Management Public in Romania Mihai Paunescu 28-01-08

1
COLLEGIUM
Politici publice [i integrare european\

2 MANAGEMENT PUBLIC ÎN ROMÂNIA
Seria Collegium. Politici publice [i integrare european\ este coordonat\

de Adrian Miroiu [i Iordan Gheorghe B\rbulescu.
Mihai P\unescu (n. 1974) este doctor în sociologie [i are un masterat în politici
publice ob]inut la Facultatea de Filozofie a Universit\]ii Bucure[ti. Din anul 2004 este
lector universitar la Facultatea de {tiin]e Politice, {coala Na]ional\ de {tiin]e Politice
[i Administrative, unde sus]ine cursuri de comportament organiza]ional, management
public, practic\ de specialitate [i metodologia cercet\rii sociologice. Sus]ine, de ase-
menea, un curs de analiz\ institu]ional\ la Facultatea de Sociologie a Universit\]ii
Bucure[ti. A publicat studii, articole [i recenzii în reviste culturale [i de specialitate,
dintre care men]ion\m : Costurile tranzac]ionale : incidente în economie, sociologie [i
[tiin]ele politice, în Sociologie Româneasc\, vol. I, nr. 3-4, 2002 ; Dezvolt\ri teoretice
interdisciplinare în managementul organiza]ional, în Sociologie Româneasc\, vol. II,
nr. 1, 2004. La Editura Polirom a mai publicat volumul Organizare [i câmpuri organiza-
]ionale. O analiz\ institu]ional\ (2006).
© 2008 by Editura POLIROM
www.polirom.ro
Editura POLIROM
Ia[i, B-dul Carol I nr. 4 ; P.O. BOX 266, 700506
Bucure[ti, B-dul I.C. Br\tianu nr. 6, et. 7, ap. 33 , O.P. 37 ;
P.O. BOX 1-728, 030174
Descrierea CIP a Bibliotecii Na]ionale a României:
P|UNESCU, MIHAI
Management public `n România / Mihai P\unescu (coord). Ia[i : Polirom, 2008
Bibliogr.
ISBN : 978-973-46-0950-5
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
Printed in ROMANIA
3
Mihai P\unescu
(coordonator)
MANAGEMENT PUBLIC
~N ROMÂNIA
POLIROM
2008
5
Cuprins
Introducere (Dr. Mihai Pãunescu) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Administraþie ºi management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Structura lucrãrii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
PARTEA I
Capitolul 1
Managementul sectorului public (Mihai Pãunescu) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Administraþia publicã . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Birocraþia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Disfuncþiile birocraþiei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Managementul organizaþiilor publice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Public ºi privat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Guvernare versus piaþã . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Eºecul statului . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Soluþii de depãºire a crizei statului . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Noul management public (NMP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Noua guvernare (NG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Concluzii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Capitolul 2
Creºterea sectorului public factori determinanþi (ªerban Cerkez) . . . . . . . 45
Introducere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Necesitatea intervenþiei guvernamentale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
Factori care determinã creºterea sectorului public . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
Creºterea sectorului public în funcþie de cerere . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
Creºterea sectorului public în funcþie de ofertã . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Grupurile de presiune . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Clarificãri teoretice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Grupurile de interese ale sistemului socialist ºi tranziþia . . . . . . . . . . . 57

Critica liberalã a acþiunii grupurilor de interese restrânse . . . . . . . . . . 61
Modelul corporatist de organizare a intereselor . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
Birocraþia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Concluzii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
Bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
Capitolul 3
O abordare criticã a noului management public ºi a reformei
administraþiei publice din România (Drd. Mirela State-Cerkez) . . . . . . . . . . 74
Introducere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
Noul management public. Definire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Disfuncþionalitãþi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Implementare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Efecte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
Reforma administraþiei publice româneºti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Cadrul instituþional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
Analiza de conþinut a unor documente strategice . . . . . . . . . . . . . . . . 96
Concluzii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
Bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
Capitolul 4
Corupþie ºi management public (Drd. Radu Nicolae) . . . . . . . . . . . . . . . . 104
Introducere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
Integritate ºi corupþie în sectorul public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
Tipuri de corupþie în administraþia publicã din România . . . . . . . . . . . . . 114
Efectele managementului public asupra corupþiei . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
Schimbãri instituþionale ºi legislative: cãtre un management
al integritãþii în administraþia publicã . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
Concluzii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
Bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
PARTEA A II-A
Capitolul 5
Relaþia dintre Centrul Guvernului ºi ministerele de linie o interpretare
din perspectiva modelului principal-agent (Drd. Florin Bondar) . . . . . . 129
Introducere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
Modelul principal-agent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
Aplicarea modelului principal-agent în cazul relaþiei
dintre ªedinþa de Guvern, CG/SGG ºi ML . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
7
Identificarea pãrþilor contractante:

ªedinþa de Guvern SGG/CG ML . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
Avantajele ºi limitele soluþiei procedurale în privinþa elaborãrii
politicilor publice la nivel central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
Concluzii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
Bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
Rapoarte/legislaþie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
Capitolul 6
Existã un model de administraþie european dominant în România?
O analizã a reformei administraþiei publice în România pe baza
proiectelor de twinning realizate prin intermediul fondurilor PHARE
(Ana-Raluca Alecu) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
Argument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
Exerciþiul de twinning: cazul României . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
Exerciþiul de twinning instrument-cheie de europenizare
al Uniunii Europene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
Twinning în România: între un record de proiecte ºi o administraþie
cu reflexe comuniste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
Existã un model de administraþie european dominant în România?
O analizã din perspectiva programelor de twinning . . . . . . . . . . . . . . . . 163
Modele de administraþie în Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
Situaþia actualã a administraþiei publice în România, între ambiþii
mari ºi performanþe modeste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
Ce ne spun programele de twinning despre modelul de administraþie
din România? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
În loc de concluzii: o europenizare a modelului românesc
de administraþie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
Bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Capitolul 7
Sectorul public al sãnãtãþii în România. De la sistemul medical
comunist la politicile de reformã ale tranziþiei (Drd. Val Vâlcu) . . . . . . . . 180
Sãnãtatea, Cenuºãreasa reformelor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
Sistemul medical socialist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
Perioada de aur a sistemului sanitar tip Semaºko . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
Criza din anii 80 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
Consecinþele crizei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
Primele mãsuri de reformã . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
Noul management public ºi sãnãtatea româneascã . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
Realitatea din teren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
Politica în sãnãtate distanþa între aºteptãri ºi rezultate . . . . . . . . . . . . . 204
Ce aºtepta sistemul? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
Ce aºtepta medicul? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206

Ce i s-a promis pacientului? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
Care sunt rezultatele? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
Concluzii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
Bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
Capitolul 8
Noul management public în politicile de descentralizare a sistemului
de educaþie (Drd. Ciprian Fartuºnic, Drd. Ovidiu Mãntãluþã) . . . . . . . . . . . 212
Preambul . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
Context descentralizarea administrativã din România, locul educaþiei . . . 214
Politici de descentralizare în educaþie un scurt istoric . . . . . . . . . . . . . 216
Spre un nou model de management public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
Principalele arii de noutate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
Ce cred actorii din sistem? Limite si provocãri pentru dezvoltarea
unui management public performant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
Mediul intern al organizaþiei (instituþiei) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
Rezultatele activitãþii organizaþiei (instituþiei), reflectate
asupra publicului-þintã ºi receptate de publicul larg . . . . . . . . . . . . . 227
Experienþa aplicãrii strategiei de descentralizare . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
Concluzii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
Bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
Index de termeni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237

9
Introducere
Mihai Pãunescu
Probabil nu puþini vor fi cei care vor considera inoportunã tema pe care
ne-am propus-o în acest volum: managementul public în România. Existã oare
management public în România sau mai degrabã vorbim despre administraþie
publicã? Nu ar fi oare a doua sintagmã mai potrivitã pentru a descrie tipurile
de actori ºi relaþiile ce se stabilesc între agenþiile publice din România anilor
2000? Poate cã termenul administraþie este mai reprezentativ pentru starea
actualã a gestiunii publice; totuºi, ceea ce ne propunem în acest volum este
sã identificãm ºi sã analizãm tendinþele de reformare a sectorului public prin
care accentul se deplaseazã de pe procese norme ºi proceduri (inputuri, date
de intrare în sistem) pe rezultatele serviciului public (outputuri). O serie
întreagã de reforme în sectorul public vizeazã finalitatea serviciului din
perspectiva cetãþeanului plãtitor de taxe ºi impozite: în educaþie se vorbeºte
despre rezultatele învãþãrii, în sãnãtate se opereazã cu indicatori de perfor-
manþã ai sistemului (creºterea speranþei de viaþã, cazuri soluþionate etc.), în
infrastructurã cu indicatori de genul numãrului de kilometri de autostradã
construiþi, reþele de utilitãþi publice reabilitate etc. Preocuparea faþã de rezultate,
mãsurarea lor ºi stabilirea unor indicatori ºi standarde de calitate caracteri-
zeazã managementul în sectorul public, spre deosebire de simpla administraþie,
care presupune urmãrirea consecventã ºi exclusivã a procedurilor, a regle-
mentãrilor ºi a asigurãrii legalitãþii. Însã trecerea de la administraþie publicã
la management public nu e doar o invenþie a lumii academice; nu se referã în
primul rând la schimbarea terminologiei, a conceptelor folosite în ºtiinþele
sociale. Reformarea gestiunii publice din România este o realitate localã
cu reverberaþii globale; ea este o configurare specificã, dar în acelaºi timp
se înscrie în tranziþia tendenþialã (Vlãsceanu, 2007, p. 80), caracteristicã
democraþiilor occidentale, trecerea de la modernitate la postmodernitate, de

la industrialism la postindustrialism. Caracterizând întreaga societate, astfel
de transformãri implicã, fireºte, ºi statul ºi mai ales guvernarea, tipurile de
gestiune a afacerilor publice.
Administraþie ºi management
Administraþia caracterizeazã nivelul macrosocial: ea aparþine statului; este

administrarea bunurilor ºi treburilor statului ºi, prin urmare, trebuie sã fie
loialã intereselor sale. Statul ne reprezintã pe toþi deopotrivã ºi pe nimeni în
parte. El reprezintã naþiunea, întregul corp social. Administraþia este în acest
sens un termen holist, fiind conceputã sã consolideze statul, oferindu-i conti-
nuitate ºi consecvenþã prin permanentizarea unui corp stabil de funcþionari ºi
proceduri imune la volatilitatea politicã. Administraþia este legalistã atât în
proceduri, cât ºi în finalitãþi se pãstreazã în cadrele protectoare ale respectãrii
legalitãþii, nu-ºi poate asuma riscuri, fiind garantul stabilitãþii; este autorefle-
xivã, centratã pe sine ºi pe protejarea statului, prin aplicarea strictã a proce-
durilor; conceptul de performanþã nu îi este aplicabil (acesta considerându-se
rezervat sectorului privat), ci mai degrabã corectitudinea eticã ºi proceduralã,
neutralitatea ºi imparþialitatea.
La nivel academic, ca ºtiinþã, domeniul administraþiei publice este unul
legalist: cei care predau discipline din aceastã arie sunt preponderent specia-
liºti în drept public; la noi, studiul administraþiei publice se centreazã foarte
mult pe configuraþia teritorial-administrativã, pe funcþia publicã, pe rolurile
ºi relaþiile asociate exerciþiului unei funcþii publice. Reflecþia asupra sistemului
administrativ se face din perspectiva teoriilor sistemelor raþionale ºi închise
(Scott, 1998), centrându-se pe relaþiile interne (fie ele funcþionale ori disfunc-
þionale) ºi mai puþin sau deloc pe relaþiile cu mediul. Teoria birocraþiei este
modelul cel mai utilizat în descrierea funcþionãrii administraþiei.
Managementul public, în schimb, este mai fluid: nu se limiteazã la respec-
tarea procedurilor (deºi le include), ci presupune centrarea pe rezultate, stabi-
lirea unor strategii (atât pe termen scurt, cât ºi pe termen lung) ºi preocuparea
faþã de mediu, fiind dependent de evaluarea externã a serviciilor, în special de
cãtre cetãþean. Managementul public reprezintã preocuparea faþã de calitatea
serviciului public oferit, dar ºi faþã de satisfacþia cetãþeanului ºi, în aceastã
INTRODUCERE 11
calitate, transcende graniþele guvernamentale, cuprinzând deopotrivã organizaþii

din sectorul privat ce urmãresc finalitãþi publice. Acesta presupune alocarea
productivã a resurselor resursele umane, banii publici ºi dotãrile acolo
unde ele dau cel mai bun randament, în paralel însã cu respectarea procedurilor
menite sã asigure echitatea în furnizarea bunurilor publice. Accentul se depla-
seazã dinspre proceduri spre obþinerea unor rezultate mãsurabile. Desigur, la
prima vedere, preocuparea pentru rezultate pare o opþiune fireascã, iar pledoa-
ria în acest sens pedantã. Lucrurile nu sunt însã atât de simple, dacã þinem cont
de faptul cã obiectivele în sectorul public sunt de cele mai multe ori ambigue,
iar asumarea lor nu este nicidecum consensualã; mai mult decât atât, obiec-
tivele pe termen lung nu produc neapãrat rezultate pe termen scurt, ceea ce
poate crea confuzie cu privire la strategia aleasã, dar ºi la obiectul mãsurãrii
(rezultatele imediate sau obiectivele finale?). Mãsurarea rezultatelor ºi a
îndeplinirii obiectivelor se poate face dupã metodologii diferite, accentuând
anumite dimensiuni în defavoarea altora; ea include o clasificare a prioritãþilor
ºi constituie astfel un act de putere. Adesea, puterea de a stabili metodologia
le aparþine angajaþilor responsabili de obþinerea rezultatelor, ei având astfel
posibilitatea de a controla fluxul de informaþie disponibilã ºi modul de
prezentare în propriul avantaj.
Existã aºadar avantaje, dar ºi limitãri în fiecare dintre aceste abordãri.
Preocuparea de a gestiona performanþa (performance management) este însã
parte integrantã a tranziþiei tendenþiale a societãþilor contemporane prin care
referinþa ontologicã nu o mai reprezintã sistemul funcþionarea holistã a
statului asiguratã printr-un sistem coerent de administraþie , ci interesele
individuale beneficiul marginal pe care fiecare unitate monetarã îl are
pentru indivizi, grupuri sau comunitãþi.
Structura lucrãrii
Volumul de faþã îºi propune sã deschidã dezbaterea academicã în privinþa

direcþiilor de reformã a sectorului public în România în contextul aderãrii la
Uniunea Europeanã ºi al tendinþelor reformatoare ce afecteazã întregul spaþiu
european. Reforma sectorului public nu este doar o temã a administraþiei
româneºti; vechi state membre, precum Germania sau Franþa, se confruntã cu
probleme majore ale sistemelor de asigurãri publice, acestea fiind ºi principale
subiecte de campanie. De asemenea, reformele sunt în mod inevitabil depen-

dente de cale, nefiind o unicã reþetã de succes ºi mai ales neexistând un
acquis comunitar în privinþa funcþionãrii sectorului public. De aceea, dezba-
terea academicã, publicã ºi contextualizatã la specificul societãþii româneºti
este o întreprindere nu doar dezirabilã, ci ºi indispensabilã. Cartea li se
adreseazã în special studenþilor ce urmeazã cursuri sau programe universitare
ori postuniversitare în domeniul administraþiei publice, managementului sau
politicilor publice.
În acest context, încercãm, în primele capitole, sã introducem principalele
teorii ºi concepte vehiculate în raport cu managementul sectorului public ca
fundament epistemic pentru cercetãrile empirice ºi studiile de caz din a doua
parte a lucrãrii. Astfel, capitolul 1 urmãreºte sã explice noþiunile de public ºi
privat, sector public ºi guvernare, precum ºi modelele tradiþionale ºi reformele
tendenþiale în managementul sectorului public. Capitolul 2 urmãreºte identi-
ficarea factorilor determinanþi ai expansiunii sectorului public, expansiune ce
face ca tema volumului actual sã devinã foarte importantã în contextul încã
actualului proces de tranziþie. Atunci când vorbim despre tranziþia societãþii
româneºti, trebuie sã fim conºtienþi cã pentru aproximativ jumãtate dintre
deciziile ºi procesele sociale este responsabil sectorul public, reformarea sa
fiind ºi cheia reformãrii societãþii. În capitolul 3 este dezbãtut un caz para-
digmatic de reformã a sectorului public, ºi anume managerialismul sau noul
management public. Este reforma la care se raporteazã toate celelalte ºi care
a devenit un reper teoretic în analiza diverselor cazuri concrete. În încheierea
primei pãrþi este abordatã problema integritãþii în managementul sectorului
public, atât din prisma diverselor abordãri teoretice, cât ºi din perspectiva
actorilor implicaþi în sistem (funcþionari publici), dar ºi a beneficiarilor.
Partea a II-a a lucrãrii este dedicatã studiilor de caz din contextul administraþiei
româneºti. Astfel, capitolele 5 ºi 6 vizeazã schimbãri ºi procese la nivelul
administraþiei centrale ºi locale: capitolul 5 analizeazã dinamica relaþiilor
dintre centrul de comandã administrativã, guvern ºi ministerele de resort din
perspectiva modelului principal-agent, iar capitolul 6 urmãreºte o analizã a
impactului programelor de twinning asupra administraþiei româneºti. Capi-
tolele 7 ºi 8 vizeazã douã servicii publice fundamentale în societãþile contem-
porane: sãnãtatea ºi educaþia. Instituþia medicului de familie ºi implicaþiile
reformelor sistemului de sãnãtate public sunt analizate în capitolul 6, iar
managementul unitãþilor ºcolare în ultimul capitol al lucrãrii.
INTRODUCERE 13
În încheierea acestei scurte introduceri, menþionãm cã volumul îºi propune

sã deschidã o dezbatere, ºi nicidecum sã dea sentinþe, sã producã etichetãri
sau soluþii infailibile pentru problemele actuale. Este un volum de reflecþie
academicã asupra unor procese cu un mare impact în societatea actualã ºi care
considerãm cã au rãmas doar vag adesea exclusiv legalistic ºi superficial
analizate în literatura naþionalã.
15
Partea I
17
Capitolul 1
Managementul sectorului public
Mihai Pãunescu
Administraþia publicã
Atunci când vorbim despre administraþie publicã ne referim la un sistem a

cãrui funcþionare este guvernatã de legi, reguli, proceduri ce prescriu roluri,
competenþe, responsabilitãþi, dar ºi limitãri ale lor. În mod firesc, tindem
sã asociem administraþia cu birocraþia. Deºi birocraþia poate pãrea starea
naturalã a organizaþiilor publice, lucrurile nu stau tocmai aºa. Birocraþia este
o construcþie socialã care a apãrut pe la sfârºitul secolului al XIX-lea, menitã
sã raþionalizeze modul de funcþionare a organizaþiilor, atât a celor private, cât
ºi a celor publice. O serie de reforme ale sectorului public, pe la sfârºitul seco-
lului al XIX-lea, au vizat introducerea modelului birocraþiei impersonale care
sã înlocuiascã sistemul bazat pe relaþii personale, nepotism ºi patronaj.
Astfel, sistemele administrative anterioare erau personale, se bazau pe
loialitatea faþã de o anumitã persoanã, fie cã era rege sau ministru. Era o
practicã obiºnuitã ca un aspirant la o funcþie publicã sã recurgã la rude sau
prieteni sau chiar sã cumpere o funcþie, adicã sã plãteascã pentru dreptul de
a colecta taxe ºi impozite ºi dupã aceea de a obþine venituri personale pentru
a-ºi recupera investiþia (Hughes, 1998, p. 23). Reformele vizau scoaterea
statului de sub influenþa grupurilor de interese ºi consolidarea unui corp de
funcþionari numiþi pe bazã de merit, loiali statului, care sã aplice consecvent
legile, independent de schimbãrile politice. În anul 1854, în Marea Britanie
este publicat Raportul Northcote-Trevelyan, ce recomanda pentru prima oarã
ca serviciul public sã fie realizat prin integrarea la nivelurile de execuþie a
unui corp de tineri bine selectaþi printr-un sistem de examinare înainte de
numire. Raportul recomanda, de asemenea, abolirea patronajului ºi substi-

tuirea sa cu un sistem de recrutare bazat pe competiþie deschisã, precum ºi
ocuparea poziþiilor superioare prin promovarea celor de pe poziþiile inferioare
pe bazã de merit. Raportul cerea ca angajãrile ºi promovãrile sã se facã pe
bazã de merit, obiectiv apreciat prin concurs, ºi nu în funcþie de relaþiile
sociale; concluziile ºi recomandãrile acestui raport stau la baza modelului
administraþiei publice moderne.
Referindu-ne la cazul României, în secolul al XVIII-lea, numirea funcþiona-
rilor (a dregãtorilor) se fãcea, conform obiceiului, de cãtre domn. Dregãtorii
erau numiþi ºi revocaþi de domn în baza încrederii întemeiate pe rudenie, avere
sau priceperea candidatului. Tot aºa, numirea se fãcea la începutul domniei ºi
al fiecãrui an, când toþi dregãtorii erau obligaþi sã depunã însemnele dregã-
toriei, urmând ca domnul sã-i confirme din nou ori sã-i schimbe. Nu oricine
putea deveni dregãtor; numirea se fãcea din rândul proprietarilor de pãmânt,
neexistând, mai ales în funcþiile înalte, dregãtori care sã nu fie în acelaºi timp
ºi mari proprietari de pãmânt. Principiile moderne de organizare ºi funcþionare
a administraþiei publice, precum specializarea competenþelor, principiul legali-
tãþii, principiul continuitãþii serviciilor publice (acestea au un caracter perma-
nent), principiul stabilitãþii în funcþie a funcþionarilor publici (ei nu mai sunt
schimbaþi anual din funcþie), se impun în perioada de reformare a adminis-
traþiei începând cu a doua jumãtate a secolului al XIX-lea. Tot atunci, datoritã
dezvoltãrii considerabile a funcþiilor statale, are loc un proces de preluare a
unor servicii publice din mâinile particularilor (boieri, mãnãstiri) ºi trecerea
lor în sarcina unor funcþionari publici statali. Convenþia de la Paris (1858) a
reprezentat o etapã fundamentalã în constituirea unei administraþii publice
moderne odatã cu instaurarea statului naþional unitar. Reformele ulterioare,
începând cu Constituþia din 1866, au vizat descentralizarea administrativã ºi
consolidarea funcþiei publice. Abia dupã adoptarea Constituþiei din 1923 este
impus un statut al funcþionarilor publici prin care se reglementa pentru prima
datã un regim juridic unic pentru toþi funcþionarii publici (http://www.ulbsibiu.
ro/forum/viewtopic.php?t=1523).
MANAGEMENTUL SECTORULUI PUBLIC 19
Birocraþia
Max Weber, sociolog ºi economist german din secolul al XIX-lea, este cel
care a teoretizat principiile de funcþionare ale organizãrii birocratice, care se
va impune definitiv în sistemele administrative occidentale în secolul XX.
Sistemul administraþiei publice moderne este construit pe modelul birocraþiei
weberiene. Max Weber (1924, vezi Handel, 2003) a identificat trei tipuri de
autoritate întâlnite în istorie:
1. autoritatea tradiþionalã, bazatã pe credinþa în sanctitatea tradiþiei, a nor-
melor ºi cutumelor, precum ºi pe percepþia superioritãþii morale ºi spirituale
a celor care exercitã autoritatea în acest context;
2. autoritatea charismaticã, bazatã pe trãsãturile excepþionale, caracterul eroic
ºi comportamentul exemplar ale liderului;
3. autoritatea raþional-legalã, ce emanã din legi scrise, raþional fundamentate.
Dintre toate, autoritatea raþional-legalã ar fi cea mai avansatã pe scara
evoluþiei sociale1 ºi ar produce nivelul cel mai eficient de organizare, fie cã
vorbim de afaceri private, corporatiste, fie despre afaceri publice. Max Weber
(1924, vezi Handel, 2003) a formulat, de asemenea, principiile fundamentale
ale autoritãþii raþional-legale, principii pe care se întemeiazã sistemele admi-
nistrative moderne:
1. delimitarea sferelor de competenþã (jurisdicþia) ca parte a diviziunii siste-
matice a muncii;
2. organizarea dupã principiul ierarhic ºi exercitarea controlului celor având
poziþii superioare în ierarhie asupra celor ce ocupã poziþii inferioare;
3. managementul birourilor se bazeazã pe autoritate impersonalã, pe legi ºi
norme scrise. Aplicarea normelor, pentru a fi raþionalã, necesitã calificare
ºi formare de specialitate. Astfel, funcþionarii vor fi anagajaþi pe baza
calificãrilor ºi competenþelor care îi fac eligibili pentru ocuparea unei
poziþii oficiale;
4. personalul administrativ va fi separat de proprietatea asupra mijloacelor
de producþie. Funcþionarii nu deþin în proprietate aceste mijloace, ci doar
le folosesc în exercitarea funcþiei. Exercitarea funcþiei este o activitate
1. Weber împãrtãºeºte o concepþie clasicã privind liniaritatea dezvoltãrii sociale.

oficialã, complet separatã de sfera vieþii private a funcþionarilor. De

asemenea, autoritatea oficialului rezidã în poziþia formalã pe care o ocupã,
ºi nu în persoana sa;
5. actele administrative, deciziile ºi regulamentele sunt formulate în scris.
Totalitatea oficialilor ºi a regulilor ºi regulamentelor scrise care li se aplicã
reprezintã un birou, unitatea de bazã a organizãrii birocratice.
Autoritatea raþional-legalã este impersonalã, înfãptuitã prin legi ºi norme
scrise. Autoritatea este întotdeauna a funcþiei, ºi nu a persoanei care ocupã
funcþia; autoritatea nu poate fi exercitatã decât în cadrul strict al prevederilor
legale, iar activitatea funcþionarului este complet separatã de viaþa sa privatã.
Toate aceste prevederi implicã ideea cã, pentru a fi eficientã, organizaþia
trebuie sã fie în prealabil planificatã, ordonatã, asamblatã asemenea unei
maºini, iar indivizii care o populeazã nu sunt decât resorturi interne care
aplicã strict prevederile legale, suprimându-ºi propria personalitate. Birocraþia
este o construcþie centratã pe sine, fiecare componentã având un rol în
funcþionarea întregului. Asumpþia de bazã este urmãtoarea: standardizarea
procedurilor ºi preformularea regulilor de interacþiune asigurã rezultatul
optim. Funcþionarii trebuie sã se asigure cã aplicã corect procedura ºi respectã
regulile, rezultatele urmând pe cale de consecinþã.
Pentru a asigura profesionalismul ºi imparþialitatea funcþionarilor, ei sunt
numiþi pe criterii de competenþã ºi urmeazã o carierã în administraþie; ei vor
intra în administraþie pe o poziþie de bazã ºi vor promova pe criteriul vechimii,
considerându-se cã o parte importantã a dezvoltãrii lor profesionale se reali-
zeazã în interiorul birocraþiei socializarea în normele proprii birocraþiei
constituie competenþa de bazã, fiindcã a cunoaºte bine procedurile ºi a le
aplica în mod corect echivaleazã cu a fi performant. Birocraþii vor fi astfel
remuneraþi în funcþie de poziþia pe care o ocupã în ierarhie ºi nu pot fi
concediaþi decât în cazuri grave de încãlcare a procedurilor. Toate aceste
mãsuri sunt de naturã sã asigure imparþialitatea (faptul cã nu pot fi concediaþi),
devotamentul (faptul cã avanseazã pe criteriul senioritãþii) ºi profesionalismul
(selecþia pe bazã de competenþe ºi intrarea în sistem pe poziþii ierarhice
inferioare, ceea ce asigurã în timp o bazã de selecþie a elitelor). Nu în ultimul
rând, lucrul în echipã este stimulat prin faptul cã performanþa individualã nu
e direct mãsuratã, ci inferatã din volumul de muncã, dãruirea ºi comporta-
mentul etic manifestate etc. Toate aceste valori constituie ceea ce îndeobºte
este numit etosul anagajaþilor sectorului public, diferit de spiritul competitiv,
individualist, utilitarist al sectorului privat.
Astfel, resursele umane, procedurile ºi valorile constituie ingredientele,

datele de intrare ale sistemului. A dispune de ingrediente de calitate (resurse
umane ºi, respectiv, simbolice, adicã valori ºi proceduri) este mecanismul care
asigurã obþinerea eficienþei. Aceasta este reþeta birocraþiei, aparent simplã,
eminamente centratã pe datele de intrare, pe inputuri.
Disfuncþiile birocraþiei
Deºi Weber doar a intuit posibilitatea unor efecte perverse ale sistemelor biro-
cratice, aplicarea pe scarã largã a principiilor organizãrii de acest tip a produs
mult mai multe consecinþe contrare eficienþei. Birocraþia este maximizatoare
(tinde sã creascã în dimensiuni ºi sã consume resurse dincolo de optimul
social) ºi disfuncþionalã (tinde sã înlocuiascã scopurile cu mijloacele), riscã
sã se transforme într-o oligarhie ºi adesea scapã controlului politic. Problema
fundamentalã este cã, acþionând în calitate de agent al societãþii, birocraþia
(prin actorii ei relevanþi: birocraþiile ºi birourile pe care le conduc sau în care
activeazã) serveºte adesea scopuri proprii în dauna celor sociale sau priori-
tizeazã diferit scopurile în funcþie de interesele proprii, aceasta cu atât mai
mult cu cât scopurile societãþii sunt adesea vagi, ambigue, uneori conflictuale
ºi mai ales imposibil de mãsurat.
Ne referim în continuare la douã categorii mari de disfuncþii larg vehiculate
în literatura sociologicã sau cea specificã ºtiinþei politice.
1. Incapacitatea birocraþiei de a soluþiona probleme. Într-un articol de-al
sãu, sociologul american Robert K. Merton (1940) afirmã cã modul în care
sunt alocate stimulentele îi face pe funcþionari sã se orienteze doar pe înde-
plinirea consecventã a procedurilor ºi dislocarea scopurilor. Ei pot fi sanc-
þionaþi doar dacã încalcã regulile ºi sunt promovaþi atunci când le aplicã
consecvent. În felul acesta, birocratul virtuos ajunge sã piardã din vedere
scopurile ºi transformã procedurile în finalitãþi; mijloacele devin scopuri în
sine, sunt reificate, iar scopurile legitime sunt pierdute din vedere. Procedurile
ajung sã fie astfel disfuncþionale din perspectiva scopurilor, iar birocraþiile
devin rigide, greoaie, incapabile sã mai rezolve problemele pentru care au fost
înfiinþate (trained incapacity).
Incapacitatea birocraþiei este evidenþiatã ºi de Philip Selznick (1949) în cer-
cetarea sa asupra Tennessee Valley Authority. El aratã cum, într-o organizaþie
publicã înfiinþatã în cadrul programului New Deal1 pentru dezvoltarea comu-

nitarã din zona vãii agricole a râului Tennessee, rolul structurilor informale
devine crucial în dislocarea obiectivelor iniþiale ale autoritãþii. Structurile
informale se creeazã atât în interiorul autoritãþii pe criterii de specializare ºi
expertizã comunã, cât ºi prin atragerea unor membri din comunitate, ajun-
gându-se la formarea unor reþele consolidate, cu obiective specifice legate de
propriile sarcini ºi interese. Obiectivele generale devin astfel secundare ºi
sunt treptat abandonate în favoarea unei noi agende, specifice birocraþiei ºi
structurilor sale. Selznick valideazã, printr-o cercetare empiricã, ipoteza lui
Merton conform cãreia birocraþiile produc disfuncþii. În cazul sãu, disfuncþiile
decurg din specializarea accentuatã ºi concentrarea asupra sarcinilor imediate
care dislocã obiectivele generale ºi astfel produc incapacitate, dar ºi inechitate
(participarea comunitãþii în reþele se face prin intermediul membrilor sãi
prosperi ce îºi promoveazã propriile interese).
2. Birocraþia maximizatoare. Teoreticienii alegerii sociale (public choice)
aratã cã birocraþii vizeazã fie maximizarea bugetului (Niskanen, 1971), fie
creºterea dimensiunilor (Tullock, 1965; Downs, 1965, 1967) sau remodelarea
birourilor (Dunleavy, 1991), în fiecare dintre cazuri urmãrindu-se propriile
interese ºi avantaje (putere ºi status) ale birocraþilor, ºi nu interesul public. Se
asumã astfel o relaþie directã între mãrimea biroului ºi utilitatea derivatã de
funcþionari. Tullock (1965) porneºte de la asumpþia cã birocratul este un actor
raþional care îºi urmãreºte propria utilitate (presupunând totuºi cã utilitatea
este parþial derivatã din satisfacþii egoiste ºi parþial din interesul public). Ca
regulã generalã, spune el, birocratul va realiza cã oportunitãþile de pro-
movare cresc, puterea, influenþa ºi respectul se consolideazã ºi chiar condiþiile
fizice de lucru se îmbunãtãþesc atunci când biroul în care lucreazã creºte în
dimensiuni (p. 89). Poziþia de monopol în oferirea serviciilor, precum ºi asi-
metria de informaþii permit birourilor sã creascã în dimensiuni ºi sã consume
resurse peste optimul social, devenind astfel ineficiente. Competiþia între
birouri este soluþia pe care o avanseazã Tullock pentru reducerea ineficienþei
1. New Deal a constituit un pachet de programe iniþiate de preºedintele american

Franklin D. Roosevelt între 1933 ºi 1938, urmãrind reformarea societãþii ºi a
economiei. Programul a însemnat implicarea mai mare a statului în economie ºi
societate pentru promovarea unor obiective pe care piaþa ºi libera iniþiativã nu le
puteau soluþiona ºi s-a concretizat în înfiinþarea a numeroase agenþii pentru stimu-
larea dezvoltãrii comunitare ºi sociale în diverse domenii.
lor. Teoria lui Niskanen (1971) înlocuieºte dimensiunea absolutã a biroului cu

bugetul sãu, afirmând cã ºefii agenþiilor urmãresc maximizarea bugetului,
asigurându-ºi astfel un potenþial de beneficii. Birocraþia este, în concepþia sa,
o organizaþie al cãrei buget este rezultatul unei alocãri administrative, ºi nu al
vânzãrii serviciilor. Dorinþa birocraþilor de a maximiza bugetul în condiþiile
asimetriei informaþionale dintre ei ºi sponsorul care le alocã bugetul (guvernul)
determinã furnizarea unui surplus de servicii faþã de nivelul optimului social.
Astfel, birocraþiile nu sunt în sine ineficiente, ci determinã o stare de inefi-
cienþã socialã prin suprafurnizarea de servicii. Competiþia, privatizarea ºi con-
trolul sunt soluþiile prin care Niskanen considerã cã poate fi redusã asimetria
informaþionalã, îmbunãtãþind eficienþa socialã a birourilor.
Downs (1965) considerã cã birourile se deosebesc de alte forme de organi-
zare prin faptul cã cea mai mare parte a produsului (a outputului) unei astfel de
organizaþii nu este evaluat ºi tranzacþionat pe o piaþã externã organizaþiei prin
tranzacþii quid pro quo. Aceasta este o condiþie fundamentalã. Consecinþa ei
constã în faptul cã birourile nu se pot baza pe compararea obiectivã a profi-
tabilitãþii în evaluarea activitãþilor întreprinse. Astfel, alocãrile financiare nu
constituie rezultatul interacþiunii între cerere ºi ofertã, aºa cum se întâmplã pe
piaþã, ci al unor evaluãri ºi decizii administrative ºi/sau politice. Evaluarea
este însã imperfectã, din cauza asimetriei informaþionale sistematice dintre
birocraþi (beneficiarii alocãrilor bugetare) ºi politicieni (reprezentanþii cetãþe-
nilor în numele ºi pentru interesele cãrora sunt alocaþi bani publici birourilor).
Birocraþii, fiind actori raþionali, utilitariºti, vor manipula strategic situaþia de
asimetrie informaþionalã în propriul avantaj ºi în detrimentul eficienþei sociale
(de exemplu, prin omiterea informaþiilor neconvenabile ºi promovarea indica-
torilor ce îi avantajeazã, creând astfel o imagine distorsionatã a performanþei
proprii ºi a biroului în care activeazã).
Teoriile ºi studiile menþionate aratã cã birocraþia nu este caracterizatã de
eficienþã, aºa cum anticipa Weber, ci, dimpotrivã, mecanismele sale de func-
þionare sunt centrate pe supravieþuirea ºi dezvoltarea ei. Birourile publice
funcþioneazã în condiþiile unor obiective complexe ºi de cele mai multe ori
ambigue, ceea ce face ca relaþiile contractuale sã fie incomplete. Mãsurarea
contribuþiei birourilor la binele public, precum ºi a contribuþiei fiecãrui
funcþionar la atingerea obiectivelor organizaþiei din care face parte este cel
puþin imperfectã în sectorul public; dacã în sectorul privat existã un indicator
de bazã al performanþei în funcþie de care sunt alocate resursele financiare, ºi
anume profitul (ºi productivitatea anagajaþilor), în sectorul public, alocãrile
bugetare ºi stimulentele financiare urmeazã altã logicã decât cea a performan-

þei (continuitatea, menþinerea anumitor structuri, acþiunea politicã, presiunile
publice etc.), fapt ce conduce la disfuncþiile mai sus menþionate.
ªi totuºi, birocraþia nu prezintã doar disfuncþii, ci are ºi consecinþe nean-

ticipate, dar pozitive sau funcþii latente (Merton, 1936). Peter Blau (1955),
într-un studiu realizat pe o agenþie americanã localã pentru ocuparea forþei de
muncã, se concentreazã asupra reformei sistemului de control al productivitãþii
angajaþilor; astfel, este introdusã o statisticã a tuturor activitãþilor de înregis-
trare a ofertelor ºi cererilor de locuri de muncã, a numãrului de convorbiri
avute cu solicitanþii, a numãrului de plasamente etc. Sistemul este echivalent
cu introducerea unor criterii impersonale de evaluare, dar ºi a standardizãrii
procedurilor ºi modalitãþilor de lucru urmate de angajaþi. Studiul sãu demon-
streazã cã, deºi birocratizarea este disfuncþionalã în raport cu eficienþa,
angajaþii având o productivitate inferioarã ºi/sau tratând mai superficial
cererile, ea are totuºi consecinþe pozitive ce nu fuseserã iniþial urmãrite de
exemplu, reducerea discriminãrii în servirea clienþilor (fiecare client servit
era contabilizat în activitatea funcþionarului). Caracterul impersonal al
birocraþiei ºi modalitãþile de evaluare a birocraþilor au reuºit sã promoveze
echitatea ºi imparþialitatea în relaþiile funcþionarilor cu solicitanþii de servicii,
limitând o realitate negativã a patternurilor interacþionale, discriminarea
etnicã, prezentã la vremea respectivã în societatea americanã studiatã.
Managementul organizaþiilor publice
Vom discuta în continuare despre mecanismele prin care sunt gestionate

organizaþiile publice mai precis, prin care:
sunt adoptate deciziile colective;
sunt implementate deciziile adoptate;
organizaþiile sunt responsabilizate faþã de problematica publicã ºi cetãþeni.
Autoritatea prin care se înfãptuiesc deciziile colective ale sectorului public
se manifestã la niveluri diferite de agregare a intereselor individuale: guver-
narea localã, statul, organizaþiile supranaþionale (instituþiile Uniunii Europene,
WTO World Trade Organization , ASEAN Association of South East
Nations etc.). Fiecare dintre acestea este constituitã dintr-un organism
legislativ ºi unul executiv.
Legislativul este un for deliberativ de naturã politicã, prin care se iau

deciziile colective. Activitatea lui se referã la:
1. decizii cu privire la problemele care constituie interesul public, pentru
care este nevoie de limitarea libertãþilor individuale ºi care fac astfel
obiectul unei intervenþii publice;
2. negocieri ºi dezbateri ale soluþiilor propuse;
3. adoptarea deciziilor colective.
Prin intermediul legislativului se dezbat problemele comunitãþii, se con-
stituie concepþia comunã a ordinii sociale care legitimeazã acþiunea colectivã
în numele unor obiective sociale.
Executivul este forul care gestioneazã resursele societãþii pentru înfãptuirea
deciziilor adoptate de legislativ. Relaþia dintre cele douã instanþe este una de
tip principal-agent (vezi capitolul 4). Ministerele ºi agenþiile guvernamentale
constituie formaþiunile prin care un program politic de guvernare este imple-
mentat. Astfel, ceea ce numim structura executivã, totalitatea agenþiilor ºi
ministerelor, este cea care duce la îndeplinire deciziile politice ºi de politici
publice, operaþionalizeazã (adoptã norme metodologice), implementeazã ºi
evalueazã rezultatele deciziilor luate. Executivul este compus, pe de o parte,
din funcþionari politici, aleºi sau numiþi, ºi funcþionari publici. Aceºtia din
urmã reprezintã un corp stabil, dar ºi foarte numeros de resurse umane care
gestioneazã afacerile publice, în limita reglementãrilor adoptate de funcþionarii
politici ºi membrii legislativului. Funcþionarii politici, dar ºi membrii legislati-
vului iau decizii de naturã politicã, în baza unei concepþii privind dezvoltarea
echitabilã a societãþii, pentru care respectivii actori pledeazã în cadrul forurilor
legitime de dezbatere politicã. Ei pot acþiona pentru a impune schimbãri în ordi-
nea instituþionalã, pentru a modifica norme, pentru a altera în cele din urmã
graniþa dintre public ºi privat; funcþioneazã astfel în cadre care sã le permitã
exprimarea liberã ºi necostisitoare a propriilor opþiuni pe care sã le supunã dez-
baterilor ºi sã le susþinã public (mecanismul imunitãþii). Funcþionarii publici
iau decizii de naturã administrativã, ce privesc implementarea, în condiþiile
respectãrii prevederilor în vigoare, a concepþiilor de dezvoltare (materializate
în legi) propuse de forul politic. Modalitãþile lor de acþiune sunt în general
sever limitate de reglementãrile ºi procedurile legale în vigoare, cãrora trebuie
sã li se supunã; ei nu pot avea iniþiativã politicã, uneori neputând fi nici
purtãtori de opinii personale în exerciþiul funcþiei. Ei nu pot iniþia acþiuni
pentru schimbarea normelor ºi instituþiilor, ci sunt chemaþi sã optimizeze
aplicarea normelor ºi funcþionarea instituþiilor. Mecanismul ce asigurã exer-

citarea funcþiei publice este independenþa faþã de politic ºi fluctuaþiile sale în
ideea constituirii unui corp profesionist stabil care sã aplice consecvent ceea
ce se adoptã la nivel legislativ.
Distincþia între funcþia politicã ºi cea administrativã, între politicieni ºi
corpul funcþionarilor publici este clasicã, avându-ºi originea în opera lui
Woodrow Wilson (1941). Wilson, profesor de economie politicã ºi jurispru-
denþã la Princeton University înainte de a deveni al 28-lea preºedinte al
Statelor Unite1, considera cã, pe lângã întrebarea fundamentalã: Cine trebuie
sã facã legile ºi cum sã fie aceste legi?, cealaltã întrebare adesea neglijatã
în administraþie este: Cum poate fi legea administratã în mod înþelept, cu
echitate, eficienþã, fãrã fricþiuni (pp. 482-483); rãspunsul la aceastã ultimã
întrebare se gãseºte în independenþa administraþiei. Domeniul administraþiei
este asemenea domeniului afacerilor. El este dincolo de agitaþia ºi lupta
politice. (pp. 493-494) Este vãzut ca un domeniu tehnic, ale cãrui principii
de funcþionare trebuie însã atent studiate ºi implementate. El vorbeºte astfel
despre sanctitatea funcþiei publice, nesupusã partizanatului politic ca garan-
þie pentru eficientizarea serviciului public. Administraþia este în afara sferei
politicii. Problemele administrative nu sunt probleme politice. Deºi poli-
tica stabileºte sarcinile administraþiei, aceasta nu are dreptul sã manipuleze.
(p. 494). Hughes (1998) argumenteazã cã sistemul tradiþional de admi-
nistraþie în regimurile parlamentare urmãreºte separarea politicii de adminis-
traþie. (...) Ministrul împreunã cu structura ministerialã pe care o conduce
elaboreazã politicile ce vor fi apoi administrate de un departament condus de
un funcþionar permanent, ce va rãmâne în funcþie atunci când guvernul se
schimbã (p. 31). Astfel s-ar asigura legalitatea implementãrii politicilor,
responsabilitatea funcþionarilor în faþa superiorilor ierarhici, dar ºi neutra-
litatea, independenþa ºi competenþa lor. Funcþionarii rãmân anonimi; ei nu-ºi
asumã rãspunderea pentru rezultatul politicilor, ci pentru implementarea lor
corectã ºi mai ales legalã.
În practicã distincþia clarã între funcþionari ºi politicieni este însã rela-
tivã ºi adesea ambiguã. Domeniul administraþiei nu poate fi izolat de politicã
atât timp cât el deþine ºi exercitã putere în implementarea deciziilor politice.
1. Wilson a fost ales preºedinte al Statelor Unite în noiembrie 1912, iar perioada
mandatului sãu prezidenþial a fost 1913-1921. El este îndeobºte cunoscut prin
politicile New Freedom, urmãrind revizuirea taxelor, reforma bancarã ºi monetarã,
dar ºi politicile antitrust.
Guy Peters (1995) structureazã argumentele influenþelor reciproce dintre sfera

administrativã ºi cea politicã:
1. funcþionarii dobândesc expertizã într-un anumit domeniu ºi, implicit, o
ideologie, o viziune proprie, eventual împãrtãºitã de colegi, asupra soluþio-
nãrii problemelor publice; aceastã ideologie se va reflecta în implemen-
tarea politicilor stabilite de miniºtri ºi politicieni. Autorul considerã cã
organizaþii birocratice mari, cu influenþã, cum ar fi Comisia Europeanã,
ajung chiar sã aibã propriile agende de politici;
2. descentralizarea (ºi deconcentrarea) centrelor de decizie politicã (pânã la
nivelul agenþiilor) ºi reformele managerialiste (asociate noului management
public) lãrgesc sfera de acþiune politicã a funcþionarilor ce ocupã poziþii
manageriale, crescând astfel responsabilitatea lor faþã de politici, dar ºi
vizibilitatea publicã (ies din anonimatul clasic al funcþionarilor). Exemplele
Statelor Unite, Marii Britanii ºi Suediei, unde rolul agenþiilor este impor-
tant în susþinerea ºi promovarea politicilor, sunt elocvente pentru tendinþa
de estompare a distincþiei clasice între sfera politicã ºi cea administrativã;
3. competiþia dintre agenþii pentru obþinerea bugetelor implicã ºi o luptã
politicã între acestea, ele mobilizeazã suport politic cooptând politicieni
sau reþele de politici în susþinerea propriilor cauze;
4. concentrarea expertizei la niveluri inferioare într-o birocraþie determinã ºi
un substanþial control al informaþiei ºi pârghii de influenþare a politicilor la
acest nivel administrativ în dauna nivelelor superioare, de naturã politicã;
5. funcþionarii intervin decisiv în formularea normelor de aplicare ºi în
implementarea politicilor, instanþe prin care ele pot fi substanþial modificate
faþã de intenþiile politicienilor ce le-au legiferat.
Peters (1995, p. 242) conchide cã birocraþia (ºi, astfel, funcþionarii) dis-
pune de expertizã, stabilitate ºi tehnici necesare pentru a influenþa deciziile
politice. Ea dispune nu doar de expertizã, ci are ºi capacitatea instituþionalã
de a se implica prin mijloace mai mult sau mai puþin legitime în procesul de
guvernare. De asemenea, instituþiile politice îºi dezvoltã propriile mecanisme
de control al administraþiei:
stabilirea unor indicatori de performanþã atât a agenþiilor în ansamblu,
cât ºi a managerilor, concomitent cu evaluarea agenþiilor ºi a managerilor
acestora;
procesul de rotire a funcþionarilor în departamente diferite (aceasta este
o politicã de personal a Comisiei Europene pentru a preveni cimentarea
unor relaþii bazate pe interese între funcþionari ºi grupuri de interese, dar

ºi pentru a evita situaþia de monopol informaþional deþinut de unii funcþio-
nari în anumite domenii de activitate);
exercitarea controlului politic asupra funcþiilor de conducere administrativã
(de exemplu, desfiinþarea unei agenþii ºi reînfiinþarea alteia cu un obiect de
activitate asemãnãtor permit schimbarea unui director de agenþie înainte de
încheierea mandatului sãu ºi fãrã ca aceasta sã încalce termenii contractului
de management);
înfiinþarea unor structuri de autoritate paralele, dar ºi concurente în acelaºi
domeniu de activitate (de exemplu, în domeniul educaþiei pot exista, pe
lângã minister ºi inspectorate, ºi comisii parlamentare sau prezidenþiale
având un rol în formularea ºi implementarea politicilor; ele produc frag-
mentare ºi segregare, sparg monopolul informaþional al structurilor tradi-
þionale, controleazã ºi limiteazã puterea lor).
Astfel, distincþia teoreticã, socotitã chiar dezirabilã, între politicieni ºi
funcþionarii publici este în realitate inoperantã, dar ºi relativã. Existã interde-
pendenþe ºi interferãri de diverse tipuri ale celor douã sfere: relaþiile dintre
guvernare, administraþie ºi societate sunt dinamice, ºi nicidecum unidimensio-
nale, de tipul societate-guvernare-administraþie: societatea învesteºte politicieni
care, în limitele legale determinate de independenþa administraþiei, folosesc
aparatul administrativ specializat pentru impunerea propriilor politici. În
realitate, existã importante centre de putere la nivelul administraþiei pentru ca
ea sã se implice în activitãþi de naturã politicã, iar relaþiile dintre administraþie
ºi societate sunt, de asemenea, directe, nemediate de sfera politicã, ºi de
naturã strategicã (administraþia obþine susþinerea unor grupuri ºi reþele sau
chiar a opiniei publice).
Public ºi privat
Dincolo de problemele legate de raþionalizarea ºi caracterul imparþial ale

administraþiei, mai ales în privinþa relaþiei dintre politicieni ºi funcþionari
problemã la care se credea cã birocraþia oferã o soluþie acceptabilã , socie-
tãþile moderne se confruntã tot mai mult cu problema gestionãrii eficiente a
afacerilor publice în contextul solicitãrilor unor servicii tot mai complexe ºi mai
costisitoare venite din partea cetãþenilor. Afacerile publice încearcã sã rezolve
probleme care privesc întreaga colectivitate ºi pentru care se cautã soluþii
comune, impuse la nivel social. Problemele dezvoltãrii sociale ºi economice,

ale justiþiei sociale ºi egalitãþii, precum ºi ale schimbãrii sociale reclamã în
primul rând acþiune colectivã, nefiind soluþionabile de la sine, prin acþiunile
interesate, utilitariste ale indivizilor pe piaþã. Societãþile actuale sunt tot mai
complexe, relaþiile dintre actori individuali, grupuri, organizaþii sunt volatile,
economia cunoaºterii produce în acelaºi timp inegalitãþi în distribuirea cunoaº-
terii, ceea ce face ca asimetria informaþionalã sã creascã. Toate acestea reclamã
reglementare, soluþionarea colectivã a interacþiunilor problematice (cele bazate
pe ºanse inegale sau care afecteazã soarta terþilor). Mâna invizibilã nu confi-
gureazã întotdeauna (mai bine zis, niciodatã) o societate dezirabilã (ºi cu atât
mai puþin ar putea sã o facã în societãþile actuale), fiind nevoie de coordonare
la nivel social pentru promovarea unor valori sociale, precum echitatea, ºansele
egale, dezvoltarea regionalã etc.
În gândirea liberalã tradiþionalã, distincþia priveºte douã sfere sau genuri de

activitãþi sociale. Sfera privatã e cea a libertãþii de acþiune individualã, sfera
rezultatelor alegerilor private ale fiecãrui individ: de a trãi un anumit fel de
viaþã; de a-ºi întemeia o familie ºi de a se comporta în cadrul ei; de a desfãºura
activitãþi economice. Rolul statului nu putea fi altul decât acela de a asigura cadrul
egal pentru ca fiecare persoanã sã acþioneze în mod liber, mai degrabã decât de a
interveni în viaþa fiecãruia, de a lãsa ca iniþiativele individuale sã se manifeste
nestingherit pe piaþã. Sfera publicã e aceea a acþiunii guvernãrii: în primul rând,
de a crea condiþii pentru manifestarea liberã a fiecãruia; dar ºi, desigur, de a
furniza facilitãþi publice (asigurarea ordinii, a apãrãrii, a educaþiei de bazã etc.).
(Miroiu, 2001, p. 7)
În general, se considerã cã tot ceea ce aparþine libertãþii de decizie indivi-

dualã în diverse spaþii sociale (economic, profesional, familial, confesional etc.)
constituie sectorul privat; dimpotrivã, limitãrile deciziei individuale, impuse
prin acþiune colectivã ºi coerciþie de o autoritate (la nivel local, statal sau
supranaþional), constituie sectorul public. În concepþia filosofului liberal John
Stuart Mill (1993), limitãrile impuse coercitiv asupra libertãþii individuale au
rolul de a crea condiþii pentru manifestarea liberã a fiecãruia, prin interzicerea
deciziilor individuale care ar vãtãma interesele sau libertatea celorlalþi. Desi-
gur, sfera publicã nu are doar rolul de gardian al libertãþilor indivizilor, ci
ºi unul proactiv faþã de ele: acela de a furniza facilitãþi publice (pe lângã
asigurarea ordinii sau a apãrãrii, sectorul public furnizeazã educaþie de bazã,
infrastructurã etc.) care sã potenþeze, în condiþii echitabile, de ºanse egale
manifestarea libertãþilor ºi talentelor individuale.
Sectorul public se constituie astfel din agregarea intereselor individuale

comune, fie în privinþa apãrãrii libertãþilor individuale ºi a diversitãþii sociale
ºi culturale, fie pentru realizarea unor obiective ºi a unei concepþii comune
privind ordinea socialã, moralã pe care vor sã o faciliteze ori sã o impunã.
Astfel, ponderea îngrãdirilor, a limitãrilor libertãþii individuale, a ceea ce
constituie sector public, în ultimã instanþã, este variabilã de la o societate la
alta (atât sincronic, cât ºi diacronic), în funcþie de felul cum definesc membrii
societãþii consensual vulnerabilitãþile la care sunt supuºi indivizii, dar ºi
obiectivele comune. Deºi criteriul lui Mill privind ceea ce ar trebui sã con-
stituie sectorul public pare simplu, în realitate, societãþile au concepþii diferite
asupra a ceea ce constituie realizarea unor condiþii echitabile pentru mani-
festarea libertãþilor individuale.
Sectorul public este construit pe un paradox: el limiteazã libertãþile
individuale, cu scopul de a crea condiþii egale manifestãrii libertãþilor indivi-
duale! Desigur, le îngrãdeºte pe unele, acolo unde ele devin excesive, pentru
a permite exprimarea în mod egal a celorlalte. Graniþa sectorului public nu
este astfel lipsitã de controverse: pânã unde ar trebui sã acþioneze libertatea
individualã ºi de unde ar trebui sã înceapã decizia colectivã, impusã tuturor în
numele binelui colectiv?
Dincolo de aceste aspecte ce privesc fundamentele de constituire a celor
douã sectoare, unul bazat pe libertatea de iniþiativã individualã, celãlalt pe
negocierea colectivã a unor soluþii, în literatura de specialitate se opereazã cu
mai multe dimensiuni în cadrul cãrora putem identifica sectorul public.
Conform lui Lane (apud Miroiu, 2001, p. 9), sectorul public vizeazã:
instituþiile ºi organizaþiile prin care se iau decizii publice, precum ºi
consecinþele lor, în opoziþie cu deciziile autonome ale indivizilor;
consumul, investiþiile ºi transferurile fãcute de guvernare. Consumul ºi
investiþiile privesc mecanismele de alocare a resurselor ºi se leagã deci
mai mult de preferinþele cetãþenilor-consumatori; transferurile privesc
mecanismele de redistribuire a resurselor ºi depind de concepþiile domi-
nante în societate despre echitate ºi dreptate socialã;
producþia de cãtre stat a bunurilor: a) statul deþine în proprietate mijloace
de producþie ºi produce direct unele bunuri; b) statul furnizeazã anumite
bunuri (nu neapãrat producându-le; el poate realiza acest lucru prin
mecanismul comenzilor de stat cãtre organizaþii din sectorul privat); c)
statul angajeazã forþã de muncã: el este, în societãþile moderne, cel mai
mare angajator.
Bovaird ºi Loffler (2003, pp. 6-8) disting între sectorul public ºi serviciul
public. Sectorul public ar fi delimitat instituþional, prin totalitatea agenþiilor
guvernamentale, a organizaþiilor publice prin forma de proprietate, în timp ce
serviciul public include ºi serviciile cu caracter public, dar care sunt furnizate
de sectorul privat.
Se pune în acest caz problema determinãrii caracterului public al unui bun
sau serviciu. El este apreciat în funcþie de mai multe criterii; cel mai vehiculat
este cel referitor la eºecul pieþei în furnizarea bunului ºi la necesitatea
intervenþiei acþiunii colective, eventual la nivel guvernamental. Eºecul pieþei
este o sintagmã a economiei bunãstãrii (welfare economics) ºi se referã la
situaþiile în care bunurile/serviciile nu pot fi tranzacþionate qui pro quo
deoarece: 1. fie excluderea nu se poate realiza (nimeni nu poate fi exclus de
la consumul bunului respectiv ºi atunci el nu poate face obiectul unei tranzacþii,
fiecare actor se serveºte dupã bunul plac), 2. fie tranzacþia prezintã exter-
nalitãþi (ceea ce înseamnã cã terþi actori sunt afectaþi ºi atunci ei au dreptul de
a influenþa tranzacþia, care se transformã astfel într-o decizie colectivã), 3. fie
existã asimetrie de informaþii între pãrþile ce ar urma sã tranzacþioneze ceea
ce determinã reticenþã din partea ambelor pãrþi în a mai tranzacþiona. În astfel
de cazuri, ne plasãm în afara unei situaþii de acord privat între actori ºi intrãm
în domeniul public, justificându-se intervenþia guvernamentalã pentru a corecta
imperfecþiunile pieþei. Problema este însã cã situaþii de acest gen sunt ubicue,
iar criteriul e cu greu operant în contexte concrete.
Un alt criteriu de stabilire a caracterului public îl constituie importanþa
bunului sau serviciului respectiv pentru realegerea politicienilor sau a parti-
delor politice. Foarte multe lucruri influenþeazã însã ºansele de reuºitã politicã,
astfel cã ºi acest criteriu este destul de puþin discriminatoriu în situaþii reale.
Astfel, nici unul dintre criterii nu este suficient de precis ºi cu atât mai puþin
consensual, motiv pentru care existã foarte multã diversitate ideologicã în
ceea ce înseamnã caracterul public al unui bun sau serviciu ce ar justifica
intervenþia legitimã a statului în economie. În plus ºi poate chiar mai important
decât divergenþele în definirea caracterului public al unui bun sau serviciu,
sectorul public, odatã constituit, are propria dinamicã, acesta urmând de cele
mai multe ori tendinþe expansioniste.
Totuºi, în ciuda diversitãþii conceptuale, vom considera în continuare
ca fiind sector public totalitatea activitãþilor ºi serviciilor furnizate, finan-
þate sau puternic reglementate de entitãþi organizaþionale ale autoritãþii sta-
tale, locale ori supranaþionale. Ca indicator al ponderii sectorului public în
societate, o mãsurã aproape generalã de aproximare o constituie ponderea

cheltuielilor guvernamentale ºi ale autoritãþilor locale în produsul intern brut.
Fãrã a fi univoc, indicatorul este folosit pentru a compara mãrimea relativã a
sectoarelor publice în diferite þãri. Problema principalã constã în faptul cã
indicatorul eludeazã o serie de intervenþii guvernamentale în economie ce
influenþeazã deciziile actorilor economici ºi libertatea acþiunii individuale ºi,
prin urmare, constituie sector public: reglementãri (tendinþele recente în noul
management public accentueazã reglementãrile în defavoarea intervenþiei
directe), scutiri de taxe, împrumuturi guvernamentale etc. Aceste intervenþii,
deºi constituie prin definiþie sectorul public, nu sunt incluse în indicatorul
sus-menþionat.
Guvernare versus piaþã
Guvernarea este asociatã sferei publice, în timp ce piaþa este îndeobºte

consideratã o caracteristicã a sferei private. Asocierea nu este nicidecum
perfectã, atât piaþa, cât ºi guvernarea având incidenþe în ambele sfere (astfel,
în sectorul privat vorbim despre guvernare corporatistã, în timp ce în sectorul
public vorbim despre implementarea mecanismelor concurenþiale specifice
pieþei). Piaþa este o arenã în care se realizeazã schimburi reciproc avantajoase
între actori individuali ce urmãresc propria bunãstare; ei sunt liberi sã-ºi
maximizeze bunãstarea în limitele unor reglementãri ce stabilesc regulile
jocului; acestea se referã la alocarea iniþialã a drepturilor de proprietate în
baza cãrora schimburile sunt ulterior posibile; asumpþia de bazã este cea a
raþionalitãþii actorilor ºi a faptului cã ei posedã toate informaþiile necesare
pentru deciziile de schimb pe care le iau. Guvernarea presupune cãutarea ºi
implementarea unor soluþii colective în cazul unor probleme ce afecteazã
societatea (sãrãcie, poluare, nedreptate etc.), ajungându-se astfel la o creºtere
a bunãstãrii colective, nu doar a celei individuale; ea se realizeazã prin
acþiune colectivã, presupunând atât decizie, cât ºi impunere a soluþiilor
corective pentru problemele identificate. Totuºi, identificarea problemelor ºi
stabilirea þelurilor, a soluþiilor ºi modalitãþilor de intervenþie nu sunt con-
sensuale. Identificarea binelui comun este un proces politic de construcþie a
reprezentãrilor ºi clasificãrilor sociale; el implicã manifestarea raporturilor
de putere între indivizi ºi grupuri sociale. Acþiunea colectivã este întotdeauna
politicã, rezultanta negocierii dintre indivizi inegali în privinþa resurselor

materiale, culturale ºi simbolice de care dispun. Mai mult decât atât, acþiunea
colectivã presupune ca toþi indivizii cuprinºi în aria de jurisdicþie adminis-
trativã (fie aceasta stat naþional, regiune, federaþie de state sau comunitate
globalã) sã respecte deciziile luate, libertatea individualã fiind limitatã prin
coerciþie, în numele binelui comun astfel identificat. Ea presupune soluþio-
narea politicã, la nivel societal, a unor probleme, în detrimentul deciziilor
individuale autonome. Pe mãsurã ce schimburile individuale devin tot mai
complexe, cu implicaþii ce se ramificã în tot mai multe direcþii ºi afecteazã
indirect tot mai mulþi terþi, externalitãþile cresc, iar urmãrirea bunãstãrii
individuale se transformã într-o problemã de bunãstare socialã, necesitând
soluþii colective, negociate politic ºi asumate administrativ. Un anumit nivel
al incidenþei pieþei sau guvernãrii nu are totuºi fundamente exclusiv obiective.
El þine de o anumitã opþiune politicã, susþinutã ideologic, de anumite percepþii
prevalente în rândul celor care deþin certificãrile necesare pentru a emite
opinii fundamentate ºtiinþific cercetãtori, consilieri, profesori etc. ºi care
orienteazã concepþia legitimã asupra rolului statului în economie.
De-a lungul ultimelor douã secole, relaþia guvernare-piaþã a cunoscut o
serie de schimbãri. Odatã cu Adam Smith, marele economist englez din
secolul al XVIII-lea ºi sfârºitul perioadei mercantiliste, se credea cã statul
trebuie sã intervinã doar minimal în societate, lãsând actorii individuali sã
acþioneze liber pe piaþã; astfel s-ar realiza cea mai eficientã utilizare a
resurselor într-o concepþie a statului minimal, de tip laissez-faire. Începând
cu secolul XX, în mare parte din considerente electorale, în Germania, urmatã
de alte state europene, se impune concepþia statului bunãstãrii, a programelor
asistenþiale oferite de stat pentru cei aflaþi în nevoie, concepþie ce a devenit
treptat tot mai inclusivã, ajungând sã cuprindã toþi cetãþenii, în faimoasa
expresie a grijii statului faþã de cetãþean de la naºtere ºi pânã la moarte. Tot
mai multe resurse sunt alocate de stat, prin decizii politico-administrative,
astfel cã politicul prevaleazã asupra pieþei ºi acþiunea colectivã asupra celei
individuale.
Perioada de dupã al doilea rãzboi mondial a cunoscut o creºtere a soluþio-
nãrii politice (reglementare, redistribuire etc.) în cadrul societãþii (Maier,
1987, apud Pierre ºi Peters, 2000). Proiecte precum The Great Society în
Statele Unite sau The Strong Society în Suedia aveau în vedere creºterea
cheltuielilor publice pentru furnizarea amplã a unor servicii publice educaþie,
sãnãtate, infrastructurã, combaterea sãrãciei , fapt ce determina astfel creº-

terea intervenþiei guvernãrii în economie. Ele îºi propuneau sã dezvolte
societatea dupã o anumitã concepþie, promovând un model social dezirabil;
se urmãrea o concepþie holistã, organicã, de creare a unei societãþi puternice.
Perioada ce a urmat, pânã în anii 90, a cunoscut cea mai mare expansiune a
sectorului public, oferirea unor servicii publice comprehensive (sãnãtate,
educaþie, servicii sociale, infrastructurã, utilitãþi etc.) ce au fost rezumate în
sintagma statul bunãstãrii. Statul asistenþial era astfel conceput încât sã le
poarte de grijã indivizilor de la naºtere pânã la moarte (from the cradle to
the grave Beveridge, 1942, apud McLaughlin et al., 2001), societatea
asumându-ºi responsabilitatea bunãstãrii fiecãrui individ. Creºterea economicã
de la începutul secolului din majoritatea statelor moderne ºi, mai târziu, con-
secinþele celor douã rãzboaie mondiale au necesitat intervenþia guvernamentalã
atât pentru soluþionarea problemelor sociale cauzate de rapida dezvoltare eco-
nomicã1, cât ºi pentru reconstruirea societãþilor afectate de rãzboi (în special
în privinþa infrastructurii). Totuºi, impunerea keynesianismului ca paradigmã
economicã dominantã începând cu anii 50 a favorizat creºterea cheltuielilor
publice pentru a asigura stabilitatea economicã. Tanzi ºi Schuknecht (2000)
aratã cã sectorul public a crescut constant în primele nouã decenii ale secolu-
lui XX, creºterea fiind însã mai accentuatã în anii 60-70. Astfel, din datele
Fondului Monetar Internaþional rezultã cã, la nivel mondial, în medie, sectorul
public, mãsurat ca pondere a cheltuielilor guvernamentale în produsul intern
brut, a crescut de la 19,6% în 1920 la 28% în 1960, 41,9% în 1980 ºi 45%
în 1996. Principala componentã reflectatã în creºterea acceleratã a sectorului
public dupã anii 50 se referã la transferurile fãcute de stat (Jackson, 2003),
ceea ce susþine afirmaþia cã inegalitãþile în distribuirea creºterii economice au
fost percepute ca inechitabile, determinând un sprijin consistent pentru progra-
mele sociale.
1. Creºterea economicã nu este întotdeauna (în realitate, niciodatã) o miºcare de tip

optim Pareto, ceea ce înseamnã cã, în ciuda faptului cã economia se dezvoltã global
(ceea ce se reflectã în creºterea PIB), existã ºi actori care pierd. Pierderile lor,
unele foarte accentuate, sunt, într-o mãsurã variabilã, compensate prin intermediul
programelor sociale, prin redistribuirea unei pãrþi a creºterii economice.
Eºecul statului
Începând cu anii 80, statul intrã însã treptat într-o perioadã de crizã finan-
ciarã, deficitele bugetare începând sã ia amploare. Pe de o parte, cererile de
bunuri ºi servicii publice cresc, fiind considerate de cetãþeni un drept legitim;
pe de altã parte, bugetele se dovedesc insuficiente atât din cauza stagnãrii
economice, cât ºi a tendinþei birocraþiei de a creºte în dimensiuni, fiind mare
consumatoare de resurse (pentru mai multe informaþii despre tendinþa de
creºtere a sectorului public, vezi capitolul 2). Astfel de presiuni asupra statului
determinã creºterea nivelurilor de taxare care sã susþinã programele sociale.
Totuºi, în anii 70, taxele deja atinseserã, în majoritatea þãrilor europene,
niveluri maxime, iar creºterile marginale ar fi fost pesemne contraproduc-
tive, amplificând tentaþia evaziunii ºi a ieºirilor de capital spre economii mai
prietenoase din punct de vedere fiscal. În prealabil, în anii 50 ºi 60,
statele îºi diversificaserã sursele de venit taxând consumul taxa pe valoarea
adãugatã (Pierre ºi Peters, 2000, p. 53) , ca o mãsurã de creºtere a veniturilor
necesarã susþinerii sectorului public. Astfel, expansiunea statului, resimþitã în
primul rând din punct de vedere financiar de cetãþeni, a început sã piardã
suportul electoral; opinia publicã începe sã perceapã statul ca fiind un prost
manager al resurselor, în primul rând al celor încredinþate de cetãþeni prin
taxe. Treptat, schimbãri ideologice de dreapta, bazate pe argumentele eco-
nomiei neoclasice, au început sã prevaleze. Ele s-au materializat în accederea
la putere a unor guverne neoliberale într-o serie de þãri europene ºi în Statele
Unite ºi au condus la impunerea unor reforme vizând, pe de o parte, dimi-
nuarea ponderii sectorului public ºi, pe de altã parte, reformarea gestiunii
sale, urmând modelul corporaþiilor din sectorul privat. Se considera cã piaþa
este instituþia cea mai eficientã în alocarea resurselor, conducând la dezvoltare
socioeconomicã. Concepþia mâinii invizibile a lui Adam Smith este invocatã
în contextul ineficienþei tot mai mari a birocraþiilor publice. Astfel, se con-
siderã cã binele comun este realizat prin urmãrirea raþionalã a intereselor
individuale egoiste:
În mod obiºnuit, ce e drept, [individul] nu intenþioneazã sã promoveze interesul

public ºi nici nu ºtie cu cât contribuie el la aceastã promovare [...] el urmãreºte numai
sã-ºi asigure capitalul sãu; iar îndrumând aceastã activitate astfel încât sã producã
valoarea cea mai mare posibilã, el urmãreºte numai câºtigul sãu; astfel [...] el e
condus de o mânã invizibilã, ca sã promoveze un scop care nu face parte din
intenþia lui. Urmãrindu-ºi interesul, el adesea promoveazã interesul societãþii mai

eficient decât atunci când intenþioneazã sã-l promoveze (Smith, 1964, IV, p. 2).
Rolul guvernãrii e tot mai mult pus sub semnul întrebãrii ºi se presupune
cã libertatea de iniþiativã economicã privatã a fiecãrui agent economic este de
naturã sã aloce corect stimulentele ºi, implicit, produce creºtere economicã;
cum intervenþia guvernamentalã limiteazã libertatea individualã, precum ºi
stimulentele productive ºi antreprenoriale, ea ar trebui redusã doar la aspectele
ce þin de realizarea ordinii, impunerea drepturilor de proprietate, producerea
bunurilor publice (infrastructurã rutierã, feroviarã, sistem standardizat de
mãsurãtori etc.); aceste tipuri de intervenþie diminueazã costurile tranzac-
þionale, oferind oportunitãþi de tranzacþii economice reciproc avantajoase ºi
fiind astfel singurul tip de intervenþie legitimã agreatã deopotrivã de neoli-
berali. În acest context, statul dezirabil trebuia sã se retragã cât mai mult din
economie, rolul sãu fiind doar de a crea condiþiile de funcþionare optimã a
pieþei, adicã a schimburilor economice reciproc avantajoase între actori.
La schimbarea de perspectivã ideologicã din anii 80 în privinþa rolului sta-
tului în economie au contribuit însã mai mulþi factori, alãturi de incapacitatea
statului de a genera venituri în continuã creºtere. Paradoxal, un factor impor-
tant al percepþiei negative asupra performanþei sectorului public l-a constituit
succesul sectorului privat, potenþat ºi de eºecul economic ºi social ce se
contura tot mai clar în cazul þãrilor blocului comunist. Sectorul privat începea
sã fie vãzut ca adevãratul motor al creºterii economice ºi sursã a bunãstãrii
sociale. Nu politicile guvernamentale erau considerate sursa decalajelor de
dezvoltare între Est ºi Vest, ci mai degrabã autonomia de care se bucurau
actorii economici în economiile capitaliste. Corporaþiile private constituiau în
acea perioadã motorul dezvoltãrii economice, produceau profit, inovaþie tehno-
logicã ºi creau locuri de muncã. Dimpotrivã, statul consuma resurse imense
fãrã a produce beneficii marginale pe mãsurã, ceea ce a fãcut ca opinia publicã
sã identifice în mediul privat, în piaþã, mecanismul firesc ºi în acelaºi timp cel
mai eficient de gestionare a resurselor. Privatizare devine în acest context
cuvântul cel mai vehiculat în legãturã cu sectorul public, piaþa, ºi nu guver-
narea fiind soluþia pentru alocarea eficientã a resurselor.
Dacã în perioada de dupã al doilea rãzboi mondial guvernarea era chematã
sã rezolve, prin acþiune colectivã, la nivel politic, problemele societãþii, odatã
cu schimbarea de ideologie se presupunea cã însãºi intervenþia statului este
sursa problemelor societãþii. Intervenþia statului prin decizii politice ºi admi-
nistrative de alocare a resurselor ar fi de naturã sã introducã distorsiuni pe
piaþã, rezultând inevitabil într-o alocare ineficientã (ce stimuleazã activitãþi

politice care vizeazã redistribuirea resurselor în dauna activitãþilor economice
productive). Tendinþa de demonizare a intervenþiei guvernamentale este core-
latã cu o concepþie negativã asupra sectorului public în general, care începe sã
fie considerat rigid, birocratic, ineficient ºi costisitor.
În aceste condiþii, sistemele administrative moderne de tip legalist (Rechtstaat),
bazate pe birocraþia raþional-legalã, sunt supuse unor presiuni de schimbare.
Constituirea statelor naþionale moderne ºi a democraþiilor liberale actuale dato-
reazã foarte mult tipului de administraþie clasicã ce s-a impus în secolul XX.
Cu toate acestea, postmodernismul coincide cu o etapã de chestionare ºi
deconstrucþie a principiilor fondatoare, iar sectorul public nu poate scãpa
exerciþiului reflexivitãþii contemporane. Dinamica public-privat, rolul statului
în economie ºi gestionarea problemelor colective sunt subiecte acut proble-
matizate, pentru care cãutarea unor noi soluþii este un exerciþiu continuu.
Soluþii de depãºire a crizei statului
Aºadar, sfârºitul secolului XX este marcat de o chestionare profundã a

principiilor de funcþionare a statului, a birocraþiei publice ºi a mecanismelor
acþiunii colective. Anii 90 au fãcut ca o serie de factori, pânã atunci mai
degrabã latenþi, sã ducã la schimbarea contextului politicilor publice, supunând
statul unei acute nevoi de schimbare. Nu doar criza financiarã, acutã în
anii 80, justifica reforma sectorului public, ci ºi alþi factori începeau sã
contureze nevoia unei altfel de guvernãri publice. Globalizarea, digitalizarea,
consolidarea organizaþiilor de guvernare supranaþionalã, liberalizarea fluxu-
rilor de capital ºi a forþei de muncã, mondializarea pieþei de formare profesio-
nalã (universitãþi) fac în aºa fel încât problemele cu care se confruntã societã-
þile moderne sã fie mult mai complexe, iar mecanismele administraþiei publice
moderne coordonate de statul naþional sã devinã inoperante. De asemenea,
instituþii sociale care în mod tradiþional furnizau stabilitate, precum familia,
dar ºi reþelele sunt în proces de deconstrucþie, ceea ce face ca nevoia de guver-
nare a societãþii sã fie tot mai mare; statul tinde sã preia aceste îndatoriri,
în acelaºi timp însã cu o chestionare tot mai analiticã a performanþelor sale.
Reflecþia criticã asupra principiilor de funcþionare a statului determinã schimbãri
incrementale ce converg totuºi spre un nou tip de guvernare. Se contureazã
douã soluþii dominante de depãºire a crizei statului: pe de o parte, noul
management public, care face parte din prima generaþie de reforme, în general
ca rãspuns la criza financiarã ºi nevoia de eficientizare a statului; pe de altã
parte, noua guvernare (new governance) sau guvernarea pluralistã, ce se
impune începând cu anii 90, ca urmare a schimbãrilor sociale, demografice
ºi tehnologice care reclamã deopotrivã soluþii colective pentru problemele
societãþii. Cele douã diferã în funcþie de felul în care concep piaþa ºi guver-
narea ºi de incidenþele lor în sectorul public ºi, respectiv, privat.
Noul management public (NMP)
NMP se impune cu precãdere în Statele Unite (administraþia Reagan) ºi în

Marea Britanie (în timpul guvernãrii Thatcher). NMP reprezintã o soluþie
tehnicã de eficientizare a sectorului public prin reformarea sa dupã modelul
sectorului privat, prin introducerea stimulentelor pentru performanþã ºi compe-
tiþie. NMP accentueazã virtuþile pieþei ºi presupune cã transferul mecanis-
melor specifice ei, competiþia între furnizori ºi preocuparea faþã de rezultate
(outputuri, spre deosebire de centrarea pe inputuri în birocraþia modernã), în
cadrul sectorului public va determina eficientizarea lui ºi sensibilizarea faþã
de cetãþeanul consumator. Ideea subsidiarã era însã cã sectorul public este,
prin natura sa, ineficient ºi introduce distorsiuni în funcþionarea corectã a
pieþelor (piaþa fiind vãzutã ca instituþia naturalã, fireascã ºi totodatã cea mai
eficientã), iar guvernarea ºi mai ales statul trebuie reduse cât mai mult posi-
bil1; tocmai de aceea, introducerea mecanismelor pieþei în interiorul guvernãrii
ar fi condus treptat la prevalenþa regulilor pieþei asupra deciziilor administra-
tive specifice sectorului public.
Deºi existã un grad înalt de specificitate naþionalã în implementarea NPM
(vezi capitolul 3), Hood (1991, pp. 4-5) sintetizeazã principalele doctrine ale
noului management public astfel:
stil liber de conducere, antreprenorial, opus stilului tradiþional, birocratic,
încorsetat de reguli ºi proceduri;
standarde explicite ºi indicatori de performanþã stabilirea unor scopuri ºi
þinte mãsurabile în exercitarea serviciului public;
accentuarea controlului rezultatelor (al outputurilor) ºi mãsurarea lor:
alocarea fondurilor ºi bugetarea în funcþie de rezultate ºi parametri de
1. Sintagma hollowing-out the state (îndepãrtarea, disiparea statului) a devenit

astfel încetãþenitã în literatura NMP.
performanþã (performance based management & budgeting); dimpotrivã,

administraþia publicã tradiþionalã presupune mai degrabã controlul intrã-
rilor (al inputurilor), modul în care se realizeazã execuþia bugetarã ºi
respectarea procedurilor ºi urmãreºte mai puþin sau deloc eficacitatea
cheltuielilor din perspectiva cetãþeanului;
dezagregarea ºi descentralizarea serviciului public specializare funcþio-
nalã ºi geograficã: instituirea unor agenþii ºi creºterea autonomiei locale;
introducerea competiþiei în furnizarea serviciilor publice: organizaþii publice
ºi private intrã în competiþie, ceea ce ar duce la servicii mai bune cu cos-
turi mai mici;
accentuarea stilului de management din sectorul privat, în special în
privinþa resurselor umane, a angajãrii ºi a stimulãrii personalului;
disciplinã ºi parcimonie în utilizarea resurselor.
Introducerea ideii de piaþã ºi a competiþiei presupune ca, în noul manage-
ment public, guvernarea sã se exercite îndeobºte prin intermediul contractelor
(Alford ºi ONeill, 1994, apud Lane, 2000, p. 10) decât prin legiferare ºi
bugetare. Desigur, legiferarea este un tip de contract social, numai cã presu-
pune o decizie colectivã la un nivel superior de agregare a intereselor (într-un
for deliberativ). Contractele comerciale pot fi însã mai uºor iniþiate, dar ºi
terminate ºi dau libertatea organizaþiilor private sã intre în competiþie cu cele
publice pentru furnizarea serviciilor publice. Ele presupun descentralizarea
deciziei la nivelurile operative, dar ºi asumarea responsabilitãþii funcþionarilor
publici pentru rezultatele obþinute. În administraþia tradiþionalã, ei erau res-
ponsabili doar de respectarea procedurilor, nu ºi de obþinerea unor rezultate.
De asemenea, ca o consecinþã logicã, creºte ponderea personalului contractual
în administraþie, ceea ce flexibilizeazã accesul ºi competiþia ºi dã posibilitatea
stabilirii unor þinte mãsurabile (targets) în evaluarea performanþei angajaþilor
în sectorul public. Dacã angajarea pe viaþã (lifetime employment) nu era sti-
mulatoare pentru performanþã, se presupunea cã angajarea prin contract, cu
termene ºi obiective clare, ar fi condus la eficientizarea activitãþii angajaþilor.
Noua guvernare (NG)
NG reafirmã nevoia de acþiune colectivã, de coordonare a contribuþiilor

actorilor din sectorul public, privat ºi voluntar în rezolvarea problemelor
macrosociale; statul nu mai ocupã rolul central, instituindu-se parteneriate
cu actori ai sectorului privat (nonprofit, dar ºi pentru profit) ºi informal în
exercitarea guvernãrii. Spre deosebire de NMP, colaborarea dintre public,

privat ºi voluntar este partenerialã mai degrabã decât competitivã ºi ea trebuie
centratã pe producerea valorii pentru cetãþean. Se considerã astfel cã piaþa nu
rezolvã toate problemele comunitãþii, guvernarea, soluþionarea colectivã a pro-
blemelor societãþii devenind o necesitate, doar cã este treptat transferatã în afara
statului sau în reþele în care el nu mai deþine rolul central. Statul se delegitimeazã
în parte, din cauzã cã agenþiile statului devin prea stângace ºi birocratice, dar
ºi din pricina controlului structurilor de informare ºi implementare de cãtre
actorii privaþi (Pierre ºi Peters, 2000). Profesiile, organizaþiile nonguvernamen-
tale, grupurile private, corporaþiile, reþelele, comunitãþile, toate sunt instanþe ce
capãtã treptat legitimitate în actul guvernãrii, dar acþioneazã în afara structurilor
birocratice ale guvernului. Guvernarea în afara guvernului (Pierre ºi Peters,
2000) este o expresie consacratã ce aratã rolul tot mai important al reþelelor
ºi actorilor din sectoarele privat ºi voluntar în alegerile colective ale societãþii.
Bovaird ºi Loffler (2003, p. 6) definesc guvernarea publicã drept felul în
care actorii interesaþi de o anumitã cauzã [stakeholders termenul original]
interacþioneazã pentru a influenþa rezultatele unor politici publice. Mai departe,
ei identificã unele aspecte pe care conceptul de guvernare publicã le presupune:
1. Cine are dreptul de a lua ºi a influenþa deciziile în sfera publicã?
2. Ce principii trebuie urmãrite în luarea deciziilor în sfera publicã?
3. Cum ne asigurãm cã acþiunea colectivã în sfera publicã are ca rezultat
creºterea bunãstãrii pentru actorii cãrora le acordãm prioritate (sau cei mai
defavorizaþi, dacã ar fi sã respectãm al doilea principiu al teoriei filosofului
liberal John Rawls1)?
În timp ce în noul management public atenþia este orientatã spre mãsurarea
rezultatelor, guvernarea publicã e preocupatã de felul în care diferite organi-
zaþii interacþioneazã pentru a obþine un nivel cât mai ridicat al rezultatelor
dorite. (Bovaird ºi Loffler, 2003, p. 10) Peters ºi Pierre (2000) afirmã cã
managementul public este o abordare eminamente ideologicã, presupunând
superioritatea pieþei ºi a practicilor corporatiste ºi pledând pentru emularea
lor în sectorul public. De asemenea, noua guvernare reafirmã specificitatea
politicã, dar ºi culturalã a sectorului public, bazat pe cooperare mai degrabã
decât pe competiþie, pe un etos specific funcþiei publice, fundamentat în special
1. Inegalitãþile (ºi, implicit, limitarea libertãþii individuale prin acþiune colectivã) se

justificã doar atunci când conduc la creºterea bunãstãrii actorilor celor mai defa-
vorizaþi.
pe responsabilitatea publicã, ºi mai puþin pe controlul stimulentelor acordate

angajaþilor. Piaþa nu produce de la sine soluþiile dezirabile; ele sunt rezultatele
negocierii principiilor ºi implementãrii politicilor publice, iar rolul fundamen-
tal revine guvernãrii, soluþiilor colective, însã în care statul nu este decât unul
dintre actori.
Noua guvernare vizeazã, pe de o parte, procesul de elaborare a politicilor
publice, dar ºi, pe de altã parte, guvernarea organizaþiilor sectorului public
prin care sunt implementate politicile. În general, NG accentueazã (Bovaird ºi
Loffler, 2003, p. 18):
abordarea holisticã a problemelor cetãþenilor: multe dintre problemele
cetãþenilor transgreseazã liniile de separare administrativ-organizatoricã a
serviciilor oferite, astfel cã atenþia nu trebuie îndreptatã exclusiv asupra
serviciilor publice singulare sau a indicatorilor lor de eficienþã, ci preocu-
parea ar trebui sã vizeze soluþionarea problemelor globale, dar specifice
ale cetãþenilor. Calitatea vieþii devine conceptul central în locul celui de
calitate a serviciilor oferite;
nevoia ca problemele specifice sã fie abordate în cooperare, fiindcã nu pot
fi soluþionate de o singurã agenþie: nevoia de a dezvolta reþele în care sã
fie reprezentaþi cât mai mulþi actori interesaþi (stakeholders);
nevoia de a stabili regulile jocului astfel ca actorii interesaþi sã poatã
interacþiona în condiþii reciproc avantajoase, sã genereze încrederea nece-
sarã soluþionãrii colective a problemelor;
importanþa crucialã a anumitor caracteristici ce ar trebui implicate în toate
interacþiunile pe care aceºti actori le au: transparenþã, integritate, ones-
titate, corectitudine, respectul pentru diversitate.
NMP a însemnat o reformã de la abordarea legalistã a sectorului public
spre o abordare centratã pe servicii, pe rezultate (service-driven). NG reprezintã
o nouã schimbare de paradigmã, de data aceasta centrarea pe servicii ºi
rezultate fiind înlocuitã de axarea pe cetãþean (citizen-driven) ºi nevoile sale
globale (calitatea vieþii). Abordarea holisticã a problemelor cetãþeanului este
posibilã în primul rând datoritã noilor mijloace informaþionale, serviciile
digitale, bazele de date ºi reþeaua de calculatoare conectate la internet facilitând
schimbul de informaþii între agenþii pentru rezolvarea integratã a problemelor,
dar ºi accesul cetãþenilor la servicii ºi interacþiunea lor cu administraþia.
Cooperarea ºi parteneriatele de tip public-privat transcend graniþele odinioarã
rigide dintre sectorul public ºi cel privat, vizând soluþionarea problemelor
cetãþenilor. Încrederea în instituþii, dar ºi centralitatea unor valori precum
transparenþa ºi corectitudinea devin fundamentale în exercitarea guvernãrii.

