coala Naional de Studii Politice i Administrative Facultatea de Administraie Public Suport de curs: Deontologia Funcionarilor Publici

Sumar: Partea I: introducerea n deontologia funciei publice Cap. I: Delimitri conceptuale Seciunea I: Noiunea de deontologie Seciunea II: Noiuni asociate conceptului de deontologie Cap. II: Noiunea i trsturile funciei publice Cap. III: Noiunea i trsturile funcionarului publuc Partea II: Etica funcionarilor publici Cap. I: Codul de etic al funcionarilor publici Seciunea I: Valorile i principiile codurilor etice Seciunea II: Structura codului etic Cap. II:Codul etic al funcionarilor publici din Romnia Seciunea I: Codul etic al funcionarilor publici n Romnia Cap. III: Etc i Infrastructur etic n sisteme administrative -Studiu comparativ Seciunea I: Fore care influeneaz etica i conduita funcionarilor publici Seciunea II: Elemente de infrastructur etic Seciunea III: Abordarea problematicii n lume Partea III: Corupia i birocraia Cap. I: Corupia Cap. II: Birocraia Bibliografie

Partea I: introducerea n deontologia funciei publice Cap. I: Delimitri conceptuale Seciunea I: NOTIUNEA DE DEONTOLOGlE: Deontologia, ramur a Eticii, este tiina care studiaz obligaiile i comportamentul celor care practic o anumit profesie. Deontologia are la baz datoria moral, fr a se suprapune ns cu studiul filosofiei sau a teoriei generale a datoriei morale. De asemenea, trebuie precizat o deosebire esenial ntre etic i deontologie. Astfel, n timp ce etica cuprinde studiul filosofic al datoriilor, deontologia este o tiin aplicat sau aplicabil. n cazul funciei publice, scopul Deontologiei este reprezentat de realizarea eficienei serviciului public i satisfacerea nevoilor ceteanului. Eficiena nu reprezint numai rezultatul unei bune organizri i conduceri a unei activiti. Obinerea unei eficiene maxime depinde i de gradul de continciozitate fa de ndatoririle de serviciu ale funcionarului public. n cazul n care funcionarul public are o situaie juridic bine stabilit i i sunt asigurate unele drepturi care s-i permit desfurarea activitii n bune condiii i asigurarea unui trai decent, el se va putea dedica ntru totul activitii autoritii sau instituiei publice din care face parte. n aceste condiii, el i va ndeplini cu contiinciozitate sarcinile de serviciu 1 i va pune n exerciiul funciei toate cunotinele i calitile sale. Persoana care ocup o funcie public are pe lng obligaiile de consilier juridic o serie de obligaii cu caracter moral, fie scrise, fie nescrise, i care circumscriu etica profesiei de funcionar public. Toate aceste datorii morale pe care un funcionar le respect pe durata exercitrii unei funcii publice poart generic denumirea de ,,deontologie". Sintagma ,,deotologie" provine din cuvintele greceti ,,deon", ,,deontos" care nseamna ,,ceea ce se cuvine", ,,ceea ce trebuie fcut i ,,logos" care nseamn ,,studiu, tiin. Dimensiunea moral a normelor pe care trebuie s le respecte oamenii a fost subliniat i de Immanuel Kant care a artat c: Legea nsi trebuie s fie scopul unei voine morale bune, pentru c interesul moral este un interes pur, care nu depinde de simuri"2. Datoria primordial a funcionarului public este servirea interesului general aa cum reiese din nsi etimologia cuvntului administraie din latinescul ,,slujba, senvitor" administer" care nseamn

Tadeus Kotarbinski, Teoria lucrului bine fcut, 1886-1981 Immanuel Kant, Critica raiunii practice, Ed. I.S.R., pg. 71

Prin urmare, obligaiile de ordin moral ce trebuie respectate deriv din scopul exercitrii funciei publice, anume slujirea societii i a cetenilor. n msura n care actele normative stipuleaz expres aceste obligaii morale, ele dobndesc dimensiune profesional. n dicionarul "Le Petit Larousse"(1955) este definit deontologia ca "ansamblul de reguli care reglementeaz o profesiune, conduita celor care o exercit, raporturile dintre acetia, raporturile dintre acetia i clienii lor, dintre ei i public". Deontologia, prin specificul obiectului su de cercetare se afl la la grania dintre drept i moral. Ea reprezint ansamblul normelor care contureaz un anumit tip de comportament profesional sau privat3. Unele din aceste norme sunt consacrate juridic, putnd fi impuse prin intervenia forei de coerciie a statului, altele sunt sacionate doar de opinia public, nscriindu-se n categoria normelor etice. O alt definiie, ce a fost dat deontologiei funciei publice este n sensul c ea reprezint: ansamblul normelor juridice i morale aferente funciei publice, ca element ntrinsec serviciului public, statuat obiectiv de ctre societate la un moment dat, n scopul eficientizrii serviciul ui public de ctre cei chemai a ndeplini funcia pub1ic4. Din definiie putem desprinde urmatoarele trsturi: Deontologia funciei publice reprezint un ansamblu de norme juridice i morale, Normele menionate sunt aferente funciei publice ca element intrinsec Statuarea obiectiv a acerstor norme de ctre societate face referire n primul

deci, o mbinare a dreptului cu morala;

serviciului public; rnd la un cadru legal, tiut fiind c legea are caracter general i impersonal, fapt ce permite oricrui nterpret al problematicii o abordare obiectiv a studiului; Aprecierea deontologiei funciei publice ,,la un moment dat, ine de caracterul istoric al evoluiei sociale a dreptului i moralei. Astfel, o anumit abordare avea deontologia funciei publice ntr-o anumita oranduire, i o cu totul alt abordare are n momentul de fa. Aceast trstur poate fi nuanat i spaial, nu numai cronologic, deoarece chiar ntr-un anumit moment istoric pe suprafata planetara, fiecare stat are propria sa reglementare legal i propriile precepte morale ale abordarii deontologice a funciei publice; Scopul deontologiei este circumstaniat serviciului public, avnd un caracter nu numai teoretic ci i unul practic foarte bine determinat;

Verginia Vedina, Statutul funcionarului public, Ed. Nemira, Bucuresti, 1998 Ivan Ivanoff , Deontologia functiei publice - note de curs

Deontologia funcionarului public exprim la rndul ei ansamblul normelor referitoare la comportamentul profesional i moral al funcionarului public n serviciu i n afara serviciului, avnd n vedere c este purttorul autoritii publice. Unele precepte morale sunt consacrate juridic, devenind norme juridice, putnd fi aduse la ndeplinire, n cazuri extreme, prin fora de coerciie a statului, pe cnd alte reguli morale rmn de domeniul normelor etice, sancionate doar de opinia public5. Pentru a fi pus n aplicare legea trebuie neleas i interpretat n litera i spiritul ei. Adesea cetenii crora li se adreseaz legea nu o cunosc sau nu sunt de acord cu coninutul sau cu nelesul acesteia i, n acest caz, se creeaz un conflict ntre cei crora li se aplic legea i cei care o aplic. n timp ce beneficiarii serviciilor publice doresc uneori ocolirea legii, funcionarii publici trebuie s o aplice ntocmai (fr ns ca puterea discreionar cu care este abilitat Administraia Public s-i permit a depi limitele legii, ci doar a alege dintre mai multe variante prevzu te de lege, pe cea care corespunde cel mai bine situaiei date, cerinei beneficiarului6). ntruct n aciunile sale funcionarul se exprim pe sine, trebuie ca n exercitarea funciei publice s nu uite c este pus n slujba cetenilor, a interesului public, cruia trebuie s-i dea satisfacie cu ntietate7. Pentru c funcionarii publici sunt purttorii puterii discreionare a administraiei publice, i adesea se pot corupe sau manifesta abuziv prin nclcarea drepturilor i intereselor cetenilor, es te necesar ca normele ce privesc comportamentul profesional i moral al funcionarului public, deontologia acestuia, s se refere att la relaiile sale n interiorul serviciului, cu efii ierarhici, cu subalternii, cu ntregul personal, ct i cu beneficiarii activitii sale, cu celelalte persoane juridice, inclusiv cu celelalte instituii ale statului, de fapt cu societatea n ansamblul su8. Literatura de specialitate a sesizat unele ambiguiti din administraia public n ceea ce privete graniele dintre lege i etic, pe de o parte, i ntre etic i corupie, pe de alt parte. Astfel, unii autori consider necesar studierea problemelor legale, cum ar fi conflictul de interese i evitarea atragerii rspunderii n faa legii, n timp ce alii aduc n discuie gradul de etic al unor decizii luate de funcionarii publici, care nu sunt acoperite din punct de vedere legal.

V. Vedina, op. cit., p. 146 i N. Cochinescu, Introducere n deontologia juridic , Revista Dreptul nr. 4, 1995, pg. 3-11 6 A. Iorgovan, op. cit., 1996, vol. I, p. 294 i urm. 7 N. Cochinescu, op. cit., pg. 3-11 8 V. Vedina, op. cit., p. 148

Funcionarii publici acioneaz pe baza unei varieti de principii i percepte. Anumite percepte etice sunt implicite, altele sunt explicite, unele dintre ele fiind chiar contradictorii. Oricum, toate aceste principii au la baz etica vzut ca virtute i responsabilitate. Iat cteva din aceste precepte: Integritatea fiscal. Un semn important al comportamentului etic este reprezentat de Susinerea teoriei pluraliste. Sistemul politic reprezint echilibrul de putere ntre modul n care cineva se raporteaz la problema banilor. grupurile economice, profesionale, religioase, etnice i geografice. Fiecare din aceste grupuri caut s-i impun voina n politica public, dar fiecare este limitat n capacitatea de a nfptui aceasta , deoarece trebuie s se adapteze cerinelor celorlalte grupuri. O etic administrativ complet nseamn slujirea consecvent a interesului publicului larg. n locul regulii majoritii, pluralismul recunoate conducerea minoritar. Acceptarea dihotomiei. n ultimul timp administraia public a ajuns s fie privit ca o extensie managerial a aparatului politic. Politica intr n activitatea puterii legislative i executive, n timp ce administraia este activitatea unei clase profesionale de manageri publici care organizeaz executarea i execut legile ct mai eficient posibil. Atributele unui politician sunt sunt de o alt natur dect cele ale unui funci onar public. Esena politicii este de a lua poziie, de a-i asuma responsabiliti pentru deciziile luate i de recunoatere a naturii tanzitorii a rolului politic, n timp ce esena administraiei este de a executa legea. Aadar, moralitatea funcionarului public const n respectarea deciziilor luate pe linia serviciului public. Aa cum am spus anterior, trebuie analizat problema responsabilitii funcionarilor publici fa de funcionarii politici alei n mod democratic. Politica i administraia nu se exclud reciproc, ele sunt dou aspecte ale aceluiai proces. Politicile publice reprezint procese continue a cror elaborare este inseparabil de punerea n practic. Politicile publice sunt elaborate pe msur ce sunt puse n aplicare i viceversa, sunt puse n aplicare pe msur ce sunt elaborate. Nu se poate spune exact care din cele dou are o pondere mai mare, dar se poate afirma c politica are un rol mai mare n procesul de elaborare, iar administraia n cel de implementare. Cei care i desfoar activitatea ntr-un serviciu public nu trebuie s-i stabileasc singuri sarcinile. Ei sunt responsabili n faa oficialitilor alese de ceteni, deci acestea sunt n msur s stabileasc detaliat planurile de aciune. n literatura de specialitate s-a spus c un comportament etic rezult din neutralitatea administrativ deoarece, funcionarii publici sunt liberi s aplice principiile managementului pentru realizarea nevoilor cetenilor.

Respingerea dihotomiei. Partizanii acestei idei susin c, ntr-o anumit msur,

funcionarul public reprezint un iniiator de valori, neputnd fi niciodat complet guvernat de alii. Se poate afirma c n procesul de luare a unei decizii, una din etape o constituie alegerea variantei optime. Meninerea ordinii constituionale. Constituia desemneaz explicit i implicit rolul funcionarilor publici care sunt chemai s slujeasc valorile statului. Baza n care face acest lucru, conform acestui precept, l constitui imperativul moral al jurmntului. Funcionarul public a intrat ntr-un angajament solemn cu cetenii pe care i servete, angajament pentru onorarea obligaiei de a oferi oportuniti egale tuturor. Aceast profesiune oblig, n baza principiilor constituionale i statutare la satisfacerea i meninerea n mod prioritar a interesului public fa de toate interesele particulare cu care intr n competiie. Izvoarele deontologiei funcionarului public se gsesc n Constituie, n legea fundamental a unui stat, n lege, ca act juridic al Parlamentului, n alte categorii de acte normative (ale Guvernului i ale altor organe ale administraiei de stat centrale sau teritoriale sau autoriti locale autonome), inclusiv tratatele, care potrivit art. 11 din Constituie, prin ratificarea de ctre Parlament, devin parte integrant a dreptului intern. La acestea se adaug izvoare nescrise, cutume, mai ales n domeniul dreptului diplomatic, precum i jurisprudena, despre care n Frana se susine c prin activitatea jurisdiciei administrative care are n frunte Consiliul de stat, Dreptul administrativ este n esen jurisprudenial, ceea ce confer practicii judiciare statutul de jurislator9. n literatura juridic de la noi10, au fost identificate mai multe principii de baz ale deontologiei funcionarului public, principii care reprezint de altfel obligaii juridice i morale pe care analizndu-le deja nu este cazul a le mai relua. Ct privete ndeplinirea tuturor principiilor, a obligaiilor ce compun deontologia, aplicabil diferitelor categorii de funcionari publici, trebuie menionat c acetia sunt obligai s i le nsueasc i s fac tot posibilul pentru a le ndeplini, la baza activitii i comportrii fiecruia stnd nevoia de perfecionare continu, de educaie permanent. O dimensiune a eticii deontologice a unui funcionar public este reprezentat de responsabilitatea acestuia (desfurarea activitii n cadrul unei organizaii impune funcionarului anumite obligaii i un anumit grad de loialitate care uneori nu corespund principiilor etice). Responsabilitatea i rspunderea sunt considerate a fi dou standarde profesionale ale funcionarilor publici n activitatea lor de oferire de servicii cetenilor. Atunci cnd sunt folosite ca msur a calitii i a performanei, ele ofer funcionarului public posibilitatea de a identifica

10

Rene Chapus, Droit administratif general, Tome I, 3-me dition., Ed. Montchrestien, pg. 66 V. Vedina, op. cit., p. 149 i urm.

punctele forte i punctele slabe ale aciunii lui. O asemenea diagnoz poate fi util n elaborarea unui program de cretere a performanei profesionale. Responsabilitatea precede rspunderea, putnd s o elimine. n comportamentul funcionarului public trebuie s primeze responsabilitatea, existnd convingerea potrivit creia, slujirea cu credin a interesului public este baza comportamentului su profesional i moral. Ineria i lipsa de responsabilitate a forei de munc conduc la creterea ineficienei. Acest lucru este evident n sectorul public, unde este posibil s predomine sistemul meritocraiei imperfecte. Responsabilitatea administrativ trebuie analizat sub un dublu aspect: cel al funcionarului public fa de autoritile superioare i cel al funcionarilor publici fa de interesul public. Pentru a putea vorbi de responsabilitatea unui funcionar public, acesta trebuie s aib trei atitudini (acceptarea ambiguitii morale a oamenilor i a politicilor publice, acceptarea importanei forelor contextuale care condiioneaz prioritile ntr-un serviciu public i acceptarea paradoxurilor procedurale) dar i trei caliti morale (optimismul, curajul i onestitatea dublat de spiritul de caritate). Aceste atitudini i caliti morale sunt relevante n cazul tuturor funcionarilor publici, indiferent de nivelul la care i desfoar activitatea (de stat sau local) sau de natura serviciului pe care l realizeaz. Acceptarea ambiguitilor morale a oamenilor i a politicilor publice. Funcionarul public trebuie s fie atent la ambiguitatea moral a tuturor oamenilor (inclusiv a lui nsui) i a tuturor politicilor publice (inclusiv a celor propuse de el nsui). Reinhold Neibuhr spunea: Capacitatea omului de a fi corect face ca democraia s fie posibil, dar nclinaia lui de a fi incorect face democraia necesar. Nu exist nici o modalitate prin care s se evite amestecul intereselor publice cu cele personale. Realitatea a demonstrat c peste tot n lume, n politicile publice, au existat elemente importante de favoritism i de ctig individual care nu au putut fi fcute publice. Cu toate acestea, ntotdeauna cnd este luat o decizie este luat n considerare i efectul moral al acesteia. n general, o persoan, cu ct ajunge mai sus pe scara puterii i a autoritii, cu att mai instabil i este scara etic. Posibilitatea ca un funcionar dintr-o categorie inferioar s intre n contact direct cu un membru al Parlamnetului este redus, acest lucru putndu-se ntmpla doar dac a fost mandatat n acest sens. n schimb, un director de direcie sau un subsecretar de stat se poate afla, ocazional, n situaia de a face fa forelor parlamentare al cror efect este de a submina integritatea ierarhiei n administraia public.

Acceptarea importanei forelor contextuale care condiioneaz prioritile ntr -un serviciu public. Este evident faptul c aceast atitudine poate s ne conduc ntr-o lume a relativitii eticii.

Totui, realitate a demonstrat c aceast situaie este inevitabil. n fapt, aceast atitudine tinde s l conduc pe funcionarul public spre un respect profund fa de forele inconstante care se regsesc n toate serviciile publice i spre o nelegere mai profund a motivelor pentru care, uneori, oamenii morali tind s ia decizii care ncalc principiile eticii. Paradoxurile procedurale. Regulile, standardele i procedeele exist pentru a promova onestitatea, profunzimea analizei fcute i responsabilitatea comportamentului funcionarilor publici. Cei care n mod frecvent gsesc scurtturi pentru realizarea sarcinilor ce le revin, n loc s adopte mijloacele prestabilite, atac prin comportamentul lor aspectul cel mai important al serviciului public: suveranitatea legii. Dac procedurile administrative sunt considerate a fi pilonii deliberrilor i a ordinii, uneori ele pot constitui un element al ncetinirii progresului. Funcionarul public care nu poate s descopere i s accepte paradoxurile procedurale va fi prins ntr-o capcan. Acest lucru este posibil deoarece, n cazul procedurilor, persoana care deviaz frecvent este considerat subversiv, cea care nu se abate niciodat de la proceduri nu poate s realizeze ntotdeauna atribuiile funciei cu care a fost nvestit, iar cea care oscileaz ntre proceduri, fr ns a le nelege consecinele, este lipsit de responsabilitate. Optimismul. Optimismul nu este un termen adecvat pentru a analiza calitile morale ale unui funcionar public deoarece una dintre conotaii este euforia, iar serviciul public este departe de a fi euforic. Cu toate acestea, optimismul este mult mai sugestiv dect realismul deoarece acesta din urm este, ntr o anumit msur, limitativ. n cazul funcionarului public, optimismul este privit ca rezultat al un ui demers raional, i nu expresia unei stri de spirit. Optimismul este calitatea care i d omului posibilitatea de a face fa ambiguitilor i paradoxurilor fr ca aciunea sa s fie imobilizat. Adevratul optimism este reprezentat de afirmarea valorilor i asumarea riscurilor; nu este o credin n lucrurile certe, ci este capacitatea de a vedea toate posibilitile favorabile ntr -o incertitudine. Curajul. Aceast calitate a funcionarului public este strns legat de ambiie, sentimentul datoriei i recunoaterea faptului c lipsa de aciune poate avea efecte la fel de dureroase ca i o aciune incorect.

n administraia public, curajul poate lua diferite forme: Curajul de a decide; Curajul manifestat n relaia cu specialitii i experii. Uneori, n relaiile cu experii,

funcionarii publici au nevoie de mult curaj deoarece, aceste relaii sunt, de obicei, apropiate n procesul decizional, spre deosebire de relaiile cu clienii care sunt mai ndeprtate i mai slab conturate. Expertul, indiferent de nivelul sau domeniul n care i desfoar activitatea, este indispensabil pentru funcionarea corect a unui sistem social complex i tehnic. Dar puterea autonom i disproporionat a experilor i a domeniilor n care acetia muncesc sunt o ameninare constant la adresa abordrii binelui public; Asigurarea gradului necesar de neutralitate. Rapiditatea i neutralitatea sunt corelate cu pericolul apariiei aroganei. Dar este nevoie de curaj pentru a fi neutru, lucru pe care cetenii l consider deosebit de valoros pentru buna desfurare a serviciului public. Onestitatea dublat de spiritul de caritate. Curajul de a fi impersonal i dezinteresat nu are nici o valoare dac nu conduce la aciuni i atitudini caritabile i corecte. Corectitudinea este o virtute limitat dac nu exist spiritul de caritate. Abaterile de la normalitate reprezint o form parial sau diminuat a responsabilitii. Spre exemplu, monomanul (persoana care are idei fixe) este iresponsabil n acele cazuri n care actele sau delictele comise sunt marcate de ideile delirante. n astfel de condiii, capacitile sale de a rspunde sunt n stare de insuficien sau de inferioritate funcional pentru a se putea autoconduce sau prentmpina rul. Acesta este motivul pentru care n judecarea delictelor, judectorii solicit examene medicale pentru cei n cauz. Alturi de obligaiile juridice, deontologia funcionarilor publici cuprinde, aa cum a artat M. T. Oroveanu, i ansamblul obligaiilor morale ale funcionarilor publici, toate "necesare pentru ndeplinirea misiunilor ce incumb funciilor lor, considerate ca ndatoriri n slujba societii, n scopul nfptuirii raionale, eficiente, operative i legale a Administraiei Statului i a satisfacerii drepturilor i intereselor legitime ale persoanelor fizice i juridice"11. Acelai autor a artat, referindu-se la obligaiile morale ale funcionarilor publici, c pe primul plan se afl obligaia de a fi cinstit, de a combate corupia sub orice form s -ar prezenta aceasta. O alta norm moral, fundamentat pe normele moralei cretine este aceea de a "nu face altuia ceea ce nu vrei s i se fac ie", norm care contribuie la stvilirea abuzurilor i icanelor pe care unii funcionari publici le fac persoanelor ce solicit administraiei satisfacerea drepturilor i intereselor legitime.
11

M. T. Oroveanu, op. cit., 1997, p. 355 i urm. M. T. Oroveanu, Deontologia funcionarilor publici, n "Studii de drept romnesc" nr.1/1993, p. 35-41

ntr-un cadru nu numai juridic dar i moral, funcionarii publici trebuie s se adreseze semenilor cu respect i nelegere, ca unor fiine dotate cu raiune i libertate i s neleag prin expresia "interesul serviciului" nu numai "echivalentul administrativ al raiunii de stat", ci i faptul c mai bun servire a intereselor generale ale societii, a crei sarcin fundamental revine Statului, se nelege i aprarea vieii linitite i prospere a fiecrei persoane n parte12. Seciunea II: NOTIUNI ASOCIATE CONCEPTULUI DE DEONTOLOGIE: n tiina administraiei s-au formulat mai multe obligaii cu caracter moral dintre care unele au dobndit i caracter de obligaii profesionale.

1. Probitate Prin probitate se nelege n primul rnd, corectitudinea de care trebuie s dea devad un funcionar n ndeplinirea sarcinilor de serviciu. Exista o dialectic a corectitudinii exprimat foarte bine de G. Hegel: ,,Acelai coninut care este un drept este i o datorie, i ceea ce este o datorie este un drept"13. Cu alte cuvinte, funcionarul are dreptul de a exercita o funcie public att timp ct nelege c acea funcie este o datorie pentru el. Orice alte criterii pentru nendeplinirea datoriei duc la lipsa de probitate.

2. Demnitate Foarte muli neglijeaz importana cuvntului public" din sintagma ,functie putlic". Acest cuvnt trimite ns direct la sensul demnitii pe care o are un funcionar nvestit cu o funcie (relativ la ceilali ceteni). Tocmai caracterul public al funciei nterzice funcionarului s se comporte ca ceilalti i s cear avantaje pentru el sau pentru alii. Sub aspect material, funcionarul este pltit pentru a-i exercita funcia, iar sub aspect moral el se bucur de autoritate, neavnd dreptul de a se degrada pe sine sau funcia sa.

3. Reputatie Aceasta reprezinta prerea pe care cei din jur o au fa de cineva sau fa de felul n care o persoan este cunoscut sau apreciat. Reputaia este dat, n primul rnd, de efortul personal al celui n cauz, care, de cele mai multe ori, se ,,confectioneaz" n timp din elemente ce in de

12

13

M.T. Oroveanu, op. cit., 1997, p. 357 G.F. Hegel, Fi1ozofia spiritului, Ed. Academiei, 1996, pg. 316.

resortul moralei, fiind rspndit apoi prin intermediul oamenior sau mass -mediei. Ct de relativ este aceast construcie moral ne-o devedete i practica de zi cu zi. Educaia i mediul, pe lng caracterul nativ al persoanei, sunt elemente determinante ale acestei morale. Reputaia poate fi real sau fals, n funcie de mprejurri, persoana n cauz putnd fi de bun-credin sau duplicitar, poate avea reale aptitudini sau i le poate disimula. 4. Interdicia cumulului n general, funcionarul public nu poate avea interese contrare adminstraiei pe care o serveste i ca atare nu ar trebui s desfuare activiti lucrative n scop personal. Totui, n practica administraiilor publice din statele democratice s-au admis unele derogri pentru: Activitatea de creaie i tiinific, literar; Acordarea de consultaii specializate n alte demenii dect cele ale administraiei publice; Exploatarea brevetelor de invenie. Avnd n vedere c funcia public este un ansamblu de atribuii, apreciem c o persoan fizic nu poate, practic, s realizeze, n acelai timp, atribuiile a dou sau mai multe funcii publice. n acest sens, profesorul P. Negulescu arta c, n principiu, funciile publice nu se cumuleaz, pentru c interesul general cere ca funcionarul s-i consacre ntreaga sa activitate funciei pe care o ndeplineste. Totui, un funcionar angajat ntr-un seviciu public, poate desfura temporar o activitate remunerat pentru un alt serviciu al administraiei publice, cu condiia s aib acordul autoritii administraiei publice pentru care lucreaz, unde are funcia de baz. 5. Imparialitate Cu privire la dreptul funcionarului public de a face parte din partide politice s-au conturat dou opinii contrare: Una care considera administraia ca anex a politicului i ca atare posibilitatea ca funcionarii s fie politici; Iar o alta opinie care consider c functionarul are, n principal, atribuia de a executa decizia politic, fr a participa la activitile partidelor. Cu privire la problema amintit n Legea 188 /1999 privind Statutul funcionarilor publici la art. 44, alin 3 se stipuleaz: ,,Funcionarii publici au obligala ca, n exercitarea atribuiilor ce le revin, s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice, s nu favorizeze vreun partid politic sau vreo organizaie creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice".

6. Subordonarea Functionarii publici au obligaia de a executa ordinele sau instruciunile primite de la efii ierarhici. Este evident c aceast obligaie deschide uneori poarta abuzului din partea sefului fcnd posibil apariia corupiei. Tocmai de aceea, n doctrina i prin lege14 se recunoate dreptul funcionarului de a refuza executarea ordinului n cazul n care este vdit ilegal i/sau prejudiciaz drepturile fundamentale ale persoanei. n aceast situaie, funcionarul trebuie s anune n scris motivul refuzului. Corelativ, trebuie precizat c funcionarii superiori poart rspunderea pentru legalitatea ordinelor pe care le transmit subordonailor; altfel s-ar ajunge la situaia n care ei ar fi exonerati de rspundere, iar funcionarii subordonai s rspund pentru faptele altora.

