INTRODUCERE Actualitatea temei investigate.

Rspunderea funcionarilor publici este un concept i o instituie central a tiinei i practicii administrative, cci cheia eficienei administrative se afl anume n domeniul ei, ntruct restabilirea ordinii de drept nclcate prin nerespectarea de ctre funcionarii publici a normelor juridice se face prin intermediul rspunderii juridice. n condiiile actuale de tranziie este necesar o cercetare tiinific i practic, att a conceptului integral al rspunderii funcionarilor publici, dar mai cu seam a elementelor rspunderii contravenionale (administrative), pentru a putea lrgi orizonturile de cunoatere a acestui fenomen complex, dar i pentru a oferi practicii unele soluii legislative, mbogite cu experiena altor state. Mult vreme, rspunderea specific dreptului administrativ era interpretat tradiional prin referire la noiuni i instituii specifice dreptului civil, sau, dupa caz, dreptului muncii. De exemplu, rspunderea cu caracter patrimonial a administraiei publice, era calificat prin referire la rspunderea civil delictual, abatarile administrative svrite de personalul din administraie reprezentau nclcri ale dreptului muncii, sancionate ca atare, iar din punct de vedere practic, formele de rspundere specifice dreptului administrativ nu i-au conturat multa vreme identitatea, existnd i n prezent autori care le contesta, i controverse, la nivel doctrinar, dar uneori i jurisprudenial, cu privire la existena lor i regimul juridic care le guverneaz. Astfel, subiectul pe care-l propunem spre dezbatere n prezenta lucrare necesit o analiz temeinic sub aspect doctrinar, metodologic, legal i practic al particularitilor rspunderii contravenionale a funcionarilor publici invocnd argumente n calificarea acesteia ca form a rspunderii administrative, n vederea eficientizrii procesului administrativ din Republica Moldova, prin stabilirea locului i rolului acestei instituii. Actualitatea rspunderii contravenionale, dar i a rspunderii juridice n general, a funcionarilor publici se justific de asemenea, prin faptul c schimbrile radicale i procesele ce au loc n sfera administrativ ne oblig s reevalum scopul, principiile teoretice i elementele de baz legate de rspunderea funcionarilor publici, n tiina administrativ lipsind unitatea de opinii n privina definiiei, esenei, coninutului, temeiurilor rspunderi contravenionale i responsabilitilor funcionarilor publici n timpul activitii administrative. Cu att mai mult, c

sunt naintate raionamente diferite n privina calificrii rspunderii contravenionale, drept rspundere administrativ, unele stabilind ntre ele o relaie de sinonimie, altele un raport de parte ntreg, care fiind analizate i identificnd elementele rspunderii contravenionale ne vor ajuta s stabilim cea mai corect i oportun abordare, prin formularea propriilor viziuni. Gradul de cercetare a temei. n scopul unei investigaii de succes a temei propuse spre cercetare am pornit de la studierea i analiza suportului teoretico-tiinific. Utiliznd lucrrile unor doctrinari n domeniu din Romnia, cum ar fi Corneliu Manda,1 Ioan Alexandru, Mihaela Cruan i Ion Popescu,2 Verginia Vedina,3 Hotc Mihai Adrian,4 etc, de la care am aflat unele aspecte generale privind rspunderea juridic, unele aspecte conceptuale, condiii ce permit apariia rspunderii administrativ-contravenionale a funcionarilor publici, dar i elementele faptei ilicite contravenionale. Rspunderea contravenional a fost studiat i abordat i de autori autohtoni, printre care: Guuleac Victor,5 Furdui Sergiu,6 Ion Creang,7 Maria Orlov i tefan Belecciu, 8 etc. Aceti autori au publicat o serie de lucrri fcnd referin la activitatea funcionarilor publici, tratnd nemijlocit i rspunderea contravenional a acestora, principiile rspunderii, expunndu-se asupra cauzelor care nltur rspunderea contravenional, precum i asupra sanciunilor aplicabile funcionarilor publici. n efectuarea studiilor, un rol deosebit l-a jucat legislaia contravenionl, adic nemijlocit Codul contravenional al Republicii Moldova, care ne-a ajutat s ne formm unele preri asupra temei studiate, s identificm scopul rspunderii contravenionale, contraveniile care pot fi svrite de funcionrii publici n exercitarea atribuiilor de serviciu, cauzele de nlturare a rspunderii, dar i sanciunile contravenionale aplicabile ca urmare a svririi faptelor ilicite prevzute de cod. Scopul i obiectivele cercetrii. Scopul acestei lucrri este de a analiza rspunderea contravenional (administrativ) a funcionarului public ca mecanism de eficientizare a procesului administrativ, identificnd rolul acesteia n domeniul administrative. Pentru realizarea scopului indicat, ne-am propus spre investigare urmtoarele obiective: identificarea i analiza rspunderii contravenionale n cadrul formelor de rspundere administrativ;
1 2

Manda Corneliu. Drept administrativ. Tratat elementar. - Bucureti: Lumina Lex, 2001, Alexandru Ioan, Cruan Mihaela, Popescu Ion, Dinic Drago. Drept administrativ. - Bucureti: Editura Economic, 2002, 3 Vedina Verginia.Drept administrativ i instituii politico-administrative. - Bucureti: Lumina Lex, 2002, 4 Hotc Mihai Adrian. Drept contravenional. Partea general. - Bucureti: Editas, 2003, 5 Guuleac Victor. Tratat de drept contravenional. Chiinu: F.E.-P. Tipografia central, 2009, 6 Furdui Sergiu. Drept contravenional. Chiinu: Cartier juridic, 2005, 7 Creang Ion, Drept administrative. Vol.I. - Chiinu: Epigraf, 2003, 8 Orlov Maria, Belecciu tefan. Drept administrativ. - Chiinu, 2005,

elucidarea elementelor definitorii ale contraveniei, ca temei juridic al rspunderii determinarea faptelor svrite de funcionarii publici, care cad sub incidena legii

contravenionale; contravenionale; stabilirea cauzelor care nltur caracterul contravenional al faptei i rspunderea studiul sanciunilor contravenionale aplicabile funcionarilor publici; realizarea unui studiu comparativ dintre i rspunderea metodologice contravenional ale a

contravenional a funcionarilor publici;

funcionarilor publici la nivel naional fa de funcionarii publici la nivel comunitar; implementarea aspectelor doctrinare rspunderii contravenionale, n practic, n activitatea funcionarilor publici din instituiile administrative din Republica Moldova. Suportul metodologic i teoretico-tiinific al lucrrii. n aceast lucrare au fost utilizate mai multe metode de analiz care au permis structurarea informaiei, dar i formularea concluziilor n domeniu. Printre ele, metoda structural-organizatoric, cu ajutorul creia am abordat rspunderea funcionarilor publici ca structur, determinnd elementele ei componente i principalele tipuri distincte ale acesteia, cu referire nemijlocit la rspunderea contravenional; metoda comparativ a permis compararea reglementrilor rspunderii contravenionale a funcionarilor publici la nivel comunitar cu cele naionale, i compararea particularitilor rspunderii contravenionale n unele ri europene; metoda deductiv a fost utilizat pentru stabilirea locului rspunderii contravenionale, n cadrul formelor de rspundere administrativ, pornind de la rspunderea juridic n aspect general; metoda analitic folosit la dezvoltarea conceptului de rspundere contravenional, descompunndu-l n diverse elemente: contravenia (fapta ilicit), scopul, principiile, faptele contravenionale, cauzele care nltur rspunderea i sanciunile aplicabile; metoda coprehensiv, a permis interpretarea raionamentelor specialitilor din domeniu, precum i n mod obligator a reglementrilor legale, nemijlocit cele cuprinse n Codul contravenional, i metoda sistemic, care a determinat generalizarea informaiei acumulate i ncadrarea ei ntr-un coninut logic i coerent, oferind posibilitatea formulrii concluziilor la fiecare etap de cercetare; Noutatea tiinific i valoarea aplicativ a lucrrii. n lucrare se exprim viziuni i opinii, concluzii i recomandri, n scopul de a eficientiza procesului administrativ de activitate a funcionarului public folosind rspunderea contravenional a acestuia n activitatea desfurat. De asemenea, prin opiniile naintate demonstrm c rspunderea contravenional, constituie o form

distinct a rspunderii administrative, aceste dou instituii intersectndu-se parial, doar n ceia ce privete calitatea persoanei fizice de funcionar public. Totodat, credem c prin faptele abordate i viziunile exprimate n aceast lucrare vom reui s cultivm o atitudine atent a funcionarilor publici fa de aciunile pe care le manifest n timpul serviciului, evitnd svrirea contraveniilor, i asigurnd realizarea desfurrii unei activiti administrative eficiente, menite s satisfac intersul public general. Volumul i structura tezei. Volumul lucrrii cuprinde 61 de pagini. Teza dat cuprinde trei capitol, introducere, concluzii, recomandri, bibliografie i anexe. Capitolul I este unul introductiv i se refer la conceptele de rspundere juridic, rspundere administrativ, i rspundere contravenional ca form a celei administrative, ulterior fiind identificate i analizate scopul i principiile rspunderii contraveninale a funcionarilor publici. n cadrul acestui capitol, mai este analizat noiunea de contravenie, ca temei de atragere la rspundere contravenional, fiind stabilite elementele componente ale acesteia, i caracteristicile lor specifice. n Capitolul II am analizat nemijlocit faptele contravenionale, care pot fi svrite de funcionarii publici n exercitarea atribuiilor de serviciu, precum i obligativitatea survenirii responsabilitii, prin aplicarea sanciunilor contravenionale stabilite de lege, pentru fiecare fapt svrit, pe care de asemenea le-am analizat n cadrul acestui capitol, alturi de cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei i rspunderea contravenional, identificate i dezvoltate n aspect teoretico-legal, n capitolul respectiv. Capitolul III prevede un studiu asupra cazurilor de rspundere a funcionarilor publici din cadrul autoritilor administraiei publice centrale din Republica Moldova i anume din cadrul Ministerului Justiiei i Ministerului Industriei Alimentare i Agriculturi. Conform celor cinci anexe, fiind analizate cazurile n care funcionarii publici comit contravenii i care sunt sanciunile pe care le primesc acetia. n cadrul aceluiai capitol am efectuat o analiz comparativ a rspunderii contravenionale a funcionarilor publici la nivel naional i funcionarii publici din unele ri europene.

CAPITOLUL I: CARACTERISTICA GENERAL A RSPUNDERII CONTRAVENIONALE - FORM A RSPUNDERII ADMINISTRATIVE Instituia rspunderii funcionarului public este un pilon n cadrul unei instituii publice. Indiferent de forma pe care o mbrac, aceasta are un singur scop, de a stabili acele nclcri ce au avut loc n cadrul unei autoriti publice i de a aplica sanciunile cuvenite acelor funcionari ce au svrit abateri n timpul activitii publice. Astfel, n cadrul acestui capitol ne vom referi nemijlocit la una din formele de rspundere a funcionarilor publici rspunderea contravenional, ca form a rspunderii administrative, vom identifica principiile i scopul acestui tip de rspundere i vom analiza contravenia ca unic temei juridic al rspunderii contravenionale.

1.1 Identificarea i analiza rspunderii contravenionale n cadrul formelor de rspundere administrative Personalul ca parte component a unui organ al administraiei publice, constituie instituia care este elementul cel mai important n cadrul acesteia, fiind fora vie a sistemului din care face parte. Serviciul public n accepiunea sa de corp profesional 9 i realizeaz activitatea i sarcinile ce i revin printr-un personal competent, care trebuie s fie capabil de a reaciona rapid i eficient la dinamica schimbrilor sociale. Acest corp profesional este alctuit din funcionari publci, care n conformitate cu reglementrile Legii cu privire la funcia public i statutul funcionarului public nr.158-XVI din 04.07.2008, sunt definite n calitate de persoane fizice numite ntr-o funcie public.10 Astfel, un funcionar public ndeplinete mai multe roluri (anexa 1) n activitatea sa, care pot fi realizate prin acumularea cunotinelor i aplicrii practice a acestora, n vederea satisfacerii intereselor publice. n acest context, n vederea eficientizrii activitii funcionarului public, stabilim c unul din mecanismele de baz n acest sens, este rspunderea funcionarilor publici asupra sarcinilor de
9

Manda Corneliu. tiina administraiei. - Bucureti : Lumina Lex, 2004, p.150, Legea cu privire la funcia public i statutul funcionarului public nr.158-XVI din 04.07.2008, art.2 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.230-232/840 din 23.12.2008,
10

activitate naintate de ctre autoritatea public. Apare, astfel, rspunderea juridic (penal, civil, administrtiv) a funcionarilor publici, care indiferent de ramura de drept la care ne raportm are att un scop preventiv-educativ, ct i sancionar, nelegnd prin acest ultim aspect i caracterul reparator n cazul n care s-au produs daune materiale i/ori morale. Profesorului M. Costin, consider c rspunderea juridic i are temeiul n faptul ilicit, iar consecina const n aplicarea sanciunii juridice, reprezentnd un complex de drepturi i obligaii care formeaz coninutul raportului juridic de constrngere ce se leag ntre stat, ca unic subiect activ i autorul faptei ilicite, subiectul pasiv al raportului juridic respectiv. 11 ntr-o alt opinie, rspunderea juridic a fost definit ca fiind o situaie juridic de avertizare expres a anumitor subiecte de drept despre consecinele juridice ale nclcrii sau nerespectrii normelor de drept n vigoare, de aplicare a constrngerii de stat n modul corespunztor nclcrii constatate.12 n baza acestor opinii, rspunderea juridic a funcionarilor publici poate fi definit ca ansamblul de drepturi i obligaii care se nasc n temeiul legii, ca urmare a svririi unor fapte ilicite i care se realizeaz de ctre stat prin aplicarea sanciunilor juridice n vederea asigurrii normalitii raporturilor de funcie i a ndrumrii acestora n spiritul respectrii ordinii de drept. Cu referire la activitatea administraiei publice, stabilim c n procesul de administrare funcionarii publici rspund pentru activitatea i abaterile ce le svresc, prin formele rspunderii juridice administrative, care spre deosebire de rspunderea civil i de cea penal, cunoscute, n anumite forme, nc din antichitate, este relativ tnr, avnd aproximativ dou secole. Profesorul M. Preda definete rspunderea administrativ ca o form a rspunderii juridice, care intervine cnd, nclcndu-se normele dreptului administrativ, s-a svrit o abatere administrativ de ctre funcionarii publici, iar dup profesorul I. Iovna, rspunderea administrativ poate fi definit ca fiind forma condamnrii statale, ce const n obligaia de a suporta i a executa o privaiune represiv (patrimonial sau de natur moral), care intervine atunci cnd au fost nclcate obligaiile ce constituie coninutul unui raport de drept administrativ, al crui regim juridic de stabilire concret este prevzut de normele dreptului administrativ.13 Generaliznd, opiniile acestor doctrinari, conchidem c rspunderea administrativ reprezint o form a rspunderii juridice a funcionarilor publici prin care acetia sunt sancionai pentru nclcrile svrite n ndeplinirea atribuiilor de serviciu, care poate antrena diferite forme.

11 12

Alexandru Ioan, Cruan Mihaela, Popescu Ion . Drept administrativ. - Bucureti: Editura Economic, 2002, p.30, Pogone Galina. Pogone Galina. Rspunderea juridic: un fenomen social // Administraie public- Revist metodicotiinific trimestrial nr.1-2(41-42). - Chiinu, 2004, p.83, 13 Orlov Maria. Drept administrativ. - Chiinu: Epigraf, 2001, p.123,

n acest sens, continum prin a remarca c majoritatea autorilor autohtoni i romni, menioneaz c n funcie de fapta comis i de consecinele sale, identificm trei mari forme de rspundere, specifice dreptului administrativ: 1. svrirea ilicitului administrativ propriu-zis, care poart denumirea de abatere disciplinar, determin intervenia primei forme de rspundere din dreptul administrativ, i anume rspunderea disciplinar; 2. cea de-a doua form de ilicit administrativ poart denumirea de contravenie i determin intervenia celei de-a doua forme de rspundere specific dreptului administrativ, i anume rspunderea contravenional;
3. ultima form de ilicit este ilicitul cauzator de prejudicii materiale sau morale a crui svrire

atrage ultima form de rspundere aparinnd ramurii dreptului administrativ, anume rspunderea patrimonial.14 n acelai timp precizm c nu toi autorii contemporani recunosc cele trei forme de rspundere, a cror existen, n doctrina actual, a fost fundamentat de profesorul A.Iorgovan, la al crui concepie ne raliem. Astfel, profesoara R.N. Petrescu analizeaz doar dou forme de rspundere: contravenional i patrimonial a autoritilor administraiei publice,15 fr a recunoate rspunderea disciplinar a funcionarilor publici, ca o form specific concret, legat direct de exercitarea atribuiilor de serviciu a acestora , clasificare care n opinia noastr este insuficient i incorect, deoarece rspunderea disciplinar a funcionarilor publici reprezint un mecanism legal menit s organizeze funcionarul public pentru a avea un comportament i o deontologie adecvat funciei publice deinute, respectiv reieind din raporturile de serviciu specifice, att n cadrul autoritii, ct i cu cetenii, din acest considerent aspectul disciplinar reprezint un segment important n activitatea administrativ. O alt opinie, o gsim la Emil Blan, care menioneaz c componenta administrativ a rspunderii juridice cuprinde urmtoarele forme: rspunderea administrativ-teritorial; rspunderea administrativ-contravenional i rspunderea administrativ-patrimonial.16 Ca urmare a acestor clasificri, conchidem, c rspunderea administrativ cuprinde urmtoarele forme: rspunderea administrativ-disciplinar, rspunderea administrativcontravenional i rspunderea administrativ-patrimonial. Dintre care ulterior ne vom referi nemijlocit, la rspunderea contravenional ca form specific a rspunderii administrative.
14

Iorgovan Antonie. Tratat de drept administrativ. Vol. III. Ediia a III-a, restructurat, revzut i adugit. Bucureti: All Beck, 2002, p.360, 15 Vedina Verginia. Drept administrativ. Ediia a V-a. Revzut i actualizat. Bucureti: Editura Universul Juridic, 2009, p.248, 16 Blan Emil. Instituii administrative. Bucureti: Editura C.H. Beck, 2008, p.196,

Pentru nceput, vom meniona c unii doctrinari invoc opinia conform creia rspunderea contravenional nu reprezint o form tipic a rspunderii administrative (represive), ci forma atipic, imperfect, specificnd c folosirea uneori a atributului de administrativ pentru rspunderea contravenional este total neadecvat, deoarece sanciunile contravenionale nu se aplic numai de ctre organele administraiei de stat, ci i de cele judectoreti i atunci termenul de sancionare administrativ nu mai are semnificaia corespunztoare. Din punct de vedere al sinonimiei dintre rspunderea administrativ i cea contravenional prerile sunt diferite, exist n schimb unanimitate de opinie n sensul c temeiul rspunderii contravenionale, faptul ilicit care o declaneaz, l constituie contravenia.17 Cu referire la aceast opinie, considerm c totui rspunderii contravenionale i poate fi folosit atributul de administrativ, din considerentul c funcionarului public n afar de persoan fizic ca subiect al rspunderii contravenionale, i pot fi atribuite svrirea unor contravenii ce in de atribuiile de serviciu, i aici are loc comasarea celor dou componente i calificarea rspunderii la care este atras funcionarul drept una administrativ-contravenional, deoarece a aprut n baza raporturilor administrative, n urma svririi unei/unor contravenii. n aspect comparativ, ntr-o alt opinie este naintat raionamentul conform cruia rspunderea contravenional intervine pentru comiterea contraveniei, pe cnd cea administrativ se fundamenteaz pe nclcarea unui raport administrativ, iar constrngerea aplicabil contraveniilor, n principiu, se manifest sub form de sanciuni contravenionale ce pot fi privative de libertate, n timp ce n cazul abaterilor administrative au o form mai diluat, cu un grad de severitate mai redus i urmresc nu sancionarea vinovatului, ci constrngerea acestuia la respectare i executarea actului administrativ pe care, prin conduita sa, l-a nclcat. 18 n acest context, nu negm faptul caracterului distinct al rspunderii contravenionale ca o form a rspunderii juridice, ns remarcm c aceasta poate fi n acelai timp calificat ca o form a rspunderii administrative, n aspectele n care funcionarul public n exercitarea atribuiilor administrative, este subiectul care comite o contravenie i este pasibil de ai fi aplicat o sanciune contravenional. n susinerea acestei preri, vom expune mai jos unele aspecte ale acestui raionament. Subiect al rspunderii contravenionale poate fi: statul, organele administraiei publice, funcionarii publici i particularii, persoanele fizice sau persoanele juridice, pentru svrirea de
17

iclea Alexandru, Trcil I.D., Stan I.N., Rujoiu C., Corbu M. Rspunderea contravenional / Citat dup Cravcenco Tatiana. Rspunderea contravenional ca form distinct a rspunderii juridice // Materialele simpozionului tiinific studenesc universitar Dreptul contravenional ca ramur distinct a sistemului de drept, 3 septembrie 2010. Chiinu: Notograf Prim SRL, 2011, p.207 , 18 Fistican Eugenia, Pascari Anastasia, Climova Ala, Furdui Sergiu, Stella Bleceaga. Administrarea cauzelor de contencios administrativ. Administrarea cauzelor contravenionale. Suport de curs. Cartea a VIII-a. Chiinu: ELAN POLIGRAF S.R.L., 2009, p.112,

