TEZA DE MASTER: MODERNIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE ÎN

REPUBLICA MOLDOVA

ADNOTAŢIE

Autorul tezei de master şi-a pus sarcina de a face o analiză selectivă a unor aspecte şi
domenii din activitatea administraţiei publice locale în temeiul cunoştinţelor acumulate în
procesul de studii la Academia de Administare Publică de pe lîngă Preşedintele Republicii
Moldova, dar şi a practicii personale. Gheorge Răileanu activează din anul 2007 în calitate de
primar al oraşului Cimişlia, este şi unul din vicepreşedinţii asociaţiei localităţilor din Republica
Moldova CALM.

Lucrarea de fapt este un studiu aplicativ care are drept scop prezentarea situaţiei reale
din administraţia publică locală cu scoaterea în evidenţă a celor mai importante probleme şi
elaborarea recomandărilor axate pe competenţe de pe poziţia unui primar de oraş mic din
Republica Moldova.

Gheorghe Răileanu a trecut prin prisma atribuţiilor sale de serviciu legislaţia care
reglementează activitatea APL și care atinge interesele APL şi ale localităţii. În rezultat a
identificat mai multe confuzii, contradicţii a cadrului normativ, reglamentări exagerate, abateri
de la principiile declarate, ori stipulate în Constituţie şi legile adoptate de parlament. Autorul
examinează problema implementării managementului profesional în APL din Republica
Moldova, folosind ca sursă de informaţie „Manualul administratorului public” autori Virginia
BLÎNDA, Orlando VOICA, Bucureşti. 2010 elaborat în cadrul implementării proiectului
guvernului României în colaborare cu structurile asociative ale APL “Administratorul public –
factor de succes pentru un management eficient la nivel local”.

În studiu se menţionează că în Republicii Moldova se promovează reforme democratice,

guvernarea întreprinde măsuri pentru integrarea ţării în Uniunea Europeană, şi este foarte
important ca eforturile APC şi APL să fie consecvente şi conjugate.

Afirmarea autonomiei locale, implementarea managementului profesional, va spori

capacitatea administrativă a APL, va facilita considerabil integrarea europeană, şi accesarea de
fonduri pentru perioada de preaderare.

Situaţia, privind gestionarea banilor publici şi a patrimoniului public în realitate, este

analizată prin prisma relaţiilor APC cu APL şi a principiilor descentralizării administrative,
aducîndu-se pilde relevante din oraşul Cimişlia.

Autorul recomandă ajustarea Legii privind finanţele publice locale din Republica
Moldova la specificul managementului profesional prin acordarea primarului a cîteva atribuţii
noi, precum dreptul de a delega prin lege dreptul de a transmite, altei persoane din statele de
personal ale primăriei, atribuţia de a exercita permanent funcţia de ordonator principal de credite.

Atsfel, cea mai interesant etapă din teza de master este CAPITOLUL II. SITUAŢIA
ACTUALĂ A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE ÎN REPUBLICA MOLDOVA aceasta
presupunînd o analiză în detaliu a situației reale a APL din țară.

CUPRINS
Lista abrevierilor…...………………………………………..…………………………..……….3

Introducere................................................................................................................................... 4

CAPITOLUL I. ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ. ORGANIZARE ŞI FUNCŢIONARE

(TEORIE)

1.1. Misiunea prestatoare a administraţiei publice locale, actualitate………………………..

….10

1.2. Mediul administraţiei publice şi principiile aplicate în administraţia publică

locală……….12

CAPITOLUL II. SITUAŢIA ACTUALĂ A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE ÎN

REPUBLICA MOLDOVA

2.1. Competenţele APL şi cadrul legal confuz………………………………………………..…

32

2.2. Eficienţa scăzută a gestionării finanţelor publice şi a patrimoniului

public…………….......45

2.3. Obstacole în procesul de creştere a capacităţii administrative a administraţiei publice

locale………………………………………………………………………………………...60

CAPITOLUL III. ÎNTĂRIREA CAPACITĂŢII ADMINISTRATIVE A ADMINIS-TRAŢIEI

PUBLICE LOCALE – FACTOR IMPORTANT PENTRU INTEGRAREA EUROPEANĂ

3.1. Autonomia locală şi descentralizarea administrativă…………………………………….…63

3.2. Politica
managerială………………………………………………………………………....64

Încheiere. Concluzii şi recomandări……………………………………………………………..82

Bibliografie....................................................................................................................................84

Adnotare………………………………………………………………………………………...90

INTRODUCERE

Autorul lucrării şi-a pus sarcina de a face o analiză selectivă a unor aspecte şi domenii din
activitatea administraţiei publice locale în temeiul cunoştinţelor acumulate în procesul de studii
la Academia de Administrare Publică de pe lîngă Preşedintele Republicii Moldova, dar şi a
practicii personale. El a participat activ la evenimentele istorice care au precedat Declaraţia de
Independenţă, formarea statului independent Republica Moldova.

În perioada sovietică autorul ocupînd funcţii administrative şi politice, a urmărit cu atenţie

evoluţia transformărilor regimului totalitar şi căutarea căilor de descentralizare şi dezvoltare in
perioada gorbaciovistă. Fiind medic de profesie, în anul 1991 a absolvit prin corespondenţă şi
facultatea de economie a Institutului Unional de Perfecţionare a Cadrelor de Conducere in
Agricultură din oraşul Balaşiha, regiunea Moscova.

În perioada 1990-1991, a ocupat funcţia de preşedinte al raionului Cimişlia şi deoarece în acea

perioadă preşedinţii de raioane erau invitaţi să participe la toate şedinţele parlamentului, el a avut
posibilitatea să urmărească în de aproape activitatea primului parlament, elaborarea proiectelor
primelor legi şi strategii, ba chiar şi să participe activ la şedinţele unor comisii consultative a
primului parlament. În anul 1991 el a fost implicat activ de către ministerul ocrotirii sănătăţii la
implementarea medicinii prin asigurare în Republica Moldova, spre regret reformarea ocrotirii
sănătăţii atunci a fost amînată.

După participarea în calitate de voluntar la războiul din regiunea estică a Republicii Moldova,
autorul s-a implicat în activităţi economice în calitate de manager la o companie privată, iar în
anul 1997 a iniţiat o afacere proprie. Pe parcurs a dovedit că este posibil şi profitabil să respecţi
toate rigorile legislaţiei în afaceri, iar în anii 2005 – 2007 a fost calificat ca cîştigător al
concursului raional Cimişlia al întreprinderilor mici şi mijlocii. A participat la diferite activităţi
pentru elaborarea măsurilor de stimulare a economiei la ţară şi de contracarare a migraţiei
masive a populaţiei în căutarea mijloacelor de existenţă.

Fiind ales în funcţia de primar al oraşului Cimişlia în 2007, şi-a pus drept scop să administreze
oraşul în strictă conformitate cu legislaţia, să identifice principalele probleme şi să realizeze
oportunităţi care ar conduce oraşul Cimişlia spre dezvoltare multilaterală şi armonioasă, cu
maximum de transparenţă şi minimum corupţie, cu încadrarea intereselor de grup în cadrul legal.
Autorul are visul de a face acest oraş din stepa Bugeacului, de pe malul rîului Cogîlnic, de la
intersecţia drumurilor principale din sudul republicii un important centru administrativ,
economic şi cultural, un pol de creştere care ar impulsiona dezvoltarea întregii regiuni sudice, un
oraş european.

În primul mandat de primar a întîmpinat o rezistenţă înverşunată de la reprezentanţii partidului

comunist, dar şi a mediului de afaceri din oraş. Pentru a convinge populaţia de sinceritate şi
seriozitatea intenţiilor declarate, a reacţionat la toate petiţiile, inclusiv de deturnări de
patrimoniu, investigînd cazurile şi adresînd, în temeiul materialelor confirmative acumulate,
sesizări organelor de drept (poliţie, procuratură, Centrului de Combaterea a Crimei Organizate şi
Corupţiei). Atunci autorul s-a convins că este aproape imposibil de a aplica legea în dosare ce ţin
de patrimoniu. Nici într-un caz organele de drept enumerate n-au reacţionat adecvat, din contra
au exercitat presiuni asupra primarului în interesul persoanelor vizate în sesizări. Majoritatea
dosarelor ce ţin de pretenţii patrimoniale în instanţele de judecată se repartizează (de către
conducătorii instanţelor prin diferite scheme) la judecători corupţi care, de regulă, dau cîştig de
cauză în defavoarea APL în dependenţă de faptul dacă li se propun ori nu bani. Este suficient de
făcut o analiză elementară a dosarelor instrumentate, pentru a vedea această regulă şi de a
identifica persoanele implicate în schemă. În Cimişlia marea majoritate a hotărîrilor unui astfel
de judecător au fost anulate de către Curtea de Apel, ori de către Curtea Supremă de Justiţie,
datorită insistenţei primăriei. În temeiul a zeci de acţiuni în diferite instanţe de judecată la care a
participat personal, autorul consideră că această schemă de corupţie funcţionează la fel la
judecătoria economică şi la Curţile de Apel, dar şi la Curtea Supremă de Justiţie. Judecătorii
corupţi sînt foarte ingenioşi, în majoritatea cazurilor banii li se transmit prin avocaţii care
lucrează cu ei în tandem, ori prin diferiţi experţi pe care îi numesc ei. Tot odată autorul este sigur
că marea majoritate a judecătorilor sînt oneşti. Amploarea corupţiei în societatea moldovenească
la determinat pe autor să acorde o importanţă deosebită în lucrarea sa măsurilor efective de
prevenire a acestui flagel.

Autorul este un susţinător activ al asociaţiei localităţilor – Congresul Asociaţilor Locale din
Moldova (CALM) şi în prezent este unul din vicepreşedinţii CALM. Activitatea în cadrul
CALM îi dă posibilitatea de a participa la discutarea diferitor proiecte de strategii, legi, la
elaborarea avizelor CALM referitor la aceste documente, dar şi de a contacta cu experţi, de a
vizita şi a studia practici din alte ţări. Primăria Cimişlia a avut ca invitaţi experţi din Germania,
Austria, Polonia, România pentru consultări la faţa locului. De pildă expertul Folcher Lutsen,
fost viceprimar din oraşul Elmshorn, Germania, sa aflat pe parcursul anilor 2011-2012 la
dispoziţia specialiştilor primăriei pe parcursul a 5 săptămîni.

El încearcă să identifice factori de natură practică şi teoretică care influenţează negativ

activitatea autorităţilor publice locale şi în baza diagnozei stabilite, propune unele soluţii pentru
sporirea eficienţei actului de guvernare şi modernizarea administraţiei publice locale în
Republica Moldova. Studiile şi recomandările lui se referă preponderent către APL de nivelul I.

Actualitatea temei. Modernizarea APL este parte integrantă a modernizării societăţii

moldoveneşti în tranziţie. Mihail Platon, doctor habilitat în economie afirmă că „discrepanțele în
timp apărute între reformarea diverselor sisteme ale societăţii blochează procesul modernizării şi
cauzează prejudicii serioase evoluţiei spre noi forme de organizare a vieţii sociale […] ca şi orice
altă organizaţie socială, AP se află într-o continuă dezvoltare, ea se extinde şi se perfecţionează,
dorind de a face faţă unor cerinţe ale societăţii, de a oferi condiţii de viaţă mai bune membrilor
săi”. [15, p.29] „Cuprinzînd atît elementul structural-organic cît şi aspectul funcţional al AP,
reforma poartă un caracter complex. Multidimensionalitatea reformei indică oportunitatea
efectuării cercetărilor ştiinţifice, care ar fundamenta necesitatea schimbărilor din sfera AP, ar
identifica legităţile, etapele de evaluare a reformei, conţinutul şi particularităţile fiecărei etape, ar
analiza eficacitatea schimbărilor produse şi căile de modernizare în continuare a AP” [19, p.5-9].

Actualitatea temei este marcată de aprobarea de către parlamentul Republicii Moldova a

Strategiei naţionale de descentralizare, proiectul căreia a fost intens mediatizat, supus
dezbaterilor publice în mediul academic dar şi în organizaţii obşteşti neguvernamentale, în
structurile asociative ale APL.

În procesul de mediatizare şi dezbateri asupra strategiei au fost identificate mai multe carenţe ale
legislaţiei şi practicii administrative din Republica Moldova, s-a constatat că se frînează
reformarea a APL, începută în 2006 prin adoptarea următoarelor legi:

- Legea privind administraţia publică locală nr. 436 din 28.12.2006;

- Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435 din 28.12.2006;

- Legea privind dezvoltarea regională în Republica Moldova nr. 438 din 28.12.2006.

S-a stabilit că principalul obstacol în calea afirmării în practică a principiilor

descentralizării şi autonomiei locale este legat de voinţa politică şi de întîrzierea modificării
Legii privind finanţele publice locale nr. 397 din 06.10.2003 [48], care în sfîrşit a fost modificată
prin adoptarea Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative nr. 267 din
01.11.2013 [63], dar modificările la lege vor fi aplicate începînd cu 01.01.2015.
 Evoluţiile economice, sociale şi politice din ultimii ani în Republica Moldova au pus în evidenţă
necesitatea unei reforme profunde şi reale în domeniul administraţiei publice, în special al celei
locale. Programul de activitate al Guvernului pentru anii 2011–2014 stabileşte în mod clar:
„Apropierea Republicii Moldova de Uniunea Europeană se poate produce doar în condiţiile unui
stat în care structurile puternic ierarhizate sînt înlocuite cu structuri descentralizate, transparente
şi dinamice, întemeiate pe supremaţia legii, a drepturilor şi libertăţilor civile. Guvernul va
asigura corelarea reformei administraţiei centrale cu cea a administraţiei locale şi transferul de
competenţe către autorităţile publice locale, inclusiv în domeniul finanţelor publice.
Descentralizarea puterii şi abilitarea autorităţilor publice locale cu puteri reale vor avea o
contribuţie majoră şi la dezvoltarea veritabilă a regiunilor, desconcentrînd şi activitatea
economică pe întreg teritoriul Republicii Moldova”.

Studiile şi analizele recente au pus în evidenţă cîteva probleme majore ale funcţionării APL în
raport cu APC, probleme care împiedică APL să furnizeze servicii publice adecvate tuturor
locuitorilor Republicii Moldova, indiferent dacă locuiesc în capitală sau într-o mică localitate
rurală. Aceste probleme generează inegalitate în rîndul populaţiei, în cadrul grupurilor specifice
vulnerabile, cum ar fi cele supuse excluderii sociale, sărăciei, discriminării, marginalizării cu
acces limitat sau inexistent la servicii de bază, la beneficiile dezvoltării locale, la participarea în
dezvoltarea locală şi în procesul de luare a deciziilor: cei săraci, cei în etate, femei, persoane cu
dezabilităţi, persoane cu HIV, gospodării fără părinţi, monoparentale sau conduse de copii,
precum şi copii abandonaţi, părinţi singuri, minorităţi etnice, lingvistice şi religioase şi, în
special, etnia romă etc., precum şi alte persoane şi grupuri, îndeosebi sub riscul discriminării sau
al excluderii sociale. Apropo pentru anul 2014 în statele de personal a primăriilor din multe
localităţi ale Republicii Moldova a fost instituit funcţia de mediator pentru ţigani.
De jure, autorităţile APL din Republica Moldova dispun de o autonomie declarată
deplină, însă, de facto, aceasta este limitată, parţial din cauza ingerinţei APC în activitatea lor
cotidiană, parţial din cauza resurselor financiare proprii aflate sub limita necesităţii, a căror lipsă
este însoţită şi de o organizare administrativ-teritorială excesiv de fragmentată, şi parţial din
cauza unei capacităţi instituţionale şi administrative insuficiente.

Aceste condiţii fac ca APL să prezinte un grad scăzut de responsabilizare în faţa publicului,
public care ar trebui să fie beneficiarul şi decidentul principal, în cazul cînd este vorba de
utilizarea resurselor şi adaptarea serviciilor publice la nevoile locale. [60]

Implementarea întocmai a prevederilor “Cartei Europene: Exerciţiul autonom al Puterii Locale”

adoptată de Consiliul Europei în 1985 şi ratificată de parlamentul Republicii Moldova în 1994
[37] ar ajusta administraţia publică la standardele europene şi internaţionale vizavi de raporturile
dintre APC şi APL, sferă în care urmează să se producă mari schimbări. Experienţa mondială
confirmă tendinţa evidentă spre descentralizare şi autonomie locală. [19, p.16].

Crearea unei administraţii publice moderne şi eficiente reprezintă una din priorităţile incluse în
calendarul procesului de integrare europeană şi nu în ultimul rînd, [11, p.67] prin implementarea
valorilor democratice, a statului de drept şi prin instituirea unui echilibru între puterile statului.

Tema este foarte actuală. Interesul manifestat pentru această temă izvorăşte din necesitatea de a
găsi soluţii pentru a asigura o administrare statală eficientă şi apropiată de cetăţenii Republicii
Moldova şi care ar ţine cont de experienţa ţărilor avansate.

Gradul de investigare. Problema modernizării administraţiei publice locale, fiind obiectul de

studiu al mai multor autori din Republica Moldova , dar şi a experţilor din alte ţări în linii
generale este elucidată. Sînt identificate principalele neajunsuri, de asemenea restanţele la
perfectarea cadrului legal şi experienţa altor ţări care ar putea contribui la sporirea capacităţii
administrative a APL. Au contribuit la investigarea problemei modernizării administraţiei
publice locale diferite organizaţii internaţionale, precum USAID, PNUD, GIZ, IDIS Viitorul,
experţi din România, Polonia, autori precum: Mihail Platon, Sîmboteanu Aurel, Ion Creangă,
Irina Galuşcă, Tatiana Şaptefraţi, Angela Popovici, Corneliu Popovici, Violeta Tincu, Svetlana
Raţă, Tatiana Castraşan, Victoria Cujbă, Marina Albu, Anatolie Bantuş, Liliana Tănase, Tudor
Deliu ş.a.

Strategia naţională de descentralizare aprobată de către parlamentul Republicii Moldova prin

Legea nr. 68 din 05.04.2012, de fapt este un document care a reuşit să ilustreze în plină măsură
gradul de investigare a problemei la situaţia din anul 2012.

Strategia stabileşte următoarele direcţii de descentralizare:

I. Descentralizarea serviciilor şi competenţelor;

II. Descentralizarea financiară;

III. Descentralizarea patrimonială şi dezvoltarea locală;

IV. Capacitatea administrativă a APL;

V. Democraţie, etică, drepturile omului şi egalitate de gen.

În perioada următoare toate modificările legislaţiei şi a altor acte normative urmează a fi

adoptate ţinînd cont de prevederile strategiei.

Deja, prin Legea pentru modificarea şi completarea unor acte legislative nr. 267 din 01.11.2013
[63], au fost făcute modificări la una din cele mai importante legi care ţine de descentralizarea
veritabilă – Legea privind finanţele publice locale nr. 397- XV din 16.10.2003 [48], aducînd-o în
conformitate cu strategia. Aceste modificări vor fi aplicate de la 01.01.2015, pînă atunci se va
face testarea modificărilor în municipiul Chişinău şi 3 raioane. La elaborarea modificărilor la
Legea privind finanţele publice locale nr. 397- XV au muncit mult ministerul finanţelor,
cancelaria de stat, mediul academic, experţi, CALM, în condiţii de transparenţă a procesului
decizional. Legea modificată va debloca interesul APL de a creşte baza de venituri proprii, va
spori considerabil autonomia financiară a APL şi va deschide posibilitatea de planificare a
cheltuielilor şi contractarea creditelor pentru mai mulţi ani. La fel urmează a fi elucidate şi
abordate alte lacune din baza normativă de activitate a APL.

Modernizarea administraţiei publice locale, îmbunătăţirea substanţială a activităţii şi a

modului de organizare a APL poate fi realizată numai în baza unui suport ştiinţific, ancorat pe
cunoaşterea situaţiei reale şi pe voinţa politică.

Scopul temei este de a elabora recomandări practice, ţinînd cont de principiile de bază ale
administraţiei publice locale.

Obiective:

- analiza misiunii prestatoare a administraţiei publice, istorie şi actualitate;

- studierea mediul administraţiei publice;

- identificarea principiilor generale şi specifice aplicate în ştiinţa administraţiei;

- examinarea stării actuale de organizare a autorităţilor APL în Republica Moldova şi a
eficienţei actului de guvernare;

- identificarea discordanţelor între diferite legi şi a confuziilor provocate de diferite acte

normative ce ţin de reglementarea activităţii APL;

- identificarea practicilor defectuoase în relaţiile dintre diferite autorităţi publice şi în

interiorul lor;

- elaborarea de recomandări practice pentru fortificarea capacităţii administrative,

îmbunătăţirea actului guvernării şi modernizarea administraţiei publice locale în Republica
Moldova.

Lucrarea este structurată în trei capitole, opt paragrafe, introducere, concluzii şi bibliografie, în
corespundere cu scopul şi obiectivele trasate.

CAPITOLUL I. ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ. ORGANIZARE ŞI FUNCŢIONARE

Profesorul universitar dr. Mihail Platon susţine că o administraţie publică, este „procesul de
implementare a deciziilor politice şi ale aparatului autorităţilor publice centrale şi locale, precum
şi ale personalului implicat în acest proces. Orice orînduire socială dintr-un stat suveran nu are ca
scop mai nobil decît a folosi toată puterea şi toate resursele ca în ţară să domnească ordinea, să
asigure inviolabilitatea frontierelor şi securitatea statului, susţine cultura, învăţămîntul şi ştiinţa
naţiunii, libertatea şi drepturile cetăţenilor, a contribui la circularea veniturilor băneşti necesare
acoperirii cheltuielilor de funcţionare a organelor sale, a stimula administrarea domeniului public
şi alte branşe pentru buna funcţionare a statului”. [15, p.56]

Fiind chemată să satisfacă interesul general exprimat prin lege, administraţia publică constituie
activitatea prin care se exercită legea.

„Colectivităţile locale reprezintă una dintre structurile fundamentale ale unui regim democratic.
Cerinţa de a pune în practică principiile de bază ale autonomiei locale devine din ce în ce mai
evident, autonomia locală este o realizare permanentă, lentă, depăşind mai multe trepte, chiar şi
în ţările unde există de mult timp. Acest proces se reliefează cu atît mai mult în ţările noilor
democraţii. Nu se poate realiza şi dezvolta o autonomie locală într-o perioadă scurtă şi numai
prin aplicarea practicii ţărilor cu mai multă experienţă”. [15, p.404]

1.1. Misiunea prestatoare a administraţiei publice locale, istorie şi actualitate

Domeniul de activitate al administraţiei publice este foarte vast. Astfel, ea are drept atribuţii
asigurarea aplicării legilor şi emiterea actelor pentru executarea aplicării legilor, menţinerea
ordinii publice, luarea de măsuri în vederea executării contractelor administrative, ocrotirea
drepturilor persoanelor şi satisfacerea cerinţelor lor, precum şi asigurarea funcţionării serviciilor
publice. [12, p.283]

Majoritatea autorilor consideră că administraţia publică trebuie să exercite două misiuni de bază:
executarea legii şi prestarea serviciilor publice. De exemplu, potrivit autorului Victor Mocanu,
activităţile administraţiei publice au un caracter:
- dispozitiv (de dispoziţie) – reglementări elaborate şi emise în baza şi în vederea executării
legii;

- prestator (de prestaţie) – servicii publice de interes general sau local. [13, p.63]

Activitatea de prestare a serviciilor publice este foarte importantă, dat fiind faptul că de
îndeplinirea acestei datorii depinde gradul de satisfacere a necesităţilor sociale, pentru
satisfacerea cărora şi există administraţia publică.

Or, executarea legii nu este decât un mijloc de realizare a scopului respectiv al administraţiei
publice.

Problema caracterului prestator al activităţilor administrative a evoluat mult pe parcursul

timpului. Astfel, la sfârşitul sec. al XX-lea – începutul sec. al XXI-lea administraţia publică îşi
schimbă centrul de greutate al preocupărilor sale – cel puţin din punct de vedere cantitativ –
excedând (fără a abandona) atribuţiile sale de autoritate, de putere publică şi preluând din ce în
ce mai mult atribuţii de prestări servicii, încercând, astfel, să răspundă intereselor şi nevoilor
specifice ale colectivităţilor pe care le administrează. [20, p.213]

Mult timp se considera că prestarea serviciilor publice poate fi efectuată exclusiv de autorităţi
publice. Totuşi, odată cu dezvoltarea societăţii, s-a descoperit că multe servicii publice pot fi
prestate la fel de eficient, dacă nu chiar mai eficient, de persoane private. Definiţia actuală a
serviciilor publice este următoarea: “Orice gen de activitate de interes public, desfăşurată de
persoane publice sau private, în scopul satisfacerii unor interese generale sau specifice, care sunt
oferite în mod constant”. [20, p.215]

Astfel, serviciile publice sunt organizate de autorităţile publice, fie centrale (guvern, ministere),
fie locale (consilii locale, primării) şi pot fi oferite şi de organisme private atunci când prin
prestarea lor se realizează în interes general. Dată fiind importanţa serviciilor publice, e absolut
imperativ ca administraţia publică să depună eforturi permanente în vederea creşterii calităţii
serviciilor prestate.

Necesităţile populaţiei pot fi satisfăcute şi prin intermediul parteneriatului. Astfel, în prezent

administraţia publică, supusă presiunilor de a rezolva o multitudine de probleme, în condiţiile
lipsei cronice de resurse materiale şi financiare suficiente, este în căutarea unor surse
suplimentare prin implicarea diferitor sectoare, stabilirea relaţiilor de colaborare şi crearea
diferitor forme de parteneriate.

Ideea principală a parteneriatului public-privat pentru administraţia publică este ca ea

(administraţia publică) rămâne pe poziţia de conducere şi control, de reprezentanţă şi protejare a
interesului general, în timp ce cedează gestionarea şi livrarea efectivă a serviciului public celor
ce o pot face mai bine şi mai eficient.

Parteneriatul public-privat în prestarea serviciilor publice este valoros nu doar pentru partenerii
înseşi. Mult mai important apare acesta din punctul de vedere al utilizatorilor acestor servicii
publice. În această ordine de idei, autorul Tudor Deliu afirmă: „Astăzi pe cetăţean nu-l prea
interesează cine prestează serviciul, principalul e ca el să existe. De aceea administraţia locală
trebuie să asigure furnizarea serviciilor publice lăsându-le altora producerea acestora”. [10, p.84]

1.2. Mediul administraţiei publice şi principiile aplicate în administraţia publică locală

Organizaţiile reprezintă entităţi complexe, dificil de înţeles şi interpretat. Acest lucru se
datorează nu doar proceselor şi structurilor interne ci şi influenţei mediului organizaţiei. Nici o
organizaţie, publică sau privată, nu poate fi înţeleasă în afara analizei influenţelor pe care le
exercită mediul asupra funcţionării ei. Aceste influenţe tind să fie şi mai puternice în cazul
organizaţiei publice (datorită caracteristicilor proprii) care nu poate fi niciodată înţeleasă în lipsa
analizei mediului propriu.

Mediul organizaţiei publice este axat pe următoarele coordonate principale:

1. Condiţii tehnologice: nivelul de cunoştinţe şi capacităţi ştiinţifice, de la comunicaţii şi

transporturi la agricultură şi medicină. Este evident că nivelul de dezvoltare tehnologică
afectează direct şi puternic funcţionarea organizaţiilor publice. O administraţie care are la
dispoziţie tehnologii moderne poate funcţiona mult mai bine. Trebuie însă precizat aici că acest
lucru nu este suficient şi că existenţa tehnologiei în lipsa resursei umane capabile să o înţeleagă
şi utilizeze la capacitatea necesară este la fel de importantă.

2. Condiţii legale: legi, reglementări, caracteristici ale instituţiilor de specialitate, valori etc.
Importanţa calităţii cadrului legal este imensă pentru administraţia publică, care este nevoită să
îşi structureze obiectivele şi activitatea în funcţie de reglementările legale existente. Instanţele
judecătoreşti pot analiza deciziile administrative şi suspenda pe cele pe care le consideră a fi în
afara legii. Justiţia are posibilitatea de a limita abuzurile administraţiei (sau abuzurile împotriva
administraţiei) şi de a stabili standarde şi precedente în ceea ce priveşte funcţionarea corectă a
instituţiilor.

3. Condiţii politice: caracteristici ale proceselor politice, ale instituţiilor politice, gradul de
stabilitate politică. Importanţa mediului politic asupra administraţiei publice este evidentă – nu
ne putem imagina că un aparat administrativ poate funcţiona eficace într-o ţară cu un sistem
politic deficitar, bazat pe instabilitate, corupţie, violenţă, lipsa instituţiilor democratice sau o
funcţionare defectuoasă a acestora.

Relaţia politică – administraţie este percepută, în general, pe două planuri. Primul ar fi cel al unei
percepţii pozitive. Politicienii sunt cei care definesc obiectivele strategice ale administraţiei,
politicile publice care trebuie implementate. [18, p.26] Ei sunt îndreptăţiţi să facă acest lucru
pentru că sunt reprezentanţii poporului, aleşi în funcţii publice.

Totodată politica poate exercita o presiune necesară asupra birocraţiei, gata oricând să se extindă
mai mult decât o cer necesităţile practice. Politicienii sunt cei care ar trebui să reamintească
administraţiei raţiunea ei de a exista – servirea intereselor cetăţeanului şi să încurajeze
promovarea valorilor comunităţii.