7. Fidelitate Aceast dimensiune etic a functionarului public presupune executarea sarcinilor de serviciu pentru i n interesul institutiei la care funcionarul lucreaz. Obligaia de fidelitate cuprinde i discreia necesar cu privire la secretele de serviciu cu care funcionarul opereaz. Tocmai de aceea, n unele statute ale functionarilor publici se prevede obligaia de a pstra secretul de serviciu o anumit perioad de timp dup ncetarea raporturilor de serviciu (ntre 1 - 5 ani). Obligaia de fidelitate se extinde i asupra persoanelor alese n cadrul autoritilor cu caracter deliberativ, care au obligaia de a depune un jurmnt la nceperea mandatului.15 8. Respectul fa de funcie Obligaia de a respecta funcia const n esen n limita de competen (acest termen exprim capacitatea unei persoane de a realiza n mod corespunztor i cu eficien maxim, sarcinile care i revin, tot ea fiind cea care genereaz performana, respectiv productivitatea i eficacitatea). Functionarul public nu trebuie s-i depeasc atribuiile de serviciu, aa cum sunt ele stabilite prin fia postului. Este evident c n cazul n care functionarul primete lucrri pe care nu are competena s le rezolve, ori intervine pentru soluionarea lor la eful ierarhic este vorba de o form a abuzului n serviciu.

14
15

Legea nr. 188 /1999 privind Statutul functionarului public, art 45. alin 3 Legea nr. 188 /1999 privind Statutul functionarului public, art 46

Cap. II: Noiunea i trsturile funciei publice Potrivit art. 2 alin. 1 din Legea privind Statutul Funcionarilor publici Funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central, administraia public local i autoritile administrative autonome. n ceea ce ne privete, considerm c funcia public este un complex de atribuii specifice, prestabilite legal, cu care sunt dotate serviciile publice, atribuii exercitate n mod continuu de ctre persoane fizice legal nvestite, n vederea satisfacerii intereselor generale ale membrilor societii. Din definiia menionat pot fi identificate urmtoarele trsturi ale funciei publice: Atribuiile stabilite prin lege sau potrivit legii dau competena celor care ndeplinesc funciile respective, ca n regim de drept administrativ sa fac acte juridice, operaiuni administrative sau materiale n mod legal.16 Atribuiile cu care sunt dotate funciile publice reprezint din punctul de vedere al funcionarilor publici care le ocup, drepturi i obligaii stabilite prin lege, sau prin acte juridice emise n baza i n executarea legii, n vederea realizrii atribuiilor acestor funcii. Complexul unitar i interdependent de drepturi i obligaii, reprezint, aa cum a artat I. Santai , o situaie juridic i nu un simplu coninut de raport juridic, caracterizat cel mai adesea prin opozabilitatea, uneori reciproc, a drepturilor i obligaiilor ce revin prilor participante la acel raport juridic. Spre deosebire de un raport juridic obinuit n care drepturile i obligaiile sunt strns legate de formarea, modificarea i desfiinarea relaiei, n cazul funciei publice drepturile i obligaiile ce i formeaz coninutul preexist raporturilor propriu-zise, iar formarea, modificarea i ncetarea raporturilor constituie n urma producerii unui act sau fapt juridic doar prilejul exercitrii respectivei faculti sau ndatoriri legale, care nu sunt produsul voinei exclusive a subiectului titular, limitat n aciunile sale nu att la constituirea lor, ci numai la realizarea lor. Majoritatea funciilor publice din organele administraiei publice au un caracter profesional, ns exist i funcii publice cu caracter politic, cum sunt cele deinute de minitri, secretari i subsecretari de stat, primari, etc. Cetenii romni, numii potrivit legii n funcii publice pe care le exercit ca pe o profesie i crora li se aplic un statut special de drept administrativ au calitatea de funcionari publici. Exist i persoane care pot ocupa funcii publice executive pe baza de contract individual de munc sau convenie civil.
16 17

17

Al. Negoi, op. cit., 1996, pg. 42 I. Santai, op. cit., pg. 77

Atribuiile care formeaz coninutul funciei publice trebuie s aib un caracter legal, s fie prevzute pentru fiecare funcie public prin lege sau prin acte emise n baza i n executarea legii, s fie aadar expresia legii. Acesta este temeiul pentru care modificarea sau desfiinarea funciei publice se realizeaz prin lege sau de ctre instituia care a nfiinat-o prin acte juridice de aceeai natur. Competena, atribuiile ce constituie coninutul funciei publice sunt stabilite doar prin lege sau prin acte emise pe baza i n executarea legii, nu printr-un contract, deoarece prin funcia public se realizeaz interese generale, ce nu pot fi negociate ntre subiectele raportului de func ie public. n dreptul administrativ competena funciei publice are trei dimensiuni civil de folosin i de exerciiu sunt strns legate de persoan. Atribuiile corespunztoare funciilor publice se stabilesc n raport de sarcinile specifice, de specialitate pe care fiecare serviciu public le exercit pentru satisfacerea unui anumit interes general. Gruparea atribuiilor pe funcii se face n raport de sarcinile serviciului public, prin respectarea principiilor ierarhiei, specializrii, profesionalizrii i a raportului corespunztor ntre atribuiile de conducere i de execuie, fiindc n competena unei funcii publice se gsesc att atribuii de conducere fa de funciile inferioare ct i atribuii de subordonare fa de funciile superioare18. Astfel, funcia public are un caracter propriu, n sensul c prin coninutul i limitele ei contribuie n mod distinct la realizarea competenei instituiei n conformitate cu atribuiile stabilite n actul normativ. Prin exercitarea funciei publice trebuie s se contribuie la realizarea puterii publice, fie ntr o form direct, n cazul funciilor de decizie, care presupun emiterea actelor ju ridice de putere, de autoritate, fie ntr-o form indirect, prin aciunile de pregtire, executare i control strns legate, sau n legtur cu exerciiul autoritii publice. Datorit acestei caracteristici distingem funcia public de alte funcii exist ente chiar n cadrul aceleiai instituii deoarece n funcia public se reflect n mod esenial trsturile activitii de baz, constnd n exercitarea puterii de ctre autoritatea (instituia) public n care se integreaz funcia respectiv. Funciile publice sunt create pentru a satisface interesele generale, iar nu n mod direct intereselor individuale. (material, teritorial i temporal) i un caracter impersonal, spre deosebire de dreptul civil, unde capacitatea

18

V. Dabu, op. cit. p. 120

Funcia public exista nainte de a fi numit pe postul respectiv viitorul funcionar public, neputndu-se pune problema declanrii concursului doar pe ideea c funcia public respectiv urmeaz a se nfiina. Crearea funciei publice se face, de regul, odat cu nfiinarea serviciului public i rareori, ulterior, n raport de noile interese publice, naionale sau locale. Funciile publice au caracter continuu, fr limit de timp, n sensul c sunt create pentru a da satisfacie intereselor generale pe toata perioada existenei lor (i activitatea serviciului public este continu). Aceasta nu nseamn c activitatea prin care se realizeaz funcia public nu ar putea fi exercitat intermitent, o singur dat sau niciodat, n funcie de situaie. Considerm, totodat, c nu trebuie confundat caracterul de continuitate al funciei publice cu cel de permanen, care nsemneaz existena ei pe o perioada nedeterminat. Din cte se cunoate, n raport de interesele publice, un serviciu public poate fi nfiinat i pentru o perioad de timp prestabilit19 i astfel i funciile publice din acest serviciu sunt nfiinate pe aceast durat limitat. Caracterul continuu al funciei publice, indiferent c este nfiinat pe durat nedeterminat sau determinat presupune exercitarea ei cu continuitate, ori de cte ori este necesar, pe ntreaga durat de existen a funciei publice. Funcia are caracter obligatoriu, aa cum a artat i dl. prof. I. Santai20, n sensul c drepturile i obligaiile ce-i alctuiesc coninutul trebuie exercitate, existnd o ndatorire n acest sens i nu o facultate, o posibilitate. Neexprimarea sau neluarea de poziie din partea unei instituii publice - prin nesoluionarea n termen sau prin refuzul nejustificat de soluionare a unei cereri privitoare la un drept recunoscut de lege - permit declanarea procedurii judiciare pe calea contenciosului administrativ, care se poate finaliza cu tragerea la rspundere a autoritii administrative, inclusiv cu plata unor daune materiale sau morale. Prin exerciiul efectiv al funciei se realizeaz competena instituiei publice sau serviciului public, n general, i ale administraiei publice, n special, conform atribuiilor de specialitate, legal stabilite. Atribuiile funciei publice reprezint de altfel competena unei anumite instituii din administraia public, ntr-un anumit domeniu al activitii de organizare a executrii i de executare a legii i a celorlalte acte normative.

19 20

P. Negulescu, op. cit., 1934, p. 607, 608 I. Santai, op. cit., p. 77

n anumite momente pot exista i funcii neocupate de titulari, iar uneori chiar funcii neexercitate, dar aceasta nu afecteaz realizarea, n ansamblu, a atribuiilor instituiei, ci doar integralitatea ndeplinirii acestora.21 Fondurile pentru finanarea funciilor publice sunt asigurate de la bugetul de stat sau de la bugetele locale. Trsturile menionate sunt valabile, n general, oricrei funcii publice, inclusiv celor din domeniul legislativ i judiciar, deoarece i aceste funcii presupun exerciiul puterii publice. Coninutul concret al drepturilor i obligaiilor decurgnd din funcia public i care revin titularului, se stabilesc prin fia postului, aceasta exprimnd i diferenierile fa de alt e posturi similare.

21

I. Santai, op. cit,. p. 81 i urm.

Cap. III: Noiunea i trsturile funcionarului public Poate ocupa o funcie public persoana care ndeplinete urmtoarele condiii: a) are cetenie romn i domiciliul n Romnia b) cunoate limba romn scris i vorbit c) are vrsta de minimum 18 ani mplinii d) are capacitatea deplin de exerciiu e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public g) ndeplinetecondiiile specifice pentru ndeplinetecondiiile specifice pentru ndeplinetecondiiile specifice pentru ocupare funciei publice h) nu a fost condamnat pentr svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care implic nfptuirea justiiei, de fals sau a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitare. i) Nu a fost destituit dintr-o funcie public sau nu i-a ncetat contractul individual de munc pentru motive disciplinare n ultimii 7 ani j) Nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit de lege.22

Aa cum subliniaz prof. Al. Negoi, dobndirea calitii de funcionar public este dat de competena subiectelor active participante la raporturile juridice, care desfoar un anumit gen de activitate datorit organizrii competenei i diviziunii sociale a muncii, n cadrul organizrii respective. Activitatea subiectelor investite cu o anumit competen ofer acestor subiecte o calitate oficial desfurat, n principiu, din oficiu. Aceast competen i calitate oficial a funcionarului public este specific subiectelor active participante la raporturile de drept administrativ, n calitatea lor de organizatori ai executrii legii i de executare n concret a acesteia. Potrivit Legii privind Statutul funcionarilor publici, funcionar public este persoana numit, n condiiile legii, ntr-o funcie public.23 Funcionar public (de carier) din administraia public este ceteanul numit n condiiile legii, pe o perioad nedeterminat, ntr-o funcie public, n serviciul unei autoriti publice centrale
22

23

Legea 188/199 privind Statutul Funcionarilor publici, art.54, alin. a-j Legea 188/199 privind Statutul Funcionarilor publici, art.2, alin. 2

sau locale, ori, dup caz, ntr-o instituie public sau regie autonom aflate sub autoritatea organelor centrale ale administraiei publice sau a consiliilor judeene ori locale.24 Din definiia pe care am dat-o putem reine urmtoarele elemente, unele evideniate chiar n definiie, altele care se subneleg i anume: 1. Funcionar public nu poate fi dect ceteanul romn cu domiciliul n ar pentru c potrivit dispoziiilor din Constituie Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, n condiiile legii, de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar. Statul romn garanteaz egalitatea de anse ntre femei i brbai pentru ocuparea acestor funcii i demniti.25. 2. Funcionar public este doar ceteanul numit ntr-o funcie public vacant din cadrul unui serviciu public, nu i cel ales. n definiie am evitat folosirea expresiei investire n funcie pentru c acesta presupune nu numai numirea, ci i repartizarea, alegerea etc. Investirea n funcie se face prin numire, pentru c aceasta presupune integrarea funcionarului public ntr-o ierarhie ce ine de natura administraiei publice, n regim de putere public. Prin numire sau, altfel spus, titularizare de ctre autoritatea competent, i se confer persoanei calitatea de funcionar public i este integrat n ierarhia administrativ. Aceasta ierarhie l oblig pe funcionarul ierarhic inferior s execute ntocmai dispoziiile de serviciu ale superiorului, cu excepia actelor vdit ilegale. Totodat, dup caz, ierarhia presupune i controlarea strict de ctre superiori a modului de lucru al inferiorilor, inclusiv posibilitatea, n cazurile prevzute de lege, de substituire n atribuiile acestora din urm. Altfel spus, prin actul de numire, care este un act administrativ unilateral, de autoritate, funcionarul public face parte din personalul instituiei publice i nu din afara acesteia precum un expert, consilier, etc. Prin urmare, funcia se exercit n cadrul instituiei, dar efectele se pot produce i n afara ei. Uneori, n practic, se ntmpl ca efect al delegrii, detarii, etc., ca persoana s-i exercite funcia nu n cadrul instituiei n care a fost investit, ci n cadrul altei instituii, n a crei structur se ncadreaz temporar. A nu aparine unei instituii publice, a nu face parte din personalul acesteia, ar nsemna ca manifestrile de voin ale funcionarului public s nu-i produc consecine juridice valabile, i

24 25

Al. Negoi , op. cit., 1996, p. 89, 90 Constituia Romniei, art.16, alin.3

astfel, fiind lipsite de oficialitate, actele ntocmite s fie lipsite de puterea pe care o au actele juridice , putnd fi considerate chiar inexistente. Totodat, prin actul de numire funcionarul public devine parte ntr-un raport de funcie public care presupune fidelitate, aspect care de altfel relev regimul de drept public, atras de actul de numire n funcie. 3. Numirea funcionarilor publici are loc n condiiile legii, ceea ce presupune ca cel numit s ndeplineasc toate condiiile generale i speciale prevzute de lege pentru accesu l la ocuparea unei funcii publice. Astfel, viitorul funcionar public va fi recrutat i promovat dup criterii obiective i echitabile, dup competen i pregtire practic profesional, condiie sine qua non pentru ncredinarea funciilor superioare . Investirea n funcie se face, de regul, pe o perioada nedeterminat fr ca aceasta s echivaleze cu numirea pe viaa deoarece exist posibilitatea modificrii raportului de funcie prin promovare, transferare etc. sau a ncetrii acesteia prin demitere, demisie. Sunt i autori26 care susin c regula pentru regimul juridic al funciei publice o reprezint numirea pe o perioad nedeterminat i c prin excepie, n condiiile legii, regula poate fi abandonat. Se exemplific astfel situatia Elveiei unde, la nivel de Confederaie i n cea mai mare parte a cantoanelor, funcionarii publici sunt numii pe o perioada determinat, care coincide adesea cu legislatura Parlamentului. Acest sistem care nu este cunoscut, de exemplu, n Frana sau Germania, n Elveia i are originea n fundamentul democratic al aparatului administrativ, care n aceast concepie este incompatibil cu o numire definitiv27. Curios este c n aceast ar, n cantonul Vand, numirea se face pe via, raportul de serviciu durnd pn la pensionare sau moartea titularului. Numirea pe o perioad nedeterminat nu poate avea loc dect ntr -o funcie public cu caracter permanent, n sensul de a fi nfiinat pe o durat nedeterminat i nu prestabilit. Evident c pe parcursul carierei funcionarului public pot fi momente cnd el este trecut temporar i n unele funcii cu caracter predeterminat, dar nu ca o regul i nu cu scopul vdit de a-i nclca stabilitatea n funcie. Acesta este i considerentul pentru care am preferat s dm ntietate n definiie numirii pe o perioad nedeterminat, dect numirii ntr-o funcie public nfiinat pentru o perioad nedeterminat, deci cu caracter permanent.

26 27

V. Vedina, op. cit. p. 189 Idem

Dei la elementele funciei publice am subliniat caracterul continuu al activitii pe care o va desfura funcionarul public, este preferabil s amintim caracterul de permanen al funciei publice pentru c el exprima cel mai bine continuitatea pe care o presupune serviciul public (regula este caracterul permanent al serviciului public). Avnd la baz aceste elemente, n Germania se vorbete despre funcionariatul profesional care reprezint o instituie ce se bazeaz pe cunotine, competen i fidelitate care asigur stabilitatea administraiei i constituie un factor de echilibru fa de forele politice care dau configuraia vieii statului. De altfel, n acest ar se arat c misiunea funcionarilor este de a asigura securitatea, ordinea i prosperitatea statului. Funcionarii publici au reglementate drepturile i obligaiile, rspunderea, incompatibilitile i n general regimul de ocupare i exercitare a funciei, ntr-un statut special, expresie a situaiei juridice a acestora. Fiind vorba de un regim de drept public, n spe de drept administrativ, derogatoriu de la dreptul comun, acesta presupune si drepturi i obligaii speciale care au n vedere c funcionarii publici sunt exclusiv n serviciul interesului public i c trebuie s pun naintea oricror interese personale sau de partid, interesele publice, generale, cutnd pe toate cile s nlture aspectele birocratice din regimul funciilor publice, cu care sunt dotate serviciile administraiei publice a statului i a colectivitilor locale. Ct privete drepturile, acestea nu sunt avantaje create n reprezentarea funcionarului public, ca persoan, ci n vederea exercitrii n bune condiii a funciei n care a fost numit. Acest statut, care concretizeaz regimul juridic administrativ la care sunt supui funcionarii publici poate fi stabilit, conform dispoziiilor. din Constituie printr-o lege-cadru28, sau prin statute speciale pentru cazul anumitor categorii de funcionari publici (oricum, respectivele acte normative trebuie s fie de nivelul legii organice). Cnd vorbim de rspunderea funcionarilor publici, avem n vedere rspunderea funcionarilor supui Statutului funcionarilor publici, al cror regim juridic constituie, de altfel, obiectul prezentei lucrri. De asemenea, litigiile nscute din exercitarea funciilor publice ocupate prin numire sunt judecate de instanele de contencios administrativ dup regulile dreptului public, a jurisdiciei administrative, pe cnd litigiile privind personalul recrutat pe baz de contract cad sub incidena jurisdiciei judiciare, a celei de drept comun. Totodat, funcionarilor publici le este recunoscut dreptul la aprare, ca oricrei alte persoane supuse unei aciuni disciplinare.

28

Constituia Romniei, art. 72, alin.3, lit.j

Pentru exercitarea n bune condiii a funciei publice, funcionarii publici beneficiaz i de alte garanii speciale prevzute n lege, inclusiv de cele menionate n Convenia European a Drepturilor Omului29. Funcionarii publici i exercit sarcinile n vederea realizrii competenei, a atribuiilor specifice serviciului public respectiv. Avem astfel n vedere, acele atribuii de putere public, prin care fiecare serviciu public i exercit o anumit competen specific, proprie, cu care a fost investit prin lege sau prin acte juridice date n baza i n executarea legii. n definiie nu am mai prevzut c funcia public face parte din cadrul unu i serviciu public pentru c ntotdeauna funciile publice nu pot fi gsite dect n cadrul serviciilor publice, servicii nfiinate de stat sau colectivitile locale sau aflate sub autoritatea statului sau a colectivitilor locale. Funciile publice sunt alimentate din fonduri publice i prin urmare, funcionarii publici sunt remunerai din fonduri publice, de la bugetul de stat sau bugetele locale. Cu privire la remunerarea funcionarului public pentru munca depus, considerm c nu constituie un element obligatoriu la care se raporteaz calitatea de funcionar public, remuneraia fiind un principiu general valabil pentru orice persoan care lucreaz pentru altul, iar pe de alt parte se cunosc i funcionari publici onorifici sau care primesc indemnizaii simbolice, fr ca prin aceasta s fie afectat raportul de funcie public. n literatura juridic30 s-a apreciat, de asemenea, c nici jurmntul nu este de esena calitii de funcionar public, acest jurmnt fiind prevzut i pentru alte categorii de personal. Jurmntul este o condiie necesar pentru a fi numit sau meninut ntr-o funcie public i a avea calitatea de funcionar public. Trebuie precizat c funcionarii publici sunt titularii unor funcii publice din cadrul autoritilor publice centrale ori locale precum i din instituiile publice de nvmnt, cultur, sntate, ocrotiri sociale denumite adesea social-culturale i tiinifice sau regiilor autonome, depinznd de o autoritate public central ori local. Ca o concluzie, formulat n form negativ, se poate considera c nu sunt funcionari publici de carier, in sensul dreptului administrativ urmtoarele categorii de personal: 1. Cetenii strini i cetenii romni cu domiciliul n strintate, pentru c aa prevd disp. art. 16 alin.3 din Constituie. 2. Cei alei sau numii n funcii publice cu caracter politic;

29

A se vedea Vincent Berger, Jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, RA Monitorul Oficial, Bucureti, 1998, p.439-443 30 J. Vermeulen, Teoria funciunii publice, Bucureti, 1947, p. 48, 49

3. Cei numii n funcii publice profesionale pe durat determinat, fiind de la sine neles c n astfel de funcii nu se poate face o numire pe o perioad nedeterminat specific funcionarului public31. 4. Persoanele din activitile de gospodrire, ntreinere, reparaii i de deservire angajate pe baz de contract individual de munc n serviciile publice. Este vorba de persoanele care desfoar n principal o activitate manual (o meserie). Marea majoritate a personalului din activitile respective, din cadrul serviciului unei autoriti publice, ori dintr-o instituie public subordonat acesteia nu se ncadreaz n categoria funcionarilor publici i pentru c activitatea acestora, cu caracter auxiliar, nu reprezint exercitarea unor atribuii specifice autoritii sau instituiei respective, stabilite prin lege. n activitile de gospodrire, ntreinere, reparaii i de deservire, prin care se realizeaz servicii publice n afara personalului acestor servicii, care desfoar o meserie i care sunt ncadrate, de regul, prin contract individual de munc, fiindu-le aplicabile prevederile legislaiei muncii, aceste servicii sunt prevzute i cu unele funcii publice, n principal cele de conducere i care sunt ocupate de funcionari publici. Persoanele care i desfoar activitatea pe baza unei convenii civile sau de alt natur. Prin aceasta, ne exprimm dezacordul cu unele susineri n sensul c raportul de funcie public poate avea la baz contractul administrativ.

31

Funciile publice pe durat determinat, deci fr caracter permanent, corespund serviciilor publice create pentru o perioad determinat n funcie de cerinele vieii sociale. Chiar dac nu au caracter permanent aceste funcii au caracterul de continuitate specific oricrei funcii publice i respectiv serviciu public n sensul precizat n alt parte a lucrrii.

PARTEA II: ETICA FUNCIONARILOR PUBLICI Capitolul I: Codul de etic al funcionarilor publici Funcionarii publici ca o categorie profesional special, care interacioneaz cu oamenii avnd un puternic impact n mediul social de circumscriere, beneficiaz de un cod de conduit propiu. Ca i n cazul medicilor, phihologilor i consilierilor sociali, magistrailor i avocailor, funcionarilor publici le sunt aplicabile un set de norme care exced cadrul legal ce reglementeaz drepturile, obligaiile i atribuiile profesionale. Aceste norme etice sunt deasemenea specifice, anumitor categorii de subieci de drept, n rndul normelor de conduit social i fac un corp legal separat Codul Etic al profesiei. Seciunea I: Valorile i principiile codurilor etice Obiectul eticii este reprezentat de bine i ru, dac admitem maniheismul primordial, ntre ce este moral i imoral, in comportament i atitudine. Suntem adesea obinuii s facem afirmaii de genul "X este un om bun" sau "ceteanul Y este un ticlos" sau s ne punem ntrebri "Ce ar trebui s fac eu?" ori "este greit s procedez astfel?". Domeniul eticii poate fi denumit ntradevr ca ntregul adevr despre ceea ce este n acelai timp comun tuturor acestor judeci i specific fiecruia n parte. 32 Putem astfel observa c etica opereaz cu valori sociale unanim recunoscute iar Codurile de etic cu valori ce se circumscriu unor anumite categorii i segmente socio-profesionale. Astfel norma social de conduit edictat i nzestrat cu puterea coercitiv a legii devine norm a legii33 (lato sensu) etice. Principiile etice ce guverneaz activitatea funcionarilor publici sunt relevate de caracterul activitii pe care acest categorie socioprofesional l desfoar, realizarea serviciului public i punerea n slujba intereselor cetenilor ca principali beneficiari ai activitii administraiei. Noiunea de administraie i are originea etimologic n limba latin ad minister, servitor supus, iar administraia public reprezint servitor al intereselor publice. Principalul instrument prin care acioneaz administraia public sunt funcionarii publici34 ca resurs uman fundamental a aparatului administrativ. Tocmai avnd n vedere c factorul uman este element esenial al administraiei publice35, constituia n art. 72 (3) lit. j stabilete c "Statutul funcionarilor publici" se reglementeaz prin lege organic, iar Legea 188/1999 cu modificrile i completrile ulterioare stabilete un regim juridic special funcionarilor publici, precum i raportul de funcie public.

32 33

G:E. Moore, Principiile etce, Ed. DU Style, Bucureti 1997 Nicolae Popa Teoria dreptului i statului , ed. Juridica 1995 34 Al. Negoi Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti 1996 35 Ion Popescu-Slniceanu, Funcia public, Ed.Infodial, Bucureti 2000

Legea privind Statutul funcionarilor publici reglementeaz n Capitolul V drepturile i ndatoririle funcionarilor publici, cu accent pe reglamentarea raporturilor de serviciu. Este de remarcat c n art 27 din Statutul funcionarilor publici, este garantat dreptul la opinie al funcionarilor publici, ceea ce reprezint un element subiectiv, moral privitor la conduita etic, posibilitatea de a discerne i afirma punctul de vedere referitor la oportunitatea sau legalitatea faptului sau actului administrativ ce este dedus aciunii sale. Funcionariul public are dreptul s refuze, n scris i motivat, ndeplinirea dispoziiilor primite de la superiorul ierarhic dac le consider ilegale. Dac cel care a emis dispoziia o formuleaz n scrie, funcionarul public este obligat s o execute, cu excepia cazului n care aceasta este vdit ilegal. Funcionarul public are ndatoria s aduc la cunotin superiorului ierarh ic al persoanei care a emis dispoziia astfel de situaii.36 De asemenea este de remarcat c n cuprinsul Legii 188/1999 sunt conturate cteva principii de ordin etic, cu privire la modul de desfurarea a activitii. Astfel art. 43 stabilete c funcionarii publici i ndeplinesc atribuiile cu "profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea ndatoriile de serviciu i s se abin de la orice faptcare ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice i juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici.37 Principiile etice ce guverneaz funcia public i modul de exercitarea a acesteia , sunt structurate pe trei mari categorii n aproape toate sistemele administrative din lume, chiar i fr ca aceast mprirea s fie expres realizat n tehnica legislativ de reglementarea a conduitei etice a funcionarilor publici. Clasificarea categoriilor de principii ine seama de specificul i raiunile funciei publice i a exercitrii acesteia. A. Valori etice raportate la exercitarea autoritii publice: Legalitatea este principiul conform cruia exercitarea funciei publice i realizarea tuturor actelor de competen trebuie s se fac cu respectarea Constituiei i a tuturor legilor n spirutul i litera lor. De asemenea, principiul legalitii presupune att aplicarea legilor n interesul cetenilor ct i aplicarea legii pentru atingerea interesului general pentru care au fost elaborate. Astfel, dac procedurile administrative sau normele metodologice ale unor acte normative diferite sunt n conflict, funcionarul public trebuie s fac aplicabil norma care privete drepturile ceteanului. Altfel spus, n practica eticii funcionarilor publici s-a consacrat principiul conform cruia legea sau norme ale ei nu pot fi piedici pentru realizarea unor drepturi dac substana legii presupune conferirea acelui drept. n toate statele europene acest discuie teoretic, care i are resortul n problemele practice, se dezvolt pe marginea principiilor deontologice care guverneaz administraia.