10

fapte administrative ilicite sau, ntr-o exprimare specific dreptului administrativ, prin svrirea unor fapte contravenionale ilicite.19 Drept urmare, rspunderea contravenional n cazul funcionarului public, intervine atunci cnd, n timpul executrii funciei sale, acesta svrete o contravenie administrativ, adic nu ndeplinete sau ndeplinete defectuos o funcie, iar sanciunile administrative pot fi aplicate pentru svrirea contraveniilor cum ar fi: nclcarea legislaiei muncii, nclcarea legislaiei funciare, nclcarea regulilor i a normelor sanitaro-igienice i sanitaro-antiepidemice, nclcarea legislaiei cu privire la petiii etc.20 De asemenea, rspunderea contravenional ca form a celei administrative se angajeaz fie prin adoptarea ori emiterea de acte administrative prin care se vatm drepturile, recunoscute de lege, ale particularilor, fie prin neemiterea unor acte n termenul prevzut de lege, fie prin svrirea de fapte administrative ilicite prevzute i sancionate de actele normative prevzute de lege. Un ultim aspect prevede c, rspunderea contravenional este o varietate a rspundeii juridice, care apare n toate cazurile de comportament ilegal al persoanei i se manifest prin aplicarea fa de ea a sanciunilor juridice corespunztoare n ordinea stabilit de legislaia contravenional. Aceast caracteristic se refer la toate categoriile de baz ale rspunderii juridice: penale, disciplinare, civile, dar i administrative, 21 respectiv n baza acestei opinii putem cu uurin califica rspunderea contravenional ca o form distinct a rspunderii administrative. Ca urmare a acestor aspecte, dorim s facem referire la scopul rspunderii contravenionale, precum i la principiile care guverneaz aceast instituie, motiv pentru care facem trimitere la normele Codului Contravenional, unde se stipuleaz c: scopul legii contravenionale const n aprarea drepturilor i libertilor legitime ale persoanei, aprarea proprietiii, ordinii publice, a altor valori ocrotite de lege, n soluionarea cauzelor contravenionale, precum i n prevenirea svririi de noi contravenii.22 n acest fel, bazndu-ne pe reglementrile respective observm c scopul rspunderii contravenionale, ca form a rspunderii administrative const n aprarea drepturilor i libertilor legitime ale persoanei, aprarea proprietiii, ordinii publice, a altor valori ocrotite de lege, n soluionarea cauzelor contravenionale, precum i n prevenirea svririi de noi contravenii de ctre funcionarii publici, n timpul i n exercitarea atribuiilor de serviciu, avnd drept obiectiv creare unui corp de funcionari profesioniti pentru sporirea eficienei administrative. n realizarea scopului, rspunderea administrativ-contravenional, determin sarcini specifice, definindu-le prin elemente ce realizeaz calificarea faptelor la timp i sub toate aspectele,
19 20

Priscaru Valentina. Actele i faptele de drept administrativ. - Bucureti: LuminaLex, 2001, p. 383, Osoianu Tudor, Osoianu Ion. Statutul juridic al funionarului public. - Chiinu: Unversitatea de Criminologie, 2003, p. 60, 21 Guuleac Victor. Drept contravenional. Chiinu: ULIM, 2006, p.105, 22 Codul Contravenional nr.218-XVI din 24.10.2008, art.2 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.3-6 din 16.01.2009,

11

cercetarea deplin i obiectiv a mprejurrilor fiecrui caz, soluionarea lui n strict conformitate cu legislaia, asigurarea ndeplinirii hotrrii adoptate, precum i stabilirea cazurilor i condiiilor care au contribuit la comiterea contraveniilor administrative, prevenirea contraveniilor respective, educarea cetenilor n sprijinul respectrii legilor, ntririi legalitii.23 Evideniem ns, c existena sarcinilor, ce ajut la realizarea scopului rspunderii contravenionale, nu este de ajuns pentru garantarea unei proceduri perfecte de realizare a lor, de aceea rspunderea contravenional se bazeaz pe nite idei fundamentale i reguli diriguitoare, numite principii, n concordan cu care se vor desfura cerinele i realizarea optim a scopului. Astfel, rspunderea contravenional se bazeaz pe dou tipuri de principii: principii generale i principii specifice. Principiile generale, reprezint prescipiile fundamentale, diriguitare aplicabile tuturor tipurilor de rspundere juridic, i anume: legalitii, egalitii, dreptii, umanismului, garantrii drepturilor i libertilor fundamentale i neretroactivitii legii. Respectarea acestor principii asigur echilibrul ntregului sistem de drept, fiind aplicate n toate ramurile att a dreptului privat, ct i a celui public, ele garantnd survenirea corect a tuturor formelor de rspundere: civil, penal, dar i contravenional, rolul lor constnd n cazul celei din urm n asigurarea protecia celor nevinovai, dar i sancionarea celor vinovai n conformitate cu normele contravenionale. Principiile specifice rspunderii contravenionale sunt acele idei directoare i reguli de drept care i gsesc aplicarea n ntreaga reglementare a rspunderii contravenionale, i guverneaz aceast instituie juridic n materia corectitudinii aplicabilitii ei. Astfel, spre deosebire de principiile generale, principiile specifice sunt direcionate nemijlocit spre realizarea scopului rspunderii contravenionale, prin sancionarea obiectiv a acelor vinovai. Anume aceste principii vor fi analizate de noi mai detaliat n continuare. Principiul rspunderii contravenionale personale, prevede c att obligaia ce decurge dintr-o norm juridic de a avea o anumit conduit, ct i rspunderea ce decurge din nesocotirea acestei obligaii revin numai persoanei care nu i-a respectat obligaia i a svrit o fat interzis de lege.24 Principiul individualizrii rspunderii contravenionale i a pedepsei contravenionale , care presupune c rspunderea contravenional trebuie s fie difereniat n funcie de gravitatea contraveniei, i de persoana vinovatului, pentru a asigura att sancionarea corect a contravenientului, ct i realizarea preveniunii generale i speciale.25

23 24

Creang Ion. Curs de drept administrativ. Chiinu: Editura Epigraf, 2003, p.309, Guuleac Victor. Tratat de drept contravenional. Chiinu: F.E.-P. Tipografia central, 2009, p.32, 25 Furdui Sergiu. Drept contravenional. Chiinu: Cartier juridic, 2005, p.105,

12

Principiul: contravenia - unic temei al rspunderii contravenionale, specific c rspunderea va exista numai dac va fi svrit o contravenie, o nclcare asupra unei valori sociale reglementate de normele juridice contravenionale, ceea ce determin c numai svrirea unei contravenii, care se deosebete de alte fapte ilicite, prevede atragerea la rspundere contravenional i aplicarea sanciunii n conformitate cu caracterul i componentele acesteia, aspect pe care le vom trata ulterior n cercetare. Principiul inevitabilitii rspunderii contravenionale, care presupune c oricine comite o contravenie trebuie s suporte rspundere contravenional, care, la rndul ei, este o consecin inevitabil a comiterii contraveniei, sancionarea vinovatului nefiind facultativ, cu att mai mult c pedeapsa este finalul procedurii contravenionale care ncepe de la nclcarea unei valori sociale, care i are justificarea n necesitatea restabilirii odinii sociale care a fost perturbat de contravenia svrit, repararea pagubei pricinuite, educarea persoanei care a comis contravenia, prevenirea comiterii unor noi contravenii. Principiul celeriti tragerii la rspundere, presupune asigurarea finalitii rspunderii contravenionale cu ct activitatea de tragere la rspundere contravenional se realizeaz la un moment mai apropiat de descoperirea contraveniei i a persoanei vinovate, cu att valorile sociale vor fi mai asigurate i mai curnd restabilite finaliti legate de eficiena rspunderii contravenionale,26 prin realizarea scopului general al acesteia. n literatur mai sunt identificate i alte principii aplicabile rspunderii contravenionale, printre care prescriptibilitatea rspunderii contravenionale, interdiciei dublei sancionri contravenionale, unicitii rspunderii contravenionale, aflrii adevrului obiectiv, contradictorialitii, garaniei dreptului de aprare, folosirii limbii materne i principiul publicitii.27 Drept urmare, menionm c rspunderea contravenional, ca form a rspunderii juridice are un scop clar determinat, menit de a asigura buna funcionare a adminstraiei i funcionarilor publici, care este garantat prin respectarea unor sarcini i principii folosite n descoperirea i sancionarea faptelor contravenionale svrite, astfel, devenind unul din instrumentele de eficientizare a activitii administrative, deoarece prin mecanismele legale folosite tinde s disciplineze funcionarul public prin educarea, prevenirea, sancionarea acestuia prin atragerea la rspunderea contravenional cu aplicarea pedepsei corespunztoare. Astfel, concluzionm, c trstura caracteristic a rspunderii administrative const n faptul c n funcie de fapta comis i de consecinele sale, ea mbrac trei forme clasice de rspundere specific dreptului administrativ: rspunderea administrativ-disciplinar, rspunderea administrativ26 27

Furdui Sergiu. Drept contravenional. Chiinu: Cartier juridic, 2005, p.106, Creang Ion. Curs de drept administrativ. Chiinu: Editura Epigraf, 2003, p.310,

13

contravenional i rspunderea administrativ-patrimonial. n acest context, apare necesitatea de a remarca c rspunderea contravenional reprezint o form a rspunderii administrative, ntre ele fiind imposibil relaia de sinonimie (ntlnit greit n literatur, unde adesea rspunderea contravenional se identific cu rspunderea administrativ), ci doar de interdependen reciproc, prin svrirea de contravenii n dreptul administrativ, nemijlocit n activitatea administrativ a funcionarului public. n fine, putem formula c rspunderea contravenional ca component a rspunderii juridice, se poate manifesta distinct ca o form a rspunderii administrative ce se angajeaz n cazul n care funcionarii publici au svrit o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de servicu exercitate.

1.2 Temeiul juridic al rspunderii contravenionale contravenia Rspundere juridic decurge n mod obiectiv, din savrirea unei fapte ilicite care nate dreptul statului de a aplica sanciunea prevzut de actul normativ nlcat i obligaia fptuitorului de a suporta consecinele juridice ale faptei comise. Aa de exemplu, ncalcarea unei norme de drept penal va atrage rspunderea penal i aplicarea unei pedepse prevazut de legea penal, pe cnd ncalcarea unei norme juridice de drept administrativ va determina rspunderea administrativ a fptuitorului i aplicarea unei sanciuni administrative. n literatura juridic, uneori se pune semnul egalitii ntre rspunderea administrativ i cea contravenional, alte ori rspunderea contravenional este considerat o form a rspunderii administrative, contravenia fiind o form de manifestare a ilicitului administrativ, forma cea mai grav, iar regimul su juridic este n mod preponderent un regim al dreptului administrativ.Este necesar n acest sens o analiz a definiiilor date de literatura de specialitate i a ncadrrii juridice a contraveniei n Codul Contravenional al Republicii Moldova. Profesorul Dumitru Brezoianu definete contravenia, ca o fapt antisocial, stabilit de lege, svrit cu vinovie, de ctre o persoan fizic sau o persoan juridic, 28 concept care n opinia doctrinarului Corneliu Manda este tratat mai larg, stabilind c contravenia reprezint orice fapt contrar ordinii de drept, ce constituie o manifestare a conduitei umane exteriorizate n societate, adic n ansamblul de acte ale omului sub controlul voinei i raiunii sale. Definiie continuat prin concretizarea c, caracterul illicit al faptei contravenionale exist numai atunci cnd subiectul aciunii umane, a avut n mod obiectiv, libertatea de a alege o conduit ce se nfieaz ca o aciune social negativ, n raport cu ordinea de drept.29 O definiie mai ampl este oferit de profesorul V.
28

Brezoianu Dumitru. Drept administrativ. Partea general. Bucureti: Editura Universitii Titu Maiorescu, 2002, p.184, 29 Manda Corneliu. Drept administrativ. Bucureti: Lumina Lex, 2002, p.339-341,

14

Guuleac, care susine urmtoarele: contravenia este fapta (aciunea sau inaciunea), ilicit, cu un pericol social mai redus dect infraciunea, svrit cu vinovie, care atenteaz la valorile sociale ocrotite de normele contravenionale materiale i pentru a crei comitere legea prevede pedeapsa contravenional30 n raport cu aceast definiie reprom faptul c instituia contraveniei nu trebuie privit n comparaie cu infraciunea, care este fapta ilicit prevzut de normele dreptului penal, i suntem de prerea c formularea potrivit creia contravenia prezint un pericol social mai redus dect infraciunea, prezint o abordare netiinific, deoarece n aceast exprimare ar rezulta, n esen c cea mai grav contravenie prezint, avnd n vedere aspectul teoretic, un pericol social mai redus dect cele mai uoare infraciuni, aspect cu care nu suntem de acord. Meninnd aceiai prere facem trimitere i la reglementrile Codului Contravenional al Republicii Moldova, care de asemenea utilizeaz aceiai sintagm, care n opinia noastr nu este corect, stipulnd: Constituie contravenie fapta aciunea sau inaciunea ilicit, cu un grad de pericol mai redus dect infraciunea svrit cu vinovie, care atenteaz la valorile sociale ocrotite de lege, care este prevzut de prezentul cod i este pasibil de sanciune contravenional. 31 n urma acestei norme, observm suprapunerea apoximativ total ntre definiia dat de profesorul V.Guuleac i legiuitorul Republicii Moldova, i putem determina c n mare parte normele legale fiind interpretate de doctrinarii din Republica Moldova, duc la apariia noiunilor bazate pe reglementrile acestora. Cu toate aceastea trebuie de remarcat, c noiunea oferit de acutualul Cod contravenional, caracterizeaz n mod deplin conceptul de contravenie, lund n consideraie, att aspectul vinoviei, ct i pe cel al culpabilitii, ca elemente constitutive ale componenei contravenionale, spre deosebire de reglementrile din codul anterior n rezultatul acestor opinii i raionamente, dup prerea noastr contravenia poate fi definit ca o fapt ilicit, antisocial, prevzut expres de legislaie, svrit cu vinovie, care prezint un pericol social i este constatat i sancionat de un ir de autoriti ale administraiei de stat i de persoane cu funcii de rspundere. Contravenia, ca fenomen social distinct i ca specie a faptei ilicite se caracterizeaz prin anumite aspecte: 1. material, deoarece este o manifestare exterioar obiectiv a persoanei, apt s produc modificri n realitatea obiectiv;
30

Solomon Elena. Contravenia ca unicul temei al rspunderii contravenionale. Chiinu: Notograf PrimSRL // Materialele simpozionului tiinific studenesc universitar din 3 decembrie 2010. Dreptul contravenional ca ramur distinct a sistemului de drept, p.58, 31 Codul Contravenional nr.218-XVI din 24.10.2008, art.10 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.3-6 din 16.01.2009,

15

2. social, deoarece este o activitate periculoas pentru valorile sociale i genereaz raporturi conflictuale dintre subiectele raportului contravenional; 3. moral politic, deoarece este expresia atitudinii etice i celei civile fa de valorile social juridice;
4. juridic, deoarece reprezint o nclcare a obligaiei de confirmare nserat n norma de

stabilire i sancionare a contraveniei, nclcare ce produce efecte juridice.32 Ca urmare a definiiilor elementelor citate anterior putem constata urmtoarele trsturi ale contraveniei: caracterul antisocial al faptei, caracterul ilicit, vinovia, prevederea de ctre legislaie a rspunderii pentru fapta dat. 33 n mod logic, n lipsa a cel puin unuia dintre aceste elemente fapta nu poate fi calificat drept contravenie, aceste elemente reprezentnd garantul depistrii contraveniilor i sancionrii persoanei vinovate pentru svrirea acestora. Din acest considerent, acestea vor fi analizate n continuare: a) Caracterul antisocial al faptei contravenionale presupune c fapta care a fost savrit, aduce atingere valorilor sociale care sunt ocrotite de legea contravenional. Potrivit savantului romn Marin Preda, pericolul social se apreciaz, n primul rnd, n funcie de aciunea sau inaciunea fptuitorului, iar n al doilea rnd, pericolul social vizeaz o atingere adus valorilor sociale. Pe de alt parte, gradul de pericol social al unei fapte este determinat de importana valorilor sociale nclcate prin svrirea contraveniei.34 Observm, c cunoaterea gradului de pericol social al faptei, reprezint un aspect important att pentru legiuitor ct i pentru cel chemat s aplice legea. Se consider c odat stabilit contravenia, existena pericolului social nu mai trebuie dovedit. n mod concret, se va aprecia gradul de pericol social al faptei de ctre cel chemat s aplice legea. b) Caracterul ilicit este o alt trstur caracteristic contraveniei. Contravenia este o fapt ilicit, adic o fapt care contravine prevederilor legale. Stabilind sau interzicnd o anumit conduit, normele juridice urmresc realizarea sau aprarea unor interese personale sau generale. Toi membrii societii sunt obligai s se conformeze acestor norme, orice aciune contrar fiind calificat drept ilicit, iar persoana vinovat va fi sancionat. c) Vinovia. Ca orice alt fapt ilicit, contravenia are relevan juridic, doar dac este svrit cu vinovie. n materie contravenional, prin vinovie se nelege starea de contiin a fptuitorului n momentul nclcrii unei dispoziii legale prevzute de legea contravenional.35
32

Orlov Maria, Belecciu tefan. Drept administrativ. Academia tefan cel Mare a MAI al Republicii Moldova. Chiinu: Elena V.I, 2005, p.150, 33 Guuleac Victor.Tratat de drept contravenional. Chiinu: F.E.P.Tipografia central, 2009, p.99, 34 Preda Mircea. Drept administrativ. Partea general. - Bucureti: Lumina Lex, 2000, p.270, 35 iclea Alexandru. Reglementarea contraveniilor. Ediia a IIa, revzut i adugit. - Bucureti: Lumina Lex, 2003, p.8,

