ACADEMIA DE ŞTIINŢE A MOLDOVEI

INSTITUTUL DE FILOSOFIE, SOCIOLOGIE ŞI DREPT

Cu titlu de manuscris
C.Z.U.
342.9(478.9)+342.924(478.9)

DASTIC ANGELA

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ÎN REPUBLICA MOLDOVA

Specialitatea: 12.00.02 - Drept public (drept administrativ);

organizarea şi funcţionarea instituţiilor de drept

TEZĂ DE DOCTOR ÎN DREPT

Conducător ştiinţific: Negru B.

Doctor în drept, conferenţiar universitar

Autor: Dastic A.

CHIŞINĂU, 2006

© Dastic Angela
CUPRINS:
Introducere............................................................................................................. 3
Capitolul I Conceptul contenciosului administrativ în doctrina dreptului administrativ şi
evoluţia istorică a jurisdicţiei administrative în dreptul comparat ........................ 9
§1 Noţiunea, constituirea şi evoluţia jurisdicţiei administrative ............................... 9
§2 Apariţia şi tendinţele dezvoltării contenciosului administrativ în Republica
Moldova ................................................................................................................ 21
Capitolul II Controlul legalităţii şi controlul jurisdicţional : elemente principale ale
funcţionalităţii contenciosului administrativ în Republica Moldova .................... 30
§1 Tutela administrativă şi raporturile juridice administrative în regim de
descentralizare şi deconcentrare ............................................................................ 30
§2 Controlul legalităţii actelor administrative, element special al tutelei
administrative ........................................................................................................ 34
§3 Responsabilitatea reprezentantului statului pentru controlul de legalitate al
actelor .................................................................................................................... 38
§4 Controlul jurisdicţional al actelor administrative. Răspunderea autorităţilor
administraţiei publice pentru neexecutarea hotărîrilor judecătoreşti şi
răspunderea magistraţilor pentru adoptarea hotărîrilor ilegale ............................. 44
§5 Relaţia legalitate - oportunitate în contenciosul administrativ: probleme
controversate de drept ........................................................................................... 50
Capitolul III Responsabilitatea publică în dreptul comunitar şi influenţa ei asupra sistemelor
naţionale ................................................................................................................ 56
§1 Originea responsabilităţii. Natura, caracteristicile ................................................ 56
§2 Efectele dreptului comunitar ................................................................................. 58
§3 Doctrina şi practica judiciară actuală privind repararea prejudiciului................... 67
§4 Unele priorităţi de armonizare a legislaţiei naţionale la standardele europene ..... 80
Capitolul IV Răspunderea administrativ-patrimonială în contenciosul administrativ ............... 82
§1 Răspunderea administrativ- patrimonială în doctrina actuală .............................. 82
§2 Răspunderea administrativ-patrimonială a persoanelor publice .......................... 86
§3 Răspunderea administrativ-patrimonială a fucţionarului public....................... 90
§4 Corelaţia dintre răspunderea administrativ-patrimonială şi ierarhia funcţiei
publice ................................................................................................................... 94
§5 Răspunderea juridică a funcţionarului public şi cea a salariatului ........................ 104
§6 Răspunderea colectivă .......................................................................................... 114
Concluzii şi recomandări ştiinţifice ...................................................................... 118
Note ....................................................................................................................... 131
Bibliografie selectivă ............................................................................................. 150
Anexe .................................................................................................................... 166

2
Introducere

Actualitatea temei şi gradul ei de cercetare. Dezvoltarea democratică a societăţii civile după

anii 90 ai secolului trecut, noile raporturi politice, social-economice, obligaţiunile Republicii
Moldova care revin din ratificarea unor tratate internaţionale în domeniul justiţiei, administraţiei
publice, apărării drepturilor omului au determinat un nou comportament juridic dintre administratori
şi administraţi. Evident, aceste schimbări au generat preluarea în legislaţia naţională a instituţiei
juridice a contenciosului administrativ, care se înscrie în standardele existente în societăţile
democratice şi are drept scop contracararea abuzurilor şi exceselor de putere ale autorităţilor
publice, apărarea drepturilor persoanei în spiritul legii în cazul lezării acestora prin cauzarea unor
prejudicii morale sau materiale.
Cercetarea ştiinţifică în domeniul contenciosului administrativ este actuală pentru Republica
Moldova din mai multe puncte de vedere:
În primul rînd, actualitatea a fost determinată de aspiraţiile Republicii Moldova la procesul de
integrare europeană, de reglementările Planului de acţiuni „ Republica Moldova - Uniunea
Europeană”, şi perspectiva funcţionalităţii acestei instanţe specializate de contencios administrativ în
corespundere cu jurisdicţia Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a dreptului comunitar. În acest
context, rolul contenciosului administrativ este important prin asigurarea înfăptuirii justiţiei
administrative pe plan intern, garantarea accesului cetăţenilor la justiţia naţională şi asigurarea unui
proces echitabil, iar în cazurile epuizării căilor interne de soluţionare, dreptul la un recurs
internaţional.
În al doilea rînd, cercetarea este necesară pentru dezvoltarea doctrinei naţionale şi jurisdicţiei
contenciosului administrativ în baza doctrinei internaţionale, dreptului comunitar şi practicii
judiciare internaţionale de la care s-au preluat aceste tradiţii.
În al treilea rînd, actualitatea temei de cercetare rezidă în sporirea responsabilităţii autorităţilor
administraţiei publice, în procesul de adoptare a actelor administrative, care emană de la o singură
autoritate ori de la una colectivă prin disciplinarea pecuniară a funcţionarului public ori a
instituţiei publice care se fac vinovaţi de cauzarea unui prejudiciu. Pe această linie de gîndire se
înscrie şi sporirea responsabilităţilor pentru controlul de legalitate a actelor administrative, reieşind
din interesele naţionale pe care statul le promovează cît şi a responsabilităţii magistraţilor pentru
judecarea ilegală a litigiilor de contencios administrativ.

3
 În al patrulea rînd, actualitatea lucrării este determinată atît de necesitatea studierii
perspectivei de asigurare a funcţionalităţii contenciosului administrativ, „acest mecanism-garant” al
accesului liber la justiţie al cetăţenilor de către autorităţile publice statale ( Parlament, Guvern,
Curtea Supremă de Justiţie, Curtea Constituţională), cît şi de asigurarea de către acestea a realizării
principiului separării puterii judecătoreşti şi ridicarea rolului controlului jurisdicţional al actelor
administrative, prin care se verifică activitatea autorităţilor administraţiei publice, în special al celei
locale, faţă de care puterea centrală nu are raporturi de ierarhie.
Totodată, drept motiv al studiului în cauză este interesul aparte pe care îl prezintă însăşi
autorităţile administraţiei publice care, din punctul nostru de vedere, în unele cazuri sînt cointeresate,
în funcţionalitatea acestei instanţe specializate. În acest mod, apare posibilitatea verificării
rezultatelor prestaţiilor sale publice societăţii prin intermediul serviciilor şi instituţiilor publice
subordonate, şi, în special, de către unii funcţionari cu funcţii de răspundere, pentru a avea
posibilitatea de a omite consecinţele nedorite ale acestor prestări.
Studierea contenciosului administrativ, este actuală şi din punctul de vedere a asigurării
realizării unor drepturi, cum ar fi dreptul la liberul acces la justiţie, dreptul de petiţionare, de
repunere în drepturi şi despăgubiri a persoanelor, în cazul în care ele se consideră lezate în drepturi
în urma unor abuzuri comise de către autorităţile emitente prin adoptarea actelor administrative
Tema abordată în teza de doctor are o legătură directă cu problematica care persistă în
cercetările savanţilor din mai multe ţări, în special, în ţările din Europa. În spaţiul ex-sovietic, în
unele ţări precum Lituania deja funcţionează instanţa de contencios administrativ, iar în altele
urmează să fie instituită (în Rusia există o dispută aprinsă între teoreticieni şi legislativ în această
problemă).
Spaţiul investigaţiilor include un şir de ţări în care pe parcursul mai multor ani problematica
menţionată a fost cercetată sub multiple aspecte teoretice şi practice.
Cercetările în cauză se bazează pe aspectele conceptuale descrise în lucrările de valoare ale
următorilor savanţi: în Franţa - Laubadère A., Venezia J., Debbasch Ch., Ricci J. Moreau J. ş.a.; în
România - Prisacaru V., Iorgovan A., Preda M., Petrescu R., Vedinaş V. ş.a.; în Rusia -Covalevschi
M. şi Taranovschi F. ş.a.
În Republica Moldova problema contenciosului administrativ este elucidată atît din perspectiva
instituirii instanţei menţionate, noţiunii, obiectului şi subiecţilor, cît şi a unor aspecte ale practicii
judiciare de către următorii autori: Orlov M., în manualul ” Dreptul administrativ”; Zubco V.,

4
Pascaru A., Cobîşneanu V., în culegerea „ Ghidul cetăţeanului în contenciosul administrativ”,
Creangă I. în manualul „Curs de drept administrativ”, Creangă I, Gurin C.” Drepturile şi libertăţile
fundamentale”.
Analiza literaturii autohtone privind aspectele luate în dezbatere în prezentul studiu,
insuficienţa tratării sau unilateralitatea abordării ne determină să insistăm asupra actualităţii,
necesităţii şi importanţei prezentului demers ştiinţific.
Scopul şi obiectivele lucrării. Scopul principal al lucrării a fost determinat de necesitatea
studierii profunde a tendinţelor de dezvoltare doctrinară, a dreptului comunitar şi jurisdicţiei
europene în problema răspunderii publice pecuniare (administrativ-patrimonială), dezvoltarea şi
implementarea în doctrina naţională a dreptului administrativ, în legislaţia naţională şi în
contenciosul administrativ din Republica Moldova a noţiunii de răspundere administrativ-
patrimonială.
Scopul trasat se dimensionează într-un şir de obiective de realizare consecventă şi
consecutivă, ce ţin de :
- studierea evoluţiei istorice a contenciosului administrativ, prin reliefarea caracteristicilor
generale şi particularităţilor de evoluţie, tendinţelor de dezvoltare în perspectivă;

- cercetarea avantajelor implementării instanţei de contencios administrativ în alte ţări,

etapizarea şi dezvoltarea lui în ţara noastră şi impactul pozitiv asupra garantării drepturilor
constituţionale ale cetăţenilor;
- studierea problemelor existente în efectuarea controlului jurisdicţional al actelor
administrative şi controlului de legalitate, a răspunderii autorităţilor administraţiei publice pentru
executarea hotărîrilor judecătoreşti; a factorilor responsabili pentru controlul de legalitate; a
magistraţilor pentru adoptarea hotărîrilor ilegale, a controverselor în raportul de legalitate –
oportunitate;
- cercetarea fenomenului colaborării puterilor în stat sub aspectul respectării limitelor de
competenţă în regimul de desconcentrare şi descentralizare a administraţiei publice, a tutelei
administrative;
- studierea metodelor de sporire a eficienţei controlului de legalitate a actelor administrative
emise de către autorităţile administraţiei publice cu propunerea unor măsuri de redresare de ordin
metodologic, legislativ;

5
 - cercetarea fenomenului responsabilităţii publice în dreptul comunitar şi influenţa lui asupra
sistemelor naţionale, oportunitatea preluării acestuia în doctrina şi practica judiciară din ţara
noastră privind repararea prejudiciului, modalităţile şi principiile de indemnizare ale acestuia, a
unor priorităţi de armonizare a legislaţiei naţionale la standardele europene;
- amendarea regimului juridic existent al funcţiei publice prin dimensionarea lui la standardele
funcţiei publice Europene; preluarea de către instanţele de contencios administrativ naţional a
tradiţiilor existente în dreptul comunitar şi jurisdicţia Curţii Europene a Drepturilor Omului;
- examinarea răspunderii administrativ-patrimoniale în contenciosul administrativ prin
stabilirea gradului de responsabilitate publică a funcţionarilor publici în raport cu ierarhia funcţiilor
publice; inclusiv a răspunderii colective, subsidiare şi completarea cadrului legislativ cu noi
prevederi ce ar asigura o responsabilitate bazată pe mecanisme juridice reale noi;
- cercetarea tendinţelor actuale ale legislaţiei europene privind răspunderea juridică a
funcţionarului public şi cea a salariatului. Conexiunile şi disensiunile în aplicarea legislaţiei muncii
în serviciul public în republică;
- studierea practicii existente în judecarea litigiilor de contencios administrativ în Republica
Moldova, prin aprecierea atît a dinamicii creşterii litigiilor examinate de către aceste instanţe, cît şi a
clasificării tipurilor acestora, stabilirea gradului de separare a jurisdicţiei administrative de cea civilă.
Aprecierea aspectelor de influenţă a hotărîrilor Curţii Europene a Drepturilor Omului în judecarea
cauzelor de către instanţele naţionale.
Noutatea ştiinţifică a lucrării constă în relevarea problematicii răspunderii administrativ–
patrimoniale în dreptul administrativ autohton venind cu contribuţii inedite la implementarea şi
cunoaşterea mai profundă a fenomenului răspunderii administrativ-patrimoniale a autorităţilor
administraţiei publice, a funcţionarilor publici şi răspunderii colective a organelor deliberative ale
acestora în urma emiterii actelor administrative ilegale. Accentele inovative sînt puse asupra
necesităţii formulării noţiunii de răspundere administrativ-patrimonială în teoria dreptului
administrativ şi în legislaţia în vigoare pentru a asigura în plan material şi procedural judecarea
litigiilor de către instanţele de contencios administrativ.
Această abordare, se dezbate într-o strictă corelaţie cu practica internaţională comunitară, cu
tradiţiile doctrinei franceze în problema modului şi principiilor indemnizării prejudiciului cauzat
victimelor prin adoptarea de către autorităţile administraţiei publice a unui act ilegal sau
nesoluţionarea în termenii stabiliţi a unei cereri. La fel, într-o viziune nouă se dezbate şi problema

6
privind modul de indemnizare a prejudiciului, prin separarea aplicabilităţii normelor de drept al
muncii în cazul raporturilor de muncă, în dreptul administrativ şi în special în domeniul
administraţiei publice faţă de persoanele care se fac vinovate de cauzarea prejudiciului.
În viziunea noastră, elementele inovative vor contribui la dezvoltarea rolului contenciosului
administrativ în calitatea sa de instanţă specializată în judecarea litigiilor administrative, la
delimitarea lui de jurisdicţia comună, va servi drept garanţie pentru efectuarea unei justiţii echitabile
atît pentru victime cît şi pentru însăşi autorităţile administraţiei publice.
De asemenea, lucrarea conţine şi alte concluzii şi recomandări ştiinţifice, care pot aduce un
aport inedit în dezvoltarea institutului contenciosului administrativ în calitatea sa de atribut al
statului democratic cu delimitarea unei subramuri noi a dreptului administrativ, în perfecţionarea
regimului juridic al funcţiei publice şi corelarea responsabilităţii funcţionarilor publici în funcţie de
competenţele şi atribuţiile legale.
Semnificaţia şi valoarea aplicativă a lucrării. Semnificaţia teoretică a lucrării se determină
prin faptul, că toate concluziile elaborate în lucrare sînt bazate pe o profundă analiză ştiinţifică a
problemelor şi fenomenelor cercetate şi pot înlătura considerabil coliziunile existente în doctrina
naţională. Crearea unei concepţii teoretice a răspunderii administrativ-patrimoniale, ca formă a
răspunderii a funcţionarului public, în această privinţă va servi drept soluţie pentru multiplele situaţii
de interpretare neunivocă a legislaţiei, fapt cu care se confruntă instanţele de judecată şi practicienii
din administraţia publică.
Concluziile şi propunerile formulate pot oferi soluţii noi pentru modernizarea cadrului juridic,
prin modificarea acestuia la capitolele ce ţin de sporirea răspunderii autorităţilor administraţiei
publice. O astfel de garanţie va ridica rolul instanţelor naţionale şi va contribui într-o măsură
oarecare la rezolvarea litigiilor la nivel naţional, cu reducerea adresărilor cetăţenilor la Curtea
Europeană a Drepturilor Omului, în special, în cazurile în care se solicită despăgubirea
prejudiciului. La fel, propunerile menţionate pot contribui la procesul de armonizare a legislaţiei
naţionale la dreptul comunitar, acquis communautaire.
De asemenea, lucrarea va avea un impact pozitiv în activitatea autorităţilor administraţiei
publice locale în regim de descentralizare şi desconcentrare, inclusiv colaborarea lor cu autorităţile
administraţiei publice centrale.

7
 Abordările de probleme şi concluziile asupra lor pot fi utilizate în procesul de instruire
universitar şi postuniversitar în cadrul disciplinelor „ Drept administrativ”, „Administraţie publică”,
” Administraţie de stat şi municipală”, „ Curs special de contencios administrativ”.
Aprobarea rezultatelor cercetării. Lucrarea a fost elaborată în cadrul Secţiei Stat şi Drept
IFSD al AŞM. Concluziile ştiinţifice şi recomandările au fost expuse în cadrul conferinţelor,
internaţionale şi naţionale „Democraţia locală într-o societate modernă”, Chişinău, Consiliul
Europei, Parlamentul Republicii Moldova, (16-18 septembrie 1996); „Conferinţa anuală teoretico-
ştiinţifică de totalizare a activităţii corpului didactic”, Chişinău, Academia de Administrare publică
pe lîngă Preşedintele Republicii Moldova, de 15 mai 1997; Conferinţa ştiinţifică jubiliară, Chişinău,
Academia Internaţională de Drept Economic, 25-27 mai 1999; „Recursul în materie administrativă”,
Chişinău, Consiliul Europei, Ministerul Justiţiei, 18-19 noiembrie 1999; „Contenciosul
administrativ-realizări şi perspective, experienţa Europeană”, Chişinău, Curtea Supremă de Justiţie,
Alianţa Franceză din Moldova, Ambasada Republicii Polone în Republica Moldova, 11-13
decembrie 2002; Conferinţa ştiinţifică de totalizare a activităţii ştiinţifice a profesorilor şi studenţilor
pentru anul 2003, Academia Internaţională de Drept Economic; conferinţa ştiinţifico-practică
“Academia de Administrare Publică pentru o guvernare transparentă, responsabilă şi democratică”
Chişinău, Academia de Administrare publică pe lîngă Preşedintele Republicii Moldova, 18 mai
2005; Conferinţa internaţională teoretico - ştiinţifică ”Problemele actuale ale ştiinţelor socio-
umanitare în condiţiile integrării europene” Chişinău, AŞM , 28 ianuarie 2006 .
Rezultatele prezentei cercetări ştiinţifice au fost discutate în cadrul Secţiei Stat şi Drept IFSD
al AŞM şi a seminarului de profil la specialitatea 12.00.02 –Drept public (cu specificarea :
constituţional, administrativ, poliţienesc, militar, financiar, vamal, informaţional, ecologic);
organizarea şi funcţionarea instituţiilor de drept.

8
 Capitolul I. Conceptul contenciosului administrativ în doctrina dreptului administrativ
şi evoluţia istorică a jurisdicţiei administrative în dreptul comparat

§1. Noţiunea, constituirea şi evoluţia jurisdicţiei administrative

În literatura de specialitate consacrată justiţiei administrative este răspîndită opinia, precum că

aceste institute juridice au apărut în Franţa, mai apoi în majoritatea statelor europene, în mod ad-
hoc, în rezultatul revoluţiei franceze, în perioada din sec.XVII-XIX.
Cercetătorii ruşi Covalevchi M., Taranovchi F., Nazimov А., susţin însă, că apariţia
institutului justiţiei administrative se atestează în Europa, încă în evul mediu. De la mijlocul
secolului XIII în Anglia apare treptat institutul judecătorilor, funcţie ce putea fi deţinută de marii
proprietari de pămînt, cumulînd, totodată, funcţiile de conducători cu cele de judecători ai justiţiei
administrative, care examinau litigiile legate de fiscalitate dintre cetăţeni şi organele de poliţie etc.
[1, p.189-207; p.36]. În epoca feudalismului în Franţa, Germania, Italia un rol important în
examinarea plîngerilor cetăţenilor asupra acţiunilor autorităţilor publice îl jucau instanţele de drept
comun care adoptau decizii.
În Franţa medievală, parlamentele erau exponentele puterii judecătoreşti superioare
administrative în toate provinciile „ competenţa generală a parlamentelor le oferea de rînd cu toate şi
competenţa de organ al jurisdicţiei administrative, care soluţiona litigiile de drept public” [2, p.262].
Prin urmare, toate sistemele monarhiei absolute din Europa Occidentală au preluat această
modalitate de apărare a drepturilor publice şi au funcţionat pînă la crearea în mod ad-hoc a unui
institut al jurisdicţiei administrative după un model cu totul nou, generat de istoricele evenimente
ale revoluţiei din Franţa de la sf. sec. XVIII-XIX .
Tradiţia justiţiei administrative franceze îşi trage originea, din lunga experienţă a vechiului
regim şi din concepţiile revoluţionare. O confuzie s-a strecurat în gîndirea revoluţionară, care mult
timp a prezentat eronat numeroasele noţiuni ale contenciosului administrativ, între funcţia de a
administra şi cea de a judeca, juger l’administration c’est aussi administrer [3, p.3].
Cuvîntul „ contenciós” provine de la latinescul „contentiosus”. Din limba franceză
„contanteux”, semnifică organ de jurisdicţie, specializat în rezolvarea litigiilor dintre stat şi
persoanele fizice [4,p.189]. Un al doilea sens al cuvîntului contencios întruneşte în sine noţiunea de

9
sistem de norme după care se rezolvă litigiile de către acest organ [5].
Însăşi prin definiţie, contenciosul administrativ regrupează totalitatea regulilor aplicabile la
soluţionarea juridică a litigiilor apărute în urma activităţii administrative, ce sînt îndreptate atît spre
impunerea unui comportament legal al autorităţilor administraţiei publice în activitatea lor, cît şi
repararea prejudiciilor morale şi materiale apărute în legătură cu lezarea unor drepturi ale
persoanelor fizice şi juridice.
Conceptul contenciosului administrativ permite de a dispersa studierea tuturor dificultăţilor
suscitate de activitatea autorităţilor administraţiei publice care nu este subordonată justiţiei.
Astfel în mod prioritar, concepţia franceză a dreptului administrativ pune un accent particular,
printre diferitele forme de control ale administraţiei, pe controlul jurisdicţional, care permite
înlăturarea tuturor dificultăţilor rezultate din activitatea administraţiei, cu excepţia acelora care nu
sînt supuse controlului jurisdicţional. Contenciosul administrativ, rămîne a fi un proces revelatoriu,
care dă posibilitate instanţelor de judecată să someze ori să înlăture încălcările comportamentului şi
devierile pe care autorităţile îşi permit să le admită.
Studiul contenciosului administrativ în prezenta lucrare este abordat prin prisma aspectului
evoluţiei în Franţa şi extinderea acestuia în alte ţări ale lumii, inclusiv în legislaţia naţională.
Savanţii francezi Laubadère A, Venezia J, Gaudemet Y, consideră că „ existenţa în Franţa a
unei jurisdicţii administrative distincte de jurisdicţia de drept comun constituie un produs al istoriei;
ea îşi găseşte originea sa în concepţia monarhiei sistematizate pe acest punct de către Revoluţie şi
completate de evoluţia care în sec. al XIX -lea a detaşat progresiv jurisdicţia administrativă de
administraţie [6,p.80-84].
Autorii menţionaţi caracterizează următoarele etape ale sistemului contenciosului
administrativ francez:
a) Vechiul regim.
Perioada vizată, începe cu sec. XVII şi specifică contenciosul administrativ ca o
reglementare de soluţionare a litigiilor de către reprezentanţii administraţiei regale. Perioada
menţionată se caracterizează prin faptul, că afacerile care pot viza Statul, administraţia sau
Guvernul sunt rezervate regelui, care le judecă prin intermediul administratorilor săi. Regele
delega administratorilor săi împuterniciri pentru a administra cetăţenii. Concomitent, se
dezvoltă şi atribuţiile în contencios a administratorilor de justiţie, poliţie şi finanţe. Jurisdicţia
administratorului se caracterizează prin gratuitate, prin rapiditate şi absenţa procedurii formale.

10
 b) Perioada Revoluţiei.
Revoluţia a reluat această moştenire de la vechiul regim, dar pentru a-i da o întorsătură
sistematică şi a-l pune în serviciul noii concepţii. Concepţia revoluţionară a raporturilor între
administraţie şi puterea judiciară era de asemenea ordonată de către preocupările istorice concrete şi
anume un sentiment general de neîncredere în ceea ce priveşte puterea judiciară, inspirată din
memoria parlamentelor din vechiul regim. Ea a considerat, că dacă procesele administrative puteau
fi judecate de către tribunalele judiciare, independenţa administraţiei ar fi compromisă, puterea
judiciară avînd astfel mecanismele necesare, conform expresiei epocii, de a tulbura acţiunile
corpurilor administrative.
Inspirată de aceste preocupări interpretarea revoluţionară a separării puterilor şi-a găsit
expresia în textul celebru şi fundamental al Legii din 16-24 august 1790, art.13, care proclamă
principiul separării autorităţilor administrative şi judiciare: „ Funcţiile judiciare sînt distincte şi vor
rămîne întotdeauna separate de funcţiile administrative. Judecătorii nu vor putea să citeze în faţa lor
administratorii în raport de funcţiile lor”.
Debbasch C., Ricci J. [7,p.4], în aceeaşi ordine de idei, susţin poziţia, prin care referindu-se la
faptul, că revoluţionarii au păstrat în memoria lor abuzurile puterii judiciare a fostului vechi regim
aducînd următoarele argumente: parlamentele au avut constant tendinţa de a ieşi din limitele
controlului lor judiciar şi de a uzurpa activitatea organelor administrative; reformele
administrative şi acţiunea agenţilor regali reprezentaţi prin administratori au fost paralizate;
adunarea constituantă s-a temut ca noile tribunale judiciare să nu fie tentate de a urma
drumul trasat de către predecesorii lor. În pură logică, menţionează autorii citaţi, nimic în
regula separării puterilor nu interzice tribunalelor judiciare să statueze asupra litigiilor
declanşate de activitatea nelegală a administraţiei.
c) secolul XIX.
În perioada de referinţă, Tribunalele judiciare au fost excluse din contenciosul administrativ,
revoluţia franceză nu organiza tribunale administrative, dar a adoptat sistemul de „administration –
juge”, care s-a transformat el însuşi prin etape într-un sistem de jurisdicţie administrativă.
Se adoptă astfel o soluţie, care pare astăzi paradoxală, de a încredinţa o parte a funcţiei de
a judeca autorităţilor administrative. Formula respectivă consta în a încredinţa contenciosul
administrativ administraţiei şi în mijlocul aceleaşi administraţii administratorilor activi: rege,
miniştri, administratori de departamente. Pentru acele timpuri un astfel de sistem, păru practic şi

11
oportun pentru că opinia păstraseră încă amintirea vechilor atribuţii a jurisdicţiei administrative ale
administratorilor, iar ideea separării puterilor, juridic acceptabilă părea să implice independenţa
administraţiei în ceea ce priveşte orice tip de judecător.
Cercetătorii Debbasch C., Ricci J. [8,p.152-266], estimează următoarele etape de dezvoltare a
contenciosului administrativ, caracterizîndu-le în următorul mod:
a) perioada dintre anii 1830-1930 constituie vîrsta de aur a dreptului administrativ
francez, perioadă în decursul căreia datorită jurisprudenţei Consiliului de Stat controlul
jurisdicţional se întăreşte: el poate apărea ca cel mai bun sistem de protecţie a libertăţilor;
b) următoarea etapă începe cu perioada anilor 1930, durînd mai mult de circa 40 de ani, şi
afectează principalele sectoare ale dreptului administrativ: serviciul public, instituţia publică,
persoane publice şi criteriile de competenţă ale acestora.
Doctrina estimă că fiecare din aceste crize îşi poate găsi soluţia în ea însăşi, angajîndu-se să
degajeze un criteriu nou de competenţă a jurisdicţiei administrative şi să exigeze hotărîrile
instanţelor judiciare, propunînd noi interpretări de interzicere a aplicării incorecte a legii. Această
doctrină n-a întîrziat de a fi contestată, reproşîndu-i-se subaprecierea vieţii reale a administraţiei, şi
practicii administrative, astfel contenciosul administrativ, apărînd ca o imagine deteriorată a
acesteia. De asemenea, a fost acuzată de neglijarea evoluţiei moderne a administraţiei;
c) perioada modernă începe cu anii 70 ai secolului XX, şi se soldează cu roadele criticii
anterioare. Specificul perioadei respective, rezidă în faptul, că remediul crizelor de care suferă
contenciosul administrativ se află în evoluţie istorică sau în schimbarea logicii jurisdicţiei
administrative.
În prezent aceste crize reflectă mişcarea mai profundă, care atinge ansamblul administraţiei
franceze, iar într-un sens mai larg însăşi societatea franceză.
Jurisdicţia administrativă potrivit Legii din 31 decembrie 1987
este organizată în trei nivele:
- tribunalele administrative interdepartamentale;
-curţile administrative de apel;
-Consiliul de Stat.
Tribunalele administrative au apărut în Franţa în anul 1953, înlocuind vechile consilii ale
prefecturii şi sînt considerate judecătorii de drept comun în prima instanţă a contenciosului
administrative [9,p.8]. Ele coexistă alături de numeroase jurisdicţii speciale (camera regională de

12
conturi, comisia departamentală de ajutor social, comisia de recursuri a refugiaţilor, etc., care au
substituit în anul 1957 consiliile prefecturii).
Curţile administrative de apel se află în subordinea Consiliului de Stat şi judecă apelurile
împotriva hotărîrilor date de tribunalele administrative, exceptînd litigiile referitoare la alegerile
municipale şi cantonale, acestea fiind de competenţa Consiliului de Stat.
Curţile administrative de apel, includ curţile administrative simple şi, potrivit recentei reforme,
există Curţile administrative de Apel şi Curţile specializate, cu precădere în sistemul financiar.
Eventualele situaţii, problemele care pot apărea în activitatea celor două categorii de curţi, sînt
rezolvate de către Curtea de Conflicte (Tribunal des conflicts).
Consiliul de Stat este cea mai importantă jurisdicţie administrativă, cumulînd calităţile de
curte supremă de justiţie şi de justiţie de apel, de casaţie cu o competenţă în unele cazuri şi de primă
instanţă. Fiind instanţa administrativă supremă, Consiliul de Stat hotărăşte în mod suveran,
deoarece împotriva hotărîrilor sale nu există cale de atac.
Consiliul de Stat prezintă epicentrul jurisdicţiei administrative, deoarece în cadrul său se află
secţia de contencios administrativ, care exercită funcţia jurisdicţională acordată acestei instituţii. În
prima şi a doua instanţă judecă litigiile cele mai importante ce ţin de recursurile împotriva actelor
reglementate de minister şi litigiile privind alegerile în Parlamentul European.
Existenţa independenţei jurisdicţiei administrative, contrar celei de autoritate judiciară [10] nu
sînt reglementate de Constituţia franceză. Consiliul de Stat este abilitat doar cu atribuţii
consultative [11]. Totodată, jurisdicţia constituţională a conferit valoare constituţională existenţei
independenţei jurisdicţiei administrative [12].
Sistemul jurisdicţiei administrative în Franţa este într-o permanentă dinamică, şi este îndreptat
spre optimizarea funcţionalităţii acestuia. Cele mai recente modificări în acest sens a legislaţiei a
condus la crearea a două tribunale administrative noi [13] şi curţi administrative [14] . La fel, a fost
revăzută procedura de urgentare a examinării cererilor în cazurile cînd se atentează asupra
drepturilor fundamentale [15].
Rezultatele studiului evoluţiei şi constituirii contenciosului administrativ în Franţa relevă
faptul, că numai existenţa instanţelor specializate de contencios administrativ susceptibile să fie
sesizate devine un paznic al abuzurilor: administraţia ezită la comiterea încălcărilor ştiind că
comportamentul său poate fi sancţionat de justiţie. Astfel contenciosul administrativ fiind supus
diferitor modificări pe parcursul etapelor de evoluţie a reuşit să-şi păstreze tradiţiile istorice şi

13
juridice contribuind la formarea unei noţiuni clasice de administraţie publică, autoritate care
reglementează raporturile sociale. Anume această imagine corectă a administraţiei publice, garantată
prin controlul jurisdicţional, corespunde echilibrului de menţinere a raporturilor sociale şi
economice din societate.
Gradul de perfecţiune remarcabilă a sistemului francez a şi influenţat o parte importantă de
ţări în lume, care au organizat într-un sistem oarecum similar contenciosul administrativ. Tradiţiile
Franţei referitor la menţinerea Consiliilor de Stat în structura contenciosului administrativ a fost
preluată de asemenea ţări precum Finlanda, Grecia, Belgia, Olanda ş.a.
Analiza comparată a tradiţiei constituirii contenciosului administrativ în mai multe state,
relevă faptul că atribuţiile legale ale Consiliilor de Stat ca instanţe de contencios administrativ diferă
în funcţie de gradul de competenţă.
În Franţa Consiliul de Stat judecă în prima instanţă, anumite materii; în acelaşi timp, el
funcţionează ca instanţă de apel împotriva anumitor jurisdicţii administrative şi ca instanţă de casare
a tuturor hotărîrilor tribunalelor administrative [16, p.162].
Autorul citat dă următoarea caracteristică atribuţiilor Consiliilor de Stat şi în alte state.
De exemplu, în Finlanda instanţa superioară de contencios administrativ este reprezentată prin
Curtea administrativă Supremă, care are în subordine tribunalele administrative provinciale şi judecă
ca instanţă de recurs toate deciziile acestora. De asemenea, judecă recursurile împotriva deciziilor
Consiliului de Miniştri, ale ministerelor, ale direcţiilor centrale, cît şi recursurile împotriva
hotărîrilor pronunţate de către alte tribunale specializate.
Judecătorii din instanţele de contencios administrativ, inclusiv cei ai Curţii Administrative
Supreme, nu sînt magistraţi propriu-zişi, ci funcţionari administrativi cu atribuţii jurisdicţionale.
Consiliul de Stat în Grecia judecă recursurile de anulare (pentru exces de putere) a actelor
administrative, atît individuale, cît şi reglementare (normative) fiind, din acest punct de vedere,
judecător în anulare de drept comun; recursurile în casare împotriva deciziilor pronunţate de
tribunalele administrative; recursurile de plină jurisdicţie, date în competenţa sa printr-o dispoziţie
specială a Constituţiei.
În Belgia, Consiliul de Stat , reprezentat prin secţia de contencios administrativ, are
competenţa de a examina litigiile de exces de putere. Drept obiecte ale contenciosului pentru exces
de putere servesc actele administrative individuale sau normative, care obligatoriu emană de la o

14
autoritate administrativă. În lipsa tribunalelor administrative ca instanţe de fond, Consiliul de Stat
judecă în fond şi se pronunţă hotărîrii definitive.
Consiliul de Stat în Olanda prin intermediul Secţiei Jurisdicţionale judecă mai multe categorii
de recursuri împotriva actelor administrative, emanînd de la un organ municipal sau provincial, ori
de la un minister.
Rezumînd în baza analizei efectuate, ne permitem să menţionăm că în ţările respective rolul
Consiliilor de Stat, în calitate de instanţe supreme ale contenciosului administrativ, este important
din punct de vedere a asigurării controlului jurisdicţional asupra activităţii administraţiei. Studiind
însă modalităţile de creare a lor ( în Franţa, de exemplu, toţi membrii Consiliului de Stat sînt numiţi
de Preşedintele ţării, iar Finlanda, după cum s-a menţionat corpul judecătoresc al contenciosului
administrativ nu este reprezentat de magistraţi, ci funcţionari administrativi cu atribuţii
jurisdicţionale) cît şi alte atribuţii ale Consiliilor de Stat de consultare a Guvernului, avizare a
proiectelor de legi înainte de a fi transmise spre examinare Parlamentului putem trage nişte concluzii
referitor la existenţa unei presupuse influenţe reciproce în activitatea jurisdicţională a Consiliului de
Stat şi în cealaltă de reprezentant al puterii executive.
Deşi, contenciosul german s-a inspirat din cel francez, o caracteristică specifică şi anume cea
de separare mai întîi de administraţia activă, apoi de jurisdicţia ordinară îl deosebeşte de acesta. La
început [17, p.9-10], contenciosul administrativ german a evoluat începînd cu sec. XIX, formîndu-se
în cîteva state germane. De exemplu, în Prusia sistemul era alcătuit din 3 nivele . Caracteristic
pentru instanţele inferioare era sistemul mixt de competenţe ale acestora, adică jurisdicţia
administrativă era reprezentată concomitent şi de organele de stat, reprezentînd nişte colegii
membrii cărora se alegeau concomitent de populaţie ori se numeau de autorităţile ierarhic superioare
inclusiv de rege. Instanţa superioară era separată de organele puterii, exercitînd funcţiile de apel, şi
de revizuire a hotărîrilor instanţelor inferioare. Şedinţele purtau un caracter public, cu dezbateri
active, cu participarea după caz a avocaţilor. Pe parcurs justiţia administrativă a Prusiei practic nu a
suportat mari modificări şi a servit drept model de creare în celelalte landuri.
Jurisdicţia administrativă germană modernă se deosebeşte de cea iniţială prin separarea ei
totalmente de administraţie şi se caracterizează prin trei nivele de jurisdicţie administrativă:
1) Curţile Administrative conţin Curtea Locală Administrativă, ce include 33 de tribunale
administrative, jurisdicţii de primul nivel (competente să judece de prima instanţă toate litigiile

15
administrative de competenţă teritorială a landurilor, formate din trei judecători de profesie şi doi
judecători care au altă profesie);
2) Înalta Curte Administrativă ce include -10 tribunale administrative superioare, ca
instanţe de apel împotriva hotărîrilor pronunţate de tribunalele administrative şi ca instanţă de
revizuire a hotărîrilor pronunţate de tribunalele administrative pentru cauzele în care nu este
deschisă calea apelului. Aceste tribunale judecă în complete diferite, de la land la land, numărul
de judecători fiind de la trei la cinci;
3) Curtea Administrativă Federală, soluţionează recursurile împotriva deciziilor pronunţate de
tribunalele administrative superioare şi a unor decizii pronunţate de tribunalele administrative. La fel
soluţionează cererile de revizuire formulate împotriva propriilor decizii. De asemenea, judecă
litigiile dintre federaţie şi landuri, sau între landuri, coordonează toate procedurile în care se aplică
legile administrative, excepţie fac acele care se află sub jurisdicţia Curţilor Fiscale şi Sociale.
Din cele analizate, se trag următoarele concluzii că detaşarea completă de la autorităţi a
contenciosului administrativ german, impun instanţelor de judecată responsabilitatea de cele mai
supreme interese ale naţiunii, deoarece de felul în care vor fi judecate, responsabilă în stat rămîne a
fi numai justiţia.
Rezumăm, că atît jurisdicţia administrativă franceză, cît şi cea germană, poartă un caracter
universal ce ţine de competenţa instanţelor de judecată de drept comun, adică reclamantul poate
depune la tribunalul administrativ orice cerere ce poartă un caracter administrativ, fără a concretiza
ce raporturi specifice sînt reglementate. Aceasta, de fapt şi este una din distincţiile cele mai
importante între modelul justiţiei administrative continental şi anglo-saxon [18, p.121-122]. Vorbind
despre unele deosebiri ale contenciosului administrativ în aceste două sisteme de drept, considerăm
necesar de a preciza unele caracteristici şi particularităţi ale contenciosului administrativ în sistemul
anglo-saxon.
În sistemul menţionat, o experienţă aparte prezintă Irlanda. Specific pentru ţara dată este că,
baza juridică prioritară este Constituţia urmată de legi adoptate de Parlament, precedentul judiciar.
De exemplu, în Irlanda modul în care se manifestă contenciosul administrativ este
determinat de faptul, că însăşi ramura dreptului administrativ nu este un sistem coeziv, motivul
regăsindu-se în istoria Marii Britanii. Încă în sec. al XVII-lea a început să se dezvolte un sistem pe
lîngă Consiliul care-l sfătuia pe rege, Consiliul Personal, pentru supravegherea operaţiunilor curţilor
inferioare. La început se numea Comitetul Judiciar al Consiliului personal, iar mai apoi „Star

16
Chamber”, care a devenit scopul furiei revoluţionare. Însă, cînd parlamentarii au cîştigat războiul
civil, „Star Chamber”( ca previziuni ale dezvoltării unui sistem administrativ) a fost uitat. Ca
urmare, orice perspective de dezvoltare ale dreptului administrativ în sec. al XIX-lea în Irlanda au
eşuat [19, p.5].
Ramura dreptului administrativ prezintă o fragmentare a justiţiei administrative, alimentată
din Constituţie, legislaţie şi precedentul judiciar. Precedentul juridic în dreptul irlandez constă în
dreptul oricărui individ, afectat de o decizie administrativă sau lege, dacă acesta crede că actul sau
decizia sunt neconstituţionale, de a provoca abrogarea deciziei sau a legii pe acest temei. Dacă o
curte descoperă că o lege este neconstituţională, legea este abrogată imediat. Similar, dacă o acţiune
administrativă încalcă Constituţia, acţiunea este nevalabilă. Astfel, provocările constituţionale au loc
destul de des.
În Irlanda, reforma administrativă ca şi în alte ţări europene a introdus schimbări în
administraţia publică în scopul eficientizării, iar însăşi programul de modernizare ţinteşte asigurarea
funcţionalităţii acesteia.
Un număr divers de mecanisme au fost puse în aplicare recent de legislaţie pentru a permite
cetăţenilor să provoace deciziile autorităţilor publice în ceea ce-i priveşte. Mai mult, sistemul de
analiză judiciară a deciziilor administrative a crescut dramatic în ultimii ani. ( Există multe domenii
de ex.: sisteme de licenţiere prin care statul stabileşte condiţii pe care trebuie să le îndeplinească
cetăţenii pentru a efectua diverse activităţi, de exemplu, pescuitul, vînzarea de alcool, dreptul de a
deţine substanţe explozive; cînd statul acordă licenţe, întotdeauna se vor găsi curţi gata şi capabile să
analizeze deciziile de licenţiere unde cetăţenii pot interacţiona cu autorităţile). Reforma recentă a
administraţiei publice are drept scop îmbunătăţirea balanţei de drepturi între indivizi şi autorităţile
publice.
Considerăm, că un astfel de sistem poate dintr-un punct de vedere prezintă în sine nişte valori
democratice net superiore a poporului irlandez în controlul autorităţilor statale şi a celor judiciare,
fapt care se explică prin tradiţiile istorice ale acestei ţări. Din alt punct de vedere modelul clasic
francez de separare a puterilor în stat, denotă faptul că un sistem jurisdicţional administrativ bine
ajustat constituţional poate asigura controlul judiciar al activităţii administraţiei publice.
Tradiţii vechi are contenciosul administrativ şi în România. Jurisdicţia administrativă a apărut
la 1864, cînd prin lege a fost înfiinţat Consiliul de Stat, ca organ consultativ pe lîngă Guvern. Din
anul 1864 contenciosul administrativ a existat sub diferite forme, în anul 1866 a fost desfiinţat

17
Consiliul de Stat, iar în 1948 a fost desfiinţat el însuşi.
Abia în 1990 prin adoptarea Legii nr.28/1990 din 8 decembrie 1990, în România a fost
marcată transformarea sistemului tradiţional al contenciosului administrativ. Oricum, această lege se
caracterizează ca una preconstituţională.
Prin noţiunea de contencios administrativ, după cum susţine Ţigăeru G, în legislaţia română se
înţelege „acel fenomen de contestare a dreptului, care se manifestă sub forma unui conflict de
interese , ce nu poate fi soluţionat prin înţelegere între părţi, apelîndu-se la calea procesului, în
scopul dezbaterii în faţa instanţei a valabilităţii şi interpretării a acelor reglementări juridice sau a
acelor drepturi care au dat naştere conflictului [20, p.6]. Autorul citat dă explicaţie că termenul de „
contencios” provine de la cuvîntul latinesc „ contendere”, care înseamnă „ a se lupta”, „a pune la
luptă”, „a compara”,” a dezbate”. Legea foloseşte această noţiune împreună cu noţiunea
administrativ, adică, de contencios administrativ, pentru a desemna prin aceasta totalitatea litigiilor
de natură administrativă, şi a le deosebi în acest fel de celelalte litigii din competenţa instanţelor
judecătoreşti, cum sînt litigiile de natură civilă, comercială, penală, care împreună formează
contenciosul de drept comun [21,p.6].
O interpretare puţin mai desfăşurată a noţiunii de contencios administrativ o dă dr. Prisacaru
V., care susţine că cuvîntul „contencios” vine de la cuvîntul francez contentieux , care, la rîndul lui
se trage din latinescul contentiosus (certăreţ, adjectivul substantivului contentio, adică conflict,
dispută, confruntare [22,p.6]. ” Aici interesează noţiunea de contencios, atît în sens de activitate, cît
şi de organe competente ce desfăşoară o asemenea activitate” [23,p.6].
Autorul susţine evaluarea ambelor noţiuni, deoarece ambele conturează în principiu definirea
conceptului contenciosului administrativ în legislaţia României.
O nouă evoluţie a contenciosului administrativ s-a produs odată cu adoptarea legii cu privire
la modificarea Constituţiei, din octombrie 2003, în care au fost stipulate noi prevederi importante cu
privire la instituţia contenciosului administrativ, modificînd, nu doar drepturile fundamentale ale
cetăţenilor, în vederea măririi sferei de interes legitim, dar, de asemenea este introdus un alineat nou
cu privire la competenţele legale ale curţilor. În art.21 a Constituţiei revăzute se urmăreşte ţinta de a
avea acces liber la justiţie, un alineat nou a fost introdus „ jurisdicţia administrativă specială este
opţională fără acuzaţii”. În ceea ce priveşte subiecţii care pot revendica curţile contenciosului
administrativ, ideile vechilor reglementări sunt depăşite, permiţînd intentarea acţiunilor şi de
grupuri, de persoane interesate care nu deţin o personalitate legală.

18
 La fel şi noile reglementări (Legea nr.554/2004 cu privire la contenciosul administrativ) au
drept scop nu doar corespunderea prevederilor ei cu Constituţia, dar de asemenea şi o corespondenţă
între instituţia contenciosului administrativ cu institutele juridice ale Ombudsmanului şi
Ministerului Public pentru a întări sistemul legal ca o garanţie a drepturilor cetăţenilor împotriva
autorităţilor publice, oficiali, funcţionari publici care acţionează în interesul lor.
Ca un element inovativ de importantă, este oportunitatea Ombudsmanului şi a Ministerului
Public , care au competenţele de a se implica direct la curte cu privire la o plîngere formală din
partea publicului general şi în acest caz acel membru al publicului îşi va asuma rolul de reclamant.
Este de asemenea stabilit dreptul autorităţilor publice să caute anularea propriilor acte, chiar dacă
acele legi au intrat în circuitul civil.
Legea nouă aduce, de asemenea, calificări cu privire la noţiunile de bază utilizate, definind
persoana „afectată”, autoritate publică, act administrativ, drept „afectat”, interes public, interes
legitim, etc., lărgind sfera actelor administrative care pot fi subiect de anulare ca contract public.
Pentru prima dată în baza legală a României este făcută distincţia între interes personal legitim şi
interes public.
De asemenea, spectrul persoanelor ce exercită tutela administrativă a fost lărgit. Astfel în
afară de dreptul prefectului, menţionat în Constituţie, este, de asemenea, stabilit şi rolul
Preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici pentru sesizarea directă a actelor
administrative considerate ilegale.
Legea reglementează şi alte situaţii noi cum ar fi obiectul acţiunii împotriva contractelor
administrative, în care judecata poate impune uneia dintre părţi o desăvîrşire a unei obligaţii, într-un
termen stabilit sub sancţiunile penalităţii, dar poate înlocui şi acordul uneia dintre părţi dacă acesta
este cerut de interesul public.
Legea stipulează, de asemenea, că în cazul ordonanţelor, acţiunea legală împotriva
Guvernului, ca autor al ordonanţelor, va fi însoţită de excepţia neconstituţională, soluţia
contenciosului administrativ depinzînd de soluţia completului de contencios administrativ.
Modificări esenţiale sunt sugerate şi pentru suspendarea executării actului administrativ
provocat, care nu este condiţionat de executarea procedurii anterioare, poate fi cerută şi de
Ombudsman sau de Ministerul Public, şi se referă nu doar la ideea prejudiciului (în acceptul
dreptului civil), dar şi prejudiciu (în sensul administrativ, tulburînd activitatea unei instituţii sau
administraţii publice).

19
 Legea aduce, de asemenea, soluţia regimului de apel în situaţii speciale. De exemplu: termenul
limită pînă la care petiţionarul poate evalua dreptul revendicat, soluţia publicării deciziilor
irevocabile (finale) ale juriului prin care actele normative sau civile au fost anulate.
Sînt reglementate garanţiile de împuternicire a soluţionării legale nu mai mare de termenul
limită legal de 30 de zile, refuzul de a avea caracter penal după 30 de zile.
În fine, legea trimite la Codul de Procedură Civilă, care rămîne drept comun atît timp cît
prevederile sale nu sînt incompatibile cu o relaţie de subordonare între persoana afectată şi
autoritatea publică revendicată.
Luînd în consideraţie experienţa acumulată, legea face o vastă legătură cu Codul de Procedură
Civilă, care rămîne lege comună doar pentru gradul unde prevederile sale nu intră în contradicţie sau
nu sunt incompatibile cu relaţiile specifice dintre persoana afectată şi autoritatea publică.
Din cele expuse, ţinem să precizăm că odată cu intrarea în vigoare a legii menţionate mai
mulţi cercetători români [24 p.53-70; p.110-117] şi-au expus opiniile asupra avantajelor acesteia în
dezvoltarea contenciosului administrativ în România.