Întotdeauna reforma administraţiei este direct şi inevitabil legată de voinţa politică; în lipsa
acesteia orice demers de îmbunătăţire a funcţionării instituţiilor publice este doar un exerciţiu de
retorică.

Pe de altă parte, cel mai cunoscut plan în relaţia administraţie – politică este cel ce deţine
conotaţii negative: influenţa politicii este dezastruoasă şi duce la efecte de genul „politizării”,
ocupării posturilor publice după fiecare proces electoral pe criterii de apartenenţă politică (spoil
system) şi nu competenţă (merit system), corupţie, nepotism, favoritism, promovarea intereselor
unor grupuri obscure în detrimentul cetăţeanului etc. W. Wilson atrăgea atenţia în 1887 în „The
study of public administration” că „problemele administrative nu sunt probleme politice”. [25,
p.16] Aici apare inevitabil în discuţie necesitatea protejării funcţionarului în faţa presiunilor
politice, prin promovarea unor reglementări şi instituţii specifice.
Administraţia publică deţine o putere specifică, exprimată prin accesul ei la informaţie
specializată, expertiză şi rolul ei inevitabil în implementarea politicilor.

Fiecare organizaţie publică îşi dezvoltă interesele instituţionale pe care le promovează şi le apără
în mediul politic.

Concluzia generală în ceea ce priveşte mediul politic este că administraţia publică este profund
influenţată de acesta şi relaţia între cele două părţi este complexă şi dificil de analizat; viziunea
politică (sau lipsa acesteia) poate influenţa major funcţionarea pe termen lung a sectorului
public, iar deciziile strategice pot fi luate de multe ori în afara sferei de influenţă a managerului
public (chemat apoi să le aplice).

4. Condiţii economice: Activitatea administraţiei este condiţionată de gradul de dezvoltare

economică a societăţii (prosperitatea, nivelul inflaţiei, taxele, capitalul existent etc). În mod
evident organizaţiile publice plasate într-o ţară dezvoltată din punct de vedere economic vor avea
acces la resurse semnificative.

Totodată, o economie competitivă va influenţa profund atât modul de cheltuire a banilor publici
cât şi percepţia cetăţeanului faţă de ceea ce semnifică un serviciu de calitate; acesta tinde să
compare calitatea serviciilor publice cu a celor private şi să aibă aşteptări mult mai mari în ceea
ce priveşte calitatea. Pe de altă parte administraţia publică este un angajator major şi un furnizor
de comenzi şi fonduri semnificative nu numai pentru organizaţiile publice ci şi pentru cele
private.

5. Condiţii demografice: Acestea se referă în principal la caracteristici ale populaţiei precum

vârsta, sexul, rasa, religia, etnia etc. Toate aceste caracteristici pot să aibă un impact major
asupra modului de funcţionare şi asupra structurării aparatului administrativ.

6. Condiţii ecologice: caracteristici ale mediului, incluzând clima, caracteristicile geografice,

poluarea, resursele naturale etc. Aceste elemente influenţează structurarea aparatului
administrativ şi au o importanţă majoră în funcţionarea acestuia. Este suficient să amintim aici
importanţa pe care administraţiile moderne o acordă problemei protecţiei mediului.

7. Condiţiile culturale: se referă la valori predominante, atitudini, convingeri, cutume, procese

de socializare privitoare la elemente precum structura familiei, practici politice, practici
religioase etc. Toate aceste elemente sunt asimilate în discursul politic la nivelul „mentalităţilor”
şi sunt extrem de importante în funcţionarea administraţiei. [17, p.56] Tradiţiile istorice
influenţează, uneori mai mult decât ne dăm seama, funcţionarea administraţiei moderne.

În ştiinţa administraţiei şi în activitatea din administraţia publică sunt utilizate, atât

principii cu un caracter general, aplicabile în toate domeniile de activitate administrativă, cât şi
principii specifice, anumitor activităţi din acest domeniu, precum: organizarea; conducerea şi
aplicarea metodelor.

Organizarea şi funcţionarea autorităţilor, instituţiilor şi serviciilor publice se bazează pe

următoarele principii fundamentale:

Principiul stabilităţii. În administraţia publică permanenţa (continuitatea) activităţii este

esenţială pentru interesul public în general, precum şi pentru realizarea sarcinilor executive ale
statului.
Principiul raţionalităţii. Administraţia poate asigura coordonarea relaţiilor sociale numai dacă
respectă principiul interesului general, al binelui public; raţiunea de a fi a administraţiei publice
este satisfacerea nevoilor sociale.

Principiul organizării. Realizarea funcţiei executive a statului printr-o organizare raţională şi

eficientă a aparatului administrativ, prin utilizarea metodelor ştiinţifice, care să folosească
resurse umane, materiale şi financiare cât mai mici pentru obţinerea unor beneficii sociale cât
mai mari.

Principiul finalităţii. Are ca finalitate progresul sistemului social-global prin perfecţionarea

activităţii subsistemelor sale, inclusiv prin reformarea instituţiilor juridice ce guvernează
activitatea administraţiei.

Principiul integrării. Administraţia publică acţionează pentru coagularea societăţii, pentru

concentrarea acţiunilor tuturor cetăţenilor în direcţia dezvoltării societăţii.

Principiile generale ale administraţiei publice sunt:

Administraţia publică se află în serviciul omului. Ce-a mai importantă misiune a administraţiei
publice este de servire a persoanei umane şi toate resursele şi metodele administraţiei sunt
subordonate acestui scop, activitatea administraţiei se sprijină pe lege, moralitate, etică şi
respect faţă de om. [15, p.456]

Cetăţeanul urmează a fi educat să conştientizeze şi obligaţiile pe care le are în comunitate, dar

administraţia trebuie să dispună şi de instrumente de constrângere pentru asigurarea respectării
legii şi intereselor generale;

Administraţia publică se subordonează interesului general (public). Dacă administraţia are ca

obiectiv servirea omului, fără îndoială că trebuie să servească pe toţi membrii colectivităţii
respective [19, p.35]. În acest mod, este acoperit interesul public.

Desigur că, la scara societăţii, primează interesele comune ale membrilor colectivităţii; interesul
general are mai mare importanţă decât interesul unui singur om. Trebuie să se respecte această
prioritate; mai mult, administraţia este obligată să satisfacă interesele generale, apărarea
societăţii şi a ordinii publice, mergând până la a sacrifica interesele individuale. Privilegierea
cerinţelor generale, de către administraţie, nu diminuează importanţa primului principiu; tocmai
faptul de a fi în slujba omului impune administraţiei publice să dea prioritate satisfacerii
cerinţelor sociale; altfel ar fi periclitată însăşi existenţa umană.

Administraţia trebuie să se adapteze la mediul în care-şi desfăşoară activitatea. În vederea

îndeplinirii obiectivelor sale, administraţia trebuie să se adapteze în mod continuu mediului în
care evoluează. Astfel, se creează posibilitatea ca aparatul ei administrativ să fie pregătit, în orice
moment, pentru a face faţă circumstanţelor aflate în continuă transformare. Acest principiu este
perceput şi ca o obligaţie a administraţiei publice de a acoperi cu resursele disponibile
necesităţile mereu crescânde ale vieţii sociale.

Totodată, aplicarea principiului respectiv asigură concretizarea în practică prin administraţia

publică a sarcinilor încredinţate de puterea politică.

Cunoaşterea cerinţelor sociale actuale şi prevederea celor viitoare. Administraţia trebuie să fie
organizată temeinic, pentru a răspunde exigenţelor cetăţenilor. Este necesară cunoaşterea
profundă a cerinţelor fiecărei colectivităţi. Pe baza studierii datelor statistice şi a altor metode de
cercetare, administraţia va căuta să prevadă care sunt domeniile în care se înregistrează
schimbări mari, unde, cerinţele vor creşte mai mult, pentru orientarea adecvată şi intensificarea
eforturilor sale.

Respectarea normelor de drept în înfăptuirea administraţiei publice. Funcţionarea

administraţiei publice, trebuie să se realizeze într-un cadru legal, prin crearea premiselor pentru o
activitate raţională şi eficientă, în interesului cetăţeanului şi al societăţii. Nu se poate invoca
preocuparea de a asigura realizarea eficienţei, pentru a justifica o ilegalitate.

Asigurarea profesionalizării funcţiei publice. Nivelul calitativ profesional al funcţionarilor

determină calitatea actului administrativ. Este importantă, adoptarea şi aplicarea în practică a
unui Statut al funcţionarilor publici, în care să fie reglementate drepturile şi obligaţiile acestora,
pregătire corespunzătoare a personalului instituţiilor administrative.

Creşterea eficienţei administraţiei prin îmbunătăţirea permanentă a activităţii şi structurii

administrative. Obiectivele administraţiei publice nu pot fi concepute şi materializate decât în
condiţii de raţionalitate şi de creştere permanentă a eficienţei, prin îmbunătăţirea continuă a
activităţii şi structurii acesteia. Eficienţa apare ca un deziderat, fundamental ce vizează
îndeplinirea sarcinilor cu rezultate pozitive maxime, dar cu un consum minim de resurse. [7,
p.46]

Principii specifice

Principiile specifice ale ştiinţei administraţiei, se aplică numai în anumite segmente de activitate,
cum sunt organizarea, conducerea, metodologia utilizată. Aceste principii cu caracter special
sunt:

1. Organizarea unitară;

O organizare diversă, cu structuri diferite de la un aparat administrativ la altul, creează

disfuncţionalităţi în planul conducerii, coordonării şi controlului. De aceea, nu se cere o
organizare perfectă, din punct de vedere teoretic, la nivelul unei instituţii administrative, (care ar
contraveni funcţionării ansamblului), deoarece rezultatul activităţii tuturor instituţiilor publice
este mult mai important decât o performanţă singulară.

2. Autonomia de organizare;

Instituţiile administrative trebuie să beneficieze de autonomie relativă şi sunt capabile să se

autoregleze, să se adapteze la sarcinile care le revin, să caute soluţii pentru rezolvarea fiecărui
caz în parte, să-şi realizeze singure scopul. Autonomia de organizare urmează a se manifesta,
însă, într-un cadru legal.

3. Conducerea unitară;

Principiul conducerii unitare se află în concordanţă cu cel al organizării unitare şi reprezintă o

cerinţă obligatorie în orice condiţii şi la toate nivelurile activităţii sociale.

În practică, pentru realizarea acestui principiu este necesar ca fiecare şef al unei instituţii publice
să stabilească o direcţie unitară de acţiune, de la care să nu admită abateri. În acest sens, se
impune respectarea regulii ca orice funcţionar să depindă ierarhic de un singur şef şi să nu
primească, în acelaşi timp, dispoziţii de la mai mulţi şefi.
4. Participarea funcţionarilor la conducerea instituţiilor;

Orice conducător care tinde să fie eficient trebuie, nu numai să încurajeze funcţionarii în
iniţiativele lor, dar să le acorde anumite răspunderi în planul conducerii, în limita competenţelor
pe care le au. Pentru a crea un climat de colaborare, conducătorul cere, ori de câte ori are
posibilitatea, sugestii şi propuneri de la subalterni. Această metodă are efecte psihologice
semnificative.

Aplicarea acestui principiu necesită respectarea anumitor reguli:

- după elaborarea unei decizii, ultimul cuvânt trebuie să-l aibă şeful instituţiei/
compartimentului, care urmează să-şi asume direct răspunderea;

- colaboratorii trebuie moderaţi, pentru a nu aduce puncte de vedere parţiale care să

prejudicieze viziunea unitară realizată şi pentru a elimina gradul de influenţă asupra celorlalţi
funcţionari;

- dacă colectivul de funcţionari nu poate aduce o contribuţie reală la luarea deciziei, este
inutil să i se ceară părerea, mai ales, în anumite probleme care-i depăşesc competenţa;

- este recomandabil ca, ori de câte ori se ia o decizie la care unii funcţionari au avut un rol
deosebit, să se menţioneze numele şi contribuţia lor.

5. Comunicarea directă dintre şef şi funcţionari;

Funcţionarii publici îşi îmbunătăţesc rezultatele, dacă sunt bine şi la timp informaţi de către
superiorii lor. Funcţionarii care nu sunt ţinuţi la curent cu activitatea instituţiei, se consideră
diminuaţi în valoarea lor profesională, lipsiţi de încrederea şi respectul pe care le merită.

Comunicarea conferă substanţă, atât acţiunilor realizate, cât şi colaborării dintre conducere şi
funcţionari. Se apreciază că cea mai judicioasă metodă de comunicare a şefului constă în a se
adresa direct funcţionarilor pentru a-i cunoaşte, a-i înţelege, a-i cointeresa şi a-i integra creator în
structura funcţională a instituţiei publice. [8, p.12]

6. Recunoaşterea meritelor ce revin funcţionarilor;

Una din modalităţile cele mai simple, dar eficiente de a stimula funcţionarii şi a le îmbunătăţi
activitatea, constă în a-i aprecia şi a-i premia. Aprecierea trebuie să fie meritată şi sinceră. Pe de
altă parte, pentru a eficientiza activitatea instituţiei, un conducător trebuie să aplice sancţiuni
funcţionarilor nedisciplinaţi sau care au greşit. O conduită corectă din partea şefului contribuie la
satisfacerea interesului reciproc al instituţiei şi funcţionarilor.

7. Simplificarea activităţii şi structurii administraţiei;

Principiul simplificării activităţii şi structurii administraţiei se opune supradimensionării

aparatului de stat, funcţionării unor structuri paralele cu atribuţii similare, birocraţiei inutile,
soluţiilor complicate şi formularisticii voluminoase. Toate acestea au efecte dăunătoare şi costuri
nejustificate. Simplificarea administraţiei, implicit a aparatului administrativ de stat, trebuie să se
facă în mod raţional, în concordanţă cu cerinţele reale ale bunei funcţionări a instituţiilor publice.
[14, p.394]

În acest sens, se disting două direcţii principale de acţiune:

- simplificare internă, realizată din interiorul organelor şi instituţiilor publice şi care se referă
la activitatea şi structura acestora. Astfel, se elimină formele de activitate şi acţiunile inutile,
precum şi structurile neraţionale;

- o simplificare externă care se referă la activitatea şi structura exterioară a administraţiei

publice şi se efectuează la nivelul ministerelor şi celorlalte organe centrale şi locale. În acest
mod, se elimină activităţile paralele, inutile şi compartimentele intermediare a căror existenţă nu
se justifică.

Literatura europeană de specialitate reţine şi alte principii specifice administraţiei, care pot avea
fie efect de activare (principii proactive), fie de restrângere (principii de restricţionare) a
activităţii acestui sector.

Aceste principii caracterizează sectorul public şi arată prin ce se diferenţiază o organizaţie

publică de una privată. Sunt două grupe de principii – principii restrictive şi principiile de
acţiune (proactive).

Principiile restrictive (de restricţionare) sunt: legalitatea, egalitatea, obiectivitatea şi

continuitatea.

Aceste principii se caracterizează prin obligativitatea îndeplinirii lor de către puterile publice, iar
în caz contrar, cetăţeanul poate formula o plângere la tribunal. Se întâlnesc în textele Constituţiei
într-o formă explicită şi au un caracter restrictiv.

1. Principiul legalităţii presupune că prestarea serviciilor trebuie să se realizeze în conformitate

cu norma aplicabilă (legea) şi cu supunerea faţă de principiile dreptului, atât în administraţia
publică cât şi în cea privată.

2. Egalitatea urmăreşte promovarea echităţii cu privire la accesul la serviciile publice, atât din
punct de vedere geografic, cât şi din cel al diferitelor categorii de utilizatori (ex: scrisorile trebuie
să ajungă în orice colţ al ţării, timbrul costând la fel).

3. Obiectivitatea are în vedere ca serviciile să fie prestate cu imparţialitate, justiţie şi interes

general.

4. Pe baza principiului continuităţii, prestarea serviciilor trebuie să se realizeze (ţinând cont de

specificul fiecărui sector) de o manieră permanentă, regulată şi neîntreruptă (ex: poşta trebuie să
funcţioneze permanent, poliţia trebuie să protejeze cetăţenii mereu etc.).

Principiile proactive – pot apărea în textele constituţionale, dar nu sunt exigibile în faţa
tribunalelor. Aceste principii demonstrează dorinţa prestării serviciului în condiţiile cele mai
bune, din partea organizaţiei.

Spre deosebire de principiile reactive, aceste principii propun ca administraţia să întâmpine

evenimentele, să caute o soluţie la probleme chiar înainte ca acestea să apară, să conteze pe
ajutorul cetăţenilor săi.

1. Transparenţa – cu excepţia serviciilor secrete ale statului – trebuie să dea posibilitatea

cetăţenilor şi utilizatorilor să participe la asigurarea unei funcţionări corecte a activităţii, să
dispună de informaţie, ca bază de dialog între administraţie şi cetăţean. De asemenea,
transparenţa trebuie să servească drept instrument de control a administraţiei publice din partea
cetăţenilor. Acest principiu nu operează în sectorul privat.

2. Participarea statuează concepţia potrivit căreia, cetăţeanul este în acelaşi timp “utilizator şi
proprietar” [14, p.569] al serviciilor publice private, în calitatea sa de contribuabil. Rezultă astfel
că, participarea sa este garantată pentru ca serviciul să fie prestat corect, chiar prin implicarea
cetăţeanului în colaborare cu unitatea prestatoare.

3. Responsabilitatea se referă la măsura în care organizaţia publică se face responsabilă de

prestarea serviciului (în faţa Parlamentului dar şi în faţa cetăţenilor). Este responsabilitatea
statului în faţa societăţii civile, nu numai pentru serviciile pe care el leprestează dar, în general, şi
pentru bunăstarea generală pe care o realizează prin intermediul altor participanţi implicaţi în
crearea avuţiei naţionale.

4. Economia, eficienţa, eficacitatea. Toate aceste trei principii se orientează spre acelaşi scop şi
anume, o utilizare mai bună a banilor contribuabililor. Astfel, prin economie, sectorul public
trebuie să aplice reguli de austeritate pentru a se reduce cheltuiala publică la cât mai mult posibil.
Acest principiu se relaţionează direct cu principiul eficienţei, conform căruia obiectivele publice
trebuie să se obţină cu cel mai mic număr de resurse posibile. Eficacitatea se referă, în
exclusivitate la îndeplinirea obiectivelor în condiţii corespunzătoare bazate, fie pe maximizarea
efectelor, fie pe minimizarea eforturilor.

Orice stat fiind o putere publică, organizată pe un teritoriu delimitat şi recunoscut de celelalte
state, are rolul nu numai de a reprezenta poporul de pe acest teritoriu, cît şi de a-i rezolva
interesele atât de diferite de la o persoană la alta sau de la un grup de indivizi la altul. Pentru a-şi
îndeplini acest rol, statul îşi împarte teritoriul şi populaţia aflată pe acesta în anumite zone de
interese, pe baza diferitelor criterii: geografice, religioase, culturale, etc. Aceste zone - mai mici
sau mai mari - sunt unităţile administrativ-teritoriale care de-a lungul istoriei au purtat diverse
denumiri: judeţe, ţinuturi, regiuni, oraşe, sate, raioane, comune, etc.

Astăzi, Constituţia Republicii Moldova, prevede că “teritoriul este organizat sub aspect
administrativ în sate, oraşe, raioane şi unitatea teritorială autonomă Găgăuzia. În condiţiile legii,
unele oraşe pot fi declarate municipii”. [26]

În toate aceste unităţi administrativ-teritoriale statul a creat autorităţi publice, care să-l reprezinte
şi să acţioneze în acestea pentru realizarea intereselor sale, dar şi ale locuitorilor respectivi. În
acelaşi scop, statul a creat autorităţi şi la nivel central, care să-l reprezinte şi să asigure realizarea
intereselor care se pun la acest nivel şi care apar ca ceea ce este comun şi general tuturor zonelor
de interese.

Profesorul Paul Negulescu afirma că în orice ţară sunt două categorii de interese: unele care au
un caracter cu totul general privind totalitatea cetăţenilor, întreaga colectivitate şi altele care sunt
speciale unei anumite localităţi. [74, p.18] Pentru armonizarea acestor categorii de interese statul
a creat regimuri juridice sau instituţii speciale, fiecare dintre ele asigurând o rezolvare mai mult
sau mai puţin corespunzătoare situaţiilor concrete. În aceste condiţii vorbim de autonomie locală,
centralizare, descentralizare, desconcentrare, tutelă administrativă.

Autorităţile administraţiei publice locale beneficiază de autonomie decizională, organizaţională,

gestionară şi financiară, au dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor
publice locale, exercitîndu-şi, în condiţiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat. [1,
p.261] Realizarea autonomiei locale în Republica Moldova este unul din obiectivele esenţiale ale
reformei administrative, înfăptuirea căreia depinde de o serie de factori de natură politică,
legislativă, economică şi socială. [10, p.45]

Principiile de bază ale administraţiei publice locale sunt stipulate în “Carta Europeană: Exerciţiul
autonom al Puterii Locale” [37] adoptată de Consiliul Europei în 1985 şi ratificată de
parlamentul Republicii Moldova în 1994, în art. 109 (1) din Constituţia Republicii Moldova [26],
în Legea privind administraţia publică locală nr. 436 din 28.12.2006, [51] în Legea privind
descentralizarea administrativă nr. 435 din 28.12.2006. [50] şi în Legea pentru aprobarea
Strategiei naţionale de descentralizare şi a Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei
naţionale de descentralizare pentru anii 2012–2015 nr. 68 din 05.04.2012. [60]

Conform acestor documente administraţia publică locală din unităţile administrativ-teritoriale se

organizează şi funcţionează în temeiul următoarelor principii:

- Principiul autonomiei locale;

- Principiul descentralizării serviciilor publice;

- Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale;

- Principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.

Aplicarea acestor principii nu poate aduce atingere caracterului de stat suveran şi independent,
unitar şi indivizibil al Moldovei.

Principiul autonomiei locale

O problemă importantă pentru administraţia publică este delimitarea competenţelor între

autorităţile centrale şi cele locale, care poate avea loc doar sub forma autonomiei, descentralizării
sau desconcentrării administrative asigurîndu-se dreptul cetăţenilor de a participa la dirijarea
directă a treburilor publice. Esenţa acestui principiu constă în dreptul colectivităţilor locale de a
stabili ce treburi de interes local necesită rezolvare, care servicii publice trebuie create pentru a
satisface necesităţile populaţiei din comunitatea respectivă, cum să-şi gestioneze bunurile
proprietate publică şi cum să-şi gestioneze resursele financiare de care dispune. Autonomia
locală este un drept al colectivităţilor locale de a-şi satisface interesele proprii fără amestecul
autorităţilor centrale, principiu, care atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia
fiind un drept, însă descentralizarea fiind un sistem care implică autonomia.

Autonomia locală este şi o autonomie financiară, fiecare unitate administrativ teritorială trebuie
să-şi elaboreze în mod independent bugetul local propriu, avînd dreptul să stabilească cuantumul
impozitelor şi taxelor locale, să întreprindă măsuri pentru sporirea bazei veniturilor la buget.
Orice delegare de competenţă trebuie să fie însoţită de alocarea de surse financiare, necesare
pentru a se acoperi costul exerciţiului competenţei.

Autonomia locală este şi o autonomie materială, unităţile administrativ teritoriale dispun de un

patrimoniu pe care îl pot gestiona în limitele legii.

Autonomia este şi decizională, fiecare unitate are dreptul de iniţiativă în ceea ce priveşte
administrarea treburilor publice locale, exercitîndu-şi autoritatea în limitele teritoriului
administrat . Autonomia locală se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile
raionale, autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi
liber exprimat.
Autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile precum şi
gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului sau raionului, după caz.

Autonomia locală conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele legii,
să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în competenţa
altor autorităţi publice.

Autorităţilor APL le este acordat dreptul de a adera la asociaţii naţionale şi internaţionale, în

condiţiile legii, pentru protecţia şi promovarea intereselor lor comune, precum şi posibilitatea de
a încheia între ele acorduri şi de a participa la iniţierea şi realizarea unor programe de dezvoltare
regională, în condiţiile legii.

Autonomia locală se caracterizează şi prin dreptul consiliilor locale de a putea hotărî asupra
participării cu capital sau cu bunuri, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le
reprezintă, la constituirea de societăţi comerciale sau la înfiinţarea unor servicii de interes public
local sau raional, după caz, în condiţiile legii.

Principiul descentralizării serviciilor publice

Descentralizarea în administraţia publică se prezintă ca un sistem de organizare opus

centralizării, care permite colectivităţilor locale sau serviciilor publice să se administreze ele
însele, dar sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea de
autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesare pentru a rezolva singure problemele locale de
către cei aleşi în corpul administrativ.

Deci descentralizarea adninistrativă presupune cîteva condiţii cum ar fi:

- Recunoaşterea unor categorii de afaceri locale, distincte de cele naţionale;

- Acordarea calităţii de persoană juridică colectivităţilor locale, fapt care atrage posedarea de
resurse proprii şi de patrimoniu, de autonomie financiară, necesară satisfacerii interesului local;

- Desemnarea prin vot universal a autorităţii reprezentative căreia colectivitatea îi va

încredinţa administrarea afacerii sale;

- Independenţa autorităţilor publice în luarea deciziilor pentru colectivitate;

- Exercitarea unui control din partea statului asupra legalităţii realizării autonomiei locale.

Descentralizarea administrativă poate lua forma unei descentralizări teritoriale, ceea ce înseamnă
împărţirea teritoriului statului în unităţi administrativ-teritoriale şi care se bucură de o
independenţă faţă de autoritatea centrală, şi o descentralizare a serviciilor publice ceea ce
înseamnă acordarea unei autonomii relative unor servicii publice faţă de administraţia publică.

Descentralizarea serviciilor publice reprezintă transferarea unor atribuţii din competenţa

autorităţilor APC de specialitate către un organism determinat, un serviciu public determinat, din
unităţile administrativ-teritoriale, poate implică organizarea unor servicii publice pe plan local,
dotate cu un anumit patrimoniu şi organe proprii. Astfel, serviciile publice descentralizate
dobândesc o anumită libertate de acţiune ce derivă din calitatea lor de persoană juridică,
transformându-se în “stabilimente publice”.
Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale

Consiliile locale, consiliile raionale şi primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi
liber exprimat, conform reglementărilor stabilite de Constituţia Republicii Moldova [26] şi de
Codul Electoral. [28]

A fi eligibil înseamnă a fi capabil de a fi ales într-o funcţie publică. Potrivit legislaţiei,

autorităţile locale se aleg pe un termen de 4 ani prin vot universal, egal, direct, secret şi liber
exprimat. Potrivit Constituţiei, art. 112, „Autorităţile administraţiei publice, prin care se
exercită autonomia locala în sate şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi”. [26]
Prin vot indirect sunt aleşi preşedinţii de raioane.

Votul universal – presupune că la alegeri pot participa toţi, indiferent de naţionalitate, religie,
sex, limbă, avere, origine socială. La alegeri poate participa orice cetăţean al Republicii Moldova
care a împlinit 18 ani.

Principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit

Relaţia dintre autorităţile publice locale şi cetăţeni reprezintă principala componentă în evaluarea
democraţiei locale. Este necesar suportul cetăţenilor din colectivitate pentru realizarea
programelor şi politicilor locale.

De asemenea cetăţenii au nevoie de a cunoaşte care sunt problemele cu care se confruntă

colectivitatea dată, să cunoască strategiile pe termen scurt sau mediu pe care intenţionează să le
realizeze autorităţile locale, şi să participe la luarea deciziilor care îi vizează. Acest proces, însă,
decurge foarte anevoios din cauza unor factori de notorietate publică: lipsa de cunoștințe a
cetăţenilor cu privire la rolul şi atribuţiile autorităţilor publice locale; lipsa experienţei în
domeniul dialogului, lipsa de transparenţă în luarea deciziilor şi lipsa participării cetăţenilor la
luarea unor decizii.

Printre funcţionarii publici, consilierii raionali mai persistă părerea că ei şi aşa cunosc destul de
bine situaţia şi pot ia o decizie fără a mai discuta cu cei care i-au ales ori le achită întreţinerea.

Cel mai des la noi este aplicată în practică adunarea generală.

Formele şi metodele de implicare a cetăţenilor în procesul decizional sunt descrise în Legea

privind transparenţa în procesul decizional nr. 239 din 13.11.2008 şi Regulamentul cu privire la
procedurile de asigurare a transparenţei în procesul de elaborare şi adoptare a deciziilor, adoptat
prin HG RM nr. 96 din 16.02.2010.

Consultarea cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit este un principiu important al

organizării administraţiei publice locale, şi un atribut indispensabil al autonomiei locale, fiind
reglementat de prevederile constituţionale.

Legea privind administraţia publică locală nr 436 din 28.12.2006, prevede expres că în unele
probleme de interes deosebit, consiliile locale pot consulta populaţia prin referendum local,
consultări, audieri publice şi convorbiri. De fapt se mai pot organiza adunări generale ale
locuitorilor, sondaje de opinie, etc.

