Reforma administratiei publice locale din Republica Moldova Anii 90 ai secolului XX au fost marcai de provocri serioase cu care s-au

confruntat marea majoritate a rilor din Europa Central i de Est ce in de dezmembrarea structurilor fostelor state i a construirii unora noi. Necesitatea unor schimbri a fost alimentat de existena unor nemulumiri vizavi de statul modern al proteciei sociale, care a devenit birocratic, orientat pe investiii i structuri autoritare n aciunile privind bunstarea populaiei. Noile idealuri au nceput s evidenieze necesitatea unor procese flexibile menite s rspund unor sarcini concrete. Printre aceste idealuri se numr urmtoarele: posibilitate de a ghida, i nu de a controla procesele; msurarea performanelor n baza indicatorilor de producie, i nu de investiie; procesele decizionale n baz de cooperare, i nu de adversitate. Societile din aceast zon preiau aceste idealuri i discursuri innd cont de experienele lor istorice specifice. La nceputul perioadei postsocialiste, statele din Europa Central i de Est erau privite ca locuri unde se manifest o putere de stat excesiv n raport cu societatea civil. Totui noile idealuri democratice au demonstrat dorina dezmembrrii vechilor structuri de stat i constituirea unora noi, supuse unui puternic control democratic. Statele din regiune s-au confruntat cu o sarcin paradoxal: s se reformeze pe ele nsele, s elimine nencrederea i suspiciunile populaiei i, n acelai timp, s atenueze impactul noilor relaii economice economie bazat pe relaii economice de pia cu caracteristici tot mai pronunate de globalizare, neafectnd ntr-o prea mare msur economiile postsocialiste. La aceste dificulti s-a mai adugat i faptul c idealurile i msurile de reform si, n unele cazuri, nsui aparatul de stat au fost prinse n luptele pentru putere politic i economic. Cazul Republicii Moldova n acest context a fost unul i mai complicat, influenat de problemele ce vizau direct suveranitatea, indivizibilitatea i independena statului. Pe ruinele vechilor structuri, motenite de la Imperiul Sovietic, trebuiau puse bazele statului nsi, proces care la nceputul lui a fost influenat de mai muli factori: interni i externi. Redefinirea structurilor statului a nceput prin elaborarea unor pachete de reforme, a unor organisme i a unor msuri legislative. Profunzimea, direciile i extinderea acestor reforme difer, n funcie de ciclurile electorale, rezultatele alegerilor i angajamentele guvernelor din anumite perioade. Cel mai frecvent reformele structurilor statului snt concepute ca reforme ale administraiei publice i a sistemelor administrative. Reformarea administraiei publice locale n perioada anilor 1990-1998 Reformarea administraiei publice locale n Republica Moldova, aflat n perioada de tranziie, a constituit un proces foarte dificil. Perioada de tranziie poate fi definit ca o stare special a

organismului social n care au loc transformri profunde incluznd n sfera aciunii lor i sfera administraiei publice. Actualmente trim o perioad n care se contureaz i se dezvolt noua administraie cu ambele ei componente: administraia public local i administraia public central. Acest proces prin nsi natura sa reprezint un complex de aciuni care se realizeaz treptat, pe etape, cu obiective i prioriti proprii fiecreia dintre ele. Administraia public n perioada de tranziie ntrunete elemente ale noului influenate de procesele democratice din societate i de dorina de racordare a administraiei publice la realizrile statelor avansate n acest domeniu, dar totodat persist i elementele trecutului, care i gsesc expresie n structuri i metode nvechite de activitate, reprezentri i norme de mentalitate perimate, exprimnd n totalitatea lor ineria puterii. n Republica Moldova esena perioadei de tranziie n sfera administraiei publice const n trecerea de la administraia public care a servit sistemul administrativ de comand i care funciona n baza principiului centralismului, la administraia public chemat s serveasc un sistem democratic al societii ce funcioneaz n baza altor principii, avnd ca repere valorile general-umane i reprezentrile despre idealurile unei societi moderne. Edificarea sistemului nou de administraie public i organizarea funcionrii lui constituie o sarcin major a reformei ce are drept scop s nlture din administraia public elementele neeficiente, depite de timp i s ajusteze administraia public la cerinele actuale de organizare i funcionare ce ar corespunde plenar valorilor, doleanelor i aspirailor poporului care i-a ales calea democratic de dezvoltare a societii. Reforma reprezint a schimbare cu elemente de noutate care se produce n viaa unui stat (presupune i transformri de mentalitate). Reformarea actual a administraiei publice constituie o expresie logic a democratizrii societii. n ara noastr procesul dificil de reformare a administraiei publice s-a realizat mpreun cu transformarea sistemului politic ncepnd cu anii 90. Anul 1990 a dat startul unei serii largi de schimbri i transformri ce au avut drept consecin implozia sistemului totalitar centralizat i trecerea treptat la un sistem democratic de organizare a societii. Experiena precedent de organizare a sistemului administrativ a demonstrat ineficiena acestuia i cerea n mod imperios o schimbare calitativ. Sistemul totalitar centralizat era organizat dup nite principii care ignora interesele economice, sociale, naionale ale populaiei i a dus n cele din urm la nstrinarea populaiei de proprietate i putere, n special la nivelul comunitilor locale. Acest sistem era total strin de specificul i realitile existente; nu exprima interesele ntregii populaiei care avea dreptul de a-i decide modul de via i de a-i exprima n mod liber opiunile. Un factor important care a dus la catalizarea procesului de reformare a administraiei publice din Republica Moldova a fost factorul politic. Acest factor a avut un impact incontestabil ce a dus

