www.SURSA.

md

Deontologia functionarului public

Deontologia, ramura a Eticii, este stiinta care studiaza obligatiile si
comportamentul celor care practica o anumita profesie.
Deontologia are la baza datoria morala, fara a se suprapune nsa cu studiul
filosofiei sau a teoriei generale a datoriei morale. De asemenea, trebuie precizata o
deosebire esentiala ntre etica si deontologie. Astfel, n timp ce etica cuprinde
studiul filosofic al datoriilor, deontologia este o stiinta aplicata sau aplicabila.
n cazul functiei publice, scopul Deontologiei este reprezentat de realizarea
eficientei serviciului public si satisfacerea nevoilor cetateanului.
Eficienta nu reprezinta numai rezultatul unei bune organizari si conduceri a
unei activitati. Obtinerea unei eficiente maxime depinde si de gradul de
constinciozitate de atitudinea constiincioasa fata de ndatoririle de serviciu a
functionarului public.
n cazul n care functionarul public are o situatie juridica bine stabilita si i
sunt asigurate unele drepturi care sa-i permita desfasurarea activitatii n bune
conditii si asigurarea unui trai decent, el se va putea dedica ntru totul activitatii
autoritatii sau institutiei publice din care face parte. n aceste conditii, el sj va
ndeplini cu constiinciozitate sarcinile de serviciu si va pune n exercitiul functiei
toate cunostintele si calitatile sale.
Persoana care ocupa o functie publica are pe langa obligatiile de consilier
juridic o serie de obligatii cu caracter moral, fie scrise, fie nescrise, si care
circumscriu etica profesiei de functionar public. Toate aceste datorii morale pe care
un functionar le respecta pe durata exercitarii unei functii publice poarta generic
denumirea de ,,deontologie". Sintagma ,,deotologie" provine din cuvintele grecesti
,,deon", ,,deontos" care nseamna ,,ceea ce se cuvine", ,,ceea ce trebuiefacut" si
,,logos" care nseamna ,,studiu, stiinta".
Dimensiunea morala a normelor pe care trebuie sa le respecte oamenii a fost
subliniata si de Immanuel Kant care a aratat ca: "Legea nsasi trebuie sa fie scopul
1

www.SURSA.md

unei vointe morale bune, pentru ca interesul moral este un interespur, care nu
depinde de simturi".
Datoria primordiala a functionarului public este servirea interesului gnral
asa cum reiese din nsasj etimologia cuvantului administratie din latinescul
"administer" care nseamna ,,slujbas, senvitor"
Prin urmare, obligatiile de ordin moral ce trebuie respectate deriva din
scopul exercitarii functiei publice, anume slujirea societatii si a cetatenilor. n
masura n care actele normative stipuleaza expres aceste obligatii morale, ele
dobandesc dimensiune profesionala.
n dictionarul "Le Petit Larousse"(1955) este definita deontologia ca
"ansamblul de reguli care reglementeaza o profesiune, conduita celor care o
exercita, raporturile dintre acestia, raporturile dintre acestia si clientii lor, dintre ei
si public".
Deontologia, prin specificul obiectului sau de cercetare se afla la la granita
dintre drept si morala. Ea reprezinta ansamblul normelor care contureaza un
anumit tip de comportament profesional sau privat. Unele din aceste norme sunt
consacrate juridiceste, putand fi deci impuse prin interventia fortei de coercitie a
statului, altele sunt sactionate doar de opinla publica, nscriindu-se n categoria
normelor etice.
Deontologia poate fi considerata o punte ntre stiintele juridice (dreptul) si
etica, putand fi studiata sub doua aspecte: acela al reglementarilor date n temeiul
"principiului legalitatii" coroborat cu principiile morale.
O alta definitie ce a fost data deontologiei functiei publice este n sensul ca
ea reprezinta: "ansamblul normelor juridice si morale aferente functiei publice, ca
element ntrinsec serviciului public, statuat.obiectiv de catre societate la un
moment dat, n scopul eficientizarii serviciuli public de catre cei chemati a
ndeplini functia publica".
Din definitie putem desprinde urmatoarele trasaturi:

www.SURSA.md

Deontologia functiei publice reprezinta un ansamblu de norme

juridice si morale, deci, o mbinare a dreptului cu morala;