O metodă non-deliberativă de studiere a opiniei cetăţenilor pe o problemă de interes local este

referendumul local, care poate avea funcţie consultativă, aprobativă sau abrogativă.
Referendum – scrutin prin care poporul îşi exprimă opţiunea în cele mai importante probleme ale
statului şi societăţii în ansamblu, avînd drept scop soluţionarea acestora, precum şi consultarea
cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit. [28]

Referendumul local, ca şi cel naţional, este un element al democraţiei semidirecte, deoarece oferă
colectivităţilor locale posibilitatea de a interveni direct în soluţionarea unor probleme locale de
interes deosebit. [70, p. 32]

Dar, după cum consideră unii cercetători, referendumul consultativ poate fi considerat cu multă
greutate drept o formă de participare a colectivităţilor la exercitarea autonomiei locale, deoarece
în cadrul referendumului consultativ, corpul electoral din colectivitatea locală îşi exprimă doar
atitudinea şi nu voinţa faţă de problema abordată, decizia urmând s-o ia consiliul local. [16, p.
122]

Nu orice problemă de interes local poate fi supusă unui referendum, ci doar chestiunile care sînt
atribuite prin lege autorităţilor publice reprezentative locale.

O importanţă deosebită pentru eficacitatea referendumurilor o are stabilirea strictă şi fixarea

legală a statului, a procedurii de desfăşurare, a ordinii de totalizare, a locului şi rolului în
sistemul constituţional şi a legislaţiei curente a actelor normativ-juridice adoptate de referendum.
[73, p.18]

De asemenea consultarea cetăţenilor pe probleme de interes deosebit se efectuează în

următoarele forme:

a) Consultare permanentă

Conform Legii privind transparenţa în procesul decizional nr. 239- XVI din 13.11.2008, noţiunea
de transparenţă presupune oferirea, în vederea informării în mod deschis şi explicit, de către
autorităţile publice a tuturor informaţiilor privind activitatea lor şi consultarea cetăţenilor,
asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate în procesul de elaborare şi
de adoptare a deciziilor. [4, p.8]

Consiliul local realizează principiul transparenţei şedinţelor, prevăzut la art. 17 din Legea privind
administraţia publică locală nr. 436 din 28.12.2006, [51] în conformitate cu care organizaţiile
societăţii civile pot participa la adoptarea deciziilor în orice etapă a procedurii, propune pentru
dezbateri chestiuni şi recomandări respective.

În plus, autorităţile APL pun la dispoziţia societăţii civile proiecte de decizii şi alte acte ce
urmează a fi aprobate de consiliul local. În acest scop, proiectele se publică pe calea afişării lor
pe suporturi informaţionale în locuri publice accesibile tuturor şi vizitate.

Organizaţiile interesate ale societăţii civile au acces liber la informaţie şi pot prezenta expertize,
analize de impact, comentarii, opinii, evaluări, propuneri şi alte materiale, respectând totodată
standardele minime de cooperare.

b) Întruniri ad-hoc

La iniţiativa primarului (preşedintelui de raion), a consilierilor locali (raionali) sau a

organizaţiilor societăţii civile pot fi convocate întruniri ad-hoc pentru consultări în chestiuni
concrete de pe agenda şedinţei autorităţii administraţiei publice locale, sau în alte probleme de
interes social.
Grupurile de lucru ad-hoc, cu participarea reprezentanţilor părţilor interesate sunt create la
iniţiativa autorităţii publice, autor al proiectului de decizie, a unei alte autorităţi publice, conform
competenţei, sau a unei părţi interesate în scopul discutării proiectului de decizie supus
consultării, obţinerii de consens în aspecte contradictorii. [5]

c) Audieri publice

Cel puţin o dată pe an, autorităţile administraţiei publice locale organizează audieri publice
pentru consultare cu organizaţiile societăţii civile în chestiunile de pe agendă sau în probleme de
aprobare a bugetului local, de dispunere de bunuri, de efectuare a lucrărilor de proiectare,
construcţii, de aprobare a programelor şi planurilor de dezvoltare social-economică, de protecţie
a mediului înconjurător sau în alte probleme de interes social, prevăzute la art. 14 din Legea
privind administraţia publică locală. [51]

Scopul principal al audierilor publice este de a asculta punctele de vedere ale cetăţenilor vis-à-vis
de un subiect sau o problemă specifică. [72]

Toate propunerile organizaţiilor societăţii civile înaintate în procesul cooperării au caracter de

recomandare.

Audierea publică este o procedură de consultare publică prin care orice structură de interese,
începînd de la autoritatea publică, ONG-uri, coaliţii, alianţe, organizaţii, îşi aduce contribuţia la
asigurarea transparenţei decizionale. [3]

Articolul 3 din Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435 din 28.12.2006
enumeră [50] principiile descentralizării administrative cu următoarele formulări:

a) Principiul autonomiei locale, care presupune garantarea dreptului şi capacităţii efective a

autorităţilor publice locale de a reglementa şi gestiona, conform legii, sub propria lor
responsabilitate şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice;

b) principiul subsidiarităţii, care presupune exercitarea responsabilităţilor publice de către

autorităţile care sînt cel mai aproape de cetăţeni, cu excepţia cazurilor în care intervenţia
autorităţilor de nivel superior prezintă avantaje evidente ce rezultă din volumul şi natura
responsabilităţilor şi din necesitatea de a asigura eficacitatea acţiunii publice;

c) principiul echităţii, care presupune garantarea unor condiţii şi oportunităţi egale tuturor
autorităţilor publice locale pentru a-şi atinge obiectivele în realizarea competenţelor lor;

d) principiul integrităţii competenţelor, care presupune că orice competenţă atribuită

autorităţilor publice locale trebuie să fie deplină şi exclusivă, exercitarea acesteia nu poate fi
contestată sau limitată de o altă autoritate decît în cazurile prevăzute de lege;

e) principiul corespunderii resurselor cu competenţele, care presupune corespunderea

resurselor financiare şi materiale alocate autorităţilor publice locale cu volumul şi natura
competenţelor ce le sînt atribuite pentru a asigura îndeplinirea eficientă a acestora;

f) principiul solidarităţii financiare, care presupune susţinerea financiară de către stat a celor
mai slab dezvoltate unităţi administrativ-teritoriale, în special prin aplicarea unor mecanisme de
repartizare financiară echitabilă;
g) principiul dialogului instituţional, care presupune informarea şi consultarea de către stat, în
timp util, a autorităţilor publice locale, în procesul de planificare şi de luare a deciziilor, prin
structurile lor asociative, asupra oricăror chestiuni ce le privesc în mod direct ori sînt legate de
procesul descentralizării administrative;

h) principiul parteneriatului public-privat, public-public, public-civil, care presupune garantarea

unor posibilităţi reale de cooperare între guvern, autorităţile locale, sectorul privat şi societatea
civilă;

i) principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, care presupune, în

limitele competenţelor ce le revin, obligativitatea realizării unor standarde minime de calitate
stabilite de lege la prestarea serviciilor publice şi de utilitate publică de care sînt responsabile.

Strategia naţională de descentralizare şi Planul de acţiuni privind implementarea Strategiei

naţionale de descentralizare pentru anii 2012–2015 aprobată prin legea nr. 68 din 05.04.2012
[60] încearcă o formulare şi mai perfectă a principiilor de funcţionare a APL:

a) principiile fundamentale ale dreptului european şi ale dreptului internaţional, cu precădere în

abordarea şi promovarea consistentă a drepturilor şi libertăţilor omului (aceste principii sînt, inter
alia: principiul stabilit în articolul 1 al Convenţiei europene a drepturilor omului, prin care statul
garantează drepturile fundamentale ale tuturor persoanelor aflate pe teritoriul său; interzicerea
discriminării; garantarea dreptului tuturor persoanelor de a avea personalitate juridică în faţa
legii, conform articolului 16 din Pactul internaţional cu privire la drepturile politice şi civile), a
egalităţii de gen, a principiilor nediscriminării, transparenţei şi responsabilizării;

b) cadrul legal, normativ şi punerea lui în practică trebuie să asigure responsabilizarea APL în
faţa populaţiei (accountability) şi a nivelurilor administrative superioare, garantînd în acelaşi
timp libertatea locală de decizie şi de management;

c) atribuirea/transferul competenţelor către APL – elaborarea şi implementarea sistemului de

management şi finanţare, precum şi stabilirea definitivă a proprietăţii asupra patrimoniului –
trebuie să fie ulterioare şi determinate de modul în care competenţele sînt stabilite pe niveluri de
administraţie publică;

d) principiul corelării – acţiunile sau reformele propuse spre implementare în domeniul APL
urmează a fi corelate cu reformele aflate în derulare;

e) banii urmează funcţia – sistemul financiar va fi adaptat în funcţie de acordarea de atribuţii,

iar veniturile generate de prestarea unui serviciu vor merge la nivelul administrativ care răspunde
de prestaţia respectivă;

f) patrimoniul urmează funcţia – responsabilul de exercitarea competenţei primeşte şi

proprietatea activelor fixe necesare (patrimoniu). Realizarea gestionării eficiente şi efective a
patrimoniului local poate avea loc doar în cazul abilitării APL cu competenţă decizională
deplină, aşa cum cere Carta Europeană, fără a admite ingerinţa altor autorităţi sau instituţii;

g) investiţia urmează competenţa – nivelul administrativ responsabil de exercitarea unei

competenţe trebuie să fie responsabil şi pentru întregul proces investiţional;

h) atribuirea/transferul competenţelor trebuie să îmbine armonios subsidiaritatea şi eficienţa,

aceasta din urmă fiind definită prin 3 criterii principale: (I) aria geografică a beneficiarilor unei
competenţe să corespundă în mare măsură ariei unităţii administrative care o va exercita; (II)
exercitarea competenţei respective să permită realizarea economiilor de scară, inclusiv prin
asocierile intermunicipale; (III) UAT căreia i se atribuie competenţa trebuie să aibă capacitate
fiscală şi de management suficientă pentru exercitarea acesteia;

i) pentru a consolida echitatea şi răspunderea democratică faţă de locuitori, trebuie să existe

corespondenţă între: (I) teritoriul unde se efectuează prestarea unui serviciu de către autoritatea
locală şi cel de pe care se colectează impozitele locale; (II) beneficiar şi plătitor („utilizatorul
plăteşte”); (III) puterea de decizie şi responsabilitate (cel care decide trebuie să răspundă şi
pentru consecinţele deciziei sale);

j) trebuie asigurat un anumit grad de coeziune teritorială, prin reducerea disparităţilor de

resurse disponibile la ambele niveluri de APL;

k) sistemul financiar trebuie să stimuleze efortul fiscal propriu;

l) monitorizarea, auditul şi controlul gestionării patrimoniului de către APL trebuie să fie strict
reglementate, punctuale, previzibile şi eficiente, urmărind asigurarea legalităţii, bunei
administrări şi a interesului public general privind resursele funciare şi imobiliare, precum şi,
după caz, cele naturale şi ale subsolului; [9, p.91]

m) atribuirea/transferul competenţelor, al surselor de venit şi al patrimoniului între APC şi APL

şi între diversele niveluri ale acesteia din urmă trebuie să fie formale (fixate în lege), clare şi
stabile, definind toate rolurile şi funcţiile specifice, mecanismele prin care se vor exercita acestea
şi drepturile de proprietate asupra activelor implicate;

n) sistemul financiar trebuie să asigure predictibilitatea, stabilitatea, continuitatea şi autonomia

pentru ambele niveluri ale APL prin: (I) garantarea posibilităţii de a asigura un nivel minim al
serviciilor, avînd în vedere diferenţele obiective dintre diverse UAT; (II) evitarea partajării cu
APL a surselor de venit volatile în timp sau care produc dezechilibre teritoriale în colectare; (III)
folosirea, pe cît e posibil, a unor criterii obiective în sistemul de transferuri; şi (IV) reducerea, pe
cît e posibil, a posibilităţii de modificare a sistemului prin legea bugetară anuală sau prin alte legi
ad-hoc.

Aceste principii formează un cadru coerent de atribuire/de transfer al competenţelor, al surselor

de venit şi al patrimoniului într-un mod eficace, clar şi stabil, astfel încît furnizarea serviciilor
publice – modul preferenţial prin care se manifestă exercitarea unei competenţe – să corespundă
nevoilor şi cerinţelor beneficiarilor. (Legea pentru aprobarea Strategiei naţionale de
descentralizare şi a Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de
descentralizare pentru anii 2012–2015 nr. 68 din 05.04.2012) [60]

Descentralizarea în administraţia publică este un regim juridic în care rezolvarea problemelor

locale nu se mai face de funcţionari numiţi de la centru ci de către cei aleşi de corpul electoral. În
acest regim administrativ, statul conferă unor autorităţi publice şi dreptul de exercitare a puterii
publice în unele probleme. Acest regim juridic se fundamentează în plan material pe un
patrimoniu propriu al unităţilor administrativ-teritoriale, distinct de cel al statului, care asigură
mijloacele necesare pentru satisfacerea intereselor locale.

Gradul descentralizării administrative depinde de numărul serviciilor publice date în competenţa

autorităţilor locale. Cu cât numărul acestora este mai mare cu atât va fi mai mare
descentralizarea. Descentralizarea în administraţia publică depinde şi de modul cum sunt
organizate autorităţile publice locale şi raporturile lor cu cele centrale. Autorităţile locale pot fi
alese (descentralizarea este mai mare) sau pot fi numite de către autorităţile centrale (caz în care
descentralizarea este mai mică).

Măsurile şi deciziile pot fi luate mai operativ de către autorităţile locale iar resursele materiale şi
financiare şi chiar forţa de muncă pot fi folosite cu mai mare eficienţă şi să răspundă unor nevoi
prioritare pe care autorităţile locale le cunosc mai bine decât autorităţile centrale.

Funcţionarii publici aleşi sau numiţi, în regimul descentralizării administrative, pe un termen

limitat, înlătură în măsură mai mare fenomenele birocratice în activitatea locală.

Participarea locuitorilor prin alegeri la desemnarea autorităţilor locale accentuează spiritul de

responsabilitate şi iniţiativă pentru viaţa publică a localităţii în care ei locuiesc şi determină să
caute şi să găsească ei înşişi soluţii la problemele cu care se confruntă.

Gradul descentralizării administrative depinde şi de forma în care se exercită tutela

administrativă (controlul special efectuat de autoritatea centrală).

Tutela administrativă este o instituţie a dreptului public în baza căreia autoritatea centrală a
administraţiei publice – Cancelaria de Stat şi reprezentanţii locali ai acesteia, au dreptul de a
controla activitatea autorităţilor administrației publice locale, autonome, descentralizate.

Cancelaria de Stat este responsabilă de elaborarea şi implementarea politicii de descentralizare

administrativă, avînd următoarele competenţe [50]:

a) elaborează strategii şi politici generale de descentralizare administrativă, financiară şi

patrimonială;

b) asigură, în comun cu autorităţile de specialitate ale administraţiei publice centrale şi cu

structurile asociative ale autorităţilor publice locale, coordonarea tehnică şi monitorizarea
procesului de descentralizare administrativă;

c) colaborează cu Ministerul Finanţelor în elaborarea politicii de descentralizare financiară;

d) colaborează cu alte ministere şi autorităţi administrative centrale la elaborarea şi

implementarea strategiilor de descentralizare administrativă;

e) colectează, în comun cu Ministerul Finanţelor, cu alte ministere şi autorităţi administrative

centrale, cu autorităţile administraţiei publice locale, date statistice necesare fundamentării şi
estimării impactului politicilor de descentralizare administrativă;

f) elaborează, analizează şi actualizează, de comun acord cu alte ministere şi cu alte autorităţi

administrative centrale, precum şi cu structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice
locale, standardele minime de cost şi de calitate ale serviciilor publice şi de utilitate publică;

g) monitorizează aplicarea de către autorităţile administraţiei publice locale a standardelor

minime de calitate la prestarea serviciilor publice şi de utilitate publică;

h) asigură lucrările de secretariat ale comisiei paritare pentru descentralizare;

i) avizează, potrivit legii, iniţiativele şi proiectele de acte normative privind descentralizarea

administrativă şi financiară, precum şi delegarea de competenţe de la autorităţile de specialitate
ale administraţiei publice centrale către autorităţile publice locale.
Cancelaria de Stat gestionează programe naţionale de dezvoltare adresate unităţilor
administrativ-teritoriale în vederea stimulării asocierii acestora, precum şi a dezvoltării
capacităţilor administrative ale acestora.

În APL I, la fel ca şi la nivelul central este prevăzută divizarea puterii deliberative (legislative)
de puterea executivă. Şi primarul şi consiliul local sînt aleşi prin vot direct de către cetăţenii cu
drept de vot şi nu se subordonează unul altuia.

Puterea autorităţilor locale rezidă în două aspecte principale: pe de o parte, responsabilităţi,

putere de decizie şi resurse financiare, iar de pe de altă parte, capacitatea de a exercita
responsabilităţile, asigurând cetăţenilor calitatea serviciilor publice furnizate.

Pentru susţinerea procesului de modernizare a administraţiei publice, este nevoie de un ansamblu

coerent de măsuri în domeniul resurselor umane, care urmăreşte crearea unui palier executiv
stabil şi neutru din punct de vedere politic.

Ministerul Administraţiei şi Internelor (România), prin Unitatea Centrală pentru

Reforma Administraţiei Publice a realizat demersuri încă din anul 2006 pentru dezvoltarea unui
nou concept în administraţia publică locală, respectiv administratorul public.

În acest context, Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice, în parteneriat cu

structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale (Uniunea Naţională a
Consiliilor Judeţene din România, Asociaţia Municipiilor din România, Asociaţia Oraşelor din
România şi Asociaţia Comunelor din România), implementează proiectul “Administratorul
public – factor de succes pentru un management eficient la nivel local” [76]

CAPITOLUL II. SITUAŢIA ACTUALĂ A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE ÎN

REPUBLICA MOLDOVA

2.1. Competenţele APL şi cadrul legal confuz.

Pentru a elabora măsuri îndreptate spre modernizarea şi eficientizarea administraţiei publice

locale, eliminarea confuziilor de interpretare şi aplicare, este necesar de a analiza în primul rînd
neajunsurile din legislaţia specială care reglementează relaţiile autorităţilor publice de diferite
niveluri, dar şi legislaţia care ţine de reglementarea organizaţională internă a autorităţilor publice
locale:

- Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435 din 28.12.2006[50];

- Legea privind administraţia publică locală nr. 436 din 28.12.2006 [51];

- Legea finanţelor publice locale nr. 397 din 06.10.2003 [48];

Aceste neajunsuri ar putea fi distribuite în cîteva grupe principale:

- privind relaţiile dintre APC şi APL;

- privind relaţiile dintre APL de nivelul I şi APL de nivelul II;

- privind organizarea internă a APL de nivelul I;

- privind necesitatea reformei administrative teritoriale şi reformării APL de nivelul II.

Legea privind descentralizarea administrativă, stabileşte următoarele domenii proprii de

activitate pentru autorităţile publice locale:

Nivelul întîi:

a) planificarea urbană şi gestionarea spaţiilor verzi de interes local;

b) colectarea şi gestionarea deşeurilor menajere, inclusiv salubrizarea şi întreţinerea terenurilor

pentru depozitarea acestora;

c) distribuirea apei potabile, construirea şi întreţinerea sistemelor de canalizare şi de epurare a

apelor utilizate şi pluviale;

d) construcţia, întreţinerea şi iluminarea străzilor şi drumurilor publice locale;

e) transportul public local;

f) amenajarea şi întreţinerea cimitirelor;

g) administrarea bunurilor din domeniile public şi privat locale;

h) construcţia, gestionarea, întreţinerea şi echiparea instituţiilor preşcolare şi extraşcolare

(creşe, grădiniţe de copii, şcoli de artă, de muzică);

i) dezvoltarea şi gestionarea reţelelor urbane de distribuire a gazelor şi energiei termice;

j) activităţi culturale, sportive, de recreaţie şi pentru tineret, precum şi planificarea,

dezvoltarea şi gestionarea infrastructurilor necesare acestor tipuri de activităţi;

k) amenajarea pieţelor agricole, a spaţiilor comerciale, realizarea oricăror alte măsuri necesare
pentru dezvoltarea economică a unităţii administrativ-teritoriale;

l) instituirea şi gestionarea întreprinderilor municipale şi organizarea oricărei alte activităţi

necesare dezvoltării economice a unităţii administrativ-teritoriale;

m) construcţia de locuinţe şi acordarea altor tipuri de facilităţi pentru păturile social vulnerabile,
precum şi pentru alte categorii ale populaţiei;

n) organizarea serviciilor antiincendiare.

Nivelul doi:

a) administrarea bunurilor din domeniile public şi privat ale raionului;

b) planificarea şi administrarea lucrărilor de construcţie, întreţinere şi gestionare a unor

obiective publice de interes raional;
c) construcţia, administrarea şi repararea drumurilor de interes raional, precum şi a
infrastructurii rutiere;

d) organizarea transportului auto de călători, administrarea autogărilor şi staţiilor auto de interes

raional;

e) stabilirea unui cadru general pentru amenajarea teritoriului la nivel de raion şi protecţia
pădurilor de interes raional;

f) susţinerea şi stimularea iniţiativelor privind dezvoltarea economică a unităţii administrativ-

teritoriale;

g) elaborarea şi implementarea proiectelor de construcţie a gazoductelor interurbane (inclusiv a

gazoductelor de presiune medie), a altor obiective termoenergetice cu destinaţie locală;

g1) întreţinerea şcolilor primare şi şcolilor primare-grădiniţe, gimnaziilor şi liceelor, instituţiilor

de învăţămînt secundar profesional, şcolilor-internat şi gimnaziilor-internat cu regim special,
altor instituţii din domeniul învăţămîntului care deservesc populaţia raionului respectiv, precum
şi activitatea metodică, alte activităţi din domeniu;

h) administrarea instituţiilor de cultură, turism şi sport de interes raional, alte activităţi cu

caracter cultural şi sportiv de interes raional;

i) administrarea întreprinderilor municipale de interes raional;

j) administrarea unităţilor de asistenţă socială de interes raional;

k) dezvoltarea şi gestionarea serviciilor sociale comunitare pentru categoriile social-vulnerabile,

monitorizarea calităţii serviciilor sociale.

(3)Autorităţile publice locale de nivelurile întîi şi al doilea, în limitele legii, dispun de

libertate deplină de acţiune în reglementarea şi gestionarea oricărei chestiuni de interes local care
nu este exclusă din competenţa lor şi nu este atribuită unei alte autorităţi. Alte competenţe
proprii autorităţilor publice locale pot fi atribuite acestora numai prin lege.

Prin domenii proprii de activitate se subînţeleg competenţele APL I şi APL II.

Formularea competenţelor în redacţia legii nr. 435 [51] este imprecisă, conţine multe neclarităţi
care, pe lîngă lacunele din alte legi, stimulează abordarea relaţiilor APL II cu APL I de pe poziţia
de organ ierarhic superior cu tendinţa de a le subordona. Legislaţia Republicii Moldova nu face
o diferenţiere clară între competenţele consiliilor şi consilierilor din APL I şi APL II, în ce
măsură ei reprezintă aceiași alegători din teritoriile administrate.

De pildă și APL I “k) amenajarea pieţelor agricole, a spaţiilor comerciale, realizarea

oricăror alte măsuri necesare pentru dezvoltarea economică a unităţii administrativ-teritoriale;” şi
APL II “f) susţinerea şi stimularea iniţiativelor privind dezvoltarea economică a unităţii
administrativ-teritoriale;” [51]; au competenţa de a dezvolta economia teritoriului administrat.
Iar art. 17 (1) din Legea privind statutul alesului local nr. 768 din 02.02.2000, [42] spune că din
însărcinarea consiliului sau a comisiei din care face parte, consilierul participă la controlul
executării legilor şi altor acte normative, inclusiv a deciziilor autorităţii deliberative din
administraţia publică locală. (2) Controlului în cauză pot fi supuse autorităţile administraţiei
publice locale şi serviciile publice subordonate consiliului sau primăriei respective, precum şi
agenţii economici de pe teritoriul din subordine, în problemele ce ţin de competenţa autorităţilor
administraţiei publice locale de nivelul întîi şi nivelul al doilea.

Care competenţă este vizată şi prin ce se deosebesc în raport cu agenţii economici

competenţele, ori am putea înţelege că există agenţi economici de subordine UAT I şi alţii –
UAT II? Ori de înţeles că aceste prevederi se referă numai la agenţii economici ai căror
fondatori sînt autorităţile publice respective? Sînt depline competenţele ambelor autorităţi
publice privind dezvoltarea economică a teritoriului administrat?

Ori competenţele APL I g) administrarea bunurilor din domeniile public şi privat locale;
şi APL II a) administrarea bunurilor din domeniile public şi privat ale raionului;, cum de înţeles
ce bunuri se administrează de APL I şi APL II şi în ce măsură, se are în vedere aceleași bunuri
ori numai bunurile care se află la bilanţa respectivă? În acest caz ce se întîmplă cu bunurile
imobile din localitate, înregistrarea cărora în Registrul cadastral de stat nu s-a făcut din diferite
considerente, în principal din insuficienţa surselor financiare. APL II, care are mai mulţi bani şi
deţine controlul asupra finanţelor locale, ar putea să-şi înregistreze după sine aceste bunuri şi să
le înstrăineze?

Cum de apreciat că competenţa – k) dezvoltarea şi gestionarea serviciilor sociale

comunitare pentru categoriile social-vulnerabile, monitorizarea calităţii serviciilor sociale este
prevăzută numai pentru APL II, pe cînd în legea nr. 436, pentru APL II nu este menţionată
această competenţă, ia fiind prevăzută pentru APL I?

- Art. 14 (2) y) contribuie la realizarea măsurilor de protecţie şi asistenţă socială, asigură

protecţia drepturilor copilului; decide punerea la evidenţă a persoanelor socialmente vulnerabile
care au nevoie de îmbunătăţirea condiţiilor locative; înfiinţează şi asigură funcţionarea unor
instituţii de binefacere de interes local;

Primarul în art. 29 (1) q) [51]; exercită, în numele consiliului local, funcţiile de autoritate
tutelară, supraveghează activitatea tutorilor şi a curatorilor, în art. 29 (1) r) [51]; coordonează
activitatea de asistenţă socială privind copiii, persoanele în etate, invalizii, familiile cu mulţi
copii, familiile afectate de violenţă intrafamilială, alte categorii de persoane socialmente
vulnerabile, sprijină activitatea asociaţiilor obşteşti de utilitate publică din teritoriul satului
(comunei), oraşului (municipiului). Apropo în bugetele UAT I nu se prevăd de către direcţiile
raionale finanţe bani pentru ajutoare sociale. [8, p.19] Iar art. 3 din Legea Fondului republican şi
a fondurilor locale de susţinere socială a populaţiei nr. 827 din 18.02.2000 [44]; stipulează “că
fondurile locale activează pe lîngă autorităţile administraţiei publice ale unităţilor administrativ-
teritoriale de nivelul doi. Studierea altor documente ce se referă la problema dată (inclusiv de
reglementare contabilă), arată că APL I nici nu are dreptul să creeze fonduri locale de susţinere
socială a populaţiei.

Pentru a face faţă domeniilor proprii de activitate, respectînd principiile enunţate mai sus, este
necesar ca autorităţile publice locale să posede o capacitate instituţională adecvată şi bună, cadrul
legal armonizat, relaţii echilibrate între puterea deliberativă şi puterea executivă. Este cunoscută
afirmaţia precum că “puterea nu se cedează benevol”. APL I permanent se confruntă cu
problema delegării declarate a puterii în raport cu delegarea de fapt, cu problema delimitării
competenţelor cu APC şi cu serviciile desconcentrate ale acesteia, delimitării puterii şi
competenţelor cu APL II şi serviciile descentralizate, dar şi în interior - între consiliul local şi
primar, între primar şi secretarul consiliului local, el concomitent şi secretarul localităţii.

“Carta Europeană: Exerciţiul autonom al Puterii Locale” [37]; nu acceptă suprapunerea

competenţelor. În interesul clarităţii şi prin evitarea oricărei tendinţe spre o diluare graduală a
responsabilităţii, competenţele încredinţate colectivităţilor trebuie să fie în mod normal depline şi
întregi. Consider că această prevedere se raportează şi la autorităţile reprezentative ale
localităţilor

Legea privind administraţia publică locală nr. 436 din 28.12.2006 există cîteva prevederi, care
contravin principiului divizării puterii, ori cel puţin stîrnesc confuzii ce pot anihila prevederile
legii.