la influenarea considerabil asupra administraiei publice i a servit ca imbold pentru iniierea i realizarea reformei administraiei publice. Factorul politic s-a manifestat ntr-o palet de transformri importante care s-au manifestat ncepnd cu anii 90. n primul rnd trebuie luat n considerare influena pozitiv asupra evoluiei administraiei publice a unor fenomene profunde din sfera politic cum ar fi alegerea i pledarea pentru o cale democratic de dezvoltare a societii, orientarea spre valorile general-umane, naintarea n calitate de obiectiv al dezvoltrii sociale edificrii statului democratic de drept, democratizarea sistemului electoral, instituionalizarea funciei prezideniale, introducerea practicii parlamentarismului (parlamentul fiind expresia suveranitii populare care se axeaz pe exigena numrului i este bazat pe ncredere), instituirea autoritii de jurisdicie constituional. Succesul reformei va depinde n mare msur de crearea i operarea mecanismelor instituionale necesare pentru realizarea celor preconizate. Divizarea necesitilor conform prioritilor este o component a oricrei strategii ce are obiective stabilite. n acest scop se va crea un cadru de profesioniti competeni n domeniul managementului pentru consiliile locale. Pentru ca reformarea administraiei publice s se poat realiza este necesar de atins urmtoarele obiective: - calitatea mereu crescnd a rezultatelor activitii instituiilor publice; - simplificare procedurilor i tehnicilor de administrare; - coordonarea mai bun a activitii instituiilor publice; - o dezvoltare profesional mai accentuat i o continuitate a personalului, cadrelor n instituiile publice; - reducerea fenomenelor negative: incompetena, corupia; - creterea autoritii administraiei publice i a ncrederii societii n ea; - motivarea personalului, antrenarea i stabilizarea persoanelor calificate n domeniul managementului; Sub aspect cronologic, pot fi identificate trei perioade pe parcursul crora n Republica Moldova s-au fcut eforturi de a crea un sistem nou de administraie public. Prima perioad 1991-1994 care mai fost numit i perioada de tranziie sau preconstituional. A doua perioad 1994-1998 etapa postconstituional. A treia perioad 1998-2003 etapa (judeelor) descentralizrii. A patra perioad 2003 prezent revenirea la raioane. Majoritatea rilor dezvoltate acord o atenie deosebit noilor abordri teoretice referitor la natura i funciile statului n societatea democratic contemporan. Esena lor se reduce la orientarea de a minimaliza funciile statului, de a transfera o parte din drepturi, obligaiuni i responsabiliti privind adoptarea i implementarea deciziilor la nivel local, acolo unde de fapt,

aceste decizii n unele cazuri afecteaz direct interesele cetenilor i unde ineficiena lor este cel mai bine cunoscut. Problema trecerii de la conducerea centralizat a statului la descentralizarea administrativ, la transmiterea unei pri din atribuiile competenele i responsabilitile guvernului, a organelor de specialitate a administraiei publice centrale ctre autoritile locale ale administraiei publice. Un document de o importan deosebit, elaborat de Consiliul Europei n anul 1985, n scopul aprrii i consolidrii autonomiei locale n rile europene, este Carta European Exerciiul Autonom al Puterii Locale. Acest instrument legifereaz autonomiei locale dreptul i capacitile colectivitilor locale de a soluiona i garanta n cadrul Legii, pe propria rspundere i n favoarea populaiei o parte considerabil din treburile publice. Printre cele mai importante idei ale acestui document pot fi menionate: fundamentarea i consolidarea constituional a principiului descentralizrii puterii; existena n instituiile administrativ-teritoriale a consiliilor alese i, respectiv, a organelor executive responsabile n faa lor; instituirea unor forme de participare direct a cetenilor la adoptarea celor mai importante decizii; reglementarea clar a competenilor i responsabilitilor ce revin colectivitilor locale etc. Evident necesitatea de a purcede la activitatea concret de trecere de la sistemul administrativ de comand la cel democratic a obligat noua conducere politic a republicii i a instituiilor respective s grbeasc procesul de pregtire a bazei juridice, sprijinindu-se n temei, pe prevederile Cartei Europene referitor la descentralizarea puterii; recunoaterea comunitii locale ca subiect al autoadministrrii; necesitatea consiliilor alese i a organelor executive responsabile n faa lor; deinerea mijloacelor financiare de ctre autoritile locale. Deci, fiind parte component a sistemului totalitar sovietic, administraia public local n Republica Moldova pe parcursul a mai multor decenii a fost o administraie supracentralizat. O dat cu pirea Republicii Moldova spre reformele democratice s-a impus i o reform n administraia public. Aceast reform a fost condiionat de necesitatea schimbrii structurii administraiei publice, de rolul, funciile i criteriile noi pe care trebuie s le aib att administraia public central, ct i administraia public local. n sfera administraiei publice locale se observ o tendin de a pstra multe lucruri neschimbate i aceasta din cauza predominrii viziunilor conservatiste ale factorilor de decizie i ale clasei politice, care frna lansarea reformelor preconizate pentru diferite aspecte ale organizrii i funcionrii administraiei publice locale. Aceasta a adus prejudicii serioase procesului de reformare a administraiei publice n ansamblu1. n 1990, n Republica Moldova noul parlament, ncearc s fac o trecere de la sistemul totalitar la un sistem democratic. Aceast trecere putea fi posibil numai o dat cu crearea unui
1

