Hix Si Hoyland - Sistemul Politic Al UE

Colecţia Studii Europene este coordonată de prof.univ.dr.
Gabriela Pascariu
Simon Hix este profesor de studii politice europene şi comparate la London

School of Economics and Political Science, Marea Britanie.
Bjørn Høyland este cercetător principal la Centrul de Cercetare a Climatului
Internaţional şi a Mediului, Oslo, Norvegia.
Lector: lect.univ.dr. Lucian Dîrdală

Redactor: Dana Zămosteanu
Coperta: Manuela Oboroceanu
ISBN 978-606-714-338-6
© Editura Universităţii „Alexandru Ioan Cuza”, 2017

700109 – Iaşi, str. Pinului, nr. 1°, tel./fax: (0232) 314947
http://www.editura.uaic.ro e-mail: editura@uaic.ro
SIMON HIX
BJØRN HØLAND
Sistemul politic al Uniunii Europene
Traducere de Miruna Andriescu
EDITURA UNIVERSITĂŢII „ALEXANDRU IOAN CUZA” IAŞI

2017
Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României
Cuprins
Lista figurilor, casetelor şi tabelelor ............................................................................ XI

Prefaţă..................................................................................................................... XIII
Lista abrevierilor ....................................................................................................... XV
1. INTRODUCERE: EXPLICAREA SISTEMULUI POLITIC AL UNIUNII EUROPENE ....... 17
Structura instituţională şi politică a UE .............................................................. 18
Ce este UE? Un sistem politic, dar nu un stat ..................................................... 29
Două teorii privind politica UE .......................................................................... 33
Structura lucrării................................................................................................ 36
PARTEA I. GUVERNARE
2. POLITICA EXECUTIVĂ ........................................................................................ 39
Teoriile politicilor executive .............................................................................. 39
Statele-membre: putere executivă, delegare şi putere de apreciere ...................... 43
Delegarea şi conferinţele interguvernamentale .............................................. 44
Autoritatea politică şi delegarea.................................................................... 48
Transpunerea legislaţiei UE .......................................................................... 49
Guvernarea de către Comisie ............................................................................. 50
Un cabinet: nucleul executiv principal al UE ................................................. 51
Comitologia: interfaţa structurii executive duale a UE................................... 54
Responsabilitatea administrativă: controlul parlamentar şi transparenţa .............. 56
Responsabilitatea politică: selectarea şi demiterea Comisiei ............................... 59
Concluzie: Strategia politică a unui executiv dual............................................... 63
3. POLITICA LEGISLATIVĂ ..................................................................................... 65
Teoriile coaliţiilor şi organizării legislative ........................................................ 65
Evoluţia sistemului legislativ al UE ................................................................... 68
Politica legislativă în Parlamentul European ....................................................... 70
Membrii Parlamentului: agenţi cu doi „principali” ....................................... 70
Organizarea agendei de lucru: lideri, partide şi comitete ............................... 71
Formarea coaliţiilor...................................................................................... 76
Organizarea agendei: preşedinţia, Consilii sectoriale şi comitete .................. 78
Voturi şi coaliţii în Consiliu .......................................................................... 80
Politica bicamerală în UE .................................................................................. 85
Concluzie: Politica bicamerală în UE ................................................................. 91
4. POLITICA JUDICIARĂ ......................................................................................... 92
Teorii politice privind constituţiile şi instanţele .................................................. 92
Sistemul juridic al UE şi Curtea Europeană de Justiţie ........................................ 95
Alcătuirea şi funcţionarea CJUE ................................................................... 96
Jurisdicţia Curţii de Justiţie a Uniunii Europene ........................................... 99
Constituţionalizarea UE .................................................................................... 100
vi Sistemul politic al Uniunii Europene
Efectul direct: legislaţia UE ca lege internă, pentru cetăţenii

statelor-membre...................................................................................... 101
Supremaţie: legislaţia UE, legislaţia supremă pe plan intern ........................ 102
Integrarea prin drept şi prin constituţionalism economic .............................. 103
Proprietăţi similare celor ale statelor: suveranitatea externă şi
constrângerea internă ............................................................................. 104
Kompetenz-Kompetenz: controlul în justiţie al conflictelor de competenţe.... 105
Pătrunderea dreptului UE în sistemele juridice naţionale ................................... 107
Nivelul cantitativ: folosirea de către instanţele naţionale a hotărârilor
preliminare ale CJUE ............................................................................. 107
Nivelul calitativ: acceptarea de către instanţele naţionale a sistemului legal
al UE ...................................................................................................... 111
Explicarea politicii judiciare a UE: este CJUE un agent scăpat de sub control? .. 113
Concepţia juridic-formalistă: eroul integrării europene ................................ 113
Interguvernamentalismul: CJUE ca agent al statelor-membre....................... 114
Politica supranaţională: CJUE ca actor independent, dar constrâns ............. 116
Concluzie: o Constituţie europeană? ................................................................. 118
PARTEA A II-A. POLITICĂ

5. OPINIA PUBLICĂ ............................................................................................... 123
Teorii ale bazelor sociale ale politicii ................................................................ 123
Sfârşitul consensului permisiv .......................................................................... 125
Explicarea susţinerii acordate UE la nivel naţional ............................................ 128
Explicarea susţinerii acordate UE la nivel individual ......................................... 133
Contextul politic contează: rolul ideologiei, al partidelor şi al mass-media ......... 143
Concluzii: de la consens la conflict? ................................................................. 147
6. DEMOCRAŢIE, PARTIDE ŞI ALEGERI .................................................................. 149
Democraţie: Alegerea partidelor, a liderilor şi a politicilor................................. 149
Dezbaterea privind „deficitul de democraţie” .................................................... 151
Partidele: concurenţă şi organizare .................................................................... 157
Partidele naţionale şi Europa ....................................................................... 157
Partidele la nivel european .......................................................................... 160
Alegeri: Alegerile europarlamentare şi referendumurile UE............................... 165
Alegerile europarlamentare: competiţii naţionale sau europene? .................. 165
Referendumurile privind apartenenţa la UE şi reformele tratatelor ............... 171
Concluzie: Politică democratică în UE? ............................................................ 176
7. REPREZENTAREA INTERESELOR ....................................................................... 179
Teorii privind politica grupurilor de interese ..................................................... 179
Lobby în Europa: grupurile de interese şi elaborarea politicilor UE ................... 182
Interese de afaceri: firmele mari ca actori politici ........................................ 185
Puterea de contracarare: interese publice, mişcări sociale şi sindicate ......... 190
Interesele teritoriale: fundamentul guvernării multinivel ............................... 196
Explicarea modelului reprezentării intereselor ................................................... 198
Cererea de acces: efectele globalizării şi integrarea europeană .................... 199
Cuprins vii
Disponibilitatea accesului: expertiza şi informaţia înseamnă putere

legislativă ............................................................................................... 202
Concluzie: Interese competitive într-un mediu echitabil .................................... 205
PARTEA A III-A. POLITICI

8. REGLEMENTAREA PIEŢEI UNICE ....................................................................... 209
Teoriile reglementării ....................................................................................... 209
Dereglementarea: integrarea şi liberalizarea pieţei ............................................. 212
Programul pieţei unice ................................................................................. 213
Politici în domeniul concurenţei ................................................................... 216
Integrarea serviciilor ................................................................................... 219
Metoda deschisă de coordonare ................................................................... 222
Re-reglementarea: Standarde comune ............................................................... 223
Politica de mediu ......................................................................................... 223
Politica socială ............................................................................................ 227
Explicarea politicilor de reglementare ale UE.................................................... 230
Preferinţele naţionale şi negocierile pentru stabilirea politicilor de
reglementare ale UE ............................................................................... 230
Politici supranaţionale: interese, antreprenoriat şi preferinţe ....................... 232
Concluzie: Predominant câştigători, dar şi unii învinşi....................................... 237
9. POLITICI DE CHELTUIELI .................................................................................. 239
Teorii privind cheltuielile publice şi redistribuirea veniturilor ............................ 239
Bugetul Uniunii Europene ................................................................................ 241
Venituri şi cheltuieli ..................................................................................... 241
Procedura bugetară anuală: puterea „portofelului” ..................................... 244
Politica Agricolă Comună ................................................................................. 245
Implementarea şi reformarea PAC ............................................................... 245
Elaborarea politicilor agricole: poate fi distrus „triunghiul de fier”? ........... 248
Politica de coeziune .......................................................................................... 250
Operarea politicii......................................................................................... 251
Impactul: o politică privind oferta care are implicaţii incerte în privinţa
convergenţei ........................................................................................... 253
Elaborarea politicii de coeziune: Comisia, guvernele şi regiunile ................. 254
Alte politici interne........................................................................................... 256
Cercetarea ................................................................................................... 257
Alte politici interne....................................................................................... 258
Explicarea politicilor fiscale ale UE .................................................................. 259
Negocierile interguvernamentale: calculele cost-beneficiu la nivel naţional .. 260
Politici supranaţionale: interese private, antreprenoriat de politici/reguli
instituţionale........................................................................................... 263
Concluzie: un ansamblu de negocieri redistributive ........................................... 264
10. UNIUNEA ECONOMICĂ ŞI MONETARĂ............................................................. 265
Economia politică a Uniunii Monetare .............................................................. 265
Evoluţia Uniunii Economice şi Monetare în Europa .......................................... 269
viii Sistemul politic al Uniunii Europene
Raportul Delors ........................................................................................... 269

Elaborarea Tratatului de la Maastricht ........................................................ 270
Cine se califică? Manipularea criteriilor de convergenţă .............................. 272
Explicarea Uniunii Economice şi Monetare....................................................... 274
Raţionalitatea economică: integrarea economică şi o zonă monetară
optimă ca nucleu..................................................................................... 275
Negocierea interguvernamentală: un acord franco-german .......................... 276
Politica supranaţională: Comisia şi băncile centrale .................................... 277
Puterea ideilor: consensul monetarist asupra politicii monetare ................... 278
Cum funcţionează Uniunea Economică şi Monetară .......................................... 280
Independenţa BCE: dobândirea credibilităţii şi a reputaţiei .......................... 280
Procesul decizional în cadrul BCE ............................................................... 282
Ţintele de inflaţie: relaţiile BCE-ECOFIN .................................................... 285
Politicile fiscale naţionale şi criza zonei euro ............................................... 286
Flexibilitatea pieţei muncii: reforme structurale şi acorduri privind
salariile .................................................................................................. 289
Concluzie: vremuri dificile pentru euro ............................................................. 292
11. POLITICI INTERNE .......................................................................................... 293
Teoriile cetăţeniei şi ale statului ........................................................................ 293
Politicile interne ale UE: de la libera circulaţie a lucrătorilor la un stat
european emergent ....................................................................................... 295
De la libera circulaţie a lucrătorilor la „un spaţiu de libertate, securitate şi
justiţie” .................................................................................................. 295
Libera circulaţie a persoanelor .................................................................... 297
Drepturi şi libertăţi fundamentale................................................................. 300
Politicile vizând imigraţia şi azilul ............................................................... 302
Cooperarea poliţienească şi judiciară .......................................................... 306
Explicarea politicilor interne ale UE ................................................................. 308
Presiunile exogene: migraţia, infracţionalitatea şi terorismul la nivel global 309
Interguvernamentalismul: politica la nivel înalt, cerinţele electoratului şi
interesele birocraţilor ............................................................................. 313
Politici supranaţionale: iniţiative, credibilitate şi preferinţele actorilor ........ 316
Concluzia: un stat pan-european?...................................................................... 321
12. POLITICI EXTERNE ......................................................................................... 323
Teorii ale relaţiilor internaţionale şi ale economiei politice ................................ 323
Politici economice externe: liber-schimb, nu „Fortăreaţa Europa” ..................... 326
Tipare ale comerţului UE ............................................................................. 327
Politica comercială comună ......................................................................... 328
Acorduri comerciale multilaterale: GATT şi OMC........................................ 329
Acorduri comerciale bilaterale preferenţiale ................................................ 330
Politica europeană de dezvoltare.................................................................. 331
Politici de securitate şi apărare .......................................................................... 332
Evoluţia cooperării şi luării deciziilor în domeniul politicii externe .............. 332
Extinderea ........................................................................................................ 341
Dezbaterile de politică externă ..................................................................... 343
Cuprins ix
Explicarea politicii externe a UE ....................................................................... 344

Interdependenţa economică şi geopolitică globală ........................................ 344
Interguvernamentalism: interese geopolitice şi economice ............................ 346
Politica supranaţională: reguli instituţionale şi stabilirea supranaţională a
agendei................................................................................................... 349
Concluzia: deţine UE un rol important în politica globală? ................................ 351
13. CONCLUZIE: REEVALUAREA UNIUNII EUROPENE ........................................... 353
Ce ne învaţă ştiinţele politice despre UE ........................................................... 353
Funcţionarea guvernării, a politicii şi a elaborării politicilor în UE ............. 353
Conexiuni între guvernare, politică şi elaborarea politicilor în UE ............... 356
Ce ne învaţă UE despre ştiinţele politice ........................................................... 359
Bibliografie............................................................................................................... 363
Lista figurilor, casetelor şi tabelelor
Figuri
1.1. Progres către echilibru? ....................................................................................... 26
2.1. Devierea de politică provocată de către Comisia Europeană ................................. 41
2.2. Controlarea devierii unei politici prin restrângerea puterii de apreciere ................. 42
3.1. Modelul unidimensional al negocierii legislative .................................................. 66
3.2. Votarea în Parlamentul European 2004-2009 ....................................................... 77
3.3. Comportamentul de vot al guvernelor din Consiliu............................................... 84
3.4. Modelul Tsebelis-Garret al politicii legislative a UE ............................................ 87
4.1. Puterea de apreciere judecătorească, într-un sistem bazat pe separarea puterilor .... 93
4.2. Procentele de cazuri audiate, în funcţie de tipul instanţei, între 2000 şi 2009 ......... 98
4.3. Creşterea numărului de sesizări cu întrebări preliminare adresate CJUE,
1961-2009.......................................................................................................... 108
5.1. Sprijinul public pentru integrarea europeană şi creşterea economică .................... 126
5.2. Ce înseamnă UE pentru cetăţeni ......................................................................... 128
5.3. Unii factori politici determinanţi ai susţinerii naţionale pentru UE ....................... 130
5.4. Unii factori economici şi susţinerea la nivel naţional acordată UE ....................... 132
5.5. Grupuri sociale şi susţinerea acordată UE ........................................................... 135
5.6. Educaţia, vârsta, migraţia şi religia şi susţinerea acordată UE .............................. 139
5.7. Ataşamentul naţional şi susţinerea acordată UE ................................................... 141
5.8. Susţinerea acordată UEde către elite, comparativ cu susţinerea acordată de
publicul larg ....................................................................................................... 142
5.9. Ideologia şi susţinerea politicilor UE................................................................... 144
5.10. Ideologia politică şi susţinerea acordată UE ...................................................... 146
6.1. Poziţiile partidelor politice în politica UE ........................................................... 159
6.2. Componenţa instituţiilor UE sub aspectul partidelor, în 2005 şi 2010................... 161
6.3. Efectele importanţei secundare a alegerilor europarlamentare .............................. 167
6.4. Principalele familii de partide şi alegerile europarlamentare din 2009 .................. 168
7.1. Grupurile de interese din registrul Comisiei, în conformitate cu domeniul de
politică publică................................................................................................... 184
7.2. Cum fac lobby marile firme în UE ...................................................................... 189
7.3. Contactele europarlamentarilor cu grupurile de interese ...................................... 204
8.1. Diferenţa dintre politicile redistributive şi cele eficiente ...................................... 210
8.2. Poziţiile actorilor din UE cu privire la aspecte de ordin reglementativ.................. 233
9.1. Structura relativă a surselor de venituri ale UE, 1980-2010.................................. 242
9.2. Structura relativă a cheltuielilor UE, 1980-2010 .................................................. 243
9.3. Balanţele comerciale interne în UE şi contribuţiile nete la buget, 2000-2006........ 261
9.4. Solidaritate şi contribuţii nete 2000-2006 ............................................................ 262
11.1. Numărul anual al solicitanţilor de azil ............................................................... 311
11.2. Susţinerea publică pentru acţiunile UE vizând infracţionalitatea şi imigrația ...... 315
11.3. Politica în materie de politici interne ................................................................. 318
xii Sistemul politic al Uniunii Europene
Casete
1.1. Momente esenţiale în dezvoltarea UE .................................................................. 19
1.2. Structura politicilor UE........................................................................................ 22
1.3. Arhitectura instituţională a UE ............................................................................. 23
Tabele
1.1. Informaţii esenţiale despre UE ............................................................................. 32
2.1. Comisia Barroso II .............................................................................................. 52
3.1. Componenţa grupurilor politice din al şaptelea Parlament European,
octombrie 2010 ................................................................................................... 72
3.2. Distribuţia rapoartelor în al şaselea Parlament European....................................... 75
3.3. Puterea de vot în Consiliu .................................................................................... 81
4.1. Numărul mediu al sesizărilor cu întrebări preliminare adresate CJUE de
statele-membre ................................................................................................... 109
4.2. Cazuri de încălcare a legislaţiei, declarate şi apoi respinse, între 2005-2009......... 110
6.1. Coaliţii la votările separate, în Parlamentul 2004-2009 ........................................ 164
6.2. Sistemele electorale folosite la alegerile europarlamentare din 2009 .................... 170
6.3. Referendumuri cu privire la integrarea europeană, 1972-2009 ............................. 173
7.1. Tipurile şi numărul grupurilor de interese de la nivel european, în 2006............... 183
7.2. Membrii Mesei Rotunde a Industriaşilor Europeni .............................................. 187
7.3. Membri ai platformei sociale .............................................................................. 194
8.1. Tabloul de bord al pieţei unice, 2003 şi 2009 ...................................................... 215
8.2. Votarea în Parlamentul European a Directivei privind ofertele de preluare a
companiilor ........................................................................................................ 235
8.3. Votarea în Parlamentul European a Directivei privind serviciile .......................... 236
9.1. Bugetul UE, perspectiva financiară, 2007-2013................................................... 244
9.2. Sumele primite de statele-membre ca urmare a politicii de coeziune, 2007-2013.. 252
9.3. Cheltuielile asociate cu alte politici interne, 2010 ................................................ 256
10.1. Ponderea voturilor ţărilor la nivelul BCE .......................................................... 284
10.2. Productivitatea, costurile forţei de muncă şi rata şomajului în UE ...................... 290
11.1. Minorităţile şi migranţii din UE ........................................................................ 309
11.2. Votarea în Parlamentul European a Directivei privind returnarea imigranţilor .... 319
12.1. Misiunile militare ale UE .................................................................................. 338
Prefaţă
A treia ediţie a acestei cărţi reprezintă o revizuire amplă a ediţiei anterioare, fapt
datorat, parţial, modificărilor semnificative la nivel instituţional, politic şi
strategic care au avut loc în Uniunea Europeană în cei cinci ani care au trecut de
la apariţia celei de-a doua ediţii. Un alt motiv îl constituie apariţia multor studii
dedicate Uniunii Europene, numărul acestora continuând să crească într-un ritm
rapid. Majoritatea acestor noi studii sunt de nivel superior, aducând informaţii noi,
tipare de cercetare atent elaborate şi metode sofisticate. Acestea fiind spuse,
cercetările privind unele aspecte ale Uniunii Europene au rămas la un nivel de
dezvoltare insuficientă, sub aspect teoretic, empiric şi metodologic, îndeosebi cele
privind rezultatele strategiilor sistemului şi consecinţele acestora. Totuşi, mai
presus de toate, această nouă ediţie diferă în mod semnificativ de cea anterioară,
deoarece acum are doi autori, nu unul. În consecinţă, considerăm că lucrarea a fost
îmbunătăţită considerabil.
Una dintre principalele diferenţe dintre această ediţie a cărţii şi cele două
ediţii anterioare o constituie faptul că am încercat să comparăm de-a lungul
capitolelor două abordări teoretice distincte ale politicilor Uniunii Europene, pe
care le numim „interguvernamentalism” şi „politică supranaţională”. Primul
dintre termeni este o prescurtare pentru cea mai recentă variantă a abordării inter-
guvernamentale, reprezentată de teoria liberal-interguvernamentală a lui Andy
Moravcsik. A doua sintagmă desemnează propria noastră descriere a unui ansam-
blu de concepţii care au însă în comun ipoteza că instituţiile, regulile şi interac-
ţiunile politice supranaţionale trebuie considerate factori independenţi (de guver-
nele naţionale), în explicarea scenei politice sau a politicilor publice la nivelul
Uniunii Europene. Aceste două perspective sunt prezentate în Introducere; toto-
dată, în Partea a III-a a cărţii, unde analizăm explicaţiile politicilor Uniunii Euro-
pene, avem în vedere îndeosebi aceste două cadre teoretice.
Această ediţie este întrucâtva mai scurtă decât cele două ediţii anterioare.
Principalul motiv al acestui fapt este eliminarea multor informaţii fundamentale
despre instituţiile, politicile şi strategiile Uniunii Europene, care pot fi găsite cu
uşurinţă pe internet, de exemplu, pe site-ul web http://europa.eu/).
Pentru elaborarea prezentei ediţii a acestei cărţi aducem mulţumiri lui Sara
Binzer Hobolt, Willie Paterson şi unui recenzent anonim, care a făcut comentarii
cu privire la o versiune anterioară a manuscrisului, şi lui Vibeke Wøien Hansen şi
Marianne Dahl, pentru sprijinul lor devotat în privinţa documentării. De aseme-
nea, ne exprimăm recunoştinţa faţă de familiile noastre, care ne-au tolerat absenţa
în timpul redactării cărţii.
Lista abrevierilor
AEN = Alianţa Mişcărilor Naţionale Europene

ALDE = Alianţa Liberalilor şi Democraţilor pentru Europa
AUE = Actul Unic European
BCE = Banca Centrală Europeană
CJUE = Curtea Europeană de Justiţie
COREPER = Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi
ECR = Grupul Conservatorilor şi Reformiştilor Europeni
EDD = Grupul Europa Democraţiei şi Diversităţii
EFD = Grupul Europa Libertăţii şi Democraţiei
ELDR = Grupul Liberal, Democrat şi Reformist European
GATT = Acordul General pentru Tarife şi Comerţ
GUE/NGL = Stânga Unită Europeană/Stânga Verde Nordică
IND/DEM = Grupul Independenţă şi Democraţie
JAI = Justiţie şi Afaceri Interne
NATO = Organizaţia Tratatului Atlanticului de Nord
OMC = Organizaţia Mondială a Comerţului
ONG = organizaţie non-guvernamentală
PAC = Politica Agricolă Comună
PCC = Politica Comercială Comună
PESC = Politica Externă şi de Securitate Comună
PPE = Partidul Popular European
PPE-DE = Partidul Popular European – Democraţii Europeni
PSAC = Politica de Securitate şi Apărare Comună
PSE = Partidul Socialiştilor Europeni
S&D = Alianţa Progresistă a Socialiştilor şi Democraţilor
TPI = Tribunalul de Primă Instanţă
UEM = Uniunea Economică şi Monetară
UEN = Grupul Uniunea pentru Europa Naţiunilor
Verzi/ALE = Grupul Verzilor/Alianţa Liberă Europeană
xvi Sistemul politic al Uniunii Europene
AT = Austria
BE = Belgia
BG = Bulgaria
CY = Cipru
CZ = Republica Cehă
DE = Germania
DK = Danemarca
EE = Estonia
EL = Grecia
ES = Spania
FI = Finlanda
FR = Franţa
HU = Ungaria
IE = Irlanda
IT = Italia
LT = Lituania
LU = Luxemburg
LV = Letonia
MT = Malta
NL = Olanda
PL = Polonia
PT = Portugalia
RO = România
SE = Suedia
SI = Slovenia
SK = Slovacia
UK = Marea Britanie
Capitolul 1
Introducere: explicarea sistemului politic al Uniunii Europene
• Structura instituţională şi politică a Uniunii Europene

• Ce este Uniunea Europeană? Un sistem politic, dar nu un stat
• Două teorii ale politicii Uniunii Europene
• Structura acestei cărţi
Uniunea Europeană (UE) este o realizare remarcabilă. Reprezintă rezultatul

unui proces de integrare voluntară a statelor-naţiuni din Europa. Uniunea Euro-
peană a fost întemeiată în anii ’50, având în componenţă şase state, apoi numărul
acestora a crescut, ajungând la 15, în anii ’80, respectiv la 27, după 2000, şi
probabil va creşte şi mai mult. Iniţial, UE era o piaţă comună de produse din
industria cărbunelui şi oţelului, transformându-se ulterior într-o uniune econo-
mică, socială şi politică. De asemenea, integrarea europeană a determinat apariţia
unui ansamblu de instituţii executive, legislative şi judiciare supranaţionale, cu
autoritate semnificativă în multe domenii ale politicilor publice.
Cartea aceasta nu are însă ca temă „integrarea europeană”, deoarece aceasta
a fost detaliată în alte lucrări (de exemplu Dedman, 2009), nici nu îşi propune să
explice integrarea europeană şi principalele momente ale evoluţiei acestui proces,
fiindcă şi acest subiect a constituit subiectul multor cercetări şi teoretizări, în
domeniul ştiinţei politice (de exemplu, Moravcsik, 1998; Wiener şi Diez, 2009).
În schimb, scopul acestei cărţi este înţelegerea şi explicarea modului de func-
ţionare al UE în prezent. Comisia Europeană reprezintă o birocraţie de nestăvilit?
Cât de puternic este Parlamentul European? Curtea Europeană de Justiţie favori-
zează unele state-membre, în detrimentul altora? De ce unii cetăţeni susţin UE, iar
alţii i se opun? Există un „deficit democratic”, sub aspectul modului de al UE?
De ce unele grupuri sociale au o capacitate mai mare de a influenţa UE decât
altele? Piaţa unică a UE are drept consecinţă dereglementarea sau re-regle-
mentarea? Cine are de câştigat şi cine are de pierdut datorită politicilor de chel-
tuieli? Uniunea Economică şi Monetară dă rezultate? UE a extins drepturile şi
libertăţile cetăţenilor? Poate UE să vorbească în numele tuturor membrilor săi, pe
scena mondială?
Putem considera UE un experiment unic; desigur, din multe puncte de
vedere aşa şi este, deoarece niciun alt continent nu a progresat atât de mult în
procesul de integrare supranaţională. Cu toate acestea, întrebările de mai sus pot
fi adresate cu referire la orice „sistem politic”, fie intern, fie supranaţional. De
asemenea, ştiinţa politică dispune de o diversitate de instrumente teoretice pentru
18 Sistemul politic al Uniunii Europene
a răspunde chiar la întrebările de acest tip. În loc de o teorie generală privind

modul de funcţionare al sistemelor politice, ştiinţa politică dispune de o serie de
explicaţii de nivel mediu ale proceselor principale, comune tuturor sistemelor
politice, cum ar fi opinia publică, mobilizarea grupurilor de interese, negocierile
legislative, delegarea către agenţi executivi şi birocratici, stabilirea elaborarea
politicilor, relaţiile dintre cetăţeni şi stat şi relaţiile politice şi economice interna-
ţionale. În consecinţă, principalul raţionament care stă la baza acestei cărţi este
acela că, pentru a reuşi să înţelegem cum funcţionează UE, ar trebui să utilizăm
instrumentele, metodele şi teoriile de nivel mediu folosite în studiile generale pri-
vind guvernul, politica şi elaborarea politicilor. Astfel, predarea şi studierea UE
poate constitui o componentă a corpusului principal de interese al ştiinţei politice.
Capitolul introductiv delimitează contextul general, în vederea acestui scop.
Prezintă o serie de informaţii esenţiale, de fond, cu privire la politica şi structura
instituţională a UE, şi explică modul în care UE poate fi un „sistem politic”, fără
să fie nevoie să fie totodată un „stat”. Apoi sunt analizate unele dintre principalele
asumpţii ale ştiinţei politice şi este dezbătut modul în care ele sunt aplicate în cele
două teorii principale privind politica UE.
Structura instituţională şi politică a UE

Când şase state europene au decis la începutul anilor ’50 să-şi încredinţeze
industriile cărbunelui şi oţelului unui control colectiv supranaţional, era greu de
crezut că acest fapt va conduce, în jumătate de secol, la apariţia unui nou sistem
politic de dimensiuni continentale. În Caseta 1.1 sunt enumerate etapele princi-
pale ale acestui proces. Câteva dintre acestea merită evidenţiate. În anii ’60,
Europa Occidentală a devenit prima regiune din lume care a înfiinţat o uniune
vamală, cu comerţ liber în interiorul acesteia şi un tarif extern comun, având
totodată primul program de cheltuieli publice cu adevărat supranaţional: Politica
Agricolă Comună (PAC). Ritmul integrării a încetinit ulterior, până la mijlocul
anilor ’80, când cele 12 state-membre au căzut de acord să iniţieze un program
pentru a crea prima „piaţă unică” la scară europeană, până la sfârşitul anului 1992;
aceasta implica eliminarea barierelor interne care împiedicau libera circulaţie a
bunurilor, serviciilor, capitalului şi forţei de muncă, existenţa unei politici euro-
pene unice în domeniul concurenţei şi a unei monede europene unice (euro). Drept
consecinţă a pieţei unice, în deceniul 1990-2000, noua „Uniune Europeană” a
adoptat politici sociale şi de mediu comune, politici comune cu privire la circulaţia
persoanelor între statele-membre şi dincolo de graniţele externe ale UE, şi a
început să coordoneze politicile naţionale macroeconomice, judiciare şi strategice,
precum şi politicile interne şi de securitate.
Introducere 19
Caseta 1.1. Momente esenţiale în dezvoltarea UE

18 februarie 1951 Belgia, Franţa, Germania, Italia, Luxemburg şi Olanda
semnează Tratatul de la Paris, înfiinţând Comunitatea
Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (CECO)
23 iulie 1952 Intră în vigoare Tratatul de la Paris
1 ianuarie 1958 Intră în vigoare Tratatele de la Roma, prin care se înfiinţează
Comunitatea Economică Europeană şi Comunitatea
Europeană a Energiei Atomice (Euratom)
30 iulie 1962 Este iniţiată Politica Agricolă Comună
5 februarie 1963 CJUE dă sentinţa în cauza Van Gend & Loos, impunând
„efectul direct” al legislaţiei CEE
15 iulie 1964 CJUE dă sentinţa în cauza Costa v. ENEL, impunând
„supremaţia” legislaţiei CEE
29 ianuarie 1966 Compromisul de la Luxemburg, care înseamnă pur şi simplu
faptul că se impune decizia unanimă a Consiliului
1 iulie 1967 Tratatul de fuziune, care impune un singur ansamblu de
instituţii pentru cele trei comunităţi
1 iulie 1968 Începutul „uniunii vamale” a CEE
1-2 decembrie 1969 Summitul de la Haga, prin care guvernele sunt de acord să
amplifice integrarea economică şi politică
1 ianuarie 1973 Danemarca, Irlanda şi Marea Britanie devin state-membre
27 octombrie 1970 Guvernele iniţiază cooperarea în domeniul politicii externe
(Cooperarea Politică Europeană – CPE)
10 februarie 1979 CJUE dă sentinţa în cazul Cassis de Dijon, instituind
„recunoaşterea reciprocă” cu privire la furnizarea de bunuri şi
servicii pe piaţa comună
13 martie 1979 Constituirea Sistemului Monetar European (SME)
7-10 iunie 1979 Primele alegeri „directe” în Parlamentul European
1 ianuarie 1981 Aderarea Greciei
26 iunie 1984 Margaret Thatcher negociază reducerea contribuţiei britanice
la bugetul anual al UE
1 ianuarie 1985 Sunt emise primele paşapoarte UE
1 ianuarie 1986 Aderarea Portugaliei şi Spaniei
19 mai 1986 Este folosit pentru prima oară drapelul Europei
1 iulie 1987 Intră în vigoare Actul Unic European, iniţiind programul

pieţei unice
13 februarie 1988 Este aprobat primul cadru multianual al bugetului UE
9 noiembrie 1989 Căderea Zidului Berlinului
1 ianuarie 1993 Intră în vigoare Piaţa Unică Europeană
1 noiembrie 1993 Intră în vigoare Tratatul de la Maastricht, punând bazele UE şi
planificând UME
21 iulie 1994 Pentru prima oară, Parlamentul European respinge un act
normativ adoptat de UE
1 ianuarie 1995 Aderarea Austriei, Finlandei şi Suediei
1 ianuarie 1999 Instituirea UME
1 mai 1999 Intră în vigoare Tratatul de la Amsterdam, creând „zona de
libertate, securitate şi justiţie”
15 martie 1999 Comisia Santer demisionează, înainte de adoptarea unei
moţiuni de cenzură de către Parlamentul European
24 martie 2000 Consiliul European adoptă „strategia de la Lisabona”, în
vederea promovării dezvoltării şi productivităţii
1 ianuarie 2002 Bancnotele şi monedele euro înlocuiesc bancnotele şi
monedele naţionale în 10 state membre
1 februarie 2003 Intră în vigoare Tratatul de la Nisa, iniţiind cooperarea în
domeniul apărării şi reformarea instituţiilor, în vederea
extinderii UE
1 mai 2004 Aderă Cipru, Republica Cehă, Estonia, Ungaria, Letonia,
Lituania, Malta, Polonia, Slovacia şi Slovenia
26 octombrie 2004 Parlamentul European blochează alegerea unei comisii noi
29 octombrie 2004 Semnarea tratatului care instituie Constituţia Europeană
2 decembrie 2004 Prima operaţiune militară UE, în Bosnia şi Herţegovina
29 mai şi 1 iunie 2005 Constituţia este respinsă prin referendumurile organizate în
Franţa şi în Olanda
1 ianuarie 2007 Aderarea Bulgariei şi României
1 decembrie 2009 1
Intră în vigoare Tratatul de la Lisabona, stabilind, inter alia,
un preşedinte permanent al Consiliului European
1
La 1 iulie 2013, Croaţia a devenit membru al UE. De asemenea, în momentul apariţiei acestei
ediţii, Marea Britanie negocia detaliile procesului de retragere din UE (n.ed.rom.).
Introducere 21
UE nu are o „constituţie”, în sensul tradiţional al termenului: un document

unic care să impună regulile şi principiile organizaţiile. În 2004 a fost adoptat un
„Tratat constituţional”, dar acesta a fost respins în cadrul referendumurilor
organizate în Franţa şi în Olanda în 2005. Totuşi, chiar şi în absenţa unui tratat
constituţional, Tratatul privind Uniunea Europeană şi practicile şi normele elabo-
rate pentru a reglementa funcţionarea UE pot fi considerate „arhitectura consti-
tuţională” fundamentală, deoarece au realizat o delimitare clară a competenţelor
de politică publică şi a puterilor instituţionale în cadrul UE.
Există cinci tipuri principale de politici ale UE:
1. Politici de reglementare: acestea sunt reguli privind libera circulaţie a
bunurilor, serviciilor, capitalului şi persoanelor pe piaţa unică şi implică armoni-
zarea multor standarde de producţie naţionale, de exemplu politici de mediu şi
sociale şi politici concurenţiale comune.
2. Politici privind cheltuielile: aceste politici implică transferul de resurse
în interiorul bugetului UE şi includ PAC, politici de coeziune socio-economică şi
regională şi politici de cercetare şi dezvoltare.
3. Politici macroeconomice: aceste politici sunt implementate de Uniunea
Economică şi Monetară (UEM), în cadrul căreia Banca Centrală Europeană (BCE)
gestionează masa monetară şi politica dobânzilor, iar Consiliul se ocupă de
politica ratei de schimb valutar şi de coordonarea şi monitorizarea politicilor
fiscale naţionale şi de ocupare a forţei de muncă.
4. Politici interne: acestea sunt reguli care vizează extinderea şi protejarea
drepturilor economice, politice şi sociale ale cetăţenilor UE şi includ politicile
comune de azil şi de imigrare, cooperarea poliţienească şi juridică şi prevederile
privind „cetăţenia UE”.
5. Politicile externe: acestea au rolul de a asigura faptul că UE are o voce
unică pe scena internaţională şi includ politici comerciale, relaţiile economice
externe, Politica Externă şi de Securitate Comună (PESC) şi Politica de Securitate
şi Apărare Comună (PSAC).
În Caseta 1.2 este descris modul în care se integrează aceste politici, într-un
„catalog al competenţelor”. Nivelul UE deţine în exclusivitate responsabilitatea
pentru crearea şi reglementarea pieţei unice şi pentru gestionarea competiţiei, a
politicilor vamale şi comerciale care derivă din prima sarcină. De asemenea,
nivelul UE este responsabil şi pentru politicile monetare ale statelor-membre care
folosesc moneda euro, PAC şi politicile comune din domeniul pescuitului. În
aceste domenii, guvernele UE nu mai deţin capacitatea de a elabora politici la
nivel naţional.
Apoi, o serie de politici sunt „partajate” între nivelul european şi nivelurile
naţionale; în general, politicile UE suplimentează politicile deja existente sau deja
implementate la nivel naţional, de exemplu în domeniul reglementării pieţei de
muncă, al cheltuielilor regionale sau al imigraţiei şi azilului. Al treilea ansamblu
de politici este descris cel mai bine drept „competenţe coordonate”; şi anume,
acestea sunt strategii în care competenţa primară rămâne la nivel naţional, dar
guvernele naţionale acceptă că trebuie să-şi coordoneze politicile interne în mod
colectiv, la nivel european, deoarece există efecte de „revărsare” (spill-over), dacă
aceste strategii se menţin strict la nivel naţional. De exemplu, statele care au
monedă unică trebuie să-şi coordoneze strategiile macroeconomice, iar, odată cu
libertatea de mişcare a persoanelor, apare necesitatea coordonării unor strategii
poliţieneşti şi judiciare în materie penală. În cele din urmă, toate domeniile majore
de impozitare şi cheltuieli publice, de exemplu domeniul îngrijirii sănătăţii, al
locuinţelor, al ajutoarelor sociale şi pensiilor rămân în gestiunea exclusivă a statelor-
membre; UE se implică foarte puţin în gestionarea acestor politici.
Caseta 1.2. Structura politicilor UE
Competenţe deţinute exclusiv de UE

Reglementarea pieţei unice, incluzînd eliminarea barierelor şi politica competiţiei
Unificarea vamală şi politici de comerţ extern
Politica monetară pentru statele-membre care folosesc moneda euro
Stabilirea preţurilor şi subvenţionarea producţiei prin intermediul PAC
Competenţe comune ale UE şi ale statelor-membre
Reglementările de ordin social, de exemplu sănătatea şi siguranţa la locul de muncă,
egalitatea dintre sexe şi nediscriminarea
Reglementări privind mediul înconjurător
Preocupări privind protecţia consumatorilor şi sănătatea publică, de exemplu siguranţa
alimentară
Coeziunea economică, socială şi teritorială
Deplasarea liberă a persoanelor, inclusiv politicile privind cetăţenii statelor din afara
Uniunii Europene (de exemplu, acordarea azilului).
Transportul
Energia
Competenţe coordonate
(statele-membre îşi coordonează politicile de ordin intern la nivelul UE, datorită
efectelor reciproce ale aplicării unor politici separate)
Politici macroeconomice
Politici externe şi de apărare
Politici privind poliţia şi justiţia penală
Politici privind sănătatea, cultura, educaţia, turismul, tineretul, sportul şi învăţământul
vocaţional
Competenţe deţinute exclusiv de statele-membre
Toate celelalte politici, de exemplu majoritatea domeniilor legate de impozitare şi de
cheltuieli publice
Revenind la instituţii, în Caseta 1.3 este descris cadrul instituţional. Majori-

tatea politicilor de reglementare, precum şi unele politici de cheltuieli, politici
Introducere 23
macroeconomice şi politici interne (privind azilul politic şi imigrarea) sunt

adoptate prin intermediul proceselor supranaţionale: în acest caz, Comisia are
atribuţii executive (deţinînd monopolul asupra iniţierii politicilor); legislaţia este
adoptată printr-o procedură bicamerală (procedura legislativă ordinară), fiind
implicate Consiliul şi Parlamentul European (iar Consiliul decide de obicei prin
votul cu majoritate calificată); iar legea intră în vigoare imediat, având întâietate
faţă de legea naţională; Curtea Europeană de Justiţie are puteri depline, sub
aspectul controlului jurisdicţional şi deciziilor de ordin legislativ.
Caseta 1.3. Arhitectura instituţională a UE
Consiliul Uniunii Europene şi Consiliul European (Bruxelles)

Consiliul UE este alcătuit din miniştri ai guvernelor statelor-membre. Consiliul
este un organ legislativ şi executiv. Sub aspectul laturii legislative, Consiliul adoptă
legislaţia UE şi bugetul. Sub aspectul laturii executive, Consiliul coordonează obiec-
tivele ample de politică economică a statelor-membre, încheie acorduri internaţionale
în numele UE, coordonează Politica Externă şi de Securitate Comună şi cooperarea
structurilor poliţieneşti şi judiciare şi propune reforme ale tratatelor UE. În privinţa
majorităţii chestiunilor legislative, Consiliul decide prin intermediul unui sistem al
votului cu majoritate calificată, iar în cazul majorităţii chestiunilor de ordin executiv,
Consiliul decide prin vot unanim. Reuniunea cea mai importantă a Consiliului este
Consiliul European, la care participă şefii de stat şi de guvern ai UE şi care se întruneşte
de patru ori pe an. Preşedinţia Consiliului este asigurată prin rotaţie, timp de câte şase
luni, de statele-membre, dar Preşedintele Consiliului European este numit pe o perioadă
de doi ani şi jumătate, cu posibilitatea de a deţine două mandate consecutive. Herman
Van Rompuy a devenit primul Preşedinte al Consiliului European în decembrie 20091.
Comisia Europeană (Bruxelles)
Comisia este compusă din câte un membru din fiecare stat component şi este
principalul organ executiv al UE. Comisia este responsabilă cu propunerea legislaţiei
UE, cu gestionarea şi implementarea politicilor UE şi a bugetului, cu impunerea legis-
laţiei (împreună cu Curtea Europeană de Justiţie) şi cu reprezentarea UE pe scena inter-
naţională (de exemplu, în Organizaţia Mondială a Comerţului). Administraţia Comisiei
este împărţită în Directorate-Generale, fiecare fiind responsabil cu câte un domeniu al
politicii UE. Administraţia Comisiei are aproximativ 25.000 de angajaţi. După fiecare
rundă de alegeri pentru Parlamentul European, Preşedintele Comisiei este nominalizat
prin vot cu majoritate calificată în Consiliul European, apoi este acceptat sau respins
prin vot cu majoritate simplă în Parlamentul European. Ceilalţi membri ai Comisiei
sunt nominalizaţi apoi de către fiecare guvern UE şi sunt acceptaţi prin vot cu majoritate
1
În prezent, funcţia de Preşedinte al Consiliului European este deţinută de Donald Tusk
(n.ed.rom.).
calificată, în cadrul Consiliului European, şi prin vot cu majoritate simplă, în Parlamen-

tul European. José Manuel Barroso, fost prim-ministru conservator al Portugaliei, a fost
reales în 2009 pentru al doilea mandat de cinci ani de Preşedinte al Comisiei Europene1.
Parlamentul European (Bruxelles, Strasbourg şi Luxemburg)
Parlamentul European are 736 de membri2 care sunt realeşi odată la cinci ani de
către cetăţenii UE; sunt organizaţi în grupuri politice transnaţionale. Parlamentul deţine
jumătate din autoritatea legislativă (împreună cu Consiliul European). Parlamentul
amendează şi adoptă legislaţia şi bugetul UE şi monitorizează activitatea altor instituţii
ale UE. Parlamentul are capacitatea de a aproba sau de a respinge candidatul
nominalizat la Preşedinţia Comisiei şi echipa de membri ai Comisiei; de asemenea, are
dreptul de a acorda vot de cenzură Comisiei ca întreg (prin vot cu majoritate de două
treimi). Parlamentul organizează întrunirile comitetelor de specialitate şi ale grupurilor
de partid la Bruxelles, iar sesiunile plenare au loc la Strasbourg şi Bruxelles; o parte
din secretariatul Parlamentului se află la Luxemburg.
Curtea Europeană de Justiţie (Luxemburg)
Curtea Europeană de Justiţie, împreună cu instanţele naţionale, constituie
autoritatea judecătorească a UE. CJUE asigură faptul că legislaţia UE este interpretată
şi aplicată în acelaşi mod în toate statele-membre şi întreprinde controlul de legalitate
al tratatelor, al legislaţiei de ordin secundar şi al instrumentelor terţiare ale UE. CJUE
este compusă din câte un judecător din fiecare stat-membru; totuşi, curtea se reuneşte
rareori în plen, ci, mai degrabă, sub forma unei Mari Camere alcătuite din 13 membri
sau în camere alcătuite din câte 5 sau 3 judecători. CJUE este asistată de 8 avocaţi
generali. Judecătorii şi avocaţii generali sunt desemnaţi de către guvernele UE pentru
un mandat de 6 ani, care poate fi reînnoit. Preşedintele Curţii este ales de către
judecători, având un mandat de 3 ani care poate fi reînnoit. Din 2003, Vassilios Skouris
(din Grecia) este Preşedintele Curţii3. Pentru a ajuta CJUE să facă faţă numărului mare
de cazuri aduse în atenţia sa, aceasta este asistată de Tribunalul Primei Instanţe.
Alte instituţii
Banca Centrală Europeană (Frankfurt) este responsabilă cu politica monetară,
inclusiv cu stabilirea ratelor dobânzilor pentru moneda unică europeană (euro).
Curtea Europeană de Conturi (Luxemburg) verifică dacă fondurile europene
sunt colectate şi cheltuite în mod legal, eficient şi în scopurile în care au fost repartizate.
Comitetul Regiunilor (Bruxelles) reprezintă regiunile şi autorităţile locale din
statele-membre în procesul luării deciziilor la nivelul UE.
De asemenea, UE mai are alte peste 35 de agenţii, printre care se numără Banca
Europeană de Investiţii (Luxemburg), Agenţia Europeană de Mediu (Copenhaga),
1
În prezent, funcţia de Preşedinte al Comisiei Europene este deţinută de Jean-Claude
Junker (n.ed.rom.).
2
În prezent, numărul membrilor Parlamentului European este de 751, el urmând să se
modifice după finalizarea procesului de retragere a Marii Britanii (n.ed.rom.).
3
În prezent, funcţia de Preşedinte al Curţii Europene de Justiţie este deţinută de Koen
Lenaerts (n.ed.rom.).
Introducere 25
Autoritatea Europeană pentru Siguranţa Alimentară (Parma), Agenţia Europeană

pentru Medicamente (Londra)1, Centrul European de Monitorizare a Rasismului şi
Xenofobiei (Viena), Agenţia Europeană de Apărare (Bruxelles) şi Oficiul European de
Poliţie (Haga).
Între timp, majoritatea politicilor macroeconomice şi a politicilor externe,

precum şi unele politici de cheltuieli (programul cadru multianual) şi politici
interne (privind poliţia şi funcţionarea judiciară) sunt adoptate prin intermediul
unor procese interguvernamentale; Consiliul este principalul organ executiv şi
legislativ (şi Consiliul acţionează de obicei prin unanimitate); Comisia poate
sugera idei privind politicile, dar puterile sale de stabilire a unei agende sunt
limitate; doar Parlamentul European are dreptul de a fi consultat de Consiliu, iar
puterile de control judiciar ale Curţii Europene de Justiţie sunt restricţionate.
Revenind la chestiunea politicilor în UE, există două tipuri principale de
asocieri intermediare care asociază publicul cu procesul politicilor în UE. În
primul rând, partidele politice sunt organizaţii conduse de lideri politici care au
opinii asemănătoare, care caută sprijin public pentru agenda lor şi ajung să ocupe
funcţii politice, pentru a implementa agenda respectivă. Partidele politice exercită
influenţe asupra tuturor instituţiilor UE. Partidele naţionale se confruntă pentru
funcţii la nivelul guvernului naţional, iar câştigătorii acestei competiţii sunt
reprezentaţi în Consiliu. Membrii Comisiei Europene sunt la rândul lor politicieni
afiliaţi unor partide: şi-au consolidat carierele în organizaţiile naţionale de partid,
îşi datorează poziţiile nominalizărilor şi susţinerii din partea liderilor partidelor
naţionale şi de obicei doresc să revină în arena partidelor politice. Membrii
Parlamentului European sunt aleşi o dată la cinci ani, prin intermediul unor alegeri
„directe”, în Parlamentul European. După ce sunt aleşi, membrii Parlamentului
European constituie „grupuri politice” transnaţionale în Parlamentul European,
fapt care promovează organizarea şi competiţia politică în procesul legislativ al
Uniunii Europene.
În al doilea rînd, grupurile de interese sunt asociaţii voluntare de cetăţeni
individuali, cum ar fi sindicatele, asociaţiile de afaceri, grupurile de consumatori
şi grupările ecologiste. Aceste organizaţii sunt create pentru a promova sau proteja
interesele membrilor lor în procesul politic. Situaţia din Uniunea Europeană este
aceeaşi ca în orice sistem democratic. Grupurile reprezentând interese naţionale
fac lobby pe lîngă guvernele naţionale sau abordează în mod direct instituţiile
Uniunii Europene, iar grupurile cu interese asemănătoare din diferite state-
membre se asociază pentru a face lobby pe lîngă Comisia Europeană, pe lîngă
grupurile de lucru din cadrul Consiliului şi pe lîngă membrii Parlamentului Euro-
pean. De asemenea, grupurile de interese finanţează partidele politice, pentru ca
1
După retragerea Marii Britanii, sediul Agenţiei va fi transferat la Amsterdam
(n.ed.rom.).
acestea să le reprezinte interesele la nivelul politicilor naţionale şi ale UE. În

fiecare arie strategică, funcţionarii şi reprezentanţii oficiali asociaţi unor grupuri
de interese formează „reţele de politici”, cu scopul de a negocia compromisuri
politice. În plus, iniţiind acţiuni juridice în tribunalele naţionale şi la Curtea
Europeană de Justiţie, grupurile de interese influenţează aplicarea legislaţiei UE.
Politica cvasi-constituţională şi arhitectura instituţională sunt foarte stabile.
Pentru a înţelege motivul, să analizăm Figura 1.1, care ilustrează situarea
aproximativă a principalelor tratate UE, din perspectiva a două dimensiuni: (1)
axa x reprezintă gradul de integrare politică rezultat dintr-un tratat, sub aspectul
numărului şi semnificaţiei competenţelor de politică publică ce au fost aduse la
nivel european, în calitate de competenţe exclusive, comune sau coordonate; şi (2)
axa y reprezintă gradul de luare a deciziilor la nivel supranaţional rezultat
dintr-un tratat, sub aspectul procentului de competenţe de politică publică ale
Uniunii Europene care sunt guvernate de proceduri de luare a deciziilor la nivel
supranaţional; Comisia stabileşte agenda politică, Consiliul decide, prin vot cu
majoritate calificată, Consiliul şi Parlamentul European deţin împreună autoritatea
legislativă, iar Curtea Europeană de Justiţie deţine jurisdicţia.
Figura 1.1. Progres către echilibru?

Notă: „Gradul de integrare politică” constituie o modalitate de evaluare aproximativă a numărului
de competenţe de politică publică ale UE şi a semnificaţiei lor. „Gradul de luare a deciziilor la nivel
supranaţional” constituie o modalitate de evaluare aproximativă a procentului de competenţe ale UE
guvernate de proceduri decizionale cu caracter supranaţional; în cazurile în care Comisia decide
agenda politică, Consiliul ia decizii, prin vot cu majoritate calificată, Consiliul deţine autoritatea
legislativă, împreună cu Parlamentul European, iar Curtea Europeană de Justiţie deţine jurisdicţia.
Introducere 27
Tratatul de la Roma îşi propunea să fie un tratat supranaţional în cel mai

înalt grad, dar, după compromisul din 1966 de la Luxemburg dintre şefii execu-
tivelor celor şase state, în practică, strategiile cuprinse în tratat au fost adoptate
printr-un acord unanim între lideri, mai degrabă decât printr-un proces decizional
la nivel supranaţional. Actul Unic European a reprezentat un pas important la
nivelul celeilalte dimensiuni. Mai degrabă decât să adauge multe competenţe noi,
principalele inovaţii din Actul Unic European s-au axat pe latura instituţională:
delegarea unor noi puteri de stabilire a agendei politice către Comisia Europeană,
care urma să iniţieze peste 300 de acte cu caracter legislativ în vederea finalizării
reglementării pieţei unice; adoptarea votului cu majoritate calificată în Consiliu şi
acordarea de noi puteri legislative Parlamentului European, prin intermediul noii
„proceduri de cooperare”.
Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE sau Tratatul de la Maastricht) a
consolidat Actul Unic European. Printre noile competenţe politice din acest tratat
se numără un plan în trei etape pentru Uniunea Economică şi Monetară (UEM) şi
noi cadre pentru politicile vizând Justiţia şi Afacerile Interne (JAI) şi Politica
Externă şi de Securitate Comună (PESC). Totuşi, de data aceasta, regulile insti-
tuţionale privind aceste noi domenii au fost predominant interguvernamentale,
Comisia deţinând prerogative reduse privind stabilirea agendei politice; Consiliul
are capacitatea de luare a deciziilor prin unanimitate, Parlamentul European are
prerogative mai degrabă consultative decât legislative, iar capacitatea Curţii
Europene de Justiţie de control asupra legislaţiei este diminuată şi chiar anulată.
De asemenea, Tratatul de la Maastricht a înlocuit procedura de cooperare cu
procedura de codecizie, care a sporit şi mai mult puterile Parlamentului European.
Tratatul de la Amsterdam s-a axat mai degrabă pe reforma instituţională
decât pe cea politică: extinderea luării deciziilor la nivel supranaţional în noul
„spaţiu de libertate, securitate şi justiţie”, care cuprindea multe dintre politicile
privind libera circulaţie a persoanelor incluse în pilonul Justiţie şi Afaceri Interne,
interguvernamental, conform Tratatului de la Maastricht; şi reformarea şi extin-
derea procedurii de codecizie, care a amplificat semnificativ prerogativele legis-
lative ale Parlamentului European.
Principalul obiectiv al Tratatului de la Nisa a fost reformarea instituţiilor
europene, pentru a pregăti aderarea a 12 noi state-membre din Europa Centrală,
de Est şi de Sud. Totuşi, modificările instituţionale din Tratatul de la Nisa au fost
relativ modeste, vizând îndeosebi procedura votului cu majoritate calificată din
cadrul Consiliului. Totodată, Tratatul de la Nisa a declarat pentru prima oară poli-
tica de apărare o competenţă a UE, în cadrul noii Politici Europene de Securitate
şi Apărare. Totuşi, ca şi în cazul prevederilor Politicii Externe şi de Securitate
Comune, procesul luării deciziilor în acest domeniu rămâne la nivel interguver-
namental.
În cele din urmă, Tratatul de la Lisabona, în comparaţie cu tratatele
anterioare, este relativ puţin important sub aspectul reformei instituţionale sau
politice. Din punct de vedere instituţional, Tratatul de la Nisa a simplificat siste-

mul de votare din Consiliu, a introdus un nou Preşedinte permanent al Consiliului
European şi a creat o nouă funcţie de Înalt Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri
Externe şi Politică de Securitate. De asemenea, Tratatul de la Lisabona a decretat
procedura codeciziei „procedura legislativă ordinară”, folosită acum la adoptarea
majorităţii legilor UE. Totuşi, spre deosebire de tratatele UE anterioare, aceste
reforme instituţionale vizau îmbunătăţirea eficienţei instituţiilor, mai degrabă
decât modificarea balanţei de putere dintre instituţiile principale. De exemplu,
Tratatul de la Amsterdam a amplificat prerogativele Parlamentului European şi a
extins votul cu majoritate calificată din Consiliu în mai multe sectoare de politică
publică, decât a făcut-o Tratatul de la Lisabona.
Sub aspect politic, Tratatul de la Lisabona includea pentru prima oară Carta
Drepturilor Fundamentale în Tratatul UE. Totuşi, Curtea Europeană de Justiţie
folosea deja Carta, înainte ca ea să fie astfel inclusă, prin Tratatul de la Lisabona.
Acelaşi tratat extindea procesul decizional la nivel supranaţional şi la domeniul
politicilor interne, îndeosebi cu referire la politicile în materie de imigrare şi de
acordare a azilului. Sub aspectul politicii externe, Tratatul de la Lisabona înfiinţa
un serviciu diplomatic european: Serviciul European de Acţiune Externă. Totuşi,
acestea sunt modificări politice relativ minore, în comparaţie cu Actul Unic
European, Tratatul de la Maastricht şi Tratatul de la Amsterdam, iar singura com-
petenţă strategică într-adevăr nouă din Tratatul de la Lisabona vizează domeniul
explorării spaţiale!
În concluzie, de fiecare dată când UE a iniţiat un nou ansamblu de reforme
prin intermediul tratatelor, au existat aşteptări (sau temeri) cu privire la faptul că
un nou acord ar fi reprezentat un pas important către integrarea europeană mai
amplă. În realitate, situaţia este oarecum diferită. În ansamblu, fiecare tratat nou
s-a dovedit mai puţin ambiţios decât precedentul. Motivul este destul de simplu:
UE s-a apropiat tot mai mult de un „echilibru constituţional”. Arhitectura politică
fundamentală actuală a UE are o anumită logică unitară. În primul rând, nivelul
UE este responsabil cu crearea şi reglementarea unei pieţe unice, la scară conti-
nentală, în timp ce taxele şi cheltuielile sunt gestionate predominant la nivel
naţional. În al doilea rând, guvernele UE coordonează o diversitate de politici (de
la politicile externe la cele economice şi la politicile imigraţiei) care influenţează
circulaţia liberă a bunurilor, a serviciilor, a capitalului şi a forţei de muncă pe piaţa
unică şi interesele lor colective, din perspectiva unui corp politic la scară
continentală. În domeniile enumerate în primul rând, mecanismele supranaţionale,
prin intermediul unei Comisii independente, prin vot cu majoritate calificată în
cadrul Consiliului şi prin sistemul de control şi echilibrare impus de Parlamentul
European şi de Curtea Europeană de Justiţie, constituie cea mai eficientă moda-
litate de elaborare a politicilor vizând piaţa unică. În domeniile enumerate în al
Introducere 29
doilea rând, mecanismele interguvernamentale asigură protecţia intereselor naţio-

nale, când se adoptă politici foarte importante (cum ar fi cele privind taxele),
precum şi în contextul coordonării politicilor economice şi de securitate internă.
Odată cu integrarea unor state noi în UE, a devenit tot mai dificilă atingerea
unui acord unanim cu privire la politicile noi care ar trebui adoptate în UE sau cu
privire la modul în care ar trebui să fie modificată balanţa de putere dintre
instituţiile UE. Totuşi, chiar dacă ar exista mai puţine state-membre, noua arhi-
tectură instituţională şi politică ar fi foarte stabilă, deoarece aproape nici un stat-
membru nu doreşte modificarea amplă a balanţei de putere fundamentale dintre
UE şi statele-membre sau dintre instituţiile UE. În consecinţă, obiectivul UE
pentru deceniul următor ar putea devia de la reforma prin tratate la ceea ce poate
fi realizat în contextul instituţional şi politic actual.
Ce este UE? Un sistem politic, dar nu un stat

După această descriere a instituţiilor şi politicilor UE, apare întrebarea: „Ce
anume este UE?” Este o organizaţie internaţională, asemenea Naţiunilor Unite sau
Organizaţiei Mondiale a Comerţului, sau este un stat federal, precum Statele Unite
ale Americii? UE nu se încadrează foarte bine în niciuna dintre aceste categorii.
Spre deosebire de alte organizaţii internaţionale, UE deţine prerogative inde-
pendente importante, delegate, de ordin executiv, legislativ şi juridic, mai degrabă
asemenea unui stat. Totuşi, spre deosebire de statele federale, guvernele statelor-
membre rămân semnatarele suverane ale Tratatului Uniunii Europene, bugetul UE
rămâne mic, UE se bazează pe acordul voluntar al statelor-membre, în vederea
aplicării legislaţiei UE, iar statele-membre deţin suveranitatea în multe domenii,
inclusiv în privinţa semnării tratatelor internaţionale.
Din fericire, mai există o categorie la care putem face apel pentru a concep-
tualiza UE: sistemul politic. Gabriel Almond (1956) şi David Easton (1957) au
fost primii care au elaborat cadrele formale pentru definirea şi analiza sistemelor
politice. Ei au definit un sistem politic ca având patru caracteristici esenţiale:
1. Există un ansamblu de instituţii stabil şi bine definit, pentru luarea deci-
ziilor la nivel colectiv, şi un ansamblu de reguli care reglementează relaţiile dintre
aceste instituţii şi relaţiile din interiorul lor.
2. Cetăţenii încearcă să-şi realizeze dezideratele politice prin intermediul
sistemului politic, fie în mod direct, fie prin organizaţii intermediare, cum ar fi
grupurile de interese şi partidele politice.
3. Deciziile colective din sistemul politic au un impact semnificativ asupra
distribuţiei resurselor economice şi asupra alocării valorilor pe cuprinsul între-
gului sistem.
4. Există o interacţiune continuă între aceste efecte politice, cerinţele noi
cu care se confruntă sistemul, deciziile noi şi aşa mai departe.
UE prezintă toate aceste caracteristici. În primul rând, gradul de stabilitate

şi complexitate instituţională din UE este mult mai mare decât în orice alt regim
internaţional, după cum am arătat.
În al doilea rând, pe măsură ce instituţiile europene au preluat aceste puteri
de guvernare, un număr tot mai mare de grupuri încearcă să adreseze solicitări
sistemului – de la corporaţii individuale şi asociaţii de afaceri la sindicate, la
grupări ecologiste şi ale consumatorilor şi la partide politice. Grupurile cu poziţiile
cele mai puternice şi mai instituţionalizate din UE sunt guvernele statelor-
membre. Aparent, caracterul central al guvernelor în cadrul sistemului determină
UE să semene cu alte organizaţii internaţionale. Totuşi, guvernele nu deţin un
monopol asupra solicitărilor politice. Ca în toate corpurile politice democratice,
solicitările din UE provin dintr-o reţea complexă de grupuri publice şi private,
fiecare luptând să influenţeze procesul de elaborare a politicilor UE, pentru a-şi
proteja interesele proprii.
În al treilea rând, deciziile UE sunt foarte semnificative şi au ecou la nivelul
întregii UE. De exemplu:
 Politicile UE acoperă o mare diversitate de domenii, incluzând reglemen-
tarea pieţei, politica socială, mediul, agricultura, politica regională, cercetarea şi
dezvoltarea, regimul poliţienesc, aplicarea legii şi menţinerea ordinii, cetăţenia,
drepturile omului, comerţul internaţional, politica externă, apărarea, probleme ale
consumatorilor, transportul, sănătatea publică, educaţia şi cultura.
 Aproximativ 150 de legi sunt adoptate anual de instituţiile UE – mai multe
decât în cadrul majorităţii celorlalte entităţi democratice.
 Actele legislative de ordin primar şi secundar ale UE fac parte din „legea
ţării” în statele-membre, iar legislaţia supranaţională a UE primează în raport cu
legea naţională.
 Bugetul UE este mic (reprezintă aproximativ 1% din totalul produsului
intern brut al UE), în comparaţie cu bugetele guvernelor naţionale, însă câteva
state-membre ale UE primesc aproximativ 5% din produsul lor intern brut din
bugetul UE.
 Politicile de reglementare şi politicile monetare ale UE au un impact
indirect puternic asupra distribuţiei puterii şi resurselor între indivizii, grupurile şi
naţiunile din Europa.
 UE preia într-o măsură tot mai mare prerogativele statelor-membre de a-şi
stabili propriile reglementări în privinţa domeniilor foarte controversate ale taxe-
lor, ale imigrării, ale regimului poliţienesc, ale politicii externe şi de apărare.
Pe scurt, activitatea UE are un impact semnificativ asupra „alocării valorilor
prin utilizarea autorităţii” (Easton, 1957) şi determină totodată „cine primeşte ce,
când şi cum”, în societatea europeană (Lasswell, 1936).
În cele din urmă, procesul politic din sistemul politic al UE constituie o
trăsătură permanentă a vieţii politice în Europa. Întrunirile de patru ori pe an ale
Introducere 31
şefilor de stat sau guvern ai statelor-membre (în Consiliul European) ar putea fi

singura trăsătură a sistemului observată de mulţi cetăţeni. Astfel, se poate crea
impresia că UE operează predominant prin intermediul unor întruniri periodice,
asemenea altor organizaţii internaţionale. Totuşi, adevărata esenţă a politicii UE
o reprezintă interacţiunile constante dintre instituţiile UE de la Bruxelles şi din
interiorul acestora, dintre diversele departamente ale guvernelor naţionale, din
cadrul întâlnirilor bilaterale ale guvernelor şi dintre interesele private şi oficialii
guvernamentali din Bruxelles şi de la nivel naţional. Prin urmare, spre deosebire
de oricare alte organizaţii internaţionale, activitatea UE se desfăşoară în contexte
multiple, practic în toate zilele anului.
Este interesant însă că UE nu deţine un „monopol asupra utilizării legitime
a coerciţiei”. UE nu este un „stat”, în accepţiunea tradiţională, weberiană, a
cuvântului. Puterea coerciţiei, prin intermediul forţelor de poliţie şi de securitate,
rămâne prerogativul guvernelor naţionale ale statelor-membre ale UE. Primii
teoreticieni ai sistemului politic considerau că un sistem politic nu poate exista în
absenţa unui stat. După cum argumenta Almond (1956, p. 395):
aplicarea coerciţiei fizice supreme, atotcuprinzătoare şi legitime constituie
monopolul statelor, iar sistemul politic are drept unică preocupare amploarea,
direcţiile şi condiţiile care influenţează exercitarea acestei coerciţii fizice.
Totuşi, mulţi teoreticieni sociali contemporani resping această fuziune
dintre stat şi sistemul politic. De exemplu, Bertrand Badie şi Pierre Birnbaum
(1983, p. 135-137) susţin că:
statul ar trebui înţeles mai degrabă ca un fenomen unic, o inovaţie apărută în cadrul
unui anumit context geografic şi cultural. Prin urmare, este greşit să concepem
statul drept unica modalitate de a guverna societăţile în toate timpurile şi în toate
locurile.
Conform acestei concepţii, statul este pur şi simplu un produs al unei
anumite structuri a relaţiilor politice, economice şi sociale din Europa Occiden-
tală, între secolul al XVI-lea şi al mijlocul secolului XX, când se impunea un grad
ridicat de centralizare, universalitate şi instituţionalizare, pentru ca guvernarea să
fie eficientă. Într-o perioadă şi într-un context diferit, guvernarea şi politica pot fi
puse în practică în absenţa aparatului clasic al statului.
Aceasta este chiar situaţia din secolul XXI din Europa. Sistemul politic al
UE este foarte descentralizat, are drept fundament implicarea voluntară a statelor-
membre şi a cetăţenilor săi şi se bazează pe sub-organizaţii (statele-naţiune exis-
tente) pentru a administra coerciţia şi alte forme ale puterii statale.
Tabelul 1.1 oferă câteva informaţii esenţiale de ordin politic despre statele-
membre ale UE şi despre reprezentarea lor în instituţiile UE. Conform acestor
date, niciun stat-membru nu deţine suficientă putere de ordin fizic, economic sau
politic pentru a domina UE.
Tabelul 1.1. Informaţii esenţiale despre UE

Stat-membru Date socio-economice Reprezentarea în UE
PIB (la PIB/cap de
Populaţia paritatea locuitor (la
Membri
în 2009 puterii de paritatea Membri
Data Voturi în ai2
(milioane cumpă- puterii de ai
integrării Consiliu1
Parla-
de rare), cumpă- Comisiei
mentuui
locuitori) 2008 rare), 2009
($mld) ($)
Austria 1995 8.4 318.4 38,153 10 1 17
Belgia 1952 10.7 369.2 34,493 12 1 22
Bulgaria 2007 7.6 94.5 12,394 10 1 17
Cipru 2004 0.8 21.2 29,853 4 1 6
Republica Cehă 2004 10.5 257.7 24,712 12 1 22
Danemarca 1973 5.5 201.2 36,604 7 1 13
Estonia 2004 1.3 27.7 20,657 4 1 6
Finlanda 1995 5.3 188.2 35,426 7 1 13
Franţa 1952 64.1 2,112.4 34,045 29 1 72
Germania 1952 82.1 2,925.2 35,613 29 1 99
Grecia 1981 11.3 330.0 29,361 12 1 22
Ungaria 2004 10.0 194.0 19,329 12 1 22
Irlanda 1973 4.5 197.1 44,195 7 1 12
Italia 1952 60.1 1,840.9 30,756 29 1 72
Letonia 2004 2.3 38.8 17,101 4 1 8
Lituania 2004 3.4 63.2 18,826 7 1 12
Luxemburg 1952 0.5 38.3 78,559 4 1 6
Malta 2004 0.4 9.4 23,971 3 1 5
Olanda 1952 16.5 671.7 40,850 13 1 25
Polonia 2004 38.1 671.9 17,625 27 1 50
Portugalia 1986 10.6 245.2 23,073 12 1 22
România 2007 21.5 302.7 14,064 14 1 33
Slovacia 2004 5.4 119.4 22,081 7 1 13
Slovenia 2004 2.1 56.3 27,610 4 1 7
Spania 1986 45.9 1,456.1 31,955 27 1 50
Suedia 1995 9.3 344.7 37,383 10 1 18
Marea Britanie 1973 61.6 2,176.3 35,445 29 1 72
UE27 499.7 15,271.7 30,563 345 27 736
China 1,333.6 7,903.2 5,962
India 1,170.3 3,388.5 2,972
SUA 307.7 14,204.3 46,716
1
După aderare, la 1 iulie 2013, Croaţia a primit 7 voturi în Consiliu, 12 locuri în Parla-
mentul European şi un post de comisar. Sistemul de vot cu majoritate calificată din Con-
siliu s-a modificat începând cu 1 noiembrie 2014 (n.ed.rom.).
2
În legislatura 2014-2019, numărul total de membri ai Parlamentului European a fost de
751, el urmând să scadă odată cu alegerile din 2019, din cauza retragerii Marii Britanii
(n.ed.rom.)
Introducere 33
Stat-membru Date socio-economice Reprezentarea în UE

PIB (la PIB/cap de
Populaţia paritatea locuitor (la
Membri
în 2009 puterii de paritatea Membri
Data Voturi în ai2
(milioane cumpă- puterii de ai
integrării Consiliu1
Parla-
de rare), cumpă- Comisiei
mentuui
locuitori) 2008 rare), 2009
($mld) ($)
Brazilia 192.0 1,976.6 10,296
Rusia 141.9 2,288.5 16,139
Japonia 127.5 4,354.6 34,099
Turcia 71.5 1,028.9 13,920
Surse: Alcătuit din date oferite de Naţiunile Unite, Eurostat şi Banca Mondială.
Două teorii privind politica UE

Există două cadre teoretice fundamentale pentru înţelegerea politicii UE.
Primul cadru teoretic este cunoscut sub numele de interguvernamentalism
(reprezentat îndeosebi de Hoffman, 1966, 1982; Moravcsik, 1991, 1993, 1998;
Moravcsik şi Nicolaïdis, 1999). Ipoteza fundamentală a acestui cadru este că
politica UE este dominată de guvernele statelor-membre, în general, şi de guver-
nele „marilor” state-membre, în particular (îndeosebi Germania, Franţa şi Marea
Britanie). Guvernele statelor-membre au „preferinţe” clare despre ceea ce vor să
realizeze la nivel european, în fiecare dintre principalele domenii strategice ale
UE. În versiunea „liberală” a acestei abordări, elaborată de Andrew Moravcsik
(1991, 1998), preferinţele statelor-membre pot varia sub aspectul domeniilor
politice, în timp. De exemplu, un stat-membru poate favoriza o politică UE mai
intensă într-un anumit sector, într-o perioadă, dar se poate opune unei politici UE
mai intense în alt sector, în aceeaşi perioadă, sau se poate opune unei politici mai
intense în acelaşi sector, în altă perioadă. Şi guvernele au la dispoziţie resurse
substanţiale, prin intermediul sistemelor birocratice interne; prin urmare, deţin
multe informaţii cu privire la poziţiile celorlalţi actori de pe scena politică a UE şi
ştiu totodată care ar fi consecinţele posibile ale unei anumite decizii a UE.
Unul dintre principalele enunţuri ale interguvermentalismului este faptul că
statele-membre sunt atente cu privire la prerogativele pe care le deleagă celor trei
instituţii „supranaţionale”: Comisia, Parlamentul European şi Curtea Europeană
de Justiţie. Delegările către aceste instituţii au doar scopul de a promova interesele
guvernelor. De exemplu, guvernele deleagă stabilirea agendei politicei Comisiei,
astfel încât aceasta să soluţioneze problemele legate de coordonare care survin în
procesul adoptării politicilor, deleagă puterea legislativă Parlamentului European,
pentru a îmbunătăţi legitimitatea deciziilor UE sau pentru a ţine sub control Comi-
sia, şi deleagă prerogativele de judecare Curţii Europene de Justiţie, pentru a
rezolva problema privind acţiunea colectivă în implementarea legislaţiei UE. În
plus, deoarece delegarea este un proces conştient şi atent, instituţiile supranaţio-

nale sunt de fapt „agenţi” ai guvernelor UE, mai degrabă decât actori puternici,
independenţi.
Un alt enunţ este că fiecare stat-membru are de câştigat, în medie, din
procesul integrării europene şi al politicii UE. Aceasta nu înseamnă că toate
statele-membre profită în egală măsură de apartenenţa la UE. Balanţa de putere
dintre statele-membre nu este simetrică, iar statul-membru care are cel mai mult
de pierdut într-o anumită privinţă tinde să obţină ceea ce doreşte. Totuşi, acest
enunţ sugerează că dacă un stat-membru se aşteaptă să iasă în pierdere de pe urma
unei reforme impuse printr-un tratat sau de pe urma unei decizii politice, fie nu va
fi de acord cu decizia respectivă, fie va solicita despăgubiri (o plată colaterală),
prin intermediul unei alte politici UE, cum ar fi cea a bugetului.
Al doilea cadru teoretic ar putea fi numit poate cel mai bine abordarea
politicii supranaţionale (vezi Kohler-Koch şi Eising, 1999; Marks et al., 1996;
Stone Sweet et al., 2001; Stone Sweet şi Sandholtz, 1998). Această abordare
include o mare varietate de tradiţii şi idei teoretice în studiul integrării europene
şi al politicii UE, toate având în comun o ipoteză centrală care opune acest întreg
ansamblu de idei interguvernmentalismului: faptul că guvernele statelor-membre
nu îşi pot îndeplini întrutotul dezideratele în cadrul UE.
Există trei motive principale interrelaţionate pentru care guvernele nu sunt
atotputernice. În primul rând, după cum argumentau primii susţinători ai neo-
funcţionalismului (de exemplu Haas, 1958; Lindberg, 1963), instituţiile suprana-
ţionale nu sunt pur şi simplu agenţi „pasivi” ai guvernelor. În schimb, Comisia,
Parlamentul European şi Curtea Europeană de Justiţie au interese instituţionale,
preferinţe politice, resurse şi prerogative proprii. De asemenea, grupurile de
interese private joacă şi ele un rol în modelarea agendei politice a UE, eludând
guvernele naţionale şi mergând direct la Bruxelles pentru a oferi informaţii esen-
ţiale şi sprijin membrilor Comisiei, membrilor Parlamentului şi judecătorilor (de
exemplu, Sandholtz şi Zysman, 1989).
Al doilea motiv derivă din abordarea instituţionalistă bazată pe alegerea
raţională în ştiinţa politică, „instituţiile sunt importante” (de exemplu Franchino,
2007; Jupille, 2004; Pollack, 2003; Tsebelis şi Garrett, 1996, 2001). Aceasta
înseamnă că regulile care guvernează procesul luării deciziilor în UE modelează
rezultatele politicilor, uneori în moduri pe care guvernele le pot anticipa, iar alteori
în moduri pe care nu le pot anticipa la fel de uşor. De exemplu, dacă într-un anumit
domeniu este introdus votul cu majoritate calificată, ansamblul de politici care pot
fi adoptate sporeşte semnificativ, iar guvernele pot ajunge pe neaşteptate în rândul
perdanţilor, într-un domeniu important. La fel, extinderea prerogativelor legisla-
tive ale Parlamentului European, prin intermediul procedurii codeciziei sau a pro-
cedurii legislative ordinare, conferă noi drepturi de veto şi de stabilire a agendei
politice unei majorităţi din Parlamentul European. Această majoritate poate uneori
Introducere 35
să sprijine Comisia împotriva guvernelor, alteori poate susţine guvernele împo-

triva Comisiei, iar alteori poate să se opună atât Comisiei, cât şi guvernelor.
În al treilea rând, poziţiile actorilor şi specificul spaţiului negocierilor pot
varia de la o problemă la alta, chiar şi în acelaşi domeniu de politică (Thomson et
al., 2006). De exemplu, toţi actorii din cadrul procesului decizional din UE – fie
că este vorba despre guvernele din Consiliu sau de partidele politice din Parla-
mentul European – nu au doar preferinţe cu privire la viteza şi specificul integrării
europene, ci şi concepţii despre direcţia politică a rezultatelor politicilor UE.
Aceste concepţii politice sunt surprinse poate mai bine prin dimensiunea „stânga-
dreapta” a politicii, mai degrabă decât prin intermediul dimensiunii „suveranitate
naţională vs. integrare europeană”, caracteristică abordării interguvernamentaliste
tradiţionale (vezi Hix, 1994).
Reunind aceste idei, un enunţ empiric esenţial privind cadrul politicii supra-
naţionale ar fi acela că, drept consecinţă a intereselor şi prerogativelor autonome
ale Comisiei, Parlamentului şi Curţii Europene de Justiţie şi a modului în care
evoluează în timp regulile luării deciziilor şi negocierile politice, consecinţele
politicii UE pot să difere de intenţiile iniţiale ale guvernelor. De exemplu, piaţa
unică a UE a generat mai multe reglementări în domeniul mediului şi în domeniul
social decât se aşteptau unii politicieni de dreapta când au semnat Actul Unic
European. Altfel spus, abordarea politicii supranaţionale anticipează că o serie de
factori generează „consecinţe neintenţionate”, datorate delegării prerogativelor
către instituţiile UE sau adoptării unor noi politici la nivel european (de exemplu
Pierson, 1996).
O a doua teorie care derivă din aceste idei este aceea că UE are un „deficit
democratic” (de exemplu Føllesdal şi Hix, 2006). Acest deficit rezultă din faptul
că, deoarece guvernele au delegat competenţe la nivel european, elaborarea
politicilor la Bruxelles a devenit izolată de opinia publică din ţările membre şi de
parlamentele naţionale, ceea ce a condus la o anumită doză de „deviere politică”
de la preferinţele cetăţeanului european obişnuit, conceput ca entitate abstractă.
Această teorie este contestată de interguvernmentalişti, care susţin că există o
legătură strânsă între preferinţele cetăţenilor şi consecinţele politicilor UE, deoa-
rece guvernele sunt alese de către cetăţenii lor, iar guvernele conduc UE şi contro-
lează îndeaproape instituţiile UE (de exemplu, Moravcsik, 2002).
Diferenţele dintre aceste două abordări ale politicii UE pot fi exagerate cu
uşurinţă. Ambele abordări preiau asumpţii şi argumente din domeniul general de
studiu al ştiinţei politice. De asemenea, ambele au o metodă de cercetare comună:
folosirea asumpţiilor teoretice pentru a genera teorii care sunt apoi testate empiric.
În consecinţă, a decide care teorie este „corectă” nu înseamnă a decide că asump-
ţiile ei cu privire la actori, instituţii şi informaţii sunt mai aproape de realitate.
Valoarea unei teorii depinde de gradul în care poate explica un anumit ansamblu
de realităţi şi de eficienţa explicaţiilor. Unele teorii sunt mai eficiente, altele sunt
mai extinse, iar toate tind să fie bune pentru a explica diverse aspecte. De exemplu,
teoria interguvernmentalismului foloseşte unele asumpţii simple, iar pe baza lor

elaborează o explicaţie destul de convingătoare privind principalele negocieri pe
marginea tratatelor. Această teorie pare însă mai puţin capabilă să explice mediul
mai complex al politicilor legislative cotidiene din UE. În schimb, teoria politicii
supranaţionale foloseşte un ansamblu de asumpţii mai complex şi pare mai capa-
bilă să explice anumite rezultate de politică publică. Prin urmare, forţa teoriilor
poate fi evaluată cu adevărat doar când acestea generează ansambluri de predicţii
clar identificabile şi contradictorii cu privire la acelaşi fenomen empiric.
Dezbaterea poate să pară oarecum dificil de înţeles. Totuşi, această prezen-
tare generală a principalelor poziţii teoretice vizând politica UE este esenţială
pentru înţelegerea fundamentelor intelectuale ale cercetărilor bazate pe aspecte
mai empirice, descrise în capitolele următoare.
Structura lucrării
În această lucrare, sunt prezentate şi analizate diversele aspecte ale siste-
mului politic al UE. Partea I descrie guvernarea UE: structura şi politica execu-
tivului (Capitolul 2), organizarea politică şi negocierile din cadrul procesului
legislativ al UE (Capitolul 3) şi politica judiciară şi dezvoltarea Constituţiei UE
(Capitolul 4). Partea a II-a abordează aspecte politice: opinia publică (Capitolul
5), rolul alegerilor, partidele politice şi problema „deficitului democratic” (Capi-
tolul 6) şi reprezentarea intereselor (Capitolul 7). Partea a III-a se axează pe
elaborarea politicilor: politici de reglementare (Capitolul 8), politici fiscale şi de
cheltuieli (Capitolul 9), Uniunea Economică şi Monetară (Capitolul 10), politici
interne (Capitolul 11) şi politici externe (Capitolul 12). Pentru a stabili o legătură
cu restul disciplinei, fiecare capitol începe cu o analiză a literaturii de specialitate
din domeniul general al ştiinţei politice, cu privire la subiectul capitolului respec-
tiv. În cele din urmă, în Capitolul 13 sunt reunite, sub forma unei scurte concluzii,
argumentele şi ideile pe care se bazează lucrarea.
Partea I
Guvernare
Capitolul 2
Politica executivă
• Teoriile politicii executive

• Statele membre: Puterea executivă, delegarea şi puterea de apreciere
• Guvernarea de către Comisie
• Responsabilitatea administrativă: controlul parlamentar şi transparenţa
• Responsabilitatea politică: selectarea şi demiterea Comisiei
• Concluzii: Politica unui sistem executiv dual
Guvernele statelor membre ale UE deleagă Comisiei prerogative semnifi-

cative asociate cu conducerea politică, implementarea politicilor şi reglementarea.
În consecinţă, responsabilităţile executive sunt împărţite între Consiliu şi Comisie.
Această separare instituţionalizată a puterilor sau „executivul dual” poate genera
uneori impasuri. Totuşi, consensul şi stabilitatea sunt asigurate printr-o diviziune
a muncii; Consiliul se ocupă de chestiunile pe termen lung, iar Comisia de cele pe
termen scurt, prin intermediul unor mecanisme foarte bine elaborate care gestio-
nează puterea de apreciere a Comisiei şi prin implicarea atentă a administraţiilor
naţionale. Pentru a explica mai bine cum a apărut şi cum funcţioneză această
diviziune a sarcinilor, vom începe prin a prezenta cadrul standard, în vederea
înţelegerii puterii executive, a delegării şi a capacităţilor de acţiune în domeniul
ştiinţelor politice.
Teoriile politicilor executive

Într-un cadru constituţional clasic, legislativul decide, executivul pune în
aplicare, iar puterea judecătorească soluţionează cauze. Guvernele moderne fac
însă mai mult decât pur şi simplu să implementeze legi. Puterea lor are au două
valenţe: politică şi administrativă. Guvernele îşi folosesc puterea politică de
conducere pentru a dirija societatea, prin intermediul propunerilor de adoptare a
unor politici şi legi, îşi folosesc puterile administrative pentru a pune în aplicare
legea, pentru a distribui veniturile publice şi pentru a adopta reguli şi reglementări
de ordin secundar şi terţiar.
Unele sisteme concentrează aceste puteri în mâinile unui singur ansamblu
de persoane deţinătoare de funcţii. Alte sisteme, precum UE, divid aceste sarcini
între diverşi actori şi organisme. Politologii folosesc modelul „principal-agent”
pentru a studia delegarea responsabilităţilor către anumiţi actori. Conform acestui
40 Guvernare
model, un „principal”, deţinătorul iniţial al puterii executive, decide să delege

anumite puteri unui „agent” care este responsabil cu îndeplinirea sarcinii.
Principala dificultate cu care se confruntă „principalul” este să se asigure
că agentul execută sarcina de lucru într-o manieră neutră. Agenţii au însă propriile
lor interese şi preferinţe politice. În primul rând, „agentul” poate fi abordat de
grupuri care fac lobby în favoarea unor segmente ale societăţii influenţate de
problematica respectivă. În cazul în care costurile şi beneficiile asociate cu acea
sarcină de lucru sunt distribuite inegal, interesele care au de câştigat sau de pierdut
pot încerca fie să „captureze” agentul (Lowi, 1969), fie să facă agentul dependent
de informaţiile lor sau să-l tenteze cu stimulente (de exemplu cu slujbe bine plătite
în industria respectivă, după ce nu va mai ocupa funcţia actuală). În al doilea rând,
organizaţiile pot dori să-şi sporească propria influenţă asupra procesului politic.
Conform teoriei clasice a alegerii raţionale, funcţionarii publici vor să-şi maxi-
mizeze bugetul (Niskanan, 1971). Bugetele mai mari le permit oficialilor să-şi
mărească salariile, să angajeze un personal mai numeros şi să-şi amplifice vizibi-
litatea. Agenţiile guvernamentale se întrec între ele pentru a obţine cât mai mult
din resursele publice limitate. Prin urmare, ele supraestimează necesităţile buge-
tare şi cheltuie cât mai mult posibil. Consecinţa este că birocraţii au pretenţii tot
mai mari legate de resursele publice. În al treilea rând, birocraţii pot fi mai
interesaţi să-şi maximizeze independenţa față de „principali” şi capacitatea de
influenţă asupra politicii, în loc să maximizeze bugetul (Dunleavy, 1991). Toate
acestea înseamnă că agenţii pot dori să se abată de la intenţia iniţială a „princi-
palilor”. Prin urmare, este esenţială înţelegerea capacităţii şi disponibilităţii „prin-
cipalilor” de a limita „devierea politicilor”.
„Principalul” are două mijloace de a controla modul în care agentul execută
sarcina de lucru: selecţia şi controlul. Când alege un agent, „principalul” trebuie
să aleagă adesea între un agent cu preferinţe similare cu ale sale şi un agent extrem
de competent sub aspectul îndeplinirii sarcinii de lucru. O problemă cu care se
confruntă „principalul” este faptul că agentul poate fi capabil să devieze politica
respectivă dinspre politica agreată în cel mai înalt grad de „principal” (punctul
ideal al acestuia) către politica pe care el însuşi o preferă în cel mai înalt grad. O
altă problemă ar fi ca agentul să nu fie suficient de competent pentru a executa
sarcina conform cerinţelor „principalului” (Huber şi McCarty, 2004). Conform
unui scenariu ideal, ambele probleme ar putea fi rezolvate prin alegerea unui agent
competent, a cărui politică ideală să fie identică cu cea a „principalului”. În prac-
tică, un agent cu astfel de caracteristici ar putea fi imposibil de găsit.
Decizia de a delega o sarcină este luată adesea de un corp colectiv, ai cărui
actori nu au idealuri identice. În funcţie de regula decizională (vezi Capitolul 3),
se impune ca toţi actorii sau o submulţime a lor să fie de acord cu o politică şi cu
nivelul de delegare. Acest fenomen este ilustrat în Figura 2.1, care prezintă un
spaţiu politic bidimensional în care se află trei guverne cu „preferinţe de politică
ideale” (punctele A, B şi C). Preferinţa ideală a Comisiei se situează în afara
Politica executivă 41
„miezului” preferinţelor guvernamentale (reprezentate prin triunghi). Atât

guvernele, cât şi Comisia vor încerca să impună o politică cât mai apropiată de
idealul lor. Guvernele sunt de acord cu privire la o lege situată pe poziţia X.
Comisia este responsabilă cu implementarea acestei legislaţii, iar pe parcursul
implementării are capacitatea de a influenţa rezultatul final, deplasând politica
respectivă dinspre punctul X spre preferinţa sa ideală. De fapt, Comisia poate
deplasa politica finală doar până la poziţia Y. Guvernele A şi B preferă această
poziţie, în raport cu înţelegerea iniţială, deoarece Y se află mai aproape de prefe-
rinţele lor ideale, în comparaţie cu X. Dacă Comisia implementează politica Y,
guvernele A şi B nu sunt deloc motivate să introducă o legislaţie nouă, pentru a
anula decizia Comisiei, şi se vor opune oricărei tentative a guvernului C de a
adopta astfel de iniţiative. Totuşi, guvernele A şi B vor bloca orice alte tentative
de apropiere de punctul ideal al Comisiei, deoarece orice politică ce urmează
această direcţie ar fi mai puţin atractivă pentru aceste două guverne, în comparaţie
cu poziţia Y. Prin urmare, Comisia are libertatea de a modifica direcţia politicii
iniţiale, dar în cadrul constrângerilor impuse de preferinţele legislatorilor.
Figura 2.1. Devierea de politică provocată de către Comisia Europeană
Cu toate acestea, „principalii” pot limita devierea politicilor. În timp ce

controlează agentul, „principalul” poate apela la modalităţi de monitorizare sau
poate restrânge posibilitatea devierii, specificând sarcina delegată. Printre moda-
lităţile de monitorizare se numără angajarea altui agent care are îndatorirea de a
controla cum execută sarcina primul „agent”. De asemenea, „principalul” se poate
baza pe părţile implicate, cum ar fi grupurile de interes şi cetăţenii care nu ocupă
funcţii publice, care pot raporta astfel de devieri. Prima abordare a controlului se
42 Guvernare
mai numeşte „patrula de poliţie”, iar cea din urmă este numită uneori „alarma de
incendiu” (McCubbins şi Schwartz, 1984). Specificând sarcina delegată, „princi-
palul” poate limita amploarea devierii politicii. „Principalul” poate elabora reguli
şi proceduri spre a minimiza capacitatea de acţiune a „agentului” (Horn, 1995;
Kiewiet şi McCubbins, 1991; Moe, 1989). Astfel, delegarea atentă implică atingerea
echilibrului optim între costul pe care îl implică devierea politicii şi costurile pe care
le presupune constrângerea şi controlarea „agentului” (Weingast şi Moran, 1983).
Rezultatul unui asemenea control este o restrângere a capacităţii unui agent
de a se abate de la intenţiile iniţiale ale politicii. Acest aspect este ilustrat în Figura
2.2. Ca şi în Figura 2.1, guvernele sunt de acord cu privire la un act legislativ, în
punctul X, dar, pentru a limita capacitatea Comisiei de a modifica rezultatul
politicii, guvernul C, care are cel mai mult de pierdut de pe urma unei potenţiale
devieri a politicii respective, constrânge celelalte guverne să introducă un
ansamblu de proceduri care definesc exact cum ar trebui să acţioneze Comisia.
Rezultatul este o anumită deviere în direcţia punctului ideal al Comisiei, dar doar
până la Z, nu până la Y.
Figura 2.2. Controlarea devierii unei politici prin restrângerea puterii de apreciere
Se poate întâmpla ca agentul să aibă acces la informaţii care nu sunt

disponibile pentru „principali”. Această asimetrie constituie o trăsătură esenţială
în modelele recente ale delegării (Epstein şi O’Halloran, 1999; Huber şi Shipan,
2002). În aceste modele, agentul poate folosi informaţiile respective pentru a
deplasa politica spre punctul său ideal, în timp ce implementează legea, iar „prin-
cipalul” poate limita această posibilitate, specificând cum trebuie să fie imple-
mentată legea. După ce „principalul” a ales politica şi limitele devierii acesteia,
agentul decide dacă să implementeze legea sau să rişte pedeapsa pentru că nu a

realizat acest lucru.
Franchino (2007) modifică acest cadru, pentru a-l aplica la specificul
executiv dual al UE. Premisa sa esenţială este că legislatorii UE se pot baza pe doi
„agenţi” pentru a implementa legislaţia UE: Comisia şi birocraţiile naţionale.
Când decid dacă să delege responsabilitatea Comisiei sau administraţiilor naţio-
nale, guvernele UE pun în balanţă riscul ca însăşi Comisia să devieze de la politica
stabilită şi riscul ca birocraţiile naţionale să implementeze legislaţia în mod diferit.
Astfel, trebuie să aleagă între o politică comună, care diferă de politica asupra
căreia au căzut de acord guvernele, şi o variaţie la nivelul modului în care vor fi
implementate politicile UE în fiecare stat-membru. Ce anume decid guvernele că
este de preferat în cadrul acestui compromis depinde de complexitatea respectivei
politici, precum şi de divergenţele dintre preferinţele guvernelor. Cu cât un aspect
politic este mai complex, cu atât guvernele tind într-o măsură mai mare să
favorizeze delegarea sa către sistemele administrative naţionale, deoarece acestea
tind să aibă resurse administrative mai mari decât Comisia. Cu cât preferinţele
politice ale guvernelor sunt mai divergente, cu atât guvernele sunt mai îngrijorate
că delegarea lor către Comisie ar conduce la o deviere. În consecinţă, dacă se ia o
decizie în unanimitate cu privire la o anumită politică (de exemplu politica taxe-
lor), guvernele preferă să delege responsabilitatea administraţiilor lor naţionale,
ştiind că, odată ce se ia o decizie, aceasta va fi dificil de modificat. Pe de altă parte,
dacă se decide asupra unei politici prin vot cu majoritate calificată (cum este cazul
multor reglementări privind piaţa unică), guvernele vor fi dispuse să delege
responsabilitatea Comisiei, ştiind că vor putea reforma legislaţia, în cazul în care
Comisia modifică politica respectivă, astfel încât să nu mai corespundă intenţiei
lor iniţiale.
În concluzie, gradul de autonomie al agenţilor executivi, conferit de „princi-
palii” lor, depinde de specificul sarcinii respective, de regulile instituţionale
conform cărora operează, de amploarea neconcordanţelor de opinie dintre „prin-
cipali”, precum şi de cantitatea de informaţii de care dispun „principalii” cu privire
la acţiunile probabile ale „agenţilor” (Tsebelis, 1999, 2002). Toate aceste ele-
mente au un rol esenţial în relaţia dintre Consiliu şi Comisie, în UE (Franchino,
2004; Moravcsik, 1999; Pollack, 2003; Tallberg, 2000).
Statele-membre: putere executivă, delegare şi putere de apreciere

În această secţiune vom prezenta mai întâi modul în care statele-membre
fac anumite înţelegeri în cadrul conferinţelor interguvernamentale. În al doilea
rând, vom analiza conducerea politică din cadrul UE şi alegerile statelor-membre
cu privire la delegarea puterii Comisiei sau administraţiilor naţionale. În al treilea
rând, vom explica tiparul implementării şi transpunerii legislaţiei UE.
44 Guvernare
Delegarea şi conferinţele interguvernamentale

Semnarea tratatelor şi reformarea lor ulterioară sunt consecinţele unor
negocieri atente şi ale unor acorduri dintre guvernele statelor-membre în cadrul
conferinţelor interguvernamentale (Christiansen şi Reh, 2009; Moravcsik, 1998).
Condiţia unanimităţii în cadrul conferinţelor interguvernamentale tinde să pro-
ducă negocieri ale tratatelor axate pe „cel mai mic numitor comun”. Totuşi,
procesul integrării europene a putut fi demarat pentru că diverse guverne pun
accent diferit pe diverse aspecte; prin urmare, sunt pregătite să „piardă” în privinţa
anumitor aspecte, „câştigând” în schimb în privinţa unor aspecte care prezintă mai
multă importanţă pentru interesele lor naţionale. Acordurile de ansamblu astfel
rezultate adaugă treptat competenţe noi UE şi deleagă într-o măsură tot mai mare
puterea executivă Comisiei (Christiansen et al., 2002; Greve şi Jørgensen, 2002).
În conformitate cu modelul de delegare prezentat mai sus, sarcinile care le revin
guvernelor în cadrul conferinţelor interguvernamentale sunt să decidă ce sarcini
să delege unui agent comun şi să stabilească un echilibru între necesitatea de a
asigura implementarea unei politici comune pe teritoriul UE şi limitarea ampli-
tudinii devierilor politicii respective. De-a lungul istoriei integrării UE, guvernele
au realizat acest echilibru în mod diferit, în funcţie de diversitatea problemelor
care au făcut obiectul negocierilor (Moravcsik, 1993, 1998).
Tratatul de la Paris (semnat în 1951 şi intrat în vigoare în 1952), prin care
a fost înfiinţată Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (CECO), a fost
în principal un acord între Franţa şi Germania. În schimbul abolirii reglementărilor
discriminatorii impuse industriei germane, Franţa dorea un cadru pentru produ-
cerea şi distribuţia planificată în cadrul propriei sale industrii a cărbunelui şi
oţelului. Pentru a atinge aceste scopuri, guvernele statelor-membre au delegat
anumite puteri unui nou corp supranaţional: Înalta Autoritate, precursorul Comi-
siei. Robert Schuman şi Jean Monnet au fost iniţiatorii acestei idei. Producţia şi
distribuţia comună de cărbune şi oţel putea fi coordonată prin întâlniri ale miniş-
trilor din guvernele membre, dar Schuman şi Monnet au argumentat că astfel de
cadre guvernamentale ar fi afectate de amânări, indecizii şi dezacorduri, deoarece
fiecare guvern şi-ar apăra interesele proprii. În consecinţă, au susţinut că eficienţa
decizională ar fi garantată în mod optim dacă responsabilitatea elaborării
propunerilor de politici şi a gestionării permanente a politicilor ar fi delegată unui
corp supranaţional (Haas, 1958, p. 451-485; Monnet, 1978). Această combinaţie
a deciziei la nivel interguvernamental cu iniţierea şi managementul politicilor de
către un organ executiv supranaţional – aşa-numita „metodă Monnet” – a
constituit un model pentru tratatele viitoare (Parsons, 2002; Rittberger, 2001).
Prin Tratatul de la Roma (semnat în 1957 şi intrat în vigoare în 1958) au
fost înfiinţate Comunitatea Economică Europeană (CEE) şi Comunitatea Euro-
peană a Energiei Atomice (Euratom). În cadrul CEE, principalul compromis a
vizat obiectivul Germaniei, de a se crea o piaţă comună şi obiectivul Franţei, de a
proteja produsele agricole, prin intermediul Politicii Agricole Comune (Lindberg,
1963). Din nou, pentru a realiza aceste scopuri, tratatul prin care s-a constituit
CEE a delegat Comisiei iniţierea politicilor privind piaţa comună şi administrarea
PAC. O altă inovaţie instituită de Tratatul de la Roma a fost o procedură legislativă
– numită procedura de consultare – care facilita acceptarea de către Consiliu a
unei propuneri din partea Comisiei, mai degrabă decât respingerea. Această regulă
a permis noului executiv supranaţional să deţină prerogative semnificative de
„stabilire a agendei”, în procesul elaborării reglementărilor care să guverneze
piaţa comună (vezi Capitolul 3). Cu alte cuvinte, guvernele permiteau Comisiei o
marjă mai mare de deviere a politicilor, pentru a facilita instituirea mai multor
politici comune.
Ansamblul hotărârilor din cadrul Actului Unic European (semnat în 1986
şi intrat în vigoare în 1987) se axa pe scopul economic al înfiinţării unei „pieţe
unice” până la 31 decembrie 1992, în schimbul unor noi „politici adiacente” de
mediu şi sociale (Budden, 2002; Garrett, 1992; Hoffmann, 1989; Moravcsik,
1991). De data aceasta, Comisia a jucat un rol de conducere important, detaliind
modul în care putea fi realizată piaţa unică şi pregătind reformele impuse de tratate
(Sandholtz şi Zysman, 1989; Dehousse şi Majone, 1994; Christiansen et al.,
2002). Recompensa consta în responsabilităţi noi pentru Comisie: iniţierea unui
corpus legislativ amplu, în vederea înfiinţării pieţei unice; propunerea şi imple-
mentarea unor standarde comune de mediu, de sănătate şi siguranţă şi sociale;
pregătirea reformei fondurilor structurale şi elaborarea unui plan pentru uniunea
economică şi monetară. În plus, pentru a permite finalizarea programului pieţei
unice până la termenul limită din 1992, regulile Comunităţii Europene vizând
luarea deciziilor au fost modificate, pentru a consolida prerogativele Comisiei de
stabilire a agendei: prin folosirea mai amplă a votului cu majoritate calificată în
Consiliu şi printr-o nouă procedură legislativă, procedura de cooperare. În cele din
urmă, AUE a introdus prevederi vizând cooperarea interguvernamentală în
domeniul politicii externe, numită Cooperarea Politică Europeană, dar în acest
domeniu guvernele statelor-membre au decis că autoritatea executivă ar trebui să-i
revină Consiliului. Această amplificare substanţială a politicilor şi puterii de apre-
ciere delegate Comisiei reprezenta consecinţa eşecului creării unei pieţe comune
funcţionale conform aranjamentelor anterioare şi a dezavantajului competitiv
perceput la nivelul economiilor europene, în comparaţie cu SUA şi Japonia. Prin
urmare, guvernele reevaluau priorităţile, cântărind necesitatea de a impune politici
comune credibile şi riscul unor devieri mai ample. Guvernele aveau nevoie nu
doar de o nouă iniţiativă, ci şi de un ţap ispăşitor pentru reformele politice
nepopulare, dar necesare. Delegând şi introducând votul cu majoritate calificată
ca regulă decizională în multe arii de politică publică, guvernele erau mai preo-
cupate de câştigarea următoarelor alegeri naţionale decât de implicaţiile politice
pe termen lung şi puteau da vina pe UE pentru deciziile politice nepopulare,
însuşindu-şi meritul pentru deciziile populare.
46 Guvernare
Tratatul privind Uniunea Europeană (Tratatul de la Maastricht, adoptat în

1991 şi intrat în vigoare în 1993) a instituţionalizat planul negociat de Comisie cu
privire la Uniunea Economică şi Monetară. În schimb, au fost promise mai multe
fonduri pentru politica de coeziune, a fost consolidată politica socială a UE, au
fost adăugate noi politici vizând sănătatea, educaţia, transporturile şi protecţia
consumatorului şi a fost instituită „cetăţenia” UE (Falkner, 2002; Moravcsik,
1993; Sandholtz, 1993). Comisiei i-a fost delegată din nou responsabilitatea iniţi-
erii legislaţiei şi gestionării acestor politici. Totuşi, Consiliul a refuzat să delege
puteri executive Comisiei în cei doi „piloni” noi, separaţi de pilonul central al
Comunităţii Euopene: al doilea pilon, Politica Externă şi de Securitate Comună
(PESC), care a înlocuit Cooperarea Politică Europeană; şi un al treilea pilon,
Justiţia şi Afacerile Interne (JAI), care urmărea să realizeze „libera circulaţie a
persoanelor” în UE. De asemenea, Tratatul de la Maastricht a introdus şi o nouă
procedură legislativă, procedura de codecizie, care a diminuat prerogativele
Comisiei de stabilire a agendei politice (vezi Capitolul 3).
Principala inovaţie strategică a Tratatului de la Amsterdam (semnat în 1997
şi intrat în vigoare în 1999) a fost transferul prevederilor vizând instituirea liberei
circulaţii a persoanelor înspre acea componentă a UE ce ţinea de Comunitatea
Europeană (McDonagh, 1998; Moravcsik şi Nicolaïdis, 1998). Guvernele statelor-
membre au acceptat faptul că prevederile pilonului JAI din Tratatul de la
Maastricht eşuaseră, în parte datorită lipsei de autoritate politică. Pentru a rezolva
această problemă, guvernele au fost din nou de acord să delege Comisiei
prerogativele de iniţiere a politicilor în acest domeniu (permiţând totodată ca astfel
de politici să fie iniţiate şi de către guverne). Totuşi, dezbateri asemănătoare
vizând dezvoltarea insuficientă a PESC nu au avut drept consecinţă noi prero-
gative ale Comisiei. În schimb, guvernele au delegat responsabilitatea pentru
ideile de politică publică şi pentru monitorizarea aspectelor legate de PESC unui
nou „grup operativ”, de la nivelul secretariatului Consiliului.
Tratatul de la Nisa (semnat în 2001 şi intrat în vigoare în 2003) avea drept
scop principal reformarea instituţiilor UE, în vederea pregătirii aderării ţărilor din
Europa Centrală, de Est şi Sudică (Galloway, 2001). Au existat însă şi unele
modificări la nivelul politicilor, îndeosebi în domeniul politicilor de apărare.
Pentru prima oară, apărarea a fost declarată în mod oficial drept o competenţă a
UE, în cadrul prevederilor privind Politica Europeană de Securitate şi Apărare
(PESA). Ca şi în cazul prevederilor PESC, în sectorul apărării iniţierea politicilor,
stabilirea agendei, luarea deciziilor şi implementarea au rămas în afara
prerogativelor Comisiei.
În cele din urmă, Tratatul de la Lisabona (semnat în 2007 şi intrat în vigoare
în 2010) oficializa împărţirea competenţelor între Uniune şi statele-membre într-un
„catalog al competenţelor”. De asemenea, Tratatul de la Lisabona reforma regulile
decizionale sub aspectul raporturilor dintre guverne şi Comisie: de exemplu, s-a
modificat ponderea voturilor din Consiliu şi au fost introduse două noi funcţii de
conducere (cea de preşedinte permanent al Consiliului European şi cea de Înalt

Reprezentant pentru afaceri externe şi politica de securitate).
Cu alte cuvinte, evoluţia tratatelor UE relevă delegarea selectivă a prero-
gativelor politice şi administrative de către guverne Comisiei. Reforma tratatelor
este un instrument imprecis. Când semnează tratatele, guvernele nu pot anticipa
implicaţiile precise ale prevederilor acestora şi ale noilor reguli de luare a deci-
ziilor sau modalitatea exactă în care se va comporta Comisia, după ce i se acordă
prerogative noi. De exemplu, puţine state-membre au reuşit să anticipeze în mod
perfect implicaţiile precise ale noilor reguli de luare a deciziilor, precizate în
Tratatul de la Roma şi în Actul Unic European (Tsebelis şi Kreppel, 1998). În
plus, după delegarea unor anumite prerogative prin intermediul acestui mecanism,
ele pot fi dificil de revizuit în reformele ulterioare ale tratatelor, deoarece cel puţin
un stat-membru poate să profite de libertatea de acţiune a Comisiei. Acest fapt,
argumentează Pierson (1996), conduce la „consecinţe neintenţionate” pe termen
lung ale delegării prerogativelor de către statele-membre şi la devierea politicilor
implementate de Comisie.
Cu toate acestea, istoria reformelor tratatelor UE sugerează că guvernele
statelor-membre sunt capabile să ţină în frâu Comisia, pe măsură ce se schimbă
evaluările asupra compromisului între necesitatea unor politici comune şi riscul
unor devieri ale politicilor. Odată cu delegarea consistentă către Comisie a prero-
gativelor de stabilire a agendei politice, prin intermediul Actului Unic European,
statele-membre s-au confruntat cu implicaţiile cotidiene ale acestor prerogative,
în instituirea pieţei comune. În consecinţă, la Maastricht, Amsterdam şi Nisa,
guvernele au ezitat într-o măsură mai mare să cedeze prerogativele de stabilire a
agendei în domenii foarte sensibile şi au reformat procedurile legislative, limitând
prerogativele de stabilire a agendei Comisiei în domeniile în care responsabilitatea
iniţierii politicilor îi fusese deja delegată acesteia.
Există câteva explicaţii posibile pentru rezultatele conferinţelor interguver-
namentale. În primul rând, o abordare ar putea fi presupunerea că toate statele-
membre au o putere de vot egală în cadrul acestor conferinţe (Brams şi Affuso,
1985; Hosli, 1995; Widgren, 1994, 1995). A doua abordare ar fi presupunerea că
doar statele-membre puternice contează; prin urmare, accentul cade pe preferin-
ţele Germaniei, Franţei şi Marii Britanii (Moravcsik, 1998). A treia abordare,
axată pe cadrul jocurilor pe două niveluri (Putnam, 1988), evidenţiază modul în
care dificultăţile anticipate în procesul ratificării la nivel naţional îngrădesc liber-
tatea de acţiune a unor guverne într-o măsură mai mare decât pe cea a altor
guverne (Hug şi König, 2002; König şi Hug, 2000). În al patrulea rând, modelele
spaţiale ale negocierilor sugerează că poziţiile relative ale actorilor vizavi de
schema instituţională şi politică existentă (status quo) determină cine câştigă şi
cine pierde, în negocierile tratatelor (König şi Slapin, 2004). Deoarece status quo-
ul (rezultatul, în cazul în care nu apare nici un acord nou) reprezintă tratatul aflat
în vigoare în momentul respectiv, actorii situaţi mai aproape de status quo tind să
48 Guvernare
aibă mai adesea de câştigat decât cei care şi-ar dori modificări politice sau
instituţionale mai radicale. Slapin (2006) testează aceste teorii alternative ale
negocierilor la conferinţele interguvernamentale, folosind date privind negocierile
pentru Tratatul de la Amsterdam. El descoperă că nu toţi actorii nu sunt în egală
măsură capabili să „câştige”, dar nu se poate afirma că doar statele-membre mai
importante contează. În schimb, apropierea de status quo şi constrângerile cu care
se confruntă unele guverne vizând ratificarea la nivel naţional explică cel mai bine
consecinţele Tratatului de la Amsterdam.
Autoritatea politică şi delegarea
Tratatele oferă cadrul general pentru diviziunea puterii şi a competenţelor
politice în UE (vezi Capitolul 1). Practic, Consiliul European (şefii guvernelor)
stabileşte liniile directoare şi obiectivele Comisiei şi monitorizează modul în care
Comisia le implementează. De asemenea, Consiliul European pune în aplicare
PESC şi politicile macroeconomice, aprobă cadrul bugetar multianual şi poate
adopta noi competenţe politice pentru UE. Conducerea politică pe termen mediu
a UE îi revine Consiliului European, în general, şi Preşedintelui Consiliului Euro-
pean, în particular. Întrunindu-se de cel puţin patru ori pe an, Consiliul European
îndrumă activitatea din cadrul întrunirilor Consiliului (de miniştri), invită Comisia
să elaboreze iniţiative în anumite domenii şi monitorizează politicile interne ale
statelor-membre.
Tratatul de la Lisabona a creat o separare între preşedinţia Consiliului şi
preşedintele Consiliului European. Dacă preşedinţia Consiliului este asigurată
prin rotaţie, pe durata a câte şase luni, şi are predominant un rol legislativ (vezi
Capitolul 3), Consiliul European îşi alege preşedintele pe durata a doi ani şi
jumătate, iar mandatul poate fi reînnoit. Primul preşedinte al Consiliului Euro-
pean, ales în decembrie 2009, a fost Herman Van Rompuy, fost prim-ministru al
Belgiei. Încă nu este clar dacă preşedintele ar trebui să fie şeful executiv al UE
sau un promotor tacit al consensului, care acţionează în culise, la întrunirile
Consiliului European. Unii dintre primii candidaţi pentru acest post, cum ar fi
fostul prim-ministru al Marii Britanii, Tony Blair, şi fostul ministru de externe al
Suediei, Carl Bildt, ar fi fost potriviţi pentru un rol de tipul celui dintâi, dar
alegerea lui Van Rompuy ar putea indica faptul că unele guverne preferă ca
preşedintele să îşi asume un rol de al doilea tip.
Cu alte cuvinte, probabil că rolul Preşedintelui Consiliului European va fi
mai degrabă politic decât administrativ, axându-se pe rezolvarea disputelor poli-
tice vizibile dintre şefii de guverne, mai degrabă decât să se implice în manage-
mentul cotidian al relaţiei dintre guverne şi Comisie. În schimb, preşedinţia Con-
siliului (de miniştri) va continua să joace atât un rol politic, cât şi unul adminis-
trativ. Statul-membru care asigură prin rotaţie preşedinţia Consiliului este respon-
sabil pentru asigurarea desfăşurării armonioase a întrunirilor Consiliului şi pentru
elaborarea unui program de lucru pe durata a şase luni.
Următorul capitol prezintă detaliat modul în care se derulează procesul

legislativ. Totuşi, din perspectiva politicii executive, una dintre principalele pro-
bleme asociate cu elaborarea legilor este cine anume ar trebui să fie responsabil
cu implementarea politicii: Comisia sau administraţiile naţionale. Delegarea
prerogativelor către administraţiile naţionale este în beneficiul statelor-membre
individuale, deoarece permite controlul asupra modalităţii de implementare a
legislaţiei în propria lor ţară şi le permite să se bazeze pe competenţele politice ale
sistemelor administrative naţionale.
Totuşi, dacă statele-membre şi-ar dori o legislaţie UE comună şi s-ar baza
pe sistemele administrative naţionale, ar creşte riscul ca un stat-membru să
observe că este în interesul său să nu implementeze în mod adecvat legislaţia, dacă
acest fapt implică un cost. Poate că lucrurile stau astfel pentru câteva state-
membre, fapt care generează o problemă clasică de coordonare, în care nici un
stat-membru nu implementează legislaţia şi nimeni nu beneficiază de pe urma unei
politici comune. Această problemă de coordonare poate fi rezolvată prin delegarea
către Comisie a unor prerogative sporite în procesul implementării, deoarece
Comisia îşi doreşte ca legislaţia să fie implementată în mod egal în toate statele-
membre. O justificare echivalentă a implicării Comisiei în implementare ar fi
faptul că, deşi toate statele-membre preferă să implementeze legislaţia,
preferinţele lor sub aspectul modalităţii de implementare diferă.
Transpunerea legislaţiei UE
Statele-membre sunt responsabile cu transpunerea directivelor UE în legis-
laţia naţională, până la un anumit termen limită şi în concordanţă cu reglementările
adoptate. Comisia poate chema în faţa Curţii Europene de Justiţie statele-membre
care nu se achită de îndatorire, sub acuzaţia de nerespectare a acordurilor (vezi
Capitolul 4). Pentru ca statele-membre să respecte legislaţia UE, ele trebuie să
dispună de capacitatea birocratică necesară implementării ei în timp util şi în mod
corect (Börzel, 2000). Totuşi, în ciuda administraţiilor lor comparativ slabe, noile
state-membre din Europa Centrală şi de Est au fost capabile în mare măsură să
integreze întreg corpul legislativ al UE în legislaţia naţională (Toshkov, 2007).
Prin urmare, nu este evident că factorul esenţial care ar explica variaţiile procen-
tului de transpunere de la nivelul statelor-membre ar fi capacitatea administraţiilor
naţionale. În toate statele-membre, e mai probabil să asistăm la întârzierea
implementării legislaţiei noi, decât a celei care modifică directive sau reglementări
aflate deja în vigoare. De asemenea, termenele limită ale implementării au un efect
pozitiv, concentrând atenţia administraţiilor naţionale. Complexitatea politicilor
tinde însă să întârzie transpunerea lor (Luetgert şi Dannwolf, 2009).
Şi anumiţi factori politici joacă un rol. De exemplu, în opinia lui
Zheliazkova şi Torenvlied (2009), conflictul pe teme politice din cadrul Consi-
liului poate accelera procesul de transpunere, în timp ce libertatea sporită de
stabilire a regulilor la nivel intern (libertatea de apreciere) încetineşte procesul de
50 Guvernare
transpunere. Pe de altă parte, König şi Luetgert (2000) consideră că un conflict

din cadrul Consiliului amplifică şansele ca un stat-membru să fie acuzat de
încălcarea prevederilor (infringement). Totodată, preferinţele politice divergente
dintre partidele unei coaliţii guvernamentale dintr-un stat-membru întârzie şi mai
mult transpunerea directivelor (ibid.; Toshkov, 2008).
Alegerea strategiei de monitorizare adoptată la nivel naţional contează, la
rândul ei. În politica socială, de exemplu, Jensen (2007) consideră că procedurile
de monitorizare care concentrează puterea în mâinile birocraţiei naţionale (un
mecanism de supervizare de tip „patrulă de poliţie”) consolidează capacitatea
statelor-membre de a rezolva cazurile de încălcare a prevederilor UE. El mai
sugerează şi că statele-membre care ajung să se bazeze mai puţin pe participarea
grupurilor de interese (mecanism de tip „alarmă de incendiu”) îşi pot îmbunătăţi
capacitatea de a rezolva aceste cazuri de nerespectare a prevederilor. Totuşi,
deoarece monitorizarea asigurată prin participarea grupurilor de interese este mai
puţin costisitoare decât amplificarea capacităţii administraţiilor naţionale, statele-
membre pot prefera să rişte să aibă o capacitate mai scăzută de a rezolva cazurile
de încălcare a prevederilor UE.
Pe scurt, când decid cum şi când să se implementeze o directivă, guvernele
statelor-membre evaluează costurile asociate cu implementarea corectă, în raport
cu costurile asociate cu eşecuri sau întârzieri survenite în procesul de imple-
mentare. Deoarece statele-membre şi-ar dori, în principiu, să vadă legislaţia UE
implementată nu doar corect, ci şi similar în toate statele-membre, au delegat
Comisiei prerogative de monitorizare. Rolul executiv al Comisiei nu se limitează
însă la acest rol. În secţiunea următoare este explicat rolul mai amplu al Comisiei
în politica executivă a UE.
Guvernarea de către Comisie

Comisia are o serie de responsabilităţi:
 propune idei de politici pentru dezvoltarea pe termen mediu a UE;
 iniţiază legi şi urmăreşte procesul legislativ;
 reprezintă UE în negocieri comerciale bilaterale şi multilaterale;
 adoptă reguli şi reglementări, de exemplu, în privinţa politicii competiţiei;
 gestionează bugetul UE şi
 analizează implementarea articolelor esenţiale ale tratatelor şi ale
legislaţiei de ordin secundar.
Pentru a se achita de aceste responsabilităţi, Comisia are o organizare care
seamănă în mare măsură cu cea a unui guvern al unei ţări: are un corp central
executiv (Colegiul Comisarilor), care se axează pe sarcini politice; o administraţie
(directoratele generale) care se ocupă cu elaborarea legislaţiei, cu sarcini admi-
nistrative şi unele sarcini de reglementare; şi o reţea de agenţii cvasi-autonome
care îndeplinesc o varietate de sarcini de monitorizare şi reglementare.
Un cabinet: nucleul executiv principal al UE

În urma Tratatului de la Nisa, toate statele-membre au acum câte un singur
comisar. Colegiul Comisarilor se întruneşte cel puţin o dată pe săptămână (de
obicei miercurea). Preşedintele Comisiei prezidează şedinţa. Pe cât posibil,
deciziile Comisiei sunt luate în consens, dar orice comisar poate solicita un vot.
Când se votează, deciziile necesită o majoritate absolută de voturi ale comisarilor,
iar preşedintele Comisiei dispune de votul decisiv, în eventualitatea unei egalităţi
de voturi. Conform acestei reguli a majorităţii absolute, abţinerile şi absenţele sunt
echivalente cu voturi negative. Votarea se face de obicei prin ridicarea mâinii
(deci votul nu este secret). Rezultatele votărilor sunt confidenţiale, dar modul în
care a votat fiecare comisar este notat în procesele-verbale ale Colegiului
Comisarilor, iar în cazul problemelor de mare interes public, aceste informaţii
ajung adesea în presă, de la nivelul sistemului birocratic al Comisiei. Cu toate
acestea, acţiunile comisarilor sunt dirijate de principiul „responsabilităţii
colective”, o normă esenţială în majoritatea sistemelor guvernamentale de tip
cabinet. Conform acestui principiu, chiar dacă un comisar face parte din mino-
ritatea care nu are câştig de cauză, la o votare, acesta trebuie să respecte linia de
acţiune impusă de majoritate, în afara întrunirilor Colegiului.
Şi în alte privinţe, autoritatea politică a Comisiei operează asemenea unui
cabinet guvernamental. În primul rând, fiecărui comisar i se alocă un portofoliu,
după cum reiese din Tabelul 2.1. Portofoliile cele mai importante sunt alocate
vicepreşedinţilor Comisiei şi celor care au deţinut funcţii de comisari în admi-
nistraţiile anterioare. De exemplu, în cadrul Comisiei Barosso II, toţi comisarii
care făcuseră parte din administraţia Barosso anterioară deţineau portofolii esen-
ţiale. Totuşi, fiecare comisar se poate impune prin muncă asiduă şi prin folosirea
iscusită a mass-media.
Preşedintele Comisiei este „primul între egali” (Bagehot, 1987 [1865]).
Preşedintele stabileşte agenda generală de politici a Comisiei, elaborând progra-
mul de lucru anual, stabileşte agenda întrunirilor Colegiului şi prezidează întru-
nirile acestuia, conduce Secretariatul General, care supervizează activitatea direc-
toratelor generale. De asemenea, preşedintele decide ce portofoliu îi este atribuit
fiecărui comisar, consultându-se cu comisarii şi cu guvernele care i-au nomina-
lizat. În practică, guvernele statelor-membre deţin prerogative de stabilire a
agendei, în cadrul acestei relaţii, deoarece sunt responsabile cu nominalizarea
comisarilor. Cu toate acestea, preşedintele Comisiei poate exercita oarecare
presiuni asupra guvernelor naţionale, astfel încât acestea să propună persoane mai
cunoscute şi mai competente (şi uneori mai pro-europene). De asemenea, preşe-
dintele mai poate solicita unui comisar să demisioneze, dacă acesta se dovedeşte
a fi corupt sau incompetent.
52 Guvernare
Tabelul 2.1. Comisia Barroso II

Comisar Stat- Afilierea la o Portofoliu
membru grupare politică
europeană
Preşedinte
José Manuel Portugalia PPE
Barroso*
Vicepreşedinţi
Catherine Marea S&D Afaceri externe şi politica de
Ashton* Britanie securitate
Viviane Reding* Luxemburg PPE Justiţie, drepturi
fundamentale şi cetăţenie
Joaquin Spania S&D Concurenţă
Almunia*
Siim Kallas* Estonia ALDE Transporturi
Neelie Kroes* Olanda ALDE Agenda digitală
Antonio Tajani* Italia PPE Industrie şi antreprenoriat
Maroš Šefčovič* Slovacia S&D Relaţii interinstituţionale şi
administraţii
Membri
Janez Potočnik* Slovenia Ind. Mediu
Olli Rehn* Finlanda ALDE Afaceri economice şi
financiare
Andris Piebalgs* Letonia PPE Dezvoltare
Michel Barnier Franţa PPE Piaţa internă şi servicii
Androulla Cipru ALDE Educaţie, cultură,
Vassiliou* multilingvism şi tineret
Algirdas Šemeta Lituania PPE Impozitare şi uniunea vamală,
audit şi antifraudă
Karel De Gucht* Belgia ALDE Comerţ
John Dalli Malta PPE Sănătate şi protecţia
consumatorului
Máire Irlanda ALDE Cercetare, inovare şi ştiinţă
Geoghegan-
Quinn
Janusz Polonia PPE Programare financiară şi
Lewandowski buget
Maria Damanaki Grecia S&D Afaceri maritime şi pescuit
Kristalina Bulgaria PPE Cooperare internaţională,
Georgieva ajutor umanitar şi răspuns la
situaţii de criză
Günther Germania PPE Energie
Oettinger
Johannes Hahn Austria PPE Politică regională
Comisar Stat- Afilierea la o Portofoliu

membru grupare politică
europeană
Connie Danemarca PPE Combaterea schimbărilor
Hedegaard climatice
Štefan Fülle Republica S&D Extindere şi politică de
Cehă vecinătate
László Andor Ungaria S&D Muncă, afaceri sociale şi
incluziune
Cecilia Suedia ALDE Afaceri interne
Malmström
Dacian Cioloş România PPE Agricultură şi dezvoltare
rurală
Notă: *Membru al Comisiei anterioare
PPE = Partidul Popular European, ALDE = Alianţa Liberalilor şi Democraţilor pentru Europa, S&D
= Alianţa Progresistă a Socialiştilor şi Democraţilor, Ind. = Independent
O altă asemănare cu un cabinet guvernamental ar fi sistemul de cabinete ale

comisarilor. Sistemul cabinetelor a fost preluat din sistemul guvernamental
francez, dar există în majoritatea sistemelor de guvernare colective. Cabinetele au
patru funcţii principale: constituie antene şi filtre politice pentru solicitările
partidelor şi grupurilor de interese; au rolul de consilieri pe teme de politici
publice ai funcţionarilor publici din directoratele generale; sunt mecanisme de
coordonare şi rezolvare a disputelor dintre comisari; monitorizează şi controlează
activitatea directoratelor generale subordonate Comisiei (Donelly şi Ritchie,
1997). Şefii de cabinete se întrunesc în fiecare săptămână pentru a elabora agenda
şedinţei săptămânale a Colegiului Comisarilor. Ei încearcă să rezolve majoritatea
problemelor din agenda săptămânală, lăsând în sarcina superiorilor lor politici
doar deciziile mai controversate şi cu conotaţii politice mai ample. Cabinetele
obişnuiau să fie alcătuite din conaţionali aleşi de fiecare comisar. Nu se mai
procedează astfel, iar majoritatea membrilor cabinetelor sunt de altă naţionalitate
decât comisarul lor (Egberg şi Heskestad, 2010).
Deşi tratatele UE proclamă că membrii comisiei vor sluji interesele gene-
rale ale UE şi vor fi complet independenţi, Comisia este un organism politic,
alcătuit din actori proveniţi din anumite contexte politice naţionale. După cum am
afirmat mai sus, statele-membre sunt interesate de două aspecte principale, când
deleagă prerogative Comisiei: diferenţele dintre preferinţele Comisiei şi cele ale
guvernelor şi competenţa Comisiei. O mare parte din literatura de specialitate
dedicată politicii UE se bazează pe ipoteza divergenţelor dintre preferinţele
guvernului şi ale Comisiei: membrii Comisiei preferă o integrare mai amplă decât
statele-membre. Totuşi, din perspectiva raportului „principal – agent”, este ciudat
că statele-membre ar alege o Comisie cu preferinţe divergente (Crombez, 1997;
Hug, 2003). Membrii Comisiei deţineau de obicei poziţii politice în cadrul
54 Guvernare
partidelor aflate la guvernare, în momentul în care au fost desemnaţi să facă parte

din Comisie (Wonka, 2007). Acest fapt sugerează un nivel ridicat al similarităţii
dintre preferinţele guvernelor şi ale Comisiei, cel puţin în perioada imediat
următoare alcătuirii Comisiei.
Totuşi, când aleg membrii Comisiei, guvernele ţin cont şi de competenţa
politică a acestora şi au tendinţa să acorde mai multă importanţă competenţei
viitorilor posibili comisari, pe măsură ce prerogativele Comisiei au sporit (Döring,
2007). Altfel spus, politicienii care nu se mai bucură de popularitate, care nu au
multe de oferit, sunt acum rareori desemnaţi comisari. De asemenea, alocarea
portofoliilor în cadrul Comisiei sugerează că membrii cu mai multă experienţă şi
cu orientare politică moderată tind să obţină portofolii politice mai importante
(Franchino, 2009).
Comitologia: interfaţa structurii executive duale a UE
Comisia nu dispune de libertatea absolută de a influenţa rezultatele de
politică publică ale implementării legislaţiei UE. Consiliul a elaborat un sistem
complex de comitete, cunoscut sub numele de „comitologie”, alcătuite din oficiali
ai guvernelor naţionale, care analizează măsurile Comisiei de implementare a
politicilor. Conform unor proceduri ale sistemului de comitologie, există o
separare a puterilor, astfel încât legislatorii (guvernele) pot monitoriza executivul
(Comisia). Conform altor proceduri, comitologia a instituit însă o fuziune a
puterilor, prin intermediul căreia guvernele statelor-membre îi pot impune
Comisiei dezideratele lor, în unele privinţe, exercitându-şi astfel atât autoritatea
legislativă, cât şi pe cea executivă.
Sistemul de comitologie a fost înfiinţat printr-o decizie a Consiliului, în
iulie 1987, şi a fost reformat prin decizii ale Comisiei, în iunie 1999 şi în iulie
2006. Aceste decizii au impus înfiinţarea a patru tipuri de comitete – comitet
consultativ, comitet managerial, comitet de reglementare şi comitet de reglemen-
tare şi control – şi elaborarea unui ansamblu de reguli privind modul de operare
al acestora. Structura comitetelor depinde de rolul lor: comitetele alcătuite din
funcţionari publici care fac parte din administraţiile naţionale monitorizează
implementarea legislaţiei; comitetele temporare alcătuite din reprezentativi ai
grupurilor de interese private analizează chestiunile cu privire la care Comisia
consideră că este necesară o consultare mai amplă, iar comitetele alcătuite din
oameni de ştiinţă şi experţi oferă consultanţă în privinţa unor aspecte de ordin
tehnic. Această structură a sistemului datează tocmai de la impunerea Politicii
Agricole Comune, când Comisia a propus acest sistem, care a funcţionat drept un
catalizator puternic al aranjamentelor ulterioare (Blom-Hansen, 2008).
Iată cum se derulează procedurile de comitologie. Conform procedurii
consultative, Comisia are cea mai mare marjă de libertate: deşi trebuie să ţină cont
„în cel mai înalt grad” de opinia experţilor naţionali, ea poate să le ignore, pur şi
simplu, recomandările. Această procedură este folosită în majoritatea ariilor
politicii UE asupra concurenţei, cum ar fi deciziile Comisiei privind fuziunile între

companii şi ajutoarele de stat pentru diverse ramuri.
Conform procedurii manageriale, dacă măsurile de implementare adoptate
de Comisie nu sunt în acord cu opinia comitetului, Comisia trebuie să le supună
atenţiei Consiliului, care, într-un anumit interval de timp, poate adopta o decizie
diferită prin vot cu majoritate calificată (QMV). Această procedură este folosită
mai ales pentru PAC şi majoritatea celorlalte domenii în care sunt cheltuite fonduri
UE, cum ar fi politica regională, cercetare, ajutorul pentru dezvoltare.
Conform procedurii de reglementare, dacă măsurile de implementare ale
Comisiei nu sunt în acord cu opinia comitetului, Comisia trebuie să le supună
atenţiei Consiliului şi să aducă faptul respectiv la cunoştinţa Parlamentului
European. Consiliul îşi poate da acordul sau poate adopta un amendament, într-un
interval de trei luni. Amendamentul din 2006 cu privire la reguli a introdus o a
doua variantă de proceduri de reglementare, cunoscută sub numele de procedură
de reglementare cu control. Prin intermediul acestei proceduri, Consiliul şi
Parlamentul European pot întreprinde o verificare, anterior adoptării unei măsuri
de către Comisie, iar dacă vreuna dintre aceste instituţii manifestă o opoziţie,
Comisia nu poate adopta măsura respectivă. Procedura de reglementare a fost
elaborată de către Consiliu la sfârşitul anilor ’60, vizând domenii din afara
agriculturii, în care guvernele membre doreau să deţină un control mai amplu
asupra Comisiei decât avuseseră prin intermediul procedurii comitetelor consul-
tative şi de management (Docksey şi Williams, 1997). Această procedură este
folosită în prezent în domenii precum siguranţa animalelor şi a plantelor, siguranţa
alimentară, protecţia mediului şi transporturi.
Conform Tratatului de la Lisabona, Consiliul şi Parlamentul European,
acţionând în conformitate cu procedura legislativă ordinară, au îndatorirea de a
adopta un nou ansamblu de reguli, în vederea simplificării procedurilor de
comitologie. În martie 2010, Comisia a iniţiat o propunere care vizează simpli-
ficarea radicală a procedurilor.
Ţinând cont de diversele niveluri de libertate pe care le are Comisia în
conformitate cu fiecare dintre proceduri, s-ar putea crede că între Comisie şi
Consiliu apare în permanenţă conflicte cu privire la procedura care ar trebui
folosită pentru a pune în aplicare fiecare act legislativ. Totuşi, conform lui Dogan
(1997, 2001), lucrurile nu stau neapărat aşa. De exemplu, 29% din totalul
procedurilor de comitologie propuse de Comisie între 1987 şi 1995 s-au încadrat
în rândul procedurilor în cazul cărora Comisia avea o putere redusă (de exemplu
procedura de reglementare) şi, contrar afirmaţiilor Comisiei cu privire la opoziţia
Consiliului faţă de procedura comitetului consultativ, Consiliul a acceptat 40%
dintre propunerile Comisiei care implicau folosirea acestei proceduri. În conse-
cinţă, Dogan argumentează astfel: „Comisia este profund implicată în configu-
rarea tiparului de preferinţe ale Consiliului în ceea ce priveşte comitologia” (1997,
p 45). Totuşi, ca şi în cazul relaţiei aparent armonioase dintre Comisie şi comitete,
56 Guvernare
în funcţionarea comitologiei, cifrele ar putea reflecta selectarea strategică de către

Comisie a procedurilor comitologiei, astfel încât ea propune procedura con-
sultativă doar în cazurile în care consideră că are şanse destul de mari de a obţine
aprobarea Consiliului.
Parlamentul European a manifestat o atitudine critică faţă de comitologie
(Bradley, 1997; Corbett et al., 1995, p. 253; Hix, 2000). După fundamentarea
sistemului, Parlamentul European a argumentat că acesta nu prezenta transpa-
renţă, din cauza caracterului secret al procedurilor comitetelor. De asemenea, a
argumentat că, dacă guvernelor statelor-membre li se permite să monitorizeze
puterile executive ale Comisiei, sistemul comitologiei subminează principiul
separării puterilor dintre autoritatea legislativă a UE (Consiliul şi Comisia) şi
autoritatea executivă, responsabilă cu implementarea (Comisia). Mai mult, Parla-
mentul critica faptul că, în conformitate cu procedurile, problemele ajungeau doar
pe agenda uneia dintre componentele legislativului UE (Consiliul), nu şi pe a
celeilalte (Parlamentul European). Noua procedură de reglementare cu control,
fundamentată în 2006, a fost elaborată ţinând cont în mod special de acest aspect.
De asemenea, comitetele sunt acum mult mai transparente decât înainte, deoarece
începând cu aprilie 2008 toate documentele comitetelor sunt accesibile, sub forma
registrului de comitologie.
Unii cercetători susţin că sistemul de comitologie permite Comisiei şi
experţilor de la nivel naţional să colaboreze în vederea rezolvării problemelor de
politică publică, în stil non-ierarhic şi deliberativ (de exemplu, Joerges şi Neyer,
1997). Totuşi, implicarea experţilor din domeniul ştiinţific şi a intereselor private
în procesul implementării politicilor şi reglementărilor constituie o trăsătură
comună a majorităţii sistemelor de administraţie publică. În privinţa aspectelor
politice de mare interes, mai apar conflicte între Comisie şi experţii de la nivel
naţional, precum şi între experţii din diverse state-membre.
Responsabilitatea administrativă: controlul parlamentar şi

transparenţa
Îndatoririle administrative şi de control care le revin Comisiei şi Consiliului
sunt supuse controlului parlamentar, într-un mod destul de asemănător cu
controlul birocraţiilor şi agenţiilor de reglementare interne (Rhinard, 2002). În
primul rând, preşedintele Comisiei prezintă Parlamentului European programul de
lucru anual al Comisiei. În al doilea rând, comisarii şi alţi oficiali din cadrul
Comisiei se prezintă în mod regulat la comitetele Parlamentului European, iar
anumite comitete au introdus un „interval al întrebărilor” pentru comisarul res-
ponsabil cu domeniile politice pe care le monitorizează. În al treilea rând, preşe-
dintele în funcţie al Consiliului prezintă Parlamentului European programul de
lucru pe şase luni al Consiliului. Nu în ultimul rând, miniştrii din guvernul
statului-membru care deţine preşedinţia Consiliului se prezintă adesea la comite-
tele Parlamentului European, iar preşedintele Băncii Centrale Europene şi şefii
agenţiilor UE se prezintă în mod regulat la comitetele Parlamentului European.