Lipsa lor se mãsoarã în implicarea scãzutã a cetãþenilor, deturnarea obiec-
tivelor de la agenda realã a societãþii ºi, în cele din urmã, scãderea eficienþei
ºi a eficacitãþii serviciului public, care, la rândul lor, antreneazã ºi percepþia
negativã a cetãþenilor. NG presupune spargerea cercului vicios al neîncrederii
cronice a cetãþenilor faþã de guvernare ºi implicarea comunitãþilor ºi a societãþii
civile în luarea deciziilor în baza unor principii transparent asumate ºi consec-
vent aplicate. Astfel, agenda publicã va fi în directã corespondenþã cu nevoile
cetãþenilor, guvernarea fiind fundamentatã pe problemele reale ale societãþii
ce nu pot fi rezolvate de acþiunea individualã, prin intermediul pieþei.
Concluzii
Reforma gestiunii sectorului public este o tendinþã generalã în societãþile

contemporane. Configuraþia acestor reforme este însã specificã fiecãrei socie-
tãþi, fiind puternic dependentã de cale; se pot desprinde însã modele generale
aplicate mai mult sau mai puþin consecvent în situaþii specifice. Astfel de
modele se instituþionalizeazã (DiMaggio ºi Powell, 1983), ceea ce face ca
reformele sã devinã izomorfe în contexte culturale specifice; difuziunea mode-
lelor de reformã se realizeazã fie pe fondul unor presiuni coercitive din partea
forurilor transnaþionale (Banca Mondialã, FMI) ºi a instituþiilor de credit
guvernamental ºi nonguvernamental, fie prin mimetism, în urma unor acþiuni
de socializare profesionalã a funcþionarilor (de exemplu, prin diverse tipuri de
twinning instituþional). Problemele generice cãrora aceste reforme încearcã sã
le gãseascã rãspuns sunt eficienþa ºi legitimitatea. Pe de o parte, sectorul public
se aflã sub presiunea de a produce bunuri ºi servicii de calitate în condiþiile
unor limitãri financiare reale, ceea ce presupune însã un model de management
performant. Pe de altã parte, societatea devine tot mai diversã, cu tendinþe
centrifuge ºi de coagulare a intereselor la nivel comunitar ºi regionale, dar ºi
pe criterii identitare specifice, aceasta presupunând mecanisme de guvernare
superioare care sã asigure reprezentarea intereselor, dar ºi sau în primul
rând condiþii egale tuturor membrilor societãþii. Cele douã necesitãþi un
management ºi o guvernare performante nu sunt substituibile, ci complemen-
tare, uneori chiar solicitând soluþii antagonice. Astfel, creºterea eficienþei
adoptãrii ºi implementãrii unor politici se poate face pe seama ignorãrii anu-
mitor voci ºi interese, în timp ce sporirea calitãþii guvernãrii poate presupune
un proces deliberativ mai îndelungat ºi mecanisme instituþionale costisitoare.

Societãþile contemporane nu-ºi mai permit însã inerþia administraþiilor clasice,
bazate pe respectarea mecanicã a unor proceduri de funcþionare, ci se carac-
terizeazã tocmai prin problematizarea ºi cãutarea permanentã a unor modalitãþi
de adaptare a managementului public la cerinþele unor societãþi tot mai indivi-
dualizate, fragmentate ºi în acelaºi timp foarte dinamice.
În cele ce urmeazã, ne vom concentra asupra identificãrii mecanismelor
interne de creºtere a sectorului public, precum ºi asupra unor analize privind
funcþionarea ºi gestiunea sectorului public în România.
Bibliografie
Blau, Peter, 1955, The Dynamics of Bureaucracy: A Study of Interpersonal Relations

in Two Government Agencies, The University of Chicago Press, Chicago.
Bouckaert, Geert; Van Dooren, Wouter, 2003, Performance measurement and mana-
gement in public sector organizations, în Tony Bovaird, Elke Loffler (ed.), Public
Management and Governance (pp. 127-136), Routledge, Londra.
Bovaird, Tony; Loffler, Elke (ed.), 2003, Public Management and Governance,
Routledge, Londra.
Downs, Anthony, 1965, A Theory of Bureaucracy, The American Economic Review,
vol. 55, pp. 439-446.
Downs, Anthony, 1967, Inside Bureaucracy, Little, Brown Inc, Boston.
Dunleavy, Patrick, 1991, Democracy, Bureaucracy and Public Choice, Harvester,
New York.
Dunleavy, Patrick; Margetts, Helen; Bastow, Simon; Tinkler, Jane, 2006, New
Public Management is Dead Long Live Digital-Era Governance, Journal of
Public Administration Research and Theory, vol. 16, nr. 3, pp. 467-494.
Handel, M. (ed.), 2003, The Sociology of Organizations: Classic, Contemporary
and Critical Readings, Sage, Londra.
Hood, Christopher, 1991, A Public Management for all Seasons, Public Admi-
nistration, 69, 1, pp. 3-19.
Hughes, Owen E., 1998, Public Management and Administration: An Introduction,
ediþia a II-a, Macmillan Press Ltd., Londra.
Jackson, Peter M., 2003, The size and the scope of the public sector. An international
comparison, în Tony Bovaird ºi Elke Loffler (ed.), Public Management and
Governance, Routledge, Londra, pp. 25-39.
Lane, Jan-Erik, 1995, The Public Sector: Concepts, Models and Approaches, ediþia
a II-a, Sage, Londra.
Lane, Jan-Erik, 2000, New Public Management, Routledge, Londra.
Matheson, Alex; Kwon, Hae-Sang, 2003, Public management in flux: Trends and
differences across OECD countries, în Tony Bovaird ºi Elke Loffler (ed.), Public
Management and Governance, Routledge, Londra (pp. 41-52).
Merton, Robert K., 1936, The Unanticipated Consequences of Purposive Social
Action, American Sociological Review, 1, pp. 894-904.
Merton, Robert K., 1940, Bureaucratic Structure and Personality, Social Forces,
vol. 18, pp. 560-568.
Miroiu, Adrian, 2001, Introducere în analiza politicilor publice, Punct, Bucureºti.
Niskanen, William, 1971, Bureaucracy and Representative Government, Aldine-
-Atherton, Chicago ºi New York.
OECD, 2003, Public Management Developments: Survey, OECD, Paris.
Osborne, David; Gaebler, Ted, 1992, Reinventing Government: How the Entrepre-
neurial Spirit is Transforming the Public Sector, Addison-Wesley, Reading, MA.
Peters, Guy, 1999, The Politics of Bureaucracy, ediþia a IV-a, Longman Publishers,
Londra.
Pierre, Jon; Peters, Guy B., 2000, Governance, Politics and the State, Macmillan
Press Ltd., Londra.
Pollitt, Christopher, 1990, Managerialism and the Public Services: The Anglo-
-American Experience, Basil Blackwell, Oxford.
Pollitt, Christopher; Bouckaert, Geert, 2000, Public Management Reform: A Com-
parative Analysis, Oxford University Press, Oxford [ed. rom.: Reforma mana-
gementului public. Analizã comparatã, traducere de Diana Stanciu, Epigraf,
Chiºinãu, 2004].
Rawls, J., 1971, A Theory of Justice, Harvard University Press, Cambridge.
Scott, Richard W., 1998, Organizations: Rational, Natural and Open Systems,
Prentice Hall International, Englewood Cliffs.
Selznick, Philip, 1943, An Approach to a Theory of Bureaucracy, American
Sociological Review, vol. 8, pp. 47-54.
Selznick, Philip, 1949, TVA and the Grass Roots, University of California Press,
Berkeley.
Skelcher, Chris, 2000, Changing Images of the State: Overloaded, Hollowed-out,
Congested, Public Policy and Administration, vol. 15, nr. 3.
Smith, Adam, 1964, Avuþia naþiunilor, Editura Academiei, Bucureºti.
Stiglitz, Joseph E., 2002, Participation and Development: Perspectives from the
Comprehensive Development Paradigm, Review of Development Economics, 6 (2),
pp. 163-182.
Tanzi, Vito; Schuknecht, Ludger, 2000, Public Spending in the 20th Century: A Global
Perspective, Cambridge University Press, Cambridge.
Tullock, Gordon, 1965, The Politics of Bureaucracy, Public Affairs Press, Washington.
Vlãsceanu, Lazãr, 2007, Sociologie ºi modernitate. Tranziþii spre modernitatea
reflexivã, Polirom, Iaºi.
45
Capitolul 2
Creºterea sectorului public factori

determinanþi
ªerban Cerkez*
Introducere
Tema intervenþiei statului în economie ºi societate, cu accent pe politicile de

redistribuire, a constituit una dintre cele mai mari controverse din ºtiinþele
politice în anii 70. Fiind abordatã în special de filosofia politicã prin inter-
mediul teoriilor normative, discuþia se purta în principal în jurul conflictului
dintre douã valori fundamentale libertate ºi dreptate (ca egalitate) , deoarece,
ignorând detaliile, intervenþia statului aduce atingere libertãþii, iar noninter-
venþia aduce atingere dreptãþii (ca egalitate)1.
La nivel practic, mãsura în care guvernul ºi aparatul administrativ aferent
ale unei þãri oarecare alegeau sã intervinã în economie ºi societate era destul
de clar definitã ideologic; de exemplu, nivelurile de taxare ºi cheltuielile
publice erau mai mari în cazul guvernelor de stânga.
Gradual, tema intervenþiei statului în economie ºi societate suferã o schim-
bare de abordare atât la nivel teoretic, cât ºi practic.
La nivel teoretic, schimbarea constã în faptul cã discuþia se mutã din sfera
valorilor care stau la baza intervenþiei statului în cea a considerentelor mai
pragmatice2 sau sunt construite argumente pragmatice, în afara sferei mora-
litãþii, pentru o opþiune valoricã sau alta. Schimbarea nu are loc întâmplãtor,
* Doctorand în ºtiinþe politice, ªcoala Naþionalã de Studii Politice ºi Administrative.

1. Pentru o sintezã a dezbaterii menþionate, vezi Glaser (1995).
2. Deºi aceste abordãri nu au un interes manifest faþã de valori sau ideologii, ele sunt
adesea introduse în astfel de categorii de cãtre analiºti.
ci odatã cu identificarea unor implicaþii teoretice ºi practice venite dinspre

celelalte ºtiinþe umaniste înspre teme clasice ale ºtiinþei politice.
La nivel practic, se constatã o corespondenþã tot mai diminuatã între modul
cum se identificã un guvern la nivelul discursului din punct de vedere ideo-
logic ºi doctrinar ºi tipurile de intervenþie în care se lanseazã. Problema
apare în special în ceea ce priveºte guvernele de dreapta, în cazul cãrora,
conform discursului, ar trebui sã avem de-a face cu un stat restrâns. Peters
(1995, p. 17) afirmã cã tendinþa sectorului public este de a creºte, ºi nu de a
se restrânge ºi aceasta în ciuda faptului cã atât guvernele conservatoare (Ronald
Reagan ºi George Bush în SUA, Margaret Thatcher ºi John Major în Marea
Britanie, Helmut Kohl în Germania de Vest), cât ºi cele de centru-dreapta ºi
multe din stânga politicã au fãcut încercãri de a reduce rolul guvernului în
viaþa cetãþenilor.
Prezenþa fenomenului de expansiune a sectorului public, indiferent de
coloratura politicã a guvernelor, i-a determinat pe cei preocupaþi de aceastã
temã sã încerce sã identifice factorii obiectivi în raport cu politicul care produc
acest fenomen.
Necesitatea intervenþiei guvernamentale
Necesitatea intervenþiei guvernamentale a fost susþinutã nu numai de teo-

reticienii stângii, ci ºi de cei de dreapta. În acest articol, vom insista asupra
argumentelor dreptei în ceea ce priveºte necesitatea intervenþiei guverna-
mentale. Atât autori liberali, adepþi ai economiei neoclasice, precum Hayek
(1983), cât ºi teoreticienii alegerii publice (Lipsey ºi Chrystal, 1999; Buchanan,
1997) susþin necesitatea intervenþiei guvernamentale pentru a corecta anumite
eºecuri specifice pieþei libere.
Lipsey ºi Chrystal (1999) argumenteazã faptul cã intervenþia statului este
justificatã de eºecul pieþei. Eºecul pieþei este definit drept: orice performanþã
a pieþei care se considerã mai puþin bunã decât cea mai bunã performanþã
posibilã (p. 464). Astfel, conform acestor autori, nevoia de intervenþie guver-
namentalã se justificã prin cinci factori relevanþi de care piaþa nu þine cont:
puterea de monopol, externalitãþile, absenþa drepturilor de proprietate, asi-
metria informaþionalã ºi bunurile publice.
Puterea de monopol a unora dintre furnizorii ºi producãtorii prezenþi pe
piaþã poate duce la controlarea de cãtre aceºtia a preþurilor ºi a cantitãþilor
CREªTEREA SECTORULUI PUBLIC FACTORI DETERMINANÞI 47
furnizate ºi, în final, la o alocare ineficientã a lor. În România, de exemplu,

Petrom, ce controleazã aproximativ 55% din piaþa gazelor naturale, poate
decide unilateral atât nivelul preþului de vânzare, cât ºi cantitatea totalã de gaz
pe care o aduce pe piaþã. În aceste condiþii, preþul final cu care produsul
ajunge la consumator nu depinde atât de valoarea de piaþã a produsului, cât de
stimulentele producãtorului. Dunleavy ºi OLeary (2002, p. 267) afirmã cã
extinderea influenþei actorilor economici asupra politicilor guvernamentale
poate conduce la schimbarea raportului dintre cerere ºi ofertã ºi la schimbarea
preferinþelor consumatorilor.
Externalitãþile1 sunt acele costuri ce rezultã în urma interacþiunilor dintre
anumiþi actori ºi se rãsfrâng asupra altor actori care nu participã la tranzacþie.
Cu alte cuvinte, externalitãþile reprezintã costurile sociale ale tranzacþiilor
private (Lipsey ºi Chrystal, 1999, p. 465).
Absenþa drepturilor de proprietate clar determinate asupra unor resurse
comune ridicã problema gestionãrii ºi exploatãrii lor de cãtre indivizi. Lipsa
drepturilor de proprietate asupra resurselor comune face imposibilã excluderea
de la consum a celor care nu contribuie la realizarea bunurilor ºi serviciilor.
Astfel, apare fie tentaþia suprautilizãrii lor de cãtre unii indivizi, afectând
folosul altora, fie tendinþa de exploatare iraþionalã de cãtre indivizi în interes
propriu, ducând la epuizarea resurselor.
Un alt factor justificativ pentru intervenþia statului este reprezentat de asi-
metria informaþionalã. Aceasta reprezintã un avantaj de informaþie pe care
unii actori îl deþin ºi pe care îl pot specula în defavoarea competitorilor. Cele
mai cunoscute exemple de asimetrie informaþionalã sunt hazardul moral ºi
selecþia adversã. Aceste douã exemple de asimetrie informaþionalã sunt întâl-
nite frecvent în contextul relaþiilor dintre producãtorul ºi consumatorul de
servicii. De exemplu, în cazul asigurãrilor, dacã sunt luate în considerare
doar mecanismele pieþei, existã probabilitatea sã se asigure doar cei ce
reprezintã un nivel ridicat de risc. Prin urmare, firmele stabilesc prima de
asigurare plecând de la premisa cã aceia care vor apela la încheierea unei
poliþe reprezintã un nivel ridicat de risc (selecþia adversã). Plecând de la
aceastã premisã, societãþile de asigurãri vor stabili un nivel ridicat al primei
de asigurare. De asemenea, clientul, odatã încheiatã poliþa de asigurare, poate
adopta un comportament neglijent în utilizarea bunului asigurat (hazard
1. Externalitãþile sunt atât negative (poluare), cât ºi pozitive (de exemplu, o grãdinã
care poate fi admiratã de toatã lumea). Vom lua însã în discuþie doar externalitãþile
negative, pentru cã ele fac obiectul reglementãrii guvernamentale.
moral). Cu alte cuvinte, hazardul moral reprezintã lipsa de stimulente pentru

a avea grijã atunci când nu urmeazã sã suferim consecinþele acþiunii noastre
(Miroiu, 2001, p. 33).
Necesitatea producerii ºi furnizãrii bunurilor publice reprezintã alt factor
al eºecului pieþei. Problema ce apare aici este eºecul pieþei de a furniza
anumite bunuri în cantitãþile necesare, date fiind costurile ridicate de producþie
(Lipsey ºi Chrystal, 1999, p. 466). Prin natura lor, bunurile publice sunt
neexclusive ºi nonrivale în consum, ceea ce înseamnã cã accesul la utilizarea
lor nu poate fi împiedicat, costul excluderii de la utilizarea bunului putând fi
mai ridicat decât valoarea prejudiciului (p. 466). Motivul pentru care bunurile
publice reprezintã un factor al eºecului de piaþã este legat de raportul cost/
beneficiu al producerii lor. Având în vedere faptul cã bunurile publice pot fi
utilizate de oricine ºi în orice moment, ele presupun costuri destul de mari
pentru eventualul producãtor privat. Pe piaþa liberã nu existã stimulentul
producerii unui bun public, deoarece costurile private de producere ºi furnizare
ar depãºi cu mult beneficiile rezultate din aceste acþiuni. Importanþa proble-
maticii bunurilor publice este determinantã în discuþia asupra intervenþiei
guvernamentale ºi e recunoscutã ca atare ºi de cei mai importanþi autori
liberali. Statul poate, prin puterea sa coercitivã, sã confere gradul necesar de
cooperare pentru asigurarea furnizãrii bunurilor de care sã beneficieze cât
mai mulþi indivizi. Statul, prin organul sãu reprezentativ, guvernul, are la
îndemânã puteri fiscale (impozite, taxe) de care trebuie sã se foloseascã
pentru a asigura un anumit numãr de servicii care, din diferite motive, nu pot
fi furnizate de piaþã. (Hayek, 1983, p. 50)
Factori care determinã creºterea sectorului public
Discuþiile asupra creºterii sectorului public ºi a cauzelor intervenþiei guver-

namentale iau în considerare o serie de factori care influenþeazã nivelul de
implicare a guvernului în activitãþile economice.
Creºterea sectorului public în funcþie de cerere
Creºterea sectorului public se datoreazã creºterii cererii de servicii pe care

statul trebuie sã le furnizeze. Cererile de servicii publice se datoreazã într-o
mãsurã importantã presiunii grupurilor de interese capabile sã influenþeze
acþiunea guvernamentalã în scopul redistribuirii resurselor în folosul propriu.

Grupurile de presiune revendicã o serie de intervenþii guvernamentale care
contribuie la sporirea numãrului de beneficiari ai programelor sociale ºi, în
final, la creºterea permanentã a cheltuielilor publice. Acoperirea necesarului
de fonduri pentru cheltuielile publice se face prin mãrirea capacitãþii de taxare
a statului1. Acoperirea cheltuielilor necesare furnizãrii bunurilor ºi serviciilor
publice revine populaþiei. Existã douã tipuri de impozite: directe ºi indirecte.
Impozitele directe sunt impozitele pe venit, pe statul de platã, care afecteazã în
mod direct veniturile cetãþenilor. Impozitele indirecte sunt taxe pe consum (TVA)
ºi pe salarii. Littorin (1994, p. 61), analizând cazul Suediei în anii 80, consi-
derã cã modalitatea principalã prin care statul suportã majorarea cuantumului
cheltuielilor publice constã în creºterea nivelului impozitelor indirecte. Creºte-
rea impozitelor indirecte presupune costuri sociale ºi electorale mai mici.
Kristensen (apud Lane, 1993, p. 321) analizeazã creºterea dimensiunii
sectorului public plecând de la modelul asimetriei dintre interesele diferitelor
grupuri sociale. Modelul asimetriei oferã explicaþii privind creºterea dimensiu-
nii sectorului public. Asimetria opereazã la trei niveluri ale sectorului public:
luarea deciziei, producerea ºi finanþarea. Primul nivel se referã la lipsa unui
echilibru între deciziile colective valabile pentru întreaga populaþie ºi benefi-
ciile private ale acþiunilor colective care produc efecte pentru anumite grupuri
de interese restrânse. Al doilea nivel are în vedere asimetria în privinþa
alocãrii corecte a resurselor publice. Asimetria apare, la acest nivel, în special
din cauza absenþei unor criterii de eficienþã care sã ghideze interacþiunile
dintre interesele grupurilor de producãtori (birocraþia ºi grupurile profe-
sionale) ºi cele ale grupurilor de consumatori. Al treilea nivel se referã la
diferenþa dintre consumul de bunuri ºi servicii în sectorul public ºi decizia de
a plãti aceste consumuri. În timp ce consumul de bunuri ºi servicii este aproape
gratuit, sectorul public e plãtit din taxe. Astfel, se accentueazã diferenþa dintre
cei care beneficiazã de pe urma sectorului public ºi cei ce plãtesc pentru
bunurile ºi serviciile furnizate de el.
Analiza creºterii sectorului public se poate face în funcþie de nivelul de
dezvoltare economicã ºi de dimensiunea cheltuielilor publice. Creºterea în
funcþie de dimensiunea cheltuielilor publice este exemplificatã de legea lui
Wagner. Aceasta stipuleazã cã nivelul de creºtere a cheltuielilor din sectorul
1. Mãrirea capacitãþii de taxare se manifestã fie prin creºterea procentului ce este

reþinut din venituri, fie prin lãrgirea bazei de impozitare.
public este direct proporþional cu nivelul dezvoltãrii economice1 (Peters,

1995, p. 23).
Wolf (apud Dollery ºi Wallis, 2002, p. 181) identificã cinci cauze pentru
care statul intervine în scopul satisfacerii unor cereri privind producerea ºi
furnizarea unor bunuri ºi servicii în afara pieþei:
1. îngrijorare publicã accentuatã în ceea ce priveºte eºecurile pieþei;
2. organizarea politicã ºi creºterea influenþei grupurilor de interese speciale
în procesul politic;
3. politicienii ºi birocraþii maximizatori sunt rãsplãtiþi pentru folosirea meca-
nismelor intervenþioniste de rezolvare a problemelor sociale;
4. nevoia de politici cu efecte vizibile pe termen scurt care sã atragã elec-
toratul;
5. decuplarea celor care primesc de cei ce plãtesc.
O altã cauzã a intervenþiei guvernamentale þine de capacitatea de organizare
a grupurilor de interese. Beneficiarii programelor sociale au o capacitate mai
mare de organizare decât plãtitorii de taxe2 (Peters, 1995, p. 23). Capacitatea
mai mare de organizare atrage o capacitate mai mare de influenþare a deciziilor
ºi politicilor. Influenþa grupurilor de interese asupra deciziei ºi a elaborãrii
politicilor duce la apariþia fenomenului Pogo (p. 24). Fenomenul Pogo repre-
zintã creºterea nivelului de revendicãri pe care cetãþenii le adreseazã guver-
nului. Cu cât guvernul satisface mai multe revendicãri ºi nivelul de bunãstare
creºte, cu atât natura revendicãrilor devine mai complexã ºi dimensiunile
sectorului public mai mari. Motivele care conduc la expansiunea sectorului public
sunt multiple ºi þin de: schimbãrile demografice (îmbãtrânirea populaþiei),
decizii politice de a îmbunãtãþi securitatea socialã, creºterea capacitãþii statu-
lui de a satisface nevoile cetãþenilor, creºterea cererii de politici asistenþiale ca
urmare a sofisticãrii nevoilor (piramida nevoilor)3.
1. Un exemplu în acest sens poate fi reprezentat de propunerea de buget pentru anul

2007 fãcutã de Guvernul României. Guvernul preconizeazã creºterea veniturilor
statului ºi propune un buget în care creºte nivelul cheltuielilor publice.
2. Diferenþa dintre capacitatea de organizare a grupurilor sociale poate fi explicatã
prin capacitãþile lor de a depãºi problemele de acþiune colectivã. Grupurile mici,
privilegiate sunt mai capabile sã treacã peste problemele de acþiune colectivã decât
grupurile mari, latente (Olson, 1965, p. 50).
3. Odatã satisfãcute nevoile de bazã, oamenii dezvoltã nevoi mai complexe, a cãror
satisfacere este mai costisitoare.
Creºterea sectorului public în funcþie de ofertã
Peters (1995, pp. 22-23) prezintã o serie de cauze care duc la creºterea sec-
torului public ºi a implicãrii guvernamentale în economie. Guvernul intervine
în scopul acordãrii unor ajutoare în situaþii de crizã, ajutoare ce, odatã cu
îmbunãtãþirea situaþiei economice, nu se anuleazã, ci devin obligaþii. Peacock
ºi Wiseman (apud Peters, 1995, p. 23) afirmã cã, în perioade de crizã, cetã-
þenii sunt mai dispuºi sã accepte mãriri de taxe justificate prin necesitatea
depãºirii crizei. Numai cã, odatã criza depãºitã, guvernul nu revine la nivelul
de taxare de dinainte de crizã ºi foloseºte banii pe care îi are la dispoziþie
pentru a crea noi programe, solicitate sau nu de cetãþeni. Un exemplu în acest
sens este reprezentat de oferirea de cãtre guvern a ajutoarelor pentru cãldurã.
Cuantumul acestora a crescut permanent din cauza lãrgirii de cãtre guvern a
numãrului de beneficiari. În 2006 guvernul a majorat nivelul venitului la care
un cetãþean se calificã pentru obþinerea ajutoarelor de la 300 RON la 500 RON.
Mãsura a atras dupã sine creºterea sumelor alocate pentru acest program de la
480 milioane RON în anul 2006 la 860 milioane RON în 20071.
În þãrile foste comuniste, problema intervenþiei guvernamentale în eco-
nomie este mult mai complexã. Dupã cãderea regimului comunist, intervenþia
guvernamentalã în economie a rãmas la un nivel destul de ridicat, datoritã
necesitãþilor reformei. Trecerea dinspre proprietatea publicã înspre cea privatã
a dus la creºterea rolului statului în ceea ce priveºte asigurarea mecanis-
melor legale de monitorizare ºi impunere a respectãrii contractelor (Peters,
1995, p. 17). Valabil atât pentru fostul bloc comunist, cât ºi pentru þãrile
vestice este ºi faptul cã sporirea influenþei sectorului public e cauzatã ºi de
idealul asigurãrii competitivitãþii economice. Mallaby (2003, p. 27) susþine
cã funcþionarea unei economii competitive necesitã intervenþie guvernamen-
talã. Acþiunea guvernamentalã este necesarã pentru ca actorii sociali sã res-
pecte regulile de acþiune ºi drepturile celor cu care interacþioneazã. Rolul
guvernului este de a promova competiþia prin activitãþi de reglementare care
sã descurajeze tendinþele agenþilor economici de a acþiona ca monopoliºti sau
de a se implica în carteluri.
1. Datele referitoare la cuantumul sumelor alocate în 2006 comparativ cu 2007 au

fost obþinute în urma consultãrii documentului Bugetul 2007 politici prioritare
ale Ministerului Muncii, Solidaritãþii Sociale ºi Familiei, www.mmssf.ro.
Pe lângã cererile de servicii publice venite din partea cetãþenilor, birocraþii

cer ei înºiºi serviciile pe care le produc1. Birocraþii au un dublu beneficiu de
pe urma furnizãrii acestor bunuri în calitate de cetãþeni beneficiari ºi ca
furnizori plãtiþi. Luarea deciziei în beneficiul birocraþilor este cauzatã ºi de
faptul cã ei sunt ºi votanþi cu o probabilitate mare de participare la scrutin
(Tullock, 1997, p. 92).
Conform lui Dunleavy ºi OLeary (2002, p. 99), teoreticienii alegerii
publice afirmã cã unul dintre motivele creºterii sectorului public este repre-
zentat de beneficiile pe care guvernele le acordã în perioadele electorale în
scopul de a se menþine la putere. Creºterea sectorului public în perioadele
electorale se datoreazã faptului cã guvernul recurge la mijloace de obþinere a
voturilor prin mascarea stãrii reale a economiei. Pentru a-ºi maximiza ºansele
de obþinere a voturilor, politicienii recurg deseori la creºterea numãrului de
beneficii oferite cetãþenilor. Pentru a spori capacitatea de redistribuþie ºi
nivelul cheltuielilor publice, se apeleazã deseori la deficit bugetar. Pentru a nu
fi nevoit sã creascã nivelul impozitelor colectate de la cetãþeni, guvernul recurge
la acþiuni care conduc la creºterea datoriei. O astfel de mãsurã transferã cos-
turile acþiunilor guvernamentale cãtre generaþiile viitoare.
North ºi Wallis (1982, p. 336) evidenþiazã douã tipuri majore de motivaþii
ale intervenþiei guvernamentale. Primul tip presupune furnizarea serviciilor
guvernamentale menite sã diminueze costurile schimburilor dintre diferiþii
actori sociali. Reducerea costurilor de tranzacþie este necesarã pentru creºterea
nivelului de implicare în activitãþi de schimb economic. Creºterea activitãþii
de schimb economic duce la creºterea performanþei ºi a productivitãþii econo-
mice. Al doilea tip de motivaþie a intervenþiei guvernamentale presupune
transferul de resurse publice între diferite grupuri.
O altã cauzã a creºterii dimensiunii sectorului public este reprezentatã, în
opinia lui Rothbard, de prelurea de cãtre stat a atribuþiunilor legate de securi-
tatea socialã. Statul, prin acþiunile proprii, duce la creºterea numãrului de
beneficiari ai protecþiei sociale ºi, implicit, la creºterea fondurilor care trebuie
acordate acestui domeniu2. Creºterea numãrului de beneficiari ºi a fondurilor
alocate programelor sociale depinde de faptul cã:
1. Legea lui Say privind birocraþia afirmã cã furnizorii serviciilor guvernamentale

sunt cei care cer propriile servicii (Rothbard, 1995, p. 11).
2. În România, nivelul cheltuielilor publice a crescut de la 537 874 de milioane de lei
în 1991 la 281 451 de miliarde de lei în 2003, iar cheltuielile din fondurile bugetului
naþional al asigurãrilor sociale de stat au crescut de la 155 069 de milioane de lei
numãrul oamenilor sãraci care au dreptul la ajutor social creºte pe mãsurã

ce este ridicatã definiþia oficialã a sãrãciei ºi nevoii;
numãrul celor care sunt sãraci ºi depun cereri pentru ajutor social va spori
pe mãsurã ce suma ce reprezintã acest ajutor creºte pânã la o cotã care se
apropie de salariul minim (Rothbard, 2002, p. 148).
În continuare, vom analiza unii dintre factorii enumeraþi cu scopul de a

evidenþia mecanismele care au ca efect creºterea sectorului public. Selecþia a
fost fãcutã în funcþie de relevanþa lor pentru subiectul în discuþie.
Am ales grupurile de interese pentru cã ele au capacitatea de a influenþa
luarea deciziilor în ceea ce priveºte alocãrile bugetare. Pe lângã grupurile de
interese din afara sferei de cuprindere a statului, trebuie luate în considerare
ºi cele care influenþeazã acþiunea guvernamentalã din interior. Acþiunile
publice ale grupurilor de interese care influenþeazã activitatea guvernamentalã
din interior contribuie la creºterea nivelului cheltuielilor publice. Creºterea
cheltuielilor publice este cauzatã de faptul cã funcþionarea structurilor politice1
ºi administrative ale statului impun o serie de costuri care nu pot fi controlate.
Problema costurilor de funcþionare a aparatului politic ºi administrativ derivã
din modul în care este construit ºi distribuit bugetul. Acesta este distribuit
dupã o metodã incrementalã ce presupune cã el poate evolua în funcþie de
nivelul bugetului din anul anterior, fãrã a se lua în calcul modul în care a
funcþionat agenþia. Davis, Dempster ºi Wildavsky (1966, pp. 529 -530) susþin
cã, în cazul metodei incrementale de decizie asupra bugetului, guvernul nu ia
în calcul regândirea alocãrii bugetare necesare programelor existente în funcþie
de eventuale alternative, ci se concentreazã mai mult asupra creºterii sau scã-
derii anumitor componente. Baza principalã a alocãrii bugetare este reprezen-
tatã de bugetele din anii anteriori. Agenþiile publice se pot implica în campanii
de advocacy în solicitãrile bugetare. În procesul de solicitãri bugetare, agenþiile
în 1991 la 123 776 de miliarde de lei în 2003. Aceeaºi tendinþã apare ºi la nivelul
bugetelor locale (Institutul Naþional de Statisticã, Anuarul Statistic al României,
2004, capitolul 18, pp. 4-5).
1. Un exemplu al modului în care structurile politice duc la creºterea cheltuielilor
publice este reprezentat de posibilitatea ca Parlamentul sã-ºi stabileascã singur
bugetul. O consecinþã fireascã a posibilitãþii stabilirii propriului buget o reprezintã
faptul cã nivelul bugetului Parlamentului este tot mai mare de la un an la altul.
trebuie sã menþinã un nivel moderat de revendicãri ale creºterilor. În condiþiile

în care solicitãrile de creºtere sunt mai mari decât cele considerate rezonabile
de decidenþi, credibilitatea agenþiei poate scãdea, iar cantitatea finalã de resurse
ar putea fi mai micã decât dacã ar fi avut solicitãri moderate. Dacã solicitãrile
bugetare sunt prea mici, agenþia poate fi dezavantajatã de faptul cã decidenþii
vor considera cã nu are nevoie de suplimentãri ºi atunci nu va primi nimic.
În momentul distribuirii bugetului, alocarea se face pe diferite categorii de
cheltuieli, fãrã a lãsa fiecãrei agenþii posibilitatea de a gestiona resursele în
funcþie de necesitãþile proprii. Imposibilitatea folosirii resurselor în funcþie de
necesitãþi poate conduce, în condiþiile în care în România nivelul cheltuielilor
pentru achiziþiile publice reprezintã 12% din PIB, la situaþii când, pentru a
nu pierde banii, agenþiile achiziþioneazã bunuri ºi servicii de care nu au nea-
pãrat nevoie.
Grupurile de presiune
Clarificãri teoretice
Creºterea cheltuielilor publice are la bazã atât acþiunea statului de a furniza

bunuri ºi servicii, cât ºi acþiunea sa de a rãspunde revendicãrilor unor grupuri
de presiune care se constituie în coaliþii de redistribuþie (Olson, 1999, p. 86)
ºi solicitã diferite indexãri ºi rectificãri bugetare.
Pentru a putea influenþa politicile în scopul satisfacerii propriilor interese,
grupurile de interese trebuie sã depãºeascã eventualele probleme de acþiune
colectivã. Acestea constau în faptul cã indivizii raþionali dintr-un grup latent
nu acþioneazã voluntar în vederea atingerii scopurilor comune în lipsa unui
sistem de aplicare a unor stimulente selective1. Existenþa capacitãþii de a
deþine stimulente selective nu este caracteristicã tuturor grupurilor mari;
singurele organizaþii ce deþin stimulente selective sunt cele care au autoritatea
ºi capacitatea de a fi coercitive ºi care au o sursã de unde obþin stimulente pozi-
tive pe care sã le ofere membrilor grupurilor latente (Olson, 1965, p. 133).
Pentru a fi capabile sã deþinã stimulente selective în scopul mobilizãrii
1. Stimulentele selective sunt pozitive ºi constau în existenþa unor bunuri noncolective

oferite membrilor unui grup pentru a-i mobiliza în vederea acþiunii colective sau
negative ºi se constituie într-un sistem de pedepse pentru a exercita coerciþia asupra
celor care nu contribuie.
membrilor, organizaþiile trebuie sã fie îndeajuns de puternice încât sã poatã

oferi, pe lângã partea cuvenitã fiecãruia din beneficiul colectiv, ºi o serie de
produse secundare ºi servicii noncolective1.
Una dintre implicaþiile teoriei acþiunii colective este cã înmulþirea coali-
þiilor de redistribuþie duce la creºterea complexitãþii reglementãrilor, a rolului
guvernului ºi a complexitãþii înþelegerilor, modificând direcþia evoluþiilor
sociale (Olson, 1999, p. 104). Cu alte cuvinte, coaliþiile de redistribuþie devin
atât de puternice ºi de influente, încât pot sã influenþeze politicile guvernamen-
tale ºi sã beneficieze de avantaje impunând costuri asupra altor categorii
sociale. Acþiunea coaliþiilor de redistribuþie conduce la creºterea numãrului de
acþiuni redistributive în raport cu cele productive. Sporirea numãrului de acþiuni
redistributive atrage dupã sine creºterea nivelului de implicare a guvernului în
procesul redistribuþiei ºi, implicit, creºterea sectorului public.
Prin activitate ºi revendicãri, grupurile de interese reduc eficienþa alocãrii
resurselor în societate ºi se constituie în coaliþii de redistribuþie care au ca scop
redistribuirea avuþiei existente, ºi nicidecum sporirea sa (Olson, 1999, p. 73).
Presiunea socialã a grupurilor de interese organizate la nivelul societãþii
atrage dupã sine creºterea rolului statului ºi a implicãrii guvernamentale în
interacþiunile dintre ele. Relaþia, interacþiunile dintre agenþiile guvernamentale
ºi grupurile de interese influenþeazã formularea ºi implementarea politicilor
publice. Luarea deciziilor ºi elaborarea politicilor publice sunt influenþate de
grupuri de interese speciale2, care se manifestã sub forma coaliþiilor de redis-
tribuþie. Aceste grupuri afecteazã performanþa economicã ºi libertatea actorilor
de a acþiona liberi pe piaþã3. Influenþa grupurilor de interese speciale asupra
guvernului face ca redistribuirea produsului social sã se realizeze în aºa fel
încât membrii lor sã obþinã o parte cât mai mare din acesta. Reglementãrile
guvernelor sunt adesea prezentate ca fiind necesare pentru satisfacerea inte-
resului public, dar nu de puþine ori se întâmplã ca aceste reglementãri sã fie
speculate de grupurile de interese în propriul avantaj. Deseori, grupurile de
interese puternice ale angajaþilor ºi angajatorilor gãsesc posibilitãþi prin care
sã transforme aplicarea regulilor ºi a normelor în propriul avantaj. Guvernul
1. Soluþia produselor secundare (byproduct solution) este teoretizatã de Olson ºi repre-

zintã o explicaþie a modului în care diverse organizaþii pot dispune de stimulente
selective pozitive.
2. Grupurile de interese speciale sunt cele care acþioneazã în mediul economic, urmã-
rindu-ºi interesul fãrã a þine cont de eventualele externalitãþi ale acþiunilor lor.
3. Pentru explicarea extinsã a efectelor ºi a modului de formare a coaliþiilor de redis-
tribuþie, vezi Olson, 1999.
nu urmãreºte întotdeauna interesul public ºi nici nu oferã un echilibru al

intereselor organizate ºi neorganizate. În procesul de stabilire a agendei,
interesele celor neorganizaþi pot fi neglijate. Deºi diminuarea activitãþii de
reglementare le-ar putea aduce beneficii consumatorilor prin creºterea compe-
tiþiei ºi scãderea preþurilor produselor, sectorul public favorizeazã grupurile
de interese restrânse direct interesate de menþinerea propriilor avantaje în
detrimentul celorlalte grupuri (Lane, 1993, p. 322).
În procesul de stabilire a agendei, trebuie fãcutã distincþia între agenda
publicã ºi cea formalã sau instituþionalã. Spre deosebire de agenda publicã,
prin care sunt ridicate probleme de interes public susþinute de diferite segmente
ale populaþiei, agenda formalã implicã problemele pe care guvernul decide sã
le ia în considerare. Problemele care sunt incluse pe agenda formalã nu se
regãsesc neapãrat ºi pe agenda publicã (Cobb, Ross ºi Ross, 1976, p. 126).
Introducerea unei probleme de pe agenda publicã pe agenda formalã
presupune existenþa unei relaþii strânse între membrii guvernului ºi grupurile
de interese. Modelul iniþiativei exterioare ºi modelul accesului interior 1 presu-
pun implicarea activã a grupurilor de interese în procesul de elaborare a poli-
ticilor publice. În modelul iniþiativei exterioare, problemele sunt ridicate la
nivelul grupurilor ºi, prin presiune, trec la nivelul formal, primind atenþia
guvernului. În celãlalt model, al accesului interior, numãrul de grupuri care
sunt consultate în procesul politic este redus. Problemele sunt introduse pe
agenda formalã fãrã a trece prin agenda publicã (Miroiu, 2001, pp. 75-77).
Un exemplu în acest sens ar putea fi deciziile guvernamentale de eºalonare ºi
anulare a datoriilor publice ale unor companii de stat sau private.
Un exemplu al modului în care grupurile bine organizate controleazã
decizia publicã ºi au capacitatea de a câºtiga în detrimentul altora este cel al
organizaþiilor sindicale ºi al birocraþiei guvernamentale.
Posibilitatea ca anumite grupuri de interese sã se formeze ºi sã-ºi exercite
influenþa asupra societãþii are un rol fundamental în modul de dezvoltare a
1. Cobb, Ross ºi Ross (1976, pp. 126-138) identificã trei modele de stabilire a agen-
dei: modelul iniþiativei exterioare, modelul mobilizãrii ºi modelul accesului interior.
Modelul iniþiativei exterioare presupune cã problemele apar la nivelul grupurilor
nonguvernamentale, intrã întâi pe agenda publicã, iar ulterior sunt transferate pe
agenda instituþionalã; în cazul modelului mobilizãrii, avem de-a face cu probleme
care apar la nivel guvernamental ºi sunt introduse direct pe agenda formalã; mode-
lul accesului interior presupune exercitarea influenþei unor structuri guvernamen-
tale sau a unor grupuri apropiate structurilor guvernamentale asupra construirii
agendei formale.
societãþii respective. În societãþile postcomuniste aflate în tranziþie, grupurile

formate în contextul vechiului regim, care au contribuit în mod esenþial la
prãbuºirea sa, au avut coeziunea ºi puterea necesare pentru a se menþine în
prim-plan1 ºi a beneficia de pe urma situaþiei nou-create 2.
Existenþa unor astfel de grupuri de presiune în economie are repercusiuni
importante asupra gradului de dezvoltare economicã ºi de bunãstare indivi-
dualã. În continuare, vom încerca sã arãtãm modul în care grupurile de
interese sunt capabile sã influenþeze luarea deciziilor în scopul maximizãrii
propriilor avantaje. Comportamentul maximizator al grupurilor de interese
conduce la creºterea intervenþiei guvernamentale ºi a sectorului public.
Grupurile de interese ale sistemului socialist ºi tranziþia

Un exemplu de grupuri de interese restrânse ce urmãreau maximizarea pro-
priilor avantaje îl constituie grupurile de interese dominante în sistemul socialist.
Grupurile de interese caracteristice sistemului socialist au fost avantajate nu
numai în perioada comunistã, ci ºi în primele etape ale perioadei de tranziþie.
Grupurile apãrute în contextul vechiului sistem au beneficiat de avantaje în
ceea ce priveºte politicile sociale (Cerkez, 2006, p. 81).
În sistemul economic socialist, existã negocieri atât între grupurile sociale
ºi birocraþii guvernamentali, cât ºi între reprezentanþii diferitelor grupuri.
Negocierile cu reprezentanþii guvernamentali au ca scop maximizarea nivelului
de resurse disponibile3 ºi sunt posibile datoritã asimetriei informaþionale 4.
1. Un exemplu în acest sens l-ar putea constitui politicile sociale din România. Dupã
Revoluþie, miºcãrile sindicale din fostele sectoare prioritare ale industriei au reuºit
sã se organizeze ºi sã influenþeze decizia publicã în aºa fel încât au reuºit sã bene-
ficieze de redistribuþiile de resurse din alte sectoare industriale. Pentru o discuþie
mai largã asupra comportamentului grupurilor de presiune în perioada tranziþiei,
vezi Cerkez (2006, pp. 71-92).
2. În cartea sa apãrutã în 2000, Olson susþine cã existenþa unor grupuri puternice ale
birocraþiei guvernamentale a contribuit în mod esenþial la destrãmarea din interior
a acestor regimuri. Liderii care au reuºit sã anuleze influenþa unor astfel de grupuri
ce încercau sã controleze ºi sã stimuleze activitatea economicã au crescut puterea
economicã a þãrilor lor (de exemplu, Rusia în timpul lui Stalin).
3. În cadrul unei negocieri, managerii trebuie sã încerce sã obþinã sarcini cât mai
uºoare ºi o cantitate de resurse cât mai mare (Kornai, 1992, p. 122).
4. Planificatorul nu putea controla sistemul economic în totalitatea sa. Astfel, pentru
a putea obþine cât mai multe resurse, de multe ori, managerii raportau o capacitate
de producþie inferioarã celei reale ºi, implicit, nevoi crescute de inputuri.
Prioritizarea industriei a dus la apariþia diferenþelor de tratament în ceea ce

priveºte politicile bugetare. Având în vedere importanþa lor economicã sporitã,
ramurile prioritare au fost supuse unor constrângeri bugetare slabe, fiind
permanent ajutate de stat.
Bugetele întreprinderilor se acordã ºi în funcþie de ramura industrialã, iar
comenzile sunt fãcute de stat în funcþie de planificarea existentã 1. Datoritã
faptului cã întreprinderile nu au libertate de acþiune pe piaþã ºi nu pot decide
singure ce investiþii sã facã, apare necesitatea unor mecanisme paralele de
reglare a deficienþelor. Activitãþile economice specifice pieþei se desfãºoarã în
sectorul informal, în economia gri, ceea ce duce la crearea ºi solidificarea
unui sistem de relaþii sociale necesar menþinerii activitãþilor economice pe
linia de plutire.
Grupurile de interese ale sistemului socialist nu sunt oficial organizate ºi
recunoscute de organul politic central ca parteneri de negociere. Ele apar în
sectorul informal ºi se manifestã asemãnãtor coaliþiilor de redistribuþie.
În sistemul socialist, întreprinderile aveau, pe lângã rolul economic, un rol
social. Întreprinderile socialiste furnizau ºi o serie de servicii sociale, precum
creºe, ºcoli, oportunitãþi de petrecere a concediilor, care au încetat sã mai fie
furnizate odatã ce întreprinderile au fost închise. Odatã cu falimentul industriei
socialiste apare necesitatea preluãrii serviciilor sociale de cãtre stat. Preluarea
de cãtre stat a furnizãrii serviciilor publice conduce la creºterea dimensiunii
sectorului public.
Prioritizarea industriei operatã în sistemul socialist ºi-a manifestat efectele
ºi în perioada de tranziþie. Închiderea întreprinderilor neperformante speci-
fice sistemului socialist a condus la apariþia unor noi probleme pe care statul
a trebuit sã le rezolve. Elster, Offe ºi Preuss (1998, p. 208) afirmã cã perioada
de tranziþie de la sistemul economiei planificate la economia de piaþã repre-
zintã o provocare pentru guverne. Problema principalã pe care guvernele trebuie
sã o rezolve este ºomajul. Economia socialistã s-a ghidat dupã principiul
ocupãrii totale a forþei de muncã, iar ºomajul provocat de colapsul industriei
comuniste a reprezentat o provocare pentru guverne.
Sindicatele din sectoarele economice dominate de industria grea s-au opus
reformelor industriale din România. Întârzierea reformelor a necesitat inter-
venþia statului pentru a susþine financiar mamuþii industriali care consumau
1. Alcãtuirea bugetului unei întreprinderi depindea de sectorul industrial în care îºi

desfãºura activitatea. În industria uºoarã apar constrângeri bugetare severe, iar în
industria grea constrângeri bugetare slabe (Kornai, 1992, pp. 140-142).
mult mai mult decât puteau produce. Aceastã intervenþie a constat în alocarea
unor bani de la buget pentru a sprijini activitãþi economice neproductive. Statul
recurge, pentru satisfacerea intereselor anumitor grupuri, la transferuri de
fonduri între cei care produc ºi cei ce consumã venitul acumulat la buget.
Investiþiile statului pentru menþinerea industriei neperformante s-au dovedit
ineficiente, iar unitãþile industriale au fost închise ori privatizate. Efectul final
al acþiunii sindicale de blocare a reformei a constat doar în alocarea unor sume
mari de bani pentru protejarea unor domenii falimentare ºi pentru pãstrarea
locurilor de muncã ale unor muncitori care, în final, au fost disponibilizaþi1.
Satisfacerea preferinþelor unor grupuri mai puternice are deseori efecte
negative asupra celorlalte grupuri. Sindicatele fac presiuni asupra guvernului
pentru mãrirea veniturilor ºi ridicarea cuantumului ajutoarelor, ceea ce duce
la necesitatea mãririi taxelor ºi a impozitelor ºi impune costuri unor terþe
categorii. ªomajul, de exemplu, creºte odatã ce cheltuielile unui angajator cu
angajaþii depãºesc un anumit nivel, iar cei afectaþi rãmân în continuare în
grija statului, care va trebui sã mãreascã din nou taxele pentru a-i îngriji. În
România, cheltuielile guvernamentale alocate politicilor de protecþie a ºome-
rilor sunt în continuã creºtere, deºi atât numãrul ºomerilor, cât ºi rata inflaþiei
sunt în scãdere2.
Creºterea cheltuielilor pentru protecþia ºomerilor este importantã cu atât
mai mult cu cât existã diferenþe majore între cheltuielile alocate pentru
mãsurile pasive cele de asistenþã ºi ajutor ºi cele alocate pentru mãsurile
active de integrare ºi recalificare. Conform anuarului statistic al României
între anii 2000 ºi 2004, se observã o creºtere a totalului cheltuielilor cu pro-
tecþia socialã a ºomerilor de la 9 333 053 miliarde ROL pânã la 165 795 018
miliarde ROL. Evoluþia cheltuielilor în acest domeniu a menþinut diferenþele
1. Menþinerea acestor unitãþi industriale a avut efecte pe termen scurt, dar pe termen
lung i-a afectat chiar pe muncitorii care au beneficiat de ea. Întârzierea cu câþiva
ani a disponibilizãrii muncitorilor a fãcut sã devinã foarte greu în unele cazuri,
imposibil pentru ei sã gãseascã noi locuri de muncã. Sprijinul politic al acestor
acþiuni a avut în vedere potenþialul ridicat de votul pe care-l avea categoria socialã
vizatã.
2. În perioada 2000-2005, rata inflaþiei a fost în scãdere în fiecare an: în 2001 inflaþia
se situa la 30,3%, în 2002 la 17,8%, în 2003 la 14,1% iar în 2004 rata inflaþiei
a avut, pentru prima datã în perioada postcomunistã, o valoare sub 10%, situân-
du-se la 9,3%. Scãderea inflaþiei a continuat ºi în 2005, când rata inflaþiei a fost
de 8,6% (Rapoartele BNR asupra Inflaþiei 2000-2004).
dintre cheltuielile pasive ºi cele active (Anuarul Statistic al României, 2005,

capitolul 6, p. 6). Cheltuielile publice alocate programelor de protecþie activã
ºi pasivã a ºomerilor au continuat sã creascã, deºi numãrul ºomerilor înregis-
traþi a scãzut1.
Principala solicitare pe care o au sindicatele în disputele sociale este
creºterea salariilor unor categorii de muncitori din diferite ramuri economice.
Din punctul de vedere al teoriei economice, creºterea salariilor muncitorilor
reprezintã o creºtere a preþului muncii într-o ramurã, ceea ce, conform legilor
economiei, duce la scãderea ofertei de muncã pe ramurã. Efectele acestor
creºteri salariale vor fi suportate de terþi nonparticipanþi la negocieri. Astfel,
costurile acestor mãsuri vor fi suportate fie de consumatori, prin cantitatea
suplimentarã de venit pe care trebuie sã o aloce achiziþionãrii bunului, fie de
ceilalþi angajaþi sau potenþiali angajaþi, ale cãror contribuþii bugetare vor deveni
mai mari sau ale cãror locuri de muncã vor fi puse în pericol.
Pe lângã grupurile ce reprezintã interesele muncitorilor, creºterea sectorului
este cauzatã ºi de grupurile de presiune ale patronatelor. În România, au existat
mai multe momente în care patronatele din diferite domenii au solicitat diferite
avantaje de la stat2.
În cadrul interacþiunii sociale a grupurilor de presiune aflate în cãutarea
maximizãrii propriilor beneficii ºi a orientãrii politicilor publice spre nevoile
lor, apare problema externalitãþilor. Pentru ca la nivelul acþiunii grupurilor sã
nu aparã probleme legate de costurile acþiunilor sociale ale atingerii inte-
reselor, se impune ca externalitãþile acþiunii de grup sã fie internalizate. Cu
alte cuvinte, atingerea de cãtre un grup a propriilor interese nu trebuie sã
afecteze celelalte grupuri din punctul de vedere al costurilor sau al atingerii
propriilor scopuri.
1. Conform Anuarului Statistic al României, numãrul ºomerilor a scãzut de la 1 007

131 în 2000 la 557 892 în 2004.
2. Un exemplu în acest sens este oferit de patronatele din turism, care solicitã guver-
nului ajutorul pentru relansarea propriilor afaceri. Aceste patronate solicitã impli-
carea guvernului într-o activitate economicã ce ar trebui sã se desfãºoare dupã
regulile pieþei. Un alt exemplu de solicitare prin care grupurile de interese din
mediul privat duc la extinderea sectorului public este solicitarea unor avantaje
economice. O astfel de situaþie s-a întâlnit în cazul privatizãrii Romtelecom, când
statul a oferit firmei cumpãrãtoare un monopol limitat asupra pieþei.
Critica liberalã a acþiunii grupurilor de interese restrânse
Critica liberalã a creºterii nivelului cheltuielilor guvernamentale considerã cã

susþinerea de cãtre stat a politicilor sociale atrage dupã sine fie creºterea
taxelor ºi impozitelor, cu implicaþii asupra stimulentelor de efort productiv,
fie adoptarea unor mãsuri inflaþioniste, care înseamnã în final o taxã pe
producþie (Easterly, 2001, p. 220).
Grupurile de interese1 susþin deseori politici economice protecþioniste,
luptând pentru a interzice sau a face mai scumpe importurile, în aºa fel încât,
chiar dacã în economia internã producerea unui bun este mai scumpã decât
achiziþionarea sa de pe piaþa externã, industria internã sã poatã menþine pe
piaþa de muncã forþa organizatã apãratã de sindicat.
Un exemplu în acest sens îl reprezintã sindicatele din anumite ramuri
economice. Ele revendicã adoptarea unor mãsuri protecþioniste prin care sã se
apere produsele industriei naþionale pentru a putea controla piaþa muncii.
Rezultatul unei astfel de acþiuni este cã individul, în loc sã poatã cumpãra
produse de import la preþuri mai mici sau egale cu cele ale produselor interne,
este obligat sã subvenþioneze industria naþionalã, alocând sume mai mari de
bani pentru procurarea de bunuri. Protejarea industriei naþionale nu þine cont
de teoria economicã liberalã a avantajului comparativ, conform cãreia fiecare
þarã ar trebui sã producã ceea ce îºi poate permite sã producã, în funcþie de
resurse, calificare ºi capacitate, participând apoi la relaþiile economice de
schimb, care îi permit sã cedeze o cantitate din bunul produs ºi sã obþinã o
cantitate similarã dintr-un alt bun produs în altã parte2.
Una dintre cele mai folosite mãsuri de reglementare a pieþei este aplicarea
unor taxe vamale de import care mãresc preþul produsului. Creºterea preþului
produselor importate are efecte negative ºi asupra cetãþenilor care au nevoie
de anumite produse necesare supravieþuirii. În acest sens, cel mai elocvent
exemplu este cel al taxelor vamale pentru importurile de medicamente. În
România, deºi guvernul susþine cã investeºte în sãnãtate, unul dintre elementele
1. Protecþionismul este susþinut ºi de cãtre sindicate, dar ºi de grupurile de afaceri

atunci când concurenþa le afecteazã câºtigurile.
2. Teoria avantajului comparativ are în vedere faptul cã într-o economie nu este nevoie
sã se producã toate bunurile necesare, ci mai avantajos este sã se producã anumite
bunuri, cu respectarea unor standarde de calitate. Cu aceste bunuri, producãtorul
intrã în relaþii de schimb, prin care obþine alte bunuri necesare, produse în altã parte.
de bazã în ceea ce priveºte sãnãtatea, medicamentul, este prohibit unei mari

pãrþi a populaþiei, din cauza preþului ridicat în urma diferitelor tipuri de taxe.
Pe lângã existenþa taxelor de import, cel implicat în activitatea de comerþ
trebuie sã facã faþã ºi unor probleme de ordin administrativ legate de
întârzierile încheierii formalitãþilor vamale ºi de alte bariere birocratice (EFW,
2002, p. 7).
Din nou apar sacrificii la care trebuie sã facã faþã alte grupuri decât cele
care beneficiazã direct, ºi anume consumatorii ce plãtesc mai scump bunurile
protejate decât ar plãti aceleaºi bunuri pe piaþa liberã.
Modelul corporatist de organizare a intereselor
Internalizarea efectelor acþiunii grupurilor de interese existente la nivel econo-

mic presupune existenþa unui model instituþional de cooperare ºi colaborare.
Un model instituþional capabil sã ajusteze preferinþele ºi sã elimine consecin-
þele nefaste ale acþiunii publice a grupurilor de interese restrânse are în vedere
apariþia grupurilor de interese cuprinzãtoare (Olson, 1999, pp. 77-80).
Grupurile de interese cuprinzãtoare pun bazele modelului corporatist de
elaborare a politicilor publice. Modelul corporatist presupune existenþa unor
negocieri între diferitele grupuri sociale relevante, precum ºi între ele ºi guvern.
În teoria corporatistã se face o distincþie clarã între corporatismul etatist,
unde statul deþine controlul ºi influenþeazã apariþia ºi activitatea grupurilor de
interese, ºi corporatismul liberal, care se caracterizeazã prin capacitate de
deliberare ºi prin negociere între grupuri.
Modelul etatist corporatist de organizare presupune creºterea influenþei
guvernului în activitãþile economice desfãºurate de actorii sociali. În sistemul
corporatist, statul este unul dintre principalii actori implicaþi în tranzacþiile
sociale. Atât în concepþia asupra corporatismului dezvoltatã în spaþiul româ-
nesc de Manoilescu (1938), cât ºi în concepþia occidentalã a lui Schmitter
(1979), statul are un rol definitoriu în agregarea intereselor existente la nivel
social ºi în formarea ºi recunoaºterea grupurilor de interese.
Prin susþinerea modului corporatist de organizare a societãþii, Manoilescu
argumenteazã necesitatea apariþiei unui mijloc instituþional de rezolvare a dife-
ritelor conflicte sociale. Principalul mijloc de rezolvare a acestor conflicte constã
în creºterea influenþei statului. Rolul principal al organizãrii corporatiste este
de a reduce externalitãþile acþiunii sociale a grupurilor prin desfiinþarea
sistemului conflictual al claselor sociale (Manoilescu, 1938, p. 176).
Schmitter (1979, p. 13) abordeazã corporatismul ca fiind o relaþie între

stat ºi grupurile de interese. Statul deþine controlul asupra grupurilor de
interese, iar acestea, recunoscute de stat, au monopolul asupra reprezen-
tãrii sociale.
Am discutat pânã acum rolul pe care îl au diferite grupuri de presiune

exterioare sferei guvernamentale în influenþarea deciziilor ºi acþiunilor guver-
nului. În cele ce urmeazã, vom lua în discuþie activitatea grupurilor de
presiune din interiorul structurilor guvernamentale. Grupurile din interiorul
guvernului care influenþeazã activitatea sa în direcþia creºterii permanente a
sectorului public sunt grupurile birocraþiei. Peters (1995, pp. 27-35) anali-
zeazã creºterea puterii birocraþiei publice în funcþie de numãrul de angajaþi
publici ºi de creºterea cheltuielilor în scopuri guvernamentale generale.
Grupurile de interese ale birocraþiei guvernamentale sunt grupuri bine
sudate, care pot duce în timp la apariþia unor crize sociale fundamentale chiar
ºi într-o þarã puternic dezvoltatã din punct de vedere economic1. Birocraþia
are tendinþa de a se extinde, pentru cã angajaþii guvernamentali au interes ca
importanþa propriului birou sã creascã în aºa fel încât sã poatã atrage cât mai
multe fonduri. Birocratul este conºtient de faptul cã perspectivele carierei
sale, ºansele sale de promovare ºi menþinere ca angajat sporesc, dacã dimen-
siunea componentei bugetare cu care este el asociat creºte (Buchanan, 1997,
p. 226) ºi de aceea întotdeauna va exista tendinþa de susþinere a lãrgirii
sectorului public ºi a creºterii cheltuielilor publice.
Birocraþia
Discuþia privind birocraþia ca factor de creºtere a dimensiunii sectorului public

are la bazã argumentele teoreticienilor alegerii publice ºi pe cele ale economiºtilor
neoclasici. Ambele tipuri de argumente se bazeazã pe premisa existenþei unei
strategii comportamentale raþional maximizatoare. Strategia maximizatoare presu-
pune cã singurul scop al birocratului este de a-ºi satisface propriile interese.
1. Olson susþine cã anumite puteri economice mari se aflã în pragul unor crize profunde
din cauza faptului cã în interiorul lor s-au format grupuri de interese, formale sau
informale, foarte puternice ºi bine legate (Olson, 1995, p. 24).
În scopul maximizãrii propriilor avantaje în urma interacþiunilor sociale,

birocraþii beneficiazã de faptul cã deþin monopolul informaþional în ceea ce
priveºte activitatea propriului birou ºi costurile de desfãºurare a acesteia.
Comportamentul maximizator al birocraþilor este posibil datoritã tentaþiei ofi-
cialilor de a distorsiona informaþia transmisã cãtre superiori sau politicieni în
aºa fel încât sã prezinte propria activitate într-o luminã cât mai favorabilã. Pe
lângã posibilitatea de distorsionare a informaþiei, birocraþii pot influenþa modul
în care sunt implementate deciziile luate la nivel politic. Influenþa asupra
etapei de implementare a deciziei conduce la punerea în aplicare cu precãdere
a deciziilor care sunt în interesul birocraþilor ºi le întârzie pe celelalte. De
asemenea, în momentul în care trebuie sã aleagã între politici asemãnãtoare,
oficialii vor urmãri întotdeauna rezultatele care sã corespundã propriilor inte-
rese (Downs, 1967, pp. 77-78).
Teoria alegerii publice (Niskanen, 1971; Tullock, 1997) afirmã cã princi-
palele scopuri ale birocraþiei guvernamentale sunt maximizarea bugetului ºi
creºterea importanþei biroului. Comportamentul maximizator al birocratului
este asociat cu tendinþa de creºtere a bugetului biroului sãu. În cazul maxi-
mizãrii bugetelor, apare tentaþia furnizãrii unei cantitãþi de output care sã o
depãºeascã pe cea necesarã pe piaþã. Niskanen (1994, p. 273) susþine cã, în
cazul adoptãrii unui comportament oportunist, avem de-a face cu niveluri ale
bugetului ºi ale outputului care depãºesc nivelul optim social necesar. Optimul
necesar în ceea ce priveºte bugetul ºi outputul ar trebui determinat de raportul
dintre cerere ºi ofertã. Conform lui Lane (1995, p. 64), determinarea relaþiei
optime dintre output ºi buget în funcþie de cerere ºi ofertã este greu de realizat,
atât timp cât rezultatele birourilor nu pot fi evaluate, iar raportul dintre cerere
ºi ofertã e dificil de mãsurat.
Maximizarea bugetului este posibilã datoritã faptului cã birocraþii pot sã
mascheze costurile de producþie fãrã a fi controlaþi. Posibilitatea de a ascunde
costurile de producþie se datoreazã asimetriei informaþionale existente între
birocraþi ºi politicieni (Peters, 1995, p. 26).
Asimetria informaþionalã în negociere are la bazã faptul cã aceia care îm-
part bugetul nu cunosc dimensiunea exactã a nevoilor fiecãrui birou în parte.
Modalitatea de acordare a bugetului unei agenþii guvernamentale nu þine,
ca în cazul firmelor private, de performanþa economicã sau de eficienþa în
cheltuirea resurselor. Bugetul agenþiilor guvernamentale þine de capacitatea
lor de a convinge autoritãþile de nevoia obþinerii unui buget cât mai mare
(Rothbard, 1995, p. 8).
Furnizarea serviciilor de cãtre agenþiile publice a devenit o practicã extrem

de rãspânditã, iar în aceste condiþii nivelul cheltuielilor devine din ce în ce
mai greu de controlat de responsabilii guvernamentali. Cea mai simplã metodã
prin care se pot controla cheltuielile necesare furnizãrii de servicii publice este
încercarea de a crea concurenþã între agenþiile guvernamentale. Concurenþa
dintre birouri, în afarã de faptul cã oferã informaþii legate de costurile corecte
de funcþionare a birocraþiei, poate conduce ºi la creºterea performanþei institu-
þionale ºi a posibilitãþii de a promova în cadrul birocraþiei 1.
Una dintre cele mai criticate disfuncþionalitãþi ale intervenþiei guvernamen-
tale þine de luarea deciziilor publice de cãtre clasa politicã ºi implementarea
lor de cãtre structurile administrative. Principala problemã este mãrimea
sectorului public ºi extinderea activitãþii lui pe o sferã cât mai largã. Murray
Rothbard (1995, p. 7) considerã cã, spre deosebire de piaþã, care este interesatã
de nevoile consumatorului pentru cã bunãstarea agentului privat vine din fur-
nizarea unor bunuri dorite de consumator, birocraþia nu ºtie ce vrea beneficia-
rul unei politici, pentru cã existenþa ei nu depinde de eficienþã ºi e interesatã doar
de extinderea sa ºi de obþinerea unei cote cât mai mari din bugetul naþional.
De asemenea, Dunleavy ºi OLeary (2002, p. 111) susþin cã, în instituþiile
guvernamentale, bunãstarea birocratului este legatã mai degrabã de creºterea
bugetului decât de profitabilitate.
Maximizarea bugetului agenþiei guvernamentale îi aduce beneficii private
birocratului interesat de maximizarea propriei utilitãþi. Creºterea bugetului
agenþiei face posibile creºterea numãrului de locuri de muncã pentru oficiali-
tãþile guvernamentale, îmbunãtãþirea posibilitãþilor de promovare în interiorul
birocraþiei, creºterea cererii pentru serviciile agenþiilor, mãrirea prestigiului
ºi a posibilitãþilor de patronaj2 (Dunleavy ºi OLeary, 2002, p. 111).
Maximizarea bugetului conduce la creºterea dimensiunii agenþiei guver-
namentale ºi la tendinþa sa de a-ºi extinde atribuþiile. Legea lui Parkinson
1. Gordon Tullock prezintã trei niveluri de performanþã a agenþiilor guvernamentale:

cel mai slab grad de performanþã este întâlnit atunci când avem de-a face cu situaþia
de monopol în furnizarea bunurilor; o eficienþã mai sporitã apare atunci când o
agenþie guvernamentalã mare este divizatã în mai multe agenþii teritoriale aflate în
concurenþã, astfel încât fiecare are interesul de a raporta o activitate cât mai eficientã,
iar decidenþii pot afla nivelul real al costurilor de funcþionare al acestor agenþii;
gradul cel mai sporit de eficienþã apare atunci când agenþia guvernamentalã se aflã
în competiþie directã cu un furnizor privat.
2. Patronajul face posibil controlul asupra diferiþilor funcþionari prin posibilitatea îm-
pãrþirii rentelor în schimbul loialitãþii.
privind birocraþia aratã cã nu existã legãturã între cantitatea de muncã ce

trebuie prestatã ºi personalul alocat pentru aceastã activitate; personalul va
continua sã creascã independent de dinamica volumului de muncã (Rothbard,
1995, p. 12).
Aceastã creºtere continuã a dimensiunilor sectorului public atrage dupã
sine creºterea cheltuielilor publice necesare susþinerii unui aparat birocratic
puternic, dar ºi a producþiei ºi furnizãrii de bunuri sau a susþinerii financiare
a diferitelor instituþii publice. Cheltuielile publice sunt suportate de contribua-
bil prin taxele pe care le plãteºte ºi care, în loc sã fie alocate în mod nemijlocit
spre bunuri ºi servicii de consum, acoperã cheltuielile necesare întreþinerii
aparatului birocratic.
Tendinþa principalã a fiecãrei instituþii este de a încerca sã convingã
superiorii ierarhici de necesitatea programelor pe care le propune, în aºa fel
încât sã poatã obþine cât mai multe fonduri. Parkinson susþine cã interesul
unui birocrat este de a-ºi maximiza numãrul de subordonaþi, ºi nu pe cel de
concurenþi, fapt care duce la creºterea numãrului de angajaþi (apud Rothbard,
1995, p. 12).
Dunleavy (1985) criticã perspectiva asupra comportamentului birocratului
ca maximizator de buget. În cadrul birocraþiei apar probleme de acþiune colec-
tivã care influenþeazã strategiile comportamentale ale actorilor. Diferite cate-
gorii de birocraþi valorizeazã diferit beneficiile rezultate în urma maximizãrii
bugetului. Dunleavy (1995, pp. 300-301) aratã cã, în tipuri diverse de agenþii,
existã diferenþe în privinþa mãsurii în care maximizarea bugetului defineºte
funcþia de utilitate a birocratului. Maximizarea funcþiei de utilitate a birocra-
tului poate depinde doar de o parte a bugetului disponibil. Maximizarea
bugetului va evolua pânã la un nivel optim intern al organizaþiei, definit de
raportul dintre nivelul creºterii bugetare ºi costurile asociate acestei acþiuni.
Dificultatea de a adopta o strategie comportamentalã de maximizare a
bugetului constã în preferinþele indivizilor privind componente diferite ale
bugetelor. Dunleavy (1985, pp. 306-307) identificã trei tipuri de componente
bugetare în funcþie de care diferã beneficiile maximizãrii. Cele trei tipuri de
bugete sunt:
1. bugetul de programe al organizaþiei este reprezentat de toate cheltuielile
asupra cãrora se exercitã supraveghere ºi control, chiar dacã pãrþi mari din
total sunt transferate cãtre alte agenþii ale sectorului public pentru imple-
mentare;
2. bugetul biroului unei organizaþii reprezintã acea parte a bugetului de

programe pentru care este complet responsabil în faþa sponsorului. Pro-
gramele sunt implementate ºi controlate de agenþie, atât timp cât finanþarea
vine din sectorul public;
3. bugetul de bazã reprezintã acele pãrþi ale bugetului alocate pentru chel-
tuielile de menþinere a operaþiunilor biroului.
Birocraþii de la nivelul mediu ºi cel inferior ale organizaþiei vor fi interesaþi
de posibilitatea maximizãrii bugetului de bazã, în timp ce birocraþii de la
vârful organizaþiei sunt interesaþi de posibilitatea maximizãrii bugetului birou-
lui. Bugetul de bazã este cel care poate oferi avantajele individuale pe care le
doresc angajaþii, în timp ce bugetul de programe ºi bugetul biroului reprezintã
posibilitatea extinderii influenþei celor de la vârf. Preferinþele celor de la bazã
pentru creºterile bugetului de bazã se datoreazã faptului cã funcþiile de utilitate
pecuniare sunt valorizate mai mult de aceºtia decât de cei de la vârf. Odatã cu
creºterea în rang, funcþiile de utilitate se mutã spre status, prestigiu, patronaj
ºi influenþã (Dunleavy, 1985, p. 320). Având în vedere dificultãþile întâmpinate
în procesul de maximizare a bugetului, birocraþii vor acþiona pentru a-ºi satis-
face alte tipuri de preferinþe. Dunleavy susþine cã strategia comportamentalã
a birocratului maximizator de utilitate se va orienta cãtre remodelarea biroului
(p. 327). Remodelarea biroului constã în încercarea de a aduce biroul cât mai
aproape de un nivel ideal, care sã confere un status crescut ºi îndeplinirea
unor sarcini acceptabile în contextul constrângerilor bugetare.
În acþiunea lor de remodelare a birourilor, birocraþii au în vedere: reorgani-
zarea biroului, redefinirea relaþiilor cu partenerii externi, competiþia cu alte
birouri de acelaºi nivel ºi transformarea muncii. În activitatea de reorganizare
a biroului apare tendinþa de preluare a activitãþii de elaborare a politicilor ºi
de renunþare la activitãþile rutiniere de implementare. Activitãþile rutiniere
sunt fie transferate cãtre alte agenþii deja existente sau create special pentru
implementare, fie contractate de firme private. Modelarea biroului cãtre un
nivel optim de satisfacere a utilitãþii personale a birocraþilor poate conduce la
creºterea ºi mai rapidã a sectorului public. Conform lui Dunleavy (1985),
creºterea sectorului public a fost posibilã prin apariþia reþelelor în urma
descentralizãrii unor agenþii publice. Lupta pentru optimizarea activitãþii
biroului, pentru atingerea unui nivel ideal care sã satisfacã preferinþele biro-
craþilor conduce la fragmentarea agenþiilor ºi la apariþia unor noi birouri sau
agenþii subordonate. Creºterea sectorului public are loc, în afara nivelului
central, prin apariþia stimulentelor de creºtere a administraþiei locale, a

sistemelor descentralizate sau a agenþiilor cvasiguvernamentale.
Extinderea instituþiilor birocratice îngreuneazã procesul de decizie, ducând

de multe ori la ineficienþã, cauzatã de dificultãþile ivite în procesul de
comunicare ºi de costurile ridicate pe care le implicã.
În cadrul procesului de redistribuire a resurselor, în scopul rezolvãrii unor
probleme sociale, apar o serie de cheltuieli ce reduc suma finalã destinatã
diferitelor programe. Cheltuielile necesare pentru punerea în aplicare a progra-
melor sociale nu presupun doar transferuri de resurse între diferite categorii
de cetãþeni, ci ºi o serie de transferuri între cetãþeni ºi birocraþia care se ocupã
cu redistribuirea. Un fapt foarte important este reprezentat de decizia privind
cheltuirea banilor publici, cheltuirea banilor altora în folosul propriu ºi al
altora1. Cu alte cuvinte, sumele de bani provenite din impozitele plãtite de
contribuabil sunt alocate de legislatori pentru programe gestionate de o serie
de birocraþi. Astfel, o parte din aceste fonduri sunt folosite în interesul anu-
mitor categorii care au tendinþa de a-ºi maximiza bugetele. Extinderea progra-
melor de asistenþã socialã antreneazã extinderea structurii birocratice folosite
pentru implementarea lor ºi suplimentarea costurilor care sã acopere noile
activitãþi. Pentru a demonstra ineficienþa în distribuirea veniturilor între
diferite categorii de cetãþeni, Lipsey ºi Chrystal (1999, p. 470) folosesc
metafora gãleþii sparte. Pierderile de lichid din timpul transportãrii cu gãleata
spartã sunt asemãnãtoare pierderilor de resurse ce apar în contextul transferu-
lui de fonduri între diferite categorii de servicii. Pentru ca un serviciu public
sã primeascã o anumitã sumã, instituþiile guvernamentale trebuie sã aloce un
numãr mai mare de resurse. Pierderile apãrute în procesul de redistribuþie se
transformã în costuri de furnizare a serviciilor de cãtre birocraþi).
Un alt factor al ineficienþei care duce la agravarea unor probleme ce puteau
fi rezolvate foarte uºor, este timpul. Birocratul tinde sã extindã îndeplinirea
unei sarcini pe toatã perioada care i-a fost pusã la dispoziþie, chiar dacã
1. Milton Friedman (Friedman ºi Friedman 1998, p. 95) aratã, sub forma unui tablou,
patru posibilitãþi de gestionare a banilor, în funcþie de provenienþã ºi de scopul
alocãrii lor. Cele mai deschise spre gestionarea ºi alocarea resurselor sunt posibi-
litãþile în care cineva foloseºte banii altcuiva în interesul propriu sau în interesul
altuia.
activitatea respectivã putea fi încheiatã mult mai repede1. De multe ori, un

astfel de comportament are efecte nefaste asupra celor direct vizaþi de îndepli-
nirea unei asemenea sarcini.
Agenþiile guvernamentale tind sã se permanentizeze ºi sã depãºeascã scopul
pentru care au fost create. Majoritatea agenþiilor guvernamentale, în momentul
încheierii misiunii, se transformã ºi preiau altã misiune. Lane (1995) afirmã
cã majoritatea birourilor devin rezistente la schimbare ºi tind sã se permanen-
tizeze odatã ce au fost înfiinþate. Pe mãsurã ce trece timpul, birourile devin din
ce în ce mai rigide, iar posibilitatea desfiinþãrii lor se diminueazã tot mai mult.
În timp, strategia comportamentalã a biroului mutã accentul de pe scopul iniþial
pentru care a fost creat pe realizarea acþiunilor necesare pentru protejarea
dimensiunii, autonomiei ºi supravieþuirii biroului. Ham ºi Hill (1984, p. 140)
susþin cã birocraþii, în cãutarea unor strategii de asigurare a supravieþuirii bi-
roului, vor scãdea performanþele în ceea ce priveºte outputul ce trebuie furnizat
clientului.
Pe lângã transformarea scopurilor agenþiilor existente, datoritã cererii tot
mai mari de servicii guvernamentale, apar noi agenþii. Sporirea numãrului de
agenþii conduce la creºterea dimensiunii bugetului (Dunleavy ºi OLeary,
2002, p. 119).
Una dintre cele mai importante surse ale problemelor intervenþiei guverna-
mentale þine de modalitãþile de luare a deciziei legate de alocãrile publice ºi
de bunurile ºi serviciile ce trebuie produse.
Decizia alocãrilor bugetare este luatã de politicieni ºi pusã în aplicare de
birocraþi, care însã pot sã influenþeze luarea deciziei2. Procesul de alocare a
resurselor nu þine seama de posibilitatea beneficiarilor de a alege. Serviciile
furnizate trebuie sã fie acceptate de consumator în forma în care sunt furnizate
de agenþiile guvernamentale. Consumatorul este obligat sã plãteascã taxe
indiferent de calitatea produselor ºi de satisfacþia pe care ele i-o dau (Lane ºi
Maeland, 2001, p. 177).
1. Legea lui Parkinson (Rothbard, 1995, p. 12).