20
 § 2. Apariţia şi tendinţele dezvoltării contenciosului administrativ în Republica Moldova

Contenciosul administrativ în legislaţia ţării noastre reprezintă în sine „ instituţia juridică”,

care are drept scop contracararea abuzurilor şi exceselor de putere ale autorităţilor publice,
asigurarea ordinii de drept.
În sens „ de instanţă de contencios” ea este reprezentată de judecătorii desemnaţi din
judecătorii, colegiile sau completele de contencios administrativ a curţilor de apel, colegiul de
contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie, abilitate prin lege cu înfăptuirea controlului
judecătoresc al legalităţii actelor administrative emise de autorităţile publice în activitatea lor.
Dezvoltarea istoricului contenciosului administrativ în ţara noastră, este reflectat de prof.
Aramă E. [25, p.10], care susţine că instituţia menţionată a fost cunoscută în istoria dreptului
românesc încă de la mijlocul sec. XIX, fiind la îndemînă şi populaţiei Basarabiei în perioada aflării
ei în componenţa Statului Român (pînă la 1878 – 3 judeţe de la sudul Basarabiei, apoi toată
Basarabia în epoca interbelică). Potrivit cercetătoarei, încă domnitorul Unirii Alexandru Ioan Cuza
prin organizarea Consiliului de Stat (1864) a pus bazele contenciosului administrativ.
Prima perioadă a contenciosului administrativ român aplicat şi pe teritoriul Basarabiei a fost
Legea Contenciosului administrativ din 11.02.1864, deoarece în urma Congresului de pace de la
Paris (1856), o mică parte de la nord de gurile Dunării ( împărţită din punct de vedere administrativ
în trei judeţe Izmail, Cahul şi Bolgrad) este retrocedată principatului Moldovei [26,p.10].
În materie de contencios administrativ, Consiliul de stat soluţiona, potrivit legii organice,
litigiile între particulari şi persoanele juridice care reclamau vătămarea intereselor lor, prin măsuri
administrative, luate de: miniştri, prefecţi şi alţi agenţi administrativi, cu încălcarea legilor şi
regulamentelor [27,p.10].
Activitatea Consiliului de stat în materie de contencios administrativ a fost extrem de redusă
în acei doi ani de experienţă. În anul 1866 Consiliul de Stat a fost desfiinţat, iar atribuţiile lui de
contencios administrativ au fost transmise organelor judecătoreşti.
Perioadele ce au urmat în evoluţia de mai departe a contenciosului administrativ românesc, şi
anume etapizarea acestora se caracterizează de către dr. Prisacaru V. [ 28, p.28-66] în felul următor:
a) perioada dintre 12 iulie 1866-1 iulie 1905 (se referă la etapa desfiinţării Consiliului de Stat
prin Legea pentru împărţirea diferitelor atribuţiuni ale Consiliului de Stat şi împărţirea

21
contenciosului administrativ între curţile de apel şi instanţele de drept comun);
b) perioada dintre 1 iulie 1905- 25 martie 1910 (se caracterizează prin adoptarea Legii pentru
reorganizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie);
c) perioada dintre 25 martie 1910- 17 februarie 1912 ( se caracterizează prin desfiinţarea
contenciosului administrativ instituit prin legea din 1905 şi soluţionarea cauzelor de către
tribunalele de judeţ);
d) perioada 17 februarie 1912- 23 decembrie 1925 (se caracterizează drept contencios de
constatare a legalităţii actelor administrative de autoritate);
e) perioada 23 decembrie - 9 iulie 1948 (se caracterizează prin existenţa în afară de instanţele
judecătoreşti specializate a unor instanţe jurisdicţionale administrative competente să verifice
competenţa unor categorii de acte adoptate sau emise de organele administraţiei publice locale.
Legea pentru organizarea Comitetului Central şi comitetelor locale de revizie);
f ) perioada 9 iulie 1948- 1 septembrie 1967 ( se caracterizează prin emiterea Decretului
nr.128 pentru desfiinţarea contenciosului administrativ şi a curţilor administrative şi intrării în
vigoare a Legii nr.1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămaţi în
drepturile lor prin acte administrative ilegale);
g) perioada 1 septembrie 1967 - 8 decembrie 1990 (se caracterizează prin evoluţia legislaţiei şi
pregătirea pentru adoptarea legii din 1990).
Fără îndoială, că evoluţia contenciosului administrativ într-o perioadă de 125 ani a contribuit
la sporirea rolului acestei instituţii juridice în consolidarea controlului jurisdicţional a legalităţii
actelor administrative şi apărarea drepturilor, recunoscute de lege ale particularilor.
Ne-am străduit să elucidăm perioadele menţionate, în scopul, de a ne permite să facem unele
concluzii referitor la evoluţia acestui institut juridic şi în ţara noastră.
Indiscutabil, că deosebirile apar în compararea evoluţiei, ce în primul rînd, au fost condiţionate
de structura statală a Republicii Sovietice Socialiste Moldova, subiect de drept al fostei Uniuni
Sovietice, şi de cadrul legal unional care a existat servind drept bază pentru legislaţia
moldovenească.
În literatura de specialitate s-au făcut unele încercări de etapizare în dezvoltarea contenciosului
administrativ în ţara noastră, şi anume în opinia dr. Orlov Maria [29,p.186] se disting trei etape:
- etapa ce ţine de perioada sovietică;
- perioada anilor 1990-2000;

22
 - perioada începînd cu anii 2000.
Autorul tratează această evoluţie sub un alt aspect care diferă de cel menţionat, considerînd
că argumentele ce pot sta la baza unei asemenea etapizări urmează să reiasă din existenţa „de jure”
şi de „facto” a însăşi fenomenului, sau mai bine zis existenţa concomitentă a instanţei de
contencios administrativ şi a cadrului legal care-i reglementează activitatea ( primele perioade
indicate de autorul citat nu întrunesc aceste condiţii).
Din cele expuse, putem concluziona, că contenciosul administrativ în ţara noastră are
următoarele etape de evoluţie:
1. Perioadă pînă la anul 1878 (a existat cadrul legal, Legea contenciosului
administrativ 1864, organizarea Consiliului de Stat de către domnitorul Alexandru
Ioan Cuza şi împărţirea din punct de vedere administrativ în trei judeţe Izmail, Cahul,
Bolgrad în urma Congresului de pace de la Paris (1856);
2. Perioadă dintre 1878 şi perioada interbelică (pentru populaţia şi
teritoriile care au intrat în componenţa Statului Român);
3. Începe cu anul 2000, odată cu adoptarea Legii nr. 793-XV, din
10.02.2000 privind contenciosul administrativ.
Toate celelalte perioade ( faze) de evoluţie le putem clasifica drept subperioade în care
s-au dezvoltat unele elemente, principii, practici judiciare reglementate în limitele unei
legislaţii incomplete în problemele contenciosului administrativ, care au condiţionat acumularea
experienţei şi au creat treptat unele premise pentru apariţia lui.
Şi pentru perioada sovietică este caracteristic faptul că, deşi nu a existat instanţa specializată
de contencios administrativ, drepturile şi libertăţile ce ţin de dreptul cetăţenilor la petiţionare să facă
plîngeri împotriva actelor funcţionarilor, organelor de stat şi obşteşti au fost stipulate în Constituţia
URSS (art.58)” şi Constituţia Republicii Sovietice Socialiste Moldoveneşti. Potrivit acestora, actele
funcţionarilor îndeplinite cu încălcarea legii, cu depăşirea limitelor împuternicirilor, ce ştirbesc
drepturile cetăţenilor, pot fi atacate în justiţie conform legii. Plîngerile trebuie să fie soluţionate în
ordinea şi în termenele stabilite de lege.
La fel, accesul cetăţenilor la justiţie în ţara noastră a existat şi pînă la adoptarea Legii
contenciosului administrativ, procedura de adresare fiind reglementată de către Codul de procedură
civilă (aprobat în 1964, în redacţia Legii Republicii Moldova nr.942-XIII din 18 iulie 1996-
Monitorul Oficial, nr.81-82 din 19 decembrie 1996, art.763), care prevedea dreptul la contestarea

23
actelor administrative în judecată a oricărei persoane fizice ori juridice, dacă se considera lezată
printr-un act administrativ sau prin refuzul neîntemeiat al unui organ administrativ sau a unei
persoane cu funcţii de răspundere de a-i examina cererea cu privire la un drept recunoscut de lege.
Se reglementa obiectul, modul de adresare şi de examinare, hotărîrile instanţei asupra plîngerii. Prin
modificările respective probabil, că legiuitorul a încercat într-un fel să stipuleze aceste raporturi
juridice dintre putere şi cetăţeni, persoane juridice, demonstrînd parcă neoficial existenţa în
legislaţie a unui contencios administrativ.
La rîndul său, Constituţia URSS din 1977, prin art.58 asigura dreptul cetăţenilor la petiţionare
prin următoarele stipulări "cetăţenii URSS au dreptul să facă plîngeri împotriva actelor
funcţionarilor, organelor de stat şi obşteşti. Actele funcţionarilor îndeplinite cu încălcarea legii, cu
depăşirea limitelor împuternicirilor, ce ştirbesc drepturile cetăţenilor, pot fi atacate în justiţie
conform legii. Plîngerile trebuie să fie soluţionate în ordinea şi în termenele stabilite de lege.
Mai tîrziu, spectrul legal asupra problemei date a fost lărgit prin adoptarea la 30. 06.1987 a
Legii cu privire la modul de atacare în instanţa judecătorească a actelor ilegale ale persoanelor cu
funcţie de răspundere, ce lezează drepturile cetăţenilor şi, la 02.11.1989, prin Legea cu privire la
contestarea în judecată a acţiunilor ilegale a persoanelor cu funcţii de răspundere, ce lezează
drepturile cetăţenilor.
La această perioadă istorică de dezvoltare a statului nostru nu se poate vorbi despre un
contencios administrativ propriu-zis, deoarece „ o concepţie teoretică clară a dreptului de petiţionare
şi o practică judiciară consecventă, în această materie, nu s-a dezvoltat” [30, p.186].
Deşi într-o măsură oarecare, cădem de acord cu afirmaţiile autorului citat, în viziunea noastră
actele administrative adoptate cu această ocazie au servit drept punct de pornire în dezvoltarea
instituţiei juridice respective.
Noua societate modernă în care s-a înscris Republica Moldova după anii 90, a necesitat
rezolvarea mai multor probleme printre care şi edificarea mecanismului juridic adecvat noilor
realităţi. Declarîndu-se drept stat independent şi suveran, Republica Moldova a adoptat legea
supremă - Constituţia, în care se reglementează principiile şi caracteristicile statului de drept. În
acest sens, în problemele care ne interesează se conturează deja trăsăturile cele mai importante şi
anume:
- independenţa şi separarea puterilor;
- asigurarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor;

24
 - exercitarea şi respectarea strictă a legilor de către toţi (cetăţeni, funcţionari, organe de stat
sau organe nestatale [31, p.25-27].
Contenciosul administrativ în Republica Moldova a evoluat în opinia noastră începînd cu
stipulările din art.72 al Constituţiei, cu adoptarea Legii nr. 793-XV din 10.02. 2000 contenciosului
administrativ, corelînd această evoluţie cu reforma judecătorească şi reformele în administraţia
publică locală, şi anume cu necesitatea reglementărilor într-un mod corect şi adecvat a raporturile
juridice administrative din sfera administraţiei publice, supunînd unui control judecătoresc
specializat actele emise de autorităţile administraţiei publice.

Prin urmare, într-o concluzie generală putem menţiona că în perioada 1990-2000 pînă a fost
adoptată Legea contenciosului administrativ în Republica Moldova, nu putem vorbi de o lipsă totală
de norme juridice avînd ca obiect constatarea ilegalităţii actelor administrative.
În urma adoptării Legii contenciosului administrativ, atît pentru societate cît şi pentru doctrina
şi jurisdicţia administrativă naţională au intervenit multe inovaţii ce ţin de :
- activitatea de control a legalităţii actelor administrative de către organelor de justiţie;
- sporirea şi asigurarea accesului persoanelor fizice şi juridice la justiţie;
- sporirea gradului de responsabilitate a organelor administraţiei publice faţă de actele
administrative emise;
- mărirea spectrului subiecţilor ce pot contesta deciziile administrative în instanţele de
contencios;
- asigurarea unui control riguros în vederea executării Constituţiei, hotărîrilor Guvernului,
legilor şi decretelor Preşedintelui Republicii Moldova;
- asigurarea unui control din partea statului asupra activităţii autorităţilor administraţiei
publice locale.
Cele menţionate, se exprimă în datele statistice cu privire la dosarele examinate de către
instanţele de contencios administrativ pe parcursul a şase ani de activitate. (se anexează).
Faţă de cele expuse, estimarea istorico-juridică, ne permite să concluzionăm, că principalele
etape de stabilire a contenciosului administrativ în Republica Moldova se caracterizează prin:
- constituţionalizarea jurisdicţiei administrative;
- integrarea jurisdicţiei administrative în sistemul judiciar;
- specializarea jurisdicţiei administrative şi apariţia în acest fel al unor deosebiri de procedura
jurisdicţiei civile.

25
 La fel, autorul consideră, că Legea contenciosului administrativ a asigurat dezvoltarea
instituţiei juridice de mare interes prin următoarele considerente:
a) a creat o instanţă de judecată specializată, pe principiile existente în practica statelor
democratice;
b) a asigurat realizarea principiului constituţional de verificare a actelor administrative de
către instanţele specializate şi supunerea acestora controlului jurisdicţional;
c) a deschis larg posibilităţile de contestare în justiţie a actelor administrative ilegale;
d) a contribuit la sporirea responsabilităţilor autorităţilor administraţiei publice pentru
procesele decizionale.
În opinia autorului, viabilitatea şi perspectiva de mai departe a instanţei de contencios
administrativ în ţară noastră, la moment depinde de mai mulţi factori.
Unul din ei este acela de aplicare corectă a principiului constituţional al separării şi colaborării
puterii. Nu ne propunem în cazul dat să declanşăm o discuţie în sens larg asupra problemelor şi
principiilor de bază, tema necesitînd o discuţie separată. Intenţionăm doar, să ne referim la
conlucrarea dintre cele două puteri ale statului ca unitate politico-juridică şi structură socială şi
anume la funcţia executivă şi cea jurisdicţională. Punctul de tangenţă aici, ar trebui să fie, între
realizarea prin aplicarea actelor legislative şi rezolvarea litigiilor prin respectarea de către fiecare
putere a limitelor legale, cît şi colaborarea dintre ele.
Al doilea factor se caracterizează prin delimitarea competenţelor jurisdicţionale în examinarea
litigiilor, determinarea corectă a subiectelor şi obiectelor acţiunii în contenciosul administrativ,
sporirea răspunderii administrative atît a autorităţilor administraţiei publice, cît şi a
responsabilităţilor pentru efectuarea controlului de legalitate şi a judecătorilor faţă de hotărîrile
adoptate.
Al treilea factor, ţine de comportamentul responsabil din partea administraţiei publice în
vederea respectării condiţiilor de legalitate a actelor administrative la elaborarea lor cît şi de
conştientizarea de către cetăţeni a drepturilor şi libertăţilor legale în lupta cu abuzul de putere.
Autorul propune, ca contenciosul administrativ în Republica Moldova în perspectiva sa de
dezvoltare să devină o subramură a dreptului administrativ, care va conţine în sine totalitatea de
raporturi de drept ce apar în scopul soluţionării unui litigiu, generat de un act administrativ, fie de
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri privind recunoaşterea unui drept legal, ce vor
reglementa raporturile juridice dintre autorităţile administraţiei publice, instanţele de contencios

26
administrativ şi persoanele fizice şi juridice.
Aşadar, subramura dată nu va cuprinde studiul profund al dreptului aplicabil, ci va conţine
totalitatea de reguli relative la organizarea funcţiei jurisdicţionale administrative şi aplicabilităţii
acesteia, cărora le este supusă administraţia. Anume din aceste considerente contenciosul
administrativ trebuie să fie tratat ca o subramură specifică a dreptului administrativ, care se va
ocupa doar de examinarea regulilor aplicabile jurisdicţiilor administrative, şi nu de cele aplicabile
procesului de administrare.
O soluţie în acest sens ar fi colaborarea strînsă între jurisdicţie şi administraţie, care ar
rezolva problemele de specializare a judecătorilor în domeniul dreptului administrativ.
Argumentele aduse, autorul le prezintă şi în legătură cu faptul, că unii cercetători, încearcă să
supună criticii practica examinării litigiilor civile de către judecători, considerîndu-i pe cei din urmă
“influenţaţi de practica examinării litigiilor civile, judecătorii nefăcînd distincţie între răspunderea
civilă şi cea administrativ-patrimonială, judecă în ambele cazuri după aceleaşi principii” [32, p.252-
253].
Considerăm justă şi împărtăşim parţial poziţia autoarei citate, cu următoarea precizare ce ţine
nu de influenţarea judecătorilor de practica examinării litigiilor civile, dar de gradul de
profesionalism al unora şi dorinţa lor de a pătrunde în esenţa unui litigiu de natură administrativă,
neconfundîndu-l din start cu unul civil. În acest sens, se propune stipularea în legislaţie a unei
prevederi ce ţine de numirea în funcţie de judecători ai completului de contencios administrativ a
persoanelor care au acumulat o practică de activitate în organele administraţiei publice nu mai puţin
de 5 ani de zile, posedînd obligatoriu studiile juridice respective.
Examinînd perspectivele dezvoltării contenciosului administrativ în ţara noastră, se consideră
necesar în interpretarea lucrării date, de a supune unui studiu dezvoltarea acestuia în contextul
dreptului comunitar.
Tendinţa de integrare europeană a Republicii Moldova este reflectată într-un şir de documente
semnate în acest sens: Acordul de Parteneriat şi Cooperare, Planul de acţiuni “ Republica Moldova-
UE”, ratificarea prin Hotărîrea Parlamentului din 24 iulie 1997 a Convenţiei Europene pentru
apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale şi a protocoalelor adiţionale, care au
intrat în vigoare pentru Moldova la 12 septembrie 1997.
Armonizarea legislaţiei ţării noastre reprezintă o condiţie importantă pentru apropierea
legislaţiei naţionale de cea comunitară, de compatibilitatea acestora.

27
 De rînd cu domeniile prioritare stabilite deja în acord, printre care şi Codul Civil, în viziunea
noastră este necesar de a da prioritate şi ramurilor dreptului public, legilor ce ţin de asigurarea
funcţionării acestui domeniu, printre care şi Legea contenciosului administrativ, care în mod direct
soluţionează litigii ce ţin de încălcarea drepturilor omului.
Cu certitudine se întreprind eforturi şi din partea UE pentru ameliorarea situaţiei din Republica
Moldova. În strategia adoptată de către Comisia Europeană 2002-2006 (adoptată la 27 decembrie
2001 ( Countrу Strategу Paper), a fost stipulată necesitatea progresului în consolidarea societăţii,
administraţiei publice şi a supremaţiei legii .
Unul din domeniile de asistenţă acordată din partea UE este cel al reformelor instituţionale,
administrative şi juridice, componente fiind: consolidarea supremaţiei legii, perfecţionarea
legislaţiei.
În acest sens în ţara noastră se întreprind unele acţiuni concrete. Drept exemplu serveşte
Hotărîrea Plenului Curţii Supreme de Justiţiei privind aplicarea în practica judiciară de către
instanţele judecătoreşti a unor prevederi ale Convenţiei pentru apărarea Drepturilor Omului şi
Libertăţilor Fundamentale [33, p.34] în care se menţionează, că sarcina primordială cu privire la
aplicarea Convenţiei revine instanţelor naţionale şi nu Curţii Europene a Drepturilor Omului de la
Strassbourg. Astfel, în cazul judecării cazurilor instanţelor de judecată urmează să verifice dacă
legea sau actul, care urmează a fi aplicat reglementează drepturi şi libertăţi garantate de CEDO,
sînt compatibile cu prevederile acesteia, iar în caz de incompatibilitate instanţa aplica direct
prevederile Convenţiei, menţionînd acest fapt în hotărîrea sa. La fel, se atenţionează instanţele
judecătoreşti asupra faptului, că pentru aplicarea corectă a Convenţiei este necesară studierea
prealabilă a jurisprudenţei Curţii Europene, care este unica instanţă în drept, prin intermediul
deciziilor sale, să ofere interpretări oficiale aplicării CEDO şi, deci, obligatorii. Instanţele de
judecată sînt obligatorii să se călăuzească de aceste interpelări.
De menţionat şi necesitatea creşterii rolului institutului juridic al avocatului Parlamentar, care
“este o formă de extindere a sistemului de apărare a drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti” [34, p.67].
Prin urmare, în cazul cînd drepturile şi libertăţile constituţionale ale omului sînt lezate de
către autorităţile administraţiei publice, avocatul parlamentar exercitîndu-şi activităţile sale este
obligat să garanteze aceste drepturi prin repunerea în drepturi a cetăţenilor, prin pîrghiile legale pe
care le stăpîneşte. Pe lîngă apărarea drepturilor cetăţenilor pe plan intern, o sarcină importantă îi
revine evitarea înaintării cererilor la Curtea Europeană de Justiţie pe motive neîntemeiate, ori cu

28
încălcări de procedură [35].

Cele relatate, ne permit, a trage unele concluzii referitor la conceptualizarea contenciosului

administrativ în doctrina internaţională şi naţională a dreptului administrativ:
Noţiunea de concept a contenciosului administrativ s-a născut şi a evoluat în Franţa, găsindu-
şi expresia în aspiraţiile revoluţionare ale poporului francez şi forma juridică a statului, Constituţie,
legi, etc.;
Sistemul francez este considerat, pe bună dreptate, un instrument de supunere a
administraţiei şi de respectare a legii şi a servit drept model pentru alte ţări, inclusiv pentru ţara
noastră;
Contenciosul administrativ francez a influenţat şi continuă să influenţeze crearea sistemelor
jurisdicţiei administrative în multe ţări europene inclusiv cele din spaţiul ex-sovietic;
Totodată, a dezvoltat ramura contenciosului administrativ drept o subramură aparte a ramurii
dreptului administrativ, influenţînd crearea fondului de drept şi de proceduri.
Crearea institutului contenciosului administrativ în Republica Moldova, deşi tardivă în
contextul dezvoltării acestuia în plan istoric, a condus la asigurarea echilibrului puterilor în stat şi
conlucrarea lor, asigurînd controlul judecătoresc asupra activităţii organelor administraţiei publice.
A pus bazele unui acces asigurat juridic în justiţia naţională şi internaţională a persoanelor
fizice şi juridice, care se consideră lezate în drepturile sale legitime prin actul emis de către
autorităţile administraţiei publice.
Practica jurisprudenţei administrative, poate modestă încă, contribuie într-o măsură oarecare
la contracararea abuzurilor autorităţilor administraţiei publice în soluţionarea problemelor
cetăţenilor, disciplinîndu-le, mai ales în cazurile de indemnizare a prejudiciilor cauzate.
Contenciosul administrativ are un impact pozitiv asupra îmbunătăţirii controlului de legalitate
şi jurisdicţional al activităţii autorităţilor administraţiei publice.

29
 Capitolul II. Controlul legalităţii şi controlul jurisdicţional: elemente principale ale
funcţionalităţii contenciosului administrativ în Republica Moldova

§1. Tutela administrativă şi raporturile juridice în regim de descentralizare şi

desconcentrare

Tutela administrativă este o instituţie a dreptului public în baza căreia autoritatea centrală a
administraţiei publice, Guvernul prin reprezentanţii săi [36], au dreptul de a controla activitatea
autorităţilor administraţiei publice locale, autonome, descentralizate.
În acest sens, ea reprezintă pîrghia prin care statul poate controla activitatea autorităţilor
administraţiei publice, atunci cînd nu există raporturi de subordonare între autorităţile administraţiei
publice centrale şi cele locale şi nu poate aplica forma de control administrativ ierarhic.
Tutela administrativă prin prisma modelelor clasice existente ale administraţiei publice cel
continental şi anglosaxon, tradiţional a fost realizată prin procedee administrative, ceea ce înseamnă
prin intermediul actelor administrative adoptate de autorităţile de control.
În timp ce, modelul anglosaxon se caracterizează prin faptul, că în teritoriu nu sînt
reprezentanţi ai autorităţilor publice centrale, care ar îndeplini funcţia de tutelă asupra activităţii
organelor locale autonome, tutela administrativă franceză se deosebeşte de cea engleză prin
prezenţa în teritoriu al reprezentatului puterii centrale. Mai mult decît atît, de rînd cu alte funcţii de
caracter statal, tutela administrativă franceză este judiciară în acel sens, că autoritatea de tutelă
poate în principiu să se adreseze instanţei de judecată pentru a face să anuleze deciziile ilegale ale
autorităţii controlate [37]. Reprezentantul Statului este destinatar în toate cazurile de acte locale,
avînd competenţa de a sesiza instanţa de judecată într-o manieră eficace. Anume prefectului îi revine
în mod obligatoriu sarcina de a veghea asupra respectării legalităţii în sensul larg al cuvîntului, şi în
mod particular, regulile de funcţionare şi de competenţe a colectivităţilor teritoriale [38].

Potrivit doctrinei franceze a dreptului administrativ, controlul de tutelă este exercitat de stat
asupra unui organ descentralizat în limitele fixate de lege, acest control este, în primul rînd, necesar

30
în interesul statului ca atare, care trebuie să păstreze unitatea politică şi să vegheze respectarea
legilor prin organele investite cu competenţa respectivă [39].
Teoria modernă a dreptului administrativ acordă o autonomie actului de tutelă faţă de actul
controlat, depăşind vechea teorie conform căreia actul de tutelă ar veni să se suprapună actului
controlat, pentru a forma cu el un singur act administrativ, apărînd în acest sens o altă problemă: cea
de a şti dacă actele prefectului după transmiterea actului local sînt sau nu disociabile (sînt delimitate
riguros de procedura de control jurisdicţional pe care el este în drept să-l angajeze).
Tutela se exercită printr-o gamă de măsuri aplicabile, legiuitorul urmînd să aleagă dintre
ele pe cele considerate mai adecvate, după gradul de autonomie pe care îl conferă autorităţilor
respective.
Astfel, tutela este o atribuţie a statului şi se referă la raporturile colectivităţilor locale (sate,
comune, oraşe, municipii) cu instituţiile publice ce sînt subordonate acestora, iar obiectele tutelei
sînt actele autorităţii publice care sînt tutelate de stat, în funcţie de competenţele stabilite de lege.
Totodată, controlul de tutelă se deosebeşte de puterea ierarhică prin aceea, că primul respectă
facultatea de iniţiativă a autorităţii sub control. De aceea, controlul de tutelă, poate exista doar
acolo unde el e prevăzut de un text şi în limitele acestui text, ceea ce se poate exprima prin formula
"pas de tutelle sans texte".
Doctrina franceză modernă nu consideră posibilă reducerea dreptului (rapoartelor de drept)
între stat şi persoanele publice descentralizate la noţiunea teoretică de tutelă. Laubadère A. susţine,
că „între raporturile dintre stat şi colectivităţi sau instituţii descentralizate în special se întîlnesc
elemente, care se raportează la puterea ierarhică” [40, p.80-84].
O autonomie prea mare, spunea profesorul Tarangul, poate să fie cauza unor orientări politice
în contradicţie cu politica de stat a autorităţilor centrale. Acest control trebuie să fie de aşa natură
încât să îngrădească şi să micşoreze autonomia administraţiilor descentralizate, fără ca să o
desfiinţeze [41, p.622].
Ideea respectivă este susţinută printr-o formulare a lui Preda M., care caracterizează tutela
administrativă drept „un control (între anumite limite) din partea autorităţilor centrale asupra celor
locale, descentralizate, control care să înlăture sau să lumineze tendinţele centrifuge ale acestor din
urmă autorităţi aflate în disonanţă cu politica statului, să asigure totodată rezolvarea nu numai a
intereselor locale ci şi a celor generale”, punînd accentul pe faptul că „rezolvarea problemelor
locale nu se mai face de funcţionarii numiţi din centru, ci de cei aleşi de corpul electoral sau

31
desemnaţi de aceştia” [42, p.159].
O abordare recentă a problemelor menţionate de către cercetătoarea Petrescu R. [43, p.37-
41], constă în precizarea sensului termenului „descentralizare administrativă” stipulat în legislaţia
românească. Astfel, într-o opinie se arată, că cuvîntul „descentralizare”, prin el însuşi este mai puţin
explicit decît cel care desemnează” în străinătate aceeaşi idee [44, p.317]. Autoarea susţine că „ se
recurge la criterii suplimentare pentru a preciza sensul descentralizării” [45,p.50], iar în doctrina
românească, aşa după cum rezultă din majoritatea opiniilor [46, p.141-148] existenţa unui transfer
de atribuţii de la centru spre colectivităţile locale este o condiţie intrinsecă a descentralizării[47,
p.38].
În ceea ce ne priveşte susţinem opiniile menţionate şi considerăm necesar de a preciza modul
în care tutela administrativă se manifestă într-un regim de descentralizare în Republica Moldova.
Problematica regimului juridic al instituţiilor (centralizare – descentralizare) în administraţia
publică este legată de modul de organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice
centrale şi locale şi a raporturilor dintre acestea. Este cunoscut faptul, că în administraţia publică a
unui stat nu se poate vorbi de existenţa unui singur regim administrativ, centralizat sau
descentralizat, ci de coexistenţa acestora, predominând unul sau altul în diverse etape de organizare
şi funcţionare a statului. Legislaţia ţării noastre nu conţine reglementări în mod „expres” a noţiunii
de „tutelă administrativă”, aceasta nu înseamnă că ea nu există sau nu se realizează.
Prevederile din Legea nr. 123-XV din 18.03.2003 privind administrarea publică locală
stipulează că Guvernul este responsabil de organizarea controlului administrativ al activităţii
autorităţilor administraţiei publice locale, exercitat nemijlocit de Aparatul Guvernului sau prin
intermediul oficiilor teritoriale ale Aparatului Guvernului.
Aparatul Guvernului în actuala formulă existentă a structurii sale nu are atribuţii şi competenţe
legale să efectueze un control general de tutelă administrativă, care ar reieşi din competenţa
generală a Guvernului, ca autoritate centrală executivă. Odată cu crearea unei structuri noi
(Ministerul Administraţiei Publice Locale) se fac unele tentative de a-i atribui acestuia funcţii de
control în domeniile principale de activitate ale administraţiei publice asupra activităţii autorităţilor
locale, autonome, descentralizate. O atare soluţie, în viziunea noastră nu va corespunde principiilor
generale ale controlului de legalitate existent în alte ţări, deoarece acesta necesită a fi exercitat de
către Guvern prin reprezentanţii săi direcţi.
Regimul de centralizare administrativă în Republica Moldova se caracterizează prin

32
organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice centrale – Guvern, ministere şi alte organe de
specialitate ale administraţiei centrale – şi a serviciilor desconcentrate ale acestora, inclusiv oficiile
teritoriale al Aparatului Guvernului.
Într-o administraţie centralizată, superiorul este investit cu cea mai mare putere cu privire la
actele subordonatului, competenţele respective în acest sens fiind reglementate prin diverse
instrucţiuni de serviciu, regulamente de funcţionare, ordine interne etc. Astfel, Guvernului i se
subordonează direct ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei centrale şi şefii
oficiilor teritoriale al Aparatului Guvernului, iar ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei centrale li se subordonează serviciile lor desconcentrate în unităţile administrativ –
teritoriale. În cazul desconcentrării, autoritatea publică rămâne parte integrantă în sistemul ierarhiei
centrale, iar deciziile sunt luate de aceasta sub puterea ierarhică a autorităţilor centrale.
Într-o evoluţie de perspectivă a tutelei administrative în Moldova se consideră necesar a nu
admite, ca ea să se deosebească complet de puterea ierarhică, să şteargă limitele de interacţiune, de
distingere între ultima şi puterea ierarhică. Controlul de tutelă administrativă apare ca o componentă
naturală, necesară dar nu exclusivă a descentralizării.
Tutela administrativă nu este o instituţie perimată, mai ales în statele unitare, democratice,
bazate pe principiul separaţiei puterilor în stat. La fel şi în ţara noastră, ea se racordează întocmai la
principiile autonomiei locale şi descentralizării serviciilor publice, consacrate şi de actuala
Constituţie, asigurînd buna funcţionare a administraţiei publice, în ansamblu.
De aici, şi părerea mai multor specialişti practicieni în domeniu la care se alătură şi opţiunile
autorului prezentei teze de doctor referitor la necesitatea controlului de tutelă, expusă din
următoarele puncte de vedere:
- statul este direct interesat pentru buna funcţionare a acestor servicii publice aflate în
jurisdicţia autorităţile descentralizate, care trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu;
- în cazul descentralizării, autorităţile centrale sunt obligate să vegheze ca nu cumva
interesele locale să fie satisfăcute în detrimentul intereselor generale;
- puterea centrală trebuie să vegheze ca autorităţile locale să satisfacă în condiţiile cele mai
bune necesităţile locale;
- autoritatea centrală trebuie să vegheze la menţinerea unităţii statului.
În cazul depistării unor acte ilegale ale autorităţilor administraţiei publice autonome,
descentralizate, statul, prin reprezentanţii săi înaintează acţiuni în instanţa de contencios

33
administrativ.

§2. Controlul legalităţii actelor administrative, element special al tutelei administrative

După cum se ştie, principala formă de activitate a autorităţilor administraţiei publice locale o
constituie actul administrativ, precum faptele şi operaţiunile tehnico-administrative, care au drept
scop aplicarea corectă a legii.
Actul administrativ reprezintă urmarea activităţii decizionale a organelor administraţiei
publice, a comportamentului lor şi funcţionarilor săi şi poate avea caracter politic, economic,
administrativ etc.
În sens larg, dr. Preda M. susţine, că „controlul este un element important al actului de
conducere socială, care urmează, în mod firesc, celui de aplicare a deciziei indiferent de natura
acesteia-politică, economică, administrativă etc.” [48, p.129].
Însă, indiferent de caracterul lor, statul are interesul ca acestea să fie aplicate în mod corect, să
fie eficiente şi să corespundă cerinţelor pentru care au fost adoptate. Iar atunci cînd decizia este în
concordanţă cu scopurile propuse, se impune efectuarea unui control în modul stabilit, cu
adoptarea unor măsuri pentru aducerea acesteia în corespundere cu legislaţia în vigoare.
Legea privind administraţia publică locală concepe controlul de legalitate, drept un mijloc de
întrerupere sau de stopare definitivă a efectelor actelor ilegale emise de autorităţile administraţiei
publice locale. Aceste mijloace speciale sunt puse la îndemâna unei autorităţi care reprezintă
Guvernul, acţionând în numele acestuia. Este vorba de oficiile teritoriale ale Aparatului Guvernului,
pe care legea le declară „drept executori nemijlocit al controlului administrativ al activităţii
autorităţilor administraţiei publice locale de care Guvernul este responsabil” [49]. Oficiile teritoriale,
în calitatea lor de unicile subiecte ale controlului de legalitate în Republica Moldova, pot purcede în
corespundere cu prevederile legislaţiei în vigoare la următoarele tipuri de control de legalitate:
- controlul obligatoriu;
- controlul facultativ.
De asemenea, are competenţa să verifice legalitatea unor acte administrative la solicitarea unei
autorităţi ale administraţiei publice locale, ori a unei persoane vătămate [50].
Controlului de legalitate obligatoriu întruneşte în sine următoarele acte ale autorităţilor

34
administraţiei publice locale:
a) deciziile consiliilor locale de nivelul întîi şi celor de nivelul al doilea;
b) actele normative ale primarului, preşedintelui raionului şi ale pretorului;
c) actele de angajare şi actele de eliberare a personalului administraţiei publice locale;
d) dispoziţiile care implică cheltuieli sau angajamente financiare de cel puţin 30.000 lei în
unitatea administrativ-teritorială de nivelul întîi şi de cel puţin 300.000 lei în unitatea de nivelul al
doilea;
e) actele emise în exercitarea unei atribuţii delegate de stat autorităţilor administraţiei publice
locale.
O analiză temeinică asupra categoriilor de acte enumerate mai sus, în concluzie denotă faptul,
că o asemenea specificare nu este necesară, deoarece potrivit principiilor teoretice generale ale
dreptului administrativ categoriile de acte care emană de la autorităţile administraţiei publice locale
se clasifică la modul general în:
- acte administrative cu caracter normativ;
- acte administrative cu caracter individual.
La fel nu este necesar a supune controlului un număr exagerat de acte, adică de a face control
de dragul controlului [51]. În acest sens, considerăm că pentru legea ferenda ar putea fi propus un
concept nou potrivit căruia controlului administrativ necesită a fi supuse doar actele cu caracter
normativ şi cele cu caracter individual, care exprimă atribuţiile şi competenţele directe ale
autorităţilor administraţiei publice locale. ( propunerile se anexează).
Nu putem trece cu vederea, fără a expune şi unele consideraţiuni asupra reglementărilor
potrivit cărora persoanelor fizice şi juridice sînt investite cu dreptul de a solicita în condiţiile art.74
din Legea privind administraţia publică locală oficiului teritorial al Aparatului Guvernului
controlul legalităţii actului administrativ.
În aplicarea normei de drept menţionată, din punctul nostru de vedere se comit nişte erori
referitor la stipularea în lege a termenelor de soluţionare. Perioada de adresare prescrisă depăşeşte
evident termenul de intrare în vigoare a actului administrativ normativ ori individual.
Mai mult ca atît, legislatorul propune supunerii controlului un act administrativ intrat deja în
vigoare (conform textului şi cererea de efectuare a controlului legalităţii se depune în termen de 30
de zile de la data publicării sau comunicării actului administrativ).
În acest sens ar fi binevenită posibilitatea de a oferi persoanei, care se consideră vătămată într-

35
un drept al său recunoscut de lege, printr-un act administrativ, concomitent cu posibilitatea de a se
adresa în condiţiile atr.14 din Legea contenciosului administrativ, printr-o cerere prealabilă,
autorităţilor publice emitente, să se adreseze şi oficiului teritorial în termen de 30 de zile de la data
comunicării actului pentru revocarea, în tot sau în parte a acestuia.
Totodată, petiţionarul, la alegerea sa, poate adresa cererea fie organului emitent, fie organului
ierarhic superior acestuia. Tot în condiţiile aceleaşi legi, persoana care se consideră vătămată într-un
drept al său, recunoscut de lege, printr-un act administrativ şi nu este mulţumită de răspunsul primit
la cererea prealabilă sau nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut de lege, este în drept să
sesizeze instanţa de contencios administrativ competentă, pentru anularea în tot sau în parte, a
actului respectiv şi repararea pagubei cauzate.
Acţiunea poate fi înaintată nemijlocit instanţei de contencios administrativ, în cazurile expres
prevăzute de lege şi în cazurile în care persoana se consideră vătămată într-un drept al său prin
nesoluţionarea în termen legal ori prin respingerea cererii prealabile privind recunoaşterea dreptului
pretins şi repararea pagubei cauzate.
O problemă, care în viziunea noastră necesită o dezbatere de principiu ţine de capacitatea
juridică a primarului „de a sesiza oficiului teritorial al Aparatului Guvernului şi /sau instanţa de
contencios administrativ în cazul în care consideră, că decizia consiliului local este ilegală” (art.24,
lit. 4 din Legea privind administraţia publică locală). Reglementarea respectivă creează o situaţie
juridică confuză, deoarece în termenul prescris de 5 zile, în care secretarul îi prezintă decizia
consiliului local, dînsul poate sesiza numai oficiului teritorial al Aparatului Guvernului, dar
nicidecum instanţa de judecată, deoarece este bine ştiut, că drept obiect de sesizare în instanţă, poate
fi doar un act administrativ, care a întrat în vigoare. Aici, însă, sîntem în prezenţa unui act care de
abia urmează să intre în vigoare în modul stabilit de legislaţie.
O altă problemă se referă la aplicabilitatea prevederilor art.24, lit. 2 din Legea privind
administraţia publică locală. Potrivit acestora, secretarul în cazul în care consideră, că decizia
consiliului local este ilegală, este în drept să nu o contrasemneze şi să solicite consiliului
reexaminarea ei. Dacă acesta din urmă îşi va menţine decizia secretarul este obligat să o
contrasemneze.
Valorificînd practica existentă, cît şi opinia multor funcţionari şi specialişti în domeniu,
împărtăşim unele păreri ce ţin de excluderea procedurii menţionate. Practica dovedeşte că în
majoritatea cazurilor, acest drept al secretarului de a sesiza consiliul nu este binevenită, deoarece

36
poate neîntemeiat tergiversa procesul de adoptare a unei decizii, provoca diverse situaţii de
destabilizare ori tărăgănare, în virtutea faptului că consiliul se întruneşte în şedinţe într-o ordine
stabilită şi nu de cîte ori doreşte cineva.
Soluţia, care poate fi propusă în acest sens, este de a-i delega prin lege dreptul de expunere a
opinii separate, cu sesizarea oficiului teritorial în cazul cînd o decizie se consideră ilegală în baza
unor argumente şi el refuză să o contrasemneze.
O asemenea modalitate va servi drept un semnal de declanşare a procedurii de control în
condiţiile art.75 din Legea privind administraţia publică locală, iar sintagma „sau instanţei de
contencios” urmează să fie omisă din text. ( propunerile se anexează).
Pe o linie de gîndire asemănătoare , considerăm necesar de a fi socotite de prisos şi stipulările ce se conţin
în art.73 referitor la controlul solicitat de preşedintele raionului, primarul sau secretarul consiliului local oficiul
teritorial al Aparatului Guvernului asupra efectuării unui control al legalităţii deciziei consiliului local, deoarece
Legea contenciosului administrativ ( atr.5. Modificat prin legea nr., 236-XV din 05.06.03, în vigoare 27.06.03)
enumeră printre subiecţii cu drept de sesizare în contenciosul administrativ preşedinţii raioanelor şi primarii. Cît
priveşte secretarii consiliilor locale, aceştia ar trebui lipsiţi de acest drept, deoarece în corespundere cu
prevederile lit. c), art.44, în virtutea atribuţiilor legale aceştia avizează proiectele de decizii ale consiliului local,
asumîndu-şi răspunderea pentru legalitatea lor şi contrasemnează deciziile. (propunerile se anexează).
Apare absolut contradictorie şi noua modificare privind dreptul de consultare al oficiului
teritorial al Aparatului Guvernului pe care îl „capătă preşedinţii raioanelor” [52] la emiterea
dispoziţiilor. Pentru perspectiva controlului de legalitate a actelor colectivităţilor teritoriale situaţia
dată apare „ca o bună înţelegere de la început”, „tacită” într-un fel, de a adopta un act administrativ
cu „obţinerea binecuvîntării” organului ce are misiunea să efectueze controlul legalităţii, dar să nu
„ghideze” adoptarea unor acte care ştirbesc atît principiile descentralizării cît şi acele de tutelă
administrativă a statului.
De aceea, este indispensabil şi important de a menţine libera administrare a colectivităţilor
teritoriale prin garantarea mai eficientă a securităţii juridice a actelor administrative ale acestora (modul
propus de legislator nu are decît să rămînă la nivel de consultări juridice, care la discreţia colectivităţilor
locale pot fi obţinute din diverse surse).
Cele expuse, fără îndoială, ne permit să concluzionăm că, deşi, cadrul legal a suportat începînd cu
anul 1998 unele modificări privind regimul juridic al controlului de legalitate unele avantaje modeste ale

37
tutelei administrative există şi funcţionează în sistemul administrativ din Moldova, şi pot fi caracterizate
prin prezenţa unui anumit grad de descentralizare administrativă. (studiu de caz se anexează).
Mai mult ca atît putem menţiona şi o transparenţă în activitatea acestora [53].

§3. Responsabilitatea reprezentantului statului pentru controlul de legalitate a actelor

Pentru Republica Moldova se convine de a raporta problema menţionată la justa sa

dimensiune, deoarece se cere un nou elan al fenomenului descentralizării, care necesită o reformă a
administraţiei teritoriale reprezentative a Statului.
Aceasta impune, în primul rînd, reafirmarea şi redefinirea atît în plan doctrinar cît şi legislativ
a statutului, competenţelor, reprezentantului teritorial al Statului .
În acest context, este clar că pentru a contribui la un Stat teritorial mai coerent, mai
responsabil prin lege se necesită să se confere o putere generală de coordonare între serviciile
statului şi reprezentantul lui în teritoriu, a cărui cîmp de competenţă se cere redefinit. Aceasta
priveşte ansamblul de servicii desconcentrate a ministerelor, cu condiţia de derogări precise
enumerate precum şi politicile conduse de prefecţii de departament în regiune [54, p.30].
Deşi s-a menţionat anterior despre existenţa unui grad anumit de desconcentrare în ţara noastră
(s-au făcut referiri la conlucrarea serviciilor publice ale autorităţilor administraţiei publice centrale şi
unele competenţe referitor la acţiunile de control asupra activităţii colectivităţilor locale), există
totuşi mari rezerve legislative pentru modificarea şi optimizarea cadrului legal existent.
O primă concluzie ţine de restabilirea statutului juridic al reprezentantului Guvernului pe plan
local [55] prin:
- reprezentanţa sa ( reprezintă statul, Guvernul şi fiecare membru al Guvernului şi nu Aparatul
Guvernului;
- determinarea sarcinilor intereselor naţionale, respectarea legilor şi, în condiţiile fixate de
lege, asigurarea controlului administrativ în teritoriu şi a aşezămintelor sale publice;
- conducerea serviciilor statului de competenţă teritorială (cu condiţia unor excepţii
reglementate prin alte legi) [56, p.2].
Se ştie că autorităţile locale adoptă numeroase acte ilegale, pentru care ele ar trebui să-şi
asume responsabilitatea în parte. Evident, că în asemenea cazuri devine necesar de a proceda la un
partaj de responsabilitate dintre un regim al decentralizării şi al tutelei care îl însoţeşte, şi” este
necesar de a atribui o responsabilitate mai mare colectivităţilor teritoriale care n-ar şti să se ascundă

38
după lacunele eventuale a controlului de legalitate pentru a scăpa de propria lor datorie de
vigilenţă”[57, p.22].
Prin urmare, numai o greşeală este de natura de a angaja responsabilitatea statului în vederea
carenţei sale în exerciţiul controlului, greşeală care consistă în neexecutarea obligaţiilor ce-i revine
reprezentantului statului şi trebuie să fie cercetată în timpul etapei administrative a controlului de
legalitate. Important este de a defini fapta care provoacă responsabilitatea şi mai apoi de a
determina punctul de plecare a actului ilegal.
Pentru Republica Moldova lipsa în legislaţie a reglementărilor privind statutul juridic al
reprezentantului legal al statului în teritoriu provoacă un şir de probleme în asigurarea controlului de
legalitate a actelor administrative.
În această ordine de idei, atît constatările făcute, cît şi necesitatea evoluţiei responsabilităţii
reprezentantului statului (nu reprezentanţa prin şefii oficiilor teritoriale a Aparatului Guvernului),
rezidă în necesitatea de curmare a unor dificultăţi ce se întîlnesc în ţara noastră în activitatea
controlului de legalitate :
1) Executarea misiunii în urma absenţei de mijloace suficiente pentru a controla toate actele
administrative care îi sînt transmise spre verificare (în special cele cu caracter financiar). În rezultat,
examenul legalităţii unui act administrativ se poate solda cu aprecierea unei erori de drept.
De aceea, după cum s-a menţionat anterior, pentru o eventuală modificare a legislaţiei ar fi
util de a da posibilitate în mod expres ca reprezentantul statului să sesizeze Curtea de Conturi sau
Ministerul Finanţelor în cazurile în care se depistează aceste încălcări la semnalul consilierilor
locali, reprezentanţii puterii executive, conducătorii serviciilor publice desconcentrate. (propunerile
se anexează).
2) Un alt argument are legătură cu puterea de apreciere a reprezentantului statului în punerea
în funcţiune a sesizării. Se ştie că reprezentantul statului dispune de o importantă libertate - validată
de legislator în aprecierea sa asupra necesităţii de a defera instanţelor de judecată un act
administrativ. În unele situaţii o conjunctură de elemente ce ţin de varietatea de interese, dificultatea
de a aprecia ilegalitatea actelor, lipsa de profesionalism a unor judecători în materie de drept
administrativ şi a obiectivităţii, îi determină pe reprezentanţii statului să fie mai prudenţi cu
instanţele, utilizîndu-şi competenţele legale cu multă prudenţă. Aşa dar, exigenţa unei estimări din
partea instanţei contrar legalităţii pot provoca scăderea numărului de cereri înaintate cît şi o prudenţă
cum o confirmă statisticile [58, p.14].