16

Vinovia implic un act de contiin, care presupune nelegerea consecinelor svririi unei fapte sancionat de lege (factor intelectiv), i n al doilea rnd, acceptarea i urmrirea producerii consecinelor negative, deci actul de voin (factor volitiv). n cazul n care fapta a fost svrit fr vinovie, n stare de iresponsabilitate, n condiiile extremei necesiti, legitimei aprri, constrngerii fizice i/sau psihice, riscului ntemeiat i cazului fortuit, nu poate fi vorba despre o contravenie.36 d) Rspunderea legal prevzut. Contravenia fr pedeaps nu are sens juridic contravenional, drept urmare apare o ultim trstur a contraveniei i anume prevederea de ctre legislaie a rspunderii pentru fapta dat. n partea special a Codului contravenional al Republicii Moldova sanciunile tuturor normelor juridice materiale conin limitele pedepsei contravenionale pasibile de aplicare. Numai prin stabilirea pedepselor pentru svrirea contraveniilor, legea contravenional i realizeaz scopul. Menionm ns, c trsturile eseniale ale contraveniei ofer doar criteriile generale de difereniere ale acesteia de alte forme ale ilicitului juridic (infraciuni sau abateri), dar ele nu pot servi la deosebirea faptelor ilicite, la cunoaterea trsturilor i elementelor ce compun contravenia. De aceea este necesar ca fapta contravenional s fie analizat sub aspectul coninutului ei. Prin coninutul contraveniei se nelege totalitatea elementelor i trsturilor caracteristice, stabilite n normele de drept contravenional, de existena crora depinde calificarea faptei ilicite ca contravenie.37 n activitatea de prevenire, constatare i sancionare a contraveniilor, o importan deosebit o are necesitatea analizrii fiecrei fapte n parte, n sensul de a vedea dac sunt ntrunite sau nu aceste elemente constitutive ale unei anumite contravenii, respectiv: obiectul, latura obiectiv, subiectul i latura subiectiv. Drept urmare afirmm, c pentru a fi n prezena unei contravenii trebuie ca toate aceste elemente s fie ntrunite cumulativ. Lipsa unuia dintre ele determin inexistena contraveniei i, implicit, imposibilitatea tragerii la rspundere a fptuitorului.38 Obiect al contraveniei l constituie cele mai diverse raporturi sociale, care sunt ocrotite prin normele de drept. ns nu toate raporturile reglementate prin norme juridice, sunt ocrotite prin sanciuni juridice, astfel n calitate de obiect al contraveniei administrative, pot fi numai acele raporturi care sunt ocrotite prin sanciuni administrativ contravenionale. Aadar, obiectul reflect acele valori i relaii sociale la care a atentat subiectul. Pentru a stabili mai corect obiectul fiecrei fapte ilicite, nsemntatea acestuia, pentru a califica obiectiv fiecare fapt i a alege pedeapsa
36

Codul Contravenional nr.218-XVI din 24.10.2008, art.19-31 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.3-6 din 16.01.2009, 37 Orlov Maria, Belecciu tefan. Op.cit., p.160, 38 Vedina Verginia. Drept administrativ i instituii politicoadministrative. - Bucureti: Lumina Lex, 2002, p. 594,

17

potrivit, este nevoie de o clasificare a obiectului contraveniei. Obiectul faptei contravenionale poate mbrca diverse forme: obiect juridic i obiect material.39 1. Obiectul juridic, la rndul su, se poate prezenta sub mai multe forme: obiect general, obiect generic, obiect nemijlocit (specific) i obiect complex, toate astea viznd valorile sociale ocrotite de normele contravenionale. n literatura de specialitate se afirm c ar mai exista i un obiect juridic multiplu care const n lezarea mai multor obiecte juridice printro singur aciune i care ntrunete elementele constitutive ale unei contravenii unice.40 2. Obiect material al faptei contravenionale l constituie un lucru fizic sau persoana mpotriva creia se ndreapt consecinele negative ale contraveniei. Acest obiect nu exist la orice tip de contravenie, ci doar la acele contravenii, la care valoarea social ocrotit se exprim ntro entitate material. n cazul contraveniilor formale, obiectul material nu exist, ci doar putem constata obiectul juridic. Latura obiectiv constituie aciunea sau inaciunea generatoare de urmri socialmente periculoase sau care amenin anumite valori, relaii sociale, bunuri ori interese legitime, fiind prevzut n actul normativ de stabilire i sancionare a faptelor considerate contravenii.41 Ca element al contraveniei, latura obiectiv este alctuit din urmtoarele semne componente: elementul material (fapta cu pericol social ce se poate manifesta prin aciune sau inaciune); rezultatul periculos (lezarea sau punerea n pericol a obiectului juridic al contraveniei prin comiterea faptei cu pericol social i se manifest prin vtmare efectiv sau stare de pericol); raportul de cauzalitate (legtura care apare ntre fapta svrit i rezultatul social periculos) i unele condiii de loc, timp, mod i mprejurri (condiiile n care se svresc unele contravenii, care au mai mult un caracter facultativ, stabilirea crora au importan pentru calificarea juridic corect a contraveniilor i pentru stabilirea unei pedepse adecvate). Noiunea de subiect al contraveniei nu trebuie confundat cu noiunea de subiect al dreptului contravenional, deoarece aceasta din urm formeaz un tot ntreg, iar noiunea de subiect al contraveniei constituie parte component a acestuia. Astfel, n dreptul contravenional, putem deosebi n calitate de subiect, persoana fizic i persoana juridic, inclusiv persoana cu funcii de rspundere. Persoana fizic ca subiect al contraveniei. Subiecii contraveniei sunt persoanele trase la rspundere contravenional sau contravenientul subiect activ i victima subiect pasiv (doctrina romneasc acord o atenie deosebit anume subiectului pasiv al contraveniei).

39 40

Negru Vasilica. Drept administrativ. Ediie revzut i adugit. - Bucureti: Lumina Lex, 2004, p.335, Furdui Sergiu. Drept contravenional. - Chiinu: Editura Cartier, 2005, p.92, 41 Negru Vasilica. Op.cit., p.335,

18

Subiect activ al contraveniei reprezint persoana fizic care svrete o fapt prevzut de legea contravenional, prin acte de executare, de determinare sau de complicitate. 42 Deci, poate deveni contravenient persoana fizic care a participat la comiterea unei fapte ilicite n calitate de autor, instigator sau complice, cu condiia ca aceast fapt s fie consumat. Putem deosebi subiect activ general i subiect activ special. Pentru ca o persoan s poat deveni subiect activ general al unei contravenii, ea trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii: 1. Vrsta fptuitorul trebuie s aib la momentul svririi faptei ilicite vrsta de 18 ani, iar pentru anumite fapte care sunt prevzute expres de legea contravenional, fptuitorul poate avea ntre 16 i 18 ani. 2. Responsabilitatea adic capacitatea persoanei de a judeca caracterul faptelor sale, de a nelege semnificaia lor social i de a prevedea consecinele acestor fapte. 3. Libertatea de aciune i de voin adic fptuitorul s nu fie supus vreunui tip de constrngere (fizic sau psihic) la momentul svririi faptei contravenionale. Subiectul activ special al contraveniei, pe lng condiiile obligatorii pentru subiectul activ general, trebuie s ntruneasc i o condiie suplimentar s aib o anumit calitate i anume s fie o persoan cu funcie de rspundere (art.16, alin.(6), din Codul Contravenional al Republicii Moldova), s fie posesor al permisului de conducere, al permisului de posesor de arm individual etc. Anume aici, la categoria de subiect activ special putem atribui i funcionarul public, ns cu privire la contraveniile svrite n afara serviciului i far legtur cu sarcinile de serviciu, menionm c acestea nu sunt supuse regimului juridic al rspunderii administrative a funcionarilor publici, deoarece pentru savrirea celorlalte contravenii funcionarii publici rspund ca orice persoan fizic. Subiectul pasiv al contraveniei este persoana fizic sau juridic care a suferit un prejudiciu material sau moral prin svrirea unei contravenii. Acesta de obicei reprezint victima sau persoana vtmat. Persoana juridic ca subiect al contraveniei. Codul contravenional al RM, stabilete c subiect al rspunderii contravenionale poate fi i persoana juridic. Art.17, alin.(1) al acestui cod stipuleaz c este pasibil de rspundere contravenional persoana juridic, cu excepia autoritilor publice i instituiilor publice, n cazurile prevzute de prezentul cod, pentru contraveniile svrite n numele su ori n interesul su de ctre organele sale ori de reprezentanii acestora dac aceasta corespunde condiiilor.

42

Hotc Mihai Adrian. Drept contravenional. Partea general. - Bucureti: Editas, 2003, p.124,

19

Latura subiectiv a contraveniei reprezint atitudinea psihic a fptuitorului fa de fapta svrit i consecinele ei. Aceast trstur se refer doar la persoana fizic, n cazul aplicrii sanciunii contravenionale, fa de persoana juridic, acest element al contraveniei nu poate exista. Elementul principal al laturii subiective este vinovia i formele ei, intenia i imprudena. Fr vinovie nu exist componena contraveniei, deci lipsete temeiul juridic pentru aplicarea pedepsei contravenionale. Legea contravenional definete formele vinoviei astfel: contravenia se consider svrit cu intenie dac persoana care a svrit-o i ddea seama de caracterul prejudiciabil al aciunii sau inaciunii sale, a prevzut urmrile ei prejudiciabile, a dorit sau a admis n mod contient survenirea acestor urmri, i respectiv contravenia se consider svrit din impruden dac persoana care a svrit-o i ddea seama de caracterul prejudiciabil al aciunii sau inaciunii sale, a prevzut urmrile ei prejudiciabile, dar considera n mod uuratic c ele vor putea fi evitate, ori nu i ddea seama de caracterul prejudiciabil al aciunii sau inaciunii sale, nu a prevzut posibilitatea survenirii urmrilor ei prejudiciabile, dei trebuia i putea s le prevad.43 Generaliznd, cu referire la funcionarul public, putem afirma c contravenia n noiunea generic de fapt antisocial, reprezint o atingere adus unor relaii sociale, care se stabilesc n sfera activitii executive a statului, avnd un grad de pericol mediu, fiind prevzut i sancionat prin norme de drept administrativ i contravenonal, iar stabilirea elementelor constitutive ale contraveniei are o semnificaie deosebit deoarece anume aceste elemente stau la baza rspunderii contravenionale. De asemenea, acestea constituie criteriul de delimitare a contraveniei de alte fapte antisociale (infraciunea, abaterea disciplinar i abaterea administrativ). Doar prin stabilirea acestor elemente se poate efectua o calificare juridic obiectiv a contraveniei, se poate determina categoria, gradul de pericol social i limitele sancionrii acesteia. Totodat constatarea contraveniilor este necesar pentru aprarea drepturilor i libertilor legitime ale persoanei, aprarea proprietii, ordinii publice i a altor valori ocrotite de legea contravenional. Cu titlu de concluzie a acestui capitol, afirmm c rspunderea contravenional este o form a rspunderii juridice la general i a rspunderii administrative la particular bazat pe existena unui suport juridic de drept administrativ, ce apare n toate cazurile de comportament ilegal al persoanei, n cazul nostru al funcionarului public, i se manifest prin aplicarea fa de ea a sanciunilor juridice corespunztoare n ordinea stabilit de legislaia contravenional, avnd ca temei svrirea contraveniilor, i fiind guvernat de principiile diriguitoare menite s garanteze aplicabilitatea corect a responsabilitii contravenionale.
43

Codul Contravenional nr.218-XVI din 24.10.2008, art.14, alin.(2), (3) // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.3-6 din 16.01.2009,

20

1.3 Funcionarul public - subiect al rspunderii contravenionale Personalul angajat n autoritile administraiei publice prezint o deosebit nsemntate, deoarece activitatea acestora nu este altceva dect ansamblul activitilor desfurate n scopul realizrii serviciilor publice, iar n ultim instan a interesului general. De calitatea activitii funcionarilor publici depinde nsi calitatea activitii administraiei publice n ansamblu. De multe ori n cadrul exercitrii atribuiilor funcionarii publici svresc aciuni sau inaciuni care ncalc legea i duc la apariia rspunderii juridice, la baza creia st svrirea unor fapte ilicite, care cad sub incidena legii contravenionale. Personalul ca parte component a unui organ al administraiei publice, constituie instituia care este elementul cel mai important n cadrul acesteia, fiind fora vie a sistemului din care face parte. Serviciul public n accepiunea sa de corp profesional44 i realizeaz activitatea i sarcinile ce i revin printr-un personal competent, care trebuie s fie capabil de a reaciona rapid i eficient la dinamica schimbrilor sociale. Astfel, personalul din serviciul public constituie factorul uman primordial n procesul de democratizare, n realizarea misiunii i obiectivelor autoritilor publice. Totodat personalul i statutul juridic al acestuia constituie o garanie pentru buna funcionare a serviciilor publice prin instituirea funciilor publice i a calitii de funcionar public pentru persoanele care le exercit. Funcia public este acea grupare de atribuii, puteri i competene stabilite potrivit legii, din cadrul unui serviciu public, nfiinat n scopul satisfacerii n mod continuu i permanent, de ctre funcionarii publici, numii sau alei n aceste funcii, a intereselor generale ale societii.45 Statutul juridic al funciei publice include drepturile, obligaiile, responsabilitatea funcionarului public, exigenele fa de pregtirea lui profesional. La rndul su, conceptul de funcie public este strns legat de noiunea de activitate desfurat de un funcionar public, numit ntr-o funcie public, i de autoritatea public n care a fost instituit funcia public, autoritatea care este constituit, de regul de trei elemente: competen, mijloace materiale i personal, iar acesta din urm este structurat pe compartimente, linii ierarhice i funcii. Din acestea, numai unele sunt desemnate ca funcii publice, iar titularul acestora este funcionarul public investit n cadrul unui serviciu public, cu atribuii stabilite prin lege, prin numire ori alegere, n vederea realizrii n mod continuu i permanent, a unui interes general. Din cele relatate mai sus reiese c funcia n cadrul organelor administraiei publice poate fi definit ca un ansamblu de atribuii stabilite prin
44 45

Manda Corneliu. tiina administraiei. - Bucureti : Lumina Lex, 2004, p.150, Priscaru Valentin I. Tratat de drept administrativ // Citat dup: Platon Mihai. Administraia public. Chiinu: Universul, 2007, p.530,

21

lege sau prin actele juridice emise pe baza i n executarea legii, atribuii pe care le ndeplinete o persoan fizic angajat ntr-un organ al administraiei publice i care are abilitatea legal de a ndeplini aceste atribuii ale administraiei publice.46 Pornind de la cele menionate, n legtur cu funcia public, accentul l vom pune asupra legalitii calitii celor care acioneaz n numele administraiei publice. Astfel, n conformitate cu legea persoanele fizice care ocup funciile publice din cadrul serviciilor publice, se numesc funcionari publici. Deci, funcionarii publici, constituie personalul serviciului public sau cum ntlnim n prezent expresia de resurse umane. Aceste resure umane fiind foarte importante pentru serviciul public, deoarece de profesionalismul i gradul lor de pregtire depinde n mare parte eficienta serviciului public. Funcionarul public este persoana numit sau aleas ntr-o funcie de decizie sau de execuie din structura unei autoriti publice.47 El i desfoar activitatea n baza unui statut, unui regulament, unei legi care stabilete drepturile i obligaiile acestuia n virtutea ndeplinirii sarcinilor funciei publice. Profesorul Ion Creang, cu referire la aceast noiune stabilete 2 sensuri de definire: n sens larg, prin funcionar public nelegem persoana ce deine n condiiile legii o funcie n organele autoritilor publice. Acest sens cuprinde toate atribuiile i sarcinile pe care le au cei ce lucreaz n organele autoritilor publice centrale i locale. n sens restrns, noiunea de funcionar public determin la modul concret funcia respectiv instituit de actul juridic respectiv. Deja n acest sens, persoana ce tinde s ocupe o funcie public trebuie s ndeplineasc cerinele funciei pretinse. Cu alte cuvinte, n fiecare caz concret putem determina noiunea funcionarului public concret. Pentru a ocupa o funcie public n cadrul serviciului public, persoana ce tinde a se numi funcionar public trebuie s corespund unor parametri stabilii de lege, pentru funcia concret, pornind de la ocupaie, studii, vrst, cetenie, cunoaterea limbii oficiale etc.48 ns continuarea aceleiai idei menionm, c nu orice persoan care lucreaz n administraia de stat face parte din categoria funcionarilor publici, astfel c persoanele angajate n organizaii nestatale vor fi pur i simplu funcionari, deoarece acetia sunt specialiti n economie, sfer social-cultural i nu snt implicai n activitatea gestionar de stat, aceasta reprezentnd diferena dintre serviciul public i celelalte servicii prezente.
46

Negoi Alexandru. Drept administrativ // Citat dup: Negru Vasilica. Drept administrativ. - Bucureti: Lumina Lex, 2000, p.95, 47 Orlov Maria, Negru Boris. Quo vadis Moldova? Administraia public. - Chiinu: F.E.P. Tipografia central, 2002, p.87, 48 Creang Ion. Curs de drept administrativ. Vol.II. Chiinu: Editura Epigraf, 2003, p.183,

22

Drepturile, obligaiile, ndatoririle i toate aspectele ce in de funcia public i statutul funcionarului public sunt reglementate prin Legea cu privire la funcia public i statutul funcionarului public nr.158-XVI din 04.07.2008, care definete funcionarul public, persoana fizic numit ntr-o funcie public.49 Astfel, legea organizeaz funcia cu atribuiile stabilite pentru aceasta i oricare persoan care ntrunete condiiile legii poate aspira la accesul i exercitarea funciei respective, i avea calitatea de funcionar public. n conformitate cu reglementrile acestei legi, funcionarului public i se instituie registrul i dosarul personal, care este completat de serviciul de cadre al autoritii publice, care conine informaii despre acesta i despre modalitile n care acesta i exercit atribuiile, acces la care are dreptul funcionarul. Observm c resursele umane, alturi de celelalte resurse ale serviciului public, joac un rol important n cadrul autoritilor administraiei publice. Drept urmare, rezult c un funcionar public ndeplineste mai multe roluri (anexa 1) n activitatea sa, care pot fi realizate prin acumularea cunotinelor i aplicrii practice a acestora. Se nelege faptul c rolul funcionarului public se schimb mereu, ca urmare a schimbrilor statale, sociale, economice etc. Schimbarea ns, trebuie s decurg n limitele logicii evoluiei i n dependen de interaciunea celor dou noiuni cardinale: durabilitatea i flexibilitatea. n aceast privin scopul este clar: administraia trebuie s devin maleabil, fr a pierde nimic din stabilitatea sa. Este posibil ca dezvoltarea s duc la divizarea ei n 2 straturi: stratul dependent de politic : funcionari superiori de stat; stratul dependent de cercurile largi ale consumatorilor : funcionari de diferite ranguri.50 Iat de ce este necesar de a asigura succesul muncii funcionarului, prin nlturarea barierelor interioare din structura administraiei. Afirmm c calitatea serviciului public depinde de mijloacele materiale sau financiare, ns n mai mare msur de potenialul su uman, adic de personalul n domeniu, care trebuie s fie cel mai calificat, cel mai competent i profesionist, deoarece cum afirma O.Bismark: Cu legi rele i funcionari buni administrarea mai este nc posibil, dar cu funcionari ri nu vor ajuta nici un fel de legi. n continuarea acestei idei menionm c un sistem de administrare, orict de bun i eficient ar fi, necesit perfecionare permanent, dat fiind faptul c viaa nainteaz necontenit noi exigene fa de organele administraei publice. Exigenele noi sunt generate de apariia fireasc a problemelor cauzate, la rndul lor, de evoluia permanent a vieii sociale i de progresul societii. 51
49

Legea cu privire la funcia public i statutul funcionarului public nr.158-XVI din 04.07.2008, art.2 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.230-232/840 din 23.18.2008, 50 Platon Mihai. Administraia public. - Chiinu: Universul, 2007, p.558, 51 Smboteanu Aurel. Reforma administraiei publice n Republica Moldova. - Chiinu: Museum, 2001, p.15,

