrel Heady i Sybil L. Sto kes, Papers in Comparative Public Administration (Ann Arbor, Mich.: Institute of Public Administration, 1962), sau Peter M. Blau i Marshall W. Meyer, Bureaucracy in Modern Society (New York, Random House, 1971). Pentru o interpretare recent i ndrznea a lui Weber, a se vedea eseul despre Weber al lui Robert Leivesley, Adrian Carr i Alexander Kauzmin, n Ali Farazmand, ed., Handbook of Bureaucracy (New York: Marcel Dekker, 1994). 4

Birocratia, Max Weber

1. Caracteristicile birocratiei Birocratia moderna functioneaza ntr-un mod specific: I. Exista arii jurisdictionale fixe si oficiale, care sunt n general stabilite prin reguli, adica prin legi sau reglementari administrative. 1. Activitatile obisnuite necesare scopurilor structurii guvernate birocratic sunt distribuite ntr-un mod fix ca sarcini oficiale. 2. Autoritatea de a da dispozitii pentru indeplinirea acestor ndatoriri e distribuita ntr-un mod stabil si strict delimitata de regulile privind mijloacele coercitive de natura fizica, sacerdotala, etc. care sunt la dispozitia functionarilor. 3. Se iau masuri pentru ndeplinirea constanta si ritmica a acestor ndatoriri si pentru beneficierea de drepturile aferente; sunt angajate doar persoane calificate pentru a servi intr-un anumit post. Intr-o guvernare publica de drept aceste trei elemente reprezinta autoritatea birocratica. n cazul in care domina economia privata aceste elemente formeaza managementul birocratic. Birocratia nteleasa astfel s-a dezvoltat complet doar n comunitatile politice si ecleziastice ale statelor moderne, iar n economia privata doar n cadrul celor mai avansate institutii ale capitalismului. Autoritatea permanenta a institutiilor publice cu jurisdictie fixa este exceptia si nu regula istorica. Aceasta afirmatie se verifica chiar si n structurile politice ample cum ar fi cele ale Orientului antic, ale imperiilor german si mongol sau ale multor alte structuri statale feudale. n toate aceste cazuri, conducatorul implementeaza cele mai importante masuri prin intermediul unor oameni de ncredere, prieteni sau servitori. Sarcinile si autoritatea lor nu sunt precis delimitate si se stabilesc temporar pentru fiecare caz n parte.

II. Principiile ierarhiei institutionale si a nivelelor de autoritate presupun existenta unui sistem bine ordonat de supra- si subordonare n care institutiile superioare le supravegheaza pe cele inferioare. Un asemenea sistem ofera celor guernati posibilitatea de a face recurs la o institutie superioara celei care a dat o anumita decizie, ntr-o maniera strict reglementata. Odata cu dezvoltarea completa a tipului birocratic, ierarhia institutionala este organizata n mod monocratic. Principiul autoritatii institutionale ierarhice se ntlneste n toate structurile birocratice: att in structuri statale si religioase, ct si n organizatiile de partid si n ntreprinderile private. Caracterul birocratiei este acelasi, indiferent daca e vorba de autoritatea publica sau cea privata. Atunci cnd principiul competentei jurisdictionale este respectat ntocmai - cel putin n institutiile publice - subordonarea ierarhica nu nseamna ca autoritatea superioara are dreptul sa preia sarcina celei inferioare. Regula se prezinta exact invers. Odata un post creat si sarcina indeplinita, acesta continua sa existe fiind ocupat de un alt functionar.
5

III. Conducerea institutiilor moderne se bazeaza pe documente scrise (dosare), care sunt pastrate n forma originala sau prescurtata, ceea ce necesita existenta unui personal format din diversi functionari. Totalitatea functionarilor angajati n mod activ ntr-o institutie publica, alaturi de dotarea materiala si dosare, formeaza un departament. ntr-o ntreprindere privata, departamentul este deseori numit functiune. n principiu, organizarea moderna a serviciului public separa biroul de domiciliul privat al functionarului; birocratia, in general, face o distinctie neta ntre activitatea oficiala si sfera vietii private. Banii publici sunt separati de proprietatea personala a functionarului. Aceasa situatie este pretutindeni produsul unei evolutii de lunga durata. n perioada actuala, este valabila att pentru ntreprinderile publice,ct si pentru cele private; n cazul celor din urma, principiul este valabil si pentru directorul firmei. De regula, exista o separatie intre birou si camin, corespondenta de afaceri si privata, intre bunurile firmei si averea personala. Cu ct managementul afacerii este mai modern, cu att aceste distinctii sunt mai nete. Inceputurile acestui proces pot fi regasite n Evul Mediu. Intreprinzatorul modern se distinge faptul ca se comporta ca primul angajat al firmei, tot asa cum presedintele unui stat birocratic modern se autoproclama primul slujitor al statului. Ideea ca activitatea birocratica a statului difera in sine de managementul ntreprinderilor private este europeana si complet straina abordarii americane.