39
 3) Alt aspect al renovării controlului de legalitate ce prezintă soluţii în acest sens din mai
multe considerente sînt numeroasele puncte de vedere asupra descentralizării. Aceasta incită la o
reflecţie în profunzime asupra raporturilor între stat şi colectivităţi din cauza funcţionării
defectuoase atît a serviciilor de control cît şi a serviciilor descentralizate. Aceste disfuncţionalităţi îşi
găsesc originea în mod esenţial în pregătirea insuficientă de mijloace umane şi materiale, rezultînd
în aceiaşi măsură şi din funcţionarea inadecvată anterioară a anumitor servicii juridice a
colectivităţilor teritoriale.
Deja s-a menţionat, că de fiecare dată cînd se află în prezenţa unui dubiu asupra legalităţii
unui act pe care l-au adoptat, multe dintre colectivităţile locale transmit ori cu titlul preventiv,
oficiului teritorial al Aparatului Guvernului pentru controlul legalităţii ori în condiţiile legii cere
consultările acestui, practică care trebuie exclusă. Nu se poate conforma unor asemenea principii,
deoarece în asemenea cazuri statul este responsabil nu numai de funcţionarea rea a serviciului
oficiului Aparatului Guvernului abilitat cu efectuarea controlului de legalitate atît în caz de
ilegalitate evidentă a actelor transmise dar şi de liniştea reprezentanţilor săi, cît şi de prejudicierea
care a putut să rezulte pentru terţele persoane şi pentru colectivitatea controlată. De aceea, orice
control administrativ al acţiunii colectivităţilor locale nu trebuie în mod normal să aibă în vedere
decît a asigura respectul legalităţii şi a principiilor constituţionale [59, p.23].
Soluţia optimă în aceste cazuri ar veni dintr-o consolidare de mijloace necesare la renovarea
controlului, indispensabile de a suscita o mai bună cooperare între serviciile statului şi colectivităţi
în scopul de a asigura securitatea juridică a actelor locale.
La fel, lipsa în legislaţie a atribuţiilor reprezentantului Aparatului Guvernului privind
menţinerea ordinii publice ( acestea fiind de o mare importantă) cedează pasul astăzi coordonării
activităţii serviciilor descentralizate şi dialogul cu aleşii locali.
Ţinînd cont de ceea ce precede , se impune o dublă reflecţie asupra situaţiei în care nu se ştie
dacă autorităţile pot să depăşească simplu control formal şi care sînt agenţii susceptibili de a-l
exercita.
Pe acest motiv considerăm, din punctual nostru de vedere, benefice următoarele soluţii ce
constau în :
- Diminuarea apreciabilă a categoriilor de acte supuse controlului legalităţii (art.71din Legea
privind administraţia publică locală), constituie o problemă nu mai puţin importantă decît cele
enumerate anterior. Inflaţia normelor aplicabile actelor administrative este o situaţie de care în

40
aspect practic trebuie să ne ferim. Exerciţiul controlului de legalitate efectuat de reprezentanţii
statului, trebuie să comporte unele progrese în scopul “de a controla mai puţin, pentru a controla mai
bine” [60]. Pe această linie ne-am expus anterior. ( propunerile de modificare se anexează). În
aceeaşi ordine de idei, necesită a fi exclus articolul din legea menţionată privind controlul
facultativ, pe simplu motiv că reprezentantului statului prin lege i se poate oferi competenţa în
orice moment să ceară comunicarea actelor colectivităţilor teritoriale care nu cad sub incidenţa
transmiterii obligatorie, în funcţie de contextul local şi strategiei sale de control. Cu atît mai mult,
că studiul practic denotă o diminuare considerabilă a acestei proceduri. ( anexă).
- Eficientizarea gestiunii controlului de legalitate, prin renovarea lui. În prezent transmiterea în
termenii stabiliţi a actelor administrative se efectuează prin corespondenţă, ba chiar prin prezentarea
personală a secretarului consiliului sau prin diferiţi „curieri”. Unele dificultăţi creează şi distanţa la
care sînt situate unele primării faţă de sediul de reşedinţă a oficiilor teritoriale, cît şi unele cheltuieli
financiare pentru aceste deplasări. De aceea în multiple primării, unde deja există compatibilitate
tehnică între serviciile informaţionale utilizate de colectivităţi şi serviciile oficiilor teritoriale,
această transmitere ar putea fi realizată pe cale electronică, [61] care ar avea deci o valoare juridică
identică cu transmiterea în scris. Această utilizare a noilor tehnologii răspunde unor necesităţi de a
reglementa expres modalităţile de transmitere în lege în urma căreia va produce aceleaşi efecte juridice
ca şi transmiterea „ support papier”. Acest procedeu va reduce anumite sarcini materiale a
colectivităţilor teritoriale, iar oficiile teritoriale ale Aparatului Guvernului vor putea mai bine să se
concentreze asupra calităţii controlului. În final, această raţionalizare (organizare ştiinţifică) a
controlului va permite persoanelor responsabile de efectuarea controlului legalităţi să sporească
misiunea lor de consultare juridică a colectivităţilor şi de a proteja mai bine puterile executive locale.
Generalizarea transmisiei electronice este de natură de a reduce distribuţia şi stocarea actelor.
Aceasta implică că colectivităţile plasează sub formă electronică din momentul cînd scrisul
electronic nu mai prezintă probleme pe planul dreptului al dovezii. Avantajele transmisiei
electronice în exerciţiul misiunii de control sunt multiple.
În primul, rînd serviciile controlului identifică într-o manieră mai eficace persoanele
competente, iar, în al doilea rînd, permite stabilirea datei la care actul obţine caracterul său
executoriu şi urmăreşte strict termenii de sesizare în instanţă. La fel, simplicitatea transmiterii
actelor administrative permite de a cheltui mai puţini bani;

41
 - Ameliorarea calităţii de gestiune a controlului de legalitate, prezintă o altă modalitate şi se
exprimă prin optimizarea colaborării dintre reprezentanţii statului şi serviciile de control. La nivel
teritorial se constată adesea o partajare a mijloacelor de control între serviciile desconcentrate şi
oficiile teritoriale. În scopul sporirii calităţii controlului de legalitate este necesar ca agenţii în
exerciţiul controlului să fie consolidaţi. Din practica existentă în ţară cele mai frecvent sînt supuse
controlului legalităţii actele administrative ce vizează domeniile: personal, funciar, buget şi finanţe,
construcţii. (se anexează). Punctul delicat rezidă în faptul că deşi există o partajare de sarcini de
control între autorităţile centrale de specialitate şi serviciile desconcentrate, primele se arată cîte o
dată prea tolerante.
Legislaţia Republicii Moldova nu prevede careva norme ce ar reglementa răspunderea şefilor
oficiilor teritoriale a Aparatului Guvernului pentru modul în care aceştia îşi exercită atribuţia de
tutelă administrativă asupra actelor autorităţilor administraţiei publice locale.
Din păcate, textul legii [62] se referă doar la un raport anual privind activitatea de
control al actelor autorităţilor administraţiei publice locale pentru perioada de activitate din anul
precedent care este prezentat de către Aparatul Guvernului, Parlamentului şi Preşedintelui Republicii
Moldova.
În linii generale, responsabilitatea subiecţilor investiţi cu competenţa controlului de
legalitate poate fi angajată la cererea organului emitent în cazurile cînd aceşti subiecţi oficiali comit
unele abuzuri tendenţioase ori nişte greşeli repetate în vederea controlului de legalitate ( în acest sens
multe sesizări în contenciosul administrativ se repetă pe motiv intenţionat dar nu legal). O modalitate
în acest sens ar servi cererea reconvenţională, avînd ca scop constatarea faptului, că şeful oficiului
teritorial al Aparatului Guvernului „a acţionat abuziv sau cu rea-credinţă la aplicarea sancţiunii
corespunzătoare”.
Este dificilă într-un fel aprecierea formelor răspunderii administrative la care poate
fi supus acest funcţionar public. Pentru determinarea ei, încercăm să pornim mai întîi de la puterea
juridică a actelor emise de reprezentantul Aparatului Guvernului şi efectele juridice pe care le pot
produce acestea cît şi de împuternicirile lor vizează controlul legalităţii.
Forma juridică a actelor emise de reprezentantul Aparatului Guvernului este ordinul. Efectele
juridice ale acestui act pot atrage după sine modificarea sau abrogarea totală sau parţială a actelor administrative.
La fel, ţinînd cont de spectrul larg de acte care-i sînt prezentate pentru controlul de legalitate, ne dăm bine sama de
faptul, că un control neglijat, neprofesionist, tendenţios sau poate abuziv în unele cazuri poate provoca multiple

42
consecinţe de tipul lezării în drepturile legale a persoanelor, sau în unele cazuri chiar şi cauzarea unor prejudicii
materiale şi morale. Pornind de la faptul, că funcţia dată reprezintă o funcţie de răspundere ( în virtutea
caracteristicii sale organizatorico-administrative, iar persoana dată are statut de funcţionar public, poate fi tras la
răspundere disciplinară, materială, administrativă sau penală numai în temeiul şi în modul stabilit de
legislaţie (art.30 din Legea serviciului public). Întru asigurarea cadrului juridic existent cu normele
materiale respective se necesită pentru legea ferenda operarea unor modificări a cadrului legal prin
includerea unui articol nou ce ar formula dreptul autorităţilor administraţiei publice locale,
persoanelor fizice şi juridice să acţioneze în instanţă şefii oficiilor teritoriale ale Aparatului
Guvernului în cazul cînd prin acţiunile acestora au fost lezate interesele generale ale localităţii ori a
unor persoane în parte. ( propunerile se anexează).
O problemă de speţă poate apărea referitor la organul de control care poate verifica
activitatea acestuia reieşind din faptul, că el reprezintă statul pe plan local (în acest sens poate fi
binevenit un control parlamentar, guvernamental creat cu statut permanent în aceste scopuri, care în
orice moment poate fi sesizat referitor la activitate).
Multiplele discuţii dintre reprezentanţii autorităţilor administraţiei publice locale,
specialiştii, practicieni, denotă faptul, că sînt prezente unele cazuri, după cum am menţionat mai sus,
de abuzuri în exercitarea controlului de legalitate, iar, pe de altă parte, a judecătorilor, hotărîrile
cărora nu totdeauna sînt fondate legal şi aduc consecinţe serioase intereselor colectivităţilor locale.

43
 §.4 Controlul jurisdicţional al actelor administrative. Răspunderea autorităţilor
administraţiei publice pentru neexecutarea hotărîrilor judecătoreşti şi răspunderea magistraţilor
pentru adoptarea hotărîrilor ilegale

Principiul separaţiei puterii în stat este impus într-un stat de drept ca o garanţie a respectării
libertăţilor individuale ale cetăţenilor, care corespund celor trei puteri: legislativă, executivă,
judecătorească.
Prin urmare, noţiunea de separare a puterilor nici de cum nu se mărgineşte la o activitate
separată a acestora cu exercitarea strictă a atribuţiilor şi competenţelor legale a fiecăruia din ele, dar
întruneşte şi condiţiile în care aceste puteri colaborează, asigurînd între timp un echilibru şi un sistem
de influenţă reciprocă, astfel ca nici una din ele să nu-şi depăşească competenţele în detrimentul
alteia, cauzînd astfel prejudicii realizării sarcinilor fundamentale ce le revin în stat. Lipsa unui
asemenea principiu de separare, de control reciproc al puterilor, de implicare şi soluţionare legală şi
paşnică a tuturor conflictelor ar degenera în conflicte.
În ceea ce ne priveşte, susţinem ideea că, într-un stat de drept instituţia contenciosului
administrativ trebuie să se bazeze pe principiile dominante ale dreptului: principiul respectării
drepturilor şi principiul asigurării de către stat a executării hotărîrilor judecătoreşti. În contenciosul
administrativ se prevede că persoana vătămată poate să ceară instanţei anularea acţiunii,
recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată [63, p.8].
În Republica Moldova, principiul controlului actelor administrative, emise de către autorităţile
administraţiei publice inclusiv şi celei locale, se realizează de către instanţele de judecată
specializate ale contenciosului administrativ. În ţara noastră, de fapt ca şi în alte ţări, principiul
legalităţii actelor administrative nu are doar un sens liberal, ci vizează şi apărarea strictă a
drepturilor şi libertăţilor individuale ale cetăţenilor, atît în raporturile acestora cu organele
administraţiei publice în activitatea lor de conducere a colectivităţilor locale cît şi de prestare a
serviciilor publice.
Potrivit art.1 din Legea contenciosului administrativ, instanţa specializată are drept scop
contracararea abuzurilor şi exceselor de putere ale autorităţilor administraţiei publice, apărarea
drepturilor persoanei în spiritul legii, ordonarea activităţii autorităţilor publice, asigurarea ordinii
de drept.
Competenţa jurisdicţională a contenciosului administrativ în Republica Moldova o au:

44
 a) judecătoriile;
b) curţile de apel;
c) Curtea Supremă de Justiţie
Instanţele de contencios administrativ, judecînd acţiunile adoptă una din următoarele hotărîri:
a) respinge acţiunea ca fiind nefondată sau depusă cu încălcarea termenului de prescripţie;
b) admite acţiunea şi anulează, în tot sau în parte, actul administrativ, sau obligă pîrîtul să
emită actul administrativ cerut de reclamant ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau
oricare alt înscris ,ori să înlăture încălcările pe care le-a comis, precum şi dispune adjudecarea în
contul reclamantului a despăgubirilor pentru întîrzierea executării hotărîrii.
c) admite acţiunea şi constată circumstanţele care justifică suspendarea activităţii
consiliului local sau a consiliului raional, după caz .
În corespundere cu legislaţia în vigoare instanţa de contencios administrativ este în drept să se
pronunţe, în limitele competenţei sale, din oficiu sau la cerere şi asupra legalităţii actelor sau
operaţiunilor administrative, care au stat la baza emiterii actului administrativ contestat. În cazul
admiterii acţiunii, instanţa de contencios administrativ se pronunţă, la cerere, şi asupra reparaţiei
prejudiciului material şi moral cauzat prin actul administrativ ilegal sau prin neexaminarea în
termenul legal a cererii prealabile.
Ideea de bază în soluţionarea litigiilor de contencios administrativ, este că judecătorul nu intră
în conflict direct cu administraţia sau cu alţi subiecţi prezenţi într-un litigiu de contencios
administrativ, fiind totodată privat de posibilitatea de a-i injocţiona pe aceştia în careva probleme.
Prin, urmare, drept consecinţă, actul administrativ contestat poate fi anulat în tot sau în parte, în
cazul în care:
a) este ilegal în fond ca fiind emis contrar prevederilor legii;
b) este ilegal ca fiind emis cu încălcarea competenţei;
c) este ilegal ca fiind emis cu încălcarea procedurii stabilite.
Faptul, că instanţele de judecată sînt chemate să verifice dacă acţiunile administraţiei se
conformează cadrului legal, nici de cum nu înseamnă că ar dobîndi automat o ierarhie în competenţa
acestora. Riscul unui asemenea control ţine foarte mult şi de eficacitatea lui, şi constă în faptul că
adesea instanţele pot triumfa în favorizarea neadecvată a cîştigului de cauză a reclamatului, intimidînd
în acest mod autoritatea care a adoptat actul administrativ.
Prin urmare, controlul frecvent şi prea îndeaproape a activităţii autorităţilor poate atrage după

45
sine inertitatea acesteia în soluţionarea problemelor. În asemenea situaţii, autorităţile administraţiei
publice pot ocoli soluţionarea necorespunderii cadrului legislativ, a solicitărilor persoanelor, iar în
rezultat se poate crea situaţia în care administraţia va fi controlată, dar ţara va fi rău administrată.
Evident că, nici într-un caz nu putem să ne bazăm pe asemenea afirmaţii deoarece
administraţia nu mai "stă la pînda" inactivităţii administrative, dar îşi oferă intervenţia sa, ajutorul
său, prestaţiile sale.
Totodată legislatorul obligă conducătorii autorităţii administraţiei publice să execute în
termenii prevăzuţi hotărîrile instanţei de contencios administrativ, iar în caz de neexecutare a
acesteia pot fi traşi la răspundere în conformitate cu legislaţia în vigoare.
Legea contenciosului administrativ (art.32) prevede termenii de executare a deciziilor
judecătoreşti în materie de contencios administrativ. În cazul neexecutării în termen a hotărîrii,
conducătorul autorităţii publice în a cărei sarcină a fost pusă executarea acesteia, poate fi tras la
răspundere în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare.
Considerăm etapa de executare a hotărîrilor judecătoreşti, o etapă destul de importantă în
ceea ce priveşte realizarea de “facto” a cerinţelor formulate într-o cerere înaintată în judecată, în
legătură cu lezarea unor drepturi legale ale persoanelor fizice şi juridice.
Neexecutarea de către autorităţile administraţiei publice a hotărîrilor instanţei de judecată,
atrage după sine responsabilitatea administrativă a persoanelor responsabile de executarea acestor
hotărîri. De regulă, responsabilitatea se exprimă printr-o sancţiune, sub formă bănească, încasată de
la persoanele care se fac vinovate de neexecutarea sau tergiversarea executării deciziei judecătoreşti.
În practică, cauzele principale de neexecutare a acestor decizii se pot manifesta în diverse feluri:
prin lipsa de respect faţă de instanţele judiciare, lipsa controlului privind executarea din
partea organului special instituit (Departamentul de Executare a Deciziilor Judiciare,
Ministerul Justiţiei), iresponsabilitatea autorităţilor administraţiei publice şi a persoanelor cu
funcţie de răspundere. (anexa). Sînt frecvente în practică şi unele cazuri de eschivare a
consiliilor locale de la executare, cînd hotărîrile emise de instanţă sînt nefavorabile din
punctul lor de vedere. În această privinţă consiliile locale fiind structuri autonome în sensul
ierarhiei unei puteri pe verticală, pot crea adesea diverse impedimente în asigurarea
executării hotărîrilor instanţelor judiciare. Legea privind administraţia publică locală
prevede măsurile de suspendare a activităţii consiliului local (alin.1,atr.29) dacă acesta a
adoptat în mod deliberat decizii repetate în aceeaşi materie, care au fost anulate de către

46
instanţele de contencios administrativ prin decizii definitive deoarece încălcau grav prevederile
Constituţiei sau a legislaţiei în vigoare. Procedura în cauză se iniţiază de către oficiile teritoriale ale
Aparatului Guvernului, după caz primarul, ori Guvernul sînt în drept să se adreseze în instanţa de
judecată pentru constatarea circumstanţelor care justifică suspendarea activităţii consiliului local.
(alin.2, atr.29).
În opinia noastră o astfel de procedură este foarte importantă în calitatea sa de mecanism
juridic, care exprimă în sine modalitatea de sancţionare a consiliului pentru activitatea sa ilicită.
Cum ar putea fi sancţionat consiliul local în cazul neexecutării hotărîrii instanţei de contencios
administrativ?
Punctul de vedere care ne aparţine în acest sens porneşte de la ideea că, în cazul neexecutării
hotărîrilor judecătoreşti, consiliul local încalcă Constituţia (art.53) şi alte legi organice referitor la
repunerea în drepturi şi despăgubirea persoanei vătămate de o autoritate publică. Prin urmare,
neexecutarea intenţionată repetată a hotărîrilor instanţei de contencios administrativ, fapt constatat
prin decizia definitivă a instanţei, poate atrage după sine, posibilitatea de iniţiere a procedurii de
suspendare a activităţii consiliului local (propunerile se anexează).
Asigurarea echilibrului dintre puterea executivă şi cea judecătorească invocă nişte condiţii de
comportament legal şi echitabil al ambelor părţi într-o procedură de contindere administrativă. După
cum s-a mai menţionat anterior în lucrare principiul legalităţii actului administrativ care emană de
la o autoritate publică nu admite abuzurile administraţiei în încălcarea drepturilor legitime al
cetăţenilor.
Partea revers a problemei, nu mai puţin importantă, este cea a comportamentului instanţei în
examinarea corectă şi echidistantă a litigiilor administrative. Prin urmare, în egală măsură, la fel
cum vorbim despre responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice într-un litigiu de contencios
administrativ, aşa este necesar de a aborda şi problema responsabilităţii judecătorilor pentru deciziile
adoptate. Este cunoscut faptul, cînd în unele cazuri instanţele de contencios administrativ ocupă
nişte poziţii abuzive faţă de autorităţile administraţiei publice, care au adoptat actul administrativ,
dînd prioritate reclamanţilor în cîştigul de cauză. Atare situaţii adesea intimidează autorităţile (ori
reprezentanţii oficiilor teritoriale ale Aparatului Guvernului, care în unele situaţii preferă să se
abţină de la unele sesizări pentru a nu-şi crea probleme în plus) în luarea altor decizii în procesul de
gestionare a colectivităţilor locale. Cu atît mai mult în cazurile cînd o decizie este bazată mai mult
pe principiul oportunităţii decît pe cel al legalităţii. Referitor la problema dată ne-am expus

47
dezacordul anterior în lucrare, considerînd drept o eroare această poziţie. Dacă, într-un dosar civil
ori penal, instanţa examinează toate probele prezentate de părţi, pe cînd într-un litigiu administrativ
legislatorul a găsit de cuviinţă să nu implice instanţa în asemenea proceduri, poziţie de fapt incorectă
şi contradictorie specificului şi scopurilor administraţiei publice. Anume omiterea unei asemenea
posibilităţi, poate duce judecătorul în eroare în adoptarea unei hotărîri.
Vorbind despre responsabilităţile judecătorilor în luarea unei decizii este necesar de a vedea
care ar fi sancţiunile legale, care pot fi aplicate judecătorului. La prima vedere, sancţiunile
respective coincid cu cele aplicabile oricărui funcţionar public.
Alin.(2),(3), art.3 din Legea serviciului public, prevede că “acţiunile prezentei legi se extinde
asupra judecătorilor…, în partea în care nu este reglementată prin actele speciale privind statutul lor
juridic”, “ cu excepţia judecătorilor Curţii Constituţionale, membrilor Curţii Supreme de Justiţie,
membrilor Consiliului Suprem al Magistraturii”. Astfel, răspunderea judecătorilor în majoritatea
cazurilor se manifestă prin modalităţi similare celei ale funcţionarului public (disciplinară,
contravenţională, civilă şi penală). Considerăm necesar de a expune asupra a două modalităţi care
au tangenţă cu cercetările noastre ( răspunderea disciplinară şi civilă)
Răspunderea disciplinară a judecătorului se aplică în corespundere cu Legea nr. 947-XIII
din 19.07.1996 cu privire la statutul judecătorului şi Legii nr. 950 XIII din 15.07.1996 cu privire la
colegiul disciplinar şi răspunderea disciplinară a judecătorilor. Examinarea cazurilor privind
răspunderea disciplinară a judecătorilor se efectuează de către Consiliul Superior al Magistraturii.
Dreptul de intentare îl au: Preşedintele Curţii Supreme de Justiţie, Preşedintele Consiliului Superior
al Magistraturii, orice membru al Consiliului Superior al Magistraturii, din oficiu sau la propunerea
preşedinţilor instanţelor judecătoreşti. Modalitate de deplîngere a acţiunii judecătorului de către o
autoritate publică necesită a fi prevăzută în legislaţie (anexă).
Răspunderea civilă este prevăzută prin Legea nr. 1545-XIII din 25.02.1998 privind modul
de reparare a prejudiciului cauzat prin acţiunile ilicite ale organelor de urmărire penală, ale
procuraturii şi ale instanţelor de judecată, care prevede repararea prejudiciilor morale şi materiale
cauzate persoanelor fizice sau juridice. Prejudiciul cauzat se repară integral, indiferent de culpa
persoanelor cu funcţie de răspundere din organele de urmărire penală, ale procuraturii şi din
instanţele judecătoreşti.(alin.2, art.1, modificat prin Legea nr.206-XV din 29.05.03, în vigoare din
18.07.03). Repararea prejudiciului cauzat se efectuează de regulă din bugetul de stat şi bugetele
locale. Statul, autorităţile administraţiei publice locale, după repararea prejudiciului cauzat prin

48
acţiunile ilicite ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii şi ale instanţelor judecătoreşti, sînt
obligate să înainteze persoanelor culpabile cererea de reparare a pagubei: integral - în cazul cînd
culpa persoanelor cu funcţie de răspundere este dovedită prin sentinţă definitivă; parţial-în baza şi în
condiţiile stabilite de legislaţie.
La fel, în condiţiile alin. (1), art. 17 din Legea pentru modificarea Legii nr. 353-XV din 28
.04.2004 cu privire la Agentul guvernamental “ statul are drept de regres împotriva persoanelor a
căror activitate, cu intenţie sau prin culpă gravă, a constituit temei pentru adoptarea hotărîrii privind
plata obligatorie a sumelor stabilite prin hotărîre a Curţii sau prin acord de soluţionare pe cale
amiabilă a cauzei”.
Din cele expuse, putem concluziona, că în cazul judecării ilegale a dosarelor în contenciosul
administrativ prin pricinuirea unor prejudicii morale sau materiale persoanelor ori autorităţilor
administraţiei publice, acţionării cu rea credinţă şi intenţionat, judecătorilor li se poate aplica
răspunderea administrativ-patrimonială în condiţiile prevăzute de legislaţia în vigoare (modificările
propuse se anexează).

49
 § 5. Relaţia legalitate - oportunitate în contenciosul administrativ: probleme
controversate de drept

a) Relaţia legalitate-oportunitate în doctrina şi jurisprudenţa internaţională

În practica internaţională, esenţa controlului legalităţii şi oportunităţii actelor administrative
constă, în principiu, în compatibilitatea colectivităţilor teritoriale, regionale cu normele emise de
către stat.
Controlul legalităţii exercitat a posteriori constituie o regulă generală pentru toate ţările cu
excepţia Angliei şi Ţării Galilor.
Practica mondială existentă pe parcursul ultimilor 20 de ani denotă reducerea ponderii
controlului de oportunitate, astfel, în unele ţări fiind din ce în ce mai limitat s-au chiar inexistent.
O caracteristică generală, demonstrează în acest sens, că Anglia şi Ţara Galilor, rămîn o excepţie,
deoarece aici controlul actelor e important în particularitate, privilegiat rămînînd controlul
oportunităţii.
Doctrina germană, tradiţional, prin putere discreţionară evocă o anumită marjă de libertate a
administraţiei publice în deciziile şi acţiunile sale, adică posibilitatea de a alege între mai multe
atitudini posibile. Cadrul constituţional garantează autonomia gestionării colectivităţilor teritoriale:
” Comunelor trebuie să le fie garantat dreptul de a reglementa sub responsabilitate proprie
treburile comunităţilor locale în cadrul legii. De asemenea, colectivităţile municipale în cadrul
atribuţiilor lor dispun de autonomie administrativă, care se conformează legilor”[64].
Pentru fundamentarea puterii discreţionare in Germania, de-a lungul anilor s-au formulat mai
multe teze, între care şi teoria după care fundamentul puterii discreţionare s-ar afla în existenţa
noţiunilor juridice nedeterminate; bunuri publice, utilitate publică, ordine publică, drumuri publice,
securitate publică, interes public, siguranţa circulaţiei, pericol, profit, avantaj, dezavantaj, aptitudine,
abuz, etc.
Tradiţia puterii discreţionare a administraţiei germane s-a continuat şi după 1945, tribunalele
administrative continuînd să respecte această tradiţie. Jurisprudenţa de altfel, a avut ocazia să
amintească de nenumărate ori că controlul trebuie să fie efectuat doar pentru a păstra interesul
general. În concluzie, doctrina şi jurisprudenţa în marea lor majoritate estimă, că controlul trebuie să
se limiteze la aprecierea legalităţii, în afara cazurilor cînd hotărîrea atinge un domeniu relevant, în
acelaşi timp, asupra colectivităţii şi a interesului general. Controlul oportunităţii actelor

50
administrative „este limitat în cazurile cînd colectivităţile nu-şi exercită propriile lor competenţe, dar
prin delegarea competenţelor statului federal sau a landurilor” [65] ; concomitent controlul se
exercită asupra legalităţii şi asupra oportunităţii.

Doctrina franceză relevă despre un drept de apreciere al administraţiei publice pentru a evoca
acţiunea administraţiei într-un cadru îngăduit de lege, pe cînd noţiunea de oportunitate este folosită
pentru a evoca o acţiune de fapt a administraţiei publice, în situaţii excepţionale, acţiune necesară,
dar contrară legii.
Cadrul constituţional al Portugaliei, exclude controlul oportunităţii. “Tutela administrativă
asupra colectivităţilor locale constă într-o verificare ce necesită supravegherea respectării legilor de
către acestea.” [66, p.32]. Spre deosebire de Portugalia în Spania tribunalul constituţional s-a
pronunţat în 1981 asupra neconstituţionalităţii reglementării tutelei actelor colectivităţilor locale,
omiţînd controlul de oportunitate, din motivul “că principiul autonomiei locale este compatibil doar
cu exercitarea unui control de legalitate, cu condiţia ca ultimul să fie exercitat într-o manieră
punctuală” [67, p.33], iar în Italia legislaţia „nu prevede controlul de oportunitate decît asupra
legilor regionale” [68, p.54]. Totodată, controlul oportunităţii şi legalităţii a priori prezintă un
caracter excepţional şi se manifestă în special în Germania, Spania, Italia, Portugalia [69, p.70].
În doctrina engleză, controlul oportunităţii este exercitat în esenţă a posteriori şi constituie un
mai mare avantaj faţă de controlul de legalitate. În absenţa constituţiei scrise colectivităţile
teritoriale britanice, comitete şi districte nu pot beneficia de nici o garanţie constituţională. La fel
nici Guvernul nu poate exercita controlul său decît în cazul cînd o lege îi autorizează aceasta în mod
explicit, iar în lipsa tribunalelor specializate pentru judecarea conflictelor între Guvernul central şi
colectivităţi, aspectele contencioase sînt de competenţa tribunalele ordinare, care controlează mai
mult deturnările puterii decît legalitatea, după cum o înţeleg ţările continentale. Această tendinţă s-a
accentuat după sfîrşitul anilor 70, anume cu crearea Audit Commission for Local Authorities, în
competenţa căreia este efectuarea controalelor de justificare din oficiu şi pe loc, cît şi sesizarea
controlului jurisdicţional asupra deciziilor sau lipsa de decizie a unei colectivităţi.

b) Relaţia legalitate-oportunitate în doctrina românească conturează la acest subiect, două

curente de gîndire distincte:

- Şcoala de la Cluj (reprezentată de Iovănaş I., Popa E., Cioia P., Jiurgiu L.,);

51
 - Şcoala de la Bucureşti (Iorgovan A. , Vedinaş V., Apostol Tofan D.).
Primul curent se bazează pe ideea că legalitatea şi oportunitatea constituie două condiţii
distincte de valabilitate a actelor administrative. Unul din reprezentanţii şcolii clujene, Profesorul
Iovănaş I, distinge următoarele criterii de valabilitate a actului administrativ [70, p.12]:
- momentul în care este adoptat actul;
- locul şi condiţiile concrete în care urmează să se aplice;
- mijloacele materiale şi spirituale pe care urmează să le angajeze măsura
administrativă;
- conformitatea acestuia cu nivelul condiţiilor generale de viaţă şi cultură;
- conformitatea cu scopul legii.
În timp ce reprezentanţii Şcolii de la Cluj (Iovănaş I.,) [71, p.20-26], înţeleg oportunitatea ca o
condiţie de valabilitate a actului administrativ (iar nu de legalitate) ce exprimă realizarea sarcinilor
şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu
eficienţă cît mai mare, precum şi alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului
legii, cei de la Bucureşti au definit oportunitatea în alt sens.
Susţinătorii celui de al doilea curent, concep oportunitatea ca un element al legalităţii, iar nu ca
condiţie distinctă de valabilitate a actului administrativ, acceptînd ideea că judecătorul de contencios
administrativ poate să verifice dacă administraţia publică nu a acţionat abuziv, contrar interesului
public, aşa cum rezultă acesta din legea pe care se întemeiază actul administrativ atacat.
În opinia prof. Iorgovan A. [72, p291-294] „prin oportunitate înţelegem interesul public
ocrotit de lege (în ideea de scop al legii), fără a pune semnul egalităţii între scopul şi spiritul legii”.
Întru dezvăluirea celor menţionate în literatura de specialitate se arată, că oportunitatea actelor
administrative se deosebeşte de conformarea acestora cu scopul legii din cel puţin două puncte de
vedere:
a) oportunitatea actelor administrative presupune o conformitate a conţinutului în tot
momentul faţă de sarcinile legalităţii şi al organului de stat, sarcini care se pot schimba fără ca să se
schimbe celelalte condiţii de realizare a legalităţii, inclusiv cerinţa conformării cu scopul legii;
b) condiţia oportunităţii poate să nu mai fie îndeplinită la un moment dat, deşi ea fusese
îndeplinită la emiterea actului administrativ, pe cînd toate celelalte condiţii, de odată ce au fost
îndeplinite la emiterea actului, conferă acestuia un caracter legal, în mod definitiv, care nu poate fi
schimbat decît cu totul excepţional, anume prin modificarea cu caracter retroactiv a normei juridice

52
 care îl reglementează. Prin urmare, important pentru instanţa de judecată este de a găsi limita pentru
a stabili caracterul ilegal al unui act administrativ, adică excesul de putere.
Mai mulţi cercetători împărtăşesc diverse opinii cu privire la raportul legalitate oportunitate.
În opinia cercetătoarei Petrescu R., „ actul să fie emis conform interesului public, iar limitele
dreptului de apreciere de care beneficiază autorităţile administraţiei publice cu ocazia elaborării
actelor administrative, sînt determinate chiar de legi şi celelalte acte normative pe care trebuie să le
aplice, dar în ce priveşte controlul înfăptuit de instanţele judecătoreşti, se consideră că acestea se
limitează la legalitatea actului administrativ, oportunitatea acestuia nefiind supusă controlului
judecătoresc” [73, p.526].
Într-o altă opinie susţinută de Santai I., [74], deşi legalitatea şi oportunitatea nu se exclud şi nu
se substituie reciproc, se susţine că interferenţa dintre acestea duce însă la asigurarea celor mai bune
condiţii de emitere şi de realizare a unui act valabil adecvat situaţiei date.
Necesitatea cercetării în continuare a acestui fenomen este foarte importantă în sensul potrivit
căruia pentru, a evita confundarea oportunităţii cu abuzul, se resimte necesitatea unei redimensionări
conceptuale, astfel încît să se distingă noţiunea de putere (competenţa) discreţionară ataşată de
legalitate, în cadrul sferei de putere discreţionară.
Astfel vedem, că autorii citaţi, relevînd teze emise în cadrul teoriilor privind competenţa legală
a puterii (cînd acesteia legea îi impune univoc şi strict determinat conduita decizională ce urmează a fi
adoptată) şi competenţa discreţionară a puterii (cînd aceasta poate alege mai multe decizii sau mai
multe comportamente la fel de conforme cu legea), consideră că sînt şi situaţii intermediare, cînd
întîlnim competenţa aprecierii ataşate de legalitate, cînd oportunitatea intersectează în mod necesar
legalitatea. Sub aspect conceptual, situaţia în care, alegerea decizională se înscrie într-un evantai al
valenţelor graduale legate, distincte în raport cu varietatea elementelor concrete care pot concura o
anumită stare de fapt, competenţa de apreciere devine strîns legată de legalitate, reprezintă în esenţă o
legalitate a oportunităţii. Respectiv relaţia de legalitate a oportunităţii este în consens atît cu evoluţia
doctrinei franceze privind aprecierea ataşată de legalitate, cît şi cea privind controlul judecătoresc, (cu
referire la eroarea manifestă de apreciere şi principiul proporţionalităţii) şi semnalează o extindere a
controlului judecătoresc, întrucît controlul se fundamentează pe ideea controlului legalităţii.
Important ar fi să se înţeleagă cu această ocazie, că puterea discreţionară nu este un
comportament ilegal al administraţiei, ci doar depăşirea acestuia este un abuz nu şi exercitarea
dreptului de apreciere în limitele legale, nu este o libertate în afara legii ci una permisă de lege şi

53
„unde se termină puterea discreţionară şi unde începe abuzul de drept, unde se termină
comportamentul legal al administraţiei, concretizat prin dreptul acestuia de apreciere şi unde începe
încălcarea unui drept subiectiv sau interes legitim al cetăţeanului” [75, p.8].
În ţara noastră, în condiţiile stipulate în alin.(2) art.26 din Legea nr. 793-XV din 10.02.2000
contenciosului administrativ, instanţa de contencios administrativ nu este competentă să se pronunţe
asupra oportunităţii actului administrativ şi a operaţiunilor administrative, care au stat la bază
emiterii actului administrativ.
În viziunea noastră, atitudinea directă a legiuitorului, care a omis din start posibilitatea
examinării de către instanţă a actelor administrative a respectării condiţiilor de oportunitate, a fost
luată neţinîndu-se cont de unele principii teoretice dezbătute în literatura de specialitate după cum s-
a menţionat deja, găsindu-şi aplicare în practica internaţională. Evident că, în cazul oportunităţii
actului administrativ nu se respectă din start una din principalele condiţii de validitate a actelor
administrative, adică emiterea acestuia pe baza şi în vederea executării legii.
Indiscutabil, că instanţa în funcţie de importanţa condiţiei de validitate, nerespectate, aplică
sancţiunile corespunzătoare: anulabilitatea, nulitatea şi inexistenţă. Prin urmare, sancţiunile nu sînt
altceva decît „consecinţele nerespectării condiţiilor de validitate” [76, p89] la adoptarea sau emiterea
actelor administrative de autoritate stabilite de lege.
În ceea ce ne priveşte considerăm indispersabil raportul legalitate –oportunitate de controlul
judecătoresc efectuat asupra activităţii autorităţilor publice şi în special al actelor administrative
emise de către acestea. Motivul de bază a acestor concluzii serveşte prezenţa în legislaţia naţională
a modalităţii de exercitare a controlului de oportunitate de către subiecţii acestuia [77].
De asemenea, este prevăzută modalitatea de contestare în contenciosul administrativ de către
autoritatea administraţiei publice locale a deciziei subiectului controlului de oportunitate în cazul în
care consideră că este ilegală, sau poate cere instanţei suspendarea de urgenţă a deciziei acestuia sau
adoptarea unor altor măsuri în cazul dacă există pericolul unei pagube imitente.
Drept argument, servesc stipulările potrivit cărora, „instanţa de contencios administrativ, în
termen de 3 zile de la primirea sesizării, decide, după audierea părţilor vizate, asupra suspendării
actului, şi /sau asupra dispunerii unor altor măsuri provizorii solicitate” [78].
Prin urmare, constatăm în situaţia dată prezenţa unui conflict de norme juridice şi evident că în
acest context, pledăm pentru operarea modificărilor respective în legislaţia în vigoare.( vezi
modificarea propusă)

54
 Astfel, prin operarea unei asemenea modificări se va obţine ca practica instanţelor de
contencios administrativ din tara noastră, să se îndreptăţească ca un sistem, indiferent cum privim
oportunitatea in raport cu legalitatea, iar judecătorul de contencios administrativ să posede dreptul
sa verifice dacă administraţia publica nu a acţionat abuziv, contrar interesului public.
O altă concluzie în acest sens poate fi trasă în baza ideei generale, că scopul administraţiei
publice, şi anume realizarea interesului public, este totdeauna un element de legalitate, în timp ce
mijloacele pentru atingerea acestui scop sînt aspecte ce ţin de oportunitate. De aceea, considerăm că
oportunitatea actului administrativ exprimă în sine o posibilitate a autorităţilor administraţiei publice
de a alege între o variantă pur legală, dar care nu corespunde soluţionării unui interes general şi una
descreţioanară, cu folosirea fără abuz a competenţelor sale în rezolvarea sarcinilor concrete sub
propria responsabilitate, respectînd limita legală a dreptului de apreciere.

55
 Capitolul III. Responsabilitatea publică în dreptul comunitar şi influenţa ei asupra
sistemelor naţionale

§ 1. Originea responsabilităţii. Natura, caracteristicile

În linii generale, termenul de responsabilitate îşi are originea în sec. XVIII [79, p.59] şi
provine din latinescul respondere, ceea ce înseamnă debitor, persoana responsabilă de ceva, de
cineva într-un mod obiectiv. La început, sensul acestui cuvînt a fost implicat în moralele creştine şi
laice, avînd o puternică conotaţie morală.
Celebru filosof Platon în urma unei analize raţionale „ a factorilor specifici unei stări sociale”
a ajuns „să determine diferitele funcţii pe care, pe drept trebuie să le îndeplinească fiecare, şi de
care nu se poate lipsi fără vină cel care e menit să o îndeplinească” [80, p.249]. Mai tîrziu
jurisprudenţa a subînţeles sub denumirea de responsabilitate, sancţiunea aplicată în cazul încălcării
de către individ a unei conduite pe care el era obligat s-o respecte.
În doctrina franceză, cea mai veche şi importantă, această primă semnificaţie a termenului
responsabilităţii a fost depăşită de către logica salvării şi a socializării riscurilor, care s-a dezvoltat la
sfîrşitul sec. XIX. În acelaşi timp au apărut regimuri a responsabilităţii obiective şi regimuri de
reparare desprinse de la această primă logică a responsabilităţii, care visa să garanteze victimelor
prejudiciate compensarea pagubelor de care era debitoare colectivitatea publică, chiar dacă aceste
victime, n-ar ţine de o activitate publică [81].
Este important de remarcat faptul, că în perioada dată victimele unui prejudiciu ce se cauza de
autorităţile administrative erau private de indemnizarea acestuia, deoarece aplicarea unor soluţii
concrete de rezolvare nu derivau din sistemul cadrului legislativ existent. Cercetările juridice a
sistemului dominat de epoca respectivă au identificat următoarele reguli ale iresponsabilităţii:
existenţa ideologiei politice dominante care venea în contradicţie cu ideea responsabilităţii statului,
lipsa unor principii juridice care ar fi tratat prejudiciul public altfel decît privat stipulat în Codul lui
Napoleon. Aceste justificări „cît şi alţi factori prezenţi în acea perioadă au făcut să fie observate că
responsabilitatea funcţionarilor publici cunoştea deja nişte limite” [82].
Tocmai aceste idei au permis să dispară regimul de iresponsabilitate a colectivităţilor şi să se
formuleze teoria inexistenţei răspunderii statului în anumite sectoare de activitate administrativă.
Concomitent, această situaţie s-a bazat şi pe refuzul de a aplica actelor sau acţiunilor luate în
interesul general regulile responsabilităţii prevăzute de Codul Civil.

56
 Celebra decizie Blanco din 8 februarie 1873 confirmă acest refuz a dreptului comun. Este
admisă în acelaşi timp necesitatea de a degaja un regim de responsabilitate autonomă pentru a lua în
consideraţie specificul acţiunii publice. Din acest motiv se susţine că această responsabilitate „nu
este nici generală , nici absolută”, dar potrivit dreptului administrativ ea conţine reguli speciale
care variază urmînd trebuinţele serviciului şi necesitatea de a concilia drepturile statului cu
drepturile private.
Astfel, Decizia Blanco a impus din ce în ce mai mult teza după care responsabilitatea statului
este o responsabilitate autonomă, derogatorie de la dreptul comun, care s-a extins şi la
responsabilitatea comunelor sau a departamentelor, iar prin acţiunea jurisprudenţei se dezvoltă un
proces de extensie continuă a responsabilităţii, sub influenţa următorilor factori convergenţi:
dezvoltarea activităţilor publice; dezvoltarea ideilor de egalitate şi solidaritate; existenţa
responsabilităţii private legată de generalizarea asigurărilor [83, p.328-333].
Cercetătorul francez Moreau J. [84, p.580-584] determină trei etape decisive care marchează
apariţia „dreptului comun al responsabilităţii administrative”;
- afirmarea autonomiei dreptului responsabilităţii administrative;
- terminarea de responsabilităţi respective agenţilor şi serviciilor;
- admiterea neapărată a responsabilităţii.
Autorul citat apreciază, că aportul Deciziei Blanco asupra contenciosului responsabilităţii a
fost determinată de: „recunoaşterea implicită a principiilor responsabilităţii statului, enunţarea
inaplicabilităţii Codului civil, afirmaţia specificului responsabilităţii administrative, marcînd absenţa
caracterului general şi absolut în necesitatea concelierii intereselor statului şi al particularilor,
atribuirea competenţei de judecată judecătorului administrativ” [85, p.581].
Prin urmare, spre sfîrşitul sec. XIX, dreptul răspunderii administrative ”a unit judecătorul cu
legislatorul... generalizînd toate activităţile, în timp ce jurisprudenţa administrativă făcea eforturi
pentru dezvoltarea ariei de persoane relevante regimului specific al responsabilităţii
administrative”[86, p.584], avînd să cunoască o extindere importantă atît a „ principiilor
responsabilităţii”[87, p.584] cît a „regimului de drept public” [88, p.585-586].

Aceste idei, pe parcursul evoluţiei istorice au fost preluate de către sistemele legislative a mai
multor ţări, separînd tot mai mult responsabilitatea statului de cea a autorităţilor locale.

57
 § 2. Efectele dreptului comunitar

Odată cu extensiunea şi dezvoltarea într-o manieră constantă începînd cu anii 80 ai secolului

trecut a dreptului European, se denotă faptul că acesta nu mai este străin sistemelor naţionale de
drept al responsabilităţii publice. Apariţia unui drept european creat în afara structurilor juridice
tradiţionale a statelor este un fenomen recent, şi aceasta cu atît mai mult în problema care ne
interesează-responsabilitatea.
În prezent doctrina modernă la nivel european tinde să se extindă şi tratează
responsabilitatea publică nu într-un sens restrîns, doar prin prisma responsabilităţii
administrative, care trebuie a fi înţeleasă drept o responsabilitate a serviciilor statale, a
colectivităţilor locale, a comunelor, departamentelor, regiunilor precum şi instituţiile publice
subordonate lor, a agenţilor publici din cadrul acestora; dar şi prin responsabilitatea persoanelor
private în excitarea prerogativelor puterii publice, în cazul cînd acestea cauzează un prejudiciu.
Aşa dar, responsabilitatea publică face referinţă la ansamblul de ipoteze în care
responsabilitatea autorităţilor publice poate fi angajată atît în situaţii de drept privat, cît şi de drept
public.
Un detaliu important în acest sens, care caracterizează responsabilitatea publică este acel al
activităţii reparatorii, care corespunde mai bine evoluţiilor recente a acestei responsabilităţi.
Responsabilitatea publică, exprimînd în sine un comportament al autorităţii publice analog cu o
situaţie în care, chiar dacă, nici o activitate publică nu se găseşte la originea fraudei, joacă un rol de
garant pentru desfăşurarea cumulului de responsabilităţi a administraţiei şi a agentului în caz de
greşeală personală, sau tangentă cu cea de serviciu. În plus, responsabilitatea publică nu include în
sine doar criteriul competenţei jurisdicţionale, dar şi cel care ar cauza originii prejudiciului, de care
trebuie să ţină cont la recurgerea în faţa jurisdicţiilor judiciare.
Pentru că principiile şi regulile responsabilităţii rezultă, atît din dreptul legal în sensul larg, cît
şi din dreptul jurisprudenţial, considerăm oportun de a încerca să studiem problema influenţei
dreptului european asupra responsabilităţii publice în drepturile naţionale în două aspecte: cel
doctrinar al (în special ex. Franţei) şi a jurisdicţiei Curţii Europene.
De fapt, este greu de conceput o influenţă a dreptului european asupra responsabilităţii publice
în Franţa, ţinînd cont atît de legăturile strînse pe care ea le-a avut cu activitatea publică, cît şi a
rolului important jucat de dreptul francez în elaborarea drepturilor europene, rol care l-ar fi putut

58
proteja dacă nu de orice intervenţie europeană atunci cel puţin de o modificare substanţială sub
influenţa efectului său.
Doctrina modernă franceză (Helène Muscat etc.), încearcă într-un mod clasic să dovedească
impactul dreptului european asupra responsabilităţii publice, exercitînd o influenţă veritabilă şi
implicîndu-se în anumite evoluţii ale dreptului responsabilităţii.
Astfel, într-o manieră complexă de cercetare este studiat „locul intervenţiei europene în cadrul
surselor responsabilităţii publice cu scopul de a determina dacă ea conţine o veritabilă originalitate
în raport cu regulile dreptului francez, sau dacă ea nu acţionează decît într-o repriză principiile, care
îi sînt stabilite”, sau dacă „el nu antrenează decît o evoluţie a regulilor interne, astfel contribuind la
reînnoirea sa” [89, p.12-18].
O concluzie generală în acest sens, constă în faptul, că dreptul european suscită în dreptul
francez o evoluţie a particularităţilor dreptului responsabilităţii. Prin evoluţia structurii dreptului
responsabilităţii, dreptul european tinde să aspire asupra bunei fondări a structurii actuale a
dreptului responsabilităţii, ceea ce înseamnă modul în care el este construit şi asupra necesităţii de a-
l adapta unui context nou.
Dar, important, în această ordine de idei este faptul, că reglementarea condiţiilor de utilizare a
responsabilităţii este aproape de consideraţii strict naţionale. Mai întîi dreptul responsabilităţii şi
maniera în care el este organizat traduc o concepţie specifică a rapoartelor dintre stat şi particular,
deoarece principiul responsabilităţii a evoluat în funcţie de necesităţile sociale în sensul unei
garanţii mai mult sau mai puţin importante conform domeniilor, garanţie acordată particularilor în
cadrul fenomenului de dezvoltare a statului providenţă şi a mişcării de socializare a riscurilor.
Prin urmare, existenţa unui principiu de responsabilitate şi modalităţile de exercitare a acţiunii
în reparaţie depind aşa dar într-o manieră imediată de bazele care constituie statul, de circumstanţele
de timp, de locuri, indiciul ideologic sau social. Ea este în mod specific caracteristică în fiecare stat
în concepţia relaţiilor sociale, concepţie care nu rezultă în mod excepţional în mod intern.
Un exemplu în acest sens, poate servi faptul, că în dreptul european responsabilitatea
intervine de regulă în materie semicontractuală şi contractuală, pe cînd teoria dreptului
administrativ francez distinge 3 tipuri de responsabilitate administrativă (responsabilitatea
extracontractuală, contractuală şi semicontractuală sînt trei ipoteze a responsabilităţii în măsura cînd
e vorba de fiecare dată de repartiţia unei fraude chiar dacă sursa obligaţiei este distinctă).