36 37

Legea 188/1999 privind Statutul Funcionarilor publici, art. 45, alin. 3 Legea 188/1999 privind Statutul Funcionarilor publici, art. 43, alin. 1

Responsabilitatea este principiul conform cruia funcionarul public trebuie s poarte responsabilitatea pentru actele sale. n acest sens exist i protecia, reglementat n toate sistemele de drept, pentru funcionarii publici prin facultatea de a discerne toate chestiunile care i sunt supuse ateniei de problemetica specific realizrii competenilor funciei publice pe care o exercit.

Discernmntul este principiul conform cruia fiecare funcionar public este dator s acioneze legal, moral n realizarea atribuiilor sale conform propriei convingeri, n acest sens fiind responsabil de decizia luat. Principiul discernmntului, ntlnit i la magistrai, exclude orice influene sau presiuni care ar denatura actul decizional i realizarea atribuii lor de ctre funcionarii publici.

Eficiena este principiu care presupune respectul pentru bani publici i pentru mijloacele materiale pe care funcionarul le are la ndemn n realizarea atribuiilor sale. Eficiena impune abinerea de la risip i responsabilizarea n efectuarea cheltuielilor materiale. n autoritile i instituiile publice rspunderea pentru modul de cheltuirea a fondurilor nu este reinut numai pentru funcionarii care lucreaz n direciile economice dar i pentru cei din cadrul compartimentelor de specialitate ale autoritii, prin asumarea referatelor de necesar i investiii pe care le ntocmesc. Rspunderea n acest caz este evaluat mai puin din perspectiva legalizii angajrii cheltuielilor publice sau a procedurilor de achiziie, ci mai accentuat pe caracterul de oportunitatea.

Confidenialitatea este principiul care impune funcionarilor publici s nu fac uz de informaiile aflate n exercitarea funciei pentru a obine foloase din dezvluirea lor, or s nu dezvluie acele informaii care sunt clasificate confidenial sau secret, i n al treilea rnd s nu dezvlue informaii ce ar aduce prejudicii autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea.

Realizarea competenelor n interesul public ceea ce nseamn c funcionarii publici ndeplinesc o funcie public de importan social n interesul cetenilor, excluznd orice alte interese proprii;

Credibilitatea public este principiul n baza cruia funcionarii publici sunt obligai s respecte i s sporeasc prestigiul instituiei n care lucreaz i s fie rezervai i discrei prentru a nu compromite aciunile respectivei autoriti;

Profesionalismul este principiul care le impune funcionarilor publici s-i ndeplineasc exemplar atribuiile i sarcinile de servici. Corelativ acestui principiu sistemele administrative i-au dezvoltat un sistem de perfecionare i pregtire continu, att n interiorul autoritilor ct i prin instituii specializate din cadrul ministerelor de resort sau din afara administraiei dar n raport contractual cu instituiile beneficiare.38

B. Valori etice raportate la beneficiarii serviciului public: Respectul reprezint principiul care oblig funcionarul public la o atitudine reverenioas fa de ceteni, de asemenea, obligaia de ai da ceteanului petiionar toate lmuririle necesare i nu n ultimul rnd obligaia de a rspunde la petiii chiar i atunci cnd rezolvarea petiiei nu intr n competena autoritii sau instituiei la care lucreaz funcionarul public.

Rapiditatea este principiul care oblig funcionarul public s-i ndeplineasc atribuiile n cel mai scurt timp n raport de problemetica ce i-a fost naintat, i s formuleze rspunsul n termenul stabilit de lege sau dac este posibil n cel solicitat de petent.

Confidenialitatea este obligaia funcionarilor publici de a nu face publice problemele petenilor cu care au fost nsrcinai s le rezolve, sau s nu fac publice actele sau anchetele de la dosar. Spre exemplu obligaia asistenilor sociali de a nu face cunoscut situaia situaia unei anumite persoane sau familii dect celor n drept a rezolva cazul social respectiv.

Integritatea principiu care le interzice funcionarilor publici s solicite sau s accepte cadouri sau alte beneficii de la ceteni pentru ndeplinirea unor atribuii care le revin prin statul de funciuni sau prin natura funciei publice ce o ocup, crend astfel un climat de ncredere n funcionari i n administraia public.

Imparialitatea conform creia funcionarii publici trebuie s fie impariali n aciunile, judecile i opiniile lor, s respecte egalitatea tuturor cetenilor n faa legii i s fie absolut neutri fa de interesele politice, economice i religioase;

38

Legea 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, seciune a -3-a

C. Valori etice raportate la abligaiile de conduit i imaginea persoanei care exercit funcia public:

Credibilitatea este cel mai important aspect al valorilor pe care funcionarul public trebuie s le respecte i reprezinte. Credibilitatea presupune ca funcionarul public s se bucure de ncrederea cetenilor n faa crora st i a cror probleme trebuie s le rezolve. De credibilitatea funcionarilor publici depinde n mod direct imaginea autoritilor publice n care i desfoar activitatea.

Integritatea ca valoarea etic a funcionarului public presupune obligaia acestuia de a nu primii sau pretinde cadouri sau alte foloase de la peteni, pentru a pstra ncrederea public n echidistana, corectitudinea i profesionalismul funcionarilor publici.

inuta este mai mult o obligaie de serviciu, ns n literatura de specialitate ea a fost introdus n rndul valorilor etica ca element al conduitei. inuta trebuie s fie decent n sensul unei vestimentaii sobre dar care s nu poat fi considerat neglijent sau o etalare a opolenei.

Demnitatea ca valoare presupune respectul fa de sine pe care funcionarul public trebuie s-l aib i are la baz transferul de statut de la instituia public la funcionar , ca mandatar n baza unui raport de funcie public a atributelor statului.

Autoritatea valoarea etic ce definete conduita funcionarului public, se refer la autoritatea epistemic, cea deontic fiind un atribut al instituiei administrative, i reprezint un summum de caliti care fac ca funcionarul public s impun prin atitudinea sa. Aceste valori care contribuie la creterea autoritii personale sunt profesionalismul, respectul, inuta i atitudinea.

Seriozitatea. n unele ri codurile etice prescriu i o conduit pe care funcionarul public trebuie s o respecte i n viaa privat. Funcionarul public este obligat s duc o via decent, s aib un comportament civilizat fa de celali i de asemenea are i anumite interdicii. Spre exemplu funcionarii publici nu au dreptul s participe la manifestri indecente, nu au dreptul (n majoritatea statelor americane) s joace n cazinouri, sau s poarticipe la alte jocuri de noroc etc.

Seciunea II: Structura codului etic

1. Preambulul Preambulul este aceea parte n care leguitorul difinete n spaiu, n timp i n raport de anumite categorii, aplicabilitatea codului etic. a. difinirea n spaiu - codul etic al funcionarilor publici din Romnia. Pot fi reglementate coduri etice i pentru organizaii internaionale sau regionale: Codul etic al diplomailor ONU, Codul etic al funcionarilor comunitari sau coduri etice transfrontariere cum ar fi codul deontologic al navigatorilor elaborat de Organizaia de Transport Maritim i care se plic tuturor statelor. b. definirea n timp - prezentul cod etic se aplic cu ncepere de la data (o dat definit n text sau la publicarea n Monitorul Oficial) c. definirea categoriilor - prezentul cod etic se aplic tuturor funcionarilor publici crora le sunt aplicabile dispoziiile Legii Statutului funcionarilor publici. Exist i coduri etice sau deontologice ale categoriilor profesionale: avocailor, magistrailor, medicilor, poliitilor, cadrelor didactice; precum i coduri ale unor subcategorii socio -profesionale: psihiatrilor, funcionarilor vamali, asistenilor sociali de protecie a copiilor etc. 2. Dispoziii generale n cadrul dispoziiilor generale se fixeaz principiile de baz ale conduitei etice a funcionarilor publici precum i reluarea principiilor administraiei publice din sfera de aplicabilitatea a respectivului act normativ. Principiile generale sunt enunate i definite generic i au caracterul de a guverna aplicarea drepturilor i obligaiilor cuprinse n codul etic. Principiile generale enunate n preambulul oricrui cod etic au rolul de a costitui regula acolo unde nu sunt reglementate n mod concret norme de coduit prescrise de legiuitor. Rolul deosebit al dispoziiilor generale ale codurilor deontologice i etice este reprezentat tocmai de acest caracter de umplere a oricrui vid legislativ. Este de remarcat c principiile nscrise n codurile deontologice sau etice au inciden nu numai pentru definirea conduitei, dar i pentru jalonarea exercitrii profesiei, ele putnd, n condiiile simetriei legislative, s completeze i alte norme cu caracter de reglementare a competenei materiale i de organizare, cum ar fi Regulamentele de organizare i funcionare. Dispoziiile de coninut sunt codificate n diferite modaliti de tehnic juridic n funcie de fiecare sistem juridic de reglementare i sunt de asemenea structurate pe capitole n mod distinct. Spre exemplu, n sistemul anglo-saxon, dispoziiile de coninut sunt structurate pe categorii de principii i pe valorile ce deriv din acestea, n sistemul roman i germanic pe specificul raporturilor n care sunt implicai funcionarii publici. Acesta din urm sistem de codificare este aplicat i n

sistemul romnesc, construit pe modelul francez. n cele ce urmeaz vom detalia categoriile de dispoziii de coninut al codurilor deontologice i etice n sistemul roman i germanic de drept. 3. Dispoziii privind obligaiile generale Reglementeaz obligaiile de conduit n raport de exercitarea unei anumite profesii, indiferent de locul sau specificul instituiei n care se exercit. Aceste dispoziii mpreun cu principiile generale ce guverneaz regimul deontologic sau etic al unei anumite profesii reprezint pe de o parte reprezentarea legal a valorilor sociale de baz cu care societatea a investit rolul social reprezentat de o anumit ocupaie iar pe de alt parte fundamentul infrastructurii etice ca mijloc de reglamentare prin codificare a conduitei39. Aadar suntem n faa a dou aspete fundamentale, reflectarea rigorilor unei anumite civilizaii40 i nevoia de a justifica constrngerile impuse pentru limitarea constructiv a exercitrii anumitor profesii ori pentru completarea "procedurilor" profesionale. 4. Dispoziii n raporturile de serviciu Reglementrile din aceast parte a codurilor deontologice i etice privesc raporturile sociale i juridice ce se stabilesc ntre instituie i funcionar n exercitarea atribuiilor i au dou obiective fundamentale: a. reglementarea modului n care funcionarul public slujete ca mandatar al atribuiilor autoritii publice interesele publice: responsabilitatea legalitatea credibilitatea public confidenialitatea contribuia la creterea prestigiului autoritii publice disponibilitatea respectarea principiului ierarhizrii eficacitatea i respectul pentru banii publici pentru sine sau pentru apropiai ai si care nu s-ar fi putut realiza fr ocuparea acelei funcii publice: 39 40

b. limitarea posibilitii de a face uz de poziia asigurat pentru realizarea de interese sau foloase

confidenialitatea incorptibilitatea conflictul de interese

Walter Barton, Ethic and Law n Mental Health Administration , New York, 1984 Paul Kurzman, Etical issues in Industrial Social Work Practice, Londra, 1983

declarerea averii La aceste reglementri ntlnite n toate statele europene se adaug i elemente specifice

fiecrui spaiu cultural i sistem de drept. Alturi de normele privind conduita n raport de beneficiarii serviciilor publice aceste norme reprezint elementul cel mai concret al coduirilor de conduit i sunt demitite n literarura de specialitate "normele la vedere"41, adic partea cuantificabil i supus observaiei opiniei publice. 5. Dispoziii ce reglementeaz raporturile cu cetenii Normele cuprinse n acest categorie au o strns legtur cu realizarea serviciului public i i gsesc originea n teoria administraiei publice, att ca organizarea ct i ca activitate de supravegherea a aplicrii i aplicarea n concret a legii 42, administraie realizat prin funcionarii publici ca resurs uman fundamental, purttori de drepturi i ndatoririi ale funciei publice pe care o exercit43. Din acest definire rezult urmtoarele categorii de reglementri: a. obligaiile de conduit ale funcionarilor publici ca mandatari ai autoritii publice: credibilitatea public respectul devotamentul demnitatea legalitatea integritatea cetenilor rapiditatea sau celeritatea procedurilor administrative confidenialitatea legalitatea discernmntul accesul la informaiile publice 6. Dispoziii referitoare la infrastructura etic Infrastructura etic este compus din reglementrile privitoare la conduita, drepturile i obligaiile funcionarilor publici pe de o parte i la modalitatea concret de exercitarea a controlului i aplicarea sanciunilor. Exercitarea controlului se face att de ctre societatea civil ct i de autoritatea administrativ n care este ncadrat funcionarul public.

b. obligaii de conduit ca ale funcionarilor publici ca instrument de realizare a intereselor

41 42

D.L.Babcock i C.A. Smith, Values and Public Professional, Chicago, 1980 Ioan Alexandru , Administraia Public, Bucureti, 1999 43 Ion Popescu, Slniceanu, Funcia Public, Bucureti, 2000

n diferite ri sunt reglementate i organisme abilitate cu evaluarea etic a funcionarilor publici sau cu atribuii jurisdicionale. Forma acestor organisme variaz de la Comisii parlementare ca n Marea Britanie, Avocatul Poporului ca n Norvegia, "Tribunale" ale funcionarilor publici ca n Frana realizate be circumscripii administrativ teritoriale sau Agenii de evaluarea etic a serviciilor publice ca n Statele Unite. 7. Dispoziii finale Stabilesc intrarea n vigoare i norme de simetrie legislativ, cu ce alte acte normative se completeaz normele codului de conduit.

CAPITOLUL 2: Codul de Etic al Funcionarilor Publici Seciunea I: Codul etic al funcionarilor publici n Romnia Capitolul I al Codului de Conduit al funcionarilor publici, definete obiectivele, sfera de aplicabilitate i principiile care guverneaz conduita profesional a funcionarilor publici. Principiile generale care stau la baza exercitrii funciei publice, reglementate de Capitolul I al Codului de Conduit al funcionarilor publici44, sunt regsite i n Statutul Funcionarului public45. Aceste principii vizeaz modul n care funcionarul public trebuie s-i desfoare activitatea. Conduita profesional a funcionarilor n exercitarea funciilor publice trebuie s urmreasc46: Principiul supremaiei legilor - datoria funcionarilor publici de a respectarea conformitate cu atribuiile care le revin; Principiul supremaiei interesului public, principiu conform cruia funcionarul public au obligaia de prioritiza supremaiei interesului public n defavoarea interesului personal , au ndatorirea de a considera interesul public mai presus det interesul personal, n exercitarea funciei publice Principiul egalitii de tratament a cetenilor: Funcionarii publici au ndatorirea de a aplica acelai regim juridic n situaii identice i similare; Principiul profesionalismului: ndeplinirea activitilor de serviciu cu responsabilitate, competen, eficien, corectitudine i contiinciozitate (profesionalism); Principiul obiectivitii: Promovarea atitudinii obiective, neutre fa de orice interes n exercitarea funciei publice (principiul imparialitii i independenei); Respectarea principiului bunei-credine- Principiul conform cruia dea dovad de bun-credin Respectarea principiului bunei-administrri; Principiul loialitii fa de autoritile i instituiile publice: funcionarii publici au obligaia de a se abine de la orice fapt care ar putea prejudicia imaginea instituiei publice; Principiul integritii morale: principiul conform cruia funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte, direct ori indirect, pentru ei sau pentru al ii, vreunavantaj ori beneficiu n considerarea funciei publice pe careodein, sau s abuzeze ntr-un fel de aceast funcie;
44 45

legea

fundamental i legile rii, s acioneze pentru punerea n aplicare a dispoziiilor legale, n

n exercitarea

funciei publice i n ndeplinirea atribuiilor de serviciu funcionarii publici trebuie s

Legea 7/2004 privind Codul de Conduit al funcionarilor publici, art. 3, alin. a-i Legea 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, art. 3 46 Legea 7/2004 privind Codul de Conduit al funcionarilor publici, art. 5-19

Principiul deschiderii i transparenei- Principiul conform cruia activitile desfurate de funcionarii publici n exercitarea funciei lor sunt publice i pot fi supuse monitorizrii cetenilor.

Respectarea limitelor mandatului n reprezentarea instituiei publice pe plan naional i internaional: n cadrul activitii publice, dezbaterilor publice, funcionarii publici desemnai au obligaia de a respecta limitele mandatului de reprezentare.

Principiul legalitii- vizeaz pe lng "loialitatea fa de Constituie i lege" i respectarea : a. respectarea legalitii prin toate aciunile i inaciunile sale b. punerea n aplicare a unei decizii fundamentate din punct de vedere legal fr a se putea opune sau fr a putea s o zdrniceasc. c. Funcionarul public are obligaia de a refuza executarea unei decizii administrative "pe care o considera ilegal", n condiiile n care va face o motivare n scris ctre superiorul su ierarhic i n msura n care acesta nu struie n aplicarea deciziei, astfel aciunea sa ar "contravine prevederilor art. 45, alin. 3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare". d. funcionarul public are ndatorirea de a susine i oferi informaii pentru orice activitate ntreprins n vederea nfptuirii actului de justiie, norm prevzut i de codul de procedur civil. Aceast obligaie este prevzut cu amendamentul c pentru informaiile confideniale se va cere acordul conductorului autoritii sau instituiei din care face parte. e. funcionarul public are obilgaia de a pune n aplicare a hotrrii instanelor judectoreti. Bun cetean- Funcionarul public are ndatorirea de a-i ndeplini obligaiile legale, inclusiv pe cele financiare fa de societate i stat, principiu ntlnit n toate statele dar care a fcut o adevrat carier n Statele Unite. Confidenialitatea- n baza acestui principiu funcionarul public este obligat s nu divulge informaiile confideniale de care ia cunotin n ndeplinirea atribuiilor de serviciu. Aceast prevedere este o msur de protecie att pentru interesul public, ct i pentru cetean n msura n care informaiile obinute n exercitarea funciei sunt privitoare la persoan. Credibilitatea Public- n sensul pe care l ntlnim i n Noua Zeeland, funcionarul public trebuie ca prin modul n care "i va ndeplini atribuiile de serviciu" s ctige "ncrederea factorului politic" c poate duce la ndeplinire politicile generale stabilite de acesta i pe de alt parte s ctige "ncrederea publicului" i s contribuie la consolidarea imaginii autoritii n care i desfoar activitatea, cum ntlnim reprezentarea acestui principiu spre exemplu n Australia i Finlanda. Aceste dou accepiuni ale principiului credibilitii publice sunt deopotriv prevzute n proiectul de Cod etic la noi n ar. Responsabilitatea principiu care definete accea conduit care i impune funcionarul public s dea dovad de responsabilitate n ndeplinirea atribuiilor de serviciu.

Devotamentul - este principiul care impune funcionarului public s se implice n totalitate n ndeplinirea atribuiilor de servici, ca o obligaie de a realiza sarcinile funciei i deci ale autoritii punnd n slujba acestui deziderat toate calitile personale i profesionale. Principiul valorii - presupune c n activitatea sa funcionarul public va da dovad de "promptitudine, integritate, eficien, eficacitate, contiinciozitate i corectitudine, demnitate, moralitate, bun-credin, onestitate i obiectivitate", ca atribute indispensabile calitii actului de gestiune a competenelor funciei publice exercitate.

Normele de conduit profesionale prevzute de codul de conduit a funcionarilor publici sunt obligatorii pentru persoanele care ocup o funcie public n cadrul autoritilor i instituiilor publice ale administraiei publice centrale i locale, precum i n cadrul autoritiilor administrtive autonome, denumite n continuare autoriti i instituii publice.47 Obiectivele Codului de Conduit a Funcionarilor publici urmresc s asigure creterea calitii serviciului public o bun administrare n realizarea interesului public o reducere a birocraiei i a faptelor de corupie din cadrul administraiei publuice PRIN: Reglementarea normelor de conduit profesional necesare realizrii unor raporturi sociale i profesioale corespunztoare crerii i meninerii la nivel nalt a prestigiului instituiei funciei publice i al funcionarilor publici Informarea publicului cu privire l aconduita profesional la care este ndreptit s se atepte din partea funcionarilor publici n exercitarea funciilor publice Crearea unui climat de ncredere i respect ntre ceteni i funcionari publici, pe de o parte, i ntre ceteni i autoritile administraiei publice, pe de alt parte.

47

Legea 7/2004 privind Codul de Conduit a funcionarilor pub lici, art. 1, alin. 2

Cap. III: Etc i Infrastructur etic n sisteme administrative -Studiu comparativ Seciunea I: Fore care influeneaz etica i conduita funcionarilor publici n statele democratice, guvernarea se bazeaz pe principiul consimmntului celor guvernai. De aici deriv obligativitatea ca oficialii i funcionarii publici, fie c sunt alei sau numii, s fie rspunztori n faa cetenilor. Aadar, ncrederea opiniei publice este vital pentru reuita guvernrii democratice. n acelai timp, guvernele fac eforturi pentru a reduce dimensiunile aparatului birocratic i cheltuielile pe care le necesit acesta, iar ministerele i ageniile sunt n permanen supuse unui proces de redefinire a atribuiilor i funciilor lor. Aceasta are un impact ades ea negativ asupra funcionarilor publici i, n cazurile cele mai grave, i fac s cedeze corupiei. Sentimentul de nesiguran, dificultatea promovrii i nivelele sczute ale compensaiilor financiare au un efect advers asupra moralei lor. Privatizarea unor servicii publice ridic i ea o serie de probleme complexe, cum ar fi reducerile de personal, conflictele de interese sau reorientarea profesional i gsirea unor noi locuri de munc pentru fotii angajai bugetari. Pe de alt parte, descentralizarea a sporit eficiena aciunilor administraiei publice, a mrit gradul de responsabilitate al funcionarilor. De asemenea, datorit descentralizrii, s-a acordat o mai mare atenie rezultatelor i folosirii mai bune a resurselor, att financiare, ct i umane. Totui, pentru a menine un "ethos" oarecum coerent i a contracara poteniala fragmentare, s -a simit nevoia stabilirii unor linii directoare generale de conduit, pe baza crora diferitele entiti ale administraiei i-au elaborat propriile coduri de conduit. De asemenea, n cadrul fiecrui departament sau segment al administraiei publice s-a nregistrat o descentralizare a deciziilor, managerii fiecrui departament dobndind mai mult autoritate n ceea ce privete ealonarea cheltuielilor, realocarea fondurilor de la unele programe sau activiti la altele, managementul resurselor umane. Dar, n unele ri, scderea numrului de reguli detaliate i precise permite "comportamente neobinuite", care pot fi expresia spiritului de iniiativ, ns pot fi i ilegale. ntruct etica este, n mare msur, att un fenomen condiionat de cultura organizaional, ct i un fenomen social, standardele comportamentale n administraia public sunt influenate de schimbarea normelor sociale (de exemplu, eliminarea rasismului sau pedepsirea hruirii sexuale). Funcionarii publici sunt supui i presiunilor mediului internaional. Globalizarea, de pild, a sporit numrul contactelor ntre funcionarii serviciilor publice din diverse ri, cu standarde etice i comportamentale potenial diferite. A crescut, de asemenea, numrul contactelor cu reprezentanii corporaiilor strine sau multinaionale, care, uneori, "joac" dup alte reguli. Dar, pentru buna funcionare a mediului politic i economic global, este absolut nevoie de ncredere ntre funcionarii publici i omologii lor strini, ncredere bazat pe valori comune. De aceea, Consiliul

OECD a aprobat o recomandare prin care ncurajeaz guvernele s introduc reglementri privind mituirea oficialilor strini, inclusiv interzicerea deductibilitii taxelor pentru plile fcute acestora. Seciunea II: Elemente de infrastructur etic O infrastructur etic funcional susine mediul n care i desfoar activitatea administraia public, mediu care, la rndul su, ncurajeaz adoptarea i meninerea unor standarde de comportament. Elementele acesteia trebuie s interacioneze, iar funciile sale trebuie s fie complementare, pentru a se obine sinergia necesar existenei unei infrastructuri coerente i eficiente. Infrastructura etic are opt componente cheie, care servesc trei funcii: de control, de ndrumare i de management. Cele opt elemente sunt: 1. angajament politic; 2. cadrul legal; 3. mecanisme eficiente de tragere la rspundere; 4. coduri de conduit funcionale; 5. mecanisme de socializare profesional, incusiv perfecionare; 6. condiii care s sprijine aciunea serviciilor publice; 7. existena unor organisme de coordonare; 8. o societate civil i o pres active, care s supravegheze i s sancioneze aciunile oficialilor i funcionarilor publici. Controlul se poate obine prin: cadrul legal care s asigure independena anchetei i judecrii; mecanisme eficiente de tragere la rspundere; i implicarea activ a opiniei publice.

ndrumarea se poate face prin: un angajament clar din partea liderilor politici; coduri de conduit coninnd valori i standarde; i activiti de socializare profesional, cum ar fi educaia i perfecionarea.

Managementul se poate realiza prin:

condiii solide pentru administraia public, bazate pe politici eficiente de resurse umane; i coordonarea infrastructurii de ctre un organism central sau unul specializat

Infrastructura etic

OPINIA PUBLIC

ANGAJAMENT POLITIC CONTROL Cadrul Leguislativ control NDRUMARE Coduri de conduit MANAGEMENT Organ de coordonare competenei matertiale Realizarea Socializare profesional Rspunderea i

REGLEMENTARE I ORGANIZARE

Elementele infrastructurii etice pot fi externe sau interne departametului sau ageniei, la nivelul crora, n ultim instan, se aplic orice program moral. Elementele externe (angajamentul politic, cadrul legal, implicarea opiniei publice i organismul coordonator) confer autoritate i substa standardelor comportamentale i cosecinelor nclcrii lor. Elementele interne (mecanismele de tragere la rspundere, codurile de conduit, perfecionarea i condiiile n care acioneaz administraia public) au rol de ndrumare a funcionarilor publici. Cu alte cuvinte, elementele externe furnizeaz regulile, care sunt adaptate de ctre elementele interne la condiiile specifice fiecrei entiti. Este important ca cele dou seturi de elemente s fie complementare i s se susin unul pe altul. n general, elementele externe trebuie s le precead pe cele interne, pentru ca acestea din urm s fie eficiente.