2. În opinia lui Buchanan, o decizie colectivã, aºa cum este ea luatã de un for legis-
lativ, nu este niciodatã suficient de definitivã ca sã nu lase loc pentru exercitarea
autoritãþii administratorilor programului (1997, p. 225).
Concluzii
Acþiunea grupurilor de interese ºi politicile de redistribuþie rezultate în urma

revendicãrilor fãcute de ele pot avea ca rezultat creºterea nivelului de implicare
a guvernului în activitãþile economice.
Dunleavy ºi OLeary (2002, p. 120) considerã cã o creºtere a dimensiunii
sectorului public este posibilã în condiþiile în care procesul decizional al
statului e coercitiv, noninteractiv, insensibil la preþ ºi la semnalele preferin-
þelor, ineficient organizat ºi fãrã conºtiinþa costurilor.
În momentul în care guvernul îºi centreazã acþiunile spre activitãþi de
redistribuþie, ºi nu pe activitãþi de investiþii care sã ajute la sporirea produc-
tivitãþii, apare o creºtere a nevoii de resurse ºi, implicit, a mãsurii în care se
face apel la politici sociale. Creºterea sectorului public determinã exploatarea
ineficientã a resurselor publice. Niskanen (1994, p. 279) susþine cã nivelul
cheltuielilor guvernamentale depãºeºte nivelul necesar pentru satisfacerea cererii
de bunuri ºi servicii din partea populaþiei. O parte dintre resursele de care dis-
pune un birou sunt cheltuite pentru atingerea scopurilor furnizorilor de servicii
ºi ale politicienilor.
Grupurile de interese din economie afecteazã aºadar viaþa economicã în
ansamblul ei, lãrgind categoriile de beneficiari ai ajutoarelor sociale cu costuri
extreme suportate de alte categorii. La nivelul economiei, acþiunile sindicale
genereazã deseori scãderea sau stagnarea producþiei, însoþitã de inflaþie ºi
influenþarea activitãþilor comerciale.
Lãrgirea categoriilor de beneficiari ºi sporirea numãrului de tipuri de
ajutor social disponibil au ca efect creºterea cheltuielilor publice în scopul
satisfacerii necesitãþilor de acordare a protecþiei. Creºterea cheltuielilor secto-
rului public atrage dupã sine nevoia guvernului de a creºte cantitatea de
resurse pentru finanþarea programelor de securitate socialã din ce în ce mai
dezvoltate. Finanþarea prin impozite poate deveni suboptimalã în momentul în
care rata de impozitare creºte. Existã un prag maxim de impozitare dincolo de
care rata de colectare începe sã scadã1. Cu cât rata de prelevare este mai mare,
cu atât rata de colectare scade. La o ratã de impozitare de 100%, rata de
1. Proporþionalitatea inversã dintre creºterea ratei de impozitare ºi nivelul ratei de

colectare a venitului din impozite este reprezentatã prin Curba lui Laffer. Ideea
principalã este cã nivelul ratei de impozitare prezintã un nivel maxim dincolo de
care rata de colectare începe sã scadã.
colectare va fi zero, pentru cã nimeni nu va fi stimulat sã producã bani, dacã

aceºtia îi vor fi luaþi (Lipsey ºi Chrystal, 1999, p. 479).
Un rol important îl are de asemenea modul în care guvernul decide sã
acþioneze în vederea reglementãrii activitãþii actorilor economici care acþio-
neazã în situaþii de monopol. Degeaba oferã guvernul ajutoare pentru plata
unor facturi la utilitãþi, dacã nu reuºeºte sã impunã reglementãri asupra posibi-
litãþilor industriilor monopoliste de a controla preþurile ºi cantitãþile de pro-
ducþie de pe piaþã.
Bibliografie
Buchanan, James, 1997, Limitele Libertãþii. Între anarhie ºi Leviathan, Institutul

European, Iaºi.
Cerkez, ªerban, 2006, Discriminarea de gen în tranziþie. Diferenþe de tratament
între grupurile sociale, în Oana Bãluþã (coord.), Gen ºi putere. Partea leului în
politica româneascã, Polirom, Iaºi, pp. 71-93.
Cobb, R.; Ross, J.-K.; Ross, M.H., 1976, Agenda Building as a Comparative
Political Process, The American Political Science Review, 70, pp. 126-138.
Davis, Otto. A.; Dempster, M.A.H; Wildavsky, Aaro, 1966, A Theory of Budgetary
Process, The Americal Political Science Review, vol. 60, 3, pp. 529-547.
Dollery, Brian, ºi Wallis, Joe, 2002, Wolfs Model: Government Failure and Public
Sector Reform in Advanced Indstrial Democracies, The Review of Policy Research,
19, p. 1.
Downs, Anthony, 1967, Inside Bureaucracy, Little, Brown, Boston.
Dunleavy, Patrick, 1985, Bureaucrats, Budgets and Growth of the State: Recon-
structing an Instrumental Model, British Journal of Political Science, vol. 15, 2,
pp. 299-328.
Dunleavy, Patrick, 1991, Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic
Explanations in Political Science, Harvester Wheatsheaf, Hemel Hempstead.
Dunleavy, Patrick; OLeary, Brendan, 2002, Teoriile statului. Politica democraþiei
liberale, Epigraf, Chiºinãu.
Easterly, W., 2001, Governments Can Kill Growth, în The Elusive Quest for Growth:
Economists Adventures and Misadventures in the Tropics, The MIT Press, Cambridge
ºi Londra, (pp. 219-239).
Elster, Jon; Offe, Claus; Preuss, Ulrich, 1998, Institutional Design in Post-com-
munist Societies: Rebuilding the Ship at Sea, Cambridge University Press,
New York.
Friedman, Milton; Friedman, Rose, 1998, Liber sã alegi, ALL, Bucureºti.
Glaser, Daryl, 1995, Normative theory, în David Marsh ºi Gerry Stoker (ed.),
Theory and methods in political science, MacMillan, Londra, pp. 23-38).
Gwartney, J.; Lawson, Robert, 2006, Economic Freedom of the World, www.free
theworld.com.
Hayek, Friedrich, 1983, Droit, législation et liberté, vol. 2-3, Presses Universitaire
de France, Paris.
Hayek, Friedrich, 1998, Constituþia Libertãþii, Institutul European, Iaºi.
Lane, J.-E., 1993, The Twilight of the Scandinavian Model, Political Studies,
XLI, pp. 315-324.
Lane, J.-E., 1995, The Public Sector, Sage, Londra.
Lane, J.-E.; Maeland, R., 2001, The Growth of the Public Sector in Switzerland,
West European Politics, vol. 24, 2, pp. 169-190.
Lipsey, Richard G.; Chrystal, Alec K., 1999, Cazul pentru intervenþia guverna-
mentalã, în Richard G. Lipsey ºi Alec K. Chrystal, Economia pozitivã, Editura
Economicã, Bucureºti.
Littorin, Sven Otto, 1994, Suedia creºterea ºi declinul statului bunãstãrii sociale,
Staff, Bucureºti.
Mallaby, Sebastian, 2003, The Place of Govermant: Setting the Terms to Promote
Competition, Policy Review.
Manoilescu, Mihail, 1938, Le Siècle du corporatisme, Librairie Felix Alcan, Paris
[ed. rom.: Secolul corporatismului, Naþionala-Ciornei S.A., Bucureºti, 1934].
Miroiu, Adrian, 2000, Reproiectarea sectorului public în România, în Adrian
Miroiu (coord.), Reforma sectorului public din România, Trei, Bucureºti.
Miroiu, Adrian, 2002, Instituþii în tranziþie, Paideia, Bucureºti.
Niskanen, William A., 1971, Bureaucracy and Represetative Government, Aldine-
-Atherton, Chicago.
Niskanen, William A., 1994, Bureaucracy and Public Economics, Edwar Elgar
Publishing, Vermont.
Niskanen, William A., 1996, Welfare and the Culture of Poverty, Cato Journal,
vol. 16, 1.
North, Douglass C.,; Wallis, Joseph John, 1982, American Government Expendi-
tures: A Historical Perspective, The American Economic Review, vol. 72, 2.
Olson, Mancur, 1965, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory
of Groups, Harvard University Press, Cambridge.
Olson, Mancur, 1995, The Devolution of the Nordic and Teutonic Economies,
The American Economic Review, vol. 85, 2, pp. 22-27.
Olson, Mancur, 1999, Creºterea ºi declinul naþiunilor, Humanitas, Bucureºti.
Peters, G.-B., 1995, The Politics of Bureaucracy, Longman, New York.
Rothbard, Murray, 1995, Bureaucracy and the Civil Service in the United States,
Journal of Libertarian Studies, 11, 2-3, 75.
Rothbard, Murray, 2002, For a New Liberty, OnlineEdition, Ludwig von Mises Institute.
Schmitter, Phillipe C., 1979, Still the Century of Corporatism, în Gerhard Lehmbruch
ºi Philippe C. Schmitter, Trends toward Corporatist Intermediation, Sage, Londra,
pp. 7-52.
Tullock, Gordon, 1997, The Economic Theory of Bureaucracy, în Michael Hill
(ed.), The Policy Process: A Reader, Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf, Londra,
pp. 87-96.
Capitolul 3
O abordare criticã
a noului management public ºi a reformei
administraþiei publice din România
Mirela State-Cerkez*
Introducere
Preocuparea pentru dimensiunile sectorului public a apãrut pe fondul presiunilor

fiscale generate de intervenþia extinsã a statului în economie ºi societate. Noul
management public (NMP) reprezintã, dacã nu primul, atunci cu siguranþã cel
mai important model de organizare a administraþiei publice preocupat de redimen-
sionarea sectorului public. Acuzat nu de puþine ori cã reprezintã de fapt o ideo-
logie mascatã, NMP nu a reprezentat doar o încercare de reducere a funcþiilor
statului, ci un întreg set de reforme care vizau schimbarea structurilor de organi-
zare ºi funcþionare ale sectorului public. Cu alte cuvinte, reducerea dimensiuni-
lor sectorului public implicã o reformare a modului de funcþionare a acestuia.
Schimbarea în profunzime a sectorului public, ce reuneºte idei din mai multe
discipline, este ceea ce deosebeºte NMP de abordãrile unilaterale ale aceleiaºi
idei de restrângere a statului axate fie pe accentuarea unei valori, cum e cazul
filosofiei politice, fie pe economie, cum este cazul teoreticienilor pieþei libere.
În literatura de specialitate existã deja autori ce vorbesc despre NMP la
trecut (Dunleavy et al., 2006), motiv pentru care, dupã o scurtã prezentare a
NMP, ne vom concentra asupra unei analize critice a acestuia, vizând, pe de-o
parte, gradul de implementare a NMP, mãsura în care a reuºit sã înlocuiascã
birocraþia tradiþionalã ºi, pe de altã parte, efectele nedorite generate de unele
componente ale NMP.
* Doctorandã în ºtiinþe politice, ªcoala Naþionalã de Studii Politice ºi Administrative.

O ABORDARE CRITICÃ A NOULUI MANAGEMENT PUBLIC... 75
O astfel de abordare criticã a NMP are o dublã importanþã. În primul rând,

ne ajutã sã înþelegem pe ce baze se construieºte noua reformã a sectorului
public ºi sã concepem soluþii de organizare a acestuia pornind de la identifi-
carea disfuncþionalitãþilor ºi menþinerea elementelor funcþionale. În al doilea
rând, cunoaºterea efectelor negative ale NMP este deosebit de importantã
pentru þãri ca România, care, în încercarea de a identifica soluþii pentru dez-
voltarea economicã ºi bunãstarea socialã, apeleazã destul de des la transferul
de politici ºi la imitarea structurilor administrative ale þãrilor dezvoltate.
Preluarea criticã a politicilor ºi structurilor administrative ale þãrilor dezvoltate
ar împiedica producerea unor noi întârzieri, altele decât cele legate de perioada
comunistã, în dezvoltarea economicã ºi socialã. Ultima parte a acestei analize
este o încercare de a stabili rolul NMP în reforma administraþiei publice din
România, cu menþiunea cã ne vom limita la analiza stadiului actual1 al reformei.
Noul management public. Definire
NMP, denumire folositã pentru prima datã de Hood în 1991 (apud Christensen
ºi Lægreid, 2002) pentru a cuprinde reformele administrative observate, desem-
neazã abordãri uºor diferite cu privire la organizarea ºi funcþionarea sectorului
public, dar care au foarte multe puncte în comun. Pollitt vorbeºte despre
managerialism, Lan ºi Rosenbloom despre administraþie publicã bazatã pe
piaþã, Barzelay despre paradigma postbirocraticã (Hughes, 1998), iar
Osborne ºi Gaebler (1993) despre guvernare antreprenorialã. Dupã cum
putem observa, autorii reuniþi sub aceastã denumire îºi concentreazã analiza
în jurul unor elemente destul de variate ale sectorului public: de la funcþio-
narea optimã a unui birou ºi comportamentul managerului public pânã la
discuþia privind funcþiile statului ºi relaþia dintre politic, politici ºi admi-
nistraþie. Poate ºi din cauza faptului cã preocupãri diferite de reformare a
sectorului public au fost cuprinse sub aceeaºi denumire de o manierã meta-
analiticã, obiectul de analizã al NMP este uneori neclar. Ce anume trebuie
reformat în sectorul public conform NMP? Structura organizaþionalã ºi modul
de funcþionare a agenþiilor? Patternurile de interacþiune dintre agenþii ºi me-
diu? Relaþia agenþiilor cu politicul? Rolul statului? Fiecare autor are un
rãspuns diferit la aceastã întrebare. Aceasta înseamnã cã, în interiorul NMP,
1. Articolul a fost redactat în octombrie 2006 ºi parþial revizuit în octombrie 2007.

existã mai multe explicaþii ºi, implicit, mai multe soluþii ale aceleiaºi întrebãri:
de ce funcþionarea sectorului public nu este aºa de eficientã precum doresc
cetãþenii ºi chiar indivizii ºi organizaþiile care fac parte din sectorul public?
NMP constituie o alternativã la ceea ce azi cunoaºtem sub denumirea de
birocraþie tradiþionalã ºi s-a conturat treptat, pe mãsurã ce teoreticienii ºi
practicienii din domeniu identificau disfuncþionalitãþi ale birocraþiei tradiþio-
nale ºi propuneau soluþii care ulterior s-au dovedit a avea elemente comune.
Bazele teoretice comune ale diferitelor variante de reformare a sectorului
public ce poartã denumirea de NMP sunt economia ºi managementul privat,
iar metodologia pentru crearea unor politici publice dupã modelul sectorului
privat provine din teoria alegerii publice (Hughes, 1998).
Dacã am încerca sã surprindem într-o frazã ceea ce defineºte în mod
esenþial NMP fãrã a avea pretenþia unei definiþii exhaustive, atunci am putea
spune cã NMP reprezintã implementarea la nivelul aparatului administrativ a
managementului definirii ºi atingerii scopurilor, coroboratã, în cazul anumitor
autori, cu o tendinþã de redefinire a rolului statului ºi o încercare de expunere
a activitãþii birourilor publice la mecanismele pieþei cu scopul de a le deter-
mina eficienþa. Managementul atingerii scopurilor implicã o redefinire a
rolului managerului public ce nu va mai rãspunde de o singurã etapã a unei
politici, ci de întregul proces, astfel încât nivelurile ierarhice ºi costurile de
tranzacþie sã fie reduse (Hall ºi Holt, 2002). Structura nou-rezultatã ar duce
la rezolvarea mai promptã a problemelor. Conform NMP, scopurile nu numai
cã pot fi stabilite de birourile publice, ºi nu de clasa politicã, ci se clasificã în
douã mari categorii esenþiale: scopuri pe termen scurt ºi scopuri pe termen
lung. Acestea din urmã au fost ignorate de birocraþia tradiþionalã, fapt care
fãcea ca formularea ºi implementarea politicilor publice sã fie fragmentate;
cu alte cuvinte, nu erau gândite astfel încât sã atingã un scop general clar
definit. Prin urmare, pe lângã faptul cã uneori aveau rezultate contradictorii,
erau imposibil de evaluat în termeni de eficienþã. Preocuparea NMP pentru
scopurile pe termen lung care sã asigure coerenþa, complementaritatea ºi con-
gruenþa deciziilor prezente ºi viitoare sunt acompaniate de preocuparea pentru
relaþia cu mediul extern. Birocraþii structurilor tradiþionale erau anonimi, nu
aveau legãturi cu publicul, cu presa ori cu alte organizaþii. Noul management
public susþine ideea de vizibilitate a celor care fac parte din structurile guver-
namentale: ei sunt liberi sã vorbeascã în public, sã participe la forumuri
profesionale, sã scrie articole în ziare ºi sã fie figuri publice. De asemenea,
biroul public se transformã, dintr-o organizaþie închisã, în una deschisã (Scott,
1998, pp. 31-118).
Hughes (1998, pp. 52-81) sintetizeazã liniile comune ale abordãrilor

cuprinse sub denumirea NMP astfel: organizaþiile, personalul, condiþiile ºi
termenii de angajare sunt mai flexibili; obiectivele organizaþionale ºi per-
sonale trebuie precizate clar, pentru a putea mãsura performanþa prin diverºi
indicatori; este mai probabil ca birocraþii de la vârf sã fie dedicaþi guvernului
aflat în funcþie decât neutri din punct de vedere politic; implicarea guvernului
nu înseamnã neapãrat cã guvernul furnizeazã bunuri ºi servicii prin intermediul
mijloacelor birocratice; tendinþa de a reduce funcþiile guvernamentale prin
privatizare, contracte ºi testare pe piaþã.
Pentru a înþelege mai bine ce schimbãri aduce NMP, Lane (1995) prezintã
sintetizat ideile care stau la baza acestei reforme a sectorului public ºi care o
diferenþiazã clar de birocraþia tradiþionalã, constituindu-se fie ca soluþii la
anumite disfuncþionalitãþi ale birocraþiei tradiþionale, fie ca explicaþii alter-
native ale procesului de politici publice. Sinteza fãcutã de Lane poate pãrea
nestructuratã, întrucât enunþurile respective intrã în categorii diferite unele
sunt principii de organizare a administraþiei publice, altele sunt principii de
funcþionare a administraþiei publice, unele enunþuri sintetizeazã esenþa unor
modele care au fost elaborate cu scopul de a explica procesul de politici
publice, iar altele ating domeniul psihologiei sociale dar acest fapt decurge
firesc din structura obiectului analizat (NMP), care, dupã cum am detaliat
la începutul secþiunii, abordeazã elemente variate ale sectorului public cu
instrumente la fel de variate. De altfel, liniile de reformã despre care astãzi
considerãm cã fac parte dintr-un trunchi comun (NMP) au origini diferite.
Unele acþiuni concrete de reformã au decurs din teorii care interpretau într-un
anumit mod rolul statului, al birocratului, al cetãþeanului, al organizaþiilor
publice etc., precum ºi relaþia dintre aceºti actori, iar unele acþiuni de
reformare a sectorului public provin din constatarea empiricã a unor dis-
funcþionalitãþi ºi identificarea la fel de empiricã a unor soluþii. Iatã care sunt,
în opinia lui Lane (1995, pp. 3-5), cele mai relevante idei care se încadreazã
în NMP:
distincþia dintre politicã ºi administraþie este irelevantã ºi îndoielnicã

(Appleby);
implementarea politicilor de sus în jos nu este funcþionalã, de aceea nu
putem vorbi despre o îndeplinire automatã a obiectivelor în sectorul public
(Wildavsky, Pressman ºi Wildavsky);
administraþia publicã este mai bine coordonatã de grupuri autointeresate
(Argyris);
administratorii publici nu pot fi constrânºi de regulile de procedurã,

întrucât conteazã doar atingerea scopurilor ºi eficacitatea (Novick);
centralizarea în sectorul public poate duce la rigiditate, iar ierarhia în
administraþia publicã poate duce la deficit de implementare (Crozier, Hanf
ºi Scharpf, Williams ºi Elmore);
în administraþia publicã pot exista tendinþe spre iraþionalitate sau un risc
substanþial de apariþie a unor decizii de tip coº de gunoi (March ºi Olsen).
Referitor la iraþionalitatea procesului de luare a deciziilor din sectorul
public, Hogwood ºi Peters formuleazã urmãtoarea descriere: soluþii care
cautã probleme, participanþi ce cautã oportunitãþi de alegere ºi rezultate
care cautã o relaþie cu scopurile organizaþionale;
angajaþii publici nu au un tip special de motivare, ci acþioneazã pentru a-ºi
maximiza interesul, care constã de obicei în venituri, prestigiu ºi putere
(Downs, Tullock);
instituþiile publice pot face faþã numai unor decizii minore, la marginea
impactului social (Braybrooke ºi Lindblom). Aceasta implicã o transfor-
mare la nivelul definirii problemelor publice ºi al scopurilor pe care ºi le
definesc diferitele structuri ale birocraþiei de stat, în sensul unei fragmentãri
a problemelor ºi scopurilor pe arii cu o cuprindere mai micã;
scopurile publice sunt ambigue ºi schimbãtoare, mijloacele sunt controver-
sate ºi nu prezintã încredere, iar regulile de decizie pot varia de la o situaþie
la alta;
specializarea funcþionalã ºi diferenþierea de rol dãuneazã eficienþei, pentru
cã au drept rezultat rutina muncii administrative. Birocraþii trebuie sã fie
capabili sã îndeplineascã mai multe roluri (Williams).
Dupã cum afirmam la începutul acestei secþiuni, unii autori din zona NMP
sunt preocupaþi de redefinirea ºi redimensionarea statului ºi în mod special
a aparatului administrativ aferent. Conform lui Osborne ºi Gaebler (1993),
implementarea politicilor publice ar trebui sã fie fãcutã prin intermediul
pieþei sau prin crearea unor organizaþii semiautonome care sã formeze un
mediu specific pieþei. Aceastã idee nu este nouã, ea fiind dezvoltatã de Gordon
Tullock (1997, pp. 93-95), care afirmã cã existenþa unor birouri cu acelaºi
profil, independente unele faþã de celelalte, va face ca ele sã intre în competiþie.
Astfel, preþul furnizãrii acelui serviciu public va scãdea. Mecanismul este
urmãtorul: atunci când nu sunt în competiþie, profitând de faptul cã este greu
sã evaluezi adevãratul cost al furnizãrii unui serviciu dacã nu faci parte din
acel birou, birocraþii de la vârf îºi rotunjesc bugetele. Dacã intrã în competiþie,
atunci, din dorinþa de afirmare, acordã o mai mare importanþã costurilor, fapt
care face ca ele sã se apropie mai mult de preþul real al furnizãrii lor. Unul
dintre instrumentele propuse de Osborne ºi Gaebler (1993) pentru a simula un
mediu specific pieþei este contractul. Guvernul ar trebui sã încheie contracte
cu organizaþiile care implementeazã politici sau furnizeazã bunuri ºi servicii
publice. Contractele au avantajul de a formula mai exact serviciile pe care
trebuie sã le furnizeze respectiva organizaþie, precum ºi suma pe care organi-
zaþia o va primi în schimbul implementãrii politicii respective.
Principalele douã scopuri ale NMP conform lui Osborne ºi Gaebler (1993)
sunt reducerea bugetelor de stat ºi creºterea eficienþei. Cei doi autori afirmã
cã guvernele antreprenoriale au adoptat noi principii de guvernare: competiþia
între furnizorii de servicii; capacitarea cetãþenilor prin plasarea controlului în
afara birocraþiei ºi în interiorul comunitãþii; mãsurarea performanþei agenþiilor
prin concentrarea asupra rezultatelor; ghidarea dupã scopuri, ºi nu dupã reguli
ºi reglementãri; redefinirea atitudinii faþã de clienþi ºi oferirea unor alterna-
tive; prevenirea problemelor; încercarea de a economisi; descentralizarea
autoritãþii; preferinþa pentru mecanismele de piaþã; implicarea tuturor sec-
toarelor în vederea participãrii lor la rezolvarea problemelor comunitãþii.
Disfuncþionalitãþi
Implementare
Deºi existã ºi voci de obicei, ale practicienilor care susþin contrariul,

majoritatea celor preocupaþi de reformele sectorului public sunt de acord cã
nu toate ideile de reformã cuprinse sub denumirea NMP au ajuns sã fie puse
în aplicare ºi, dintre cele implementate, nu toate au fost oglinda ideii teoretice
de la care s-a pornit. NMP, aºa cum a fost pus în practicã, nu se supra-
pune complet modelului teoretic emergent în literatura de specialitate, ci mai
degrabã au existat reforme ale sectorului public ce au vizat creºterea perfor-
manþei prin impunerea modelelor manageriale private.
O ierarhizare a þãrilor în funcþie de mãsura în care au implementat NMP
nu poate constitui subiectul unui articol, ci al unei cercetãri. Mai mult, o
astfel de analizã comparativã poate, în cel mai bun caz, sã aproximeze o astfel
de ierarhie, întrucât, de la o þarã la alta, diferã nu doar acþiunile specifice, ci
ºi structura administrativã cãreia i s-au suprapus acþiunile respective, succesul
implementãrii NMP, mãsura în care sunt obþinute efectele dorite fiind depen-
dente de cale. Din aceste motive, am considerat mai potrivit sã ne oprim
asupra unei singure þãri pentru o analizã a progreselor înregistrate în domeniul
transformãrii birocraþiei tradiþionale în management public: Marea Britanie.
Scopul este de a arãta cã ºi în Marea Britanie1 se menþin elemente ale birocra-
þiei tradiþionale ºi cã unele transformãri sunt doar formale, generând astfel un
hibrid în care elemente ale NMP ºi elemente ale birocraþiei tradiþionale coexistã.
Punctul de plecare al abordãrii manageriale în Marea Britanie este consi-
derat a fi Fulton Report 1968 (Hughes, 1998). Dar, pe lângã faptul cã definiþia
managementului, aºa cum reiese ea din acest raport, este discutabilã (Keeling,
apud Hughes, 1998), recomandãrile nu au fost implementate la acea vreme
(Flynn, apud Hughes, 1998).
În anii 80 ºi 90, principalul fenomen economic în lumea occidentalã era
privatizarea. Pe lângã privatizarea industriilor care pânã atunci erau monopol
de stat, ceea ce a adus nou reforma din aceastã perioadã a fost privatizarea
formulãrii politicilor. Privatizãrile din Marea Britanie în anii 80 au fost
fãcute cu concepþie privatã (Ward, 1993). Primele semne cã se dorea o schim-
bare a ceea ce însemnase pânã atunci sector public erau aºadar retragerea
statului din administrarea unor industrii ºi apelul la firme private care sã for-
muleze politici prin metode specifice mediului de afaceri, astfel încât funcþia
managerialã sã-ºi punã amprenta ºi asupra resurselor publice.
Încercarea de trecere de la modelul tradiþional de administraþie (instituit de
Raportul Northcote-Trevelyan în 1854) la NMP a fost declanºatã în Marea
Britanie în 1979, în urma criticilor care susþineau cã slaba performanþã
economicã a þãrii este cauzatã de administraþia publicã. Ideile principale ale
reformei iniþiate în Marea Britanie în 1979 erau: eficienþa în activitãþile
specifice sectorului public poate fi atinsã prin simularea mediului de afaceri
ºi prin importarea funcþiei manageriale; funcþionarul public trebuie plãtit
conform performanþelor; munca administrativã trebuie sã fie împãrþitã prin
crearea unor agenþii executive, din cauza faptului cã sectorul public era prea
extins ºi prea diversificat pentru a acþiona ca entitate unicã (Bogdanor, 2001).
Aceastã reformã este continuatã de Programul Next Steps, declanºat în 1988,
care urmãrea tocmai înfiinþarea unor agenþii care sã aibã sarcini ºi obiective
restrânse.
1. Marea Britanie este una dintre þãrile considerate a fi cele mai avansate din punctul
de vedere al implementãrii NMP, alãturi de state precum Australia sau Canada.
Programul Next Steps urmãrea transformarea structurii guvernului din

monolit, fãrã o separare clarã a funcþiilor de creare ºi implementare de poli-
tici ºi cu miniºtri responsabili de toate activitãþile, într-un model caracterizat
de politici fãcute pas cu pas1, de agenþii restrânse în departamente care sã fie
responsabile de implementarea politicilor ºi de miniºtri scutiþi de responsabi-
litatea deciziilor operaþionale de zi cu zi. Fiecare agenþie trebuia sã aibã un
statut care sã specifice relaþia cu birocraþii ºi cu miniºtrii, precum ºi perfor-
manþa pe care ºi-o propune anual. Hogwood (1997) afirmã însã cã, în cele din
urmã, nu toate funcþiile executive au fost atribuite unor agenþii, iar idealul ca
fiecare agenþie sã se ocupe de un singur tip de politicã nu a fost nici el atins.
Dunleavy ºi colaboratorii sãi (2006) afirmã cã Programul Next Steps a reuºit
sã introducã aproximativ jumãtate din aparatul administrativ central în agenþii.
Ca urmare a faptului cã multe funcþii executive au fost pãstrate de vechile
structuri (nu s-a fãcut o deierarhizare dramaticã), nici numãrul de angajaþi ai
birourilor nu a scãzut foarte mult (de la 568 000 în 1979 la 475 000 în 1996),
iar multe departamente ºi-au pãstrat aceleaºi dimensiuni specifice modelu-
lui tradiþional. În ceea ce priveºte cheltuielile birourilor, ele sunt chiar mai
ridicate de la aproximativ 11 miliarde de lire sterline la 21 de miliarde
(Hogwood, 1997).
Cele mai importante schimbãri care au apãrut în perioada 1979-1997 au
fost de fapt efecte ale privatizãrii. Printre aceste efecte se numãrã ºi apariþia
multor agenþii de reglementare pe lângã fiecare industrie care tocmai fusese
privatizatã. De altfel, literatura preocupatã de funcþionarea ºi dimensiunile
sectorului public a acumulat numeroase dovezi empirice în favoarea ideii cã,
atunci când statul se retrage dintr-un domeniu, se extinde în altele. Apariþia
acestor mici corpuri de reglementare nu a avut loc dupã un anumit model, ci
la întâmplare, pe mãsurã ce o nouã industrie se privatiza. Aceste organizaþii
au statutul de departamente guvernamentale ºi au ca angajaþi birocraþi. Astfel
de agenþii existã pentru telecomunicaþii (OFTEL), pentru gaz (OFGAS) ºi
pentru electricitate (OFFER). Apa ºi cãile ferate au câte douã agenþii de
reglementare. Tuturor acestor agenþii li se suprapun alte douã (Office of Fair
Trading ºi Monopolies and Mergers Commission). Astfel, telecomunicaþiile,
gazele ºi electricitatea sunt de fapt controlate de câte douã agenþii, iar apa ºi
cãile ferate de câte trei, fãrã a mai lua în calcul ºi ministerele. Paradoxul
1. În englezã, small policy cores sau arms lenght policy.

guvernului conservator este cã, în ciuda preocupãrii de a retrage frontierele

statului, a furnizat cea mai mare extindere a reglementãrii formale de dupã
rãzboi. (Hogwood, 1997)
Una dintre problemele implementãrii NMP în Marea Britanie poate fi cã
s-a bazat pe o anumitã viziune asupra sectorului privat care s-a dovedit în
multe ocazii eronatã. De exemplu, s-a încercat eficientizarea serviciilor admi-
nistrative printr-o politicã de responsabilizare a birocratului. Mãsura care se
încerca implementatã consta în încheierea unor contracte de muncã fixe, astfel
încât birocratul neperformant sã poatã fi concediat din funcþia respectivã.
Oughton Report din 1993 aratã însã cã, în urma studierii unor companii mari,
ca Unilever, BP ºi Shell, s-a descoperit cã marile firme au aceeaºi politicã de
personal ca ºi birocraþia tradiþionalã. De altfel, problema principal-agent1 este
la fel de greu de rezolvat ºi în sectorul public ca, în sectorul privat. Existã
trei mari tipuri de soluþii ale acestei probleme contracte, stimulente ºi
crearea unei atmosfere de încredere , însã nu vom insista aici asupra lor,
întrucât fiecare deþine, pe lângã o serie de avantaje, ºi dezavantaje (Miller ºi
Whitford, 2002) care au fãcut sã nu se ajungã la un acord asupra unei soluþii
anume ce ar rezolva problema. Pentru ca lucrurile sã fie ºi mai dificile, relaþia
principal-agent e mai complexã în sectorul public decât în cel privat în special
datoritã caracteristicilor principalului, care fie este destul de vag conturat,
dacã ne gândim la cetãþeni, fie are interese mult mai variate decât câºtigul
economic, dacã ne gândim la clasa politicã ºi în special la guvernul în cauzã.
Revenind la Oughton Report, ceea ce aratã el este cã importul de soluþii
private în sectorul public s-a fãcut de multe ori fãrã o analizã clarã a modului
în care anumite aspecte erau organizate în sectorul privat. În plus, introducerea
contractelor nu rezolvã problema de la sine. Dupã cum aratã Hogwood (1997),
în ciuda folosirii contractelor, birourile nu au posibilitatea de a decide asupra
modului în care vor furniza rezultatul dorit, pentru cã, de cele mai multe ori,
contractul este însoþit ºi de un set de indicaþii despre felul cum trebuie obþinut
respectivul rezultat. Aºadar, executantului nu îi rãmâne o libertate mare de
acþiune în ceea ce priveºte modul de executare. Un fenomen asemãnãtor este
observat de Khademian (apud Ventriss, 2000) în Noua Zeelandã: Managerilor
1. Provenind din managementul privat, problema tipicã principal-agent implicã un

principal neutru din punctul de vedere al riscului care trebuie sã foloseascã stimu-
lente pentru a motiva agentul, ce nu este dispus sã-ºi asume riscuri, sã se implice
într-o acþiune costisitoare, cu vizibilitate micã, dar care aduce câºtiguri mari prin-
cipalului (Miller ºi Whitford, 2002).
li se spune sã punã în practicã tehnicile flexibile, orientate cãtre piaþã, ale

noului management public, dar trebuie sã facã aceasta în limitele unui contract
strict definit [...] care aderã la liniile directoare ale politicilor publice stabilite
de guvern.
Modalitatea de abordare a politicilor sociale, cu tot complexul aferent de
politici, este emblematicã pentru disponibilitatea unui guvern de a se comporta
într-o manierã intervenþionistã sau nu, iar maniera aleasã de Marea Britanie
este ºi ea un factor ce influenþeazã gradul de libertate decizionalã pe care îl au
cei ce implementeazã politici, producându-se un fenomen asemãnãtor celui
semnalat de Khademian în Noua Zeelandã1. Pe o hartã a finanþãrii politicilor
sociale prin taxe prin comparaþie cu contribuþiile, Marea Britanie se încadreazã
în categoria þãrilor care au o finanþare bazatã în principal pe taxe:
Mai mult de jumãtate dintre cheltuielile majoritãþii guvernelor europene sunt legate

de politicile sociale. În general, politicile sociale europene sunt finanþate prin
contribuþii (2/3) ºi prin taxe (1/3). Contribuþiile se împart între angajaþi (1/3) ºi
angajatori (2/3). Existã însã ºi diferenþe naþionale: Franþa se bazeazã în principal
pe contribuþii (80%), iar Danemarca în principal pe taxe (88%). Celelalte þãri
ocupã poziþii intermediare: Germania ºi Grecia sunt mai aproape de Franþa, iar
Marea Britanie ºi Irlanda mai aproape de Danemarca. Olanda este atipicã, în
sensul cã angajaþii contribuie mai mult decât angajatorii (Taylor-Gooby, 1996).
Capacitatea politicã de a reduce costurile, precum ºi interesul politic de

retragere a influenþei statului sunt mai scãzute în statul asistenþial finanþat prin
taxe (Manow ºi Plumper, 2003).
Rolul predominant al guvernului central prin comparaþie cu structurile
descentralizate este reflectat ºi de modul de abordare a problemei asigurãrii
venitului minim. De la sfârºitul anilor 80 pânã în prezent, la nivelul þãrilor
membre UE, numãrul celor care beneficiazã de politicile de asigurare a veni-
tului minim a sporit din cauza creºterii numãrului de ºomeri, precum ºi al
celor care au suferit schimbãri critice în viaþã (divorþ, migrare forþatã, pierde-
rea locuinþei, îndatorare, închisoare). În Uniunea Europeanã sunt trei tipuri
de scheme de asigurare a venitului minim: 1. în þãrile în care predominã
protecþia socialã bazatã pe muncã (Germania, Belgia, Austria ºi Luxemburg),
1. Nu se pune problema non-intervenþiei statului în domeniul politicilor sociale pentru

a putea afirma cã acesta se conformeazã principiilor NMP; prezenþa unor mãsuri
sociale active este compatibilã cu NMP, cu condiþia ca acestea sã nu-i transforme
pe cei care nu beneficiazã de ele în finanþatorii celorlalþi.
schemele de venit minim sunt în afara sistemelor de protecþie socialã, ceea ce

înseamnã cã guvernul central nu are politici de alocare a unor bani pentru a
asigura venitul minim; responsabilitatea pentru managementul acestor scheme
a fost plasatã autoritãþilor locale; în afara stabilirii cadrului legal, autoritãþile
naþionale nu sunt implicate în administrarea acestor scheme; 2. în Irlanda,
Marea Britanie, þãrile nordice ºi Portugalia, schemele de asigurare a venitului
minim sunt incluse în sistemele de protecþie socialã ºi intrã în atribuþiile
autoritãþilor centrale; 3. þãrile mediteraneene fie nu au astfel de scheme
(Grecia), fie acestea sunt operate de comunitãþi autonome (Spania), fie existã
scheme locale, dar sunt foarte puþine (Italia). Schemele de venit minim sunt
o mãsurã redistributivã clarã, având în vedere faptul cã, pentru a beneficia
de ele nu sunt necesare contribuþii anterioare, dar în acelaºi timp sunt ºi cele
mai restrânse ca arie de cuprindere ºi ca sume acordate (Comisia Europeanã,
2000). Conform datelor, ºi din acest punct de vedere Marea Britanie se
îndepãrteazã de principiile noului management public, apelând la structuri
centralizate pentru a aborda probleme care, dupã cum au demonstrat alte þãri,
pot fi gestionate de birourile de la nivelurile inferioare fãrã a mai genera un
flux greoi de informaþie ºi resurse, cum este cel dinspre structurile centrale/
naþionale înspre cele locale.
Însã, indiferent de opinia asupra gradului de implementare a NMP în

Marea Britanie în perioada 1979-1997, existã un acord general cã în 1997 linia
de reformã descrisã de Programul Next Steps, ce era mai aproape de ideea de
NMP, a fost întreruptã de guvernul laburist, care a decis cã agenþiile executive
create prin acest program nu fac decât sã-i ajute pe funcþionarii publici sã fugã
de responsabilitate. Soluþia (care stãtea sub conceptul de holistic government)
identificatã de guvernul laburist a fost înfiinþarea unor corpuri administrative
care sã le coordoneze pe toate celelalte (Bogdanor, 2001). Crearea unor
birouri de coordonare ce au funcþia de a controla tabloul general al politicilor
pe diverse domenii înseamnã, în primul rând, un nou nivel ierarhic ºi, în al
doilea rând, o mai mare putere de decizie a politicului în detrimentul manage-
rului public. Este drept însã cã o astfel de mãsurã poate asigura un grad mai
mare de coerenþã a politicilor publice pe diverse domenii; de exemplu, o
astfel de structurã de coordonare poate împiedica o situaþie în care anumite
politici industriale sunt înfrânate de politici fiscale.
La nivel de discurs, Tony Blair pãrea sã fie în acord cu liniile NMP. În

ciuda hotãrârii de a crea birouri de coordonare a birourilor deja existente,
ceea ce a dus mult înapoi reforma cãtre NMP, Actul Blair-Schroder din iunie
1999, pare sã se îndrepte cãtre ideile specifice NMP: 1. reducerea taxelor;
2. politici macroeconomice care sã limiteze cheltuielile de acoperire a inefi-
cienþei economiei de stat; 3. retragerea mãsurilor sociale care stimuleazã
oamenii sã-ºi obþinã venitul minim din asistenþã socialã mai degrabã decât din
muncã; 4. politici specifice pieþei muncii care sã accentueze responsabilitatea
personalã; 5. politici de promovare a flexibilitãþii pieþei muncii (Green-
-Pedersen, Kersbergen ºi Hemerijck, 2001).
Însã guvernul Tony Blair este cel care a renunþat la clauza de opt-out1 de
care beneficia Marea Britanie în privinþa politicilor sociale ºi a decis semnarea
Cartei Sociale a UE, dupã ce mulþi ani Marea Britanie fusese singura care nu
o semnase. Aºadar, mesajele prim-ministrului sunt destul de confuze. Pe de o
parte, creeazã structuri centralizatoare ºi, pe de altã parte, pledeazã pentru
reducerea taxelor ºi a mãsurilor sociale, iar la nivel de UE semneazã Carta
Comunitarã a Drepturilor Sociale Fundamentale ale Muncitorilor ºi renunþã
la clauza de opt-out în privinþa politicilor sociale. Am putea spune cã guvernul
Tony Blair a încetinit reforma cãtre NMP, în comparaþie cu guvernul Thatcher.
Atât cât se poate observa în prezent, principalele caracteristici ale manda-
tului lui Gordon Brown din punctul de vedere al administraþiei publice sunt
limitarea puterii celor numiþi pe criterii politice asupra funcþionarilor publici
ºi separarea politicii de administrativ.
Criticile, deºi numeroase ºi solid argumentate, nu sugereazã însã cã NMP

nu a fost implementat ºi cã birocraþia funcþioneazã în continuare dupã modelul
tradiþional. Afirmaþia corectã ar fi cã elemente ale birocraþiei tradiþionale ºi
ale NMP au coexistat. Spunem au coexistat pentru cã implementarea anumitor
linii de reformã specifice NMP a stagnat, iar altele chiar au fost inversate în
þãrile care se situau pe primele locuri din punctul de vedere al transformãrii
birocraþiei tradiþionale în management. NMP este, la rândul sãu, pe punctul
de a fi înlocuit de un nou set de reforme care stau sub semnul digitalizãrii.
1. Clauza prevedea dreptul Marii Britanii de a nu implementa mãsurile sociale adop-

tate de celelalte þãri membre ale Uniunii Europene.
Principalul motiv al acestei încercãri de a identifica o nouã filosofie de guver-

nare a sectorului public îl constituie efectele adverse indirecte ale NMP
asupra capacitãþii cetãþenilor de a-ºi rezolva problemele, în special cele sociale,
cauzate de mãrirea complexitãþii instituþionale ºi a modului de a concepe
politici (Dunleavy et al., 2006). Acest fapt nu înseamnã însã cã este desuet sã
mai discutãm despre reformele specifice NMP. În primul rând, la fel cum
NMP nu a înlocuit complet practicile birocraþiei tradiþionale, nici noul set de
reforme nu concureazã toate scopurile ºi instrumentele NMP. Mai exact,
unele probleme specifice administraþiei publice au fost abordate cu succes de
NMP, motiv pentru care aria de implementare a acestora este în continuã
extindere ºi aprofundare. În al doilea rând, cu atât mai mult cu cât anumite
componente ale NMP nu au fost abandonate, analiza practicilor trecute ºi a
efectelor lor este foarte importantã pentru crearea unui nou stil de formulare
ºi implementare a politicilor publice, de guvernare a sectorului public.
Efecte
Deºi a înregistrat ºi succese incontestabile, abordarea problemei administrãrii

resurselor publice din perspectiva NMP nu este lipsitã de probleme, iar
aceastã parte a lucrãrii e alocatã inventarierii succinte a efectelor nedorite ale
implementãrii unora dintre liniile de reformã specifice NMP. Vom aborda în
continuare atât critici care pornesc de la coerenþa teoreticã internã a NMP, cât
ºi critici care se bazeazã pe observarea efectelor secundare negative pe care
le-a avut implementarea NMP. Lista criticilor aduse NMP este departe de a fi
completã, întrucât sunt tot atâtea critici câte componente ºi variante.
1. În primul rând, se pune problema existenþei unui conflict de rol în ceea

ce priveºte datoria managerului de a fi eficient ºi inovator, pe de o parte, ºi
responsabil pentru departamentul pe care-l conduce, pe de altã parte (Hall ºi
Holt, 2002).
2. Khademian (apud Ventriss, 2000) afirmã cã birourile publice nu se pot

bucura de autonomia decizionalã promovatã de NMP atât timp cât cetãþeanul
nu are mecanisme de sancþionare a managerilor publici. Cum singura moda-
litate prin care cetãþeanul îºi poate exprima nemulþumirea faþã de politicile
publice implementate este sancþionarea clasei politice, controlul politic asu-
pra birourilor publice se justificã. Þãrile scandinave au cel mai înalt grad de
independenþã a birourilor publice în raport cu legislativul, iar în SUA existã

mecanisme foarte detaliate prin care membrii Congresului controleazã direct
administraþia publicã.
3. În al treilea rând, se pune problema mãsurãrii rezultatelor, care se

dovedeºte a fi dificilã în majoritatea sferelor de activitate specifice sectorului
public. Mai mult, Thiel ºi Leeuw (2002) susþin cã implementarea unui astfel
de sistem în managementul public poate cauza reducerea eficienþei ºi aceasta
din mai multe motive: a) un management bazat pe rezultate are ca prim efect
creºterea nivelurilor de inspecþie, audit ºi evaluare; aceasta înseamnã creºterea
cheltuielilor de monitorizare; b) s-a constatat cã monitorizarea nu este reali-
zatã întotdeauna, ea fiind mai degrabã mimatã; c) datã fiind natura scopurilor,
nu e prea clar care este obiectul de mãsurat; d) indicatorii de performanþã pot
induce în eroare. De exemplu, birocraþii învaþã care dintre acþiunile lor sunt
cuprinse în indicatori ºi atunci se specializeazã în acele aspecte ºi le neglijeazã
pe celelalte. Un alt aspect este cã o mare parte dintre indicatori se concentreazã
încã asupra inputului. În unele cazuri, indicatorii nu sunt suficient de sugestivi
cu privire la situaþia care se încearcã a fi mãsuratã din cauza lipsei termenului
de comparaþie. Cum majoritatea birourilor deþin monopolul asupra activitãþilor
pe care le desfãºoarã, chiar dacã se mãsoarã corect performanþa, ea nu poate
fi evaluatã comparativ cu cea a unor birouri asemãnãtoare. Comparaþia pe ani
a performanþelor aceluiaºi birou nu constituie întotdeauna o soluþie, pentru
cã, dacã avem de-a face cu un birou care îndeplineºte sarcini de rutinã fãrã sã
încerce sã inoveze modul de funcþionare, atunci este puþin probabil sã avem
oscilaþii de la an la an în ceea ce priveºte performanþa ºi, implicit, e imposibil
sã ºtim dacã activitatea respectivã poate fi desfãºuratã mai bine decât o face
deja biroul respectiv.
4. Contractele dintre guvern ºi birouri pun ºi ele o serie de probleme. Este

drept cã un contract ar defini clar pentru ce este plãtit biroul respectiv, dar în
unele cazuri scopurile sunt prea ambigue pentru a putea constitui obiectul
unui contract. Acesta este principalul motiv pentru care unele activitãþi
desfãºurate de birocraþia de stat nu sunt încã efectuate de firme. De cele mai
multe ori, outputul birourilor publice nu poate fi evaluat. Downs (1965)
defineºte biroul ca pe o organizaþie ale cãrei outputuri nu pot fi evaluate pe
piaþã, adicã nu pot fi estimate în bani, iar veniturile unui birou nu vin din
vânzarea outputului per unitate. Acesta este ºi motivul pentru care birocraþii
îºi permit de multe ori sã rotunjeascã bugetele birourilor ºi în acelaºi timp

motivul pentru care o fac: pe de o parte, nu pot estima exact costurile ºi atunci
rotunjesc bugetele ca sã fie siguri cã le acoperã ºi, pe de altã parte, profitã de
faptul cã este foarte greu de evaluat costurile furnizãrii unui bun sau serviciu
public din afara aparatului birocratic1. Nu toate problemele pot fi rezolvate
prin tehnici economice.
5. Existã o serie de critici care pun NMP în relaþie cu democraþia, cu

întregul set de valori care stã la baza unei societãþi democratice. Existã
numeroase nuanþe ale acestei discuþii, dar, încercând sã sintetizãm, criticile
susþin cu precãdere ideea conform cãreia NMP diminueazã capacitatea cetã-
þenilor de a-ºi face cunoscute interesele ºi, implicit, de a influenþa formularea
ºi implementarea politicilor publice. Timney ºi Kelly (2000) afirmau chiar cã
principiile NMP sunt opuse democraþiei deliberative. Aceastã concluzie se
baza pe o analizã a producerii unor bunuri ºi servicii publice de cãtre firme
private, interpretatã ca o scoatere a procesului administrativ în afara guver-
nãrii. Cetãþenii, afirma Mintzberg (apud Felts ºi Jos, 2000), au control asupra
organizaþiilor publice la fel de mult cât au, în calitate de clienþi, asupra orga-
nizaþiilor private2. Aceastã diminuare a participãrii publice a cetãþenilor este
cauzatã, conform lui Felts ºi Jos, de faptul cã NMP trateazã cetãþenii indivi-
dual, drept clienþi. Mergând pe aceeaºi linie de argumentare, Christensen ºi
Lægreid (2002) afirmã cã alegerile reprezintã singura modalitate prin care
cetãþenii îºi pot spune cuvântul într-un regim administrativ bazat pe NMP. Cei
doi autori contestã ºi ideea de a considera cetãþenii drept clienþi în relaþie cu
birourile publice, întrucât aceasta presupune cã performanþa birourilor este
1. Se poate spune astfel cã bugetele birourilor reprezintã un amestec de oportunism

ºi nesiguranþã. Cât este una ºi cât este alta au încercat sã arate, printre alþii, Tullock
ºi Niskanen.
2. Evident, Mintzberg sugereazã aici cã nu existã un control al cetãþenilor asupra
organizaþiilor publice, la fel cum nu existã un control al clienþilor asupra organi-
zaþiilor private. Noi am afirma însã cã acest lucru nu este aºa de evident precum
sugereazã Mintzberg, întrucât succesul unei afaceri, foarte sensibil la preferinþele
clienþilor. Este adevãrat cã nici un client nu controleazã direct o organizaþie privatã,
dar aceasta are tot interesul sã detecteze preferinþele clienþilor ºi sã se comporte
ca atare, pentru cã nemulþumirea lor înseamnã faliment. Recunoaºtem cã se pot
formula o serie de nuanþe la interpretarea noastrã, dar am încercat sã formulãm un
enunþ la fel de tranºant ca acela al lui Mintzberg pentru a demonstra cã relaþia în
cauzã poate fi interpretatã ºi în alt mod.
mãsuratã doar în termeni de eficienþã economicã, lãsând la o parte criteriile

care þin de drepturile cetãþenilor, precum echitatea socialã. Participarea nu este
însã singura valoare pe care, conform criticilor, NMP o diminueazã. Existã
poziþii mai radicale care afirmã cã NMP pune eficienþa economicã mai presus
de orice valoare socialã, ignorând contextul politic ºi social, preocupãrile
politice ºi etice mai generale ale societãþii (Ventriss, 2000; Zanetti ºi Adams,
2000). Apariþia unor astfel de critici era însã destul de previzibilã, dacã avem
în vedere cã articolul lui Hood din 1991, în care foloseºte pentru prima datã
denumirea NMP, se numea A Public Management for All Seasons; mai
mult, aceastã linie criticã este deschisã chiar de Hood în articolul respectiv.
6. Dezintegrarea1 a produs efecte adverse neaºteptate. În Marea Britanie,

dezintegrarea a creat ierarhii manageriale separate cu funcþii similare care, pe
lângã faptul cã sunt costisitoare, fac acþiunea colectivã dificilã (OECD, apud
Dunleavy et al., 2006). În Noua Zeelandã, schimbãrile structurale specifice
NMP au lãsat o þarã de 3,5 milioane de locuitori cu peste 300 de agenþii
centrale ºi 40 de ministere, pe lângã autoritãþile locale ºi cele aparþinând
infrastructurii de sãnãtate (Dunleavy et al., 2006).
7. Mãsurile luate cu scopul de a crea competiþie în furnizarea de bunuri

ºi servicii publice au produs ºi ele o serie de rezultate nedorite. În sistemul
de sãnãtate din Italia ºi Marea Britanie s-a constatat cã încercarea de a im-
plementa conceptul de cvasipiaþã a creat noi presiuni fiscale. Marea Britanie
a încercat sã stabileascã preþul pentru 15 000 de proceduri medicale cu scopul
de a face posibilã furnizarea lor prin mijloace private, dar rezultatul a fost
dezvoltarea unui aparat administrativ care nu era implicat direct în actul
medical ºi costuri mai mari, ce nu îmbunãtãþeau neapãrat calitatea actului
medical (Dunleavy et al., 2006).
8. Deºi nu a produs neapãrat efecte negative, plata în funcþie de performanþe

nu a îmbunãtãþit semnificativ activitatea personalului administrativ (Dunleavy
et al., 2006).
9. Menþionam în secþiunea referitoare la Marea Britanie cã managerii

publici au fãcut o serie de presupoziþii despre managementul privat care nu
1. Avantajele aºteptate ale dezintegrãrii sunt menþionate în secþiunea referitoare la

Marea Britanie.
erau conforme cu realitatea. Tot o greºealã de atribuire a fãcut ca managerii

autonomi din NMP sã confunde propriile scopuri cu cele ale cetãþenilor. Mai
exact, au fãcut de multe ori greºeala de a considera cã mãsurile de reducere
a costurilor, care, din raþiuni de eficienþã, reprezentau scopul lor, sunt prefe-
rate de public indiferent de ceea ce presupun aceste mãsuri. Însã cetãþenii pot
însã sã nu fie dispuºi sã renunþe la calitate sau la rapiditate, chiar dacã îi costã
mai mult. În 1999, Agenþia de Paºapoarte din Marea Britanie s-a prãbuºit în
urma implementãrii unui nou sistem IT ce reducea costul unui paºaport cu o
lirã (de la 27 la 26 de lire). În câteva luni, 35 000 de cereri venite prin poºtã
ºi e-mail erau nedesfãcute ºi mai mult de un milion de apeluri telefonice nepre-
luate. Revenirea la vechiul sistem a crescut preþul paºaportului la 48 de lire.
Pe lângã afectarea rapiditãþii serviciului, scãderea costurilor poate afecta ºi
calitatea sa. Cazurile de notorietate în acest sens sunt serviciile de securitate
de pe aerogãrile din SUA înainte de atacul de pe 11 septembrie 2001 ºi creº-
terea numãrului de infecþii contactate în spitalele din Marea Britanie din cauza
unor servicii de întreþinere ºi curãþenie foarte slabe (Dunleavy et al., 2006).
În ciuda tuturor criticilor, NMP nu este o reformã eºuatã. Vom menþiona

în continuare câteva dintre reuºitele înregistrate în sectorul public datoritã
reformelor NMP, dar înainte am dori sã precizãm cã este firesc ºi chiar mai
util sã ne concentrãm mai mult asupra eºecurilor NMP decât asupra reuºitelor
sale. NMP s-a format treptat, ca o încercare de a rezolva diversele disfunc-
þionalitãþi ale birocraþiei tradiþionale. Aceasta, bazatã pe distincþia politic/
administrativ ºi pe teoria weberianã a birocraþiei, a fost la rândul ei o încercare
de a rezolva problemele generate de vechiul sistem. Afirmam cã este firesc sã
ne concentrãm mai mult asupra eºecurilor NMP decât asupra reuºitelor, pentru
cã orice nouã încercare de reformare a sectorului public pleacã de la criticile
celei de dinainte ºi încearcã sã rezolve problemele semnalate. Cum unele
dintre transformãrile induse de NMP sunt ireversibile, soluþia nu poate fi
întoarcerea la birocraþia tradiþionalã, ci analiza eºecurilor NMP cu scopul de
a identifica soluþii adecvate caracteristicilor mediului actual.
Revenind la reuºitele NMP, Hood ºi rapoarte ale OECD (apud Hughes,
1998) menþioneazã anumite progrese în acest sens: a) ºefii de departamente
au o responsabilitate mai mare, pot fi concediaþi în caz de eºec, iar relaþia
specialã a managerului cu un partid politic sau altul este mai transparentã sau
cel puþin recunoscutã; b) existã standarde ºi mãsuri explicite ale performanþei,

mai mult sau mai puþin exacte, în funcþie de caracteristicile bunurilor sau
serviciilor furnizate prin mijloace publice; c) un accent mai mare pe outputul
materializat în special prin renunþarea la bugetele de linie ºi adoptarea celor
fãcute special pe anumite programe; d) organizarea pe departamente ºi agenþii
care sã fie capabile sã se implice în toate etapele specifice politicilor, evitând
astfel fragmentarea procesului continuu de elaborare, implementare ºi eva-
luare; e) accentuarea competiþiei, aceasta fiind vãzutã ca mijloc de reducere ºi
transparentizare a costurilor; f) un accent pe plata în funcþie de performanþe
ºi pe stimulente instituþionale; g) utilizarea eficientã a resurselor ºi direcþio-
narea lor spre programele care îndeplinesc obiectivele într-o mãsurã mai
mare. Una dintre cele mai importante schimbãri introduse de NMP o constituie
mecanismele de control al calitãþii specifice pieþei, mecanisme care sensibili-
zeazã agenþiile la reclamaþiile cetãþenilor, dar aici intervine problema capacitãþii
cetãþenilor de a-ºi susþine interesele în mod organizat (Dunleavy et al., 2006).
Reforma administraþiei publice româneºti
Menþionam în introducere dubla funcþionalitate a demersului de faþã. În primul

rând, identificam utilitatea acestui demers pentru înþelegerea bazelor pe care
se construieºte noua reformã a sectorului public ºi generarea unor soluþii de
organizare a acestuia pornind de la identificarea disfuncþionalitãþilor ºi menþi-
nerea elementelor funcþionale. În al doilea rând, afirmam cã un astfel de
demers este util pentru þãri precum România, care, în încercarea de a identifica
soluþii pentru dezvoltare economicã ºi bunãstare socialã, apeleazã la transferul
de politici ºi la imitarea structurilor administrative ale þãrilor dezvoltate. Astfel,
preluarea criticã a politicilor ºi structurilor administrative ale þãrilor dezvoltate
ar împiedica producerea unor noi întârzieri, altele decât cele legate de perioada
comunistã, în dezvoltarea economicã ºi socialã. Cu alte cuvinte, NMP a fost
implementat, atât cât aratã analiza de faþã, de suficient de mult timp încât sã
se fi fãcut o evaluare a efectelor sale. Prin urmare, putem profita de pe urma
experienþei þãrilor respective, în sensul cã putem prelua doar elementele care
s-au dovedit a fi de succes. Evident cã un transfer de politici eficient trebuie
sã ia în calcul fenomenul dependenþei de cale a schimbãrilor instituþionale.
Enunþurile care vor fi formulate cu privire la reforma administraþiei publice
din România au caracterul unor observaþii care ar putea deveni diagnoze ale
reformei administraþiei publice în urma unor cercetãri desfãºurate pe mai

multe direcþii: instituþiile implicate; conþinutul legilor care privesc în mod
direct reforma, dar ºi al celor conexe; intenþiile politice ºi de politici mani-
festate prin programe de guvernare, documente declarative, strategii, diverse
documente emise de instituþiile implicate. Aceste direcþii de analizã ar trebui
sã conþinã o parte descriptivã ºi una comparativã, care ar avea rolul de a
identifica atât modelul teoretic ce stã la baza reformei, cât ºi elementele
deficitare ale modelului ce au fost preluate necritic, fãrã o preocupare pentru
efectele pe care aceste elemente le au în practicã.
Am schiþat acest model de cercetare a reformei administraþiei publice din
România pentru a înþelege mai bine de ce, în economia acestui capitol, nu este
posibilã o analizã exhaustivã a unui fenomen atât de complex, urmatã de o
serie de concluzii definitive cu privire la reforma administraþiei publice din
România.
Totuºi, acest fapt nu descalificã un demers de sintetizare a principalelor
elemente ale reformei administraþiei publice româneºti din perspectiva NMP,
urmând ca observaþiile care vor fi fãcute sã se transforme, pentru cei interesaþi,
în direcþii de cercetare.
Dupã cum propuneam mai devreme, voi þine cont de structura instituþionalã
care a fost creatã cu scopul de a gestiona reforma administraþiei publice din
România ºi de ideile, tipurile de acþiune, principiile etc. ce reies din diversele
documente emise de instituþiile implicate.
Cadrul instituþional
Aºa cum apare în Strategia actualizatã a guvernului privind accelerarea

reformei în administraþia publicã 2004-2006, structura instituþionalã este
simplã, clar conturatã ºi coerentã cu liniile de reformã.
În vârful acestei piramide instituþionale, se aflã primul-ministru împreunã
cu Cancelaria Primului-Ministru. Pe palierul doi este Consiliul Superior
pentru Reforma Administraþiei Publice, Coordonarea Politicilor Publice ºi
Ajustare Structuralã, înfiinþat în 2003. Pe palierul trei sunt situate Ministerul
Administraþiei ºi Internelor ºi Secretariatul General al Guvernului. În structura
MAI, pe palierul patru sunt Agenþia Naþionalã a Funcþionarului Public, Uni-
tatea Centralã pentru Reforma Administraþiei Publice ºi Institutul Naþional de
Administraþie. Tot pe palierul patru sunt Unitatea de Politici Publice, orga-
nizatã în structura SGG, ºi Unitatea de Management al Proiectului privind
Reforma Administraþiei Publice (UMP-PAL1), organizatã la nivelul aparatului

de lucru al primului-ministru. Palierul cinci, sub coordonarea ANFP, UCRAP
ºi INA, este format din grupurile ministeriale ºi cele judeþene pentru monitori-
zarea reformei care împreunã formeazã reþeaua naþionalã de modernizatori.
Conform H.G. nr. 925 din 14 august 2003 privind reorganizarea Consiliului
Guvernamental pentru Monitorizarea Reformei Administraþiei Publice, art. 6,
grupurile ministeriale sunt formate din 5-9 membri la nivelul fiecãrui minister,
coordonaþi de secretarul general al ministerului, iar grupurile judeþene sunt
formate din 5-9 membri la nivel de judeþ, care fac parte din prefecturã, Con-
siliul Judeþean ºi serviciile descentralizate ale ministerelor în teritoriu. Din
grupurile judeþene pot face parte ºi reprezentanþi ai societãþii civile, ai mediului
academic sau ai sectorului privat, conform Ghidului de proceduri de lucru
privind funcþionarea reþelei naþionale de modernizare, elaborat de UCRAP
în 2005.
Pentru a completa imaginea cadrului instituþional, vom face o prezentare
succintã a atribuþiilor fiecãruia dintre actorii menþionaþi, cu scopul de a
contura rolul fiecãruia în procesul de reformare a administraþiei publice ºi,
dacã este cazul, de a evidenþia eventualele suprapuneri de atribuþii2 ce ar putea
genera o oarecare incoerenþã a procesului de reformã ºi o lipsã de asumare a
responsabilitãþii cu privire la rezultatele obþinute.
Astfel, primul-ministru are rolul de a coordona reforma de ansamblu a
guvernului ºi de a delega sarcinile specifice cãtre toþi miniºtrii responsabili.
Consiliul Superior pentru Reforma Administraþiei Publice, Coordonarea Politi-
cilor Publice ºi Ajustare Structuralã are rolul de a monitoriza reforma în
administraþia publicã, programul PAL, de a analiza strategiile sectoriale pentru
fiecare minister în parte ºi de a face sugestii cãtre ministere ºi primul-ministru.
UCRAP asigurã suportul tehnic ºi monitorizarea întregului proces de reformã,
precum ºi derularea procesului de descentralizare ºi deconcentrare. INA are
rolul de a elabora ºi a implementa strategia de formare continuã a funcþionari-
lor publici, iar ANFP este responsabilã pentru managementul funcþiei publice.
1. Program Adjustment Loan, program dezvoltat în colaborare cu Banca Mondialã,

care oferã asistenþã prin împrumuturi pentru reforma administraþiei publice, creºte-
rea capacitãþii instituþionale, a capacitãþii de elaborare ºi implementare a politicilor
publice etc.
2. Din raþiuni de spaþiu, nu ne vom susþine afirmaþiile cu citate din documentele
oficiale, motiv pentru care invitãm cititorii sã consulte documentele din lista men-
þionatã în bibliografia de la final.
Grupurile ministeriale ºi cele judeþene reprezintã o interfaþã între administraþia

publicã centralã ºi cea localã, între nivelul politic ºi aparatul tehnic din admi-
nistraþia publicã. SGG este responsabil cu managementul elaborãrii politicilor,
iar UPP are rolul de a întãri capacitatea guvernului de coordonare a procesului
de formulare, implementare ºi monitorizare a politicilor publice.
Pânã în acest punct, imaginea cadrului instituþional al reformei adminis-
traþiei publice rãmâne destul de simplã, coerentã ºi bine închegatã, iar uºoarele
suprapuneri de misiune se datoreazã faptului cã unele dintre aceste structuri
acþioneazã ca secretariate tehnice sau organisme de coordonare pentru altele.
Existã însã o sursã semnificativã de confuzie în modul în care este asiguratã
comunicarea dintre aceste structuri, precum ºi interoperabilitatea, dar ºi între
ele ºi alþi actori a cãror activitate este conexã reformei administraþiei publice
din România. Astfel, schema cadrului instituþional responsabil cu reforma
administraþiei publice pe care am prezentat-o mai devreme reprezintã o ima-
gine parþialã, întrucât, pe lângã actorii deja menþionaþi, graviteazã o serie de
consilii, comitete, comisii, grupuri ºi reþele a cãror misiune este deseori fie
destul de vag definitã, fie se suprapune atribuþiilor deja menþionate ale celor-
lalte structuri.
Astfel, în 2001 a fost înfiinþat Consiliul Guvernamental pentru Monitori-
zarea Reformei Administraþiei Publice (CGMRAP), ce are rolul de coordonare
a întregului proces de reformã a administraþiei publice la nivel politic ºi este
prezidat de primul-ministru. CGMRAP are un rol destul de greu de diferenþiat
de cel al Consiliului Superior pentru Reforma Administraþiei Publice, Coor-
donarea Politicilor Publice ºi Ajustare Structuralã1.
În afarã de MAI, procesul de descentralizare intrã ºi în atribuþiile Consi-
liului Interministerial pentru Administraþie ºi Funcþie Publicã, Descentralizare,
Comunitãþi Locale. De altfel, dupã cum sugereazã ºi numele, acest consiliu
are ºi atribuþii specifice ANFP. Pentru ca lucrurile sã se complice ºi mai mult,
în 2006 tot acest consiliu a hotãrât înfiinþarea Grupului de lucru interminis-
terial pentru descentralizare2.
Pe lângã SGG funcþioneazã Comitetul Interministerial pentru Coordonarea
Reformei Procesului Politicilor Publice, care are un rol consultativ, fãrã
personalitate juridicã, având totuºi aceeaºi arie de atribuþii ca ºi UPP. Dacã se
poate argumenta cã UPP avea nevoie de un mecanism special de coordonare,
1. Vezi H.G. nr. 1623 din 23 decembrie 2003.

2. www.mie.ro/_documente/dialog_Ro_UE/Raportul_progreselor_RO_Aug2006.pdf.
mai mult decât SGG ca atare, ni se pare totuºi destul de greu de justificat
înfiinþarea Grupului de lucru pentru reforma procesului politicilor publice 1.
Mergând pe aceeaºi linie, activitatea INA este concuratã de Direcþia
Generalã pentru Dezvoltarea Capacitãþii Administrative, ambele subordonate
MAI, ce are atât rolul de a instrui personalul din administraþie, cât ºi o serie
de atribuþii specifice UCRAP.
Camera Deputaþilor are ºi ea o Comisie de Administraþie Publicã ºi un
Comitet Tehnic Interministerial pentru Descentralizare2.
Pentru a încheia aceastã listã, care este departe de a fi completã, a actorilor
implicaþi în reforma administraþiei publice româneºti, menþionãm Comisia
pentru Manageri Publici, înfiinþatã în 2004 în structura MAI, ºi Comitetul
Interministerial pentru Relaþia cu Administraþia Publicã, înfiinþat în 2003,
ambele cu atribuþii deja menþionate în cazul altor structuri menþionate aici. În
plus, UPP s-a replicat la nivelul fiecãrui minister.
Dacã am interpreta acest cadru instituþional3 din perspectiva extremã a
criticilor administraþiei publice ºi a statului în general, am putea afirma cã
modul în care s-a conturat el este o ilustrare a tendinþei structurilor birocratice
de a se extinde nejustificat.
Însã, din perspectiva NMP4, aceastã structurã instituþionalã poate fi inter-
pretatã ca o preocupare pentru o definire mai exactã a sarcinilor, în sensul
fragmentãrii problemelor ºi scopurilor pe arii cu o cuprindere mai micã,
astfel încât eventuala lipsã a rezultatelor sã nu poatã fi ascunsã în spatele
unor scopuri mult prea largi ce ar fi atinse doar dupã ani de activitate susþinutã.
Pe scurt, putem regãsi aici modelul promovat de Programul Next Steps în
Marea Britanie, care se caracterizeazã printr-un fenomen de dezintegrare a
procesului de guvernare. Dupã cum afirmam în paragraful destinat disfunc-
þionalitãþilor NMP, dezintegrarea a creat ierarhii manageriale separate cu
1. Alcãtuit din reprezentanþi ai UPP, ai Cancelariei Primului-Ministru ºi ai UCRAP.