Normele mentionate sunt aferente functiei publice ca element

intrinsec serviciului public;

Statuarea obiectiva a acerstor norme de catre societate face referire

n primul rand la un cadru legal, stiut fiind ca legea are caracter general si
impersonal, fapt ce permite oricarui nterpret al problematicii o abordare
obiectiva a studiului;

Aprecierea deontologiei functiei publice ,,la un moment dat",tine

de caracterul istoric al evolutiei sociale a dreptului si moralei. Astfel, o

anumita abordare
avea deontologia functiei publice ntr-o anumita oranduire, si o cu totul alta
abordare are n momentul de fata. Aceasta trasatura poate fi nuantata si
spatial, nu numai cronologic, deoarece chiar ntr-un anumit moment istoric
pe suprafata planetara fiecare stat are propria sa reglementare legala si
propriile precepte morale ale abordarii deontologice a functiei publice;

Scopul deontologiei este circumstantiat serviciului public, avand un

caracter nu numai teoretic ci si unul practic foarte bine determinat;

Deontologia functionarului public exprima la randul ei ansamblul normelor
referitoare la comportamentul profesional si moral al functionarului public n
serviciu si n afara serviciului, avand n vedere ca este purtatorul autoritatii publice.
Unele precepte morale sunt consacrate juridic, devenind norme juridice,
putand fi aduse la ndeplinire, n cazuri extreme, prin forta de coercitie a statului,
pe cand alte reguli morale raman de domeniul normelor etice, sanctionate doar de
opinia publica.
Pentru a fi pusa n aplicare legea trebuie nteleasa si interpretata n litera si
spiritul ei.

www.SURSA.md

Adesea cetatenii carora li se adreseaza legea nu o cunosc sau nu sunt de

acord cu continutul ei sau cu ntelesul acesteia si, n acest caz, se creeaza un
conflict ntre cei carora li se aplica legea si cei care o aplica.
n timp ce beneficiarii serviciilor publice doresc uneori ocolirea legii,
functionarii publici trebuie sa o aplice ntocmai (fara nsa ca puterea discretionara
cu care este abilitata Administratia Publica sa-si permita a depasi limitele legii, ci
doar a alege dintre mai multe variante prevazute de lege, pe cea care corespunde
cel mai bine situatiei date, cerintei beneficiarului).
ntrucat n actiunile sale functionarul se exprima pe sine trebuie totusi ca n
exercitarea functiei publice sa nu uite ca este pus n slujba cetatenilor, a interesului
public, caruia trebuie sa-i dea satisfactie cu ntaietate.
Pentru ca functionarii publici sunt purtatorii puterii discretionare a
administratiei publice, si adesea se pot corupe sau manifesta abuziv prin ncalcarea
drepturilor si intereselor cetatenilor, este necesar ca normele ce privesc
comportamentul profesional si moral al functionarului public, deontologia acestuia,
sa se refere atat la relatiile sale n interiorul serviciului, cu sefii ierarhici, cu
subalternii, cu ntregul personal, cat si cu beneficiarii activitatiisale, cu celelalte
persoane juridice, inclusiv cu celelalte institutii ale statului, de fapt cu societatea n
ansamblul sau.
Literatura de specialitate a sesizat unele ambiguitati din administratia
publica n ceea ce priveste granitele dintre lege si etica, pe de o parte, si ntre etica
si coruptie, pe de alta parte. Astfel, unii autori considera necesara studierea
problemelor legale, cum ar fi conflictul de interese si evitarea atragerii raspunderii
n fata legii, n timp ce altii aduc n discutie gradul" de etica al unor decizii luate
de functionarii publici, care nu sunt acoperite din punct de vedere legal.
Functionarii publici actioneaza pe baza unei varietati de principii si
percepte. Anumite percepte etice sunt implicite, altele sunt explicite, unele dintre
ele fiind chiar contradictorii. Oricum, toate aceste principii au la baza etica vazuta
ca virtute si responsabilitate.
4

www.SURSA.md

Iata cateva din aceste precepte:

Integritatea fiscala. Un semn important al comportamentului etic este

reprezentat de modul n care cineva se raporteaza la problema banilor.