REALIZAREA ADMINISTRAIEI

Sinergia dintre diferitele componente ale infrastructurii eticii depinde de tradiiile culturale, politice i administrative ale fiecrei ri, de abordarea general a problemei administraiei publice i de tradiia istoric de promovare a unui comportament moral. De asemenea, eficacitatea infrastructurii etice depinde de gradul n care este neleas i aplicat cu consecven. Seciunea III Abordarea problematicii n lume Lucrarea prezint succint modul de abordare a problematicii n nou ri, i anume: Statele Unite, Australia, Finlanda, Portugalia, Norvegia, Mexic, Marea Britanie, Olanda i Noua Zeeland. Statele Unite . n SUA s-au creat agenii i oficii guvernamentale pentru a promova i controla moralitatea i integritatea financiar a programelor i operaiunilor derulate de diferitele ramuri ale Executivului. De asemenea, s-au elaborat i adoptat reguli detaliate pentru oficialii care lucreaz n domeniile executiv i legislativ, cum ar fi Standardele de Conduit adoptate de Oficiul pentru Etic al Guvernului, care reglementeaz clar un set de probleme specifice, de exempu cea a cadourilor, cea a conflictului de interese financiare, cea a imparialitii, sau cea a abuzului n funcie. Dat fiind c n Statele Unite guvernarea se face pe baza principiului federal, au fost elaborate i adoptate legi i regulamente specifice pentru toate nivelele: federal, statal i local. La nivel federal, de pild, legile i reglementrile privind etica se refer la domenii precum dezvluirea de date privind situaia financiar, conflictul de interese, conduita angajailor, administrarea defectuoas sau frauduloas a programelor federale. La rndul su, fiecare stat i are propriile legi i reglementri referitoare la aceleai probleme sau la altele specifice domeniului su de jurisdicie. n plus, multe organisme locale au reglementri, ordonane i politici privind etica i responsabilitatea la nivel local. Principalele legi care reglementeaz conflictele de interese au caracter penal i includ luarea de mit, interdicia de a obine venituri extra-salariale i de a reprezenta interese private mpotriva intereselor statului, precum i restricii privind angajarea funcionarilor publici dup ce au prsit un organism guvernamental. nclcarea prevederilor acestor legi se sancioneaz cu nchisoare pn la cinci ani sau cu amenzi penale de pn la 50.000 de dolari. Cazurile de nclcare a acestor reglementri legale sunt investigate de Ministerul Justiiei al Statelor Unite sau de ctre Inspectorul General cu atribuii n domeniu din cadrul diverselor agenii i departamente, atunci cnd Ministerul Justiiei decide s nu judece infraciunea. Sanciunile administrative aplicate de Inspectorul General variaz de la mustrare la suspendare sau chiar demitere.

Organismul nsrcinat cu etica este, la nivel naional, Oficiul Guvernamental pentru Etic, creat n 1978. Birouri cu aceleai atribuii exist n fiecare din cele 129 de agenii guvernamentale. Oficiul Guvernamental pentru Etic a elaborat Standardele de Conduit pentru funcionarii publici, coninnd 14 principii generale, cele mai importante fiind imparialitatea i interdicia de a se folosi de statutul lor de funcionari publici pentru a obine avantaje personale. Principala obligaie a funcionarilor publici este loialitatea fa de stat i ceteni, tradus prin primatul principiilor etice n faa intereselor personale. Ei trebuie, de asemenea, s pstreze confidenialitatea informaiilor care nu au caracter public i trebuie s evite orice aciuni care ar putea crea impresia nclcrii legilor sau standardelor etice. Limitele discreionare i responsabilitile oficialilor i funcionarilor publici sunt stabilite prin Legea Procedurii Administrative, precum i de o serie de alte legi, menite s promoveze creterea transparenei n procesul de adoptare a deciziilor. Cea mai important astfel de lege este cea supranumit "Sunshine" care prevede c ntrunirile organismelor administrative trebuie s fi e deschise publicului. Alt mecanism de baz al guvernrii deschise este Legea Libertii de Informare, care stipuleaz c actele trebuie puse la dispoziia solicitanilor, cu excepia celor cu regim special. Fiecare organism al sistemului administrativ trebuie s aib un program de perfecionare moral, pentru a se asigura c angajaii cunosc legile care reglementeaz conflictele de interese i standardele de conduit. n plus, legile din Statele Unite ofer protecie anjagailor care dezvluie cazuri de nclcare a legii, de administrare defectuoas a resurselor umane sau financiare, de abuz n funcie, sau aciunile care pot reprezenta un pericol pentru sntatea sau sigurana cetenilor. Legea interzice explicit orice msur menit s pedepseasc persoana care "a tras sirena". Australia. Reforma administraiei publice a vizat modificarea managementului financiar, inclusiv controlul cheltuielilor, ameliorarea managementului resurselor umane i concentrarea asupra atingerii obiectivelor stabilite. Reformele structurale au redus nivelele ierarhice, cele industriale au sporit capacitatea administraiei publice de a face fa unor condiii specifice i au mbuntit relaiile dintre funcionarii publici, iar cele comerciale au ameliorat semnificativ calitatea serviciilor oferite. Concepia tradiional privind managementul resurselor umane, bazat n mare msur pe un set de reguli i reglementri, a fost nlocuit de o concepie mai ampl, conform creia managementul resurselor umane implic trei dimensiuni aflate permanent n interaciune, i anume: sistemele - legislaie, politici, acorduri i tehnologii asociate; calitile i cunotinele necesare conducerii oamenilor i ndeplinirii atribuiilor;

cultura - valori etice, atitudini i comportamente, care reflect modul n care funcioneaz un organism al administraiei publice. Comisia pentru Servicii Publice i Protejarea Meritului este responsabil de meninerea

eticii n administraia public australian, acionnd sub ndrumarea Comitetului Consultativ de Management. Comisia stabilete politica general de promovare a conduitei i se ocup de cazurile de comportare inadecvat, ofer sfaturi i consultan organismelor administraiei publice i judec apelurile contra unor sanciuni aplicate funcionarilor public, cu excepia demiterilor. Comisia pentru Servicii Publice a definit n 1993 valorile eseniale ale serviciilor publice, care sunt: 1. rspunderea n faa guvernului; 2. concentrarea asupra rezultatelor; 3. angajarea personalului pe baz de merit; 4. atingerea celor mai ridicate standarde de probitate, integritate i conduit; 5. rspundere pentru aciunile proprii; 6. perfecionarea continu, att a indivizilor, ct i a echipelor. La rndul lor, Directivele de Conduit Oficial ale Funcionarilor Publici, revizuite n 1995, stabilesc standardele de conduit, cu accent deosebit pe onestitate, integritate i probitate, rspunderea n faa opiniei publice, luarea de decizii echitabile i corecte i profesionalism. n plus, ele reglementeaz relaiile cu membrii Guvernului i ai Parlamentului, participarea la activiti politice i industriale, interesele financiare i de alt natur, fraudele i reclamaiile ntemeiate la adresa superiorilor. nclcarea codului de conduit este considerat comportare inadecvat i poate rezulta n sanciuni disciplinare, mergnd de la avertisment la amenzi, penalizri salariale, transfer sau chiar demitere. Aceste msuri sunt luate de ctre departamentul nsrcinat cu etica din cadrul fiecrui organism al administraiei publice, dac nclcrile nu reprezint fapte penale. nclcarea legilor, cum ar fi Codul Penal, Legea Taxelor, Legea Vmilor sau Legea Securitii Sociale, este de resortul Parchetului, n urma unor anchete ntreprinse de Poliia Federal Australian, de obicei n colaborare cu personalul departamentelor de control intern. n cazul n care un funcionar pubic este condamnat penal, organizaia pentru care lucreaz poate decide s aplice i sanciuni administrative. Activitatea administraiei publice este verificat prin mai multe mecanisme de control. Curtea de Conturi evalueaz performanele financiare, n contextul bugetului anual i poate efectua i un control al eficienei, rezultatele ambelor verificri fiind incluse n rapoarte naintate Parlamentului. De asemenea, diversele organisme ale administraiei publice trebuie s prezinte Parlamentului rapoarte anuale privind performanele nregistrate. Avocatul Poporului rezolv plngerile cetenilor privind diferite decizii sau aciuni ale administraiei pubice.

Finlanda. Reformele ntreprinse n perioada 1989-1995 au vizat sistemele de control, organizarea i politica de personal. Bugetul naional aloc n prezent resurse pentru programe generale pe termen lung, n locul estimrilor detaliate ale costurilor, ceea ce faciliteaz controlul. La rndul lor, ministerele i ageniile guvernamentale au trecut treptat la managementul pe obiective i la stabilirea bugetelor pe proiecte, evaluate din prisma rezultatelor concrete. Serviciile publice capabile s intre n competiie deschis au fost transformate n ntreprinderi publice i companii de prestare a serviciilor sub forma regiilor publice, cum ar fi pota i telecomunicaiile, cile ferate sau centrul informatic naional. Reformele care vizez politicile de persoanl au acordat autoritilor administrative dreptul de a-i recruta personalul i de a decide salarizarea acestuia pe baza autonomiei manageriale, dar n limitele stabilite prin contractele colective de munc pentru funcionarii publici. Conduita funcionarilor publici este reglementat n principal de Constituie, precum i de Legea Funcionarilor Publici de Stat i de Legea Procedurilor Administrative. Principiile generale ale acestor acte normative includ: principiul obiectivitii, conform cruia ntotdeauna trebuie s se poat justifica obiectiv orice act de competen material realizat de funcionar i orice decizie dat ntr-o problem administrativ sau de conducere; principiul egalitii, care impune un tratament egal al tuturor celor afectai de normele legale i soluionarea unor probleme similare dup aceleai principii i standarde. Constituia Finlandei prevede condiiile de promovare pentru funcionarii publici, i anume: profesionalismul, calitatea actului profesional i merite civile dovedite. De asemenea, legea fundamental prevede ca pentru orice post s fie ales solicitantul cu cea mai bun evaluare. O alt prevedere se refer la principiul respectrii scrupuloase a legii de ctre funcionarii publici n toate funciile lor oficiale. Dac un act normativ conine o prevedere care intr n conflict cu legile menionate sau Constituia, funcionarul public poate s nu o aplice. El are obligaia s respecte n primul rnd Constituia, precum i legile care i guverneaz activitatea. Tot n Constituie se regsete i principiul responsabilitii publice, conform cruia funcionarii publici trebuie s-i asume rspunderea pentru msurile pe care le iniiaz. Cei care propun msuri sunt de asemenea responsabili pentru deciziile luate ca rezultat al propunerii lor, cu excepia cazului n care nu se consemneaz n procesul-verbal o divergen de idei. Legea Procedurilor Administrative include prevederi referitoare la descalificare. De exemplu, un funcionar public este descalificat dac este membru al unui consiliu de administraie sau al altui organ comparabil al unei corporaii sau fundaii ale crei interese concureaz cu cele ale autoritii n care i desfoar activitatea sau care poate avea avantaje n raporturile cu acea

autoritate. Astfel, Finlanda rezolv chiar din acte normative de aplicare asupra domeniului administraiei problema att de complex a conflictului de interese. Legea Funcionarilor Publici de Stat conine norme privind msurile pe care le pot lua autoritile mpotriva funcionarilor publici care acioneaz contrar obligaiilor i ndatoririlor lor specifice sau nu i le ndeplinesc ori le ndeplinesc n mod necorespunztor. Sanciunile de care sunt pasibili merg de la mustrare pn la demitere. O alt prevedere important se refer la p rincipiul continuitii n serviciul public i al stabilitii n funcia public. n Finlanda nu exist un organism special nsrcinat cu problemele etice. Legalitatea administraiei publice i a aciunilor funcionarilor publici este monitorizat de Ministerul Justiiei i de Avocatul Poporului numit de Parlament. Deciziile n problemele de competena ministerelor sunt luate de ministrul responsabil sau de un funcionar public. Dac ministrul are puterea final de decizie, poate ajunge la o concluzie diferit de cea a funcionarului care a fcut propunerea. Funcionarul este rspunztor n solidar cu ministrul, n afara cazului n care i-a manifestat opoziia i a argumentat-o n scris. Minitrii poart att rspundere politic ct i rspundere legal pentru aciunile lor. Rspunderea politic este reglementat prin Constituie, iar cea legal deriv din prevederile Legii Rspunderii Ministeriale, care stipuleaz c Parlamentul are dreptul s verifice legalitatea aciunilor membrilor Guvernului i s decid dac se impune judecarea acestora. Prin lege sunt reglementate o serie de principii menite s ntreasc caracterul de legalitate al actelor administrative i s previn deciziile arbitrare. Aceste regementri pot fi considerate ca fiind preventive i retroactive. Reglementrile preventive din Legea Procedurilor Administrative i Legea privind Accesul la Documentele Publice se refer la descalificarea funcionarilor publici, la dreptul prilor interesate de a li se da ascultare, la necesitatea motivrii deciziilor i la transparen. Reglementrile retroactive care asigur protecia legal se refer la dreptul de a corecta propria decizie i la dreptul de a face apel pentru revizuire administrativ. Exit mai multe modaliti prin care cetenii pot cere investigarea corectitudinii unei msuri a autoritilor publice. Conform Constituiei, orice persoan creia i-au fost nclcate drepturile sau a suferit o pierdere din cauza unei aciuni ilegale sau din cauza refuzului nejustificat al unui funcionar public de a-i satisface solicitarea are dreptul s cear ca funcionarul s fie penalizat i s i se impute paguba sau poate s-l dea n judecat. Administraia public finlandez a funcionat ntotdeauna pe baza principiului transparenei. Actul deciziei este deschis, iar documentele sunt publice, cu excepia celor cu caracter confidenial. Legea Funcionarilor Publici de Stat conine un capitol ntreg privind ndatoririle generale ale funcionarilor n exercitarea funciunii, cu rol de norme etice de conduit. Funcionarii trebuie: s-i ndeplieasc ndatoririle n mod corect i fr ntrziere;

s se supun Reglulamentelor de Organizare i Funcionare i Regulamentelor de Ordine Interioar; s se comporte ntr-o manier conform cu statutul lor; s nu accepte beneficii financiare sau de alt natur care ar putea scdea ncrederea cetenilor n administraia public; s nu fac uz de nici o informaie a crei confidenialitate este prevzut prin lege, de care au luat cunotin n calitatea lor oficial; s nu fac uz de nici o informaie privind sntatea sau viaa privat a altei persoane, de care au luat cunotin n calitatea lor oficial, de exemplu asistenii sociali. Nendeplinirea sau ndeplinirea defectuoas a sarcinilor de serviciu poate fi considerat

infraciune care, conform Codului Penal, poate fi sancionat, la fel ca luarea de mit, nclcarea confidenialitii sau abuzul n funcie. Conform Legii Funcionarilor Publici de Stat, conducerea autoritii administrative poate sanciona un funcionar public care nu i-a ndeplinit sau i-a neglijat ndatoririle cu avertisment scris, demitere sau excluderea din corpul funcionarilor publici. Suspendarea este o msur de siguran, folosit n cazul n care funcionarul este n anchet. Valorile de baz dup care se ghideaz funcionarii publici n Finlanda sunt: independena sau celeritatea imparialitatea credibilitatea public obiectivitatea transparena acceptarea responsabilitii Portugalia. Administraia public se subordoneaz exclusiv Guvernului i, n cea mai mare parte, are caracter de monopol. Dat fiind c nu are concuren, administraia public tinde n mod inevitabil s aib o prere adesea greit despre ea nsi i despre felul n care i ndeplinete ndatoririle i servete publicul. Ea este o instituie nchis, extrem de ierarhizat i tradiionalist, care se opune oricrei inovaii. Natura exclusiv i exclusivist a administraiei publice plaseaz societatea ntr-o poziie de dependen. i aceasta pentru c, acolo unde nu exist posibilitatea de a alege, apare obediena, iar acolo unde nu exist concuren, apare sau poate aprea exercitarea arbitrar a puterii. n ultimul timp, att Portugalia ct i alte state occidentale se confrunt cu o criz de ncredere n autoritatea politic, n reprezentativitatea i legitimitatea sistemelor democratice.

Nencrederea generalizat n autoritatea politic i ndeprteaz pe ceteni i genereaz un sentiment de nesiguran i o atitudine de pasivitate n rndul funcionarilor publici. La aceast criz de ncredere n autoritatea politic se adaug o criz a valorilor. Gradul de acceptare a conduitei non-etice n administraia public i n societate n general reflect aceast criz a valorilor. n ultimul timp, n Portugalia s-a constatat i o serioas criz de responsabilitate, care i are originea n criza valorilor i, ntr-o mare msur, explic comportamentul non-etic al funcionarilor publici. Intervenia statului n domeniul specific al administraiei publice a fost necoordonat, nesistematic, unilateral, fr participarea funcionarilor i a fost expluatat n scopuri politice partizane. Msurile luate privind etica au cuprins: 1. privatizarea serviciilor publice; 2. standardizarea procedurilor administrative; 3. definirea de noi drepturi de acces la informaie i oferirea de garanii de transparen; 4. elaborarea i punerea n aplicare a Codului de Conduit n administraia public; 5. introducerea de restricii legislative privind conflictul de interese. Codul Procedurilor Administrative, introdus n 1991, stipuleaz principiile generale ale activitii administraiei pblice. Acestea includ: principiul legalitii; urmrirea interesului public; protejarea drepturilor i intereselor cetenilor; egalitate i proporionalitate; echitate i imparialitate; cooperarea cu cetenii.

Accesul cetenilor la documentele administrative este reglementat prin Legea 65/1993 privind accesul universal, total i absolut la informaii. Legea prevede c cetenii au acces la documentele administraiei publice, chiar dac o procedur administrativ este nc n curs, dar respectivii ceteni sunt personal interesai de informaiile coninute n aceste documente. Codul de Conduit al funcionarilor publici stabilete valorile fundamentale ale administraiei publice n interaciunea ei cu cetenii: 1. realizarea competenelor n interesul public ceea ce nseamn c funcionarii publici ndeplinesc o funcie public de importan social n interesul cetenilor, excluznd orice alte interese; 2. legalitatea, principiul conform cruia funcionarii publici trebuie s acioneze n conformitate cu legile i intruciunile pentru a atinge obiectivele prevzute de legiuitor;

3. neutralitatea conform creia funcionarii publici trebuie s fie impariali n aciunile, judecile i opiniile lor, s respecte egalitatea tuturor cetenilor n faa legii i s fie absolut neutri fa de interesele politice, economice i religioase; 4. responsabilitatea n baza creia funcionarii publici sunt obligai s respecte i s sporeasc prestigiul instituiei n care lucreaz i s fie rezervai i discrei prentru a nu compromite aciunile respectivei autoriti; 5. profesionalismul care le impune funcionarilor publici s-i ndeplineasc exemplar atribuiile i sarcinile de servici; 6. integritatea, principiu care le interzice funcionarilor publici s solicite sau s accepte cadouri sau alte beneficii de la ceteni pentru ndeplinirea unor atribuii care le revin prin statul de funciuni sau prin natura funciei publice cce o ocup, crend astfel un climat de ncredere n funcionari i n administraia public. Asemnrile ntre iniiativele adoptate n rile studiate sugerereaz unele direcii comune ale managementului etic n administraia public, i anume: ncercarea de a redefini valorile elaborarea de coduri de conduit introducerea de proceduri care s permit funcionarilor s atrag atenia asupra unor nereguli din sistem i s-i protejeze de eventuale represalii introducerea de cerine privind declararea intereselor i a averilor Norvegia. n general, opinia public norvegian are mare ncredere n administraia public, ncredere bazat pe valorile eseniale ale statului, cum ar fi securitatea cetenilor asigurat prin lege i egalitatea tuturor n faa legilor. Orice nclcare a normelor legale este urmrit i sancionat de o unitate special de poliie, care se ocup de infraciunile comise de funcionarii publici, bancari sau vamali, precum i de crima organizat care implic fraude financiare, delapidri i neglijene n serviciu ori acte de corupie. Aceast uitate special coopereaz strns cu alte uniti de poliie att la nivel central ct i local. n Romnia s-a adoptat modelul italian prin nfiinarea Parchetului Naional Anticorupie care are i competene de cercetare de tip poliienesc. Ministerul Administraiei are principala responsabilitate pentru iniierea i urmrirea msurilor adoptate privind etica n administraia public. Directoratul Managementului Public are responsabilitatea executiv pentru msurile privind perfecionarea funcionarilor publici i popularizarea valorilor, normelor i directivelor etice, care s permit un management i o politic de personal deschise, precum i a reglementrilor care s descurajeze luarea de mit i a altor norme de conduit, avnd drept scop reglementarea activitii funcionarilor publici i prevenirea atingerii

integritii i credibilitii lor. Ministerele i autoritile administraiei publice supravegheaz, n sistemul norvegian, respectarea normelor etice i mbuntirea conduitei funcionarilor publici. Comisia permanent a Parlamentului pentru probleme constituionale a dobndit n ultimii ani puteri sporite de supraveghere i control a ramurilor puterii executive i a autoritilor centrale de specialitate, asupra modului n care acestea realizeaz actele administrative n interes public. O alt instituie central abilitat n supravegherea i controlul administraiei este Ombudsman, Avocatul poporului fiind o instituie deosebit de puternic n Norvegia ca i n Olanda, ri ce au consacrat de altfel aceast instituie, cu atribuii n verificarea administraiei publice n raporturile sale cu cetenii. Biroul Cenzorului General, subordonat Parlamentului, evalueaz capacitatea administraiei publice de a-i ndeplinii obiectivele politice stabilite, de a lua msurile n interes public cu rezultatele scontate i de a administra fondurile publice n condiii de legalitate i eficien. Modul de cheltuire a banilor publici este controlat i de Ministerul Finanelor. La rndul su, fiecare instituie public i are propriul corp de audit intern, sistem adoptat i n Romnia din 1997, cu atribuii i n verificarea oportunitii cheltuielilor fcute de funcionarii publici n exercitarea atribuiilor de servici, deci nu numai a legalitii, cum era prevzut prin sistemul de control financiar preventiv. Mai multe autoriti ale administraiei publice i-au elaborat propriile reguli, norme i directive care se refer att la conduita funcionarilor publici, ct i la posibilele obiuni n situaii de conflict. Directoratul pentru management public organizeaz cursuri de etic i de comportare decizional bazat pe valori. Cursuri similare sunt organizate i de autoritile i instituiile administraiei publice centrale i locale din Norvegia, periodic innd cont de particularitile date. Programa cursurilor include o introducere n valorile fundamentale ale administraiei publice, precum i cazuri concrete cum ar fi conflictul de interese ntre membrii clasei politice, colegi i beneficiari. Mexic. n 1982, o dat cu crearea Secretariatului de Control General al Federaiei i promulgarea Legii Federale a responsabilitii funcionarilor publici, Guvernul Mexicului a ncercat s centralizeze i s consolideze funciile de control i supraveghere a administraiei publice. Legea responsabilitilor a devenit primul cadru legal care a reunit reglementrile privind comportarea funcionarilor publici, a stabilit ndatoririle i obligaiile acestora, a tipizat infraciunile administrative i penale cu sanciunile corespunztoare i a stabilit standarde pentru folosirea banilor publici. Sistemul responsabilitilor stabilete principiile morale dup care trebuie s se ghideze funcionarii publici: legalitate, onestitate, imparialitate, eficien.

Pentru respectarea acestora au fost stabilite patru domenii de responsabilitate: domeniul administrativ, care cuprinde obligaia de a-i ndeplini cu diligen i n mod onorabil sarcinile de servici, obligaia de a evita conflictele de interese i de a obine avantaje suplimentare celor proprii funciei i obligaia de a respecta procedurile legale; domeniul penal - Codul Penal mexican, n titlul "infraciuni comise de funcionarii publici" consider drept infraciuni penale ndeplinirea n mod inadecvat a funciei publice, abuzul de putere, mbogirea pe ci ilegale, intimidarea i cererea sau primirea de mit ori primirea de comisioane. Codul Penal prevede i sanciuni pentru funcionarii care obstrucioneaz justiia i care variaz de la amenzi penale la detenie i excluderea temporar sau permanent din corpul funcionarilor publici. domeniul civil - rspunderea patrimonial domeniul politic - se refer la funcionarii publici care n virtutea funciei ocupate sunt rspunztori pentru acte sau omisiuni care contravin interesului cetenilor i care altfel nu ar avea un caracter ilegal. Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord . n Marea Britanie sunt multe fore care influeneaz activitatea funcionarilor publici cum ar fi: privatizarea i ncheierea de contracte cu alte instituii private pentru realizarea serviciilor publice (ceea ce face ca angajaii acestor instituii s fie asimilai funcionarilor publici); descentralizarea resposnabilitii, inclusiv a celei financiare; presiuni crescnde pentru o mai mare transparen i o supraveghere mai atent a sectorului public din partea presei; o mai mare contientizare a cetenilor asupra rolului lor i tendina crescnd a beneficiarilor serviciilor publice de a se plnge de modul n care sunt acestea realizate; puteri sporite de anchet acordate Avocatului Poporului; tendina justiiei de a revizui deciziile administrative; controalele efectuate de Biroul Naional de Audit (Curtea de Conturi n echivalent institui onal romnesc) la nivel central i Comisiile de audit (Camerele de Conturi) la nivel local; publicarea performanelor i rezultatelor furnizorilor de servicii locale cum ar fi colile, spitalele i autoritile locale (sistem introdus i n Romnia n luna noiembrie 2001 prin adoptarea Legii Accesului la informaiile publice, n care instituiile publice sunt obigate s publice execuia conturilor i raportul de activitate anual).

Avnd n vedere specificul sistemului juridic britanic, n care nu exist o constituie scris, iar dreptul cutumiar este izvor principal de drept, este de remarcat c domeniul funciei publice (fiind unul relativ recent) este guvernat de o serie de legi. Carta ceteanului din 1991 impune o mai mare rspundere a funcionarilor publici fa de ceteni i stabilete ase principii fundamentale pentru mbuntirea activitii administraiei publice: 1. Transparen i acces liber la informaii 2. Consultarea ceteenilor 3. Amabilitate 4. Profesionalism 5. Corectitudine 6. Respectarea banilor publici i eficiena cheltuielilor La acestea, primul raport al Comisiei Nolan, a adugat "cele apte principii ale vieii publice" i anume: altruism, integritate, obiectivitate, responsabilitate, deschidere i transparen, onestitate i caliti manageriale. Carta Alb a Guvernului din 1993 coninea propuneri pentru un cod practic de acces la informaii guvernamentale cu caracter nestatutar (adic cu valoare de norme de ndrumare sau metodologice i ne de lege statutory n sistemul britanic) i propuneri pentru reglementarea accesului legal la informaii privind sntatea persoanelor, cu caracter statutar (dat fiind c reglementeaz raporturi juridice ce pot aduce atingere intimitii persoanei ca drept fundamental). Codul practic a intrat n viguare n aprilie 1994. Codul Administraiei Publice, adoptat n 1995, stabilete un sistem de apel pentru funcionarii publici care constat i reclam acte de administraie defectuas sau incorect (adic motivarea refuzului de a aplica un ordin cum am vzut mai sus sau obligaia de a dezvlui probleme de ilegalitate ca n Norvegia). Acest apel poart procedura recursului graios i cel ierarhic din procedura administrativ romneasc. Regulile generale de conduit sunt stabilite de Codul Managementului n Administraie, intrat n vigoare n februarie 1993. Acestea se refer la: obligaia de a nu folosi n mod incorect informaii oficiale; imparialitatea politic n actul administrativ; conflictele de interese; ndatoririle funcionarilor publixci n raport cu demnitarii; regulile de acceptare a unor posturi n industrie sau afaceri dup demisie sau pensionare i problema incompatibilitii. Codul nu prevede sanciuni clare. Acestea sunt adoptate adoptate de fiecare organ al administraiei n funcie de fiecare caz n parte i variaz de la avertisment la perioade de

suspendare fr plat, de la interdicie temporar de promovare la retrogradare i culmineaz cu demiterea. Codul Managementului n Administraie conine prevederi privind denunarea, att n cadrul instituiei, ct i Comisarilor pentru supravegherea administraiei publice, a solicitrior adresate de un superior unui funcionar public de a aciona n mod inadecvat, amoral sau ilegal sau de a ndeplinii o sarcin care intr n total contradicie cu convingerile sale i i creeaz o problem de contiin. Totui nu este permis un refuz categoric de a ndeplini ordinele i n utim instan funcionarul are de ales ntre executarea lor i demisie. n Marea Britanie nu exist un organism cu responsabilitate general n domeniul conduitei etice a funcionarilor publici. Totui, Comisia Nolan, nfiinat din ordinul Primului Ministru are rol general de determinare a standardelor etice i de control al respectrii acestora. Alte persoane, cum ar fi Comisarul parlamentar pentru standarde, Comisarul pentru numiri n funcii publice, Avocatul Poporului i echivalenii n guvernele locale i Cenzorul General au funcii mai limitate i specifice n domeniu.