2. Vezi www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act_text?idt=60988.
3. Încercarea de a contura cadrul instituþional responsabil cu reforma administraþiei
publice din România este foarte dificilã, pentru cã unele instituþii, comitete, comisii,
grupuri de coordonare etc. nu au fost înfiinþate niciodatã, chiar dacã fac obiectul unei
legi sau al unei H.G. Altele au fost redenumite sau le-a fost schimbatã destinaþia
ori structura la scurt timp dupã înfiinþare.
4. Vezi în paragrafele referitoare la NMP cã, deºi a plecat de la ideea restrângerii
statului, a produs ºi efecte opuse acestui scop.
funcþii similare ce, pe lângã faptul cã sunt costisitoare, fac acþiunea colectivã
dificilã ºi, ca urmare, este elementul NMP care înregistreazã cel mai mare
grad de reversibilitate.
Analiza de conþinut a unor documente strategice
Producþia de documente pe tema reformei administraþiei publice din România

este semnificativã din punct de vedere cantitativ, dar ºi ca tipuri de documente
emise. Selectarea lor în vederea unei analize de conþinut ridicã destul de multe
probleme, dacã avem intenþia de a construi o imagine de ansamblu cu privire
la ce înseamnã din perspectivã practicã reforma administraþiei publice româ-
neºti, ºi nu urmãrim sã facem o analizã canalizatã pe un element anume al
acestei reforme.
Deºi ne vom axa pe mai multe tipuri de documente emise de actorii
principali ai acestei reforme, vom lua în discuþie doar elementele relevante din
punctul de vedere al NMP.
Reforma administraþiei publice din România are trei mari domenii de
acþiune1. Primul domeniu este funcþia publicã, iar principalele obiective afe-
rente acestui domeniu sunt: stabilirea procedurilor de recrutare, gestiune ºi
formare a funcþionarilor publici; reforma sistemului de salarizare în sensul
omogenizãrii ºi tratãrii echitabile a tuturor categoriilor de funcþionari publici;
ameliorarea imaginii administraþiei publice prin creºterea transparenþei actului
administrativ ºi luarea unor mãsuri anticorupþie.
Al doilea domeniu îl constituie descentralizarea ºi deconcentrarea servicii-
lor publice, iar obiectivele principale sunt: clarificarea repartizãrii compe-
tenþelor între ministere, servicii publice deconcentrate ºi autoritãþi publice
locale; creºterea autonomiei financiare a judeþelor ºi a celorlalte unitãþi
administrativ-teritoriale; transformarea prefecþilor în înalþi funcþionari
publici, care sã asigure aplicarea politicilor guvernului la nivel local, prin
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor.
Ultimul domeniu este formularea politicilor publice, iar principalele obiec-
tive sunt: elaborarea ºi implementarea procedurilor ºi a metodologiei stan-
dard necesare procesului de formulare a politicilor publice; îmbunãtãþirea
cadrului instituþional care sã conducã la eficientizarea procesului de formulare
a politicilor publice; întãrirea rolului personalului tehnic ºi administrativ
1. www.mai.gov.ro/index16.htm.
concomitent cu reducerea influenþelor mediului politic asupra procesului de

formulare a politicilor publice; responsabilizarea societãþii civile ºi a struc-
turilor asociative ale autoritãþilor publice locale în scopul creºterii gradului de
implicare în procesul de formulare a politicilor publice.
Prima observaþie care poate fi fãcutã cu uºurinþã la o simplã rãsfoire a
documentelor principalilor actori ai reformei este preocuparea pentru imple-
mentarea unor tehnici profesioniste în ceea ce priveºte administraþia ºi poli-
ticile. Deciziile sunt din ce în ce mai mult bazate pe analize prealabile care au
rolul de a furniza informaþii relevante. De exemplu, pentru a estima dacã este
oportunã implementarea funcþiei de administrator public la nivel local ºi
care ar putea fi atribuþiile sale, s-a fãcut o cercetare în teritoriu pentru a
obþine datele necesare1.
Procedurile tehnice, atât calitative, cât ºi cantitative, nu sunt folosite doar în
faza de lansare a diverselor acþiuni care vizeazã reforma administraþiei publice,
ci ºi în cea de implementare ºi evaluare. Astfel, UCRAP operaþionalizeazã urmã-
toarele instrumente de analizã: CAF2, analiza diagnostic, SWOT ºi PEST3. De
asemenea, existã o preocupare, larg rãspânditã la nivelul principalilor actori
ai reformei, de a redacta o serie de manuale de proceduri ºi ghiduri care
explicã, printre altele, în ce constau ºi cum se folosesc diversele instrumente
moderne specifice domeniului. Deºi acest fapt poate fi interpretat ca fiind o
preocupare exageratã pentru proceduri, specificã birocraþiei tradiþionale, noi
am afirma deocamdatã, înainte de a putea observa pe viu efectele acestei
reforme, cã o astfel de preocupare este fireascã pentru niºte structuri instituþio-
nale care, pe lângã faptul cã ele însele trebuie fie sã se schimbe, fie sã se supunã
unui proces de învãþare, fie ambele, trebuie sã inducã o schimbare ºi sã declan-
ºeze un proces de învãþare la nivelul tuturor structurilor birocratice publice.
Rãmânând tot în sfera instrumentelor moderne, reforma administraþiei publice
din România încearcã sã inducã ºi tehnica elaborãrii unor strategii pe termen
mediu ºi lung, îndepãrtând atenþia structurilor birocratice de la îndeplinirea
1. www.modernizare.mai.gov.ro/documente/RAPORT%20REZULTATE%20CER
CETARE%20ADMINISTRATIVA.pdf.
2. Cadrul de Autoevaluare a Modului de Funcþionare a Instituþiilor Publice/Common
Assessment Framework. CAF are la bazã principiile managementului calitãþii totale
(TQM) ºi reflectã o preocupare pentru calitate, evaluare ºi trasarea noþiunii de
client-cetãþean (www.modernizare.gov.ro/modules/freecontent/index.php?id=21).
3. www.modernizare.mai.gov.ro/documente/GHID%20DE%20PROCEDURI%20DE
%20LUCRU_aprilie%202005_vfinal.pdf.
unor sarcini rutiniere la un management orientat cãtre atingerea obiectivelor,

specific NMP. Un exemplu în acest sens este Programul Multianual de Moni-
torizare, prin care instituþiile din administraþia publicã trebuie sã-ºi redacteze
strategia folosind proceduri de implementare, monitorizare ºi evaluare ºi sã
identifice indicatorii de performanþã ºi rezultatele aºteptate pentru fiecare
mãsurã în parte. Pe lângã acest instrument de modernizare, UCRAP mai ope-
raþionalizeazã ºi instrumente precum Fondul de Modernizare al Administraþiei
Publice sau diseminarea unor bune practici.
De asemenea, se pune accent pe monitorizarea activitãþilor desfãºurate,
numai cã, la fel ca în cazul dezintegrãrii, a fost ignoratã experienþa þãrilor mai
avansate în aceste tehnici. De exemplu, UCRAP monitorizeazã modul de
aplicare a prevederilor cuprinse în strategia ºi programele de reformã a ad-
ministraþiei publice, dar rezultatele pot fi distorsionate din cauza faptului cã
metodologia de monitorizare [...] va fi aprobatã prin H.G.1, ceea ce înseamnã
cã structurile birocratice a cãror activitate va fi monitorizatã pot sã înveþe care
sunt indicii cuprinºi în monitorizare ºi sã se axeze exclusiv pe îndeplinirea lor,
ignorând alte sarcini, dupã cum arãtam în paragraful alocat disfuncþionalitã-
þilor NMP. Evident, metodologia de monitorizare poate fi modificatã, dar
faptul cã ea face obiectul unei H.G. ne determinã sã credem cã avem de-a face
cu o procedurã mai greoaie ºi mai costisitoare decât ar fi optim.
Programul de guvernare 2005-2008, în capitolul 11 privind reforma admi-
nistraþiei publice, conþine o serie de teme specifice NMP2: introducerea
standardelor de calitate de cãtre autoritatea publicã competentã în baza cãrora
sã se poatã monitoriza ºi evalua un serviciu public ºi activitatea funcþionarilor
publici; liberalizarea pieþei utilitãþilor publice, precum ºi eliminarea din
legislaþie a tuturor barierelor instituþionale care împiedicã investiþiile în uti-
litãþile publice ºi privatizarea acestora; promovarea de relaþii contractuale
echilibrate orientate cãtre rezultate; fixarea sistemului de evaluare ºi moni-
torizare a performanþelor pe un serviciu public; extinderea sistemului de
parteneriat public-privat la furnizarea serviciilor publice 3; transferul în
1. www.modernizare.mai.gov.ro/documente/GHID%20DE%20PROCEDURI%20
DE%20LUCRU_aprilie%202005_vfinal.pdf.
2. Analiza de faþã are ca scop identificarea elementelor reformei specifice NMP, fãrã
a da seama de stadiul de implementare. Astfel, unele dintre ele este posibil sã
rãmânã la nivel declarativ.
3. Deºi am arãtat mai devreme cã aceste parteneriate pot duce la scumpirea sau
scãderea calitãþii serviciului respectiv.
totalitate al activitãþilor comerciale cãtre sectorul privat; realizarea planifi-

cãrii strategice pe fiecare minister, agenþie sau primãrie, fixarea misiunii unei
autoritãþi publice, a managementului resurselor, precum ºi a managementului
programelor ºi proiectelor etc.
Deºi pânã acum am menþionat o serie de elemente ale reformei adminis-
traþiei publice din România care sunt în concordanþã cu reforma NMP, existã
însã ºi elemente ce nu sunt specifice NMP ºi, prin urmare, în neconcordanþã
cu celelalte mãsuri. Un astfel de exemplu este crearea în toate structurile
administraþiei publice a unor echipe tehnice specializate în elaborarea ºi imple-
mentarea politicilor publice. O astfel de mãsurã confundã profesionalizarea
cu specializarea funcþionalã ºi diferenþierea de rol (Williams, apud Lane,
1995, p. 3).
O altã temã predominantã a reformei administraþiei publice este separarea
politicului de administrativ, temã specificã birocraþiei tradiþionale. În ciuda
acestui fapt, nu putem totuºi sã facem o asociere între modul în care este
abordatã tema în cazul României ºi birocraþia tradiþionalã ori sã afirmãm cã
nu se încadreazã în NMP din mai multe motive. În primul rând, NMP nu
oferã o imagine coerentã cu privire la care ar trebui sã fie relaþia dintre politic
ºi administrativ, deºi majoritatea autorilor afirmã cã distincþia politic/admi-
nistrativ este nerealistã. În al doilea rând, în România aceastã temã apare cu
preponderenþã în relaþie cu autoritãþile publice locale1, iar în privinþa autori-
tãþilor publice centrale pare sã existe o acceptare a acestei influenþe, întrucât
filtrarea problemelor ºi alegerea între opþiunile de politici publice au un
caracter politic2. Discuþiile cu privire la funcþia de administrator public3 la
nivel central sunt destul de neconturate.
Revenind la Programul de guvernare menþionat anterior, el conþine ºi o
serie de elemente care nu sunt specifice NMP: separarea nivelului de ela-
borare a politicilor publice de cel de implementare a acestora, care nu înseamnã
altceva decât eliminarea participãrii birocraþilor publici la luarea deciziei ºi
transformarea lor în simpli executanþi. De altfel, transformarea birocraþilor
publici în simpli executanþi este mult mai uºor de constatat atunci când luãm
1. Vezi www.modernizare.mai.gov.ro/documente/PLIANT%20AP%20RO.pdf.
2. www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/ghid_pp.pdf.
3. Funcþionar public apolitic ce elaboreazã ºi promoveazã instrumente, mecanisme
ºi proceduri inspirate din noul management public (www.moderizare.mai.gov.ro/
documente/Brosura%20de%20prezentare%20UCRAP.pdf).
în discuþie descentralizarea ºi deconcentrarea serviciilor publice. Astfel,

mecanismele de control direct ale autoritãþilor centrale asupra celor locale
sunt destul de extinse ºi se manifestã în special prin alocãri bugetare cu
destinaþie precisã ºi prin transferul formal de competenþe, fãrã suportul
financiar sau de autoritate necesar îndeplinirii acestora.
Pentru a sintetiza, putem identifica în reforma administraþiei publice
româneºti atât elemente specifice NMP, cât ºi elemente care nu se încadreazã
în acest tip de reformã, fãcând astfel ca unele dintre mãsurile adoptate sã
contracareze efectul generat de altele. Acest fapt poate trãda ºi un transfer de
politici ºi tehnici administrative fãcut fãrã o strategie anume. Ne referim aici
la faptul cã este posibil ca nimeni sã nu-ºi fi propus sã transfere un pachet de
mãsuri care sã fie specific unui anumit tip de reformã, ci s-a cãutat câte un
model pentru fiecare temã luatã în discuþie, ducând astfel la o reformã-mozaic.
De asemenea, putem identifica elemente care dovedesc o preluare necriticã,
lipsitã de evaluare, a unor elemente de reformã specifice NMP.
Concluzii
Numeroasele critici bazate atât pe analiza teoreticã a NMP, cât ºi pe observaþii

empirice au dus la oprirea din evoluþie ºi chiar la inversarea anumitor moduri
de organizare ºi funcþionare a sectorului public. Procesul de dezintegrare este
cel care înregistreazã în prezent cel mai mare grad de reversibilitate. Reinte-
grarea presupune atât reunirea funcþiilor ºi categoriilor de expertizã care în
NMP au fost fragmentate pe agenþii, cât ºi o reabsorbþie în sectorul public a
activitãþilor ce fuseserã contractate de sectorul privat. De asemenea, se
înregistreazã o reversibilitate a unora dintre instrumentele care aveau rolul de
a crea competiþie în sectorul public, tendinþã manifestatã în special prin
înfiinþarea birourilor unice care au fie rolul de a furniza mai multe servicii în
acelaºi timp, fie de a aduna ºi a furniza mai multe tipuri de informaþii în
acelaºi timp (Dunleavy et al., 2006).
În ciuda acestor schimbãri ce vor duce la înlocuirea NMP cu un alt concept
de guvernare a sectorului public, existã anumite transformãri pe care NMP a
reuºit sã le inducã în sectorul public ºi care este posibil sã se menþinã ca
elemente ale noii reforme caracterizatã de digitalizare ºi holism. Aceste
transformãri se reflectã ºi în acþiuni concrete, au urmãri practice, dar sunt în
principal transformãri profunde, de mentalitate. Preocuparea pentru modul în

care sunt folosite resursele publice generatã de ideea conform cãreia eficienþa
sectorului public are efecte directe asupra dezvoltãrii economice ºi a bunãstãrii
cetãþeanului, preocuparea cetãþenilor pentru calitatea ºi rapiditatea cu care
sunt furnizate bunurile ºi serviciile publice, coroboratã cu posibilitatea de a
semnala eventualele nemulþumiri, rãspândirea unei culturi a inovãrii, accentul
pe efectele reale pe care politicile publice le produc în economie ºi societate1,
dezbaterile publice cu privire la politicile publice care urmeazã a fi imple-
mentate, ce nu sunt neapãrat meritul NMP, dar pentru care el a creat instru-
mente sunt doar câteva dintre elementele specifice NMP ce au reuºit sã
contureze atât un nou mod în care cetãþeanul se raporteazã la cei ce îl conduc,
cât ºi un nou mod în care aceºtia se raporteazã la cetãþean.
Acesta este ºi tipul de schimbare pe care NMP l-a indus în reforma admi-
nistraþiei publice româneºti. Dincolo de faptul cã reforma a preluat o serie de
elemente NMP ce s-au dovedit a fi nefuncþionale, iar anumite elemente ale
reformei din România nu pot fi identificate cu NMP, preocuparea pentru
modul în care sunt cheltuite resursele publice este mai mare ca niciodatã,
iar teme precum inovarea, evaluarea, meritul, strategia, calitatea serviciilor,
dezbaterea publicã etc. sunt frecvente în documentele instituþiilor publice.
Aceastã concluzie optimistã trebuie preluatã însã cu reþinere, pentru cã,
dupã cum am menþionat la început, analiza nu s-a axat pe o evaluare a sta-
diului de implementare a reformei, ci pe conþinutul documentelor emise de
principalii actori instituþionali. Prin urmare, ceea ce se poate afirma în legã-
turã cu reforma administraþiei publice din România prin prisma analizei de
faþã este cã o structurã administrativã publicã destul de extinsã 2 a adoptat
necritic un limbaj modern, dar care provine din practici variate, fapt ce a dus
la crearea unor instituþii ºi documente de reformã originale care nu se pliazã
exclusiv pe o linie teoreticã de reformã sau alta, ci constituie un mozaic de
mãsuri reformatoare.
1. De exemplu, nu mai suntem interesaþi dacã o mãrire a fondurilor publice acordate

sistemului sanitar a permis angajarea unui numãr mai mare de asistente sau creºte-
rea numãrului de paturi, ci dacã acest fapt a îmbunãtãþit calitatea actului medical.
2. Extinsã nu ca numãr de funcþionari publici, ci în sensul îndeplinirii unor funcþii
complexe.
Bibliografie
Balcerowicz, L., 1995, Understanding Postcommunist Transitions, în L. Diamond

ºi M.F. Plattner (ed.), Economic Reform and Democracy, John Hopkins University
Press, Baltimore, pp. 86-98.
Bogdanor, V., 2001, Civil Service Reform: A Critique, The Political Quarterly
Publishing Co. Ltd., Blackwell Publishers.
Christensen, Tom; Lægreid, Per, 2002, New Public Management: Puzzles of
democracy and the influence of citizens, The Journal of Political Philosophy,
vol. 10, 3, pp. 267-295.
Downs, A., 1965, A Theory of Bureaucracy, The American Economic Review, 55,
1-2, pp. 439-446.
Dunleavy, Patrick; Margetts, Helen; Bastow, Simon; Tinkler, Jane, 2006, New
Public Management is Dead Long Live Digital-Era Governance, Journal of
Public Administration Research and Theory, vol. 16, 3, pp. 467-494.
Felts, Arthur; Jos, Philip, 2000, Time and space: The origins and implications
of the New Public Management, Administrative Theory & Praxis, vol. 22, 3,
pp. 519-33.
Geyer, R., 2000, The State of European Union Social Policy, Policy Studies,
vol. 21, 3, Carfax Publishing.
Green-Pedersen, C.; Kersbergen, K.; Hemerijck, A., 2001, Neo-liberalism, the
«third way» or what?, Journal of European Public Policy, 8, 2, pp. 307-325,
Routledge, http://www.tandf.co.uk/journals.
Hall, M., Holt, R., 2002, U.K. Public Sector Project Management: A Cultural Per-
spective, Public Performance & Management Review, vol. 25, 3, Sage Publi-
cations, pp. 298-312.
Hogwood, B., 1997, The Machinery of Government: 1979-970, Political Studies,
XLV, Blackwell Publishers, pp. 704-715.
Hood, Cristopher, 1991, A Public Management fol All Seasons, Public Adminis-
tration, vol. 69, 1, primãvara, pp. 3-20.
Hughes, O.E., 1998, New Public Management, în O.E. Hughes, Public Mana-
gement and Administration: An Introduction, Macmillan, Basingstoke.
Kapstein, E.; Milanovic, B., 2001, Responding to Globalization, Global Social
Policy, vol. 1 (2), Sage Publications, pp. 191-212.
Lane, J.-E, 1995, The Public Sector, Sage, Londra.
Manow, Ph.; Plumper, T., 2003, The Relative Costs of Fiscal Policy Instruments:
1973-1995, University of Konstanz.
Miller, Gary J.; Whitford, Andrew B., 2002, Trust and incentives in principal-agent
negotiations, Journal of Theoretical Politics, vol. 14, 2, pp. 231-267.
Osborn, D.; Gaebler, T., 1993, Introduction: An American Perestroika, în

D. Osborne ºi T. Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial
Spirit is Transforming the Public Sector, Plume.
Scott, Richard W., 1998, Three perspectives on organizations, în Richard W.
Scott, Organizations: Rational, Natural and Open Systems, Prentice Hall, Londra.
Taylor-Gooby, P., 1996, Paying for Welfare: The View from Europe, The Political
Quarterly Publishing Co. Ltd., Blackwell Publishers.
Thiel, S.; Leeuw, F., 2002, The Performance Paradox in the Public Sector, Public
Performance & Management Review, vol. 25, 3, Sage Publications, pp. 267-281.
Timney, Mary M.; Kelly, Terrence P., 2000, New Public Management and the
demise of popular sovereignty, Administrative Theory & Praxis, vol. 22, 3,
pp. 555-569.
Tullock, G., 1997, The Economic Theory of Bureaucracy, în Michael Hill (ed.),
The Policy Process: A Reader, Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf, Londra,
pp. 87-96.
Ventriss, Curtis, 2000, New Public Management: An examination of its influence
on contemporary public affairs and its impact on shaping the intellectual agenda
of the field, Administrative Theory & Praxis, vol. 22, 3, pp. 500-518.
Ward, G., 1993, Reforming the Public Sector: Privatisation and the Role of the
Advisers, The Political Quarterly Publishing Co. Ltd., Blackwell Publishers.
Zanetti, Lisa; Adams, Guy B., 2000, In service of the Leviathan: Democracy, ethics
and the potential for administrative evil in the New Public Management, Admi-
nistrative Theory & Praxis, vol. 22, 3, pp. 534-544.
www.guv.ro/obiective/afis-docdiverse-pg.php?iddoc=255.
www.mai.gov.ro/index16.htm.
www.mie.ro/_documente/dialog_Ro_UE/Raportul_progreselor_RO_Aug2006.pdf.
www.modernizare.mai.gov.ro/documente/Adm.public.pdf.
www.modernizare.mai.gov.ro/documente/Brosura%20de%20prezentare%20UCRAP.pdf.
www.modernizare.mai.gov.ro/documente/GHID%20DE%20PROCEDURI%20DE
%20LUCRU_aprilie%202005_vfinal.pdf.
www.modernizare.mai.gov.ro/documente/HOTARARE%20925-art6,7.pdf.
www.modernizare.mai.gov.ro/documente/ordinul%20ministrului%20administratiei%
20publice.pdf.
www.modernizare.mai.gov.ro/documente/PLIANT%20AP%20RO.pdf.
www.modernizare.mai.gov.ro/documente/RAPORT%20REZULTATE%20CERCETARE
%20ADMINISTRATIVA.PDF.
www.modernizare.mai.gov.ro/modules/freecontent/index.php?id=21.
www.sgg.ro/docs/File/UPP/legislatie/HG-1623.pdf.
Capitolul 4
Corupþie ºi management public
Radu Nicolae*
Introducere
Corupþia este o preocupare actualã atât pentru sectorul public (instituþii publice
locale, guverne, organisme interguvernamentale sau internaþionale), cât ºi
pentru cel privat1. Fenomenul corupþiei are multiple consecinþe negative
dovedite: descurajeazã investiþiile strãine, încurajeazã investiþiile în lucrãri
publice neproductive (în loc sã fie cheltuiþi în educaþie ºi sãnãtate, banii
publici sunt folosiþi pentru achiziþionarea unor automobile de lux sau pentru
deplasãri nejustificate în strãinãtate, ca sã ne referim doar la douã exemple
cunoscute), inhibã inovaþia ºi eficienþa (firmele private îºi vor consuma timpul
cãutând cãi de ocolire a legilor ºi de extragere a unor rente sau pentru a se
împrieteni cu cât mai mulþi politicieni ºi funcþionari publici, în loc sã identifice
noi produse ºi modalitãþi de îmbunãtãþire a situaþiei clienþilor).
Analiza de faþã îºi propune sã identifice tipurile de corupþie din adminis-
traþia publicã localã din România ºi efectele pe care generalizarea unei abordãri
* Doctorand în ºtiinþe politice, ªcoala Naþionalã de Studii Politice ºi Administrative,

director de programe în cadrul Centrului de Resurse Juridice.
1. Corupþia apare ºi în interiorul sistemului privat, aºa cum a demonstrat cazul
Volkswagen. În cadrul unui proces penal, fostul ºef de personal de la Volkswagen
AG a mãrturisit cã a aprobat plãþi ilegale cãtre conducãtorii sindicatului pentru ca
ei sã sprijine deciziile managementului. Un alt departament vulnerabil în privinþa
corupþiei în cadrul companiilor este cel de achiziþii. ªefii Departamentului de Achi-
ziþii de la Volkswagen ºi BMW au fost acuzaþi cã au primit mitã de la furnizori în
schimbul acordãrii contractelor. Directorii a trei mari companii de publicitate
(Grey Global Group, Ogilvy & Mather ºi Fleishman-Hillard) au fost acuzaþi de
practici de corupþie privind achiziþiile.
CORUPÞIE ªI MANAGEMENT PUBLIC 105
de tip management public le poate avea asupra practicilor de corupþie. În

contextul descentralizãrii competenþelor ºi resurselor financiare cãtre autoritã-
þile locale, propunem o atitudine activã privind integritatea, la nivelul autori-
tãþilor locale.
Vom începe cu o discuþie generalã despre ce înseamnã integritatea ºi
opusul ei, corupþia, pentru a circumscrie mai bine legãtura dintre abordarea
birocraticã a administraþiei publice ºi o anumitã definiþie a corupþiei, cea
legalistã. Vom prezenta tipurile de corupþie din administraþia publicã din
România ºi modul cum (nu) face faþã administraþia publicã acestor probleme.
Apoi, vom discuta consecinþele unui managementul public asupra formelor
deja existente ale corupþiei. În final, vom face o pledoarie pentru un manage-
ment intern al integritãþii.
Integritate ºi corupþie în sectorul public
Kolthoff ºi colaboratorii sãi (2006, p. 8) definesc integritatea drept un

comportament concordant cu valorile morale, standardele, normele ºi regulile
relevante ºi nu se preocupã de intenþii sau valori fundamentale. Totuºi, prin
integritate publicã trebuie sã înþelegem atât integritatea personalului din
administraþia publicã respectarea regulilor de cãtre politicieni ºi funcþionari
publici , cât ºi integritatea proceselor de luare a deciziilor, de implementare
a lor, de gestiune a banilor publici.
Integritatea în sectorul public are rolul de a susþine dezvoltarea localã prin
alocarea eficientã a resurselor, de a consolida încrederea cetãþenilor în adminis-
traþie, de a preveni cinismul în rândul funcþionarilor publici ºi al politicienilor.
Integritatea este de multe ori definitã prin opusul ei. Identificãm mult mai
uºor un comportament necorespunzãtor decât unul corect. Din acest punct de
vedere, Huberts (1998) noteazã zece tipuri de comportamente lipsite de inte-
gritate, de la un comportament necorespunzãtor în viaþa personalã/familialã
(violenþã domesticã, alcoolism etc.) pânã la corupþie.
Fenomenul corupþiei, la fel ca integritatea, poate fi definit în mai mule
moduri. Corupþia în Antichitate desemna, mai degrabã, sãnãtatea moralã a
întregii comunitãþi, pe când în perioada modernã se referã la acþiunile/
comportamentul indivizilor.
Vom analiza în continuare definiþiile comportamentale ale corupþiei. Aºa-
dar, dacã accentul cade pe acþiunile individuale, definirea corupþiei devine
un proces de clasificare a comportamentului (p. 4). Cea mai cunoscutã
definiþie comportamentalã considerã corupþia drept folosire a puterii încre-

dinþate pentru un câºtig privat. Aceasta e ºi definiþia pe care o foloseºte
Transparency International, dar care este larg acceptatã ºi de comunitatea
academicã. Problema acestei definiþii rezidã în faptul cã nu reuºeºte sã facã
distincþia dintre corupþie ºi alte comportamente, precum furtul sau delapidarea.
Apoi, cuvântul folosire poate desemna atât exercitarea obºnuitã, legalã ºi
legitimã a puterii, cât ºi exercitarea abuzivã a acesteia. Dacã desemneazã
exercitarea legitimã a puterii, atunci conduce la o concluzie de neacceptat:
atât timp cât exercitarea legitimã ºi legalã a puterii conduce la un câºtig privat
pentru o persoanã sau un grup, aceastã exercitare a puterii este coruptã.
Neputând accepta acest lucru, cuvântul folosire nu poate desemna decât o
exercitare a abuzivã a puterii. Chiar ºi aºa, situaþia nu este deloc clarã. Ce
înseamnã exercitare abuzivã? Ar putea desemna încãlcarea regulilor formale
sau a legilor, dar ºi încãlcarea unor norme sociale ori tradiþionale sau acþio-
narea în detrimentul interesului public. Interesul public nu este foarte uºor
identificabil. Mai mult, ne putem întreba ce înseamnã câºtig ºi ce înseamnã
privat. Controversele vor apãrea imediat. Câºtigul privat se referã doar la bani
ºi cadouri pentru funcþionar sau ºi la alte beneficii sociale? Acest câºtig
privat este pentru sine sau pentru familie, prieteni, persoane juridice cu care
a colaborat? Unde stabilim limita?
Peter ºi Welch (1978) clasificã definiþiile corupþei în trei categorii: definiþii
bazate pe legalitate, definiþii bazate pe interesul public ºi definiþii bazate pe
opinia publicã.
Definiþiile bazate pe legalitate afirmã cã un comportament este corupt
atunci când sunt încãlcate anumite reguli formale sau standarde de compor-
tament. Cel mai des citatã ºi analizatã definiþie de acest tip este cea a lui Nye
(1967, p. 416): Un oficial corupt deviazã de la îndatoririle formale ale
funcþiei publice (în care a fost ales sau numit) pentru câºtiguri private pecu-
niare sau de status (pentru sine, familie, clicã); sau violeazã regulile pentru
exercitarea unui comportament ce priveºte sfera lui privatã. Aceastã definiþie
ºi în general abordarea legalã are câteva neajunsuri, pe care le vom enumera
mai jos. În primul rând, definiþia face referire doar la funcþia publicã,
excluzând din start o serie întreagã de comportamente private care sunt
asemãnãtoare celor din sectorul public. În al doilea rând, legile sunt, de multe
ori, vagi, contradictorii (nu precizeazã expres comportamentul nepermis,
creând astfel posibilitatea unor interpretãri largi) ºi supuse modificãrilor (un
comportament corect ieri poate deveni corupt azi ºi invers). În al treilea rând,
legile pot prescrie comportamente inacceptabile; nu toate actele ilegale sunt

neapãrat corupte ºi nici toate acþiunile corupte nu sunt neapãrat ilegale. De
pildã, în situaþia unui funcþionar nazist care îi acordã sprijin ºi adãpost unui
cetãþean evreu în schimbul unor bani, încãlcarea legii mai poate fi consideratã
corupþie? Un alt exemplu vizeazã favorizarea ilegalã a unui partid politic
(cum a fost cazul scandalului Watergate) sau grup etnic. În al patrulea rând,
legile pot fi rezultatul corupþiei (de exemplu, o lege adoptatã de Parlament
dupã ce majoritatea voturilor au fost cumpãrate). Deºi se pot gãsi argumente
în plus faþã de cele patru de mai sus, acestea dovedesc fragilitatea abordãrii
legale. Dupã cum spunea Brooks în 1909, sancþiunile legii pozitive se referã
numai la cele mai flagrante practici care experienþa trecutã a demonstrat cã
sunt dãunãtoare (p. 1).
Definiþiile bazate pe interesul public afirmã cã un compartament este
corupt dacã încalcã responsabilitatea faþã de cel puþin un sistem de ordine
publicã sau civicã ºi este de fapt incompatibil cu (distructiv faþã de) orice
astfel de sistem (Peter ºi Welch, 1978, p. 975, apud Rogow ºi Lasswell,
1966, pp. 132-133). Aceastã abordare presupune existenþa manifestã a inte-
resului public. Corupþia aduce atingere comunitãþii.
Al treilea tip de definiþii afirmã cã un act este corupt dacã majoritatea
cetãþenilor îl considerã astfel. ªi aceastã definiþie este greu de acceptat din
moment ce tehnicile de mãsurare a opiniei publice nu sunt infailibile, iar în
cadrul comunitãþii pot fi divergenþe mari de pãreri între diferite grupuri sau
între cetãþeni ºi elitele politice ori culturale. Mulþi cetãþeni au opinii ambigue
sau insuficient fundamentate.
Un alt tip de definiþii sunt cele bazate de piaþã: Un funcþionar corupt
priveºte funcþia publicã ca pe o afacere prin care încearcã sã îºi maximizeze
venitul. Venitul depinde de starea pieþei ºi de talentul sãu de a gãsi punctul
maxim pe curba publicã a cererii (Johnston, 1996, p. 11, apud Heidenheimer,
1989, p. 9). Corupþia este descrisã ca o tranzacþie (vezi Kregar, 1994, p. 51).
Un modelul utilizat este principal-agent.
Toate definiþiile ºi clasificãrile de mai sus se referã la comportamentul indi-
vidual intenþionat. Este foarte dificil, dacã nu chiar imposibil, sã standardizãm
atât de mult comportamentul, încât sã facem, în orice moment, distincþia între
un comportament corupt ºi unul legitim. Indivizii exercitând diverse roluri ºi
funcþii au o libertate mai micã sau mai mare de alegere (puteri discreþionare).
Limitele acestor definiþii ºi teoretizãri au permis dezvoltarea unui nou tip
de definiþii ale corupþiei: definiþiile instituþionale. Acest tip de definiþie are
pretenþia de a reunifica conceptele de corupþie sistemicã din teoria politicã

tradiþionalã (Aristotel, Platon) ºi concepþiile corupþiei individuale, bazatã pe
comportament din actuala teorie politicã. Definiþia corupþiei instituþionale a
apãrut din imposibilitatea de a încadra anumite cazuri de corupþie politicã.
Aceste cazuri denotã corupþie pentru cã au avut la bazã suprimarea procesului
democratic (transformarea intereselor private în politici publice fãrã procesul
democratic de dezbatere ºi competiþie), ºi nu pentru cã a existat un câºtig
politic sau personal (iar dacã a existat sau nu intenþie este ºi mai puþin
relevant): corupþia este o situaþie în care interesele private distorsioneazã
scopurile publice prin influenþarea guvernului fãrã girul procesului democratic
(Thompson, 1997, p. 1). Criteriul fiind foarte larg, Thompson admite cã
pentru a-l operaþionaliza este nevoie de o teorie a democraþiei. Pânã atunci
autorul ne sugereazã trei standarde/principii dupã care sã judecãm dacã o
instituþie socialã sau un comportament este corupt/ã sau nu. Aceste principii
sunt generalitatea, autonomia ºi transparenþa. Generalitatea presupune ca
instituþia sau comportamentul sã se aplice în mod egal tuturor cetãþenilor sau
cetãþenilor dintr-o anumitã categorie (sã nu existe discriminare pe criterii de
avere, rasã, sex, origine etc.); fiecare sã aibã ºanse egale. În aceastã evaluare
sistemul de apartheid era corupt. Autonomia presupune ca acþiunea sã se
întemeieze pe motive relevante (beneficiul sã fie primit pe bazã de merit).
Standardul de transparenþã presupune ca intervenþiile sã aibã loc în aºa fel
încât sã poate fi justificate public.
Deºi împacã într-un anumit fel abordarea corupþiei sistemice cu cea indivi-
dualã, teoria lui Thompson este profund legatã de distincþia public/guverna-
mental-privat ºi astfel nu reuºeºte sã explice corupþia din sectorul privat, unde
nu acþioneazã procesul democratic. Apoi, democraþia este un concept nou ºi
o realitate social-instituþionalã relativ nouã.
Fiecare tip de definire a corupþiei, prezentat pânã acum poate fi relaþionat
cu o anumitã abordare a administraþiei publice. Guy Peters (1981) distinge trei
tipuri de abordãri ale sectorului public: teoriile pozitive sau public choice,
teoriile descriptive (Weber, Putnam) ºi teoriile limitelor instituþionale (institu-
tional weakness). Acestor abordãri li se poate adãuga teoria noului mana-
gement public (NMP).
I. Teoriile descriptive ale administraþiei publice urmãresc doar îndeplinirea

unor proceduri reglementate legal ºi merg mânã în mânã cu definiþia legalistã
a corupþiei. Rezultatele corecte se obþin prin respectarea legilor.
În modelului weberian al administraþiei publice, legile sunt stabilite în mod

intenþionat, supunerea este reglementatã de legi (existã mijloace de constrân-
gere clar definite ce pot fi utilizate în anumite circumstanþe explicite), iar
birocratul respectã doar legea ºi e supus unei ordini impersonale cãtre care
sunt orientate acþiunile sale. Existã, de asemenea, o separare a proprietãþii ce
aparþine organizaþiei de proprietatea personalã a birocratului.
Natura activitãþi birocratice constã în aplicarea tehnicã a legilor la cazurile
concrete, cu imparþialitate, neutralitate ºi corectitudine. Birocraþia este lipsitã
de creativitate, nu poate sã dezvolte ori sã interpreteze legile, iar acolo unde
legea nu distinge, nici decizia birocratului nu trebuie sã distingã. Deciziile
care nu sunt derivate mecanic din legi sunt discreþionare. Flexibilitatea în
cadrul organizãrii birocratice apare la nivelul determinãrii scopurilor orga-
nizaþiei, prin alegerea înalþilor funcþionari de cãtre cetãþeni. Tot ceea ce se
modificã prin schimbarea conducãtorilor o constituie scopurile, ºi nu mijloa-
cele tehnice prin care aceste scopuri (oricare ar fi ele) pot fi atinse.
Birocraþia este un agent neutru în raport cu politicul, un instrument impar-
þial având expertizã tehnicã ce executã sarcinile trasate de politic alegând cele
mai adecvate mijloace pentru a atinge scopul dat. Teoria clasicã distinge între
fapte ºi valori, între mijloace ºi scopuri, iar valorile politice nu pot fi deter-
minate raþional, ci sunt stabilite prin confruntarea politicã, pe când aplicarea
acestor valori politice este o chestiune tehnicã.
Pe linia acestui model, corupþia este un comportament patologic în cadrul
structurii birocratice care trebuie sã fie eliminat pentru a preveni dezintegra-
rea structurii birocratice. Corupþia, prin natura sa, eludeazã regulile, caracte-
rul impersonal ºi imparþial, fiind opusul birocraþiei. Chiar Weber spune:
Aproprierea poziþiei oficiale de cãtre birocrat este total absentã (1947,
p. 325). Având în vedere faptul cã acesta este un tip ideal, se poate argumenta
cã experienþa corupþiei în cadrul unei organizãri de tip birocratic e cauzatã de
lacunele în aplicarea modelului. Oricât de bine redactate ar fi regulile gene-
rale, ele vor lãsa un spaþiu mai mic sau mai mare la discreþia birocratului.
Totuºi, de multe ori, procesele administraþiei publice (legi, norme ºi
proceduri) sunt respectate, dar rezultatele sunt nedrepte, de proastã calitate
sau costisitoare.
II. Teoriile pozitive pleacã de la preferinþele personale ale birocraþilor în

construirea unor modele privind comportamentul birocratic ºi pot fi corelate
cu o definiþie a corupþiei bazatã pe piaþã.
Aceste teorii afirmã cã modul intern de funcþionare a birocraþiei conduce,

printre altele, la corupþie. Astfel, comportamente precum corupþia nu sunt
patologice, ci consecinþe fireºti ale operaþiunilor interne ale biroului. Biro-
craþia genereazã alocarea greºitã ale resurselor, ineficienþã ºi corupþie din
cauza regulilor pe baza cãrora funcþioneazã.
Downs (1965) propune o teorie a procesului de decizie birocratic, plecând
de la presupoziþia generalã cã birocraþii sunt motivaþi de propriul interes, cel
puþin o parte din timp. Analiza lui Downs doreºte sã punã în evidenþã efectele
funcþiei sociale a biroului ºi ale mediului extern asupra operaþiunilor interne
ale biroului, precum ºi modalitãþile prin care operaþiunile interne schimbã
abilitatea biroului de a-ºi îndeplini funcþiile sociale.
În viziunea lui Downs, birourile reprezintã o formã particularã de organi-
zare1 ce are patru caracteristici de bazã: mãrimea considerabilã, angajaþi per-
manenþi ce depind, din punctul de vedere al veniturilor, de angajarea în cadrul
organizaþiei, selecþie, promovare ºi eliberarea din funcþie a membrilor organi-
zaþiei ce se bazeazã, cel puþin teoretic, pe un anumit tip de evaluare a modului
în care ºi-au exercitat sau se aºteaptã de la ei sã-ºi exercite rolurile în organiza-
þie, mai degrabã decât pe caracteristicile atribuite (religie, rasã, clasã socialã)
sau pe alegeri periodice realizate de o circumscripþie din afara organizaþiei,
lipsa evaluãrii, direct sau indirect, pe pieþe externe organizaþiei, prin tranzacþii
voluntare quid pro quo, a majoritãþii bunurilor sau serviciilor organizaþiei.
Ipoteza principalã a lui Downs este cã birocraþii sunt maximizatori de
utilitate. Aceastã caracteristicã se traduce prin faptul cã, ori de câte ori
costul atingerii unui anumit obiectiv creºte în termeni de timp, efort sau bani,
birocraþii încearcã sã realizeze mai puþin din acel obiectiv, considerând toate
celelalte variabile constante (reciproca fiind valabilã) (1965). Aceastã ipotezã
nu afecteazã setul de obiective al birocraþilor, care poate fi foarte divers: de
la putere la servirea interesului public.
În cadrul acestui model, mediul extern organizaþiei joacã un rol important
în explicarea structurii interne ºi a comportamentului fiecãrui birou. Mediul
extern organizaþiei este modelat astfel încât informaþia costã (este nevoie de
timp, de efort ºi câteodatã de bani pentru a obþine informaþii ºi pentru a le
înþelege sensul), decidenþii au capacitãþi limitate în ceea ce priveºte timpul pe
care îl pot petrece luând decizii, numãrul de probleme pe care le pot analiza
1. O organizaþie = un sistem de activitãþi coordonate conºtient ori de forþe a douã sau

mai multe persoane, creat explicit pentru a atinge anumite finalitãþi (Downs, 1965).
simultan ºi cantitatea de informaþii pe care le pot reþine în legãturã cu o

anumitã problemã ºi existã un grad important de incertitudine în procesul de
luare a deciziilor.
Într-un asemenea mediu, corupþia poate apãrea sub douã forme.
În primul rând, corupþia din cadrul unei structuri birocratice ar putea
apãrea într-un mod instituþional ca o formã de cvasipreþ, atunci când biroul
oferã servicii gratuite. Totuºi, cerinþa serviciilor gratuite este o condiþie
necesarã, dar nu ºi suficientã pentru apariþia corupþiei, chiar în cadrul acestui
model. Alþi factori ar mai trebui luaþi în calcul, printre care: numãrul nive-
lurilor ierarhice, existenþa canalelor redundante, existenþa unui sistem vast de
reguli, tipul de rezolvare a conflictelor cu alte birouri, omogenitatea valorilor
între membrii organizaþiei, amestecul de birocraþi existent în cadrul biroului.
Îi voi discuta pe rând.
Cu cât nivelurile ierarhice sunt mai numeroase, cu atât ne putem aºtepta la
un grad mai mare de deformare a informaþiilor ºi a ordinelor superiorilor
ierarhici. Astfel, acþiunile birocraþilor de nivel inferior vor fi mai puþin în
acord cu obiectivele birocraþilor de la un nivel înalt sau cu scopurile organi-
zaþiei. Ele vor fi într-o mãsurã mai mare discreþionare, la alegerea birocratului.
De pildã, mulþi observatori sesizeazã interpretãri diferite ale aceloraºi acte
normative de la un birou teritorial al administraþiei finanþelor publice la altul.
ªtiind cã birocratul este motivat de propriul interes, ne aºteptãm ca acþiunile
deformate ale birocraþilor sã satisfacã unele interese/obiective ale acestora.
Acþiunile sunt deformate astfel încât birocratul sã obþinã ori mai multã putere,
ori mai mult venit, ori mai mult prestigiu, ori mai multã securitate, ori mai
multã comoditate etc. Putem conchide cã ca ne aºteptãm la un grad cu atât mai
mare de corupþie a birocraþilor de la un nivel inferior cu cât nivelurile ierarhice
în cadrul organizaþiei sunt mai multe pentru cã aceºti birocraþi au puteri
discreþionare mai mari.
Existenþa canalelor redundante este în mãsurã sã diminueze corupþia în
cadrul organizaþiei pentru cã rezolvã unele probleme de deformare a infor-
maþiilor ºi a ordinelor superiorilor, în mãsura în care scãderea corupþiei e o
chestiune importantã pentru birocraþii de la nivel înalt. Dupã Downs, birocraþii
de la nivel înalt nu doresc sã atragã investigaþii ºi astfel sã-ºi punã postul în
pericol; de aceea putem spune cã reducerea corupþiei ar putea fi o chestiune
importantã. Totuºi, foarte multe variabile trebuie luate în calcul pentru a stabili
dacã reducerea corupþiei este în avantajul birocraþilor de la nivel înalt. Apoi,
existenþa canalelor redundante depinde însã ºi de multitudinea nivelurilor
ierarhice. Cu cât nivelurile ierarhice sunt mai numeroase, cu atât canalele

redundante relevante pentru birocraþii de la nivel înalt pot fi mai puþine.
Existenþa unui sistem vast de reguli semnificã existenþa anumitor probleme
de decizie ºi de comunicare în cadrul biroului. Un sistem vast de reguli
înseamnã o posibilitate mai micã de monitorizare a respectãrii regulilor ºi
poate conduce la formalism rigid care este dãunãtor în relaþiile cu clienþii
organizaþiei ºi generator de corupþie (atât din partea birocraþilor de la un nivel
inferior, care sunt dispuºi sã ardã etapele pentru un beneficiu, cât ºi din partea
clienþilor, ce sunt gata sã ofere beneficii pentru a economisi timp). Astfel, cu
cât sistemul de reguli din cadrul organizaþiei este mai complicat, cu atât
acesta e mai puþin respectat ºi corupþia este mai extinsã.
În sine, existenþa unei omogenitãþi a valorilor sau lipsa acestei omogenitãþi
nu conduce neapãrat la o corupþie mai redusã ori mai extinsã. Omogenitatea
valorilor se poate realiza cu ajutorul recrutãrilor selective sau al ideologiei. Utili-
zând aceste douã instrumente, se poate crea un colectiv mai puþin înclinat spre
corupþie din moment ce, în nici unul din aceste douã procedee, nu va fi punctat
pozitiv un comportament ce ar putea degenera în corupþie. Apoi, grupurile
omogene sunt ºi mai uºor de condus de birocraþii de la nivel înalt. Lipsa omo-
genitãþii poate favoriza existenþa unor birocraþi care sã raporteze comporta-
mentul corupt al celorlalþi, în mãsura în care relaþiile sunt impersonale.
Tipul de birocraþi din cadrul biroului care oferã servicii gratuite poate fi
important din perspectiva apariþiei corupþiei. În limitele teoriei lui Downs,
putem considera carieriºtii mai înclinaþi spre corupþie decât conservatorii
(corupþia este riscantã, poate fi depistatã ºi sancþionatã cu o probabilitate mai
micã sau mai mare), iar birocraþii care îºi urmãresc doar propriul interes mai
degrabã decât cei cu motivaþii amestecate.
În cadrul unui birou care oferã servicii gratuite o anumito combinaþie a
factorilor de mai sus ar putea genera cvasipreþuri sub forma corupþiei mai
degrabã decât alt tip de aranjament. Considerãm cã într-o agenþie în care se
manifestã corupþie este mai probabil sã gãsim multiple niveluri ierarhice,
puþine canale redundante sau puþine relevante, existenþa unui vast sistem de
reguli, conflicte jurisdicþionale ºi mai mulþi birocraþi ce îºi urmãresc doar
propriul interes.
În al doilea rând, apariþia corupþiei în cadrul unei structuri birocratice
poate fi cauzatã de faptul cã bunurile ºi servicii organizaþiei nu sunt evaluate pe
pieþe externe organizaþiei, informaþia costã ºi nimeni nu poate controla întregul
comportament oficial al unei organizaþii mari. Birocraþii sunt maximizatori de
utilitate ºi se pot angaja în fapte de corupþie în urma unei analize a oportuni-

tãþilor, costurilor ºi beneficiilor.
Pe mãsurã ce birocraþia creºte în dimensiuni, puterea ºi nivelurile ierarhice
se multiplicã, regulile se diversificã, scade posibilitatea controlului ºi cresc
oportunitãþile de folosire a biroului în scopuri personale.
III. A treia teorie este noul management public (NMP). Sub aceastã etichetã
regãsim mai multe tipuri de modele ºi abordãri1, toate având în comun
schimbarea stilurilor de conducere în sectorul public, inclusiv prin adoptarea
unor tehnici de management din sectorul privat ºi a proceselor de piaþã.
Kolthoff ºi colaboratorii sãi (2006) disting douã principii ale NMP ºi propun
un cadru de referinþã al acestuia, cu patru caracteristici.
Primul principiul al NMP presupune creºterea continuã a eficienþei, utiliza-
rea unor tehnologii din ce în ce mai elaborate, o forþã de muncã disciplinatã
pentru asigurarea productivitãþii, roluri profesionale de conducere, statuarea
dreptului de a conduce. Al doilea principiu al NMP se bazeazã pe îmbunã-
tãþirea continuã a calitãþii, descentralizare ºi delegare, sisteme de culegere a
informaþiilor, contracte ºi pieþe, mãsurarea performanþei pe baza þintelor
asumate iniþial, audit ºi control.
Cadrul de referinþã propus de Kolthoff ºi colaboratorii sãi (2006) este
prezentat în tabelul de mai jos.
Cadrul de referinþã al NMP
Privatizare
Outsourcing
Reducerea mãrimii sectorului Angajaþi temporari (flexibilitate în angajare)
public ºi guvernarea
antreprenorialã Parteneriate public-privat
Implicarea sectorului privat
Introducerea modelului pieþei interne
Cãtre alte tipuri de organizaþii
A bugetelor
Descentralizare
A competenþelor
A puterilor discreþionare
3. Managerialismul (Pollitt, 1993, introducerea proceselor de piaþã (Walsh, 1995), guver-

narea antreprenorialã (Osborne ºi Gaebler, 1993), noul serviciu public (DeLeon
ºi Denhardt, 2000). Aceste abordãri doresc sã rezolve problemele identificate de
teoriile pozitive.
Þinte de performanþã la nivel organizaþional

Mãsurarea ºi evaluarea Evaluarea personalului
performanþei Indicatori de performanþã
Contracte
Bugetare pe proiecte
Utilizarea ciclului de Planificarea pe baza informaþiilor cu privire la
planificare ºi control performanþã
Feedback asupra rezultatelor
Sursa: adaptare dupã Kolthoff, Huberts ºi van den Heuvel (2006)
În ceea ce priveºte demersul nostru, întrebãrile generale vizeazã modul ºi

mãsura în care o abordare centratã pe managementul public afecteazã standar-
dele de integritate ºi felul cum definim corupþia. Ce se întâmplã cu integritatea
ºi corupþia în momentul în care implementãm tehnicile noului management
public? Managementul public oferã noi oportunitãþi pentru corupþie? Care ar
fi aceste oportunitãþi? Cum pot fi prevenite?
Pentru a încerca sã rãspundem la aceste întrebãri, vom prezenta principalele
cãi prin care corupþia se manifestã, în acest moment, în administraþia publicã
din România. În acest sens, vom folosi rezultatele unei cercetãri calitative pe
care am coordonat-o1 ºi care s-a desfãºurat în patru localitãþi: Bacãu, Cluj-
-Napoca, Galaþi ºi Târgu-Jiu, în perioada 15-30 noiembrie 2005. Participanþii
la cercetare au fost funcþionari publici (FP) ºi oameni de afaceri (OA). În
cadrul cercetãrii au fost utilizate douã metode sociologice: focus-grupul ºi
interviul semistructurat.
Tipuri de corupþie în administraþia publicã

din România
Rezultatele cercetãrii ne-au determinat sã operãm o distincþie între trei cãi de

manifestare a corupþiei în administraþia publicã din România: corupþia indi-
rectã, corupþia directã ºi micile atenþii.
Primul tip, corupþia indirectã, este foarte bine surprinsã de OA-2: E o
caracatiþã. E foarte interesant mecanismul, dar funcþioneazã. Merge de la
1. Cercetarea a fost realizatã în cadrul unui proiect derulat de Centrul de Resurse

Juridice. Pentru detali, vezi www.crj.ro.
unul la altul, ai nevoie de cineva acolo, gãseºti persoana care cunoaºte acolo,
te recomandã, spune cã eºti de încredere. E o întreagã filierã pe care trebuie
sã o parcurgi. Mai poþi sã intri ºi a doua oarã dacã ai respectat regulile
jocului. Aceeaºi percepþie o întâlnim ºi la OA-1: Nu puteþi sã vã duceþi
direct sã oferiþi. Trebuie sã fie deja relaþia formatã. (...) Cred cã relaþia de
prietenie... dar politic funcþioneazã mult mai bine. Corupþia este mijlocitã
prin forme (relaþii ºi reþele) clientelare. Funcþionarii publici ºi oamenii de
afaceri au identificat douã tipuri de forme clientelare care susþin corupþia în
cadrul sectorului public:
1. nepotismul;
2. partidele clientelare.
Aceste relaþii stabile asigurã cele douã ingrediente absolut necesare pentru
ca o acþiune de corupþie sã aibã succes: secretul ºi încrederea între pãrþi. În
mod paradoxal, corupþie înseamnã înºelarea încrederii publicului de cãtre
funcþionar sau politician (respectivul funcþionar fiind investit cu încredere,
pentru a lua decizii în interes public), dar ºi sporirea încrederii în cadrul
relaþiilor clientelare1. Astfel, aceste douã tipuri de încredere ajung sã fie
incompatibile intervievatorul Mã duc, dau comisionul ºi mi se asigurã
licitaþia?; OA-2: Nu. Dacã nu ai persoana care sã fie de încredere ºi care
sã aibã încredere în tine, nu se poate face chestia asta. Degeaba te duci.
Persoana asta se recruteazã de obicei prin relaþii, prin cunoºtinþe... Trebuie sã
aibã funcþie de decizie. Poate sã fie pânã la un nivel de middle-management
care se ocupã ºi are responsabilitatea proiectului respectiv; nu neapãrat foarte
în vârf. Încrederea naºte mai departe structuri stabile de interacþiuni corupte.
FP-4 subliniazã: Începându-se un proiect, îºi dau seama cã pot face mai
multe împreunã; existã deja o cale bãtãtoritã, îþi dai seama cã cu respectivul
ai mai colaborat, între ghilimele, ºi a fost ok; de ce sã riºti cu un altul?.
Astfel, oportunitãþile de a intra pe piaþa corupþiei fãrã a face parte dintr-un
sistem de relaþii corupte devin mai reduse. Încrederea reciprocã între partici-
panþii la un act de corupþie este susþinutã ºi prin mecanisme ce au rolul de a
minimiza posibilitatea de înºelare, ºi anume plata mitei dupã câºtigarea
licitaþiei ºi transmiterea avansului OA-1: Atunci comisionul se plãtea
1. Interviurile confirmã ipotezele dezvoltate de Susan Rose-Ackerman (2001, p. 13)

un regim profund corupt funcþioneazã de obicei cu un nivel înalt de încredere reci-
procã, bazatã pe afecþiune (a deeply corrupt regime usually operates with a high
degree of reciprocal, affect-based trust).
înainte de licitaþie, înainte de a se ºti dacã... Se putea sã nu câºtigi... Acum

plãteºti dupã ce ai câºtigat ºi þi-ai încasat banii (diferenþã 2004-2005/vechea-
-actuala guvernare). Vom prezenta în continuare percepþiile funcþionarilor
publici interivievaþi cu privire la modalitatea în care fiecare formã clientelarã
mediazã corupþia.
În privinþa nepotismului, acesta poate fi un mediator pentru corupþie,
costurile de tranzacþie fiind foarte mici. În acest caz acþioneazã tipul bilateral,
reciproc de încredere care se bazeazã pe afecþiune1. Participanþii la interviuri
au punctat cã rudenia poate fi un mediator important în localitãþile mici: În
oraºele mici se înþelege toatã lumea cã sunt rude ºi nu au probleme unii cu
alþii indiferent ce se întâmplã (FP-1). Alt funcþionar (FP-2) considera: De
multe ori câºtigã licitaþia cineva ºi afli dupã un timp cã, de fapt, nevasta ºefului
care a semnat contractul e ceva neam cu cel care a câºtigat (...). La primãrie,
pe vremea domnului X, era fiul sãu, care avea multe firme care lucrau cu
primãria.(...) Relaþiile se întreþin prin alte contracte. Dacã e o relaþie de rudenie,
se întreþine ºi altfel. Acestã percepþie este întãritã ºi de alt funcþionar (FP-3):
Pentru vremea lui X erau în general firmele fiului sãu. FP-2 considerã cã
pentru a influenþa o decizie trebuie sã cauþi un om sau o relaþie.
În ceea ce priveºte relaþiile politice, toþi funcþionarii participanþi la cerce-
tare au menþionat acest factor mediator drept unul foarte puternic. La între-
barea intervievatorului Cum pot sã influenþez rezultatul unei licitaþii publice?,
FP-3 a rãspuns: Nu puteþi sã propuneþi direct comisiei sau unuia din comisie.
Probabil, dacã aþi merge pe linie politicã, s-ar putea miºca ceva. FP-4 a
argumentat: De exemplu, dacã ai un aprozar, s-ar putea sã nu deranjezi pe
nimeni. Dar de la un anumit nivel, dacã nu ai intrat în politicã sau dacã nu
sprijini pe cineva în politicã ºi în campanii ºi în alte, nu ai ºanse sã þi se aprobe
lucruri. De la un anumit nivel, politica se întrepãtrunde cu mediul de afaceri.
La întrebarea Cum aº putea sã câºtig o licitaþie?, FP-4 a rãspuns: Prin
politicã. FP-1 dã un exemplu despre importanþa sistemului de protecþie al
partidelor clientelare: Da. Pãi, începând cu aspectele legate de control. Te
duci ºi-l controlezi ºi-l întrebi de ce nu are pubelã ºi îºi aruncã gunoaiele
într-un gang de bloc. ªi, când ai întrebat de acte, îþi scoate fotografia în care
se pupã cu preºedintele þãrii, cum am pãþit eu, ºi îmi spune cã este mare ºi tare
în partid ºi cã, dacã am probleme, o sã-l sune pe primar. ªi este ºi celãlalt
aspect, când are afaceri cu primãria ºi are acces la informaþii din interior.
1. Susan Rose-Ackerman (2001, p. 9).

FP-1 explicã ºi eficacitatea relaþiilor politice. La întrebarea: Pe vechea

administraþie se proceda la fel, v-aþi întâlnit cu cazuri în care eraþi ameninþat
cu partidul? a rãspuns: Da; nu cã ameninþat, nici nu se stã de vorbã cu
tine. «Domnule, eu sunt de la primãrie. Du-te, domne, de aici.» Efectiv nu-i
interesa cã te duci, cã ai abilitate sã-i controlezi, sã-i ceri acte. Ce-l fãcea
sã nu-l intereseze? Un telefon pe care îl primeai înainte sã apuci sã ajungi
în primãrie. ªi acum e la fel, din pãcate. FP-2, vorbind despre cum se poate
aranja o licitaþie, considerã: Mai degrabã se întâmplã sã fie aranjat de sus.
Relaþiile politice ca factor mediator pentru corupþie sunt suþinute de puterea
pe care conducãtorii politici o au asupra funcþionarilor, a administraþiei în
general. Funcþionarii publici au identificat diverse tipuri de presiuni politice
ºi mijloace prin care conducãtorii politici îºi asigurã dominaþia asupra funcþio-
narilor ºi procedurilor publice:
schimbarea abuzivã a funcþionarilor cu persoane loiale politic (FP 2, 3,
6, 8);
ordine mascate ºi ilegale date funcþionarilor publici (FP 3, 4, 8, 9);
abuzuri ºi oferirea unor informaþii din interior (FP 1, 2, 4, 5, 7).
Din cele afirmate pânã acum nu trebuie sã se înþeleagã faptul cã orice
relaþie de rudenie, de prietenie sau politicã este un mediator pentru corupþie,
ci cã, la un moment dat, poate fi.
Existã ºi un tip de corupþie care nu presupune un factor mediator precum
o relaþie anterioarã între participanþi sau o recomandare. Cele douã pãrþi
negociazã preþul mitei asemenea unei tranzacþii pe piaþa liberã. Totuºi, un
asemenea tip de corupþie este considerat mult mai rar sau aproape imposibil
de cãtre funcþionarii publici participanþi. Unul dintre funcþionarii publici
(FP-3) considerã: Nu puteþi sã propuneþi direct comisiei sau unuia din
comisie. La întrebarea: Ar merge dacã m-aº duce direct sã dau comision
cuiva?, FP-2 a explicat: Poate cã sunt ºi funcþionari care au curaj sã facã
chestia asta. Sau directori care vor... dar totuºi existã frica asta de flagrant.
Mai degrabã pe o relaþie decât direct.
Un al treilea tip de corupþie îl constituie micile atenþii. Acestea sunt de cele
mai multe ori dezincriminate în percepþia funcþionarilor ºi a oamenilor de
afaceri; nu sunt considerate fapte de corupþie. Considera cã, prin aceste
gesturi, se încearcã a se câºtiga bunãvoinþa funcþionarului. Interpretãm cã
aceste concepþii reflectã un mod de raportare la funcþia publicã: tendinþa spre
relaþiile personalizate, care pot fi investite cu încredere, în dauna regulilor
formale, ce sunt privite cu neîncredere. Credem cã, de multe ori, funcþionarul

este perceput ca un despot absolut, discreþionar în decizii, a cãrui bunãvoinþã
trebuie câºtigatã printr-o atitudine umilã, recunoºtinþã ºi daruri. Cetãþeanul
cu o mentalitate tradiþionalã1 are mai multã încredere într-un sistem pe care îl
poate influenþa prin acþiune personalã decât în unul pe care îl poate influenþa
doar prin mecanisme instituþionale. Inexistenþa unei relaþii personale directe
cu cel/cea care emite o autorizaþie, de pildã, accentueazã starea de anxietate
ºi percepþia cã nu poþi controla lucrurile. Mecanismele instituþionale trezesc
fricã ºi incertitudine. FP-2 rãspunde la întrebarea privind micile atenþii:
Nu, alea chiar nu ºtiu. Staþi, la ce vã referiþi? O ciocolatã, o cafea?. Da!
Nu ºtiu dacã le-aº considera acte de corupþie, nu cred ar fi acte de corupþie
fiindcã... poate îi dai o ciocolatã la o funcþionarã care chiar a fost amabilã, ºi
nu cã þi-a rezolvat þie ceva, dar þi-a zâmbit, þi-a dat niºte informaþii care poate
þi-au ajutat. Ronald King (2003) ezitã sã califice atenþia drept cadou sau
mitã, plasând-o undeva între ele. Conform rãspunsurilor participanþilor la
focus-grupurile organizate de echipa de cercetãtori condusã de Ronald King,
atenþia are urmãtoarele caracteristici: este nepecuniarã, constând în princi-
pal în oferirea unor bunuri ºi mai rar servicii; are valoare micã; nu este
cerutã sau promisã în mod explicit; se oferã atunci când clientul doreºte sã
obþinã ceea ce în mod legal ar trebui sã obþinã. În schimbul atenþiei clientul
va obþine bunãvoinþã ºi tratament mai bun din partea funcþionarului. Din
punct de vedere juridic, in România, oferirea ºi primirea unor atenþii înainte
ca funcþionarul sã se pronunþe se încadreazã la infracþiunea de dare, respectiv
luare de mitã, iar oferirea ºi primirea lor dupã ce funcþionarul s-a pronunþat
se încadreazã la infracþiunea de primire de foloase necuvenite 2.
Toate aceste cãi sugereazã cã, pentru funcþionarii publici ºi oamenii de
afaceri obiºnuiþi, manifestarea corupþiei are loc la nivelul implementãrii
legilor, normelor sau procedurilor. Corupþia se poate manifesta ºi la nivelul
1. O discuþie amplã asupra relaþiei dintre modernizare, mentalitatea tradiþionalã ºi

corupþie este prezentã în Bayley (1966).
2. Luarea de mitã (Codul penal, art. 254): fapta funcþionarului care, direct sau indirect,
pretinde ori primeºte bani sau alte foloase care nu i se cuvin ori acceptã promisiu-
nea unor astfel de foloase sau nu o respinge, în scopul de a îndeplini, a nu îndeplini
ori a întârzia îndeplinirea unui act privitor la îndatoririle sale de serviciu sau în
scopul de a face un act contrar acestor îndatoriri. Primirea de foloase necuvenite
(Codul penal, art. 256): primirea de cãtre un funcþionar, direct sau indirect, de
bani ori de alte foloase, dupã ce a îndeplinit un act în virtutea funcþiei sale ºi la
care era obligat în temeiul acesteia.
formulãrii legilor ºi politicilor publice. Scott (1969) vede corupþia drept un un

mijloc alternativ de articulare a intereselor. Acesta sugereazã cã, în anumite
circumstanþe (dominaþia loialitãþilor primare, raritatea abilitãþilor organizaþio-
nale, formalitatea legislaþiei, discriminarea minoritãþilor), este mai eficient
(mai puþin costisitor) sã îþi urmãreºti interesele în faza de implementare decât
în cea de dezbatere parlamentarã ºi guvernamentalã. Dacã antreprenorii, de
pildã, nu pot influenþa legislaþia datoritã slãbiciunii structurilor asociative
care articuleazã interesele de grup, aceasta nu înseamnã cã grupurile sociale
nu influenþeazã rezultatele sistemului administrativ: Între adoptarea legis-
laþiei ºi implementarea ei se aflã o arenã politicã total diferitã care afecteazã
substanþial implementarea politicilor (Scott, 1969, p. 326). Astfel, interesele
politice ºi economice capãtã formã prin corupþie ºi ajung în cadul sistemului
politic în faza de implementare a reglementãrilor.
Aºa cum reiese din diverse studii de percepþie1, modelul birocratic, mani-
fest în România, nu reuºeºte sã facã faþã corupþiei. Cerinþele de imparþialitate,
neutralitate ºi corectitudine, garanþiile procedurale ºi legale, precum ºi defi-
nirea legalistã a corupþiei îºi manifestã limitele în faþa inovaþiilor corupþiei.
Efectele managementului public asupra corupþiei
Schimbarea paradigmei dinspre administrarea procedurilor legale spre mana-

gementul public poate avea efecte asupra tipurilor de corupþie detaliate mai
sus? În ce sens? Mai poate o definiþie legalistã a corupþiei sã acopere situaþii
în care avem de-a face cu managementul public? Dacã nu, de ce tip de
abordare a corupþiei avem nevoie?
Implementarea tehnicilor noului management public presupune dezvoltarea
puterilor discreþionare ale funcþionarilor, dar ºi creºterea rãspunderii lor faþã
de clienþi, grupuri afectate. Într-o abordare de tipul managementului public,
sectorul public comunicã mai mult cu mediul privat, iar între aceste sectoare
se dezvoltã multipe puncte de intersecþie. Puterile discreþionare ºi multitudi-
nea punctelor de intersecþie pot favoriza corupþia. Kolthoff ºi colaboratorii
1. Birocraþia pubicã în România, rezultatele unui sondaj de opinie realizat de Metro

Media Transilvania, în mai 2007, pentru Agenþia de Strategii Guvernamentale
(http://www.publicinfo.ro/library/sc/s_bp.pdf, accesat pe 14.12.2007); Barometrul
Global al Corupþiei 2007, Transparency International (http://www.transparency.
org.ro/politici_si_studii/indici/bgc/2007/index.html, accesat pe 14.12.2007).
sãi (2006), urmându-l pe Bovens (1996), constatã cã nu existã date care sã

confirme creºterea corupþiei odatã cu schimbarea paradigmei de funcþionare a
sectorului public, dar tot mai multe comportamente din sectorul public ridicã
semne de întrebare, din punctul de vedere al integritãþii, însã nu pot fi con-
siderate corupþie, luând în considerare Codul penal. Astfel de comportamente
se referã la existenþa unor conflicte de interese în procesul de luare a deciziilor
publice ºi politice, precum ºi la finanþarea partidelor politice ºi determinã
nemulþumire publicã, dar nu procese penale. În tipologia prezentatã mai sus,
corupþia indirectã, în faza de adoptare a reglementãrilor, poate fi mai dãunã-
toare, în condiþiile aplicãrii tehnicilor noului management public.
Alþi autori se tem cã tehnicile noului management public ar favoriza eficienþa
sau activitãþile comerciale în dauna democraþiei1. Guvernul ar înlocui profesio-
nalismul, egalitatea ºi echitatea cu mecanisme de piaþã, iar rãspunderea în
faþa comunitãþii cu receptivitatea faþã de interesele diverselor grupuri sociale2.
Deºi putem admite existenþa tensiunilor între valori, dupã cum am constatat
prin analiza tipurilor de corupþie din administraþia publicã din România,
actualul sistem birocratic genereazã multã corupþie ºi un grad scãzut de
democraþie, profesionalism sau participare.
În viziunea NMP, eficienþa nu trebuie sã înlocuiascã rãspunderea ºi nici
necesitatea atingerii scopurilor nu trebuie sã determine irelevanþa mijloacelor
folosite. Managerii trebuie sã justifice ºi sã explice deciziile luate, precum ºi
prioritãþile identificate. Tehnicile preluate din mediul de afaceri sunt adaptate
pentru a rãspunde unui set mai divers de grupuri interesate ºi afectate de poli-
ticile publice, ºi nu doar unor clienþi. Apoi, sectorul de afaceri nu este complet
separat de integritate. Etica în afaceri, imperativul calitãþii ºi responsabili-
tatea socialã sunt argumente pentru relevanþa integritãþii în sectorul de afaceri.
Totuºi, evaluarea integritãþii proceselor managementului public necesitã
adoptarea unei definiþii a corupþiei care sã nu se limiteze la cadrul legal
existent, ci sã acopere valori mai largi. O asemenea definiþie trebuie sã fie de
tip instituþional, aºa cum am discutat mai sus. Accentul poate fi pus pe res-
pectarea procesului democratic, participarea ºi consultarea tuturor grupurilor
1. Vezi Frederickson (1999), precum ºi Box, Marshall, Reed ºi Reed (2001); combi-
narea, în cadrul unei instituþii publice a activitãþilor comerciale cu cele de control
poate crea suspiciuni cu privire la integritate.
2. Ar exista o diferenþã fundamentalã între valorile pe care se întemeiazã sectorul
public ºi cele pe care se fundamenteazã sectorul privat. Astfel, unele compor-
tamente din sectorul privat pot fi considerate corupte în sectorul public.
afectate, urmãrirea unor principii precum generalitatea, autonomia ºi transpa-

renþa. Managementul public presupune creºterea standarelor ºi a preocupãrii
pentru integritate. Altfel, eºecul schimbãrii tipului de eticã ºi de integritate în
acelaºi moment cu schimbarea modelului administraþiei publice poate conduce
la corupþie.
La nivelul politicilor publice concrete, avem nevoie de o abordare centratã
pe prevenirea conflictelor de interese, coduri de conduitã, programe de pregã-
tire ºi campanii publice. Kolthoff colaboratorii sãi (2006) recomandã elabora-
rea unor linii directoare privind managementul integritãþii într-un sector public
în care se dezvoltã managementul public. Cohen ºi Eimicke (2002) propun
cinci principii directoare: realizarea justiþiei pe baza legii; promovarea inte-
resul public; asigurarea unor studii de impact ºi evaluãri cuprinzãtoare; com-
pasiune ºi empatie; asumarea personalã a responsabilitãþii deciziilor.
Dacã ne referim la cadrul de referinþã al NMP detaliat mai sus, reducerea
mãrimii sectorului public ºi guvernarea antreprenorialã presupun cele mai
mari riscuri de apariþie a corupþiei1 pentru cã implicã o cooperare strânsã cu
mediul privat ºi puteri discreþionare mai mari pentru funcþionari. Celelalte
trei caracteristici ale NMP au o influenþã pozitivã asupra integritãþii dacã sunt
corect implementate.
Din pãcate, implementarea corectã a unor noi tehnici de management este,
mai degrabã, rarã. Lozeau, Langley ºi Denis (2002) prezintã modul în care
tehnicile manageriale pot fi corupte. Autorii pleacã de la premisa cã tehnicile
manageriale se bazeazã pe niºte presupoziþii privind distribuþia rolurilor ºi
puterii între diferiþii actori ai unui sistem organizaþional. De pildã, asumpþia
din spatele planificãrii strategice este cã managementul de vârf are puterea de
a stabili direcþia strategicã (Lazeau, Langley ºi Denis, 2002, p. 539). Astfel,
prin compararea presupoziþiilor tehnicilor NMP cu distribuþia existentã a
rolurilor ºi a puterii în cadrul administraþiei publice se pot identifica probleme
de compatibilitate. Aceste probleme de compatibilitate se pot rezolva, conform
lui Lozeau, Langley ºi Denis (2002), în patru moduri:
1. tehnicile transformã organizaþia schimbând distribuþia rolurilor ºi a puterii;
2. tehnicile ºi organizaþia sunt ajustate pentru a se ajunge la un compromis;
3. tehnicile sunt adoptate superficial, având doar o funcþie ritualã.;
4. tehnicile pot fi capturate sau corupte pentru a reproduce structurile existente
de roluri ºi putere.
1. Concluzie la care ajung ºi Kolthoff ºi colaboratorii sãi (2006).