De pildă în articolul 22 (1) din legea nr. 436 [51] “Problemele de pe ordinea de zi a şedinţei
consiliului local se examinează de către acesta dacă sînt însoţite de avizul sau raportul comisiei
de specialitate a consiliului şi, după caz (?), de raportul sau avizul primăriei şi/sau al
subdiviziunii de resort a serviciului public descentralizat sau a celui desconcentrat, precum şi de
sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice”. Acest aliniat poate fi folosit de
către partidele politice ori grupe de consilieri care predomină într-o comisie sau alta, pentru a nu
permite audierea în şedinţa consiliului a proiectelor cu şanse reale de a fi votate favorabil. Chiar
şi în cazul cînd proiectul de decizie este examinat în termen, poate să nu i se elibereze avizul, în
aşa cazuri comisia consultativă aşa şi decide - de a nu aviza proiectul). Astfel se blochează
posibilitatea autorului de a-şi argumenta şi apăra proiectul în plenul şedinţei. Ori în aşa mod
comisia consultativă se face decisivă. Această situaţie în cazuri de conflict n-o poate debloca nici
Legea privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice
centrale şi locale nr. 317 din 18.07.2003, care prin art. 39 [47] (termenul de avizare) prevede “(1)
Proiectul de act normativ, însoţit de o notă informativă, prezentat spre avizare este examinat în
termen de 10 zile. (2) Dacă în termenul stabilit la alin.(1) nu s-a obţinut răspunsul autorităţii sau
a instituţiei interesate şi nu a fost solicitată prelungirea termenului de avizare, proiectul de act
normativ se consideră avizat fără obiecţii şi propuneri”. Consilierii locali ca regulă nu sînt
experţi în drept şi înţeleg într-un mod specific legea şi acceptă excluderea din ordinea de zi a
şedinţelor proiecte fără aviz. Neavizările cu pretext, pe lîngă faptul că pot fi şi sînt o modalitate
de exercitare a presiunii asupra primarului, deranjează activitatea primarului care exercită
atribuţii executive şi în multe situaţii fiind obstrucţionat, nu i se permite să acţioneze operativ în
situaţii cînd poate cîştiga ori pierde un grant, o investiţie, dar şi alte situaţii oportune. Acţiuni
frecvente în instanţe de judecată pentru deblocări nu sînt indicate, ba mai mult ca atît,
soluţionarea problemei se tergiversează.

Acelaş aliniat (1) din art. 22 al legii 436 [51] prin cuvintele “şi, după caz,” mai este interpretat de
către consilieri, precum că li s-ar permite să introducă în ordinea de zi, în plenul şedinţelor
consiliilor locale proiecte de decizii avizate de comisiile consultative, dar fără avizul primarului,
a specialiştilor primăriei (noţiunea de primărie este folosită depăşit). În aşa mod în ordinea de zi
a şedinţelor consiliilor locale nimeresc proiecte de decizii privind modificarea bugetului,
administrarea, înstrăinarea patrimoniului public şi se adoptă decizii fără a se ţine cont de poziţia
funcţionarilor publici şi a primarului. Susţine această eroare de interpretare şi al (2) din art. 16
care prevede că “Consiliul local se poate întruni în şedinţă extraordinară, cu ordinea de zi
propusă, ori de cîte ori este necesar, la cererea primarului sau a cel puţin o treime din numărul
consilierilor aleşi”. Cuvintele “şi, după caz,” într-adevăr poate genera interpretări diferite a
necesităţii avizării de către autoritatea executivă a proiectelor de decizii a consiliilor locale.
Necesitate de a elimina din legislaţie posibilitatea de dublă interpretare a actelor normative este
susţinută de prevederile standardelor europene moderne. În legislaţia poloneză privind
administraţia publică locală este prevăzut expres că consiliul local poate discuta orişice întrebare
de interes local, dar decizii poate adopta numai în cazul cînd proiectul de decizie este avizat de
primar.
Nu face destulă claritate în această privinţă nici pct. 42 şi 43 din Regulamentul-cadru privind
constituirea şi funcţionarea consiliilor locale şi raionale aprobat prin legea nr. 457 din
14.11.2003 [49] care se referă la raportul comisiei de specialitate a consiliului şi stipulează că
“proiectele de decizii şi alte propuneri, însoţite de avizul comisiei de specialitate şi de raportul
compartimentului de specialitate al primăriei şi al serviciilor publice, se înscriu pe ordinea de zi
şi se supun dezbaterii şi votului consiliului în şedinţa ordinară a acestuia”, fără să accentueze şi
aici obligativitatea raportului compartimentului de specialitate al primăriei pentru adoptarea unei
decizii ori alteia.

De pildă prin articolele 14 şi 29 din legea nr. 436 [51] sînt delimitate competenţele de bază ale
consiliului local, de atribuţiile de bază ale primarului (competenţele) deoarece ambele aceste
autorităţi publice reprezintă alegătorii, funcţionează autonom şi nu se subordonează una alteia
soluşionând treburile publice.

Respectarea întocmai a delimitării competenţelor şi atribuţiilor autorităţilor publice deliberative

şi executive prevăzută de lege provoacă confuzii, conflicte, îngreunarea şi blocarea reciprocă a
activităţii, mai ales în condiţii de rivalitate şi cultură politică insuficientă.

De exemplu prin art. 14 (2) în litera f) din legea nr. 436 [51] consiliul local decide asupra
lucrărilor de proiectare, construcţie, întreţinere şi modernizare a drumurilor, podurilor, fondului
locativ în condiţiile Legii cu privire la locuinţe, precum şi a întregii infrastructuri economice,
sociale şi de agrement de interes local; f1) decide, în condiţiile legislaţiei în vigoare, asupra
tăierii, defrişării arborilor şi arbuştilor din spaţiile verzi proprietate publică a unităţii
administrativ-teritoriale şi/sau asupra strămutării lor;

Aceste puncte consilierii le pot înţelege în aşa mod că ei trebuie să voteze pe unde se trece cu
grederul, care groapă din drum se astupă şi care nu, care copac ori creangă să se taie. Unde-i
delimitarea de atribuţia primarului stabilită prin art. 29 (1) l) asigură securitatea traficului rutier
şi pietonal prin organizarea circulaţiei transportului, prin întreţinerea drumurilor, podurilor şi
instalarea semnelor rutiere în raza teritoriului administrat. Ori nici în Legea cu privire la spaţiile
verzi ale localităţilor urbane şi rurale nr. 591 din 23.09.1999, [41] nici în Legea privind
principiile urbanismului şi amenajării teritoriului nr. 835 din 17.05.1996, [36] nici în HG RM nr.
499 din 30.05.2000 despre aprobarea Regulamentului-cadru privind activitatea organelor locale
de arhitectură şi urbanism, [66] legiuitorul nu stabileşte clar a cui competenţă este să decidă
tăieri de arbori, crengi in spaţiile publice.

Sînt de acord că ar fi firesc să fie în competenţa decizională a consiliului local tăierile masive, de
regenerare, în spaţii verzi, păduri, făşii forestiere cu dobîndirea masei lemnoase. Dar în practică
pentru fiecare arbore, inclusiv doborît de vînt, arbore care ameninţă construcţii, arbore care a
crescut aiurea în locuri nepotrivite, arbore care a crescut peste înălţimea preconizată pentru un
ansamblu arhitectural, creangă, inspecţia ecologică cere decizia consiliului local, iar consiliul
local consideră că se încalcă legea în cazul că primarul dispune de sine stătător astfel de lucrări
de îngrijire a spaţiilor verzi.

Prin articolul 14 (2) n) din legea nr. 436 [51] consiliul local aprobă bugetul local, modul de
utilizare a fondului de rezervă, precum şi a fondurilor speciale, aprobă împrumuturile şi contul
de încheiere a exerciţiului bugetar; operează modificări în bugetul local; prin art. 29 (1) e) [51]
primarul asigură elaborarea proiectului de buget local al unităţii administrativ-teritoriale pe
următorul an bugetar şi a contului de încheiere a exerciţiului bugetar şi le prezintă spre aprobare
consiliului local; mai simplu spus primarul elaborează şi consiliul aprobă ori respinge bugetul
local. Este logic şi corect că primarul să elaboreze şi proiectele de modificare a bugetului local
(aşa şi se produce în practică), iar consiliul să le aprobe şi nu să opereze modificări în bugetul
local fără acceptul primarului.

Prin articolul 14 (2) u) din legea nr. 436 [51] consiliul local numeşte, în bază de concurs
desfăşurat în condiţiile Legii cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public nr.158-
XVI din 4 iulie 2008, [57] secretarul consiliului, modifică, suspendă şi încetează, în condiţiile
legii, raporturile de serviciu ale secretarului, deleagă primarului competenţa evaluării
performanţelor lui profesionale. Nu este logic că consiliul local angajează secretarul, iar
primarul, care nu are raporturi juridice cu secretarul să-i evalueze performanţele lui profesionale.

O temă largă de discuţii este locul primarului şi a secretarului consiliului local, tot el conform
art. 37 (1) din legea 436 şi secretar al satului (comunei), oraşului (municipiului) în administraţia
publică locală. În majoritatea ţărilor dezvoltate (Franţa, Cehi etc, acum şi România) localităţile
sînt administrate de către un manager profesional în mod continuu, cu toate că la ciclurile
electorale, indiferent cum se numeşte acest manager, în Cehia se numeşte secretar al localităţii,
el conduce aparatul primăriei, serviciile acordate cetăţenilor, el răspunde de elaborarea şi
executarea bugetului şi de alte competenţe ce ţin de buna funcţionare a primăriei, iar primarul
este o persoană publică cu competenţe politice.

În articolul 39 (1) din legea 436 [51] (atribuţiile secretarului) secretarul îndeplineşte, sub
autoritatea primarului, următoarele atribuţii de bază, ne vom opri doar la cîteva:

c) avizează proiectele de decizii ale consiliului local şi contrasemnează deciziile;

d) asigură buna funcţionare a primăriei;

e) asigură efectuarea lucrărilor de secretariat;

f) pregăteşte materialele pe marginea problemelor supuse dezbaterii în consiliul local;

h) asigură consultarea publică a proiectelor de decizii ale consiliului local şi de dispoziţii

normative ale primarului, informarea publicului referitor la deciziile adoptate şi la dispoziţiile
emise;

i) primeşte, distribuie şi întreţine corespondenţa;

o) administrează sediul primăriei şi bunurile ei;

Oare nu acest secretar trebuie să fie managerul localităţii, şi dacă este aşa, atunci în ce raporturi
juridice este el cu primarul, sub autoritatea căruia activează? Care a fost idea legiuitorului cînd a
prevăzut că secretarul este angajat de către consiliu, că consiliul îl eliberează din funcţie, că i-a
fost asigurată o stabilitate deosebită în funcţie şi un salariu respectiv, că este scos de jure din
subordinea primarului? Cred că numai pentru atribuţii de secretar al consiliului aceste prevederi
din lege sînt vădit exagerate, cu atît mai mult că secretarul nu mai răspunde nici de legalitatea
deciziilor adoptate de consiliul local şi contrasemnate de el. De ce secretarul avizează proiectele
de decizii ale consiliului local, iar în privinţa primarului, a altor funcţionari publici legea nu este
atît de concisă. În Polonia consiliile locale au preşedinte ales pentru tot mandatul, dar şi un
secretar al consiliului local care deserveşte numai consiliul local cu atribuţii foarte modeste.

Prin articolul 14 (2) w) din legea nr. 436 [51] consiliul local desemnează reprezentantul său în
instanţele de judecată, în litigiile privind legalitatea deciziilor adoptate şi în cele care rezultă din
raporturile cu alte autorităţi publice; formează, din rîndul membrilor săi, în funcţie de specificul
şi necesităţile locale, comisii consultative de specialitate pentru diferite domenii de activitate,
modifică componenţa acestora;

Pe de altă parte prin art. 29 (1) n) din legea nr. 436 [51] primarul reprezintă colectivitatea locală
în relaţiile cu alte autorităţi publice, persoane fizice sau juridice din ţară sau din străinătate,
precum şi în instanţele judecătoreşti, în condiţiile legii; semnează actele şi contractele încheiate
în numele colectivităţii locale, cu excepţiile prevăzute de lege.

Consider că este argumentată desemnarea reprezentantului consiliului în instanţele de judecată

doar în litigiile cu primarul şi cancelaria de stat în cazul că aceştia atacă deciziile în judecată. În
principiu consiliul poate să-şi desemneze şi reprezentantul său în instanţele de judecată, în litigii
privind legalitatea deciziilor adoptate şi care sînt atacate de persoane juridice s-au fizice, dar
aceasta ar fi logic atunci cînd reprezentantul consiliului acţionează împreună cu primarul ori cu
reprezentantul primarului. Dar ca regulă dreptul consiliului să-şi desemneze reprezentantul său în
instanţele de judecată, în litigii privind legalitatea deciziilor adoptate este folosit în scopuri
dubioase. Persoane cointeresate pot ataca decizii in judecată, chemînd în instanţă doar
reprezentantul consiliului şi prin diferite metode pot respinge ca parte în proces primarul, chiar şi
în calitatea de intervenient accesoriu, autor al proiectului de decizie, astfel eliminînd posibilitatea
lui de a reprezenta interesele colectivităţii locale, de a prezenta instanţei argumente mai
valoroase decît textul deciziei consiliului.

Şi legea nr. 457 conţine mai multe imprecizii care generează tensiuni în privinţa delimitării
competenţelor puterii deliberative (consiliul local) de puterea executivă (primarul). De pildă în
pct. 7 a Regulamentului-cadru aprobat prin legea nr. 457 [49] este stipulate că “şefii de
subdiviziuni, de servicii publice locale, de întreprinderi municipale din subordinea consiliilor
săteşti (comunale), orăşeneşti (municipale) sînt desemnaţi prin decizie a consiliului, adoptată cu
votul majorităţii consilierilor prezenţi, la propunerea primarului”, la fel şi destituirea din funcţie,
pe cînd în art. 29 (1) c) din legea nr. 436 [51] este stipulate că primarul numeşte, stabileşte
atribuţiile şi încetează raporturile de serviciu sau de muncă cu şefii de subdiviziuni, de servicii,
de întreprinderi municipale din subordinea autorităţii administraţiei publice locale respective.

Cadrul legislativ, ce se referă la delimitarea şi precizarea competenţelor puterii deliberative şi

executive la nivel local, urmează a fi armonizat, în caz contrar permanent va fi disputată
supremaţia consiliului local ori a primarului cu consum inutil de energie şi resurse, colaborarea
dintre ele devenind ineficientă şi nu vor putea fi soluţionate operativ probleme principiale
privind profesionalismul şi continuitatea administraţiei publice locale.

În legile nr. 436, [51] nr. 435 [50] se conţin competenţe pentru care nu se prevede nici un suport
financiar, ba chiar se întră în contradicţie cu alte legi care au prioritate cum ar fi Codul Fiscal.

De pildă prin articolul 14 (2) x) din legea nr. 436 [51] consiliul local contribuie, în condiţiile
legii, la asigurarea ordinii publice, adoptă decizii privind activitatea poliţiei municipale, iar
Legea cu privire la activitatea Poliţiei şi statutul poliţistului nr. 320 din 27.12.2012, [62] practic
nu prevede colaborarea cu APL I, decît doar posibilitatea de a finanţa suplimentar poliţia de stat

Nici Legea cu privire la poliţie nr. 416-XII din 18 decembrie 1990, [33] cu toate că avea cîteva
articole care reglementau conlucrarea APL I cu poliţia, cum ar fi subordonarea concomitentă a
poliţiei municipale şi primarului, nu asigura implicarea poliţiei în soluţionarea problemelor de
ordin local. Poliţia de fapt este un serviciu strict centralizat, birocratizat, inert la sesizările APL I,
ne mai vorbind de cetăţeni. Această problemă este dramatic de actuală, deoarece cu toate că la
elaborarea strategiei de descentralizare, aprobarea diferitor politici în care figurează noţiunea de
poliţie locală, ministerul de interne şi parlamentul întîrzie cu elaborarea unui proiect de lege şi
regulamente respective pentru a putea fi instituită poliţia locală şi în Republica Moldova. Iar în
Codul Contravenţional al Republicii Moldova nu este prevăzut pentru APL I nici dreptul de a
constata contravenţii administrative. Prevederea art. (3) din cod că „Dacă în procesul aplicării
unui alt act normativ se constată că prevederile acestuia contravin principiilor stabilite în
prezentul cod, se aplică prevederile prezentului cod” [32] anulează de fapt atribuţia primarului de
a constata încălcările legislaţiei în vigoare prevăzută în art. 29 (1) t) din legea nr. 436. [51]
Orişice cetăţean poate să arunce gunoaie, depozita materiale, deteriora drumuri, trotuare pe
terenuri publice, acapara terenuri, înălţa construcţii neautorizate şi primarul ori alt funcţionar
public al primăriei nu poate întocmi un act de constatare, nu are nici o pîrghie de constrîngere, de
fapt orişice apel, sesizare a primarului pentru asemenea cazuri rămîne fără o reacţie din partea
poliţiei, care s-ar deosebi prin nivelul atenţiei acordate de reacţia la apelul orişicărui cetăţean.

Actualul Cod Contravenţional al Republicii Moldova şi Legea cu privire la activitatea Poliţiei şi

statutul poliţistului nr. 320 din 27.12.2012, nu se încadrează în conceptul de autonomie locală şi
descentralizare administrativă, este un pas înapoi spre centralizare.

O importanta deosebita în activitatea APL o are responsabilitatea personalului angajat. Legea cu

privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public nr. 158 din 04.07.2008, reglementează
regimul general al funcţiei publice, statutul funcţionarului public, raporturile juridice dintre
funcţionarii publici şi autorităţile publice (în cele ce urmează – raporturi de serviciu), precum şi
alte raporturi ce decurg din acestea. Scopul legii constă în asigurarea realizării unui serviciu
public stabil, profesionist, imparţial, transparent şi eficient în interesul societăţii şi al statului. In
legea nr. 158 sint asigurate conditiile si mecanismul realizarii prevederilor Constituţiei, sînt date
noţiunile de baza ce se refera la funcţia publică şi sfera de aplicare a legii. Dar prevederile acestei
legi sînt completate şi de alte legi precum:

1. Legea cu privire la conflictul de interese nr. 16 din 15.02.2008, [56] care reglementează
incompatibilităţile şi restricţiile impuse persoanelor care exercită funcţii de demnitate publică,
funcţii publice sau alte funcţii prevăzute în prezenta lege, soluţionarea conflictelor de interese,
precum şi modul de prezentare a declaraţiei cu privire la conflictul de interese.

2. Legea privind transparenţa în procesul decizional nr. 239 din 13.11.2008, [58] care stabileşte
normele aplicabile pentru asigurarea transparenţei în procesul decizional din cadrul autorităţilor
administraţiei publice centrale şi locale, altor autorităţi publice şi reglementează raporturile lor
cu cetăţenii, cu asociaţiile constituite în corespundere cu legea, cu alte părţi interesate în vederea
participării la procesul decizional.

3. Legea contenciosului administrativ nr. 793 din 10.02.2000. [44] Are drept scop
contracararea abuzurilor şi exceselor de putere ale autorităţilor publice, apărarea drepturilor
persoanei în spiritul legii, ordonarea activităţii autorităţilor publice, asigurarea ordinii de drept.
Termenul de prescripţie prevăzut de această lege este de 1 lună, dar sînt ţări unde termenul de
prescripţie este de un an. În condiţiile Republicii Moldova, unde majoritatea populaţiei nu
urmăreşte presa locală, n-are acces la mijloacele electronice de informare, unde Legea cu privire
la conflictul de interese şi Legea privind transparenţa în procesul decizional nu se respectă
întocmai, este oportun ca acest termen să fie prelungit, ori să se prevadă de către lege repunerea
în termen în cazurile cînd se dovedesc abuzuri premeditate, prejudicii mari, cînd s-a mizat anume
pe nivelul de cultură, accesul insuficient la mijloacele de comunicare şi faptul că, cetăţeanul ori
autoritatea publică din careva pricini va afla prea tîrziu despre încălcarea dreptului său.

4. Codul Penal al Republicii Moldova [29] are cîteva articole care ne fiind destul de
concretizate provoacă multe litigii prin care ca regulă primarii sînt acuzaţi de neglijenţă în
serviciu şi abuz de serviciu. Mai jos citez 2 articole:
Articolul 329. Neglijenţa în serviciu (1) [29] Neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare
de către o persoană cu funcţie de răspundere a obligaţiilor de serviciu ca rezultat al unei atitudini
neglijente sau neconştiincioase faţă de ele, dacă aceasta a cauzat daune în proporţii mari
intereselor publice sau drepturilor şi intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice sau
juridice, se pedepseşte cu amendă în mărime de pînă la 500 unităţi convenţionale sau cu
închisoare de pînă la 2 ani, în ambele cazuri cu (sau fără) privarea de dreptul de a ocupa anumite
funcţii sau de a exercita o anumită activitate pe un termen de pînă la 3 ani.

Articolul 335. Abuzul de serviciu (1) [29] Folosirea intenţionată de către o persoană care
gestionează o organizaţie comercială, obştească sau o altă organizaţie nestatală a situaţiei de
serviciu, în interes material ori în alte interese personale, dacă aceasta a cauzat daune în proporţii
considerabile intereselor publice sau drepturilor şi intereselor ocrotite de lege ale persoanelor
fizice sau juridice, se pedepseşte cu amendă în mărime de la 150 la 400 unităţi convenţionale sau
cu închisoare de pînă la 3 ani.

Ce poate fi subînţeles prin atitudine “neglijentă sau neconştiincioasă”, “daune în proporţii mari
intereselor publice”, [29] în deosebi daca se ţine cont că majoritatea primarilor numai după ce
sînt aleşi în funcţie, înţeleg ce responsabilitate enormă este plasată pe umerii lor, prin legea nr.
436 şi alte legi, care nu ţine cont de faptul că după fiecare scrutin electoral la conducerea
localităţii pot veni primari şi viceprimari noi, care nu au de unde cunoaşte concomitent dreptul
administrativ, dreptul patrimonial, dreptul muncii şi reglementările privind resursele umane,
economia, contabilitatea, managementul, secretariatul, urbanismul, reglementările funciare,
toate problemele localităţii moştenite în complexitatea lor de la fostul primar. [21, p.412] Tot
odată primarul poartă povara răspunderii pentru tot ce se produce în primărie şi în teritoriul
administrat. Această situaţie îl face ineficient şi timid, cel puţin un an doi, dar ca regulă toată
perioada primului mandat, pînă atunci pînă cînd îşi verifică specialiştii, îşi formează o echipă de
profesionişti de încredere, însuşeşte abilităţile elementare şi cunoaşte situaţia şi posibilităţile
reale din teritoriul administrat şi din ţară, dar şi atunci este nevoit tot timpul să se asigure de
consecinţele controalelor, care ca regulă au un singur scop de a depista careva greşeli, neajunsuri
şi de a aplica sancţiuni.

Situaţia poate fi schimbată numai implicînd în administraţia publică locală un manager

profesionist care ar asista primarul, fiind împuternicit prin lege cu o mare parte din atribuţiile
actuale ale primarului, fie se va numi administrator, manager principal ori secretar al comunei. Şi
atunci primarul şi-ar realiza mai bine rolul său politic şi de reprezentant al comunităţii. I-ar
calificarea atitudinii ca “neglijentă sau neconştiincioasă”, a noţiunii de “daune în proporţii mari
intereselor publice” urmează a fi studiate de către jurişti şi specialişti în administraţie pentru a fi
aplicate cît mai efectiv posibil.

5. În Codul Civil al Republicii Moldova [30] se conţin multe prevederi care în alte ţări sînt
adunate într-un cod aparte Codul Administrativ.

6. Codul Contravenţional al Republicii Moldova [32] prevede pedepse aspre pentru

conducătorii APL, precum primarii, dar nu prevede pentru APL dreptul de constatare a
contravenţiilor administrative, aplicarea masurilor de constrîngere este limitată la atribuţiile
comisiilor administrative, care pot examina doar procese verbale primite de la unii agenţi
constatatori. Legea nr. 436 şi Concepţia Codului Contravenţional al Republicii Moldova nu
prevăd de fapt pentru APL dreptul de a stabili reguli proprii, stricte de gospodărire a localităţilor,
cu indicarea încălcărilor care sînt calificate ca contravenţie, cu stabilirea sancţiunilor şi mărimea
acestora. Aceste neajunsuri anihilează un compartiment important pentru autonomia locală şi
descentralizarea administrativă care se referă la instrumentele de constrîngere. Aceste
instrumente pînă în prezent sînt monopolizate de APC şi APL nu au suportul necesar pentru
asigurarea respectării regulilor de salubrizare, întreţinere a bunurilor publice, pentru
contracararea acaparărilor de terenuri publice, construcţiilor neautorizate.

Legea nr. 436 [51] şi Codul Contravenţional, [32] Codul Civil al Republicii Moldova [30] au la
baza lor principii diferite de cele aplicate în legislaţia multor ţări. De pildă în Germania în cazul
construcţiilor neautorizate, decizia de demolare o adoptă arhitectul localităţii, vinovatul o poate
contesta la arhitectul şef al landului şi numai apoi în instanţa de judecată, la noi, nici primarul
nici arhitectul nu au aşa drept. Primarul doar în temeiul articolului 29 (1) t) [51] poate acţiona cu
cerere în instanţa de judecată pentru a demola construcţia neautorizată, dar după cum am dovedit
mai sus Codul Contravenţional de iure îl lipseşte pe primar de dreptul de constatare a
contravenţiei. Apropo are dreptul de a constata contravenţia în cazul construcţiilor neautorizate,
doar inspecţia de stat în construcţii şi aceia numai în termen de 30 de zile de la săvîrşirea faptei.
Şi Codul de executare al Republicii Moldova [31] nu prevede pentru APL dreptul de a se adresa
pentru executarea silită la executorul judecătoresc. Legislaţia ar fi oportun să fie completată cu
prevederi prin care primarul să fie împuternicit să emită pentru anumite cazuri documente
executorii, acte cu valoare juridică precum titlul executoriu.

Legiuitorul ar trebui să ţină seama de aceste disfuncţionalităţi pentru a asigura drepturile

fundamentale ale cetăţeanului , drepturile la proprietate, dar şi eficienţa actului guvernării la
nivel local prin înarmarea funcţionarilor publici cu instrumentele potrivite.

Legislaţia Republicii Moldova este excesiv de birocratizata şi în combinaţie cu corupţia din

organele de drept, diminuează considerabil rezultatele eforturilor funcţionarilor publici.

Dar de multe ori relaţiile restrictive, neformale ale APC cu APL (ne prevăzute de acte
normative) domină legea şi principiile autonomiei locale. De pildă direcţiile raionale finanţe în
continuare impun, împreună cu ministerul finanţelor şi cancelaria de stat, numărul de unităţi cu
statut de funcţionar public în statele de personal ale primăriilor, normativele de cheltuieli
raportate la un anumit număr de unităţi de personal şi calcularea finanţării ca şi pînă la abrogarea
HG RM cu privire la structura şi statele de personal ale primăriilor satelor (comunelor), oraşelor
(municipiilor) nr. 688 din 10.06.2003, [67] unicul document care se referea la numărul de unităţi
de personal al APL, cu titlul de recomandare. Prin aşa metodă, reprezentanţii cancelariei de stat
şi a ministerului finanţelor vor să regleze numărul funcţionarilor publici şi presiunea asupra
bugetului asigurărilor sociale.

Este logic de a nu pune obstacole APL să-şi stabilească independent numărul de

funcţionari publici în statele de personal, necondiţionat de autorităţile raionale şi centrale. În
cazul că APC nu acceptă scoaterea acestor restricţii pentru APL I, ar fi o soluţie să se stabilească
pentru APL I condiţia de a transfera în bugetul de asigurări sociale o plată suplimentară pentru
facilităţile de care se vor bucura funcţionarii publici din statele de personal respective. Altă
soluţie ar fi anularea facilităţilor pentru funcţionarii publici, urmînd pilda altor state precum
Germania ş.a.

Apropo pentru salarizarea mai eficientă a specialiştilor APL este oportun de preluat practica
statelor în care salariul funcţionarului public este corelat cu nivelul de instruire, cu studiile şi cu
rezultatul aprecierii cunoştinţelor şi abilităţilor prin testări la finele diferitor studii de specialitate,
perfecţionare şi mai puţin se practică evoluarea performanţelor.

Pentru asigurarea unei guvernări locale coerente şi efective este necesar de făcut o revizie a
tuturor legilor, altor acte normative şi subnormative din Republica Moldova, ce se referă direct
ori tangenţial la competenţele APL pentru a elimina confuziile şi posibilităţile de dublă
interpretare şi a le aduce în conformitate cu principiile autonomiei locale şi descentralizării
administrative.

2.2. Eficienţa scăzută a gestionării finanţelor publice şi a patrimoniului public.

O problemă esenţială de armonizare a legislaţiei este problema descentralizării financiare.

Prin adoptarea Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative nr. 267 din
01.11.2013 [63] prin care a fost modificată Legea finanţelor publice locale nr. 397 din
06.10.2003 [46] sînt înlăturare multe piedici legislative importante în procesul de descentralizare
a administraţiei publice. De la 01.01.2015, din momentul aplicării modificărilor, sper că va fi
eliminată practica cînd bugetele locale se formează în baza normativelor de cheltuieli şi a
prognozelor privind veniturile locale, elaborate de către ministerul de finanţe şi direcţiile finanţe
a consiliilor raionale, practică care nu stimulează eforturile APL pentru consolidarea bazei
fiscale a veniturilor locale proprii. Formarea bugetului va deveni într-adevăr o competenţă
locală, ghidată de reguli clare şi de principiul echităţii. Această lege adoptată pentru asigurarea
autonomiei financiare locale, fiind binevenită, nu va putea răspunde tuturor cerinţelor
descentralizării administrative, pînă cînd nu vor fi modificate şi multe alte legi.