Olanda. nc din 1995, Ministrul de interne cerea tuturor minitrilor s duc "o poitic preventiv, menit s protejeze integritatea administraiei publice". De atunci au fost adoptate mai multe iniiative care s asigure integritatea funcionarilor publici, cum ar fi reacia administraiei la crima organizat n domeniul concesiunior i contractelor, sprijinirea integritii persoanelor care dein funcii politice i "directivele unei guvernri contiente", prin care s fie detectate influene ale unor tere pri asupra actului politic sau decizional administrativ. Toate ministerele au conceput propriile politici, printre acestea numrndu-se cele referitoare la: identificarea puncteor vulnerabile i a aceor poziii cu poteniale "avantaje de pia" care le -ar putea pune n conflict direct de interese; reintroducerea jurmntului i a confirmrii n funcie; strategii pentru creterea contiinei etice; numirea de "sfetnici" care pot fi consutai de funcionarii publici, n regim de confidenialitate, pentru sfaturi sau ndrumare n probleme etice. Amendarea Legii Funcionarilor Guvernamentali incude reguli de declarare i nregistrare a intereselor i interzicere a anumitor activiti n afara instituiei. Olanda a ncercat, de asemenea, s dezvolte mecanisme de "control al integritii", inclusiv folosirea de informaii din cazierul judiciar pentru a stabili corectitudinea unor poteniali parteneri din sectorul privat. Un asemenea sistem ar fi necesar i n Romnia pentru a putea preveni faptele de fraudare a statului sau societilor cu capital de stat.

Iniiativele adoptate sunt menite s asigure ca organele administraiei publice s i ndeplineasc rspunderea de a menine standardele i contiina etic, de a spori transparena i de a ncheia contracte de parteneriat doar cu ageni economici coreci din sectorul privat. Nou Zeeland . Principala tendin o reprezint trecerea la o administraie public bazat pe principiul subsidiaritii, n care descentralizarea responsabilitii a dus la dezvoltarea unor puternice "culturi" departamentale. Acestea au devenit n general mult mai contiente de obligaiile lor de a oferi servicii adecvate, iar unele dintre departamente au instituit standarde sub forma unor acorduri de servicvii ncheiate cu cetenii beneficiari. Comisia Serviciilor de Stat, ca agenie central, avnd responsabilitatea legal de a prescrie "standarde minime de integritate i conduit aplicabile n administraia public" (Legea Sectorului de Stat din 1988) a elaborat n 1990 un cod de conduit al administraiei. Pe baza acestui cod, majoritatea autoritilor publice i-au elaborat propriile coduri care s reflecte principiile generale dar i condiiile specifice fiecreia. Seria de directive cuprinse n principiile, conveniile i practica din administraia public neo-zeelandez stabilete normele de conduit, valorile i standardele etice aplicabile funcionarilor publici: eficien, druire, responsabilitate, onestitate, integritate i corectitudine. Conductorii autoritilor sau instituiilor publice au, alturi de Comisarul pentru Servicii de Stat, obligaia de a oferi un exemplu n materie de etic i un model de bun conduit. De asemenea, ei au responsabilitatea de a promova i a menine valori i standarde etice ridicate i prectici administrative corecte. Toi funcionarii publici au obligaia de a respecta legea, de a fi cinstii i de a rspunde de aciunile lor. Declaraia privind viitoarea administraie public stabilete principiile i valorile dup care trebuie s se guverneze funcionarii publici. Conform acestei Declaraii, administraia public trebuie: s ofere sfaturi oneste Guvernului, s-l informeze prompt i s i pun n apicare deciziile cu inteligen, entuziasm, energie, spirit novator i bun-sim; s dovedeasc caliti manageriale, s dea dovad de judecat solid, responsabilitate fiscal i standarde etice ridicate care s atrag ncrederea i respectul Guvernului i populaiei; s stabileasc i menin un climat de munc echitabil, capabil s fac fa provocrilor permanente, s perfecioneze i s motiveze toi funcionarii publici, astfel nct acetia s-i ndeplineasc atribuiile i sarcinile cu maxim eficien; s se asigure c sunt recrutai i promovai oameni cu aptitudini manageriale i profesionale deosebite;

s se asigure c fiecare funcionar public nelege interesul Guvernului i natura special a relaiilor dintre Parlament, Coroan i administraia public astfel nct s poat oferi sfaturi obiective i apolitice Guvernului i administreaz resursele publice n concordan cu principiul dezvoltrii durabile;

s acioneze ntotdeauna n spiritul i litera legii i s menin stabilitatea i continuitatea necesare ntr-un sistem democratic. Legea Informaiilor oficiale din 1982 subliniaz principiul participrii i cel al accesului la

procesele decizionale i la informaii, promoveaz principiul rspunderii n faa opiniei publice i reitereaz principiul constituional al democraiei deschise i participative. VALORI ETICE ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE:

Actul normativ Strategia pentru o public mai bun (1993)

Valorile etice administraie a rspunderea n faa guvernului accentul pe obiective meritul ca baz a angajrii cele mai ridicate standarde de probitate, integritate conduit rspunderea pentru faptele de competen material perfecionarea continu la nivel individual i colectiv imparialitatea profesionalismul ncrederea public loialitatea transparena

AUSTRALIA Rapoartele

de

evaluare

administraiei publice OLANDA

Declaraia

privind

viitoarea

asigur consultan pentru adoptarea politicilor publice informeaz guvernul energie, spirit novator i bun sim d dovad de responsabilitate privind banii publici s aib standarde etice ridicate s atrag ncrederea i respectul populaiei s perfecioneze i motiveze funcionarii publici s selecteze funcionarii publici pe criterii valorice s respecte legea s sigure stabilitatea i continuitatea sistemului realizarea competenelor n interesul public legalitatea neutralitatea responsabilitatea profesionalismul integritatea altruism integritate obiectivitate rspundere pentru propriile fapte deschidere onestitate caliti manageriale

administraie public (care)

ndeplinete hotrrile guvernului cu inteligen, entuziasm

NOUA ZEELAND

Codul de Conduit al Funcionarilor Publici Primul raport al Comisiei pentru srtandarde n viaa public

MAREA BRITANIE

PROTUGALIA

Principiile de conduit etic pentru oficiali guvernamentali i funcionari publici (Ordinul Executiv 12674 al preedintelui Bush din 1989) STATELE UNITE

loialitate fa de Constituie, legi i principiile etice interesele cetenilor primeaz fa de cele personale evitarea conflictului de interese

interdicia de a folosii informaii nepublice pentru n inter personal integritate i imparialitate onestitate instituia incoruptibilitatea protejarea proprietaii federale i statale corupie conduit personal ireproabil

interdicia de a face promisiuni neautorizate care s angajez

obligaia de a dezvlui orice risip, fraud, abuz sau act d

ndeplinirea atribuiilor fr nici un fel de discriminri lega origine etnic

de ras, religie, sex i orintare sexual, vrst, handicap sa

Comparaie ntre managementul etic bazat pe legalitate i cel bazat pe integritate Majoritatea rilor evalueaz comportarea, deci conduita etic a funcionarilor publici, pe baza unor sisteme i procese care includ un amestec de reguli i stimulente. Figura de mai jos ncearc s sugereze o tipologie a rilor studiate. Pe de o parte, avem abordarea teleologic sau bazat pe integritate a managementului etic, echivalent cu abordarea bazat pe obiective i rezultate n care accentul se pune mai degrab pe obiectivele de atins dect pe comportarea care trebuie evitat. Pe de alt parte, avem abordarea deontologic sau bazat pe legalitate, care pune accentul pe ceea ce nu trebuie s fac un funcionar public, adic pe acele limitri legale care s asigure o conduit corect n exercitarea funciei publice. n practic se pune problema dac este posibil trecerea direct la un sistem bazat pe integritate sau dac este necesar o faz de tranziie n care s funcioneze un sistem bazat pe reguli. Indiferent de sistemul managerial scopurile celor trei "E" economie, eficien, eficacitate sunt i trebuie s fie importante. La acetia trebuie adugat un al patrulea "E" etica.

Evaluarea rilor dup regimul etic i de management Regim etic bazat pe integritate
Noua Zeeland

Olanda

Finlan da Administraie Public (reguli, control, ierarhie) Portugal ia Mexic

Australi a Norvegi daa Management pe obiective (scopuri/rezultate, responsabilitate, autonomie, discreie control, ierarhie) SUA

Marea Britanie

Regim etic bazat pe legalitate

Partea III: Corupia i birocraia Cap. I: Noiunea de corupia Doi factori sunt eseniali pentru o bun funcie public: etica i ncrederea. Pentru funcia public din Europa occidental, etica include, n general, imparialitate n exercitarea serviciului public i rezisten la corupie. Administraia trebuie s respecte norme et ice severe. Parlamentarii i minitrii trebuie s ajute funcionarii, stabilind i aplicnd norme de conduit stricte. Cei alei trebuie s se abin s cear funcionarilor s depeasc limita ce separ ceea ce este just de ceea ce nu este48. Influenarea vieii publice de ctre corupie este o problem care afecteaz ansamblul Europei. Ea se manifest mai grav n unele ri din Europa de Est, dup 50 de ani n care sistemul a alimentat nencrederea cetenilor la adresa funcionarilor i a deformat contiina civic a celor care au trit i s-au format n acea perioad49. Corupia reprezint o ameninare major la adresa democraiei i economiei de pia. Ea mpiedic dezvoltarea economic i social, submineaz ncrederea cetenilor n democraie, erodeaz regula legii, constituind o negare a drepturilor omului i a principiilor democratice. Montesquieu arata antinomia dintre coruptie si democratie. Coruptia destructureaza principiile fundamentale ale statului de drept, demoleaz ncrederea n mecanismele democratiei, slbeste ordinea constitutional. Antrennd confuzia si suspiciunea, corupia afecteaz starea de legalitate50. Coruptia genereaza discriminare i inegaliti, mbogatiri rapide si ilicite, duce la crearea unor monopoluri care pervertesc sau distrug legile economiei de piata. "Ea ncalca drepturile economice si sociale, iar n final slabeste ncrederea <of man to man>, atacnd, astfel, nsasi esenta drepturilor omului"51. Coruptia este un fenomen antisocial ce reprezinta o intelegere nelegala intre doua parti, una propunnd sau promind privilegii sau beneficii nelegitime, cealala, antrenat n serviciul public, consimtnd sau primindu-le n schimbul executrii sau neexecutrii unor anumite aciuni funcionale ce conin elemente ale infraciunii prevazute n Codul penal.

48 49

Alexandru I. si colectivul, Drept administrativ, Ed. Omnia, Brasov, 1999 In cadrul programului sau de cooperare interparlamentara, APCE a organizat doua colocvii - la Portoroz (Slovacia, iunie 1994) si Geneva (octombrie 1995) - avnd ca tema reforma functiei publice n procesul de democratizare si constructie europeana. 50 Interventia doamnei Rodica Mihaela Stanoiu in cadrul dezbaterii "Proiectul de conventie a Consiliului Europei privind coruptia", Bucuresti, 2001 51 Mireille Delmas-Marty, Stefano Mancardo, Corruption. A Challenge to Constitutional Government and Democratic Society, Cahiers de Defense Sociale, 1997

Coruptia reprezinta ncalcarea sistematic si nesanctionata a normelor unei organizatii sau institutii de catre unii membrii care in virtutea faptului ca detin o anumita autoritate , utilizeaza resursele organizatiei cu destinatii diferite de scopurile acesteia52. Corupia nu poate fi asimilat, n mod automat, cu faptele de natur penal, chiar dac n majoritatea cazurilor ea este strns legat de criminalitate. Corupia n sens larg, ca i corupia penal scot n eviden aceiai atitudine fa de moral i etic i pentru a merge la esen trebuie precizat c n toate situaiile ea ine de abuzul de putere i de incorectitudine n luarea unei decizii. Corupia reprezint utilizarea abuziv a puterii publice pentru obinerea de foloase personale necuvenite53. Termenul de coruptie a fost utilizat in legatura cu sistemul politic si administrativ numai in epoca moderna. In evul mediu el se referea la putreziciunile, la descompunerea carnii dupa moarte, la dezintegrare. De aici conotatia principala a termenului, in acea perioada, privitoare la decaderea spirituala, la vicierea ideilor religioase, a studiilor clasice, a limbii si a moralitatii54. Corupia implic utilizarea abuziv a puterii publice, n scopul obine rii, pentru sine ori pentru altul, a unui ctig necuvenit: abuzul de putere n exercitarea atribuiilor de serviciu; frauda (nelciunea i prejudicierea unei alte persoane sau entiti); utilizarea fondurilor ilicite n finanarea partidelor politice i a campaniilor electorale; favoritismul; instituirea unui mecanism arbitrar de exercitare a puterii n domeniul privatizrii sau achiziiilor publice; conflictul de interese (prin angajarea n tranzacii sau dobndirea unei poziii sau un ui interes comercial care nu este compatibil cu rolul i ndatoririile oficiale)55. Grupul Multidisciplinar privind Corupia (GMC)56, a adoptat urmtoarea definiie corupia cuprinde comisioanele oculte i toate celelalte demersuri care implic persoane investite cu funcii publice sau private, care i-au nclcat obligaiile care decurg din calitatea lor de funcionar public, de angajat privat, de agent independent sau dintr-o alt relaie de acest gen, n vederea obinerii de avantaje ilicite, indiferent de ce natur, pentru ele nsele sau pentru alii. Coruptia poate fi, in unele societati subdezvoltate, un fenomen mai mult sau mai putin normal, constituind principala sursa de castig pentru categorii largi de indivizi. In sistemele
52 53

Zamfir C., Lazar Vlasceanu Dictionar de sociologie, Ed. Babel, Bucuresti 1998,p. 141 Raportul Bancii Mondiale 54 Zamfir C., Lazar Vlasceanu, op. cit. P.141 55 Programul National de Combaterea Coruptiei, adoptat de Guvernul Romaniei, 2001 56 Infiinat de Comitetul Minitrilor al Consiliului Europei, n anul 1994

totalitare, in cele comuniste in special, coruptia a fost tolerata din considerente politice, fiind utilizata ca instrument de control social. Coruptia se intalneste practic in orice societate, chiar si in cele cu indelungata traditie democratica57. In ceea ce priveste Europa Centrala si de Est, coruptia imbraca forme noi si se ridica la cote tot mai inalte, cu implicatii ce constituie noi provocari pentru societatea gazda. In multe tari coruptia a ajuns sa influenteze semnificativ procesul tranzitiei prin codificarea unor avantaje la nivelul reglementarilor si al institutiilor nou aparute, in beneficiul unor grupuri restranse, distorsionnd evolutia politica si economica a organismului social. Perceptia publica despre raspandirea coruptiei este intarita de o suma de analize comparative efectuate la nivel international. Astfel, din Figura 1 reiese ca in Comunitatea Statelor Independente (CSI), coruptia este perceputa ca fiind cea mai raspandita. Desi nivelul coruptiei din tarile Central si Est-Europene (CEE) si din tarile Baltice este mai scazut, el este comparabil cu cel din America Latina sau Orientul Mijlociu, dar sensibil mai ridicat decat cel din tarile OECD. Fig. Nr. 1 Coruptia in diferite zone ale lumii58

Identificand-o drept unul dintre cele mai serioase obstacole in calea dezvoltarii, Banca Mondiala si-a facut din combaterea coruptiei o prioritate institutionala. In acelasi timp, mai multe tari aflate in tranzitie au solicitat asistenta din partea Bancii Mondiale tocmai pentru combaterea acestui flagel. Incepand din 1997, Banca Mondiala a elaborat scheme de diagnosticare, mecanisme

57 58

Zamfir C., Lazar Vlasceanu, op. cit., p. 142 Sursa: Kaufmann, Kraay, and Zoido- Labaton (1999)

de asistenta tehnica, programe de pregatire a personalului, si mijloace de creditare pentru reducerea coruptiei in tarile aflate in tranzitie. Desi in materie de programe anti-coruptie experienta este inca redusa, rezultatele de pana acum au fost si mai bune si mai slabe. Astfel, in mai multe tari ambitioasele campanii anticoruptie s-au impotmolit imediat dupa lansare. Reformele structurale de baza au fost blocate de puternice interese de grup. In unele cazuri politicienii au deturnat agenda programelor anticoruptie utilizand-o pentru a-si ataca propriii adversari. Guvernele unora din tarile aflate in tranzitie au mers mai degraba pe linia intaririi mijloacelor punitive in locul unei abordari directe a insesi esentei fenomenului. Unul din motivele dificultatilor intampinate in combaterea coruptiei il constituie preocuparea exagerata pentru masuri tehnocratice. Abordarile din fiecare tara sufera de prea multa uniformizare si pierd din vedere tocmai aspectele particulare cum ar fi puterea si gradul de concentrare a intereselor de grup, forta propriu-zisa a statului, sau canalele de comunicare dintre stat si societatea civila. Combaterea coruptiei in tarile in tranzitie necesita abordari complexe ce trebuie sa ia in calcul diversii factori ce favorizeaza persistenta coruptiei si sa furnizeze, totodata, baza de dezvoltare a unor strategii adaptate aspectelor particulare ale tarilor respective59.

Subiectii actelor de coruptie

Subiecti ai actelor de coruptie si de protectionism se considera functionarii carora li se acorda permanent sau provizoriu, in virtutea legii, prin numire, prin alegere, fie in virtutea unei insarcinari, anumite drepturi si obligatii in vederea exercitarii functiilor intr-un serviciu public sau intr-o alta institutie, ori intr-o intreprindere sau organizatie de stat, functionarii care exercita

actiuni administrative de dispozitie si organizatorico-economice, persoanele cu inalte functii de raspundere al caror mod de numire sau de alegere este reglementat de Constitutie si de legi organice, precum si persoanele carora persoana cu functie de raspundere le-a delegat imputernicirile sale, care au comis actiuni ilegale pasibile, conform legislatiei in vigoare, de sanctionare disciplinara, administrativa sau penala.

Potrivit art.1 al Legii nr. 78 /2000 pentru prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie, instituirea masurilor de prevenire, descoperire si sanctionare a faptelor de coruptie se aplica urmatoarelor persoane:

59

Conform raportului Bancii Mondiale asupra coruptiei in tarile in tranzitie - 2001

a) care exercita o functie publica, indiferent de modul in care au fost investite, in cadrul autoritatilor publice sau institutiilor publice; b) care indeplinesc, permanent sau temporar, potrivit legii, o functie sau o insarcinare, in masura in care participa la luarea deciziilor sau le pot influenta, in cadrul serviciilor publice, regiilor autonome, societatilor comerciale, companiilor nationale, societatilor nationale, unitatilor cooperatiste sau al altor agenti economici; c) care exercita atributii de control, potrivit legii; d) care acorda asistenta specializata in cadrul autoritatilor publice sau institutiilor publice, in cadrul serviciilor publice, regiilor autonome, societatilor comerciale, companiilor nationale, societatilor nationale, unitatilor cooperatiste sau al altor agenti economici, in masura in care participa la luarea deciziilor sau le pot influenta; e) care, indiferent de calitatea lor, realizeaza, controleaza sau acorda asistenta specializata, in masura in care participa la luarea deciziilor sau le pot influenta, cu privire la: operatiuni care antreneaza circulatia de capital, operatiuni de banca, de schimb valutar sau de credit, operatiuni de plasament, in burse, in asigurari, in plasament mutual ori privitor la conturile bancare si cele asimilate acestora, tranzactii comerciale interne si internationale; f) care detin o functie de conducere intr-un partid sau intr-o formatiune politica, intr-un sindicat, intr-o organizatie patronala ori intr-o asociatie fara scop lucrativ sau fundatie; g) alte persoane fizice, in conditiile prevazute de lege. Aceste persoane au obligatia de a indeplini indatoririle ce le revin din exercitarea functiilor, atributiilor sau insarcinarilor incredintate, cu respectarea stricta a legilor si a normelor de conduita profesionala, si sa asigure ocrotirea si realizarea drepturilor si intereselor legitime ale cetatenilor, fara sa se foloseasca de functiile, atributiile ori insarcinarile primite, pentru dobandirea pentru ele sau pentru alte persoane de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite60. Persoanele prevazute la art. 1 din Legea 78/2000, precum si persoanele care detin o functie de conducere, de la directori inclusiv, in sus, in cadrul regiilor autonome, companiilor nationale, societatilor nationale, societatilor comerciale la care statul sau o autoritate a administratiei publice locale este actionar, institutiilor publice implicate in realizarea procesului de privatizare, Bancii Nationale a Romaniei, bancilor la care statul este actionar majoritar, au obligatia sa isi declare averea.. Totodata, potrivit art.4 din Legea 78/2000, au obligatia sa declare, in termen de 30 de zile de la primire, orice donatie directa ori indirecta sau daruri manuale primite in legatura cu exercitarea functiilor sau atributiilor lor, cu exceptia celor care au o valoare simbolica.
60

Potrivit art.2 din Legea nr. 78 din 8 mai 2000 pentru prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie

Fig.nr.2 Categorii de functionari perceputi de cetateni ca fiind coruptibili61

Categorii de infractiuni de coruptiei Sunt infractiuni de coruptie62 infractiunile prevazute n art. 254-257 din Codul penal, infractiunile prevzute la art 6 indice 1 i art opt indice doi din Legea 78/2000, precum si infractiunile prevazute in legi speciale, ca modalitati specifice ale infractiunilor prevazute la art. 254-257 din Codul penal, in functie de calitatea persoanelor care savarsesc sau fata de care se savarsesc faptele ori in raport cu sectoarele de activitate unde acestea se comit. Astfel, potrivit art. 6-9 ale Legii 78/2000, sunt infractiuni de coruptie:

Infractiunile de luare de mita - prevazuta la art. 254 din Codul penal, de dare de mita - prevazuta la art. 255 din Codul penal, de primire de foloase necuvenite - prevazuta la art. 256 din Codul penal si de trafic de influenta - prevazuta la art. 257 din Codul penal.

Sursa FDSC Sondaj de opinie privind fenomenul coruptiei in Bucuresti Potrivit art.5 din Legea nr. 78 din 8 mai 2000 pentru prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie
61

62

Potrivit art. 10 al Legii 78/200, sunt considerate infractiuni asimilate infractiunilor de coruptie si sunt pedepsite cu inchisoare de la 5 la 15 ani si interzicerea unor drepturi urmatoarele fapte, daca sunt savarsite in scopul obtinerii pentru sine sau pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite: Sunt pedepsite cu inchisoare de la 5 la 15 ani si interzicerea unor drepturi urmatoarele fapte, daca sunt savarsite in scopul obtinerii pentru sine sau pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite: a) stabilirea, cu intentie, a unei valori diminuate, fata de valoarea comerciala reala, a bunurilor apartinand agentilor economici la care statul sau o autoritate a administratiei publice locale este actionar, comisa in cadrul actiunii de privatizare sau cu ocazia unei tranzactii comerciale, ori a bunurilor apartinand autoritatilor publice sau institutiilor publice, in cadrul unei actiuni de vanzare a acestora, savarsita de cei care au atributii de conducere, de administrare sau de gestionare; b) acordarea de subventii cu incalcarea legii, neurmarirea, conform legii, a destinatiilor subventiilor; c) utilizarea subventiilor in alte scopuri decat cele pentru care au fost acordate, precum si utilizarea in alte scopuri a creditelor garantate din fonduri publice sau care urmeaza sa fie rambursate din fonduri publice. Fapta persoanei care, in virtutea functiei, a atributiei ori a insarcinarii primite, are sarcina de a supraveghea, de a controla sau de a lichida un agent economic privat, de a indeplini pentru acesta vreo insarcinare, de a intermedia sau de a inlesni efectuarea unor operatiuni comerciale sau financiare de catre agentul economic privat ori de a participa cu capital la un asemenea agent economic, daca fapta este de natura a-i aduce direct sau indirect foloase necuvenite, se pedepseste cu inchisoare de la 2 la 7ani.63 Potrivit art. 12 al Legii 78/2000 sunt pedepsite cu inchisoarea de la 1 la 5 ani urmatoarele fapte, daca sunt savarsite in scopul obtinerii pentru sine sau pentru altul de bani, bunuri ori alte foloase necuvenite: a) efectuarea de operatiuni financiare, ca acte de comert, incompatibile cu functia, atributia sau insarcinarea pe care o indeplineste o persoana ori incheierea de tranzactii financiare, utilizand informatiile obtinute in virtutea functiei, atributiei sau insarcinarii sale; b) folosirea, in orice mod, direct sau indirect, de informatii ce nu sunt destinate publicitatii ori permiterea accesului unor persoane neautorizate la aceste informatii. Fapta persoanei care indeplineste o functie de conducere intr-un partid, intr-un sindicat sau patronat ori in cadrul unei persoane juridice fara scop patrimonial, de a folosi influenta ori

63

Legea 78/2000 privind prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, art 11(1)

autoritatea sa in scopul obtinerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite, se pedepseste cu inchisoare de la unu la 5 ani.64 Sunt incluse n rndul infraciunilor de corupie i faptele de abuz n serviciu intereselor publice, abuz n serviciu contra intereselor persoanelor patrimonial sau nepatrimonial.65 Conform art. 17 al Legii 78/2000, sunt considerate infractiuni in legatura directa cu infractiunile de coruptie: a) tainuirea bunurilor provenite din savarsirea unei infractiuni de coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie, precum si favorizarea persoanelor care au comis o astfel de infractiune; b) asocierea in vederea savarsirii unei infractiuni de coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie; c) falsul si uzul de fals savarsite in scopul de a ascunde comiterea uneia dintre infractiunile de coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie sau savarsite in realizarea scopului urmarit printr-o asemenea infractiune; d) abuzul in serviciu contra intereselor publice, savarsit in realizarea scopului urmarit printr-o infractiune de coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie; d1) santajul, savarsit in legatura cu infractiunile e) infractiunile de spalare a banilor, prevazute in Legea nr. 21/1999 pentru prevenirea si sanctionarea spalarii banilor, atunci cand banii, bunurile sau alte valori provin din savarsirea unei infractiuni de coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie f) contrabanda cu bunuri provenite din savarsirea unei infractiuni de coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie sau savarsita in realizarea scopului urmarit printr-o asemenea infractiune; g) infractiunile prevazute in Legea nr. 87/1994 pentru combaterea evaziunii fiscale, savarsite in legatura cu infractiunile de coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie; h) infractiunea de bancruta frauduloasa si celelalte infractiuni prevazute in Legea nr. 31/1990 privind societatile comerciale, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, savarsite in legatura cu infractiunile de coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie; i) traficul de droguri, traficul de substante toxice si nerespectarea regimului armelor de foc si al munitiilor, savarsite in legatura cu o infractiune de coruptie sau asimilata infractiunii de coruptie. In Romania, corupia nu este un produs nou al relaiilor sociale i economice aprute dup anul 1989. Ea a existat i n timpul regimului totalitar, aspect care i confer elemente de continuitate i discontinuitate n evoluia sa. Elementele de continuitate sunt legate de inerii instituionale prin care se perpetueaz disfuncii de sistem. Acestea menin birocraia neproductiv i ntrein mentalitile coruptive.
64 65

contra

i abuz n serviciu prin

ngrdirea unor drepturi, dac funcionarul public a obinut pentru sine sau pentru altul un avanta j

Legea 78/2000 privind prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, art 13 Legea 78/2000 privind prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, art 13 indice 2

Fig. Nr. 3 Evolutia actelor de coruptie in Romania66

n procesul de adaptare a sistemului social global la condiiile economiei de pia, concureniale, factorii de risc s-au multiplicat iar corupia tinde s devin un fenomen structurat, specializat i profesionist care prin reele informale de organizaii i persoane poate ajunge s corup factorii de decizie la nivele nalte, din sfera politicului, legislativului, administraiei i justiiei. O conexitate malign cu un complex de fapte antisociale cum sunt fraudele de mari proporii, deturnrile de fonduri, evaziunea fiscal, sporesc dimensiunile pericolului social. Economia subteran, desincronizrile actelor politice i normative, dereglrile economice i mutaiile axiologice i morale alimenteaz, de asemenea, acest fenomen. Cifrele furnizate de statisticile judiciare construiesc un trend constant ascendent pn n anul 1997 i cu o tendin evident de scdere dup acest punct.