IV. Conducerea institutiilor, cel putin cea performanta -si un asemenea management are un caracter modern clar- presupune, de obicei, o pregatire aprofundata, de specialitate. Aceasta conditie e valabila n aceiasi masura pentru directorul si angajatii firmelor moderne cum e pentru un functionar de stat. V. Atunci cnd institutia este complet dezvoltata, activitatea ei solicita intreaga capacitate de munca a functionarului indiferent daca programul sau de lucru e strict delimitat. n mod normal, aceasta este rezultatul unei evolutii ndelungate a institutiilor publice si private. n trecut, situatia era inversa: activitatea institutionala era considerata ca o activitate secundara.

VI. Managementul institutional respecta anumite reguli generale, mai mult sau mai putin fixe, mai mult sau mai putin exhaustive si care pot fi nvatate. Cunoasterea acestor reguli se realizeaza prin tehnici speciale de nvatare pe care le poseda functionarii, aceasta implicind jurisprudenta sau management administrativ sau al afacerilor. Reducerea managementului institutional modern la reguli este ntiparita n nsasi natura acestuia. Teoria administratiei publice moderne, de exemplu, presupune ca autoritatea de a da decrete - acordata prin lege autoritatilor publice- nu da institutiei dreptul sa reglementeze o problema prin dispozitii date n fiecare caz n parte ci n mod abstract. Aceasta contrasteaza profund cu reglarea tuturor relatiilor prin acordarea unor privilegii

individuale si a unor faoruri care domina n patrimonialism, cel putin n cazul relatiilor care nu sunt stabilite prin traditia sacra.

2. Pozitia Functionarului Cele prezentate mai sus conduc la urmatoarele caracteristici ale pozitiei interne si externe a functionarului: I. Ocuparea unei pozitii presupune vocatie. Aceasta rezulta, n primul rnd, din cerinta de a urma un curs obligatoriu de pregatire care solicita ntreaga capacitate de munca pe o perioada lunga de timp si, n al doilea rnd, din examinarile speciale si cele prescrise in general n vederea angajarii. Mai mult, pozitia functionarului e reflectata de insasi natura unei sarcini. Aceasta determina structura interna a relatiilor sale, n felul urmator: din punct de vedere legal, detinerea unei functii nu e considerata sursa de rente sau profituri, asa cum era considerata din Evul Mediu pna n pragul epocii moderne si nici un schimb obisnuit de servicii echivalente, ca n cazul contractelor de munca ale muncitorilor nesindicalisti. Obtinerea unei functii, inclusiv a uneia in sectorul privat, e considerata drept acceptare a obligatiei de a practica un management fidel institutiei in schimbul garantarii unei existente sigure. Loialitatea moderna fata de o institutie are drept caracteristica decisiva nu stabilirea unei relatii personale de tipul fidelitatii vasalului sau discipolului n relatiile feudale sau patrimoniale de autoritate, ci realizarea scopurilor impersonale si functionale. In spatele scopurilor functionale stau, bineinteles, ideile de valori culturale. Acestea sunt surogate pentru st apnul personal pamntesc sau suprapamntesc: idei ca stat, biserica, comunitate, partid, ntreprindere sunt considerate realizabile doar n comunitate; ele ofera o aura ideologica unui conducator. Functionarul politic -cel putin n statul modern complet dezvoltat- nu e considerat servitorul personal al unui conducator. Azi episcopul, preotul, predicatorul nu mai sunt, ca n perioadele crestinismului timpuriu, posesorii unei carisme pur personale. Valorile sacre si supralumesti pe care ei le ofera sunt mpartasite fiecaruia care merita si care le solicita. In trecut, asemenea lideri actionau la ordinul conducatorului lor; n principiu, ei erau responsabili doar n fata acestuia. n zilele noastre, n ciuda supravietuirii partiale a vechii teorii, asemenea lideri religiosi sunt functionari n serviciul unui scop functional care, in biserica de acum, s-a banalizat si a primit, in schimb, o aura ideologica. II. Pozitia personala a functionarului este structurata n felul urmator: 1. Fie ca e ntr-o institutie publica sau ntr-un birou privat, functionarul modern se straduieste si de obicei reuseste sa obtina un prestigiu social distinct de al celor condusi. Pozitia sa sociala este garantata de reguli prescriptive de rang social iar pentru functionarul politic, de definitii speciale ale codului penal mpotriva insultarii functionarilor si a dispretului fata de autoritatea statala si bisericeasca. Birocratul beneficiaza de o nalta pozitie sociala acolo unde -ca n vechile tari civilizate- predomina urmatorii factori: o nevoie acuta de experti n administratie; o diferentiere sociala puternica si stabila, n care functionarul provine n special din straturi privilegiate din punct de vedere social si economic datorita distributiei
7