Smboteanu A. Reforma administraiei publice n Republica Moldova. - Chiinu, Museum, 2001, p.67

cadru legislativ adecvat. Respectiv, n primvara anului 1990 n Republica Moldova au loc alegerile locale. Modalitatea de alegere a fost n conformitate cu legea sovietului suprem al Republicii Moldova cu privire la alegerile de deputai n sovietele raionale i steti adoptat n anul 1989. Aceast lege prevedea alegerea deputailor (consilierilor) pe circumscripii electorale, adic fiecare unitate administrativ-teritorial era mprit n circumscripii dup numrul de deputai care trebuiau s fie alei. Dreptul de a candida l avea orice cetean al acestei uniti administrativ-teritoriale, dndu-i dreptul candidatului s-i aleag orice circumscripie dorete. Primarul n aceast perioad era ales indirect, adic din rndul deputailor (consilierilor), primarul concomitent era i deputat (consilier) prezida edinele (sesiunile) i semna hotrrile adoptate. Prima perioad de reformare a administraiei publice locale n Republica Moldova, cunoscut sub perioada de tranziie avea drept scop eliminarea formelor de supracentralizare de guvernare i crearea condiiilor necesare pentru implementarea unei administraii publice locale moderne. Din punct de vedere legislativ, reforma administraiei publice locale n Republica Moldova a fost iniiat de Legea cu privire la bazele autoadministrrii locale adoptat de Parlament la 10 iulie 1991. aceast lege a fost conceput n baza principiilor fundamentale ale administraiei publice locale i a iniiat implementarea unui nou sistem de administraie public local n dou niveluri: la primul nivel comune, orae; la al doilea nivel jude. Totodat se stabilesc i autoritile publice pentru fiecare nivel: consiliile comunale, orneti, primarii i respectiv consiliile judeene. Ca autoriti executive erau stabilite comitetele la nivel de comun, orae i respectiv preedinii consiliilor judeene la nivel de jude. n aceast perioad, Republica Moldova era divizat din punct de vedere admnistrativ n: sate, orae, orele, raioane i prevederile acestei legi nu puteau fi implementate. Se cerea urgent adoptarea de Parlamentul Republicii Moldova a legii privind organizarea administrativ-teritorial. Cu regret acest fapt nu s-a produs, dar s-a recurs la o alt cale. Tot la 10 iulie 1991 Parlamentul prin Hotrrea nr.636-XII privind aplicarea legii Republicii Moldova privire la bazele autoadministrrii locale stabilete o perioad de tranziie spre noul sistem de administrare. Aceast hotrre prevedea n prima etap desfiinarea raioanelor existente ca uniti administrativ-teritoriale i introducerea unui sistem tranzitoriu de administrare local pe baza unui unui regulament adoptat de Guvernul Republicii Moldova. n etapa a doua se preconiza crearea i introducerea propriu-zis a noului sistem de administrare. Ct privete prima etap, Guvernul Republicii Moldova prin Hotrrea nr.357 din 22 iulie 1991 adopt Regulamentul provizoriu privind funcionarea organelor autoadministrrii locale n Republica Moldova n perioada de tranziie (pn la definitivarea noii mpriri teritorialadministrative); ct privete a doua etap ea a euat deoarece att primul Parlament (1990), ct i cel de al doilea (1994) n-au creat un nou cadru teritorial-administrativ. Chiar dac regulamentul

adoptat de Guvern n 1991 purta determinativul provizoriu, el a avut aplicare pn n decembrie 1994. Acest regulament nu vine s fac mari modificri n organizarea i funcionarea autoritilor publice locale. El face nite modificri de ordin lingvistic, schimb denumirea sovietului stesc n primrie, preedintelui sovietului stesc n primar, deputaii n consilieri, sesiunile n edine ale consiliului i poate cea mai mare greeal este c se substituie funcia de secretar cu cea de viceprimar. Astfel, activitatea autoritilor publice era reglementat de vechile instruciuni i regulamente din perioada sovietic. Prima etap de reformare a administraiei publice locale finalizeaz cu adoptarea Constituiei Republicii Moldova la 29 iulie 1994. Putem meniona c n situaia de instabilitate politic i social economic nu este uor s vorbeti despre o autonomie local real sau despre descentralizarea administrativ, deoarece ele nu corespund caracteristicilor eseniale ntruchipate n categoriile autonomie, responsabilitate plenar, autoritate reprezentativ etc. Dezacordurile existente n perioada preconstituional au alimentat, la rndul lor, criza autoritilor locale n curs de constituire, lipsindu-le de o orientare i msuri concrete ce le-ar fi dat posibilitatea s gestioneze pe propria rspundere interesele comunitii locale. A.Smboteanu evideniaz un set de tendine ale reformei administraiei publice locale n etapa preconstituional: - democratizarea sistemului politic creeaz condiii favorabile pentru iniierea i desfurarea reformei; - contientizarea de ctre opinia public a necesitilor de reformare a administraiei publice locale, inclusiv a organizrii administrativ-teritoriale, pe de o parte, i manifestarea unei rezistene dure din partea oponenilor reformei, pe de alt parte; - pstrarea n temei a raporturilor tradiionale, motenite din trecut, ntre 6dministr administraiei publice centrale i administraiei publice locale2. Organizarea i funcionarea administraiei publice locale n perioada 1994-1998 (etapa postconstituional) Caracteristica perioadei a doua ncepe cu adoptarea de ctre Parlamentul Republicii Moldova la 7 decembrie 1994 a unui set de legi care vin s legifereze modul de formare i funcionare a autoritilor publice locale: 1) Legea privind administraia public local; 2) Legea privind organizarea 6dministrative-teritorial a Republicii Moldova; 3) Legea cu privire la alegerile locale. Importana acestor legi const n faptul c ele ncearc s redea unele modaliti de efectuare a reformei administraiei publice locale prin: - independen n adoptarea deciziilor;
2

