ACADEMIA DE ADMINISTRARE PUBLIC DE PE LNG PREEDINTELE REPUBLICII MOLDOVA

Cu titlu de manuscris: C.Z.U.: 342.924 (043.3)

DIACONU MIHAIL

CONTROLUL
LEGALITII ACTELOR ADMINISTRATIVE
Specialitatea: 25.00.02
Organizarea i dirijarea n instituiile administraiei publice; servicii publice

TEZ DE DOCTOR N DREPT

CONSULTANT TIINIFIC:

Romanda Nicolae,

doctor n drept, profesor universitar AUTOR:

Diaconu Mihail

Chiinu, 2013

 DIACONU MIHAIL, 2013

CUPRINS ADNOTARE (n romn, rus i englez) ......................................................................................... LISTA ABREVIERILOR I ACRONIMELOR ........................................................................................ INTRODUCERE ................................................................................................................................... 5 8 9

1. VALORIFICAREA TIINIFIC 14 A CONTROLULUI LEGALITII ACTELOR ADMINISTRATIVE .......................... 1.1. Interesul doctrinar fa de problema controlului legalitii actelor administrative n Republica Moldova .............................................................................. 14 1.2. Abordarea tiinific a controlului legalitii actelor administrative n 22 literatura juridic strin ..................................................................................... 1.3. Concluzii la capitolul 1 ................................................................................................... 28 2. ACTELE ADMINISTRATIVE: TRSTURI DEFINITORII I CONDIII DE VALABILITATE .................................. 29 2.1. Actul administrativ mijloc principal de exprimare i realizare a administraiei publice ...................................................................................................... 29 2.1.1. Actul administrativ: determinri conceptuale .......................................................... 30 2.1.2. Trsturile generale ale actului administrativ ........................................................... 33 2.1.3. Clasificarea actelor administrative .......................................................................... 40 2.2. Condiiile de valabilitate a actelor administrative 46 i consecinele nerespectrii acestora .......................................................................... 2.2.1. Consideraii generale asupra condiiilor de valabilitate a actelor administrative ............................................................................................ 46 2.2.2. Condiiile de legalitate a actelor administrative ....................................................... 52 2.2.3. Oportunitatea actelor administrative .......................................................................... 71 2.2.4 Consecinele nerespectrii condiiilor de valabilitate a actelor administrative ........ 74 2.3. Concluzii la capitolul 2 .................................................................................................... 76 3. ROLUL CONTROLULUI N ASIGURAREA LEGALITII ACTELOR ADMINISTRATIVE ............................. 3.1. Coninutul, particularitile i limitele legalitii ca principiu fundamental al administra iei publice .................................................... 3.1.1. Legalitatea ca principiu al administraiei publice: concept, esen i coninut.......................................................................................... 3.1.2. Sursele legalitii administrative .............................................................................. 3.1.3. Limitele principiului legalitii ................................................................................. 3.2. Controlul n activitatea administraiei publice: forme, obiective i condiii de eficien ......................................................................... 3.2.1. Consideraii generale asupra controlului n activitatea administraiei publice ....... 3.2.2. Formele controlului exercitat asupra administraiei publice i condiiile de eficien a acestuia ............................................................................................... 3 78 78 78 82 84 87 87 93

3. 3. Impactul controlului asupra efectelor juridice ale actelor administrative ........... 100 3.3.1. Suspendarea actelor administrative ..................................................................... 100 3.3.2. Revocarea actelor administrative ......................................................................... 106 3.3.3. Anularea actelor administrative ........................................................................... 109 3.4. Concluzii la capitolul 3 ................................................................................................ 114 4. CONTROLUL ADMINISTRATIV I RECURSUL ADMINISTRATIV: PARTICULARITI I CONDIII DE EFICIEN .................................................... 116 4.1. Controlul administrativ o prim garanie a legalitii actelor administrative .............................................. 116 117 4.1.1. Controlul administrativ intern .............................................................................. 119 4.1.2. Controlul administrativ extern ............................................................................. 121 4.1.3. Controlul administrativ ierarhic .......................................................................... 124 4.1.4. Controlul administrativ specializat ...................................................................... 126 4.1.5. Controlul exercitat asupra administraiei publice locale..................................... 4.2. Valoarea recursului administrativ ca instrument de contestare a legalitii actelor administrative de ctre ceteni .................................................................................. 139 139 4.2.1. Consideraii generale cu privire la recursul administrativ .................................. 142 4.2.2. Tipuri de recurs administrativ .............................................................................. 149 4.2.3. Recursul administrativ ca procedur prealabil ................................................. 152 4.3. Concluzii la capitolul 3 ................................................................................................ 5. CONTROLUL JUDECTORESC UN ULTIM MIJLOC DE ASIGURARE A LEGALITII ACTELOR ADMINISTRATIVE ........................................................... 154 154 5.1. Conceptul, esena i valoarea contenciosului administrativ .................................. 154 5.1.1. Rolul controlului judectoresc n activitatea administraiei publice................. 156 5.1.2. Contenciosul administrativ: etimologie, determinri conceptuale i valorice.. 162 5.2. Categoriile contenciosului administrativ i particularitile acestora.................. 5.3. Problemele contenciosului administrativ i cile de consolidare a justiiei 174 administrative ............................................................................................................. 5.4. Concluzii la capitolul 5 ............................................................................................... 180 CONCLUZII GENERALE I RECOMANDRI .................................................................................... 181 BIBLIOGRAFIE ............................................................................................................................. 186 DECLARAIA PRIVIND ASUMAREA RSPUNDERII .......................................................................... 196 CV-UL AUTORULUI ...................................................................................................................... 197

ADNOTARE
Diaconu Mihail. Controlul legalitii actelor administrative. Tez de doctor n drept. Specialitatea: 25.00.02 Organizarea i dirijarea n instituiile administraiei publice; servicii publice.

Chiinu, 2013 Structura tezei. Teza de doctor n drept cuprinde: introducere, cinci capitole, concluzii generale i recomandri, bibliografie din 275 de titluri, 185 pagini de text de baz . Rezultatele tiinifice snt publicate n 15 articole tiinifice. Cuvinte-cheie: act administrativ, legalitatea actului administrativ, controlul legalitii, controlul de oportunitate, control administrativ, control ierarhic, control judectoresc, recurs administrativ, dreptul de petiionare, tutel administrativ. Domeniul de studiu: drept administrativ; organizarea i dirijarea n instituiile administraiei publice; servicii publice.
Scopul i obiectivele lucrrii. Scopul lucrrii rezid n studierea controlului legalitii actelor administrative sub aspectul coninutului, formelor de realizare i a consecinelor. Obiectivele cercetrii constau n: elucidarea trsturilor i particularitilor actului administrativ n calitatea sa de mijloc principal de exprimare i realizare a administraiei publice; abordarea complex a condiiilor de valabilitate ale actelor administrative i a consecinelor nerespectrii acestora; fundamentarea tiinific a coninutului i particulatirilor legalitii ca principiu fundamental al administraiei publice; dezvluirea formelor, obiectivelor i a condiiilor de eficien ale controlului ca principal instrument de asigurare a legalitii n activitatea administraiei publice; explicarea impactului controlului asupra efectelor juridice ale actelor administrative; dezvluirea rolului i a formelor controlului administrativ ca o prim garanie a legalitii actelor administrative; fundamentarea valorii recursului administrativ n calitatea sa de instrument de contestare a legalitii actelor administrative; aprecierea rolului controlului judectoresc la asigurarea legalitii actelor administrative; elaborarea de concluzii asupra controlului legalit ii actelor administrative i formularea de propuneri i de recomandri privind dezvoltarea teoriei, optimizarea cadrului juridic i a activitii practice din domeniu.

Noutatea i originalitatea tiinific. Teza conine o serie de concluzii i recomandri tiinifice care vin s completeze problematica controlului legalitii actelor administrative n vederea optimizrii exercitrii acestuia. Problema tiinific important soluionat const n identificarea rolului i valorii diferitelor forme de control exercitate asupra administraiei publice cu elucidarea principalelor deficiene ce le afecteaz i identificarea cilor de soluionare a acestora i de optimizare n ansamblu a instituiei controlului legalitii actelor administrative n Republica Moldova. Semnificaia teoretic. Rezultatele investigaiei vor fi benefice dezvoltrii continue a tiinei dreptului public i a dreptului administrativ, a teoriei controlului administrativ, controlului de tutel administrativ, recursului administrativ i contenciosului administrativ. Valoarea aplicativ a lucrrii. Rezultatele obinute pot servi drept repere orientative n cercetarea ulterioar a problemei abordate, pot fi folosite n procesul didactic drept suport teoretic i practic n cadrul cursurilor de specialitate. Ele vor contribui la amplificarea i la aprofundarea cunotinelor teoretice privind legalitatea actelor administrative i a controlului exercitat n vederea asigurrii acesteia.
Implementarea rezultatelor tiinifice. Rezultatele obinute, n special propunerile de lege ferenda, snt utile i binevenite pentru actualizarea legislaiei n vigoare i perfecionarea practicii din domeniu, dat fiind semnificaia lor fundamental pentru optimizarea exercitrii diferitelor forme de control asupra legalitii actelor administrative, n scopul protejrii drepturilor omului i a intereselor statului.

ANNOTATION Diaconu Mihail. Control of legality of administrative acts. Thesis of Doctor of Law. Specialty: 25.00.02 - Organization and management in public administration, public services. Chisinau, 2013

Dissertation structure. The Doctor in Law degree thesis includes: an introduction, five chapters, conclusions and recommendations, bibliography of 275 titles, 185 pages of basic text. Scientific results are published in 15 scientific articles. Key words: administrative act, the legality of the administrative act, control of legality, control of opportunity, administrative control, hierarchical control, judicial control, administrative appeals, right to petition, administrative guardianship. Study domain: administrative law, organization and management in public administration, public services.
Goal and objectives of the thesis: Purpose of the work lies in studying the legality of administrative acts in terms of content, forms and consequences of achievement. Research objectives are: - to elucidate the characteristics and peculiarities of the administrative act as the primary means of expression and performance of public administration; - to study the conditions of validity of administrative acts and the consequences of their failure; - to substantiate the content and peculiarities of legality as a fundamental principle of public administration; - to reveal the forms, objectives and requirements for effectiveness of control as the main instrument for ensuring the legality of the government activity; - to explain the impact of control on the legal effects of the administrative acts; - to reveal the role and forms of administrative control as the first guarantee of the legality of administrative acts; - to argue the value of administrative appeal as a tool to challenge the legality of administrative acts; - to assess the role of judicial control in ensuring the legality of administrative acts; - to draw conclusions about the control of legality of administrative acts and to formulate proposals and recommendations on development theory, optimization of the legal and practical work in the field.

Scientific novelty and originality: The thesis contains a number of scientific conclusions and recommendations, egal issues in the complementary field of control over the legality of administrative acts and to improve its implementation. Important scientific problem solved is to identify the role and value of different forms of control exerted on the public administration to elucidation of the main weaknesses affecting them and identify ways to resolve them and optimize the entire institution legality of administrative acts in Moldova. Theoretical significance: Investigation results will benefit the continuing development of science and public law, administrative law, theory of administrative control, of control of administrative guardianship, administrative appeal and administrative litigation. Practical value of the thesis: The results can serve orientative reference points for the consequent research of the issue studied, they can be used in the didactic process, as a theoretical and practical basis during the specialty courses. Implementation of the scientific results. It is therefore obvious opportunity for implementation of scientific results obtained by their transposition in the legislation, given their fundamental significance for optimizing the performance of various forms of control over the legality of administrative acts in order to protect human rights and state interests.


. .
. 25.00.02 ; . , 2013

: : , , , 275 , 185 . 15 . : , , , , , , , , , . : , ; .
: , . -: - ; ; ; , ; ; ; ; ; , . : , .

, . : , . : , . .
: .

LISTA ABREVIERILOR I ACRONIMELOR

art. articol alin. alineat lit. litera pct. punct

e.n. explicaia noastr Legea privind actele normative Legea privind actele normative ale Guvernului i ale altor autoriti ale administraiei publice centrale i locale APC Administraia Public Central
APL Administraia Public Local ISC Inspecia de Stat n Construcii RM Republica Moldova

MAI Ministerul Afacerilor Interne UE Uniunea European

INTRODUCERE Actualitatea temei investigate. Procesul democratizrii societii noastre, demarat la sfritul secolului trecut i aflat n plin desfurare i n prezent, a fost marcat de un ir de reforme axate pe racordarea cadrului juridico-normativ i a activitii aparatului de stat la cerinele i la valorile democratice, circumscrise de idealul stat de drept, considerat fiind drept cea mai reuit form de organizare statal din toate timpurile. Printre acestea, tot mai pregnant s-a impus n atenia factorilor de decizie, a teoreticienilor i practicienilor legalitatea ca principiu fundamental al procesului de conducere, n vederea transformrii sale n regim de via al societii dimensiune inerent statului de drept. Practic, la toate nivelurile sistemului statal, s-a optat pentru un set de principii de drept obligatorii pentru activitatea desfurat, n care un loc special a fost i este rezervat principiului legalitii. Evident, innd cont de rolul administraiei publice n activitatea statului i a faptului c, prin esen, ea reprezint un intermediar ntre stat i ceteni, problema asigurrii i respectrii legalitii s-a impus cu o i mai mare insisten n activitatea acesteia. n acelai timp, spre deosebire de perioada sovietic, ea a fost marcat de o redimensionare profund, condiionat de necesitatea corespunderii noilor realiti i valori democratice.
Astfel, n prim-plan s-a accentuat problema legalitii actelor administrative (dar i a faptelor administrative) n calitatea lor de mijloc principal de exprimare i de realizare a administraiei publice, pentru ca imediat s urmeze problema mijloacelor de asigurare i garantare a acesteia.

Sub aspect practic, problemele n cauz au fost condiionate de faptul c adoptarea/emiterea actelor administrative ilegale (ca rezultat al abuzului i al excesului de putere) prezum, n cele mai multe cazuri, lezarea drepturilor i a libertilor cetenilor, a intereselor legale ale persoanelor juridice, influeneaz negativ asupra legalitii n general, duce la diminuarea autoritii organelor publice, a demnitarilor i funcionarilor care le-au elaborat, moment de natur s genereze o destabilizare i o dezechilibrare a statului i a societii. Pe de alt parte, asigurarea legalitii actelor administrative constituie o condiie inerent desfurrii cu succes a reformelor social-economice, a dezvoltrii ncrederii reciproce dintre stat i cetean, a responsabilizrii funcionarului public i, n final, a edificrii statului de drept i a dezvoltrii societii civile obiective importante prestabilite pentru evoluia n continuare a Republicii Moldova. Prin urmare, de aici deriv valoarea i semnificaia deosebit a garaniilor legalitii, cel mai principal i important fiind considerat controlul.
Rolul deosebit al controlului, n ansamblu, rezid, pe de o parte, n evaluarea legalitii, a eficienei i a oportunitii deciziilor administraiei publice, a actelor administrative adoptate/emise de aceasta i n elucidarea deficienelor la nivelul organizrii i funcionrii administraiei, iar, pe de

alt parte, n contribuia la optimizarea activitii acesteia. n acelai timp, tot mai mult valoarea 9

controlului este vzut prin prisma aprrii i proteciei drepturilor i libertilor omului fa de abuzurile i excesele admise de autoriti n cadrul exercitrii competenelor lor. Deci, fiind privit ca un instrument de protecie a cetenilor i de limitare a puterii administraiei publice aflat n raporturi cu acetia, controlul legalitii actelor administrative constituie o dimensiune inerent statului de drept, care necesit respectiv o reglementare juridic i o implementare practic corespunztoare, marcat de eficien i rezultativitate.
innd cont de aceste momente, considerm c att legalitatea actelor administrative, ct i implicit legalitatea n activitatea administraiei publice (sub aspect de respectare i asigurare) trebuie s constituie un segment de preocupare permanent a legiuitorului (n vederea modificrii oportune a cadrului legal n domeniu), a executivului (n vederea reacionrii prompte cu msuri de rigoare la cazurile de ilegalitate constatate), a puterii judectoreti (n vederea perfecionrii corpului de magis-trai specialiazai n contencios administrativ), precum i a societii civile, inclusiv ceteni (n vede-rea contestrii oricrui act administrativ considerat ilegal i vtmtor de drepturi i interese legale). Nu n ultimul rnd, problema legalitii actelor administrative i a controlului acesteia trebuie s constituie subiect de cercetare i de evaluare pentru teoreticieni i specialiti n materie, care snt chemai s evalueze cadrul juridic i practica asigurrii legalitii n activitatea administraiei publice, pentru a identifica lacunele i incoerenele din legislaie, precum i deficienele din activitatea practic, n vederea formulrii de concluzii de valoare i de recomandri de optimizare n domeniu.

n acest efort tiinific, destul de necesar, am spune, pentru Republica Moldova la etapa actual (cnd ne aflm n plin proces de formare a unei administraii publice transparente, responsabile i eficiente), intenionm s ne implicm i noi prin intermediul prezentei teze de doctorat, venind cu noi idei, concluzii i recomandri. Prin urmare, scopul lucrrii rezid n studierea complex a controlului legalitii actelor administrative sub aspectul coninutului, formelor de realizare i al consecinelor / impactului asupra efectelor juridice ale acestora, innd cont de cadrul juridic n vigoare i practica din domeniu, n vederea elucidrii unor ci de optimizare a instituiei date la etapa actual. Pentru atingerea acestui scop au fost trasate urmtoarele obiective: - evaluarea gradului de cercetare tiinific a controlului legalitii actelor administrative n literatura de specialitate autohton i strin; - elucidarea trsturilor i particularitilor actului administrativ n calitatea sa de mijloc principal de exprimare i realizare a administraiei publice; - abordarea complex a condiiilor de valabilitate a actelor administrative i a consecinelor nerespectrii acestora;
- fundamentarea tiinific a coninutului i a particularitilor legalitii ca principiu

fundamental al administraiei publice; 10

- dezvluirea formelor i a condiiilor de eficien a controlului ca principal instrument de asigurare a legalitii actelor administrative; - explicarea impactului controlului asupra efectelor juridice ale actelor administrative; - dezvluirea rolului i a formelor controlului administrativ ca prim garanie a legalitii actelor administrative; - fundamentarea valorii recursului administrativ n calitatea sa de instrument de contestare a legalitii actelor administrative;
- aprecierea contribuiei controlului judectoresc la asigurarea legalitii actelor administrative;

- elaborarea de concluzii asupra unor aspecte ale controlului legalitii actelor administrative i formularea de propuneri i recomandri privind dezvoltarea teoriei, optimizarea cadrului juridic i a activitii practice din domeniu. Principalele rezultate tiinifice obinute in de: - argumenarea necesitii redefinirii actului administrativ innd cont de specificul contractelor administrative ca categorie distinct de acte administrative; - clarificarea deosebirii dintre condiiile de valabilitate i condiiile de legalitate ale actului administrativ; - clarificarea distinciei i a particularitilor sanciunilor nerespectrii condiiilor de valabilitate a actelor administrative: inexistena, nulitatea, revocarea, suspendarea, anularea; - aprecierea importanei i rolului recursului administrativ ca procedur prealabil n contenciosul administrativ; - dezvluirea particularitilor controlului de oportunitate i argumentarea necesitii consolidrii normativ-juridice a acestuia; - argumentarea necesitii recunoaterii dreptului de a contesta actele individuale prin ridicarea excepiei de ilegalitate;
- argumentarea necesitii codificrii procedurii administrative contencioase i necontencioase.