Dar pentru anul 2014 mai este în vigoare articolului 3 (2) (Garanţiile autonomiei financiare) din
legea nr. 397 [46] care stipulează că „Suma veniturilor aprobate (prognozate) şi neîncasate în
bugetul unităţii administrativ-teritoriale, precum şi cheltuielile efectuate suplimentar de la
bugetul acesteia nu se recuperează de la bugetul de alt nivel”. Acest articol şi articolul 5 din
aceiaş lege prin stipularea „Repartizarea veniturilor între bugetele unităţilor administrativ-
teritoriale la aliniatul (1) Veniturile bugetelor satelor, oraşelor […] se formează din:

1) încasări directe şi integrate ale următoarelor tipuri de impozite, taxe şi alte venituri;

2) defalcări de la următoarele tipuri de venituri generale de stat:

a) impozitul pe venitul persoanelor juridice;

b) impozitul pe venitul persoanelor fizice;

3) transferuri de la bugetul unităţii administrativ teritoriale de nivelul al doilea […] prevăzute la

art. 10 şi art. 11 din prezenta lege” (articolul 10 reglementează transferurile din contul fondului
de susţinere financiară a unităţilor administrativ teritoriale şi articolul 11 – transferurile cu
destinaţie specială)” permit autorităţile publice locale de nivelul doi să abuzeze bugetele
unităţilor administrativ teritoriale de nivelul unu, manipulînd cu majorare prognozele veniturilor
regularizatorii (defalcărilor), impun cifre de control a defalcărilor supraestimate şi în rezultat le
taie transferurile (păstrînduşi sie), fără a suporta careva responsabilitate pentru erorile
premeditate. Prezint a o pildă de samavolnicie a APL II în relaţiile sale cu APL I dar şi cu
serviciile desconcentrate, precum direcţia raională de învăţămînt. Direcţia raională finanţe
Cimişlia a impus pentru elaborarea bugetului orăşenesc pentru anul 2013 cifre exagerate privind
prognoza încasărilor directe şi integrate, a veniturilor din defalcări (care conform prognozei
urmau să crească considerabil în anul 2013), reieşind din aceste cifre consiliul raional Cimişlia n-
a alocat bugetului orăşenesc nici un leu din transferuri de la bugetul raional, ba mai mult ca atît a
micşorat şi defalcările de la 40% la 30 % (impozitul pe venitul persoanelor fizice şi juridice), în
consecinţă pînă la sfîrşitul anului 2013, în bugetul orăşenesc n-au fost încasate venituri mari, ce
nu depindeau de activitatea primăriei, printre care venituri din defalcări - 865 mii lei. În Buget
această sumă a fost compensată cu banii acumulaţi din vînzarea patrimoniului, iar primarul a
acţionat în instanţa de judecată consiliul raional pentru repararea prejudiciului. Consiliul raional
în rezultatul acestor abuzuri a acumulat la 01.01.2014 în fondul disponibil 10 mil. lei necheltuiţi.

Însuşi parlamentul care a adoptat Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435
din 28.12.2006 [50] şi Legea privind administraţia publica locala nr. 436 din 28.12.2006, [51]
Strategia de descentralizare [60], Legea pentru modificarea şi completarea unor acte legislative
nr. 267 din 01.11.2013 [63] prin care a fost modificată Legea finanţelor publice locale nr. 397
din 06.10.2003, [46] nu-şi respectă deciziile, continuă practica de ignorare a autonomiei
financiare în privinţa APL I. De pildă în anul 2012 prin modificări la Codul Fiscal a fost scoasă
plafonarea taxelor locale şi introdus dreptul APL I de a stabili propria taxă rutieră, consiliile
locale de nivelul unu au aprobat mărimea taxei, au aprobat veniturile şi cheltuielile de la taxa
rutieră în bugetul pentru anul 2013, ca imediat după începutul noului an financiar, dreptul APL I
de a stabili taxa rutieră să fie anulat de parlament şi toate bugetele locale au rămas fără
mijloacele planificate pentru întreţinerea drumurilor comunale şi străzilor.

Altă pildă şi mai gravă este-adoptarea Legii pentru modificarea şi completarea unor acte
legislative nr. 324 din 23.12.2013 [64] prin care, după ce au fost aprobate bugetele locale, au fost
plafonate mărimile taxelor locale şi APL I au fost impuse să-şi rectifice bugetele prin micşorarea
cheltuielilor, ori mărirea altor surse de venit. Spre satisfacţia APL I, Curtea Constituţională a
anulat ca neconstituţională legea nr. 324 prin care se stabilise plafonarea taxelor locale. Aceste
derapări de la principiile autonomiei locale, fac imposibilă promovarea de către autorităţile
publice locale a unei o politici bugetar fiscale proprii, bazate pe planuri de perspectivă şi
consecvenţă în teritoriul administrat.

Cum poate fi respectat articolul 4 d) din legea 435 [50] „domeniile proprii de activitate ale
autorităţilor publice locale de nivelul întîi: construcţia, întreţinerea şi iluminarea străzilor şi
drumurilor publice locale”? În primul rînd aici se vorbeşte de drumuri locale care leagă mai
multe localităţi şi nici nu se pomenesc drumurile comunale şi străzile din localităţi, în al doilea
rînd APC, prin direcţiile raionale de finanţe, la elaborarea bugetului anual, nu se prevăd
normative de cheltuieli pentru drumurile comunale şi străzi. Pentru construcţia şi întreţinerea
acestor drumuri pot fi folosiţi numai bani din taxe locale şi din vînzarea patrimoniului public.
APC pînă în prezent nu are elaborată o politică de repartizare echitabilă a banilor din fondul
rutier, pentru UAT I nu se alocă din fond nici un leu. Apropo prin articolul 29 (1) l) al legii nr.
436, [51] primarul este responsabil de asigurarea securitatea traficului rutier şi pietonal prin
organizarea circulaţiei transportului, prin întreţinerea drumurilor, podurilor şi instalarea semnelor
rutiere în raza teritoriului administrat şi această atribuţie conform prevederilor legii nr. 397
pentru perioada de pînă la anul 2015 nu este acoperită cu finanţe.

Pentru asigurarea autonomiei financiare a UAT este necesară şi o reformă administrativ

teritorială, care ar rezulta cu mărirea numărului de populaţie deservită de o primărie ori
administraţie raională, judeţeană, regională în unităţile administrativ teritoriale de ambele
niveluri. În acest caz ar creşte eficacitatea economică şi administrativă a guvernării.

Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova nr. 764 din

27.12.2001, [46] prin păstrarea unităţilor administrative teritoriale foarte mici de nivelul I şi II, a
determinat din start că multe autorităţi publice să nu-şi poată asigura din venituri locale decît
cheltuielile minime de întreţinere a primăriei, ne mai vorbind de prestarea de servicii populaţiei.
Pînă în anul 2012, dar şi în prezent, multe primării supravieţuiesc numai din contul transferurilor
cu destinaţie specială conform normativelor de cheltuieli din bugetul de stat pentru întreţinerea
copiilor în instituţiile de învăţămînt şi în instituţiile preşcolare. În fiecare an mulţi primari din
localităţi mici făceau economii de la finanţarea instituţiilor şcolare şi preşcolare, pentru ca anul
viitor banii care au trecut în fondul disponibil să poată fi cheltuiţi fără restricţii. Reformarea
învăţămîntului şi modificarea Legii finanţelor publice locale, acutizează această problemă şi va
urgenta reforma administrativ – teritorială, prin care se va încerca comasarea mai multor primării
mici, dar şi raioane în unele mai mari, care ar fi capabile să facă faţă problemelor economice şi
necesităţii de a acorda servicii publice cetăţenilor, ar micşora povara financiară pentru
întreţinerea aparatelor administrative.

Reforma administrativ – teritorială ar putea prejudicia principiul subsidiarităţii, care presupune

exercitarea responsabilităţilor publice de către autorităţile care sînt cele mai aproape de cetăţeni.
În ţări dezvoltate, unde se acordă o mare atenţie sporirii capacităţii administrative a autorităţilor
publice locale se merge şi pe altă cale. De pildă în localitatea Ribeauville din provincia Alsacia,
Franţa cu o populaţie de aproximativ 500 locuitori, primăria are de tot 2 angajaţi: primarul cu un
salariu de funcţie prin cumul de 500 euro pe lună, stabilit de consiliul local (i se permite să
continue activitatea economică-munca de pînă la alegerea în funcţie) şi secretarul localităţii, care
de fapt este administratorul localităţii, tot el răspunde de evidenţa contabilă şi elaborarea
bugetului local. Primarul în Franţa este o funcţie politică, reprezentativă. Puterea executivă de
fapt o exercită administratorul localităţii, tot el şi secretarul localităţii, care este angajat în funcţie
printr-un concurs riguros. În Republica Moldova o astfel de soluţie la moment este imposibilă
din cel puţin 2 considerente:

1. Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public nr. 158 din 04.07.2008
[57] stipulează că „funcţionarul public nu este în drept să desfăşoare alte activităţi remunerate
[…] cu excepţia activităţilor ştiinţifice, didactice, de creaţie şi de reprezentare a statului în
societăţile economice”.

2. Lipsa instruirii profesionale adecvate, reglementările excesive, controalele cu scopuri

dubioase au generat în instituţiile publice o birocratizare nejustificată, cu eficacitate scăzută,
scumpă de întreţinut.

Pentru UAT şi administraţiile locale este necesar de asigurat condiţii de concurenţă loială, ori nu
este echitabil ca unitatea administrativ teritorială Găgăuzia să fie favorizată de APC
disproporţional, comparativ cu restul teritoriului ţării. Se are în vedere ca UTA Găgăuzia, pe
lîngă alte facilităţi, beneficiază de 100% a TVA şi accizelor acumulate pe teritoriul autonomiei,
suplimentar la nivelul de finanţare conform normativelor de cheltuieli a localităţilor din celelalte
raioane a republicii. Cetăţenilor localităţilor raioanelor din regiunea Sud, care locuiesc în
aceleaşi condiţii climaterice şi sociale ca şi cetăţenii UTA Găgăuzia, trebuie să le fie demonstrat
într-un mod transparent şi argumentat – pentru ce necesităţi deosebite sînt acordate aceste
facilităţi. De ce n-au aceleaşi condiţii raioanele şi localităţile populate de români, ucraineni,
bulgari. În proiectul de modificare a Legii finanţelor publice locale era prevăzută atribuirea UTA
Găgăuzia a 50% din TVA şi accize. Discriminarea descurajează populaţia din afara UTA
Găgăuzia, care devine tot mai instabilă şi se orientează spre plecarea din ţară pentru a-şi asigura
condiţii de existenţă şi un mediu de concurenţă loială. Tot odată această favorizare nejustificată,
cultivă în rîndul populaţiei exclusivismul, şantajul permanent al APC pentru a le spori şi mai
mult favorizarea, cultivă un teren propice pentru speculaţii separatiste, cu scopul de a obţine şi de
la Rusia beneficii.

Ar trebui să fie revizuite în întregime raporturile financiare între APC şi APL de ambele niveluri,
respectînd principiile autonomiei locale, APC ar trebui să-şi asigure posibilitatea de a interveni
strategic şi operativ cu granturi, acordate conform unor principii şi scopuri bine definite, în zone
defavorizate, ori de importanţă deosebită (precum poli de creştere) de a elimina practica actuală
de a repartiza prin anexa nr. 6 la Legea bugetului de stat distribuirea de mijloace financiare
considerabile conform tradiţiei (nu normelor legale), cînd fiecare deputat, ministru de la
guvernare distribuite individual o sumă ajustată în fiecare an (de aproximativ 3-10 mil. lei) la
propria discreţie. În multe cazuri suma respectivă poate fi condiţionată de favorizarea firmei
concrete care va fi declarată cîştigătoare a concursului în cadrul achiziţiilor publice şi va executa
lucrările ori va livra marfa.

În acest context este deosebit de sensibilă şi importantă problema elaborării unui cadru legal
pentru finanţarea construcţiei drumurilor locale, comunitare şi a străzilor.

Este cazul de a modifica legislaţia şi practica de gestionare a tuturor fondurilor republicane,

precum fondul de dezvoltare regională care, urmează a fi descentralizat pentru a fi gestionat de
consiliile regiunilor de dezvoltare economică conform concepţiei de regionalizare a tării. Fondul
rutier este administrat de către APC şi APL de nivelul doi. UAT de nivelul unu, inclusiv oraşele
de reşedinţă a administraţiei raionale, nu au acces reglementat la fondul rutier.

Ultimii ani se observă o tendinţă a ministerelor,, partajate pe criterii politice, de aşi forma
propriile fonduri care servesc în calitate de pîrgii financiare de influenţă politică (fondurile
ecologic, rutier, eficienţă energetică, dezvoltare regională, a ministerului educaţiei ş.a.).

O practică bună şi îndelungată de conlucrare cu donatori străini şi de implementare a proiectelor

investiţionale, cu urmărirea calităţii lor şi cu acces relativ uşor a la el o are Fondul de Investiţii
Sociale din Moldova (guvernamental), dar în prezent acest fond este pe cale de dispariţie.

Autonomia locală este diminuată de către APC prin mai multe legi ce se referă la gestionarea
patrimoniului, a bunurilor publice şi finanţelor publice.

Cea mai controversată şi discutată în acest plan este Legea privind achiziţiile publice nr. 96 din
13.04.2007. [53] Dintr-o lege, care avea drept scop gestionarea eficientă a finanţelor publice şi
prevenirea corupţiei, această lege s-a transformat într-o lege care aduce prejudicii bugetelor
locale, pentru care prejudicii nu răspunde nimeni iar legea fiind ineficientă în combaterea
corupţiei. Principiile de reglementare a relaţiilor privind achiziţiile publice stipulate în art. 6 al
legii nu ţine cont de autonomia locală, particularităţile şi specificul activităţii APL. Legea nr. 96
ar fi trebuit să reglementeze procedura de achiziţii publice în conformitate cu principiile
autonomiei locale, să reglementeze competenţele agenţiei achiziţii publice, dar de fapt conţine în
articolul nr. 9 (1) mai multe prevederi ambigui precum:

e) examinează şi înregistrează documentele de licitaţie înaintate de autorităţile contractante în

decurs de 15 zile calendaristice de la data depunerii şi înregistrării acestora la Agenţie;

g) examinează şi înregistrează contractele de achiziţii publice încheiate în urma procedurilor de

achiziţie în decurs de 15 zile calendaristice de la data depunerii şi înregistrării la Agenţie a
documentelor de licitaţie (cu excepţia contractelor încheiate în urma procedurii prin cerere a
ofertelor de preţuri);

Această ambiguitate este confirmată în articolul 67 [53]:

(7) După încheiere, contractul de achiziţii publice se prezintă, în termen de 5 zile, Agenţiei spre
examinare şi înregistrare, însoţit de documentele ce confirmă desfăşurarea procedurii de achiziţie
respective.

(8) Contractul de achiziţii publice, înregistrat de Agenţie, se înregistrează în Trezoreria de Stat

sau în una din trezoreriile teritoriale ale Ministerului Finanţelor. Contractele care nu au fost
înregistrate în modul stabilit nu au putere juridică.
 Aceste prevederi, nevinovate la prima vedere şi aplicate în practică, transformă de fapt legea
într-o lege permisivă - numai după examinarea şi înregistrarea documentelor la structurile
agenţiei şi în Trezoreria de Stat, se permite efectuarea achiziţiei (contravine principiilor
autonomiei locale), dar şi este anacronică vitezei de derulare a afacerilor în economia modernă,
stîrneşte nemulţumirea şi refuzul multor agenţi economici de a colabora cu APL.

Legea stabileşte regulile şi pragurile pentru aplicarea diferitor proceduri de achiziţii publice,
pragul de publicare a anunţului în buletinul achiziţiilor publice, în dependenţă de valoarea
achiziţiilor. Stabilind praguri foarte mici pentru proceduri mai complicate şi cu termen de
finalizare a procedurii mai lung, legea nr. 96 nu face diferenţiere a achiziţiilor publice pe care le
fac instituţiile subordonate direct ori indirect APC, de achiziţiile publice pe care le fac APL.
Legea nu ţine cont de faptul că primarul, care este conducătorul grupului de lucru privind
achiziţiile publice, este controlat în primul rînd de electorat, că în componenţa grupului de lucru
privind achiziţiile publice, pe lîngă persoane responsabile cu funcţii publice, mai sînt implicaţi şi
consilieri care controlează şi sînt controlaţi de electorat, inclusiv din partide de opoziţie. Această
practică de fapt hărţuieşte APL, în rezultatul hărţuielii de către agenţie, a controlărilor
interminabile efectuate de către organe abilitate cu funcţii de control, a birocratizării excesive a
achiziţiilor publice, bugetele locale suportă cheltuieli neargumentate şi pierderi considerabile
financiare şi de timp, de oportunitate. Sînt provocate cheltuieli suplimentare de întreţinere a
personalului, de înregistrare a documentelor. În toate primăriile mai mari, care au peste 10 mii
populaţie, un angajat este permanent ocupat numai de perfectarea şi înregistrarea documentelor
ce se referă la achiziţii, APC nici nu se interesează din ce bani este salarizat acest personal, n-a
făcut nici un studiu elementar de oportunitate privind practica actuală de control din partea
agenţiei şi necesitatea unui sistem atît de birocratizat.

O mare nedumerire trezeşte articolul 54 din legea nr. 96, [53] aliniatul (1) prevede că
„Autoritatea contractantă, prin cererea ofertelor de preţuri, poate atribui contracte de achiziţii de
bunuri, lucrări sau servicii, care se prezintă conform unor specificaţii concrete, cu condiţia ca
valoarea estimativă a achiziţiei să nu depăşească 200 000 de lei pentru bunuri şi servicii şi 1 000
000 de lei pentru lucrări”, iar aliniatul (5) care prevede că „La achiziţia de bunuri şi servicii a
cărei valoare estimativă depăşeşte 50000 de lei şi la achiziţia de lucrări a cărei valoare estimativă
depăşeşte 100000 de lei, autoritatea contractantă publică anticipat un anunţ de participare în
Buletinul achiziţiilor publice şi pe pagina web a Agenţiei”, [53] de fapt anulează prevederile
aliniatului (1) readucînd şi această procedură la regulile pentru procedura licitaţiei deschise.

Articolul 34 (1) din legea nr. 96 [53] prevede că „Procedura licitaţiei deschise cuprinde oferte ale
tuturor operatorilor economici care doresc să participe la licitaţie”, ori articolul 54 (5) din legea
nr. 96 indirect face acelaşi lucru, deoarece după publicarea anunţului se admit la concurs ofertele
tuturor operatorilor economici care doresc să participe la concurs (licitaţie începînd cu valorile
de 50000 lei şi respectiv 100000 de lei).

Şi mai mult încorsetează activitatea APL articolul 69 din legea nr. 96 [53] care prevede
interzicerea divizării sau măririi achiziţiilor:

(1) „Autoritatea contractantă nu are dreptul să divizeze achiziţia prin încheierea de contracte
separate în scopul aplicării unei alte proceduri de achiziţie decît procedura care ar fi fost utilizată
în conformitate cu prezenta lege, în cazul în care achiziţia nu ar fi fost divizată. Excepţie
constituie achiziţia de bunuri şi servicii sezoniere, care impune încheierea unor contracte
separate pe diferite perioade de timp”.

Prevederile acestui aliniat nu este în concordanţă cu situaţia concretă din economia Republicii
Moldova şi cu regimul bugetar financiar de care se conduc autoritățile publice locale,
diminuează iniţiativa funcţionarilor publici, a persoanelor cu funcţii de conducere şi prejudiciază
spiritul gospodăresc.

Explic de ce: Ca regulă pînă în prezent bugetele locale, în afară de bugetele municipiilor şi a
cîteva oraşe mai mari, nu prevăd lucrări capitale, în rezultat toate instituţiile, subordonate APL,
se strduie să economisească banii la diferite articole de întreţinere, ca mai apoi să procure pe
aceşti bani inventar ori să execute careva lucrări capitale. Aceste achiziţii nu pot fi planificate şi
incluse în planurile de achiziţii anuale. La fel nu pot fi incluse în planurile de achiziţii anuale,
achiziţiile pe banii din fondul disponibil, format în anul precedent care, conform legii se
repartizează după aprobarea bugetului pe parcursul anului, nu pot fi incluse în planurile de
achiziţii anuale achiziţiile care, rezultă din banii acumulaţi de la vînzarea bunurilor publice pe
parcursul anului şi se fac pe măsura acumulării acestor bani. Impunerea APL de a execută
achiziţii pentru întreg anul, ori semestru în condiţii de nesiguranţă financiară, economică şi
fluctuaţii puternice a preţurilor, are efect economic pozitiv doar la procurarea resurselor
energetice, combustibilului şi a unor servicii. La produsele alimentare ca regulă nu se reuşesc
achiziţii publice convenabile pentru un termen mai mare de 3 luni.

Legea nr. 96 [53] şi modificările la Codul Contravenţional introduse prin Legea nr. 262 din
01.11.13, prevăd de fapt pedepsirea conducătorilor APL care vor folosi bani din economii, din
fondul disponibil, din acumulări din vînzări pentru achiziţii de bunuri, lucrări publice, şi servicii.
[63] Modalitatea de elaborare a bugetelor locale a fost pînă în prezent de aşa natură că nu
permitea planificări financiare de lucrări pentru termen mai mare de un an. În această situaţie,
avînd în vedere o insuficienţă cronică de bani, APL este nevoit să execute volume de lucrări cu
valoare relativ mică şi să schimbe pe parcursul anului priorităţile de finanţare în dependenţă de
situaţie.

În acest context voi aduce o pildă elocventă din oraşul Cimişlia. Aici de 4 ani se muncește asupra
ideii de a construi un parc industrial au fost realizate şi plătite pe parcursul anilor planuri
schematice, studii pedologice, studii geologice, studii de fezabilitate din surse mici (economisite
de la alte cheltuieli) în 2011 guvernul a aprobat pentru un teren de 40 ha din oraşul Cimişlia titlul
de parc industrial, nealocînd pînă în prezent nici un ban. Au fost aplicate, de către primărie,
cereri de finanțare la diferite instituţii donatoare, dar condiţia peste tot este de avea documentaţia
tehnică de proiect gata. În anul 2011 am reușit să includem construcţia utilităţilor parcului
industrial în Documentul Unic de Program pe ţară cu o investiţie de 15 milioane lei (costul final
este de 70 mil. lei). Am comandat în 2012 consecutiv timp de un an după cum economiseam ori
acumulam bani – 3 proiecte tehnice pentru același obiect (intenţionăm să mai găsim şi alte surse
de finanţare):

- Planul de asigurare cu resurse tehnico-edilitare a Parcului Industrial;

- Staţia de pompare şi canalizare pentru Parcul Industrial;

- O conductă de apă spre Parcul Industrial.

Primele 2 proiecte au costat cîte aproximativ 200 mii lei. Acum se lucrează suplimentar cu toate
trei proiecte, se fac modificări la ele cu costul de peste 70 mii lei, pentru a le racorda la cerinţele
finanţatorului, iar conform legislaţiei date, primarul ca conducător al grupului de lucru pentru
achiziţii publice ar urma să fie pedepsit aspru pentru nepublicarea planului anual de achiziţii şi
neincluderea tuturor celor trei proiecte într-un contract.
 Contractele de achiziţii publice după înregistrarea la agenţie, se mai înregistrează odată
tot cu titlul permisiv şi la trezoreria de stat şi numai cu condiţia că APL are suma respectivă
prevăzută în buget şi rezervată pe cont.

Controlul din partea statului trebuie să fie binevoitor, cu o periodicitate constantă, cu scopul de a
identifica la timp greşelile şi de a acorda ajutorul necesar pentru evitarea lor în continuare.

Funcţia principală de control financiar trebuie plasată prin lege comisiilor de revizie a consiliilor
locale, care în ţările cu democraţie mai avansată se instituie în mod obligatoriu în toate APL şi
sînt atribuite partidelor din opoziţie. Dar şi aici legislaţia trebuie să prevadă că nici un control nu
se face în timpul executării lucrărilor, pentru a preveni piedicile intenţionate pe care ar pute să le
pună opoziţia la executarea lucrărilor. În Austria acest control se face numai după finalizarea
lucrărilor, a investiţiei.

În consecinţa reformelor economice, în special a reformei funciare, în Republica Moldova s-a

format o situaţie complicată privind posibilităţile gestionării eficiente a terenurilor proprietate
publică şi terenurilor proprietate privată. Suprafeţe importante de terenuri agricole nu se
lucrează, unele sînt abandonate şi nu se achită impozitul funciar. Terenurile sunt excesiv de
fragmentate şi este problematică consolidarea acestor terenuri, pentru aplicarea tehnologiilor
moderne de exploatare a lor, în timpul apropiat. Nu toate terenurile proprietate publică sunt
evaluate şi înregistrate în registrul cadastral de stat, respectiv nu sunt înregistrate şi alte bunuri
imobile care se află pe aceste terenuri. O parte din terenurile proprietate publică, domeniu privat,
aferente întreprinderilor privatizate n-au fost cumpărate, nici luate în arendă, dar sunt folosite de
agenţii economici, fără a se achita plata pentru folosire. Avînd în vedere şi corupţia din organele
de drept, este deosebit de complicat, de a redobîndi terenurile publice acaparate.

Pentru asigurarea unei administrări eficiente a proprietăţii publice este necesară delimitarea
strictă a patrimoniului şi competenţelor autorităţilor publice centrale de cele locale şi
perfecţionarea cadrului legislativ.

Cadrul legislativ privind gestionarea proprietăţilor funciare în unităţi administrativ teritoriale de

nivelul unu.

Competenţele consiliului local şi a primarului în ce priveşte administrarea bunurilor din

domeniile public şi privat locale sînt prevăzute în art. 14 (2) b), c), d), e), art. 29 (1) g), art. 74,
art. 75, art. 76, art. 77 din Legea privind administraţia publică locală nr. 436 din 28.12.2006.

Constituţia, [26] Codul funciar, [27] Codul civil, [30] Legea cu privire la proprietatea publică a
unităţilor administrativ-teritoriale nr. 523 din 16.07.1999, [40] Legea privind terenurile
proprietate publică şi delimitarea lor nr. 981 din 11.05.2000, [45] Legea privind administrarea şi
dezetatizarea proprietăţii publice nr. 121 din 04.05.2007, [55] Legea privind preţul normativ şi
modul de vânzare-cumpărare a pămîntului nr. 1308 din 25.07.1997, [38] Legea privind
reglementarea de stat a regimului proprietăţii funciare, cadastrul funciar de stat şi monitoringul
funciar nr. 1247 din 22.12.1992, [34] Legea cadastrului bunurilor imobile nr. 1543 din
25.02.1998, [39] Hotărîri de Guvern şi alte acte normative reglementează gestionarea de către
administraţia publică locală a patrimoniului public şi în special a resurselor funciare.

În procesul reformelor ce au avut loc în Republica Moldova la sfîrşitul secolului 20 şi începutul

secolului 21, a privatizării terenurilor agricole şi a terenurilor aferente obiectelor privatizate,
delimitării proprietăţii de stat, au rămas în proprietate şi gestiune publică locală terenurile din
fondul de rezervă, terenurile neprivatizate şi terenurile nesolicitate de către proprietarii din raza
unităţii administrativ teritoriale. [7, p.71]
Împroprietărirea cu terenuri agricole s-a finalizat prin înmînarea titlurilor de autentificare a
dreptului deţinătorului de teren agricol. Metoda echităţii sociale aplicată în Republica Moldova a
condus la parcelarea excesivă a terenurilor, în deosebi a celor ocupate cu plantaţii multianuale,
acest fapt a devenit mai apoi un obstacol important în dezvoltarea agriculturii.

Sistemul de coordonate folosită la măsurarea terenurilor şi elaborarea titlurilor de autentificare a

dreptului deţinătorului de teren agricol a fost imprecisă, în realitate este atribuită (înscrisă) o
suprafaţă mai mare de cît cea indicată în planul geometric din titlu şi în prezent toate unităţile
administrativ teritoriale se confruntă cu suprapunerea suprafeţelor terenurilor atribuite şi
necesitatea de a corecta titlurile de autentificare a dreptului deţinătorului de teren agricol cu
compensarea deficitului din contul terenurilor publice.

În cadrul reformei funciare şi a realizării programului „Pămînt”, a fost înregistrate drepturile de

proprietate asupra terenurilor în registrul bunurilor imobile şi registrul cadastral de stat, cu
excepţia terenurilor cu destinaţie agricolă pe care se aflau bunuri imobile repartizate ţăranilor în
calitate de cote valorice din averea întreprinderilor agricole. Aceste terenuri au rămas în calitate
de terenuri publice aferente întreprinderilor privatizate. [6, p.64] Mai tîrziu proprietarii acestor
cote valorice au întîlnit şi întîlnesc mari dificultăţi la cumpărarea terenurilor aferente. Ca regulă
nimeni nu poate procura 100 % din cotele valorice a imobilelor amplasate pe teren, (cineva este
plecat fără urmă, cineva a decedat şi nu s-a perfectat moştenirea...), se procură 60-90% din cote.
Agentul economic, care procura majoritatea cotelor valorice nu poate procura terenul aferent în
întregime, nici de aşi delimita partea lui de restul terenului, şi nu poate realiza investiţii capitale
la imobilele procurate parţial prin suma cotelor valorice. Majoritatea fostelor brigăzi de tractoare,
de cîmp au degradat într-atît că proprietarii cotelor valorice nu mai pot cumpăra terenurile
aferente (nu se pot vinde terenuri aferente construcţiilor avariate) şi primăria nu poate percepe
impozitele şi plata pentru folosirea pămîntului în aceste cazuri. În oraşul Cimişlia sunt terenuri
cu destinaţia construcţii agricole în intravilan, precum parcul de automobile al SA „Agrofirma
Cimişlia”, curtea fostului colhoz ”Dmitrie Cantemir” şi altele unde sunt dislocate secţii de
producere a mezelurilor, conservelor din fructe şi legume, o brutărie, secţii de producere a
materialelor de construcţii. Aceste secţii în rezultatul privatizării au devenit întreprinderi care
trebuie sa se amplaseze pe terenuri cu destinaţia construcţii, aceiași problemă o au fabricile de
vin, morile, iar terenurile de fapt şi-au păstrat înregistrată destinaţia agricolă. Legislaţia nu
dispune de prevederi care ar stipula expres soluţii echitabile pentru aceste situaţii şi prin aceasta
economia localităţilor şi bugetele locale suportă prejudicii considerabile.