ibidem, p.68

- participarea cetenilor la procesul decizional, - autonomie n stabilirea relaiilor ntre unitile administrativ-teritoriale; - rezolvarea sub propria responsabilitate, n limitele competenilor sale stabilite prin lege a problemelor de interes local; - alegerea prin vot direct pe baza pluralismului politic a autoritilor publice locale; - asigurarea autogestiunii financiare i economice; Adoptarea acestor legi bazate pe prevederile constituionale art. 109-113 vin s completeze reglementrile existente, asigurnd funcionarea autoritilor administraiei publice locale. Timpul ne-a demonstrat c chiar dac aceste legi pornesc de la unele principii democratice, scopul principal preconizat la nceput: transferul competenelor de la centru la periferie autoritilor celor mai aproape de cetean n-a fost realizat pe deplin. Legea privind organizarea administrativteritorial nu vine s realizeze prevederile Legii cu privire la bazele autoadministrrii locale i a hotrrii Parlamentului nr.636-XII din 10 iulie 1991 privind aplicarea legii Republicii Moldova cu privire la bazele autoadministrrii locale. Cu anumite rezerve am putea considera c aceast lege nu a introdus ceva nou n cadrul organizrii administrativ-teritoriale a Republicii Moldova, legifernd de fapt vechea structur administrativ-teritorial cu 40 de raioane motenite, plmdite n perioada sovietic3. Ceea ce a introdus nou legea mai sus menionat, este faptul c s-a lichidat noiunea de orel pentru fostele centre raionale i a unor localiti mai dezvoltate din punct de vedere a industriei prelucrtoare (Ghindeti, Bucov, Biruina, Costeti), denumindu-le orae. De asemenea, prin art.4, alin.2 la Legii se legifereaz noiunea de comun dou sau mai multe sate se pot uni i forma o singur unitate administrativ-teritorial numit comun. Este o denumire corect, specific pentru Republica Moldova din punct de vedere istoric, dar nu este n concordan cu art.110 din Constituie care specific c teritoriul Republicii Moldova sub aspect administrativ este organizat n sate, orae i raioane4. Tot n aceast lege se introduce o nou denumire a unor orae cu un rol deosebit n viaa economic, social-cultural, tiinific i administrativ a republicii cea de municipiu. Art.7 al Legii stipuleaz c statutul de municipiu li se atribuie oraelor Chiinu, Bli, Bender, Tiraspol5. Nejustificat pare faptul c se stabilete crearea unitilor administrativ-teritoriale desinestttoare de o 1000 locuitori. Legea privind administraia public local adoptat la 7 decembrie 1994 de ctre Parlament, putem meniona c ea reflect principiile constituionale stipulate n art.109 al Constituiei Republicii Moldova reglementnd cadrul de funcionare al autoritilor din unitatea administrativ3 4 5

Popa V., Munteanu I., Mocanu I. De la centralism spre descentralizare. - Chiinu, Cartier, 1999, p.70 Constituia Republicii Moldova. Chiinu, Moldpres, 2004, art.110; Legea privind organizarea administrativ-teritorial din 7 decembrie 1994. // Culegere de acte normative n domeniul funcionrii autoritilor administraiei publice locale. Chiinu, 2004, art.7;

teritorial. Legea prevede c autoritile reprezentative ale administraiei publice locale constituie un sistem din dou niveluri: primul consiliile steti, comunale, orneti, al doilea consiliile raionale i municipale. De asemenea, n unitatea administrativ-teritorial de ambele niveluri erau constituite i autoriti executive, n sate, comune, orae, municipii autoritile reprezentative erau primriile formate din primar, viceprimar, secretar i ali membri consilieri. Primriile ca autoriti executive, lunar se convocau n edin punnd n discuie probleme ce reeeau din deciziile consiliului adoptnd pe marginea lor decizii. Deciziile adoptate de primrie puneau n aplicare deciziile consiliului. La nivel de raion, organul executiv era comitetul executiv raional (CER). Comitetul executiv raional ca i primria se convoca lunar n edin i adopta decizii. Legea privind administraia public local nu face o delimitare strict a competenelor ntre nivelul I i II. Unele articole ale acestei legi i a Legii cu privire la alegerile locale nclcau flagrant principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale. Acest lucru se refer la alegerea preedintelui comitetului executiv raional (se alegea la propunerea Guvernului i de asemenea, la numirea i demiterea din funcie a primarului prin decret prezidenial n caz dac n al doilea tur de scrutin nu a fost ales). Paradoxul acestor prime dou etape (preconstituional i postconstituional) a constat n faptul c forele reformatoare, declannd procesul, n-au contientizat complexitatea lui, n-au elaborat un program bine definit cu etape, sarcini, principii i particulariti. N-au pregtit un personal apt de a continua reformele ntr-o form mai dur i competent6. Reforma administrativ-teritorial din 1998 un pas ferm spre democraia local i descentralizare Perioada a treia n reformarea administraiei publice locale se caracterizeaz prin adoptarea cadrului legislativ adaptat la noile condiii social economice de dezvoltare a societii. Ea pornete o dat cu adoptarea de ctre Parlamentul Republicii Moldova la 6 noiembrie 1998 a Legii privind administraia public local i a Legii privind organizarea administrativ-teritorial Republicii Moldova adoptat la 12 noiembrie 1998 i modificat prin legea nr.292-XIV din 19 februarie 1999. Aceste legi se includ totalmente n programul de reformare necesar crerii unui stat de drept bazat pe principii democratice, pluralism politic i organizarea economic pe principii noi. Accentele sunt puse pe modernizarea administraiei publice care include scopuri i obiective caracteristice unei reforme att structurale, ct i funcionale. Una din ideile dominante ale acestei reforme este transferul pe plan local de la aparatul centrul, a chestiunilor ce in de interesele social6