Preşedintele Consiliului European nu răspunde în faţa Parlamentului European,
dar se prezintă în faţa membrilor acestuia din urmă, informându-i cu privire la
întrunirile Consiliului European.
Parlamentul European dispune de un sistem foarte elaborat de adresare a
întrebărilor sub formă orală şi scrisă către Consiliu şi către Comisie (Raunio,
1996). Ca şi în cadrul parlamentelor naţionale, aceste întrebări le permit membri-
lor Parlamentului European să afle informaţii, să determine executivul să facă o
declaraţie oficială cu privire la o anumită acţiune, să apere interesele circum-
scripţiilor lor electorale şi să informeze Comisia şi Consiliul cu privire la diverse
probleme. Textele complete ale întrebărilor şi răspunsurilor instituţiilor sunt
publicate în Jurnalul Oficial al UE. Proksh şi Slapin (2011) arată că membrii
Parlamentului European care fac parte din partide aflate în opoziţie, la nivel
naţional, apelează mai des la întrebări pentru a analiza activitatea Comisiei şi a
Consiliului.
Totuşi, spre deosebire de majoritatea guvernelor naţionale, nu există reguli
formale cu privire la responsabilitatea individuală a comisarilor. Comisarii sunt
învinuiţi adesea, în mod individual, fie de inconsecvenţă la nivelul Direcţiilor
Generale de care se ocupă, fie de lipsa de iniţiativă în domeniile politice care le
revin, însă nu există proceduri care să-i forţeze pe comisari să demisioneze,
individual. De asemenea, Comisia nu şi-a dezvoltat o cultură în care un comisar
sau un funcţionar oficial de rang înalt să demisioneze din obligaţie, iar Parla-
mentul European nu are dreptul să-i sancţioneze pe comisari în mod individual.
Cu toate acestea, în ianuarie 1999 Parlamentul European a anunţat că va introduce
moţiuni de neîncredere în cazul a doi comisari: Édith Cresson şi Manuel Marín,
care răspundeau de servicii administrative în cadrul cărora existaseră acuzaţii de
fraudă şi de nepotism. Deşi aceste moţiuni nu ar fi avut consecinţe de ordin legal,
ambii comisari au fost supuşi unor ample presiuni de a demisiona, exercitate de
mass-media şi de câteva guverne. De fapt, moţiunile au fost respinse.
În pofida acestor aspecte, încă de la începutul anilor ’90, Comisia a insistat
asupra promovării transparenţei, în cadrul operaţiunilor sale administrative. În
primul rând, în februarie 1994, a dezvăluit un pachet de măsuri privind trans-
parenţa. Printre acestea se numărau publicarea programului său de lucru anual în
octombrie, în loc de ianuarie, fapt care permite Parlamentului şi Consiliului
European să dezbată propunerea de program, înainte de adoptarea finală a
întregului program legislativ, în ianuarie. În al doilea rând, iniţierea legislaţiei în
Comisie, în prezent, valorifică mai bine cărţile verzi şi cărţile albe, audierile
publice, seminariile informative şi exerciţiile de consultare. În al treilea rând, noul
cod deontologic al Comisiei prevede ca documentele de ordin intern să fie făcute
publice, exceptând procesele-verbale ale întrunirilor sale, notele de informare,
opiniile personale ale funcţionarilor săi şi documentele care ar putea afecta
interesele publice sau private. Nu în ultimul rând, Comisia Europeană pune la
58 Guvernare
dispoziţia parlamentelor naţionale propuneri de legi, astfel încât comisiile pentru

afaceri europene să poată analiza legislaţia, înainte ca miniştrii să ia atitudine în
cadrul Consiliului.
În mod oficial, Consiliul sprijină o transparenţă sporită a proceselor de luare
a deciziilor în UE. Totuşi, atât Comisia, cât şi Parlamentul European acuză Con-
siliul de ipocrizie. În primul rând, majoritatea statelor-membre (prin urmare şi
Consiliul) s-au opus eforturilor Comisiei de a permite accesul liber la documentele
UE – multe guverne ale statelor-membre doresc să împiedice grupurile de interese
private şi mass-media să afle mai multe despre măsurile la care aderă, în procesele
legislative şi executive ale UE. În al doilea rând, Consiliul a ezitat să se expună
monitorizării publice. Tratatul UE (articolul 207) specifică următoarele:
Consiliul va preciza cazurile în care trebuie să se considere că acţionează în
capacitatea sa legislativă, în vederea facilitării unui acces mai amplu la docu-
mentele privind cazurile respective. În orice caz, când Consiliul acţionează în
capacitatea sa legislativă, rezultatele votărilor şi explicaţiile votului, precum şi
declaraţiile cuprinse în procesele-verbale, vor fi făcute publice.
Totuşi, această prevedere îi permite Consiliului să păstreze secrete aspecte
care ţin de capacitatea sa executivă, precum şi să decidă când anume „acţionează
în capacitate legislativă”. Tratatul de la Lisabona a modificat puţin acest fapt,
specificând următoarele: Consiliul acţionează în capacitate legislativă atunci când
se apelează la procedura legislativă ordinară, astfel încât Consiliului i se solicită o
deschidere mai mare la nivelul activităţilor sale legislative.
Activităţile guvernelor la nivelul Consiliului sunt monitorizate la rândul lor
de către parlamentele naţionale (Bergman, 1997; Norton, 1996; Raunio, 1999;
Saafeld, 2000). În fiecare parlament naţional, această procedură este efectuată în
primul rând de către o comisie specială privind afacerile europene, care primeşte
propunerile de iniţiative legislative de la Comisie şi care le cere de obicei
funcţionarilor guvernamentali de la nivel naţional şi miniştrilor implicaţi în aface-
rile UE să ofere informaţii şi să răspundă la întrebări. Unele parlamente naţionale
sunt mai eficiente decât altele, în acest rol. De exemplu, comisia pentru afaceri
europene din cadrul Parlamentului danez, înfiinţată în 1972, le prezintă miniştrilor
guvernului danez instrucţiuni despre cum să voteze, înainte de întrunirile Consi-
liului. În schimb, comisia de specialitate din cadrul Camerei Comunelor din Marea
Britanie (Select Committee on European Legislation) exercită un control foarte
limitat asupra activităţilor miniştrilor britanici din Consiliu. Gradul de implicare
a parlamentului naţional în transpunerea legislaţiei UE depinde de preferinţele şi
divergenţele din cadrul cabinetelor naţionale şi de influenţa parlamentului naţional
în raport cu guvernul, într-un stat-membru (Franchino şi Hoyland, 2009). În
general, statele-membre cu guverne majoritare, bazate pe un singur partid (cum
este cazul Marii Britanii, al Franţei şi Greciei) tind să aibă parlamente naţionale
mai puţin implicate în problemele UE, în timp ce statele-membre cu guverne
minoritare sau de coaliţie (cum este cazul Scandinaviei sau al ţărilor din Benelux)
tind să aibă parlamente naţionale mai implicate în problemele UE.
Pe măsură ce integrarea europeană a progresat şi guvernele au delegat mai
multe puteri instituţiilor UE, unii cercetători au observat un declin al capacităţii
parlamentelor naţionale de a supraveghea în mod eficient ramura executivă (de
exemplu, Andersen şi Burns, 1996). Spre exemplu, Moravcsik (1993, p. 515),
argumentează că:
conferind iniţiativelor guvernamentale o legitimitate internă mai mare şi acordând
guvernelor puteri mai ample de stabilire a agendei interne... structura instituţională
a Comunităţii Europene consolidează iniţiativa şi influenţa guvernelor naţionale,
protejând procesul de elaborare a politicilor şi învestind politicieni naţionali cu
puterea de stabilire a agendei pe plan intern. Guvernele naţionale sunt capabile să
aibă iniţiative şi să stabilească înţelegeri, prin negocieri la nivelul Consiliului,
constrângerile fiind relativ limitate.
Cu toate acestea, după 1995, parlamentele naţionale au încercat să-şi
recapete cel puţin o parte din puterile pe care le pierduseră în favoarea execu-
tivului, drept consecinţă a integrării europene (Raunio şi Hix, 2000). Până în 1995,
toate parlamentele naţionale înfiinţaseră comisii pentru afaceri europene care să
evalueze activităţile guvernelor la nivelul UE şi elaboraseră proceduri prin care li
se impunea miniştrilor şi birocraţiilor naţionale să ofere informaţii detaliate
privind noua legislaţie a UE şi modul în care vor fi implementate deciziile UE pe
plan intern. În plus, tratatul de la Lisabona impune un sistem de avertizare timpu-
riu, prin intermediul căruia parlamentele naţionale au la dispoziţie şase săptămâni
pentru a oferi o opinie argumentată cu privire la faptul că o propunere a Comisiei
încalcă principiile subsidiarităţii şi proporţionalităţii (principiul subsidiarităţii se
referă la nevoia ca deciziile să fie luate la nivelul cel mai de jos posibil, iar
principiul proporţionalităţii stipulează că UE poate acţiona doar în măsura
necesară pentru a-şi impune obiectivele, nu mai mult). Dacă o treime dintre
parlamentele naţionale consideră că o propunere a Comisiei încalcă principiul
subsidiarităţii sau principiul proporţionalităţii, Comisia trebuie să revizuiască
propunerea. Totuşi, după efectuarea revizuirii, Comisia are libertatea de a modi-
fica propunerea, de a o elabora din nou sau de a o lăsa neschimbată. Prin urmare,
nu este clar dacă această nouă măsură va implica parlamentele naţionale într-un
mod semnificativ (Cooper, 2006).
Responsabilitatea politică: selectarea şi demiterea Comisiei

În contextul exercitării colective a conducerii politice în cadrul Consiliului,
guvernele statelor-membre pot pretinde legitimitatea prin intermediul alegerilor
generale naţionale (vezi Capitolul 7). Totuşi, legitimitatea rolului de conducere
politică al Comisiei este mai problematică. Până în 1994, preşedintele Comisiei
era ales printr-un acord colectiv între şefii guvernelor din Consiliul European.
60 Guvernare
Postul de preşedinte al Comisiei era considerat un post care face parte dintr-un set
de acorduri dintre guverne, vizând desemnarea şefilor unor organizaţii interna-
ţionale, cum ar fi secretarii generali al Organizaţiei Mondiale a Comerţului şi al
Organizaţiei Tratatului Atlanticului de Nord (NATO). Această procedură era mai
asemănătoare cu alegerea şefului unei organizaţii internaţionale decât cu alegerea
„primului dintre egali” în cadrul unui cabinet politic.
Totuşi, tratatul de la Maastricht a introdus o nouă procedură de învestitură,
prin care mandatul Comisiei era aliniat cu mandatul Parlamentului European. De
asemenea, Parlamentul European urma acum să fie consultat cu privire la
nominalizările guvernelor statelor-membre pentru preşedintele Comisiei, iar
membrii întregii Comisii urmau să fie supuşi unui vot de aprobare de către Parla-
mentul European. Cu toate acestea, Parlamentul European a interpretat „consul-
tarea” ca fiind dreptul de a vota nominalizările pentru preşedintele Comisiei (Hix,
2002a). În consecinţă, în iulie 1994, în cadrul primului vot de învestitură a unui
preşedinte al Comisiei desfăşurat în Parlamentul European, Jacques Santer a fost
votat de Parlamentul European drept preşedinte al Comisiei, la o diferenţă de doar
12 voturi (Hix şi Lord, 1995). În plus, după nominalizarea membrilor Comisiei,
Parlamentul European a instituit audieri ale acestora, în cadrul cărora nominali-
zaţii trebuiau să-şi prezinte proiectele comitetului de specialitate al Parlamentului
European (audierile erau modelate în mod asumat după audierile din Senatul SUA
ale nominalizaţilor pentru posturi în administraţia prezidenţială) (Westlake,
1998). În cele din urmă, după ce audierile comitetului s-au încheiat, Parlamentul
a votat a doua oară Comisia, ca întreg. Tratatul de la Amsterdam a reformat
procedura, instituţionalizând în mod oficial puterea Parlamentului European de
a-şi exercita dreptul de veto asupra preşedintelui nominalizat al Comisiei.
Ulterior, tratatul de la Nisa a introdus votul cu majoritate calificată (QMV)
în Consiliul European, pentru nominalizarea preşedintelui Comisiei şi a Comisiei
ca întreg. Tratatul de la Lisabona a modificat doar în mică măsură combinaţia de
QMV în Consiliul European şi dreptul de veto al Parlamentului European, adop-
tând prevederea conform căreia Consiliul European ţine cont de rezultatele votului
din Parlamentul European, când nominalizează un preşedinte al Comisiei.
Deşi Parlamentul European nu îşi poate exercita dreptul de veto asupra
membrilor individuali ai Comisiei, Parlamentul s-a folosit de rolul său în proce-
dura de învestitură a Comisiei, pentru a obţine concesii din partea guvernelor.
Îndeosebi în octombrie 2004, Parlamentul European a refuzat să susţină învestirea
primei Comisii Barroso, după ce Comisia pentru libertăţi civile îşi exprimase
opinia negativă cu privire la desemnarea politicianului italian Rocco Buttiglione
drept Comisar pentru Justiţie, Libertate şi Securitate. Socialiştii, liberalii, stânga
radicală şi ecologiştii din Parlamentul European au ridicat obiecţii cu privire la
opiniile lui Buttiglione vizând egalitatea între sexe şi drepturile homosexualilor,
care erau foarte relevante, deoarece portofoliul său includea prevederi privind
egalitatea în cadrul UE. Guvernul italian a refuzat iniţial să îl retragă pe
Buttiglione, dar, după ce Parlamentul a refuzat să învestească Comisia ca întreg,

Barroso a reuşit să-l convingă pe prim-ministrul italian Berlusconi să-l nomi-
nalizeze în schimb pe Franco Frattini.
Apoi, în 2009, candidata nominalizată de Bulgaria, Rumiana Jeleva, a fost
retrasă după critici dure din partea unor membri ai Parlamentului European cu
privire la presupusele ei legături cu crima organizată din Bulgaria.
În ceea ce priveşte înlăturarea Comisiei, după tratatul de la Roma, Parla-
mentul European a dobândit dreptul de a demite Comisia ca întreg, prin „majori-
tate dublă”: o majoritate absolută a membrilor Parlamentului European şi exerci-
tarea a două treimi din voturi. De câteva ori au fost propuse moţiuni de cenzură,
dar niciuna nu a fost adoptată. Parlamentul European se teme că demiterea Comi-
siei ar putea avea consecinţe negative, deoarece guvernele şi publicul ar acuza
Parlamentul European de comportament iresponsabil. De asemenea, înainte de
noua procedură de învestitură, nimic nu împiedica guvernele să numească şi a
doua oară aceiaşi comisari. La urma urmei, dubla majoritate, în practică, presu-
pune că este nevoie de o coaliţie politică foarte amplă, pentru a demite Comisia.
Aceasta înseamnă că dreptul de cenzură al Parlamentului European se aseamănă
mai degrabă cu dreptul Congresului SUA de a-l demite pe preşedintele SUA, decât
cu dreptul unui parlament naţional din Europa de a retrage susţinerea majoritară
acordată unui guvern, şi prin urmare poate fi exercitat doar în circumstanţe
extreme – în cazuri pe care Constituţia SUA le numeşte „infracţiuni şi delicte
majore”.
Totuşi, în 1998 şi în 1999, Parlamentul European a devenit mai încrezător
cu privire la folosirea ameninţării cu moţiunea de cenzură. În 1998, odată cu
dezaprobarea publică amplă cu privire la modul în care a gestionat Comisia criza
encefalopatiei bovine, Parlamentul European a folosit cu succes ameninţarea cu
moţiunea de cenzură, constrângând Comisia să reorganizeze modalităţile de ges-
tionare a problemelor legate de siguranţa alimentară. În ianuarie 1999, Parla-
mentul European a solicitat Comisiei să răspundă la acuzaţiile emise la nivel înalt,
vizând nereguli în managementul financiar, nepotism şi protejarea vinovaţilor
(Comisia concediase un funcţionar care făcuse public un raport despre fraudă şi
deficienţe ale managementului financiar). În ajunul votării moţiunii de cenzură,
preşedintele Comisiei, Santer, a promis că va fi înfiinţat un comitet independent
care va investiga acuzaţiile şi că va avea loc o reformă administrativă funda-
mentală a Comisiei, care va include un nou cod de conduită, reguli privind
desemnarea membrilor cabinetelor şi îndatoririle acestora şi restricţii vizând
„aterizarea” în funcţii administrative importante a persoanelor nominalizate pe
criterii politice. În consecinţă, moţiunea de cenzură nu a fost aprobată, cu diferenţă
mică de voturi; 232 de membri ai Parlamentului European au votat în favoarea
moţiunii de cenzură, iar 293 s-au opus (majoritatea făceau parte din Partidul
Socialiştilor Europeni şi din Partidul Popular European).
62 Guvernare
Printr-o moţiune separată, adoptată în ianuarie 1999, Parlamentul European

a instituit o perioadă de probă, până ce comisia alcătuită din experţi independenţi,
instituită de Parlamentul European, îşi va fi alcătuit raportul cu privire la acuzaţiile
de fraudă, corupţie şi nepotism. După publicarea raportului foarte critic, în martie
1999, a fost prezentată o nouă moţiune de cenzură. Pe 14 martie, într-o duminică,
în ziua premergătoare votului, Pauline Green, lidera celui mai mare grup politic
(Partidul Socialiştilor Europeni), l-a informat pe Jacques Santer că, din cauză că
majoritatea celor din grupul ei vor vota în favoarea moţiunii de cenzură, ea va fi
probabil adoptată. Santer a convocat imediat o întrunire de urgenţă a Comisarilor,
care au fost de acord că ar trebui să îşi dea demisia în grup. Prin urmare, se poate
afirma în mod întemeiat că Parlamentul European a cenzurat de fapt Comisia în
martie 1999, deşi votul nu a avut loc niciodată – foarte asemănător cu modul în
care a preşedintele Nixon a fost silit să demisioneze în 1974, după ce un comitet
alcătuit din membri ai Camerei Reprezentanţilor SUA a emis o opinie şi înainte
să se voteze demiterea, fie în Camera Reprezentanţilor, fie în Senat.
Din cauza cenzurii eficiente a Comisiei Santer de către Parlamentul Euro-
pean, Comisia Prodi, care i-a urmat, a fost mult mai receptivă faţă de preocupările
Parlamentului. De exemplu, pe durata audierilor membrilor comisiei, viitorii
comisari au dat dovadă de mai mult respect faţă de opiniile şi întrebările mem-
brilor Parlamentului, în comparaţie cu unii dintre membrii Comisiilor anterioare.
De asemenea, în timpul dezbaterii cu privire la învestitura următoarei Comisii,
Romano Prodi a promis să demită anumiţi comisari, dacă Parlamentul putea
dovedi acuzaţiile de corupţie sau de incompetenţă crasă. Astfel, Parlamentul a
dobândit efectiv dreptul de a demite comisarii, în mod individual. Totuşi, în mod
paradoxal, acest fapt putea limita influenţa Parlamentului European asupra Comisiei
ca întreg, deoarece putea submina norma responsabilităţii colective la nivelul
Comisiei – un instrument esenţial al oricărui parlament, împotriva unui guvern.
În consecinţă, procedurile de alegere şi demitere a membrilor Comisiei au
devenit un amestec hibrid între modelele parlamentare şi cele prezidenţiale.
Tratatele de la Maastricht şi de la Amsterdam au introdus un element de guvernare
parlamentară, Comisia având nevoie de o majoritate în Parlamentul European spre
a fi învestită, iar Parlamentul având posibilitatea de a-şi retrage ulterior acest
sprijin, prin moţiunea de cenzură. De asemenea, introducerea QMV în Consiliul
European, pentru nominalizarea Comisiei, înseamnă că aceeaşi majoritate bica-
merală este necesară acum pentru alegerea executivului şi pentru asumarea
iniţiativelor legislative ale executivului. Prin urmare, are loc o fuziune a majori-
tăţilor executive şi legislative, ca în sistemul parlamentar.
Totuşi, în procesul alegerii preşedintelui Comisiei, guvernele statelor-
membre sunt echivalentul unui colegiu electoral prezidenţial, asupra căruia Parla-
mentul European îşi poate doar exercita dreptul de veto. Parlamentul European nu
poate propune propriul candidat. Şi, odată învestită, Comisia nu necesită neapărat
o majoritate funcţională în Parlamentul European. Dreptul la cenzură este doar o
„supapă de siguranţă”, la care se poate apela în eventualitatea unui eşec politic sau
administrativ grav al Comisiei.
Această structurare reflectă un efort conştient al guvernelor statelor-mem-
bre de a-şi menţine controlul asupra instanţei care deţine funcţia executivă la nivel
european. Parlamentul European a dobândit un rol limitat în procedura de înves-
titură, deoarece guvernele au trebuit să rezolve problema „deficitului democratic”
(vezi Capitolul 6). În timpul Convenţiei pentru Viitorul Europei, când a fost
redactată Constituţia, au fost propuse mai multe modele alternative. Printre aces-
tea, se număra un model parlamentar clasic, incluzând o competiţie pentru funcţia
de preşedinte al Comisiei, în cadrul alegerilor pentru Parlamentul European, şi
translarea majorităţii electorale din Parlamentul European în constituirea Comi-
siei; şi un model prezidenţial, cu un tip de alegere directă sau indirectă a preşedin-
telui Comisiei. Totuşi, niciun model nu a fost considerat acceptabil de către guver-
nele statelor-membre, care au perceput beneficiile oricărui model alternativ
(democratic) de alegere a Comisiei ca fiind considerabil mai reduse decât potenţi-
alele costuri: pierderea puterii de a alege membrii celeilalte ramuri a executivului
UE şi posibila politizare a Comisiei1.
Concluzie: Strategia politică a unui executiv dual

Puterea de a stabili agenda politică şi de a implementa strategiile Uniunii
Europene este împărţită între guvernele naţionale, reprezentate în Consiliu şi în
Consiliul European, şi Comisie. Practic, guvernele stabilesc agendele pe termen
lung şi pe termen mediu, reformând tratatul UE şi delegând Comisiei sarcini
politice şi administrative. În domeniile în care au fost delegate puteri executive,
Comisia are un rol politic important de conducere şi este responsabilă pentru
distribuirea bugetului UE, pentru monitorizarea implementării politicilor de către
statele-membre şi pentru elaborarea regulilor şi reglementărilor.
1
După apariţia ediţiei ce face obiectul acestei traduceri, a apărut o dezbatere amplă
referitoare la interpretarea prevederii din tratatul de la Lisabona care impune Consiliului
European să ţină cont de rezultatele alegerilor pentru Parlamentul European, în desem-
narea noului Preşedinte al Comisiei Europene. La alegerile din mai 2014, principalele
grupuri politice din Parlamentul European şi-au anunţat propriii candidaţi la preşedinţia
Comisiei; dintrei ei, doar unii figurau şi pe listele partidelor lor (naţionale) pentru
Parlamentul European. Dinspre majoritatea grupurilor parlamentare, precum şi dinspre
Parlamentul European, ca instituţie, s-a exercitat asupra şefilor de state şi guverne (reu-
niţi în Consiliul European) o puternică presiune în direcţia nominalizării candidatului
formaţiunii care a obţinut cel mai mare număr de mandate în Parlamentul European, pe
fondul ameninţării că Parlamentul va respinge o altă nominalizare. În final, Consiliul
European l-a desemnat în funcţia de Preşedinte al Comisiei, prin mecanismul QMV, pe
candidatul formaţiunii celei mai bine reprezentate în Parlament: Jean-Claude Juncker
(PPE) (n.ed.rom.).
64 Guvernare
Guvernele statelor-membre au delegat Comisiei puterea spre a diminua

costurile tranzacţiilor şi spre a conferi credibilitate politicilor. Totuşi, această dele-
gare este selectivă. De exemplu, au limitat puterea Comisiei în ceea ce priveşte
anumite aspecte ale reglementărilor, cum ar fi cele privind politicile de competiţie
şi agricole. De asemenea, menţin controlul asupra principalelor puteri executive,
cum ar fi reforma tratatul, stabilirea politicilor sub incidenţa PESC, implementarea
legislaţiei esenţiale a UE, stabilirea agendei pe termen lung şi coordonarea politi-
cilor macroeconomice naţionale. În plus, guvernele au limitat puterea de apreciere
a Comisiei, prin intermediul sistemului comitologiei, şi şi-au menţinut monopolul
asupra nominalizării preşedintelui Comisiei şi alegerii Comisarilor.
Concomitent, Comisia a dobândit multe dintre caracteristicile unui
„guvern” supranaţional. La nivel politic, Colegiul Comisarilor operează în mod
asemănător cu cabinetul guvernamental, având responsabilitate colectivă, iar
preşedintele Comisiei este „primul dintre egali”. De asemenea, comisarii sunt
politicieni dedicaţi, de carieră, şi îşi urmăresc propriile obiective politice, în cadrul
procesului de politică publică al UE. La nivel administrativ, directoratele generale
ale Comisiei sunt asemănătoare unor ministere, iar multe directorate generale au
puteri de reglementare directe. Totodată, asemenea administraţiilor naţionale, fie-
care serviciu din cadrul acestei euro-birocraţii are propriile sale interese insti-
tuţionale, obiective politice şi grupuri societale pe care le sprijină. În consecinţă,
Comisia are motivaţii puternice şi resurse politice şi administrative semnificative
pentru a-şi urmări o agendă independentă de cea a guvernelor statelor-membre.
Guvernele statelor-membre au încercat să încline balanţa puterii în această
relaţie dual-executivă din nou în favoarea lor. De exemplu, după activismul lui
Delors, guvernele au avut grijă să aleagă preşedinţi ai Comisiei (Santer, Prodi şi
Barroso) pe care îi considerau mai atenţi faţă de interesele statelor-membre. În
plus, guvernele au încercat să folosească Consiliul European pentru a stabili
agenda politică pe termen mediu şi pe termen scurt, şi prin urmare au diminuat
întrucâtva puterea Comisiei de iniţiere a politicilor. În cele din urmă, după demisia
Comisiei Santer, administraţia Comisiei a trecut printr-o perioadă de autoinvesti-
gaţie şi reformă internă, care a amplificat nesiguranţa în raport cu guvernele.
Rezultatul este un sistem cu puncte tari şi cu puncte slabe. Principala sa
forţă constă în faptul că acest caracter dual al executivului UE facilitează deliberarea
amplă şi compromisul în adoptarea şi implementarea politicilor UE. Aceasta este
o realizare semnificativă pentru un sistem politic la scară continentală şi multi-
naţional şi diminuează şansele de prăbuşire a sistemului. Există însă două puncte
slabe importante. În primul rând, reversul compromisului constă în absenţa rolului
de lider politic general, iar sistemele executive duale tind să fie caracterizate de
stabilitate la nivel politic. În al doilea rând, legat de acest aspect, apare problema
responsabilităţii democratice. Nu există un singur executiv principal pe care publi-
cul european să-l „respingă”. Consecinţa este un sistem politic care pare îndepărtat
de majoritatea cetăţenilor europeni, după cum vom vedea în Capitolul 5.
Capitolul 3
Politica legislativă
• Teoriile coaliţiilor şi organizării legislative

• Evoluţia sistemului legislativ al UE
• Politici legislative în Parlamentul European
• Politici legislative în Consiliu
• Politica bicamerală în UE
• Concluzie: Politica bicamerală în UE
UE are un legislativ bicameral, în cadrul căruia Consiliul reprezintă statele,

iar Parlamentul European reprezintă cetăţenii. Consiliul are mai multă putere.
Totuşi, introducerea, revizia şi extinderea procedurii de codecizie, pentru a
acoperi majoritatea domeniilor legislative, i-au conferit Parlamentului European
o putere egală cu cea a Consiliului. De fapt, tratatul de la Lisabona a impus
codecizia drept procedura legislativă ordinară. Deşii principalii actori din Consiliu
sunt guvernele, iar cei din Parlamentul European sunt partidele politice, dinamica
politică internă şi organizarea celor două camere au multe în comun. Ca să
înţelegem mai bine cum funcţionează sistemul, vom analiza mai întâi unele teorii
generale ale coaliţiilor şi organizării legislative.
Teoriile coaliţiilor şi organizării legislative

Specialiştii contemporani în forurile legislative se axează asupra negocie-
rilor legislative, asupra formării coaliţiilor şi asupra organizării. În teoria inova-
toare a lui Riker (1962) a „coaliţiilor minimal-câştigătoare”, legislatorii se străduie
să obţină influenţa maximă într-o coaliţie câştigătoare. Astfel, există puţine şanse
ca aceste coaliţii să includă grupuri care nu sunt necesare în vederea întrunirii
majorităţii, deoarece în acest caz ar trebui satisfăcute mai multe interese, când se
distribuie beneficiile. Un actor decisiv pentru formarea unei coaliţii câştigătoare
poate pretinde un preţ ridicat, în schimbul participării sale. Cu cât un actor are
şanse mai mari să aibă un rol decisiv (esenţial), cu atât deţine mai multă „putere”
în negocierile coaliţiei (Banzhaf, 1965; Shapley şi Shubik, 1954). O concepţie
alternativă ar fi că formarea coaliţiei nu este indiferentă la politici, ci mai degrabă
indusă de politici. Actorii cărora le pasă de politici tind să formeze „coaliţii
minimal-câştigătoare conectate”, între legislatori cu preferinţe similare cu privire
la o anumită dimensiune politică (Axelrod, 1970). Fundamentul teoretic al acestei
abordări este modelul spaţial al politicii (Hinich şi Munger, 1997). În acest cadru,
66 Guvernare
actorii şi politicile pot fi reprezentaţi drept puncte într-un spaţiu politic. Actorii
preferă să minimalizeze distanţa dintre poziţia lor (punctul ideal) şi politica
adoptată. Să analizăm un model simplu, cu cinci actori, A, B, C, D şi E, în care
punctul ideal al lui A se află în stânga lui B, al cărui punct ideal se află în stânga
lui C, şi aşa mai departe, după cum reiese din Figura 3.1. Dacă se ia o decizie prin
majoritate simplă şi tuturor actorilor li se permite să facă propuneri, rezultatul va
fi punctul C. A şi B nu vor reuşi să-i convingă pe D sau pe E să mute politica mai
spre stânga, nici D şi E nu vor reuşi să-i convingă pe A sau pe B să mute politica
mai spre dreapta. Totuşi, dacă politica se situează în dreapta (stânga) lui C, acesta
va reuşi să-i convingă pe A şi B (D şi E) să mute politica în punctul C, deoarece
această mutare îi va mulţumi mai mult pe amândoi. Acest model este numit şi
teoria votantului median (Black, 1958; Hotelling, 1929). Cu toate acestea,
rezultatul va fi diferit dacă este necesară o majoritate mai amplă. În exemplul
nostru, dacă este necesară o majoritate de 4 din 5, orice politică situată între B şi
D este imposibil de mutat.
Figura 3.1. Modelul unidimensional al negocierii legislative

Notă: Figura arată locaţia spaţială a cinci actori, numiţi A, B, C, D, şi E, într-un spaţiu
unidimensional.
Teoria votantului median este o aproximare utilă a negocierii la nivelul unei

dimensiuni unice a unei politici. Totuşi, multe aspecte ale politicilor sunt pluri-
dimensionale. Când se negociază concomitent mai multe aspecte, este mai dificil
de găsit o abordare politică unică, imposibil de surclasat de o abordare alternativă.
Aceasta se datorează faptului că într-un spaţiu politic pluridimensional va fi
întotdeauna posibil să se găsească o combinaţie alternativă de politici care să
învingă o politică asupra căreia majoritatea a căzut de acord (McKelvey, 1976;
Schofield, 1978). Cu toate acestea, acest tip de instabilitate politică este rar.
Principalul motiv ar fi faptul că instituţiile legislative generează aşa-numitele
„echilibre indus de structură”: rezultatele stabile în materie de politici, datorate
regulilor instituţionale (Riker, 1980; Shepsle, 1979).
Un ansamblu de reguli vizează stabilirea agendei şi drepturile de veto
(Banks şi Duggan, 2006; Baron, 1989; Romer şi Rosenthal, 1978). De exemplu,
în Figura 3.1, dacă actorul E este unicul care decide agenda (având puterea de a
face o propunere), iar politica existentă (status quo) se situează în punctul B,
atunci E îşi poate folosi capacitatea de a stabili agenda, în vederea mutării politicii
tocmai în punctul D, deoarece lui C îi este indiferent dacă politica este situată în
punctul B sau în punctul D. Totuşi, dacă A are drept de veto, nu va fi posibil ca
politica să fie mutată dincolo de punctul A. În general, este mai bine să ai
Politica legislativă 67
capacitatea de a stabili agenda decât să ai drept de veto, deoarece cel care decide
agenda poate muta politica respectivă mai aproape de punctul convenabil, în timp
ce deţinătorul dreptului de veto nu poate decât să împiedice o anumită politică să
se îndepărteze de punctul său ideal (Tsebelis, 2002).
Al doilea ansamblu de reguli are legătură cu specializarea în procesul
legislativ, de exemplu în comitetele parlamentare. Dacă puterea de a stabili agenda
în anumite domenii de politică publică este încredinţată unor comitete, se poate
evita conexarea unor teme asociate cu mai multe politici, astfel încât se pot atinge
rezultate de politică publică mai stabile (Shepsle şi Weingast, 1987). Un alt motiv
pentru specializarea pe comitete este nevoia de expertiză şi documentare tehnică,
pe parcursul procesului legislativ. Adesea, legislatorii sunt nesiguri cu privire la
relaţia precisă dintre instrumentul de politică publică aflat la dispoziţia lor şi
rezultatul final al politicii. Prin urmare, acesta este un factor care îi motivează pe
legislatori să acorde unor subansambluri de legislatori drepturi de stabilire a
agendei în anumite domenii politice, în schimbul unor informaţii mai precise cu
privire la această relaţie (Krebhiel, 1991). La rândul său, această nevoie de infor-
maţii le oferă unor grupuri de interese şansa de a influenţa membrii comitetelor
(Crombez, 2002).
În al treilea rând, şi partidele politice facilitează stabilitatea legislativă, sim-
plificând negocierile legislative (de exemplu, Aldrich, 1995; Cox şi McCubbins,
1993). Deoarece este puţin probabil ca un legislator individual să îşi atingă obiecti-
vele politice acţionând de unul singur, iar coordonarea punct cu punct este costi-
sitoare, relaţiile formale care îi reunesc pe legislatorii individuali diminuează
costurile tranzacţiilor asociate cu formarea coaliţiilor. Nesiguri de preferinţele altor
legislatori şi de impactul deciziilor legislative, legislatorii cu preferinţe politice
similare au de câştigat de pe urma aranjamentelor instituţionale care facilitează
obţinerea informaţiilor şi dobândirea unei expertize în materie de politici (Kiewet şi
McCubbins, 1991). Rezultatul este o divizare a sarcinilor: parlamentarii obişnuiţi
investesc muncă şi capital politic, în timp ce liderii împart funcţiile în partide şi în
comitete, stabilind totodată linia partidului în chestiunile legislative complexe.
În al patrulea rând, stabilitatea legislativă este facilitată şi de existenţa mai
multor camere legislative. În sistemele bicamerale, de exemplu, coaliţiile în
ambele camere trebuie să fie în favoarea unei propuneri, înainte ca aceasta să poată
deveni lege. Astfel, se restrânge ansamblul de alegeri de politică publică posibile
şi se simplifică negocierea legislativă (Riker, 1992; Tsebelis şi Money, 1997).
Procedurile legislative care reglementează interacţiunea dintre cele două camere
determină agenda şi drepturile de veto, stabilind astfel puterea relativă a celor
două camere în cadrul negocierii bicamerale (McCarty, 2000).
Împreună, aceste teorii ne ajută să înţelegem politicile legislative ale UE: ce
coaliţii tind să se formeze, de ce Parlamentul şi Consiliul sunt organizate în acest
mod şi cine deţine mai multă putere, în contextul procedurilor legislative ale UE.
68 Guvernare
Evoluţia sistemului legislativ al UE

Regulile procesului legislativ al UE au evoluat considerabil de când
Tratatul de la Roma a stabilit că legislaţia va fi adoptată printr-o interacţiune dintre
Consiliu, unde sunt reprezentate guvernele naţionale, Comisie şi Parlamentul
European. Tratatul de la Roma nu a impus o procedură unică de coordonare a
acestei interacţiuni. În schimb, fiecare articol specifica ce regulă de votare urma
să fie folosită în Consiliu – dacă decizia urma să se ia prin unanimitate sau prin
vot cu majoritate calificată, un sistem de votare ponderat – şi dacă Parlamentul
European trebuie sau nu să fie consultat de către Consiliu.
Dreptul Consiliului de a lua decizii cu majoritate calificată a fost contestat
la mijlocul anilor ’60, când preşedintele francez Charles de Gaulle a ridicat
obiecţii la adresa votului majoritar, utilizat într-o serie de domenii importante. De
Gaulle a insistat că fiecare stat-membru ar trebui să aibă drept de veto cu privire
la legislaţie, chiar şi în cazurile în care tratatul preciza că ar trebui folosită
majoritatea calificată. În 1965, el a declanşat o criză a „scaunului gol”, refuzând
să permită miniştrilor săi să participe la activităţile de la Bruxelles până ce restul
statelor-membre nu îi acceptau poziţia. Criza a fost rezolvată în 1966 prin aşa-
numitul „compromis de la Luxembourg”, care stabilea principiul conform căruia
dacă un stat-membru declara că era în joc un „interes naţional vital”, Consiliul
trebuia să depună toate eforturile pentru a ajunge la o înţelegere unanimă.
Compromisul de la Luxembourg nu avea autoritate legală, deoarece nu a fost
inclus în tratate; totuşi, a marcat începutul a două decenii de negocieri inter-
guvernamentale. Orice stat-membru care se confrunta cu posibilitatea unui vot
majoritar în defavoarea sa, vizând un aspect important, putea invoca pur şi simplu
compromisul de la Luxembourg, punând capăt procedurilor. De exemplu, deşi
Tratatul de la Roma preciza că, după 1966, liberalizarea circulaţiei capitalurilor
avea să fie decisă prin vot cu majoritate calificată, Comisia nu a iniţiat nicio
propunere, deoarece se aştepta ca măcar un stat-membru să-şi invoce dreptul de
veto cu privire la o directivă (Teasdale, 1993, p. 570).
Cu toate acestea, până la mijlocul anilor ’90, sistemul legislativ al UE
evoluase, ajungând mult mai asemănător cu un model bicameral tradiţional. Prima
dezvoltare majoră a fost verdictul din 1980 al Curţii Europene de Justiţie privind
izoglucoza. În timpul primelor alegeri directe pentru Parlamentul European, în
1979, Consiliul adoptase un act legislativ, fără a consulta Parlamentul European.
Parlamentul European a dat în judecată Consiliul la Curtea Europeană de Justiţie,
iar aceasta a anulat respectiva reglementare, pe motivul că tratatul îi impunea
Consiliului să „consulte” Parlamentul European. În opinia Curţii Europene de
Justiţie, aceasta însemna că Consiliul nu putea acţiona până ce Parlamentul
European nu emitea în mod oficial o opinie cu privire la o propunere legislativă.
Aceasta nu însemna că, în viitor, Parlamentul European putea impune opiniile sale
Consiliului. Dar, susţinut de decizia în cazul izoglucozei, Parlamentul European
avea acum „puterea de a amâna”. Aceasta nu este la fel de influentă precum
dreptul de stabilire a agendei sau dreptul oficial de veto. Totuşi, Kardasheva

(2009) consideră că Parlamentul European poate influenţa în mod substanţial
rezultatele legislative din UE, în condiţiile procedurii de consultare.
Puterile legislative ale Parlamentului European au fost amplificate substan-
ţial prin trei reforme ulterioare ale tratatelor. Mai întâi, în 1987, Actul Unic Euro-
pean a introdus o nouă procedură legislativă: procedura de cooperare. Aceasta a
fost prima procedură stabilită printr-un articol separat din tratat, la care alte
articole din tratat făceau referire. Procedura permitea Parlamentului European o a
doua lectură, după ce Consiliul adoptase o poziţie comună, şi diminua capacitatea
Consiliului de a respinge amendamentele Parlamentului European formulate la a
doua lectură. Actul Unic European aplica această procedură unui număr de doar
zece articole, însă acestea includeau majoritatea domeniilor programului pieţei
unice, programe de cercetare specifice, anumite decizii legate de fonduri
structurale şi unele aspecte privind politica socială şi de mediu. Împreună, acestea
reprezentau aproximativ o treime din totalitatea legislaţiei. De asemenea, Actul
Unic European a introdus o procedură de aviz conform, prin care era necesară
aprobarea Parlamentului European, înainte să poată acţiona Consiliul. Această
procedură se aplica la acordurile de asociere cu statele din afara Comunităţii
Europene şi la integrarea unor noi state-membre.
În al doilea rând, în 1993, Tratatul de la Maastricht a extins procedura de
aviz conform şi a introdus o a patra procedură legislativă, procedura de codecizie,
care a fost stabilită la rândul ei printr-un articol separat din tratat. Această
procedură introducea regula conform căreia, dacă Parlamentul European şi Con-
siliul nu erau de acord cu privire la un act legislativ, urma să se întrunească un
comitet de conciliere, alcătuit dintr-un număr egal de reprezentanţi ai Parlamen-
tului European şi ai Consiliului. După ce comitetul de conciliere ar fi ajuns la un
acord, înţelegerea urma să fie aprobată atât de Consiliu, cât şi de Parlamentul
European. Procedura de codecizie viza iniţial majoritatea aspectelor legislaţiei
pieţei interne care fuseseră anterior sub incidenţa procedurii de cooperare, precum
şi câteva aspecte noi, introduse prin Tratatul de la Maastricht, cum ar fi sănătatea
publică, protecţia consumatorului, educaţia şi cultura.
În al treilea rând, Tratatul de la Amsterdam reforma şi extindea procedura
de codecizie. Conform noii versiuni a procedurii, legislaţia putea fi adoptată la
prima lectură, dacă Parlamentul European şi Consiliul se puseseră deja în acord
în această etapă. În plus, comitetul de conciliere devenea ultima etapă a procesului
legislativ. De asemenea, în cazul în care comitetul nu reuşea să ajungă la un acord,
urma să nu fie adoptată nicio lege. Aceste reforme amplificau puterea Parlamen-
tului European pe parcursul acestei proceduri. Totodată, tratatul extindea
procedura la majoritatea domeniilor care anterior cădeau sub incidenţa procedurii
de cooperare. În consecinţă, versiunea procedurii de codecizie stabilită de Tratatul
de la Maastricht este numită adesea „codecizia I”, iar versiunea din Tratatul de la
Amsterdam este numită „codecizia II”.
70 Guvernare
În al patrulea rând, Tratatul de la Lisabona, din 2009, stabilea versiunea de

la Amsterdam a procedurii de codecizie ca fiind procedura legislativă ordinară şi
îi extindea în mod semnificativ aplicarea la aproape toate domeniile legislaţiei UE.
Studiile arată că, în pofida complexităţii regulilor privind luarea deciziilor
şi a extinderii agendei politice a UE, sistemul legislativ al UE s-a adaptat bine.
Deşi implicarea Parlamentului European a încetinit procesul legislativ, acest efect
a fost compensat prin aplicarea tot mai amplă a votului cu majoritate calificată în
Consiliu (Golub, 1999; König, 2007; Schulz şi König, 2000). Un alt motiv al
eficienţei şi eficacităţii sistemului legislativ european este faptul că atât Consiliul,
cât şi Parlamentul European şi-au elaborat strategii sofisticate de maximizare a
influenţei reciproce, în diversele etape ale negocierilor bicamerale.
Politica legislativă în Parlamentul European

În practică, Parlamentul European are sediul la Bruxelles. Parlamentul încă
îşi desfăşoară majoritatea sesiunilor plenare la Strasbourg, iar o parte din structura
sa secretarială se află la Luxembourg. Totuşi, cea mai mare parte a activităţii
Parlamentului European are loc la Bruxelles, unde se ţin şi tot mai multe sesiuni
plenare, se întrunesc grupuri politice şi comitete şi unde se află birourile mem-
brilor Parlamentului, sediile grupurilor politice şi ale comitetelor. Parlamentul
European operează ca orice alt organ legislativ: se organizează şi se mobilizează
pentru a influenţa legislaţia UE şi executivul UE. Structura instituţională a UE –
separarea puterii executive de cea legislativă – înseamnă că Parlamentul European
este similar Congresului SUA. Nu există un guvern UE care să se bazeze pe
sprijinul unei majorităţi permanente în Parlamentul European. Procedura de
cenzură este mai asemănătoare cu procedura de demitere a preşedintelui din
sistemele prezidenţiale decât cu moţiunea de cenzură in sistemul parlamentar (vezi
Capitolul 2). Prin urmare, Parlamentul European este un for legislativ relativ
independent, liber să amendeze legislaţia propusă de Comisie şi acceptată de
Consiliu, iar Comisia şi Consiliul trebuie să construiască, pentru fiecare aspect în
discuţie, coaliţia în Parlament.
Membrii Parlamentului: agenţi cu doi „principali”
Parlamentul European este singurul corp al UE ales în mod direct. Totuşi,
legătura cu alegătorii este slabă. Deoarece alegerile din Parlamentul European
sunt disputate în baza unor probleme mai degrabă de ordin naţional decât european
(vezi Capitolul 6) şi fiindcă puţin alegători cunosc detalii despre membrii
Parlamentului, un parlament poate face puţine lucruri pentru a-şi mări şansele de
a fi reales. În plus, majoritatea statelor-membre folosesc în alegerile pentru Parla-
mentul European sisteme electorale care le permit liderilor partidelor naţionale să
stabilească în mare măsură care dintre candidaţii pentru Parlamentul European au
şanse să fie aleşi. În consecinţă, pentru majoritatea membrilor Parlamentului,
şansa de a fi desemnat candidat şi de a fi reales este stabilită nu de grupul său din
Parlamentul European sau de reprezentativitatea sa în raport cu cei care l-au votat

(Bowler şi Farrell, 1993; Farrell şi Scully, 2007; Norris şi Franklin, 1997). Drept
consecinţă a modului în care funcţionează Parlamentul European, compor-
tamentul membrilor săi este dictat mai puţin de realegere decât de motivaţii legate
de carieră şi de obiective politice care pot fi atinse în Parlamentul European.
În mod tradiţional, o carieră în Parlamentul European era considerată fie un
antrenament pentru o slujbă în politica naţională, fie un „azil de pensie” la finalul
unei cariere naţionale. Totuşi, pe măsură ce puterea Parlamentului European a
sporit, mai mulţi membri ai Parlamentului au început să considere rolul de la
Bruxelles o carieră în sine (Scarrow, 1997). Intenţia membrilor Parlamentului de
a-şi face o carieră în Parlamentul European are două tipuri de obiective:
1. obiective vizând funcţia – de exemplu, promovarea în conducerea parti-
dului, un post superior în Parlamentul European, de exemplu Preşedinte al
PE sau peşedinte al unui comitet; şi
2. obiective strategice – sprijinirea concepţiilor ideologice şi a intereselor electo-
ratului lor, prin influenţa PE asupra proceselor legislative şi executive ale UE.
Dacă de obicei realegerea nu depinde de rezultatele parlamentare, capaci-
tatea de a atinge aceste scopuri depinde de promovarea în comitetele şi grupurile
politice din Parlamentul European şi de capacitatea de a forma coaliţii cu alţi
legislatori, în vederea atingerii scopurilor politice comune, precum şi de a dezvolta
relaţii cu grupurile de interese avizate.
Cu alte cuvinte, membrii Parlamentului se confruntă cu o dilemă: pentru a-şi
asigura încă o candidatură şi realegerea, trebuie să slujească interesele partidelor
naţionale, dar pentru a-şi asigura promovarea în cadrul Parlamentului European şi
rezultate politice datorate acestuia, trebuie să sprijine interesele comitetelor Parla-
mentului European şi ale celor aflaţi la conducerea grupurilor politice.
Organizarea agendei de lucru: lideri, partide şi comitete
Parlamentul European îşi determină propria organizare şi îşi alcătuieşte
propriile reguli. Aceste reguli sunt oficializate sub forma reglementărilor proce-
durale ale Parlamentului European. Reglementările procedurale stabilesc trei
structuri organizaţionale principale care facilitează controlul agendei: conducerea
parlamentară, grupurile politice şi sistemul comitetelor.
 Conducerea parlamentară
Funcţiile cel mai înalte din Parlamentul European sunt cea de preşedinte şi
cele 14 funcţii de vicepreşedinte, a căror responsabilitate principală este prezidarea
sesiunilor plenare. Există şi trei structuri de conducere: Biroul Parlamentului Euro-
pean (alcătuit din preşedinte şi din vicepreşedinţi; Conferinţa Preşedinţilor (alcătuită
din preşedintele PE şi liderii grupurilor parlamentare) şi Conferinţa Preşedinţilor de
Comitete. Împreună, aceste trei structuri îi reunesc pe toţi deţinătorii funcţiilor de
rang înalt din Parlamentul European. Biroul se ocupă cu organizarea internă şi cu
72 Guvernare
chestiunile administrative, dar este activ şi în probleme politice şi se întruneşte

aproape săptămânal. În mod tradiţional, Conferinţa Preşedinţilor abordează majori-
tatea problemelor politice, mai ales cele legate de relaţia dintre Parlamentul Euro-
pean, Comisie şi Consiliu. De obicei, se întruneşte de două ori pe lună. Conferinţa
preşedinţilor de comisie coordonează agendele de lucru ale comitetelor şi abordează
disputele asociate cu delimitările atribuţiilor comisiilor, de exemplu ce comitet este
responsabil pentru un anumit raport legislativ.
 Grupurile politice din Parlamentul European
Acestea sunt mecanisme esenţiale pentru structurarea dezbaterilor şi pentru
formarea coaliţiilor, în cadrul procesului legislativ (Hix şi Lord, 1997; Kreppel,
2002a; Raunio, 1997). Regulile procedurale stabilesc numărul membrilor Parla-
mentului necesar pentru a forma un grup politic; minim 25 de parlamentari din cel
puţin un sfert din totalitatea statelor-membre. Grupurile politice au anumite
privilegii, de exemplu au dreptul la o structură secretarială şi de documentare
subordonată, dispunând totodată şi de resurse financiare. În Tabelul 3.1 sunt
prezentate dimensiunile grupurilor politice şi apartenenţa naţională a membrilor
grupurilor din al şaptelea Parlament European, 2009-2014. Partidul Popular
European (PPE), de centru-dreapta, şi Alianţa Progresistă a Socialiştilor şi Demo-
craţilor (S&D), de centru-stânga, sunt cele două grupuri dominante; împreună,
reunesc trei cincimi dintre membrii Parlamentului. Există însă câteva grupuri mai
mici care pot influenţa la rândul lor rezultatele legislative.
Tabelul 3.1. Componenţa grupurilor politice

din al şaptelea Parlament European, octombrie 2010
PPE S&D ALDE Verzi/ CRE GUE/ EFD Neafi- Total

ALE NGL liaţi
Belgia 5 5 5 4 1 2 22
Bulgaria 6 4 5 2 17
Republica 2 7 9 4 22
Cehă
Danemarca 1 4 3 2 1 2 13
Germania 42 23 12 14 8 99
Estonia 1 1 3 1 6
Irlanda 4 3 4 1 12
Grecia 8 8 1 3 2 22
Spania 23 21 2 2 1 1 50
Franţa 29 14 6 14 5 1 3 72
Italia 35 21 7 9 72
Cipru 2 2 2 6
PPE S&D ALDE Verzi/ CRE GUE/ EFD Neafi- Total

ALE NGL liaţi
Letonia 3 1 1 1 1 1 8
Lituania 4 3 2 1 2 12
Luxemburg 3 1 1 1 6
Ungaria 14 4 1 3 22
Malta 2 3 5
Olanda 5 3 6 3 1 2 1 4 25
Austria 6 4 2 5 17
Polonia 28 7 15 50
Portugalia 10 7 5 22
România 14 11 5 3 33
Slovenia 3 2 2 7
Slovacia 6 5 1 1 13
Finlanda 4 2 4 2 1 13
Suedia 5 5 4 3 1 1 18
Marea 13 12 5 25 1 11 5 72
Britanie
Total 265 184 85 55 54 35 30 28 736
Sursa: Parlamentul European
Grupurile politice sunt importante, fiindcă aceia care le conduc stabilesc

chestiuni politice esenţiale în Parlamentul European, cum ar fi alegerea preşedin-
telui Parlamentului European, alocarea funcţiilor din comitete şi a celor doi
raportori, agenda sesiunilor plenare şi poziţiile grupurilor politice în raport cu
diverse politici. Dacă un partid naţional nu este membru al unui grup parlamentar,
are puţine şanse să obţină vreo funcţie pentru parlamentari proveniţi din rândurile
sale sau să-şi atingă obiectivele politice. Partidele naţionale tind mai degrabă să-şi
asigure atingerea acestor scopuri prin apartenenţa la unul sau la două grupuri mai
mari, decât la unul mic. Acest fapt a determinat diminuarea numărului de grupuri
politice şi consolidarea celor două grupări mari. Totuşi, după alegerile din 2009,
Partidul Popular European s-a scindat, deoarece partidul conservator britanic şi
cel ceh au părăsit PPE-DE, înfiinţând un grup mai puţin pro-european şi care
susţinea mai mult piaţa liberă, împreună cu câteva partide conservatoare mai mici
din Europa Centrală şi de Est. Partidul britanic şi cel ceh votaseră în mod regulat
împotriva PPE-DE, în Parlament, înainte de această scindare (Hix et al., 2007;
Hix şi Noury, 2009, Høyland, 2010). Totuşi, desprinderea de PPE a însemnat mai
puţine funcţii prestigioase pentru conservatorii britanici şi absenţa oricărei
influenţe asupra stabilirii poziţiilor politice ale celui mai mare grup politic.
74 Guvernare
În general, membrii Parlamentului evită să contrarieze conducerea grupului

politic din care fac parte. Orientarea partidului este consolidată printr-un sistem
de impunere („whipping”), în care voturile sunt considerate de nivelul unul, de
nivelul doi şi de nivelul trei, conform importanţei respectivei chestiuni pentru un
anumit grup politic. Rezultatul este un nivel înalt de coeziune a grupului, chiar şi
după extinderea din 2004 (Hix et al., 2005; Hix şi Noury, 2009). Totuşi, în cadrul
grupurilor, delegaţiile partidelor naţionale rămân influente; delegaţiile naţionale
mai mari ocupă cu precădere principalele posturi de conducere. De asemenea,
deoarece partidele naţionale controlează selecţia candidaţilor la alegeri, dacă
membrii Parlamentului sunt nevoiţi să aleagă între partidul naţional şi grupul
politic european de care aparţin, aproape întotdeauna votează cu partidul naţional
(Hix, 2002b, 2004).
 Comitetele
Acestea sunt a treia structură organizaţională a Parlamentului European. La
nivelul comitetelor are loc reala monitorizare a legislaţiei UE. Comitetele propun
amendamente ale legislaţiei, sub forma rapoartelor şi a propunerilor de rezoluţii,
care sunt apoi supuse aprobării în sesiunile plenare. Amendamentele la rezoluţiile
propuse de comitete pot fi făcute în sesiunile plenare, dar, fără susţinerea unui comi-
tet şi fără sprijinul unui grup politic, au puţine şanse să fie adoptate de Parlament.
În conformitate cu predicţiile teoriei informaţionale a organizării legislative
(Krehbien, 1990, 1991), apartenenţa membrilor Parlamentului European la comi-
tete este reprezentativă, în mare măsură, pentru Parlamentul European ca întreg,
sub aspectul preferinţelor politice. Cu toate acestea, experienţa comitetelor ante-
rioare şi expertiza politică îşi spun cuvântul, la rândul lor, în desemnarea mem-
brilor comitetelor (McElroy, 2006; Yordanova, 2009). În cadrul comitetelor,
rapoartele legislative sunt redactate de către raportori. Distribuirea acestor funcţii
în cadrul comitetelor respectă, în general, proporţionalitatea grupurilor politice,
deşi nu sunt distribuite echitabil între naţionalităţile care compun fiecare grup,
după cum arată Tabelul 3.2. Un număr mic de membri ai Parlamentului redactează
majoritatea rapoartelor (Mamadouh şi Raunio, 2003). Nu este clar în ce măsură
liderii grupurilor politice sunt capabili să folosească alocarea rapoartelor ca
măsură disciplinară, ţinând cont de rolul partidelor naţionale în influenţarea
comportamentului electoral (Kreppel, 2002a). Totuşi, parlamentarii care se opun
conducerii grupurilor politice şi ale partidelor naţionale nu au şanse mari să
redacteze rapoarte importante (Hausemer, 2006). Trecutul şi afilierile membrilor
Parlamentului şi conexiunile lor cu grupurile de interese influenţează cine anume
din diversele grupuri ajunge să redacteze rapoarte (Kaeding, 2004, 2005), la fel şi
conexiunile cu Consiliul (Høyland, 2006). Raportorii şi alţi membri influenţi ai
comitetelor sunt ţinta lobbyiştilor care oferă informaţii, în schimbul influenţei la
nivelul comitetelor (Marshall, 2010; vezi şi Capitolul 7). Când pregăteşte un
raport, un raportor trebuie să ţină cont de interesele partidului său, de reco-

mandările lobbyiştilor şi de sugestiile altor membri ai comitetului, pentru ca
raportul să fie adoptat atât de comitet, cât şi în plen (Benedetto, 2005).
Tabelul 3.2. Distribuţia rapoartelor în al şaselea Parlament European
ALDE GUE/ IND/ PPE PES UEN Verzi/ Total

NGL DEM ALE
Austria 0 0 3 14 18 0 1 36
Belgia 15 0 0 12 6 0 1 34
Bulgaria 0 0 0 0 0 0 0 0
Cipru 0 1 0 3 0 0 0 4
Republica Cehă 0 3 0 6 0 0 0 9
Danemarca 7 0 1 0 6 0 0 14
Estonia 0 0 0 0 1 0 0 1
Finlanda 6 9 0 9 2 0 2 29
Franţa 50 0 1 55 53 0 5 164
Germania 11 14 0 160 38 0 16 239
Grecia 0 5 0 19 14 0 0 38
Ungaria 1 0 0 33 10 0 0 44
Irlanda 1 1 1 13 1 3 0 20
Italia 59 7 2 52 21 16 1 158
Letonia 0 0 0 0 0 3 0 3
Lituania 5 0 0 1 0 0 0 6
Luxemburg 0 0 0 6 0 0 2 8
Malta 0 0 0 2 1 0 0 3
Olanda 9 1 11 10 9 0 1 41
Polonia 0 0 0 40 31 2 0 73
Portugalia 0 9 0 33 22 0 0 64
România 0 0 0 0 0 0 0 0
Slovacia 0 0 0 2 1 0 0 3
Slovenia 4 0 0 6 2 0 0 12
Spania 2 0 0 48 46 0 1 97
Suedia 3 2 0 1 19 0 2 27
Marea Britanie 45 0 0 45 33 0 5 128
Total 218 52 19 570 334 24 37 1254
Sursa: calculele autorilor, pe baza datelor oferite de Parlamentul European
76 Guvernare
Formarea coaliţiilor
În Parlamentul European nu există o coaliţie permanentă şi, în absenţa unui
guvern pe care să îl sprijine, coaliţiile legislative se formează vot cu vot. Din multe
perspective, Parlamentul European se comportă ca şi cum ar fi un singur actor
care urmăreşte să-şi promoveze propriile puteri şi interese, în detrimentul celei
de-a doua camere legislative din UE (Consiliul) sau în contradicţie cu cei care
deţin puterea executivă (Comisia). Totuşi, o „mare coaliţie” neoficială dintre
social-democraţi (S&D) şi creştini-democraţi (PPE) este facilitată de regulile
procesului legislativ al UE. În adoptarea opiniilor în primele etape ale procedurilor
legislative, când sunt votate rapoartele din „proprie iniţiativă” şi când sunt adop-
tate amendamentele la rezoluţii vizând legislaţia, Parlamentul European decide
printr-o majoritate simplă a celor prezenţi la vot. În schimb, la a doua lectură,
conform procedurii legislative ordinare (procedura de codecizie de până la tratatul
de la Lisabona), pentru a propune amendamente este necesară o majoritate abso-
lută a tuturor membrilor Parlamentului, nu doar a celor prezenţi. Această regulă
generează probleme, din cauza prezenţei scăzute la şedinţe. De exemplu, dacă
75% dintre toţi membrii Parlamentului iau parte la un vot, atunci, pentru a adopta
amendamente în această etapă, este nevoie de susţinerea a 67% dintre cei prezenţi.
Aceasta încurajează cooperarea dintre cele două mari grupări politice, pe par-
cursul procesului legislativ.
Prin urmare, formarea coaliţiilor în Parlamentul European este influenţată
cel puţin parţial de necesitatea unei majorităţi simple sau absolute. În cazul unei
majorităţi simple, grupurile PPE şi S&D pot forma coaliţii câştigătoare cu diverse
combinaţii de grupuri mai mici. În schimb, când este necesară o majoritate
absolută, este aproape imposibil să se formeze o coaliţie câştigătoare fără
participarea PPE şi a S&D.
În Parlamentul European se votează prin ridicarea mâinilor, prin vot elec-
tronic sau prin vot prin apel nominal. Ultimul tip de vot se foloseşte la solicitarea
unui grup politic sau a cel puţin 37 de membri ai Parlamentului (5%). Voturile
prin apel nominal ale membrilor Parlamentului sunt consemnate în procesele-
verbale şi sunt acum disponibile pe internet (de exemplu, pe site-ul www.
votewatch.eu). Consemnările acestor voturi cu apel nominal au condus la apariţia
a numeroase studii empirice privind comportamentul de votare şi formarea
coaliţiilor în Parlamentul European (Hix, 2001; Hix et al., 2005, 2007; Kreppel,
1999). Aceste studii arată că membrii Parlamentului votează mai degrabă conform
orientărilor partidelor transnaţionale decât ale celor naţionale, că se formează
diverse coaliţii, vizând diferite aspecte, şi că membrii celor două grupuri politice
principale nu votează mereu la fel.
În concluzie, liderii principalelor grupuri politice satisfac atât necesitatea
de a face front comun împotriva Consiliului şi Comisiei, cât şi necesitatea de a
susţine alternative ideologice viabile pentru viitorul UE. Prevederea ce impune
majoritatea absolută în deciziile legislative ale UE implică faptul că adesea
coaliţiile câştigătoare au nevoie de sprijinul principalelor două grupări politice.

Totuşi, pe măsură ce participarea membrilor Parlamentului a sporit, fapt care
diminuează pragul de facto al majorităţii necesare la a doua lectură, motivaţia
celor două grupuri politice mari de a fi în competiţie pe parcursul procesului
legislativ s-a intensificat. Când cele două grupuri mari votează diferit, grupul
liberal are adesea rolul esenţial pentru a decide dacă se formează o coaliţie
majoritară de centru-dreapta sau de centru-stânga (Hix, 2001).
Nivelul de integrare
Stânga-dreapta
Figura 3.2. Votarea în Parlamentul European 2004-2009

Notă: Figura prezintă coaliţiile de votare din Parlamentul European. Fiecare punct reprezintă un-
membru al Parlamentului.-membrii Parlamentului strâns grupaţi tind să voteze în acelaşi fel.-
membrii Parlamentului situaţi la distanţă unii de alţii tind să voteze în mod diferit.
Legendă: E=PPE-DE, S=PES, L=ALDE, G=Verzi/ALE U=UEN, C=GUE/NGL, D=IND/DEM,
I=Independent.
78 Guvernare
Figura 3.2 prezintă tipare de vot din Parlamentul dintre 2004 şi 2009, în
plan bidimensional, estimate conform comportamentului membrilor Parlamen-
tului la toate votările cu apel nominal din perioada respectivă (vezi şi Capitolul
6). Observaţi că majoritatea membrilor Parlamentului sunt strâns grupaţi împre-
ună cu alţi membri ai Parlamentului din acelaşi grup politic, cu excepţia celor care
fac parte din PPE-DE. În cadrul acestui grup, găsim două grupări: principala
grupare PPE, situată sus, în dreapta, pe prima axă, şi o a doua grupare de membri
ai Parlamentului din grupul politic PPE-DE, situată jos, pe a doua axă, alcătuită
predominant din conservatori britanici. Toate celelalte grupuri politice sunt destul
de omogene. În plus, prima dimensiune surprinde cea mai mare parte a varianţei
în comportamentul de votare. În raport cu această dimensiune, politice şi membrii
Parlamentului se situează pe dimensiunea standard a politicii, cea ideologică de
tip stânga-dreapta. Pe cea de-a doua dimensiune, grupurile şi parlamentarii
pro-integrare se situează în partea de sus, iar grupurile şi membrii Parlamentului
cu orientarea anti-integrare mai pregnantă se situează la capătul de jos. Observăm
că PES şi (majoritatea) PPE-DE sunt aproape unii de alţii, în raport cu a doua
dimensiune. Această coaliţie amplă asigură poziţia pro-integrare a Parlamentului
European în disputele inter-instituţionale, iar prima dimensiune reprezintă
disputele ideologice la ordinea zilei dintre stânga şi dreapta, ca în majoritatea
parlamentelor naţionale.
Politica legislativă în Consiliu

Consiliul este compus din miniştri ai guvernelor statelor-membre ale UE.
Miniştrii din Consiliu sunt asemenea legislatorilor din Parlament, deoarece eva-
luează beneficiile potenţiale pentru întreaga societate (UE), în raport cu posibilele
dezavantaje pentru electoratul lor propriu (votanţii lor). Acest fapt poate genera
conflicte de interese între diverse ministere ale aceluiaşi stat-membru. În coaliţiile
guvernamentale (care există în majoritatea statelor-membre), miniştrii din partide
diferite au electorate de bază diferite; în consecinţă, o propunere politică prezen-
tată Consiliului poate fi în avantajul susţinătorilor unui partid aflat la guvernare,
dar poate ameninţa susţinătorii altui partid. Astfel, apar presiuni ca diferite
ministere să adopte poziţii opuse în diferite întruniri ale Consiliului. În plus, dife-
rite portofolii ministeriale au grupuri de sprijin funcţionale şi interese bugetare
diferite. De exemplu, dacă miniştrii din Consiliul ECOFIN au interes să limiteze
cheltuielile bugetare, miniştrii din Consiliul Afaceri Sociale, din Consiliul Afaceri
Regionale şi din Consiliul Ocuparea Forţei de Muncă au interesul de a mări
cheltuielile bugetare dedicate programelor lor.
Organizarea agendei: preşedinţia, Consilii sectoriale şi comitete
Preşedinţia întrunirilor ministeriale ale Consiliului, care coordonează pro-
cesul legislativ al guvernelor, este asigurată prin rotaţie, la şase luni (vă reamintim
că preşedintele Consiliului European este ales acum pe o durată de doi ani şi
jumătate, cu posibilitate de înnoire a mandatului, dar se implică îndeosebi în

procesul executiv, mai degrabă decât în cel legislativ, după cum se explică în
Capitolul 2). Preşedinţia Consiliului dispune de atribuţii limitate în privinţa stabi-
lirii agendei (Tallberg, 2006; Wantjen, 2008). Fiecare guvern preia preşedinţia
Consiliului având o anumită listă de politici pe care ar dori să le vadă adoptate, pe
care le propune în programul de lucru de şase luni. De exemplu, Spania a asigurat
preşedinţia Consiliului în intervalul ianuarie-iunie 2010. Priorităţile preşedinţiei
spaniole au fost următoarele (http://eu2010.es/en/presidencia/programapol/):
 consolidarea agendei sociale a Europei, acordarea unei atenţii speciale
egalităţii de gen şi luptei împotriva violenţei domestice;
 promovarea unei Europe a oamenilor;
 ieşirea din criza economică (incluzând stimularea creării de noi locuri
de muncă şi realizarea unei Europe mai competitive, conform Strategiei
Lisabona);
 îmbunătăţirea siguranţei energetice a UE şi a luptei împotriva schimbă-
rilor climatice;
 stimularea Europei să-şi facă vocea auzită pe scena internaţională şi să-şi
promoveze valorile comune, pacea şi bunăstarea; şi
 consolidarea unei Uniuni mai sigure pentru cetăţeni, rezolvarea
provocărilor imigraţiei şi instituirea unui spaţiu comun, prin cooperare
judiciară şi politică.
Acestea erau scopuri ambiţioase şi existau puţine şanse să fie atinse în man-
datul preşedinţiei spaniole. Totuşi, programul de lucru orientează preşedinţia,
când stabileşte priorităţile aspectelor din agenda de lucru a diverselor întruniri ale
Consiliului. Deoarece Consiliul nu are dreptul la iniţiativa legislativă, capacitatea
preşedintelui de a-şi atinge scopul depinde de disponibilitatea Comisiei de a pro-
pune legislaţie cu privire la aspectele prioritare. Cu toate acestea, dacă Preşedinţia
nu agreează propunerile Comisiei, poate refuza pur şi simplu să le includă în
agendă şi astfel poate ameninţa să amâne adoptarea legislaţiei, în cazul în care
Comisia nu cooperează.
De-a lungul timpului, statele-membre şi-au tratat perioada în care au deţinut
această funcţie drept o şansă de a-şi atinge propriile obiective politice. Rezultatul
a fost o suplimentare continuă a agendei Consiliului cu aspecte specifice ţinând
de politicile naţionale (Bulmer şi Wessels, 1987; Kirchner, 1992). Totuşi, statele-
membre ar dori ca perioadele în care ele au exercitat Preşedinţia să fie apreciate,
şi nu toate sunt capabile să manipuleze agenda în aceeaşi măsură. Este posibil ca
statele-membre mai mici să nu aibă abilitatea necesară, iar statele-membre mari
să-şi promoveze interesele prea intens.
Deşi în mod oficial există un singur Consiliu, componenţa participanţilor la
întrunirile Consiliului variază, în funcţie de domeniul politic. Miniştrii economiei
şi finanţelor se întrunesc în Consiliul ECOFIN, cei ai agriculturii, în Consiliul
80 Guvernare
Agricultură şi aşa mai departe. Aceste Consilii sectoriale sunt echivalentul

funcţional al comitetelor parlamentare. Faptul că aceste Consilii sectoriale iau
decizii finale privind politici care ţin de domeniul respectiv facilitează compro-
misurile între ţări, în sensul că un stat-membru ar putea obţine satisfacţie într-un
domeniu, cedând în altul.
Rolul de a facilita negocierile politice şi de a promova acordurile pre-legis-
lative îi revine unei reţele de comitete, grupuri de lucru şi secretariatului Consi-
liului. Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi ai guvernelor statelor-membre pe
lângă Uniunea Europeană (COREPER) – care este compus din funcţionari publici
de rang înalt din guvernele statelor-membre, trimişi la Bruxelles ca „ambasadori”
la UE pentru un interval fix de timp – este adevăratul motor care impulsionează
activitatea Consiliului; aici se iau majoritatea deciziilor, înainte ca legislaţia să fie
văzută de miniştri (Lewis, 1998; van Schendelen, 1996). În cea mai mare parte,
activitatea Consiliului se desfăşoară în grupurile de lucru aflate sub nivelul
COREPER. Reprezentanţii permanenţi se ocupă apoi de aspectele rămase şi le
prezintă Consiliului fie sub formă de „puncte A”, probleme deja rezolvate, care
necesită doar aprobare ministerială oficială, sau „puncte B”, probleme care rămân
nerezolvate.
Haynes-Renshaw şi Wallace (2006: 50) raportează că, potrivit estimărilor
la nivel intern, aproximativ 85% dintre probleme sunt deja rezolvate în momentul
în care ajung în atenţia Consiliului. Totuşi, bazându-se pe un ansamblu mare de
date privind actele legislative, Häge (2008) estimează că 35% din aspectele legis-
lative sunt rezolvate la nivel ministerial, iar 48% dintre ele sunt dezbătute de
miniştri. Aceste estimări variază considerabil, în funcţie de domeniu. Problemele
care ţin de domeniile relevante au cele mai mari şanse să ajungă la nivel minis-
terial, iar divergenţele de politică publică dintre guverne nu contează foarte mult.
În plus, legislaţia adoptată prin votul cu majoritate calificată este adesea decisă la
nivel inferior celui ministerial, în comparaţie cu legislaţia care necesită unanimi-
tate. De asemenea, implicarea Parlamentului European în procesul luării deciziilor
amplifică şansa participării miniştrilor. Se conturează concluzia că miniştrii se
axează asupra legislaţiei importante şi care prezintă mare interes, lăsând deciziile
mai puţin importante pe seama funcţionarilor publici (Häge, 2007).
Voturi şi coaliţii în Consiliu
Conform tratatului de la Lisabona, în Consiliu există două reguli de vot
esenţiale:
1. Unanimitatea – fiecare stat-membru dispune de un vot, iar legile nu pot fi
adoptate dacă unul sau mai multe state-membre votează împotrivă.
2. Votul cu majoritate calificată – prin care este necesară majoritatea tuturor
statelor-membre (55%), reprezentând minim 65% din populaţia Uniunii,
pentru a adopta o legislaţie nouă. Această regulă va intra în vigoare în
noiembrie 2014, iar până atunci se aplică Tratatul de la Nisa, care impune
o majoritate a statelor-membre, 74% dintre voturile ponderate (258 din 345,

în cazul celor 27 de state-membre), şi 62% din populaţia Uniunii, pentru
adoptarea legislaţiei.
În Tabelul 3.3 sunt prezentate populaţiile şi numărul voturilor pentru fiecare
stat-membru, care se vor aplica începând cu 2014, şi „puterea de vot” a statelor-
membre, conform regulilor vizând votul cu majoritate calificată, stabilite la Nisa
şi la Lisabona (Barr şi Passarelli, 2009). Aici, puterea de vot înseamnă proba-
bilitatea ca un stat-membru să aibă un rol decisiv în transformarea unei coaliţii
care urmează să piardă într-o coaliţie câştigătoare. În cazul unanimităţii, toate
statele-membre sunt la fel de puternice, deoarece un vot negativ din partea oricărui
stat-membru ar împiedica adoptarea respectivului act legislativ. În cazul votului
cu majoritate calificată însă, statele-membre mai mari au şanse de două ori mai
mari să facă parte dintr-o coaliţie câştigătoare, în comparaţie cu statele mai mici
(Brams şi Affuso, 1985; Hosli, 1995).
Tabelul 3.3. Puterea de vot în Consiliu
Stat-membru Populaţia în Număr de voturi Puterea de vot Puterea de vot

2009 Nisa Lisabona
Germania 82,050, 000 29 .087 .163

Franţa 64,351,000 29 .087 .110
Marea Britanie 61,634,600 29 .087 .111
Italia 60,053,440 29 .087 .107
Spania 45,828,170 27 .080 .073
Polonia 38,135,880 27 .080 .070
România 21,498,620 14 .040 .042
Olanda 16,486,590 13 .037 .033
Grecia 11,257,290 12 .034 .023
Belgia 10,754,530 12 .034 .022
Portugalia 10,627,250 12 .034 .023
Republica Cehă 10,467,540 12 .034 .023
Ungaria 10,031,210 12 .034 .022
Suedia 9,256,350 10 .028 .020
Austria 8,355,260 10 .028 .020
Bulgaria 7,606,550 10 .028 .020
Danemarca 5,511,450 7 .020 .015
Slovacia 5,412,250 7 .020 .015
Finlanda 5,326,310 7 .020 .015
Irlanda 4,465,540 7 .020 .012
82 Guvernare
Stat-membru Populaţia în Număr de voturi Puterea de vot Puterea de vot

2009 Nisa Lisabona
Lituania 3,349,870 7 .020 .012

Letonia 2,261,290 4 .011 .010
Slovenia 2,032,360 4 .011 .010
Estonia 1,340,420 4 .011 .009
Cipru 793,960 4 .011 .007
Luxemburg 493,500 4 .011 .007
Malta 413,630 3 .008 .007
Notă: Indicii Shapley-Shubik ai puterii de vot, conform regulilor stabilite la Nisa şi la Lisabona, sunt
preluaţi din Barr şi Passarelli (2009).
Statele-membre au fost mereu foarte conştiente de modul în care puterea

lor de vot şi pragul votului cu majoritate calificată le va afecta puterea relativă. De
exemplu, în cadrul negocierilor cu prilejul adoptării Tratatului de la Nisa, statele-
membre mai mari erau îngrijorate că puterea lor în Consiliu se va reduce după
extinderea UE în Europa Centrală, de Est şi de Sud, deoarece 11 dintre viitoarele
membre erau state mici. Şi Franţa dorea să-şi menţină o putere echivalentă cu cea
a Germaniei. Consecinţa a fost un compromis oarecum stângaci: numărul total de
voturi pentru fiecare stat-membru a fost mărit, permiţând fiecăruia să susţină că
dispune de mai multe voturi; balanţa de putere dintre statele-membre a fost modi-
ficată, sporind influenţa statelor-membre mari, în defavoarea celor mai mici;
pragul votului cu majoritate calificată, după extinderea UE, a fost mărit de la 71
la 75% şi a fost stabilită necesitatea „majorităţii triple”, astfel încât legislaţia putea
fi adoptată doar dacă era sprijinită de majoritatea calificată a voturilor, precum şi
de majoritatea statelor, însumând minim 62% din populaţia UE. Aceste schimbări
au fost în beneficiul statelor celor mai mari şi celor mai mici, dar legile au devenit
mai dificil de adoptat (Felsenthal şi Machover, 2001; Raunio şi Wiberg, 1998;
Tsebelis şi Yataganas, 2002).
Tratatul de la Nisa a influenţat negocierile asupra Tratatului de la Lisabona.
Înlocuind majoritatea triplă de la Nisa cu una dublă (majoritatea statelor-membre,
totalizând minim 65% din populaţie), s-a diminuat mult puterea de vot a Spaniei
şi a Poloniei. Tratatul de la Nisa conferise Spaniei şi Poloniei aproape la fel de
multe voturi ca şi Germaniei, Franţei, Italiei şi Marii Britanii, iar majoritatea dublă
le conferă jumătate din influenţa Germaniei şi două treimi din influenţa Franţei,
Italiei şi Marii Britanii. Prin urmare, prim-miniştrii Spaniei şi Poloniei au refuzat
iniţial să sprijine majoritatea dublă, dar apoi au acceptat un compromis prin care
li se acordau puţin mai multe şanse de a bloca legislaţia, decât în propunerea
iniţială; totodată, introducerea noilor reguli de votare era amânată până în 2014.
Barr şi Passarelli (2009) compară puterea de vot în Consiliu, în confor-

mitate cu regulile adoptate la Nisa şi la Lisabona. Ei prezintă atât indicii Shapley
şi Shubik (1954), neinfluenţaţi de politici, dar şi metoda Owen şi Shapley (1989)
de calcul a puterii fiecărui actor, ţinând cont atât de regulile de vot, cât şi de
situarea actorului în spaţiul politic. Bazându-se pe date poziţionale preluate din
sondaje Eurobarometru, Barr şi Passarelli (2009) arată că poziţiile de politică
publică au un impact mare asupra puterii de vot. Regulile de la Lisabona dimi-
nuează puterea guvernelor cu poziţii extreme, sporind-o pe cea a guvernelor mai
moderate. În modelul care nu ţine cont de politici, cele 15 state-membre vechi
deţin 69% din puterea de vot, conform regulilor de la Nisa, iar aceasta creşte până
la 75%, conform regulilor de la Lisabona. Când se ţine cont de poziţiile de politică
publică, puterea de vot a celor 15 state-membre vechi este de doar 60%, conform
regulilor de la Nisa, în comparaţie cu 74%, conform regulilor de la Lisabona. Cu
alte cuvinte, vechile state-membre au un avantaj semnificativ prin adoptarea
Tratatului de la Lisabona.
În pofida regulilor formale ale votului cu majoritate calificată şi a disputelor
pentru puterea de vot, se ştie foarte bine că unele guverne tind să voteze la fel,
spre deosebire de altele. Coaliţia franco-germană a fost esenţială pentru luarea
deciziilor în Consiliu, încă din anii ’50. Ţările Benelux sunt mai bine integrate
economic şi politic decât orice altă grupare din UE. Există totodată o tendinţă
generală de alianţă cu statele-membre similare din punct de vedere geografic sau
cultural şi care au preferinţe similare cu privire la bugetul UE (Carrubba, 1997;
Mattila, 2004; Thomson, 2009; Thomson et al., 2004; Zimmer et al., 2005).
Deşi Consiliul foloseşte votul cu majoritate calificată pentru a adopta legi în
majoritatea domeniilor de politică publică, deciziile sunt adesea unanime (Hayes-
Renshaw şi Wallace, 2006). Această căutare a deciziilor unanime este numită
„cultura consensului” (Heisenberg, 2005). În primii doi ani de după extinderea spre
est şi spre sud din 2004, 90% din totalitatea deciziilor Consiliului au fost unanime
(Mattila, 2009). Totuşi, deciziile Consiliului sunt adesea luate în „umbra unui vot”,
când guvernele care se opun ştiu că vor fi surclasate, aşa că se abţin să voteze
negativ, deoarece opoziţia lor nu ar modifica rezultatul (Golub, 1999).
În pofida motivaţiilor de a ajunge la un consens, analiza votării în Consiliu
poate conduce la înţelegerea tiparelor coaliţiilor din cadrul Consiliului. În Figura
3.3 este prezentat clasamentul estimat al guvernelor în Consiliu, pe baza compor-
tamentului lor de votare între 1999 şi 2007 (Hagemann şi Høyland, 2008). Guver-
nele cu convingeri ideologice similare tind să voteze la fel. Interesele naţionale şi
preferinţele de politică publică sunt interpretate prin prisma convingerilor ideolo-
gice ale miniştrilor, determinându-i să caute parteneri de coaliţie diferiţi în Con-
siliu, prin comparaţie cu predecesorii lor. De exemplu, când marea coaliţie ger-
mană condusă de Merkel a preluat puterea de la coaliţia „roşu-verde”, condusă de
Schröder, Germania şi-a schimbat cei mai apropiaţi parteneri de coaliţie din Con-
siliu. Totuşi, nu toate statele-membre îşi schimbă partenerii de coaliţie din
84 Guvernare
Consiliu, când se schimbă guvernele naţionale. De exemplu, poziţiile celor trei

guverne portugheze sunt practic identice, în pofida schimbării culorilor partidelor
politice aflate la putere.
1999 – octombrie 2007

PPE Luxemburg CSV
ELDR Belgia VLD
ELDR Finlanda KESP
PPE Slovenia SDS
UEN Irlanda FF
ELDR Estonia ER
PPE Austria OVP
PPE Slovacia SDK
PES Lituania LDDP
PES Ungaria MSZP
PES Grecia Pasok
PES Italia Olivio
PPE Olanda CDA
PPE Malta PN
PPE Germania CDU
Independenţi Cipru AKEL
PPE Franţa UMP
Media PPE PPE Letonia PP
PES Austria SPO
PPE Republica Cehă US
PES Danemarca SD
ELDR România PNL
PES Belgia CVP
AEN Polonia PO Pis
PPE Bulgaria BSP
ELDR Finlanda SDP
PPE Italia FI
PPE Grecia ND
PPE Spania PP
PES2 Portugalia PS
PPE Portugalia
Media PES PES Suedia SAP
PES Portugalia PS
PES Spania PS
PES UK Laburişti
PES Franţa PS
PPE Danemarca V
PPE Suedia M
PES Germania SPD
Tendinţa centrală a ordinii în clasament PES Olanda PvdA
Clasarea medie PES Italia DS
Situarea în Consiliu
Figura 3.3. Comportamentul de vot al guvernelor din Consiliu
Notă: Figura prezintă situarea guvernelor în Consiliu, din perspectiva comportamentului lor
de vot. Punctul indică poziţia în clasament. Linia indică incertitudinea asociată cu poziţia respectivă.
Procesele verbale ale şedinţelor Consiliului includ doar legislaţia adoptată,

ceea ce înseamnă că, dacă o propunere nu întruneşte condiţia votului cu majoritate
calificată, nu există o consemnare publică a votării. Cu alte cuvinte, deoarece
observăm doar votările în cazul propunerilor care sunt adoptate, consemnările
votărilor oferă doar o imagine parţială şi posibil subiectivă a situaţiei politice din
Consiliu. În plus, activitatea politică din cadrul Consiliului şi Parlamentului
European nu se desfăşoară în mod izolat, în raport cu activitatea politică din alte
instituţii. Conform procedurii legislative ordinare, ambele instituţii trebuie să fie
de acord, pentru a se adopta acte legislative noi. Aşadar, în secţiunea următoare
vom analiza politica bicamerală în UE.
Politica bicamerală în UE
Conform Tratatului de la Lisabona, există trei proceduri legislative princi-
pale care reglementează relaţia dintre Parlament şi Consiliu: consultarea, apro-
barea şi procedura legislativă ordinară.
În cazul consultării, Comisia propune, Parlamentul emite apoi o opinie prin
majoritate simplă, iar Consiliul adoptă, amendează sau respinge propunerea.
În cazul aprobării, Consiliul (acţionând prin vot cu majoritate calificată sau
prin unanimitate, în baza unei propuneri a Comisiei, în funcţie de domeniul de
politică publică), adoptă o poziţie comună. Parlamentul îşi dă apoi aprobarea, prin
majoritate simplă, dar este necesară o majoritate absolută a tuturor membrilor
Parlamentului pentru admiterea de noi state-membre şi pentru amendarea regulilor
privind alegerile din Parlamentul European.
În cazul procedurii legislative ordinare, Comisia înaintează o propunere
Parlamentului şi Consiliului, după care Parlamentul emite o opinie, prin majoritate
simplă. Apoi Comisia decide dacă include amendamentele Parlamentului şi tri-
mite Consiliului propunerea revizuită. Consiliul fie acceptă propunerea, fie adoptă
o poziţie comună, printr-o majoritate dublă (vot cu majoritate calificată, înainte
de 2014) sau prin unanimitate (în funcţie de domeniul de politică publică). În cazul
în care Consiliul include toate amendamentele propuse de Parlamentul European,
propunerea devine lege. În cazul în care Consiliul adoptă o poziţie comună care
diferă de propunerea Parlamentului European, propunerea de lege merge la o a
doua lectură. În cadrul celei de-a doua lecturi, Parlamentul European poate amenda
sau respinge poziţia comună, printr-o majoritate absolută a membrilor Parlamen-
tului. Dacă nu se întruneşte majoritatea absolută în favoarea amendării sau
respingerii, poziţia comună devine lege. Dacă Parlamentul European amendează
poziţia comună, Comisia îşi exprimă opiniile cu privire la amendamente şi trimite
propunerea înapoi la Consiliu. Consiliul adoptă apoi amendamente susţinute de
Comisie prin majoritate dublă (vot cu majoritate calificată, înainte de 2014), dar
are nevoie de unanimitate pentru a adopta amendamentele Parlamentului Euro-
pean care nu sunt susţinute de Comisie. Din nou, în cazul în care Consiliul adoptă
toate amendamentele Parlamentului European în această etapă, propunerea devine
lege. În cazul în care textele Consiliului şi ale Parlamentului European prezintă în
continuare diferenţe, se instituie un comitet de conciliere. Comitetul de conciliere
este compus din reprezentanţi ai celor 27 de state-membre (de obicei, reprezen-
tanţii permanenţi), 27 de membri ai Parlamentului (printre care se numără un vice-
preşedinte, președinţii comitetelor relevante ale Parlamentului European şi rapor-
torul) şi un reprezentant din Comisie. Comisia nu are drept de vot în comitetul de
conciliere. Dacă nu se ajunge la un acord în această etapă, legea nu este adoptată.
Dar dacă se ajunge la un acord, trebuie să fie adoptată de Consiliu şi de Parla-
mentul European (prin majoritate simplă) la a treia lectură, altfel este respinsă.
Aceste trei proceduri sunt consecinţa câtorva decenii de politică procedu-
rală în UE. Parlamentul European a reuşit să-şi mărească puterea, printr-o serie de
86 Guvernare
noi proceduri legislative introduse în anii ’80 şi ’90. Acest fapt a generat un
ansamblu amplu de modele formale ale politicii legislative a UE (de exemplu,
Crombez, 1996, 1997, 2000, 2001; Moser, 1996; Steunenberg, 1994, 1997a;
Tsebelis, 1994, 1997; Tsebelis şi Garrett, 1997, 2000, 2001; Tsebelis şi Kreppel,
1998; Tsebelis şi Yataganas, 2002). Principala controversă din literatura de spe-
cialitate vizează puterile Parlamentului European în contextul procedurii de coo-
perare din Actul Unic European şi versiunii de la Maastricht a procedurii de
codecizie (codecizia I). Dacă Tsebelis şi Garrett (Tsebelis, 1994, 1997; Tsebelis
şi Garrett, 1997, 2000) susţin că Parlamentul European a fost mai puternic în
contextul procedurii de cooperare decât în contextul procedurii de codecizie I,
Crombez (1996, 1997), Steunenberg (1994, 1997a) şi Moser (1996, 1997) consi-
deră că procedura de cooperare nu a sporit puterea Parlamentului European, dar
procedura de codecizie I a realizat acest fapt. Există însă un consens cu privire la
faptul că Parlamentul European şi Consiliul sunt organe legislative egale, în con-
textul versiunii de la Amsterdam a procedurii de codecizie (codecizia II) – care
este acum procedura legislativă ordinară. Totuşi, o serie de specialişti susţin că
necesitatea majorităţii absolute la a doua lectură, în vederea amendării sau respin-
gerii, situează în dezavantaj Parlamentul European, în raport cu Consiliul, deoarece
este mai uşor ca Parlamentul European să accepte poziţia comună a Consiliului, în
loc să o respingă sau să o amendeze (Hagemann şi Høyland, 2010).
Cel mai cunoscut model al politicii legislative a UE este elaborat de
Tsebelis şi Garrett (2000). Figura 3.4 este o versiune simplificată a modelului lor.
Modelul este bazat pe câteva asumpţii cu privire la politica legislativă a UE:
 pentru votul cu majoritate calificată, Consiliul numără şapte membri, iar
majoritatea calificată înseamnă cinci din şapte;
 există o singură dimensiune a negocierii legislative, între integrarea euro-
peană „amplă” sau „diminuată”;
 actorii au preferinţe politice ideale pe această dimensiune şi doresc ca
rezultatele să fie cât mai apropiate de aceste poziţii;
 statele-membre sunt aliniate, situându-se în diverse puncte, de-a lungul
acestei dimensiuni unice;
 Comisia şi Parlamentul European susţin mai mult integrarea decât majori-
tatea statelor-membre; şi
 status quo (SQ), rezultatul obiectivului politic, în cazul în care nu se adoptă
o nouă politică, este mai puţin favorabil integrării decât orice stat-membru.
Figura 3.4. Modelul Tsebelis-Garret al politicii legislative a UE
Note:
Com = Comisia Europeană
PE = Parlamentul European
O = ansamblul de rezultate, conform procedurii legislative ordinare
Q = rezultatul conform votului cu majoritate calificată în Consiliu, în contextul procedurii de
consultare
SQ = status quo
T = rezultatul în contextul procedurii de aprobare
U= rezultatul în cazul unanimităţii în Consiliu, în contextul procedurii de consultare
Acest ansamblu de ipoteze simple oferă un cadru de lucru pentru analizarea

procedurilor legislative din UE.
Conform procedurii consultării, Comisia are puterea de a stabili agenda, iar
Consiliul poate accepta propunerea prin vot cu majoritate calificată sau o poate
respinge în unanimitate. Potrivit acestor reguli, membrul esenţial al Consiliului,
în cazul votului cu majoritate calificată, guvernul al treilea din Figura 3.4, va
accepta doar politicile pe care le preferă în locul celei mai bune politici pe care o
poate obţine prin unanimitate, reprezentată prin punctul U, în figura respectivă.
Ştiind acest fapt, Comisia poate propune cu succes Q. Rolul Parlamentului
European este neglijabil în acest aranjament, deoarece va prefera întotdeauna
propunerea Comisiei, în loc de status quo. Procedura de consultare se aplică doar
în câteva domenii, conform Tratatului de la Lisabona.
Prin procedura de aprobare, Consiliul poate adopta legislaţie doar dacă
Parlamentul European a acceptat propunerea Comisiei. Spre deosebire de consul-
tare, în acest caz, Parlamentul European poate respinge propunerea Comisiei. În
plus, Consiliul nu poate adopta politici în unanimitate. Guvernul esenţial (3) va
accepta orice propuneri din ansamblul de politici pe care îl preferă în loc de SQ.
În consecinţă, Comisia poate propune cu succes T, Parlamentul European va
susţine o propunere a Comisiei ce vizează T deoarece este mai aproape de poziţia
88 Guvernare
sa ideală decât SQ. Incapacitatea Consiliului de a adopta politici noi în unani-

mitate, în condiţiile procedurii de aprobare, înseamnă că rezultatul politicii are
valenţe integraţioniste mai mari decât conform procedurii de consultare.
Conform procedurii legislative ordinare (versiunea Amsterdam a proce-
durii de codecizie), deoarece atât guvernul esenţial din Consiliu (3), cât şi Parla-
mentul European pot amenda legislaţia, după ce a fost propusă de Comisie,
rezultatul se va situa în cadrul ansamblului de politici aflate între aceşti doi actori,
ilustrat de O din Figura 3.4.
Totuşi, aceste rezultate şi rezultatele altor modele spaţiale concurente ale
politicii legislative a UE se bazează mult pe poziţia actorilor şi pe situarea status
quo-ului. În consecinţă, testul real al acestor modele este empiric.
De exemplu, unele studii anterioare au demonstrat, în conformitate cu
predicţia lui Tsebelis (1994), că Parlamentul European avea o influenţă semnifi-
cativă asupra câtorva domenii legislative importante (Earnshaw şi Judge, 1997).
În domeniul sănătăţii şi siguranţei la locul de muncă, Consiliul a acceptat câteva
amendamente semnificative ale Parlamentului European la directiva privind
utilajele tehnice (89/393/CEE) şi la directiva privind lucrul la monitor (90/
270/CEE), care probabil că nu ar fi fost acceptate de Consiliu, în procedura de
consultare (Tsebelis, 1995). În domeniul politicii mediului, Parlamenul European
a impus amendamente importante la reglementările privind înfiinţarea Agenţiei
Europene de Mediu (1210/90/CEE), directiva privind microorganismele modifi-
cate genetic (90/219/CEE), directiva privind răspândirea deliberată a organis-
melor modificate genetic (90/220/CEE) şi directiva privind emisiile vehiculelor
(91/441/CEE) (Hubschmid şi Moser, 1997; Judge et al., 1994; König şi Pöter,
2001; Tsebelis şi Kalandrakis, 1999). Cu privire la toate aceste aspecte, câteva
state-membre s-au opus propunerilor Parlamentului European, care vizau în gene-
ral consolidarea reglementărilor UE asupra regimurilor naţionale. Totuşi, după
cum anticipează modelul Tsebelis, aceste aspecte politice au întrunit o majoritate
calificată la votarea în cadrul Consiliului, care a preferat să accepte propunerile
Parlamentului European, decât să nu fie adoptată nicio legislaţie UE în acest sens.
Parlamentul European a avut un impact şi în contextul procedurii de
codecizie (Garman şi Hiditch, 1998). În iulie 1994, Parlamentul European şi-a
exercitat pentru prima oară dreptul de veto la a treia lectură. Cu privire la proiectul
de directivă despre furnizarea unei reţele deschise în telefonia vocală, Consiliul şi
Parlamentul European nu au reuşit să cadă de acord asupra unui text comun, prin
intermediul comitetelor de conciliere. În consecinţă, Consiliul şi-a reconfirmat
poziţia comună, care a fost apoi respinsă printr-o majoritate absolută în Parla-
mentul European. În martie 1995, Parlamentul European şi-a exercitat dreptul de
veto la a treia lectură, cu privire la proiectul de directivă privind invenţiile din
domeniul biotehnologiei (Rittberger, 2000). De această dată, comitetul de conci-
liere căzuse de acord asupra unui text comun, dar o campanie de lobbying iniţiată
de mişcarea ecologistă i-a determinat pe parlamentari să respingă recomandările
conducerii Parlamentului European cu privire la textul comun şi să voteze

împotriva acestuia, la a treia lectură. Cu toate acestea, este neclar dacă aceste
cazuri constituie excepţii de la regulă. Se remarcă mai ales faptul că votul de veto
privind directiva furnizării reţelei deschise a avut loc în prima sesiune de după
alegerea Parlamentului European din 1994, când rata participării a fost foarte
ridicată (Earnshaw şi Judge, 1995).
Tsebelis şi colaboratorii săi au descoperit că factorul principal care explică
acceptarea de către Consiliu a amendamentelor Parlamentului European a fost
sprijinul Comisiei (Tsebelis et al., 2001). Conform procedurii de cooperare, după
ce Comisia respinsese un amendament al Parlamentului European, probabilitatea
ca acesta să fie respins şi de Consiliu era de 88%, în comparaţie cu probabilitatea
de 83% de a fi acceptat, în cazul în care Comisia îl sprijinea. În schimb, conform
procedurii de codecizie I, 67% dintre amendamentele Parlamentului European
respinse de Comisie erau respinse şi de Consiliu, iar 73% dintre amendamentele
Parlamentului European acceptate de Comisie erau acceptate de către Consiliu.
Studiile lui Kreppel (1999, 2002b) au evidenţiat că Parlamentul European are mai
mult succes când propune amendamente care clarifică o poziţie adoptată de
Consiliu sau de Comisie, decât dacă propun modificări politice substanţiale.
Parlamentul European are mai multe şanse să-şi vadă amendamentele adoptate
când este unit, când cele două grupări politice mari votează la fel. De asemenea,
Parlamentul are mai multe şanse să-şi vadă amendamentele adoptate la prima
lectură, decât la cea de-a doua. Kreppel concluzionează că aceasta se datorează
faptului că Parlamentul European tinde să reproducă la a doua lectură amenda-
mentele care fuseseră respinse la prima lectură.
Succesul Parlamentului European în contextul procedurii de codecizie I
poate fi atribuit parţial regulilor sale procedurale. Într-un efort conştient de
subminare a capacităţii Consiliului de a-şi susţine din nou poziţia comună la a treia
lectură, Regula 78, una dintre regulile procedurale ale Parlamentului, precizează
că Parlamentul îi va cere Comisiei să-şi retragă propunerea, după un eşec al comi-
tetului de conciliere. În cazul în care Comisia refuza, iar Consiliul decidea să-şi
reafirme poziţia comună, conducerea Parlamentului ar propune în mod automat o
moţiune de respingere a textului Consiliului, în următoarea sesiune plenară a Par-
lamentului European. Confruntându-se cu situaţia de a accepta sau de a respinge,
conducerea Parlamentului a preferat să respingă legislaţia din principiu, chiar dacă
propunerea Consiliului era mai aproape de poziţia politică a Parlamentului decât
status quo-ul. Motivaţia acestei reguli a fost faptul că Parlamentul European era
implicat într-un joc instituţional pe termen lung, în vedere reformării procedurii
de codecizie I. După respingerea poziţiei comune reconfirmate, în cazul directivei
privind furnizarea reţelei deschise şi după adoptarea Regulii 78, Consiliul nu a
constrâns Parlamentul să voteze o altă poziţie comună reconfirmată. Prin urmare,
regula însemna că, în practică, procedura de codecizie I înceta la nivelul comite-
tului de conciliere.
90 Guvernare
Astfel se poate explica reforma procedurii de codecizie în Tratatul de la

Amsterdam (Hix, 2002a). Eliminarea celei de-a treia lecturi consolidează în mod
oficial puterea Parlamentului European de a negocia cu Consiliul. Totuşi, deoa-
rece funcţionarea de facto a procedurii de codecizie I se desfăşura oricum fără a
treia lectură, guvernelor le era indiferent dacă tratatul era modificat, eliminându-se
această componentă a procedurii. Deoarece statelor-membre le era totuna dacă se
menţinea vechea procedură sau dacă Parlamentul European propunea eliminarea
celei de-a treia lecturi, reforma propusă de Parlament a fost acceptată, ceea ce a
însemnat că Parlamentul European s-a apropiat mai mult de postura de partener
egal cu Consiliul, în sistemul legislativ al UE.
În acord cu această interpretare, Kasack (2004) demonstrează că, după
reforma procedurii de codecizie, capacitatea Parlamentului European de a adopta
amendamente nu a crescut. Totuşi, o reformă minoră a procedurii de codecizie la
Amsterdam, dar în mare parte ignorată la momentul respectiv, a constat în posibi-
litatea de a adopta legislaţie la prima lectură, în cazul în care Consiliul accepta
propunerea din partea Parlamentului European. Deşi astfel eficienţa legiferării UE
era sporită, criticii au avertizat cu privire la absenţa transparenţei, deoarece
comunicările informale care facilitau negocierile iniţiale dintre Parlamentul Euro-
pean, Consiliu şi Comisie, numite trialoguri, au devenit comune (Farrel şi
Heritier, 2004). În 2009, de exemplu, peste 90% din legislaţia de codecizie a fost
adoptată la prima lectură. Pentru a realiza acest lucru, Parlamentul şi Consiliul
trebuie să adopte acelaşi ansamblu de amendamente asupra propunerii Comisiei,
ceea ce necesită o coordonare considerabilă de culise, între preşedinţia Consiliului
şi raportor. Nu se poate estima cu certitudine în ce măsură acest volum de acorduri
la prima lectură este sustenabil, deoarece astfel de înţelegeri precedă deliberarea
amplă fie în Consiliu, fie în Parlamentul European.
Pentru a înţelege politica legislativă în UE, este esenţial să cunoaştem atât
poziţiile actorilor în Consiliu, cât şi în Parlamentul European, precum şi interacţi-
unea lor. Thomson et al. (2006) au adunat date privind poziţiile tuturor guvernelor,
precum şi ale Parlamentului European şi ale Comisiei, şi le-au folosit pentru a
testa teorii divergente privind procesul decizional al UE. Descoperirile lor
evidenţiază semnificaţia situării status quo-ului în negocierea din domeniul
legislativ în UE şi totodată avertizează cu privire la atenţia exagerată acordată
regulilor formale de luare a deciziilor, în detrimentul compromisurilor şi nego-
cierii. În particular, rezultatele legislative din UE tind să fie situate mai aproape
de poziţia politică a actorului mediu în negocieri, mai degrabă decât de poziţia
politică a unui guvern esenţial din Consiliu, a Parlamentului European sau a
Comisiei (Achen, 2006).
În negocierea bicamerală dintre Parlamentul European şi Consiliu, contează
şi coeziunea la nivelul camerelor. Hagemann şi Høyland (2010) consideră că Par-
lamentul European are mai puţine şanse să întrunească cerinţa majorităţii absolute,
necesară pentru amendarea poziţiei comune a Consiliului, atunci când Consiliul
este divizat, decât în cazul în care Consiliul adoptă în unanimitate poziţia comună
– fapt care sugerează o conexiune strânsă între partidele politice reprezentate în
instituţii. Cu toate acestea, Parlamentul European tinde să aibă mai multe succese
decât Consiliul în comitetul de conciliere, mai ales dacă este sprijinit de Comisie
(König et al., 2007).
Concluzie: Politica bicamerală în UE

Uniunea Europeană are un sistem legislativ sofisticat şi eficient. Teoriile
contemporane ale comportamentului legislativ consideră organizarea internă a
Parlamentului European şi a Consiliului şi procesele de negociere şi formare a
coaliţiilor drept produse ale intereselor proprii raţionale ale legislatorilor UE:
membrii Parlamentului şi grupurile politice din Parlamentul European şi guver-
nele din Consiliu. Ambele instituţii şi-au elaborat sisteme solide de specializare,
pentru a facilita colectarea de informaţii, negocierea şi formarea coaliţiilor. Toto-
dată, există un sistem tot mai oficializat al interacţiunii bicamerale, care a fost
capabil să facă faţă creşterii numărului de membri ai UE, sub aspectul delegaţiilor
de partid naţionale (în Parlamentul European) şi al guvernelor (în Consiliu).
În formarea coaliţiilor din Parlamentul European şi din Consiliu, consensul
şi majorităţile supradimensionate constituie într-o măsură mai mică o reacţie la
diverse interese sociale şi mai degrabă o consecinţă a regulilor instituţionale şi a
preferinţelor politice ale actorilor. Marea coaliţie neoficială dintre social-
democraţi şi centru-dreapta din Parlamentul European este stimulată de cerinţa
privind majoritatea absolută la cea de-a doua lectură, conform procedurii legis-
lative ordinare, precum şi de preferinţe politice similare ale celor două partide, cu
privire la multe aspecte legate de UE. Concomitent, majoritatea guvernelor din
Consiliu sunt conduse de social-democraţi sau de partide de centru-dreapta.
Aceasta înseamnă că ambele corpuri legislative sunt dominate de reprezentanţi cu
preferinţe politice similare. Prin urmare, structura subiacentă a contestării şi a
conflictului este impulsionată de echilibrul relativ al acestor poziţii politice în
cadrul instituţiilor şi în relaţiile dintre ele, precum şi de interesele instituţionale
ale actorilor. Conducerea Parlamentului European a avut un succes deosebit în
apărarea intereselor sale instituţionale, sacrificând adesea succese politice pe
termen scurt în schimbul unor reforme a tratatelor sau al unor negocieri insti-
tuţionale cu consecinţe pe termen lung. Deşi Parlamentul European nu a avut
întotdeauna succes, rezultatul a fost o evoluţie către un sistem bicameral autentic,
într-un interval de timp relativ scurt.
92 Guvernare
Capitolul 4
Politica judiciară
• Teorii politice privind constituţiile şi instanţele

• Sistemul juridic al UE şi Curtea Europeană de Justiţie
• Constituţionalizarea UE
• Pătrunderea dreptului UE în sistemele juridice naţionale
• Explicarea politicii juridice a UE: Este UE un agent dezertor?
• Concluzie: O Constituţie europeană?
Niciun tratat, nicio Constituţie, lege sau decizie executivă nu poate acoperi
toate evoluţiile posibile. Acestea sunt „contracte incomplete”. Prin urmare, actorii
responsabili de respectarea acestor contracte, instanţele, îşi pot folosi puterea de
apreciere şi pot modifica rezultatele de politică publică, uneori dincolo de
intenţiile decidenţilor. Această luptă dintre intenţiile celor care iau deciziile şi
bunul plac al instanţelor este ceea ce specialiştii în politică numesc „politică
judiciară”. Politica judiciară este deosebit de interesantă în UE, unde regulile
constituţionale flexibile şi specificul instrumentelor legale permit Curţii Europene
de Justiţie (CJUE) un nivel sporit de apreciere. Pentru a explica mai bine
funcţionarea politicii judiciare în UE, vom analiza mai întâi o serie de teorii
generale cu privire la rolul şi influenţa instanţelor.
Teorii politice privind constituţiile şi instanţele

Supremaţia legii garantează că deciziile actorilor politici au caracter
obligatoriu. Totuşi, judecătorii, care sunt responsabili cu impunerea supremaţiei
legii, nu sunt actori neutri. Asemenea oricăror actori politici, judecătorii au
preferinţe proprii, iar constituţiile şi legile sunt suficient de incomplete pentru a le
permite judecătorilor să dea curs respectivelor preferinţe. Pe măsură ce controlul
juridic al actelor legislative a evoluat, iar societăţile au devenit mai litigioase,
judecătorii s-au implicat tot mai mult în alegerile având drept obiect diferite poziţii
politice. În consecinţă, preferinţele judiciare şi verdictele instanţelor, ce decurg
din aceste preferinţe, sunt factori determinanţi esenţiali ai rezultatului politic final
al procesului decizional (de exemplu, Cohen, 1992). Înţelegerea acestui fapt a
impulsionat apariţia unei literaturi de specialitate tot mai ample pe tema politicii
judiciare, din care fac parte şi studiile privind CJUE (pentru o prezentare amplă,
vezi Whittington et al., 2008).
Politica judiciară 93
Figura 4.1. Puterea de apreciere judecătorească,

într-un sistem bazat pe separarea puterilor
Notă: L = poziţia legislativului, E = poziţia executivului, C = poziţia curţii, X = poziţia unui acord
politic între L şi E, X-E=E-Y (adică executivul este indiferent între X şi Y).
Pentru a explica procesul luării deciziilor juridice, politologii au elaborat o

serie de modele în vederea înţelegerii interacţiunii strategice dintre legislatori şi
judecători (de exemplu, Eskridge, 1991; Gely şi Spillar, 1992; McCubbins et al.,
1990; Miller şi Hammond, 1989; Rogers, 2001; Shipan, 2000; Steunenberg,
1997b; Vanberg, 1998, 2001; van Hees şi Steunenberg, 2000). Un astfel de model,
bazat pe sistemul de guvernare din SUA, este ilustrat în Figura 4.1 (vezi Weingast,
1996, pp. 172-174). Modelul presupune că puterea legislativă, cea executivă şi
curtea sunt actori unitari într-un spaţiu politic unidimensional, cu preferinţe
simetrice şi concentrate, şi cu poziţii de politică publică ideale situate în punctele
L, E, respectiv C. Legislaţia X reprezintă un acord dintre puterea legislativă şi cea
executivă, situată la mijlocul distanţei dintre ele. Dacă instanţa este liberă să
interpreteze legislaţia când judecă procese, rezultatul politic tinde să se apropie de
C. Dacă apare ocazia, prin control jurisdicţional şi prin opinii cu privire la cazurile
supuse atenţiei sale, instanţa mută rezultatul politic final în punctul Y. Acesta este
la fel de aproape de punctul ideal al executivului ca şi poziţia X, aşa că executivul
se situează pe o poziţie neutră între legea iniţială şi noua interpretare emisă de
curte. Totuşi, dacă executivul poate iniţia o lege nouă relativ fără a suferi pierderi,
va propune o lege care va amenda decizia instanţei, în poziţia E. Legislativul va fi
apoi de acord cu această nouă lege, deoarece E este mai aproape de L decât Y.
Prin urmare, datorită puterii de apreciere a curţii şi interferenţei dintre executiv şi
curte, rezultatul politic final este mai degrabă E decât X.
O implicaţie a acestui tip de analiză este faptul că puterea de apreciere a
unei instanţe variază invers proporţional cu probabilitatea introducerii unei noi
legi care să îi abroge deciziile (Cooter şi Ginsburg, 1997; Ferejohn şi Weingast,
1992; Vanberg, 1998). De asemenea, puterea unei instanţe variază şi în funcţie de
cantitatea de informaţii deţinute de organul legislativ cu privire la preferinţele
curţii şi în funcţie de probabilitatea ca aceasta să primească spre judecare cazuri
care să îi permită să dea curs preferinţelor respective (Rogers, 2001; Rogers şi
Vanberg, 2002). Pe măsură ce este mai uşor să fie adoptate noi legi şi să se afle
informaţii cu privire la posibilele acţiuni ale instanţei, puterea de apreciere a
instanţei scade. În consecinţă, instanţa are cea mai mare putere potenţială atunci
când se cunosc puţine informaţii cu privire la posibilele sale acţiuni, cum a fost
cazul la fondarea Comunităţii Europene.
94 Guvernare
De asemenea, curtea are o libertate mai mare când există mulţi jucători de
veto care pot bloca modificările aduse interpretărilor sale, cum ar fi mai multe
partide politice, mai multe camere legislative sau separarea puterii executive de
cea legislativă (Tsebelis, 2000, 2002). Prin urmare, în sistemele bazate pe
separarea puterilor, cum ar fi SUA şi UE, în care legislaţia trebuie adoptată de
majorităţi legislative supradimensionate şi multiple, ca în Germania şi UE, o
instanţă poate presupune în mod logic că măcar un jucător de veto va prefera
interpretarea instanţei, în loc de intenţia legislativă iniţială, astfel că va bloca o
eventuală respingere a deciziei curţii.
Invers, libertatea de apreciere a instanţelor este restricţionată, în cazul unor
aranjamente constituţionale care prevăd o fuziune a puterii judiciare şi legislative.
De exemplu, în Marea Britanie nu există o constituţie codificată, iar doctrina suve-
ranităţii parlamentare prevede că nicio majoritate legislativă nu poate introduce
reglementări sau legi care să îngrădească o viitoare majoritate. În consecinţă,
Camera Comunelor din Marea Britanie deţine o relativă libertate de a adopta legi
noi, în vederea modificării deciziilor instanţelor. La fel, în Franţa, Consiliul
Constituţional este compus din foşti politicieni care au orientări partizane clare;
prin urmare, seamănă mai degrabă cu o a treia cameră a parlamentului decât cu o
„curte supremă” independentă (Stone, 1993, p. 30). Cu toate acestea, chiar şi în
aceste sisteme, capacitatea judecătorilor de a elabora politici a apărut pe măsură
ce practica controlului jurisdicţional a limitat autoritatea legislativă (Drewry,
1993; Steunenberg, 1997b; Stone, 1993; Stone Sweet, 2002; Vanberg, 2001).
Până acum am considerat instanţele actori unitari. Această perspectivă este
prea simplificatoare. În primul rând, sistemul judiciar constă din câteva instanţe
care pot să nu aibă aceleaşi preferinţe politice sau instituţionale. Relaţia dintre
instanţe, îndeosebi capacitatea instanţelor superioare de a le impune instanţelor
inferioare să le respecte deciziile şi capacitatea lor de a se asigura că instanţele
inferioare trimit cauze instanţelor superioare sunt aspecte fundamentale ale
funcţionării adecvate a oricărui sistem juridic (Segal, 2008).
În al doilea rând, o instanţă este un actor colectiv, nu unitar. Judecătorii
individuali au preferinţe cu privire la deznodământul cazurilor individuale, dar,
poate mai important, cu privire la implicaţiile politice ale hotărârilor lor. Cu alte
cuvinte, este puţin probabil ca judecătorii să interpreteze în mod identic norme
contradictorii. Prin urmare, judecătorii pot ajunge la concluzii diferite, pornind de
la aceleaşi dovezi. În consecinţă, alcătuirea instanţei contează. Executivul, adesea
împreună cu legislativul, numeşte de obicei membrii instanţelor superioare. Dacă
numirile judiciare pot fi înţelese drept un act de delegare, conform modelului
principal-agent prezentat în Capitolul 2, de obicei se pune mai mult accent pe
necesitatea de a asigura competenţa şi independenţa judecătorilor, mai degrabă
decât pe concordanţa opiniilor lor cu cea a structurilor care fac numirile. Cu toate
acestea, ar fi o dovadă de naivitate să considerăm că executivul nu ţine cont de
preferinţele politice ale candidaţilor, când desemnează membrii instanţelor
judiciare. De exemplu, studiile despre Curtea Supremă a SUA (poate una dintre
cele mai politizate instanţe din lume) sugerează că tiparul numirilor respectă o
logică politică; executivul încearcă să deplaseze mediana curţii spre punctul său
ideal, completând locurile libere cu membri situaţi mai aproape de punctul său
ideal decât mediana, indiferent de poziţia judecătorului care lasă liber locul
respectiv (Krehbiel, 2007). Prin urmare, executivul este capabil să deplaseze
mediana curţii doar dacă cineva din zona opusă a medianei lasă liber un loc în
cadrul curţii. În acest joc de-a „mută mediana”, un judecător va voi să rămână în
funcţie atâta timp cât executivul se situează de cealaltă parte a medianei şi va ieşi
din funcţie doar dacă executivul se află de aceeaşi parte a medianei.
Pe scurt, politica judiciară se bazează pe un paradox. Pe de o parte,
constituţiile, susţinute de supremaţia legii şi de instanţele independente, sunt
necesare, pentru garantarea acordurilor colective între cetăţenii liberi. Pe de altă
parte, constituţiile le permit judecătorilor să joace un rol în adoptarea legilor, nu
doar să aplice pur şi simplu legea. Majorităţile legislative pot elabora constituţii,
pentru a limita puterea judecătorilor sau pot adopta legi noi, pentru a respinge
deciziile instanţelor, însă acest fapt ar submina capacitatea sistemului juridic de a
menţine drepturile de proprietate şi de a garanta respectarea contractelor.
Sistemul juridic al UE şi Curtea Europeană de Justiţie

„Dreptul UE” (sintagmă care aici va desemna în mod prescurtat actele
juridice ale Comunităţii Europene şi ale UE) constituie un sistem juridic separat,
distinct, dar bine integrat în cadrul legislaţiei internaţionale şi al sistemelor
juridice ale statelor-membre ale UE. Acest drept derivă din trei surse principale.
În primul rând, este vorba despre actele „primare” dintre guvernele statelor-
membre ale UE, după cum prevăd numeroase tratate şi celelalte convenţii care
reformează structura instituţională de bază a UE.
În al doilea rând, există actele „secundare” legislative şi executive ale
Consiliului, ale Parlamentului European şi Comisiei, care derivă din articolele din
tratate. Tratatul UE stabileşte cinci tipuri de acte secundare, după cum urmează:
1. reglementări, care au aplicabilitate generală şi sunt obligatorii atât pentru
UE, cât şi pentru statele-membre;
2. directive, care vizează un număr divers de state-membre, fiind obligatorii
sub aspectul rezultatelor care trebuie atinse, şi trebuie transpuse în legislaţie
de către autorităţile naţionale;
3. decizii, care vizează statele-membre sau cetăţenii individuali (sau entităţi
juridice, precum firmele) şi sunt obligatorii în întregime;
4. recomandări, care pot viza orice stat-membru sau cetăţean, dar care nu au
caracter obligatoriu; şi
5. opinii, care au aceeaşi forţă ca şi recomandările.
96 Guvernare
Totuşi, aceste descrieri pot induce oarecum în eroare, mai ales distincţia
dintre reglementări şi directive. Directivele sunt adesea atât de detaliate, încât lasă
puţin loc pentru interpretări, când sunt transpuse în legislaţie de către statele-
membre. De asemenea, printr-o serie de decizii, CJUE a făcut ca directivele să
semene mai mult cu reglementările, sub aspectul capacităţii lor de a conferi în
mod direct drepturi cetăţenilor individuali.
Acestor două surse oficiale ale legislaţiei UE li se adaugă „principiile
generale de drept”. Ca în toate sistemele juridice, sursele primare şi secundare ale
legislaţiei sunt incapabile să rezolve toate problemele juridice. Tratatul UE
recomandă CJUE să se asigure că „legislaţia este respectată”, fapt pe care CJUE
l-a interpretat ca însemnând că, atunci când aplică acte legislative primare şi
secundare, poate aplica principii juridice generale derivate din principiile funda-
mentale ale UE (exprimate în alte articole din tratat, de exemplu în preambul) şi
din constituţiile statelor-membre. Există patru tipuri principale de principii:
1. principii de legalitate administrativă şi legislativă, derivate din tradiţiile
juridice ale diverselor state-membre, cum ar fi „certitudinea juridică”
(legile nu pot fi aplicate retroactiv, iar justiţiabilii pot avea aşteptări legitime
cu privire la acţiunile UE), „proporţionalitatea” (mijloacele de a atinge un
scop trebuie să fie adecvate) şi „corectitudinea procedurală” (de exemplu,
dreptul la audiere şi dreptul la secretul profesional);
2. libertăţi economice, derivate din Tratatul UE, care includ cele „patru liber-
tăţi” (libera circulaţie a bunurilor, serviciilor, capitalului şi persoanelor),
libertatea comerţului şi a competiţiei.
3. drepturi fundamentale ale omului, enunţate în Carta Drepturilor Funda-
mentale a Uniunii Europene, ataşată tratatului; şi
4. drepturi politice, care au fost introduse în declaraţii de către statele-membre
şi la care se face referire în Tratatul UE, de exemplu „transparenţa” (accesul
la informaţii) şi subsidiaritatea (UE poate acţiona în domenii de politică
publică neincluse în tratate, doar dacă scopurile politice nu pot fi atinse în
mod adecvat la nivel naţional).
Alcătuirea şi funcţionarea CJUE
Pentru a aplica aceste surse juridice, statele-membre au fondat Curtea de
Justiţie a Uniunii Europene, la Luxemburg (a nu se confunda cu Curtea Europeană
a Drepturilor Omului, de la Strasbourg, care este curtea Consiliului Europei). CJUE
are câte un singur judecător din fiecare stat-membru şi opt avocaţi generali.
Tratatul prevede modul de alegere a judecătorilor, după cum urmează:
Judecătorii şi avocaţii generali vor fi aleşi dintre persoane a căror independenţă este
incontestabilă şi care posedă calificările necesare pentru a fi numiţi în cele mai
înalte funcţii juridice din ţările respective... vor fi desemnaţi de către guvernele
statelor-membre, de comun acord, pe termen de şase ani... La fiecare trei ani,
judecătorii şi avocaţii generali vor fi înlocuiţi, parţial... Judecătorii vor alege
preşedintele Curţii de Justiţie, dintre membrii săi, pe o durată de trei ani. Acesta
poate fi reales. (Articolul 253)
Rămânerea în funcţie a judecătorilor pe o perioadă neprecizată asigură
continuitatea. Celelalte elemente ale articolului sunt oarecum interpretabile. În
practică, „de către statele-membre, de comun acord” înseamnă că fiecare stat-
membru propune câte un judecător a cărui nominalizare este apoi ratificată de
către celelalte state-membre. De asemenea, se obişnuieşte ca fiecare stat-membru
important să desemneze câte un avocat general, iar locurile celelalte sunt ocupate
prin rotaţie de către statele-membre mai mici. În plus, independenţa şi calificările
judecătorilor sunt uneori compromise. Există puţine dovezi privind numiri clar
politice la CJUE. Câteva state-membre tind însă să numească „jurişti de formaţie
academică”, în loc să desemneze judecători de la nivelul superior al magistraturii.
Pentru a garanta adecvarea judecătorilor, Tratatul de la Lisabona prevede obligaţia
candidaţilor de a se prezenta în faţa unei comisii alcătuite din foşti judecători ai
CJUE şi de la instanţele naţionale, al căror rol este să se pronunţe cu privire la
adecvarea candidaţilor.
Spre deosebire de Curtea Supremă din SUA, nu există prevederi referitoare
la consemnarea opiniilor divergente ale judecătorilor membri ai CJUE. Judecătorii
CJUE depun chiar un jurământ privind păstrarea secretului votului.
Volumul de muncă al CJUE a crescut foarte mult. Numărul cazurilor supuse
atenţiei sale a crescut de la 79 în 1970 la 270 în 1980, 384 în 1990, 543 în 1999 şi
569 în 2009. În 2009, 741 de cazuri aşteptau pronunţarea. Pentru a face faţă acestei
creşteri, în 1989 a fost înfiinţat Tribunalul de Primă Instanţă, dar în scurt timp şi
acesta a devenit la fel de aglomerat ca şi CJUE.
De asemenea, CJUE a instituit proceduri care permit gestionarea cazurilor
de către camere alcătuite din trei sau cinci judecători, în loc de întreaga adunare.
Tratatul de la Nisa a extins această practică, inversând în mod oficial prioritatea
dintre sistemul camerelor şi sistemul întregii curţi; în prezent, la CJUE, cazurile
sunt soluţionate la nivel de camere, ca regulă generală, iar „Marea Cameră”,
alcătuită din 11 judecători, sau plenul curţii se întruneşte doar în ocazii speciale
(Johnston, 2001, p. 511-512). Tratatul de la Nisa a mai introdus şi prevederi legate
de înfiinţarea unor „grupuri jurisdicţionare” specializate (prin unanimitate în
Consiliu, ca urmare a unei propuneri înaintate de Comisie către CJUE şi după
consultarea cu Parlamentul European). Motivul acestei noi practici era necesitatea
unei noi proceduri de abordare a cazurilor vizând angajaţi ai UE.
În Figura 4.2 sunt prezentate proporţiile cazurilor audiate de diverse
instanţe ale curţii, între 2000 şi 2009. Cea mai importantă tendinţă este urmă-
toarea: Plenul audia 10% dintre cazuri în 2000, iar în 2005 nu mai audia niciun
98 Guvernare
caz în această formulă. Între timp, Marea Cameră/Plenul Restrâns1 şi-a menţinut
stabil numărul de cazuri, între 10 şi 15%, iar Camerele mici, alcătuite doar din trei
judecători, s-au ocupat de un număr mai mare de cazuri, care a crescut de la 25 la
35%. În schimb, Camerele de cinci judecători şi-au menţinut procentul de cazuri
relativ stabil, audiind aproximativ 50% dintre toate cazurile. Prin urmare, princi-
palul efect al introducerii sistemului camerelor este că un mare procent dintre
cazuri sunt audiate doar de trei judecători, nu de întreaga curte. Dacă această
modificare a sporit capacitatea CJEU de a face faţă creşterii numărului de cazuri,
este posibil ca, în măsura în care opiniile judecătorilor diferă, să scadă previ-
zibilitatea deciziilor curţii.
Procentele de cazuri audiate, în funcţie de tipul instanţei (%)
Preşedinte Întreaga cameră Marea Cameră/Plenul Restrâns

Camere (3 judecători) Camere (5 judecători)
Figura 4.2. Procentele de cazuri audiate, în funcţie de tipul instanţei,

între 2000 şi 2009
Sursa: Date preluate din rapoartele anuale ale CJUE
O altă inovaţie introdusă de CJUE a fost practica americană a „controlului

agendei”, prin care putea refuza să preia o cauză despre care considera că ar trebui
soluţionată de o instanţă naţională. Această măsură a fost folosită în mod neoficial.
Tratatul de la Nisa a introdus o procedură nouă, prin care Tribunalul de Primă
1
Cameră de şapte judecători, formulă utilizată în perioada în care existau douăsprezece
state-membre ale Comunităţii Europene, ulterior ale Uniunii Europene. Numărul de
şapte judecători constituie pragul minim de funcţionare a plenului Curţii (n.ed.rom.).
Instanţă are dreptul să respingă cauze trimise de instanţele naţionale, dacă nu se

încadrează în articolul din tratat care se referă la trimiterile preliminare dinspre
instanţele naţionale. Totuşi, tratatul nu a modificat deloc respectivul articol, res-
pingând astfel solicitările câtorva state-membre şi ale unor membri ai CJUE de a
le permite doar tribunalelor naţionale de ultimă instanţă să trimită cauze la CJUE
(vezi Court of Justice, 1999; Turner şi Muñoz, 2000).
Înfăptuirea dreptăţii, prin intermediul CJUE, este un proces lung, laborios.
În 2009, durata medie a procedurilor era de 17 luni, atât pentru acţiuni directe, cât
şi pentru trimiterile pentru hotărâri preliminare. Au fost făcute diverse sugestii
pentru grăbirea acestui proces, cum ar fi crearea unor „circuite de instanţe”, după
modelul sistemului juridic federal al SUA (vezi Weiler, 1993). Totuşi, reformele
ulterioare ar necesita o revizuire substanţială a sistemului de instanţe al UE şi a
procedurii de trimitere a cauzelor de către instanţele naţionale, pe care până în
prezent guvernele statelor-membre refuză să o ia în calcul (vezi Craig, 2001).
Jurisdicţia Curţii de Justiţie a Uniunii Europene
După cum prevede Tratatul UE, CJUE are competenţe juridice în trei
domenii principale. În primul rând, curtea judecă procesele intentate statelor-
membre pe motivul nerespectării obligaţiilor lor stabilite prin tratatele şi legislaţia
UE. Aceste acţiuni, numite „proceduri de infringement” (încălcare a dreptului
comunitar), pot fi intentate fie de către Comisie, conform articolului 258, de către
un alt stat-membru, conform articolului 259, iar în chestiuni care ţin de ajutorul
de stat acţiunea poate fi intentată atât de Comisie, cât şi de un stat-membru,
conform articolului 108. De asemenea, articolul 260 prevede că statului-membru
vizat „i se va solicita să ia măsurile necesare pentru a respecta decizia CJUE.”
Capacitatea CJUE de a pune în aplicare hotărârile împotriva statele-membre este
limitată. Până la Tratatul de la Maastricht, Comisia putea doar să instituie noi
proceduri de încălcare a dreptului comunitar, vizând un anumit stat, încercând
astfel să-l intimideze, pentru a se supune. Totuşi, Tratatul de la Maastricht i-a
permis CJUE să impună sancţiuni financiare unui stat-membru, în cazul în care
Comisia intenta un nou proces, pentru nerespectarea hotărîrii iniţale a CJUE
privind respectiva încălcare.
În al doilea rând, asemenea multor curţi constituţionale naţionale, CJUE are
competenţa de control jurisdicţional al actelor legislative şi executive ale UE.
Conform articolului 263, CJUE poate controla legalitatea actelor adoptate de Con-
siliu, de Parlamentul European, de Comisie, de Consiliul European şi de Banca
Centrală Europeană. În conformitate cu acest articol, orice stat-membru, Consi-
liul, Comisia şi Parlamentul European pot intenta o acţiune la CJUE, fie pe moti-
vul lipsei de competenţă, fie din cauza unei încălcări a tratatului sau a unei cerinţe
procedurale. În schimb, Curtea de Conturi, Banca Centrală Europeană şi Comite-
tul Regiunilor pot intenta doar acţiuni pentru a-şi proteja propriile prerogative. În
sfârşit, cetăţenii individuali pot intenta acţiuni împotriva unei decizii a unei
100 Guvernare
instituţii UE care îi vizează direct. Un alt aspect al competenţei de control judis-

dicţional al CJUE este judecarea proceselor intentate instituţiilor UE pentru neini-
ţierea unei acţiuni, după ce li s-a solicitat acest lucru prin Tratatul UE sau printr-un
act legislativ de ordin secundar (de exemplu, delegarea de puteri Comisiei),
conform articolului 265. Aceste acţiuni pot fi intentate de orice persoană fizică
sau juridică.
În al treilea rând, în conformitate cu articolul 267, CJUE are competenţa
juridică de a lua hotărâri preliminarii privind sesizările instanţelor naţionale. Con-
form acestei proceduri, orice instanţă naţională îi poate cere CJUE să se pronunţe
cu privire la un caz legat de orice aspect al legislaţiei UE. Apoi, instanţele
naţionale au libertatea de a decide cum se folosesc de hotărârea CJUE când se
pronunţă ele însele cu privire la cazul respectiv. Luat ca atare, faptul sugerează că
instanţele naţionale emit hotărârile finale în multe cauze ce ţin de dreptul UE,
aceasta fiind probabil şi intenţia celor care au elaborat Tratatul de la Roma. În
practică, totuşi, competenţele juridice ale CJUE, conform acestui articol, sunt mult
mai semnificative pentru dezvoltarea dreptului UE şi pentru constituţionalizarea
sistemului UE decât competenţele juridice ale CJUE în orice alt domeniu. Adesea,
CJUE interpretează legislaţia UE într-o manieră care permite o libertate de apre-
ciere limitată instanţelor naţionale, în aplicarea interpretărilor CJUE. De aseme-
nea, hotărârile conform articolului 267 constituie majoritatea hotărârilor CJUE.
Pe de o parte, acest fapt dezvăluie pătrunderea profundă a dreptului UE în siste-
mele juridice naţionale. Pe de altă parte, permiţându-le instanţelor naţionale să
impună respectarea hotărârilor CJUE, procedura trimiterii preliminare are drept
consecinţă transformarea instanţelor naţionale în nivelul inferior al unui sistem de
instanţe UE integrat, iar CJUE devine instanţa cvasi-supremă, din vârful acestuia.
CJUE deţine competenţe vizând alte diverse aspecte cu privire la care sunt
judecate anual un număr mic de acţiuni. Printre acestea, se numără litigii legate
de daune, intentate instituţiilor UE de către un stat-membru sau de către o persoană
particulară (sub incidenţa articolului 268), acţiuni ale Consiliului European aso-
ciate cu încălcarea drepturilor fundamentale de către un stat-membru (sub inci-
denţa articolului 269) şi diferende de muncă dintre UE şi angajaţii diverselor
instituţii ale UE (sub incidenţa articolului 270).
Pe scurt, Tratatul de la Roma a creat un nou sistem legal şi o instanţă puter-
nică, supranaţională, pentru a impune acest sistem. Cu toate acestea, la semnarea
tratatului, fondatorii probabil nu au sesizat potenţialele implicaţii pe termen lung
ale acţiunilor lor: constituţionalizarea treptată a UE, prin intermediul operării
sistemului legislativ şi prin hotărârile CJUE.
Constituţionalizarea UE
Într-o hotărâre din 1986, CJUE descria tratatele fondatoare drept o „cartă
constituţională” (cazul 293/83, Partidul Ecologist „Verzii” vs. Parlamentul Euro-
pean [1986], ECR 1339). Pentru prima oară, curtea folosise termenul „constituţie”,
cu referire la tratate, deşi juriştii din spaţiul academic evidenţiaseră de ceva timp
caracterul constituţional al tratatelor (Green, 1969). Cu toate acestea, constituţia
UE se regăseşte mai puţin în tratatele fondatoare şi mai degrabă în constituţiona-
lizarea treptată a sistemului legal al UE (Hartley, 1986; Mancini, 1989; Shapiro,
1992; Stein, 1981; Weiler, 1991, 1997). Cele două principii centrale ale acestei
constituţii sunt efectul direct şi supremaţia dreptului UE, care reprezintă doctrine
clasice ale sistemelor juridice federale.
Efectul direct: legislaţia UE ca lege internă, pentru cetăţenii statelor-
membre
Efectul direct al legislaţiei UE constă în faptul că cetăţenii individuali au
drepturi conform acestei legislaţii, care trebuie susţinute de instanţele naţionale.
Astfel, legislaţia UE devine „legislaţie naţională”, în statele-membre (Weiler,
1991, p. 2413). CJUE a afirmat pentru prima oară efectul direct al legislaţiei UE
într-o decizie de referinţă din 1963 (cazul 26/62, Van Gend en Loos vs. Neder-
landse Administratie der Belastinger [1963], ECR 1). În acest proces, o firmă
privată a încercat să invoce legislaţia Comunităţii Europene împotriva autorităţii
vamale olandeze, într-o instanţă din Olanda, iar instanţa olandeză a consultat
CJUE pentru o hotărâre preliminară referitoare la aplicabilitatea legislaţiei Comu-
nităţii Europene. Patru dintre cele şase state-membre de atunci au atras atenţia
CJUE că acel articol din Tratatul Comunităţii Europene, la care făcea referire
acţiunea juridică, nu avea efect direct. În pofida opoziţiei majorităţii semnatarilor
tratatului, CJUE a decis că persoanele individuale aveau dreptul să invoce
legislaţia Comunităţii Europene, deoarece „Comunitatea constituie o nouă ordine
juridică... ai cărei subiecţi nu sunt doar statele-membre, ci şi cetăţenii acestora”.
Decizia a fost acceptată de către instanţa olandeză. Această hotărâre însemna că
efectul direct era valabil în cazul articolelor din tratate, iar în deciziile sale
ulterioare, CJUE a extins doctrina la toate categoriile de acte juridice ale UE.
Totuşi, efectul direct funcţionează diferit în cazul reglementărilor şi al
directivelor. Reglementările au efect direct la nivel vertical şi orizontal; cu alte
cuvinte, cetăţenii îşi pot apăra drepturile atât împotriva statului (vertical), cât şi
împotriva altor cetăţeni sau entităţi juridice (orizontal). Dar, în cazul directivelor,
CJUE a adoptat opinia conform căreia acestea au doar un efect vertical direct,
deoarece trebuie să fie transpuse în legislaţia naţională de către statele-membre
(cazul 152/84, Marshall I [1986], ECR 723; cazul C-91/92, Faccini Dori [1994]
ECR 1-3325).
Pentru a compensa absenţa efectului orizontal direct al directivelor, CJUE
a elaborat doctrina „responsabilităţii statului”. Aceasta implică faptul că statul este
responsabil pentru toate încălcările directivelor UE. De exemplu, când o firmă
italiană a intrat în insolvenţă şi nu a plătit angajaţilor săi indemnizaţii de
disponibilizare, CJUE a decis că statul italian trebuie să achite sumele respective,
deoarece nu transpusese în mod adecvat directiva 80/987, care impunea stabilirea
102 Guvernare
unor fonduri de garanţie pentru plăţile compensatorii în caz de disponibilizare

(cazurile C-6,9/90, Francovich I [1991], ECR 1-5357).
Implicaţia esenţială a efectului direct este că legislaţia UE seamănă mai
degrabă cu o legislaţie naţională decât cu una internaţională. Sub incidenţa legis-
laţiei internaţionale se află statele: dacă un stat nu îşi respectă obligaţiile stabilite
printr-o convenţie internaţională, persoanele individuale nu pot invoca respectiva
convenţie în instanţele naţionale decât în cazul în care convenţia a fost introdusă
în legislaţia naţională. Spre deosebire de legislaţia internaţională, cetăţenii indivi-
duali se află sub incidenţa legislaţiei naţionale şi a legislaţiei UE, putându-şi
invoca drepturile în instanţele naţionale.
Impunerea doctrinei efectului direct a condus la o creştere amplă a numă-
rului de acţiuni intentate de persoane private în instanţele naţionale, pentru a-şi
apăra drepturile, în conformitate cu legislaţia UE. Efectul, după cum susţine
Weiler (1991, p. 2414), a fost acela că „persoanele private... au devenit «păzitorii»
integrităţii legale a legislaţiei Comunităţii, în Europa, la fel cum cetăţenii din
Statele Unite au fost principalii actori care au asigurat apărarea Declaraţiei
Drepturilor şi a altor legi federale”.
Supremaţie: legislaţia UE, legislaţia supremă pe plan intern
Spre deosebire de Constituţia SUA, Tratatul de la Roma nu includea o
„clauză a supremaţiei”, care să prevadă că, în cazul unui conflict dintre legislaţia
naţională şi legislaţia Comunităţii Europene, aceasta din urmă deţinea supremaţia.
Totuşi, la scurt timp după impunerea efectului direct al legislaţiei Comunităţii
Europene, CJUE a proclamat supremaţia acesteia, iar ca efect direct, această
doctrină a fost confirmată şi consolidată prin pronunţările ulterioare.
Hotărârea decisivă legată de această doctrină a fost cea din cazul Costa vs.
Enel, în 1964 (cazul 6/64 [1964], ECR 585). O instanţă italiană a cerut CJUE să
emită o hotărâre preliminară într-o acţiune în care exista o contradicţie clară între
legislaţia italiană şi cea a Comunităţii Europene. CJUE a argumentat corect că:
Prin crearea unei Comunităţi pe durată nelimitată, cu propriile sale instituţii, cu
propria sa personalitate [şi] cu propria sa capacitate juridică... statele-membre şi-au
limitat drepturile lor suverane, fie şi doar în domenii limitate, şi au creat astfel un
corp de legi care se aplică atât cetăţenilor lor, cât şi lor însele. Integrarea în legis-
laţia fiecărui stat-membru a prevederilor care derivă din Comunitate... împiedică
statele, drept corolar, să acorde întâietate unei prevederi unilaterale, ulterioare, în
raport cu un sistem legal acceptat de ele în temeiul reciprocităţii.
Cu alte cuvinte, CJUE susţinea că doctrina supremaţiei era implicită, prin
transferul competenţelor la nivelul Comunităţii Europene şi prin efectul direct al
normelor juridice ale Comunităţii Europene.
Ca să ne exprimăm formal, dreptul UE capătă întâietate asupra dreptului
naţional doar în domeniile în care se aplică normele juridice ale UE. Dar, deoarece
competenţele UE s-au extins la aproape toate sectoarele politicii publice, aplicarea
supremaţiei nu mai vizează doar „domeniile limitate” la care făcea referire CJUE
în 1964. De asemenea, prin hotărâri succesive, CJUE a stabilit că supremaţia se
aplică tuturor normelor UE, fie că este vorba despre un articol dintr-un tratat,
despre un act secundar emis de instituţiile UE (indiferent cât de minor, cum ar fi
reglementările administrative ale Comisiei) sau chiar despre un „principiu general
al legislaţiei UE”, conform definiţiei CJUE.
În consecinţă, doctrina supremaţiei a distanţat şi mai mult sistemul legal al
UE de dreptul internaţional. Efectul direct este insuficient, în sine, pentru a
impune sistemul juridic al UE drept sistem juridic naţional. Când convenţiile
internaţionale sunt introduse în legislaţia naţională, cetăţenii le pot invoca în
instanţele naţionale. Dar, dacă un legislativ naţional adoptă ulterior o lege naţio-
nală în dezacord cu convenţia internaţională, prevederile normei internaţionale nu
se mai aplică. În cazul supremaţiei dreptului UE, în schimb, majorităţile legislative
naţionale trebuie să respecte permanent prevederile legislaţiei UE. Weiler (1991:
2415) concluzionează, prin urmare, că „paralelismele cu acest tip de ordine
constituţională... pot fi găsite doar în ordinea constituţională internă a statelor
federale.” Instituind aceste doctrine duale, cea a efectului direct şi ce a supremaţiei
legislaţiei UE, CJUE a transformat UE dintr-o organizaţie internaţională într-un
regim politic cvasi-federal.
Integrarea prin drept şi prin constituţionalism economic
Aplicarea acestor doctrine fundamentale a permis CJUE să joace un rol
central în integrarea economică şi politică a UE. De exemplu, în domeniul
libertăţilor economice, articolul 34 proclamă pur şi simplu că „restricţiile canti-
tative la importuri şi toate măsurile care au un efect echivalent trebuie interzise
între statele-membre”. Deşi acest articol pare destul de inofensiv, printr-o serie de
hotărâri judecătoreşti, CJUE a transformat sistemul economic al UE, pe baza
articolului (Alter şi Meunier-Airsahalia, 1994).
În 1974, prin verdictul în cazul Dassonville (cazul 8/74 [1974], ECR 837],
CJUE a declarat ilegală orice hotărâre judecătorească la nivel naţional care era
„capabilă de a împiedica, în mod real sau potenţial, direct sau indirect, comerţul
în interiorul Comunităţii.” Astfel de piedici puteau include nu doar cotele şi alte
restricţii privind importurile, dar şi reguli interne care afectau poziţia competitivă
a bunurilor importate. Implicaţia acestei interpretări a devenit clară odată cu
verdictul în cazul Cassis de Dijon, din 1979 (cazul 120/78 [1979], ECR 837). Prin
această decizie, CJUE a decis că o lege germană care stabilea că „băuturile
spirtoase” trebuie să aibă un conţinut minim de alcool de 25% nu putea împiedica
distribuirea pe piaţa germană a băuturii franceze Cassis de Dijon drept băutură
spirtoasă, deşi avea un conţinut de alcool de mai puţin de 20%. Acesta este numit
principiul „recunoaşterii reciproce”: cu alte cuvinte, orice produs care poate fi
vândut în mod legal într-un stat-membru poate fi vândut în mod legal oriunde în
104 Guvernare
Uniunea Europeană. În consecinţă, recunoaşterea reciprocă a devenit unul dintre

principiile fundamentale ale pieţei unice (vezi Capitolul 8).
Această interpretare a obligaţiilor impuse de tratat are un caracter deregle-
mentativ inerent. A obligat multe state-membre să renunţe la numeroase reguli
sociale şi economice, care în multe cazuri fuseseră stabilite drept expresii ale unor
anumite preferinţe sociale, culturale şi ideologice. Efectul este un anumit tip de
„constituţie economică”, prin care competiţia dintre diferite regimuri reglemen-
tative naţionale este pasibilă de a facilita „o spirală descendentă” (vezi Chalmers,
1995; Joerges, 1994; Ehlermann şi Hancher, 1995; Maduro, 1997; Streit şi
Mussler, 1995; şi Capitolul 8).
Proprietăţi similare celor ale statelor: suveranitatea externă şi
constrângerea internă
După cum am arătat în Capitolul 1, Uniunea Europeană nu este un stat.
Până la Tratatul de la Lisabona, UE nu avea dreptul de a semna tratate inter-
naţionale. De asemenea, UE încă nu deţine pe plan intern un monopol legitim
asupra folosirii constrângerii, astfel încât deciziile sale să fie puse în aplicare. Cu
toate acestea, CJUE a avut un rol esenţial în dezvoltarea caracteristicilor de tip
etatic ale UE, sub ambele aspecte.
În primul rând, pe plan extern, UE a avut întodeauna puterea de a încheia
tratate cu terţe părţi, conform articolului 207 (politica comercială comună) şi
articolului 217 (acorduri de asociere). Chiar şi în aceste domenii limitate, însă,
majoritatea statelor-membre au considerat iniţial că articolele doar îi permiteau
Comisiei să negocieze acorduri în numele statelor-membre, dar că acestea îşi men-
ţineau suveranitatea. Totuşi, în 1971, CJUE a stabilit principiul că, atunci când
încheie acorduri cu terţe ţări, UE va fi suverană în ceea ce priveşte orice acte deja
existente sau viitoare dintre statele-membre individuale şi respectivele terţe ţări
(cazul 22/70, ER TA [1971], ECR 263). Conform aceluiaşi raţionament, CJUE a
argumentat că jurisdicţia UE în sfera internaţională acoperă toate domeniile de
competenţă ale UE, nu doar pe cele incluse în cele două articole din tratat. Cu alte
cuvinte, dintr-o dată, CJUE îi conferea UE noi capacităţi de a încheia tratate şi
lipsea statele-membre de propriile lor puteri independente vizând competenţele
UE. Într-un sens, această interpretare a CJUE a constituit un precedent al artico-
lului 216 din Tratatul de la Lisabona, care îi permite UE să încheie, cu orice terţe
ţări sau organizaţii internaţionale, acorduri care să implice obligaţii legale, atât
pentru UE, cât şi pentru statele-membre.
În al doilea rând, pe plan intern, articolul 4 al tratatului cheamă statele-
membre să „adopte orice măsură este necesară... pentru a garanta îndeplinirea
obligaţiilor care reies din tratate sau din actele emise de instituţii”. Majoritatea
statelor-membre au presupus iniţial că acest articol era valabil doar în relaţie cu
alte articole din tratat şi cu norme juridice ale UE. Totuşi, CJUE l-a folosit drept
substitut pentru absenţa puterilor de impunere directă, în sistemul UE (vezi Shaw,
1996, p. 208-213; Weatherill şi Beaumont, 2004). De exemplu, a decis că statele-

membre trebuie să adapteze toate regulile naţionale relevante la cerinţele legisla-
ţiei UE (cazurile 205-215/82, Deutsche Milchkontor GmbH vs. Germania [1983],
ECR 2633), şi că articolul 10 ar trebui aplicat tuturor organelor statului, la toate
palierele guvernării (cazul C-8/88, Germania vs. Comisia [1990], ECR 1-2321).
În plus, CJUE a lărgit definiţia tipurilor de acţiune la care poate recurge un
stat-membru pentru a asigura respectarea legislaţiei UE. De exemplu, în 1997, a
decis că guvernul francez ar fi trebuit să folosească mai eficient forţele securităţii
de stat, pentru a asigura libera circulaţie a bunurilor pe piaţa internaţională (cazul
C-265/95, Comisia vs. Franţa [1997]). Curtea a recunoscut că statele-membre
trebuie „să-şi păstreze competenţe exclusive în ceea ce priveşte menţinerea ordinii
publice şi asigurarea securităţii interne”, dar a argumentat în continuare:
Curţii îi revine responsabilitatea... de a verifica... dacă respectivul stat-membru a
adoptat măsuri adecvate pentru asigurarea liberei circulaţii a bunurilor... [În cazul
dezbătut] poliţia franceză fie nu a fost prezentă, fie nu a intervenit... acţiunile
respective nu au fost întotdeauna rapide... [şi] doar un număr foarte mic de persoane
au fost identificate şi puse sub urmărire penală.
Cu alte cuvinte, UE nu avea nevoie de o forţă poliţienească proprie, pentru
a exercita competenţe coercitive. Conform CJUE, statele-membre erau obligate să
ia toate măsurile rezonabile pentru a garanta respectarea legislaţiei UE, incluzând
folosirea forţelor de securitate.
Kompetenz-Kompetenz: controlul în justiţie al conflictelor de competenţe
Un instrument esenţial în arsenalul curţilor supreme din orice sistem politic
cu mai multe niveluri îl constituie capacitatea de a supraveghea delimitările com-
petenţelor statului şi ale guvernului central: specialiştii germani în drept constituţio-
nal numesc acest fapt Kompetenz-Kompetenz. Înainte de Tratatul de la Lisabona,
care stabileşte un inventar de competenţe, tratatul UE nu acorda puteri oficiale
CJUE pentru a întreprinde această acţiune. Se făcea referire la principiul sub-
sidiarităţii: cu alte cuvinte, UE poate acţiona doar în domenii care nu sunt bine
abordate la nivel naţional. Consiliul European a adoptat apoi o serie de reguli cu
privire la modul de aplicare a acestui principiu; de exemplu, Comisia trebuie să
argumenteze în orice propunere legislativă faptul că aceasta nu încalcă principiul
subsidiarităţii. Totuşi, nu era clar dacă principiul subsidiarităţii ţinea de compe-
tenţa unei instanţe naţionale sau a CJUE.
În absenţa unui inventar de competenţe, CJUE a dobândit treptat puterea de
a supraveghea alocarea verticală a competenţelor. În acest sens, cea mai semni-
ficativă a fost decizia CJUE din 2000 de a anula o directivă privind publicitatea şi
sponsorizarea pentru produsele din tutun (cazul 376/98, Germania vs. Parla-
mentul European şi Consiliul [2000]). În 1998, Consiliul şi Parlamentul European
adoptaseră această directivă, în conformitate cu articolul 114 al Tratatului Comu-
nităţii Europene, vizând armonizarea legislativă în vederea realizării pieţei unice.
106 Guvernare
Totuşi, CJUE a decis că: „Articolul [114] trebuie să fie disponibil ca bază legală
doar în cazurile în care obstacolele în calea exercitării drepturilor fundamentale şi
distorsionarea competiţiei sunt considerabile”. Prin urmare, o interdicţie privind
reclamele la produse din tutun putea fi adoptată, în baza articolului 114, doar dacă
permitea produselor care circulă pe piaţa internă (de exemplu ziarele sau revistele)
să aibă mai multă libertate de mişcare, decât în cazul în care ar fi existat regle-
mentări naţionale diferite privind publicitatea la produsele din tutun. Deoarece
interdicţia propusă era mai amplă, și nu se referea pur şi simplu la aceste produse,
CJUE a evidenţiat că „măsurile naţionale vizate sunt, în mare măsură, inspirate de
obiective ale politicii de sănătate publică”. Totuşi, competenţele din tratat asociate
cu sănătatea publică (articolul 168) permit adoptarea legislaţiei UE doar în materia
standardelor comune de siguranţă în organizaţii; prin urmare, nu se extind la uni-
formizarea mai generală a standardelor naţionale de sănătate publică.
Unii observatori au fost uimiţi de decizia anulării directivei, deoarece CJUE
aplicase articolul 114 cu destulă largheţe, în trecut (Hervey, 2001). Totuşi, hotă-
rârea poate fi interpretată drept un semnal strategic al Curţii către guverne, în
sensul că se putea avea încredere în chestiunea conflictelor de competenţe: în acest
caz, între armonizarea reglementărilor pieţei unice (o competenţă care îi revine în
mod exclusiv UE) şi standardele de sănătate publică (o competenţă exclusivă a
statelor-membre). Decizând că UE poate doar să armonizeze reglementările pieţei
unice, în caz că exista o situaţie clară de distorsiune a pieţei, CJUE definea efectiv
o delimitare între puterile federale ale UE şi drepturile statelor-membre.
Acest fapt este deosebit de important, deoarece judecătorii de la CJUE erau
conştienţi că urma să înceapă Convenţia privind Viitorul Europei şi că una dintre
problemele principale vizând elaborarea unei constituţii a Uniunii Europene ar fi un
inventar al competenţelor în UE şi cine anume ar fi responsabil cu supervizarea unui
astfel de inventar. Câteva state-membre propuseseră deja un nou corp cvasi-judiciar
pentru această misiune: o curte constituţională specială a UE, alcătuită fie din parla-
mentari naţionali, fie din judecători din instanţele supreme ale statelor-membre. Pro-
nunţându-se în defavoarea majorităţilor legislative din Consiliu şi din Parlamentul
European, CJUE demonstrase că poate fi demnă de încredere pentru a proteja drep-
turile statelor care s-ar găsi în tabăra învinşilor, în procesul legislativ al UE.
În consecinţă, tratatul de la Lisabona a stabilit un inventar de competenţe, cu
domenii definite fie drept competenţe exclusive ale UE (articolul 3), competenţe
comune ale UE şi ale statelor-membre (articolul 4), domenii de coordonare a
politicilor economice şi sociale (articolul 5) şi domenii în care acţiunile UE pot
suplimenta acţiunile statelor-membre (articolul 6). De asemenea, Tratatul de la
Lisabona a mai stabilit că CJUE este singura instituţie cu drept de a superviza deli-
mitările dintre aceste competenţe. Cu alte cuvinte, după decizia judecătorească pri-
vind publicitatea la produsele din tutun, statele-membre au decis să acorde
Kompetenz-Kompetenz exclusivă CJUE, mai degrabă decât unei noi instituţii. Dacă
nu ar fi existat verdictul vizând reclamele la tutun, este puţin probabil ca guvernele

să fi fost capabile să instituie în mod oficial această nouă putere importantă.
Pătrunderea dreptului UE în sistemele juridice naţionale

Pătrunderea dreptului UE în sistemele juridice naţionale a avut loc atât sub
aspect cantitativ, cât şi calitativ. Sub aspect cantitativ, a existat o creştere substan-
ţială a folosirii procedurii prevăzute în articolul 267 privind solicitarea hotărârilor
preliminare ale CJUE de către instanţele naţionale, iar sub aspect calitativ, instan-
ţele naţionale au acceptat treptat existenţa şi supremaţia sistemului juridic al UE
faţă de sistemul juridic naţional şi de constituţii.
Nivelul cantitativ: folosirea de către instanţele naţionale a hotărârilor
preliminare ale CJUE
Figura 4.3 prezintă numărul de sesizări ale CJUE cu întrebări preliminare,
conform articolului 267, la care au făcut apel instanţele din toate statele-membre
din 1961 până în 2009. În această perioadă, în timp ce UE s-a extins de la şase
state-membre la 27, numărul sesizărilor cu întrebări preliminare adresate CJUE a
crescut de la una-două pe an, la începutul anilor ’60, la peste 250 anual, începând
cu finalul anilor ’90. Creşterea rapidă a numărului de sesizări de acest tip, în anii
’70, a urmat instituirii doctrinelor efectului direct şi supremaţiei, care au încurajat
instanţele naţionale să folosească procedura sesizărilor cu întrebări preliminare,
pentru a-şi consolida poziţiile în cadrul sistemelor politice proprii, şi a încurajat
justiţiabilii particulari să folosească această procedură pentru a-şi invoca dreptu-
rile în instanţele naţionale. Deşi numărul anual de sesizări a scăzut în anii dinaintea
lărgirii Uniunii spre Europa Centrală, de Est şi de Sud, din 2004, volumul lor a
crescut ulterior.
108 Guvernare
Sesizări anuale adresate CJUE
Figura 4.3. Creşterea numărului de sesizări cu întrebări

preliminare adresate CJUE, 1961-2009
Sursa: Alcătuit pe baza datlor din rapoartele anuale ale CJUE.
Totuşi, nu toate instanţele din statele-membre au folosit sistemul de sesizări

în egală măsură. După cum arată Tabelul 4.1, numărul de sesizări cu întrebări
preliminare dinspre fiecare stat-membru a crescut în timp. Cifrele sugerează însă
o „curbă de învăţare”; statele-membre iniţiale au făcut mai multe trimiteri în
fiecare perioadă, în comparaţie cu statele-membre care s-au alăturat ulterior. Cu
toate acestea, alţi factori se intersectează cu această tendinţă. În primul rând, în
cadrul fiecărui val de noi state-membre ale UE, statele mai mari au făcut mai multe
sesizări decât statele mai mici: Germania, Franţa şi Italia au făcut mai multe decât
Olanda, Belgia şi Luxemburg; Marea Britanie a făcut mai multe decât Danemarca
şi Irlanda; Spania a făcut mai multe decât Portugalia; Austria şi Suedia au făcut
mai multe decât Finlanda, iar Polonia a făcut mai multe decât alte state-membre
care au fost admise în UE în 2004 şi 2007. În al doilea rând, în pofida curbei de
învăţare, instanţele britanice au făcut mai multe sesizări cu întrebări preliminare,
la începutul anilor ’90, comparativ cu instanţele olandeze şi belgiene, fapt care
reflectă poate atitudinea sceptică faţă de UE a publicului şi a elitei din Marea
Britanie (Golub, 1996). Totuşi, şi instanţele din Irlanda, Portugalia şi Luxemburg,
unde publicul şi elitele sunt foarte pro-europene, au făcut mai puţine astfel de
sesizări către CJUE.
Tabelul 4.1. Numărul mediu al sesizărilor cu întrebări preliminare

adresate CJUE de statele-membre
1961-72 1973-85 1986-94 1995-2003 2004-9
Germania 12.7 33.1 42.4 51.4 61.2