Sustinerea teoriei pluraliste. Sistemul politic reprezinta echilibrul de putere

ntre grupurile economice, profesionale, religioase, etnice si geografice. Fiecare din

aceste grupuri cauta sa-si impuna vointa n politica publica, dar fiecare este limitat
n capacitatea de a nfaptui aceasta deoarece trebuie sa se adapteze cerintelor
celorlalte grupuri. O etica administrativa completa nseamna slujirea consecventa a
interesului publicului larg. n locul regulii majoritatii, pluralismul recunoaste
conducerea minoritara.

Acceptarea dihotomiei. n ultimul timp administratia publica a ajuns sa fie

privita ca o extensie manageriala a aparatului politic. Politica intra n activitatea

puterii legislative si executive, n timp ce administratia este activitatea unei clase
profesionale de manageri publici care organizeaza executarea si executa legile cat
mai eficient posibil.
Atributele unui politician sunt sunt de o alta natura decat cele ale unui
functionar public. Esenta politicii este de a lua pozitie, de a-si asuma
responsabilitati pentru deciziile luate si de recunoastere a naturii tanzitorii a rolului
politic, n timp ce esenta administratiei este de a executa legea. Asadar, moralitatea
functionarului public consta n respectarea deciziilor luate pe linia serviciului
public.
Asa cum am spus anterior, trebuie analizata problema responsabilitatii
functionarilor publici fata de functionarii politici alesi n mod democratic. Politica
si administratia nu se exclud reciproc, ele sunt doua aspecte ale aceluiasi proces.
Politicile publice reprezinta procese continue a caror elaborare este
inseparabila de punerea n practica. Politicile publice sunt elaborate pe masura ce
sunt puse n aplicare si viceversa, sunt puse n aplicare pe masura ce sunt elaborate.
Nu se poate spune exact care din cele doua are o pondere mai mare, dar se poate

www.SURSA.md

afirma ca politica are un rol mai mare n procesul de elaborare, iar administratia n
cel de implementare.
Cei care si desfasoara activitatea ntr-un serviciu public nu trebuie sa-si
stabileasca singuri sarcinile. Ei sunt responsabili n fata oficialitatilor alese de
cetateni, deci acestea sunt n masura sa stabileasca detaliat planurile de actiune.
n literatura de specialitate s-a spus ca un comportament etic rezulta din
neutralitatea administrativa deoarece functionarii publici sunt liberi sa aplice
principiile managementului pentru realizarea nevoilor cetatenilor.
Atunci cand dihotomia descurajeaza functionarul public de la efectuarea de
judecati, acestuia i este oferita o pozitie relativista care presupune ca normele etice
sunt probleme de referinta arbitrara si ca nu se pot face afirmatii obiective si
valabile. Astfel, se pun urmatoarele ntrebari: acesta este modul n care se
desfasoara activitatea administrativa, este responsabilitatea morala posibila fara
discretie administrativa? Partizanii preceptului de dihotomie spun ca raspunsul la
aceste ntrebari nu conteaza deoarece regulile reprezinta prin ele nsele niste
finalitati, iar mijloacele de actiune ale administratiei au justificare morala.

Respingerea dihotomiei. Partizanii acestei idei sustin ca, ntr-o anumita

masura, functionarul public reprezinta un initiator de valori, neputand fi niciodata

complet guvernat de altii. Se poate afirma chiar ca n procesul de luare a unei
decizii una din etape o constituie alegerea variantei optime.