59
 Pe acest motiv, doctrina franceză contemporană ( Hélen Musca şi alţi cercetători) pune un
accent principal asupra cercetărilor influenţei dreptului european asupra ansamblului de mecanisme
a responsabilităţii, deoarece foarte rar acestea sînt tratate într-o manieră paralelă. Ea consfinţeşte în
primul rînd responsabilitatea exracontractuală, ceea ce înseamnă responsabilitatea delictuală şi
semidelictuală, în al doilea rînd, responsabilitatea contractuală a administraţiei (cea ce înseamnă că
ea poate fi pusă în cauză pe baza unui contract administrativ, chiar dacă acest tip de
responsabilitate a fost centrul studiilor mai puţin numeroase anume din pricina recentei sale
dezvoltări), şi în al treilea rînd accentuează, în sfîrşit, activitatea semicontractuală [90, p.250; p.27].
Şi dreptul comunitar dirijează în primul rînd prin contenciosul restituirii contrare care este o
cale de drept ce precede direct din ordinea juridică europeană. Însă prin finalitatea sa economică, el
pare în mod natural mai susceptibil de a interveni în domeniul responsabilităţilor contractuale şi
semicontractuale, de altfel în dependenţă de dezvoltarea economică a comunităţilor şi a
importantelor redistribuiri a mijloacelor financiare alocate cu titlul de diverse politici europene, cît
şi a armonizării legislaţiilor fiscale şi vamale.
Pe de altă parte, autoarea demonstrează confruntarea dintre dreptul francez contemporan şi
dreptul european, vizînd atît intervenţia europeană în acest drept, cît şi evoluţiile pe care ea le
induce din dreptul administrativ francez. „Dreptul european al responsabilităţii publice ca şi dreptul
european în general, atunci cînd se bazează pe un instrument scris, conţine în sine forme bine
distincte de intervenţie. Mai întîi el poate să aibă drept obiectiv punerea bazelor unei armonizări
generale a dreptului responsabilităţii” [91, p.241].
Din alt punct de vedere „acest mecanism nu parvine totuşi prin supleţea sa şi caracterul său
indicativ, decît să influenţeze foarte slab drepturile naţionale. În mod paralel, „se multiplică
dispozitivele speciale ale responsabilităţii, naşterea cărora se poate fixa la începutul anilor 80. Ele se
suprapun multiplelor regimuri de responsabilitate publică, pe care dreptul francez le-a cunoscut
mereu, şi sînt susceptibile să exercite în aceste probleme implicaţii mediate” [92, p.301]
Prin urmare, autoarea susţine că, un veritabil drept European al responsabilităţii publice se
afirmă prin deschiderea noilor recursuri şi adopţia noilor reguli autonome de fond şi de procedură.
Fără îndoială, limitarea competenţelor instanţelor europene şi principiul de subsidiaritate nu
autorizează decît intervenţiile punctuale şi specifice dreptului European, în dreptul intern.
Cu toate acestea, în opinia cercetătoarei franceze Helène Muscat “se dezvoltă o mişcare de
europenizare a dreptului intern, a responsabilităţii publice, deoarece judecătorul intern tinde să

60
asigure o protecţie asemănătoare cu ansamblul de particulari, oricare n-ar fi norma de aplicare
(europeană sau internă)… or, transformările care recurg din influenţa dreptului european, nu sînt în
mod obligatoriu actuale, n-au fost mereu obiectul unei „acceptări”, dar a unei integrări în dreptul
francez, chiar dacă ele se situează cel mai des în prelungirea tendinţelor deja prezente în ordinul
intern. Iar analiza noastră, se plasează, aşa dar, într-o prospectivă ce constituie o reflectare asupra
unui drept în mişcare. Din acest punct de vedere, dreptul european ajunge la o evoluţie a structurii
dreptului responsabilităţii, la o reînnoire a concepţiei sale în ceea ce priveşte funcţiile sale şi
fundamentul său, inducînd o repunere în cauză a autonomiei responsabilităţii publice faţă de cea
privată [93, p.130].
Într-o altă opinie [94, p.27], şi anume a cercetătorului Paillet M. ” Cercetarea influenţei
dreptului european asupra responsabilităţii publice în Franţa „este necesară din punct de vedere a
reînnoirii surselor dreptului administrativ, care este subliniată timp de cîţiva ani de către doctrină”
cît şi în legătură cu creşterea permanentă a protecţiei particularilor în cadrul acţiunii în reparaţie şi
mai general al evoluţiei dreptului responsabilităţii care este în mişcare constantă timp de vre-o 20 de
ani.
Totodată, unii reprezentanţii ai doctrinei într-adevăr au respins principiul evoluţiei dreptului
francez sub intervenţia dreptului european [95, p.39] şi majoritatea studiilor nu priveşte decît dreptul
comunitar; dreptul convenţional fiind considerat apriori lipsit de orice încercare de intervenţie în
domeniul responsabilităţii [96, p.27] sau să intervină doar într-o manieră punctuală.
În urma analizei efectuate, concluzionăm, că deşi, dreptul comunitar reprezintă în sine un
sistem juridic separat, totuşi nu este izolat complet şi ocupă o poziţie între dreptul naţional şi cel
internaţional.
O concluzie, în opinia noastră, adecvată situaţiei la momentul de faţă şi pe care o susţinem,
apreciază că „analiza intervenţiei europene în dreptul responsabilităţii publice este utilă ţinînd cont
de dezvoltarea continuă a acţiunilor pecuniare, a recursului care vizează indemnizarea fraudelor –
interese şi lărgirea responsabilităţii publice (acest fenomen pare generalizat în ansamblul statelor
europene) care ar putea să fie dominată de intervenţia europeană în materie de responsabilitate
publică” [97, p.272].
Totuşi, urmîndu-ne în continuare scopul de a cerceta importanţa reală a intervenţiei dreptului
comunitar în sistemele naţionale de drept a Statelor Membre în materie de responsabilitate publică a
unui drept european din ce în ce mai precis şi complex, este necesar, după cum am menţionat

61
anterior, de a întreprinde un studiu de ansamblu referitor la intervenţiile organismelor comunitare şi
convenţionale. Considerăm în acest sens, că jurisprudenţa Curţilor Europene constituie un element
fundamental a dispozitivului european de încadrare a drepturilor naţionale şi este un factor
preponderent de influenţă asupra drepturilor naţionale datorită necesităţii luate în consideraţie de
principiile afirmate cu această ocazie.
Contribuţiile majore ale Curţii Europene de Justiţie la stabilirea ordinii juridice comunitare în
opinia autorilor [98, p.98] se clasifică în:
- principiul supremaţiei dreptului comunitar;
- conceptul efectului direct;
- principiile generale ale dreptului.
În pofida naturii sale sui generis şi supremaţiei asupra drepturilor naţionale, dreptul
comunitar rămîne într-o măsură destul de largă dependent în implementarea şi aplicarea sa de
diversele sisteme juridice ale Statelor Membre. Regulile comunitare sînt aplicate în Statele Membre
printr-o varietate de proceduri şi pîrghii naţionale ale aranjamentelor instituţionale. Atît timp cît
politicile şi deciziile comunitare sînt implementate de către state în calitatea lor de agent ce
activează în numele şi din numele Comunităţii Europene, ele onorează obligaţia loialităţii
comunitare impusă [99, p.67]. De fapt, obligaţiile comunitare juridic sînt obligatorii pentru Statele
Membre, fără a fi influenţate de structura lor instituţională sau constituţională, respectiv şi pentru
toate autorităţile naţionale, fie ele legislative, executive sau judecătoreşti. Faptul, că puterea
executivă reprezintă Statul Membru vizavi de instituţiile comunitare, nu eliberează puterile
legislative şi judiciare de obligaţia de a respecta şi executa dreptul comunitar, chiar şi în pofida
faptului că conform constituţiilor naţionale ele sînt independente şi suverane. Curtea Europeană a
stipulat în multe cazuri concrete că obligaţia, este juridic obligatorie pentru toate autorităţile Statelor
Membre, incluzînd şi instanţele judecătoreşti pentru cazurile ce se află în jurisdicţia lor, hotărîrea
judecătorească fiind o consecinţă logică a supremaţiei şi validării uniforme a dreptului comunitar şi
că ordinea juridică naţională şi instituţiile din cadrul ei trebuie să fie modificată pentru a asigura
implementarea obligaţiilor comunitare.
Conceptul efectului direct, exprimă în sine una din cele mai importante caracteristici
ale ordinii juridice comunitare, care produce un efect direct în sistemele naţionale ale Statelor
membre în corespundere cu prevederile dreptului comunitar. În rezultat, aceste prevederi asigură

62
respectarea obligaţiunilor comunitare nu numai de către instituţiile comunitare ci şi de Statele
Membre, iar în unele cazuri de indivizi.
Principiul efectului direct este un component cheie al naturii constituţionale a dreptului
comunitar şi se referă la capacitatea dreptului comunitar de a fi invocat de către indivizi pe
parcursul proceselor în instanţele judecătoreşti naţionale. Aplicabilitatea directă asigură statutul
de lege unui regulament în cadrul dreptului naţional al Statelor Membre din momentul adoptării
în conformitate cu procedurile comunitare [100].
Semnificaţia reală a efectului direct este mult mai largă decît aplicativitatea lui directă,
fiind o caracteristică care poate fi ataşată oricărei prevederi juridice comunitare. O normă
declarată de CEJ avînd drept efect direct conferă drepturi irevocabile indivizilor din cadrul unui
sistem naţional. Drepturile direct efective oferă o sursă de protecţie contra acţiunilor ce violează
dreptul comunitar.
În concluzie, condiţiile necesare pentru a recunoaşte o normă a dreptului comunitar, avînd
efect direct, constau în claritatea, precizia, natura necondiţionată, completă şi perfectă a normei,
precum şi lipsa dependenţei faţă de măsurile de implementare ele fiind expuse de clauză, cu
scopul de a fi capabilă pentru aplicare într-un caz anume.
După cum s-a menţionat anterior Curtea Europeană de Justiţie la stabilirea ordinii juridice
comunitare, aplică de asemenea şi principiul general al dreptului, care poate fi utilizat din
două aspecte; adică din necesitatea unei clauze pentru ca ordinea juridică comunitară să poată
funcţiona mai eficient şi mai just, şi justificarea unei asemenea creativităţi juridice în cadrul
tratatelor (unele dificultăţi în acest plan constituie neexhaustivitatea constituţiilor şi în plan
politic dur dificultatea amendării lor).
De menţionat, însă că, aplicarea principiului general al dreptului prezent întîmpină unele
impedimente din cauza bazei juridice [101], la fel fiind acute şi limitele dreptului codificat în
cadrul Comunităţii. Încă la etapa timpurie Tratatul CEDO nu a fost destul de cuprinzător pentru
a avea de afacere cu cazurile înaintate spre soluţionare CEJ, iar prevederile specifice nu erau
întotdeauna capabile de a prevedea o soluţie adecvată problemelor adresate Curţii. În această
situaţie Curtea a fost silită să-şi formuleze principiile sale generale sau să le adopte pe cele
aplicate în Statele Membre.
Concomitent cu cele relatate, considerăm necesar în viziunea noastră de a expune în
continuare şi punctul de vedere asupra necesităţii existenţei unei modalităţi de validare a

63
instrumentelor juridice comunitare, care ar permite de rînd cu concluziile şi observaţiile făcute
de către membrii jurisdicţiilor europene, să traducă o convergenţă sau o divergenţă în legătură cu
interpretarea dreptului Comunităţii sau unde au existat dubii privind validitatea instrumentelor
comunitare [102, p.11]. De exemplu, în opinia judecătorilor naţionali ” aplicarea procedurii
preliminare în judecarea cazurilor de către Curtea de Justiţie a Comunităţii Europene poate
contribui la prevenirea diferitor dificultăţi pe care Curtea le întîlneşte uneori” [103, p.15].
Autorii raportului menţionat, pe bună dreptate, abordă unele probleme ce derivă din
principiul general al dreptului comunitar expuse anterior. În această ordine de idei, se caută
soluţionarea divergenţelor ce ţin de validarea actelor instituţiilor comunitare (în cazul cînd
curţile naţionale pot respinge validarea unui act pe care este bazată o măsură naţională,
suspendînd în mod excepţional aplicarea acelei măsuri temporare sau s-o garanteze cu altă
prevedere care o substituie, de interpretare a unui articol al dreptului comunitar indiferent dacă
se conţine în Tratate sau legi secundare, sau în cazul lipsei unui remediu juridic în dreptul
naţional etc.).
Tot în dezvăluirea ideei că dreptul comunitar, prin influenţa sa, dezvoltă principiile
jurisprudenţiale naţionale, în special, se remarcă că diverse directive sau regulamente
comunitare permit de a impune în drepturile naţionale recompensa pagubelor rezultînd din
activităţi administrative.
Aceste decizii [104] aduc o nouă tratare în materie de constrîngere asupra autorităţilor
naţionale pentru a garanta transpunerea unei norme de valoare superioară, deoarece puterea
reglementară n-a fost niciodată condamnată în ceea ce priveşte terenul de responsabilitate. Deşi,
pînă acum responsabilitatea pentru greşeala legislatorului n-a fost încă recunoscută,
responsabilitatea faptei încălcării dreptului comunitar trebuie sa fie pusa în funcţie după regulile
dreptului naţional. În acest sens, L. Francovich precizează că „ condiţiile de fond şi de formă
fixate de diversele legislaţii naţionale în materie de reparaţie a pagubelor n-ar fi mai puţin
favorabile ca cele care privesc reclamaţiile asemănătoare cu natura internă şi n-ar fi fost
amenajate în maniera de a face imposibil sau foarte dificilă obţinerea reparaţiei” [105].
Prin urmare, conform acestor principii judecătorul administrativ trebuie sa satisfacă trei
condiţii: regula comunitară trebuie să aibă ca scop de a conferi drepturi particularilor; violarea
trebuie să fie suficient de caracterizată ; victima trebuie să facă o legătură de cauzalitate directă
între această violare şi prejudiciul suportat a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

64
 Cele relatate, ne permit să concluzionăm, că cercetarea juridică contemporană nu mai poate să
ignore importanţa dreptului european atît timp cît este prezent în toate ramurile dreptului,
considerînd că dreptul european nu este nimic altceva la origine decît dreptul, care rezultă din
acorduri între reprezentanţii statelor membre, elaborarea căruia se referă la propriile lor reguli
interne. Astfel şi activitatea legislativă, cade de asemenea în cîmpul intervenţiei europene, [106,
p.12] deoarece legea este supusă respectului angajărilor internaţionale, Curtea de Justiţie a
Comunităţii europene, care a hotărît „că în caz de violare a dreptului comunitar, condiţiile de
angajament a responsabilităţii sunt determinate de dreptul comunitar, iar responsabilitatea practicii
jurisdicţionale, de asemenea, se încadrează în obligaţia de a respecta principiile convenţiei...” [107].
Cu toate că, problema potenţialului dreptului european nu este studiat încă pe larg, influenţa
dreptului european asupra dreptului responsabilităţii publice începe de un timp oarecare să fie
evocată, continuînd să rămînă încă parţială.
Pornind de la ideea că dreptul responsabilităţii este în mod esenţial , dar nu exclusiv de origine
jurisprudenţială, înseamnă că el lasă un loc normelor scrise în domeniile specifice, care constituie
regimurile legislative ale responsabilităţii publice. Astfel, structura dreptului responsabilităţii
relevă, deci coexistenţa de reguli de drept scrise cu origine minoritară şi de principii
jurisprudenţiale care constituie baza lor.
Cît priveşte influenţa dreptului comunitar asupra cadrului legislativ din ţara noastră, se
constată o situaţie în stare incipientă încă.
Primii paşi în această direcţie s-au întreprins cînd Convenţia pentru apărarea drepturilor
omului şi a libertăţilor fundamentale adoptată la Roma, la 4 noiembrie 1950, intrată în vigoare la 3
mai 1953, a devenit drept parte integrantă a sistemului legal intern al Republicii Moldova la 24.07.
1997 fiind ratificată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 1298-XIII. Ulterior au fost, de asemenea,
semnate şi ratificate 14 protocoale la Convenţie. Potrivit prevederilor actelor menţionate, ea se
aplică în mod direct, ţinîndu-se cont de faptul că art. 4 din Constituţia Republicii Moldova consacră
primatul Convenţiei faţă de actele care-i contravin.
Aplicarea corectă a Convenţiei presupune studierea prealabilă a jurisprudenţei Curţii, care
unica are competenţa de a interpreta oficial prin hotărîrile sale modul de aplicare a Convenţiei,
hotărîrile ei fiind obligatorii pentru sistemul judecătoresc.
Anume din aceste considerente atît prevederile Convenţiei, cît şi jurisprudenţa Curţii sînt
obligatorii pentru instanţele judecătoreşti naţionale şi pentru autorităţile publice naţionale.

65
 În prezent se înregistrează o creştere a adresărilor cetăţenilor ţării noastre la Curtea Europeană
a Drepturilor Omului. Astfel, la sfîrşitul anului 2005, Curtea a notificat Guvernul Republicii
Moldova 216 cereri individuale.
De rînd cu cele menţionate pot fi enumerate şi alte pîrghii prin care dreptul comunitar
influenţează dreptul naţional. Planul de acţiuni „Republica Moldova – Uniunea Europeană”,
procedura de armonizare ale legislaţiei naţionale la standardele europene pe domenii de activitate,
acquis communautaire condiţionate, rezidă din faptul, că Republica Moldova este stat membru cu
drepturi depline în Pactul de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est (la 28 iunie 2001).

66
 § 3. Doctrina şi practica judiciară actuală privind repararea prejudiciului

Modalităţile de reparare a prejudiciului în dreptul administrativ, incontestabil , că nu au apărut

pe teren gol, dar îşi trag originea din dreptul responsabilităţii civile care a fost şi este orientat în
mod special spre repararea fraudelor.
„În toate ţările occidentale funcţia principală a responsabilităţii civile constă în a asigura
persoanei lezate repararea fraudei cauzate... şi se întîmplă ca ea să fie utilizată drept mijloc de a
încurca comiterea unei fraude care ameninţă să se producă, sau chiar un instrument de restabilire a
legalităţii” [108, p.2].
Acest loc esenţial al ideii de reparare sau de compensare, „anume responsabilitatea civilă joacă
în prezent cîte odată un rol de sancţiune sau de pedeapsă privată” [109, p.2], este însoţită de altfel
de o preeminenţă a faptului de drept de indemnizaţie pecuniară, care se explică prin rolul de
instrument privilegiat al schimburilor de valori, rol , jucat de către monedă în ţările dezvoltate din
punct de vedere economic.
Caracteristicile esenţiale menţionate existente în legislaţia naţională [110] apar în mod clar în
Codul civil francez, textele căruia au rămas aproximativ neschimbate din 1800 fiind consacrate
efectelor responsabilităţii şi condiţiile ei [111].
Pînă la începutul anilor 1990 în doctrina franceză art.1142- 1156 [112], erau considerate de
către quazi-totalité a doctrinei avînd o funcţie de reparaţie. Astfel, reparaţia a fost considerată
importantă de către mai mulţi savanţi de mare talent [113, p.31] care au pretins, că fraudele şi
interesele contractuale ar fi un mod de executare a contractului, iar executarea prin echivalent sau
imposibilitatea de indemnizare a fraudei, nu pot fi apropiate de conceptul de responsabilitate”.
Această opinie cu o mare rezonanţă în doctrina modernă [114, p.453] este tratată drept una
care pare totuşi inexactă [115, p.65], „ea este în orice caz pentru moment în mod total în dezacord cu
jurisprudenţa, care afirmă în mod constant funcţia de recompensă pentru daune şi interesele
contractuale [116, p.3].
Prin urmare, în prezent responsabilitatea civilă apare, aşa dar, ca o instituţie dirijată spre
reparaţia ( indemnizarea) fraudei, ea fiind asigurată în mod normal prin plata victimei a unui
echivalent bănesc [117], care orientează apriori spre o concepţie pur economică a reparaţiei şi prin
evoluţia sa ulterioară a lărgit obiectivul reparaţiei.

67
 Şi în dreptul public, responsabilitatea publică face referinţă la ansamblu de ipoteze în care
responsabilitatea autorităţilor publice poate fi angajată atît în situaţii de drept privat cît şi de drept
public (urmează a se ţine cont de specificul dreptului francez, prin responsabilitate publică se va
înţelege dreptul responsabilităţii aplicat autorităţilor publice pe care îl reglementează Codul civil şi
alte surse ale dreptului privat).
Totodată, dreptul francez al responsabilităţii publice răspunde la o logică proprie, care se
deosebeşte de cea a dreptului civil şi constă în stabilirea unui echilibru în relaţiile puterilor
publice şi a celor administraţi, fără ca aceste relaţii să poată fi calificate drept egale între ele.
Anume decizia Blanco a refuzat aplicarea Codului Civil, îndepărtînd mecanismele stipulate în
textele generale care determinau responsabilitatea persoanelor private, „de a fi în mare încurcătură
că înmulţirea legilor speciale derivă din responsabilitatea ( iresponsabilitatea) publică” [118, p.594],
„ această lege a tins să substituie competenţa judecătorului judiciar...cu justiţia administrativă” [119,
p.594].
Mai tîrziu şi constituţionalizarea progresivă a dreptului administrativ[120], a dezvoltat dreptul
responsabilităţii publice, astfel făcînd reale exigenţele constituţionale ale acesteia, dar limitîndu-le în
condiţiile în care supraveghează reparaţia prejudiciului, avînd de jucat rolul său atunci cînd
legislatorul impune un cadru constituţional preexistent şi confirmă consolidarea cadrului
constituţional.
Dreptul internaţional pe parcursul unei perioade îndelungate a evitat cu stăruinţă
suplimentarea dreptului responsabilităţii publice în dreptul francez [121]. Dar totuşi, o evoluţie
importantă s-a produs sub influenţa dreptului european.
În acest context, necesită a fi menţionat impactul Convenţiei europene a drepturilor omului
ratificată de Franţa în 1974. Această convenţie a autorizat condamnarea pecuniară a statului francez
pentru prejudiciule cauzate prin deciziile sale, invocînd judecătorilor respectarea dispoziţiilor
convenţiei ce ţin de dreptul la un proces echitabil, la un recurs efectiv şi protejarea dreptului de
proprietate.
În aprecierea sa cercetătorul francez, Moreau J. susţine că „ într-o manieră poate încă decisivă,
dreptul comunitar începe să-şi facă simţite efectele sale asupra dreptului francez al responsabilităţii
administrative, pentru că sistemul comunitar implică astăzi clar că administraţiile naţionale necesită
să repare violările drepturilor vis-á-vis de cei administraţi. Şi în acest scop mecanismele de

68
reparaţie proprii a fiecărui stat trebuie să răspundă exigenţelor degajate de Curtea de justiţie
comunitară apărînd întru totul autonomia instituţională” [122, p.596].
În această perspectivă este apreciabil aportul deciziei Francovitch et Bonifaci [123], care a
admis necesitatea responsabilităţii unui Stat membru conform dreptului său intern în ipoteza în care
acest stat a neglijat să transpună o directivă. Aşa dar, dacă se constată că eficacitatea dreptului
comunitar admite posibilitatea pentru particulari de a obţine reparaţia prejudiciului în cazul în care
drepturile sale sînt lezate printr-o violare a dreptului comunitar imputabil a unui Stat membru,
Curtea indică că dreptul la reparaţie corespunzător trebuie să se concretizeze în cadrul dreptului
naţional al responsabilităţii.
Dînd crezare „că condiţiile de indemnizare nu sînt amenajate de manierele de a întoarce
practic imposibilul, ori excesiv dificil de a obţine reparaţia”, Curtea determină reexaminarea
tuturor soluţiilor acquises (dobîndite, experimentate) asupra terenului responsabilităţii neapărate (
sans faute) dar ( însă) fals avantajoase pentru victime [124].
O privire în ansamblu asupra influenţei dreptului european asupra responsabilităţii publice,
generalizării gradului de intervenţie europeană asupra dreptului responsabilităţii, care intervine de
regulă în materie semicontractuală şi contractuală, confirmă că dreptul comunitar, prin finalitatea
sa economică pare în mod natural mai susceptibil de a interveni în domeniul responsabilităţilor
contractuale şi semicontractuale, de altfel în dependenţă de dezvoltarea economică a comunităţilor
şi a importantelor redistribuiri a surselor financiare alocate cu titlul de diverse politici europene,
cît şi a armonizării legislaţiilor fiscale şi vamale.
Concomitent, se poate menţiona , că în numeroase ţări ideea de responsabilitate civilă nu se
mai mărgineşte în prezent doar la protecţia indivizilor contra atentatelor asupra patrimoniului lor,
dar tinde să garanteze şi apărarea împotriva unor fraude de natură neeconomică cum sînt „ dureri
şi suferinţe”, atentatele la reputaţie asupra drepturilor personalităţii şi chiar cîte odată asupra
sentimentelor şi afecţiunilor [125]. Într-adevăr, ideea extinderii definiţiei de fraude acoperite au
obligat juriştii să depăşească optica pur de indemnizare.
Pentru prejudiciile neeconomice reparaţia în sensul strict e cel mai des imposibilă şi în orice
caz ea nu trece prin alocarea unei sume de bani care nu prezintă o măsură comună cu pierderea
care ar trebui compensată. În scopul justificării acordării unei indemnizaţii sau a unui avantaj, aşa
dar s-a recurs la un alt concept, şi unele sisteme legislative au invocat în acest ţel ideea de „

69
satisfacţie” , sau cîte odată chiar de „ consolare” [126], ea fiind oferită victimei pentru a
contrabalansa dezagrementele sau suferinţele pe care ea le-a îndurat.
Or această mişcare doctrinală n-a rămas fără consecinţă asupra amenajamentului efectelor
responsabilităţii civile [127]. Dar în cîteva ţări (aşa ţări ca Elveţia şi Ungaria) ea a condus la
autorizarea condamnării în profitul operelor caritabile sau pronunţarea măsurilor, care nu sînt legate
de indemnizaţii băneşti ( aşa ca declaraţii asupra cinstei, scuze, obiecţii judiciare sau afirmaţie de
către tribunal a existenţei greşelii cauzate victimei). De asemenea, se poate de citat în acest sens o
decizie a Curţii Europene a Drepturilor Omului, din 24 aprilie 1990, care a condamnat statul francez
în privinţa prevederilor art. 8 a Convenţiei Europene de Apărare a drepturilor Omului, asupra
caracterului imperfect al legislaţiei cu privire la interceptarea telefonică şi care a judecat că „
prezenta decizie constituie prin sine însăşi o satisfacţie echitabilă suficientă în ceea ce priveşte
prejudiciul argumentat” [128].
Faţă de cele expuse, ţinem să menţionăm că în ţara noastră se necesită o schimbare a viziunii
atît sub aspect doctrinar cît şi legislativ cu privire la reparaţia prejudiciului, reieşind din doctrinele
şi sistemele legislative internaţionale.

a) Modalităţile şi condiţiile de reparare a prejudiciului

Doctrina franceză [130, p.674] a responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice pentru
prejudiciul cauzat distinge trei modalităţi de reparaţie:
- în natură sau echivalent;
- integrală sau prin acord ( înţelegere, tocmeală);
- prin intermediului capitalului sau a unei rente.
Evaluarea prejudiciului este o problemă dificilă pentru instanţa de contencios administrativ
fiind dictate atît de înaltul interes al victimei de a obţine indemnizarea prejudiciului, cît şi de
autorităţile care urmează să le despăgubească.
Condiţiile de bază a evaluărilor includ în sine data evaluării şi depunerea (vărsarea)
indemnizării accesorii [131, p.676].
Cercetătorul Moreau J., tratează problema stabilirii datei indemnizării prejudiciului sub două
aspecte: din data cauzării prejudiciului ori din data judecării litigiului.
Într-o altă opinie cercetătorii Stătescu C. şi Bîrsan C., consideră că “momentul în funcţie de
care se apreciază echivalentul pagubelor... în practica judiciară au fost pronunţate soluţii variate.

70
Există astfel decizii care au considerat că, pentru aprecierea întinderii despăgubirii, urmează să fie
luate în considerare preţurile de înlocuire a pagubelor existente la data producerii prejudiciului...
Există însă şi decizii, ale căror soluţii le împărtăşim, în sensul ca o adevărată reparare integrală a
prejudiciului se poate asigura luînd în considerare preţurile de evaluare existente la data pronunţării
hotărîrii” [132, p.152].
Din cele relatate, este lesne de înţeles că în lipsa unor principii teoretice şi practice de
reparare a prejudiciului în dreptul administrativ naţional, iar în unele cazuri prezenţa reglementărilor
legislative nedesăvîrşite ale acestuia, conteciosului judiciar al răspunderii administrative îi revine un
rol aparte. De aceea, considerăm benefică preluarea principiilor expuse mai sus şi de către
instanţele naţionale de contencios administrativ [133]. În continuarea acestei idei, considerăm, că
în doctrina naţională a dreptului administrativ modalităţile de reparare a prejudiciului sînt puţin
studiate. Principiile de bază şi noţiunile generale referitoare la prejudiciul cauzat de o autoritate
publică, cît şi responsabilitatea pentru cauzarea de către această sau de o persoană cu funcţii de
răspundere sînt stipulate în doar în Codul Civil al Republicii Moldova [134, p.353, 357].
Exemplele aduse ne înclină spre susţinerea unei chestiuni de principiu în doctrina naţională în
vederea adoptării mecanismului de reparare a prejudiciului în dreptul administrativ, ţinîndu-se cont
desigur de specificul acestei ramuri prin detaşarea de la Codul civil, Codul muncii. Deoarece, la
nivel de legislaţie pentru despăgubirea unui prejudiciu (moral sau material), cauzat victimei de către
o autoritate publică este necesar de a apela la actele legislative menţionate, care, în fond,
reglementează cu totul alte raporturi juridice sociale.
Prin urmare, ceea ce, în primul rînd, ne interesează sub aspect de cercetare ţine de
fundamentarea doctrinară şi la nivel de cadru legal a noţiunii de prejudiciu şi modul de
indemnizare a acestuia în dreptul administrativ.
Dat fiind faptul, că dreptul administrativ nu conţine stipulări clare privind însăşi noţiunea de
prejudiciu, în practica judiciară a contenciosului administrativ se utilizează prevederile Codului
Civil al Republicii Moldova [135]. Importanţa tratării juridice adecvate a noţiunii menţionate poate
fi considerată drept una semnificativă, deoarece „utilizarea noţiunii de prejudiciu permite de a
purcede la o legătură de reparaţie în funcţie de o persoană determinată şi deci în mod subiectiv faţă
de autorul şi victima pierderii” [136]. Vedenaş V., consideră că prejudiciul ” este de esenţa
răspunderii patrimoniale a funcţionarului public ca şi a salariatului [137, p.204].

71
 În completarea celor expuse considerăm, prejudiciul, drept un termen, prin care persoana
care se consideră vătămată îşi desemnează paguba şi consideră că o apreciază în măsura în care ea
a suportat careva pierderi morale sau materiale .
Într-o definiţie absolută drept, prejudiciu poate fi considerată estimarea reală, făcută de către
instanţa de judecată, asupra valorii morale ori materiale ale acestuia şi dovedită în procesul de
soluţionare a litigiului, care urmează a fi indemnizată de o autoritate publică ori funcţionarul
acesteia, care s-a făcut vinovat de comiterea lui.
Odată stabilită noţiunea de prejudiciu, important după noi este stabilirea şi regulilor generale
de regim public criteriile de fundamentare a prejudiciului. De exemplu în dreptul în dreptul
administrativ francez acestea se stabilesc reieşind din următoarele :
- stabilirea prejudiciului;
- identificarea persoanelor care se fac vinovate de cauzarea prejudiciului;
- interdicţia de constrîngere;
- indemnizarea prejudiciului.
În concluzie, criteriile menţionate stau la baza principiului răspunderii juridice şi se înscriu în
mod clasic într-o schemă triunghiulară punînd în raport o fraudă, un autor şi o victimă, fiecare din
aceste elemente fiind indispensabile în egală măsură la folosirea mecanismului responsabilităţii, iar
prezenţa lor unită antrenează o obligaţie de reparaţie.
Pentru contenciosul administrativ din Republica Moldova devine important la stabilirea
prejudiciului ( moral ori material) în dreptul administrativ atît pentru aspectul practic cît şi teoretic,
să depăşească tradiţiilor dreptului civil sau al dreptului muncii.
Prin urmare, dreptul administrativ autohton necesită să răspundă la nişte criterii specifice
ramurii în constatarea existenţei daunei, certitudinea şi dreptul victimei la reparaţie.
Legislaţia în vigoare conţine reglementările de rigoare ce ţin de modul de reparare a
prejudiciului. Din punctul nostru de vedere, unele din ele nu reglementează adecvat noţiunea de
echivalent în indemnizarea prejudiciului. Spre exemplu, în alin (2) art. 1416 Cod civil al Republicii
Moldova se stipulează că „ instanţa de judecată, adoptînd hotărîre cu privire la reparaţia
prejudiciului, obligă autorul prejudiciului să pună la dispoziţie un bun de acelaşi gen şi de aceeaşi
calitate...”. În viziunea noastră utilizarea termenului „de acelaşi gen” nu explică direct valoarea
bunului, sensul acestuia fiind de ” grup de obiecte care se caracterizează printr-o anumită însuşire;

72
fel; soi; specie; categorie” [138]. Prin urmare considerăm mai potrivită utilizarea în acest caz a
sintagmei „ de aceeaşi valoare” [139].
Potrivit opiniei noastre, un alt element important în asigurarea indemnizării prejudiciului, care
necesită a fi preluat din legislaţia altor ţări, este acel de obţinere a stabilirii acestuia pe “viitor”
[140]. În acest sens, considerăm oportun pentru legea ferenda operarea stipulărilor de următorul
conţinut ”Instanţa de judecată poate dispune repararea prejudiciului viitor dacă acesta suscită un
prejudiciu indemnizabil”.
Un principiu sacru de drept nu ar admite lipsa de răspundere a autorităţilor publice şi a
funcţionarilor săi pentru un prejudiciu cauzat. În această ordine de idei, o problemă foarte
discutabilă atît pentru doctrină, cît şi pentru cadrul legal rămîne a fi identificarea persoanelor, care
se fac vinovate de cauzarea prejudiciului din cauza diverselor interpretării în legislaţie a acestei
noţiuni şi a unor carenţe în aplicarea lor. O discuţie tranşantă ce ţine de cercul de persoane, care
pot avea capacitatea juridică de a răspunde pentru prejudiciile cauzate definite în legislaţia în
vigoare drept “ persoane cu funcţii de răspundere”, “persoane cu funcţii de demnitate publică” ,
“funcţionarul public “ care “a elaborat actul administrativ contestat sau care a refuzat să soluţioneze
cererea în cazul în care se solicită despăgubiri”, va apărea în alt compartiment al lucrării.
La fel, pentru doctrina şi jurisprudenţa naţională necesită a fi studiat în complex şi modul de
indemnizare, cuantumul despăgubirilor pe care-l poate obţine victima.
Regula indemnizării prejudiciului în contenciosul administrativ se reglementează într-un mod
general, “…instanţa de contencios administrativ se pronunţă, la cerere, şi asupra reparaţiei
prejudiciului material şi moral cauzat prin actul administrativ ilegal sau prin neexecutarea în
termenul legal a cererii prealabile” ( alin.(3), art..25).
Nici criteriile de apreciere a indemnizării prejudiciului moral nu întruneşte condiţiile ample
de realizare ale acestuia fiind stabilit de instanţa de contencios administrativ , “în funcţie de
caracterul şi gravitatea suferinţelor psihice şi fizice cauzate, de gradul de vinovăţie a pîrîtului, dacă
vinovăţia este o condiţie a răspunderii, luîndu-se în considerare circumstanţele în care a fost cauzat
prejudiciul, precum şi statutul social al persoanei vătămate”.(art.3, alin.(4), art.25 din Legea
contenciosului administrativ).
După cum s-a menţionat anterior, ideea expusă asupra necesităţii extinderii modalităţii de
reparaţie a prejudiciului moral în cadrul legal naţional în contextul dreptului comunitar, rămîne a fi

73
una prioritară, de rînd cu necesitatea revederii şi extinderii în genere a principiilor reparatorii a
prejudiciului material [141].
Într-o viziune a noastră, considerăm că jurisdicţia administrativă necesită să se disperseze de
jurisdicţia civilă în problemele ce ţin de stabilirea prejudiciilor şi indemnizarea lor, legăturii de
cauzalitate la judecarea litigiilor. Dacă e să ne referim la legătura de cauzalitate într-un prejudiciu
cauzat de exponenţii puterii publice şi anume pentru a scoate în evidenţă unele particularităţi ale
acestei responsabilităţi, ţinem să menţionăm, că autorităţile publice nu pot fi responsabile decît de
pagube imputabile unei activităţi a unui serviciu public de către organele administraţiei publice sau
alte autorităţi similare acestora, şi această imputabilitate trebuie să fie directă, adică să existe între
activitatea de serviciu public şi pagubă a unei legături de cauzalitate imediată. Puterea publică nu
este responsabilă de pagubele care nu se găsesc într-o activitate de serviciu public decît o cauză
indirectă şi îndepărtată. Cu părere de rău, ceea ce persistă în practica contenciosului administrativ
este că, principiul legăturii de cauzalitate între pagubă şi prejudiciu, în practica jurisprudenţială
naţională se confundă adesea prin examinarea cauzelor de despăgubire în folosul unor prestatori de
servicii private ( Union Fenosa, etc.).
Din cele relatate, putem trage concluzia, că actualmente jurisdicţia administrativă, necesită
să se diferenţieze de dreptul civil la aprecierea cauzalităţii prejudiciului, reieşind din specificul,
competenţele şi atribuţiile legale ale activităţii autorităţilor administraţiei publice, printr-o
legătură directă dintre faptă şi prejudiciul cauzat, dacă această pagubă este obiectivă prin
consecinţa faptei incriminate, excluzînd toate faptele care au concurat la realizarea ei.
Imputabilitatea este o condiţie de bază a indemnizării prejudiciului şi trebuie să fie raportată
la autoritatea administraţiei publice sau de la persoana ( funcţionarul public, persoana cu funcţie de
răspundere) de la care este cerută reparaţia. De menţionat, că şcoala românească interbelică a
promovat concepţia ”că statutul de funcţionar nu poate pune, în general la adăpost de răspundere
pe cel care, în această calitate , prin actele şi faptele sale, a adus altuia un prejudiciu” [142,p.202].
Obligaţia de reparaţie trebuie să fie atribuită doar autorităţilor şi persoanelor de care depinde
activitatea serviciului prin prestarea căruia s-a produs faptul care stă la originea prejudiciului.
Odată stabilite, toate prejudiciile sînt indemnizabile, iar instanţa nu este în drept să refuze să le
indemnizeze fie ele materiale sau cauzate de preium doloris.
Pentru ca prejudiciul să fie susceptibil de reparare se cer a fi întrunite unele condiţii, şi anume:
să fie cert şi să nu fi fost reparat încă” [143,p.146], iar „ caracterul cert al prejudiciului presupune

74
că acesta este sigur, atît în privinţa existenţei , cît şi în privinţa posibilităţii de evaluare” [144,
p.146-147].
b) Regimul responsabilităţii pentru greşeală în dreptul comunitar
Din acest punct de vedere dreptul comunitar nu se deosebeşte de alte sisteme de
responsabilitate, manifestîndu-se nu într-o manieră egală în diferite sisteme juridice astăzi în
vigoare.
În dreptul comunitar regimul responsabilităţii este în esenţă un regim de responsabilitate
pentru greşeală. Deşi se rezervă posibilitatea unei responsabilităţi fără greşeală, pentru moment
această posibilitatea a rămas teoretică.
Aşa dar, pornind de la ideea responsabilităţii pentru greşeală, considerăm important, în
primul rînd, de a o determina [145].
În mod concret greşeala de serviciu se constituie comisă, ca şi în dreptul intern chiar din
momentul cînd serviciul a funcţionat rău, a funcţionat cu întîrziere sau n-a funcţionat de fel. Lipsa în
organizarea şi funcţionarea serviciului pot să se materializeze printr-o “rea organizare a serviciului”
[146, p.7], “o gestiune neglijentă” [147, p.12] “prestată de către administraţia comunitară a
informaţiilor eronate” [148, p.6], “printr-o greşeală de supraveghere” [149, 19], “o violare a
regulilor de securitate”[150, p.5], “o violare a informaţiilor primate de către o instituţie” [151, p.14]
„morale de drept privat, necătînd la gravitatea acestor greşeli...”
În plan doctrinal, greşeala ca fundament al responsabilităţii administrative, a fost supusă
criticii.
Pe de o parte, o latură a doctrinei respinge ideea conform căreia greşeala ar fi cauza
responsabilităţii pentru greşeală, din motiv, că o persoană morală nu ar comite o greşeală. În această
privinţă, responsabilitatea administrativă potrivit lui Chapus R. nu este altceva decît: ”...o
responsabilitate a faptei altuia, analogă responsabilităţii comitenţilor faptei, a supraveghetorilor lor
la care se raportă ...” „...Metafizic persoana morală nu are voinţă... dar în definitiv, este întotdeauna
reprezentată de una sau mai multe persoane fizice care au comis actul păgubaş, care i se impută
persoanei morale” [152, p. 452].
Pe de altă parte, unii autori consideră că, greşeala este o simplă condiţie, printre altele, de
angajament al responsabilităţii administrative. Autorul Eisenmann Ch. precizează „...Această
condiţie constituie prima justificare care se prezintă atunci cînd se pune întrebarea asupra cauzei

75
unei responsabilităţi stabilită printr-o regulă; se poate deci de spus că ea este cauza imediată a
acestei responsabilităţi” [153, p.296].
Tot sub acest unghi, cercetătorii Vedel G. şi Delvolvé P. concep greşeala. Astfel , în viziunea
acestora ”...greşeala este prima cauză a responsabilităţii administrative în sens istoric şi logic...ba
responsabilitatea administraţiei este fondată pe o greşeală, ba ea comportă o cauză diferită a greşelii”
[154, p.580] .
În continuarea ideii că greşeala este cauza directă a responsabilităţii pentru greşeală,
considerăm necesar a atrage atenţia asupra condiţiei fundamentale de angajament a responsabilităţii
pentru greşeală, care este de fapt anormalitatea pagubei. În materie de responsabilitate aceasta nu e
cauza prejudiciului care este esenţială, dar însuşi prejudiciul. Ceea ce condiţionează obligaţia de
reparare în cadrul responsabilităţii pentru greşeală, este ideea că paguba n-ar fi trebuit să se
producă, iar victima are dreptul la o indemnizare din momentul cînd o pagubă rezultă dintr-o
greşeală a puterii publice.
Aşadar, această logică corespunde statului de drept jurisprudenţial care plasează victima în
centrul preocupărilor sale şi funcţiei reparatorii a responsabilităţii administrative.
Angajamentul responsabilităţii unei persoane publice este condiţionat de demonstrarea unei
pagube cauzate de un act sau de o acţiune imputabilă executării unei misiuni de serviciu public.
Contrariu dreptului responsabilităţii civile, acest fapt generator nu este în mod necesar component
al unei greşeli. În practică, responsabilitatea administrativă este deseori angajată pe baza unei greşeli
(victima trebuie sa aducă proba greşelii comise de administraţie. Judecătorul administrativ ( ex.
Franţa) facilitează adesea această însărcinare a probei utilizînd puterea sa inchizitorială pentru a
stabili realitatea faptelor cu ocazia instrucţiei şi a constrîngerii unui serviciu. În domenii unde proba
greşelii este delicată de a fi raportată, judecătorul poate să schimbe sarcina probei instaurînd un
sistem de prezumţie de greşeală .
Originalitatea majoră a dreptului administrativ se mai manifestă în acest context şi prin
sistemul responsabilităţii fără greşeală, care presupune facilitarea recompensei victimei care
trebuie cel puţin să raporteze despre cauzarea unui prejudiciu în relaţie cu un act sau acţiune
administrativă.
Acest sistem nu este mai puţin ambiguu pentru că el evită orice investigaţie asupra originii
prejudiciului şi disfuncţionalităţile legate de organizarea sau de funcţionarea unui serviciu . ( De alt

76
fel, după cum am mai menţionat, judecătorul condamnă rar administraţia în ceea ce priveşte temeiul
responsabilităţii fără greşeală).
Una din problemele intervenţiei europene este de a constata în ce măsură acest echilibru
poate fi menţinut, dînd prioritate necesităţii reparării unei fraude, dat fiind faptul că logica
indemnizaţiei depăşeşte voinţa de a găsi un responsabil vinovat de comiterea acesteia, astfel
asigurînd mecanismele garanţiei sociale.
c) Influenţa dreptului responsabilităţii publice european asupra sistemului naţional
Dacă regimurile legislative de responsabilitate sînt multiple şi exercită influenţa lor în
domeniile cele mai diverse asupra relaţiilor statului şi agenţiilor săi [155] ca şi asupra administraţiei
şi unele categorii de particulari [156] dispozitivele europene nu exercită la moment efectele lor decît
în sectoare concrete, ce se pot regrupa în două grupe: protecţia drepturilor şi libertăţilor indivizilor
şi protecţia consumatorului.
În ceea ce priveşte influenţa dreptului comunitar asupra cadrului legislativ din ţara noastră, ea
poate fi raportată la o stare incipientă.
Este cert faptul, că una dintre cele mai semnificative realizări este legată de momentul în
care Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale adoptată la
Roma, la 4 noiembrie 1950, intrată în vigoare la 3 mai 1953 a devenit parte integrantă a
sistemului legal intern, fiind ratificată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 1298- XIII din
24.07.1997.
În consecinţă, Convenţia, fiind o parte integrantă a sistemului de drept naţional,
urmează a fi aplicată în mod direct, ţinîndu-se cont de faptul că art. 4 din Constituţia Republicii
Moldova consacră primatul Convenţiei faţă de actele care-i contravin. Aplicarea corectă a
Convenţiei presupune studierea prealabilă a jurisprudenţei Curţii, care unica are competenţa de a
interpreta oficial prin hotărîrile sale modul de aplicare ale acesteia, hotărîrile ei fiind obligatorii
pentru sistemul judecătoresc.
În lipsa unei doctrine şi jurisdicţii interne a dreptului responsabilităţii publice în ţara
noastră, dispozitivele europene în problema apărării drepturilor omului, în opinia noastră servesc
drept o garanţie de realizare a acestora atît pe plan extern, cît şi intern. Practica de ultimă oră, denotă
faptul că în procesul de examinarea de către Curtea de Justiţie a cererilor cetăţenilor Republicii
Moldova la stabilirea ordinii juridice comunitare se aplică după cum am mai menţionat, principiul

77
supremaţiei dreptului comunitar, conceptul efectului direct, principiile generale ale dreptului. Aceste
tendinţe, necesită să se realizeze într-o strînsă concordanţă cu dreptul intern.
Reieşind din responsabilitatea statului de a garanta apărarea drepturilor omului prin
elaborarea şi implementarea unui mecanism eficient de asigurare a unei astfel de garanţii a fost
iniţiat un proiect de lege privind completarea art.135, alin.1, şi art.136 din Constituţia Republicii
Moldova. Aceste modificări aveau drept scop instituirea unui mecanism naţional de control
jurisdicţional asupra respectării drepturilor omului libertăţilor fundamentale. Scopul conceptual al
proiectului consta în atribuirea Curţii Constituţionale a unei competenţe noi, prin crearea la nivel
naţional a unui recurs. Proiectul nominalizat a stîrnit discuţii contradictorii. Pe de o parte autorii
proiectului [157] susţineau că în cazul în care cadrul constituţional va suferi o astfel de modificare
la atribuţiile actuale ale Curţii Constituţionale se va adăuga una suplimentară şi anume de a se
pronunţa, după epuizarea căilor de atac, în condiţiile legii, asupra cererilor depuse, de orice
persoană, care se pretinde victimă a unor încălcări ale drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale
omului. Instituirea recursului constituţional la nivel naţional potrivit autorilor ar fi contribuit la
protecţia mai eficientă a drepturilor şi libertăţilor statuate atît de Constituţia Republicii Moldova , cît
şi de tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte.
De rînd cu cele expuse, autorii au invocat şi unele argumente precum că, Curtea Europeană
a Drepturilor Omului a sugerat instituirea unui asemenea mecanism naţional Statelor Contractante
[158], iar Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei [159] s-a pronunţat, de asemenea, în repetate
rînduri, asupra oportunităţii instituirii unui asemenea mecanism de control la nivel naţional.
Pe de altă parte, au existat, însă în problema dată şi unele dezacorduri privind proiectul
menţionat. Astfel, prin opinia separată [160], se consideră inacceptabil proiectul în formula propusă
pentru următoarele considerente că el încalcă:
- principiul unităţii materiei constituţionale;
- principiul separaţiei puterilor [161].
La rîndul său, Curtea Constituţională consideră nefondat punctul de vedere menţionat, potrivit
căruia instituirea unui nou „recurs naţional” n-ar însemna o „imixtiune a autorităţii de jurisdicţie
constituţională în înfăptuirea justiţiei” [162].
Recursul constituţional permite contestarea directă a actelor sau a acţiunilor (inacţiunilor)
autorităţilor publice care au încălcat drepturile constituţionale ale persoanei, şi nicidecum atacarea
propriu zisă a deciziilor irevocabile ale instanţelor de drept comun.

78
 Conform statutului său şi rolului atribuit în sistemul de drept, Curtea Constituţională nu va
putea casa sau modifica hotărîrile şi sentinţele definitive ale instanţelor judecătoreşti în litigii
concrete. Pentru comparaţie, nici Curtea Europeană pentru Drepturile Omului, potrivit statutului său,
nu este o instanţă judecătorească supremă în raport cu sistemul judecătoresc naţional al ţărilor
aderente la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Persoana va putea exercita recursul constituţional numai după ce va epuiza toate căile de atac
pentru restabilirea dreptului constituţional presupus a fi încălcat de instituţiile statale.
În condiţiile în care Republica Moldova a permis cetăţenilor săi accesul la CEDO, pentru
protecţia drepturilor statutare de Convenţie şi implicit de Constituţia Republicii Moldova, nu poate
fi considerată inacceptabilă depunerea unei astfel de plîngeri iniţial în instanţa naţională de
jurisdicţie constituţională. De remarcat că, potrivit Convenţiei, CEDO îşi stabileşte ea însăşi
competenţele, şi nu statul – parte care i le dictează. Potrivit proiectului de lege, plîngerile
constituţionale, pînă a fi depuse la o instanţă internaţională, pot fi examinate de Curtea
Constituţională, unica autoritate abilitată să interpreteze oficial normele constituţionale şi implicit să
le exercite direct.
În ceea ce ne priveşte, nu avem o poziţie fermă în această problemă Nici modificările
respective n-au fost adoptate de Parlament. Oricum, pentru cetăţenii Republicii Moldova continuă să
existe unele probleme ce ţin de accesul la Curtea Europeană ( de exemplu tergiversarea termenilor
de examinare a dosarelor de către instanţele naţionale).

79
 § 4 . Unele priorităţi de armonizare a legislaţiei naţionale la standardele europene

a) Codificarea, soluţie necesară.