66

Sursa Programul National de Prevenire a Coruptiei

Fig. Nr. 4 Numarul celor condamneti pentru infractiuni de coruptie67

Nivelul criminalitii reale (totalitatea infraciunilor svrite), inclusiv cifra neagr a criminalitii (infraciuni nedescoperite), este considerabil mai mare n comparaie cu criminalitatea legal (descoperit i judecat) i aceasta nu att din cauza abilitii infractorilor ct, mai ales, d in cauza pasivitii victimelor, sau mai exact a absenei unor victime evidente (i cel care ofer mita, i cel care o primete nu au motive s sesizeze organele judiciare, infraciunea aducnd beneficii amndurora). Victim a acestor infraciuni este instituia a crei normal funcionare este periclitat prin nedeplinirea corespunztoare de ctre angajai a atribuiilor de serviciu.

Formele coruptiei In functie de modalitile de svrire, exista coruptie activ i pasiv68. Corupia activ reprezinta promisiunea, oferirea sau darea, cu intenie, de ctre orice persoan, direct sau indirect, a oricrui folos necuvenit, ctre un funcionar public, pentru sine ori pentru altul, n vederea ndeplinirii ori abinerii de la a ndeplini un act n exerciiul funciilor sale. Corupia pasiv reprezinta solicitarea ori primirea, cu intenie, de ctre un funcionar public, direct sau indirect, a unui folos necuvenit, pentru sine sau pentru altul, sau acceptarea unei oferte sau promisiuni a unui astfel de folos, n vederea ndeplinirii ori abinerii de la a ndeplini un act n exerciiul funciilor sale.

67 68

Sursa Ministerul Justitiei Potrivit Conveniei penale a Consiliului Europei privind coruptia, semnat de Romnia la data de 27 ianuarie 1999,

In functie de amploareafaptelor decoruptie, se ine seama de existena marii corupii i a corupiei mici69. Marea corupie, asociat att funciilor de nivel nalt i factorilor de decizie major ct i formelor grave de fraude, extorcri de fonduri, mergnd pn la criminalitatea organizat, constituie o problem i n rile superdezvoltate. Controlul social al acestei forme este n primul rnd unul represiv-punitiv. Conform Sondajului BEEPS70 exista o distinctie intre mecanismele de State Capture si coruptia administrativa. Sintagma State Capture se refera la actiunile unor persoane, grupuri sau firme atat din sectorul public cat si din cel privat ce sunt realizate cu scopul de a influenta in folos propriu continutul unor legi, reglementari, decrete si al altor tipuri de acte guvernamentale, prin acordarea de avantaje personale unor persoane publice, pe cai ilicite sau alte mecanisme netransparente. Institutiile de stat apte a fi capturate prin mecanismele coruptiei pot apartine unor domenii foarte variate cel legislativ, executiv, judiciar, sau unor agentii de reglementare. La randul lor, actorii implicati in procesul de capturare pot fi firme private, importanti oameni politici, sau diverse grupuri cu interese bine definite. Numitorul comun al celor doua aspecte amintite institutiile prada si actorii il constituie obtinerea de avantaje din partea statului pentru un numar restrans de persoane, firme sau sectoare de activitate, prin distorsionarea cadrului legislativ si normativ, cu costuri potential mari pentru societate in ansamblul ei. Coruptia infloreste acolo unde puterea economica este puternic concentrata, interesele partenerului social sunt slab reprezentate, iar canalele conventionale de influentare a politicului sau de mediere a diferitelor interese sunt insuficient dezvoltate. A fost identificat un numar de activitati specifice care pot fi incluse intre mecanismele de capturare a statului71: vanzarea voturilor Parlamentului sau a unor decrete prezidentiale in folosul unor interese private; vanzarea unor sentinte in procese civile sau penale in beneficiul unor interese private; deturnarea de fonduri de la banca centrala; contributii ilegale de la persoane particulare catre partidele politice.

Figura nr. 5 prezinta un indice global al impactului mecanismelor State Capture in tarile in tranzitie.

69

70

Aceasta distinctie apare in cadrul Programului National de Combatere a Coruptiei

BEEPS - Business Environment and Enterprise Performance Survey, pentru 1999, finantat in comun de Banca Mondiala si Banca Europeana pentru Reconstructie si Dezvoltare (BERD).
71

BEEPS - Business Environment and Enterprise Performance Survey, pentru 1999, finantat in comun de Banca Mondiala si Banca Europeana pentru Reconstructie si Dezvoltare (BERD).

Fig. Nr. 5 Indicele State Capture72

In timp ce State Capture se materializeaza prin avantaje pentru anumite persoane sau grupuri din domeniul legislativului sau de reglementare, coruptia administrativa se refera la distorsionarea intentionata a aplicarii legilor, normelor si reglementarilor existente pentru a crea avantaje unor actori - de stat sau nu, prin acordarea de castiguri personale unor oficialitati, pe cai ilicite sau alte mecanisme netransparente. In Figura 6 este prezentata proportia medie a sumelor platite ca mita, pe tari.

72

Sursa: Hellman, Jones, and Kaufmann (2000a)

Fig. Nr. 6 Coruptia administrativa (mita ca proportie din veniturile anuale ale firmelor)73 In statele CSI platile medii facute cu titlu de coruptie administrativa se ridica la 3.7% din veniturile firmelor; proportia scade la 2.2% din venituri in tarile CEE. Dar exprimarea coruptiei administrative in termeni de procente din veniturile firmei nu poate pune in evidenta povara uriasa pe care o reprezinta aceasta forma de coruptie. Pe baza unei estimari aproximative a marjelor profitului in zona, firmele din tarile cu cele mai inalte niveluri de coruptie administrativa pot ajunge sa cheltuiasca pana la 25% din profiturile lor in astfel de plati. Nici una din formele coruptiei nu se limiteaza doar la acte initiate de sau implicand firme private. Oficialitatile publice isi pot folosi autoritatea chiar pentru a denatura regulile jocului, sau pot perturba aplicarea politicilor guvernamentale pentru a-si satisface propriile interese financiare. Desi toate tarile din regiune (ca si tarile cele mai avansate de pe glob) continua sa aiba probleme atat cu mecanismele de State Capture cat si cu coruptia administrativa raportul BEEPS demonstreaza ca natura si variatia interactiunilor lor in perioada da tranzitie constituie provocari diferite in dezvoltarea unor strategii anti-coruptie eficiente. Raportul prezinta o tipologie a coruptiei bazata pe interactiunea dintre mecanismele de State Capture si coruptia administrativa. Figura 7 prezinta o matrice in care sunt figurate tarile si, pe o scara de la mediu la inalt, nivelul relativ al fiecarei forme de coruptie.

73

Sursa - BEEPS

Fig. Nr. 7 Tipologia coruptiei Tipologia coruptiei poate fi impartita in patru sfere de acoperire care se refera la nivelurile relative de State Capture si de coruptie administrativa:Tarile din categoria mediu-mediu au fost capabile sa aduca ambele tipuri de coruptie la dimensiuni oarecum controlabile, desi raman inca serioase provocari in acest domeniu. In categoria mediu-inalt sunt incluse tarile in care coruptia administrativa ramane problema centrala, dar statul a fost mai putin capturat de sectorul privat decat in alte tari aflate in tranzitie. Categoria inalt-mediu cuprinde tarile ce au fost capabila sa mentina sub control coruptia administrativa, prin comparatie cu alte tari in tranzitie, dar totul s-a petrecut, totusi, in contextul unei rate inalte de State Capture. In sfarsit, la categoria inalt-inalt sunt incluse tarile ce au serioase probleme de coruptie administrativa deci tari la care puterea statului este slaba -, pe fondul existentei unui stat puternic capturat de sectorul privat. In functie de domeniul de activitate, in cadrul Programului National de Combatere a Coruptiei, se face distinctie intre coruptia administrativa, din justitie, coruptia politica si cea economica.

Tab.1 Corupia administrativ Sectoare vulnerabile la corupie Administraia public local Factori de risc repartizarea locuinelor; aplicarea legilor fondului funciar i a retrocedrii imobilelor; eliberarea de autorizaii i certificate; contracte de concesionare, asociere i nchiriere; contracte de achiziii publice de lucrri, bunuri i servicii; gestionarea patrimoniului public; transferul de patrimoniu ntre instituii publice; valorificarea bunurilor patrimoniale ale instituiilor publice aflate n exces; acordarea de ajutoare n caz de dezastre i acordarea de faciliti populaiei n diverse domenii (nclzire, agricultur, ajutoare sociale sau de urgen); nmatriculri autoturisme; eliberarea permiselor de conducere auto; selectarea/promovarea personalului. Autoritile centrale ale administraiei privatizri; publice achiziii publice; acordarea de licene; contingentri; autorizaii; scutiri i ealonri de taxe i impozite; valorificarea controalelor. Autoriti vamale control vamal; evaziune fiscal; contraband. Aprare, ordine i siguran naional trafic de influen; avansri n grad i n funcie n mod preferenial sau pe alte criterii, altele dect

cel al competenei; activitatea de cercetare penal.

Cultur i nvmnt

preluarea de spaii; proliferarea instituiilor de nvmnt superior particulare grefate pe societi comerciale; neplata taxelor i impozitelor; promovarea examenelor de bacalaureat i de licen n mod fraudulos; repartizarea burselor n mod preferenial; primirea unor foloase necuvenite;

Sntate i asisten social

neplata contribuiei de asigurri sociale; folosirea acestor fonduri n alte scopuri; achiziionarea (importul) de tehnic i aparatur medical i neutilizarea acestora; lipsa de medicamente i a asistenei medicale; proliferarea bolilor i a accidentelor de munc.

Tab..2. Corupia n justiie Sectoare vulnerabile la corupie Autoritile judectoreti Factori de risc trafic de influen; influenarea cercetrilor penale; influenarea deciziilor judiciare; executarea hotrrilor judectoreti.

Tab.3 Corupia economic Sectoare vulnerabile la corupie Financiar - bancar Factori de risc acordarea ori facilitarea acordrii unor credite n condiii nelegale; ealonarea rambursrii creditelor; emiterea de documente de plat fr a exista garania sau acoperirea real; acordarea de credite cu dobnd bonificat; executarea silit. Metalurgie siderurgie creterea artificial a preurilor la utilaje i materii prime importate; scderea preurilor la produsele exportate; casri nejustificate; licitaii pentru vnzarea, achiziia i concesionarea lucrrilor de investiii; privatizri; verigile intermediare i firmele cpu. Sector petrolier dirijarea unor contracte economice de la firme de prestigiu ctre societi private conduse de fotii salariai ai firmei sau rude ale conducerii firmei; nencasarea de la agenii economici a contravalorii produselor vndute; schimbarea destinaiei fondurilor alocate de stat pentru importul de iei; neurmrirea executrii ntocmai i la timp a contractelor economice. Agricultur Silvicultur concesionri, vnzri, asocieri; privatizarea; regimul subveniilor; exploatarea masei lemnoase; importul de produse agricole cu scutiri de taxe.

Tab.4. Corupia politic Sectoare vulnerabile la corupie Parlament Factori de risc efectele imunitilor parlamentare; activitile de lobby; interese de grup sau clientelare care pot influena iniiativele legislative. Partide politice finanarea partidelor politice i a

campaniilor electorale; formele de control asupra surselor de finanare a partidelor politice i a modului de cheltuire a resurselor.

Fig. Nr. 9 Perceptia cetatenilor asupra domeniilor in care coruptia actioneaza cel mai puternic74

74

Sursa Banca Mondiala anticoruptia in tranzitie

Cauzele fenomenului de coruptie Procesele simultane de reconstructie politica si economica ce au loc pe fondul unei redistribuiri masive a activelor statului au creat un mediu favorabil pentru inflorirea coruptiei administrative si a fenomenelor de State Capture. Exista insa mari diferente de la tara la tara in ceea ce priveste amploarea celor doua tipuri de fenomene. Pentru ca o strategie de politici anticoruptie sa fie eficienta ea trebuie sa se bazeze pe intelegerea cauzelor profunde ale diferitelor manifestari ale coruptiei, si a variatiilor acestora. Desi sunt imposibil de stabilit cu certitudine interactiunile si liniile de cauzalitate ce produc fluctuatii in functionarea sistemului institutional al fiecarei tari in orice moment, este totusi posibila conturarea unor potentiale linii de dezvoltare in timp. Tarile au inceput tranzitia pornind de la conditii initiale foarte diferite nivel de dezvoltare, mostenirea politica si economica, inzestrarea naturala si sociala, etc. Conditiile initiale au influentat primele optiuni privitoare la organizarea politico-institutionala ulterioara, ca si natura politicilor economice de urmat. La randul lor, aceste optiuni au afectat posibilele alternative ale cursului tranzitiei. Gradul de State Capture si dimensiunea coruptiei administrative sunt si ele unele din rezultatele cursului tranzitiei, constituind totodata o importanta forta motrice pentru viitoare evolutii. Cu toate acestea, variatiile

considerabile ale manifestarilor coruptiei pe zone geografice sau in arii geografice determinate sugereaza faptul ca exista factori critici cum ar fi regimul politic, inovatia in politica, sau viziunea strategica, capabili sa influenteze cursul tranzitiei75. Gradul de State Capture de catre sectorul privat este, prin definitie, determinat de gradul de concentrare a puterii economice. Diferentele de organizare economica in diverse tari ar trebui sa aiba impact si asupra potentialului de State Capture. In tarile in care avutia nationala este concentrata masiv in doar cateva structuri economice exista riscul ca interese puternice sa incerce sa preia controlul acestei avutii si sa investeasca o parte din castigurile venite pentru ele ca din senin, pentru a-si sustine si intari propria pozitie. Astfel, tarile cu bogate resurse naturale

(Azerbaijan, Rusia, Kazakhstan si Turkmenistan), sau tarile bine plasate pe rutele de transport si distributie a acestor resurse (Letonia) sunt candidatii ideali la a deveni state capturate. Figura 10 arata clar ca gradul de State Capture este mai mare in tarile mai bine inzestrate cu resurse naturale. Fig. Nr. 10 Resursele naturale si coruptia76

Tarile in tranzitie se deosebesc unele de altele nu doar prin bogatia resurselor lor naturale ci si prin mostenirea institutionala pe care au preluat-o din trecutul lor pre-comunist. Unele din aceste tari au pasit in tranzitie avand sisteme mai bune ale administratiei publice si cu functionari publici mai bine pregatiti. De exemplu, tarile care s-au bucurat de perioade mai lungi de suveranitate, ale caror servicii publice sau de administrare a justitiei au fost mai apropiate de standardele europene, dupa cum rezulta din Figura 11, au intrat in tranzitie cu o serie de avantaje substantiale.

75 76

Conform raportului Bancii Mondiale Sursa Banca Mondiala

Fig. Nr. 11. Statalitate si coruptie In tarile carora mostenirea institutionala benefica le-a ajutat sa paseasca in perioada de tranzitie si sa se rupa de sistemul anterior, si in care atat autoritatea statului cat si societatea civila au fost suficient de puternice incat sa promoveze mai multe schimbari, precum si o mai mare responsabilitate in domeniul public, ei bine, in aceste state exista un nivel si un ritm al reformelor politice si economice care au fost capabile sa struneasca unele din excesele coruptiei, in comparatie cu alte tari aflate tot in tranzitie. In astfel de tari competitia pentru State Capture a fost temperata printr-o competitie politica mai robusta, societatea civila fiind si ea, la randul ei, mai bine pregatita sa intervina pentru limitarea puterii unor interese economice prea intens concentrate. Coruptia administrativa a fost, de asemenea, diminuata printr-un grad mai mare de responsabilitate a actorilor sociali, dar si de institutiile publice mai bine dezvoltate, asociate unei mosteniri istorice mai avantajoase. Spre deosebire de cele descrise mai sus, tarile care au intrat in tranzitie mentinand mai mult timp continuitatea cu sistemul anterior, si ale caror administratie publica si societate civila au fost mai slabe, au adoptat o cale a reformelor partiale politice si economice, ceea ce a dus la distorsiuni economice generatoare de beneficii pentru un numar restrans de persoane. In acelasi timp, in aceste tari functionarii publici au fost supusi doar unui control minimal al raspunderii fata de societate, ceea ce s-a dovedit a reprezenta un mediu propice pentru State Capture si pentru dezvoltarea coruptiei administrative. In ceea ce priveste Romania, daca studiile recente o situeaza undeva la mijlocul clasamentelor privind coruptia in Europa Centrala si de Est in ceea ce priveste resurse si mostenirea institutionala, cauzele profunde ale coruptiei constau in acele elemente care de fapt au stat la baza esecurilor reformiste77:

77

A se vedea Cristian Popescu, Societatea n tranzitie sau societatea n deriv? - eseu

1. Lipsa unei schimbri radicale n plan intelectual, moral a vechilor mentalitti si obiceiuri si ncercarea readaptrii acestora la cerintele noilor conjuncturi. Tranzitia intelectual se constituie ca o premis si o baz de sprijin pentru toate celelalte componente ale tranzitiei. Tranzitia intelectual cuprinde mai multe elemente care poate uneori depsesc ntelegerea curent a cuvntului: obiceiurile, modul de gndire, ideile, opiniile, atitudinile, etc. 2. Un cadru legislativ incoerent si insuficient, deosebit de permisiv n privinta ncercrilor de fraudare si ocolire a cilor normale de evolutie. 3. Lipsa ncrederii n proprietatea privat si avantajele ei, ceea ce a condus la o confuzie intre proprietatea publica si privata. 4. Problema birocratiei si a nencrederii n institutiile statului. In ceea ce priveste perceptia populatiei asupra cauzelor coruptiei, influenta unor conditii generale precum criza morala specifica tranzitiei (37%) si trecutul comunist (31%) sunt vazute ca principalele surse, n timp ce aproape 28% considera coruptia un aspect al traditiei nationale (Fig. 12). Alte cauze (3,4% din total) ar fi saracia si lipsa educatiei (12,5% fiecare) printre factorii

generatori de coruptie. Fig. Nr. 12 Cauze ale coruptiei78

78

Sursa - FDSC

Pe langa identificarea destul de echilibrata a unor conditii istorice si culturale drept cauze ale fenomenului coruptiei, populatia resimte n proportii diferite actiunea unor factori specifici favorizanti. Este interesant de remarcat ca, atunci cand se refera la responsabilitatea functionarilor, cetatenii tind sa indice mai degraba trasaturi morale sau psihologice (de ex.lacomia), decat aspecte structurale sau institutionale (precum caracterul discretionar al relatiei functionarcetatean sau salariile insuficiente ale functionarilor). De cealalta parte, atunci cand se refera la propria responsabilitate, publicul pune pe primul plan lipsa de informare ("oamenii nu cunosc serviciile la care au dreptul"), urmata de dorinta puternica de a se bucura de un tratament preferential ("oamenii sunt disperati sa obtina favoruri") (vezi Fig. 13). Cultura reciprocitatii (dorinta de a ntoarce un serviciu), desi detine doar o pondere de aproape 48%, ramane totusi un indicator important. La fel ca preferinta pentru factorii psihologici si morali, ea indica gradul redus de formalizare a relatiei functionar-cetatean, care face ca, n viata cotidiana, aceasta sa fie tratata asemenea unei relatii personale oarecare.

Fig. Nr. 13 Cauze ale coruptiei79

6. Efectele coruptiei Conform Raportului Bancii Mondiale, corupia contribuie la creterea srciei i furnizarea unor servicii mai slabe prin plata unor sume neoficiale de bani pentru multe servicii publice inclusiv sntate i nvmnt, racordri la utiliti publice, nscrieri n registrele civile, etc., Plile neoficiale reprezint o parte mai mare din veniturile celor sraci. Servicii eseniale cum sunt cele de sntate devin inaccesibile persoanelor srace. Acapararea statului afecteaz nsui modul de formare a legilor i reglementrilor. Un mare numr de ntreprinderi declar c sunt afectate de acapararea statului, n special prin

79

idem

influenarea voturilor parlamentare n favoarea anumitor interese private. Exist posibilitatea ca firmele activ angajate n acapararea statului s fac contribuii politice i s participe i la corupia administrativ. Acapararea statului se leag strns de multe din problemele cu care se confrunt ntreprinderile n activitatea pe care o desfoar. Corupia din mediul de reglementare reprezint o povar important pentru firme. Firmele declar c fac pli neoficiale diverilor controlori i inspectori de stat. Instituiile de stat ale cror servicii sunt cel mai slab apreciate sunt cele de care firmele consider c este inutil s se plng. Costul implicit al reglementrilor i corupiei este suficient de ridicat pentru ca firmele s se declare dornice s plteasc o parte important din veniturile pe care le realizeaz p entru a reduce aceast povar. Corupia este alimentat de punctele slabe din administraia public. In cadrul sectorului de stat, nivelul corupiei este mai sczut n organismele ale cror sisteme de administraie public sunt mai bune. Corupia este perceput ca fiind extins, iar reformele pentru combaterea corupiei se bucur de puin credibilitate Dei multe din msurile de reducere a corupiei se bucur de un larg sprijin, exist foarte puin ncredere n seriozitatea structurilor politice n ceea ce privete reducerea corupiei.

7. Modalitati de prevenire si combatere a coruptiei Retetele standard de combatere a fenomenelor de coruptie cuprind, in mod traditional, masuri de reducere a coruptiei administrative prin reformarea administratiei si finantelor publice. Odata insa cu intelegerea faptului ca radacinile coruptiei se intind mult dincolo de slabiciunile sistemului de prevenire, repertoriul masurilor anti-coruptie a fost treptat largit pentru a ajunge sa abordeze si relatii structurale mai vaste, inclusiv organizarea interna a sistemului politic, relatiile dintre institutiile-cheie ale statului, interactiunile stat-firme, relatiile dintre stat si societatea civila. O schita a acestei agende de lucru este prezentata in Figura 14.

Figura 14 Strategia multi-polara pentru combaterea mecanismelor de State Capture si a coruptiei administrative80 Cresterea responsabilitatii politice: Responsabilitatea politica se refera la constrangerile impuse de catre organizatii sau alte grupuri de presiune ce au puterea sa aplice sanctiuni asupra comportamentului politicienilor si al oficialitatilor. Pe masura ce creste responsabilitatea politica cresc si costurile platite de politicieni atunci cand iau decizii aducatoare de avantaje personale pe seama intereselor publice. Doua dintre principalele instrumente de stimulare a responsabilizarii politice sunt: (i) mai multa transparenta in luarea deciziilor de catre oficialitati si (ii) cresterea competitiei politice prin organizatii ce-si inzestreaza grupurile largi de presiune cu mijloace puternice de exprimare a cerintelor colective (astfel de grupuri sunt partidele politice de masa). Sporirea constrangerilor institutionale in cadrul statului: Structura institutionala a statului poate fi un important mecanism de supraveghere a fenomenului coruptiei. Un exemplu particular este separarea efectiva intre puterile statului, fiecare organism operand ca un controlor al abuzurilor de putere comise de celelalte puteri. Consolidarea si cresterea credibilitatii sistemului judiciar prin cresterea independentei si responsabilitatii judecatorilor, precum si adaptarea functiilor respective la bugetul si capacitatile existente sunt doua aspecte deosebit de importante. Pentru a trage guvernul la raspundere institutia parlamentului are nevoie sa cunoasca conturile publice, are nevoie de comisii de control financiar, de abilitarea de a deschide documente guvernamentale, si de capacitatea de a aplica sanctiuni credibile.
80

Sursa Banca Mondiala

Consolidarea participarii societatii civile: In calitatea lor de entitati implicate in calitatea guvernarii, dar si ca agenti de comunicare intre populatie si institutiile statului organizatiile cealcatuiesc societatea civila pot avea un rol important in limitarea coruptiei. Incurajarea mediilor de informare independente: Mediile de informare libere si deschise pot sprijini actiunile de supraveghere a coruptiei prin descoperirea si dezvaluirea unor abuzuri. Crearea unui sector privat competititv: Statul este in pozitia cea mai vulnerabila in fata mecanismelor de State Capture atunci cand puterea economica este concentrata in doar cateva firme sau domenii industriale si cand interesele economice concurente nu au real acces la mediile politice decizionale. Posibilitatea de State Capture de catre puternice grupuri de interese economice poate fi tinuta sub control daca sunt taiate beneficiile pe care aceste firme le dobandeau prin capturare. Reformarea administrarii sectorului public: Consolidarea mecanismelor de

responsabilizare externa este la fel de importanta pentru restrangerea coruptiei si conditiilor ce o favorizeaza ca si imbunatatirea managementului intern al resurselor si administratiei publice. Pentru aceasta este nevoie de instituirea meritocratiei personalului si plata lui adecvata, in administratia publica. Sunt necesare si modificari in organismele guvernamentale pentru a se realiza separatia functiilor de reglementare de cele economice si a reinstala controlul financiar in pozitia lui de drept. Transparenta si responsabilitatea in gestiunea veniturilor fiscale trebuie consolidate printr-un buget asigurator si controlat, prin implementarea unor scheme functionale de planificare si executie bugetara, si prin promovarea unor sisteme solide de contabilitate si control financiar. Conditiile ce favorizeaza coruptia in serviciile sectoriale pot fi restranse prin introducerea reformelor si a unei supravegheri sporite din partea societatii. In sfarsit, masurile de descentralizare trebuie sa se concentreze spre sporirea responsabilitatii si crearea de capacitati locale de gestiune financiara inca din primele etape ale descentralizarii. *** Luate impreuna, cele cinci blocuri de actiune ale strategiei multipolare pentru combaterea coruptiei ar putea aparea drept prea complexe, ele implicand schimbari profunde in structura institutionala curenta, atat politica cat si economica, in chiar nucleul relatiilor intra-statale si in relatiile dintre stat si societate, sau in practicile politice guvernamentale curente. Nici un guvern nu are capacitatea de a reforma simultan toate domeniile mentionate deodata. Pentru a fi eficienta o strategie multipolara are nevoie sa-si stabileasca cateva linii directoare pe baza carora sa-si selecteze si programeze prioritatile la capitolul reforma, in functie de tipurile particulare de coruptie din fiecare tara. Controlul corupiei n Romnia implic adoptarea de msuri preventive care s vizeze factorii criminogeni i nlturarea punctelor de vulnerabilitate la corupie.