Noutatea tiinific a rezultatelor obinute. Prezenta lucrare este una dintre puinele investigaii tiinifice complexe, monografice din arealul tiinific autohton, consacrat studierii controlului legalitii actelor administrative.
Originalitatea tiinific a studiului realizat deriv din nsui scopul i obiectivele prestabilite, orientate n ansamblu spre dezvoltarea teoriei juridice autohtone a actelor administrative i a controlului legalitii acestora. Noutatea tiinific rezid n prezentarea i generalizarea diferitelor viziuni expuse n doctrin n ultimul timp, a practicii din domeniu i argumentarea poziiei autorului asupra celor mai importante momente ale problematicii n discu ie. Propunem o viziune distinct asupra problemei controlului legalitii actelor administrative, innd cont de legislaia n vigoare, axat pe: - dezvoltarea condiiilor de valabilitate a actului

11

administrativ n vederea elucidrii criteriilor ce urmeaz a fi luate n consideraie n procesul controlului i a consecinelor nentrunirii acestora; - fundamentarea tiinific a competenei de apreciere a legalitii actelor administrative i de sancionare a ilegalitii i inoportunitii acestora cu aplicarea msurilor corespunztoare; - aprecierea rolului controlului administrativ, a recursului administrativ i a contenciosului administrativ n asigurarea legalitii actelor administrative, cu identificarea eventualelor deficiene i a cilor de soluionare a acestora. Problema tiinific important soluionat const n identificarea rolului i valorii diferitelor forme de control exercitate asupra administraiei publice cu elucidarea principalelor deficiene ce le afecteaz i identificarea cilor de soluionare a acestora i de optimizare n ansamblu a instituiei controlului legalitii actelor administrative n Republica Moldova.
Semnificaia teoretic i valoarea aplicativ. Rezultatele investigaiilor snt benefice dezvoltrii continue a teoriei dreptului administrativ, a tiinei administraiei, precum i a dreptului public n ansamblu. Teza reprezint o surs monografic pentru cercettorii din domeniile dreptului public, preocupai de problema controlului legalitii actelor administrative. Rezultatele studiului pot servi drept repere orientative n cercetarea ulterioar a subiectului abordat.

Concluziile i recomandrile referitoare la legalitatea actelor administrative i la optimizarea formelor de control exercitat asupra acesteia vor putea fi utilizate pe larg att de teoreticienii care vor continua investigaiile n acest domeniu, ct i de ctre practicieni pe parcursul soluionrii problemelor concrete privind exercitarea cotrolului administrativ, a recursului administrativ i a contenciosului administrativ. Totodat, rezultatele tezei pot fi folosite n procesul didactic drept suport teoretic i practic n cadrul cursurilor de specialitate. Materialele tezei pot constitui un suport pentru elaborarea unor lucrri tiinifice ulterioare (monografii, teze de doctorat), manuale, cursuri de prelegeri universitare. Aceste materiale pot fi utile pentru diferitele niveluri de instruire (gimnazial, liceal, universitar) la studierea dreptului administrativ. Aprobarea rezultatelor. Lucrarea a fost elaborat n cadrul Academiei de Administrare Public de pe lng Preedintele Republicii Moldova, fiind examinat att n edina Catedrei tiina Administraiei, ct i n edina Seminarului tiinific de Profil.
Rezultatele investigaiei au fost reflectate n cuprinsul a 15 articole tiinifice, elaborate de sine stttor i n coautorat, publicate n culegeri i n revistele de specialitate: Legea i Viaa, , Revista Naional de Drept. Unele rezultate au fost prezentate i aprobate n cadrul unor foruri tiinifice precum: Contribuii tiinifice la edificarea i consolidarea statului de drept, Chiinu, 2011; : , , 2011; Consolidarea administraiei publice n contextul edificrii statului de drept n Republica Moldova, Chiinu, 2007; Administraia public n perspectiva integrrii europene, Chiinu, 2006;

12

Probleme actuale ale teoriei i practicii administraiei publice prin prisma cercetrilor colaboratorilor Academiei, Chiinu, 2004; Probleme actuale ale tiinelor socioumane n condiiile integrrii europene, Chiinu, 2006. Sumarul compartimentelor tezei. Teza este structurat n funcie de scopul cercetrii i obiectivele prestabilite i cuprinde: Introducere insereaz argumentarea alegerii i actualitatea temei investigate, scopul i obiectivele lucrrii, suportul metodologic, teoretico-tiinific i baza normativ-juridic, noutatea tiinific, semnificaia teoretic i valoarea aplicativ a lucrrii, tezele propuse spre susinere, aprobarea i structura lucrrii. Capitolul 1, intitulat VALORIFICAREA TIINIFIC A CONTROLULUI LEGALITII ACTELOR
ADMINISTRATIVE,

cuprinde o trecere n revist a gradului de cercetare tiinific a problemei

controlului legalitii actelor administrative n sursele de specialitate autohtone i strine i formularea obiectivelor de cercetare a subiectului n lucrare. Capitolul 2, cu genericul ACTELE ADMINISTRATIVE: TRSTURI DEFINITORII I CONDIII DE
VALABILITATE,

reprezint o expunere a esenei i a trsturilor actului administrativ ca mijloc

principal de exprimare i realizare a administraiei publice, precum i clarificarea condiiilor de valabilitate a actelor administrative i consecinele nerespectrii acestora. Capitolul 3, intitulat ROLUL
ADMINISTRATIVE,
CONTROLULUI N ASIGURAREA LEGALITII ACTELOR

cuprinde o analiz complex a coninutului i a particularitilor legalitii ca

principiu fundamental al administraiei publice, a formelor, a obiectivelor i a condiiilor de eficien a controlului n activitatea administraiei publice, precum i a impactului controlului asupra efectelor juridice ale actelor administrative. Capitolul 4, cu titlul CONTROLUL ADMINISTRATIV I RECURSUL ADMINISTRATIV: PARTICULARITI I CONDIII DE EFICIEN,

reprezint o investigaie detaliat: a formelor de control admi-nistrativ

(intern, extern, ierarhic, specializat, controlul asupra administraiei publice locale) i a recur-sului administrativ ca instrument de contestare a legalitii actelor administrative de ctre particulari.

Capitolul 5. CONTROLUL JUDECTORESC UN ULTIM MIJLOC DE ASIGURARE A LEGALITII

ACTELOR ADMINISTRATIVE,

cuprinde o abordare detaliat a conceptului, esenei i valorii

contenciosului administrativ, a categoriilor de contencios administrativ, fiind evaluate problemele acestei instituii i identificate cile de consolidare a justiiei administrative n Repubica Moldova.

Compartimentul CONCLUZII deficienelor constatate.

GENERALE I RECOMANDRI

insereaz ideile generalizatoare

formulate ca rezultat al investigaiilor desfurate i propunerile de rigoare pentru optimizarea Bibliografia cuprinde suportul documentar i doctrinar al tezei. 13

1. VALORIFICAREA TIINIFIC A CONTROLULUI LEGALIT II ACTELOR ADMINISTRATIVE 1.1. Interesul doctrinar fa de problema controlului legalitii actelor administrative n Republica Moldova n ultimele dou decenii, n contextul ideii i practicii de edificare a statului de drept, problema controlului legalitii actelor administrative a cptat o importan deosebit, suscitnd un viu interes tiinific, mai ales sub aspectul respectrii drepturilor i libertilor omului. Constituind un subiect frecvent cercetat i disputat n literatura de specialitate, problema legalitii actelor administrative i a mecanismelor de garantare i asigurare a acesteia continu i astzi s fie una actual i de o incontestabil valoare pentru democratizarea societii noastre. Aceasta deoarece, n pofida tuturor eforturilor de recunoatere a valorii fundamentale a legalitii n activitatea administraiei publice, ct i n general, n cadrul unui stat de drept, totui practica denot grave deficiene la capitolul respectrii reale a acesteia. n viziunea noastr, att timp ct o asemenea situaie va persista, tot att va persista i necesitatea de a o evalua sub aspect teoretico-tiinific, pentru gsirea unor ci eficiente de optimizare. n general, e de necontestat faptul c la cercetarea acestui subiect a contribuit o serie de savani consacrai n domeniu, precum i o pleiad de tineri cercettori n cuprinsul a numeroase lucrri tiinifice, care merit toat aprecierea. n ncercarea de a evalua gradul de cercetare a problemei controlului legalit ii actelor administrative n doctrina juridic, considerm necesar a identifica principalele aspecte ale acesteia. Astfel, dup cum se poate observa, problematica controlului legalitii actelor administrative circumscrie n sine cel puin dou momente distincte: actul administrativ ca mijloc de manifestre i realizare a administraiei publice i, respectiv, formele de control exercitate asupra legalitii actelor administrative.
n ceea ce privete problematica actului administrativ ca principala form de manifestare i realizare a administraiei publice, precum i condiiile de legalitate a acestuia, vom preciza c acesta a constituit obiect de cercetare mai ales n cadrul cursurilor de Drept administrativ. Se impun a fi menionate n context lucrrile semnate de: Orlov M. Drept administrativ (2001) [163]; Costachi Gh., Ignatiev V. P., Cumir V. P. : (2002) [268]; Orlov M., Belecciu t. Drept administrativ (pentru uzul studenilor) (2005) [167]; Creang I. Curs de drept administrativ: pentru studenii facultilor de drept. Vol. I (2003) [57]; Guuleac V.

(2007) [266] etc.

n general, lucrrile reprezint cicluri de prelegeri elaborate cu scopul de a facilita predarea i

studierea n instituiile de nvmnt superior de specialitate i n cele postuniversitare, cuprinznd 14

temele prevzute n programele de instruire, precum: locul dreptului administrativ n statul de drept, dreptul administrativ ca ramur de drept, izvoarele dreptului administrativ, organizarea administraiei publice centrale, organizarea administraiei publice locale, actul administrativ, controlul activitii organelor administraiei publice, contenciosul administrativ, rspunderea administrativ. Respectiv, snt lucrri care cuprind o abordare general a instituiilor de drept administrativ, n care nelipsit este dezvoltarea legalitii ca principiu al administraiei publice, a aspectelor principale ale actului administrativ i a condiiilor de valabilitate a acestuia, a modalitilor de asigurare a legalitii n administraie. Problema legalitii actelor administrative, a activitii administraiei publice i a modalitilor de asigurare a acesteia poate fi atestat i n publicaii dedicate unor aspecte particulare concrete. Pot fi menionate, n acest sens, lucrrile: - Belecciu t. Controlul de legalitate exercitat asupra activitii administrative [29] n care autorul vine cu o expunere complet a necesitii asigurrii legalitii n administraia public, a condiiilor de eficien a controlului administrativ, formele controlului exercitat n scopul asigurrii legalitii n administraia public. - Belecciu t., Durbal N. Controlul specializat ca modalitate de asigurare a legalitii n administraia public [30] n care snt reflectate esena i particularitile controlului specializat, inclusiv aspecte ale instituiei tutelei administrative, fiind toate raportate la prevederile legislaiei n vigoare la moment. - Cobneanu S. Controlul n sistemul administraiei publice din Moldova [40] n care este apreciat rolul i importana controlului n sistemul administraiei publice a Republicii Moldova, inclusiv rolul i menirea acestuia n democratizarea societii. - Ghereg V. Sisteme de control al activitii administraiei publice centrale [102] cuprinde o expunere a formelor controlului administrativ exercitat asupra administraiei publice (intern, ierarhic i extern specializat) i a particularitilor acestuia, fiind subliniat specificul fiecruia n asigurarea legalitii n administraia public.
- Ghereg V. Asigurarea legalitii n administraie i condiiile de eficien a controlului administrativ prerogativ imperativ pentru modernizarea administraiei publice din Republica Moldova [101] dezvolt o serie de condiii de eficien pe care controlul n mod obligatoriu ar trebui s le ntruneasc, dac prin realizarea acestora se tinde nu att spre constatarea abaterilor, ct n special spre perfecionarea administraiei publice, spre sporirea eficienei acesteia. - Iacub I. Necesitatea obiectiv a controlului n economia de pia (2006) [107] i Noiunea, necesitatea i rolul controlului exercitat asupra administraiei publice (2006) [108] publicaii ce propun spre atenia celor interesai o abordare conceptual a noiunii de control, a coninutului i a

elementelor acestuia, o determinare a principalelor condiii de eficien, fiind argumentat 15

fundamental necesitatea controlului exercitat asupra administraiei publice n noile condiii de democratizare a societii. - Cobneanu S., Cobneanu D. Controlul activitii autoritilor publice locale n Republica Moldova [41] aduce n atenie problema controlului exercitat asupra autoritilor administraiei publice locale, punndu-se accentul pe condiiile de eficien a acestuia, innd cont de statutul distinct al autoritilor n cauz. n aceeai ordine de idei pot fi menionate i publicaiile semnate de I. Creang. Curs de drept administrativ: pentru studenii facultilor de drept. Administraia public local. Vol. II (2005) [58] i Controlul actelor administraiei publice locale (2004) [56], n al cror cuprins snt dezvoltate normele juridice ce reglementeaz instituia controlului exercitat la nivel local, fiind evideniate unele deficiene i propuse soluii de optimizare.
n general, se poate aprecia c problema controlului administrativ, exercitat asupra administraiei publice, nu cunoate o cercetare tiinific pe msura importanei sale, dat fiind faptul c el se realizeaz fie de pe poziii ierarhic superioare, fie c are la baz ideea de tutel administrativ. Prin urmare, cercettorii insist mai mult asupra contenciosului administrativ, considerat fiind ca cel mai eficient mijloc de asigurare a legalit ii n activitatea administraiei publice.

n acest sens, se impun n atenie lucrrile: - Creang I., Gurin C. Drepturile i libertile fundamentale. Sistemul de garanii (2005) [60], n care, pe lng dezvoltarea drepturilor i a libertilor constituionale ale omului, este abordat i contenciosul administrativ, subliniindu-se rolul inedit n aprarea drepturilor omului. - Belecciu t. Contenciosul administrativ (2003) [28] cuprinde tratarea unor momente cu caracter general precum noiunea contenciosului administrativ, formele acestuia i evoluia instituiei pe teritoriul Republicii Moldova. Totodat, autorul supune unei interpretri detaliate prevederile Legii contenciosului administrativ n scopul explicrii: caracteristicilor reglementrii contenciosului administrativ n Republica Moldova, a condiiilor de admisibilitate a aciunii n contencios administrativ; subiecii cu drept de sesizare; obiectul aciunii n contencios administrativ; actele administrative exceptate de la controlul contenciosului administrativ i procedura judecrii aciunilor n contencios administrativ. - Costachi Gh., Stratulat D. Semnificaia contenciosului administrativ ntr-un stat de drept [55], n care snt expuse esena, trsturile i particularitile instituiei contenciosului administrativ, cadrul juridic care l reglementeaz la nivel naional, inter-naional i comunitar. O atenie deosebit este acordat scopurilor prestabilite ale contenciosului, n special celui de ordonare a administraiei publice prin intermediul instituiei rspunderii juridice, fiind argumentate natura i trsturile distincte ale rspunderii n contencios administrativ. 16

- Cruglichi T. Condiiile exercitrii aciunii de contencios administrativ conform legislaiei Republicii Moldova [62] cuprinde o expunere a condiiilor exercitrii aciunii n contencios administrativ (privite sub aspect comparativ cu situaia din Romnia), dezvoltnd cu precdere instituia recursului administrativ cu formele sale (ierarhic i graios) i a recursului contencios, abordnd unele aspecte problematice, cum ar fi drepturile i interesele aprate prin contencios administrativ, problema subiecilor cu drept de sesizare n contencios administrativ etc. n ansamblu, publicaia este valoaroas prin coninutul bogat n sinteze i constatri, precum i n formule de recomandare.
- Cruglichi T. Particularitile examinrii aciunii de contencios administrativ la instana de fond. (2009) [63], ntr-o manier asemntoare celei expuse anterior, autoarea intervine cu un studiu asupra particularitilor examinrii aciunii n contencios administrativ, expunndu-i opinia pe marginea celor mai importante aspecte n materie, precum: termenele pe care le implic soluionarea cauzelor de contencios administrativ, corelaia dintre reglementrile Codului de procedur civil ale Republicii Moldova i ale Legii contenciosului administrativ, soluiile date de ctre judector pe marginea legalitii actelor administrative etc. De asemenea, valoarea publica iei poate fi apreciat i n baza aspectelor comparative pe care autoarea ine s le evidenieze n mod special.