Popescu T. Evoluia reformei administraiei publice locale: realizri i perspective. Chiinu, AAP, 2001, p.24

economice ale unitii administrativ-teritoriale pornind de la de la principiul descentralizrii. O importan deosebit o are faptul c n legile adoptate se face o delimitare a competenelor ce revin autoritilor de nivelul I (sate, comune, orae i municipii) i a celor de nivelul II (judee i municipii). Ca i-n legea precedent, legea privind administraia public local stabilete i reglementeaz modul de organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice locale: n sate, comune, orae, municipii consiliile locale ca autoriti deliberative i primarii ca autoriti executive. La nivel de jude consiliul judeean ca autoritate deliberativ i biroul permanent ca autoritate executiv. Raporturile dintre autoritile publice judeene i cele locale au la baz principiile autonomiei locale, legalitii i colaborrii n rezolvarea problemelor comune. Trebuie de remarcat faptul c acest legi n comparaie cu cele precedente pornete de la stabilirea competenelor fiecrui consiliu n parte (local i judeean), a modului de formare i funcionare a acestuia. Pentru evitarea posibilitii ca una i aceeai persoan s fie i ntr-o autoritate deliberativ i executiv, funcia de primar este incompatibil funcia de consilier. S-a lichidat primria ca autoritate executiv i comitetul executiv raional funciile acestuia revenindu-le primarilor i aparatului primriei, i respectiv biroului permanent al consiliului judeean. Legea prevede c n localitile cu o populaie mai mare de 7000 locuitori va fi numit de ctre consiliul local un viceprimar, remunerat din bugetul local. n localitile din componena unei comune, ora, municipiu din care nu au fost alei consilieri n consiliul respectiv, legea prevede alegerea unui delegat stesc. De asemenea, n lege se stabilete instituirea n fiecare jude a prefecturii ca instituie public cu drept de persoan juridic menit s contribuie la asigurarea realizrii pe plan local a strategiei i obiectivelor cuprinse n programul de activitate a Guvernului pe perioada respectiv. n fruntea fiecrei prefecturi se afl un prefect reprezentantul Guvernului pe plan local numit prin hotrre de Guvern i confirmat de preedintele Republicii Moldova. O perioad lung de timp teritoriul Republicii Moldova a fost mprit n uniti administrativteritoriale mici care nu erau n stare s-i asigure existena independent. Majoritatea din cele 40 de raioane existente pn n 1998 nu-i acopereau cheltuielele din veniturile proprii nici la 30%. Ratificarea de ctre Parlamentul Republicii Moldova a Cartei Europene Exerciiul Autonom al Puterii Locale necesita o strict delimitare a competenelor ntre organele administraiei publice locale de nivelul I i II, respectiv nivelul central i cel local. Una din ideile dominante a reformei administrativ-teritoriale a fost dezvoltarea echilibrat a teritoriului republicii. Mult timp n Republica Moldova dezvoltarea socio-economic, cultural, politic a fost orientat doar spre unele uniti administrativ-teritoriale (Chiinu, Bli, Tiraspol etc.), neglijndu-se dezvoltarea altor regiuni. Ca rezultat tot potenialul economic, social, cultural,

politic s-a concentrat n aceste uniti. Periferiile au fost uitate i respectiv procesul de dezvoltare socio-economic a acestor uniti administrativ-teritoriale nu putea corespunde cerinelor populaiei. Fostele centre raionale erau puin mai mari ca satele i fr ansede a deveni centre politico-administrative. Trecerea la noua structur a pus nceputul dezvoltrii n Republica Moldova a unor uniti administrativ-teritoriale (judeele) capabile s satisfac interesele populaiei. Ca rezultat al reformei administrativ-teritoriale n Republica Moldova au fost instituite 13 uniti administrativteritoriale de nivelul al doilea: Nr . 1 2 3 4 5 6 7 8 7 10 11 12 13 Judeul Bli Cahul Chiinu Edine Lpuna Orhei Soroca Taraclia Tighina Ungheni Mun. Chiinu UTA Gguzia Localitile din stnga Nistrului Centrul judeean Mun. Bli Mun. Cahul Mun. Chiinu Mun. Edine Mun. Hnceti Mun. Orhei Mun. Soroca Mun. Taraclia Mun. Cueni Mun. Ungheni Chiinu Comrat Tiraspol

La baza comasrii fostelor raioane s-a pus principiul echilibrrii unitilor 10dministrativeteritoriale. La elaborarea noii structuri 10dministrative-teritoriale au fost luate ca baz urmtoarele caracteristici: teritoriul, dezvoltarea industrial, agricultura, transportul, drumurile, baza financiarbugetar, sfera social-cultural. Fcnd o analiz a situaiei ce s-a creat dup adoptarea legii privind organizarea 10dministrative-teritorial putem conchide c nu s-au respectat ntocmai principiile propuse de organismele europene. Astfel, teritoriul judeului Orhei e cu mult mai mare ca cel a Cahului, Tighinei, Taracliei. Acelai lucru se poate spune i la capitolul populaiei. Dac n judeul Bli i Orhei populaia este de peste 400 mii locuitori, atunci n judeul Tighina e aproximativ de dou ori mai mic. Taraclia nu atinge nici cifra de 50000. Ct privete unitile administrativ-teritoriale de nivelul I (sate, comune, orae, municipii) incluse n componena judeelor i aici e o disproporie considerabil de la 251 n judeul Bli, la 81 n judeul Tighina i chiar 26 n Taraclia. Trecerea n 1998 la noua structur administrativ-teritorial a pus nceputul dezvoltrii n Republica Moldova a unor uniti administrativ-teritoriale (judeele) capabile s satisfac necesitile populaiei. De aceea, schimbarea structurii administrativ-teritoriale se includea