De cele mai multe ori, tehnicile de management sunt corupte chiar de

caracteristicile organizaþionale pe care doresc sã le schimbe. Introducerea
tehnicilor de management public în administraþia publicã din România poate
întâmpina probleme de compatibilitate. Dacã aceste probleme sunt rezolvate
prin capturarea tehnicilor NMP, ne putem aºtepta la creºterea corupþiei.
Din toate aceste considerente, susþinem cã administraþia publicã din România
trebuie sã priveascã problema integritãþii cu seriozitate. În acest moment,
administraþia publicã din România rãmâne prinsã în vechile automatisme
birocratice1.
Schimbãri instituþionale ºi legislative: cãtre

un management al integritãþii în administraþia publicã
Deºi preocuparea pentru integritate rãmâne redusã la nivelul administraþiei

publice, constatãm câteva modificãri legislative ºi instituþionale care pot pune
bazele unui management intern al integritãþii în administraþia publicã. Ele se
regãsesc în noul act normativ privind înfiinþarea Agenþiei Naþionale de Integri-
tate2, dar ºi în modificãrile Codului de conduitã a funcþionarilor publici3.
Prin Legea nr. 144/2007, fiecare autoritate publicã trebuie sã desemneze
persoane care sã asigure implementarea prevederilor legale privind declaraþiile
de avere ºi de interese. Aceste persoane vor avea mai multe atribuþii care le
vor permite consolidarea integritãþii în cadrul administraþiei publice. Cele mai
importante atribuþii vizeazã oferirea de consultanþã pentru completarea corectã
a rubricilor din declaraþii ºi pentru depunerea în termen a acestora, acordarea
de consultanþã în privinþa conþinutului ºi aplicãrii prevederilor legale privind
declararea ºi verificarea averilor, conflictele de interese ºi incompatibilitãþile,
precum ºi întocmirea unor note de opinie în acest sens. Aceste prevederi
trebuie corelate cu cele din Codul de conduitã a funcþionarilor publici, care
prevãd obligaþia autoritãþilor publice de a desemna o persoanã cu funcþia de
consilier de eticã.
1. În privinþa lipsei de seriozitate cu care sunt tratate probleme de integritate în

administraþia publicã localã din România, vezi Integritatea administraþiei publice
locale (Radu Nicolae, 2007), precum ºi alte rapoarte ale CRJ (www.crj.ro).
2. Legea nr. 144/2007 privind înfiinþarea, organizarea ºi funcþionarea Agenþiei Naþio-
nale de Integritate.
3. Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduitã a funcþionarilor publici.
Cele douã funcþii de mai sus ar putea fi comasate pentru a uniformiza

abordarea internã a problematicii integritãþii sau ar putea fi înfiinþat un birou
intern de promovare a integritãþii care:
sã le ofere consultanþã demnitarilor ºi funcþionarilor publici în completarea
declaraþiilor de avere, interese prevãzute de lege, inclusiv a raportului de
activitate (pentru consilierii locali/judeþeni);
sã le ofere consultanþã demnitarilor ºi funcþionarilor publici ori de câte ori
apar cazuri de conflicte de interese ºi incompatibilitãþi (cum sã fie ges-
tionate);
sã reprezinte instituþia la mesele rotunde, cursurile ºi seminariile privind
integritatea. În acest sens, persoana/persoanele din cadrul biroului ar trebui
sã aibã un plan anual de formare continuã în domeniul integritãþii;
în cooperare cu departamentul juridic, sã realizeze informãri periodice
privind schimbãrile legislative în domeniul integritãþii, sã organizeze
seminarii interne;
sã realizeze formularele ºi traseul intern care trebuie urmat de un funcþionar
sau demnitar ce anticipeazã un conflict de interese ºi trebuie sã se abþinã,
conform legii;
sã discute cu funcþionarii/consilierii identificaþi de presã în situaþii de
incompatibilitate ºi conflict de interese pentru a gestiona situaþia ºi a le
acorda sprijin;
sã realizeze un raport anual public privind integritatea instituþiei publice;
sã discute periodic cu organizaþii patronale, ONG-uri, ziariºti cu privire la
percepþia lor asupra integritãþii instituþiei ºi sã îi prezinte un raport condu-
cãtorului instituþiei;
sã se asigure cã declaraþiile de avere ºi de interese sunt publicate pe pagina
de internet (atât ultima declaraþie, cât ºi cele anterioare, pentru ca orice
persoanã interesatã sã poatã observa dinamica averii de la o perioadã
la alta);
sã semnaleze deficienþe de integritate interne;
sã realizeze baza de date cu persoanele care au obligaþia de a-ºi declara
averea ºi interesele ºi sã informeze atunci când termenele de depunere sunt
depãºite;
la nivelul instituþiei prefectului, sã poatã avea ºi atribuþii în privinþa
sprijinirii autoritãþilor locale din judeþ (primãrii de oraºe, comune etc.) în
prevenirea conflictelor de interese ºi a incompatibilitãþilor;
sã monitorizeze respectarea Codului etic ºi sã le ofere asistenþã demnitarilor

ºi funcþionarilor publici;
sã ia alte mãsuri pentru promovarea integritãþii.
Acestea sunt doar câteva propuneri pentru a adãuga valoare noilor realitãþi
legislative ºi a preveni corupþia.
Concluzii
Aceastã analizã a detaliat relaþia dintre fenomenul corupþiei, sectorul public ºi

teoria noului management public ºi a punctat unele dintre efectele pe care
generalizarea unei abordãri de tip management public le poate avea asupra
practicilor de corupþie din România.
Am identificat cinci categorii de definiþii ale corupþei: definiþii bazate pe
legalitate, definiþii bazate pe interesul public, definiþii bazate pe opinia publicã,
definiþii bazate pe piaþã ºi definiþii instituþionale. Aceste tipuri de definiþii ale
corupþiei au fost corelate cu diversele abordãri ale birocraþiei. Astfel, teoriile
descriptive ale administraþiei publice merg mânã în mânã cu definiþia legalistã
a corupþiei. Teoriile pozitive ale birocraþiei au fost corelate cu o definiþie a
corupþiei bazatã pe piaþã. Teoria noului management public presupune schim-
barea stilurilor de conducere în sectorul public, inclusiv prin adoptarea unor
tehnici de management din sectorul privat ºi a proceselor de piaþã. În acest
context, ne-am întrebat în ce mãsurã tehnicile NMP oferã noi oportunitãþi
pentru corupþie ºi cum influenþeazã ele modul în care definim corupþia.
Implementarea tehnicilor noului management public presupune dezvoltarea
puterilor discreþionare ale funcþionarilor. Într-o abordare de tipul managemen-
tului public, sectorul public comunicã mai mult cu mediul privat, iar între
aceste sectoare se dezvoltã multipe puncte de intersecþie. Puterile discreþionare
ºi multitudinea punctelor de intersecþie pot favoriza corupþia. De asemenea, în
condiþiile unui management public, pot apãrea comportamente ce ridicã semne
de întrebare din punctul de vedere al integritãþii însã nu pot fi considerate
corupþie din punct de vedere legal. Tehnicile noului management public ar
favoriza eficienþa sau activitãþile comerciale în dauna democraþiei, echitãþii,
egalitãþii ºi profesionismului.
Toate aceste temeri sunt corecte, dar nu implacabile. Pentru asigurarea
integritãþii managementului public este nevoie de adoptarea unei definiþii a
corupþiei de tip instituþional, care sã nu se limiteze la cadrul legal existent, ci
sã acopere valori mai largi. Accentul unei asemenea definiþii poate fi pus pe
respectarea procesului democratic, participarea ºi consultarea tuturor gru-
purilor afectate, urmãrirea unor principii precum generalitatea, autonomia ºi
transparenþa. Pentru a înlãtura temerile ºi a diminua riscurile de corupþie,
implementarea managementului public necesitã creºterea standardelor ºi a
preocupãrii pentru integritate, inclusiv adoptarea unor politici publice noi.
Introducerea tehnicilor NMP trebuie sã þinã cont de problemele de compati-
bilitate cu distribuþia rolurilor ºi a puterii între diferiþii actori ai administraþiei
publice din România, dar ºi de principalele cãi de manifestare a corupþiei în
administraþia publicã. Pentru a preîntâmpina probleme de corupþie, propunem
autoritãþile publice din România sã dezvolte un management intern al inte-
gritãþii, mai ales cã existã premisele legislative necesare.
Bibliografie
Bayley, David H., 1966, The Effects of Corruption in a Developing Nation, The
Western Political Quartere, vol. 19, nr. 4, decembrie, pp. 719-732.
Brooks, Robert C., 1909, The Nature of Political Corruption, Political Science
Quarterly, vol. 24, nr. 1, Martie, pp. 1-22.
Con, S. ºi Eimicke, W.B., 2002, The Effective Manager: Achieving Success in a
Changing Government, Jossey-Bass, San Francisco, CA.
Downs, Anthony, 1965, A theory of bureaucracy, The American Economic Review,
vol. 55, nr. 1/2, pp. 439-446.
Johnston, Michael, 1996, The Search for Definitions: The Vitality of Politics and the
Issue of Corruption, International Social Science Journal, nr. 149, pp. 321-335.
Johnston, Michael, 2007, Corupþia ºi formele sale. Bogãþie, putere ºi democraþie,
traducere de Silvia Chirilã, Polirom, Iaºi.
King, Ronald, 2003, The rationalities of corruption: A focus group study with
middle-sized business firms, Romanian Journal of Society and Politics, vol. 3,
nr. 1, pp. 132-164.
Kolthoff, Emile, Huberts, Leo ºi van den Heuvel, Hans, 2006, The Ethics of New
Public Management: Is Integrity at Stake?, Public Administration Quarterly,
vol. 30, nr. 4.
Kreager, Josip, 1994, Deformation of organizational principles, în Duc V. Trag
(ed.), Corruption and democracy, institute for Constitutional and Legislative
Policy, Budapesta.
Lozeau, Daniel, Langley, Ann ºi Denis, Jeann-Louis, 2002, The corruption of
managerial techniques by organizations, Human Relations, 55, pp. 537-564.
Nye, J.S., 1967, Corruption and political development: A cost-benefit analysis,

The American political Science Review, vol. 61, nr. 2, iunie, pp. 417-427.
Peters, John G., ºi Welch, Susan, 1978, Political Corruption in America: A Search
for Definitions and a Theory, or If Political Corruption Is in the Mainstream of
American Politics Why Is It Not in the Mainstream of American Politics Research?,
The American Political Science Review, vol. 72, nr. 3, septembrie, pp. 974-984.
Peters, Guy, 1981, The problem of bureaucratic government, The Journal of
Politics, vol. 43, nr. 1, pp. 56-82.
Rose-Ackerman, Susan, 2001, Trust, Honesty, and Corruption: Theories and Survey
Evidence from Post-Socialist Societies, lucrare prezentatã la Workshop on Honesty
and Trust in Post-Socialist Societies at Collegium Budapest, 25-26 mai.
Scott, James, 1969, The Analysis of Corruption in Developing Nations, Com-
parative Studies in Society and History, vol. 11, nr. 3, iunie, pp. 315-341.
Thompson, Dennis F., 1993, Mediated Corruption: The Case of the Keating Five,
The American Political Science Review, vol. 87, nr. 2, iunie, pp. 369-381.
Thompson, Dennis F., 1997, Two Concepts of Corruption, lucrare prezentatã
la Conference on Corruption and Democracy, University of British Columbia,
8-9 iunie 2007.
Trang, V. Duc (ed.), 1994, Corruption and Democracy, Institute for Constitutional
and Legislative Policy, Budapesta.
Weber, Max, 1947, The theory of social and economic organization, Rational legal
authority and bureaucracy, în Max Weber, The Free Press, New York.
127
Partea a II-a
129
Capitolul 5
Relaþia dintre Centrul Guvernului

ºi ministerele de linie o interpretare din
perspectiva modelului principal-agent
Florin Bondar*
Introducere
Unul dintre obiectivele urmãrite de procesul de modernizare a administraþiei

publice este asociat în majoritatea programelor de reformã iniþiate la nivelul
þãrilor membre ale Uniunii Europene cu creºterea capabilitãþii administraþiei
publice de a atinge obiective mãsurabile în urma implementãrii politicilor
publice (Pollitt ºi Bouckaert, 2000). Proliferarea orientãrii cãtre obiective în
cadrul administraþiei publice vizeazã facilitarea identificãrii modalitãþilor prin
care obiectivele de politici publice pot fi regãsite mai uºor în rezultatele imple-
mentãrii iniþiativelor de politici publice formulate la nivelul ªedinþei de Guvern.
Aceste modalitãþi urmãresc asigurarea coerenþei actului guvernãrii ºi vizeazã,
pe lângã creºterea capacitãþii de a obþine rezultate, ºi raporturile care se
stabilesc între stratul politic ºi cel administrativ în cadrul administraþiei publice
(Pollitt ºi Bouckaert, 2000). Ca urmare a accentuãrii importanþei rezultatelor
de politici publice ale actului de guvenrare, modul în care este formulat
programul de guvernare, precum ºi iniþiativele de politici publice (sau, unele
propuneri de acte normative) ale echipelor guvernamentale ajung sã fie subiect
de negociere permanentã nu atât cu cei care urmeazã sã suporte mãsurile
iniþiate de guvern, cât cu cei ce implementeazã aceste mãsuri (Vibert, 2006).
* Doctor în ºtiinþe politice, ªcoala Naþionalã de Studii Politice ºi Administrative.

Caracteristicile relaþiei dintre stratul politic ºi cel administrativ din perspec-

tiva orientãrii cãtre obiective a actului de guvernare, specific unui proces de
reformã, constituie aria de interes a acestui studiu. Profesionalizarea adminis-
traþiei publice, precum ºi creºterea competitivitãþii funcþionarilor publici ºi a
calitãþii serviciilor publice reprezintã obiective la a cãror realizare contribuie
tipul de raporturi ce se stabilesc nu atât între funcþionarii publici, ca membri
ai administraþiei publice, cât între diferitele organizaþii reprezentante ale admi-
nistraþiei publice centrale. În aceste condiþii, provocarea pe care o propune un
proces de reformã nu constã exclusiv în a creºte capacitatea administraþiei
publice centrale prin îmbunãtãþirea pregãtirii membrilor administraþiei publice
centrale sau a alocaþiilor pentru îmbunãtãþirea serviciilor publice, ci ºi în a
defini tipul raporturilor care se stabilesc în organizaþii în cadrul unui proces
de elaborare a politicilor publice. O îmbunãtãþire a performanþei în adminis-
traþia publicã nu este în acest sens rezultatul modificãrii unor mentalitãþi,
ci, mai degrabã, consecinþa exercitãrii unor funcþii de cãtre diferiþi actori im-
plicaþi în acest proces, luând în considerare un sistem specific de stimulente1.
În contextul adoptãrii unei orientãri cãtre obiective a actului guvernãrii,
promovarea unui sistem de mãsurare a performanþei (performance measurement
system), analiza de impact (impact assessment) ºi tehnicile de monitorizare a
implementãrii politicilor publice constituie consecinþe de ordin metodologic
ale aplicãrii unei paradigme de înþelegere a relaþiilor care se formeazã în
interiorul organizaþiilor. Datã fiind tradiþia administrativã legalistã a statului
de drept (Pollit ºi Bouckaert, 2000), de la care se poate spune cã se revendicã
administraþia publicã din România2, introducerea unor astfel de metodologii
la nivelul aparatului administrativ al guvernului ar putea întâmpina unele
dificultãþi legate nu atât de piedicile aferente unui proces de implementare,
1. Sistemul de stimulente nu se referã exclusiv la remuneraþie, ci ºi la tipul de influenþã

pe care actorii implicaþi în procesul politicilor publice îl pot avea asupra caracte-
rului rezultatelor acestor politici.
2. Urmãrind caracteristicile standard identificate de Pollitt ºi Bouckaert (2000) cu
privire la administraþiile publice, se poate afirma cã profilul celei româneºti se
apropie cel mai mult de cea francezã, caracterizatã de cei doi autori ca fiind una
în care statul are o structurã unitarã, anterior centralizatã ºi coordonatã. În aceastã
structurã, relaþia dintre miniºtrii ºi mandarini este uºor politizatã, cultura admi-
nistrativã fiind una specificã statului de drept (Pollitt ºi Bouckaert, 2000, p. 56).
Acesta poate fi considerat ºi unul dintre motivele pentru care, de cele mai multe ori,
profilul reformelor iniþiate în þãrile anglo-saxone nu este aplicabil, prin transfer,
þãrilor cu o tradiþie administrativã diferitã (vezi ºi Goetz, 2001).
RELAÞIA DINTRE CENTRUL GUVERNULUI ªI MINISTERELE DE LINIE... 131
cât de caracterul presupoziþiilor referitoare la rolul pe care diferiþi actori îl

joacã în procesul politicilor publice la nivelul aparatului administrativ al
guvernului României. Unul dintre aceºti actori este Centrul Guvernului1 (CG),
care în România este reprezentat în principal de Secretariatul General al
Guvernului (SGG).
În acest context este utilã identificarea profilului rolului jucat de o astfel de
instituþie nu atât în ceea ce priveºte relaþia cu celelalte instituþii ale admi-
nistraþiei publice centrale cât cu ªedinþa de Guvern, principalul iniþiator al
unor politici publice. În acest studiu vom analiza, din perspectiva modelului
principal-agent, coordonatele, contextul ºi genul de relaþii care se stabilesc
între ªedinþa de Guvern, CG ºi ministerele de linie (ML). Concluziile aplicãrii
modelului principal-agent la relaþia dintre ele ar putea contribui la înþelegerea
contextului în care metodologiile precizate mai sus se pot dovedi utile în
încercarea de a creºte calitatea politicilor publice formulate ºi implementate la
nivelul guvernului.
În prima parte a acestui articol vom prezenta principalele elemente ale
modelului principal-agent, problemele pe care le propune acest model ºi posi-
bilele strategii de rezolvare a lor. A doua parte cuprinde o analizã a relaþiilor
dintre SGG ºi ML pe coordonatele oferite de modelul principal-agent. În
aceastã parte a studiului vom pune accent pe profilul strategiilor adoptate de
guvern în încercarea de a reduce costurile de tranzacþie2 pe care le presupune
implementarea obiectivelor de politici publice cuprinse în programul de
1. Centrul Guvernului este alcãtuit din organele administrative care îl deservesc pe

primul-ministru, respectiv ªedinþa de Guvern sau Consiliul de Miniºtri. Acest organ
administrativ mai poartã numele Secretariat General sau Cancelarie (Government
Office, Cabinet Office etc. SIGMA, 2007). În continuare vom presupune cã nu existã
o relaþie contractualã diferitã între primul-ministru, respectiv membrii ªedinþei de
Guvern, ºi acest organ. Cu toate acestea, profilul politic al unei echipe guverna-
mentale (monocolor sau de coaliþie) ar putea influenþa structura administrativã a
CG ºi a relaþia sa cu ministerele.
2. Coase a propus o perspectivã în care printre costurile de pe piaþã se numãrã, pe
lângã cele ale producerii unor bunuri sau ale furnizãrii propriu-zise a unor servicii,
ºi costurile pe care le implicã regulile, normele, cutumele sau procedurile prin
care aceste bunuri sunt obþinute. Deºi Coase nu a utilizat aceastã sintagmã (vezi
Pãunescu, 2006), ele au fost ulterior asociate cu costurile de tranzacþie (Coase,
1960). Din aceastã perspectivã, atingerea unor obiective de politici publice de cãtre
o echipã guvernamentalã presupune asumarea unor costuri determinate de regulile,
normele, cutumele ce funcþioneazã la nivelul organizaþiilor reprezentate a admi-
nistraþiei publice cu ajutorul cãrora aceste obiective sunt atinse.
guvernare. De asemenea, vor fi identificate principalele strategii de reducere

a asimetriei informaþionale în aceastã relaþie.
În încheiere, vom formula un set de concluzii referitoare la posibilele
implicaþii ale unei abordãri de tip principal-agent pentru statutul ºi rolul pe
care administraþia publicã centralã le are în procesul politicilor publice.
Modelul principal-agent
Modelul principal-agent oferã un instrument de analizã a relaþiilor care se

stabilesc pe cale contractualã1 între un agent ºi un principal (Holmström,
1979; Moe, 1984; Lane, 2005). În varianta clasicã, acest model a fost aplicat
în cazul tipurilor de relaþii care se stabilesc în cadrul firmei. Ulterior, aplicarea
modelului a fost extinsã oricãror organizaþii în care principalul (reprezentat de
una sau mai multe persoane sau organizaþii) delegã unui agent (reprezentat, de
asemenea, de una sau mai multe persoane sau organizaþii) responsabilitatea
îndeplinirii unei funcþii sau a unui set de sarcini. Pentru a înþelege mai bine
elementele modelului principal-agent sã luãm câteva exemple:
w Exemplul 1:
Ne confruntãm în viaþa de zi cu zi cu situaþii în care ne dorim un anumit lucru
ºi ne dãm seama cã nu-l putem avea decât dacã apelãm la altcineva, care ar
putea sã obþinã acel lucru în locul nostru.
Uneori ne dorim, de exemplu, ca scara blocului în care locuim sã fie mai
curatã. Din diverse motive, preferãm sã lãsãm decizia de angajare a cuiva care
sã se ocupe cu igienizarea în sarcina unui preºedinte de bloc. Delegând
decizia de angajare, nu ne aºteptãm ca o persoanã anume sã ocupe postul
respectiv, ci ca scara sã fie mai curatã, interesul nostru fiind astfel satisfãcut.
La fel, atunci când, de pildã, dorim sã ne renovãm casa, apelãm la o
echipã de zugravi a cãrei competenþã în ceea ce priveºte tehnologia de
prelucrare a varului sau cea de zugrãvire a casei o depãºeºte pe a noastrã. Ne
aºteptãm ca, în urma înþelegerii pe care am fãcut-o cu ºeful echipei, în
schimbul anumitor stimulente, obiectivul nostru de a avea o casã renovatã sã
fie atins.
1. Contractul reprezintã esenþa relaþiei principal-agent (Moe, 1984; Lane, 2005,

p. 30), indiferent de nivelul la care se realizeazã acest contract.
În situaþiile prezentate este destul de simplu de dedus ce modalitãþi avem la

dispoziþie pentru a putea verifica dacã persoana cu care am fãcut înþelegerea
s-a þinut de cuvânt. Dacã vom constata cã, în urma înþelegerii, scara blocului
este în continuare murdarã, vom merge la preºedintele de bloc ºi îi vom cere
socotealã în aceastã privinþã. Când facem acest lucru, presupunem cã preºe-
dintele de bloc are mai multe informaþii decât noi care sã justifice situaþia.
Dupã ce constatãm cã în casa proaspãt renovatã varul cade de pe pereþi sau cã
unele camere nu au fost zugrãvite aºa cum ne doream, îl vom lua la întrebãri
pe ºeful echipei de zugravi cu care am fãcut înþelegerea, prima întrebare pe
care i-o vom pune referindu-se la motivele pentru care lucrurile nu stau aºa
cum ne doream. Punem aceste întrebãri pornind de la premisa cã acela cãruia
le adresãm are mai multe informaþii decât noi în ceea ce priveºte procesul prin
care lucrul pe care îl doream a fost obþinut. Probabil cã la întrebãrile noastre
se va rãspunde fie cã persoana angajatã nu a fost suficient de devotatã muncii
sale, fie cã membrii echipei s-au dovedit neprofesioniºti sau cã materialele
folosite nu au fost de calitate ºi aºa mai departe. Lãsând la o parte indignarea
noastrã cu privire la faptul cã aceia cu care am stabilit o înþelegere nu au
respectat termenii sãi, vom constata cã este posibil ca ei sã se confrunte cu o
situaþie asemãnãtoare cu cea în care suntem noi atunci când constatãm neres-
pectarea înþelegerii. Astfel, preºedintele de bloc este, la rândul lui, dezamãgit
de performanþa persoanei angajate pentru igienizarea scãrii blocului, ºeful
echpei de zugravi a fost dezamãgit, de pildã, de cei pe care, la rândul lui, i-a
angajat în calitate de ajutor de zugrav, pentru cã nu au respectat termenii
înþelegerii. Oricare ar fi rãspunsurile la întrebãrile noastre, din acelaºi motiv
pentru care am apelat iniþial la serviciile lor, nici acum nu putem verifica dacã
informaþiile de furnizate de ei sunt reale.
Relaþia care s-a stabilit între noi ºi preºedintele de bloc sau ºeful echipei de
zugravi poate fi interpretatã ca fiind o relaþie de tip principal-agent. În fiecare
caz, actorii acestei relaþii au interese diferite. Noi (principalul), care avem o
înþelegere cu preºedintele de bloc sau cu ºeful echipei de zugravi (agentul),
avem interesul ca scara blocului sã fie curatã, respectiv casa sã fie renovatã.
Aceºtia din urmã au interesul ca noi sã fim mulþumiþi de înþelegere, astfel
încât sã nu fie oprit fluxul stimulentelor pe care îl oferim în schimb.
Dupã cum am vãzut în exemplele de mai sus, aplicarea modelului principal-
-agent porneºte de la unele presupoziþii în ceea ce priveºte comportamentul,
interesele ºi distribuþia informaþiilor între actori. Astfel, atât principalul, cât
ºi agentul sunt interesaþi de satisfacerea propriilor interese. Principalul, pe
lângã atingerea obiectivelor, este interesat de reducerea costurilor agenþiei1,

în timp ce agentul va avea tendinþa de a adopta un comportament oportunist
(opportunistic behaviour), încercând sã-ºi maximizeze propria utilitate prin
participarea la relaþia contractualã cu principalul. De asemenea, atât princi-
palul, cât ºi agentul se aflã în situaþia de acces limitat la informaþii, fapt care
influenþeazã structura ºi coordonatele relaþiei dintre cei doi. Aceste presupo-
ziþii conduc, în cadrul relaþiei de tip principal-agent, la apariþia unor probleme
a cãror rezolvare constituie provocarea pe care o propune acest model.
În economia relaþiei de tip principal-agent, principalul ºi agentul deþin
informaþii diferite cu privire la condiþiile de respectare a contractului. Princi-
palul nu ºtie ce acþiuni ºi informaþii sunt necesare pentru atingerea obiectivului
ce face obiectul contractului (în exemplul nostru informaþiile sunt legate de
calitatea varului sau procesul tehnologic al prelucrãrii lui), în timp ce agentul
nu cunoaºte condiþiile ºi motivele pentru care principalul urmãreºte realizarea
anumitor obiective mai degrabã decât altele (de pildã, motivele pentru care
noi dorim sã foloseascã var alb, ºi nu roºu îi sunt strãine ºefului echipei de
zugravi, aceastã alegere a mea având însã efecte asupra modului cum îºi va
respecta partea de contract). Aceastã situaþie creeazã un potenþial dezavantaj
pentru principal deoarece costurile obþinerii rezultatelor, prin delegarea cãtre
agent a responsabilitãþii, ar putea depãºi beneficiile realizãrii obiectivelor (în
cazul nostru costurile renovãrii casei ar putea fi aºa de mari, încât nivelul de
satisfacþie oferit de imaginea casei renovate sã fie mai mic decât cel al insatis-
facþiei pe care o resimþim când constatãm nivelul resurselor pe care a trebuit
sã-l oferim în schimbul satisfacerii preferinþelor noastre). În aceste condiþii,
în contextul delegãrii de cãtre principal a responsabilitãþii cãtre agent, apare
o situaþie de asimetrie informaþionalã (Moe, 1984). Ea se manifestã, în cazul
principalului, prin posibilitãþile limitate de a stabili care este agentul cel mai
potrivit pentru a-i delega responsabilitãþile în vederea atingerii unor obiective
(hidden information, adverse selection sau ex ante opportunism2). Principalul
apeleazã la diferite modalitãþi de control al efectelor acestui dezavantaj, prin
stabilirea unor criterii de selectare a agentului. În cazul agentului, asimetria
se manifestã sub forma unui dezechilibru informaþional legat de acþiunile
1. Costurile agenþiei (agency costs) reprezintã costurile asociate cu încercarea de a

limita pierderile provenite din activitatea agentului în demersul de atingere a obiec-
tivelor principalului. Costurile agenþiei sunt privite din perspectiva principalului,
care va fi interesat de reducerea lor (Kassim ºi Menon, 2003).
2. Informaþia ascunsã, selecþia adversã ºi oportunismul ex ante determinã natura
condiþiilor precontractuale, prealabile intrãrii într-o relaþie de tip principal-agent.
întreprinse, postcontractuale, în vederea atingerii obiectivelor care fac obiectul

contractului. Acþiunile agentului sunt, în aceste condiþii, ascunse (hidden
action, ex post oportunism sau moral hazard 1) principalului, în sensul cã el nu
poate cunoaºte, dupã contractare, toate informaþiile cu privire la acþiunile
agentului.
Provocarea modelului principal-agent este identificarea, în economia relaþiei
dintre principal ºi agent, a modalitãþilor de respectare a contractului, astfel
încât riscul proliferãrii comportamentului oportunist al agentului în detri-
mentul preferinþelor principalului sã fie diminuat (în exemplul prezentat,
aceasta s-ar traduce prin identificarea unor modalitãþi prin care putem evita
situaþiile când zugravul ar încerca sã reducã din costurile sale în detrimentul
intereselor noastre privitoare la renovarea casei într-un anumit fel).
Acest demers este îndreptat cãtre identificarea condiþiilor în care poate fi
realizat controlul asupra activitãþii agentului astfel încât sã fie reduse costurile
de tranzacþie suportate de principal. Una dintre problemele contractului
încheiat între cei doi este legatã de faptul cã, datã fiind natura obiectului sãu,
este greu de stabilit un protocol pentru fiecare situaþie care prezintã un risc
din punctul de vedere al asimetriei informaþionale (noi nu putem prevedea, în
faza de precontract, toate situaþiile în care se va afla ºeful echipei de zugravi
dupã ce încheie contractul, astfel încât sã stabilim de la început, prin prevederi
contractuale specifice, ce alegeri trebuie sã facã el de exemplu, tipul de var
ce trebuie utilizat, tehnologia de zugrãvire etc.). Contractul se dovedeºte a fi,
în acest condiþii, incomplet (Gilardi, 2001; Pãunescu, 2006). În situaþia
clasicã a unei firme, de exemplu, realizarea obiectivelor de creºtere a profitului
sunt delegate de acþionarii firmei unui consiliu de administraþie. Dat fiind
faptul cã obiectivul creºterii profitului se poate dovedi ambiguu, activitãþile
prin care se realizeazã aceastã creºtere le sunt ascunse acþionarilor, cu atât
mai mult în cazul când orizontul de timp al contractului nu este prestabilit.
w Exemplul 2:
Sã luãm, de exemplu, cazul în care încheiem un contract cu o bonã. Obiectul
acestui contract este reprezentat de serviciile prin care binele copilului nostru
e asigurat temporar de o altã persoanã decât noi, pãrinþii lui. În termenii
contractului nu putem preciza toate situaþiile care pot apãrea pe perioada lui
de valabilitate (douã-trei ore), în care bona poate acþiona urmãrind o idee
1. Acþiunea ascunsã, oportunismul ex post ºi hazardul moral se manifestã pe parcursul

derulãrii contractului dintre principal ºi agent.
proprie, diferitã de a noastrã, despre ce anume înseamnã binele copilului, fãrã

însã ca, în acest fel, prevederile contractulale stabilite iniþial sã fie încãlcate.
Se poate considera, de pildã, cã interviul pe care îl susþine bona, prealabil
încheierii contractului, este o modalitate prin care încercãm sã reducem riscul
ca bona sã urmãreascã, în astfel de situaþii neprevãzute, o idee despre binele
copilului diferitã de a noastrã.
Pentru a elimina aceste dezavantaje legate de caracterul incomplet al
contractului, problema este identificarea aranjamentelor prin care sã fie
diminuate riscurile ce decurg din asimetria informaþionalã dintre nivelul ºi
tipul informaþiilor deþinute de principal, respectiv de agent.
O soluþie constã în stabilirea unor proceduri administrative, reprezentate
de instrumentele legale ale unei agenþii, aflatã în situaþia de agent, prin care
se limiteazã aria de intervenþie a acesteia (Pollack, 1997). Acest demers presu-
pune un control ex ante asupra condiþiilor de realizare a contractului dintre
agenþie ºi un principal (în exemplul de mai sus aceasta s-ar traduce, de exem-
plu, prin interviul precontract, pe care i l-am putea solicita bonei). Procedurile
administrative pot conduce însã la scãderea eficienþei agenþiei prin limitarea
flexibilitãþii sale (Kassim ºi Menon, 2003). Exercitarea unui control ex ante ar
putea fi realizatã prin formularea unor prevederi contractuale restrictive ce,
dupã încheierea contractului, ar limita în asemenea mãsurã condiþiile în care
agentul poate acþiona, încât atingerea obiectivelor ce fac obiectul contractului
sã devinã foarte greu de realizat (în contractul cu bona am putea introduce
prevederea conform cãreia îi interzicem sã iasã cu copilul la plimbare deoarece
credem cã, în acest fel, existã un risc mare de îmbolnãvire; dacã printre
obiectivele contractului se numãrã însã, de pildã, antrenarea copilului în
activitãþi în spaþii deschise, atingerea acestui obiectiv de cãtre bonã devine
dificilã, din cauza prevederilor restrictive prevãzute în contract). În aceste
condiþii, modul în care sunt stabilite procedurile trebuie sã þinã cont de un
raport favorabil între costuri ºi beneficii în stabilirea gradului de libertate
acordatã agentului în vederea atingerii scopurilor ce fac obiectul contractului.
Un alt gen de soluþii este reprezentat de impunerea ex post a unor sancþiuni
agenþiei, în cazul în care atingerea obiectivelor nu a fost realizatã la parametrii
stabiliþi prin contract. Aceste soluþii sunt legate, de exemplu, de exercitarea
unui control bugetar asupra respectivei agenþii1 (refuzul nostru de a-i plãti
bonei suma specificatã în contract deoarece considerãm cã obiectivele lui nu
1. O mare parte a aplicaþiilor modelului principal-agent se referã la sistemul de finan-

þare (Boren, 1998; Leruth ºi Paul, 2006).
au fost îndeplinite aºa cum ne aºteptam). Controlul ex post cuprinde, de

asemenea, ºi stabilirea unui sistem de monitorizare care sã propunã mãsuri de
contrabalansare a cantitãþii de informaþii, prin influenþarea comportamentului
agentului pe parcursul desfãºurãrii contractului (de exemplu, am putea monta
camere de luat vederi în apartament, astfel încât sã avem informaþii exacte
despre cum ºi-a îndeplinit bona obligaþiile contractuale).
În ceea ce priveºte sistemul de monitorizare, pot fi adoptate douã tipuri de
strategii (McCubbis ºi Schwartz, apud Moe, 1984):
1. strategii de tip patrulã de poliþie (police patrol) aceste strategii constau
în verificarea continuã ºi susþinutã a activitãþilor desfãºurate de agent.
Mãsurile adoptate conform acestor strategii se pot dovedi eficiente în
activitatea de monitorizare a respectãrii prevederilor contractuale dintre
agent ºi principal, dar existã riscul ca ele sã presupunã un nivel ridicat de
resurse. Eficienþa mãsurilor care urmeazã aceastã strategie poate fi dimi-
nuatã în cazurile în care existã mai mulþi principali, iar preferinþele lor
sunt diferite, fapt ce creeazã posibilitatea ca agentul sã aibã un comporta-
ment oportunist;
2. strategii de tip Alarmã de incendiu (Fire alarms) conform acestor stra-
tegii, principalul alocã unei a treia pãrþi sarcina de a identifica, prin
sondaj, situaþiile în care agenþia îºi depãºeºte atribuþiile stabilite conform
contractului. În acest caz, controlul este sporadic, dar se poate dovedi
eficient, deoarece îi impune agentului un tip de comportament care poate
contribui la respectarea contractului. Adoptarea unei astfel de strategii ar
putea fi mai puþin costisitoare.
(În cazul cu bona, dacã adoptãm primul tip de strategie, vom monta
camere de luat vederi sau, dacã adoptãm a doua strategie, am putea angaja o
a treia persoanã de exemplu, o vecinã care sã verifice, la anumite intervale
de timp, modul cum îºi îndepliniºte bona obligaþiile stabilite prin contract.)
Aplicarea modelului principal-agent în cazul relaþiei

dintre ªedinþa de Guvern, CG/SGG ºi ML
În exemplele de mai sus, problemele ridicate de modelul principal-agent pot

fi rezolvate destul de simplu. Datoritã costului relativ redus al controlului
ex ante ºi ex post exercitat asupra activitãþii agentului (zugravul, preºedintele
de bloc, bona), riscul ca obiectivele sã nu fie atinse este scãzut. Astfel, când
apelãm la un zugrav profesionist, vom încerca sã obþinem recomandãri de la
foºti clienþi ai acestuia care sã-i confirme profesionalismul; aceeaºi strategie
o putem aplica ºi în cazul bonei sau al preºedintelui de bloc. În fiecare dintre
aceste cazuri, imperfecþiunea contractului pe care îl încheiem poate fi uºor ºi
eficient diminuatã. Nu acelaºi lucru se întâmplã în cazul în care lanþul relaþiilor
principal-agent se mãreºte considerabil, astfel încât atingerea obiectivelor
contractului presupune o succesiune de relaþii principal-agent (Moe, 1984).
În aceste situaþii, problema este surmontarea imperfecþiunii mai multor con-
tracte, nu doar a unuia singur. Astfel, cu cât lanþul relaþiilor de tip principal-
-agent este mai lung, cu atât sunt mai mici ºansele ca obiectivele pe care
dorim sã le realizãm apelând la relaþii contractuale succesive cu mai mulþi
agenþi sã fie atinse.
O astfel de situaþie este cea reprezentatã de tipul de relaþii care se stabilesc
între electorat ºi politicieni, între politicieni ºi guvern, respectiv între guvern
ºi administraþia publicã 1 (Moe, 1984). De pildã, sloganul Sã trãiþi bine!
transmite un mesaj politic simplu ºi uºor de acceptat. Lucrurile se complicã
atunci când politicile publice care dau viaþã acestui mesaj sunt transpuse în
practicã, deoarece apar întrebãri cu privire la cât de bine sau ce înseamnã
mai exact acest bine. Sau, mai mult, când putem spune cã trãim bine,
atunci când a fost atinsã o anumitã valoare a venitului mediu? Cum se
stabileºte aceastã valoare? ªi, în cazul în care aceastã valoare este identificatã,
cum putem decide dacã ea corespunde unei stãri de bine a populaþiei?. Din
orice punct de vedere am privi lucrurile, rãspunsurile la aceste întrebãri,
oricât de precise ar fi, sunt mereu interpretabile din punctul de vedere al
efectelor pe care le-ar produce. O chestiune fundamentalã se referã ºi la
agregarea stãrilor individuale, subiective de bine: un pensionar ar putea
considera, de exemplu, cã nu trãieºte bine pentru cã pensia nu-i permite sã
cumpere suficiente medicamente, în timp ce un om de afaceri ar putea
considera cã trãieºte foarte bine deoarece noua politicã de taxe îl avantajeazã.
1. Relaþia dintre electorat ºi administraþie poate fi ºi ea interpretatã drept una de tip

principal-agent. În aceste condiþii, relaþia dintre administraþie ºi decidenþii politici
guvernamentali poate fi consideratã mai degrabã una de parteneriat decât una de
tip principal-agent (Maranto, 2005). Aceastã relaþie de parteneriat s-ar putea des-
fãºura paralel cu cea de tip principal-agent, între decidentul politic ºi administraþia
publicã, de vreme ce primul este parte într-un contract încheiat numai cu o parte
a contribuabililor (o majoritate).
Particularitãþile relaþiei principal-agent între electorat ºi parlament nu

constituie însã obiectul acestui articol. În cazul relaþiei dintre guvern ºi
administraþia publicã miza contractului este datã de faptul cã rezultatele sunt
plasate la sfârºitul lanþului de relaþii contractuale, în care prima e cea dintre
electorat ºi parlament1. Analiza acestor relaþii poate fi analizatã separat sau
simltan (Kassim ºi Menon, 2005). Din acest punct de vedere, obiectul oricãrui
contract stabilit de electorat vizeazã un set de politici publice, fapt pentru care
iniþiativele administraþiei publice pot fi considerate o consecinþã a prevederilor
contractului dintre guvern ºi administraþie ºi nu, în mod direct, a celor ale
contractului dintre cetãþeni ºi parlament. Considerarea impactului iniþiativelor
administraþiei publice drept o consecinþã unei relaþii separate a acesteia cu
electoratul constituie, de fapt, dovada imperfecþiunilor contractului dintre elec-
torat ºi parlament, respectiv ale celui dintre parlament ºi guvern.
Dintre acestea, am ales sã aplicãm modelul principal-agent relaþiei guvern-
-administraþie deoarece rezultatele contractului dintre guvern ºi administraþie
sunt mai uºor de identficat datoritã impactului politicilor publice ca obiect al
contractului cu electoratul. Vom urmãri identificarea prevederilor acestui
contract ºi formularea unor concluzii cu privire la consecinþele unei astfel de
abordãri asupra atribuþiilor administraþiei publice centrale în raport cu condu-
cerea politicã. O atenþie deosebitã vom acorda relaþiei dintre SGG ºi CG, ca
unul dintre principalele instrumente ale ªedinþei de Guvern2 utilizate pentru
urmãrirea modului de desfãºurare a contractului. De asemenea, vom încerca
sã identific, specificul relaþiei dintre CG ºi ML, reprezentante ale administra-
þiei publice centrale, ca fiind o consecinþã a încercãrii ªedinþei de Guvern de
a atenua efectele genului de probleme propuse de modelul principal-agent. În
acest sens, vom încerca sã asociem iniþiativele unei reforme a administraþiei
publice centrale cu încercarea de a atenua, printre altele, problema asimetriei
informaþionale (hazard moral, respectiv selecþie adversã) existentã între
ªedinþa de Guvern ºi administraþia publicã centralã. De asemenea, vom trece
1. În cazul României, componenþa guvernului este aprobatã de parlament la propu-

nerea preºedintelui, ceea ce înseamnã cã guvernul nu a semnat un contract direct
cu electoratul, ci indirect, prin intermediul parlamentului. Contractul dintre parla-
ment ºi guvern nu este ultimul din seria de relaþii principal-agent deoarece, în
vederea atingerii unor obiectivele de politici publice, se stabileºte ºi altã relaþie
contractualã între guvern ºi administraþia publicã.
2. Vom considera ªedinþa de Guvern drept cadrul formal de luare a deciziilor în
interiorul unei echipe guvernamentale.
în revistã avantajele ºi dezavantajele strategiilor de reducere a acestei asimetrii.

În încheiere, vom formula câteva concluzii referitoare la posibilele tendinþe de
autonomizare a activitãþii administraþiei publice centrale în raport cu parlamentul,
ca rezultat al modificãrii raporturilor dintre guvern, administraþie ºi electorat.
Identificarea pãrþilor contractante:

ªedinþa de Guvern SGG/CG ML
Dupã cum am vãzut în capitolul precedent, relaþia dintre doi actori poate fi
descrisã în termenii modelului principal-agent, în condiþiile asumãrii anumitor
presupoziþii în ceea ce priveºte comportamentul lor. Astfel, se porneºte de la
premisa cã individul, ca actor raþional, la fel ca în relaþiile de tip economic,
îºi urmeazã propriile preferinþe ºi în relaþiile pe care le are în cadrul unor
activitãþi politice sau administrative (Tullock ºi Buchanan, 1965). Actorul
raþional urmãreºte în aceste relaþii, asemenea comportamentului pe piaþã,
maximizarea profitului prin intermediul alegerilor pe care le face. Astfel, indi-
ferent de contextul acþiunilor sale, el este interesat sã atingã o stare consideratã
mai bunã decât cea în care se afla înainte de efectuarea alegerii. Având în
vedere aceastã presupoziþie referitoare la comportamentul actorului raþional,
într-o relaþie contractualã, atât agentul, cât ºi principalul îºi urmãresc propriile
preferinþe. Vom aplica aceeaºi asumpþie ºi în ceea ce priveºte relaþiile dintre
ªedinþa de Guvern, SGG/CG ºi aparatul administrativ al ministerelor de linie
ºi vom încerca sã identificãm profilul acestui comportament maximizator.
ªedinþa de Guvern este un for politic în care se iau decizii cu privire la
anumite probleme de politici publice. În cadrul ei sunt adoptate hotãrâri care
vizeazã cursul unor acþiuni ºi urmeazã sã fie puse în aplicare prin intermediul
aparatului administrativ al ministerelor sau agenþiilor guvernamentale (Lane,
2005). Investirea unei echipe guvernamentale de cãtre parlament cu putere
decizionalã corespunde iniþierii implementãrii unui program de guvernare, pe
baza cãruia sunt formulate direcþii concrete ale politicilor publice. În aceste
condiþii, conform celor precizate în capitolul precedent, se poate afirma cã
echipa guvernamentalã intrã, odatã cu adoptarea programului de guvernare,
într-o relaþie contractualã cu administraþia publicã, implementarea obiectivelor
lui constituind obiectul contractului1. Trebuie remarcat faptul cã stabilirea
1. Indiferent de forma sau structura pe care o are din punct de vedere legal admi-
nistraþia publicã, guvernul nu poate realiza nimic dacã nu existã o înþelegere, cum
unui contract între guvern (echipa guvernamentalã) ºi administraþia publicã ar

putea fi considerat doar un caz particular al modurilor în care programul de
guvernare poate fi implementat2. În aceste condiþii, administraþia publicã îºi
poate modifica rolul, privind din punctul de vedere al guvernului, din iniþia-
toare ºi organ de implementare a unor politici publice în gestionar, în numele
principalului (guvernului), al relaþiei cu furnizorii externi de politici publice.
Indiferent de situaþie, administraþia publicã poate fi însã consideratã ca având
o relaþie contractualã cu echipa guvernamentalã (Lane, 2005).
Odatã stabiliþi termenii contractului, una dintre problemele care pot apãrea
este legatã de modalitãþile de monitorizare a respectãrii lor. Cum putem ºti
dacã îndeplinirea prevederilor lui se materializeazã în termeni de rezultate ale
unor politici? În relaþia care se formeazã între guvern ºi ministere este
necesarã identificarea unor modalitãþi de evaluare a performanþei ministerelor
în respectarea termenilor contractului. Instrumentul administrativ care întru-
neºte condiþiile pentru a îndeplini aceastã funcþie este situat în majoritatea
statelor europene (SIGMA, 2007) la Centrul Guvernului. La acest nivel al
administraþiei centrale se regãsesc pârghiile administrative care permit for-
marea unei imagini de ansamblu a stadiului de realizare a termenilor contrac-
tului în raport cu obiectivele generale ale programului de guvernare. Aceastã
funcþie riscã însã sã fie perceputã ca un instrument a cãrui utilizare creeazã un
set de mize politice legate nu atât de posibilitatea de a influenþa corpul admi-
nistrativ al ministerelor, cât de crearea unor filtre politico-administrative pentru
iniþiativele care nu sunt conforme sau împiedicã îndeplinirea contractului.
ar fi un contract între el ºi administraþia publicã, referitor la furnizarea unui ser-

viciu. (Lane, 2005, p. 32) Programul de guvernare este însã ºi obiectul contrac-
tului dintre guvern ºi parlament, acordarea încrederii reprezentând acordul parla-
mentului asupra acestuia. Contractul care se stabileºte ulterior cu administraþia
publicã este de fapt un acord cu privire la implementarea lui.
1. Din acest punct de vedere, descentralizarea forþatã a administraþiei publice, utili-
zarea pe scarã largã a subcontractãrii sau iniþierea unor mãsuri drastice de reformã
a administraþiei publice la începutul anilor 80 în Marea Britanie, Statele Unite ºi
Canada constituie o dovadã a intenþiei echipelor guvernamentale de a reduce costu-
rile de tranzacþie pe care le presupune implementarea planurilor de guvernare. În
acest demers, eficientizarea administraþiei publice poate fi interpretatã ca o reacþie
la posibilitatea ca implementarea politicilor publice sã nu fie exclusiv apanajul
administraþiei publice. Calitatea scãzutã a serviciilor ºi lipsa de eficienþã a adminis-
traþiei publice constituie, de altfel, ºi obiectul criticilor aduse de noul management
public variantei clasice de organizare a acesteia.
Îndeplinirea unei astfel de funcþii poate avea interpretatã diferit (Pollitt ºi

Bouckaert, 2000). În majoritatea þãrilor europene, dar ºi în Australia sau
Canada funcþiile CG sunt îndeplinite prin intermediul unei structuri care nu
este în totalitate ataºatã politic de echipa guvernamentalã1. În aceste þãri
existã la nivelul CG o zonã incertã de separaþie între politic ºi administrativ.
În România funcþiile legate de monitorizarea realizãrii contractului dintre
guvern ºi ministere sunt îndeplinite de Secretariatul General al Guvernului,
precum ºi de Cancelarie respectiv aparatul de lucru al primului-ministru.
Dintre aceste structuri de la nivelul CG ne vom concentra asupra primeia. Din
punctul de vedere al relaþiei principal-agent, acest corp administrativ stabileºte
regulile derulãrii, formulãrii ºi monitorizãrii modului în care obiectivele
politice ale programului de guvernare sunt traduse în limbajul administrativ al
celuilalt actor al relaþiei, administraþia publicã centralã. Acesta desfãºoarã un
set de activitãþi îndreptate, conform modelului principal-agent, în douã direcþii2:
1. diminuarea efectelor asimetriei informaþionale asupra procesului de atin-
gere a obiectivelor de politici publice formulate în programul de guvernare;
2. monitorizarea ºi coordonarea (în special orizontal Peters, 2000) a desfã-
ºurãrii contractului dintre guvern ºi administraþie.
Conform cadrului reglementat în care îºi desfãºoarã activitatea, SGG
urmãreºte urmãtoarele principale direcþii de acþiune3:
stabileºte cadrul metodologic ºi organizatoric pentru sistemul de planificare,

elaborare ºi implementare a politicilor publice la nivelul ministerelor ºi al altor
organe de specialitate a administraþiei publice centrale;
asigurã suportul metodologic ºi consultanþa ministerelor privind formularea
politicilor publice;
realizeazã activitãþile necesare pentru organizarea ºedinþelor Guvernului ºi
pentru definitivarea proiectelor de acte normative adoptate;
monitorizeazã implementarea Programului de Guvernare.
Dintre direcþiile de acþiune prezentate mai sus, douã sunt cele care pot fi
asociate unei strategii de echilibrare a asimetriei informaþionale. Prima este
1. Este vorba despre ponderea funcþionarilor publici printre angajaþii instituþiei.

2. Aceste direcþii sunt îndreptate, în termenii modelului principal-agent, în special
cãtre rezolvarea problemei de hazard moral.
3. H.G. nr. 402/2006 pentru organizarea ºi funcþionarea Secretariatului General al
Guvernului.
stabilirea cadrului metodologic pentru sistemul de planificare ºi formulare a

politicilor publice, iar a doua e monitorizarea implementãrii programului de
guvernare. Acestea sunt implementate prin:
proceduri administrative de înregistrare a iniþiativelor de politici publice
(documentele de politici publice, propunerile de acte normative)1;
impunerea unor standarde privind informaþiile referitoare la respectivele
iniþiative (evaluarea ex ante)2.
Existenþa unui parcurs administrativ de urmat pentru iniþiativele de politici
publice (indiferent dacã ele se regãsesc sub forma unui document de politici
publice sau sunt cuprinse într-o propunere de act normativ) permite localizarea
ºi urmãrirea acestor iniþiative în sistemul decizional al administraþiei publice
centrale. Acest parcurs începe cu formularea documentelor de politici publice
ºi anunþarea lor în ºedinþa pregãtitoare a ªedinþei de Guvern. Aceastã ºedinþã
creeazã premisele pentru adoptarea ulterioarã a documentelor de politici
publice ºi a actelor normative în ªedinþa de Guvern. La nivelul ministerelor
se desfãºoarã activitatea de fundamentare a propunerilor de politici publice
formulate în aceste documente3. Obligativitatea fundamentãrii iniþiativelor de
politici publice cuprinde elaborarea studiilor de impact pentru aceste iniþiative.
Analizele de impact furnizeazã informaþii cu privire la efectele pe care o
astfel de iniþiativã de politici publice, le-ar putea avea la nivel economic,
social sau de mediu.
Un al doilea element al cadrului procedural este reprezentat de înfiinþarea
unitãþilor de politici publice la nivelul ministerelor. Aceste unitãþi au rolul de
a coordona activitatea de fundamentare a iniþiativelor de politici publice în
cadrul aparatului administrativ al ministerelor. Tot unitãþile de politici publice
1. H.G. pentru aprobarea regulamentului privind procedurile, la nivelul guvernului,

pentru elaborarea, avizarea ºi prezentarea proiectelor de documente privind poli-
ticile publice, a proiectelor de acte normative ºi a altor documente a fost între timp
aprobatã, aflându-se la data realizãrii acestui studiu în faza finalã a consultãrilor.
2. Implementarea acestor standarde a fost realizatã prin H.G. nr. 775/2005, respectiv
H.G. nr. 1361/2006 pentru stabilirea conþinutului instrumentelor de prezentare ºi
motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobãrii guvernului. De aseme-
nea, elemente ale profilului ºi rolului documentelor de politici publice se aflã ºi
în H.G. nr. 870/2006 privind adoptarea strategiei pentru îmbunãtãþirea sistemului
de elaborare, coordonare ºi planificare a politicilor publice la nivelul administraþiei
publice centrale.
3. Vezi H.G. nr. 775/2005.
urmãresc modul în care se desfãºoarã procesul de planificare strategicã.

Privite ca instrumente de management ale ministerelor1, planurile strategice
întãresc capacitatea de predictibilitate a acþiunilor desfãºurate în cadrul organi-
zaþiilor administraþiei publice centrale. Utilizarea acestui instrument decurge
din perspectiva asupra politicilor publice propusã odatã cu adoptarea unor
proceduri privind elaborarea documentelor de politici publice ºi constituie
premisa introducerii programelor ca bazã a bugetului de stat.
Procesul de fundamentare a documentelor de politici publice ºi introducerea
planurilor strategice la nivelul ML creeazã cadrul formal impus de guvern
aparatului administrativ al ML. Acest cadru vizeazã, pe coordonatele mode-
lului principal-agent, diminuarea dezavantajelor pentru principal (guvern/
ªedinþa de Guvern) care decurg din asimetria informaþionalã în ceea ce priveºte
implementarea diferitelor obiective de politici publice specificate în documen-
tele de politici publice asumate de respectivul corp administrativ (minister).
În acest fel este asiguratã coerenþa acþiunii guvernamentale, de la obiective
pânã la instrumentele de implementare ºi rezultate.
Asimetrie
informaþionalã
ªedinþa de Guvern ML (agent)

(principal)
CG/SGG
Proceduri administrative:
standardizarea activitãþilor de evaluare ex
ante a iniþiativelor de politici publice;
sistemul de monitorizare ºi evaluare ex post
ºi interim;
promovarea planificãrii strategice ca
instrument de management la nivelul ML.
Impunerea unei proceduri de evaluare ex ante a politicilor publice, activi-

tãþile unitãþilor de politici publice, împreunã cu metodologia planurilor strate-
gice iniþiatã de SGG, se înscriu (vezi schema de mai sus) în anumite strategii
1. Vezi metodologia de elaborare a planurilor strategice (www.sgg.ro).

de reducere a asimetriei informaþionale dintre ªedinþa de Guvern ºi adminis-

traþia publicã centralã. Totuºi, conform modelului principal-agent, strategiile
de monitorizare ºi evaluare ce decurg din intenþia de reducere a acestei
asimetrii pot conduce la apariþia unor situaþii în care dezavantajele aplicãrii
acestor strategii ar putea fi mai mari decât avantajele (Lane, 2005). Astfel de
situaþii ar putea fi legate fie de apariþia altor tipuri de informaþii (de politici
publice) care pot fi ascunse de ministere, fie de necesitatea unei reevaluãri
(costisitoare ºi incertã ca rezultat) a naturii contractului ce se stabileºte în
prealabil între parlament ºi guvern. Aceastã reevaluare este consecinþa tendinþei
guvernului de a influenþa, prin expertiza pe care o poate dezvolta, caracterul
deciziilor de politici publice care decurg din hotãrârile parlamentului. Aceastã
reevaluare ar putea conduce la o revizuire a cadrului constitutiv, prin modifi-
carea rolului guvernului în procesul politicilor publice 1.
Avantajele ºi limitele soluþiei procedurale în privinþa elaborãrii

politicilor publice la nivel central
Introducerea unei abordãri de politici publice la nivelul guvernului permite

creºterea gradului de responsabilizare a aparatului administrativ în ceea ce
priveºte iniþiativele de politici publice. Impunerea unui cadru formalizat de
1. O astfel de influenþã ar putea fi justificatã prin obiectivitatea ºtiinþificã, privitã

ca fiind neutrã din punct de vedere politic, a unor metodologii de mãsurare a
costurilor administrative (de exemplu, standard cost model), sau prin stabilirea,
pe baza unor indicatori de performanþã (performance indicators), a unor obiective
strategice guvernamentale. O astfel de situaþie pune în cumpãnã avantajele raþio-
nalizãrii acþiunii guvernamentale cu cele ale participãrii la procesul de luare a
deciziilor de politici publice conform cadrului oferit de instituþia parlamentarã
pentru agregarea preferinþelor constituenþilor. Tendinþa de raþionalizare/standar-
dizare a iniþiativelor guvernamentale, pe deplin justificatã datoritã caracterului
limitat al resurselor, se rãsfrânge ºi asupra activitãþii de reglementare a parla-
mentului, de vreme ce aceasta se regãseºte sub o formã sau alta în iniþiativele de
politici publice ale guvernului. Din perspectiva politicilor publice, iniþiativele
parlamentului pot fi asociate cu politici publice corespunzãtoare, fapt care le face
sã se supunã aceloraºi rigori ºtiinþifice. De vreme ce decizia cu privire la respec-
tarea acestor rigori rãmâne sub influenþa guvernului, se poate considera cã relaþia
dintre funcþiile guvernului ºi cele ale parlamentului este supusã unui proces de
modificare, expertiza de politici publice fiind preponderent concentratã la nivelul
executivului.
fundamentare a politicilor publice guvernamentale reduce asimetria informa-

þionalã în ceea ce priveºte un anumit tip de informaþii (cele legate de impactul
respectivei politici publice sau orizontul de timp vizat pentru implementare),
în cadrul procesului politicilor publice la nivel central.
Prin obligativitatea prezentãrii unor date referitoare la impactul politicilor,
se vizeazã o îmbunãtãþire a deciziilor de politici publice, ceea ce în termenii
modelului principal-agent este sinonim cu o rebalansare, postcontractare, a
gradului de informare a principalului în ceea ce priveºte acþiunile aparatului
administrativ al ML agentul. Din punctul de vedere al raporturilor dintre
CG ºi ML, precum ºi dintre ªedinþa de Guvern ºi ML, impunerea unor
standarde de fundamentare ºi introducerea unor instrumente de management
de tipul planificãrii strategice corespund unei strategii de monitorizare a
contractului încheiat între guvern ºi ML. Acest contract, ale cãrui prevederi
de principiu se regãsesc în programul de guvernare, este ulterior detaliat prin
intermediul politicilor publice iniþiate la nivelul administraþiei centrale. Direc-
þiile sectoriale de politici publice specificate în programul de guvernare sau
iniþiativele de politici publice care pot apãrea pe parcursul guvernãrii sunt dez-
voltate la nivelul ML sub conducerea politicã a membrilor guvernului. Astfel,
hotãrârile ªedinþei de Guvern, pe lângã celelalte instrumente de validare a
deciziilor politice (ordinele ministrului), constituie modalitatea prin care, pe
parcursul guvernãrii, sunt asigurate condiþiile îndeplinirii acestor prevederi.
Prin intermediul instrumentelor de monitorizare ºi evaluare ex ante ºi ex post,
precum ºi prin sistemul de planificare strategicã sunt asigurate, la nivelul
administraþiei centrale, modalitãþile prin care guvernului întãreºte capacitatea
acesteia de a respecta prevederile contractuale ale programului de guver-
nare. Prin acest cadru formal, se îmbunãtãþeºte calitatea activitãþii ministere-
lor, în sensul unei creºteri a predictibilitãþii ºi coerenþei rezultatelor acþiunilor
corpurilor administraþiei publice centrale.
Cu toatea acestea, existã câteva elemente care pot atenua efectele pozitive
ale aplicãrii instrumentelor menþionate, în special din cauza problemelor de
compatibilitate cu alte prevederi în vigoare sau, mai larg, cu caracterul culturii
administrative româneºti. Se poate susþine cã aceastã culturã, datoritã ºi
puternicelor influenþe continentale (în special franceze), este orientatã cãtre o
abordare procedural-administrativã în ceea ce priveºte acþiunea guvernamen-
talã, mai degrabã decât cãtre una centratã pe obiective.
Formularea direcþiilor politicilor publice în cadrul programului de guver-
nare se poate dovedi în aceste condiþii greu de urmãrit, având în vedere faptul
cã iniþiativele administraþiei publice, atunci când existã, sunt de cele mai

multe ori eforturi de a rãspunde unor reglementãri sau proceduri aflate în
vigoare ºi mai puþin obiectivelor care au justificat iniþierea reglementãrilor
altfel spus, au în vedere mai degrabã mijloacele decât scopurile (de exemplu,
prinderea unui numãr mai mare de infractori nu poate fi considerat un obiectiv
în sine, ci un mijloc pentru realizarea anumitor politici publice privind ordinea
publicã un alt mijloc ar putea fi, de pildã, modificarea pedepselor, rezultatul
putând fi similar). Una dintre consecinþele acestei situaþii este faptul cã
succesul implementãrii poate fi afectat de gradul de imprecizie a iniþiativelor
administraþiei publice prin care se urmãreºte operaþionalizarea direcþiilor
politicilor publice. Aceastã imprecizie poate conduce la situaþii în care obiecti-
vele de politici publice propuse în programul de guvernare sã nu fie realizate,
iar procesul de implementare sã fie defectuos. Existenþa unor perspective
diferite asupra politicilor publice atrage o orientare diferitã a administraþiei
publice în ceea ce priveºte iniþiativele sale. Astfel, dacã, dintr-o perspectivã
orientatã cãtre rezultate, de pildã, interesul pentru obiective este cel care se
dovedeºte primordial în raport cu activitatea de concepere ºi iniþiere a regle-
mentãrii, dintr-o perspectivã procedural-legalistã realizarea unor obiective de
politici publice este consideratã ca fiind în principal obþinutã prin intermediul
reglementãrii. Din aceastã ultimã perspectivã, interesul pentru reglementare
(conformare la procedurã) devine predominant ºi afecteazã succesul introdu-
cerii unei perspective orientate cãtre rezultate în cadrul administraþiei publice.
Afectarea se poate manifesta în mai multe moduri.
În primul rând, introducerea unor proceduri pentru urmãrirea modului în
care sunt formulate direcþiile de implementare a politicilor publice subsecvente
programului de guvernare poate influenþa calitatea actului de guvernare.
Aceastã situaþie poate apãrea atunci când contextul administrativ în care sunt
implementate mãsurile de reformare a sistemului de formulare a politicilor
publice este orientat mai degrabã cãtre respectarea procedurilor (legalist
approach) decât cãtre atingerea unor obiective de politici publice observabile
ºi mãsurabile. Abilitatea de a respecta procedurile înlocuieºte în aceastã
culturã eficienþa în termeni de rezultate ale acþiunilor administraþiei publice
centrale. Dat fiind faptul cã responsabilizarea nivelului mediu de conducere al
acestei administraþii (nivelul directorilor de departamente) nu este de tip
politic, fiind încadrat în statutul de funcþionar public, îndeplinirea obiectivelor
nu face parte din prioritãþile activitãþilor desfãºurate la acest nivel, ci mai
degrabã conformarea la aceste proceduri, garante ale legitimitãþii acþiunilor
întreprinse. În aceste condiþii, crearea unui sistem de monitorizare ºi orientarea

cãtre rezultate la acest nivel de conducere sunt incompatibile cu cadrul
organizatoric în care ar urma sã fie implementat.
În al doilea rând, datoritã aceleiaºi culturi administrative de tip legalist 1
(Pollitt ºi Bouckaert, 2000), impunerea unui parcurs administrativ ºi a unui
profil standard pentru propunerile de politici publice creeazã oportunitãþi
strategice în disputele politice din interiorul guvernului. Caracterul ambiguu
al oricãror proceduri impuse unor iniþiative de politici publice2 determinã
considerarea procedurilor privind formularea ºi supunerea spre aprobare, în
condiþiile unui control administrativ la nivelul Centrului Guvernului, ca fiind
un instrument ce poate fi utilizat în scopuri politice datoritã puterii adminis-
trativ-procedurale corespunzãtoare. Astfel, într-o abordare de tip legalist,
datoritã considerãrii actului normativ drept principal instrument de implemen-
tare a politicilor publice, controlul asupra reglementãrilor guvernamentale
(prin obligativitatea adoptãrii în ªedinþa de Guvern a tuturor acestor acte
normative), deºi asigurat într-un stil greoi ºi deseori ineficient, apare ca fiind
mai uºor de asigurat ºi, prin aceasta, mai convenabil. Implementarea perspec-
tivei de politici publice, prin promovarea direcþiilor de politici publice, poate
crea totodatã premisele unei creºteri a influenþei politice asupra fundamentãrii
politicilor publice, atât la nivelul ministerelor, cât ºi la nivelul CG, prin
poziþiile pe care el ºi le poate exprima cu privire la modul de desfãºurare ºi
rezultatele activitãþilor de fundamentare ex ante a propunerilor de politici
publice3 (Vibert, 2006).
În al treilea rând, procedurile limiteazã gradul de flexibilitate managerialã
a ministerelor, mai ales în cazurile iniþiativelor reactive de politici publice
1. Se poate susþine cã administraþia publicã româneascã se subînscrie acestei culturi

administrative legaliste datoritã, printre altele ºi probabil paradoxal, formalismului
regulilor dupã care funcþioneazã. În aceste condiþii, rezultatele actului guvernãrii
sunt mai greu de identificat tocmai din cauza dificultãþii de a face diferenþa între
acþiunea proactivã de politici publice a guvernului, ºi iniþierea ºi verificarea confor-
mãrii la proceduri, pe de altã parte.
2. Astfel de proceduri nu precizeazã care sunt cazurile ce necesitã o analizã detaliatã
sau doar de fond a problemelor ºi soluþiilor care urmeazã sã fie implementate. De
asemenea, evaluarea din punct de vedere calitativ a unei analize de impact poate,
din cauza lipsei unui criteriu unic ºi a interpretabilitãþii rezultatelor, sã dea câºtig
de cauzã unei anumite abordãri în detrimentul alteia, algerea fiind politicã, ºi nu
tehnicã (Vibert, 2006).
3. Vezi HG. nr. 775/2005.
(urgenþe). Impunerea unui cadru strict de elaborare a iniþiativelor de politici

publice ale guvernului, împreunã cu perspectiva bugetãrii pe bazã de programe1
pot conduce la îngrãdirea capacitãþii de reacþie a administraþiei publice centrale
în diferitele situaþii în care guvernul este chemat sã reacþioneze. Astfel, în
cazul unor calamitãþi naturale, promptitudinea acordãrii bonusurilor bugetare
pentru rezolvarea problemelor care cer intervenþie guvernamentalã, atunci când
fondurile de rezervã nu sunt suficiente, constituie o condiþie pentru eficacitatea
acþiunii guvernamentale. De asemenea, în cazul în care introducerea unei
perspective orientate cãtre obiective se realizeazã în condiþiile pãstrãrii accen-
tului pe perspectiva procedural-administrativã la nivelul mediu al managemen-
tului (middle management) din cadrul aparatului administrativ al ministerelor
(Schick, 1998), aceasta poate avea ca efect o scãdere a eficienþei în obþinerea
rezultatelor, din cauza formalizãrii excesive a activitãþii manageriale la nivelul
administraþiei publice centrale.
În al patrulea rând, introducerea unei abordãri orientate cãtre rezultate,
precum ºi rolul jucat de CG în procesul de formulare ºi monitorizare a
politicilor publice determinã o reconsiderare a rolului guvernului în procesul
politicilor publice. Modificarea de perspectivã în ceea ce priveºte iniþiativele
de politici publice ale guvernului creeazã premisele unei modificãri de fond a
principiilor funcþionãrii administraþiei publice centrale în cadrul statului de
drept (vezi Pollitt ºi Bouckaert, 2000). Astfel, diversificarea modalitãþilor de
implementare a politicilor publice (prin promovarea strategiilor alternative de
implementare, altele decât reglementarea prin legislaþie, dupã modelul anglo-
-saxon) conduce la creºterea capacitãþii de intervenþie a guvernului, fapt ce ar
putea afecta raportul dintre parlament ºi guvern. De vreme ce existã posibili-
tatea, prin documentele de politici publice, de a adopta la nivelul ªedinþei de
Guvern direcþii de politici publice, atunci poate apãrea riscul proliferãrii unor
situaþii în care legãtura dintre direcþiile de politici publice trasate prin aceste
documente ºi acþiunile concrete iniþiate în sensul implementãrii lor sã fie
interpretabilã. Astfel, dacã în cazul unui document de politici publice adoptat
1. Bugetul pe bazã de programe este format din programe care includ activitãþi cores-
punzãtoare realizãrii unor rezultate ºi obiective specifice (Diamond, 2005). Acest
model de bugetare permite identificarea costurilor pentru fiecare dintre serviciile
publice livrate de un anumit departament ºi stabilirea unor niveluri de cheltuieli
ºi plafoane (ceilings) bugetare corespunzãtoare. Unul dintre cele mai importante
avantaje ale bugetãrii pe bazã de programe este cã permite identificarea prioritã-
þilor ºi corelarea lor cu cheltuielile bugetare.
în cadrul ªedinþei de Guvern se precizeazã intenþia unui minister de a dezvolta

o anumitã direcþie de politici publice în domeniul transporturilor, de pildã,
modul în care vor fi implementate acþiunile corespunzãtoare acestei direcþii
s-ar putea desfãºura fãrã a fi necesarã iniþierea unor acte normative ca moda-
litate de implementare. În acest fel, fãrã un sistem centralizat de monitorizare
ex post ºi interim în ceea ce priveºte implementarea ºi monitorizarea rezulta-
telor politicilor publice la nivelul ML, respectiv CG, controlul limitat asupra
desfãºurãrii activitãþilor care decurg, dupã adoptare, din documentul de politici
publice ar putea influenþa gradul de atingere a obiectivelor de politici publice.
În relaþia de tip principal-agent care se stabileºte între ªedinþa de Guvern
ºi ML, SGG reprezintã soluþia administrativ-organizatoricã pentru asigurarea
funcþiilor de monitorizare ºi evaluare a derulãrii contractului corespunzãtor.
În acest demers, SGG faciliteazã comunicarea ºi transpunerea deciziilor
politice luate în ªedinþa de Guvern în ordine, hotãrâri ºi ordonanþe care
ulterior sunt implementate la nivelul administrativ al ministerelor. Din acest
punct de vedere, SGG îndeplineºte nu atât funcþii administrative, cât mai ales
funcþii legate de creºterea eficienþei guvernãrii în contextul asumãrii unui rol
precum cel prezentat mai sus. Adoptarea abordãrii de politici publice repre-
zintã, în acest context, o modalitate de îmbunãtãþire a performanþei adminis-
traþiei publice prin corelarea cu creºterea calitãþii procesului de derulare a
contractului dintre ªedinþa de Guvern ºi ML.
Concluzii
Intenþia acestui studiu a fost de a oferi un cadru de interpretare a legãturii

dintre SGG/CG ºi ML în contextul relaþiei contractuale care se stabileºte prin
intermediul programului de guvernare între ªedinþa de Guvern ºi aparatul
administrativ central reprezentat de ministere. Elementul de noutate îl repre-
zintã aplicarea modelului principal-agent acestei relaþii la nivelul administraþiei
publice româneºti, în condiþiile noilor iniþiative ale SGG/CG în ceea ce pri-
veºte reforma sistemului de formulare, planificare ºi monitorizare a politicilor
publice la nivel central. Astfel, în prima parte a acestui articol am prezentat
elementele de bazã ale modelului principal-agent, precizând problemele pe
care le pune. În a doua parte, am încercat sã schiþãm o interpretare din perspec-
tiva acestui model a funcþiilor pe care SGG/CG le îndeplineºte în raport cu
ministerele de linie. Am asociat iniþiativele referitoare la introducerea sistemului
de formulare, planificare ºi monitorizare a politicilor publice cu elementele

unei strategii de reducere a efectelor asimetriei informaþionale dintre ªedinþa
de Guvern ºi administraþia publicã centralã. Am semnalat unele dificultãþi ºi
riscuri pe care le-ar putea întâmpina implementarea acestui sistem, precum ºi
efectele proliferãrii perspectivei de politici publice la nivelul administraþiei
publice centrale.
Miza studiului este reprezentatã de identificarea naturii relaþiilor care se
stabilesc la nivelul instituþiilor administraþiei publice centrale, în contextul
unui proces de reformã. Astfel, am arãtat cã reformarea acestor relaþii nu este
legatã exclusiv de abilitatea de a stabili un sistem funcþional ºi coerent, ci ºi
de capacitatea acestuia de a face posibile implementarea, monitorizarea ºi mai
ales evaluarea realizãrii unor obiective de politici publice. Acestea, deºi
stabilite formal de conducerea politicã, sunt implementate cu ajutorul admi-
nistraþiei publice care, prin prisma urmãririi unor obiective de politici publice,
poate fi consideratã, în anumite condiþii, mai degrabã un partener contractual
al unei echipe guvernamentale ºi mai puþin un simplu instrument al ei. Aceastã
situaþie poate conduce la o reevaluare nu atât a rolului jucat de administraþia
publicã în procesul politicilor publice, cât a consecinþelor schimbãrii institu-
þionale care însoþeºte procesul de reformã.
Bibliografie
Bundred, Steve, 2006, The future of regulation in the public sector, Public Money
and Management.
Børen, Øyvid, 1998, The agents ethics in the principal-agent model, Journal of
Business Ethics, 17, pp. 745-755.
Chan H.S., ºi Rosenbloom, D.H., 1994, Legal control of public administration: A
principal-agent perspective, International Review of Administrative Sciences,
vol. 60, pp. 559-574.
Coase, Ronald H., 1960, The problem of social cost, Journal of Law and Eco-
nomics.
Doleys, T.J., 2000, Member states and the European Commision: Theoretical
insights from the new economics of organization, Journal of European Public
Policy, 7, 4, pp. 532-553.
Earnhart, D., 2000, Optimal mix of penalties in a principal-agent model under
diffrent institutional arrangements, The Review of Economics and Statistics,
82(4), pp. 634-645.
Goetz, Klaus H., Making sense of post comunist central administration: moder-
nization, europenization or latinization, Journal of European Public Policy, 8, 6,
december 2001, pp. 1032-1051.
Gilardi, F., 2001, Principal agent models go to Europe: Independent regulatory
agencies as ultimate steps of delegation, articol prezentat la conferinþa ECPR,
Canteburry, Panel, pp. 11-18.
Hofmann, Christian, 2003, Using different budgeting procedures to coordinate
principal/agent relationships, Schmalenbach Business Review, vol. 55, pp. 22-45.
Holmström, B., 1979, Moral hazard and observability, Bell Journal of Economics,
10, pp. 74-91.
Kassim H., ºi Menon A., 2003, The principal-agent approach and the study of the
European Union: Promise unfulfield?, Journal of European Public Policy, 10,
1, pp. 121-139.
Lane, J.E, 2005, Public administration and public management: A principal-agent
perspective, Routledge, New York.
Leruth, Luc, ºi Paul, Elisabeth, 2006, A principal-agent theory approach to public
expenditure management systems in developing countries, International Monetary
Fund working paper.
Maranto, Robert, 2005, Beyond A government of strangers: How career executives
and political appointees can turn conflict to cooperation, Lexington Books,
Rowman, Littlefield.
Moe, T.M., 1984, The new economics of organization, American Journal of
Political Sciences, 28, pp. 739-77.
Pãunescu, Mihai, 2006, Organizare ºi câmpuri organizaþionale, Polirom, Iaºi.
Peters, B. Guy, 1998, Managing horizontal government: The politics of coordi-
nation, Canadian Center for Management Development, research paper 21.
Pollitt, Christopher, ºi Bouckaert, Gert, 2000, Reforma managementului public,
Epigraf, Chiºinãu.
Pollack, M.A., 1997, Delegation, agency and agenda setting in the European
Community, International Organization, 51 (1), pp. 99-134.
Simon H.A., 2004, Comportamentul administrativ, ªtiinþa, Chiºinãu.
Vibert, Frank, 2006, The limits of regulatory reform in the EU, Institute of Economic
Affairs, Blackwell Publishing, Oxford.
Wallace, Hellen, Wallace, William, ºi Pollack, A. Mark, 2005, Elaborarea politicilor
în Uniunea Europeanã, Institutul European din România.
Rapoarte/legislaþie
H.G. nr. 775/2005 privind adoptarea procedurilor pentru elaborarea, monitorizarea

ºi evaluarea politicilor publice la nivel central.
H.G. nr. 1361/2006 pentru stabilirea conþinutului instrumentelor de prezentare ºi

motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobãrii guvernului.
H.G. nr. 402/2006 pentru organizarea ºi funcþionarea Secretariatului General al
Guvernului.
H.G. nr. 870/2005 privind adoptarea strategiei pentru îmbunãtãþirea sistemului de
elaborare, coordonare ºi planificare a politicilor publice la nivelul administraþiei
publice centrale.
SIGMA, 2004, Co-ordination at the Centre of Government: The Functions and
Organisation of the Government Office Comparative Analysis of OECD Countries,
CEECs and Western Balkan Countries, pregãtit de Michal Ben-Gera, paper nr. 34.
SIGMA, 2005, The Role of Ministries in the Policy System: Policy Development,
Monitoring and Evaluation, pregãtit de Michal Ben Gera; raportul grupului de
lucru pentru o reglementare mai bunã, Comisia Europeanã, Bruxelles, 2001,
www.europa.eu.int/comm/governance/areas/group5/report_en.pdf.
SIGMA, 2007, The role of ministries in the policy system: Policy development,
monitoring and evaluation, paper 39, pregãtit de Michal Ben Gera.
Evans, Gord, ºi Manning, Nick, 2003, Helping Governments Keep Their Promises:
Making Ministers and Governments More Reliable through Improved Policy Mana-
gement, World Bank working paper.
Capitolul 6
Existã un model de administraþie european

dominant în România? O analizã a reformei
administraþiei publice în România pe baza
proiectelor de twinning realizate
prin intermediul fondurilor PHARE
Ana-Raluca Alecu*
Argument
Pentru statele Europei Centrale ºi de Est, care au evoluat de la o guvernare

centralizatã ºi autoritarã la democraþii în care sunt respectate statul de drept ºi
drepturile omului ºi de la economii controlate în totalitate de stat la economii
de piaþã liberã, aderarea la Uniunea Europeanã (UE) a presupus o schimbare
profundã a structurilor administrative. Fiecare þarã din Europa Centralã ºi de
Est a încercat sã îºi elaboreze propriul model de administraþie, având în
vedere tradiþia sa politicã ºi sistemul politic existent, în cadrul efortului sale
de a adera la Uniunea Europeanã, respectiv ale Uniunii de a se extinde. Deºi
soluþiile au diferit, scopurile de bazã care au însoþit reforma administraþiei au
fost aceleaºi: îndeplinirea standardelor cerute de la un viitor membru UE.
Per ansamblu, procesul de reformã administrativã nu trebuie vãzut ca efort
izolat al administraþiilor dintr-o anumitã zonã geograficã a Europei, cu scopul
precis al aderãrii la Uniune. La rândul lor, administraþiile statelor membre
UE ºi ale altor state ale lumii sunt într-un continuu proces de îmbunãtãþire a
performanþelor administrative, diferenþa fiind cã acest proces nu reprezintã o
cerinþã impusã în vederea dobândirii unui anumit statut.
* Doctorand în filosofie, Universitatea Bucureºti; absolventã a masterului de politici

publice ºi integrare europeanã, ªcoala Naþionalã de Studii Politice ºi Administrative.
EXISTÃ UN MODEL DE ADMINISTRAÞIE EUROPEAN DOMINANT ÎN ROMÂNIA?... 155
Administraþiile central- ºi est-europene au pornit dupã 1989 cu un handicap

enorm: moºtenirea lãsatã de trecutul comunist. Pentru a remedia acest
handicap, au fost necesare introducerea unei legislaþii complet noi, a unei noi
structuri instituþionale ºi separarea competenþelor între sfera politicã ºi cea
administrativã.
În România, reforma administraþiei publice s-a dovedit un proces dificil,
care, deºi iniþiat în anii 90, este departe de a fi finalizat la momentul aderãrii
sale la UE. În configurarea modelului sãu de administraþie din perioada
tranziþiei, România a trebuit sã þinã cont de influenþele administrative diferite
care au contribuit la specificul instituþional al diferitelor regiuni ale þãrii, în
principal venite pe filierã francezã ºi germanã, ºi de administraþia publicã
total politizatã moºtenitã din comunism.
Unul dintre instrumentele furnizate de Uniune pentru realizarea reformei
administraþiei în statele aplicante la statutul de membru al UE l-au reprezentat
proiectele de înfrãþire instituþionalã sau twinning, UE preferând sã nu impunã
un acquis comunitar privind administraþia publicã, deºi necesitatea reformei
administrative a statelor aplicante transpare din fiecare capitol al legislaþiei
comunitare. Prin alegerea unui instrument flexibil, în centrul cãruia se aflã
ideea schimbului de bune practici în administraþie, UE a putut decide ca
exportarea lor sã nu fie circumscrisã doar statelor viitoare membre, ci ºi
unor state de a cãror dezvoltare Uniunea este interesatã. În acest context,
proiectele de twinning ºi-au schimbat destinaþia iniþialã limitatã, de a oferi
asistenþã viitoarelor membre ale UE, transformându-se într-un instrument al
europenizãrii, proces în cadrul cãruia valori ale Uniunii Europene sunt
exportate în alte contexte instituþionale.
În 2006, la scurt înaintea ultimului val de aderare, Uniunea Europeanã
indica România drept þara care a beneficiat cel mai mult, ca numãr de proiecte
desfãºurate, de pe urma acestui instrument de asistenþã. Din acest motiv, o
analizã a felului în care s-au desfãºurat proiectele este deosebit de relevantã
pentru felul în care a decurs ºi se prezintã reforma administraþiei publice în
România.
Pornind de la rezultatele analizei privind desfãºurarea proiectelor de twinning
în România, studiul de faþã îºi propune sã rãspundã la întrebarea: ce influenþe
pot fi detectate asupra felului cum aratã administraþia publicã româneascã, aºa
cum se prezintã ea în momentul de faþã? La 17 ani dupã cãderea comu-
nismului, aceastã problemã capãtã o relevanþã sporitã în contextul în care,
odatã cu integrarea în Uniunea Europeanã, atribuþiile administraþiei naþionale
vizeazã într-o mãsurã mai extinsã implementarea politicilor ºi legislaþiei