Msurile necesare a fi adoptate sunt orientate spre urmtoarele domenii81: a. Reforma instituional reformarea sistemului judiciar; consolidarea capacitii de prevenire i control al corupiei; reforma administraiei publice; b. Crearea unui sector privat competitiv. c. Reforma legislativ

A .REFORM INSTITUIONAL urmareste crearea unui sistem instituional eficient n prevenirea svririi faptelor de corupie si nfptuirea reformelor n domeniile fundamentale ale exercitrii autoritii statului: justiia, administraia public i finanele publice. Reforma sistemului judiciar are in vedere exerciiul independent i imparial al actului de justiie, cu att mai mult cu ct acesta constituie premisa unei bune administrri a justiiei. Cea de a doua premis existena unei magistraturi de elit - se va realiza printr-un sistem de recrutare, formare i perfecionare profesional bine fundamentat, n care numirea i promovarea se vor realiza numai pe baza competenei i a eticii profesionale. Consolidarea capacitii de prevenire i control al corupiei: Adoptarea n anul 2000 a legii nr. 78 privind prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie a condus la instituirea Seciei de combatere a corupiei i a criminalitii organizate, n cadrul Parchetului de pe lng Curtea Suprem, ca structur specializat n acest domeniu la nivel naional. Secia coordoneaz i controleaz activitatea structurilor teritoriale specializate n acest domeniu, nfiinate prin aceeai lege, respectiv, servicii n cadrul parchetelor de pe lng curile de apel i b irouri n cadrul parchetelor de pe lng tribunale. Reforma administraiei publice, centrale i locale se constituie ntr-un obiectiv fundamental urmarind principiile restructurrii administraiei publice, descentralizrii serviciilor publice i consolidrii autonomiei administrative i financiare, ntririi autoritii statului i a rspunderii acestuia precum i ale coerenei actului administrativ i perfecionrii managementului n administraie. Astfel, se au in vedere: Realizarea stabilitii instituionale, corelat cu stabilitatea funcionarilor publici n scopul asigurrii continuitii activitilor i programelor derulate de ctre autoritile i instituiile publice; Accelerarea procesului de descentralizare a serviciilor publice, nsoit de mecanisme eficiente de angajare a rspunderii;

81

Conform Planului National deprevenire a coruptiei

 Constituirea la nivelul ministerelor i al altor instituii publice a unor structuri cu atribuii n implementarea msurilor preventive cuprinse n planurile sectoriale de aciune mpotriva corupiei; Instituirea unor proceduri interne, n cadrul fiecrei instituii publice, prin care s se reglementeze obligaii clare i precise privind modul de sesizare a faptelor de corupie; Reglementarea activitii compartimentelor cu atribuii de control, organizate la nivelul autoritilor i instituiilor publice; Organizaii de audit, care s investigheze i s publice rapoarte cu privire la orice deturnare a destinaiei fondurilor publice, urmnd a fi prezentate spre analiz comisiilor parlamentare; Transparena i existena cilor de atac n procesul decizional administrativ. Procedurile administrative trebuie s fie previzibile, transparente i dublate de mecanisme de angajare a rspunderii organului emitent. Ele trebuie s asigure transparena deciziilor, rspunsuri adecvate la petiiile formulate de ceteni i existena cilor de atac, care includ: sesizarea organului administrativ ierarhic superior, apelul judiciar i avocatul poporului. Prevenirea corupiei n administraia public trebuie fundamentat pe reformarea managementului sectorului public prin instituirea i dezvoltarea unui sistem obiectiv de selecie, promovare i evaluare a funcionarilor publici, mbuntirea calitii serviciilor publice, reconsiderarea relaiei cetean-funcionar public, stoparea birocraiei, i nu n ultimul rnd eliminarea surselor de corupie din administraia fiscal i vamal. Astfel, se au in vedere: a. Instituirea unui sistem obiectiv de selecie, promovare i evaluare a funcionarilor publici Instituirea unui sistem de selectare, promovare i evaluare a funcionarilor publici precum i a unui sistem de control, bazate exclusiv pe recunoaterea obiectiv a meritelor i performanelor profesionale; Realizarea unei stricte i precise delimitri a atribuiilor de serviciu prin intermediul fiei postului, pentru fiecare funcionar; Stabilirea unui sistem de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar n funcie de pregtirea profesional, gradul de rspundere i complexitate a atribuiilor i n raport cu condiiile n care se desfoar munca, bazat pe recompensarea performanelor. Se va avea n vedere i regularizarea beneficiilor non - salariale; Asigurarea transparenei veniturilor persoanelor care i desfoar activitatea n sectorul bugetar. b. mbuntirea calitii serviciilor publice Reproiectarea sistemului de management din instituiile care ofer servicii publice, n funcie de cererea de servicii i de nevoile consumatorilor; Crearea unui sistem de supraveghere i control a instituiilor care desfoar servicii publice; Descentralizarea serviciilor publice;

 Reducerea tranzaciilor efectuate cash; Continuarea reformelor n sistemului sntii publice i educaiei; ntrirea controlului public asupra prestrii serviciilor publice (inclusiv prin sondaje de opinie publice, pe baza crora s se redacteze topuri ale companiilor care activeaz n acest domeniu). c. Relaia cetean funcionar public Creterea rigurozitii n motivarea i formularea rspunsurilor, precum i scurtarea termenelor n care autoritile i serviciile publice au obligaia s rspund solicitrilor cetenilor; Prevederea n regulamentele de organizare i funcionare ale autoritilor i instituiilor publice a unor norme care s reglementeze relaia cetean funcionar public; Adoptarea unei noi legi cu privire la exercitarea dreptului la petiionare; Asigurarea accesului permanent la informaiile publice i elaborarea unor programe de informare a opiniei publice care s vizeze o mai bun cunoatere a rolului i atribuiilor instituiilor, precum i a procedurilor i formalitilor care trebuie respectate pentru a se putea beneficia de un serviciu public. d. Stoparea birocraiei Raionalizarea circuitului documentelor; Simplificarea procedurilor de emitere de ctre autoritile administrative a avizelor, autorizaiilor sau licenelor necesare desfurrii unor activiti specifice (ex. avize de urbanism, autorizaii de construcie); nfiinarea n fiecare instituie din administraia public a oficiului unic de primire a solicitrilor cetenilor. e. Corupia n administraia fiscal i cea vamal Cadrul legislativ care reglementeaz scutirile de impozite va cuprinde i metodologii clare i precise care s permit aplicare unitar tuturor beneficiarilor acestora; Reducerea fiscalitii, prin diminuarea numrului de taxe i impozite; nfiinarea cazierului fiscal al contribuabililor, ca mijloc de eviden i de urmrire a contribuabililor cu risc fiscal ridicat; Constituirea unei baze de date la nivel naional, cu agenii economici care au restane mari la bugetul de stat; Dezvoltarea i implementarea unui program coerent de educaie etic a personalului autoritii vamale precum i intensificarea activitii organismului propriu de control i aplicarea ferm a msurilor de prevenire a corupiei n domeniul vamal; Dezvoltarea fluxului de raportare, informare i popularizare, att a performanelor, ct i a cazurilor de conduit inadecvat a personalului vamal Standardizarea procedurilor de vmuire i de percepere a taxelor vamale precum i folosirea sistemelor computerizate de control la punctele de trecere a frontierei;

 nfiinarea ghieului unic de ncasare a taxelor n punctele de control la trecerea frontierei; Folosirea frecvent a sondajelor de opinie n rndul pltitorilor de taxe i impozite.

F. Reforma sistemului de management al resurselor financiare publice Se au in vedere: Instituirea unor proceduri transparente n domeniul achiziiilor publice i al privatizrii precum i specializarea funcionarilor publici nsrcinai cu aplicarea legislaiei n aceste materii; Asigurarea unui control eficient al execuiei bugetare (sistemul trezoreriei); Limitarea fondurilor i a tranzaciilor extra-bugetare; Fundamentarea temeinic a prevederilor bugetare pentru venituri; Asigurarea unui sistem performant de audit intern i extern care s furnizeze Guvernului i Parlamentului rapoarte privind modul de gestionare i administrare al fondurilor publice.

B. CREAREA UNUI SECTOR PRIVAT COMPETITIV Concentrarea puterii economice la nivelul unui numr redus de societi comerciale precum i neparticiparea sectorului privat la procesul de luare a deciziilor fundamentale pentru mediul de afaceri, conduce la vulnerabilitatea statului n faa mecanismelor de acaparare state capture. Crearea unui sector privat competitiv constituie o prioritate a politicii economice a Romniei, n acest sens impunndu-se reformarea legislaiei comerciale, reglementarea strict a regimului societilor comerciale cu capital de stat, promovarea competiiei economice i cooperarea cu asociaiile patronale. C. REFORMA LEGISLATIV Reforma legislativ urmrit de Guvernul Romniei contribuie la consolidarea statului de drept, la stabilitatea i securitatea vieii sociale i la dezvoltarea unei economii de pia viabile.

Capitolul II: BIROCRAIA

Notiunea de birocratie Birocratia reprezinta un mod de organizare destinat administrarii pe scara larga a unor resurse prin intermediul unui corp de persoane specializate, de regula plasate intr-o structura ierarhica si dispunand de atributii, responsabilitati si proceduri strict definite82. Birocratia a caracterizat primele forme de organizare sociala, ea a existat in cadrul marilor imperii orientale din antichitate, care se bazau pe sisteme centralizate de organizare in vederea gestionarii resurselor de care dispuneau, a caracterizat statele absolutiste europene si a fost preluata si in statele nationale moderne, extinzandu-se dincolo de organizatiile statale in cvasitotalitatea organismelor sociale. In conditiile cresterii interventionismului statal, in secolul XIX, au aparut si primele referiri si analize ale fenomenului birocratic, vizandu-se in primul rand aspectele negative. Astfel, birocratia era vazuta ca opunandu-se democratiei, prin limitarea participarii unor categorii largi la procesul decizional si prin tendinta corpului de functionari de a se transforma intr-o categorie distincta si de a-si impune propriile interese prin intermediulputerii detinute83. Max Weber este cel care face din birocratie o forma de aplicare foarte generala, bazata pe profesionalism, diviziunea muncii, ierarhismul functiilor si impersonalitatea regulilor. In conceptia sa, organizarea birocratica ar asigura precizia, permanenta, disciplina, rigoarea si previzibilitatea comportamentelor, fiind superioara tuturor celorlalte sisteme84. Weber subliniaza indispensabilitatea birocratiei pentru rationalizarea procedurilor de atingere a obiectivelor in orice tip de organizatie specifica societatii industriale.Prototip alunei organizatii rationale, ea este suportul major al rationalizarii lumii moderne; birocratia nu este o putere autonoma,ci doar un aparat, centralizat,competent si eficient, dar in general subordonat unei puteri publice sau de alta natura85. Birocratia este astazi perceputa ca forma corupta generata de administratia care in loc sa-si ndeplineasca n mod corect sarcina sa de serviciu public, foloseste birocratia n propriul ei folos86.

Particularitatile birocratiei publice Prima caracteristica a organizatiei birocratice87 este locul dominant ocupat de autoritatea ierarhica. Exista un inalt nivel de centralizare a deciziilor care conduce la o izolare a nivelurilor

82 83

Zamfir C., Lazar Vlasceanu Dictionar de sociologie,Ed. Babel,Bucuresti 1998,p.71 J St. Mill, Consideration on Reprezentative Government,1861

G.Mosca, Elementti di scienza politica, 1895 Matei L., Management public, Ed. Economica, Bucuresti 2001, p. 32-34 85 Zamfir C., Lazar Vlasceanu, op.cit, p. 72 86 Interventia domnului Dan Amedeo Lazarescu in cadrul dezbaterii "Proiectul de Conventie a Consiliului Europei privind coruptia", Bucuresti 2001
84

ierarhice88. Informarea si directivele parcurg intreaga ierarhie de la varf la baza. Nivelul superior stabileste principiile generale iar esaloanele inferioare trebuie sa le puna in practica, astfel ca pe masura ce se coboara in ierarhie, regulile sunt din ce in ce mai apasatoare. Structura irarhica presupune ca fiecare nivel depinde de nivelul superior si ca fiecare angajat nu are decat un conducator, astfel ca cea mai mare parte a birocratiilor au o structura piramidala. Relatiile de autoritate sunt astfel, prestabilite si limitate arbitrar89. Aceasta autoritate centralizata se caracterizeaza prin specializare si diviziune stricta a muncii. Acest model implica o definire foarte precisa a obiectivelor organizationale90, astfel ca, organizarea birocratica ar putea sa asigure eficacitatea91. Intr-o organizatie birocratica exista reguli si proceduri impersonale, prestabilite care urmaresc sa limiteze imprevizibilul, fiind scrise si constituind memoria organizatiei. Membrii sai utilizeaza aceeasi impersonalitate in relatia cu clientii iar organizatia ar putea asigura un serviciu echitabil, onest si eficace. Totusi, comportamentul standardizat al birocratului ii dezvolta un ritualism rigid in comportament, astfel ca raspunde cu dificultate noilor cerinte92. Cele mai multe organizatii birocratice sunt destinate sa rezolve probleme de rutina potrivit unui set cunoscut de reguli. Cnd se confrunta cu o situatie neprevazuta n aceste reguli, ele au probleme serioase. Unul din motive este tendinta fiecarei persoane din organizatie sa transmita altora responsabilitatea unei astfel de decizii deoarece este posibil ca lucrurile sa nu mearga bine si sa fie tras la raspundere. Cnd ntlnesc o situatie noua, birocratii ncearca adesea s-o adapteze la una pentru care exista reguli. Aceasta tendinta de a "forta" situatiile pentru a se potrivi regulilor, n parte rezulta din nclinatia spre conformare care se manifesta n grupuri si organizatii. Astfel, desi organizatiile birocratice pot fi rationale si eficiente n rezolvarea situatiilor familiare, ele nu se pot adapa la schimbare. Situatiile noi cer moduri noi de rezolvare a problemelor, dar vechile moduri au tendinta de a se autoperpetua. Acest esec de adaptare la conditii noi uneori este denumit incapacitatea instruirii si reprezinta o limita serioasa a organizatiilor birocratice.

87

Unele elemente ale organizatiilor birocratice sunt similare in sistemul public si in cel privat, altele de natura mai ales politica se regasesc numai in organizatiile publice. 88 Crozier Michel, Le phnomne bureaucratique, Paris, ditions du Seuil, 1963, p.14 89 GOW, J. I., M. BARETTE, S. DION et M. FORTMANN, Introduction l'administration publique: Une approche politique, Qubec, Gatan Morin diteur, 1993, p. 53. 90 Idem, p.55 91 FERGUSON, S. and S. FERGUSON, Technology and Change in Bureaucratic Cultures, Optimum, vol. 19, no. 3, 1989, 41-71 92 Crozier Michel, Le phnomne bureaucratique, Paris, ditions du Seuil, 1963, p.21.

Structura birocratica poate raspunde optim unor cerinte de ordin tehnic, dar nu asigura eficacitatea in plan social-uman93. In sfarsit, specializarea foarte accentuata conduce la rutina angajatilor iar ierarhia stricta scade gradul de responsabilitate. Salariatul va vedea regulile ca finalitati, fara a le asocia cu scopurile vizate de acestea94. Astfel, valoarea instrumentala a regulilor devine o valoare finala, regulile se transforma din mijloace in finalitati iar angajatii se axeaza pe comportamentele stabilite de reguli si mai putin pe obiectivele organizatiei95. Organizatiile birocratice au tendinta de a se perpetua. n orice organizatie cu angajati, un obiectiv primar devine prezervarea organizatiei nsesi, care, la rndul ei, asigura pastrarea locurilor de munca ale angajatilor. Sociologii numesc acest proces nlocuirea obiectivului, ceea ce nseamna ca obiectivele de origine ale organizatiei sunt devansate de obiectivul primar al prezervarii organizatiei. Astfel, birocratiile se caracterizeaza prin rezistenta la schimbare si tendinta de perpetuare. Organizatiile birocratice tind nu numai sa supravietuiasca dar si sa creasca n dimensiune. O prima cauza este reprezentata de putere: prestigiul este determinat n mare masura de numarul de oameni pe care l controleaza un manager. De aceea este n interesul fiecarui manager sa angajeze ct mai multi oameni. Odata ce mai multi oameni sunt angajati, apare nevoia nmultirii altor categorii de personal (sefi de sectii si birouri, secretare etc.) Asa numita "lege" a lui Parkinson a relevat de ce nu este niciodata greu sa se dea de lucru tuturor angajatilor. Potrivit acestei "legi", munca necesara se extinde de asa maniera ca sa se foloseasca timpul si tot personalul disponibil. Se spune ca, daca sunt oameni disponibili, ceva se va gasi de facut pentru ei 96. Cresterea, diminuarea sau chiar disparitia unui volum de munca administrativa nu afecteaza in mod direct si semnificativ numarul personalului birocratic, ci intervin alti doi factori care caracterizeaza tendinta de expansiune birocratica: multiplicarea subordonatilor si multiplicarea activitatilor97. O a doua cauza este reprezentata de cresterea calitativa si cantitativa a sarcinilor care solicita o organizatie in epoca actuala. La aceste caracteristici ale organizatiei birocratice se adauga problemele particulare ale administratiei publice. Aceasta este subordonata puterii politice si astfel concepte precum imputabil, eroare decizionala, capata alt sens. Astfel, pentru a se proteja de criticile publice, administratia este
93

RANKIN, Tom, New Forms of Work Reorganization: The Challenge for North American Unions, Toronto, University of Toronto Press, 1990. 94 FERGUSON, S. and S. FERGUSON, Technology and Change in Bureaucratic Cultures, Optimum, vol. 19, no. 3, 1989, 41-71. 95 Renaud Paquet, Les dfis associs la rorganisation du travail dans le secteur public, Document de recherche 96-7, Universit du Qubec Hull, novembre 1996
96

Parkinson a calculat ca o birocratie creste in medie cu 5% in fiecare an, chiar daca nu apare nimic in plus de facut. Si cum cresterea aduce noi probleme de rezolvat, se vor tot produce noi regulamente si proceduri (atentie, 5% inseamna ca birocratia se dubleaza la fiecare 15 ani!); 97 Zamfir C., Lazar Vlasceanu, op.cit, p. 322

supusa unor controale stricte din partea organismelor centrale care dezvolta reguli suplimentare si creeaza organisme de supraveghere98. Birocraia modern Toate datele i sursele arat o cretere n numr, influen i puteri discreionare a birocraiei. Aceasta poate fi pus pe seama mai multor factori, dar evoluia rmne ca o constant a evenimentelor politice, economice i a schimbrilor sociale. Alte cauze ale acestei dezvoltri sunt ambiiile materiale ale birocrailor, aliana dintre diferitele grupuri de interese i birocrai i ca rezultat al competiiei economice internaionale i cerinelor capitalismului. Aceste explicaii nu sunt consistente pentru toate rile. Totui, existena unui sistem birocratic mai mare i mai complex apt pentru a ndeplini din ce n ce mai multe funcii este lesne de neles. Toate teoriile moderne ale birocraiei nc stau n umbra lui Max Weber. El vedea birocraia ca fiind raional i eficient, dar teoriile moderna ncearc s demonstreze disfuncionalitatea acestui sistem. Aceast schimbare de teorii are mult de a face cu schimbrile n rolul guvernului i dac birocraia nu va fi restructurat, aceste teorii vor rmne nefolositoare. Teoria lui Max Weber se baza pe distincia dintre administrativ i politic, el vznd birocraia ca un instrument eficient pentru aplicarea politicilor publice cu precizie i consisten. Raionalitatea const n aplicarea cu o tehnic precis a unor standarde legale i financiare, ceea ce putea fi realizat organizatoric printr-o ierarhie de funcii i detaarea birocrailor de orice interes personal. Aceast teorie a rmas depit din dou puncte de vedere. n primul rnd exercitarea birocratic a puterilor discreionare a crescut enorm, ea beneficiind de un puternic suport financiar, legal i politic, iar deciziile luate sunt de multe ori benefice pentru anumite grupuri. n al doilea rnd mediul politic al birocraiei moderne a fost transformat de capacitatea slbit a conducerii politice de a controla i direciona birocraia de sus n jos i de presiunile politice complexe i variate care nconjoar ageniile birocratice. Modelul weberian nu permite apariia acestor legturi ntre grupurile birocratice i agenii. n acelai timp creterea atitudinilor individualiste i antitotalitariste ale oficialilor slbete disciplina sistemului ierarhic.

Natura politicilor birocratice

98

MANION, J. L., New challenges in public administration, Administration publique du Canada, vol. 31, no. 2, 1988, 234-246.

Controlul birocraiei de ctre liderii politici a sczut i a fost modificat datorit dezvoltrii acesteia. Conducerea politic care lucreaz prin structuri mici (cabinete i legislaturi) nu se poate dezvolta att de uor ca structura piramidala birocraiei. De multe ori politicienii nu vor s mpart puterea i largi cabinete i comitete sunt ineficiente. Pentru a prentmpina aceast problem liderii politici s-au nconjurat de un staff personal i consilieri. Limitarea acestui proces const n abilitatea unui ef politic de a-i controla i folosi eficient. Liderii politici i birocraii de frunte funcioneaz ntr-o legtur simbiotic att la elaborarea ct i la implementarea politicilor. Birocraii au multe avantaje: permanena lor, neeligibilitatea, deci neputnd fi schimbai prin vot, cunotinele lor i controlul comunicaiilor pe care le pot folosi n tratativele cu politicienii. Ei vor folosi sau nu aceste avantaje pentru a-i proteja statutul. Sprijinirea politicienilor pe birocrai a dat rezultate variabile. n Marea Britanie birocraii sunt recrutai i antrenai pentru a arta sensibilitatea politic astfel c influena lor este una interpretativ. n Frana instabilitatea politic a avantajat concentrarea puterii birocratice n minile celor antrenai s o exercite. n Statele Unite numirea de ctre Preedinte a consilierilor trebuie s asigure teoretic conducerea politic i s in birocraia permanent n subordine. n practic acest sistem a dat gre, datorit recrutrilor abuzive, perioadelor scurte de conducere i lipsei de disciplin de partid i programe. Puterea nu trece neaprat de la politicieni la birocrai, ea poate fi difuzat larg prin sistemul politic sau poate fi neutralizat la fel de uor. Un rezultat al acesteia este absorbia nentrerupt de resurse birocratice n serviciul conducerii. Ambiiile politicienilor de a atinge anumite eluri rmn fr rezultat, ei trebuind s capete suportul birocratic prin renunarea la unele eluri i limitndu -i ambiiile. Fr ndoial cel mai puternic motiv pentru folosirea puterii birocratice este cnd acesta i apr statutul i privilegiile. Acesta poate fi vzut prin dificultatea interveniei politice n procesul birocratic unde balana puterii nu poate fi uor schimbat. Recrutarea membrilor birocraiei difer de la ar la ar, n unele fiind elitist iar n altel e nu. n Frana birocraii de frunte sunt educai n coala Naional de Administraie din Paris i n Institutul de Studii Politice. n Marea Britanie clasa administrativ este provenit din faculti i colegii precum Oxford i Cambridge. Celelalte ri vest europene i nord americane au preluat acest sistem la care au aderat i noile state fost comuniste.

n Africa, America Latin, Asia conducerea birocratic se recruteaz mai mult pe baza afinitii religioase, culturale, etnice, dogmatice sau de clan sau de grup de interese. Acest mode de recrutare se poate ntlni totui, chiar dac la o scar mai mic i n Europa (Irlanda de Nord, Corsica). Rmiele fostei birocraii comuniste nc domin n noile democraii aparatul administrativ rigid i nvechit. Schimbarea acestui aparat este anevoioas, iar din Africa sau America Latin avem exemple care dovedesc imposibilitatea schimbrii definitive a concepiilor birocratice manifestate de clasele politice. Nici chiar execuia n mas a cvasitotalitii membrilor de frunte a unei birocraii nu rezolv vechile probleme, noile clase birocratice prelund acelai atitudini corupte. Aceast corupie are drept consecin ncetinirea procesului de dezvoltare a problemelor i drept promotor nsi membrii birocraiei. Diferitele grupuri ale administraiei publice locale i centrale sunt supuse unei puternice politici de infiltrare de ctre diferite grupuri de interese care reuesc ntotdeauna s i satisfac propriile nevoi i s-i alieze membrii marcani ai birocraiei. Cu toate aceste limitri, priceperea profesional ofer un important instrument politic pentru rezolvarea problemelor. Astfel, birocraii pot s trateze de pe aceeai treapt sau chiar de pe o treapt mai nalt cu oamenii politici care au obinut puterea prin vot sau prin lovituri de culise (n statele totalitare). Politici ale eficienei birocratice Eficiena birocratic este un concept complex. Eficiena este un valoros instrument care depinde ns de elurile fixate. Weber a fost tatl teoriilor administraiei tiinifice. Cu toate c aceste teorii au fost dicreditate n timpurile noastre, ele rmn totui baza pentru cele mai pragmatice propuneri pentru reforma administraiei. Civa autori disting problemele de administraie pur de cele le politicii administrative (Hood, 1976). Dac un el este clar i oficialii sunt decii s-l implementeze, multe probleme rmn de rezolvat. Un program administrativ eficient trebuie s fie pregtit i s i se aloce resurse adecvate de bani, personal i puteri legale. Ordinele i informaiile trebuie transmise n interiorul organizaiei de jos n sus i lateral cu alte departamente astfel c o structur administrativ modern de mari dimensiuni face acest proces greu i duce la erori.

Studiile administrative recente au fcut eroarea de a enumera i de a pune accentul pe foarte multele probleme pe care le ntmpin implementarea unei politici eficiente, nelund n seam faptul c aceasta este o problem politic. Spre exemplu NASA a reuit s duc un om pe Lun n mai puin de un deceniu de la lansarea provocrii de ctre Kenedy, dar o alt agenie a guvernului SUA nu a reuit s dea de lucru nici mcar unui singur procent din numrul de omeri din anul 1991. Diferena este c primul el era clar i avea susinerea politic necesar i era n jurisdicia deplin a ageniei, iar n al doilea caz elul depindea de cooperarea dintre agenii i nu avea susinerea politic dect n anul electoral. Aceste cerine de cooperare nu sunt satisfcute deplin de nici o ar, da r multe dintre ele ncearc s impun un sistem mai bun dect cel actual.