totalmente n cerinele unui stat de drept. Noul decupaj administrativ-teritorial permitea dezvoltarea echilibrat a teritoriului Republicii Moldova. Organele administraiei publice locale care funcionau n aceste uniti administrativ-teritoriale pot mai uor s rezolve problemele de interes local fr ingerina organelor ierarhic superioare. Cele 13 uniti administrativ-teritoriale de nivelul II, organizate n urma reformei din 1998 pot fi divizate n patru categorii: 1) 10 judee; 2) mun. Chiinu; 3) UTA Gguzia; 4) localitile din stnga Nistrului. mprirea n aceste patru categorii rezult din faptul c fiecare din ele au o structur administrativ diferit autoriti diferite. Dup 1998 putem mentiona urmatorii factori care au influenat realizarea reformei administrativ-teritoriale: 3. Presiunea extern Consiliul Europei a fost sursa pentru cadrul constituional a structurei de baz a noului sistem administrativ. n 1994, Consiliul Europei a nfiinat Congresul Autoritatilor Locale i Regionale din Europa, reprezentnd un organ consultativ care a devenit vital pentru implementarea reformelor administrative n statele fostului bloc socialist. Mai mult de ct att, Consiliul Europei, Banca Mondial, Organizaia pentru Cooperare Economic i Dezvoltare i ali donatori, prin intermediul variatelor sale programe de asisten au avut o influen decisiv n implementarea acestei reforme. 2. Guvernul majoritatea democratic din Parlament, format dup alegerile din 1998, care avea una din prioriti reformarea sistemului administraiei publice locale, a garantat voina politic pentru implementarea acestei reforme. 3. Societatea civil i autoritile locale unul din sondaje sociologice efectuate n 1997 de ctre Fundaia IDIS Viitorula artat c numai 5% dintre respondeni au dat o apreciere pozitiv sistemului administrativ existent, iar 60% de respondenii simpli i 85% din totalul primarilor i consilierilor locali s-au pronunat pentru schimbarea sistemului administrativ existent. n unele cazuri o influen decisiv asupra implementrii reformei au avut-o elitele locale sau autoritile locale alese care nu erau n stare s administreze serviciile publice locale n condiiile unui sistem vechi, ceea ce a nscut respingere din partea cetenilor fa de autoritile locale. Organizarea funcional i instituional a administraiei publice locale n urma contrareformei din 2003 Negru B., Orlov M. Consider cele modificrile introduse prin ultima re form drept o reform a reformei care abia demarase7. Pentru a argumenta aceast concluzie, vom analiza n
7

Negru B., Orlov M. Quo vadis Moldova? - Chiinu, TACIS, 2002, p.50

continuare Legea privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova din 2001 i Legea pentru modificarea i completarea Legii nr.186-XIV din 6 noiembrie 1998 care au fost se sizate la Curtea Constituional. Drept consecin unele prevederi din aceste legi au fost declarate neconstituionale. Legea nr.764-XV reglementeaz nu att organizarea, ct reorganizarea administrativteritorial, reanimnd structura statal de pn la 1999. Astfel, n loc de 11 uniti administrativteritoriale (judee) de nivelul al doilea au fost constituite 32 (raioane). Curtea constituional a apreciat drept constituional divizarea teritoriului rii n 32 raioane. De fapt, att timp ct Constituia, la art.110, pentru unitile administrative de nivelul al doilea statuiaz termenul raion , este firesc ca organul de jurisdicie constituional s se pronune pentru utilizarea acestui termen n legea organic special. Legea Suprem nu reglementeaz numrul unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, deci el urmeaz s fie stabilit prin lege organic, inndu-se cont de criteriul oportunitii i eficienei economice, dar nu de ambiiile politice. Menionm c nici n cadrul reorganizrii din 1999 (cnd n loc de 36 raioane au fost formate 11 judee) i nici n cazul reorganizrii curente, nu s-a luat n calcul teritoriul din stnga Nistrului, unde se ignor legile Republicii Moldova. Este important de menionat c dac opiunea Curii Constituionale pentru unificarea terminologiei juridice este absolut clar, atunci pronunarea constituionalitii numrului 32 raioane ne devine absolut neclar. Legea nr.764-XV a fost adoptat n regim de urgen, fr a se consulta la faza de proiect populaia, autoritile publice locale, organismele internaionale la care Republica Moldova este parte. Nu s-a luat n consideraie nici experiena altor state, care au efectuat reforma administrativ-teritorial i care au constatat c unitile administrative nici nu snt eficiente din punct de vedere al managementului public. Unul din argumentele invocate de guvernani n favoarea restructurrii administrative a fost c prin formarea unui centru judeean n locul a 43 centre raionale, s-au ndeprtat serviciile publice de populaie. Acest argument este absolut eronat, deoarece serviciile publice de strict necesitate trebuie s fie amplasate n imediata apropiere a populaiei, n unitile administrative de nivelul nti i nu n centrele unitilor administrative de nivelul al doilea. Astfel, cetenii snt scutii de a se deplasa dup servicii la autoritile de nivelul doi, indiferent de faptul c se afl la 30 sau 60 km distan de localitatea lor. Dup cum am menionat, Legea nr.781-XV, prin modificrile i completrile operate n Legea nr.186-XV Privind administraia public local , n-a fcut dect s reanimeze sistemul