23

Aceste exigene impunndu-se anume corpului de funcionari ce activeaz n instituiile publice, n vederea crerii unui proces eficient de administrare a cetenilor. Dup cum am evideniat anterior, unul din mecanismele de baz ale eficientizrii activitii administraiei publice este rspunderea funcionarilor publici asupra sarcinilor de activitate naintate de ctre autoritatea public. n lupta cu diverse nclcri ale funcionarilor publici este important nu doar certitudinea aplicrei pedepselor, ci i prentmpinarea lor, inclusiv profilaxia, scop urmrit de rspunderea juridic n ansamblul. Rspunderea juridic, n mod tradiional, este analizat ca o instituie fundamental a dreptului, instituie care tinde s ocupe centrul dreptului. Ea se regsete n fiecare materie, n toate direciile se ajunge la aceast problem a rspunderii, n dreptul public i n dreptul privat, n domeniul persoanelor sau a familiei, ct i n acela al bunurilor, ea este a tuturor momentelor i a tuturor situaiilor, rspunderea devine punctul nevralgic comun al tuturor instituiilor noastre.52 Rspunderea juridic, indiferent de ramura de drept la care ne raportm are drept scop preventiv-educativ, ct i sancionar, nelegnd prin acest ultim aspect i caracterul reparator n cazul n care s-au produs daune materiale i/ori morale. Prin oricare dintre formele rspunderii se restabilete ordinea nclcat ca urmare a svririi faptei ilicite, iar aplicarea sanciunii i stabilirea despgubirii l face pe autorul faptei s contientizeze consecinele faptei svrite i s nu mai svreasc astfel de fapte.53 Funcionarul public avnd datoria de a avea un interes pentru sadisfacerea necesitilor cetenilor, adic un interes public, ce cere responsabilitate, transparen, integritate, fidelitate i bun- credin,54 nu ar trebui s svreasc abateri disciplinare ce ar duce la rspunderea acestuia. Rspunderea juridic nu are n vedere doar omul social, ci i colectivitile i unitile economico-sociale, prin cei care i conduc i i desfoar activitatea n cadrul lor, i nsui statul, rspunderea fiecreia din cele trei puteri ale statului, cu toate instiuiile existente i funcionarii acestora. n urma stabilirii c rspunderea contravenional este o form a rspunderii juridice administrative, vom stabili c rspunderea contravenional a funcionarilor publici reprezint o form a rspunderii sociale particularizat prin faptul c intervine n urma nclcrii normelor contravenionale. Elementul esenial n antrenarea acestei rspunderi este svrirea de ctre funcionarul public a unui fapt illicit - contravenia, a unei conduite contrare reglementrilor Codului contravenional de ctre personalul din cadrul autoritilor administraiei publice. Acest rspundere
52 53

Manda Corneliu. Drept administrativ. Tratat elementar. - Bucureti: Lumina Lex, 2001, p.255, Alexandru Ioan, Cruan Mihaela, Popescu Ion . Drept administrativ. - Bucureti: Editura Economic, 2002, p.294, 54 Ciobanu Tatiana. Unele aspecte ale deontologiei parlamentarului. //Administraie public- Revista metodicotiinific trimestrial nr. 2-3 (66-67) aprilie-septembrie 2010. - Chiinu: Universul, 2010, p.30,

24

este un mecanism extraordinar care regleaz pulsul societii, meninndu-l n limitele normalului sau restabilind normalitatea,55 alturi de celelalte forme de rspundere caracteristice funcionarului public. Prin urmare, putem defini rspunderea contravenional a funcionarilor publici drept acea form a rspunderii administrative ce const n complexul drepturilor i obligaiilor conexe care se nasc ca urmare a svririi unor contravenii i care constituie cadrul n care se realizeaz sanciunile contravenionale menite s asigure restabilirea ordinii de drept nclcate. Observm c funcionarul public poate fi subiect al rspunderii contravenionale, ca urmare a svririi unei contravenii n timpul exercitrii funciei sau n legtur cu neexercitarea acesteia. Prin urmare contravenia svrit n timpul exercitrii funciei sau n legtur cu aceasta constituie temeiul rspunderii contravenionale a funcionarului public. n concluzie, considerm c instituia rspunderii contravenionale a funcionarului public este una pe ct de complex, pe att de necesar, deoarece prin intermediul acesteia sunt stabilite nite forme legale de constrngere a funcionarului public n modul corespunztor nclcrilor svrite de ei, i duce la stabilirea echilibrului social i pedepsirea celor vinovai, n funcie de contravenia svrit. Astfel, prin intermediul rspunderii juridice n general, dar i a celei contravenionale n mod particular aplicabile funcionarului public, se ncearc de a crea un corp de funcionari publici profesioniti, responsabili, loiali autoritii publice i societii, care prin comportamentul lor att n ndeplinirea atribuiilor de serviciu, ct i n afara acestuia s fie coreci n aciuni i s respecte reglementrile legale.

CAPITOLUL II: SPECIFICUL RSPUNDERII CONTRAVENIONALE A FUNCIONARILOR PUBLICI

55

Zaharia T. Gheorghe, Zaharia Odette Eanu, Budeanu Tudor I., Alexandrescu Tudor. Drept administrativ. - Iai: Junimea, 2002, p.354,

25

De multe ori n cadrul exercitrii atribuiilor specifice funciei publice deinute, funcionarii publici svresc aciuni sau inaciuni care contravin unor reglementri legale, care n rezultat duc la apariia rspunderii juridice, la baza creia st svrirea unor fapte ilicite, care n cazul cercetrii noastre cad sub incidena legii contravenionale, pe care le vom analiza n acest capitol, mpreun cu determinarea i studiul sanciunilor aplicabile funcionarului pentru svrirea contraveniilor. Totodat pentru a asigura obiectivitatea i corectitudine procedurii de sancionare a funcionarilor publici, se ine cont i de unele condiii atenuante, cunoscute sub form de cauze care nltur caracterul contravenional, care au impus funcionarul s acioneze ntr-un mod ilicit, care de asemenea vor fi analizate de noi n cadrul acestui capitol.

2.1 Fapte ale funcionarilor publici care cad sub incidena legii contravenionale Rspunderea contravenional o regsim reglementat n Codul Contravenional al Republicii Moldova, care menioneaz la art.16, alin.(6) c Persoana cu funcie de rspundere (persoana creia ntr-o ntreprindere, instituie, organizaie de stat, autoritate public central sau local, i se acord, permanent sau provizoriu, prin lege, prin numire, alegere sau n virtutea unei nsrcinri, anumite drepturi i obligaii n vederea exercitrii funciilor autoritiilor publice sau a aciunilor administrative de dispoziie, organizatorice sau economice) este pasibil de rspundere contravenional pentru svrirea unei fapte prevzute de prezentul cod 56. n cadrul aceluiai articol, sunt menionate cazurile n care funcionarii publici sunt trai la rspundere contravenional, i anume: folosirea intenionat a atribuiilor sale contrar obligaiilor de serviciu, depirea vdit a drepturilor i atribuiilor acordate prin lege, precum i nendeplinirea sau ndeplinrea necorespunztoare a obligaiilor de serviciu, iar la art.32 fiind menionate sanciunile contravenionale aplicabile funcionarilor publici ca msuri de constrngere statal i reeducare ce se aplic n numele legii persoanei ce a svrit o contravenie. n acest context facem trimitere la capitolul XVI din Codul Contravenional al Republicii Moldova, care stabilite n mod expres contraveniile care pot fi svrite de funcionarii publici n exercitarea atribuiilor de serviciu i care afecteaz activitatea autoritilor publice. Astfel, funcionarii publici rspund contravenional pentru abuzul de putere sau abuzul de serviciu, ceea ce semnific folosirea intenionat a situaiei de serviciu ntr-un mod care contravine intereselor publice sau drepturilor i intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice i juridice, 57
56

Codul Contravenional al Republicii Moldova nr. 218 din 24.10.2008 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 3-6, din 16.01.2009, 57 Codul Contravenional al Republicii Moldova nr. 218 din 24.10.2008, art.312 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 3-6, din 16.01.2009,

26

cu condiia ca acest fapt ilicit s nu ntruneasc elementele constitutive ale infraciunii, adic s aib un pericol social cu efect mai redus, deoarece cunoatem c legislaia penal de asemenea prevede aceast fapt ca temei de atragere la rspundere penal a funcionarului public, dar n alte condiii dect legea contravenional. Cu privire la acest fapt, specificm c n conformitate cu reglementrile legale funcionarului public i este aplicat saniunea contravenional, doar n cazul svririi cu intenie a abuzului de putere sau de serviciu, respectiv, n cazul n care autorul ei a acionat cu vinovie. Indiferent de formele pe care le mbrac, vinovia reprezint o atitudine a subiectului activ al faptei fa de ilicitul comis i urmrile pe care acesta le are sau ar putea s le aib. Ea relev faptul c subiectul de drept (cu excepia neglijenei) este contient c fapta sa este contrar legii, c ea produce anumite urmri periculoase pentru societate i, dar totui el o comite. n acest caz, ca i n cazul infraciunii, vinovia constituie latura subiectiv a contraveniei.58 Observm, c vinovia este atitudinea psihic a unui funcionar public fa de fapta ilicit svrit de acesta, precum i fa de urmrile acestei fapte. n situaia n care funcionarul public prevede rezultatul faptei sale i urmrete producerea lui prin comiterea faptei, avem de a face cu intenia direct, iar cnd producerea urmrilor a fost numai admis, acceptat, intenia este indirect, dar n ambele cazuri ea poate atrage rspunderea contravenional a acestuia, dac a fost svrit orice aciune de abuz de putere sau abuz de serviciu Excesul de putere sau depirea atribuiilor de serviciu , reprezint alt contravenie ce poate fi svrit de funcionarii publici, care prevede c svrirea unei aciuni care depete n mod vdit limitele drepturilor i atribuiilor acordate prin lege i care contravine intereselor publice sau drepturilor i intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice sau juridice, i care de asemenea nu ntrunete elementele constitutive ale infraciunii,59 constituie o fapt a funcionarilor publici ce cade sub incidena legii contravenionale. Pe baza acestor reglementri remarcm c aciunea constituie cea mai frecvent modalitate de realizare a conduitei ilicite. n cazul n care un funcionar public profereaz injurii la adresa unui cetean, acesta are o conduit ilicit exprimat printr-o aciune. Aciunea este voina contient, exteriorizat a omului, micarea lui voluntar ctre un scop, nclcarea unei norme de drept cu caracter prohibitiv. De exemplu, atunci cnd se ncheie un act fr s se respecte condiiile legii, funcionarul public atenteaz la cinstea, onoarea i integritatea corporal a ceteanului, prin comiterea unei fapte pe care norma juridic o interzice. 60 Observm c excesul de putere sau

58 59

Vedina Verginia.Drept administrativ i instituii politico-administrative. - Bucureti: Lumina Lex, 2002, p. 600, Codul Contravenional al Republicii Moldova nr. 218 din 24.10.2008, art.313 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 3-6, din 16.01.2009, 60 Pogone Galina. Op. cit., p. 85,

27

depirea atribuiilor de serviciu apar doar ca urmare a svririi unei aciuni, inaciunea fiind inoportun i imposibil de a fi realizat n acest caz. Cu referire la acest fapt ilicit contravenional, completm menionnd c presupune nite implicaii legale, care i-au forma concret al unor aciuni, i anume: protecionismul, nedeclararea conflictului de interese i excesul de putere privind actele permisive. Protecionismul, vizeaz sprijinul la soluionarea problemelor persoanelor fizice sau juridice neprevzut de actele normative, indiferent de motive, care nu conin elemente de infraciune, acordat n exerciiul funciunii de ctre persoana care activeaz n cadrul unei autoriti publice, instituii publice, ntreprinderi de stat sau municipale, ori n cadrul unei societi comerciale cu capital de stat majoritar
61

n opinia noastr, protecionismul poate viza fie un interes propriu direct

funcionarului public care activeaz n toate instituiile enumerate mai sus pentru a obine un avantaj personal sau pentru membrii familiei, rude, prieteni, fie un interes propriu indirect, prin obinearea unor avantaje n urma soluionrii problemelor unor persoane fizice sau juridice care sunt strine funcionarului public, de cele mai dese ori de ordin material. Nedeclararea conflictului de interese de ctre persoana care activeaz n cadrul unei autoriti publice, instituii publice, ntreprinderi de stat sau municipale ori n cadrul unei societi comerciale cu capital majoritar de stat, reprezint o alt form a excesului de putere sau depirii atribuiilor de serviciu. n acest context observm c funcionarul public este obligat s informeze imediat, dar nu mai trziu de trei zile de la data constatrii, n scris, eful ierarhic sau organul ierarhic superior despre interesul, al su ori al persoanelor apropiate, legat de decizia pe care trebuie s o ia personal sau la luarea creia trebuie s participe, ori de aciunea pe care trebuie s o ntreprind n ndeplinirea atribuiilor sale de serviciu sau despre calitatea, a sa ori a persoanelor apropiate, de fondator, acionar, asociat, membru al consiliului de administraie, membru al comisiei de control sau de revizie a unei persoane juridice (comerciale sau necomerciale), dac aceast persoan juridic a primit de la organizaia public n care activeaz bunuri, inclusiv mijloace bneti, credite garantate de stat ori de autoritatea administraiei publice locale sau o comand de achiziie public,62 n caz contrar prin neexecutarea acestor reglementri funcionarul public este tras la rspundere contravenional, dup cum am menionat iniial fiindu-i aplicat sanciunea prevzut de legea contravenional. Remarcm c prin aceast fapt contravenional se urmrete scopul respectrii interesul general al societii, ca persoanele care dein funcii publice s

61

Codul Contravenional al Republicii Moldova nr. 218 din 24.10.2008, art.313 1 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 3-6, din 16.01.2009, 62 Legea Republicii Moldova nr.16 din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese, art.9, alin.(1) // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.94-96 din 30.05.2008,

28

ia, n ndeplinirea atribuiilor lor de serviciu, decizii impariale i legitime, satisfcnd interesul public i nu realiznd interesele personale, servind societatea. n ceea ce privete excesul de putere privind actele permisive, atunci acesta se refer nemijlocit la tergiversarea nemotivat i/sau depirea perioadei de timp stabilite pentru eliberarea actului permisiv, precum i eliberarea actului permisiv pe un termen de valabilitate mai mic dect termenul prevzut de Nomenclatorul actelor permisive, precum i cererea de a deine i/sau eliberarea unui act permisiv care nu este inclus n Nomenclatorul actelor permisive, stabilirea i/sau aplicarea unei pli pentru eliberarea actului permisiv ntr-un cuantum mai mare dect plata prevzut de Nomenclatorul actelor permisive, refuzul nemotivat de eliberare a actului permisiv, invocarea i aplicarea unor cerine i proceduri de eliberare a actelor permisive care nu corespund legii, precum i retragerea nemotivat a actului permisiv.63 Avnd la baz aceste prevederi legale, vom specifica c prin act permisiv se nelege un document sau nscris constatator, prin care autoritatea emitent constat unele fapte juridice i/sau nvestete solicitantul cu o serie de drepturi i obligaii pentru iniierea, desfurarea i/sau ncetarea unor activitii sau a unor aciuni aferente acestei activiti. Actul permisiv avnd form de: autorizaie, permis, certificat, aviz, aprobare, coordonare, brevet, de atestat de calificare. De asemenea cu titlu de specificare remarcm c prin Nomenclatorul actelor permisive se are n vedere list oficial a actelor permisive, stabilit de lege, n care se specific termenul lor de valabilitate, taxa ce urmeaz a fi ncasat, precum i autoritile emitente abilitate cu dreptul de eliberare a acestor acte.64 Aceast fapt prevzut de Codul contravenional are scopul de a disciplina funcionarul public i de al determina s acioneze n mod obiectiv, evitnd orice abuz legat de actele permisive, garantnd eliberarea lor n baza condiiilor legale prevzute. innd cont de cele identificate i analizate mai sus, generalizm prin a meniona c excesul de putere sau depirea atribuiilor de serviciu, mpreun cu cele trei forme prevzute de legea contravenional, reprezint fapte ilicite pentru svrirea crora, n cazul n care nu ntrunesc elementele infraciunii, li se aplic sanciuni contravenionale specifice. O alt fapt care determin apariia rspunderii contravenionale pentru funcionarul public se refer la tinuirea unui act de corupie ori a unui act conex acestuia sau neluarea msurilor de rigoare, fa de funcionarii din subordine care au svrit astfel de aciuni, i totodat nesigurarea msurilor de protecie a funcionarului public care informeaz cu bun-credin despre comiterea
63

Codul Contravenional al Republicii Moldova nr. 218 din 24.10.2008, art.313 3 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 3-6, din 16.01.2009, 64 Legea Republicii Moldova nr.160 din 22.07.2011 privind reglementarea prin autorizare a activitii de ntreprinztor, art.2 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.170-175 din 14.10.2011,

29

actelor de corupie i a celor conexe, a faptelor de comportament corupional, despre nerespectarea regulilor privind declararea veniturilor i a proprietii i despre nclcarea obligaiilor legale privind conflictul de interese.65 Cu referire la acest contravenie, vom specifica n mod necesar c prin act de coruie, se are n vedere coruperea activ, coruperea pasiv, traficul de influen, luarea de mit, darea de mit, primirea de recompens ilicit, iar ca acte conexe de corupie se prevede abuzul de putere sau abuzul de serviciu, excesul de putere sau depirea atribuiilor de serviciu, legalizarea veniturilor obinute din acte de corupie, mpiedicarea nfptuirii justiiei, nsuirea de bunuri, cauzarea de daune materiale prin nelciune sau prin abuz de ncredere, distrugerea sau deteriorarea de bunuri, protecionismul i falsificarea rezultatelor votrii.66 De asemenea, menionm c n statele postsovietice, de rnd cu formele tradiionale de mituire a persoanelor ociale, sunt folosite i altele noi: achitarea cltoriilor peste hotare, credite avantajoase, oferirea diverselor servicii, funcii nalt pltite dup eliberarea din aparatul de stat, includerea n componena consiliilor structurilor comerciale ori n calitate de cofondatori.67 Observm, conform acestor reglementri c funcionarii publici care i-au cunotin de un act de corupie sau un act conex, trebuie s informeze superiorul sau organele abilitate n acest sens, fiindui asigurat protecia, toate aceste aciuni, mpreun cu prevederea lor de ctre Codul contravenional au drept scop de a disciplina funcionarul i de a omite orice forme de influenare a acestuia n luarea deciziilor, asigurnd imparialitatea, corectitudinea, respectarea normelor legale i a interesului public n activitile desfurate. Urmtoarea fapt ilicit a funcionarului public care cade sub incidena legii contravenionale la care vom face trimitere, este strns legat de cea anterioar analizat i prevede primirea de recomens nelegitim sau de folos material ,68 n exerciiul funciunii, care nu este altceva dect un act de corupie direct svrit de funcionarul public care este n contradice cu rolul funcionarului public, de a se afla n serviciul ceteanului. innd cont de contextul dat apelm la normele legale care stabilesc interdicia pentru funcionarul public de a solicita sau a accepta cadouri servicii, favoruri, invitaii sau orice alt avantaj, destinate personal acestuia sau familiei sale, stabilind n acelai timp excepia n cazul

65

Codul Contravenional al Republicii Moldova nr. 218 din 24.10.2008, art.314, art.3141 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 3-6, din 16.01.2009, 66 Legea Republicii Moldova nr.90 din 25.04.2008 cu privire la prevenirea i combaterea corupiei, art.16 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 103-105 din 13.06.2008, 67 Borevski Andrei, Istrati Andrei. Bazele de contracarare a corupiei. Recomandrii metodice. Chiinu: Pontos, 2008, p.28, 68 Codul Contravenional al Republicii Moldova nr. 218 din 24.10.2008, art.315 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 3-6, din 16.01.2009,