sociale a puterii; sau n care costul pregatirii cerute i revin lui. Functionarul poseda de obicei att diplome de absolvire a unor studii -subiect n alta parte- ct si calificarea pentru munca de birou. Asemenea diplome ntaresc, bineinteles, factorul statut n pozitia sociala a functionarului. n cazuri individuale, acest factor statut este recunoscut in mod explicit si impasibil, de exemplu, n recomandarea ca acceptarea sau respingerea unui candidat la o cariera birocratica sa depinda de consensul (alegerea) membrilor institutiei. Acesta e cazul corpului de ofiteri din armata german. Cazuri similare, care promoveaza o birocratie inchisa tip breasla, sunt caracteristice birocratiei patrimoniale si mai ales celei canonice din trecut. Dorinta de a face sa renasca asemenea fenomene sub alta forma nu e deloc ocazionala n rndul birocratilor zilelor noastre. Ele au jucat, de exemplu, un rol important n cererile manifestate n timpul revolutiei ruse de proletari si functionarii specialisti (elementul tretyj). n general, prestigiul social al birocratului ca atare este mai redus acolo unde cererea pentru administratie experta si dominatia conventiilor privind statul functionarului este mai mica- de exemplu n Statele Unite sau deseori n asezari noi datorita posibilitatii mari de obtinere a profitului si a instabilitatii stratificarii sociale. 2. Tipul pur de functionar este numit de o autoritate superioara. Un functionar ales de cei guvernati nu e o figura birocratica pura. Binenteles, existenta formala a alegerii nu nseamna ca nu a avut loc o investire secreta n spatele alegerii - n aparatul de stat, in special, investirea de catre sefii partidelor. Daca se ntmpla sau nu asa, aceasta nu depinde de regulamentele legale ci de modul n care functioneaza mecanismul partidelor. Odata organizate, partidele pot transforma o alegere libera din punct de vedere oficial ntr-o simpla aprobare a candidatului desemnat de seful de partid. Ca regula, totusi, alegerile libere din punct de vedere formal se transforma ntr-o lupta, condusa de reguli precise, pentru obtinerea de voturi n favoarea unuia sau altuia dintre candidatii desemnati. n oricare dintre cazuri, numirea functionarilor prin intermediul alegerii din rndul celor guvernati modifica strictetea subordonarii ierarhice. n principiu, un birocrat care este asfel ales are o pozitie autonoma, n contrast cu functionarul numit de o autoritate superioara. Functionarul ales nu si-a obtinut pozitia de sus, ci de jos, sau cel putin nu de la o autoritate superioara n ierarhia institutionala, ci de la membrii cu influenta ai partidului (sefii), care i influenteaza si cariera viitoare. Cariera birocratului ales nu este -sau nu n mod esential- dependenta de superiorul sau din administratie. Functionarul care nu este ales ci numit de un sef actioneaza mult mai exact din punct de vedere tehnic, deoarece e mult mai probabil ca selectia si cariera lui sa fie influentate de aspectele pur functionale ale aprecierii si de calitatile sale, toate celelalte conditii fiind egale. Ca nespecialisti, cei guvernati pot lua cunostinta de gradul n care un candidat este calificat pentru munca de birou doar prin intermediul experientei, deci doar dupa ce e angajat. Mai mult, n orice selectie a finctionarilor prin alegeri, partidele dau o importanta decisiva nu calitatilor de expert, ci serviciilor pe care un sustinator le poate aduce sefului de partid. Acest lucru este valabil n obtinerea oricarui post birocratic prin alegeri, pentru desemnarea de catre sefii de partid - cnd acestia fac lista de candidati - a functionarilor alesi n mod formal, sau pentru numirea libera de catre un sef care a fost el nsusi ales. Cazul contrar este totusi relativ: conditii similare
8