Olanda 3.7 15.3 19.9 18.1 26.8
Belgia 3.3 10.6 18.2 16.6 23.8
Italia 2.8 11.5 22.3 48.0 35.2
Franţa 2.3 18.5 27.1 17.1 21.3
Luxemburg 1.0 2.6 1.8 2.9 2.0
Marea Britanie 4.9 14.1 20.9 17.0
Danemarca 1.8 4.0 5.3 4.2
Irlanda 1.8 2.3 2.0 1.4
Grecia 4.6 4.7 11.8
Spania 4.6 11.6 12.8
Portugalia 1.8 4.8 2.2
Austria 27.7 16 5
Suedia 5.0 6.0
Finlanda 4.3 4.0
Polonia 4.8
Bulgaria 4.5
Ungaria 4.5
Letonia 3.5
Republica Cehă 2.4
Estonia 2.0
Lituania 2.0
Slovenia 2.0
Cipru 1.0
Malta 1.0
România 1.0
Slovacia 1,0
Total 23.5 100.1 163.1 240.4 275.9
Sursa: Alcătuit pe baza datelor din rapoartele anuale ale CJUE.
Prin urmare, Stone Sweet şi Brunell (1998a, 1998b, 2000) argumentează că

alţi factori ar putea explica variaţiile dintre statele-membre, sub aspectul folosirii
procedurii sesizărilor cu întrebări preliminare. Un procent semnificativ al variaţiei
este explicat prin amploarea şi deschiderea economiei unui stat-membru. Cu alte
110 Guvernare
cuvinte, cu cât piaţa şi volumul de importuri sunt mai mari, cu atât creşte motivaţia
firmelor importatoare de a supune cazuri atenţiei CJUE, pentru a garanta accesul
pe piaţă al bunurilor şi serviciilor lor. În acord cu aceasta, creşterea numărului de
sesizări cu întrebări preliminare, începând cu 2004, nu poate fi atribuită integrării
a încă 12 state-membre. În schimb, ea s-ar putea datora faptului că Germania,
Olanda şi Belgia, exportatoare majore pe piaţa unică a UE, şi-au mărit substanţial
numărul de sesizări. Împreună cu Italia şi Franţa, aceste cinci ţări sunt responsabile
de peste 64% din totalul sesizărilor de după 2004.
Şi tematica sesizărilor cu întrebări preliminare adresate CJUE de către
instanţele naţionale s-a modificat semnificativ. În perioada iniţială, majoritatea
trimiterilor erau legate de Politica Agricolă Comună. Totuşi, la începutul anilor
’90, aspectele legate de operarea pieţei interne – de exemplu, libera circulaţie a
bunurilor, a angajaţilor, a taxelor, libertatea de stabilire şi apropierea legislaţiilor
naţionale – reprezentau peste jumătate din totalul sesizărilor. Aceasta reflectă
faptul că majoritatea legilor care reglementează piaţa au fost adoptate la nivel
european, mai degrabă decât la nivel naţional (vezi Capitolul 8).
În cele din urmă, există o variaţie considerabilă, la nivel naţional, a gradului
de respectare a legislaţiei UE. Tabelul 4.2 prezintă numărul mediu al cazurilor de
încălcare a legislaţiei, ajunse la CJUE între 2005 şi 2009. La prima vedere, aceste
cifre consolidează opinia convenţională conform căreia statele din sudul Europei
(cu excepţia Portugaliei), tind să garanteze respectarea legislaţiei UE într-o mai
mică măsură decât statele din nordul Europei. Totuşi, Mbaye (2001) a descoperit
că, pe lângă eficienţa birocraţiei interne (efectul sudic), puterea politică şi
economică mai mare a statelor-membre nordice, sub aspectul ponderii voturilor
lor în Consiliu şi al importanţei lor în economia europeană, diminuează
probabilitatea ca acestea să devină subiectul unor proceduri vizând încălcarea
legislaţiei, la CJUE (vezi Börzel, 2001).
Tabelul 4.2. Cazuri de încălcare a legislaţiei, declarate şi apoi respinse,

între 2005-2009
Declarate Respinse
Italia 72 9
Grecia 66 4
Luxemburg 66 0
Spania 59 4
Belgia 48 3
Franţa 40 1
Germania 35 6
Austria 35 0
Portugalia 35 1
Declarate Respinse
Marea Britanie 25 8
Irlanda 23 3
Finlanda 22 3
Suedia 18 2
Olanda 14 2
Republica Cehă 9 0
Danemarca 7 1
Polonia 7 0
Malta 3 0
Slovacia 2 0
Estonia 1 0
Lituania 1 0
Slovenia 1 0
Bulgaria 0 0
Cipru 0 0
Letonia 0 0
Ungaria 0 0
România 0 0
Total 589 47
Notă: Datele reflectă numărul cazurilor în care CJUE a declarat că un stat-membru nu şi-a îndeplinit
obligaţiile prevăzute în tratat, între 2005 şi 2009.
Sursa: Redactat pe baza datelor din raportul anual al CJUE din 2009.
Nivelul calitativ: acceptarea de către instanţele naţionale a sistemului

legal al UE
Nu toate instanţele naţionale au capitulat în faţa constituţionalizării UE,
care se impunea tot mai mult (Mattli şi Slaughter, 1998a, 1998b). Îndeosebi Curtea
Constituţională Germană (Bundesverfassungsgericht) a acceptat iniţial efectul
direct şi supremaţia, dar, mai recent, a contestat legitimitatea cadrului UE (vezi
Alter, 2001; Kokott, 1998). În verdictul din cazul Brunner, instanţa germană a
decis că Legea fundamentală germană limita transferul puterilor către UE şi
argumenta că UE este o organizaţie sui generis, nu un stat bazat pe norme demo-
cratice. Instanţa a susţinut că, deoarece Constituţia Germaniei îi impunea să apere
drepturile şi principiile fundamentale ale democraţiei, stabilite prin Legea Funda-
mentală Germană, avea competenţa juridică de a declara actele UE ultra vires
(care depăşesc autoritatea legală a UE), dacă încălcau legea fundamentală (dar că
va încerca să coopereze cu CJUE, într-o astfel de eventualitate). Acestea fiind
112 Guvernare
spuse, instanţa a declarat că Tratatul de la Maastricht putea fi ratificat de

Germania, deoarece Parlamentul Germaniei şi-a menţinut dreptul de a transfera
competenţele guvernului german către UE (sau de a i le retrage). Totuşi, instanţa
avertiza cu privire la faptul că UE ar putea deveni în mod legitim un stat doar dacă
ar fi absolut democratică, având instituţiile necesare unei democraţii parlamentare,
o ierarhie clar definită a drepturilor şi un demos unic (Weiler, 1995).
În Marea Britanie, în schimb, instanţele au acceptat doctrina efectului direct
imediat după intrarea ţării în UE, în 1973. Totuşi, Marii Britanii i-a fost greu să
accepte supremaţia legislaţiei UE, deoarece acest fapt contrazicea conceptul
constituţional central al suveranităţii parlamentare – cu alte cuvinte, actele Parla-
mentului căpătau imediat precedent în raport cu orice acte normative deja
existente (Craig, 1998). Cu toate acestea, în 1990, Camera Lorzilor a găsit o
modalitate de a reconcilia suveranitatea parlamentară cu supremaţia UE. Într-o
sesizare formulată de Camera Lorzilor, CJUE a decis că un act parlamentar din
1988 constituia o încălcare a dreptului UE, iar Camera Lorzilor a acceptat acest
verdict, pe motivul că, adoptând decizia de aderare la UE, în 1972, Parlamentul
Britanic acceptase în mod voluntar sistemul juridic al UE, supremaţia dreptului
UE fiind un element central al acestuia. De asemenea, Camera Lorzilor a mai
argumentat că suveranitatea parlamentară nu era compromisă astfel, deoarece un
viitor Parlament britanic putea anula decizia de aderare, retrăgând astfel Marea
Britanie din UE.
Un alt caz interesant este cel al Suediei, unde a existat o dispută cu privire
la necesitatea modificării Constituţiei, în cazul în care Suedia ar fi devenit membră
a UE (Bernitz, 2001). Constituţia fusese amendată în 1965, pentru a permite
adoptarea tratatelor cu Comunitatea Europeană. Majoritatea experţilor din Suedia
opinau însă că, din cauza dezvoltării UE şi a competenţelor sale în anii ’80 şi ’90,
această prevedere nu era suficientă pentru a permite transferul substanţial de
putere care ar fi fost necesar ca urmare a aderării. Noua prevedere constituţională
asupra căreia Riksdag-ul (Parlamentul suedez) a căzut în cele din urmă de acord
era cu mult mai scurtă decât propuseseră mulţi experţi în drept. Amendamentul
constituţional impunea constrângeri vizând legislaţia UE ce decurgea direct de
verdictul din cazul Brunner din Germania. Dacă o lege a UE intra în contradicţie
cu un drept fundamental protejat de constituţia naţională şi sprijinit de o majoritate
democratică naţională, o instanţă din Suedia era nevoită să respingă legea UE,
dacă nu era clar că acel drept relevant era suficient de protejat la nivelul UE,
printr-o cartă europeană a drepturilor fundamentale.
Pe scurt, legislaţia UE a fost acceptată drept componentă integrală a siste-
melor juridice naţionale şi ca fiind suverană, în raport cu legislaţia naţională.
Totuşi, în câteva state-membre, cele mai înalte instanţe naţionale susţin în conti-
nuare că acest fapt este condiţionat de normele constituţionale naţionale: de exem-
plu, că parlamentele îşi menţin dreptul de a revoca supremaţia legislaţiei UE,
renunţând la transferul suveranităţii către UE (de exemplu, în Germania, Marea
Britanie şi Franţa). S-ar putea argumenta că această soluţie se bazează în principal

pe dorinţa instanţelor naţionale de a nu renunţa la poziţiile lor anterioare cu privire
la UE şi de a nu declara principii constituţionale fundamentale ca fiind nule şi
neavenite (de exemplu, principiul suveranităţii parlamentare, în cazul Marii
Britanii). Doar în Germania, curtea constituţională naţională a revenit asupra
acceptării sale anterioare necondiţionate a supremaţiei, dar acest fapt a avut efecte
profunde asupra celorlalte state-membre, cum este cazul Suediei, şi a silit UE să
abordeze protejarea drepturilor fundamentale şi responsabilitatea democratică a
instituţiilor UE.
Explicarea politicii judiciare a UE: este CJUE un agent scăpat de sub

control?
Studiile anterioare din perspectiva juridic-formalistă considerau CJUE o
promotoare eroică a integrării europene, împotriva dorinţei statelor-membre (vezi
Shapiro, 1981; Weiler, 1994). Mai recent, au apărut două concepţii contradictorii
cu privire la CJUE (Alter, 2008). Bazându-se pe abordarea interguvernamentală,
un curent de gândire consideră CJUE un agent al statelor-membre, împuternicit să
înfăptuiască integrarea, în numele guvernelor. Conform acestei concepţii, statele-
membre sunt puternice, judecătorii sunt delegaţi naţionali, iar Curtea ţine cont de
interesele guvernelor, temându-se de reforme ale tratatelor şi de nerespectarea
deciziilor sale, în cazul în care ar da impresia că acţionează depăşindu-şi prero-
gativele. Concepţia alternativă, derivată din abordarea politicii supranaţionale,
argumentează că CJUE a reuşit să colaboreze cu instanţele naţionale inferioare
preocupate de interesele proprii, cu judecători cu viziuni integraţioniste şi cu
interese private, pentru a aduce integrarea în UE dincolo de intenţiile guvernelor.
Concepţia juridic-formalistă: eroul integrării europene
Experţii în drept care studiază UE au evidenţiat în mod tradiţional logica
internă a dreptului şi a procesului juridic. După cum explică Weiler (1994, p. 525):
„Premisa formalistă este că procesul judiciar se află deasupra sau în afara politicii,
este un teritoriu neutru în care instanţele interpretează în mod ştiinţific semnifi-
caţia politicilor decise de alţii”. Cu alte cuvinte, CJUE pur şi simplu aplică dreptul
UE, stabilit prin tratatele UE şi prin legislaţia de ordin secundar, fără nicio dorinţă
conştientă de a-şi promova propria putere sau propriile interese instituţionale. A
apărut o constituţie a UE, deoarece sistemul juridic al UE avea propria sa logică
internă „integraţionistă”. În loc de o ierarhie de norme, guvernele au stabilit că
scopul unei „uniuni tot mai strânse” este norma decisivă. Acest fapt a silit CJUE
să elaboreze doctrina efectului direct şi doctrina supremaţiei. În plus, exista un
effect utile în funcţionarea juridică a UE, prin care CJUE prefera să aplice dreptul
UE în cel mai eficient şi operativ mod, fapt care determina CJUE să promoveze
integrarea juridică, cu scopul de a împiedica sistemul politic al UE să devină
ineficient şi nefuncţional (Cappelletti et al., 1986).
114 Guvernare
De asemenea, explicaţiile juridic-formaliste susţin că instanţele naţionale

erau nerăbdătoare să găsească modalităţi de a reconcilia jurisprudenţa lor ante-
rioară cu sistemul juridic în formare al UE. Prin sistemul sesizărilor cu întrebări
preliminare, CJUE a oferit instanţelor naţionale argumentarea şi motivaţia adec-
vată pentru a integra noile doctrine în sistemele lor juridice naţionale (vezi
Wincott, 1995). Variaţiile în utilizarea sistemului sesizărilor cu întrebări prelimi-
nare şi în privinţa datelor acceptării doctrinelor CJUE pot fi explicate prin varia-
ţiile de la nivelul culturilor şi doctrinelor juridice naţionale (Chalmers, 1997;
Maher, 1998; Mattli şi Slaughter, 1998a, 1998b; Stone Sweet, 1998; de Witte,
1998). Dintr-o perspectivă culturală, diferitele sisteme de pregătire a judecătorilor,
diversele sisteme de promovare şi diferitele parcursuri ale carierelor acestora au
generat tipare diferite de comportament şi raţionament ale judecătorilor – cum ar
fi formal versus pragmatic, deductiv versus inductiv sau abstract versus consen-
sual. De asemenea, fiecare sistem are o relaţie diferită între instanţele admi-
nistrative, constituţionale şi de drept comun, are diferite reguli, tradiţii şi puteri de
control asupra legislaţiei. Dintr-o perspectivă doctrinară, locul drepturilor
fundamentale în constituţiile naţionale şi definirea conceptului de suveranitate
influenţează relaţia dintre normele juridice naţionale şi constituţia UE.
Aceste explicaţii ale juridic-formaliste au unele deficienţe importante. La
nivel empiric, doctrina supremaţiei şi cea a efectului direct nu sunt simple extensii
logice ale tratatului UE; dacă s-ar fi urmărit federalizarea UE încă de la început,
tratatul ar fi inclus o clauză a supremaţiei, asemenea altor constituţii federale. De
asemenea, multe instanţe naţionale nu au fost imediat convinse de justificarea dată
de CJUE efectului direct şi supremaţiei (vezi Alter, 1998a, p. 230-234). Din
studiile generale vizând instanţele şi politica judiciară, ştim că interesele institu-
ţionale ale instanţelor şi preferinţele politice personale ale judecătorilor influen-
ţează acţiunile acestora. Într-un fel, logica structurală şi cea culturală a dreptului
sunt pur şi simplu un alt ansamblu de constrângeri prin intermediul cărora instan-
ţele şi judecătorii ating aceste obiective. În consecinţă, la nivel teoretic, explica-
ţiile apariţiei constituţiei UE trebuie să ţină cont şi de motivaţiile instituţionale şi
politice ale UE şi ale judecătorilor de la nivel naţional, precum şi de motivaţiile
strategice ale altor actori din sistem.
Interguvernamentalismul: CJUE ca agent al statelor-membre
Din perspectivă interguvernamentalistă, apariţia constituţiei UE poate fi
înţeleasă drept o strategie deliberată a guvernelor naţionale (de exemplu, Cooter
şi Drexl, 1994; Garrett, 1992, 1995; Garrett et al., 1998; Garrett şi Weingast, 1993;
Kelemen, 2001). Conform acestor opinii, guvernele au permis în mod conştient
CJUE, instanţelor naţionale şi justiţiabililor transnaţionali să promoveze inte-
grarea juridică în UE, deoarece aceasta servea intereselor politice sau economice
ale guvernelor. Dacă CJUE sau o instanţă naţională ia o hotărâre care contravine
intereselor unui guvern, acesta din urmă pur şi simplu va ignora verdictul.
Conflictele foarte vizibile dintre guvernele naţionale şi CJUE sau instanţele

naţionale cu privire la aspecte juridice legate de UE sunt rare, dar nu din cauză că
guvernele sunt neputincioase în raport cu activităţile instanţelor. De fapt, instan-
ţele au grijă să nu ia decizii care să ameninţe interesele guvernelor, iar guvernele
acceptă decizii care par să le fie defavorabile, deoarece acestea sunt de fapt în
interesul lor, pe termen lung. Instanţele sunt actori strategici. Totuşi, ele sunt
constrânse de posibilitatea unor ameninţări din partea guvernelor, cum ar fi
reforma tratatului sau adoptarea unor legi noi. Astfel, se explică refuzul CJUE de
a decide că directivele au un efect direct pe orizontală, în pofida opiniilor câtorva
avocaţi generali şi ale multor jurişti din sfera academică.
Garrett (1995) propune un model simplu pentru a explica de ce guvernele
acceptă adesea deciziile CJUE în defavoarea lor. Modelul postulează că guvernele
ţin cont de doi factori principali: influenţa politică la nivel intern a industriei care
are de suferit ca urmare a deciziei CJUE şi potenţialele avantaje pentru economia
naţională, în ansamblu. Dacă respectiva industrie este slab dezvoltată la nivel
naţional, iar beneficiile economice generale vor fi ample, guvernul va accepta
verdictul CJUE şi va face faţă nemulţumirilor exprimate de industria internă. De
exemplu, în ceea ce priveşte verdictul în cazul Cassis de Dijon, Garrett argumen-
tează că guvernul german a acceptat o hotărâre care aducea pagube industriei sale
(relativ mici) de băuturi spirtoase, deoarece restul economiei germane urma să
beneficieze de pe urma liberalizării care ar rezulta din principiul recunoaşterii
reciproce. Invers, dacă respectiva industrie este puternică pe plan intern, iar bene-
ficiile economice generale ar urma să fie mici, guvernul va opta pentru o „neres-
pectare făţişă” a deciziei CJUE. Totuşi, rareori se întâmplă astfel, deoarece CJUE
are grijă să evite o astfel de confruntare finală. Implicaţia este că, în cazul Cassis
de Dijon, CJUE a aşteptat să apară un caz adecvat, pentru a impune principiul
recunoaşterii reciproce (pentru un model asemănător al abordării de către CJUE a
disputelor comerciale internaţionale, vezi Kelemen, 2001).
Concentrându-se asupra centralităţii guvernelor naţionale în sistemul UE şi
conceptualizându-le acţiunile ca fiind extrem de raţionale, aceste explicaţii au
unele limitări similare cu cele ale abordării interguvernamentaliste generale (vezi
Capitolul 1). La nivel empiric, există dovezi substanţiale conform cărora CJUE şi
instanţele naţionale au luat adesea decizii cărora guvernele li s-au opus şi care au
avut efecte negative asupra competitivităţii economiilor naţionale pe piaţa unică
(Mattli şi Slaughter, 1995). La nivel teoretic, aceasta se poate explica prin faptul
că guvernele nu deţin informaţii perfecte cu privire la rezultatul probabil al
delegării adjudecării către CJUE şi către instanţele naţionale (vezi Alter, 2001, p.
182-208; cf. Pierson, 1996). De exemplu, când a fost semnat tratatul de la Roma,
puţine guverne au înţeles că CJUE va impune doctrina efectului direct sau a supre-
maţiei sau au putut anticipa semnificaţia procedurii sesizării cu întrebări prelimi-
nare (Alter, 1998b).
116 Guvernare
Într-o lucrare apărută ulterior, Garrett et al. (1998) au admis că guvernele

nu dispun de libertatea absolută de a ignora diverse decizii. De exemplu, în
cazurile în care tratatele UE sunt clare, iar precedentul legal este solid, ignorarea
de către un guvern a unui verdict nefavorabil ar induce costuri mari, dacă luăm ca
reper ameninţarea la adresa fundamentelor UE. Cu alte cuvinte, deşi guvernele
naţionale se comportă strategic, sunt supuse unor constrângeri pe termen lung, ca
urmare a faptului că permit CJUE să aibă propriile sale precedente legale şi norme.
Totuşi, principalul punct forte al argumentului lui Garrett et al. rămâne: CJUE se
află sub constrângeri serioase, în cazul în care costurile potenţiale pentru un stat-
membru puternic sunt ridicate sau dacă un număr mare de guverne riscă să fie
influenţate negativ de o decizie a CJUE. De exemplu, verdictul în cazul Barber
cu privire la drepturi egale de pensie pentru femei şi bărbaţi a impus costuri
ridicate pentru toate guvernele. Ca reacţie, guvernele au adăugat un protocol la
tratat, prin care se împiedica aplicarea retroactivă a acestui verdict; în consecinţă,
CJUE şi-a diminuat activismul în acest domeniu – deşi şi-a extins activităţile în
alte domenii privind drepturile la pensie (vezi Pollack, 2003, pp. 360-72).
Politica supranaţională: CJUE ca actor independent, dar constrâns
O explicaţie alternativă descrie CJUE drept un actor politic evident
puternic, capabil să-şi folosească libertatea de apreciere pentru a-şi susţine
interesele, sprijinind instanţele naţionale şi interesele private, împotriva statelor-
membre. Karen Alter (2008) evidenţiază patru etape esenţiale pentru înţelegerea
dezvoltării politicii judiciare în UE.
În primul rând, deoarece CJUE poate da verdicte doar în anumite cazuri, se
bazează pe alţi actori să îi pună la dispoziţie cazuri pe care le poate judeca.
Principalii actori non-statali care dispun de resurse suficiente pentru a aduce
cazuri în atenţia CJUE sunt firmele private şi grupurile de interese. Stone Sweet
şi Brunell (1998a, 1998b) argumentează că firmele implicate în importul şi
exportul de bunuri sunt cei mai importanţi actori privaţi implicaţi în litigii la
nivelul sistemului juridic al UE. Ele au o motivaţie particulară pentru a asigura
aplicarea eficace a liberei circulaţii a bunurilor şi serviciilor şi deţin suficiente
resurse pentru a iniţia acţiuni chiar până la nivelul CJUE. În privinţa grupurilor de
interese, Conant (2002) argumentează că variaţiile motivaţiilor grupurilor explică
de ce legislaţia UE a evoluat în alte domenii decât cele care prezintă un interes
direct pentru CJUE sau pentru guvernele naţionale. Interesele concentrate (care
înregistrează costuri/beneficii mai mari de pe urma legislaţiei UE) tind să fie mai
bine organizate decât interesele difuze (care înregistrează costuri/beneficii mai
mici de pe urma legislaţiei UE) (vezi Capitolul 6). Dar costul relativ mic al acce-
derii la CJUE înseamnă că legislaţia UE a devenit un vehicul pentru promovarea
unor interese insuficient reprezentate în unele sisteme interne (Pollack, 1997).
În al doilea rând, CJUE poate da verdicte doar în cazurile în care este
sesizată. Majoritatea cazurilor care implică legislaţia UE nu sunt trimise la CJUE.
Spre deosebire de CJUE, instanţele naţionale nu sunt interesate de apariţia unei

constituţii a UE care să promoveze scopul integrării europene. În schimb, instanţele
naţionale folosesc sistemul juridic al UE în sprijinul propriilor lor interese şi
preferinţe politice, în contextele lor naţionale (de exemplu, Weiler, 1991, 1994).
În multe sisteme politice naţionale, controlul asupra ligislaţiei este slab, parlamen-
tele sunt suverane, iar guvernele au la dispoziţie resurse administrative şi politice
substanţiale. În consecinţă, instanţele naţionale au o opinie pozitivă cu privire la
efectul direct şi la supremaţie şi folosesc în mod activ sistemul sesizării cu
întrebări preliminare, pentru a-şi consolida influenţa în procesul politic naţional.
Totuşi, Alter (2001) şi Golub (1996) argumentează că judecătorii de la nivel naţio-
nal sunt selectivi în privinţa cazurilor pe care le trimit la CJUE.
De asemenea, instanţele inferioare şi superioare au motivaţii diferite cu
privire la sistemul juridic al UE. Alter (1996, 1998a) afirmă că instanţele infe-
rioare pot folosi procedura sesizării cu întrebări preliminare pentru a crea o
opoziţie între instanţele superioare şi CJUE şi pentru a influenţa evoluţiile juridice
în direcţia preferată de ele. În consecinţă, instanţele inferioare apelează într-o
măsură mai mare la procedura respectivă, în comparaţie cu instanţele superioare
(Stone Sweet şi Brunell, 1998b).
În al treilea rând, totuşi, activismul CJUE nu a fost constant (Chalmers,
1997). Mai degrabă a fost influenţat de ritmul procesului de integrare şi a depins
de atitudinile anti-CJUE din cadrul anumitor guverne. Carruba et al. (2008) arată
că CJUE ţine cont de preferinţele statelor-membre, în verdictele sale. Mai precis,
pe măsură ce creşte numărul guvernelor care fac observaţii în sprijinul unui guvern
acuzat, probabilitatea ca CJUE să dea un verdict în favoarea respectivului guvern
acuzat creşte, la rândul său. Acest efect este semnificativ mai amplu când parte
litigantă este un guvern, mai degrabă decât Comisia sau o persoană individuală.
Faptul acesta sugerează că CJUE reacţionează la intensitatea opiniilor statelor-
membre, de la caz la caz. Astfel se explică mai bine de ce eforturile CJUE de a
promova integrarea europeană par inconsecvente.
În al patrulea rând, verdictele CJUE trebuie respectate de către ceilalţi actori
politici. Diferite contexte politice şi instituţionale naţionale influenţează atitudinea
instanţelor naţionale faţă de UE (de exemplu, Alter, 2000, 2001; Golub, 1996;
Mattli şi Slaughter, 1998a, 1998b). Există diverse niveluri de susţinere publică a
integrării europene, de conştientizare a CJUE, de satisfacţie privind CJUE şi de
satisfacţie generală cu privire la instanţe şi judecători (Caldeira şi Gibson, 1995;
Gibson şi Caldeira, 1995, 1998). Dacă instanţele ignoră aceste sentimente larg
răspândite, riscă să provoace reacţii parlamentare care le-ar putea ameninţa auto-
nomia şi ar submina acceptarea de către public a instanţelor şi a sistemului judi-
ciar. În plus, fiecare sistem naţional are o structură proprie de instituţii juridice,
proceduri judiciare, puteri de control asupra legislaţiei, costuri de acces pentru
părţile litigante şi pregătire judiciară diferită pentru judecători (Alter, 2000).
118 Guvernare
Totuşi, în această explicaţie regăsim unele dintre punctele slabe ale

abordării generale în termenii politicii supranaţionale. Mai precis, pune un accent
prea mare pe autonomia instituţiilor supranaţionale şi a intereselor transnaţionale
în promovarea integrării sub aspect juridic în UE. Aceşti cercetători argumentează
că, odată ce activităţile transnaţionale şi instituţiile supranaţionale încep să
evolueze în voie, guvernele naţionale nu prea le mai pot împiedica (Pierson,
1996). Cu toate acestea, guvernele naţionale sunt cele care semnează tratate, iar,
dacă sunt provocate, pot restricţiona puterile CJUE şi pot redefini specificul
sistemului judiciar al UE.
Concluzie: o Constituţie europeană?

UE are un cadru legal-constituţional care include două dintre doctrinele
fundamentale ale unui sistem juridic federal: efectul direct al legislaţiei UE asupra
cetăţenilor individuali, pe teritoriul UE, şi supremaţia legislaţiei UE asupra
legislaţiei naţionale. De asemenea, CJUE este pentru UE o instituţie consti-
tuţională şi administrativă influentă, care supervizează implementarea legislaţiei
UE şi monitorizează instituţiile UE.
Cum s-a ajuns la această situaţie, iată o chestiune controversată. Instanţele
au mai multă libertate de apreciere în anumite structuri instituţionale. CJUE are
un spaţiu amplu de manevră, deoarece există o probabilitate redusă ca tratatul UE
să fie reformat, pentru a diminua puterile CJUE, sau să fie adoptate noi acte
normative, pentru a-i răsturna deciziile. Există mulţi jucători de veto în sistemul
UE, astfel că un stat-membru, Comisia, Parlamentul European sau un grup de
actori economici transnaţionali ar putea bloca diminuarea puterilor CJUE sau
revocarea uneia dintre deciziile sale.
Totuşi, CJUE are informaţii imprecise cu privire la modul în care vor
reacţiona alţi actori la deciziile sale. Guvernele au orizonturi temporale mai limi-
tate decât instanţele, deoarece se confruntă cu alegeri generale o dată la câţiva ani.
Aceasta înseamnă că sunt mai puţin interesate de implicaţiile pe termen lung ale
delegării puterilor către CJUE, decât de reliefarea politică imediată a unei decizii.
Dar, de asemenea, înseamnă că CJUE nu poate fi sigură cu privire la problemele
care vor avea relevanţă politică într-un anumit stat-membru.
Acest joc al politicii judiciare a produs o constituţie incompletă. Arhitectura
constituţională precisă nu este stabilită, mai ales după respingerea proiectului
tratatului constituţional. Într-un fel, după cum argumentează Weiler (1993), UE
are încă o „destinaţie necunoscută” (vezi Shonfield, 1973).
Totuşi, dispozitivul cvasi-constituţional apărut în UE constituie deja un
echilibru relativ stabil: un echilibru între puterea de apreciere a CJUE/instanţelor
naţionale, pe de o parte, şi deciziile conştiente ale guvernelor naţionale de a
consolida supremaţia legii, în scopul facilitării integrării economice, pe de altă
parte. Acest fapt este strâns legat de echilibrul care începe să se manifeste sub
aspectul alocării pe verticală a competenţelor (analizată în Capitolul 1). Din
această perspectivă, înţelegerea constituţională prin care competenţele de regle-

mentare a pieţei sunt alocate palierului comunitar se bazează pe existenţa unei
structuri stabile care impune garantarea contractelor în aceste domenii.
Acest echilibru ar putea fi însă perturbat de modificări la nivelul opiniei
publice, al competiţiei între partide şi al ideologiei, la nivelul politicii grupurilor
de interese şi aşa mai departe, care ar putea împinge UE spre un aranjament con-
stituţional complet federal sau ar putea cauza un regres sub aspect constituţional,
cum s-a întâmplat în cazul verdictului Curţii Constituţionale a Germaniei cu
privire la Tratatul de la Maastricht. În Partea a doua a acestei lucrări vom analiza
contextul politic al evoluţiilor instituţionale.
Partea a II-a
Politică
Capitolul 5
Opinia publică
• Teorii ale bazelor sociale ale politicii

• Sfârşitul consensului permisiv
• Explicarea sprijinului acordat UE la nivel naţional
• Explicarea sprijinului acordat UE la nivel individual
• Contextul politic contează: rolul ideologiei, al partidelor şi al mass-media
• Concluzii: de la consens la conflict?
Atitudinea cetăţenilor faţă de Uniunea Europeană contează acum. Pe

măsură ce instituţiile UE au căpătat puteri mai ample, iar agenda politică a UE s-a
extins, publicul a devenit mai curios. Liderii politici ai Europei, atât la nivel
naţional, cât şi european, operează într-un mediu politic în care acţiunile la nivelul
UE sunt constrânse de atitudinile cetăţenilor. Prin urmare, înţelegerea modului în
care se formează atitudinile cetăţenilor faţă de UE este esenţială pentru a înţelege
posibilitatea integrării mai cuprinzătoare, precum şi direcţiile conflictului politic
din procesul de elaborare a politicilor. Vom discuta întâi câteva teorii generale
despre atitudinile publicului faţă de politică, înainte de a analiza tiparele şi factorii
determinanţi ai atitudinilor faţă de UE.
Teorii ale bazelor sociale ale politicii

Fiecare persoană are un ansamblu de convingeri, opinii, valori şi interese
cade modelează atitudinea sa faţă de politică şi procesul politic. Aceste „prefe-
rinţe” politice derivă adesea din identităţi istorice sau culturale profunde, cum ar
fi naţionalitatea, religia sau limba. De asemenea, preferinţele politice sunt gene-
rate şi de interesele economice, de exemplu de faptul că o anumită politică va mări
venitul unei persoane. În mod inevitabil, diferite persoane şi grupuri sociale au
preferinţe diferite, fapt care generează conflicte în procesul politic.
Conform „modelului clivajelor” politice, diviziunile politice derivă din
„momente critice de răscruce” în dezvoltarea unui sistem politic (Lipset şi
Rokkan, 1967). De exemplu, la nivel naţional, în Europa, revoluţia democratică
din secolul al XVIII-lea şi de la începutul secolului al XIX-lea a generat un
conflict între biserică şi stat (între liberali şi conservatori), iar revoluţia industrială
din secolul al XIX-lea a divizat muncitorii de proprietarii de capital (clivajul dintre
socialişti şi liberali/conservatori). Aplicând modelul Lipset-Rokkan pentru a
124 Politică
conceptualiza bazele politicii la nivel european, există două clivaje importante în

politica UE: (a) naţional – teritorial; şi (b) transnaţional – socio-economic.
În primul rând, combinaţia dintre un teritoriu, o istorie, o cultură de masă,
drepturi legale şi datorii comune şi o economie naţională constituie o forţă puter-
nică, pe care se bazează ataşamentul individual faţă de statul-naţiune (Smith,
1991, p. 14). UE este segmentată de-a lungul liniilor naţionale: şi anume, între
statele-membre ale UE, în interiorul cărora au loc cele mai multe dintre
interacţiunile şi experienţele sociale ale indivizilor şi se formează interesele şi
identificările (vezi Lijphart, 1997). Acest clivaj naţional-teritorial îşi face simţită
prezenţa în politica UE atunci când o problemă de pe agendă situează persoane
aparţinând unor naţiuni diferite în tabere diferite, într-o dezbatere – de exemplu,
când un grup naţional pare să aibă de câştigat, în defavoarea altuia.
În al doilea rând, aceste diviziuni naţionale se întretaia cu interese trans-
naţionale. Cu privire la anumite teme de politică publică, un grup de cetăţeni
dintr-un stat-naţiune pot avea mai multe în comun cu un grup similar din alt stat-
naţiune decât cu restul societăţii din propriul lor stat-naţiune. De exemplu,
fermierii danezi şi unguri au un interes comun pentru a apăra Politica Agricolă
Comună, contrazicând interesele consumatorilor danezi şi unguri. Clivajele trans-
naţionale pot fi mobilizate în jurul diviziunilor sociale tradiţionale, cum ar fi clasa,
dar pot să apară şi în jurul unor „diviziuni pe teme” mai noi, cum ar fi post-
materialismul, vârsta, educaţia şi informaţia. Aceste diviziuni transnaţionale tind
să fie mai puţin semnificative în politica UE decât diviziunile naţionale, dar devin
tot mai importante când agenda UE trece la chestiuni vizând redistribuirea
economică dintre grupuri ce sunt definite funcţional, nu teritorial (cum ar fi
politicile UE vizând piaţa muncii) şi la chestiuni privind valori sociale şi politice
(cum ar fi politicile de mediu ale UE).
Aceste idei explică de ce diferite ţări şi grupuri sociale au interese diferite
în politica UE, dar nu explică modul în care aceste atitudini se schimbă în timp.
În acest scop, este utilă teoria lui David Easton (1965, 1975) a sprijinului „afectiv”
şi „utilitar” acordat instituţiilor publice. Sprijinul afectiv este un ataşament
ideologic sau non-material faţă de o instituţie politică, iar sprijinul utilitar este
convingerea că instituţia promovează interesele economice sau politice ale
individului. În loc să considere că aceste două tipuri de suport sunt concurente sau
contradictorii, Easton a considerat că ele sunt asociate. Ideea lui era că sprijinul
afectiv acordat de un cetăţean unei instituţii creează o rezervă amplă de bunăvoinţă
faţă de o serie de instituţii. Unii cetăţeni au un nivel amplu de sprijin afectiv, iar
alţii, un nivel mai redus. Apoi, dacă un cetăţean percepe că o instituţie serveşte
(contravine) intereselelor sale materiale sau preferinţelor sale politice, acest nivel
elementar de sprijin va creşte (va scădea). Prin urmare, calculele utilitare de tip
cost-beneficiu determină dacă nivelul subiacent de sprijin ideologic creşte sau
scade în timp. Acest proces poate opera atât la nivel naţional, cât şi individual,
explicând cum variază în timp sprijinul acordat UE de ţări şi de indivizi.
Opinia publică 125
Acest capitol începe prin schiţarea tiparului general al sprijinului acordat

integrării europene în timp, continuă cu factorii care explică variaţiile sprijinului
pentru UE, mai întâi la nivelul statelor-membre, apoi la nivelul cetăţenilor
individuali, şi discută modul în care contextul politic naţional influenţează
atitudinile la nivel individual faţă de UE şi politicile sale.
Sfârşitul consensului permisiv

Conform lui Lindberg şi Scheingold (1970), după semnarea Tratatelor de la
Paris şi Roma, a existat un „consens permisiv” între cetăţenii europeni, în favoarea
integrării europene. Această sintagmă îi aparţine lui V.O. Key (1961), care a
folosit-o pentru a descrie sprijinul acordat de publicul american anumitor acţiuni
guvernamentale, mai ales în afacerile externe. În ansamblu, pe temele de politică
externă, cetăţenii tindeau să aibă aceleaşi opinii şi, prin urmare, erau dispuşi să
aibă încredere în acţiunile guvernului, fără să le conteste prea mult, indiferent de
orientarea politică a guvernului aflat la putere. Acelaşi fenomen s-a manifestat şi
în rândul publicului din statele fondatoare ale Comunităţilor Europene. După cum
explica Inglehart (1970b, p. 773):
Exista o atitudine predominant favorabilă cu privire la acest subiect, dar era o temă
politică de importanţă redusă – astfel încât factorii decidenţi naţionali aveau
libertatea de a întreprinde acţiuni favorabile integrării, dacă doreau, însă dispuneau
şi de o mare libertate de alegere.
Cu alte cuvinte, majoritatea europenilor fie nu erau interesaţi de integrare
şi prin urmare nu aveau nicio opinie cu privire la acţiunile guvernului lor în această
privinţă, fie sprijineau în general eforturile guvernului lor de a promova integrarea
mai amplă. Aceste idei nu puteau fi testate fără date provenite din sondaje de opi-
nie. Începând cu 1973, Comisia Europeană a comandat sondaje ample, la fiecare
şase luni, efectuate de companii private de sondare a opiniei publice, în fiecare
stat-membru, pe un eşantion de aproximativ 1.000 de intervievaţi în fiecare ţară.
Aceste sondaje, numite Eurobarometru, au oferit o bază de date amplă pentru stu-
dierea atitudinilor cetăţenilor faţă de integrarea europeană, printre altele. Ca şi în
cazul sondajelor de opinie naţionale şi referitoare la guvernele naţionale, Comisia
Europeană, guvernele statelor-membre UE, membrii Parlamentului European, ba
poate şi judecătorii de la CJUE studiază atent aceste sondaje, pentru a estima
nivelul de sprijin sau de opoziţie faţă de integrare sau anumite politici UE.
O întrebare care a fost adresată în toate sondajele Eurobarometru vizează
atitudinea persoanei cu privire la apartenenţa ţării sale la UE, după cum urmează:
În general, credeţi că apartenenţa [ţării dumneavoastră] la Piaţa Comună/Comu-
nitatea Europeană/Uniunea Europeană este „un lucru bun”, „un lucru rău”, „nici
bun, nici rău”, „nu ştiu”.
126 Politică
Este o întrebare uşor de înţeles pentru cetăţeni şi reprezintă probabil un

barometru mai relevant al atitudinilor faţă de UE, în comparaţie cu unele întrebări
mai abstracte din sondajele Eurobarometru, cum ar fi întrebarea referitoare la
sprijinirea integrării europene sau la faptul că o persoană are sau nu identitate
europeană.
Sprijinul acordat apartenţei la UE
% Creşterea PIB-ului
% Sprijin pentru apartenenţa la UE
% Creşterea PIB-ului
Anul
Figura 5.1. Sprijinul public pentru integrarea europeană şi creşterea economică

Sursa: Calcule realizate pe baza datelor din sondajele Eurobarometru Standard şi statisticile
Eurostat.
După cum indică linia continuă din Figura 5.1, la începutul anilor ’80 doar
puţin peste 50% dintre cetăţeni susţineau apartenenţa ţării lor la „Comunităţile
Europene”. Pe parcursul deceniului 1980-1990, susţinerea integrării europene a
crescut constant, poate drept consecinţă a interesului public şi a entuziasmului
pentru „programul 1992” – proiectul privind realizarea pieţei unice până la
sfârşitul anului 1992 (Inglehart şi Reif, 1991; vezi şi Capitolul 8). Până în acel
moment, se părea că sprijinul pentru integrarea europeană era un „fenomen de
vreme bună”: sprijinul creştea în perioade economice prospere şi scădea în
perioade de criză (vezi Eichenberg şi Dalton, 1993). În Figura 5.1 este prezentată
şi rata creşterii economice medii anuale, care pare să urmeze un tipar asemănător
celui al sprijinului pentru apartenenţa la UE, până la sfârşitul anilor ’80. Acest fapt
era logic, deoarece până la Actul Unic European integrarea însemna, în mare,
„integrare economică”, pentru majoritatea cetăţenilor.
Opinia publică 127
Totuşi, ceva s-a întâmplat la începutul anilor ’90. Sprijinul acordat UE a

atins cel mai înalt nivel în 1991, 71% dintre cei intervievaţi susţinând apartenenţa
ţării lor la UE, apoi a intrat într-un declin rapid şi s-a menţinut ulterior la un nivel
relativ scăzut – puţin peste 50%.
Opoziţia amplă faţă de UE a apărut mai întâi în timpul procesului de
ratificare a Tratatului de la Maastricht, între 1992 şi 1993, cu puţin timp înainte
de referendumurile din Franţa, Danemarca şi Irlanda, de înfrângerea guvernului
din Camera Comunelor britanică, în chestiunea adoptării Tratatului de la
Maastricht, şi de contestarea acestuia la Curtea Constituţională din Germania.
Această opoziţie a continuat sub forma voturilor pentru partide anti-europene în
alegerile din 1994 pentru Parlamentul European, la referendumurile privind
aderarea la UE organizate în Austria, Finlanda, Suedia şi Norvegia şi la alegerile
pentru Parlamentul European din 1995 şi 1996 din Austria, Suedia şi Finlanda.
Sentimentele anti-UE au continuat apoi de-a lungul anilor ’90 şi la începutul anilor
2000, culminând cu respingerea propunerii de Constituţie UE, în referendumurile
din Franţa şi Olanda, în 2005, şi cu respingerea Tratatului de la Lisabona într-un
referendum din Irlanda, în 2008.
Parţial, diminuarea sprijinului acordat integrării europene la începutul
anilor ’90 poate fi atribuită schimbării relaţiilor geopolitice din Europa, drept
consecinţă a prăbuşirii Zidului Berlinului, a încheierii Războiului rece şi a reunifi-
cării Germaniei. Totuşi, un alt element ar fi faptul că, în cazul Tratatului de la
Maastricht, „Uniunea Europeană” însemna mai mult decât integrarea economică.
Pentru prima oară, mulţi cetăţeni acordau acum atenţie lucrurilor care se întâmplau
la Bruxelles şi începeau să se întrebe dacă erau de acord cu tot ce întreprindeau
guvernele lor în numele lor. De exemplu, după cum indică Figura 5.2, când au
fost întrebaţi ce înseamnă UE pentru oameni, numesc o serie amplă de factori
economici, precum şi politici. De departe, aspectul cel mai des menţionat în 2008
era libertatea individuală de a călători, de a studia şi de a munci în UE, drept
consecinţă a liberei circulaţii a persoanelor pe piaţa unică. Pe locul doi era moneda
„euro”. Totuşi, procente semnificative de persoane asociau UE cu aspecte non-
economice cum ar fi pacea, democraţia, o voce mai puternică în lume, diversitatea
culturală, birocraţia, infracţionalitatea, o risipă de bani, control insuficient al
graniţelor, protecţia socială şi pierderea identităţii culturale.
Dacă în primele câteva decenii ale integrării europene a existat un consens
permisiv, drept consecinţă a perceperii consecinţelor economice benefice ale inte-
grării europene, acesta cu siguranţă nu mai există în prezent. După cum se exprimă
cu eleganţă Franklin et al. (1994): „sticla” antieuropeană a fost „destupată”.
Cetăţenii conştientizează acum într-o măsură mai mare politicile şi evenimentele
la nivel european, iar atitudinile lor faţă de UE şi de politicile acesteia sunt
influenţate acum de o serie de factori politici şi economici, iar aceste atitudini
128 Politică
influenţează modul în care acţionează guvernele, comisarii, membrii Parlamen-

tului European şi judecătorii de la CJUE, când iau decizii la nivel european (vezi
Hooghe şi Marks, 2009).
% respondenţilor
munci oriunde în UE
Euro
Pace
Democraţie
Birocraţie
Şomaj
Protecţie socială
Prosperitate economică
O voce mai puternică în lume
Diversitate culturală
Control insuficient al graniţelor

Risipă de bani
Pierderea identităţii culturale

Creşterea infracţionalităţii
Libertatea de a călători, studia şi
Figura 5.2. Ce înseamnă UE pentru cetăţeni

Sursa: Calcule realizate pe baza datelor din sondajul Eurobarometru 69.2 (martie-mai 2008)
Notă: Întrebarea din sondaj era: „Ce înseamnă Uniunea Europeană pentru dumneavoastră personal?
(Posibile răspunsuri multiple)”
Explicarea susţinerii acordate UE la nivel naţional

Cetăţenii din Letonia, Marea Britanie, Austria şi Ungaria tind să manifeste
cele mai scăzute niveluri de sprijin acordat UE, în sondajele Eurobarometru
recente; doar 30-40% dintre respondenţii din această ţară spun că susţin aparte-
nenţa ţării lor la UE. La cealaltă extremitate, cetăţenii din Luxemburg, Olanda,
Irlanda, Belgia, Spania şi Danemarca tind să dea dovadă de cele mai înalte niveluri
de sprijin pentru apartenenţa la UE, situate între 65 şi 80%. În celelalte 15 state-
membre, nivelul susţinerii variază între 40 şi 65%. În plus, merită amintit faptul
că două dintre statele mai pro-europene au organizat în ultimii cinci ani referen-
dumuri la care majoritatea cetăţenilor lor au votat împotriva unui tratat UE:
Olanda, cu privire la Constituţia UE din 2005, şi Irlanda, cu privire la Tratatul de
la Lisabona, în 2008. Prin urmare, un nivel ridicat al susţinerii publice faţă de UE
Opinia publică 129
nu garantează faptul că publicul va susţine tot ce întreprinde guvernul lor la

Bruxelles, în numele său.
În statele-naţiuni ale Europei există o diversitate mare de interese şi tradiţii,
fapt care poate explica aceste variaţii la nivel naţional. Printre ele se numără:
 Diferenţe politice, cum ar fi identităţi naţionale slabe versus puternice, cato-
licism versus protestantism, nord versus sud, est versus vest, tradiţie demo-
cratică lungă versus tradiţie democratică scurtă, sisteme de guvernământ
majoritariste versus consensualiste, state liberale versus state asistenţiale
social-democrate sau creştin-democrate şi versiuni liberale versus coordo-
nate ale capitalismului (Esping-Andersen, 1990; Hall şi Soskince, 2001;
Lijphart, 1984; Rokkan, 1973).
 Diferenţe economice, de exemplu bogat versus sărac, exportatori versus
importatori, industrial versus agricol, servicii versus manufactură, nivel al
şomajului ridicat versus scăzut, inegalităţi mari versus mici ale veniturilor,
producători versus consumatori de energie, nivel ridicat versus scăzut al
datoriei publice şi aşa mai departe (Cole şi Cole, 1997; Gourevitch, 1989;
Krugman, 1991).
Figura 5.3 ilustrează relaţia dintre unii dintre aceşti factori politici şi
nivelurile naţionale de sprijin acordat apartenenţei la UE, folosind date din sondaje
realizate în primăvara anului 2008. Cetăţenii din ţările cu niveluri ridicate de
încredere în guvernele lor naţionale tind să fie pro-UE într-o măsură mai mare
decât cetăţenii din ţările cu niveluri mai scăzute ale încrederii în guvernele lor. La
fel, nivelurile mai ridicate ale satisfacţiei privind democraţia naţională sunt direct
asociate cu sprijinul pentru UE. În mod interesant, percepţia este adesea inversă:
aceea că oamenii din ţările cu politicieni nedemni de încredere sau cu instituţii
naţionale discreditate ar sprijini UE, deoarece au încredere în UE mai mult decât
în liderii lor naţionali. De exemplu, îngrijorările cu privire la un „deficit de
democraţie” la nivel european au un impact mai amplu asupra sprijinului acordat
UE în ţările cu instituţii democratice mai puternice (Rohrschneider, 2002). Totuşi,
instituţiile democratice puternice pot şi să modeleze atitudinile cetăţenilor faţă de
UE, astfel încât cetăţenii care au încredere în ceea ce fac liderii lor naţionali la
Bruxelles tind într-o măsură mai mare să sprijine integrarea europeană.
130
Figura 5.3. Unii factori politici determinanţi ai susţinerii naţionale pentru UE

Sursa: Calcule pe baza datelor din sondajul Eurobarometru 69.2 (martie-mai 2008).
Politică
Opinia publică 131
În schimb, nu există nicio relaţie între durata apartenenţei la UE şi sprijinul

acordat acesteia. Cetăţenii statelor-membre iniţiale nu erau nici clar pro-europeni,
nici clar anti-europeni la 1950, dar aceste societăţi aveau un nivel ridicat al
încrederii reciproce şi un sentiment al comunităţii (Inglehart, 1991; Niedermayer,
1995), fapt care le-a permis elitelor naţionale să înceapă procesul integrării euro-
pene. Având acest fundament, procesul de integrare a avut un efect de socializare,
cetăţenii obişnuindu-se cu ideea integrării şi devenind mai dispuşi să îi accepte
consecinţele, fapt care a atras un sprijin tot mai mare pentru proiect (Anderson şi
Kaltenthaler, 1996). În consecinţă, în sondajele Eurobarometru din 1980, cetăţenii
primelor şase state-membre – Germania, Franţa, Italia, Belgia, Olanda şi
Luxemburg – tindeau în medie să sprijine mai mult integrarea europeană decât
cetăţenii din statele care s-au alăturat ulterior – Irlanda, Danemarca şi Marea
Britanie (în 1973), Grecia (în 1981), Spania şi Portugalia (în 1987) şi Austria,
Suedia şi Finlanda (în 1995). Totuşi, efectul duratei apartenenţei la UE a dispărut
în prezent. În 2008 existau divergenţe considerabile în privinţa atitudinilor faţă de
UE între cele şase state-membre iniţiale, între cele nouă state care au aderat între
1973 şi 1995 şi între cele douăsprezece noi state-membre care au aderat în 2004
şi în 2007.
De asemenea, la nivel colectiv nu pare să existe nicio relaţie între ataşamen-
tul faţă de naţiune şi sprijinul acordat UE. Unele ţări cu ataşamente naţionale
intense, cum ar fi Danemarca, au niveluri ridicate de sprijin pentru UE, iar alte ţări
cu ataşamente naţionale puternice, precum Ungaria, tind să manifeste o opoziţie
mai amplă faţă de UE. Ataşamentul faţă de ţară poate fi asociat în mod pozitiv sau
negativ cu sprijinul acordat UE, în funcţie de modul în care este percepută inte-
grarea europeană, ca factor care consolidează sau slăbeşte identitatea naţională a
ţării (Diez Medrano şi Gutiérez, 2001; Schild, 2001) sau instituţiile sale naţionale
politice sau responsabile de stabilirea politicilor publice (Martinotti şi Stefanizzi,
1995; van Keesbergen, 2000). Prin urmare, de exemplu, unii cetăţeni danezi con-
sideră că integrarea europeană nu a subminat identitatea daneză, ci i-a permis
Danemarcei să joace un rol mai important pe scena europeană şi internaţională.
După ce am văzut că diferenţele politice nu pot explica în totalitate diferi-
tele niveluri naţionale de sprijin acordat UE, am putea bănui că diferenţele econo-
mice contează mai mult? Figura 5.4 ilustrează relaţia dintre unii factori economici
şi sprijinul la nivel naţional acordat UE, tot conform sondajelor din primăvara
anului 2008. Pe măsură ce cetăţenii au aflat mai multe despre UE, au conştientizat
mai bine cât de mult ar putea avea de câştigat sau de pierdut ţara lor, sub aspect
economic, ca urmare a integrării europene sau a anumitor politici UE. Un aspect
ar fi dacă o anumită economie naţională a profitat sau a pierdut de pe urma
liberalizării comerţului, datorate pieţei unice a UE (Anderson şi Reichert, 1996;
Eichenberg şi Dalton, 1993; Gabel şi Palmer, 1995; vezi şi Capitolul 8).
132
Figura 5.4. Unii factori economici şi susţinerea la nivel naţional acordată UE

Politică
Sursa: Calcule pe baza datelor din sondajul Eurobarometru 69.2 (martie-mai 2008)
Opinia publică 133
Ţările mai bogate tind să fie puţin mai pro-europene decât ţările mai sărace;
poate că cetăţenii ţărilor bogate simt că au mai mult de câştigat din integrarea
economică în Europa. Ţările care sunt exportatoare nete către restul UE tind să
susţină mai mult UE decât ţările care sunt mari importatoare nete. Dacă o ţară
importă din restul UE mai mult decât exportă, atunci integrarea economică
europeană tinde să conducă spre o creştere a competiţiei dintre furnizorii de bunuri
şi servicii pe plan intern, însă dacă situaţia este inversată, producătorii naţionali
tind să creadă că au de câştigat de pe urma integrării economice în Europa.
În ceea ce priveşte finanţele publice, ţările cu deficite bugetare mai mari
tind să sprijine mai mult UE, în comparaţie cu ţările cu deficite publice mai reduse.
Acest fapt sugerează poate că ţările care se împrumută mai mult susţin integrarea
economică în Europa ca modalitate de a-i constrânge pe politicienii cheltuitori.
Totuşi, ca şi în cazul factorilor politici, niciunele dintre aceste relaţii nu
reuşesc să explice foarte bine variaţiile nivelurilor susţinerii acordate UE. De
exemplu, nu pare să existe o relaţie strânsă între contribuţiile la bugetul UE şi
sprijinul acordat acesteia; unii dintre contribuabilii neţi (cum sunt Olanda şi
Belgia) au o atitudine solidă pro-europeană, iar alţi contribuabili neţi (cum sunt
Marea Britanie şi Austria) sprijină într-o măsură mai mică integrarea europeană.
Totuşi, factorii economici explică unele variaţii în timp ale susţinerii
integrării europene, în rândul statelor-membre iniţiale şi al statelor care s-au
alăturat ulterior (vezi Gabel, 1998; Gabel şi Whitten, 1997). De exemplu, econo-
mia germană şi cea olandeză beneficiază extrem de mult de piaţa unică, deoarece
aceste state sunt exportatoare nete în restul UE, însă cetăţenii Germaniei şi ai
Olandei au început să conştientizeze tot mai mult faptul că tot ei sunt şi principalii
contributori la bugetul UE, fapt care a condus la scăderea nivelului susţinerii UE
în aceste state, în ultimii ani. Invers, între începutul anilor ’80 şi începutul anilor
’90, cetăţenii Greciei, Irlandei, Portugaliei, Spaniei şi Italiei, ale căror economii
naţionale au avut de câştigat de pe urma politicilor UE de coeziune, au înregistrat
creşteri semnificative ale susţinerii acordate UE. În plus, creşterea economică din
Irlanda, în anii ’90, a fost alimentată de investiţiile străine directe, atrase de
integrarea Irlandei şi de competitivitatea ei relativă de pe piaţa unică europeană
mai amplă. Când Irlanda şi Marea Britanie s-au alăturat UE, în 1973, ambele
aveau niveluri asemănătoare ale susţinerii acordate UE. Totuşi, după 2005, Irlanda
devenise una dintre cele mai pro-europene ţări din Europa, în mare parte datorită
beneficiilor economice directe ale Irlandei ca urmare a apartenenţei la UE, în timp
ce Marea Britanie a rămas una dintre cele mai anti-europene ţări, în care mulţi
cetăţeni nu identifică beneficii economice specifice ale apartenenţei la UE.
Explicarea susţinerii acordate UE la nivel individual

În parte, variaţiile nivelurilor susţinerii la nivel naţional sunt dificil de
explicat, deoarece adevăratele motive se situează la nivel individual. Procesul
integrării economice în Europa influenţează interesele economice ale persoanelor
134 Politică
individuale într-o varietate de moduri (Gabel, 1998). În primul rând, introducerea

liberei circulaţii a bunurilor pe piaţa unică a oferit oportunităţi cetăţenilor care
aveau conexiuni cu industriile de bunuri şi servicii orientate spre export, din
sectorul privat. Antreprenorii, proprietarii de afaceri şi directorii de companii îşi
pot oferi produsele şi în alte ţări din UE şi pot obţine economii de seamă din
nivelurile sporite de producţie. Pe de altă parte, liberalizarea comerţului a inten-
sificat competiţia pentru sectoarele care fie nu au caracter comercial (cum ar fi
sectorul public), fie vizează pieţele naţionale (de exemplu, micile afaceri din
sectorul comerţului cu amănuntul) sau pentru cele care concurează cu bunuri de
import (de exemplu, producătorii locali). În plus, politicile de UE referitoare la
ajutorul de stat au generat noi provocări pentru locurile de muncă din industriile
care se bazează pe subvenţii guvernamentale sau pe politici comerciale protec-
ţioniste (vezi Frieden, 1991; Smith şi Wanke, 1993).
În al doilea rând, libera circulaţie a capitalului şi moneda unică au creat noi
oportunităţi de investiţii pentru cetăţenii care au capital de investit. De asemenea,
liberalizarea capitalului a condus la competiţii transfrontaliere pentru investiţii.
Muncitorii calificaţi atrag investiţii oferind aptitudini avansate, iar muncitorii care
prestează munci manuale atrag investiţii prin salariile mai mici. În consecinţă,
liberalizarea capitalului a sporit şansele muncitorilor cu salarii mai mici (în
Europa de Est, de exemplu) de a atrage investiţii, dar ameninţă muncitorii din
zonele cu salarii mai mari (îndeosebi din Europa de Vest), care ar putea deveni
victimele migraţiei capitalului. De asemenea, normele de politică fiscală ale UEM
au silit guvernele să-şi limiteze cheltuielile publice, ameninţând astfel programele
de asistenţă socială care sprijină cetăţenii cu venituri mici şi şomerii (vezi
Capitolul 10).
În al treilea rând, libera circulaţie a persoanelor a amplificat competiţia
pentru locuri de muncă în toate sectoarele economice, deoarece cetăţenii se mută
în alte state-membre, căutând oportunităţi economice mai bune. Cetăţenii cu
capital uman considerabil, cum ar fi un nivel de educaţie ridicat, şi care au ocupat
posturi specializate sau de conducere tind să considere acest fapt o şansă de a-şi
îmbunătăţi statutul. Pe de altă parte, muncitorii mai puţin specializaţi din Europa
de Vest tind să îl considere o ameninţare la adresa locurilor lor de muncă, deoarece
imigranţii din alte state ale UE (îndeosebi din Europa de Est) se mută în alte state,
contribuind astfel la scăderea salariilor din unele sectoare cu specializare redusă
ale economiei (în sectorul serviciilor, de exemplu).
În al patrulea rând, PAC este unica politică UE clar distributivă (vezi
Capitolul 9). Avantajele subvenţiilor acordate prin intermediul PAC se concen-
trează asupra fermierilor, dar costurile sunt suportate de către toţi contribuabilii şi
consumatorii din UE. Totuşi, unii fermieri beneficiază de pe urma PAC mai mult
decât alţii. În general, fermierii cu venituri mari, îndeosebi din Europa de Vest,
tind să perceapă că PAC îi ajută să-şi asigure pieţe pentru produsele lor şi că le
Opinia publică 135
subvenţionează producţia, iar fermierii cu venituri mai mici tind să perceapă că nu

beneficiază de pe urma PAC.
Figura 5.5. Grupuri sociale şi susţinerea acordată UE

Sursa: Calcule pe baza datelor din sondajul Eurobarometru 71.1 (ianuarie-februarie 2009).
Prin urmare, Figura 5.5 prezintă atitudinile faţă de apartenenţa la UE în

2009, din perspectiva grupurilor sociale şi a apartenenţei persoanelor la primele
15 state-membre sau la cele 12 state noi. În general, grupurile sociale cu venituri
mai mari şi cu un nivel al aptitudinilor mai ridicat susţin mai mult UE decât
grupurile sociale cu venituri mai mici şi cu un nivel al aptitudinilor mai redus.
Specialiştii (cum ar fi medicii, avocaţii, contabilii, arhitecţii şi profesorii univer-
sitari!) cu aptitudini ce le conferă o mobilitate mare pe piaţa unică susţin cel mai
mult integrarea, la fel şi directorii de companii şi managerii seniori, care pot
beneficia de noi oportunităţi de profit.
136 Politică
În schimb, angajaţii specializaţi (care alcătuiesc 15% dintre cetăţenii UE)

sprijină într-o măsură mai mică UE, ca şi micii întreprinzători, care îşi desfăşoară
activitatea predominant în sectoare necomerciale, astfel încât se confruntă cu o
competiţie mai mare pe piaţa unică. La fel, muncitorii calificaţi şi angajaţii din
sectorul serviciilor (care, împreună, reprezintă peste 20% din cetăţenii UE), sunt
la rândul lor mai puţin înclinaţi să susţină integrarea europeană. Aceste grupuri de
angajaţi sunt cei mai ameninţaţi de libera circulaţie a forţei de muncă, deoarece
aceasta creează o competiţie mai mare pentru locurile de muncă ce presupun o
calificare relativ redusă. În schimb, dintre grupurile sociale cu specializare redusă,
muncitorii care prestează munci manuale, îndeosebi în sectorul industriilor
prelucrătoare, susţin cel mai mult apartenenţa la UE, poate fiindcă se simt protejaţi
de competiţia pe piaţa muncii de practicile restrictive de angajare şi concediere
din multe contracte din sectorul industriilor prelucrătoare.
Dintre cele două grupuri sociale din Figura 5.5 care nu sunt active pe piaţa
muncii, studenţii susţin într-o mare măsură integrarea, în timp ce şomerii sunt mult
mai sceptici. Pe lângă oportunităţile imediate ale studenţilor pentru educaţie
subvenţionată în alte ţări din UE, prin programe precum Erasmus şi Socrates,
mulţi studenţi aspiră la anumite profesii sau la funcţii de manageri seniori; prin
urmare, atitudinile lor sunt asemănătoare cu cele ale acestor grupuri sociale. La
celălalt capăt al spectrului social, este posibil ca şomerii să-şi fi pierdut slujba din
cauza presiunilor competitive de pe piaţa unică sau din cauza reducerilor de
personal impuse de guvern pentru a satisface criteriile de convergenţă pentru
UEM şi totodată să se confrunte cu o competiţie sporită pentru locuri de muncă,
pe piaţa muncii.
Comparând atitudinile grupurilor sociale din cele 15 state-membre mai
vechi şi cele 12 state-membre noi, în medie în cadrul unui grup social, cetăţenii
din cele 15 state-membre mai vechi manifestă o susţinere mai amplă pentru
apartenenţa la UE, faţă de cetăţenii celor 12 state-membre noi. Aceasta poate
reflecta socializarea, drept consecinţă a unei istorii mai îndelungate a apartenenţei
la UE. Totuşi, ar putea reflecta şi faptul că, în cadrul fiecărui grup social, cetăţenii
din cele 15 state-membre mai vechi sunt, în medie, mult mai bine plătiţi decât
persoanele cu aceleaşi funcţii din cele 12 noi state-membre şi, prin urmare, pot
profita mai mult de pe urma creşterii liberei circulaţii a bunurilor, serviciilor şi
forţei de muncă pe piaţa unică din Europa.
Comparând atitudinile din cele două grupuri de state-membre, două grupuri
sociale sunt interesante în mod deosebit. În primul rând, marea diferenţă dintre
nivelurile de sprijin, între statele-membre mai vechi şi statele-membre noi se
manifestă în cadrul categoriei fermierilor: fermierii din cele 15 state-membre mai
vechi susţin foarte mult apartenenţa la UE, în timp ce fermierii din cele 12 state-
membre noi manifestă niveluri foarte scăzute de susţinere. Acest fapt reflectă clar
efectul subvenţiilor acordate de UE prin intermediul PAC, de care fermierii din
cele 15 state-membre anterioare au beneficiat în mod direct timp de mai multe
Opinia publică 137
decenii, în timp ce fermierii din cele 12 state-membre au probabil impresia că nu

au profitat de pe urma PAC pe cât de mult se aşteptau, drept consecinţă a
negocierii bugetare dintre statele-membre mai vechi şi cele noi, în cadrul
negocierilor de aderare.
În al doilea rând, micii întreprinzători din cele 12 noi state-membre sprijină
UE într-o măsură mai mare decât micii întreprinzători din cele 15 state-membre
mai vechi. De fapt, acesta este singurul grup social la nivelul căruia susţinerea este
mai amplă în statele-membre noi decât în celelalte. Poate că acest fapt reflectă
noile oportunităţi pe piaţă pentru micile afaceri, în noile state-membre, fie pentru
a atrage investiţii de capital, fie pentru a încerca să-şi extindă afacerea. În schimb,
micile firme din statele-membre mai vechi, care oferă îndeosebi bunuri şi servicii
pentru pieţele interne, se confruntă cu o competiţie mai amplă în sectoarele lor,
drept consecinţă a integrării economice în Europa şi a extinderii UE.
Desigur, grupul social nu constituie unica diviziune semnificativă dintre
cetăţeni, în Europa. Într-adevăr, după anii ’60, relevanţa clasei sociale ca indicator
al atitudinilor politice generale a scăzut. De exemplu, „votul pe clase”, conform
căruia clasele muncitoare votează cu partidele socialiste, iar clasele mijlocii cu
partidele liberale, creştine sau conservatoare, şi-a diminuat valabilitatea în
întreaga Europă (Dalton, 1988; Franklin, 1992). Şi identitatea de clasă s-a erodat,
pe măsură ce diverse tipare de producţie, consum şi experienţe educaţionale şi de
viaţă au generat atitudini, interese şi valori socio-economice care le transgresează
delimitările (Bell, 1960; Dahrendorf, 1959). Aceste schimbări, precum şi prospe-
ritatea şi pacea economică, l-au determinat pe Ronald Inglehart (1977a) să argu-
menteze că în societăţile industriale avansate a avut loc o „revoluţie silenţioasă”:
prin intermediul acesteia, valorile materialiste ale securităţii economice şi politice
bazate pe clase au fost înlocuite, prin schimbarea generaţiilor, de valori post-
materialiste, cum ar fi ecologismul, drepturile femeilor şi ale minorităţilor, impli-
carea democratică şi dezarmarea nucleară.
Aplicându-şi teoria despre post-materialism, cu referire la integrarea
europeană, Inglehart (1977b, p. 151), a argumentat că:
ne-am aştepta ca post-materialiştii să aibă o perspectivă semnificativ mai puţin
îngustă şi mai cosmopolitană decât materialiştii... În primul rând, post-materialiştii
sunt mai puţin preocupaţi de necesităţile concrete imediate, în comparaţie cu
materialiştii; alte lucruri fiind egale, ei ar trebui să dispună de mai multă energie
psihică pe care să o investească în abstracţiuni relativ distante, cum ar fi
Comunitatea Europeană. În plus... relativa prioritate acordată securităţii naţionale
a scăzut... [prin urmare] unul dintre principalele simboluri ale naţionalismului şi-a
pierdut în mare parte forţa – mai ales în rândul post-materialiştilor.
Din cauză că Inglehart se aştepta ca grupurile de tineri să aibă înclinaţii
post-materialiste mai pregnante, a postulat că susţinerea integrării europene ar fi
mai mai puternică în rândul tinerilor (Inglehart, 1970b, 1977b). De asemenea, a
mai elaborat câteva ipoteze asociate acesteia: de exemplu, că persoanele cu
138 Politică
aptitudini cognitive mai dezvoltate, drept consecinţă a nivelurilor superioare de

educaţie, sunt mai capabile să înţeleagă procesul abstract al integrării europene
(Inglehart, 1970a; Inglehart şi Rabier, 1978; Janssen, 1991). Totuşi, este posibil
ca şi opusul să fie valabil, şi anume, cu cât o persoană înţelege mai bine procesul
integrării europene, cu atât poate conştientiza mai clar că ea însăşi nu beneficiază
sau poate chiar are de pierdut de pe urma acestui proces.
Există alţi factori non-economici care ar putea juca un rol la nivel individual.
Un astfel de factor este religia. După cum explică Nelson şi Guth (2003, p. 89):
Însăşi ideea unei Europe unite îşi are originile în vechile concepţii medievale cu
privire la o creştinătate unită sub autoritatea spirituală şi temporală a pontifului de
la Roma. În plus, integrarea în perioada postbelică a fost îndeosebi un proiect
creştin-democrat, condus de politicieni creştini – cum ar fi Konrad Adenauer,
Robert Schuman şi Alcide de Gasperi – care s-a bucurat de sprijinul neclintit al
ierarhiei bisericeşti. De cealaltă parte a schismei Reformei, politicienii protestanţi
din Marea Britanie şi din Scadinavia se temeau să se alăture unui proiect european
dominat de „catolici băutori de vin”.
Dar celelalte religii importante din Europa: creştinismul ortodox, islamis-
mul şi iudaismul? Spre deosebire de bisericile naţionale de religie protestantă,
celelalte religii se bazează pe organizaţii şi identităţi transnaţionale, ca în cazul
catolicismului, şi se poate considera că ideologiile lor se opun ideii de stat-naţiune.
Figura 5.6 ilustrează astfel efectele unora dintre aceşti factori non-econo-
mici asupra sprijinului acordat UE. După cum a anticipat Inglehart, sub 55 de ani,
vârsta pare să fie asociată în mod negativ cu sprijinul acordat UE: cu cât o
persoană este mai în vârstă, cu atât este mai puţin dispusă să susţină UE. Este
interesant însă că persoanele din grupele de vârstă 55-64 de ani şi peste 65 de ani
susţin UE într-o măsură mai mare decât cele din grupa de vârstă 45-54. Aceasta
se datorează probabil faptului că persoanele din grupele cu vârste mai înaintate
asociază mai strâns integrarea europeană cu pacea şi prevenirea războiului, în
comparaţie cu generaţiile mai tinere, care s-au născut toate după Al Doilea Război
Mondial şi, prin urmare, ar considera UE un proiect predominant economic.
Sub aspectul relaţiei dintre educaţie şi sprijinul acordat UE, absolvenţii de
universitate sprijină UE într-o măsură mult mai mare decât persoanele care au
absolvit doar liceul. Este imposibil de anticipat dacă acest efect se datorează apti-
tudinilor cognitive superioare, cum a anticipat Inglehart, sau faptului că absol-
venţii de universitate dispun de un capital social şi economic mai amplu, pe care
îl pot negocia pe piaţa unică. Oarecum surprinzător, persoanele care au abandonat
şcoala înainte de a împlini 15 ani susţin UE într-o măsură mai mare decât cele care
au terminat liceul. Totuşi, aceasta se datorează probabil faptului că majoritatea
celor care au abandonat studiile înainte de a împlini 15 ani sunt grupe genera-
ţionale mai în vârstă (după extinderea educaţiei în anii ’60, puţini au abandonat
şcoala la o vârstă atât de fragedă), iar generaţiile mai în vârstă tind să susţină mai
mult UE.
Opinia publică 139
Figura 5.6. Educaţia, vârsta, migraţia şi religia şi susţinerea acordată UE

Sursa: Calcule pe baza datelor din sondajul Eurobarometru 71.1 (ianuarie-februarie 2009),
referitor la întrebările despre educaţie, vârstă şi migraţie, şi pe baza datelor din sondajul
Eurobarometru 50.0 (toamnă 1998), pentru întrebarea privind afilierea religioasă.
Inglehart (1997b) a conchis că această teorie anticipează un viitor favorabil

integrării europene, deoarece generaţiile următoare şi nivelurile mai ridicate ale
educaţiei ar determina o susţinere sporită a integrării europene. S-a întâmplat însă
invers. În pofida faptului că un procent tot mai mare din fiecare grup generaţional
are studii universitare, susţinerea de care se bucură UE a scăzut după 1990, în loc să
crească. De asemenea, în locul efectului de grup generaţional anticipat de Inglehart,
datele sugerează că, deşi persoanele mai tinere tind să sprijine mai mult integrarea
europeană, ele manifestă o atitudine mai critică, pe măsură ce îmbătrânesc.
Totodată, există unele dovezi conform cărora afilierea religioasă a unei
persoane are o influenţă mai mare asupra atitudinilor sale faţă de integrarea euro-
peană, în comparaţie cu vârsta sau educaţia; şi anume, există variaţii mai mari ale
nivelurilor de susţinere acordată UE între grupurile religioase decât între grupele
de vârstă sau cele pe criterii educaţionale (Nelson et al., 2001), deşi acest rezultat
140 Politică
este contestat (de exemplu, Boomgaarden şi Freire, 2009). Catolicii sunt mult mai
pro-europeni decât protestanţii; la fel şi creştinii ortodocşi, musulmanii şi evreii.
Ateii şi agnosticii au o atitudine mai critică faţă de UE decât toţi cetăţenii care se
declară afiliaţi unei religii, cu excepţia protestanţilor. Nelson şi Guth (2003)
consideră la rândul lor că gradul de religiozitate al unei persoane – evaluat, de
exemplu, prin frecvenţa cu care o persoană asistă la slujbele religioase – influ-
enţează sprijinul acordat UE în moduri diferite, în funcţie de religie. Catolicii şi
creştin-ortodocşii mai religioşi sunt mai pro-europeni decât catolicii mai puţin
religioşi, iar protestanţii mai religioşi sunt mai puţin pro-europeni decât protestanţii
mai puţin religioşi. În general, Europa devine un continent tot mai ateu sau mai
agnostic (în comparaţie cu SUA, de exemplu), iar din cauză că persoanele mai
puţin religioase şi cele fără apartenenţă religioasă tind să sprijine UE într-o măsură
mai mică, diminuarea religiozităţii poate fi un factor care explică diminuarea
susţinerii UE, cel puţin în zonele catolice ale Europei.
Ultima ilustraţie din Figura 5.6 evaluează o experienţă personală diferită a
cetăţenilor europeni, asociată cu migraţia. Imigranţii, atât cei veniţi în UE din ţări
terţe, cât şi cei care au imigrat dintr-un stat-membru al UE în altul alcătuiesc
procente tot mai mari din populaţiile statelor-membre ale UE (vezi Capitolul 11).
Imigranţii au o atitudine pro-europeană mai pregnantă decât ne-imigranţii. Faptul
este adevărat atât pentru imigranţii dintr-un stat-membru al UE în altul, cât şi
pentru imigranţii veniţi în UE din ţări terţe. Aceste atitudini reflectă faptul că
imigranţii resimt în mod direct beneficiile economice şi sociale ale posibilităţii de
a dispune de libertate de mişcare în UE şi în afara ei (vezi Favell, 2008a). De
asemenea, mai reflectă şi faptul că imigranţii tind să fie „auto-selectivi”, că în
general sunt mai motivaţi şi mai bine pregătiţi decât populaţia autohtonă a unei
ţări, aşa că, în medie, au şanse să beneficieze mai mult de pe urma integrării pieţei
în Europa, în comparaţie cu cetăţenii cu mai puţine aptitudini profesionale sau mai
puţin motivaţi (de exemplu, Geddes, 2003).
Un alt factor politic care influenţează atitudinile individuale cu privire la
integrarea europeană este ataşamentul unei persoane faţă de propriul stat-naţiune
(Carey, 2002b; Hooghe şi Marks, 2005, 2009; Kaltenthaler şi Anderson, 2001). În
medie, cu cât o persoană este mai ataşată de naţiune, cu atât tinde să susţină mai
mult UE. Aceasta poate să pară o contradicţie; ar fi de aşteptat ca persoanele cu
identităţi naţionale solide să se simtă ameninţate de integrarea europeană. Totuşi,
după cum arată Figura 5.7, relaţia dintre ataşamentul personal faţă de naţiune şi
susţinerea acordată UE se prezintă diferit în diverse ţări. În Italia, Ungaria şi
Germania, persoanele cu ataşamente naţionale solide susţin UE într-o măsură mai
mare decât persoanele cu ataşamente naţionale mai slabe, în Danemarca şi Suedia
situaţia este inversată, iar în Marea Britanie intensitatea ataşamentului naţional al
unei persoane nu pare să conteze prea mult. Explicaţia ar putea fi faptul că
integrarea europeană este mai compatibilă cu identitatea naţională a anumitor ţări,
prin comparaţie cu cea a altora. De exemplu, mulţi italieni se simt şi foarte italieni,
Opinia publică 141
şi foarte europeni, în timp ce mulţi suedezi se simt fie suedezi, fie europeni. Totuşi,
McLaren (2002, 2004) consideră că teama de ameninţarea la adresa identităţii
naţionale este un factor cu relevanţă scăzută în explicarea opoziţiei faţă de UE, în
comparaţie cu calculele utilitariste privind costurile şi beneficiile economice ale
ţării, ca urmare a apartenenţei la UE.
Figura 5.7. Ataşamentul naţional şi susţinerea acordată UE
Sursa: Calcule realizate pe baza datelor sondajului Eurobarometru EB 68.1 (septembrie-noiembrie

2007).
Notă: Întrebarea din sondaj era: „Oamenii pot avea niveluri diferite de ataşament faţă de satul, oraşul
şi ţara lor sau faţă de Uniunea Europeană. Vă rog să-mi spuneţi cât de ataşat vă simţiţi de (ţara
dumneavoastră). Cifrele arată susţinerea apartenenţei la UE în rândul respondenţilor care au răspuns
„foarte ataşat”, comparativ cu respondenţii care au răspuns „oarecum ataşat” sau „nu prea ataşat”
sau „deloc ataşat”.
În sfârşit, elitele UE sunt mai pro-europene decât cetăţenii europeni (vezi

Hooghe, 2003; Katz, 2001; Slater, 1982). Din februarie şi până în mai 1996,
Comisia a efectuat unicul sondaj Eurobarometru vizând atitudinile elitelor faţă de
integrarea europeană; aşa-numitul Top Decision-Makers Survey. În fiecare stat-
membru au fost efectuate interviuri cu 200-500 politicieni de rang înalt aleşi,
funcţionari publici civili de nivel superior, lideri de afaceri şi de sindicate, patroni
şi editori importanţi din mass-media, intelectuali cunoscuţi şi personalităţi cultu-
rale şi religioase importante. Figura 5.8 prezintă susţinerea apartenenţei la UE în
rândul acestor elite, în comparaţie cu sprijinul acordat apartenenţei la UE de către
142 Politică
publicul larg, conform sondajului Eurobarometru general efectuat în aceeaşi

perioadă, în 1996.
Figura 5.8. Susţinerea acordată UE de către elite,

comparativ cu susţinerea acordată de publicul larg
Sursa: Calcule realizate pe baza datelor din sondajul Eurobarometru 45.1 (primăvara 1996) şi
sondajul Top Decision-Makers Survey.
Datele dezvăluie trei lucruri. În primul rând, elitele din toate statele-
membre susţin UE într-o măsură mai mare decât publicul larg. De exemplu, 94%
din totalul elitelor considerau că apartenenţa la UE este un lucru bun, în com-
paraţie cu doar 48% din publicul general, în acel moment. În al doilea rând, există
variaţii ample ale diferenţei dintre opinia elitelor şi a publicului larg, în statele-
membre. Diferenţa este mult mai mare în Germania, Austria, Suedia şi Belgia, în
comparaţie cu Luxemburg, Italia, Olanda şi Italia. În al treilea rând, există un grad
de coeziune mai amplu în rândul elitelor din diverse naţiuni, în comparaţie cu
variaţiile la nivelul publicului larg – fapt indicat de variaţiile mai mici ale valorilor
înregistrate de elite, comparativ cu variaţiile mai ample ale opiniilor publicului
larg din fiecare ţară.
Discrepanţa dintre atitudinile elitelor şi cele ale publicului larg faţă de UE
poate explica într-o anumită măsură de ce unele referendumuri cu privire la
integrarea europeană nu au avut întotdeauna rezultatele sperate de guvern şi de
Opinia publică 143
elitele partidelor (vezi Capitolul 6). Ar putea explica şi de ce au apărut ample

mişcări protestatare antieuropene, care organizează demonstraţii aproape săptă-
mânal în faţa instituţiilor UE de la Bruxelles, ale cetăţenilor care sunt de părere că
elitele lor naţionale nu le reprezintă în mod adecvat opiniile la nivel european
(Imig, 2002; Imig şi Tarrow, 2001; Marks şi McAdam, 1996; Tarow, 1995).
Contextul politic contează: rolul ideologiei, al partidelor şi al mass-

media
În general, cetăţenii nu sunt bine informaţi cu privire la UE. Aceasta nu
înseamnă că dacă cetăţenii ar fi mai informaţi cu privire la UE ar sprijini mai mult
acest proiect. Într-adevăr, o informare mai amplă ar putea facilita înţelegerea moti-
velor pentru care unele popoare au mult de câştigat de pe urma integrării europene,
iar altele au de pierdut. Nivelul scăzut al informării înseamnă că atitudinile
cetăţenilor pot fi influenţate de alţi actori: de exemplu, de partide politice, de gru-
puri de interese şi de mass-media. Altfel spus, „deficitul de informaţie” înseamnă
că atitudinile cetăţenilor faţă de UE sunt influenţate de contextul lor naţional
(Anderson, 1998; Brinegar şi Jolly, 2005; Hooghe şi Marks, 2005; Sánchez-
Cuenca, 2000).
Pentru a înţelege modul în care contextele naţionale modelează atitudinile
faţă de integrarea europeană, să analizăm mai întâi ce anume ar dori cetăţenii cu
concepţii politice diferite să facă UE, indiferent de contextele lor naţionale. În
medie, cetăţenii cu opinii de stânga tind să favorizeze egalitatea veniturilor: inter-
venţii pentru a promova rezultate echitabile pe piaţă, dar libertatea de a promova
egalitatea socială şi politică înaintea legii. Cetăţenii care au opinii de dreapta, pe
de altă parte, tind să favorizeze egalitatea şanselor, dar nu şi a rezultatelor,
permiţând astfel protejarea inechităţilor inerente de pe piaţa liberă şi a privilegiilor
autorităţii şi tradiţiei (Bobbio, 1996). Aceasta nu exclude poziţiile intermediare:
intervenţie-autoritate (poziţia tradiţională a creştin-democraţilor) şi libertatea de
tip laissez-faire (a liberalilor, de exemplu). Totuşi, aceste poziţii erau mai puţin
comune în anii ’90, în comparaţie cu cele ale „libertarienilor de stânga” des obser-
vaţi (cum sunt ecologiştii şi social-democraţii) şi ale „autoritarienilor de dreapta”
(cum sunt conservatorii şi creştin-democraţii contemporani) (vezi Finner, 1987;
Kitschelt, 1994, 1995).
Prin urmare, indiferent de contextul politic naţional, în politica UE ar trebui
să ne aşteptăm ca persoanele de stânga să susţină intervenţia economică din partea
UE (cum ar fi politicile de protecţie socială, armonizarea fiscală, sprijin acordat
regiunilor mai sărace şi sprijinirea ţărilor în curs de dezvoltare) şi politicile UE
vizând promovarea libertăţilor sociale (de exemplu, reglementările vizând mediul
înconjurător, drepturile consumatorilor, drepturile minorităţilor şi egalitatea dintre
sexe). Invers, va trebui să ne aşteptăm ca persoanele de dreapta să susţină politicile
UE care promovează libertăţi economice (de exemplu, piaţa unică, politicile de
dereglementare şi moneda unică) şi autoritatea socială (de exemplu, politicile UE
144 Politică
vizând traficul de droguri, crima organizată, imigrarea şi azilul politic şi

securitatea şi apărarea) (vezi Hix, 1999; Hooghe şi Marks,1998).
sărace
climatice
Piaţa internă
Infrastructura
Probleme de mediu
Cercetarea ştiinţifică
Politica culturală
Probleme economice
Probleme energetice
transporturilor/energetică
Politica externă europeană
Politica europeană de apărare

Politica educaţională europeană
Probleme sociale şi de sănătate
Probleme vizând imigrarea

Combaterea infracţionalităţii
Lupta împotriva schimbării

Solidaritatea cu regiunile mai
Figura 5.9. Ideologia şi susţinerea politicilor UE

Note: Întrebarea adresată în sondaj a fost următoarea: „Integrarea europeană s-a axat pe diverse teme
în ultimii ani. În opinia dumneavoastră, care teme ar trebui să devină prioritare pentru instituţiile
europene în anii următori, pentru a consolida Uniunea Europeană în viitor (maxim trei răspunsuri)”.
Cetăţenii au fost consideraţi „de stânga” sau „de dreapta” în funcţie de răspunsurile lor la întrebarea:
„În chestiuni de politică, oamenii se consideră «de stânga» sau «de dreapta». Cum vă evaluaţi
concepţiile, pe scara următoare? (Stânga) 1-2-3-4-5-6-7-8-9-10 (Dreapta)”. Răspunsurile de la 1 la
5 au fost considerate „Orientare de stânga”, iar cele de la 6 la 10, „Orientare de dreapta”.
Sursa: Calcule realizate pe baza datelor din sondajul Eurobarometru EB 71.1 (ianuarie-februarie 2009).
Totuşi, o serie de factori naţionali contextuali influenţează modul în care

aceste concepţii politice cu privire la politicile preferate de indivizi se reflectă în
atitudinile faţă de UE. Un factor esenţial este rolul jucat de partidele politice. În
privinţa temelor cu vizibilitate mai redusă, cum ar fi integrarea în UE, votanţii
preiau de la liderii partidelor „indicii” referitoare la poziţiile pe care să le adopte
în aceste chesiuni. Astfel, în Marea Britanie, de exemplu, modificarea poziţiilor
Partidului Laburist şi ale Partidului Conservator cu privire la imigraţie, la mijlocul
anilor ’80, a influenţat atitudinile susţinătorilor acestor partide, iar votanţii labu-
rişti au devenit mai pro-europeni decât votanţii conservatori, pentru prima oară
(Carey, 2002a). În acest context, votanţii nu şi-au modificat concepţiile ideologice
Opinia publică 145
esenţiale, dar şi-au schimbat fundamental opiniile privind promovarea sau nepro-
movarea de către UE a concepţiilor lor politice, drept consecinţă a modificării
poziţiilor partidelor politice britanice cu privire la acest subiect.
Există dovezi conform cărora relaţia dintre partide şi susţinătorii lor, în
privinţa Europei, este o interacţiune cu dublu sens: partidele reacţionează la opi-
niile votanţilor, iar votanţii reacţionează la opiniile partidelor (Hellström, 2008;
Mattila şi Raunio, 2006; Steenbergen et al., 2007). În mod interesant, capacitatea
partidelor de a modela preferinţele votanţilor cu privire la aspecte ale UE pare să
scadă (Steenbergen et al., 2007). Aceasta s-ar putea datora leadership-ului mai
slab exercitat de partidele politice. O explicaţie mai probabilă este însă faptul că
cetăţenii au poziţii tot mai stabile în privinţa integrării europene, acestea fiind tot
mai dificil de modelat de către partide.
În plus, un număr tot mai mare de partide au opinii împărţite cu privire la
temele europene. De exemplu, Gabel şi Scheve (2007) consideră că neînţelegerile
din cadrul partidelor diminuează susţinerea acordată UE de votanţii respectivului
partid. O modalitate de a interpreta această descoperire este faptul că neînţele-
gerile din cadrul unui partid dezvăluie faptul că liderii partidelor sunt nesiguri în
privinţa consecinţelor integrării europene, ceea ce induce o scindare în rândul
susţinătorilor partidului. La fel, susţinătorii partidelor receptează semnale contra-
dictorii de la partidul lor, fapt care îi determină să nu aibă încredere în liderii
partidului, cu privire la acest aspect. În ambele cazuri, cetăţenii reacţionează în
mai mică măsură la indiciile partidelor scindate, în chestiunea integrării europene.
Deşi capacitatea partidelor de a influenţa atitudinile cetăţenilor cu privire la
Europa poate fi în scădere, poziţia relativă a politicilor interne, comparate cu UE,
modelează felul în care partidele, grupurile de interese şi cetăţenii percep UE (Hix,
2007). Drept consecinţă a multiplelor mecanisme de echilibrare instituţională din
sistemul UE, mixul de politici asociate cu piaţa unică a UE – un ansamblu de
măsuri de dereglementare, plus standarde sociale şi de mediu comune (vezi
Capitolul 8) – este relativ centrist şi poate nu prea îndepărtat de un ipotetic votant
obişnuit de oriunde din Europa (Crombez, 2003). Totuşi, ansamblul de politici de
la nivelul UE este considerabil diferit de ansamblul de politici din câteva state-
membre (Brinegar et al., 2002). De exemplu, cadrul de reglementare al UE este
orientat considerabil mai spre stânga, în comparaţie cu economia mai liberală şi
mai puţin reglementată a Marii Britanii. Pe de altă parte, componenta de deregle-
mentare a pieţei unice europene se află mult mai la dreapta prin comparaţie cu
economia amplu reglementată şi dirijată a Franţei.
Din perspectiva conservatorilor britanici, politicile UE pot părea un fel de
„socialism mascat” sau, conform afirmaţiei celebre a lui Margaret Thatcher, în
discursul său din 1988 adresat Colegiului Europei, la Bruges: „Nu am diminuat
cu succes prerogativele statului în Marea Britanie, doar ca să le vedem reimpuse
la nivel european”. În schimb, din perspectiva socialiştilor francezi, efectele de
liberalizare ale programului pieţei unice şi privatizarea asociată şi politicile
146 Politică
referitoare la ajutorul de stat par un fel de complot anglo-saxon ce vizează

subminarea muncitorilor francezi protejaţi. Cu alte cuvinte, în pofida poziţiilor
ideologice şi a preferinţelor politice în general identice, contextul diferit al politicii
interne explică de ce dreapta britanică are o atitudine mai critică faţă de UE, iar
dreapta franceză susţine mai mult UE, de ce stânga britanică susţine mai mult UE,
iar stânga franceză are o atitudine mai critică.
Figura 5.10 ilustrează mai aprofundat această intuiţie, prezentând diversele
atitudini ale cetăţenilor din primele 15 state-membre şi din cele 12 state-membre
noi cu privire la apartenenţa la UE, în momente diferite, pe axa stânga-dreapta.
Cele două linii din figură ilustrează tiparele generale indicate de cele două
ansambluri de grafice de tip bară. În medie, în primele 15 state-membre, cetăţenii
cu concepţii politice centriste susţin UE într-o măsură mai mare decât cetăţenii cu
concepţii politice extreme (de exemplu, Taggart, 1998). Totodată, în noile state-
membre, cetăţenii de dreapta (care susţin piaţa unică) se aşteaptă să beneficieze
mai mult de pe urma procesului de tranziţie economică; prin urmare tind să susţină
mai mult integrarea europeană decât cei de stânga, care se tem de transformări
economice mai ample (Christin, 2005; Cichowski, 2000; Tucker et al., 2002).
Figura 5.10. Ideologia politică şi susţinerea acordată UE

Notă: Liniile din figură sunt linii de tendinţă extinse prin utilizarea analizei de regresie. Relaţia
pătratică se potriveşte mai bine primelor 15 state-membre, iar relaţia liniară este mai adecvată
pentru cele 12 state-membre noi.
Sursa: Calcule realizate pe baza sondajului Eurobarometru 71.1 (ianuarie-februarie 2009).
Opinia publică 147
În legătură cu semnificaţia contextului politic naţional, Garry şi Tilley

(2009) analizează modul în care contextul economic naţional modelează atitudi-
nile cetăţenilor cu privire la UE. Ei se axează îndeosebi pe doi factori – identitatea
naţională şi atitudinile faţă de imigrare – şi pe modul în care aceştia influenţează
susţinerea acordată UE în diverse contexte economice naţionale. Ei au descoperit
că o identitate naţională solidă diminuează doar în mică măsură sprijinul acordat
UE în statele-membre care sunt beneficiare nete de la bugetul UE, în timp ce
identitatea naţională solidă determină o susţinere mult mai redusă a UE în statele-
membre care sunt contributoare nete la bugetul UE. La fel, în ţările mai bogate,
care sunt mai atractive pentru imigranţii economici, dacă o persoană are o
atitudine în general anti-imigranţi, atunci va tinde şi să se opună UE, în timp ce în
ţările mai sărace, care sunt mai puţin atractive pentru imigranţii economici,
atitudinile anti-imigranţi au un efect mult mai redus asupra atitudinilor individuale
faţă de UE.
În cele din urmă, mass-media naţională joacă un rol semnificativ. Câteva
state-membre, îndeosebi Marea Britanie şi Austria, au ziare naţionale populiste
care sunt în mod vehement anti-europene şi pe care unii le consideră responsabile
pentru nivelurile reduse de sprijin acordat UE în aceste două ţări (vezi Diez
Medrano, 2003). Pe lângă variaţiile la nivelul modului în care este prezentată UE
în mass-media naţională, în ziarele şi în buletinele de ştiri ale televiziunilor naţio-
nale există variaţiuni considerabile sub aspectul procentului de ştiri referitoare la
politicile UE şi la evenimentele asociate cu aceasta (mai ales Peter et al., 2003).
Efectele variaţiei la nivelul procentului şi al conţinutului ştirilor despre UE în
mass-media naţională asupra atitudinilor individuale cu privire la UE sunt dificil
de identificat. Cetăţenii pro-europeni tind să fie consumatori de mass-media pro-
europeană, iar cetăţenii anti-europeni tind să fie consumatori de mass-media anti-
europeană. Dar care este dinamica relaţiei? Mass-media modelează atitudinea
votanţilor sau pur şi simplu reflectă opiniile cititorilor sau ale telespectatorilor? Pe
de altă parte, dacă informaţiile despre UE sunt reduse, ziarele şi emisiunile de ştiri
de televiziune pot influenţa în mare măsură cunoştinţele oamenilor despre UE,
prin urmare şi atitudinea lor faţă de UE – şi există dovezi că se întâmplă astfel (de
exemplu, Maier şi Rittberger, 2008; de Vreese şi Boomgarden, 2006; de Vreese şi
Kandyla, 2009). Pe de altă parte, editorii ziarelor şi ai jurnalelor televizate se află
în competiţie pe o piaţă mass-media şi mai competitivă, prin urmare, sunt puternic
motivaţi să-şi adapteze prezentarea ştirilor astfel încât să corespundă atitudinilor
majorităţii cititorilor şi telespectatorilor, altfel se supun riscului ca aceştia să se
orienteze spre alte surse.
Concluzii: de la consens la conflict?

Până la începutul anilor ’90, UE era în mod esenţial un sistem de guvernare
consensual (vezi Taylor, 1991). Rezultatul a fost un aşa-numit „consens
permisiv”, prin care cetăţenii erau mulţumiţi să delege responsabilitatea liderilor,
148 Politică
astfel încât aceştia să abordeze proiectul integrării. Totuşi, acest consens permisiv
s-a încheiat la începutul anilor ’90, fapt care a generat atitudini mult mai contestate
faţă de UE în rândul cetăţenilor Europei. Integrarea europeană nu mai întruneşte
un sprijin amplu, iar atitudinile persoanelor individuale faţă de UE sunt modelate
de o reţea complexă de interese economice, valori sociale, preferinţe politice şi
contexte naţionale.
În acest nou context post-consens, elitele Europei se confruntă cu o dilemă.
Pot continua practicile politicii consensuale, dar riscă astfel să provoace o opoziţie
publică mai amplă faţă de UE şi un decalaj mai mare între atitudinile publicului şi
cele ale elitelor. De asemenea, elitele UE ar putea abandona politica consensului
şi ar putea încerca să politizeze chestiunea Europei în politica naţională şi la nivel
european: diferiţi politicieni şi partide politice de la nivel naţional ar putea adopta
diferite poziţii pe teme aflate pe agenda politică a UE. Astfel, politica la nivelul
UE ar deveni mai conflictuală şi mai puţin dispusă la consens, dar ar putea elimina
decalajul dintre atitudinile tot mai divizate ale cetăţenilor Europei şi atitudinile
elitelor naţionale şi comunitare, actualmente rupte de mase.
Capitolul 6
Democraţie, partide şi alegeri
• Democraţie: Alegerea partidelor, a liderilor şi a politicilor

• Dezbaterea privind „deficitul de democraţie”
• Partidele: concurenţă şi organizare
• Alegeri: Alegerile europarlamentare şi referendumurile UE
• Concluzie: Politică democratică în UE?
Acest capitol analizează modul în care operează în UE cele două procese

centrale ale „politicii democratice” – competiţia între partide şi alegerile. La nivel
naţional, în Europa, partidele şi alegerile operează mână în mână în cadrul
modelului „guvernării concurenţiale prin intermediul partidelor”. Există un sistem
de partide în curs de consolidare şi la nivel european. Alegerile pentru Parlamentul
European se desfăşoară o dată la cinci ani, iar în Parlamentul European există
partide politice competitive şi caracterizate prin coeziune. Dar în Uniunea
Europeană încă nu putem vorbi de o politică democratică, în adevăratul sens al
cuvântului.
Democraţie: Alegerea partidelor, a liderilor şi a politicilor

Alegerile sunt mecanismul central al democraţiei reprezentative şi operează
în două modalităţi interdependente (King, 1981). În primul rând, alegerile le permit
votanţilor să aleagă cine va guverna. Votanţii aleg între candidaţii rivali la funcţiile
publice, iar candidatul câştigător devine şeful ramurii executive a guvernului. În
consecinţă, alegerile le permit votanţilor să „alunge nemernicii”, dacă îşi încalcă
promisiunile electorale, dacă se dovedesc a fi incompetenţi sau devin mai puţin
populari decât un grup de elite rival. În al doilea rând, alegerile le permit votanţilor
să aleagă politici. Partidele politice şi liderii politici le prezintă cetăţenilor propuneri
de politici rivale, iar partidele sau liderii care ies câştigători din procesul democratic
au apoi la dispoziţie un mandat pe parcursul căruia să-şi implementeze politicile.
Conform acestei concepţii, democraţia există doar dacă există o alegere între
politicieni şi politici aflate în competiţie şi dacă există o şansă rezonabilă de
alternanţă la guvernare (Downs, 1957; Schumpeter, 1943; Przeworski et al., 2000).
În sistemele cele mai democratice, competiţia între politici şi cea pentru
funcţii publice sunt combinate într-un model unic al „guvernării concurenţiale prin
intermediul partidelor” (vezi McDonald şi Budge, 2005; Weber, 1946 [1919]).
150 Politică
Conform acestui model, liderul partidului care câştigă alegerile devine şeful exe-
cutivului (prim-ministru), iar partidul acţionează în mod coerent în arena legis-
lativă, pentru a implementa agenda politică prezentată în manifestul electoral.
Concomitent, partidele de opoziţie învinse încearcă să demonstreze eşecurile
politicienilor aflaţi la guvernare. În cadrul acestui model, votanţii exercită o influ-
enţă indirectă asupra rezultatelor politice.
Modelele alternative le permit votanţilor să-şi exercite capacitatea de a
alege în mod direct ocupanţii funcţiilor politice sau agenda politică. În primul
rând, în cadrul modelului prezidenţial, votanţii îl aleg direct pe şeful executivului.
Partidele pot juca un rol important, selectând candidaţii prezidenţiali şi coordo-
nându-le campaniile, dar alegerile prezidenţiale tind să fie dominate de politicile
şi de personalitatea candidaţilor individuali, mai degrabă decât de manifestele
partidelor. În al doilea rând, prin referendumuri, votanţii pot alege politicile în
mod direct. Din nou, partidele joacă un rol, susţinând o anumită alternativă într-un
referendum, iar (ne)popularitatea partidelor care au perspective opuse în dezbatere
(mai ales a celor aflate la guvernare) va influenţa modul în care votează cetăţenii
la referendum.
Prin urmare, care model este adecvat pentru UE? Conform logicii modelu-
lui guvernării concurenţiale prin intermediul partidelor, în trecut, mulţi comen-
tatori care abordau tema aşa-numitului „deficit de democraţie” al UE argumentau
că: (a) Parlamentul European ar trebui să fie ales în mod direct şi că (b) ar trebui
să i se atribuie puteri mai ample în procesul legislativ al Uniunii Europene şi în
alegerea executivului UE (adică a Comisiei). „Alegerile directe” pentru Parla-
mentul European au fost introduse în 1979 şi s-au desfăşurat apoi o dată la cinci
ani. Şi, într-o serie de reforme ale tratatelor, Parlamentul European a dobândit o
putere sporită în procesul legislativ, comparativ cu Consiliul şi cu Comisia,
precum şi în selectarea membrilor Comisiei (vezi Capitolul 3).
În termeni pur procedurali, alegerea Parlamentului European şi noile sale
puteri în domeniul legislativ şi al numirii executivului sugerează că deficitul de
democraţie din Uniunea Europeană a fost depăşit. Totuşi, în fond, Uniunea Euro-
peană nu are o „politică democratică” autentică. Politica democratică în UE ar
necesita:
 o competiţie autentică între partidele şi liderii politici pentru controlul
agendei politice la nivel european şi pentru principalele funcţii politice
din UE (cum ar fi preşedintele Comisiei);
 votanţii să opteze la alegerile pentru Parlamentul European între plat-
forme politice rivale sau între candidaţi rivali pentru funcţii politice şi
 opţiunile electorale câştigătoare să fie transpuse în acţiuni de ordin
legislativ şi executiv, la nivel european, prin intermediul unor partide
politice coezive.
Democraţie, partide şi alegeri 151
Dacă acest model de acţiune nu există în UE, atunci UE nu poate fi

considerată o entitate democratică, în accepţiunea pe care ştiinţele politice o
acordă de obicei acestui concept.
Dezbaterea privind „deficitul de democraţie”

Articolele privind aşa-numitul „deficit de democraţie” din UE au început să
apară în jurnalele academice între 1985 şi 1990. Au urmat discuţii mai ample în
mass-media, ca reacţie la diminuarea amplă a susţinerii acordate UE, la începutul
anilor ’90 (vezi Capitolul 5). Nu există o definiţie unică a deficitului de democraţie
în UE. Totuşi, Joseph Weiler şi colegii săi au descris ceea ce ei numeau o
„versiune standard” a deficitului de democraţie în 1995, aceasta fiind un ansamblu
de argumente folosite la scară largă de specialişti din domeniul academic,
practicieni, comentatori media şi cetăţeni obişnuiţi (Weiler et al., 1995).
Adăugând unele elemente definiţiei originale a lui Weiler, „versiunea standard”
actuală a deficitului de democraţie implică cinci ansambluri principale de afirmaţii
(Føllesdal şi Hix, 2006).
1. Creşterea puterii executive – diminuarea controlului parlamentar naţional.

Deciziile UE sunt luate îndeosebi de actorii executivi: miniştrii naţionali
din Consiliu şi membrii Comisiei. Pe măsură ce puterile s-au deplasat către
aceşti actori de la nivel european, puterea parlamentelor naţionale s-a
diminuat, deoarece guvernele îşi pot ignora parlamentele când iau o decizie
la Bruxelles sau pot fi surclasate la vot în cadrul Consiliului (când foloseşte
votul cu majoritate calificată), iar Comisia Europeană nu se află sub
controlul parlamentelor naţionale.
2. Parlamentul European este prea slab. Amplificările puterilor Parlamen-
tului European nu au compensat suficient pierderea controlului de către
parlamentele naţionale, deoarece Consiliul continuă să domine Parlamentul
European în privinţa adoptării legilor şi a bugetului, iar cetăţenii nu sunt la
fel de bine conectaţi cu membrii Parlamentului European, comparativ cu
parlamentarii naţionali.
3. Nu există alegeri „europene”. Cetăţenii nu au capacitatea de a vota politici
UE, cu excepţia referendumurilor periodice cu privire la apartenenţa la UE
sau la reformarea tratatelor. Alegerile naţionale se desfăşoară având ca miză
probleme de ordin intern, mai degrabă decât europene, iar partidele conlu-
crează pentru a menţine problema Europei în afara agendei interne. În plus,
alegerile pentru Parlamentul European nu vizează nici ele Europa, deoarece
partidele naţionale şi mass-media le tratează ca pe nişte sondaje de la mij-
locul mandatului, cu privire la prestaţia guvernelor şi a partidelor naţionale.
4. UE este prea distantă. Cetăţenii nu pot înţelege UE. Comisia nu este nici
un guvern, nici o birocraţie, şi este desemnată printr-o procedură obscură,
în loc să fie aleasă în mod direct de către cetăţeni sau în mod indirect de
152 Politică
către un Parlament. Consiliul rămâne un organ legislativ în mare parte

secretos. Parlamentul European este dificil de înţeles, din cauza specificului
plurilingvist al dezbaterilor. Iar procesul politic al UE este foarte tehno-
cratic fapt care îi împiedică pe actori şi pe cetăţeni să identifice cu uşurinţă
preferinţele politice.
5. Devierea de politici. Drept consecinţă a tuturor acestor factori, UE adoptă
politici care nu sunt susţinute de o majoritate de cetăţeni în multe state-
membre (sau chiar în majoritatea lor), cum ar fi cadrul neo-liberal de regle-
mentare a pieţei unice, cadrul monetarist pentru Uniunea Economică şi
Monetară şi subvenţii masive pentru fermieri, prin intermediul PAC (vezi
îndeosebi Streeck şi Schmitter, 1991; Scharpf, 1999).
Totuşi, aceste argumente nu sunt universal acceptate. De exemplu,
Giandomenico Majone şi Andrew Moravcsik – doi dintre cei mai mari specialişti
în domeniul studiilor consacrate UE – au contestat multe dintre aceste afirmaţii.
Giandomenico Majone argumentează că UE este în esenţă un „stat regle-
mentator”, care nu ar trebui să genereze rezultate ce presupun redistribuiţie sau
alocare de valori, prin urmare, nu necesită o legitimare democratică, aşa cum o
reclamă „statul asistenţial” de la nivel naţional (Majone, 1993, 1996, 1998, 2002;
vezi şi Capitolul 8). Politicile de reglementare ale UE, susţine Majone, ar trebui
să vizeze îndeosebi corectarea eşecurilor pieţei, aşadar ar trebui elaborate în
beneficiul tuturor (să producă rezultate „Pareto-optimale”), în loc să îi facă pe unii
să aibă de câştigat, în detrimentul altora (acesta fiind scopul explicit al politicilor
de redistribuire). În consecinţă, Majone afirmă că elaborarea politicilor UE, care
implică în primul rând reglementarea bunurilor, serviciilor, a capitalului şi a forţei
de muncă pe piaţa unică, ar trebui izolată de procesele standard ale politicii
democratice bazate pe majoritate. De exemplu, pe parcursul programului pieţei
unice, deoarece Comisia era independentă, nefiind supusă controlului politic
direct, fie de către guverne, fie de către majoritatea din Parlamentul European, ea
a reuşit să elaboreze şi să propună standarde sociale, economice şi de mediu care
erau în interesul întregii Europe, nu doar în interesul unui anumit stat-membru sau
al unei majorităţi politice. Dacă „politica democratică normală” ar fi fost cea care
a instituit cadrul fundamental al pieţei interne, în loc de o piaţă internă care
echilibra dereglementarea pieţelor naţionale cu instituirea de standarde de mediu
şi sociale comune, UE ar fi avut fie un cadru explicit neo-liberal, cu puţine stan-
darde sociale şi de mediu, fie un cadru explicit social-democrat, ce ar fi implicat
costuri ridicate pentru companii şi consumatori. În fiecare dintre aceste situaţii, ar
fi existat o opoziţie amplă faţă de programul pieţei interne, manifestată de susţi-
nătorii părţii care ar fi avut de pierdut. În consecinţă, Majone argumentează că o
UE mai politizată în acea perioadă mai degrabă ar fi subminat legitimitatea
proiectului, în loc să o consolideze.
În concepţia lui Majone, principala problemă cu care se confruntă UE este
mai puţin un deficit de democraţie şi mai mult o „criză de credibilitate” (Majone,
2000). Soluţia acestei probleme, consideră el, este în mare parte procedurală. UE
are nevoie de un proces mai transparent de luare a deciziilor, de revizuiri ex post
de către instanţe şi instituţii de tip „avocatul poporului”, de mai mult profesio-
nalism şi expertiză tehnică, de reglementări care să protejeze drepturile şi intere-
sele minorităţilor şi de o monitorizare mai atentă întreprinsă de actori privaţi, de
mass-media şi de parlamentari, atât la nivelul UE, cât şi la cel naţional. În această
concepţie, o UE dominată de Parlamentul European sau de o Comisie aleasă în
mod direct ar politiza procesul de elaborare a politicilor de reglementare. Politi-
zarea ar avea consecinţe redistributive, mai degrabă decât consecinţe caracterizate
de Pareto-optimale, iar majorităţile politice ar promova în mod inevitabil
interesele susţinătorilor lor, în detrimentul intereselor minorităţilor sau al intere-
selor europene mai ample şi, prin urmare, mai degrabă ar submina legitimitatea
UE, în loc să o consolideze (Dehousse, 1995; Majone, 2002).
Andrew Moravcsik (2002, 2008) merge şi mai departe, prezentând o critică
a tuturor afirmaţiilor principale din versiunea standard a deficitului de democraţie.
Împotriva argumentului că puterea a fost centralizată la nivelul executivului,
Moravcsik evidenţiază că guvernele naţionale sunt alcătuite din politicienii cei
mai direct responsabili din Europa. Împotriva argumentului că executivele sunt
mai presus de controlul instituţiilor reprezentative, el susţine că evoluţia insti-
tuţională cea mai semnificativă din UE din ultimele două decenii a constat în
amplificarea puterilor Parlamentului European în cadrul procesului legislativ şi în
selectarea membrilor Comisiei. De asemenea, Moravcsik mai argumentează că
luarea deciziilor în UE este mai transparentă decât majoritatea proceselor de acest
tip de la nivel naţional, că birocraţii UE din Comisie şi din Consiliu sunt nevoiţi
să ţină cont de numeroase interese societale europene şi naţionale, că există o
monitorizare judiciară amplă a acţiunilor UE, întreprinsă atât de CJUE, cât şi de
instanţele naţionale, şi că Parlamentul European şi parlamentele naţionale au
puteri de monitorizare tot mai ample, pe care nu se tem să le folosească. În cele
din urmă, vizând aşa-numitul „argument social-democratic”, conform căruia
politicile UE contravin intereselor votantului median, Moravcsik argumentează că
sistemul UE de control şi echilibrare instituţională garantează faptul că este nevoie
de consens pentru a se cădea de acord cu privire la orice politică. În consecinţă,
susţinătorii radicali ai pieţei libere (de exemplu, aripa de dreapta a Partidului
Conservator britanic) sunt la fel de nemulţumiţi de consecinţele moderate ale
politicii UE ca şi stângiştii radicali (de exemplu, aripa stângă a Partidului Socialist
din Franţa).
Argumentele lui Moravcsik sunt în acord cu teoria interguvernamentalistă
a politicii UE (vezi Capitolul 1). Conform acestei teorii, deoarece guvernele sta-
telor-membre conduc UE, iar Comisia este pur şi simplu un agent al acestor
guverne, nu există consecinţe neintenţionate ale negocierilor interguvernamentale.
În consecinţă, fiindcă guvernele sunt responsabile în faţa electoratelor lor şi nu
există un decalaj între preferinţele guvernelor alese şi consecinţele finale ale
154 Politică
politicii UE, atunci UE nu este nedemocratică, deoarece rezultatele politice ale

UE reflectă în sens larg preferinţele votanţilor europeni (vezi Crombez, 2003).
În ceea ce priveşte argumentul lui Majone, ar putea fi rezonabil să izolăm
UE de politica democratică, pe parcursul etapei de creare a pieţei din procesul
evoluţiei UE, pentru a ne asigura că arhitectura fundamentală politică şi econo-
mică era practic în interesul tuturor cetăţenilor europeni. De asemenea, acolo unde
existau potenţiale consecinţe redistributive ale integrării pieţei în Europa, acordul
unanim între guverne a asigurat folosirea politicilor bugetare pentru plăţi
suplimentare care să compenseze posibilele pierderi de pe urma acestui proces: de
exemplu, dublarea cheltuielilor regionale ale UE la sfârşitul anilor ’80 (vezi
Capitolul 9).
Totuşi, acum, când UE a progresat dincolo de crearea pieţei şi decide ce
politici sociale şi economice ar trebui aplicate pe piaţa internă şi cum ar trebui
reformate politicile economice şi sociale europene, majoritatea noilor politici ale
UE au câştigători şi perdanţi identificabili. În consecinţă, cele mai multe întrebări
cu care se confruntă UE în prezent sunt explicit politice, cetăţenii, grupurile de
interese, partidele politice şi guvernele situându-se pe poziţii diferite în procesul
politic. De exemplu, piaţa internă ar trebui să fie mai liberală sau mai reglemen-
tată? Guvernele ar trebui să fie capabile să-şi protejeze furnizorii de servicii pe
plan intern de intrarea pe piaţă a firmelor din alte ţări membre? Muncitorii deja
angajaţi ar trebui protejaţi pe pieţele muncii sau ar trebui să li se permită firmelor
să angajeze şi să concedieze cu mai multă uşurinţă? Costurile reducerii emisiilor
de carbon ar trebui suportate de producători sau de consumatori? Libertatea de
mişcare a muncitorilor din noile state-membre ale UE ar trebui să fie totală sau
supusă unor restricţii? Şi aşa mai departe. Crearea pieţei interne şi adoptarea unor
reglementări de corectare a ei, în cadrul programului pentru piaţa internă au fost,
probabil, în beneficiul majorităţii grupurilor sociale, într-un fel sau altul; acum,
orice alegeri ar face UE în aceste privinţe, unele grupuri vor avea de câştigat, iar
altele vor pierde, cel puţin pe termen scurt. Prin urmare, intensificarea conflictului
politic la nivel european este inevitabilă, pe măsură ce UE începe să se confrunte
cu noi provocări politice.
Revenind la argumentul lui Moravcsik: a susţine că, drept consecinţă a res-
ponsabilităţii guvernelor naţionale şi a sistemului de control şi echilibrare al UE,
rezultatele politicilor UE sunt aproape de concepţiile cetăţeanului european mediu,
nu este suficient pentru a demonstra că UE este democratică. În absenţa dezbaterii
politice şi a competiţiei democratice cu privire la direcţia politicilor UE, nu ştim
a priori că opiniile actuale ale cetăţeanului mediu din UE cu privire la un anumit
subiect ar fi de fapt diferite, dacă ar fi avut loc o dezbatere (vezi Bellamy, 2010).
Opiniile cetăţenilor cu privire la majoritatea chestiunilor de politică publică
sunt formate doar parţial, din cauză că majoritatea cetăţenilor deţin informaţii
limitate cu privire la posibilele consecinţe ale unei schimbări a politicii, prin
urmare, nu ştiu cu certitudine în cel mod le-ar afecta interesele o anumită
propunere de politică. Acest fapt este evident adevărat în privinţa problemelor cu

o complexitate ridicată. În absenţa dezbaterii politice deschise, opiniile cetăţenilor
pot fi manipulate cu uşurinţă de antreprenori politici, cum ar fi editorii ziarelor,
liderii partidelor politice sau activiştii grupurilor de lobby ce vizează un singur
interes. Dacă există o dezbatere publică mai amplă între principalii lideri politici,
protagoniştii sunt nevoiţi să-şi definească poziţiile şi să-şi înfrunte oponenţii în
mass-media sau în afara politicii dominante. Rezultatul ar fi un proces de învăţare
politică, prin care opoziţia iniţială a cetăţenilor faţă de o anumită propunere poli-
tică se poate transforma într-o susţinere în cunoştinţă de cauză, pe măsură ce aceş-
tia înţeleg costurile, beneficiile şi negocierile implicate în adoptarea noilor politici.
Mai există o serie de motive pentru care politica democratică din UE ar
putea fi de dorit (vezi Hix, 2008a). În primul rând, alegerile democratice compe-
titive garantează că politicile şi oficialii aleşi corespund preferinţelor cetăţenilor.
Competiţiile electorale motivează elitele să elaboreze idei politice antagonice şi
să propună candidaţi rivali pentru funcţiile politice. De asemenea, ele le permit
cetăţenilor să-i pedepsească pe politicienii care nu îşi ţin promisiunile electorale,
care sunt nesinceri sau corupţi (Fearon, 1999). În ceea ce priveşte UE, politicile
pot fi în interesele cetăţenilor, atunci când sunt negociate iniţial, dar, în absenţa
competiţiei electorale, Comisia sau guvernele statelor-membre au motivaţii reduse
de a modifica aceste politici ca reacţie la modificările preferinţelor cetăţenilor.
În al doilea rând, politica democratică promovează formarea unor coaliţii
trans-instituţionale, care ar contribui la surmontarea blocajelor la nivelul politi-
cilor. Sistemul de control şi echilibrare al UE nu constituie o problemă, atunci
când politicile sunt adoptate pentru prima oară, deoarece majorităţi ample din
Comisie, din Consiliu şi din Parlamentul European preferă o gamă de politici
potenţiale în raport cu alternativa lipsei politicilor comune – cum a fost cazul în
crearea pieţei unice. Totuşi, după ce un act legislativ UE a fost adoptat sau dacă
el implică reformarea unui ansamblu deja existent de politici naţionale sau euro-
pene, rezultatul este adesea un blocaj. Aceasta se datorează faptului că este nevoie
doar de puţini actori pentru a preveni o majoritate copleşitoare să întreprindă o
reformă politică (vezi Capitolul 3). Conform procedurii legislative ordinare, de
exemplu, modificarea unei politici poate fi blocată fie de o majoritate de membri
ai Comisiei, fie de o minoritate de guverne din Consiliu sau de unul dintre princi-
palele grupuri politice din Parlamentul European. Odată cu formarea unor coaliţii
politice cu deschidere mai mare, atât în cadrul instituţiilor UE, cât şi trans-insti-
tuţionale, blocajele vor fi depăşite mai uşor.
În al treilea rând, politica democratică incită mass-media să prezinte ceea
ce se întâmplă la Bruxelles. În ştirile de televiziune şi în ziarele de la nivel naţio-
nal, politica UE este reflectată în mică măsură. Aceasta se datorează parţial faptu-
lui că editorii politici ai ziarelor şi ai programelor de ştiri de televiziune operează
pe pieţe foarte competitive, fiind siliţi să prezinte evenimente politice nu fiindcă
sunt importante în sine, ci mai degrabă fiindcă au valenţe de „infodivertisment”
156 Politică
pentru telespectatori sau cititori. Capitalele naţionale, nu Bruxelles, sunt centrele

ştirilor politice pentru editori, şi există puţine motivaţii care să îi determine să
renunţe la timp sau spaţiu preţios, pentru a prezenta politica UE. Problema este
însă că cetăţenii nu vor fi capabili să înţeleagă politica UE sau să adopte poziţii în
dezbaterile privind UE, dacă editorii de ştiri nu prezintă actualitatea de la
Bruxelles. Aşadar, până când la Bruxelles nu vor avea loc drame politice auten-
tice, cu învingători şi învinşi clar definiţi, editorii de ştiri nu vor fi motivaţi să
prezinte politica UE, iar cetăţenii nu vor reuşi să capete suficiente informaţii
pentru a-şi forma opinii cu privire la ceea ce se întâmplă la nivel european.
În al patrulea rând, competiţia politică democratică poate genera un mandat
pentru schimbarea politică. Un mandat implică recunoaşterea publică a câştigă-
torilor unei competiţii politice. Pe de altă parte, politicianului sau coaliţiei politice
care triumfă într-o competiţie îi este recunoscut de către public dreptul de a-şi testa
propria agendă de politică publică. Pe de altă parte, politicienii şi susţinătorii lor
care au pierdut acceptă faptul că au fost învinşi, deocamdată, şi, prin urmare, sunt
dispuşi să-i permită celeilalte părţi să guverneze. Acest lucru este esenţial pentru
ceea ce politologii numesc „consimţământul învinşilor”: învinşii dintr-o compe-
tiţie politică acceptă în mod paşnic rezultatul, nu apelează la obstrucţionare,
proteste sau chiar violenţă. În absenţa unui mandat, învinşii de după o competiţie
sau de după un anumit ansamblu de politici sunt motivaţi să pună sub semnul
întrebării rezultatul. Dar, dacă apare un mandat, orice contestare din partea învin-
şilor este considerată ilegitimă şi le va atrage pierderea susţinerii populare.
În cele din urmă, politica democratică are un puternic efect formativ, pro-
movând evoluţia treptată a identităţilor politice. De exemplu, în evoluţia demo-
craţiei americane şi a celei europene, înlocuirea identităţilor locale cu identităţi
naţionale a survenit prin procesul şi funcţionarea alegerilor populare şi competiţiei
între partide (Key, 1961; Rokkan, 1999). Majoritatea politică actuală din UE – din
Comisie, din Consiliu şi din Parlamentul European – este de centru-dreapta, ceea
ce înseamnă că politicile actuale ale UE sunt mai favorabile direcţiei pieţei libere.
Fără o politică democratică deschisă, această „coaliţie de guvernare” nu este
recunoscută de majoritatea cetăţenilor. Prin urmare, în loc să recunoască faptul că
politicile actuale de dreapta sunt produsul acestei coaliţii de guvernare particulare
şi că ele s-ar schimba, dacă o altă coaliţie s-ar impune ca majoritate aflată la guver-
nare, partidele şi cetăţenii care au pierdut bătăliile politice actuale (cei de stânga)
cred că politicile pieţei libere vor constitui o trăsătură permanentă a UE. Astfel se
explică faptul că mulţi cetăţeni de stânga, îndeosebi din Europa Occidentală, se
opun în prezent UE. Dacă ei s-ar aştepta ca majoritatea politică de la nivel
european să se poată modifica în viitorul apropiat, ar fi mai dispuşi să accepte
legitimitatea UE. Apoi, în timp, pe măsură ce coaliţia de guvernare de la nivel
european ar trece de la dreapta moderată la stânga moderată şi apoi invers, ar
începe să se formeze o identitate democratică amplă, europeană.
Cu alte cuvinte, chiar dacă acceptăm majoritatea argumentelor lui Majone

şi Moravcsik – de exemplu, despre nevoia de a-i izola de competiţia democratică
pe cei ce implementează unele politici de reglementare (cum ar fi politicile de
competiţie) sau despre deschiderea actuală a procesului politic al UE – entitatea
politică UE nu poate fi considerată democratică, dacă nu există o anumită formă
de contestare politică democratică a direcţiei agendei politice a UE. Prin urmare,
restul acestui capitol are în atenţie procesele electorale din politica UE şi
comportamentul partidelor politice.
Partidele: concurenţă şi organizare

Politica UE este politică de partid. Acest fapt poate să nu i se pară evident
unui observator oarecare al UE. Dar, la o evaluare mai atentă, organizaţiile de
partid, etichetările, ideologiile, politicile, coaliţiile şi interesele ocupă locul cen-
tral. La nivel intern şi european, toţi politicienii sunt politicieni de partid, care îşi
datorează poziţia actuală şi viitoarele cariere succesului electoral şi poziţiilor
politice ale partidelor „lor”. Partidele sunt principalii actori în alegerile la nivel
naţional, în alegerile pentru Parlamentul European şi la referendumuri. Ele sunt
principalele organe care fac legătura între guverne şi parlamente, precum şi între
parlamente şi votanţi. În consecinţă, ele oferă conexiunile vitale dintre arenele
naţionale şi arena UE şi între instituţiile UE. Prin urmare, pentru a înţelege cum
funcţionează politica UE, trebuie să înţelegem cum concurează şi cum se organi-
zează partidele în UE.
Partidele naţionale şi Europa
Politica UE nu este dominată de o singură familie de partide. Social-demo-
craţii sunt principala forţă de centru-stânga în toate statele-membre, iar curentul
principal de dreapta este scindat; în unele ţări, creştin-democraţii sunt cea mai
mare forţă, iar în altele, conservatorii. De asemenea, în privinţa blocurilor politice
principale, forţele reunite de centru-dreapta beneficiază în prezent de o susţinere
electorală cu 10% mai amplă, în întreaga UE, decât forţele combinate de centru-
stânga. Liberalii deţin o poziţie esenţială între aceste două forţe şi sunt disponibili
pentru a forma coaliţii cu stânga sau cu dreapta. Totuşi, în 2010, liberalii formează
mai des coaliţii la nivel naţional cu partide de centru-dreapta (fie conservatori, fie
creştin-democraţi) decât cu partide de centru-stânga.
Cu privire la problema integrării europene, însă, dacă familiile de partide
din curentul principal de centru-stânga (social-democraţii şi ecologiştii) sunt
moderat pro-europene, în orientarea de centru-dreapta există o scindare: între par-
tidele predominant pro-europene (de exemplu creştin-democraţii) şi partidele con-
servatoare mai anti-europene (cum ar fi partidul conservator britanic şi cel ceh),
care favorizează o asociere mai laxă de state-naţiuni independente, unei structuri
mai federale, ca viziune a Europei. Totuşi, partidele pro-europene de centru-
stânga, centru-dreapta şi liberalii obţin aproape 80% dintre voturi, la alegerile
158 Politică
naţionale. Cu alte cuvinte, deşi electoratele europene manifestă o opoziţie

crescândă la adresa integrării europene (vezi Capitolul 5), la nivelul elitei, aproape
toate partidele principale din Europa sunt pro-europene, iar partidele anti-euro-
pene au în general o orientare radicală de dreapta sau de stânga (Taggart, 1998).
De exemplu, toate partidele principale au susţinut Tratatul Constituţional UE, cu
excepţia conservatorilor britanici şi a altor câtorva partide conservatoare naţiona-
liste din Europa Centrală şi de Est (Crum, 2007). Desigur, acest fapt nu a împie-
dicat respingerea Tratatului Constituţional de votanţii din Franţa şi din Olanda, în
2005, iar Tratatul Constituţional ar fi fost probabil respins în alte câteva state-
membre care urmau să organizeze referendumuri.
Figura 6.1 prezintă locaţia partidelor membre ale celor şase grupări politice
principale din politica europeană, pe cele două axe majore ale politicii UE: axa
stânga-dreapta şi axa integrării europene (vezi Hix şi Lord, 1997; Ray, 1999).
Situările familiilor de partide sugerează câteva posibile alianţe în politica euro-
peană. Cei mai clari aliaţi fireşti sunt creştin-democraţii, conservatorii şi liberalii,
toţi fiind moderat de centru-dreapta şi pro-europeni. Socialiştii, în schimb, au posi-
bilitatea de a alege: o potenţială alianţă cu aceste forţe de centru-dreapta, cu o
platformă pro-europeană comună, sau o alianţă cu Verzii şi cu stânga radicală,
formând un bloc comun de stânga. Alianţa din urmă ar fi însă divizată în chestiu-
nea integrării europene, deoarece stânga radicală este considerabil anti-europeană.
Dar locaţiile cercurilor gri din figură – care reprezintă poziţiile partidelor
naţionale membre ale celor şase grupuri politice europene – dezvăluie că, deşi
majoritatea grupurilor de partide sunt relativ omogene pe dimensiunea stânga-
dreapta, ele tind să fie mai divizate pe plan intern, în privinţa integrării europene.
Familiile de partide se definesc în mod istoric din perspectiva dimensiunii stânga-
dreapta, nu în raport cu problema integrării europene. Drept consecinţă, partidele
din acelaşi grup au preferinţe asemănătoare în privinţa aspectelor de tip stânga-
dreapta. Totuşi, integrarea europeană influenţează în mod diferit preferinţele
politice naţionale. În unele ţări, rezultatele politicilor UE tind să modifice
politicile de pe plan intern în sensul orientării spre stânga, introducând noi
reglementări sociale (ca în Marea Britanie, de exemplu), iar în alte ţări politicile
UE tind să orienteze politicile spre dreapta, prin liberalizarea pieţelor interne (ca
în Franţa, de exemplu) (Hix, 2008b). Prin urmare, există variaţii considerabile ale
atitudinilor faţă de integrarea europeană între partidele dreptei şi stângii
convenţionale (vezi Aspinwall, 2002; Hooghe et al., 2003; Marks et al., 2003;
Marks şi Wilson, 2000).
Dominaţia alianţei centriste pro-UE în politica europeană, care a împiedicat
în mod eficient partidele convenţionale să se angajeze în dispute vizând probleme
europene în cadrul campaniilor electorale pe plan intern, înseamnă că poziţiile
anti-europene din rândul electoratului nu au avut mare impact asupra sistemelor
naţionale de partide (vezi Gabel şi Hix, 2003; Mair, 2000; Tillman, 2004; de Vries,
2007). Există puţine dovezi că principalele partide naţionale sunt deconectate de
majoritatea susţinătorilor lor în chestiunea Europei (Carrubba, 2001; van der Eijk
et al., 2001). Totuşi, în majoritatea partidelor există minorităţi importante care se
opun integrării europene, iar unele partide situate la stânga şi la dreapta acestui
bloc centrist/pro-european nu pot contesta dominaţia acestei coaliţii. Drept
consecinţă, votanţii anti-europeni îşi exprimă frustrarea faţă de acest „cartel” în
arenele electorale în care structura normală a competiţiei dintre partide nu este atât
de dominantă: cu alte cuvinte, la alegerile pentru Parlamentul European şi la
referendumurile privind probleme europene.
Figura 6.1. Poziţiile partidelor politice în politica UE

Notă: Figura reprezintă poziţiile partidelor membre ale celor şase grupuri politice mari din
Parlamentul European, din 2004 până în 2009, pe cele două coordonate principale ale politicii UE,
folosind studii efectuate de specialişti cu privire la situarea partidelor naţionale şi a grupurilor din
Parlamentul European, pe axe de câte 20 de puncte, stânga-dreapta şi pro-/anti-Europa (unde 1 =
stânga sau pro-european, iar 20 = dreapta sau anti-european). Liniile lungi întrerupte, reprezintă
poziţiile bidimensionale ale partidelor naţionale mediane din fiecare grup din Parlamentul European,
iar liniile punctate indică poziţiile bidimensionale ale grupurilor politice din Parlamentul European.
Cercurile gri indică dimensiunea ponderii la vot a fiecărui partid naţional, iar cercurile negre arată
ponderea locurilor ocupate de fiecare grup în Parlamentul European.
Cheie: PPE = Partidul Popular European
PSE = Partidul Socialiştilor Europeni
ALDE = Alianţa Liberalilor şi Democraţilor pentru Europa
EUL/NGL = Stânga Unită Europeană/Sânga Verde Nordică
UEN = Uniunea Europa Naţiunilor
G/ALE = Verzii/Alianţa Liberă Europeană
Sursa: McElroy şi Benoit (2010).
160 Politică
Partidele la nivel european

La nivel european există două structuri organizaţionale ale partidelor. Cele
mai importante sunt grupurile politice din Parlamentul European. Aceste grupuri
au fost formate iniţial în cadrul Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului, în
1953; precursorul Parlamentului European modern (Hix et al., 2003). De atunci,
grupurile politice din Parlamentul European au evoluat, devenind organizaţii
foarte complexe, având propriile lor bugete, structuri administrative, personal
administrativ, reguli de procedură, comitete şi grupuri de lucru.
A doua structură organizaţională constă din federaţiile de partide transnaţio-
nale din afara Parlamentului European, formate în cadrul cursei electorale pentru
primele alegeri directe, de la mijlocul anilor ’70. Confederaţia Partidelor Socialiste
din Comunitatea Europeană a fost prima înfiinţată, în aprilie 1974, fiind urmată de
Federaţia Partidelor Liberale şi Democrate din Comunitatea Europeană, în martie
1976, şi de Partidul Popular European, alcătuit din partide creştin-democrate, în
aprilie 1976. În pofida denumirilor, erau organizaţii destul de laxe, nu dispuneau de
structuri organizaţionale foarte sofisticate la nivel european şi nu aveau o orientare
politică clară şi coerentă, în pofida conferinţelor de partid bianuale europene. Totuşi,
la îndemnul celor trei secretari-generali ai acestor federaţii de partide, în Tratatul de
la Maastricht a fost introdus un nou articol despre partide, care preciza că:
Partidele politice la nivel european sunt importante, ca factor de integrare în cadrul
Uniunii. Ele contribuie la formarea unei conştiinţe europene şi la exprimarea voinţei
cetăţenilor Uniunii.
Ca urmare a acestui articol, federaţiile de partide au fondat organizaţii noi,
mai coerente. Partidul Socialiştilor Europeni a fost înfiinţat în noiembrie 1992,
Partidul Popular European a adoptat un ansamblu de statute noi în noiembrie
1992, în iunie 1993 a fost înfiinţată o nouă Federaţie Europeană a Partidelor
Ecologiste, iar în decembrie 1993 a fost înfiinţat Partidul European al Liberalilor
Democraţilor şi Reformatorilor. Aceste organizaţii de partide şi-au consolidat
conexiunile cu grupurile politice din Parlamentul European şi cu reprezentanţii
acestor federaţii de partide din Comisie, din Consiliu şi din Consiliul European,
îndeosebi prin intermediul unor întruniri o dată la trei luni ale liderilor federaţiilor
de partide. În loc să fie organizaţii de tip umbrelă care să sprijine lupta electorală
pentru Parlamentul European, aceste federaţii au devenit treptat „Euro-partide”
autentice, deşi au puteri limitate asupra partidelor naţionale care sunt membre
constituente ale grupurilor politice din Parlamentul European.
Figura 6.2 prezintă structura instituţiilor UE, sub aspectul partidelor politice,
în ianuarie 2005 şi ianuarie 2010. La sfârşitul anilor ’90, orientarea de centru-stânga
domina politica UE, iar grupul socialist era cel mai mare grup din Parlamentul
European, până la alegerile din 1999; partidele de centru-stânga erau la conducere
în 13 din cele 15 guverne ale statelor-membre. Până în 2005 avusese deja loc o
deplasare considerabilă spre dreapta, tendinţă care a continuat până în 2010. Prin
urmare, Partidul Popular European este acum cel mai mare grup politic din
Parlamentul European (fac parte din el 265 de membri ai Parlamentului, din totalul
de 736). 14 dintre cei 27 de membri ai celei de-a doua Comisiii Barroso sunt afiliaţi
la partide naţionale care fac parte din Partidul Popular European, iar 12 dintre şefii
de guvern din Consiliul European aparţin PPE; împreună, aceştia se bucură de 177
din cele 345 de voturi din Consiliu, în cazul votului cu majoritate calificată.
Figura 6.2. Componenţa instituţiilor UE sub aspectul partidelor, în 2005 şi 2010
Studiile efectuate cu privire la voturile prin apel nominal (înregistrate) din

Parlamentul European au dezvăluit că votarea în concordanţă cu orientările parti-
delor supranaţionale a luat amploare, în timp ce votarea în concordanţă cu orien-
tările naţionale s-a diminuat (Attinà, 1990; Hix et al., 2005, 2007; Hix şi Noury,
2009). Această coeziune sporită a voturilor grupurilor politice nu poate fi explicată
prin creşterea omogenităţii ideologice a grupurilor. Partidele naţionale membre
ale principalelor grupuri politice au poziţii politice destul de diverse, iar etero-
genitatea pe plan intern a grupurilor principale a crescut, pe măsură ce grupurile
şi-au mărit numărul de membri, drept consecinţă a extinderii UE. De exemplu,
162 Politică
Partidul Popular European este acum o alianţă largă alcătuită din creştin-demo-
craţi, conservatori şi diverse alte forţe de orientare predominantă de centru dreapta,
din noile state-membre ale UE. Partidele conservatoare din Marea Britanie şi din
Cehia au părăsit grupul PPE în 2009, deoarece criticau poziţia sa solidă pro-inte-
grare, şi au constituit un nou grup situat la dreapta PPE, împreună cu câteva partide
mai mici, neafiliate la PPE: Grupul Conservatorilor şi Reformiştilor Europeni. În
pofida acestor retrageri, PPE rămâne o coaliţie amplă de partide relativ corpo-
ratiste din Benelux, Franţa, Germania şi Austria şi partide mai favorabile pieţei
libere din peninsula iberică, Scandinavia şi Europa de Est.
Votarea tot mai mult bazată pe apartenenţa la partide, în Parlamentul Euro-
pean, este mai degrabă rezultatul puterilor sporite ale Parlamentului European
decât al coerenţei ideologice interne a grupurilor (îndeosebi Hix et al., 2007;
Kreppel, 2002a; Raunio, 1997). Pe măsură ce Parlamentul European a dobândit o
influenţă mai amplă asupra rezultatelor de politică publică din UE, miza a crescut
pentru membrii Parlamentului. Miza crescută înseamnă mai multe motivaţii
pentru a consolida diviziunea muncii în interiorul partidelor politice, pentru a
încerca să se obţină voturi şi să se modifice rezultatele într-o anumită direcţie
strategică. În consecinţă, grupurile politice şi-au consolidat conducerea şi meca-
nismele deja în funcţiune pentru răsplătirea şi pedepsirea membrilor care respectă
mai mult sau mai puţin orientarea grupului: prin intermediul sistemului de
supraveghetori din partid (care monitorizează votarea în cadrul grupului), prin
îndatoririle încredinţate de comitete, prin coordonatorii partidelor din comitete şi
prin alocarea poziţiilor de raportori.
Totuşi, grupurile politice sunt rareori capabile să împiedice anumite dele-
gaţii naţionale de europarlamentari să încalce linia grupului în cazul unor votări
esenţiale (de exemplu, Gabel şi Hix, 2002; Hix, 2002b; Lindberg, 2008; Ringe,
2005). De exemplu, între 1998 şi 2009, membrii conservatori britanici ai Parla-
mentului European, care aparţineau în acea perioadă grupului PPE, au votat diferit
faţă de majoritatea grupului lor politic european în aproximativ 30% din timp.
Grupurile politice pot controla recompensele în cadrul Parlamentului, dar
partidele naţionale continuă să deţină controlul cu privire la selecţia candidaţilor
pentru alegerile în Parlamentul European; prin urmare, decideau dacă un membru
al Parlamentului European putea fi reales. În consecinţă, dacă membrii Parla-
mentului European primesc instrucţiuni de vot contradictorii de la grupul lor
politic şi de la partidul lor naţional, de obicei respectă instrucţiunile partidului lor
naţional (mai ales Ringe, 2009). Membrii Parlamentului European din state-
membre cu sisteme electorale centrate pe candidaţi (de exemplu, cu reprezentare
proporţională cu liste deschise sau cu vot unic transferabil) tind să fie mai liberi
în raport cu partidele lor (Hix, 2004). Cu toate acestea, coeziunea sporită a grupu-
rilor politice, în pofida influenţei partidelor naţionale asupra membrilor Parlamen-
tului European din rândurile lor, sugerează că partidele naţionale rareori îşi
instruiesc membrii Parlamentului European să voteze diferit faţă de grupurile din
care fac parte, fie pentru că au aceleaşi preferinţe precum grupul respectiv, cu
privire la majoritatea aspectelor de pe agenda UE, fie pentru că problemele dez-
bătute în Parlamentul European nu prezintă o mare importanţă în politica pe plan
intern. De asemenea, interacţiunile repetate din Parlamentul European oferă moti-
vaţii solide partidelor naţionale de a-şi sprijini grupul politic, deoarece votarea în
opoziţie faţă de grup modifică rareori rezultatul, dar atrage riscul pierderii unor
poziţii importante de către partidele naţionale, cum ar fi postul de preşedinte al
unui comitet sau o poziţie influentă de raportor (mai ales Hix et al., 2007).
Competiţia dintre grupurile politice europene s-a intensificat la rândul ei
(Hix et al., 2003, 2005). Spre deosebire de parlamentele naţionale din Europa, în
Parlamentul European nu există o majoritate de guvernare. Separarea puterii
executive de cea legislativă, în UE, înseamnă că în Parlamentul European coali-
ţiile sunt constituite pornind de la teme, asemănător celor din Congresul SUA.
Acest fapt este ilustrat în Tabelul 6.1, cu referire la al şaselea Parlament European
ales în mod direct (2004-2009).
Tabelul 6.1 prezintă procentele cazurilor în care majoritatea fiecărui grup a
votat în acelaşi mod ca majoritatea din alt grup, la votări cu apel nominal, în al
şaselea Parlament European, la toate votările şi la cele referitoare la trei arii de
politică publică. Prima parte a tabelului arată că principala dimensiune a formării
coaliţiilor şi al competiţiei politice în Parlamentul European este dimensiunea stân-
ga-dreapta, fiindcă un grup tinde într-o măsură mai mare să voteze la fel cu grupurile
mai apropiate de el pe dimensiunea stânga-dreapta, în comparaţie cu grupurile
situate mai departe (vezi Hix et al., 2006). Singurul caz în care această observaţie
nu este valabilă o constituie grupul Independenţi/Democraţi (IND/DEM). Faptul se
explică prin afilierea acestui grup pe baza dimensiunii pro-/anti-Europene, mai
degrabă decât pe baza dimensiunii stânga-dreapta; prin urmare, votează mai mult
alături Stânga Unită Europeană (EUL/NGL) situată la celălalt capăt al axei stânga-
dreapta, decât cu grupurile de centru-stânga (care sunt pro-europene).
În al doilea rând, „marea coaliţie” dintre PPE şi PSE s-a manifestat în 69%
dintre cazuri la voturile cu apel nominal, în al şaselea Parlament European. Există
două motive esenţiale pentru care cele două grupuri principale votează adesea la
fel. În primul rând, conform regulilor procedurii legislative ordinare, este necesară
o majoritate absolută (a tuturor membrilor Parlamentului) pentru a propune
amendamente la a doua lectură (vezi Capitolul 3). Astfel, cele două grupuri majo-
ritare sunt nevoite să colaboreze pe parcursul întregii proceduri legislative, chiar
şi în cadrul primei lecturi. În al doilea rând, în privinţa multor probleme, Parla-
mentul European se consideră unit împotriva Comisiei sau, mai adesea, împotriva
guvernelor din Consiliu (Kreppel, 2000). Cu toate acestea, cele două grupuri
principale votează mai rar în consens acum decât la sfârşitul anilor ’80 şi începutul
anilor ’90, când aveau opinii comune cu privire la programul pieţei unice. De fapt,
în cel de-al şaselea parlament, atât PPE, cât şi PSE au votat mai frecvent în mod
similar cu liberalii (ALDE) decât unul cu celălalt.
164 Politică
Tabelul 6.1. Coaliţii la votările separate, în Parlamentul 2004-2009

Toate votările cu apel nominal (6.149 votări)
EUL/NGL Verzi/ALE PSE ALDE PPE-DE UEN
EUL/NGL
Verzi/ALE 74
PSE 62 70
ALDE 52 62 75
PPE-DE 41 50 69 77
UEN 45 49 63 71 81
IND/DEM 41 39 40 45 51 54
Mediu, sănătate publică şi siguranţa alimentelor (794 votări)
EUL/NGL
Verzi/ALE 88
PSE 74 75
ALDE 57 61 76
PPE-DE 41 41 60 70
UEN 47 46 61 69 82
IND/DEM 43 41 46 51 52 54
Drepturi civile, justiţie, afaceri interne (509 votări)
EUL/NGL
Verzi/ALE 80
↑PSE 73 82
ALDE 70 83 86
PPE-DE 44 54 64 65
UEN 34 40 50 50 79
IND/DEM 29 27 25 29 50 58
Piaţa internă şi protecţia consumatorilor (260 de votări)
EUL/NGL
Verzi/ALE 85
↓PSE 62 66
PPE-DE 34 40 67
ALDE 33 36 65 85
UEN 40 41 64 82 87
IND/DEM 50 50 49 49 48 54
Notă: Fiecare celulă prezintă procentul de cazuri în care majoritatea oricăror două grupuri politice
au votat în acelaşi mod la toate votările cu apel nominal, cu privire la o anumită arie de politică, în
Parlamentul European, între 2004-2009. Frecvenţele mai mari de 70% sunt prezentate în casete
opace. În cadrul fiecărei arii de politică, grupurile politice sunt dispuse de la stânga la dreapta,
conform tiparelor de coaliţie asociate cu acea arie de politică publică, iar săgeţile arată cum se
schimbă comportamentul grupurilor în privinţa coaliţiilor, în funcţie de aria de politică publică.
Pentru abrevierile partidelor, vezi nota de la Figura 6.1 de mai sus, cu excepţia grupului Ind/Dem =
Independenţi/Democraţi.
Sursa: Calcule realizate conform datelor de pe site-ul www.votewatch.eu
În al treilea rând, după cum arată cele trei configuraţii din partea inferioară
a Tabelului 6.1, în Parlamentul dintre 2004 şi 2009 s-au format coaliţii diferite, cu
privire la diverse teme. În cele 794 de votări în probleme de mediu, sănătate
publică şi siguranţa alimentelor, a existat o majoritate pro-mediu de centru-stânga
între socialişti (PSE), stânga radicală (EUL/NGL), liberali (ALDE) şi ecologişti
(Verzi/ALE), împotriva unui bloc minoritar mai dispus să sprijine afacerile,
alcătuit din creştin-democraţi/conservatori (PPE) şi din conservatorii mai naţiona-
lişti (UEN). O coaliţie asemănătoare de centru-stânga a votat la fel şi a dominat în
privinţa problemelor ţinând de libertăţi civile, justiţie şi afaceri interne. Conco-
mitent, sub aspectul problemelor referitoare la piaţa internă şi protecţia consu-
matorilor, majoritatea a fost constituită dintr-o coaliţie de centru-dreapta alcătuită
din PPE, ALDE şi UEN.
În concluzie, partidele de la nivel european sunt subdezvoltate, în com-
paraţie cu partidele naţionale, iar partidele naţionale rămân actorii esenţiali, în
organizaţiile de partid de la nivel european. Totuşi, grupurile politice din Parla-
mentul European se comportă asemenea partidelor parlamentare naţionale: mem-
brii Parlamentului European votează într-o măsură tot mai mare în conformitate
cu orientările politice, iar formarea coaliţiilor din Parlamentul European se ba-
zează pe poziţiile politice conform axei stânga-dreapta. De asemenea, federaţiile
transnaţionale de partide încep să devină arene de asociere a unor actori partizani
importanţi: liderii naţionali ai partidelor, lideri grupurilor politice europene şi
comisarii europeni. Dar votanţii aleg între agende politice rivale de acţiuni la nivel
european, în competiţiile electorale europene?
Alegeri: Alegerile europarlamentare şi referendumurile UE