Uniunii.
Rãspunsul la întrebare va fi formulat pe baza unei analize a caracteristicilor
principalelor tipuri de administraþie identificate în mediul european ºi a
proiectelor de înfrãþire instituþionalã realizate de România cu diferite þãri
europene sub auspiciile programului PHARE, începând cu 1998.
Exerciþiul de twinning: cazul României
Exerciþiul de twinning instrument-cheie de europenizare

al Uniunii Europene
Una dintre metodele de determinare a modului cum a fost influenþatã admi-

nistraþia unei þãri presupune studierea schimburilor de experienþã pe care þara
respectivã le-a avut în domeniul reformãrii administraþiei. Acest transfer de
expertizã în domeniul administraþiei a avut loc în România ºi în alte þãri
central- ºi est-europene, în cadrul procesului de aderare la Uniunea Europeanã,
cu ajutorul fondurilor PHARE, prin aºa-numitele proiecte de înfrãþire institu-
þionalã sau twinning. Potrivit definiþiei prezente pe site-ul Ministerului român
al Internelor ºi Reformei Administrative (MIRA), twinning este un instrument
important de asistenþã premergãtoare aderãrii în UE ce urmãreºte sprijinirea
statelor candidate în vederea dezvoltãrii unor administraþii eficiente ºi moderne,
cu structurile, resursele umane ºi abilitãþile manageriale necesare implemen-
tãrii acquis-ului comunitar.
Ideea twinning-ului ca exerciþiu de asistenþã poate fi regãsitã în Agenda
2000 a Comisiei Europene, în care aceasta propunea programe de asistenþã
pe termen lung a statelor aplicante. Pentru o perioadã care a variat între 18
luni ºi doi ani, funcþionarii publici din statele UE au avut sarcina de a-ºi
împãrtãºi know-how-ul cu funcþionari dintr-un minister sau departament al
þãrii candidate. Asistenþa a fost ºi este acordatã de experþi, pe termen lung
(PAA1), care participã la derularea proiectului de la începutul pânã la finalul
sãu, ºi pe termen scurt. Trebuie remarcat faptul cã, odatã cu începerea unui
proiect, întreaga responsabilitate pentru desfãºurarea sa revine Delegaþiei
Comisiei Europene din þara beneficiarã, ce are sarcina de a monitoriza
1. PAA = pre-accesion adviser.

implementarea proiectului ºi de a organiza întâlnirile lunare dintre experþi ºi

ministerele relevante ale statelor beneficiare.
Dupã cum am subliniat anterior, exerciþiul de twinning este un instrument
relativ nou al UE, fiind lansat de Uniunea Europeanã în 1998, cu scopul de a
ajuta statele candidate sã îºi dezvolte capacitatea administrativã pentru a imple-
menta acquis-ul comunitar, înainte de aderarea lor la structurile europene.
Potrivit Comisiei Europene (2007, p. 6), la finalul anului 2006, fuseserã
dezvoltate un numãr de aproximativ 1 200 de proiecte de twinning, cu o sumã
contractatã de peste un miliard de euro, statele destinatare aparþinând doar
grupului de þãri aflate în negocieri de aderare cu Uniunea Europeanã, ci fiind,
de asemenea, vorba ºi despre state ale cãror perspective de a deveni membre
ale UE erau mai îndepãrtate. În aceste condiþii, twinning-ul s-a distanþat de
rolul sãu de instrument de preaderare, devenind unul de europenizare, prin
care Uniunea Europeanã îºi exportã valorile ºi politicile. De altfel, procesele
de twinning au continuat în statele central- ºi est-europene dupã aderarea la
UE, în continuarea procesului de armonizare administrativã cu celelalte state
membre ale UE.
Revenind la proiectele de twinning destinate candidatelor la statutul de
membre ale UE, dintr-un total de 1 186 de proiecte desfãºurate, cele mai
multe s-au derulat în domeniile justiþiei ºi afacerilor interne (266), finanþelor
publice ºi pieþei interne (204), agriculturii ºi pescuitului (188), urmate de cele
vizând mediul (128) ºi securitatea socialã (112) ºi altele. Dintre statele mari
din centrul ºi estul Europei, cele mai câºtigate s-au dovedit România ºi
Polonia, cu cele mai multe proiecte de twinning dezvoltate; dintre statele
mici, cele mai doritoare sã desfãºoare astfel de proiecte au fost Slovacia ºi
Lituania. De asemenea, dintre statele dispuse sã îºi împãrtãºeascã experienþa
în administraþie, Franþa, Marea Britanie ºi Germania se disting ca þãrile care
au dezvoltat, în cooperare cu partenerii central- ºi est-europeni, douã treimi
din programele de twinning din perioada 1998-2006.
Trebuie spus cã lansarea exerciþiului de twinning a coincis cu ceea ce s-ar
putea numi reforma programului PHARE, cum ar fi obiectivele vagi ºi
dificultãþile întâmpinate în procesul de monitorizare ºi evaluare, fãrã rezultate
concrete. Din acest motiv, pentru exerciþiile de twinning, s-au dorit o perioadã
limitatã, un domeniu bine circumscris ºi obþinerea unor rezultate concrete. În
1998, Bruxellesul a identificat patru sectoare de acþiune prioritarã comune
tuturor statelor candidate: agricultura, mediul, finanþele, precum ºi justiþia ºi
afacerile interne, un al cincilea sector prioritar urmând sã fie stabilit în

funcþie de nevoile fiecãrui stat membru.
În ceea ce priveºte selecþia partenerilor care urmeazã sã participe la
programul de twinning ºi a mãsurilor luate pentru reforma administraþiei,
Comisia a subliniat faptul cã Bruxellesul nu are decât un rol consultativ,
decizia finalã în privinþa partenerului de twinning urmând sã aparþinã þãrii
beneficiare. De asemenea, Comisia a recomandat fiecãrui stat beneficiar sã
încurajeze legãturile cu þãrile ale cãror sisteme administrative se potrivesc cel
mai bine cu cultura, organizarea ºi interesul naþional ºi a cerut ºi evitarea
duplicãrii unui sistem administrativ într-o þarã aplicantã (Comisia Euro-
peanã, 1998a, p. 3). Ideea centralã a Comisiei prevedea astfel crearea din care
þãrile beneficiare sã aleagã cele mai potrivite state partenere, în acord cu
interesele ºi cultura lor administrativã.
Deºi pânã în prezent nu a existat o evaluare a eficienþei proiectelor de
twinning, ca întreg sau pe fiecare þarã candidatã în parte, exerciþiile fiind
evaluate prin monitorizare ºi prin intermediul rapoartelor finale, o evaluare
internã a Comisiei Europene fãcutã în 2002 arãta cã, în cadrul primei runde
de 104 proiecte lansate în 1998, 35% s-au dovedit satisfãcãtoare, 31% au
fost considerate succese, 22% succese mari ºi doar 7% au fost considerate
eºecuri, Comisia admiþând totuºi cã evaluarea nu s-a fãcut ºtiinþific ºi nu a
beneficiat de o analizã serioasã (Papadimitrioiu ºi Phinnemore, 2003c).
O evaluare cerutã de Comisie în 1999-2000 (Papadimitrioiu ºi Phinnemore,
2003c), urmãrind eficienþa programelor de twinning ºi impactul lor asupra
þãrilor candidate, descoperea cã birocratizarea lor excesivã se fãcea respon-
sabilã de incetineala cu care erau derulate proiectele ºi de lipsa de coordonare
dintre ceea ce pretindea Comisia ºi ceea ce se întâmpla la faþa locului. Una
dintre cauze era coordonarea slabã dintre Comisia de la Bruxelles ºi Delegaþia
sa din þãrile candidate, fiind necesare o deconcentrare suplimentarã a responsa-
bilitãþilor cãtre Delegaþia Comisiei ºi o consolidare a capacitãþii sale de a
gestiona resursele financiare ºi de capital uman1.
Cele mai serioase aspecte care au reieºit din evaluarea respectivã privesc
intenþia Comisiei de a crea o piaþã a proiectelor de twinning ºi prezenþa
unor factori care au subminat buna desfãºurare a exerciþiilor de twinning, cum
ar fi numãrul limitat de funcþionari publici din administraþia þãrii aplicante
capabili sã participe la un numãr din ce în ce mai mare de proiecte de
1. Aceste reproºuri sunt formulate ºi în Curtea Auditorilor, 2003, pp. 24-26.

twinning, interesele diverse ºi uneori divergente ale administraþiilor statelor

participante la exerciþii, capacitatea insuficientã a administraþiilor de a parti-
cipa la astfel de proiecte, dar ºi faptul cã selecþia partenerilor de twinning nu
s-a fãcut ca urmare a unor nevoi administrative reale, ci pe consideraþii
politice, bazate pe prieteniile cu statele membre ale UE.
Alte critici apar ºi într-un raport al Curþii Auditorilor publicat în mai
2003, în care se subliniazã realizãrile limitate ale proiectelor de twinning, cu
referire la o implementare mai lentã a acquis-ului comunitar decât s-a crezut
iniþial. Motivele evidenþiate în raportul respectiv au fost în numãr de trei ºi
priveau stabilirea unor obiective nerealiste, angajamentele slabe luate de statele
aplicante de a-ºi reforma administraþia ºi lipsa de sustenabilitate a rezultatelor
exerciþiilor, în condiþiile în care personalul din administraþie se schimbã.
Trebuie remarcat faptul cã, în Europa Centralã ºi de Est, presiunile Uniunii
Europene în direcþia europenizãrii nu au avut corespondent în eforturile pe
plan naþional. Aceastã situaþie a fost parþial cauzatã de faptul cã, în ceea ce
priveºte reforma administraþiei publice, Uniunea Europeanã a preferat sã nu
impunã cãi de reformã, ci a preferat un instrument (twinning) mai lax, fãrã
dimensiune normativã, care sã þinã cont de dependenþa de cale a adminis-
traþiilor statelor aplicante, permiþându-le sã îºi aleagã singure cele mai bune
practici pe care le identificã la statele deja membre. În acest context, se poate
spune cã, deºi, per ansamblu, UE a militat pentru o îmbunãtãþire a perfor-
manþei administraþiilor statelor aplicante, mijloacele prin care s-a realizat acest
lucru au rãmas exclusiv în competenþa þãrilor respective. Aceastã politicã de
flexibilitate a Uniunii a avut drept rezultat rãspunsuri naþionale diferite faþã de
cerinþa reformãrii administraþiei influenþate de tradiþiile administrative locale ºi
de procesul specific de tranziþie experimentat de fiecare dintre statele aplicante.
Twinning în România: între un record de proiecte ºi o administraþie

cu reflexe comuniste
O evaluare fãcutã de Comisia Europeanã exerciþiilor de twinning desfãºurate

între 1998 ºi 2006 indica România drept þara care a beneficiat cel mai mult de
acest instrument de asistenþã al Uniunii Europene, depãºind în ultimii ani
Polonia, ce se situase pe primul loc la jumãtatea perioadei (vezi în acest sens,
Comisia Europeanã, 2007, p. 7). În acest context, folosirea proiectelor de
twinning drept instrument de analizã pentru felul în care a fost influenþatã
administraþia româneascã în perioada postcomunistã devine cu atât mai legitimã.
În perioada menþionatã, România a desfãºurat un numãr de 207 de proiecte

de twinning, urmatã de Polonia cu 197, Bulgaria cu 148, Republica Cehã cu
108 ºi Lituania cu 85. Deºi clasamentul indicã pe primele locuri þãrile cele
mai mari din grupul central- ºi est-european, nu este evident, aºa cum ar
putea pãrea, cã o capacitate administrativã mai mare, corespunzãtoare unei
þãri cu o populaþie mai mare, atrage cele mai multe proiecte. Un aparat
administrativ de dimensiuni mai mari poate însemna mai multe probleme,
dacã ele sunt numeroase, extinderea sa nefiind un avantaj în sine. De altfel,
faptul cã România ºi Bulgaria sunt printre þãrile care au desfãºurat cele mai
multe exerciþii de twinning ºi, în acelaºi timp, codaºele aderãririi din
grupul central-european indicã tocmai cã aceste administraþii au avut în cea
mai mare mãsurã nevoie de asistenþã specializatã din partea Uniunii Europene
pentru a-ºi reforma administraþia.
În România, dintre cele 207 proiecte desfãºurate, 50 au fost în domeniul
justiþiei ºi afacerilor interne, 42 pe afaceri publice ºi piaþã internã, 29 pe
agriculturã ºi pescuit, 25 pe fonduri structurale, 22 pe alte domenii, 17 pe
mediu, 15 pe consens ºi politicã socialã, ºase pe transporturi ºi unul pe
standardizare. Trebuie spus cã acest clasament al domeniilor pe care s-au
desfãºurat proiectele de twinning nu este specific României, el regãsindu-se în
cazul tuturor celorlalte þãri beneficiare, cu excepþia Lituaniei, care a avut mai
multe proiecte pe agriculturã ºi pescuit (22) decât pe justiþie ºi afaceri interne
(18) (Comisia Europeanã, 2007, p. 8).
Este important de precizat cã, în urma evaluãrii fãcute de Comisia Euro-
peanã, pânã în 2004, în România fuseserã aprobate deja un numãr de aproxi-
mativ 100 de proiecte, cele iniþiate în 1998-1999 fiind deja finalizate. În perioada
respectivã, România a ocupat, dupã Polonia, locul al doilea în topul participan-
telor la astfel de proiecte, cu 13,1% din proiectele propuse între 1998 ºi 2001.
Potrivit evaluãrilor existente, România a propus 15 proiecte în 1998, 12 în
1999, 27 în 2000 ºi 12 în 2001 (Comisia Europeanã, 1999, pp. 9-10) din
numãrul de programe de twinning. În totalitate, pentru perioada cuprinsã între
1998 ºi 2001, România primise o sumã de 54,4 milioane de euro, aproximativ
11,5% din întregul buget alocat proiectelor de twinning de cãtre UE.
Trebuie precizat, ca o observaþie generalã, cã este greu de apreciat eficacita-
tea unui proiect de twinning, dat fiind faptul cã unele sunt încã în desfãºurare,
dar ºi cã, în cazul administraþiei publice, o schimbare se poate vedea doar într-un
interval de câþiva ani. Cu toate acestea, o evaluare preliminarã fãcutã de
Comisie proiectelor de twinning lansate în 1998 aprecia, dintre cele 15 proiecte
desfãºurate în România, drept reuºite ºase ºi extrem de reuºite opt, doar

unul primind calificativul satisfãcãtor. De asemenea, raporturile periodice
ale Comisiei privind progresele fãcute de România pe calea aderãrii exprimau
îngrijorarea organismelor europene faþã de felul în care decurgeau proiectele,
atrãgând atenþia asupra implementãrii defectuoase în unele cazuri, asupra
personalului nespecializat ºi asupra lipsei instrumentelor de implementare.
Un prim factor ce a influenþat implementarea exerciþiilor de twinning în
România l-a reprezentat felul în care au arãtat, în cazul primelor proiecte, în
special, obiectivele. Dupã cum a recunoscut ºi Comisia, în raportul Curþii
pentru Auditori 2003, fiecare proiect dorea sã realizeze prea mult. Acest lucru
a fãcut, potrivit lui Papadimitriou ºi Phinnemore (2003c), ca experþii implicaþi
în proiecte sã se arate nemulþumiþi de rezultatele obþinute. Ulterior, aceastã
problemã a fost parþial rezolvatã. Treptat, experþii au învãþat din experienþele
trecute ºi-au fixat scopuri mai puþin ambiþioase ºi mai limitate, ceea ce nu
înseamnã cã toate obiectivele propuse au fost atinse. Responsabile pentru
acest lucru sunt în primul rând autoritãþile implicate ºi capacitatea limitatã de
a implementa proiectele twinning. Deseori calitatea propunerilor de proiect
nu a fost la nivelul cerut, iar autoritãþile implicate nu ºi-au arãtat interesul.
Un al doilea factor relevant este dezinteresul arãtat de unele autoritãþi, care
au propus doar cu întârziere proiecte ºi asta numai ca urmare a insistenþelor
Comisiei ºi ale guvernului. Cu alte cuvinte, respectivele ministere s-au
comportat ca ºi cum proiectul le-ar fi fost impus de afarã, aºa cum sugereazã
Papadimitriou ºi Phinnemore (2003c). De altfel, la începutul implementãrii
proiectelor, unii experþi strãini s-au plâns de o aºa-numitã culturã a suspi-
ciunii din partea partenerului român, tradusã, dupã cum remarcã Papadimitriou
ºi Phinnemore, într-o atitudine ostilã faþã de ceea ce unii numeau un spion
UE, sau un alt consultant din Occident bine plãtit. Trebuie spus cã aceastã
reticenþã nu este surprinzãtoare. Este vorba aici despre vechea teamã faþã de
orice intervenþie strãinã, vãzutã ca fiind inevitabil opusã intereselor þãrii,
cultivatã cu obstinaþie în timpul comunismului.
Aceºti doi factori au fãcut necesarã revizuirea repetatã a proiectelor, înainte
ca ele sã le fie înaintate partenerilor europeni. În acest context, creºterea
numãrului de proiecte de twinning a avut în acelaºi timp efectul de a schimba
modul de lucru al instituþiilor, dar ºi de a le releva slãbiciunile.
În privinþa desfãºurãrii proiectelor de twinning mai pot fi scoase în evidenþã
ºi alte elemente. Este vorba în primul rând despre o administraþie mult prea
politizatã, marcatã de clientelism. Cã lucrurile stau aºa o dovedeºte întârzierea
proiectelor, înainte ºi dupã alegerile parlamentare ºi prezidenþiale din 2000,

atunci când s-au produs schimbãri importante la nivelul personalului din
administraþie, ca urmare a schimbãrii guvernului.
Aspectele evidenþiate mai sus le-au creat impresia partenerilor strãini
prezenþi la programele de twinning cã instituþiilor beneficiare din România le
lipseºte capacitatea instituþionalã de a se schimba, responsabilã pentru aceastã
reuºitã fiind prevalenþa vechilor obiceiuri din perioada comunistã. Aceste
reflexe se traduc în practicã printr-o aºa-numitã culturã a inerþiei, caracte-
rizatã printr-o tradiþie ierarhicã de luare a deciziei de sus în jos, absenþa
iniþiativei ºi inflexibilitatea instituþionalã.
Tot la capitolul îngrijorãri ºi nemulþumiri poate fi adãugat faptul cã vechile
obiceiuri pot afecta sustenabilitatea reformelor pe care încercau sã le impunã
proiectele de twinning. Mai precis, la nivel european existã temerea cã, odatã
finalizate proiectele de twinning, va exista un sentiment de relaxare de partea
românã, tradus printr-un refuz de a continua sã implementeze reformele în
privinþa cãrora au primit consultanþã de la statele membre. Acest lucru pare cu
atât mai justificat cu cât au existat plângeri de ambele pãrþi în privinþa faptului
cã proiectele se desfãºoarã pe o perioadã prea scurtã pentru a avea un impact.
Fãrã a contesta schimbãrile semnificative realizate în administraþia publicã
din România de la cãderea comunismului, faptul cã necesitatea unei reforme
în administraþia publicã nu a fost recunoscutã ca prioritate de guvernul român
decât în 2000-2001 face ca temerile evidenþiate mai sus sã parã justificate. De
asemenea, în condiþiile care, în 2002, Comisia avertiza în raportul sãu periodic
privind progresele din România cã reforma serviciului public este încã în
stadiul de proiect, poate fi pusã sub semnul întrebãrii ideea înþelegerii nece-
sitãþii unei reforme a administraþiei publice, pentru a vedea în ce mãsurã este
vorba despre sustenabilitate ºi de angajament în implementarea reformelor.
Este, aºa cum pãrea sã se contureze anterior, problema administraþiei
publice româneºti o problemã de personal? S-ar putea vindeca vechile
obiceiuri ale administraþiei prin înlocuirea vechilor funcþionari cu funcþionari
publici mai tineri? Rãspunsul este parþial negativ. Un prim aspect este cã,
deºi au fost angajaþi numeroºi tineri în administraþie dupã 1989, prezenþa
vechii generaþii, responsabilã, în opinia Comisiei Europene, de frânarea
progreselor reprezintã, în unele ministere, o mare parte a angajaþilor. În
plus, salariile proaste ale funcþionarilor publici determinã tinerii sã aleagã o
carierã în sectorul privat, ele fiind responsabile totodatã de corupþia ºi de
politizarea din administraþia publicã.
Existã un model de administraþie european dominant

în România? O analizã din perspectiva programelor
de twinning
Un alt aspect legat de proiectele de twinning care a avut darul de a nemulþumi

atât partea românã, cât ºi pe cea strãinã a fost absenþa unei idei clare privind
tipul de administraþie pe care Uniunea Europeanã îl doreºte în statele candi-
date. Pe scurt, participanþii la proiecte nu au apreciat ideea Comisiei de a lãsa
în sarcina statului beneficiar alegerea þãrilor cu care doreºte sã colaboreze
pentru a-ºi însuºi bune practici în administraþie, þinând cont de cultura, orga-
nizarea ºi interesul naþional ale acestora. Nu este surprinzãtor: România,
alãturi de alte state foste comuniste, era beneficiara unei administraþii ineficiente,
lipsitã de experienþã ºi coruptã nu avea capacitatea sã aleagã dintr-odatã,
singurã, ceea ce i se potriveºte cel mai bine dintr-o piaþã liberã a serviciilor
administrative, aºa cum intenþionase Comisia. Revenind la problema alegerii
partenerilor de twinning, spre ce state membre ale UE ºi-ar fi putut îndrepta
deci atenþia România pentru a împrumuta bune practici în administraþie?
Rãspunsul, aºa cum se va dovedi ulterior, nu ar putea fi dat în absenþa unei
analize a modelelor europene identificabile de administraþie publicã ºi a
situaþiei în care se gãseºte azi administraþia româneascã, prezentate în secþiu-
nea care urmeazã.
Modele de administraþie în Europa
Orice discuþie despre existenþa mai multor modele de administraþie în Europa

nu poate avea loc în absenþa unor precizãri preliminare menite sã stabileascã
limitele în care trasarea acestor distincþii are sens. Prima ar fi cã orice
clasificare (de asemenea, orice model) reprezintã, inevitabil, o simplificare
a unei realitãþi complexe, pe care nu am putea-o surprinde altfel. O a doua
precizare este cã, indiferent de felul în care vom face clasificarea, modelele
rezultate nu se vor aplica într-un spaþiu gol. Fiecare þarã are o tradiþie
administrativã, rezultat al evoluþiei organice a statului ºi instituþiilor. Aceastã
tradiþie administrativã este strâns legatã de asumpþiile ºi valorile incluse în
conceptul de stat din þara respectivã, de instituþiile existente ºi de practicile
culturale, aspecte care concureazã la identificarea unui mindset al locuitorilor
respectivei þãri. Prin urmare, orice administraþie va fi dependentã de o

cale1, în acest caz de o tradiþie instituþionalã, care îi va modela într-o anumitã
mãsurã evoluþia, indiferent de modelul ce îi va fi aplicat. Mai mult, aceastã
tradiþie poate dicta care dintre reformele administrative sunt compatibile cu
valorile sale, dar ºi felul cum vor fi interpretate reformele într-un context
instituþional specific. Unele exemple în acest sens sunt evidente. Þãri cu o
tradiþie individualistã cum ar fi Marea Britanie, vor fi, în principiu, mai
compatibile cu o politici bazate de performanþã decât state mai puþin indivi-
dualiste, ca þãrile scandinave.
În general, tipurile de administraþie din Europa au fost împãrþite în patru
categorii, în centrul acestei clasificãri aflându-se relaþia dintre individ ºi stat
ºi felul în care þãri diverse au interpretat diferite reforme administrative2.
Reformele pot fi identificate în majoritatea þãrilor care au încercat sã îºi
reformeze administraþia ºi o mare parte corespund cerinþelor UE în acest
domeniu. Astfel de reforme administrative privesc, printre altele, privatizarea
ºi reducerea intervenþiei guvernamentale pe piaþã, minimizarea costurilor
guvernamentale ºi sporirea eficacitãþii executivului prin dezvoltarea unor
tehnici menite sã îmbunãtãþeascã managementul financiar în sectorul public,
conºtientizarea de cãtre agenþiile guvernamentale a statului de furnizori de
servicii pe piaþã în care consumatorii au mai multe alternative 3, dar ºi
deconcentrarea4 serviciilor ºi descentralizarea5 procesului de decizie6.
1. Termenul comun folosit în literatura de limbã englezã este path-dependency.

2. Prezentarea are la bazã o împãrþire a administraþiilor fãcutã pe site-ul Bãncii Mon-
diale.
3. Trebuie remarcat faptul cã exemplele de reforme enumerate mai sus sunt parte a
unei noi abordãri a sectorului public, denumitã noul management public (NMP),
care se distinge de administraþia birocraticã tradiþionalã prin accentul pus pe liber-
tatea managerilor de a coordona problemele, punerea în practicã a criteriilor ºi
mãsurilor de performanþã explicite, creºterea concurenþei datoritã contractelor pe
duratã determinatã ºi a procedurilor de oferte publice, dar ºi prin adaptarea la
stilul de gestiune tipic sectorului privat.
4. Deconcentrarea presupune plasarea la nivel local a serviciilor statului, prin consti-
tuirea unor instituþii care continuã sã depindã direct de nivelul central din punct
de vedere financiar ºi decizional (exemplu: casele de pensii judeþene).
5. Descentralizarea înseamnã constituirea unor entitãþi specifice, dotate cu o perso-
nalitate proprie ºi având posibilitatea de reglementare ºi decizie în unele probleme
locale (exemplu: primãrii).
6. Descentralizarea nu este un scop în sine, ci un instrument de democratizare a
administraþiei publice ºi de oferire a unor servicii publice mai eficiente.
În modelul german de administraþie1, relaþia dintre administraþia centralã

ºi cea localã face din acest model unul federal, în cadrul cãruia competenþele
sunt împãrþite între statul federal ºi statele componente, fiind, din acest motiv,
compatibil cu descentralizarea. În Germania, administraþia publicã are la bazã
principiile autonomiei locale ºi subsidiaritãþii, comunitãþilor locale fiindu-le
oferit rolul de a se gestiona singure, guvernarea pornind de la nivelurile
inferioare cãtre cele superioare, spre deosebire de modelul de sus în jos
caracteristic Franþei.
În ceea ce priveºte felul în care au sunt interpretate reformele amintite,
trebuie spus cã, pânã în momentul de faþã, modelul german încã se luptã cu
reforma personalului din sectorul public, funcþionarii publici nefiind recom-
pensaþi pentru eficienþa lor managerialã, ci pentru poziþia pe care o ocupã în
aparatul de stat. Potrivit lui Dincã (Modele europene de administraþie publicã:
Germania), problemele legate de felul în care este angajat acest personal,
formarea ºi perfecþionarea sa constituie o dovadã a lipsei de flexibilitate ce
afecteazã încã modelul administrativ german.
În modelul administrativ francez2, structura administrativã este centralizatã
ºi greoaie (Dincã, Modele europene de administraþie publicã: Franþa),
în pofida încercãrilor de descentralizare ºi deconcentrare, modelul folosindu-se
de instituþia prefectului pentru asigurarea unor politici uniforme în tot sistemul
politic. Aºa cum remarca Dincã (Modele europene de administraþie publicã:
Franþa), invocând Legea numãrul 82-213 din 2 martie 1982, prefectul este
reprezentantul statului în departamente ºi regiuni. El reprezintã fiecare minister,
conduce serviciile statului în circumscripþia respectivã ºi este garantul intere-
sului naþional, al respectãrii legilor, ordinii publice ºi controlului adminis-
trativ. Prefectul, ca agent al statului, are un rol dublu: politic ºi administrativ.
Ca agent politic prefectul are rolul de a organiza alegerile, iar ca agent
administrativ poate interveni în domenii ca amenajarea teritoriului, urbanism
sau industrie. Este de remarcat deci faptul cã, în acest model, autoritãþile
locale au o putere de decizie redusã, modelul francez bazându-se pe impunerea
autoritãþii statului asupra cetãþenilor. În acest context, eforturile în direcþia
descentralizãrii au dat impresia unei politici de stat, nu a unei consecinþe
naturale a dezvoltãrii regiunilor. Nu este deci de mirare cã populaþia priveºte
1. Trãsãturi ale acestuia pot fi identificabile ºi în state cum ar fi Austria, Olanda ºi

Belgia.
2. Potrivit Bãncii Mondiale, acest tip de administraþie a fost îmbrãþiºat de state pre-
cum Italia, Portugalia, Grecia, Spania (pânã în 1978) ºi Belgia (pânã în 1988).
cu ochi neîncrezãtori aceste eforturi: un sondaj BVA, citat de Dincã (Modele

europene de administraþie publicã: Franþa) cã opt francezi din zece considerã
repartizarea competenþelor între stat ºi colectivitãþile locale foarte (22%) sau
destul de (56%) confuzã, în timp ce altul (IPSOS), citat de aceeaºi sursã,
din 2003, arãta cã un sfert din francezi sunt de pãrere cã descentralizarea a
mers prea departe.
Un al treilea model de administraþie, complet diferit de cele douã expuse
anterior, este cel anglo-saxon, întâlnit în þãri cum ar fi Marea Britanie, SUA
ºi Irlanda ºi caracterizat de separarea dintre politicã ºi administraþie ºi înzes-
trarea autoritãþilor locale cu atribuþii sporite. În acest model, nu se face referire
la conceptul de stat, existã o guvernare localã, ºi o administraþie deconcen-
tratã. Aºa cum nota (Dincã, Modele europene de administraþie publicã:
Marea Britanie), în absenþa unui cadru legal furnizat de Constituþie, cutuma
garanteazã pãstrarea independenþei administraþiei locale. În ceea ce priveºte
reformele noului management public, Marea Britanie s-a distins ca iniþiatoare
a acestui proiect în anii 80, prin punerea accentului pe privatizarea majoritãþii
serviciilor publice, subcontractarea generalizatã pentru serviciile locale ºi
evaluarea bazatã pe performanþa personalului din administraþie.
Un al patrulea model de administraþie, cel scandinav, prezintã caracteristici
atât ale modelului anglo-saxon, cât ºi ale celui german, motiv pentru care,
dupã cum se remarca în descrierea fãcutã acestuia pe site-ul Bãncii Mondiale,
el nu figureazã uneori printre modelele clasice de administraþie1. Caracteristica
sa principalã este asistenþialã: statul s-a angajat sã aibã grijã de bunãstarea
socialã ºi economicã a cetãþenilor sãi. În ceea ce priveºte funcþionarii publici,
în modelul scandinav ei nu sunt recompensaþi pe baza performanþei, având în
vedere puternica tradiþie sindicalã din aceste state. Totuºi, modelul presupune
o descentralizare puternicã, tradiþionalã a administraþiilor statelor amintite,
implicând atribuþii sporite pentru responsabilii locali ºi permiþând guvernelor
respective sã reducã numãrul de manageri intermediari ºi astfel costurile pe
care le-ar fi suportat.
1. Statele scandinave au suportat influenþe administrative diferite: în timp ce în

Danemarca ºi Suedia s-au impus influenþele modelului german de administraþie,
Norvegia a evoluat mai aproape din modelul administrativ anglo-saxon.
Situaþia actualã a administraþiei publice în România,

între ambiþii mari ºi performanþe modeste
În continuare vom încerca sã analizãm modul în care proiectele de twinning

din domeniul administraþiei publice îºi aratã rezultatele, concentrându-ne asupra
elementelor centrale ale reformei: descentralizarea, depolitizarea ºi profesio-
nalizarea administraþiei publice. Dacã ne titlurile proiectelor de twinning
realizate de România în domeniul reformei administraþiei publice, lucrurile
sunã promiþãtor, printre ele figurând proiecte cum ar fi: PHARE RO2002/IB/
OT/01 Întãrirea capacitãþii instituþionale a administraþiei publice româneºti,
pentru a realiza descentralizarea fiscalã; PHARE RO2004/IB/OT/01 Coor-
donarea procesului de descentralizare si deconcentrare de cãtre administraþia
centralã (Olanda); PHARE RO2004/IB/OT/02 Întãrirea autonomiei finan-
ciare a autoritãþilor locale prin continuarea procesului de descentralizare fiscalã
ºi financiarã (Danemarca); PHARE RO01/IB/OT01 Întãrirea capacitãþii
instituþionale a Ministerului Administraþiei ºi Internelor de gestionare a reformei
administraþiei publice1. Sunt însã rezultatele acestor proiecte de twinning
observabile în realitatea de zi cu zi a administraþiei româneºti?
Trebuie spus încã de la început cã încercarea de a reforma administraþia
publicã a dus la constituirea, în cadrul MIRA, în 2001, a unui organism spe-
cializat: Unitatea Centralã pentru Reforma Administraþiei Publice (UCRAP).
Nu este singurul; alãturi de UCRAP, existã alte douã organisme cu un rol în
reformarea administraþiei publice din România: Consiliul Superior pentru
Reforma Administraþiei Publice, Coordonarea Politicilor Publice ºi Ajustare
Structuralã ºi Consiliul Guvernamental pentru monitorizarea reformei admi-
nistraþiei publice, cu o activitate nu încã foarte vizibilã. Totodatã, activitatea
funcþionarilor publici este coordonatã de Agenþia Naþionalã a Funcþionarilor
Publici (ANFP), înfiinþatã în 1999 ºi trecutã în 2003 în subordinea MIRA.
Aºa cum au încercat sã o impunã proiectele de twinning amintite anterior, o
reformã administraþiei publice din România trebuie sã conþinã mai multe puncte.
Ne vom referi în continuare la trei, cele mai importante: descentralizarea,
1. În acelaºi scop, au fost realizate alte proiecte PHARE care nu conþin o componentã
de twinning: PHARE 2003 RO 2003/2005-551.03.01 Sprijin pentru procesul
de reformã a administraþiei publice din România (Marea Britanie) ºi PHARE
2002/000-586.03.02 Descentralizarea ºi dezvoltarea administraþiei publice locale
(iulie 2004 iunie 2006) (Marea Britanie).
profesionalizarea funcþiei publice ºi simplificarea procedurilor administrative,

remarcând totodatã cã depolitizarea administraþiei publice poate fi vãzutã ca
o condiþie necesarã pentru profesionalizare. Trebuie remarcat faptul cã pri-
mele douã puncte sunt specifice tuturor þãrilor foste comuniste, caracterizate
printr-o administraþie centralizatã ºi politizatã (vezi, în acest sens, Goetz,
2001, pp. 1034-1035).
Descentralizarea reprezintã transferul de competenþe ºi responsabilitãþi de
la nivel central la nivel local, în acest moment în România putându-se vorbi
despre o descentralizare financiarã ºi administrativã1. Procesul de descentra-
lizare nu trebuie însã confundat cu cel de deconcentrare2, ce presupune crearea
unor instituþii la nivel judeþean, cãrora li se alocã anumite responsabilitãþi.
Aceste instituþii sunt însã subordonate instituþiilor administraþiei centrale ºi nu
au decât competenþe limitate la aplicarea unor reglementãri ale administraþiei
centrale. Aºadar, competenþele rãmân la nivel central. Deconcentrarea are un
rol important în fluidizarea procesului birocratic, anumite decizii putând fi
luate la nivel local. Totuºi, soluþia deconcentrãrii este mai degrabã specificã
statelor centralizate, fiind aplicatã în administraþia francezã încã de la jumã-
tatea secolului trecut, ca o soluþionare a problemelor din ce în ce mai dificile
de naturã birocraticã, fãrã a se abandona concepþia generalã privind puterea
centralã. De altfel, o instituþie-cheie în procesul de deconcentrare din România
este prefectul.
Pe plan legislativ, procesul de descentralizare este reglementat prin Legea-
-cadru nr. 339 din 12 iulie 2004. Potrivit acesteia, în modelul administraþiei
publice din România existã trei niveluri de competenþã: local, judeþean ºi
central. Autoritãþile responsabile la cele trei niveluri sunt Consiliul Local,
Consiliul Judeþean ºi, respectiv, instituþiile administraþiei centrale: ministere,
agenþii etc. Ele au în subordine o serie de instituþii, iar fiecare deþine resurse
financiare prin care îºi duce la îndeplinire responsabilitãþile. La fel ca la nivel
central, Consiliul Local ºi Consiliul Judeþean pot impune taxe ºi impozite, însã
o parte considerabilã din buget provine din sume defalcate de la bugetul central.
În acest context, consiliile locale ºi judeþene nu sunt subordonate instituþiilor
centrale, în aceasta constând diferenþa esenþialã dintre ele ºi instituþiile decon-
centrate. Totodatã, ele pot iniþia legi de interes local, respectiv judeþean.
1. În pofida acestui fapt, autonomia financiarã localã încã nu este completã. Dupã
cum vom arãta în continuare, nivelul local este încã prea dependent de cel central.
2. Este de remarcat cã Legea administraþiei publice locale nr. 215/2001 nu face nici
o distincþie între aceste douã concepte, ea fiind introdusã abia ulterior.
Una dintre dificultãþile legate de procesul de descentralizare din România

se referã la finanþarea instituþiilor responsabile de serviciile descentralizate.
În primul rând, sistemul de finanþare a serviciilor publice locale în România
este destul de complicat. Multe dintre serviciile publice primesc finanþãri
deopotrivã din partea instituþiilor centrale ºi a Consiliului Judeþean, un procent
considerabil din bugetul local fiind reprezentat de transferuri de la bugetul de
stat. Totodatã, de multe ori, autoritãþilor locale nu li se asigurã resursele
financiare ale autoritãþilor locale ºi judeþene prin care acestea îºi pot duce la
îndeplinire sarcinile (Comisia Europeanã, 2005, p. 9). Legea nr. 339 din 2004
creeazã un cadru mai adecvat, stipulând cã orice transfer de competenþe de la
nivel local la nivel judeþean trebuie sã presupunã ºi asigurarea resurselor
financiare. Totuºi, fiind vorba despre o lege-cadru, sunt necesare reglementãri
mai detaliate, care sã garanteze aplicabilitatea acestui articol. Pânã atunci, de
multe ori, transferul de competenþe nu este însoþit de transferul de resurse
financiare.
O problemã suplimentarã este faptul cã, în toate domeniile în care autori-
tãþile locale au responsabilitãþi, ele nu au libertatea completã de a-ºi alege
mijloacele de acþiune. Spre exemplu, conform Raportului de Monitorizare al
Comisiei privind România, recrutarea ºi promovarea funcþionarilor publici
locali necesitã aprobarea din partea autoritãþilor centrale.
Realizarea unui sistem coerent ºi adecvat de finanþare a autoritãþilor locale
este obiectivul principal al proiectului care include ºi componenta de twinning
RO/2002/IB/OT/011. În cadrul acestuia, unul dintre indicatorii de evaluare
stipulaþi este realizarea unui sistem fiscal descentralizat eficient. Dat fiind
faptul cã una dintre sursele de evaluare a acestui indicator o reprezintã
rapoartele Comisiei Europene, se poate spune cã obiectivul nu a fost atins.
Un alt element esenþial al reformei administraþiei publice din România îl
reprezintã încercarea de profesionalizare a administraþiei publice. În acest
sens, depolitizarea aparatului administrativ reprezintã o necesitate. Politizarea
excesivã este în mod evident o piedicã în calea unei bune funcþionãri a
aparatului administrativ, conducând la schimbãri mult prea dese în privinþa
personalului ºi administraþiei, ceea ce genereazã o lipsã de continuitate ºi
promovarea unor funcþionari publici neprofesioniºti. În ceea ce îi priveºte pe
aceºtia din urmã, deºi prin Statutul Funcþionarilor Publici li se asigurã
1. Fiºele pentru acest proiect ºi pentru cele amintite ulterior se aflã pe http://ec.europa.
eu/enlargement/fiche_projet.
independenþa politicã, mai este mult pânã la punerea completã în practicã a

acestui deziderat.
Trebuie spus cã depolitizarea funcþiei publice nu a fost un element central
în cadrul proiectelor de twinning realizate de România. Independent de depo-
litizarea funcþiei publice, unul dintre instrumentele importante pentru pregãtirea
unui corp profesionist de funcþionari publici a fost crearea Institutului Naþional
de Administraþie, elementul central al proiectului PHARE RO.0106.02.
Potrivit raportului de monitorizare din 2005, activitatea sa prezintã anumite
elemente pozitive, înregistrându-se însã o slabã corelare între nevoile reale ale
administraþiei ºi acþiunile instituþiei.
Politizarea este vãzutã de cetãþean ca o caracteristicã evidentã a aparatului
administrativ românesc. Conform unui sondaj realizat în 20071, 72% dintre
cei intervievaþi considerã cã funcþionarii publici sunt vulnerabili la influenþe
politice, în timp ce 60% cred cã recrutarea lor se face pe bazã politicã. Este
de remarcat în acest sens cã, în conformitate cu Statutul Funcþionarului
Public, numai înalþii funcþionarii nu au dreptul de a fi membru de partid,
ceilalþi funcþionari având dreptul sã fie înscriºi în formaþiuni politice, dar nu
sã deþinã funcþii de conducere în acestea. 2
Un prim pas în acest sens a fost fãcut prin depolitizarea funcþiei prefectului,
statutul sãu fiind acum de înalt funcþionar public3, a cãrui independenþã de
factorul politic este garantatã. În modelul administrativ pe cale sã fie elaborat
în România, prefectul pare sã aibã o importanþã crescutã, el fiind reprezentantul
guvernului în teritoriu ºi având o serie de atribuþii importante în acest sens.
Din acest motiv, depolitizarea acestei funcþii constituie o premisã importantã.
Existã totuºi în acest sens o dificultate. Prin Legea nr. 340/2004, prefectul
este conducãtorul serviciilor publice deconcentrate din judeþ. Deºi aceastã
lege reprezintã un pas important cãtre depolitizarea funcþiei publice, ea ridicã
1. Sondajul a fost realizat de IRSOP în ianuarie 2007. El indicã o profundã necu-

noaºtere de cãtre cetãþeni a rolului funcþionarului public. Rezultatele acestui sondaj
se aflã pe www.anfp-map.ro.
2. Este de remarcat în acest sens cã funcþii importante, precum cele de conducere a
unor agenþii, sunt considerate a fi la nivel de funcþionar public, nu de înalt funcþio-
nar public. Din acest punct de vedere, se pune ºi problema mai largã a incompa-
tibilutãþilor. În legislaþia româneascã se înregistreazã mult mai puþine astfel de
incompatibilitãþi, spre deosebire de legislaþia þãrilor occidentale, aceasta apãrând
relativ recent în legislaþie.
3. Concomitent, printr-o modificare adusã Statutului Funcþionarilor Publici, înalþilor
funcþionari publici nu li se mai permite sã facã parte dintr-un partid politic.
o problemã. Existã douã tipuri de deconcentrare: orizontalã ºi verticalã. În

cazul primului, conducãtorii serviciilor publice deconcentrate îi sunt subordo-
naþi unui funcþionar public apolitic la nivel local. În cazul celui de-al doilea,
ei sunt subordonaþi instituþiei centrale. În România se încearcã o combinare a
celor douã tipuri, serviciile publice deconcentrate fiind dublu subordonate:
prefectului ºi instituþiei centrale. Acest lucru ridicã un semn de întrebare
asupra depolitizãrii serviciilor publice, dat fiind faptul cã multe dintre institu-
þiile centrale îi sunt subordonate unui ministru 1 ºi face ca ingerinþele politice
la adresa serviciilor publice deconcentrate sã fie foarte probabile.
O altã reglementare poate conduce la depolitizarea funcþiei publice în
România. Printr-o modificare adusã Legii administraþiei publice locale se
înfiinþeazã, la nivelul comunelor, oraºelor ºi judeþelor, funcþia de administrator
public, cu atribuþii de naturã managerialã. Introducerea acestei funcþii poate
însemna încã un pas cãtre depolitizarea ºi profesionalizarea administraþiei
publice. Totodatã, introducerea acestei funcþii este în concordanþã cu necesi-
tãþile noului management public. Totuºi, este important de remarcat cã trebuie
vãzut în ce manierã va fi implementatã aceastã lege.
O altã laturã a politizãrii administraþiei publice se referã la influenþele
exercitate de politic asupra bugetului autoritãþilor locale. Aceastã problemã
rãmâne o constantã a administraþiei româneºti din cauza modului în care sunt
alcãtuite bugetele autoritãþilor locale. O parte semnificativã dintre acestea se
constituie din sume repartizate de la bugetul de stat. De asemenea, repartizarea
acestor sume este, an de an, un proces suspectat de ingerinþe politice. Acest
lucru determinã consiliile locale ºi judeþene sã nu fie complet autonome. Deºi
Legea finanþelor publice din 2006, care oferã indicaþii precise despre metoda
de calcul a unora dintre sumele defalcate, reprezintã un pas cãtre soluþionarea
acestei probleme, existã încã posibilitatea unor transferuri preferenþiale de la
bugetul de stat la bugetul local. 2
Un alt pas important spre profesionalizarea administraþiei publice îl poate
reprezenta crearea ANFP. Aceastã agenþie, înfiinþatã prin Statutul Funcþio-
narilor Publici, are o serie de atribuþii privind profesionalizarea funcþiei
publice, cum ar fi dezvoltarea unui sistem adecvat de recrutare ºi de salarizare,
precum ºi protejarea funcþionarilor publici de ingerinþele politice. Totuºi,
1. Conducãtorii instituþiilor centrale (agenþii etc.) sunt funcþionari publici, dar nu

înalþi funcþionari publici, putând fi deci, conform reglementãrilor în vigoare, mem-
bri de partid.
2. Vezi Legea finanþelor publice locale, art. 34.
ANFP nu a avut pânã în acest moment o activitate foarte bogatã. Întãrirea

capacitãþii de acþiune a ANFP a fost unul dintre obiectivele proiectului RO
9804.05. Suntem însã încã departe de atingerea acestui þel, ANFP nereuºind
sã elaboreze cadrul legislativ privind salarizarea unitarã ºi avansarea funcþio-
narilor publici ºi nici sã elimine ingerinþele politice din activitatea funcþiona-
rilor1. De aceea, se poate spune cã proiectul, finalizat în 2002, nu a fost un
succes semnificativ. Raportul de monitorizare al Comisiei Europene din 2005
evidenþiazã puterea încã limitatã a ANFP, lipsitã de atribuþii extinse în
gestionarea personalului administrativ.
Una dintre reglementãrile esenþiale pentru profesionalizarea administraþiei
publice este o lege coerentã privind salarizarea ºi avansarea funcþionarilor
publici. De o asemenea lege este nevoie pentru a impune un sistem corect de
recompensare a activitãþii funcþionarilor publici. Un alt element important al
reformei administraþiei publice îl reprezintã încercarea de simplificare a
procedurilor administrative. Birocratizarea excesivã este deseori remarcatã de
oamenii de afaceri ºi specialiºti ca o cauzã a încetinirii procesului de dezvoltare
economicã. Spre exemplu, Barometrul Investitorilor Strãini aratã cã 10%
dintre cei intervievaþi considerã cã birocraþia este principala dificultate cu
care se confruntã firma lor.2 În acest sens, UCRAP a iniþiat o serie de mãsuri
privind simplificarea unor proceduri administrative, iar în momentul de faþã,
unele dintre ele au dat rezultate. Este vorba despre înmatricularea autovehi-
culelor, eliberarea paºapoartelor, eliberarea cazierelor judiciare. Trebuie spus
însã cã, în destule domenii, administraþia româneascã este în continuare
caracterizatã printr-o birocraþie excesivã3.
În concluzie, în privinþa fiecãruia dintre cele trei elemente, mãsurile luate
nu sunt încã suficiente. Mai mult, chiar dacã au fost înregistrate progrese, ele
nu sunt suficiente pentru a vorbi despre o reformã amplã.
1. Un element relevant poate fi ºi faptul cã activitatea ANFP nu este prea vizibilã.

Conform analizei de imagine realizate de aceastã instituþie, prezentã pe site-ul sãu,
în anul 2006 activitatea ei a fost reflectatã în doar 50 de articole.
2. Barometrul a fost realizat de Gallup România în 2005. Trebuie remarcat faptul cã
birocraþia ocupã primul loc printre dificultãþile remarcate de investitori. Numai
3% dintre cei intervievaþi considerã corupþia principala problemã. Rezultatele
acestui barometru se pot consulta pe www. gallup.ro.
3. Un indicator relevant în acest sens este cel realizat de Banca Mondialã ºi Inter-
national Finance Corporation, care plaseazã România pe locul al 48-lea în privinþa
uºurinþei de a face afaceri, doar pe locul 7 între cele zece þãri foste comuniste,
acum membre ale UE.
Ce ne spun programele de twinning despre

modelul de administraþie din România?
O analizã a proiectelor de înfrãþire instituþionalã realizate de România începând

cu 19981 relevã faptul cã Franþa este þara cu care s-au realizat cele mai multe
proiecte de înfrãþire instituþionalã (cu 25 de ocurenþe din datele existente),
urmatã îndeaproape de Spania (18), Olanda (12) ºi Italia (10). Este însã
echivalent acest lucru cu a spune cã modelul francez de administraþie exercitã
cea mai mare influenþã asupra celui românesc? Unii ar spune cã da ºi cã acest
rezultat era previzibil datoritã legãturilor istorice dintre România ºi Franþa,
responsabile în parte pentru orientarea noastrã dupã revoluþie spre un model
de administraþie centralizat. De altfel, aºa cum noteazã Papadimitriou ºi
Phinnemore (2003c), iniþial statele membre nu au fost prea entuziasmate de
ideea de a dezvolta proiecte de twinning cu România, excepþia notabilã fiind
Franþa. În acest context, precizeazã cei doi autori, Comisia a depus eforturi
pentru a încuraja ºi celelalte state membre sã participe pentru evita dominaþia
francezã pe proiectele de twinning (Papadimitriou ºi Phinnemore, 2003c, p.
10), contrarã recomandãrilor sale explicite privind varietatea partenerilor
europeni implicaþi în acest proiect. Mai precis, dupã cum am amintit, Comisia
s-a opus pe faþã duplicãrii unui model administrativ al unui stat membru, cu
scopul creãrii unor administraþii complexe, în armonie cu tradiþiile ºi cultura
administrativã ale þãrilor beneficiare. De asemenea, tocmai legãturile strânse
cu Franþa pot fi considerate responsabile pentru faptul cã alegerea Franþei
drept partener de twinning nu s-a datorat unor nevoi administrative reale, ci
dorinþei de a rãsplãti o prietenie.
Trebuie spus ºi cã, la nivel european, au existat state membre mai entuziaste
în a-ºi împãrtãºi experienþa administrativã ºi state mai puþin entuziaste. Fãrã
a fi o surprizã, per total, þãrile central- ºi est-europene au realizat cele mai
mute proiecte de twinning cu Franþa, Germania ºi Marea Britanie altfel
1. Aceastã cifrã este aproximativã, având în vedere faptul cã datele privind proiectele de
twinning nu sunt complet accesibile. Un exemplu în acest sens e cazul twinning-uri-
lor pe 2004, unde, în tabelul accesibil la www.anaf.mfinante.ro, nu este actualizat
pentru a putea vedea cu ce þãri au fost operate proiectele de înfrãþire instituþionalã.
Datele care lipsesc nu le-am putut gãsi nici în altã parte. Cu toate acestea, având
în vedere cã, în toþi anii cu excepþia lui 2004, Franþa conduce în topul þãrilor cu
care România a încheiat astfel de proiecte, se poate conchide fãrã probleme cã,
per total, ea ocupã locul întâi.
spus, cu statele cu tradiþiile administrative cele mai clare, dupã cum relevã ºi
Comisia Europeanã (2004b).
Existã însã ºi un argument mai bun pentru care acest rezultat pãrea
previzibil. Pentru România, orientarea cãtre un model de administraþie mai
centralizat era cea mai uºoarã opþiune pentru un stat. Chiar dacã unul dintre sco-
purile reformei administraþiei publice din România acordã o mare importanþã
continuãrii procesului de descentralizare, influenþele unui model anglo-saxon
s-ar putea dovedi incompatibile cu starea în care se aflã azi administraþia
româneascã.
De asemenea, faptul cã þãrile care urmeazã dupã Franþa la capitolul realizãri
de twinning cu România sunt Spania, Italia, Germania ºi Grecia ne-ar putea
face sã credem cã modelul anglo-saxon este cel mai puþin prezent în adminis-
traþia localã româneascã. La o primã vedere, este adevãrat, în mãsura în care
acel self-government al britanicilor e departe: descentralizarea este în România
o politicã venitã ºi impusã de la centru, aºa cum se întâmplã ºi în Franþa, fãrã
ca interesul spre descentralizare sã fie unul local. De asemenea, proiectele
importante de twinning care vizeazã reforma administraþiei publice s-au
desfãºurat în principal cu Marea Britanie, Olanda ºi Danemarca, dovadã fiind
numeroasele elemente de NMP prezente în obiectivele guvernului român pe
perioada 2004-2008.
Confirmarea celor afirmate anterior poate fi datã de anumite exemple de
obiective guvernamentale în intervalul 2004-2008 inspirate de noul manage-
ment public, cum ar fi cele legate de liberalizarea pieþei utilitãþilor publice,
precum ºi eliminarea din legislaþie a tuturor barierelor instituþionale care
împiedicã investiþiile în utilitãþile publice ºi privatizarea acestora ºi delimi-
tarea funcþiei politice a preºedintelui ºi vicepreºedintelui de consiliu judeþean
de cea tehnic managerialã, în sensul introducerii funcþiei de manager/director
general al serviciilor publice de interes judeþean care sã preia activitatea
preºedinþilor ºi vicepreºedinþilor de consiliu legatã de conducerea, coordo-
narea ºi controlul serviciilor publice de interes judeþean1.
Strategia naþionalã privind reforma administraþiei publice în intervalul
2004-2008 se concentreazã asupra reformei serviciilor publice de bazã ºi a
utilitãþilor publice de interes local, asupra consolidãrii procesului de descentra-
lizare administrativã ºi fiscalã ºi asupra întãririi capacitãþii instituþionale a
structurilor din administraþia publicã centrala ºi localã. Acest lucru ne aratã
1. Vezi Programul de guvernare, capitolul 11 Reforma administraþiei publice.

cã, mãcar la nivel de intenþii, modelul românesc de administraþie pare sã

împrumute idei atât de la sistemele francez ºi german, cât ºi de la cel
anglo-saxon1, conformându-se în linii mari cerinþelor de diversitate formulate
de UE în acest sens. Trebuie însã subliniat, dupã cum am spus ºi anterior, cã
aceste modele europene de administraþie publicã nu sunt bãtute în cuie. În
ultimii ani, valorile noului management public s-au impus asemenea unei
dogme în toate þãrile europene, ºi nu numai. Acest lucru nu înseamnã însã cã
nu s-a þinut cont de specificul administraþiei locale, fiecare þarã alegând cât de
extinsã sã fie implementarea obiectivelor NMP.
În loc de concluzii: o europenizare a modelului

românesc de administraþie
La 18 ani dupã cãderea comunismului ºi la un an de la aderarea la Uniunea

Europeanã, România se aflã în plin proces de reformã a administraþiei publice,
evoluþia sa de la o administraþie centralizatã la una eficientã, profesionistã ºi
descentralizatã nefiind nici pe departe finalizatã. România a demarat procesul
de reformã a administraþiei publice în cadrul efortului de aderare la structurile
Uniunii Europene ºi la presiunile ei. Pentru a reforma administraþiile þãrilor
din centrul ºi estul Europei, Uniunea a pus la dispoziþia statelor aplicante la
statutul de membru al UE proiectele de twinning, în cadrul cãrora erau libere
sã aleagã bune practici, adaptate tradiþiei lor administrative, beneficiind de
experienþa altor state membre.
Deºi România a fost þara care a beneficiat, ca numãr de proiecte, cel mai
mult de pe urma acestui instrument de asistenþã al UE, procesul reformei admi-
nistrative a fost lent, influenþat în parte de vechile obiceiuri ale perioadei
comuniste. România a moºtenit din perioada comunistã o administraþie inefi-
cientã, politizatã ºi coruptã, iar efectele acestei situaþii se pot vedea ºi astãzi,
reformele întreprinse în privinþa descentralizãrii, depolitizãrii, profesionali-
zãrii funcþiei publice ºi simplificãrii, rãmânând, pe moment, insuficiente.
În ceea ce priveºte exerciþiile de twinning desfãºurate în România, ele nu
au funcþionat foarte bine. Astfel, multe dintre proiectele propuse s-au dovedit
1. Trebuie observat cã ar fi o greºealã totuºi sã luãm modele tradiþionale de adminis-

traþie ca date. Fiecare dintre ele comportã revizuiri ºi poate, în funcþie de configura-
þia politicã, sã împrumute mãsuri de reforme ale administraþiei din celelalte modele.
a avea obiective mult prea pretenþioase, iar implementarea unora a fost dificilã.
De asemenea, personalul nu a atins întotdeauna nivelul necesar pentru o bunã
desfãºurarea a proiectelor, dovedind de multe ori lipsã de profesionalism ºi de
iniþiativã. Era de aºteptat ca exerciþiile de twinning sã întâmpine astfel de
dificultãþi. Este vorba exact despre dificultãþile generale cu care se confruntã
administraþia româneascã, cele pentru care proiectele de twinning s-au dovedit
necesare.
În ciuda acestor probleme, exerciþiile de twinning au avut rolul lor în
creºterea calitãþii administraþiei româneºti, aducând, mãcar în parte, o profe-
sionalizare a ei. Totodatã, aceste proiecte de twinning ºi proiectele desfãºurate
în cadrul programului PHARE în general pot fi considerate un bun antre-
nament în vederea elaborãrii ºi implementãrii proiectelor pentru accesarea
fondurilor structurale. Aici, rolul administraþiei, locale ºi centrale, se va
dovedi esenþial. În cadrul acestor proiecte, administraþia româneascã va putea
dovedi cât de mult a progresat.
O parte din explicaþia acestei situaþii este cã, pentru a-ºi reforma adminis-
traþia, România a acþionat sub presiunile de a deveni membruã a UE. Abia în
momentul de faþã, ulterior aderãrii, vom putea vedea dacã România a con-
ºtientizat necesitatea reformãrii administraþiei dincolo de presiunile UE ºi va
continua reformele cu alte cuvinte, vom vedea dacã exerciþiile de twinning
au rezultatele concrete pe care le-au intenþionat.
Un alt motiv este lipsa unei strategii coerente privind aceastã reformã a
administraþiei, de multe ori mãsurile fiind luate ca urmare a schimbãrii puterii,
fãrã a trece dincolo de aspectele politice. La nivelul administraþiei, aceastã
absenþã a strategiei s-a tradus de multe ori în mãsuri contradictorii care au
încetinit sau au stopat procesul de reformã. Cu privire la modelul de admi-
nistraþie spre care tinde România, deºi este prea devreme pentru a vorbi
despre influenþa decisivã a unuia anume, în condiþiile în care chiar ºi modelele
tradiþionale se schimbã, pe moment, putem constata o europenizare a
administraþiei româneºti, sub impulsul dat de Uniunea Europeanã. De ase-
menea, raportându-ne la numãrul proiectelor de twinning realizate de România
cu Franþa, deloc surprinzãtor în contextul tradiþiei administrative româneºti,
putem spune cã, în momentul de faþã, existã o influenþã administrativã
francezã, deºi, aºa cum s-a evidenþiat, acest lucru nu îi este specific doar
României, ci doar, poate, mai accesibil. Confirmarea influenþei unui model
de administraþie publicã pentru România rãmâne însã un element ce þine
de viitor.
Într-un final, succesul reformei administraþiei publice din România va

putea fi mãsurat prin creºterea încrederii cetãþenilor în instituþii. Pânã atunci,
europenizarea administraþiei a avut propria contribuþie la aderarea României
la UE.
Bibliografie
Curtea Auditorilor, 2003, Special Report nr. 6/2003, pursuant to Article 248[4],
second subparagraph, EC) concerning Twinning as the main instrument to support
institution-building in Candidate Countries, Luxemburg.
Comisia Europeanã, 1997a, Agenda 2000: The Challenge of Enlargement, vol. 2,
COM(97) 2000, iulie.
Comisia Europeanã, 1997b, Agenda 2000: Commission Opinion on Romanias
Application for Membership of the European Union, iulie, Bruxelles.
Comisia Europeanã, 1998a, Twinning: An Instrument for Institution Building A
Reference Manual on Twinning Projects, mai, Bruxelles.
Comisia Europeanã, 1998b, Regular Report on Progress towards Accession Romania,
noiembrie, Bruxelles.
Comisia Europeanã, 1998c, Accession Partnership: Romania 1998, Bruxelles.
Comisia Europeanã, 1999, 1999 Regular Report on Romanias Progress towards
Accession, octombrie, Bruxelles.
Comisia Europeanã, 2000a, Phare Review 2000: Strengthening Preparations for
Membership, COM(2000) 3103/2, octombrie, Bruxelles.
Comisia Europeanã, 2000b, 2000 Regular Report on Romanias Progress towards
Accession, noiembrie, Bruxelles.
Comisia Europeanã, 2001a, European Governance: A White Paper, COM(2001) 428
final, iulie, Bruxelles.
Comisia Europeanã, 2001b, Preparing Candidate Countries for Accession to the EU:
Institution Building A Reference Manual on Twinning Projects, versiune
revizuitã, iunie, Bruxelles.
Comisia Europeanã, 2001c, 2001 Regular Report on Romanias Progress towards
Accession, noiembrie, Bruxelles.
Comisia Europeanã, 2002a, 2002 Regular Report on Romanias Progress towards
Comisia Europeanã, 2002b, Statistics: Institution Building Twinning, Bruxelles.
Comisia Europeanã, 2002c, Institution building Twinning: Impact Assessment of
Phare 98 Projects, februarie, Bruxelles.
Comisia Europeanã, 2004a, 2004 Regular Report on Romanias Progress towards
Comisia Europeanã, 2004b, Second Generation Twinning, Preliminary Findings,

Interim Evaluation of Phare Support Allocated in 1999-2002 and Implemented
until November 2003, General Enlargement, Institution Building Unit.
Comisia Europeanã, 2005a, Twinning Brochure.
Comisia Europeanã, Directorate, 2005b, Twinning: A tested experience in a broader
context, General Enlargement Directorate, E-Evaluation Unit.
Comisia Europeanã, 2005c, Raportul Comprehensiv de Monitorizare privind România.
Comisia Europeanã, 2006c, Raportul Comprehensiv de Monitorizare 2006 privind
România.
Comisia Europeanã, 2007, Twinning: Key facts and figures 2006.
Cooper, C., ºi Johansen, M., 2003, An Evaluation of Completed Twinning Projects,
A Report Presented to the National Contact Points Meeting, ianuarie, Bruxelles.
Dincã, D. (a) Modele europene de administraþie publicã: Germania, Cadran
Politic, www.cadranpolitic.ro.
Dincã, D. (b) Modele europene de administraþie publicã: Franþa, Cadran Politic,
www.cadranpolitic.ro
Dincã, D. (c) Modele europene de administraþie publicã: Marea Britanie,
Cadran Politic, www.cadranpolitic.ro.
Fournier, J., 1998, Administrative Reform in the Commission Opinions Concerning
the Accession of the Central and Eastern European Countries to the European
Union, Sigma Papers, nr. 23, Preparing Public Administrations for the European
Administrative Space.
Goetz, K.H., 2001, Making sense of post-communist central administration: Moder-
nization, Europeanization or Latinization?, Journal of European Public Policy,
vol. 8, nr. 6, 1 decembrie.
Papadimitriou, D., ºi Phinnemore, D., 2003a, Exporting Europeanisation to the
Wider Europe: The Twinning Exercise and Administrative Reform in the Can-
didate Countries and Beyond, Journal of Southeast European and Black Sea
Studies, 3, 2, pp. 1-22.
Papadimitriou, D., ºi Phinnemore, D., 2003a, The Twinning Exercise in Compa-
rative Perspective: Europenization and Regional Policy Reform in the Czech
Republic and Romania, UACES 33rd Annual Conference and 8th Research
Conference The European Union: The First Ten Years, The Next Ten Years?,
University of Newcastle, 2-4 septembrie.
Papadimitriou, D., ºi Phinnemore, D., 2003b, Exporting Europeanisation to the
Wider Europe: the Twinning Exercise and Administrative Reform in the Candidate
Countries and Beyond, varianta nepublicatã.
Papadimitriou, D., ºi Phinnemore, D., 2003c, Implementing Twinning: Experiences
from Romania, varianta nepublicatã.
Programul de Guvernare capitolul 11 Reforma administraþiei publice, www.moder
nizare.mai.gov.ro.
Strategia actualizatã a guvernului privind accelerarea reformei în administraþia publicã,

2004-2006 (HG nr. 699/2004) www.modernizare.mai.gov.ro.
Strategia actualizatã privind reforma instituþionalã a Ministerului Administraþiei ºi
Internelor în perioada 2005-2006 (HG nr. 306/14.04.2005) www.modernizare.
mai.gov.ro.
Programul Operaþional de Dezvoltare a Capacitãþii Administrative, www.modernizare.
mai.gov.ro.
Lege-cadru privind descentralizarea, www.modernizare.mai.gov.ro.
Lege privind instituþia prefectului, www.modernizare.mai.gov.ro.
OUG nr. 45/2003 privind finanþele publice locale, www.modernizare.mai.gov.ro.
Raportul Delegaþiei Comisiei Europene în România (noiembrie 2006) Reforma
Administraþiei Publice, www.modernizare.mai.gov.ro.
www.anaf.mfinante.ro.
www.anfp-map.ro.
www.ec.europa.eu.
www.infoeuropa.ro.
www.mai.gov.ro.
www.mira.ro.
www.modernizare.mai.gov.ro.
www.worldbank.com.
Capitolul 7
Sectorul public al sãnãtãþii în România.

De la sistemul medical comunist la politicile
de reformã ale tranziþiei
Val Vâlcu*
În cercul dumneavoastrã de cunoºtinþe aveþi pe cineva care vã poate ajuta

sã rezolvaþi o problemã.. de sãnãtate, administrativã, juridicã, la poliþie, de
obþinere a unui loc de muncã, la bancã?. Mai direct spus: aveþi pile la
medic, la bancã sau la poliþie? Desigur, Barometrele de Opinie Publicã ale
Fundaþiei pentru o Societate Deschisã nu pot folosi astfel de formulãri, dar
operatorii de chestionare vor fi tradus întrebarea pe înþelesul tuturor. Rãspunsul
este interpretat de profesorul Dumitru Sandu, astfel: Mobilizarea cea mai
mare a resurselor familiale relaþionale este concentratã în direcþia rezolvãrii
unor probleme de sãnãtate, atât pentru populaþia ruralã, cât ºi pentru cea
urbanã (2003, p. 102). Peste 30% din cei chestionaþi cultivã relaþii ce i-ar
putea ajuta când se îmbolnãvesc, în timp ce 16-19% (urban/rural) au pile la
primãrie, de pildã. Asta aratã cã sistemul de îngrijire a sãnãtãþii nu func-
þioneazã bine. În toate sondajele, preocupãrile românilor sunt dominate de
sãnãtate/teamã de boalã. Chiar ºi atunci când ciocnesc un pahar, deci ar
trebui sã uite de griji, românii rãspund la îndemnul: Hai noroc!, cu
speranþa cã vor avea Sãnãtate!.
De unde poate fi obþinut acest bun? De la sistemul public, considerat
principalul distribuitor de beneficii sociale, printre care se numãrã ºi serviciile
sanitare curative. Aceastã culturã, în care statul are un rol determinant în
recuperarea individului afectat de boalã, este caracteristicã întregului nostru
* Jurnalist, doctorand în sociologie, Universitatea Bucureºti.

SECTORUL PUBLIC AL SÃNÃTÃÞII ÎN ROMÂNIA... 181
continent. Sãnãtatea este consideratã la nivel european un drept social, la

care trebuie sã aibã acces toþi cetãþenii, faþã de SUA, unde sãnãtatea e mai ales
un bun individual ºi pentru a accede la el, trebuie sã plãteºti costurile
necesare (Vlãdescu, 2004, p. 6). Considerente istorice ºi sociale fac ca
nimeni sã nu fi pus mãcar în discuþie aceastã orientare, consfinþitã, de altfel,
ºi de Constituþie.
Unii autori plaseazã începuturile sistemului public de sãnãtate în Evul
Mediu, când breslele îºi ajutau membrii incapabili sã munceascã din cauza
bolii. Alþii considerã cã se poate vorbi de sãnãtate ca bun public doar din
perioada revoluþiei industriale, când a avut loc deplasarea accentului de pe sãnã-
tatea individului pe cea a societãþii (Wolinski, F.D., 1988, apud. Rãdulescu,
2002, p. 25). Clasa conducãtoare din acea perioadã a considerat cã forþa de
muncã sãnãtoasã, aptã sã-ºi realizeze sarcinile, dã forþa unei naþiuni.
Douã curente au consolidat aceastã abordare: mercantismul, presupunând schimbul

de avantaje între stat ºi cetãþean, în Anglia, ºi cameralismul, presupunând un centra-
lism administrativ, dar ºi o evaluare sistematicã a serviciilor publice, în Germania.
Prima instituþie prin care statul venea în apãrarea sãnãtãþii cetãþeanului s-a numit
Medizinalpolizei. Poliþia, avea, la sfârºitul secolului al XVIII-lea ºi începutul secolului
al XIX-lea, un sens apropiat de cel al originalului grecesc: politeia cetãþenie,
stat, autoritate. Johann Peter Frank a pus bazele igienei moderne, în lucrarea Siste-
mul unei poliþii sanitare integrate, apãrutã între 1770 ºi 1817. El propunea ca
statul sã se implice paternalist în apãrarea cetãþenilor sãi. (Rãdulescu, 2002, p. 25).
Principiile Revoluþiei franceze au contribuit la impunerea concepþiei potri-

vit cãreia ocrotirea sãnãtãþii trebuie sã fie un drept fundamental, de care sã
beneficieze fiecare cetãþean. Orice societate tinde sã-ºi valorifice sãnãtatea ca
resursã funcþionalã ºi sã elaboreze un sistem de protecþie împotriva bolii,
organizat astfel încât sã asigure depistarea, îngrijirea ºi restabilirea celor
afectaþi (Lupu ºi Zanc, 1999, p. 207). Sistemele moderne de asigurare a
sãnãtãþii fac parte din reþeaua securitãþii sociale. Prin aceasta se înþelege
protecþia pe care o asigurã societatea pentru membrii ei, printr-o serie de
mãsuri publice, împotriva problemelor economice ºi sociale cauzate de boalã,
invaliditate, bãtrâneþe ºi moarte.
Patru mari sisteme de sãnãtate funcþioneazã astãzi, diferenþa principalã
constând în modul în care se face finanþarea:
1. sistemul Beveridge, în care finanþarea se face prin taxe ºi impozite, iar
furnizorii sunt atât publici, cât ºi privaþi;
2. sistemul Semaºko, în care finanþarea se face prin redistribuire de la bugetul

de stat, iar unitãþile prestatoare aparþin statului;
3. sistemul Bismarck, în care populaþia contribuie la Fondul Asigurãrilor
Sociale de Sãnãtate (public); Asigurãrile plãtesc actele medicale în locul
celor afectaþi de boalã, iar furnizorii de servicii fie aparþin comunitãþilor,
fie sunt publici, fie privaþi;
4. sistemul privat, cu plata directã sau prin asigurãri private;
5. Cu excepþia þãrilor comuniste, nici un sistem nu mai este pur.
În SUA, cheltuielile private pentru sãnãtate se ridicau la 351 de miliarde de
dolari (1999), iar cele guvernamentale atingeau 253 de miliarde. În 2005,
cheltuielile private mai depãºeau doar cu trei procente pe cele angajate de
statul american în sprijinul grupurilor defavorizate (pensionari, ºomeri, copii,
persoane cu venituri mici). Se recunoaºte astfel cã dreptul la sãnãtate este una
dintre valorile societãþii moderne pe care statul trebuie sã le protejeze.
Alocãrile de resurse nu constituie însã singurul criteriu de evaluare a modu-
lui în care sistemul public asigurã sãnãtatea populaþiei unei þãri. Rezultatele
depind de managementul acestor resurse. Ca pondere a cheltuielilor pentru
sãnãtate din PIB, Suedia este plasatã înaintea Germaniei. Ca grad de satisfacþie
a populaþiei, raportat la cheltuieli, Germania devanseazã Suedia, ca ºi la indi-
catorul ani de viaþã câºtigaþi de pacienþi pe seama cheltuielilor suplimentare
(Lupu ºi Zanc, 1999, p. 214).
În ultimele decenii au crescut presiunile pentru finanþarea sãnãtãþii, imposi-
bil de susþinut la nivelul nevoii exprimate. Progresul tehnologic din medicinã
a ridicat enorm costurile actului terapeutic, iar inovaþia, în loc sã scadã, a cres-
cut cheltuielile, spre deosebire de sectorul industrial. Îmbãtrânirea populaþiei
a modificat structura patologiilor, crescând ponderea bolilor cronice, numãrul
pacienþilor ºi nevoia unor intervenþii mari consumatoare de resurse.
Eficienþa alocativã ºi controlul costurilor au devenit prioritãþi ale adminis-
traþiei sanitare, iar managementul public a fost nevoit sã se adapteze perma-
nent. Reformele sunt cu atât mai necesare în þãrile sãrace din estul Europei,
unde lipsa de resurse a fost dublatã de lipsa unei preocupãri pentru performanþa
managerialã. Iatã de ce s-a considerat necesarã introducerea unui capitol
despre reforma sanitarã în acest volum dedicat managementului public.
Sãnãtatea, Cenuºãreasa reformelor
În România, nemulþumirile sunt numeroase, iar cifrele care demonstreazã

lipsa de performanþã a sistemului sanitar au devenit locuri comune. Practic,
ne plasãm pe ultimul loc în Europa la majoritatea indicatorilor sau pe primul
loc în ce priveºte incidenþa afecþiunilor evitabile. Totuºi, domeniul nu s-a aflat
printre prioritãþile reformei. Administraþia localã, justiþia, sistemul bancar
s-au schimbat în ultimii ani. În domeniul sãnãtãþii, procesele de reformã nu au
fost duse pânã la capãt, în cazurile fericite în care au fost începute. Spitalele,
de pildã, ce consumã 75% din resursele domeniului, au fost atinse de valul
schimbãrii abia în 2005, prin aºa-numita Lege Nicolãescu, ale cãrei prime
efecte nu se vor simþi însã mai devreme de 2008.
Explicaþia întârzierilor e simplã: în sãnãtate nu existã acquis comunitar.
Europa unitã a lãsat fiecare stat membru sã-ºi organizeze serviciul public de
sãnãtate cum considerã cã e mai bine, potrivit specificului naþional. Mentalitã-
þile, tradiþiile, dar ºi incidenþele patologiilor sunt diferite de la þarã la þarã, iar
piaþa unicã a serviciilor, care sã necesite reglementãri transnaþionale, lipseºte.
(Sau, mai precis, lipsea pânã de curând. Unii asiguraþi înscriºi pe listele de
aºteptare ale serviciilor medicale au atacat, în forurile comunitare, statele ai
cãror cetãþeni ºi contribuabili sunt. Ei au solicitat decontarea cheltuielilor
pentru tratament în alte state UE, unde spitalele nu au liste de aºteptare ºi deci
ar putea obþine serviciul medical mult mai rapid. Justiþia le-a dat câºtig de
cauzã, forþând guvernele sã înceapã negocieri pentru reglementarea situaþiei.)
Cert este cã, fãrã presiunea unui calendar al aderãrii, autoritãþile româneºti
au acþionat mult mai lent în sensul unor schimbãri în sãnãtate. Nemulþumirea
publicului ºi pierderile de vieþi omeneºti au fost ignorate. Iar în sãnãtate
formula victimele sistemului nu e o simplã figurã de stil, din pãcate. Ca o
amarã ironie a sorþii, singurul medic ce ºi-a propus sã calculeze, într-un judeþ-
-pilot, numãrul morþilor evitabile (profesorul Liviu Cocora) a decedat din
cauza unui cancer, depistat într-un stadiu în care nu mai era posibilã salvarea.
Ofertele electorale ºi programele de guvernare ale principalelor forþe poli-
tice, în anii 90, reflectã lipsa unor strategii proprii de schimbare a sistemului
sanitar. Erau vizate îmbunãtãþirea finanþãrii ºi creºterea accesului la servicii,
dar nu se precizau mecanismele prin care se vor atinge aceste obiective. De
fapt, partidele prezentau publicului liste cu probleme ºi promiteau rezolvarea
lor, fãrã sã fie stabilite prioritãþi, strategii, termene ºi mecanisme de evaluare.
Cu toate cã Uniunea Europeanã nu s-a implicat, presiunile care au dus, cât

de cât, la schimbare au venit tot din exterior, din partea instituþiilor finanþatoare.
În special Banca Mondialã a condiþionat împrumuturile de restructurarea
domeniului. În perioada de crizã financiarã a deceniului trecut, respingerea
sau incapacitatea de a folosi aceste ajutoare ar fi fost dur sancþionatã de
public. Atragerea finanþãrilor nerambursabile devenea o unitate de mãsurã a
capacitãþii administrative ºi o dovadã cã România era recunoscutã de Occident.
Regimul Iliescu, izolat în plan extern, folosea în scop propagandistic problema
creditelor, fiecare împrumut fiind prezentat publicului ca o nouã dovadã de
încredere în guvernarea Vãcãroiu. Odatã cu prãbuºirea exportului ºi în lipsa
unor investiþiei strãine directe, creditul asigura în mare parte intrarea valutei
în România. Publicul devenise conºtient de influenþa acestor finanþãri asupra
nivelului de trai, iar mass-media sancþiona dur orice derapaj administrativ ce
risca sã punã în pericol împrumuturile. Odatã ce economia n-a mai depins de
împrumuturi, autoritãþile ºi-au permis sã ignore recomandãrile Bãncii Mondiale.
Evoluþia de dupã 1989 nu este întâmplãtoare. Istoricul domeniului a dirijat
practic acþiunile principalilor actori din sistem. Multe probleme din prezent
provin din aceastã moºtenire. Din punct de vedere metodologic, istoricul
domeniului a fost realizat pe baza a 24 de interviuri cu persoane care au lucrat
în sectorul medical sau în serviciile administrative ale sistemului în perioada
comunistã. Am recurs la aceastã metodã a unor adevãrate istorii orale pentru
cã fondul documentar faþã de politicile statului comunist este extrem de redus,
iar aspectele disfuncþionale nu au fost niciodatã tezaurizate în baze de date la
care sã existe acces public. Am evitat statisticile oficiale ale perioadei, fiindcã
nu am dorit sã insistãm pe aspectele cantitative, în aceastã radiografie. Asupra
validitãþii datelor existã, de altfel, suspiciuni, ºtiindu-se cã sistemul comunist
opera fãrã probleme asupra cifrelor statistice, mai ales în perioada crizei
generalizate de dupã 1980. Am coroborat aceste informaþii obþinute prin
interviuri cu informaþii mai generale despre societatea româneascã în acea
perioadã.
Sistemul medical socialist
În 1947, odatã cu naþionalizarea farmaciilor ºi cabinetelor medicale, România

trecea, brutal, la un nou tip de sistem sanitar. Politicile publice în domeniu
deveneau parte a politicii generale de sovietizare a þãrii. Sistemul asigurãrilor
medicale, copiat dupã modelul german ºi care funcþionase în marile centrele

industriale, acoperind cinci procente din populaþie, a fost abandonat în favoarea
sistemului Semaºko. Au fost, de asemenea, naþionalizate spitalele sau cabine-
tele aparþinând unor fundaþii ori asociaþii profesionale.
Serviciile sanitare vor fi, în noua modalitate de organizare, finanþate prin
redistribuire la nivelul bugetului de stat, iar accesul devine astfel universal,
garantat ºi necondiþionat de nici un fel de contribuþie individualã directã.
Pentru a putea aloca însã resursele corect, la fiecare unitate, se recurge la
arondarea strictã a pacienþilor în funcþie de criteriul teritorial (al reºedinþei).
Spitalul primea fondurile ºi le repartiza unitãþilor subordonate: policlinici, în
care lucrau medici specialiºti, ºi cabinete medicale, unde lucrau medici
generaliºti. Pentru unele categorii profesionale, considerate a avea nevoi
speciale, ori pentru cele care au un prestigiu mare în ierarhia profesionalã
impusã de regimul comunist (ceferiºti, militari), se organizeazã reþele sani-
tare distincte, pe toate cele trei niveluri: medicinã primarã, secundarã, terþiarã.
Treptat, acest sistem al reþelelor paralele se dezvoltã ca o tendinþã naturalã
a statului socialist de a genera ierarhizãri, cel puþin simbolice, dacã nu chiar
reale, împotriva egalitarismului ideologic. În timp, chiar ºi aceste reþele
sanitare speciale se vor diferenþia între ele: cele care rãmân în urmã la
capitolul dezvoltare sunt tocmai reþelele sectorului profesional valorizat iniþial
(ceferiºti, mineri), în dauna reþelelor speciale destinate nomenclaturii ºi
instituþiilor de control (Interne, Apãrare).
Logica gratuitãþii funcþioneazã efectiv doar în reþelele speciale, deoarece
pacienþii de aici, tocmai pentru cã nu sunt, ca poziþie socialã, subordonaþi
medicilor, percep gratuitatea la modul real. Astfel, ei nu le furnizeazã venituri
suplimentare semnificative medicilor. În policlinicile ºi spitalele obiºnuite,
populaþia, aflatã în asimetrie totalã de informaþie, dar ºi de putere, nu
internalizeazã decât parþial logica gratuitãþii, încercând în mod voluntar sã
recompenseze, cu bani sau cadouri, actul medical.
Cât priveºte politicile publice, se pot remarca douã mari perioade distincte.
Între 1950 ºi 1975, putem caracteriza aceste politici ca fiind active ºi benefice
pentru starea de sãnãtate. În ultimii ani ai regimului comunist, ele deveniserã
reactive, iar pe fondul unor restrângeri semnificative a resurselor alocate,
întregul sistem intrã într-o crizã profundã. Capacitatea acestor politici de a
îmbunãtãþi indicatorii sanitari se epuizase deja spre sfârºitul deceniului opt.
Perioada de aur a sistemului sanitar tip Semaºko
În primii ani de dupã instituirea puterii comuniste, accentul cade pe medicina

primarã, politicile vizând creºterea accesibilitãþii populaþiei rurale la serviciile
sanitare. Medicii sunt obligaþi sã efectueze un stagiu de câþiva ani la þarã,
astfel încât tot teritoriul este acoperit în ceea ce priveºte serviciile primare. Pe
lângã acordarea asistenþei sanitare, medicii sunt obligaþi sã îndeplineascã ºi
servicii de medicinã preventivã (vaccinãri, supraveghere epidemiologicã,
supravegherea naºterilor, depistarea bolilor transmisibile, educaþia sanitarã).
Eficacitatea sistemului, în perioada iniþialã, a fost datã de faptul cã România
ieºise dintr-o crizã profundã, datã de rãzboi, secetã, ocupaþia sovieticã ºi schim-
bãrile de dupã 1948, astfel încât putea mobiliza mai multe resurse în domeniu.
Eficienþa a fost, indiscutabil, legatã de capacitatea autoritãþilor de a impune
medicilor ºi întregului personal sanitar, dar ºi autoritãþilor locale, sarcini ºi
obiective precise. Un singur medic presta servicii pe care, astãzi, le asigurã
un medic generalist, un epidemiolog, un ginecolog ºi câþiva asistenþi sociali.
Campaniile de vaccinãri ºi controlul foarte strict îºi dovedesc eficienþa în
reducerea mortalitãþii infantile, a tuberculozei ºi a altor boli contagioase.
Desecarea bãlþilor ºi folosirea insecticidelor pe scarã largã limiteazã ºi apoi
eliminã malaria.
Investiþiile în fabrici care furnizeazã medicamente ieftine, în construcþia
unor instituþii sanitare ºi în formarea personalului se fac simþite: speranþa de
viaþã creºte permanent, ajungând în jur de 70 de ani, în 1975.
Pe mãsurã ce autoritatea statului era puternic diminuatã de corupþie,
controlul medical devenea mai puþin funcþional, iar publicul gãseºte, începând
cu a doua parte a deceniului opt, tot mai multe posibilitãþi de a-l ocoli.
Mituirea celor ce efectuau controalele periodice de sãnãtate sau controlul
medical la angajare se practicã tot mai frecvent, screening-ul devenind o
simplã formalitate.
Dupã 1975, societatea româneascã intrã în crizã, chiar dacã ea nu va fi
vizibilã pentru majoritatea populaþiei decât dupã 1978-1979. Toate sectoarele
bugetare sunt afectate. În plus, sporirea natalitãþii prin mijloace de presiune
legalã face ca grãdiniþele, ºcolile, spitalele ºi policlinicile infantile sã fie
covârºite de creºterea populaþiei infantile.
În plus, alocãrile sistemului sanitar sunt tot mai reduse, iar decalajul faþã
de informaþia medicalã ºi progresul înregistrat de medicinã în þãrile dezvoltate
se mãreºte, prin închiderea progresivã în interior a societãþii româneºti.