Perceperea codificării ţine în primul rînd, de înţelegerea profundă a sensului raţionalităţii ei
în sistematizarea cadrului legislativ şi ordonarea normelor juridice într-o ramură a dreptului.
Pentru a evolua corect utilitatea codificării, aceasta trebuie percepută atît din punct de vedere
al puterii publice, cît şi de cel al cetăţeanului. În acest sens, doctrina existentă împărtăşeşte
concluziile potrivit cărora „necesitatea codificării ar consta în protejarea administraţilor precum şi
orientarea şi raţionalizarea activităţii autorităţilor cu prerogative de putere publică” [163, p.76].
Pe de o parte, codificarea permite disciplinarea activităţii şi fixează limitele precise pentru
fiecare dintre cele trei funcţii ale puterii publice: funcţia normativă, administrativă şi jurisdicţională.
Pe de altă parte, conferă mai multe garanţii cetăţeanului în raportul cu administraţia, idealul ca
acesta să şi le cunoască şi să-şi apere drepturile potrivit lor fiind mai aproape de realizare.
Nu se contestă, că în sistemele de drept contemporane, caracterizate prin pluritate de izvoare şi
prin dificultatea de reducere la un singur criteriu de ierarhie normativă, codificarea este un demers
greu de realizat. Din aceste considerente, în majoritatea ţărilor care se confruntă cu inflaţia
normativă s-a ajuns la concluzia că „ semnificarea, sistematizarea, normalizarea şi verificarea
activităţii administraţiei publice este necesară, chiar dacă soluţia nu este perfectă, ci doar
perfectabilă” [164, p.664] Şi prof. Negulescu P. arată că o codificare presupune „o reuniune, într-o
logică, a principiilor de drept care reglementează o materie sau materii analoge” [165, p.60].
Prin urmare, codificarea reprezintă o metodă de raţionalizare normativă de mare anvergură,
mai uşor şi mai corect de aplicat.
Pe plan mondial, se conferă o reuşită în materie de codificare Olandei [166], ţară, care a
reuşit să codifice materia de drept administrativ, ca răspuns la preocupările majore constatînd că o
legislaţie cu prea multe acte normative, fără coerenţă şi fără respectarea principiilor generale de
drept a dus la soluţii diferite în activitatea de control al legalităţii actelor acesteia, creînd arbitrariul
atît de periculos.
Pe plan european, există încercări de codificare comunitară, atît cu privire la procedurile
administrative cît la justiţia administrativă. La fel şi problemele ivite ţin de mai multe opinii în acest
sens ele dimensionează de la ideea codificării la nivel european în materie de drept administrativ
pînă la codificarea legislativă parţială şi sectorială avînd la bază dezvoltarea progresivă

80
“considerîndu-se că o codificare prematură riscă să creeze un sistem rigid şi inflexibil de norme
juridice, care vor trebui modificate printr-o multitudine de reguli derogatorii pentru a răspunde
problemelor de fond” [167 ].
Există, diverse puncte de vedere asupra acestei probleme, una din concluzii este ” că pentru
moment şi un viitor previzibil este mai bun să se facă şi prudent pragmatică a jurisdicţiei Uniunii”
[168, p.981] . Tot pe această linie de gîndire se susţine că noua tradiţie europeană este ca o structură
comună ce lasă suficient loc pluralismului [169, p.645].
Pentru Republica Moldova problema codificării apare ca o necesitate încorporînd în sine
scopul de a sistematiza legislaţia prin aşezarea actelor normative în vigoare, conform unor criterii
obiective şi subiective. Codificarea ramurii dreptului administrativ ar conduce, de fapt, la
sistematizarea actelor normative ce „ reiese din necesitatea perfecţionării dreptului şi este un factor
de condiţionare a edificării dreptului şi nu în ultimul timp favorizează popularizarea legislaţiei,
accesibilitatea actelor normative pentru toţi cetăţenii.” [170, p.12].
În ceea ce ne priveşte împărtăşim părerea autorilor menţionaţi şi considerăm, că codificarea în ţara
noastră ar putea fi efectuată în baza ramurii dreptului administrativ printr-un Cod administrativ, ce va
include în sine toate institutele juridice ale acesteia, inclusiv cel al contenciosului administrativ.
Sistematizarea actelor normative într-un asemenea cod ar rezolva următoarele incomodităţi ori
erori existente în legislaţie cum ar fi:
- atingerea unui grad superior celui existent în perfecţionarea şi dezvoltarea legislaţiei;
- optimizarea reglementării juridice a raporturilor de drept administrativ în sfera socio-
economică şi administrativă;
- reducerea inflaţiei actelor normative şi discrepanţelor juridice între acestea;
- informarea largă a populaţiei referitor la cadrul legal existent administrativ.
Sîntem de părerea că în procesul de codificare un rol important îi revine acquis-ului
communautaire, care reprezintă totalitatea normelor juridice ce reglementează activitatea instituţiilor
Uniunii Europene, acţiunile şi politicile comunitare. Ţinînd cont de faptul, că Republica Moldova
este stat membru cu drepturi depline în Pactul de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est (la 28 iunie
2001) în prezent pentru ţara noastră posibilităţile de armonizare ale legislaţiei naţionale cu
standardele europene în domenii de activitate devin o realitate, care deja începe să se manifeste prin
acţiuni concrete ( armonizarea legislaţiei naţionale la standardele europene este prevăzută şi se
înfăptuieşte în corespundere cu prevederile Programului legislativ pe anii 2005-2008).

81
Capitolul IV Răspunderea administrativ-patrimonială în contenciosul administrativ
§ 1. Răspunderea administrativ-patrimonială în doctrina actuală

În realizarea scopului legal de aplicare a răspunderii juridice potrivit contenciosului

administrativ un rol deosebit îl are răspunderea administrativ-patrimonială.
În doctrina actuală răspunderea administrativ-patrimonială ca formă a răspunderii
administrative este un fenomen încă foarte vag studiat în literatura de specialitate. O astfel de
responsabilitate atît pentru ţara noastră, cît şi alte ţări ale fostului spaţiu sovietic, este ca o inovaţie,
deoarece a putut apărea numai în procesul de reformare a statului de drept şi anume, reieşind din
raporturile juridice dintre stat, autorităţile administraţiei publice şi cetăţean.
Anterior, această responsabilitate era tratată drept o responsabilitate a cetăţenilor, persoanelor
cu funcţie de răspundere faţă de stat. Despre responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice nu
se pomenea sub nici o formă.
Şi doctrina internaţională, începînd cu anii 90 a secolului trecut, a înregistrat o creştere a
evoluţiei în materie de responsabilitate publică, căutînd să explice originalitatea acesteia în raport cu
cea a dreptului privat.
Potrivit convingerilor cercetătorului Einsemann C. în dreptul public se identifică trei funcţii a
responsabilităţii: responsabilitate sancţionată; responsabilitate recompensă; responsabilitate
garantată [171, p.18].
Una din tendinţele prioritare în preocupările dreptului european în prezent sînt de a pune în
centrul atenţiei responsabilitatea sancţionată şi cea garantată, cu scopul condamnării pagubelor
cauzate de autorităţile publice şi asigurării garanţiei unei protecţii pecuniare a particularilor. Astfel,
funcţiile reparatorii ale responsabilităţii sînt lărgite printr-o dublă influenţă europeană vizînd
facilitarea angajamentelor de responsabilitate, cele care accentuează responsabilitatea, favorizînd
trecerea directă de la responsabilitate la indemnizare. În acest sens, un rol principal îi revine
„termenului de obiectivitate”, care ascunde în sine fenomenul de declin de la locul acordat greşelii
subiective pînă cînd ea implică o intenţie răuvoitoare, fără o analiză a prejudiciului în funcţie de
gravitatea acestuia, şi faţă de consecinţele pe care le are faţă de autor.
În doctrina românească această problemă a fost analizată din perioada interbelică sub un
aspect mai mult nuanţat de răspundere a statului pentru daune (similar ca în alte state, ex. Franţa
etc.).

82
 Evident, că unele puncte de vedere în această abordare s-au diversificat, astfel profesorul
Negulescu P. analizează problema sub aspectul “puterii publice” [172, p.258], iar profesorul
Teodorescu A. sub aspectul „responsabilităţii în dreptul administrativ”, susţinînd că
responsabilitatea rezultă din acte administrative, din fapte administrative, responsabilitatea
funcţionarilor publici [173, p.35].
În viziunea noastră, mai aproape de subiectul abordat, pare a fi aprecierea dată de profesorul
Tarangul E., care califică o astfel de responsabilitate „caracteristică contenciosului administrativ;
reprezintă responsabilitatea administraţiei pentru culpă, responsabilitatea administraţiei pentru
greşeala de serviciu şi responsabilitatea administraţiei pentru risc” [174, p.622].
În perioada dintre 1945-1989 în doctrina românească s-au confruntat concepţiile potrivit
cărora răspunderea statului era ca o formă a răspunderii civile, fie ca o formă a răspunderii
administrative.
Susţinătorii teoriei răspunderii administrative se bazau pe însăşi reglementările Constituţiei din
1965 [175] potrivit cărora exista răspunderea organelor de stat. Astfel, textul constituţional (art.
103) stipula, că „judecătoriile judecă cererile celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative,
putînd să se pronunţe, în condiţiile legii, asupra legalităţii acestora”.
Astfel, prof. Iorgovan A. [176, p.338 ], apreciind dezvoltarea teoriei răspunderii în dreptul
administrativ a prof. Iovănaş I., susţine „ autorul are meritul de a fi analizat, pentru prima dată
...răspunderea organelor administraţiei de stat pentru pagubele cauzate prin actele lor ilegale, ca o
răspundere autonomă, distinctă de răspunderea civilă delictuală”.
Odată cu adoptarea în România a Legii nr. 29/1990, prin art.13, s-a „ instituit un tip de
răspundere administrativ-patrimonială a funcţionarului public şi a autorităţii publice pentru
prejudiciile materiale şi morale produse particularilor...”, „ La această calificare ne îndrituiesc atît
tradiţiile doctrinei româneşti interbelice, ataşate, cum arătăm anterior, ideii că răspunderea
administraţiei faţă de terţi nu se poate supune regulilor cărora se supun raporturile dintre
particulari, concepţia sistemului francofon, din ale cărei valori s-a alimentat în permanenţă gîndirea
juridică românească ...” [177, p.200]
Ulterior, şi modificarea importantă a instituţiei contractului administrativ pe care a adus-o
Legea nr. 554/2004, este valoroasă în acest sens, deoarece „ autorii de drept public au considerat
însă că se impune ca pe calea contenciosului administrativ să fie atacate nu doar manifestările

83
unilaterale de voinţă juridică făcute în regim de drept public, ci şi manifestările bi sau multilaterale
făcute în acelaşi regim, respectiv - contractele administrative” [178, p.18].
Cît priveşte modul în care s-a manifestat răspunderea administrativă în Republica Moldova
pînă în perioada anilor 90 a fost deja expusă în capitolul I al lucrării.
Considerăm, că la nivel de cadru legislativ, constituţionalitatea răspunderii administrativ-
patrimoniale s-a produs prin stipularea în art. 53 din Constituţia Republicii Moldova prin
recunoaşterea dreptului persoanei vătămate într-un drept al său de o autoritate publică la anularea
actului şi repararea pagubei. Jurisdicţia constituţională menţionează, că „scopul contenciosului
administrativ este apărarea dreptului persoanei în spiritul legii şi orice persoană care se consideră
vătămată într-un drept al său recunoscut prin lege, de către o autoritate publică, se poate adresa
instanţei de contencios administrativ pentru a obţine anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins
şi repararea pagubei” [179].
Odată cu adoptarea Legii nr. 793-XIV din 10.02. 2000 contenciosului administrativ
instanţelor de contencios administrativ li s-a dat competenţa de a se pronunţa asupra reparării
prejudiciului material şi moral cauzat prin actul administrativ ilegal sau prin neexecutarea în
termenul legal a cererii prealabile (art.25) şi introducerea în proces în condiţiile art.20 din legea
menţionată a funcţionarului public.
Cu toate acestea, se constată că, în literatura de specialitate autohtonă, problemele răspunderii
administrativ – patrimoniale sînt elucidate indistinct, iar în cadrul legal existent nu se conţine o
astfel de reglementare.
Nu pot fi trecute cu vederea în acest sens, cercetările efectuate de autorul autohton
Cobîşneanu V., care a abordat practic începutul acestei probleme” fundamentînd concepţia pentru
instituirea unei noi instituţii a dreptului administrativ - instituţia răspunderii administrativ-
patrimoniale” [180, p.16].
Unele aspecte ale problemei vizate au fost abordate de către cercetătoarea Orlov M., care
susţine că „răspunderea administrativ - patrimonială, pe lîngă faptul că este o formă nouă de
răspundere în legislaţia ţării noastre, poartă un caracter complex şi urmează a fi abordată de ştiinţa
dreptului administrativ într-o manieră multiaspectuală şi interdisciplinară. Aceasta ar uşura aplicarea
corectă de către instanţele de contencios administrativ a răspunderii respective” [181, p.252].
Totodată, menţionăm că se fac auzite şi alte opinii opuse referitor la problema abordată. Unii
autori consideră că „raporturile de reparare a prejudiciului, cauzat persoanei printr-un act

84
administrativ ilicit al persoanei cu funcţie de răspundere din cadrul organului autorităţilor
administraţiei publice, au natură juridică civilă” [182, p.204]. Autoarea compară „ particularităţile
obiectivului şi ale metodei dreptului civil cu raporturile patrimoniale ce apar în virtutea prevederilor
Legii nr.793-XIV 10.02. 2000 contenciosului administrativ şi constată următoarele:
a) persoana, ale cărei drepturi au fost lezate prin actul administrativ ilicit al
persoanei cu funcţie de răspundere din cadrul organului autorităţii publice, dispune de
autonomie patrimonială;
b) în cadrul raporturilor patrimoniale, apărute în baza legii menţionate, persoana vătămată
nu se subordonează (cu unele excepţii) organelor autorităţilor publice;
c) raporturile patrimoniale de reparare a prejudiciului, cauzat de un act administrativ ilicit,
se realizează din iniţiativa persoanei vătămate” [183, p.206].
Din expunerea materialului devine clar, că autoarea confundă natura actelor juridice
administrative, specificul acestora, plasarea subiecţilor într-un raport de drept administrativ şi chiar
însăşi noţiunea de act administrativ individual.
Faţă de cele expuse, considerăm necesar ca cercetările noastre privind răspunderea
administrativ-patrimonială în contenciosul administrativ în Republica Moldova, să se axeze pe unele
particularităţi ale naturii juridice al răspunderii menţionate; complexitatea acestei noţiuni,
posibilitatea de extindere a subiectelor care pot fi supuse unei asemenea răspunderi, aplicabilitatea
normelor din legislaţia naţională de către instanţele de contencios administrativ în vederea
indemnizării prejudiciilor materiale şi morale, depistarea conexiunilor şi disensiunile pe această
problemă cu alte ramuri ale dreptului.
În consecinţă, studiul respectiv va releva particularităţile menţionate ale răspunderii
administrativ-patrimonială într-o interdependenţă cu alte ramuri ale dreptului ( civil, muncii), cît şi
a altor forme de răspundere juridică.[184, p.181-182].
Pentru a reuşi în cele propuse, considerăm oportun a porni de la afirmaţiile lui Prisacaru V.
[185, p. 216] potrivit cărora în contextul contenciosului administrativ răspunderea administrativă
îşi are drept puncte de reper cele două forme existente:
a) răspunderea autorităţilor administrative;
b) răspunderea funcţionarilor publici.

85
 §2. Răspunderea administrativ- patrimonială a persoanelor publice

Înainte de iniţierea acestui studiu care relevă responsabilitatea administrativă a persoanelor

publice pentru prejudiciul cauzat, considerăm important de a face unele distincţii dintre
„răspunderea statului”, „răspunderea administraţiei” şi „răspunderea administrativă”.
Prin urmare, „...statul este subiect al răspunderii administrative atunci cînd în baza unor
prevederi legale este subiect într-un raport de drept administrativ, ca reprezentant al puterii publice
[186, p.186]. Limitele puterii statului şi autorităţilor administraţiei publice locale practic nu pot fi
delimitate strict, prin urmare statul „îşi asumă obligaţia de a respecta drepturile şi libertăţile
fundamentale ale omului şi consacră garanţii în acest sens [187, p.22]. „Statul săvîrşeşte actele şi
faptele administrative prin intermediul funcţionarilor săi” [188, p.22] totodată, responsabilitatea
funcţionarilor publici este „în strînsă legătură cu responsabilitatea statului faţă de particulari şi
izvorăşte din principiul autolimitării puterii publice a statului de drept” [189, p.23].
Răspunderea administraţiei şi mai pe larg, răspunderea puterii publice, despărţită de
răspunderea privată, constituie un corp de principii autonome de drept administrativ” [190, p.543].
În scopul asigurării garanţiei victimelor „ jurisprudenţa şi legea recunoaşte administraţia
responsabilă de frauda datorată de greşeala personală a agenţilor săi şi cîte odată de acţiunile
persoanelor private” [191, p.587], iar „cîmpul de responsabilitate a administraţiei se lărgeşte în
dependenţă de extensiunea noţiunii de agent public ( toate persoanele care se găsesc în dependenţă
de administraţie, aleşii, colaboratori ocazionali)” [192, p.587].
Responsabilitatea administrativă [193, p.167] poate fi determinată, drept una mai restrictivă
decît responsabilitatea administraţiei, deoarece ea nu cuprinde toate ipotezele unde responsabilitatea
persoanelor publice se găseşte angajată. ( Deoarece o persoană publică nu acţionează într-atît ca şi o
putere publică, ea este supusă şi regulilor dreptului comun şi atunci competenţa îi revine instanţei de
judecată de drept comun).
Astfel, răspunderea administrativă poate să se definească ca un comportament al autorităţilor
administraţiei publice impus pe un anumit sistem de reguli de conduită, degajate, în principiu, de
către instanţa de contencios administrativ, în scopul sancţionării unor activităţi ilegale săvîrşite de
către acestea în exercitarea atribuţiilor şi competenţelor legale.
De fapt, răspunderea administrativ-patrimonială a autorităţilor administraţiei publice în
cazul nostru necesită a fi examinată în aspect dublu, adică concomitent în calitatea acestora de

86
autoritate publică şi de persoană juridică. Calitatea de persoană juridică a autorităţilor administraţiei
publice se referă la sfera circuitului civil, cu care de altfel adesea se confundă calitatea de reclamant
a autorităţilor administraţiei publice într-un litigiu de contencios administrativ, pe cînd natura
juridică a raporturilor de drept administrativ înseamnă în primul rînd ierarhia unuia din subiecţi şi
anume a autorităţii publice.
Din start necesită să menţionăm că, legislaţia Republicii Moldova nu conţine interpretarea
juridico-administrativă a noţiunii de personalitate publică juridică, în raporturile de putere publică.
Categoriile civile de care se conduc autorităţile publice în sfera circuitului civil [194] cît şi
modalitatea de participare a acestora la raporturile reglementate de legislaţia civilă [195. p.67], sînt
altele decît cele ce ar caracteriza esenţa acestora în dreptul administrativ.
La fel, organele împuternicite să exercite o parte din funcţiile (atribuţiile) Guvernului posedă
personalitate juridică, doar, dacă acestea decurge din prevederile legii sau, în cazurile expres
prevăzute de lege, din actele autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale.
Legea privind administraţia publică locală nr. 123-XV din 18.03.2003, art.4, nu defineşte
completamente personalitatea juridică a unităţii administrativ-teritoriale, calificînd unitatea
administrativ-teritorială drept „persoană juridică de drept public şi dispune de patrimoniu în
condiţiile legii”.
Pe această dimensiune merită a fi menţionate unele reglementări mai complexe din Legislaţia
Federaţiei Ruse privind calitatea de persoane juridice ale autorităţilor administraţiei publice.
În opinia cercetătorului rus Coveşnicov I., [196, 104] calitatea de persoană juridică în dreptul
administrativ, în comparaţie cu noţiunile din legislaţia civilă, se deosebeşte prin faptul că aceasta:
dispune de capacitatea juridică (capacitatea de folosinţă), lipsa competenţelor şi funcţiilor legale
asupra terţelor persoane, care nu le sînt subordonate.
Prin urmare, aspectele enumerate de cercetătorul menţionat cît şi conexiunea unor elemente
ce se conţin în noţiunea de „persoană juridică „ reglementată în legislaţia civilă [197], la regimul de
drept administrativ, s-ar sconta după părerea noastră cu extinderea sau chiar formularea noţiunii
noi de persoană juridică de drept public, foarte necesară în uzul materiei de drept administrativ.
Concluzionînd cele expuse, încercăm să formulăm, în viziunea noastră, o noţiune nouă prin
care: personalitatea juridică de drept public se manifestă prin capacitatea juridică a acestora de a
purta drepturi şi obligaţiuni, dispunînd de putere şi competenţă proprie, de un buget autonom, de un
patrimoniu, de o organizare proprie a serviciilor publice, instituţiilor şi agenţilor subordonaţi, care

87
pot dobîndi şi înstrăina bunuri mobile şi imobile şi de a-şi apăra drepturile în justiţie.
Dacă ar fi să delimităm autorităţile publice în calitatea lor de subiecţi a regimului de putere
publică şi cel de persoană publică, într-un litigiu de contencios administrativ, am constata practic în
ambele cazuri denumiri identice, care diferă doar după obiectele contestării ( actul administrativ
emis în exercitarea funcţiilor de putere publică ori unul de gestionare a patrimoniului public).
Unii specialişti în domeniu [198, p.55-56], atribuie la categoria de „autorităţi publice;
Parlamentul, ca organ reprezentativ suprem şi legislativ al Republicii Moldova, Preşedintele
Republicii Moldova, Şeful statului, Guvernul, organ central al puterii executive, organele
administraţiei publice centrale şi de specialitate, organele (autorităţile) administraţiei publice locale
(consiliile locale alese şi primarii aleşi), instanţele judecătoreşti (Curtea Supremă de Justiţie, Curtea
de Apel, tribunalele, judecătoriile şi judecătoriile specializate), Consiliul Superior al Magistraturii şi
Procuratura. Din categoria autorităţilor publice centrale fac parte: Curtea de Conturi, Curtea
Constituţională, Comisia de Naţională de Valori Mobiliare, Comisia electorală Centrală, care-şi
exercită atribuţiile independent, în conformitate cu Constituţia şi legislaţia în vigoare.”
În viziunea noastră, în cazul cînd vorbim de calitatea de personalitate juridică de drept public a
acestora potrivit contenciosului administrativ, urmează a face nişte precizări, ce ţin de calitatea de
subiecte şi obiecte ale acestora. La fel şi responsabilitatea administrativ-patrimonială ale acestor
autorităţi, necesită în prezent în studiu foarte amplu din motivul exceptării de la controlul
judecătoresc a actelor administrative prevăzute în art. 4 din Legea contenciosului administrativ.
O problemă de ultima oră discutată în literatura română de specialitate este cea a răspunderii
administrativ-patrimoniale a Preşedintelui României, de rînd cu responsabilitatea politică şi penală.
Astfel, profesorul Iorgovan A., [199, p.70] susţine în esenţă părerea mai multor autori de drept
administrativ că „ decretele prezidenţiale ca acte administrative sunt susceptibile de atac în justiţie,
în condiţiile Legii contenciosului administrativ, ceea ce presupune şi „ chemarea personală a
funcţionarului vinovat” pentru a fi obligat la plata daunelor, iar „ răspunderea administrativ-
patrimonială fundamentată de art.52 din Constituţie este.. dincolo de răspunderea politică şi penală”
[200, p.71].
Şi Constituţia Republicii Moldova prin art. 53 îndreptăţeşte persoana vătămată într-un drept al
său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal al unei
cereri să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea prejudiciului.
În ceea ce ne priveşte, considerăm că o asemenea problemă merită a fi supusă unui studiu

88
minuţios, cu o altă ocazie într-o corelaţie strînsă cu principiile constituţionale, regimul juridic de
exceptare a unor categorii de acte administrative de la controlul judecătoresc.
O problemă constatată în urma studiului practicii judiciare a contenciosului administrativ în
Republica Moldova , care persistă din punctul nostru de vedere, rămîne a fi ceea de aplicare a
răspunderii administrativ-patrimoniale autorităţilor publice cărora în condiţiile art.2 din Legea
contenciosului administrativ, li se asimilează persoanele cu drept privat, care exercită atribuţii de
putere publică sau utilizează domeniul public, fiind împuternicite prin lege să presteze un serviciu de
interes public sau să îndeplinească funcţii administrative, în cadrul cărora săvîrşesc acte juridice
pentru executarea legilor.
La fel, considerăm necesar, de a scoate în evidenţă şi unele particularităţi de bază de care
necesită a se ţine cont la aplicarea răspunderii administrativ-patrimoniale autorităţilor administraţiei
publice:
a) responsabilitatea este stabilită doar prin lege;
b) drept temei pentru aplicarea răspunderii administrative serveşte ilegalitatea comisă ;
c) aplicarea sancţiunilor;
d) sancţiunile pot fi aplicate la un cerc larg de autorităţi ale administraţiei publice şi
funcţionarilor publici, vina cărora a fost stabilită ;
e) sancţiunile sînt aplicate în temeiul normelor de drept care reglementează natura juridică a
formei de ilicit administrativ.

89
 §3. Răspunderea administrativ- patrimonială a funcţionarilor publici

În condiţiile art.20 din Legea contenciosului administrativ, cererea de chemare în judecată

poate fi formulată şi împotriva funcţionarului public al autorităţii publice pîrîte care a elaborat actul
administrativ contestat sau care a refuzat să soluţioneze cererea în cazul în care se solicită
despăgubiri.
Aceste reglementări ce se conţin în cadrul legal, nu par a fi deloc străine, deoarece întregul
sistem al administraţiei publice din Republica Moldova pune la bază principiile fundamentale ale
activităţii serviciului public, ce constau în respectarea strictă a legilor şi altor acte juridice,
respectarea disciplinei de stat, răspunderea personală a funcţionarilor publici pentru exercitarea
atribuţiilor de serviciu, a drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor, ale autorităţilor
administraţiei publice locale.
Evident că introducerea funcţionarului public ca parte în proces îi atribuie acestuia calitatea
de pîrît, similară cu cea a autorităţii publice, cu toate consecinţele ce decurg de ea.
Cu toate că, administraţia publică răspunde pentru daunele cauzate printr-o rea funcţionare a
serviciului public indiferent de motive, dreptul instituţiei publice de a atrage la răspundere
materială funcţionarul care o prejudiciază subzistă indiferent de abaterea săvîrşită, fie că este o
abatere (greşeală) personală , fie că este una de serviciu [201, p.204].
Autoarea, distinge două forme a răspunderii administrativ- patrimoniale a funcţionarului
public [202, p.195]:
- răspunderea administrativ - patrimonială a funcţionarului public pentru pagubele aduse
particularului;
- răspunderea administrativ - patrimonială a funcţionarului public pentru pagubele aduse
instituţiei sale .
Potrivit cercetătorului Prisacaru V., „Funcţionarii publici din autorităţile administrative
acţionate, răspund potrivit legii, în faţa instanţelor de contencios administrativ ... sub trei aspecte:
a) primul aspect, îl constituie răspunderea funcţionarilor publici pentru pagubele cauzate celor
vătămaţi în drepturile lor, recunoscute de lege, prin emiterea unui act administrativ ilegal ori prin refuzul
nejustificat de a-i rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege;
b) al doilea aspect îl constituie răspunderea funcţionarilor publici pentru nerespectarea dispoziţiilor
cuprinse în hotărîrea instanţelor de contencios administrativ;

90
 c) al treilea aspect îl reprezintă răspunderea funcţionarilor pentru respectarea măsurilor dispuse de
instanţă în timpul soluţionării cauzelor” [203, p.217].
O noutate recentă în legislaţia României, care are tangenţe cu problema dezbătută ţine de
invocarea unor consecinţe noi a răspunderii funcţionarului public, care a emis actul administrativ.
„Sensul acestei inovaţii constă în recunoaşterea dreptului de a sesiza instanţa de contencios
administrativ şi persoanei care fără a fi destinatarul sau beneficiarul unui act administrativ
individual, este vătămată în drepturile sau interesele sale legitime prin acesta. Prin urmare,” din
raţiunea şi finalitatea” acestui drept, „se desprinde concluzia că acţiunea se va îndrepta atît împotriva
autorului actului administrativ cît şi împotriva destinatarului sau beneficiarului actului” [204, p.12].
Evident, că asigurarea aplicării răspunderii administrativ-patrimoniale asupra funcţionarilor
publici pentru prejudiciile cauzate prin actele lor administrative ilegale, vătămarea de drepturi,
constituie mijlocul de aplicare a unei sancţiuni patrimoniale stabilită de Legea contenciosului
administrativ şi se asigură prin convingere şi constrîngere; dezaprobare socială a unei manifestări
negative; condiţionarea constatării caracterului ilegal al actului, dacă sînt întrunite elementele
constitutive ale competenţei faptei ilegale din acest domeniu de responsabilitate; prin realizarea
reparării integrale a pagubelor cauzate persoanelor cărora li s-a adus prejudicii de către organul
răspunzător şi restabilirea în acest mod a raporturilor de regres împotriva funcţionarului vinovat;
prin asigurarea respectării legalităţii şi a îmbunătăţirii activităţii aparatului administrativ.
Obligatoriu este însă ca la aplicarea sancţiunilor administrativ-patrimoniale să se ţină cont de
unele elemente ”de conţinut ale regimului juridic de răspundere administrativ-patrimonială a
funcţionarului public” [205, p.198] .
a) Funcţionarul public poate să fie parte într-un proces de contencios
administrativ numai dacă cel vătămat solicită despăgubiri, materiale sau morale.
Numai în cadrul unei acţiuni în reparaţie poate funcţionarul public să aibă calitatea
procesuală pasivă de sine stătătoare;
b) Acţiunea în reparaţie poate îmbrăca una din următoarele forme:
– acţiune numai împotriva autorităţii publice;
- acţiune numai împotriva funcţionarului public;
- acţiune atît împotriva autorităţilor publice cît şi a funcţionarului public;
- acţiune concomitentă îndreptată împotriva funcţionarului public şi a autorităţii
pîrîte;

91
 c) prejudiciul material sau , care naşte dreptul la reparaţii, trebuie să fie provocat printr-
un act administrativ tipic sau asimilat ( tăcerea administrativă şi tardivitatea);
d) în cazul admiterii acţiunii, legea instituie principiul solidarităţii dintre
funcţionar şi autoritatea publică;
e) dreptul funcţionarului public de a chema în garanţie pe superiorul său
ierarhic, de la care a primit ordin scris să semneze actul.
În completarea celor expuse, considerăm binevenită o suplinire a regimul juridic menţionat cu
noţiunea de „ alte persoane angajate în structurile de drept privat, care nu au statut de funcţionar
public, asimilate în condiţiile Legii contenciosului administrativ autorităţilor publice, care exercită
atribuţii de putere publică sau utilizează domeniul public, fiind împuternicite prin lege să presteze
un serviciu de interes public, în cazul în care se dovedeşte că vinovăţia acestora în perfectarea unor
materiale ce au condus la adoptarea unui act administrativ ilegal. ( se anexează)
Diverse discuţii şi opinii pot apărea şi în legătură cu atribuţiile şi competenţele unor
funcţionari reclamaţi în instanţă, referitor la puterea de decizie a acestora în cazul adoptării unui act
administrativ sau nesoluţionării unei cereri în termeni legali.
Un prim obiect de discuţie în acest sens poate servi discordanţa dintre stipulările ce se conţin
în Codul civil al Republicii Moldova şi Legea contenciosului administrativ privind calitatea de pîrît
al funcţionarului autorităţii administrative, actul căreia a fost atacat în instanţa de contencios
administrativ. Potrivit reglementărilor ce se conţin în primul izvor menţionat, prejudiciul cauzat
printr-un act administrativ ilegal sau nesoluţionarea în termen legal al unei cereri de către o
persoană cu funcţii de răspundere din cadrul ei se repară integral de autoritatea publică. Persoana cu
funcţie de răspundere va răspunde solidar în cazul intenţiei sau al culpei [206, p.353]. Reiese că,
calitatea de pîrît după Codul civil o are nu orice funcţionar public care a elaborat actul administrativ
contestat sau care a refuzat să soluţioneze cererea în cazul în care se solicită despăgubiri, dar numai
acel cu funcţie de răspundere .
La fel, şi Legea nr. 355-XVI din 23 decembrie 2005 cu privire la sistemul de salarizare în
sistemul bugetar, aduce pentru legislaţia Republicii Moldova un termen nou „ funcţie de demnitate
publică”. Potrivit art.5 din legea menţionată „ funcţia de demnitate publică este funcţia care se
ocupă, prin mandat, obţinut direct, în urma alegerilor organizate sau indirect prin numire în
condiţiile legii”. De regulă, demnitarii care cad sub incidenţa acestor reglementări, de fapt decid în
marea majoritate a cazurilor asupra problemelor în soluţionarea cărora sînt abilitaţi cu atribuţiile şi

92
competenţele legitime. Prin urmare, la prima vedere „funcţia de răspundere” se echivalează din start
cu” funcţia de demnitate publică”. Concomitent, însă ideea respectivă necesită a fi corelată cu şi cu
alte categorii de „funcţii de răspundere” care nu sînt incluse în anexa la legea nominalizată. La fel,
nu este determinată nici răspunderea preşedinţilor de raioane, vicepreşedinţilor, primarilor,
viceprimarilor, care după cum ştim nu sînt nici funcţionari publici şi nici nu deţin funcţii de
demnitate publică.
Aşa dar, o primă soluţie în acest sens ar fi ca legislatorul să conforme aceste noţiuni atît
prevederilor Codului Civil al Republicii Moldova, Legii contenciosului administrativ, Legii
serviciului public prin preluarea noţiunilor de „ persoană cu funcţie de răspundere”, persoană care
ocupă „ funcţie de demnitate publică” . În acest sens, legislaţia urmează să aducă unele clarităţi şi în
noţiunile de „superiorul ierarhic funcţionarului care i-a ordonat să elaboreze actul administrativ” şi
chiar în privinţa funcţionarului care a elaborat actul şi dacă acesta a avut atribuţii legale.
Un mecanism, cît de cît determinat existent în legislaţia naţională este acela care apără
autorităţile administraţiei publice şi funcţionarii publici de abuzul persoanelor care se consideră
prejudiciate. În acest sens, legiuitorul, prevede unele garanţii atît pentru autorităţile administraţiei
publice cît şi pentru funcţionarii acestora potrivit cărora „obligaţia de reparare a prejudiciului nu se
naşte în măsura în care cel prejudiciat a omis, cu intenţie ori din culpă gravă , să înlăture prejudiciul
prin mijloace legale”, sau autoritatea publică „nu răspunde pentru prejudiciul cauzat prin adoptarea
unui act normativ sau omisiunea de a-l adopta, sau prin omisiunea de a pune în aplicare o lege” [207,
p.354]
Ideea respectivă îşi găseşte susţinerea cercetătorului Rusu I., care consideră că „interesele
persoanei trebuie să aibă suportul în reglementările legii, interesele nelegitime fiind contrare ideii de
legalitate, ele trebuie combătute şi sancţionate” [208, p.343].

93
 § 4. Corelaţia dintre răspunderea administrativ - patrimonială şi ierarhia funcţiei
publice

a) Situaţia în doctrină
Problema în cauză în doctrina contemporană, la părerea noastră, vine într-o strictă corelaţie a
dimensiunilor funcţiei publice, puterea de decizie a persoanelor titulare de aceste funcţii şi
principiile responsabilităţii administrative.
Practica existentă în Ţărilor Membre ale Uniunii Europene, oferă diferite soluţii înrădăcinate
de obicei în istoria fiecărui stat. Dimensiunile funcţiei publice sînt determinate în acest sens de două
concepte: concept larg al funcţiei publice (defineşte angajatul public ca parte a unei maşinării de
execuţie a statului) şi conceptul restrîns al funcţiei publice (este limitat conceptul la aşa numita
„administraţie publică centrală”) .
De remarcat, însă, că în unele ţări, se observă o tendinţă dominantă, a conceptului restrîns al
funcţiei publice, unde funcţionarii publici sînt numiţi aceia care deţin funcţii de autoritate publică
sau sînt direct implicaţi în realizarea politicilor, elaborarea legislaţiei sau implementarea
legislaţiei.
De exemplu, în Ungaria, doar 12% din toţi angajaţii publici sînt consideraţi funcţionari publici
conform legii din 1992, potrivit căreia, funcţionari publici sînt acei oficiali care exercită funcţii
manageriale, de luare a deciziilor, legislative sau de implementare... ori sînt învestiţi cu atribuţii
importante în instituţiile administraţiei publice. În afară de funcţionarii publici mai sînt şi alte
categorii speciale de funcţionari reglementate de o lege specială ( personalul din serviciul public). Pe
aceleaşi criterii asemănătoare se bazează şi legislaţia Albaniei şi Iugoslaviei, care prevede calitatea
de funcţionari publici angajaţilor din instituţiile din administraţia publică centrală şi locală, care
exercită autoritatea publică în funcţii de natură managerială, organizaţională, de supraveghere şi de
implementare. Ea clasifică funcţiile în următoarele categorii: funcţionar public de conducere de
nivel înalt, funcţionar public de conducere de nivel mediu, funcţionar public de nivel inferior şi
funcţionar public de implementare. La fel şi în Macedonia, legea din iulie 2000, combină criteriile
de exerciţiu al autorităţii manageriale „funcţionari publici profesionişti ” şi „ funcţionari publici
administrativi profesionişti”.
În România, Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, modificată şi

94
completată, acordă o dimensiune largă funcţiei publice prin denumirea de funcţionari publici a
acelora care sînt numiţi într-o funcţie publică permanentă la nivel central, judeţean, municipal sau
comunal. Funcţiile publice sînt acelea care implică exercitarea unor prerogative de putere publică.
Tot ea reglementează că, funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor,
stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia
publică centrală şi locală. Potrivit aceleiaşi legi, funcţionarul public este persoana numită, în
condiţiile legii, într-o funcţie publică.
Doctrina românească într-un aspect foarte vast tratează problema regimului juridic al funcţiei
publice. Prin funcţie publică vom înţelege „situaţia juridică a persoanei fizice investită, legal, cu
atribuţii în realizarea competentei unei autorităţi publice, ce constă în ansamblul drepturilor şi
obligaţiunilor care formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi organul
care l-a investit [209, p.561].
Autorul menţionat distinge următoarele trăsături ale funcţiei publice [210, p.562]:
- stabilirea pe cale unilaterală de către stat prin norme juridice a drepturilor şi obligaţiilor în
realizarea competenţelor;
- aceste drepturi şi obligaţii sînt create şi organizate în vederea realizării puterii publice;
- continuitatea, ce se referă la existenţa acestor drepturi şi obligaţii atît timp cît există
competenţa pe care funcţia o realizează, corespunzător măsura unilaterală legală care a organizat
funcţia în vederea realizării competenţei respective;
- prezenţa unui complex de raporturi juridice între persoanele desemnate în funcţie şi organul
care l-a desemnat. În situaţia juridică dată se va constata că titularul funcţiei este într-un caz subiect
subordonat într-un raport juridic de autoritate, de drept constituţional sau după caz, de drept
administrativ, faţă de organul care l-a investit (în virtutea acestui raport prerogativele funcţiei apar
ca drepturi pentru organ şi obligaţii pentru titular), desigur titularul funcţiei are şi anumite drepturi
în legătură cu exercitarea funcţiei pe care o deţine, iar în alt caz supraordonat într-un raport de
autoritate, de drept administrativ, faţă de terţi în calitatea acestora de subiecte de drept în legătură cu
care se realizează competenţa;
- deţinerea funcţiilor publice de către persoanele care nu sînt încadrate în funcţie de către un
organ al administraţiei publice, dar de către o persoană privată cu dreptul de a presta un serviciu
public, în regim de putere publică.
Potrivit unor noţiuni generale, funcţia publică se stabileşte de către organele abilitate legal cu

95
această competenţă, potrivit nivelului organizatorico-juridic al autorităţilor publice care angajează
funcţionarul, locul şi rolul acestei funcţii în structura autorităţii publice, caracterul şi nivelul de
competenţă profesională, care se cer pentru ocuparea funcţiei respective.
Prin urmare, statutul juridic al funcţiei publice include drepturile, obligaţiunile,
responsabilitatea funcţionarului public, exigenţele faţă de pregătirea lui profesională.
Din punct de vedere al importanţei funcţiei [211, p.565] în realizarea competenţei organelor
administraţiei de stat, deosebim două mari categorii:
- funcţii de conducere;
- funcţii de execuţie.
Se impune a preciza că funcţiile de conducere sînt înţelese în sensul larg al conducerii
(organizare, coordonare, îndrumare, control etc.), ele fiind în acelaşi timp şi funcţii de decizie.
În opinia autorului citat, e posibil, însă ca anumite funcţii de conducere să privească numai
anumite elemente ale procesului decizional din administraţia de stat, în funcţie de competenţa
materială a organului administrativ respectiv. Astfel vom putea delimita funcţii de conducere ce
presupun realizarea, în mod preponderent a unei activităţi de organizare, de coordonare, de control
etc.
Profesorul Negulescu P. [212, p.561-562] însă, clasifică funcţionarii publici în raport de
obiectul principal al activităţii lor respectiv: funcţionari „de deciziune” sau direcţiune, cei aflaţi la
conducerea şi controlul unor funcţionari publici (miniştri, prefecţi etc.); funcţionari de „execuţiune”
cei care le pun în practică.
Referitor la această poziţie, există o altă părere [213, p.53],”este greu de făcut o departajare
rigidă între aceste trei categorii, pe considerentul valabil oricînd şi oriunde, ca în competenţa
funcţionarilor publici nu se regăsesc un singur fel de activitate, majoritatea făcînd acte şi fapte care
se încadrează în toate cele trei categorii enunţate anterior”.
Profesoara Petrescu R. caracterizînd funcţia publică după importanţa ei consideră, că aceasta
dă naştere la: funcţii de conducere şi funcţii de execuţie şi regimul aplical acestora, potrivit căruia
unor funcţii publice li se atribuie regimul de drept comun, adică regimul stabilit de Statutul
funcţionarilor publici, iar altora li se aplică regimuri statutare speciale. [214, p.102; 128-131] O altă
recunoaştere a categoriilor de funcţionari ai administraţiei de stat în dependenţă de rolul lor în
realizarea activităţii executive, o face Iovănaş I. [215, p.177-180], care le clasifică în felul următor;
„funcţionari de decizie, de control, de executare”.

96
 În opinia Verginiei Vedenaş [216, p.55] „funcţiile de conducere implică activităţi de
conducere şi decizionale, pe care cele de execuţie nu permite dreptul de a lua decizii, ele se
caracterizează prin atribuţii cu caracter faptic sau prestator. Sînt dezvoltate mai multe categorii de
funcţionari publici admise de doctrină (de decizie, de pregătire a deciziilor şi de executare, numiţi şi
aleşi, de drept şi de fapt)”.
În doctrina rusă, noţiunea persoanelor cu funcţii de răspundere se referă într-un caz la
„cetăţenii care exercită o funcţie organizatorico-executivă sau administrativ-economică în organele
de stat sau alte institute subordonate acestuia [217, p.40] În acelaşi context legislatorul rus,
reglementează noţiunea de persoană cu funcţie de răspundere, persoana care temporar sau în
corespundere cu nişte atribuţii speciale exercită funcţia reprezentantului puterii, adică investită
legal cu atribuţii de dispoziţie faţă de alte subiecte care nu-i sînt subordonare [218, p.24].
De asemenea, se face o distincţie între noţiunea de persoane cu funcţii de răspundere
în organul executiv şi noţiunea de funcţionar public, deosebirea fiind în aceea că primele activează
numai în organele menţionate, iar funcţionarii publici în toate ramurile puterii de stat (legislativă,
executivă, judecătorească) [219, p. 242].
O altă noţiune precizează că ”funcţiile de conducere sînt înţelese în sensul larg al
conducerii ( organizare, coordonare, îndrumare, control, etc.) ele fiind în acelaşi timp şi funcţii de
decizie. E posibil, însă, ca anumite” funcţii de conducere” să privească numai anumite elemente ale
procesului decizional din administraţia de stat, în funcţie de competenţa materială a organului” [220,
p.565].
În concluzie, punînd la bază ansamblul criteriilor cu care autorul citat operează,
considerăm necesar de a prelua în doctrina şi legislaţia naţională următoarele criterii de clasificare
a funcţiile publice şi anume:
sub aspectul conţinutului procesului decizional administrativ;
sub aspectul sursei legislative;
sub aspectul procedurii investiţionale;
sub aspectul gradului de complexitate şi răspundere;
sub aspectul naturii intrinseci;
sub aspectul retribuţiei;
după gradul de stricteţe al disciplinei;
după modul de desemnare a titularilor;

97
 după regimul juridic aplicabil.
Înainte de aceasta considerăm necesar de a polemiza puţin asupra însăşi conceptului de
funcţie publică în ţara noastră şi pe care dimensiuni urmează să se dezvolte acest concept: prin
lărgirea ori limitarea acestei noţiuni.
Avînd drept argument dezbaterile teoretice menţionate, tendinţele dimensionării funcţiei
publice în alte ţări şi în special al celor din spaţiul European, pentru doctrina şi jurisprudenţa
naţională devine clară necesitatea fundamentării unor noi linii de gîndire prin formularea corectă
atît a noţiunii juridice de funcţie publică cît şi de funcţionar public.
Trecerea în revistă a celor menţionate, denotă faptul, că atît doctrina cît şi legislaţia ţărilor
menţionate destul de amplu reglementează aspectele, care de fapt ne interesează în cercetarea
noastră, ce ţin de abordarea problemei regimului juridic aplicabil funcţionarilor pentru actele
emise în contextul calităţii de subiect într-un litigiu de contencios administrativ. Evident că în
această ordine de idei, cel mai logic ar fi să plecăm de la legalitatea investiturii [221, p.631], ca
trăsătură specifică a funcţiei publice şi a funcţionarului public.
Un alt aspect important după noi, prin modul de abordare în literatura de specialitate, este
acel al criteriilor de clasificare a funcţiei publice şi interacţiunii lor cu răspunderea administrativ -
patrimonială, fapt ce ne înclină spre nişte precizări de principiu.
Cu regret constatăm că, în ţara noastră cadrul legal reglementează într-un mod confuz
noţiunile de funcţie publică, funcţie de răspundere, admiţînd concomitent şi reglementarea în mod
diferit a însăşi noţiunii de funcţionar public creînd, astfel, unele discrepanţe la acest capitol.
Prin urmare, funcţia publică înseamnă unitatea primară a autorităţii publice, care
determină locul şi rolul cetăţenilor în munca socială în sistemul serviciului public, drepturile şi
obligaţiile, exigenţele faţă de pregătirea lor profesională, iar funcţionar public înseamnă persoana
care ocupă funcţie de stat remunerată şi care dispune de ranguri şi grade stabilite în conformitate
cu principiile prezentei legi. ( Legea serviciului public, alin.(2), (3), art.1). La fel, este incompletă şi
o altă noţiune ce se conţine în art. 1 din Legea contenciosului administrativ, care defineşte
funcţionarul public drept persoană numită sau aleasă într-o funcţie de decizie sau de execuţie din
structura unei autorităţi publice, precum şi altă persoană de drept privat asimilată autorităţilor
publice.
Şi Codul Civil al Republicii Moldova (art. 1404) reglementează că „autoritatea publică” sau
„persoană cu funcţie de răspundere din cadrul ei ”, repară integral prejudiciul cauzat printr-un act

98
administrativ ilegal sau nesoluţionarea în termen legal a unei cereri. Persoana cu funcţie de
răspundere va răspunde solidar în cazul intenţiei sau culpei grave”.
Nici interpretările recente [222] nu definesc complet noţiunile menţionate, raportîndu-le la
calitate de orice structură organizatorică sau organ instituit prin lege în scopul realizării
competenţelor autorităţii publice ( în principiu această noţiune după cum am mai menţionat se
conţine în legislaţia României), iar funcţionar public persoana care îndeplineşte o funcţie publică.
Evident, că reglementările de rigoare nu numai că nu se înscriu în standardele internaţionale, dar şi
creează unele impedimente în aplicarea cadrului legal intern.
Din cele enumerate, conchidem că noţiunile respective nu exprimă adecvat esenţa juridică a
noţiunii de funcţie publică şi funcţionar public fiind necesar, în viziunea noastră, ca aceasta să fie
dezvăluită într-un sens logico-juridic mai extins. Cele expuse relevă stabilirea în doctrina şi
legislaţia naţională a unui concept nou al statutului funcţiei publice, care s-ar baza pe exemplul
ţărilor enumerate, şi ar recurge la o îngustare a dimensiunii funcţiei publice, în care să fie clar
expusă noţiunea de „persoană cu funcţii de răspundere” şi „alţi funcţionari publici” din cadrul
autorităţilor administraţiei publice. Acest criteriu pare a fi benefic în primul rînd din punct de vedere
a aprecierii gradului de răspundere reieşind din atribuţiile şi competenţele acestora. Propunerea
menţionată şi-ar găsi rezolvarea, din punctul nostru de vedere, în primul rînd şi prin adoptarea unei
legi a răspunderii ministeriale, discuţie tot mai des întîlnită în literatura de specialitate [223, p.8-14].
Deşi autorul citat se referă în linii generale asupra problemei responsabilităţii ministeriale, asupra
problemei răspunderii administrativ-patrimoniale a subiecţilor nu se expune, precizînd doar
modalitatea de răspundere civilă a acestora, rezolvarea cărora este de competenţa instanţelor de
drept comun. O asemenea afirmaţie o considerăm neadecvată principilor dreptului administrativ,
deoarece membrii Guvernului participă la adoptarea actelor administrative, dar nu de drept civil.
Prin urmare este de competenţă instanţei specializate de contencios administrativ, să se pronunţe
asupra unei atare responsabilităţi. În plus, fiecare din ei reprezintă funcţiile manageriale în
ministerele pe care le conduc, răspunderea pentru deliberarea unui act administrativ revenindu-le şi
din această calitate.
O soluţie în acest sens consta în atribuirea calităţii de persoane care ocupă funcţii de
demnitate publică unor categorii mai restrînse ( miniştri, viceminiştri), care pot deveni concomitent
şi subiecte sesizate în contencios ( în acest context urmează de precizat şi spectrul de acte
administrative care nu sînt exceptate de la controlul jurisdicţional).