30

cadourilor simbolice, celor oferite din politee sau primite cu prilejul anumitor aciuni de protocol i a cror valoare nu depete limitele stabilite de Guvern.69 Totodat, pentru a evita aplicarea sanciunii contravenionale pentru primirea de recompens nelegitim sau de folos material, funcionarul public trebuie s ia msurile necesare pentru a-i asigura protecia, prevzute nemijlocit de lege, i anume: 1. s refuze avantajul necuvenit, acesta nu trebuie acceptat pentru a fi folosit ca prob; 2. s se asigure cu martori, inclusiv dintre colegii de serviciu; 3. s nscrie detaliat aceste aciuni ntr-un registru special; 4. s raporteze imediat aceast tentativ autoritilor competente; 5. s-i desfoare activitatea corespunztor, n special cea pentru care i s-a oferit avantajul necuvenit.70 Drept urmare, cu referire la aceast fapt prevzut de legea contravenional, conchidem c urmrete prestarea unor servicii publice i realizarea activitilor administrative n modul cel mai corect i legal posibil acordate beneficiarilor, iar pentru a evita rspunderea contravenional pe baza svririi acestei contravenii funcionarului public nu-i rmine dect s respecte normele legale din domeniu. Vom mai identifica urmtoarele fapte ale funcionarului public care cad sub incidena legii contravenionale i sunt pasibile de rspundere contravenional, conform aceluiai capitol din Codul contravenional: nendeplinirea cerinelor legitime ale deputatului n Parlament (art.316); neexecutarea obligaiilor prevzute de Codul de executare (319); nclcarea modului de folosire a simbolurilor de stat (art.322); divulgarea datelor despre msurile de securitate (art.325); nclcarea regulilor de pstrare, de completare, de eviden i de folosire a documentelor de arhiv (art.328); nclcarea termenelor de declarare a veniturilor i a proprietii sau a intereselor personale (art.3302); alte fapte prevzute n cadrul acestui capitol al Codului contravenional. Referindu-ne la contraveniile ce pot constitui temei de atragere la rspundere contravenional a funcionarilor publici, menionm c i alte capitole din Codul contravenional, prevd fapte ilicite ce constituie temei al sancionrii contravenionale a funcionarilor publici. Din aceste considerente, vom viza n mod obligator capitolul VI, care prevede contraveniile ce atenteaz la drepturile politice, de munc i la alte drepturi constituionale ale persoanei fizice, unde subieci ai rspunderii contravenionale, n cazul comiterii cu vinovie a faptelor ilicite ncadrate n acest capitol snt i persoanele cu funcie de rspundere (art.47, 49, 52, 55, 56, 57 etc.); capitolul VII ce stabilete contraveniile ce atenteaz la sntatea populaiei, sntatea persoanei, la starea
69

Legea Republicii Moldova nr.16 din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese, art.23, alin.(1), (2), (3) // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.94-96 din 30.05.2008, 70 Ibidem, art.23, alin.(5),

31

sanitar-epidemiologic, i unde persoanele cu funcie de rspundere pot fi subiecte a rspunderii contravenionale n condiiile prevzute (art.79, 80, 81, 82, 83, 84, 86, 87, 90, 91); capitolul VIII privind contraveniile ce atenteaz la drepturile reale, conform crora persoana cu funcii de rspundere, de asemenea, poate fi subiect al rspunderii (art.92, 95, 96, 97, 100, 102; art. 107 alin. (1), (2)); i capitolul IX, contravenii n domeniul proteciei mediului, unde funcionarul public rspunde conform legii, la fel ca i n cazul celorlalte tipuri de fapte contravenionale prevzute n cod care pot fi aplicate funcionarului public n calitate de subiect al rspunderii contravenionale i care pot fi svrite de acesta n exercitarea funciilor i atribuiilor de serviciu. Este necesar de remarcat c n lipsa condiiilor speciale prevzute pentru funcionarii publici, n cazul n care acetia sunt vinovai de svrirea unei contravenii, ei rspund conform dispoziiilor generale a legii contraveionale. Generalizm, prin a meniona c Codul contravenional stabilete n mod expres faptele svrite de funcionarii publici care cad sub incidena reglementrilor din domeniu, reieind din calitatea special a acestor subieci ai rspunderii contravenionale i din atribuiile de serviciu exercitate, n toate celelalte cazuri funcionarii publici rspund ca orice persoan fizic.

2.2 Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei i rspunderea contravenional a funcionarilor publici Codul Contravenional al Republicii Moldova, dup cum am mai menionat, stipuleaz expres trsturile eseniale pe care trebuie s le ntruneasc o fapt, svrit de ctre o persoan, pentru ca aceasta s aiba caracter contravenional, i condiiile pe care aceasta trebuie s le ntruneasc ca s poat fi ncadrat n dispoziiile acestuia. Prezena acestor trsturi este strict obligatorie, iar absena oricrei din ele conduce la excluderea caracterului contravenional al faptei, iar ca urmare duce i la dispariia rspunderii contravenionale. n acest context, facem din nou referire la unul din principiile rspunderii contravenionale inevitabilitii rspunderii i a pedepsei contravenionale care prevede c sancionarea contravenional a persoanei vinovate pentru comiterea unei contravenii este obligatorie, ns cu unele excepii prevzute de legislaie. n acest sens apare un element component al rspunderii juridice n general, i n cazul celei contravenionale n special, ce const n cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei svrite.

32

Astfel, cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei sunt acele stri, mprejurri, situaii, cazuri, condiii prevzute de lege a cror existen n timpul comiterii faptei face imposibil realizarea uneia dintre trsturile eseniale ale contraveniei.71 Cu privire la aceste cauze, menionm c n doctrina administrativ, diferii autori prevd diferite cauze. n acest sens, Ion Corbeanu evideniaz urmtoarele cauze: legitima aprare, cazul fortuit, starea de extrem necesitate, constngearea fizic i psihic, beia involuntar complet, eroarea de fapt, iresponsabilitatea, infirmitatea, minoritatea, ordinul autoritii ierarhice, acordul unitii i prescripia, care dup cum susine autorul este de 6 luni, pentru aplicarea amenzii contravenionale, i n cazul contraveniei continue, ncepe s decurg de la data constatrii faptei.72 Eroarea de fapt, beia accidental, voluntar, complet, ocazional i cronic, legitima aprare, starea de extrem necesitate, constrngerea fizic i psihic, cazul fortuit, iresponsabilitatea, infirmitatea i minoritate, n opinia lui Mircea Preda snt toate cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei,73 iar cu referire la autorii autohtoni vom face referire la juristul Ion Creang, care enumer urmtoarele cauze care nltur caracterul contravenional al faptei: extrema necesitate, legitima aprare, iresponsabilitatea, constrngerea fizic i psihic, eroarea de fapt, infirmitatea, cazul fortuit i beia accidental complet.74 Astfel, observm c n unele cazuri distincte rspunderea contravenional i caracterul contravenional al faptei pot fi nlturate, avnd la baz condiii obiective, care dac nu ar fi intervenit, subiectul nu ar fi svrit abaterea contravenional respectiv Ca urmare a acestor categorii de cauze, ne vom referi nemijlocit la cele care nltur caracterul contravenional al faptei i rspunderea contravenional, prevzute n art.19 din Codul contravenional al Republicii Moldova, i anume: starea de iresponsabilitate; legitima aprare; starea de extrem necesitate; constrngerea fizic i/sau psihic; riscul ntemeiat i cazul fortuit. Bazndu-ne pe prevederile legale, vom analiza succint fiecare dintre cauze, prima dintre care fiind starea de iresponsabilitate, care prevede c este n stare de iresponsabilitate persoana care svrete o fapt aflndu-se n imposibilitatea de a contientiza sau de a dirija aciunile sale din cauza unei boli psihice cronice, unei tulburari temporare a activitii psihice, a alienrii mintale sau a unei alte stri psihice patologice.75 Astfel, iresponsabilitate nseamn incapacitatea unor persoane de a-i da seama de sensul i de urmrile faptelor lor sau de a-i dirija n mod normal voina n timpul svririi aciunii sau
71 72

Furdui Sergiu. Drept contravenional. Chiinu: Cartier juridic, 2005, p.99, Corbeanu Ion. Drept administrativ. Bucureti: Lumina Lex, 2002, p.201, 73 Preda Mircea. Drept administrativ. Partea general. Bucureti: Lumina Lex,2002, p.279, 74 Creang Ion. Curs de drept administrativ. Chiinu: Editura Epigraf, 2003, p.315, 75 Codul Contravenional al Republicii Moldova nr. 218 din 24.10.2008, art.20 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 3-6, din 16.01.2009,

33

inciunii ilicite. Iresponsabilitatea este o cauz de scutire de rspunderea contravenional, ntemeiat pe lipsa de vinovie din partea persoanei care a svrit contravenia. Aceast stare de incapacitate poate fi constatat numai pe cale medical, medicii specialiti fiind cei care se pronun asupra capacitii persoanei de a-i dirija aciunile sau inciunile n mprejurri concrete. Nu trebuie s confundm iresponsabilitatea cu starea de afect, care este considerat drept circumstan atenuant, la care poate ajunge i o persoan perfect sntoas sub aspect psihic.76 Remarcm c pentru iresponsabilitate se cer ntrunite, cumulativ, patru condiii: s existe starea de incapacitate psihic datorit creia fptuitorul s nu-i poat da seama de aciunile (inaciunile) sale sau s nu le poat stpni; incapacitatea psihic s existe la momentul svririi contraveniei, ct i la momentul aplicrii sanciunii contravenionale; starea de incapacitate psihic s fie determinat de alienaie mintal sau de alte anomalii care nu permit receptivitate psihic i o ultim condiie prevede ca fapta comis s fie prevzut de legea contravenional.77 Menionm cu referire la funcionarii publici care se afl ntr-o situaie de iresponsabilitate, c n momentul svririi faptei ilicite, acetia nu contientizeaz pericolul social al acesteia, respective nu sunt receptivi la ameninarea sanciunilor contravenionale, iar teama de sancionare nu are influen asupra comportrii lor, motiv pentru care svresc faptele ilicite contravenionale. Legitima aprare este o alt cauz care nltur caracterul contravenional al faptei. Trstura esenial care lipsete fapta svrit n stare de legitim aprare este vinovia, lipsa creia duce la absena pericolului social necesar pentru existena contraveniei. Legea contravenional consider c fapta a fost svrit n legitim aprare, numai dac sunt ndeplinite urmtoarele cerine: s existe un atac care s provin din partea unei persoane fizice responsabile; atacul s fie material, respectiv, s se concretizeze n acte de violen fizic sau verbal susceptibile a fi percepute pe cale senzorial; atacul s fie direct, adic s provin din partea celui mpotriva cruia se ndreapt riposta persoanei n stare de legitim aprare; atacul s fie imediat, adic n curs de dezlnuire sau pe punctul de a se produce; s fie injust, adic s se realizeze printr-un fapt ilicit; atacul s fie ndreptat mpotriva persoanei, a drepturilor sale ori mpotriva unui interes obtesc; s fie periculos, adic s pun n pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori un interes public, n sensul c produce urmri ireparabile sau greu de remediat; riposta s fie necesar, nelegnd prin aceasta c finalitatea actelor de aprare urmrete nlturarea atacului; riposta s fie spontan.78 Deci, n legitim aprare apare funcionarul public care svrete fapte pentru a nltura un atac material, direct, imediat i injust, ndreptat mpotriva sa, a altuia sau mpotriva unei interes
76 77

Guuleac Victor. Tratat de drept contravenional. Chiinu: E.F.-P. Tipografia central, 2009, p.118, Furdui Sergiu. Dreptul contravenional. - Chiinu: Cartier juridic, 2005, p. 101, 78 Creang Ion. Op. cit., p. 317,

34

public i care pune n pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori interesul public i dac n aceste cazuri n-au fost depite limitele legitimei aprri. O alt condiie ce nltur rspunderea juridic a funcionarilor publici este starea de extrem necesitate, care exist atunci cnd funcionarul public, pentru a-i apra propria via n faa unui pericol imitent sub semnul ntrebrii, sacrific alt persoan sau sacrific bunurile altei persoane, pentru aprarea bunurilor sale, atunci cnd n mod natural nu exist alt soluie. Starea de necesitate, spre deosebire de legitima aprare, privete un pericol creat de diferite ntmplri sau evenimente neprevzute, cum ar fi un cutremur, o inundaie, un incediu etc. iar funcionarul public trebuie s acioneze ilicit. n acest caz pericolul trebuie s ndeplineasc cumulativ, urmtoarele condiii: s fie imitent (pe punctul de a produce un ru); s fie ndreptat contra unei valori sociale ocrotite de lege (viaa, integritatea corporal sau sntatea sa, a altora sau un bun important al su ori al altuia sau un interes obtesc), avndu-se n vedere atunci cnd ne referim la un bun, natura, destinaia, raritatea, valoarea i indispensabilitatea sa, dar i diferena de valoare dintre bunul salvat i bunul distrus sau deterioarat n urma aciunii de salvare; s fie inevitabil, adic s nu poat fi nlturat altfel, justificnd n acest fel fapta svrit n scop de salvare, innd seama de mprejurrile concrete n care sa ivit pericolul i starea psihologic a persoanei care a efectuat aciunea de salvare.79 Menionm cu privire la aceast cauz, c dac funcionarul public care n momentul svririi faptei, i-a dat seama c produce urmri vdit mai grave dect cele care s-ar fi putut produce dac pericolul nu era nlturat, fapta nu se consider comis n stare de necesitate. De remarcat este i faptul c, de regul, starea de necesitate nltur numai caracterul contravenional al faptei, nu i consecinele juridice de alt natur. O alt condiie ce nltur rspunderea funcionarilor publici este constrngerea fizic i psihic. Autorii din domeniu consider c nu este considerat fapta svrit de o persoan, n cazul n care au fost exercitate asupra fptuitorului presiuni, aciuni coercitive spre a-l obliga s svreasc contravenia, deoarece funcionarul public pus ntr-o asemenea situaie nu-i mai dirijeaz singur voina, fcnd-ul n acest fel nevinovat pentru fapta svrit. Constrngerea se poate realiza fie sub aspect fizic, fptuitorul neputnd rezista acesteia, fie sub aspect moral, prin ameninarea cu un pericol grav pentru persoana sa ori a altei persoane, ce nu putea fi nlturat n alt mod dect prin svrirea contraveniei. Constrngerea fizic trebuie s existe sub forma unei fore strine, ca s exercite o constrngere asupra fizicului celui ce se consider constrns, iar acesta s se afle n situaia de a nu putea reaciona sau opune rezisten., iar
79

Zaharia Gheorghe, Zaharia Odette Eanu, Budeanu Tudor, Alexandrescu Tudor. Drept administrativ. - Iai: Junimea, 2002, p. 363,

35

constngerea moral trebuie s evidenieze faptul c s-a acionat asupra psihicului persoanei n cauz, prin ameninare, aceeasta fiind expus la un pericol grav, care a produs asupra sa o puternic temere (fric) ce a determinat-o s svreasc fapta contravenional, pericolul neputnd fi nlturat n alt mod (denunarea n timp util, chemarea altor persoane n ajutor etc.).80 Menionm, c ntre rul cu care se amenin i consecina svririi contraveniei trebuie s existe o anumit proporie, n sensul c valoarea social vtmat prin svrirea contraveniei, n cazul nostru de ctre funcionarul public, s nu fie mai mare dect valoarea social ocrotit prin acea fapt. Riscul ntemeiat, reprezint o alt condiie care exonereaz funcionarii publici de rspunderea contravenional i nltur caracterul contravenional al faptei, presupunnd o aciune cu posibile consecine duntoare i n privina cruia Codul contravenional, n art.24 prevede c nu constituie contravenie fapta, prevzut de prezentul cod, care a cauzat daune intereselor ocrotite de lege n cazul riscului ntemeiat n atingerea unor scopuri socialmente utile. Tot n acelai articol se menioneaz c riscul se v-a considera ntemeiat numai n cazul n care scopul socialmente util nu putea fi atins far aciunile (inaciunile) nsoite de risc, iar persoana care a riscat, a luat (a epuizat) toate msurile de prevenire a cauzrii de daune intereselor ocrotite de legea contraventional. Drept urmare considerm c v-a nltura caracterul contravenional al faptei i rspunderea contravenional doar acea aciune (inaciune), autorul creia nu a gsit alt modalitate de a atinge scopul socialmente util. Ultima condiie ce nltur caracterul contravenional al faptei i rspunderea contravenional este cazul fortuit, care exist atunci cnd aciunea sau inaciunea funcionarului public are loc datorit unor mprejurri strine neprevzute, neateptate (fora major), adic aciunile au fost ntreprinse la intervenia unei mprejurri ce n condiiile concrete nu putea fi prevzut sau nlturat.81 Dup cum menioneaz i ali autori, cazul fortuit poate fi pus n discuie atunci cnd aciunea sau inaciunea funcionarului public a produs un rezultat neurmrit i neacceptat de acesta i ca urmare a unei mprejurri care nu putea fi prevzut. Cazurile fortuite cel mai adesea ntlnite sunt fenomenele naturii, accidentele tehnice, schimbrile brute intervenite n starea de sntate a funcionarului public, ns momentul producerii rmne neprevzut, cel puin la nivelul tiinei actuale. Totodat, ntre mprejurarea fortuit i rezultatul aciunii sau inaciunii funcionarului public, este necesar s existe o legtur de cauzalitate, adic mprejurarea fortuit s fi contribuit la producerea rezultatului neprevzut al faptei. n aceste condiii, funcionarul public este exonerat de
80 81

Zaharia Gheorghe, Zaharia Odette Eanu, Budeanu Tudor, Alexandrescu Tudor. Op.cit., p.364, Creang Ion. Op. cit., p.319,

36

rspundere, deoarece nu a avut posibilitatea s prevad factorul extern care a determinat producerea rezultatului, cu excepia cazului n care funcionarul public nu a prevzut rezultatul, care putea fi prevzut n mod obinuit de orice persoan. n aceiai ordine de idei, cu privire la cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei i rspunderea contravenional, ncheiem prin a meniona c aceastea prevd nite situaii concrete, stri i condiii care prin ele nsele au presupus svrirea unei contravenii. Bazndu-ne pe aceat ideie, ne dm seama c nu ar fi uman ca legea s nu admit posibilitatea aprrii i deci exonerrii de rspunderea contravenional pentru o fapt svrit ca urmare a unor condiii obiective neprevzute, dar care n acelai timp trebuie aplicate i utilizate cu cel mai nalt grad de corectitudine i oportunitate. Cu titlu de concluzie, afirmm c rspunderea contravenional este o form a rspunderii juridice la general i a rspunderii administrative la particular bazat pe existena unui suport juridic de drept administrativ, ce apare n toate cazurile de comportament ilegal al persoanei i se manifest prin aplicarea fa de ea a sanciunilor juridice corespunztoare n ordinea stabilit de legislaia contravenional, avnd ca temei svrirea contaveniilor i fiind guvernat de principii diriguitoare menite s garanteze aplicabilitatea corect a responsabilitii contravenionale.

2.3 Sanciunile contravenionale aplicabile funcionarilor publici Rspunderea administrativ intervine atunci cnd, n timpul executrii funciei sale, funcionarul public svrete o contravenie administrativ, adic nu ndeplinete sau ndeplinete defectuos una sau mai multe sarcini. Aceast rspundere se angajeaz fie prin adoptarea ori emiterea de acte administrative prin care se vatm drepturile, recunoscute de lege, ale particularilor, fie prin neemiterea unor acte n termenul prevzut de lege, fie prin svrirea de fapte administrative ilicite prevzute i sancionate de actele normative prevzute de lege. Apare n acest context, noiunea de sanciune administrativ aplicabil funcionarului public. Menionm, cu referire la rspunderea contravenional ca form a celei administrative, c numrul prea mare de sanciuni nu contribuie n mod inevitabil la eficiena acesteai i n general la eficiena activitii sistemului administrativ, dat fiind faptul, c unele din ele produc un efect minimal, avnd, n acelai timp, o procedur anevoioas (de exemplu, ridicarea contra echivalent). Sanciunile contravenionale sunt de natur represiv i au ca scop lichidarea contraveniilor i educarea funcionarilor publici n spiritul respectrii normelor de drept, coninutul lor constituindu-l

37

pedeapsa. Pedeapsa, ns nu poate fi considerat drept scop, ci doar o funcie a rspunderii administrative, n particular, i a constrngerii administrative n general.82 Conform opiniei autorilor Maria Orlov i tefan Belecciu, sanciunea contravenional este o msur de rspundere i se aplic n scopul educrii funcionarului public, care a comis o contravenie administrativ, n spiritul respectrii legilor, precum i n scopul de a se preveni comiterea unor noi contravenii.83 n acelai context, profesorul Victor Guuleac definete sanciunea contravenional drept o msur de constrngere statal prevzut de legea contravenional i aplicat contravenientului n modul stabilit de lege pentru svrirea cu vinovie a contraveniei, avnd drept scop ocrotirea valorilor sociale, formarea unei conduite civice corecte a fptuitorului, prevenirea comiterii unor noi contravenii att de ctre contravenientul nsui, ct i de ctre alte persoane, 84 specificnd c la baza aplicrii acesteia se afl urmtoarele principii: legalitatea sanciunilor contravenionale, individualizarea sanciunilor contravenionale, personalitii, compatibilitii sanciunilor contravenionale cu morala i concepia juridic a societii. Ca urmare, din punct de vedere al naturii lor, ntlnim dou categorii de sanciuni contravenionale: 1. principale: avertismentul, amenda, prestarea unei activiti n folosul colectivitii; 2. complementare: confiscarea, suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, a acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; nchiderea unitii; blocarea contului bancar; suspendarea activitii agentului economic; retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv, etc., 85 n doctrin acestea fiind clasificate diferit ca urmare a caracterului legal diferit n diferite perioade i n diferite ri. Codul contravenional al Republicii Moldova, la art.32 stabilete urmtoarele forme de sanciuni aplicabile funcionarul public: avertismentul, amenda, privarea de dreptul de a desfura o anumit activitate, privarea de dreptul de a deine o anumit funcie, aplicarea punctelor de penalizare, privarea de dreptul special (dreptul de a conduce vehicule, dreptul de a deine arm i de a purta arm), munca neremunerat n folosul comunitii, arestul contravenional, sanciuni care vor fi analizate n continuare. Avertismentul const n atenionarea funcionarului asupra pericolului faptei svrite i n recomandarea de a respecta pe viitor dispoziiile legale. Sanciunea avertismentului, se aplic de ctre agentul constatator fr remiterea cauzei contravenionale n instana de judecat.
82

Orlov Maria, Belecciu tefan. Drept administrativ. Academia tefan cel Mare a MAI al Republicii Moldova. Chiinu: Elena V.I, 2005, p.141, 83 Ibidem, p.141, 84 Guuleac Victor. Drept contravenional. Chiinu: Bons Offices, 2006, p.114, 85 Vedina Virginia. Drept administrativ. Revzut i actualizat. Galai: Universitatea Dunrea de Jos, 2006, p.66,

38

n acest context, sanciunea contravenional nu prezint un scop n sine, ci un mijloc de ocrotire a relaiilor sociale i de formare, a unui spirit de responsabilitate, motiv pentru care avertismentul este, ca natur, o sanciune pur moral aplicabil unor contravenii ce prezint un grad de pericol social redus, iar contravenienii o periculozitate sczut. Avertismentul este o variant modern a sanciunii mustrrii, sanciune moral aplicat n dreptul romn, n dreptul canonic i n dreptul medieval. Avertismentul se adreseaz oral, atunci cnd contravenientul este prezent la constatarea contraveniei, i este aplicat de agentul constatator. n celelalte cazuri, avertismentul se socotete executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contraveniei, cu rezoluia corespunztoare.86 innd cont de aceast opinie, vom specifica c n Republica Moldova n conformitate cu legislaia din domeniu, avertismentul se aplic numai n form scris, evitnd situaia aplicrii verbale a acestuia. Totodat, avertismentul este cea mai blnd sanciune contravenional principal, care de cele mai dese ori este evitat de agenii constatatori, care abuzeaz prin aplicarea de amenzi contravenionale chiar i celor mai nensemnate contravenii, unde ar fi trebuit n mod logic s se acorde avertismente. Astfel, s-a stabilit o exigen sporit n ceea ce privete aplicarea sanciunilor contravenionale i se merge chiar spre limita maxim a amenzilor nicidecum spre aplicarea avertismentului. De aceea, se impune ca organele competente s neleag c orice sanciune juridic, inclusiv cea contravenional, nu reprezint un scop n sine, ci un mijloc de reglare a raporturilor sociale, de formare a unui spirit de responsabilitate, iar pentru aceasta nu este nevoie ca n toate cazurile s se aplice sanciunea amenzii, existnd i alte forme, care pentru contraveniile nensemnate ntotdeauna este avertismentului. Observm, ca rezultat c avertismentul primit de ctre funcionarul public este deci o sanciune fr efecte juridice, asemntoare unei sanciuni morale, aplicndu-se n cazul unor fapte de mic gravitate i cnd se apreciaz c persoana n cauz, chiar i fr aplicarea unei sanciuni mai aspre, nu va svri alte contravenii. Avertismentul se poate aplica chiar i atunci cnd actul normativ prin care a fost stabilit acea contravenie nu prevede o asemenea sanciune, lsndu-se la aprecierea celui ce constat contravenia aplicarea acestei sanciuni.87 Amenda, reprezint o sum unic pltit n beneficiul statului ca urmare a svririi unui ilicit. Ca sanciune contravenional este una din cea mai rspndit msur de influenare i se aplic, practic, pentru toate contraveniile prevzute de legislaie. Aceasta poart un caracter material, fiind o sanciune juridic de natur administrativ, care presupune restituirea de ctre fpta a pagubei materiale i se aplic indiferent de faptul dac prin fapta contravenional s-a adus
86 87

Iorgovan Antonie. Tratat de drept administrativ. Vol. II. Bucureti: All Beck, 2002, p. 409, Alexandru Ioan, Cruan Mihaela, Popescu Ion. Drept administrati. - Bucureti: Editura Economic, 2002, p.320,

39

sau nu un prejudiciu material.88 Amenda const n plata unei sume de bani care variaz n funcie de natura i gravitatea faptei. De regul, actele normative prevd, pentru fiecare contravenie, o limit minim i una maxim a acesteia, pentru ca amenda s poat fi aplicat inndu-se seama de mprejurrile concrete n care a fost svrit contravenia, cu alte cuvinte, pentru ca sanciunea s poat fi individualizat. Atfel, n baza analizei normelor legale, stabilim c valoarea amenzii nu poate depi 150 uniti convenionale pentru persoanele fizice, i se aplic de la 10 la 500 uniti convenionale n cazul persoanelor juridice i persoanelor cu funcie de rspundere, respectiv i funcionarilor publici. Remarcm de asemenea, c amenda are un caracter legal. Ca urmare, nu s-ar putea aplica o sanciune ntr-un cuantum care s nu se situeze n limitele stabilite ori s fie determinat pe baza altor criterii dect cele reglementate. Mai trebuie precizat c amenda contravenional spre deosebire de cea penal nu atrage decderi sau interdicii pentru persoanele sancionate i nici nu constituie antecedent care s influeneze asupra unei eventuale sancionri viitoare. Pe lng faptul c amenda este cea mai rspndit sanciune contravenional, ea este considerat i cea mai eficient. Prin libertatea de micare ntre limita minimal i cea maxim, care este att de mare, la stabilirea amenzii pentru o contravenie concret se poate ine seama, n acelai timp, de importana raportului juridic nclcat i de pericolul social pe care l prezint. Urmtoarele sanciuni care pot fi aplicate funcionarului public ca urmare a svririi unei contravenii sunt privarea de dreptul de a desfura o anumit activitate sau de a deine anumite funcii, care prevd interzicerea temporar persoanei fizice de a desfura o anumit activitate, inclusiv prin privarea acesteia de dreptul special. Sanciunea privrii de dreptul de a desfura o anumit activitate poate fi aplicat n cazul n care activitatea a fost folosit la svrirea contraveniei sau n cazul n care contravenia reprezint o nclcare a regulilor de desfurare a acestei activiti.89 n aceast ordine de idei, stabilim c prin dreptul de a ocupa anumite funcii sau de a exercita o anumit activitate se nelege un post ntr-o ntreprindere, instituie, organizaie de stat sau a administraiei publice locale ori o subdiviziune, filial a lor, n care persoana respectiv, prin numire, alegere sau n virtutea unei nsrcinri deine anumite drepturi i obligaiuni n vederea exercitrii funciilor autoritii publice sau a aciunilor administrative de dispoziie sau organizatorico-economice.90
88

Orlov Maria, Belecciu tefan. Drept administrativ. Academia tefan cel Mare a MAI al Republicii Moldova. Chiinu: Elena V.I, 2005, p.143, 89 Codul Contravenional al Republicii Moldova nr. 218 din 24.10.2008, art.35, alin.(1) // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 3-6, din 16.01.2009, 90 Codul penal al Republicii Moldova nr.985-XV din 18.04.2002, art.123, 124 // republicat Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.72-74/195 din 14.04.2009,

40

Astfel, ajungem la opinia c sanciunea privind privarea dreptului de a ocupa anumite funcii sau de a desfura o anumit activitate se refer nemijlocit i funcionarului public, care n timpul exercitii atribuiilor de serviciu a svrit o fapt contravenional, respectiv ca msur de pedeaps poate fi aplicat fa de persoanele care se afl n serviciu n autoritile de stat, teritoriale, autonome sau n administraia public local, precum i fa de cele care gestioneaz organizaii comerciale, obteti sau alte organizaii nestatale. Anume prin aplicarea acestei sanciuni se urmrete scopul de a asigura o activitate eficient a administraiei publice, prin nlturarea, dar i interzicerea funcionarilor publici vinovai de a mai ocupa unele funcii publice pe o anumit perioad de timp, n acest fel oferindu-I funcionarului sancionat ansa ca du aceast perioad, n urma contientizrii faptei sale contravenionale svrite, i a convinderii psihice de a nu mai svri contravenii, pentru a nu rmine din nou fr serviciu, n opinia noastr aceast sanciune ar avea rolul de precedent judiciar, att pentru funcionarul pubic vinovat, ct i pentru cei care vor lua ca exemplu cazurile respective, de aplicare a acestei sanciuni. O alt pedeaps contravenional, care poate fi alicat funcionarului public prevede arestul contravenional, care reprezint o sanciune contravenional exepional, care const n privarea de libertate pe un termen stabilit prin hotrre judectoreasc, ce se aplic de regul, pentru svrirea unei fapte care amenin sau pune n pericol real sntatea ori integritatea corporal a persoanei sau n cazul neexecutrii intenionate a unei alte sanciuni contravenionale i care se execut n condiiile prevzute de Codul de executare. Avnd la baz aceleai reglementri remarcm c durata arestului contravenional este de la 3 la 15 zile, iar n cazul concursului de contravenii sau al cumulului de hotrri de sancionare, pentru care, conform legii, se prevede n calitate de sanciune arestul contravenional, instana de judecat poate aplica aceast sanciune pe un termen de pn la 30 de zile, durata reinerii contravenionale fiind inclus n durata arestului contravenional.91 De asemenea, menionm c legea contravenional mai prevede i alte sanciuni contravenionale, printre care: aplicarea punctelor de penalizare, privarea de dreptul special, munca neremunerat n folosul comuntii, expulzarea, care n opinia noastr nu pot fi aplicate funcionarului public, n calitatea sa de titular al unei funcii publice, ci doar n calitate de persoan fizic n afara exercitrii atribuiilor de serviciu. Drept urmare a stabilirii sanciunilor contravenionale aplicabile funcionarilor publici, evideniem n mod obligator c pentru ca sanciunea contravenional s-i ating scopul preventiv, ea trebuie aplicat n raport cu fiecare contravenie i cu calitatea persoanei tras la rspundere.
91

Codul Contravenional al Republicii Moldova nr. 218 din 24.10.2008, art.38 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 3-6, din 16.01.2009,

41

Regulile generale de aplicare a sanciunii snt, potrivit art. 41 din Codul contravenional al Republicii Moldova, urmtoarele: 1. aplicarea sanciunii numai ntru atingerea scopului prevzut de legea contravenional; 2. aplicarea pedepsei numai n limitele sanciunii contraveniei comise; 3. s se in seama de elementele care caracterizeaz persoana: starea psihologic a acesteia, modul n care s-a dezvoltat, triete i activeaz; 4. se ine cont de caracterul valorilor atenuante i agravante. Aceste reguli generale au rolul de a ajuta organul competent de a stabili o sanciune eficient i corespunztoare faptei ilicite, deoarece nu conin altceva dect nite informaii, condiii despre svrirea contraveniei. Circumstanele care vin n folosul contravenientului se refer la circumstanele atenuante din care fac parte: prevenirea consecinelor prejudiciabile sau repararea benevol prejudiciului; contribuia la descoperirea contraveniei; svrirea contraveniei ntr-un concurs de mprejurri personale sau familiale, .a. Spre deosebire de circumstanele atenuante exist alte circumstane care agraveaz situaia contravenientului aa numitele circumstane agravante reglementate, n art.43 al codului: continuarea comportrii ilicite, contrar somaiei de a se pune capt unei astfel de comportri; svrirea contraveniei profitndu-se de condiiile unor calamiti naturale sau ale altor stri excepionale; svrirea contraveniei n stare de ebrietate produs de alcool sau de alte substane, precum i alte situaii prevzute de legea contravenional. Menionm, c legiutorul stabilete i regulile aplicrii sanciunii contravenionale n cazul svririi mai multor contravenii. Astfel, n cazul n care una i aceiai persoan svrete dou sau mai multe contravenii, se aplic cte o sanciune pentru fiecare contravenie. n acelai context, dac persoana este declarat vinovat n svrirea a dou sau mai multe contravenii, i cazul este examinat de unul i acelai organ, atunci se stabilete sanciunea mai nti a contraveniei cu un grad mai periculos pentru societate, sanciunile celorlalte contravenii vor fi considerate ca sanciuni suplimentare. Totodat, cu privire la aplicarea sanciunii contravenionale, stabilim c n conformitate cu Codul contravenional, aceasta poate fi aplicat nu mai trziu de trei luni de la descoperirea ei, iar n cazul contraveniilor n domeniul impozitelor, taxelor, primelor de asigurare i disciplinei financiare, sanciunea se aplic nu mai trziu de un an de la data comiterii contravenionale.92 Observm, c orice contravenie atrage dup sine o pedeaps, care const dintr-o sanciune ce trebuie aplicat obligatoriu, dar nu notdeauna contravenia atrage dup sine aplicarea unei
92

Codul Contravenional al Republicii Moldova nr. 218 din 24.10.2008, art.30 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 3-6, din 16.01.2009,

42

sanciuni, cci exist momente cnd ea a fost svrit fr vinovie ( contravenia svrit n stare de necesitate, legitim aprare, constrngere fizic sau psihic, etc.) Generalizm, stabilind c prevederile tipurilor de sanciuni contravenionale fac ca persoana fizic, instituit cu statut de funcionar public s evite nclcarea normelor legale n timpul activitii sale. ncercnd de a evita aplicarea acestor sanciuni, prin activitatea disciplinat funcionarul public va eficientiza procesul de administrare, precum i ntregul sistem de activitate administrativ. Cu titlu de concluzie a acestui capitol identificm c rspunderea funcionarului public este o instituie central a tiinei i practicii administrative, prin intermediul ei evideniindu-se eficiena administrativ, ntruct restabilirea ordinii de drept nclcate prin nerespectarea de ctre funcionarul public a normelor juridice se face prin intermediul rspunderii juridice, o form distinct a creia o constituie rspunderea contravenional, care apare ca urmare a svririi unor fapte ilicite de ctre funcionarii publici care sunt sancionate n conformitate nu normele legale. Aa dar, diferena dintre faptele ilicite presupune i diferena ntre sanciuni. Sanciunea fiind msura de constrngere statal i un mijloc de corectare i reeducare ce se aplic n numele legii, persoanei care a svrit o contravenie, n cazul nostru nemijlocit funcionarului public, legiuitorul stabilind i excepii n cazul aplicrii pedepselor contravenionale, determinate sub forma unor condiii obiective care nltur caracterul contravenional al faptei i rspunderea contravenional, care dac nu s-ar fi produs, funcionarul public nu ar fi svrit fapta ilicit guvernat de normele contravenionale. Cele mai eficiente dintre acestea ar fi amenda contravenional i privarea de dreptul de a ocupa funcia public pe o anumit perioad, deoarece acestea n opinia noastr au att caracter de sancionare, ct i de educare, prin prevenirea svririi noilor contravenii.

CAPITOLUL III: ASPECTE DE DREPT COMPARAT I PRACTICE PRIVIND RSPUNDEREA CONTRAVENIONAL A FUNCIONARILOR PUBLICI Rspunderea contravenional, reieind din specificul acesteia este tratat i aplicat diferit n multe state, ca urmare a tradiiei stabilite n domeniul dreptului administrativ, n mod particular, dar i a instituiei dreptului n ansamblu. Bazndu-ne pe acest raionament, n acest capitol ne vom familiariza cu unele aspecte ale rspunderii contravenionale a funcionarului public la nivel european, dar i vom realiza un studiu de caz pentru a analiza contraveniile pe care le svresc unii
43

funcionari din cadrul unor autoriti publice din ar, i sanciunile aplicate acestora n corespundere cu caracterul grav al faptei svrite.

3.1 Particularitile rspunderii contravenionale a funcionarilor publici la nivel eurpean Funcionarul public are obligaia de a asigura un serviciu de calitate, n beneficiul cetenilor, prin participarea activ la luarea deciziilor i la transpunerea lor n practic. De asemenea, funcionarii publici au obligaia de a avea un comportament profesionist, precum i de a asigura transparena administrativ pentru a ctiga i menine ncrederea publicului n integritatea, imparialitatea i eficacitatea autoritilor i instituiilor publice, standarde specifice funcionarilor publici din majoritatea rilor. Din acest considerent ne-am propus, avnd la baz ca obiect de cercetare rspunderea contravenional a funcionarilor publici s cercetm prezena i specificul acestei instituiei rspunderii juridice n general n unele state europene, prin identificarea specificului formei rspunderii contravenionale n cadrul acestor ri. Astfel, statele europene mbin patru forme de rspundere a funcionarilor publici: penal, civil, financiar dar, mai ales disciplinar.93 Drept urmare, vom stabili c rspunderea contravenional n majoritatea statelor europene este dispersat n cadrul a trei forme de rspundere: penal, sub aspectul faptelor care pot constitui contravenii i financiar, la nivel de sanciuni pecuniare aplicabile pentru svrirea faptelor ilicite contravenionale, care mbin n final i unele elemente disciplinare. Respectiv, funcionarii publici la nivelul statelor europene pot fi trai la rspundere n caz de: 1. obinere a unor materiale sau a postului vacant prin intermediul unei fraude; aciuni ruionoase sau alte modaliti ilicite; 2. tratarea inacceptabil a unui client, cetean sau a oricrui alt individ al societii; 3. falsificare a documentelor;
4. necompeten, performan neefectiv la postul de lucru, irosire a materialelor; 5. solicitarea sau acceptare a mitei sau altor lucruri de pre pentru a influena adoptarea sau

respingerea anumitor decizii;

6. folosirea postului de lucru n interese personale, cu excepia cazurilor permise de

regulament;

93

Tofan Dana Apostol. Instituii administrative europene. Bucureti: C.H.Beck, 2006, p.185,