autoritilor publice locale de pn la 1999. Astfel, a fost lichidat instituia prefectului funciile acestuia fiind atribuite Preedintelui raionului. Preedinte al consiliului raional exercit i funcia de reprezentat al Guvernului n teritoriu care are obligaia de a promova politica i interesele acestuia n teritoriu. De asemenea. Astfel, preedintelui raionului i-au fost atribuite funciile prefectului. Trebuie s precizm c acesta, de fapt, poate exercita doar conducerea serviciilor desconcentrate ale ministerelor. Referitor la funcia de reprezentant al Guvernului n teritoriu am relevat deja c acesta prevedere a fost declarat neconstituional. Preedintele raionului este abilitat cu funcia de control al legalitii actelor emise sau adoptate de ctre autoritile publice locale. Rmne de vzut ct de judicioas este aceast prevedere i cum e posibil s verifice legalitatea propriilor acte administrative, precum i a celor adoptate de ctre consiliul care te-a ales n funcie. Legea nr.781-XV din 28 decmbrie 2001 a exclus cuvintele descentralizate i desconcentrate din sintagmele servicii publice descentralizate i servicii publice desconcentrate, fapt prin care se aduce atingerea principiilor democratice de organizare i funcionare a autoritilor publice locale. Astfel, art.3 din Legea nr.186-XV, din care a fost omis cuvntul descentralizare are urmtorul coninut: administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile autonomiei locale, ale serviciilor publice, ale eligibilitii...., distannd cu art.109 din Constituie care consacr principiile administraiei publice. Excluderea acestor cuvinte din lege nu este de ordin terminologic, ci conceptual, excluzndu-se de fapt principiul autonomiei locale, or, descentralizarea i desconcentrarea serviciilor publice locale constituie unicul instrument de realizare a autonomiei locale. n ceea ce privete relaia Guvern autoritile publice locale, se poate meniona c Guvernul ine sub control activitatea autoritilor publice de nivelul al doilea i poate interveni, atunci aceasta ncalc legea. Aceast extrapolare constituie o expresie a continuitii aparente a atribuiilor Guvernului pe vertical a existenei unei structuri rigide executive organizate pe vertical, care ar trebui s contribuie la eficientizarea activitii de administrare a treburilor publice. Acest model este caracteristic pentru sistemul totalitar de comand, n care domin un singur partid, activitile autoritilor publice fiind subordonate principiului centralismului democratic, care determin raporturile acestora pe vertical executiv. Se creeaz impresia c prin modificrile menionate se urmrete instituirea raporturilor de subordonare dominante n perioada totalitar, sovietic. La 18 martie 2003 a fost adoptat noua Lege privind administraia public local. Prin aceast lege s-au meninut modificrile operate n decembrie 2002, cu excepia sesizrilor fcute de Curtea Constituional. Un interes deosebit prezint exercitarea controlului de ctre Aparatului Guvernului. Conform art.68(3) controlul 13dministrative include:

a) controlul de legalitate; b) controlul de oportunitate; c) controlul 14dministrat8. Prin implicarea Aparatului Guvernului n efectuarea controlului se observ caracterul de subordonare a administraiei publice locale fa de cea de stat. Se poate trage concluzia c: ultima reform a administraiei publice locale nu este dect o reform a reformei, realizat prin msuri antireform, cu o vdit tent de nostalgie pentru vechiul sistem administrativ de comand. Legea privind administraia public local adoptat la 18 martie 2003, a preluat n majoritatea sa toate prevederile Legii adoptate n 1998, renunnd de la principiul verticalei puterii. Dar credem c este necesar de a evidenia dou deosebiri eseniale. Prima desfiinarea instituiei prefectului i prevede ca oficiile teritoriale ale Aparatului Guverbului va organiza controlul administrativ al legalitii actelor adoptate i a activitilor autoritilor locale. A doua diferen i cea mai important este instaurarea unei noi mpriri teritorial-administrative n 32 de raioane n loc de 10 judee, consfinite n legea din 1998. Factorii i grupurile ce au influenat realizarea i implementarea reformei din 2001-2003: 3. Administraia centrala. Dac analizam interesele Guvernului este evident c acesta urmrete direct sau mai puin direct ntrirea controlului centralizat asupra unitilor teritoriale. Principala cauz i, totodat, scop a Guvernului este suprimarea treptat a autonomiei locale. Unitile teritoriale destul de mari snt autonome i capabile s-i rezolve independent problemele, n principiu nu au nevoie de puterea de stat, lucrul cel mai important este ct de eficient este implementat mecanismul de protecie i garantare a acestei autonomii. S-au micorat unitile territorialadministrative, nelundu-se n consideraie faptul cu valoare de axiom n administraia public local c comunitile mici nu pot exista n mod autonom deoarece n permanen vor depinde de asistena financiar a statului. Astfel, prin dependena financiar, unitilor locale li este impus i dependena politic fa de centru. 2. Opoziia politic i societatea civil. Opoziia politic format att de partidele interparlamentare ct i de cele extra-parlamentare, nu au participat n elaborarea acestei reforme dar au avut un impact administrativ asupra implementarii ei, organiznd proteste de mas mpotriva recentralizrii i petiionnd Curtea Constituional i Consiliul Europei asupra caracterului contradictoriu a reformei. Societatea civil, prin intermediul manifestrilor de mas, a mijloacelor massmedia i a fost un constant grup de presiune asupra Guvernului. 3. Autoritile publice locale, prin crearea a unor organizaii de profil i organiznd ntilniri att la nivel local ct i naional au ncercat de a participa la elaborarea reformei, formulnd unele
8

Legea privind administraia public local nr.123-XV, din 18 martie 2003. // Monitorul Oficial, nr.49 (1142) din 19 martie 2003, art.68.

recomandri i analize a urmrilor acestei reforme. Acest grup a fost n mare masur n opoziie fa de reform.

Concluzii reforma administrativ-teritorial n Republica Moldova a reprezentat un proces dificil i contradictoriu, chiar dac snt elaborate i adoptate actele necesare, problemele operaionale nu ntrzie s apar ceea ce a sfidat incontestabil succesul implementrii reformelor n administraia public att central, ct i local; reforma administrativ-teritorial nu a fost materializat pn la sfrit din cauza lipsei nelegerii necesitii reformei sistemului administraiei publice locale; reforma administrativ-teritorial nu a fost realizat eficient din cauza inexistenei unei concepii de stat i a unei strategii de reformare perpetu a administraiei publice locale din Republica Moldova; o influien substanial asupra organizrii i funcionrii administraiei publice locale a avut-o factorul extern, exprimat prin afirmarea Republicii Moldova n relaiile cu statele lumii i cu organismele internaionale, dar i prin necesitatea de racordare a administraiei publice locale la standardele europene; procesul de refomare administrativ-teritorial a Republicii Moldova nu a fost n totalitate un proces raional i eficient deoarece reorganizrile administrativ-teritoriale aveau loc destul de frecvente i calitatea joas a procesului electoral au reprezentat nite obstacole importante n calea reformei administrativ-teritorial n Republica Moldova;

 msurile de reform a administraiei publice snt realizate n practic de alte persoane i instituii dect cele care le-au conceput sau au participat la elaborarea proiectelor de reform; reforma administrativ-teritorial n Republica Moldova nu a avut efectul i consecinele scontate din cauza lipsei la nivel de stat a unei autoriti pentru monitorizarea i coordonarea reformelor iniiate n administraia public; procesul de refomare administrativ-teritorial a Republicii Moldova nu a avut continuitate.

Bibliografie Constituia Republicii Moldova. Chiinu, Moldpres, 2004; Legea privind taxele locale, nr.186-XIII din 19 iulie 1994. // Ghidul funcionarului public. Chiinu, 2000; Legea privind organizarea 16dministrative-teritorial a Republicii Moldova, nr. 191-XIV, din 12 noiembrie 1998. // Ghidul funcionarului public. Chiinu, 2000; Legea privind organizarea 16dministrative-teritorial a Republicii Moldova, nr. 764-XV din 27 decembrie 2001. // Ghidul funcionarului public. Chiinu, 2000; Legea privind statutul alesului local, nr.768-XIV din 2 februerie 2000. // Culegere de acte normative n domeniul funcionrii autoritilor administraiei publice locale. Chiinu, Guvernul Republicii Moldova, 2004; Legea privind organizarea 16dministrative-teritorial a Republicii Moldova, nr. 764-XV din 27 decembrie 2001. // Monitorul Oficial, nr.16/53 din 29 ianuarie 2002; Legea privind administraia public local, nr.123-XV din 18 martie 2003. // Monitorul Oficial din 19 martie 2003; Carta European: Exerciiul autonom al puterii locale. // Culegere de acte normative n domeniul funcionrii autoritilor administraiei publice locale. Chiinu, Guvernul Republicii Moldova, 2004;

Alexandru I. Administraia Public. Bucureti, Lumina Lex, 2001; Creang I., Uic O. Organizarea administrativ a teritoriului. Chiinu, Universitatea de studii umanistice din Moldova, 2003; Costea M. Introducere n administraia public. Bucureti, Economica, 2000; Deliu T. Administraia Public Local. Chiinu, AAP,1998; Didencu V. Democraie i Administraie Public Local. Chiinu, AAP, 1998; Drganu T. Drept constituional i instituii politice. Vol.II. Bucureti, Lumina Lex, 2000; Furdui V. Ghidul juridic al alesului local. Chiinu, TISH, 2004; Ghidul funcionarului public. Chiinu, Cartier,1997; Iftimoaie C. Relaiile externe ale administraiei publice locale. Bucureti, Economic, 2000; Ionescu C. Drept constituional i instituii politice, vol.I. Bucureti, Lumina Lex, 1997; Iorgovan A. Tratat de drept 17dministrative. Bucureti, Nemira, 1996; Manda C. Drept administrativ. Bucureti, Lumina Lex, 1999; Manda C., Manda C.C. Dreptul colectivitilor locale. Bucureti, Lumina Lex, 2002; Materialele conferinei tiinifico-practice Administraia public: teorii, practice, perspectivedin 21 mai 2002. Chiinu, AAP, 2002; Mocanu V. Descentralizarea serviciilor publice locale. Chiinu, Tish, 1999; Negoi A. Drept adminisrativ. Bucureti, SYLVI, 1998; Orlov M., Negru B. Quo vadis Moldova. Chiinu, Tipografia Central, 2002; Orlov M. Drept Administrativ. Chiinu, Epigraf, 2001; Platon M. Introducere n tiina administraiei publice. Chiinu, AAP, 1999; Platon M. Reforma administraiei publice etapa crucial n istoria statului moldovenesc. Chiinu, AAP, 2000; Platon M., Smboteanu A., Popescu T., Deliu T. Reforma administraiei publice n Moldova: realizri i perspective. Chiinu, AAP, 2001; Popa E. Autonomia local n Romnia. Bucureti, ALL BECK, 1994; Popa E. Corelarea principiului autonomiei locale cu alte principii de drept. Bucureti, Fundaia Decebal, 1995; Popa V. Drept public. Chiinu, AAP, 1998; Popa V. Leciile descentralizrii. Chiinu, TISH, 2003; Popa V., Manole T. Administraia public local, comentarii legislative. Chiinu, Museum, 2000; Popa V. Ghidul primarului. Chiinu, Arc, 2001; Popa V., Munteanu I., Mocanu I. De la centralism spre descentralizare. Chiinu, Cartier, 1998; Popescu C.-L. Autonomia local i integrarea european. Bucureti, All Beck, 1999;

Popescu T. Evoluia reformei administraiei publice locale: realizri i perspective. Chiinu, AAP, 2001; Preda M. Autoritile administraiei publice. Bucureti, Lumina Lex, 1999; Preda M. Curs de drept 18dministrative. Bucureti, Calistrat Hoga, 1995; Prioritile i mecanismele descentralizrii n Moldova. Materialele conferinei tiinifico-practice. Chiinu, Tish, 2002; Priscaru V. Tratat de drept administrativ romn. Bucureti, Lumina Lex, 1993; Profiroiu M. Managementul strategic al colectivitilor locale. Bucureti, Economica, 1994; Smboteanu A. Reforma administraiei publice n Republica Moldova. Chiinu, Museum, 2001; Statul de drept i administraia public. Chiinu, Cartier, 1999; Stelian I., Bdescu M., Neagu A. Administraia public. Bucureti, Lumina Lex, 2002; Vida I. Puterea executiv i administraia public. Bucureti, Tipografia Monitorului Oficial, 1994.