se ntlnesc atunci cnd monarhii legitimi si subordonatii lor numesc functionarii, cu exceptia faptului ca influenta sustinatorilor lor este mai putin controlabila. Daca cererea de experti pregatiti n domeniul administratiei este considerabila, iar sustinatorii partidelor sunt obligati sa recunoasca o opinie publica educata, libera, dezvoltata din punct de vedere intelectual, numirea unor birocrati necalificati dauneaza partidului la putere la urmatoarele alegeri. Desigur, aceasta se poate ntmpla mai ales cnd functionarii sunt numiti de sef. n SUA exista nevoia unor functionari pregatiti, dar n orasele mari, unde voturile imigrantilor sunt ngradite, nu exista, desigur, o opinie publica educata. De aceea, alegerile populare ale sefului administratiei si a functionarilor subordonati pun n pericol calificarea de expert a functionarului, functionarea precisa a mecanismului birocratic si slabeste dependenta birocratilor de ierarhie. Acest lucru e valabil cel putin pentru sistemele birocratice mari a caror supravevhere e dificila. Integritatea si calificarea superioara a judecatorilor federali, numiti de presedinte, fata de cea a judecatorilor alesi n SUA este recunoscuta desi functionarii din ambele categorii au fost selectati initial din considerente de partid. Impresionantele schimbari din administratia metropolelor americane, cerute de reformisti, au au pornit de la primarii alesi care lucrau cu un aparat format din birocrati numiti de ei. Aceste reforme s-au realizat, astfel, ntro maniera de Cezar. Din punct de vedere tehnic, eficienta Cezarismului -care se dezvolta adesea din democratie- este datorata pozitiei cezarului ca administrator liber al maselor (al armatei sau al cetatenilor), care nu e ncatusat de traditie. Cezarul e astfel stapnul absolut al unui corp de ofiteri calificati si de birocrati pe care i selecteaza personal, n mod liber, fara a tine cont de traditie sau alte considerente. Acesta lege a geniului personal intra, totusi, n contradictie cu principiul democratic formal al birocratiei alese n mod universal. 3. In mod normal, birocratul detine o pozitie pe viata, cel putin n birocratia publica; acest lucru este din ce n ce mai valabil pentru toate structurile similare. Ca regula factuala, detinerea functiei pe viata este presupusa, chiar si acolo unde se ntlnesc practicarea preavizului si a renumirilor periodice. n contrast cu angajatul unei ntreprinderi private, functionarul public se bucura de obicei de mentinerea n post. Detinerea legala sau reala a slujbei pe viata nu e, totusi, recunoscuta ca drept al functionarului de a poseda o functie, asa cum a fost cazul mai demult cu multe structuri ale autoritatii. n cazul n care apar garantii legale mpotriva concedierii sau transferului arbitrar, acestea servesc doar la garantarea unei concedieri neinfluentate de considerente personale. n Germania, o asemenea garantie exista pentru toti functionarii din domeniul juridic si tot mai mult pentru cei din administratie. De aceea, n interiorul birocratiei, masura independentei, garantate legal de ocuparea unui post, nu inseamna ntotdeauna un statut mai nalt al functionarului a carui pozitie e asfel asigurata. ntr-adevar, de multe ori e valabil contrariul, n special n culturile vechi si n comunitatile foarte diferentiate. n asemenea comunitati, cu ct subordonarea fata de regulile arbitrare ale conducatorului este mai stricta, cu att garanteaza mai mult functionarului mentinerea stilului de viata aristocratic conventional. Datorita absentei acestor garantii legale a postului, prestigiul conventional al fuctionarului ar putea creste la fel cum, n timpul Evului Mediu, prestigiul nobilimii birocratice a crescut n detrimentul prestigiului cetatenilor, asa cum judecatorul regelui era superior judecatorului poporului. n Germania, ofiterii sau functionarii pot fi nlocuiti n orice moment, sau cel putin mult
9

mai usor dect judecatorii independenti care nu-si pierd slujba nici daca aduc mari ofense codului onoarei sau conventiilor sociale ale castei. Datorita acestui fapt, n conditii constante, n ochii paturii sociale care conduce judecatorul este considerat mai putin calificat pentru relatii sociale dect ofiterii si functionarii din administratie a caror dependenta considerabila de conducatori e o garantie solida a conformarii lor la conventiile privind statutul lor social. Desigur, functionarul mediu lupta sa obtina o lege a functionarului public, care i-ar asigura veniturile la pensie si garantii sporite mpotriva inlaturarii din post. Aceasta lupta are totusi limitele ei. O dezvoltare foarte puternica a dreptului la functie face mult mai dificila ncadrarea lor dupa eficienta tehnica, deoarece reduce sansele candidatilor ambitiosi de a face cariera in administratia publica. Si aceasta datorita faptului ca birocratii - n totalitate - nu se simt dependenti de cei aflati n vrful ierarhiei. Totusi, lipsa sentimentului de dependenta se bazeaza, n primul rnd, pe tendinta de a se baza mai degraba pe un egal dect pe o categorie sociala inferioara si guvernata. Miscarea conservatoare actuala printre clericii de Badenia, declansata de teama unei presupuse separari a bisericii si statului, a fost determinata, n mod expres, de dorinta de a nu fi transformati din stapni ai parohiei n sclavii ei. 4. Functionarul primeste n mod regulat o compensatie baneasca sub forma unui salariu fix, iar la batrnete i se asigura o pensie. Salariul nu se acorda dupa munca prestata, ci dupa statut, adica dupa functie (rang) si n plus dupa vechime. Securitatea relativ mare a venitului birocratilor, ca si beneficiul prestigiului social fac munca de birou apreciata, n special n tari care nu mai ofera oportunitati pentru profituri coloniale. n asemenea tari, salariile functionarilor sunt relativ mici. Birocratul are n fata o cariera n cadrul ordinii ierarhice a serviciului public. El avanseaza de la o pozitie inferioara, putin importanta si slab platita, la pozitii superioare. Functionarul mediu si doreste o fixare mecanica a conditiilor de promovare: daca nu a functiei, cel putin a treptelor de salarizare. El doreste stabilirea acestor conditii n functie de vechime sau conform gradatiilor obtinute ntr-un sistem dezvoltat de examinari. Uneori, asemenea examinari au un caracter de neuitat si efecte de-a lungul ntregii cariere a functionarului. La aceasta se adauga dorinta de a califica persoana potrivita pe un post precum si tendinta crescnda catre nchegarea apartenentei la grup si securitate economica, ceea ce duce la tendinta de a considera functiile drept prebende ale celor care poseda diplome de studii. Necesitatea luarii n considerare a aptitudinilor personale, cu caracter general si intelectual, independent de caracterul adesea inferior al diplomelor de studii, a condus la o situatie n care functiile politice superioare -n special cele de ministrii - sunt ocupate fara a tine cont de astfel de diplome. (pp. 202-204)

6. Avantajele tehnice ale organizarii birocratice Motivul decisiv pentru care s-a dezvoltat organizatia birocratica a fost ntotdeauna superioritatea ei pur tehnica fata de oricare forma de organizare. Mecanismul birocratic complet dezvoltat se poate compara cu alte forme de organizare tot astfel cum se poate compara masina cu alte forme nemecanice de productie. Precizie, viteza, lipsa de ambiguitate, cunoasterea dosarelor, continuitate, discretie, unitate, subordonare stricta, reducerea nentelegerilor si a costurilor materiale si de personal - toate acestea ating punctul optim n administratia strict
10

birocratica, mai ales n forma sa monocratica. Comparata cu administratia universitara, onorifica si cea din pasiune, birocratia profesionista este superioara prin punctele enumerate mai sus. Iar n ceea ce priveste sarcinile complexe, munca birocratica platita este nu numai mai precisa, ci, n ultima instanta, este adesea mai putin costisitoare chiar dect serviciile onorifice neremunerate formal. Aranjamentele onorifice fac din munca administrativa o preocupare si, doar din acest motiv, serviciul onorific functioneaza mai lent, fiind mai putin legat de un program si mai putin structurat. Este, prin urmare, mai putin precis si unitar dect munca birocratica deoarece depinde mai putin de superiori, iar formarea si utilizarea aparatului de functionari subordonati si servicii adiacente sunt inevitabil mai putin economice. Serviciul onorific este mai putin continuu dect cel birocratic si, frecvent, foarte scump, daca luam in considerare nu doar ct costa pentru trezoreria publica -costuri pe care administratia birocratica, n comparatie cu administratia de catre personalitati, le mareste considerabil- ci si pierderile economice frecvente ale guvernatilor datorate ntrzierilor si lipsei de precizie. Posibilitatea administratiei prin notabilitati exista permanent doar acolo unde managementul institutiilor poate fi realizat n mod satisfacator ca o preocupare. Odata cu cresterea calitativa a sarcinilor carora trebuie sa le faca fata administratia, implicarea notabilitatilor n administratie si dovedeste limitele -azi chiar si n Anglia. Organizarea activitatii de catre administratii academice duce la frictiuni si ntrzieri si necesita compromisuri ntre interese si opini divergente. Din aceasta cauza, administratia functioneaza imprecis si este mai independenta de superiori; ca urmare, este mai putin unita si mai nceata. Progresul organizarii administratiei prusace s-a datorat si se va datora principiului birocratic, mai precis monocratic. n prezent, in special in economia capitalista de piata se cere n primul rnd ca activitatea administrativa sa se desfasoare precis, rapid, fara ambiguitate, continuu. n mod normal, ntreprinderile capitaliste mari sunt ele nsele modele neegalate de organizare birocratica. Managementul afacerilor se bazeaza pe o precizie si stabilitate tot mai mari si, mai presus de toate, pe viteza operatiilor; aceasta, in schimb, este determinata de natura speciala a mijloacelor moderne de comunicare, incluznd, printre altele, serviciul de informare al presei. Extraordinara crestere a vitezei cu care sunt transmise anunturi de interes public, precum si evenimentele politice si economice, exercita o presiune continua si puternica n directia cresterii tempoului reactiei administratiei fata de diverse situatii. Timpul de reactie optim este atins, n mod normal, doar de o organizatie pur birocratica. Birocratizarea ofera mai presus de toate posibilitatea optima de a duce la ndeplinire principiul specializarii functiilor administrative conform unor consideratii pur obiective. Performantele individuale sunt atribuite celor care au o pregatire specializata si care acumuleaza tot mai multe cunostiinte pe masura practicarii meseriei. Indeplinirea sarcinilor nseamna, n primul rnd, indeplinirea lor conform unor reguli calculabile si 'ignorind persoanele. Ignorarea persoanelor este, de asemenea, cuvntul de ordine al pietei si, n general, al tuturor intereselor economice pure. O exercitare consistenta a dominatiei birocratice nseamna ierarhizarea statutului onoare. Asadar, daca principiul pietei libere nu este n acelasi timp restrictionat, conduce la dominatia universala a situatiei de clasa. Daca aceasta consecinta a dominatiei birocratice nu s-a manifestat pretutindeni,

11

paralel cu extinderea birocratizarii, este datorita diferentelor ntre principiile posibile prin care statele si indeplinesc sarcinile. Al doilea element mentionat, regulile calculabile, este de asemenea de o importanta vitala pentru birocratia moderna. Specificitatea culturii moderne, mai ales a bazei sale tehnice si economice, cere aceasta calculabilitate a rezultatelor. Atunci cnd este complet dezvoltata, birocratia se afla, ntr-o acceptiune specifica, sub influenta principiului sine ira ac studio. Natura sa specifica, care este agreata de capitalism, se dezvolta cu att mai mult cu ct birocratia este dezumanizata, cu ct izbuteste mai bine sa elimine din activitatile oficiale iubirea, ura si toate elementele pur personale, irationale, emotionale care scapa calculului. Aceasta este natura specifica a birocratiei si este evaluata drept virtutea sa principala. Cu ct cultura moderna devine mai complicata si mai specializata, cu att aparatul extern ce o sustine necesita experti detasati si foarte obiectivi, n locul conducatorului vechilor structuri sociale, care era influentat de simpatii si favoruri personale, de multumiri si recunostinta. Birocratia ofera atitudinile cerute de aparatul extern al culturii moderne n cea mai favorabila combinatie. De regula, birocratia a fost singura care a stabilit bazele unei legi rationale pentru administratia sistematizata conceptual pe baza unor legi de tipul celor create in perioada Imperiului roman trziu si care ating un nivel tehnic performant. n Evul Mediu aceasta lege a fost receptata de expertul pregatit si specializat, odata cu birocratizarea administratiei legale, adica odata cu nlocuirea vechii proceduri de judecata, care tinea de traditie sau de presupuneri irationale... (pp. 214-216)

10. Caracterul permanent al aparatului birocratic Odata creata, birocratia este una din structurile sociale cele mai greu de distrus. Birocratia reprezinta acele mijloace de trasnpunere a actiunii comunitatii in actiune societala organizata rational. Ca instrument de societalizare a relatiilor de putere, birocratia a fost si este, prin urmare, un instrument al puterii de prim rang -pentru cel ce controleaza aparatul birocratic. n conditii egale, o actiune societala, orgqnizata si condusa metodic, este superioara oricarei rezistente de masa sau chiar a actiunii obstesti. Iar cnd birocratizarea administratiei a fost ndeplinita complet, se stabileste o forma de putere care este practic de neclintit. Birocratul nu poate actiona n afara aparatului la care este nhamat. Spre deosebire de notabilitatile onorifice sau prin vocatie, birocratul profesionist este legat de activitatea sa prin ntreaga sa existenta ideala si materiala. In marea majoritate a cazurilor, el este doar o rotita ntr-un mecanism n perpetua miscare care ii impune un drum fix pe care sa nainteze. Functionarul are sarcini specializate si n mod normal nu poate pune n miscare sau opri mecanismul dect de foarte de sus. Birocratul este, astfel, prins n comunitatea functionarilor angrenati n mecanism. Interesul lor comun e ca mecanismul si autoritatea societala sa continue sa functioneze. Cei guvernati, pe de alta parte, nu se pot dispensa sau nlocui aparatul birocratic al autoritatii odata ce acesta exista, pentru ca aceasta birocratie se bazeaza pe pregatire de specialitate, specializare functionala a muncii si un set de atitudini fata de stapnirea obisnuita si de virtuoz a unor functii individuale dar integrate din punct de vedere metodic.
12