Există două tipuri de competiţii electorale asociate cu UE: alegerile pentru
Parlamentul European şi referendumurile cu privire la reformele Tratatului UE
sau la alte schimbări majore la nivelul UE. Dacă alegerile pentru Parlamentul
European se desfăşoară la nivelul întregii UE conform unui calendar fix, refe-
rendumurile referitoare la aspecte asociate cu UE au fost organizate doar rareori,
în unele state-membre.
Alegerile europarlamentare: competiţii naţionale sau europene?
Alegerile directe pentru Parlamentul European s-au desfăşurat pentru prima
oară în iunie 1979, iar ulterior au avut loc o dată la cinci ani. În cursa electorală
dinaintea primelor alegeri, mulţi cercetători s-au aşteptat ca alegerile pentru Parla-
mentul European să confere UE o nouă legitimitate (de exemplu, Marquand, 1978;
Pridham şi Pridham, 1979). Conform lui Walter Hallstein (1972, p. 74), fost
preşedinte al Comisiei Europene:
O astfel de campanie i-ar sili pe cei cu drept de vot să se informeze şi să analizeze
întrebările şi diversele opţiuni cu privire la care Parlamentul European ar trebui să
166 Politică
ia decizii în lunile şi anii care urmează. Le-ar oferi candidaţilor victorioşi după o
astfel de campanie un mandat cu adevărat european din partea electoratului lor şi
ar încuraja apariţia unor partide politice cu adevărat europene.
După şapte runde de astfel de alegeri, este clar că această previziune
optimistă este departe de realitate.
Motivul este acela că alegerile pentru Parlamentul European implică o luptă
electorală care nu este dusă sub semnul alegerilor „europene”, ci mai degrabă este
o „competiţie naţională de rang secundar”. Karlheinz Reif şi Hermann Schmitt
(1980) au inventat acest concept, observând că primele alegeri din 1979 au tins să
fie dominate de probleme politice interne, de partidele naţionale şi de guvernele
naţionale. Principalul scop al partidelor naţionale pe întreg teritoriul UE este să
câştige şi să-şi menţină funcţiile din guvernele naţionale. Alegerile care decid cine
va ocupa posturile executive la nivel naţional sunt aşadar „competiţii de prim
rang”; în consecinţă, partidele privesc toate celelalte alegeri – inclusiv alegerile
pentru Parlamentul European, alegerile regionale şi locale, alegerile pentru a doua
cameră a Parlamentului şi alegerile pentru a desemna un şef de stat cu atribuţii
ceremoniale – drept „concursuri de frumuseţe”, secundare în raport cu competiţia
electorală de prim rang.
Caracterul secundar şi naţional al alegerilor pentru Parlamentul European
are două efecte. În primul rând, deoarece alegerile de rang secund sunt mai puţin
importante decât cele de prim rang, oamenii sunt mai puţin motivaţi să participe
la alegerile europarlamentare; prin urmare, prezenţa la vot la aceste alegeri este
mai redusă decât la alegerile naţionale. Prezenţa la vot la alegerile europarlamen-
tare a fost mereu cu aproximativ 20% mai redusă decât cea la alegerile parlamen-
tare naţionale. De asemenea, participarea la vot la alegerile europarlamentare a
înregistrat şi o scădere în timp: de la 63% în 1979 la 43% în 2009. Mark Franklin
(2001) demonstra însă că, în cea mai mare parte, diminuarea prezenţei la vot la
alegerile europarlamentare poate fi explicată prin scăderea prezenţei la vot la
alegerile naţionale, prin faptul că votul este obligatoriu în mai puţine state-mem-
bre, că alegerile naţionale se desfăşoară în aceeaşi zi cu alegerile europarlamentare
într-un număr tot mai mic de state-membre şi că UE a primit în rândurile sale ţări
care au în general o prezenţă la vot redusă la alegerile naţionale. După ce s-au
controlat factori, prezenţa la vot la alegerile europarlamentare a fost relativ stabilă.
În al doilea rând, deoarece alegerile europarlamentare vizează de fapt
performanţele guvernelor naţionale, mulţi oameni votează diferit la o rundă de
alegeri europarlamentare decât ar vota dacă ar fi vorba despre alegeri naţionale.
Acest fapt se bazează pe două motive (Oppenhuis et al., 1996). În primul rând,
unii cetăţeni folosesc această şansă pentru a vota sincer, mai degrabă decât
strategic, votând pentru acel partid (mic) care se apropie cel mai mult de prefe-
rinţele lor şi care are şanse să câştige un loc în sistemul electoral utilizat la
alegerile europarlamentare, mai degrabă decât pentru un partid (mare) care are
mai multe şanse să formeze o majoritate sau să aibă un rol esenţial în formarea
guvernului. În al doilea rând, unii oameni îşi exprimă insatisfacţia față de partidul
sau partidele din guvern, votând pentru partide de opoziţie. În ambele cazuri,
consecinţa unei astfel de „schimbări a votului” este că partidele mari pierd voturi
la alegerile europarlamentare, în timp ce partidele de opoziţie şi partidele mici
câştigă voturi (van der Eijk şi Franklin, 1996; Hix şi Marsh, 2007; Marsh, 1998;
Reif, 1984). Acest efect este ilustrat în Figura 6.3 care arată că partidele mari
aflate la guvernare – de exemplu, cele care au obţinut 40% din voturi la alegerile
naţionale precedente – au pierdut în medie 8% din voturi la următoare alegeri
europarlamentare, în timp ce partidele mici care făceau parte din guvern şi parti-
dele de opoziţie mici şi mijlocii au obţinut mai multe voturi la alegerile euro-
parlamentare. Concluzia ar fi că specificul importanţei secundare a alegerilor
europarlamentare s-a amplificat în timp, iar factorul de noutate asociate cu primele
alegeri s-a diminuat (Hix şi Marsh, 2011).
Figura 6.3. Efectele importanţei secundare a alegerilor europarlamentare

Notă: Graficul prezintă liniile de regresie implicând două variabile, corespunzătoare cotei
de voturi în alegerile generale naţionale ce au precedat alegerile europarlamentare şi procentul de
voturi câştigate sau pierdute la alegerile europarlamentare; pentru partidele aflate la guvernare, în
comparaţie cu partidele din opoziţie, în cazul tuturor partidelor din toate statele-membre care au
participat la toate alegerile pentru Parlamentul European, între 1979 şi 2009.
Sursa: Calcule realizate pe baza datelor din Hix şi Marsh (2011).
În consecinţă, modelul bazat pe importanţa secundară a alegerilor naţionale

sugerează că prezenţa mai mică la vot la alegerile europarlamentare şi rezultatul
168 Politică
acestor alegeri nu are nimic de-a face cu „Europa”. Există şi unele dovezi care
contrazic acest fapt. În primul rând, dacă ţinem cont de motivaţiile votării, Blondel
et al. (1997, 1998) găsesc indicii conform cărora atitudinile votanţilor faţă de
Europa sunt relevante pentru explicarea participării la alegerile europarlamentare.
Persoanele care se opun apartenenţei ţării lor la UE, care au o atitudine negativă
faţă de Parlamentul European sau nu au cunoştinţe referitoare la Parlamentul
European şi la UE sunt mai puţin înclinate să voteze la aceste alegeri.
În al doilea rând, există o serie de dovezi conform cărora atitudinile votan-
ţilor faţă de integrarea europeană influenţează ce partide sprijină aceştia la ale-
gerile europarlamentare (Hobolt et al., 2009; Tilley et al., 2008; Weber, 2007).
Acest fapt influenţează rezultatul alegerilor: care partide câştigă şi care pierd.
Unele familii politice au avut în mod sistematic rezultate mai bune decât altele la
aceste alegeri, indiferent de dimensiunea lor sau de participarea la guvernare, fapt
care nu poate fi explicat prin modelul standard bazat pe importanţa secundară a
alegerilor naţionale (mai ales Hix şi Marsh, 2011). De exemplu, partidele anti-
europene au avut rezultate foarte bune în Danemarca, în 1979 şi în 1994, în Franţa,
în 1999, şi în Marea Britanie în 2004 şi în 2009. În plus, după cum ilustrează
Figura 6.4, partidele socialiste, atât cele aflate la guvernare, cât şi cele din
opoziţie, au avut rezultate deosebit de slabe la alegerile din 2009, în comparaţie
cu toate celelalte familii politice.
Figura 6.4. Principalele familii de partide şi alegerile europarlamentare din 2009

Sursa: Calcule bazate pe date din Hix şi Marsh (2011)
De asemenea, modelul standard bazat pe importanţa secundară nu este

adecvat statelor post-comuniste din Europa Centrală şi de Est în aceeaşi măsură ca
primelor 15 state-membre din Europa Occidentală: mai precis, nu a existat un astfel
de transfer anti-guvernamental la alegerile europarlamentare, în aceste noi state-

membre (Koepke şi Ringe, 2006). Iar Ferrara şi Weishaupt (2004) demonstrează că,
deşi este posibil ca poziţia generală a partidelor cu privire la Europa să nu fi
influenţat creşterea sau scăderea numărului de voturi acordate la alegerile europarla-
mentare, pare să conteze dacă un partid este scindat în privinţa problemei Europei;
cu alte cuvinte, partidele ale căror elite au opinii contradictorii cu privire la inte-
grarea europeană au avut rezultate mai slabe decât partidele care au o poziţie solidă
pro-europeană sau anti-europeană, acesta fiind unicul aspect care le-a diferenţiat.
În al treilea rând, la nivelul membrilor individuali ai Parlamentului Euro-
pean şi al candidaţilor la alegerile parlamentare, alegerile funcţionează diferit în
diverse state-membre. Pentru început, trebuie să precizăm că nu există un sistem
electoral uniform pentru alegerile europarlamentare, după cum arată Tabelul 6.2
(mai ales Farrell şi Scully, 2005). Începând cu alegerile din 1999, când Marea
Britanie a înlocuit circumscripţiile uninominale cu reprezentarea proporţională pe
liste regionale, toate statele-membre folosesc o anumită formă de reprezentare
proporţională. Totuşi, există două diferenţe majore între tipurile de reprezentare
proporţională folosite. În primul rând, multe state-membre au o anumită formă de
vot preferenţial – fie liste „deschise” pentru reprezentarea proporţională, fie vot
unic transferabil – care le permite cetăţenilor să aleagă şi între politicienii din
acelaşi partid politic, în loc să aleagă pur şi simplu între partidele politice. În al
doilea rând, dacă majoritatea statelor-membre îşi aleg membrii Parlamentului
European într-o singură circumscripţie naţională, câteva state-membre folosesc
mai multe circumscripţii sub-naţionale.
Studiile politologice comparative relevă că votul preferenţial şi numărul de
politicieni aleşi în fiecare circumscripţie au un efect semnificativ asupra modului
în care candidaţii îşi organizează campania electorală şi asupra relaţiei dintre poli-
ticieni şi partidul lor (de exemplu, Carey şi Shugart, 1995; Chang şi Golden, 2006;
Shugart et al., 2005). Îndeosebi sistemele cu vot preferenţial încurajează politi-
cienii să-şi direcţioneze campania în mod direct către alegători, să convingă
votanţii să-i sprijine pe ei, nu pe alţi politicieni din acelaşi partid. De asemenea,
în cazul sistemelor de vot preferenţial, circumscripţiile mari impulsionează o con-
curenţă mai mare între candidaţi, prin urmare, o campanie electorală mai directă
şi recunoaşterea candidaţilor de către cetăţeni. Sunt dovezi conform cărora există
efecte similare şi în alegerile europarlamentare (Hix şi Hagemann, 2009; Farrell
şi Scully, 2007). De exemplu, datele din Studiul privind Alegerile Europene din
2009 arată că cetăţenii din ţările care au circumscripţii plurinominale mai mici şi
sisteme de votare preferenţiale – precum Estonia şi Irlanda – aveau şanse mult mai
mari să fie contactaţi de partide sau de candidaţi în timpul campaniei electorale,
comparativ cu cetăţenii din ţările în care sunt folosite sisteme de vot non-prefe-
renţiale – precum Polonia, Grecia, Portugalia sau Germania.
170 Politică
Tabelul 6.2. Sistemele electorale folosite la alegerile europarlamentare din 2009
circumscripţiilor
Număr de euro-
Vot preferenţial
Tipul de sistem
circumscripţii
Dimensiunea
parlamentari
Număr de
electoral
Stat-membru Ziua votării
Austria 17 RPL Da 1 17 Duminică 7 iunie

Belgia 22 RPL Da 3 7 Duminică 7 iunie
Bulgaria 17 RPL Da 1 17 Duminică 7 iunie
Cipru 6 RPL Da 1 6 Sâmbătă 6 iunie
Republica Cehă 22 RPL Da 1 22 Vineri 5 iunie & Sâmbătă 6 iunie
Danemarca 13 RPL Da 1 13 Duminică 7 iunie
Estonia 6 RPL Da 1 6 Duminică 7 iunie
Finlanda 13 RPL Da 1 13 Duminică 7 iunie
Franţa 72 RPL Nu 8 9 Sâmbătă 6 iunie & Duminică 7 iunie
Germania 99 RPL Nu 1 99 Duminică 7 iunie
Grecia 22 RPL Nu 1 22 Duminică 7 iunie
Ungaria 22 VUT Nu 1 22 Duminică 7 iunie
Irlanda 12 RPL Da 4 3 Vineri 5 iunie
Italia 72 RPL Da 5 14 Sâmbătă 6 iunie & Duminică 7 iunie
Letonia 8 RPL Da 1 8 Sâmbătă 6 iunie
Lituania 12 RPL Da 1 12 Duminică 7 iunie
Luxemburg 6 VUT Da 1 6 Duminică 7 iunie
Malta 5 RPL Da 1 5 Sâmbătă 6 iunie
Olanda 25 RPL Nu 1 25 Joi 4 iunie
Polonia 50 RPL Nu 13 4 Duminică 7 iunie
Portugalia 22 RPL Nu 1 22 Duminică 7 iunie
România 33 RPL Nu 1 33 Duminică 7 iunie
Slovacia 13 RPL Da 1 13 Sâmbătă 6 iunie
Slovenia 7 RPL Da 1 7 Duminică 7 iunie
Spania 50 RPL Nu 1 50 Duminică 7 iunie
Suedia 18 RPL Da 1 18 Duminică 7 iunie
Marea Britanie 69 RPL Nu 11 6 Joi 4 iunie
Marea Britanie – 3 VUT Da 1 3 Joi 4 iunie
Irlanda de Nord
Total 736 66 11
Notă: RPL = Reprezentare proporţională pe liste
VUT = Vot unic transferabil
În pofida acestor factori, afirmaţiile esenţiale ale teoriei importanţei secun-

dare a alegerilor europarlamentare se menţin, deoarece aspectele „europene” sau
aspectele referitoare la candidaţi influenţează comportamentul de votare doar în
mod marginal. Acest fapt are consecinţe în ceea ce priveşte capacitatea alegerilor
europarlamentare de a reduce deficitul de democraţie din UE. În pofida puterilor
tot mai mari ale Parlamentului European, atât în arena legislativă (vizavi de
Consiliu), cât şi în cea executivă (vizavi de selectarea Comisiei şi de responsa-

bilitatea ei), alegerile europarlamentare sunt disputate încă de către partidele
naţionale, pe probleme naţionale, nu din perspectiva performanţelor şi a agendelor
politice ale partidelor şi politicienilor la nivel european.
Începând cu 1994, când Parlamentul European a obţinut dreptul de veto în
privinţa alegerii de către guverne a preşedintelui Comisiei, a existat posibilitatea
conectării alegerilor europarlamentare cu procesul selectării preşedintelui Comi-
siei. Din păcate, încă nu au existat candidaţi rivali pentru postul de preşedinte al
Comisiei, nici nominalizaţi individual, nici propuşi de partidele de la nivel
european înainte de alegerile pentru Parlamentul European. Partidul Socialiştilor
Europeni urmează să propună un candidat care să devină viitorul preşedinte al
Comisiei, înainte de alegerile din 2014, la finalul celui de-al doilea mandat al lui
Barroso. Dacă PPE, liberalii şi ecologiştii susţin alţi candidaţi, atunci am putea
vedea pentru prima oară o competiţie veritabilă pentru mandatul executiv, în UE 1.
Astfel, campaniile electorale ar avea un plus de atmosferă europeană şi totodată
s-ar schimba modul în care mass-media prezintă competiţiile electorale (vezi Hix,
2008a). Fără o competiţie veritabilă pentru postul executiv din UE, alegerile
europarlamentare nu vor depăşi niciodată statutul de competiţii electorale
naţionale de importanţă secundară.
Referendumurile privind apartenenţa la UE şi reformele tratatelor
Au referendumurile privind teme europene rezultate mai bune decât alegerile
europarlamentare, în sensul de a le permite cetăţenilor să-şi exprime preferinţele?
Tabelul 6.3 arată că au existat 48 de referendumuri pe probleme legate de UE, în 25
de ţări sau teritorii diferite. Peste 30% dintre aceste referendumuri s-au desfăşurat
în doar două ţări, Danemarca şi Irlanda, care împreună au organizat 15 referendu-
muri. Deşi tabăra pro-europeană a câştigat în majoritatea acestora, în ultima vreme
nu a mai avut rezultate atât de bune. De exemplu, dintre cele 13 referendumuri care
au fost câştigate de tabăra anti-UE, două s-au desfăşurat înainte de 1990, patru în
anii ’90, iar şapte după 2000. De fapt, dacă numărăm doar referendumurile desfă-
şurate în statele-membre ale UE (fie pe tema reformelor tratatului, fie a apartenenţei
la UME), atunci, după 2000, tabăra pro-UE a câştigat doar într-un număr mic de
cazuri (5 din 11), iar două dintre aceste victorii au fost în referendumuri reorganizate
în Irlanda, după ce votanţii irlandezi respinseseră iniţial o reformă a tratatului, iar
apoi li s-a cerut să voteze o versiune uşor modificată a acestuia.
Dar aceste referendumuri vizează cu adevărat UE? Mark Franklin şi cola-
boratorii săi argumentează că majoritatea referendumurilor privind UE func-
ţionează asemenea alegerilor europarlamentare, şi anume, aspectele europene
vizate într-un referendum despre UE prezintă o importanţă atât de redusă pentru
1
Acest fenomen – prezenţa unor candidaţi pentru funcţia de Preşedinte al Comisiei – s-a
concretizat în 2014 şi urma să se repete în 2019 (n.ed.rom.).
172 Politică
publicul larg, încât popularitatea guvernului din acel moment domină campania şi
rezultatul referendumului (Franklin, 2002; Franklin, Marsh şi McLaren, 1994;
Franklin, Marsh şi Wlezien, 1994; Franklin et al., 1995). De exemplu, analizând
referendumurile danez, irlandez şi francez privind Tratatul de la Maastricht din
1992 şi 1993, aceştia au descoperit că factorul determinant în aceste cazuri nu a
fost atitudinea faţă de UE, ci sprijinul sau opoziţia faţă de partidul sau partidele
de guvernământ în momentul referendumului. În cazul referendumului francez din
1992, sondajele indicau o susţinere copleşitoare a UE, dar votanţii au folosit refe-
rendumul pentru a-l sancţiona pe nepopularul preşedinte Mitterand. Invers, când
guvernul Danemarcei s-a schimbat, o coaliţie liberal-conservatoare fiind înlocuită
de un guvern social-democrat, noul guvern a reuşit să câştige al doilea referendum
pe tema Tratatului de la Maastricht, deoarece era foarte popular, aflându-se în
„luna de miere” de după victoria în alegerile naţionale. Siune şi Svensson (1993)
arată şi că nivelul de cunoştinţe al unei persoane cu privire la UE nu a avut niciun
efect asupra participării acesteia la referendum sau asupra modului în care a votat
la referendumul danez din 1992, confirmând astfel ideea că referendumul a vizat
mai puţin Europa şi mai degrabă politica internă.
Cu toate acestea, există dovezi conform cărora atitudinile faţă de UE şi
poziţiile adoptate de diverşi actori politici cu privire la Europa în campaniile pentru
referendumuri au jucat un rol semnificativ. De exemplu, Siune et al. (1994) şi
Svensson (2003) au arătat că, în cazul Danemarcei, partidele care se opun UE au
reuşit în mai mare măsură să mobilizeze votanţii decât partidele care erau în favoa-
rea UE (vezi Justesen, 2007). Downs (2001) oferă o explicaţie similară respingerii
de către danezi a adoptării monedei unice, în 2000. În acest caz, popularitatea prim-
ministrului Poul Nyrup Rasmussen nu a reflectat rezultatul. În schimb, campania de
respingere şi mass-media anti-europeană au centrat cu succes dezbaterea pe proble-
ma protejării suveranităţii naţionale, respingând încercarea guvernului şi a principa-
lelor partide de opoziţie de a pune accent pe presupusele beneficii economice ale
adoptării monedei euro. Saglie (2000) descoperă că percepţiile votanţilor cu privire
la UE au influenţat în mod esenţial opţiunile acestora la referendumul din Norvegia
vizând aderarea la UE, din 1994. Analizând cele două referendumuri din Irlanda cu
privire la Tratatul de la Nisa, din 2001 şi 2002, Garry et al. (2005) descoperă că, în
pofida relativei popularităţi a guvernului şi a susţinerii unitare a tratatului de către
principalele partide, atitudinile alegătorilor cu privire la problemele europene (mai
ales extinderea UE) au jucat un rol dominant în cele două campanii. În cele din
urmă, Lubbers (2008) şi Glencross şi Trechsel (2011) consideră că atitudinile faţă
de UE au constituit predictori mai puternici ai comportamentului de vot, comparativ
cu atitudinile faţă de partidele aflate la guvernare, în referendumurile din 2005 cu
privire la Tratatul Constituţional al UE.
Democraţie, partide şi alegeri
Tabelul 6.3. Referendumuri cu privire la integrarea europeană, 1972-2009
Rezultatul Prezenţa la vot
Data Stat Subiectul
(% da) (%)
23 aprilie 1972 Franţa Extinderea UE 68.3 60.7
10 mai 1972 Irlanda Apartenenţa la UE 83.1 70.9
24-25 septembrie 1972 Norvegia Apartenenţa la UE 46.5* 79.2
2 octombrie 1972 Danemarca Apartenenţa la UE 63.3 90.1
3 decembrie 1972 Elveţia Tratatul (CE – EFTA) 72.5 52.0
5 iunie 1975 Marea Britanie Apartenenţa la UE (continuare) 67.2 64.0
23 februarie 1982 Groenlanda Apartenenţa la UE (continuare) 46.0* 75.4
26 februarie 1986 Danemarca Tratat (Actul Unic European) 56.2 75.4
6 mai 1987 Irlanda Tratat (Actul Unic European) 69.6 44.0
18 iunie 1989 Italia Tratatul proiectului Spinelli 88.1 85.4
3 iunie 1992 Danemarca Tratatul I (Maastricht) 47.9 82.9
18 iunie 1992 Irlanda Tratat (Maastricht) 68.7 57.3
20 septembrie 1992 Franţa Tratat (Maastricht) 51.1 69.7
6 decembrie 1992 Elveţia Tratat (Spaţiul Economic European) 49.7 78.0
13 decembrie 1992 Lichtenstein Tratat (Spaţiul Economic European) 55.8 87
18 mai 1993 Danemarca Tratatul II (Maastricht) 56.8 85.5
12 iunie 1994 Austria Apartenenţa la UE 66.6 82.4
16 octombrie 1994 Finlanda Apartenenţa la UE 56.9 70.4
13 noiembrie 1994 Suedia Apartenenţa la UE 52.3 83.3
20 noiembrie 1994 Insulele Åland Apartenenţa la UE 73.6 49.1
28 noiembrie 1994 Norvegia Apartenenţa la UE 47.8* 89.0
9 aprilie 1995 Lichtenstein Apartenenţa la UE (Spaţiul Economic European) 55.9 82.1
8 iunie 1997 Elveţia Apartenenţa la UE (deschiderea negocierilor) 25.9* 35.0
22 mai 1998 Irlanda Tratat (Amsterdam) 61.7 56.3
27 mai 1998 Danemarca Tratat (Amsterdam) 55.1 76.2
21 mai 2000 Elveţia Tratat (acordul UE-Elveţia) 67.2 48.0
28 mai 2000 Danemarca Apartenenţa la Uniunea Economică şi Monetară 46.9* 87.5
173
4 mai 2001 Elvetia Apartenenţa (reluarea negocierilor) 23.2* 55.0
174
Rezultatul Prezenţa la vot
Data Stat Subiectul
(% da) (%)
7 iunie 2001 Irlanda Tratatul I (Nisa) 46.1* 36.8
19 octombrie 2002 Irlanda Tratatul II (Nisa) 69.9 49.5
8 martie 2003 Malta Apartenenţa la UE 53.6 90.9
23 martie 2003 Slovenia Apartenenţa la UE 89.6 60.2
12 aprilie 2003 Ungaria Apartenenţa la UE 83.8 45.6
10-11 mai 2003 Lituania Apartenenţa la UE 89.9 63.4
16-17 mai 2003 Slovacia Apartenenţa la UE 92.5 52.2
7-8 iunie 2003 Polonia Apartenenţa la UE 77.5 58.9
13-14 iunie 2003 Republica Cehă Apartenenţa la UE 77.3 55.2
14 septembrie 2003 Estonia Apartenenţa la UE 66.8 64.1
14 septembrie 2003 Suedia Apartenenţa la Uniunea Economică şi Monetară 42.0* 82.6
20 septembrie 2003 Letonia Apartenenţa la UE 67.7 72.5
20 februarie 2005 Spania Tratat (Constituţia UE) 76.7 42.3
29 mai 2005 Franţa Tratat (Constituţia UE) 45.3 69.3
1 iunie 2005 Olanda Tratat (Constituţia UE) 38.5* 63.3
5 iunie 2005 Elveţia Apartenenţa la Spaţiul Schengen 54.6 55.9
10 iulie 2005 Luxemburg Tratat (Constituţia UE) 56.5 87.8
25 septembrie 2005 Elveţia Tratat (libera circulaţie a persoanelor) 56.0 54.4
12 iunie 2008 Irlanda Tratat I (Lisabona) 46.6* 53.1
2 octombrie 2009 Irlanda Tratat II (Lisabona) 67.1 59.0
Notă: * = tabăra pro-UE a fost învinsă în referendum.
Surse: Alcătuit pe baza datelor din Hug (2002) şi European Elections Database
(www.nsd.uib.no/european_election_database/election_types/eu_related_referendums.html).
Politică
Prin urmare, referendumurile UE tind să vizeze atât politica internă, cât şi

problemele UE. Schneider şi Weitsman (1996) prezintă o teorie a condiţiilor în
care politica internă va domina în campania pentru un referendum vizând UE.
Deoarece votanţii nu pot avea certitudini cu privire la consecinţele unei modificări
constituţionale majore, cum ar fi o reformă a tratatului sau apartenenţa la UE,
modul în care vor vota va depinde în mare măsură de încrederea pe care o au în
protagoniştii care susţin fiecare perspectivă, într-o campanie pentru un referen-
dum. Dacă ambele tabere beneficiază de încredere, referendumul are mai puţine
şanse să se rezume doar la popularitatea guvernului. Totuşi, dacă guvernul nu se
bucură de încredere, votanţii pot decide să-l pedepsească. Votanţii pot însă să ezite
între a vota pentru a pedepsi/recompensa guvernul şi a vota cu sinceritate cu
privire la problema supusă atenţiei lor.
Pornind de la cercetările lui Schneider şi Weitsman, Simon Hug anticipează
modul în care contextul instituţional al unui referendum decide dacă votanţii au
un comportament sincer sau strategic (Hug, 2002; Hug şi Sciarini, 2000). În
primul rând, un referendum tinde în mai mică măsură să fie o simplă competiţie
de popularitate între partidele şi liderii de pe plan intern, dacă este impus de con-
stituţie, decât dacă este iniţiat de un grup de partide de opoziţie, de mass-media
sau de o mişcare de protest. Din perspectiva guvernului, dacă supune o problemă
atenţiei votanţilor, printr-un referendum neimpus de lege, şi suferă o eventuală
înfrângere, probabil că prejudiciile vor fi ireparabile, mai grave decât în cazul unei
înfrângeri într-un referendum impus de legislaţie. Şi aceasta din urmă poate să-i
aducă prejudicii, dar nu va constitui rezultatul unui calcul greşit cu consecinţe
grave, comis de guvern. În al doilea rând, sunt şanse mai mici ca un referendum
să devină un test de popularitate pentru partidele şi liderii de pe plan intern şi cresc
şansele ca el să vizeze într-adevăr Europa, dacă rezultatul referendumului are
caracter obligatoriu pentru elite, nu doar caracter consultativ. La un referendum
consultativ, cetăţenii sunt liberi să-şi folosească votul pentru a protesta împotriva
guvernului, ştiind că parlamentul va decide în cele din urmă cu privire la subiectul
referendumului. Prin urmare, sunt şanse mai mici ca votanţii să folosească referen-
dumul în mod strategic, pentru a pedepsi guvernul, în cazul referendumurilor cu
rezultat ce se impune respectat, decât în cazul celor ale căror rezultate au efect
obligatoriu.
La fel, Sara Hobolt (2009) arată că şi informaţiile joacă un rol pentru a
stabili dacă Europa contează în referendumurile vizând probleme legate de UE.
Votanţii acţionează pe baza preferinţelor lor privind integrarea europeană, dacă
dispun de mai multe informaţii. La nivel colectiv, atitudinile faţă de UE contează
mai mult atunci când atmosfera campaniei este mai intensă. La nivel individual,
problemele europene au un impact mai însemnat asupra votanţilor mai informaţi.
Aceasta sugerează că, dacă dispun de suficiente informaţii, votanţii sunt capabili
să ia decizii avizate cu privire la problemele UE. Prin urmare, este probabil greşit
să presupunem că voturile anti-UE din referendumurile recente se datorează
175
176 Politică
faptului că votanţii au fost insuficient informaţi cu privire la UE sau la aspectele

vizate. De fapt, s-ar putea ca exact contrariul să fie adevărat.
În sfârşit, referendumurile despre UE influenţează comportamentul guver-
nelor naţionale şi atitudinea votanţilor cu privire la UE; aşadar, au consecinţe
politice pentru UE, în ansamblu. În ceea ce priveşte guvernele, dacă acestea
trebuie să organizeze un referendum pe tema reformării unui tratat UE, creşte
riscul ca reforma să fie respinsă. Astfel, sunt consolidate poziţiile de negociere ale
statelor-membre care trebuie să organizeze referendumuri şi ai căror votanţi au o
atitudine mai critică faţă de UE, în comparaţie cu statele-membre în care reforma
tratatelor necesită doar aprobarea în Parlament, iar un singur partid controlează o
majoritate parlamentară clară (Hug, 1997, 2002; König şi Hug, 2000).
În ceea ce priveşte votanţii, referendumurile au un efect „inductiv” mai
puternic decât alegerile europarlamentare (Christin şi Hug, 2002; Hug, 2002).
Organizarea unui referendum cu privire la UE le impune elitelor să dezbată în
public problemele respective şi să le explice cetăţenilor instituţiile UE şi reformele
complexe ale tratatelor. În consecinţă, cetăţenii statelor-membre care au organizat
referendumuri tind să fie mult mai bine informaţi cu privire la UE decât cetăţenii
statelor care nu au organizat niciodată un referendum sau care au avut
referendumuri cu câteva decenii în urmă. În plus, referendumurile UE influenţează
nivelul de susţinere a integrării europene, prin acceptarea publică tot mai amplă a
deciziilor guvernului referitoare la UE, şi prin urmare a legitimităţii UE, după cum
s-a adeverit în cazul Danemarcei.
În ansamblu, competiţiile electorale deja existente asociate cu UE nu le
permit cetăţenilor să-şi exprime în mod clar preferinţele referitoare la integrarea
europeană sau să aleagă între anumite pachete de politici sau între candidaţi la
funcţii executive în UE. În pofida puterilor tot mai ample ale Parlamentului
European de a influenţa rezultatele de politică publică în UE, acesta este prea puţin
motivat să ia atitudine împotriva folosirii de către partidele naţionale a alegerilor
europarlamentare ca sondaje pe tema rezultatelor guvernului naţional. Referen-
dumurile UE le oferă votanţilor mai degrabă oportunitatea de a-şi exprima opiniile
cu privire la UE, dar majoritatea contextelor instituţionale şi politice încurajează
cetăţenii să voteze strategic în privinţa aspectelor de ordin intern, în loc să-şi
exprime opiniile sincere cu privire la problemele UE. De asemenea, referendumu-
rile UE vizează aspecte constituţionale importante, nu orientarea agendei politice
într-o anumită direcţie, şi prin urmare, sunt instrumente oarecum necizelate pentru
conectarea cetăţenilor la politica de la nivelul UE.
Concluzie: Politică democratică în UE?

UE nu este un sistem politic foarte democratic. În termeni procedurali, UE
întruneşte toate calităţile pentru care un stat este considerat democratic. Ne alegem
guvernele, care negociază în numele nostru la Bruxelles şi decid cine formează
executivul UE. Alegem membrii Parlamentului European şi alegem în mod
indirect Comisia. În plus, alegerile europarlamentare sunt libere şi corecte, iar

libertatea de asociere şi libertatea presei sunt garantate prin Convenţia Europeană
a Drepturilor Omului, la care au aderat toate statele-membre UE. Cu alte cuvinte,
UE ar avea voie să acceadă în UE!
Totuşi, în termeni reali – esenţa politicii democratice fiind o competiţie
între elitele care rivalizează pentru puterea politică, permiţându-le cetăţenilor să
ia decizii avizate cu privire la cine ar trebui să îi guverneze şi la direcţia agendei
politice – UE e departe de a fi democratică. Alegerile pentru guvernele naţionale
vizează probleme naţionale, sunt disputate de partidele naţionale, şi decid cine
ocupă funcţiile guvernamentale naţionale. În plus, alegerile europarlamentare
sunt produsele secundare ale acestor competiţii electorale naţionale: mizele lor
sunt problemele interne, mai degrabă decât agenda politică a UE sau funcţiile
executive de la nivel european. Prin urmare, în niciun sens, alegătorii europeni nu
pot alege între programe politice rivale pentru UE sau nu îi pot îndepărta din
funcţii pe cei care îşi exercită puterea politică la nivel european.
Consecinţele politice ale acestui sistem indirect de reprezentare şi de alegeri
nu sunt, toate, rele. Alegătorii au impact asupra politicilor UE prin intermediul
alegerilor naţionale şi au folosit la scară tot mai largă referendumurile privind
probleme ale UE, pentru a constrânge acţiunile guvernelor lor la nivel european. De
asemenea, fiindcă alegerile europarlamentare tind să fie pierdute de partidele aflate
la guvernare şi câştigate de partide din opoziţie, „guvernarea divizată” (în care un
grup politic domină Consiliul, iar gruparea adversă domină Parlamentul European)
a fost până nu demult norma în UE (Manow şi Döring, 2008).
Problema este însă că, în absenţa unui sistem democratic mai direct, liderii
europeni au puţine motivaţii de a aborda unele dintre problemele fundamentale cu
care se confruntă Europa, cum ar fi reformele economice structurale, securitatea
energetică, locul UE în lume şi modul de gestionare a societăţii multietnice euro-
pene. Într-o entitate politică cu o democraţie autentică, deciziile politice dificile
sunt rezolvate prin procesul alegerilor competitive, silind elitele să dezbată pro-
blemele şi să le permită votanţilor să-şi formeze opinii ca reacţie la această
dezbatere.
Dacă ar avea şansa, votanţii Europei şi partidele emergente la nivel euro-
pean ar face faţă provocării reprezentate de democraţia UE. Deoarece lupta pentru
controlul agendei politice constituie principala competiţie din orice sistem politic,
modul în care este ales preşedintele Comisiei şi efectele secundare ale unei com-
petiţii pentru această funcţie asupra funcţionării UE vor determina probabil
viabilitatea unui sistem de guvernare mai deschis către democraţia directă.
Deoarece puterea statelor-membre în UE ar fi contestată fie de un Parlament
European mai puternic, fie de un preşedinte ales al Comisiei, multe guverne ezită
să permită o competiţie mai deschisă pentru preşedintele Comisiei sau un rol mai
important pentru grupurile politice din Parlamentul European, la alegerile pentru
această funcţie. Cu toate acestea, nu este exclus ca guvernele să fie pedepsite de
178 Politică
votanţii lor fiindcă nu au reuşit să ia decizii esenţiale la nivel european, iar însăşi
existenţa UE este ameninţată. Confruntându-se cu o astfel de situaţie, unele
guverne ar putea considera că o Uniune Europeană mai democratică ar reprezenta
răul cel mai mic. Până la un astfel de moment, ar fi logic ca cetăţenii să fie sceptici
cu privire la procesul de integrare europeană şi, prin urmare, să nu ia prea în serios
alegerile europarlamentare şi să nu aibă prea mare încredere în guvernele lor, când
iau decizii în privinţa UE.
Capitolul 7
Reprezentarea intereselor
• Teorii privind politica grupurilor de interese

• Lobby în Europa: grupurile de interese şi elaborarea politicilor UE
• Explicarea modelelor reprezentării intereselor
• Concluzie: Interese competitive într-un mediu echitabil
Acest capitol analizează reprezentarea intereselor societale la nivel euro-

pean. Grupurile de interese joacă un rol esenţial în toate sistemele politice
europene, unde organizaţiile private reprezintă „societatea civilă” în procesul
elaborării politicilor. Dacă societatea politică la nivel european, sub aspectul
politicii democratice supranaţionale, poate fi relativ neinfluentă, comparativ cu
cea de la nivelul naţional (după cum am văzut în capitolul anterior), societatea
civilă din Bruxelles este mai dezvoltată, mai densă şi mai complexă decât în majo-
ritatea capitalelor naţionale europene. Într-un sens, Bruxelles este mai asemănător
cu Washington, D.C., decât Parisul, Londra, Varşovia, Berlin sau Praga. Dar este
elaborarea politicilor în UE vizată de unele dintre criticile cele mai populare la
adresa pluralismului american, în care interesele cele mai bine organizate şi
finanţate par să beneficieze de recompensele cele mai mari? Sau UE este mai
degrabă asemenea entităţilor politice naţionale, unde responsabilii cu elaborarea
politicilor îşi asumă un rol activ în găsirea unui echilibru între interesele private şi
cele publice? Vom analiza mai întâi câteva teorii diferite privind politica
grupurilor de interese, apoi vom vedea în ce măsură se aplică aceste teorii în
privinţa reprezentării intereselor în UE.
Teorii privind politica grupurilor de interese

Pluralismul este modelul clasic al politicii grupurilor de interese în siste-
mele democratice. Ideea centrală a acestui model este că accesul direct al persoa-
nelor particulare şi al grupurilor organizate la responsabilii cu elaborarea politi-
cilor oferă un sistem de control şi echilibrare care le protejează de înalţii oficiali
şi previne subordonarea unei politici faţă de un anumit grup (Bentley, 1908;
Truman, 1951). Principala ipoteză pe care se bazează pluralismul este că pentru
fiecare grup care face presiuni într-un sens, într-o dezbatere, un alt grup va susţine
concepţia opusă. Dacă există diviziuni sociale întretăiate (şi nu diviziuni care să
179
180 Politică
se potenţeze reciproc), vor exista „opoziţii multiple” faţă de orice grup (Lipset,
1959). Altfel spus, există întotdeauna o „forţă antagonică” ce se va opune oricărui
grup bine organizat care încearcă să-şi promoveze interesele proprii în faţa unui
„interes public” mai amplu. Prin urmare, o necesitate esenţială a modelului plura-
list este ca interesele opuse să aibă acces egal la procesul politic. De exemplu,
grupurile ecologiste ar trebui să aibă o influenţă egală cu cea a lobby-ului indus-
trial. În această situaţie, tot ce au de făcut oficialii guvernamentali pentru a
promova interesul public este să acţioneze ca arbitri neutri ai disputei dintre
grupurile de interese.
Dar teoria pluralistă presupune în mod naiv că grupurile rivale au în mod
firesc acces egal la putere (Galbraith, 1953; Schattschneider, 1960). Mancur Olson
(1965, pp. 127-128) a explicat în mod convingător de ce nu se întâmplă întot-
deauna astfel:
Deoarece grupurile relativ mici sunt adesea capabile să se organizeze şi să acţio-
neze în sprijinul intereselor lor comune, iar grupurile mari, în mod normal, nu sunt
capabile de aceasta, rezultatul luptei politice între diverse grupuri ale societăţii nu
va fi simetric... Grupurile mai mici... pot înfrânge adesea grupurile mai mari – care
ar trebui de obicei să triumfe într-o democraţie. Grupurile privilegiate şi
intermediare au adesea câştig de cauză, în devafoarea forţelor superioare numeric
din grupurile latente sau mari, deoarece primele sunt în general organizate sau
active, iar cele din urmă sunt în mod normal neorganizate şi inactive.
Motivaţia acestui dezechilibru, argumenta Olson, era o „logică a acţiunii
colective”: există motivaţii ample pentru afilierea la un grup care caută să obţină
beneficii doar pentru membrii grupului respectiv (interese private) şi motivaţii
scăzute pentru afilierea la un grup care vizează beneficii pentru întreaga societate
(interese publice). Când sunt vizate interesele publice, oamenii pot pur şi simplu
să „facă blatul” în raport cu acţiunile altora: beneficiază de avantajele protecţiei
de mediu sporite, de exemplu, fără să ajute o grupare ecologistă să facă lobby la
guvern. Referitor la această idee, „interesele concentrate”, cum ar fi grupurile care
reprezintă interesele particulare ale producătorilor, au mai multe şanse să fie
capabile să se organizeze decât „interesele difuze”, care reprezintă interesele
societăţii în ansamblu (Wilson, 1980). Aceste raţionamente sugerează că, în loc
de un mediu concurenţial echitabil, accesul deschis la guvern ar putea determina
un lobby intens al grupurilor concentrate bine organizate, vizându-i pe funcţionarii
publici, şi rezultate politice care să avantajeze interese speciale, în detrimentul
societăţii ca întreg.
Pentru a evita astfel de rezultate posibil părtinitoare, au apărut două modele
alternative de intermediere a grupurilor de interese. În fiecare dintre aceste modele,
statul promovează în mod activ o anumită structură a politicii grupurilor de interese,
cu scopul de a impulsiona o reprezentare şi rezultate politice mai echilibrate.
În primul rând, în cadrul modelului corporatist, statul presupune că
principala diviziune în societate este între afaceri şi muncă (Schmitter, 1974;
Reprezentarea intereselor 181
Schmitter şi Lehmbruch, 1979). Pentru a promova un raport echilibrat de putere

între aceste două forţe, statul recunoaşte, aprobă şi acordă monopol de reprezen-
tare celor două grupări ale diviziunii pe clase: „partenerii sociali”. În locul
reţelelor politice deschise, reprezentanţii comunităţii de afaceri şi cei ai sindica-
telor participă la întruniri „tripartite” confidenţiale cu oficialii statului. Dacă în
aceste întruniri se poate negocia un acord, care fie este implementat în mod volun-
tar, fie impulsionează apariţia unor legi noi, se presupune că politica respectivă va
reflecta un consens social amplu.
În al doilea rând, neopluraliştii susţin că subiectivităţile inerente pluralis-
mului pot fi evitate dacă oficialii guvernamentali încetează să mai fie arbitri neutri
(Dunleavy şi O’Leary, 1987; Petracca, 1994). În cadrul acestui model, birocraţii
caută în mod deliberat interesele publice insuficient reprezentate, le subvenţio-
nează şi le facilitează accesul la decizie (Lindblom, 1977). Spre deosebire de cor-
poratism, neopluralismul nu implică privilegierea unui anumit ansamblu de inte-
rese sociale. În schimb, pentru fiecare aspect de politică publică, statul susţine
grupul care reprezintă interesul public vizat. De exemplu, grupurilor ecologiste li
se cere să aducă dovezi cu privire la standardele industriale, grupurile care sprijină
interesele consumatorilor trebuie să analizeze standardele produselor, grupurile
care susţin interesele femeilor trebuie să dezbată legislaţia care garantează egali-
tatea de gen, organizaţiile sindicale trebuie să ofere informaţii despre politicile
vizând piaţa muncii şi aşa mai departe.
Totuşi, fiecare dintre aceste posibile modele de reprezentare a intereselor
are problemele sale. În primul rând, sistemul corporatist privilegiază în mod
arbitrar anumite grupuri sociale, excluzându-le pe altele. Pe măsură ce societăţile
au evoluat, vechile diviziuni de clasă s-au erodat şi au apărut noi mişcări sociale
(cum ar fi grupările ecologiste, grupările pentru drepturile femeilor şi grupările
care susţin interesele consumatorilor), în afara structurilor tradiţionale de repre-
zentare a lucrătorilor şi a intereselor de afaceri (Dalton şi Kuechler, 1990). În al
doilea rând, în sistemul corporatist, patronatele şi lucrătorii din industrie au în
comun „interesele producătorilor”, prin urmare promovează adesea aceste inte-
rese, în detrimentul „intereselor difuze” ale consumatorilor şi ale contribuabililor.
În al treilea rând, solicitarea consensului ambelor părţi ale industriei sau al tuturor
intereselor culturale/naţionale diminuează capacitatea decidenţilor de a modifica
politicile. În al patrulea rând, chiar şi în modelul neopluralist, acordarea finan-
ţărilor de la bugetul de stat pentru grupuri ce susţin interese publice stimulează în
mod nefast grupurile să se organizeze pentru a obţine finanţări de la bugetul public
nu pentru promovarea concepţiilor politice ale membrilor lor.
În plus, critica lui Olson (1965) la adresa pluralismului poate fi exagerată.
De exemplu, Becker (1983) argumentează că, odată cu înmulţirea politicilor care
servesc un interes concentrat, vor creşte şi motivaţiile grupului ce tinde să piardă
de a se organiza pentru a se opune acestor politici. Prin urmare, la un anumit nivel
de monopolizare de către un anumit grup, interesele difuze – ale consumatorilor
182 Politică
sau ale contribuabililor, de exemplu – vor începe să se mobilizeze. În consecinţă,

va apărea un raport echilibrat de interese, care îi constrânge pe responsabilii cu ela-
borarea politicilor să nu mai ofere beneficii nelimitate unor interese concentrate.
În plus, informaţiile pot fi mai importante decât puterea de organizare.
Informaţiile oferite de grupurile de interese sunt valoroase pentru a elabora politici
bune, iar informaţiile provenite de la un grup care a întreprins cheltuieli mari
pentru a le aduna şi furniza sunt probabil mai credibile decât cele oferite de un
grup care le-a obţinut într-un mod mai puţin costisitor. Prin urmare, responsabilii
cu elaborarea politicilor tind într-o măsură mai mare să folosească informaţii
provenite de la grupuri care reprezintă interese difuze, decât de la grupuri care
reprezintă interese concentrate (Austen-Smith, 1993; cf. Lohmann, 1998). În plus,
sub aspectul solicitărilor de acces ale grupurilor de interese, Austen-Smith şi
Wright (1994) argumentează că, deoarece grupurile îşi asigură profituri mai mari
prin lobby-ul pe lângă responsabilii care au concepţii opuse despre politicile
vizate, comparativ cu cei care au concepţii asemănătoare, există motivaţii mai
ample de „lobby de contracarare”, decât se presupune adesea în criticile clasice la
adresa pluralismului (cf. Baumgartner şi Leech, 1996).
În general, nu există un model perfect al reprezentării grupurilor de interese,
iar structura dintr-un anumit domeniu se explică prin specificul motivaţiilor şi
intereselor grupurilor şi al factorilor responsabili în acel anumit domeniu. Prin
urmare, întrebările mai interesante pentru scopul nostru sunt: care grupuri de
interese sunt mai bine organizate la Bruxelles şi de ce? Şi în ce măsură structura
reprezentării intereselor la Bruxelles influenţează rezultatele de politică publică,
funcţionarea şi legitimitatea UE?
Lobby în Europa: grupurile de interese şi elaborarea politicilor UE

Numărul persoanelor şi al grupurilor private care încearcă să influenţeze
procesul politic al UE a crescut dramatic începând cu anii ’80 (Coen şi
Richardson, 2009a; Greenwood et al., 1992; Greenwood şi Aspinwall, 1998;
Mazey şi Richardson, 1993; Pedlar, 2002; Pedlar şi van Schendelen, 1994). La
mijlocul anilor ’80, cercetătorii au estimat că existau în jur de 500 de grupuri de
interese cu birouri la Bruxelles (de exemplu, Butt Philip, 1985). În jurul anului
2005, acest număr devenise de cinci ori mai mare. Tabelul 7.1 prezintă numărul
şi tipurile de grupuri de interese care doreau să influenţeze procesul politic al UE
în 2001, calculat de Greenwood (2007a) pe baza unor diverse surse, cum ar fi
publicaţia anuală European Public Affairs Directory (Haxell, 2010).
Conform datelor lui Greenwood, grupurile care reprezentau interese de
afaceri, interese ale producătorilor şi interese profesionale sunt cele mai nume-
roase. Menţionăm în primul rând faptul că 295 de companii individuale au birouri
la Bruxelles. Există în jur de 267 de firme de consultanţă în afaceri publice
specializate pe UE şi firme de avocatură. Aceste „firme de lobby” se specializează
în consilierea grupurilor de interese în privinţa elaborării politicilor UE şi în
privinţa legislaţiei sale şi în organizarea „campaniilor de advocacy”. Clienţii

acestor servicii comerciale de consultanţă sunt îndeosebi firme private, iar aceste
consultanţe reprezintă o rută alternativă mai directă pentru ca afacerile să influen-
ţeze instituţiile UE, în comparaţie cu acţiunile întreprinse prin intermediul unei
asociaţii industriale sau sindicale (Lahusen, 2002, 2003).
În plus, există peste 800 de asociaţii sindicale şi profesionale la nivel
european, 122 de asociaţii sindicale şi profesionale naţionale cu reprezentanţe la
Bruxelles, 38 de federaţii naţionale ale angajaţilor şi 40 de camere de comerţ la nivel
naţional. Printre acestea, se numără multe asociaţii care reprezintă grupuri
profesionale, de exemplu contabili, medici, jurişti, profesori şi jurnalişti, care nu se
situează clar nici de partea marilor companii, nici de partea „oamenilor mărunţi”.
Tabelul 7.1. Tipurile şi numărul grupurilor de interese de la nivel european, în 2006

Tipul de grup de interes Număr
Asociaţii bazate pe interese de grup la nivel european 1,296
Asociaţii sindicale şi profesionale la nivelul UE 843
Asociaţii ce reprezintă interesele cetăţenilor (de exemplu ONG-uri) 429
Uniuni sindicale la nivel UE şi internaţional 24
Organizaţii de afaceri publice cu sediul la Bruxelles 371
Consultanţe comerciale specializate în afaceri publice 153
Firme de avocatură specializate în legislaţia UE 115
Grupuri de reflecţie şi organizaţii de instruire la nivelul UE 103
Companii individuale din Bruxelles (cu birouri de afaceri publice orientate spre
295
UE)
Asociaţii naţionale bazate pe interese de grup 200
Asociaţii sindicale şi profesionale naţionale 122
Federaţii ale angajaţilor 38
Camere de comerţ 40
Birouri de la Bruxelles ale regiunilor statelor-membre 198
Organizaţii internaţionale 118
Total 2,478
Sursa: Calcule realizate pe baza datelor din Greenwood (2007a).
Organizaţiile care reprezintă interese publice mai ample (mai difuze) sunt
mai puţin numeroase la Bruxelles, dar sunt totuşi prezente. De fapt, există peste
400 de grupuri de interese şi de organizaţii guvernamentale (ONG-uri) diferite,
care reprezintă interesele unei reţele ample de „interese cetăţeneşti”, cum ar fi
diverse grupuri ale consumatorilor, grupuri ecologiste şi grupuri care reprezintă
femeile. Există şi 24 de grupuri care reprezintă uniuni sindicale internaţionale,
europene şi naţionale.
În noiembrie 2005, comisarul Siim Kallas lansa Iniţiativa Europeană a
Transparenţei, ca reacţie la îngrijorările crescânde cu privire la relaţiile dintre
lobbyişti şi instituţiile UE. Această iniţiativă includea, printre altele, un registru
voluntar de interese pentru grupurile care voiau să aibă acces la Comisie, lansat în
184 Politică
iunie 2008. Includerea în registru necesita acceptarea unui Cod Deontologic pentru
Reprezentanţii Intereselor, care stabileşte anumite obligaţii specifice de ordin
financiar şi vizând transparenţa şi comportamentul pentru grupuri şi persoane.
Parlamentul European are un registru similar de interese, iar cele două instituţii
colaborează în vederea realizării unui registru şi al unui cod deontologic comun. De
exemplu, cele două registre pot fi accesate deja pe aceeaşi pagină de internet
http://europa.eu/lobbyists/interest_representative_registers/index_en.html).
Figura 7.1. Grupurile de interese din registrul Comisiei,

în conformitate cu domeniul de politică publică
Sursa: Realizat pe baza datelor din Coen (2007)
Registrul de interese al Comisiei constituie un indicator util al volumului

activităţilor grupurilor de interese la Bruxelles, în raport cu domeniul de politică
publică, după cum indică Figura 7.1 (Coen, 2007). Cum este de aşteptat, se
înregistrează un număr mare de grupuri în principalele domenii ce prezintă interes
pentru mediul de afaceri şi pentru producători, cum ar fi domeniul iniţiativei, al
pieţei interne şi al agriculturii. Totuşi, un număr mare de grupuri sunt înregistrate
şi în domeniile în care principalii actori sunt grupurile de cetăţeni şi ONG-urile,
cum ar fi mediul, sănătatea, protecţia consumatorului, problemele sociale,

educaţia, cercetarea, cultura, drepturile omului, dezvoltarea, ocuparea forţei de
muncă, justiţia şi afacerile interne. O imagine asemănătoare se obţine din registrul
de interese al Parlamentului European, care include pese 5.000 de grupuri, dintre
care aproximativ 70% sunt orientate spre afaceri, iar 30% reprezintă alte interese
(Coen şi Richardson, 2009b, p. 6).
După cum rezumă Greenwood (2007a: 49):
În jur de 1.000 de asociaţii de afaceri constituite în mod oficial sunt organizate la
nivelul UE, pe care îl şi vizează; ele constituie aproximativ două treimi din totalul
grupurilor din UE. Indicatorii disponibili sugerează că numărul lor a atins un plafon
începând cu mijlocul anilor ’90 şi că procentul grupurilor de afaceri din Bruxelles
a scăzut, în raport cu grupurile cetăţeneşti.
În cele din urmă, în privinţa numărului de persoane angajate de grupurile
de interese de la Bruxelles, estimările variază de la 15.000 la 20.000 (Greenwood,
2007a; Haxell, 2010). Altfel spus, dacă sub aspectul politicii partidelor supra-
naţionale societatea politică de la Bruxelles poate fi subdezvoltată în comparaţie
cu sistemele politice naţionale, societatea civilă din UE, reprezentată de activi-
tăţile grupurilor de interese ale UE, este mai dezvoltată decât în orice capitală
naţională de pe continent.
Interese de afaceri: firmele mari ca actori politici
Lobby-ul făcut de către firmele private în procesul politic a luat avânt la
nivel naţional în Europa în anii ’70 şi ’80, când guvernele au început să stabilească
standarde pentru pieţe, prin intermediul unor noi tipuri de reglementări economice
şi sociale. Totuşi, odată cu apariţia pieţei unice europene, aceste standarde sunt
stabilite acum aproape exclusiv la nivel european, iar noul centru politic atrage
astfel în mod firesc interesele de afaceri.
Interesele de afaceri nu au reacţionat doar la apariţia unor competenţe de
reglementare la Bruxelles, ci au şi promovat în mod activ această dezvoltare. Chiar
dacă anumite industrii europene s-au opus liberului-schimb global, majoritatea
sectoarelor economiei europene au sprijinit eliminarea barierelor din calea liberei
circulaţii a bunurilor, serviciilor, capitalului şi forţei de muncă în Europa. Această
observaţie a constituit esenţa teoriilor neo-funcţionaliste ale integrării europene
din anii ’50, când interesele de afaceri au promovat noi competenţe europene în
sectoarele ce iniţial fuseseră excluse din acordurile dintre guverne (Haas, 1958, p.
162-213). Situaţia a fost asemănătoare cu cea a pieţei europene unice, când
multinaţionalele europene au solicitat guvernelor naţionale şi Comisiei să susţină
integrarea mai amplă a pieţelor, pentru a ajuta Europa să-şi revină după recesiunea
din anii ’70 (Middlemas, 1995; Sandholtz şi Zysman, 1989).
Interesele de afaceri sunt bine organizate la Bruxelles şi se bazează pe
ample resurse financiare şi de personal. Principala organizaţie de tip umbrelă
pentru mediul de afaceri este Business Europe, care până în 2007 se numea
186 Politică
UNICE (Union of Industrial and Employers’ Confederations of Europe – Uniunea

Confederaţiilor Industriilor şi Angajatorilor din Europa) (www.business
europe.eu). Business Europe, fondată în 1958, este o confederaţie de 39 de fede-
raţii patronate naţionale din 33 de state (membre ale UE, plus ţări în curs de
aderare şi ţări aspirante). Biroul Business Europe din Bruxelles are 40 de angajaţi
permanenţi, dar cea mai mare parte a activităţilor sale se desfăşoară printr-o reţea
de comitete şi de grupuri de lucru care implică peste 1.000 de oficiali din
organizaţiile membre. Business Europe joacă un rol important în elaborarea
politicilor UE, iar oficialii săi se întrunesc regulat cu oficialii din Comisie, din
Consiliu şi din Parlamentul European. De asemenea, trimite regulat rapoarte ofi-
ciale către instituţiile UE precum Comisia, grupurile de lucru ale Consiliului şi
comitetele din Parlamentul European, dar aceste rapoarte sunt de obicei simple
prezentări ale unor interese ale mediului de afaceri, planificate să includă concep-
ţiile cât mai multor organizaţii membre. O problemă pentru Business Europe este
faptul că firmele şi asociaţiile naţionale membre au mai multe posibilităţi de a se
retrage, recurgând la propriile canale private de reprezentare, dacă au impresia că
Business Europe nu le reprezintă interesele suficient de eficient.
Business Europe este doar una dintre cele zece asociaţii de afaceri din
Bruxelles care au în subordinea lor cel puţin 20 de angajaţi cu normă întreagă,
ceilalţi fiind: Consiliul Industriei Chimice din Europa (CEFIC), singurul grup care
are peste 100 de angajaţi (www.cefic.org); Comitetul Organizaţiilor Agricole din
UE/Comitetul General pentru Cooperare Agricolă în Europa (COPA-COGECA)
(www.copa-cogeca.be); Federaţia Europeană a Industriilor şi Asociaţiilor Farma-
ceutice (EFPIA) (www.efpia.org); Asociaţia Asigurătorilor Europeni (CEA)
(www.cea.eu); Uniunea Industriei de Electricitate (EURELECTRIC) (www2.
eurelectric.org); Asociaţia Producătorilor Europeni de Automobile (ACEA)
(www.acea.be); Confederaţia Europeană a Industriilor Fierului şi Oţelului
(EUROFER) (www.eurofer.org), Asociaţia Industriei Cimentului din Europa
(CEMBUREAU) (www.cembureau.be) şi Comitetul UE al Camerei Americane
de Comerţ (AMCHAM-EU) (www.amcham.eu) (Greenwood, 2007a, p. 53).
Pe lângă aceste asociaţii cu specific de sector industrial, interesele de
afaceri sunt reprezentate de o diversitate de alte grupuri din Bruxelles. Un grup
deosebit de influent este Masa Rotundă a Industriaşilor Europeni (ERT) (www.
ert.be). ERT a fost fondată în 1983 de un grup select de directori ai unora dintre
cele mai mari firme din Europa, iar intrarea în grup se face dintotodeauna doar pe
bază de invitaţie. Principalul scop al ERT în anii ’80 a fost proiectul pieţei unice:
promovarea îndepărtării barierelor tehnice din calea comerţului în Europa,
prevenind totodată introducerea de standarde sociale şi de mediu ridicate, care să
impună costuri pentru firme (Cowles, 1995). De la înfiinţarea pieţei unice, mem-
brii ERT şi-au menţinut contactele personale la cel mai înalt nivel politic în capi-
talele naţionale şi la Bruxelles şi, prin urmare, deţin o poziţie unică pentru a-şi
pleda interesele de afaceri la nivel european (van Apeldoorn, 2002). Începând cu
anii ’80, ERT s-a asociat, împreună cu AMCHAM-EU şi UNICE, creând „troica
marilor companii” (Cowles, 1997, 1998), iar în deceniile 1990-2000 şi 2000-2010,
ERT deţinut un rol central în formarea reţelelor globale de afaceri, cum ar fi
Transatlantic Business Dialogue, care reuneşte directori executivi din Europa,
SUA şi Canada (Cowles, 2000).
În 2010, ERT cuprindea 45 de directori executivi şi preşedinţi ai unor mari
companii multinaţionale dintr-o diversitate de sectoare, care totalizau o cifră de
afaceri de peste o mie de miliarde de euro şi aveau peste şase milioane de angajaţi.
În jur de jumătate dintre membrii ERT se numără printre cele mai mari 100 de
corporaţii transnaţionale din lume şi oricine cunoaşte într-o oarecare măsură
principalele companii europene ar recunoaşte multe dintre numele aflate pe lista
membrilor actuali, în Tabelul 7.2.
Tabelul 7.2. Membrii Mesei Rotunde a Industriaşilor Europeni

Director executiv sau preşedinte Compania
Leif Johansson (preşedinte) Volvo
Gerard Kleisterlee (vicepreşedinte) Royal Philips Electronics
Peter Löscher (vicepreşedinte) Siemens
Paul Adams British American Tobacco
César Alierta Izuel Telefónica
Nils S. Andersen A.P. Moller-Maersk
Paulo Azevedo SONAE
Jean-louis Beffa Saint-Gobain
Franco Bernabè Telecom Italia
Carlo Bozotti STMicroelectronics
Peter Brabeck-letmathe Nestlé
Svein Richard Brandtzaeg Norsk Hydro
David Brennan AstraZeneca
Martin Broughton British Airways
Antonio Brufau Repson YPF
Vittorio Colao Vodafone Group
Gerhard Cromme ThyssenKrupp
Rodolfo De Benedetti CIR
Bülent Eczacibasi Eczacibaşi Group
John Elkann Fiat
Carlos Ghosn Renault
Jürgen Hambrecht BASF
Antti Herlin KONE Corporation
Zsolt Hernádi MOL
Franz Humer F. Hoffmann-la Roche
Pablo Isla Inditex
Olli-Pekka Kalasvuo Nokia
Bruno Lafont Lafarge
188 Politică
Director executiv sau preşedinte Compania

Thomas Leysen Umicore
Ian Livingston BT
Gary McGann Smurfit Kappa Group
Gérard Mestrallet GDF Suez
Aloïs Michielsen Solway
René Obermann Deutsche Telecom
Jorma Ollila formally of Nokia
Dimitri Papalexopoulos Titan Cement
Paul Polman Unilever
Benoît Potier Air Liquide
Norbert Reithofer BMW Group
Wolfgang Ruttenstorfer OMV
Güller Sabanci Sabanci Holding
Paolo Scaroni Eni
Carl-Henric Svanberg BP
Jean-François van Boxmeer Heineken
Ben Verwaayen Alcatel-lucent
Peter V. Voser Royal Dutch Shell
Jacob Wallenberg Investor
Hans Wijers AkzoNobel
Sursa: Alcătuit pe baza datelor de pe site-ul web www.ert.be, 17 iunie 2010.
Totuşi, interesele de afaceri nu trebuie considerate un bloc monolitic, în

procesul politic de la Bruxelles. Firmele individuale care îşi urmăresc propriile
interese de afaceri stau la baza sistemului de lobbying de la Bruxelles. Firmele
individuale au adesea interese politice opuse, cum ar fi diverse cadre de reglemen-
tare la nivel intern şi avantaje de ordin competitiv. În consecinţă, firmele indivi-
duale se afiliază la organizaţii de tip umbrelă doar dacă beneficiile colaborării cu
alte firme sunt mai mari decât costurile presupuse de concurenţa dintre ele, pentru
a dobândi influenţă (Coen, 1998). Prin urmare, creşterea numărului de membri ai
organizaţiilor transsectoriale sugerează că aceste grupuri au fost capabile să
genereze rezultate: politici UE care promovează interesele firmelor individuale.
Pentru a afla unde se duc firmele pentru a influenţa elaborarea politicilor
europene şi cum au evoluat aceste strategii, David Coen (1997, 1998, 2010) a
efectuat o serie de sondaje la nivelul firmelor private. În aceste sondaje, Coen a
întrebat directorii de afaceri publice de la aproximativ 100 de firme mari cum ar
aloca 100 de unităţi ipotetice de resurse, între diverse canale, pentru a influenţa
rezultatele politice din UE. După cum reiese din Figura 7.2, datele din trei etape
ale sondajului, din 1984, 1994 şi 2004, dezvăluie unele modificări semnificative
ale comportamentului de lobbying al intereselor de afaceri de la Bruxelles. În
general, în ultimii 20 de ani, a existat o modificare semnificativă la nivelul
resurselor de lobbying ale firmelor mari, trecându-se de obicei de la actorii de la

nivel naţional (cum ar fi guvernele, membrii parlamentelor şi funcţionari publici
de la nivel naţional) la actorii de la nivel european (cum ar fi Comisia, Parlamentul
European şi europarlamentarii, în mod individual).
Figura 7.2. Cum fac lobby marile firme în UE

Sursa: Calcule realizate pe baza datelor din Coen (2010)
Este interesant că între 1994 şi 2004 s-a înregistrat o mică scădere a

cantităţii de resurse dedicate lobby-ului în Comisie şi o creştere amplă a cantităţii
de resurse dedicate lobby-ului în Parlamentul European. De fapt, în 2004, firmele
au declarat că au alocat cantităţi similare de resurse lobby-ului la Comisie (21%)
şi celui la nivelul Parlamentului European şi al europarlamentarilor (19%, în
total). Totuşi, la întrebarea care dintre strategii a produs cele mai mari rezultate,
Comisia a fost totuşi clar pe primul loc. Surprinzător poate, angajarea unor firme
specializate în lobby la Bruxelles nu a fost considerată o strategie deosebit de
profitabilă. În schimb, firmele tind să folosească consultanţi în domeniul afacerilor
publice, care să le ofere informaţii de specialitate şi servicii de monitorizare,
190 Politică
pentru a suplimenta, mai degrabă decât pentru a înlocui abordările directe ale
instituţiilor UE.
În concluzie, interesele de afaceri şi deţinătorii de capital beneficiază de o
reprezentare influentă în procesul elaborării politicilor UE. Reglementarea pieţei
la nivel european le oferă firmelor o motivaţie solidă pentru a dedica resurse
valoroase spre a se asigura că rezultatele politicilor nu le pun în pericol interesele.
De asemenea, firmele individuale şi-au perfecţionat tot mai mult strategiile de
lobby, folosind multiple canale şi diversificându-şi cheltuielile de afaceri publice.
Accesul facil al acestor interese la nivelul Comisiei şi numărul mare al actorilor
implicaţi sugerează un model pluralist de intermediere a intereselor de afaceri.
Dar, pentru ca pluralismul să funcţioneze, grupurile cu interese opuse intereselor
comunităţii de afaceri trebuie să fie la fel de bine organizate.
Puterea de contracarare: interese publice, mişcări sociale şi sindicate
Grupurile cu interese adesea diametral opuse intereselor proprietarilor de
companii nu au fost bine reprezentate la Bruxelles până la începutul anilor ’90.
Reprezentanţii diverselor interese societale au fost reprezentaţi oficial în Comite-
tul Economic şi Social încă de la fondarea sa, după Tratatul de la Roma, într-o
încercare timpurie de a institui un element de corporatism în procesul politic al
UE. Acest comitet are însă un rol strict consultativ: în principal, oferă rapoarte cu
privire la legislaţie, care sunt apoi analizate de Parlamentul European, de Consiliu
şi de Comisie. O mare varietate de interese sociale, cum ar fi sindicatele, ecologiştii
şi grupurile de consumatori au devenit apoi interesate de Bruxelles, drept consecinţă
a noilor competenţe politice ale UE în domenii precum sănătatea şi siguranţa la
locul de muncă, politica de mediu, politica de protecţie a consumatorului şi
politica socială, după Actul Unic European şi după Tratatul de la Maastricht. Cu
toate acestea, abia în 1990 aceste grupuri au început într-adevăr să concureze în
mod mai echitabil cu grupurile de afaceri.
Confederaţia Europeană a Sindicatelor (European Trade Union Confe-
deration – ETUC) a fost fondată în 1973. Ca şi Business Europe, ETUC este o
organizaţie-umbrelă, alcătuită din 82 de federaţii sindicale naţionale din 36 de ţări
membre şi nemembre UE, precum şi din 12 Federaţii Industriale Europene afiliate
(vezi www.etuc.org). ETUC are 58 de angajaţi cu normă întreagă, aşadar, sub
aspectul resurselor umane, este mai mare decât Business Europe. Federaţiile
sindicale naţionale membre ale ETUC totalizează peste 60 de milioane de membri.
La fel ca în cazul Business Europe, numărul şi diversitatea membrilor ETUC îngreu-
nează elaborarea unei strategii sindicaliste coerente la nivel european (de exemplu,
Dølvik şi Visser, 2001). De asemenea, ca şi Business Europe, ETUC face parte
dintr-o reţea de grupuri de interese „publice” cu scopuri asemănătoare, deşi membrii
săi dispun de resurse limitate şi au mai puţine posibilităţi de a folosi strategii de
lobby alternative, în comparaţie cu interesele private de afaceri.
Totuşi, ETUC a reuşit într-o măsură tot mai mare să-şi asigure un loc la
masa negocierilor, în calitate de „partener social” al Business Europe şi al Centru-
lui European al Angajatorilor şi al Întreprinderilor Furnizoare de Servicii Publice
(CEEP), care reprezintă industriile naţionalizate şi furnizorii de servicii din
sectorul public (www.ceep.eu). În 1984, preşedintele Comisiei, Jacques Delors, a
anunţat că nicio iniţiativă nouă în domeniul politicii sociale nu va avea un viitor,
fără aprobarea anterioară a ambelor părţi Business Europe şi ETUC. În primii ani
ai acestui „dialog social” s-au făcut progrese mici, deoarece Business Europe a
insistat ca membrii săi să nu fie condiţionaţi de niciun acord cu ETUC. Totuşi,
simpatia persistentă a Comisiei pentru interesele ETUC a preîntâmpinat încetarea
dialogului. Delors a iniţiat strategia Comisiei pentru o politică socială europeană
la o întrunire ETUC din mai 1988, iar Comisia a sprijinit propunerea ETUC pentru
o Cartă Socială Europeană, care a fost semnată în 1989 de către toate statele-
membre, cu excepţia Marii Britanii. Drept consecinţă a presiunilor ulterioare
exercitate de Comisie, în 1990 dialogul social a generat trei propuneri comune pe
care apoi Comisia le-a propus ca iniţiative legislative (Story, 1996).
ETUC a primit un imbold în urma Tratatului de la Maastricht, care a
instituţionalizat dialogul social în domeniul politicii sociale. Acordul Social de la
Maastricht extindea competenţele UE în domeniul politicii sociale pentru toate
statele-membre, cu excepţia Marii Britanii (deşi guvernul laburist britanic a aderat
la Capitolul Social din Tratatul de la Maastricht, imediat după ce a câştigat
alegerile din 1997). Conform prevederilor acordului, Comisia este acum obligată
în mod statutar să consulte atât reprezentanţii companiilor, cât şi pe cei ai angaja-
ţilor, înainte să prezinte propuneri pentru legislaţia din domeniul politicii sociale
(vezi Capitolul 8). În plus, un stat-membru poate solicita ca reprezentanţii com-
paniilor şi ai angajaţilor să încerce să ajungă la un acord privind implementarea
directivelor adoptate conform Acordului Social. În plus, şi cel mai important, dacă
reprezentanţii companiilor şi ai angajaţilor ajung la un acord colectiv cu privire la
un anumit aspect politic, acesta poate înlocui în mod direct legislaţia UE. Aceste
reguli învestesc partenerii sociali cu un grad considerabil de influenţă în stabilirea
agendei de lucru, în domeniul politicii sociale (Bookmann, 1998). Cu alte cuvinte,
aceasta este un model clasic de corporatism, într-un domeniu central al politicii
socio-economice a UE (Falkner, 1996; Obradovic, 1996).
Totuşi, dialogul social nu este un succes complet, din perspectiva interese-
lor angajaţilor (Falkner, 2000; Pochet, 2003). La sfârşitul anilor ’90, instituţio-
nalizarea corporatismului în domeniul politicii sociale a conferit intereselor de
afaceri dreptul de veto în privinţa legislaţiei pe care nu ar fi fost capabile să o
blocheze în Consiliul UE sau în Parlamentul European dominat de centru-stânga,
în acea perioadă (Branch şi Greenwood, 2001). De asemenea, ETUC a început să
se bazeze pe Directoratul General pentru Ocuparea Forţei de Muncă şi Afaceri
Sociale din cadrul Comisiei, pentru informare, expertiză şi resurse (Dølvik şi
Visser, 2001). Şi, în pofida unui proces cvasi-corporatist al luării deciziilor cu
192 Politică
privire la drepturile angajaţilor la nivelul întregii UE, există puţine semnale care
indică dezvoltarea unui sistem de relaţii industriale cu adevărat transnaţional. Nu
există acorduri colective la nivelul întregii UE în niciun sector industrial major şi
nici în cadrul firmelor multinaţionale (Martin şi Ross, 2001). În concluzie, intere-
sele angajaţilor sunt, în medie, mai puţin influente la nivel european decât intere-
sele companiilor şi, de asemenea, mai puţin influente decât erau în mod tradiţional
la nivel naţional. Susţinătorii intereselor angajaţilor se plâng adesea de erodarea
treptată a corporatismului naţional, cauzată de procesul integrării economice în
UE şi de transferul la nivel european al competenţelor de a reglementa piaţa forţei
de muncă (Streek şi Schmitter, 1991; Treib şi Falkner, 2009).
Cu toate acestea, dacă interesele angajaţilor au fost poate afectate de trans-
ferul către UE a competenţei de luare a deciziilor, alte interese difuze au avut mai
mult succes în contestarea dominaţiei intereselor de afaceri la Bruxelles. Pentru
multe dintre aceste grupuri, integrarea în UE a deschis noi canale care le-au permis
să meargă direct la Bruxelles, trecând peste politicienii şi birocraţii de la nivel
naţional. Deşi puţine grupuri de interes public îşi făceau vocea auzită la Bruxelles
înainte de sfârşitul anilor ’80, la mijlocul anilor ’90 ajunseseră să joace un rol
central în multe dezbateri politice din UE.
De exemplu, în domeniul ecologiei, zece grupuri alcătuiesc aşa-numitul
„Green 10” al ONG-urilor ecologiste: Biroul European de Mediu (EEB) (www.
eeb.org), Fondul Mondial pentru Natură (WWF) (wwf.panda.org), Friends of
Earth Europe (FoEE) (www.foeurope.org), Greenpeace (www.greenpeace.org/eu-
unit), Transport şi Mediu (T&E) (www. transportenvironment.org), Birdlife Inter-
national (http://europe.birdlife.org), Climate Action Network Europa (CANE)
(www.climnet.org), Nature Friends International (NFI) (www.nfi.at), Central and
Eastern Europe Bankwatch Network (www.bankwatch.org) şi Alianţa pentru
Sănătate şi Mediu (www.env-health.org). Împreună, aceste grupuri au peste 100
de angajaţi cu normă întreagă şi susţin că totalizează peste 20 de milioane de
membri. Înscrierile individuale pe care se bazează aceste grupuri le permit condu-
cătorilor lor de la Bruxelles să acţioneze mai rapid şi mai decisiv decât grupurile
sindicaliste. În plus, fundamentarea ştiinţifică şi resursele lor le permit să le furni-
zeze responsabililor UE informaţii demne de încredere, fapt care le-a consolidat
poziţia împotriva intereselor corporatiste sub multe aspecte ale legislaţiei euro-
pene de mediu (Long şi Lörinczi, 2009; Rootes, 2002; Rucht, 2001; Webster, 1998).
În domeniul intereselor consumatorilor, principalul grup este Organizaţia
Europeană a Consumatorilor (BEUC), care a fost fondată în 1962, are 25 de anga-
jaţi cu normă întreagă şi o structură corporatistă, având ca membre 43 de organi-
zaţii naţionale ale consumatorilor din 31 de ţări din UE şi din afara UE (www.
beuc.org). Există alte câteva grupuri mai mici care reprezintă interesele consuma-
torilor, cum ar fi Asociaţia Europeană pentru Coordonarea Reprezentării Consu-
matorilor în Standardizare (ANEC), Asociaţia Consumatorilor din Europa (AEC),
Confederaţia Organizaţiilor Familiei în Uniunea Europeană (COFACE) şi
Comunitatea Europeană a Cooperativelor de Consum (EUROCOOP). Totuşi, spre

deosebire de grupurile ecologiste, toate aceste grupuri sunt organizaţii de tip
umbrelă ale diverselor asociaţii naţionale ale consumatorilor, prin urmare sunt mai
puţin capabile să elaboreze strategii inovatoare de lobby.
Un număr mare de „ONG-uri sociale” reprezintă o mare varietate de alte
interese publice, care sunt reunite în cadrul Platformei Sociale (www.social
platform.org). Platforma Socială a fost înfiinţată în 1995 şi are acum 40 de organi-
zaţii membre care acoperă o varietate amplă de interese sociale, după cum reiese din
Tabelul 7.3. Majoritatea acestor organizaţii sunt ele însele federaţii ale unor ONG-
uri naţionale şi constituie o forţă numerică amplă în sistemul de la Bruxelles.
Ca şi în cazul mişcării sindicale, principala sursă de putere şi de influenţă
pentru aceste interese publice o reprezintă Comisia. Practic, toate grupurile de la
Bruxelles bazate pe interese publice, cele ecologiste, cele ale consumatorilor, sunt
finanţate în principal de la bugetul UE, prin intermediul diverselor directorate
generale ale Comisiei. De exemplu, unui program de acţiune de patru ani, între
2002 şi 2006, pentru promovarea ONG-urilor ecologiste i-a fost alocat un buget
de 32 de milioane de euro din fonduri UE (Greenwood, 2007a, p. 132). Iar un
exemplu de finanţare a ONG-urilor cu domeniu de activitate social este cheltuirea
de către Comisie a 7 milioane de euro, în 1997, pentru activiştii anti-rasism, în
cadrul Anului European Contra Rasismului, majoritatea sumei fiind alocată
grupurilor de interese de la nivel european (Guiraudon, 2001).
De asemenea, Comisia a avut un rol esenţial în stabilirea forumurilor care
le oferă acestor grupuri acces la procesul politic al UE. De exemplu, EEB a fost
adesea invitat să participe la şedinţele Consiliului de Mediu şi chiar este membru
al delegaţiei Comisiei la Summit-urile Pământului. În domeniul intereselor
consumatorilor, Comitetul de Contact al Consumatorilor (CCC) a fost instituit de
Comisie în 1961, dar a fost afectat de lipsa dedicării Comisiei şi de interesele
rivale ale diverselor asociaţii de consumatori de la nivel european. În 1995,
Comisia şi-a transformat Serviciul pentru Consumatori într-o direcţie generală şi
a reorganizat CCC sub forma Comitetului pentru Consumatori (CC). Acesta din
urmă are o structură mai simplă, fiind alcătuit dintr-un număr mic de reprezentanţi
(câte unul din fiecare asociaţie importantă a consumatorilor de la nivel european),
fiind condusă de un oficial din cadrul Comisiei (Young, 1997, 1998).
Un proces asemănător are loc în cadrul ONG-urilor cu profil social. S-a
discutat mult despre „dialogul civil” dintre Comisie şi aceste ONG-uri. Câteva
grupuri, precum şi oficialii UE, printre care Direcţia Generală pentru Ocuparea
Forţei de Muncă şi Afaceri Sociale şi Comitetul de Afaceri Sociale din Parlamentul
European, au făcut fără succes lobby pentru includerea în Tratatul de la Amsterdam
a unei referiri de ordin juridic la dialogul civil, la fel ca în cazul dialogului social.
Dar, chiar dacă tratatul nu menţionează în mod oficial acest fapt, Platforma Socială
a apărut ca forum de facto pentru dialogul între ONG-urile cu profil social şi oficialii
din Comisie, pe o bază regulată şi structurată (Geyer, 2001).
194
Tabelul 7.3. Membri ai platformei sociale
Abreviere Denumire Site web
AGE Platforma Europeană pentru Vârstnici www.age-platform.org
ATD Quart Monde – ATD Fourth Wold International www.atd-quartmonde.org
Movement
- Autism Europa www.autismeurope.org
- Caritas Europa www.caritas-europe.org
CEBSD Biroul European Mixt pentru Dezvoltare Socială www.cebsd.org
CECODHAS Comitetul European pentru Coordonarea Locuinţelor www.cecodhas.org
Sociale
CECOP www.cecop.coop
CEDAG Confederaţia Europeană a Cooperativelor www.cedag-eu.org
Muncitorilor, a Cooperativelor Sociale şi a
Iniţiativelor Participative
CEV Consiliul European pentru Organizaţii Non-Profit www.cev.be
COFACE Centrul European pentru Voluntari www.coface-eu.org
EAEA Confederaţia Organizaţiilor Familiale din UE www.eaea.org
EAPN Asociaţia Europeană pentru Educaţia Adulţilor www.eapn.eu
EASPD Reţeaua Europeană Anti-Sărăcie www.easpd.eu
EBU Asociaţia Europeană a Furnizorilor de Servicii pentru www.euroblind.org
Persoane cu Dizabilităţi
ECDN Uniunea Europeană a Nevăzătorilor www.ecdn.eu
EDF Reţeaua Europeană pentru Datoriile Consumatorilor www.edf-feph.eu
ENAR Forumul European pentru Persoane cu Dizabilităţi www.enar-eu.org
EPHA Reţeaua Europeană Anti-rasism www.epha.org
Alianţa Europeană pentru Sănătate Publică
Politică
EPR www.epr.eu
ESAN Platforma Europeană pentru Reabilitare www.esan.eu
Reprezentarea intereselor
Abreviere Denumire Site web
EURAG Reţeaua Europeană pentru Acţiune Socială www.eurageurope.org
EUROCHILD Federaţia Europeană a Persoanelor Vârstnice www.eurochild.org
EURODIACONIA Federaţia Europeană Diaconia www.eurodiaconia.org
EWL Lobby pentru Femei Europa www.womenlobby.org
FAI Federaţia Internaţională a Asociaţiilor Creştine de www.aclifai.org
Muncitori Italieni
FEANTSA Federaţia Europeană a Organizaţiilor Naţionale care www.feantsa.org
Lucrează cu Persoanele Fără Adăpost
FEFAF Federaţia Europeană a Părinţilor Şomeri şi a www.fefaf.be
Îngrijitorilor la Domiciliu
ICSW Consiliul Internaţional pentru Asistenţă Socială www.icsw.org
ILGA Federaţia Internaţională a Asistenţilor Sociali www.ifsw.org
INCLUSION Europa – Filiala Europeană a Asociaţiei Internaţionale www.ilga-europe.org
a Persoanelor Lesbiene şi Gay
EUROPE Asociaţia Europeană a Societăţilor pentru Persoane cu www.inclusion-europe.org
Dizabilităţi Intelectuale şi Familiile Lor
MHE Sănătate Mintală Europa www.mhe-sme.org
SOLIDAR Asociaţia Mondială a Fetelor Ghide şi Cercetaşe, www.solidar.org
Regiunea Europa
WAGGS Workability Europa http://europe.wagggsworld.org
- Federaţia Internaţională a Asociaţiilor Creştine de www.workability-europe.org
Muncitori Italieni
YFJ Forumul Tineretului European www.youthforum.org
Sursa: www.socialplatform.org
195
196 Politică
Există câteva consecinţe potenţial negative ale acestor strategii corporatiste

şi neo-pluraliste ale Comisiei. Una este aceea că, prin finanţarea grupurilor de
interese, Comisia poate reduce credibilitatea informaţiilor pe care le primeşte de
la aceste grupuri, deoarece grupurile au interesul de a pune la dispoziţia Comisiei
informaţii despre care consideră că le vor ajuta să obţină în continuare finanţare.
O altă consecinţă ar fi următoarea: Comisia a creat de fapt grupuri de tip „insider”
şi „outsider”. ETUC, BEUC şi EEB au clar rol de insideri în procesul politic al
UE. Alte grupuri nu sunt suficient de bine reprezentate de structurile oficiale ale
reprezentării în UE sau în reţeaua de asociaţii europene care au conexiuni cu
Comisia, iar unele ONG-uri nu au reuşit să-şi determine membrii să acţioneze în
interiorul structurilor organizaţionale în curs de coagulare la nivel european, mai
degrabă decât în afara acestora (Warleigh, 2001).
O consecinţă a excluderii unor interese din structura elitistă a reprezentării
grupurilor de interese în UE o constituie folosirea tot mai amplă a unor forme
directe de acţiune colectivă împotriva instituţiilor UE, de exemplu sub forma
demonstraţiilor de la Bruxelles şi a altor tipuri de proteste împotriva instituţiilor
UE (Imig şi Tarrow, 2001; Tarrow, 1995). De exemplu, fermierii din câteva state-
membre au ieşit adesea pe străzile din Bruxelles pentru a protesta împotriva
reformei PAC sau a altor chestiuni din domeniul agriculturii, adesea împotriva
instrucţiunilor explicite ale COPA, asociaţia lor europeană (Bush şi Simi, 2001).
Numeroase alte grupuri mai protestează pe străzile din Bruxelles sau în faţa Par-
lamentului European de la Strasbourg, de la motociclişti care protestează împo-
triva limitării dimensiunilor motoarelor la susţinători ai drepturilor animalelor
care protestează împotriva transportului de animale vii. Totuşi, europenizarea pro-
testului social prin intermediul canalelor neoficiale de reprezentare depinde de
politizarea pan-europeană a unei probleme, precum şi de resursele grupului
implicat. În consecinţă, în comparaţie cu participarea tot mai amplă a grupurilor
de tip „insider”, cum ar fi ETUC, capacitatea grupurilor de tip „outsider” de a se
mobiliza la Bruxelles variază enorm (Marks şi McAdam, 1996).
Interesele teritoriale: fundamentul guvernării multinivel
Un alt ansamblu de interese care dobândesc un rol important în procesul
politic al UE, sunt cele ale regiunilor sub-naţionale. Aproape 200 de autorităţi sub-
naţionale au birouri la Bruxelles (Greenwood, 2007a). Printre acestea se numără
guvernele entităţilor din sistemele federale din Germania, Belgia şi Austria, consi-
liile regionale şi alte organe oficiale ale unor state descentralizate precum Italia,
Franţa şi Spania, organisme ale guvernării locale din state unitare membre ale UE
şi diverse asociaţii intermediare ale autorităţilor locale, comunităţilor, municipali-
tăţilor, oraşelor, regiunilor şi unităţilor sub-naţionale din interiorul şi din afara UE.
Unele dintre aceste grupuri sub-naţionale sunt reprezentate la Bruxelles de
la începutul anilor ’70, dar majoritatea abia au început să se mobilizeze la sfârşitul
anilor ’80, după reforma politicilor regionale ale UE (vezi Capitolul 9). Reforma
din 1988 a fondurilor structurale a determinat Comisia şi regiunile să facă eforturi

de a eluda guvernele naţionale (Pollack, 1995). Pe de o parte, Comisia a căutat în
mod conştient să implice interesele regionale în iniţierea, adoptarea şi imple-
mentarea politicilor regionale. Pe de altă parte, interesele regionale au valorificat
la maxim oportunitatea de a eluda guvernele naţionale, dintre care multe erau de
coloratură politică diferită sau micşorau finanţările naţionale pentru regiuni. „Par-
teneriatul” dintre Comisie şi guvernul regional a devenit principiul călăuzitor în
acest domeniu. Organismele regionale au fost invitate să trimită solicitările de
finanţare direct către Comisie, iar fondurile au fost trimise în mod direct autori-
tăţilor regionale, în loc să treacă prin trezoreriile guvernelor centrale. În plus, orga-
nismele regionale erau responsabile cu implementarea propriilor programe-cadru,
monitorizate de oficialii Comisiei.
Implicarea oficială a regiunilor în elaborarea politicilor UE a fost insti-
tuţionalizată mai profund prin înfiinţarea Comitetului Regiunilor (CoR). CoR a
înlocuit Consiliul Consultativ al Autorităţilor Locale şi Regionale (CCRLA), care
fusese înfiinţat de Comisie în 1988, în cadrul noului regim de politici regionale.
Membrii CCRLA fuseseră desemnaţi de către două asociaţii sub-naţionale de
amploare europeană: Adunarea Regiunilor Europene şi Consiliul pentru Munici-
palităţi şi Regiuni Europene. În cadrul noului CoR, aceste asociaţii transnaţionale
au fost înlocuite de reprezentanţii guvernelor regionale şi locale din fiecare stat-
membru. Unii dintre aceştia au fost nominalizaţi de guvernul central, ca în Marea
Britanie, dar majoritatea erau nominalizaţi independent, de către organisme sub-
naţionale, cum ar fi adunările regionale din Franţa şi landurile Germaniei. Tratatul
de la Maastricht preciza că CoR are dreptul să fie consultat nu doar în vederea
adoptării şi implementării politicilor regionale ale UE, dar şi în toate domeniile
politice care aveau implicaţii pentru coeziunea economică şi socială. Acestea
includeau toate politicile care influenţează nivelul inegalităţilor economice şi
sociale din Europa, cum ar fi PAC şi Politica comună în domeniul transporturilor.
Existenţa competenţelor UE în domeniul politicii regionale şi finanţarea şi
promovarea deliberată a reprezentării regionale de către Comisie nu sunt singurele
explicaţii ale nivelurilor diferite de mobilizare regională. Contează şi dacă statul-
membru al UE din care face parte o regiune are o tradiţie a reprezentării intereselor
de tip privat/pluralist sau finanţat de stat/corporatist (Jeffery, 2000; Marks et al.,
1996). Cu alte cuvinte, regiunile tind să îşi înfiinţeze birouri la Bruxelles nu
datorită competenţelor UE, ci datorită propriilor lor competenţe şi motivaţii vizavi
de guvernele naţionale. Prin urmare, acele guverne sub-naţionale cu cea mai largă
paletă de competenţe politice, cum ar fi cele germane şi belgiene, au toate birouri
la Bruxelles. În plus, susţinute de statutele constituţionale, entităţile sub-naţionale
germane şi belgiene şi-au constrâns în mod oficial guvernele naţionale să le
includă în delegaţiile germane şi belgiene în Consiliu, când agenda acestuia are
legătură cu competenţele lor. Totuşi, la Bruxelles există mai multe grupuri
198 Politică
dedicate intereselor regionale din Marea Britanie şi Franţa, două dintre cele mai
centralizate state europene, comparativ cu Germania, Spania sau Italia.
Consecinţa, în opinia unor specialişti, este apariţia unui sistem de „guver-
nare multinivel”, în sensul că politicile sunt elaborate prin interacţiunea dintre
autorităţile de la nivel regional, naţional şi european. Datorită rolului autorităţilor
regionale în gestionarea fondurilor structurale, abordarea guvernării multinivel a
fost elaborată mai întâi în studii privind politica regională a UE (mai ales Hooghe,
2002; Marks, 1993). Pe măsură ce interesele regionale au fost integrate în alte
politici ale UE, iar deliberarea privind politicile UE şi implementarea lor a
implicat un număr tot mai mare de participanţi, la nivelurile local şi regional,
conceptul guvernării multinivel a devenit treptat un model general al procesului
decizional din UE (Hooghe şi Marks, 1996).
Totuşi, este foarte dificil de extrapolat o teorie generală a UE, pornind de la
structura reprezentării grupurilor de interese într-un anumit domeniu al elaborării
politicilor regionale. Deoarece CoR a rămas marginalizat în procesul politic al UE,
regiunile au o influenţă mult mai redusă în majoritatea celorlalte domenii de
politică publică, în comparaţie cu diverse interese de afaceri, sindicale sau sociale.
Ca reacţie, susţinătorii guvernării multinivel susţin că acest cadru conceptual se
referă la apariţia unor niveluri multiple de negociere, în afara dominaţiei guver-
nelor naţionale, nu doar la ideea că UE este un sistem cu trei niveluri (Bache şi
Flinders, 2004; Hooghe şi Marks, 2001, 2003; Marks et al., 1996).
Pe scurt, de la iniţierea proiectului pieţei unice, la mijlocul anilor ’80,
Bruxelles a început să semene mai mult cu Washington, DC, decât orice altă capi-
tală naţională a Europei, sub aspectul volumului şi intensităţii lobby-ului între-
prins de grupurile de interese în procesul politic. Marea parte a acestei activităţi
se datorează firmelor individuale şi asociaţiilor naţionale şi europene care repre-
zintă interese de afaceri. Totuşi, ca reacţie la noile competenţe politice ale UE,
stimulate de instituţiile UE, grupurile vizând interese publice, mişcările sociale şi
organismele guvernamentale sub-naţionale au început să opună rezistenţă. Rezul-
tatul este un sistem sofisticat şi complex, care combină elemente de pluralism,
corporatism şi neo-pluralism.
Explicarea modelului reprezentării intereselor

Acest sistem de reprezentare a intereselor la nivel european a evoluat prin
intermediul unei interacţiuni dintre cererea tot mai mare de acces la procesul
politic al UE din partea actorilor non-statali şi oferirea acestui acces de către
oficialii din instituţiile UE: mai ales de către funcţionarii şi consilierii politici din
Comisie, de către europarlamentari, de către asistenţii lor şi de către funcţionarii
din administraţia Parlamentului European. Obiectivele acestor actori se menţin
stabile: pentru grupurile de interese, rezultate politice apropiate de interesele lor,
iar pentru factorii de la nivel guvernamental din UE, mai multă putere şi influenţă
în procesul decizional al UE. Totuşi, strategiile actorilor au evoluat, ca reacţie la
modificarea structurii oportunităţilor din UE şi la modul în care variază aceste

structuri în diverse sectoare de politică publică (cf. Eising, 2008; Princen şi
Kerremans, 2008).
Cererea de acces: efectele globalizării şi integrarea europeană
Sub aspectul cererii, interesele publice şi private din Europa s-au confruntat
cu o transformare a instituţiilor economice şi politice, începând cu anii ’60. În
primul rând, globalizarea economiei – prin expansiunea comerţului transfrontalier
şi a circulaţiei capitalului – a pus sub semnul întrebării modelele tradiţionale ale
relaţiilor dintre capital şi muncă în Europa. Eliminarea barierelor tarifare şi conse-
cinţa acestei măsuri, globalizarea pieţelor de produse, a constrâns firmele indi-
viduale care concurează pe pieţele internaţionale să aplice noi strategii compe-
titive. Eliberate de constrângerile vizând mobilitatea capitalului, aceste strategii
includ relocarea transfrontalieră, fuziunea, societăţile mixte, specializarea şi
diversificarea. În consecinţă, companiile au fost nevoite să devină multinaţionale,
pentru a supravieţui.
Această evoluţie a impulsionat relaţii noi între actorii economici şi guver-
namentali. Pe de o parte, globalizarea şi integrarea pieţei în Europa creează noi
presiuni competitive asupra intereselor economice de pe plan intern, fapt care
determină unele interese naţionale, mai ales cele ale producătorilor pentru pieţele
interne, să solicite protecţia guvernelor lor naţionale (Grossman, 2004). Pe de altă
parte, firmele multinaţionale sunt mai puţin interesate în asigurarea protecţiei la
nivel naţional a produselor şi pieţelor lor decât de asigurarea unor politici trans-
frontaliere care să le permită să-şi sporească şansele pe piaţă şi productivitatea
bunurilor proprii. În loc să facă lobby pentru protecţia naţională, companiile fac
în măsură tot mai mare lobby pe lângă politicieni şi autorităţile de reglementare,
pentru a-şi asigura politici neoliberale, care minimizează reglementările. Din
punctul de vedere al unei firme individuale, beneficiile negocierii corporatiste
naţionale cu actorii guvernamentali şi sindicali şi chiar din afilierea la asociaţiile
naţionale de afaceri s-au diminuat, pe măsură ce au crescut beneficiile acţiunii
private. După cum arătam mai sus, în ultimele două decenii, companiile indivi-
duale din Europa au devenit mai puţin interesate de procesele politice naţionale şi
de asociaţiile naţionale de afaceri şi sunt mai interesate să abordeze autorităţile de
reglementare a pieţei în mod privat şi direct, la nivel regional, naţional, european
sau internaţional şi chiar în cadrul altor sisteme naţionale. Prin urmare, globa-
lizarea a subminat capacitatea oficialităţilor naţionale de a integra companiile în
modele corporatiste de intermediere a intereselor în sistemul naţional (Crouch şi
Menon, 1997; Streek şi Schmitter, 1991).
În al doilea rând, structura oportunităţilor pentru interesele sociale şi
economice din Europa a fost modificată datorită acumulării şi concentrării func-
ţiilor de reglementare a pieţei la nivel european, îndeosebi la nivelul Comisiei.
Firmele nu sunt interesate de priorităţile ample ale cheltuielilor publice, cum ar fi
200 Politică
sănătatea, educaţia şi asistenţa socială, care sunt încă sub controlul guvernelor
naţionale. Ceea ce le interesează pe ele şi motivele pentru care au început să se
intereseze de politica internă, în primele decenii ale perioadei postbelice, sunt
regulile care coordonează producerea, distribuţia şi schimbul de bunuri şi servicii
pe piaţă (Coen, 1998). Corporaţiile multinaţionale şi-au dat seama rapid că cen-
tralizarea reglementării pieţei în instituţiile UE va diminua semnificativ costurile
tranzacţionale pe care le presupune derularea afacerilor în Europa. În consecinţă,
companiile individuale au fost unele dintre cele mai vehemente susţinătoare ale
pieţei unice, iar după înfiinţarea pieţei unice, poziţia Bruxelles-ului în centrul
strategiilor multinaţionale de lobby a fost confirmată.
Acestea fiind spuse, motivaţiile intereselor de afaceri de a face lobby în UE
variază în funcţie de sectorul industrial (Weber şi Hallerberg, 2001). Preferinţele
firmelor pentru reglementarea pieţei la nivel european depind de amploarea
ameninţării competiţiei din partea firmelor din afara UE şi de costurile tranzac-
ţionale ale mutării activelor şi ale modificării nivelurilor de producţie în ramura
lor. Industriile cu o competiţie puternică şi cu costuri tranzacţionale mari, cum ar
fi industria automobilelor şi industria aerospaţială, au fost primele care s-au mobi-
lizat, încercând să convingă factorii decizionali din UE să introducă în sectoarele
lor integrarea şi reglementarea pieţei la nivel european, spre a promova consoli-
darea industrială pe piaţa unică europeană. De asemenea, amploarea expunerii
sectorului în care operează firma la politicile de reglementare ale UE măreşte pro-
babilitatea ca o ea să-şi înfiinţeze un birou la Bruxelles şi să facă lobby la Comisie
şi la Parlamentul European (Bernhagen şi Mitchell, 2009). De exemplu, în timpul
adoptării directivei REACH, care a creat un nou cadru de reglementare a produc-
ţiei şi utilizării substanţelor chimice, precum şi a gestionării deşeurilor din această
industrie, la Bruxelles au avut loc campanii agresive de lobby, iniţiate de firme
concurente din diferite segmente ale sectorului industriei chimice, dar şi campanii
rivale desfăşurate de grupurile ecologiste şi de grupurile consumatorilor (Lindgren
şi Persson, 2008). În plus, Eising (2007a, 2007b) consideră că interesele de afaceri
care dispun de resurse suficiente tind să aibă mai mult acces la responsabilii cu
luarea deciziilor în UE, în comparaţie cu grupurile cu resurse reduse, la acelaşi
nivel al motivaţiei de a se mobiliza – de exemplu, în cazul în care se aşteaptă
adoptarea unui act legislativ UE care va influenţa un anumit sector industrial.
Din perspectiva intereselor ce contrabalansează influenţa firmelor private,
dacă piaţa europeană e reglementată de un singur centru politic, costul mobilizării
opoziţiei faţă de interesele de afaceri s-a diminuat, la rândul său. În loc să încerce
să prevină măsurile privind diminuarea costurilor la nivel de ramură în mai multe
state-membre ale UE, grupurile care susţin interese publice îşi pot elabora un plan
de acţiune transnaţională şi îşi pot susţine cauza direct la Bruxelles. De exemplu,
ca reacţie la politicile de dereglementare iniţiate de guvernele conservatoare din
anii ’80, mişcarea sindicală din Marea Britanie a devenit unul dintre cei mai mari
finanţatori şi susţinători ai activităţilor ETUC. La fel, grupurile ecologiste şi
grupurile consumatorilor îşi pot susţine interesele la Bruxelles cu costuri mult mai
mici decât dacă ar fi acţionat separat în fiecare capitală naţională.
Prin urmare, factori asemănători influenţează necesitatea de a avea acces la
responsabilii cu luarea deciziilor în UE, manifestată de interesele private şi
publice. Impulsionate de globalizarea economică, companiile private au renunţat
la intermedierea intereselor la nivel naţional, preferând să acţioneze direct la nivel
european, pentru a promova liberalizarea pieţei. Stimulate de europenizarea poli-
tică şi de extinderea politicilor UE la o mare varietate de aspecte sociale şi econo-
mice, diversele grupuri de interese au făcut din Bruxelles un nou centru politic
pentru problematica de nivel european, complementând şi adesea înlocuind meca-
nismele naţionale de intermediere a intereselor (Geddes, 2000; Imig şi Tarrow,
2001; Warleigh, 2000). Cu toate acestea, Poloni-Staudinger (2008) consideră că
structurile de oportunităţi la nivel naţional modelează la rândul lor motivaţiile
diverselor interese de a se mobiliza la nivel european; grupurile marginalizate de
guvernele naţionale sunt mai dornice să-şi urmărească interesele la Bruxelles
decât grupurile care de bucură de un nivel ridicat de sprijin din partea publicului
intern, partidelor şi guvernului naţional.
În plus, capacităţile de stabilire a agendei de care dispun Comisia şi Parla-
mentul European variază în funcţie de domeniul de politică publică şi de proce-
durile legislative, care la rândul lor influenţează motivaţiile de a face lobby ale
grupurilor de interese private sau publice. De exemplu, Broscheid şi Coen (2007)
constată că există niveluri mai ridicate ale activităţii de lobby în instituţiile UE în
cazul politicilor de reglementare, unde Comisia are un rol important în stabilirea
agendei privitoare la acestea, decât în cazul politicilor de cheltuieli, unde rolul
Comisiei în stabilirea agendei este mai redus, din cauza mecanismelor decizionale
interguvernamentale.
În general, însă, după ce apar motivaţii de mobilizare la nivel european,
regulile care vizează elaborarea politicilor la nivelul UE oferă intereselor private
şi publice multe oportunităţi de a influenţa strategiile UE. Procedurile legislative
ale UE (după cum am observat în Capitolul 3) acordă mai multor actori capa-
citatea de stabilire a agendei şi drept de veto. În consecinţă, grupurile de interese
au şanse să găsească pe cineva în sistemul UE care să le asculte argumentele sau
care să vrea să primească informaţii cu ajutorul cărora să influenţeze rezultatele
politice (Crombez, 2002). Comparaţi această situaţie cu elaborarea politicilor pe
plan intern în Europa, unde sprijinul parlamentar majoritar acordat partidelor
aflate la guvernare înseamnă de obicei că există puţine şanse de a modifica mult
legislaţia sau bugetul, după ce acestea au fost propuse. Prin urmare, pe plan intern,
grupurile de interese sunt constrânse să-şi concentreze eforturile în etapa pre-
legislativă a elaborării politicilor. La nivelul UE, grupurile de interese pot influ-
enţa direcţia unei politici în orice moment al procesului legislativ, de la pregătirea
pre-legislativă la etapa amendamentelor şi a adoptării legii, precum şi în etapa de
implementare de după adoptare şi în etapa adjudecării judiciare.
202 Politică
Disponibilitatea accesului: expertiza şi informaţia înseamnă putere

legislativă
În absenţa unor răspunsuri adecvate din partea decidenţilor de la nivelul
UE, noile strategii ale grupurilor de interese ar fi fost ineficiente. Faptul că toate
formele de lobby la nivelul UE s-au intensificat dovedeşte că cererea de acces a
fost satisfăcută de o disponibilitate concomitentă a accesului, din partea actorilor
din instituţiile UE (Beyers, 2004, 2008; Bouwen, 2002, 2004b; Cram, 1998;
Michalowicz, 2007; Pollack, 1997).
Principala instituţie care permite accesul intereselor non-statale este Comi-
sia, care este motivată să acorde acces grupurilor de interese private, în schimbul
informaţiilor şi expertizei specializate (Broscheid şi Coen, 2003). Ţinând cont de
amploarea şi de complexitatea misiunii de a reglementa o piaţă unică, de peste
500 de milioane de oameni şi cu 27 de sisteme naţionale de reglementare, Comisia
este un organ birocratic de dimensiuni extrem de reduse. „Deloc surprinzător,
oficialii nu dispun adesea de expertiză şi informaţii suficient de detaliate privind
practicile şi problemele sectoriale” (Mazey şi Richardson, 1997, p. 198).
Încă din 1992, Comisia a pus bazele a ceea ce numea „un dialog deschis şi
structurat cu grupurile ce susţin interese speciale” (Comisia Europeană, 1992;
McLaughlin şi Greenwood, 1995). După cum formulează Comisia în actul care a
iniţiat acest dialog:
Comisia este şi a fost dintotdeauna o instituţie deschisă la ideile din exterior.
Comisia consideră că acest proces este fundamental, în dezvoltarea politicilor sale.
Acest dialog s-a dovedit valoros atât pentru Comisie, cât şi pentru părţile exterioare
interesate. Oficialii Comisiei recunosc necesitatea unor astfel de idei provenite din
exterior, care sunt bine-venite.
(Comisia Europeană, 1992)
Relaţia dintre Comisie şi grupurile de interese s-a dezvoltat considerabil
după anii ’90. Tratatul de la Amsterdam îi solicita Comisiei „să deruleze ample
consultări înainte de a face propuneri legislative şi, ori de câte ori este adecvat, să
publice documentele consultative.” Adaptând o practică preluată de la guvernul
britanic, Comisia publică „Cărţi Verzi” şi „Cărţi Albe”, pentru a facilita procesul
comunicării şi consultării. „Cărţile Verzi” precizează ideile esenţiale pe care se
bazează un polibil act legislativ, iar „Cărţile Albe” cuprind un ansamblu de
propuneri oficiale care, dacă sunt aprobate în Comisie, vor avea ca efect un proiect
de directivă sau de reglementare sau un ansamblu de propuneri legislative. În
notele explicative la Cărţile Albe, Comisia preferă să explice cum anume a ţinut
cont de opiniile diverselor grupuri de interese, în procesul de consultare.
În plus, înainte de a propune în mod formal legislaţie, Comisia trebuie să
întreprindă evaluări individuale de impact. Fiecare evaluare de impact include
procesul şi programul consultărilor cu privire la o anumită propunere legislativă
şi grupurile-ţintă pe care Comisia intenţionează să le consulte. Cu alte cuvinte, în
loc să angajeze instituţii private de consultanţă care să efectueze aceste evaluări

de impact, procedură care poate fi foarte costisitoare, Comisia preferă să le
permită grupurilor organizate şi mobilizate de la Bruxelles să evalueze impactul
legislaţiei propuse asupra intereselor membrilor lor sau a problemelor care le
preocupă. Această abordare se bazează pe o ipoteză ce respectă o idee pluralistă
clasică, şi anume, pe faptul că la Bruxelles există atât de multe grupuri organizate
care au acces la procesul politic al UE, încât dacă o propunere legislativă ar putea
avea un efect negativ neintenţionat asupra oricărui grup de interese economice sau
sociale, cineva de la Bruxelles va semnala Comisiei acest aspect, în cadrul
procesului de consultare pre-legislativă.
Parlamentul European a adoptat o strategie asemănătoare cu a Comisiei.
Deşi nu are atribuţii de iniţiere a politicilor, prerogativele sale legislative s-au
amplificat, astfel încât a devenit o ţintă tot mai populară a grupurilor de interese
(de exemplu, Earnshaw şi Judge, 2002). Din perspectiva Parlamentului European,
mai multă putere înseamnă o necesitate sporită de expertiză detaliată pe domenii
de politică, pentru a-i permite să concureze în mod eficient cu Consiliul şi cu
Comisia, în procesul legislativ. Dacă Consiliul dispune de administraţii publice
naţionale care îi pun la dispoziţie informaţii, europarlamentarii individuali au
resurse limitate, ca personal şi ca buget de cercetare (spre deosebire de legiuitorii
americani). Prin urmare, când elaborează rapoarte legislative, raportorii caută
grupuri importante de interese care să le analizeze atent opiniile. Pe de altă parte,
grupurile de interese au informaţii foarte bune cu privire la care europarlamentari
au influenţă mai mare, când analizează legislaţia, iar unele grupuri de interese
chiar pun la dispoziţia raportorilor şi a altor membri influenţi ai comitetelor
amendamente atent formulate, care adesea ajung să figureze în textul final al
legilor adoptate de Parlamentul European şi de Consiliu (Marshall, 2010).
Figura 7.3 arată rezultatele unui sondaj din 2006 în rândul europarlamen-
tarilor, cu privire la conexiunile lor cu grupurile de interese (cf. Kohler-Koch,
1997; Wessels, 1999). Peste 95% dintre europarlamentarii care au participat la
sondaj au afirmat că au avut contacte cu grupuri de interese cel puţin o dată pe
lună. În contradicţie cu teoria lui Austen-Smith privind „lobby-ul dăunător”,
prezentată în introducere, sondajul arată că europarlamentarii tind mai degrabă să
aibă contacte cu grupurile care au preferinţe politice asemănătoare cu ale lor, decât
cu grupuri care au preferinţe diferite. Europarlamentarii de centru-dreapta, din
grupul PPE, tind într-o măsură mai mare să menţină legătura cu grupuri care
reprezintă industria, comerţul şi sectorul bancar şi de asigurări. În schimb, euro-
parlamentarii de stânga, din grupul socialiştilor, al ecologiştilor şi al stângii radi-
cale, tind să menţină legătura cu grupuri care reprezintă sindicate, interese
ecologiste şi drepturile omului. Europarlamentarii liberali, de orientare centristă,
menţin în Parlamentul European legătura cu grupuri diverse. Faptul că, în general,
europarlamentarii discută cu grupurile cu atitudine favorabilă mai mult decât cu
alte grupuri sugerează că informaţiile provenite de la aliaţii politici le sunt mai
204 Politică
utile membrilor Parlamentului decât informaţiile provenite de la potenţialii

adversari. Explicaţia ar putea fi aceea că europarlamentarii trebuie să cunoască
poziţia susţinătorilor lor, ca să nu acţioneze contrar intereselor grupurilor respec-
tive, dar este posibil şi ca europarlamentarii să nu fie siguri de poziţia pe care ar
trebui să o adopte în privinţa unui anumit aspect de politică, având tendinţa să
acorde mai multă încredere grupurilor care au opinii politice asemănătoare în
chestiunea respectivă.
Figura 7.3. Contactele europarlamentarilor cu grupurile de interese

Notă: La întrebările din sondaj au răspuns insuficienţi europarlamentari din alte grupări politice,
pentru a obţine rezultate elocvente pentru aceste grupuri.
Sursa: Elaborat pe baza datelor furnizate de European Parliament Research Group, vezi Farrell et
al. (2006). Studiu de teren realizat în perioada martie-iunie 2006.
Principala motivaţie a Comisiei şi Parlamentului European pentru a asigura

accesul grupurilor de interese la procesul decizional este amplificarea propriei
influenţe în procesul legislativ al UE (vezi Beyers, 2008; Bouwen, 2002, 2004a,
2004b; Cram, 1998). Membrii Comisiei şi europarlamentarii dispun de prea puţine
resurse, în comparaţie cu oficialii guvernelor naţionale. Prin urmare, apelul la
grupurile de interese pentru a obţine informaţii şi expertiză măreşte şansele ca
oficialii din Comisie şi europarlamentarii să fie capabili să obţină politicile pe care
le doresc. Grupurile de interese dispun de o varietate de resurse pe care le pot pune
la dispoziţia oficialilor din Comisie şi a membrilor Parlamentului. Pe lângă
informaţii şi expertiză, grupurile de interese pot influenţa şi organizaţiile membre

de la nivel naţional şi pot sprijini implementarea politicilor. Aceste resurse pot fi
folosite de Comisie şi de Parlamentul European pentru a submina opoziţia pe care
unele guverne ar putea-o manifesta, în Consiliu, faţă de o anumită propunere. De
exemplu, guvernul german va ezita să se opună unei iniţiative legislative, în cazul
în care Comisia sau Parlamentul European poate demonstra că principalele grupuri
de interese germane sprijină iniţiativa şi sunt dispuse să faciliteze transpunerea în
practică a respectivei politici, la nivel naţional.
Mobilizarea opiniei publice şi a intereselor naţionale poate consolida
poziţia guvernelor naţionale în Consiliu, iar mobilizarea şi integrarea grupurilor
de interese poate amplifica influenţa instituţiilor supranaţionale. În consecinţă,
structura instituţională a sistemului UE oferă Comisiei şi Parlamentului European
motivaţia de a pune la dispoziţie spaţiu şi resurse de negociere grupurilor care
reprezintă segmente socio-economice transnaţionale, incluzând mişcarea sindi-
cală, ecologiştii, consumatorii şi ONG-urile cu profil social, precum şi companiile
individuale şi organizaţiile de afaceri.
Concluzie: Interese competitive într-un mediu echitabil

Sistemul de reprezentare a intereselor la nivel european este foarte dens.
Interesele de afaceri, care au motivaţii mai ample şi resurse financiare şi politice
mult mai mari, în comparaţie cu interesele publice, se pricep foarte bine să acţio-
neze la Bruxelles. Luată ca atare, această situaţie face ca politica grupurilor de
interese în UE să semene cu pluralismul primitiv din SUA, în care manipularea
procesului politic de către deţinătorii de capital nu întâmpină suficientă rezistenţă.
Fără partide politice europene unite, care să promoveze interesele publice mai
ample, interesele variate pot întâmpina dificultăţi, încercând să concureze cu
lobby-ul mult mai bine organizat şi finanţat întreprins de grupurile cu interese de
afaceri. Viziunea unei Europe dominate de o alianţă a marilor companii, cu inte-
rese opuse celor ale populaţiei Europei, a constituit o critică răspândită, formulată
de partidele de stânga şi de cercetătorii marxişti la începutul anilor ’70 şi începutul
anilor ’80 (de exemplu, Holland, 1980).
Totuşi, interesele de afaceri nu au întotdeauna câştig de cauză. Pe de o parte,
centralizarea reglementărilor pieţei de către Bruxelles impulsionează grupurile cu
interese publice, cum ar fi sindicatele şi grupurile ecologiste, să se organizeze la
nivel european. Pe de altă parte, competiţia instituţională dintre instituţiile UE
oferă o motivaţie Comisiei şi Parlamentului European să acorde şi grupurilor slab
reprezentate acces, ba chiar şi finanţare. Promovarea alianţelor transnaţionale din
ambele tabere ale unei dezbateri de politică publică consolidează capacitatea
informaţională şi credibilitatea acestor actori supranaţionali, în raport cu Consi-
liul. De asemenea, stimulând apariţia unor alianţe socio-economice care transcend
limitele naţionale, aceste strategii amplifică baza publică de sprijin pentru Comisia
şi Parlamentul European.
206 Politică
În sfârşit, la nivel naţional, reprezentarea intereselor coexistă cu politica

democratică în societatea de masă. După cum am arătat în capitolul anterior, UE
nu este un sistem pe deplin democratic. Unii specialişti şi activişti consideră că o
societate civilă activă la Bruxelles poate constitui o modalitate de a aduce UE mai
aproape de cetăţeni (de exemplu, Schmitter, 2000). Alţii sunt însă mai sceptici,
evidenţiind, printre altele, elitismul inevitabil al comunităţii de grupuri de interese
de la Bruxelles (vezi Greenwood, 2007b; Kohler-Koch, 2010; Saurugger, 2008). De
asemenea, după cum am discutat în Capitolul 5, sprijinul public pentru UE s-a
diminuat, iar volumul şi densitatea activităţilor grupurilor de interese la Bruxelles
a crescut. Este evident că cetăţenii nu sunt convinşi că o societate civilă activă la
Bruxelles este suficientă pentru a legitima guvernarea la nivel european. În ceea
ce priveşte nivelul intern, în Europa – unde declinul partidelor şi apariţia grupu-
rilor de interese au fost anticipate timp de decenii, dar nu au avut loc niciodată –
este puţin probabil ca grupurile de interese să aibă vreodată alt rol decât acela de
a ajuta (în mod esenţial) la funcţionarea procesului decizional comunitar.
Partea a III-a
Politici
Capitolul 8
Reglementarea pieţei unice
• Teoriile reglementării
• Dereglementarea: Integrarea şi liberalizarea pieţei
• Re-reglementarea: Standarde comune
• Explicarea politicilor de reglementare ale UE
• Concluzie: Predominant câştigători, dar şi unii învinşi
Studiile privind politicile publice diferenţiază între trei tipuri de politici

economice: politici de reglementare, politici de cheltuieli şi politici macroecono-
mice (Lowi, 1964; Musgrave, 1959). UE elaborează toate aceste trei tipuri de
politici. În acest capitol vom prezenta politicile de reglementare ale UE, în capi-
tolul 9 vom analiza politicile de cheltuieli ale UE, iar capitolul 10 investighează
probleme de ordin macroeconomic asociate cu UEM. Odată cu delegarea tot mai
amplă a competenţelor de elaborare a politicilor economice, sociale şi de mediu
la nivel european, UE a fost descrisă drept „un stat reglementator” (Egan, 2001;
Majone, 1996). Acest capitol prezintă în opoziţie aspecte ale dereglementării şi
ale re-reglementării, într-un asemenea tip de stat, şi explică elaborarea politicilor
de reglementare în UE. Pentru început, vom analiza explicaţii generale despre
reglementare şi elaborarea politicilor de reglementare.
Teoriile reglementării
Politicile economice au două efecte posibile: redistribuirea şi eficienţa.
Diferenţa dintre aceste două efecte este ilustrată în Figura 8.1. Această societate
ipotetică este alcătuită din doi cetăţeni, A şi B, cu politica guvernamentală X.
Politica X generează beneficii AX şi BX, pentru cei doi cetăţeni. Guvernul ia în
considerare două posibile modificări ale politicilor, Y şi Z. Politica Y are un efect
de „redistribuire”, deoarece aduce beneficii cetăţeanului A (prin AY-AX) şi este
în detrimentul cetăţeanului B (prin BY-BX). De fapt, orice modificare a politicii,
pe linia care trece prin X şi Y, implică redistribuirea de la un cetăţean la altul. În
schimb, o deplasare către politica Z va fi în avantajul ambilor cetăţeni (prin AZ-
AX, respectiv BZ-BX). În realitate, orice modificare politică dinspre X în alt punct
din zona colorată îi va aduce beneficii unui cetăţean, fără a fi în detrimentul
celuilalt. Acesta este aşa-numitul rezultat „Pareto-eficient”.
210 Politici
Figura 8.1. Diferenţa dintre politicile redistributive şi cele eficiente
Producerea de rezultate care să fie în interesul tuturor – în „interes public”

– este scopul tradiţional al politicilor de reglementare (Mitnick, 1980). În teoria
economică neoclasică, pieţele economice sunt în mod natural Pareto-eficiente,
însă în lumea reală există multe „eşecuri ale pieţei”. Reglementarea poate fi folo-
sită pentru a corecta aceste eşecuri:
 standardele tehnice şi standardele de protecţie a consumatorilor le permit
acestora să obţină informaţii cu privire la calitatea produselor, care altfel nu
ar fi accesibile publicului;
 standardele de sănătate şi de siguranţă şi standardele de mediu diminuează
efectele negative ale tranzacţiilor de pe piaţă asupra persoanelor care nu
participă la tranzacţii;
 politicile în domeniul concurenţei previn apariţia pieţelor monopoliste,
distorsiunile pieţei (prin subvenţii acordate de stat) şi practicile anticom-
petitive (cum ar fi înţelegerile cu privire la preţuri); şi
 reglementarea industriei, prin intermediul unor instrumente precum con-
trolul preţurilor, garantează că monopolurile naturale acţionează conform
practicilor pieţei.
Reglementarea pieţei unice 211
Totuşi, politicile economice elaborate de instituţiile democratice tradiţio-

nale (bazate pe majoritate), cum ar fi parlamentele şi guvernele, tind să fie redis-
tributive, mai degrabă decât eficiente. Parlamentele şi guvernele sunt controlate
de partidele politice, care vor încerca să obţină rezultate favorabile susţinătorilor
lor. În consecinţă, guvernarea democratică bazată pe majoritate tinde să ducă la
apariţia unor politici care redistribuie resursele de la minoritatea care perdantă la
majoritatea câştigătoare, într-o anumită competiţie electorală (Lijphart, 1994). De
exemplu, în cazul politicilor de cheltuieli, guvernele de stânga cresc de obicei
taxele impuse celor mai bogaţi membri ai societăţii şi măresc cheltuielile de la
buget destinate ajutoarelor sociale, în timp ce guvernele de dreapta tind să
diminueze taxele şi să reducă ajutoarele sociale. Dacă li s-ar permite majorităţilor
democratice să coordoneze politicile de reglementare, consecinţa ar fi rezultate
redistributive asemănătoare. Stânga poate folosi reglementările pentru a mări
drepturile lucrătorilor şi pentru a proteja mediul, impunând, prin urmare, costuri
suportate de firme, în timp ce dreapta poate proceda invers.
Această justificare tradiţională a reglementării, prin recurs la „interesul
public” este predominant normativă (Joskow şi Noll, 1981). Output-urile politici-
lor mai pot fi analizate şi folosind teorii pozitive, care încearcă să explice rezul-
tatele de politică publică prin raţionamente deductive. Prima abordare pozitivă a
studiului reglementării îi aparţine lui Stigler (1971), „teoria economică a regle-
mentării”, prin care reglementarea este solicitată de interese private şi înfăptuită
de către politicieni. În privinţa cererii, aplicând teoria lui Olson (1965) a organi-
zării grupurilor de interese, anumite grupuri de interese sunt mai capabile să se
mobilizeze pentru a influenţa reglementatorii. Comparaţi costurile pe care le are
de suportat o firmă monopolistă, ca urmare a unei măsuri de controlare a preţuri-
lor, în comparaţie cu beneficiile unui consumator sau contribuabil individual.
Deoarece miza este mai mare pentru firma monopolistă, aceasta va fi dispusă să
facă mai multe eforturi de lobbying, exercitând astfel o influenţă mai mare decât
interesele diseminate ale consumatorilor, contribuabililor, ecologiştilor şi angaja-
ţilor. În ceea ce priveşte oferta, însă, folosind teoria lui Downs (1957) cu privire
la politicile electorale, Stigler presupune că politicienii îşi doresc în primul rând
să fie realeşi. Politicienii recunosc că reglementările impun costuri pentru unii
dintre votanţi, iar altora le aduc beneficii, şi că grupurile care fac subiectul regle-
mentărilor tind să aibă mai multe resurse disponibile pentru a finanţa campaniile
politicienilor. Votantul mediu tinde să fie „ignorant sub aspect raţional” în privinţa
detaliilor anumitor propuneri de politici de reglementare; în consecinţă, politicie-
nii sunt motivaţi să elaboreze politici de reglementare care să îi vizeze pe votanţii
pentru care miza este cea mai mare, şi anume pe producători. Prin urmare, Stigler
(1971, p. 94) concluzionează că „de regulă, reglementarea este obţinută de către
industrie şi este elaborată şi pusă în aplicare îndeosebi pentru a-i aduce beneficii.”
Teoriile pozitive şi normative ale reglementării formulează prescripţii
opuse privind implementarea reglementărilor. Din perspectivă normativă, dacă
212 Politici
politicile de reglementare au doar scopul de a corecta eşecurile pieţei şi de a atinge

rezultate Pareto-eficiente, aceste politici ar trebui aplicate doar de instituţii „ne-
majoritare”, independente (Majone, 1996). În schimb, teoria pozitivă sugerează
că este improbabil ca reglementatorii independenţi să elaboreze politici Pareto-
eficiente, deoarece există posibilitatea mai mare ca ele „să cadă pradă influen-
ţelor”, comparativ cu instituţiile democratice/majoritare, precum parlamentele şi
guvernele. În practică, niciun singur producător, o industrie sau o profesie nu pot
să-şi subordoneze complet o agenţie de reglementare, iar reglementările aduc
invaribil cel puţin unele beneficii consumatorilor şi altor grupuri neomogene de
interese (Jordan, 1972; Peltzman, 1989; Stigler şi Friedland, 1962). De asemenea,
când pierderile consumatorilor cresc, se amplifică şi motivaţia lor de a se mobiliza
pentru a împiedica subordonarea instituţiilor responsabile cu reglementarea
(Becker, 1983; Peltzman, 1976).
În plus, aceste teorii ignoră în general rolul instituţiilor în modelarea com-
portamentului reglementatorilor. Reglementările sunt elaborate într-un mediu
instituţional complex, care implică legislatori, instanţe, instituţii executive şi
agenţii de reglementare concurente, din multiple niveluri ale guvernării. În siste-
mele politice multinivel, cum este UE, de exemplu, reglementarea poate fi efec-
tuată atât la nivel naţional, cât şi european (Kelemen, 2000). Dacă ar avea de ales,
producătorii ar prefera ca reglementările pieţei să fie elaborate la cel mai înalt
nivel al guvernării, deoarece costurile organizării la un nivel mai înalt sunt mai
ridicate, astfel încât interesele colective s-ar mobiliza mai greu împotriva
producătorilor (Cawson şi Saunders, 1983; Dunleavy, 1997). De asemenea, poate
exista o concurenţă între diferite regimuri locale de reglementare, ceea ce ar
constrânge guvernele să adopte politici de dereglementare, pentru a atrage capital
(Scharpf, 1997).
Regulile instituţionale pot totodată să limiteze competenţele agenţiilor de
reglementare. De exemplu, legislatorii pot folosi o diversitate de mecanisme insti-
tuţionale, pentru a se asigura că un reglementator nu instituie politici în beneficiul
unui singur producător interesat. Un parlament poate include criteriul interesului
public în contractul unui reglementator, poate alege un nou şef al unei agenţii o
dată la câţiva ani şi îi poate cere reglementatorului să consulte interesele colective
şi să prezinte un raport comitetului parlamentar şi mass-mediei (Fiorina, 1982;
Horn, 1995; Moe, 1987; Weingast şi Moran, 1983). Cu toate acestea, dacă o agen-
ţie de reglementare este strict controlată de către o majoritate legislativă, se revine
la situaţia iniţială: o majoritate parlamentară foloseşte reglementarea ca modalitate
de a redistribui beneficiile către o majoritate electorală, nu către întreaga societate.
Dereglementarea: integrarea şi liberalizarea pieţei

Dereglementarea Europei poate fi divizată în patru elemente: programul
pieţei unice, politica comună a concurenţei, integrarea serviciilor şi metoda
deschisă de coordonare.
Programul pieţei unice

La Consiliul European de la Milano, din iunie 1985, guvernele statelor-
membre au adoptat Actul Unic European (AUE) şi cartea albă a Comisiei, Fina-
lizarea pieţei interne (Completing the Internal Market). SEA a stabilit ca termen
limită pentru implementarea propunerilor Comisiei data de 31 decembrie 1992 şi
a introdus noi mecanisme instituţionale pentru atingerea acestui obiectiv: vot cu
majoritate calificată în Consiliu şi procedura de cooperare cu Parlamentul Euro-
pean (vezi Capitolul 3). Cartea albă a Comisiei enumera în jur de 300 de acte
legislative care ar fi necesare pentru realizarea pieţei unice. Această legislaţie viza
trei domenii principale: barierele fizice, barierele tehnice şi barierele fiscale
(Pelkmans şi Winters, 1988).
În primul rând, cu referire la barierele fizice, Comisia a propus eliminarea
controalelor asociate cu circulaţia bunurilor şi persoanelor. La sfârşitul anului
1991, Consiliul căzuse de acord să elimine formalităţile vamale, solicitările de
documente şi inspecţiile la graniţa dintre state. Comisia a elaborat Codul Vamal
Comun, iar barierele de la graniţe au fost abolite în sfârşit pe 31 decembrie 1992.
Până la sfârşitul lui 1992 fuseseră adoptate 81 de măsuri vizând aspecte legate de
circulaţia produselor agricole şi de compensarea fermierilor la frontiere, conform
PAC. S-au făcut mai puţine progrese în privinţa barierelor asociate cu circulaţia
persoanelor. Marea Britanie, Irlanda şi Danemarca nu au fost de acord să desfiin-
ţeze controlul paşapoartelor şi să adopte cerinţe comune referitoare la vize, dar
celelalte state-membre au semnat acordul Schengen, care prevedea eliminarea
controalelor vamale (vezi Capitolul 11).
În al doilea rând, Comisia a folosit sintagma „bariere tehnice” drept cate-
gorie generală. Verdictul în procesul Cassis de Dijon, din 1979, pregătise deja
terenul pentru standardele comune ale produselor: orice produs care respecta stan-
dardele unui stat-membru putea fi vândut în mod legal în alt stat (vezi Capitolul
4). Bazându-se pe acest principiu al „recunoaşterii reciproce”, Comisia a propus
„o nouă abordare a armonizării tehnice” (Pelkmans, 1990). Aceasta implica
impunerea recunoaşterii reciproce drept principiu fundamental al pieţei unice:
limitarea armonizării la standardele tehnice minime de sănătate şi de siguranţă;
încheierea unor contracte cu organizaţii pan-europene care se ocupă cu stan-
dardizarea – cum ar fi CEN (Comitetul European de Standardizare) şi CENELEC
(Comitetul European de Standardizare Electrotehnică) – în vederea elaborării unor
standarde europene voluntare, şi introducerea marcajului „CE” pentru produsele
care satisfac standardele cerute.
În privinţa achiziţiilor publice, guvernele au fost împiedicate să favorizeze
companiile de pe plan intern, în contractele guvernamentale. Sub aspectul liberei
circulaţii a persoanelor, drepturile la rezidenţă au fost extinse şi pentru persoanele
neangajate (de exemplu, studenţii şi pensionarii), persoanele de altă naţionalitate
au devenit eligibile pentru acordarea subvenţiilor şi ajutoarelor sociale din partea
statului şi au fost stabilite reguli pentru compararea calificărilor educaţionale şi
214 Politici
profesionale. În privinţa serviciilor, a fost adoptat un număr mare de directive

referitoare la liberalizarea serviciilor financiare, a transportului aerian, naval şi
rutier şi deschiderea pieţelor naţionale de telecomunicaţii şi de televiziune. Sub
aspectul circulaţiei capitalului, au fost abolite controalele vizând libera circulaţie
a capitalului între statele-membre. În sfârşit, sub aspectul legislaţiei care regle-
mentează activitatea companiilor, au fost armonizate diverse reguli care vizau
activităţile transfrontaliere ale companiilor şi au fost negociate reguli comune
referitoare la protejarea proprietăţii intelectuale.
În al treilea rând, în scopul eliminării barierelor fiscale, Comisia a propus
armonizarea taxei pe valoare adăugată (TVA) şi eliminarea taxelor vamale la
bunuri cum ar fi alcoolul şi tutunul. După negocieri prelungite, Consiliul a adoptat
un cadru pentru armonizarea TVA-ului, în octombrie 1992. Acesta includea un
TVA de 15% în fiecare stat-membru, desfiinţarea accizelor pentru bunuri de lux
(şi taxe mai mici la anumite produse, pe parcursul unei perioade de tranziţie) şi
reguli privind unde anume trebuie achitat TVA-ul. În cazul comerţului trans-
frontalier, TVA-ul urma să fie plătit în ţara de destinaţie. De asemenea, Consiliul
a căzut de acord asupra unei structuri armonizate ce viza desfiinţarea taxelor
vamale, eliminându-se restricţiile cu privire la achiziţiile de la bunuri precum
băuturi alcoolice sau tutun (pentru uz personal) la graniţe şi abolirea într-un final
a vânzărilor scutite de taxe în avioane şi pe vapoare (în 1999).
Programul pieţei unice nu s-a încheiat la sfârşitul lui 1992. Implementarea
şi transpunerea programului legislativ erau încă în desfăşurare, iar multe aspecte
ale legislaţiei pieţei unice necesitau reformări şi actualizări. În martie 1992,
Comisia a înfiinţat un Grup la nivel înalt pentru operarea pieţei interne, prezidat
de Peter Sutherland, fost membru al Comisiei Europene. Raportul grupului, aşa-
numitul Raport Sutherland, propunea o consultare mai amplă cu actorii influenţaţi
de reglementarea pieţei unice, un acces sporit la procesul decizional al UE şi o
cooperare mai bună între Comisie şi administraţiile naţionale, pentru a garanta
faptul că implementarea inegală a legislaţiei nu va crea bariere în calea comerţului.
Acţionând în conformitate cu aceste recomandări, Comisia a elaborat un plan de
acţiune pentru piaţa unică; acesta a fost adoptat la Consiliul European de la
Amsterdam, în iunie 1997. Planul de acţiune promitea progresul pe două niveluri:
un program continuu de simplificare a legislaţiei pieţei unice (programul SLIM)
şi efortul coordonat al Comisiei şi al statelor-membre de a asigura implementarea
legislaţiei existente.
De asemenea, pentru a impulsiona statele-membre să acţioneze, în noiem-
brie 1977, Comisia a iniţiat elaborarea unui „tablou de bord al pieţei unice”.
Acesta înregistra eforturile statelor-membre de a implementa legislaţia pieţei
unice şi frecvenţa cu care fiecare stat-membru încălca reglementările pieţei unice.
În Tabelul 8.1 sunt comparate rezultatele din 2003 şi cele din 2009.
Tabelul 8.1. Tabloul de bord al pieţei unice, 2003 şi 2009

Procentul din legislaţia Numărul total de proceduri
vizând piaţa unică de încălcare a dreptului
netranspusă în legislaţia comunitar iniţiate
naţională
2003 2009 2003 2009
Italia 3.9 1.7 200 110
Spania 1.2 0.8 153 96
Belgia 1.8 1.2 138 88
Grecia 3.3 2.1 144 88
Franţa 3.3 0.8 220 85
Germania 3.0 0.8 136 73
Irlanda 3.5 0.8 132 63
Portugalia 3.7 2.0 57 63
Polonia 2.1 60
Marea Britanie 1.5 1.1 121 58
Olanda 2.0 0.6 68 57
Austria 3.4 0.9 79 48
Suedia 1.0 0.6 32 41
Slovacia 0.4 35
Luxemburg 3.2 1.7 34 33
Finlanda 1.0 0.4 47 30
Republica Cehă 1.9 1.9
Malta 0.2 28
Ungaria 0.6 28
Estonia 1.4 28
Danemarca 0.6 0.2 36 26
Bulgaria 0.3 21
Letonia 0.7 20
Slovenia 0.4 19
Lituania 0.4 17
Cipru 1.0 15
România 0.3 11
Media/Totalul în Europa 2.4 1.0 1,597 1,271
Sursa: Alcătuit pe baza datelor Eurostat.
Tabelul dezvăluie trei lucruri. În primul rând, amploarea medie a legislaţiei

pieţei unice netranspuse în legislaţia naţională a scăzut de la 2,4% la 1%, între
2003 şi 2009, date care pot fi comparate cu media de 6,3% din 1997. În al doilea
rând, dacă numărul procedurilor de încălcare a dreptului comunitar iniţiate de
Comisie a crescut de la 242 la 1.597, între 1997 şi 2003, apoi a scăzut la 1.271 în
2009, deşi în UE au mai intrat 12 noi state-membre. În al treilea rând, există o
variaţie considerabilă a ratelor de implementare, în rândul statelor-membre.
216 Politici
Statele-membre din nordul şi estul Europei au în general procente de transpunere

a legislaţiei mai mari decât statele-membre din sudul Europei. Rezultatele bune
înregistrate de noile state-membre reflectă efortul lor de a implementa legislaţia
UE înainte de a intra în UE. Cinci state-membre – Spania, Belgia, Franţa, Grecia
şi Italia – au făcut obiectul unui procent de 30% din totalul procedurilor de
încălcare a dreptului comunitar, în 2009.
Politici în domeniul concurenţei
Pentru ca piaţa unică să funcţioneze în mod adecvat, concurenţa este
esenţială. UE a împuternicit Comisia, punându-i la dispoziţie o serie de instru-
mente politice în scopul de a împiedica practicile anticoncurenţiale să împiedice
comerţul şi concurenţa liberă pe piaţa unică; printre acestea se numără şi com-
petenţa de a acorda amenzi. Există trei componente principale ale politicii de
concurenţă a UE:
1. Reglementările antitrust. Articolele 101-106 din tratat interzic o serie de
acorduri între companii care ar restricţiona competiţia (de exemplu carte-
lurile, stabilirea unor preţuri fixe sau acorduri de practicare a unor preţuri
agresive, contracte de vânzări exclusiviste şi discriminarea pe motive de
naţionalitate de către o firmă aflată în „poziţie dominantă” pe piaţa
naţională) şi se asigură că întreprinderile industrale aflate în proprietate
publică respectă regulile de concurenţă impuse de UE.
2. Reglementarea ajutoarelor de stat. Articolele 107-117 din tratat interzic
subvenţiile pentru industrie care ameninţă competiţia şi comerţul dintre
statele-membre, în afara cazului în care subvenţiile promovează interesele
UE ca întreg sau anumite obiective sectoriale sau regionale.
3. Controlul asupra fuziunilor: în 1989, Consiliul a adoptat primul Regu-
lament privind fuziunile, delegând puteri substanţiale Comisiei. Reforma
acestei reglementări în 2004 a condus la crearea unui rol mai amplu pentru
reglemenentatorii de la nivel naţional.
Politica UE în domeniul concurenţei se bazează pe modelul american al
reglementărilor antitrust. Dorind să prevină apariţia unor carteluri europene,
legislatori din SUA, specialişti în domeniul concurenţei, au contribuit la elabo-
rarea articolelor din Tratatul de la Roma referitoare la concurenţă. Totuşi, spre
deosebire de politica din SUA, care vizează practici anticoncurenţiale în sectorul
privat, cea a UE vizează şi practicile anticoncurenţiale ale companiilor deţinute şi
subvenţionate de guverne.
Direcţia Generală pentru Concurenţă nu a aplicat dintotdeauna o politică a
„concurenţei perfecte”, îndeosebi în reglementarea industriilor din sectorul public.
Direcţia Generală pentru Concurenţă este constrânsă de lipsa puterii politice a
Comisiei în raport cu anumite state-membre, mai ales în contextul unor posibile
costuri economice şi sectoriale ridicate ale deciziilor privind politicile în domeniul
concurenţei. În plus, până la mijlocul anilor ’80, majoritatea membrilor Comisiei
responsabili de acest sector au favorizat sub aspect ideologic promovarea „euro-

campionilor”.
Totuşi, statutul Comisiei în domeniul politicii referitoare la concurenţă a
fost consecinţa angajamentului politic care a stat la baza aspectelor privind libe-
ralizarea din cadrul programului pieţei unice. De asemenea, o serie de membri ai
Comisiei responsabili cu această politică – Peter Sutherland (1985-1989), Leon
Brittan (1989-1993), Karel van Miert (1993-1999) şi Mario Monti (2000-2004)
au încercat să aplice cu mai mare stricteţe principiile antitrust şi nu s-au temut să
ia atitudine împotriva statelor-membre şi a companiilor multinaţionale. Numirea
în funcţie a lui Neelie Kroes (2004-2009), liberal-conservatoare olandeză, a fost
criticată fiindcă risca să întrerupă această tendinţă, ea având legături strânse cu
firme mari. Dar, pe parcursul mandatului său, aceasta a luat atitudine împotriva
mai multor firme mari, printre care Sony, Apple şi Microsoft. Se anticipează că
Joaquín Almunia, social-democrat spaniol, Comisarul pentru concurenţă din a
doua comisie Barosso (2009-2014), va continua să se opună cu fermitate practi-
cilor anticoncurenţiale. În consecinţă, portofoliul de Comisar pentru concurenţă a
devenit una dintre cele mai influente şi preţuite funcţii din cadrul Comisiei.
Ca reacţie la creşterea numărului fuziunilor transfrontaliere, în aşteptarea
pieţei unice, şi a lobby-ului intens întreprins de firmele multinaţionale, statele-
membre au adoptat regulamentul privind fuziunile în 1989, după 15 ani de
negocieri. S-a creat astfel un „ghişeu unic” pentru fuziunile din UE. Comisia a
fost împuternicită să evalueze şi să blocheze fuziunile dintre companii care ar avea
o cifră de afaceri combinată de 5 miliarde de euro, la nivel internaţional, şi o cifră
de afaceri combinată de 250 de milioane de euro, la nivelul UE. Totodată,
reglementările instituie o procedură şi un calendar pentru evaluarea fuziunilor. În
prima etapă a procedurii, Comisia a avut la dispoziţie o lună pentru a decide dacă
fuziunea respecta standardele reglementării, putând fi aprobată, fie pentru a iniţia
procedurile. Comisia efectua apoi o evaluare detaliată şi trebuia să decidă (într-un
interval de patru luni) dacă să aprobe fuziunea, să o aprobe condiţionat sau să o
interzică. În cazul în care Comisia bloca o fuziune, companiile respective puteau
ataca decizia, la CJUE, într-un interval de două luni.
Deşi procedura de fuziune funcţiona bine, iar Grupul Operativ pentru Fuziuni
(GOF) din cadrul Direcţiei Generale pentru Concurenţă a evaluat 2.430 de cazuri şi
a blocat doar 18 dintre ele (una în timpul mandatului lui Brittan, 10 în timpul
mandatului lui van Miert şi 7 în timpul mandatului lui Monti), era tot mai clar că se
impunea reforma. În primul rând, datorită numărului tot mai mare de fuziuni
transfrontaliere din Europa, sarcinile de lucru ale GOF au crescut dramatic, de la 60
de cazuri pe an, la începutul anilor ’90, la peste 300 pe an, între 1999 şi 2000.
În al doilea rând, companiile care primesc decizii negative au început să
critice tot mai vehement Comisia. Procedurile au fost considerate mai puţin trans-
parente decât procedurile echivalente ale Comisiei Federale pentru Comerţ din
SUA. De asemenea, Comisia a fost acuzată că nu prezintă suficiente justificări
218 Politici
economice pentru deciziile sale. În plus, mecanismul de sesizare a CJUE, în cazul

blocării unei fuziuni, era anacronic, deoarece procedurile de recurs puteau dura
câţiva ani, timp în care contextul iniţial al fuziunii se modifica, iar una sau mai
multe dintre companiile vizate ar fi putut chiar să dispară. Totodată, acest meca-
nism era inferior sistemului american de control al fuziunilor, prin care Comisia
Federală pentru Comerţ trebuia să obţină aprobarea a priori a instanţei, pentru
decizia de a bloca o fuziune.
În al treilea rând, statele-membre mai mici au argumentat că, în cazul lor,
fuziunile ar trebui tratate diferit, deoarece companiile concurau pe pieţe de
amploare europeană.
În al patrulea rând, spre deosebire de diviziunea puterilor dintre Departa-
mentul de Justiţie al SUA şi Comisia Federală pentru Comerţ sau dintre Minis-
terul Industriei din Germania şi Oficiul Federal pentru Carteluri (Bundeskartell-
amt), nu exista nicio separare clară a puterilor în aplicarea controlului asupra
fuziunilor din UE, GOF acţionând ca un „poliţist, judecător şi jurat” (McGowan
şi Cini, 1999, p. 193).
În cele din urmă, mizele politice au crescut, pe măsură ce impactul extra-
teritorial al deciziilor Comisiei privind fuziunile a crescut (Damro, 2001). Două
dintre cele 18 decizii de veto ale Comisiei implicau fuziuni între două companii
americane ale căror activităţi economice se desfălurau predominant pe piaţa ame-
ricană: fuziunea dintre Boeing şi McDonnell Douglas, blocată de Comisie în 1997,
şi fuziunea dintre General Electric şi Honeywell, blocată în 2001. Cele două
fuziuni fuseseră aprobate de Comisia Federală pentru Comerţ a SUA, iar guvernul
federal american a intervenit, în ambele cazuri, la cel mai înalt nivel politic, pentru
a încerca să convingă Comisia să cedeze. Totuşi, Comisia şi-a menţinut poziţia,
spre marea enervare a guvernului american şi a puternicelor interese implicate.
Drept consecinţă a acestor presiuni, au existat trei evoluţii majore la nivelul
politicii UE în domeniul concurenţei concurenţă între 2002 şi 2004: (a) reforma
politicii UE privind cartelurile, în 2002; (b) reforma reglementării fuziunilor în
2004 şi (c) adoptarea directivei referitoare la preluare, în 2004.
Începând cu reforma politicii cartelurilor, principalele modificări au fost
faptul că autorizaţia ex-ante centralizată (la nivel UE) a fost înlocuită de sistemul
de control ex-post descentralizat (la nivel de stat-membru). Noua reglementare se
bazează pe autoevaluarea de către firme a relaţiilor cu alte firme, urmată de un
control administrativ, în loc de notificarea anterioară şi de aprobarea Comisiei. În
plus, autorităţilor naţionale din domeniul concurenţei (ANC) şi instanţelor naţio-
nale li s-a conferit dreptul de a decreta excepţii la nivelul UE de la interzicerea
generală a cartelurilor. Autorităţile naţionale trebuie să informeze Comisia şi alte
ANC-uri. În cazul unor proceduri paralele, autorităţile naţionale pot suspenda sau
pot închide investigaţii, dar nu sunt obligate să facă acest lucru. Totuşi, organis-
mele naţionale trebuie să folosească legislaţia UE, când iau decizii în aceste
cazuri. În plus, Comisia poate preveni adoptarea de decizii la nivel naţional,
deschizând investigaţii proprii (Budzinski şi Christiansen, 2005, pp. 318-319;

McGowan, 2005; Wilks, 2005).
În al doilea rând, reforma reglementărilor vizând fuziunile avea drept scop
consolidarea principiului „ghişeelor unice”. A fost introdusă o flexibilitate sporită
a intervalelor temporale, pentru a îmbunătăţi capacitatea companiilor de a răs-
punde la cerinţele Comisiei. A fost adoptat un nou cod deontologic pentru GOF,
pentru a spori transparenţa luării deciziilor la nivelul Comisiei. A fost elaborat un
nou set de indicaţii, prin care se precizează criteriile pe baza cărora Comisia ar
aproba sau ar respinge o fuziune propusă. În plus, Comisia a desemnat un econo-
mist-şef în domeniul concurenţei şi a înfiinţat o comisie independentă care să ana-
lizeze concluziile luate de Grupul Operativ pentru Fuziuni. Totuşi, aceste schim-
bări nici nu introduceau o evaluare juridică a priori, nici nu ofereau o separare
clară a puterilor între politicieni (Comisarul pentru concurenţă şi ceilalţi membri
ai Comisiei) şi reglementatorii antitrust (din Grupul Operativ pentru Fuziuni).
În al treilea rând, directiva privind preluarea, care a fost adoptată în sfârşit
în 2004, după mai bine de zece ani de negocieri, includea măsuri de neutralizare
menite să consolideze drepturile acţionarilor în eventualitatea unor tentative de
preluare ostilă. Totodată, directiva a mărit costurile preluărilor, introducând
cerinţe privind ofertele minime şi drepturi privilegiate pentru acţionarii deja exis-
tenţi. A introdus aşa-numitele „pilule cu otravă”, care le permit acţionarilor deja
existenţi să cumpere acţiuni suplimentare de la compania-ţintă sau să vândă
acţiuni companiei-ţintă, în eventualitatea unei preluări ostile. Totuşi, directiva
includea şi o „regulă de străpungere” care urmărea să mărească şansele de succes
ale unor tentative de preluare ostilă, confruntate cu drepturi de vot multiple. De
fapt, acordul final de compromis îi acorda fiecărui stat-membru dreptul de a
decide dacă ar trebui să se aplice regulile de străpungere sau de neutralizare. Acest
rezultat s-a datorat faptului că bătălia dintre statele-membre şi Parlamentul
European a fost în cele din urmă una între diferite modele de capitalism, şi anume
cel anglo-saxon şi cel continental, care a divizat guvernele şi europarlamentarii,
pe criterii naţionale şi ideologice (Cernat, 2004; Clift, 2009; Hix et al., 2007, pp.
200-215; Ringe, 2005).
Integrarea serviciilor
În pofida realizării pieţei unice şi a noului cadru politic de dereglementare
al UE, segmente ample ale economiilor statelor-membre au rămas foarte regle-
mentate, îndeosebi sectoarele serviciilor. Sub aspectul dereglementării serviciilor,
UE a aplicat o strategie diferită pentru serviciile financiare, în comparaţie cu
oferirea de servicii transfrontaliere nefinanciare. Dacă serviciile financiare au fost
dereglementate prin procesul Lamfalussy, care presupune implicarea majorităţii
părţilor interesate în elaborarea şi implementarea directivelor, serviciile nefinan-
ciare au fost reglementate folosind cadrul legislativ standard al UE.
220 Politici
Pentru a promova o integrare mai rapidă şi liberalizarea pieţelor financiare

ale UE, în iulie 2000 UE a înfiinţat un „comitet al înţelepţilor”, prezidat de
Alexandre Lamfalussy, fost preşedinte al Institutului Monetar European (pre-
cursorul Băncii Centrale Europene). Comitetul şi-a încheiat deliberările în febru-
arie 2001 şi a propus o listă de măsuri legislative şi de reglementare şi o nouă
procedură legislativă pentru adoptarea respectivelor măsuri şi pentru reglemen-
tarea pieţelor financiare europene. Procedura funcţionează astfel:
 O directivă sau o reglementare este adoptată prin procedura legislativă obiş-
nuită, dar stabileşte doar „principiile cadru” pentru un anumit domeniu.
 Un nou comitet de reglementare, Comitetul European pentru Instrumente
Financiare (CEIF), completează apoi detaliile de ordin legislativ, în cola-
borare cu Comisia, iar Parlamentul European este „pe deplin informat”.
 Ulterior, un al doilea nou comitet, Comitetul Autorităţilor Europene de
Reglementare a Instrumentelor Financiare (CAERIF) este responsabil pen-
tru implementarea tehnică, monitorizarea şi aplicarea unei măsuri.
 Comisia garantează apoi aplicarea reglementărilor în modul obişnuit, şi
anume emiţând avertismente şi convocând statele-membre în faţa CJUE,
dacă este necesar.
În mod corespunzător, Comisia a înfiinţat cele două comitete în iunie 2001.
CEIF s-a întrunit prima oară în septembrie 2001 şi s-a întrunit apoi aproape în
fiecare lună. Totuşi, abia în februarie 2002 Parlamentul European a fost de acord
cu folosirea noului proces Lamfalussy. Iniţial, Parlamentul European era preocu-
pat de lipsa transparenţei şi a controlului asupra noului proces, dar a acceptat
asigurarea oferită de Comisie, conform căreia, în cazul oricăror sesizări privind
elaborarea de noi acte legislative care să obţină aprobare politică, Parlamentul
European va fi tratat la fel ca şi Comisia. Totuşi, deoarece politicienii din Consiliu
şi din Parlamentul European sunt implicaţi doar în elaborarea unor indicaţii
politice generale, în timp ce experţii în politici, care reprezintă opiniile guvernelor
şi ramurilor lor industriale sunt responsabili cu stabilirea regulilor detaliate, se
poate considera că procedura consolidează influenţa statelor-membre, în detri-
mentul Parlamentului European, amplificând şi rolul Comisiei şi al comitetelor de
experţi (Quaglia, 2007, 2008).
Procedura Lamfalussy a intensificat ritmul liberalizării serviciilor finan-
ciare (Alford, 2006; de Visscher et al., 2008). Deoarece transpunerea reprezenta
un potenţial blocaj, Direcţia Generală pentru Piaţa Internă a creat un Clasament
Lamfalussy care prezenta progresele în implementarea directivelor. La sfârşitul
lui 2008, Clasamentul Lamfalussy includea nouă directive: directiva privind abu-
zul de piaţă şi trei directive vizând implementarea acesteia; o directivă privind
prospectele; o directivă vizând piaţa de instrumente financiare şi o directivă pri-
vind implementarea acesteia; o directivă privind transparenţa şi o directivă vizând
implementarea acesteia. La sfârşitul lui 2008, Polonia nu transpusese trei dintre
aceste nouă directive, Olanda, Ungaria şi Republica Cehă nu transpuseseră două,

Franţa, Italia şi Slovenia nu transpuseseră una, iar celelalte douăzeci de state-
membre transpuseseră toate cele nouă directive.
Două evoluţii esenţiale pentru integrarea serviciilor financiare sunt Solva-
bilitate II, pentru sectorul asigurărilor/instrumentelor financiare, şi traspunerea
acordului Basel II, un acord internaţional neobligatoriu din punct de vedere
juridic, în directiva privind cerinţele de capital. Vizând crearea unei pieţe unice a
serviciilor de asigurare, directiva privind capitalul utilizează o abordare bazată pe
risc, evaluând activele şi pasivele asigurătorilor, directiva urmează să intre în
vigoare în 2012. Ca şi în cazul acordului Basel II pentru sectorul bancar, directiva
se axează pe cerinţe cantitative, pe control şi pe managementul riscurilor asigură-
torilor, precum şi pe divulgare şi transparenţă.
Spre deosebire de noul impuls în vederea creării unei pieţei unice pentru
serviciile financiare, care a fost sprijinit de o procedură nouă, noul efort privind
crearea unei pieţe unice pentru serviciile nefinanciare a operat în cadrul legislativ
standard. Inclusă iniţial în programul pieţei unice, veritabila circulaţie liberă a
serviciilor s-a dovedit mai dificil de realizat decât libera circulaţie a bunurilor.
Unul dintre motive a fost teama unor state-membre şi a unor grupuri sociale că
dereglementarea şi recunoaşterea reciprocă vor conduce la o „cursă în jos” sau la
„dumping social”, dacă furnizorii de servicii din statele-membre cu un nivel scăzut
de protecţie a muncitorilor puteau submina furnizorii de servicii din statele cu un
nivel ridicat în această privinţă, care aveau astfel costuri mai mari legate de forţa
de muncă. Propunerea unei directive în domeniul serviciilor a evidenţiat tensiunea
suscitată de recunoaşterea reciprocă, care poate fi atât o armă împotriva protecţio-
nismului, cât şi un instrument de legitimizare a dumpingului social. Momentul
iniţierii directivei, după extinderea spre est din 2004, a amplificat această tensiune.
Directiva iniţială se sprijinea pe trei piloni: libertatea de stabilire, principiul „ţării
de origine” şi asistenţă reciprocă a statelor-membre. Libertatea de stabilire însem-
na că oricine are permisiunea de a oferi un serviciu într-un stat-membru ar trebui
să aibă dreptul să ofere acelaşi serviciu şi în alt stat-membru. Principiul ţării de
origine se referă la faptul că regulile ţării de origine a furnizorului de servicii vor
reglementa furnizarea serviciului respectiv. De exemplu, un instalator polonez
poate lucra în Franţa, în conformitate cu legislaţia muncii din Polonia. Asistenţa
reciprocă urmăreşte armonizarea reglementărilor de protecţie a consumatorilor în
statele-membre. Principiul ţării de origine a creat o controversă, sindicatele din
unele state-membre mai vechi fiind îngrijorate pentru locurile de muncă ale
membrilor lor.
Consiliul a fost profund divizat în legătură cu directiva; îndeosebi guvernul
francez a refuzat să sprijine propunerea. Totuşi, a fost negociat un acord de
compromis între cele două grupări principale din Parlamentul European. Prin
acest compromis, principiul ţării de origine era înlocuit cu principiul mai generic
222 Politici
al „libertăţii de a oferi servicii”. În schimbul minimalizării unui element dere-

glementator esenţial al directivei, grupurile din Parlamentul European au adăugat
câteva măsuri suplimentare care vor constrânge guvernele statelor-membre să
demonstreze ce măsuri vor fi luat pentru a-şi deschide pieţele către noii furnizori
de servicii. Acest acord a fost susţinut în mod corespunzător în Consiliu, iar
directiva mai puţin fermă a intrat în vigoare la sfârşitul lui 2009. Nu este clar dacă
directiva astfel modificată va reuşi să creeze o piaţă unică autentică a serviciilor,
în anii următori (Nicolaïdis şi Schmidt, 2007).
Metoda deschisă de coordonare
Conştientizând faptul că realizările UE rămâneau în urma celor ale SUA,
aşa-numita „agendă Lisabona”, adoptată la Consiliul European în martie 2000
proclama necesitatea unei agende reformiste ambiţioase, pentru ca UE să ajungă
să aibă „cea mai competitivă şi mai dinamică economie bazată pe cunoaştere din
întreaga lume”. Guvernele au evidenţiat trei mijloace prin care poate fi atins acest
obiectiv:
1. politici mai bune pentru societatea informaţională, la nivel european şi
naţional, incluzând investiţii în „economia bazată pe cunoaştere” şi înfăp-
tuirea şi consolidarea pieţei interne din sectorul serviciilor (vezi mai sus);
2. modernizarea modelului social european, prin reforma structurală a pieţelor
muncii de la nivel intern şi a statelor sociale, în paralel cu strategiile de
abordare a excluderii sociale şi cu creşterea investiţiilor în educaţie şi în
instruire; şi
3. politici macroeconomice care să asigure creşterea sustenabilă, efectuân-
du-se totodată reformele structurale necesare în economiile interne.
Imprecizia acestor obiective reflecta un compromis politic. Guvernele de
centru-dreapta şi guvernul laburist britanic voiau să se concentreze pe reformele
structurale, reformele pieţei muncii şi reformele statului social, în timp ce guver-
nele de stânga, conduse de administraţiile franceză şi germană, doreau să pună
accent pe investiţia în capitalul uman, în educaţie şi în noua economie bazată pe
cunoaştere. Cu astfel de concepţii contradictorii cu privire la modul în care ar tre-
bui realizate modificările structurale de la nivelul economiei europene şi întrucât că
multe reforme ar fi fost foarte sensibile, guvernele au acceptat că ar fi dificil să cadă
de acord asupra unui pachet legislativ coerent în scopul promovării reformei
structurale, prin intermediul procedurilor legislative normale ale UE.
De asemenea, Comisia a ezitat să iniţieze noi acte legislative controversate
care ar putea provoca o reacţie din partea unora dintre statele-membre mari. În
mod ironic, diminuând puterea Comisiei de a iniţia legislaţie, prin intermediul
Tratatului de la Maastricht şi al celui de la Amsterdam, şi alegând un preşedinte
al Comisiei influenţabil, pe Romano Prodi, guvernele nu mai erau capabile să se
folosească de Comisie pentru a se constrânge reciproc să respecte angajamentele
colective pe care le luaseră – cum făcuseră în cazul Comisiei Delors, în cazul
programului pieţei unice şi al UME. În consecinţă, guvernele şi Comisia au decis

să nu folosească metoda normală a legislaţiei UE şi să testeze un nou mod de
coordonare politică, numit „Metoda Deschisă de Coordonare” (MDC).
MDC implica acordul cu privire la un ansamblu de scopuri pe care guver-
nele UE promiseseră să le realizeze în mod independent, fără a recurge la instru-
mentele legale ale UE. De asemenea, metoda implica şi „nominalizarea şi con-
damnarea publică”, prin care guvernele îşi monitorizează reciproc progresele în
vederea realizării obiectivelor stabilite şi se felicită sau se mustră unul pe altul în
consecinţă. Această metodă este eficientă în măsura în care guvernelor nu le place
să fie umilite fiindcă nu şi-au onorat angajamentele faţă de colegii din UE. Totuşi,
confruntându-se cu opoziţia votanţilor şi cu interese organizate, contrare reforme-
lor, guvernele ezită să-şi onoreze promisiunile. În consecinţă, absenţa mecanis-
melor de punere în aplicare înseamnă că MDC a avut o contribuţie foarte mică la
înfăptuirea agendei de la Lisabona.
Re-reglementarea: Standarde comune

UE a elaborat şi o serie de politici pentru a suplimenta programul pieţei
unice, îndeosebi politici de mediu şi sociale. Aceste politici au mai degrabă un
caracter de re-reglementare decât de dereglementare, deoarece implică înlocuirea
regulilor naţionale separate cu noi reguli UE comune. Spre deosebire de politicile
şi regulile vizând concurenţa, care aveau drept scop integrarea în piaţa unică,
reglementările UE de mediu şi sociale nu au ca intenţie principală asigurarea unor
rezultate Pareto-eficiente. Aceste politici implică alegerea valorilor preferate de
unii cetăţeni, dar nu şi de alţii. După cum explică Easton (1965, p. 50):
O alocare poate lipsi o persoană de un lucru valoros pe care deja îl poseda sau poate
împiedica realizarea unor valori care altfel ar fi fost realizate, ori poate oferi unor
persoane acces la valori, retrăgându-le altora acesul la ele.
Politicile de mediu şi sociale ale UE nu redistribuie resursele în mod direct,
dar conduc la o „realocare a valorilor” în societatea europeană: valorile unora
dintre cetăţeni sunt promovate în dauna valorilor altora.
Politica de mediu
Deşi acest aspect nu era prevăzut în Tratatul de la Roma, în 1972 şefii de
guvern au fost de acord să iniţieze o serie de programe de acţiune în domeniul
mediului. Acestea au culminat prin al şaselea program de acţiune pentru mediu
din 2002, care a stabilit priorităţile pentru UE până în 2012. Programul evidenţiază
patru domenii: modificarea climatului, natura şi biodiversitatea, mediul şi sănăta-
tea şi managementul resurselor şi deşeurilor naturale. Politica de mediu a devenit
o competenţă de sine stătătoare în UE, odată cu implementarea Actului Unic Euro-
pean, şi a fost consolidată şi extinsă prin intermediul Tratatului de la Maastricht,
care a introdus în Consiliu votul cu majoritate calificată şi procedura codeciziei,
224 Politici
în colaborare cu Parlamentul European, cu privire la legislaţia mediului, precum

şi principiul dezvoltării durabile, drept scop fundamental al UE. Deşi le permite
statelor-membre să aplice standarde mai ridicate de protecţie a mediului, dacă
doresc, tratatul îi solicită UE să elaboreze o politică de mediu comună, pentru a
atinge „un nivel sporit de protecţie”, şi să remedieze la sursă daunele aduse mediu-
lui, pe baza principiului „poluatorul plăteşte”.
Până în prezent, principalele acţiuni întreprinse de UE în domeniul mediului
sunt următoarele:
 Poluarea aerului şi poluarea sonoră: începând cu 1970, UE a adoptat
directive tot mai stricte vizând poluarea aerului de către vehicule, uzine
mari cu instalaţii de ardere şi centrale electrice; Comisia a propus măsuri
de eliminare a clorofluorocarburilor şi de introducere a unei taxe pe energie
pentru emisiile de dioxid de carbon; au fost adoptate reguli UE vizând
poluarea sonoră cauzată de motoarele vehiculelor, de avioane, aparate de
tuns iarba, echipamente de uz gospodăresc şi utilaje de construcţie. UE a
susţinut cu tărie efortul global de combatere a modificării climatului, spriji-
nind „Acordul de la Copenhaga” din 2009 drept un prim pas către acor-
durile internaţionale obligatorii din punct de vedere juridic de după Tratatul
de la Kyoto, din 1997. De asemenea, UE s-a angajat să diminueze cu 20%
emisiile de carbon de la nivelul anului 1990, până în 2020.
 Eliminarea deşeurilor: după 1975, o serie de directive au impus reglemen-
tările UE vizând deşeurile toxice şi periculoase, transportul sau expedierea
deşeurilor periculoase şi eliminarea anumitor tipuri de deşeuri şi de produse
fabricate (de exemplu, directiva privind vehiculele scoase din uz, adoptată
în septembrie 2000.
 Poluarea apei: după 1976, o serie de directive au stabilit standarde comune
pentru apele de suprafaţă şi subterane, pentru apele pentru scăldat, apa
potabilă, apa dulce şi pentru deversarea substanţelor chimice periculoase,
punând la dispoziţie un inventar european al tuturor substanţelor chimice
de pe piaţă.
 Produse chimice: după dezastrul industrial de la Seveso din 1977, UE a
adoptat o serie de directive care reglementează utilizarea, depozitarea, ges-
tionarea, ambalarea şi etichetarea unei mari varietăţi de substanţe chimice
periculoase şi a pus la dispoziţie un inventar european al tuturor substan-
ţelor chimice de pe piaţă.
 Protecţia naturii şi biodiversitatea: între 1982 şi 1991, UE a adoptat
directive legate de Convenţia privind comerţul internaţional cu specii ale
florei şi faunei sălbatice pe cale de dispariţie (CITES), care stabilea reguli
cu privire la conservarea păsărilor sălbatice, protecţia habitatelor naturale
şi experimentele ştiinţifice pe animale. De asemenea, UE oferă sprijin
financiar pentru proiectele de conservare a habitatelor naturale.
 Evaluarea impactului asupra mediului: în 1985, Consiliul a adoptat o

directivă care a fost ulterior extinsă mult, solicitând evaluările impactului
asupra mediului pentru toate proiectele industriale şi de infrastructură,
publice şi private, care depăşesc o anumită amploare. Directiva prevede şi
necesitatea consultării publicului.
 Eticheta ecologică şi auditul de mediu: în 1992, Consiliul a adoptat o
reglementare care specifică regulile de acordare a etichetei ecologice în UE
pentru produsele nepoluante, iar în 1993, Consiliul a adoptat o reglementare
care instituia un program de audit de mediu în regim voluntar.
 Agenţia Europeană de Mediu (AEM): înfiinţată în 1994, la Copenhaga,
AEM este responsabilă cu colectarea datelor şi furnizarea de informaţii
pentru noi legi vizând mediul, elaborează tehnici de prognozare pentru a
permite adoptarea unor măsuri de prevenire şi asigură integrarea datelor UE
privitoare la mediu în programele de mediu internaţionale.
 Pericole naturale şi tehnologice: În 1998, UE a adoptat un program de acţi-
une pentru protecţia civilă, a semnat Convenţia ONU privind efectele
transfrontaliere ale accidentelor industriale, protecţia împotriva radiaţiilor
şi managementul deşeurilor radioactive şi a emis două directive vizând
impactul potenţial al organismelor modificate genetic – una privind elibe-
rarea organismelor modificate genetic în mediu şi alta care reglementează
utilizarea acestora.
După cum reiese clar din această listă, UE foloseşte o diversitate de instru-
mente pentru a promova protecţia mediului. Pe lângă reglementările de mediu de
la nivelul UE, aceste instrumente includ şi un program de cheltuieli (LIFE),
participarea la tratate internaţionale şi cooperarea cu ţări terţe şi oferirea de
stimulente pentru actorii publici şi privaţi, pentru protejarea mediului, acestea
variind de la sisteme voluntare, precum etichetarea ecologică şi sistemul UE de
audit de mediu la sisteme obligatorii, precum evaluarea impactului asupra mediu-
lui a proiectelor publice şi private.
În plus, în domeniul politicii de mediu, există o legislaţie UE mai amplă
decât în aproape orice alt domeniu de politică, iar legislaţia în materie de mediu
tinde să fie adoptată mai rapid decât cea vizând alte domenii (Jordan et al., 1999).
Totuşi, există unele variaţii la nivelul eficacităţii implementării de către statele-
membre a legislaţiei în materie de mediu (Bailey, 1999; Grant et al., 2000; Knill
şi Lenschow, 2000). Börzel (2000, 2003) argumentează că nu nivelul de protecţie
a mediului existent într-un stat determină eficienţa cu care statul respectiv imple-
mentează legislaţia UE în materie de mediu – mai importante sunt structura
intereselor industriale şi influenţa exercitată de acestea (cf. Knill şi Lenschow,
1998; Mastenbroeck, 2005). Este o situaţie diferită faţă de reglementările UE din
domeniul social: în acest caz, modelul de protecţie socială şi modelul de
226 Politici
capitalism influenţează puterea de decizie exercitată de un stat în procesul

implementării reglementărilor UE.
Dintr-o perspectivă normală, motivul pentru care UE este capabilă să
acţioneze cu uşurinţă şi eficient în acest domeniu constă în faptul că majoritatea
reglementărilor UE în materie de mediu vizează eşecurile pieţei cauzate de inte-
grarea pe piaţa unică, astfel încât obiectivele lor sunt Pareto-eficiente (Majone,
1996). În primul rând, poluarea mediului este un efect nedorit al majorităţii acti-
vităţilor economice, afectând mulţi oameni care nu sunt implicaţi în tranzacţiile
care produc poluarea. În al doilea rând, în absenţa unor standarde de mediu şi a
etichetării ecologice, consumatorii nu dispun de informaţiile necesare pentru a
evalua calitatea produselor pe care le cumpără şi gradul în care acestea respectă
mediul. Pentru a limita aceste două tipuri de eşec al pieţei, UE a stabilit standarde
de mediu pentru toate etapele procesului economic: de la producţie (cum ar fi
emisiile de substanţe chimice) la distribuţie (etichetarea ecologică), la consum
(emisiile provenind de la vehicule) şi la eliminare (de exemplu, managementul
deşeurilor).
Totuşi, politica de mediu a UE nu se încadrează întotdeauna în această
justificare a eficienţei de tip Pareto (McCormick, 2001; Weale, 1996). Legislaţia
UE în materie de mediu vizează aspecte mai ample decât poluarea transfrontalieră.
UE stabileşte standarde atât la nivel naţional, cât şi la nivel comunitar, iar aceste
standarde se bazează aproape întotdeauna pe standardele înalte ale statelor-
membre cele mai avansate sub aspectul ocrotirii mediului, cum ar fi Danemarca,
Germania, Suedia şi Olanda, mai degrabă decât pe standardele inferioare ale Marii
Britanii, Irlandei şi Europei de Sud şi de Est. În multe cazuri, standardele infe-
rioare s-ar fi putut dovedi suficiente pentru protecţia împotriva efectelor externe
negative şi pentru a oferi informaţii consumatorilor.
Politicile de mediu la nivelul UE sunt impulsionate îndeosebi de dorinţa de
a împiedica o distorsiune a concurenţei pe piaţa unică – acesta fiind un argument
ideologic deghizat într-o necesitate de a corecta eşecul pieţei. Legislaţia UE cu
privire la mediu implică în mod invariabil dispute intense între industrie şi
ecologişti. Dacă aceste politici ar avea pur şi simplu o eficienţă de tip Pareto, astfel
de campanii de lobby nu ar mai fi necesare. De exemplu, directiva REACH,
adoptată în 2006 şi care are drept scop reglementarea producţiei şi utilizării sub-
stanţelor chimice, a presupus una dintre cele mai scumpe campanii de lobbying
din istoria UE întreprinsă de grupurile industriale şi ecologiste; prin urmare, este
evidenţiat specificul ideologic al elaborării politicilor de mediu ale Uniunii
(Lindgren şi Persson, 2008). Clar, ca urmare a multor reglementări UE în materie
de mediu, există câştigători şi învinşi.
Politica socială
Tratatul de la Roma a asigurat o politică socială a UE, prin:
 obiectivul general al promovării „progresului social şi al unui grad înalt de
ocupare a forţei de muncă”;
 o secţiune care permitea cooperarea mai strânsă în scopul îmbunătăţirii
condiţiilor de trai şi de lucru;
 cerinţa ca statele-membre să asigure remunerarea egală a bărbaţilor şi a
femeilor;
 un Fond Social European care să sprijine mobilitatea ocupaţională şi
geografică; şi
 libera circulaţie a forţei de muncă, incluzând drept de şedere, ajutoare
sociale şi nediscriminare la angajare.
În perioada anilor ’60 şi ’70 s-au făcut puţine progrese în aceste privinţe,
cu excepţia coordonării sistemelor de securitate socială pentru lucrătorii imigranţi
şi a remunerării egale a femeilor. Politica socială a UE a luat un nou avânt în anii
’80. Temându-se că piaţa unică va privilegia interesul capitalului, nu al forţei de
muncă, François Mitterrand şi Jacques Delors au susţinut o „dimensiune socială”
a integrării europene. Drept consecinţă, Actul Unic European a adus uniformi-
zarea standardelor de sănătate şi siguranţă la locul de muncă, prin utilizarea
votului cu majoritate calificată în Consiliu. Apoi, în decembrie 1989, toate statele-
membre, cu excepţia Marii Britanii, au semnat Carta comunitară privind drepturile
fundamentale ale lucrătorilor (Carta Socială), care enumera 47 de acţiuni în vede-
rea fundamentării programului pieţei unice. Comisia a transformat apoi aceste
obligaţii în propuneri legislative, prin intermediul programului european de acţi-
une socială. În timpul negocierilor pentru tratatul de la Maastricht, în 1992, o
majoritate a statelor-membre a propus introducerea obiectivelor Cartei Sociale în
tratatul UE şi folosirea votului cu majoritate calificată în Consiliu pentru majo-
ritatea aspectelor de politică socială, dar guvernul conservator britanic a respins
această propunere. Consecinţa a fost un acord separat privind politica socială,
semnat de celelalte 11 state-membre. Protocolul Social impunea votul cu majori-
tate calificată în privinţa unor aspecte precum condiţiile de lucru şi consultarea
lucrătorilor, şi votul prin unanimitate în privinţa aspectelor mai sensibile, precum
securitatea socială.
Protocolul Social de la Maastricht a consolidat şi dialogul social dintre
reprezentanţii la nivel european, management şi sindicate: Confederaţia Euro-
peană a Sindicatelor, Uniunea Confederaţiilor Industriale şi Patronale din Europa
şi Centrul European al Întreprinderilor cu Participaţie Publică (Compston şi
Greenwood, 2001). Protocolul prevedea obligativitatea consultării de către Comi-
sie a „partenerilor sociali”, înainte de a iniţia adoptarea unor acte legislative în
domeniul politicii sociale. În plus, protocolul le permitea partenerilor sociali să-şi
iniţieze propriul acord (aşa-numitele „acorduri europene”) care putea fi
228 Politici
implementat fie în statele-membre, de către asociaţiile membre ale partenerilor

sociali, fie putea deveni în mod oficial legislaţie a UE, printr-o decizie a Consi-
liului, pe baza unei propuneri în acest sens, din partea Comisiei.
În 1997, noul guvern laburist britanic a aderat la tratatul de la Amsterdam,
care introducea Protocolul Social într-un nou Capitol Social al tratatului, ce
includea şi prevederile referitoare la dialogul social. Tratatul de la Amsterdam
cuprindea şi prevederi vizând cooperarea dintre statele-membre pentru comba-
terea şomajului. În pofida acestor prevederi legislative, exemplele de legislaţie
socială a UE sunt puţine şi rare, comparativ cu legislaţia cu privire la mediu.
Principalele evoluţii recente în domeniul politicii sociale a UE sunt
următoarele:
 Libera circulaţie a forţei de muncă: dreptul de şedere le-a fost acordat şi
studenţilor, pensionarilor, foştilor angajaţi şi freelancer-ilor, dar sub acest
aspect au existat probleme repetate legate de aplicarea prevederii privind
libera circulaţie a persoanelor, îndeosebi în cazul cetăţenilor din ţări terţe,
iar muncitorii imigranţi din alte state-membre ale UE încă nu beneficiază
de drepturi sociale absolut egale pe întreg teritoriul UE.
 Sănătatea şi siguranţa la locul de muncă: au fost adoptate directive pentru
stabilirea unui cadru general vizând sănătatea şi siguranţa la locul de
muncă, valabil pentru toate sectoarele principale, reguli specializate pentru
anumite industrii şi protecţia sănătăţii şi siguranţei lucrătorilor cu program
redus.
 Condiţiile de lucru şi drepturile lucrătorilor: seria de măsuri adoptate în
acest domeniu include directive privind protecţia la locul de muncă a femei-
lor însărcinate (1991), programul de lucru (1993 şi 2003), concediul de
maternitate/paternitate (1996), drepturi egale pentru lucrătorii temporari
(1997), munca pe durată determinată (1999) şi protecţia lucrătorilor în
eventualitatea insolvabilităţii companiei angajatoare (2008).
 Consultarea lucrătorilor: în pofida unor propuneri repetate din partea
Comisiei, începând cu anii ’70, cu privire la drepturile muncitorilor de a fi
consultaţi şi de a participa la luarea deciziilor de către companie, consiliile
lucrătorilor nu au fost instituite decât în 1994 (în 1997 în Marea Britanie).
Apoi, în 2002, a fost adoptată o directivă care stabilea un cadru general
pentru informarea şi consultarea angajaţilor, iar în 2009 o directivă care
stabilea cum ar trebui să fie consultaţi muncitorii de către companii, la
nivelul întregii UE.
 Egalitatea dintre bărbaţi şi femei: după mijlocul anilor ’80 au fost adoptate
puţine acte legislative noi privind egalitatea dintre sexe, dar principalul
document care reglementează remunerarea şi tratamentul egal la locul de
muncă (1976) a fost amendat în 2002, trecând în mod semnificativ de la
angajat la angajator responsabilitatea dovezii.
 Lupta împotriva discriminării: după adăugarea aşa-numitei „clauze gene-

rale de nediscriminare” în Tratatul de la Amsterdam, UE a adoptat unele
dintre cele mai avansate legislaţii din lume vizând egalitatea la locul de
muncă: în iunie 2000, o directivă privind tratamentul egal, indiferent de
originea rasială sau etnică, iar în decembrie 2000 o directivă care stabilea
un cadru general pentru tratamentul egal, referindu-se la nediscriminarea pe
motive religioase, pe motive de invaliditate, vârstă şi orientare sexuală.
 Ocuparea forţei de muncă: pe baza capitolului din tratat referitor la ocu-
parea forţei de muncă, planul de acţiune al UE vizând ocuparea forţei de
muncă, pe baza căruia Comisia şi Consiliul emit o serie de recomandări fără
caracter obligatoriu, sub forma unui raport comun despre ocuparea forţei de
muncă, şi înfiinţarea Serviciilor Europene de Ocupare a Forţei de Muncă
(EURES) – o reţea de agenţii publice, sindicate şi organizaţii ale angaja-
torilor, pentru a promova recrutarea transfrontalieră a angajaţilor.
Aşa cum reiese din lista de mai sus, legislaţia de la nivel european în
domeniul social este departe de politica socială tradiţională a statelor sociale, prin
care statul este responsabil de oferirea unor bunuri sociale, precum asigurările
sociale, îngrijirea sănătăţii, servicii de asistenţă socială, educaţie şi locuinţe
(Titmus, 1972). Aceste puteri principale de redistribuire rămân de competenţa
administraţiilor naţionale. Politica socială a UE, în schimb, este reglementarea
socială, care vizează în primul rând corectarea eşecurilor pieţei, nu redistribuirea
resurselor între angajatori şi lucrători sau între cetăţenii bogaţi şi cei săraci
(Majone, 1993).
Cele mai dezvoltate segmente ale politicii sociale a UE sunt drepturile de
asigurări sociale ale lucrătorilor emigranţi, standardele de sănătate şi siguranţă şi
standardele de siguranţă a produselor (Eichener, 1997; Leibfried şi Pierson, 1996).
Acordarea de asigurări sociale lucrătorilor emigranţi amplifică eficienţa pieţei
muncii, în cadrul obiectivului general al pieţei unice, iar standardele de sănătate
şi siguranţă şi standardele referitoare la produse diminuează costurile de informare
ale cetăţenilor şi efectele proceselor de producţie asupra sănătăţii lucrătorilor.
Costurile presupuse de aceste standarde se împart între toţi producătorii şi consu-
matorii, iar beneficiile se răsfrâng asupra tuturor consumatorilor şi lucrătorilor
industriali. Prin urmare, atât costurile, cât şi beneficiile sunt diseminate.
UE a avut mult mai puţin succes în adoptarea reglementărilor comune
vizând condiţiile de lucru şi relaţiile industriale şi în elaborarea unor politici
comune legate de piaţa muncii. Sub aspectul condiţiilor de lucru, s-a căzut de
acord asupra unor standarde de amploare europeană, cum ar fi cele legate de pro-
gramul de lucru, drepturile angajaţilor cu program redus şi ale angajaţilor tem-
porari, concediul de maternitate şi de paternitate şi contractele pe durată deter-
minată. Dar, spre deosebire de standardele de sănătate şi siguranţă, aceste reguli
tind să nu se conformeze standardelor care predomină în majoritatea statelor-
230 Politici
membre avansate; ele instituie mai degrabă cerinţe elementare minime şi există
un grad ridicat de flexibilitate în aplicarea regulilor de către statele-membre
(Streek, 1996). În privinţa relaţiilor industriale, regulile privind consultarea şi
informarea lucrătorilor se aplică doar la nivelul companiilor multinaţionale mari
şi permit un grad mare de flexibilitate la aplicare (Falkner, 1996). În cele din urmă,
în pofida capitolului din tratatul UE, referitor la ocuparea forţei de muncă, UE nu
are puterea de a constrânge statele-membre să adopte politici comune vizând piaţa
muncii. În plus, evoluţiile recente în direcţia incluziunii sociale, în cadrul agendei
de la Lisabona, au fost efectuate în cadrul Metodei Deschise de Coordonare,
punându-se un accent sporit pe comunicarea informaţiilor şi pe discutarea celor
mai bune practici, mai degrabă decât pe normele comune obligatorii, lăsând
statelor-membre o putere de decizie însemnată (Dali, 2006).
Explicarea politicilor de reglementare ale UE

Următoarele evoluţii ale politicilor de reglementare ale UE necesită
explicaţii:
 De ce a reuşit UE să adopte mai multe politici de dereglementare decât de
re-reglementare?
 De ce a reuşit UE să adopte mai degrabă standarde vizând produsele (de
exemplu standarde de mediu) decât standarde vizând procesele (de
exemplu, reglementări ale pieţei muncii)?
 De ce a reuşit UE să adopte mai degrabă legi privind egalitatea dintre sexe
şi nediscriminarea generală, decât legi care să reglementeze condiţiile de
muncă şi drepturile lucrătorilor?
Există două ansambluri de explicaţii pentru aceste întrebări. Primul se
axează pe preferinţele naţionale şi pe negocierile dintre statele-membre, iar al
doilea se axează pe regulile interacţiunilor dintre statele-membre şi actorii non-
statali, care influenţează rezultatele.
Preferinţele naţionale şi negocierile pentru stabilirea politicilor de
reglementare ale UE
Decizia de a crea o piaţă unică a fost consecinţa apariţiei unui compromis
ideologic între guvernele de la mijlocul anilor ’80 (Cameron, 1992; Garrett, 1992).
Pe de o parte, guvernul britanic conservator, condus de Margaret Thatcher, a
considerat piaţa unică o modalitate de a exporta modelul dereglementat britanic în
restul Europei. Pe de altă parte, eşecul experimentului „socialismului într-o ţară” al
lui Mitterand la începutul anilor ’80 a determinat guvernul francez socialist să
considere piaţa unică o modalitate de a dezvolta competitivitatea şi capacitatea
industrială a Europei, comparativ cu SUA şi Japonia. Pentru guvernul francez şi
pentru alte guverne social-democrate, liberalizarea comerţului intra-european şi
dereglementarea pieţelor au fost un rău necesar, în vederea obţinerii unor beneficii
pe termen lung, cum ar fi costuri tranzacţionale mai mici, economii de scară mai
mari şi crearea unor „campioni industriali” la scară europeană. După ce s-a atins
consensul cu privire la eficienţa de tip Pareto a proiectului pieţei unice, beneficiile
percepute ale acţiunii colective depăşeau costurile (Moravcsik, 1991, 1993). În
consecinţă, guvernele UE au fost de acord să delege Comisiei responsabilitatea de
a propune un plan pentru a realiza piaţa unică.
De asemenea, guvernele social-democrate au susţinut că politicile de mediu
şi sociale ale UE trebuie elaborate împreună cu programul de dereglementare al
pieţei unice. Dar a devenit clar că era mai uşor de atins consensul cu privire la
standardele produselor, decât consensul cu privire la standardele procesului
(Scharpf, 1996). Reglementările produselor sunt standarde care decid cum anume
este ambalat, etichetat şi comercializat un bun sau un serviciu (de exemplu,
regulile de ambalare ecologice, standardele tehnice şi codurile de siguranţă a
produselor), în timp ce reglementările proceselor sunt standarde care reglemen-
tează producerea bunurilor şi serviciilor (de exemplu, regulile privind condiţiile
de lucru şi relaţiile industriale). Statele-membre mai bogate (cum ar fi ţările
scandinave) tind să aibă standarde mai ridicate privind produsele şi procesele, în
timp ce statele-membre mai sărace (de exemplu cele din Europa de Sud şi de Est)
tind să aibă standarde mai reduse.
Atât ţările bogate, cât şi cele sărace preferă standarde comune ale produ-
selor, pentru a obţine beneficiile pieţei unice. Prin urmare, guvernele au fost de
acord să delege Comisiei responsabilitatea stabilirii agendei în acest domeniu şi
au fost dispuse să rişte înfrângerea, prin votul cu majoritate calificată în Consiliu,
dacă astfel se facilita funcţionarea pieţei unice (Majone, 1996). Astfel, Comisia a
reuşit să propună cu succes standarde destul de ridicate de protecţie a consuma-
torilor şi standarde de ambalare şi etichetare a produselor, acestea fiind preferabile
absenţei oricăror standarde (Egan, 2001).
În cazul reglementărilor proceselor, lucrurile nu stau la fel. Dacă statele mai
bogate, cu standarde mai ridicate vizând procesele (cum ar fi drepturile de a pro-
teja lucrătorii în eventualitatea concedierii) ar vrea să le exporte în UE ca întreg,
statele mai sărace ar vrea să aibă posibilitatea de a oferi costuri salariale unitare
mai reduse, pentru a atrage investiţii dinspre statele mai bogate. Se ajunge astfel
la o competiţie în planul reglementării, prin care statele mai bogate sunt constrânse
să-şi diminueze standardele, pentru a rămâne competitive. Confruntându-se cu
ameninţarea „dumpingului social”, guvernele social-democrate din statele bogate
preferă să nu existe un acord cu privire la standardele comune ale proceselor, în
loc să fie impuse standarde minime, deoarece absenţa unui astfel de acord le-ar
permite să-şi păstreze standardele înalte şi să concureze în cursa productivităţii.
În schimb, statele mai sărace preferă standardele lor reduse, în locul celor ridicate
ale statelor mai bogate, deoarece standardele ridicate comune le-ar cauza creşterea
costurilor de producţie, fără să îmbunătăţească producţia. În consecinţă, atât
232 Politici
statele mai bogate, cât şi cele mai sărace preferă existenţa „diversităţii reglemen-
tative”, sub aspectul drepturilor lucrătorilor, şi s-au opus extinderii votului cu
majoritate calificată în această arie de politică publică (Lange, 1993).
Politici supranaţionale: interese, antreprenoriat şi preferinţe
O explicaţie alternativă se axează pe rolul actorilor non-statali (Sandholtz
şi Stone Sweet, 1998). Conform acesteia, variaţiile din elaborarea politicilor de
reglementare la nivelul UE au drept cauză trei ansambluri de factori.
În primul rând, variaţiile rezultă din diversele niveluri ale influenţei intere-
selor de afaceri şi a intereselor publice asupra procesului de elaborare a politicilor
UE (vezi Capitolul 7). La nivel european, interesele de afaceri sunt mai bine
organizate decât grupurile ecologiste, grupurile consumatorilor şi sindicatele.
Conform „logicii acţiunii colective” (Olson, 1965), interesele de afaceri, capabile
să obţină anumite beneficii de pe urma procesului de elaborare a politicilor UE,
sunt mai în măsură să obţină de la membrii lor resursele necesare pentru a face
lobby în UE. În schimb, interesele publice sunt capabile să obţină doar beneficii
difuze de pe urma acestui proces. Teoriile pozitive ale reglementării anticipează
că interesele de afaceri au o anumită motivaţie de a promova politici de regle-
mentare la cel mai înalt nivel posibil, deoarece vor fi mai capabile decât oponenţii
lor să influenţeze politicile la acel nivel şi preferă să vadă concurenţa în materie
de reglementări cât mai diminuată, pentru a pune presiune în sensul diminuării
reglementărilor la nivel naţional (Dunleavy, 1997). În consecinţă, interesele de
afaceri au făcut lobby atât în guvernele naţionale, cât şi în Comisie, pentru pro-
gramul pieţei unice (Sandholtz şi Zysman, 1989).
În plus, interesele de afaceri au manifestat o opoziţie mai redusă faţă de
standardele ridicate ale produselor, comparativ cu standardele proceselor, deoa-
rece primele presupun costuri mai reduse, diminuează distorsiunile de pe piaţă şi
ar putea facilita vânzarea produselor europene pe pieţele din America de Nord şi
din Japonia. Ca şi în cazul guvernelor, interesele comunităţilor de afaceri vizând
standardele proceselor sunt împărţite. Companiile din statele mai bogate vor ca
standardele proceselor să fie diminuate, pentru a-şi mări competitivitatea, iar
companiile din statele mai sărace se tem că reglementările UE vor conduce la
creşterea costurilor de producţie. În consecinţă, interesele de afaceri au fost dis-
puse să permită doar reglementări voluntare ale proceselor.
În al doilea rând, Comisia nu este un agent perfect al statelor-membre.
Comisia are interese proprii şi se foloseşte în mod selectiv de responsabilitatea
care i-a fost delegată, pentru a-şi atinge obiectivele. Asemenea tuturor birocraţii-
lor, Comisia are motivaţia de a-şi spori puterea şi prestigiul în procesul politic.
După ce i-a fost delegată puterea de decizie, Comisia decide cum îşi va exercita
această capacitate (vezi Capitolul 2). Configurarea temelor de politică publică
determină modul în care actorii îşi ordonează preferinţele, cum le actualizează şi
cum acţionează conform acestora (Riker, 1986; Tversky şi Kahneman, 1981).
Folosindu-şi strategic dreptul de iniţiativă pentru a configura propunerea, Comisia

poate prezenta noile iniţiative de politici în aşa fel încât să poată obţine sprijin
pentru propunerea respectivă. Cu alte cuvinte, Comisia este un „antreprenor de
politici” (Kingdon, 1984): alege politicile care îi promovează interesele; restrânge
opţiunile disponibile ale guvernelor şi implică în procesul politic alţi actori, pentru
a constrânge guvernele ezitante să îi accepte propunerile (Cram, 1996; Majone,
1996; Peters, 1992, 1994; Young şi Wallace, 2000).
Figura 8.2. Poziţiile actorilor din UE cu privire la aspecte de ordin reglementativ

Notă: Poziţiile guvernelor naţionale sunt preluate din evaluări efectuate de către specialişti cu privire
la situarea partidelor pe o serie de axe politice, conform datelor colectate de Benoit şi Laver (2006).
Poziţiile Comisiei reprezintă poziţiile mediane ale partidelor naţionale din care fac parte membrii
Comisiei Prodi şi membrii celei de-a doua Comisii Barroso; calculele au fost realizate folosind datele
furnizate de Benoit şi Laver. Poziţiile grupului PPE, ale grupului socialist şi ale grupului liberal din
Parlamentul European sunt preluate din evaluările experţilor cu privire la poziţiile grupurilor politice
din Parlamentul European, colectate de McElroy şi Benoit (2010). Poziţiile guvernelor statelor-
membre sunt prezentate deasupra liniei, iar actorii de la nivel supranaţional sunt reprezentaţi
dedesubtul liniilor, cu italice.
Soc = Socialişti; Com = Comunişti; EPP = PPE; Lib = Liberali.
234 Politici
De exemplu, Cartea albă „Finalizarea pieţei interne” a fost prezentată

într-un anumit „cadru cultural”, asociată cu o nouă metodă de armonizare a regu-
lilor de schimb, cu recunoaşterea reciprocă a stabilirii drepturilor de proprietate şi
cu controlul aplicării acestor reguli de către administraţiile naţionale (Fligstein şi
Mara-Drita, 1996). Comisia a intrat în dialog cu grupuri de interese civice, pentru
a promova standarde mai ridicate ale politicilor de mediu şi anumite drepturi
sociale. Bazându-se pe expertiza grupurilor de interese ecologiste, Comisia a
reuşit să-şi amplifice prestigiul în faţa statelor-membre „verzi” şi să-şi atragă spri-
jinul majorităţii în Parlamentul European (Eichener, 1997). Iniţierea „dialogului
social” a facilitat adoptarea drepturilor lucrătorilor, în pofida divizării Consiliului
cu privire la acest aspect (Faulkner, 1996). În plus, folosirea de către Comisie a
expertizei ştiinţifice în domeniul sănătăţii şi siguranţei la locul de muncă a convins
guvernele şi interesele de afaceri ezitante (Eichener, 1997).
În al treilea rând, configuraţia preferinţelor de politică publică ale princi-
palilor actori politici din UE – guvernele din Consiliu, partidele din Parlamentul
European şi Comisia – determină ce fel de modificări ale politicilor sunt posibile.
După cum observăm în Figura 8.2, din 2000 până în 2010, la nivelul guvernelor
din Consiliu, ca şi la nivelul Comisiei, s-a înregistrat o schimbare amplă de atitu-
dine, în favoarea amplificării dereglementării. Această schimbare de atitudine are
o amploare mult mai redusă în cazul politicii de mediu. De asemenea, din Figura
8.2 reiese clar că preferinţele guvernelor nu presupun preferinţe naţionale stabile
cu privire la diverse chestiuni de ordin reglementativ. Comparând evoluţia în timp
a poziţiilor Italiei şi ale Spaniei cu privire la dereglementare şi re-reglementare,
observăm că în acest interval s-au deplasat de la un capăt al axei la celălalt capăt.
Odată cu amplificarea puterilor legislative ale Parlamentului European, mai
ales în domeniul politicilor de reglementare, este importantă şi disputa politică din
interiorul său. Tabelul 8.2 prezintă voturile diferite ale europarlamentarilor pri-
vind directiva controversată care viza ofertele publice de preluare a companiilor,
în decembrie 2003. Aici, cele două grupuri politice principale, PPE şi PES, au
votat în mod contrar. O minoritate de europarlamentari aparţinând PES au votat
în mod diferit, asociindu-se cu liberalii (ELDR) şi cu PPE. Procentul minoritar de
europarlamentari care nu au respectat orientarea PES erau predominant din Marea
Britanie, care are un regim predominant liberal pentru ofertele publice de preluare,
şi din statele-membre nordice, care aveau impresia că directiva le va permite să
aplice în continuare politicile lor naţionale privind ofertele publice de preluare. În
schimb, europarlamentarii socialişti din Europa continentală, în care intervenţia
statului în economie este mai puternică, s-au opus directivei. Observaţi însă că,
până şi în cazul acestui vot, coeziunea a fost mai mare la nivelul grupurilor politice
decât la nivelul statelor-membre, ceea ce arată că preferinţele politice au avut un
rol mai important decât preferinţele naţionale în influenţarea comportamentului
de vot în Parlamentul European.
Tabelul 8.2.Votarea în Parlamentul European a Directivei privind ofertele de

preluare a companiilor
Grup/stat-membru
Împotrivă
Coeziune
Abţinere
Pentru
Absent
Total
Voturile pe grupuri politice
PPE – DE 203 2 2 25 232 0.97
ELDR 43 1 0 7 51 0.97
UEN 21 1 0 8 30 0.93
Neafiliaţi 15 8 3 1 27 0.37
EDD 3 11 0 2 16 0.68
Verzi/ALE 9 35 0 4 48 0.69
PES 29 120 2 25 176 0.69
GUE/NGL 2 43 0 1 46 0.93
Voturile pe delegaţii ale statelor-membre
Irlanda 12 2 0 1 15 0.79
Marea Britanie 65 14 0 8 87 0.73
Suedia 13 6 0 3 22 0.53
Italia 47 22 2 16 87 0.49
Finlanda 9 5 0 2 16 0.46
Olanda 17 11 0 3 31 0.41
Germania 53 37 2 7 99 0.36
Austria 10 7 0 4 21 0.38
Spania 32 23 0 9 64 0.37
Danemarca 8 6 0 2 16 0.36
Portugalia 12 9 0 4 25 0.36
Luxemburg 3 3 0 0 6 0.25
Belgia 11 13 0 1 25 0.31
Franţa 25 47 3 12 87 0.44
Grecia 8 16 0 1 25 0.50
Total 325 221 7 73 626 0.38
% 59.5 40.5
Notă: Tabelul prezintă votul privind propunerea de a aproba directiva pentru ofertele publice de
preluare a companiilor, care a avut loc pe 16 decembrie 2003. Grupurile politice şi delegaţiile
statelor-membre sunt grupate de la cele care susţin cel mai mult propunerea la cele care i se opun
cel mai mult. La vot, 88,8% dintre europarlamentari au votat la fel ca majoritatea din grupul lor
politic, iar 64,6% dintre europarlamentari au votat la fel ca majoritatea delegaţiei statului lor. Pentru
calcularea scorurilor de coeziune, vezi Capitolul 6.
Sursa: Calcule efectuate pe baza datelor din Hix et al. (2007)
Tabelul 8.3 arată cum au votat europarlamentarii directiva vizând serviciile,

în noiembrie 2006. La acest vot, observăm că cele trei grupuri politice principale,
236 Politici
PPE, PSE şi ALDE au votat împreună împotriva celorlalte grupuri politice, deşi o
minoritate din cadrul PSE s-a desprins de grup. În cadrul acestui vot, este clar că
interesele naţionale au călăuzit comportamentul europarlamentarilor din noile
state-membre, în timp ce delegaţiile naţionale din multe dintre cele 15 state-
membre mai vechi au avut într-o măsură mai mare opinii divizate. Astfel, se vede
că, şi când unele teme îi unesc pe europarlamentarii din unele state-membre, este
puţin probabil să se ajungă la divizarea Parlamentului European strict de-a lungul
delimitărilor naţionale. Prin urmare, amplificarea puterii Parlamentului European
a intensificat competiţia cu privire la politicile de reglementare, înregistrându-se
diviziuni mai degrabă pe criterii ideologice decât naţionale (vezi Capitolul 6).
Tabelul 8.3. Votarea în Parlamentul European a Directivei privind serviciile

Împotrivă
Coeziune
Abţinere
Pentru
Absent
Grup/stat-membru
Total
Voturile pe grupuri politice
GUE/NGL 29 0 0 12 41 1.00
Verzi/ALE 35 1 1 5 42 0.92
Neafiliaţi 11 5 4 11 31 0.33
Independenţi/Democraţi 7 11 0 11 29 0.42
PES 34 116 6 45 201 0.62
UEN 3 18 0 14 35 0.79
ALDE 1 57 2 30 90 0.93
PPE-DE 0 200 1 64 26.5 0.99
Voturile pe delegaţii ale statelor-membre
Franţa 42 23 0 13 78 0.47
Cipru 2 3 0 1 6 0.40
Belgia 5 12 2 5 24 0.45
Danemarca 3 8 0 3 14 0.59
Republica Cehă 6 16 1 1 24 0.54
Grecia 4 11 4 5 24 0.37
Germania 19 58 0 22 99 0.63
Austria 4 13 0 1 18 0.65
Italia 10 38 0 31 79 0.69
Luxemburg 1 4 0 1 6 0.70
Olanda 3 12 3 10 28 0.50
Marea Britanie 10 44 2 22 78 0.68
Suedia 2 10 0 7 19 0.75
Portugalia 2 12 0 10 24 0.79
Finlanda 1 7 0 6 14 0.81
Lituania 1 8 0 4 13 0.83
Împotrivă
Coeziune
Abţinere
Pentru
Absent
Grup/stat-membru
Total
Spania 4 33 0 17 54 0.84
Slovacia 1 9 2 2 14 0.63
Estonia 0 5 0 1 6 1.00
Malta 0 5 0 0 5 1.00
Letonia 0 6 0 3 9 1.00
Slovenia 0 7 0 0 7 1.00
Irlanda 0 10 0 3 13 1.00
Ungaria 0 17 0 7 24 1.00
Polonia 0 37 0 17 54 1.00
Total 120 408 14 192 734
% 22.7 77.3
Notă: Tabelul prezintă votul cu privire la propunerea de a respinge directiva vizând serviciile pe piaţa
internă, desfăşurat pe 15 noiembrie 2006. Grupurile politice şi delegaţiile statelor-membre sunt
ordonate de la cele care au susţinut cel mai mult propunerea de a respinge directiva la cele care s-au
opus cel mai mult. În acea perioadă existau doar 734 de europarlamentari (în loc de 735), deoarece un
europarlamentar demisionase şi încă nu fusese înlocuit. La vot, 88% dintre europarlamentari s-au
pronunţat în concordanţă cu majoritatea grupului lor politic, iar 78,8% au votat la fel ca majoritatea
delegaţiei statului-membru din care făceau parte. Pentru calculul valorilor coeziunii, vezi Capitolul 6.
Sursa: Alcătuit pe baza datelor de pe site-ul VoteWatch.eu (www.votewatch.eu/cx_vote_
details.php?id_act=2171&lang=en).
Concluzie: Predominant câştigători, dar şi unii învinşi

Piaţa unică a schimbat în mod fundamental Europa. Producţia, distribuţia şi
schimbul de bunuri, servicii şi capital sunt acum reglementate predominant la nivel
european. Regimul are şi trăsături de dereglementare, cât şi de re-reglementare.
Dereglementarea este impulsionată de principiul recunoaşterii reciproce, iar politica
de concurenţă a UE a condus la liberalizarea majorităţii sectoarelor economiei
europene. Guvernele naţionale nu mai dispun de libertatea de a utiliza bariere
comerciale, subvenţii acordate de stat sau licenţe speciale de operare, ca să-şi
protejeze industriile de concurenţa firmelor din alte state-membre. Acest fapt a adus
beneficii substanţiale, deoarece firmele au acces la pieţe mai mari, iar banii
contribuabililor nu sunt irosiţi pentru susţinerea unor iniţiative naţionale necompe-
titive. În plus, această dereglementare a pieţelor a fost însoţită de o re-reglementare
a standardelor produselor, la nivelul UE, care le oferă consumatorilor informaţii mai
clare despre produse, acestea fiind mai ecologice şi mai ieftine.
Această combinaţie între dereglementare şi re-reglementare are şi efecte
distributive. Politicile de reglementare ale UE impun costuri pentru producători şi
protejează valorile şi interesele ecologiştilor şi ale consumatorilor. De asemenea,
238 Politici
deşi UE a îmbunătăţit în unele privinţe drepturile lucrătorilor, unele categorii de

angajaţi şi unele sindicate au avut de pierdut ca urmare a pieţei unice. Politica
socială a UE nu a evoluat în aceeaşi măsură ca politica în materie de mediu. Un
motiv principal este faptul că sindicatele din cele 15 state mai bogate preferă să-şi
menţină standardele sociale mai ridicate, în loc să fie de acord cu standarde
europene minime. La fel, angajatorii din statele mai noi şi mai sărace se tem că
standardele sociale comune le-ar submina competitivitatea. În contextul crizelor
economice recente, este totuşi neclar în ce măsură cele 15 state-membre mai vechi
vor continua să îşi considere sustenabile legile rigide privind piaţa muncii.
În vederea elaborării cu succes a unei politici sociale UE solide, ar putea fi
necesar să se ia în considerare nu doar instrumente politice de re-reglementare, ci
şi cheltuielile. De aceea, investigăm politicile UE în acest domeniu în următorul
capitol.
Capitolul 9
Politici de cheltuieli
• Teorii privind cheltuielile publice şi redistribuirea veniturilor

• Bugetul Uniunii Europene
• Politica Agricolă Comună
• Politica de coeziune
• Alte politici interne
• Explicarea politicilor de cheltuieli ale UE
• Concluzie: un ansamblu de negocieri redistributive
Capacitatea UE de a distribui resursele prin impozitare şi prin cheltuieli

publice este limitată. Bugetul UE constituie aproape 1% din PIB-ul total al UE.
Totuşi, pentru statele membre, pentru fermierii, regiunile, organizaţiile private sau
cetăţenii individuali care primesc bani de la bugetul UE, sumele totale implicate
sunt considerabile, iar undeva cineva din Europa plăteşte pentru asta. Pentru a
reuşi să înţelegem cum sunt elaborate politicile de cheltuieli ale UE şi cine ce
primeşte şi de ce, vom analiza mai întâi câteva teorii generale ale finanţelor
publice şi ale redistribuirii veniturilor.
Teorii privind cheltuielile publice şi redistribuirea veniturilor

Explicaţia tradiţională pentru apariţia cheltuielilor publice este normativă:
pentru a atinge egalitatea la nivel mai amplu (Heidenheimer et al., 1990; Marshall,
1950; Rawls, 1971; Wilensky, 1975). Şi teoria „federalismului fiscal” este funda-
mental normativă (Oates, 1972, 1999). Conform acestei teorii, deoarece nivelurile
inferioare ale guvernării au posibilităţi reduse în ceea ce priveşte elaborarea politi-
cilor macroeconomice (întrucât politica monetară este centralizată), guvernului
central (federal) ar trebui să îi revină responsabilitatea fundamentală pentru stabi-
lizarea macroeconomică, de exemplu prin utilizarea bugetului central pentru a dimi-
nua şocurile la nivelul cererii (vezi Capitolul 10). Guvernele locale, în schimb, ar
trebui să fie responsabile cu asigurarea serviciilor publice şi cu redistribuirea
veniturilor în jurisdicţia lor, conform preferinţelor politice ale electoratului lor.
Dacă guvernul central ar prelua funcţiile redistributive de la guvernele locale,
nivelul general al bunăstării ar fi diminuat, deoarece guvernul central ar înlocui
politicile particularizate cu un nivel de cheltuieli unic, uniform (vezi Weingast,
1995). Cu toate acestea, cheltuielile publice descentralizate pot conduce la exter-
nalităţi negative (cum ar fi consumul de bunuri dintr-o regiune de către oameni
240 Politici
care locuiesc în altă regiune) şi la concurenţă fiscală între regimurile de protecţie

socială (pentru atragerea investiţiilor) (Break, 1967). Totodată, descentralizarea
fiscală înseamnă şi că responsabilitatea dificilă de a oferi servicii publice univer-
sale (de care să beneficieze toată lumea, indiferent de venituri) va împovăra în
mod disproporţionat regiunile mai sărace. În consecinţă, în majoritatea sistemelor
federale, fondurile de la bugetul guvernului central sunt folosite pentru a diminua
inegalităţile dintre regiuni, precum şi inegalităţile sub aspectul veniturilor.
Totuşi, dezvoltarea politicilor de cheltuieli publice mai poate fi explicată şi
prin teorii pozitive (Mueller, 1989, p. 445-446). Majoritatea proceselor de luare a
deciziilor din cadrul unei democraţii au drept consecinţă transferul resurselor din-
spre minoritate spre majoritate. Ne-am aştepta ca, din cauză că există mai mulţi
cetăţeni cu venituri mici decât cetăţeni cu venituri mari, guvernele să adopte impo-
zitarea progresivă şi programe de protecţie socială pentru săraci (Meltzer şi Richard,
1981). Deoarece alegătorul median dintr-un sistem democratic este cu mult mai
sărac decât un membru obişnuit al elitei bogate dintr-un sistem nedemocratic,
sistemele democratice tind să aibă impozite mai ridicate şi niveluri mai ridicate
ale cheltuielilor publice, comparativ cu entităţile nedemocratice (Acemoglu şi
Robinson, 2001; Boix, 2003). Cu toate acestea, deoarece alegătorul ce poate
înclina balanţa (din circumscripţiile electorale esenţiale) are adesea o situaţie eco-
nomică mai bună decât o persoană cu venit mediu – mai ales în ţările în care
prezenţa la vot este redusă – partidele politice susţin adesea programe de cheltuieli
de care vor beneficia în mod disproporţionat grupurile cu venituri mai mari, com-
parativ cu cetăţeanul mediu (Stigler, 1970; Tullock, 1971).
În plus, când se votează pachete bugetare, legislatorilor le este mai uşor să
amplifice cheltuielile guvernamentale, decât să le reducă. Dacă cheltuielile guver-
namentale rămân stabile, o modificare a structurii cheltuielilor publice va însemna
că unele grupuri sociale vor avea de câştigat, în detrimentul altora. Totuşi, dacă
bugetul este mărit, beneficiile pot fi distribuite astfel încât toată lumea să aibă un
câştig cât de mic. De exemplu, legislatorii din circumscripţiile rurale pot vota pro-
grame de asistenţă socială pentru săracii din mediul urban, cu condiţia ca legis-
latorii din oraşele aflate în aceleaşi regiuni să voteze în favoarea programelor de
asistenţă pentru fermieri. Acest „schimb de voturi” determină apoi extinderea
cheltuielilor publice şi creşterea deficitelor publice (vezi Weingast et al., 1981).
Cu toate acestea, mărirea bugetelor poate fi restricţionată prin intermediul
mecanismelor instituţionale. În primul rând, regula bugetului echilibrat previne
creşterea cheltuielilor în absenţa creşterii simultane a veniturilor. Dacă veniturile
nu pot fi sporite, modificările bugetului pot surveni doar prin eliminarea chel-
tuielilor asociate cu un program (grup de cetăţeni) şi prin atribuirea fondurilor
respective altui grup. În al doilea rând, dacă bugetul trebuie să fie adoptat în
unanimitate, cum este cazul pachetelor bugetare multianuale din UE, orice deci-
dent poate respinge o propunere de modificare care redistribuie resursele în altă
parte decât către susţinătorii săi. Drept consecinţă a acestor două constrângeri
Politici de cheltuieli 241
instituţionale, toţi legislatorii pot solicita ca acele contribuţii aduse de susţinătorii

lor la buget să fie perfect egale cu compensaţiile de care beneficiază aceştia.
Această compensaţie (plăţi colaterale) pot avea două forme: beneficii directe, prin
intermediul programelor de cheltuieli, sau beneficii indirecte, prin programe care
nu presupun cheltuieli, de exemplu, în alte arii de politică publică.
Potrivit teoriei lui Olson (1965) a acţiunii colective (vezi Capitolul 7),
diverse grupuri de interese au motivaţii diferite de a se organiza, pentru a obţine
beneficii de la guvern. Beneficiile de pe urma unui program de asistenţă socială
tind să fie concentrate, iar costurile sunt difuze. De exemplu, beneficiile subven-
ţiilor agricole acordate fiecărui fermier individual sunt mult mai mari decât cos-
turile pe care le are de suportat fiecare consumator sau contribuabil individual. De
asemenea, din cauză că nu dispun de resurse şi de informaţii, cetăţenii cu venituri
reduse tind să fie insuficient reprezentaţi în procesul politic, în timp ce medicii şi
pensionarii tind să fie mai puternici. Prin urmare, programele de cheltuieli publice
tind să aducă beneficii unor minorităţi concentrate şi unor grupuri bine organizate,
în detrimentul grupurilor difuze şi dezorganizate.
Pe scurt, cheltuielile publice constituie o responsabilitate principală a
guvernului şi au fost folosite în mod tradiţional în democraţiile liberale pentru a
redistribui resursele dinspre un grup social spre altul. Ca atare, politicile redistri-
butive au drept scop diminuarea inechităţilor din societate, dar realitatea este
adesea foarte diferită. Cine câştigă de pe urma politicilor de cheltuieli depinde de
interesele autorităţilor, de influenţa intereselor organizate şi de regulile instituţio-
nale ale elaborării deciziilor bugetare.
Bugetul Uniunii Europene

Tratatul de la Roma înfiinţa iniţial un buget anual. Totuşi, datorită unor
incertitudini atât cu privire la venituri, cât şi la cheltuieli, şi din cauza creşterii
angajamentelor multianuale legate de cheltuieli, drept consecinţă a unor politici
noi şi a negocierilor interguvernamentale, după 1988, UE operează prin interme-
diul unor perspective financiare multianuale. Aceste „pachete” stabilesc nivelurile
generale de cheltuieli pentru fiecare categorie bugetară generală, precum şi
plafonul absolut al bugetului, în raport cu produsul naţional brut (PNB-ul) statelor-
membre ale UE şi cu structura veniturilor. În funcţie de aceste cadre anuale sunt
stabilite valorile precise ale veniturilor şi ale cheltuielilor, într-un ciclu bugetar
anual. Cadrul financiar multianual actual se întinde din 2007 până în 2013.
Venituri şi cheltuieli
În privinţa veniturilor, UE este finanţată prin următoarele patru „resurse”:
1. Prelevări agricole: conform Politicii Agricole Comune (PAC), acestea sunt
taxe pe importurile de produse agricole din ţările din afara UE.
2. Taxe vamale: tarife vamale comune şi alte taxe percepute pentru importurile
din ţările din afara UE.
242 Politici
3. Taxa pe valoare adăugată (TVA): în toate statele-membre se aplică o taxă

armonizată unică, iar aceasta nu trebuie să depăşească 1% din PIB-ul UE.
4. Resursă proprie bazată pe PNB: bazată pe PNB-urile statelor-membre,
aceasta acoperă diferenţa dintre cheltuielile planificate şi sumele provenite
din celelalte trei resurse.
Figura 9.1. Structura relativă a surselor de venituri ale UE, 1980-2010

Sursa: Rapoartele bugetare anuale ale Comisiei Europene
După cum reiese din Figura 9.1, echilibrul dintre aceste surse de venit s-a
modificat între 1980 şi 2010. Consiliul a stabilit primele trei resurse în 1970,
pentru a înlocui vechiul sistem de finanţare al UE bazat pe contribuţii directe ale
statelor-membre, pe baza PNB-ului lor relativ. Statele-membre se aşteptau ca
prelevările la import şi TVA-ul să fie suficiente pentru a acoperi cheltuielile UE.
Totuşi, pe măsură ce UE a devenit un exportator net, în anii ’80, veniturile din
tarifele la importul de produse agricole şi din alte taxe importante au scăzut. De
asemenea, la începutul anilor ’90, bugetul UE a crescut, reprezentând un procent
din PNB-ul UE. Din acest motiv, Comisia a propus reintroducerea contribuţiilor
bazate pe PNB ale guvernelor naţionale. Acestea se calculează anual, pentru a
acoperi diminuarea veniturilor provenite din prelevările la importuri şi din TVA.
Mărirea contribuţiilor bazate pe PNB a continuat şi după extinderea UE în 2004,
iar acum reprezintă peste 70% din veniturile UE.
În privinţa cheltuielilor, structura cheltuielilor UE s-a modificat conside-

rabil începând cu 1980, după cum arată Figura 9.2. Cele două categorii principale
de cheltuieli sunt PAC şi fondurile de coeziune. Cheltuielile pe care le presupune
PAC au scăzut de la aproape 70% din bugetul UE, în 1980, la 37%, în 2010, iar
cheltuielile pentru politicile structurale şi de coeziune au crescut de la 11% din
buget la 45%. În prezent, 82% din buget este dedicat agriculturii şi politicilor
regionale. Restul este împărţit între politicile interne (predominant cercetare şi
dezvoltare), politicile externe (predominant sprijin umanitar şi sprijin pentru
dezvoltare) şi costurile de operare a instituţiilor UE.
Figura 9.2. Structura relativă a cheltuielilor UE, 1980-2010

Sursa: Rapoartele bugetare anuale ale Comisiei Europene
Tabelul 9.1 prezintă sumele dedicate în realitate diverselor linii bugetare

din cel mai recent cadru financiar multianual. Liniile bugetare nu sunt atât de
transparente pe cât ar putea fi. În special, subvenţiile agricole sunt incluse în
rubrica de „conservarea şi managementul naturii”, împreună cu alte câteva politici
(cum ar fi protecţia mediului), iar cheltuielile regionale sunt incluse în rubrica
„creştere sustenabilă”, împreună cu alte câteva politici interne (de exemplu,
cheltuielile pentru cercetare).
244 Politici
Tabelul 9.1. Bugetul UE, perspectiva financiară, 2007-2013

Milioane de euro – preţurile 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
actuale
Creştere sustenabilă 53,979 57,653 61,700 63,358 63,638 66,628 69,621
Conservarea şi 55,143 59,193 56,468 59,989 60,338 60,810 61,289
managementul naturii
Cetăţenie, libertate, 1,273 1,362 1,523 1,693 1,889 2,105 2,376
securitate şi justiţie
UE ca partener global 6,578 7,002 7,440 7,893 8,430 8,997 9,595
Administrarea UE 7,039 7,380 7,568 7,858 8,334 8,670 9,095
Compensaţii 445 207 210
Total 124,457 132,797 134,909 140,791 142,629 147,210 151,976
Plafon, prelevări pentru plăţi 1.02 1.08 1.13 1.16 1.13 1.12 1.11
ca % din produsul naţional
brut (PNB) (ESA 95)
Sursa: Comunicat adresat de Comisia Comunităţilor Europene (2009) către Parlamentul şi
Consiliul European, privind revizuirea cadrului financiar multianual.
Procedura bugetară anuală: puterea „portofelului”

O funcţie tradiţională a parlamentelor este controlul „băierilor pungii”, iar
Parlamentului European i-a fost atribuit un rol limitat, sub aspect bugetar, prin
reformele procedurilor bugetare anuale din 1970 şi 1975.
Până la Tratatul de la Lisabona, exista o distincţie între cheltuielile „obliga-
torii” şi „neobligatorii”. Consiliul a avut cuvântul decisiv în privinţa „cheltuielilor
obligatorii”: cheltuieli necesare, impuse de tratate. Acestea erau predominant
cheltuieli legate de PAC şi micile cheltuieli ca urmare a acordurilor internaţionale.
Împreună, Consiliul şi Parlamentul European aveau ultimul cuvânt în privinţa
cheltuielilor neobligatorii, care includeau cheltuielile anuale pentru coeziune
economică şi socială şi majoritatea cheltuielilor pentru alte politici interne, cum
ar fi cercetarea, educaţia şi sprijinul financiar acordat grupurilor de interese de la
nivel european. Tratatul de la Lisabona a eliminat distincţia dintre cheltuielile
obligatorii şi cele neobligatorii, amplificând astfel influenţa Parlamentului Euro-
pean asupra bugetului anual.
Procedura bugetară anuală poate fi prezentată în mod simplificat după cum
urmează (Benedetto şi Høyland, 2007). Comisia propune un buget anual, res-
pectând indicaţiile impuse de cadrul financiar multianual. Consiliul adoptă sau
modifică apoi bugetul propus, prin vot cu majoritate calificată, şi îl înaintează
Parlamentului European. Dacă bugetul nu este modificat de o majoritate absolută
de europarlamentari, este adoptată versiunea textului propusă de Consiliu. Dacă
Parlamentul modifică bugetul, o majoritate calificată din Consiliu trebuie să
accepte toate modificările aduse de către Parlament; în caz contrar, se întruneşte
un comitet de conciliere (vezi Capitolul 3 cu privire la alcătuirea comitetului de
conciliere). La nivelul comitetului de conciliere, pentru a adopta bugetul este

necesară majoritatea simplă în Parlament şi votul cu majoritate calificată în
Consiliu. Dacă în această etapă nu se ajunge la niciun acord, bugetul este respins,
iar Comisia trebuie să prezinte o nouă propunere.
Bugetul anual este elaborat de Direcţia Generală pentru Buget şi este nego-
ciat de către membrii Comitetului pentru Buget al Parlamentului European, de
membrii Comitetului pentru Buget din cadrul Comitetului Reprezentanţilor Per-
manenţi (COREPER) şi Consiliul pentru Buget (alcătuit din secretari de stat din
ministerele de finanţe naţionale).
Spre deosebire de procedura bugetară anuală, Parlamentul European are o
influenţă foarte redusă în stabilirea cadrului financiar multianual, care este adoptat
prin negocieri interguvernamentale între miniştrii de finanţe şi şefii de guverne din
Consiliul European. În consecinţă, capacitatea de redistribuire a Parlamentului
European este redusă, în comparaţie cu cea a parlamentelor naţionale din Europa
sau a Congresului SUA.
Politica Agricolă Comună

Agricultura poate părea un domeniu minor, comparativ cu afacerile externe
sau cu starea economiei. Totuşi, PAC este segmentul căruia îi sunt dedicate cele
mai mari cheltuieli ale UE și a fost prima politică cu adevărat supranaţională a
UE, câteva state-membre continuă să aibă un ataşament de tip romantic faţă de
societatea rurală, iar publicul este tot mai preocupat de siguranţa alimentelor şi de
drepturile animalelor. În consecinţă, mizele politice ale elaborării şi reformării
PAC sunt ample.
Implementarea şi reformarea PAC
Tratatul de la Roma a pus bazele PAC drept politică centrală şi a stabilit
următoarele obiective ale acesteia:
a) creşterea productivităţii agricole, prin promovarea progresului tehnic şi prin
asigurarea dezvoltării raţionale a producţiei agricole şi utilizarea optimă a
factorilor de producţie, îndeosebi a forţei de muncă;
b) asigurarea unui standard adecvat de trai pentru comunitatea agricolă,
îndeosebi prin creşterea veniturilor individuale ale persoanelor care se
ocupă cu agricultura;
c) stabilizarea pieţelor;
d) asigurarea disponibilităţii stocurilor; şi
e) garantarea faptului că produsele ajung la consumatori la preţuri rezonabile.
După negocieri îndelungi, în 1962, guvernele au căzut de acord să realizeze
aceste obiective, prin intermediul a trei mecanisme:
1. protecţia faţă de preţurile scăzute de la nivel intern: prin cumpărarea sur-
plusurilor de bunuri de la fermieri – plătite din Fondul european de orientare
246 Politici
şi garantare agricolă (FEOGA) – când preţurile scad sub un preţ garantat

stabilit de comun acord, pe piaţa europeană.
2. protecţia faţă de preţurile mici ale importurilor: prin cote şi tarife (plătite
către FEOGA), la produsele agricole importate, când preţul la nivel mondial
scade sub un preţ stabilit de comun acord; şi
3. subvenţii pentru atingerea unui preţ scăzut pentru exporturi: prin restituiri
(achitate din FEOGA) pentru exporturile de produse agricole, când preţul
la nivel mondial scade sub un preţ stabilit de comun acord.
Rezultatul este un sistem de sprijin indirect al veniturilor, pentru fermieri,
susţinut de contribuabilii europeni prin intermediul bugetului UE şi de consumatorii
europeni, prin preţurile mai mari stabilite pentru produsele agricole importate.
Când a fost instituită PAC, Europa nu dispunea de autosuficienţă, sub
aspectul majorităţii produselor agricole. Totuşi, pe măsură ce producţia agricolă
s-a stabilizat, iar Europa a devenit un exportator net de bunuri agricole, meca-
nismul de susţinere a preţurilor implicat de PAC a creat o serie de probleme dificil
de soluţionat:
 Preţurile garantate au încurajat supraproducţia, iar producţia a crescut
într-un ritm mai mare decât oferta, consecinţa fiind „lacuri de vinuri” şi
„munţi de cereale”.
 Aceste surplusuri au trebuit să fie stocate, impunându-se astfel un cost
suplimentar suportat de bugetul PAC.
 Distrugerea mediului, cauzată de exploatările agricole excesive şi de abuzul
de erbicide, pesticide şi îngrăşăminte artificiale.
 Cea mai mare parte a veniturilor au fost direcţionate spre fermierii mai mari
(care au câştigat mai mult fiindcă au produs mai mult), dar fermierii mai
mici aveau nevoie de cel mai mult sprijin.
 Cotele şi tarifele la import au generat numeroase dispute comerciale şi au
împiedicat dezvoltarea unui comerţ liber global cu produse agricole.
 Subvenţiile pentru exporturi au condus la diminuarea preţurilor la nivel
mondial, generând distorsiuni pe pieţele din lumea a treia, amplificând
astfel problemele legate de dezvoltarea globală.
Obiectivele iniţiale ale PAC fuseseră atinse, şi anume, producţia agricolă a
UE a devenit rapid autosuficientă, iar bunurile agricole au putut fi puse la dispo-
ziţia consumatorilor la preţuri reduse. Totuşi, datorită subvenţiilor pentru preţuri,
unii fermieri au ajuns să aibă o situaţie mult mai bună decât alţii, precum şi decât
multe alte segmente ale societăţii. În plus, pieţele agricole nu mai trebuiau să fie
stabilizate şi, deşi PAC consuma resurse tot mai mari, utilitatea sa pentru contri-
buabilii şi micii fermieri din UE se diminuase, iar distorsiunile pe care le cauza pe
pieţele agricole globale s-au amplificat. În consecinţă, la începutul anilor ’90, PAC
nu mai era sustenabilă în forma sa iniţială. Grupurile de consumatori şi grupurile
ecologiste, câteva guverne ale unor state-membre ale UE şi o serie de guverne ale
unor ţări nemembre au solicitat reformarea sa.
Ca reacţie la aceste probleme, au fost întreprinse două reforme majore ale
PAC. Prima a avut loc în 1992. Această reformă a implicat reduceri de preţ, mai
ales în sectorul cerealelor şi al cărnii de vită, un sistem de venituri directe, sprijin
pentru fermieri, pentru a compensa diminuarea subvenţiilor pentru preţuri, o
„schemă de scoatere din producţia comercială”, prin care fermierii primeau bani
ca să-şi lase terenurile în paragină, în loc să cultive recolte care ar fi trebuit
cumpărate de UE, şi programe de sprijin pentru promovarea dezvoltării rurale şi
a agriculturii ecologice.
A doua reformă a avut loc în 1999. De această dată, reducerile de preţ la
cereale şi carne de vită au fost extinse şi la alte sectoare, inclusiv la lapte, ulei de
măsline şi vin. Totodată, reforma a modificat principiul călăuzitor al PAC, de la
subvenţionarea preţurilor produselor agricole la sprijinul în privinţa venitului
pentru fermieri. În plus, reforma consolidează obiectivele neasociate cu nivelul de
venit, cum ar fi protecţia mediului, siguranţa alimentară şi bunăstarea animalelor.
Propunerea iniţială din partea Comisiei a fost temperată printr-o negociere franco-
germană, în cadrul acordului pentru stabilirea noului cadru financiar multianual
(Akrill, 2000b; Galloway, 1999). Deşi elementele fundamentale ale reformei au
rămas intacte, guvernul francez a reuşit să obţină acordul pentru menţinerea sub-
venţionării preţurilor pentru producătorii principali (cum ar fi fermierii produ-
cători de lactate şi de cereale) şi pentru ca tranziţia spre sprijinul în privinţa
venitului să se facă în ritm mai lent.
Procesul de reformă a continuat prin revizuirea pe termen mediu a bugetului
multianual, în 2003, când preţurile de intervenţie la câteva produse au fost
diminuate şi a fost introdus sistemul de plată unică pe exploataţie. În cadrul acestui
sistem, fermierii primesc plăţi din partea UE, chiar dacă nu produc nimic, cu
condiţia să respecte standardele de mediu, standardele de siguranţă alimentară, de
bunăstare a animalelor şi normele de securitate a muncii. În cele din urmă, în 2008
a avut loc un „bilanţ de sănătate” al reformei, care viza fundamentarea plăţilor pe
trei principii: (a) fermierii să reacţioneze la semnalele venite dinspre piaţă; (b)
fermierii să beneficieze de nivelul „corect” de sprijin şi (c) să li se permită
fermierilor să facă faţă noilor provocări vizând aspecte asociate cu modificarea
climatului, cu managementul apei, cu energia regenerabilă şi cu biodiversitatea
(Fouilleux, 2010).
Drept consecinţă a acestor reforme, preţurile bunurilor agricole din UE sunt
stabilite într-o proporţie tot mai mare de piaţa liberă. Prin intermediul trecerii la
sprijinul direct în privinţa veniturilor, PAC este acum mai clar un „sistem asis-
tenţial” pentru fermieri decât fusese la început. Cu toate acestea, distrugerea
mediului şi subdezvoltarea rurală sunt externalităţi negative ale tranzacţiilor de pe
piaţa agricolă, iar în privinţa stocului de produse agricole există o asimetrie a
informaţiilor, în privinţa calităţii şi siguranţei alimentelor.
248 Politici
Elaborarea politicilor agricole: poate fi distrus „triunghiul de fier”?

Politicile agricole sunt elaborate de un „triunghi de fier” alcătuit din miniştri
ai agriculturii, funcţionari din domeniul agriculturii din cadrul Comisiei şi grupuri
de interese la nivel european ale fermierilor (vezi Daugbjerg, 1999; Pappi şi
Henning, 1999).
În primul rând, Consiliul pentru Agricultură, care se întruneşte cel puţin o
dată pe lună, este principala instituţie cu putere decizională. Până la Tratatul de la
Lisabona, rolul Parlamentului European în cadrul PAC era limitat, deoarece
legislaţia PAC era adoptată prin procedura consultării (vezi Capitolul 3). Miniştrii
agriculturii aparţin adesea unor partide politice sprijinite de fermieri şi/sau
reprezintă regiuni rurale. De asemenea, activitatea Consiliului pentru Agricultură
este sprijinită de Comitetul Special pentru Agricultură (CSA), mai degrabă decât
de COREPER, iar CSA este alcătuit din funcţionari din ministerele agriculturii de
la nivel naţional, în timp ce membrii COREPER sunt diplomaţi de carieră.
Miniştrii de finanţe, care în general susţin într-o măsură mai mare limitarea
subvenţiilor agricole, comparativ cu miniştrii agriculturii, intervin doar când apar
dileme majore privind finanţarea PAC, iar şefii guvernelor din Consiliul European
sunt chemaţi de obicei doar să negocieze pachetele de reformă importante. Există
adesea dispute între miniştrii agriculturii şi miniştrii de finanţe. De exemplu, de
câteva ori, în anii ’80, ministrul german al agriculturii s-a opus propunerilor
ministrului german de finanţe de a reduce subvenţiile acordate în cadrul PAC.
În al doilea rând, interesele agricole sunt protejate de Direcţia Generală
pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală din cadrul Comisiei. Aceasta este cea mai
mare Direcţie Generală şi este compusă predominant din funcţionari din princi-
palele state-membre. De asemenea, de managementul cotidian al PAC se ocupă o
reţea de comitete cu profil agricol, veterinar şi de siguranţă alimentară din cadrul
Comisiei, iar aceste comitete sunt alcătuite din „experţi naţionali”, majoritatea
fiind nominalizaţi de ministerele agricole naţionale, cărora li se subordonează.
În al treilea rând, interesele comunităţii agricole sunt solid reprezentate la
nivelurile naţionale şi la nivel european (Keeler, 1996). În majoritatea statelor-
membre, relaţia strânsă dintre asociaţiile de fermieri şi ministerele agricole garan-
tează că fermierii au un rol esenţial în elaborarea politicilor agricole naţionale. La
nivel european, Confederaţia Organizaţiilor Profesionale din Agricultură (COPA)
este organizaţia cu cele mai mari resurse, cu cei mai mulţi angajaţi şi cea mai bine
organizată dintre toate asociaţiile sectoriale supranaţionale (vezi Capitolul 7).
Fiecare element al acestui triunghi este direct interesat să apere interesele
celorlalte: subvenţiile acordate fermierilor, locul central ocupat de PAC în pro-
cesul decizional de la nivelul UE, în cadrul Direcţiei Generale pentru Agricultură
şi Dezvoltare Rurală şi protejarea susţinătorilor de pe plan intern ai miniştrilor
agriculturii. În schimb, consumatorii au puţine motivaţii de a se mobiliza, încer-
când să distrugă „triunghiul de fier”, deoarece costurile legate de PAC suportate
de fiecare consumator sau contribuabil sunt mai mici decât organizarea unei
campanii anti-PAC (Nedergaard, 1995).
Cu toate acestea, „triunghiul de fier” a fost subminat de câteva evoluţii. În
primul rând, schimbările sociale, economice şi politice din Europa au diminuat
puterea intereselor agricole. Începând cu anii ’70, statutul agriculturii în econo-
miile naţionale s-a modificat foarte mult. Între 1970 şi 2004, cota agriculturii ca
procent de forţă de muncă în statele-membre a scăzut de la peste 20% în unele
state-membre la mai puţin de 10% în toate statele-membre, mai puţin şapte (doar
Portugalia şi Grecia, din primele 15 state-membre, şi Polonia, România, Letonia,
Lituania şi Estonia, dintre cele 12 state-membre noi). În majoritatea statelor-
membre, numărul persoanelor care lucrează în prezent în domeniul agricol este
mai mic de o treime, comparativ cu nivelul de la 1970. În plus, veniturile din
agricultură constituie mai puţin de 5% din PIB, în toate statele UE, mai puţin
România şi Bulgaria.
În plus, fermierii activi constituie mai puţin de 5% din totalitatea electo-
ratului, în majoritatea statelor-membre. Acest fapt a constrâns multe partide
agrariene şi partide care se bucurau în mod tradiţional de sprijin în zonele rurale,
cum ar fi creştin-democraţii, să apeleze la susţinerea votanţilor din clasa de mijloc,
din mediul urban, care sunt cei care plătesc pentru implementarea PAC. Votanţii
cu o „componentă agricolă solidă” – inclusiv fermierii, fermierii pensionari, soţiile
de fermieri, copiii acestora ajunşi la vârsta la care pot vota şi foştii fermieri care
au în prezent altă ocupaţie – pot constitui încă un procent semnificativ din
electorat, în unele state-membre (Keeler, 1996). Situat între clasa de mijloc şi
clasa angajaţilor din mediul urban, acest electorat poate fi esenţial în stabilirea
rezultatelor alegerilor. În anii ’90, însă, politicienii ecologişti au obţinut reprezen-
tarea în guvern în câteva state-membre, fapt care a condus la modificări semni-
ficative ale preferinţelor acestor guverne în privinţa PAC.
În al doilea rând, presiunile externe au creat motivaţii noi pentru reformarea
PAC. Acestea au început cu negocierile din Runda Uruguay a Acordului General
pentru Tarife şi Comerţ (GATT), în 1987 şi 1988. Fără o reformă a subvenţiilor
pentru agricultură acordate în Europa nu ar fi fost posibil un acord istoric vizând
liberalizarea comerţului global. O mare parte dintre ţările nemembre ale UE,
semnatare ale GATT, nu erau pregătite să susţină agenda UE de liberalizare a
comerţului, cât timp UE continua să subvenţioneze exportul de produse agricole
pe pieţele lor interne. Acordul care a concretizat Runda Uruguay a fost semnat în
sfârşit atunci când miniştrii comerţului şi şefii de stat din UE au promis să
reformeze PAC (Patterson, 1997).
O situaţie asemănătoare a existat la sfârşitul anilor ’90, odată cu posi-
bilitatea extinderii UE, pentru a cuprinde şi ţările din Europa Centrală şi de Est. O
consecinţă a extinderii a fost o creştere cu 50% a terenurilor agricole din UE şi o
mărire cu 100% a forţei de muncă din domeniul agricol. Chiar şi în cazul trecerii
la sprijinirea directă a veniturilor, în locul susţinerii preţurilor, extinderea UE ar fi
250 Politici
generat o creştere amplă a costurilor pe care le presupune PAC, dacă nu ar fi fost

reformată (Daugbjerg şi Swinbank, 2004). Concomitent, negocierile privind
acordul global au continuat să exercite presiuni asupra UE, în sensul reformării
PAC. Este puţin probabil că noile state-membre vor reuşi să facă corp comun cu
privire la problemele agricole – împotriva reformării PAC, de exemplu – deoarece
aceste state diferă în privinţa structurării agriculturii şi a relaţiei dintre interesele
agricole, partidele politice şi birocraţii (Sharman, 2003).
Miniştrii agriculturii şi COPA ar fi preferat poate să amâne extinderea UE,
pentru a-şi proteja interesele, dar această decizie nu a fost de competenţa lor. De
asemenea, odată ce problemele legate de comerţul internaţional şi de extinderea
UE au fost asociate cu reformarea PAC, s-a stabilit o „conexiune între teme”, care
a generat motivaţii specifice pentru care interesele industriale, altele decât cele
agricole, să facă lobby împotriva PAC (Coleman şi Tangermann, 1999). Pentru
multe sectoare industriale, beneficiile obţinute de pe urma liberalizării comerţului
global şi a extinderii UE sunt mai mari decât costurile mobilizării în vederea
diminuării influenţei lobby-ului făcut de fermieri la niveluri naţionale şi la nivel
european. Prin urmare, grupurile de interese care susţineau PAC au început să fie
depăşite numeric de grupurile care recunoşteau că eşecul unei reforme a PAC le-ar
fi pus în pericol alte scopuri politice din alte domenii. În plus, deoarece Consiliul
pentru Agricultură avea nevoie doar de votul cu majoritate calificată pentru a
adopta reforma PAC, guvernele statelor-membre care ezitau în această privinţă,
cum ar fi cele ale Franţei şi ale Portugaliei, nu au reuşit să blocheze reformele
(Daugbjerg şi Swinbank, 2007).
În cele din urmă, odată cu Tratatul de la Lisabona, Parlamentul European
are un cuvânt de spus în privinţa PAC. Extinderea procedurii legislative ordinare
pentru a include şi PAC înseamnă că Parlamentul European poate influenţa acum
toată legislaţia privitoare la PAC. Interesele agricole nu ocupă un loc atât de
important în Parlamentul European, comparativ cu Consiliul, iar în mod
tradiţional, Parlamentul European susţine mai degrabă interesele consumatorilor
decât pe cele ale producătorilor.
Politica de coeziune
Conform Tratatului UE, unul dintre principalele scopuri ale UE este pro-
movarea „coeziunii economice şi sociale” – şi anume, diminuarea discrepanţelor
dintre diferite regiuni şi grupuri sociale din UE. Acesta este un obiectiv normativ
de redistribuire. În acest scop, o proporţie tot mai mare din bugetul UE a fost
transferat regiunilor mai sărace şi mai slab dezvoltate. Totuşi, măsura în care o
politică de coeziune este o politică autentică de asistenţă şi gradul în care a reuşit
să diminueze discrepanţele sociale şi economice din Europa rămân chestiuni
deschise dezbaterii.
Operarea politicii
UE dispune de patru fonduri structurale:
1. Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR), înfiinţat în 1975 şi
gestionat de Direcţia Generală Politică Regională;
2. Fondul Social European (FSE), înfiinţat în 1960 şi gestionat de Direcţia
Generală pentru Ocuparea Forţei de Muncă, Afaceri Sociale şi Incluziune;
3. Secţiunea „Orientare” a Fondului European de Orientare şi Garanţie
Agricolă (FEOGA), înfiinţată în cadrul PAC, în 1962, gestionat de Direcţia
Generală Agricultură şi Dezvoltare Rurală; şi
4. Instrumentul Financiar pentru Orientarea Pescuitului (IFOP), înfiinţat în
1994 şi gestionat de Direcţia Generală Afaceri Maritime şi Pescuit.
Reforma din 1988 a fondurilor structurale a introdus patru principii esen-
ţiale pentru managementul politicilor de coeziune socială şi economică:
1. Principiul adiţionalităţii: statele-membre nu pot folosi resursele UE pentru
a diminua cheltuielile pe plan intern legate de dezvoltarea regională, aşa că
resursele UE se acordă în mod direct regiunilor sau autorităţilor care le
gestionează, nu trezoreriilor naţionale.
2. Principiul parteneriatului: politica operează prin cooperarea strânsă dintre
Comisie, guvernele naţionale şi autorităţile regionale (care în unele state au
fost înfiinţate în acest scop), în procesul care începe cu pregătirea proiec-
telor şi continuă cu implementarea lor şi cu monitorizarea cheltuielilor.
3. Principiul programării: finanţarea este oferită prin programe multianuale
de dezvoltare.
4. Principiul concentrării: măsurile de asistenţă întreprinse de UE sunt
concentrate asupra unor obiective prioritare.
Fondurile structurale au fost reformate din nou în 1999. Un aspect al refor-
melor a fost diminuarea şi raţionalizarea obiectivelor, ajungându-se la trei:
1. Obiectivul 1: promovarea dezvoltării şi a adaptării structurale în regiunile
rămase în urmă, definite ca având PIB-ul pe cap de locuitor mai puţin de
75% din media UE.
2. Obiectivul 2: susţinerea adaptării structurale în regiunile cu sectoare
industriale, sectoare de servicii sau sectoare piscicole care se confruntă cu
dificultăţi majore, în zonele rurale aflate în declin semnificativ şi în zonele
urbane defavorizate.
3. Obiectivul 3: (pentru regiunile care nu sunt acoperite de Obiectivul 1 şi 2)
modernizarea infrastructurii de „resurse umane”, cum ar fi educaţia şi
sistemele de instruire.
De asemenea, Comisia a instituit „iniţiative comunitare” separate, care să
fie finanţate din fonduri structurale, cum ar fi Interreg (pentru planificare şi
cooperare între regiunile de frontieră) şi Urban (pentru regenerare urbană).
252 Politici
Pe lângă fondurile structurale, în 1994 a fost înfiinţat un Fond de Coeziune,

în cadrul implementării Tratatului de la Maastricht, şi a fost asociat cu obiectivul
specific al UEM. Deoarece calificarea pentru UEM includea satisfacerea unor
criterii bugetare şi fiscale stricte (vezi Capitolul 10), Fondul de Coeziune avea
drept scop mărirea capacităţii de dezvoltare a celor mai sărace patru state-membre:
Grecia, Irlanda, Portugalia şi Spania. Două tipuri de proiecte sunt susţinute de
acest fond: protecţia mediului şi transportul şi alte reţele de infrastructură.
Drept consecinţă a extinderilor din 2004 şi 2007, cea mai mare parte a
cheltuielilor de la nivel regional sunt direcţionate acum către noile state-membre,
deşi principalele beneficiare ale cheltuielilor la nivel regional de dinainte de
extinderea UE au reuşit să păstreze fonduri substanţiale. Astfel, Tabelul 9.2 pre-
zintă ce sumă va primi fiecare stat-membru, conform bugetului politicii de
coeziune. Principalele beneficiare sunt statele care s-au alăturat în 2004, Estonia,
Republica Cehă şi Ungaria, fiecare primind peste 2.500 de euro pe cap de locuitor,
drept venituri prin intermediul politicii de coeziune. În mod absolut, Polonia va fi
însă cel mai mare beneficiar, primind aproape o cincime din bugetul total, deşi
Grecia şi Portugalia urmează să primească o sumă mai mare pe cap de locuitor
decât Polonia.
Tabelul 9.2. Sumele primite de statele-membre ca urmare a

politicii de coeziune, 2007-2013
Sumă alocată prin Venit din politica de
% din fondurile
Stat-membru politica de coeziune coeziune, pe cap de
totale
2007-2013 locuitor, în euro
Estonia 3,456 1.00 2,579
Republica Cehă 26,692 7.71 2,548
Ungaria 25,307 7.31 2,523
Slovacia 11,588 3.35 2,142
Malta 855 0.25 2,072
Lituania 6,885 1.99 2,055
Slovenia 4,205 1.21 2,048
Letonia 4,620 1.33 2,043
Portugalia 21,511 6.22 2,023
Grecia 20,420 5.90 1,813
Polonia 67,284 19.44 1,765
România 19,668 5.68 915
Bulgaria 6,853 1.98 901
Cipru 640 0.18 798
Spania 35,217 10.18 768
Italia 28,812 8.32 479
Finlanda 1.716 0.50 322
Germania 26,340 7.61 321
Franţa 14,319 4.14 223
Sumă alocată prin Venit din politica de

% din fondurile
Stat-membru politica de coeziune coeziune, pe cap de
totale
2007-2013 locuitor, în euro
Belgia 2,258 0.65 210
Suedia 1,891 0.55 204
Irlanda 901 0.26 199
Austria 1,461 0.42 175
Marea Britanie 10,613 3.07 172
Luxemburg 65 0.02 132
Olanda 1,907 0.55 116
Danemarca 613 0.18 111
Sursa: Calculat pe baza datelor oferite de Comisia Europeană.
Impactul: o politică privind oferta care are implicaţii incerte în privinţa
convergenţei
Politica de coeziune a UE este o combinaţie într-o politică de redistribuire
clasică şi o politică al cărei scop este îmbunătăţirea eficienţei pieţei unice (vezi
Behrens şi Smyrl, 1999; De Rynck şi McAleavey, 2001). În cadrul acestor politici
de coeziune, există transferuri fiscale semnificative dinspre contribuabilii din nord
către ţările mai sărace din est şi din sud. Pentru principalele regiuni beneficiare,
veniturile din politicile de coeziune reprezintă 3-5% din PIB-ul regional. Cu alte
cuvinte, există un anumit „federalism fiscal”, transferurile fiscale fiind efectuate
între unităţile teritoriale, prin intermediul unui buget central.
Totuşi, nu doar statele-membre sărace beneficiază de pe urma politicilor de
coeziune. Peste 50% dintre cetăţenii UE locuiesc în regiuni vizate de obiectivele
axate pe regiuni. Aceasta este o consecinţă a modului de elaborare a politicii. Este
în primul rând o politică regională, prin intermediul căreia transferurile sunt efec-
tuate la nivel sub-statal, mai degrabă decât un federalism fiscal pur, care ar implica
transferuri între statele-membre. De asemenea, obiectivele sunt elaborate aşa încât
fiecare stat-membru poate susţine că are o regiune care se califică pentru ajutor.
Când se măsoară la nivelul statelor-membre, politica de coeziune vizează la fel de
mult subvenţiile pentru statele-membre cu „venit mediu”, cât şi îmbunătăţirea stan-
dardelor de trai ale statelor-membre cu venituri mici.
De asemenea, politica de coeziune urmăreşte într-o măsură mai mare stabi-
lizarea macroeconomică la nivelul ofertei decât sprijinul veniturilor la nivelul
cererii. Dacă ar fi o politică de asistenţă în sens clasic, subvenţiile ar fi acordate
în mod direct regiunilor, familiilor sau persoanelor cu venituri mici, pentru a le
cheltui după cum doresc. O astfel de politică ar mări puterea de a grupurilor cu
venituri mici, prin urmare şi cererea pentru bunuri şi servicii pe piaţa unică. În
schimb, resursele politicii de coeziune sunt cheltuite în principal pe proiecte de
infrastructură, cum ar fi îmbunătăţirea reţelei de transport şi de telecomunicaţii şi
254 Politici
a facilităţilor de educaţie. Astfel, este sporită oferta eficientă de factori de produc-

ţie (terenuri, forţă de muncă şi capital), iar în consecinţă creşte competitivitatea (şi
avantajul comparativ) pe piaţa muncii a regiunilor beneficiare (Leonardi, 1993;
Martin şi Rogers, 1996). Cu alte cuvinte, scopul principal al politicilor de coeziune
este convergenţa dintre economiile regionale, mai degrabă decât dintre veniturile
regionale (Anderson, 1995, Bufacchi şi Garmise, 1995).
Nu se cunoaşte cu certitudine în ce măsură politicile de coeziune au dimi-
nuat discrepanţele sociale şi economice. La nivel teoretic, există o dezbatere între
teoriile dezvoltării regionale bazate pe convergenţă şi pe divergenţă (Leonardi,
1993). Pe de o parte, convergenţa la nivelul veniturilor regionale poate surveni în
mod natural pe piaţa liberă, pe măsură ce capitalul se îndreaptă spre locurile în
care terenurile şi forţa de muncă sunt cele mai ieftine (vezi, de exemplu, Krugman,
1991). Pe de altă parte, integrarea economică pe piaţa liberă ar putea conduce la
divergenţă regională, pe măsură ce capitalul migrează dinspre periferie, unde
infrastructura este precară, iar cererea este redusă, spre centru, unde infrastructura
este amplă, iar investiţiile aduc profituri mari (Myrdal, 1957).
La nivel empiric, sub aspectul PIB-ului pe cap de locuitor, Leonardi (1993,
1995) a descoperit că, dacă convergenţa se măsoară drept devierea medie de la
valoarea medie a tuturor regiunilor, între 1960 şi 1992 a existat o convergenţă
considerabilă, sub aspectul PIB-ului pe cap de locuitor. Întrucât Leonardi acceptă
teoria divergenţei, el conchide că această convergenţă se datorează politicilor de
coeziune. Totuşi, coeziunea nu vizează exclusiv PIB-ul pe cap de locuitor, ci şi
diminuarea altor discrepanţe socio-economice. De exemplu, unele dintre regiunile
cu cel mai mare PIB, cum ar fi Hamburg şi Bremen, au mari probleme socioeco-
nomice, infrastructurale şi probleme legate de şomaj (Keating, 1995). Steinle
(1992) consideră că regiunile UE cele mai competitive sunt cele cu niveluri inter-
mediare de dezvoltare economică, iar Fagerberg şi Vespargen (1996) consideră că
politicile de coeziune au sporit de fapt inegalităţile sub aspectul anumitor variabile
economice importante, cum ar fi accesul la resurse pentru cercetare şi dezvoltare.
În cele din urmă, Rodriguez-Pose (1998) susţine că variaţiile la nivelul condiţiilor
sociale şi al infrastructurii sociale sunt factori esenţiali care determină variaţiile
performanţei economice regionale, stabilind prin urmare şi dacă regiunile pot
folosi în mod eficient resursele UE pentru a stimula creşterea economică.
Elaborarea politicii de coeziune: Comisia, guvernele şi regiunile
Ca şi în cazul PAC, politica de coeziune a UE este elaborată prin interme-
diul unei interacţiuni triunghiulare dintre principala structură legislativă (Con-
siliul), principalii actori executivi din Comisie şi interesele private (autorităţile
regionale). Totuşi, spre deosebire de PAC, aceşti trei actori nu au interese care se
susţin reciproc. Astfel, sunt generate două logici politice aflate în competiţie, în
loc de un „triunghi de fier” unificat: negocierile interguvernamentale din Consiliu,
pe baza costurilor şi beneficiilor naţionale, versus comportamentul strategic al
Comisiei şi al regiunilor, pentru a submina autonomia guvernelor naţionale

(Hooghe şi Keating, 1994).
Volumul resurselor disponibile prin intermediul fondurilor structurale,
precum şi care state-membre ar trebui să obţină cel mai mult sprijin şi care regiuni
se califică sunt decise de către guverne, la nivelul Consiliului. De asemenea, în
implementarea politicilor de coeziune, 90% dintre fonduri sunt cheltuite pe
„iniţiative naţionale”. La începutul fiecărei perioade de programe, fiecare guvern
naţional prezintă o propunere Comisiei, sub forma unui plan de dezvoltare regio-
nală sau a unui singur document de programare, pe baza căruia Comisia negociază
cu guvernele naţionale programe de dezvoltare regională cu durata cuprinsă între
doi şi şase ani, cu implicarea semnificativă a autorităţilor regionale vizate. Imple-
mentarea programelor este coordonată de comitetele de monitorizare, alcătuite din
reprezentanţi ai regiunilor, ai guvernelor naţionale şi ai Comisiei.
Totuşi, statele-membre nu deţin controlul complet asupra politicii de coe-
ziune, deoarece Comisia a introdus patru principii, fiecare dintre acestea dimi-
nuând autonomia guvernelor naţionale. De exemplu, principiul „adiţionalităţii” a
constrâns câteva state-membre să-şi modificele practicile de contabilitate în
vederea gestionării distribuirii fondurilor regionale, iar principiul „parteneriatu-
lui” a permis Comisiei să eludeze guvernele naţionale şi să negocieze direct cu
reprezentanţii regiunilor cu privire la elaborarea şi implementarea proiectelor şi a
încurajat câteva state-membre să înfiinţeze noi autorităţi regionale. De asemenea,
Comisia a elaborat în mod deliberat programe de cheltuieli în cadrul sistemului de
iniţiative comunitare, prin care programele care vizează probleme de interes
general european sunt iniţiate de Comisie, mai degrabă decât de statele-membre.
În legătură cu principiul parteneriatului, reprezentanţii autorităţilor subna-
ţionale au încercat să influenţeze în mod direct politicile de coeziune ale UE. La
Bruxelles există aproximativ 200 de birouri ale autorităţilor regionale şi locale
(vezi Capitolul 7), dintre care multe au iniţiat contacte neoficiale cu Directoratul
General Politică Regională. Funcţionarii de rang superior din acest directorat
general provin de obicei din regiunile care primesc resurse substanţiale prin
intermediul fondurilor structurale; prin urmare, au conexiuni cu reţele ale elitelor
subnaţionale (vezi Ansel et al., 1997). În plus, Tratatul de la Maastricht a înfiinţat
Comitetul Regiunilor, care le oferă reprezentanţilor autorităţilor şi grupurilor
subnaţionale un rol consultativ oficial în elaborarea şi implementarea politicilor
regionale (într-un mod foarte asemănător cu Parlamentul European, prin inter-
mediul procedurii de consultare) şi a instituţionalizat contactele transnaţionale
între autorităţile guvernamentale de la nivel regional (Loughlin, 1996).
Accesul regiunilor la procesul politic al UE şi influenţa lor sub acest aspect
variază considerabil de la un stat-membru la altul. În general, regiunile din statele
federale precum Germania şi Belgia şi regiunile cu identităţi solide, precum unele
zone din Spania, Italia, Franţa şi Marea Britanie, tind să aibă cea mai mare
influenţă la Bruxelles (vezi Conzelmann, 1995; Marks et al., 1996). Totuşi, unii
256 Politici
autori susţin că politicile regionale ale UE au contribuit la descentralizare şi la

devoluţiune, în statele în care nu existau anterior autorităţi regionale, de exemplu
în Franţa, Marea Britanie, Portugalia, Irlanda şi Grecia (Balme şi Jouve, 1996;
Hooghe, 1996b; Ioakimidis, 1996; Jones şi Keating, 1995; Nanetti, 1996). De
asemenea, există dovezi conform cărora raporturile de forţe între partidele repre-
zentate în diversele autorităţi regionale influenţează alocarea fondurilor structu-
rale (Bouvet şi Dall’Erba, 2010; Kemmerline şi Bodenstein, 2006).
UE poate fi încă departe de a deveni o „Europă a regiunilor”, în care
regiunile să înlocuiască statele-naţiuni, drept principala unitate teritorială a siste-
mului politic al UE. Politicile de coeziune au determinat însă evoluţia UE înspre
o „Europă cu regiuni”. Regiunile sunt participanţi activi la procesul de elaborare
a politicilor UE, alături de guvernele naţionale şi de Comisie, iar redistribuirea
resurselor direct către unităţile teritoriale subnaţionale reprezintă o componentă
integrală a sistemului politic al UE.
Alte politici interne

După cum am afirmat mai devreme, aproximativ 7% din bugetul UE este
dedicat altor politici interne. Tabelul 9.3 prezintă împărţirea acestor fonduri în
cadrul bugetului pe anul 2010. Domeniile cu cele mai mari cheltuieli sunt cerce-
tarea şi energia şi transporturile, iar majoritatea fondurilor rămase sunt dedicate
domeniilor societăţii informaţionale, mass-mediei, educaţiei şi culturii.
Tabelul 9.3. Cheltuielile asociate cu alte politici interne, 2010

Bugetul în 2010, Procentul din Procentul din
Aria de politică
în milioane de bugetul total al UE bugetul dedicat
publică
euro altor politici interne
Cercetare 5,142.1 3.64 27.56
Energie şi transport 4,950.5 3.50 26.53
Societate 1,628.3 1.15 8.73
informaţională şi mass-
media
Educaţie şi cultură 1,500.1 1.06 8.04
Spaţiul de libertate, 1,066.1 0.75 5.71
securitate şi justiţie
Afaceri maritime şi 1,001.2 0.71 5.37
pescuit
Întreprinderi 795.2 0.56 4.26
Sănătate şi protecţia 676.7 0.48 3.63
consumatorilor
Mediu 471.4 0.33 2.53
Afaceri economice şi 448.7 0.32 2.40
financiare
Cercetare directă 383.3 0.27 2.05
Bugetul în 2010, Procentul din Procentul din

Aria de politică
în milioane de bugetul total al UE bugetul dedicat
publică
euro altor politici interne
Comunicaţii 217.7 0.15 1.17
Impozitare şi uniune 135.2 0.10 0.72
vamală
Concurenţă 90.8 0.06 0.49
Combaterea fraudei 77.6 0.05 0.42
Piaţa internă 74.0 0.05 0.40
Total 18,658.8 13.19 100.00
Sursa: Calcule realizate pe baza datelor oferite de Comisia Europeană (2010) Bugetul general al UE
pentru exerciţiul financiar 2010 în cifre (General Budget of the European Union for the Financial
Year 2010: The Figures) (Brussels: Comisia Europeană).
Cercetarea
Cheltuielile UE dedicate cercetării au fost iniţiate în anii ’80, în primul rând
din cauza îngrijorărilor că Europa rămânea în urma nivelului de dezvoltare tehno-
logică din SUA şi Japonia. În 1982, Comisia şi cele 12 mari firme europene de
înaltă tehnologie (printre care şi Philips, Siemens, Thomson şi Olivetti) au convins
guvernele să adopte programul ESPRIT (Programul european strategic pentru
cercetare şi dezvoltare în domeniul tehnologiilor informaţiei, European Strategic
Programme for Research and Development in Information Technologies) (vezi
Sandholtz, 1992). Succesul programului ESPRIT a permis Comisiei să asigure
finanţarea unei serii de programe paralele. În acest al şaptelea program cadru
(2007-2013), bugetul pentru cercetare a atins nivelul uriaş de 50,5 miliarde de
euro, în decursul unui interval de şapte ani.
Fondurile pentru aceste programe sunt destinate unui ansamblu de categorii
de cercetare decis de comun acord şi cercetătorilor din instituţiile academice şi din
domeniul privat care au solicitat finanţări. Sub aspectul activităţilor vizate, cel
de-al şaptelea Program-cadru a oferit resurse pentru următoarele domenii:
 tehnologii informaţionale şi comunicaţionale (9,1 miliarde de euro);
 sănătate (6 miliarde de euro);
 transport (inclusiv aeronautica) (4,1 miliarde de euro);
 nanotehnologie (3,5 miliarde de euro);
 energie (2,3 miliarde de euro);
 alimente, agricultură şi biotehnologie (1,9 miliarde de euro);
 securitate (1,4 miliarde de euro);
 spaţiu (1,3 miliarde de euro); şi
 ştiinţe socioeconomice şi umaniste (0,6 miliarde de euro)
Totalul resurselor cheltuite pentru cercetare şi suma aferentă fiecărei cate-
gorii se stabilesc prin negocieri între Comisie, Consiliu şi Parlamentul European.
258 Politici
După Tratatul de la Maastricht, programele cadru de cercetare au fost adoptate

prin procedura de codecizie (care este în prezent procedura legislativă ordinară).
În Consiliu, guvernele încearcă să asigure finanţare pentru domeniile de cercetare
în care propriile lor universităţi, instituţii publice şi firme au un anumit interes. De
exemplu, Marea Britanie şi Germania, unde îşi au sediul principalele firme de
biotehnologie din Europa, au argumentat în permanenţă că investiţiile în cerce-
tarea din domeniul biotehnologiei sunt esenţiale, pentru ca Europa să ajungă din
urmă Japonia şi SUA. Cu toate acestea, guvernele sunt totodată atente să limiteze
bugetul UE dedicat cercetării şi de obicei să reducă sumele propuse de Comisie.
În schimb, Parlamentul European de obicei readuce la valorile iniţiale sumele
propuse de Comisie.
Comisia, în colaborare cu elitele publice şi cu cele din sectoarele private
din comunitatea de cercetători pan-europeană, controlează totuşi stabilirea agen-
dei politicii de cercetare, în ansamblul acesteia, hotărând, de exemplu, ce tipuri de
cercetare ar trebui finanţate de UE (Peterson, 1995). La lansarea celui de-al
şaptelea Program Cadru, în 2005, a fost înfiinţat Consiliul European pentru Cer-
cetare (ERC). Inspirat parţial după modelul Fundaţiei Naţionale pentru Ştiinţă din
SUA, ERC oferă fonduri cercetătorilor, pe bază de concurenţă, printr-un sistem
de evaluare de către confraţi. Consiliul European pentru Cercetare constituie o
inovaţie, comparativ cu metoda tradiţională de alocare a fondurilor UE pentru
cercetare prin intermediul Comisiei. Totuşi, bugetul său pentru intervalul 2007-
2013 este de doar 7,5 miliarde de euro, iar cele 43 de miliarde rămase urmează să
fie alocate tot de Comisie.
Alte politici interne
O parte din bugetul UE este dedicat investiţiilor în infrastructură, în cel mai
larg sens al acestui termen. Cel mai amplu dintre sectoarele acoperite este
programul Reţele Trans-Europene (Trans-European Networks), instituit în 1993
pentru a îmbunătăţi infrastructura şi pentru a favoriza conexiunile infrastructurale
între statele-membre, sub aspectul:
 Reţelelor informaţionale, îndeosebi al reţelelor de telecomunicaţii.
 Reţelelor de transport, îndeosebi conexiuni prin trenuri de mare viteză.
 Reţelelor de energie, de exemplu, cele de aprovizionare cu energie
electrică.
Alte domenii asociate sunt promovarea schimburilor informaţionale dintre
firmele mici (în cadrul domeniului „piaţa internă”) şi promovarea eficienţei
energetice şi a resurselor regenerabile de energie (în cadrul domeniului „energie”).
Multe dintre proiectele finanţate din acest segment al bugetului UE sunt susţinute
şi de împrumuturi acordate de Banca Europeană de Investiţii.
În plus, începând cu anii ’70, un segment din bugetul UE a fost dedicat
promovării integrării sociale în Europa. De exemplu, UE cheltuie anual peste 500
de milioane de euro pe schimburi educaţionale, programe de formare profesională

transfrontaliere şi pentru cooperare în domeniul politicilor pentru tineret. O mare
parte dintre aceste fonduri este dedicată programului ERASMUS, care a permis
unui procent semnificativ de studenţi (viitoarea elită intelectuală şi profesională
europeană) să petreacă şase luni sau mai mult studiind în alt stat-membru. UE
coordonează proiectul „Oraşul european al culturii” şi contribuie la producerea şi
distribuirea în UE a programelor şi filmelor realizate în Europa, prin intermediul
programului MEDIA (în cadrul „politicii în domeniul culturii şi audiovizualului”).
În cele din urmă, după cum arată Laffan (1997, pp. 129-130), „multe linii
bugetare obscure sunt utilizate pentru a crea o societate civilă aflată în stadiul
embrionar, cu specific transnaţional, şi pentru a contracara reprezentarea excesivă
a grupurilor de producători în structurile de guvernare ale UE”. De exemplu, UE
finanţează „dialogul social” dintre sindicatele de la nivel european şi principalele
grupuri de interese ale angajatorilor (în cadrul „altor operaţiuni sociale”) şi
activităţile asociaţiilor europene care reprezintă grupuri de consumatori şi grupuri
ecologiste (vezi Capitolul 7).
Unele state-membre au contestat utilizarea resurselor UE, dar Comisia
argumentează că fondurile sunt esenţiale pentru a realiza la Bruxelles o comu-
nitate echilibrată, sub aspectul politicilor, în care interesele publice şi private să
aibă un acces egal la factorii decizionali. La fel, Parlamentul European şi-a folosit
competenţele bugetare pentru a asigura fonduri pentru grupurile cu conexiuni
politice strânse cu grupurile politice sau cu anumiţi europarlamentari.
În ansamblu, principala justificare pentru cheltuielile UE dedicate cercetării
şi infrastructurii nu este redistribuirea resurselor de la cei bogaţi la cei săraci.
Aceste politici sunt predominant măsuri pe componenta de ofertă, în vederea
favorizării stabilizării macroeconomice în UE (Sharp şi Pavitt, 1993). Pe de o
parte, ele permit folosirea mai productivă a resurselor în UE, prin urmare com-
pletează obiectivele macroeconomice ale politicii de coeziune. Pe de altă parte,
scopul este creşterea competitivităţii UE vizavi de SUA şi de Japonia. Un efect
secundar al cheltuielilor UE dedicate cercetării este însă crearea unei tehnocraţii
supranaţionale în jurul Comisiei. În consecinţă, politica de cercetare a UE implică
şi redistribuirea resurselor dinspre contribuabili către elita comunităţii ştiinţifice.
La fel, cheltuielile dedicate măsurilor privind societatea civilă şi integrarea socială
pot fi înţelese ca o redistribuire dinspre contribuabili către ONG-urile de la
Bruxelles şi către interesele culturale şi sociale din statele-membre.
Explicarea politicilor fiscale ale UE

Există trei întrebări interrelaţionate cu privire la politicile fiscale ale UE
care trebuie să primească răspuns:
1. De ce UE impozitează şi cheltuie în măsura în care o face – mai precis, de
ce bugetul UE este atât de mic?
260 Politici
2. De ce partea cea mai mare a cheltuielilor vizează două domenii principale

– agricultura şi politica de coeziune – şi cum se explică declinul agriculturii
şi creşterea cheltuielilor dedicate coeziunii?
3. De ce unele persoane, regiuni şi state-membre au de câştigat în mod absolut,
iar altele pierd în mod absolut?
Răspunzând la aceste întrebări, analiştii din domeniul academic s-au con-
centrat asupra a două explicaţii principale: (a) negocierile interguvernamentale; şi
(b) politicile supranaţionale.
Negocierile interguvernamentale: calculele cost-beneficiu la nivel
naţional
Structura bugetului UE este rezultatul unei serii de negocieri interguver-
namentale (de exemplu, Carruba, 1997; Mattila, 2006; Rodden, 2002; Webber,
1999). O explicaţie ar fi faptul că bugetul UE este consecinţa echilibrată a unui
ansamblu de negocieri dintre guverne, în care fiecare guvern este dispus să
contribuie/să preia de la buget exact atât cât crede că va câştiga/pierde din poli-
ticile non-fiscale ale UE (cum ar fi piaţa unică şi uniunea monetară). În consecinţă,
modificările politicilor fiscale ale UE şi mai ales extinderile bugetului şi creşterea
cheltuielilor destinate principalelor arii de politică publică survin deoarece cei care
au de pierdut în procesul integrării şi reglementării economice solicită compensaţii
financiare (vezi Moravcsik, 1993, 1998; Pollack, 1995, pp. 363-73). La fel,
reducerile cheltuielilor UE, mai ales ale celor dedicate PAC, au loc doar dacă acele
state care beneficiază cel mai mult de pe urma bugetului – cum ar fi Franţa, în
cazul PAC – pot fi „mituite” cu alte politici. Dacă nu sunt disponibile alte beneficii
politice, reforma este practic imposibilă (vezi Akrill, 2000b; Meunier, 1998;
Sheingate, 2000).
Din această perspectivă, PAC a fost iniţiată începând cu Tratatul de la Roma,
pentru a sprijini fermierii francezi, în schimbul accesului Germaniei pe pieţele
industriale franceze. La fel, FEDR as fost înfiinţat ca parte a pachetului de măsuri
care garanta includerea Marii Britanii şi a Irlandei în UE. În Actul Unic European,
dublarea fondurilor structurale a fost asociată în mod explicit cu realizarea pieţei
unice, despre care Spania, Irlanda, Grecia şi Portugalia au argumentat că ar fi
benefică îndeosebi pentru economiile principale ale UE, în detrimentul celor peri-
ferice, iar în Tratatul de la Maastricht fondul de coeziune a constituit preţul cerut de
Spania pentru a susţine proiectul UEM, orientat spre Germania.
Când negociază bugetul în cadrele financiare multianuale, guvernele
calculează atent cât de mult vor câştiga sau vor pierde de pe urma altor politici
UE, cum ar fi liberalizarea comerţului pe piaţa unică. Dacă un stat-membru este
un exportator net în restul UE, industriile sale vor reuşi să-şi asigure pieţe noi,
drept consecinţă a pieţei unice şi a UEM (vezi Frieden, 1991). Invers, dacă un stat
este un importator net de la alte state-membre, producţia sa va fi destinată
predominant pieţei naţionale, iar industriile sale vor avea de suferit de pe urma
presiunii competitive exercitate de importatori, ca rezultat al liberalizării comer-

ţului. Aşadar, Figura 9.3 arată că, cu cât un stat-membru era într-o măsură mai
mare un importator net din restul UE, în 1999 – când a fost stabilit cadrul financiar
pentru intervalul 2000-2006 – cu atât a primit o sumă mai mare de la bugetul UE,
între 2000 şi 2006; iar cu cât un stat-membru era un exportator net către restul UE,
în 1999, cu atât a contribuit mai mult la buget, între 2000 şi 2006, cu excepţia
notabilă a Irlandei, care este un mare exportator net şi un mare beneficiar al
bugetului UE.
Figura 9.3. Balanţele comerciale interne în UE şi

contribuţiile nete la buget, 2000-2006
Sursa: Calcule realizate pe baza rapoartelor bugetare anuale ale Comisiei şi ale datelor publicate de
Eurostat.
Figura 9.4 ţine cont de o explicaţie tradiţională bazată pe solidaritate a

consecinţelor planificării bugetului UE: faptul că resursele sunt transferate
predominant de la statele mai bogate către cele mai sărace (De La Fuente şi
Domenech, 2001). Astfel, se explică în mare parte şi cine ce primeşte, în cadrul
bugetului UE, punându-se sub semnul întrebării explicaţia simplă bazată pe
costuri şi beneficii.
262 Politici
Figura 9.4. Solidaritate şi contribuţii nete 2000-2006
Principalele excepţii în raport cu ambele explicaţii sunt Irlanda şi Grecia.

Acest fapt se explică prin puterea lor de influenţă în negocierile bugetare (Mattila,
2004; Rodden, 2002). Deoarece cadrele financiare multianuale necesită un acord
unanim între toate guvernele, fiecare stat-membru, indiferent cât de mic este,
deţine o putere de negociere egală. Prin urmare, orice stat care este un beneficiar
net principal poate ameninţa să blocheze acordul, dacă nu continuă să primească
fonduri de la UE. Irlanda şi Grecia au fost beneficiare principale ale fondurilor de
coeziune ale UE, înainte de acordul privind intervalul 2000-2006. În consecinţă,
când au negociat noul acord, au reuşit să obţină beneficii care depăşesc cu mult
sumele pe care aceste două state s-ar fi putut aştepta să le primească în mod
rezonabil, ţinând cont de PIB-ul lor pe cap de locuitor sau de cât de mult profită
de pe urma pieţei unice. Prin urmare, în pofida creşterii ample a PIB-ului pe cap
de locuitor în Irlanda, în anii ’90, care ar fi trebuit să o determine să devină un
contributor net, mai degabă decât un beneficiar, în bugetul pe intervalul 2000-
2006, după negocierile de la Berlin, din 1999, Irlanda a reuşit să-şi menţină o mare
parte din subvenţiile pe care le primea. De asemenea, în cadrul acestor negocieri,
ţara care deţine preşedinţia poate face uz de capacitatea sa de a face propuneri,
pentru a-şi asigura o parte mai mare din buget (Aksoy, 2010).
Politici supranaţionale: interese private, antreprenoriat de politici/reguli

instituţionale
Principala explicaţie alternativă, pe lângă cea interguvernamentală, se
axează pe rolul grupurilor de interese, al Comisiei şi al regulilor vizând luarea
deciziilor în modelarea politicilor de cheltuieli ale UE.
Începând cu grupurile de interese, beneficiile politicilor de cheltuieli ale UE
se înregistrează la nivel individual sau de către grupurile de la nivel substatal.
Beneficiile care le revin fermierilor individuali, prin intermediul PAC, regiunilor
individuale care primesc fonduri, prin intermediul politicilor de coeziune, şi cerce-
tătorilor individuali, prin intermediul politicii de cercetare a UE, sunt mult mai mari
decât costurile suportate de contribuabilii din UE. În consecinţă, fermierii au o
influenţă lobbyistă puternică la Bruxelles (prin COPA) şi au militat mereu împotriva
reformării PAC (Keeler, 1996). La fel, un factor care determină dacă o autoritate
regională îşi înfiinţează un birou la Bruxelles este dacă se încadrează în Obiectivul
1, 2 sau 3 (vezi Keating şi Jones, 1995, p. 1008; Marks et al., 1996). Totuşi, o parte
dintre regiunile mai sărace şi periferice nu dispun de capacitatea birocratică de a
face lobby eficient la Bruxelles, astfel încât profită cât mai mult de şansele de a crea
„parteneriate” cu Comisia (Bailey şi De Propris, 2002). Firmele multinaţionale non-
europene au reuşit să-şi asigure participarea la Programul european strategic pentru
cercetare şi dezvoltare în tehnologia informaţiei şi la alte programe de cercetare şi
dezvoltare, printr-un lobby continuu la nivelul Comisiei şi al guvernelor statelor-
membre (Wyatt-Walker, 1995). De asemenea, consultanţii privaţi şi firmele de
lobby de la Bruxelles consiliază contra cost numeroase grupuri private şi publice de
interese, pentru a obţine fonduri de la bugetul UE (Laffan, 1997, pp. 90-3).
În plus, jocul de negociere a cheltuielilor nu este pur şi simplu o bătălie între
guverne sau grupuri de interese. În calitate de arbitru al acestei partide, Comisia îşi
poate folosi puterile de stabilire a agendei pentru a influenţa rezultatele şi pentru
a-şi promova interesele instituţionale (Peters, 1991, 1994; Pollack, 1997; Tsebelis
şi Garrett, 1996). În procesul cotidian de negociere din politica UE, pentru a obţine
aprobarea de către Consiliu şi de către Parlamentul European a propunerilor sale
de politici, Comisia este motivată să susţină guvernele esenţiale, precum şi grupu-
rile societale şi interesele private influente. Comisia are un rol esenţial în modela-
rea celor două ansambluri de reforme ale PAC, precum şi în dezvoltarea politicilor
de coeziune şi cercetare (de exemplu, Coleman, 1998; Skogstad, 1998). De exem-
plu, în timpul negocierilor din 1993 cu privire la reforma fondurilor structurale,
Comisia a reuşit să obţină fonduri mai substanţiale pentru regiunile vizate de majo-
ritatea guvernelor de la începutul negocierilor (Hooghe, 1996a; Marks, 1996).
În cele din urmă, regulile pentru luarea deciziilor vizând politicile de
cheltuieli au fost decisive. Procedura bugetară anuală prevede votul cu majoritate
calificată în Consiliu. Votul cu majoritate calificată conferă Comisiei o influenţă
mai mare în stabilirea agendei, comparativ cu unanimitatea (vezi Capitolul 3). În
consecinţă, în contextul constrângerilor generale ale cadrului financiar multianual,
264 Politici
aceasta i-a permis Comisiei să aibă o influenţă semnificativă asupra rezultatelor

de politică publică. De exemplu, în timpul restructurării din 1993 a fondurilor
structurale, guvernele Franţei şi Marii Britanii s-au opus planului Comisiei, dar nu
au reuşit să blocheze susţinerea reformelor de către majoritate (Marks, 1996). În
cadrul noii proceduri bugetare anuale instituite prin Tratatul de la Lisabona,
Parlamentul European va avea o influenţă la fel de mare asupra tuturor liniilor
bugetare, fapt care ar putea permite grupurilor politice şi europarlamentarilor să
influenţeze rezultatele într-un mod foarte asemănător cu modul în care o putea
face Comisia, în contextul vechii proceduri bugetare.
În plus, regula strictă a „bugetului echilibrat” – prin care cheltuielile UE nu
trebuie să depăşească veniturile UE – impune o constrângere instituţională semni-
ficativă asupra evoluţiei politicilor bugetare ale UE. Dacă ar trebui să se ajungă la
un acord în absenţa unei astfel de reguli, probabil că bugetul UE ar creşte rapid,
deoarece fiecare stat-membru s-ar prezenta la masa negocierilor cu o cerere sepa-
rată – la fel cum, pe plan intern, miniştrii fiecărui cabinet solicită ministrului de
finanţe fonduri pentru proiectele lor particulare, fapt care a condus la o expansiune
bugetară în multe ţări. Când există o constrângere fiscală strictă, pretenţiile con-
curenţiale la fonduri de la buget trebuie aduse la un echilibru, într-un anumit mod.
De exemplu, Akrill (2000a) arată că regula bugetului echilibrat şi plafonul de
cheltuieli de 1% din PIB-ul UE a constrâns statele-membre să accepte reforma
PAC la începutul anilor ’90. În absenţa plafonului bugetar, statelor-membre le-ar
fi fost mai uşor să permită creşterea continuă a cheltuielilor legate de agricultură
decât facă faţă necesităţii reformei.
Concluzie: un ansamblu de negocieri redistributive

Ca şi în alte sisteme politice democratice, rezultatul dominant al politicilor de
cheltuieli publice ale UE este redistribuirea. Acesta este un produs inevitabil al nego-
cierii politice într-un regim democratic. După ce politicile redistributive sunt insti-
tuite, ele sunt dificil de reformat. Redistribuirea creează interese înrădăcinate, dis-
puse să cheltuie resurse pentru a-şi proteja subvenţiile primite. PAC ar fi mai uşor
de reformat, dacă ar viza exclusiv stabilitatea preţurilor; la fel şi politica de coeziune,
dacă ar viza exclusiv investiţiile în infrastructură. Faptul că aceste politici au devenit
politici de asistenţă socială fermieri, respectiv pentru regiuni, înseamnă că este puţin
probabil ca statele care sunt contributori neţi la buget şi contribuabilii din UE să reu-
şească să obţină o reformă fundamentală a acestor politici, fără un şoc extern major.
Rezultatul este un ansamblu de negocieri redistributive: între sumele pe care
le pot obţine grupurile beneficiare şi cât de mult sunt dispuse să plătească statele
contributoare şi contribuabilii. Dar trei astfel de şocuri majore afectează deja siste-
mul: UEM, expansiunea UE în Europa Centrală şi de Est şi efectele secundare ale
crizei economice globale din intervalul 2008-2010. Aceste evoluţii pot perturba
echilibrul delicat al politicilor de cheltuieli ale UE şi pot impulsiona noi negocieri
redistributive.
Capitolul 10
Uniunea Economică şi Monetară
• Economia politică a Uniunii Monetare

• Evoluţia Uniunii Economice şi Monetare în Europa
• Explicarea Uniunii Economice şi Monetare
• Cum funcţionează Uniunea Economică şi Monetară
• Concluzie: vremuri dificile pentru euro
Uniunea Economică şi Monetară (UEM) a fost instituită la 1 ianuarie 1999,

iar bancnotele şi monedele euro au fost introduse în 12 state la 1 ianuarie 2002; până
în 2011, zona euro se extinsese la 17 dintre cele 27 de state ale UE1. Acest capitol
îşi propune să explice de ce unele state-membre au decis să-şi înlocuiască monedele
naţionale cu euro, iar altele nu, şi să explice cum funcţionează UEM. Pentru început,
vom analiza unele teorii generale privind uniunea monetară.
Economia politică a Uniunii Monetare

Conform teoriei zonelor monetare optime, statele independente formează o
uniune monetară dacă beneficiile aderării la aceasta depăşesc costurile (Mundell,
1961). Principalul cost este pierderea posibilităţii de utilizare a ratei dobânzii drept
instrument de politică macroeconomică. Potrivit teoriei economice clasice, acest
instrument poate fi folosit pentru a proteja economiile de variaţia condiţiilor eco-
nomice dintre state. O lege elementară a economiei este cea a existenţei unor
cicluri, a unor perioade de dezvoltare economică intensă („boom”) urmate de
recesiune, care este succedată de dezvoltare şi aşa mai departe. Dacă două state se
află în etape diferite ale ciclului, probabil că vor implementa politici monetare
diferite. Un guvern care se confruntă cu o recesiune va vrea să reducă ratele dobân-
zilor, pentru a stimula cererea, sau să devalorizeze moneda, astfel încât sectorul
exporturilor să devină mai competitiv la nivel internaţional. Un guvern care se
confruntă cu o dezvoltare intensă va dori să mărească ratele dobânzilor, pentru a
diminua presiunea exercitată asupra preţurilor şi salariilor, sau să revalorizeze
moneda naţională, pentru a diminua costurile importurilor şi pentru a mări valoa-
rea per unitate a exporturilor. Într-o uniune monetară, aceste opţiuni nu există,
fiindcă ratele de schimb valutar sunt fixe şi există rate comune ale dobânzilor.
1
În ianuarie 2019, numărul statelor-membre ajunsese la 19 (n.ed.rom.).
266 Politici
Totuşi, asimetriile la nivelul ciclurilor economice sau şocurile economice

asimetrice pot fi gestionate prin alte mijloace, care includ:
 Mobilitatea forţei de muncă: şomerii dintr-un stat în care există recesiune
se pot deplasa să ocupe locuri de muncă într-un stat în care există o
dezvoltare intensă.
 Flexibilitatea salariilor/mobilitatea capitalului: lucrătorii din statul în care
există o cerere redusă pot avea salariile diminuate, atrăgându-se astfel
capital mobil dintr-o ţară în care există o cerere mare.
 Transferuri fiscale: statul aflat în recesiune poate înregistra un deficit
bugetar, cheltuindu-şi resursele suplimentare pe politici care amplifică
cererea internă.
Transferurile fiscale şi deficitele bugetare sunt doar soluţii temporare pen-
tru performanţele economice inegale. Dacă o scădere a cererii se datorează unor
modificări fundamentale ale economiei, mai degrabă decât unei regresii ciclice,
statul riscă să aibă drept trăsătură permanentă un deficit bugetar sau să devină
dependent de transferurile fiscale. În plus, dacă transferurile fiscale şi deficitele
bugetare devin trăsături permanente, ele riscă să devină substitute ale modifi-
cărilor salariilor şi preţurilor şi pot împiedica migrarea forţei de muncă, pentru a
obţine slujbe. Conform teoriei zonelor monetare optime (ZMO), un stat care se
confruntă cu şocuri asimetrice ar trebui să ia în calcul două strategii alternative:
(a) devalorizarea monedei sale sau (b) combinarea ratelor de schimb valutar
stabile cu reducerea salariilor şi cu creşterea mobilităţii forţei de muncă. În cazul
în care costurile economice şi sociale asociate cu cea de-a doua strategie sunt mai
mari decât cele presupuse de prima, atunci Mundell (1961) trage concluzia că un
stat nu ar trebui să se alăture unei uniuni monetare.
Această formulare originală a teoriei ZMO ridică însă trei probleme. În
primul rând, o monedă unică poate aduce alte beneficii care pot surclasa costul
renunţării la ratele de schimb fluctuante. În al doilea rând, teoria macroeconomică
modernă pune sub semnul întrebării devalorizarea monedei, ca instrument de
politică macroeconomică. În al treilea rând, teoria ZMO ignoră calculele politice
legate de deciziile vizând politica macroeconomică.
Începând cu primul dintre aceste aspecte, principalele beneficii economice
ale unei monede unice sunt următoarele (De Grauwe, 2003; Eichengreen, 1990):
 Costuri mai mici ale tranzacţiilor: prin eliminarea costului convertirii
valutelor, firmele care se ocupă cu comerţul transfrontalier nu trebuie să
achite comisioane de schimb valutar sau să se asigure împotriva fluctua-
ţiilor de curs valutar.
 O piaţă mai eficientă: o monedă comună diminuează posibilitatea discri-
minării în materie de preţuri, elimină costurile informaţionale asociate cu
consumul de bunuri şi cu mutarea afacerilor în afara ţării, şi prin urmare,
promovează integrarea pieţei şi eficienţa acesteia.
Uniunea Economică şi Monetară 267
 O certitudine economică mai mare: stabilitatea cursului de schimb valutar

măreşte siguranţa preţurilor şi a veniturilor, fapt care îmbunătăţeşte calita-
tea producţiei, a investiţiei şi deciziile de consum (care, la rândul lor,
măresc bunăstarea colectivă).
 Rate mai mici ale dobânzilor: siguranţa economică sporită duce la dimi-
nuarea primei de risc la ratele dobânzilor; prin urmare, e mai probabil ca
ratele dobânzilor să fie reduse într-o economie mai vastă şi într-o economie
mai puţin expusă să facă comerţ folosind o valută străină.
 Creştere economică mai amplă: exponenţii „noii teorii a creşterii” susţin că
economiile mai mari şi mai bine integrate, cu o productivitate mai mare, cu
acumulări mai mari de capital, informaţie mai bună, cu mai multe economii
de scară şi rate mai mici ale dobânzilor pot menţine niveluri mai ridicate
ale creşterii economice.
Unele dintre aceste beneficii sunt controversate. Susţinătorii uniunii mone-
tare în Europa tind să pună un accent prea mare pe potenţialul ratelor mai scăzute
ale dobânzii şi pe ratele mai mari ale creşterii. Scăderea incertitudinii privind rata
de schimb valutar nu diminuează neapărat riscul sistematic în economie, deoarece
factorii decizionali pot compensa pierderea capacităţii de a manipula cursul de
schimb, folosind mai mult alte instrumente monetare (Poole, 1970). Mai mult,
datele empirice care susţin noua teorie a creşterii sunt neconvingătoare, atât în
Europa, cât şi în SUA, iar argumentul teoretic a fost pus sub semnul întrebării
(Krugman, 1998). Este puţin probabil ca beneficiile în privinţa eficienţei pieţei să
se materializeze pe termen scurt, iar diminuarea costurilor tranzacţiilor, ca urmare
a eliminării schimbului valutar, trebuie evaluată în raport cu pierderile pe care le
va înregistra industria bancară la nivelul veniturilor din taxele pe serviciile de
schimb valutar, despre care se estimează că reprezenta 5% din totalul veniturilor
băncilor europene, înainte de realizarea UEM. Totuşi, chiar dacă beneficiile nesi-
gure sunt subevaluate, unele costuri ale tranzacţiilor pentru firmele care se ocupă
cu comerţul transfrontalier vor dispărea într-o uniune monetară, drept consecinţă
a eliminării speculaţiei valutare şi a schimbului valutar. Comisia Europeană a
estimat, oarecum optimist, că beneficiile eliminării acestor costuri ar putea aduce
economii cuprinse între 0,25 şi 0,5% din PIB-ul UE (Comisia Europeană, 1990).
A doua problemă asociată cu teoria zonelor monetare optime vizează
fezabilitatea folosirii ratei de schimb valutar ca amortizor al şocurilor. Deşi deva-
lorizarea va contribui la creşterea cererii la export, diminuând preţul produselor
din ţara respectivă pe pieţele străine, devalorizarea pe termen lung constituie o
creştere a preţurilor produselor importate, care la rândul ei generează creşterea
costurilor de producţie şi impulsionează solicitarea unor salarii mai mari pe plan
intern. În consecinţă, efectele pe termen lung ale manipulării ratelor de schimb
valutar sunt preţuri mai mari şi diminuarea producţiei. Rata de schimb valutar este
aşadar o soluţie ineficientă pentru ţările care se confruntă cu dificultăţi economice.
268 Politici
Prin urmare, beneficiile pe termen lung ale unei valute fluctuante sunt mai mici
decât presupune teoria ZMO, aşadar costurile de aderare la o uniune monetară vor
fi, şi ele, mai mici.
În ceea ce priveşte a treia deficienţă a teoriei ZMO, consideraţiile politice
depăşesc adesea calculele economice. Orientarea ideologică a votanţilor şi a
elitelor poate influenţa preferinţele cu privire la inflaţie, rata şomajului, protecţia
socială şi datoria publică. Orientarea de centru-stânga îşi poate propune atingerea
unei rate scăzute a şomajului şi protecţia socială, prin intermediul taxelor mari şi
datoriei publice. Un guvern cu această orientare politică poate fi incapabil să
aplice reduceri salariale sau reforme pe piaţa forţei de muncă, pentru a atrage
investiţii de capital. Astfel, un guvern dintr-un stat cu salarii mari şi ritm slab al
dezvoltării poate conchide că sunt prea ridicate costurile ajustărilor structurale
necesare în vederea realizării uniunii monetare, şi prin urmare, va opta pentru
menţinerea unei monede separate. În schimb, publicul poate susţine uniunea
economică şi politică, din motive non-economice. Publicul poate avea un nivel
ridicat de sprijin „afectiv” pentru integrarea politică, chiar dacă îşi dă seama că
situaţia sa economică se va înrăutăţi, pe termen scurt (vezi Capitolul 5). În acest
caz, un guvern dintr-un stat cu ritm scăzut de dezvoltare poate folosi promisiunea
integrării economice şi politice pentru a implementa programe de ajustare
structurală. Invers, într-un stat cu ritm sporit de dezvoltare, sprijinul public pentru
uniunea monetară îi poate permite guvernului să autorizeze transferurile fiscale
către alte state, pentru a menţine uniunea monetară.
În cele din urmă, mai trebuie evaluate şi alte două implicaţii politice ale
uniunii monetare, pe lângă potenţialele costuri şi beneficii economice:
1. O voce unică în economia globală: o monedă unică are consecinţe la nivelul
economiei politice internaţionale. În cazul UE, euro poate rivaliza cu
dolarul american, ca valută globală dominantă, fapt care i-ar aduce UE
influenţă politică în privinţa chestiunilor economice globale.
2. Un pas către uniunea politică: o monedă unică ar putea facilita integrarea
politică mai profundă, prin intermediul presiunilor pentru transferuri fiscale
şi armonizarea taxelor, solicitarea guvernării politice, în loc de o politică
monetară, şi apariţia unor noi loialităţi faţă de instituţiile UE.
Cetăţenii care susţin integrarea politică pot considera că aceste aspecte sunt
potenţiale beneficii ale uniunii monetare, iar cetăţenii care se opun integrării
politice le pot considera costuri. Aceste preferinţe publice ale maselor vor influ-
enţa calculele elitei, când se va decide dacă să creeze sau să adere la o uniune
monetară.
Pe scurt, principalul cost al uniunii monetare este incapacitatea de a dimi-
nua rata schimbului valutar sau de a ajusta rata dobânzilor, pentru a atenua un şoc
la nivelul cererii. Totuşi, acest cost trebuie evaluat în raport cu ineficienţa pe
termen lung a deprecierii monedei şi a creşterii economice generate de rate ale
dobânzilor menţinute în mod artificial la un nivel scăzut şi cu potenţialele bene-

ficii economice datorate unei monede unice, mai ales costurile reduse ale tranzac-
ţiilor. În plus, aceste calcule economice pot fi limitate de preferinţele politice ale
publicului şi ale guvernului în ceea ce priveşte inflaţia, rata şomajului, nivelurile
salariale, politicile vizând piaţa muncii şi oportunitatea integrării politice.
Evoluţia Uniunii Economice şi Monetare în Europa