Efectul mãsurilor sociale din prima perioadã, cum ar fi îmbunãtãþirea con-
diþiilor de trai, vaccinarea, accesul uºor la medicul generalist ºi în spital, se
epuizeazã.
Criza din anii 80
Sã ne imaginãm o rachetã care propulseazã dezvoltarea unui sector public. Sã

ne gândim la societatea româneascã ºi la sistemul de sãnãtate din perioada
comunistã. Sã presupunem cã racheta are trei trepte. Din ce ar putea fi
alcãtuit combustibilul unei astfel de rachete, ca sã ridice starea de sãnãtate a
unei populaþii date?
O primã treaptã ar trebui sã conþinã:
medicinã primarã de bunã calitate;
acces uºor la medic;
stare de sanitaþie ºi igienã adecvate;
stare de nutriþie satisfãcãtoare;
aplicarea unor programe de vaccinare ºi control al bolilor transmisibile.
Treapta a doua ar trebui sã asigure:
furnizori de servicii secundare ºi terþiare care sã dispunã de dotãri cores-
punzãtoare, astfel încât sã creascã performanþele intervenþiilor chirurgicale
ºi ale actelor terapeutice;
creºterea nivelului tehnologic în general;
progresul industriei farmaceutice;
progresul tehnicilor de protezare.
Ultima treaptã a rachetei ar trebui sã plaseze sistemul pe o orbitã a
sistemelor de sãnãtate operaþionale ºi eficiente, specifice unor societãþi dez-
voltate, prin:
generalizarea unor metode de screening (analize efectuate la mase mari de
oameni, pentru depistarea unor afecþiuni degenerative ºi a cancerului, în
stadii tratabile, neevidenþiabile clinic);
educaþie pentru sãnãtate, impunerea unui stil de viaþã sãnãtos ºi renunþarea
la comportamente de risc/obiceiuri dãunãtoare;
ajutor oferit publicului pentru a-ºi putea obþine mijloace de confort fizic,
echilibru psihic, recuperare neuromotorie;
dezvoltarea unor sectoare medicale auxiliare, precum chirurgia plasticã, ºi

a unor centre de excelenþã în cercetarea ºi practica medicale;
retehnologizarea ºi informatizarea sistemului la nivel de instrumente,
administrativ, logistic ºi terapeutic etc.
Prima treaptã a rachetei fusese epuizatã, la mijlocul anilor 70. Saltul
tehnologic (aprinderea treptelor a doua ºi, eventual, a treia) nu s-a produs
însã nici la nivelul clinicilor, nici în industria farmaceuticã. Peste tot în lume,
progresul ºtiinþific însemna ºi cheltuieli din ce în ce mai mari pentru sãnãtate.
Aparatele folosite la diagnostic pe plan mondial includeau din ce în ce mai
multã tehnologie de vârf. Prin urmare, preþul de achiziþie creºtea la fel de
spectaculos ca performanþele aparaturii. Paradoxal, eficienþa aparatelor medi-
cale nu aducea economii la buget, dimpotrivã. Investigând mai bine ºi mai
repede un numãr mare de persoane, se descopereau afecþiuni în stadii opera-
bile. Mai multe operaþii complexe înseamnã însã cheltuieli mai mari decât în
perioada în care pacientul ajungea la medic atunci când nu mai era nimic de
fãcut. Nu trebuie sã pierdem din vedere nici concepþia regimului politic
asupra sectoarelor productive ºi neproductive. Sistemul comunist considera cã
muncitorimea ºi þãrãnimea depun o muncã productivã. Învãþãmântul ºi sãnã-
tatea sunt considerate sectoare de rang inferior, care ies din sfera productivã.
Investiþiile în aceste domenii neprioritare sunt reduse sau amânate, iar salari-
zarea, diferenþiatã intern relativ modest, dupã schema generalã a diferenþie-
rilor din societatea socialistã, este ca medie mai micã decât în sectoarele
industriale productive. Ca urmare, dupã decenii de comunism, s-a impus
social o imagine publicã degradantã pentru aceste categorii, forþate sã trãiascã
la pragul ilicitului. Cei mai mulþi profesori dau meditaþii, iar medicii ºi
profesorii primesc diverse favoruri, financiare sau nu, pentru activitatea lor.
Consecinþele crizei
1. Plata informalã a devenit regulã, pe deplin acceptatã de medic, de pacient

ºi chiar de sistem. În nici un alt domeniu, nici chiar în educaþie, unde salariile
erau la fel de mici, nu se generalizeazã ºpaga aºa ca în medicinã. Chiar dacã
are un caracter degradant, medicii o vãd ca pe o soluþie de evitare a privaþiu-
nilor din acea perioadã, de confirmare a statusului lor social ºi de diferenþiere
faþã de alte categorii profesionale. Cadrele medicale erau prost plãtite, iar
recompensele financiare oficiale nu aveau legãturã cu performanþele. Doar
sistemul plãþilor informale realiza diferenþieri între medici. Atunci când un

medic era apreciat de pacienþi ºi devenea cunoscut, creºteau numãrul solici-
tãrilor ºi onorariul. În ultimii ani ai regimului comunist, sunt selectate
generaþii de medici care aleg conºtient sã fie plãtiþi la negru, dovadã concurenþa
la admitere în facultãþile de medicinã, printre cele mai ridicate din þarã.
Sistemul era mulþumit cã pacientul contribuie, printr-o coplatã informalã, la
finanþarea domeniului medical, evitându-se astfel cheltuieli publice neprio-
ritare. În plus, corupþia asigura o formã de control social: medicii, intelectuali
cu potenþial critic în orice societate, erau ºantajabili, din cauza plãþilor
informale. Publicul capãtã convingerea cã, recompensând direct activitatea
personalului medical, obþine un tratament mai bun. Populaþia considera cã
persoanele care au relaþii sau îºi permit sã plãteascã în plus e normal sã caute
mijloace pentru a obþine mai mult. Corupþia generalizatã va domina sistemul
sanitar ºi dupã 89, blocându-i privatizarea ºi grevându-i eficienþa. Odatã ce
veniturile sunt obþinute în principal din plãþile informale, nu din relaþia cu
angajatorul, acesta va avea puþine mijloace de a motiva personalul medical
pentru atingerea obiectivelor sistemului, printre care se numãrã ºi eficienþa.
Obþinerea unor beneficii personale, într-o unitate publicã, nu presupune asuma-
rea riscurilor pe care le întâmpinã un investitor privat, dar în mare mãsurã
oferã profiturile acestuia. Astfel, presiuni pentru privatizare nu au existat.
2. Logica gratuitãþii a fost apreciatã de populaþie, în special în perioada în
care sistemul Semaºko a funcþionat bine. Ulterior, acest drept câºtigat a
continuat sã fie valorizat, pentru cã asigura, fãrã efort, serviciile de bazã,
urmând ca plãþile informale sã facã diferenþa. Totuºi, într-un sistem teoretic
gratuit, individul pierde statutul de client pe piaþa serviciilor medicale, ceea
ce sporeºte asimetria în relaþia pacient-medic. Pe lângã monopolul deþinut de
medic asupra informaþiilor privitoare la afecþiune ºi tratament, el mai are încã
un ascendent de putere: funcþia de a împãrþi beneficiile oferite gratuit de
sistemul public. Dupã 89, odatã cu creºterea nivelului general de informare
a populaþiei, se va reduce monopolul informaþional, dar rãmâne ca medicul sã
decidã ce resurse alocã pentru diagnosticul ºi tratamentul specifice, fiecãrui
pacient, într-un context în care resursele nu ajung pentru toþi cei aflaþi în
nevoie. Pacientul realizeazã cã statul este principalul furnizor de beneficii, la
un nivel la care individul nu ar avea posibilitãþi de platã. Pacientul poate
obþine aceste beneficii publice gratuite prin motivarea medicului, pe baza
plãþilor informale, private.
3. Sistemul medical ne oferã imaginea unui sistem alpin, cu vârfuri

inaccesibile ºi vãi adânci, dominate de lipsa interesului ºi delãsare pro-
fesionalã. Medicii generaliºti, lipsiþi de aparaturã, dar ºi de prestigiu profe-
sional, se limitau sã îi dea pacientului o trimitere la specialist. În spitalele
lipsite de dotãri, medicii se plafoneazã, pe fondul cenzurii informaþionale ºi
absenþei unei motivaþii pentru pregãtirea ºtiinþificã. Fãrã mijloace, ei se
limiteazã la primul ajutor, distribuind pacienþii spre centrele de vârf.
Scãzând contactul medicilor cu pacienþii, se pierde ocazia de a urmãri evoluþia
bolii ºi de a face recomandãri generale. Politica de asigurare a personalului
sanitar în mediul rural nu mai dã roade, dat fiind faptul cã politicile afirmative
iniþiale, dar ºi cele coercitive nu mai au aceleaºi rezultate. Repartizarea
resurselor se fãcea de la centru, inechitabil, pe criterii istorice, fapt care
accentua decalajul creat între regiuni ºi grupuri sociale diferite. Unitãþile
sanitare erau slab dotate, achiziþiile de aparaturã se realizau centralizat, iar
repartiþiile nu þineau cont de nevoile publicului, ci se fãceau pe criterii politice
sau clientelare. Serviciile primare erau de slabã calitate, aici fiind repartizaþi
absolvenþii cu cele mai slabe rezultate. Arondarea pacientului la un generalist
se fãcea în funcþie de domiciliu. Medicul era plãtit de spitalul care deservea
acel teritoriu în funcþie de vechime ºi gradul profesional, fãrã legãturã cu
activitatea. Medicul, la rândul sãu, avea puþin de oferit pacientului: cabinetele
nu erau dotate, iar medicamentele performante lipseau din farmacii. Sistemul
presupunea trimiterea pacientului de cãtre medicul generalist la un specialist
din policlinicã, nivelul secundar de îngrijire a sãnãtãþii. În cazul în care acesta
era depãºit, se recomanda internarea. Concentrarea asistenþei sanitare în
spitale (mari consumatoare de resurse) ºi neglijarea asistenþei primare, ieftinã,
însemnau cã puþinele fonduri existente sunt folosite ineficient. Situaþia era ºi
mai dificilã pentru pacientul din mediul rural. Fãrã servicii de nivel secundar
(specialiºti, policlinici, laboratoare), el ajungea sã se interneze, de regulã în
stadii avansate ale bolii. Penuria de medicamente, sistarea importurilor, ca ºi
politica concentrãrii expertizei ºi resurselor în câteva centre, fac ca încrederea
populaþiei în sistem sã scadã dramatic.
4. Apare, astfel, strategia evitãrii actului medical populaþia îºi arogã
rolul de medic. Pentru o mare parte din afecþiuni, populaþia nu mai merge la
medic, ci apeleazã la persoanele din familie care au ceva experienþã sau la
persoane cunoscute din proximitate, ce au mai avut afecþiuni ce par similare.
Se mai apeleazã ºi la farmaciºti, ce devin niºte pseudomedici, statut pe care
îl vor deþine ºi dupã 1990. A treia modalitate de adaptare a reprezentat-o
medicina alternativã. Este vorba atât despre practicile medicale nealopate, cât
ºi de apelul la formule tradiþionale de tratament.
5. Logica gratuitãþii a diminuat atitudinea criticã faþã de sistemul sanitar,
mai ales cã lipseau termenii de comparaþie. Lipsa de informaþii a fãcut ca
publicul sã aprecieze calitatea serviciilor mai ales din perspectivã hotelierã
(aspectul unitãþii sanitare, calitatea hranei, comportamentul personalului mediu),
ºi nu dupã rezultatele medicale (vindecare/supravieþuire/durata redusã a recu-
perãrii). Informaþiile despre rezultatele medicului sunt transmise de la persoanã
la persoanã, evident distorsionate ºi depinzând mult de reþeaua relaþionarã a
medicului. Anumite clinici (sau medici cu relaþii în nomenclatura politicã)
primesc mai multe resurse, fie cã este vorba despre tehnologie, medicamente
ori cursuri de formare în Occident. Evident, rezultatele lor sunt peste medie,
ceea ce le creºte faima ºi, implicit, sporeºte presiunea publicului pentru acces,
prin mecanisme ilicite sau relaþionale, în instituþiile respective. Nici dupã cãde-
rea comunismului sistemul nu se va schimba, mai ales cã ierarhia în lumea
medicalã nu este perturbatã de miºcãrile social-politice din decembrie 89.
Distribuþia resurselor în sistem se va face pe criteriul istoric, corectând cu
rata inflaþiei bugetul anului precedent, fãrã legãturã cu calitatea sau cantitatea
serviciilor furnizate. Promovarea peer-to-peer va fi completatã de promovarea
prin mass-media a unor medici, tot fãrã criterii obiective.
Primele mãsuri de reformã
Creºterea investiþiilor în sãnãtate ar fi trebuit precedatã de corectarea deficien-

þelor semnalate în capitolul anterior, pentru ca resursele sã nu fie risipite. Nici
publicul, nici autoritãþile nu au vãzut în schimbarea sistemului o prioritate,
concentrându-se asupra lipsurilor materiale, evidente, din sistem. Cum spu-
neam, instituþiile finanþatoare externe au impus primii paºi în sensul refor-
melor. Primul împrumut al Bãncii Mondiale a vizat modernizarea a 400 de
dispensare rurale, ca mecanism corectiv al inegalitãþilor de structurã pre-
zentate anterior. Pe lângã dotãri, s-a investit ºi în facilitãþi de cazare pentru
medicii care ar fi lucrat ºi ar fi locuit în aceste clãdiri. Însã nu s-a schimbat
nimic în politica salarialã. Accesul medicilor în oraºe devenise mai simplu,
odatã ce au dispãrut repartiþiile ºi stragiatura. În sate se practica o agriculturã
de subzistenþã, populaþia neavând bani cu care sã contribuie, formal sau
informal, la venitul doctorului. Nu este de mirare cã în jumãtate dintre
cabinetele reabilitate în programul Bãncii Mondiale nu lucra nici un medic,

atunci când s-a fãcut evaluarea (2002).
Banca Mondialã deþinea pârghiile cu ajutorul cãrora putea face presiuni
asupra decidenþilor din sãnãtate. În 1992-1993, un împrumut acordat de Bancã
a permis elaborarea unui proiect numit O Românie sãnãtoasã, cu sprijinul
experþilor strãini. Era un proiect de reabilitare, nu de reformã. Cum, în
absenþa unor modificãri structurale, orice investiþie ar fi fost contraproductivã,
din cauza ineficienþei sistemului, proiectul a oferit, în final, recomandãri care
þineau locul unei strategii de reformã în sãnãtate. Scopurile (Vlãdescu, 2004,
p. 209) au fost:
reducerea monopolului în proprietatea, finanþarea ºi furnizarea serviciilor
de sãnãtate;
introducerea asigurãrilor sociale de sãnãtate ºi îmbunãtãþirea finanþãrii
sistemului;
descentralizarea sistemului, crescând rolul politic ºi strategic al Ministe-
rului Sãnãtãþii;
introducerea unor mecanisme de administrare autonomã pentru spitale ºi
dezvoltarea practicii medicale independente;
dezvoltarea asistenþei medicale primare ºi libera alegere a medicului de
familie;
dezvoltarea mecanismului de acreditare ºi de asigurare a calitãþii;
dezvoltarea politicilor de personal în acord cu nevoile naþionale ºi exigenþele
europene.
Noul management public ºi sãnãtatea româneascã
La nivel teoretic ºi declarativ, reforma de sistem se inspira din noul mana-

gement public. Politic, decizia de introducere a Legii asigurãrilor sociale de
sãnãtate a fost luatã de o guvernare de dreapta, venitã la putere în 1996, dupã
ºase ani de stagnare postcomunistã. Chiar ºi opoziþia a susþinut legea în
parlament nemulþumirile publicului ºi ale personalului medical erau atât de
mari, încât schimbarea de sistem era vãzutã ca singura rezolvare a crizei.
Teoretic, noile mecanisme de finanþare urmãreau creºterea resurselor (prin
sporirea contribuþiilor, dar ºi prin atragerea unor venituri extrabugetare) ºi
realizarea într-un grad mai mare a obiectivelor de sistem.
Obiectivele sistemelor sanitare sunt (Vlãdescu, 2004, p. 4): accesul

universal ºi echitabil la un pachet rezonabil de servicii de sãnãtate, libertatea
opþiunilor pentru consumatorii ºi furnizorii de servicii, dar ºi utilizarea
eficientã a resurselor disponibile, prin controlul costurilor serviciilor sanitare.
Libertatea opþiunilor presupune, la rândul ei, libertatea consumatorului,
satisfacþia publicului, dar ºi a profesioniºtilor. Nici un sistem de sãnãtate nu
poate atinge simultan, în proporþie maximã, toate obiectivele menþionate
anterior. (Vlãdescu, 2004) Libertatea de alegere duce la costuri mari, cum
se întâmplã în SUA. Accesul uºor la asistenþã medicalã, deci asigurarea
echitãþii, limiteazã opþiunile, în funcþie de resurse. Exemplul cel mai cunoscut
este sistemul sanitar britanic, cu arondarea strictã a pacienþilor, dupã domi-
ciliu, ºi cu liste de aºteptare pentru obþinerea diferitelor tipuri de intervenþii.
În România, reforma a crescut libertatea consumatorului, permiþând alege-
rea liberã a medicului. Accesul universal ºi echitabil era garantat teoretic, dar
practic nu exista pentru toþi cetãþenii. Din punct de vedere geografic, populaþia
ruralã are dificultãþi în accesarea serviciilor, inclusiv a celor primare. Din
punct de vedere economic, coplata formalã ºi informalã limiteazã explicit,
respectiv implicit accesul la servicii, mai ales la cele de vârf. Din punct de
vedere sociocultural, populaþia educatã cunoaºte mai bine modul în care pot
fi obþinute beneficiile oferite de sistemul public ºi este mai preocupatã de
starea sa de sãnãtate, solicitând în mai mare mãsurã servicii medicale.
Pentru a rezolva problemele de acces ale populaþiei din mediul rural sunt
necesare investiþii în infrastructurã (ambulanþe, staþii de salvare) ºi de perso-
nal, care nu au constituit o prioritate a guvernelor. Nici dimensiunea econo-
micã a echitãþii nu va fi influenþatã de schimbãri, plãþile informale rãmânând
o condiþie implicitã pentru pacient. Latura socioculturalã ar fi putut sã fie
atinsã prin campanii de educaþie ºi prevenþie, derulate de medicii de familie,
noii actori din sistem. Deoarece nu s-a investit în acest sens, medicii nu au
fost motivaþi sã realizeze astfel de acþiuni, care ar fi redus asimetria informa-
þionalã a segmentelor defavorizate, în raport cu ceilalþi pacienþi. Societatea
civilã (ONG-uri, grupuri de sprijin, asociaþii de protecþie a drepturilor pacien-
þilor) s-a dovedit prea puþin activã, iar campanii guvernamentale de informare
nu s-au derulat. Ca urmare, atingerea unui nou echilibru, în noul sistem, s-a
concentrat pe axa: libertatea opþiunilor controlul costurilor. Satisfacþia
publicului rezultã din posibilitatea alegerii, ca ºi calitatea serviciilor, iar
eficienþa alocativã se înscrie în zona de control al costurilor, în aceastã ecuaþie
a schimbãrii.
În cazul medicilor de familie (MF), discutat în lucrarea de faþã, noul

management public se regãseºte în câteva dintre mãsurile de reformã, cel
puþin la nivel teoretic-declarativ.
Veniturile pe care le realizeazã MF nu vor mai fi legate de inputuri (grad
profesional, vechime), ci de outputuri, adicã de serviciile prestate. Ele sunt
cuantificate în funcþie de numãrul pacienþilor atraºi pe listã (capitaþie), vârsta
pacienþilor (copiii ºi vârstnicii au nevoie de mai multe servicii) ºi starea lor
(gravide). Pentru a atrage mai mulþi pacienþi, medicul va fi determinat sã
ofere servicii mai bune. În plus, sunt finanþate ºi intervenþiile efective (plata
per serviciu), inclusiv cele pentru prevenþia/profilaxia bolilor.
Introducerea competiþiei în sistemul public este consecutivã libertãþii de
miºcare a pacienþilor de la un medic la altul, în funcþie de satisfacþia pe care
furnizorul i-o oferã clientului. Competiþia ar trebui sã ducã la creºterea
calitãþii ºi la reducerea costurilor.
Privatizarea: medicii devin, din angajaþi ai unui spital public, profesioniºti
cu practicã privatã. Ei învaþã sã administreze resurse, încheie contracte cu
sistemul public (casele de asigurãri ori administraþia sanitarã, pentru serviciile
medicale de prevenþie/profilaxie), dar ºi cu pacienþii sau cu asiguratori privaþi,
pentru serviciile care nu sunt decontate de CNAS. Privatizarea urma sã
schimbe statutul MF, sã-i creascã veniturile ºi deci satisfacþia, dar totodatã,
creºte ºi rãspunderile ce-i revin.
Fragmentarea: subordonarea administrativã ºi profesionalã faþã de spital
este înlocuitã de un sistem bazat pe relaþii de colaborare, în care MF contro-
leazã accesul în sistem, dirijând bolnavul ºi apoi urmãrind atât evoluþia sa
medicalã, cât ºi satisfacþia faþã de serviciile obþinute în segmentele secundar
ºi terþiar. Cabinetul MF ºi spitalul urmau sã fie integrate funcþional, nu
administrativ, ca pânã atunci.
Eficientizarea: motivaþi sã rezolve o mai mare parte din cazuri, la nivelul
cabinetului, MF vor creºte eficienþa alocativã a sistemului. Adicã ar obþine
rezultate maxime la cele mai reduse costuri, odatã ce se evitã internãrile în
spitale, mari consumatoare de resurse. MF urmau sã preia ºi o parte din
sarcinile serviciului de ambulanþã, prin concentrarea (conglomerarea) cabine-
telor în unitãþi complexe, rezultate în urma asocierii mai multor MF. Astfel,
se putea institui serviciul de gardã ºi la nivelul MF.
Studiul de caz realizat la câteva cabinete din capitalã (pe care îl prezentãm
în continuare) aratã în ce mãsurã aceste obiective au fost îndeplinite.
Realitatea din teren
Transferul de proprietate a instituþiilor sanitare de la Ministerul Sãnãtãþii

cãtre autoritãþile locale s-a fãcut abia în 2002, unele spitale de vârf rãmânând
totuºi în proprietatea ministerului. Situaþia cabinetelor medicale nu a fost nici
pânã în prezent clarificatã, legea care permite transferul proprietãþii de la
primãrii cãtre medicii ce lucreazã în cabinetele concesionate fiind inaplicabilã.
Totuºi, medicul de familie ºi specialistul din policlinicã devin profesioniºti cu
practicã privatã ºi încheie contracte cu Asigurãrile, având în concesiune/
comodat spaþiul în care îºi desfãºoarã activitatea. Monopolul în finanþarea
medicilor fost atacat în 1999, odatã ce Legea asigurãrilor devenea efectivã.
Din 2000, instituþiile private au avut acces la finanþãri publice, intrând în
competiþie pentru fondurile oferite de Asigurãri. Libera alegere a medicului
de familie de cãtre pacient a devenit efectivã din 1999. Acreditarea ºi asigu-
rarea calitãþii au început sã fie realizate însã abia din 2007. Dupã anul 2000,
a scãzut influenþa Bãncii Mondiale, pe mãsurã ce se reducea dependenþa de
împrumuturile externe. Totuºi, recomandãrile pentru îmbunãtãþirea Sistemului
de asigurãri au fost aplicate nici de guvernul social-democrat venit la putere
dupã anul 2000. S-au corectat astfel diferenþele dintre politica afirmatã ºi
realitatea implementãrii (Vlãdescu, 2004, p. 212).
Schimbarea sistemului de finanþare a fost consideratã cheia reformelor în
sãnãtate. În plan simbolic, se rupea cu trecutul comunist, cu moºtenirea
grea consideratã responsabilã pentru cea mai mare parte a problemelor.
Odatã ce vor intra mai mulþi bani în sistem, depãºindu-se criza cronicã de
resurse, aveau de profitat atât personalul medical, cât ºi publicul. Odatã
schimbat modul de repartizare a banilor, toþi cei din interiorul sistemului
puteau spera la bunãstare ºi la o modificare a statutului. Dupã ce, în primii
ani, decidenþii s-au concentrat asupra menþinerii sistemului în funcþiune,
stabilitatea din timpul guvernãrii Vãcãroiu a permis demararea pregãtirilor
pentru schimbare. Astfel, în ultimul trimestru al anului 1994, a fost iniþiat un
program-pilot de testare a unui nou mecanism de finanþare a sãnãtãþii. Legea
asigurãrilor sociale de sãnãtate fusese aprobatã în Senat, iar rezultatele
programului-pilot urmau sã ghideze introducerea noului sistem.
Introducerea asigurãrilor sociale de sãnãtate a fost efectiv realizatã în
1999, fãrã corectarea deficienþelor semnalate în proiectul-pilot.
Dupã ºapte ani de la introducerea sistemului de asigurãri (nouã de la
demararea experimentului pilot), am analizat în ce mãsurã s-au îndeplinit
promisiunile fãcute de autoritãþi privind medicina de familie. Au fost realizate

patru interviuri: douã cu medici care au participat la experimentul care a
pregãtit noul sistem (au lucrat în rural, în judeþele-pilot, ºi lucreazã ºi acum
în reþeaua medicilor de familie) ºi douã cu medici din capitalã (care funcþio-
neazã în noul sistem doar de ºapte ani); un interviu cu un membru al corpului
de control al Ministerului Sãnãtãþii, ce a monitorizat derularea experimentului,
în 1996. Unul din medicii de familie din capitalã avea cabinetul amplasat în
zona centralã, celãlalt într-un cartier periferic. Am folosit date statistice,
interviuri realizate cu medici ºi pacienþi, în activitatea de jurnalist, dar ºi un
interviu de profunzime cu un lider profesional, pentru controlul afirmaþiilor
fãcute de medici. Interviurile cu medicii, cu oficialul ministerului ºi cu
liderul profesional s-au desfãºurat în ianuarie 2007.
Impactul imediat ºi foarte vizibil al noului sistem a fost ridicarea nivelului
de salarizare al medicului de familie. M-am simþit ºi eu om cu salariu mare.
Nu-mi mai amintesc exact cât era, dar cu banii aceia puteam lua douã tone de
benzinã pe lunã, ca sã fac naveta în Bucureºti [azi ar fi echivalentul a 2 000
de euro n.n.]. La nivelul preþurilor din acea perioadã, aº fi putut, cu salariul
pe un an, sã cumpãr o garsonierã (dr. A.A., 40 de ani, medic într-o localitate
urbanã, judeþul Buzãu, în perioada experimentului).
La nivel de sistem, modificãrile au fost însã minore, numãrul internãrilor
ºi al apelurilor la salvare rãmânând constant. Aceºti indicatori de out-put,
care arãtau cã medicii de familie preiau sarcini ale nivelului secundar ºi
terþiar, la costurile nivelului primar, nu se modificã. Nu am avut impresia cã
ar fi scãzut numãrul trimiterilor. Oricum, trebuia sã-mi iau zile libere sau
concediu ºi atunci pacienþii se internau ori sunau la Salvare. Ei [autoritãþile
n.n.] aveau pretenþia sã mã trezesc noaptea, la orice solicitare a pacienþilor.
Aici au fost ºi cele mai multe discuþii, ba chiar proteste. Medicii din spitale,
care fac gãrzi, lucreazã doar o noapte pe sãptãmânã. Aºa, noi, generaliºtii,
am fi ajuns sã pierdem fiecare noapte. În ambulatoriu, solicitãrile din afara
programului le preia Salvarea. (Dr. A.A.) Eu pot sã-mi îmbunãtãþesc
munca, dar forþa stã în spital. Pacienþii ne presau pentru internãri. De
asemenea, ºi medicii specialiºti: ei câºtigã în funcþie de câþi pacienþi au,
neoficial, desigur. De aceea îi atrãgeau în spitale ºi le gãseau afecþiuni grave,
ca sã-ºi creascã veniturile. Dacã eu le spuneam pacienþilor cã se pot trata
acasã, cu pastile, aceºtia protestau. Mã taxau de medic prost.
Pentru pacienþi, schimbãrile au fost formale, la început. A apãrut, teoretic,
posibilitatea alegerii medicului, dar publicul nu a folosit aceastã oportunitate.
Cu timpul, asimetria de putere a început sã se corecteze. Au apãrut unele

reacþii critice, ieºindu-se din logica gratuitãþii: Oamenilor nu li s-a explicat
ce este cu posibilitatea de a-þi alege medicul, ce putea sã le ofere. Au fost
anunþaþi cã sunt trecuþi pe liste, la câte un medic. ªi aºa, la medicul generalist
nu se dãdea cine ºtie ce cadouri. De când au aflat cã suntem plãtiþi în funcþie
de numãrul de pacienþi, nu mai dãdeau chiar nimic în plus. (Dr. A.A.)
Dacã ar fi sã stai în ciubuc, nu prea te-ai descurca. Oamenii încã oferã o
sticlã cu vin, þigãri, ca.. atenþie. Sunt zile în care bani nu primeºti deloc. Nici
vizitele la domiciliu nu-mi aduc câºtiguri, dar le fac pentru a pãstra pe lista de
capitaþie pacienþi în vârstã, care nu se pot deplasa. Ei aduc un punctaj (deci
un venit) mai ridicat, iar unii ºi sunt factor de decizie în familie. Vizitele
justificã ºi achiziþia unui automobil de fabricaþie strãinã, în leasing, a cãrui
facturã intrã la cheltuielile firmei 1.
1. S.D. medic, Bucureºti Dr. S.D., 39 de ani, a venit în Bucureºti prin concurs, dupã
o perioadã de ºase ani petrecuþi într-un dispensar rural. A intrat, din 2000, în
sistemul asigurãrilor, dupã ce a decis sã exploateze în acest sens o casã moºtenitã
în zona centralã a oraºului, pe care a amenajat-o ca dispensar. El oferã consultaþii
în unul dintre cabinete, celelalte sunt ocupate de un medic de familie, un profesor
universitar (acordã consultaþii celor programaþi din vreme) ºi un medic specialist
în ecografie, care nu lucreazã decât în anumite zile, tot cu programare prealabilã.
Consultaþiile la profesor ºi ecografiile sunt plãtite integral de pacienþi. Cabinetul
funcþioneazã ca SRL, medicul proprietar angajându-i pe ceilalþi ºi plãtindu-i cu
contract de colaborare. Pentru un cabinet, obþine lunar, prin contractul cu Casa de
Asigurãri, 25 de milioane de lei, din care plãteºte cinci milioane de lei, net, salariul
asistentei. Scãzând ºi întreþinerea, venitul cu care rãmâne este în jur de 12 milioane
de lei. Venitul se completeazã cu sumele achitate de pacienþi pentru ecografii ºi
din consultaþiile cu platã (din care se scade, evident, salariul profesorului ºi cel al
specialistului). Un avantaj al colaborãrii cu un cadru didactic universitar este posi-
bilitatea folosirii rezidenþilor la completarea fiºelor ºi formularelor de raportare
cãtre Casa de Asigurãri. (Absolvenþii, aflaþi în perioada de specializare, care dureazã
cinci-ºase ani, au nevoie de practicã efectivã, în cabinete. Unii medici profitã de
acest ajutor gratuit.) Numai medicii cu o anumitã pregãtire ºi experienþã pot pregãti
rezidenþi, dacã doresc sã facã un contract cu Universitatea de Medicinã, supervizat
de autoritatea sanitarã. Programul de lucru al lui S.D. este de circa zece ore pe zi,
între 9 ºi 19, din care douã ore se alocã vizitelor la domiciliu. Sâmbãta ºi duminica,
la cabinet se aflã un medic, de la 9 la 13. Dupã o perioadã în care un numãr de
astfel de deplasãri la domiciliu era finanþat de Asigurãri, vizitele la domiciliu n-au
mai fost plãtite. S-a motivat imposibilitatea controlului. Medicul susþine cã plãþile
informale nu reprezintã mare lucru.
Între medicul de familie ºi pacient a intervenit însã o relaþie predominant

instrumentalã, formalã, în care interesul strict medical era secundar. Pacientul
folosea medicul de familie ca sã obþinã trimitere la specialist (de regulã, unul
din spital) ºi reþete compensate. De asemenea, medicul avea nevoie de pacienþi
pentru a-ºi completa lista. Înainte, pacientul nu avea încotro: era arondat fie
la mine, fie la celãlalt medic din comunã. Cel mai greu a fost sã atrag noi
pacienþi, pe lista mea, atunci când am venit în Bucureºti. Am încheiat contract
cu Casa de Asigurãri, care mi-a dat un interval de graþie, de trei luni, ca sã
înscriu pe listã 500 de oameni. Totul depindea de acoperirea listei: fãrã 500
de pacienþi nu aveam contract cu Casa, nu primeam bani, trebuia sã lucrez
doar pentru cei care plãteau direct. ªi cine sã plãteascã unui medic generalist,
dacã nu poate sã-i dea reþete compensate ori concediu? Privatizarea totalã,
fãrã legãturã cu Asigurãrile, e un mit, la nivelul medicinei primare. Omul
vrea specialiºti sau are nevoie de chirurgie, în spital. (S.D.) Pentru a
completa lista am apelat la cunoscuþi, apoi la prieteni, care aveau firme cu
mulþi angajaþi, sã se înscrie la mine. Apoi am folosit poºtaºii: le dãdeam un
comision, dacã auzeau cã o persoanã n-are medic ºi-l trimiteau la mine.
Asistentele umblau cu lista prin blocuri. Am fãcut ºi reclamã, la o televiziune
prin cablu. (S.D.)
Casa de Asigurãri de Sãnãtate devine un actor important al sistemului gri
din sãnãtate, având deopotrivã roluri contradictorii de gestionar ºi controlor
al sistemului. Suspiciunile medicilor de familie în raport cu aceastã instituþie
cresc. M-am trezit cã prieteni buni nu mai figureazã pe lista mea. Îi întreb:
«V-aþi supãrat, v-am dezamãgit cu ceva la cabinet?». «Nu, nici vorbã», se jurã
ei. Oamenii nici nu ºtiau cã fuseserã schimbaþi, de pe o listã pe alta. La Casa
de Asigurãri, multã vreme se vindeau baze de date. Cel care dorea sã intre în
Bucureºti cumpãra o listã de capitaþie ºi, în timp, atrãgea «clienþi», renunþând
la cei de împrumut. Funcþionarii mutau, cu discheta, zece de la mine, cinci de
la altul, completând, sã zicem, suta de pacienþi care îi lipsea cumpãrãtorului.
Era posibil sã nici nu te prinzi. Când te plângeai, spuneau: «vai scuze, a
greºit calculatorul». Nu-þi dãdea mâna sã faci scandal, fiindcã tot ei te
controlau, luna urmãtoare. (S.D.)
Controlul preventiv ºi asistenþa primarã au rãmas constante, iar condi-
þionarea veniturilor medicilor de raportarea unor controale preventive a intro-
dus noi strategii de formalizare ºi pervertire a sistemului. Unii protestau,
spuneau cã pierd timp, cã au venit pentru altã boalã. Noi aveam contract,
eram plãtiþi sã facem controale. Aºa cã, avea, n-avea rost, îl controlam. Alþii
raportau, fãrã sã le facã!.. S-au cosmetizat parametrii. Eram ca pe vremea

planului, cu raportãrile acelea. De fapt, era un experiment care trebuia sã
reuºeascã, asta e pãrerea mea! Medicul sã fie plãtit bine, sã-i liniºteascã ºi pe
medici, sã le arate, uite se poate. Iar medicii urmau sã le transmitã pacienþilor
cã e mai bine în sistem. (S.D.)
Lipsa mecanismelor de control a generat, încã din perioada experimentului
în judeþele-pilot, strategii de eludare a normelor impuse. Medicii care
participau la experiment erau verificaþi în primul rând dupã documente.
Registrul, fiºele pacienþilor, trimiterile ºi reþetele sunt documente medico-
-legale. Completarea incorectã se sancþioneazã conform legii. Existã ºi riscul
sã scape nedepistate unele afecþiuni, fiindcã medicul a fãcut un consult fictiv.
Dupã ce pacientul este diagnosticat, se pune problema: cum a evoluat atât de
repede, doar în urmã cu douã-trei luni nu avea nimic? Eu unul nu ºtiu sã fi
fost cineva pedepsit. Gândiþi-vã cã eram într-o perioadã tensionatã, cu proteste
sindicale, cã nu exista Colegiul Medicilor. Controlul, atât cel administrativ,
cât ºi cel profesional, se fãcea de cãtre minister, prin autoritãþile judeþene. În
acele timpuri, când se vorbea de disoluþia autoritãþii, trebuia sã fie ceva
flagrant, ieºit din comun, ca sã nu poatã fi interpretat în nici un fel. Au fost
situaþii în care îþi dãdeai seama cã nu avea cum sã acorde atâtea consultaþii ºi
sã efectueze atâtea servicii, în intervalul acela de timp. Dar se scuzau, spuneau
cã nu au înþeles modul de raportare. Sistemul era la început. De fapt, ce
puteam verifica era prezenþa sau absenþa medicului de la dispensar. Era o
presiune, sã stea mai mult în comune, acum, cã îi puteam plãti mai bine. S-au
gãsit ºi nereguli mai mari. De pildã, medicii erau plãtiþi în plus ca sã facã
tuºeu rectal, pentru depistarea tumorilor de prostatã, ºi controale ginecologice,
pentru depistarea precoce a cancerului genital. Am gãsit pe unul care raportase
cã a controlat aproape integral toatã lista de pacienþi. Sute, ba nu, peste o mie
de controale. De regulã, unii pacienþi refuzã, pe alþii nu-i prinde fiindcã nu
ajung la dispensar, nefiind bolnavi. Aºa cã a ridicat suspiciuni. Când ne uitãm
la consum, vedem cã nu folosise nici mãcar o cutie cu zece mãnuºi chirur-
gicale. Cinstit vorbind, noi, controlorii, ne-am purtat cu mãnuºi, iar presiunile
au fost mai mult pe autoritãþi, pe directori, decât pe medici. Ei n-au avut decât
de câºtigat. (Funcþionar la Ministerul Sãnãtãþii)
Medicina alternativã: în rural, a continuat sã deþinã o pondere impor-
tantã, din cauza dificultãþilor de acces în sistem. În urban, investiþiile au venit
cu întârziere, iar pretenþiile s-au ridicat mai repede. Medicamentele moderne
erau mai scumpe decât produsele naturiste. Accesul producãtorilor/distribuitorilor
la mass-media era limitat, al vindecãtorilor liber. Explozia din sfera infor-

maþiilor a dus la o creºtere spectaculoasã a celor ce ofereau alternative (în
context general, independent de experimentul-pilot).
Pe fondul asimetriei de informaþie moºtenite, lipsa de comunicare integratã
în cadrul sistemului de sãnãtate se accentueazã, lãsând locul strategiilor
bazate pe relaþii informale, individuale. În general, pacienþii vin ºi solicitã
bilete de trimitere la un anume specialist sau bilet de internare în spital. Nici
nu-mi spune ce-l doare, doar mã anunþã cã a vorbit cu un medic chirurg ºi
acela i-a cerut trimitere, de la mine. Aº avea probleme, dacã ar fi ca în
strãinãtate. Acolo aº avea de gestionat un buget, pe care sã-l repartizez astfel
încât sã «plãtesc» tratamentul fiecãruia de pe lista de capitaþie. Casa de
Asigurãri ar însuma cheltuielile fãcute cu pacienþii mei, pentru medicamente
sau internãri în spital. Atunci, aº avea de ce sã refuz internãri nejustificate.
Acum nu sunt motivatã. Ar fi ºi greu, fiindcã presiunea e mare. Omul vede la
televizor ce mare chirurg este X, aude în familie de un specialist, aflã cã e bun
ºi solicitã intervenþia. Cum sã-l conving eu cã nu e neapãrat necesarã? Mai
bine îi dau trimitere, cã nu mã afecteazã în nici un fel! Chiar dacã, prin
absurd, aº refuza, ei (specialiºtii ºi universitarii din spitale) conduc Colegiul
Medicilor. Cine are curaj sã ºi-i punã în cap? (S.D.)
Eventualele controale de la Casã ar ajunge, pânã la urmã, sã apeleze la
aceiaºi lideri profesionali, care trebuie sã aprecieze oportunitatea internãrii.
Feedbackul lipseºte. În cei ºapte ani de activitate, nici un specialist de la
nivelul al doilea sau al treilea nu a solicitat informaþii despre un pacient, dupã
ce l-a tratat în spital, nici nu a telefonat pentru a discuta cu medicul de familie
despre continuarea tratamentului. Reþelele funcþioneazã, în acest caz, doar pe
baza unor relaþii personale, medicul trimiþând pacienþii la specialiºti pe care
îi cunoaºte din facultate, în cazurile când i se cere pãrerea. Am discutat cu
foºtii colegi care s-au specializat în chirurgie ºi care se plângeau cã pacienþii
vin mai ales la ºefii de secþie, iar lor le rãmân doar cei sãraci, care vin în
urgenþã. M-au rugat sã le trimit pacienþi ºi mi-au lãsat cãrþile de vizitã. Pre-
siunea e mare în clinicile de obstetricã-ginecologie, unde s-au fãcut angajãri
dupã 89, deºi numãrul naºterilor (ºi veniturile informale corespunzãtoare) a
tot scãzut. (S.D.)
Controlul este în principal axat pe chestiuni administrative, ºi nu pe
calitatea actului medical, care nu s-a schimbat semnificativ. Respectarea
procedurilor este verificatã de inspectorii Casei de Asigurãri, dupã o logicã
de tip birocratic, iar rezultatelor li se acordã puþinã importanþã. De altfel, cu

excepþia numãrului minim de pacienþi de pe lista de capitaþie, nu s-au stabilit
obiective clare (de tipul indicatorilor de output sau ai rezultatelor intermediare
ori pe termen lung) pentru medicii de familie. Controalele vizeazã indicatorii
de input, în special dotãrile, existenþa unor asistenþi angajaþi ºi consumul de
medicamente. De ce s-au prescris medicamente scumpe? aceasta e întreba-
rea pusã cel mai frecvent de cei de la Asigurãri. Presiunile pentru reducerea
numãrului de trimiteri spre spitale/laboratoare de analize/medici specialiºti
nu au fost la fel de puternic resimþite de medici. Nimeni nu a venit sã
evalueze calitatea actului medical. Te verificã dacã ai dotãrile necesare, cei de
la pompieri îþi dau autorizaþie, la fel cei de la ISP. Colegiul Medicilor te
obligã sã aduni un numãr de credite de educaþie continuã, altfel, la cinci ani,
nu-þi prelungeºte licenþa. Dar o verificare a actului medical nu se face decât
dacã apar reclamaþii. (S.D.)
Producãtorii de medicamente accentueazã asimetria informaþionalã. Aºa
cum arãtam, controlul accesului în spital/la specialist nu este perceput ca o
obligaþie de medic. El nu are nici mijloacele, nici motivaþia de a-l limita.
Principala constrângere este în zona consumului de medicamente compensate/
gratuite ºi al analizelor de laborator. Presiunea industriei farmaceutice e
foarte mare ºi e în creºtere. Eºti dependent de simpozioanele ºi reuniunile
ºtiinþifice la care te trimit ei. Firmele îþi sponsorizeazã taxa de participare,
care trece uneori de câteva milioanede lei. Depinzi de ei pentru a participa la
congrese, iar aceste participãri îþi asigurã «creditele» cerute de Colegiul
Medicilor, pentru reînnoirea autorizaþiei de liberã practicã. În ultimul an, a
crescut frecvenþa cu care vin la cabinet reprezentanþi ai firmelor de medica-
mente, pentru a face reclamã produselor. Ei oferã obiecte promoþionale, de
valoare micã, dar ºi mostre de produs, care au valori mari, în unele cazuri.
Medicii le pot folosi fie pentru nevoi personale, fie le pot da bolnavilor,
gratuit, dacã ºtiu cã le face bine ºi nu au mijloace sã le cumpere. Astfel,
reuºesc sã-i pãstrez pe listã, sã mi-i apropii. În ultimul an, farmacistul a
cãpãtat puterea de a orienta cererea. Medicii nu au voie sã mai scrie pe reþetã
un anume medicament, ci doar sã prescrie substanþa utilã, cãreia îi corespund
mai multe produse. Farmacistul recomandã produsul pentru care are interes
ori spune cã-i lipsesc celelalte produse, cu aceeaºi compoziþie, dar realizate
de alte firme. (S.D.) Diferenþele de preþ le suportã pacientul, din buzunar,
Casa de Asigurãri decontând un preþ de referinþã, al celui mai ieftin produs.
Chiar dacã farmacistul dirijeazã piaþa, impactul asupra consumului de fonduri

publice continuã sã depindã de prescrierea medicalã. Medicul poate alege
produse noi ºi scumpe, aflate sub patent, sau produse generice, pentru care
existã înlocuitori ieftini.
Restricþionarea internãrilor este fãcutã de medicul de familie ca strategie
de piaþã, nu pentru cã ar simþi o presiune din partea Casei de Asigurãri. Din
spitale îmi dispar pacienþii. Specialiºtii le bagã în cap tot felul de lucruri:
«Vai, ce greºealã, medicul de familie nu e bun, nu ºtie ce sã-þi prescrie, mai
bine te duci la un coleg de-al meu, dr. X». Astfel, în loc sã îi fac eu
recomandãri cãtre un specialist, îmi trimite el pacientul la alt medic de
familie. Uneori, vin pacienþii ºi îmi spun cã un chirurg m-a vorbit de rãu, ori
l-a trimis la altcineva. N-au ajuns încã sã respecte medicul de familie ºi sã
colaboreze cu el. (M.D., femeie, 50 de ani, medic de familie cu cabinetul
într-o zonã sãracã din capitalã)
Creºterea puterii medicilor de familie în sistem s-a fãcut simþitã începând
din 2003. Abia în acel an a fost organizat primul Congres Naþional de Medicinã
de Familie. Catedra de medicinã a familiei fusese înfiinþatã la Universitatea
de Medicinã Carol Davila, Bucureºti, în anul ºcolar 1998-1999, dar firmele
de farmaceutice, care sunt principalii sponsori ai manifestãrilor ºtiinþifice, nu
au investit decât patru ani mai târziu în acest domeniu.
Implicarea lor a crescut însã an de an, ca ºi numãrul participanþilor la
congrese ºi simpozioane. La primul congres s-au înscris 800 de medici de
familie, la cel din anul 2006 aproape 1 700. Prima ediþie avea 20 de standuri
de prezentare a diferitelor companii producãtoare de medicamente sau apara-
turã, ultima avea 35 de standuri. Bugetul s-a mãrit de trei ori, atât prin
sponsorizãri, cât ºi din taxele de participare (de asemenea, susþinute de firme).
Prof. dr. Dumitru Matei, ºeful catedrei de profil la Carol Davila ºi
membru al Comisiei de specialitate a Ministerului Sãnãtãþii, explicã planurile
autoritãþilor pentru medicina primarã. Din 2007, va creºte ponderea venitu-
rilor obþinute de medici pentru serviciile prestate. Pânã acum, predomina
plata per capita, în funcþie de numãrul celor înscriºi pe listã. Raportul ar
trebui inversat. Astfel, medicul va face un contract ºi cu Autoritatea de
Sãnãtate Publicã, pentru oferirea de servicii profilactice, pe lângã cel cu Casa
de Asigurãri. Un program, plãtit de Ministerul Sãnãtãþii, va permite evaluarea
stãrii de sãnãtate. Altul va finanþa servicii de prevenþie. Un medic ar putea
câºtiga între cinci ºi zece milioane de lei lunar, din servicii derulate cu ASP.
O altã noutate este cã a dispãrut reglementarea din contractul cu Asigurãrile

potrivit cãreia un medic trebuia sã stea un numãr de ore, fix, la cabinet (de
regulã 15 minute × 28 de consultaþii/zi). Medicul îºi poate organiza singur
programul, iar ponderea consultaþiilor acordate la domiciliu va creºte.
Din estimãrile Comisiei de Specialitate, medicii de familie rezolvã 70-80%
din problemele pacienþilor, doar în 20% din cazuri trimiþându-i spre spitale.
Totuºi, cu cinci milioane de internãri pe an, avem un procent de 25% din
populaþia internatã la nivelul unui an, faþã de 10% în occident. Profesorul
Matei recunoaºte cã numãrul internãrilor este mare, dar crede cã o parte din
vinã o are birocraþia. Medicul de familie nu are libertatea de a alege/
prescrie orice medicament, de aceea pacientul e nevoit sã meargã la specialist.
Policlinicile (segmentul secundar) reprezintã o verigã slabã, de regulã ocolitã,
aºa cã pacientul se duce pentru stabilirea diagnosticului ºi tratamentului direct
la un specialist din spital, revenind la MF pentru reþeta compensatã. Alte
internãri evitabile ar fi cele care se fac noaptea, când MF nu este accesibil,
sau în perioada când acesta e în concediu. Pacientul solicitã ambulanþa sau
vine la camera de gardã, iar spitalul este interesat sã-l interneze, pentru a
atrage fonduri de la Casele de Asigurãri.
Centrele de permanenþã, în care sã lucreze prin rotaþie medici de familie,
s-au dovedit nefuncþionale. Asocierea între medicii de familie, pentru reali-
zarea unui sistem de gardã, e consideratã imposibilã, medicii temându-se
de furtul de pacienþi.
Soluþia pe care o vede profesorul Matei este inspiratã de modelul occi-
dental, unde spitalul angajeazã un medic de familie (MF) care sã rezolve
problemele în ambulator.
În mãsura în care spitalele ar plãti o parte din fondurile atrase de la
Asigurãri pentru îngrijiri la domiciliu, MF ar putea prelua aceastã sarcinã.
Astfel s-ar realiza ºi integrarea între specialist ºi MF. Spitalul e plãtit în
funcþie de caz rezolvat. Dacã, în loc sã þinã pacientul internat o sãptãmânã,
l-ar þine doar douã zile, iar în restul perioadei tratamentul ar fi continuat la
domiciliu, sub supravegherea MF, spitalul ar economisi fonduri importante.
Banii se pot împãrþi între spital ºi MF, care, la rândul lui, ar avea fonduri sã
angajeze asistente ºi medici tineri, ce nu au post/cabinet în oraºe.
Politica în sãnãtate distanþa între aºteptãri ºi rezultate
Noua politicã publicã stabilea, teoretic, cel puþin, un rol-cheie pentru medicul
de familie. Autoritãþile au explicat în presa vremii ce obiective sunt vizate
pentru fiecare actor implicat: medic, pacient, sistem. Caracteristica de bazã
a NMP este, conform lui Lane (2000), contractarea serviciilor, iar Casa de
Asigurãri de Sãnãtate urma sã încheie contracte cu furnizorii de servicii
medicale, la nivel primar, secundar ºi terþiar. Fragmentarea sistemului public
s-a realizat, la nivelul finanþãrii, prin autonomia acordatã caselor de asigurãri
judeþene de a colecta ºi a distribui fondurile pe teritoriul judeþelor respective.
La nivelul furnizorilor, fragmentarea le-a oferit medicilor de familie inde-
pendenþã faþã de spital. Medicul generalist, un fost angajat al spitalului,
devine un furnizor privat de servicii, al cãrui venit se constituie, în principal,
din fondurile achitate de Casa de Asigurãri (terþul plãtitor) pentru consultaþia
ºi tratamentul pacienþilor. Celelalte obiective ale NMP, conform lui Dunleavy
ºi colaboratorilor sãi (2006), respectiv competiþia ºi stimularea performanþei,
urmau sã fie atinse în ambulatoriu prin sistemul de platã per capita ºi pentru
servicii. Medicii erau recompensaþi în funcþie de numãrul pacienþilor înscriºi
pe listele de capitaþie, deci se aflau în competiþie pentru atragerea ºi menþinerea
clienþilor. Plata per serviciu urmãrea stimularea performanþei: cu cât se
realizau mai multe servicii de vaccinare, control preventiv, ori tratamente, cu
atât creºtea outputul (numãrul de pacienþi trataþi la nivelul medicinei primare,
mai ieftine), dar se îmbunãtãþeau ºi indicatorii de sãnãtate pe termen lung,
odatã ce scãdea numãrul îmbolnãvirilor sau creºtea ponderii afecþiunilor
descoperite în stadii vindecabile. Valoarea plãþilor per serviciu a rãmas însã
mai micã decât a plãþii dupã capitaþie, iar în unele perioade a devenit nesemni-
ficativã. Totuºi, medicina de familie începea sã funcþioneze pe baze contrac-
tuale: medicii nu mai aveau un salariu fix, în funcþie de vechime, dupã
modelul funcþionarilor publici, ci câºtigau venituri, în funcþie de rezultate.
Poziþia lor nu mai era garantatã pe parcursul întregii vieþi profesionale. Ei
puteau pierde contractul cu Casa de Asigurãri, dacã nu aveau suficienþi pacienþi
pe listã sau dacã încercau sã fraudeze sistemul. Farmaciile, de asemenea
privatizate, aveau acces la fondurile publice doar pe baze contractuale, iar
spitalele încheiau contracte cu Casele de Asigurãri, ponderea criteriului istoric
de finanþare urmând sã scadã, de la an la an, pânã la atingerea unui model de
platã pe baza outputului (numãr de pacienþi externaþi).
Ce aºtepta sistemul?
Asigurãrile Sociale de Sãnãtate aºteptau ca medicul de familie sã exercite un

rol de gate keeper în sistem. Controlând accesul spre segmentele secundar ºi
terþiar, se eficientiza consumul de resurse. Reducerea internãrilor în spitale ºi
rezolvarea unui numãr sporit de cazuri la nivelul medicinei primare ar fi
permis ca fondurile alocate unui pacient, la nivelul medicinei de vârf, sã
creascã, deºi bugetul nu era mai mare. Medicii de familie urmau sã preia o
parte din funcþiile serviciilor de ambulanþã ºi sã facã prevenþie, tot pentru
reducerea costurilor ºi creºterea performanþei sistemului. De asemenea, se
presupunea cã ei îºi vor lãrgi oferta de servicii, realizând, pe lângã consultaþii,
ºi unele investigaþii sau intervenþii medicale.
Pentru a realiza controlul costurilor, pe verticalã, medicul de familie trebuia
sã colaboreze cu specialiºtii din policlinici ºi spitale. Integrarea pe verticalã a
serviciilor ar fi crescut calitatea actului medical, evoluþia pacientului fiind
urmãritã ºi dupã externare, de cãtre medicul de familie. În situaþia în care
pacientul nu era mulþumit de serviciile primite în spital, îºi anunþa medicul de
familie, care sancþiona clinica respectivã, dirijând bolnavii spre concurenþã,
ceea ce ar fi redus, pe viitor, veniturile specialistului.
Pe orizontalã, controlul costurilor viza consumul de medicamente ºi de
fonduri pentru analizele de laborator. Iniþial, s-a propus ca medicul sã gestio-
neze bugetul alocat unui pacient. Fondurile Asigurãrilor ar fi fost împãrþite,
teoretic, între cei 11 000 de medici de familie, în funcþie de lista de capitaþie,
constituindu-se un buget al fiecãrui pacient. Banii urmau pacientul, coordonat
de medicul de familie, care achita cheltuielile în spitale sau pentru compen-
sarea medicamentelor. În lipsa unui sistem informatic, mecanismul nu putea
funcþiona. Medicii de familie s-au temut de presiunea publicului, care i-ar fi
fãcut responsabili de limitarea accesului la investigaþii ºi terapie. Specialiºtii
din spitale (care dirijau, de fapt, sistemul, ocupând funcþiile de conducere din
administraþia centralã ºi localã) ar fi resimþit o pierdere de statut, dacã decizia
se muta la medicul de familie.
Ca urmare, controlul consumului, prin stabilirea unui plafon de decontare
a reþetelor, de pildã, s-a plasat la farmacie. Medicii s-au simþit astfel protejaþi
de sancþiunea publicului ºi de eventualele reclamaþii, iar farmaciºtii, care
profitau din plin de banii Asigurãrilor, nu au avut motive sã respingã modelul,
militând doar pentru creºterea permanentã a nivelului de finanþare. Abia în

2006 s-a pus din nou problema ca bugetul pentru compensarea medicamentelor
(respectiv plafonul) sã fie gestionat de medicul de familie, asociaþiile profe-
sionale respingând însã proiectul.
Ce aºtepta medicul?
Noul sistem le era prezentat medicilor generaliºti, deveniþi medici de familie,

ca o ºansã de creºtere a prestigiului ºi a veniturilor. Cei care munceau mai
mult ºi mai bine aveau ºansa de a câºtiga în plus, atrãgând mai mulþi pacienþi,
odatã ce aceºtia cãpãtau libertatea de alegere a medicului.
Autonomia de decizie implica ºi riscuri, în special legate de acuzaþiile de
malpraxis. Medicii aºteptau de la organismul de control profesional (Colegiul
Medicilor) protocoale terapeutice, care sã ghideze practica. Asiguratorul
trebuia sã stabileascã, împreunã cu Ministerul Sãnãtãþii (girantul politicii
sanitare) ºi cu Colegiul, o listã (un pachet) de servicii, minimalã, permiþând
obþinerea unor onorarii de la pacient pentru prestaþiile neacoperite de aceastã
listã. Pachetul minimal, la nivelul medicului de familie, a însemnat doar
limitarea prescrierii unor investigaþii (tomografie, ecografie cardiacã) pe care
pacientul le putea obþine gratuit doar în spital.
Autonomia de decizie ºi creºterea statutului mai presupuneau ca medicul
de familie sã poatã sancþiona decizia specialistului, cu care negociazã trata-
mentul. Posibilitatea de a controla accesul în spital ºi a dirija pacientul spre un
anumit specialist creºtea, de asemenea, statutul medicului de familie.
Dirijarea consumului de medicamente, prin gestionarea bugetului de com-
pensare (plafonul la medic), i-ar fi oferit o poziþie de putere în relaþia cu indus-
tria farmaceuticã ºi ar fi diminuat rolul farmacistului.
Ce i s-a promis pacientului?
Publicului i se promitea cã va obþine mai uºor servicii de calitate. Medicul de

familie urma sã-i protejeze interesele, devenind ghidul sãu în sistem. Nevoia
de a oferi plãþi informale trebuia sã se reducã ori sã disparã. Medicul de
familie era motivat de plata per capita sã-ºi pãstreze pacientul pe listã,
oferindu-i servicii mai bune, la orice orã.
Fondurile de investiþii nu mai erau dirijate de spitale, aºa cã medicii,

deveniþi practicieni privaþi, puteau decide cum sã-ºi modernizeze cabinetul,
crescând confortul ºi serviciile oferite pacienþilor.
Reacþia criticã urma sã devinã posibilã, iar asimetria de putere în relaþia cu
medicul urma sã se atenueze.
Care sunt rezultatele?
Indicatorii de eficienþã nu s-au modificat semnificativ. Ponderea internã-

rilor în spital e mare (dublã, raportat la nivelul european). Structura con-
sumului de resurse a rãmas neschimbatã. Faþã de modelul european, care
alocã trei sferturi din bugetul public medicinei primare, în România ea
primeºte doar un sfert din FASS.
Medicii de familie nu reuºesc sã realizeze integrarea pe verticalã a servi-
ciilor. Reducerea asimetriei de putere dintre medic ºi pacient a avut ca
efect pervers creºterea presiunilor din partea publicului pentru a obþine
trimiteri la nivelul secundar ºi terþiar. Specialiºtii nu depind de medicul de
familie, dimpotrivã. Totuºi, unii specialiºti tineri, fãrã notorietate, au
început sã cearã sprijinul generaliºtilor pentru a primi clienþi.
Colaborarea între medicii de familie nu se poate realiza, din lipsa unei
experienþe în acest sens ºi din cauza concurenþei pentru atragerea pacienþilor
pe liste. Ca urmare, funcþioneazã doar cabinete individuale ºi nu se poate
concentra capacitatea de investiþie în unitãþi de tip centru medical, care
sã ofere mai multe servicii, sã asigure gãrzi ºi continuitate în perioada
concediilor.
Dotãrile nu au crescut spectaculos, dar s-au îmbunãtãþit. Medicii sunt
preocupaþi de confortul pacientului ºi de tehnologie, dar investiþiile sunt
limitate din douã motive: proprietatea asupra cabinetului ºi transferul
practicii (inclusiv prin vânzarea listei de capitaþie) nu sunt clare; decon-
tãrile serviciilor sunt limitate administrativ, Asigurãrile dirijând fondurile
spre laboratoare specializate. Medicul care investeºte în aparaturã pentru
analize riscã sã nu-ºi poatã recupera investiþia. Marile laboratoare au forþã
financiarã ºi tehnologicã, fiind greu de concurat de cãtre cabinetele indivi-
duale. Medicii pot obþine, fãrã nici un risc investiþional, comisioane pentru
pacienþii cãrora le recomandã analize, în laboratoare particulare, pentru
aceste analize plãtind Asigurãrile.
Veniturile obþinute de la casele de asigurãri au crescut constant, propor-

þional cu creºterea Fondului de Asigurãri Sociale de Sãnãtate la nivel
naþional. Ponderea lor este micã în raport cu veniturile pe care medicii le
obþin direct de la pacienþi, deºi plãþile informale pentru serviciile oferite la
cabinet sunt reduse semnificativ. Explicaþia: deplasãrile la domiciliu, care
sunt bine recompensate de pacienþi. În general, publicul nu mai simte
nevoia unor plãþi suplimentare, care sã motiveze medicul. Majoritatea au
aflat cã medicul e plãtit în funcþie de prezenþa pacienþilor pe listã, ieºind
astfel din logica gratuitãþii. Pentru servicii suplimentare, cum ar fi vizitele
la domiciliu, publicul acceptã însã cã trebuie sã plãteascã, iar onorariul e
negociabil.
La rândul lor, medicii de familie înþeleg cã îºi pot creºte veniturile prin
deplasarea la domiciliu ºi ar fi dispuºi sã presteze servicii de îngrijire
post-intervenþie în spital, sub contract cu aceastã instituþie, pentru finanþãri
suplimentare. Un medic care avea 2 500 de pacienþi înscriºi pe listã,
lucrând cinci ore la cabinet ºi alocând ºapte ore pentru deplasãri la
domiciliu, ajunge sã câºtige 9 000 de lei din plãþile directe de la pacienþii
pe care i-a vizitat ºi 2 000 lei ca venit al cabinetului, din contractul cu
Asigurãrile. Plãþile sunt stabilite prin negociere cu pacientul, explicitã sau
implicitã (Dacã dupã douã-trei vizite nu-mi dã nimic, nu mã mai duc,
spune doctoriþa M.D.). Se câºtigã între 10 RON ºi 50 RON de vizitã.
Medicii ar avea posibilitatea sã taie chitanþe, dar evitã acest lucru, din
cauza impozitelor ºi a birocraþiei. Totuºi, relaþia cu pacientul este una de
piaþã, ieºitã din logica gratuitãþii (dar ºi din sfera asigurãrilor publice).
Chiar dacã are o pondere micã în structura veniturilor medicului, contractul
cu CNSAS este esenþial pentru funcþionarea cabinetului. Strategia indivi-
dualã a pacientului e centratã pe obþinerea, prin intermediul medicului de
familie, a beneficiilor oferite de sistem: medicamente compensate, gra-
tuite, concedii medicale, trimiteri la spital. Fãrã contractul cu Casa, care
îi permite generalistului dirijarea fondurilor de compensate ºi gratuite,
interesul publicului pentru medicul de familie e foarte redus. Publicul
valorizeazã în continuare spitalul ºi specialistul ca principale instituþii
furnizoare de sãnãtate.
Medicii nu sunt motivaþi sã controleze costurile sistemului, încadrarea în
buget fiind realizatã prin sancþiuni ºi pârghii administrative. Existã o listã
negativã pentru analizele de laborator care sunt prescrise în cabinete, iar
depãºirea unui anumit nivel al consumului de fonduri pentru compensare e
urmatã de ºicane birocratice. Au apãrut contracte între cabinetul medicului

de familie ºi laboratoarele de analize, medicul primind 3% din valoarea
analizelor decontate de Asigurãri. Sistemul este legal, dar ridicã probleme
legate de conflictul de interese: medicul ar trebui sã controleze costurile,
prescriind analize doar când sunt absolut necesare. Contractul de comision
îl poate motiva însã sã prescrie ºi analize nenecesare.
Plãþile fãcute de casele de asigurãri pentru servicii de prevenþie sunt
nesemnificative, formale, ca ºi stimulentele care i-ar putea motiva pe
medici sã realizeze controlul costurilor de sistem.
Controlul (plafonul) efectiv al consumului de medicamente se face de cãtre
farmacist. Pentru pacient, acest model înseamnã un acces uºor la reþete
compensate (medicul are interes sã prescrie, mulþumind astfel pacientul),
dar apar probleme la onorarea reþetelor (cozi sau blocaje, la farmacie).
Firmele farmaceutice valorizeazã tot mai mult medicii de familie, acor-
dându-le sprijin pentru formare profesionalã ºi investind în publicitate/
promovare la cabinete.
Concluzii
Colaborarea între cele trei niveluri ale sistemului sanitar rãmâne principala
problemã care trebuie rezolvatã, dacã va continua reforma. Prin privatizarea
medicilor de familie ºi a specialiºtilor de la nivelul secundar, sistemul s-a
fragmentat, ceea ce a permis apariþia competiþiei ºi a responsabilitãþii contrac-
tuale. A crescut ponderea veniturilor extrabugetare legitime (obþinute, de
pildã, prin vizitele la domiciliu) ºi s-a obþinut autonomia managerialã în ceea
ce priveºte investiþiile fãcute în cabinete. Risipa resurselor rãmâne la un nivel
ridicat din cauza lipsei mecanismelor moderne de control, legate de indicatori
de performanþã, controlul fiind în continuare centrat pe proceduri. Eficienþa
alocativã este limitatã ºi din cauza fracturii existente între segmentele primar,
secundar ºi terþiar. Fiecare funcþioneazã cvasiautonom, promovându-ºi pro-
priile interese, în defavoarea celorlaþi actori din sistem. Medicii de familie nu
au suficient prestigiu ºi suficientã putere pentru a controla accesul la servicii
spitaliceºti ºi nici nu sunt motivaþi sã o facã. De aceea, nu s-au schimbat
semnificativ indicatorii de eficienþã ai sistemului. Puterea realã o deþin
specialiºtii ºi cadrele didactice, care controleazã, de facto, Colegiul Medicilor.
Acest for profesional deþine pârghiile de intervenþie în sistem, apreciind
oportunitatea investigaþiilor ºi mijloacelor terapeutice folosite, atunci când

apar reclamaþii sau incidente, dar încã nu se ocupã cu controlul sistematic al
calitãþii actului medical. Controlul calitãþii nu este o prioritate nici pentru admi-
nistraþia sanitarã. Autoritatea de Sãnãtate Publicã, reprezentantul pacienþilor
în relaþia cu medicul, s-a limitat la supravegherea administrativã a domeniului,
neintervenind pentru atenuarea asimetriei de informaþie ºi putere dintre public
ºi corpul medical. Casa de Asigurãri de Sãnãtate este preocupatã de raþiona-
lizarea resurselor, pe care o face prin mecanisme de tip administrativ: liste
negative, plafonarea consumului. Mecanisme de piaþã, de tip concurenþial, nu
s-au creat încã. Sau acestea funcþioneazã cu efecte perverse, cum se întâmplã
în cazul capitaþiei, accentuând consumul, fãrã o creºtere a calitãþii serviciilor.
În aceste condiþii, se simte nevoia coordonãrii între diferitele niveluri de
furnizare a serviciilor medicale. Integrarea pe verticalã, în care spitalul deþine
controlul resurselor ºi autoritatea profesionalã asupra medicilor de familie,
este respinsã de MF ºi inacceptabilã politic, presupunând revenirea la vechiul
sistem.
Existã însã ºi alte mecanisme ce permit apariþia unor legãturi funcþionale
între spital ºi MF:
bugetul gestionat de medicul de familie presupune cã fiecãrui pacient de pe
listã i se alocã o sumã datã, corespunzãtoare colectei la FASS, iar banii
urmeazã pacientul. Investigaþiile, medicamentele sau internãrile sunt
decontate de medic, fie laboratorului, fie farmaciei, fie spitalului. Pentru
pacient s-ar rezolva astfel problema cozilor la farmacie, odatã ce reþetele
vor avea întotdeauna finaþarea asiguratã. Pentru accesul în policlinicã ºi
spital se iese din logica gratuitãþii, aºa cum s-a întâmplat la nivelul primar,
atunci când pacientul a aflat cã prezenþa sa pe lista de capitaþie înseamnã
bani pentru medic. Urmãrirea cazului ar fi mai bunã, deci calitatea actelor
terapeutice ar creºte. Sistemul sanitar se poate apropia de modelul propus
de Asigurãri, odatã ce medicul de familie ar reuºi sã-ºi exercite efectiv
rolul de gate keeper, preconizat teoretic. Farmaciºtii sau furnizorii de
investigaþii de laborator, nu vor fi însã mulþumiþi de aceastã abordare,
deoarece presupune un control mai strict al fondurilor. Dacã ar fi motivaþi
sã contribuie la eficientizarea cheltuielilor, medicii ar recomanda medi-
camente mai ieftine ºi ar evita analizele care nu sunt necesare, ceea ce ar
reduce veniturile farmaciilor ºi ale laboratoarelor. ªi medicii de familie
resping acest model. Ei se tem de creºterea rãspunderii ºi vor sã evite
încãrcarea cu o muncã suplimentarã, care nu le-ar aduce nici un beneficiu,

dar are riscuri evidente. De asemenea, nici specialiºtii, concentraþi în
sectorul terþiar ºi în forurile de control prefesional, nu agreeazã modelul,
fiindcã le-ar afecta statusul în sistem;
spitalul care primeºte o sumã fixã pentru tratarea unei anumite afecþiuni ar
putea fi motivat sã dirijeze o parte din bani cãtre medicul de familie, dacã
se contribuie la scurtarea internãrii, prin îngrijiri la domiciliu. Fondurile
economisite astfel ar urma sã fie folosite de spital pentru propria dezvoltare
(achiziþii de instrumentar, dispozitive, medicamente) sau pentru intervenþii
de vârf, care cresc prestigiul instituþiei ºi al specialistului, atrãgând pacienþi.
Veniturile medicilor de familie ar creºte, permiþându-le angajarea unor asis-
tente sau medici aflaþi la începutul carierei. Calitatea actului medical ar
spori, pacienþii preferând îngrijirile la domiciliu internãrilor de lungã
duratã. S-ar crea legãturi profesionale ºi umane între specialiºti ºi MF, iar
evoluþia pacientul ar fi mai bine urmãritã, pe un interval mai lung de timp.
Bibliografie
Lane, Jan-Erik, 2000, New Public Management, Routledge, Londra.