99
 În al doilea rînd, toate celelalte categorii de funcţionari publici, în viziunea noastră, urmează
să se stabilească prin lege şi să fie clasificate conform unui clasificator unic în „funcţii publice de
răspundere” şi „ funcţii executorii” [224].
Faţă de cele expuse, încercăm să formulăm definiţia funcţiei publice , care din punctul
nostru de vedere, ar expune adecvat esenţa expunerilor anterioare.
Prin urmare, noţiunea de funcţie publică reprezintă în sine o activitate profesională a
funcţionarului public în cadrul unei autorităţi ale administraţiei publice centrale sau locale, bazată
pe nişte criterii stabilite, investită cu un ansamblu de atribuţii şi responsabilităţi legale întru
executarea prerogativelor de putere publică.

În ceea ce priveşte noţiunea de funcţionar public, se consideră oportun ca această să fie

preluată în legislaţia noastră din doctrina românească, fiind expusă în următorul mod „ Funcţionar
public este persoana fizică care este investită în mod legal, prin actul de voinţă unilateral al unei
autorităţi publice sau al cetăţenilor, cu sarcina îndeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a unei
funcţii publice, în vederea realizării competenţei organului din structura căruia face parte funcţia
respectivă [225, p.630] .

b) Unele consecinţe a aplicării în practică a cadrului legal

Evident că în lipsa unor reglementări exprese în legislaţie asupra noţiunilor menţionate mai
sus, instanţelor de contencios administrativ le revine în procesul de examinare o sarcină deloc
uşoară, de a stabili calitatea de pîrît a funcţionarului public la aplicarea sancţiunilor, a gradului de
vinovăţie şi a culpei acestuia.
În mod expres, legislatorul indică că răspunderea funcţionarului public, care a elaborat actul
administrativ contestat, intervine conform textului Legii contenciosului administrativ numai în
cazul cînd în cererea de chemare în judecată se solicită despăgubiri. În cazul dat funcţionarul poate
fi obligat să plătească despăgubirile solidar cu autoritatea publică respectivă. La rîndul său acesta
poate chema în garanţie superiorul său ierarhic care a ordonat să elaboreze actul administrativ sau
să refuze soluţionarea cererii, această procedură fiind o intervenţie accesorie care reprezintă o
garanţie [226, p.448], iar reglementările „sînt superioare nu numai sub aspectul garantării
drepturilor şi libertăţile fundamentale, dar şi sub aspectul funcţionării autorităţilor publice al eticii
raporturilor de la şefi la subordonaţi în cadrul acestor autorităţi. [227, p.450].

100
 În consecinţă, instanţele de contencios administrativ au posibilitatea mai complexă de a stabili
mai exact cercul de subiecte care se fac vinovate pentru vătămarea în drepturi ale persoanelor prin
emiterea actului administrativ de către persoana pîrîtă.
Interpretarea termenului de „răspundere personală a funcţionarului public pentru exercitarea
atribuţiilor de serviciu” este lesne de înţeles, că include în sine atribuţiile ce-i revin acestuia din
funcţia publică pe care o deţine, precum şi a altor atribuţii care-i pot fi delegate. Aşa dar,
funcţionarii publici sînt obligaţi să se conformeze dispoziţiilor primite de la superiorii săi ierarhici.
Funcţionarul public are dreptul să refuze, în scris şi motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la
superiorii ierarhici, dacă le consideră ilegale. Dacă cel care a emis dispoziţia o formulează în scris,
funcţionarul public este obligat să o execute, cu excepţia cazului în care aceasta este vădit ilegală
ori depăşeşte sub orice limită competenţa acestuia.
În asemenea cazuri, funcţionarii publici ar trebui să aducă la cunoştinţa superiorului ierarhic
persoanei care a emis dispoziţia. O asemenea chestiune de principiu, pentru viitor trebuie neapărat
să-şi găsească stipulare în legislaţie, în scopul contracarării unor abuzuri în interiorul serviciului
public prin impunerea executării forţate a indicaţiilor superiorilor.
În ceea ce ne priveşte, sîntem rezervaţi şi faţă de situaţia în care pot fi acţionaţi în faţa
instanţei de contencios administrativ şi funcţionarii care au elaborat şi semnat actul administrativ
care s-a dovedit a fi ilegal.
Evident, că unul din argumentele noastre principale este acela că, nu în toate cazurile
funcţionarul public se poate face vinovat personal de elaborarea unui act administrativ ilegal sau de
refuzul să soluţioneze cererea în cazul în care se solicită despăgubiri. Este bine cunoscut faptul, că
adesea funcţionarul public îşi poate aduce în mod direct sau tangenţial atribuţia la o etapă oarecare
de perfectare a proiectului de act administrativ, neavînd competenţa de a decide deliberarea lui. De
fapt, sînt prea puţine situaţiile în care funcţionarul public de unul singur, concomitent singur
elaborează şi semnează actul. Drept exemplu, pot servi situaţiile cele mai frecvent întîlnite în
practică, în care funcţionarul elaborează actul, îl vizează în calitate de executor, dar puterea de
decizie nu-i aparţine.
În concluzie, în opinia noastră, poate fi vorba de tragerea la răspundere a funcţionarului
public numai în cazul cînd acesta a elaborat şi concomitent a semnat actul administrativ în virtutea
competenţelor sale legale de a decide definitiv.
În acelaşi context, merită a fi tratat şi aspectul de sancţionare a unui act administrativ de către

101
 instanţa de contencios administrativ (în condiţiile art.26 din Legea contenciosului administrativ) pe
motiv că n-a fost respectată condiţia de validitate a actului administrativ de autoritate, adică acesta
n-a fost emis de către funcţionarul abilitat cu competenţe legale. Or altă parte revers a medaliei, ar
consta în completarea acestei reglementări cu următoarea sintagmă: ”Funcţionarul cu funcţie de
răspundere poate chema în regres subalternul său, sau alt funcţionar care a pregătit actul
administrativ, în cazul cînd se dovedeşte că acesta a acţionat ilegal, cu vinovăţie sau din culpă”.(se
anexează)
Legislaţia prevede mecanismul, că în lipsa persoanei indicate, actul poate fi emis de
către locţiitorul acesteia, ori de alt funcţionarul public delegat pentru a-i îndeplini atribuţiile pe
timpul cît lipseşte. În cazul semnării actului respectiv de un alt funcţionar decît cel vizat, atrage după
sine nulitatea acestuia.
Nu se merită trecută cu vederea nici situaţia în care, funcţionarul nu deţine funcţii de
răspundere, conform obligaţiunilor de serviciu, nu dispune şi nu semnează un act administrativ. În
principiu aceşti funcţionari, în calitatea lor de executori activează la etapele preparatorii ale actului
administrativ (efectuează diverse studii în domeniu, consultă problemele cu diverşi experţi, instituţii
specializate de profil, întocmeşte rapoarte, note informative în care se conţin soluţii şi propuneri).
Anume la această etapă de perfectare a proiectelor de acte administrative şi pot apărea
situaţiile în care din culpă, rea intenţie sau din neatenţie, lipsă de profesionalism, sînt comise erori
grave care în consecinţă pot provoca efecte negative, legate de săvîrşirea faptului care poate cauza
prejudiciul material sau moral.
Cum poate fi stabilit gradul de vinovăţie şi care este suportul juridic într-o asemenea situaţie?
Unele soluţii, din punctul nostru de vedere se pot găsi în momentul stabilirii gradului de
vinovăţie a funcţionarilor publici acţionaţi în judecată. Aici, devine foarte important ca instanţa de
judecată să stabilească următoarele:

a) dacă funcţionarul public care a elaborat actul administrativ ori care se face vinovat de
refuzul rezolvării cererii a avut atribuţiile şi competenţele legale;
b) ierarhia legală a raporturilor de subordonare şi competenţele funcţionarului public
ierarhic superior în raport cu funcţionatul public pîrît;
c) deosebirea dintre actul final aprobat de către conducătorul autorităţii administrative şi
proiectul de act administrativ prezentat de către funcţionarul pîrît.

102
 Într-o concluzie generală asupra celor expuse, menţionăm că răspunderea
funcţionarilor publici neapărat necesită să fie corelată, la statutul funcţionarului şi locul lui în
ierarhia sistemului serviciului public, drepturile şi obligaţiunile de serviciu, competenţa, atribuţiile
acestuia şi stabilită în dependenţă de gradul vinovăţiei.
În acest context, se consideră că cadrul legal urmează a fi modificat conceptual în
următoarele aspecte:
1) reglementarea regimului juridic al funcţiei publice prin delimitarea strictă a acelor
funcţii, deţinătorii cărora pot fi traşi la răspunderea juridică administrativă;
2) introducerea în Legea serviciului public al unui capitol aparte ce ţine de răspunderea
juridică a funcţionarului public (propunerile se anexează).

103
 §5. Răspunderea juridică a funcţionarului public şi cea a salariatului

a) Tendinţele actuale ale legislaţiei europene şi influenţa asupra cadrului

legal naţional
Constituţionalizarea funcţiei publice în ţările Uniunii Europene i-a preocupat pe legiuitorii
constituanţi în vederea stabilirii competenţei pentru fixarea regulilor aplicabile funcţiei publice.
Potrivit orientărilor doctrinei actuale în ceea ce priveşte reglementarea funcţiei publice, există în
ţările Uniunii Europene o dispută între două concepţii: una axată pe ideea care predomină a
statutului legal, ce ne conduce la un regim juridic unilateral de drept public, şi concepţia statutului
contractual, care ne duce la un regim de drept privat.
Mai multe‚ ţări din Europa de Est şi Centrală au adoptat legi referitoare la funcţia publică, iar
altele pregătesc proiecte de legi. În acelaşi timp o serie de probleme complexe apar în ţările în care
legislaţia muncii reglementează întregul sistem de angajare la funcţia publică (fapt caracteristic şi
pentru ţara noastră).
Efortul de bază în aceste ţări constă în constituirea unei funcţii publice, prin distrugerea
vechilor concepte (obiective spre care trebuie să tindem şi noi), în concordanţă cu noua orientare a
Organizaţiei Internaţionale a Muncii (O.I.M). Astfel, Convenţia nr.151 (1978) cu privire la relaţiile
de muncă în funcţia publică, prevede prin concepţia sa de bază, că deţinerea unei funcţii publice
prezintă un raport de muncă [228].
Reieşind din condiţiile în care funcţia publică trebuie să fie permanentă pentru a promova şi a
păstra cunoştinţele instituţionale şi profesionalismul necesar pentru îndeplinirea politicilor complexe
şi aplicarea legii în societăţile moderne, se constată că principala componentă a administraţiei
publice este personalul, definirea mărimii funcţiei publice devine punctul principal al problemei.
Statutul funcţionarului public este caracterizat însă, în celelalte state europene, prin două elemente
importante:
- funcţionarul public este numit în mod unilateral într-o funcţie publică şi nu prin contract
sinalagmatic, relaţia dintre funcţionar şi autoritatea publică fiind de drept public;
- funcţionarul public este o persoană numită cu titlu permanent .
Profesorul Ziller J. propune două elemente juridice formale care definesc funcţia publică.
Primul este că funcţionarii publici sînt numiţi unilateral de stat pe baza dreptului public (statutul
funcţionarilor publici) care definesc termenii de bază ai relaţiei dintre funcţionarul public şi stat.

104
Nici un contract nu este negociat sau stabilit între funcţionarul public şi stat, dar legea defineşte
obiectivele, obligaţii şi drepturi generate de o astfel de relaţie [229, p.336]. Al doilea element este că
funcţionarii publici sînt în general numiţi în funcţie pînă la vîrsta de pensionare.
Criteriile propuse de Ziller sînt bine înrădăcinate în tradiţia europeană. Ele prezintă soluţii
legale adoptate de ţările europene pentru a asigura puternicie state naţionale. Statul democratic
modern era de neconceput fără o birocraţie extensivă şi puternică, capabilă să confere stabilitate şi
continuitate, chiar raţionalitate, sferei publice. El avea nevoie de o elită administrativă stabilă,
capabilă să salvgardeze statul însuşi ca expresie supremă a raţionalizării vieţii sociale.
Totuşi, aceste ipoteze sînt contrazise de fapt în multe ţări europene de astăzi din cauza a două
tendinţe. Una este introducerea abordărilor manageriale şi a valorilor (eficienţă) în administraţiile
publice. Asemenea abordări manageriale nu se potrivesc cu termenii negociaţi privind obiectivele şi
recompensele pentru care personalul trebuie să se străduiască şi acestea nu se potrivesc cu
stabilitatea postului. Cealaltă tendinţă se referă la introducerea pe scară largă a angajaţilor publici
temporari sau contractuali de dragul flexibilităţii şi al reducerii costurilor administrative. Ambele
mişcări pleacă de la tradiţia funcţiilor publice bazate pe stabilitate, permanenţă, guvernate de lege
mai degrabă decît de contracte. Situaţia descrisă se reflectă în unele ţări europene în felul următor:
Germania - contractele specifice („contracte de drept public”) au fost introduse pe parcursul
privatizării serviciilor publice. Noua categorie juridică a avut ca intenţie sporirea flexibilităţii
recrutării, pentru contractele negociate individual şi pentru menţinerea funcţionarilor de conducere
deasupra grilelor de salarizare pentru funcţionarii publici;
Franţa - statul distinge între posturile permanente full time, rezervate funcţionarilor publici
titulari şi alţi angajaţi (contractuali, auxiliari, temporari) reglementate de „contractele
administrative” pe care le aplică dreptul public şi justiţia tribunalelor administrative. Tendinţele din
serviciul public francez determină sistemul în reducerea numărului angajaţilor în afara statutului de
funcţionar public pentru a reduce angajarea nesigură în administraţia publică.
Spania - angajaţii temporari în administraţiile publice de toate nivelele reprezintă 20% din
totalul angajaţilor publici existenţi.(se atestă o creştere uşoară în comparaţie cu anul 1996 cînd erau
17%. Dacă s-ar lua în consideraţie doar angajaţii publici din perioada 1996-2000, procentajul
posturilor temporare este de 61,5 % din totalul funcţiilor publice create în această perioadă).
Impactul introducerii unei funcţii publice, care nu are la bază cariera şi se caracterizează prin
limitarea în termen a angajaţilor contractuali în administraţia publică, denotă în ţările OECD o

105
creştere în timpul ultimilor 15 ani. Acest fenomen este prin esenţă o ameninţare la funcţia publică
permanentă şi la valorile profesionalismului, obiectivităţii, imparţialităţii politice şi consecvente
legate de funcţia publică.
Prin urmare, admiterea unei asemenea practici, mai puţin costisitoare într-adevăr, nu conduce
decît la obţinerea unor economisiri de bani şi evitarea unor reglementări rigide privind
responsabilităţile angajaţilor. La fel, se atentează în mod direct la principiile sacre ale funcţiei
publice prin pierderea devotamentului faţă de stat şi popor, respectarea strictă a legilor, disciplinei
de stat, responsabilităţii personale, respectării drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor,
profesionalismului, competenţelor funcţionarilor publici şi reduce siguranţa de legalitate ale
deciziilor administrative.
În doctrina contemporană, un exemplu de răsturnare a principiilor generale a funcţiei publice a
fost cauzată de Decretul –lege privind privatizarea funcţiei publice nr.29/3 februarie 1993 [230,
p.50] care a adus noi principii şi metode ale funcţiei privatizate, obiectivele reglementării fiind
legate de reducerea costurilor de personal, creşterea eficienţei administraţiei publice, eliminarea
birocratismului. Noua reglementare supune majoritatea funcţionarilor italieni ai administraţiei
publice Codului civil şi convenţiilor colective, în timp ce regimul de drept public s-a menţinut doar
pentru o categorie aparte de funcţionari publici ( magistraţi, prefecţi, diplomaţi etc.).
În general, se poate spune că eforturile realizate în perioada anilor 1980-1990 de multe
guverne din Uniunea Europeană în definirea responsabilităţilor principale ale Statului nu au avut
legătură cu o nouă definire a dimensiunii funcţiilor publice. Totuşi, introducerea componentelor de
personal „de muncă” a adus o anumită inconsecvenţă în ceea ce priveşte conceptele legale
tradiţionale referitoare la înţelegerea valorilor funcţiei publice.
Noul sistem de administraţie publică din Republica Moldova instaurînd după anii 90, cadrul
legal existent în administraţia publică, inclusiv şi prin Legea serviciului public au dovedit în
principiu caracterul specific al funcţionării sistemului administraţiei publice şi rolul statutului
funcţiei publice în regim de drept public.
Constituţia Republicii Moldova consfinţeşte doar regimul general privind raporturile de
muncă, fără a formula careva stipulări expres ce ţin de Statutul funcţionarului public.
La rîndul său legislatorul organic a stabilit statutul funcţiei publice drept un regim de drept
administrativ, principiile generale de organizare şi funcţionare ale acesteia fiind stipulate în Legea

106
serviciului public. Însă pe un şir de probleme ce ţin de angajare, modul de aplicare a sancţiunilor se
stabilesc în conformitate cu legislaţia muncii şi prezenta lege.
O astfel de reglementare constată un regim mixt de aplicabilitate atît a dreptului administrativ
cît şi dreptului muncii. În contextul tuturor problemelor cheie ce se impun a fi soluţionate, una, şi de
fapt, care se raportează la studiul nostru, constă în faptul că legea menţionată nu conţine prevederi
complexe ce reglementează răspunderea juridică a funcţionarului public.
Prin urmare, la nivel de doctrină şi cadru legislativ în ţara noastră există următoarele
probleme:
- lipsa regimului juridic bine determinat al statutului funcţiei publice, raporturilor de serviciu
în cadrul acestuia, răspunderea funcţionarului public (în special a răspunderii administrativ-
patrimonială);
- reglementarea acestor noţiuni şi modalităţile de aplicare în legislaţia naţională, cu ajustarea ei
la legislaţia comunitară.
Tratarea de principiu a problemei începe de la faptul că, deşi dreptul administrativ apare în
calitate de ramură a dreptului public, care este format din totalitatea normelor juridice adoptate sau
emise de autorităţile statului prin care se realizează sarcinile şi competenţele celor trei puteri-
legislativă, executivă, judecătorească, înfiinţarea şi atribuţiile organelor de stat, raporturile dintre
aceste organe sau între ele şi particulari, sfera relaţiilor de muncă în sistemul serviciului public
rămîne să fie reglementată de dreptul muncii.
Trăsăturile definitorii ale salariatului şi ale funcţionarului public susţine cercetătoarea Vedinaş
V. „ în ceea ce priveşte salariatul, munca acestuia o reprezintă activitatea precizată în contractul
individual de muncă, încheiat prin negocierea dintre angajat şi angajator. Funcţionarul public însă
acţionează în numele şi pentru organul de putere publică. Aşa-zisa muncă a acestuia o reprezintă
îndeplinirea comandamentelor dictate de autoritatea publică şi care, în esenţă, reprezintă exercitarea
competenţei materiale a acelei autorităţi.” [231, p.42-43].
Referindu-se la reglementarea relaţiilor în serviciul de stat, cercetătorul Romandaş N., susţine
că ele prezintă o diferenţiere foarte importantă între dreptul muncii şi dreptul administrativ.
„Funcţionarul de stat se produce ca subiect al relaţiilor de muncă şi relaţiilor statale de guvernare.
Primul caz se referă la activitatea sa în cadrul organului de stat unde lucrează, iar în al doilea rînd -
la funcţia de guvernare în afara colectivului organului unde activează” [232, p.15]. Dreptul muncii

107
reglementează relaţiile sociale, care apar în procesul funcţionării pieţei muncii, organizării şi
aplicării muncii mai utile [233, p.3].
Făcînd o scurtă paralelă între reglementările din legislaţia muncii şi cea a dreptului
administrativ principalul element care distinge răspunderea funcţionarului public de răspunderea
salariatului este următorul faptul că „operează” independent... prima reprezintă o instituţie a
dreptului administrativ... cea de-a doua a dreptului muncii „ [234, p.615].
Aşa dar, specific faptelor care atrag intervenţia funcţionarului public este cauza lor, faptul că
pot interveni:
- în timpul exercitării funcţiei publice;
- în legătură cu exercitarea funcţiei publice;
- prin îndepărtarea de la anumite norme care nu au legătură directă, nemijlocită cu funcţia, dar
care afectează imaginea şi prestigiul funcţionarului public respectiv” [235, p.181].
Doctrina şi jurisprudenţa franceză împărtăşesc concepţia, că greşelile săvîrşite în afara
serviciului pot prejudicia serviciul prin faptul, că afectează încrederea pe care cetăţenii, cei
administraţi, trebuie să o aibă în funcţionarii săi.
Din cele relatate, fără nici o rezervă putem concluziona asupra faptului că legislaţia naţională
necesită să suporte modificări însemnate referitor la:
- reglementarea juridică a statutului funcţiei publice;
- delimitarea raporturilor de muncă în sfera funcţiei publice de cele din dreptul privat;
- clasificarea funcţiei publice;
- judecarea litigiilor ce ţin de domeniul respectiv de către instanţa de contencios
administrativ.
Cele menţionate, conduc la o altă problemă foarte importantă legată de aplicabilitatea
regimului juridic al funcţiei publice în judecarea litigiilor în această materie. Legislaţia ţării noastre
nu defineşte explicit „noţiunea de raport de muncă în sfera serviciului public”. Legea serviciului
public ( art.2), enumără legislaţia privind serviciul public, care cuprinde „Constituţia, prezenta lege,
alte acte normative referitoare la acest serviciu”. Totodată, face trimiteri la faptul, că raporturile de
muncă, de asigurare cu pensii, alte relaţii privind serviciul public nereglementate prin prezenta lege
se reglementează de legislaţia respectivă.
Potrivit reglementărilor din Legea contenciosului administrativ noţiunea de „contract
administrativ se reglementează drept, contract încheiat de autoritatea publică, în virtutea

108
prerogativelor de putere publică, avînd ca obiect ... activitatea funcţionarilor publici care reiese din
relaţiile de muncă reglementate de statutul juridic al acestuia”.
Considerăm, că stipulările menţionate creează confuzii şi pentru instanţele de contencios
administrativ în cazurile în care judecă litigiile de muncă, care se referă la funcţionarii publici în
calitatea lor de subiecţi de sesizare a instanţei. Deoarece, în Legea contenciosului administrativ (alin
a), art.5), se enumără drept subiecţi cu drept de sesizare în contenciosul administrativ: „persoana,
inclusiv funcţionarul public, militarul, persoana cu statut militar, care se consideră vătămată într-un
drept al său recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termeni legal a unei cereri. Probabil că în cazul dat o asemenea reglementare este
de prisos şi necesită să fie redusă la sintagma de „ funcţionari publici”, care în mod absolut include
toate aceste categorii. ( de exemplu sintagma „militarul, persoana cu statut militar”, şi aşa cade sub
incidenţa Legii serviciului public (alin.2, art. 3). Modificările ce se impun a fi operate se anexează).
O dezbatere principială pentru noi, constituie, după cum am menţionat, problema extinderii
contenciosului administrativ în judecarea litigiilor de muncă legate de activitatea serviciului public,
prin exceptarea de la acestea a litigiilor legate de activitatea agenţilor de interes public privat ( cu
excepţia cazurilor cînd statutul lor este asimilat instituţiilor cu prerogative de putere publică). Şi în
acest sens trebuie să devină clară necesitatea reglementării prin lege a modului de soluţionare a
litigiilor din sfera serviciilor publice, angajaţii căreia au raporturi juridice de muncă stipulate printr-
un act administrativ.( propunerile se anexează)

b) Unele conexiuni şi disensiuni în dreptul administrativ şi dreptul muncii

Abordarea problemei răspunderii funcţionarului public n-ar fi în viziunea noastră complexă ,
fără a se face un studiu asupra asemănărilor şi deosebirilor dintre modul de aplicare a ei în dreptul
administrativ şi în dreptul muncii .
Cercetătoarea Vedenaş V. consideră că, „elementul fundamental al distincţiei între
răspunderea funcţionarului public şi cea a salariatului este următoarea: funcţionarul public poate să
răspundă disciplinar şi pentru fapte care exced disciplinei muncii în accepţiunea lato sensu. El va
răspunde disciplinar şi atunci cînd, în afara serviciului, comite fapte care afectează statutul sau
imaginea publică proprie sau a instituţiei în care îşi desfăşoară activitatea [236, p.183]. Pornind de
la ideea că cele mai frecvente tipuri de răspundere aplicate atît în sfera administrativului cît şi a
legislaţiei muncii se dovedesc a fi răspunderea disciplinară şi cea patrimonială, încercăm să dăm
unele caracteristici a modului cum acestea se manifestă într-un caz sau în altul.

109
 Răspunderea disciplinară se angajează în situaţiile în care funcţionarul public, săvîrşeşte o
încălcare a obligaţiunilor de serviciu ori a competenţelor şi atribuţiilor legale. Una din obligaţiile
principale ale salariatului e respectarea disciplinei de muncă. [237, p.262].
Prin disciplina muncii se înţelege respectarea de către părţi (subiectele) a obligaţiilor stipulate
în contractul de muncă, (disciplina muncii în sens subiectiv) iar în sens obiectiv-totalitatea normelor
ce reglementează conduita persoanelor indicate [238, p.263].
Concretizînd obligaţiile părţilor contractuale de muncă, legislaţia muncii prevede că salariatul
se obligă:
- să-şi exercite funcţia de serviciu;
- să respecte regimul interior de muncă.
Prin regimul intern se subînţelege ordinea relaţiilor dintre salariaţi şi administraţie ,care, la
împuternicirea patronului, conduce procesul muncii în întreprindere şi ordinea relaţiilor dintre
salariaţi în procesul muncii.
Principalele elemente ale regimului intern de muncă sînt:
- drepturile şi obligaţiile principale ale angajaţilor;
- regimul timpului de muncă a salariaţilor;
- stimularea şi tragerea la răspundere a lor.
Prin sancţiune disciplinară se înţelege o măsură aplicată muncitorului, funcţionarului ca
urmare a purtării sale ilegale [239, p.268].
Ca purtare ilegală a salariatului în legislaţia muncii, se consideră nerespectarea regimului
intern şi ordinelor administraţiei şi a altor norme prevăzute de legi şi hotărîri, ce vin de la organele
de stat sau organele administrării locale: lipsa nemotivată de la lucru; apariţia la lucru în stare de
ebrietate, toxică, narcotică; confecţionarea producţiei de calitate inferioară din cauza neglijenţei
,lipsei de răspundere a salariatului sau chiar intenţionată [240, p.268].
Ilicitul care atrage răspunderea administrativ disciplinară a funcţionarului public este abaterea
administrativ disciplinară, pe care o definim ca fiind fapta săvîrşită cu vinovăţie prin care
funcţionarul public încalcă obligaţiile cei revin din raportul de funcţie publică sau în legătură directă
sau indirectă cu acesta, şi care vizează statutul său socio-profesional şi moral [241, p.186].
În continuare autoarea precizează că în cazul funcţionarului public poate fi lezat nu doar
echilibrul interior al unei instituţii, ci şi modul în care aceasta este apreciată în exterior, de

110
societatea civilă, imaginea sa, în contextul în care fapta funcţionarului are un conţinut specific.
Temei pentru aplicarea, din motive subiective, a sancţiunilor disciplinare este încălcarea
disciplinară, de exemplu, neîndeplinirea din motive subiective a obligaţiunilor de serviciu [242,
p.268].
Din cele expuse se concluzionează că între ilicitul comis de către salariat şi cel comis de
funcţionarul public apar multe semne de distincţie ce se caracterizează prin următoarele:
- sfera de reglementare a raporturilor juridice a obiectelor şi subiectelor;
- actele prin care se aplică sancţiunile disciplinare şi persoanele abilitate cu această
competenţă;
- prescripţia, modul de aplicare a sancţiunilor disciplinare şi de contestare ale acestora;
- prejudiciul material şi moral cauzat cît şi impactul negativ al acestuia pentru societate.
La fel, în cazul aplicării sancţiunii disciplinare în cadrul serviciului public există şi alţi factori
asupra cărora necesită a se atrage atenţie, cum ar fi cauzele abaterii, gravitatea şi consecinţele.
Într-un spectru de discuţie aparte se cere a fi analizată problema referitor la tipurile
sancţiunilor administrative aplicabile în dreptul muncii şi specificul acestor sancţiuni în dreptul
administrativ.
Legislaţia Federaţiei Ruse prevede pentru neexecutarea ori executarea necorespunzătoare de
către funcţionarul public al obligaţiunilor de serviciu, următoarele sancţiuni disciplinare : observaţie,
mustrare, mustrare aspră, preîntîmpinare de necorespundere a funcţiei deţinute, concedierea [243,
p.300]. La fel, suspendarea din funcţie a funcţionarului public se poate produce prin ordinul
conducătorului instituţiei respective, pe un termen, care nu depăşeşte o lună de zile cu menţinerea
salariului. Funcţionarilor de stat, care prin acţiunile sau inacţiunile lor în exercitarea atribuţiilor de
serviciu au lezat drepturile cetăţenilor la înfăptuirea autoadministrării locale, iar aceste acţiuni
contravin legislaţiei [244, p.203] li se aplică o măsură de pedeapsă disciplinară la cerinţa instanţei de
judecată, pînă la eliberarea acestuia din funcţie. Pedeapsa poate fi aplicată atît persoanelor care prin
acţiunile ori deciziile adoptate au lezat drepturile legitime ale persoanelor fizice ori juridice, cît şi
persoanelor care au pregătit informaţia care a contribuit la adoptarea unor asemenea acte.
Considerăm, însă apreciabilă, situaţia în care cadrul legislativ reglementează o garanţie a
funcţionarului în cazul aplicării sancţiunilor acestuia. Un mecanism destul de eficient, în viziunea
noastră, pentru contracararea abuzurilor administraţiei faţă de funcţionar, îl constituie comisiile de
disciplină. De exemplu, în România, asemenea comisii se constituie în cadrul autorităţilor publice,

111
în cadrul fiecărei autorităţi sau instituţii publice în corespundere cu prevederilor Hotărîrii
Guvernului nr.1210 din 14 octombrie 2003 privind organizarea şi funcţionarea comisiilor de
disciplină şi a comisiilor paritare în cadrul autorităţilor publice. Hotărîrea menţionată, reglementează
modul de constituire, competenţa, atribuţiile şi procedura de lucru ale comisiilor de disciplină şi ale
comisiilor paritare din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice. Principiile stipulate cum ar fi:
prezumţia nevinovăţiei, garantarea dreptului la apărare, legalitatea sancţiunilor aplicate îi permite
funcţionarului public să deplîngă acţiunile conducerii în cazul în care el consideră nelegitimă
aplicarea sancţiunii administrative. Comisia în virtutea atribuţiilor pe care le are poate propune
aplicarea uneia dintre sancţiunile disciplinare, ori menţinerea, modificarea sau anularea sancţiunii
disciplinare aplicate în condiţiile Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici. Însă,
funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa instanţei de contencios
administrativ, solicitînd anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau dispoziţiei sancţionate.
În concluzie, considerăm benefică o astfel de procedură din două considerente:
1) permite funcţionarului public să-şi apere drepturile sale în interiorul autorităţii sau instituţiei
unde este angajat;
2) îi oferă posibilitate administraţiei încă odată, pînă la o eventuală adresare în instanţa de
contencios administrativ să-şi revadă legalitatea sancţiunii aplicate.
Părerea e că, şi în legislaţia noastră, mai ales în lipsa organelor sindicale în unele instituţii
publice, ar fi necesar să fie formate asemenea comisii.

Răspunderea patrimonială în legislaţia muncii prevede două feluri de răspundere materială;

- răspunderea salariatului de unu singur pentru prejudiciul cauzat;
- răspunderea colectivă.
Un principiu general stipulat în dreptul muncii este acela, că normele de drept care stabilesc
răspunderea materială, urmăresc drept scop atît de a compensa prejudiciul care a fost adus cît şi a
preîntîmpina cauzele ce-l provoacă.
Codul muncii al Republicii Moldova, (art.333) prevede răspunderea materială a salariatului
care îl obligă să repare prejudiciul material cauzat.
Potrivit opiniei lui Romandaş N., restituirea pagubei este obligaţia care apare la o parte din
contractul de muncă faţă de cealaltă parte a lui [245, p.272].
Conform regulii generale, partea contractului individual de muncă (angajatorul sau salariatul)
care a cauzat, în legătură cu exercitarea obligaţiilor sale de muncă, un prejudiciu material şi/sau

112
moral celeilalte părţi repară acest prejudiciu conform prevederilor legislaţiei în vigoare, în formă
bănească sau într-o altă formă materială determinată şi se soluţionează de către instanţa de judecată.
Calitatea de funcţionar public este şi ea inerentă intervenţiei acestei răspunderi, aşa cum cea de
salariat este inerentă intervenţiei răspunderii materiale în dreptul muncii [246, p.204]. Dacă în cazul
salariatului trebuie să fie vorba de un prejudiciu efectiv, real şi cert, actual şi cauzat direct unităţii, în
cazul funcţionarului public regimul prejudiciului prezintă anumite particularităţi. Este vorba despre
recunoaşterea prejudiciului material sau moral [247, p.204].
La finele acestor constatări privind unele elemente de tangenţă şi disociere a responsabilităţilor
juridice a funcţionarilor publici şi angajaţilor încercăm a face unele concluzii.
Prima în acest sens, poate fi aceea că în legislaţia noastră continue să existe o legătură
indivizibilă în aplicabilitatea normelor dreptului muncii asupra persoanelor care au statut de
funcţionar public. Prin urmare, atît în doctrina naţională cît şi în legislaţie nu s-a produs o delimitare
conceptuală a raportului juridic din sfera serviciului public de cel din dreptul muncii, fapt care
conduce după cum am văzut la unele impedimente în aplicarea răspunderii juridice a funcţionarilor
publici.
De aceea considerăm necesar, pentru legea ferenda de a fi operate modificări care ar genera
angajarea funcţionarului public în serviciul public printr-un act administrativ unilateral,
sporirea responsabilităţii juridice a funcţionarilor publici prin introducerea răspunderii
administrativ-patrimoniale şi soluţionarea litigiilor de muncă de către instanţa de contencios
administrativ.

113
 § 6. Răspunderea colectivă în contenciosul administrativ
O abordare absolut nouă a aspectului răspunderii colective în contenciosul administrativ o
considerăm binevenită atît pentru doctrina naţională cît şi pentru cadrul legislativ. Cercetările
noastre, se axează în principiu, pe responsabilitatea colectivă a aleşilor locali.
Legiuitorul în mod expres stipulează în art. 27 din Legea privind administraţia publică locală,
că consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului local şi pentru deciziile acestuia pe care
le-a votat şi poartă răspunderea juridică pentru întreaga activitate desfăşurată în exercitarea
propriului mandat.
Profesorul Iorgovan A., consideră că „ consilierii sau titularii de funcţie publică sînt purtători
de autoritate, prin voinţa lor se realizează voinţa autorităţilor administraţiei publice, fiind asimilaţi,
din acest punct de vedere, cu funcţionarii publici [248, p.494].
Este de fapt foarte bine cunoscută procedura de iniţiere şi deliberare a unui act administrativ
adoptat de către organele colective ale autorităţilor administraţiei publice locale. Şi dacă e să ne
referim concret la etapele de elaborare, deliberare şi adoptare, la spectrul divers de funcţionari,
experţi antrenaţi, este necesar de a fi sporit gradul de responsabilitate a fiecăreia din persoanele
implicate, deoarece este foarte greu de apreciat la care etapă se produce calomnierea actului
administrativ şi de către cine.
Dat fiind faptul, că cadrul legal nu stipulează expres noţiunea de „răspundere colectivă”,
încercăm să găsim o asemănare dintre răspunderea colectivă în dreptul muncii şi în dreptul
administrativ.
La prima vedere în ambele cazuri deoarece în ambele cazuri este vorba de o activitate
colectivă îndreptată spre executarea unor genuri de activitate (în primul caz producerea unor valori
materiale, în cazul doi adoptarea de acte administrative care reglementează raporturile de drept
administrativ din sfera economică, socială, culturală etc. a unităţilor administrativ-teritoriale). Deşi
stabilirea gradului de vinovăţie în parte a fiecăruia în cazul cauzării unui prejudiciu material este
dificilă în dreptul muncii, în dreptul administrativ, în special în cazul adoptării deciziilor colective
devine şi mai problematică. Faptul dat generează de modalitatea existenţă ce ţine de elaborarea,
avizarea proiectelor de decizie. De regulă la perfectarea acestora participă un număr impunător de
consilieri, funcţionari publici (participarea în grupurile de lucru, calitatea de membri a comisiilor de
specialitate). Deşi, în mod obligatoriu aceştia vizează proiectul prin depunerea semnăturilor nu în
toate cazurile poate apărea temeiul juridic de a fi traşi la răspundere. În consecinţă apare

114
răspunderea colectivă juridică pentru adoptarea unui act administrativ deliberat în mod colectiv
numai de consilierii consiliului local, care în cele mai dese cazuri nu sînt specialişti în domeniile
vizate şi pot comite erori grave.
Prin urmare, ramura dreptului muncii stabileşte pentru răspunderea colectivă, cu totul alte
criterii pentru aplicarea răspunderii materiale, care absolut nu întrunesc cerinţele pentru aplicarea ei
în dreptul administrativ. De aceea răspunderea administrativă ( în continuare administrativ-
patrimonială) colectivă, necesită fi considerată de o importanţă majoră reieşind din calitatea
consiliilor locale de proprietari a bunurilor care aparţin domeniului public şi domeniului privat al
unităţilor administrativ-teritoriale, cît şi competenţa legală de a decide administrarea, concesionarea,
arenda şi locaţia de gestiune. La fel, înstrăinarea bunurilor care aparţin domeniului privat al satelor
(comunelor), oraşelor (municipiilor), raioanelor, schimburile de terenuri, delimitarea, partajul sau
trecerea bunurilor dintr-un domeniu în altul, renunţarea la drepturi sau recunoaşterea de drepturi şi
obligaţii se fac prin decizia consiliului local, în temeiul rezultatelor expertizelor întocmite.
Toate cele menţionate, denotă faptul, că în lipsa reglementărilor menţionate, există suficiente
premise de a prejudicia unităţile administrative-teritoriale şi bugetele acestora. De aceea, sporirea
gradului de responsabilitate a consilierilor locali pentru deciziile colective adoptate devine foarte
importantă la etapa actuală. O succintă analiză a cadrului legal existent, ne demonstrează
imposibilitatea de a realiza aceste lucruri în practică. Legea privind administraţia publică locală
(art.4), califică unităţile administrativ-teritoriale ca persoană juridică de drept public, dar nu face
distincţie între personalitatea lor juridică de drept privat şi cea de drept public, care au un patrimoniu
şi răspund pentru obligaţiunile sale cu acest patrimoniu, poate să dobîndească şi să exercite în nume
propriu drepturi patrimoniale, să-şi asume obligaţii, poate fi reclamat şi pîrît în instanţa de judecată.
Codul civil al Republicii Moldova (art.58) prevede că unităţile administrativ-teritoriale participă la
raporturile juridice civile pe poziţii de egalitate cu celelalte subiecte de drept, atribuţiile acestora se
exercită în asemenea raporturi de organele acestora, în funcţie de competenţele lor. Participarea
acestora într-un circuit civil se produce în măsura în care aceasta este necesar atingerii scopurilor
sale.
Legea contenciosului administrativ prevede în conformitate cu art.25 împuternicirile instanţei
de contencios administrativ de a anula în tot sau în parte actul administrativ sau obligă pîrîtul să
emită actul administrativ cerut de reclamant ori să elibereze un certificat , o adeverinţă sau oarecare
alt înscris, ori să înlăture încălcările pe care le-a comis, precum şi dispune adjudecarea în contul

115
reclamantului a despăgubirilor pentru întîrzierea executării hotărîrilor. O altă reglementare prevede
pronunţarea instanţei şi asupra reparării prejudiciului material şi moral cauzat prin actul
administrativ ilegal sau prin neexaminarea în termenul legal a cererii prealabile.
Aici apare întrebarea, cine totuşi se face vinovat de cauzarea prejudiciilor materiale şi morale
într-o situaţie în care instanţa le stabileşte, funcţionarul, expertul care a participat la perfectarea
proiectului de decizie colectivă ori consilierul care prin votul lui l-a adoptat?
De fapt, sînt foarte răspîndite în practică cazurile cînd un proiect de act administrativ se
bazează deseori pe unele indicaţii ale superiorilor ierarhici cît şi pe unele informaţii, rapoarte, note
informative prezentate de serviciile publice, comisiile de specialitate ale consiliilor locale,
subdiviziunile primăriei. În consecinţă, pot apărea situaţii cînd deşi persoana dată a elaborat
proiectul actului administrativ contestat, responsabilitatea nu-i aparţine de unul singur. Merită să se
ia în calcul şi faptul, că procesul de pregătire şi deliberare a unui act administrativ trebuie privit ca o
procedură juridică amplă, în pregătirea căruia sînt implicaţi mai mulţi subiecţi, care nu au statut de
funcţionar public nici calitate de consilier, dar participă la perfectarea proiectelor de acte
administrative, care fiind adoptate ulterior pot deveni în unele cazuri obiecte de contestare în
instanţa de contencios administrativ. Evident, că consilierul care a votat decizia adoptată în primul
rînd poartă o răspundere politică, administrativ-patrimonială, civilă ori penală.
Cu toate că, în ideea evitării răspunderii, îi oferă dreptul consilierului să ceară ca votul şi
opinia lui separată să fie consemnate în procesul verbal al şedinţei. În cazuri specifice, legislaţia îl
limitează pe consilier de dreptul de vot.
Valorificînd o bogată informaţie în această chestiune, se conchide că, în raport cu atribuţiile şi
competenţele stipulate în legislaţia în vigoare, gradul de responsabilitate ale aleşilor locali necesită
sporit atît pentru votul pe care îl depune la soluţionarea unei sau altei probleme, dar şi asupra altor
aspecte de activitate în calitate de consilier. Tendinţa în acest sens ar putea ajunge pînă la stipularea
în Legea privind statutul alesului local a unui capitol aparte privind responsabilitatea acestora,
reieşind din caracterul mai specific al legii menţionate, prin care se reglementează activitatea
consilierilor consiliilor locale.
În concluzie, considerăm că în doctrina naţională şi ramura dreptului administrativ fenomenul
răspunderii colective necesită a fi studiat amplu prin prisma răspunderii administrativ-patrimoniale,
fapt care va servi drept un suport considerabil în aplicarea normei procedurale de către instanţele de
contencios administrativ.

116
 a) Răspunderea subsidiară şi solidară a statului şi a autorităţilor administraţiei publice
locale
De rînd cu atribuţiile proprii pe care le au autorităţile administraţiei publice locale, statul îşi
rezervează dreptul de a delega şi alte atribuţii suplimentare atît autorităţilor de nivelul unu cît şi
celor de nivelul doi. În virtutea acestor fapte de către autorităţile administraţiei publice centrale pot
fi adoptate acte administrative care pot avea un caracter administrativ de comandă, ori pot conţine
unele reglementări suplimentare competenţei autorităţilor locale în scopul soluţionării unor
probleme ale comunităţii. Evident că realizarea acestor scopuri comune poate deriva din nişte
principii solidare şi subsidiare între toate nivelurile de administrare a statului.
Principiile subsidiare şi solidarităţii se conţin în Carta Europeană a Autonomiei locale şi
anume în dreptul autorităţilor locale la cooperare în cadrul legii de a se asocia cu alte colectivităţi
locale pentru realizarea unor sarcini de interes comun.[249, p.69-71]
Dreptul civil în ţara noastră reglementează obligaţiunile solidare în condiţiile în care doi sau mai
mulţi debitori datorează o prestaţie în aşa fel încît fiecare este dator să efectueze întreaga prestaţie, iar
creditorul poate pretinde fiecăruia din debitori executarea, atunci debitorii sînt legaţi solidar [250]
Răspunderea solidară, prezintă în sine un tip de răspundere juridico-civilă, cu garanţii suplimentare a
obligaţiunilor solidare. Prin esenţă, toate nivelele administraţiei publice poartă răspundere solidară în faţa cetăţenilor în
cea ce priveşte soluţionarea problemelor sociale ale populaţiei la un nivel nu mai mic decît standardele generale pe ţară.
Reieşind din cele expuse, în perspectivă în legislaţia naţională ar fi binevenite reglementările
ce ţin de o răspundere solidară a autorităţilor administraţiei publice de toate nivelele în faţa
persoanelor fizice şi juridice în ceea ce priveşte raporturile juridice administrative de autoritate.
Demersul ştiinţific propus în capitolul respectiv ne permite a face unele concluzii generale.
Cercetările efectuate privind influenţa dreptului comunitar şi a doctrinei internaţionale denotă faptul, că în
scopul dezvoltării de mai departe a rolului contenciosului administrativ în judecarea litigiilor administrative un loc
aparte îi revine răspunderii administrativ-patrimoniale atît a persoanelor publice cît şi a funcţionarilor publici.
Instituţia contenciosului administrativ necesită o strictă delimitare în judecarea litigiilor de
natură administrativă, prin aplicarea anume a normelor de drept administrativ în judecarea în fond,
dar nu a reglementărilor altor ramuri de drept cum ar fi dreptul muncii.
Contenciosul administrativ în Republica Moldova are menirea în linii generale să apere
interesele statului, unităţilor administrativ-teritoriale, iar sub aspectul răspunderii administrativ-
patrimoniale valorile patrimoniale ale societăţii, ale cetăţenilor.

117
 Concluzii şi recomandări ştiinţifice

Sinteza generală a rezultatelor cercetării temei „Contenciosul administrativ în Republica

Moldova” ( analiza evoluţiei istorice, teoriei şi criticilor în doctrina internaţională şi naţională,
analiza juridico-comparativă a răspunderii administrativ-patrimoniale în contenciosul administrativ
a autorităţilor administraţiei publice, inclusiv a funcţionarilor publici, a răspunderii colective, pentru
prejudiciile cauzate persoanelor fizice şi juridice şi a principiilor de indemnizare ale acestora) ne
permit să formulăm următoarele concluzii ştiinţifice:
1. Contenciosul administrativ în Republica Moldova a preluat principiile generale de
organizare a instanţelor specializate de judecată, parte integrantă a sistemului judiciar, din doctrina
şi practica juridică internaţională, care au influenţat şi continuă să influenţeze crearea sistemelor
jurisdicţiei administrative în multe ţări europene inclusiv cele din spaţiul ex-sovietic.
A creat şi dezvoltat în ramura dreptului administrativ, fondul de drept şi de proceduri, care a
condus la asigurarea echilibrului puterilor în stat şi conlucrarea lor, asigurînd controlul judecătoresc
asupra activităţii organelor administraţiei publice.
A pus bazele unui acces în justiţia naţională şi internaţională a persoanelor, care se consideră
lezate în drepturile sale legitime prin actul emis de către autorităţile administraţiei publice.
Practica jurisprudenţei administrative, poate modestă încă, contribuie într-o măsură oarecare la
contracararea abuzurilor autorităţilor administraţiei publice în soluţionarea problemelor cetăţenilor,
disciplinîndu-le, mai ales în cazurile de indemnizare a prejudiciilor cauzate.
2. Dezvoltarea în perspectivă a institutului contenciosului administrativ în Republica Moldova
este în strictă dependenţă de autorităţile publice ( Parlament, Guvern, Curtea Supremă de Justiţie),
care au menirea să asigure funcţionalitatea lui în calitate de instanţă specializată de judecată; de
modul în care se asigură controlul jurisdicţional şi controlului legalităţii ca elemente principale care
asigură funcţionalitatea acestuia; prin garantarea accesului liber al cetăţenilor la justiţie,
înfăptuirea ei în strictă corespundere cu legislaţia internaţională şi naţională.
3. Jurisdicţia administrativă autohtonă a schimbat radical conceptul răspunderii autorităţilor
administraţiei publice (persoanelor publice, funcţionarilor publici) pentru actele administrative
emise existent pînă la adoptarea Legii contenciosului administrativ nr. 793- XIV din 10 02 2000,
dînd posibilitate persoanelor care se consideră vătămate în drepturi legale să pretindă despăgubirea
materială şi morală a prejudiciilor cauzate printr-un act administrativ ilegal sau nesoluţionarea în

118
 termen a unei cereri.
În scopul realizării celor menţionate urmează a fi întreprinse următoarele recomandări
ştiinţifice:

în plan doctrinar:
a) contenciosul administrativ în Republica Moldova necesită să fie dezvoltat în calitate de
subramură a dreptului administrativ, care să se ocupe de studiul profund al dreptului aplicabil,
integrînd în conţinutul său totalitatea de reguli ce ţin de organizarea funcţiei jurisdicţionale
administrative asupra activităţii administraţiei publice.
Calitatea contenciosului administrativ de subramură specifică a dreptului administrativ, va
reieşi din competenţa acestuia de a examina regulile de soluţionare a litigiilor administrative prin
următoarele pîrghii şi mecanisme :
- integrarea jurisdicţiei administrative în sistemul judiciar;
- specializarea magistraţilor în dreptul administrativ şi delimitarea jurisdicţiei administrative de
procedura civilă;
- codificarea şi armonizarea legislaţiei administrative la acquis communautaire.
b) redefinirea conceptului de control al legalităţii actelor administrative şi a principiilor de
efectuare a lui de către reprezentantul Guvernului în teritoriu;
Restabilirea statutului juridic al reprezentantului Guvernului pe plan local prin:
- reprezentanţa sa ( reprezintă statul, Guvernul şi fiecare membru al Guvernului şi nu Aparatul
Guvernului);
- determinarea sarcinilor intereselor naţionale, respectarea legilor şi, în condiţiile fixate de
lege, asigurarea controlului administrativ şi abilitarea acestuia cu competenţele necesare asigurării
unui control real al intereselor statului pe plan local;
- angajarea unei responsabilităţi ale statului vis-а-vis de colectivităţile teritoriale pentru
funcţionarea defectuoasă a serviciilor desconcentrate şi conducea serviciile statului de competenţă
teritorială (cu condiţia unor excepţii reglementate prin alte legi);
- sporirea răspunderii reprezentantului statului pentru calitatea controlului de legalitate,
corelarea funcţiilor acestuia în regimul juridic de descentralizare şi desconcentrare administrativă.
c) asigurarea legalităţii în judecarea litigiilor de contencios administrativ, prin sporirea
responsabilităţii judecătorilor, inclusiv a responsabilităţii administrativ-patrimoniale în cazul unor

119
consecinţe juridice ce pot apărea în urma adoptării hotărîrilor ilegale ale instanţelor de judecată şi
cauzarea de prejudicii morale şi materiale persoanelor şi autorităţilor administraţiei publice;
d) elaborarea unor principii şi criterii de sporire a răspunderii administrativ-patrimoniale a
autorităţilor administraţiei publice (în special a funcţionarilor publici, aleşilor locali, în cazul
deciziilor colective) prin indemnizarea prejudiciului cauzat prin emiterea actelor administrative
ilegale.
e) stabilirea plafonului real al prejudiciului (material sau moral) cauzat victimei, reieşind din
gravitatea erorii personale comise de către funcţionarul public şi gradul de prejudiciere a victimei:
1 sporirea răspunderii administrative a autorităţilor administraţiei publice pentru
actele administrative emise prin care au fost lezate interesele legitime ale persoanelor
fizice şi juridice, inclusiv a funcţionarilor publici prin modificarea regimului juridic de
aplicabilitate ale acestora;
2 dezvoltarea la nivel doctrinar al noţiunii de prejudiciu material şi moral cauzat
prin actele autorităţilor locale şi mecanismele de indemnizare a acestuia în dreptul
administrativ;
3 preluarea practicii dreptului internaţional asupra legislaţiei naţionale în
judecarea unor litigii de contencios administrativ, judecarea litigiilor de contencios
administrativ în Moldova prin corelarea lor cu principiile fundamentale ale convenţiilor
internaţionale şi dreptului comunitar.