Valorile birocratice i reforma Birocraia a fost ntotdeauna un subiect foarte criticat. Cei mai fioroi critici i reformatori sunt aderenii unei politici de privatizare a multor servicii publice i creterea cerinelor de eficien pentru birocrai. Limitrile acestei atitudini au fost demonstrate n Anglia, Turcia, Grecia i alte ri unde, dup privatizarea serviciilor publice, calitatea serviciilor oferite i sigurana au sczut oferind suporterilor birocraiei o puternic arm n lupta pentru pstrarea privilegiilor. Birocraia modern are i ea aprtorii ei. Ea a crescut ca un sistem efectiv pentru aplicarea legilor uniform i precis i pentru oficierea de servicii standard ctre toi indivizii. Reforma birocraiei este unul dintre punctele fierbini de campanie n toate rile, dar pn acuma nici o ar sau guvern nu au luat vreo msur pentru nlturarea acestei probleme. mprirea puterii ntre administraia central i cea local este strns legat de descentralizarea politic. autoritile politice locale sunt alese pe plan local i deservite de o birocraie local , astfel c flexibilitatea birocraiei locale i a celei centrale este direct legat de ncredinarea unei mai mari puteri de decizie ctre nivelurile inferioare de guvernmnt. Sistemul francez este foarte centralizat pentru c regiunile sunt puternic dependente de serviciile oferite de ctre administraia central. Cu toate acestea influena politic este descentralizat datorit practicii ca politicienii s dein i funcii naionale i funcii locale. n Marea Britanie consiliile locale angajeaz largi staff-uri birocratice care formal sunt sub controlul lor, iar din punct de vedere politic n alegerile locale se lupt pe probleme naionale i nu pe cele privind nivelul local. Astfel c influena politic este mai mare.

n SUA exist multiple niveluri de guvernri locale, acest lucru provocnd ncurcturi chiar i pentru cea mai simpl problem. Slabele i fragmentatele uniti de guvernmnt sunt deschise infiltrrii de ctre grupurile de interese economice i mult mai deschise la interveniile departamentelor centrale i guvernamentale. Din punct de vedere numeric este ireal dorina unora de a avea o birocraie extins pentru c n multe din rile cu guverne slabe prezena unei birocraii profesioniste este foarte limitat. Restructurarea responsabilitii administrative Una dintre cele mai acute probleme ale birocraiilor mari este reprezentat de controlul politic care formal este unul absolut, dar care n practic este sporadic i nesigur. Responsabilitatea birocrailor pentru faptele lor este foarte limitat iar aceasta lovete n ncrederea manifestat de populaie n aparatul administrativ i n guvern. Un numr de soluii teoretice ar putea fi: 1) S se fac distincia dintre personalul permanent i cel ales, dar aceasta s-a dovedit nerealist datorit procesului de migrare continu dintre lumea administrativului i lumea politic. n rile fost-comuniste aceast distincie este aproape imposibil datorit gradului mare de interactivitate dintre cele dou. 2) Aplicarea unui sistem asemntor celui suedez unde ministrer mici se ocup numai de realizarea politicilor i toate funciile operaionale sunt realizate de un ntreg spectru de agenii. Aceast teorie este i ea imposibil la scara ntregii lumi pentru c dei ministerele fac legile i ageniile le aplic, exist un sistem aproape nevzut de coordonare ntre cele dou. 3) Alt rspuns este ideea de birocraie reprezentativ, perspectiva fiind aceea c o birocraie trebuie s reprezinte structura i compoziia ntregii populaii. Dac aceasta ar nsemna c seniorii birocrai ar trebui s aib aceeai clas i fond educaional i s duc acelai stil de via ca un senior manager, condiia este ndeplinit. Aceast birocraie reprezentativ ar fi una conservatoare i ar susine puterea politic din societate, existent la acea dat. Cel mai radical neles al birocraiei reprezentative presupune deschiderea sistemului, inclusiv al celor mai nalte poziii pentru indivizi din grupuri sociale defavorizate, precum i din minoritile etnice existente n acel stat. Reformatorii au ncercat n Frana, Marea Britanie (reformele lui Fulton)dar au euat lamentabil datorit accesului slab la educaie al grupurilor sociale vizate i a rezistenei efilor actuali ai birocraiei. Un alt sens al acestei birocraii reprezentative este acela al reprezentrii grupului, adic fermierii ar trebui s conduc ageniile responsabil de acest sector, sau cei interesai (clienii) s conduc ageniile responsabile de locuinele

sociale care vor produce astfel proiecte acceptate de toi. Orice reform n birocraie va ridica ntrebri asupra valorii i naturii ntregii administraii. Nevoia de schimbare n politicile administrative este din ce n ce mai apstoare odat cu dezvoltarea nemaintlnit a sociatii i apariia unor probleme de nerezolvat pentru structura actual a administraiei. Aceste reforme vor fi n continuare discutate, dar ele arat dependena birocraiei de politic i a politicii de birocraie. Pentru ca administraia public s aib un rol hotrtor n viitor, paii concrei trebuie fcui pentru realizarea unei flexibiliti reale.

Debirocratizare prin reorganizare

Printre numeroasele eforturi depuse in ultimii zeci de ani de organizatii pentru a raspunde noilor conditii de productie si concurenta, reorganizarea muncii ocupa un loc central 99. In timp ce Osterman100 aprecia ca 35% din organizatiile americane din sectorul privat au introdus practici inovatoare in organizarea muncii inainte de 1992, Long101 constata intr-un studiu asupra a 5000 de organizatii, ca aproximativ doua treimi au introdus o inovatie oarecare in organizarea muncii intre 1980 si 1985. In plus, aceste inovatii au cunoscut o durabilitate de 67% pe o perioada de mai mult de cinci ani102. Aceste date, ca si numeroase articole de specialitate, vin sa confirme importanta punerii in discutie a modelului traditional, birocratic, in sectorul privat si introducerea inovatiei. Totusi, se pare ca in sectorul public lucrurile sunt putin diferite, lucru dovedit de faptul ca inovatia din acest

99

HEBDON, Robert and Douglas HYATT, "Worplace Innovation in the Public Sector: The Case of

the Office of the Ontario Registrar General", Journal of Collective Negotiations in the Public Sector, Vol. 25 (1), 1996, 63-81.
100

OSTERMAN, Paul, How common is workplace reorganization and who adopts it?, Industrial

and Labor Relations Review, Vol. 47, Num. 2, 1994, 173-188.

101

LONG, Richard, "Factors Affecting the Introduction of Workplace Innovations", Rapport du

26me Congrs de l'ACRI, Qubec, 483-494.

102

BETCHERMAN, Gordon, Norm LECKIE and Anil VERMA, HRM Innovations in Canada:

Evidence from Establishment Surveys, Kingston, Queen's Paper in Industrial Relations, QPIR 19943, 1994.

sector este mult mai lenta103, cu toate ca, organizatiile publice fac fata unor constrangeri economice si politice comparabile, in sensul presiunilor pe care le creeaza, cu cele din sectorul privat. Astfel, in timp ce cererea de servicii publice de calitate se accentueaza, resursele pentru a oferi aceste servicii sunt in scadere104, iar din moment ce finantele publice sunt in criza, utilizatorii sunt pusi in fata unor servicii mediocre din punct de vedere al calitatii105. Intr-un astfel de context, reorganizarea muncii poate reprezenta o solutie in cautarea eficientei utilizarii resurselor umane din sectorul public si diminuarii birocratiei.

Conceptul de organizare a muncii Organizarea muncii are in vedere modul in care sunt construite si structurate obiectivele, modul in care sunt adoptate deciziile si modalitatile de exercitare a controlului 106. Organizatiile, publice sau private, vor trebui sa puna in aplicare, tinand cont de constrangerile interne si externe, cele mai eficiente si eficace actiuni, vizand fiecare componenta de organizare a muncii. Modelul dominant de organizare, numit traditional, este fondat pe ideile lui Taylor, Mayo si Weber, este modelul care a fost utilizat cel mai mult in organizarea muncii pentru functia publica, dar si in sectorul privat. In cadrul modelului traditional, obiectivele sunt construite si structurate prin intermediul directiilor de urmat. Ele sunt definite in mod detaliat dupa elaborarea fiecarei etape de lucru. Cea mai mare parte a timpului de descriere a obiectivelor este insotita de voluminoase manuale de proceduri ce explica modul de lucru pentru diferite tipuri de activitati. In marileorganizatii publice, descrierea obiectivelor generale este realizata de biroul central care realizeaza si manualele procedurale. Fiind imposibil de prevazut in aceste documente toate situatiile posibile, biroul central va avea in vedere cele mai apropiate niveluri ierarhice, care la randul lor, vor adauga directive pentru nivelurile inferioare. Un astfel de mod de lucru, lasa putin loc exprimarii autonomiei si creativitatii. Prin reorganizarea muncii, se are in vedere acordarea unei puteri de apreciere a modului de realizare a

103

MELTZ, Noah and Anil VERMA, "Developments in Industrial Relations and Human Resource

Practices: An Update from the 1980s", in T.A. KOCHAN, R.P. LOCKE and M.J. PIORE, Employment Relations in a Changing World Economy, Cambridge, MIT Press, 1994.
104

THIER, Grard, La qualit totale, nouvelle panace du secteur public?, Sainte-Foy, Presses de

lUniversit du Qubec, 1994.

105

ORGOGOZO, I. et H. SRIEYX, Changer le changement: On peut abolir les bureaucraties,

Paris, ditions du Seuil, 1989.

106

RANKIN, Tom, New Forms of Work Reorganization: The Challenge for North American Unions, Toronto, University of Toronto Press, 1990.

unei activitati pentru functionar. Astfel, sunt necesari parametrii generali si obiective clare care sa inlocuiasca manualele de proceduri si reguli,precum si sarcini acordate unor echipe de lucru formate din salariati polivalenti. Acestia din urma vor fi implicati si in elaborarea sarcinilor ce le vor fi incredintate. A doua componenta a organizarii muncii are in vedere modul de adoptare a deciziilor. In cadrulmodelului traditional, managerii sunt singurii care adopta decizii privind subordonatii. Comunicarea este de tip descendent si are in vedere in primul rand transmiterea informatiilor sau a directivelor privind anumite proceduri ce trebuie respectate. Implicarea salariatilor in procedurile decizionale este minima. Noul model presupune in primul rand o participare directa a angajatilor in cadul proceselor decizionale: participare directa in luarea deciziilor care ii vizeaza direct, prin informare si consultare. Pentru a asiguracooperarea angajatilor, ca si adeziunea fata de regulile si procedurile stabilite de catre conducere, este utilizata o a treia componenta a organizarii muncii, si anume controlul. In cadrul modelului traditional, supravegherea si verificarea muncii, constau in

rapoartele intocmite de catre nivelul ierarhic superior cu privire la conformitate, aplicarea regulilor si productivitate, coercitia fiind des utilizata. In cadrul noului model, control prin intermediul procedurilor si supravegherea, sunt inlocuite de o adeziune normativa. Mijloacele traditionale de control sunt inlocuite cu strategii ce vizeaza apartenenta si identificarea angajatului cu organizatia, cu schimbari in cultura organizatiei bazate pe mobilitate. Aceste strategii urmaresc o adeziune si un control de natura normativa.

Cadru explicativ privind reorganizarea muncii

Dupa cum am vazut, modelul traditional, birocratic, de organizare a muncii comporta unele limite, indeosebi o foarte mare rigiditate, dificultati in a face fata unui mediu in schimbare ca si costuri greu acceptate in perioade de limitarea finantelor publice, dar aceste elemente nu sunt suficiente pentru a explica necesitatea introducerii reorganizarii muncii in sectorul public. Conform modelului explicativ realizat de Kochan, Katz si McKersie 107 si dezvoltat de Chaykowski si Verma108, reorganizarea muncii este un proces ce presupune o serie de etape. Conform acestui model, contextul unei crize constituie elementul de declansare a schimbarilor. In
107

KOCKAN, Thomas A., Harry KATZ et Robert MCKERSIE, The Transformation of American

Industrial Relations, Ithaka, ILR Press, 1986.

108

CHAIKOWSKI, Richard and Anil VERMA, Industrial Relations in Canadian Industry,

Toronto, Holt, Rinehart and Winston, 1992.

cadrul Fig. 1 este prezentat cadul explicativ al lui Chaykowski si Verma, adaptat la problematica ce ne intereseaza. Fig. 1 Cadru explicativ privind reorganizarea muncii
Sistem traditional: Birocratie publica Perceperea unei situatii de criza

1 _ _ _ 2 _ _

3 _ _ _ 4 _

Factori de emergenta sau nonemergenta 5

_ _

Reorgani zarea muncii

6

Situatia de turbulenta in care se afla sectorul public este bine cunoscuta. Ceea ce ne intereseaza este mai buna intelegere a fenomenului de reorganizare a muncii in vederea debirocratizarii.

Mediu turbulent : extern sau intern

Vointa de schimbare; Status-quo leadership

Perceperea unei situatii de criza

Indiferent de natura ei, fiscala, politica, economica, situatia de criza este mentionata de mai multi autori ca un factor ce explica schimbarea109. Pentru functia publica, actioneaza in primul rand criza economica si cerintele pentru servicii publice ale populatiei ca factori ce solicita schimbarea. Criza din serviciile publice depaseste exigentele de limitare a finantelor publice. Chiar esenta Statului-providenta si rolul sau de redistribuire a bogatiei sunt puse in discutie110. Criza nu este doar economica; este si politica. Aceasta dubla criza are influente importante asupra prioritatilor si filosofiei gestiunii publice. Astfel, apar initiative publice de anvergura, care tind sa reformeze sistemul public sau componente esentiale ale acestuia. Dar numai in anumite cazuri privilegiate se apeleaza la reorganizare,alteori se foloseste privatizarea sau dereglementarea. Strategiile reformei initiate datorita perceperii unor situatii de criza sunt dependente de contextul specific i sunt modelate de detaliile culturale i instituionale ale fiecrei ri.
109

A se vedea si BORINS, S. F., Innovation en gestion publique: leons tires du concours de

l'IAPC, Optimum, vol. 22, no. 3, 1992, 5-16, KERNAGHAN, K., Empowerment and public administration: revolutionary advance or passing fancy?, vol. 35, no. 2, t, 194-214, 1992.
110

ROSANVALLON, Pierre, La crise de l'tat-providence, 2e dition, Paris, dition du Seuil,

1984.

Vointa de schimbare a liderului

Doar perceperea starii de criza nu este suficienta pentru a recurge la reorganizarea muncii; este necesar un catalizator. Acest al doilea factor, pune astfel accentul pe rolul principal jucat de catre agentul schimbarii. Acesta va trebui sa fie un campion al innoirii, care va declansa initiative si care ii va proteja pe cei care risca alaturi de el111. Acest inovator se va situa intotdeauna la un nivel superior al ierarhiei, avand destula putere si credibilitate pentru a-si elabora viziunea, a o face cunoscuta si a obtine adeziunea si participarea unei mase critice de angajati112. Acest agent al schimbarii este convins de necesitatea reorganizarii muncii. El crede in serviciile oferite de Stat si colectivitatile locale si doreste sa contribuie la imbunatatirea prestarii acestora113. n rile care au urmrit desconcentrarea responsabilitilor managementului resurselor umane managerii operativi au o poziie crucial situat ntre formularea i executarea politicii n domeniul managementului resurselor umane n msura n care ei trebuie s asigure prestarea serviciilor publice i insuflarea noilor teorii subordonailor lor. Ca rezultat, o msur semnificativ a succesului sau eecului iniiativelor n domeniul managementului resurselor umane, axate pe desconcentrare, se bazeaz pe abilitatea managerilor operativi de a adapta principiile reformei la exigenele conducerii zilnice a personalului. Totui, strategiile explicite, care vizeaz orientarea managerilor operativi pe calea reformei, sau chiar furnizarea instrumentelor necesare pentru a realiza reformele, lipsesc adesea114.

Factorii de emergenta de natura structurala Dupa cum am vazut, organizarea structurii birocratice si procesul sau decizional complex si centralizat limiteaza inovatia. In plus, subordonarea agentilor de control in birocratia publica, tinde sa impiedice orice proces de schimbare.115

111

OSBORNE, D. et T. GAEBLER, Reinventing government: How the Entrepreneurial Spirit is de CARUFEL, A., Le changement de culture organisationnelle pour les cadres du secteur

Transforming the Public Sector, Reading, MA., Addison-Wesley, 1992.

112

public, Optimum, vol. 24, no. 3, 18-27, 1994.

113

DENHARDT, R. B., The pursuit of Significance: Strategies for Managerial Success in Public Organizations, California, Wadsworth Publishing Company, 1993. 114 114 Matei A. coordonator, Integrarea managementului resurselor umane in reforma functiei publice, Ed. Economica, Bucuresti, 2001, p. 30
115

ZAWACKI, R. A. et D. D. WARRICK, Organization Development: Managing Change in the Public Sector, Illinois, International Personnel Management Association, 1976.

Nivelul de autonomie al agentilor publici este adesea limitat: functia publica are o structura centralizata sau agenti centrali stabilesc reguli si proceduri. Astfel, managerii publici nu pot apela cu usurinta la reorganizarea muncii pentru ca nu pot influenta regulile si procedurile ce vizeaza domeniul lor de activitate. Dar trebuie sa avem in vedere si interventiile politice in administrarea functiei publice. Adesea, inovatia nu poate fi adoptata decat daca exista un mandat politic in acest sens. In plus, schimbarile de orientare politica sunt dese si uneori incompatibile unele cu altele. Aceste schimbari pot influenta negativ initiativele de reorganizare a muncii deturnand eforturile spre obiective organizationale care nascute fiind din ideologii politice, nu se bazeaza pe concepte de eficienta si eficacitate ci mai mult pe consensul public116. Aceste elemente structurale, fiind influentate de controlul central, de autonomia de gestiune locala ca si de interventiile politice, pot lua infatisari diferite in functie de sectorul in care actioneaza. Intensitatea lor difera in functie de serviciul oferit si dimensiunea organismului public.

Factorii de emergenta in gestiunea resurselor umane

Abordarea utilizata in gestiunea resurselor umane se afla in centrul modelului de organizare a muncii care domina intr-o organizatie. Criteriile de recrutare, selectie si promovare, sistemele de clasificare si de remunerare, structura si practicile relatiilor de munca sunt elemente care influenteaza modelul de organizare a muncii si posibilele sale transformari. In ceea ce priveste cea mai mare parte a acestor dimensiuni de gestiune a resurselor umane, organizatiile publice, de nivel central sau local, trebuie sa respecte politicile agentiilor centrale, pe care doar le aplica. Aceasta repartizare a autoritatii decizionale, nu face altceva decat sa inlature o buna parte din mijloacele de gestiune utilizate de manageri117. Acest fapt poate fi real in sensul in care structurile decizionale nu lasa nimic la latitudinea managerilor sau poate fi artificial in cazul in care managerii percep ca realitatea organizationala nu le permite sa adopte caile pe care si le3

116

BOOTH, S. A., La gestion de l'innovation: un modle gnral, Revue franaise

d'administration publique, no. 59, juillet-septembre 1991, 367-377.

117

PARENTEAU, Roland, "Peut-on parler de management public ?" dans Mohamed CHARIH et

Michel PAQUIN, Les organisations publiques la recherche de l'efficacit, Sainte-Foy, ENAP, Universit du Qubec, 1994, 1-17.

doresc118. Asadar, realitatea ca si modul de percepere a acesteia sunt elemente determinante in reorganizarea muncii. Managerii functiei publice nu poseda nici o cale de a influenta sistemele de remunerare, utilizate adesea in sectorul privat ca stimulent de inovare si productivitate119. Astfel, remunerarea nu poate fi utilizata ca mijloc de reorganizare a muncii. Situatia este diferita in ceea ce priveste selectia si evaluarea personalului, existand o oarecare autonomie a managerilor publici, mai ales in cazul evaluarii. In sistemul traditional de organizare a muncii, functionarul este evaluat in functie de conformitatea sa fata de norme si nu in functie de rezultate. In ceea cepriveste selectia personalului, chiar daca agentiile centrale stabilesc criteriile generale, managerul public poseda o oarecare putere discretionara. Totusi, problema se pune daca accentul cade asupra capacitatilor, atitudinilor si potentialului inovator sau asupra cunoasterii si aderarii la reguli si norme. Managerul functiei publice, are adesea perceptia ca nu poseda instrumentele necesare pentru a-si motiva subordonatii. Aceasta conceptie este in mare parte falsa, dar intensitatea ei in spiritul managerului are o influenta decisiva in procesul de reorganizare a muncii.

Elementele cadrului explicativ prezentate in cadrul Fig.1 ne ajuta sa intelegem mai bine elementele reorganizarii in sectorul public, elemente prezentate sintetic in Tab.1. TAB. I Sinteza factorilor ce explica reorganizarea in sectorul public

FACTORI Perceperea situatii de criza Leadership unei

TIPUL SI GRADUL DE INFLUENTA Element esential in reorganizare. Adesea este elementul

declansator. Noul lider, asigura continuitatea organizarii muncii.

118

GIBLIN, E. J., "Organization Development: Public Sector Theory and Practice" dans R. A.

ZAWACKI et D. D. WARRICK, Organization Development: Managing Change in the Public Sector, Illinois, I.P.M.A., 1976, 121-130.
119

St-ONGE, Sylvie, "Reconnatre les performances", Revue Gestion, Vol. 29, Num. 3, Septembre

1994, 88-98.

Factorii emergenta

de

Vointa de a induce o cultura pentru servicii de calitate este

adesea elementul care conduce la schimbare Instabilitatea datorata interventiilor politice poate bloca

procesele de schimbare Atitudinea managerilor publici influenteaza introducerea

schimbarii. Gestiunea centralizata intarzie introducerea schimbarii in profunzimea organizatiei.

Efecte ale birocratiei publice si modalitati de inlaturare Nivelul sczut in ceea ce priveste standardele de prestare a serviciilor i lipsurile de structur nc neeliminate (lipsuri i incoerene legislative, lipsuri instituionale i de comunicare), impun schimbarea, adic reforma, prin eliminarea cauzelor de fond i construirea unor noi mecanisme, eficiente i durabile pentru utilizatorii de servicii.

Rezumnd, ntre indicatorii antireformei, regsim: * blocarea accesului la informaia public la nivelul unor compartimente ale administraiei i difuzarea acesteia n mod discriminatoriu, genernd din plecare anse inegale ntre competitori sau favoriznd astfel manipularea opiniei publice; * promovarea i meninerea n funcii administrative a unor persoane care decid (ilegal i imoral) n situaii de conflict acut de interese ntre afacerile personale i atribuiile funciei publice deinute; * ocolirea sau eliminarea concurenei pe piaa serviciilor publice sau n activitatea de valorificare a bunurilor patrimoniale ale unitilor adminitrativ teritoriale, prin promovarea clientelei politice, profesionale sau de alt natur; * promovarea de criterii subiective, uor de manipulat, acolo unde se adopt totui proceduri concureniale, (intervenionismul politic fiind frunta n manipularea licitaiilor pe baza unor astfel de procedee); acest intervenionism politic nociv este alimentat de reminescene ale mentalitii totalitare, de corupie i incompeten, trei cauze fundamentale ale strii actuale, ce triesc n simbioz; * impiedicarea accesului pe pia a altor concureni, prin diferite metode incorecte, ntre care aplicarea de msuri (cntare) diferite furnizorilor poteniali i beneficiarilor;

tratamnetul inegal al cetenilor prin rezolvarea preferenial a petiiilor unora dintre acetia, prioritatea absolut avnd cei ce pot ptrunde pe firul scurt sau pe filier, atitudine puternic favorizatoare a corupiei; meninerea haosului administrativ i managerial, lipsa de rigoare n circulaia, evidena i arhivarea documentelor, putndu-se, n aceste condiii, rezolva mai uor petiiile peste rnd ale clienilor prefereniali sau fcnd aa dificil evidenierea pierderilor, tergnd urmele incompetenei, clientelismului i corupiei;

* * *

lipsa mecanismelor de responsabilizare a personalului administrativ; lipsa mecanismelor de promovare i motivare a muncii productoare de valoare; pstrarea relaiilor administrative, subiective i ineficiente, ntre autoritatea local i prestatorii de servicii publice i amnarea sau blocarea introducerii unor relaii contractuale durabile; nerespectarea cerinelor unor relaii contractuale eficiente i echilibrate, acolo unde aceast relaie s-a impus; lipsa de respect pentru lege, mimarea respectrii ei sau chiar nesocotirea acesteia, de regul prin obinerea (asigurarea) unei protecii sus puse (cupola);

Dup cum se poate observa, blocarea accesului la informaie, lipsa concurenei loiale i construcia instituional confuz i subiectiv sunt principalele medii n care mentalitile totalitare, corupia i incompetena acioneaz nestingherite n interesul unor grupuscule profitoare, n contradicie total cu interesul general. Pentru ca o structur ca cea din administraia public, care asigur servicii cetteanului, s funcioneze, este nevoie de o conducere performant, dar i de un personal bine pregtit i motivat. Astfel, se impune schimbarea atitudinii birocratice cu una de asigurare permanent a unei nalte caliti a serviciilor, care se poate realiza prin ridicarea standardelor la n ivelul celor europene, pe baza managementului calitii. DIMINUARE BIROCRAIEI, urmrete asigurarea transparenei activitii administrative, a publicitii i al liberului acces la informaiile publice aferente serviciilor, eliminarea situaiilor de conflict de interese pentru alei i funcionari, organizarea adecvat (performant) a compartimentelor de strategie, administrare a bugetului i a birourilor de lucru cu publicul, modificarea procedurilor de avizare prin preluarea sarcinii de obinere a acestora de ctre funcionarii administraiei, introducerea, n mod sistematic i obligatoriu a managementului sistemului calitii dup ISO 9000 i a managementului financiar al centrelor de cost/profit/responsabilitate, promovarea generalizat a competiiei loiale i transparenei la

obinerea unei funcii, selectarea unui corp de funcionari publici competent i onest, n serviciul comunitii locale, promovarea promotorilor reformelor n administraie (a agenilor schimbrii). Avand in vedere amploarea si varietatea retelei de organe ale administratiei publice si complexitatea sarcinilor pe care aceste organe trebuie sa le indeplineasca pentru organizarea executarii si executarea legii si ca administratia publica nu este altceva decat activitatea unor colective organizate de oameni care desfasoara aceasta activitate in raport cu alti oameni, problematica celor care lucreaza in organele administratiei publice si care formeaza personalul acesteia capata o importanta deosebita. Se constata ca organizarea executarii si executarea legilor tarii cu care este abilitata administratia publica, nu se poate realiza daca nu exista oameni capabili, competenti, activi, bine pregatiti si devotati binelui public, care sa fie insarcinati cu punerea in executare a acestora.

Pentru mbuntirea managementului de personal n administraia public, apar necesare msuri precum: definirea clar a rolurilor, responsabilitilor i relaiilor dintre instituii; instituirea unui serviciu public profesional i neutru din punct de vedere politic; sitemul de management s se concentreze pe rezultate, intensificndu-se eficiena n furnizarea serviciilor publice; restructurarea ierarhiei organizaionale pentru creterea performanelor i dezvoltarea carierei angajailor; practicarea unor politici de personal, bazate pe motivarea i dezvoltarea planului de carier; ncurajarea crerii unor grupuri profesionale i a unui sistem de dezvoltare a acestora; pregtirea angajailor s rspund la schimbare (managementul schimbrii); practicarea metodei de lucru cu experi, colaboratori, pentru unele proiecte i activiti specifice; practicarea unui sistem de salarizare care s atrag i s menin oamenii competeni; creterea operativitii n adoptarea decizei; reducerea consturilor adoptrii deciziilor administrative; conducere participativ, prin obiective; promovarea managementului de proiect; identificarea nevoilor de formare; conceperea i planificarea de programe de pregtire; conceperea de strategii viabile de formare, recrutare i selecie a personalului, n concordan cu activitatea i politica de afaceri a administraiei publice.

n vederea pregtirii examinrii, este recomandat urmtoarea legislaie: 1.Legea 188/1999 Privind Statutul funcionarilor publici 2.Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduita a functionarilor publici 3.Legea 50/ 2007 entru modificarea si completarea Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduita a functionarilor publici 4. Legea 78/2000 privind prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie