Conceptele de guvernare și guvernanţă.

Guvernanţa internaţională

În prezent, noţiunea de guvernare are cel puţin două semnificaţii: 1) guvernarea ca

instituţie, atunci când este folosit în sens strict şi 2) guvernarea ca proces, în cazul în care este
utilizat în sens larg.
Guvernarea este un termen abstract care se referă la metode, domenii, scopuri şi grad
de control al societăţii de căre stat. Termenul considerat echivalent de către o serie de autori
este governmentability. Acest termen este o expresie originală, formulată de filozoful francez
Michel Foucault, obţinută prin combinarea termenului de government (guvernare) cu cel de
rationality (raţionalitate.) Guvernarea, în acest sens, se referă la conducerea sau la activităţile
destinate ghidării modului în care sunt conduşi oameni. Conducerea este interpretată din
perspectiva direcţionarii şi lidershipului. Se referă, de asemenea, la conducerea proprie-
autoconducerea, în care sensul de autoguvernare este acela de ghidare, de orientare a forţelor.
Raţionalitatea, formă a gândirii sistematice şi clare despre cum trebuie făcute lucrurile
sugerează că înainte ca ceva sau cineva să poată fi controlat sau manageriat trebuie mai întâi
să fie definit. De aceea, statele trebuie să-şi proiecteze sisteme pentru definirea categoriilor
de populaţie, care să ofere posibilitatea vizibilităţii şi cunoaşterii acestora.. Sistemele de acest
tip trebuie să includă pe lângă mecanismele de management şi administare (procese de
muncă, proceduri şi reguli) şi căile de clasificare a indivizilor sau grupurilor (pe baza
veniturilor, profesiilor, etniilor) care să permită identificarea, clasificarea, controlul acestora.
(Michel Foucault, Governmentability: Ideology and Consciousness, 1979, pp. 5-21).
Guvernele, considerate actorii principali în viaţa economico-socială, se confruntă cu
numeroase şi serioase bariere în exercitarea intervenţiilor la nivelul sectoarelor şi activităţilor
naţionale. Guvernarea nu este un proces pentru care succesul este asigurat deoarece un
asemenea succes depinde, în primul rând, de mediul socio-comportamental, care este o
realitate deja existentă la începutul preluării guvernării. După preluare, deciziile şi acţiunile
guvernării pot influenţa această realitate în sensul prevăzut de politicile publice, strategiile şi
obiectivele pe care şi le asumă, le implementează şi le realizează efectiv.
Contextul relevant pentru guvernare este constituit din două elemente: structura
entităţilor implicate (guvernante) şi procesul de luare a deciziilor, din care transcede
comportamentul a cărui schimbare se urmăreşte în conformitate cu politicile şi strategiile
asumate.

1
 Înţelegerea administraţiilor publice centrale ca organizaţii a schimbat profund
reprezentările existente până în acel moment şi a permis utilizarea unor noi instrumente
teoretice (I. Alexandru, Ştiinţa administrativă, Editura Economică, Bucureşti, 1999).
Din această perspectivă, Gerard Timsit rezumă contribuţiile analizei organizaţionale
în următoarea formă:
 imaginea unei administraţii instrumentale, total supuse puterii politice,
organizaţiile administrative apar ca nişte actori, bucurându-se de o anumită
armonie;
 separarea dintre administraţie şi societatea civilă este, de asemenea, repusă în
discuţie. Relaţiile dintre organizaţie şi mediul extern constituie un element
fundamental al configuraţiei şi al echilibrului său;
 caracterul unitar şi piramidal al administraţiei este înlocuit de reţelele
organizaţionale ce au propriile logici şi propriile obiective.
Una dintre temele comune ale schimbărilor structurale este cea a descentralizării
responsabilităţii şi autorităţii de la centru spre unităţile organizaţionale şi de la guvernul
central sau federal la nivelul statelor sau regiunilor şi, de aici, mai departe, la nivelul
municipalităţilor.
Principalul argument care pledează în favoarea descentralizării rezidă în faptul că
acest proces reprezintă o cale importantă de îmbunătăţire a eficienţei şi a performanţei la
nivelul administraţiei publice.. Focalizat asupra creşterii autonomiei decizionale, procesul
descentralizării contribuie, de asemenea, la transparenţa activităţiilor şi a rezultatelor. În
concluzie, structurile sistemului administraţiei publice trebuie să devină anticipaţive,
dinamice, complexe şi flexibile.
Noile tehnologii accentuează cererile pentru astfel de structuri în administraţie,
trecerea la o administraţie informatizată fiind de neconceput în cazul unor structuri ierarhizate
şi rigide, care încetinesc fluxul informaţional exact când este necesară o mai mare viteză a
acestuia. În ierarhia birocratică, activităţile se desfăşoară în conformitate cu regulile şi
normele generale.
Cunoaşterea obiectivelor şi măsurarea rezultatelor reprezintă două imperative ale
acestei schimbări, asupra cărora trebuie să se concentreze managerii unităţilor administraţiei,
demonstrând că sunt capabili să organizeze şi să eficientizeze modul de utilizare a resurselor
(inclusiv cele informaţionale), să se angajeze în fixarea obiectivelor şi să găsească motivaţia
realizării acestora. Cu alte cuvinte, este nevoie de un alt tip de abordare managerială

2
focalizată asupra definirii şi acceptării performanţei. În ţările europene acest mod de lucru a
devenit o practică destul de răspândită.

Conceptul de guvernanţă desemnează procesul de luare a deciziei, precum şi procesul

prin care decizia este sau nu implementată, plecând de la premisa sau realitatea că în procesul
de decizie sunt implicaţi numeroşi factori, de natură formală şi informală. Factorii de natură
formală au caracter de legalitate, acţionează de pe diferite poziţii în funcţie de interese;
factorii de natură informală fie sunt de pe poziţie de inegalitate sau la limita legalităţii, creând
presiuni spre a fi implicaţi în procesul de decizie, fie se interferează cu actul de decizie prin
anumite norme de comportament, cutume, religie etc.
Guvernanţa are drept scop concilierea coerenţei, unităţii si diversităţii. Ea presupune
comunicare, transparenţă, participare, egalitatea şanselor, respectarea celuilalt. Marile
scandaluri financiare au determinat UE la conceperea unui cod de guvernanta corporatistă
conform căruia investitorii devin mai pretenţioşi în privinţa calităţii informaţiilor şi
standardelor solicitate firmelor şi pieţelor în care intenţionează să investească (C. Roman, T.
Moşteanu, Finanțele instituțiilor publice, Editura Economică, București, 2011, p. 515).
În faţa proceselor de mondializare, guvernanţa propune a treia soluţie, faţă de
integrarea greu de suportat de către state şi anarhia greu de suportat de către popoare, cea a
unui echilibru funcţional între agenţi diverşi dar cu reală putere în relaţiile internaţionale.
Guvernanţa relevă cum cooperează guvernele cu celelalte organizaţii sociale, dar şi cum
colaborează acestea cu cetăţenii pentru luarea deciziilor ce privesc problemele importante ale
societăţii.
În funcţie de structura teritorială naţional-urban-rural, guvernanţa poate fi influenţată
de o serie de factori, astfel: dimensiunea şi structura zonei, structura antreprenoriatului: firme
asociative sau de subzistenţă, cooperative, ONG-uri, institute de cercetare, religia, instituţii
financiare, armată, în plus faţă de factorii enumeraţi mai sus, evidenţiem şi alţi factori care
influenţează procesul de luare a deciziei în cadrul guvernanţei: media, activitatea de lobby,
donatorii internaţionali, corporaţiile multinaţionale, armata. Pe lângă aceşti factori care pot fi
alocaţi societăţii civile, există o serie de factori care influenţează negativ procesul de
guvernanţă, cum ar fi: crima organizată, grupurile de presiune, corupţia etc.
Guvernarea globală înseamnă unirea forţelor ţărilor şi instituţiilor pentru a guverna
lumea ca pe un întreg: guvernele ţărilor şi conducerile companiilor private utilizează
organizaţiile de tipul OMC (Organizaţia Mondială a Comerţului), Banca Mondială şi ONU
(Organizaţia Naţiunilor Unite) pentru a guverna lumea prevalând realizarea intereselor
3
individuale sau de grup. Alte grupuri (ONG-uri, sindicate) pot încerca să utilizeze aceleaşi
structuri, dar şi altele, așa cum este Organizaţia Internaţională a Muncii pentru a guverna
lumea în consens cu practicile de bună guvernare.
Se identifică numeroase puncte de vedere critice la adresa fenomenului de guvernare
globală. Una dintre critici este răspândirea elementelor negative ale globalizării, şi anume
protejarea intereselor ţărilor bogate sau ale companiilor multinaţionale şi ignorarea intereselor
ţărilor şi popoarelor mai sărace. Elementul problematic al guvernării globale este nu numai
acţiunea în sine, dar şi modul în care este efectuată.
Termenul de guvernanţă nu este încă suficient de bine definit și delimitat.
Cercetătorul britanic Rod Rhodes, într-o lucrare fundamentală (Understanding Governance:
Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability, 1997), face referire la
guvernanţă ca fiind un termen la modă în contextul reformării sectorului public. Acesta a
identificat cel puţin şase utilizări distincte în literatură a termenului de guvernanţă:
 Ca un stat minimal;
 Ca o guvernare corporativă;
 Ca o nouă gestiune publică;
 Ca o bună guvernare (good governance);
 Ca un sistem socio-cibernetic;
 Ca reţele auto-organizatoare.
În continuare, acesta şi-a expus propria teorie şi definiţie a guvernanţei, probabil cea
mai sistematică şi populară definiţie a acestui termen. Conform lui Rhodes, „guvernanţa se
referă la reţele auto-organizatoare şi interorganizaţionale, caracterizate de interdependenţă,
schimb de resurse, reguli ale jocului şi autonomie semnificativă faţă de stat”. Rhodes a
identificat patru caracteristici de bază ale guvernanţei:
 Interdependenţa dintre organizaţii. Guvernanţa este mai cuprinzătoare decât
guvernarea, acoperind actori non-statali; schimbarea limitelor statului înseamnă că
frontierele dintre sectoarele public, privat şi voluntar devin flexibile şi opace.
 Interacţiuni continue între membrii reţelei, generate de necesitatea de a face
schimb de resurse şi de a negocia obiective împărtăşite reciproc.
 Interacţiuni de tip joc, bazate pe încredere şi reglementate de regulile jocului
negociate şi convenite de participanţii la reţea.

4
  Un grad semnificativ de autonomie faţă de stat. Reţelele nu sunt subordonate
statului, acestea se auto-organizează; deşi statul nu ocupă o poziţie suverană
privilegiată, acesta le poate direcţiona indirect.
Guvernanţa a fost pentru mulţi autori un concept ce pune în evidenţă un nou mod de a
rezolva problemele internaţionale, înglobând vechile formule ale guvernării pentru a propune
un proiect de ordine internaţională, de pace şi dezvolatare, realizate prin aportul unui număr
cât mai mare de actori, chiar dacă guvernanţa nu este încă bine definită. La scară locală,
guvernanţa poate soluţiona problemele unei comunităţi, solicitând puterii publice un stil nou
de guvernare, o sensibilitate sporită faţă de cerinţele populaţiei şi un comportament care să
ducă la o ameliorare a condiţiilor de viaţă ale oamenilor. La scară internaţională, rolul statelor
în gestionarea problemelor comunităţii proprii nu poate fi eludat şi este greu de imaginat
disoluţia structurilor şi funcţiilor lui la nivelul macro-social.
Problema raporturilor şi a cooperării actorilor implicaţi în guvernanţa globală este în
conexiune cu interacţiunile nivelurilor de guvernanţă menite să realizeze o anumită coeziune
socială prin decizii adecvate la toate nivelurile, dar şi cu reconsiderarea rolului statului
naţional pe care Robert Cooper îl vede ca depăşind sfera îngustă a graniţelor sale, prin
deschidere, transparenţă, interdependenţă, interacţiune, intercomunicare, promovare a
dialogului şi renunţare la forţă, cedare de suveranitate şi atribuţii.
Pentru Pierre Calame şi Gustavo Marin redefinirea rolului statului naţional este
esenţială pentru arhitectura guvernanţei globale. Dacă Bob Jessop scoate în evidenţă referitor
la statul naţional cele trei tendinţe - deznaţionalizarea statalitǎţii teritoriale, destatalizarea
sistemului politic, internaţionalizarea regimului politic – Harold James (1999) concepe
globalizarea ca un proces integrator transnaţional sub presiunea căruia se produce dizolvarea
statului naţional. Acest proces ar trebui înţeles nu în sensul desfiinţării teritoriale a statului
naţional, ci în sensul pierderii rolului sau conducător pe plan intern şi internaţional în
favoarea altor paliere ale guvernanţei (regionale sau globale).