- Cruglichi T. Raiunea procedurii prealabile n contenciosul administrativ (2011) [64] cuprinde un subiect destul de actual i frecvent polemizat n literatura de specialitate, deoarece procedurii prealabile n contenciosul administrativ adeseori i se reproeaz faptul c este de natur s limiteze dreptul fiecrui om la liberul acces la justiie. Prin urmare, cercettoarea vine s argumenteze totui importana i valoarea acestei instituii att pentru asigurarea legalitii i eficienei administraiei publice, ct i pentru aprarea drepturilor omului n termene mai scurte i cu mijloace mai puin costisitoare. Vorbind de gradul de studiere a controlului legalitii actelor administrative n arealul tiinific din Republica Moldova, nu poate fi ignorat aportul incontestabil la dezvoltarea acestei problematici al cercettoarei M. Orlov. Apreciind n mod deosebit valoarea teoretic i practic a lucrrilor sale, n continuare vom prezenta unele dintre ele n mod separat.
Astfel, n publicaia Contracararea abuzurilor n administraia public [161], M. Orlov schieaz esena celei mai importante msuri de contracarare a abuzurilor n administraia public (n viziunea sa) contenciosul administrativ, referindu-se succint la formele acestuia, prile n litigiul de contencios administrativ, unele elemente de procedur prealabil i procedur judiciar toate raportate la modificrile operate n Legea contenciosului administrativ, la acea vreme. Ideea principal transmis de domnia sa rezid n aprecierea curajului legiuitorului naional de a adopta legea n cauz i sublinierea laitii acestuia, manifestat prin modificrile ulterioare (n 2001 i

2002) [161, p. 77]. 17

Dat fiind faptul c, pe parcurs, M. Orlov s-a orientat cu precdere spre instituia contenciosului administrativ, propunndu-i permanent s aprecieze interveniile legiuitorului n funcionarea acesteia, majoritatea lucrrilor sale au fost axate anume pe dezvoltarea celor mai importante aspecte ale problematicii date.
Merit enunat, n context, i publicaia Rspunderea administrativ-patrimonial o nou form a rspunderii n dreptul administrativ [166], n care se aduc suficiente argumente pentru a recunoate rspunderea administrativ-patrimonial ca fiind o nou form de rspundere juridic, autoarea destul de sigur infirmnd caracterul civil al r spunderii materiale survenite n cadrul contenciosului administrativ. Prin aceasta, M. Orlov n mod repetat sus ine necesitatea atribuirii unui regim juridic distinct contenciosului administrativ de drept public, care s substituie actualul regim civil.

n aceast ordine de idei, se nscrie i articolul Principii i elemente de procedur ale justiiei administrative (Administraia public i buna guvernare, 2008) [165], n care autoarea accentueaz i dezvolt o serie de principii menite s asigure att eficiena procedurii justiiei administrative, ct i necesitatea instituirii unui regim distinct pentru contenciosul administrativ, dat fiind specificul cauzelor aduse n faa instanei de contencios administrativ.
Nu a rmas n afara ateniei autoarei M. Orlov nici problema prilor n procesul contenciosului administrativ, care cunoate o dezvoltare complex n cuprinsul publicaiei Justiia administrativ n Republica Moldova. Prile n proces [164]. Expunndu-se asupra subiecilor cu drept de sesizare a instanei de contencios administrativ, ea constat eficiena redus a implicrii procurorului, a avocatului parlamentar, a instanei de drept comun n aprarea drepturilor persoanelor vtmate prin acte administrative ilegale, date fiind deficienele pe care le cuprind normele juridice ce reglementeaz instituia contenciosului administrativ, nemijlocit Legea contenciosului administrativ.

Majoritatea studiilor realizate de M. Orlov n materia contenciosului administrativ se regsesc bine structurate n cuprinsul unei valoroase monografii Curs de contencios administrativ (2009) [162], n care autoarea abordeaz att problema activitii autoritilor administraiei publice (nemijlocit trsturile caracteristice ale actului administrativ, categoriile de acte administrative i condiiile de legalitate i valabilitate a lor, contractele administrative, controlul exercitat asupra administraiei publice etc.), ct i nemijlocit instituia contenciosului administrativ, n special evoluia istoric a acestuia, scopul, obiectul i actele exceptate de la controlul pe calea contenciosului administrativ, instanele competente s soluioneze litigiile de contencios administrativ i procedura examinrii acestor litigii. n ansamblu, lucrarea reprezint o ampl analiz de sintez, teoretico-practic, a justiiei administrative din Republica Moldova, acordndu-se o deosebit importan att doctrinei n aceast materie, ct i jurisprudenei. n acest curs snt examinate toate problemele pe care le ridic implementarea unei noi instituii juridice, a unei noi forme de justiie n sistemul nostru de drept. 18

n contextul aprecierii gradului de cercetare tiinific a controlului legalitii actelor administrative, vom meniona i efortul tiinific deosebit al cercettorilor: M.-B. Diaconescu, L. Bantu, S. Tatarov, A. Dastic, I. Floander i M. Manoliu, care n cuprinsul unor voluminoase teze de doctorat au reuit s dezvolte diferite aspecte ale controlului execitat asupra actelor administrative.

Bunoar, cercettorii A. Baurciulu (Controlul asupra activitii organelor administrative n dreptul comparat (2002) [26]), I. Floander (Realizarea unitii de scop i aciune a autoritilor prin intermediul controlului administrativ (2007) [94]) i M. Manoliu (Asigurarea legalitii n administraia de stat (2008) [144]) abordeaz cele mai importante forme ale controlului exercitat asupra administraiei publice, n funcie de subiecii care l exercit, i anume: controlul parlamentar, controlul administrativ i controlul judectoresc (judiciar). A. Baurciulu, n lucrarea sa, i-a propus drept scop studierea complex comparat a concepiilor doctrinare, a legislaiei altor ri privind controlul ce se efectueaz asupra activitii administraiei publice, precum reevaluarea contribuiilor practice n vederea mbuntirii mecanismului de realizare a controlului n Republica Moldova. n mod special, autorul s-a oprit asupra relevrii esenei controlului parlamentar n Republica Moldova (venind cu propuneri concrete de optimizare a acestuia, n special expunndu-se asupra necesitii intensificrii controlului exercitat de parlament prin rezolvarea petiiilor cetenilor [27, p. 15]), a controlului administrativ i a celui judiciar, accentund valenele contenciosului administrativ, evideniind rolul i dimensiunile controlului exercitat de instanele de drept comun asupra activitii administraiei publice din diferite ri. Teza de doctorat a fost publicat n anul 2002 sub aceeai denumire Controlul asupra activitii organelor administrative n dreptul comparat [25].
Autorul I. Floander abordeaz problema controlului exercitat asupra administraiei publice ntrun context cu mult mai larg, iniiindu-i investigaia cu cercetarea unor asemenea aspecte precum: coraportul dintre administraia public i administraia particular; structura i sistemul organelor administraiei publice, esena i particularitile serviciului public, funciei publice i ale funcionarului public n Republica Moldova i Romnia; rspunderea juridic a funcionarilor publici; patrimoniul i finanele administraiei publice. n contextul problematicii controlului exercitat asupra administraiei publice, cercettorul reine atenia asupra: noiunii de control i a necesitii acestuia n funcionarea administraiei publice; fundamentele constituionale i legale ale controlului exercitat asupra acesteia; modalit ile, mijloacele juridice i tehnicile controlului administrativ; sarcinile, efectele i actele acestuia toate momentele fiind studiate sub aspect comparativ: Republica Moldova Romnia. Ultimul capitol al lucrrii I. Floander l-a dedicat studierii modelului european de administra ie public i funcionar public, argumentnd necesitatea mbuntirii necontenite a organizrii administraiei n contextul legislaiei comunitare.

19

La rndul su, teza lui M. Manoliu reprezint o abordare inedit a fundamentelor normative ale controlului ca mijloc de asigurare a legalitii n administraia de stat (concretiznd exigenele legalitii i formele controlului exercitat asupra administra iei din perspectiva autoritilor competente n materie), a controlului administrativ ca cea mai relevant form de control a legalitii n activitatea administraiei i a contenciosului administrativ n calitatea sa de ultim remediu pentru aprarea drepturilor i a libertilor omului fa de abuzurile administraiei.

Ali cercettori precum M.-B. Diaconescu (Controlul judiciar asupra administraiei publice (2000) [79]) i A. Dastic (Contenciosul administrativ n Republica Moldova (2006) [67]) i-au orientat atenia n principal spre controlul exercitat de instanele judectoreti asupra administraiei publice. Astfel, M.-B. Diaconescu ntreprinde un studiu complex comparat al concepiilor doctrinare, al legislaiei Romniei i al Republicii Moldova privind controlul judiciar, reevalund i contribuiile practice n vederea mbuntirii mecanismului de realizare a controlului judiciar n ambele ri. n pofida faptului c teza a fost realizat anterior adoptrii Legii contenciosului administrativ, totui este de necontestat valoarea tiinific a investigaiei, mai ales sub aspectul dezvoltrii rolului deosebit al recursului administrativ i argumentrii necesitii codificrii procedurii administrative necontencioase, fapt de natur s faciliteze i mecanismul de control judiciar asupra administraiei publice. Lucrarea autoarei A. Dastic prezint o importan deosebit n virtutea faptului c i propune drept scop s contribuie la dezvoltarea doctrinei naionale i a jurisdiciei contenciosului administrativ n baza doctrinei internaionale, dreptului comunitar i a practicii judiciare internaionale. Un accent important, n acest sens, cercettoarea l pune pe necesitatea sporirii responsabilitii autoritilor administraiei publice n procesul de adoptare a actelor administrative prin disciplinarea pecuniar a funcionarului public ori a instituiei publice care se fac vinovai de cauzarea unui prejudiciu. Teza de doctorat, fiind recomandat spre publicare, a fost editat n 2007 cu denumirea Contenciosul administrativ [68]. Un alt aspect al problematicii n discuie este dezvoltat de ctre L. Bantu (Mecanisme i instituii n organizarea i funcionarea sistemului de administraie public local de sorginte european (2003) [20]) i S. Tatarov (Controlul administrativ exercitat de executivul central asupra activitii autoritilor administraiei publice locale n Republica Moldova (2005) [212]), care au supus studiului aspecte importante ale controlului exercitat asupra autoritilor administraiei publice locale i a actelor administrative emise/adoptate de acestea.
n timp ce L. Bantu tangenial abordeaz problema tutelei administrative n contextul studierii mecanismelor funcionale ale administraiei publice locale din perspectiva standardelor europene (expunndu-se, n special, asupra necesitii sporirii gradului de protecie a autonomiei locale prin

20

acordarea dreptului consiliilor locale de a sesiza Curtea Constitu ional [19, p. 17]), S. Tatarov are n atenie nemijlocit instituia controlului exercitat asupra administraiei publice locale. Autorul dezvolt detaliat astfel de momente precum: formele acestui control; subiec ii competeni n domeniu (n special rolul Guvernului, Aparatului Guvernului, a oficiilor teritoriale ale Aparatului Guvernului, ministerele etc.); actele administrative locale supuse controlului administrativ; procedura concret de desfurare a controlului de legalitate i a celui de oportunitate.
Dat fiind faptul c perioada n care a fost realizat lucrarea a fost marcat de desfurarea unor ample reforme administrative, merit o apreciere deosebit ncercarea autorului de a se pronuna pe marginea regimurilor administrative ce s-au perindat la acel moment n sistemul administraiei publice din Republica Moldova (este vorba, n special, de instituia prefectului i a coraportului dintre administraia public central i cea local). n acelai timp, valoarea tiinific deosebit a lucrrii este accentuat i de realizarea unei abordri comparative a instituiei n cauz, autorul invocnd i expunndu-se asupra legislaiei n domeniu din Romnia, Frana, Italia, Croaia i Bulgaria.

Dup cum se poate observa, problema controlului exercitat asupra activitii administraiei publice s-a bucurat n ultimele dou decenii de o atenie sporit din partea mai multor cercettori, fiecare contribuind ntr-o anumit msur la clarificarea diferitelor aspecte ale acestei instituii juridice, la interpretarea legislaiei n materie i la elucidarea eventualelor lacune n urma confruntrii acestora cu rezultatele obinute n practic. Cu toate acestea, considerm c n arealul tiinific autohton este slab dezvoltat teoria actului administrativ, neacordndu-se atenia cuvenit unor importante aspecte n domeniu, precum: competena revocrii, suspendrii i abrogrii actelor administrative, problema motivrii actelor administrative ca o condiie de valabilitate a acestora, recursul administrativ i excepia de ilegalitate ca modaliti de exercitare a controlului asupra legalitii actelor administrative, controlul de oportunitate exercitat asupra autoritilor administraiei publice locale etc., care prezint nu numai o valoare teoretic, dar i practic.
Respectiv, n prezenta investigaie tiinific ne propunem realizarea unei abordri complexe i detaliate a actului administrativ ca principal mijloc de exprimare i realizare a administraiei publice, a condiiilor de valabilitate a acestora (de legalitate i oportunitate), a principalelor forme de control exercitate asupra actelor administrative, cu specificarea rolului controlului administrativ, recursului administrativ i a contenciosului administrativ n asigurarea legalitii actelor administrative, i a deficienelor ce marcheaz eficiena acestora n vederea identificrii soluiilor de optimizare.

21

1.2. Abordarea tiinific a controlului legalitii actelor administrative n literatura juridic strin
Vorbind despre studierea tiinific a controlului legalitii actelor administrative n literatura juridic strin, merit iniial enunat doctrina romneasc, care a cunoscut o dezvoltare substanial ncepnd din secolul trecut. Astfel, actele administrative, tr sturile acestora, condiiile de valabilitate pe care trebuie s le ntruneasc, mijloacele de asigurare a legalitii lor au constituit subiecte de investigare tiinific pentru cercettori, precum: Tarangul Diti E. Tratat de drept administrativ romn (1944) [207]; Negulescu P. Tratat de drept administrativ. Vol. I. (1934) [158]; Drganu T.

Actele de drept administrativ (1959) [86], Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967 (1970) [85]; Teodorescu A. Tratat de drept administrativ. Vol. I. (1929) [213]; Rarincescu C. G. Contenciosul administrativ romn (1936) [194]; Tarhon Gh. Consideraii n legtur cu teoria nulitii actelor juridice n dreptul administrativ (1966) [208]; Ionescu R. Curs de drept administrativ al R.P.R. (1960) [111], Drept administrativ (1970) [112]; Negoi Al. tiina administraiei (1972) [156]; Iovna I. Drept administrativ i tiina administraiei (1977) [117] etc. n pofida faptului c aceste publicaii, prin esen, snt lucrri de epoc n care e destul de bine accentuat spiritul regimului totalitar al vremii, totui ele reprezint o incontestabil valoare pentru fundamentarea teoriei dreptului administrativ, inclusiv a teoriei actului administrativ. Prin urmare, pentru majoritatea cercettorilor contemporani ele servesc drept repere sigure n abordarea teoretic a instituiilor dreptului administrativ. Procesul democratizrii iniiat la sfritul secolului trecut a determinat inevitabil i reconceptualizarea normelor i instituiilor juridice ale dreptului administrativ n raport cu noile valori i principii de drept acceptate de societatea romneasc. Drept consecin a instituirii noului sistem de legi i acte normative menite s reglementeze organizarea i funcionarea administraiei publice, a survenit necesitatea cercetrii teoretico-tiinifice a noilor realiti juridice. n context, snt elaborate valoroase lucrri tiinifice de Drept administrativ, n care, pe lng diferitele instituii juridice de drept administrativ, snt expuse aspecte ale actului administrativ i ale controlului exercitat asupra legalitii n activitatea administraiei, fiind dezvoltate n special controlul administrativ i contenciosul administrativ. Astfel, s-au remarcat lucrrile semnate de cercettori: Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. I. (1996) [113], Tratat de drept administrativ. Vol. II (2002) [114], Tratat de drept administrativ. Vol. II (2005) [115]; Iovna I. Drept administrativ. Vol II (1997) [118]; Petrescu N.-R. Drept administrativ. Note de curs. Vol. I. (1994) [173], Drept administrativ. Vol. II (2001) [172], Drept administrativ (2004) [171]; Preda M. Curs de drept administrativ. Partea general (1995) [184], Drept administrativ. Partea general (2000) [186], Drept administrativ. 22

Partea general (2004) [185]; Negoi Al. Drept administrativ i tiina administraiei (1993) [154], Drept administrativ (1996) [155]; Trilescu A. Drept administrativ (2005) [216], Drept administrativ (2008) [217]; Manda C. C. Drept administrativ. Tratat elementar. Vol. I (2002) [139], Drept administrativ. Tratat elementar (2005) [140]; Alexandru I. Administraia public. Teorii. Realiti. Perspective (1999) [2], Drept administrativ comparat (2000) [3], Drept administrativ (2005) [4]; Priscaru V. I. Tratat de drept administrativ. Partea general (1996) [190], Tratat de drept administrativ. Partea general (2002) [189]; Brezoianu D. Drept administrativ. Partea general

(2003) [33], Drept administrativ romn (2004) [32]; Apostol Tofan D. Drept administrativ. Vol. I (2003) [10], Drept administrativ. Vol. II (2004) [9], Instituii administrative europene (2006) [11]; Vedina V. Drept administrativ i instituii politico-administrative. Manual practic (2002) [223], Drept administrativ (2006) [224]; Gheorghiu R. Iu. Drept administrativ (2005) [99], tiina administraiei (2005) [100]; Popa E. Mari instituii ale dreptului administrativ. Curs universitar (2002) [177]; Negru V. Drept administrativ (2004) [157]; Corbeanu I. Drept administrativ (2002) [48]; Blan E. Instituii de drept public (2003) [22]; Podaru O. Drept administrativ. Vol. I (2010) [175]; Drago D. C. Elemente de drept administrativ. Suport de curs (2011-2012) [91] etc.