Lupu Iustin ºi Zanc Ioan, 1999, Sociologie medicalã, Polirom, Iaºi.
Rãdulescu Sorin M., 2002, Sociologia sãnãtãþii ºi a bolii, Nemira, Bucureºti.
Sandu, Dumitru, 2003, Sociabilitatea în spaþiul dezvoltãrii, Polirom, Iaºi.
Tullock, G., 1997, The Economic Theory of Bureaucracy, în Michael Hill (ed.),
The Policy Process: A Reader, Londra, pp. 87-96, Prentice Hall/Harvester
Wheatsheaf.
Ventriss, Curtis, 2000, New Public Management: An examination of its influence on
contemporary public affairs and its impact on shaping the intellectual agenda of
the field, în Administrative Theory & Praxis, vol. 22, nr. 3, pp. 500-518.
Vlãdescu, Cristian (coord.), 2004, Sãnãtate publicã ºi management sanitar, Sisteme
de sãnãtate, CPSS, Bucureºti.
Colecþia ziarului Adevãrul, 1994-2006.
Viaþa Medicalã, 21, 26 mai 2006.
Capitolul 8
Noul management public în politicile

de descentralizare a sistemului de educaþie
Ciprian Fartuºnic*
Ovidiu Mãntãluþã**
Preambul
Sistemul de educaþie din România a încercat sã se racordeze la tendinþa

generalã de reformare a sectorului public prin care sunt aduse în prim-plan
rezultatele (outputurile) serviciilor. Diverse mãsuri de reformã1 au urmãrit sã
creascã competitivitatea ºi capacitatea de adaptare a sistemului în condiþiile
unei transformãri radicale a contextului socioeconomic. Deºi aceste mãsuri au
beneficiat de asistenþã internaþionalã, ele nu au reuºit sã fie coordonate sau sã
depãºeascã intervenþiile la nivelul proceselor/input-urilor. Cele mai importante
ºi profunde mãsuri de schimbare, din aceastã perspectivã, sunt relativ recente:
politicile privind descentralizarea sistemului de educaþie ºi cele privind asigu-
rarea calitãþii serviciilor educaþionale. Aceste douã direcþii contureazã o dimen-
siune sistemicã de schimbare (Bîrzea 1994), care presupune intervenþii externe
sistemului de educaþie ºi operarea cu indicatori de performanþã transparenþi,
credibili ºi validaþi de toþi actorii-cheie din sistem.
* Cercetãtor la Institutul de ªtiinþe ale Educaþiei, Bucureºti.

** nota 2 pentru autor 2!!!
1. Pentru o trecere în revistã a acestor mãsuri, vezi analiza de politici educaþionale
realizatã de OECD (2000), disponibilã la http://www.see-educoop.net/education_
in/pdf/analiza-politici-rom-rmn-t05.pdf, raportul Bãncii Mondiale Halasz (2003),
precum ºi rapoartele Ministerului Educaþiei privind starea învãþãmântului 2005,
2006 ºi 2007 (disponibile la adresa www.edu.ro).
NOUL MANAGEMENT PUBLIC ÎN POLITICILE DE DESCENTRALIZARE... 213
Complexitatea acestor politici care implicã schimbãri profunde atât la

nivelul proceselor, cât ºi la nivelul rezultatelor sistemului de educaþie aduc în
prim-plan, fãrã echivoc, finalitatea serviciului din perspectiva cetãþeanului plã-
titor de taxe ºi impozite. Prin aceste politici, interconectate, cât ºi prin inter-
venþiile ce urmãresc creºterea echitãþii ºi asigurarea de ºanse egale sunt create
condiþii adecvate pentru mãsurarea rezultatelor ºi stabilirea unor indicatori ºi
standarde de calitate ce caracterizeazã managementul educaþional specific
sectorului public. Cu alte cuvinte, aceste politici deschid o nouã perspectivã
asupra activitãþii factorilor de decizie din sistemul de educaþie, obiºnuiþi sã
rãspundã unor cerinþe de simplã administraþie sau de urmãrire consecventã ºi
exclusivã a procedurilor, reglementãrilor ºi a asigurãrii legalitãþii.
Analiza de faþã se opreºte numai asupra uneia dintre aceste politici, des-
centralizarea sistemului de educaþie. Aceastã temã este un adevãrat revelator
al stãrii ºi potenþialului de schimbare al practicii mangeriale din sectorul
public. Actualitatea ei este, de asemenea, greu de contestat în condiþiile în
care schimbãrile în aceastã arie au fost lente în raport cu alte þãri care au
aderat la Uniunea Europeanã (Ungaria, Cehia, Polonia), contradictorii ºi
inconstante (Levitas, Herczynski, 2001).
De asemenea, aceastã analizã ia în considerare numai o componentã a poli-
ticilor de descentralizare în educaþie, referitoare la învãþãmântul preuniversitar,
alegere justificatã þinând cont de caracterul structural ºi funcþional profund
diferit al componentelor sistemului de educaþie (învãþãmântul preuniversitar,
superior ºi formarea adulþilor). Sub aspectul politicilor de descentralizare,
unitãþile ºcolare de nivel preuniversitar reprezintã un caz deosebit, ce meritã
studiat îndeaproape. Înglobând nivelul de educaþie obligatoriu, în mod tradiþio-
nal mai apropiat de influenþa publicã, acesta numãrã peste 10 000 de unitãþi
ºcolare1, care acoperã în mod echilibrat atât mediul urban, cât ºi cel rural.
Argumentele formulate în aceastã analizã iau în considerare ºi o distincþie
conceptualã importantã între educaþie ºi învãþãmânt. Discuþia paradigmelor
privind resursele necesare, cuvenite, destinate ºi alocate efectiv educaþiei por-
neºte de la nucleul central al definiþiilor acestor douã concepte. Aceste dife-
renþe se regãsesc în termenii din alte limbi precum: éducation enseignement,
educazione instruzione (francezã, italianã), Erziehung ºi Bildung (germanã).
Vedem aici caracterul procesual, organizat ºi raþional, instituþionalizat ºi
1. Învãþãmântul primar, gimnazial ºi liceal 2005-2006, Institutul Naþional de Sta-

tisticã, 2006.
orientat spre scop al termenilor erziehung, învãþãmânt, enseignement ºi cel de

miºcare cãtre ideal ºi etic, de formare moralã ºi caracterialã a termenului
bildung. Termenii din limba francezã, éducation ºi enseignement, se suprapun
aproape complet respectiv pe cei de educaþie ºi învãþãmânt din limba românã.
Termenul education din limba englezã este larg cuprinzãtor, incluzând aproape
complet semnificaþiile de educaþie ºi învãþãmânt. Observãm o suprapunere
aproape completã a termenului învãþãmânt cu educaþia formalã în vreme ce
termenul educaþie este mai larg ºi include educaþia nonformalã ºi informalã.
Context descentralizarea administrativã din România,

locul educaþiei
Problema descentralizãrii serviciilor publice se pune de fiecare datã când

sistemele mari, centralizate, finanþate de regulã dupã principiul incremental ºi
istoric (bugetele îºi pãstreazã structura ºi cresc, treptat, de la un an la altul),
devin ineficiente ºi statul nu mai poate susþine acest nivel al cheltuielilor.
Departe de a fi un panaceu universal, descentralizarea rezolvã unele probleme
ºi creeazã altele. Dacã prin descentralizare creºte nivelul de implicare al
cetãþenilor, decizia se apropie de client ºi nevoile grupurilor-þintã sunt cunos-
cute mai bine, calitatea nu este un obiectiv pentru descentralizare (trebuie
luptat pentru menþinerea calitãþii în timpul procesului), iar discrepanþele în
cazul anumitor categorii defavorizate, atât de cetãþeni, cât ºi de instituþii sau
structuri administrative, pot creºte. Mãsurile de descentralizare reprezintã
pentru orice decident o provocare, deoarece trebuie acompaniate de sisteme
de asigurare a calitãþii, cât ºi de sisteme de rãspundere publicã ºi individualã.
La nivel european, mãsurile de management ºi finanþare descentralizatã a
ºcolilor au apãrut în douã tipuri de sisteme administrative.
Pe de o parte, se întâlnesc în sisteme cu tradiþie ºi experienþã în adminis-
trarea localã descentralizatã a serviciilor, în care bunurile ºi proprietãþile
ºcolii aparþineau comunitãþii locale ºi erau administrate de cãtre o autoritate
educaþionalã localã (de exemplu, sistemul de administrare ºcolarã din Marea
Britanie). Procesul de delegare gradualã a atribuþiilor de management financiar
cãtre instituþiile ºcolare s-a produs în urma unor experimente coordonate care
au durat mai mulþi ani ºi au condus la instituþii noi, norme ºi proceduri,
instrumente de aplicare. Toate acestea însã, au fost însoþite de dezbateri la
nivel de experþi, personal implicat în decizie la diferite niveluri, personalul
ºcolii, pãrinþi ºi elevi. Filosofia generalã a constat în dezbatere, rapoarte de

analizã asumate, decizii în cadrul unor comitete de decizie (steering groups)
relevante, schimbãri legislative, implementarea noilor proceduri. În tot acest
timp, cuvântul de ordine a fost implicare. Aceste proceduri au fost aplicate
într-un cadru coerent care a conþinut elementele-cheie ale unui management
de proiect: scop, aria de cuprindere, analizã de nevoi, planificare ºi alocare
de resurse, dezvoltare ºi monitorizare, evaluare.
Pe de altã parte, existã sisteme puternic centralizate care au trecut prin
etape de deconcentrare prin care s-au delegat atribuþii departamentelor din
teritoriu aºa cum este situaþia ºi în România. Asistãm în aceste cazuri la
conflicte de rol (administrare ºi management), precum ºi la coliziunea dintre
instituþiile deconcentrate ºi administraþia localã. Totodatã, autoritãþile publice
centrale (de exemplu, ministerele) au manifestat rezistenþã faþã de procese
care duceau la o slãbire a concentrãrii puterii ºi controlului pe care îl
exercitau; de multe ori, dorinþa de a pãstra controlul din partea ministerelor
provenea dintr-o convingere mult rãspânditã în aceste instituþii, cã numai
reformele de tipul top-down sunt posibile în România.
Guvernele postdecembriste au avut o politicã generalã care a susþinut la
nivel de discurs necesitatea politicilor de descentralizare. Treptat au fost
promovate programe, proiecte ºi instituþii noi (de exemplu, Unitatea Centralã
pentru Reforma Administraþiei Publice1, înfiinþatã în anul 2002). Totuºi, la
nivelul anului 2007 încã se aºteaptã aprobarea strategiiilor de descentralizare
din fiecare sector al adminstraþiei publice centrale în cadrul grupului de lucru
interministerial pentru descentralizare, aplicarea strategiei de reformã în
administraþia publicã, precum ºi testarea ºi evaluarea unor mãsuri de descen-
tralizare în cadrul centrelor-pilot.
Educaþia a fost unul dintre sectoarele considerate printre cele mai active în
acest domeniu. Încã de la jumãtatea anilor 90, sistemul de educaþie a promovat
o serie de mãsuri prin care s-au transferat la nivel local anumite arii de
responsabilitate, ce vor fi detaliate în secþiunea urmãtoare. Totuºi, dupã cum
vom vedea, iniþiativele de descentralizare în domeniul educaþiei au avut loc, în
majoritatea cazurilor, fãrã un angajament politic substanþial, continuitate ºi
parcurgerea sistematicã a unor etape2. Ele au fost promovate la începutul
1. http://modernizare.mai.gov.ro/documente/Brosura%20de%20prezentare%20
UCRAP.pdf.
2. Vezi raportul Seminarul regional de dezvoltare instituþionalã în domeniul descen-
tralizãrii în educaþie [Regional capacity building seminar on decentralisation in
ciclului diferitelor guvernãri; spre sfârºitul mandatului proiectele legislative

conturate au fost lãsate moºtenire celorlalþi, fãrã a mai ajunge sã fie
continuate. Aceasta aratã cã descentralizarea a fost un hot potato pentru orice
regim ºi orice guvernare din România dupã mãsurile de faþadã, au urmat
proiecte, intervenþii corective, amendamente ºi blocarea reformelor ce pãreau
sã se contureze. Din aceastã cauzã, acþiunile concrete în domeniu au lãsat impresia
cã au fost demonstrative, promovate exclusiv sub presiunea unor autoritãþi de
decizie externe sistemului de educaþie ºi puternic influenþate de unele orga-
nisme internaþionale (de exemplu, Comisia Europeanã, Banca Mondialã).
Politici de descentralizare în educaþie un scurt istoric
În perioada comunistã, învãþãmântul nu era considerat serviciu public, ci un

factor principal de culturã ºi civilizaþie, de educare a omului nou1. Utilizarea
bunurilor publice nu era planificatã sau era formal încorsetatã de indici
cantitativi, care nu erau de regulã respectaþi, Înainte de 1989 era sistematic
evitatã dezbaterea privind serviciile publice, acestea fiind implicit considerate
numai ca everyday services (de exemplu, spãlãtoria, frizeria etc.).
Principiul calitãþii este unul declarativ, reprezentat doar prin creºteri
cantitative ºi prin conformarea la standardele (STAS) statului centralizat. În
plus, conceptul de calitate se referea doar la bunuri materiale deci nu
existau, nici mãcar la nivel de discurs, standarde pentru serviciile educaþionale
în cazul nici unui furnizor.
Deprinderea de a creºte calitatea nemãsurat ºi în orice document oficial
sau de proiectare era principiul fundamental al oricãrei strategii de conducere,
inclusiv în învãþãmânt. Deciziile luate la centru de a construi mii de ºcoli, de
a dota laboratoare ºi a cumpãra materiale erau lipsite de analize economice,
sociologice, de impact ºi de criterii privind folosul pentru beneficiari (doar
declarative, fãrã a mãsura ceva).
Imediat dupã schimbarea de regim din 1989 are loc un set de alegeri stra-
tegice, în privinþa deconcentrãrii serviciului educaþional ºi a descentralizãrii.
În acelaºi timp, sistemul se confruntã cu o subfinanþare fãrã precedent,
education], Bucureºti, 2004 disponibil la http://www.see-educoop.net/graz_

2003/downloads/0405_dec.rtf.
1. Legea educaþiei ºi învãþãmântului nr. 28 din 1978, în Antologia legilor învãþã-
mântului din România, Institutul de ªtiinþe ale Educaþiei, 2004.
indicatorul cost per elev atingând un minim absolut în 1992, pentru un interval
de 20 de ani înainte ºi pânã în prezent. Bugetul central este în continuare sursa
finanþãrii ºcolilor, cu foarte puþine excepþii (donaþii, venituri proprii). Pierde-
rea resurselor financiare care proveneau de la ministerele de resort în cazul
învãþãmântului vocaþional, insuficienþa fondurilor pentru întreþinere ºi reparaþii
curente a condus la alterarea în timp a clãdirilor. Proprietatea bunurilor ºi
clãdirilor având ca destinaþie învãþãmântul a avut o vreme un statut neclar, iar
corupþia ºi indisciplina financiarã, inerþia ºi inconsecvenþele din sistemul
juridic au condus la masive pierderi de patrimoniu ºi deturnãri de la desti-
naþia educaþionalã pentru spaþii, clãdiri, terenuri etc. În aceastã perioadã au
loc totuºi procese de deconcentrare dinspre Ministerul Învãþãmântului cãtre
inspectoratele ºcolare, dar directorii de ºcoli aveau foarte puþine libertãþi mana-
geriale, rolul lor fiind limitat la cel al unor curele de transmisie care trebuiau
doar sã se conformeze regulilor. În primii ani ai perioadei postdecembriste s-a
renunþat la finanþarea unitãþilor de învãþãmânt de la bugetele locale ºi ale
ministerelor (altele decât Învãþãmântul). În termeni reali, ponderea surselor
bugetare ºi extrabugetare a scãzut progresiv (Dogaru ºi Mãntãluþã, 2001).
O nouã etapã este marcatã de apariþia Legii învãþãmântului (nr. 84/1995)
care conþine elemente de progres ºi de stabilizare a sistemului de învãþãmânt
ºi care oferã fundamentul primelor mãsuri de descentralizare propriu-zisã.
ªcolile ºi baza materialã aferentã procesului de instruire ºi de educaþie realizatã
din fondurile statului sau din fondurile instituþiilor ºi întreprinderilor de stat
în perioada anterioarã datei de 22 decembrie 1989 se reintegreazã, fãrã platã,
în patrimoniul Ministerului Educaþiei Naþionale, a instituþiilor ºi unitãþilor de
învãþãmânt ºi de cercetare ºtiinþificã din sistemul învãþãmântului de stat. Baza
materialã a instituþiilor de învãþãmânt superior de stat este de drept proprie-
tatea acestora, iar cea a unitãþilor de învãþãmânt preuniversitar, pânã la apariþia
Legii patrimoniului public ºi privat al statului, rãmâne în proprietatea Ministe-
rului Educaþiei Naþionale, cu excepþia unitãþilor ºcolare organizate împreunã
cu agenþi economici. Construcþiile ºi terenurile aferente procesului instructiv-
-educativ nu pot fi transferate decât cu aprobarea Guvernului, la propunerea
ministrului Educaþiei Naþionale, fãrã platã ºi numai în interes public.
Directorii de ºcoli devin ordonatori terþiari de credite, însã, dupã cum vom
vedea, aceastã putere este limitatã de mai mulþi factori; concomitent se
introduce pentru prima datã principiul finanþãrii per capita, în contextul unei
dezbateri publice ample cu privire la principiile care trebuie sã ghideze
finanþarea unitãþilor de învãþãmânt. Totuºi, acesta nu poate fi aplicat concret
în practicã în absenþa unor instrumente prin care sã fie operaþionalizat (indi-

catori fizici de consum pe niveluri ºi tipuri/filiere de învãþãmânt, indicatori de
diferenþiere etc.).
Programele de reformã bazate pe finanþãri internaþionale ale Ministerului
Educaþiei Naþionale, care aveau trei sau doi ani întârziere în 1997, au fost
implementate în aceastã perioadã, finalul lor ajungând pânã în anul financiar
2001. Programul de reformã pentru învãþãmântul superior care conþinea
elemente de implementare a prevederilor privind autonomia universitarã,
stipulate în lege, a încheiat distribuirea resurselor. Autonomia universitarã, cu
elementele de curricula, examinare, proprietate a bunurilor, management ºi
finanþare, a devenit un fapt. Un sistem instituþional care asigura aceastã
autonomie, în primul rând cea financiarã, a început, cu dificultãþile interente,
sã funcþioneze menþionãm aici CNFIS (Consiliul Naþional pentru Finanþarea
Învãþãmântului Superior), care a realizat un sistem de definire a costurilor per
student echivalent; acest sistem de costuri, împreunã cu sistemul de mana-
gement al informaþiei aferente, a devenit pilonul principal al finanþãrii pro-
porþionale în mediul universitar (Dincã, 2000) ºi a oferit o serie de repere
importante ºi pentru modelul de finanþare din învãþãmântul preuniversitar.
Finalul programului de reformã a învãþãmântului preuniversitar sprijinit de
Banca Mondialã (ºi focalizat pe componentele Curriculum, Management ºi
Finanþare, Inspecþie ªcolarã, Politici ºi Legislaþie), a arãtat cã rezultatele
obþinute au fost inegale ºi au avut un impact mai redus decât cel aºteptat
(OECD, 2000; Bîrzea ºi Fartuºnic, 2003). Indiferent de revenirile ulterioare,
cel mai slab impact l-au avut politicile de descentralizare în învãþãmântul
preuniversitar (Criºan et al., 2006), existând o mare distanþã între impactul
aºteptat la începutul programului ºi ceea ce s-a obþinut.
În ciuda problemelor, aceasta este perioada cea mai productivã în materie
de reforme: sunt puse în operã reforme curriculare, proceduri de aprobare ºi
achiziþie a manualelor, noi reguli de inspecþie, noi reguli de decizie pentru
conducerea ºcolilor, o miºcare mai clarã cãtre asigurarea calitãþii ºi cãtre un
nou sistem de examinare a elevilor. Prin legislaþia ºi reglementãrile adoptate
în perioada 2000-2001 a avut loc transferul de proprietate a clãdirilor ºi tere-
nurilor cãtre consiliile locale, bugetele ºcolilor au fost delegate autoritãþilor
locale, au avut loc abordãri noi privind standardele financiare ºi procedurile
bugetare (Finanþarea învãþãmântului preuniversitar de stat, 2001).
Totuºi, sistemul de educaþie continua sã fie, în cea mai mare parte, doar
administrat, descurajând iniþiativele manageriale moderne. Acest lucru se ob-
serva în primul rând la nivelul ofertei educaþionale inerþiale (volum inadecvat,
relevanþã scãzutã). Spre exemplu, ponderea curriculumului la decizia ºcolii

era foarte redusã ºi nu exista o logicã clarã a distribuirii în funcþie de nivelul
de ºcolaritate. În privinþa planurilor de învãþãmânt ºi a programelor ºcolare,
autoritatea de decizie (Ministerul Educaþiei ºi Cercetãrii) îndeplinea conco-
mitent rolul de furnizor (constituind comisiile de elaborare), dar ºi de evaluator
(aprobând produsul activitãþii acestor comisii).
Lipsa unor mecanisme de stimulare a interesului pentru calitatea serviciilor
furnizate putea fi observatã ºi în cazul certificãrii pregãtirii profesionale.
Astfel, evaluarea absolvenþilor ºcolilor VET este realizatã de personalul
didactic care asigurã ºi formarea ºi care nu este întotdeauna certificat pentru
a realiza aceastã evaluare, intrând în contradicþie cu prevederile normei
europene EN 450131.
În ansamblu, planurile de ºcolarizare rãmâneau încã fundamentate pe situaþia
existentã, în termeni de filiere, profiluri ºi specializãri, precum ºi de norme
didactice. Servicii-cheie conexe (de exemplu, medierea, consilierea ºi orienta-
rea ºcolarã ºi profesionalã) aveau încã un impact redus la nivelul ºcolilor.
Rolul autoritãþilor publice locale în deciziile privind înfiinþarea, reorga-
nizarea ºi restructurarea unitãþilor de învãþãmânt rãmânea ambiguu. Ministerul
Educaþiei continua sã-ºi asume în întregime responsabilitãþile cu privire la
autorizarea ºi acreditarea funcþionãrii acestora pe baza sistemelor de autori-
zare/acreditare stabilite prin lege, solicitând însã sprijinul autoritãþilor locale
în fundamentarea deciziilor privind reþeaua ºcolarã,
Un indicator relevant privind dificultãþile cãrora managerii ºcolari trebuiau
sã le facã faþã este formula de finanþare, care continuã sã fie slab corelatã cu
obiectivele de dezvoltare ale ºcolilor (stabilite prin planurile de dezvoltare
instituþionalã) ºi absolut necorelate cu planurile de dezvoltare ale comunitãþii.
Decizia privind prioritãþile de dezvoltare ale ºcolii implica numai ocazional
participarea administraþiei publice locale, prin care, de fapt, se asigurã cea
mai importantã parte a finanþãrii. Deºi comunitatea localã ºi conducerea
ºcolii sunt primele interesate de calitatea ºi efectele procesului educativ din
ºcoalã, acestea rãmâneau lipsite de orice drept de decizie în legãturã cu
resursele umane de la nivelul ºcolii (numirea, normarea ºi salarizarea perso-
nalului didactic).
1. De remarcat faptul cã la nivel internaþional, în mod curent este utilizat standardul

ISO 17024, care defineºte în detaliu competenþele (deprinderi, cunoºtinþe ºi atitu-
dini), adicã acele capacitãþi de a aplica/utiliza cunoºtinþe sau abilitãþi în situaþii
profesionale specifice.
Spre un nou model de management public
Un pas important în iniþiativa de a accelera politicile de descentralizare a

învãþãmântului îl constituie elaborarea ºi asumarea de cãtre Ministerul Edu-
caþiei ºi Cercetãrii, în anul 2005, a unei noi strategii de descentralizare.
Pentru prima datã este prezentatã o fundamentare a procesului de descen-
tralizare formulându-se explicit principiile, conceptele centrale ºi abordarea
acestui proces. De asemenea, sunt stabilite condiþiile, actorii ºi intervenþiile-
-cheie pentru realizarea transferului de autoritate, responsabilitate ºi resurse
în privinþa luãrii deciziilor ºi a managementului general ºi financiar cãtre
unitãþile de învãþãmânt ºi comunitatea localã. Pornind de la recunoaºterea
disfuncþiilor ºi limitelor politicilor anterioare, dar ºi capitalizând experienþele
de succes, strategia urmãreºte realizarea, pânã în anul 2010, a principalilor
paºi ai procesului de transfer de decizie ºi responsabilitate cu privire la
organizarea, administrarea ºi finanþarea activitãþii unitãþilor de învãþãmânt, de
la nivel central la nivelul ºcolilor.
Prin redistribuirea responsabilitãþilor, a autoritãþii decizionale ºi a rãspun-
derii publice pentru funcþii educaþionale specifice, de la nivel central cãtre
nivelul local, se deschide o perspectivã nouã privind managementul public al
instituþiilor de învãþãmânt la nivel preuniversitar. Procesul de descentralizare
specificã importanþa participãrii reprezentanþilor societãþii civile la procesul
de luare a deciziilor (pãrinþi, ONG, mediul de afaceri, asociaþii profesionale,
parteneri sociali) ºi traseazã în mod neechivoc o focalizare pe client (elevi) ºi
pe serviciu (rezultatele învãþãrii). Viziunea fundamentalã a strategiei este aceea
cã, pentru a crea premisele necesare asigurãrii calitãþii în educaþie, descentra-
lizarea se constituie într-un demers dinamic ce presupune implicare ºi responsabi-
lizare, pe de o parte, precum ºi gândire strategicã ºi control, pe de altã parte.
Modelul de descentralizare are la bazã o serie de proiecte ºi programe
focalizate pe anumite componente ale procesului de descentralizare, elementul
comun al acestor iniþiative fiind acela cã plaseazã în centrul deciziei ºcoala ºi
cã urmãresc consultarea ºi implicarea tuturor actorilor-cheie în furnizarea
unor servicii educaþionale adaptate nevoilor beneficiarilor. Un exemplu în
acest sens este proiectul DFMP (Decentralised Management and Finance) al
DFID (Department for Financing International Development, organism guver-
namental al Marii Britanii), focalizat pe reforma sistemului de management
financiar în învãþãmântul preuniversitar, derulat în perioada 2000-2003.
Proiectul a urmãrit acordarea de asistenþã pentru Guvernul Român în

implementarea descentralizãrii managementului financiar ºi a managementului
unitãþilor ºcolare, ca proces important în cadrul reformei învãþãmântului
preuniversitar din România. Implementarea s-a realizat în trei judeþe-pilot,
ºcolile ºi organismele autoritãþilor locale fiind în mod direct asistate în
elaborarea ºi implementarea strategiilor prin care sã-ºi eficientizeze execuþiile
bugetare ºi sã promoveze o abordare echitabilã, transparentã ºi prognozabilã
a alocãrii bugetului bazatã pe costul unitar. În acest fel, proiectul a contribuit
atât la analiza diferitelor formule de alocare a resurselor cãtre ºcoli, cât ºi la
dezvoltarea unui adecvat cadru legal ºi de politici. De asemenea, au fost
experimentate ºi validate o serie de stimulente pentru îmbunãtãþirea eficienþei
ºi eficacitãþii, precum ºi pentru reducerea discrepanþelor dintre judeþe în
privinþa impozitelor ºi costurilor.
S-a reuºit testarea în condiþii reale a diferitelor grade de delegare (transfer)
a puterii ºi responsabilitãþii la nivelul administraþiei locale ºi al fiecãrui
partener la nivel local, redefinirea rolului inspectoratului ºcolar, rolul auto-
ritãþilor de la nivel judeþean (Consiliu, Direcþiile Generale de Finanþe Publice
judeþene etc.) ºi al trezoreriilor locale. De asemenea, proiectul a formulat o
definiþie a rãspunderii publice privind fundamentarea ºi satisfacerea cerinþelor
financiare ale sectorului învãþãmântului preuniversitar.
Deºi nu a fost extins la nivelul altor judeþe, proiectul a oferit o descriere
riguroasã a modului în care funcþioneazã tehnic ºi instituþional anumite modele
de descentralizare, precum ºi cu privire la impactul acestora în zonele rurale,
în comunitãþile sãrace ºi asupra minoritãþilor, oferind astfel un important
punct de reper.
Principalele arii de noutate
Strategia de descentralizare aprobatã în ºedinþa de guvern din decembrie 2005

nu este singura reglementare legalã a noii politici privind descentralizarea,
fiind o componentã a unui cadru legislativ mai larg1. Totuºi, aceasta sinteti-
zeazã cel mai bine filosofia noii abordãri ºi convergenþa cu abordãrile moderne
ale noului management public.
La nivelul principiilor, strategia promoveazã rãspunderea publicã, autono-
mia instituþionalã ºi apropierea centrului de decizie de locul actului de edu-
caþie, transparenþa actului decizional, abordarea eticã a serviciului educaþional.
La nivelul obiectivelor, strategia urmãreºte eficientizarea activitãþii ºi

creºterea performanþelor insituþiilor educaþionale prin degrevarea autoritãþilor
de la nivel central de anumite sarcini administrative ºi o mai bunã focalizare
pe elaborarea ºi monitorizarea politicilor educaþionale2, creºterea gradului de
responsabilitate a actorilor locali ºi consolidarea autonomiei ºi capacitãþii de
a gestiona resurele financiare ºi umane din partea unitãþilor ºcolare.
Alte obiective deosebit de relevante pentru noile roluri mangeriale se referã
la: democratizarea sistemului/mecanismelor decizionale prin implicarea acto-
rilor educaþionali ºi noneducaþionali de la nivel local; asigurarea transparenþei
în luarea deciziilor ºi în gestionarea fondurilor publice destinate educaþiei ºi
stimularea inovaþiei, responsabilitãþii profesionale ºi a rãspunderii publice a
managerilor ºcolari ºi cadrelor didactice.
La nivelul intervenþiilor, strategia urmãreºte transformarea ºcolii în princi-
palul factor de decizie, chiar dacã nu toate domeniile ºi funcþiile descrise se
subscriu acestui principiu. Astfel, la nivel curricular se are în vedere creºterea
treptatã a ponderii curriculumului la decizia ºcolii (CDS) în cadrul curriculu-
mului naþional ºi implicarea mai mare a factorilor locali în stabilirea ofertei
educaþionale a ºcolilor, crescând astfel relevanþa ºi adecvarea ofertei la nevoile
ºi interesele elevilor/pãrinþilor acestora. Nu se precizeazã numãrul de ore
care va fi alocat CDS prin planurile de învãþãmânt, dar este de aºteptat ca
ponderea redusã în prezent sã creascã, explicitându-se logica distribuirii în
funcþie de nivelul de ºcolaritate. Totuºi, rãmân de analizat provocãrile legate
de modul în care se stabilieºte CDS, precum ºi compatibilitatea acestei mãsuri
cu cea privind descongestionarea curricularã.
1. Care include: HG nr. 1942/2004 prin care au fost nominalizate 8 judeþe-pilot

(Brãila, Cluj, Dolj, Harghita, Iaºi, Neamþ, Satu-Mare ºi Sibiu) în care se aplicã
un nou sistem de administrare ºi finanþare a unitãþilor de învãþãmânt preuniversitar
de stat; Legea nr. 354/2004 de modificare ºi completare a Legii învãþãmântului
nr. 84/1995; Legea nr. 349/2004 de modificare ºi completare a Legii nr. 128/
1997 privind statutul personalului didactic; HG nr. 2129/2004 privind aprobarea
normelor metodologice de administrare ºi finanþare a unitãþilor de învãþãmânt
preuniversitar din judeþele-pilot; HG nr. 224/2005 privind numirea ºi salarizarea
directorilor ºi directorilor adjuncþi din unitãþile de învãþãmânt preuniversitar ºi
metodologiile aprobate prin OMEdC privind regulamentele de organizare ºi func-
þionare ale consiliilor de administraþie ºi consiilor ºcolare din unitãþile de învã-
þãmânt din judeþele-pilot.
2. Nu existã, din pãcate, referinþe ºi la rolul Ministerului în evaluarea politicilor
educaþionale deºi existã, în prezent douã structuri care au în mod direct roluri în
aceastã arie: Departamentul de Politici Publice ºi Unitatea de Politici Publice.
La nivelul reþelei ºcolare ºi planurilor de ºcolarizare, administraþia publicã

localã va fi implicatã în stabilirea ofertei (filiere, specializãri, profile, califi-
cãri etc.), înfiinþarea sau desfiinþarea de ºcoli, dezvoltarea patrimoniului ºi
cea organizaþionalã.
De asemenea, se prevede o continuare a mãsurilor de comasare, prin care
unitãþile de învãþãmânt cu numãr redus de elevi sã fie incluse în unitãþi cu
personalitate juridicã, evoluþia populaþiei ºcolare în fiecare zonã fiind criteriul
principal ce trebuie avut în vedere. Unitatea de învãþãmânt preuniversitar de
stat este definitã ca entitatea ºcolarã care are înscriºi, în cursul unui an de
învãþãmânt, un numãr minim de 200 de elevi din învãþãmântul obligatoriu,
liceal ºi/sau de arte ºi meserii sau minimum 100 de preºcolari. Unitãþile de
învãþãmânt care au un numãr mai mic de 200 de elevi sau 100 de preºcolari
intrã în componenþa unor unitãþi de învãþãmânt cu personalitate juridicã
aparþinând aceluiaºi ordonator principal de credite ºi se vor numi structuri
ºcolare ale acestora. Totuºi, aceastã mãsurã va trebui sã þinã seama de
intervenþiile actuale de creºtere a participãrii ºcolare ºi diminuare a numãrului
celor care pãrãsesc prematur sistemul de educaþie ºi formare.
La nivelul conducerii ºi administrãrii, strategia prevede modificãri impor-
tante, printre care cele mai importante se referã la structura consiliului de
administraþie, responsabilitãþile ºi modalitatea de numire a directorului. Se
schimbã practic guvernanþa unitãþii de învãþãmânt, ºcoala fiind condusã de un
consiliu cu o componenþã tripartitã: reprezentanþi ai pãrinþilor, elevilor,
agenþilor economici ºi ai altor organizaþii sau instituþii locale; reprezentanþi
ai ºcolii; reprezentanþi ai autoritãþilor publice locale1.
Consiliul de administraþie este condus de un preºedinte ales dintre membrii
sãi. Directorul realizeazã conducerea executivã, în conformitate cu respon-
sabilitãþile ºi atribuþiile legale, cu hotãrârile consiliilor locale ºi cu hotãrârile
consiliului de administraþie al unitãþii. El este numit de consiliului local la
propunerea consiliului de administraþie ºi are calitatea ºi exercitã atribuþiile de
ordonator terþiar de credite. Pentru structurile ºcolare, activitatea managerialã
curentã este asiguratã de un cadru didactic coordonator desemnat de directorul
unitãþii de învãþãmânt.
1. Noua structurã a consiliului de administraþie este urmãtoarea: director, director

adjunct, reprezentantul consiliului local, reprezentantul primarului, reprezentanþi
ai pãrinþilor, 1-5 reprezentanþi ai cadrelor didactice, reprezentantul agenþilor eco-
nomici ºi un reprezentant al elevilor, pentru ciclul secundar superior. Numãrul de
membri este limitat la 9-15, în funcþie de mãrimea ºi complexitatea unitãþii.
Noile unitãþi de învãþãmânt cu personalitate juridicã au conturi la trezoreria

statului ºi propria lor activitate financiar-contabilã. Evidenþa contabilã a uni-
tãþilor de învãþãmânt poate fi asiguratã de contabili/administratori financiari
de patrimoniu încadraþi cu contract individual de muncã pe duratã nedeter-
minatã; în situaþia în care este dificil de asigurat încadrarea cu personal
calificat pentru aceastã activitate din lipsã de personal suficient sau pentru cã
mãrimea ºi complexitatea activitãþii nu o solicitã, cu contract individual de
muncã cu timp parþial.
În conformitate cu noile prevederi legislative, atribuþiile consiliului de
administraþie se referã la administrarea, prin delegare din partea consiliului
local, a patrimoniului unitãþilor de învãþãmânt preuniversitar; acordarea
avizului consultativ pentru ocuparea funcþiilor de director ºi director adjunct;
avizarea proiectului programului de dezvoltare a unitãþii de învãþãmânt;
avizarea proiectelor de plan anual de ºcolarizare, de state de funcþii ºi de
buget ale unitãþii de învãþãmânt.
La nivelul resurselor umane, strategia promoveazã implicarea activã a
ºcolii în realizarea proiectului de încadrare cu personal ºi a statutului de
funcþii, recrutarea, selecþia ºi angajarea personalului didactic, pe baza unor
metodologii ºi proceduri elaborate de Ministerul Educaþiei. De asemenea, se
are în vedere o componentã localã a activitãþilor de formare continuã a cadrelor
didactice.
În fine, în ceea ce priveºte finanþarea, se are în vedere utilizarea unui
mecanism complex, ce va permite ºcolilor sã utilizeze diferite categorii de
fonduri. Noul sistem de finanþare introduce noþiunile de finanþare de bazã ºi
finanþare complementarã. Astfel, fondurile unitãþii de învãþãmânt, indiferent
de sursele de provenienþã (buget de stat, buget local sau surse proprii), se
alocã pe urmãtoarele destinaþii: finanþarea de bazã, proporþionalã cu numãrul
de elevi/preºcolari pentru urmãtoarele categorii de cheltuieli: cheltuieli de
personal, cheltuieli materiale ºi servicii, cheltuieli cu perfecþionarea profe-
sionalã (cu excepþia celor care se suportã de la bugetul de stat); finanþarea
complementarã care nu este nemijlocit legatã de numãrul de elevi/preºcolari
înscriºi cuprinde: cheltuieli pentru consolidãri, investiþii ºi reparaþii capitale,
subvenþii pentru internatele ºi cantinele ºcolare, cheltuieli pentru organizarea
evaluãrilor, simulãrilor ºi examenelor naþionale ale elevilor (cu excepþia
cheltuielilor care se suportã de la bugetul de stat), cheltuieli cu bursele
elevilor, cheltuieli pentru transportul elevilor, cheltuieli pentru navetã, cele
ºase cãlãtorii cu reducere pe calea feratã prevãzute de lege, pentru cadrele
didactice de predare ºi didactice auxiliare, cheltuieli pentru efectuarea examinãrii

medicale obligatorii a salariaþilor din învãþãmântul preuniversitar de stat (cu
excepþia celor care, potrivit legii, se efectueazã gratuit), cheltuieli pentru
concursuri ºcolare ºi activitãþi educative, cultural-artistice, sportive ºi turistice.
Finanþarea de bazã se va realiza în funcþie de costul standard/elev, calculat
pe baza unor indicatori fizici de consum, de resurse umane ºi materiale ºi este
diferenþiat pe niveluri de învãþãmânt.
ªcoala va putea astfel sã decidã în mod independent cu privire la proiectarea
bugetului propriu, execuþia bugetului propriu (cu excepþia investiþiilor) ºi
atragerea de venituri proprii ºi cheltuirea acestora.
Ce cred actorii din sistem? Limite si provocãri

pentru dezvoltarea unui management public performant
Concluziile expuse în continuare iau în considerare rezultatele unei anchete

privind reprezentãrile sociale ale personalului din învãþãmânt asupra institu-
þiilor publice, realizate de Institutul de ªtiinþe ale Educaþiei în anul 2006 1 pe
un lot de 106 de subiecþi, din ºase localitãþi ale judeþului Ilfov ºi din fiecare
sector al municipiului Bucureºti.
Pentru identificarea reprezentãrii sociale au fost folosite douã metode:
metoda asocierii ºi metoda structurilor cognitive de bazã. Pentru testul de
centralitate s-a folosit metoda textului inductor cu scenariu ambiguu, care
porneºte de la ipoteza instituþiei respectabile ce serveºte interesele comunitãþii.
Textul utilizat a fost urmãtorul:
De mai multã vreme, INSTITUÞIA reuneºte mai multe persoane de competenþe ºi

interese diverse. Fiecare dintre persoane contribuie cu onestitate ºi amabilitate la
funcþionarea INSTITUÞIEI care este recunoscutã drept una dintre cele mai bune
ºi mai serioase în relaþie cu alte persoane ºi instituþii.
Subiecþii au estimat în ce mãsurã aceastã descriere se potriveºte diferitelor

instituþii de la nivel local, judeþean ºi naþional (Consiliul Local, Consiliul
Judeþean, Inspectoratul ªcolar, Ministerul Educaþiei etc.).
Astfel, s-a constatat existenþa unui discurs standard la nivelul personalului
didactic, privind administrarea ºcolilor ºi a sistemului de învãþãmânt. Acesta
1. Pentru detalii, vezi http://portal.ise.ro/Management/tabid/83/Default.aspx.

conþine în acelaºi timp elemente de ostilitate ºi neîncredere faþã de reglemen-

tãrile propuse de strategia de descentralizare. De exemplu, profesorii apreciazã
negativ creºterea rolului administraþiei locale în activitãþile ºcolii chiar dacã,
în acelaºi timp, au aºteptãri crescute în raport cu aceleaºi autoritãþi, în vederea
rezolvãrii problemelor ºcolii. Frecvent s-au întâlnit situaþii de conflict, majori-
tatea datorându-se, pe de o parte, unui vid procedural (existã multe legi ºi
acte normative, prea puþin operaþionalizate într-un cadru raþional, propice
implementãrii, managementului ºi controlului), iar pe de altã parte, absenþei
unei culturi a comunicãrii ºi cooperãrii pe orizontalã, pe problematicã, ºi
nu în mod ierarhic (cine este ºeful, cine comandã). Toate aceste premise ne-au
orientat cãtre gãsirea mecanismelor care au favorizat ºi menþin aceste reprezen-
tãri, iar odatã gãsite, cãtre dezvoltarea unui cadru metodologic pentru realiza-
rea unei schimbãri eficiente. Înþelegem prin schimbare eficientã un demers
planificat la nivelul politicilor publice, care sã realizeze schimbarea cu costuri
minime, atât materiale, cât ºi simbolice, iar aceastã schimbare sã poatã fi
susþinutã de cât mai multe grupuri, instituþii ºi persoane ceea ce înseamnã
cã avantajele, utilitatea schimbãrii sã fie cât mai clare ºi mai uºor de intuit ºi
urmãrit. Aceastã schimbare eficientã va trebui sã reflecte un echilibru între apre-
cierea meritului individual ºi a performanþei instituþionale, pe de o parte, ºi
justeþea alocãrilor versus justiþia socialã, pe de altã parte (vezi figura de mai jos).
Justeþea
alocãrilor,
Performanþa Meritul Justiþia
instituþionalã individual distributivã Justiþia
socialã
O schimbare eficientã trebuie sã þinã cont de mediul intern al instituþiilor

ºi organizaþiilor ºi de mediul extern al acestora, mai ales de þinta acþiunii sau
obiectul acþiunii instituþiilor.
Mediul intern al organizaþiei (instituþiei)
Performanþa instituþionalã este definitã ºi mãsuratã folosind un sistem de

standarde de performanþã ºi de proceduri de evaluare, meritul individual se
referã la un sistem de corelare a salarizãrii personalului cu evaluarea complexã
a activitãþii acestuia ºi a progresului în carierã.
Rezultatele activitãþii organizaþiei (instituþiei), reflectate

asupra publicului-þintã ºi receptate de publicul larg
Astfel, justeþea alocãrilor este evaluatã în raport cu adecvarea ºi conformitatea

acestor alocãri faþã de un plan ºi un cadru normativ (buget, plan de dezvoltare,
legislaþie) ºi în raport cu un sistem de principii (justiþia distributivã); justiþia
socialã, în sensul atribuit de psihologia socialã, reprezintã ansamblul credin-
þelor, percepþiilor ºi evaluãrilor subiective în raport cu starea de fapt a alo-
cãrilor de bunuri ºi accesul la servicii, a practicilor ºi acþiunilor instituþiilor
ºi persoanelor (Chelcea, 2001).
Intervenþia statului în învãþãmântul preuniversitar este recunoscutã ca fiind
foarte mare, aspectele privind evoluþia componentelor naþionale, judeþene ºi
locale ale atribuþiilor ºi rãspunderilor peste care se vor suprapune compo-
nentele regionale depinzând foarte mult de capacitatea administrativã ºi de
specificul cultural al zonelor ºi entitãþilor administrative.
De aici rezultã o întrebare dificilã: descentralizarea va fi simetricã (toate
competenþele decizionale, resursele ºi rãspunderea vor fi transferate identic
pentru toate unitãþile administrative ºi pentru instituþii) sau asimetricã (vor
exista diferenþe între unitãþile administrative ºi instituþii)? Argumente pro ºi
contra existã pentru ambele variante. Mai multe studii ºi analize1 considerã
cã, deºi în programele de guvernare ºi în documentele de politici a guvernelor
care se succed din 1996 încoace descentralizarea serviciilor a ocupat un
loc însemnat, în domeniul descentralizãrii învãþãmântului preuniversitar nu
s-au obþinut rezultatele ºi schimbãrile instituþionale aºteptate. Viciul din start
1. Pentru detalii, vezi raportul Romania Public Expenditure and Institutional Review,
Banca Mondialã 36363 RO, 2006, disponibil la adresa http://www-wds.world
bank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2006/12/05/000090341_
20061205101416/Rendered/PDF/363630v2.pdf.
al tuturor mãsurilor, planurilor ºi politicilor a constat în nerecunoaºterea

proceselor de schimbare ca pãrþi ale unor proiecte de schimbare, în care sã fie
identificabile scopurile ºi obiectivele, instituþiile ºi rolurile, echipele de proiect
ºi managementul proiectelor, livrabilele ºi modul de întrebuinþare/valorificare
al acestora, indicatorii de performanþã ºi metodologiile de evaluare, costurile
ºi bugetele disponibile, în special cele referitoare la activitãþi de monitorizare,
evaluare ºi raportare.
Experienþa aplicãrii strategiei de descentralizare
Aplicarea mãsurilor de descentralizare în judeþele-pilot demonstreazã cã existã

arii în care instituþiile locale nu au avut suficiente mijloace de corecþie. Foarte
necesarã, reorganizarea reþelei ºcolare s-a desfãºurat cu succes. Totuºi, în
lipsa unei infrastructuri adecvate, dificultãþile generate de distanþele mari
între ºcoala de centru ºi structurile ºcolare nu au putut fi evitate: accesul
elevilor la ºcoalã sau participarea cadrelor didactice la diferite activitãþi este
dificilã (în special în perioadele cu condiþii meteorologice nefavorabile).
De asemenea, existã situaþii în care reprezentanþii autoritãþilor locale
influenþeazã independenþa financiarã a ºcolilor, consiliul local tinzând sã
adopte poziþia decidentului absolut în ceea ce priveºte ºcoala. Acest lucru este
permis de restricþiile legale cu care se confruntã managerii ºcolari. În prezent,
planul de dezvoltare instituþionalã nu poate fi pus în practicã în mod adecvat
din cauza faptului cã un manager ºcolar are domenii de competenþã limitate,
mai ales în chestiunile privind managementul fondurilor disponibile (alocarea
conform prioritãþilor ºcolii) ºi nu administrarea acestora (verificarea modului
în care sunt cheltuiþi banii conform unor scheme prestabilite).
Soluþiile la aceastã problemã sunt diverse, ºi au fost practicate peste tot
unde s-a optat pentru miºcarea cãtre autonomia ºcolarã: traducerea în termeni
legali a separaþiei dintre alocãrile bugetare ºi managementul financiar (banii
se primesc pe baza unei formule de alocare ºi sunt cheltuiþi în conformitate cu
deciziile ºcolii) ºi obþinerea, în consecinþã, a unei mai mari libertãþi mana-
geriale, fixarea responsabilitãþii ºcolii faþã de beneficiari printr-un sistem
contractual (charter schools), sistem naþional de standarde, atât de calitate,
cât ºi financiare, bugetele delegate bugete aflate în competenþa autoritãþii
locale, dar care, printr-o decizie a acesteia, trec în competenþa ºcolii.
Lipsa de motivaþie a actorilor poate fi sesizatã prin implicarea redusã a

actorilor în structurile de decizie de la nivelul ºcolii1. De exemplu, reprezen-
tantul consiliului local sau al primarului participã doar sporadic la ºedinþele
consiliului de administraþie ºi chiar existã cazuri în care aceºti reprezentanþi
nu sunt nominalizaþi2. Existã o dublã demotivare, atât de reprezentare, cât ºi
de participare, chiar dacã prezenþa reprezentantului primarului este consideratã
esenþialã pentru includerea unor probleme ale ºcolii pe agenda de decizie a
autoritãþilor locale sau chiar urgentarea soluþionãrii acestora.
De data aceasta, soluþiile nu sunt deloc simple, simptomele pe care le
constatãm þinând de deficitul democratic ºi de lipsa de implicare civicã.
Aceste atitudini ºi comportamente ale cetãþenilor, fie ei consilieri locali,
directori, profesori sau pãrinþi, aratã existenþa unor reprezentãri sociale
specifice statului paternalist/asistenþial. Demersurile ce pot fi întreprinse sunt
în primul rând, credem, în aria descentralizãrii asimetrice, dublatã de consi-
liere ºi asistenþã de specialitate: se propune un ciclu de evaluare a ºcolii ºi
autoritãþii locale (capacitate administrativã), apoi intrã în act un pachet de
asistenþã a entitãþii ºcoalã administraþie localã care însoþeºte libertãþile
manageriale; întreaga situaþie va fi perceputã ca un cadru motivaþional,
incluzând ºi recompensarea participanþilor (nu neapãrat bãneascã, ci prin
formarea personalului ºi exerciþiul în sine al libertãþilor).
Descentralizarea deciziei nu a fost urmatã de descentralizarea resurselor
financiare, iar discrepanþele mari dintre veniturile consiliilor locale conservã
discrepanþele existente în dotãrile ºi resursele ºcolilor. Soluþia la aceste
probleme constã, iarãºi, într-un sistem de standarde financiare ºi utilizarea
unor formule de alocare care sã þinã cont de cât mai mulþi factori legaþi de
nevoile beneficiarilor (elevi, ºcoli, autoritãþi locale).
Existã, de asemenea, riscul duplicãrii autoritãþilor de decizie ºi a apariþiei
unor puncte de divergenþã. În judeþele-pilot consiliile locale semnaleazã lipsa
de comunicare cu unele inspectorate ºcolare judeþene. Existã numeroase as-
pecte incriminate, mergând de la interpretarea confuzã a legii pânã la aplicarea
ei în mod arbitrar sau lipsa unor programe comune de formare3. Principala
1. Vezi studiul ISE privind culturile organizaþionale în ºcoala româneascã ºi repre-

zentãrile sociale ale profesorilor disponibil la adresa http://arhiva.ise.ro/resurse/
ise_02_man_cosr.pdf.
2. Raportul de evaluare a mãsurilor de descentralizare în cinci judeþe-pilot, MEdC,
2006.
3. Ibidem.
constatare în cazul judeþelor-pilot o constituie lipsa de motivare ºi de sens

pentru participanþi a demersurilor pe care le întreprind, precum ºi absenþa
unei structuri de consiliere, formare, asistenþã juridicã. Ideea cã descentra-
lizarea costã, înainte de a produce rezultate benefice trebuie sã fie clarã
decidenþilor ºi legiuitorului, care vor trebui sã lucreze tot mai mult la însoþirea
actelor normative de programe de implementare. Totodatã, existenþa unui
sistem naþional de indicatori privind ºcolile, care sã fie transparent ºi obliga-
toriu de publicat, ar facilita învãþarea socialã ºi compararea efectivã a ºcolilor,
de cãtre cetãþeni.
Actorii centrali ai întregului proces de descentralizare rãmân managerii
ºcolari. Ca ºi în cazul serviciilor de sãnãtate, ºi în serviciile de educaþie, întreg
eºafodajul descentralizãrii se sprijinã pe existenþa în sistem a unor persoane
calificate sã dezvolte o organizaþie transparentã ºi autonomã financiar.
În prezent, procesul de descentralizare a sistemul de învãþãmânt confirmã
importanþa managerilor ºcolari, dar le acordã credit redus: modelul de
descentralizare ia în consideraþie faptul cã unitãþile ºcolare nu sunt pregãtite
pentru a se bucura de autonomie financiarã, neavând directori manageri,
incriminându-se implicarea managerialã redusã, lipsa unor aptitudini ºi nivelul
insuficient de formare profesionalã în managementul educaþional.
Întregul model de descentralizare este construit pe ideea asistãrii directo-
rilor de ºcoli prin inspectoratele ºcolare judeþene, situaþie raþionalã, þinând
cont de starea de fapt. Mai puþin clar este de ce actuala strategie de descen-
tralizare nu ºi-a asumat explicit ºi un program prin care aceastã stare de fapt
sã fie depãºitã. Cu alte cuvinte, abordarea strategicã a potenþialului manageri-
lor ºcolari este una liniarã, chiar dacã accesul la programe de formare (inclusiv
universitare ºi postuniversitare) este ºi va fi în viitorul apropiat mai facil ºi,
implicit, varietatea ºi nivelul competenþelor managerilor va creºte.
Conform unei anchete recente în ºcolile de nivel preuniversitar1, peste
jumãtate dintre managerii ºcolari au un nivel ridicat de pregãtire (formare
continuã, formare academicã) ºi se aflã la cel puþin al doilea mandat ca
director, în vreme ce mai puþin de 10% nu au urmat nici o formã specialã de
pregãtire ºi nu au nici un fel de experienþã managerialã anterioarã.
1. Date cuprinse în studiul Participarea sectorului nonguvernamental la dezvoltarea

politicilor educaþionale din România, Institutul de ªtiinþe ale Educaþiei (în curs de
apariþie).
Distribuþia managerilor în funcþie de vechime didacticã ºi experienþã
1. Fãrã formare, indiferent de mandat 8,8%

2. Nivel mediu la primul mandat 15,0%
3. Nivel ridicat la primul mandat/Nivel mediu la al doilea mandat 20,0%
Nivel mediu la cel puþin al treilea mandat/Nivel ridicat la al
4.
doilea mandat 45,5%
5. Nivel ridicat la cel puþin al treilea mandat 10,7%
Este foarte dificil, dacã nu imposibil, sã ai o performanþã managerialã în

condiþiile lipsei unor instrumente adecvate. Astfel, în prezent, politica de per-
sonal (selectarea, angajarea, salarizarea ºi normarea) este în totalitate regle-
mentatã prin lege, iar ºcoala nu poate stimula profesorii care au performanþe.
Chiar ºi acolo unde directorii pot sã intervinã, lucrurile sunt în continuare
subordonate sistemului ºi nu beneficiarilor (elevilor): în continuare, curricu-
lumul aflat la decizia ºcolii se stabileºte în funcþie de resursele umane,
þinându-se cont de normele didactice ºi mai puþin de ceea ce doresc elevii sã
studieze sau de condiþiile locale (tradiþiile culturale, specificul economic ºi al
pieþei muncii etc.).
Evaluarea în judeþele pilot a semnalat nemulþumirea directorilor cu privire
la informarea nesistematicã, lipsa de comunicare instituþionalizatã ºi lipsa de
asistenþã pentru dezvoltarea profesionalã. Indiferent de modelul organizaþional
adoptat (managerul ºcolar este sau nu preºedintele Consiliului de Admi-
nistraþie), actuala strategie de descentralizare trebuie sã analizeze ºi un
scenariu în care ºcolile sã aibã un maximum de autonomie iar managerul
ºcolar sã fie garantul performanþei organizaþiei pe care o conduce. În felul
acesta s-ar crea premisele unui tip de ºcoalã diferit de cel actual. Cert este cã,
dacã starea de libertate managerialã este o pedeapsã ºi nu o recompensã
pentru ºcoalã ºi pentru director, nimeni nu va dori o asemenea situaþie.
Concluzii
În secþiunea anterioarã am încercat sã oferim o sintezã a problemelor de care

agenda decidenþilor de la toate nivelurile sistemului de educaþie trebuie sã þinã
seama. Rãmân nerezolvate ºi alte probleme (tehnice) ale procesului de descen-
tralizare din perspectiva noii guvernãri, ºi a tendinþei de diminuare a rolului
central al statului în domeniul educaþiei. De exemplu, problema structurii ºi
activitãþii consiliilor de administraþie este fundamentalã pentru activarea

reþelelor de cooperare ºi participarea comunã la decizie, în condiþiile în care,
în prezent se constatã o foarte slabã participare a agenþilor economici la
stabilirea planurilor de ºcolarizare pentru grupurile ºcolare. De asemenea,
agenda ºedinþelor consiliilor de administraþie este centratã în mod excesiv în
jurul proiectãrii, aprobãrii ºi execuþiei bugetului sau a salarizãrii personalului,
ºi nu pe probleme de dezvoltare, comunicare, nevoile elevilor etc. ªcoala ar
putea sã îmbunãtãþeascã relaþiile de colaborare ºi comunicarea lucrând la
imaginea sa în exterior, transparentizându-ºi activitatea pentru a sensibiliza
administraþia localã ºi comunitatea asupra problemelor cu care se confruntã,
apropiindu-se de ceea ce se aºteaptã de la o instituþie publicã ce promoveazã
noua guvernanþã.
Cadrul legal este grevat de mai multe probleme: acte normative necorelate,
confuze ºi greu de interpretat; aplicare arbitratã ºi abuzivã; lipsa unor pre-
vederi necesare aplicãrii în totalitate a altor mãsuri cu caracter financiar etc.
Legea învãþãmântului ºi Statutul personalului didactic, dar ºi regulamentul-
-cadru de organizare ºi funcþionare a unitãþilor de învãþãmânt preuniversitar
trebuie sã fie devinã principalele instrumente legale privind descentralizarea
învãþãmântului preuniversitar.
Totodatã, lipsa de transparenþã privind costurile, obiectivele ºi evaluarea
efectelor a îngreunat mult, pânã la blocare, mãsurile de descentralizate
prescrise în actele normative. Aceasta a necesitat construirea de standarde,
indicatori ºi proceduri de audit de sistem, a cãror utilitate stringentã nu a fost
întotdeauna înþeleasã la nivelul factorilor de decizie ca urmare, aceste
standarde au fost produse fragmentar, nu au cuprins toate elementele siste-
mului ºi deci nu au alcãtuit un sistem coerent. Trebuie recunoscut cã un
asemenea sistem de standarde nu se obþine cu uºurinþã, implicã multã expertizã
ºi costuri ridicate.
Însãºi schimbarea comportã costuri ºi riscuri, iar a-i face pe actorii din sis-
tem sã acþioneze în mod diferit solicitã din partea acestora un efort suplimentar,
costuri materiale, financiare ºi psihologice ce trebuie atent analizate. O acþiune
amplã, cum este aceea de descentralizare a unui serviciu care conteazã mai
mult de o treime din efortul bugetului consolidat al fiecãrui consiliu local,
trebuie în mod necesar precedatã de studii de fezabilitate ºi de o analizã de
cost temeinicã, pe domeniile principale privind: managementul strategic al
sistemelor educaþionale, formarea resursei umane, infrastructura de comuni-
caþii, aplicaþii software, schimbarea procedurilor decizionale, armonizarea
legislaþiei. Pentru autorii studiului este clar, ca ºi pentru mulþi specialiºti

implicaþi în acest proces, cã rolul coordonator sub aspect metodologic este
situat în zona de acþiune a Ministerului Administraþiei ºi Internelor. Mai este
clar ºi cã nu poþi descentraliza un serviciu public fãrã a te asigura cã existã
capacitate administrativã la nivelul respectiv. Iarãºi, se contureazã din ce în ce
mai limpede faptul cã unele comunitãþi, consilii locale ºi ºcoli sunt mai
pregãtite decât altele, iar ritmul în care va decurge procesul de descentralizare
va fi diferit, de la un caz la altul.
Resursele umane sunt o categorie-cheie pentru succesul politicilor de des-
centralizare. Dupã cum am vãzut în secþiunea dedicatã opiniilor lor, sprijinul
acestei categorii pentru descentralizare este problematic dacã avem în vedere
schimbãrile antrenate de acest proces în atribuþiile, condiþiile de titularizare
sau salarizare. Ca în orice politicã publicã, este necesarã o evaluare mai atentã
a ariilor de interes afectate ºi o dezbatere largã a posibilelor corecþii.
Activitãþile desfãºurate în anii din urmã s-au bazat pe câteva premise false
ºi comportamente neproductive: fetiºizarea investiþiei în bunuri materiale în
dauna investiþiei în resursele umane, spaima cu privire la evaluãrile institu-
þionale ºi de rol, absolutizarea acþiunii administrative ºi a reformelor de tip
top-down. Existã un pericol constant ca reglementãrile în aceastã arie sã nu
mai serveascã unor scopuri clare ale politicilor educaþionale ºi, implicit, sã nu
mai fie evaluate din perspectiva atingerii acestor scopuri. Ne îndepãrtãm
astfel de un principiu simplu al unei reglementãri guvernamentale (OECD,
1995) care presupune atingerea unor beneficii care sã justifice costurile, luând
în considerare distribuþia efectelor la nivelul întregii societãþi.
Totuºi, credem cã acest tip de acþiune se datoreazã mai mult tipului de
persoane care opereazã în structurile decizionale decât reglementãrilor. În
consecinþã, credem cã nu este necesarã o legislaþie suplimentarã pentru ca
ministerele ºi alte instituþii sã coopereze între ele în vederea obþinerii unor
bunuri ºi rezultate comune, stimulentul ca acestea sã opereze altfel decât pânã
acum fiind promovarea unor proiecte clare ºi a unui management corespun-
zãtor. În concluzie, starea de sistem descentralizat, descrisã ca un model al
finalului de etapã, nu poate fi atinsã în absenþa unui management corespunzãtor
al proceselor ºi monitorizarea programelor specifice ºi fãrã a lua în considerare
managementul ºi finanþarea în mod unitar. Totuºi, lipsa consensului la nivelul
partidelor politice în privinþa scopurilor, mijloacelor ºi etapelor descen-
tralizãrii învãþãmântului face ca ºi actualele demersuri sã fie foarte riscante,
indiferent de calitatea analizelor, a proiectãrii ºi a resurselor implicate.
Indiferent de entuziasmul sau reticenþa unor actori din sistem, instrumentul

principal al descentralizãrii învãþãmântului preuniversitar îl constituie un
pachet metodologic complet, care sã conþinã evaluarea capacitãþii admi-
nistrative a autoritãþii locale împreunã cu ºcolile, o legislaþie simplã ºi clarã
privind pilotarea sau experimentarea, echipe de experþi specializate ºi având
la dispoziþie modalitãþile de analizã ºi intervenþie în organizaþii, capacitate de
consiliere ºi consultanþã. Iar aceasta, insistãm încã o datã, va dura suficient
timp, prescris în Strategia de Descentralizare a Învãþãmântului Preuniversitar1
ºi deja depãºit, se va desfãºura în etape, va avea costuri importante pe care
proiectul Managementul financiar ºi administrativ al ºcolii într-un mediu
descentralizat2 are sarcina de a le identifica, ºi se va baza pe o serie de
instrumente, seturi de proceduri ºi activitãþi menþionate în documentul de
proiect.
Astfel, rapida trecere în revistã a prioritãþilor pentru realizarea unor corecþii
ale politicilor de descentralizare actuale demonstreazã complexitatea agendei
pe care decidenþii trebuie sã ºi-o asume într-un orizont de timp foarte scurt.
Eºecurile de pânã acum au condus la o constantã erodare/delegitimare a
autoritãþilor statului din domeniul educaþiei în rândul actorilor din sistem (în
primul rând a beneficiarilor direcþi, elevi ºi pãrinþi) ºi este de aºteptat ca prin
noi practici ºi structuri de cooperare la nivel politic ºi de experþi aceste
dificultãþi sã fie depãºite. Într-un raport recent (Banca Mondialã, 2007),
creºterea eficienþei ºi echitãþii sistemului de educaþie în contextul procesului
de descentralizare este consideratã una dintre cele mai importante provocãri
pentru sistemul de educaþie din România. Avem convingerea cã aceste prio-
ritãþi vor fi puse pe agenda decidenþilor într-un viitor foarte apropiat, rãspun-
zând astfel ºi unei alte provocãri majore a sistemului de educaþie legatã de
necesitatea întãririi capacitãþii instituþionale/mangeriale/de guvernare a auto-
ritãþilor de decizie din domeniul educaþiei.
Bibliografie
Bimber, B., 1993, School decentralization: Lessons from the study of bureaucracy,
Rand Corporation, Santa Monica, CA.
Banca Mondialã, 2007, Education Policy Note Romania.
1. http://www.edu.ro/index.php/articles/3692.
2. http://www.edu.ro/index.php/articles/5050.
Bîrzea, C., 1994, Politici educaþionale în þãrile aflate în tranziþie [Educational

Policies in Countries in Transition], Consiliul Europei, Strasbourg.
Bîrzea, C., Fartuºnic, C., 2003, Educational Policies in Romania: The Agenda
Ahead în M., Fullan, L., Pollyzoi, ºi J., Anchan (ed.), Change Forces in
Post-communist Eastern Europe: Education in Transition, Routledge Falmer,
Londra.
Chelcea, S., 2001, Justiþia socialã socialistã ºi comunismul rezidual în România
dupã un deceniu de tranziþie. Analizã secundarã, în Psihologia Socialã, nr. 7.
Criºan, A., Iosifescu, ª., ºi Iucu, Romiþã, 2006, Patru exerciþii de politicã educa-
þionalã în România, Humanitas, Bucureºti.
Dogaru, I., 2002, Formula de finanþare a învãþãmântului preuniversitar din România,
Economicã, Bucureºti.
Dogaru, I., ºi Mãntãluþã, O., 2001, Sinteze ºi studii privind finanþarea învãþãmântului
preuniversitar de stat, Tipogrup Press, Bucureºti.
Fjeldstad, O., 2004, Decentralization and Corruption, a Review of the Literature.
http://www.u4.no/document/showdoc.cfm?id=49.
Hill, P., ºi Bonan, J., 1991, Decentralization and Accountability in Public Education,
Rand Corporation, Santa Monica, CA.
Institutul de ªtiinþe ale Educaþiei, 2004, Antologia legilor învãþãmântului din România.
Institutul Naþional de Statisticã, 2006, Învãþãmântul primar, gimnazial ºi liceal, la
începutul anului ºcolar 2005-2006.
Levitas, T., ºi Herczynski, J., 2001, Decentralization, Local Governments, and
Education Reform în Post-Communist Poland, LGI, Open Society Institute.
Ministerul Educaþiei ºi Cercetãrii, 2004, Managementrul financiar ºi administrativ al
ºcolii într-un mediu descentralizat.
Ministerul Educaþiei ºi Cercetãrii, 2005, Strategia Descentralizãrii Învãþãmântului
Preuniversitar.
Ministerul Educaþiei ºi Cercetãrii, 2006, Raportul de evaluare a mãsurilor de
descentralizare în cinci judeþe-pilot.
Miroiu, A., ºi Dincã, G., 2000, Politica finanþãrii de bazã a învãþãmântului
superior, ARS DOCENDI, Bucureºti 2000.
OECD, 1995, Recommandation on Improving the Quality of Government Regulation.
OECD, 2000, Educational Policy Romania, raport disponibil pe http://www.see-
educoop.net/education_in/pdf/analiza-politici-rom-rmn-t05.pdf.
Voicu, B., 2001, Sutenabilitatea unor soluþii de relansare a învãþãmântului rural:
descentralizarea ºi marketizarea; disponibil la adresa http://www.iccv.ro/romana/
studii/teme/2001/perceptii/5.pdf.
Wohlstetter, P., ºi Odden, A., 1992, Rethinking schoolbased management policy
and research, Educational Administration Quarterly, 28 (4), pp. 529-549.
*** The Optimal Decentralisation of Government Activity: Normative Recom-
mendations for the European Constitution; Journal Constitutional Political
Economy Publisher Springer Netherlands, 15 (1), http://www.springerlink.com/

content/k132687002n68561.
*** Studii ºi analize privind descentralizarea învãþãmântului preuniversitar http://
www.old.edu.ro/descfina2.htm.
***, 1998, Forms and Effects of School-Based Management: A Review Leithwood
and Menzies Educational Policy.
***, 2005, Options for Changing the Governance System of the Los Angeles Unified
School District, working paper.
***, 2001, Finanþarea învãþãmântului preuniversitar de stat, Editura Economicã,
Bucureºti.
http://clkrep.lacity.org/councilfiles/05-2735_misc_4-19-06.pdf.
237
Index de termeni
A calitatea actului medical

Competiþie
Acþiune colectivã
conflicte de interese
Acces
consilier de eticã
Administraþie publicã
constrângeri bugetare
Agentia Naþionalã de Integritate
creºterea bugetului
Alocare / alocãri / eficienþã alocativã
creºterea cheltuielilor
Analiza de impact
maximizarea bugetului
Asigurãri (de sãnãtate)
Concurenþã
Asimetrie
Corporatism / modelul corporatist /
informaþionalã
corporatim etatist /corporatism liberal
de putere
Bunuri publice
autoritate
Centrul Guvernului
autoritate tradiþionalã
Comportament oportunist
autoritate charismaticã
Contractare / contractare de servicii /
autoritate raþional-legalã
post-contractare / subcontractare
autoritate publicã
corupþie
autoritãþi publice / autoritãþi (publice)
Costul standard/elev
locale / autoritãþi (publice) centrale
D
B
deconcentrare
Birocrat (birocraþi)
depolitizare
Birocratul virtuos
Descentralizare
Birocraþie
politici de ....
birocraþie maximizatoare
strategia de...
birocraþie tradiþionalã
Dezagregare
disfuncþiile birocraþiei
Buget / bugetare / bugetare pe programe
E
Bugetul de programe, Bugetul biroului,
Bugetul de bazã Eficienþã / eficientizare
Evaluare
C Externalitãþi
europenizare
Calitate
servicii de calitate
F
238 MANAGEMENT
INDEX DE
PUBLIC
TERMENI
ÎN ROMÂNIA
Fenomenul Pogo medic de familie

Finanþare model de administraþie
sistem de
criteriu de. O
nivel de. Output
Fragmentare
funcþionar public P
G Performanþã
indicatori de ..
Gratuitate / Logica gratuitãþii mãsurare a performanþei
Grupuri de presiune Patronate
Guvern / holistic government PHARE
Guvernare Piaþã / eºecul pieþei
noua guvernare Plãþi informale
prefect
H
Principal-agent
Hazard moral Privatizare
Proceduri
I administrative
impaþialitate profesionalizare
Impozite directe Programul Next Steps
Impozite indirecte putere
Integrare verticalã
R
integritate
Intervenþie / intervenþie guvernamentalã Raportul Northcote Trevelyan
/ intervenþia statului Redistribuire / Redistribuþie
Reformã / reforma administraþiei /
Î reformã sanitarã
încredere Remodelarea biroului
Învãþãmânt preuniversitar Rezultate
L S
Legea Învãþãmântului Sector public

Legea lui Parkinson creºterea sectorului public
Legea lui Wagner Selecþie adversã
Sindicate
M Sistem ..
de educaþie
Manager ºcolar de sãnãtate
Management socialist
managerialism Sistem/formulã de finanþare
Management public Sistem naþional de standarde
Noul management public
239
Stabilirea agendei / Agenda publicã /

agenda formalã
statul bunãstãrii
Statutul Funcþionarilor Publici
Stimulente selective
strategii
ª
ªomaj
T
Teoria alegerii publice
Tranziþie
Transparenþã
twinning
U
Uniunea Europeanã
COLLEGIUM
Politici publice [i integrare european\
au apãrut:
Alina Mungiu-Pippidi, Sorin Ioniþã (coord.) Politici publice. Teorie ºi practicã
Luciana Alexandra Ghica, Marian Zulean (coord.) Politica de securitate naþionalã.
Concepte, instituþii, procese
Florin Bondar (coord.) Politici publice ºi administraþie publicã
Elinor Ostrom Guvernarea bunurilor comune. Evolu]ia institu]iilor pentru ac]iunea
colectiv\
Mihai Pãunescu (coord.) Management public în România
în pregãtire:
Paul E. Collins, Claudiu Crãciun (coord.) Managementul politicilor publice

Iordan Gheorghe Bãrbulescu, Daniela Licã Dicþionar explicativ al Uniunii Europene
www.polirom.ro
Redactor: Ioana Aneci

Coperta: Carmen Parii
Tehnoredactor: Constantin Mihãescu
Bun de tipar: februarie 2008. Apãrut: 2008

Editura Polirom, B-dul Carol I nr. 4 P.O. Box 266
700506, Iaºi, Tel. & Fax (0232) 21.41.00; (0232) 21.41.11;
(0232) 21.74.40 (difuzare); E-mail: office@polirom.ro
Bucureºti, B-dul I.C. Brãtianu nr. 6, et. 7, ap. 33,
O.P. 37 P.O. Box 1-728, 030174
Tel.: (021) 313.89.78; E-mail: office.bucuresti@polirom.ro
Tiparul executat la S.C. LUMINA TIPO s.r.l.
str. Luigi Galvani nr. 20 bis, sect. 2, Bucureºti
Tel./Fax: 211.32.60, 212.29.27, E-mail: office@luminatipo.com

Management Public in Romania Mihai Paunescu 28-01-08

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Management Public in Romania Mihai Paunescu 28-01-08

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

1

Politici publice [i integrare european\

Seria Collegium. Politici publice [i integrare european\ este coordonat\

© 2008 by Editura POLIROM

Descrierea CIP a Bibliotecii Na]ionale a României:

Management public `n România / Mihai P\unescu (coord).  Ia[i : Polirom, 2008

Introducere (Dr. Mihai Pãunescu) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Grupurile de interese ale sistemului socialist ºi tranziþia . . . . . . . . . . . 57

Identificarea pãrþilor contractante:

Ce aºtepta medicul? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206

Index de termeni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237

democraþiilor occidentale, trecerea de la modernitate la postmodernitate, de

Administraþia caracterizeazã nivelul macrosocial: ea aparþine statului; este

calitate, transcende graniþele guvernamentale, cuprinzând deopotrivã organizaþii

Volumul de faþã îºi propune sã deschidã dezbaterea academicã în privinþa

subiecte de campanie. De asemenea, reformele sunt în mod inevitabil depen-

În încheierea acestei scurte introduceri, menþionãm cã volumul îºi propune

Managementul sectorului public

Atunci când vorbim despre administraþie publicã ne referim la un sistem a

numire. Raportul recomanda, de asemenea, abolirea patronajului ºi substi-

1. Weber împãrtãºeºte o concepþie clasicã privind liniaritatea dezvoltãrii sociale.

oficialã, complet separatã de sfera vieþii private a funcþionarilor. De

Astfel, resursele umane, procedurile ºi valorile constituie ingredientele,

publicã înfiinþatã în cadrul programului New Deal1 pentru dezvoltarea comu-

1. New Deal a constituit un pachet de programe iniþiate de preºedintele american

lor. Teoria lui Niskanen (1971) înlocuieºte dimensiunea absolutã a biroului cu

bugetare ºi stimulentele financiare urmeazã altã logicã decât cea a performan-

ªi totuºi, birocraþia nu prezintã doar disfuncþii, ci are ºi consecinþe nean-

Managementul organizaþiilor publice

Vom discuta în continuare despre mecanismele prin care sunt gestionate

Legislativul este un for deliberativ de naturã politicã, prin care se iau

aplicarea normelor ºi funcþionarea instituþiilor. Mecanismul ce asigurã exer-

Guy Peters (1995) structureazã argumentele influenþelor reciproce dintre sfera

unor relaþii bazate pe interese între funcþionari ºi grupuri de interese, dar

Dincolo de problemele legate de raþionalizarea ºi caracterul imparþial ale

comune, impuse la nivel social. Problemele dezvoltãrii sociale ºi economice,

În gândirea liberalã tradiþionalã, distincþia priveºte douã sfere sau genuri de

În general, se considerã cã tot ceea ce aparþine libertãþii de decizie indivi-

Sectorul public se constituie astfel din agregarea intereselor individuale

societate, o mãsurã aproape generalã de aproximare o constituie ponderea

Guvernare versus piaþã

Guvernarea este asociatã sferei publice, în timp ce piaþa este îndeobºte

politicã, rezultanta negocierii dintre indivizi inegali în privinþa resurselor

sãnãtate, infrastructurã, combaterea sãrãciei , fapt ce determina astfel creº-

1. Creºterea economicã nu este întotdeauna (în realitate, niciodatã) o miºcare de tip

În mod obiºnuit, ce e drept, [individul] nu intenþioneazã sã promoveze interesul

intenþia lui. Urmãrindu-ºi interesul, el adesea promoveazã interesul societãþii mai

piaþã, rezultând inevitabil într-o alocare ineficientã (ce stimuleazã activitãþi

Soluþii de depãºire a crizei statului

Aºadar, sfârºitul secolului XX este marcat de o chestionare profundã a

Noul management public (NMP)

NMP se impune cu precãdere în Statele Unite (administraþia Reagan) ºi în

1. Sintagma hollowing-out the state (îndepãrtarea, disiparea statului) a devenit

performanþã (performance based management & budgeting); dimpotrivã,

Noua guvernare (NG)

NG reafirmã nevoia de acþiune colectivã, de coordonare a contribuþiilor

exercitarea guvernãrii. Spre deosebire de NMP, colaborarea dintre public,

1. Inegalitãþile (ºi, implicit, limitarea libertãþii individuale prin acþiune colectivã) se

pe responsabilitatea publicã, ºi mai puþin pe controlul stimulentelor acordate

transparenþa ºi corectitudinea devin fundamentale în exercitarea guvernãrii.

Reforma gestiunii sectorului public este o tendinþã generalã în societãþile

un proces deliberativ mai îndelungat ºi mecanisme instituþionale costisitoare.

Blau, Peter, 1955, The Dynamics of Bureaucracy: A Study of Interpersonal Relations

Creºterea sectorului public  factori

Management public `n România / Mihai P\unescu (coord). Ia[i : Polirom, 2008

subiecte de campanie. De asemenea, reformele sunt în mod inevitabil depen-

numire. Raportul recomanda, de asemenea, abolirea patronajului ºi substi-

sãnãtate, infrastructurã, combaterea sãrãciei , fapt ce determina astfel creº-

1. Sintagma hollowing-out the state (îndepãrtarea, disiparea statului) a devenit

Creºterea sectorului public factori

numãrul oamenilor sãraci care au dreptul la ajutor social creºte pe mãsurã

2. bugetul biroului unei organizaþii reprezintã acea parte a bugetului de

distincþia dintre politicã ºi administraþie este irelevantã ºi îndoielnicã

administratorii publici nu pot fi constrânºi de regulile de procedurã,

Deºi existã ºi voci de obicei, ale practicienilor care susþin contrariul,

1. În englezã, small policy cores sau arms lenght policy.

1. Provenind din managementul privat, problema tipicã principal-agent implicã un