Daca functionarul nceteaza lucrul, sau daca munca sa este ntrerupta n mod fortat rezultatul este haosul, iar dintre cei guvernati este dificil de improvizat substituenti potriviti sa-l stapneasca. Acest lucru este valabil pentru administratia publica, dar si pentru managementul in sectorul privat. Soarta materiala a maselor depinde din ce n ce mai mult de functionarea corecta si constanta a organizatiilor tot mai birocratice ale capitalismului privat iar ideea de a elimina aceste organizatii este din ce n mai utopica. Disciplina birocratiei se refera la setul de atitudini a functionarului fata de supunerea stricta n cadrul activitatii sale obisnuite, atit n organizatiile publice cit si in cele private. Aceasta disciplina devine din ce n ce mai mult baza oricarui sistem, orict de mare ar fi importanta practica a administrarii pe baza de documente scrise. Ideea naiva a bakuninismului de a distruge drepturile dobndite si dominatia distrugnd documentele publice ignora tendinta omului de a respecta regulile si reglementarile obisnuite care continua sa existe independent de documente. Orice reorganizare a trupelor nvinse sau dizolvate, ca si restaurarea ordinii administrative distruse de revolta, panica sau alte catastrofe, se realizeaza apelnd la tendinta dobndita de ascultare a unor asemenea ordine. Aceasta ascultare a fost indusa functionarilor, pe de o parte, si guerenatilor, pe de alta parte. Daca un asemenea apel reuseste, pune din nou mecanismul n functiune, asa cum era inainte. Indispensabilitatea obiectiva a unui aparat odata functional, cu caracterul sau specific, impersonal, presupune ca acel mecanism -n opozitie cu ordinele feudale bazate pe respectul personal- este astfel construit nct sa functioneze pentru oricine stie cum sa-l controleze. Un sistem de birocrati organizat rational continua sa functioneze usor dupa ce inamicul a ocupat teritoriul; singurul lucru pe care trebuie sa-l faca e sa schimbe conducatorii. Acest corp de birocrati continua sa functioneze pentru ca este in interesul vital al tuturor, inclusiv al dusmanului. n decursul lungii perioade la putere, Bismark si-a adus colegii de minister ntr-o dependenta birocratica neconditionata, eliminnd toti politicienii independenti. Dupa retragerea sa, a constatat cu uimire ca ei continuau sa fie n functie fara sa se procupe sau sa se teama, ca si cnd nu el ar fi fost stapnul si creatorul acestor personaje, ci o figura care a fost schimbata cu o alta n aparatul birocratic. In ciuda attor schimbari de conducatori n Franta din timpul Primului Imperiu, masina puterii a ramas n esenta aceiasi. Aceasta masina face revolutie, n sensul crearii fortate a unor forme complet noi de autoritate, din ce n ce mai imposibila din punct de vedere tehnic, n special atunci cnd aparatul controleaza mijloacele moderne de comunicatie (telegraf, etc) si, de asemenea, datorita structurii sale interne rationalizate. ntr-o maniera clasica, Franta a aratat cum acest proces a substituit lovitura de stat revolutiei: toate transformarile reusite din Franta au dus la lovituri de stat.

11. Consecintele economice si sociale ale birocratiei Este clar ca organizarea birocratica a unei structuri sociale, n special a uneia politice, poate avea, si de obicei are, consecinte economice de anvergura. Dar ce fel de consecinte? Desigur, consecintele depind n fiecare caz de distributia puterii economice si sociale, mai ales de sfera care este ocupata de aparatul birocratic emergent. Consecintele birocratiei depind, prin urmare, de directia pe care le-o confera puterile care utilizeaza aparatul respectiv. Si foarte frecvent rezultatul este o distributie cripto-plutocratica a puterii.
13

n Anglia, dar n special n SUA, n spatele organizatiilor birocratice de partid stau sustinatorii financiari ai partidului. Ei finanteaza aceste partide si sunt capabili sa le influenteze ntr-o mare masura. Fabricile de bere din Anglia, asa numita industrie grea si n Germania Liga Hanseatica sunt bine cunoscute ca donatori politici ai partidelor. n timpurile moderne, birocratizarea si ierarhizarea sociala n interiorul organizarii politice si mai ales statale, alaturi de disparitia privilegiilor locale si feudale, au slujit frecvent intereselor capitalismului. Birocratizarea a fost, deseori, realizata n legatura directa cu interesele capitaliste, de exemplu marea alianta istorica a puterii printului absolutist cu interesele capitalismului. n general, o ierarhizare legala si o distrugere a structurilor locale solide conduse de notabilitati a reprezentat un spectru mai larg pentru activitatile capitaliste. Totusi, ne-am putea astepta ca unul din efectele birocratizarii sa fie o politica ce satisface interesele marunte ale burgheziei ndreptate catre o subzistenta traditionala sigura sau chiar o politica de stat socialista care sa restrnga oportunitatile pentru profitul privat. Aceasta s-a ntmplat n istorie de mai multe ori si cu consecinte importante, mai ales n antichitate; si fara ndoiala fenomenul se va repeta, poate chiar n Germania. Efectele diferite ale organizatiilor politice care au fost, cel putin n principiu, foarte asemanatoare -n Egipt n timpul faraonilor, la eleni si n timpul romanilor- arata semnificatiile economice diferite ale birocratizarii, posibile sub influenta altor factori. Simpla organizare birocratica nu ne certifica fara ambiguitate sensul efectelor sale economice, ntotdeauna prezente ntr-un anume sens. Cel putin nu att de mult cit s-ar putea mentiona despre efectul de ierarhizare sociala relativa. n acest sens, trebuie sa ne amintim ca birocratia n sine este un instrument de precizie care se poate pune la dispozitia unor interese dominatoare foarte variate -pur politice sau pur economice, sau orice alt tip. De aceea, paralelismul sau cu democratizarea nu trebuie exagerat, orict de tipic ar fi. n anumite conditii, si categoriile lorzilor feudali au folosit birocratia. Exista, de asemenea, posibilitatea -si deseori a fost cazul, de exemplu n principatul roman si n unele structuri statale absolutiste- ca birocratizarea administratiei sa fie asociata deliberat cu formarea claselor sociale sau sa fie legata de ele prin forta grupurilor de putere sociala existente. Rezervarea expresa a functiilor pentru anumite grupuri este foarte frecventa, iar rezervarile reale sunt chiar mai frecvente. Democratizarea societatii n totalitatea ei si n sensul modern al cuvntului, chiar daca reala sau pur formala, este o baza extrem de favorabila pentru birocratizare, dar nicidecum singura posibila. La urma urmei, birocratia lupta pentru a uniformiza acele puteri care ii stau n cale si n sectoare pe care vrea sa le ocupe. Trebuie sa ne aducem aminte de acest lucru -pe care l-am ntlnit de mai multe ori si pe care l vom discuta n mod repetat: si anume ca democratia n sine este opusa dominatiei birocratiei, n ciuda si poate datorita promovarii de neevitat, desi neintentionata, a birocratiei. n asemenea conditii, democratia creeaza rupturi si blocaje evidente n organizarea birocratica. Deci, n fiecare caz istoric n parte, trebuie sa observam n ce directie specifica s-a dezvoltat birocratia.

12. Puterea birocratica Oriunde in lume statul modern se birocratizeaza. Dar daca puterea birocratiei n interiorul statului creste la scara universala ramne o ntrebare deschisa.

14

Faptul ca organizatia birocratica este, din punct de vedere tehnic cel mai dezvoltat mijloc de putere n minile celui ce o controleaza nu influenteaza ponderea pe care birocratia n sine poate sa o detina ntr -o anume structura sociala. Indispensabilitatea tot mai mare a birocratiei, de ordinul milioanelor, nu este mai importanta in aceasta problema dect opinia anumitor reprezentanti ai miscarii proletare ca indispensabilitatea economica a proletarilor e decisiva pentru masurarea puterii lor politice si sociale. Daca indispensabilitatea ar fi decisiva, atunci acolo unde predomina munca sclavilor si unde oamenii liberi priveau munca ca dezonoranta, sclavii indispensabili ar fi trebuit sa detina puterea, caci ei erau cel putin la fel de indispensabili cum sunt functionarii si proletarii astazi. Nu se poate decide a priori, din aceste motive, daca puterea birocratiei n sine creste sau nu. Atragerea grupurilor de interes economic sau a altor experti ne-birocrati, sau atragerea reprezentantilor

nespecialistilor, crearea unor autoritati reprezentative locale, inter-locale sau parlamentare, sau a asociatiilor profesionale - toate acestea par sa se opuna tendintei birocratice. Ct de adevarata este aceasta aparenta trebuie discutat ntr-un alt capitol, nu n aceasta abordare pur formala si tipologica. In general, putem spune aici doar urmatoarele: n conditii normale, puterea unei birocratii complet dezvoltate este ntotdeauna dominanta. "Conducatorul politic" se gaseste n situatia diletantului, fata n fata cu expertul si cu functionarul profesionist din managementul administrativ. Aceasta se ntmpla fie ca stapnul' pe care l serveste birocratia este un popor dotat cu mijloacele initiativei legislative, referendumului si dreptul de a schimba birocratii, fie un parlament ales mai mult aristocratic sau mai mult democratic si avind dreptul sau autoritatea reala de a vota lipsa de ncredere. Acest lucru e valabil att atunci cnd conducatorul este o administratie academica, aristocratica bazata in mod legal pe auto-recrutare, ct si atunci cnd este un presedinte ales de popor sau un monarh ereditar si absolut sau unul constitutional(pp. 228-233)

TERMENI CHEIE
modele ideale autoritate traditionala autoritate carismatica experti obiectivi conduceri birocratice economie financiara

autoritate legal-rationalaputere birocratica ierarhie birocratica detinerea postului secret birocratic

15