Pe lng aceste lucrri fundamentale din domeniul dreptului administrativ, n literatura juridic din Romnia mai pot fi ntlnite publicaii n care snt dezvoltate aspecte concrete ale problematicii controlului legalitii actelor administrative. Snt relevante, n acest sens, lucrrile axate n mod nemijlocit pe abordarea actului administrativ ca mijloc de exprimare i realizare a administraiei publice, pe condiiile de valabilitate i legalitate i efectele juridice ale acestuia. Dintre acestea vom meniona: - Priscaru V. I. Actele i faptele de drept administrativ (2001) [187], n care snt abordate n mod separat principalele categorii de acte administrative (de autoritate, de gestiune, cu caracter juris-dicional, acte pregtitoare etc.), n scopul elucidrii trsturilor, a particularitilor, a condiiilor de valabilitate, a modalitilor de control exercitate asupra legalitii acestora, precum i ncetarea efectelor lor juridice. - Podaru O. Actul administrativ form i elemente de form (2007) [174], n care snt abordate principalele condiii de valabilitate a actelor administrative, sanciunea nerespectrii acestora, accentundu-se n mod deosebit importana formei scrise a actelor administrative i necesitatea motivrii actelor nefavorabile particularului.
- Trilescu A. Actele administraiei publice locale (2002) [215], este o lucrare voluminoas n care autorul cu lux de amnunte descrie i analizeaz actele administrative adoptate/emise de autoritile administraiei publice locale, identificnd condiiile de valabilitate a acestora, modalitile de control exercitate asupra legalitii lor, cile de contestare, precum i competena dispunerii

suspendrii, revocrii i anulrii acestor acte. 23

- Trilescu A. Predictibilitatea normelor i stabilitatea raporturilor juridice componente ale legalitii actelor administrative (2011) [214], cuprinde o abordare a trei principii importante de drept administrativ (principiul previzibilitii normelor juridice, principiul securitii juridice sau al stabilitii raporturilor juridice i principiul ncrederii legitime), recunoscute la nivelul comunitii europene ca fiind circumscrise principiului legalitii actelor administrative, autorul expunndu-se asupra necesitii recunoaterii acestor principii i n dreptul intern. - Trilescu A. Unele consideraii referitoare la necesitatea unei mai stricte delimitri a nulitilor n dreptul administrativ (2001) [218], reprezint o abordare a problemei nulitii actelor administrative, de altfel, destul de polemizat n literatura de specialitate, n scopul accenturii distinciei dintre nulitatea actului, anulabilitatea actului i inexistena lui.
- Moraru M. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative. Relaia dintre ele i controlul oportunitii (2011) [151], cuprinde o expunere de criterii de difereniere ntre legalitatea i oportunitatea actelor administrative, fiind pus n discuie problema verificrii oportunitii de ctre instana de judecat, de asemenea, discutat intens n doctrin, precum i problema conceptului de legalitate a oportunitii care este de natur s extind sfera de control a judectorului.

- Neagu L. Suspendarea executrii actului administrativ. Practic judiciar (2011) [153], reprezint o ampl tratare a problemei suspendrii actelor administrative ca instrument de asigurare a respectrii principiului legalitii. n baza practicii judiciare, snt explicate situaiile n care este admis cererea de suspendare a actelor, cazurile n care este imposibil dispunerea acestei msuri, precum i motivele respingerii de ctre instan a unei asemenea cereri etc. - Pupzan Cl. Modaliti de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative (2008) [191], conine o dezvoltare argumentat a principalelor modaliti de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative, precum snt: suspendarea, revocarea i anularea, cu indicarea subiecilor crora le revine competena dispunerii acestor msuri i a consecinelor lor juridice. - Manta P. Suspendarea, revocarea i anularea actelor administrative (2011) [146], cuprinde, de asemenea, o expunere a cazurilor n care poate fi cerut i dispus suspendarea, revocarea i anularea actelor administrative ca msuri de ncetare (temporar sau definitiv) a efectelor juridice ale actelor administrative.
Pe lng cercetarea esenei, a trsturilor i a particularitilor actului administrativ, o preocupare distinct a autorilor romni a constat n dezvoltarea formelor de control exercitate asupra activitii administraiei publice i, implicit, asupra legalitii actelor administrative. Evident, asemenea subiect poate fi regsit n orice manual de drept administrativ. Cu toate acestea ns , diferite aspecte ale problemei n cauz constituie uneori obiecte de cercetare ale unor publicaii distincte, precum: Manda C. C. Drept administrativ comparat. Controlul administrativ n spaiul

24

juridic european (2005) [138]; Voinea R. Tutela administrativ exercitat de prefect (2005) [231]; Miron D. Scurte consideraii privitoare la raportul de tutel administrativ (2005) [149] etc. n mod special, vom aprecia atenia acordat de specialiti instituiei contenciosului administrativ. Respectiv, unii teoreticieni i-au axat demersurile lor tiinifice nemijlocit i exclusiv pe aspectele i particularitile contenciosului administrativ. n acest sens, i vom remarca pe: Priscaru V. I. Contenciosul administrativ romn (1994) [188]; Vedina V. Introducere n dreptul contenciosului administrativ (1999) [225]; Brezoianu D., Oprican M. Contenciosul administrativ (2002) [34]; Mrejeru T. Contenciosul administrativ. Doctrin. Jurispruden (2003) [152]; Drago D. C. Recursul administrativ i contenciosul administrativ: doctrin, jurispruden i drept comparat (2001) [90], Procedura contenciosului administrativ (2002) [89]; Chiriac L. Excepia de nelegalitate, mijloc de verificare a legalitii unui act administrativ de ctre instana de contencios administrativ (2009) [37]; Trilescu A. Controverse n legtur cu controlul judectoresc special al actelor administrative (2009) [219] etc.

Un alt subiect pus tot mai mult n discuie de ctre cercettori este problema codificrii procedurii administrative, moment de natur s asigure att coerena normelor juridice procesuale ce reglementeaz n general procesul administrrii, ct i eficiena instituiilor concrete de drept administrativ care implic desfurarea unor proceduri. Argumente n vederea necesitii instituirii unui ansamblu de norme juridice privind formele i modalitile specifice de elaborare, de adoptare, de punere n executare i control a actelor administrative, precum i de realizare a operaiunilor administrative i tehnico-materiale de ctre structurile administraiei publice, pot fi regsite n coninutul publicaiilor semnate de: Apostol Tofan D. Necesitatea codificrii procedurii administrative (2002) [12]; Blan E. Procedura administrativ (2005) [23]; Vian L. Necesitatea codificrii normelor de procedur administrativ (2005) [229]; Lazr R. A. Codificarea soluie necesar i perfect a asigurrii funcionrii principiului legalitii? (2001) [121] etc. Generaliznd cele expuse mai sus, vom preciza c problema controlului legalitii actelor administrative se bucur de o deosebit atenie n arealul tiinific romnesc, cercettorii practic permanent monitoriznd evoluia cadrului juridic n materie (moment accentuat i de numrul ediiilor n care snt publicate numeroase lucrri). Tot mai mult, n ultimul timp, cercetrile teoretico-tiinifice snt axate pe realizarea unor studii comparative cu situaia din statele Uniunii Europene, precum i din cadrul Uniunii, n vederea evalurii nivelului de compatibilizare a cadrului juridic naional (inclusiv a practicii judiciare) cu cel comunitar. Prin urmare, am putea conchide asupra necesitii unei asemenea abordri i la nivelul comunitii tiinifice autohtone, moment ce cu siguran va determina eficientizarea i optimizarea multor aspecte ce in de controlul legalitii actelor administrative. 25

n context, n scopul evalurii gradului de studiere tiinific a legalitii actelor administrative i a msurilor de asigurare a acesteia, ne vom referi succint i la doctrina juridic francez, al crei merit incontestabil este de a sta la baza fundamentrii teoriei administraiei publice din Romnia i, implicit, din Republica Moldova.
Snt de remarcat, n acest sens, n primul rnd, tratatele de drept administrativ (de altfel, foarte numeroase), care cuprind practic o abordare a tuturor institu iilor juridice administrative, semnate de: Laubadere A. Manuele de droit administratif (1982) [235]; Auby J. M. Droit public (1995) [236]; Auby J. M., Bandet P., Boutet L., Buch H. Traite de science administrative (1996) [237]; Dupuis G., Gudon M.-J., Chrtien P. Droit administratif (2004) [244]; Gaudemet Y. Droit administratif general. Tome I (2001) [245]; Lombard M. Droit administratif (1999) [247]; Rivero J., Waline J.

Droit administratif (2000) [250], (1998) [251]; Chapus R. Droit administratif gnral. Tome 1 (2001) [240]; Schwarze J. Droit administratif europen (1994) [252]; Seiller B. Droit administratif. Tome 2 - L'action administrative (2001) [253] etc. Desigur, aspecte separate ale controlului legalitii actelor administrative constituie subiecte distincte de cercetare pentru muli specialiti n domeniu, dintre care vom meniona: Brabant G., Questiaux N., Wiener C. Le contrle de ladministration et la protection des citoyens (tude comparative) (1973) [238]; Dupuis G. La prsentation de l'acte administrative (1978) [243]; Dabbasch Ch. Institutions et droit administratif: Laction et le controle de ladministration (1986) [241]; Brewer-Carias A. R. Les principes de la procedure administrative non contentieuse. Etudes de droit compare (France, Espagne, Amerique Latine) (1992) [239]; Darcy G., Paillet M. Contentieux administrative (2000) [242] etc.
Valoarea tiinific a acestor lucrri (i a multor altora), desigur, este inestimabil , lund n considerare faptul c anume n snul societii franceze s-au nscut cele mai importante principii i valori ale democraiei, care n prezent snt preluate destul de activ i de ctre societatea noastr, fiind valorificate att la nivel teoretic, legislativ, ct i n practica activitii administraiei publice.
Un alt reper pentru dezvoltarea teoriei dreptului administrativ i a tiinei administraiei din Republica Moldova servete doctrina juridic rus. n cuprinsul a numeroase tratate de drept administrativ snt dezvoltate aspecte importante ce in de conceptul, categoriile, trsturile, condiiile de valabilitate i eficien ale actului administrativ, precum i mijloacele de asigurare i de garantare a legalitii acestora, formele de control exercitate asupra administraiei publice. Dintre acestea vom enumera: Aleohin A. P., Karmolikii A. A., Kozlov Iu. M. (2001) [260], (2003) [259]; Bahrah D. N. (1999) [261]; Brovko N. V., Grigorean S. A., Sokolova Iu. A. (2002) [262]; Gabricidze B. N., Cerneavskii A. G. (2001) [265]; Ovseanko D. M. (2002) [269]; Smolenskii M. V.

26

 (2005) [272]; n redacia lui Iu. M. Kozlov (2000) [257]; n redacia lui L. L. Popov (2005) [258] etc.

Dei aceste lucrri reprezint prin esen materiale didactice, n coninutul lor pot fi regsite momente destul de interesante referitoare la reglementarea juridic a regimului actelor administrative, a instituiei controlului exercitat asupra activitii administraiei publice, sub aspect de competen, procedur, sanciuni, consecine etc., autorii formulnd att concluzii de valoare, ct i recomandri de modificare a legislaiei.
n acelai timp, problema legalitii actelor administrative este dezvoltat n publicaiile semnate de: Vasiliev R. F. (1970) [263]; Tihomirov Iu. A., Kotelevskaia I. V. (1999) [273]; Volkolupov E. V., Seneakin I. N. (2003) [264]; Cerneak B. A.

(2002) [275], n care autorii abordeaz nemijlocit condiiile de valabilitate a actelor administrative i a mijloacelor de asigurare a legalitii acestora. Se apreciaz n mod deosebit faptul c pentru asigurarea legalitii actelor administrative este necesar o ordine procedural stabil i clar de elaborare a acestora, de adoptare/emitere i de executare practic.

n ceea ce privete controlul exercitat asupra legalitii actelor administrative, o form distinct a acestuia i evident deosebit de important este considerat controlul judectoresc, pe care l regsim dezvoltat destul de amplu n teza de doctorat a cercettoarei Parina T. V. ( ) (2005) [270] (acest subiect fiind cercetat i n celelalte lucrri menionate anterior). n urma investigaiei unor aspecte precum noiunea legalitii actului administrativ, baza normativ-juridic a legalitii actelor administrative, conceptul i formele controlului judectoresc asupra legalitii actelor administrative, cercettoarea formuleaz concluzii att cu valoare teoretic, ct i practic, expunndu-se n special asupra ncetrii efectelor juridice ale actelor administrative ca rezultat al controlului judec toresc.

Generaliznd cele expuse n compartimentul de fa, vom preciza c publicaiile analizate constituie, n ansamblul lor, o surs important de idei, ipoteze i teorii tiinifice, de natur s suscite un anumit interes n vederea comparrii situaiei de la noi cu experiena din domeniu a rilor respective. Acest fapt impune o evaluare a propriului cadru juridic, a practicii judiciare i a rezultatelor activitii practice a administraiei publice i formarea unui tablou integru asupra situaiei existente n domeniul controlului legalitii actelor administrative, permind astfel, prefigurarea unor noi obiective n vederea optimizrii instituiei date, racordarea acesteia la valorile unui stat de drept real.

27

1.3. Concluzii la capitolul 1

Realiznd o trecere n revist a gradului de cercetare a problematicii controlului legalitii actelor administrative n literatura de specialitate din Republica Moldova i a cercettorilor din alte state, constatm c ea a cunoscut o abordare serioas i detaliat din partea celor mai renumii administrativiti att n perioada postbelic, ct i n perioada posttotalitar, perioad marcat de transformri radicale, care n principiu au i pus problema reevalurii rolului administraiei publice n cadrul unei societi democratice i msurile de asigurare a eficienei acesteia n beneficiul persoanei.

n mod special, n ultimele dou decenii problema controlului exercitat asupra activitii administraiei publice s-a bucurat de o atenie sporit din partea mai multor cercettori, fiecare contribuind ntr-o anumit msur la clarificarea diferitelor aspecte ale acestei instituii juridice, la interpretarea legislaiei n materie i la elucidarea eventualelor lacune n urma confruntrii acestora cu rezultatele obinute n practic. Cu toate acestea, considerm c n arealul tiinific autohton este slab dezvoltat teoria actului administrativ, neacordndu-se atenia cuvenit unor importante aspecte n domeniu, precum: competena revocrii, suspendrii i abrogrii actelor administrative, problema motivrii actelor administrative ca condiie de valabilitate a acestora, recursul administrativ i excepia de ilegalitate ca modaliti de exercitare a controlului asupra legalitii actelor administrative, controlul de oportunitate exercitat asupra autoritilor administraiei publice locale etc., care prezint nu numai o valoare teoretic, dar i practic.
Respectiv, n prezenta investigaie tiinific ne propunem realizarea unei abordri complexe i detaliate a actului administrativ ca principal mijloc de exprimare i realizare a administraiei publice, a condiiilor de valabilitate a acestora (de legalitate i oportunitate), a principalelor forme de control exercitate asupra actelor administrative, cu specificarea rolului controlului administrativ, recursului administrativ i a contenciosului administrativ n asigurarea legalitii actelor administrative i a problemelor ce marcheaz eficiena acestora n vederea identificrii soluiilor de optimizare.

28

2. ACTELE ADMINISTRATIVE: TRSTURI DEFINITORII I CONDIII DE VALABILITATE 2.1. Actul administrativ mijloc principal de exprimare i realizare a administraiei publice Dup cum e general recunoscut, administraia public i ndeplinete misiunea de organizare a aplicrii i de aplicare n concret a legii, precum i de prestare, respectiv, organizare a prestrii serviciilor publice printr-o serie de mijloace de aciune. n acest sens, n doctrina dreptului administrativ snt considerate forme de activitate ale administraiei publice [86, p. 3-17; 85, p. 73-74; 118, p. 52; 171, p. 275-276; 36, p. 12]: a) actele juridice, care reprezint acele manifestri de voin fcute n scopul de a produce efecte juridice a cror realizare este garantat prin fora de constrngere a statului. n virtutea regimului juridic special, actele juridice ale administraiei publice au fost denumite acte administrative (acte decizionale [181, p. 450]); b) actele cu caracter exclusiv politic (actele politice) snt emise fie de autorit ile centrale (Guvern, eful statului), fie de autoriti locale (primarul, consiliul local), i avnd caracter declarativ, nu produc efecte juridice (ci doar politice [175, p. 6]), nefiind susceptibile de ndeplinire prin fora de constrngere a statului; eventuala lor autoritate i rezonan social este dat de prestigiul i poziia n stat a emitentului [87, p. 102];
c) faptele administrative snt transformri n lumea nconjurtoare care produc efecte juridice, independent de existena unei manifestri de voin n acest sens a autoritilor publice i doar n baza legii. Legea este cea care d valoare unui fapt material, transformndu-l ntr-un fapt juridic, n spe administrativ. Faptele administrative pot fi licite sau ilicite (exemplul clasic fiind contravenia);

d) operaiunile administrative snt operaiuni material-tehnice, adic activiti ale administraiei publice care nu produc efecte juridice [158, p. 296; 213, p. 380], ele pregtind un act administrativ (fiind numite i acte preparatorii), conferindu-i caracter executoriu sau servind la ndeplinirea formalitilor de publicare a actului deja emis [175, p. 5-6] (de exemplu, avize, dri de seam, referate, comunicri etc.).
Din cele expuse se poate observa c, spre deosebire de actul administrativ, care produce efecte juridice datorit manifestrii de voin n acest sens a autoritii publice emitente, faptul administrativ produce efecte juridice, dei nu exist o manifestare de voin n acest sens, iar operaiunile administrative, dei snt manifestri de voin ale autoritilor publice, nu produc efecte juridice. Importana distinciei dintre diferitele forme de activitate ale administra iei publice apare din perspectiva efectelor juridice produse n mod direct, dar i a aciunilor n contencios administrativ:

29

astfel, doar actele administrative, contractele administrative i faptul administrativ denumit tcerea administraiei pot fi contestate prin aciune direct, nu i operaiunile administrative. n general, prin actele juridice pe care le adopt sau emit, precum i prin faptele administrative pe care le svresc, organele administraiei publice determin naterea, modificarea ori stingerea unor raporturi juridice, de regul, de drept administrativ, dar i de natura altor ramuri ale dreptului public i, mai cu seam, de drept privat [187, p. 6]. 2.1.1. Actul administrativ: determinri conceptuale. ntr-o accepiune extensiv, actul administrativ reprezint esena unui ntreg i complex proces de decizie, un moment important n cadrul conducerii societii, care intervine n toate sectoarele i domeniile de activitate social, politic, economic, juridic, cultural etc. [70, p. 232]. Prin esen, actele administrative constituie principala form juridic de realizare de ctre puterea executiv a funciilor i sarcinilor sale. n mod special, vom sublinia c actul administrativ face parte din categoria formelor concrete de realizare a activit ii administraiei publice productoare de efecte juridice. Adic activitate prin care se d natere, se modific sau se sting raporturi juridice [118, p. 9-10]. Prin urmare, actul administrativ reprezint unul dintre principalele izvoare ale raporturilor juridice de drept administrativ [71, p. 11]. n baza acestor acte, organele administraiei publice, n limitele competenelor lor, reglementeaz relaiile sociale, organizeaz sfera economic, cultural i social-politic a vieii societii, asigur ordinea public i securitatea statului, apr drepturile i libertile cetenilor, interesele organizaiilor de stat i obteti [272, p. 132; 259, p. 204].
Lund n consideraie subiectul emitent, cercettorul I. Creang subliniaz c actele administrative snt o categorie de acte juridice emise, de cele mai multe ori, de autorit ile i persoanele oficiale care-i desfoar activitatea n administraia public ca fiind o modalitate de lucru a acestora i care au menirea s asigure realizarea puterii executive n ansamblu. n acela i timp, actele administrative pot fi emise i de alte autoriti i persoane din cadrul altor puteri (legislativ sau judectoreasc), dar acestea snt o activitate minor ce ajut la organizarea lucrului de baz i a activitii interne a organelor respective. De exemplu, Pre edintele Parlamentului sau Biroul Permanent emit acte administrative n vederea organizrii lucrului intern al Parlamentului; conductorii autoritilor judectoreti emit acte administrative pentru o bun administrare a acestor instituii sau pentru executarea hotrrilor judectoreti etc. [57, p. 214].
Legislaia, practica judiciar i literatura de specialitate nu folosesc o terminologie unitar pentru denumirea principalului act juridic (de putere) emis de administraia de stat. Legislaia utilizeaz, de regul, denumirile concrete ale actelor administrative, ca, de exemplu, hotrre, regulament, autorizaie, decizie, ordin, instruciune, dispoziie, permis etc. ntruct actele juridice, emise de administraia public, cunosc o mare varietate de denumiri, s-a impus, cu necesitate, gsirea

30

unei denumiri generice care s desemneze, n mod unitar, ntreaga categorie a acestor acte [71, p. 11-12]. n acest sens, se opteaz pentru dou denumiri: cea de act de drept administrativ i cea de act administrativ (vom preciza, n context, c doctrina francez opereaz cu categoria de acte ale administraiei [250, p. 95; 240, p. 491]).
Denumirea de act de drept administrativ a fost propus de ctre T. Drganu, n ideea evocrii mai clare a regimului elaborrii i, respectiv, al efectelor actelor organelor administra iei de stat, emise n realizarea puterii de stat. S-a urmrit astfel a se releva, chiar prin denumire, c aceste acte snt supuse unui regim juridic diferit de cel al actelor civile ale organelor administraiei de stat. Sintagma a fost preluat i utilizat practic de majoritatea cercettorilor administrativiti romni din secolul trecut [86, p. 42; 156, p. 50-51; 112, p. 218-222; 117, p. 218].

n viziunea lui A. Iorgovan, se poate spune la fel de bine acte administrative, punndu-se accentul pe ideea activitii, n sensul evocrii actelor ce realizeaz administraia public sau acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic aplicabil. Se subnelege c utilizarea unei terminologii sau a alteia este la latitudinea legiuitorului, a doctrinarului, dar i n funcie de contextul de idei [114, p. 23]. Actualmente, n majoritatea lucrrilor tiinifice de specialitate este utilizat noiunea de act administrativ. Definiie. ntr-o formulare general, actul administrativ este definit ca: forma juridic principal de activitate a organelor administraiei publice, care const n manifestarea unilateral i expres a voinei de a nate, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti [99, p. 119-120; 113, p. 264] (pe baza i n vederea organizrii executrii legii [139, p. 242]). n accepiune structural-organizaional, actul administrativ este definit ca fiind acea form juridic de realizare, ca activitate principal ori secundar, a faptului administrativ, de ctre organe de stat sau, n baza legii, de organe nestatale, ce concretizeaz manifestarea unilateral de voin a acestora, ntr-un regim juridic administrativ, tipic sau atipic, dup caz [114, p. 24].
ntr-o alt viziune, actul administrativ este un act juridic unilateral, care eman de la o autoritate public, n baza puterii publice, n conformitate cu legea i n vederea executrii legii [228, p. 12]. La rndul su, A. Trilescu susine c actele emanate de la autoritile administraiei publice, n regim de putere public, poart denumirea generic de acte administrative [217, p. 179].
Este destul de relevant, n acest sens, i definiia dat de O. Podaru, potrivit creia actul administrativ presupune o manifestare unilateral de voin, fcut cu scopul de a produce efecte juridice, emis n regim de putere public, pentru aplicarea legii ori prestrii de servicii publice [175, p. 3].

n context, vom preciza c unii autori romni evit a formula o definiie general a actului administrativ, menionnd doar c acesta n calitatea sa de form principal de activitate a organelor

31

administraiei publice cuprinde manifestarea voinei organului administraiei publice, pe baza i n limitele legii [187, p. 7].
n ceea ce privete doctrina francez, vom meniona c actele juridice ale administraiei snt definite ca fiind acte de voin orientate spre producerea unor schimbri n raporturile de drept ce exist la momentul interveniei (al intrrii n vigoare e.n.) sau s modifice sistemul juridic [250, p. 95].

n literatura de specialitate rus, actul administrativ este definit ca fiind o manifestare de voin unilateral n limitele legii a organului puterii executive competent, orientat spre crearea normelor juridico-administrative sau spre apariia, modificarea sau ncetarea raporturilor juridice administrative, n scopul realizrii funciilor i sarcinilor administraiei publice [272, p. 133]. Astfel nelese, aceste tipuri de acte juridice intermediaz relaiile dintre prile raporturilor juridice administrative, adic ntre administrator i administrai, ntre subiecii i obiectul administrrii [259, p. 205]. Cercettorii autohtoni, inspirndu-se att din doctrina romneasc, ct i din cea rus, definesc actul administrativ ca fiind: act juridic unilateral, emis de un organ al autoritii publice n cadrul exercitrii puterii de stat n vederea executrii legii i este obligatoriu i executoriu [1, p. 19]; o manifestare unilateral de voin juridic de putere a subiectului administraiei publice n vederea crerii de norme juridice administrative sau a apari iei, modificrii sau ncetrii raporturilor juridice administrative n scopul realizrii sarcinilor i funciilor cu care a fost nvestit [266, p. 181].

Evitnd a formula o definiie concret, unii teoreticieni explic actul administrativ ca fiind o categorie de acte juridice adoptate sau emise de autoritile i persoanele care i desfoar activitatea n administraia public, fiind o modalitate de lucru a acestora, prin care se asigur realizarea puterii executive i nfptuirea sarcinilor i obiectivelor ce revin administraiei publice [167, p. 180]. n legislaia Republicii Moldova, o tlmcire oficial a noiunii de act administrativ o gsim n art. 2 din Legea contenciosului administrativ [124], potrivit cruia actul administrativ presupune manifestarea juridic unilateral de voin cu caracter normativ sau individual, a unei autoriti publice, emis n vederea organizrii executrii sau executrii concrete a legii.
Totodat, n aceleai dispoziii legale snt asimilate actului administrativ contractul administrativ i nesoluionarea n termenul legal a unei cereri. Detaliind, vom nota c contractul administrativ este definit de lege ca un contract ncheiat de o autoritate public , n virtutea prerogativelor de putere public, avnd ca obiect administrarea i gestionarea bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea de servicii publice, activitatea funcionarilor publici care rezult din relaiile de munc reglementate de statutul juridic al acestora. Prin urmare, contractul administrativ reprezint un acord de voin ntre o autoritate a administraiei publice sau un alt subiect autorizat de o autoritate public i o persoan privat, iar obiectul contractului l constituie realizarea unui interes general, a unui interes public, fie prin prestarea unui serviciu de interes

32

public, fie prin exercitarea unei funcii publice i este supus unui regim de drept public [78, p. 108] (vom concretiza n context c contractele administrative nu snt studiate n prezenta lucrare).

Generaliznd cele expuse, constatm un anumit grad de dificultate n definirea actului administrativ, rezultat att din multitudinea definiiilor date acestei categorii, ct i din varietatea trsturilor atribuite acestuia prin definire. De aceea, n cele ce urmeaz , ne propunem s dezvoltm principalele trsturi ale actului administrativ ce determin statutul distinct al acestuia i l difereniaz de alte acte i fapte juridice ale autoritilor publice. 2.1.2. Trsturile generale ale actului administrativ. n literatura juridic, trsturile actelor administrative snt apreciate ca fiind acel ansamblu de nsuiri care determin includerea respectivelor acte n categoria actelor juridice i concomitent le difereniaz de alte specii de acte juridice ce aparin diverselor ramuri de drept [201, p. 18].
n acelai timp, n doctrin (n special cea romneasc) nu exist o unanimitate de opinii cu privire la numrul, denumirea i coninutul trsturilor actului administrativ, spre exemplu: I. Iovna identific cinci trsturi [117, p. 211-219]; I. Drganu reine ase [86, p. 51-57]; Al. Negoi patru trsturi [154, p. 111-114]; R. Ionescu surprinde cinci trsturi [112, p. 221-235]; R.-N. Petrescu consider c actul administrativ dispune de apte trsturi [171, p. 288-292].

n concret, A. Iorgovan consider c actul administrativ are urmtoarele trsturi: este forma juridic principal a activitii organelor administraiei publice; este o voin juridic unilateral; este emis numai n realizarea puterii publice; are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl Legea contenciosului administrativ [114, p. 28-37].
n arealul tiinific autohton, de asemenea, nu poate fi atestat o singur viziune asupra trsturilor actului administrativ, acestea variind de la un autor la altul. Astfel, unii cercet tori susin c actul administrativ se caracterizeaz prin faptul c este: un act juridic; o manifestare unilateral de voin de putere; principala form de activitate a organelor administraiei publice; obligatoriu spre ndeplinire i respectare; are o putere juridic inferioar legii i este, de regul, executoriu imediat intrrii n vigoare [162, p. 5-7; 167, p. 180-182]. I. Creang consider c principalele trsturi ale actului administrativ presupun c acesta: este forma principal de activitate juridic a organelor administraiei publice; este o manifestare unilateral de voin juridic a organelor administraiei publice; este emis pentru organizarea execut rii legii i este obligatoriu; are un regim juridic specific i este executoriu de la intrarea lui n vigoare [57, p. 215-217]. La rndul su, V. Guuleac susine c actul administrativ dispune de urmtoarele trsturi: are o natur juridic i un caracter de putere, fiind obligatoriu pentru cei crora i se adreseaz; este emis unilateral de ctre organe competente; stabilete reguli obligatorii de comportament sau reglementeaz raporturi administrative concrete; dispune de un caracter creativ, deoarece este orientat spre soluionarea optim a problemelor

33

administrative; este adoptat/emis de ctre subiectul administraiei doar n cazurile ce in de competena acestuia i n ordinea prevzut de lege [268, p. 180]. Respectiv, observm c majoritatea concepiilor expuse n literatur fac trimitere la unele elemente comune, chiar dac snt prezentate sub o form diferit, cum ar fi: snt acte juridice, manifestri unilaterale de voin, snt emise pentru realizarea puterii. n acelai timp, alte trsturi (obligatorii, executorii) reinute de cercettori nu ar trebui reliefate ca fiind trsturi caracteristice, deoarece rezult din alte trsturi ale actului administrativ [39, p. 33]. Pentru a argumenta acest fapt, n continuare vom expune mai detaliat cteva trsturi ale actului administrativ considerate de noi mai importante. a) Prima trstur const n faptul c actele administrative snt acte juridice, deoarece produc efecte juridice, adic dau natere, modific sau sting anumite drepturi i obligaii.
Dezvoltnd semnificaia juridic a actelor administrative, cercettorul V. Guuleac [268, p. 181] noteaz c aceste acte: instituie, modific sau abrog norme juridice (doar actele administrative normative); impun obligaii concrete n sarcina subiecilor administraiei sau, din contra, i nvestesc cu anumite drepturi (de exemplu, obligaia funcionarului de a examina petiiile parvenite de la ceteni; dreptul reprezentantului organului puterii executive de a aplica sanciuni contravenionale).

Actele administrative pot s ia forma faptelor juridice, adic pot servi ca temei pentru apariia, modificarea sau ncetarea raporturilor n sfera administrrii publice (de exemplu, ordinul ministrului justiiei de ocupare a funciei publice servete ca fapt juridic ce genereaz raporturi juridice de serviciu corespunztoare obinerea de ctre ceteanul Republicii Moldova a statutului de funcionar public). Totodat, actele administrative pot servi ca: temei pentru emiterea/adoptarea altor acte administrative (de exemplu, n baza actului administrativ al organului ierarhic superior, se adopt acte administrative de ctre organul inferior); probe pentru instana de contencios administrativ, temei pentru examinarea plngerilor de eliberare ilegal din funcie sau de aplicare ilegal a msurilor disciplinare; condiie de valabilitate pentru alte acte.
O particularitate a actelor administrative rezid n faptul c ele nu se limiteaz doar la sfera administraiei publice. n multe cazuri, cu ajutorul lor snt reglementate diferite segmente ale rela iilor sociale, care constituie obiect de reglementare nu doar al dreptului administrativ, dar i al altor ramuri de drept (relaiile financiare, funciare, raporturile de munc etc.) [70, p. 233]. Ele servesc ca fapt juridic pentru apariia raporturilor juridice de munc, fiscale, civile, de antreprenoriat etc.

Prin esen, trstura n discuie (caracterul juridic) distinge actul administrativ de faptele materiale i operaiunile tehnico-administrative, care nu produc efecte juridice prin ele nsele [57, p. 215-216]. Deosebirea dintre acestea (dezvoltat destul de bine de ctre D. Brezoianu) prezint importan practic mai ales n cazul litigiilor de contencios administrativ, situa ie n care instana judectoreasc poate controla numai actele administrative atacate n justiie, dar nu poate controla, n

34

cazul aciunii directe, n mod distinct de actul administrativ, operaiile administrative pe baza crora a fost emis acel act. ntr-un asemenea caz, controlul asupra operaiilor administrative se face numai n subsidiar, n cadrul controlului pe care instana l exercit asupra actului administrativ atacat i numai n legtur cu acesta [33, p. 60-61].
Efecte juridice produc i actele administrative cu caracter jurisdic ional. Specificul lor const n aceea c prin ele, soluionndu-se un litigiu juridic, snt recunoscute i restabilite drepturi subiective nclcate anterior emiterii lor sau este restabilit o situaie legal nclcat anterior.
ntocmai ca i actele administrative, produce efecte juridice i tcerea unui organ al admi-nistraiei publice la o cerere care i-a fost adresat, cu alte cuvinte, nesoluionarea n termenul stabilit de lege a unei asemenea cereri. De asemenea, refuzul unei autoriti publice de a satisface o pretenie juridic a unei persoane, refuz prin care se aduce atingere unui drept al acelei persoane, produce efecte juridice ca i un act administrativ, astfel nct mpotriva lui se poate introduce aciune n jus-tiie. Dei refuzul n cauz nu modific raporturile juridice existente, nu se poate susine c nu ar pro-duce efecte juridice. Efectul lor juridic const n aceea c mpiedic apariia unei noi situaii juridice, situaie care ar lua natere dac s-ar admite cererea prezentat organului respectiv [33, p. 62-63].

b) Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin juridic a organelor administraiei publice (trstur susinut de majoritatea cercettorilor).
Caracterul unilateral reprezint acea calitate a actului juridic conform creia el este emis fr participarea sau consimmntul subiecilor de drept crora le este destinat sau cu privire la care genereaz drepturi sau obligaii. Fa de alte acte juridice unilaterale (de exemplu, cele civile), unilateralitatea actelor administrative este determinat de emiterea actelor n baza i pentru realizarea puterii de stat. Acest caracter unilateral este specific tuturor actelor de putere, n a c ror categorie intr i actele administrative, alturi de actele puterii legislative i ale instanelor judectoreti. Caracterul unilateral al actelor administrative se particularizeaz prin aceea c manifestarea unilateral de voin are loc n cadrul activitii executive, de organizare a executrii legii i de executare n concret a acesteia, provenind, de regul, de la un organ al administraiei publice. Aceast trstur accentueaz faptul c voina juridic de la care eman acest act este unilateral i nu este necesar un acord de voin pentru a putea provoca efecte juridice. Prin aceast trstur actul administrativ se deosebete de operaiunile administrative sau de faptele materiale [57, p. 216]. n acelai timp, actul administrativ este unilateral nu pentru faptul c ar fi opera unei singure persoane la emiterea sa putnd participa mai multe persoane (n concret, participanii la emiterea unui act administrativ pot fi: materiali (cei care particip doar la confecionarea instrumentum-ului, nu i la concepia lui negotium / spre exemplu, funcionarul care tehnoredacteaz actul sau l nregistreaz n arhiva instituiei); intelectuali (cei care contribuie la stabilirea coninutului actului / persoane care emit avize ori rapoarte, care formuleaz propuneri etc.) i voluntari/volitivi (cei care au

35

prerogativa de a conferi actului for juridic / cum ar fi participantul care i d acordul, contrasemnatarul etc.) [176, p. 29]) , ci pentru c el degaj o singur voin juridic, care provine de la o autoritate public. Prin urmare, actul administrativ are caracter unilateral indiferent de tipul autorit ii publice care l emite (de exemplu, fie de consiliile locale, fie de autoriti unipersonale (primar, ministru), fie de mai multe autoriti publice, n acest caz actul prelund forma unor hotrri comune).

Explicnd trstura actului administrativ ca fiind un act juridic unilateral, cercet torul R. Iu. Gheorghiu [99, p. 120] noteaz c acesta are un caracter unilateral, deoarece exprim voina exclusiv a autoritii publice care l-a emis: spre deosebire de actele juridice civile, care au un caracter bilateral pentru c exprim voina ambelor pri, n cazul actului administrativ nu se cere acordul celeilalte pri; persoanele fizice sau juridice pot solicita emiterea unui act administrativ, decizia ns aparine exclusiv autoritilor emitente, deci este unilateral; n categoria actelor administrative trebuie ncadrat i refuzul nejustificat al unei autoriti a administraiei publice de a emite actul.

Este important, n context, de subliniat c n unele cazuri, emiterea unui act administrativ este supus unor cerine procedurale cum ar fi avizul sau acordul, dar niciuna dintre ele chiar dac concord cu actul juridic de baz la care se refer nu oblig organul la emiterea actului, ci reprezint condiii de valabilitate ale actului juridic. Odat ce actul a fost emis cu respectarea acestor condiii, retragerea avizului sau acordului este irelevant pentru existena actului.
Prin esen, efectele juridice ale actelor administrative snt un rezultat al manifest rii unilaterale de voin a organului de stat, singurul element hotrtor, iar prezena unor condiii prealabile, concomitente sau ulterioare adoptrii actului, asigur doar valabilitatea actului respectiv [156, p. 48-49]. Caracterul unilateral al actului determin, cu unele excepii, i caracterul revocabil al deciziilor administrative. Dac n dreptul civil majoritatea actelor unilaterale snt irevocabile, odat ce au beneficiat de acceptarea prilor, n dreptul administrativ actele snt, n principiu, revocabile.

ntruct actul administrativ are caracter unilateral, el poate fi revocat de autoritatea administraiei publice care l-a emis. n acelai timp, trebuie reinut c unele acte administrative nu pot fi revocate dac au produs efecte care nu mai pot fi nlturate, de exemplu: acte administrative de jurisdicie, acte de stare civil [70, p. 236].
Un alt moment important al trsturii n discuie ine de faptul c nu orice manifestare unila-teral de voin juridic este considerat a fi act administrativ, ci numai acea manifestare care eman de la o autoritate a administraiei publice. Manifestarea de voin, chiar i unilateral, care eman de la un alt organ de stat, nu este act administrativ, la fel i n cazul unei organizaii nestatale [33, p. 66].

n fine, cu toate c aspectele expuse snt, n general, de necontestat, totui, nu trebuie s uitm, c teoria dreptului administrativ cunoate o asemenea instituie cum este contractul administrativ, care prin esena sa reprezint un act juridic administrativ bi- sau multilateral. Acest fapt reduce

36

trstura n discuie (manifestarea unilateral a voinei juridice) la o categorie distinct de acte administrative, i anume la cele decizionale (la deciziile executorii [250, p. 97]).
innd cont de acest moment, unii cercet tori se pronun pentru definirea actului administrativ ca fiind actul juridic unilteral sau bilateral al autoritii publice, cu caracter individual sau normativ, emis ori ncheiat n vederea execut rii sau organizrii executrii legii, prestrii serviciilor publice, punerii n valoare a bunurilor publice, execut rii lucrrilor de interes public i realizrii achiziiilor publice, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice [95, p. 22].

Evident, lund n consideraie sporirea actual a rolului i importanei contractului administrativ n activitatea administraiei publice, nu putem nega justeea acestor afirmaii. De aceea, considerm a fi eronat recunoaterea unei asemenea trsturi ca fiind una definitorie pentru actul administrativ (fapt atestat la majoritatea cercettorilor n materie) i susinem c aceasta este proprie doar actelor administrative de autoritate.
c) Actul administrativ se emite secundum lege i n vederea executrii legii. Potrivit cercettorilor, aceast trstur rezult din art. 102 din Constituia Republicii Moldova, care stabilete c hotrrile Guvernului se emit pentru executarea legii. Respectiv, se consider c actele administrative au ntotdeauna un fundament legal, fiind emise n baza unei legi, a unui decret, a unei hotrri de guvern sau chiar a unui act administrativ emis de o autoritate ierarhic superioar. Totodat, caracterul subordonat legii al actului administrativ deriv din scopul primordial al activitii executive, adic de aplicare a legii, or, altfel spus, aceast caracteristic decurge din raiunea de a fi a administraiei publice, aceea de a organiza i a executa n concret legea, perceput n accepiunea sa larg. De aici reiese c actul administrativ nu poate nclca, modifica sau completa legea, n sens larg, ntruct autoritile administrative nu au competen legislativ. n virtutea aceluiai fapt, actul administrativ, dup emitere, este obligatoriu att cu referire la persoanele fizice i juridice crora li se adreseaz, ct i la organul care l-a emis i la organele ierarhic superioare care snt obligate s-l respecte pe tot parcursul valabilitii lui. Din cele menionate rezult c actul administrativ se bucur de prezumia de legalitate [57, p. 217] (concept la care ne vom opri pe parcurs).

n contextul celor menionate pot aprea situaii cnd anumite relaii sociale nu snt reglementate de lege, dar n mprejurri concrete este necesar emiterea unui act administrativ. Aici apare ntrebarea dac organul administraiei publice poate de sine stttor s reglementeze direct problema aprut, fr a avea o competen sau o reglementare legal. Aceast situaie ne trimite la prevederile art. 102 din Constituie, care interzice emiterea de ctre Guvern a actelor administrative ce vor putea conine norme juridice primare. Cu att mai mult nu va putea fi emis un act administrativ individual, deoarece organul administraiei publice n-ar putea s oblige o persoan s fac sau s nu fac ceva, fr ca acest organ s fie mputernicit prin lege, ntruct un asemenea act nu este emis n scopul aplicrii legii [163, p. 96]. 37

Aadar, putem conchide c trstura la care ne referim constituie n acelai timp i o condiie de legalitate a actului administrativ, astfel nct orice act administrativ care conine norme primare de drept este prin esena sa ilegal, fiind lovit de nulitate. d) Actul administrativ este emis n regim de putere public (n baza puterii de stat [33, p. 67]), adic n scopul de a nate, a modifica i a stinge raporturi de drept public. Potrivit criteriului regimului juridic aplicabil, exist acte juridice emise n regim de drept public i acte emise n regim de drept privat. Astfel, administraia, nvestit cu putere public n vederea executrii legii ori a prestrii serviciilor publice, poate folosi aceast putere atunci cnd emite un act juridic sau se poate comporta ca un simplu particular situaie n care vom fi n prezena unui act privat. Un exemplu pentru prima categorie este hotrrea consiliului local prin care adopt bugetul localitii; pentru cea de-a doua categorie, o alt hotrre a consiliului local prin care acesta accept o donaie cu sarcini. Importana practic a distinciei este semnificativ, deoarece numai actele administrative, deci cele emise n regim de drept public, pot fi atacate n contencios administrativ, nu i cele unilaterale emise n regim de drept privat [175, p. 10].
n virtutea faptului c actele administrative snt emise n regim de putere public , acestea dispun de dou caracteristici importante: ele snt obligatorii i executorii. Vom preciza, n acest sens, c chiar dac aceste dou momente se voiesc a fi prezumate, totui legislaia n vigoare le stipuleaz expres n art. 5 alin. (7) din Legea privind actele normative ale Guvernului i ale altor autoriti ale administraiei publice centrale i locale [131] (n continuare Legea privind actele normative), potrivit cruia: Actul normativ trebuie s ntruneasc condiiile legalitii, accesibilitii, preciziei i, odat intrat n vigoare, este executoriu i opozabil tuturor subiectelor de drept. Aadar, actele administrative snt obligatorii de la intrarea lor n vigoare, care este fie data publicrii, fie data prevzut n act pentru intrarea sa n vigoare i pn la scoaterea sa din vigoare.
Prin esen, caracterul obligatoriu al actului administrativ presupune c, la nevoie, acesta poate fi aplicat cu ajutorul forei de constrngere a statului, iar violarea sa atrage sanciuni mpotriva celor care l ncalc. Totodat, este important c un act administrativ normativ vdit ilegal, caracterizat ca inexistent, nu este obligatoriu, iar persoana care nu l respect nu este susceptibil de a fi sancionat.

Referindu-ne la caracterul executoriu al actelor administrative, vom nota c, n general, acesta presupune c actul administrativ se execut din oficiu, fr a mai fi necesar s intervin instana judectoreasc pentru a-l nvesti cu titlu executoriu.
Caracterul executoriu al actelor administrative este determinat de mai multe cauze. O prim cauz o constituie emiterea actului n realizarea puterii de stat, ceea ce i confer de drept caracterul executoriu, caracter ce poate lipsi numai dac legea sau alte acte superioare prevd aceasta. n acest sens, R. Iu. Gheorghiu susine c actul administrativ este executoriu tocmai pentru c reglementeaz un raport de drept public, de la care prile nu se pot deroga [99, p. 121].

38

O a doua cauz este prezumia de legalitate de care beneficiaz actele administrative i care are ca efect producerea imediat a consecinelor juridice ale actului, fr a mai fi necesar cercetarea legalitii acestuia, fiind posibil executarea direct. n cazul actelor juridice care nu realizeaz puterea de stat, caracterul executoriu se dobndete numai dac legea l prevede, dei actul individual are o aparen de legalitate. Astfel, ambele cauze, att emiterea actului n baza puterii, ct i caracterul legal, contribuie cumulativ la conferirea caracterului executoriu al actelor administrative.

Sub aspect comparativ, vom nota c caracterul obligatoriu al actelor administrative nu se identific cu cel executoriu. Toate actele juridice snt obligatorii, iar n caz de nevoie executarea se realizeaz prin fora de constrngere a statului. Caracterul executoriu al unor acte juridice subliniaz doar c executarea prin aceast for a unor acte se realizeaz n mod direct. Caracterul executoriu al actelor administrative exist chiar din momentul adoptrii lor legale. El nu se confund cu executarea sau cu momentul executrii actului. De regul, actul, dei executoriu, se va pune n realizare numai odat sau dup aducerea lui la cunotin i cu totul excepional naintea ntiinrii subiectului interesat. n acelai timp, vom preciza c exist acte administrative ce nu dobndesc n mod direct caracter executoriu i care nu pot fi aplicate direct. Astfel, potrivit art. 448 din Codul contravenional al Republicii Moldova [42], mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei se poate depune plngere n termen de 15 zile de la data comunicrii acestuia, plngerea suspendnd executarea (alin. (3)).
Potrivit cercettorilor, excepiile de la principiul executrii snt posibile atunci cnd actele administrative genereaz i raporturi civile sau de dreptul muncii, a cror existen juridic este hotrt de prile contractante sau de ctre organele de jurisdicie. n context, se consider c suspendarea unui act administrativ reprezint tot o excepie de la principiul executrii actelor admi-nistrative, ntruct opereaz o ncetare temporar a obligaiei de executare a acestor acte [112, p. 266].

e) Actul administrativ este supus unui regim juridic special, de drept administrativ, compus dintr-un ansamblu de reguli speciale privind forma, procedura de emitere, condiiile de valabilitate i controlul actelor administrative [217, p. 182] (regim n centrul cruia se afl Legea contenciosului administrativ [9, p. 18]). Aceast trstur permite diferenierea actului administrativ emis n principal de autoritile administraiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de autoriti publice. Potrivit doctrinei actuale, regimul juridic apare i ca o rezultant a tuturor trsturilor caracteristice actelor administrative [171, p. 292].
Detaliind aceast trstur, vom nota c regimul juridic al actelor administrative reprezint un ansamblu de reguli ce guverneaz formarea, modificarea i desfiinarea respectivelor acte. n primul rnd, actele de drept administrativ snt supuse regimului juridic administrativ, avnd n acest sens un regim juridic propriu, distinct de al altor acte juridice. Acest regim ine de legalitatea actelor de drept

39

administrativ, de fora lor juridic i de fora lor probant, de modul de intrare n vigoare, de executare i de ncetare a efectelor juridice. Sub acest aspect, actele respective dispun de prezumia de legalitate, snt obligatorii i se pun direct n executare. n al doilea rnd, analiznd regimul juridic al acestor acte, trebuie s-l distingem de natura juridic a efectelor sau raporturilor pe care le genereaz. Astfel, un act normativ (o hotrre a Guvernului) rmne un act administrativ chiar dac reglementeaz raporturi civile, natura sa juridic fiind distinct de faptul c el constituie un izvor al dreptului civil [71, p. 11].
Pe de alt parte, un act individual de drept administrativ poate genera i raporturi juridice de alt natur (de exemplu, ordinul de repartizare a unei suprafe e locative poate sta la baza contractului de nchiriere) fr ca aceste raporturi, de cu totul alt factur, s-i modifice natura juridic proprie.

n sfrit, faptul c un act de drept administrativ (o autorizaie) este reglementat prin norme aparinnd mai multor ramuri de drept (administrativ, civil, financiar etc.) nu duce la schimbarea naturii juridice unitare a actului n cauz, atunci cnd regimul juridic al acestuia este de drept administrativ, cu toat pluralitatea de norme care l reglementeaz [71, p. 11]. Generaliznd trsturile actului administrativ, vom preciza c acestea n ansamblul lor determin specificul procesului de elaborare, adoptare/emitere, intrare n vigoare, realizare i ncetare a actelor administrative, fora juridic a acestora, condiionnd distincia net fa de celelalte acte juridice ale puterii publice (de exemplu: legea, hotrrea judectoreasc etc.).
2.1.3. Clasificarea actelor administrative. innd cont de diversitatea de situaii i de relaii sociale n care snt angajate organele administra iei publice, actele administrative snt foarte variate. Cu toat aceast diversitate, actele administrative pot fi grupate n mai multe categorii, n func ie de anumite criterii. n acest sens, n doctrin se regsesc mai multe variante, efect firesc al concepiilor diferite asupra coninutului i sferei actului administrativ, implicit cu privire la administra ia public.

Astfel, actele administrative snt grupate n dou mari categorii [114, p. 7-18]. - acte de autoritate acte administrative emise de autoritile administraiei publice unilateral, n regim de putere, pe baza i n vederea executrii legii, n scopul apariiei, modificrii sau stingerii unor raporturi de drept administrativ, avnd, de regul, caracter normativ. Aceste acte snt denumite i acte de putere public [190, p. 205] (pentru c ele eman de la o autoritate public legislativ, executiv sau judectoreasc, iar executarea lor este asigurat de puterea public, nerespectarea prevederilor lor atrgnd sancionarea celor n culp [184, p. 373]) sau de comand [213, p. 385], pentru c, prin ele, organele administraiei publice centrale, precum i ale administraiei publice locale, nu discut, nu trateaz nimic i cu nimeni nu convin nimic, ci numai i manifest voina sa; de aici rezult c aceste acte snt o emanaie direct i exclusiv a organelor administraiei publice i exprim voina acestora. 40

Actele de autoritate snt considerate a fi cele mai importante acte administrative ale autoritilor administraiei publice (de aceea pe parcursul lucrrii ne vom referi anume la aceast categorie de acte), ele fiind clasificate dup diferite criterii. n acest sens, n funcie de sfera efectelor juridice, actele administrative de autoritate pot fi [32, p. 70-71]: acte normative, care conin norme juridice, adic reguli de conduit obligatorii generale i impersonale, care se adreseaz unui numr nedeterminat de persoane (spre exemplu, hotrrile normative ale Guvernului, ale consiliilor raionale sau locale etc.); acte individuale, care conin reguli de conduit pentru o anumit persoan sau un grup determinat de persoane. Prin esen, este manifestarea de voin care produce efecte juridice cu privire la persoane determinate sau, ntr-o formul mai explicit, care creeaz, modific sau desfi-ineaz drepturi i obligaii n beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate [87, p. 145];

- acte de gestiune acte juridice pe care autoritile administraiei publice le ncheie cu diverse persoane fizice sau juridice, prin acordul de voin al prilor, n regim de drept public sau de drept privat, pentru administrarea domeniului public i privat i organizarea de servicii publice n vederea satisfacerii unor interese generale [217, p. 199] (n literatura juridic francez, aceste acte administrative snt numite contracte administrative [254, p. 564; 235, p. 229-230]). Aceste acte pot fi de gestiune public (pe care administraia le ncheie n calitatea sa de putere public pentru satisfacerea intereselor generale) sau de gestiune privat (pe care administraia le ncheie n calitate de persoan juridic civil). Actele de gestiune public, denumite i contracte administrative (considerate a fi cea mai important categorie a actelor de gestiune), snt supuse unui regim mixt (de drept public i de drept privat), preponderent fiind regimul de drept public. Actele de gestiune privat, denumite i contracte de drept comun, snt supuse cu preponderen regimului de drept privat care se completeaz cu unele reguli speciale de drept public.

n contextul dat, considerm necesar a evoca opinia cercettoarei V. Vedina, care destul de obiectiv apreciaz c actele administrative ale administraiei snt, n general, de dou categorii: acte specifice administraiei, prin care se obiectiveaz esena acesteia, specificitatea ei actele administrative sau contractele administrative; acte prin care administraia se comport ca orice subiect de drept, n relaie cu ali subieci de drept, acestea reprezint actele juridice supuse dreptului comun, contracte civile, acte emise n regim de drept comun [224, p. 76].
Avnd n vedere regimul juridic aplicabil actelor administrative, putem deosebi [99, p. 119]: acte administrative tipice, adic actele care snt supuse controlului jurisdic ional, prin contenciosul administrativ; acte administrative atipice, care snt exceptate de la controlul jurisdicional, neputnd fi atacate nici n baza legii contenciosului administrativ, nici a altor legi speciale. Dup categoria autoritilor emitente, pot fi deosebite: acte emise de autoriti publice supreme (decretele Preedintelui Republicii Moldova, hotrrile i ordonanele Guvernului), centrale (hotrrile, deciziile, dispoziiile etc. ministerelor) sau locale (deciziile consiliilor locale); acte emise de

41

autoriti publice ce nu fac parte din sistemul administraiei; acte emise prin delegaie, adic prin mputernicirea dat de o autoritate a administraiei publice ctre o persoan privat, n condiii legale.

Ultima categorie de acte snt emise de persoane private, angajate, sub control statal, n activitatea de prestare a serviciilor publice. Respectiv, statul sau unitile administrativ-teritoriale pot gestiona direct serviciile publice necesare satisfacerii nevoilor celor administrai sau le pot transfera, sub control strict, unor persoane private, care s le gestioneze n interes public, dar cu respectarea cerinelor de eficien i de eficacitate. Prestnd un serviciu public sub control statal, persoanele private menionate dobndesc atribuii de putere public i, n consecin, au posibilitatea de a emite acte administrative obligatorii pentru cei care beneficiaz de serviciul public, acte atacabile pe calea contenciosului administrativ [246, p. 10; 171, p. 287; 114, p. 23].
n raport cu efectele juridice n spaiu, se disting [32, p. 72]: acte cu aplicare general, pe ntreg teritoriul rii, acestea fiind emise de organele centrale ale administraiei publice; acte cu aplicare local, n unitile administrativ-teritoriale n care i desfoar activitatea organul emitent.

Este important, n acest sens, c ntotdeauna, actele emise de organul cu competen teritorial mai restrns nu trebuie s contravin actelor emise de organe cu competen teritorial mai larg. Ca urmare, actele autoritilor administraiei publice locale nu pot conine reglementri contrare celor prevzute n actele administraiei publice centrale i nici celor emise de autoritile administraiei publice locale ierarhic superioare [9, p. 20]. La rndul lor, actele cu aplicare local cuprind o categorie important de acte actele administrative ale autoritilor administraiei publice locale, care cunosc de asemenea o clasificare destul de relevant din punctul de vedere al subiectului cercetrii noastre. Astfel, potrivit lui S. Tatarov, actele administrative ale autoritilor administraiei publice locale pot fi divizate n dou categorii distincte: acte supuse controlului de legalitate i acte supuse controlului de oportunitate. Cele supuse controlului de legalitate snt, de asemenea, de dou categorii: acte supuse controlului obligatoriu i cele supuse controlului facultativ [211, p. 7]. Chiar dac la prima vedere o asemenea clasificare pare a fi una pur practic, totui, atenionm c este vorba de dou categorii de acte care se deosebesc prin criteriul competenei: actele supuse controlului de legalitate fiind acte emise n exercitarea unor competene proprii, circumscrise procesului de exercitare a autonomiei locale, n timp ce actele supuse controlului de oportunitate snt acte emise n baza exercitrii unor atribuii delegate de ctre autoritile publice centrale celor locale (distincie asupra creia vom reveni n unul din capitolele de mai jos).
Dup competena material a autoritilor emitente, se deosebesc: acte administrative cu caracter general, aplicabile n orice domeniu, de pild, actele Guvernului, ale consiliilor raionale sau locale; acte administrative cu caracter special, care reglementeaz o singur relaie, un singur domeniu. Importana acestei clasificri const n aceea c actele cu caracter special trebuie s fie

42

conforme cu actele cu caracter general, ca urmare a relaiilor de subordonare a organelor de specialitate fa de organele cu competen material general. Rezult c printr-o instruciune a unui minister nu se poate nclca o hotrre a Guvernului. Dup ntinderea efectelor, pot fi distinse: acte administrative externe, care se aplic altor subieci de drept, dect cele care le-au emis; - acte administrative interne, aplicabile nsi autoritii publice emitente. Indiferent dac snt externe sau interne, actele pot fi normative, adic de reglementare general, opozabile tuturor sau individuale, prin care se reglementeaz un raport juridic cu un subiect determinat. O alt clasificare a actelor administrative ntlnit n literatura de specialitate autohton folosete un asemenea criteriu ca numrul manifestrilor de voin pe care le ncorporeaz actele administrative, n funcie de care acestea pot fi: acte administrative care conin o singur manifestare de voin; acte administrative complexe, care conin dou sau mai multe manifestri de voin [167, p. 184; 162, p. 9]. Acelai criteriu l regsim i n clasificarea realizat de unii autori francezi, doar c de aceast dat se face distincie ntre: actele unilaterale care snt formate n baza unei singure voine, fie individual, fie colectiv (n cadrul deliberrilor unui organ colegial) i acte bi- sau multilaterale, formate n baza mai multor voine, acestea fiind contractele [250, p. 96]. Chiar dac la o prim privire clasificrile expuse par a fi asemntoare, totui considerm c ele snt diferite. Aceasta deoarece, dup cum am enunat mai sus, actul administrativ, indiferent dac este emis individual sau adoptat colectiv, presupune o manifestare de voin juridic unilateral. Pe de alt parte, n studiile de specialitate drept acte administrative complexe snt considerate a fi actele emise (adoptate) cu participarea mai multor coautori (intelectuali i volitivi) [176, p. 29-30]. Respectiv, de aici deducem c actele complexe snt, de asemenea, acte unilaterale, emise n baza unei singure voine. Concluzia care se impune rezid n faptul c n primul caz autorii folosesc eronat criteriul clasificrii, fiind vorba nu de manifestri de voin, ci de autorii actului administrativ. Drept consecin, n funcie de acest criteriu, actele pot fi: simple i complexe. Le vom numi astfel, deoarece presupun un anumit grad de complexitate [71, p. 14]. Respectiv, cele elaborate de un singur autor, n principiu implic i o procedur simpl, fr oarecare formaliti, pe cnd actele complexe presupun o procedur complex de adoptare cu participarea coautorilor.
n acelai timp, vom preciza c actele complexe implic cteva consecine practice: nu pot fi revocate sau anulate dect printr-un act simetric, care s cuprind manifestrile de voin ale tuturor autoritilor care au elaborat n comun actul anterior, ori printr-un act superior tuturor emitenilor; aciunea n justiie trebuie direcionat mpotriva tuturor autoritilor participante la emiterea actului; n cazul n care actul cauzeaz prejudicii terilor, rspunderea coautorilor va fi solidar [176, p. 30].

43

n continuare, actele administrative mai snt clasificate i n funcie de natura efectelor juridice pe care le produc, n urmtoarele categorii [32, p. 72]: - acte constitutive de drepturi i obligaii, adic acte care genereaz, modific sau sting drepturi i obligaii juridice, de pild, permisul pentru conducere auto, o autorizaie pentru practicarea unei meserii, actul de atribuire a unui teren [171, p. 293; 117, p. 220] etc.;
acte declarative de drepturi snt acele acte care confirm, certific o anumit calitate a unei persoane sau o anumit situaie juridic, precum actele de identitate, legitimaiile de serviciu, paapoartele, diferitele adeverine i certificate etc. Dei aceste acte nu genereaz, nu modific i nu desfiineaz drepturi i obligaii juridice prin ele nsele, ele prezint o nsemntate deosebit, ntruct drepturile aferente calitii sau situaiei pe care o certific nu pot fi exercitate n lipsa acestor acte;

- acte recognitive de drepturi recunosc drepturi preexistente emiterii lor, n cadrul soluionrii unor litigii, de exemplu, actele organelor administrative cu atribuii jurisdicionale, obiectul litigiului fiind dreptul nclcat anterior; - acte administrative sancionatorii, prin care se aplic sanciuni administrative (constrngerea administrativ [9, p. 21; 114, p. 39]), de exemplu, un proces-verbal de constatare a unei contravenii i de aplicare a sanciunii corespunztoare; - acte administrative de anulare a altor acte administrative pentru ilegalitatea acestora sau pentru neoportunitatea lor.
Din aceast categorie fac parte i actele administrativ-jurisdicionale categorie hibrid de acte juridice, emise de autoriti ale administraiei publice, ns care au ca obiect soluionarea unor litigii i snt emise dup o procedur ce are caracteristici analoage cu procedura judiciar [90, p. 105-106].

O clasificare destul de important a actelor administrative atestm n studiile de specialitate franceze, n care se face distincie ntre deciziile executorii (ca acte prin care administraia i exercit puterea de a modifica unilateral situaiile juridice (raporturile de drept e.n.)) i actele administrative ce nu constituie decizii (directivele, circularele, actele pur declarative, actele ce preced i pregtesc luarea deciziei i actele emise n vederea executrii deciziei (spre exemplu, actele prin care se aduce la cunotina destinatarilor decizia luat / notificrile)) [250, p. 97-98]. Un alt criteriu de clasificare a actelor administrative este conduita prescris , n funcie de care se face distincie ntre: acte onerative care oblig subiecii de drept crora li se adreseaz la o anumit prestaie; acte prohibitive care prescriu interzicerea unor aciuni; acte permisive care, fr a obliga sau a interzice o anumit aciune, las o anumit libertate de conduit subiecilor de drept.
Din punct de vedere practic, snt relevante clasificrile actelor administrative realizate n baza unor aa criterii ca: modul de iniiere (acte emise din oficiu sau la cerere, primele fiind, de regul, re-vocabile, iar ultimele, n general, irevocabile); modul de aducere la cunotin (acte comunicate (cele

individuale) i acte publicate (cele normative); forma lor exterioar (acte emise n form scris i 44

acte emise fr ndeplinirea acestei condiii (orale)); perioada de timp n care produc efecte juridice, n funcie de care se face distincie ntre [39, p. 38]: actele administrative permanente (produc efecte juridice de la intrarea n vigoare i pn la abrogarea lor) i actele administrative temporare (produc efecte juridice numai pentru o anumit perioad de timp, anume prevzut n actul respectiv). O clasificare important a actelor administratrive realizeaz V. Guuleac, care, n funcie de gradul de corespundere cu legea (cu condiiile legalitii) i realitatea, identific [266, p. 187-188]: - acte legale, adic acte administrative ce corespund tuturor cerin elor i condiiilor naintate fa de ele n scopul asigurrii legalitii, temeiniciei, oportunitii i eficienei acestora. Sub acest aspect, n pofida prezumiei legalitii actelor administrative, subiecii interesai ntotdeauna dispun de posibilitatea de a le contesta n instana de contencios administrativ;

- acte contestabile, acte cu caracter controversat. n cazurile n care imperfeciunea juridic a actului administrativ nu este evident, iar nlturarea defectelor actului ce-i paralizeaz fora juridic necesit o examinare special, competent, actul administrativ se consider valabil pn n momentul revocrii sau contestrii. n aceste cazuri, se vorbete despre anulabilitatea actului cu defecte juridice. Respectiv, pentru lipsirea de for juridic a unui act administrativ imperfect din punct de vedere juridic, este necesar o dispoziie special a autoritii competente, prin care s se constatate nevalabilitatea actului n cauz; - acte inexistente, acte ce snt nevalabile i ilegale din momentul emiterii/adoptrii dat fiind caracterul evident al imperfeciunii juridice, nefiind necesar o calificare special pentru constatarea acestui fapt. n concluzie, recunoatem c att conceptul de act administrativ, trsturile definitorii, ct i clasificarea acestor acte dup diverse criterii n doctrin cunosc o varietate de abordri, expunerea noastr nefiind una exhaustiv. Cu toate acestea, din studiul realizat putem desprinde cteva concluzii importante pentru prezenta investigaie:
- Cea mai important clasificare a actelor administrative este cea realizat n funcie de criteriul manifestrilor de voin implicate n emiterea acestora, n baza cruia se face distincie ntre actele unilaterale i cele bi- i multilaterale. Actele administrative unilaterale, fiind n mare parte decizionale i reprezentnd forma principal de activitate a autoritilor publice, au o deosebit importan practic i teoretic determinat de faptul c n cazul acestora administraia public dispune de libertatea de apreciere (putere discreionar) protejat fa de controlul puterii judectoreti i care comport astfel anumite riscuri fa de drepturile i libertile celor administrai.

- Existena acestor dou categorii de acte administrative determin dificultatea definirii conceptului de act administrativ i aprecierea multor definiii din literatura de specialitate ca fiind eronate. De aceea, la moment se impune necesitatea redefinirii actului administrativ prin care urmeaz

s nelegem (fr a pretinde la o definiie complet i definitiv) un act juridic unilateral sau 45

bilateral al autoritii publice, cu caracter individual sau normativ, emis n regim de putere public sau ncheiat n vederea executrii sau organizrii executrii legii n procesul administrrii publice.