APL soluţionează probleme ce se referă la 3 categorii de terenuri pentru construcţii:

- terenurile private de pe lîngă casă, atribuite în rezultatul înregistrării masive şi terenuri

atribuite familiilor nou formate pentru construcţia caselor de locuit în temeiul art.11 a Codului
funciar; [27]

- terenurile private pentru construcţii procurate în calitate de terenuri aferente bunurilor

imobile privatizate şi terenuri procurate prin licitaţie din proprietatea publică domeniul privat;

- terenurile proprietate publică, domeniul public şi domeniul privat, din care fac parte şi:
terenurile destinate ocrotirii naturii, ocrotirii sănătăţii, activităţii recreative, terenurile de valoare
istorico-culturală, terenurile zonelor suburbane şi ale zonelor verzi; terenurile fondului silvic;
terenurile fondului apelor; terenurile fondului de rezervă.
Legislaţia nu determină exhaustiv statutul terenurilor de pe lîngă casă şi a terenurilor atribuite
pentru grădini, dacă aceste terenuri pot fi folosite în scopul construcţiei întreprinderilor
industriale, ori pentru alte construcţii, ce s-a întîmplat cu destinaţia lor. [2, p.96]

Legislaţia în vigoare nu conţine prevederi principiale explicite privind dreptul UAT de nivelul
unu asupra terenurilor proprietate publică, domeniul public şi domeniul privat din hotarele sale
în raport cu APL II. În cazul că APL I nu a înregistrat din careva pricini în cadastrul bunurilor
imobiliare dreptul asupra unui bun imobil (n-are bani, a pierdut vre-un document, confuzii în
documente), APL II pot înregistra aceste bunuri după sine şi a le înstrăina.

Proprietatea publică a UAT de nivelul unu este deosebit de vulnerabilă din cauza imperfecţiunii
legislaţiei, lipsa mijloacelor pentru inventarierea întreg patrimoniului şi înregistrarea lui în
registrele de stat (în primul rînd a proprietăţii publice domeniul public), din cauza corupţiei din
organele de drept dar şi din cauza procedurilor judiciare care nu ţin cont de particularităţile şi
nivelul de dezvoltare al Republicii Moldova. Acest context nu este prevăzut suficient în Codul
Civil, în Codul de Procedură Civilă, în Legea contenciosului administrativ

nr. 793 din 10.02.2000 şi în alte legi şi acte normative precum:

Codul Funciar, este necesar să fie corectat cel puţin articolul nr. 11 atribuirea sectoarelor de teren
din intravilan pentru case, anexe gospodăreşti şi grădini care prevede că „autorităţile
administraţiei publice locale atribuie cetăţenilor terenuri fără plată, eliberîndu-le titluri de
proprietate” „atribuie familiilor nou-formate sectoare de teren din rezerva intravilanului pînă la
epuizarea acesteia pentru construcţia caselor de locuit, anexelor gospodăreşti şi grădini”. [27]

În primul rînd nici într-un document nu este explicată noţiunea de familie nou-formată, cîţi ani
după căsătorie se mai consideră nou formată. Nu este prevăzut un cadru legal de a retrage terenul
alocat gratuit în cazul cînd pe el într-un anumit termen nu se construiește casa de locuit, de
prevenire a vinderii terenului imediat după atribuirea lui şi eliberarea titlului de autentificare a
dreptului de proprietate, fără care conform altor acte normative construcţia casei nu se permite.
Reieșind din faptul că majoritatea terenurilor alocate gratuit familiilor nou-formate din rezerva
intravilanului localităţii, nu sînt folosite conform destinaţiei şi se vînd, apare o întrebare logică –
care a fost scopul acestei prevederi. Poate ar fi mai argumentat să se atribuie familiilor nou
formate o sumă careva de bani pentru susţinere la început de cale?

Ar fi argumentată atribuirea terenurilor pentru construcţie familiilor nou-formate prin

concesiune, cu dreptul de a fi retrase, după cum se practică în România, în cazurile cînd nu sînt
folosite conform destinaţiei.

Legea cadastrului bunurilor imobile nr. 1543 din 25.02.1998, [39] este generată de intenţia APC
de a ţine o evidenţă unitară a bunurilor imobile proprietate publică şi privată pe tot teritoriul ţării.
Dar pe lîngă faptul că legea are prevederi imperfecte privind noţiunile de iniţiere şi formare a
bunurilor imobile, conţine erori de actorii şi continuitatea procesului de iniţiere şi formare, legea
face foarte costisitoare şi greoaie procedura de înregistrare a bunurilor în cadastru. Pentru APL
este foarte dificil de a-şi înregistra bunurile, inclusiv înregistrarea provizorie, dar şi de a urmări
protejarea bunurilor sale de abuzuri. În multe ţări APL duce evidenţa patrimoniului de
sinestătător. Pînă în prezent legea nu prevede explicit înregistrarea certificatelor de urbanism
informative pentru aşi putea promova politica urbanistică în teritoriul administrat

Legea privind administrarea şi dezetatizarea proprietăţii publice nr. 121 din 04.05.2007, [55] este
legea care stipulează expres că „împuternicirile de proprietar al patrimoniului unităţii
administrativ-teritoriale sînt exercitate de consiliul local în numele unităţii administrativ-
teritorial” dar articolul 20 al legii nr. 121 [55] conţine prevederi privind evidenţa patrimoniului
doar pentru nivelul doi ”(3) Registrul patrimoniului public reflectă caracterul şi valoarea de
bilanţ a patrimoniului public, conform situaţiei de la 1 ianuarie al anului de gestiune, al
organizaţiilor care dispun de un astfel de patrimoniu, al autorităţilor publice şi al unităţilor
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea”. Această prevedere nu este ce-a mai potrivită din
cîteva considerente:

- APL I nu se subordonează APL II;

- APL I în condiţiile, cînd legislaţia privind drepturile patrimoniale poate fi interpretată

diferit, trebuie să-şi protejeze integritatea patrimoniului nu numai de mediul de afaceri privat, dar
şi de APL II. Cu atît mai mult că evaluarea şi înregistrarea patrimoniului este costisitoare, iar
pîrghiile administrative şi financiare sînt în APL II. Sînt mai multe pilde cînd APL II
înregistrează după sine bunuri care n-au fost înregistrate la timp de APL I şi alte speculaţii.

Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale nr. 523 din

16.07.1999. [40] Nici această lege nu face lumină în disputele între APL I şi APL II, asupra
dreptului la bunurile publice neînregistrate, lăsînd în acest mod loc pentru abuzuri şi tranzacţii
dubioase.

Legea cu privire la spaţiile verzi ale localităţilor urbane şi rurale nr. 591 din 23.09.1999. [41]
Administrarea spaţiilor verzi proprietate publică este exercitată de către autorităţile
administraţiei publice locale şi alte organe împuternicite în acest scop. Şi aici s-ar fi putut stipula
expres competenţa APL I, deoarece, în deosebi în oraşele reşedinţă de raion APL II, ca regulă se
implică în administrarea spaţiilor verzi din afara terenurilor delimitate în calitate de proprietate a
lor.

Legea învăţămîntului Nr. 547 din 21.07.1995, articolul 62, [35] baza tehnico-materială a
sistemului de învăţămînt prin alin (5) „se interzice înstrăinarea şi transmiterea edificiilor,
construcţiilor şi terenurilor aferente, care aparţin instituţiilor de învăţămînt, în alte scopuri decît
cele pentru instruire, educaţie şi luminare culturală” şi aliniatul (7) „instituţiile de învăţămînt nu
pot da în arendă localurile care le aparţin, decît cu acordul organelor de conducere a
învăţămîntului” au protejat de înstrăinare patrimoniul public al APL I, dar tot aceste prevederi au
adus prejudicii enorme. Din cauza acestor prevederi şi a obstrucţiilor birocratice, multe clădiri
nefolosite temporar, din lipsa a finanţării au fost de fapt abandonate şi au degradat pînă la
pierderea totală a valorii lor, fără a se permite cel puţin folosirea lor temporară pentru a fi
protejate prin practicarea dării în arendă.

Legea cu privire la energia electrică nr. 124 din 23.12.2009, [59] Legea comunicaţiilor
electronice nr. 241 din 15.11.2007 [54] şi alte legi care prevăd favorizarea de către stat a
comunicaţiilor, inclusiv a conductelor de gaze, apeducte, sînt depăşite şi nu ţin cont de interesele
locale. De pildă din cauza economiilor la construcţia reţelelor electrice de tensiune înaltă şi alte
pricini, aceste reţele ocupă, prin zonele lor de protecţie, suprafeţe imense de terenuri în
intravilane, fac foarte dificilă respectarea principiilor urbanistice, diminuează substanţial
valoarea altor terenuri din apropiere, impun APL să se acomodeze la aceste reţele. Aceiași
situaţie este şi privind cablurile de telecomunicaţii care au fost plasate fără ordine, fără a se ţine
cont de necesităţile urbanistice a localităţilor, ocupînd prin restricţii suprafeţe considerabile.
Pentru a păstra continuitate şi consecvenţa în reformarea şi înregistrarea dreptului patrimonial al
APL I asupra bunurilor din raza sa de competenţă, care nu-i finalizată pînă în prezent, consider
că n-a fost corect – pur şi simplu să fie abrogate unele acte normative precum:

- HG RM nr. 477 din 9 iulie 1992 "Cu privire la chestiunea proprietăţii municipale" (abrogata)
- HG RM nr. 730 din 30.12.1996 "Cu privire la constituirea şi transmiterea unor bunuri publice
în proprietate municipală" (abrogata).

Lipsa prevederilor legale care ar asigura continuitatea măsurilor reglementate de prevederile

acestor şi altor acte normative se răsfrîng negativ asupra realizării dreptului de proprietate, în
deosebi în cazurile cînd APL n-au întocmit la timp actele de predare primire ori alte documente
ce ţin de politica patrimonială la acel moment, care nu totdeauna era consecventă. Şi următoarele
2 acte normative generează confuzii regretabile ce se răsfrîng asupra capacităţii administrative a
APL, a bunei gestionări a patrimoniului public:

- HG RM pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de atribuire, modificare a

destinaţiei şi schimbul terenurilor nr. 1451 din 24.12.2007; [67]

- HG RM nr. 499 din 30.05.2000 despre aprobarea Regulamentului-cadru privind

activitatea organelor locale de arhitectură şi urbanism. [65]

De pildă Regulamentul-cadru, aprobat prin HG RM Nr. 499, în cazul executării întocmai a

prevederilor lui, de fapt subminează autonomia locală, limitînd dreptul de a gestiona efectiv
terenurile pentru construcţii şi nu permite construcţii capitale pe terenuri arendate.

Eficiența scăzută a gestionării finanţelor publice şi a patrimoniului public este cauzată atît de
ambiguitatea cadrului legislative care este reticent la practica ţărilor avansate şi mizează mai
mult pe metode administrative de control depăşite, cît şi de lipsa unei expertize juridice,
economice, de oportunitate în realizarea tutelei administrative în privinţa APL I.

2.3. Obstacole în procesul de creştere a capacităţii administrative a administraţiei publice

locale

Principalele obstacole în procesul de creştere a capacităţii administrative a APL din

Republica Moldova pot fi repartizate în cîteva categorii:

- Neconcordanţe dintre prevederile Constituţiei şi diferite legi, acte normative, o parte dintre
care au fost elucidate mai sus;

- Imperfecţiunea legislaţiei şi necesitatea ajustării ei la experienţa şi practica ţărilor europene

avansate;

- Inconsecvenţa clasei politice, lipsa de voinţă, partajarea excesivă a funcţiilor publice în

APC şi parţial în APL între partide după criterii politice;

- Nerespectarea principiilor autonomiei locale şi descentralizării administrative în raporturile

curente a APC cu APL II şi a APL II cu APL I, tradiţia verticalei ierarhice şi cultul secretului în
instituţiile administraţiei publice din Republica Moldova cu efectele negative în cadrul relaţiilor
cu APL;

- Conservatismul privind preluarea de bune practici din ţară şi din alte ţări; timiditatea în
aplicarea măsurilor pentru perfecţionarea APL şi în implementarea practicilor de succes privind
managementul în APL;
- Neasigurarea continuităţii măsurilor de durată lungă după scrutinele electorale;

- Birocratizarea excesivă a administraţiei publice cu cheltuieli nejustificate şi viteză mică de

soluţionare a problemelor, în deosebi în domeniul gestionarii banilor publici. Iresponsabilitatea
serviciilor descentralizate şi desconcentrate, a funcţionarilor publici din APC, APL II în
raporturile lor cu APL I;

- Lipsa pîrghiilor de constrîngere în APL I pentru asigurarea respectării legislaţiei şi a

regulilor de bună gospodărire a localităţilor;

- Corupţia din organele de drept în problemele ce ţin de patrimoniul public şi finanţele

publice (inclusive la distribuirea mijloacelor din diferite fonduri investiţionale;

- Implicarea insuficientă a APC în luarea la evidenţă a patrimoniului public de către APL I

(cel puţin pentru simplificarea procedurii şi micşorarea costului);

- Lipsa motivaţiei APL de stimulare a economiei locale şi insuficienţa instrumentelor.

Aceste şi alte neajunsuri conduc la costuri mari cu un randament foarte mic a guvernării locale şi
ratarea multor oportunităţi, pierderi de patrimoniu.

În această situaţie o miză deosebită trebuie pusă pe factorul uman şi nu numai pe

măsurile de urmărire a fiecărui pas a persoanelor cu funcţii de răspundere, precum prevede în
prezent întreg sistemul de gestionare a finanţelor publice locale, a patrimoniului public şi de
reglementare a achiziţiilor publice. Această practică intimidează factorii decizionali şi
diminuează spiritual de iniţiativă. Controlul efectuat de APC asupra activităţii APL trebuie să
ţină cont de oportunitatea deciziilor aplicate la nivel local, să stimuleze iniţiativa, să fie
respectuos şi binevoitor, să mizeze mai mult pe controlul electoratului şi prin el al opoziţiei din
componenţa consiliilor locale, trebuie să permită cointeresarea funcţionarilor publici pentru
rezultatele intermediare şi finale ale actului guvernării, să sprijine pîrghiile de stimulare
financiară. Se ştie doar cît de complicată este, de pildă, angajarea şi cointeresarea materială a
unui jurist bun la primărie, care este implicat în protejarea patrimoniului şi a altor interese ale
localităţii cu valori deosebit de mari, pe cînd salariul lui este de 2500 lei. Iar legislaţia nu prevede
posibilitatea de a semna un acord cu el, pentru al remunera suplimentar cu careva procent de la
sumele aduse suplimentar la bugetul local. De pildă în primăria Cimişlia juristul şi specialiştii
funciari contribuie decisiv la încasarea anuală a sute de mii lei, neplanificaţi în buget, proveniţi
din perceperea forţată a plăţii pentru folosirea pămîntului, valoarea plăţii forţate este de 5 ori mai
mare decît plata normativă pentru arenda terenurilor aferente.

Aduc o pildă tipică de iresponsabilitate, combinată cu lipsa de principialitate,

incompetenţa şi aroganţă în activităţile de control a Serviciului Control Financiar şi Revizie.

La 03.09.2008, sub pretextul solicitării din partea consilierilor locali, controlor-revizorul

principal al DTCFR Hînceşti d-na Vera Tian a efectuat un control tematic “privind administrarea
proprietăţii publice şi contractarea lucrărilor publice pe perioada anului 2008” de fapt în actul de
control au fost descrise doar acuzaţii bazate pe convingerea preconcepută a revizorului că la
primăria Cimişlia, ar fi fost încălcată Legea privind administrarea şi dezetatizarea proprietăţii
publice nr. 121 din 04.05.2007. [55] După părerea revizorului, vînzarea tuturor terenurilor
publice de către primăria Cimişlia, după intrarea în vigoare a legii respective, a fost ilegală
deoarece ele n-au fost incluse într-o listă a obiectelor pasibile de privatizare, care urma să fie
publicată în Monitorul Oficial. DTCFR Hînceşti n-a reacţionat la dezacordul argumentat al
primarului, dînd dovadă de aceiași atitudine lipsită de responsabilitate, ca mai apoi să urmeze
implicarea procuraturii raionale, a CCCEC, intentarea unui dosar penal primarului de către
procuratura anticorupţie, examinarea căruia a durat 4 ani şi s-a finalizat cu verdictul Curţii
Supreme de Justiţie precum că legea n-a fost încălcată şi primarul a fost achitat. Pe parcursul a
doi ani după controlul efectuat de către d-na controlor-revizorul principal al DTCFR Hînceşti
Vera Tian primăria Cimişlia n-a putut vînde nici un teren pentru construcţii, vă daţi seama ce
înseamnă aceasta pentru bugetul local şi pentru nevoile cetăţenilor. Cîţiva ani au derulat 4 litigii
în instanţe de judecată, iniţiate de către procurori pentru anularea contractelor de vînzare
cumpărare, stipulate în actul d-nei Vera Tian, ca fiind ilegale, ca pînă la urmă să fie dovedită
legalitatea lor. De cite ori s-a adresat primarul cu sesizări la organele de drept precum poliţia,
procuratura, CCCEC şi alte instituţii de sat pe probleme legate de acaparări de patrimoniu, nici
odată n-a fost susţinut, din contra după fiecare adresare a urmat ca regulă cîte un dosar penal
intentat primarului cu diferite acuzaţii (6 dosare penale), care pînă la urmă s-au spulberat.
Penultimul dosar penal, instrumentat de către CCCEC a fost intentat după ce primarul a acţionat
în instanţa de judecată un agent economic care a construit pe teritoriul liceului teoretic Ion
Creangă din oraşul Cimişlia un magazin, acaparînd teren public domeniu public (dosarul privind
acapararea nu-I finalizat pînă în prezent). Această pildă demonstrează efectul nul, din punct de
vedere al asigurării ordinii de drept, a instituţiilor de stat, dar şi caracterul păgubos al relaţiilor
APC cu APL.

Principalele obstacole în procesul de creştere a capacităţii administrative a administraţiei publice

locale îl constituie cadrul legal imperfect, nerespectarea principiilor autonomiei locale,
neajunsurile în organizarea şi managementul intern al APL şi calitatea deplorabilă a relaţiilor
APL cu APC.

CAPITOLUL III. ÎNTĂRIREA CAPACITĂŢII ADMINISTRATIVE A

ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE – FACTOR IMPORTANT PENTRU
MODERNIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE ÎN REPUBLICA MOLDOVA ŞI
PENTRU INTEGRAREA EUROPEANĂ

3.1. Autonomia locală şi descentralizarea administrativă.

Parlamentul Republicii Moldova în general promovează o politică de descentralizare a

administraţiei publice ş de fortificare a autonomiei locale. A fost elaborată, mediatizată şi în
sfîrşit aprobată aprobarea Strategia naţională de descentralizare şi Planul de acţiuni privind
implementarea Strategiei naţionale de descentralizare pentru anii 2012-2015).

A fost în sfîrşit operată şi modificarea Legii finanţelor publice locale nr. 397 din 06.10.2003,
concepută din 2006, la fel cu implicarea experţilor, a instituţiilor cointeresate şi cu o mediatizare
largă. Dar se observă din Partea APC că ar avea o barieră psihologică, o timiditate, o şovăială în
promovarea autonomiei locale. În căutarea soluţiilor efective se fac şi cedări, iar în unele
domenii precum poliţia, educaţia, achiziţiile publice sa mers şi la centralizare. Nu întotdeauna
APC rezistă presiunii din partea forţelor care îşi lobează interesele, nu reuşeşte să adopte soluţii
echilibrate respectînd principiile anunţate, aşa sa întîmplat cu plafonarea de către parlament a
taxelor locale.

Un rol important în asigurarea continuităţii procesului de descentralizare a administraţiei

publice îl au chiar APL şi în deosebi APL I prin structura lor asociativă – Congresul Autorităţilor
Publice Locale (CALM). Prin CALM s-a reuşit implicarea primarilor şi altor aleşi locali la
discutarea celor mai diverse probleme, proiecte de strategii şi legi. Multe ministere, agenţii îşi
consultă proiectele de acte normative cu CALM-ul. Şi comisiile parlamentare deja conlucrează
cu CALM.

Congresul Autorităților Locale din Republica Moldova, desfăşoară o activitate amplă pentru a
familiariza APL cu practica administrativă a ţărilor avansate, dar şi cu practica de accesare şi
absorbţie a fondurilor europene.

Descentralizarea administrativă va permite APL să elaboreze şi să implementeze

propriile politici locale în toate domeniile, să susţină dezvoltarea economică durabilă a
teritoriului administrat.

Pe lîngă îmbunătățirea serviciilor publice acordate cetăţenilor, practica Poloniei şi a altor

state a dovedit rolul determinant a descentralizării administrative şi privind rezistenţa la criza
economică mondială şi la alte situaţii de criză, mai buna gestionare a problemelor locale.

3.2. Politica managerială

Pentru întărirea capacităţii administrative a APL este necesar de a ţine cont de noile tendințe în
domeniul resurselor umane, de transformările majore care au avut loc în toate domeniile vieții
sociale şi de evoluţia metodelor de motivaţie folosite pentru a spori eficienţa muncii prestate.

Cele mai rapide ritmuri de creștere a ofertei de munca se înregistrează în domenii cu aplicarea
nanotehnologiilor, tehnologiilor informaţionale, biotehnologiilor. [22, p.148] La general se atestă
tendința de deplasare a ponderii aptitudinilor, de la cele senzoriale si motrice spre aptitudinile
intelectuale.

În prezent creste ponderea celor care vor lucra în cercetare, dar modalităţile de implicare directa
în rezultatul final vor fi foarte diferite. În APL toţi funcţionarii publici angajaţi trebuie să fie
inventivi, cu calităţi de cercetător ştiinţific, cu cunoştinţe temeinice în domeniul de activitate,
capabili să perceapă la timp schimbările, apariţia problemelor noi, să propună şi să aplice soluţii
calitative, adecvate pentru orişice situaţie întîlnită. Funcţionarii publici trebuie să identifice cele
mai bune soluții pentru eficientizarea economică a actului de guvernare, pentru micşorarea
costului guvernării, prin aplicarea tehnologiilor informaţionale, simplificarea activităţii
birocratice, eliminarea activităţilor ineficiente, a dublărilor competenţelor, prin asigurarea
posibilităţii de a face reduceri de personal şi prin alte măsuri. Tot odată ei au şi misiunea să
contribuie la asigurarea dezvoltării armonioase, competitive a comunităţii, reieșind din cele mai
bune practici de management, şi respectiv să urmărească îmbunătățirea serviciilor publice şi a
nivelului de trai al cetăţenilor.

Calităţile profesionale ale funcţionarului public se referă la potenţialul analitic, orientarea

operativă în situaţie, poziţia argumentată faţă de oponenţi, competenţă, profesionalism în luarea
deciziilor politice. În plus, acesta trebuie sa fie capabil de a pune interesul social înaintea celui
personal, să fie un bun diplomat şi orator, precum şi să posede o cultură politică înaltă. In afara
de faptul ca funcționarul public este obligat sa respecte întocmai Constituția Republicii Moldova
și alte documente ce reglementează activitatea si drepturile sale, funcționarul public, indiferent
ce funcția deținuta, este obligat sa facă tot posibilul pentru asigurarea drepturilor constituționale
a tuturor cetățenilor Republicii Moldova si pentru respectarea intereselor statului Republica
Moldova, a UAT şi a instituţiei în care activează.

Faptul ca în trecut, în majoritatea cazurilor, serviciul de personal din APL juca doar rolul de
arhivă a cărților de muncă sau de informator, a dus la falsificarea rolului acestui compartiment.
În momentul de faţa, APL se confrunta cu mari probleme economice, cu exodul în masă a
populaţiei la muncă şi cu traiul permanent în alte ţări, cu sărăcirea unei părţi a populaţiei, cu
problema supraviețuirii instituţiilor publice subordonate (şcoli, instituţii preşcolare, de cultură),
cu insuficienţa mijloacelor financiare necesare pentru întreţinerea şi îmbunătățirea utilităţilor
publice (reţele de apă, canalizare, energie electrică, drumuri, evacuarea deşeurilor, localuri), cu
schimbări climaterice, cu presiuni geopolitice din exteriorul ţării, care se resimt şi la nivelul
economiei locale. Cresc cerinţele din partea cetăţenilor care au muncit peste hotare ori au vizitat
şi cunoscut alte ţări, localităţi mai dezvoltate, au avut acces la servicii publice calitative, au făcut
cunoştinţă cu drepturile reale a cetăţenilor şi practica relaţiilor lor cu APL din alte state.

Din altă parte creşte presiunea mediului de afaceri, a agenţilor economici, a partidelor politice de
la guvernare şi din opoziţie, a ONG, care cer îmbunătățirea prestaţiilor APL.

Odată cu afirmarea în Republica Moldova a economiei de piaţă, cu regulile sale nemiloase,

sporesc tentativele de acaparare a patrimoniului public, ori utilizarea lui fără plata
corespunzătoare, a atins o amploare insuportabilă corupţia în organele administrative, fiscale şi
de drept, evaziunea fiscală devine tot mai ingenioasă, tot odată cresc şi cerinţele faţă de
managementul public, faţă de competenţa şi competitivitatea APL în condiţiile de concurenţă
dictate de economia de piaţă.

Orientarea Republicii Moldova către Uniunea Europeană ne deschide mari posibilităţi de a studia
şi implementa modele noi de prestare a serviciilor publice, cum ar fi de pildă transmiterea lor în
concesiune, ori prestarea lor prin parteneriate public private. Experienţa concesionării serviciilor
publice în oraşul Cimişlia, arată necesitatea elaborării pachetului de documente în conformitate
cu cele mai înalte exigenţe economice şi juridice, mai apoi de a avea capacitatea de a monitoriza
calificat respectarea contractului de concesiune, iar mai apoi APL să fie pregătită să-şi apere
interesele în cazuri de litigii, ținând cont şi de cadrul legislativ imperfect şi coruptibilitatea
instanţelor de drept. Consiliul orăşenesc şi primarul deja al 4-lea an se află în multiple litigii cu
agenţii economici care au luat în concesie reţelele orăşeneşti de asigurare cu apă potabilă şi
servicii de canalizaţie, privind patrimoniul public.

Integrarea europeană ne va aduce investiţii considerabile în cadrul programelor de preaderare şi

aici pentru a le atrage şi a le însuşi, APL trebuie să posede o capacitate administrativă avansată.

Deja se prevede dorința APL de a face o selecție mai bună a angajaţilor săi, de a redescrie fişele
de post, de a perfecta modalitatea de evaluare a performanţelor funcţionarilor publici, de a
implica în activitatea aparatului manageri profesionali şi metode de management din sfera
afacerilor private. Este mult prea puțin pentru o instituţie publică modernă să reducă lucrul cu
resursele umane la asigurarea sa cu resurse umane de calitate, sa le cointereseze material pentru
a le stimula activitatea şi a le menține în condiţiile concurenţei de pe piaţa forţei de muncă.

Latura dominanta a activității managerilor de mâine o va constitui orientarea spre excelenta, care
prezintă următoarele caracteristici:

- a revoluționa calitatea si a transforma procesul de producție într-un instrument de

marketing;

- a fi total dedicat serviciului si îndeplinirii responsabilităților;

- a fi total dedicat satisfacerii nevoilor clienților;

- străduința de a fi unic si de a dezvolta o strategie inovatoare;

- a supra-investi în oameni, a pune pe prim plan salariile, serviciile si distribuția;

- a face din spiritul inovativ o "rațiune a existentei" pentru fiecare angajat;

- a măsura progresul realizat ca urmare a oricărei perfecționări;

- a face din cei mai inventivi salariați campioni ai firmei;

- a investi în recrutarea resurselor umane si asigurarea cu personal competent a tuturor

posturilor;

- a stimula lucrul în echipa;

- debarasarea de cei incompetenți sau rezistenți la schimbare;

- a simplifica procedurile birocratice;

- orientarea cu precizie asupra a "ceea ce trebuie schimbat" si a urgenţei acestei schimbări;

- a conduce prin exemplul personal;

- a face ca procedurile de control sa fie cât mai simple si mai eficiente;

- a cere salariaților sa fie loiali fata de firma si integri în toate acțiunile pe care le întreprind
pentru si în numele firmei.

Odată cu sporirea complexităţii sarcinilor, este necesară profesionalizarea administraţiei publice

locale prin îmbunătăţirea şi fluidizarea sistemului de furnizare a serviciilor către cetăţeni,
coordonarea efortului funcţionarilor publici şi eliminarea barierelor ce reduc din eficacitate.

Politica managerial în APL trebuie să răspundă la cîteva întrebări specific şi principiale

ce ţin de eligibilitatea periodică a APL şi în special a şefului administraţiei publice locale, a
primarului:

- Cum de asigurat profesionalismul şi continuitatea activităţii APL bazată de planuri

strategice, cum de asigurat durabilitatea proiectelor deja realizate, exercitarea actului
administrativ continuu, în complexitate, cu eficienţă maximală, în baza ştiinţei administrative?

- În cazul că după scrutinul electoral se schimbă şeful administraţiei publice locale, care vine
în funcţie cu propriul program de guvernare, posedînd o profesie departe de drept şi de finanţe,
nu are abilităţi administrative - cum de compensat aceste neajunsuri, cum de micșorare perioada
de intrare de fapt în funcţie?

- Cum de împăcat rolul primarului de reprezentant politic şi rolul lui de şef al APL,
responsabil pentru tot ce face şi ce nu face aparatul, pentru calitatea serviciilor publice acordate
populaţiei şi pentru tot ce se întâmplă în teritoriul administrat ?

Se înţelege că în condiţiile modelului din Republica Moldova, consiliile locale şi fiecare

primar caută soluţii pentru aceste întrebări. Reieșind din aceasta, se acordă o atenţie sporită
posturilor existente din statele de personal. În primul rînd primarii examinează posibilitatea de-a
transmite o parte din atribuţiile primarului viceprimarilor, dar aceștia ca regulă sînt propuşi şi
confirmaţi de către consiliile locale pe criterii politice, reieșind din raportul de forţe între
partidele de la guvernarea locală, ei la fel pot să nu posede cunoştinţe şi abilităţi în domeniul
administraţiei publice şi primarii nu întotdeauna au încredere în loialitatea lor. Pe lîngă aceasta,
este foarte greu să-i tragi la răspundere pe viceprimari pentru greşeli, prejudicii, nerespectarea
legislaţiei.

Conform legislaţiei actuale, primarul poartă toată răspunderea în faţa diferitor instanţe,
inclusiv de drept pentru toate disfuncţionalităţile, abaterile de la lege şi alte neajunsuri în
activitatea aparatului primăriei. Cea mai grea povară pentru un primar este exercitarea funcţiei de
ordonator principal de credite, după care urmează elaborarea şi aprobarea bugetului pentru anul
viitor. Viceprimarii pot, să substituie atribuţia primarului de exercitare a funcţiei de ordonator
principal de credite, doar pe perioada absenţei acestuia, această substituire este ocazională şi nu
întotdeauna corespunde unei politici coerente.

Primarii noi aleşi, sub povara acestei responsabilităţi, au la început o perioadă lungă de
stres permanent. Aparatul acceptă noul primar greu, cu frică şi suspiciuni că ar putea avea
necazuri de la noua conducere, doar în compania electorală critica la adresa fostului primar se
referea şi la activitatea funcţionarilor publici din primărie, respectiv urmează o perioadă destul
de lungă de acceptare reciprocă, ori de remanieri in funcţii. Perioada de stres permanent al
primarului în cazul meu, cred că şi a altor primari de oraşe, a durat peste jumătate de an şi abia
după doi ani de exercitare a funcţiei de primar, am reuşit să-mi asigur controlul elementar asupra
activităţii aparatului primăriei, iar controlul asupra instituţiilor subordonate, asupra serviciilor
publice şi a întreg teritoriului administrat, l-am însuşit peste 4 ani, tocmai în al doilea mandat. În
aceşti 4 ani am studiat posibilităţile tuturor posturilor din statele de personal, am elaborat fişe de
post pentru a repartiza responsabilităţile, am lucrat mult cu viceprimarii (am acceptat în al doilea
mandat şi un viceprimar care, după primul mandat a concurat cu mine la funcţia de primar)
pentru ca ei să preia cît mai multe atribuţii ale primarului.

Ce n-ar întreprinde primarul, toată povara responsabilităţii continuă să fie pe umerii lui şi
de iure şi în faţa electoratului. Am studiat foarte atent atribuţiile şi comportamentul secretarului
consiliului orăşenesc, aici am descoperit că legiuitorul s-a oprit la jumătate de cale, că de fapt
condiţiile de stabilitate în funcţie şi atribuţiile secretarului consiliului, tot el şi secretarul oraşului,
sînt cu mult mai extinse prin lege, decît ar trebui să fie atribuţiile unui simplu secretar de consiliu
local, sînt mai aproape de atribuţiile administratorului public, nu le ajunge doar stabilirea prin
lege a dreptului de a exercita funcţia de ordonator principal de credite şi schimbarea accentului
de pe obligaţia de deservire a consiliului local. M-am convins de acest lucru vizitînd cîteva
primării din Franţa şi Cehia, dar şi studiind evoluţia funcţiei de administrator public în România.
Pentru a-mi elibera din timpul personal (lucrez ca regulă fără zile de odihnă şi concedii de
odihnă fiecare zi pînă la orele 2100 -2300), am studiat posibilitatea introducerii în statele de
personal a unei unităţi de consilier personal al primarului, dar acestuia i-aş fi putut delega
competenţe doar neformal. În sfîrşit m-am axat pe necesitatea de a fi prevăzută prin lege funcţia
de administrator public, ori „city manager” este un termen venit din practica anglosaxonă.

Am studiat cu interes „Manualul administratorului public”, autorii, experții Virginia

BLÎNDA şi Orlando VOICA, editat la Bucureşti, anul 2010 care ilustrează evoluţia conceptului
de administrator public în mai multe ţări europene şi în România. Îmi voi permite să citez mai
multe personaje şi expuneri din acest manual.

Administratorul public reprezintă o funcţie specifică administraţiei publice locale care s-a
consolidat, de-a lungul timpului, în ţări care dispun de o administraţie modernă şi eficientă.
Scopul introducerii acestei funcţii a fost acela de a profesionaliza administraţia locală prin
îmbunătăţirea şi fluidizarea sistemului de furnizare a serviciilor către cetăţeni.

Administratorul public gestionează un proces continuu de situaţii în vederea satisfacerii

interesului public al unei anumite comunităţi.

În România, funcţia de administrator public a fost reglementată prin Legea nr. 286/2006
care modifică şi completează Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale. Cadrul
legislativ oferit de această lege permite primarilor/preşedinţilor consiliilor judeţene să angajeze,
în baza unui contract de management, un administrator public cu atribuţii de coordonare a
aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local/judeţean. Prin delegare, el
poate exercita calitatea de ordonator principal de credite. Administratorul public poate fi angajat
la propunerea primarului/preşedintelui consiliului judeţean, cu aprobarea consiliului
local/judeţean ca urmare a unui concurs, în limita numărului maxim de posturi aprobate.
Numirea şi eliberarea din funcţie a administratorului public sunt realizate de către
primar/preşedintele consiliului judeţean pe baza unor criterii, proceduri şi atribuţii specifice
aprobate de consiliul local/judeţean.

Cadrul juridic este flexibil, lăsând autorităţilor locale (primar/preşedinte consiliu judeţean)
decizia înfiinţării postului, numărul şi importanţa atribuţiilor conferite persoanei din funcţia
respectivă. Această funcţie a evoluat în România de la “Promotor local”, la “Facilitator
comunitar”, la „Agent de dezvoltare locală”, la „Administrator general” pînă la “Administrator
public”. [76, p.8]

Modificarea legii privind APL din România a fost precedată de un lucru mare de studiere a
disfuncţionalităţilor APL, de sondaje de opinii, de încercări diferite în cadrul legislativ vechi de a
soluţiona problema profesionalizării managementului public. Autorităţile locale dispun de
autonomie maximă atât în ceea ce priveşte angajarea administratorilor publici, cât şi în stabilirea
atribuţiilor aferente. [76, p.11]

Experienţa europeană în exercitarea funcţiei de administrator public (City Manager).

În cele mai multe primării există cel puţin o persoană al cărui rol principal este acela de:

- a gestiona, coordona şi supraveghea organizarea guvernamentală;

- a furniza consultanţă politicienilor;

- a asigura utilizarea resurselor publice în mod raţional, eficient şi în conformitate cu legea.

Aceste trei caracteristici reflectă principiile de bază ale organizării administraţiei publice locale.

În urmă cu două decenii, City Manager era de regulă un înalt funcţionar public (cu o
vechime mare în organizaţie), având o pregătire de bază în domeniul financiar-juridic.
Experienţa în domeniul administraţiei publice locale era considerată ca fiind cea mai importantă
cerinţă pentru ocuparea unui astfel de post. Această experienţă era dobândită în cadrul unor
programe de formare specializată în institutele de formare în administraţie publică ale ţărilor
respective.

În ceea ce priveşte administraţia publică locală, legislaţia din ţările europene nu a

instituţionalizat un spaţiu stabil pentru managementul profesionalizat care să poată fi separat de
sfera politică. Legiuitorul a optat deseori în favoarea unui preşedinte al administraţiei publice
locale, lăsându-i opţiunea delegării unor atribuţii de conducere. Dimensiunea politică prevala
astfel în faţa funcţiilor executive sau de management, defavorizând aspectele administrative ale
organizaţiei. [75, p.165]

În prezent, între factorii decisivi pentru numirea unui City Manager ponderea cea mai
mare o deţine zona abilităţilor manageriale, cumulată cu experienţa în guvernarea locală.

„Profesionalizarea” managementului îşi are sursele în necesitatea de a diferenţia rolul oficialilor

aleşi de acela al profesionistului tehnic, altfel spus „politica trebuie să fie diferenţiată de partea
de implementare”. Printre ţările europene care aplică astăzi un model de coordonare a serviciilor
publice locale prin intermediul unei alte persoane decât primarul, respectiv City Managerul, se
numără: Belgia, Danemarca, Germania, Irlanda, Letonia, Marea Britanie, Olanda şi Suedia.
Având în vedere poziţia strategică pe care o ocupă City Managerul, este de preferat ca acesta să
aibă studii superioare. Cunoştinţele de specialitate sunt mai puţin importante, deoarece în cadrul
echipei de conducere, City Managerul lucrează împreună cu şefii de departamente, care au
pregătire de specialitate. [76, p.19] Implementarea managementului eficient în administraţia
publică îşi are originea în Statele Unite ale Americii şi în statele vest-europene (în special, ţările
anglo-saxone), unde serviciile comunitare sunt organizate pe baza mecanismelor specifice
sectorului privat, sub coordonarea unui City Manager/Director Executiv. [26, p.69]

Modelul „Conducător puternic”. Primarul deţine un rol central, esenţial, având prerogative
extinse: sistemele politice şi administrative ale administraţiei locale sunt concentrate în jurul său,
în timp ce execuţia administrativă este tradiţional alocată secretarului municipal (City Manager).
[76, p. 21]

Modelul „Conducere prin comitet”. Elementul comun al ţărilor în care se regăseşte acest model îl
reprezintă existenţa unui organ executiv colegial, care îşi asumă sarcinile de gestionare şi
coordonare strategică. Prerogativele executive în diferite sectoare guvernamentale sunt, în
general, exercitate de către comitetele permanente înfiinţate de către Consiliu, acesta din urmă
definind, de asemenea, limitele de autoritate ale acestor comitete. În cadrul acestui model City
Managerul dobândeşte de multe ori cea mai mare importanţă din punct de vedere al
responsabilităţilor şi al asumării deciziilor în comparaţie cu omologii din ţările unde se aplică
modelul „conducător–puternic”. [76, p.22]

Modelul „Director de consiliu”. În acest model, toate funcţiile executive sunt în mâinile unui
manager profesionist, City Manager, care este numit de către Consiliul Local. Consiliul are
autoritatea generală asupra politicilor publice, dar nu poate interveni în sarcinile administrative,
care sunt în responsabilitatea managerului de oraş, liderul executiv real.

Primarul acţionează numai ca preşedinte al Consiliului şi îndeplineşte ceia ce este de fapt un rol
reprezentativ şi (simbolic) ceremonial, chiar dacă reprezintă/conduce partidul cu majoritatea de
locuri în această adunare. [76, p.24]

De obicei, City Managerii lucrează pe durată determinată, direct cu oficialii aleşi. Ei sunt
administratori publici profesionişti, care ocupă rangul cel mai înalt în ierarhia birocratică a
unităţii administrativ-teritoriale în care sunt încadraţi. Mai mult, City Managerii (directorii
executivi/administratorii publici) controlează şi gestionează o mare parte a organizării
administrative locale şi, în anumite ţări, chiar pe toată. [76, p.25]

O analiză a funcţiei şi sarcinilor City Managerului relevă diferenţe semnificative între

ţările şi modelele analizate. Guvernele locale sunt cele care au o relaţie mult mai apropiată cu
cetăţenii. Ca urmare, se poate spune că legătura dintre politică şi administraţia profesionistă este
mai intensă în administraţia publică locală decât la orice alt nivel de guvernare, City Managerii
având de obicei legături importante cu membrii comunităţii locale. [26, p.9-10]

Deşi sistemele de guvernare derivă din tradiţiile istorice foarte diferite, cele mai multe
state ale Uniunii Europene au introdus reforme majore în proiectarea instituţională a sistemelor
lor de guvernare locală în ultimele două decenii. În întreaga Europă a existat o tendinţă de a
demara procesele de implementare a principiilor Noului Management Public şi de a introduce o
mai mare separare a competenţelor între puterile executivului şi cele ale Consiliului.

Aceste procese au generat reforme administrative care au produs treptat schimbări majore
în relaţia dintre oficialii aleşi şi administratorii publici/directori executivi, respectiv în definirea
condiţiilor profesionale şi a obligaţiilor celor din urmă. În acest sens au fost introduse contracte
de management pentru administratorii publici în care sunt prevăzute obiectivele acestora, precum
şi criteriile de performanţă asociate.

Din perspectiva modelelor analizate se remarcă faptul că în acele ţări în care modificările
în proiectarea instituţională a administraţiei locale nu au fost făcute, rolul primarului şi influenţa
sa în sistemul politic sunt importante. [23, p. 232]

La nivel european în martie 1990 la Nancy, în Franţa a fost înfiinţată Uniunea

Directorilor Executivi din cadrul Autorităţilor Locale din Europa (UDITE). UDITE este asociaţia
trans-europeană a City Managerilor din Europa. Ţările membre ale UDITE sunt: Belgia, Cipru,
Danemarca, Franţa, Irlanda, Italia, Letonia, Luxemburg, Malta, Marea Britanie, Olanda,
Portugalia, Republica Cehă, Spania, Ungaria. [76, p. 27]

Practica din România arată că de fapt primarii sînt acei care simt mai mult necesitatea
administratorului public, ei lansează iniţiativa de instituire a postului de administrator public.

Ca regulă la concursurile de angajare participă cîte o singură persoană, persoană cu experienţă

mare în domeniul administraţiei publice, care cunoaşte colectivul primăriei şi problemele
comunităţii, este bine cunoscută de cetăţeni.

Toţi primarii care au reuşit implementarea acestei funcţii au urmărit scopul să asigure
dezvoltarea unei localităţi de lungă durată, să asigure continuitate dincolo de mediul politic Ca
regulă se semnează contractul de muncă cu administrator public pe o perioadă nedeterminată,.

Evaluarea administratorului public se face anual. Administratorul public poate fi destituit din
funcţie în momentul în care primeşte calificative nesatisfăcătoare, referitoare la activităţile din
anul precedent.

Cel mai important rol pe care îl are administratorul public din Băile Olăneşti este acela de
a organiza activitatea la nivelul primăriei şi de a se ocupa de accesarea fondurilor europene şi
derularea proiectelor. [76, p. 32]

Administratorul public al Consiliului Judeţean Braşov a specificat faptul că în cazul evaluării

este necesar să existe o anumită flexibilitate în utilizarea anumitor indicatori întrucât un criteriu
important este reprezentat de factorul timp: „Ca idee, indicatorii care sunt de urmărit ar trebui să
fie modificaţi pentru că ei sunt nişte parametri dinamici, care depind de preşedintele consiliului
judeţean “. „În primul rând, departamentele care îi sunt în subordine funcţionează ceas, deci i-a
disciplinat pe acei oameni şi este o disciplină atât în ceea ce priveşte segmentul de administrare,
cât şi în ceea ce priveşte funcţionarea departamentelor din subordinea lui. Au început să facă şi
ceilalţi asta prin comparaţie pentru că altfel plecau. Prin simpatie – cum spune francezul – şi
ceilalţi au trebuit să se ralieze la un tip de politică managerială pe care o impune administratorul
public.” (consilier judeţean). Delegarea responsabilităţii de ordonator principal de credite a
determinat schimbări la nivelul execuţiei bugetare. [76, p. 38]

Studiile făcute în România arată că nu are rostul şi rolul un administrator public la o primărie de
comună cu mai puţin de 1.500 de locuitori pentru că legea nu diferenţiază tipul de primărie, ori
comună, care are eventual 3-4-5 proiecte în implementare. Funcţia de administrator public este
utilă mai curând în cadrul oraşelor de dimensiuni mai mari, şi mai puţin în cadrul comunelor sau
oraşelor mici, după cum reiese din interviurile realizate. Ideea a fost motivată prin faptul că în
localităţile mici problemele sunt mult mai puţin complexe decât în cazul celor mari, iar primarii
şi viceprimarii le-ar putea administra eficient. O excepţie o reprezintă localităţile în care primarii
nu au nivelul suficient de educaţie şi experienţă pentru administrarea problemelor cu care se
confruntă. [76, p. 81]

Comuna Drăgăneşti de Vede, din judeţul Teleorman, este formată din trei sate cu 2.300 de
locuitori (grupaţi în aproximativ 850 de gospodării) şi are, în continuare, drept preocupare
principală agricultura.

Primarul comunei, care deţine această funcţie din 1992, fiind la al 5-lea mandat, a luat
decizia de înfiinţa acest post în urma câştigării alegerilor din 2008, unul dintre principalele
motive ţinând de obţinerea unei mai mari libertăţi prin preluarea unora dintre responsabilităţile
sale de către administrator public. Alături de posibilitatea de a exercita calitatea de ordonator
principal de credite, administratorul public urma să preia unele dintre sarcinile îndeplinite de
primar, permiţând primarului să petreacă mai mult timp pe teren. [76, p.40]

Angajaţii primăriei au perceput înfiinţarea postului ca pe o dorinţă a primarului de a avea

o mai mare libertate de a face „muncă de teren” şi doar mai apoi au observat că existenţa
postului face ca activitatea primăriei să crească în eficienţă. Unul dintre primele efecte concrete
ale ocupării funcţiei a fost acela al stabilirii unor sarcini mai clare ale fişelor de post. Printre
serviciile coordonate de administratorul public se numără Serviciul de Achiziţii, Serviciul de
Aprovizionare a primăriei şi Serviciul Tehnic de Investiţii. Coordonarea şi evaluarea activităţii
personalului primăriei se numără, de asemenea, printre atribuţiile sale. Totodată, administratorul
public exercită calitatea de ordonator principal de credite până la suma de 1 milion RON.

Singurul care-mi poate face evaluarea activităţii mele este primarul. Primarul vede
activitatea mea, vede că lucrurile merg bine în primărie, vede ceea ce fac eu la nivel de primărie.
Şi el observă că are libertatea de a ieşi mai mult în afara spaţiului primăriei. Deci se asigură o
permanenţă în funcţionarea aparatului de specialitate al primarului (administrator public).

Se apreciază că utilitatea postului constă în primul rând în ajutorul acordat primarului, [76, p.43]

Primăria oraşului Eforie, judeţul Constanţa. Aici se consider că administratorul public este
„extensia economică” a primarului „90% din persoane trăiesc din turism: din închiriat, din
alimentaţie publică, din comerţul ambulant. Un beneficiu este că oraşul are ieşire şi la mare şi la
lacul Techirghiol care este bine cunoscut pentru proprietăţile terapeutice. Delegarea calităţii de
ordonator principal de credite administratorului public constituie o necesitate având în vedere
lipsa unei pregătiri specializate din partea primarului. „Dacă poţi să delegi atribuţia asta şi dacă
poţi să delegi o persoană care să se ocupe de linia asta, este un lucru destul de bun. Acum,
administratorul public de la Eforie, pe care l-am pus eu, este cel mai bun, ce să zic, nu ştiu, până
acum nu am avut deloc probleme. Este o persoană care îşi dă interesul să fie pregătită
profesional, din păcate motivarea financiară nu putem să o facem aşa cum şi-ar dori cineva, dar
asta e” (primar).
 Nevoia de administrator public apare în locurile unde este mult de muncă şi în locurile
unde sunt foarte multe proiecte şi se încearcă să se facă ceva. “Un alt argument ar fi mintea
limpede pe care trebuie să o ai tot timpul lângă tine astăzi şi atunci îţi pui speranţa în cineva care
ştii că poate să fie atent.” (primar).

Unul din riscurile identificate în evoluţia postului de administrator public în viitor a fost
faptul că administratorul public ar putea ajunge un instrument politic, lucru care ar diminua din
eficienţa rezolvării atribuţiilor pe care le are acesta de îndeplinit. [76, p.53]

Consiliul Judeţean Prahova. „Postul de administrator public l-am văzut prima dată în 1994 la
preşedintele Consiliului provincial Lombardia –Milano, şi mă miram de ce nu este şi la noi.
După aceea, în cadrul negocierilor pe care le-am purtat ca reprezentantul permanent la
Strasbourg, în perioada de pre-aderare, una din problemele ridicate şi la consfătuirea care a avut
loc şi după aceea în România cu regionalizarea, am cerut şi noi corectarea legii”. (preşedinte
Consiliul Judeţean Prahova) [76, p.54]

Din punctul de vedere al Preşedintelui Consiliului Judeţean, cea mai importantă atribuţie
a administratorului public se referă la implicarea în anumite probleme legate de activitatea unei
astfel de instituţii complexe, respectiv verificarea şi asigurarea supervizării cheltuielilor
presupuse de diferitele investiţii sau servicii publice şi coordonarea celor 230 de persoane din
aparatul Consiliului Judeţean. Prin fişa postului, administratorul public urmează să primească în
coordonare întreaga activitate de absorbţie a fondurilor europene. După aderarea la Uniunea
Europeană, fondurile provenite din surse externe au crescut considerabil, resimţindu-se astfel tot
mai acută nevoia de coordonare şi supervizare a proiectelor din fonduri europene: „Dacă în
perioada de pre-aderare noi nu aveam treabă decât cu decontările, pentru că unităţile de plată
erau la ministere, astăzi unităţile de implementare sunt la nivelul consiliului judeţean. Şi dacă noi
derulam un buget de investiţii de 40-42 milioane de euro anual, acum derulăm investiţii de peste
100 milioane euro anual ceea ce înseamnă mai mult decât bugetul unor ministere în această
perioadă. Or aici este rigoare, este profesionalism, un pic de ştiinţă pentru a vedea, citi şi înţelege
proiectele ...” (preşedinte Consiliul Judeţean Prahova). [76, p.56]

„Hăţişul în care se mişcă azi o administraţie, impune ca un profesionist să fie adus lângă
echipa care câştigă alegerile, astfel încât să poată să îşi impună punctul de vedere ştiinţific şi
profesionist” (preşedinte Consiliul Judeţean Prahova). [76, p.58]

Primăria oraşului Rovinari, judeţul Gorj cu aproximativ 13.800 locuitori. Ramurile dominante de
activitate economică ale oraşului Rovinari sunt industria extractivă, reprezentată de minerit
(extracţia cărbunelui); energie electrică şi termică (producţie, distribuţie energetică);
combustibili; construcţii, materiale de construcţii; utilaj minier; industrie alimentară; vânzarea cu
amănuntul şi furnizarea de servicii (termopan, construcţii, mobilă etc.). [76, p.60]

În privinţa coordonării aparatului reieșind din atribuţia sa principală „Până la urmă ca şi

ordonator de credite, colaborarea este clară cu absolut toate. Într-un fel, nu mi se subordonează
strict din punct de vedere al organigramei, dar absolut toate birourile au tangenţă cu ordonatorul
principal de credite. Cred că administratorul public ar trebui să rămână în cadrul unei primării cu
ordonanţarea de credite, cu investiţiile, cu achiziţiile şi cu birourile economice” (administrator
public). [76, p.64]

Prioritatea unui primar trebuie să fie cetăţenii şi relaţia cu aceştia. O relaţie cât mai bună
presupune, între altele, mai mult timp alocat interacţiunii directe cu aceştia, astfel încât cetăţenii
să simtă un interes real din partea primarului şi preocuparea acestuia pentru bunul mers al
localităţii şi pentru creşterea calităţii vieţii locuitorilor. Comunicarea bună este, în acest sens,
fundamentală „ nu e în regulă ca primarul să urmărească bucătăria internă a primăriei. Timpul
folosit de primar astfel e un timp pierdut şi cel care pierde în mod sigur e cetăţeanul. Până la
urmă, eu nu sunt om politic, dar eu cred că cel care trebuie să fie beneficiarul activităţii
primarului trebuie să fie cetăţeanul. Cel care l-a votat. Şi trebuie să beneficieze de activitatea
primarului 100%.” (administrator public). „Tocmai prezenţa administratorului public ar atrage
după sine o preluare a tuturor problemelor legate strict de administrarea banilor din primărie. Şi
primarul să rămână undeva sus, intangibil”. (administrator public). [76, p.61]

În România se atestă o stagnare a angajării administratorilor publici din cauza că APC nu

promovează funcţia, iar legea are prevederi foarte incerte referitor la acest post, dar şi din cauza
fricii multor primari de a avea alături, în persoana administratorului public, un potenţial adversar
care îi vânează funcţia. “Administratorul public e zilnic la investiţii, zilnic în oraş. Dacă
administratorul public ar fi un tip care face politică, i-ar fi foarte uşor să spună: nu primarul a
făcut, eu am făcut. Înţelegeţi? Şi ar putea un pic să estompeze din imaginea primarului. Şi atunci
eu cred că prin lege ar trebui legat primarul de administratorul public şi eu cred că e absolut
necesar postul de administratorul public. (...) Eu cred că ar trebui să plece o dată cu primarul, în
primul rând pentru că administratorul public ar trebui să se plieze exact cu primarul. (...) E foarte
greu să găseşti un om care să stea lângă tine ca şi primar şi care să nu prezinte un pericol pentru
tine la alegerile următoare.” (administrator public). [76, p.69]

Consiliul Judeţean Sibiu. Este subliniată necesitatea formării continue a administratorului public
prin cursuri de formare profesională, îmbunătăţirea abilităţilor în economie şi atragerea de
fonduri nerambursabile ş.a. Managementul proiectelor ca şi cunoştinţele în domeniul legislaţiei
sunt văzute ca alte specializări importante pentru administratorul public, întrucât, printre alte
atribuţii, acesta poate prelua funcţia de ordonator principal de credite. [76, p.64]

În ceea ce priveşte cazul Consiliului Judeţean Sibiu, administratorul public nu are rolul
de a coordona aparatul administrativ, ci pe acela de a consilia pe cei implicaţi în derularea
proiectelor şi de a aproba diferite stagii de desfăşurare. Astfel, acesta este un important punct de
legătură între departamente care reuşeşte, prin preluarea unora dintre atribuţiile preşedintelui
consiliului judeţean, să reducă timpul necesar pentru finalizarea proiectelor.

Cu excepţia exercitării calităţii de ordonator principal de credite până la suma de 1 milion

de RON, administratorul public nu are atribuţii speciale şi bine specificate, ci îndeplineşte
multiple sarcini, în funcţie de ceea ce i se deleagă de către preşedintele consiliului judeţean şi de
abilităţile sale. Dincolo de aceasta, cei 108 angajaţi ai consiliului judeţean par a se raporta mai
degrabă la omul din spatele funcţiei, ca la o persoană foarte pregătită, care îi poate ajuta cu păreri
bine întemeiate, decât la postul de administrator public în sine. [76, p.74]

Primăria municipiului Slatina, judeţul Olt. Municipiul Slatina are în prezent aproximativ 70.000
de locuitori. Postul de administrator public serveşte, în mare măsură, ca „amortizor” în relaţiile
dintre primar şi viceprimari. Cu alte cuvinte, administratorul public preia din atribuţiile
primarului, dar şi din atribuţiile viceprimarilor, reducând astfel şi nivelul lor de suprasolicitare.
[76, p.76]

Administratorul public din Primăria municipiului Slatina „stabileşte şi propune

primarului, şi după aceea primarul propune consiliului local, proiectul de buget. Şi aici proiectul
de buget include toate cheltuielile, toate plăţile, banii pentru investiţii. Deci, aceasta este
componenta cea mai importantă a activităţii lui. După aceea, în fiecare lună, el asigură urmărirea
tuturor investiţiilor care se desfăşoară pe raza municipiului. Asigură bugetarea şi urmărirea
tuturor fondurilor care au fost alocate direcţiilor din cadrul primăriei. Şi sunt foarte multe lucruri
mici care compun toate astea. Dar, în principal, în asta constă.” (viceprimar) “El, în fiecare
dimineaţă, trebuie să se întâlnească cu cei de la buget din cadrul primăriei şi are, în fiecare
dimineaţă, un raport cu ceea ce s-a încasat şi ceea ce urmează să se cheltuiască. În al doilea rând,
realizarea planului de investiţii care la fel de important ca îndeplinirea bugetului.” (viceprimar)
[76, p.78]

„Deci înainte primarul era cel care avea aceste atribuţii şi era coordonatorul pentru bani. Şi mai
erau un viceprimar care se ocupa de investiţii şi celelalte componente erau în sarcina celuilalt
viceprimar. Dar el acum, practic, a preluat. Din punct de vedere al administraţiei. Şi vreau să vă
spun că este un lucru foarte corect, pentru că atunci ceea ce face ... ne permite în primul rând să
vedem şi dacă activitatea lui este corectă în timp, pentru că acum suntem şi noi mai detaşaţi. Nu
mai suntem la fel de implicaţi şi acuzele legate de eventuale acte de corupţie, tot ceea ce
înseamnă activitatea unui om politic în administraţie, s-au diminuat. Pentru că nu ne mai vizează
pe noi.” (viceprimar). „În Primăria municipiului Slatina, dacă spun că sunt ordonator principal de
credite, atunci cred că am spus totul. Coordonez în mod direct activitatea Direcţiei de Venituri şi
Cheltuieli şi, în mod indirect, prin natura funcţiei, şi celelalte direcţii. Mai ales acum că ne-am
restrâns şi au rămas doar cele mai importante, mai mari, care au implicaţii mult mai puternice şi
mai importante şi care sunt mai eficiente decât câteva servicii descentralizate. Au rămas cele cu
personalitate juridică. Pe restul le-am inclus în aparatul propriu şi le-am concesionat.”
(administrator public). [76, p.79]

Primăria municipiului Turda, judeţul Cluj. „Sigur că primarul nu este ceea ce ar trebuie să fie –
managerul acestei comunităţi care să gândească lucrurile importante pentru localitate – şi nu
semnatarul unor adeverinţe, certificate de urbanism ş.a.m.d. Având în vedere că erau sute sau mii
de documente care veneau zilnic la semnare la ordonatorul de credite, erai pur şi simplu sufocat
(...) Nu aveai nici posibilitatea să verifici ce este în spatele acestor documente, pe ce se bazează
ele şi, în aceleaşi timp, nu-ţi dădeau posibilitatea să gândeşti lucrurile importante pentru
comunitate.” (primar).

Funcţia de administrator public s-a argumentat că este necesară şi pentru delimitarea funcţională
a primăriei de consiliul local: „Trebuia să despărţim cele două instituţii, ca şi responsabilitate.
Secretarul este al consiliului local”. [76, p.84]

Actuala fişă a postului cuprinde: atribuţii de coordonare delegate în privinţa Direcţiei

Venituri şi Serviciului Administraţie Publică Locală din cadrul aparatului de specialitate al
primarului, calitatea de ordonator principal de credite, avizarea contractelor gestionate de
aparatul de specialitate, supervizarea achiziţiilor publice şi relaţiile cu consiliul local. [76, p.87]

Situaţia obiectivelor stabilite prin contractul de management este asemănătoare celei

privind atribuţiile. Printre obiectivele menţionate a fi incluse în contractul de management se
numără cele legate de creşterea gradului de încasare a sumelor la bugetul local (aplicarea
măsurilor de executare silită, crearea unor taxe speciale la nivelul localităţii) şi cele referitoare la
creşterea numărului de procese câştigate în instanţă. Indicatorii de performanţă aferenţi au fost
măsurători ale gradului de încasare şi a numărului de procese câştigate: „Administratorul public
este evaluat la pachet cu primarul şi viceprimarul, până la urmă aici este activitatea lui. Dacă noi
reuşim să ne atingem performanţele din punct de vedere administrativ este şi reuşita
administratorului public. Dacă nu, el este şi marele vinovat. Nu trebuie sa uităm că
administratorul public este un om apolitic. (...) Eu nu sunt chiar aşa de formalist, rapoartele de
activitate el le face pentru activitățile zilnice, pe care le are şi atunci când am nevoie de un
anume raport el le are pregătite.” (primar). [76, p.87]
Dezvoltarea activităţilor de accesare de fonduri europene poate conduce la o situaţie în care să
fie nevoie ca anumite atribuţii să fie în sarcina administratorului public. Principalul avantaj adus
de funcţia administratorului public este acela că reprezintă o posibilitate reală de profesionalizare
a aparatului administrativ local. În acest sens, un administrator public poate fi o garanţie
împotriva subiectivismului bazat pe orientări şi practici politice [76, p.89]

„Dacă cineva vrea să angajeze o persoană şi pe care să o canalizeze pe un singur culoar, atunci
nu va reuşi nimic: omul acela nu va fi administrator public. Dacă vrei să îl angajezi ca să îţi
rezolve o multitudine de probleme trebuie să fie pregatit pentru aşa ceva, că altfel iar nu va reuşi
nimic (...). Administratorul public trebuie să aibă şi o bună pregătire profesională şi ambiţia că
poate să fie un bun conducător de servicii. Peste tot în lume există acest director al primăriilor
care gestionează toata activitatea din primărie.” (primar) [76, p.89] Tot odată suplimentarea
neechilibrată a funcţiilor administrator public poate conduce la crearea unui dezechilibru care, în
final, să ducă la diminuarea tuturor avantajelor pe care funcţia le-a adus.

Primăria comunei Vlădeşti, judeţul Vâlcea – 2.611 locuitori. Iniţial, primarului îi venise ideea de
a înfiinţa un post de consilier personal. Compartimentul de contabilitate a prezentat o oarecare
reticenţă la început, întrucât salariul administratorului public depăşea chiar şi salariul primarului,
din cauza sporurilor, [76, p.92]

Atât secretarul, cât şi viceprimarul ştiau încă de la început care sunt atribuţiile pe care le
are administratorul public, însă ei pun problema dacă administratorul public este angajat de către
primar sau de consiliul local, dacă are funcţie de conducere sau n-are. Administratorul public
preia mare parte din atribuţiile primarului, principalele sale atribuţii fiind cele de: ordonator
principal de credite, gestionarea domeniului public, împreună cu primarul şi secretarul,
demararea şi finalizarea achiziţiilor publice şi a proiectelor de dezvoltare şi finanţare europeană
(întocmirea studiilor de fezabilitate şi a proiectelor de execuţie a lucrărilor de dezvoltare). Altfel
spus, este şi manager de proiecte. [76, p.93]

Administratorul public reprezintă un factor de succes în demersul de reformare a sistemului

administraţiei publice din România şi de compatibilizare cu realităţile europene în domeniu. În
ceea ce priveşte studiul privind implementarea funcţiei de administrator public la nivel local,
cele mai importante realizări obţinute de către administratorii publici, potrivit opiniei acestora,
vizează:

- managementul/coordonarea investiţiilor;

- scrierea de proiecte de finanţare/atragerea de fonduri;

- restructurarea şi eficientizarea activităţii primăriei/consiliului judeţean;

- coordonarea eficientă a serviciilor publice;

- activităţi în sfera bugetului local;

- inventarierea bunurilor publice şi private. [76, p.80]

Stadiul actual de implementare a funcţiei de administrator public în România, evidenţiază

necesitatea utilizării unor instrumente unitare (atribuţii, responsabilităţi, sistem de evaluare,
criterii de performanţă, indicatori) în cadrul eforturilor privind realizarea unui management
eficient la nivel local. În ceea ce priveşte prezenţa unui administrator public în unităţile
administrativ-teritoriale din România, avantajele sunt incontestabile. Analiza celor zece studii de
caz, precum şi rezultatele Studiului scot în evidenţă eficientizarea activităţii aparatului
administrativ, ca urmare a introducerii acestei funcţii. [76, p.116]

Principalele atribuţii ale administratorilor publici din România sunt: exercitarea calităţii de
ordonator principal de credite, coordonarea diferitelor servicii publice (Serviciul de gospodărire
comunală, Serviciul public comunitar pentru situaţii de urgenţă şi Pompieri, Poliţia comunitară,
Serviciul de pază şi ordine, Serviciul de asistenţă socială, Serviciul de evidenţă a populaţiei,
Serviciul învăţământ-sănătate-sport-cultură, Serviciul public pentru finanţe publice locale,
impozite şi taxe locale), relaţiile directe cu publicul (audienţe, rezolvare petiţii etc.), relaţia cu
mass-media, relaţia cu organizaţiile non-guvernamentale, scrierea de proiecte cu finanţare
extrabugetară. [76, p. 117]

Numărul şi tipul atribuţiilor, în condiţiile acestei flexibilităţi a legii, pot varia foarte mult în
rândul UAT care au angajat administratori publici, în funcţie de strategia/viziunea primarului sau
a preşedintelui consiliului judeţean, de complexitatea sarcinilor existente la nivelul unităţii
administrativ-teritoriale, dar şi de capacitatea administratorului public (abilităţi, experienţă etc.).

Pentru Republica Moldova la fel este necesară o completare şi concretizare a Legii

privind administraţia publică locală nr. 436 din 28.12.2006 care ar completa atribuţiile de bază
ale primarului şi ar permite aplicarea conceptului de administrator public.

Pentru aceasta este oportun ca litera f) din art. 29 (1) al legii 436 [51] să fie completată cu
dreptul primarului de a delega această atribuţie de bază a primarului unui funcţionar public din
statele de personal ale primăriei. Tot odată consider că în Republica Moldova este implementat
prin legislaţie şi folosit conceptual modelul „Conducător puternic”, în care primarul deţine un rol
central, esenţial, având prerogative extinse: sistemele politice şi administrative ale administraţiei
locale sunt concentrate în jurul său. În ţările care urmează consecvent acest model precum
Franţa, Cehia şi alte, execuţia administrativă este tradiţional alocată secretarului municipal.

Este necesar de a consolida şi folosi şi în ţara noastră postul de secretar al satului

(comunei), oraşului (municipiului) prevăzut de lege, dar neconcretizat, pentru a-i atribui rolul de
administrator public (City Manager), de divizat acest post, de rolul direct al secretarului de-a
asista consiliul local. În acest caz este necesară modificarea prin lege a cerinţelor faţă de
candidatul la funcţia de secretar municipal, şi a condiţiilor de angajare a lui.

Modelul „Conducător puternic” al APL în Republica Moldova, în condiţiile politicii de

descentralizare administrativă, impune necesitatea de a completa atribuţiile primarului cu dreptul
de a aplica sancţiuni pentru încălcarea regulilor de gospodărire a localităţii, pentru acapararea şi
aducerea la degradare a terenurilor publice, pentru construcţii neautorizate, pentru tulburarea
ordinii publice, nerespectarea regulilor de circulaţie rutieră şi alte.

Articolul 29 (1) al legii 436 [51] conţine şi acum prevederi ambigui privind exercitarea puterii
locale, neacoperite cu atribuţiile de a aplica măsuri de constrîngere, mai sus am demonstrat că
nici dreptul de a constata o contravenţie prevăzut de legea 436 nu-i asigurat de fapt, din cauza că
nu este prevăzut de Codul Contravenţional al Republicii Moldova.

De pildă articolul 29 (1) al legii 436 [51] prevede atribuţii care nu pot fi exercitate fără a avea
posibilitatea de a aplica măsuri de constrîngere în caz de necesitate:

g) de administrare a bunurilor domeniului public;

h) de supraveghere a activităţii în tîrguri, spaţii verzi, locuri pentru distracţie şi agreement şi
măsuri operative pentru buna lor funcţionare;

l) asigură securitatea traficului rutier şi pietonal, prin organizarea circulaţiei transportului,…;

t) constată încălcările legislaţiei în vigoare comise de persoane fizice şi juridice în teritoriul

administrat, ia măsuri pentru înlăturarea sau curmarea acestora;

u) ia măsuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor, reprezentaţiilor sau altor

manifestări publice care contravin ordinii de drept sau bunelor moravuri, care atentează la
ordinea şi liniştea public;

x) măsuri de prevenire şi diminuare a consecinţelor calamităților naturale, catastrofelor,

incendiilor, epidemiilor şi epizootiilor şi, în acest scop, dispune cu titlul executoriu mobilizarea,
după caz, a populaţiei, agenţilor economici şi instituţiilor publice din localitate (apropo ce se
înţelege prin termenul cu titlul executoriu?);

Legea 436 [51] mai prevede şi dreptul APL I de a elabora şi aproba reguli de asigurare a
curăţeniei în localităţi, aprobă statutul oraşului, aprobă alte regulamente şi reguli prevăzute de
lege, aprobă regimul de lucru al întreprinderilor comerciale, aprobă regulile de parcare a
unităţilor de transport, de întreţinere a cânilor, pisicilor şi altor animale domestic, aprobă regimul
de lucru a unităţilor comerciale, contribuie, în condiţiile legii, la asigurarea ordinii publice,
adoptă decizii privind activitatea poliţiei municipal, prevede şi alte drepturi, obligaţii, care sînt
lipsite de instrumentul necesar pentru impunerea respectării lor.

Atribuirea primarului cu dreptul de a aplica sancţiuni pentru încălcarea regulilor de gospodărire a

localității, pentru a asigura eficacitatea măsurilor aplicate în exercitarea celorlalte atribuţii
enumerate mai sus, ar spori considerabil capacitatea administrativă a APL I.

Primarul ar putea delega dreptul de a constata contravenţii, poate şi de a aplica sancţiuni,

specialiştilor primăriei, precum specialiştilor pentru reglementarea regimului funciar (tăieri
ilicite, nerespectarea regulilor de păşunat, acaparări de terenuri etc.), arhitectului, viceprimarului,
secretarului oraşului (City Manager), poliţiei locale şi altor funcţionari publici.

Atribuirea APL I cu dreptul de a constata contravenţii şi de a aplica sancţiuni, face posibilă,

oportună şi actuală instituirea în Republica Moldova a poliţiei locale, ţinînd cont de experienţa
altor ţări (România, Polonia, Austria etc.), de prevederile Legii cu privire la activitatea Poliţiei şi
statutul poliţistului nr. 320 din 27.12.2012, care de fapt nu prevede şi nu reglementează
colaborarea cu APL I.

Încheiere. Concluzii şi recomandări

În rezultatul alegerilor parlamentare din 2009 Republica Moldova are o guvernare de coaliţie
constituită din partide de orientare democratică proeuropeană. Actuala guvernare promovează
valori democratice, a iniţiat mai multe reforme solicitate de societatea civilă, instituţiile publice
din ţară dar şi de instituţiile europene, care acordă suport financiar şi consultativ pentru
implementarea reformelor. Principalele reforme se petrec în domeniul justiţiei, educaţiei, se
reformează procuratura, poliţia, administraţia publică locală. Reformarea ţării este foarte
complexă şi în cadrul ei interacţionează toate structurile statului şi nivelele administraţiei
publice. Reformele au loc în condiţiile exodului masiv al populaţiei la muncă peste hotare, a
sărăcirii grave a unei părţi a populaţiei, în deosebi a populaţiei rurale, în condiţiile presiunii
enorme a Federaţiei Ruse pentru a menţine Republica Moldova în sfera sa de interese. O dată cu
parafarea acordurilor de preaderare la Uniunea Europeană în faţa Republicii Moldova se pun
careva condiţii cu sarcini noi, dar s-au deschis şi noi oportunităţi, inclusiv de consultanţă şi de
accesare a fondurilor de preaderare. Afirmarea democraţiei a adus cu sine mai multă transparenţă
şi critică a neajunsurilor administraţiei publice, dar şi propuneri pentru îmbunătățirea calităţii ei,
a scăzut pragul toleranţei societăţii în privinţa corupţiei şi abuzurilor. Tot mai mult se face auzită
APL, în deosebi datorită organizaţiei lor asociative CALM, care întruneşte în rîndurile
membrilor săi peste 60% din localităţile ţării şi colaborează cu multe organizaţii similare şi
structuri europene. Prin CALM primarii localităţilor au posibilitatea să consulte experţi din
diferite țări, să studieze practici de succes. Acest studiu conţine informaţii şi convingeri colectate
în cadrul colaborării cu CALM-ul, dar şi din experienţa APL a oraşului Cimişlia.

Pentru asigurarea unei guvernări locale coerente şi efective este necesar de făcut o revizie a
tuturor legilor, altor acte normative şi subnormative din Republica Moldova, ce se referă direct
ori tangenţial la competenţele APL pentru a elimina confuziile şi posibilităţile de dublă
interpretare, de dublare a competenţelor şi a le aduce în conformitate cu principiile autonomiei
locale şi descentralizării administrative. Eficiența scăzută a gestionării finanţelor publice şi a
patrimoniului public este cauzată atît de ambiguitatea cadrului legislativ care, este încă mai este
reticent la practica ţărilor avansate şi mizează mai mult pe metode depăşite de control
administrativ, cît şi de lipsa unei expertize juridice, economice, de oportunitate în realizarea
tutelei administrative în privinţa APL I.

Principalele obstacole în procesul de creştere a capacităţii administrative a administraţiei

publice locale îl constituie cadrul legal imperfect, nerespectarea principiilor autonomiei locale,
neajunsurile în organizarea şi managementul intern al APL, dar şi calitatea deplorabilă a
relaţiilor APL cu APC.

Descentralizarea administrativă va permite APL să elaboreze şi să implementeze

propriile politici locale în toate domeniile, să susţină dezvoltarea economică durabilă a
teritoriului administrat, să contribuie la integrarea ţării în familia ţărilor din Uniunea Europeană.
Dar pentru aceasta este necesar de adus în APL managementul performant, profesionist în frunte
cu administratorul public (City Manager) şi de a spori atribuţiile acordate prin lege primarului.

BIBLIOGRAFIE

Cărți

1. Bălan E. Drept administrativ şi procedură administrativă. Bucureşti: Editura Universitară,

2002. 366 p.

2. Botnarenco I. Consolidarea terenurilor agricole în Moldova: Teorie, Metode, Practică.

Chişinău: Pontos, 2009. 340 p.

3. Bulat V., ș.a. Participarea societăţii civile la procesul decizional de nivel local. Chișinău:
Transparancy International Moldova, 2005. 93 p.

4. Cioaric V. Pentru o bună guvernare în Moldova. O sută de întrebări şi răspunsuri. Ghidul

alesului local. Chişinău, 2012. 149 p.
5. Cioaric V. Relaţiile publice. Istorie, teorie, practică. Chişinău: Editura Prut Internaţional,
2003. 196 p.

6. Chiriac S., ș.a. Comentariu al practicii judiciare de repertoriu funciar. Aspecte teoretico-
practice. Chişinău: Ulysse, 2002. 332 p.

7. Climova A., Grecu-Stavilă I. În ajutorul registratorului oficiului cadastral teritorial.

Chişinău: 2001. 255 p.

8. Creangă I., Gălușcă I. Noile reglementări ale procesului bugetar pentru APL: principii,
reguli, responsabilităţi. Chişinău: Biblioteca IDIS Viitorul, 2013. 76.

9. Cotorobai M., ș.a. Dreptul funciar: Manual pentru Facultatea de Drept. Chişinău: Cartier,
2001. 248 p.

10. Deliu T. Administraţia publică locală. Chişinău: Editura Academiei de Administrare

Publică, 1998. 98 p.

11. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, Vol. I. Bucureşti: Editura All Beck, 2002. 680 p.

12. Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. București: Editura Lumina Lex, 2001. 448
p.

13. Mocanu V. Descentralizarea serviciilor publice: concepte şi practici. Chișinău: Editura Tish,
2001. 216 p.

14. Oroveanu M. Tratat de drept administrativ. Bucureşti: Editura Cerma, 1998. 618 p.

15. Platon M. Administraţia publică. Curs universitar. Chişinău: Universul, 2007. 736 p.

16. Popa V. Dreptul public. Chişinău, 1998. 460 p.

17. Sîmboteanu A. Administraţia publică centrală. Chişinău: Secţia de editare a Academiei de

Administrare Publică, 1998. 121 p.

18. Sîmboteanu A. Administraţia publică prin reformare spre modernizare. Chişinău, 2013. 324
p.

19. Sîmboteanu A. Reforma Administraţiei Publice în Republica Moldova. Chişinău: Museum,

2001. 174 p.

20. Ţepordei A. Metode administrative moderne/Abordări manageriale ale serviciilor publice.

Chișinău: Editura Academiei de Administrare Publică, 2002. 246 p.

21. Scrieciu F. Drept agrar şi drept funciar. Bucureşti: Lumina Lex, 2000. 591 p;

22. Tofler E. Şocul Viitorului. Bucureşti: Editura Politică, 1973. 370 p.

23. Galès Le P. European Cities. Social Conflicts and Governance. Oxford: Oxford University
Press, 2002. 468 p.
24. Mouritzen P.E., Svara J.H. Leadership at the Apex. Politicians and Administrators in
Western Local Governments. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 2002. 524 p.

25. Wilson W. Study of public administration. Washington: Public Affairs Press, 1955. 32 p.

Acte normative internaţionale şi interne

26. Constituția Republicii Moldova. Nr. 1 din 29.07.1994. În: Monitorul Oficial al Republicii
Moldova din; 12.08.1994

27. Codul funciar al Republicii Moldova. Nr.828-XII din 25.12.1991. În: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, 04.09.2001, nr. 107 art Nr: 817

28. Codul Electoral al Republicii Moldova. Nr. 1381 din 21.11.1997. În: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, Nr. 81, art. Nr: 667;

29. Codul Penal al Republicii Moldova. Nr. 918 din 18.04.2002. În: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, Nr. 72-74 art. Nr: 195;

30. Codul Civil al Republicii Moldova. Nr.1107 din 06.06.2002. În: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, Nr. 82-86 art Nr: 661;

31. Codul de Executare al Republicii Moldova. Nr. 443 din 24.12.2004. În: Monitorul Oficial
al Republicii Moldova, Nr. 34-35 art Nr: 112, Data intrarii in vigoare: 01.07.2005;

32. Codul Contravenţional al Republicii Moldova. Nr. 218 din 24.10.2008. În: Monitorul
Oficial al Republicii Moldova, Nr. 3-6 art Nr: 15, Data intrarii in vigoare: 31.05.2009;

33. Legea cu privire la poliţie nr. 416-XII din 18 decembrie 1990;

34. Legea privind reglementarea de stat a regimului proprietăţii funciare, cadastrul funciar de
stat şi monitoringul funciar. Nr.1247 din 22.12.1992. În: Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, Nr. 2;

35. Legea învăţămîntului Nr. 547 din 21.07.1995. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova,
Nr. 62-63 art Nr: 692. Data intrarii in vigoare: 09.11.1995;

36. Legea privind principiile urbanismului şi amenajării teritoriului nr. 835 din 17.05.1996. În:
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 1-2 art Nr: 2. Data intrarii in vigoare: 23.12.1998;

37. Carta Europeană a Autonomiei Locale, ratificată prin Hotărârea Parlamentului Republicii
Moldova nr.1253-XIII din 16.07.1997.

38. Legea privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului nr.1308 din
25.07.1997. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 147-149 art. Nr: 1161;

39. Legea cadastrului bunurilor imobile nr. 1543 din 25.02.1998. În: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, Nr. 44-46 art Nr: 318. Data intrarii in vigoare: 21.05.1998;

40. Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale nr.523 din

16.07.1999. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 124-125 art. Nr: 611;
41. Legea cu privire la spaţiile verzi ale localităţilor urbane şi rurale nr. 591 din 23.09.1999. În:
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 133-134 art. Nr: 649;

42. Legea privind statutul alesului local nr.768 din 02.02.2000. În: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, Nr. 34 art. Nr: 231;

43. Legea contenciosului administrativ nr.793 din 10.02.2000. În: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, Nr. 57-58 art. Nr: 375. Data intrarii in vigoare: 18.08.2000;

44. Legea Fondului republican şi a fondurilor locale de susţinere socială a populaţiei nr. 827
din 18.02.2000. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 65-67 art. Nr: 460;

45. Legea privind terenurile proprietate publică şi delimitarea lor nr.981 din 11.05.2000. În:
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 94 art. Nr: 672;

46. Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova nr. 764 din
27.12.2001. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 16 art. Nr: 53;

47. Legea privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei
publice centrale şi locale nr. 317 din 18.07.2003. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova,
Nr. 208-210 art. Nr: 783;

48. Legea privind finanţele publice locale nr. 397 din 16.10.2003. În: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, Nr. 248-253 art Nr: 996;

49. Legea pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind constituirea şi funcţionarea

consiliilor locale şi raionale nr. 457 din 14.11.2003. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova,
Nr. 248-253 art. Nr: 998;

50. Legea privind descentralizarea administrativă nr.435 din 28.12.2006. În: Monitorul Oficial
al Republicii Moldova, Nr. 29-31 art. Nr: 91, Data intrarii in vigoare: 01.01.2007;

51. Legea privind administraţia publică locală nr.436 din 28.12.2006. În: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, Nr. 32-35 art. Nr: 116;

52. Legea privind dezvoltarea regională în Republica Moldova nr.438 din 28.12.2006. În:
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 21-24 art. Nr: 68;

53. Legea privind achiziţiile publice nr. 96 din 13.04.2007. În: Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, Nr. 107-111 art. Nr: 470;

54. Legea comunicaţiilor electronice nr. 241 din 15.11.2007. În: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, Nr. 51-54 art Nr: 155;

55. Legea privind administrarea şi dezetatizarea proprietăţii publice nr.121 din 04.05.2007. În:
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 131-135 art. Nr: 981;

56. Legea cu privire la conflictul de interese nr.16 din 15.02.2008. În: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, Nr. 94-96 art. Nr: 351;
57. Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public nr.158-XVI din
04.07.2008. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 230-232 art. Nr: 840. Data intrarii
in vigoare: 01.01.2009;

58. Legea privind transparenţa în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008. În: Monitorul
Oficial al Republicii Moldova, Nr. 215-217 art Nr: 798, Data intrarii in vigoare: 05.03.2009;

59. Legea cu privire la energia electrică nr. 124 din 23.12.2009. În: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, Nr. 23-24, art Nr: 33;

60. Legea privind Strategia națională de descentralizare și a Planului de acțiuni privind

implementarea Strategiei naționale de descentralizare pentru anii 2012 – 2015 nr. 68 din
05.04.2012. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 143-148, art. Nr: 465;

61. Legea privind administraţia publică centrală de specialitate nr. 98 din 04.05.2012. În:
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 160-164 art. Nr: 537, Data intrarii in vigoare:
03.02.2013;

62. Legea cu privire la activitatea Poliţiei şi statutul poliţistului nr. 320 din 27.12.2012. În:
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 42-47, art. Nr: 145. Data intrarii in vigoare:
05.03.2013;

63. Legea pentru modificarea şi completarea unor acte legislative nr. 267 din 01.11.2013. În:
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 262-267 art. Nr: 748;

64. Legea pentru modificarea şi completarea unor acte legislative nr. 324 din 23.12.2013. În:
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 320-321 art. Nr: 871. Data intrarii in vigoare:
01.01.2014;

65. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova despre aprobarea Regulamentului-cadru privind

activitatea organelor locale de arhitectură şi urbanism nr. 499 din 30.05.2000. În: Monitorul
Oficial al Republicii Moldova, Nr. 65-67 art. Nr: 584;

66. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la structura şi statele de personal ale
primăriilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) nr. 688 din 10.06.2003. În: Monitorul
Oficial al Republicii Moldova, Nr. 116-120 art. Nr: 710;

67. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova pentru aprobarea Regulamentului cu privire la

modul de atribuire, modificare a destinaţiei şi schimbul terenurilor nr. 1451 din 24.12.2007. În:
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 5-7 art. Nr: 24;

68. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea Planului de acțiuni al

Guvernului pentru anii 2011-2014 nr.179 din 23.03.2011. În: Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, Nr. 46-52, art. Nr: 212;

69. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la acţiunile de implementare a Legii

nr. 239-XVI din 13 noiembrie 2008 privind transparenţa în procesul decizional. În: Monitorul
Oficial al Republicii Moldova, Nr. 30-31, art Nr: 161;

Publicații periodice
70. Bantuş L., Consultarea cetăţenilor în problemele locale – principiu al autonomiei locale,
//„Academia de Administrare Publică – 15 ani de modernizare a serviciului public din RM”, V. I,
- Chişinău, Ed. Academiei de Administrare Publică, 2008;

71. Academia de Administrare Publică de pe lângă Preşedintele Republicii Moldova, Teoria şi

practica administrării publice. Materiale ale conferinţei internaţionale ştiinţifico-practice 22 mai
2012. Chişinău 2012;

72. Beard D. C. Audieri publice: rolul şi scopul lor, Revista „Administrare Publică”, nr.2/2002,
- Chişinău, Ed. Academiei de Administrare Publică, 2002;

73. Didencu V. Referendumul – formă fundamentală a democraţiei politice,/Administrarea

publică: Teorii, Practici, Perspective,//Materiale ale Conferinţei ştiinţifico-oractice din 21 mai
2002, - Chişinău, Editura Academiei de Administrare Publică, 2002;

74. Deliu T. Mijloacele de acţiune ale administraţiei publice locale, Revista „Administrarea
publică”, Nr. 1/2003.

75. Soto J. I. Los secretarios de administración local entre la gestión y el control. Un rol en
evolución. // Revista de Estudios Locales, iulie 2003, p. 163.

Publicaţii electronice

76. Blînda V., Voica O. Manualul administratorului public//http://www.aapro.ro/doc/asociatie/

manualul-AP.pdf (accesat la 27 ianuarie, 2014);
Editorul Continut: blog Autentificare pentru a posta comentarii

Anunțuri
Vizitați Cimișlia!
Primarul
Trimite petitie
Planuri, strategii
Cultură, turism
Sport

Meniul principal
Primăria
Consiliul orășenesc
Transparența decizională
Informații publice
Evenimente
Informații utile
Sondaje
Forum
Campanii

Postări recente în blog

De ce Renato și nu Renat Usatîi ?
TEZA DE MASTER: MODERNIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE ÎN
REPUBLICA MOLDOVA