Dacă Tratatul de la Maastricht a stabilit planul pentru realizarea UEM,
ideea unei uniuni economice şi monetare a fost discutată pe parcursul negocierilor
pentru Tratatul de la Roma, în 1956. Doi precursori ai planului de la Maastricht
au fost importanţi pentru pregătirea şi elaborarea UEM (Dyson, 1994). Primul a
fost Raportul Werner din 1971, care a propus ca UEM să fie înfăptuită până în
1980. Acest deziderat nu s-a materializat, din cauza recesiunii de la mijlocul anilor
’70. Al doilea precursor a fost Sistemul Monetar European (SME), înfiinţat în
1979. SME avea două elemente: un coş de monede (ECU), ponderate conform
puterii monedelor participante; şi un mecanism al ratei lor de schimb, alcătuit
dintr-o rată centrală a ECU, cu un interval acceptabil de fluctuaţie de ±2,25% şi
un sistem de tranzacţionare a monedelor care să asigure că acestea respectă marja
impusă. Sistemul s-a prăbuşit în timpul crizelor valutare internaţionale din 1992,
când monedele italiană şi engleză au fost excluse din Sistemul Monetar European,
iar intervalul de fluctuaţie a fost mărit la ±15%, pentru monedele rămase în sistem.
Raportul Delors
Actul Unic European din 1985 propunea ca UEM să fie un scop final al UE,
dar nu a stabilit cum ar putea fi realizat acest lucru. În 1988, guvernele au înfiinţat
un comitet prezidat de preşedintele Comisiei, Jacques Delors, pentru a redacta un
raport cu privire la modalitatea optimă de a iniţia UEM. Comitetul era alcătuit din
doi membri ai Comisiei, guvernatorii băncilor centrale ale celor 12 state-membre
şi trei experţi independenţi. Raportul final al comitetului, Raportul Delors, a fost
prezentat Consiliului European în iunie 1989 (Comitetul pentru Studierea Uniunii
Economice şi Monetare, 1989).
Raportul argumenta că uniunea monetară ar trebui să implice stabilizarea
irevocabilă a ratelor de schimb valutar (nu neapărat folosind un singur set de
bancnote şi de monede), liberalizarea completă a tranzacţiilor de capital şi inte-
grarea pieţelor bancare şi financiare. A propus ca uniunea economică să implice o
piaţă unică, politici de competiţie pentru a consolida mecanismele pieţei, politici
comune care să vizeze schimbarea structurală şi dezvoltarea regională (cu posibi-
litatea unor transferuri fiscale semnificative) şi coordonarea politicii macro-
economice, cu reguli obligatorii privind deficitele bugetare. Raportul stabilea un
plan în trei etape, pentru realizarea acestor obiective:
1. Etapa I: introducerea liberei circulaţii a capitalului şi începerea coordonării
macroeconomice dintre guvernele statelor-membre, la 1 iulie 1990.
270 Politici
2. Etapa a II-a: reforma tratatului, pentru a crea structura instituţională a UEM,

inclusiv un sistem european de bănci centrale, şi restricţionarea limitelor de
fluctuaţie a monedelor naţionale.
3. Etapa a III-a: fixarea cursurilor de schimb şi înfiinţarea unei Bănci Centrale
Europene, cu scopul unic de a menţine stabilitatea preţurilor.
Raportul Delors sugera o abordare etapizată, dar, în mod prudent, nu a defi-
nit-o foarte precis. Bazându-se pe experienţa SME, comitetul a subliniat impor-
tanţa coordonării şi convergenţei economice, drept condiţie premergătoare pentru
uniunea monetară. De asemenea, planul reflecta un compromis. Dacă scopul lui
Delors a fost să elaboreze un proiect ce urma să fie ireversibil, guvernatorul Băncii
Federale a Germaniei (Bundesbank), Karl Otto Pöhl, voia să fie sigur că moneda
unică va fi la fel de stabilă ca şi marca germană, argumentând necesitatea unor
constrângeri privind deficitele naţionale şi a unei Bănci Centrale Europene com-
plet independente.
Comitetul Delors nu a emis comentarii cu privire la oportunitatea proiec-
tului. Dar, sub conducerea lui Delors, Comisia şi-a precizat curând poziţia. În
octombrie 1990, Comisia a publicat un raport intitulat „O singură piaţă, o singură
monedă” („One Market, One Money”), în care susţinea că beneficiile complete
ale unei pieţe unice ar putea fi realizate doar printr-o monedă unică (Comisia
Europeană, 1990).
Elaborarea Tratatului de la Maastricht
În iunie 1990, guvernele au decis să organizeze o Conferinţă Interguverna-
mentală, pentru a pregăti reformele tratatului în vederea implementării propunerii
din Raportul Delors. În octombrie 1990, guvernele au fost de acord prin majoritate
(Margaret Thatcher a votat împotrivă) că această Conferinţă Interguvernamentală
va propune o planificare calendaristică fixă pentru Etapa a III-a. Conferinţa s-a
încheiat în decembrie 1991, când guvernele au semnat Tratatul de la Maastricht.
Tratatul de la Maastricht a oferit cadrul legal pentru iniţierea UEM. În
primul rând, tratatul stabilea un calendar de lucru. S-a stabilit că Etapa a II-a urma
să înceapă în ianuarie 1994, când avea să fie înfiinţat Institutul Monetar European,
pentru a pregăti terenul pentru Etapa a III-a. Etapa a III-a urma apoi să demareze
într-unul din următoarele moduri: (a) la alegere, în ianuarie 1997, dacă o majo-
ritate de state UE ar întruni ansamblul de condiţii economice impuse sau (b) în
mod automat, la 1 ianuarie 1999, cu participarea acelor state-membre ale UE care
ar întruni criteriile necesare. Tratatul de la Maastricht a indicat că UEM nu putea
fi anulată sau amânată fără încălcarea Tratatului UE.
În al doilea rând, tratatul stabilea patru „criterii de convergenţă” pentru
calificarea ca membru al UEM:
1. Stabilitatea preţurilor: o rată medie a inflaţiei care să nu depăşească cu mai
mult de 1,5 procente media ratelor inflaţiei din primele trei state cu cele mai
bune performanţe.
2. Ratele dobânzilor: o rată nominală medie a dobânzii pe termen lung care să

nu depăşească mai mult de 2% media ratelor dobânzilor din primele trei
state cu cele mai bune performanţe.
3. Poziţia bugetară a guvernului: un deficit bugetar anual care să nu depă-
şească 3% din PIB şi o valoare brută a datoriei publice nu mai mare de 60%
din PIB.
4. Stabilitatea monetară: înscrierea în banda îngustă de fluctuaţie a Meca-
nismului Ratelor de Schimb (ERM) presupunând fluctuaţii de 2,5 procente
în jurul ratei centrale, timp de minim doi ani, fără devalorizări.
În al treilea rând, tratatul stabilea structura instituţională a Băncii Centrale
Europene şi a Sistemului European al Băncilor Centrale, care urmau să aibă un
mic comitet executiv desemnat de Consiliul European şi un consiliu al guver-
natorilor, alcătuit din comitetul executiv şi din guvernatorii băncilor centrale
naţionale.
În al patrulea rând, tratatul stabilea cum va opera politica monetară în cadrul
UEM:
 O Bancă Centrală independentă: „nici Banca Centrală Europeană, nici o
bancă centrală naţională, nici vreun alt membru al organelor decizionale nu
vor solicita, nici nu vor primi instrucţiuni din partea instituţiilor sau
organelor Comunităţii, a vreunui guvern al unui stat-membru sau a oricărui
alt organ” (Articolul 130).
 Un scop principal vizând stabilitatea preţurilor: „principalul obiectiv al
Sistemului European de Bănci Centrale va fi menţinerea stabilităţii preţu-
rilor. Fără a prejudicia obiectivul stabilităţii preţurilor, Sistemul European
de Bănci Centrale va susţine politicile economice ale Comunităţii, urmărind
să contribuie la realizarea obiectivelor Comunităţii” (Articolul 127)
(„obiectivele comunităţii”, stabilite în Articolul 2 al Tratatului, includ „pro-
gresul economic” şi „ocuparea integrală a forţei de muncă”).
 Rolul Băncii Centrale Europene în politica monetară: sarcinile fundamen-
tale al Băncilor Centrale Europene şi ale Sistemului European al Băncilor
Centrale sunt definirea şi implementarea politicii monetare, efectuarea ope-
raţiilor de schimb valutar, deţinerea şi gestionarea rezervelor oficiale ale
statelor-membre şi promovarea bunei funcţionări a sistemelor de plată.
 Rolul Consiliului în politica monetară: Consiliul Afaceri Economice şi
Financiare (ECOFIN) ar avea ultimul cuvânt în privinţa intervenţiilor pe
pieţele valutare (prin vot în unanimitate), ar putea stabili acorduri monetare
cu ţări terţe (prin votul cu majoritate calificată) şi ar decide poziţia UE în
relaţiile internaţionale, pe probleme legate de UEM (prin vot cu majoritate
calificată).
 Rolul Consiliului în politica economică. ECOFIN ar întreprinde o „supra-
veghere multilaterală”, prin adoptarea unor recomandări comune de politică
272 Politici
economică (elaborate în cooperare cu Comisia) şi prin monitorizare

colectivă a modului în care guvernele au implementat aceste recomandări;
ECOFIN ar fi responsabil şi pentru impunerea de amenzi statelor-membre
cu deficite bugetare excesive.
Cine se califică? Manipularea criteriilor de convergenţă
Înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht, în noiembrie
1993, Sistemul Monetar European a fost lovit de o criză monetară internaţională.
În curând, a devenit clar că majoritatea guvernelor nu vor reuşi să întrunească
criteriile de convergenţă până la termenul limită din 1997. În 1996, o UEM „cu
două viteze” părea să fie rezultatul cel mai probabil. Un mic ansamblu de state ale
căror monede erau strâns dependente de marca germană (Germania, Franţa,
Olanda, Luxemburg, Austria şi Belgia) puteau merge înainte în 1999, în timp ce
statele cu monede mai slabe (Spania, Italia, Portugalia, Irlanda, Grecia şi
Finlanda) se puteau alătura mai târziu. Guvernele Suediei, Danemarcei şi Marii
Britanii au arătat că este puţin probabil să adere, datorită îngrijorărilor legate de
suveranitatea naţională. În cadrul tratatului de la Maastricht, Danemarca şi Marea
Britanie negociaseră „out-put”-uri în privinţa UEM, dar Suedia nu beneficia de
asemenea prevederi.
Criza monetară avusese ca efect consolidarea în rândul multor elite a con-
vingerii că fixarea irevocabilă a cursurilor de schimb valutar şi delegarea respon-
sabilităţii politicii monetare unei bănci centrale supranaţionale erau esenţiale
pentru a izola economia UE de capriciile speculaţiilor valutare la nivel interna-
ţional (Henning, 1998). În loc să ducă la abandonarea proiectului, criza valutară a
determinat posibilele guverne din al doilea val să fie mai hotărâte ca oricând să se
alăture UEM, pentru a limita influenţa speculatorilor de valută de la nivel
internaţional (Cobham, 1996; Jones et al., 1998; Sandholtz, 1996).
Guvernele spaniol, portughez şi italian au întreprins reduceri bugetare
uriaşe. Guvernul italian a reintrat în UEM în noiembrie 1996 şi a introdus o unică
„taxă europeană”, pentru a-şi reduce deficitul bugetar sub ţinta de 3%. Guvernul
finlandez s-a alăturat ERM şi a introdus o serie de reforme macroeconomice.
Irlanda a devenit economia cu creşterea cea mai rapidă din Europa, permiţând
guvernului să-şi diminueze datoria publică şi să-şi revalorizeze moneda în cadrul
UEM. În consecinţă, în mai 1998, guvernele au susţinut propunerea Comisiei de
înfiinţare a UEM, având 11 state-membre, deşi doar trei întruneau toate criteriile
de convergenţă.
Conform argumentelor Comisiei, criteriul datoriei publice brute a fost mai
puţin important decât criteriul deficitului anual, şi era mai important ca cifrele
datoriei publice brute să se afle în scădere. Era clar că Belgia şi Italia nu erau în
această situaţie. Dar Belgia avea deja o uniune monetară cu Luxemburg, care ar fi
trebuit să fie desfiinţată, dacă Belgia nu s-ar fi putut alătura UEM. În plus,
economia belgiană era relativ mică, în comparaţie cu cea a zonei euro.
Cazul Italiei era mai problematic. Atât banca centrală a Germaniei, Bundes-
bank, cât şi guvernul german se opuneau aderării Italiei, considerând că intrarea
acesteia în UEM ar submina stabilitatea noii monede şi ar încălca scopul criteriilor
de convergenţă. Totuşi, cu susţinerea Comisiei şi a guvernului francez, care se
temea de deprecierea lirei, dacă Italia ar fi rămas în afara UEM, prim-ministrul
Italiei, Romano Prodi, a reuşit să convingă celelalte guverne că poate implementa
un plan bugetar care ar diminua semnificativ datoria Italiei până în 2002. Clar,
admiterea Italiei în UEM a fost un compromis politic. Grecia a fost singurul
membru care a vrut să se alăture în 1997, dar a fost exclusă fiindcă nu a întrunit
criteriile de convergenţă. În cele din urmă, a intrat în UEM la 1 ianuarie 2001.
Danemarca, Suedia şi Marea Britanie au luat decizia politică de a nu se
alătura UEM la înfiinţarea ei. Danemarca şi Marea Britanie au invocat faptul că
tratatul le permitea să nu participe la UEM, iar Suedia pur şi simplu a decis să nu
se alăture. Danemarca şi Suedia au organizat referendumuri cu privire la aderare,
în mai 2000, respectiv septembrie 2003, dar intrarea în UEM a fost respinsă de
electoratele din ambele state, în pofida campaniilor în favoarea aderării întreprinse
de cele două guverne şi în pofida faptului că majoritatea publicului sprijinea
intrarea în zona euro, în momentul în care au fost convocate referendumurile.
Totuşi, deoarece moneda euro s-a depreciat pe pieţele valutare, înainte de referen-
dumuri, publicul a optat pentru menţinerea monedelor naţionale (Hobolt şi
Leblond, 2009; Jupille şi Leblang, 2007). În Marea Britanie, în 1997, guvernul
laburist nou ales a promis să organizeze un referendum cu privire la această ches-
tiune, însă în curând a devenit evident că ministrul de finanţe, Gordon Brown, era
mai puţin entuziast cu privire la apartenenţa la UEM decât prim-ministrul Tony
Blair. În 2004, şansele organizării unui referendum se diminuaseră, ca urmare a
unei evaluări negative a situaţiei economice în cazul apartenenţei la UEM, efec-
tuată de Gordon Brown, a rezultatelor referendumurilor din Scandinavia şi a
concentrării dezbaterii cu privire la UE în Marea Britanie asupra propunerii de
Constituţie a UE.
Apoi, câteva dintre noile state-membre din Europa de Est şi de Sud s-au
alăturat la rândul lor zonei euro. Slovenia a aderat în 2007, Cipru şi Malta în 2008,
Slovacia în 2009 şi Estonia în 2011. În plus, Letonia şi Lituania şi-au ancorat
monedele la euro, prin intermediul aranjamentelor din cadrul Mecanismului
Ratelor de Schimb II1, la fel ca şi Danemarca, iar câteva alte noi state-membre vor
să adere la zona euro.
În cele din urmă, acordul de a iniţia UEM a implicat o serie de compromi-
suri politice. Deoarece mai multe state-membre decât estimase guvernul
Germaniei păreau decise să se alăture, Germania a propus un „Pact de stabilitate”,
pentru a împiedica guvernele să atingă deficite mari, după lansarea UEM.
Guvernul francez socialist, care fusese ales având o platformă electorală critică
1
Letonia a aderat la zona euro în 2014, iar Lituania în 2015 (n.ed.rom.).
274 Politici
faţă de caracterul monetarist al UEM, s-a opus. În cele din urmă s-a ajuns la un
acord franco-german care introducea amenzi pentru guvernele cu evoluţii econo-
mice instabile (condiţionate de votul cu majoritate calificată în cadrul ECOFIN) şi,
din motive de imagine, acordul a fost intitulat „Pactul de stabilitate şi creştere”.
În plus, guvernul francez a reuşit să obţină sprijin pentru un element politic
în cadrul UEM, prin intermediul unui nou „Comitet Euro” (Comitetul Economic
şi Financiar) care să monitorizeze managementul monedei unice de către miniştrii
de finanţe ai statelor-membre participante. Intenţia pe care se baza această
iniţiativă a devenit clară atunci când ministrul de finanţe francez l-a descris drept
„guvernarea economică a euro”. Guvernul german a insistat că un asemenea
comitet nu ar trebui să compromită independenţa Băncii Centrale Europene, iar
guvernul britanic şi-a exprimat temerea că acesta ar înlocui treptat ECOFIN ca
principala instituţie economică a UE. Ca un compromis suplimentar, guvernele au
acceptat că acest comitet se va concentra asupra aspectelor tehnice şi a chestiunilor
de politică specifice statelor din zona euro şi că ECOFIN va rămâne principalul
forum coordonator al politicii macroeconomice. Spre deosebire de Pactul de
stabilitate şi creştere, aceasta a fost considerată o victorie a guvernului francez, iar
în curând a devenit clar că în UEM Comitetul Economic şi Financiar va fi principala
arenă de lucru, sub aspectul politicii macroeconomice.
În cele din urmă, a existat o înţelegere-compromis cu privire la primul
preşedinte al Băncii Centrale Europene (BCE). Până în 1997, majoritatea statelor-
membre acceptaseră că postul îi va reveni lui Wim Duisenberg, fost guvernator al
băncii centrale a Olandei şi preşedinte al Institutului Monetar European. Guvernul
francez l-a propus însă pe Jean-Claude Trichet, guvernatorul băncii centrale a
Franţei, drept candidat rival. Guvernul francez susţinea că existase un acord
neoficial între François Mitterand şi Helmut Kohl ca, în schimbul faptului că
sediul BCE va fi la Frankfurt, primul său preşedinte urma să fie francez. Guvernul
german a contrazis această interpretare, însă preşedintele francez, Jacques Chirac,
a ameninţat că îl va respinge pe Duisenberg. În cele din urmă, s-a ajuns la un acord
în mai 1998; Duisenberg urma să fie desemnat primul preşedinte, înţelegerea fiind
să se retragă la jumătatea mandatului. Trichet a devenit următorul preşedinte al
BCE, în noiembrie 2003.
Explicarea Uniunii Economice şi Monetare

Câteva aspecte ale acestei naraţiuni trebuie explicate. De ce a fost înfăptuită
uniunea monetară în momentul respectiv? De ce a fost elaborată în acel mod – în
trei etape, aplicând criteriile de convergenţă, înfiinţând o bancă centrală indepen-
dentă, având ca scop stabilitatea preţurilor, şi adoptându-se Pactul de stabilitate şi
creştere? De ce unele ţări s-au alăturat, iar altele nu? Au fost propuse patru
explicaţii principale: (a) raţionalitatea economică; (b) negocierea interguverna-
mentală; (c) politica supranaţională şi (d) dominaţia concepţiilor neoliberale des-
pre politica monetară.
Raţionalitatea economică: integrarea economică şi o zonă monetară

optimă ca nucleu
Costurile şi beneficiile asociate cu crearea unei zone cu o monedă unică
variază în funcţie de gradul de integrare economică a statelor implicate (Krugman,
1990). Beneficiile uniunii monetare cresc pe măsură ce se intensifică şi comerţul
dintre state (Cameron, 1997). O integrare economică mai accentuată înseamnă
eliminarea costurilor tranzacţionale asociate schimburilor valutare. În plus, odată
cu intensificarea comerţului, scade costul abandonării ratei de schimb valutar ca
instrument al politicii macroeconomice. Pe măsură ce condiţiile structurale ale
economiei se uniformizează, datorită unei alocări mai eficiente a resurselor, graţie
monedei unice şi sincronizării treptate a ciclurilor economice, probabilitatea
şocurilor asimetrice scade. Astfel, pe măsură ce integrarea comercială se inten-
sifică, necesitatea folosirii unei rate de schimb independente scade.
Când beneficiile anticipate se amplifică, iar costurile anticipate scad, va
apărea un moment în care este logic din punct de vedere economic să se înfiinţeze
o uniune monetară sau să se adere la ea. Este dificil de prognozat când anume a
fost atins acest moment de către statele-membre ale UE. La mijlocul anilor ’90,
nivelul importurilor şi al exporturilor dintre statele-membre a variat considerabil.
Pentru economiile mai mari, comerţul în interiorul UE a generat mai puţin de un
sfert din PIB; pentru multe dintre economiile statelor mici, comerţul în interiorul
UE a generat mai mult de jumătate din PIB. Cu alte cuvinte, când a fost luată
decizia de a lansa UEM, pe baza unor calcule simple vizând costurile şi beneficiile,
statele mai mici aveau şanse mai mari de a profita, comparativ cu statele mari.
Datele arată că între 1994 şi 2003 integrarea comercială s-a desfăşurat mai
rapid pentru statele din zona euro decât pentru cele din afara acesteia. Totuşi, între
2003 şi 2008, multe dintre statele din zona euro au înregistrat o scădere substanţială
a comerţului în interiorul UE, spre deosebire de statele din afara zonei euro. Acest
fapt sugerează că, odată ce a fost luată decizia de a adopta o monedă unică, s-a
intensificat comerţul în zona euro, dar, pe măsură ce noutatea s-a diminuat, alţi
factori au devenit mai importanţi pentru evoluţia comerţului în UE.
Cu toate acestea, analiza empirică a economiei UE sugerează că aceasta nu
este o zonă monetară optimă, mai ales în comparaţie cu SUA (Caporale, 1993; De
Grauwe şi Vanhaverbeke, 1993; Eichengreen, 1990; Feldstein, 1992). În primul
rând, performanţele economice ale statelor-membre diferă mult, prin urmare,
ciclurile economice asimetrice tind să fie frecvente şi persistente. În al doilea rând,
în economia europeană gradul de flexibilitate al pieţei muncii este relativ redus,
atât sub aspectul mobilităţii forţei de muncă între state, cât şi sub aspectul flexi-
bilităţii salariilor. O zonă monetară optimă ar putea exista însă, incluzând econo-
miile din nucleul UE (Dornbusch, 1990). Deşi în aceste state piaţa forţei de muncă
ar putea să nu fie suficient de flexibilă, ciclurile economice ale Germaniei, Franţei
şi ale ţărilor Benelux sunt strâns relaţionate.
276 Politici
Pe scurt, logica economică ar putea explica de ce UEM a fost înfiinţată în

anii ’90, dar motivează în cel mai bun caz doar parţial de ce anumite state au aderat
la ea, iar altele nu. Ştiinţa economică sugerează că UEM ar fi trebuit să includă
doar un număr mic de state bine integrate reciproc, dar nu poate explica de ce
Italia şi Spania au aderat, dacă aveau niveluri comparativ scăzute de integrare
comercială şi cicluri economice potenţial divergente, dar Danemarca nu a aderat,
deşi avea un nivel comparativ ridicat de integrare comercială. De asemenea, majo-
ritatea economiştilor acceptă faptul că ştiinţa economică nu poate explica structura
aleasă pentru UEM, respectiv cele trei etape, criteriile de convergenţă şi structura
instituţională specifică (Artis, 1996; Crowley, 1996). Ştiinţele politice oferă
răspunsuri mai convingătoare la aceste întrebări decât ştiinţa economică.
Negocierea interguvernamentală: un acord franco-german
Structura instituţională a UEM a fost produsul negocierilor unanime dintre
guverne pe marginea Tratatului de la Maastricht (Eichengreen şi Frieden, 2001;
Hosli, 2000; Sandholtz, 1993; Moravcsik, 1998). În acest context strategic ope-
rează două forţe inerent contradictorii. În primul rând, guvernul care are cel mai
puţin de pierdut dacă nu se ajunge la un acord cu privire la o politică are cea mai
bună şansă de a-şi asigura un rezultat apropiat de politica pe care o preferă cel mai
mult, deoarece acest guvern nu este nevoit să facă vreun compromis. În schimb,
un guvern care riscă să piardă mult dacă nu se ajunge la un acord va fi dispus la
concesii. În al doilea rând, deoarece acordul trebuie să fie încheiat în unanimitate,
rezultatul este un pachet de măsuri, pe agendă fiind adăugate diverse chestiuni,
astfel încât fiecare guvern să aibă de câştigat de pe urma acordului final. În această
situaţie, guvernul care are cel mai puţin de pierdut într-un domeniu poate fi dispus
să accepte un compromis, pentru a-şi vedea satisfăcute interesele în alte domenii.
Amândouă aceste dinamici au fost importante în politica UEM. În primul
rând, structura UEM a fost planificată predominant de Germania (Moravcsik,
1993, 1998): criteriile de convergenţă, independenţa Băncii Centrale Europene şi
scopul central al stabilităţii preţurilor, toate acestea au fost cerute de guvernul
Germaniei, drept condiţii ca să aprobe UEM. Prin aceste mijloace, guvernul ger-
man spera că UEM va fi o zonă monetară optimă, deoarece doar câteva state aveau
şanse să satisfacă acele condiţii şi că, prin urmare, euro ar fi la fel de stabil ca
marca germană. Guvernul german, susţinut de banca centrală, Bundesbank, era
pregătit să respingă întregul proiect şi să continue să susţină Sistemul Monetar
European (SME), care era coordonat de fapt de Bundesbank. Hegemonia
Germaniei în SME a fost evidentă în criza Mecanismului Ratelor de Schimb
(ERM), între 1992 şi 1993, când Bundesbank a decis care state ar trebui să pără-
sească ERM şi ce condiţii ar trebui să accepte cele care rămân membre ale acestuia
(Cameron, 1993; Smith şi Sandholtz, 1995). Între timp, alte guverne erau pregătite
să accepte condiţiile impuse de Germania, pentru a redobândi o oarecare influenţă
în privinţa politicii monetare. În cadrul UEM, rata comună a dobânzii urma să fie
stabilită pentru economia europeană ca întreg, nu doar pentru Germania, iar toţi
guvernatorii băncilor centrale din statele-membre urmau să aibă putere de decizie
în privinţa Băncii Centrale Europene.
Totuşi, anumite aspecte ale pachetului de măsuri şi structura finală a UEM
nu au fost complet pe placul Germaniei. Guvernul Franţei a obţinut concesii
dureroase de la Germania. În privinţa structurii instituţionale, Germania a acceptat
înfiinţarea Consiliului Guvernatorilor Băncii Centrale Europene, astfel încât
Comitetul Executiv al BCE putea fi surclasat la vot de către guvernatorii băncilor
centrale naţionale, precum şi ca ECOFIN să deţină un rol politic în managementul
politicii ratei de schimb în relaţia cu exteriorul (Garrett, 1994). De asemenea, dacă
guvernul Germaniei şi-a atins scopurile prin intermediul Pactului de Stabilitate şi
Creştere, guvernul Franţei a obţinut acordul pentru înfiinţarea Comitetului Eco-
nomic şi Financiar şi a reuşit să politizeze alegerea preşedintelui BCE.
De asemenea, Germania a avut puţin de câştigat de pe urma intrării într-o
uniune monetară alături de ţări cu inflaţie mare, precum Italia, Spania şi chiar
Franţa. Investitorii şi exportatorii transfrontalieri de produse industriale sofisticate
şi sindicatele lucrătorilor din aceste sectoare – ambele constituind interese eco-
nomice puternice în Germania – aveau mult de câştigat de pe urma ratelor de
schimb fixe pe teritoriul principalelor lor pieţe de export sau de investiţii, au
convins guvernul german să susţină includerea mai multor ţări în UEM (Frieden,
2002; Josselin, 2001). De asemenea, unii specialişti susţin şi că Germania era dis-
pusă la concesii cu privire la structura însăşi a UEM, deoarece avea un interes
politic să menţină ritmul integrării politice în Europa, după reunificarea Germaniei
şi prăbuşirea Uniunii Sovietice (Dyson et al., 1994; Kaltenthaler, 2002; McKay,
1996; Wooley, 1994). Conform aceste concepţii, UEM a făcut parte dintr-un acord
global istoric între Franţa şi Germania, prin care Franţa susţinea reunificarea
Germaniei, iar în schimb Germania renunţa la Deutschmark.
Politica supranaţională: Comisia şi băncile centrale
Conform unei concepţii alternative, momentul înfiinţării UEM şi structura
sa instituţională au fost rezultatul politicii supranaţionale, mai degrabă decât al
negocierii interguvernamentale. Cel mai influent actor supranaţional în stabilirea
agendei UEM a fost Comisia (Dyson, 1994; Dyson şi Featherstone, 1999;
Sandholtz, 1993; Smith şi Sandholtz, 1995). Începând cu anii ’60, câţiva comisari
şi funcţionari importanţi din sistemul administrativ al Comisiei susţinuseră
uniunea monetară. Dar abia când Jacques Delors a devenit preşedinte, Comisia a
aplicat în mod deschis o strategie de înfiinţare a UEM. Delors avea o experienţă
considerabilă în domeniul politicii monetare. În calitate de ministru de finanţe al
Franţei, Delors coordonase schimbarea de 180 de grade în politica monetară
franceză de la începutul anilor ’80. De asemenea, era dedicat sub aspect ideologic
scopului uniunii monetare. A argumentat cu succes că guvernele ar trebui să
înfiinţeze un comitet condus de el, pentru a elabora un plan al UEM şi că folosirea
278 Politici
strategică a experienţei şi informaţiilor pe care le deţinea era esenţială pentru

modificarea percepţiilor cu privire la UEM şi a preferinţelor instituţionale ale
conducerilor băncilor centrale, patronatelor şi a sindicatelor (Jabko, 1999;
Verdun, 2000).
De exemplu, a fost ideea lui Delors ca UEM să progreseze într-o serie de
etape, convergenţa economică fiind vizată în paralel cu pregătirile tehnice şi
instituţionale pentru lansarea monedei unice. După finalizarea fiecărei etape, din
punct de vedere politic, ar fi fost foarte dificil să se facă un pas înapoi, deoarece
acest fapt ar fi avut un impact negativ asupra credibilităţii UE ca întreg. Majorita-
tea economiştilor au argumentat că strategia lui Delors nu avea logică, iar iniţial
puţine guverne au sprijinit ideea. Totuşi, din cauza absenţei unui plan alternativ
coerent, modelul său a fost instituţionalizat drept strategie colectivă.
Ceilalţi actori non-statali principali care aveau să joace un rol important în
UEM erau guvernatorii băncilor centrale, care aveau interese strategice comune
legate de acest proiect (Verdun, 1999). UEM avea să garanteze independenţa lor
în raport cu intruziunile politice ale miniştrilor de finanţe şi fiecare avea să par-
ticipe la elaborarea politicii monetare a UE, în cadrul Consiliului Guvernatorilor
BCE. De asemenea, aceşti actori împărtăşeau idei asemănătoare cu privire la
gestionarea politicii monetare şi erau capabili să pună la dispoziţie un nivel înalt
de expertiză cu privire la numeroase aspecte de ordin tehnic legate de tranziţia la
UEM, de exemplu cum ar trebui să fie elaborat şi gestionat sistemul de plăţi.
Guvernele lor naţionale le-au delegat anumite responsabilităţi. Din Comitetul
Delors au făcut parte toţi guvernatorii băncilor centrale. Totodată, a fost în inte-
resul guvernelor să asigure consiliere tehnică credibilă şi să se asigure că UEM
era susţinută de oamenii care urmau să coordoneze politica monetară a UE, iar
după ce guvernele delegaseră guvernatorilor responsabilitatea pentru aspectele
importante ale proiectului, guvernele aveau un control limitat asupra acţiunilor
conducătorilor băncilor centrale şi a ideilor prezentate de ei.
Puterea ideilor: consensul monetarist asupra politicii monetare
Un alt factor esenţial, conform lui McNamara (1998) a fost apariţia unui
„consens monetarist” în Europa, la sfârşitul anilor ’80. Acest consens s-a intensi-
ficat ca reacţie la eşecul din anii ’70, când politicile keynesiene de management al
cererii s-au dovedit inadecvate pentru gestionarea creşterii lente, a ratei ridicate a
şomajului şi a inflaţiei mari. Monetarismul a apărut ca o paradigmă economică
alternativă care în acea perioadă părea coerentă, sub aspect teoretic, şi de succes,
sub aspect empiric. La nivel teoretic, monetarismul oferea o explicaţie convin-
gătoare a motivelor pentru care nu exista un compromis inerent între şomaj şi
inflaţie, după cum anticipa curba Phillips (Friedman, 1968). Între timp, la nivel
empiric, creşterea economică a Germaniei din anii ’70 şi de la începutul anilor ’80
a oferit un exemplu reuşit de politici monetariste. Partidele de centru-dreapta
aveau acum o „mare idee” contrară hegemoniei keynesiene din anii ’60 şi ’70.
Deoarece politicile keynesiene eşuaseră, politicile monetariste au fost acceptate în

măsură tot mai mare de partidele politice şi de organizaţiile internaţionale
(McCracken, 1977), iar când partidele de centru-dreapta au câştigat alegerile în
aproape toată Europa, în anii ’80, partidele de centru-stânga au început să-şi
respingă vechile politici şi să accepte aceste noi idei economice.
Economiştii monetarişti au argumentat că manipularea ratelor de schimb
valutar (un aspect al managementului keynesian al cererii) ar aduce doar beneficii
pe termen scurt. Efectele pe termen lung ar fi creşterea salariilor şi a preţurilor. Ei
au insistat că ratele de schimb valutar stabile sau chiar fixe, combinate cu
flexibilitatea salariilor şi cu reformele pieţei forţei de muncă reprezintă unica
soluţie pentru productivitatea scăzută.
Pentru a înţelege ce însemna acest lucru pentru UEM, vom compara inter-
pretarea keynesiană şi cea monetaristă a costurilor şi beneficiilor uniunii mone-
tare. În concepţia keynesiană, lumea abundă în rigidităţi – salariile şi preţurile sunt
stabile, iar forţa de muncă este imobilă – prin urmare, rata de schimb valutar
constituie un instrument influent pentru managementul macroeconomic. Aceasta
implică diminuarea lentă a costului presupus de fixarea ratelor de schimb valutar,
pe măsură ce se amplifică integrarea comercială (Minford, 1996). În schimb,
conform concepţiei monetariste, rata de schimb valutar este un instrument inefi-
cient, iar costurile asociate cu pierderea acestui instrument scad rapid, odată cu
creşterea integrării comerciale. Prin urmare, monetariştii susţineau rate fixe de
schimb valutar într-o uniune monetară, la niveluri de integrare economică şi
comercială mult mai reduse decât cele vizate de keynesieni (Bofinger, 1994).
Forţa acestor idei a sporit treptat după sfârşitul anilor ’70 şi a dominat până
în anii ’90. Încă din 1975, The Economist publica „All Saints’ Day Manifesto”,
redactat de câţiva monetarişti renumiţi, care solicita o revizuire a ideii de uniune
monetară europeană (The Economist, 1 noiembrie 1975: 33). Guvernul Germaniei,
sprijinit de Bundesbank – unul dintre principalii promotori ai monetarismului în
Europa – a folosit idei asemănătoare pentru a justifica Sistemul Monetar Euro-
pean. Iar Directoratul General pentru afaceri economice şi monetare din cadrul
Comisiei avea ca membri mulţi adepţi ai monetarismului, care au elaborat strategia
Comisiei pentru Comitetul Delors şi au redactat raportul „One Market, One Money”
(„O piaţă, o monedă”) (Comisia Europeană, 1990).
În anii ’80 şi la începutul anilor ’90, guvernele din toată Europa au introdus
politici de utilizare judicioasă a banilor şi au încredinţat băncilor centrale respon-
sabilitatea menţinerii stabile a ratelor de schimb valutar. Deoarece această idee
fusese acceptată, stabilizarea ratelor de schimb şi delegarea politicii monetare unei
bănci centrale supranaţionale independente a reprezentat un pas uşor. Acest fapt
era logic, din perspectivă monetaristă, atât în context economic, vizând creşterea
bunăstării individuale şi colective, cât şi în context politic, sub aspectul limitării
incertitudinii în domeniul politicii macroeconomice cu care se confruntă deci-
denţii (Cameron, 1997; Østrup, 1995).
280 Politici
Cum funcţionează Uniunea Economică şi Monetară

Până acum am explicat cum şi de ce a fost înfiinţată UEM. În continuarea
acestui capitol, vom analiza modul de funcţionare al UEM. În această secţiune, ne
propunem să evaluăm în ce măsură euro a reuşit să se impună drept o valută
credibilă.
Independenţa BCE: dobândirea credibilităţii şi a reputaţiei
Elaborarea politicilor monetare de către politicienii aleşi se asociază cu o
tendinţă inflaţionistă (Barro şi Gordon, 1983; Lohmann, 1999; Nordhaus, 1975).
Chiar dacă scopul principal este stabilitatea preţurilor, miniştrii de finanţe pot
câştiga pe termen scurt de pe urma „inflaţiei surpriză”. Dacă guvernele pot crea o
rată a inflaţiei mai mare decât cea la care se aşteaptă companiile şi sindicatele, va
exista o creştere pe termen scurt a producţiei şi a gradului de ocupare a forţei de
muncă. Creşterea economică şi scăderea ratei şomajului atrag voturi, aşa că,
înainte de alegeri, guvernele sunt motivate să „umfle” economia, scăzând ratele
dobânzilor. Actorii privaţi vor fi conştienţi de faptul că guvernul este motivat să
întreţină „inflaţia surpriză” şi că efectul pe termen lung va fi o creştere a ratelor
dobânzilor, în scopul diminuării inflaţiei. Prin urmare, dacă li se permite poli-
ticienilor să stabilească ratele dobânzilor, se poate declanşa un ciclu economic
bazat pe motivaţii politice, mai degrabă decât pe logica economică (un ciclu
politic al afacerilor), o rată a inflaţiei mai ridicată decât ar fi ideal şi o politică
lipsită de credibilitate, din perspectiva operatorilor de tranzacţii valutare de la
nivel naţional şi internaţional.
O soluţie acceptată la scară largă este delegarea politicii monetare unei
bănci centrale independente. Izolând ratele dobânzilor de politica electorală,
guvernele se pot angaja la un nivel credibil al inflaţiei. Independenţa băncii cen-
trale poate fi realizată prin câteva mecanisme (Cukierman et al., 1993; Grilli et
al., 1991). Băncii centrale îi poate fi încredinţată responsabilitatea de a stabili
ratele dobânzilor şi obiectivele vizând masa monetară. Obiectivul stabilităţii pre-
ţurilor poate fi introdus în constituţie, mai degrabă decât într-o lege simplă, pentru
a evita modificarea lui de către o viitoare majoritate electorală. Durata mandatelor
funcţionarilor din cadrul băncii centrale poate fi prelungită mai mult decât cea a
mandatelor politicienilor care îi desemnează şi pot fi aplicate sancţiuni, dacă banca
centrală nu reuşeşte să stabilizeze cu succes preţurile, de exemplu, prin destituirea
în mod automat a preşedintelui băncii, în cazul neîndeplinirii în intervalul de timp
convenit a unui obiectiv privind inflaţia.
Studiile empirice relevă corelaţii semnificative între nivelul de indepen-
denţă al băncii centrale şi inflaţia medie pe termen lung. Pe scurt, băncile cele mai
independente generează cele mai mici rate ale inflaţiei (Alesina şi Summers, 1993;
Cukierman, 1992; Franzese, 1999).
Structura BCE prezintă un grad ridicat de independenţă (Kaufmann, 1995).

BCE este singura responsabilă cu implementarea politicii monetare, fără implica-
rea guvernelor. Obiectivul stabilităţii preţurilor este precizat în tratat, aşa că
guvernelor le este dificil să îl revoce. BCE este liberă să decidă obiectivele politicii
monetare, cum ar fi ţinta de inflaţie şi ţinta vizând masa monetară. Durata manda-
tului funcţionarilor din cadrul BCE este de opt ani. În cele din urmă, deoarece este
nevoie de un acord unanim al guvernelor pentru a modifica structura instituţională
a UEM, independenţa BCE este foarte credibilă (Keefer şi Stasavage, 2002).
Totuşi, credibilitatea nu este suficientă pentru a asigura o politică monetară
stabilă. O bancă centrală trebuie să fie şi legitimă, trebuie să posede ceea ce
economiştii numesc reputaţie (Winkler, 1996). Reputaţia le permite pieţelor şi
publicului să accepte deciziile de politică monetară care ar putea fi nepopulare pe
termen scurt. În absenţa unui istoric al stabilităţii monedei şi al creşterii economice
drept consecinţă a deciziilor băncii centrale, pieţele şi publicul îşi pot schimba
opiniile, dacă se confruntă cu inflaţia sau cu o recesiune. Aceasta a fost o posibilă
problemă pentru BCE, în calitate de instituţie nouă care gestiona o valută nouă.
Neavând o reputaţie întemeiată, opinia publică din statele care ar fi suferit şocuri
asimetrice ar fi putut să se opună BCE mai rapid decât s-ar fi opus unei bănci
centrale naţionale, cu o independenţă dovedită istoric, cum este Bundesbank.
În consecinţă, unii specialişti au argumentat că reputaţia BCE ar fi conso-
lidată dacă BCE ar fi mai transparentă, de exemplu, dacă procesele-verbale ale
întrunirilor sale ar fi făcute publice şi dacă prognozele şi predicţiile sale ar fi făcute
publice (Buiter, 1999; Haan şi Eijffinger, 2000; Verdun, 1998). În absenţa unui
proces transparent de luare a deciziilor, grupurilor de interese economice şi publi-
cului le este greu să-şi dea seama dacă banca centrală este responsabilă pentru o
recensiune economică sau dacă aceasta este consecinţa unor şocuri economice
neaşteptate (Keefer şi Stasavage, 2000). Prin urmare, băncile centrale care sunt
transparente îşi creează de obicei o reputaţie de promotori ai unor politici
monetare judicioase mai rapid decât băncile centrale care ţin secret modul în care
acţionează (Stasavage, 2002).
În apărarea sa, BCE argumentează că publicarea detaliilor despre modul în
care sunt votate deciziile sale ar submina responsabilitatea colectivă a BCE şi ar
încuraja implicarea politică în procesul decizional (Issing, 1999). De asemenea,
BCE afirmă că, deoarece scopul inflaţiei este precizat în tratat (obiectivul
stabilităţii preţurilor), obiectivul fundamental este transparent, iar BCE nu dispune
de multă libertate în interpretarea acestui mandat care îi revine.
În plus, ideea că independenţa băncii centrale este cea mai bună modalitate
de a garanta beneficiile economice pe termen lung nu este universal acceptată
(McNamara, 2002). Delegarea politicii monetare către o bancă centrală poate pune
aceleaşi probleme ca orice alte relaţii de tip principal-agent din politică (vezi
Capitolul 2). Băncile centrale pot avea preferinţe politice diferite de cele ale poli-
ticienilor sau ale publicului. Pe termen scurt, exact acesta este scopul delegării: să
282 Politici
împiedice politicienii să promoveze astăzi o creştere pentru care cetăţenii vor

trebui să plătească mâine. Dar fixarea într-o politică monetară restrictivă prin
intemediul independenţei băncii centrale ar putea să nu fie benefică intereselor pe
termen lung ale unei secţiuni ample a societăţii, aşa că poate submina legitimitatea
UE ca întreg.
Şi separarea dintre politica monetară şi cea fiscală poate cauza la rândul ei
probleme de coordonare (Bini Smaghi şi Casini, 2000; Buti et al., 2001; Way,
2000). Dacă banca centrală aplică o politică monetară restrictivă, politicienii vor
fi tentaţi să mărească datoria publică pentru a umfla economia, fapt care va
determina banca centrală să mărească şi mai mult ratele dobânzilor şi va impul-
siona politicienii să împrumute mai mulţi bani, şi aşa mai departe. Incapacitatea
de a coordona politicile fiscale şi monetare poate avea ca efect o amplificare
incontrolabilă a datoriei. Prin urmare, delegarea responsabilităţii pentru politica
monetară unei bănci centrale independente poate fi credibilă doar dacă există un
acord cu privire la modul în care politicienii ar trebui să gestioneze politica fiscală
şi împrumuturile publice (Stasavage şi Guillaume, 2002). Prin urmare, criteriile
de convergenţă pentru UEM şi Pactul de Stabilitate şi Creştere pot fi interpretate
drept „contracte” între politica monetară de la nivel european şi politicile fiscale
naţionale (Winkler, 1999). Dar, după cum vom vedea mai jos, Pactul de Stabilitate
şi Creştere s-a dovedit a nu fi credibil, iar eforturile guvernelor naţionale de a-şi
coordona politicile economice au fost neconvingătoare în primul deceniu de după
introducerea monedei euro.
Procesul decizional în cadrul BCE
Deciziile luate de Comitetul Executiv al BCE sunt analizate atent. Preşedin-
tele BCE prezintă un raport anual către ECOFIN şi Comitetul pentru Afaceri
Economice şi Monetare din cadrul Parlamentului European. Ori de câte ori
doreşte, Comitetul Parlamentului European poate solicita să i se prezinte argu-
mente de către preşedintele BCE. De asemenea, şi mass-media urmăreşte atent
întrunirile săptămânale ale BCE şi analizează declaraţiile preşedintelui BCE şi ale
altor membri ai Comitetului Executiv. Totuşi, procesele-verbale ale şedinţelor
Comitetului Executiv şi ale Consiliului guvernatorilor nu sunt puse la dispoziţia
publicului.
Conform regulilor tratatului, guvernele nu pot da instrucţiuni guvernatorilor
băncilor centrale. Totuşi, când mandatul unui guvernator al unei bănci centrale
expiră (după cinci ani), un guvern poate desemna pe cineva ale cărui opinii sunt
mai reprezentative pentru opiniile publicului. De asemenea, deoarece durata
mandatelor membrilor Comitetului Executiv al BCE este mare, guvernele pot
decide în mod colectiv să desemneze în Comitet persoane ce se opun inflaţiei şi
să îi elimine treptat pe monetariştii intransigenţi.
Este puţin probabil ca monitorizarea politică a deciziilor BCE să intre în
conflict cu politica BCE, dacă ciclurile economice naţionale sunt sincronizate. În
această situaţie, Consiliul guvernatorilor BCE nu va întâmpina mari dificultăţi în

stabilirea unei rate a dobânzilor care să corespundă cerinţelor tuturor. Totuşi, dacă
există cicluri economice asimetrice, în care unele economii naţionale cresc, iar
altele sunt în declin, o poziţie comună a BCE este mai problematică. În această
situaţie, este logic să presupunem că cei cinci membri ai Comitetului Executiv
propun o rată a dobânzilor considerată ideală pentru economia BCE ca întreg, ori
puţin mai ridicată decât nivelul respectiv, pentru a-şi întemeia reputaţia de
„intransigenţă”. Totuşi, sub presiunea publicurilor opiniei publice din propriile
ţări şi a guvernelor, acei guvernatori ai băncilor centrale ale căror economii sunt
în recesiune susţin probabil rate mai scăzute ale dobânzilor, iar cei ale căror
economii sunt în plin avânt susţin probabil rate mai ridicate ale dobânzilor.
În Consiliul Guvernatorilor BCE, fiecare guvernator al unei bănci centrale
şi fiecare membru al Comitetului executiv al BCE deţine un vot. Deciziile se iau
prin majoritate simplă. În condiţiile acestei reguli de votare, putem presupune că
Consiliul Guvernatorilor este de acord cu preferinţele membrului median al
Consiliului, deoarece acest membru poate înclina balanţa. Membrii Comitetului
Executiv au probabil opinia decisivă, dacă preferinţele guvernatorilor băncilor
centrale vizând ratele dobânzilor se grupează mai mult sau mai puţin uniform de
ambele părţi ale preferinţelor membrilor Comitetului Executiv. Totuşi, dacă există
o presiune publică într-un număr mare de state pentru scăderea ratelor dobânzilor,
cei şase membri ai Comitetului Executiv pot fi surclasaţi la vot de către guver-
natorii băncilor centrale. Practica „un membru, un vot” din cadrul Comitetului
Executiv al BCE poate ridica la rândul ei probleme, dacă ciclurile economice sunt
distribuite inegal între economiile mari şi mici (Bindseil, 2001).
Am observat un astfel de exemplu în 2002-2003, când Germania, Franţa şi
Italia au avut rate de creştere de 1-2%, iar majoritatea statelor mai mici (Irlanda,
Grecia, Finlanda, Luxemburg şi Belgia) avuseseră rate de creştere cuprinse între
2 şi 4,5%. Guvernatorii băncilor centrale din cele mai mari trei economii
preferaseră cu toţii rate mai scăzute ale dobânzilor, dar au fost surclasaţi la vot de
către o coaliţie de state mici şi de Consiliul executiv al BCE. Prin urmare, structura
regulilor de votare din interiorul BCE a fost unul dintre motivele pentru care
guvernele Germaniei şi Franţei au ajuns să înregistreze deficite publice în această
perioadă, încălcând aşadar regulile Pactului de Stabilitate şi Creştere.
Odată ce extinderea UE în 2004 a deschis posibilitatea accederii mai multor
state mai sărace în zona euro, a apărut necesitatea reformării regulilor decizionale
în cadrul BCE, astfel încât drepturile de vot să reflecte balanţa de putere econo-
mică din zona euro. În consecinţă, Consiliul European a adoptat în 2003 un nou
sistem de votare în Consiliul Guvernatorilor BCE. În cadrul noului sistem,
numărul guvernatorilor băncilor centrale care au drept de vot este limitat la 15, iar
membrii Comitetului Executiv îşi menţin un număr de 6 voturi. Deşi toţi guver-
natorii băncilor centrale au dreptul de a participa şi de a lua cuvântul la întrunirile
Consiliului Guvernatorilor, dreptul de a vota le este acordat pe rând guvernatorilor
284 Politici
băncilor centrale din statele-membre. Există două grupuri de state: grupul celor
mai mari cinci state (care deţin 4 voturi pe care le redistribuie anual între ei) şi
grupul tuturor celorlalte state (care deţin 11 voturi pe care le redistribuie între ei).
Dacă numărul de membri ai BCE depăşeşte 21, se formează trei grupuri de vot:
cele cinci state mari (care deţin 4 voturi), un grup de ţări de mărime medie, alcătuit
din jumătate din statele din zona euro (care deţin 8 voturi) şi un grup alcătuit din
restul ţărilor mai mici (care deţin 3 voturi). Apartenenţa la grupuri este decisă de
PIB (în proporţie de cinci şesimi) şi de activele totale ale instituţiilor monetare şi
financiare (în proporţie de o şesime). Clasificarea statelor în grupuri este revizuită
odată la cinci ani (Bénassy-Quére şi Turkisch, 2009). Tabelul 10.1 prezintă clasifi-
carea probabilă a statelor, pe baza datelor furnizate de BCE în 2008.
Tabelul 10.1. Ponderea voturilor ţărilor la nivelul BCE

Euro 22 Euro 27
(27 de ţări membre UE, cu (27 de ţări membre UE)
excepţia Marii Britanii, Suediei,
Danemarcei, Bulgariei şi
României)
Grupul 1 Germania Germania
4 voturi Franţa Marea Britanie
Italia Franţa
Spania Italia
Olanda Spania
Grupul 2 Luxemburg Olanda
8 voturi Belgia Luxemburg
Irlanda Belgia
Austria Irlanda
Polonia Suedia
Grecia Austria
Portugalia Danemarca
Finlanda Polonia
Republica Cehă Grecia
Ungaria Portugalia
Slovacia Finlanda
România
Grupul 3 Slovenia Slovacia
3 voturi Lituania Slovenia
Cipru Bulgaria
Letonia Lituania
Estonia Cipru
Malta Letonia
Estonia
Malta
Sursa: Adaptat după Bénassy-Quéré şi Turkisch (2009). Ordinea statelor din tabel este determinată
de ponderea lor economică, stabilită pe criteriul PIB-ului (cinci şesimi) şi al dimensiunilor
sectoarelor financiare (o şesime).
Noul sistem este elaborat în scopul atenuării posibilităţii problematice ca

statele mai mici să surclaseze la vot statele mai mari, dar poate avea consecinţe
negative din punct de vedere politic pentru un stat care înregistrează un şoc eco-
nomic într-un an în care nu deţine dreptul de a vota în Consiliul Guvernatorilor
(Baldwin et al., 2001). Cu toate acestea, Bénassy-Quéré şi Turkisch (2009) arată
că schimbarea în sistemul rotaţiei drepturilor de vot va avea un impact foarte redus
asupra deciziilor luate de Consiliul Guvernatorilor, deoarece rata medie dorită a
dobânzii va continua probabil să fie stabilită la nivelul Comitetului Executiv. Atât
ansamblul vechi de reguli, cât şi cel nou operează eficient ca reguli complet
centralizatoare, iar Comitetul Executiv stabileşte rata dobânzii. În cazul în care
Comitetul Executiv ţine cont de poziţia medie a zonei euro când face propuneri,
atunci regulile votării sunt în beneficiul intereselor economiilor mediane din zona
euro. Este puţin probabil ca ţările desincronizate în raport cu economiile mediane
să influenţeze rezultatele politice, indiferent dacă deţin sau nu în momentul
respectiv calitatea de membru cu drept de vot. Totuşi, o potenţială problemă legată
de noile reguli de vot ar fi că ponderile economice ale ţărilor nu corespund cu
mărimea populaţiei, iar deciziile BCE ar putea să nu fie considerate legitime
într-un stat-membru mai mare, cu o economie relativ mică (de exemplu Polonia),
care s-ar vedea astfel desincronizată de restul zonei euro.
Ţintele de inflaţie: relaţiile BCE-ECOFIN
Diviziunea responsabilităţilor dintre BCE şi ECOFIN lasă loc de inter-
pretare din perspectivă politică (De Grauwe, 2002). Tratatul stipulează că scopul
BCE este menţinerea stabilităţii preţurilor. Stabilitatea preţurilor înseamnă, literal,
inflaţie zero. Deoarece scopul inflaţiei zero este nerealist, BCE l-a interpretat drept
o inflaţie anuală cuprinsă între 0 şi 2%. Această interpretare nu a fost scutită de
critici, deoarece obiectivul este asimetric, presupunându-se că o inflaţie de peste
2% este mai rea decât o inflaţie de sub 2%. BCE a optat pentru o abordare con-
servatoare, pentru a-şi consolida credibilitatea pe pieţele financiare. Deoarece
ţinta de inflaţie este atât scăzută, cât şi asimetrică, BCE se confruntă cu riscul
deflaţiei şi al creşterii negative. Experienţa Japoniei arată că până şi ratele negative
ale dobânzilor pot să nu fie suficiente pentru a evita astfel de condiţii economice.
Unii oficiali ai băncilor centrale şi miniştri de finanţe au susţinut o inter-
pretare alternativă a tratatului, bazată pe diviziunea responsabilităţilor între BCE
şi ECOFIN; ECOFIN ar putea stabili ţinta de inflaţie şi limitele asimetriei din jurul
obiectivului (Buiter, 1999). BCE ar putea apoi stabili ratele dobânzilor pentru a
atinge acest scop. Astfel, ar creşte transparenţa politicii monetare şi gradul de
responsabilitate în privinţa ei şi ar exista un anume control politic asupra stabilirii
ratei dobânzii: ceea ce guvernului francez îi place să numească „guvernare econo-
mică” a zonei euro. Criticii acestei abordări alternative argumentează că separarea
deciziilor privind ţintele de inflaţie şi ratele dobânzilor ar contrazice scopul unei
bănci centrale independente, deoarece politicienii ar fi motivaţi să stabilească ţinta
286 Politici
de inflaţie la un nivel mai ridicat, pentru a determina o creştere mai mare şi, prin
urmare, pentru a-şi spori susţinerea politică pe termen scurt. Totuşi, riscul unei
astfel de evoluţii ar fi mai mic dacă obiectivele vizând inflaţia şi cele vizând ratele
dobânzilor ar fi separate, decât într-un sistem în care aceste două instrumente
politice sunt ambele deţinute de politicieni. Într-un regim divizat, pentru a pro-
pulsa artificial economia europeană, politicienii ar trebui să stabilească un obiectiv
al inflaţiei situat la un nivel ilogic de înalt, fapt care ar fi apoi amplu criticat de
interesele economice şi de către public. De asemenea, pericolul unui ciclu de
afaceri politic este mai mic în contextul UE, comparativ cu majoritatea sistemelor
politice, deoarece miniştrii de finanţe membri ai ECOFIN au calendare electorale
diferite. Prin urmare, în intervalul în care unele guverne şi-ar dori să mărească
inflaţia (premergător alegerilor), altele şi-ar dori să o menţină scăzută (imediat
după alegeri).
Politicile fiscale naţionale şi criza zonei euro
Presiunile politice exercitate asupra BCE sunt şi rezultatul constrângerilor
vizând politicile fiscale naţionale din UEM. Un şoc negativ la nivelul cererii
dintr-o ţară va mări deficitul bugetar al guvernului, din cauza diminuării venitu-
rilor din impozite şi a creşterii cheltuielilor cu protecţia socială. Şi deficitele buge-
tare pot contribui la datorii pe termen lung. În cadrul UEM, unele guverne pot fi
tentate să „facă blatul” pe seama politicilor monetare solide ale altor state, fără a
face cheltuieli, înregistrând un deficit public ridicat, care constituie o ameninţare
moderată la adresa valorii monedei comune, şi prin urmare la adresa valorii obli-
gaţiunilor sale (Horstmann şi Schneider, 1994). În consecinţă, UE a elaborat
criteriile de convergenţă pentru a limita deficitele bugetare înainte de aderarea la
UEM. Pentru a conferi credibilitate acestor constrângeri, tratatul include prevederi
pentru combaterea deficitelor excesive. Aceste constrângeri au constituit o „ino-
vaţie structurală decisivă” în elaborarea politicilor fiscale ale guvernelor europene
(Freitag şi Sciarini, 2001), deşi multe guverne europene, atât de stânga, cât şi de
dreapta, păreau să conveargă înspre politicile fiscale judicioase, înainte de Tratatul
de la Maastricht (Clark et al., 2002; Cusack, 2001).
Pactul de Stabilitate şi Creştere, adoptat în iulie 1997, a consolidat mult
constrângerile impuse autonomiei fiscale naţionale prin Tratatul de la Maastricht.
Procedura de deficit excesiv inclusă în pact îi atribuia Consiliului ECOFIN dreptul
de a sancţiona un guvern care înregistrase un deficit excesiv, pe care pactul îl
definea ca depăşind 3% din PIB (în condiţii economice normale). Astfel, statele-
membre care înregistrau un deficit destul de mare pentru a ameninţa stabilitatea
monedei euro erau supuse unor constrângeri dure. Totuşi, era necesară o decizie
politică pentru a impune sancţiuni. Guvernele urmau să fie nevoite să reducă chel-
tuielile, mai degrabă decât să înregistreze deficite bugetare mari, când se con-
fruntau cu un şoc asimetric (Buiter et al., 1993, Eichengreen şi von Hagen, 1996).
Principala problemă legată de restricţiile asupra deficitelor guvernamentale

este că se consolidează un anumit mix de politici monetare şi fiscale, prin
intermediul cărora BCE implementează o politică monetară restrictivă (definită de
obiectivul stabilităţii preţurilor, precizat în tratat), în timp ce guvernele naţionale
sunt constrânse să aplice politici monetare restrictive (bugetele guvernelor trebuie
să fie aproape echilibrate sau să înregistreze un surplus). Acest mix de politici este
cu certitudine antiinflaţionist, dar în cazul unor cicluri economice asimetrice sunt
şanse să fie nepopular în statele cu cele mai reduse niveluri de creştere. În
eventualitatea ciclurilor divergente, ratele dobânzilor stabilite de BCE vor fi mai
ridicate decât cele necesare unui stat aflat în punctul cel mai de jos al unui ciclu
economic, dar acel stat nu va fi capabil să împrumute bani pentru a-şi reimpulsiona
economia.
De asemenea, în cazul unui mix de politici monetare restrictive la nivel
european, cumulat cu constrângeri vizând deficitele bugetare ale guvernelor naţio-
nale, este puţin probabil ca statele să introducă reforme structurale. UEM ar
funcţiona mai eficient dacă statele şi-ar reforma pieţele forţei de muncă şi politi-
cile de asistenţă socială. Totuşi, astfel de reforme structurale ar genera un nivel
mai ridicat al şomajului, pe termen scurt. În consecinţă, este puţin probabil ca
publicul să susţină astfel de reforme structurale, dacă nu sunt compensate prin inter-
mediul unor politici monetare şi fiscale care să stimuleze creşterea economică.
Contradicţiile acestui mix de politici ale UEM au atins un punct critic în
2002 şi în 2003. În acea perioadă, rata nediferenţiată a dobânzilor era mai mare
decât era necesar pentru economiile Franţei şi Germaniei. Cele două guverne au
ales să împrumute bani, pentru a gestiona problema creşterii ratei şomajului şi a
economiei în stagnare, ştiind că mărirea impozitelor sau introducerea unor
reforme ale pieţei muncii, în faza de depresiune a unui ciclu economic, nu sunt
fezabile sub aspect politic.
Dar în noiembrie 2003 Franţa şi Germania erau capabile să asigure susţi-
nerea unui număr suficient de state-membre pentru a suspenda procedura de
deficit excesiv. Comisia a fost atât de revoltată de decizia de a renunţa pur şi
simplu la Pactul de Stabilitate şi Creştere, încât a adus cazul în atenţia CJUE.
Verdictul acesteia a fost în favoarea guvernelor. În conescinţă, în practică, Pactul
de Stabilitate şi Creştere este acum afectat letal.
Viabilitatea UEM a fost testată şi mai mult ca urmare a crizei financiare
globale care a început în 2008, când câteva guverne din zona euro au fost nevoite
să înregistreze deficite mari, pentru a se asigura că sectoarele lor bancare nu se
prăbuşesc. Deoarece guvernele au trebuit să contracteze împrumuturi de pe pieţele
internaţionale, a devenit clar că unele state din zona euro, mai ales Portugalia,
Irlanda, Italia, Grecia şi Spania, întâmpinau dificultăţi în serviciul datoriilor lor.
De asemenea, a devenit clar că amploarea datoriei şi a deficitului anual ale Greciei
a fost cu mult mai mare decât ceea ce raportase anterior guvernul către ceilalţi
membri ai UEM. După aderarea la zona euro, economia Greciei beneficiase de
288 Politici
ratele reduse ale dobânzilor şi înregistrase un nivel de creştere cu mult mai mare
decât media din zona euro, deoarece accesul la capitalul străin s-a îmbunătăţit.
Ratele mici ale dobânzilor au condus la contractarea unui număr excesiv de
credite, raportul dintre împrumuturi şi economii ajungând să 100% în 2009. De
asemenea, guvernul a avut posibilitatea să înregistreze deficite structurale mari.
În perioada premergătoare alegerilor din 2009, deficitul raportat atinsese 13,6 din
PIB, iar nivelul datoriilor ajunsese la 115% din PIB. După alegeri, pe care partidul
de centru-dreapta Noua Democraţie le-a pierdut, a devenit clar că autorităţile
greceşti raportaseră în mod eronat statisticile economice oficiale. Totodată, era
evident că băncile internaţionale ajutaseră câteva guverne ale Greciei în eforturile
lor de a ascunde nivelurile reale de deficit şi de îndatorare ale guvernului. Prin
urmare, pieţele au ajuns să pună la îndoială capacitatea şi dorinţa guvernului
Greciei de a-şi achita datoriile, mai ales ţinând cont de faptul că, în cea mai mare
parte, datoriile erau către bănci străine. În aprilie 2010, agenţiile de credit inter-
naţionale au retrogradat prompt ratingul datoriei Greciei la categoria „junk”, fapt
care a mărit în mod dramatic costul acesteia, determinându-i pe analişti să specu-
leze cu privire la incapacitatea Greciei de a-şi refinanţa datoria. Guvernul a fost
nevoit să solicite sprijinul UE şi al FMI. În mai 2010 a fost negociat un acord de
împrumut între Grecia, celelalte ţări din zona euro şi FMI. De asemenea, BCE a
intervenit pentru a garanta obligaţiunile Greciei. Astfel, BCE a devenit pur şi
simplu „creditor de ultimă instanţă”. Conform acordului de împrumut, guvernul
Greciei trebuia să implementeze o serie de măsuri de austeritate, printre care o
îngheţare a salariilor din sectorul public pe o perioadă de trei ani, creşterea vârstei
de pensionare şi mărirea impozitelor. Când s-a aflat amploarea reformelor solici-
tate, la Atena au avut loc demonstraţii ample şi violente, în timpul cărora au fost
incendiate clădiri şi maşini, cauzând moartea a trei angajaţi ai unei bănci.
Pachetul de măsuri salvatoare a fost nepopular şi în Germania, care avea
contribuţia cea mai mare la acesta. În presa germană s-a vehiculat amplu ideea că
pachetul de măsuri salvatoare pentru Grecia acordat de UE ar încălca interdicţiile
de tip „no bailout” („fără anularea datoriilor altui stat”), incluse în prevederile
vizând UEM din tratatul UE. În contextul viitoarelor alegeri regionale din Renania
de Nord – Westfalia, cancelarul Germaniei, Angela Merkel, a ezitat să ofere
Greciei o soluţie facilă de ieşire din criză, insistând ca FMI să deţină un rol central
în restructurarea economiei Greciei. Totuşi, atitudinea ei dură nu i-a impresionat
pe votanţii din regiunile mai sărace, care au trecut de partea partidului social-
democrat de opoziţie, preferând ca liderii lor să se gândească mai puţin la Europa
şi mai mult la propriile lor dificultăţi financiare. În urma alegerilor, coaliţia de
centru-dreapta a lui Merkel a pierdut majoritatea în camera superioară a parlamen-
tului Germaniei.
Deoarece pieţele au speculat faptul că alte guverne din UE ar putea avea
aceeaşi soartă tragică precum Grecia, miniştrii de finanţe din UE au ţinut o
întrunire de urgenţă pentru a adopta un pachet de măsuri de salvare la nivelul
întregii UE, în valoare de 720 de miliarde de euro. Pachetul este alcătuit din trei
elemente: (a) un fond de stabilizare, care are drept scop sprijinirea unui membru
al zonei euro care întâmpină dificultăţi legate de finanţarea datoriilor sale; (b)
împrumuturi garantate de guvern, cu scopul de a îmbunătăţi încrederea pieţei; (c)
împrumuturi disponibile prin intermediul FMI. Deoarece pachetul consta în
principal din împrumuturi purtătoare de dobânzi acordate prin intermediul pieţelor
financiare globale, guvernele au susţinut că nu fuseseră încălcate interdicţiile
privind „no bailout”.
Deşi iniţial pieţele au reacţionat pozitiv la vestea creării acestui „Fond
Monetar European”, noul credit nu rezolvă în niciun fel necesitatea ajustării
fiscale şi a reformelor structurale în zona euro.
Costurile politice şi economice ale salvării economiei Greciei ar putea
determina creşterea cererii de transferuri fiscale interstatale asociate consecinţelor
macroeconomice ale UEM, precum şi o monitorizare mai atentă a disciplinei
bugetare a statelor-membre (Crowley, 2001; Eichengreen, 1994; Sala-i-Martin şi
Sachs, 1991; Wildasin, 2002). Având un buget de doar 1% din PIB-ul UE, capa-
citatea redistributivă a UE este mică, iar în anii ’70, concepţia generală era că
UEM nu va fi posibilă fără o creştere semnificativă a bugetului (McDougall,
1977). De asemenea, în majoritatea uniunilor monetare, un şoc economic asime-
tric a fost gestionat printr-o centralizare sporită a bugetelor, cum s-a întâmplat în
SUA în anii ’30 şi după reunificarea Germaniei, în 1990.
Flexibilitatea pieţei muncii: reforme structurale şi acorduri privind
salariile
Conform teoriei zonelor monetare optime, o uniune monetară ar trebui să
fie capabilă să se adapteze la cicluri economice asimetrice sau la şocuri externe
(cum ar fi situaţia din Grecia), fie prin mobilitatea forţei de muncă între state, fie
prin salarii şi costuri salariale flexibile.
Mobilitatea peste graniţe a forţei de muncă în interiorul UE este mult mai
redusă decât în SUA (vezi Capitolul 11). În anumite sectoare – cum ar fi industria
construcţiilor, sectorul serviciilor şi economia informală – lucrătorii migranţi
urmează investiţiile de capital (Eichengreen, 1993b). Totuşi, este dificil să ne
imaginăm că în UE se va ajunge la o situaţie asemănătoare celei din SUA în anii
’30 şi ’40, când a existat o migraţie în masă de persoane şomere sau care aveau
slujbe necorespunzătoare dinspre statele sudice spre statele din nord-est şi spre
industria de automobile din Detroit, aflată în expansiune rapidă. De asemenea,
există o mobilitate mai redusă în interiorul statelor europene, comparativ cu SUA.
Tulburările politice sunt evitate, deoarece statele europene au reuşit să gestioneze
şocurile de la nivelul cererii şi ofertei prin alte mecanisme decât migrarea forţei
de muncă, şi anume, prin salarii mai mici în regiunile cu cerere mai redusă de
lucrători şi prin transferuri fiscale dinspre regiunile cu cerere mai mare de lucrători
spre cele cu cerere mai redusă (Eichengreen, 1993a).
290 Politici
Totuşi, problema mobilităţii forţei de muncă variază de la un stat la altul, în

UE. De exemplu, succesul economiei irlandeze în anii ’90 a fost atribuit deschi-
derii de pe piaţa muncii, asociată cu niveluri ridicate ale imigrării şi emigrării atât
a lucrătorilor din categoriile cu salarii mici, cât şi a celor din categoriile cu salarii
mari – situaţie mai asemănătoare cu cea a unei economii regionale din SUA, decât
cu cea a unei economii naţionale din Europa (Krugman, 1997). Astfel, deşi Irlanda
este o economie periferică în UEM şi era deja desincronizată în raport cu econo-
miile principale, în momentul iniţierii uniunii monetare, a reuşit să-şi adapteze cu
succes economia, deşi a suferit un regres drastic pe parcursul crizei financiare care
a început în 2008. Irlanda se deosebeşte mult de Portugalia. Şi aceasta este o
economie marginală şi se dezvolta mai rapid decât economiile importante, în peri-
oada înfiinţării UEM. Dar, spre deosebire de Irlanda, Portugalia are mulţi lucrători
calificaţi şomeri, deoarece ei tind să nu migreze, precum şi un deficit de lucrători
slab calificaţi, fiindcă astfel de muncitori nu au imigrat aici din alte ţări din UE
(Munchau, 1998; Torres, 1998).
În plus, este puţin probabil ca UE să fie capabilă să folosească flexibilitatea
salariilor pentru a gestiona necesitatea ajustărilor ce decurg din criza financiară
globală. După cum reiese din Tabelul 10.2, în zona euro există variaţii conside-
rabile ale costurilor salariale, forţa de muncă fiind mai ieftină în noile state-
membre. În general, costurile salariale reflectă ratele productivităţii, mai degrabă
decât cererea şi oferta de pe piaţa muncii. Totuşi, merită remarcat faptul că
Danemarca are unele dintre cele mai ridicate costuri orare ale forţei de muncă, dar
totodată se numără şi printre cele mai puţin productive dintre primele 15 state-
membre ale UE, în timp ce lucrătorii spanioli sunt aproape la fel de productivi ca
lucrătorii germani, la un cost orar de două ori mai mic. Cea mai semnificativă
diferenţă, atât la nivelul costului orar al forţei de muncă, dar şi al productivităţii,
se manifestă între noile şi vechile state-membre; totuşi, ambele categorii au rate
oficiale ale şomajului asemănătoare.
Tabelul 10.2. Productivitatea, costurile forţei de muncă şi rata şomajului în UE

Stat-membru Productivitatea muncii, Costuri orare ale forţei Rata şomajului, 2007
per angajat, 2008 de muncă, 2006 (euro) (%)
(EU 27 = 100)
Luxemburg 175.8 32.4 4.2
Irlanda 130.2 - 4.6
Belgia 125.5 30.4 7.5
Franţa 121.6 - 8.4
Olanda 114.5 - 3.2
Austria 113.5 26.8 4.4
Suedia 110.6 30.2 6.2
Marea Britanie 110.0 25.9 5.3
Finlanda 111.6 26.6 6.9
Italia 109.7 - 6.1
Germania 107.0 27.4 8.4
Stat-membru Productivitatea muncii, Costuri orare ale forţei Rata şomajului, 2007
per angajat, 2008 de muncă, 2006 (euro) (%)
(EU 27 = 100)
Spania 103.6 16.2 8.3
Grecia 102.2 - 8.3
Danemarca 102.5 31.8 3.8
Cipru 87.3 13.1 4.0
Malta 87.4 8.7 6.4
Slovenia 84.4 12.1 4.9
Slovacia 79.2 5.2 11.1
Republica Cehă 71.9 7.1 5.3
Portugalia 71.2 12.1 8.1
Ungaria 71.0 6.5 7.4
Estonia 63.8 5.5 4.7
Polonia 62.0 6.3 9.6
Lituania 62.0 4.3 4.3
Letonia 52.6 36 60
România 50.2 2.8 6.4
Bulgaria 37.2 1.7 6.9
UE 27 100.0 17.7 7.1
Sursa: Alcătuit pe baza datelor Eurostat.
Pentru ca salariile să devină flexibile, negocierile salariale trebuie descen-

tralizate. Astfel, în diverse contexte economice sindicatele ar putea să accepte
reglementări salariale diferite. Totuşi, descentralizarea negocierilor salariale poate
genera presiuni inflaţioniste, deoarece salariile mari negociate într-o regiune sau
într-un sector ar stimula cererea de salarii mai mari în alte regiuni/sectoare.
Studiile empirice sugerează că economiile funcţionează cel mai bine (adică au o
creştere mare, corelată cu o inflaţie şi o rată a şomajului reduse) în contextul nego-
cierilor centralizate privind salariile, care permite ca negocierile salariale să
răspundă în mod direct politicilor monetare şi fiscale centralizate, în scopul
echilibrării obiectivelor în materie de inflaţie cu cele referitoare la ocuparea forţei
de muncă (Iversen, 1998a). Într-adevăr, pericolul cu care se confruntă UEM este
ca BCE să mărească ratele dobânzilor, pentru a preveni presiunile inflaţioniste
care ar putea apărea ca urmare a acordurilor salariale diferite din fiecare stat-
membru, fapt care ar determina apoi sindicatele să solicite salarii mai mari şi aşa
mai departe (Hall şi Franzese, 1998; Iversen, 1998b). Dar, în pofida eforturilor de
a încheia acorduri colective la nivel european cu unele sectoare şi cu unele
companii multinaţionale, tradiţiile naţionale diferite ale relaţiilor industriale şi
interesele opuse ale sindicatelor subminează perspectiva unei coordonări autentice
a cererilor salariale la nivel european (Marginson şi Sisson, 1998).
Flexibilitatea tot mai mare a pieţei muncii depinde de angajamentul politic
faţă de UEM al guvernelor şi al publicului. Dacă UEM se bucură de un nivel
ridicat de sprijin din partea publicului, guvernele vor reuşi să introducă reforme
292 Politici
ale pieţei muncii, cum ar fi liberalizarea regulilor privind angajarea şi concedierea

salariaţilor de către micile companii, iar companiile şi sindicatele vor reuşi să
negocieze salarii flexibile. Problema majorităţii guvernelor este că dereglemen-
tarea pieţei muncii ar putea fi în interesul pe termen lung al zonei euro ca întreg,
dar contravine interesului pe termen scurt al unor părţi semnificative ale elec-
toratului. În plus, alocarea competenţelor de politică publică în UE – prin care
politicile privind piaţa muncii sunt decise la nivel naţional, iar constrângerile
vizând politicile monetare şi fiscale sunt impuse de la nivelul UE – împiedică
găsirea unei soluţii facile a problemei. După cum a spus cândva prim-ministrul
Luxemburgului, Jean-Claude Juncker, „toţi ştim ce să facem, dar nu ştim cum să
facem să fim realeşi după ce am făcut-o.”
Concluzie: vremuri dificile pentru euro

Uniunea Economică şi Monetară a fost dintotdeauna un proiect politic.
Atunci când Comisia Europeană a pledat pentru o monedă comună, puţini econo-
mişti au fost convinşi. Într-adevăr, mulţi au avertizat că UE nu era o zonă monetară
optimă şi că nu avea o politică fiscală comună. În plus, s-a evidenţiat că acele
criterii de accedere în uniunea monetară păreau destul de arbitrare. Totuşi, UEM
este proiectul emblematic al integrării europene. Dacă euro eşuează, eşuează şi
Europa. S-a manifestat un angajament politic solid faţă de uniunea monetară şi
dorinţa de a proteja UEM în momente de criză. Când criza globală a determinat
câteva guverne să înregistreze deficite nesustenabile, liderii UE au fost de acord
să ofere un pachet de salvare unui membru al zonei euro care avea dificultăţi, în
timp ce BCE a început să cumpere obligaţiuni guvernamentale.
Problema din zona euro constă însă în faptul că se impun în mod clar
reforme politice majore, pentru ca proiectul să fie sustenabil pe termen lung.
Aceste reforme, printre care se numără pieţe flexibile ale muncii şi/sau transferuri
fiscale ample între state, vor fi nepopulare pentru electorat. Deşi crizele financiare
au demonstrat poate necesitatea unei uniuni economice mai solide, sunt slabe
semne că votanţii sunt dispuşi să accepte politici economice comune şi transferuri
fiscale ample.
Capitolul 11
Politici interne
• Teoriile cetăţeniei şi ale statului

• Politicile interne ale UE: de la libera circulaţie a lucrătorilor la un stat european
în curs de formare
• Explicarea politicilor interne ale UE
• Concluzia: un stat pan-european?
Unul dintre scopurile centrale ale statului modern este acordarea de drepturi
şi libertăţi cetăţenilor şi protejarea acestora, printr-o serie de „politici interne”,
cum ar fi politica de imigrare, politica poliţienească, politica de securitate internă
şi politica în materie de justiţie penală. UE a creat treptat „un spaţiu de libertate,
securitate şi justiţie” care include toate aceste teme de politică publică. În acest
capitol, vom analiza de ce UE a dezvoltat aceste politici şi cât de mult au modificat
ele drepturile şi libertăţile deja existente ale cetăţenilor din Europa. În acest scop,
vom prezenta mai întâi teoriile generale ale relaţiei dintre cetăţeni şi stat.
Teoriile cetăţeniei şi ale statului

Cetăţenii din democraţiile liberale sunt îndreptăţiţi să posede o diversitate
de drepturi şi de libertăţi (vezi Berlin 1969; Rawls, 1971; Walzer 1983). Conform
concepţiei tradiţionale, aceste drepturi şi libertăţi sunt asociate în mod indisolubil
cu apariţia statului modern (Moore, 1967; Tilly, 1990). Iniţial, drepturile
cetăţenilor erau apanajul claselor privilegiate şi erau protejate prin intermediul
„monopolului [statului] asupra utilizării legitime a forţei fizice” (Weber, 1946
[1919], p. 78). Expansiunea cetăţeniei a progresat odată cu expansiunea puterii
statului. Constituţiile, instanţele, forţele poliţieneşti moderne şi controlul modern
al frontierelor au apărut în secolul al XIX-lea, ca reacţie la solicitările clasei
mijlocii vizând protecţia proprietăţii faţă de stat, de activităţile infracţionale şi de
imigraţie.
La rândul ei, şi naţiunea a fost considerată ca fiind inerent asociată cu drep-
turile şi libertăţile cetăţenilor. Drepturile şi libertăţile democratice au fost consoli-
date prin intermediul unei identităţi naţionale unice, deoarece o „voinţă” (opinie
publică) democratică necesită o limbă şi o mass-media unică, iar domnia majorităţii
era legitimată de o cultură naţională unică (Smith, 1991). De asemenea, în contextul
unui destin naţional comun, clasele dominante erau dispuse să permită redistri-
buirea economică şi să garanteze drepturi sociale claselor muncitoare (Alesina şi
294 Politici
Glaeser, 2005; cf. Marshall, 1950). Drept consecinţă, în majoritatea ţărilor euro-
pene, statul social s-a dezvoltat doar după ce naţiunea se impusese drept elementul
central al identificării politice (Flora şi Heidenheimer, 1981).
În consecinţă, conexiunea tradiţională dintre statul-naţiune şi cetăţenie
sugerează că „cetăţenia transnaţională” din UE – care nu este nici stat, nici naţiune
– este imposibilă (Aaron, 1974). Totuşi, nu este aşa. La nivel teoretic, conexiunea
dintre statul-naţiune şi cetăţenie este un ideal-tip geografic şi istoric particular. În
primul rând, statul-naţiune omogen s-a dezvoltat doar în câteva ţări din nord-
vestul Europei (cum ar fi Franţa şi Suedia), iar statul social pe deplin democratic
a apărut doar la mijlocul secolului XX (Badie şi Birnbaum, 1983). Drepturile
asociate cetăţeniei au existat în cadre non-statale, non-naţionale cu mult înainte de
această perioadă. De exemplu, în Europa oraşelor-state, drepturile economice,
cum ar fi dreptul la comerţ, au fost acordate ne-rezidenţilor cu mult înainte de
înfiinţarea statelor-naţiuni, iar în entităţile politice multietnice, cum ar fi Belgia şi
Elveţia, statele sociale redistributive au fost fondate în absenţa conexiunilor
socioculturale solide.
În al doilea rând, în ceea ce priveşte democraţia şi drepturile politice şi
civile, nu este clar ce a fost mai întâi: statul-naţiune sau democraţia. În majoritatea
sistemelor europene, precum şi în SUA, alegerile şi practicile democratice au
precedat apariţia statului-naţiune modern. Cu alte cuvinte, identitatea naţională şi
instituţiile statului-naţiune au fost produse ale dezvoltării drepturilor democratice
universale asociate cetăţeniei şi nu invers (Rokkan, 1973; Skowronek, 1982).
La nivel empiric, drepturile actuale ale cetăţenilor sunt foarte diferite de
cele de la mijlocul secolului al XIX-lea şi chiar din primii ani de după al Doilea
Război Mondial. Amplificarea migraţiei politice şi economice la sfârşitul anilor
’80 şi începutul anilor ’90 a constrâns statele-naţiuni occidentale să-şi reconfigu-
reze politicile tradiţionale privind cetăţenia (de exemplu, Brubaker, 1992; Favell,
2001; Hollifield, 1992; Kymlicka, 1995). De exemplu, drept consecinţă a comer-
ţului liber global şi a fluxurilor de capital, drepturile economice au fost extinse la
non-rezidenţi şi non-cetăţeni, cum ar fi lucrătorii temporari. De asemenea, delimi-
tarea drepturilor politice a devenit tot mai imprecisă, odată cu apariţia dublei
naţionalităţi şi cu extinderea drepturilor de vot la expatriaţii din prima şi chiar din
a doua generaţie. În sfârşit, societăţile occidentale nu sunt naţiuni omogene.
Valurile succesive de imigraţie au produs entităţi politice multietnice şi multireli-
gioase şi au determinat statele să elaboreze noi definiţii ale cetăţeniei şi noi drepturi
sociale şi politice, cum ar fi egalitatea rasială şi reprezentarea minorităţilor.
Cu alte cuvinte, există o tensiune în abordarea politică a cetăţeniei. Pe de o
parte, cetăţenia impune ca instituţiile statului să garanteze libertăţi pozitive (prin
intermediul instanţelor) şi să asigure şi să protejeze libertăţile negative (prin
intermediul forţelor de poliţie şi de securitate). De exemplu, pieţele, incluzând
piaţa unică europeană, nu pot exista în absenţa drepturilor de proprietate şi a
Politici interne 295
protejării acestora. Pe de altă parte, în lumea capitalismului global, a migraţiei

globale şi a societăţilor multietnice:
ordinea formală clasică a statului-naţiune şi apartenenţa la el nu este funcţională.
Statul nu mai este o organizaţie autonomă şi independentă, care delimitează o
populaţie definită pe criterii naţionale... Drepturile, participarea şi reprezentarea în
corpul politic devin într-o măsură tot mai mare chestiuni care depăşesc vocabularul
cetăţeniei naţionale (Soysal, 1994, p. 163-164).
Această tensiune este esenţială pentru politicile în materie de cetăţenie din
UE: prin acordarea drepturilor transnaţionale la cetăţenie, UE a subminat statul-
naţiune tradiţional, iar pentru a defini şi garanta cetăţenia transnaţională, la nivel
european se reinventează noi puteri ale statului şi noi mecanisme de securitate.
Politicile interne ale UE: de la libera circulaţie a lucrătorilor la un

stat european emergent
Politicile interne ale UE, care vizează instituirea anumitor drepturi şi măsuri
de protecţie pentru cetăţenii statelor memre ale UE, se încadrează în patru mari
categorii (vezi Geddes, 2008):
1. libera circulaţie a persoanelor între statele UE, de la dreptul la muncă şi
dreptul de rezidenţă la eliminarea controalelor la frontieră între statele-
membre.
2. drepturi fundamentale pentru cetăţenii UE în alte state-membre, cum ar fi
drepturi egale de ordin economic, politic şi civil.
3. politici de imigrare şi azil politic, implicând cooperarea în politicile
privitoare la refugiaţi şi politici comune vizând cetăţenii ţărilor terţe; şi
4. cooperare poliţienească şi judiciară, în vederea combaterii traficului de
droguri, a activităţilor teroriste, a criminalităţii transfrontaliere şi a
imigraţiei ilegale.
Primele două categorii conferă drepturi cetăţenilor UE care se deplasează sau
îşi schimbă domiciliul dintr-un stat-membru al UE în altul, iar ultimele două vizează
modul în care statele-membre şi instituţiile UE decid cine are acces la drepturile
naţionale şi cetăţeneşti din UE şi cum ar trebui acordate şi protejate acestea.
De la libera circulaţie a lucrătorilor la „un spaţiu de libertate, securitate
şi justiţie”
Tratatul de la Roma stipula un drept fundamental asociat cetăţeniei: dreptul
cetăţenilor dintr-un stat de a căuta şi de a avea un loc de muncă în orice alt stat-
membru. Actul Unic European s-a bazat pe această fundaţie, având ca scop
eliminarea tuturor barierelor fizice din calea circulaţiei serviciilor şi a forţei de
muncă, în cadrul pieţei unice. Tratatul de la Maastricht a adăugat un pilon al
„justiţiei şi afacerilor interne” (aşa-numitul „al treilea pilon” al UE), care viza
libera circulaţie, politicile de imigrare şi cooperarea poliţienească şi judiciară.
296 Politici
Apoi, odată cu Tratatul de la Amsterdam, a survenit o schimbare majoră, care

includea o nouă secţiune al cărei scop era crearea „unui spaţiu de libertate,
securitate şi justiţie”, la cinci ani de la intrarea în vigoare a tratatului, la 1 mai
2004. Acest nou spaţiu de libertate, securitate şi justiţie a adus libera circulaţie,
politicile de imigrare şi cooperarea poliţienească şi judiciară în materie civilă în
secţiunea principală a tratatului, dar a lăsat cooperarea poliţienească şi judiciară
în materie penală în al treilea pilon, predominant interguvernamental.
Odată cu Consiliul European de la Tampere, din octombrie 1999, guvernele
au adoptat un plan de acţiune în vederea instituirii spaţiului de libertate, securitate
şi justiţie până în 2004. Planul definea „spaţiul de libertate”, cu referire la libera
circulaţie a persoanelor, precum şi la protejarea drepturilor fundamentale şi la
combaterea tuturor formelor de discriminare. Concomitent, „spaţiul de securitate”
era definit drept politicile comune de combatere a infracţiunilor, mai ales a teroris-
mului, a traficului de fiinţe umane, precum şi a traficului de droguri, a corupţiei şi
fraudei, iar „spaţiul de justiţie” era definit drept acces egal la justiţie pentru toţi
cetăţenii UE, prin cooperarea dintre autorităţile statelor-membre în chestiuni de
ordin civil şi stabilirea unor reguli comune minime privitoare la actele infrac-
ţionale, la proceduri şi pedepse. De asemenea, planul includea şi intervale de timp
provizorii pentru realizarea acestor politici.
Pentru perioada de tranziţie de cinci ani, tratatul prevedea că deciziile în
acest domeniu vor fi luate printr-un acord unanim între guverne, la iniţiativa legis-
lativă a Comisiei şi prin consultarea Parlamentului European. Totuşi, tratatul
includea şi o clauză (cunoscută sub numele de „clauza pasarelă”), care le permitea
guvernelor să decidă după mai 2004, acţionând în unanimitate, trecerea tuturor
acestor teme de politică în rândul celor pentru care funcţionează votul cu majo-
ritate calificată şi procedura de codecizie. În octombrie 2004, guvernele au semnat
proiectul de Tratat constituţional, care propunea trecerea la votul majoritar pentru
cea mai mare parte a politicilor legate de domeniul libertăţii, securităţii şi justiţiei,
precum şi o nouă procedură legislativă ordinară. Ulterior, când planul de acţiune
Tampere a fost revizuit în cadrul Consiliului European de la Haga, în noiembrie
2004, guvernele au fost de acord să invoce clauza „pasarelă” şi, prin urmare, au
decis trecerea la votul cu majoritate calificată şi la procedura codeciziei.
De asemenea, Programul de la Haga impunea şi implementarea până în
2010 a unei politici comune de azil şi mărirea treptată a Fondului European pentru
Refugiaţi la 150 de milioane de euro pe an, până în 2009. De asemenea, guvernul
a înfiinţat SitCen, centrul situaţional al Consiliului pentru analiza strategică a
ameninţărilor teroriste, şi a solicitat crearea unei Agenţii Europene pentru Grani-
ţele Externe, prevăzând şi posibila creare a unui Sistem European al Poliţiei de
Frontieră. După adoptarea Programului de la Haga, domeniul politicilor interne a
devenit unul dintre cele mai active domenii legislative ale UE între 2004 şi 2010.
Tratatul de la Lisabona a intrat în vigoare în decembrie 2009, implementând
toate modificările propuse care fuseseră schiţate în Tratatul constituţional, cu
referire la acest domeniu de politică publică. Una dintre principalele modificări,

comparativ cu Tratatul de la Amsterdam, a fost consolidarea tuturor acestor teme
într-o singură secţiune a tratatului, reunind astfel în cadrul unui singur ansamblu
de proceduri decizionale politicile privind libera circulaţie, imigrarea şi coope-
rarea poliţienească şi judiciară, prevăzând însă o perioadă de tranziţie de cinci ani
pentru cooperarea poliţienească şi judiciară în materie penală. În decembrie 2009,
Consiliul European a adoptat Programul Stockholm, care stabilea modul în care
urmau să fie implementate prevederile Tratatului de la Lisabona în acest domeniu
între 2010 şi 2014. Programul Stockholm este unul extrem de ambiţios şi vizează
întregul ansamblu al justiţiei şi politicii interne, cum ar fi implementarea completă
a libertăţii de circulaţie a persoanelor, noi instrumente de abordare a rasismului şi
xenofobiei, garantarea protecţiei datelor personale în societatea informaţională,
recunoaşterea reciprocă a legislaţiei penale şi civile, accesul cetăţenilor UE la
legislaţia penală şi civilă, o nouă „strategie de securitate internă” care să acopere
totul, de la terorism şi traficul de droguri la traficul de persoane şi criminalitatea
informatică, o politică mai coerentă a UE de gestionare a dezastrelor şi un
management mai integrat al graniţelor externe ale UE.
Libera circulaţie a persoanelor
Tratatul de la Roma instituia libera circulaţie a persoanelor drept un obiectiv
fundamental al Comunităţii Economice Europene, dar această prevedere se aplica
iniţial doar activităţilor economice transfrontaliere. Cetăţenii unui stat-membru
aveau dreptul de a căuta un loc de muncă, de a locui şi de a oferi sau de a beneficia
de servicii în alte state-membre. Legislaţia secundară şi deciziile CJUE au extins
drepturile de acces, rezidenţă şi dreptul la lucru şi pentru cetăţenii din afara UE
aflaţi în întreţinerea unor cetăţeni ai UE (soţiile şi copiii cetăţenilor UE) şi pentru
unii cetăţeni din afara UE independenţi din punct de vedere economic (persoane
care dispun de fonduri şi resurse suficiente pentru a nu fi o povară pentru statul
care îi primeşte, de exemplu studenţi, angajaţi ai companiilor şi freelanceri).
Eliminarea barierelor fizice din calea liberei circulaţii a persoanelor a
devenit o componentă centrală a programului pieţei unice. Cartea albă Completing
the Internal Market (Comisia Europeană, 1985) sugera că o piaţă unică implica
eliminarea completă a controalelor interne la graniţe, până la 31 decembrie 1992
(vezi Capitolul 8). Consiliul a adoptat o serie de măsuri în vederea desfiinţării
controalelor asociate cu libera circulaţie a bunurilor peste graniţele interne până
la data respectivă, dar s-au făcut puţine progrese legate de desfiinţarea controalelor
la frontiere, în vederea liberei circulaţii a persoanelor. Majoritatea statelor-
membre ezitau să renunţe la aceste controale, în absenţa unor norme armonizate
vizând traversarea graniţelor externe ale UE, cum ar fi solicitări comune privind
vizele şi politici comune în materie de azil. Datorită sensibilităţilor la nivel intern
şi cerinţelor vizând unanimitatea, Consiliul nu a reuşit să ajungă la un acord
privind aceste reguli, până la data respectivă.
298 Politici
Între timp, în 1985, Franţa, Germania şi grupul Benelux au semnat Acordul

Schengen. Acesta era un acord interguvernamental în afara tratatului UE, pentru
eliminarea controalelor la frontieră între statele semnatare. Ulterior, în 1990, a fost
adoptată o convenţie privind implementarea. Italia, Spania, Portugalia şi Grecia au
semnat acordul în 1992. Membrele Uniunii nordice a paşapoartelor – Danemarca,
Suedia, Finlanda şi Norvegia (deşi ultima nu face parte din UE) – au aderat în 1995.
În martie 1995, a intrat în vigoare Convenţia Schengen, Franţa fiind singura care a
refuzat să renunţe la toate controalele de la frontiere, pe motiv că Belgia şi Olanda
nu implementaseră suficiente politici pentru prevenirea traficului de droguri.
Tratatul de la Amsterdam a introdus două modificări majore vizând libera
circulaţie a persoanelor. În primul rând, tratatul impunea Consiliului eliminarea
„controlului persoanelor, fie că este vorba de cetăţeni ai Uniunii, fie de cetăţeni ai
unor terţe ţări, care traversează graniţele interne”, într-un interval de cinci ani de la
intrarea în vigoare a tratatului. În al doilea rând, printr-un protocol ataşat, Tratatul
de la Amsterdam includea 3.000 de pagini ale acquis-ului Schengen în cadrul legal
al UE. Consiliul, acţionând în unanimitate, a devenit principalul organ executiv,
conform prevederilor Schengen, iar secretariatul Schengen a devenit parte
integrantă a secretariatului general al Consiliului. Deşi CJUE devenea responsabilă
pentru unele decizii, procesul de luare a deciziilor în acest domeniu rămânea relativ
secret. Parlamentul European nu deţinea un drept oficial de a fi consultat, iar
protocolul Schengen excludea în mod explicit CJUE de la jurisdicţia în chestiuni de
lege şi de ordine sau securitate internă asociate cu Convenţia Schengen.
În plus, prevederile vizând libera circulaţie a persoanelor nu se aplică
tuturor statelor-membre. Printr-o serie de protocoale ataşate tratatului, Marea
Britanie, Irlanda şi Danemarca dispun de o serie de clauze de exceptare. Marea
Britanie şi Irlanda au ales să fie excluse de la toate aspectele liberei circulaţii a
persoanelor şi de la acquis-ul Schengen, deşi au optat pentru dreptul de a aproba
propuneri individuale, în mod ad-hoc. Într-o prevedere separată a tratatului,
Irlanda a declarat că intenţionează să participe într-o măsură cât mai mare, rămâ-
nând însă membră a unei uniuni a paşapoartelor, alături de Marea Britanie. Pe de
altă parte, Danemarca a ales să nu adere la prevederile vizând libera circulaţie a
persoanelor, fără posibilitatea de a accepa unele propuneri individuale. Danemarca
este însă membră a spaţiului Schengen (dar îşi rezervă dreptul de a fi exceptată de
la orice nouă propunere de politică publică) şi respectă prevederile privind poli-
ticile comune în materie de vize. Dintre cele 12 state care au aderat la UE în 2004
şi în 2007, nouă au devenit membre cu drepturi depline ale spaţiului Schengen în
2007. România, Bulgaria şi Cipru au solicitat aderarea, iar România şi Bulgaria se
aşteaptă să devină membre în 20111. Între timp, după Tratatul de la Amsterdam,
alte două ţări din afara UE, Islanda şi Elveţia, s-au alăturat spaţiului Schengen.
1
La sfârşitul anului 2018, România, Bulgaria şi Cipru, precum şi Croaţia (intrată în UE
în 2013) se află în afara spaţiului Schengen (n.ed.rom.).
În pofida aranjamentelor Schengen, cetăţenii statelor-membre care s-au

alăturat UE în 2004 şi 2007 nu au dobândit imediat drepturi complete de liberă
circulaţie pe teritoriul UE. În timpul negocierilor de aderare, câteva guverne,
îndeosebi cel al Germaniei şi al Austriei, şi-au exprimat teama că vor fi ţinta unui
val de imigranţi dinspre Europa Centrală şi de Est. În consecinţă, statelor care au
solicitat aderarea li s-a cerut să accepte o perioadă de tranziţie în care circulaţia
persoanelor avea să fie restricţionată. Până în 2006, primele 15 state-membre au
fost libere să-şi aplice propriile reguli naţionale cu privire la cetăţenii noilor state-
membre. Suedia, Danemarca, Irlanda, Olanda, Marea Britanie, Franţa şi Spania
au aplicat fie măsuri de acces relativ liberale, după 2004, fie şi-au eliminat
măsurile de tranziţie în 2006. Măsurile de tranziţie au fost apoi revizuite şi au fost
extinse până în 2014 pentru unele state-membre, după care cetăţenii tuturor celor
27 de state-membre ale UE urmau să aibă libertatea de a locui şi de a lucra în orice
alt stat-membru al UE.
O perioadă de tranziţie asemănătoare a fost impusă când Spania şi
Portugalia s-au alăturat UE la mijlocul anilor ’80, dar s-a renunţat rapid la ea, când
alte state-membre şi-au dat seama că numărul lucrătorilor spanioli şi portughezi
care îşi căutau slujbe în alte state UE a scăzut de fapt. Acest declin a avut două
cauze. În primul rând, majoritatea celor care doreau să emigreze în alt stat UE
făcuseră acest lucru în anii de imediat după accederea ţărilor lor în UE. În al doilea
rând, deoarece discrepanţa la nivelul PIB-ului pe cap de locuitor dintre Spania şi
Portugalia şi restul UE a scăzut, motivaţia de a emigra s-a redus.
Imediat după extinderea UE din 2004, a existat o migraţie considerabilă
dinspre statele din Europa Centrală şi de Est înspre câteva dintre statele-membre
mai vechi, predominant Marea Britanie şi Irlanda, care deciseseră să accepte libera
circulaţie a persoanelor din noile state-membre. De exemplu, aproximativ 300.000
de cetăţeni polonezi au emigrat în Marea Britanie fie imediat înainte, fie imediat
după aderarea Poloniei la UE (Favell, 2008b). Totuşi, ca şi în cazul lucrătorilor
spanioli şi portughezi din anii ’80, pe măsură ce PIB-ul Poloniei a început să
crească şi mai ales după ce criza economică a lovit Marea Britanie în 2008 şi 2009,
iar lira sterlină a început să scadă în raport cu zlotul polonez, mii de lucrători
polonezi au decis să se întoarcă acasă. În pofida isteriei mediatice cu privire la
„valurile” de imigranţi din noile state-membre, datele despre locuitorii UE
sugerează că cele mai mari migraţii din interiorul UE au loc între cele 12 state-
membre mai vechi, cum ar fi italienii din Germania, portughezii din Franţa şi
irlandezii din Marea Britanie (Recchi şi Favell, 2009).
Imigraţia este un aspect politic important în multe state-membre ale UE.
Există însă puţine dovezi că aceste preocupări îi vizează pe migranţii din alte state-
membre. Cea mai mare parte a opoziţiei faţă de imigranţi a avut drept ţintă
minorităţile etnice din Africa, sudul Asiei sau Orientul Mijlociu, şi în special
musulmanii din aceste zone ale lumii. În schimb, libera circulaţie a persoanelor
300 Politici
din UE este un aspect surprinzător de neesenţial, cu excepţia câtorva cazuri

izolate, cum ar fi abordarea migranţilor de etnie romă în Franţa, Italia şi Spania.
Drepturi şi libertăţi fundamentale
Pe lângă libertatea de mişcare, Tratatul de la Roma a stabilit câteva drepturi
economice pentru cetăţenii din statele semnatare. Prin regulile vizând ajutorul de
stat, piaţa comună, politica de competiţie, tratatul impunea limite cu privire la
gradul în care statul putea interveni în interacţiunile economice private. De
asemenea, tratatul declara ilegală discriminarea economică (de exemplu, în acor-
darea contractelor şi sub aspectul plăţilor şi condiţiilor) pe criteriul naţionalităţii
şi genului. Pe lângă precizarea efectelor directe ale dreptului UE (vezi Capitolul
4), aceste prevederi au oferit cetăţenilor UE o „cetăţenie a pieţei”, nu doar în alte
state-membre, ci şi în propriile lor ţări (vezi Everson, 1995).
Identificarea cetăţenilor cu UE nu putea fi însă garantată doar prin drepturi
economice. În 1974, summitul de la Paris a dezbătut pentru prima oară ideea adău-
gării drepturilor politice şi civile la drepturile economice. În timpul pregătirii
Actului Unic European în 1984, Raportul Adonnino argumenta că ar trebui
urmărită realizarea „unei Europe a oamenilor” – prin intermediul politicilor cultu-
rale, educaţionale şi în materie de identitate – în paralel cu realizarea pieţei unice.
Apoi, în 1990, la Consiliul European de la Roma, care a marcat startul Conferinţei
Interguvernamentale la care s-a negociat Tratatul de la Maastricht, guvernele au fost
de acord că Tratatul UE ar trebui să instituie „cetăţenia UE”.
Prevederile legate de cetăţenie au fost apoi modificate prin Tratatul de la
Lisabona, în 2009. Secţiunea tratatului cu privire la „nediscriminarea şi cetăţenia
în uniune” prevede că este cetăţean UE oricine deţine naţionalitatea unui stat-
membru al UE şi că cetăţenii UE au următoarele drepturi:
 să circule şi să locuiască fără restricţii pe teritoriile statelor-membre;
 să voteze şi să candideze la alegerile pentru Parlamentul European şi la
alegerile locale din statele-membre de rezidenţă;
 să se bucure de protecţia autorităţilor diplomatice şi consulare ale oricărui
stat-membru al UE, pe teritoriul unei terţe ţări în care nu este reprezentat
statul-membru al UE ai cărui cetăţeni sunt.
 să înainteze petiţii către Parlamentul European, să se adreseze Ombudsma-
nului European şi să se adreseze instituţiilor şi organismelor consultative
ale Uniunii în oricare dintre limbile tratatului şi să obţină un răspuns în
aceeaşi limbă.
În pofida valorii simbolice a declarării „cetăţeniei UE”, aceste prevederi
sunt limitate. În primul rând, ele nu înseamnă că toţi cetăţenii UE au aceleaşi
drepturi în fiecare stat-membru: fiecare stat-membru are propriile sale drepturi
civile, economice, politice şi sociale, iar acestea sunt acordate selectiv persoanelor
din alte state-membre. De exemplu, cetăţenii UE care locuiesc în alt stat nu au

automat dreptul de a vota la alegerile naţionale.
În al doilea rând, drepturile asociate cu cetăţenia UE se aplică doar
cetăţenilor UE. Aceasta înseamnă că statele-membre reţin dreptul de a decide cine
este cetăţean UE şi, prin urmare, cine are acces la drepturile economice şi politice
acordate conform Tratatului UE. În plus, restricţionând drepturile la cetăţenii UE,
milioane de rezidenţi cu statut legal de pe teritoriile UE sunt excluşi. Un cetăţean
dintr-o ţară terţă care are dreptul de a locui şi de a lucra într-un stat-membru nu
are în mod automat acelaşi drept în alte state-membre.
În al treilea rând, prevederile vizând cetăţenia din principala secţiune a
tratatului nu definesc un ansamblu de drepturi fundamentale pentru cetăţenii UE
sau pentru rezidenţii din UE. Există o dezbatere permanentă cu privire la necesi-
tatea ca UE să aibă o declaraţie proprie a drepturilor sau dacă ar trebui sau ar putea
adera la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. CJUE a afirmat în 1996
(Avizul 2/94) că UE nu are autoritatea necesară pentu a adera la Convenţia
Europeană a Drepturilor Omului, dacă tratatul nu era modificat pentru a include
un mandat în acest scop. Ca reacţie, în 1999, guvernele au instituit o convenţie de
reprezentanţi ai statelor-membre şi ai instituţiilor UE, în vederea redactării unei
declaraţii a drepturilor pentru UE. Convenţia şi-a prezentat raportul în octombrie
2000, iar Carta Drepturilor Fundamentale a UE a fost aprobată în unanimitate de
către guverne, de Parlamentul European şi de Comisie în decembrie 2000. Tratatul
de la Nisa nu a făcut referire la Cartă, dar a introdus un mecanism de expulzare a
unui stat-membru din UE (printr-o majoritate de patru cincimi în cadrul Con-
siliului), pentru încălcarea unui drept fundamental. Apoi, în iunie 2004, Carta a
fost inclusă în propunerea de Tratat constituţional al UE şi a rămas în Tratatul
final de la Lisabona, cu unele amendamente şi precizări, intrând astfel în vigoare
drept componentă cu caracter obligatoriu a legislaţiei UE, în decembrie 2009.
Carta Drepturilor Fundamentale a UE reuneşte într-un singur text toate
principalele drepturi personale, civile, politice, economice şi sociale incluse în
Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, în constituţiile celorlalte state-mem-
bre ale UE, în jurisprudenţa CJUE şi în diverse alte convenţii internaţionale pe
tema drepturilor fundamentale. Carta adaugă unele prevederi specifice UE, şi
anume, drepturile stabilite cu condiţia respectării prevederilor din tratat vizând
cetăţenia (de exemplu libertatea de circulaţie, dreptul la petiţie şi aşa mai departe).
De asemenea, Carta mai adaugă câteva drepturi noi care reflectă schimbări în socie-
tate începând cu 1950 (când a fost adoptată Convenţia Europeană a Drepturilor
Omului). De exemplu, Carta introduce un drept la „buna administrare”, dreptul la
protecţia datelor personale şi anumite reguli referitoare la domeniul bioeticii.
Prin urmare, după Tratatul de la Lisabona, UE are un document asemănător
cu „carta drepturilor” – care, printre altele, determină UE să semene mai mult cu
un stat decât cu o organizaţie internaţională. Totuşi, nu este clar cât de mare va fi
impactul Cartei. În primul rând, aplicarea ei este restricţionată la legislaţia şi
302 Politici
instituţiile UE, aşa că posibilele efecte la nivelul instituţiilor şi legislaţiilor naţio-

nale sunt limitate. În al doilea rând, aproape toate drepturile prevăzute în Cartă
există deja la nivel naţional, deoarece toate statele-membre ale UE trebuie să fie
semnatare ale Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, pentru a putea adera la
UE. În al treilea rând, trei state-membre – Marea Britanie, Polonia şi Republica
Cehă – au stabilit un protocol ataşat Tratatului de la Lisabona, care limitează
aplicarea Cartei în aceste state. Mai precis, protocolul împiedică instanţele interne
din aceste state şi CJUE să decidă că „legile, reglementările sau prevederile,
practicile sau acţiunile administrative” din aceste ţări nu respectă Carta; de
asemenea, specifică în mod clar că niciun enunţ din Cartă nu instituie drepturi care
să poată fi afirmate în justiţie, aplicabile acelor state care nu le-au prevăzut deja
în legislaţia lor naţională. Cu alte cuvinte, Carta ar putea să nu aibă nicio semni-
ficaţie pentru trei dintre cele 27 de state-membre!
Pe scurt, cetăţenia UE este altceva decât cetăţenia naţională. Cetăţenia UE
nu instituie drepturi economice, politice, civile şi sociale absolute şi egale pentru
toate persoanele, indiferent unde locuiesc în UE. Totuşi, prevederile din tratat
vizând cetăţenia constituie un pas semnificativ către o „cetăţenie post-naţională”
a Europei, în care dreptul de a locui, de a căuta o slujbă, de a primi ajutoare sociale,
de a profita de oportunităţile educaţionale, de implicare în societate şi politică şi
de protejare a culturii şi a datelor personale nu mai constituie apanajul independent
al statelor-naţiuni europene, ci subiectul unui acord colectiv dintre statele-membre
şi al elaborării de politici de către instituţiile supranaţionale ale UE (de exemplu,
Shaw, 2007; Wiener, 1998).
Politicile vizând imigraţia şi azilul
În absenţa graniţelor interne, orice persoană căreia i se acordă dreptul de a
intra, de a locui sau de a deţine cetăţenia într-un stat-membru ar putea să circule
liber pe teritoriul UE. În consecinţă, scopul eliminării barierelor fizice din calea
circulaţiei persoanelor în interiorul pieţei unice a constrâns statele-membre să
gestioneze problema trecerii persoanelor peste graniţele externe ale UE. Prima
iniţiativă în acest sens a fost întreprinsă în afara cadrelor tratatelor UE, prin Grupul
de Lucru Ad Hoc privind Imigraţia, înfiinţat de ministerele de interne în 1986.
Prin intermediul acestei cooperări neoficiale, guvernele au semnat două convenţii:
Convenţia de la Dublin cu privire la azil, în 1990, şi Convenţia privind Frontierele
Externe din 1991.
Convenţia de la Dublin avea drept scop să prevină solicitările multiple de
azil, prin recunoaşterea reciprocă a tuturor reglementărilor naţionale privind azilul
şi garantând faptul că solicitările de azil vor fi procesate doar de statul-membru
UE în care solicitantul de azil a sosit prima dată. Convenţia privind Graniţele
Externe prevedea recunoaşterea reciprocă a vizelor acordate cetăţenilor din afara
UE şi a eliminat necesitatea conform căreia cetăţenii unor terţe ţări care locuiau
legal într-un stat-membru trebuiau să obţină o viză pntru a călători într-un alt stat-
membru al UE pentru o perioadă mai mică de trei luni. Totuşi, aceste convenţii
trebuiau transpuse în legislaţia naţională a tuturor statelor-membre, înainte să intre
în vigoare, iar câteva state-membre au refuzat să ratifice Convenţia de la Dublin,
în timp ce Marea Britanie şi Spania au refuzat să semneze Convenţia privind
Frontierele Externe, din cauza dezacordurilor lor permanente legate de Gibraltar.
Tratatul de la Maastricht a adus activitatea Grupului de Lucru Ad Hoc
pentru Imigraţie în cadrul UE, prin prevederile sale vizând cooperarea în domeniul
justiţiei şi afacerilor interne – al treilea pilon al UE. Pilonul Justiţie şi Afaceri
Interne era responsabil cu elaborarea politicilor în materie de azil politic, regle-
menta trecerea graniţelor externe, elabora politicile de imigraţie şi politicile
vizând cetăţenii din terţe ţări, în probleme de interes comun pentru statele-mem-
bre. Totuşi, această evoluţie era mai degrabă o instituţionalizare a prevederilor
interguvernamentale deja existente decât o nouă competenţă supranaţională:
Grupul de Lucru Ad Hoc pentru Imigraţie a devenit pur şi simplu un subcomitet
al comitetului Consiliului responsabil cu probleme de justiţie şi afaceri interne;
deciziile urmau să fie luate în continuare prin unanimitate, Comisia tot nu avea
niciun drept de iniţiativă, iar Parlamentul European sau CJUE nu aveau niciun rol.
Totuşi, conform prevederilor pilonului Justiţie şi Afaceri Interne, miniştrii
de justiţie şi de interne au început să se întâlnească mai frecvent şi să adopte poli-
tici comune. Aceste politici erau în continuare rezoluţii şi recomandări neobliga-
torii, mai degrabă decât acţiuni sau decizii comune cu eficienţă directă. De ase-
menea, deciziile tindeau să aibă ca obiect probleme vizând schimbul de informaţii,
cum ar fi decizia din noiembrie 1992 de a înfiinţa două centre de informare pentru
schimbul de date despre regulile vizând azilul politic, solicitările de azil şi evolu-
ţiile la nivelul imigraţiei: Centrul de Informare, Discuţie şi Consultare despre Azil
şi Centrul de Informare, Discuţie şi Consultare despre Traversarea Frontierelor
Externe şi Imigraţie.
Tratatul de la Amsterdam a marcat însă o desprindere fundamentală de acest
cadru interguvernamental, reunind politicile privind azilul şi imigraţia în secţiunea
principală a tratatului, având acelaşi obiectiv, realizarea unui spaţiu de libertate,
securitate şi justiţie. Noul cadru includea următoarele aspecte:
 standardele şi procedurile de verificare a persoanelor care traversează
graniţele externe ale UE;
 reguli privind vizele de şedere pentru perioade mai mari de trei luni,
inclusiv o listă cu ţările ai căror cetăţeni au nevoie de vize pentru a vizita
UE;
 condiţiile în care cetăţenii unor terţe ţări pot călători liber prin UE pe o
perioadă de maxim trei luni;
 standardele şi procedurile pentru acordarea şi retragerea statului de azilant
şi refugiat, inclusiv standardele minime legate de primirea solicitanţilor de
azil şi a refugiaţilor;
304 Politici
 standardele minime pentru protecţia temporară a persoanelor strămutate

(refugiaţi de facto, mai degrabă decât solicitanţi de azil);
 măsuri vizând politicile de imigraţie, incluzând condiţiile comune pentru
intrarea în ţară şi pentru rezidenţă şi regulile comune vizând imigrarea
ilegală şi repatrierea; şi
 măsuri care definesc drepturile şi condiţiile în care cetăţenii unor terţe ţări
pot lucra şi locui oriunde în UE.
Tratatul de la Amsterdam prevedea că, pentru primii cinci ani de după
intrarea sa în vigoare (până în mai 2004), aceste politici vor fi adoptate printr-o
combinaţie de proceduri interguvernamentale şi supranaţionale. La nivel inter-
guvernamental, Consiliul urma să acţioneze prin unanimitate, iar legislaţia urma
să fie iniţiată de guvernele statelor-membre. La nivel supranaţional, Comisiei i-a
fost acordat dreptul la iniţiative legislative, Consiliul putea adopta directive şi
reglementări cu caracter obligatoriu din punct de vedere legal şi cu efect direct,
Parlamentul European urma să fie consultat, iar CJUE beneficia de jurisdicţie (dar
doar dacă toate căile de soluţionare legală de la nivel naţional fuseseră epuizate).
Tratatul de la Nisa a consolidat apoi procedurile supranaţionale: legile
privind controalele la graniţele externe, vizele, cetăţenii unor terţe ţări, azilul şi
protecţia temporară a refugiaţilor, toate urmau acum să fie adoptate prin procedura
de codecizie. În plus, prin Tratatul de la Lisabona, toate aspectele legate de azil şi
de politica de imigraţie sunt acum stabilite prin vot cu majoritate calificată şi prin
procedura legislativă ordinară.
După Tratatul de la Amsterdam, UE a întreprins câţiva paşi semnificativi
înspre un „sistem comun european de acordare a azilului”. Această politică
comună vizând azilul se bazează pe patru instrumente legale:
1. Reglementarea de la Dublin, care stabileşte regulile pentru care un stat-
membru este responsabil când evaluează o solicitare de azil, în scopul
preîntâmpinării solicitărilor multiple;
2. Directiva privind condiţiile de primire, care stabileşte standardele minime
pentru primirea solicitanţilor de azil, printre care acordarea de locuinţă,
educaţie şi îngrijiri medicale;
3. Directiva privind calificarea, care stabileşte criteriile de definire a persoa-
nelor care se pot califica pentru statutul de refugiat sau de beneficiar al
protecţiei subsidiare şi drepturile aferente fiecărui statut (cu alte cuvinte, o
abordare comună a UE pentru aplicarea Convenţiei de la Geneva privind
statutul refugiaţilor); şi
4. Directiva privind procedurile acordării azilului politic, care garantează că,
pe întreg teritoriul UE, toţi solicitanţii de azil sunt în primă instanţă supuşi
aceloraşi proceduri standard minime – cum ar fi un interviu personal –
precum şi principiile şi garanţiile fundamentale vizând traducerea, ajutorul
legal şi accesul la o instanţă de recurs.
Pe lângă activitatea legislativă, politica comună în materie de azil dispune

şi de un instrument financiar: Fondul European pentru Refugiaţi (FER). FER oferă
sprijin statelor-membre, pentru ca acestea să le poată oferi refugiaţilor condiţii de
primire adecvate. În perioada 2008-2013, pentru FER au fost alocate 268 de
milioane de euro.
De asemenea, UE a început să evolueze dincolo de un sistem comun euro-
pean în materie de acordare a azilului, pentru a stabili câteva elemente ale unei
„politici comune în privinţa imigraţiei”. Printre acestea se numără câteva prevederi
legate de imigrarea legală în UE, cum ar fi reguli comune privind reunificarea
familiei sau acordarea statutului de rezident pe termen lung cetăţenilor din terţe ţări
şi primirea în UE a cetăţenilor unor terţe ţări cu scopul de a studia sau de a face
cercetare. Totodată, există discuţii continue despre o schemă de „Carte albastră”,
care va stabili reguli comune pentru acordarea drepturilor de muncă imigranţilor
calificaţi. În 2010, însă, această schemă era încă departe de a fi realizată.
De asemenea, UE a mai adoptat câteva prevederi legate de imigraţia ilegală.
Printre acestea, se numără directiva privind returnarea, adoptată în 2008, care
stabileşte reguli comune pentru returnarea imigranţilor ilegali în terţe ţări. Pentru
a facilita returnarea imigranţilor ilegali, UE are deja acorduri de reprimire cu
câteva ţări, printre care Albania, Bosnia şi Herţegovina, Fosta Republică
Iugoslavă Macedonia, Hong Kong, Macao, Moldova, Muntenegru, Rusia, Sri
Lanka şi Ucraina, iar în 2004 UE a înfiinţat Agenţia europeană pentru gestionarea
cooperării operative la frontierele externe ale statelor-membre (FRONTEX).
FRONTEX a fost prima agenţie UE care avea sediul într-un nou stat-membru, la
Varşovia. FRONTEX ajută statele-membre să implementeze regulile UE privind
controalele la frontierele externe, coordonează operaţiunile dintre statele-membre,
în domeniul gestionării frontierelor externe, ajută statele-membre să instruiască
agenţi vamali pentru frontierele naţionale, efectuează analize de risc şi oferă
sprijin pentru organizarea operaţiunilor de returnare comune. Pe lângă resursele
umane, FRONTEX are la dispoziţie şi echipamente care includ avioane, elicoptere
şi nave maritime. În 2007, UE a înfiinţat o echipă de poliţişti de frontieră, care se
putea deplasa rapid, pentru a sprijini controlarea imigraţiei ilegale, mai ales de-a
lungul coastelor sudice ale Europei şi în jurul Insulelor Canare. Aceste politici şi
reprimiri referitoare la controlul frontierelor externe au determinat UE să înceapă
să ia în considerare aspectele de politică externă ale politicilor comune ale UE în
materie de migraţie, cum ar fi modul în care pot fi folosite politicile de dezvoltare
ale UE în vederea reducerii cererii de migraţie economică în Europa (Lavenex,
2006; Lavenex şi Kunz, 2008; Lavenex şi Ucarer, 2004).
Pe scurt, politica în domeniul imigraţiei este unul dintre domeniile cele mai
active ale elaborării politicilor UE în ultimul deceniu, iar Comisia, Parlamentul
European şi CJUE, într-o măsură tot mai mare, joacă un rol major în modelarea
acestor politici. Statele-membre continuă să controleze majoritatea aspectelor poli-
ticii de imigraţie, de exemplu, cine poate primi cetăţenie şi care lucrători ar putea
306 Politici
beneficia de acces la pieţele muncii naţionale, pentru a compensa penuriile de

competenţe. Totuşi, UE are acum politici vizând majoritatea aspectelor politicilor
de imigraţie şi există o presiune crescândă în vederea elaborării unei politici cu
adevărat comune a UE, mai ales pentru a gestiona deficienţele de pe piaţa muncii
şi problema populaţiilor în curs de îmbătrânire, multe state-membre fiind nevoite
să mărească numărul de persoane care contribuie la sistemul public de pensii.
Cooperarea poliţienească şi judiciară
Dacă în domeniul imigraţiei şi azilului politic elaborarea politicilor
supranaţionale şi instrumentele cu caracter juridic obligatoriu au evoluat rapid, în
domeniul cooperării poliţieneşti şi judiciare, în schimb, progresul a fost mult mai
lent şi a fost înfăptuit predominant prin intermediul unui proces decizional inter-
guvernamental şi prin instrumente cu caracter juridic neobligatoriu. Cooperarea
poliţienească şi judiciară a fost iniţiată înainte de cooperarea privind politica în
domeniul migraţiei. În 1975, Consiliul European a întemeiat un forum pentru
cooperarea între ministerele de interne şi agenţiile poliţieneşti, cu scopul comba-
terii terorismului. Acest grup interguvernamental, grupul Trevi, nu făcea parte din
UE. Principalele sale activităţi includeau schimburile de informaţii cu privire la
activităţile teroriste, aspectele de securitate ale sistemelor de trafic aerian, ale
centralelor nucleare şi ale altor ţinte vulnerabile şi cooperarea în domeniul dez-
voltării tacticilor şi echipamentelor de luptă împotriva terorismului. În anii ’80,
mandatul grupului Trevi a fost extins, incluzând cooperarea în vederea combaterii
huliganismului în fotbal şi a crimei organizate grave de la nivel internaţional, cum
ar fi traficul de droguri, traficul de arme şi jafurile bancare, iar în 1988 a fost iniţiat
proiectul Trevi 1992, pentru a studia consecinţele programului pieţei unice asupra
problemelor de securitate transfrontalieră.
Odată cu crearea pilonului Justiţie şi Afaceri Interne, Tratatul de la
Maastricht a introdus cadrul Trevi în cadrul legal al UE, respectiv în contextul
prevederilor legate de justiţie şi de afacerile interne. Pe lângă prevederile vizând
imigrarea şi acordarea azilului politic, prezentate mai sus, existau şi altele care se
refereau la cooperarea judiciară în materie civilă, cooperarea judiciară în materie
penală, cooperarea vamală, cooperarea pentru prevenirea terorismului, a traficului
de droguri şi a altor tipuri de infracţionalitate internaţională gravă, şi la crearea
Oficiului European de Poliţie (EUROPOL). În principal, aceasta constituia o
instituţionalizare a practicilor interguvernamentale deja existente. Comitetele din
jurul întrunirilor miniştrilor din grupul Trevi (cum ar fi Grupul Ad Hoc pentru
Crima Organizată) au devenit pur şi simplu grupuri de lucru ale COREPER. De
asemenea, deciziile urmau să fie luate în continuare prin unanimitate, iar
implicarea Comisiei, a Parlamentului European şi a CJUE era exclusă.
Miniştrii justiţiei şi miniştrii de interne au adoptat apoi planuri de acţiune
pentru a combate dependenţa de droguri, crima organizată, traficul de fiinţe umane,
exploatarea copiilor şi pentru a controla grupurile mari care ameninţau legea şi ordi-
nea (cu alte cuvinte, huliganii suporteri de fotbal). În cea mai mare parte a acestor
domenii, planurile de acţiune nu au condus la instituirea unor practici comune la
nivel european. În decembrie 1991, Consiliul a adoptat Convenţia Europol, dar
aceasta nu a fost semnată de toate statele-membre până în iulie 1995, iar din cauza
problemei legate de ratificare, EUROPOL a început să funcţioneze (la Haga) abia
în 1998.
Apoi, în cadrul Tratatului de la Amsterdam, spre deosebire de cazul politi-
cilor vizând imigraţia şi acordarea azilului, statele-membre au decis să nu mute
politicile de cooperare poliţienească şi judiciară în cadrul primului pilon supra-
naţional. Aceste politici au rămas în cadrul celui de-al treilea pilon, titlul acestuia
fiind modificat: „Cooperare poliţienească şi judiciară în materie penală”. Totuşi,
Tratatul de la Lisabona a integrat acest pilon separat în secţiunea principală a
tratatului, în cadrul domeniului libertăţii, securităţii şi justiţiei, deşi a lăsat în mare
parte neschimbată structura interguvernamentală responsabilă cu luarea deciziilor.
Procesul decizional la nivelul Consiliului necesită încă unanimitatea, dar Comisia
a obţinut dreptul de a iniţia politici, pe care îl are şi Consiliul; de asemenea,
Parlamentul European trebuie consultat înainte de începerea acţiunii Consiliului.
Iniţial, progresul a fost lent. Totuşi, evenimentele de pe 11 septembrie 2001
au impulsionat Europa să acţioneze (Den Boer şi Monar, 2002; Bossong, 2008).
În domeniul cooperării judiciare, în 2002 Consiliul a înfiinţat un Colegiu
European de Poliţie (CEPOL) pentru a pregăti ofiţeri de poliţie la nivel european,
o reţea europeană pentru arestarea persoanelor responsabile de genocid, crime
împotriva umanităţii şi crime de război, un mecanism de evaluare a sistemelor
legislative ale statelor-membre pentru combaterea terorismului, şi a introdus o
serie de măsuri de promovare a cooperării poliţieneşti şi judiciare în combaterea
terorismului. La fel, în domeniul cooperării judiciare, Consiliul a înfiinţat Biroul
European de Justiţie (EURO-JUST) la Haga, pentru a îmbunătăţi cooperarea
dintre statele-membre în domeniul investigării şi punerii sub acuzare a persoanelor
suspectate de infracţiuni transfrontaliere grave. Apoi, în iulie 2003, UE a semnat
un acord cu SUA vizând asistenţa juridică reciprocă în lupta împotriva teroris-
mului şi a crimei organizate internaţionale.
În 2002, UE a adoptat procedura Mandatului european de arestare. Man-
datul european de arestare înlocuieşte acordurile bilaterale de extrădare anterioare
cu un sistem derivat din conceptul de „recunoaştere reciprocă” a reglementărilor
legale de către statele-membre (Lavenex, 2000). Un mandat european de arestare
este valabil pe întreg teritoriul UE şi poate fi emis pentru infracţiuni cu pedeapsa
maximă de 12 luni de detenţie sau mai mult. După ce un stat-membru a emis un
mandat de arestare european, statele care îl primesc au la dispoziţie 90 de zile
pentru a aresta şi transfera suspectul sau persoana condamnată în statul care a emis
mandatul, pentru a fi judecat sau pentru a efectua sentinţa. Un mandat european
de arestare poate fi emis doar în scopul începerii urmăririi penale (nu doar a unei
308 Politici
investigaţii) sau în scopul aplicării unei sentinţe privative de libertate. Introdu-

cerea sistemului mandatului european de arestare a avut drept scop accelerarea şi
facilitarea extrădării pe teritoriul UE, prin eliminarea etapelor politice şi adminis-
trative care caracterizaseră sistemul anterior de extrădare din Europa, şi prin trans-
formarea procesului într-un sistem coordonat în întregime de sistemul judiciar.
Apoi, după atentatele cu bombe de la Madrid, din martie 2004, şi de la
Londra, din iulie 2005, UE a desemnat un Coordonator anti-terorism. Concomi-
tent, guvernele au inclus instituţia Procurorului European în proiectul Tratatului
Constituţional, prevedere care a rămas în Tratatul de la Lisabona. Decizia de a
înfiinţa această instituţie necesită unanimitate în Consiliu, iar aceasta ar putea fi
dificil de realizat. Dacă statele-membre pot ajunge la un acord, rolul Procurorului
European va fi iniţial destul de limitat: să investigheze, să dispună urmărirea
penală şi să aducă în faţa instanţei faptele care contravin intereselor financiare ale
UE. Totuşi, dacă ar fi toate de acord, statele-membre ar putea să extindă puterile
procurorului şi asupra infracţiunilor transfrontaliere grave.
Pe scurt, în comparaţie cu politicile socio-economice ale UE şi chiar cu
politicile în materie de azil politic şi imigraţie, puterile UE vizând securitatea
internă sunt relativ limitate. UE este departe de a deţine monopolul în privinţa
folosirii legitime a forţei fizice. De exemplu, EUROPOL nu este un FBI european
cu puteri independente de investigaţie, iar EURO-JUST, chiar şi în asociere cu un
Procuror European, nu este un minister de justiţie al Europei, cu puteri indepen-
dente de a dispune urmărirea penală şi de a executa hotărâri judecătoreşti.
Explicarea politicilor interne ale UE

O serie de aspecte vizând dezvoltarea politicilor în materie de libertate şi
securitate ale UE se impun să fie explicate, de exemplu:
 De ce politicile de promovare a liberei circulaţii a persoanelor sunt mai
puţin avansate decât politicile de promovare a liberei circulaţii a bunurilor,
serviciilor şi capitalului?
 De ce a procesul de luare a deciziilor cu privire la politicile în materie de
imigraţie şi azil politic a fost mutat la nivel supranaţional la sfârşitul anilor
’90, puterile de stabilire a agendei fiind delegate Comisiei şi instituindu-se
instrumente politice cu caracter juridic obligatoriu, iar ulterior s-a înregis-
trat o accelerare rapidă a adoptării politicilor?
Studiile din domeniul ştiinţelor politice şi al sociologiei au furnizat trei
explicaţii principale pentru dezvoltarea politicilor interne ale UE (vezi Niemann,
2008): (a) modificări exogene la nivelul societăţii europene şi globale; (b) inter-
guvernamentalismul şi (c) politica supranaţională.
Presiunile exogene: migraţia, infracţionalitatea şi terorismul la nivel

global
Se afirmă adesea că unul dintre efectele secundare ale globalizării este fap-
tul că statele sunt mai puţin capabile să controleze circulaţia globală a persoanelor
(Bhagwati, 2003; Cornelius et al., 2005; Guiraudon şi Lahav, 2000; Sassen, 1996).
Chiar dacă versiunile extreme ale acestei teze exagerează deschiderea frontierelor,
după mijlocul anilor ’80, majoritatea statelor din Europa Occidentală au întâm-
pinat dificultăţi legate de sosirea şi stabilirea solicitanţilor de azil, a refugiaţilor
care fugeau din statele ameninţate de prăbuşirea economică sau politică, a rudelor
celor ce imigraseră anterior şi a imigranţilor fără acte.
O consecinţă este faptul că Europa a devenit acum un continent multietnic.
După cum reiese din Tabelul 11.1, în 2008, într-o majoritate de state din UE, peste
10% din locuitori erau minorităţi etnice, chiar excluzând statele din Europa
Centrală şi de Est, unde există mari minorităţi lingvistice, din motive istorice (cum
ar fi ruşii din Letonia şi Estonia sau ungurii din România şi Slovacia). În plus, în
2008, peste 6% dintre locuitorii UE se născuseră în altă ţară decât cea în care
locuiau, iar aproximativ un sfert dintre ei erau imigranţi veniţi din alt stat-membru
al UE (Favell, 2008a; Recchi şi Favell, 2009). Franţa, Marea Britanie, Belgia şi
Olanda, care avuseseră cândva imperii coloniale, aveau populaţii minoritare
semnificative încă din anii ’50, iar Germania a salutat venirea unor generaţii
succesive de lucrători din alte ţări în anii ’60 şi ’70. În anii ’90, devenise clar că
aceşti lucrători temporari erau imigranţi permanenţi. În plus, în anii ’90, multe alte
state din UE au devenit pentru prima oară ţinte nete ale imigraţiei, printre acestea
numărându-se Italia, Spania, Portugalia, Grecia şi Irlanda.
Tabelul 11.1. Minorităţile şi migranţii din UE

Locuitori
Persoane din Solicitanţi de azil politic,
Minorităţi 2009
născute în celelalte
etno-lingvistice
altă ţară, state din
ca % din
ca % din UE27, ca La un
populaţie,
populaţie, % din Total milion de
2008
2008 populaţie, locuitori
2008
Austria 8.9 10.0 3.5 15,475 485
Belgia 10.0 9.1 6.2 18,290 490
Bulgaria 16.1 0.3 0.0 750 25
Cipru - 15.9 10.3 - -
Republica Cehă 4.0 3.3 1.3 1,355 25
Danemarca 9.9 5.5 1.7 3,340 165
Estonia 32.1 17.1 0.6 35 10
Finlanda 8.6 2.5 0.9 5,400 230
Franţa 16.0 5.8 2.0 46,280 180
Germania 18.7 8.8 3.1 29,580 105
310 Politici
Locuitori
Persoane din Solicitanţi de azil politic,
Minorităţi 2009
născute în celelalte
etno-lingvistice
altă ţară, state din
ca % din
ca % din UE27, ca La un
populaţie,
populaţie, % din Total milion de
2008
2008 populaţie, locuitori
2008
Grecia 17.0 8.1 1.4 16,225 140
Ungaria 7.7 1.8 1.0 4,760 140
Irlanda 12.6 12.6 8.9 3,130 145
Italia 5.0 5.8 1.6 20,455 45
Letonia 42.3 18.3 0.3 60 10
Lituania 16.5 1.3 0.1 475 40
Luxemburg - 42.6 36.6 420 300
Malta 4.7 3.8 2.0 2,310 1,200
Olanda 19.3 4.2 1.6 15,650 235
Polonia 3.3 0.2 0.1 10,535 120
Portugalia 8.0 4.2 1.1 145 14
România 10.5 0.1 0.0 1,210 10
Slovacia 14.2 0.8 0.5 840 50
Slovenia 16.9 3.4 0.2 245 25
Spania 11.0 11.6 4.7 3,455 15
Suedia 12.0 5.7 2.6 23,305 715
Marea Britanie 14.3 6.6 2.6 32,055 100
Total UE27 6.2 2.3 258,605 125
Surse: Realizat pe baza datelor estimative furnizate de CIA World Factbook, conform
recensămintelor naţionale, şi pe baza datelor Eurostat.
Anii ’90 au adus şi un nou val de refugiaţi în Europa Occidentală, veniţi

dinspre Europa Centrală şi Estică, din fosta Iugoslavie, din Africa de Nord, din
Cornul Africii (Etiopia şi Somalia), din regiunea Marilor Lacuri ale Africii (mai
ales din Rwanda şi Burundi) şi din Afganistan. După cum reiese din Figura 11.1,
numărul total al solicitanţilor de azil în statele-membre ale UE a depăşit 400.000
anual în 2001, înregistrându-se afluxuri mari dinspre Irak, Afganistan şi Africa de
Nord, dar ulterior a scăzut la aproximativ jumătate din acest nivel. O parte dintre
aceşti oameni puteau solicita statutul de azilanţi de jure, conform Convenţiei ONU
privind Azilul din 1951, dar mulţi nu erau capabili, deoarece nu puteau dovedi că
fuseseră ţinta unor persecuţii personale. Totuşi, aceşti oameni sunt refugiaţi de
facto, care fug de privaţiuni economice, de distrugerea mediului, de războaie civile
sau de state care s-au prăbuşit; prin urmare, trebuia să li se ofere o formă de
protecţie, fie permanentă, fie temporară. Statele UE nu au primit în proporţii egale
aceşti refugiaţi de jure şi de facto. De exemplu, la începutul anilor ’90, Germaniei
i-au fost adresate aproape 60% dintre toate solicitările de azil de la nivelul UE; la
începutul anilor 2000, Marea Britanie a primit peste 20% din totalul solicitărilor,
iar în 2009 Malta, Suedia, Belgia şi Austria au primit cel mai mare număr de
solicitări de azil pe cap de locuitor, raportat la populaţia ţării, după cum reiese din
Tabelul 11.1.
Figura 11.1. Numărul anual al solicitanţilor de azil

Sursa: Calcule efectuate pe baza datelor Eurostat
Ca reacţie la modificările tiparelor migraţiei globale, guvernele europene

au introdus noi politici în domeniul imigraţiei, al integrării societale şi al azilului
politic (Baldwin-Edwards şi Schain, 1994; Joppke, 1998). După ce guvernul ger-
man a introdus proceduri mai restrictive de acordare a azilului politic la mijlocul
anilor ’90, numărul solicitărilor de azil a scăzut. Alte câteva state au urmat exem-
plul Germaniei (mai ales Franţa şi Danemarca), spre deosebire de care Marea
Britanie părea mult mai „prietenoasă” faţă de solicitanţii de azil. Totuşi, variaţiile
la nivelul totalului solicitărilor de azil pot fi doar parţial explicate prin politicile
guvernamentale (Neumayer, 2005; Thielemann, 2003, 2004; Vink şi Meijerink,
2003). Alţi factori au jucat un rol mult mai important în alegerea destinaţiei de
către refugiaţi, de exemplu ţara de origine, mărimea comunităţii deja existente de
conaţionali şi a doua limbă vorbită de către refugiaţi. De exemplu, majoritatea
solicitanţilor de azil de la începutul anilor ’90 erau din fosta Iugoslavie şi preferau
să meargă în Germania, fiindcă aceasta avea o minoritate iugoslavă mare şi nu era
situată foarte departe de Balcani. La fel, la sfârşitul anilor ’90 şi începutul anilor
2000, numărul solicitanţilor de azil din Afganistan a crescut masiv, aceştia
312 Politici
preferând să meargă în Marea Britanie. Deoarece fie aveau conexiuni familiale în

Marea Britanie, fie vorbeau engleza ca limbă secundară, distanţa relativă dintre
Afganistan şi Marea Britanie nu a fost un factor decisiv.
Anii ’90 au marcat şi o ascensiune la nivel internaţional a criminalităţii orga-
nizate (Anderson et al., 1995). Această categorie de infracţiuni include o diversitate
de activităţi, de la infracţiuni grave precum terorismul, traficul de droguri, spălarea
de bani, activităţi mafiote, traficul de arme şi fraudarea corporaţiilor private şi
bugetelor guvernamentale (naţionale şi ale UE), la infracţiuni mai puţin grave,
precum huliganismul suporterilor de fotbal, contrabanda cu mărfuri scutite de taxe
vamale şi obiecte din tezaurul cultural naţional şi distribuirea de publicaţii inter-
zise, cu conţinut rasist şi pornografic. Este dificil de estimat cu exactitate în ce
măsură s-a amplificat crima organizată, dar statisticile limitate care există sugerează
o creştere moderată în toate statele-membre (Alvazzi del Frate et al., 1993).
Concomitent, atacurile teroriste de la New York şi de la Washington, din
septembrie 2001, urmate de atacurile de la Madrid, în 2004, şi Londra, în 2005, şi
„războiul global împotriva terorismului” asociat acestora a constrâns guvernele
din Europa să elaboreze noi politici comune la nivel extern, precum şi intern,
pentru a aborda noile ameninţări teroriste globale. Pe plan extern, acestea au
implicat dezbateri privind o strategie comună a UE pentru grupuri precum Al-
Qaeda şi potenţiali terorişti care ar intra în UE, iar pe plan intern, statele UE au
început să-şi coordoneze eforturile pentru a identifica şi gestiona ameninţările
teroriste apărute pe propriul teritoriu.
Eliminarea controalelor la frontiere pe piaţa unică nu a facilitat neapărat o
amplificare a migraţiei, a crimei organizate şi a activităţilor teroriste. Migraţia s-a
intensificat mai degrabă după căderea comunismului, după conflictele din Balcani
şi din Asia Centrală şi după crizele din Africa de Nord, de Est şi Centrală. La fel,
crima organizată din Europa face parte din activităţile infracţionale globale şi este
asociată cu globalizarea fluxurilor de capital şi politicile naţionale care nu au
legătură cu UE, cum ar fi liberalizarea legilor vizând drogurile uşoare, ca de exem-
plu cannabisul. Terorismul global a luat amploare drept consecinţă a eşecurilor
unor state aflate în apropiere de graniţele Europei, a răspândirii islamismului
radical atât în afara, cât şi în interiorul Europei, şi a resentimentului crescând în
rândul musulmanilor din Europa şi din întreaga lume cu privire la politicile state-
lor occidentale faţă de statele islamice şi de Orientul Mijlociu.
Totuşi, eliminarea controalelor fizice vizând circulaţia bunurilor, serviciilor
şi persoanelor a făcut ca guvernele naţionale din Europa să întâmpine dificultăţi
în încercarea de a aplica politici independente pentru a controla migraţia, crimina-
litatea internaţională şi terorismul global. Frontierele interne deschise înseamnă
că politica de imigraţie a unui guvern are un potenţial impact asupra numărului de
migranţi care ajung în alte state din UE. Astfel de externalităţi negative ale politi-
cilor naţionale separate în materie de imigraţie au constrâns guvernele să accepte
că migraţia ar trebui abordată doar în mod colectiv, la nivel european, printr-o
gestionare a „poverii comune” – costurile iniţiativelor comune şi ale bunurilor

publice fiind împărţite de către statele-membre (vezi Czaika, 2009; Dewan şi
Thielemann, 2006). Situaţia nu este foarte clară în cazul infracţionalităţii trans-
frontaliere şi al activităţilor teroriste, deoarece diminuarea infracţionalităţii sau
combaterea terorismului într-un stat nu va conduce automat la intensificarea acti-
vităţii infracţionale sau teroriste dintr-un stat vecin.
Interguvernamentalismul: politica la nivel înalt, cerinţele electoratului şi
interesele birocraţilor
În cadrul programului pieţei unice, guvernele UE erau mai puţin dispuse să
desfiinţeze frontierele fizice vizând circulaţia persoanelor – acesta fiind un aspect
important al „politicii de nivel înalt” – decât frontierele ce vizează circulaţia
bunurilor, a serviciilor şi a capitalului – care sunt de obicei aspecte ale „politicii
de nivel inferior”. Nu a durat însă mult până când guvernele nu au mai rezistat
presiunii în vederea acţiunii comune, moment în care au ales să coopereze prin
intermediul procedurilor guvernamentale – mai întâi prin mecanisme neoficiale,
apoi prin intermediul unui pilon separat (al treilea) interguvernamental, la nivelul
UE. Conform acestor acorduri, suveranitatea naţională este menţinută în două
moduri: deciziile sunt luate în unanimitate, permiţându-i oricărui guvern să res-
pingă o măsură care ameninţă un interes naţional esenţial, şi deciziile nu au efect
direct asupra legislaţiei interne – ele trebuie să fie transpuse în legislaţia internă
de către parlamente şi pot fi soluţionate pe calea justiţiei doar în instanţele de la
nivel naţional.
Totuşi, la mijlocul anilor ’90, calculele politice ale guvernelor s-au schim-
bat. În primul rând, guvernele au fost nevoite să facă faţă eşecurilor acestor
metode interguvernamentale de abordare a problemelor legate de migraţie şi a
celor de ordin poliţienesc. După cum am observat deja, piaţa unică a creat exter-
nalităţi negative, sub aspectul politicilor în materie de imigraţie, de azil şi al poli-
ticilor din domeniul poliţienesc, deoarece guvernele au fost afectate de politicile
celorlalte ţări cu privire la refugiaţi, controlul de frontiere şi imigraţie. Drept con-
secinţă, guvernele aveau interesul colectiv de a dezvolta cadre de dezbatere a poli-
ticilor naţionale şi de elaborare a unor strategii comune, deşi acesta era un dome-
niu al politicii de nivel înalt, şi au înfiinţat în timp util instituţii care să ia decizii
colective, prin intermediul cadrului Trevi, al Acordului Schengen şi al prevede-
rilor pilonului Justiţiei şi Afacerilor Interne din cadrul Tratatului de la Maastricht.
Specificul interguvernamental al acestor instituţii a împiedicat însă evoluţia
coerentă a politicilor. Pe lângă prevederea legată de unanimitate, nu exista nicio
instituţie independentă care să stabilească agenda de lucru. Guvernele trebuiau să
se bazeze unele pe altele pentru noi iniţiative legislative, iar acestea tindeau în
mod inevitabil să promoveze interesele individuale ale guvernului care deţinea în
momentul respectiv preşedinţia Consiliului, mai degrabă decât interesele colective
ale UE. De asemenea, după adoptarea unei politici, nu exista nicio garanţie că
314 Politici
acordurile fără caracter obligatoriu (de exemplu o convenţie) vor deveni vreodată
obligatorii. Fiecare stat-membru avea o motivaţie pentru a nu implementa acor-
durile, după ce fuseseră adoptate, deoarece impunerea lor unui public care nu le
dorea era costisitoare, iar cetăţenii lor puteau profita de politicile liberale ale altor
state. Rezultatul a fost o dificultate clasică vizând acţiunea colectivă, cu un rezultat
nesatisfăcător: puţine politici colective şi un nivel scăzut al implementării lor
(Ireland, 1995; Ugur, 1995). Din această perspectivă, problema cu care se con-
fruntau guvernele în domeniul politicilor în materie de migraţie, la mijlocul anilor
’90, era asemănătoare cu problema pe care o avuseseră în cazul politicilor de
reglementare a pieţei, la mijlocul anilor ’80; percepţia publicului şi a elitelor cu
privire la eşecul politicilor era tot mai acută, iar modalitatea cea mai facilă de
abordare a acestei crize era delegarea responsabilităţilor de stabilire a agendei unui
agent independent – Comisia (Alink et al., 2001; Stetter, 2000).
În al doilea rând, guvernele erau nevoite să ia atitudine în privinţa noilor
îngrijorări ale votanţilor. Unul dintre motivele pentru ca guvernele să nu delege la
nivel supranaţional problemele care ţin de politica de nivel înalt este faptul că
votanţii s-ar putea opune amestecului extern în aceste domenii. Totuşi, votanţii îşi
pot schimba opiniile şi pot fi de acord cu diminuarea suveranităţii naţionale, în
vederea atingerii scopurilor individuale şi colective, cum ar fi libertatea personală,
reducerea imigraţiei sau controlul infracţionalităţii. Exact acest lucru s-a întâmplat
la mijlocul anilor ’90, în privinţa politicilor în materie de migraţie. Pentru prima
oară, o majoritate a alegătorilor din Europa sprijinea cooperarea la nivel european,
pentru a stăvili valurile de migraţii (Lahav, 2004: 69-112; Turnbull şi Sandholtz,
2001). În loc să se declare nemulţumiţi de intervenţiile de la Bruxelles, alegătorii
au recunoscut ineficienţa politicilor naţionale în materie de imigraţie şi au solicitat
acţiunea colectivă. Deoarece împărtăşeau atitudinea (negativă) a electoratului cu
privire la imigraţie, guvernele s-au conformat cu entuziasm.
Odată cu intensificarea activităţilor infracţionale internaţionale şi cu şocul
cauzat de atacurile teroriste asupra SUA de la 11 septembrie 2001, alegătorii au
început şi să se pronunţe în favoarea acţiunilor UE vizând infracţionalitatea trans-
frontalieră şi combaterea terorismului. De exemplu, Figura 11.2 arată atitudinile
publicului din Europa în primăvara anului 2008 cu privire la acţiunile comune ale
UE vizând imigraţia şi combaterea infracţionalităţii. Există variaţii considerabile
sub aspectul sprijinului acordat implicării UE în problemele legate de imigraţie şi
infracţionalitate; persoanele cu identitate naţională solidă sprijină într-o măsură
mai mică rolul UE în politicile în materie de migraţie, de exemplu (Luedtke,
2005). La nivel naţional combinat, totuşi, o majoritate clară a cetăţenilor din
majoritatea statelor-membre susţin acţiunile comune ale UE în ambele domenii de
politică publică menţionate. Doar în Marea Britanie şi în Grecia mai puţin de
jumătate dintre alegători s-au pronunţat în favoarea acţiunilor comune ale UE cu
privire la ambele domenii.
Figura 11.2. Susţinerea publică pentru acţiunile UE vizând

infracţionalitatea şi imigrația
Notă: Întrebarea sondajului era: „Pentru fiecare dintre următoarele domenii, credeţi că deciziile ar
trebui să fie luate de guvernul... [naţionalitatea] sau ar trebui luate împreună în cadrul Uniunii
Europene?” Figura prezintă procentul de respondenţi din fiecare stat-membru care au răspuns „în
cadrul Uniunii Europene”, la domeniul combaterii infracţionalităţii şi al imigraţiei, separat.
Sursa: Calcule realizate pe baza datelor din sondajul Eurobarometru 69.2 (primăvara 2008).
În al treilea rând, elitele birocratice din ministerele de la nivel naţional au

început să sprijine o colaborare mai strânsă în cadrul UE (Bigo, 1994). Guvernele
nu sunt actori unitari; în cadrul lor, politicienii şi funcţionarii pot avea interese
diferite. Dacă politicienii vor să fie realeşi, funcţionarii vor să aibă mai multă
influenţă asupra rezultatelor politicilor, de exemplu prin intermediul unor bugete
mai mari (Niskanen, 1971) sau printr-o libertate mai mare de a-şi modela propriile
structuri şi alegeri vizând politicile (Dunleavy, 1990; vezi şi Capitolul 2). Piaţa
unică ameninţa statutul şi resursele ministerelor de interne şi de justiţie. Elimi-
narea controalelor de la frontiere vizând circulaţia bunurilor, serviciilor, a capita-
lului şi a forţei de muncă implica necesitatea de a cheltui mai puţine resurse prin
ministerele de interne şi de justiţie. De asemenea, în absenţa taxelor vamale şi a
accizelor, aceste ministere ar beneficia de venituri mai reduse. Ministerele de
interne şi de justiţie din întreaga UE au elaborat rapoarte menite să îi îngrijoreze
316 Politici
pe politicieni, pentru a-i determina să le acorde resurse spre a combate spectrul

„euro-infracţionalităţii” (Clutterbuck, 1990; Heidensohn şi Farrell, 1993).
Ca răspuns parţial la aceste ameninţări, elitele din ministerele de interne au
încercat să elaboreze noi reţele şi mecanisme de luare a deciziilor la nivel euro-
pean. Una dintre motivaţiile lor era oportunitatea de a împărtăşi ideile de politici
cu alţi funcţionari care se confruntau cu probleme asemănătoare. O altă motivaţie
era faptul că o cooperare la nivel european i-ar fi eliberat într-o oarecare măsură
de presiunile politice pe plan intern, de atenţia grupurilor de interese care se
opuneau politicilor restrictive în domeniul migraţiei sau siguranţei publice, de com-
petiţia cu alte ministere pentru resurse şi pentru spaţiu în agenda politică, precum
şi de monitorizarea parlamentară şi judiciară. Virginie Guiraudon (2000) numeşte
acest fenomen „prospectarea locaţiilor”; funcţionarii dintr-un minister caută foru-
mul care le oferă cea mai mare libertate de a elabora şi implementa politicile cele
mai adecvate intereselor lor colective în materie de politică publică. Cadrele inter-
guvernamentale ad hoc de la nivel european erau perfecte în acest scop, fără
procese-verbale ale întrunirilor şi în afara atenţiei parlamentelor şi publicului.
În consecinţă, acţiunile întreprinse de guverne în cadrul Tratatelor de la
Amsterdam şi de la Lisabona pot fi considerate cel puţin parţial o reacţie la presi-
unile exercitate de interesele proprii, la presiunea publicului naţional şi la presi-
unea administrativă. Pe măsură ce aspectele vizând imigraţia ilegală, solicitanţii
de azil, infracţionalitatea transfrontalieră şi terorismul au devenit tot mai prioritare
în agendele naţionale, guvernele au întreprins câţiva paşi decisivi către luarea
deciziilor la nivel supranaţional cu privire la probleme legate de libera circulaţie
şi securitatea internă: delegarea puterilor de stabilire a agendei către Comisie,
înlocuirea votului în unanimitate cu votul cu majoritate calificată, folosirea instru-
mentelor cu caracter juridic obligatoriu şi învestirea Comisiei şi a CJUE cu
puterile de monitorizare şi aplicare.
Politici supranaţionale: iniţiative, credibilitate şi preferinţele actorilor
Consecinţele sub aspect instituţional ale Tratatului de la Amsterdam şi
elaborarea ulterioară a politicilor sunt la rândul lor rezultatele unor strategii deli-
berate ale unor actori supranaţionali, aflaţi în afara controlului guvernelor naţio-
nale. Drept consecinţă a activităţilor şi ideilor de politici promovate de instituţiile
UE şi de organizaţii neguvernamentale, guvernele au fost convinse că înlocuirea
procedurilor interguvernamentale cu mecanismele supranaţionale va îmbunătăţi
credibilitatea şi responsabilitatea asociate politicilor, mai ales în materie de imi-
graţie şi de azil. Odată ce noile responsabilităţi vizând stabilirea agendei au fost
delegate Comisiei, agenţii supranaţionali de la nivel european au fost nerăbdători
să le folosească la maxim.
Cea mai influentă instituţie supranaţională era Comisia. Conform Tratatului
de la Maastricht, Comisia a fost practic exclusă de la influenţarea elaborării politi-
cilor în domeniul Justiţiei şi Afacerilor Interne. După ratificarea tratatului,
Comisia şi-a consolidat însă capacitatea de a dezvolta idei de politică vizând

Justiţia şi Afacerile Interne, având o nouă diviziune în cadrul secretariatului său
general, precum şi un portofoliu de politici vizând acest domeniu, încredinţat unui
membru al Comisiei. Aceasta era o strategie pe termen lung. În pofida absenţei
puterilor oficiale de stabilire a agendei, Comisia a încercat să elaboreze idei
credibile de politici, anticipând că astfel va tenta guvernele să-i delege această
funcţie, în următoarea rundă de reformare a tratatului. În consecinţă, între 1994 şi
1996, Comisia a adoptat o serie de iniţiative, cum ar fi finanţarea cercetării inde-
pendente pe tema politicilor în materie de imigraţie şi integrare socială ale statelor-
membre, precum şi negocieri cu Departamentul de Stat al SUA cu privire la
posibila cooperare dintre SUA şi Europa pe teme legate de migraţia internaţională
şi de infracţionalitate (de exemplu, cu privire la un regim transatlantic temporar
de protecţie pentru refugiaţii din fosta Iugoslavie). De asemenea, Comisia a
argumentat că politicile în acest domeniu nu s-au dezvoltat tocmai pentru că ea nu
fusese implicată în stabilirea agendei.
Această strategie a dat rezultate. Văzând că Comisia dobândise expertiză în
aceste domenii şi că putea prezenta idei de politici credibile, guvernele au căzut
de acord (prin intermediul Tratatului de la Amsterdam) să împartă cu Comisia
dreptul la iniţiativă. Odată ce această putere a fost delegată Comisiei, noul Direc-
torat General pentru Justiţie şi Afaceri Interne a început să lucreze la propuneri
legislative vizând toate aspectele asociate cu domeniile libertăţii, securităţii şi
justiţiei. Un exemplu de iniţiativă a Comisiei în această privinţă a fost lista de
priorităţi vizând libertatea, securitatea şi justiţia, care enumeră peste 50 de aspecte
cu privire la care statele-membre promiseseră să acţioneze, iar pentru fiecare
aspect se preciza ce anume consideră Comisia că se impune şi intervalul de timp
pe care Comisia îl consideră necesar. Lista de priorităţi a contribuit la creşterea
importanţei politicilor UE, din perspectiva grupurilor de interese şi a mass-media,
şi a concentrat atenţia responsabililor din ministerele naţionale.
Al doilea actor supranaţional care avea un interes direct legat de aprofundarea
integrării politice era Parlamentul European. După înfiinţarea grupurilor Trevi şi
Schengen, Parlamentul European a criticat caracterul secret al cooperării interguver-
namentale pe teme de migraţie şi securitate. De asemenea, a criticat şi prevederile
Tratatului de la Maastricht, în pofida noului său drept de a pune întrebări
preşedintelui Consiliului cu privire la evoluţiile pilonului Justiţie şi Afaceri Interne.
Parlamentul European a argumentat că procedurile decizionale eliminau responsa-
bilitatea parlamentelor naţionale, fără să o înlocuiască cu puteri eficiente de moni-
torizare acordate Parlamentului European. În cadrul conferinţei interguvernamen-
tale care a condus la adoptarea Tratatului de la Amsterdam, Parlamentul European
a argumentat că legislaţia în acest domeniu ar trebui să fie adoptată folosind
procedura de consultare, iniţial, cu posibilitatea trecerii la procedura de codecizie la
o dată ulterioară. Aceasta era o strategie minimalistă, deoarece Parlamentul Euro-
pean nu solicita imediat drepturi legislative absolute, ci pur şi simplu, dreptul de a
318 Politici
emite opinii, care i-ar fi conferit o putere limitată de a amâna deciziile (vezi
Capitolul 3). Guvernele au fost de acord, deoarece părea o concesie minoră, care
satisfăcea cererile vizând o transparenţă şi o responsabilizare mai mare în luarea
deciziilor; şefii guvernelor statelor-membre ale UE stabiliseră că acesta este unul
dintre principalele obiective ale conferinţei interguvernamentale, în toate domeniile.
Guvernele au trecut apoi la procedura codeciziei, rezervată tuturor temelor
de politică publică în materie de imigrare şi de azil, prevăzând totodată că deciziile
în aceste privinţe vor fi luate prin vot cu majoritate calificată, odată cu adoptarea
Programului de la Haga, în 2004. Parţial, această decizie a fost un răspuns la eşecul
politicii şi la presiunile interne, după cum am mai precizat. Totuşi, multe guverne
au fost dispuse să adopte procedura codeciziei şi pentru că aveau încredere în
Parlamentul European, văzând cum acţionaseră europarlamentarii şi grupurile
politice din Parlament când analizaseră numeroasele directive adoptate între 1999
şi 2004, prin intermediul procedurii de consultare. Cu privire la cea mai mare parte
a acestor chestiuni, majoritatea din Parlamentul European votase în favoarea unor
politici mai liberale în materie de migraţie; grupul liberal votase la fel ca
socialiştii, ecologiştii şi radicalii de stânga, împotriva celor de centru-dreapta şi a
conservatorilor (Hix şi Noury, 2007). După cum reiese din Figura 11.3, la
începutul deceniului 2000-2010, majoritatea guvernelor statelor-membre UE
aveau atitudini relativ liberale cu privire la imigranţi, aşa că nu aveau de ce să se
teamă prea mult de amplificarea puterii majorităţii în Parlamentul European.
Figura 11.3. Politica în materie de politici interne

Notă: Poziţiile guvernelor naţionale sunt precizate conform estimărilor experţilor cu privire la
poziţiile partidelor conform unui ansamblu de axe politice, conform datelor colectate de Benoit şi
Laver (2006). Poziţiile Comisiei sunt poziţiile mediane ale partidelor naţionale din care fac parte
comisarii din Comisia Prodi şi din a doua Comisie Barroso, folosind datele furnizate de Benoit şi
Laver. Poziţiile grupurilor popular, socialist şi liberal din Parlamentul European sunt precizate
conform estimărilor experţilor cu privire la poziţiile grupurilor politice din Parlamentul European,
antologate de McElroy şi Benoit (2007). Guvernele statelor-membre sunt poziţionate deasupra
liniilor, iar actorii supranaţionali sunt poziţionate sub linii, cu caractere italice.
Soc = Socialişti; Com = Comunişti; EPP = PPE; Lib = Liberali.
Totuşi, până în 2010, centrul de greutate al politicilor în materie de imi-

graţie din cadrul instituţiilor UE se deplasase considerabil spre dreapta. Coaliţia
dominantă din Consiliu este acum de centru-dreapta, iar Comisia Barroso este
dominată de politicieni aparţinând unor partide care au opinii relativ conservatoare
despre imigraţie. Poate că poziţiile principalelor grupuri din Parlamentul Euro-
pean privind imigraţia şi chestiunile asociate acesteia nu s-au schimbat mult în
această perioadă. Totuşi, în privinţa unor aspecte fundamentale, grupul liberal a
votat cu grupurile de centru-dreapta, susţinând politici mai restrictive, cum s-a
întâmplat în 2008, cu privire la directiva controversată privind returnările. După
cum reiese din Tabelul 11.2, directiva privind returnările a fost adoptată în
Parlamentul European cu 367 de voturi pentru şi 205 de voturi împotrivă, iar
majoritatea câştigătoare a fost reprezentată de o coaliţie de centru-dreapta de
naţionalişti-conservatori (Uniunea pentru Europa Naţiunilor), creştini democraţi/
conservatori (PPE-DE) şi liberali (ALDE), socialiştii (PSE) opunându-se, dar
fiind divizaţi. Votul privind directiva returnării, ca şi majoritatea celorlalte voturi
din Parlamentul European, a fost divizat predominant pe grupuri politice, mai
degrabă decât pe grupuri naţionale. Totuşi, Tabelul 11.2 dezvăluie şi că europar-
lamentarii din Spania, Letonia, Slovacia, Slovenia şi Germania au votat într-un
mod relativ unitar cu privire la această directivă.
O altă instituţie supranaţională, CJUE, a jucat şi ea un rol. În raportul
prezentat la conferinţa interguvernamentală care a condus la ratificarea Tratatului
de la Amsterdam, Curtea a fost atentă să nu propună nicio măsură concretă de
reformă. Totuşi, a argumentat că exista un conflict clar între jurisdicţii, în textul
tratatului de la Maastricht, în acest domeniu. În conformitate cu prevederile despre
cetăţenie din primul pilon, i se cerea CJUE să protejeze drepturile fundamentale
ale cetăţenilor UE, dar, deşi domeniile de politică publică abordate în cadrul celui
de-al treilea pilon vizau acest aspect, nici CJUE, nici instanţele naţionale nu
puteau să se pronunţe în privinţa deciziilor Consiliului vizând justiţia şi afacerile
interne. În consecinţă, CJUE a argumentat că tratatele ar trebui reformate, pentru
a garanta interpretarea şi aplicarea consecventă a legislaţiei comunitare şi a
prevederilor vizând justiţia şi afacerile interne.
Tabelul 11.2. Votarea în Parlamentul European a Directivei privind

returnarea imigranţilor
Grup/stat-
membru Pentru Împotrivă Abţineri Absenţi Total Coeziune
Voturi pe grupuri politice
UEN 39 0 3 2 44 0.89
PPE-DE 218 1 29 38 286 0.82
ALDE 57 8 21 14 100 0.49
Neafiliaţi 15 5 4 6 30 0.44
IND/DEM 6 11 3 2 22 0.33
PSE 32 105 48 32 217 0.35
320 Politici
Grup/stat-
membru Pentru Împotrivă Abţineri Absenţi Total Coeziune
Verzi/ALE 0 38 2 3 43 0.93
GUE/NGL 0 37 0 4 41 1.00
Voturi pe delegaţii ale statelor-membre
Malta 2 0 2 1 5 0.25
Spania 39 4 3 8 54 0.77
Letonia 8 1 0 0 9 0.83
Slovacia 11 2 1 0 14 0.68
Slovenia 5 1 1 0 7 0.57
Lituania 8 2 3 0 13 0.42
Polonia 34 9 8 3 54 0.50
Ungaria 13 4 5 2 24 0.39
Germania 62 24 2 11 99 0.56
Olanda 13 6 6 2 27 0.28
România 17 8 2 7 34 0.44
Bulgaria 10 5 0 3 18 0.50
Republica 12 6 2 4 24 0.40
Cehă
Irlanda 4 2 6 1 13 0.25
Italia 30 16 13 18 77 0.26
Finlanda 8 5 0 1 14 0.42
Cipru 3 2 0 1 6 0.40
Danemarca 4 3 6 1 14 0.19
Belgia 8 7 1 8 24 0.25
Luxemburg 3 3 0 0 6 0.25
Grecia 10 10 1 3 24 0.21
Austria 6 6 0 6 18 0.25
Estonia 2 2 1 1 6 0.10
Suedia 9 10 0 0 19 0.29
Franţa 27 37 4 10 78 0.32
Portugalia 9 13 0 2 24 0.39
Marea Britanie 10 17 43 8 78 0.42
Total 367 205 110 101 783
% 64.2 35.8
Notă: Tabelul prezintă votul pentru propunerea de directivă vizând standardele şi procedurile
comune din statele-membre pentru returnarea cetăţenilor din terţe ţări aflaţi ilegal pe teritoriul lor,
care a avut loc la 18 iunie 2008. Grupurile politice şi delegaţiile statelor-membre sunt enumerate de
la cele care susţin în cea mai mare proporţie directiva la cele care i se opun cel mai mult. În acea
perioadă existau doar 783 de europarlamentari (în loc de 785), deoarece doi demisionaseră şi încă
nu fuseseră înlocuiţi. În cadrul votului, 72,6% dintre europarlamentari au votat la fel ca majoritatea
grupului lor politic, iar 61,4% au votat la fel ca majoritatea delegaţiei statului lor. Pentru calculul
scorurilor de coeziune, vezi Capitolul 6.
Sursa: Alcătuit pe baza datelor VoteWatch.eu (la: www.votewatch.eu/cx_vote_details.php?id_
act=4418).
După câteva luni, în martie 1996, CJUE a emis Opinia (2/94), ca urmare a
unei solicitări din partea Consiliului, argumentând că baza tratatului era insu-
ficientă pentru aderarea UE la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Această opinie contrazicea concepţiile mai multor state care susţineau integrarea,
cum ar fi grupul Benelux. Strategia CJUE – analiza critică, însoţită de moderaţie
– a dat rezultate în tratatele de la Amsterdam şi Lisabona, care au extins jurisdicţia
Curţii asupra tuturor chestiunilor legate de migraţie şi securitate şi au inclus în
tratat şi Carta Drepturilor Fundamentale, sub jurisdicţia CJUE.
În cele din urmă, o serie de ONG-uri au făcut lobby pentru un proces deci-
zional mai supranaţional cu privire la chestiunile legate de migraţie şi securitate
(vezi Irlanda, 1991; Niessen, 2000). Printre acestea se numărau grupuri cu sediul
la Bruxelles, cum ar fi European Council of Refugies and Exils, Migrants Forum,
Migration Policy Group şi Starting Line Group. De asemenea, sunt incluse aici şi
grupuri naţionale, ca de exemplu, Standing Committee of Experts in International
Immigration (Olanda), Refugee and Criminal Law, Commission for Racial
Equality (Marea Britanie) şi Federal Trust. În pofida perspectivelor lor divergente,
aceste grupuri au criticat în unanimitate caracterul secret al procesului decizional
la nivel interguvernamental, absenţa controlului judiciar şi parlamentar şi subor-
donarea chestiunilor vizând migraţia în raport cu politicile vizând infracţionali-
tatea (Chopin şi Niessen, 1998; Federal Trust, 1996; Meijers et al., 1997). Solici-
tările lor au fost deosebit de eficiente în cazul guvernelor de centru-stânga. De
exemplu, datorită presiunilor exercitate de CfRE, guvernul laburist britanic a
renunţat la opoziţia faţă de o clauză generală antirasism inclusă în tratat şi a accep-
tat ideea de a permite altor state-membre să-şi integreze politicile de imigraţie.
Concluzia: un stat pan-european?

Prin dezvoltarea politicilor interne ale UE, apare un contract social între
cetăţenii UE şi entitatea politică UE. UE nu dispune de dreptul exclusiv de a
decide cine poate fi cetăţean european. Totuşi, odată cu finalizarea pieţei unice,
instituţiile UE au creat şi sunt responsabile pentru un ansamblu de drepturi eco-
nomice ale cetăţenilor statelor-membre, bazate pe libertatea de a circula dintr-o
ţară în alta, de a căuta locuri de muncă, de a face comerţ şi de a oferi şi de a
beneficia de servicii. În plus, odată cu înfiinţarea cetăţeniei UE, statele-membre
nu mai sunt independente de regimul politic al UE, sub aspectul stabilirii celor
care pot beneficia de drepturi sociale, civile şi politice în cadrul sistemului intern.
UE nu deţine un monopol legitim asupra folosirii forţei, pentru a garanta,
proteja şi securiza drepturile individuale şi colective. Cu toate acestea, prin dez-
voltarea competenţelor UE vizând imigraţia şi azilul şi cooperarea poliţienească
şi judiciară, guvernele UE au ales să coopereze spre a stabili cum vor funcţiona
forţele de securitate internă pentru a atinge aceste scopuri. În plus, prin delegarea
responsabilităţii iniţiativelor legislative către Comisie, a responsabilităţilor legis-
lative către Parlamentul European şi a controlului judiciar către CJUE, reformele
322 Politici
tratatului au stabilit un nou regim pentru aceste politici publice în care instituţiile
UE au capacitatea de a influenţa combaterea infracţionalităţii transfrontaliere şi
de a coordona agenţiile de securitate internă care iau decizii în materie de azil şi
de imigraţie.
Capitolul 12
Politici externe
• Teorii ale relaţiilor internaţionale şi ale economiei politice

• Politici economice externe: liber-schimb, nu „fortăreaţa Europa”
• Politici de securitate şi apărare
• Extinderea
• Explicarea politicilor externe ale UE
• Concluzia: un jucător important în politica globală?
UE vizează punerea în practică a două mari tipuri de politici direcţionate

către celelalte ţări: politicile economice, prin intermediul acordurilor comerciale,
al ajutorului pentru dezvoltare şi al ajutorului umanitar şi politicile externe şi de
securitate, prin intermediul Politicii Externe şi de Securitate Comune (PESC) şi al
Politicii Europene de Securitate şi Apărare (PESA). Cea mai importantă dintre
politicile externe ale UE, după războiul rece, a fost însă procesul integrării ţărilor
din Europa Centrală şi de Est în UE şi gestionarea relaţiei sale cu statele vecine
nemembre. Acest capitol îşi propune să explice dezvoltarea politicilor externe ale
UE şi să arate de ce rolul Uniunii nu este la fel de important în toate domeniile.
Pentru a construi această explicaţie, vom prezenta mai întâi principalele cadre
teoretice ale relaţiilor internaţionale şi ale economiei politice internaţionale.
Teorii ale relaţiilor internaţionale şi ale economiei politice

Există trei cadre teoretice principale referitoare la relaţiile internaţionale
contemporane: realismul, liberalismul şi constructivismul (Woods, 1996). Realis-
mul consideră relaţiile internaţionale o luptă continuă între state pentru putere şi
dominaţie, într-un sistem anarhic (Morgenthau, 1948; Waltz, 2000). Versiunea
contemporană neorealistă a acestei abordări are trei presupuneri fundamentale: (a)
statele sunt actori unitari; (b) preferinţele lor sunt îndeosebi geopolitice şi (c)
statele urmăresc să-şi maximizeze securitatea, ţinând cont de balanţa relativă de
putere (Keohane, 1986; Waltz, 1979). Aşadar, realiştii argumentează că, deoarece
statele au structuri teritoriale şi sociopolitice stabile, preferinţele lor geopolitice şi
de securitate sunt la rândul lor stabile. În consecinţă, fiecare dintre actorii rivali
din sistemul internaţional poate anticipa comportamentul probabil al celorlalţi. În
plus, deoarece interesele de securitate sunt percepute a fi mai degrabă conflictuale
decât complementare, politica interstatală tinde să fie un joc de număr zero. Dacă
un stat câştigă, altul trebuie să piardă. Prin urmare, cooperarea dintre state este
324 Politici
puţin probabilă, deoarece există puţine oportunităţi pentru realizarea unui bun
public comun şi nu există agenţi credibili care să garanteze respectarea acordu-
rilor, într-un sistem anarhic. Aşadar, odată create, instituţiile internaţionale (cum
ar fi Naţiunile Unite şi UE) sunt instrumente ale preferinţelor şi puterilor statelor,
nu factori de constrângere a puterii lor. Teoria interguvernamentală a politicii UE
se bazează în mare măsură pe această abordare a relaţiilor interstatale.
Liberalismul, pe de altă parte, consideră că relaţiile internaţionale sunt
impulsionate de interdependenţa economică globală. Această abordare se bazează
pe trei ipoteze diferite cu privire la preferinţele şi comportamentele statelor: (a)
preferinţele statelor apar ca urmare a concurenţei dintre grupurile interne; (b)
interesele acestor grupuri sunt predominant economice, nu geopolitice; şi (c)
instituţiile internaţionale şi supranaţionale, la fel ca şi dezvoltarea altor compo-
nente ale sistemului internaţional, pot modela preferinţele responsabililor statului
(Evans et al., 1993; Keohane şi Nye, 1989; Milner, 1997; Rosecrance, 1986).
Aceste presupuneri îi determină pe liberali, spre deosebire de realişti, să
anticipeze că preferinţele statelor sunt instabile (Frieden, 1991; Moravcsik, 1997).
În primul rând, interesele se schimbă dacă diverşi actori societali triumfă în com-
petiţia pentru putere la nivel naţional, de exemplu, când partidele politice aflate la
putere sunt înlocuite de altele, după alegerile naţionale. În al doilea rând, interesele
se schimbă când apar oportunităţi economice individuale, drept consecinţă a
schimbărilor din sistemul global.
De asemenea, liberalii anticipează o cooperare interstatală mai amplă şi
crearea mai multor instituţii internaţionale, în comparaţie cu realiştii. Deoarece
interesele statelor sunt definite în termeni economici, iar interdependenţa econo-
mică se amplifică odată cu globalizarea, statele sunt motivate să înfiinţeze insti-
tuţii, pentru a contribui la rezolvarea problemelor legate de acţiunea colectivă, de
exemplu, pentru a coordona standardele vizând produsele sau pentru a pune în
aplicare reglementări comerciale (Grieco, 1991; Keohane, 1984; Krasner, 1983).
Se ajunge astfel la delegarea funcţiilor executorii către instituţii internaţionale.
Liberalismul pune sub semnul întrebării descrierea realistă a sistemului interna-
ţional ca sistem anarhic. În schimb, liberalii susţin că sistemul internaţional este
descris cel mai bine drept o serie de regimuri internaţionale. În teoriile sale privind
politica UE, Andrew Moravcsik (1993, 1998) combină aceste idei cu versiunea
realistă a negocierii interstatale, creând ceea ce el numeşte teoria „liberal-inter-
guvernamentală”.
Sciziunea dintre realişti şi liberali are aplicaţii specifice în domeniul eco-
nomiei politice internaţionale (vezi Frieden şi Lake, 1995). Cu privire la relaţiile
economice globale, realiştii susţin primatul politicii asupra economiei. Politicile
economice internaţionale sunt întreprinse în scopul atingerii unor obiective
geopolitice cum ar fi consolidarea securităţii de stat şi hegemonia politică. În
consecinţă, realiştii anticipează că statele îşi vor sacrifica beneficiile economice
Politici externe 325
pentru a-şi consolida poziţia în lupta globală pentru putere. De exemplu, protec-
ţionismul comercial diminuează adesea bunăstarea pe termen lung a unui stat, dar
îi poate creşte influenţa în sistemul internaţional. Deşi se mai încheie acorduri de
liber-schimb, realiştii consideră că acest fapt este de obicei consecinţa unei
„stabilităţi hegemonice”, prin care un singur actor dominant are puterea de a crea
un regim economic adecvat propriilor sale interese politice, în detrimentul celor
ale partenerului său.
Pe de altă parte, liberalii susţin primatul economiei şi al intereselor societal-
economice asupra politicii şi relaţiilor de putere. Majoritatea liberalilor acceptă
perspectiva preluată din economia neoclasică, conform căreia piaţa liberă repre-
zintă modalitatea cea mai eficientă de alocare a resurselor. În loc să concureze
producând aceleaşi bunuri, bunăstarea totală va spori dacă statele se specializează
în producerea de bunuri în privinţa cărora au un avantaj comparativ. În consecinţă,
liberalii argumentează că, într-o lume în care politica este influenţată de interesele
economice individuale, statele ar trebui să admită beneficiile potenţiale ale comer-
ţului şi ar trebui să aplice politici de liber-schimb, mai degrabă decât politici pro-
tecţioniste. Totuşi, liberalii acceptă faptul că guvernul are un rol important în
asigurarea bunurilor publice – bunuri şi servicii care nu ar fi asigurate în cantitate
suficientă de către piaţă (vezi Capitolul 8). Prin urmare, instituţiile de guvernare
globală sunt necesare pentru a oferi condiţiile suficiente pentru liberul-schimb şi
pentru pieţe globale competitive, cum ar fi drepturi stabile de proprietate şi reguli
împotriva protecţionismului şi a competiţiei neloiale.
Liberalii mai consideră şi că instituţiile guvernamentale de la nivel naţional
generează rezultate particulare ale politicilor economice externe. De-a lungul
timpului, politicile liberului-schimb au apărut drept consecinţă a integrării politi-
cilor comerciale într-o constituţie, cum este cazul clauzei din Constituţia SUA
privind comerţul interstatal, sau prin crearea unei majorităţi parlamentare care
sprijină liberalizarea comerţului, cum este cazul Legilor Cerealelor de la mijlocul
secolului al XIX-lea din Marea Britanie (McGillivray et al., 2001). Constrângând
liderii să promoveze interesele alegătorului mediu, mai degrabă decât un anumit
interes special, regimurile democratice tind să promoveze politicile de liber-schimb
şi aplicarea acordurilor comerciale internaţionale (Mansfield et al., 2002).
În cele din urmă, constructivismul consideră că relaţiile internaţionale sunt
dominate de forţe culturale, ideologice şi ideaţionale. Accentul pus pe acestea
diferenţiază constructivismul de accentul pus pe interese, specific atât abordării
realiste, cât şi celei liberale. Deşi programul constructivist de cercetare este destul
de eterogen, majoritatea adepţilor acestor orientări au în comun trei ipoteze (Ruggie,
1998): (a): preferinţele sunt generate de norme ideologice şi/sau culturale; (b) actorii
nu sunt raţionali, în sensul îngust, instrumentalist, ci se orientează mai degrabă pe
trasee simbolice sau istorice şi (c) preferinţele şi comportamentele evoluează drept
consecinţe ale interacţiunii sociale şi socializării (Finnemore şi Sikkink, 1998; Hill,
2003; Risse et al., 1999).
326 Politici
Aceste ipoteze îi determină pe constructivişti să argumenteze că instituţiile

internaţionale pot avea consecinţe profunde şi neaşteptate. Actorii sunt constrânşi
să-şi adapteze preferinţele şi comportamentele la normele „constitutive” ale orga-
nizaţiilor instituţionale şi ale societăţii, cum ar fi clauza drepturilor omului din
Carta Naţiunilor Unite. Normele internaţionale pot fi elaborate şi promovate atât
de state, cât şi de actori non-statali, cum ar fi ONG-urile (Keck şi Sikkink, 1998).
Asemenea liberalilor, constructiviştii nu acceptă premisa realistă că statele sunt
singurii actori relevanţi în politica internaţională. În plus, prin interacţiuni regulate
în cadrul instituţiilor internaţionale şi al comunităţilor bazate pe împărtăşirea
cunoştinţelor, preferinţele elitelor de politică externă şi justificările normative ale
acţiunilor lor tind să conveargă. Această logică nu diferă mult de concepţia neo-
funcţionalistă anterioară privind integrarea europeană (vezi Rosamond, 2000).
Aceste trei abordări generează predicţii diferite în privinţa politicilor
externe ale UE. Din perspectivă realistă, deoarece UE nu este un stat, nu va avea
un interes naţional clar şi indivizibil. Politicile externe ale UE vor fi dominate însă
de preocupările geopolitice şi de securitate ale statelor-membre.
Din perspectivă liberală, în schimb, confruntarea dintre statele-membre va
implica interese rivale economice, nu geopolitice. Dacă teoria liberală anticipează
că politicile economice externe ale UE vor determina cum va acţiona UE în
domeniul politicilor externe şi de securitate, teoria realistă anticipează opusul. De
asemenea, dacă realiştii se aşteaptă ca preferinţele de politică externă ale statelor-
membre să fie stabile, liberalii şi constructiviştii se aşteaptă ca acestea să se
modifice. În opinia liberalilor, preferinţele statelor se vor schimba, pe măsură ce
se modifică influenţa forţelor economice de pe plan intern.
Din perspectiva constructiviştilor, interesele negociatorilor şi ale diplo-
maţilor din UE şi modul în care aceştia îşi înţeleg rolul şi înţeleg problemele ce
trebuie rezolvate se vor schimba, drept consecinţă a interacţiunii lor cu mediul
instituţional şi normativ în care este elaborată politica externă a UE, şi a adaptării
lor la acest mediu.
În cele din urmă, dacă realiştii anticipează că regulile instituţionale ale
politicilor externe ale UE vor fi în mare parte irelevante, atât liberalii, cât şi con-
structiviştii sunt de părere că instituţiile sunt importante, dar din motive diferite.
Liberalii argumentează că instituţiile contează, din cauză că alocarea puterilor de
stabilire a agendei şi de luare a deciziilor influenţează rezultatele, în timp ce
constructiviştii susţin că instituţiile sunt importante deoarece elaborarea regulilor
determină valorile şi identităţile care decurg din ele.
Politici economice externe: liber-schimb, nu „Fortăreaţa Europa”

UE a elaborat politici externe comune, în paralel cu dezvoltarea integrării
economice. Această evoluţie s-a datorat atât necesităţii menţinerii coerenţei pieţei
unice, cât şi alegerii de a promova interesele economice ale UE în economia
globală. Drept consecinţă, au apărut trei tipuri de politici economice externe: (a)
un unic ansamblu de reguli despre importul bunurilor; (b) acorduri comerciale

bilaterale şi multilaterale între UE şi alte state şi blocuri comerciale; şi (c) politici
comerciale, de asistenţă şi cooperare vizând ţări în curs de dezvoltare.
Tipare ale comerţului UE
UE este cea mai mare piaţă a lumii. Primii cei mai mari doi parteneri
comerciali ai săi sunt China şi SUA. UE importă majoritatea bunurilor din China.
În 2008, China a exportat în UE produse a căror valoare s-a ridicat la 248 de
miliarde de euro, în timp ce UE a exportat în China produse în valoare de doar 78
de miliarde de euro. Aceasta înseamnă că UE are un mare deficit comercial în
raport cu China. Deficitul comercial în raport cu China reprezintă 65% din totalul
deficitului comercial al UE. Cea mai mare piaţă externă pentru exportatorii din
UE o reprezintă SUA. Valoarea produselor exportate de UE în SUA se ridică la
250 de miliarde de dolari, în timp ce piaţa UE valorează pentru exportatorii din
SUA 187 de miliarde de dolari. Prin urmare, UE înregistrează un excedent
comercial în raport cu SUA. În total, comerţul dintre UE şi SUA reprezintă 15%
din totalul comerţului extern al UE, iar comerţul cu China constituie 11% din acest
total. Alţi parteneri comerciali importanţi sunt statele vecine ale UE, îndeosebi
Rusia, Elveţia şi Norvegia. Datorită dependenţei UE de gazele naturale şi de
petrolul din Rusia şi din Norvegia, UE are deficite comerciale mari în raport cu
aceste ţări. De asemenea, UE înregistrează un deficit comercial însemnat în raport
cu Japonia.
Sub aspectul structurii comerţului UE, un procent important îl constituie
comerţul intraindustrial (aceleaşi produse sunt importate şi exportate) din sectorul
industriilor prelucrătoare, de exemplu cu echipamente, produse chimice şi alte
produse industriale. Deşi serviciile au fost excluse din statisticile privind comerţul
cu produse, comerţul UE cu servicii cum ar fi serviciile financiare, turistice şi de
transport a ajuns să reprezinte peste 20% din totalul comerţului UE. În privinţa
balanţei comerciale în funcţie de sector, UE este un importator net de materii
prime pentru industriile prelucrătoare (de exemplu, minerale şi combustibili şi
materiale brute, uleiuri şi grăsimi) şi un exportator net de produse finite, deşi exce-
dentele comerciale din unele sectoare industriale au scăzut în ultimele decenii.
Drept consecinţă a PAC, UE are o producţie agricolă aproape autosufi-
cientă; în consecinţă, exportă aproape la fel de multe produse alimentare, băuturi
şi tutun pe cât importă. Dezechilibrul actual din comerţul extern al UE se
datorează în principal energiei. Deşi UE exportă produse energetice în valoare de
81 de miliarde de euro, importurile sale de energie ating valoarea de 456 de
miliarde de euro. Deoarece accesul la energie este esenţial pentru o economie
funcţională şi constituie o resursă majoră a bugetului comercial al UE, iniţiativele
de politică externă ale UE în acest domeniu al politicii energetice au atât motivaţii
de securitate, cât şi comerciale.
328 Politici
Politica comercială comună

UE are o singură politică comercială externă, numită Politica Comercială
Comună (PCC). Obiectivul PCC este esenţialmente liberal: promovarea dezvoltării
comerţului mondial, desfiinţarea progresivă a restricţiilor vizând comerţul inter-
naţional şi diminuarea barierelor vamale. Cu toate acestea, PCC operează prin
intermediul câtorva instrumente protecţioniste. Iată care sunt principalele patru:
1. Tariful extern comun. Odată cu înfiinţarea pieţei comune, statele UE au fost
de acord să aplice aceleaşi tarife la bunurile care intrau în ţara lor din orice
stat din afara UE. În cadrul Acordului General pentru Tarife şi Comerţ
(GATT), în anul 2000, UE a diminuat tarifele cu aproape o treime, aducân-
du-le la media de 18% pentru produse agricole şi de 0% pentru multe
produse industriale.
2. Cote la import. Datorită pieţei unice, statele-membre au fost obligate să
înlocuiască cotele la import de la nivel naţional cu restricţiile impuse la
întreg nivelul UE cu privire la importul anumitor bunuri (deoarece moni-
torizarea cotelor impuse de fiecare stat ar fi imposibilă, fără controlul la
graniţă al produselor). În prezent, aceste contingente de import se aplică la
o mare varietate de produse, inclusiv la produse agricole, precum şi la fier
şi oţel.
3. Măsuri anti-dumping. Comisia are capacitatea de a impune tarife la impor-
turi şi niveluri minime ale preţurilor, dacă exportatorii care aduc produse în
UE le vând la preţuri discriminatorii care au potenţialul de a aduce
prejudicii producătorilor de pe plan intern. Conform OMC, UE utilizează
frecvent măsurile anti-dumping.
4. Limitarea voluntară a exporturilor. Măsurile de limitare voluntară a
exporturilor sunt acorduri între un stat exportator şi unul importator, prin
care exportatorul este de acord să limiteze volumul bunurilor expediate
importatorului. De obicei, limitarea voluntară a exporturilor este consecinţa
presiunilor politice, de exemplu, ameninţarea cu măsuri anti-dumping de
către un importator. Totuşi, pot fi instituite şi pentru a proteja atât interesele
exportatorilor, cât şi ale producătorilor de pe plan intern care concurează cu
importatorii, în dezavantajul consumatorilor din ţara importatoare.
Pe lângă aceste măsuri, UE foloseşte câteva măsuri minore în scopul
restricţionării liberului-schimb. Printre acestea se numără: măsuri de promovare a
exporturilor, în cadrul cărora Comisia organizează târguri comerciale la nivelul
UE şi coordonează instituţiile naţionale; sancţiuni comerciale, impuse de obicei
din motive politice şi bazate pe decizii ale Consiliului de Securitate al ONU; taxe
de compensare, impuse de UE dacă există dovezi privind subvenţionarea expor-
turilor în terţe ţări; clauze de salvgardare, care le permit membrilor OMC să
suspende regulile normale, pentru a proteja un interes vital; şi reguli privind
originea, care stabilesc proporţia dintr-un anumit produs care trebuie adăugată pe
plan local, pentru ca un produs să se califice ca fiind originar din UE sau dintr-un
stat care a aderat la un acord comercial preferenţial cu UE.
Conform regulilor de luare a deciziilor ale PPC, Comisia deţine monopolul
în privinţa iniţiativei legislative şi este totodată responsabilă cu gestionarea imple-
mentării PCC. Comisia negociază în numele Consiliului toate acordurile externe
referitoare la comerţul cu bunuri, în domeniile în care UE deţine competenţe
(într-un mod asemănător mandatului „fast track” al preşedintelui SUA, acordat de
Congres). În plus, Comisia are puterea de a emite decrete executive. Aceasta
înseamnă că poate adopta măsuri anti-dumping, taxe de compensare şi alte res-
tricţii la import. Aceste măsuri trebuie analizate de Consiliu şi de Parlamentul
European, după un interval de timp stabilit. Conform Tratatului de la Lisabona,
Consiliul şi Parlamentul European pot acţiona prin procedura legislativă ordinară,
pentru a acorda Comisiei mandate de negociere sau pentru a aproba acordurile
negociate de Comisie.
Acorduri comerciale multilaterale: GATT şi OMC
UE a avut dintotdeauna un rol esenţial în negocierea şi elaborarea regimului

comercial global care a condus treptat la liberalizarea comerţului mondial. Acor-
dul General pentru Tarife şi Comerţ (General Agreement on Tarrifs and Trade,
GATT) a fost adoptat prima oară în 1948. După „Runda Dillon”, între 1960 şi
1962, UE a încercat să coordoneze o atitudine comună în negocierile succesive
vizând reformarea GATT. Comisia a negociat în numele UE, aceasta reuşind să
acţioneze unitar în negocierile ulterioare: „Runda Kennedy”, dintre 1964 şi 1967,
„Runda Tokyo”, dintr 1973 și 1979, şi „Runda Uruguay”, dintre 1986 și 1994,
prin care s-a înfiinţat Organizaţia Mondială a Comerţului (OMC). În cele din
urmă, „Runda Doha” a început în 2001 şi este încă în desfăşurare.
După înfiinţarea OMC, UE s-a numărat printre cei mai puternici apărători
ai săi. Mai mulţi comisari succesivi însărcinaţi cu comerţul le-au argumentat cole-
gilor lor din Comisie şi guvernelor că, deoarece UE este cel mai mare bloc
comercial din lume, are cele mai multe de câştigat de pe urma liberalizării comer-
ţului. În plus, dacă UE nu respectă regulile OMC, SUA este prea puţin motivată
să facă acest lucru. Deoarece SUA, cel puţin înainte ca Obama să devină preşe-
dinte, a devenit tot mai izolaţionistă sub aspectul politicilor comerciale, angaja-
mentul său faţă de regulile OMC constituie un motiv de îngrijorare pentru UE.
Totuşi, SUA susţine negocierile comerciale multilaterale şi critică UE pentru
diversele sale politici care îngrădesc liberul-schimb, mai ales în domeniul agri-
culturii. Administraţia Bush era mai interesată decât administraţiile anterioare să
protejeze anumite sectoare industriale de concurenţa externă. Deşi Obama a făcut
unele promisiuni în această privinţă în campania electorală din 2008, ele nu au
inspirat pachetele de măsuri de stimulare economică, adoptate în 2009, după criza
330 Politici
financiară, acestea fiind destinate predominant sectorului bancar şi industrial.

Când OMC s-a pronunţat împotriva măsurilor protecţioniste ale SUA şi a autorizat
UE să introducă taxe la produsele din SUA, drept compensaţie, negociatorii
americani au contestat în mod deliberat la OMC alte politici ale UE, spre a-şi
consolida poziţia în cadrul negocierilor bilaterale.
Dacă UE poate fi capabilă să-şi folosească influenţa comercială pentru a
constrânge SUA să respecte regulile comerciale multilaterale, această politică nu
este lipsită de costuri. SUA a contestat reglementările UE într-o serie de domenii,
cum ar fi cel al procentului de organisme modificate genetic permis în alimente şi
originea geografică a produselor alimentare. Nu este clar dacă UE a încălcat
reglementările OMC în aceste privinţe. Totuşi, acţiunile SUA demonstrează că nu
îi place să fie învinsă de către UE şi că UE doreşte la fel de mult ca şi SUA să
protejeze anumite sectoare industriale (agricultura) şi să folosească preferinţele
consumatorilor (ca în cazul organismelor modificate genetic) drept bariere non-
tarifare. Temându-se de contraatacul sau de izolaţionismul SUA, atunci când
OMC părea hotărâtă să ia o decizie împotriva UE cu privire la un aspect de mare
importanţă, Comisia a solicitat Consiliului să reformeze politica sau legea ofensa-
toare, înainte ca OMC să aibă şansa a de a acţiona.
Acorduri comerciale bilaterale preferenţiale
UE are multe tipuri diferite de acorduri comerciale preferenţiale cu o mare
diversitate de ţări şi regiuni ale lumii. Aceste acorduri garantează diverse grade de
acces pe piaţa unică. Iată ierarhia (începând cu cele mai privilegiate):
 Spaţiul Economic European (SEE), cu Norvegia, Islanda şi Lichtenstein;
 acorduri de stabilizare şi asociere cu statele balcanice;
 acorduri de liber-schimb cu Elveţia, Turcia, Islanda, Egipt, Iordania,
Maroc, Tunisia, Algeria, Liban şi Siria;
 acorduri de parteneriat cu fostele colonii din Africa, insulele Caraibe şi
Pacific ale ţărilor europene;
 Sistemul Generalizat de Preferinţe, care acordă acces privilegiat pe piaţa
unică, pentru anumite produse din ţările în curs de dezvoltare;
 acorduri de recunoaştere reciprocă cu SUA şi Canada 1;
 acorduri de parteneriat şi cooperare cu cele zece ţări membre ale Comu-
nităţii Statelor Independente2;
 Acorduri de asociere interregională cu Comunitatea Andină, Mercosur,
Uniunea Vamală a Americii Centrale, Consiliul de Cooperare al Golfului
Persic şi Asociaţia Naţiunilor din Asia de Sud-Est.
1
UE şi Canada au încheiat, ulterior, un acord de liber-schimb (n.ed.rom.).
2
Ulterior, în cadrul Parteneriatului Estic, trei state post-sovietice (Republica Moldova,
Ucraina şi Georgia) au semnat acorduri de liber-schimb cu UE (n.ed.rom.).
 o diversitate de acorduri comerciale cu alte ţări, inclusiv China, Australia,

Noua Zeelandă, Africa de Sud, Argentina, Brazilia, India, Pakistan, Mexic
şi Coreea de Sud.
Diversele grade de acces pe piaţa unică oferite prin aceste acorduri reflectă
priorităţile politice ale UE. Acordul SEE le permite statelor care ar fi eligibile să
adere la UE, dar au ales deocamdată să rămână în afara acesteia, să aibă acces la
piaţa unică – o relaţie asemănătoare cu cea dintre un teritoriu asociat SUA (de
exemplu Puerto Rico) şi piaţa americană. Nivelul de integrare dintre economiile
UE şi cele ale SEE a devenit dureros de evident atât islandezilor, cât şi clienţilor
din UE ai băncilor islandeze, după prăbuşirea acestora în timpul crizelor financiare
din 2009.
Comisia a argumentat că acordurile cu SUA şi Canada pentru „recu-
noaşterea reciprocă” a standardelor produselor la unele clase de produse (pe baza
aceloraşi principii ca şi cele ale pieţei unice europene) ar putea fi fundamentul
unui acord general de liber-schimb între UE şi Acordul Nord-American de Liber
Schimb (North American Free Trade Agreement – NAFTA). Situate mai jos în
ierarhia accesului se află ţări membre ale OMC (cum ar fi Japonia), iar cel mai jos
se află ţări care nu fac parte din OMC (de exemplu, Iran şi Coreea de Nord).
Politica europeană de dezvoltare
UE îşi foloseşte strategiile economice externe pentru a promova progresul
politic şi economic al ţărilor în curs de dezvoltare. UE, prin intermediul bugetului
propriu şi al bugetelor statelor-membre, ocupă primul loc în acordarea de
asistenţă, fiind responsabilă de peste 50% din ajutorul oficial pentru dezvoltare, la
nivel mondial. În 2006, valoarea totală a sprijinului pentru dezvoltare acordat de
UE s-a ridicat la 47 de miliarde de euro, ceea ce înseamnă aproape 100 de euro de
la fiecare cetăţean. Este o sumă mare, în comparaţie cu SUA (53 de euro pentru
fiecare cetăţean) şi Japonia (69 de euro pentru fiecare cetăţean) (Comisia UE,
2007:13). Astfel, UE ocupă o poziţie influentă în cadrul politicii internaţionale de
dezvoltare. UE a adoptat Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului ale ONU ca
principalele obiective de dezvoltare care trebuie atinse până în 2015, acestea inclu-
zând eradicarea sărăciei şi foametei extreme, accesul universal la învăţământul
primar, egalitatea între sexe, reducerea mortalităţii infantile, combaterea SIDA şi
a altor boli şi sustenabilitatea mediului.
În 2005, UE a adoptat „Consensul European pentru Dezvoltare”, care stabi-
leşte viziunea UE în domeniul politicii de dezvoltare. Pe lângă Obiectivele de
Dezvoltare ale Mileniului, UE pune accent pe valorile democratice ale Europei şi
pe responsabilitatea ţărilor în curs de dezvoltare pentru propria lor evoluţie. Conco-
mitent, UE vizează o „coerenţă a politicilor în vederea dezvoltării”, prin crearea de
sinergii cu alte domenii de politică publică, în conformitate cu principiul că politicile
de dezvoltare nu pot avea succes dacă sunt iniţiate independent de alte domenii, şi
anume agricultura, comerţul, migraţia, securitatea şi schimbările climatice.
332 Politici
Politici de securitate şi apărare

Evoluţia cooperării şi luării deciziilor în domeniul politicii externe
Uniunea Europei Occidentale (UEO) a fost înfiinţată în 1948 de ţările
europene membre ale Organizaţiei Tratatului Atlanticului de Nord (NATO),
inclusiv Marea Britanie, care nu se număra printre ţările semnatare ale Tratatului
de la Roma. Apoi, în 1952, cele şase state fondatoare ale Comunităţii Europene a
Oţelului şi Cărbunelui (CECO) au căzut de acord cu privire la un plan pentru
Comunitatea Europeană de Apărare (European Defence Community – EDC).
Totuşi, Adunarea Naţională a Franţei a respins acest din urmă acord, din cauza
îngrijorărilor legate de suveranitatea naţională. Abia după tentativa de a relansa
integrarea europeană la summitul de la Haga, în 1969, guvernele au încercat să
adauge o dimensiune politică procesului de integrare economică. Summitul de la
Haga a instituit Cooperarea Politică Europeană (CPE), în afara structurii legale a
tratatelor. CPE le-a permis miniştrilor de externe şi şefilor de guverne să dezbată
aspecte de politică şi securitate mai ample, în cadrul Consiliului Afaceri Generale,
pe lângă întrunirile lor regulate din cadrul Consiliului European. Activitatea
cotidiană a CPE era coordonată de o reţea de comitete alcătuite din funcţionari de
la nivel naţional şi conduse de „directori politici” – deţinători ai unor funcţii
importante din ministerele de externe ale statelor-membre.
Acţiunile CPE au fost întreprinse prin intermediul unor „poziţii comune”
ale miniştrilor de externe sau ale şefilor de guvern. Acestea nu aveau caracter
obligatoriu, dar guvernele au căzut de acord asupra faptului că vor încerca să nu
întreprindă acţiuni la nivel naţional care să contrazică o poziţie comună. În 1981,
guvernele au consolidat structura respectivă, oferind un nou rol pentru preşedinţia
Consiliului, funcţie deţinută prin rotaţie, oficializând astfel un sistem de tip
„triumvirat” (al preşedinţiei anterioare, actuale şi viitoare), acordând Comisiei un
rol consultativ şi permiţând adoptarea de poziţii comune într-o serie de domenii
noi (de exemplu, cel al sancţiunilor economice şi comerciale).
Instituţionalizarea cooperării în domeniul politicii externe a fost consolidată
şi mai mult când CPE a fost introdusă în cadrul unui tratat, prin intermediul
Actului Unic European. Dacă CPE a rămas separată de instituţiile şi politicile
Comunităţii Europene, asocierea sa cu tratatul a oferit un cadru legal acţiunilor
CPE, a oficializat relaţia dintre CPE şi Consiliul Afaceri Generale şi a conferit
mai multă libertate Parlamentului European în monitorizarea acţiunilor oficialilor
naţionali şi ministerelor de externe. De asemenea, guvernele au introdus o nouă
normă vizând luarea deciziilor, în domeniul politicii externe: deciziile trebuie
luate prin consens, iar dacă nu se poate ajunge la consens, guvernele aflate în
minoritate ar trebui mai degrabă să se abţină decât să voteze împotriva unui acord.
Această procedură a devenit cunoscută sub numele de „abţinere constructivă” şi a
rămas o normă decizională esenţială a cooperării în domeniul politicii externe.
Totuşi, la începutul anilor ’90, aspectele de politică externă şi politică de

securitate au ajuns în centrul agendei, odată cu revoluţiile din Europa Centrală şi
de Est, prăbuşirea imperiului sovietic şi încheierea bruscă a Războiului Rece.
Inadecvarea structurii CPE, chiar şi în cadrul Actului Unic European, a fost
evidenţiată şi mai mult de izbucnirea crizei din Golf, în august 1990, şi a războ-
iului civil din Iugoslavia, în iunie 1991. Ca reacţie, liderii europeni au căzut de
acord în iunie 1990 că ar trebui convocată o conferinţă interguvernamentală pe
tema uniunii politice, în paralel cu una care să pregătească reformele instituţionale
în vederea realizării uniunii economice şi monetare. Conferinţa Interguverna-
mentală privitoare la Uniunea Politică, încheiată în decembrie 1991 cu adoptarea
Tratatului de la Maastricht, a transformat CPE în Politica Externă şi de Securitate
Comună (PESC), aşa-numitul „al doilea pilon” al UE. Al doilea pilon stabilea
cinci obiective ale PESC:
1. Consolidarea valorilor comune, a intereselor fundamentale şi a indepen-
denţei UE.
2. Consolidarea securităţii UE şi a statelor sale membre, în toate modurile.
3. Menţinerea păcii şi consolidarea securităţii naţionale, în conformitate cu
principiile Cartei Naţiunilor Unite.
4. Promovarea cooperării internaţionale.
5. Dezvoltarea şi consolidarea democraţiei şi a statului de drept, incluzând şi
drepturile omului.
În vederea atingerii acestor scopuri, procedurile de luare a deciziilor şi
instrumentele cooperării în domeniul politicii externe au fost reformate. Aspectele
de politică externă au devenit o componentă la ordinea zilei a activităţii Consi-
liului; întrunirile din cadrul CPE ale miniştrilor de externe au fost subsumate Con-
siliului Afaceri Generale, Comitetul Politic (al directorilor politici) a devenit
componentă a Comitetului Reprezentanţilor Permanenţi (COREPER), iar secre-
tariatul CPE s-a alăturat secretariatului Consiliului. În consecinţă, Comisia a creat
o nouă Direcţie Generală Afaceri Politice Externe (numită în prezent Direcţia
Generală Relaţii Externe), care să gestioneze aceste responsabilităţi.
Parlamentului European nu i-a fost acordat un rol în procesul decizional din
cadrul PESC, dar Preşedinţia Consiliului are obligaţia de a consulta Parlamentul
European cu privire la principalele aspecte ale PESC, pentru a se asigura că se ţine
cont de opiniile Parlamentului şi pentru a răspunde întrebărilor acestuia cu privire
la PESC. În plus, comitetul pentru Afaceri Externe al Parlamentului European se
întruneşte în mod special de patru ori pe an cu preşedintele Comitetului Politic
(directorul politic din statul-membru care asigură preşedinţia Consiliului).
Totodată, Tratatul de la Maastricht a mai impus două instrumente politice
ale PESC:
1. Poziţii comune: acestea sunt adoptate de către Consiliu, în unanimitate (dar
se aplică regula neoficială a „abţinerii constructive”) şi le impun statelor-
membre implementarea de politici la nivel naţional care să fie în acord cu
334 Politici
poziţia stabilită de UE pe o anumită temă, de exemplu, în cadrul organi-

zaţiilor internaţionale cum ar fi Consiliul de Securitate ONU. Nu există însă
sancţiuni legale pentru neaderarea la poziţiile comune.
2. Acţiunile comune: acestea sunt acţiuni operative în vederea implementării
poziţiilor comune, sunt adoptate de Consiliu, după ce Consiliul European a
căzut de acord că o anumită chestiune trebuie să devină subiectul unei acţi-
uni comune, şi pot fi adoptate prin vot cu majoritate calificată (ca urmare a
unei decizii în unanimitate cu privire la posibilitatea folosirii votului cu
majoritate calificată). Pentru prima oară, un tratat permitea folosirea votului
cu majoritate calificată în domeniul politicii externe. De asemenea, acţiu-
nile comune au un grad de obligativitate mai mare decât poziţiile comune.
Ca şi în cazul poziţiilor comune, statelor-membre li se impune să îşi modi-
fice politicile în concordanţă cu o acţiune comună, dar, în cazul acţiunilor
comune, trebuie totodată să informeze şi să consulte Consiliul cu privire la
modul în care au fost implementate acţiunile comune. Dacă un stat-membru
este incapabil sau nu doreşte să implementeze o acţiune comună, trebuie să
îşi justifice poziţia în faţa celorlalte state-membre.
În plus, Tratatul de la Maastricht a adus pentru prima oară tema politicii de

apărare în contextul UE. Sub acest aspect, a existat un compromis între „atlantişti”,
care susţineau legăturile strânse cu SUA (de exemplu, Marea Britanie şi Olanda),
europenişti, care favorizau o politică europeană de apărare independentă de
NATO (îndeosebi Franţa) şi statele-membre neutre (Irlanda, în acel moment).
Tratatul recunoştea că Uniunea Europei Occidentale reprezintă „o componentă
integrală a dezvoltării UE” şi prevedea ca miniştrii de externe şi ai apărării din
statele-membre ale UEO să discute probleme legate de apărare în cadrul Consi-
liului European. Dar, ţinând cont de îngrijorările „atlantiştilor”, tratatul preciza că
scopul era „consolidarea pilonului european al Alianţei Atlantice”.
Ajungând la această înţelegere, şefii de guverne din UE au decis că reforma
PESC trebuie să constituie un aspect esenţial în cadrul Conferinţei Interguver-
namentale din 1996-1997. Tratatul de la Amsterdam, negociat în cadrul acesteia,
introducea câteva modificări importante:
 Strategii comune: a fost instituit un nou instrument de politică externă:
„strategia comună”, prin intermediul căreia Consiliul European stabileşte
obiectivele, durata şi mijloacele de realizare ale unui anumit deziderat care
să fie îndeplinit de UE şi de statele-membre. Aceste obiective sunt apoi
implementate prin intermediul poziţiilor comune, acţiunilor comune (în
cadrul PESC) sau prin legislaţie (în cazul altor politici ale UE). Intenţia este
de a stabili o ţintă mai clară a politicii externe a UE şi de a combina toate
politicile externe ale UE într-un singur cadru.
 Diferenţierea între poziţiile comune şi acţiunile comune: acţiunile comune
ar trebui folosite când se impune o anumită acţiune operaţională, iar
poziţiile comune sunt adecvate în situaţiile mai puţin bine definite, „cu
specific geografic sau tematic”.
 Abţinerea constructivă: utilizarea „abţinerii constructive” a fost oficializată
în tratat: toate deciziile PESC se iau în unanimitate, dar abţinerile nu sunt
considerate voturi împotrivă. De asemenea, pentru a încuraja guvernele sta-
telor-membre să se abţină, mai degrabă decât să voteze împotrivă, guver-
nelor li se permite să explice o abţinere, prin intermediul unei declaraţii
oficiale, iar guvernele care se abţin nu sunt obligate să participe la imple-
mentarea unei decizii, deşi trebuie totuşi să se abţină să acţioneze în mod
direct contrar deciziei.
 Votul cu majoritate calificată: Tratatul a oficializat folosirea votului cu
majoritate calificată în două domenii: (a) pentru poziţii comune sau acţiuni
comune care vizează implementarea unei strategii comune, adoptată în
unanimitate de către Consiliul European; şi (b) pentru orice decizie de a
implementa o acţiune comună sau o poziţie comună deja adoptată de către
Consiliu. Totuşi, dacă un stat-membru ridică obiecţii cu privire la folosirea
votului cu majoritate calificată, din „motive importante, precizate, vizând
politica naţională”, poate solicita ca acea chestiune să fie supusă atenţiei
Consiliului European, pentru a se lua o decizie în unanimitate.
 Înaltul Reprezentant pentru PESC: tratatul stabilea un post nou: Înaltul
Reprezentant pentru PESC, comasat cu postul de secretar-general al Consi-
liului. Tratatul prevede că Înaltul Reprezentant va „asista Consiliul în
chestiunile ce intră în sfera PESC, mai ales contribuind la elaborarea, pre-
gătirea şi implementarea deciziilor politice şi, când este adecvat, acţionând
în numele Consiliului şi la solicitarea Preşedinţiei, purtând dialoguri poli-
tice cu terţe ţări”. De asemenea, se stabilea un nou triumvirat alcătuit din
Înaltul Reprezentant pentru PESC, Comisarul pentru relaţii externe şi
ministrul de externe al statului-membru care asigura preşedinţia Consiliului;
 Consolidarea planificării strategice: la nivelul secretariatului general al
preşedinţiei Consiliului, a fost înfiinţată o nouă unitate de planificare şi
alertă rapidă. Acesteia îi erau încredinţate câteva prerogative noi: să con-
voace o întrunire extraordinară a Consiliului, cu preaviz de 48 de ore (sau
mai scurt, în caz de urgenţă); avea posibilitatea să primească mandatul de a
negocia în numele UE în cadrul negocierilor internaţionale şi deţinea o
responsabilitate sporită vizând garantarea implementării acţiunilor UE.
 Politica europeană de securitate şi apărare: Tratatul de la Amsterdam con-
solida cooperarea în materie de politică de apărare, încredinţând Consiliului
European competenţa de a elabora şi de a implementa politici de apărare
comune, mai ales în privinţa armamentelor. Totuşi, tratatul preciza în mod
explicit că aceste politici nu trebuie să pună în pericol NATO şi garanta
dreptul la neutralitate, solicitat de Suedia, Austria, Finlanda şi Irlanda.
336 Politici
După intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam, în 1999, UE a fost

foarte activă în domeniul politicii externe. Într-adevăr, Consiliul Afaceri Generale
a ajuns să fie dominat în asemenea măsură de afacerile de politică externă, încât
rareori are timp să rezolve dispute în alte domenii de politică, acesta fiind scopul
său iniţial, la nivelul cel mai înalt al ierarhiei Consiliului (vezi Capitolul 2).
Consiliul European a aprobat trei strategii comune, în succesiune rapidă: cu privire
la Rusia, în iunie 1999, la Ucraina, în decembrie 1999 şi la zona mediteraneană,
în iunie 2000. Totuşi, frustrarea asociată cu caracterul vag al strategiilor comune
a determinat Consiliul European să abandoneze rapid această linie.
În general, postul de Înalt Reprezentant a fost considerat un succes. Primul
deţinător al acestei funcţii, Javier Solana, fost ministru de externe al Spaniei, şi-a
creat în scurt timp o reputaţie solidă pe scena internaţională. A participat în mod
activ la procesul de pace din Orientul Mijlociu şi la soluţionarea conflictului din
fosta Iugoslavie. De asemenea, a elaborat şi a negociat o „Strategie de Securitate
Europeană”, aprobată în unanimitate de ministerele de externe ale statelor UE în
2003 şi a stabilit cum şi de ce politicile de securitate ale UE diferă de doctrina de
securitate a Administraţiei Bush, bazată pe „lovitură preventivă”.
De asemenea, s-au înregistrat evoluţii semnificative în domeniul politicii de
apărare. Chiar înainte de implementarea Tratatului de la Amsterdam, în decembrie
1989, guvernele Franţei şi Marii Britanii (cele două puteri nucleare europene şi
membre ale Consiliului de Securitate al ONU) au lansat iniţiativa de apărare de la
Saint-Malo. Această iniţiativă franco-britanică viza crearea unei capacităţi defen-
sive operaţionale a UE. Dezideratul urma să fie realizat prin integrarea UEO în
structura UE, devenind „pilonul european” al alianţei NATO. UE urma să aibă
acces la resursele naţionale puse la dispoziţia NATO şi să poată acţiona fără
participarea SUA.
Dezamăgite de eşecul UE în regiunea Iugoslaviei şi de faptul că NATO
fusese actorul principal, toate guvernele, inclusiv cele neutre, au fost de acord că
principalele elemente ale politicii de apărare a UE ar trebui să fie operaţiunile
umanitare şi cele de salvare, menţinerea păcii şi managementul crizelor prin
instrumente militare – aşa-numitele „misiuni Petersberg”. În 1999, guvernele au
stabilit anul 2003 drept termen limită până când Politica Europeană de Securitate
şi Apărare (PESA) avea să fie complet operaţională. Pentru a garanta respectarea
acestui termen limită, guvernele şi-au luat angajamente specifice vizând asigu-
rarea personalului, a echipamentelor şi a altor resurse.
Incapacitatea UE de a acţiona decisiv în Balcani s-a manifestat din nou în
timpul războiului din Kosovo, în 1998-1999, când Consiliul European a pus
accent pe „obligaţia morală” de a reacţiona la catastrofa umanitară din „mijlocul
Europei”, depinzând totodată de operaţiunile NATO coordonate de SUA, pentru
a pune capăt ofensivei sârbe (Shepherd, 2009; 513). Eşecurile UE în Balcani,
asociate cu dificultăţile ridicate de extinderea UE în Europa de Est şi de Sud, au
determinat UE să adopte câteva măsuri decisive în vederea dezvoltării unei PESA
credibile. În decembrie 1999, Consiliul European a fost de acord ca până în 2003

să pună la dispoziţie trupe pentru misiunile UE. S-a propus ca acestea să fie trimise
în maximum 60 de zile şi ca UE să fie capabilă să menţină timp de minim un an o
forţă militară de până la 60.000 de soldaţi, care să poată îndeplini întreg ansamblul
de „misiuni Petersberg”. Totuşi, până în 2004, accentul s-a mutat pe conceptul de
grupuri tactice de luptă: unităţi de mărimea unui batalion, de 1.500 de soldaţi,
disponibile în 5-10 zile şi care puteau fi susţinute în misiune timp de până la 30
de zile, perioadă ce putea fi prelungită până la 120 de zile. Grupurile tactice de
luptă ale UE au devenit complet operaţionale în 2007. În 2010, UE întreprinsese
şase misiuni militare. Pe lângă misiunile din Balcani, UE a mai trimis trupe în
misiuni desfăşurate în Congo, Somalia, Ciad şi Republica Centrafricană.
Deocamdată, poate cea mai impresionantă manifestare a UE ca actor diplo-
matic important a fost cea din toamna anului 2008, când preşedinţia deţinută de
Franţa a Consiliului European a jucat un rol semnificativ în realizarea unui acord
în războiul de cinci zile dintre Rusia şi Georgia în Abhazia şi Osetia de Sud.
Aceasta poate fi considerată prima manifestare semnificativă a capacităţii nou
descoperite a UE de a acţiona în domeniul managementul crizelor naţionale. Can-
celarul Germaniei şi preşedintele Comisiei s-au alăturat eforturilor Preşedinţiei
franceze a Consiliului şi preşedintelui finlandez al Adunării Parlamentare a
OSCE. În cadrul unei întâlniri extraordinare a Consiliului European, UE a reuşit
să susţină pe deplin acordul de încetare a focului şi a fost de acord să trimită o
misiune civilă de monitorizare (Whitman şi Wolff, 2010). După 2003, UE a trimis
16 misiuni civile în trei continente. În Tabelul 12.1 este prezentat ansamblul
impresionant de misiuni militare şi civile întreprinse de UE începând cu 2003.
Tratatul de la Lisabona a introdus alte două modificări semnificative ale
cadrului stabilit la Amsterdam:
1. Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Externe şi Politica de Secu-
ritate: funcţia de Înalt Reprezentant pentru PESC din cadrul Consiliului a
fost reunită cu funcţia de Comisar pentru Relaţii Externe, devenind o
singură funcţie, al cărei deţinător urma să prezideze atât întrunirile Consi-
liului Afaceri Externe (întrunirile miniştrilor de externe din UE), fiind şi
vicepreşedinte al Comisiei.
2. Serviciul European de Acţiune Externă (SEAE): tratatul a instituit un „ser-
viciu diplomatic” pentru UE, condus de noul Înalt Reprezentant. SEAE
include funcţionari din Consiliu şi din Comisie, din domeniul afacerilor
externe (de exemplu, cei care fac parte din delegaţiile Comisiei în întreaga
lume), precum şi funcţionari detaşaţi din serviciile diplomatice naţionale.
SEAE urma să fie înfiinţat printr-o decizie a Consiliului, care urma să acţio-
neze în baza unei propuneri a Înaltului Reprezentant, după consultarea
Comisiei.
338
Tabelul 12.1. Misiunile militare ale UE
Locul Numele operaţiunii Mandatul
Republica CONCORDIA -
Macedonia (FYROM)
Republica ARTEMIS -
Democrată Congo
Bosnia şi EUFOR ALTHEA În decembrie 2004, ALTHEA a preluat prerogativele SFOR, o misiune coordonată de NATO.
Herţegovina Activităţile preliminare în vederea unei posibile evoluţii spre o operaţiune non-executivă de
consolidare a capacităţilor şi de training erau în curs de desfăşurare, iar planificările activităţilor erau
supuse unor revizuiri regulate.
Republica EUFOR Republica -
Democrată Congo Democrată Congo
Ciad/Republica EUFOR -
Centrafricană CIAD/Republica
Centrafricană
Coasta Somaliei UE NAVFOR Lansată pe 8 decembrie 2008 şi planificată pentru o perioadă de 12 luni. Extinsă până în decembrie
ATLANTA 2010. Aria de operaţiuni este comparabilă cu Mediterana.
Bosnia şi EUPM BiH Iniţiată în ianuarie 2003. EUPM I s-a prelungit cu EUPM II (ianuarie 2006 – 31 decembrie 2007), cu
Herţegovina un mandat care relua obiectivele enumerate mai sus. EUPM II s-a prelungit cu EUPM III (1 ianuarie
2008 – 31 decembrie 2009). O nouă extindere cu încă doi ani era prevăzută pentru finalul anului.
Republica EUPOL Proxima -
Macedonia (Fyrom)
Georgia EUJUST Themis -
Republica EUPOL Kinshasa -
Democrată Congo
Republica EUSEC Republica Iniţiată în iunie 2005, extinsă în 2007 cu încă 12 luni. Mandatul a continuat până la 30 septembrie
Democrată Congo Democrată Congo 2009. Un nou mandat a fost adoptat de Consiliu pe 15 septembrie 2009.
Sudan AMIS II Support -
(Provincia Darfur,
Sudan)
Irak EUJUST LEX Iniţiată în martie 2005 pentru o perioadă iniţială de 12 luni. Extinsă de trei ori, până la 30 iunie
Politici
2010. Pentru prima oară, proiectele pilot urmau să se desfăşoare în Irak, dacă şi când condiţiile ar fi
permis, urmând să fie continuate, pentru ca rezultatele obţinute deja să devină mai sustenabile.
Numele operaţiunii
Politici externe
Locul Mandatul
Indonezia AMM (Provincia Acheh, La 11 mai 2006, la Bruxelles, UE a decis să dea curs solicitării guvernului Indoneziei ca AMM să îşi
Indonezia) continue mandatul până la data alegerilor locale (Pilkada) din Aceh, dar nu mai târziu de 15
septembrie 2006.
Teritoriile EUBAM Rafah Etapa operaţională a început pe 25 noiembrie 2005, având o durată de 12 luni. Extinsă de trei ori,
palestiniene EUBAM urma să se desfăşoare până la 24 noiembrie 2009. După închiderea punctului de trecere a
frontierei, în iunie 2007, operaţiunile au fost suspendate, iar misiunea şi-a menţinut capacitatea
operaţională completă şi a rămas în stare de alertă, gata să intervină din nou în 15 zile, în
aşteptarea unei soluţii politice. Totuşi, statele-membre puteau decide să o reducă la intervalul minim
strict necesar pentru menţinerea facilităţilor şi echipamentelor de operare.
Republica EUPAT (FYROM) -
Macedonia
Teritoriile EUPOL – COPPS Scopul misiunii a fost să contribuie la stabilirea unor strategii poliţieneşti sustenabile şi eficiente şi
palestiniene să consilieze partenerii palestinieni în chestiuni de justiţie penală şi de stat de drept, sub control
palestinian, în acord cu cele mai înalte standarde internaţionale şi în cooperare cu programele UE de
constituire a instituţiilor, coordonate de Comisia Europeană, şi cu alte eforturi internaţionale, în
contextul mai amplu al sectorului de securitate, incluzând reforma justiţiei penale.
Kosovo EUPT Kosovo -
Afghanistan EUPOL Afghanistan Iniţiată în iunie 2007 şi stabilită pentru o perioadă de minim trei ani, până la 15 iunie 2010.
Republica EUPOL Republica EUPOL Republica Democrată Congo se bazează pe modelul EUPOL Kinshasa (2005-2007, prima
Democrată Congo Democrată Congo misiune UE în Africa). Iniţiată la 1 iulie 2007, iniţial pentru un an, a fost extinsă de două ori, până la
sfârşitul lui iunie 2010. Statul Major al forţelor armate este situat la Kinshasa, iar în 2008 a fost
înfiinţată o „antenă estică”, fiind trimise trupe în Goma (nordul provinciei Kivu) şi în Bukavu (sudul
provinciei Kivu). Comandantul misiunii: Comandant de politie Adilio Ruivo Custodio.
Guineea-Bissau UE SSR Guineea-Bissau Iniţiată în iunie 2008, după o perioadă pregătitoare de trei luni, pe o durată iniţială de 12 luni.
Mandatul pentru perioada iniţială urma să se încheie în mai 2009 şi a fost prelungit până la 30
noiembrie 2009.
Kosovo EULEX Kosovo EULEX KOSOVO a fost iniţiată pe 4 februarie 2008 (acţiune comună), atingând capacitatea de
operare iniţială pe 9 decembrie 2008 şi capacitatea operaţională completă pe 6 aprilie 2009.
Mandatul iniţial a fost de doi ani, dar se prevedea că misiunea va fi încheiată în conformitate cu
progresele şi realizările reale, sub aspectul statului de drept.
Georgia EUMM Misiunea a fost iniţiată la 1 octombrie 2008. Durata estimată iniţial a fost de 12 luni. Mandatul a fost
extins până la 14 septembrie 2010.
Sursa: Alcătuit pe baza informaţiilor furnizate pe site-ul web Europa.eu (http://europa.eu/).
339
340 Politici
În ceea ce priveşte prima dintre aceste schimbări, crearea noii funcţii urmă-
rea rezolvarea conflictelor apărute între responsabilităţile Înaltului Reprezentant
pentru PESC şi cele ale Comisarului pentru Relaţii Externe. Tratatul Constituţional
denumise iniţial funcţia „Ministrul Uniunii pentru Afaceri Externe”, dar formu-
larea a fost modificată, în urma solicitării câtorva guverne, îndeosebi a celui
britanic, care considerau că termenul propus sugera mai degrabă că UE ar semăna
cu un stat federal. Cu toate acestea, o parte semnificativă din mass-media continuă
să numească această nouă funcţie „ministerul de externe al UE”.
Lady Catherine Ashton, fost lider al Camerei Lorzilor din Marea Britanie
şi ministru într-un guvern laburist, a fost desemnată prima ocupantă a noului post
de Înalt Reprezentant, în decembrie 2009. În opinia multor comentatori, a fost o
alegere ciudată, deoarece ea nu avea experienţă anterioară în domeniul afacerilor
externe, cu excepţia câtorva luni în care ocupase funcţia de Comisar UE pentru
Comerţ (după demisia lordului Mandelson). Motivul pentru care a fost aleasă a
fost însă soluţia de compromis la care au ajuns şefii de guvern cu privire la
numirea preşedintelui Comisiei, a noului Preşedinte al Consiliului European şi a
noului Înalt Reprezentant. Deoarece Barroso şi Van Rompuy fuseseră aleşi pentru
primele două posturi, ambii fiind politicieni de centru-dreapta, socialiştii din
Parlamentul European şi din câteva guverne au solicitat ca Înaltul Reprezentant să
provină dintre politicienii cu orientarea lor politică. Au existat şi presiuni din
partea publicului, a Parlamentului European şi a câtorva femei membre ale Comi-
siei, pentru ca în una dintre cele trei funcţii să fie numită o femeie. În cele din
urmă, o serie de guverne au considerat că acest nou post ar trebui încredinţat cuiva
dintr-un stat-membru mare, deoarece deţinătorul funcţiei ar fi beneficiat astfel de
mai multă influenţă la nivel internaţional. Dar, imediat după ce fusese luată decizia
numirii lui Ashton, aceasta a fost atacată de europarlamentarii de centru-dreapta
şi ecologişti, fiindcă ratase o ocazie de a face UE mai vizibilă pe scena globală,
nefăcând o vizită în Haiti imediat după cutremurul devastator care a afectat această
ţară în ianuarie 2010.
Lady Ashton şi-a prezentat propunerea de înfiinţare a Serviciului European
de Acţiune Externă (SEAE) în aprilie 2010, aceasta fiind aprobată de către
guverne în iulie 2010, cu câteva modificări minore. Decizia stabilea că: o treime
din personalul SEAE urma să provină din serviciile diplomatice ale statelor-
membre, că SEAE urma să fie autonomă în raport cu Comisia şi Consiliul, că va
consta dintr-o administraţie centrală cu sediul la Bruxelles, plus angajaţii din dele-
gaţiile UE din întreaga lume (cu excepţia membrilor delegaţiilor care se vor ocupa
de aspecte comerciale, aceştia urmând să dea raportul direct Comisiei); şi că
bugetul SEAE va fi de aproximativ 10 milioane de euro anual.
Prin urmare, competenţele de politică externă şi de politică de apărare s-au
impus treptat la nivel european şi s-a trecut treptat la luarea deciziilor la nivel
internaţional, actorii şi instituţiile supranaţionale de la Bruxelles având un rol tot
mai însemnat, precum şi la instrumente care să garanteze că UE acţionează ca o

forţă unită.
Extinderea
În unele privinţe, cea mai importantă politică externă a UE a constat în
asigurarea relaţiilor cu vecinii săi. Odată cu prăbuşirea Zidului Berlinului în 1989,
relaţiile UE cu Europa de Est şi Centrală s-au modificat foarte mult. După două
decenii, zece dintre aceste ţări au devenit membre ale UE, iar alte câteva ţări din
regiune doresc să adere la rândul lor. Extinderile din 2004 şi 2007 ale UE au inclus
un total de 12 ţări membre noi care erau mult mai sărace şi, cu excepţia Maltei şi
Ciprului, aveau mai puţină experienţă democratică. Aceste extinderi au marcat un
final definitiv al perioadei în care UE putea fi considerată un club bogat al statelor
Europei Occidentale. De ce ţările membre deja existente ale UE au fost de acord
să extindă uniunea şi cum putem înţelege procesul extinderii?
UE foloseşte bariere comerciale şi alte instrumente legale pentru a restric-
ţiona accesul ţărilor membre la piaţa unică, după cum am precizat anterior. În plus,
politicile interne ale UE au efecte redistributive, care pot crea beneficii divizibile
şi antagonice. În primul rând, structura regimului reglementativ al UE presupune
că extinderea UE prezintă beneficii mai mari pentru unii actori, decât pentru alţii.
În al doilea rând, politicile fiscale şi de cheltuieli ale UE redistribuie resursele
dinspre membrii relativ bogaţi ai UE către membrii relativ săraci (vezi Capitolul
9). În funcţie de dezvoltarea economică a ţărilor candidate, extinderile pot aduce
beneficii economice sau pot impune costuri economice, din perspectiva bugetului.
Un proces de extindere de succes trebuie să realizeze un echilibru între beneficiile
suplimentare şi aceste costuri.
De-a lungul istoriei sale, extinderile UE au inclus ţări candidate relativ
bogate, precum şi unele relativ sărace:
 extinderea din 1973, care a inclus Marea Britanie, Danemarca şi Irlanda;
 extinderea din 1981, care a inclus Grecia;
 extinderea din 1986, care a inclus Spania şi Portugalia;
 extinderea din 1995, care a inclus Austria, Suedia şi Finlanda;
 extinderea din 2004, care a inclus Cipru, Republica Cehă, Estonia, Ungaria,
Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacia şi Slovenia; şi
 extinderea din 2007, care a inclus Bulgaria şi România 1.
În cadrul tuturor acestor extinderi, statele-membre ale UE au fost nevoite
să accepte un compromis între beneficii (o piaţă mai mare, o influenţă mai amplă
în dezvoltarea politică a potenţialelor noi state-membre şi un rol mai însemnat în
politica globală), şi costuri (politicile distributive urmau a fi aplicate pentru mai
multe state, complicarea procesului decizional şi administrativ, deoarece trebuia
1
În 2013, Croaţia a aderat la UE (n.ed.rom.).
342 Politici
să se ţină cont de opiniile mai multor actori şi să se efectueze traduceri în mai

multe limbi). Extinderile din 1973 şi 1995 au inclus noi state-membre care se
situau puţin mai jos (1973) sau puţin mai sus (1995) de nivelul mediu al dezvoltării
economice al statelor-membre deja existente. Piaţa mai vastă şi statutul mai
influent în politica mondială au făcut ca aceste extinderi să fie profitabile atât
pentru statele-membre noi, cât şi pentru cele mai vechi. Extinderile din 1981 şi
1986 au fost mai problematice, deoarece noii membri erau relativ săraci, lipsiţi de
tradiţii democratice îndelungate şi erau eligibili pentru transferuri ample de
fonduri, conform PAC şi politicilor regionale. Totuşi, aceste extinderi au inclus
doar unul sau două state. Prin urmare, nu au exercitat o prea mare presiune supli-
mentară nici asupra bugetului UE, nici asupra capacităţilor decizionale şi admi-
nistrative ale UE.
Extinderile din 2004 şi 2007 au fost cu totul diferite. Extinderea din 2004 a
marcat creşterea numărului ţărilor membre ale UE de la 15 la 25. Majoritatea
acestor ţări erau cu mult mai sărace decât statele-membre deja existente, aveau
sectoare agricole ample, iar majoritatea regiunilor lor se calificau pentru finanţări,
conform prevederilor de acordare a fondurilor de dezvoltare regională. De
asemenea, toate erau state relativ mici, cu excepţia Poloniei, fapt care putea avea
un efect dramatic asupra procesului decizional de la nivelul UE.
Deşi liderii UE au ţinut discursuri încurajatoare cu privire la solidarizarea
Europei, după evenimentele din 1989, iniţial aceste discursuri nu au fost urmate
de acţiuni. UE a încercat să evite primirea acestor ţări ca membre cu drepturi
depline, dar, în scurt timp, a devenit evident că fostele ţări comuniste nu aveau să
se mulţumească doar cu acest statut. În cadrul Consiliului European de la
Copenhaga, din iunie 1993, UE a adoptat criteriile de aderare care îi permiteau să
exercite o influenţă amplă asupra evoluţiei sistemelor şi politicilor din ţările
candidate, în schimbul promisiunii aderării, după îndeplinirea condiţiilor impuse.
Aceste „Criterii de la Copenhaga” erau formulate în termeni destul de generali
(vezi Mayhew, 1998: 1962):
 stabilitatea instituţiilor care garantează democraţia, statul de drept, dreptu-
rile omului şi respectarea şi protejarea minorităţilor;
 existenţa unei economii de piaţă funcţionale;
 capacitatea de a face faţă presiunilor competitive şi forţelor de pe piaţa
Uniunii; şi
 capacitatea de a-şi asuma obligaţiile de membru, inclusiv respectarea obiec-
tivelor uniunii politice, economice şi monetare.
Criteriile mai includeau şi o clauză privitoare la capacitatea UE de a integra
noi ţări membre. Procesul de negociere avea în centru evaluarea gradului în care
statele candidate implementaseră regulile şi reglementările UE, aquis-ul comunitar,
precum şi costurile şi contribuţiile vizând bugetul UE. Schimmelfennig (2003)
argumentează că extinderea înspre est impunea atât de multe costuri unora dintre
ţările membre actuale, sub aspectul bugetului UE şi al afluxului de imigranţi

economici, încât extinderea înspre est nu poate fi explicată prin interesul propriu
raţionalist al ţărilor membre existente. El apelează în schimb la conceptul de
„acţiune retorică”, pentru a explica modul în care statele-membre existente au
căzut în capcana argumentelor pro-extindere, bazate pe consolidarea unei
comunităţi liberale democratice şi care puneau accent pe identitatea colectivă, pe
normele şi valorile comune europene. Cei care se opuneau extinderii spre est erau
incapabili să aducă argumente împotriva acestor norme.
Schneider (2009), în schimb, consideră că procesul de extindere poate fi
explicat prin comportamentul în interes propriu şi strategic atât al statelor-membre
UE, cât şi al statelor candidate. Bazându-se pe modele preluate din economia
politică (Drazen, 2000), autoarea demonstrează cum a fost folosită integrarea
diferenţiată de-a lungul istoriei extinderilor UE, în scopul distribuirii costurilor şi
beneficiilor între toţi actorii, într-o manieră caracterizată prin eficacitate Pareto,
fie determinând ţările care beneficiau de pe urma extinderii să contribuie mai mult
la bugetul UE, fie amânând drepturile statelor nou incluse la unele dintre politicile
comune ale UE, cum ar fi PAC, pescuitul sau libera circulaţie a forţei de muncă.
Dezbaterile de politică externă
Influenţa instituţiilor UE variază de la un domeniu al politicii externe la
altul. Conform Tratatului de la Lisabona, UE are propria sa personalitate juridică,
ceea ce înseamnă că poate semna tratate internaţionale, iar rolul Comisiei în
politicila externă şi de securitate a fost consolidat. În majoritatea sistemelor
politice, executivul dispune de puteri ample de implementare a politicii externe,
deşi acţiunile sale pot fi supuse constrângerilor bugetare sau pot fi evaluate ex
post, iar semnarea tratatelor internaţionale poate necesita ratificarea şi implemen-
tarea pe plan naţional. Astfel, elaborarea unei politici externe comune poate
consolida influenţa Comisiei, în detrimentul guvernelor naţionale. Totuşi, provo-
carea cu care se confruntă Comisia constă în faptul că trebuie să convingă guver-
nele că interesele lor sunt mai bine reprezentate în cazul în care Comisia acţio-
nează în numele lor, pe scena internaţională, decât dacă şi-ar urmări propriile
interese de politică externă.
Faptul că guvernele naţionale nu erau dispuse să renunţe la dreptul lor de a
acţiona în mod independent în politica externă a fost exemplificat de criza din Irak
din perioada 2002-2004. După evenimentele din 11 septembrie 2001, guvernele
UE au făcut un pas surprinzător, declarându-şi solidaritatea cu SUA, prin
invocarea clauzei de autoapărare inclusă în Carta NATO: cu alte cuvinte, au
declarat că atacul asupra SUA constituia totodată un atac asupra Europei. Dacă
ceea ce părea să fie o poziţie europeană comună s-a menţinut aproape solidară pe
parcursul ofensivei militare iniţiate de SUA în vederea eliminării regimului tali-
ban din Afganistan, acest front comun s-a prăbuşit atunci când administraţia Bush
şi-a îndreptat atenţia asupra schimbării de regim din Irak. Pe de o parte, Marea
344 Politici
Britanie, Spania, Italia, Polonia, Portugalia şi Danemarca erau pregătite să sprijine

acţiunile militare ale SUA în Irak, chiar şi fără sprijinul deplin al ONU. Pe de altă
parte, Franţa, Germania şi Belgia – pe care Donald Rumsfeld le-a descris în mod
ofensator drept „vechea Europă” – au insistat că războiul propus era ilegal,
conform dreptului internaţional.
Ca urmare a ocupării rapide a Irakului şi a capturării lui Saddam Hussein,
se părea că „uliii” avuseseră dreptate. Totuşi, în 2004, când în Irak se ajunsese la
haos, iar SUA părea că nu doreşte să încredinţeze ONU autoritatea de a stabiliza
şi a administra Irakul, coaliţia pro-SUA a început să se destrame, confruntându-se
cu o puternică opoziţie publică faţă de ocupaţia militară şi de politicile admi-
nistraţiei Bush. Cea mai clară ilustrare a acestui fapt a fost înfrângerea electorală
dramatică a guvernului spaniol de dreapta, în martie 2004, la doar câteva zile după
un atac terorist cu bombe la Madrid, întreprins de Al-Qaeda. De asemenea, spriji-
nul guvernelor britanic şi italian pentru Bush s-a diminuat, deoarece se temeau că
vor fi pedepsite la rândul lor de cetăţeni, la alegerile următoare.
Explicarea politicii externe a UE

După această prezentare a politicilor externe ale UE, se impun o serie de
întrebări:
 De ce a durat mai mult ca UE să-şi afirme profilul în domeniul politicilor
externe şi de securitate, comparativ cu domeniul politicilor economice?
 De ce a implementat UE o politică economică globală relativ liberală, în
pofida presiunilor şi temerilor asociate cu o „fortăreaţă Europa”?
 De ce UE a fost capabilă să adopte şi să implementeze politici externe şi de
securitate comune în unele domenii, dar nu şi în altele?
Diversele răspunsuri la aceste întrebări se încadrează în general în trei
categorii principale de explicaţii: (a) interdependenţa economică şi geopolitică
globală a UE; (b) interguvernmentalismul şi (c) politicile supranaţionale.
Interdependenţa economică şi geopolitică globală
Până în prezent, UE a acţionat mai degrabă ca reacţie la evoluţiile globale
economice şi geopolitice, în loc să modeleze aceste evoluţii. Evoluţiile globale
tindeau să stabilească agenda şi calendarul politicilor UE şi opţiunile disponibile
ale responsabililor cu elaborarea acestora. De exemplu, în ultimele decenii, UE a
fost constrânsă să reacţioneze la trei evoluţii majore din afara ei: globalizarea
economică, sfârşitul Războiului Rece şi războiul împotriva terorismului.
Sub aspectul globalizării economice, începând cu mijlocul anilor ’70,
comerţul şi circulaţia capitalului peste graniţele naţionale s-au intensificat mult.
În primul rând, volumurile importurilor, ca procent din PIB-ul ţărilor industriale
avansate, care rămăsese la o valoare stabilă cuprinsă între 10 şi 16% între 1880 şi
1972, a crescut la aproape 22%, între 1973 şi 1987 (McKeown, 1991, p. 158). De
asemenea, dacă cererea internă a crescut, în această perioadă, cu aproximativ 2%

anual, comerţul internaţional a crescut cu aproape 5% anual. Cu alte cuvinte, între
anii ’70 şi ’90, comerţul global a crescut într-un ritm cu 66% mai mare decât ritmul
creşterii cererii interne. În al doilea rând, fluxurile transfrontaliere de capital s-au
intensificat mai rapid decât cererea internă de capital. Fluxurile internaţionale de
capital către ţările industriale avansate au crescut de la o medie anuală de 99 de
miliarde de dolari, între 1975 şi 1977, la 463 de miliarde de dolari, între 1985 şi
1989 (Turner, 1991, p. 23). De asemenea, totalul împrumuturilor nete, pe pieţele
mondiale, a crescut de la 100 de miliarde de dolari anual, la sfârşitul anilor ’70, la
342 miliarde de dolari, în 1990, iar volumul tranzacţiilor valutare a crescut de
peste patru ori între 1982 şi 1990, ajungând la 1.000 de miliarde de dolari pe zi
sau de 40 de ori mai mare decât volumul mediu zilnic al comerţului mondial.
Această globalizare economică a avut două efecte principale (Garrett şi
Lange, 1995; Milner şi Keohane, 1996). În primul rând, globalizarea a facilitat
convergenţa globală a preţurilor bunurilor, serviciilor şi capitalului. Din acest
motiv, UE a fost constrânsă să-şi reformeze politicile interne, pentru a permite
convergenţa cu competitorii săi globali. În al doilea rând, globalizarea a fost bene-
fică pentru serviciile financiare, pentru firmele importatoare şi pentru firmele care
produceau bunuri pentru pieţele globale, fiind în detrimentul producătorilor de
bunuri pentru piaţa internă (Frieden, 1991; Frieden şi Rogowski, 1996). Pe măsură
ce comerţul şi fluxurile de capital s-au intensificat, interesele organizate au început
să facă presiuni pentru adoptarea unor politici care să promoveze liberul-schimb.
În Runda Uruguay a negocierilor GATT, asocierea dintre liberalizarea comerţului
şi reforma PAC însemna că statele din UE şi grupurile interne de interese care
favorizau liberul-schimb au susţinut reforma CAP, ca mijloc de promovare a unei
liberalizări mai ample a comerţului (Devuyst, 1995; Hennis, 2001; Landau, 2001;
Meunier, 1998; Patterson, 1997; vezi şi Capitolul 9). La fel, liberalizarea comer-
ţului mondial a însemnat că noul Acord de Parteneriat ACP-UE trebuia să se
bazeze pe liberul-schimb, nu pe comerţul preferenţial (Forwood, 2001).
Între timp, căderea Zidului Berlinului, revoluţiile democratice din Europa
Centrală şi de Est şi prăbuşirea Uniunii Sovietice şi a imperiului său au creat un
nou mediu strategic în Europa Occidentală (Knudsen, 1994; Sperling şi Kichner,
1997). Guvernele UE au fost constrânse imediat să gestioneze o serie de aspecte
interdependente de ordin politic, economic şi de securitate, care anterior nu figu-
raseră pe agenda UE. Printre acestea se numărau modalităţi de stabilizare a demo-
craţiei şi a pieţei libere în noile democraţii din Europa Centrală şi de Est, strategii
de implicare a acestor state într-o „casă europeană”, fără să provoace Rusia, şi
modalităţile de abordare a potenţialului val de migranţi economici (Heiberg, 1998;
Smith, 1996).
Sfârşitul Războiului Rece a declanşat totodată şi noi provocări globale de
ordin politic şi de securitate care fuseseră suprimate de relaţiile de tip balanţă de
putere din perioada anterioară. India şi Pakistan s-au adăugat ţărilor care posedă
346 Politici
arme nucleare, nerespectând prevederile tratatelor internaţionale privind arma-

mentul nuclear, iar o serie de alte „state infractoare” par decise să-şi dezvolte un
arsenal nuclear, printre acestea numărându-se Iranul şi Coreea de Nord. În plus, a
apărut noua ameninţare a terorismului global în numele fundamentalismului
islamic, având în centru reţeaua Al-Qaeda şi cultul personalităţii lui Osama bin
Laden. Numărul atacurilor teroriste care au vizat ţinte din Occident a crescut
dramatic după mijlocul anilor ’90, iar atacurile de la 11 septembrie 2001 asupra
New Yorkului şi Washingtonului au demonstrat în mod profund vulnerabilitatea
democraţiilor occidentale în faţa atacurilor întreprinse de terorişti bine coordonaţi,
dispunând de finanţare adecvată, dispuşi să îşi dea viaţa pentru cauză. Percepţia
tot mai intensă a unui „conflict între civilizaţii”, atât în rândul lumii musulmane,
cât şi al celei occidentale, a pus probleme multor societăţi europene. De exemplu,
Marea Britanie, Franţa şi Spania au comunităţi musulmane însemnate, tot mai
extinse, care includ un număr mare de oameni ce simpatizează cu mişcările
anti-occidentale din Orientul Mijlociu. În consecinţă, conexiunea dintre aspectele
de politică externă şi cele de securitate internă este acum mult mai strânsă decât
în orice interval din timpul Războiului Rece.
Cu alte cuvinte, politicile externe ale UE sunt predominant de tip reactiv, nu
proactiv: reacţionează la evenimente globale, în loc să le modeleze. Acest fapt reiese
foarte clar din comparaţia cu poziţia SUA; invariabil, UE este constrânsă să se
conformeze diverselor administraţii de la Washington. De exemplu, când a elaborat
o politică vizând Europa Centrală şi de Est, UE a trebuit să ţină cont de numărul de
militari pe care SUA urma să-i retragă din Europa, de eventuala politică izolaţionistă
pe care o putea adopta Congresul SUA şi de rapiditatea cu care administraţia
americană voia să extindă NATO înspre est (Ullrich, 1998). Chiar şi în cadrul
negocierilor privind Tratatul de la Maastricht şi cel de la Amsterdam, guvernul SUA
a avut un rol esenţial, influenţând formularea regulilor propuse pentru cooperarea în
materie de apărare (Duke, 1996; van Staden, 1994).
Interguvernamentalism: interese geopolitice şi economice
În schimb, explicaţiile politicii externe a UE bazate pe interguvernamen-
talism tind să pună accent pe interesele economice ale statelor-membre ale UE,
mai degrabă decât pe evenimentele globale. Evidenţiind primatul geopoliticii asu-
pra ştiinţelor economice, Hoffmann (1966) a diferenţiat două tipuri de teme: high
politics, politica ce vizează definirea fundamentală, identitatea, securitatea şi
suveranitatea statului-naţiune; şi low politics, politica ce vizează aspecte care nu
ameninţă într-o măsură la fel de mare viabilitatea statului-naţiune, cum ar fi
integrarea economică şi politicile de reglementare la nivel european. Deoarece
politicile externe şi de securitate sunt esenţiale pentru conceptul de identitate şi
securitate naţională, guvernele UE au ezitat să fie de acord cu modalităţi supra-
naţionale de luare a deciziilor în aceste domenii, convenind totodată asupra luării
deciziilor la nivel supranaţional în privinţa politicilor economice şi comerciale

externe şi, mai recent, a politicilor de mediu internaţionale.
Istoria evoluţiei politicilor externe şi de apărare comune ale UE ar putea fi
descrisă cel mai bine drept o competiţie dintre interpretările statelor-naţiuni rivale
în ceea ce priveşte modul în care îşi pot asigura cel mai bine securitatea (Hill,
1996; Pfetsch, 1994). Cel puţin până la Tratatul de la Lisabona, statele-naţiuni
vest-europene au rămas actorul suveran în chestiuni de politică externă. Prin
urmare, în loc ca UE să-şi dezvolte o identitate şi o capacitate autonomă pe scena
mondială, a constituit pur şi simplu un mijloc prin care statele-membre să-şi
promoveze propriile politici externe. Când statele au interese divergente, UE nu
poate acţiona, iar statele-membre îşi urmăresc interesele independent de UE.
Conform acestei concepţii, structura instituţională a PESC este în mare parte
irelevantă (Stavridis, 1997). Ceea ce contează este angajamentul politic al statelor-
membre, care nu poate fi obţinut doar prin introducerea unor proceduri mai
eficiente de luare a deciziilor. Unica speranţă pentru UE este ca interesele indivi-
duale de securitate ale statelor-membre să devină treptat convergente şi ca acest
proces să fie facilitat de evoluţia politicilor externe şi a instituţiilor UE. Totuşi,
dintr-o perspectivă realistă, este puţin probabil să se întâmple astfel, deoarece
interesele de securitate naţională tind să nu varieze în timp.
În plus, există dovezi conform cărora interesele de securitate ale statelor-
membre influenţează la rândul lor politicile economice la nivel global ale UE.
Statele-membre permit existenţa instituţiilor supranaţionale şi a politicilor co-
mune în cazul afacerilor economice externe, deoarece au în comun anumite inte-
rese economice. Totuşi, când interesele de securitate sunt divergente, variază şi
preferinţele din sfera politicii comerciale externe. De exemplu, statele care favo-
rizează o capacitate de apărare europeană independentă ezită totodată să permită
economiei europene să devină dependentă de comerţul transatlantic. În schimb,
statele care favorizează o comunitate defensivă transatlantică sunt cele mai fer-
vente promotoare ale tentativelor de a integra economia UE într-o comunitate
economică transatlantică mai amplă. Prin urmare, clivajul liber-schimb/protec-
ţionism în politicile comerciale este determinat de clivajul atlantic/europenist în
politicile de securitate.
Totuşi, promovarea intereselor naţionale poate fi corelată cu crearea unor
modalităţi supranaţionale de decizie pe anumite teme de politică externă. În cazul
managementului crizelor, guvernele UE au fost dispuse să accepte folosirea
votului cu majoritate calificată, deoarece în acest domeniu necesitatea luării unei
decizii rapide era mai importantă decât menţinerea suveranităţii naţionale
(Wagner, 2003). În general, dorinţa de a menţine suveranitatea naţională variază
în rândul statelor-membre. Statele care sunt în mod tradiţional mai puţin influente
au adesea impresia că interesul lor naţional poate fi consolidat prin delegarea
puterilor către UE. În consecinţă, „în condiţiile în care toţi ceilalţi factori sunt egali,
guvernele ţărilor mai puţin influente sunt mai înclinate să susţină instituţiile
348 Politici
supranaţionale asociate cu PESC, în comparaţie cu guvernele ţărilor mai influente”

(Koenig-Archibugi, 2004b: 167). În mod tradiţional, Marea Britanie şi Franţa sunt
cele mai dornice să menţină caracterul interguvernamental al procesului elaborării
politicii externe. Unele dintre statele mai mari preferă să delege aspectele
controversate la nivelul UE, spre a promova rezultate politice care ar fi dificil de
realizat la nivel intern. Dintre statele mari, executivele din sistemele de guvernare
bazate pe coaliţii (Germania şi Italia) tind să sprijine în măsură mai mare luarea
deciziilor la nivel supranaţional în domeniul politicii externe, comparativ cu
executivele din sistemele cu guverne monocolore (Marea Britanie, Franţa şi
Spania) (Koenig-Archibugi, 2004a).
Totuşi, varianta liberală a abordării interguvernmentaliste a UE susţine că
interesele economice surclasează interesele geopolitice (Moravcsik, 1998). Din
această perspectivă, interesele de securitate derivă de fapt din interese economice.
Aceste interese pot fi definite la nivel naţional, unde guvernele îşi adaptează
preferinţele pentru a ţine cont de preferinţele alegătorului median sau de cele mai
puternice grupuri de interese economice de pe plan intern (Rogowski, 1990). Ca
alternativă, interesele interne pot fi definite şi formulate la nivel european de actori
economici din mediul privat, care nu au nicio loialitate specifică sub aspect
naţional cum ar fi corporaţiile multinaţionale şi asociaţiile sectoriale (Junne,
1994). În ambele cazuri, politicile globale ale UE se schimbă odată cu modificarea
balanţei de putere între interesele economice la nivel naţional, ori atunci când
acestea din urmă îşi modifică preferinţele ca urmare a evoluţiilor exogene, cum ar
fi globalizarea şi apariţia unor pieţe noi.
Interesele economice joacă un rol esenţial în modelarea politicilor econo-
mice externe ale UE (Hofhansel, 1999; Ugur, 1998). Corporaţiile multinaţionale
au contribuit la modelarea agendei UE pentru Runda Uruguay a negocierilor
GATT. European Round Table of Industrialists EU Committee of the American
Chamber of Commerce au desfăşurat o campanie amplă pentru a convinge guver-
nele care se opuneau liberului-schimb să susţină liberalizarea comerţului şi au pus
la dispoziţia Comisiei argumente pentru a-şi consolida poziţia în negocierile din
cadrul Consiliului. De asemenea, un grup de corporaţii multinaţionale europene şi
americane au înfiinţat în 1994 Trans-Atlantic Business Dialogue, cu scopul de a
susţine un liber-schimb transatlantic de mai mare amploare. Totodată, Trans-
Atlantic Business Dialogue a elaborat propuneri detaliate vizând recunoaşterea
reciprocă a standardelor referitoare la anumite categorii de produse. Comisia şi
guvernul SUA au adoptat ulterior aceste propuneri aproape în întregime.
Interesele economice constituie un factor esenţial în explicarea politicilor
externe şi de securitate ale UE (Praet, 1987), precum şi a extinderii spre est
(Schneider, 2009). Companiile germane erau cei mai mari investitori în Europa
Centrală şi de Est, după prăbuşirea comunismului, aşa că Germania avea atât un
interes economic, cât şi unul strategic pentru a promova dezvoltarea pieţelor stabile
în vecinătatea sa. În acest caz, interesul economic a acompaniat interesele de
securitate. În privinţa altor teme, interesele economice colective s-au dovedit mai
importante decât preocupările legate de securitate. Necesitatea protejării credi-
bilităţii GATT şi OMC constrânge guvernul francez şi pe cel britanic să-şi rede-
finească şi să-şi reformeze relaţiile cu fostele lor colonii; cu multe dintre acestea
au menţinut relaţii din motive militare şi de securitate. Elitele din domeniul admi-
nistrativ se pot opune oricărei presupuse ameninţări la adresa identităţii naţionale
şi a intereselor de securitate, dar grupurile economice de pe plan intern sunt mai
puţin interesate de aceste preocupări decât de propria lor bunăstare materială, iar
guvernele au în ultimă instanţă o responsabilitate faţă de alegători. Prin urmare,
conform interpretării liberale, dacă un stat se confruntă cu necesitatea de a alege
între liberul-schimb şi protejarea unui interes de securitate, iar o mare parte dintre
alegători lucrează în ramuri competitive la nivel global, guvernul va opta pentru
liberul-schimb.
Aproape contrazicând enunţurile privind caracterul determinant al inte-
reselor de securitate, din această perspectivă, implicaţiile economice externe ale
pieţei unice şi interesul UE de a promova liberul-schimb global au constituit
determinanţi majori ai ritmului integrării instituţionale şi ai specificului rezul-
tatelor din domeniul politicii externe şi de securitate. Unul dintre motive este
faptul că politica comercială a UE este coordonată în mare parte de către Comisie,
în cooperare cu miniştrii comerţului. Când aspectele economice externe
influenţează preocupările politice şi de securitate, abordarea lor este încredinţată
ministerelor de externe. Totuşi, guvernele sunt constrânse astfel să abordeze multe
aspecte politice/de securitate pe baza unei agende şi a unui calendar stabilite
pornind de la agenda UE în materie de piaţă unică şi relaţii economice externe
(Smith, 1998). Va fi interesant să vedem ce influenţă va avea, în această privinţă,
includerea Înaltului Reprezentant pentru PESC în Comisia Europeană.
Politica supranaţională: reguli instituţionale şi stabilirea supranaţională
a agendei
Conform concepţiei bazate pe politica supranaţională, politicile externe ale
UE sunt determinate de contextul instituţional de la nivelul UE. Contrazicând
scepticismul realiştilor, se susţine că acest cadru instituţional supranaţional influ-
enţează politicile externe ale UE în trei moduri: (a) prin existenţa unui actor
supranaţional cu anumite puteri de stabilire a agendei (Comisia), care este direct
interesat să promoveze integrarea economică şi rezultatele colective ale politicilor
UE; (b) prin design-ul instituţional creat pentru elaborarea politicilor comerciale,
care limitează capacitatea statelor care se opun liberului-schimb să blocheze un
rezultat politic liberal; şi (c) prin reguli privind luarea deciziilor şi prin norme
instituţionale în domeniul PESC, care promovează evoluţia politicilor, în pofida
intereselor de securitate contradictorii.
350 Politici
În primul rând, Comisia are anumite preferinţe în domeniul politicii externe

(Nugent şi Saurugger, 2002; Smith, 1997). Pe de o parte, Comisia are interese insti-
tuţionale: integrarea economică şi politică mai profundă prin reformarea tratatelor,
şi reguli care să îi garanteze o influenţă semnificativă asupra stabilirii agendei şi o
mare libertate de acţiune în privinţa politicilor (vezi Capitolul 2). Pe de altă parte,
Comisia are preferinţe politice: în Colegiul Comisarilor a existat o tendinţă majo-
ritară în favoarea liberului-schimb, dar Comisia favorizează şi exercitarea de către
UE a unui rol (intervenţionist) mai important în afacerile internaţionale.
În elaborarea politicii comerciale a UE, Comisia şi-a folosit cu eficacitate
maximă capacităţile de stabilire a agendei şi de implementare a politicilor. Comi-
sia a promovat cu succes acorduri comerciale multilaterale şi bilaterale care con-
traziceau interesele unor state-membre importante (mai ales Franţa) şi a reuşit să
introducă noi chestiuni pe agendă, cum ar fi acordurile de recunoaştere reciprocă
cu SUA, şi organizarea şi promovarea summit-urilor UE-Asia. În unele privinţe,
Comisia a monopolizat cu succes politica comercială externă a UE (Bilal, 1998).
Recunoscând capacitatea Comisiei de a modela rezultatele politicii comer-
ciale, în timpul negocierilor pentru Tratatul de la Amsterdam, guvernele nu au fost
de acord cu solicitarea Comisiei de a i se delega autoritatea de negociere în
privinţa „noilor teme comerciale” vizând serviciile şi proprietatea intelectuală,
preferând în schimb să îi permită Consiliului să decidă dacă şi când doreşte să
delege această autoritate (Meunier şi Nicolaïdis, 1999).
În elaborarea politicilor externe şi de securitate, până la Tratatul de la
Lisabona, din 2009, Comisia nu deţinea aceeaşi capacitate de stabilire a agendei.
După Tratatul de la Lisabona, Comisia, împreună cu Înaltul Reprezentant pentru
Afaceri Externe şi Politica de Securitate, a dobândit instrumentele instituţionale
necesare care i-ar putea permite să modeleze politicile externe şi de securitate ale
UE. Însă chiar şi anterior Tratatului de la Lisabona, Comisia era capabilă să
influenţeze rezultatele politice prin stabilirea neoficială a agendei de lucru, de exem-
plu prin enunţarea unor idei de politică (Nuttal, 1997). De asemenea, Comisia şi-a
folosit influenţele în domeniul politicilor comerciale externe, în vederea promovării
unor scopuri explicit politice, de exemplu, dezvoltarea politicii UE în privinţa zonei
mediteraneene (Gomez, 1998; Nuttall, 1996; Piening, 1997).
În al doilea rând, în domeniul politicilor economice externe, Hanson (1998:
81) argumentează „că liberalizarea politicii comerciale [a UE] este în mare parte
consecinţa modificărilor contextului instituţional al elaborării politicilor comerci-
ale” (vezi şi Ugur, 1998; Young, 2000). Delegând elaborarea politicilor comer-
ciale către nivelul comunitar şi negocierile comerciale către Comisie, guvernele
UE au ales în mod conştient să limiteze gama posibilelor opţiuni disponibile şi
sunt pur şi simplu blocate într-o politică comercială liberală (Meunier şi
Nicolaïdis, 1999). Regulile de adoptare a acordurilor din domeniul politicii comer-
ciale împiedică statele-membre protecţioniste să respingă cu uşurinţă acordurile
internaţionale negociate de Comisie. Deoarece Comisia este capabilă să înainteze
Consiliului o propunere ce poate fi doar acceptată sau respinsă, dar pe care Con-
siliul nu o poate modifica, unica opţiune a guvernelor este fie să accepte pachetul
propus, fie să respingă un acord internaţional atent negociat. Confruntându-se cu
această opţiune, chiar şi cele mai protecţioniste state-membre sunt constrânse să
accepte acordurile vizând liberul-schimb global negociate de Comisie în numele
guvernelor (Jupille, 1999; Meunier, 2000).
În al treilea rând, elaborarea deciziilor în aria politicilor externe şi de
securitate a promovat o oarecare convergenţă a politicilor, la nivelul guvernelor
UE. Bulmer (1991) argumentează că până şi structura instituţională limitată a
Cooperării Politice Europene a creat între statele-membre o relaţie asemănătoare
cu un „federalism cooperativ”, prin care acestea recunoşteau că elaborarea
politicilor externe ar trebui să fie „împărţită” între nivelul european şi nivelurile
naţionale. La fel, stabilirea unui nou cadru instituţional al PESC a generat imediat
o serie de modificări sub aspectul politicilor, ca de exemplu, folosirea noului
instrument al acţiunilor comune şi integrarea temelor de competenţa PESC în
calendarul de lucru general al UE (1998). În plus, evoluţia PESA indică aceeaşi
tendinţă. Grupurile tactice de luptă ale UE întreprind acum misiuni în Balcani,
Orientul Mijlociu şi Africa. Instituţionalizarea domeniilor politicilor de securitate
şi apărare a determinat UE să-şi asume rolul unui actor internaţional, care era
aproape de neconceput în momentul emiterii ideii de către guverne, în 1999
(Matlary, 2009; Menon, 2009). În cele din urmă, UE se implică într-o măsură tot
mai mare în controversele diplomatice internaţionale, cum ar fi programul nuclear
al Iranului, conflictul israeliano-palestinian şi în convorbirile în format de şase
participanţi cu Coreea de Nord.
Concluzia: deţine UE un rol important în politica globală?

UE evoluează, devenind un actor important, însă cu un echilibru instabil, în
politica globală. UE este acum unul dintre principalii actori în domeniul comer-
ţului internaţional şi al asistenţei pentru dezvoltare. Rolul său militar se limitează
însă la misiuni de importanţă redusă, în vederea menţinerii păcii. Deşi evoluţiile
recente în domeniul securităţii şi apărării ar fi fost dificil de conceput în urmă cu
doar un deceniu, guvernele UE au ezitat să folosească aceste capacităţi şi au tins
să se axeze mai mult pe dezvoltarea instituţiilor decât pe dezvoltarea capacităţilor
necesare pentru acţiuni hotărâte.
Există însă un progres treptat, dar lent, către o identitate mai solidă a poli-
ticii externe a UE care depăşeşte instrumentele de soft power ale comerţului şi
sprijinului pentru dezvoltare. În mod ironic, principalele promotoare ale acestor
dezvoltări au fost statele-membre ce deţin capacităţi militare independente, cum
ar fi Marea Britanie şi Franţa. Deşi nu este realist să presupunem că UE va reuşi
să conteste hegemonia SUA ca unică superputere militară a lumii, evoluţiile
recente sugerează că UE ar putea deveni un partener mai credibil al SUA în poli-
tica mondială.
352 Politici
Aici se încheie analiza privind politicile UE. După cum am văzut, unele arii
de politică publică sunt mai evoluate decât altele. Deşi există diferenţe clare între
aceste domenii, prezentarea noastră a evidenţiat asemănările şi a încercat să arate
cum poate fi analizată luarea deciziilor la nivelul UE, folosind două cadre teoretice
principale: interguvernamentalismul şi politica supranaţională. În continuare, în
Concluzie, vom rezuma principalele idei ale lucrării şi vom evidenţia elementele
noi aduse de ştiinţele politice în cercetările asupra UE, precum şi contribuţiile
studierii UE la acest domeniu de cercetare.
Capitolul 13
Concluzie: reevaluarea Uniunii Europene
• Ce ne învaţă ştiinţele politice despre UE

• Ce ne învaţă UE despre ştiinţele politice
Lucrarea de faţă analizează UE într-un mod diferit faţă de abordările

tradiţionale ale integrării europene şi ale studiilor care au ca subiect UE. Nu
propune o nouă teorie a integrării, nici nu oferă o descriere detaliată a anumitor
evenimente şi evoluţii de la Bruxelles. În schimb, argumentează că putem înţelege
mai bine cum funcţionează UE, aplicând în studierea acesteia cunoştinţele de
ordin general privind principalele procese din sistemele politice moderne.
Principala ipoteză este că UE este un sistem politic. Din acest motiv, ştiinţele
politice ne pot învăţa multe despre UE. Invers, studierea UE ne ajută să reevaluăm
unele teorii generale despre politică.
Ce ne învaţă ştiinţele politice despre UE

Funcţionarea guvernării, a politicii şi a elaborării politicilor în UE
Ştiinţele politice ne învaţă foarte multe despre fiecare dintre procesele
analizate în această lucrare. În domeniul politicii executive, Consiliul deleagă sar-
cinile de stabilire a agendei de lucru şi de implementare a politicilor către Comisie,
în primul rând pentru a diminua costurile tranzacţionale şi pentru a facilita nego-
cierile. Comisia nu este însă un actor neutru. Asemenea tuturor reprezentanţilor
puterii executive, comisarii au propriile lor obiective politice şi de carieră, şi,
asemenea tuturor birocraţiilor, administraţia Comisiei este motivată să îşi extindă
resursele fiscale, influenţele politice şi de ordin reglementativ, precum şi auto-
nomia în raport cu controlul politic. Guvernele UE pot anticipa însă acest fapt.
Pentru a preveni derapajele politice, Consiliul a instituit mecanisme de control
asupra Comisiei, cum ar fi controlul asupra desemnării comisarilor şi sistemul
comitologiei.
Sub aspectul politicilor legislative, atât Consiliul, cât şi Parlamentul Euro-
pean au înfiinţat instituţii interne, în scopul îmbunătăţirii procesului decizional în
domeniul legitimării: preşedinţia Consiliului şi structurile de conducere ale Parla-
mentului European îmbunătăţesc organizarea agendei, iar Consiliile sectoriale şi
354 Politici
comitetele Parlamentului European facilitează negocieri separate pe diferite teme

de politică publică. După cum era de aşteptat, s-au format diverse coaliţii legis-
lative axate pe diferite dimensiuni de politică, iar actorii au influenţe diferite, în
contextul diferitelor reglementări legislative (vot cu majoritate calificată/unani-
mitate şi consultare/procedură legislativă ordinară).
În domeniul politicii judiciare, guvernele au înfiinţat CJUE, pentru a
asigura aplicarea acordurilor stabilite prin tratate şi a legislaţiei. După ce au
înfiinţat CJUE în vederea atingerii acestui obiectiv, câţiva actori au fost motivaţi
să promoveze constituţionalizarea treptată a UE. CJUE a elaborat doctrine în
vederea amplificării autonomiei sale instituţionale şi a influenţei sale asupra
rezultatelor de politică publică, instanţele naţionale au acceptat dreptul UE pentru
a-şi consolida puterea în raport cu parlamentele şi guvernele naţionale, iar justi-
ţiabilii privaţi au apelat la normele UE pentru a-şi promova interesele private. Între
timp, datorită structurii instituţionale a UE, forţelor anti-integraţioniste le este greu
să ajungă să domine CJUE.
În domeniul opiniei publice, cetăţenii nu mai au încredere că guvernele lor
vor merge la Bruxelles şi vor reprezenta un singur „interes naţional”. Cetăţenii din
diverse ţări au atitudini diferite în privinţa UE. Totuşi, în cadrul fiecărui stat-
membru, persoanele îşi fundamentează atitudinile faţă de UE pe baza intereselor
economice şi a valorilor politice personale. În general, grupurile cu calificare
profesională mai solidă şi mai educate sprijină într-o măsură mai mare UE, în timp
ce grupurile cu calificare profesională mai redusă şi mai puţin educate sprijină UE
într-o măsură mai mică. Există însă unele diferenţe esenţiale în rândul grupurilor
cu calificare profesională mai redusă: de exemplu, muncitorii necalificaţi cu
salarii mici din noile ţări membre consideră că integrarea economică în Europa
aduce mai multe beneficii, spre deosebire de majoritatea muncitorilor necalificaţi
cu salarii mai mari din cele 15 state-membre mai vechi.
În privinţa proceselor democratice din sistemul UE, alegerile pentru
Parlamentul European nu le permit alegătorilor să demită executivul UE sau să
aleagă direcţia agendei politice a UE. Aceasta nu pentru că Parlamentul European
nu ar dispune de putere în raport cu Comisia sau în cadrul procesului legislativ, ci
pentru că alegerile pentru Parlamentul European nu vizează politicile UE sau
candidaţii pentru funcţiile politice de la nivelul UE, deoarece partidele naţionale
sunt motivate să folosească aceste alegeri în contextul concurenţei permanente
pentru puterea la nivel naţional. Totuşi, pe măsură ce puterile Parlamentului Euro-
pean au crescut, motivaţiile europarlamentarilor cu preferinţe politice asemănă-
toare de a coopera şi de a se organiza împreună au condus la amplificarea influen-
ţelor şi coeziunii organizaţionale în cadrul grupurilor politice transnaţionale din
Parlamentul European.
În privinţa reprezentării intereselor, Bruxelles are o societate civilă energică
– semănând în această privinţă mai degrabă cu Washington, D.C., decât cu
Londra, Paris sau Berlin. În general, grupurile care obţin beneficii selective de la
Concluzie: reevaluarea Uniunii Europene 355
UE (de exemplu companiile sau fermierii) sunt mai motivate să facă lobby la
nivelul UE decât grupurile pentru care beneficiile şi costurile politicilor UE au
caracter difuz (de exemplu, grupurile de consumatori, contribuabili, muncitori şi
ecologişti). Totuşi, interesele difuze sunt bine organizate la Bruxelles şi sunt pe
deplin capabile să întreprindă campanii de lobby de succes. La aceasta contribuie
şi faptul că oficialii din Comisie şi europarlamentarii au oferit acces grupurilor
slab reprezentate, în scopul utilizării expertizei acestor grupuri în materie de
politici, pentru a obţine avantaje în procesul legislativ.
Sub aspectul politicilor de reglementare, programul pieţei unice combină
politicile de dereglementare cu cele de re-reglementare, echilibrând interesele pro-
ducătorilor, consumatorilor şi lucrătorilor. În general, eliminarea regulilor şi
reglementărilor la nivel naţional favorizează grupurile de producători, iar stabi-
lirea unor standarde noi la nivel european vizează protejarea intereselor lucrăto-
rilor, ecologiştilor şi consumatorilor. Totuşi, în privinţa anumitor aspecte regle-
mentative, guvernele preferă reglementările UE absenţei totale a reglementărilor;
în consecinţă, UE a fost mai capabilă să adopte politici de dereglementare (de
exemplu, privatizarea) şi standarde comune ale produselor (de exemplu, etiche-
tarea ecologică), decât standarde comune vizând procesele (de exemplu, drepturile
lucrătorilor şi politici sociale).
În ceea ce priveşte politicile de cheltuieli, negocierile interguvernamentale
cu privire la bugetul UE permit guvernelor să calculeze atent costurile şi bene-
ficiile. Statele-membre care profită cel mai mult de integrarea comercială în
Europa au fost dispuse să acorde plăţi compensatorii statelor-membre care profită
cel mai puţin. Totuşi, datorită faptului că beneficiile bugetare sunt concentrate, în
timp ce plăţile au un caracter difuz, grupurile sociale care beneficiază de pe urma
programelor UE sunt mai motivate să se mobilizeze pentru a-şi proteja subvenţiile,
comparativ cu grupurile care contribuie la buget. De asemenea, politicile de
cheltuieli tind să determine oficialii executivi (din Comisie), legislatorii (de exem-
plu, miniştrii agriculturii) şi interesele private (cum ar fi lobby-ul întreprins de
fermieri) să îşi reunească forţele pentru a promova şi proteja cheltuielile în aria
respectivă de politică publică.
Sub aspectul funcţionării UEM, UE nu este o zonă monetară optimă şi, în
consecinţă, zona euro a înregistrat şocuri asimetrice. UE este slab echipată pentru
a gestiona aceste şocuri. Între state există o mişcare slabă a forţei de muncă.
Transferurile fiscale prin intermediul bugetului UE sunt mici. Politicile fiscale ale
guvernelor sunt restricţionate. Totuşi, structura instituţională a UEM permite o
anumită flexibilitate a politicilor. Statele-membre pot implementa reforme ale
pieţei muncii, deşi acest lucru este foarte dificil din punct de vedere politic. BCE
nu este complet imună la presiunea politică, iar miniştrii de finanţe au demonstrat
că pot relaxa constrângerile fiscale şi pot chiar să salveze state care nu îşi pot
satisface angajamentele fiscale, asumându-şi chiar şi riscul prăbuşirii zonei euro.
356 Politici
În domeniul politicilor interne, guvernele au reacţionat la presiunile externe

şi la solicitările alegătorilor de a acţiona pentru a combate ameninţarea pe care o
percepeau sub forma imigraţiei ilegale, a criminalităţii transfrontaliere şi a teroris-
mului, care puteau rezulta din libera circulaţie a persoanelor pe piaţa unică. Între
timp, instituţiile UE au solicitat reforme instituţionale, pentru a îmbunătăţi respon-
sabilitatea în materie de politici şi pentru a-şi spori influenţa asupra rezultatelor.
În consecinţă, guvernele au instituit votul cu majoritate calificată, instituind noi
puteri ale Parlamentului European şi ale CJUE şi delegând Comisiei competenţe
de stabilire a agendei. Aceste modificări constituţionale au permis UE să adopte
un număr mare de acte legislative în acest domeniu, dintre care unele mai liberale
decât status quo-ul de la nivel intern, iar altele mai conservatoare – în funcţie de
coaliţia care s-a format în instituţiile legislative ale UE cu privire la fiecare
chestiune în parte.
În cele din urmă, în domeniul politicilor externe, guvernele au descoperit
că le este mai uşor să convină asupra unor politici economice externe comune,
decât asupra unor politici externe şi de securitate. În privinţa problemelor econo-
mice, politicile tind să fie influenţate de interese economice. UE este cea mai mare
entitate comercială din lume, astfel că liberul-schimb global este în interesul
economic colectiv al UE şi al firmelor multinaţionale, care beneficiază de pe urma
liberului-schimb şi sunt mai capabile să facă lobby la nivelul UE, comparativ cu
producătorii de pe plan intern, aceştia având de câştigat de pe urma politicilor
protecţioniste. În schimb, în privinţa problemelor politice şi de securitate, guver-
nele au interese geopolitice concurente; prin urmare, au ezitat să delege Comisiei
capacitatea de stabilire a agendei sau să introducă în acest domeniu votul cu
majoritate calificată. Totuşi, guvernele au fost de acord să ofere UE capacităţi
militare şi diplomatice.
Conexiuni între guvernare, politică şi elaborarea politicilor în UE
Ştiinţele politice ne mai învaţă şi cum sunt conectate în UE procesul de
guvernare, procesul politic şi procesul de elaborare a politicilor. În privinţa cone-
xiunii dintre politică şi guvernare, guvernele din UE sunt alcătuite din partide
politice al căror scop principal este să fie realese. Acest fapt are două efecte. În
primul rând, guvernele caută politici UE care să corespundă cu angajamentele lor
electorale, să fie în acord cu opinia publică internă sau să fie benefice pentru
votanţii şi grupurile de interese care le susţin. În al doilea rând, guvernele dispun
de intervale de timp limitate, deoarece impactul pe termen lung al deciziilor UE
este mai puţin important decât obiectivele lor politice pe termen scurt.
Spre deosebire de guvernele naţionale, instituţiile supranaţionale – Comi-
sia, Parlamentul European şi CJUE – sunt izolate de considerentele electorale pe
termen scurt. Membrii Comisiei îşi doresc probabil să le fie înnoite mandatele.
Acest fapt încurajează comisarii să menţină legături cu guvernele şi cu elitele
partidelor de pe plan intern. Totuşi, renominalizarea este nesigură, deoarece
guvernele şi elitele partidelor se schimbă. La fel, deoarece alegerile pentru Parla-

mentul European se desfăşoară sub forma unor competiţii la nivel naţional,
realegerea europarlamentarilor depinde de succesul electoral pe plan naţional al
partidului lor, mai degrabă decât de performanţele lor personale sau ale grupului
din care face parte partidul lor în Parlamentul European.
Totuşi, instituţiile supranaţionale nu sunt complet izolate de opinia publică.
Pentru ca guvernele să le acorde mai multe puteri, au nevoie de sprijinul şi încre-
derea cetăţenilor UE. În consecinţă, Comisia a propus adesea măsuri populiste,
CJUE şi-a temperat activismul, după apariţia în câteva state-membre a euroscep-
ticismului, iar Parlamentul European este tot mai îngrijorat cu privire la prezenţa
redusă la vot şi la caracterul „secundar” al alegerilor pentru Parlamentul European.
În privinţa conexiunii dintre politică şi elaborarea politicilor, opinia
publică şi competiţia dintre partide modelează preferinţele şi strategiile actorilor
din procesul luării deciziilor. De exemplu, guvernele ezită să delege puteri Comi-
siei şi CJUE în domeniile în care electoratele lor se opun acţiunii UE. Iar în
chestiuni semnificative, cum ar fi actele legislative importante şi candidatura
pentru postul de Preşedinte al Comisiei, partidele din guvern exercită presiuni
asupra europarlamentarilor lor, pentru ca aceştia să susţină poziţia adoptată de
guvernul lor în Consiliu. Invers, în privinţa temelor pentru care există o susţinere
puternică a publicului pentru acţiunile UE (de exemplu, în domeniul mediului)
sau a aspectelor cu importanţă redusă (de exemplu, unele chestiuni de ordin
reglementativ), guvernele sunt mai dispuse să permită rezultate ale politicilor care
ar putea consolida pe termen lung capacităţile instituţiilor UE.
Structura reprezentării intereselor modelează la rândul ei rezultatele
politicilor. Grupurile care îşi pot asigura beneficii selective sau concentrate de pe
urma procesului politic al UE sunt cele mai motivate să se mobilizeze. Astfel,
interesele de afaceri fac lobby împotriva reglementărilor de mediu şi sociale
stricte, regiunile fac lobby pentru menţinerea cheltuielilor vizând coeziunea, iar
fermierii fac lobby pentru menţinerea PAC. Cu toate acestea, interesele cu specific
difuz (de exemplu, cele ale ecologiştilor, ale consumatorilor şi ale sindicatelor) îşi
asigură politici când Comisia este motivată să promoveze interesele acestor
grupuri, când partidele de centru-stânga au influenţă în Consiliu şi când orientarea
de centru-stânga din Parlamentul European dispune de capacitatea de a stabili
agenda legislativă.
În plus, diviziunile sociale transnaţionale, concurenţa dintre partidele de la
nivel naţional şi organizaţiile grupurilor de interese contribuie toate la apariţia
unei noi dimensiuni stânga-dreapta în procesul politic comunitar. Dimensiunea
integrării europene tradiţionale se menţine: între grupurile şi instituţiile care
doresc o integrare mai profundă, pe de o parte, şi grupurile care favorizează men-
ţinerea suveranităţii naţionale, pe de altă parte. Totuşi, în privinţa multor aspecte
socioeconomice – spre exemplu, problemele macroeconomice din UEM şi regle-
mentarea pieţei unice – disputele au drept protagonişti „capitalismul reglementat”
358 Politici
(susţinut de partidele de stânga) şi neoliberalismul (susţinut de partidele de

dreapta). Un conflict asemănător a apărut în politicile interne, între atitudinile mai
liberale faţă de imigraţie şi libertăţile individuale (susţinute de partidele de stânga)
şi atitudinile mai conservatoare vizând imigraţia şi protejarea statului împotriva
criminalităţii şi terorismului (susţinute de partidele de dreapta). Cu privire la
aceste noi dimensiuni politice de la nivelul UE, liberalii din Comisie, din Parla-
mentul European şi din Consiliu au influenţat adesea deznodământul, fiind capa-
bili să formeze o majoritate câştigătoare fie cu orientarea de centru-stânga (social-
democraţii şi ecologiştii), fie cu orientarea de centru-dreapta (creştin-democraţii
şi conservatorii).
În privinţa conexiunii dintre guvern şi elaborarea politicilor, reglemen-
tările instituţionale ale UE facilitează anumite rezultate de politică publică.
Delegarea puterilor executive şi judiciare către Comisie, respectiv către CJUE,
le-a permis acestor instituţii să-şi promoveze şi să-şi protejeze propriile interese
instituţionale în sistemul UE şi să asigure realizarea intereselor grupurilor care le
susţin. Este posibil ca guvernele să nu fi reuşit să anticipeze aceste rezultate, din
cauza unei informări insuficient de cuprinzătoare cu privire la consecinţele pe
termen lung ale tratatelor, la începutul procesului de integrare europeană, precum
şi din cauza perspectivelor lor, întotdeauna pe termen scurt. De asemenea, deoa-
rece reformarea tratatelor necesită unanimitate, această delegare a avut tendinţa
de a fi o decizie ireversibilă.
De asemenea, şi regulile legislative au modelat rezultatele de politică
publică. Votul cu majoritate calificată din Consiliu a facilitat acordul cu privire la
politicile de dereglementare şi la standarde valabile pe tot cuprinsul UE privind
produsele. În schimb, votul în unanimitate a subminat eforturile de adoptare a
standardelor comune privind procesele. La fel, Parlamentul European şi-a folosit
competenţele în cadrul procedurii de cooperare şi al procedurii de codecizie/pro-
cedurii legislative ordinare, cu scopul de a promova politicile preferate de majo-
ritatea europarlamentarilor.
Totuşi, pe măsură ce guvernele au ajuns să înţeleagă relaţiile pe termen lung
dintre regulile instituţionale şi rezultatele de politică publică, au optat în mod
conştient pentru structuri instituţionale care să promoveze sau să prevină anumite
rezultate. De exemplu, majoritatea guvernelor ezită să delege puterile executive şi
legislative vizând aspecte fundamentale ale suveranităţii naţionale, cum ar fi
politica externă şi cooperarea poliţienească şi judiciară. La fel, guvernele care se
opun integrării şi cele de orientare centru-dreapta s-au străduit să menţină pro-
cedura consultării şi votul în unanimitate în domenii de politică pasibile de a
conduce la rezultate federaliste şi de stânga, cum ar fi armonizarea fiscală. În plus,
guvernele UE au trecut de obicei de la votul în unanimitate/procedura consultării,
la votul cu majoritate calificată/procedura codeciziei, în cazul unui anumit
domeniu de politică publică, doar după ce fuseseră deja adoptate o serie de politici.
Motivul este că, după adoptarea unei politici prin vot în unanimitate şi prin
procedura consultării, aceasta este dificil de modificat, dacă nu se introduce votul

cu majoritate calificată, iar riscul pe care îl presupune votul cu majoritate calificată
este diminuat dacă se introduce concomitent şi procedura codeciziei, care permite
Parlamentului European să exercite control asupra deciziei din Consiliu.
În cele din urmă, conexiunea dintre guvernare/elaborarea politicilor
publice şi politică este de obicei mai slabă decât conexiunile în sens opus. Evo-
luţiile la nivelul UE au avut doar un impact limitat asupra politicilor interne.
Cetăţenii UE sunt în continuare slab informaţi cu privire la UE, iar partidele de pe
plan intern rămân axate pe confruntarea pentru funcţiile din cadrul guvernului
naţional. În consecinţă, dacă noile probleme care apar în politica internă sunt
plasate adesea pe agenda UE (de exemplu, necesitatea de a combate infracţio-
nalitatea transfrontalieră şi imigraţia ilegală, la sfârşitul anilor ’90), problemele de
la nivelul UE sunt rareori dezbătute la nivel naţional, fapt atestat adesea prin
absenţa dezbaterilor pe plan intern cu privire la reformele tratatelor sau la
iniţiativele legislative majore.
Ce ne învaţă UE despre ştiinţele politice

La nivel micro, studiile cu privire la UE au avut drept rezultat o serie de
descoperiri importante cu privire la relaţia dintre actori şi mediul lor instituţional.
Îndeosebi dezvoltarea şi funcţionarea UE pare să confirme unele dintre enunţurile
fundamentale referitoare la abordarea alegerii raţionale în studiul instituţiilor, în
ştiinţele politice.
Ca în toate sistemele, rezultatele de politică publică din UE sunt consecinţa
interacţiunii strategice dintre actori. Situarea actorilor în spaţiul politic al UE
determină care dintre ei sunt esenţiali în transformarea coaliţiilor minoritare în
coaliţii câştigătoare, fie în cadrul Comisiei, Parlamentului European sau Con-
siliului. Totuşi, instituţiile oficiale şi neoficiale ale sistemului UE sunt la rândul
lor extrem de importante în modelarea rezultatelor politice. UE este un sistem
politic complex, cu numeroase reguli şi proceduri. Acestea stabilesc ordinea în
care sunt abordate deciziile, orizonturile temporale ale actorilor, tipurile de
rezultate care pot fi obţinute în cadrul procesului de politică publică, cine are
capacitatea de a stabili agenda (şi în ce condiţii), dacă actorii îşi pot exercita sau
nu dreptul de veto şi, în consecinţă, în ce condiţii ei au un rol decisiv (independent
de preferinţele lor). Normele neoficiale ale sistemului UE – de exemplu, nece-
sitatea atingerii unui consens politic mai amplu – sunt la fel de importante în
stabilirea rezultatelor politice ca şi regulile formale. Altfel spus, echilibrele în
sistemul UE sunt adesea „induse de structuri”.
Regulile formale şi informale ale politicii UE nu au evoluat în mod arbitrar.
Alegerile instituţionale sunt alegeri de politică publică, prin alte mijloace. În jocul
instituţional continuu al politicii UE, actorii şi-au creat preferinţe foarte sofisticate
sub aspect instituţional, vizând, de exemplu, care politici ar trebui abordate la
nivelul UE, cine ar trebui să aibă dreptul de a iniţia propuneri referitoare la fiecare
360 Politici
dintre aceste politici, dacă în Consiliu ar trebui utilizat votul cu majoritate sau în
unanimitate, dacă ar trebui folosită procedura consultării sau procedura code-
ciziei/procedura legislativă ordinară, ce reguli interne de procedură ar trebui
folosite în instituţiile UE, care actori privaţi ar trebui incluşi în procesul politic şi
ce proceduri ar trebui utilizate pentru implementarea politicilor. În anumite
momente, actorii pot opta pentru anumite reguli sau pot alege unele noi. Ei
încearcă să modifice regulile, pentru a-şi asigura rezultate mai apropiate de prefe-
rinţele lor ideale.
Extrapolând aceste observaţii la nivel mezo, studiile cu privire la UE ne
dezvăluie aspecte interesante cu privire la fiecare dintre procesele de guvernare,
politică şi elaborarea politicilor. În domeniul guvernării, odată ce puterile executive,
legislative sau judiciare au fost delegate unor agenţi independenţi – fie că este vorba
despre agenţii guvernamentale sau instanţe – aceste puteri sunt dificil de retras. Ca
şi în SUA sau în statele-membre ale UE, acest fapt a condus, în general, la
consolidarea puterii birocraţilor şi judecătorilor, în detrimentul reprezentanţilor aleşi
în mod direct care alcătuiesc legislativul. Totuşi, puterea crescândă a Parlamentului
European în procesul legislativ şi în monitorizarea activităţilor Comisiei ar putea
constitui o excepţie importantă de la această regulă generală.
În domeniul politicii, UE ne arată că opiniile cetăţenilor contează, dar nu
într-atât de mult pe cât ne-am dori. Elitele aflate la conducere în UE sunt con-
strânse să ţină cont de opinia publică doar când problemele devin foarte stringente,
şi sunt adesea motivate să conspire, în scopul menţinerii unor chestiuni în afara
agendei politice. Totuşi, evenimentele din UE ilustrează faptul că, în sistemele
politice cu multiple puncte de acces, grupurile de interese au numeroase oportu-
nităţi de a deveni intermediari esenţiali între societate şi decidenţi. Când agendele
devin politizate, partidele politice şi grupurile de interese încep să influenţeze
agenda politică şi creează conexiuni între procesele aferente politicii de mase,
negocierile guvernamentale şi output-urile de politică publică.
În domeniul elaborării politicilor, UE demonstrează cum anume reglemen-
tarea a devenit instrumentul esenţial al guvernării moderne. Negocierile redis-
tributive din statul asistenţial democratic au fost realizate în perioada imediat
următoare celui de-al Doilea Război Mondial. Disputele politice actuale au
legătură cu acest grad de reglementare de către stat a interacţiunilor economice şi
sociale private şi au început să apară agende rivale cu privire la aceste chestiuni.
Cei de orientare centru-dreapta tind să susţină independenţa în raport cu birocraţia
reglementărilor şi delegarea politicilor de reglementare către agenţii care nu
depind de majorităţile politice. În schimb, agenda „stângii tradiţionale”, care
susţine redistribuirea avuţiei, este înlocuită de o agendă a „stângii moderne”, care
susţine o protecţie amplă împotriva riscului social şi economic, responsabilitatea
politică şi monitorizarea reglementatorilor independenţi.
În sfârşit, extrapolând la nivel macro, UE demonstrează că un sistem politic
foarte evoluat poate apărea fără aparatul pe deplin dezvoltat al statului şi/sau fără
susţinere puternică din partea publicului şi fără participarea politică a maselor.