44

7. angajarea n activiti care intr n conflict cu interesele autoritii n care activeaz, 94

inclusiv alte cauze care atrag celelalte forme de rspundere, noi selectndu-le doar pe cele care pot face obiectul unei eventuale rspunderi contravenionale dac aceasta ar fi prevzut n mod implicit. Afirmnd c rspunderea contravenional, reprezint n cazul Republicii Moldova o form distinct a rspunderii juridice administrative, considerm c i procedura contravenional, cu referire la funcionarul public reprezint o procedur administrativ special, ns fcnd trimitere la dreptul administrativ n alte state europene, vom aprecia c aceasta nu poate fi interpretat ca o instituie fundamental a dreptului administrativ, atta timp, ct n multe din ele contraveniile pot fi calificate, lato sensu, ca fapte penale, aa cum s-a statuat n practica Curii Europene a Drepturilor Omului. Potrivit interpretrii Curii, pentru ca o fapt s aparin materiei penale trebuie avute n vedere trei criterii: calificarea faptei potrivit dreptului naional, natura faptei incriminate i natura i gravitatea sanciunii. Aceste criterii nu trebuie neaprat a se aplica cumulativ, fiind suficient ca fapta s fie una penal din punct de vedere al Conveniei ori s fie expus fptuitorul la o sanciune care prin natura i gravitatea sa aparine sferei penale, astfel nct, chiar dac fapta este reglementat n dreptul intern drept contravenie, ea poate fi calificat ca aparinnd materiei penale datorit naturii sale juridice i a sanciunii aplicate, neputndu-se recunoate unui stat posibilitatea de a sustrage anumite fapte aplicrii prevederilor Conveniei.95 Referitor la primul criteriu enunat, C.E.D.O remarc caracterul relativ al indicaiilor furnizate de dreptul intern cu privire la scoaterea de sub ilicitul penal al contraveniilor de ctre statele moderne. Statele europene au scos din sfera ilicitului penal infraciunile considerate mai uoare i mai puin periculoase pentru societate transferndu-le n sfera contraveniilor pentru ca organele administrative s le poat sanciona, astfel degrevnd i instanele judectoreti. Trebuie amintit aici c, n trecut, dreptul penal avea un coninut trihotomic alctuit din: crime, delicte i contravenii. Analiznd cel de-al doilea criteriu artat mai sus, C.E.D.O afirm c nimic nu mpiedic statele s-i realizeze rolul de gardieni ai interesului public prin distincii proprii ntre diferitele tipuri de infraciuni, i nu se opune tendinei de dezincriminare existent n statele membre ale Consiliului Europei. Ar fi n contradicie cu scopul i obiectul art. 6 din Convenie, dac o categorie de fapte ar fi excluse din sfera lui de aplicare, pe motivul c statele, prin legislaia lor intern, le calific drept contravenii.
94 95

Platon Mihai. Administraia public. Curs universitar. Chiinu: Editura Universul, 2007, p.694, Ursua Mircea. Scurte consideraii cu privire la caracterul autonom al rspunderii contravenionale // Materiale ale sesiunii de comunicri tiinifice Teorii i practici ale guvernrii democratice, 2010, 23-24 octombrie. Chiinu: S.n. Tipografia Elena V.I. SRL, 2011, p.410,

45

n ceea ce privete ,,natura i gradul de severitate al sanciunii aplicate, Curtea arat c ,,ratio legis a amenzii contravenionale nu este asigurarea unei reparaii pecuniare a unui eventual prejudiciu, ci caracterul punitiv al acesteia. Aceasta din urm reprezint principala caracteristic distinct a sanciunii penale. Sanciunile contravenionale, de regul, nu privesc un grup de persoane, ci au ca beneficiari toi indivizii pentru realizarea scopului preventiv, dar i represiv al sanciunii, respectiv n cazul nostrum i a funcionarilor publici. Astfel, se dezvluie nc o dat n plus caracterul de natur penal al faptei contravenionale. Curtea de la Strasbourg a stabilit n mai multe hotrri pe care le-a pronunat, o serie de precizri ca, de exemplu: 1. cuantumul redus al amenzii nu constituie un criteriu ce poate caracteriza fapta svrit ca nepenal; 2. sub acest aspect este luat n considerare sanciunea aplicabil i nu cea efectiv aplicat. Criteriile de apreciere a unei contravenii ce poate fi calificat drept acuzaie n materie penal, nu se cer a fi ndeplinite i respectiv analizate neaprat cumulativ, dar n condiiile n care, analizate distinct, nu pot stabili caracterul penal sau nepenal al acuzaiei, ele urmeaz a fi analizate coroborat.96 n acest sens, vom stabili c chiar i n prezent exist legislaii penale europene care menin caracterul tripartit al faptelor penale: crime, delicte i contravenii. Aceste state sunt: Frana, Belgia, Luxemburg, San-Marino, Grecia, .a., respectiv aplicarea sanciunilor contravenionale ca urmare a svririi contraveniilor att de funcionarii publici, ct i de alte persoane fizice cad sub incidena legii penale. n acest context, observm c la nivelul reglementrilor comunitare europene, rspunderea contravenional se cuprinde n cadrul celei penale, nefiind considerat o instituie autonom ca n cazul Republicii Moldova, sau chiar a Romniei, dup cum vom observa ulterior, unde chiar i temeiurile rspunderilor sunt stabilite independent, menionndu-se c se consider contravenie, fapta ilicit periculoas cu un pericol social mai redus dect infraciunea, crendu-se n acest fel o delimitare i o baz obiectiv de calificare a unei abateri drept contravenie, respectiv infraciune. Cu referire la sanciunile aplicabile funcionarilor publici europeni, care comit fapte asemntoare cu cele contravenionale, stabilim c practica internaional ne demonstreaz c sanciunile variaz n diferite sfere executive, de la sisteme care nu prevd nici un fel de sanciuni specifice, n cazurile cnd funcionarii publici comit aceste abateri (de ex. Spania), sisteme care

96

http://www.aafdutm.ro/revista/anul-ii/argumenteinsustinerea-prezumtiei-de-nevinovatie-in-materie-contraventionala (accesat la data de 18.03.2012),

46

prevd sanciuni morale i politice (de ex. Germania), i sisteme care aplic sanciuni juridice severe, inclusiv demiterea din funcie (de ex. Frana, Portugalia, Italia).97 La nivelul Uniunii Europene, conform Regulamentului CE Euroatom, nr. 1261/2005 din 20.08.2005, studiat i analizat n cadrul Jurnalului Oficial al Comunitilor Europene, funcionarii publici comunitari se conduc de aceleai reglementri, ns n unele cazuri ele difer de la stat la stat, i pe diferite categorii de funcionari publici. Astfel, nendeplinirea sau ndeplinirea necorespunztoare de ctre un funcionar sau de ctre un fost funcionar a obligaiilor ce i revin, cu intenie sau din neglijen, l face pasibil de aplicarea sanciunilor din domeniul rspunderii din care face parte ilicitul comis, n cazul nostru fie din domeniul penal, fie disciplinar, atunci cnd fapta poate fi calificat contravenie. n cazul n care autoritilor mputernicite s fac numiri sau Oficiului European Antifraud li se aduc la cunotin elementele de prob privind eventualitatea nendeplinirii a obligaiilor de serviciu, acestea pot deschide o anchet administrativ pentru a verifica abaterea presupus. De ndat ce n cadrul unei anchete conduse de Oficiul European Antifraud reiese c exist posibilitatea implicrii personale a unui funcionar sau a unui fost funcionar al unei instituii ntr-un caz, acest fapt este adus la cunotina persoanei respective, cu condiia ca acest lucru s nu aduc atingere bunei desfurrii a anchetei. La ncheierea anchetei nu pot fi formulate concluzii cu privire la un anumit funcionar fr ca acestuia s i se fi oferit posibilitatea de a-i prezenta observaile referitor la faptele care l privesc. n concluziile anchetei se face referire la aceste observaii. Vom menona c, n cadrul Comunitii Europene, sanciunea aplicat funcionarilor publici este proporional cu gravitatea abaterii comise. Pentru a stabili gravitatea abaterii i pentru a decide ce sanciune s fie aplicat, se iau n considerare, n special: natura faptei i circumstanele n care a fost comis; importana prejudiciului adus integritii, reputaiei sau intereselor instituiilor ca urmare a comiterii ilicitului; msura n care fapta a fost comis cu intenie sau din neglijent; motivele care l-au determinat pe funcionarul public s o comit, gradul i vechimea n munc a funcionarului public; gradul de rspundere personal a funcionarului public; dac funcionarul public se afl la prima abatere sau a comis abateri n trecut; conduita funcionarului public pe parcursul ntregii sale cariere.98 Observm c toate aceste criterii, pot fi considerate ca principii ale aplicrii unei sanciuni proporionale, n cazul nostru cu contravenia, svrit.
97

Ciobanu Tatiana. Modernizarea administraiei publice prin aplicarea principiilor deontologice a funcionarilor publici din sfera executiv. // Materiale ale seciunii a treia din cadrul conferinii tiinifice internaionale tiina politic n Republica Moldova: realizri i perspective consacrat aniversrii a XV- cea a FRIPA, 15-16 octombrie 2010. Chiinu: CEPUSM, 2010, p. 185, 98 Regulamentul (CE Euroatom) nr.1261/ 2005 din 20.07.2005 // Jurnalul Oficial al Comisiei Europene L 357 din 02.08.2005,

47

n continuare, vom realiza un studiu comparativ pe baza reglementrilor legale a rspunderii juridice le considerm cu caracter contravenional din unele ri membre ale Uniunii Europene, i anume din Romnia, Belgia i Germania. 8. Consituia Germaniei, prevede c nclcarea obligaiilor rezultate din raportul de funcie, atrage rspunderea statului sau autoritii din care funcionarul face parte, aciunea intentndu-se pentru o fapt intenionat sau neglijen grav i nu exclude o aciune n daune-interese. Astfel, n Germania a fost institui o procedur, conform creia sanciunile minore, ca avertismentul, sunt decise i aplicate de autoritatae ierarhic, n celelate cazuri, sanciunea cu caracter pecuniar (amenda) i cea de demitere fiind decis de un corp de magistrai profesioniti i reprezentani ai personalului, care vor stabili sanciunea adecvat faptei comise; n egal msur, sanciunea poate fi sesizat i aplicat de un procuror disciplinar federal care are n acest caz rolul unui procuror obinuit n materie penal. n acelai sens, constituia Belgiei, stipuleaz, c funcionarii publici pot fi trai la rspundere pentru fapte din administrarea lor, printre acestea obinere unor materiale sau a postului vacant prin intermediul unei fraude; aciuni ruionoase sau alte modaliti ilicite, tratarea inacceptabil a unui client, cetean sau a oricrui alt individ al societii, falsificare a documentelor, necompeten, performan neefectiv la postul de lucru, irosire a materialelor, etc.99 n Romnia, raportul juridic n care apare rspunderea funcionarilor publici este un raport juridic specific dreptului administrativ, reglementat de principiile i normele dreptului administrativ, respectiv raportului juridic de subordonare ierarhic superioar. Art. 65 din Legea cu privire la statutul funcionarului public precizeaz c rspunderea juridic a acestuia se atrage odat cu nclcarea cu vinoviei de ctre funcionarul public a ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o deine i a normelor de conduit profesional i civic revzute de lege. Asfel, Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici prevede c nclcarea de ctre funcionarul public, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu atrage rspunderea disciplinar, contravenional sau penal, dup caz.100 Ca urmare observm c, n cazul Romniei, ca i n cazul Republicii Moldova, rspunderea contravenional, nu se identific cu cea penal, respectiv contraveniie nu sunt considerate potrivit dreptului intern drept fapte penale, precum n majoritatea statelor europene, acestora neaplicndu-se procedura penal, ci o procedur specific contravenional, care se completeaz cu dispoziiile Codului de procedur civil, fiind vorba n acest fel de o procedur extrapenal. Trebuie de menionat, n acest context, faptul c sancionarea contraveniilor este fcut n anumite state dup regulile procedurii penale, n timp ce n alte ri sancionarea acestora este
99

100

Tofan Dana Apostol. Op.cit., p.186, Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici // Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22.03.2004,

48

reglementat printr-o procedur special. De asemenea, mtlnim i sisteme de drept n cadrul crora unor contravenii le sunt aplicabile dispoziiile procesuale penale, n timp ce majoritatea contraveniilor au fost depenalizate fiind sancionate dup o procedur extrapenal, cum este cazul Italiei.101 Generaliznd, observm c rspunderea contravenional a funcionarului public este tratat diferit n diferite state europene, aceasta fie existnd n mod autonom, cu o procedur de aplicare proprie, fie fiind o parte component a celei penale.

3.2 Studiu de caz practic privind rspunderea contravenional a funcionarilor publici din cadrul autoritilor administraiei publice centrale: Ministerului Agriculturii i Industriei Alimentare i Ministerului Justiiei Pentru a identifica reperele practice de atragere la rspundere contravenional a funcionarilor publici i pentru a analiza contraveniile care pot sta la baza emiterii actelor de sancionare, ne-am propus n cadrul acestui subcapitol de a efectua un studiu de caz privind identificrae i analiza practic a unor contravenii svrite de funcionarii publici n exercitarea atribuiilor de serviciu. Lund n considerarea aspectul c n autoritatea n care am desfurat practica de licen (Primria s.Costeti, r-nul Ialoveni), nu au fost emise acte de sancionare contravenional, vom aborda n cadrul studiului cazurile care s-au desfurat n Ministerul Agriculturii i Industriei Alimentare i Ministerului Justiiei. Actualitatea studiului. Identificarea i cunoaterea practic a cazurilor de rspundere contravenional a funcionarilor publici reprezint o importan deosebit la etapa actual, deoarece n primul rnd contribuie la consolidarea raionamentului apartenenei acestei rspunderi ca fiind una din formele rspunderii administrative, demonstrnd aplicabilitatea practic a acesteia prin sancionarea corespunztoare a contraveniilor svrite de funcionari n exercitarea atribuiilor, avnd scop educativ i preventiv, i nu n ultimul rnd contribuind la edificarea unui serviciu public corect, eficient i profesionist. Astfel, studiul dat este actual i notoriu pe baza stabilirii gradului de utilizare practic a normelor contravenionale n activitatea administrativ din Republica Moldova, alturi de celelate forme juridice de rspundere a funcionarilor publici (penal, civil, disciplinar), reflectnd cerina aplicrii acesteia la toate nivelele de administraie, dar mai cu seam, la nivel central. Scopul studiului. n conformitatea cu utilitatea i necesitatea cercetrii particularitilor practice ale rspunderii contravenionale i a caracterelor aplicative actuale ale acesteia, ne-am
101

Ursua Mircea. Op. Cit., p.410,

49

stabilit ca scop identificarea i analiza unor cazuri concrete de tragere la rspundere contravenional a funcionarilor publici din cadrul a dou ministere: Justiiei i Agriculturii i Industriei Alimentare. Sarcinile studiului de caz. Tinnd cont de factorul teoretico-empiric ne-am propus s realizm urmtoarele sarcini de baz: 1. identificarea cazurilor de rspundere contravenional din carul Ministerului Justiiei i Ministerului Agriculturii i Industriei Alimentare; 2. analiza actelor constatatoare a contraveniilor i aplicrii sanciunilor contravenionale; 3. stabilirea funcionarilor publici care au fost trai la rspundere contravenional i a perioadei n care acetia au fost sancionai; 4. determinarea naturii contraveniilor care au fost svrite cel mai des; 5. formularea concluziilor i evaluarea rezultatelor studiului. Obiectul investigat. Obiectul studiat l constituie contraveniile care au fost svrite n dou autoriti ale administraiei publice centrale: Ministerului Justiiei i Ministerului Agriculturii i Industriei Alimentare. Subiectul cercetrii. Subiectul investigaiei reflect rspunderea contravenional a funcionarilor publici din cadrul Ministerului Justiiei i Ministerului Agriculturii i Industriei Alimentare, care au svrit contravenii, i au fost sancionai n conformitate cu reglementrile legale. Metodologia cercetrii. Drept instrumente de studiu au fost utilizate i integrate diverse metode de cercetare, i anume: metoda realist-empiric, folosit n identificarea cazurilor practice de rspundere contravenional a funcionarilor publici la etapa actual, n cele dou autoriti analizate; metoda comparativ, util la identificarea analogiilor dintre contraveniile svrite n cele dou autoriti i sanciunile aplicate; metoda logic, prin expunerea ordonat i sistematizat a informaiei analizate, precum i observarea aplicrii sanciunilor contravenionale, bazate pe interpretarea normelor legale constatatoare; metoda sistemic, prezent n stabilirea relaiei de cauz - efect, dintre contravenie sanciune contravenional. Baza informaional. Suportul informaional al acestui studiu de caz l constituie actele administrative (ordine) aplicabile de sanciuni contravenionale, emise de minitrii Justiiei i ministrul Agriculturii i Industriei Alimentare. Structura studiului de caz. Studiul dat cuprinde un singur compartiment, n care au fost analizate ordinele de aplicare a sanciunilor contravenionale, identificate contraveniile care se regsesc n mai multe cazuri, de asemenea fiind stabilit caracterului sanciunilor contravenionale aplicabile funcionarilor publici sancionai.
50

Coninutul studiului de caz. Orice sistem administrativ cunoate unele deficiene. n autoritile publice din Republica Moldova, att conductorii ct i funcionarii publici de execuie ncearc s sporeasc buna funcionare a autoritilor i n special a funcionarilor publici care se abat de la normele legale. Pentru aceasta n cadrul fiecrei instituii publice au loc diferite proceduri de sancionare a funcionarilor publici ca urmare a svririi unor fapte ilicite, n cazul nostru a svririi unor contravenii, avnd ca scop prevenirea, pedepsirea i educarea acestora, prin tragerea la rspundere contravenional. Pentru a demonstra aceasta ne-am propus s venim cu nite repere analitice a unor cazuri de rspundere contravenional a funcionarilor publici din cadrul a dou autoriti administrative de nivel central, iar ca obiect de cercetare am ales Ministerului Justiiei i Ministerul Agriculturii i Industriei Alimentare, pe perioada anilor 2009- 2011. Pe parcursul perioadei analizate, n instituiile respective au fost sancionai cinci funcionari publici, din cadrul diferitor direcii, contraveniile svrite fiind diverse, ca i sanciunile aplicate, dup cum putem observa din anexele prezentei lucrri. Astfel, n cadrul Ministerului Agriculturii i Industriei Alimentare au fost sancionai trei funcionari publici pentru svrirea contraveniilor n exercitarea sarcinilor de serviciu, i anume: d-na Cristina Grigori (specialist coordinator, Direcia n lucrul cu petiiile), a fost sancionat pentru nerespectarea reglementrilor i a normelor tehnice din domeniul tehnologiilor informaionale; d-nul Victor Lungu (specialist principal, Direcia mbuntiri funciare i fond funciar), pentru primirea recompensei nelegitime i d-nul Iurie Dulap (consultant superior, Direcia sigurana alimentelor de origine animal i vegetal) pentru neprezentarea raportului privind epizootiilor care au avut loc n republic pe parcursul anului 2009, pe baza rapoartelor primite de la direciile raionale. (anexa 2, 3, 4). Toate aceste contravenii au fost svrite n perioada 2009-2010, de atunci n minister nu au mai fost emise ordine de sancionare contravenionale, doar unele cu caracter disciplinar. De asemenea, vom meniona stabilind c contraveniile care au fost svrite de funcionarii publici de mai sus sunt cuprinse n Capitolele XIV i XVI al Codului contravenional, nemijlocit la art. 250 nerespectarea reglementrilor i a normelor tehnice din domeniul tehnologiei informaiei, art.315 primirea de recompens nelegitim sau folos material i art.327 nclcarea termenelor de prezentare a drilor de seam Ageniei Rezerve Materiale. Legea contravenioal stabilete pentru fiecare contravenie o pedeaps proporional cu prejudicial estimate cauzat, respectiv pentru nclcarea art.250, ca sanciuni se apic avertismentul sau amenda n valoare de la 50 la 70 uniti convenionale, art.315 - se sancioneaz cu amend de la 100 la 500 de uniti convenionale aplicat persoanei cu funcie de rspundere, cu destituirea din funcie i cu privarea de dreptul de a ocupa funcii n serviciul public pe un termen de la 3 luni la un an, iar pentru nclcarea art.327 se