Mentinerea ordinii constitutionale. Constitutia desemneaza explicit si

implicit rolul functionarilor publici care sunt chemati sa slujeasca valorile statului.
Baza n care face acest lucru,conform acestui precept, l constitui imperativul
moral al juramantului. Functionarul public a intrat ntr-un angajament solemn cu
cetatenii pe care i serveste, angajament pentru onorarea obligatiei de a oferi
oportunitati egale tuturor. Aceasta profesiune obliga, n baza principiilor
constitutionale si statutare la satisfacerea si mentinerea n mod prioritar a
interesului public fata de toate interesele particulare cu care intra n competitie.

www.SURSA.md

n izvoarele deontologiei functionarului public se gasesc n Constitutie, n

legea fundamentala a unui stat, n lege, ca act juridic al Parlamentului, n alte
categorii de acte normative (ale Guvernului si ale altor organe ale administratiei de
stat centrale sau teritorialesau autoritati locale autonome) inclusiv tratatele, care
potrivit art. 11 din Constitutie, prin ratificarea de catre Parlament, devin parte
integranta a dreptului intern.
La acestea se adauga izvoare nescrise, cutume, mai ales n domeniul
dreptului diplomatic, precum si jurisprudenta, despre care n Franta se sustine ca
prin activitatea jurisdictiei administrative care are n frunte Consiliul de stat,
Dreptul administrativ este n esenta jurisprudential, ceea ce confera practicii
judiciare statutul de "jurislator".
n literatura juridica de la noi au fost identificate mai multe principii de baza
ale deontologiei functionarului public, principii care reprezinta de altfel obligatii
juridice si morale pe care analizandu-le deja nu este cazul a le mai relua.
Toate aceste obligatii stau sub pavaza faptului ca functionarii publici sunt
purtatorii autoritatii publice si cum slujesc interesul general, pentru ei se impune o
disciplina riguroasa.
Cat priveste ndeplinirea tuturor principiilor, a obligatiilor ce compun
deontologia, aplicabila diferitelor categorii de functionari publici, trebuie
mentionat ca acestia sunt obligati sa si le nsuseasca si sa faca tot posibilul pentru a
le ndeplini, la baza activitatii si comportarii fiecaruia stand nevoia de
perfectionare continua, de educatie permanenta.
O dimensiune a eticii deontologice a unui functionar public este reprezentata
de responsabilitatea acestuia (desfasurarea activitatii n cadrul unei organizatii
impune functionarului anumite obligatii si un anumit grad de loialitate care uneori
nu corespund principiilor etice).
Responsabilitatea si raspunderea sunt considerate a fi doua standarde
profesionale ale functionarilor publici n activitatea lor de oferire de servicii
cetatenilor. Atunci cand sunt folosite ca masura a calitatii si a performantei, ele
7

www.SURSA.md

ofera functionarului public posibilitatea de a identifica punctele forte si punctele

slabe ale actiunii lui. O asemenea diagnoza poate fi utila n elaborarea unui
program de crestere a performantei profesionale.
Responsabilitatea

precede raspunderea, putand sa o elimine. n

comportamentul functionarului public trebuie sa primeze responsabilitatea,

existand convingerea potrivit careia slujirea cu credinta a interesului public este
baza comportamentului sau profesional si moral.
Inertia si lipsa de responsabilitate a fortei de munca conduc la cresterea
ineficientei. Acest lucru este evident n sectorul public, unde este posibil sa
predomine sistemul meritocratiei imperfecte.
Responsabilitatea administrativa trebuie analizata sub un dublu aspect: cel al
functionarului public fata de autoritatile superioare si cel al acelorasi functionari
publici fata de interesul public.
Pentru a putea vorbi de responsabilitatea unui functionar public, acesta
trebuie sa aiba trei atitudini (acceptarea ambiguitatii morale a oamenilor si a
politicilor publice, acceptarea importantei fortelor contextuale care conditioneaza
prioritatile ntr-un serviciu public si acceptarea paradoxurilor procedurale) si trei
calitati morale (optimismul, curajul si onestitatea dublata de spiritul de caritate).
Aceste atitudini si calitati morale sunt relevante n cazul tuturor
functionarilor publici, indiferent de nivelul la care si desfasoara activitatea (de stat
sau local) sau de natura serviciului pe care l realizeaza.
Acceptarea ambiguitatilor morale a oamenilor si a politicilor publice.
Functionarul public trebuie sa fie atent la ambiguitatea morala a tuturor
oamenilor (inclusiv a lui nsusi) si a tuturor politicilor publice (inclusiv a celor
propuse de el nsusi). Reinhold Neibuhr spunea: "Capacitatea omului de a fi corect
face ca democratia sa fie posibila, dar nclinatia lui de a fi incorect face democratia
necesara".
Nu exista nici o modalitate prin care sa se evite amestecul intereselor publice
cu cele personale. Realitatea a demonstrat ca peste tot n lume, n politicile publice,
8

www.SURSA.md

au existat elemente importante de favoritism si de castig individual care nu au

putut fi facute publice. Cu toate acestea, ntotdeauna cand este luata o decizie este
luat n considerare si efectul moral al acesteia.
n general, o persoana, cu cat ajunge mai sus pe scara puterii si a autoritatii,
cu atat mai instabila i este scara etica. Posibilitatea ca un functionar dintr-o
categorie inferioara sa intre n contact direct cu un membru al Parlamnetului este
redusa, acest lucru putandu-se ntampla doar daca a fost mandatat n acest sens. n
schimb, un director de directie sau un subsecretar de stat se poate afla, ocazional,
n situatia de a face fata fortelor parlamentare al caror efect este de a submina
integritatea ierarhiei n administratia publica.
Acceptarea importantei fortelor contextuale care conditioneaza prioritatile
ntr-un serviciu public.
Este evident faptul ca aceasta atitudine poate sa ne conduca ntr-o lume a
relativitatii eticii. Totusi, realitate a demonstrat ca aceasta situatie este inevitabila.
n fapt, aceasta atitudine tinde sa l conduca pe functionarul public spre un respect
profund fata de fortele inconstante care se regasesc n toate serviciile publice si
spre o ntelegere mai profunda a motivelor pentru care, uneori, oamenii morali tind
sa ia decizii care ncalca principiile eticii.
Paradoxurile procedurale.
Regulile, standardele si procedeele exista pentru a promova onestitatea,
profunzimea analizie facute si responsabilitatea comportamentului functionarilor
publici. Cei care n mod frecvent gasesc scurtaturi pentru realizarea sarcinilor ce le
revin, n loc sa adopte mijloacele prestabilite, ataca prin comportamentul lor
aspectul cel mai important al serviciului public: suveranitatea legii.
Daca procedurile administrative sunt considerate a fi pilonii deliberarilor si a
ordinii, uneori ele pot constitui un element al ncetinirii progresului.
Functionarul public care nu poate sa descopere si sa accepte paradoxurile
procedurale va fi prins ntr-o capcana. Acest lucru este posibil deoarece, n cazul
procedurilor, persoana care deviaza frecvent este considerata subversiva, cea care
9

www.SURSA.md

nu se abate niciodata de la proceduri nu poate sa realizeze ntotdeauna atributiile

functiei cu care a fost nvestita, iar cea care oscileaza ntre proceduri, fara nsa a le
ntelege consecintele, este lipsit de responsabilitate.
Optimismul.
Optimismul nu este un termen adecvat pentru a analiza calitatile morale ale
unui functionar public deoarece una dintre conotatii este euforia, iar serviciul
public este departe de a fi euforic. Cu toate acestea, optimismul este mult mai
sugestiv decat realismul deoarece acesta din urma este, ntr-o anumita masura,
limitativ. n cazul functionarului public, optimismul este privit ca rezultat al unui
demers rational, si nu expresia unei stari de spirit.
Optimismul este calitatea care i da omului posibilitatea de a face fata
ambiguitatilor si paradoxurilor fara ca actiunea sa sa fie imobilizata.
Adevaratul optimism este reprezentat de afirmarea valorilor si asumarea
riscurilor; nu este o credinta n lucrurile certe, ci este capacitatea de a vedea toate
posibilitatile favorabile ntr-o incertitudine.
Curajul.
Aceasta calitate a functionarului public este strans legata de ambitie,
sentimentul datoriei si recunoasterea faptului ca lipsa de actiune poate avea efecte
la fel de dureroase ca si o actiune incorecta.
n administratia publica, curajul poate lua diferite forme:

Curajul de a decide;

Curajul manifestat n relatia cu specialistii si expertii. Uneori, n

relatiile cu expertii, functionarii publici au nevoie de mult curaj deoarece aceste

relatii sunt, de obicei, apropiate n procesul decizional, spre deosebire de relatiile
cu clientii care sunt mai ndepartatesi mai slab conturate. Expertul, indiferent de
nivelul sau domeniul n care si desfatoara activitatea, este indispensabil pentru
functionarea corecta a unui sistem social complex si tehnic. Dar puterea autonoma
si disproportionata a expertilor si a domeniilor n care acestia muncesc sunt o
amenintare constanta la adresa abordarii binelui public;
10

www.SURSA.md

Asigurarea gradului necesar de neutralitate. Rapiditatea si neutralitatea sunt

corelate cu pericolul aparitiei arogantei. Dar este nevoie de curaj pentru a fi neutru,
lucru pe care cetatenii l considera deosebit de valoros pentru buna desfasurare a
serviciului public.
Onestitatea dublata de spiritul de caritate.
Curajul de a fi impersonal si dezinteresat nu are nici o valoare daca nu
conduce la actiuni si atitudini caritabile si corecte. Corectitudinea este o virtute
limitata daca nu exista spiritul de caritate.
Abaterile de la normalitate reprezinta o forma partiala sau diminuata a
responsabilitatii. Spre exemplu, monomanul (persoana care are idei fixe) este
iresponsabil n acele cazuri n care actele sau delictele comise sunt marcate de
ideile delirante. n astfel de conditii, capacitatile sale de a raspunde sunt n stare de
insuficienta sau de inferioritate functionala pentru a se putea autoconduce sau
prentampina raul. Acesta este motivul pentru care n judecarea delictelor
judecatorii solicita examene medicale pentru cei n cauza.
Alaturi de obligatiile juridice, deontologia functionarilor publici cuprinde,
asa cum a aratat M. T. Oroveanu, si ansamblul obligatiilor morale ale
functionarilor publici, toate "necesare pentru ndeplinirea misiunilor ce incumba
functiilor lor, considerate ca ndatoriri n slujba societatii, n scopul nfaptuirii
rationale, eficiente, operative si legale a Administratiei Statului si a satisfacerii
drepturilor si intereselor legitime ale persoanelor fizice si juridice".
Acelasi autor a aratat, referindu-se la obligatiile morale ale functionarilor
publici, ca pe primul plan se afla obligatia de a fi cinstit, de a combate coruptia sub
orice forma s-ar prezenta aceasta.
O alta norma morala, fundamentata pe normele moralei crestine este aceea
de a "nu face altuia ceea ce nu vrei sa ti se faca tie" norma care contribuie la
stavilirea abuzurilor si sicanelor pe care unii functionari publici le fac persoanelor
ce solicita administratiei satisfacerea drepturilor si intereselor legitime.
11

www.SURSA.md

ntr-un cadru nu numai juridic dar si moral functionarii publici trebuie sa se

adreseze semenilor cu respect si ntelegere, ca unor fiinte dotate cu ratiune si
libertate si sa nteleaga prin expresia "interesul serviciului" nu numai "echivalentul
administrativ al ratiunii de stat", ci si faptul ca mai buna servire a intereselor
generale ale societatii, a carei sarcina fundamentala revine Statului, se ntelege si
apararea vietii linistite si prospere a fiecarei persoane n parte.
O mare parte din obligatiile juridice ale functionarilor publici, asa cum au
fost analizate, se regasesc n H.G. nr. 667/8 octombrie 1991 privind unele masuri
pentru asigurarea prestigiului social al functionarilor publici si n Legea nr.
188/1999 privind statutul functionarilor publici.
Desigur, aceste acte normative cuprind doar o parte a deontologiei
functionarilor
publici.
ntr-un viitor Cod administrativ, speram sa se reglementeze cat mai
cuprinzator aspectele privind deontologia functionarilor publici.

12