Principalul motiv este faptul că principalele realizări ale UE au fost piaţa unică,
moneda unică, politici mai degrabă de reglementare decât redistributive, şi încăl-
carea limitată a domeniilor în care puterea le revine în mod tradiţional statelor
(securitatea internă şi externă). Subsumate, aceste politici tind să dea o sumă pozi-
tivă, nu o sumă nulă: puţini au permanent de pierdut în sistemul politic al UE.
Dacă rezultatele ar avea un puternic caracter redistributiv, UE ar avea nevoie să
folosească mai mult coerciţia pentru a-şi impune politicile, dar şi de un nivel mai
ridicat de participare democratică, în scopul legitimării rezultatelor de tip
redistributiv.
Totuşi, este puţin probabil ca UE să reuşească să facă faţă noilor provocări
din Europa, fără o capacitate etatică mai amplă sau în absenţa unui grad mai ridicat
de legitimitate democratică. Prin urmare, există o dezbatere permanentă cu privire
la modul de consolidare a conducerii şi a puterii executive a UE, amplificând
totodată responsabilitatea deţinătorilor de funcţii de la nivelul UE. O constrângere
importantă o constituie însă faptul că distribuţia competenţelor de politică publică
între nivelul naţional şi nivelul UE şi balanţa de putere dintre instituţiile UE se
află deja într-un echilibru foarte stabil, care este puţin probabil să se schimbe fără
o modificare amplă a preferinţelor alegătorilor sau fără un şoc extern major.
Pe scurt, principala idee a acestei lucrări este că înţelegerea modului în care
funcţionează UE necesită o abordare mai sistematică şi mai ştiinţifică. Aceasta
este singura modalitate prin care putem începe să găsim răspunsuri la întrebările
teoretice şi normative esenţiale asociate cu edificarea acestui important sistem
politic. Iar pe parcurs putem învăţa unele lucruri noi despre universul politicii.
Bibliografie
Aaron, R. (1974) ‘Is Multinational Citizenship Possible?’, Social Research, 41(4): 638-56.
Acemoglu, D. and Robinson, J.A. (2001) ‘A Theory of Political Transitions’, American
Economic Review, 91(4): 938-63.
Achen, C.H. (2006) ‘Evaluating Political Decision-Making Models’, in R. Thomson, F.N.
Stokman, C.H. Achen and T. König (eds), The European Union Decides
(Cambridge: Cambridge University Press).
Akrill, R.W. (2000a) ‘The European Union Budget, the Balanced Budget Rule and the
Development of Common European Policies’, Journal of Public Policy, 20(1): 1-19.
Akrill, R.W. (2000b) ‘CAP Reform 1999: A Crisis in the Making?’, Journal of Common
Market Studies, 38(2): 343-53.
Aksoy, D. (2010) ‘Who Gets What, When, and How Revisited: Voting and Proposal Power in
the Allocation of the EU Budget’, European Union Politics, 11(2): 171-94.
Aldrich, J.H. (1995) Why Parties? The Origin and Transformation of Party Politics in
America (Chicago, IL: University of Chicago Press).
Alesina, A. and E.L. Glaeser (2005) Fighting Poverty in the US and Europe: A World of
Difference (Oxford: Oxford University Press).
Alesina, A. and L. Summers (1993) ‘Central Bank Independence and Macroeconomic
Performance: Some Comparative Evidence’, Journal of Money, Credit, and
Banking, 25(2): 151-62.
Alford, D. (2006) ‘The Lamfalussy Process and EU Bank Regulation: Another Step on
the Road to Pan-European Regulation?’, Review of Banking and Financial Law,
25(1): 389-442.
Alink, F., A. Boin and P. t’Hart (2001) ‘Institutional Crisis and Reforms in Policy Sectors:
The Case of Asylum Policy in Europe’, Journal of European Public Policy, 8(2):
286-306.
Almond, G.A. (1956) ‘Comparing Political Systems’, Journal of Politics, 18(2): 391-409.
Alter, K.J. (1996) ‘The European Court’s Political Power’, West European Politics, 19(3):
458-87.
Alter, K.J. (1998a) ‘Explaining National Court Acceptance of European Court
Jurisprudence: A Critical Evaluation of Theories of Legal Integration’, in A.-M.
Slaughter, A. Stone Sweet and J.H.H. Weiler (eds), The European Court and
National Courts – Doctrine and Jurisprudence: Legal Change in Its Social Context
(Oxford: Hart).
Alter, K.J. (1998b) ‘Who Are the “Masters of the Treaty?”: European Governments and
the European Court of Justice’, International Organization, 52(1): 121-47.
Alter, K.J. (2000) ‘The European Union’s Legal System and Domestic Policy: Spillover
or Backlash?’, International Organization, 54(3): 489-518.
Alter, K.J. (2001) Establishing the Supremacy of European Law: The Making of an
International Rule of Law in Europe (Oxford: Oxford University Press).
Alter, K.J. (2008) ‘The European Court and Legal Integration: An Exceptional Story or
Harbinger of the Future?’, in K.E. Whittington, R.D. Kelemen and G.A. Caldeira
(eds), The European Court and Legal Integration; An Exceptional Story or
Harbinger of the Future? (Oxford: Oxford University Press).
Alter, K.J. and S. Meunier-Aitsahalia (1994) ‘Judicial Politics in the European
Community: European Integration and the Pathbreaking Cassis de Dijon Decision’,
Comparative Political Studies, 26(4): 535-61.
Alvazzi del Frate, A., U. Zvekic and J.J.M. van Dijk (eds) (1993) Understanding Crime:
Experiences of Crime and Crime Control (Rome: United Nations Interregional
Crime and Justice Research Institute).
Andersen, S.S. and T.R. Burns (1996) The European Union and the Erosion of
Parliamentary Democracy: A Study of Post-parliamentary Governance (London:
Sage).
Anderson, C.J. (1995) ‘Economic Uncertainty and European Solidarity Revisited: Trends
in Public Support for European Integration’, in C. Rhodes and S. Mazey (eds), The
State of the European Union, 3 (London: Longman).
Anderson, C.J. (1998) ‘When in Doubt, Use Proxies: Attitudes Towards Domestic Politics
and Support for European Integration’, Comparative Political Studies, 31(5): 569-
601.
Anderson, C.J., A. Blais, S. Bowler, T. Donovan, and O. Listhaug (2005) Losers’ Consent:
Elections and Democratic Legitimacy (Oxford: Oxford University Press).
Anderson, C.J. and K. Kaltenthaler (1996) ‘The Dynamics of Public Opinion Toward
European Integration, 1973-93’, European Journal of International Relations,
2(2): 175-99.
Anderson, C. and M.S. Reichert (1996) ‘Economic Benefits and Support for Membership
in the EU: A Cross-National Analysis’, Journal of Public Policy, 15(3): 231-49.
Anderson, M., M. den Boer, P. Cullen, W. Gilmore, C. Raab, and N. Walker (1995)
Policing the European Union (Oxford: Clarendon Press).
Ansell, C.K., C.A. Parsons, and K.A. Darden (1997) ‘Dual Networks in European Regional
Development Policy’, Journal of Common Market Studies, 35(3): 347-76.
Apeldoorn, B. van (2002) ‘The European Round Table of Industrialists: Still a Unique
Player?’, in J. Greenwood (ed.), The Effectiveness of EU Business Associations
(London: Palgrave).
Artis, M. (1996) ‘Alternative Transitions to EMU’, Economic Journal, 106(437): 1005-15.
Aspinwall, M. (2002) ‘The Dimensionality of the EU Policy Space’, European Union
Politics, 3(2): 81-111.
Attinà, F. (1990) ‘The Voting Behaviour of the European Parliament Members and the
Problem of Europarties’, European Journal of Political Research, 18(3): 557-79.
Austen-Smith, D. (1993) ‘Information and Influence: Lobbying for Agendas and Votes’,
American Journal of Political Science, 37(3): 799-833.
Austen-Smith, D. and J.R. Wright (1994) ‘Counteractive Lobbying’, American Journal of
Political Science, 38(1): 25-44.
Axelrod, R. (1970) Conflict of Interest: A Theory of Divergent Goals with Application to
Politics (Chicago, IL: Markham Publishing).
Bache, I. and M. Flinders (eds) (2004) Multi-level Governance (Oxford: Oxford
University Press).
Bibliografie 365
Badie, B. and P. Birnbaum (1983) The Sociology of the State (Chicago, IL: University of
Chicago Press).
Bagehot, W. (1987 [1865]) The English Constitution (London: C.A. Watts).
Bailey, I. (1999) ‘Flexibility and Harmonization in EU Environmental Policy’, Journal of
Common Market Studies, 37(4): 549-71.
Bailey, I. and De Propris, L. (2002) ‘The 1988 Reform of the European Structural Funds:
Entitlement or Empowerment’, Journal of European Public Policy, 9(3): 408-28.
Baldwin, R., E. Berglöf, F. Giavazzi, and J. Widgren (2001) ‘Eastern Enlargement and
ECB Reform’, Swedish Economic Policy Review, 89(1): 15-50.
Baldwin-Edwards, M. and M. Schain (eds) (1994) The Politics of Immigration in Western
Europe (London: Frank Cass).
Balme, R. and B. Jouve (1996) ‘Building the Regional State: Europe and Territorial
Organization in France’, in L. Hooghe (ed.), Cohesion Policy and European
Integration: Building Multi-level Governance (Oxford: Oxford University Press).
Banks, J.S. and J. Duggan (2006) ‘A General Bargaining Model of Legislative Policy-
Making’, Quarterly Journal of Political Science, 1(1): 49-85.
Banzhaf, J.F. (1965) ‘Weighted Voting Doesn’t Work: A Mathematical Analysis’, Rutgers
Law Review, 19(2): 317-43.
Baron, D.P. (1989) ‘A Noncooperative Theory of Legislative Coalitions’, American
Journal of Political Science, 33(4): 1048-84.
Barr, J. and F. Passarelli (2009) ‘Who has the power in the EU?’, Mathematical Social
Sciences, 57(3): 339-66.
Barro, R.J. and D.B. Gordon (1983) ‘A Positive Theory of Monetary Policy in a Natural
Rate Model’, Journal of Political Economy, 91 (4): 589-610.
Baumgartner, F.R. and B.L. Leech (1996) ‘The Multiple Ambiguities of “Counteractive
Lobbying” ’, American Journal of Political Science, 40(2): 521-42.
Becker, G.S. (1983) ‘A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political
Influence’, Quarterly Journal of Economics, 98(3): 371-400.
Behrens, P. and M. Smyrl (1999) ‘A Conflict of Rationalities: EU Regional Policy and the
Single Market’, Journal of European Public Policy, 6(3): 419-35.
Bell, D. (1960) The End of Ideology (New York: Free Press).
Bellamy, R. (2010) ‘Democracy Without Democracy? Can the EU’s Democratic
“Outputs” be Separated from the Democratic “Inputs” Provided by Competitive
Parties and Majority Rule?’, Journal of European Public Policy, 17(1): 2-19.
Bénassy-Quéré, A. and E. Turkisch (2009) ‘The ECB Governing Council in an Enlarged
Euro Area’, Journal of Common Market Studies, 47(1): 25-53.
Benedetto, G. (2005) ‘Rapporteurs as Legislative Entrepreneurs: The Dynamics of the
Codecision Procedure in Europe’s Parliament’, Journal of European Public Policy,
12(1): 67-88.
Benedetto, G. and B. Hoyland (2007) ‘The EU Annual Budgetary Procedure: the Existing
Rules and Proposed Reforms of the Convention and Intergovernmental
Conference, 2002-2004’, Journal of Common Market Studies, 45(3): 565-87.
Benoit, K. and Laver, M. (2006) Party Policy in Modern Democracies (London:
Routledge).
Bentley, A.F. (1908) The Process of Government (Chicago, IL: University of Chicago
Press).
Bergman, T. (1997) ‘National Parliaments and EU Affairs Committees: Notes on

Empirical Variation and Competing Explanations’, Journal of European Public
Policy, 4(3): 373-87.
Berlin, I. (1969) Four Essays on Liberty (Oxford: Oxford University Press).
Bernhagen, P. and N.J. Mitchell (2009) ‘The Determinants of Direct Corporate Lobbying
in the European Union’, European Union Politics, 10(2): 155-76.
Bernitz, U. (2001) ‘Sweden and the European Union: On Sweden’s Implementation and
Application of European Law’, Common Market Law Review, 38(4): 903-34.
Beyers, J.(2004) ‘Voice and Access: Political Practices of European Interest
Associations’, European Union Politics, 5(2): 211-40.
Beyers, J. (2008) ‘Policy Issues, Organisational Format and the Political Strategies of
Interest Organisations’, West European Politics, 31(6): 1188-211.
Bhagwati, J. (2003) ‘Borders Beyond Control’, Foreign Affairs, 82(1): 98-101.
Bigo, D. (1994) ‘The European Security Field: Stakes and Rivalries in a Newly
Developing Area of Policy Intervention’, in M. Anderson and M. den Boer (eds),
Policing Across National Boundaries (London: Pinter).
Bilal, S. (1998) ‘Political Economy Considerations on the Supply of Trade Protection in
Regional Integration Agreements’, Journal of Common Market Studies, 36(3): 1-32.
Bindseil, U. (2001) ‘A Coalition-Form Analysis of the “One Country – One Vote” Rule
in the Governing Council of the European Central Bank’, International Economic
Journal, 15(1): 141-64.
Bini Smaghi, L. and C. Casini (2000) ‘Monetary and Fiscal Policy Co-operation in EMU’,
Journal of Common Market Studies, 38(3): 375-91.
Black, D. (1958) The Theory of Committees and Elections (Cambridge: Cambridge
University Press).
Blom-Hansen, J. (2008) ‘The Origins of the EU Comitology System: A Case of Informal
Agenda-Setting by the Commission’, Journal of European Public Policy, 15(2):
208-26.
Blondel, J., R. Sinnott, and P. Svensson (1997) ‘Representation and Voter Turnout’,
European Journal of Political Research, 32(2): 243-72.
Blondei, J., R. Sinnott, and P. Svensson (1998) People and Parliament in the European
Union: Participation, Democracy and Legitimacy (Oxford: Clarendon Press).
Bobbio, N. (1996) Left and Right: The Significance of a Political Distinction, trans. A.
Cameron (Cambridge: Polity).
Bofinger, P. (1994) ‘Is Europe an Optimal Currency Area’, Discussion Paper No. 915
(London: Centre for Economic Policy Research).
Boix, C. (2003) Democracy and Redistribution (Cambridge: Cambridge University Press).
Boockmann, B. (1998) ‘Agenda Control by Interest Groups in EU Social Policy’, Journal
of Theoretical Politics, 10(2): 215-36.
Boomgaarden, H.G. and A. Freire (2009) ‘Religion and Euroscepticism: Direct, Indirect
or No Effects?’, West European Politics, 32(6): 1240-65.
Börzel, T. (2000) ‘Why there is no “Southern Problem”: on Environmental Leaders and
Laggards in the European Union’, Journal of European Public Policy, 8(5): 803-24.
Börzel, T. (2001) ‘Non-Compliance in the European Union: Pathology or Statistical
Artefact?’, Journal of European Public Policy, 8(5): 803-24.
Bibliografie 367
Börzel, T. (2003) Environmental Leaders and Laggards in Europe; Why There is (not) a
‘Southern Problem’ (Aldershot: Ashgate).
Bossong, R. (2008) ‘The Action Plan on Combating Terrorism: A Flawed Instrument of
EU Security Governance’, Journal of Common Market Studies, 46(1): 27-48.
Bouvet, F. and S. Dall’Erba (2010) ‘European Regional Structural Funds: How Large is
the Influence of Politics on the Allocation Process?’, Journal of Common Market
Studies, 48 (3): 501-28.
Bouwen, P. (2002) ‘Corporate Lobbying in the European Union: the Logic of Access’,
Journal of European Public Policy, 9(3): 365-90.
Bouwen, P. (2004a) ‘Exchanging Access Goods for Access: A Comparative Study of
Business Lobbying in the European Union Institutions’, European Journal of
Political Research, 43(3): 337-69.
Bouwen, P. (2004b) ‘The Logic of Access to the European Parliament: Business Lobbying
in the Committee on Economic and Monetary Affairs’, Journal of Common Market
Studies, 42(3): 473-95.
Bowler, A. and D.M. Farrell (1993) ‘Legislator Shirking and Voter Monitoring: Impact of
European Parliament Electoral Systems upon Legislator-Voter Relationships’,
Bradley, K. St. Clair (1997) ‘The European Parliament and Comitology: On the Road to
Nowhere?’, European Law Journal, 3(3): 230-54.
Brams, A.J. and P.J. Affuso (1985) ‘New Paradoxes of Voting Power on the EC Council
of Ministers’, Electoral Studies, 4(2): 135-9.
Branch, A. and J. Greenwood (2001) ‘European Employers: Social Partners?’, in H.
Compston and J. Greenwood (eds), Social Partnership in the European Union
(London: Palgrave).
Break, G. (1967) Intergovernmental Fiscal Relations in the United States (Washington,
DC: Brookings Institution).
Brinegar, A.P. and S.K. Jolly (2005) ‘Location, Location, Location: National Contextual
Factors and Public Support for European Integration’, European Union Politics,
6(2): 155-80.
Brinegar, A.P., S.K. Jolly, and H. Kitschelt (2002) ‘Varieties of Capitalism and Political
Divides over European Integration’, in G. Marks and M. Steenbergen (eds), European
Integration and Political Conflict (Cambridge: Cambridge University Press).
Broscheid, A. and D. Coen (2003) ‘Insider and Outsider Lobbying of the European
Commission: An Informational Model of Forum Politics’, European Union
Politics, 4(2): 165-89.
Broscheid, A. and D. Coen (2007) ‘Lobbying Activity and Fora Creation in the EU:
Empirically Exploring the Nature of the Policy Good’, Journal of European Public
Policy, 14(3): 346-65.
Brubaker, R. (1992) Citizenship and Nationhood in France and Germany (Cambridge,
MA: Harvard University Press).
Budden, P. (2002) ‘Observations on the Single European Act and “Relaunch of Europe” ’,
Budzinski, O. and A. Christiansen (2005) ‘Competence Allocation in the EU Competition
Policy System an Interest-Driven Process’, Journal of Public Policy, 25(3): 313-
37.
Bufacchi, V. and S. Garmise (1995) ‘Social Justice in Europe: An Evaluation of European

Regional Policy’, Government and Opposition, 30(2): 179-97.
Buiter, W., G. Corsetti and N. Roubini (1993) ‘Excessive deficits: Sense and Nonsense in
the Treaty of Maastricht’, Economic Policy, 16(8): 57-100.
Buiter, W.H. (1999) ‘Alice in Euroland’, Journal of Common Market Studies, 37(2): 181-
209.
Bulmer, S. (1991) ‘Analysing European Political Co-operation: The Case for Two-Tier
Analysis’, in M. Holland (ed.) Analysing European Political Co-operation: The
Case for Two-Tier Analysis (London: Macmillan).
Bulmer, S. and W. Wessels (1987) The European Council: Decision-making in European
Politics (London: Macmillan).
Bush, E. and P. Simi (2001) ‘European Farmers and Their Protest’, in D. Imig and S.
Tarrow (eds), Contentious Europeans: Protest and Politics in an Emerging Polity
(Lanham, MD: Rowman & Littlefield).
Buti, M., W. Roeger, and J. In’t Veld (2001) ‘Stabilizing Output and Inflation: Policy
Conflicts and Co-operation under a Stability Pact’, Journal of Common Market
Studies, 39(5): 801-28.
Butt Philip, A. (1985) Pressure Groups in the European Community (London:
Universities Association of Contemporary European Studies).
Caldeira, G.A. and J.L. Gibson (1995) ‘The Legitimacy of the Court of Justice in the
European Union: Models of Institutional Support’, American Political Science
Review, 89(2): 356-76.
Cameron, D.R. (1992) ‘The 1992 Initiative: Causes and Consequences’, in A.M. Sbragia
(ed.), The 1992 Initiative: Causes and Consequences (Washington, DC: Brookings
Institution).
Cameron, D.R. (1993) ‘British exit, German voice, French loyalty: defection, domination,
and cooperation in the 1992-93 ERM crisis’, paper presented at the annual meeting
of the American Political Science Association, Washington, DC, September.
Cameron, D.R. (1997) ‘Economic and Monetary Union: Underlying Imperatives and
Third-Stage Dilemmas’, Journal of European Public Policy, 4(3): 455-85.
Cameron, F. (1998) ‘Building a Common Foreign Policy: Do Institutions Matters?’, in J.
Peterson and H. Sjursen (eds), Building a Common Foreign Policy: Do Institutions
Matters? (London: Routledge).
Caporale, G.M. (1993) ‘Is Europe an Optimal Currency Area? Symmetric Versus Asymmetric
Shocks in the EC’, National Institute Economic Review, 144(1): 95-113.
Cappelletti, M., M. Seccombe, and J.H.H. Weiler (eds) (1986) Integration Through Law,
vols 1 and 2 (Berlin: De Gruyter).
Carey, J.M. and M.S. Shugart (1995) ‘Incentives to Cultivate a Personal Vote: A Rank
Ordering of Electoral Formulas’, Electoral Studies, 14(4): 417-39.
Carey, S. (2002a) ‘The impact of political parties on public support for European
integration’, doctoral thesis, University of Essex.
Carey, S. (2002b) ‘Undivided Loyalties: Is National Identity an Obstacle to European
Integration?’, European Union Politics, 3(4): 387-413.
Carrubba, C.J. (1997) ‘Net Financial Transfers in the European Union: Who Gets What
and Why?’, Journal of Politics, 59(2): 469-96.
Bibliografie 369
Carrubba, C.J. (2001) ‘The Electoral Connection in European Union Politics’, Journal of
Politics, 63(1): 141-58.
Carrubba, C.J., M. Gabel and C. Hankla (2008) ‘Judicial Behavior under Political
Constraints: Evidence from the European Court of Justice’, American Political
Science Review, 102(4): 435-52.
Cawson, A. and P. Saunders (1983) ‘Corporatism, Competitive Politics and Class
Struggle’, in R. King (ed.), Capital and Politics (London, Routledge).
Cernat, L. (2004) ‘The Emerging European Corporate Governance Model: Anglo-Saxon,
Continental, or Still the Century of Diversity?’, Journal of European Public Policy,
11(1): 47-166.
Chalmers, D. (1995) ‘The Single Market: From Prima Donna to Journeyman’, in J. Shaw
and G. More (eds), New Legal Dynamics of European Union (Oxford: Clarendon
Press).
Chalmers, D. (1997) ‘Judicial Preferences and the Community Legal Order’, Modern Law
Review, 60(2): 164-99.
Chang, E.C.C. and M.A. Golden (2006) ‘Electoral Systems, District Magnitude and
Corruption’, British Journal of Political Science, 37(1): 115-37.
Chopin, I. and J. Niessen (eds) (1998) Proposals for Legislative Measures to Combat
Racism and to Promote Equal Rights in the European Union (Brussels: Starting
Line Group).
Christiansen, T., G. Falkner, and K.E. Jørgensen (2002) ‘Theorizing EU Treaty Reform:
Beyond Diplomacy and Bargaining’, Journal of European Public Policy, 9(1): 12-
32.
Christiansen, T. and C. Reh (2009) Constitutionalizing the European Union (London:
Palgrave).
Christin, T. (2005) ‘Economic and Political Basis of Attitudes Towards the EU in Central
and Eastern European Countries in the 1990s’, European Union Politics, 6(1): 29-
57.
Christin, T. and S. Hug (2002) ‘Referendums and Citizen Support for European
Integration’, Comparative Political Studies, 35(5): 586-617.
Cichowski, R.A. (2000) ‘Western Dreams, Eastern Realities: Support for the European
Union in Central and Eastern Europe’, Comparative Political Studies, 33(10):
1243-78.
Clark, W.R., M. Golder, and S.N. Golder (2002) ‘Fiscal Policy and the Democratic
Process in the European Union’, European Union Politics, 3(2): 205-30.
Clift, B. (2009) ‘The Second Time as Farce? The EU Takeover Directive, the Clash of
Capitalisms and the Hamstrung Harmonization of European (and French)
Corporate Governance’, Journal of Common Market Studies, 47(1): 55-79.
Clutterbuck, R.L. (1990) Terrorism, Drugs and Crime in Europe after 1992 (London:
Routledge).
Cobham, D. (1996) ‘Causes and Effects of the European Monetary Crisis of 1992-93’,
Coen, D. (1997) ‘The Evolution of the Large Firm as a Political Actor in the European
Union’, Journal of European Public Policy, 4(1): 91-108.
Coen, D. (1998) The Large Firm as a Political Actor in the European Union (London:
Routledge).
Coen, D. (2007) ‘Empirical and Theoretical Studies in EU Lobbying’, Journal of

European Public Policy, 14(3): 333-45.
Coen, D. (2010) ‘European Business and Government Relations’, in D. Coen, W. Grand
and G. Wilson (eds), The Oxford Handbook of Business and Government (Oxford:
Oxford University Press).
Coen, D. and G. Richardson (2009a) ‘Learning to Lobby the European Union: 20 Years
of Change’, in D. Coen and J. Richardson (eds), Lobbying the European Union:
Institutions, Actors, and Issues (Oxford: Oxford University Press).
Coen, D. and J. Richardson (eds) (2009b) Lobbying the European Union: Institutions,
Actors, and Issues (Oxford: Oxford University Press).
Cohen, M.A. (1992) ‘The Motives of Judges: Empirical Evidence from Antitrust
Sentencing’, International Review of Law and Economics, 12(1): 13-30.
Cole, J. and Cole, F. (1997) A Geography of the European Union, 2nd edn (London:
Routledge).
Coleman, W.D. (1998) ‘From Protected Development to Market Liberalism: Paradigm
Change in Agriculture’, Journal of European Public Policy, 5(4): 632-51.
Coleman, W.D. and S. Tangermann (1999) ‘The 1992 CAP Reform, the Uruguay Round
and the Commission’, Journal of Common Market Studies, 37(3): 385-405.
Committee for the Study of Economic and Monetary Union (1989) Report on Economic
and Monetary Union in Europe (the Delors Report) (Luxembourg: Office for
Official Publications of the European Union).
Compston, H. and J. Greenwood (eds) (2001) Social Partnership in the European Union
(London: Palgrave).
Conant, L. (2002) Justice Contained: Law and Politics in the European Union (Ithaca,
NY: Cornell University Press).
Conzelmann, T. (1995) ‘Networking and the Politics of EU Regional Policy: Lessons from
North Rhine-Westphalia, Nord-Pas de Calais and North West England’, Regional
and Federal Studies, 5(2): 134-72.
Cooper, I. (2006) ‘The Watchdogs of Subsidiarity: National Parliaments and the Logic of
Arguing in the EU’, Journal of Common Market Studies, 44(2): 281-304.
Cooter, R. and J. Drexl (1994) ‘The Logic of Power in the Emerging European
Constitution: Game Theory and the Division of Powers’, International Review of
Law and Economics, 14(2): 307-26.
Cooter, R. and T. Ginsburg (1997) ‘Comparative Judicial Discretion: An Empirical Test
of Economic Models’, in D. Schmidtchen and R. Cooter (eds), Constitutional Law
and Economics of the European Union (Cheltenham: Edward Elgar).
Corbett, R., F. Jacobs, and M. Shackleton (1995) The European Parliament (London:
Catermill).
Cornelius, W.A., P.L. Martin, and J.F. Hollifield (eds) (2005) Controlling Illegal
Immigration: A Global Perspective, second edition (Stanford, CA: Stanford
University Press).
Court of Justice (1999) The Future of the Judicial System of the European Union
(Proposals and Reflections) (Luxembourg: Court of Justice of the European
Union).
Cowles, M.G. (1995) ‘Setting the Agenda for a New Europe: The ERT and EC 1992’,
Bibliografie 371
Cowles, M.G. (1997) ‘Organizing Industrial Coalitions: A Challenge for the Future?’, in
H. Wallace and A.R. Young (eds), Participation and Policy-Making in the
European Union (Oxford: Clarendon Press).
Cowles, M.G. (1998) ‘The Changing Architecture of Big Business’, in J. Greenwood and
M. Aspinwall (eds), Collective Action in the European Union (London:
Routledge).
Cowles, M.G. (2002) ‘Large Firms and the Transformation of EU Business Associations:
A Historical Perspective’, in J. Greenwood (ed.), The Effectiveness of EU Business
Associations (London: Palgrave).
Cox, G.W. and M D. McCubbins (1993) Legislative Leviathan: Party Government in the
House (Berkeley, CA: University of California Press).
Craig, P. (1998) ‘Report on the United Kingdom’, in A.-M. Slaughter, A. Stone Sweet and
J.H.H. Weiler (eds), The European Court and National Courts – Doctrine and
Jurisprudence: Legal Change in Its Social Context (Oxford: Hart).
Craig, P. (2001) ‘The Jurisdiction of the Community Courts Reconsidered’, in G. de Búrca
and J.H.H. Weiler (eds), The European Court of Justice (Oxford: Oxford
University Press).
Cram, L. (1996) ‘Theories of Integration’, in J. Richardson (ed.), Policy-Making in the
EU: Conceptual Lenses and the Integration Process (London: Routledge).
Cram, L. (1998) ‘The EU Institutions and Collective Action: Constructing a European
Interest?’, in J. Greenwood and M. Aspinwall (eds), Collective Action in the
European Union (London: Routledge).
Crombez, C. (1996) ‘Legislative Procedures in the European Community’, British Journal
of Political Science, 26(2): 199-218.
Crombez, C. (1997) ‘Policy Making and Commission Appointment in the European
Union’, Aussenwirtschaft, 52(6): 3-82.
Crombez, C. (1997) ‘The Co-Decision Procedure in the European Union’, Legislative
Studies Quarterly, 22(1): 97-119.
Crombez, C. (2000) ‘Institutional Reform and Co-Decision in the European Union’,
Constitutional Political Economy, 11(1): 41-57.
Crombez, C. (2001) ‘The Treaty of Amsterdam and the Co-decision Procedure’, in G.
Schneider and M. Aspinwall (eds), The Rules of Integration: Institutional
Approaches to the Study of Europe (Manchester: Manchester University Press).
Crombez, C. (2002) ‘Information, Lobbying and the Legislative Process in the European
Union’, European Union Politics, 3(1): 7-32.
Crombez, C. (2003) ‘The Democratic Deficit in the European Union: Much Ado about
Nothing?’, European Union Politics, 4(1): 101-20.
Crouch, C. and A. Menon (1997) ‘Organised Interests and the State’, in M. Rhodes, P.
Heywood and V. Wright (eds), Developments in West European Politics (London:
Macmillan).
Crowley, P. (1996) ‘EMU, Maastricht and the 1996 Intergovernmental Conference’,
Contemporary Economic Policy, 14(2): 41-55.
Crowley, P. (2001) ‘The Institutional Implications of EMU’, Journal of Common Market
Studies, 39(3): 385-404.
Crum, B. (2007) Tarty Stances in the Referendums on the EU Constitution: Causes and
Consequences of Competition and Collusion’, European Union Politics, 8(1): 61-82.
Cukierman, A. (1992) Central Bank Strategy, Credibility and Independence: Theory and
Evidence (Cambridge, MA: Massachusetts Institute of Technology Press).
Cukierman, A., S.B. Webb, and B. Neyapti (1992) ‘The Measurement of Central Bank
Independence and its Effect on Policy Outcomes’, The World Bank Economic
Review, 6(3): 353-98.
Curtice, J. (1989) ‘The 1989 European Election: Protest or Green Tide?’, Electoral
Studies, 8(3): 217-30.
Cusack, T.R. (2001) ‘Partisanship in the Setting and Coordination of Fiscal in Monetary
Policies’, European Journal of Political Research, 40(1): 3—115.
Czaika, M. (2009) ‘Asylum Cooperation among Asymmetric Countries: The Case of the
European Union’, European Union Politics, 10(1): 89-113.
Dahrendorf, R. (1959) Class and Class Conflict in Industrial Society (London: Routledge).
Dali, M. (2006) ‘EU Social Policy after Lisbon’, Journal of Common Market Studies,
44(3): 461-81.
Dalton, R.J. (1988) Citizen Politics in Western Democracies: Public Opinion and Political
Parties in the United States, Great Britain, West Germany and France (Chatham:
Chatham House).
Dalton, R.J. and M. Kuechler (eds) (1990) Challenging the Political Order: New Social and
Political Movements in Western Democracies (Oxford: Oxford University Press).
Damro, C. (2001) ‘Building an External Identity: The EU and Extraterritorial Competition
Policy’, Journal of European Public Policy, 8(2): 208-26.
Daugbjerg, C. (1999) ‘Reforming the CAP’, Journal of Common Market Studies, 39(3):
407-28.
Daugbjerg, C. (2003) ‘Policy Feedback and Paradigm Shift in EU Agricultural Policy:
The Effects of the MacSharry Reform on Future Reform’, Journal of European
Public Policy, 10(3): 421-37.
Daugbjerg, C. and A. Swinbank (2004) ‘The CAP and EU Enlargement: Prospects for an
Alternative Strategy to Avoid the Lock-in of CAP Support’, Journal of Common
Daugbjerg, C. and A. Swinbank (2007) ‘The Politics of CAP Reform: Trade Negotiations,
Institutional Settings and Blame Avoidance’, Journal of Common Market Studies,
45(1): 1:22.
De Grauwe, P. (2002) ‘Challenges for Monetary Policy in Euroland’, Journal of Common
De Grauwe, P. (2003) The Economics of Monetary Integration (Oxford: Oxford
University Press).
De Grauwe, P. and W. Vanhaverbeke (1993) ‘Is Europe an Optimal Currency Area?
Evidence from Regional Data’, in P.R. Masson and M.P. Taylor (eds), Policy Issues
in the Operation of Currency Unions (Cambridge: Cambridge University Press).
De Haan, J. and C.W. Eijffinger (2000) ‘The Democratic Accountability of the European
Central Bank‘, Journal of Common Market Studies, 38(3): 393-8.
De La Fuente, A. and R. Domenech (2001) ‘The Redistributive Effects of the EU Budget:
An Analysis and Proposal for Reform’, Journal of Common Market Studies, 39(2):
307-30.
De Rynck, S. and P. McAleavey (2001) ‘The Cohesion Deficit in Structural Fund Policy’,
Bibliografie 373
De Visscher, C., O. Maiscocq, and F. Varone (2008) ‘The Lamfalussy Reform in the EU
Securities Markets: Fiduciary Relationships, Policy Effectiveness and Balance of
Power’, Journal of Public Policy, 28(1): 19-47.
De Vreese, C.H. and H.G. Boomgaarden (2006) ‘Media Effects on Public Opinion about
the Enlargement of the European Union’, Journal of Common Market Studies,
44(2): 419-36.
De Vreese, C.H. and A. Kandyla (2009) ‘News Framing and Public Support for a Common
Foreign and Security Policy’, Journal of Common Market Studies, 47(3): 453-81.
De Winter, L. and M. Swyngedouw (1999) ‘The Scope of EU Government’, in H. Schmitt
and J. Thomassen (eds), Political Representation and Legitimacy in the European
Union (Oxford: Oxford University Press).
Dedman, N. (2009) The Origins and Development of the European Union, 1945-2008,
2nd edn (London: Routledge).
Dehousse, R. (1995) ‘Constitutional Reform in the European Community: Are there
Alternatives to the Majoritarian Avenue?’, in J. Hayward (ed.), The Crisis of
Representation in Europe (London: Frank Cass).
Dehousse, R. and G. Majone (1994) ‘The Institutional Dynamics of European Integration:
From the Single Act to the Maastricht Treaty’, S. Martin (ed.), The Construction of
Europe - Essays in Honour of Emile Noel (Dordrecht: Kluwer).
Den Boer, M. and J. Monar (2002) ‘11 September and Global Terrorism as a Challenge to
the EU as a Security Actor’, Journal of Common Market Studies, 40(1): 11-28.
Devuyst, Y. (1995) ‘The European Community and the Conclusion of the Uruguay
Round’, in C. Rhodes and S. Mazey (eds), The State and the European Union, 3
(London: Longman).
Dewan, T. and E. Thielemann (2006) ‘The Myth of Free-Riding: Refugee Protection and
Implicit Burden-Sharing’, West European Politics, 29 (2): 351-69.
Díez Medrano, J. (2003) Framing Europe: Attitudes to European Integration in Germany,
Spain, and the United Kingdom (Princeton, NJ: Princeton University Press).
Díez Medrano, J. and P. Gutierrez (2001) ‘Nested Identities: National and European
Identity in Spain’, Ethnic and Racial Studies, 24(5): 753-78.
Dinan, D. (1994) Ever Closer Union? An Introduction to the European Community
(London: Palgrave).
Docksey, C. and Williams, K. (1997) ‘The Commission and the Execution of Community
Policy’, in G. Edwards and D. Spence (eds), The European Commission, 2nd edn
(London: Catermill).
Dogan, R. (1997) ‘Comitology: Little Procedures with Big Implications’, West European
Politics, 20(3): 31-60.
Dogan, R. (2001) ‘A Cross-Sectional View of Comitology: Incidence, Issues and
Implications’, in T. Christiansen and E. Kirchner (eds), Committee Governance in
the European Union (Manchester: Manchester University Press).
Dolvik, J.E. and J. Visser (2001) ‘ETUC and European Social Partnership: A Third
Turning-Point?’, in H. Compston and J. Greenwoods (eds), Social Partnership in
the European Union (London: Palgrave).
Donnelly, M. and Ritchie, E. (1997) The College of Commissioners and the Cabinets’, in
G. Edwards and D. Spence (eds), The European Commission, 2nd edn (London:
Catermill).
Döring, H. (2007) ‘The Composition of the College of Commissioners: Patterns of

Delegation’, European Union Politics, 8(2): 207-28.
Dornbusch, R. (1990) Two-Track EMU, Now!’, in K.O. Pohl et al., Britain and EMU
(London: Centre for Economic Performance).
Downs, A. (1957) An Economic Theory of Democracy (New York, NY: Harper & Row).
Downs, W.M. (2001) ‘Denmark’s Referendum on the Euro: The Mouse that Roared ...
Again’, West European Politics, 24(1): 222-6.
Drazen, A. (2002) Political Economy in Macroeconomics (Princeton, NJ: Princeton
University Press).
Drewry, G. (1993) ‘Judicial Politics in Britain: Patrolling the Boundaries’, in M.L.
Volcansek (ed.), Judicial Politics and Policy-Making in Western Europe (London:
Frank Cass).
Duke, S. (1996) The Second Death (or Second Coming?) of the WEU’, Journal of
Common Market Studies, 34(2):167-190.
Dunleavy, P. (1991) Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic
Explanations in Political Science (London: Harvester Wheatsheaf).
Dunleavy, P. (1997) ‘Explaining the Centralization of the European Union: A Public
Choice Analysis’, Aussenwirtschaft, 52(1/11): 183-212.
Dunleavy, P. and B. O’Leary (1987) Theories of the State: The Politics of Liberal
Democracy (London: Macmillan).
Dyson, K. (1994) Elusive Union: The Process of Economic and Monetary Integration in
Europe (London: Longman).
Dyson, K. and K. Featherstone (1999) The Road to Maastricht: Negotiating Economic
and Monetary Union (Oxford: Oxford University Press).
Dyson, K., K. Featherstone, and G. Michalopoulis (1994) ‘The politics of EMU: the
Maastricht Treaty and the relevance of bargaining models’, paper presented at the
annual meeting of the American Political Science Association, New York,
September.
Earnshaw, D. and D. Judge (1995) ‘Early Days: the European Parliament, Co-Decision
and the European Union Legislative Process Post-Maastricht’, Journal of
Earnshaw, D. and D. Judge (1997) ‘The Life and Time of the Co-operation Procedure’,
Earnshaw, D. and D. Judge (2002) ‘No Simple Dichotomies: Lobbyists and the European
Parliament’, Journal of Legislative Studies, 8(4); 62-79.
Easton, D. (1957) ‘An Approach to the Study of Political Systems’, World Politics, 9(5):
383-400.
Easton, D. (1965) A Framework for Political Analysis (Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall).
Easton, D. (1975) ‘A Reassessment of the Concept of Political Support’, British Journal
of Political Science, 5(4): 435-57.
Egan, M. (2001) Constructing a European Market: Standards, Regulation, and
Governance (Oxford: Oxford University Press).
Egeberg, M. and A. Heskestad (2010) ‘The Denationalisation of the Cabinets in the
European Commission’, Journal of Common Market Studies, 48(4): 775-86.
Ehlermann, C.-D. and L. Hancher (1995) ‘Comments on Streit and Mussler’, European
Law Journal, 1(1): 84-8.
Bibliografie 375
Eichenberg, R.C. and R.J. Dalton (1993) ‘Europeans and the European Community: The
Dynamics of Public Support for European Integration’, International
Organization, 47(4): 507-34.
Eichener, V. (1997) ‘Effective European Problem-Solving: Lessons from the Regulation
of Occupational Safety and Environmental Protection’, Journal of European
Eichengreen, B. (1990) ‘Costs and Benefits of European Monetary Unification’,
Discussion Paper No. 453 (London: Centre for Economic Policy Research).
Eichengreen, B. (1993a) ‘Labor Markets and European Monetary Unification’, in P.
Masson and M. Taylor (eds), Policy Issues in the Operation of Currency Unions
Eichengreen, B. (1993b) ‘Thinking About Migration: Notes on European Migration
Pressures at the Dawn of the Next Millennium’, in H. Siebert (ed.), Migration: A
Challenge for Europe (Ann Arbor, MI: University of Michigan Press).
Eichengreen, B. (1994) ‘Fiscal Policy in EMU’, in B. Eichengreen and J. Frieden (eds),
The Political Economy of European Monetary Unification (Boulder, CO:
Westview).
Eichengreen, B. and J.A. Frieden (2001) ‘The Political Economy of European Monetary
Unification: An Analytical Introduction’, in B. Eichengreen and J.A. Frieden (eds),
The Political Economy of European Monetary Unification, 2nd edn (Boulder, CO:
Westview).
Eichengreen, B. and J. von Hagen (1996) ‘Fiscal Policy and Monetary Union.: Federalism,
Fiscal Restrictions, and the No-Bailout Rule’, in H. Siebert (ed.), Monetary Policy
in an Integrated World Economy (Mohr: Tubingen).
Eijk, C. van der and M. Franklin (eds) (1996) Choosing Europe? The European Electorate
and National Politics in the Face of Union (Ann Arbor, MI: University of Michigan
Press).
Eijk, C. van der, M. Franklin, and W. van der Brug (2001) ‘Policy Preference and Party
Choice’, in H. Schmitt and J. Thomassen (eds), Political Representation and
Legitimacy in the European Union (Oxford: Oxford University Press),
Eising, R. (2007a) ‘Institutional Context, Organizational Resources and Strategic Choices:
Explaining Interest Group Access in the European Union’, European Union
Politics, 8(3): 329-62.
Eising, R. (2007b) ‘The Access of Business Interests to EU Institutions: Towards Elite
Pluralism’, Journal of European Public Policy, 14(3): 384-403.
Eising, R. (2008) ‘Logics, Patterns and Power: Clientelism, Committees, Pluralism and
Protests in the European Union: Matching Patterns?’, West European Politics,
31(6): 1166-87.
Epstein, D. and S. O’Halloran (1999) Delegating Powers: A Transaction Cost Politics
Approach to Policy Making Under Separate Powers (Cambridge: Cambridge
University Press).
Eskridge, W.N. Jr. (1991) ‘Reneging on History? Playing the Court/Congress/President
Civil Rights Game’, California Law Review, 38: 613-84.
Esping-Andersen, Gøsta (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism (Oxford: Polity
Press).
European Commission (1985) Completing the Internal Market: White Paper of the
Commission to the European Council, COM(85) 310 (Luxembourg: Office of
Official Publications of the European Communities).
European Commission (1990) ‘One Market, One Money: An Evaluation of the Potential
Benefits and Costs of Forming an Economic and Monetary Union’, European
Economy 44.
European Commission (1992) An Open and Structured Dialogue Between the Commission
and Special Interest Groups, SEC (92) 2272 final (Brussels: European
Commission, 2 December).
European Commission (2007) The EU in the World: The Foreign Policy of the European
Union (Brussels: European Commission).
Evans, P.B., H.K. Jacobson and R.D. Putnam (1993) Double-Edge Diplomacy:
International Bargaining and Domestic Politics (Berkeley, CA: University of
California Press).
Everson, M. (1995) ‘The Legacy of the Market Citizen’, in J. Shaw and G. More (eds),
New Legal Dynamics of European Union (Oxford: Clarendon Press).
Fagerberg, J. and B. Verspagen (1996) ‘Heading for Divergence? Regional Growth in
Europe Reconsidered’, Journal of Common Market Studies, 34(3): 431-38.
Falkner, G. (1996) ‘European Works Councils and the Maastricht Social Agreement:
Towards a New Policy Style?’, Journal of European Public Policy, 3(2): 192-208.
Falkner, G. (2000) ‘The Council and the Social Partners? EC Social Policy Between
Diplomacy and Collective Bargaining’, Journal of European Public Policy, 7(5):
705-24.
Falkner, G. (2002) ‘How Intergovernmental and Intergovernmental Conferences? An
Example from the Maastricht Treaty Reform’, Journal of European Public Policy,
9(1): 98-119.
Farrell, D.M. and R. Scully (2005) ‘Electing the European Parliament: How Uniform are
“Uniform” Electoral Systems?’, Journal of Common Market Studies, 43(5): 969-84.
Farrell, D.M. and R. Scully (2007) Representing Europe’s Citizens: Electoral Institutions
and the Failure of Parliamentary Representation (Oxford: Oxford University
Press).
Farrell, D., S. Hix, M. Johnson and R. Scully (2006) ‘EPRG 2000 and 2006 MEP Surveys
Dataset’, mimeo (at: www.lse.ac.uk/collections/EPRG).
Farrell, H. and A. Heritier (2004) ‘Interorganizational Negotiation and Intraorganizational
Power in Shared Decision Making: Early Agreements Under Codecision and Their
Impact on the European Parliament and Council’, Comparative Political Studies,
37(10): 1184-212.
Favell, A. (2001) Philosophies of Integration: Immigration and the Idea of Citizenship in
France and Britain, second edition (London: Palgrave).
Favell, A. (2008a) Eurostars and Eurocities: Free Movement and Mobility in an
Integrating Europe (Oxford: Blackwell).
Favell, A. (2008b) ‘The New Face of East-West Migration in Europe’, Journal of Ethnic
and Migration Studies, 34(5): 701-16.
Fearon, J. (1999) ‘Electoral Accountability and the Control of Politicians: Selecting Good
Types Versus Sanctioning Poor Performance’, in A. Przeworksi, S.C. Stokes and
Bibliografie 377
B. Manin (eds), Democracy, Accountability and Representation (Cambridge:

Cambridge University Press).
Federal Trust (1996) Justice and Fair Play: Intergovernmental Conference of the
European Union 1996, Federal Trust Papers 6 (London: Federal Trust).
Feldstein, K. (1992) ‘Europe’s Monetary Union: The Case Against EMU’, The Economist,
13 June, 19-22.
Felsenthal, D.S. and M. Machover (2001) ‘The Treaty of Nice and Qualified Majority
Voting’, Social Choice and Welfare, 18(3): 431-64.
Ferejohn, J.A. and B.R. Weingast (1992) ‘A Positive Theory of Statutory Interpretation’,
International Review of Law and Economics, 12(2): 263-79.
Ferrara, F. and J.T. Weishaupt (2004) ‘Get Your Act Together: Party Performance in
European Parliament Elections’, European Union Politics, 5(3): 283-306.
Fierke, K. and A. Wiener (1999) ‘Constructing Institutional Interests: EU and NATO
Enlargement’, Journal of European Public Policy, 6(5): 712-42.
Finer, S.E. (1987) ‘Left and Right’, in V. Bogdanor (ed.), The Blackwell Encyclopaedia
of Political Institutions (Oxford: Blackwell).
Finnemore, M. and K. Sikkink (1998) ‘International Norm Dynamics and Political
Change’, International Organization, 52(4): 887-917.
Fiorina, M.P. (1982) ‘Legislative Choice of Regulatory Forms: Legal Process or
Administrative Process?’, Public Choice, 39(1): 33-66.
Fligstein, N. and I. Mara-Drita (1996) ‘How to Make a Market: Reflections on the Attempt
to Create a Single Market in the European Union’, American Journal of Sociology,
102(1): 1-33.
Flora, P. and A.J. Heidenheimer (eds) (1981) The Development of the Welfare State in
Europe and America (New Brunswick, NJ: Transaction Books).
Føllesdal, A. and S. Hix (2006) ‘Why There is a Democratic Deficit in the EU: A Response
to Majone and Moravcsik’, Journal of Common Market Studies, 44(3): 533-62.
Forwood, G. (2001) ‘The Road to Cotonou: Negotiating a Successor to Lomé?’, Journal
of Common Market Studies, 39(3): 423-42.
Fouilleux, E. (2010) ‘The Common Agriculture Policy’, in M. Cini and N. P.-S. Borragán,
European Union Politics (Oxford: Oxford University Press).
Franchino, F. (2004) ‘Delegating Powers in the European Community’, British Journal of
Franchino, F. (2007) The Powers of the Union: Delegation in the EU (Cambridge:
Franchino, F. (2009) ‘Experience and the distribution of portfolio payoffs in the European
Commission’, European Journal of Political Research, 48(1): 1-30.
Franchino, F. and B. Hoyland (2009) ‘Legislative Involvement in Parliamentary Systems’,
American Political Science Review, 103(4): 607-21.
Franklin, M. (1992) ‘The Decline of Cleavage Politics’, in M. Franklin, T. Mackie and H.
Valen (eds), Electoral Change: Responses to Evolving Social and Attitudinal
Structures in Western Countries (Cambridge: Cambridge University Press).
Franklin, M. (2001) ‘How Structural Factors Cause Turnout Variations at European
Parliament Elections’, European Union Politics, 2(3): 309-28.
Franklin, M. (2002) ‘Learning from the Danish Case: A Comment on Palle Svensson’s
Critique of the Franklin Thesis’, European Journal of Political Research, 41(6):
751-7.
Franklin, M., C. van der Eijk, and M. Marsh (1995) ‘Referendum Outcomes and Trust in
Government: Public Support for Europe in the Wake of Maastricht’, in J. Hayward
(ed.), The Crisis of Representation in Europe (London: Frank Cass).
Franklin, M., M. Marsh, and C. Wlezien (1994) ‘Attitudes Towards Europe and Referendum
Votes: A Response to Siune and Svensson’, Electoral Studies, 13(2): 117-21.
Franklin, M., M. Marsh, and L. McLaren (1994) ‘Uncorking the Bottle: Popular
Opposition to European Unification in the Wake of Maastricht’, Journal of
Franzese, R.J., Jr. (1999) ‘Partially Independent Central Banks, Politically Responsive
Governments, and Inflation’, American Journal of Political Science, 43(3): 681-706.
Freitag, M. and P. Sciarini (2001) ‘The Political Economy of Budget Deficits in the
European Union: The Role of International Constraints and Domestic Structure’,
European Union Politics, 2(2): 163-89.
Frieden, J.A. (1991) ‘Invested Interests: The Politics of National Economic Policies in a
World of Global Finance’, International Organization, 45(4): 425-51.
Frieden, J.A. (2002) ‘Real Sources of European Currency Policy: Sectoral Interests and
European Monetary Integration’, International Organization, 56(4): 831-60.
Frieden, J.A. and D.A. Lake (1995) ‘Introduction: International Politics and International
Economics’, in J.A. Frieden and D.A. Lade (eds), International Political Economy:
Perspectives on Global Power and Wealth (London: Routledge).
Frieden, J.A. and R. Rogowski (1996) ‘The Impact of the International Political Economy
on National Policies: An Overview’, in R.O. Keohane and H.V. Milner (eds),
Internationalization and Domestic Politics (Cambridge: Cambridge University
Press).
Friedman, M. (1968) ‘The Role of Monetary Policy’, American Economic Review, 58(1):
1-17.
Gabel, M.J. (1998) Interests and Integration: Market Liberalization, Public Opinion, and
European Union (Ann Arbor, MI: University of Michigan Press).
Gabel, M.J. and C.J. Anderson (2002) ‘The Structure of Citizens Attitudes and the
European Political Space’, Comparative Political Studies, 35(8): 893-913.
Gabel, M.J. and S. Hix (2002) ‘The European Parliament and Executive Politics in the
EU: Voting Behaviour and the Commission President Investiture Procedure’, in M.
Hosli, A. Van Deemen and M. Widgren (eds), Institutional Challenges in the
Gabel, M.J. and S. Hix (2003) ‘Defining the EU Political Space: An Empirical Study of
the European Elections Manifestos, 1979-1999’, Comparative Political Studies,
35(8): 934-64.
Gabel, M.J. and H. Palmer (1995) ‘Understanding Variation in Support for European
Integration’, European Journal of Political Research, 27(1): 3-19.
Gabel, M.J. and K. Scheve (2007) ‘Mixed Messages: Party Dissent and Mass Opinion on
European Integration’, European Union Politics, 8(1): 37-60.
Gabel, M.J. and G. Whitten (1997) ‘Economic Conditions, Economic Perceptions, and
Public Support for European Integration’, Political Behaviour, 19(1): 81-96.
Bibliografie 379
Galbraith, J.K. (1953) American Capitalism and the Concept of Countervailing Power
(Boston, MA: Houghton Mifflin).
Galloway, D. (1999) ‘Agenda 2000 – Packaging the Deal’, Journal of Common Market
Studies, 37 (Annual Review): 9-35.
Galloway, D. (2001) The Treaty of Nice and Beyond: Realities and Illusions of Power in
the EU (Sheffield: Sheffield Academic Press).
Garman, J. and L. Hiditch (1998) ‘Behind the Scenes: An Examination of the Importance
of the Informal Processes at Work in Conciliation’, Journal of European Public
Policy, 5(2): 271-84.
Garrett, G. (1992) ‘International Cooperation and Institutional Choice: the European
Community’s Internal Market’, International Organization, 46(2): 533-60.
Garrett, G. (1994) ‘The Politics of Maastricht’, in B. Eichengreen and J.A. Frieden (eds),
The Political Economy of European Monetary Unification (Boulder, CO:
Westview).
Garrett, G. (1995) ‘The Politics of Legal Integration in. the European Union’,
International Organization, 49(1): 171-81.
Garrett, G., R.D. Kelemen, and H. Schulz (1998) ‘The European Court of Justice, National
Governments, and Legal Integration in the European Union’, International
Garrett, G. and P. Lange (1995) ‘Internationalisation, Institutions, and Political Change’,
Garrett, G. and Weingast, B.R. (1993) ‘Ideas, Interests and Institutions: Constructing the
European Community’s Internal Market’, in J. Goldstein and R.O. Keohane (eds),
Ideas and Foreign Policy: Beliefs, Institutions and Political Change (Ithaca, NY:
Cornell University Press).
Garry, J. and J. Tilley (2009) ‘The Macroeconomic Factors Conditioning the Impact of
Identity on Attitudes towards the EU’, European Union Politics, 10(3): 361-80.
Garry, J., M. Marsh, and R. Sinnott (2005) ‘EU Referendums Evidence from the Irish Nice
Treaty Referendums’, European Union Politics, 6(2): 201-21.
Geddes, A. (2000) ‘Lobbying for Migrant Inclusion in the European Union: New
Opportunities for Transnational Advocacy’, Journal of European Public Policy,
7(4): 632-49.
Geddes, A. (2003) The Politics of Migration and Immigration in Europe (London: Sage).
Geddes, A. (2008) Immigration and European Integration: Beyond Fortress Europe?
Second edition (Manchester: Manchester University Press).
Gely, R. and P.T. Spillar (1992) ‘The Political Economy of Supreme Court Constitutional
Decisions: The Case of Roosevelt’s Court Packing Plan’, International Review of
Law and Economics, 12(1): 45-67.
Geyer, R. (2001) ‘Can EU Social NGOs Co-operate to Promote EU Social Policy?’,
Journal of Social Policy, 7(4): 632-49.
Gibson, J.L. and G.A. Caldeira (1995) ‘The Legitimacy of Transnational Legal
Institutions: Compliance, Support, and the European Court of Justice’, American
Gibson, J.L. and G.A. Caldeira (1998) ‘Changes in the Legitimacy of the European Court
of Justice: A Post-Maastricht Analysis’, British Journal of Political Science, 28(1):
63-91.
Glarbo, K. (1999) ‘Wide-Awake Diplomacy: Reconstructing the Common Foreign and

Security Policy of the European Union’, Journal of European Public Policy, 6(4):
634-51.
Glencross, A. and A.H. Trechsel (2011) ‘First or Second Order Referendums?
Understanding the Votes on the EU Constitutional Treaty in Four EU Member
States’, West European Politics, 34(4): 755-772.
Golub, J. (1996) ‘The Politics of Judicial Discretion: Rethinking the Interaction Between
National Courts and the European Court of Justice’, West European Politics, 19(2):
360-85.
Golub, J. (1999) ‘In the Shadow of the Vote? Decision Making in the European
Community’, International Organization, 53(4): 733-64.
Gomez, R. (1998) ‘The EU’s Mediterranean Policy: Common Foreign Policy by the Back
Door?’, in J. Peterson and H. Sjursen (eds), A Common Foreign Policy for Europe?
Competing Visions of the CFSP (London: Routledge).
Gourevitch, P.A. (1989) ‘The Politics of Economic Policy Choice in the Post-War Era’,
in P. Guerrieri and P.C. Padoan (eds) The Political Economy of European
Integration: States, Markets and Institutions (London: Harvester Wheatsheaf).
Grant, W., D. Matthews, and P. Newell (2000) The Effectiveness of European Union
Environmental Policy (London: Macmillan).
Green, A.W. (1969) Political Integration by Jurisprudence (Leyden: Sijthoff).
Greenwood, J. (2007a) Interest Representation in the European Union, 2nd edn (London:
Palgrave).
Greenwood, J. (2007b) ‘Organized Civil Society and Democratic Legitimacy in the
European Union’, British Journal of Political Science, 37(2): 333-57.
Greenwood, J. and M. Aspinwall (eds) (1998) Collective Action in the European
Union(London: Routledge).
Greenwood, J., J.R. Grote, and K. Ronit (eds) (1992) Organized Interests and the
European Community (London: Sage).
Greve, M.F. and K.E. Jørgensen (2002) ‘Treaty Reform as Constitutional Politics: A
Longitudinal View’, Journal of European Public Policy, 9(1): 54-75.
Grieco, J.M. (1990) Cooperation Among Nations: Europe, America and Non-Tariff
Barriers to Trade (Ithaca, NY: Cornell University Press).
Grilli, D. Masciandro, and G. Tabellini (1991) ‘Political and Monetary Institutes and
Public Financial Policies in the Industrial Countries’, Economic Policy, 13(1): 341-
92.
Grossman, E. (2004) ‘Bringing Politics Back In: Rethinking the Role of Economic Interest
Groups in European Integration’, Journal of European Public Policy, 11(4): 637-
54.
Guiraudon, V. (2000) ‘European Integration and Migration Policy: Vertical Policy
Making as Venue-Shopping’, Journal of Common Market Studies, 38(2): 251-71.
Guiraudon, V. (2001) ‘Weak Weapons of the Weak? Transnational Mobilization around
Migration in the European Union’, in D. Imig and S. Tarrow (eds), Contentious
Europeans: Protest and Politics in an Emerging Polity (Lanham, MD: Rowman &
Littlefield).
Guiraudon, V. (2003) ‘The Constitution of a European Immigration Policy Domain: A
Political Sociology Approach’, Journal of European Public Policy, 10(2): 263-82.
Bibliografie 381
Guiraudon, V. and G. Lahav (2000) ‘A Reappraisal of the State Sovereignty Debate: The
Case of Migration Control’, Comparative Political Studies, 33(2): 163-95.
Haas, E.B. (1958) The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950-
1957 (London: Stevens and Sons).
Häge, F. (2007) ‘Committee Decision-making in the Council of the European Union’,
Häge, F. (2008) ‘Who Decides in the Council of the European Union?’, Journal of
Hagemann, S. and B. Hoyland (2008) ‘Parties in the Council?’, Journal of European
Hagemann, S. and B. Hoyland (2010) ‘Bicameral Politics in the European Union’, Journal
of Common Market Studies, 48(4): 811-33.
Hall, P.A. and R. Franzese (1998) ‘Mixed Signals: Central Bank Independence,
Coordinated Wage-Bargaining and European Monetary Union’, International
Hall, P.A. and D. Soskice (eds) (2001) Varieties of Capitalism: The Institutional
Foundations of Comparative Advantage (Oxford: Oxford University Press).
Hallstein, W. (1972) Europe in the Making (London: Allen & Unwin).
Hanson, B.T. (1998) ‘What Happened to Fortress Europe? External Trade Policy
Liberalization in the European Union’, International Organization, 52(1): 55-85.
Hartley, T.C. (1986) ‘Federalism, Courts and Legal Systems: The Emerging Constitution
of the European Community’, American Journal of Comparative Law, 34(2): 229-
47.
Hausemer, P. (2006) ‘Participation and Political Competition in Committee Report
Allocation: Under What Conditions Do MEPs Represent Their Constituents?’,
Haxell, H. (2010) European Public Affairs Directory 2010 (London: Dod’s Parliamentary
Communications).
Hayes-Renshaw, F. and H. Wallace (2006) The Council of Ministers (London:
Macmillan).
Heiberg, E.O. (1998) ‘Security Implications of EU Expansion to the North and East’, in K.A.
Eliassen (ed.), Foreign and Security Policy in the European Union (London: Sage).
Heidenheimer, A.J., H. Heclo, and C.T. Adams (1990) Comparative Public Policy; The
Politics of Social Choice in America, Europe, and Japan, 3rd edn (New York, NY:
St Martin’s Press).
Heidensohn, F. and M. Farrell (eds) (1993) Crime in Europe, 2nd edn (London:
Routledge).
Heisenberg, D. (2005) ‘The Institution of “Consensus” in the European Union: Formal
versus Informal Decision-Making in the Council’, European Journal of Political
Research, 44(1): 65-90.
Hellström, J. (2008) ‘Who Leads, Who Follows? Re-examining the Party-Electorate
Linkages on European Integration’, Journal of European Public Policy, 15(8):
1127-44.
Hennis, M. (2001) ‘Europeanization and Globalization: The Missing Link’, Journal of
Hervey, T. (2001) ‘Community and National Competence in Health after Tobacco

Advertising’, Common Market Law Review, 38(6): 1421-46.
Hill, C. (ed.) (1996) The Actors in Europe’s Foreign Policy (London: Routledge).
Hill, C. (1988) ‘The Capability-Expectations Gap, or Conceptualizing Europe’s
International Role’, Journal of Common Market Studies, 31 (3): 305-28.
Hinich, M.J. and M.C. Munger (1997) Analytical Politics (Cambridge: Cambridge
University Press).
Hix, S. (1994) ‘The Study of the European Community: The Challenge to Comparative
Politics’, West European Politics, 17(1): 1-30.
Hix, S. (1999) ‘Dimensions and Alignments in European Union Politics: Cognitive
Constraints and Partisan Responses’, European Journal of Political Research,
35(1): 69-106.
Hix, S. (2000) ‘Parliamentary Oversight of Executive Power: What Role for the European
Parliament in Comitology’, in T. Christiansen and E. Kirchner (eds), Committee
Governance in the European Union (Manchester: Manchester University Press).
Hix, S. (2001) ‘Legislative Behaviour and Party Competition in the EU: An Application
of Nominate in the Post 1999 European Parliament’, Journal of Common Market
Studies, 39(4): 663-88.
Hix, S. (2002a) ‘Constitutional Agenda-Setting Through Discretion in Rule Interpretation:
Why the European Parliament Won at Amsterdam’, British Journal of Political
Science, 32(2): 259-80.
Hix, S. (2002b) ‘Parliamentary Behavior with Two Principals: Preferences, Parties, and
Voting in the European Parliament’, American Journal of Political Science, 46(3):
688-98.
Hix, S. (2004) ‘Electoral Institutions and Legislative Behavior: Explaining Voting-
Defection in the European Parliament’, World Politics, 56(1): 194-223.
Hix, S. (2007) ‘Euroscepticism as Anti-Centralization: A Rational Choice Institutionalist
Perspective’, European Union Politics, 8(1): 131-50.
Hix, S. (2008a) What’s Wrong with the European Union and How to Fix It (Oxford:
Polity).
Hix, S. (2008b) ‘Towards a Partisan Theory of EU Politics’, Journal of European Public
Policy, 15(8): 1254-65.
Hix, S. and S. Hagemann (2009) ‘Could Changing the Electoral Rules Fix European
Parliament Elections?’, Politique Européenne, 28: 27-41.
Hix, S., A. Kreppel, and A. Noury (2003) ‘The Party System in the European Parliament:
Collusive or Competitive?’, Journal of Common Market Studies, 41(2): 309-31.
Hix, S. and C. Lord (1995) ‘The Making of a President: The European Parliament and the
Confirmation of Jacques Santer as President of the Commission’, Government and
Opposition, 31(1): 62-76.
Hix, S. and C. Lord (1997) Political Parties in the European Union (London: Palgrave).
Hix, S. and M. Marsh (2007) ‘Punishment or Protest? Understanding European Parliament
Elections’, Journal of Politics, 69(2): 495-510.
Hix, S. and M. Marsh (2011) ‘Second-order Effects Plus Pan-European Political Swings:
An Analysis of European Parliament Elections Across Time’, Electoral Studies,
30: 4-15.
Bibliografie 383
Hix, S. and A. Noury (2007) ‘Politics not Economic Interests: Determinants of Migration
Policies in the European Union’, International Migration Review, 41(1): 182-205.
Hix, S. and A. Noury (2009) ‘After Enlargement: Voting Patterns in the Sixth European
Parliament’, Legislative Studies Quarterly, 34(2): 159-74.
Hix, S., A. Noury, and G. Roland (2005) ‘Power to the Parties: Cohesion and Competition
in the European Parliament, 1979-2001’, British Journal of Political Science,
35(2): 209-34.
Hix, S., A. Noury, and G. Roland (2006) ‘Dimensions of Politics in the European
Parliament’, American Journal of Political Science, 50(2): 494-511.
Hix, S., A. Noury, and G. Roland (2007) Democratic Politics in the European Parliament
Hix, S., A. Noury, and G. Roland (2009) ‘Voting Patterns and Alliance Formation in the
European Parliament’, Philosophical Transactions of the Royal Society B, 364:
821-31.
Hobolt, S.B. (2009) Europe in Question: Referendums on European Integration (Oxford:
Hobolt, S.B. and P. Leblond (2009) ‘Is My Crown Better than Your Euro? Exchange Rates
and Public Opinion on the European Single Currency’, European Union Politics,
10(2): 202-25.
Hobolt, S.B., J. Spoon, and J. Tilley (2009) ‘A Vote Against Europe? Explaining
Defection at the 1999 and 2004 European Parliament Elections’, British Journal of
Hoffmann, S. (1966) ‘Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation State and the Case of
Western Europe’, Daedalus, 95(4): 862-915.
Hoffmann, S. (1982) ‘Reflections on the Nation-State in Western Europe Today’, Journal
of Common Market Studies, 211 1-2): 21-37.
Hoffmann, S. (1989) ‘The European Community and 1992’, Foreign Affairs, 68(4): 27-47.
Hofhansel, C. (1999) ‘The Harmonization of EU Export Control Policies’, International
Holland, M. (1988) ‘The European Community and South Africa: In Search for a Policy
for the 1990s’, International Affairs, 64(3): 415-60.
Holland, M. (1995) ‘Bridging the Capability-Expectations Gap: A Case Study of the CFSP
Joint Action on South Africa’, Journal of Common Market Studies, 33(4): 555-72.
Holland, S. (1980) Uncommon Market: Capital, Class and Power in the European
Community (London: Macmillan).
Hollifield, J.F. (1992) Immigrants, Markets and the State (Cambridge, M.A: Harvard
University Press).
Hooghe, L. (1996a) ‘Building a Europe With the Regions: The Changing Role of the
European Commission’, in L. Hooghe (ed.), Cohesion Policy and European
Integration: Building Multi-level Governance (Oxford: Oxford University Press).
Hooghe, L. (ed.) (1996b) Cohesion Policy and European Integration: Building Multi-level
Hooghe, L. (2002) ‘The Mobilization of Territorial Interests and Multilevel Governance’,
in R. Balme, D. Chabanet and V. Wright (eds), Collective Action in Europe (Paris:
Presses de Sciences Po).
Hooghe, L. (2003) ‘Europe Divided? Elites vs. Public Opinion on European Integration’,
Hooghe, L. and Keating, M. (1994) ‘The Politics of European Union Regional Policy’,
Hooghe, L. and G. Marks (1996) ‘ “Europe With the Regions”: Channels of Regional
Representation in the European Union’, Publius, 26(1): 1-20.
Hooghe, L. and G. Marks (1998) ‘The Making of a Polity: The Struggle over European
Integration’, in H. Kitschelt, P. Lange, G. Marks and J. Stephens (eds), The Politics
and Political Economy of Advanced Industrial Societies (Cambridge: Cambridge
University Press).
Hooghe, L. and G. Marks (2001) Multi-level Governance and European Integration
Hooghe, L. and G. Marks (2003) ‘Unraveling the Central State, But How? Types of
Multi-level Governance’, American Political Science Review, 97(2): 233-43.
Hooghe, L. and G. Marks (2005) ‘Calculation, Community and Cues: Public Opinion and
European Integration’, European Union Politics, 6(4): 419-43.
Hooghe, L. and G. Marks (2009) ‘A Postfunctionalist Theory of European Integration:
From Permissive Consensus to Constraining Dissensus’, British Journal of
Hooghe, L., G. Marks and C. Wilson (2003) ‘Does Left/Right Structure Party Positions
on European Integration?’, Comparative Political Studies, 35(8): 965-89.
Horn, M.J. (1995) The Political Economy of Public Administration (Cambridge:
Horstmann, W. and F. Schneider (1994) ‘Deficits, Bailout and Free Riders: Fiscal.
Elements of a European Constitution’, Kyklos, 47(3): 355-83.
Hosli, M.O. (1995) ‘The Balance Between Small and Large: Effects of a Double-Majority
System on Voting Power in the European Union’, International Studies Quarterly,
39(3): 351-70.
Hosli, M.O. (2000) ‘The Creation of the European Economic and Monetary Union (EMU):
Intergovernmental Negotiations and Two-level Games’, Journal of European
Hotelling, H. (1929) ‘Stability in competition’, Economic Journal, 39(1): 41-57
Høyland, B. (2006) ‘Allocation of Codecision Reports in the Fifth European Parliament’,
Høyland, B. (2010) ‘Procedural and Party Effects in European Parliament Roll Call
Votes’, European Union Politics, 11(4): 597-613.
Huber, J.D. and C.R. Shipan (2002) Deliberate Discretion? The Institutional Foundations
of Bureaucratic Autonomy (Cambridge: Cambridge University Press).
Huber, J.D. and N. McCarty (2004) ‘Bureaucratic Capacity, Delegation, and Political
Reform’, American Political Science Review, 98(3): 48 1-94.
Hubschmid, C., and P. Moser (1997) ‘The Co-operation Procedure in the EU: Why Was
the European Parliament Influential in the Decision on Car Emission Standards?’,
Hug, S. (1997) ‘Integration Through Referendums?’, Aussenwirtschaft, 52( 1-2): 287-310.
Hug, S. (2002) Voices of Europe: Citizens, Referendums, and European Integration
(Lanham, MD: Rowman Littlefield).
Bibliografie 385
Hug, S. (2003) ‘Endogenous Preferences and Delegation in the European Union’,

Comparative Political Studies, 36(1/2): 41-74.
Hug, S. and T. König (2002) ‘In View of Ratification: Governmental Preferences and
Domestic Constraints at the Amsterdam Intergovernmental Conference’,
Hug, S. and P. Sciarini (2000) ‘Referendums on European Integration: Do Institutions
Matter in the Voter’s Decision’, Comparative Political Studies, 33(1): 3-36.
Imig, D. (2002) ‘Contestation in the Streets: European Protest and the Emerging Euro-
Polity’, Comparative Political Studies, 35(8): 914-33.
Imig, D. and S. Tarrow (eds) (2001) Contentious Europeans: Protest and Politics in an
Emerging Polity (Lanham, MD: Rowman & Littlefield).
Inglehart, R. (1970a) ‘Cognitive Mobilization and European Identity’, Comparative
Politics, 3(1): 45-70.
Inglehart, R. (1970b) ‘Public Opinion and Regional Integration’, International
Inglehart, R. (1977a) The Silent Revolution: Changing Values and Political Styles Among
Western Publics (Princeton, NJ: Princeton University Press).
Inglehart, R. (1977b) ‘Long Term Trends in Mass Support tor European Unification’,
Government and Opposition, 12(2): 150-77.
Inglehart, R. (1991) ‘Trust Between Nations: Primordial Ties, Societal Learning and
Economic Development’, in K. Reif and R. Inglehart (eds), Eurobarometer: The
Dynamics of European Public Opinion: Essays in Honour of Jacques-René Rabier
(London: Macmillan).
Inglehart, R. and J.-R. Rabier (1978) ‘Economic Uncertainty and European Solidarity:
Public Opinion Trends’, Annals of the American Academy of Political and
Economic Science, 440: 66-97.
Inglehart, R. and K. Reif (1991) ‘Analyzing Trends in Western European Opinion: The
Role of the Eurobarometer Surveys’, in K. Reif and R. Inglehart (eds),
Eurobarometer: The Dynamics of European Public Opinion; Essays in Honour of
Jacques-René Rabier (London: Macmillan).
Ioakimidis, P.C. (1996) ‘EU Cohesion Policy in Greece: The Tensions Between
Bureaucratic Centralism and Regionalism’, in L. Hooghe (ed.), Cohesion Policy
and European Integration: Building Multi-level Governance (Oxford: Oxford
University Press).
Ireland, P. (1991) ‘Facing the True “Fortress Europe”: Immigrant Politics in the EC’,
Ireland, P. (1995) ‘Migration, Free Movement, and Immigrant Integration in the EU: A
Bifurcated Policy Response’, in S. Leibfried and P. Pierson (eds), European Social
Policy: Between Fragmentation and Integration (Washington, DC: Brookings
Institution).
Issing, O. (1999) ‘The Eurosystem: Transparent and Accountable, or “Willem in
Euroland” ’, Journal of Common Market Studies, 37(3): 503-19.
Iversen, T. (1998a) ‘Wage Bargaining, Central Bank Independence and the Real Effects
of Money’, International Organization, 52(3): 469-504.
Iversen, T. (1998b) ‘Wage Bargaining, Hard Money and Economic Performance: Theory
and Evidence for Organized Market Economies’, British Journal of Political
Science, 28(1): 31-61.
Jabko, N. (1999) ‘In the Name of the Market: How the European Commission Paved the
Way for Monetary Union’, Journal of European Public Policy, 6(3): 475-95.
Janssen, J.I.H. (1991) ‘Postmaterialism, Cognitive Mobilization and Public Support for
European Integration’, British Journal of Political Science, 21(4): 443-68.
Jeffery, C. (2000) ‘Sub-National Mobilization and European Integration’, Journal of
Jensen, C.B. (2007) ‘Implementing Europe: A Question of Oversight’, European Union
Politics, 8(4): 451-77.
Joerges, C. (1994) ‘European Economic Law, the Nation-State and the Maastricht Treaty’,
in R. Dehousse (ed.), Europe After Maastricht: An Ever Closer Union? (Munich:
Law Books on Europe).
Joerges, C. and J. Neyer (1997) ‘Transforming Strategic Interaction into Deliberative
Problem-solving: European Comitology in the Foodstuffs Sector’, Journal of
Johnston, A. (2001) ‘Judicial Review and the Treaty of Nice’, Common Market Law
Review, 38(3): 499-523.
Jones, E., J.A. Frieden, and F. Torres (1998) Joining Europe’s Monetary Club: The
Challenges for Smaller Member States (London: Macmillan).
Joppke, C. (ed.) (1998) Challenge to the Nation-State: Immigration in Western Europe
and the United States (Oxford: Oxford University Press).
Jordan, A., R. Brouwer, and E. Noble (1999) ‘Innovative and Responsive? A Longitudinal
Analysis of the Speed of EU Environmental Policy-Making’, Journal of European
Jordan, W.A. (1972) ‘Producer Protection, Prior Market Structure and the Effects of
Government Regulation’, Journal of Law and Economics, 15(2): 151-76.
Joskow, P.L. and R.G. Noll (1981) Regulation in Theory and Practice: An Overview
(Cambridge, MA: Massachusetts Institute of Technology Press).
Josselin, D. (2001) ‘Trade Unions for EMU: Sectoral Preferences and Political
Opportunities’, West European Politics, 24(1): 55-74.
Judge, D., D. Earnshaw, and N. Cowan (1994) ‘Ripples or Waves: The European
Parliament in the European Community Policy Process’, Journal of European
Junne, G. (1994) ‘Multinational Enterprises as Actors’, in W. Carlsnaes and S. Smith
(eds), European Foreign Policy: The EC and Changing Perspectives in Europe
(London: Sage).
Jupille, J. (1999) ‘The European Union and International Outcomes’, International
Jupille, J. (2004) Procedural Politics: Issues, Influence and Institutional Choice in the
European Union (Cambridge: Cambridge University Press).
Jupille, J. and D. Leblang (2007) ‘Voting for Change: Calculation, Community, and Euro
Referendums’, International Organization, 61(4): 763-82.
Bibliografie 387
Justesen, M.K. (2007) ‘The Social Choice of EU Treaties: Discrepancies between Voter
Preferences and Referendum Outcomes in Denmark’, European Union Politics,
8(4): 537-53.
Kaeding, M. (2004) ‘Rapporteurship Allocation in the European Parliament: Information
or Distribution?’, European Union Politics, 5(3): 353-78.
Kaeding, M. (2005) ‘The World of Committee Reports: Rapporteurship Assignment in the
European Parliament’, Journal of Legislative Studies, 11(1): 82-104.
Kaltenthaler, K. (2002) ‘German Interests in European Monetary Integration’, Journal of
Common Market Studies, 40( 1): 69-87.
Kaltenthaler, K. and C.J. Anderson (2001) ‘Europeans and Their Money: Explaining
Public Support for the Common European Currency’, European Journal of
Kardasheva, R. (2009) ‘The Power to Delay: The European Parliament’s Influence in the
Consultation Procedure’, Journal of Common Market Studies, 47(2): 385-409.
Kasack, C. (2004) ‘The Legislative Impact of the European Parliament under the Revised
Co-Decision Procedure: Environmental, Public Health and Consumer Protection
Policies’, European Union Politics, 5(2): 241-60.
Katz, R.S. (2001) ‘Models of Democracy: Elite Attitudes and the Democratic Deficit in
the European Union’, European Union Politics, 2(1): 53-79.
Kaufmann, H.M. (1995) ‘The Importance of Being Independent: Central Bank
Independence and the European System of Central Banks’, in C. Rhodes and S.
Mazey (eds), The State of the European Union, vol. 3 (London: Longman).
Keating, M. (1995) ‘A Comment on Robert Leonardi, “Cohesion in the European
Community: Illusion or Reality?” ’, West European Politics, 18(2): 408-12.
Keating, M. and B. Jones (1995) ‘Nations, Regions, and Europe: The UK Experience’, in
B. Jones and M. Keating (eds), The European Union and the Regions (Oxford:
Clarendon Press).
Keck, M. and K. Sikkink (1998) Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in
International Politics (Ithaca, NY: Cornell University Press).
Keefer, P. and D. Stasavage (2002) ‘Checks and Balances, Private Information, and the
Credibility of Monetary Commitments’, International Organization, 56(4): 751-74.
Keeler, J.T.S. (1996) ‘Agricultural Power in the European Community: Explaining the
Fate of CAP and GATT Negotiations’, Comparative Politics, 28(2): 127-49.
Kelemen, R.D. (2000) ‘Regulatory Federalism: EU Environmental Regulation in
Comparative Perspective’, Journal of Public Policy, 20(3): 133-67.
Kelemen, R.D. (2001) ‘The Limits of Judicial Power: Trade-Environment Disputes in the
GATT/WTO and the EU’, Comparative Political Studies, 34(6): 622-50.
Kemmerling, A. and T. Bodenstein (2006) ‘Partisan Politics in Regional Redistribution:
Do Parties Affect the Distribution of EU Structural Funds across Regions?’,
European Union Politics, 7( 3): 373-92.
Keohane, R.D. (1984) After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political
Economy (Princeton, NJ: Princeton University Press).
Keohane, R.O. (ed.) (1986) Neo-Realism and Its Critics (New York, NY: Columbia
University Press).
Keohane, R.O. and J.S. Nye (1989) Power and Interdependence (Glenview, IL: Pearson
Scott Foresman).
Key, V.O. (1961) Public Opinion and American Democracy (New York, NY: Knopf).
Kiewiet, D.R. and M. McCubbins (1991) The Logic of Delegation (Chicago, IL:
University of Chicago Press).
King, A. (1981) ‘What do Elections Decide?’, in D. Butler, H.R. Penniman and A. Ranney
(eds), Democracy at the Polis: A Comparative Study of National Elections
(Washington, DC: American Enterprise Institute).
Kingdon, J.W. (1984) Agendas, Alternatives, and Public Policies (Boston, MA: Little,
Brown).
Kirchner, E. (1992) Decision Making in the European Community: The Council Presidency
and European Integration (Manchester: Manchester University Press).
Kitschelt, H. (1994) The Transformation of European Social Democracy (Cambridge:
Kitschelt, H. (1995) The Radical Right in Western Europe: A Comparative Analysis (Ann
Arbor, MI: University of Michigan Press).
Knill, C. and A. Lenschow (1998) ‘Coping with Europe: the Impact of British and German
Administrations on the Implementation of EU Environmental Policy’, Journal of
Knill, C. and A. Lenschow (2000) Implementing E U Environmental Policy: New
Directions and Old Problems (Manchester: Manchester University Press).
Knudsen, O.F. (1994) ‘Context and Action in the Collapse of the Cold War European
System’, in W. Carlsnaes and S. Smith (eds), European Foreign Policy: The EC
and Changing Perspectives in Europe (London: Sage).
Koenig-Archibugi, M. (2004a) ‘Explaining Government Preferences for Institutional
Change in EU Foreign and Security Policy’, International Organization, 58(1):
137-74.
Koenig-Archibugi, M. (2004b) ‘International Governance as New Raison D’Etat? The
Case of the EU Common Foreign and Security Policy’, European Journal of
International Relations, 10(2): 147-88.
Koepke, J.R. and N. Ringe (2006) ‘The Second-order Election Model in an Enlarged
Europe’, European Union Politics, 7(3): 321-46.
Kohler-Koch, B. (1997) ‘Organized Interests in the EC and European Parliament’,
European Integration On-line Papers, 1(9) (at: http://eiop.or.atieiop/texte/1997-
009a.htm).
Kohler-Koch, B. (2010) ‘Civil Society and FU Democracy: “Astroturf” Representation?’,
Kohler-Koch, B. and R. Eising (eds) (1999) The Transformation of Governance in the
Kokott, J. (1998) ‘Report on Germany’, in A.-M. Slaughter, A. Stone Sweet and J.H.H.
Weiler (eds), The European Court and National Courts – Doctrine and
Jurisprudence: Legal Change in Its Social Context (Oxford: Hart).
König, T. (2007) ‘Divergence or Convergence? From Ever-Growing to Ever-Slowing
European Legislative Decision-Making’, European Journal of Political Research,
46(3): 417-44.
König, T. and S. Hug (2000) ‘Ratifying Maastricht: Parliamentary Votes on International
Treaties and Theoretical Solution Concepts’, European Union Politics, 1(1): 93-124.
Bibliografie 389
König, T. and B. Luetgert (2009) ‘Troubles with Transposition? Explaining Trends in

Member-State Notification and the Delayed Transposition of EU Directives’,
British Journal of Political Science, 39(1): 163-94.
König, T. and M. Pöter (2001) ‘Examining the EU Legislative Process: The Relative
Importance of Agenda and Veto Power’, European Union Politics, 2(3): 329-51.
König, T. and J.B. Slapin (2004) ‘Bringing Parliaments Back In: The Sources of Power in
European Treaty Negotiations’, Journal of Theoretical Politics, 16(3): 357-94.
König, T., B. Lindberg, S. Lechner, and W. Pohlmeier (2007) ‘Bicameral Conflict
Resolution in the European Union: An Empirical Analysis of Conciliation
Committee Bargains’, British Journal of Political Science, 37(2): 281-312.
Krasner, S. (ed.) (1983) International Regimes (Ithaca, NY: Cornell University Press).
Krehbiel, K. (1990) ‘Are Congressional Committees Composed of Preference Outliers’,
Krehbiel, K. (1991) Information and Legislative Organization (Ann Arbor, MI: University
of Michigan Press).
Krehbiel, K. (2007) ‘Supreme Court Appointments as a Move-the-Median Game’,
American Journal of Political Science, 51(2): 231-40.
Kreppel, A. (1999) ‘What Affects the European Parliament’s Legislative Influence? An
Analysis of the Success of EP Amendments’, Journal of Common Market Studies,
37(3): 521-38.
Kreppel, A. (2000) ‘Rules, Ideology and Coalition Formation in the European Parliament:
Past, Present and Future’, European Union Politics, 1(3): 340-62.
Kreppel, A. (2002a) The European Parliament and Supranational Party System: A Study
of Institutional Development (Cambridge: Cambridge University Press).
Kreppel, A. (2002b) ‘Moving Beyond Procedure: An Empirical Analysis of European
Parliament Legislative Influence’, Comparative Political Studies, 35(7): 784-813.
Krugman, P. (1990) ‘Policy Problems of a Monetary Union’, in P. De Grauwe and L.
Papademos (eds), The European Monetary System in the 1990s (London:
Longman).
Krugman, P. (1991) Geography and Trade (Cambridge, MA: Massachusetts Institute of
Technology Press).
Krugman, P. (1997) ‘Good News from Ireland: A Geographic Perspective’, in A.W. Gray
(ed.), International Perspectives on the Irish Economy (Dublin: Indecon Economic
Consultants).
Krugman, P. (1998) The Accidental Theorist and Other Dispatches from the Dismal
Science (London: Norton).
Kymlicka, W (1995) Multicultural Citizenship: A Liberal Theory of Minority Rights
(Oxford: Clarendon Press).
Laffan, B. (1997) The Finances of the European Union (London: Macmillan).
Lahav, G. (2004) Immigration and Politics in the New Europe: Reinventing Borders
Lahusen, C. (2002) ‘Commercial Consultancies in the European Union: the Shape and
Structure of Professional Interest Intermediation’, Journal of European Public
Policy, 9(5): 695-714.
Lahusen, C. (2003) ‘Moving Into the European Orbit: Commercial Consultancies in the
Landau, A. (2001) ‘The Agricultural Negotiations in the WTO: The Same Old . Story’,
Lange, P. (1993) ‘Maastricht and the Social Protocol: Why Did They Do It?’, Politics and
Society, 21(1): 5-36.
Lasswell, H.D. (1936) Politics: Who Gets What, When and How (New York, NY:
McGraw-Hill).
Lavenex, S. (2006) ‘Shifting Up and Out: The Foreign Policy of European Immigration
Control’, West European Politics, 29(2): 329-50.
Lavenex, S. (2007) ‘Mutual Recognition and the Monopoly of Force; Limits of the Single
Market Analogy’, Journal of European Public Policy, 14(5):762-79.
Lavenex, S. and R. Kunz (2008) ‘The Migration-Development Nexus in EU External
Relations’, Journal of European Integration, 30(3): 439-57.
Lavenex, S. and E.M. Ucarer (2004) ‘The External Dimension of Europeanization: The
Case of Immigration Policies’, Cooperation and Conflict, 39(4): 417-43.
Lehmbruch, G. (1967) Proporzdemokratie: Politisches System und politische Kultur in
der Schweiz und in Österreich (Tübingen: Mohr).
Leibfried, S. and Pierson, P. (1996) ‘Social Policy’, in H. Wallace and W. Wallace (eds),
Policy-Making in the European Union, 3rd edn (Oxford: Oxford University Press).
Leonardi, R. (1993) ‘Cohesion in the European Community: Illusion or Reality?’, West
European Politics, 16(4): 492-517.
Leonardi, R. (1995) Convergence, Cohesion and Integration in the European Union
(London: Macmillan).
Lewis, J. (1998) ‘In the Hard Bargaining Image of the Council Misleading? The
Committee of Permanent Representatives and the Local Elections Directive’,
Lijphart, A. (1977) Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration (New
Haven, CT: Yale University Press).
Lijphart, A. (1984) Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government
in Twenty-one Countries (New Haven, CT: Yale University Press).
Lijphart, A. (1994) Electoral Systems and Party Systems: A Study of Twenty-Seven
Democracies, 1945-1990 (Oxford: Oxford University Press).
Lindberg, B. (2008) ‘Are Political Parties Controlling Legislative Decision-making in the
European Parliament? The Case of the Services Directive’, Journal of European
Public Policy, 15(8): 1184-204.
Lindberg, L.N. (1963) The Political Dynamics of Economic Integration (Oxford: Oxford
University Press).
Lindberg, L.N. and S.A. Scheingold (1970) Europe’s Would-Be Polity: Patterns of Change
in the European Community (Cambridge, MA: Harvard University Press).
Lindblom, C. (1977) Politics and Markets (New York, NY: Basic Books).
Lindgren, K.-o. and T. Persson (2008) ‘The Structure of Conflict over EU Chemicals
Policy’, European Union Politics, 9(1): 31-58.
Lipset, S.M. (1959) Political Man (London: Heinemann).
Lipset, S.M. and S. Rokkan (1967) ‘Cleavage Structures, Party Systems and Voter
Alignments: An Introduction’, in S.M. Lipset and S. Rokkan (eds), Party Systems
and Voter Alignments: Cross-national Perspectives (New York, NY: Free Press).
Bibliografie 391
Lohmann, S. (1998) ‘An Information Rationale for the Power of Special Interests’,
Lohmann, S. (1999) ‘What Price Accountability? The Lucas Island Model and the Politics
of Monetary Policy’, American Journal of Political Science, 43(2): 396-430.
Long, T. and L. Lorinczi (2009) ‘NGOs as Gatekeepers: A Green Vision’, in D. Coen and
J. Richardson (eds), Lobbying the European Union: Institutions, Actors, and Issues
(Oxford: Oxford University Press).
Loughlin, J (1996) ‘Representing Regions in Europe: The Committee of the Regions’,
Regional and Federal Studies, 6(2): 147-65.
Lowi, T.J. (1964) ‘American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory’,
World Politics, 16(4): 677-715.
Lowi, T.J. (1969) The End of Liberalism (New York, NY: Knopf).
Lubbers, M. (2008) ‘Regarding the Dutch “Nee” to the European Constitution: A Test of
the Identity, Utilitarian and Political Approach to Voting “No” ’, European Union
Politics, 9(1): 59-86.
Luce, D.R. and H. Raiffa (1957) Games and Decisions (New York, NY: Wiley).
Luedtke, A. (2005) ‘European Integration, Public Opinion and Immigration Policy:
Testing the Impact of National Identity’, European Union Politics, 6(1): 83-112.
Luetgert, B. and T. Dannwolf (2009) ‘Mixing Methods A Nested Analysis of EU Member
State Transposition Patterns’, European Union Politics, 10(3): 307-34.
Maduro, M.P. (1997) ‘Reforming the Market or the State? Article 30 and the European
Constitution: Economic Freedom and Political Rights’, European Law Journal,
3(1): 55-82.
Maher, I. (1998) ‘Community Law in the National Legal Order: A Systems Analysis’,
Maier, J. and B. Rittberger (2008) ‘Shifting Europe’s Boundaries: Mass Media, Public
Opinion and the Enlargement of the EU’, European Union Politics, 9(2): 243-67.
Mair, P. (2000) ‘The Limited Impact of Europe on National Party Systems’, West
European Politics, 23(4): ln~51.
Majone, G. (1993) ‘The European Community Between Social Policy and Social
Regulation’, Journal of Common Market Studies, 31(2): 153-70.
Majone, G. (1996) Regulating Europe (London: Routledge).
Majone, G. (1998) ‘Europe’s “Democratic Deficit”: The Question of Standards’,
European Law Journal, 4(1): 5-28.
Majone, G. (2000) ‘The Credibility Crisis of Community Regulation’, Journal of Common
Majone, G. (2002) ‘The European Commission: The Limits of Centralization and the
Perils of Parliamentarization’, Governance, 15(3): 375-92.
Mamadouh, V. and T. Raunio (2003) ‘The Committee System: Powers, Appointments and
Report Allocation’, Journal of Common Market Studies, 41(2): 333-51.
Mancini, F. (1989) ‘The Making of a Constitution for Europe’, Common Market Law
Review, 26(4): 595-614.
Manners, I. and R.G. Whitman (2003) ‘The “Difference Engine”: Constructing and
Representing the International Identity of the European Union’, Journal of
Manow, P. and H. Doring (2008) ‘Electoral and Mechanical Causes of Divided Government
in the European Union’, Comparative Political Studies, 41(10): 1349-70.
Manow, P., A. Schäfer and H. Zorn (2008) ‘Europe’s Party-Political Centre of Gravity,
1957-2003’, Journal of European Public Policy, 15(1): 20-39.
Mansfield, E.D., H.V. Milner and P.B. Rosendorff (2002) ‘Why Democracies Cooperate
More: Electoral Controls and International Trade Agreements’, International
Marginson, P. and K. Sisson (1998) ‘European Collective Bargaining: A Virtual
Prospect?’, Journal of Common Market Studies, 36(4): 505-28.
Marks, G. (1993) ‘Structural Policy and Multilevel Governance in the EC’, in W. Cafruny
and G.G. Rosenthal (eds), The State of the European Community, 2 (London:
Longman).
Marks, G. (1996) ‘Decision-Making in Cohesion Policy: Describing and Explaining
Variation’, in L. Hooghe (ed.), Cohesion Policy and European Integration:
Building Multi-level Governance (Oxford: Oxford University Press).
Marks, G. and D. McAdam (1996) ‘Social Movements and the Changing Structure of
Political Opportunity in the European Union’, in G. Marks, F.W. Scharpf, P.C.
Schmitter and W. Streeck (eds), Governance in the European Union (London:
Sage).
Marks, G., L. Hooghe, and K. Blank (1996) ‘European Integration from the 1980s: State-
Centric v. Multi-level Governance’, Journal of Common Market Studies, 34(3):
341-78.
Marks, G., F.W. Scharpf, P.C. Schmitter, and W. Streeck (eds) (1996) Governance in the
European Union (London: Sage).
Marks, G. and C. Wilson (2000) ‘The Past in the Present: A Cleavage Theory of Party
Response to European Integration’, British Journal of Political Science, 38(3):
433-59.
Marks, G., C. Wilson, and L. Ray (2002) ‘National Political Parties and European
Integration’, American Journal of Political Science, 46(3): 585-94.
Marquand, D. (1978) ‘Towards a Europe of Parties’, Political Quarterly, 49(4): 425-45.
Marsh, M. (1998) ‘Testing the Second-order Election Model after Four European
Elections’, British Journal of Political Science, 28(4): 591-607.
Marshall, D. (2010) ‘Who to Lobby and When: Institutional Determinants of Interest
Group Strategies in European Parliament Committees’, European Union Politics,
11(4): 533-52.
Marshall, T.H. (1950) Citizenship and Social Class (Cambridge: Cambridge University
Press).
Martin, A. and G. Ross (2001) ‘Trade Union Organizing at the European Level: The
Dilemma of Borrowed Resources’, in D. Imig and S. Tarrow (eds), Contentious
Europeans: Protest and Politics in an Emerging Polity (Lanham, MD: Rowman &
Littlefield).
Martin, P. and C.A. Rogers (1996) ‘Trade Effects of Regional Aid’, in R. Baldwin, P.
Haaparanta and J. Kiander (eds), Expanding the Membership of the European
Union (Cambridge: Cambridge University Press).
Bibliografie 393
Martinotti, G. and S. Stefanizzi (1995) ‘Europeans and the Nation State’, in O.

Niedermayer and R. Sinnott (eds) Public Opinion and Internationalized
Mastenbroek, E. (2005) ‘EU Compliance: Still a “Black Hole”?’, Journal of European
Matlary, J.H. (2009) European Union Security Dynamics: In the New National Interest
(London: Routledge).
Mattila, M. (2004) ‘Contested Decisions: Empirical Analysis of Voting in the European
Union Council of Ministers’, European Journal of Political Research, 43(1): 29-50.
Mattila, M. (2006) ‘Fiscal Transfers and Redistribution in the European Union: Do
Smaller Member States Get More Than Their Share?’, Journal of European Public
Policy, 13(1): 34-51.
Mattila, M. (2009) ‘Roll Call Analysis of Voting in the European Union Council of
Ministers after the 2004 Enlargement’, European Journal of Political Research,
48(6): 840-57.
Mattila, M. and T. Raunio (2006) ‘Cautious Voters – Supportive Parties: Opinion
Congruence between Voters and Parties on the EU Dimension’, European Union
Politics, 7(4): 427-49.
Mattli, W. and A.-M. Slaughter (1995) ‘Law and Politics in the European Union: A Reply
to Garrett’, International Organization, 49(1): 183-90.
Mattli, W. and A.-M. Slaughter (1998a) ‘The Role of National Courts in the Process of
European Integration: Accounting for Judicial Preferences and Constraints’, in A.-
M. Slaughter, A. Stone Sweet and J.H.H. Weiler (eds), The European Court and
(Oxford: Hart).
Mattli, W. and A.-M. Slaughter (1998b) ‘Revisiting the European Court of Justice’,
Mayhew, A. (1998) Recreating Europe; The European Union’s Policy Towards Central
and Eastern Europe (Cambridge: Cambridge University Press).
Mazey, S. and J. Richardson (eds) (1993) Lobbying in the European Community (Oxford:
Mazey, S. and J. Richardson (1997) ‘The Commission and the Lobby’, in G. Edwards and
D. Spence (eds), The European Commission, 2nd edn (London: Catermill).
Mbaye, H.A.D. (2001) ‘Why National States Comply with Supranational Law’, European
Union Politics, 2(3): 259-81.
McCarty, N. (2000) ‘Proposal Rights, Veto Rights, and Political Bargaining’, American
McCormick, J. (2001) Environmental Policy in the European Union (London: Palgrave).
McCracken, P. (1977) Towards Full Employment and Price Stability (McCracken Report)
(Paris: Organization for Economic Cooperation and Development).
McCubbins, M.D., R.G. Noll, and B.R. Weingast (1990) ‘Positive and Normative Models
of Procedural Rights: An Integrative Approach to Administrative Procedures’,
Journal of Law, Economics, and Organization, 6: 307-32.
McCubbins, M.D. and T. Schwartz (1984) ‘Congressional Oversight Overlooked: Police
Patrols versus Fire Alarms’, American Journal of Political Science, 28(1): 165-79.
McDonagh, B. (1998) Original Sin in a Brave New World: An Account of the Negotiation
of the Treaty of Amsterdam (Dublin: Institute of European Affairs).
McDonald, M.D. and I. Budge (2005) Elections, Parties, Democracy: Conferring the
Median Mandate (Oxford: Oxford University Press).
McDougall, D. (1977) Report of the Study on the Role of Public Finance in European
Integration (Brussels: European Commission).
McElroy, G. (2006) ‘Committee Representation in the European Parliament’, European
McElroy, G. and K. Benoit (2010) ‘Party Policy and Group Affiliation in the European
Parliament’, British Journal of Political Science, 40(2): 377-98.
McGillivray, F., I. McLean, R. Pahre, and C. Schonhardt-Bailey (2001) International
Trade and Political Institutions: Instituting Trade in the Long Nineteenth Century
(Cheltenham: Edward Elgar).
McGowan, L. (2005) ‘Europeanization Unleashed and Rebounding: Assessing the
Modernization of EU Cartel Policy’, Journal of European Public Policy, 12(6):
986-1004.
McGowan, L. and M. Cini (1999) ‘Discretion and Politicization in EU Competition
Policy: The Case of Merger Control’, Governance, 12(2):175-200.
McKay, D. (1996) Rush to Union: Understanding the European Federal Bargain (Oxford:
McKelvey, R.D. (1976) ‘Intransitivities in Multidimensional Voting Models and Some
Implications for Agenda Control’, Journal of Economic Theory, 12(3):472-82.
McKeown, T.J. (1991) ‘A Liberal Trade Order: The Long-Run Pattern of Imports to the
Advanced Capitalist States’, International Studies Quarterly, 35(2): 151-72'.
McLaren, L.M. (2002) ‘Public Support for the European Union: Cost/Benefit Analysis or
Perceived Cultural Threat?’, Journal of Politics, 64(2): 551-66.
McLaren, L.M. (2004) ‘Opposition to European Integration and Fear of Loss of National
Identity: Debunking a Basic Assumption Regarding Hostility to the Integration
Project’, European Journal of Political Research, 43(6): 895-912.
McLaughlin, A.M. and J. Greenwood (1995) ‘The Management of Interest Representation
in the European Union’, Journal of Common Market Studies 33(1): 143-56.
McNamara, K.R. (1998) The Currency of Ideas: Monetary Politics in the European Union
(Ithaca, NY: Cornell University Press).
McNamara, K.R. (2002) ‘Rational Fictions: Central Bank Independence and the Social
Logic of Delegation’, West European Politics, 25(1): 47-76.
Meijers, H. et al. (1997) Democracy, Migrants and Police in the European Union: The
1996 IGC and Beyond (Utrecht: Standing Committee of Experts in International
Immigration, Refugee and Criminal Law).
Meltzer, A.FI. and S.F. Richard (1981) ‘A Rational Theory of the Size of Government’,
Journal of Political Economy, 89(5): 914-27.
Menon, A. (2009) ‘Empowering Paradise? The ESDP at Ten’, International Affairs, 85(2):
227-46.
Meunier, S. (1998) ‘Divided But United: European Trade Policy Integration and EU-US
Agricultural Negotiations in the Uruguay Round’, in C. Rhodes (ed.), The
European Community in the World Community (Boulder, CO: Lynne Rienner).
Bibliografie 395
Meunier, S. (2000) ‘What Single Voice? European Institutions and EU-US Trade
Negotiations’, International Organization, 54(1): 103-35.
Meunier, S. and K. Nicolaïdis (1999) ‘Who Speaks for Europe? The Delegation of Trade
Authority in the EU’, Journal of Common Market Studies, 37(1): 477-501.
Michalowitz, I. (2007) ‘What Determines Influence? Assessing Conditions for Decision-
Making Influence of Interest Groups in the EU’, Journal of European Public
Policy, 14(1): 132-65.
Middlemas, K. (1995) Orchestrating Europe: The Informal Politics of the European
Union, 1943-95 (London: Fontana Press).
Miller, G.J. and T.H. Flammond (1989) ‘Stability and Efficiency in a Separation- of-
Powers Constitutional System’, in B. Grofman and D. Wittman (eds), The
Federalist Papers and the New Institutionalism (New York, NY: Agathon).
Milner, H. (1997) Interests, Institutions, and Information: Domestic Politics and
International Relations (Princeton, NJ: Princeton University Press).
Milner, H.V. and Keohane, R.O. (1996) ‘Internationalization and Domestic Politics: An
Introduction’, in R.O. Keohane and H.V. Milner (eds), Internationalization and
Domestic Politics (Cambridge: Cambridge University Press).
Minford, P. (1996) ‘The Price of Monetary Unification’, in M. Holmes (ed.), The
Eurosceptical Reader (London: Macmillan).
Mitnick, B.M. (1980) The Political Economy of Regulation: Creating, Designing and
Removing Regulatory Forms (New York, NY: Columbia University Press).
Moe, T.M. (1987) ‘An Assessment of the Positive Theory of Congressional Dominance’,
Legislative Studies Quarterly, 12(4): 475-520.
Moe, T. (1989) ‘The Politics of Bureaucratic Structure’, in J. Chubb and P. Peterson (eds),
Can Government Govern? (Washington, DC: Brookings Institution).
Monar, J. (1995) ‘Democratic Control of Justice and Home Affairs: The European
Parliament and National Parliaments’, in R. Bieber and J. Monar (eds), Justice and
Home Affairs in the European Union: The Development of the Third Pillar
(Brussels: Interuniversity Press).
Monnet, J. (1978) Memoirs (Garden City: Doubleday).
Moore, B. (1967) Social Origins of Dictatorship and Democracy; Lord and Peasant in
the Making of the Modern World (Harmondsworth: Penguin).
Moravcsik, A. (1991) ‘Negotiating the Single European Act: National Interests and
Conventional Statecraft in the European Community’, International Organization,
45(1): 19-56.
Moravcsik, A. (1993) ‘Preferences and Power in the European Community: A Liberal
Intergovernmentalist Approach’, Journal of Common Market Studies, 31 (4): 473-
524.
Moravcsik, A. (1997) ‘Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International
Politics’, International Organization, 5 1(4): 513-53.
Moravcsik, A. (1998) The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from
Messina to Maastricht (Ithaca, NY: Cornell University Press).
Moravcsik, A. (1999) ‘A New Statecraft? Supranational Entrepreneurs and International
Cooperation’, International Organization, 53(2): 267-306.
Moravcsik, A. (2002) In Defense of the “Democratic Deficit”: Reassessing the Legitimacy
of the European Union’, Journal of Common Market Studies, 40(4): 603-34.
Moravcsik, A. (2008) ‘The Myth of Europe’s “Democratic Deficit” ’, Intereconomics:

Journal of European Economic Policy, 43(6): 331-40.
Moravcsik, A. and K. Nicolaïdis (1999) ‘Keynote Article: Federal Ideals and
Constitutional Realities in the Treaty of Amsterdam’, Journal of Common Market
Studies: Annual Review, 36: 13-38.
Moravcsik, A. and K. Nicolaïdis (1999) ‘Explaining the Treaty of Amsterdam: Interests,
Influence, Institutions’, Journal of Common Market Studies, 37(1): 59-85.
Morgenthau, H.J. (1948) Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace
(New York, NY: Knopf).
Moser, P. (1996) ‘The European Parliament as a Conditional Agenda Setter: What are the
Conditions? A Critique of Tsebelis (1994)’, American Political Science Review,
90(4): 834-8.
Moser, P. (1997) ‘A Theory of the Conditional Influence of the European Parliament in
the Cooperation Procedure’, Public Choice, 91(3-4): 333-50.
Mueller, D.C. (1989) Public Choice II (Cambridge: Cambridge University Press).
Munchau, W. (1998) ‘Emu’s First Boom and Bust’, Financial Times, 8 October.
Mundell, R. (1961) ‘A Theory of Optimal Currency Areas’, American Economic Review,
51(4): 657-65.
Musgrave, R.A. (1959) Public Finance in Theory and Practice (New York, NY: McGraw-
Hill).
Myrdal, G. (1957) Economic Theory and the Underdeveloped Regions (London:
Duckworth).
Nanetti, R.Y. (1996) ‘EU Cohesion and Territorial Restructuring in the Member States’,
in L. Hooghe (ed.), Cohesion Policy and European Integration: Building
Multi-level Governance (Oxford: Oxford University Press).
Nedergaard, P. (1995) ‘The Political Economy of CAP Reform’, in F. Laursen (ed.), The
Political Economy of European Integration (The Hague: Kluwer).
Nelson, B.F. and J.L. Guth (2003) ‘Religion and Youth Support for the European Union’,
Nelson, B.F., J.L. Guth, and C.R. Fraser (2001) ‘Does Religion Matter?, Christianity and
Public Support for the European Union’, European Union Politics, 2(2): 191-217.
Neumayer, E. (2005) ‘Bogus Refugees? The Determinants of Asylum Migration to
Western Europe’, International Studies Quarterly, 49(4): 389-409.
Nicolaïdis, K. and S.K. Schmidt (2007) ‘Mutual Recognition “On Trial”: The Long Road to
Services Liberalization’, Journal of European Public Policy, 14(5): 717-34.
Niedermayer, O. (1995) ‘Trust and Sense of Community’, in O. Niedermayer and R.
Sinnott (eds), Public Opinion and Internationalized Governance (Oxford: Oxford
University Press).
Niemann, A. (2008) ‘Dynamics and Countervailing Pressures of Visa, Asylum and
Immigration Policy Treaty Revision: Explaining Change and Stagnation from the
Amsterdam IGC to the IGC of 2003-04’, Journal of Common Market Studies,
46(3): 559-91.
Niessen, J. (2000) ‘The Amsterdam Treaty and NGO Responses’, European Journal of
Migration and Law, 2(2): 203-14.
Niskanan, W.A. (1971) Bureaucracy and Representative Government (Chicago, IL:
Aldine, Atherton).
Bibliografie 397
Nordhaus, W.D. (1975) ‘The Political Business Cycle’, Review of Economic Studies,
42(2): 169-90.
Norris, P. and M. Franklin (1997) ‘Social Representation’, European Journal of Political
Research, 32(2): 153-64.
Norton, P. (ed.) (1996) National Parliaments and the European Union (London: Frank
Cass).
Nugent, N. and S. Saurugger (2002) ‘Organizational Structuring: The Case of the
European Commission and Its External Policy Responsibilities’, Journal of
Nuttall, S. (1996) ‘The Commission: The Struggle for Legitimacy’, in C. Hill (ed.), The
Actors in Europe’s Foreign Policy (London: Routledge).
Nuttall, S. (1997) ‘The Commission and Foreign Policy-Making’, in G. Edwards and D.
Spence (eds), The European Commission, 2nd edn (London: Catermill).
Oates, W.E. (1972) Fiscal Federalism (New York: Harcourt Brace Jovanovich).
Oates, W.E. (1999) ‘An Essay on Fiscal Federalism’, Journal of Economic Literature,
37(4): 1120-49.
Obradovic, D. (1996) ‘Prospects for Corporatist Decision-Making in the European Union:
the Social Policy Agreement’, Journal of European Public Policy, 2(2): 261-83.
Olson, M. (1965) The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups
(Cambridge, MA: Harvard University Press).
Oppenhuis, E., C. van der Eijk, and M. Franklin (1996) ‘The Party Context: Outcomes’,
in C. van der Eijk and M. Franklin (eds), Choosing Europe? The European
Electorate and National Politics in the Face of Union (Ann Arbor, University of
Michigan Press).
Ordershook, P.C. (1992) A Political Theory Primer (London: Routledge).
Ostrom, E. (1990) Governing the Commons (Cambridge University Press).
Östrup, F. (1995) ‘Economic and Monetary Union’, in F. Laursen (ed.), The Political
Economy of European Integration (The Hague: Kluwer).
Owen, G. and L.S. Shapley (1989) ‘Optimal Location of Candidates in Ideological Space’,
International Journal of Game Theory, 18(3): 339-56.
Pappi, F.U. and C.H.C.A. Henning (1999) ‘The Organization of Influence on the EC’s
Common Agricultural Policy: A Network Approach’, European Journal of
Parsons, C. (2002) ‘Showing Ideas as Causes: The Origins of the European Union’,
Patterson, L.A. (1997) ‘Agricultural Policy Reform in the European Community: A
Three-level Game Analysis’, International Organization, 51(1): 135-65.
Pedlar, R. (ed.) (2002) European Union Lobbying: Changes in the Arena (London:
Palgrave).
Pedlar, R. and M.P.C.M. van Schendelen (eds) (1994) Lobbying the European Union:
Companies, Trade Associations and Interest Groups (Aldershot: Dartmouth).
Pelkmans, J. (1990) Regulation and the Single Market; An Economic Perspective
(Tübingen: Mohr).
Pelkmans, J. and L.A. Winters (1988) Europe’s Domestic Market (London.: Royal
Institute of International Affairs).
Peltzman, S. (1976) ‘Toward a More General Theory of Regulation’, Journal of Law and
Economics, 19(2): 211-40.
Peltzman, S. (1989) ‘The Theory of Economic Regulation after a Decade of Deregulation’,
Brookings Papers on Economic Activity – Microeconomics (Washington, DC:
Brookings Institution).
Peter, J., H.A. Semetko, and C.H. De Vreese (2003) ‘EU Politics on Television News: A
Cross-National Comparative Study’, European Union Politics, 4(3): 305-27.
Peters, B.G. (1992) ‘Bureaucratic Politics and the Institutions of the European
Community’, in A.M. Sbragia (ed.), Euro-Politics: Institutions and Policymaking
in the ‘New’ Europe (Washington, DC: Brookings Institution).
Peters, B.G. (1994) ‘Agenda-Setting in the European Community’, Journal of European
Peterson, J. (1995) ‘EU Research Policy: The Politics of Expertise’, in C. Rhodes and S.
Mazey (eds), The State of the European Union, 3 (London: Longman).
Petracca, M.P. (ed.) (1994; The Politics of Interests: Interest Groups Transformed
(Boulder, CO: Westview).
Pfetsch, F. (1994) ‘Tensions in Sovereignty: Foreign Policies of the EC Members
Compared’, in W. Carlsnaes and S. Smith (eds), European Foreign Policy: The EC
and Changing Perspectives in Europe (London: Sage).
Piening, C. (1997) Global Europe: The European Union in World Affairs (Boulder, CO:
Lynne Rienner).
Pierson, P. (1996) ‘The Path to European Integration: A Histon.ca.1 Institutionalist
Analysis’, Comparative Political Studies, 29(2): 123-63.
Pochet, P. (2003) ‘Subsidiarity, Social Dialogue and the Open Method of Co-ordination:
The Role of Trade Unions’, in D. Foster and P. Scott (eds), Trade Unions in
Europe: Meeting the Challenge (Brussels: Peter Lange).
Pollack, M.A. (1995) ‘Regional Actors in an Intergovernmental Play: The Making and
Implementation of EC Structural Policy’, in C. Rhodes and S. Mazey (eds), The
State of the European Union, 3 (London: Longman).
Pollack, M.A. (1997) ‘Representing Diffuse Interests in EC Policy-Making’, Journal of
Pollack, M.A. (2003) The Engines of Integration: Delegation, Agency, and Agency Setting
in the European Union (Oxford: Oxford University Press).
Poloni-Staudinger, L.M. (2008) ‘The Domestic Opportunity Structure and Supranational
Activity: An Explanation of Environmental Group Activity at the European Level’,
Poole, W. (1970) ‘Optimal Choice of Monetary Policy Instruments in a Simple Stochastic
Macro Model’, Quarterly Journal of Economics, 84(2): 197-216.
Praet, P. (1987) ‘Economic Objectives in European Foreign Policy Making’, in J.K. de
Vree, P. Coffey and R.H. Lauwaars (eds), Towards a European Foreign Policy:
Legal, Economic and Political Dimensions (Dordrecht: Martinus Nijhoff).
Pridham, G. and P. Pridham (1979) ‘The New Party Federations and Direct Elections’,
The World Today, 35(2): 62-70.
Princen, S. and B. Kerremans (2008) ‘Opportunity Structures in the EU Multi- Level
System’, West European Politics, 31(6): 1129-46.
Bibliografie 399
Proksch, S.-o., and J.B. Slapin (2011) ‘Parliamentary Questions and Oversight in the
European Union’, European Journal of Political Research, 50(l): 53-79.
Przeworski, A., M.E. Alvarez, J.A. Cheibub, and F. Limongi (2000) Democracy and
Development: Political Institutions and Well-Being in the World, 1950-1990
Putnam, R. (1988) ‘Diplomacy and Domestic Politics: the Logic of Two-level Games’,
Quaglia, L. (2007) ‘The Politics of Financial Services Regulation and Supervision Reform
in the European Union’, European Journal of Political Research, 46(2): 269-90.
Quaglia, L. (2008) ‘Financial Sector Committee Governance in the European Union’,
Journal of European Integration, 30(4): 563-78.
Raunio, T. (1996) ‘Parliamentary Questions in the European Parliament: Representation,
Information and Control’, Journal of Legislative Studies, 2(4): 356-82.
Raunio, T. (1997) The European Perspective: Transnational Party Groups in the 1989-
1994 European Parliament (London: Ashgate).
Raunio, T. (1999) ‘Always One Step Behind National Legislatures and the European
Union’, Government and Opposition, 34(2): 180-202.
Raunio, T. and M. Wiberg (1998) ‘Winners and Losers in the Council: Voting Power
Consequences of EU Enlargements’, Journal of Common Market Studies, 36(4):
549-62.
Raunio, T. and S. Hix (2000) ‘Backbenchers Learn to Fight Back: European Integration
and Parliamentary Government’, West European Politics, 23(4): 142-68.
Rawls, J. (1971) A Theory of Justice (Cambridge, MA: Harvard University Press).
Ray, L. (1999) ‘Measuring Party Orientations Towards European Integration: Results
from an Expert Survey’, European Journal of Political Research, 36(2): 283-306.
Recchi, E. and A. Favell (eds) (2009) Pioneers of European Integration: Citizenship and
Mobility in the EU (Cheltenham: Edward Elgar).
Reif, K. (1984) ‘National Election Cycles and European Elections, 1979 and 1984’,
Electoral Studies, 3(3): 244-55.
Reif, K. and H. Schmitt (1980) ‘Nine Second-order National Elections: A Conceptual
Framework for the Analysis of European Election Results’, European Journal of
Rhinard, M. (2002) ‘The Democratic Legitimacy of the European Union Committee
System’, Governance, 15(2): 185-210.
Riker, W.H. (1962) The Theory of Political Coalitions (New Haven, CT: Yale University
Press).
Riker, W.H. (1980) ‘Implications from the Dis-equilibrium of Majority Rule for the Study
of Institutions’, American Political Science Review, 74(2): 432-46.
Riker, W.H. (1986) The Art of Political Manipulation (New Haven, CT: Yale University
Press).
Riker, W.H. (1992) ‘The Justification of Bicameralism’, International Political Science
Review, 13(1): 101-16.
Ringe, N. (2005) ‘Policy Preference Formation in Legislative Politics: Structures, Actors,
and Focal Points’, American Journal of Political Science, 49(4): 731-45.
Ringe, N. (2009) Who Decides, And How? Preferences, Uncertainty, and Policy Choice
in The European Parliament (Oxford: Oxford University Press).
Risse, T., S. Ropp, and K. Sikkink (eds) (1999) The Power of Human Rights: International
Norms and Domestic Change (Cambridge: Cambridge University Press).
Rittberger, B. (2000) ‘Impatient Legislators and New Issue-Dimensions: A Critique of the
Garrett-Tsebelis “Standard Version” of Legislative Politics’, Journal of European
Rittberger, B. (2001) ‘Which Institutions for Post-War Europe? Explaining the
Institutional Design of Europe’s First Community’, Journal of European Public
Policy, 8(5): 673-708.
Rodden, J. (2002) ‘Strength in Numbers? Representation and Redistribution in the
Rodriguez-Pose, A. (1998) Dynamics of Regional Growth in Europe: Social and Political
Factors (Oxford: Oxford University Press).
Rogers, J.R. (2001) ‘Information and Judicial Review: A Signaling Game of Legislative-
Judicial Interaction’, American Journal of Political Science, 45(1): 84-99.
Rogers, J.R. and G. Vanberg (2002) ‘Judicial Advisory Opinions and Legislative
Outcomes in Comparative Perspective’, American Journal of Political Science,
46(2): 379-97.
Rogowski, R. (1990) Commerce and Coalitions: How Trade Affects Domestic Political
Alignments (Princeton, NJ: Princeton University Press).
Rohrschneider, R. (2002) ‘The Democratic Deficit and Mass Support for an EU- Wide
Government’, American Journal of Political Science, 46(2): 463-75.
Rokkan, S. (1973) ‘Cities, States, and Nations: A Dimensional Model for the Study of
Contrasts in Development’, in S.N. Eisenstadt and S. Rokkan (eds), Building States
and Nations; Models and Data Resources, vol. 1 (London: Sage).
Rokkan, S. (1999) State Formation, Nation-Building, and Mass Politics in Europe: The
Theory of Stein Rokkan, selected and rearranged by P. Flora, S. Kuhnle and D.
Urwin (Oxford: Oxford University Press).
Romer, T. and H. Rosenthal (1978) ‘Political Resource Allocation, Controlled Agendas,
and the Status Quo’, Public Choice, 33(4): 27-43.
Rootes, C. (2002) ‘The Europeanisation of Environmentalism’, in R. Balme, D. Chabanet
and V. Wright (eds), Collective Action in Europe (Paris: Presses de Sciences Po).
Rosamond, B. (2000) Theories of European Integration (London: Palgrave).
Rosecrance, R. (1986) The Rise of the Trading State (New York, NY: Basic Books).
Rucht, D. (2001) ‘Lobbying or Protest? Strategies to Influence EU Environmental
Policies’, in D. Imig and S. Tarrow (eds), Contentious Europeans: Protest and
Politics in an Emerging Polity (Lanham, MD: Rowman & Littlefield).
Ruggie, J.G. (1998) Constructing the World Polity: Essays on International
Institutionalization (London: Routledge).
Saalfeld, T. (2000) ‘Members of Parliament and Governments in Western Europe: Agency
Relations and Problems of Oversight’, European Journal of Political Research,
37(3): 353-76.
Saglie, J. (2000) ‘Values, Perceptions and European Integration: The Case of the
Norwegian 1994 Referendum’, European Union Politics, 1(2): 227-49.
Sala-i-Martin, X. and J. Sachs (1991) ‘Fiscal Federalism and Optimum Currency Areas:
Evidence from Europe and United States’, NBER Working Paper 3855.
Bibliografie 401
Sánchez-Cuenca, I. (2000) ‘The Political Basis of Support for European Integration’,

Sandholtz, W. (1992) ‘ESPRIT and the Politics of International Collective Action’,
Sandholtz, W. (1993) ‘Choosing Union: Monetary Politics and Maastricht’, International
Sandholtz, W. (1996) ‘Money Troubles: Europe’s Rough Road to Monetary Union’,
Journal of European Public Policy, 3(1):84-101.
Sandholtz, W. and A. Stone Sweet (1998) European Integration and Supranational
Sandholtz, W. and J. Zysman (1989) ‘1992: Recasting the European Bargain’, World
Politics, 42(1): 95-128.
Sassen, S. (1996) Losing Control (New York, NY: Columbia University Press).
Saurugger, S. (2008) ‘Interest Groups and Democracy in the European Union’, West
Scarrow, S.E. (1997) ‘Political Career Paths and the European Parliament’, Legislative
Studies Quarterly, 22(2): 253-63.
Scharpf, F.W. (1996) ‘Negative and Positive Integration in the Political Economy of
European Welfare States’, in G. Marks, F.W. Scharpf, P.C. Schmitter and W.
Streeck (eds), Governance in the European Union (London: Sage).
Scharpf, F.W. (1997) ‘Economic Integration, Democracy and the Welfare State’, Journal
of European Public Policy, 4(1): 18-36.
Scharpf, F.W. (1999) Governing in Europe: Effective and Democratic? (Oxford: Oxford
University Press).
Schattschneider, E.E. (1960) The Semi-Sovereign People: A Realist’s View of Democracy
in America (New York, NY: Hoit, Rinehart & Winston).
Schild, J. (2001) ‘National v. European Identities: French and Germans in the European
Multi-level System’, Journal of Common Market Studies, 39(2): 331-51.
Schimmelfennig, F. (2003) The EU, NATO and the Integration of Europe: Rules and
Rhetoric (Cambridge: Cambridge University Press).
Schmitter, P.C. (1974) ‘Still the Century of Corporatism?’, Review of Politics, 36(1): 85-
131.
Schmitter, P.C. (2000) How to Democratize the European Union ... and Why Bother?
Schmitter, P.C. and G. Lehmbruch (eds) (1979) Trends Towards Corporatist
Intermediation (London: Sage).
Schneider, C.J. (2009) Conflict, Negotiation and European Union Enlargement
Schneider, G. and P.A. Weitsman (1996) ‘The Punishment Trap: Integration Referendums
as Popularity Contests’, Comparative Political Studies, 28(4): 582-607.
Schofield, N. (1978) ‘Instability of simple dynamic games’, Review of Economic Studies,
45(3): 575-94.
Schulz, H. and T. König (2000) ‘Institutional Reform and Decision-Making . Efficiency
in the European Union’, American Journal of Political Science, 44(4): 653-66.
Schumpeter, J. (1943) Capitalism, Socialism and Democracy (London: Allen & Unwin).
402 Sistemul politic al Uniunii Europene "
Segal, J.A. (2008) ‘Judicial Behavior’, in K.E. Whittington, R.D. Kelemen and G.A.
Caldeira (eds), The European Court and Legal Integration: An Exceptional Story
or Harbinger of the Future? (Oxford: Oxford University Press).
Shapiro, M.J. (1981) Courts: A Comparative and Political Analysis (Chicago, IL:
University of Chicago Press).
Shapiro, M.J. (1992) The European Court of Justice’, in A.M. Sbragia (ed.), Euro-Politics:
Institutions and Policymaking in the ‘New’ European Community (Washington,
DC: Brookings Institution).
Shapley, L.S. and M. Shubik (1954) ‘A Method for Evaluating the Distribution of Power
in a Committee System’, American Political Science Review, 48(4): 787-92.
Sharman, J.C. (2003) ‘Agrarian Politics in Eastern Europe in the Shadow of EU
Accession’, European Union Politics, 4(4): 447-71.
Sharp, M. and K. Pavitt (1993) ‘Technology Policy in the 1990s: Old Trends and New
Realities’, Journal of Common Market Studies, 31(2): 131-51.
Shaw, J. (1996) Law of the European Union, 2nd edn (London: Macmillan).
Shaw, J. (2007) The Transformation of Citizenship in the European Union: Electoral
Rights and the Restructuring of Political Space (Cambridge: Cambridge University
Press).
Sheingate, A.D. (2000) ‘Agricultural Retrenchment Revisited: Issue Definition and Venue
Change in the United States and European Union’, Governance, 13(3): 335-63.
Shepherd, A.J.K. (2009) ‘ “A milestone in the history of the EU”: Kosovo and the EU’s
International Role’, International Affairs, 83(3): 513-30.
Shepsle, K.A. (1979) ‘Institutional Arrangement and Equilibrium in Multidimensional
Voting Models’, American Journal of Political Science, 23(1): 27-59.
Shepsle, K.A. and B.R. Weingast (1987) ‘Why Are Congressional Committees
Powerful?’, American Political Science Review, 81(3): 929-45.
Shipan, C.R. (2000) ‘The Legislative Design of Judicial Review: A Formal Analysis’,
Journal of Theoretical Politics, 12(3): 26.9-304,
Shonfield, S. (1973) Europe; Journey to an Unknown Destination (London: Allen Lane).
Shugart, M.S., M.E. Valdini, and K. Suominen (2005) ‘Looking for Locals: Voter
Information Demands and Personal Vote-Earning Attributes of Legislators Under
Proportional Representation’, American Journal of Political Science, 49(2): 437-49.
Siune, Karen and Palle Svensson (1993) ‘The Danes and the Maastricht Treaty: The
Danish EC Referendum of June 1992’, Electoral Studies, 12(2): 117-21.
Siune, K., P. Svensson, and O. Tongsgaard (1994) ‘The European Union: The Danes Said
“No” in 1992 but “Yes” in 1993: How and Why?’, Electoral Studies, 13(2): 107-
16.
Sjursen, H. (2002) ‘Why Expand? The Question of Legitimacy and the Justification in the
EU’s Enlargement Policy’, Journal of Common Market Studies, 40(3): 491-513.
Skogstad, G. (1998) ‘Ideas, Paradigms and Institutions: Agricultural Exceptionalism in
the European Union and the United States’, Governance, 11(4): 463-90.
Skowronek, S. (1982) Building a New American State: The Expansion of National
Administrative Capacities (Cambridge: Cambridge University Press).
Slapin, J.B. (2006) ‘Who is Powerful? Examining Preferences and Testing Sources of
Bargaining Strength at European Intergovernmental Conferences’, European
Bibliografie 403
Slater, M. (1982) ‘Political Elites, Popular Indifference and Community Building’,

Journal of Common Market Studies, 21(1/2): 69-87.
Smith, A.D. (1991) National Identity (London: Penguin).
Smith, D.L. and J. Wanke (1993) ‘Completing the Single European Market: An Analysis
of the Impact on the Member States’, American Journal of Political Science, 37(2):
529-54.
Smith, M. (1996) ‘The European Union and a Changing Europe: Establishing the
Boundaries of Order’, Journal of Common Market Studies, 34(1): 5-28.
Smith, M. (1997) ‘The Commission and External Relations’, in G. Edwards and Spence
(eds), The European Commission, 2nd edn (London: Catermill).
Smith, M. (1998) ‘Does the Flag Follow Trade?: “Politicisation” and the Emergence of a
European Foreign Policy’, in J. Peterson and H. Sjursen (eds), A Common Foreign
Policy for Europe? Competing Visions of the CFSP (London: Routledge).
Smith, M.E. (2000) ‘Conforming to Europe: The Domestic Impact of EU Foreign Policy
Co-operation’, Journal of European Public Policy, 7(4): 613-31.
Smith, M.E. and W. Sandholtz (1995) ‘Institutions and Leadership: Germany, Maastricht
and the ERM Crisis’, in C. Rhodes and S. Mazey (eds), The State of the European
Union, vol. 3 (London: Longman).
Smith, M.E. (2003) Europe’s Foreign and Security Policy: The Institutionalization of
Cooperation (Cambridge: Cambridge University Press).
Soysal, Y. (1994) Limits of Citizenship; Migrants and Postnational Membership in
Europe (Chicago, IL: University of Chicago Press).
Sperling, J. and E. Kichner (1997) ‘The Security Architectures and Institutional Features
of Post-1989 Europe’, Journal of European Public Policy, 4(2): 155-70.
Stasavage, D. (2002) ‘Transparency, Democratic Accountability, and the Economic
Consequences of Monetary Institutions’, American Journal of Political Science,
32(1): 119-46.
Stasavage, D. and D. Guillaume (2002) ‘When are Monetary Commitments Credible?
Parallel Agreements and the Sustainability of Currency Unions’, British Journal of
Stavridis, S. (1997) ‘The Common Security Policy of the European Union: Why
Institutional Arrangements Are Not Enough’, in S. Stavridis, E. Mossialos, R.
Morgan and H. Machin (eds), New Challenges to the European Union: Policies
and Policy-Making (Aldershot: Dartmouth).
Steenbergen, M.R., E.E. Edwards, and C.E. de Vries (2007) ‘Who’s Cueing Whom? Mass-
Elite Linkages and the Future of European Integration’, European Union Politics,
8(1): 39-49.
Stein, E. (1981) ‘Lawyers, Judges and the Making of a Transnational Constitution’,
American Journal of International Law, 75 (1): 1-27.
Steinle, W.I. (1992) ‘Regional Competitiveness in the Single Market’, Regional Studies,
26(4): 307-18.
Stetter, S. (2000) ‘Regulating Migration: Authority Delegation in Justice and Home
Affairs’, Journal of European Public Policy, 7(1): 80-103.
Steunenberg, B. (1994) ‘Decision Making under Different Institutional Arrangements:
Legislation by the European Community’, Journal of Institutional and Theoretical
Economics, 150(4): 642-69.
Steunenberg, B. (1997a) ‘Codecision and its Reform: A Comparative Analysis of

Decision-Making Rules in the European Union’, in B. Steunenberg and F. van
Vught (eds), Political Institutions and Public Policy (Amsterdam: Kluwer).
Steunenberg, B. (1997b) ‘Courts, Cabinet, and Coalition Parties: The Politics of
Euthanasia in a Parliamentary Setting’, British Journal of Political Science, 27(4):
551-71.
Stigler, G.J. (1970) ‘Director’s Law of Public Income Redistribution’, Journal of Law and
Economics, 13(1): 1-10.
Stigler, G.J. (1971) ‘The Theory of Economic Regulation’, Bell Journal of Economics and
Management Science, 2(1): 1-21.
Stigler, G.J. and C. Friedland (1962) ‘What Can Regulators Regulate? The Case of
Electricity’, Journal of Law and Economics, 5(1): 1-16.
Stone, A. (1993) ‘Where Judicial Politics Are Legislative Politics: The French
Constitutional Council’, in M.L. Volcansek (ed.), Judicial Politics and Policy-
Making in Western Europe (London: Frank Cass).
Stone Sweet, A. (1998) ‘Constitutional Dialogues in the European Community’, in A.-M.
Slaughter, A. Stone Sweet and J.H.H. Weiler (eds), The European Court and
(Oxford: Hart).
Stone Sweet, A. (2002) ‘Constitutional Courts and Parliamentary Democracy’, West
Stone Sweet, A. and T.L. Brunell (1998a) ‘Constructing a Supranational Constitution:
Dispute Resolution and Governance in the European Community’, American
Political Science Review, 92(1): 63-81.
Stone Sweet, A. and T.L. Brunell (1998b) ‘The European Court and National Courts: A
Statistical Analysis of Preliminary References’, 1961-95% Journal of European
Stone Sweet, A. and T.L. Brunell (2000) ‘The European Court, National Judges, and Legal
Integration: A Researcher’s Guide to the Data Set on Preliminary References in EC
Law, 1958-98’, European Law Journal, 6(2): 117-27.
Stone Sweet, A. and W. Sandholtz (1997) ‘European Integration and Supranational
Governance’, Journal of European Public Policy, 4(3): 297-317.
Stone Sweet, A. and W. Sandholtz (eds) (1998) European Integration and Supranational
Stone Sweet, A., W. Sandholtz and N. Fligstein (eds) (2001) The Institutionalization of
Europe (Oxford: Oxford University Press).
Story, J. (1996) ‘Strategy, Ideology and Politics: The Relaunch of Social Europe, 1987-
1989’, in O. Cadot, H.L. Gabel, J. Story and D. Webber (eds), European Casebook
on Industrial and Trade Policy (Hemel Hempstead: Prentice-Hall).
Streeck, W. (1996) ‘Neo-Voluntarism: A European Social Policy Regime?’, in G. Marks,
F.W. Scharpf, P.C. Schmitter and W. Streeck (eds), Governance in the European
Union (London: Sage).
Streeck, W. and P.C. Schmitter (1991) ‘From National Corporatism to Transnational
Pluralism: Organized Interests in the Single European Market’, Politics and
Society, 19(2): 133-64.
Bibliografie 405
Streit, M.E. and W. Mussler (1995) ‘The Economic Constitution of the European
Community: From “Rome” to “Maastricht” ’, European Law Journal, 1(3): 5-30.
Svensson, P. (2003) ‘Five Danish Referendums on the European Community and
European Union: A Critical Assessment of the Franklin Thesis’, European Journal
of Political Research, 41(6): 733-50.
Taggart, P. (1998) ‘A Touchstone of Dissent: Euroscepticism in Contemporary Western
European Party Systems’, European Journal of Political Research, 33(3): 363-88.
Tallberg, J. (2000) ‘The Anatomy of Autonomy: An Institutional Account of Variation in
Supranational Influence’, Journal of Common Market Studies, 38(5): 843-64.
Tallberg, J. (2006) Leadership and Negotiation in the European Union (Cambridge:
Tallberg, J. and K.M. Johansson (2008) ‘Party politics in the European Council’, Journal
of European Public Policy, 15(8): 1222-42.
Tarrow, S. (1995) ‘The Europeanisation of Conflict: Reflections from a Social Movement
Perspective’, West European Politics, 18(2): 223-51.
Taylor, M. (1976) Anarchy and Cooperation (New York, NY: Wiley).
Taylor, P. (1991) ‘The European Community and the State: Assumptions, Theories and
Propositions’, Review of International Studies, 17(2): 109-25.
Teasdale, A. (1993) ‘The Life and Death of the Luxembourg Compromise’, Journal of
Thielemann, E. (2003) ‘Does Policy Matter? On Governments’ Attempts to Control
Unwanted Migration’, IIIS Discussion Paper No. 9, Trinity College Dublin.
Thielemann, E. (2004) ‘Why Asylum Policy Harmonisation Undermines Refugee Burden-
Sharing’, European Journal of Migration and Law, 6(1): 43-61.
Thomson, R (2009) ‘Actor Alignments in the European Union Before and After
Enlargement’, European Journal of Political Research, 48(6): 756-81.
Thomson, R., F.N. Stokman, C.H. Achen, and T. König (eds) (2006) The European Union
Decides (Cambridge: Cambridge University Press).
Thomson, R., J. Boerefijn, and F. Stokman (2004) ‘Actor Alignments in European Union
Decision Making’, European Journal of Political Research, 43(2): 237-61.
Tilley, J., J. Garry, and T. Bold (2008) ‘Perceptions and Reality: Economic Voting at the
2004 European Parliament Elections’, European Journal of Political Research,
47(5): 665-86.
Tillman, E.R. (2004) ‘The European Union at the Ballot Box. European Integration and
Voting Behaviour in the New Member states’, Comparative Political Studies,
27(5): 590-610.
Tilly, C. (1990) Coercion, Capital and European States, AD 990-1990 (Oxford:
Blackwell).
Titmus, R.M. (1974) Social Policy (London: Allen & Unwin).
Tonra, B. (2003) ‘Constructing the Common Foreign and Security Policy: The Utility of
a Cognitive Approach’, Journal of European Public Policy, 41(1): 731-56.
Torres, F. (1998) ‘Portugal Toward EMU: A Political Economy Perspective’, in E. Jones,
J. Frieden and F. Torres (eds), Joining Europe’s Monetary Club: The Challenges
for Smaller Member States (London: Macmillan).
Toshkov, D. (2007) ‘In Search of the Worlds of Compliance: Culture and Transposition
Performance in the European Union’, Journal of European Public Policy, 14(6):
933-59.
Toshkov, D. (2008) ‘Embracing European Law: Compliance with EU Directives in
Central and Eastern Europe’, European Union Politics, 9(3): 379-402.
Treib, O. and G. Falkner (2009) ‘Bargaining and Lobbying in the EU Social Policy’, in D.
Coen and J. Richardson (eds), Lobbying the European Union: Institutions, Actors,
and Issues (Oxford: Oxford University Press).
Truman, D. (1951) The Governmental Process: Political Interests and Public Opinion
(New York, NY: Knopf Press).
Tsebelis, G. (1994) ‘The Power of the European Parliament as a Conditional Agenda
Setter’, American Political Science Review, 88(1): 128-42.
Tsebelis, G. (1995) ‘Conditional Agenda-Setting and Decision-Making Inside the
European Parliament’, Journal of Legislative Studies, 1(1): 65-93.
Tsebelis, G. (1997) ‘Maastricht and the Democratic Deficit’, Aussenwirtschaft 52(I/II):
29-56.
Tsebelis, G. (1999) ‘Veto Players and Law Production in Parliamentary Democracies: An
Empirical Analysis’, American Political Science Review, 93(3): 591-608.
Tsebelis, G. (2000) ‘Veto Players and Institutional Analysis’, Governance, 13(5): 441-74.
Tsebelis, G. (2002) Veto Players: How Political Institutions Work (Princeton, NJ:
Princeton University Press).
Tsebelis, G. and G. Garrett (1996) ‘An Institutional Critique of Intergovernmentalism’,
Tsebelis, G. and G. Garrett (1997) ‘Agenda Setting, Vetoes and the European Union’s Co-
decision Procedure’, Journal of Legislative Studies, 3(3): 74-92.
Tsebelis, G. and G. Garrett (2000) ‘Legislative Politics in the European Union’, European
Tsebelis, G. and G. Garrett (2001) ‘The Institutional Foundations of Intergovernmentalism
and Supranationalism in the European Union’, International Organization, 55(2):
357-90.
Tsebelis, G., C.B. Jensen, A. Kalandrakis, and A. Kreppel (2001) ‘Legislative Procedures
in the European Union: An Empirical Analysis’, British Journal of Political
Science, 31(4): 573-99.
Tsebelis, G. and A. Kalandrakis (1999) ‘The European Parliament and Environmental
Legislation: The Case of Chemicals’, European Journal of Political Research,
36(1): 119-54.
Tsebelis, G. and A. Kreppel (1998) ‘The History of Conditional Agenda-Setting in
European Institutions’, European Journal of Political Research, 33(1): 41-71.
Tsebelis, G. and J. Money (1997) Bicameralism (Cambridge: Cambridge University
Press).
Tsebelis, G. and X. Yataganas (2002) ‘Veto Players and Decision-making in the EU After
Nice: Policy Stability and Bureaucratic/Judicial Discretion’, Journal of Common
Tucker, J.A., A. Pacek, and A.J. Berinsky (2002) ‘Transitional Winners and Losers:
Attitudes Toward EU Membership in Post-Communist Countries’, American
Bibliografie 407
Tullock, G. (1971) ‘The Charity of the Uncharitable’, Western Economic Journal, 9(4):
379-92.
Turnbull, P. and W. Sandholtz (2001) ‘Policing and Immigration: The Creation of New
Policy Spaces’, in A. Stone Sweet, W. Sandholtz and N. Fligstein (eds), The
Institutionalization of Europe (Oxford: Oxford University Press).
Turner, P. (1991) ‘Capital Flows in the 1980s’, BIS Economic Papers 30.
Turner, C. and R. Munoz (2000) ‘Revising the Judicial Architecture of the European
Union’, Yearbook of European Law, 19: 1-93.
Tversky, A. and T. Kahneman (1981) ‘The Framing of Decisions’, Science,
211(3):453~58.
Ugur, M. (1995) ‘Freedom of Movement vs. Exclusion: A Reinterpretation of the ‘Insider’
– ‘Outsider’ Divide in the European Union’, International Migration Review,
29(4): 964-99.
Ugur, M. (1998) ‘Explaining Protectionism and Liberalization in European Union Trade
Policy: The Case of Textiles and Clothing’, Journal of European Public Policy,
29(4): 652-70.
Ullrich, H. (1998) ‘Transatlantic Relations in the Post-Cold War Era’, Journal of
van Hees, M. and B. Steunenberg (2000) ‘The Choice Judges Make: Court Rulings,
Personal Values, and Legal Constraints’, Journal of Theoretical Politics, 12(3):
305-23.
van Keesbergen, C. (2000) ‘Political Allegiance and European Integration’, European
Journal of Political Research, 37(1): 1-17.
van Schendelen, M.P.C.M. (1996) ‘EC Committees: Influence Counts More Than Legal
Powers’, in R.H. Pedler and G.F. Schaefer (eds), Shaping European Law and
Policy. The Role of Committees and Comitology in the Political Process
(Maastricht: European Institute of Public Administration).
van Staden, A. (1994) ‘After Maastricht: Explaining the Movement towards a Common
European Defence Policy’, in W. Carlsnaes and S. Smith (eds), European Foreign
Policy: The EC and Changing Perspectives in Europe (London: Sage).
Vanberg, G. (1998) ‘Abstract Judicial Review, Legislative Bargaining, and Policy
Compromise’, Journal of Theoretical Politics, 10(3): 299-326.
Vanberg, G. (2001) ‘Legislative-Judicial Relations: A Game-Theoretic Approach to
Constitutional Review’, American Journal of Political Science, 45(2): 346-61.
Verdun, A. (1998) ‘The Institutional Design of EMU: A Democratic Deficit?’, Journal of
Verdun, A. (1999) ‘The Role of the Delors Committee in Creating EMU: An Epistemic
Community?’, Journal of European Public Policy, 6(2): 308-28.
Verdun, A. (2000) European Responses to Globalization and Financial Market
Integration: Perceptions of Economic and Monetary Union in Britain, France and
Germany (London: Macmillan).
Vink, M. and F. Meijerink (2003) ‘Asylum Applications and Recognition Rates in EU
Member States 1982-2001: A Quantitative Analysis’, Journal of Refugee Studies,
16(3): 297-315.
de Vries, C.E. (2007) ‘Sleeping Giant: Fact or Fairytale? How European Integration Affects
Vote Choice in National Elections’, European Union Politics, 8(3): 363-85.
Wagner, W. (2003) ‘Why the EU’s Common Foreign and Security Policy will Remain
Intergovernmental: A Rationalist Institutional Choice Analysis of European
Crisis’, Journal of European Public Policy, 10(4): 576-95.
Waltz, K.N. (1979) Theory of International Politics (New York, NY: McGraw- Hill).
Waltz, K.N. (2000) ‘Structural Realism after the Cold War’, International Security, 25(1):
5-41.
Walzer, M. (1983) Spheres of Justice: A Defense of Pluralism and Equality (New York,
NY: Basic Books).
Warleigh, A. (2000) ‘The Hustle: Citizenship Practice, NGOs and “Policy Coalitions” in
the European Union – the Cases of Auto Oil, Drinking Water and Unit Pricing’,
Warleigh, A. (2001) ‘ “Europeanizing” Civil Society: NGOs as Agents of Political
Socialization’, Journal of Common Market Studies, 39(4): 619-39.
Warntjen, A. (2008) ‘The Council Presidency: Power Broker or Burden? An Empirical
Analysis’, European Union Politics, 9(3): 316-338.
Warntjen, A., S. Hix and C. Crombez (2008) ‘The Party Political Make-up of EU
Legislative Bodies’, Journal of European Public Policy, 15(8): 1243-53.
Way, C. (2000) ‘Central Banks, Partisan Politics and Macroeconomic Outcomes’,
Comparative Political Studies, 33(2): 196-224.
Weale, A. (1996) ‘Environmental Rules and Rule-Making in the European Union’,
Weatherill, S. and S. Beaumont (2004) EU Law: The Essential Guide to the Legal
Workings of the European Union, 4th edn (London: Penguin).
Webber, D. (1999) ‘Franco-German Bilateralism and Agricultural Politics in the European
Union’, West European Politics, 22(1): 45-67.
Weber, K. and M. Hallerberg (2001) ‘Explaining Variation in Institution Integration in the
European Union: Why Firms May Prefer European Solutions’, Journal of
Weber, M. (1946 [1919]) ‘Politics as a Vocation’, in H.H. Gerth and C. Wright Mills (eds),
From Max Weber: Essays in Sociology (Oxford: Oxford University Press).
Weber, T. (2007) ‘Campaign Effects and Second-order Cycles: A Top-Down Approach
to European Parliament Elections’, European Union Politics, 8(4): 509-36.
Webster, R. (1998) ‘Environmental Collective Action: Stable Patterns of Cooperation and
Issue Alliances at the European Level’, in J. Greenwood and M. Aspinwall (eds),
Collective Action in the European Union (London: Routledge).
Weiler, J.H.H. (1991) ‘The Transformation of Europe’, Yale Law Journal, 100(8): 2403-83.
Weiler, J.H.H. (1993) ‘Journey to an Unknown Destination: A Retrospective and
Prospective of the European Court of Justice in the Area of Political Integration’,
Weiler, J.H.H. (1994) ‘A Quiet Revolution: The European Court of Justice and Its
Interlocutors’, Comparative Political Studies, 26(4): 510-34.
Weiler, J.H.H. (1995) ‘Does Europe Need a Constitution? Reflections on Demos, Telos
and the German Maastricht Decision’, European Law Journal, 1(3): 219-58.
Weiler, J.H.H. (1997) ‘The Reformation of European Constitutionalism’, Journal of
Bibliografie 409
Weiler, J.H.H., U.R. Haltern, and F. Mayer (1995) ‘European Democracy and its
Critique’, West European Politics, 18(3): 4-39.
Weingast, B.R. (1995) ‘The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving
Federalism and Economic Development’, Journal of Law and Economic
Weingast, B.R. (1996) ‘Political Institutions: Rational Choice Perspectives’, in R.E.
Goodin and H.-D. Klingeman (eds), A New Handbook of Political Science (Oxford:
Weingast, B.R., and M.J. Moran (1983) ‘Bureaucratic Discretion or Congressional
Control? Regulatory Policymaking by the Federal Trade Commission’, Journal of
Political Economy, 91(5): 765-800.
Weingast, B.R., K.A. Shepsle, and C. Johnson (1981) ‘The Political Economy of Benefits
and Costs: A Neoclassical Approach to Distributive Politics’, Journal of Political
Economy, 89(4): 642-64.
Wessels, B. (1999) ‘European Parliament and Interest Groups’, in R.S. Katz and B.
Wessels (eds), The European Parliament, National Parliaments, and European
Integration (Oxford: Oxford University Press).
Westlake, M. (1998) ‘The European Parliament’s Emerging Appointment Powers’,
Whitman, R.G. and S. Wolff (2010) ‘The EU as a conflict manager? The Case of Georgia
and Its Implications’, International Affairs, 86(1): 87-107.
Whittington, K.E., R.D. Kelemen, and G.A. Caldeira (eds) (2008) The Oxford Handbook
of Law and Politics (Oxford: Oxford University Press).
Widgren, M. (1994) ‘The Relationship Between Voting Power and Policy Impact in the
European Union’, Centre for Economic Policy Research Discussion Paper (1033).
Widgren, M. (1995) ‘Probabilistic Voting Power in the EU Council: The Cases of Trade
Policy and Social Regulation’, Scandinavian Journal of Economics, 97(2): 345-56.
Wiener, A. (1998) ‘European’ Citizenship Practice: Building Institutions of a Non-State
(Boulder, CO: Westview Press).
Wiener, A. and T. Diez (2009) European Integration Theory, 2nd edn (Oxford: Oxford
University Press).
Wildasin, D.E. (2002) ‘Fiscal Policy in Post-EMU Europe’, European Union Politics,
3(2): 251-60.
Wilensky, H. (1975) The Welfare State and Equality (Berkeley, CA: University of
California Press).
Wilks, S. (2005) ‘Agency Escape: Decentralization or Dominance of the European
Commission in the Modernization of Competition Policy?’, Governance, 18(3):
431-52.
Wilson, J.Q. (1980) The Politics of Regulation (New York, NY: Basic Books).
Wincott, D. (1995) ‘The Role of Law or the Rule of the Court of Justice? An ‘Institutional’
Account of Judicial Politics in the European Community’, Journal of European
Winkler, B. (1996) ‘Towards a Strategic View on EMU: A Critical Survey’, Journal of
Winkler, B. (1999) ‘Is Maastricht a Good Contract?’, Journal of Common Market Studies,
37(1): 39-58.
de Witte, B. (1998) ‘Sovereignty and European Integration: The Weight of Legal

Tradition’, in A.-M. Slaughter, A. Stone Sweet and J.H.H. Weiler (eds), The
European Court and National Courts – Doctrine and Jurisprudence: Legal Change
in Its Social Context (Oxford: Hart).
Wonka, A. (2007) ‘Technocratic and Independent? The Appointment of European
Commissioners and Its Policy Implications’, Journal of European Public Policy,
14(2): 171-91.
Wonka, A. (2008) ‘Decision-making Dynamics in the European Commission: Partisan,
National or Sectoral?’, Journal of European Public Policy, 15(8): 1145-63.
Woods, N. (1996) ‘The Use of Theory in the Study of International Relations’, in N.
Woods (ed.), Explaining International Relations Since 1945 (Oxford: Oxford
University Press).
Woolley, J.T. (1994) ‘Linking Political and Monetary Union: The Maastricht Agenda and
German Domestic Politics’, in B. Eichengreen and J. Frieden (eds), The Political
Economy of European Monetary Unification (Boulder, CO: Westview).
Wyatt-Walker, A. (1995) ‘Globalization, Corporate Identity and European Technology
Policy’, Journal of European Public Policy, 2(3): 427-46.
Yordanova, N. (2009) ‘The Rationale behind Committee Assignment in the European
Parliament: Distributive, Informational and Partisan Perspectives’, European
Young, A.R. (1997) ‘Consumption Without Representation? Consumers in the Single
Market’, in H. Wallace and A.R. Young (eds), Participation and Policy-Making in
the European Union (Oxford: Clarendon Press).
Young, A.R. (1998) ‘European Consumer Groups: Multiple Levels of Governance and
Multiple Logics of Collective Action’, in J. Greenwood and M. Aspinwall (eds),
Collective Action in the European Union (London: Routledge).
Young, A.R. (2000) ‘The Adaptation of European Foreign Economic Policy’, Journal of
Young, A.R. and H. Wallace (2000) Regulatory Policies in the Enlarging European
Union: Weighing Civic and Producer Interests (Manchester: Manchester
University Press).
Zhelyazkova, A. and R. Torenvlied (2009) ‘The Time-Dependent Effect of Conflict in the
Council on Delays in the Transposition of EU Directives’, European Union
Politics, 10(1): 35-62.
Zimmer, C., G. Schneider, and M. Dobbins (2005) ‘The Contested Council: The Conflict
Dimension of an Intergovernmental Institution’, Political Studies, 53(2): 403-22.

Hix Si Hoyland - Sistemul Politic Al UE

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Hix Si Hoyland - Sistemul Politic Al UE

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Colecţia Studii Europene este coordonată de prof.univ.dr.

Simon Hix este profesor de studii politice europene şi comparate la London

Lector: lect.univ.dr. Lucian Dîrdală

© Editura Universităţii „Alexandru Ioan Cuza”, 2017

Sistemul politic al Uniunii Europene

Traducere de Miruna Andriescu

EDITURA UNIVERSITĂŢII „ALEXANDRU IOAN CUZA” IAŞI

Lista figurilor, casetelor şi tabelelor ............................................................................ XI

Efectul direct: legislaţia UE ca lege internă, pentru cetăţenii

PARTEA A II-A. POLITICĂ

Disponibilitatea accesului: expertiza şi informaţia înseamnă putere

PARTEA A III-A. POLITICI

Raportul Delors ........................................................................................... 269

Explicarea politicii externe a UE ....................................................................... 344

AEN = Alianţa Mişcărilor Naţionale Europene

Introducere: explicarea sistemului politic al Uniunii Europene

• Structura instituţională şi politică a Uniunii Europene

Uniunea Europeană (UE) este o realizare remarcabilă. Reprezintă rezultatul

a răspunde chiar la întrebările de acest tip. În loc de o teorie generală privind

Structura instituţională şi politică a UE

Caseta 1.1. Momente esenţiale în dezvoltarea UE

1 iulie 1987 Intră în vigoare Actul Unic European, iniţiind programul

UE nu are o „constituţie”, în sensul tradiţional al termenului: un document

Caseta 1.2. Structura politicilor UE

Competenţe deţinute exclusiv de UE

Revenind la instituţii, în Caseta 1.3 este descris cadrul instituţional. Majori-

macroeconomice şi politici interne (privind azilul politic şi imigrarea) sunt

Caseta 1.3. Arhitectura instituţională a UE

Consiliul Uniunii Europene şi Consiliul European (Bruxelles)

calificată, în cadrul Consiliului European, şi prin vot cu majoritate simplă, în Parlamen-

Autoritatea Europeană pentru Siguranţa Alimentară (Parma), Agenţia Europeană

Între timp, majoritatea politicilor macroeconomice şi a politicilor externe,

acestea să le reprezinte interesele la nivelul politicilor naţionale şi ale UE. În

Figura 1.1. Progres către echilibru?

Tratatul de la Roma îşi propunea să fie un tratat supranaţional în cel mai

politice. Din punct de vedere instituţional, Tratatul de la Nisa a simplificat siste-

doilea rând, mecanismele interguvernamentale asigură protecţia intereselor naţio-

Ce este UE? Un sistem politic, dar nu un stat

UE prezintă toate aceste caracteristici. În primul rând, gradul de stabilitate

şefilor de stat sau guvern ai statelor-membre (în Consiliul European) ar putea fi

Tabelul 1.1. Informaţii esenţiale despre UE

Stat-membru Date socio-economice Reprezentarea în UE

Două teorii privind politica UE

plus, deoarece delegarea este un proces conştient şi atent, instituţiile supranaţio-

să sprijine Comisia împotriva guvernelor, alteori poate susţine guvernele împo-

teoria interguvernmentalismului foloseşte unele asumpţii simple, iar pe baza lor

• Teoriile politicii executive

Guvernele statelor membre ale UE deleagă Comisiei prerogative semnifi-

Teoriile politicilor executive

model, un „principal”, deţinătorul iniţial al puterii executive, decide să delege

„miezului” preferinţelor guvernamentale (reprezentate prin triunghi). Atât

Figura 2.1. Devierea de politică provocată de către Comisia Europeană

Cu toate acestea, „principalii” pot limita devierea politicilor. În timp ce

Se poate întâmpla ca agentul să aibă acces la informaţii care nu sunt

agentul decide dacă să implementeze legea sau să rişte pedeapsa pentru că nu a

Statele-membre: putere executivă, delegare şi putere de apreciere

Delegarea şi conferinţele interguvernamentale

Tratatul privind Uniunea Europeană (Tratatul de la Maastricht, adoptat în

conducere (cea de preşedinte permanent al Consiliului European şi cea de Înalt

Următorul capitol prezintă detaliat modul în care se derulează procesul

transpunere. Pe de altă parte, König şi Luetgert (2000) consideră că un conflict

Guvernarea de către Comisie

Un cabinet: nucleul executiv principal al UE

Tabelul 2.1. Comisia Barroso II