51

aplic sanciunea amenzii de la 10 la 20 de uniti convenionale aplicat persoanei cu funcie de rspundere. Analiznd cazurile de mai sus n parallel cu normele legale am ajuns la concluzia c toate dintre ele au ca temei contravenii diferite, respectiv i sanciunile aplicabile au fost diferite, i anume: avertismentul, care a fost aplicat d-nei Cristina Grigori; amenda n valoare de 10 uniti convenionale, d-nului Iurie Dulap; i destituirea din funcie cu privarea dreptului de a ocupa funcii publice pe un termen de 6 luni, aplicabil dnului Victor Lungu. Pe baza acestora observm, c dac n primele dou cazuri, sanciunile au mai mult un caracter simbolic, avnd ca scop educarea funcionarilor publici care au svrit contraveniile respective, atunci n cel de-al treilea caz sanciunea are un caracter definitiv, avnd urmri grave pentru contravenient, care nceteaz s mai exercite funcia deinut pn la comiterea contraveniei, dar i este privat de dreptul de a mai ocupa oricare alt funcie public pentru o perioad de 6 luni. Putem trage concluzia, c aceast ultim sanciune este prevzut ca pedeaps pentru un act de corupie, i ne face s observm tendina prin aplicarea acesteia de a nltura acest fenomen vicios din cadrul activitii funcionarilor publici din cadrul ministerului. n cazul celei de-a doua autoriti analizate, Ministerul Justiiei, am depistat dou ordine de tragere la rspundere contravenional, i anume: d-nului Ion Axentie (consultant superior n cadrul Direciei economico-financiare), pentru tinuirea unui act de corupie de care a luat cunotin n timpul exercitrii funciei sale, aplicndu-i-se o amend n valoare de 100 uniti convenionale i dnei Valentina Guru (specialist principal, Direcia apostil), pentru obinerea recompensei financiare nelegitime, care a fost sancionat prin destituirea din funcie.(anexa 5, 6) Menionm, c ambele cazuri de sancionare contravenional depistate n cadrul Ministerului Justiiei sunt prevzute la art.314 i respectiv art.315 al Capitolul XVI a Codului contravenional, fiind svrite n anul 2011, n lunile martie i septembrie, adic ultimul chiar recent, unul din ordine fiind emis de fostul ministru Alexandru Tnase, iar cel de-al doilea de actualul ministru al justiiei Oleg Efim. Pe baza acestor cazuri, observm c ambele sanciuni au fost aplicate pentru actele de corupie, ca i n cazul d-nului Victor Lungu, din cadrul Ministerului Agriculturii i Industriei Alimentare, doar c sanciunile aplicabile sunt diferite, n cazul dnului Ion Axintie, avnd un rol educativ i disciplinndu-l pe viitor de a nu svri i el acte de corupie, iar n cazul d-nei Valentina Guru, sanciunea avnd un character mai moderat dect n cazul dnului Victor Lungu, rezumndu-se doar la destituirea din funcie, cu meninerea posibilitii ulterioare de angajare. Astfel, observm c din cinci acte aplicabile a rspunderii contravenionale, trei au la baz contravenia privind recompensa financiar ilicit, dou persoane fiind implicate activ, n final fiind
52

demise, iar cea de-a treia pasiv, prin luarea la cunotin a recompensei respective ns nedenunarea cazului cunoscut. Drept urmare vom stabili faptul c organele ierarhic superioare i funcionarii responsabili de sancionarea funcionarilor publici din cadrul Ministerul Justiiei i Ministerului Agriculturii i Industriei Alimentare, au ncercat pe parcursul perioadei 2009-2011, care a fost analizat de noi, s nlture acele lacune ce i impiedic pe funcionarii publici s activeze conform legii, sancionndu-i pe acei funcionari care au dat dovad de incapacitate n exercitarea atribuiilor de serviciu. Fiind un exemplu bun i pentru alte autoriti publice att cebtrale, ct i locale. De asemenea, susinem, n acest sens, programul de activitate a Guvernului pentru anii 2011-2014, care are stabilit la una din prioriti: ntrirea responsabilitii personale a deintorilor funciei publice prin introducerea contractelor de performan, precum i asumarea de ctre demnitari a responsabilitilor pentru cazurile grave de corupie din instituiile statului n care i desfoar activitatea pn la demisia din funcie.102 Deorece majoritatea cazurilor de abatere a funcionarilor publici este n special acceptarea recompensei ilicite n autoritile publice, ambele ministere vizate de noi n prezenta lucrare, dar i celelate autoriti publice, care se ciocnesc cu acest fenomen, trebuie s se bazeze pe ideea formrii unui corp de funcionari publici profesionist, integru i motivat pentru garantarea calitii activitilor desfurate. Concluzia studiului. Ca urmare a identificrii i analizei unor cazuri practice a rspunderii contravenionale a funcionarilor publici, vom stabili c acestea sunt puine la numr, n autoritile publice funcionarilor fiindu-le mai des aplicate sanciuni disciplinare Cu toate acestea vom generaliza c ntr-un final, am reuit s depistm cinci ordine de sancionare contravenional, dou din Ministerul Justiiei i trei din Ministerul Agriculturii i Industriei Alimentare, n urma analizei crora am observat c prevaleaz contraveniile ce prevd primirea de recompens ilicit (trei la numr), una legat de nerespectarea reglementrilor i normelor tehnice din domeniul tehnologiilor informaionale, i ultima viznd neprezentarea raportului Ageniei rezervelor materiale, toate aceste fapte ilicite fiind sancionate n conformitate cu prevederile codului contravenional. Cu titlu de concluzie, a respectivului capitol vom meniona c rspunderea contravenional a funcionarului public are caracter diferit n diferite state europene, n majoritatea din care fiind tratat ca o form / parte component a rspunderi penale (Frana, Belgia, Luxemburg, Grecia, etc.), ca i n cazul comunitii europene, pe cnd n alte state aceasta este privit ca o instituie distinct (Republica Moldova, Romnia, Italia, etc.), respectiv i sanciunile aplicabile sunt de natur penal, i administrtaiv-contravenionale. Cu referire nemijlocit, la aspectul practic al rspunderii contravenionale a funcionarului public, am observat c cazurile n domeniu, att la nivel central,
102

Programul de activitate al Guvernului Republicii Moldova, Integrare European: Libertate, Democraie, Bunstare, 2011-2014, Chiinu, 2011 // www.gov.md (accesat la data de 21.02.2012).

53

dar mai cu seam la cel local, sunt reduse ca numr, fiind bazate mai mult pe contraveniile cu conotaie financiar.

CONCLUZII I RECOMANDRI n procesul tratrii rspunderii contravenionale a funcionarilor publici din Republica Moldova s-au conturat o serie de viziuni asupra sensului i esenei acesteia. La baza divizrii sau ramificrii acestor concepii st abordarea diferit a esenei coninutului rspunderii administrative a funcionarilor publici. Motiv pentru care aceast instituia este una pe ct de complex, pe att de necesar, deoarece prin intermediul acesteia sunt stabilite nite forme legale de constrngere a funcionarului public, n modul corespunztor nclcrilor contravenionale svrite de el, ducnd la stabilirea echilibrului social i pedepsirea celor vinovai, n funcie de caracterul faptei ilicite

54

svrite. Astfel, prin intermediul rspunderii juridice funcionarului public, n ansamblu, se ncearc de a crea un corp de funcionari publici profesioniti, responsabili, loiali autoritii publice i societii. Aa dar, putem concluziona, c rspunderea contravenional este o form a rspunderii juridice la general i a rspunderii administrative la particular bazat pe existena unui suport juridic de drept administrativ, ce apare n toate cazurile de comportament ilegal al persoanei, n cazul nostru al funcionarului public, i se manifest prin aplicarea fa de ea a sanciunilor juridice corespunztoare n ordinea stabilit de legislaia contravenional, avnd ca temei svrirea contraveniilor, i fiind guvernat de principiile diriguitoare menite s garanteze aplicabilitatea corect a responsabilitii contravenionale. n acelai context, identificm c rspunderea funcionarului public este o instituie central a tiinei i practicii administrative, prin intermediul ei evideniindu-se eficiena administrativ, ntruct restabilirea ordinii de drept nclcate prin nerespectarea de ctre funcionarul public a normelor juridice se face prin intermediul rspunderii juridice, o form distinct a creia o constituie rspunderea contravenional, care apare ca urmare a svririi unor fapte ilicite de ctre funcionarii publici care sunt sancionate n conformitate nu normele legale. Aa dar, diferena dintre faptele ilicite presupune i diferena ntre sanciuni. Sanciunea fiind msura de constrngere statal i un mijloc de corectare i reeducare ce se aplic n numele legii, persoanei care a svrit o contravenie, n cazul nostru nemijlocit funcionarului public, legiuitorul stabilind i excepii n cazul aplicrii pedepselor contravenionale, determinate sub forma unor condiii obiective care nltur caracterul contravenional al faptei i rspunderea contravenional, care dac nu s-ar fi produs, funcionarul public nu ar fi svrit fapta ilicit guvernat de normele contravenionale. Cu referire la nivelul reglementrilor comunitare, dar i la legislaia unor ri europene n domeniu, stabilim c rspunderea contravenional se cuprinde n cadrul celei penale, cu unele excepii (Italia, Romnia), nefiind considerat o instituie autonom ca n cazul Republicii Moldova, unde chiar i temeiurile rspunderilor sunt stabilite independent, menionndu-se c se consider contravenie, fapta ilicit periculoas cu un pericol social mai redus dect infraciunea, crendu-se n acest fel o delimitare i o baz obiectiv de calificare a unei abateri drept contravenie, respectiv infraciune. Totodat, la capitolul rspunderii contravenionale a funcionarilor publici Republica Moldova cunoate o bogat reglmentare legislativ, ce reprezint garantul unei activiti a funcionarului public corecte i eficiente, cu toate c deficienele n respectarea acestor norme au fost i continu s fie. Bazndu-ne pe cercetrile problemelor doctrinare, metodologice i aplicative ale rspunderii contravenionale a funcionarului public, care au devenit deosebit de actuale n condiiile
55

democratizrii statului i care ne-au servit drept obiectiv al investigaiei noastre, venim cu urmtoarele recomandri: 1. Considerarea rspunderii contravenionale, pe lng caracterul distinct, ca form a rspunderii administrative, n aspectele n care funcionarul public n exercitarea atribuiilor de serviciu, este subiectul care comite o contravenie i este pasibil de ai fi aplicat o sanciune contravenional, n afara serviciului acesta rspunzndn calitate de persoan fizic; 2. Modificarea definiiei legale a contraveniei din: Constituie contravenie fapta aciunea sau inaciunea ilicit, cu un grad de pericol mai redus dect infraciunea, svrit cu vinovie, care atenteaz la valorile sociale ocrotite de lege, care este prevzut de Codul i este pasibil de sanciune contravenional n Constituie contravenie fapta aciunea sau inaciunea ilicit, care nu ntrunete elementele constitutive ale infraciunii, svrit cu vinovie, care atenteaz la valorile sociale ocrotite de lege, care este prevzut de prezentul cod i este pasibil de sanciune contravenional; 3. Desfurarea cursurilor de instruire a funcionarilor publici, n vederea contientizrii esenei i naturii rspunderii contravenionale, formrii unui corp de funcionari publici profesionist, integru i motivat pentru calitatea activitilor desfurate; 4. ntrirea responsabilitii personale a deintorilor funciei publice prin introducerea contractelor de performan, precum i asumarea de ctre funcionarii publici a responsabilitilor pentru cazurile grave de corupie din instituiile statului n care i desfoar activitatea, ceea ce ar duce la micorarea numrului de abateri ale funcionarilor publici; 5. Crearea unei reele informaionale interne a fiecrei instituii publice n vederea asigurrii transparenei cazurilor de rspundere contravenional (inclusiv i a celorlalte tipuri de rspundere juridic) a funcionarilor publici, precum i a modalitilor prin care acestora le vor fi aplicate sanciuni disciplinare, cu scopul de a crea precedente pentru ceilali funcionari, evitnd ulterior svrirea de noi contravenii, dar i sporind gradul de ncredere al societii n autoritile publice. n final, mprtim prerea c domeniul de cercetare al rspunderii contravenionale a funcionarilor publici este unul puin valorificat n Republica Moldova, prezenta lucrare ncercnd s contribuie la acoperirea golului informaional n acest sens, att din punct de vedere metodologic, ct i practico-aplicativ, i tindem s credem c pe viitor se va crea o structur viabil n cadrul administraiei publice capabil de a activa corect n domeniul aplicrii rspunderii contravenionale i crerii unui corp de funcionari publici profesionist, n vederea eficientizrii procesului administrativ n Republica Moldova.

56

BIBLIOGRAFIE Acte normative internaionale: 1. 2. Regulamentul (CE Euroatom) nr.1261/ 2005 din 20.07.2005 // Jurnalul Oficial al Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici // Monitorul Oficial al Comisiei Europene L 357 din 02.08.2005; Romniei nr. 251 din 22.03.2004. Acte normative naionale:

57

3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.

Constituia Republicii Moldova, adoptat la 29.07.1994 // Monitorul Oficial al Codul Contravenional nr.218-XVI din 24.10.2008 // Monitorul Oficial al Republicii Codul penal al Republicii Moldova nr.985-XV din 18.04.2002, art.123, 124 // republicat Legea Republicii Moldova nr.160 din 22.07.2011 privind reglementarea prin autorizare Legea Republicii Moldova nr.16 din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese // Legea Republicii Moldova nr.90 din 25.04.2008 cu privire la prevenirea i combaterea Legea cu privire la funcia public i statutul funcionarului public nr.158-XVI din Legea cu privire la petiionare nr.190-XIII din 19.07.1994 // Monitorul Oficial al Hotrrea de Guvern nr.201 privind punerea n aplicare aprevederilor Legii nr.158-XVI

Republicii Moldova nr.1 din 12.08.1994; (cu modificrile ulterioare); Moldova nr.3-6 din 16.01.2009, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.72-74/195 din 14.04.2009, a activitii de ntreprinztor // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.170-175 din 14.10.2011; Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.94-96 din 30.05.2008; corupiei // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 103-105 din 13.06.2008; 04.07.2008 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.230-232/840 din 23.12.2008; Republicii Moldova nr.6-8 din 24.03.2003; din 4 iulie 2008 cu privire la funcia public i statutul funcionarului public din 11.03.2009 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.55-56 din 17.03.2009; 12. Programul de activitate al Guvernului Republicii Moldova, Integrare European: Libertate, Democraie, Bunstare, 2011-2014, Chiinu, 2011 // www.gov.md (accesat la data de 21.02.2012). Literatur de specialitate: 13. 14. 15. 16. 17. 18. Alexandru Ioan, Cruan Mihaela, Popescu Ion. Drept administrativ. - Bucureti: Blan Emil. Instituii administrative. Bucureti: Editura C.H. Beck, 2008; Borevski Andrei, Istrati Andrei. Bazele de contracarare a corupiei. Recomandrii Brezoianu Dumitru. Drept administrativ. Partea general. Bucureti: Editura Corbeanu Ion. Drept administrativ. Bucureti: Lumina Lex, 2002; Creang Ion. Curs de drept administrativ. Chiinu: Editura Epigraf, 2003; Editura Economic, 2002;

metodice. Chiinu: Pontos, 2008; Universitii Titu Maiorescu, 2002;

58

19.

Fistican Eugenia, Pascari Anastasia, Climova Ala, Furdui Sergiu, Stella Bleceaga.

Administrarea cauzelor de contencios administrativ. Administrarea cauzelor contravenionale. Suport de curs. Cartea a VIII-a. Chiinu: ELAN POLIGRAF S.R.L., 2009; 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. Lex, 2004; 30. 31. 32. 33. 2007; 34. 35. 2001; 36. 37. 38. 39. Smboteanu Aurel. Reforma administraiei publice n Republica Moldova. - Chiinu: Tofan Dana Apostol. Instituii administrative europene. Bucureti: C.H.Beck, 2006; iclea Alexandru. Reglementarea contraveniilor. Ediia a IIa, revzut i adugit. Vedina Verginia. Drept administrativ i instituii politicoadministrative. - Bucureti: Museum, 2001; Preda Mircea. Drept administrativ. Partea general. - Bucureti: Lumina Lex, 2000, Priscaru Valentin. Actele i faptele de drept administrativ. - Bucureti: LuminaLex, Orlov Maria, Belecciu tefan. Drept administrativ. Academia tefan cel Mare a MAI Orlov Maria. Drept administrativ. - Chiinu: Epigraf, 2001; Osoianu Tudor, Osoianu Ion. Statutul juridic al funionarului public. - Chiinu: Platon Mihai. Administraia public. Curs universitar. Chiinu: Editura Universul, al Republicii Moldova. Chiinu: Elena V.I, 2005; Furdui Sergiu. Drept contravenional. Chiinu: Cartier juridic, 2005; Guuleac Victor. Drept contravenional. Chiinu: Bons Offices, 2006; Guuleac Victor. Tratat de drept contravenional. Chiinu: F.E.-P. Tipografia Hotc Mihai Adrian. Drept contravenional. Partea general. - Bucureti: Editas, 2003; Iorgovan Antonie. Tratat de drept administrativ. Vol. II. Bucureti: All Beck, 2002; Iorgovan Antonie. Tratat de drept administrativ. Vol. III. Ediia a III-a, restructurat, Manda Corneliu. Drept administrativ. Tratat elementar. - Bucureti: Lumina Lex, 2001; Manda Corneliu. Drept administrativ. Bucureti: Lumina Lex, 2002; Manda Corneliu. tiina administraiei. - Bucureti : Lumina Lex, 2004; Negru Vasilica. Drept administrativ. Ediie revzut i adugit. - Bucureti: Lumina

central, 2009;

revzut i adugit. Bucureti: All Beck, 2002;

Unversitatea de Criminologie, 2003;

Bucureti: Lumina Lex, 2003; Lumina Lex, 2002;

59

40. 41. 42.

Vedina Verginia. Drept administrativ. Ediia a V-a. Revzut i actualizat. Vedina Virginia. Drept administrativ. Revzut i actualizat. Galai: Universitatea Zaharia Gheorghe, Zaharia Odette Eanu, Budeanu Tudor, Alexandrescu Tudor. Drept

Bucureti: Editura Universul Juridic, 2009; Dunrea de Jos, 2006; administrativ. - Iai: Junimea, 2002. Publicaii periodice: 43. Ciobanu Tatiana. Modernizarea administraiei publice prin aplicarea principiilor deontologice a funcionarilor publici din sfera executiv. // Materiale ale seciunii a treia din cadrul conferinii tiinifice internaionale tiina politic n Republica Moldova: realizri i perspective consacrat aniversrii a XV- cea a FRIPA, 15-16 octombrie 2010. - Chiinu: CEPUSM, 2010; 44. Ciobanu Tatiana. Unele aspecte ale deontologiei parlamentarului. // Administraie public- Revista metodico-tiinific trimestrial nr. 2-3 (66-67) aprilie-septembrie 2010. Chiinu: Universul, 2010; 45. 46. Pogone Galina. Pogone Galina. Rspunderea juridic: un fenomen social // Solomon Elena. Contravenia ca unicul temei al rspunderii contravenionale. Administraie public- Revist metodico- tiinific trimestrial nr.1-2(41-42). - Chiinu, 2004; Chiinu: Notograf PrimSRL // Materialele simpozionului tiinific studenesc universitar din 3 decembrie 2010. Dreptul contravenional ca ramur distinct a sistemului de drept; 47. iclea Alexandru, Trcil I.D., Stan I.N., Rujoiu C., Corbu M. Rspunderea contravenional / Citat dup Cravcenco Tatiana. Rspunderea contravenional ca form distinct a rspunderii juridice // Materialele simpozionului tiinific studenesc universitar Dreptul contravenional ca ramur distinct a sistemului de drept, 3 septembrie 2010. Chiinu: Notograf Prim SRL, 2011; 48. Ursua Mircea. Scurte consideraii cu privire la caracterul autonom al rspunderii contravenionale // Materiale ale sesiunii de comunicri tiinifice Teorii i practici ale guvernrii democratice, 2010, 23-24 octombrie. Chiinu: S.n. Tipografia Elena V.I. SRL, 2011. Surse electronice: 49. 50. 51. 52. www.gov.md (accesat la data de 22.03.2012); www.justice.md (accesat la data de 09.04.2012); www.justice.gov.md (accesat la data de 09.04.2012); www.maia.gov.md (accesat la data de 09.04.2012);
60

53.

http://www.aafdutm.ro/revista/anul-ii/argumenteinsustinerea-prezumtiei-de-nevinovatie-

in-materie-contraventionala (accesat la data de 18.03.2012).

61