în plan legislativ de legea ferenda:

Materializarea principiilor teoretice expuse prin modificarea cadrului legal existent după cum
urmează:
Legea privind administraţia publică locală nr. 123-XV din 18. 03. 2003.
Legea contenciosului administrativ nr. 793- XIV din 10. 02. 2000.
Legea serviciului public nr. 443-XIII din 4. 05. 1995.
Legea privind administraţia publică locală
1). Introducerea unui capitol nou IX Reprezentantul statului (Guvernului în teritoriu).
Art. Reprezentantul statului (Guvernului) este responsabil de respectarea Constituţiei,
decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, legilor, Hotărîrilor Guvernului menţinerii ordinii

120
publice, drepturilor legitime ale cetăţenilor şi exercită controlul legalităţii actelor administrative
emise de autorităţile administraţiei publice locale.
Art. Reprezentantul statului (Guvernului) conduce serviciile publice desconcentrate ale
statului pe plan local, asigură raporturilor între stat şi colectivităţi prin funcţionarea serviciilor
decentralizate şi desconcentrate în condiţiile autonomiei locale;
Art. Reprezentantul statului (Guvernului) în cazul depistării unei erori de drept în urma
controlului legalităţii unui act administrativ financiar sau la semnalul consilierilor locali,
reprezentanţii puterii executive, conducătorii serviciilor publice desconcentrate, poate sesiza în mod
expres Curtea de Conturi sau Ministerul Finanţelor, care în termen de 10 zile sînt obligate să se
expună pe aceste probleme.
Art. Copia actului administrativ adoptat de către autorităţile administraţiei publice locale se
remite obligatoriu către reprezentantul statului (Guvernului) în termen de la 5 zile de la semnarea
actului prin corespondenţă sau pe cale electronică.
Art. (1) În cazul supunerii actelor administrative, care emană de la autorităţile administraţiei
publice locale, unui control neglijat, neprofesionist, tendenţios sau abuziv de către reprezentantul
statului (Guvernului) sau în urma sesizării insistente şi nefondate a instanţei de contencios
administrativ de către acesta, fapt constatat prin expunerea instanţei, toate acestea conducînd, în
consecinţă, la lezarea drepturilor legale ale persoanelor sau cauzarea prejudiciilor materiale şi
morale, acesta poate fi tras la răspundere disciplinară, administrativ-patrimonială în modul stabilit
de legislaţia în vigoare;
(2) Autorităţile administraţiei publice, persoanele care se consideră lezate în drepturi,
inclusiv prin cauzarea unor prejudicii materiale şi morale, de către reprezentantul statului
(Guvernului ) sînt în drept să deplîngă aceste acţiuni Guvernului în calitate de organ ierarhic
superior ori după caz să sesizeze direct instanţele de contencios administrativ;
(3) Formele de control prin care poate fi verificată activitatea reprezentantului statului
(Guvernului) sînt: controlul parlamentar, guvernamental, care creează mecanisme cu statut
permanent în aceste scopuri.
Art. Controlului de legalitate sînt supuse următoarele acte ale autorităţilor administraţiei
publice locale:
a) deciziile consiliilor locale de nivelul unu şi doi;
b) actele normative ale preşedintelui raionului, primarului;

121
 c) actele emise în exercitarea unei atribuţii delegate de către stat autorităţilor
administraţiei publice locale;
d) actele emise de către autorităţile administraţiei publice locale pe principiul
subsidiarităţii.
Art. Reprezentantul statului (Guvernului ) prezintă anual raport privind activitatea de control
al actelor autorităţilor administraţiei publice locale pentru perioada de activitate din anul precedent,
care este prezentat în şedinţă de Guvern. Asemenea rapoarte sînt prezentate la solicitarea
Parlamentului şi Preşedintelui Republicii Moldova, ori de cîte ori este necesar.
Art. Forma juridică a actelor emise de reprezentantul Aparatului Guvernului este ordinul.
Efectele juridice ale acestui act pot atrage după sine modificarea sau abrogarea totală sau parţială a
actelor administrative.
Art. Reprezentantul statului (Guvernului ) este în drept să formuleze sesizări în instanţa de
contencios administrativ asupra nerespectării de către funcţionarii publici responsabili de termenii
prevăzuţi de legislaţia în vigoare pentru prezentarea actelor administrative controlului de legalitate,
în cazul în care aceştia au fost avertizaţi repetat.
Art. Autorităţile administraţiei publice locale se pot adresa în instanţa de contencios
administrativ cu cerere reconvenţională, în cazurile în care consideră că statului (Guvernului) a
acţionat abuziv în exercitarea controlului de legalitate a actelor administrative, ori repetat a sesizat
intenţionat şi neîntemeiat instanţa.
2) Excluderea următoarelor prevederi:
art.art.70, 71, 72,75,
alin.(1), art.74.
lit. (2), art.24;
lit. (4, art.24 se exclude sintagma “şi/sau instanţa de contencios administrativ”.
3) Operarea unor modificări:
La alin (1) art.25 se adaugă un subpunct nou d) dacă instanţa de judecată a stabilit cauzarea
prin vot a unui prejudiciu moral ori material repetat;
alin(1), art.29 după cuvîntul ”definitive” se adaugă sintagma” prin care se constată
circumstanţele care justifică suspendarea consiliului local” mai departe după text;
alin.(2). Se expune în următoarea redacţie:

122
 „ Reprezentantul statului (Guvernului) poate fi sesizat de către primar, preşedintele raionului despre
cazurile de adoptare repetată a deciziilor ilegale de către consiliile locale. Acesta, în cazul constatării şi
emiterii unei hotărîri definitive a instanţei de judecată de suspendare a activităţii consiliului local, înaintează
propuneri Guvernului”.
alin.(3), se expune în următoarea redacţie:
„Suspendarea activităţii consiliului local se face de către Parlament, la propunerea Guvernului,
în temeiul hotărîrii definitive a instanţei de judecată”.
alin.( 4), se expune în următoarea redacţie:
“Neexecutarea intenţionată repetată a hotărîrilor instanţei de contencios administrativ, fapt
constatat prin decizia definitivă a instanţei, poate atrage după sine, posibilitatea de iniţiere a
procedurii de suspendare a activităţii consiliului local”.
alin.(4) devine alin.(5), iar alin.(5) devine alin.(6) dreptul de consultare pe care îl „capătă
preşedinţii raioanelor de a consulta oficiul teritorial al Aparatului Guvernului.

Legea contenciosului administrativ

alin.(5), art.2 se exclude fraza „activitatea funcţionarilor publici care reiese din relaţiile de
muncă reglementate de statutul juridic al acestora”.
lit. a), art.5 se exclude sintagma ”inclusiv funcţionarul public, militarul, persoana cu statut
militar”, în continuare după text;
lit. b) devine c) şi se expune în următoarea redacţie: ”funcţionarii publici, care în virtutea
funcţiei lor sînt angajaţi în serviciul public, în baza unui act administrativ, se pot adresa în legătură
cu: încetarea serviciului public, aplicarea sancţiunilor, încadrarea în serviciul public şi exercitarea
lui, inclusiv şi pretendenţii la funcţia publică desemnată prin concurs, cît şi în legătură cu lezarea
unor drepturi ce ţin de garanţiile sociale”.
alin.(1), atr.20 „să soluţioneze cererea” se completează cu sintagma „reieşind din
competenţele şi atribuţiile sale legale”;
alin.(1) art.20 după cuvîntul elaborat se adaugă sintagma” sau a funcţionarului public a
organului ierarhic superior care a respins nefondat cererea prealabilă”;
alin (3) din art.20 după cuvintele “cererii” se completează cu sintagma” cît şi alţi funcţionari,
consilieri ai consiliului respectiv, experţi, membri desemnaţi ai comisiilor şi grupurilor de lucru în
modul stabilit”, cuvîntul „acesta” se substituie cu cuvîntul ”aceştia”;

123
 alin (2), art.25 după cuvîntul “legalităţii” se adaugă sintagma ” şi oportunităţii”;
alin (2), art. 26 se exclude şi se substituie cu un aliniat nou cu următorul conţinut:
” Condiţia de oportunitate se poate pune, de regulă, în legătură cu actele administrative
normative, dar nu şi cu cele individuale.”;
art. 33 se reformulează în următoarea redacţie: „Conducătorul autorităţii administraţiei publice se
poate îndrepta cu acţiune împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărîrii, potrivit dreptului comun. În
cazul în care cei vinovaţi sînt funcţionari publici, se vor aplica reglementările speciale” şi se completează
cu un aliniat nou cu următorul conţinut ”Cererea de regres poate fi îndreptată şi împotriva judecătorului,
dacă acesta prin judecarea ilegală a cauzat prejudicii materiale sau morale autorităţii administraţiei
publice sau bugetelor de stat şi a unităţilor administrativ-teritoriale.”

Legea serviciului public

art. 17 Sintagma „ prin încheierea unui acord individual de muncă „ se omite, după cuvîntul ”
emiterea” se exclude cuvîntul „unei” şi se substituie cu sintagma „unui act administrativ”, cuvîntul
„hotărîri” se include în paranteză.
Se introduce un nou alineat cu următorul conţinut : “Angajaţii din serviciile publice cu
caracter privat sînt angajaţi în bază contractuală”.
Se introduce un capitol nou. Capitolul V. Răspunderea juridică a funcţionarului public.
Art. Noţiune de abatere administrativă.
Abaterea administrativă este acţiunea sau inacţiunea prevăzută şi sancţionată prin lege, care constă
în neîndeplinirea sau îndeplinirea defectuoasă a obligaţiunilor ce revin serviciilor publice administrative şi
funcţionarilor publici ale acestora, celorlalte autorităţi şi servicii care desfăşoară o activitate administrativă
în scopul realizării atribuţiilor legale, structurilor nestatale şi persoanelor fizice, care nu sînt titulare unei
funcţii publice, dar prestează un serviciu de interes public în modul prevăzut de legislaţia în vigoare.
Pentru a atrage după sine răspunderea administrativă, abaterea administrativă, trebuie să fie
săvîrşită cu vinovăţie.
Art. Noţiunea de răspundere juridică.
(1) Răspunderea juridică a funcţionarului public este forma de constrîngere pentru
săvîrşirea unui ilicit de către acesta în legătură cu exercitarea competenţelor şi atribuţiilor
prevăzute de lege.

124
 (2) Drept temei pentru tragerea la răspundere a funcţionarului public serveşte
greşeala de serviciu, care corespunde cu încălcarea unei obligaţii sau competenţe, sau unele
acţiuni sau inacţiuni ce se pot manifesta printr-o ilegalitate sau acţiune greşită.
Art. . Formele răspunderii juridice a funcţionarilor publici
Funcţionarul public poartă răspundere disciplinară, contravenţională, administrativ-
patrimonială, civilă sau penală.
Art. Răspunderea disciplinară.
Se consideră abateri disciplinare următoarele:
a) întîrzierea sistematică la serviciu;
b) absenţe nemotivate de la serviciu;
c) nesoluţionarea ori contribuirea la soluţionarea ilegală a cererilor persoanelor fizice
şi juridice în termenii stabiliţi de legislaţia în vigoare;
d) neexecutarea ori executarea în termenii depăşiţi a însărcinărilor de serviciu ce
derivă din atribuţiile şi competenţele legale ori alte neglijenţe comise în serviciu;
e) afectarea imaginii instituţiei publice în care îşi face serviciul funcţionarul public;
f) nerespectarea secretului de stat, în cazurile în care în urma divulgării lui nu au fost
pricinuite prejudicii morale ori materiale statului;
(3) Sancţiunile disciplinare aplicabile funcţionarului public:
a) avertisment;
b) mustrare;
c) mustrare aspră;
d) micşorarea ori lipsirea de suplimente a plăţilor la salariul de bază;
e) suspendarea dreptului de atestare şi promovare în funcţie pe un termen de un an;
f) retrogradarea în grad de calificare;
g) concediere din funcţia publică.
Art. Răspunderea administrativ-patrimonială.
(1) Se consideră o formă a răspunderii materiale a funcţionarului public la care acesta
poate fi supus în cazurile comiterii greşelii de serviciu sau depăşirea obligaţiunilor de funcţie
prin nesoluţionarea în termenii stabiliţi de legislaţia în vigoare a unei cereri privind
recunoaşterea unui drept legal sau contribuirea la soluţionarea ilegală a acesteia, emiterea sau
participarea la emiterea unui act administrativ ilegal, în urma cărora au fost cauzate pagube

125
materiale ori morale victimei, vinovăţia acestuia fiind dovedită prin hotărîrea instanţei de
contencios administrativ.
(2) Sancţiunile aplicabile funcţionarului public sînt:
a) indemnizarea pagubei materiale şi morale în cuantumul stabilit de
instanţa de judecată în cazul prejudicierii persoanei;
b) indemnizarea pagubei materiale sau morale adusă instituţiei publice în
care activează.

126
 ADNOTARE
Dastic Angela. Contenciosul administrativ în Republica Moldova
Teza de doctor în drept, specialitatea: 12.00.02 – Drept public (drept administrativ);
organizarea şi funcţionarea instituţiilor de drept, Academia de Ştiinţe a Moldovei, Institutul
de Filosofie, Sociologie şi Drept.
Prezenta lucrare oferă un vast studiu comparativ al apariţiei şi dezvoltării contenciosului
administrativ pe plan mondial şi influenţa lui asupra creării instanţelor de contencios în alte ţări,
inclusiv în Republica Moldova.
Într-un spectru larg este studiată problema influenţei doctrinei mondiale şi a dreptului
administrativ, a impactului jurisdicţiei europene asupra doctrinei, dreptului administrativ şi
jurisdicţiei naţionale. În spiritul prevederilor reglementărilor Planului de acţiuni “ Republica
Moldova - UE” este elucidată necesitatea armonizării legislaţiei naţionale la legislaţia europeană.
Se menţionează, rolul contenciosului administrativ în asigurarea principiului separării puterilor
în stat, accesului cetăţenilor în justiţie şi garantarea drepturilor acestora la un proces echitabil.
În aspect nou se tratează problema sporirii responsabilităţii persoanelor publice şi
funcţionarilor publici pentru emiterea actelor ilegale sau nesoluţionarea în termenii şi în modul
stabilit a unei cereri.
Un loc aparte în acest sens, îi revine sporirii răspunderii administrativ-patrimonială, o nouă formă
a răspunderii juridice a funcţionarilor publici. Astfel, se propune implementarea la nivel de doctrină, de
legislaţie a noţiunii de răspundere administrativ-patrimonială. În aceiaşi ordine de idei este tratată
problema răspunderii administrativ-patrimonială colectivă a aleşilor locali, a reprezentanţilor Guvernului
responsabili de controlul de legalitate şi a judecătorilor, care au adoptat hotărîri ilegale prin care
persoanele au fost prejudiciate moral sau material. Scopul de bază constă în disciplinarea autorităţilor
administraţiei publice pentru deciziile adoptate.
În lucrare este studiată dinamica dezvoltării contenciosului administrativ în Republica
Moldova. Accentele de bază se pun în delimitarea contenciosului administrativ în subramură a
dreptului administrative, prin delimitarea justiţiei administrative de procesul civil.
Cuvinte cheie: contencios administrative, răspundere administrtiv-patrimonială, decizie,
hotărîre judecătorească, răspundere pecuniară, indemnizarea prejudiciului, lezarea drepturilor legale,
abuzul autorităţilor, instanţă specializată de judecată, controlul legalităţii, controlul jurisdicţional,
funcţionar public, autoritate publică, prejudiciu material, prejudiciu moral.

127
 SUMMARY
Dastic Angela. Administrative contentious in Republic of Moldova
Dissertation for doctor in law degree, specialty: 12.00.02- Public law ( administrative
law), Science Academy of Republic of Moldova, Institute of Philosophy, Sociology and Law.
The doctoral thesis is devoted to evolution of the administrative contentious in Republic of Moldova
within some aspects, which have been not tackled, yet in specialty literature or they were found into a vague
set forth.
In this order of ideas, can be enumerated a lot of juridical institutes and there’s specific features
concerning the guarantee of a good activity of the administrative contentious as it continues:
Administrative tutorship and the responsibilities for it’s non-execution; the jurisdictional control of the
administrative acts and the magistrate’s responsibility for the illegal judgement of the administrative
contentious litigations; the responsibility of public authorities in face of the administrative act which emanates
from these bodies, including the dealing with the notion of administrative-patrimonial responsibility.
Insufficient regulations, sometimes accompanied by some collisions in the application of the law
norms, or their lack, constituted the starting point in scientific research on this theoretical basement in clearing
up the huge spectrum of problems: notions, subjects and objects, their limits for non-execution of the
attributions and legal competences, causing the moral damage, the principles of its indemnity.
All mentioned, also a lot of other research aspects presented in given work were inspired from French,
Russian, Romanian and other countries doctrine and legislation.
A special place in this work is attributed to the legality of deliberation procedure of the administrative
act, responsibility of civil servant in his quality of defendant in an administrative contentious litigation and the
join responsibility of the local persons of one’s choice face who can appear after the deliberation of an illegal
administrative act
All the conclusions and proposals resulted from scientific research can be benefic for the use in the
process of elaboration and modification of the legal frame. The present work can be used as well as a
didactical material in the process of education of students at law faculties.
Key words: administrative contentious, specialized instances, damage, damage indemnity,
administrative acts, harmed persons, juridical responsibility, national law, community law, administrative
litigation, national doctrine, administrative law, civil servant, collective responsibility, pecuniary
responsibility, administrative-patrimonial responsibility.

128
 АННОТАЦИЯ
Дастик Анжела. Административный Суд в Респувлике Молдова
Кандидатская диссертация на соискание степени кандидата юридических наук по
специальности 12.00.02 – Публичное право (административное прово), Академия Наук
Молдовы, Институт Психологии, Социологии и Право.

В работе проводится сравнительный анализ возникновения и развития

специлизированого админнистративного суда в странах мира. Что касается нашей страны,
проблема рассматривается в контексте Плана действий « Республика Молдова-
Европейский Союз» и юрисдикции Международного суда по правам человека.
Отмечается определяющая роль административного суда в обеспечении
функционирования принципа разделения властей, организации административного и
судебного контроля за деятельностью органов публичной власти. Подчеркивается роль
административного суда как демократического института по обеспечения гражданам права
на свободный доступ к правосудию.
Широко исследуются влияние международной доктрины и международного права на
развитие национальной доктрины и отрасли административного права в вопросах повышения
ответственности публичных органов власти и государственных служащих за принятые
решения.
В последнее время, особо важное значение приобретает проблема административно-
имущественной ответственности органов публичной власти и государственных служащих в
связи с причинением гражданам и юридическим лицам материального или морального
ущерба. В работе подчеркивается необходимость ее введения, в связи с тем, что в
отечественном законодательстве отсутствуют юридические нормы, регулирующие
вышеназваную ответственность. Такая необходимость, также продиктована приведением
национального законодательства в соответствие с европейскими стандартами.
Отдельная глава посвящена вопросам контроля законности адмистративных актов со
стороны Аппарата Правительства и судебного контроля. Широко исследуются причины
несовершенства методов контроля в режиме деконцентрации и децентрализации публичной
власти и даются предложения по улучшению качества контроля на уроне доктрины и на
законодательном уровне. В этом плане обосновывается ряд предложений по lege ferenda.

129
 Всесторонне исследуется вопрос публичной ответственности в международной
правовой системе, а также степень влияния соответствующих норм на национальные
системы. Анализируется проблема соблюдения прав человека и механизмы воздействия на
национальную систему административных судов юрисдикции Европейского суда. В этом
контексте предлагается ряд новшеств для изменения законодательства путем наложения
материальных санкций на органы публичной властей и на отдельных государственных
служащих за служебные проступки выразившиеся в неисполнении или ненадлежащим
исполнении служебных обязанностей. Особое внимание уделяется мерам, направленным на
борьбу с злоупотреблениями и незаконными действиями властей. Публичная
административная-имущественная ответственность расматривается с точки зрения
ответственности органов публичной власти и ответственности государственных служащих.
Делается вывод о необxодимости разграничения существующей материальной
ответственности в трудовом законодательстве и административной-имущественной
ответственности.

Ключевые слова: административный суд, специлизированная судебная инстанция,

юридичесая ответственность, материальный ущерб, административный аст,
национальная доктрина, институт права, административный спор, орган публичной власти,
материальная ответственность, административная-имущественная ответственность.

130
 Note:

1.Ковалевский M., История полицейской администрации (полиция безопасности) в

английских графствах с древнейщих времен до смерти Эдуарда Ш.- Прага, 1877.
Назимов A., Теория конституционализма и самоуправления Р. Гнейста. – Ярославль,
1881.
2. Тарновский Ф., Догматика положительного государственного права во Франции в
старом поряд. -Юрьев. 1911.
3. Deblasch C., Rici J., Contantieux administrative .- Paris: Edition Dalloy, 1994.
4. Dicţionar explicativ al limbii romăne, Ediţia II-a. -Bucureşti: Univers enciclopedic, 1996.
Dicţionar enciclopedic, Ediţia a V-a, revizuită şi actualizată, -Chişinău: Cartier, 2004.
5. Vezi dicţionarele indicate
6. Laubadère A, Venezia J, Gaudemet Y, Trate de droit administrativf, Tom 1, 13 -e Edition,-
Paris: L.G.D.J.,1994.
7. Debbasch C, Ricci J, Contentieux administratif. 6 édition, -Paris: Éditions Dalloz, 1994.
8. Debbasch C, Ricci J, Contentieux administratif. 6 édition, -Paris: Éditions Dalloz, 1994.
9. Номяков Ф, Администратиный суд в Российской Федерации, -Москва: Прогресс,
2003.
10. Constitution de 1958, révision opérée le 25 juin 1992, Titre VIII, art. 64, 66.
11. Constitution, de 1958, révision opérée le 25 juin 1992, art. 37, 38, 39.
12. Les décizions suivantes de la Conseil constitutionnel: CC 22 jullet 1980, Lois validation,
CC 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence.
13. Melun et Cergy.
14. Marseiller et Douai.
15. Legea din 30 iunie 2000.
16. Debbasch C, Ricci J, Contentieux administratif, -Paris: Éditions Dalloz, 6 édition, 1994.
17 .Номяков Ф, Администратвиный суд в Российской Федерации, -Москва: Прогресс,
2003

131
 18. Хаманев Н. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. –Москва, 1997.
Конституционное ( государственное) право зарубежных стран. Особенная часть. Страны
Европы, - Москва, Т.З.М 1997. с. 402-403.
19. Interministerial Comumunication in European Matters and Administrative Justice, Campus
Seminar, Trieste, 17 March 2005.
20. Ţigăeru G, Contenciosul administrativ, -Bucureşti: Lumina Lex, 1994.
21. Ţigăeru G., Contenciosul administrativ, -Bucureşti: Lumina Lex, 1994.
22. Prisacaru V., Contenciosul administrativ român, ediţia a II, -Bucureşti: ALL BECK, 1998.
23. Prisacaru V.I., Contenciosul administrativ român, ediţia a II, -Bucureşti: ALL BECK,
1998.
24. Iorgovan A. Regimul juridic al decretelor prezidenţiale şi al răspunderii Preşedintelui
României pentru emiterea acestora, Dreptul, nr.1/ 2005, p. 53-70; Vedenaş V., Trăilescu A., Studiu
comparativ asupra formelor contenciosului administrativ, Dreptul, nr.3/ 2006.
25. Aramă E., Legea şi viaţa, nr. 7, 1997.
26. Aramă E., Legea şi viaţa, nr. 7, 1997.
27. Aramă E., Legea şi viaţa, nr. 7, 1997.
28. Prisacaru V., Contenciosul administrativ român,- Bucureşti: Editura ALL BECK, 1998.
29. Orlov M., Drept administrativ. -Chişinău: Editura EPIGRAF, 2001.
30. Orlov M., Drept administrativ. -Chişinău: Editura EPIGRAF, 2001.
31. Arseni A., Barbalat P., Cotorobai M., Constituţia Republicii Moldova, Comentată articol
cu articol, vol. 1,- Chişinău: CIVITAS, 2000.
32. Orlov. M., Răspunderea administrativ-patrimonială-o nouă fărmă a răspunderii în
dreptul administrativ, Materialele conferinţei internaţionale ştiinţifico-practică, Administraţia
publică: aspecte practico-ştiinţifice, probleme şi perspective, -Chişinău: CEP USM, 2004.
33. Culegeri de acte normative, -Chişinău: Guvernul Republicii Moldova, 2004.
34. Potînga A., Costachi G., Asigurarea drepturilor omului în lume, -Chişinău, Editura
EPIGRAF, 2004.
35. De menţionat, că din 1600 cereri depuse la CEDO în anul 2004, 80 la sută au fost respinse
de către CEDO din diverse motive de procedură..
36. art. 70 din Legea nr. 123-XV din 18.03.2003 privind administaţia publică locală,
Monitorul Oficial nr. 49/211 din 19. 03. 2003

132
 37. Legea din 2 martie 1982, reglementează principiul (non absolu) a unui control de către
judecător şi nu de către autorităţile administrative, pentru actele colectivităţilor locale şi anume în
acest sens trebuie de înţeles formula folosită de către această lege ( suspension de la tutelle); Loi 82-
213, 1982-03-02, JORF 3 mars 1982, date d’entrée en vigueur, 15 avril 1982, art.75.
38. Acest punct a fost confirmat de către Consiliul constituţional în decizia sa de la 27
februarie 1982 în care a estimat clar că controlul legalităţii prevăzut de legislator viza ”integritatea
obiectivelor” fixate în art. 72 din Constituţie; Constitution de 1958, révision opérée le 25 juin 1992.

39. Principiul de liberă administraţie a colectivităţilor teritoriale rezultă din art. 72 al

Constituţiei franceze, prevederile căreia servesc drept bază exerciţiului controlului de legalitate
pentru că „în departamente şi teritorii delegatul Guvernului are sarcina intereselor naţionale,
controlului administrativ şi respectul legilor.
40. Laubadère A., Venezia J., Gsudement Y, Traté de droit administratif, Tom 1, 13-e Edition,
-Paris: L.G.D.J, 1994. În plus tehnicile puse în operă (abrogare, suspendare, anulare, reformare,
substituire...) care caracterizează schemele de desconcentrare sînt cunoscute de descentralizare).
41.Tarangul E., Tratat de drept administrativ român, -Cernăuţi: Editura Glasul Bucovinei,
1944.
42. Preda M., Drept administrativ. Partea specială, -Bucureşti: Editura Lumina Lex, 2001.
43. Petrescu R., Consideraţii asupra noii legi- cadru privind descentralizarea, Dreptul,
1/2005.
44. Autoarea face trimiteri în susţinerea ideei că ( selbstverwaltung în dreptul german, adică
puterea de a se autoadministra sau local government, termen anglo-saxon), şi anume marcheză doar
tendinţa ca monopolul puterii să nu aparţină organelor centrale ale statului. Rivero J., Waline J.,
Droit administratif, - Paris: Dalloz, 2002; Jan P., Instutitions administratives. -Paris, Éditions du
juris-classeur, 2004.
45. se fac trimiteri la următoarele „ Ceea ce în limba ramână se numeşte descentralizare
administrativă sau autonomie locală în Franţa prin „decentralisation administrative, Popescu C. L.,
Autonomia locală şi integrarea europeană,-Bucureşti, Editura. ALLBECK, 1999.
46. Apostol D., Probleme actuale ale descentralizării administrative, Studiu de drept
românesc, nr. 3-4/ 1991.
Vida I., Puterea executivă şi administraţia publică, -Bucureşti: 1994.

133
 Vedenaş V., Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, -Bucureşti: Editura
Lumina Lex, 2002.
47. Petrescu R., Consideraţii asupra noii legi - cadru privind descentralizarea, Dreptul,
1/2005.
48. Preda M., Drept administrativ. Partea specială, -Bucureşti: Editura Lumina Lex, 2001.
49. Art. 70 din Legea nr. 123-XV din 18.03.2003 privind administaţia publică locală,
(modificat prin Legea pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, nr. 452-XV din 30
decembrie 2004).
50. Art. 71 din Legea nr. 123-XV din 18.03.2003 privind administaţia publică locală,
Monitorul Oficial nr. 49/211 din 19. 03. 2003.
51. Din acest punct de vedere, pentru a mică comparaţie, merită de acordat atenţie practicii
franceze. Legislatorul a definit o obligaţie de transmitere „ stabilind o ierarhie tacită între deciziile
cele mai importante şi altele mai puţin importante, reişind din imposibilitatea prefectului de a
verifica masa impresionată de acte care ar putea face obiectul unui control. Sînt supuse transmiterii
obligatorii actele unilaterale sau contractele administrative, exeptate controlului de legalitate fiind
actele luate în numele statului, actele bugetare ele fiind supuse unui control specific, excluzînd
deciziile detaşabile bugetului propriu zis. Totodată, actele nesupuse obligaţiei de transmitere nu
evită orice posibilitate de control din momentul sesizării prefectului de o persoană lezată sau că
informaţia respectivă i s-a adus la cunoştinţă din alte surse. Una din problemele majore a controlului
de legalitate rezidă în numărul extrem de mare de acte transmise. Mai mult de 7 mln. de acte sînt
transmise anual controlululi de legalitate (3 % din ele fac obiectul materiei de urbanism, de gestiune
a personalului, pieţei de contracte); Réforme de l’administration teritoriale de l’ Etat, Ministere de
l’Interieur, de la Securite Interieure et de la Liberté Locale, Secretariat Géneral, DMAT/ Service
Comunication, fevrier 2004.
În ţara noastră, la fel, nu este normal ca serviciile oficiilor teritoriale ale Aparatului
Guvernului să fie incomodate în activitatea lor de actele care invocă obligaţiuni financiare, care
după competenţă se supun altor autorităţi ( Curtea de Conturi, Ministerul Finanţelor ( Direcţia
control şi revizie).
52. Art. 61 din Legea nr.123-XV din 18.03.2003 privind administraţia publică locală,
modificat prin Legea pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, nr. 452-XV din 30
decembrie 2004.

134
 53. Controlul de tutelă exercitat de oficiile teritoriale ale Aparatului Guvernului privind
legalitatea actelor administrative este publicat, Raportului privind controlul administrative al actelor
autorităţilor administraţiei publice locale pe perioada anului 2004, Monitorul Oficial nr.34-36, 2004.
54. Prefectul, de rînd cu alte atribuţii, aplică politica de stat în regiune cu privire la amenajarea
teritoriului şi a dezvoltării durabile, dezvoltare rurală, de mediu, cultură, urbanism etc. Aceasta este
o competenţă caracteristică mai multor ţări; Loi 1972-619 du 5 juillet 1972 portant création et
organisation des réions Modifiée par Loi 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et
responsabilités locales, art. 21-1.
55. Actualele reglementări ce se conţin în art.70 din Legea nr.123-XV din 18.03.2003 privind
administraţia publică locală, nu întrunesc nici pe departe principiile de bază a reprezentanţei statului
în teritoriu.
56. Legislaţia modernă franceză a mai procedat la două măsuri noi de desconcentrare, una ce
ţine la procedura de modificare a limitelor de circumscripţie de acum înainte încredinţată prefectului
de regiune, după consultarea Consiliului general ( alta ce ţine de procedura de aplicare a cooperării
transfrontaliere, prefecţii de regiune fiind de acum înainte în funcţia de a aproba aderarea
colectivităţilor teritoriale franceze la grupuri locale de cooperare transfrontalieră; Réforme de
l’administration teritoriale de l’ Etat, Ministere de l’Interieur, de la Securite Interieure et de la
Liberté Locale, Secretariat Géneral, DMAT/ Service Comunication, fevrier 2004.
57. Concluziile comisarului guvernului francez în faţa CAA din Marseille, 2003.
58. De exemplu în Franţa din totalul de 7,7 mln. de acte transmise, numai 1% au făcut obiectul
unei scrisori de observaţie sînt denunţate judecătorului administrativ, sau 0, 026 din numărul de acte
transmise . La fel şi 30% din recursuri sînt renunţate de către prefect. Réforme de l’administration
teritoriale de l’ Etat, Ministere de l’Interieur, de la Securite Interieure et de la Liberté Locale,
Secretariat Géneral, DMAT/ Service Comunication, fevrier 2004.
59. Art. 8, Carta Europeană a Autonomiei Locale, Culegere Tratate internaţionale, 1999,
vol.14.
60. De exemplu: Legislaţia franceză recent a operat modificări în acest sens, potrivit cărora
sînt sustrase din obligaţia de a fi prezentate prefectului : deciziille cu privire la poliţia de circulaţie şi
staţionare, deciziile individuale privind avansările în grad, sancţiunile privind serviciile sezoniere şi
ocaziţionale, certificatele de conformare în materie de urbanism. Loi 1972-619 du 5 juillet 1972

135
portant création et organisation des réions Modifiée par Loi 2004-809 du 13 août 2004 relative aux
libertés et responsabilités locales, art. 21-1.
61. Legea nr. 264-XV din 15.07.2004 cu privire la documentul electronic şi semnătura
digitală.
62. Art.79 din Legea nr.123-XV din 18.03.2003 privind administraţia publică locală.
63. Diaconescu M. Controlul judiciar asupra administraţiei publice, autoreferat al tezei de
doctor în drept, -Chişinău: 2000.
64. Art.28-2, Constitution de 1958, révision opérée le 25 juin 1992.
65. Le loi sur l’organisasion communale et celle sur les Kreise.
66. Marcou G., Les mutations du droit de l’administration en Europe, Pluralisme et
convergences, -Paris: Editions L’Harmattan, 1995.
67. Decizon 4/ 1981 du 2 février 1981 du Tribunal constitutionele sur l’inconstitutionalité des
article de lois de 1945 et de 1953 consernant la tutelle des collectivités locales.

68. Marcou G., Les mutations du droit de l’administration en Europe, Pluralisme et

convergences, -Paris: Editions L’Harmattan, 1995.
69. Ex. Germania , Spania, Portugalia acesta se limitează asupra unor acte administrative, din
unele domenii (ocuparea solurilor, împrumuturi, imobile alinienabile, terifele serviciilor locale,
bugetele locale cînd nu sînt într-un echilibru); Marcou G., Les mutations du droit de
l’administration en Europe, Pluralisme et convergences, -Paris: Editions L’Harmattan, 1995.
70. Iovănaş I. Drept administrativ, Vol. II, -Arad: Editura. Servo-Sat, 1997.
Preda M., Drept administrativ. Partea specială, -Bucureşti: Editura Lumina Lex, 2001.
71. Iovănaş I. Drept administrativ, Vol. II, -Arad: Editura Servo-Sat, 1997.
72. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Volumul II, Ediţia a III-a, -Bucureşti:
ALLBECK 73. Petrescu R., Drept administrativ, Ediţie revăzută şi adăugită, -Cluj-Napoca: Editura
Cordial Lex, 2001.
74. Santai I. Cazuri specializate de aplicare a contenciosului administrativ, Dreptul,
nr.4/1993.
75. Iorgovan A. Cuvînt înainte Apostol Tofan D. Puterea discreţionară şi excesul de putere
al autorităţilor publice.- Bucureşti: Ediţie ALL Beck.

136
 76. Prisacaru V., Actele şi faptele de drept administrativ, -Bucureşti: Editura Lumina Lex,
2001.
77. Art, art.77, 78 din Legea nr.123-XV din 18.03.2003 privind administraţia publică locală.
78. Alin. (4), alin ( 5), art.77 din Legea nr.123-XV din 18.03.2003 privind administraţia
publică locală.
79. Henriot V , Note sur la date et le sens de l, apparition du mot” responsabilité”,- Paris:
APD 1977.
80. Robin L. Platon, Paris, 1936, Traducere de Dumitru L., Colecţia Symbolon, -Bucureşti:
Teora, 1996.
81. ex. Persoanele afectate de SIDA, Legea din 31 decembrie 1991, art.47-1, aceste
mecanizme vizează să-i ajute pe acei care o soartă nedreaptă i-a lovit, fac parte din responsabilitate
în sensul de obligaţiune de repaţie, din contul statului.
82. Deja se făceau observate cazuri în care jurisdicţia franceză încerca să fundamenteze în
unele hotărîri eventuale indemnizaţii. art.4 din Legea din anul VIII
83. Moreau J, Droit administratif, -Paris: Economica, tome 2, 3e édition, 1995.
84. Moreau J., Droit administratif, -Paris: Economica, tome 2, 3e édition, 1995.
85. Moreau J., Droit administratif,- Paris: Economica, tome 2, 3e édition, 1995.
86. Moreau J., Droit administratif,- Paris. Economica, tome 2, 3e édition, 1995.
87. Responsabilitatea s-a extins în toate domeniile de activitate administrativă; Cele mai
importante etape sînt: celebra decizie Tomaso-Greco( GAJA N 15, 1905) pour les activités de police
administrative, puis, sans faut pour le dommages anormaux et spéciaux résultant de l’ action
normative de pouvoirs publics ( lois: CE, 14 janvier 1938, Sté La Fleurette,GAJA N 58;
Réglements: CE, 22 f évrier 1963, Commune de Gavarnie, AJDA, 1963, p.608 chr; traités
internaţionaux: CE, 30 MARS 1966, Cie générale d,énergie radioélecrique, GAJA n 102), et pius,
plus résement, par la jurisprudence reayée par la loi pour pour le domagerâs cauzés par les
détentions provisoires ( loi du 17 juillet 1970) et, plus largement, par le funcţionnement défectueux
du service de la justice judiciaere ( loi du 5 juillet 1972), et, enfin, de la justice administrative (
CE,29 décembre 1878, Darmont, Rec. p. 542 ) Moreau J., Droit administratif, tome 2, p. 584
88. După unele ezitări asupra concepţiei vechi, regulile autonomiei responsabilităţii statului
consacrate de către decizia Blanco s-au extins începînd cu importanta decizie a Tribunalului de
conflicte, Feutry din 29 februarie 1908 ( GAJA n 20, a dezmembrat domeniul răspunderii

137
funcţionarilor publici. Ca şi ceea a statului, responsabilitatea departamentelor, comunelor şi
învăţămîntului public relevă de asemenea competenţa judecătorului administrativ fiind supuă
aceloraşi principii, Moreau J., Droit administratif, - Paris: Economica tome 2, p. 585-586.
89. Muscat H. Le droit français de la responsabilité publique face au droit européen -Paris,
LOGIQUES JURIDICQUES, 2001.
90. Într-adevăr, percepţia de către stat a unei sume sau a unui beneficiu, care nu i se datorează
lui în cadrul unei gestiuni de afaceri, a unei restituiri nepotrivite ( contrare), sau a unei îmbogăţiri
fără cauză, atrag după sine nişte consecinţe imediate în patrimoniul particular, care au un principiu
de reparaţie, dacă reparaţia se rezolvă cu o plată şi dacă plata nu este vizată drept o plată de
răspăgubire, ea constituie contrariul unei acţiuni de distrugere pusă pe sama unei autorităţi publice.
De asemenea, reparaţia consecinţelor financiare care recurg din situaţiile semicontractuale, trebuie
să fie interpretată ca o ipoteză a responsabilităţii. Această interpretare, găseşte de altfel un sprigin în
doctrina clasică (Duez), care sublinia că” îmbogăţirea fără cauză, constituie un factor de consfinţire
a responsabilităţii în jurisprudenţa Consiliului de Stat. Muscat H. Le droit français de la
responsabilité publique face au droit européen -Paris, LOGIQUES JURIDICQUES, 2001; Duez P,
La responsabilité de la puissance publique ( en dehors du contract) , 2 ém éd., - Paris: Dalloz, 1938.
91. Muscat H. Le droit français de la responsabilité publique face au droit européen.- Paris:
LOGIQUES JURIDICQUES, 2001. Autoarea menţionează cazul specific recomnadaţiei (R-84) 15
Privind responsabilitatea publică.
92. Muscat H. Le droit français de la responsabilité publique face au droit européen.- Paris:
LOGIQUES JURIDICQUES, 2001. Anume aici trebuie de menţionat ca legea din 19 mai 1998 a
precizat modalităţile de a pune în funcţie directiva din 25 iulie 1985 asupra responsabilitatii faptei de
produse defectate.
93. Muscat H. Le droit français de la responsabilité publique face au droit européen.- Paris:
LOGIQUES JURIDICQUES, 2001.
94. Paillet M, Vers un renouveau des soarces de la responsabilité administrative en droit
français, in Etudes offertes à J-M.Auby, -Paris: Dalloz, 1992, p.259; Paillet M, La responsabilité
administrativ, Cours, -Paris: Dalloz, 1996, n 42 et s.;.Guettier C, La responsabilité administrative, -
Paris, LGDJ, coll.systèmes, 1996, p.27 et s.
95. Moreau J., L’influence de la construction européenne sur le droit français de la
responsabilité de puissance publique, in L’ Europe et le droit, Mélanges J. Boulouis, -Paris:

138
Dalloz,1991, p.409 dont la position semble avoir èvolué , cf. Moreau J., La responsabilité des
magistrats et de l'Etat du fait de la justice- L’apport du droit administratif, Justices, janvier-mars
1997.
96. Într-adevăr majoritatea autorilor care menţionează existenţa unei surse europene a
responsabilităţii publice menţionează doar dreptul comunitar. Profesorul Guettier la sigur
menţioenează dreptul convenţional, dar precizează în orice stare a cauzei angajamentul
responsabilităţii colectivităţilor publice se operează în funcţie de datele dreptului intern ceea ce pare
a însemna pentru el absenţa influenţeii dreptului Convenţiei asupra acestui punct: La responsabilité
administrative, préc., p. 27; profesorul Paillet pare să accepte posibilitate unei influenţe
convenţionale chear dacă aceasta nu pare ca să poată antrena decît o reînoire potenţială a dreptului
responsabilităţii: Vers un renouveau de sources de la responsabilité administrative en droit français.
97. Caranta R., Governamental Liability after Francovich, CLJ, 1993, p.272
98. Thatham A, Osmochescu E.,Dreptul Uniunii Europene, -Chişinău: Editura ARC, 2003.
99.Thatham A, Osmochescu E., Dreptul Uniunii Europene, -Chişinău: Editura ARC, 2003.
100. Art. 249, CE
101.Baza juridică pentru încorporarea principiilor generale în dreptul comunitar este
insuficientă şi poate fi găsită în cîteva articole (Clauzele art. 230 şi 220 CE permit Curţii de a părăsi
limitele tratatelor pentru scopurile dreptului comunitar).
102. Astfel, pe parcursul anului 2001, Curţii de Justiţie a Comunităţii Europene de către curţile
naţionale au fost înaintate 237 de cereri privind aplicarea art. 234 al Tratatului UE, bazate pe cererile
de referinţă a Statelor Membre din perioada de 11 ani.
103. Court of justice of the European Communities, Information note on references by
national Courts for preliminary ruling, 2003
104. În practica de aplicare a unei reguli de autonomie instituţională autoritaţile comunitare se
limitează a enunţa un principiu de responsabilitate apelînd la drepturile naţionale pentru modalităţile
de recompensă. Judecatorul comunitar a admis de altfel responsabilitatea statului de la lipse pînă la
obligaţii comunitare. Abţinîndu-se de a transpune directivele în drept intern autorităţile naţionale
angajează responsabilitatea lor în ipoteza unde această lipsa de temei privează un individ de un drept
care îi era recunoscut. Responsabilitatea legislatorului a fost reţinută.
105. CJCE, 19 noembrie 1991, L Francovich.

139
 106. Cu toate că organele Consiliului Europei n-au inclus responsabilitatea faptului actelor
legislatorului în lucrările de armononizare a dreptului în europa, aceasta înseamnă ca puterea
legislativă să fie exercitată la nivel central, local, sau prin delegarea competenţelor: Recomandasion
R 84 (15) du 8 septembre 1984, exposé de motifs, p.12
107. Curtea a decis compensarea fraudelor deoarece a fost tergiversată procedura de
examinare în justiţia naţională. Reg.nr.10000/82, H. C/Royaume –Uni., DR 33, P.247;CEDN, 27
1992, Tomasi c/France, serie A n 241-A
108. Viney G., Jourdain P. Traité de droité civile 2 édition, -Paris, 2001.
109 Viney G., Jourdain P, Traité de droité civile 2 édition, -Paris, 2001.
110. atr.1382, Codul civil al Republicii Moldova, face aluzie la finalitatea reparatoriei a
datoriei responsabilului”...orice faptă a omului care cauzează altuia o fraudă îl obligă ... s-o repare”
111. Aceste dispoziţii extrem de concise (pentru delicte şi quazi-délits), chiar practic
inexistente, deoarece atr.1382-1386 din Codul civil francez, nu descriu decît cauzele
responsabilităţii.
112. Articolele indicate reglementează consecinţele neexecutării contractelor.
113. Cette position,d’abord déferendue par P. le Tourneau, dans les éditions succesives de son
traité sur la responsabilité civile, a été reprise par.Tallon D ( L’exécution du contract: pour une
autre présentation ,RTD civ, p. 223) et par Philippe Remy, ( Critique du systèm français de
responsabilité civile, Revue Droit et cutures,1996, p.31; La responsabilité contractuelle: histoire
d’un faux consapt, RTD civ.; 1977, p. 323)
114. par exemple, Leturmy L., La responsabilité délictualle du contractant, RTD civ, 1999, p
839. Ophele C.; Le droit à domages et interêts du créancier en cas d’ inexècution due à la dèmence
du débitteur, RCDA 1997, p. 453; Laurent P., L’enchevêtrement des actions de l’acheteur liées à
l,état du bien vendu, Thèse Nantes, 1998.
115. Viney G., La responsabilité civile en chestion, Mélanges en l,onneur de J. Ghestin, -
Paris: LGDJ 2001, p.921; Jourdain P., Réflexions sur la notion de la responsabilité contactuielle, in
Les métamorfophoses de la responsabilité, 6 journées R. Savatier1997, PUF 1998. p. 65.
116. Viney G., Jourdain P. Traité de droité civile 2 édition, -Paris: 2001.
117. art.1149, Cod civil al Republicii Moldova..
118. Moreau J., Droit administratif, tome 2, 3e édition, -Paris: Economica, 1995.
119. Moreau J, Droit administratif, tome 2, 3e édition, -Paris: Economica, 1995.

140
 120. Art.34, Constituţia Franţei se referă la regimul „ obligaţiunilor civile” şi la principiile
generale de responsabilitate administrativă.
121. Jurisprudenţa s-a născut prin arrêt CE du 30 mars 1966, Compagnie générale d,énergie
radioélectrique, Re. (P 257)
122. Moreau J., Droit administratif, tome 2, 3e édition, -Paris: Economica.
123. CJCE 19 noiembrie 1991, RFDA, 1992, note L. Dubouis
124. CE, Ass., 23 marra 1984, Ministre du Commerce extérieur c/ Société Alivar, Rec. P. 128)
Consiliul de Stat s-a angajat în această cale prin: arrêt du 28 février 1992, Société Arizona
Tobacco Products et SA Philip Morris France ( AJDA,1992, P.210, concl.M. Laroque) angajînd
responsabilitatea Statului francez pentru a fixa neuniform prin decret preţul de vînzare a tutunului
ca violare cu ajutorul obiectivelor unei directive, fără a ţine seama de existenţa unei legi care putea
servi ecranul decretului. Curtea administrativă de Apel Paris a fost atrasă încă mai departe ( în
accepterea în arrêt Sosieteété Jacques Dangeville du 1 er juillet 1992 (AJDA,1992, p.768 note X.
Pretot) să angajeze responsabilitatea statului în fond de situaţia ilicită creată de o lege contrară
directivei posterioare care n-a fost transpusă. De faţă este, o remiză, cînd efectul dreptului
comunitar, în cauza cu caracter ireproşabil al legii care putea atrage reconsiderarea regimul
responsabilităţii neapărate, de legi provenite din decizia La Fleurette ( CE,Ass., 14 janvier
1938,Rec.p.25), care poate ajuta printr-o manieră de un moment secundar, remarcînd egal efectele
posibile ale dreptului comunitar asupra responsabilităţii administrative, directivele în curs de
elaborare ori de transpunere în materie de afaceri publice, de protecţie a consumatorilor, şi destinată
apropierii legislaţiilor naţionale.
125. Aceste idei se conţin în legislaţia Suediei, Germaniaei şi în ţările cu influenţă germanică.
126. Termenul „solatium „ este folosit în mod special de către juriştii scoţieni.
127. În Franţa, ea a fost invocată pentru a justifica o oarecare uniformizare a sumelor de bani,
alocate victemelor unor prejudicii morale.
128. Note Pradel J. D. 1990, p.513
129. Cod civil al Republicii Moldova, art.1422, p. 360
130. Moreau J., Droit administratif, tome 2, 3e édition, -Paris: Economica, 1998.
131. Moreau J, Droit administratif, tome 2, 3e édition, -Paris: Economica,1998.
132. Stănescu C., Bîrsan C., Drept Civil, Teoria generală a obligaţiunilor, -Bucureşti, Editura
ALLBECK ,1997.

141
 133. Instanţele naţionale de contencios administrativ aplică aceste principii în stabilrea
idemnizării prejudiciului. Este apreciabilă în acest sens şi Hotărîrea Curţii Constituţionale nr. 46 din
21.11.02, prin care s- a declarat neconstituţională modificarea introdusă prin Legea nr. 833-XV din
07.02.2002 prin care în art. 25 alin.( 3) cuvintele „pagubelor materiale şi morale” se substituie prin
sintagma” pagubei materiale” şi prin care a fost exclusalin.(4) din art. 25
134. Cod civil al Republicii Moldova, art. 1404,1416, p. 353,357.
135.“Cel care acţionează faţă de altul în mod illicit, cu vinovăţie este obligat să repare
prejudiciul patrimonial, iar în cazurile prevăzute de lege, şi prejudicial moral cauzat prin acţiune sau
omisiune”(art.1398, Codul civil al Republicii Moldova).
136. Bénoit P., Essai sur les condiţions de la responsabilité en droit public et en droit privé
(problèmes de cauzalité et d, imputabilité), JCP 1957, nr.1.
137. Vedenaş V., Statutul funcţionarului public, -Bucureşti: Nemira, 1998.
138. Dicţionar explicativ uzual al limbii ramăne,- Chişinău: Litera,1999.
139. Expresie în bani a unui bun, a unei activităţi. 2. Mărime pusă în raport cu o altă mărime,
conform unui procedeu de măsurare. Dicţionar explicativ uzual al limbii ramâne, -Chişinău,
Litera,1999.
140. În Franţa legislaţia prevede stabilirea unei rente lunare în condiţiile de existenţă şi ajutor
constant pînă la un anumit termen ori atingerea unei vîrste, în cazul în care victima deşi a fost
prejudiciată în present, necesită a fi despăgubită pe viitor. La fel, practica legislaţiei franceze
prevede reparaţia prin” echivalent” sub formă de pagube-interese plătite integru, dar care pot fi
alocate sub formă de rentă, care poate fi indexată în cazul în care reparaţia în natură este în
principiu exclusă, judecătorul oferă alegerea debitorului indemnizaţiei.
Stănescu C. , Bîrsan C., Drept Civil, Teoria generală a obligaţiunilor, -Bucureşti, Editura
ALLBECK,1997. Este, de asemenea, cert prejudicial viitor, care, deşi nu s-a produs încă, este sigur
că se va produce în viitor, el fiind , astfel susceptibil de evaluare… Pornind de la caracterul cert al
prejudiciului viitor, în practica noastră judecătorească se acordă în mod frecvent despăgubiri pentru
prejudiciile rezultate din scăderea ori pierderea capacităţii de muncă a unei persoane , astfel să se
acopere nu numai prejudicial actual- constînd de exemplu, în efectuarea unor cheltuieli pentru
îngrigirea sănătăţii – dar şi prejudicial viitor constînd, de exemplu în diminuarea veniturilor
(diminuarea retribuţiei, pensionarea pentru invaliditate etc)drept consecinţă a scăderii ori perderii

142
capacităţii de muncă. Cu prejudicial viitor, care este cert, nu trebuie confundat prejudicial eventual,
care este lipsit de certitudine şi deci nu poate justifica acordarea de despăgubiri.
141. Unul din principiul de reparaţie integrală a prejudiciului constă în faptul că prejudiciul
cauzat urmează să fie totalmente reparat, dar pagubile –interese nu trebuie să depăşească importanţa
prejudiciului.
142. Vedenaş V., Statutul funcţionarului public, -Bucureşti, 1998: Nemira.
143. Stănescu C. , Bîrsan C., Drept Civil, Teoria generală a obligaţiunilor, -Bucureşti: Editura
ALL,1997.
144. Stănescu C. , Bîrsan C., Drept Civil, Teoria generală a obligaţiunilor, -Bucureşti, Editura
ALL,1997.
145. Fundamentul responsabilităţii extracontractuale pentru greşeală rezultă din textul însuşi a
art.34 şi 40 al tratatului care corespund în cadrul CECEA.
146. CJCE 17 décembre 1959, FERAM, 23/59, Rec.501.
147. CJCE, 13 juillet 1961, Meroni, 23/59, Rec 501.
148. CJCE 4 fvrieré 1975, Compagnie Continentale France,169/73, Rec.11.
149. CJCE, 15 décembre 1961, 169/73, Five Lille Cail,2/61 et 3/61, Rec 501.
150. CJCE, 27 mars 1990,Grrifoni,C-308-87, Rec.1-1 203.
151. CJCE, 7 novambre 1985, Adams, 145 -83, Rec.3539.
152. Chapus R., Droit administrativ général, Tome 2, 12ed, -Paris: Montchrestien, 1998.
153. Ch. Eisenmann, Sur le degré d,originalité du régime de l a responsabilité extra-
contractuelle des personnes ( collectivités) publiques , 1949, nr .742-50.
154. G.Vedel şi P.Delvolvé, Droit administratif, -Paris: P.U.F.,Thémis, Tomel,1992.
155. Atr.11 a Legii 83 - 543, iulie 1983, cu privire la accidentele de serviciu care aduce
drepturi şi obligaţii a funcţionarilor.
156. Legea din 1 iulie 1964. cu privire la fraudele comise de faptul unei vaccinări obligatorii.
157. Proiectul în cauză a fost elborat la iniţiativa unui grup de 15 deputaţi din Parlamentul
Republicii Moldova.
158. În hotărîrile. Kudla c. Poloniei,din 26 octombrie 2000, Selmouni c.Franţei, din 28 iulie
1999. Ahmet Sadic c. Ggeciei,din 15 noiembrie 1996, decizia CEDO asupra admisibilităţii din 22
octombrie 2002, Andrasik, German, Bedac, Lacchmann, Kocur, Dubravickay şi Brayda c.Slovaciei
etc.

143
 159. Ultima reacţie a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, în această ordine de idei,
a fost consemnată în cadrul celei de-a 114 sesiuni la 12 mai 2004, odată cu adoptarea Declaraţiei cu
privire la eficacitatea implementării Convenţiei Europene a Drepturilor Omului la nivel naţional şi
european. Astfel de mecanisme şi măsuri similare, deosebit de eficiente, au fost adoptate deja în mai
multe state europene (Germania, Spania, Italia, Belgia, Franţa).
160. Judecătorul Curţii Constituţionale Mircea Iuga. Opinie separată expusă în temeiul art.27
alin (5) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art. 67 din Codul Jurisdicţiei
constituţionale, 16 decembrie 2004.
161. Conform art.6 din Constituţie, există trei ramuri ale puterii de stat: legislativă, executivă
şi judecătorească, care sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin potrivit
Legii Supreme, principiul separaţiei puterii are calitatea intrinsecă de a asigura guvernarea
democratică a ţării şi neadmiterea abuzurilor de putere.
Încălacarea art.114 din Constiuţie, conform căriua justiţia se înfăptuieşte în numele legii
numai de instanţele judecătoreşti. Întrucît nu face parte din autoritatea judecătorească,Curtea
Constituţională nu poate fi instanţă de recurs.
162. Pronunţarea Curţii Constituţionale,dosarul nr.23c/2004 din 16 decembrie 2004.
163 Apostol Tofan D., Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice -
Bucureşti: Ed.All Beck, 1999.
164. Albertini P.,La codification et le Parlament , A.J.D.A., nr.9 –1997.
165. Negulescu P. Tratat de drept administrativ, vol.I, Principii generale, ed. a IV-A .-
Bucureşti: Institutul de Arte grafice”E .Mărvan”, 1934.
166.„General Adminstrativ Law Act”
167. Muscat H. Le droit français de la responsabilité publique face au droit européen -
Paris: LOGIQUES JURIDICQUES, 2001
168. Diez-RicazoL., Towards Unified Judicial Protecţion in Europe-?
E.R.P.L.\R.E.D.P.,vol.9, NR.3,1997.
169. Mlaurie P.,Les enjeux de la codification, A.J.D.A., NR.9 -1997, p. 645
170. Negru B., Cojocaru V., Tehnica legislativă, -Chişinău 1997.
171. Einseman Gh., Sur le degré d, originalité du régime de la responsabilité extra-
contractuelle de personnes ( collectivités) publiques, Le droit public et le droit privé de la
responsabilite extra-contractuelle different-ils foncièrement, JCP, 1999.

144
 172. Negulescu P., Tratat de drept administrativ, vol. I, -Bucureşti: Institutul de Arte
grafice”E .Mărvan, 1934.
173. Teodorescu A, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Bucureşti, Institutul de
Arte grafice, 1929, p.35
174. Tarangul E. Tratat de drept administrativ ramăn,- Cernăuţi: Editura Glasul Bucovinei,
1944.
175. Constituţia Republicii România, Buletin Oficial, nr. 64/27.10.1986
176. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ,Vol. I, Ediţia a III-a, - Bucureşti: ALLBECK,
2001.
177. Vedenaş V., Statutul funcţionarului public, -Bucureşti: Nemira, 1998.
178. Vedenaş V., Unele consideraţii teoretice şi implicaţii practice privind noua lege a
contenciosului administrativ nr.554/ 2004, Dreptul, nr. 5/2005..
179. Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.46 din 21.11.2002, Monitorul Oficial, nr.170-172/30
din 13.12.2002
180. Cobîşneanu V., Răspunderea patrimonială a autorităţilor publice în Republica Moldova.
Autoreferat al tezei de doctor în drept. -Chişinău, 1999.
181. Orlov M., Răspunderea administrativ-patrimonială – o nouă formă a răspunderii în
dreptul administrativ, Materialele conferinţei ştiinţifico-practică, -Chişinău: CEP USM, 2004.
182. Lavric L., Natura juridică a raportului ce apare în cadrul reparării prejudiciului
patrimonial, generat printr-un act administrativ individual, Materialele conferinţei ştiinţifico-
practică, -Chişinău: CEP USM, 2004.
183. Lavric L, Natura juridică a raportului ce apare în cadrul reparării prejudiciului
patrimonial, generat printr-un act administrativ individual, Materialele conferinţei ştiinţifico-
practică,- Chişinău: CEP USM, 2004.
184. Vedinaş V. distinge următoarele a) disciplinară, fundamentată pe încălcarea normelor de
disciplină specifice raportului de funcţie publică; disciplinară, contravenţională (pentru săvîrşirea, de
către funcţionarul public, a unor fapte antisociale calificate prin lege ca şi contravenţii),
patrimonială, civilă, răspundere penală ( care intervine atunci cînd funcţionarul a săvîrşit o
infracţiune); Statutul funcţionarului public, -Bucureşti: Nemira, 1998.
185 Prisacaru V. I. Contenciosul administrativ român. Bucureşti: Ed. ALL Beck, Ediţia a II-a.
1998.

145
 186. Preda M, Curs de drept administrativ, Partea generală, -Bucureşti: Casa Editorială
Calistrat Hogaţ, 1995.
187. Moroşanu C., Serbina I., Administraţia publică locală, -Iaşi: Cronica, 1994.
188. Moroşanu C., Serbina I., Administraţia publică locală,- Iaşi: Cronica, 1994.
189 Moroşanu C. , Serbina I, Administraţia publică locală, -Iaşi: Cronica, 1994.
190. Vedel G., Delvolvé P., Droit administratif, 12 éd.,- Paris: PUF, 1990.
191. Moreau J., Droit administratif, tome 2, 3e édition,- Paris: Economica, 1998.
192. Moreau J., Droit administratif, tome 2, 3e édition, -Paris: Economica,1998.
193. Prisacaru V., Contenciosul administrativ român, -Bucureşti: ALL BECK,1998,
Înţelegînd prin autoritate administrativă serviciile publice administrative, care realizează sarcinile
puterii executive de satisfacere a intereselor generale ale societăţii organele administraţiei publice,
instituţiile publice şi regiile autonome de interes public, adică toate acele servicii publice
administrative create pentru a sati sface interesele generale ale societăţii.
194. Codul Civil al Republicii Moldova reglementează prin art. 192 calitatea de subiecte de
drept civil a Republicii Moldova şi a unităţilor administrativ-teritoriale , „ Republica Moldova şi
unităţilor administativ-teritoriale participă la raporturile reglementate de legislaţia civilă pe
principiul egalităţii participanţilor la aceste raporturi-persoane fizice şi juridice”.
195. Art.193, Cod Civil al Republicii Moldova.
196. Coveşnicov I., Государство и местное самоуправление в России - Москвa: Норма,
2002.
197. Potrivit atr.55 din Codul Civil al Republicii Moldova, persoană juridică este organizaţia
care are un patrimoniu distinct şi răspunde pentru obligaţiunile sale cu acest patrimoniu, poate să
dobîndească şi să exercite în nume propriu drepturi patrimoniale şi personale nepatrimoniale, să-şi
asume obligaţii, poate fi reclamant şi pîrît în instanţa de judecată.
198 Zubco V., Pascari A., Creangă I.., Cobăşneanu V., Chidul cetăţeanului în contenciosul
administrativ, -Chişinău: ULYSSE, 2003.
199. Iorgovan A., Regimul juridic al decretelor prezidenţiale şi al răspunderii Preşedintelui
României pentru emiterea acestora, RDP, Bucureşti, nr 1/2005..
200. Iorgovan A, Regimul juridic al decretelor prezidenţiale şi al răspunderii Preşedintelui
României pentru emiterea acestora, RDP, Bucureşti, nr 1/2005.
201. Vedenaş V, Statutul funcţionarului public, -Bucureşti: Nemira, 1998.

146
 203. Prisacaru V., Contenciosul administrativ român, Ediţia a doua, -Bucureşti: ALL BECK,
1998. 204. Vedenaş V., Unele consideraţii teoretice şi implicaţii practice privind noua lege a
contenciosului administrativ , Dreptul, nr.5 / 2005.
205. Vedenaş V., Statutul funcţionarului public, -Bucureşti: Nemira 1998.
206. Cod Civil al Republicii Moldova, art. 1404.
207. Cod Civil al Republicii Moldova, art.1404.
208. Rusu I. Drept administrativ, -Bucureşti: Editura „ Romfel”, 1995.
209. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediţia a III-a, - Bucureşti: ALLBECK ,
2001.
210. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediţia a III-a, - Bucureşti: ALLBECK
,2001.
211. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediţia a III-a, - Bucureşti: ALLBECK,
2001.
212. Negulescu P., Tratat de drept administrativ, ed, a II-a, Bucureşti, vol. I, -Bucureşti:
Institutul de Arte grafice,E .Mărvan, 1934.
213. Vedenaş V., Statutul funcţionarului public,- Bucureşti, Nemira, 1998.
214. Petrescu R. Drept administrativ. Vol II - Cluj-Napoca: Editura Cordial Lex, 1997.
215. Iovănaş I., Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, -Bucureşti:
Editura didactică şi pedagogică 1977.
216. Vedenaş V., Statutul funcţionarului public, -Bucureşti: Nemira, 1998.
217. Агаров A., Административное ответсвенность. Учебник. -Москва: Юридисеская
литература, 2000.
218. Кодекс Российской Федерации Об админисративных правонарушениях.
219. Вобылев A., Горшков Г., Иванкин A., Исполнительная власть в России. Москва:
Издательский дом « Право и государство», 2003.
220. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediţia a III-a, - Bucureşti:
ALLBECK,2001.
221. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediţia a III-a, - Bucureşti:
ALLBECK,2001.
222. art.2, Proiectul de Lege cu privire la serviciul public şi statutul funcţionarului public.

147
 223. Baltag D., Unele consideraţii teoretice referitoare la dimensiunea juridică a
responsabilităţi Guvernului, Revista Naţională de drept”, nr.12, decembrie 2005, pag 8-14. Autorul
face referire la necesitatea unei atare legi, făcînd trimiteri la Convenţia pentru organizarea definitivă
a Principatelor ( Paris,7/ 19 august 1858). Răspunderea civilă a unui membru al Guvernului, ar
putea interveni în urma prejudicierii statutului sau a unui particular prin deciziile luate sau prin
maniera de a-şi exercita funcţia de membru al Guvernului. Urmărirea şi judecarea se va face după
regulile dreptului comun...”
224. Considerăm aceste criterii importante, deoarece ele fiind lipsă în cadrul legal şi în
doctrina autohtonă, pot provoca adesea confuzii la aplicarea oricăror forme de răspundere
administrativă, inclusiv şi a celei administrativ patrimoniale ( legilsaţia în vigoare prevede doar
statul juridic al funcţiei publice care este elaborat în temeiul Clasificatorului unic al funcţiilor
publice şi Caracteristicilor model de calificare a funcţiilor publice).
225. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediţia a III-a, -Bucureşti:
ALLBECK,2001.
226 Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediţia a III-a, - Bucureşti:
ALLBECK,2001.
227. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediţia a III-a, -Bucureşti: ALLBECK,
2001.
228. Convenţia nr.151 (1978
229. Ziller J, Administrations comparées, - Paris: Montchestien, 1993.
230. Crîstea S., Noţiuni în privinţa regimului juridic aplicabil funcţiei publice, -Bucureşti,
Analele Universităţii Bucureşti, Drept, anul XLVII-1999,
231.Vedenaş V. Statutul funcţionarului public, - Bucureşti: Editura Nemira 1998.
232. Romandaş N., Dreptul muncii, Curs de prelegeri, -Chişinău: USM, 1997.
233.Romandaş N., Dreptul muncii, Curs de prelegeri, -Chişinău: USM, 1997.
234. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediţia a III-a, - Bucureşti:
ALLBECK,2001.
235. Vedenaş V. Statutul funcţionarului public, -Bucureşti: Editura Nemira, 1998.
236. Vedenaş V.,. Statutul funcţionarului public,- Bucureşti: Editura Nemira, 1998.
237.Codul muncii, art.206
238. Romandaş N., Dreptul muncii, Curs de prelegeri, -Chişinău: USM, 1997.

148
 239.Romandaş N., Dreptul muncii, Curs de prelegeri, -Chişinău, USM, 1997.
240.Romandaş N., Dreptul muncii, Curs de prelegeri,- Chişinău, USM,1997.
241.Vedenaş V., Statutul funcţionarului public, Bucureşti: Editura Nemira, 1998.
242. Romandaş N., Dreptul muncii, Curs de prelegeri, -Chişinău,: USM, 1997.
243. Федеральный закон Об основах государственной службы в Российской
Федерации, СЗ РФ, 1995, ст.2990.
244. Закон РФ Об обжаловании в суд действий и решений нарушающих права и
свободы граждан , СЗ РФ, 1995, ст. 4970
245 Romandaş N., Dreptul muncii, Curs de prelegeri, -Chişinău: USM, 1997.
246.Vedenaş V., Statutul funcţionarului public, -Bucureşti: Editura Nemira, 1998 .
247. Vedenaş V., Statutul funcţionarului public, - Bucureşti: Editura Nemira, 1998 .
248. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediţia a III-a, - Bucureşti: ALLBECK,
1998
249. Carta Europeană, p.69-71.
250. Codul Civil al Republicii Moldova

149
 BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ:

Legi şi alte acte normative

1. Constituţia Republicii Moldova, MOLDPRES, Chişinău,

1994
2. Cod civil, Chişinău: Editura „Cartea”, 2002 .
3. Codul de Procedură Civilă, adoptat la 26 decembrie 1964
4. Codul cu privire la contravenţiile administrative al Republicii
Moldova(modificat prin Hot.Par.nr.1600-XII din 22.09.1993)
5. Legea contenciosului administrativ, Nr. 431- XIV din 10
februarie 2000, publicată în Monitorul Oficial al Republicii
Moldova Nr. 57-58/375 din 18 mai 2000
6. Legea cu privire la petiţionare, Nr. 190-XIII din 19 iulie
1997, publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova
Nr. 4/47 din 8 septembrie 1997
7. Legea cu privire la organizarea judecătorească, Nr. 514-XIII
din 6 iulie 1995, publicată în Monitorul Oficial al Republicii
Moldova Nr. 58 din 19 septembrie 1995
8. Legea privind administraţia publică locală, Nr. 133-XV din
18 martie 2003, publicată în Monitorul Oficial al Republicii
Moldova Nr. 49 (1142) din 19 martie 2003
9. Legea privind Statutul Municipiului Chişinău, Nr. 431-XIII
din 10 aprilie 1995, publicată în Monitorul Oficial al
Republicii Moldova Nr. 21-22/340 din 9 iunie 1995
10. Legea serviciului public, Nr. 443-XIV din 4 mai 1995,
publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova Nr.
61/684 din 2 noiembrie 1995
11. Legea cu privire la avocaţii parlamentari, Nr. 1345- XIII din
17 octombrie 1997, publicată în Monitorul Oficial al
Republicii Moldova Nr. 82-83 din 3 noiembrie 1997

150
 12. Carta Europeană a Autonomiei Locale, Tratate internaţionale,1999,volumul
13. Le decret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets et à l’organisation
et à l’action des services de l’État dans les regions et departments.
14. CAA Marseille 21 janvier 1999 – Ministre de l’intérieur c/Commune de Saint-
Florent
15. Le decret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets et à l’organisation
et à l’actiondes services de l’État dans les regions et departments.
16. Jurisprudenţa din 6 octombrie 2000.
17. CE Ass., 28 mars 1919, Regnault-Desroziers
18. CE Ass., 22 novembre 1946, Commune de Saint- Priest- la- Plaine
19. CE, 24 juillet 1931, Commune de Vic- Fezensac CE, 30 novembre 1923,
Couiteas .
20. CE , 29 mars 2000, Assistance publique- Hopitaux de Paris
21. CE Ass., 21 mars1947, Veuve Aubry
22. CE, Ass., 28 juillet 1951, Laruelle
23. CE, Ass., 28 juillet 1951, Delville
24. CE fevrier1911, Anguet
25. CE, 26 juillet 1918, Lemonnier
26. CE, 18 novembre 1949, Dlle Mimeur
27. CE, Ass., 28 juillet 1951, Laruelle
28. CE,29 décembre 1978,Darmont
29. CJCE, 19 novembre 1991, Francovich
30. CJCE, 5 mars 1996, Brasserie du Pecheur).
31. CE Ass., 7 mai 1971, Ministre de l Economie et des finances et ville de
Bordeaux ).
32. CE Ass., 28 fevrier 1992, Societes Philip Morris Rothmans et Cour EDH, 15
decembre 1989, Mellacher).
33. La moment Consiliul de Stat respinge acestă analiză şi cererile de
despăgubire (CE , 3 juillet 1998 Bitouzet).
34. CE, Ass., 28 juillet 1951, Delville.
35. Cour EDH, 4 decembre 1995 , Bellet c. France

151
 36. Cour EDH, 21 fevrier 1997, Guillemin c. France
37. CE, Ass., 28 juillet 1951
38. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
39. Федеральный закон» Об основах государсвтенной службы в Российской
Федерации СЗ РФЮ 1995. nr. 31
40. Закон РФ »Об обжаловании в суд действий и решений нарушающих
права и свободы граждан» СЗ РФ. 1995 nr.51
41. Status of public officials in Europe, Council of Europe publishing 1999
42. Alternatives to litigation between administrative authorities and private
parties: conciliation, mediation and arbitration, Council of Europe publishing 1999
43. Code général des collectivités territoriales
44. Réforme de l’administration départamentale de l’Etat, Paris 16 novembre
2004
45. European Convention on the service abroad of documents relating to
administrative matters (1977, ETS No 92)
46. European Convention on the obtainimg abroad of information and evidence in
administrative matters (1977-ETS No 100)
47. Convention on the Participation of Fereigners in Public Life at Local Lvel
(1992-ETS No 144)

Literatura de specialitate în limba română

48. Academia de Administrare Publică pentru o guvernare transparentă,

responsabilă şi democratică: Tezele conferinţei internaţionale ştiinţifico-practice din 18 mai
2005/coord.: A.Mironic,…-Chişinău:AAP.
49. Administraţia publică în opinia populaţiei.-Chişinău: Editura cartier, 1997,
40p.
50. Alexandru I. Administraţia publică. Teorii. Realităţi.Perspective. -Bucureşti :
Editura Lumina Lex, 2001
51. Alexandru I. Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, Volumul II. -
Bucureşti: Editura Sylvi, 1996.

152
 52. Alexandru I., Popescu I., Cărăuşan M., Dinca D. Drept administrativ, -
Bucureşti: Editura Economica, 2002.
53. Arseni A., Barbalat P., Cotrobai M.Constituţia Republicii Moldova,
Comentată articol cu articol,vol.1,-Chişinău:CIVITAS, 2000.
54. Bantaş A. Dicţionar român- englez.-Bucureşti: Teora. 1994.
55. Bantaş A. Dicţionar englez-româm. –Bucureşti: Teora 1994.
56. Brezoianu D. Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei.-Bucureşti:
Editura Pandeia, 1994.
57. Cartea albă. Situaţia autonomiei locale în Republica Moldova.-Chişinău:
Cartier, 2000.
58. Creangă I. Curs de drept administrativ. Vol. I. –Chişinău: Editura Epigraf.
59. Curtea Constituţională. Culegere de hotărîri şi decizii.-Chişinău: Editura
Museum, 2003.
60. Curtea de apel, culegere de practică judiciară 2001-2002- Ed.1.Crtier, 2002.
61. Deleanu I. Tratat de drept constituţional şi instituţii politice.-
Bucureşti:Editura Europa Nova.
62. Dicţionar explicativ uzual al limbii române.- Chişinău: Litera 1999.
63. Dicţionar Francez- moldovenesc, -Chişinău: Lumina, 1975.
64. Djuvara M., Teoria generală a dreptului.-Bucureşti: Editura All Beck, 1999.
65. Dragoş D. Recursul administrativ şi contenciosul administrativ.-
Bucureşti:Editura AllBeck, 2001.
66. Drăganu Tudor, Introducere în teoria şi practica statului de drept.-Cluj-
Napoca: Editura Dacia ,1992..
67. Drăganu T.Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului
judecătoresc.-Cluj-Napoca: Editura Dacia ,1970.
68. Dvoracek M., Drept administrativ-noţiuni introductive.-Iaşi, 1993.
69. Dvoracek M, Lupu Gh,.Teoria generală a dreptului.-Iaşi: Editura Fundaţiei
Chemarea, 1996
70. Furdui V. Ghidul Juridic al alesului local.-Chişinău: TISH, 2004, 240 p.
71. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ.Volumul I,-Bucureşti Editura
Nemira.

153
 72. Iorgovan A.Tratat de drept administrativ.Volumul II,-Bucureşti Editura
Nemira.
73. Iorgovan A.”Cuvînt îaninte”, Apostol Tofan D.”Puterea discreţionară şi
excesul de putere al autorutăţilor publice”. Bucureşti: Editura ALL Beck,1999.
74. Iovănaş I. Drept administrativ.Volumul II, Arad:Editura Servo-Sat, 1997.
75. Jinga I., Popescu A. Integrarea Europeană-Dicţionar de termeni comunitari.-
Bucureşti: Lumina Lex,2000.
76. Ladewig J., Pascari A., Fisticanu E., Doagă V., Creţu Gh. Comentariul
Legii contenciosului administrativ. Republica Moldova. Editura Cartier, -Chişinău:
EdituraCartier, 2002..
77. Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. -Bucureşti: Editura
Lumina Lex, 2001.
78. Manda C., Manda C. C. Administraţia publică locală în România. –
Bucureşti: Editura Lumina Lex, 1999.
79. Moroşanu C. M., Serbina I., Neculai P., Eftimie N.. Administraţia publică
locală. –Iaşi: Editura CRONICA,1994.
80. Muraru I. Drept constituţional şi instituţii politice, , -Bucureşti: Editura
Actami, 1997.
81. Negoiţă A. Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei.- Bucureşti: editura
Atheneum,1993.
82. Negoiţă A. Drept administrativ.- Bucureşti: Editura Sylvi, 1998.
83. Negru B,Cojocaru V. Tehnica legislativă-Chişinău:Tipografia Centrală,1997.
84. Orlov M. Drept administrativ. Note de curs., Partea I, -Chişinău, 1999.
85. Orlov M. Drept administrativ. Note de curs., Partea II, -Chişinău, 2000.
86. Orlov M. Drept administrativ, -Chişinău: Editura Epigraf, 2001
87. Orlov M, Negru B. Quo vadis Moldova? Administraţia publică, -Chişinău: ,
TACIS, 2002.
88. Oroveanu M. Tratat de drept administrativ. –Bucureşti, 1994.
89. Oroveanu M. Tratat de ştiinţa administraţiei.- Bucureşti: Editura Germa,
1996.
90. Petrescu R. N. Drept administrativ. Volumul I,- Cluj-Napoca: Editura Cordial

154
Lex.
91. Petrescu R. N. Drept administrativ. Ediţie revăzută şi adăugită.- Cluj-Napoca:
Editura Cordial Lex, 2001.
92. Platon M, Chelaru C., Moroşan C. Funcţionarul public: principii şi norme
comportamentale.-Chişinău:Editura Liceum, 1995.
93. Popa E. Contenciosul administrativ obiectiv. -Arad: Editura Servo - Sat,
1999
94. Popa E. Controlul de legalitate al prefectului. -Arad: Editura Servo-Sat,
1997..
95. Popa E. Drept administrativ. -Arad: Editura Servo-Sat, 2000.
96. Popa V., Drept public.-Chişinău,1998.
97. Popa V., Munteanu I., Mocanu V., De la centralism spre descentralizare.-
Chişinău: Editura cartier,1998.
98. Popescu C. Autonomia locală şi integrarea europeană.-Bucureşti: Editura ALL
BECK,1999
99. Potînga A., Costachi Gh. Asigurarea drepturilor omului în lume.-Chişinău:
Editura Epigraf, 2003..
100. Preda M. Drept administrativ. Partea generală. -Bucureşti: Editura Lumina
Lex, 2000,.
101. Preda M. Curs de drept administrativ, Partea generală. -Bucureşti: Casa
Editorială „Calistrat Hogaţ”, 1995.
102. Preda M. şi Voinescu C.. Drept administrativ- Partea generală. -Bucureşti,
1992.
103. Prisacaru V.Contenciosul administrativ român. -Bucureşti : Editura
AllBeck,1994, Prisacaru V. Tratat de drept administrativ român. -Bucureşti: Editura
Lumina Lex, 1993.
104. Romandaş N.Dreptul muncii,curs de prelegeri.-Chişinău,1997.
105. Rusu I. Drept administrativ, -Bucureşti:Editura Lumina Lex, 2001.
106. Sâmboteanu A. Administraţia publică centrală.-Chişinău: TACIS, 1998.
107. Simon H. A., Thompson T.A., Smithburg Donald W. Administraţia publică. –
Chişinău: Cartier, 2003.

155
 108. Stănciulescu G. Androniceanu A. Sisteme comparate de administraţie publică
europeană.-Bucureşti: Editura Economică, 2001.
109. Tofan D.A. Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice. -
Bucureşti: Editura All Beck,1999
110. Ţigăieru Gh. Contenciosul administrativ. -Bucureşti: Editura Lumina Lex,
1994,.
111. Ţurcanu R. Realizarea contenciosului administrativ în Republica Moldova,
în „Statul de drept şi administraţia publică".- Chişinău: Agenţia Naţională pentru
Dezvoltare Locală şi Regională din Republica Moldova, 1999.
112. Vedinaş V. Introducere în dreptul contenciosului administrativ.-
Bucureşti: Editura Fundaţiei „România de Mâine",1994,
113. Verginia V .Statutul funcţionarului public.-Bucureşti: Editura Nemira, 1998,
114. Vida I. Puterea executivă şi administraţia publică. –Bucureşti ,1994.
115. Zubco V., Pascari A., Creangă I., Cobăşneanu V.. Ghidul cetăţeanului în
contenciosul administrativ. -Chişinău: ULYSSE ,2003.

Literatura de specialitate în limba rusă

116. Агаров, А. Б. Адмистративное ответстенность. Учебник. М.: Статут

2000.
117. Алехин, Ф. П. Кармолицкий, А.А. Козлов, Ю.М. Административное
право Российской Федерации, И.: Зерцало, 1997.
118. Галиган, Д.ДЖ. Ричард, Х. Ланган, П. Никандру, Н.С.
Административная юстиция в новых евронейских демократиях.- Budapesta: Editura
Colpi, 1999.
119. Иванов,Л. Административное право России усебник для вузов.-
Москвa:НОРМА,.
120. KOВАЛЕВСКИЙ, M. Ю.История полицейской администрации и
полицейского в английских графствах с древних времен до смерти Эдуарда Ш Прага
121. Козырин А.Н. Администратиное право зарубежных стран.-Москва:
Спартак, 1996.

156
 122. Костаки Г. И. Игнатьев В.П. Кушмир В.Т. Административное право.
А.Н. Молдовы.- Кишинэу:S.N., 2002.
123. Конституционное государственное право зарубежных стран. Особенная
часть Страны Европы Т. З. –М:, 1997
124. Назимов, А. Теория конституционализма и самоуправления Р Гнеста .-
Ярославль: 1881
125. Oбщие сведения об административном праве Франции: Второе издание.
Москвa:Посольство Францыии 1993.
126. Вобылев, А.И. Горшков, И.Г Ивакин. Исполнительная власть в России.-
Москва:Издательский дом «Право и государство» , 2003
127. Хаманев Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти.-
М:,1997
128. Четвертиков В.С.Административное право. Учебное пособие.-
Москва:Новый Юрист.1998.

Literatura de specialitate în limba franceză şi engleză

129. Auby J.M., Auby J.B.. Institutions adminisratives. Orgabnization generale.

Function publique.-Paris: Dalloz, 1996, 427p.
130. Auby J. M. et R. Drago. Traité de contentieux administratif. –Paris,1985,
vol.I.
131. Bauer M. La gestion de la ressource dirigeante: levier et/ou frein de la
modernisation da l’administration: comparison France, Grande-Bretagne, Italie.-Paris:
2002,133p.
132. Brown & Bell. French administrative law, fith edition, 2002
133. Cerap. Le contrôle juridictionnel de l’administration-Bilan critique.-Paris:
Economica, 1991
134. Chabanol D. Responsabilité contractuelle et quasi-contractuelle, J.C.A., Fasc
854, 1994
135. Chapus R. Droit administratif general. – Paris: Editura Monchrestien, 2001,

157
1427 p.
136. Chapus R. Structure de la responsabilité pour dommages de travaux publics,
Mélanges Waline M., L.G.D.J., Tome II, 482p.
137. Cormier C. Le préjudice en droit administratif français.- Paris: L.G.D.J.,2001,
581p.
138. Debard T. L’égalité des citoyens devant les charges publiques: fondement
incertain de la responsabilité administrative.D., 1987, 375p.
139. Debbasch (Ch.) (éd.), Administrations et administrés en Europe. – Paris:
CNRS, 1984
140. Demoulin A. Amendes fiscales, Cour d’arbitrage et Cour de caation: à quand
la paix juduciaire?.J.L.M.B. 1999, 623p.
141. Ewald F.,”La faute civile,droit et philosophie”,1987,
142. Lagasse F.Amendes administratives, droits de l’homme et Cour d’arbitrage.
J.T.1993, 356p.
143. Laubadère A. de, VeneziaJ., Gaudemet Y. Trate de droit administratif, Tom
1,13e Edition,Paris,1994,pag 80-84)
144. Laubadère A. de, Venezia J., Gaudemet Y. Trate de droit administratif, Tom
2,13e Edition,Paris,1994
145. Laubadère Andre de, Jean –Claude Venezia, Yves Gaudemet, Trate de droit
administratif, Tom 3,13e Edition,Paris,1994
146. Laubadère A., Moderne F., Devolvé P., Traité des contracts administratifs.
L.G.D.J., Tome I,2 éd.,1983, spec. n.768 et s., 937p.
147. Meneguzzo M., Mele V., Designing and implementing innovation policy in
the public sector: the Italian experience.-Rome, 2002.
148. Odent R. Contentieux administrative, Fasc. IV, Les Cours de droit, 1976-
1981, spec. 1486p.
149. Paillet M. La faute du service public,en droit administrative francais.-
Paris:Librairie Generale de Droit et de jurisprudence, 1980,p.56
150. Paillet M. La faute du service public,en droit administrative francais.L.G.D.J.,
1980, Tome CXXXVI
151. Parteau B, Contentieux administrative. –Paris, 1985.

158
 152. Peiser G. Droit Administratif general, 22 édition, Dalloz, 2003, 343p.
153. Peters G. &Pierre J., Handbook of public administration.-London: Sage, 2003.
154. Piras A. Administrative Law- the problem of justice.-Milan: Giuffre, 1997.-
Quillien P., Tchen V. Le droit public en 90 fiches. Concurs administratifs, les
mementos,2004,262p.
155. Rivero J., Waline J., Droit administratif/ Editura Dalloz,
Paris, 2000, 541p.
156. G.Ripert G.,La règle morale dans les obligations civiles,G.D.J.,1949,№116,
157. Smith T. D. Staff Regulations. Harvard Business Review, 2002, 153p.
158. Simon H. A. Comportamentul Administrativ-Studiu asupra proceselor de
luare a deciziilor în structurile administrative.-Chişinău: Editura Ştiinţa, 2004,
288 p.
159. Starck B., H.Roland, L.Boyer, Obligations, responsabilité délictuelle,1996,
302p.
160. Terneyre Ph., la responsabilité contractuelle des personnes publiques en droit
administatif, Économica, 1989.
161. The Administration and you: A handbook. Principles of administrative law,
Council of Europe publishing,1996, 361p.
162. Tourneau Ph.Le,”La verdeur de la faute dans la responsabilité
civile”,1988,607p.
163. Vedel G., P.Delvolvé, Droit administratif, P.U.F., Thémis, TomeI,1992 ,
p.580
164. Vedel G., P.Delvolvé, le systéme français de protection des administers contre
l’administration, Collection Droit Public, Sirey, 1991, 253p.
165. Ziller J. Administrations compares-Les systemes politico-administratifs de
l’Europe des Douze. –Paris: Montchrestien, 1993, 511p.
166. Ziller J. Public law, a tool for modern public management and not an
impediment to reform, to appear in International Review of Administrative Studies, Volume
71, June 2005.
167. Ziller J. European Models of Government: Towards a Patchwork with
Missing Pieces, in Parliamentary Affairs, 2001.

159
 Publicaţii în ediţiile periodice

168. Apostol D. Probleme actuale ale descentralizării administraţiei. „Studii de

drept românesc” nr.1 şi 2/1993, p.103
169. Application of Community Law by the National Courts: A Survey
170. Bantuş A. Rolul şi locul funcţionarului public în edificarea statului de drept.
Funcţionarea instituţiilor democratice în statul de drept.- Chişinău: 2003, 948 p.
171. Bantuş A., Tatarov S. Actele normative locale: aplicarea în timp, în spaţiu şi
asupra uniu cerc de persoane, problemele succesiunii competenţei,.Dezvoltarea
constituţională a Republicii Moldova la etapa actuală- 10 ani sub auspiciile Constituţiei
Republicii Moldova.-Chişinău : 2004, 1440 p.
172. Băcanu I., Litigii Arbitrabile, //Revista Dreptul, Anul XI; Seria a III-a;
Nr.2/2000, p.21
173. Beligrădeanu Ş., În legătură cu natura raportului Juridic dintre funcţionarii
publici şi autorităţile sau instituţiile publice, precum şi cu privire la organele jurisdicţionale
competente să soluţioneze litigiile referitoare la încheierea, modificarea şi încetarea acestui
raport juridic// Revista „Dreptul”nr./1991, p.3
174. Bilan et perspectives du contrôle de légalité des actes des collectivités
territoriales,//École nationale d'
175. Brand E., Administrative justice system: the french experience. Strict
separation between administrative and civil justice: a dual system.//Judicial review,
Strasbourg, France.
176. Chapus R. Droit adminitatif général, 5ème édition, Monchrestien, 1992
177. Consiliul Europei, Comitetul Miniştrilor, Recomandarea Rec (2000) 10
privind codurile de conduită pentru agenţii publici.UNDP Moldova, prevenirea şi
combaterea corupţiei: documente internaţionale.-Chişinău: Transparencz International
moldova, 2005, 320p.
178. Court of justice of the European Communities, Information note on
References by National Courts For Preliminary Rulings.

160
 179. Craig P. Administrative law in the Anglo-American tradition. Handbook of
public administration.-London:Sage,2003
180. Cristea S. Noutăţi în privinţa regimului juridic aplicabil funcţiei publice,
//Analele Universităţii Bucureşti- drept, anul XLVIII-1999,p.49
181. Contessa C. Processing long term and cross-cutting issues within public
administration: Italian experience (1993-2005), COE-UNIDEM Campus Seminar, Trieste,
17 March 2005.
182. Copé J. La loi „Libertés et responsabilités locales”//Lettre d’informacion de la
Direction des Collectivités locales, Nr.99, septembre 2004,p3
183. Descheemaeker Ch. La cour des Comptes, La documentation Française, Notes
et études documentaires, n°4957, 1992
184. Documents d’études, droit administratif, la responsabilité administrative, Nr.
2.05 édition 2004
185. Draghici Gh. B. Reforma funcţiei publice în România în contextul aderării la
Uniunea Europeană,//Conferinţa ştiinţifico-practică „Administrarea publică în statele aflate
în tranziţie în contextul proceselor de globalizare şi integrare”
186. Feldman D. The limits of law: can laws regulate public administration.
Handbook of public administration.-London:Sage,2003
187. Fromont M. la justice administrative en Europe- Convergences, in Droit
Administratif, Mélanges René Chapus, Paris, Monchrestien, 1992, p.197
188. Furdui V. Contenciosul administrativ-Căile de atac.// Revista
Forum,nr.5,vol.3,august 2002, pag.20
189. Furdui S. Codul contravenţional- sarcină inclusă în programul de activitate
pentru realizarea prevederilor constituţiei şi ale concepţiei şi ale concepţiei reformei judiciare
şi de drept în Republica Moldova. Dezvoltarea constituţională a Republicii Moldova la etapa
actuală- 10 ani sub auspiciile Constituţiei Republicii Moldova.-Chişinău : 2004, 1440 p.
190. Gamurari V., Osmochescu N. Unele probleme ce se referă la delimitarea
domeniilor reglementate de dreptul intern şi dreptul internaţional. Funcţionarea instituţiilor
democratice în statul de drept.- Chişinău: 2003, 948 p.
191. Gerarld R. F., Adminostrative justice and inter-ministerial communication
within public administration.MIB School of Management, Council of Europe.

161
 192. Giurgiu L. Rozalia A. L. Rolul Instanţelor Judecătoreşti de contencios
administrativ în statul de drept,//Revista de drept public , Serie Nouă, Anul III(22),
Ianuaire-Iunie 1998, Nr.1,p.96
193. Giurgiu L. Rozalia A. L. Practica secţiei de Contencios Administrativ a Curţii
Supreme de Justiţie,//Revista de drept public , Serie Nouă, Anul IV(25), Iulie-Decembrie
1999, Nr.2,p.88
194. Iorgovan A., Vida I., Constitiţionalizarea contenciosului administrativ român//
Revista „Dreptul” nr. 5-6/1993, p.317
195. Juc V., Toader T. Rolul controlului administrativ în realizarea ordinii juridice
în statul de drept.. Dezvoltarea constituţională a Republicii Moldova la etapa actuală- 10 ani
sub auspiciile Constituţiei Republicii Moldova.-Chişinău : 2004, 1440 p.
196. Krebs S., Inter-Ministerial communication in European affairs the French
example. Centre des Etudes Européennes de Strasbourg.
197. Lavric L., Administraţia publică:aspecte practico- ştiinţifice,pobleme şi
perspective,conferinţă internaţională ştiinţifico-practică,Chişinău-2004,pag.207
198. Leuprech P. The contribution of the Council Of Europe to reinforcing the
position of the individual in administrative proceedings,Warsaw, 2003
199. Marceau A., Verpeaux M. Qui exerce le contrôle de légalité sur les actes des
collectivités locales?, Note sous Conseil d’État, Assemblée, 15 octobre 1999, Ministre de
l’Intérieur c/ Commune de Savigny-le-Temple
200. Mattarell G. B., Codification et Etat de droit. L’experience italienne.
L’actualite Juridique Droit Addministratif nr.9/1997.
201. Neculai P., Trăsăturile caracteristice ale regimului juridic aplicabil domeniului
administrativ.// Revista „Dreptul”nr. 12/1993, p.50-54.
202. Orlov M., Importanţa instituţiei contenciosului administrativ în asiguratrea
legalităţii şi a ordinii de drept,//Revista „Administrarea Publică", nr. 4/1997, p.85-90
203. Orlov M. Contenciosul administrativ - un imperativ sau o
modă, //Revista „Legea şi viaţa", nr. 3/1994, p.
204. Orlov M., Cilimova A., Conceptul contenciosului
administrativ, //Revista „Legea şi viaţa", nr. 6/1998, p.
205. Orlov M. Administraţia publică:aspecte practico- ştiinţifice, pobleme şi

162
perspective, conferinţă internaţională ştiinţifico-practică,Chişinău-2004,pag.251
206. Oroveanu M. Teoria generală a serviciului public// Revista „ Studii de drept
românesc” nr.3/1994, p.219
207. Pavlovska-Daneva A., Davitkovsky B., Alternatives to litigation between
administrative authorities and citizens: Macedonian expeirience, University of „Sts Ciryl and
Methoudius”, Skopje, Republic of Macedonia, 16.03.2005.
208. Petrescu R. N., Criterii de distingere între actele administrative de autoritate şi
actele de gestiune ale statului- implicaţii în planul contenciosului administrative// Revista
“Dreptul” nr. 10/1992, p.39
209. Picard E. L’Etat de droit en trant qu’il implique un comtentieux administratif,
Le contentieux administratif et L’Etat de droit, Agence de la francophonie, 1997.
210. Pliatzky L.Quangos and Agencies, Public administration, 1992, p.155
211. Popa E. Discuţii în legătură cu existeanţa tutelei administrative// Revista
„Dreptul” nr. 2/1994, p.75
212. Popa E. Discuţii în legătură cu intervenţia în interes propriu în cazul
contenciosului administrativ// Revista „Dreptul”
213. Popescu S., Statul de drept şi controlul respectării legii de către autorităţile
administrative// Revista „Studii de drept românesc” nr.2/1993 p.133
214. Potînga A. Instituţii naţionale de protecţie a drepturilor omului în edificarea
statului de drept. ,.Dezvoltarea constituţională a Republicii Moldova la etapa actuală- 10 ani
sub auspiciile Constituţiei Republicii Moldova.-Chişinău : 2004, 1440 p.
215. Preda M., Stecoza G.Unele consideraţiuni şi observaţii critice asupra statutului
funcţionarilor publici,//Revista”Dreptul”,Anul XI; Seria a III-a; Nr. 8/2000,p.61
216. Project Group on Administrative Law (CJ-DA). Legal instruments of the
council of Europe in the field of administrative law.//Information document prepared by the
Secretariat Directorate General of Legal Affairs.
217. Rainer A. Le contrôle des decisions administratives en Allemagne, L’actualité
juridique- Droit administratif, nr.9/1999.
218. Rivero J. Contrôle juridictionnel et nouvelles protections de l’administré-
Rapport de synthèse, in Debbasch Ch., Administrations et administrés en Europe, Paris,
CNRS, 1984

163
 219. Rivero J. et Waline J. Droit administratif, Paris, Dalloz, 1992
220. Santai I. Cazuri speciale de aplicare a contenciosului
administrativ, //Revista „Dreptul",nr. 4/1993, p.3
221. Santai I. Competenţa instanţelor judecătoreşti referitoare la încălcarea legii în
activitatea autorităţilor administraţiei publice// Revista „Dreptul” nr.1/1995, p.31
222. Simons T. G.M. Rihgt to good administration, seminar „Administrative justice
and intern-ministerial communication”, Trieste 14-18 March 2005.
223. Schrama C. et Zapico Goñi E. La gestion financière dans les administrations
centrales de certains Etats membres et organisations internationales dans la Communauté
européenne, Maastricht, IEAP, 1989
224. Sommermann K. Le système des actions et la protection d’urgence dans le
contentieux administratif allemand, RFD, adm.11 (6) noiembrie-decembrie 1995.
225. Sommermann K. Autorité et contract dans l’administration moderne en
Allemagne, A.E.A.P., Presses Universitaires, D’Aix-Marseille, 1998.
226. Stanica D., Roxana N., Birjaru E., Interministerial Communication in
European matters and administrative justice. Unidem Campus seminar.
227. Ştefănescu I. T., În legăturăcu desfacerea contractului de muncă al
funcţionarilor publici în unele situaţii // Revista „Dreptul”nr.6/1992, p.46
228. Şterbeţ V., Fistican V. Controlul constituţionalităţii şi controlul legalităţii -
două mecanisme esenţiale ale asigurăriiprincipiului legalităţii propriu statului
de drept, II „Revista Naţională de Drept", nr. 1/2003, p. 4-9
229. Tarhon Gh.V.Consideraţii în legătură cu teoria nulităţii actelor juridice în
dreptul administrativ// Justiţia Nouă, nr.6/1996
230. Teodoroiu I., Teodoroiu S., Legalitatea oportunităţii şi principiul
constituţional al proporţionalităţii// Revista “Dreptul”nr.7/1996
231. Trăilescu A., Consideraţii referitoare la raporturile dintre autorităţile
administraţiei publice şi actele acestora// Revista „Dreptul”nr.10-11/1995
232. UNIDEM Campus Trieste Seminar, Administrative Justice and Inter-
Ministerial Communication within public administration.// MIB School of Management,
Palazzo del Ferdinandeo.
233. Ziller J., The Continental system of administrative legality. Handbook of

164
public administration.-London:Sage,2003
234. Ziller J., Egalité et mérite- L’accès à la fonction publique dans ls Etats de la
Communauté européenne, Bruxelles, IEAP- Bruylant, 1988.

Websites:

235. http://www.ombudsman.gov.ie
236. http://www.dataprotection.ie
237. http://www.ihrc.ie
238. http://www.attorneygeneral.ie
239. http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/reformes/decentralisation...1/26/2005
240. http://www.legifrance.gouv.fr...1/26/2005
241. http://www.ena.fr
242. http://www.bice.md

165