- Aceast apreciere i, respectiv, trsturile principale ale actelor administrative reliefeaz regimul juridic special al acestora care, prin esen, circumscrie limitele legale ale aciunii administraiei publice ntr-un stat de drept. - Prin expunerea diferitelor tipuri de acte administrative nu am urmrit doar demonstrarea varietii acestora. n principal, inem s precizm c fiecare categorie de acte administrative comport unele caracteristici distincte care snt eseniale pentru aprecierea valabilitii acestora, cunoaterea crora este indispensabil att unui teoretician, ct i unui practician n domeniu. - Diversitatea actelor administrative, pe care poate s le emit/adopte administraia public, denot att complexitatea activitii i rolului acesteia n cadrul societii, ct i necesitatea impunerii respectrii unor reguli speciale privind forma, procedura de emitere, condiiile de valabilitate i controlul legalitii lor. - Sub acest aspect, e destul de evident impactul activitii administraiei att asupra societii n ansamblu, ct i asupra fiecrui cetean, care n condiiile unui regim democratic trebuie s fie protejat de orice abuz i exces ale autoritilor admise n procesul de administrare.
2.2. Condiiile de valabilitate a actelor administrative i consecinele nerespectrii acestora

2.2.1. Consideraii generale asupra condiiilor de valabilitate a actelor administrative.

Terminologic, n literatura juridic se vorbete fie de condiii de valabilitate [86, p. 107; 215, p. 47] (validitate [190, p. 382]), fie de condiii sau cerine de legalitate [186, p. 176; 114, p. 48; 139, p. 248; 99, p. 126], fie de condiii de legalitate i valabilitate [163, p. 106], ori, pur i simplu, de legalitatea actelor administrative [58, p. 221]. n viziunea noastr , o asemenea diversitate terminologic ridic cel puin un semn de ntrebare, dac exist vreo diferen ntre condiiile de legalitate i condiiile de valabilitate. n ncercarea de a clarifica aceast dilem vom preciza, pentru nceput, c din punct de vedere juridic termenii legalitate i valabilitate snt utilizai ca sinonime. Cu toate aceastea, ns, presupunem c sintagmele n discuie (condiiile de legalitate/legalitatea actelor administrative i condiiile de valabilitate/valabilitatea actelor administrative), n cazul nostru, comport o ncrctur semantic diferit.
ntr-o opinie expus n studiile de specialitate [117, p. 231], condiiile de valabilitate a actelor administrative cuprind condiiile de legalitate i condiia oportunitii. ntr-o alt opinie [p. 49-50], oportunitatea este considerat o condiie special de legalitate. n acelai timp, poate fi atestat i o a treia interpretare, potrivit creia condiiile de valabilitate a actelor administrative nu snt, n realitate, dect aspecte ale unei singure condiii, care se exprim n obligaia ca aceste acte s fie emise cu

46

respectarea dispoziiilor legale n vigoare [86, p. 107]. Din cte se poate observa, n acest ultim caz se pune semnul egalitii ntre condiiile de legalitate i condiiile de valabilitate.
Pentru clarificarea acestei dileme considerm necesar a aborda iniial problema legalitii ac-telor administrative. Astfel, n doctrina juridic, legalitatea actelor administrative este definit ca fiind un principiu, metod i regim, n care snt respectate i executate de ctre subiecii ce le adopt /emit cerinele naintate fa de competena, forma, coninutul i procedura elaborrii actului [271, p. 8-9]. Potrivit lui A. Iorgovan, legalitatea actelor administrative presupune obligativitatea conformrii acestora dispoziiilor constituionale, legilor adoptate de Parlament, tuturor actelor normative avnd o for juridic superioar [114, p. 42]. ndrznind a critica o asemenea viziune, considerm c legalitatea nu presupune obligativitatea conformrii, ci nsi conformarea actului administrativ.

Mai succint, dar destul de relevant, R. Iu. Gheorghiu determin legalitatea actului administrativ ca fiind respectarea tuturor condiiilor cerute de lege pentru valabilitatea i oportunitatea [99, p. 127] acestuia. n general, se consider c orice act juridic este legal n cazul n care corespunde ansamblului de cerine prevzute de lege, iar ilegal este recunoscut acel act juridic care nu corespunde cerinelor legalitii [270, p. 26]. Prin cerine ale legalitii snt nelese totalitatea regulilor i condiiilor stabilite de lege, a cror respectare este obligatorie pentru subiecii procesului de creare, aplicare i interpretare a actelor juridice, nclcarea acestor reguli i cerine determinnd ilegalitatea actului n cauz [270, p. 31]. Astfel, sub aspect juridic, actul administrativ este supus unui regim juridic specific, adic regulilor de form i fond stabilite prin acte normative superioare i exterioare, reguli care trebuie respectate sub sanciunea nulitii [99, p. 127]. n ceea ce ne privete, bazndu-ne pe cele enunate i innd cont de trsturile definitorii ale actului administrativ (studiate n compartimentul anterior), considerm c legalitatea actelor administrative este determinat de dou momente importante: corespunderea acestuia cu actele legislative i normative ce-i reglementeaz regimul juridic specific i corespunderea cu prevederile legii n conformitate cu care a fost emis. n aceeai ordine de idei, vom preciza de asemenea c n literatura de drept administrativ, pentru a se fundamenta fora juridic deosebit a actelor administrative, se face apel la prezumia de legalitate a actelor administrative, care st la baza ntregului edificiu i a teoriei regimului juridic administrativ. Respectiv, atta vreme ct fiineaz actul administrativ, se prezum c a fost emis cu respectarea tuturor condiiilor de fond i de form prevzute de lege, de unde ideea respectrii lui apare desprins din ideea respectrii legii [114, p. 63]. Caracterul legal al actelor administrative rezult din obligativitatea emiterii lor pe baza i n conformitate cu legile n vigoare. Fiind emise n mod unilateral, de regul de ctre un organ al 47

administraiei de stat, deci provenind de la o autoritate i fiind emise cu respectarea legii, aceste acte se bucur de prezumia de legalitate. Prezumia de legalitate a actelor administrative face s nu mai fie necesar, anterior punerii sale n executare, cercetarea legalitii actului aa cum se procedeaz n alte ramuri de drept. Obligativitatea emiterii deciziei pe baz i n conformitate cu legea n vigoare i cu alte acte normative subordonate legii este un rezultat al subordonrii actelor administrative, care au o for juridic inferioar fa de actele juridice ce dispun de o for superioar. De aici decurg dou reguli [86, p. 63-66]: actele administrative nu pot modifica, suspenda sau lipsi de eficacitate legea ori un alt act cu o for juridic superioar; legea sau un alt act juridic superior poate modifica, anula sau suspenda un act administrativ. Caracterul licit al actelor administrative nu este contrazis de existena actelor ilegale. Legalitatea nseamn recunoaterea caracterului valabil al actelor i al efectelor lor pn n momentul anulrii, n baza prezumiei de legalitate. Prin nlturarea prezumiei, efectele juridice ale actului, pretins legal, se terg, actul avnd doar valoarea unui simplu fapt material. Dac actul ilicit a produs i efecte juridice, consecine pgubitoare, vtmarea drepturilor subiective, el va reprezenta un fapt material juridic ilicit. Este de menionat c sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumia de legalitate este de dou feluri: prezumia relativ de legalitate i prezumia absolut de legalitate. Actele administrative beneficiaz de o prezumie relativ de legalitate, ceea ce nseamn c ele pot fi atacate dac actul atacat este ilegal. Prezumia relativ de legalitate poate fi deci rsturnat, dovedindu-se, cu probe, c actul n cauz este ilegal. n mod cu totul excepional exist i o prezumie absolut de legalitate, ce nu poate fi combtut, nefiind deci posibil cercetarea legalitii actului care beneficiaz de o asemenea prezumie. Asemenea acte nu pot fi atacate pe nicio cale. n sistemul nostru de drept, de prezumie absolut de legalitate nu beneficiaz dect hotrrile organelor jurisdicionale, n principal hotrrile instanelor judectoreti care, dup ce au devenit definitive i irevocabile, beneficiaz de autoritatea lucrului judecat i nu mai pot fi atacate pentru ilegalitate. n lucrrile de specialitate prezumia de legalitate este asociat cu alte dou prezumii, prezumia de autenticitate (actul eman n mod real de la cine se spune c eman) i prezumia de veridicitate (actul reflect n mod real ceea ce a stabilit autoritatea emitent), formnd mpreun fundamentul teoretic att al efectelor n regim de putere ale actului administrativ, ct i al obligaiei sale de executare [114, p. 64].
Prezumia de autenticitate prezint importan mai ales atunci cnd apare un litigiu juridic n care este implicat un act administrativ. Ca orice act autentic, actele administrative scrise fac dovad

48

deplin, ca mijloc de prob, n faa organelor jurisdicionale, n ceea ce privete constatrile pe care le cuprind, cu condiia ca ele s ndeplineasc cerinele legalitii [33, p. 76]. Ca i prezumia de legalitate, n general, prezumia de autenticitate are i ea un caracter relativ, n sensul c se poate dovedi, prin procedura nscrierii n fals, c actul administrativ reflect n mod eronat, deformat realitile pe care le constat. Pentru aceasta, persoana care solicit nscrierea n fals a unui act administrativ trebuie s prezinte probe suficiente i temeinice c cele constatate prin actul contestat nu corespund realitii. Prezumia de autenticitate se bazeaz pe obligaia profesional de sinceritate, de cinste i de corectitudine din partea celor care emit acte administrative, de a ntocmi aceste acte n strict concordan cu realitile sociale pe care le constat.
Spre a se garanta folosirea licit a actelor juridice, deci i a actelor administrative, legislaia noastr penal prevede sanciuni severe pentru cei care svresc infraciuni de fals (art. 332 Codul penal al RM [44]). n felul acesta se garanteaz i se asigur emiterea de acte administrative conforme nu numai cu legea, dar i cu realitile sociale, situaie de natur s contribuie la consolidarea legalitii, a cinstei i a corectitudinii n activitatea organelor administra iei publice.

Revenind la condiiile de legalitate a actelor administrative, notm c n literatura de specialitate nu se atest o viziune unic n ceea ce privete tipurile acestora.
n acest sens, cercettoarea T. V. Parina clasific cerinele legalitii actelor administrative n: generale (obligatorii pentru elaborarea oricrui act) i speciale (obligatorii pentru elaborarea unui anumit tip de acte). Cerinele generale ale legalitii actelor administrative pot fi, la rndul lor, clasificate n patru categorii: cerine fa de subiectul ce emite actul, cerine fa de forma actului, cerine fa de coninutul actului i cerine fa de procedura de adoptare a actului [270, p. 33].

La rndul su, B. A. Cerneak grupeaz toate cerinele legalitii actelor administrative n dou categorii: cerine fa de nsui actul administrativ (form i coninut) i cerine fa de procedura emiterii/adoptrii acestuia [275, p. 191-210].
Unificnd aceste cerine, cercettorii E. V. Volkolupov i I. N. Seneakin consider c criteriile generale ale legalitii actelor juridice constau n: competena subiectului ce adopt/emite actul; corespunderea coninutului actului cu volumul de competene ale subiectului; alegerea corect a formei actului; respectarea procedurii pregtirii, emiterii/adoptrii i intrrii n vigoare a actului [264, p. 42].

Potrivit lui R. F. Vasiliev, condiiile generale, adic obligatorii pentru toate actele administrative, presupun necesitatea ca actul administrativ s fie adoptat de cre organul competent n limitele competenei sale, n interesul statului i al ceteanului, n corespundere cu legea i scopul acesteia, n forma i ordinea determinat de lege [263, p. 86-87].
Spre deosebire de doctrina juridic rus, cea romneasc abordeaz problema condiiilor de legalitate a actelor administrative dintr-o perspectiv mai larg. Astfel, unul dintre reprezentanii

49

notorii ai tiinei administrative din Romnia, A. Iorgovan, identific: condiii generale de legalitate i condiii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate. n sfera condiiilor generale, reine: actul administrativ s fie emis n conformitate cu litera i spiritul Constituiei; actul administrativ s fie emis n conformitate cu litera i spiritul legilor i al ordonanelor; actul administrativ s fie emis n baza tuturor actelor organelor administraiei publice care snt superioare organului administrativ emitent; actul administrativ s fie emis de organul administrativ numai n limitele competenei sale; actul administrativ s fie emis n forma i potrivit procedurii prevzute de lege.

Condiiile specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, cuprind interesul public ocrotit de lege, fr a pune semnul egalitii ntre scopul legii i spiritul acesteia. Scopul legii reprezint limita legal a dreptului de apreciere (a oportunitii), limit la care se raporteaz judectorul n contencios administrativ pentru a stabili caracterul ilegal al unui act administrativ [114, p. 49-50].

Dup cum am enunat supra, n doctrina romneasc, n contextul aceleiai problematici, pe lng condiiile de legalitate este utilizat i categoria condiii de valabilitate a actelor administrative, evitndu-se a se clarifica distincia dintre ele sau, eventual, sinonimia lor. n acest sens, este exemplificativ T. Drganu, potrivit cruia condiiile de valabilitate a actelor administrative snt condiii de legalitate specifice respectivei categorii de acte juridice i presupun: actele s fie emise de ctre organele competente de decizie n limitele competenei lor legale; actele s fie emise cu respectarea formelor procedurale legale; coninutul actelor s fie conform normelor legale; actele s corespund scopului urmrit de lege [86, p. 107-108].
Referindu-ne la cercettorii autohtoni, observm c unii dintre ei fac totui distincie ntre condiiile de legalitate i cele de valabilitate. Astfel, M. Orlov i t. Belecciu consider drept una din condiiile de legalitate conformitatea actului administrativ cu coninutul legii i al altor acte cu for juridic superioar, iar la categoria condiiilor de valabilitate atribuie urmtoarele: actul s fie emis de organ n limitele competenei sale; eficiena actului administrativ; oportunitatea actului administrativ. n schimb, nu precizeaz caracterul condiiei cerine fa de form [162, p. 11-15; 167, p. 186-189].

Avnd mari rezerve fa de poziia autorilor citai, ne vom orienta atenia spre ali specialiti (A. Bantu, I. Bantu i R. Staraciuc), care susin: Pentru ca actele administrative s fie valabile, eficace i s-i ating scopul, ele trebuie s corespund unor cerine, a cror nerespectare atrage nevalabilitatea actelor n cauz cu toate consecinele ce decurg din aceast situaie [16, p. 228]. Astfel, n viziunea acestora, cele mai importante condi ii de valabilitate snt [16, p. 228-229]:

- legalitatea, care const n respectarea competenei materiale i teritoriale de ctre organul competent; respectarea procedurii de emitere a actului administrativ; adoptarea actului pe baza i n vederea executrii legii;
- eficiena msura n care actul administrativ rspunde unor necesiti reale i ofer soluii

cerute de via, n evoluiile dinamice ale societii. Pentru ca actul s fie eficient, trebuie ntrunite 50

anumite condiii, precum: s fie fundamentat temeinic, tiinific (utilizarea n procesul decizional a unor instrumente tiinifice de investigaie); s fie rezultatul unei analize profunde (pluridisciplinar); s fie strict coordonat (corelarea diferitelor prevederi ale deciziei ntre ele i corelarea cu celelalte decizii, adoptate anterior); s fie luat operativ (intervenia s fie foarte prompt); s fie realizabil (asigurarea tuturor condiiilor necesare transpunerii n via); - inadmisibilitatea nclcrii drepturilor omului este o condiie de baz a valabilitii actului administrativ la etapa actual i presupune protejarea fa de nclcarea drepturilor i intereselor cetenilor prevzute n Constituie, n actele normative i tratatele internaionale; - oportunitatea, prin care se nelege realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale i spirituale, dar cu eficien ct mai mare, precum i alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii; - forma i cultura actului administrativ. Prin forma actului se nelege felul n care se exprim voina juridic pe care o cuprind aceste acte. Cultura actului presupune respectarea diferitelor date, semne ale acestor acte, cum ar fi: limba clar de exprimare, data, organul care a ntocmit actul, tampila, semntura etc.; - publicitatea actelor administrative presupune publicarea sau aducerea lor la cunotina celor interesai.
Expunndu-ne pe marginea acestei enumerri a condiiilor actelor administrative, vom nota c ea atrage atenia, n primul rnd, prin faptul recunoaterii legalitii ca condiie de valabilitate (fapt recunoscut i de I. Creang [57, p. 221]). n acelai timp, ns, ignorndu-se coninutul acestei categorii, separat se indic forma, cultura i publicitatea actului administrativ, cerin e ce, n viziunea noastr, snt prezumate de cea a legalitii, deoarece presupun momente importante ale procedurii de adoptare a actelor administrative reglementate de lege.

O alt obiecie avem fa de cerina eficienei, pe care o considerm c nu poate fi o condiie separat de valabilitate, aceasta urmnd a fi privit doar n contextul oportunitii (concept asupra cruia vom reveni). n ceea ce privete cerina neadmiterii nclcrii drepturilor i libertilor omului, considerm c, de asemenea, este cuprins de condiia legalitii. Pentru argumentarea acestui fapt, snt relevante dispoziiile art. 5 alin. (6) din Legea privind actele normative, potrivit crora: Aprarea drepturilor, libertilor, intereselor legitime ale cetenilor, egalitatea i echitatea social, ... constituie o condiie obligatorie a oricrui act normativ.
Aadar, n baza celor expuse, putem conchide c legalitatea actelor administrative, care presupune, n general, corespunderea acestora cerinelor prevzute de lege i de alte acte normative, se distinge de categoria valabilitatea actelor administrative, n elegnd prin ultima capacitatea

actelor de a fi aplicabile, de a produce efecte juridice. Respectiv, valabilitatea actelor administrative 51

este determinat de dou condiii principale: legalitatea i oportunitatea acestora, fiecare dintre ele presupunnd condiii distincte, pe care le vom dezvlui n cele ce urmeaz. 2.2.2. Condiiile de legalitate a actelor administrative.
A. Competena emiterii actelor administrative. Competena presupune un ansamblu de drepturi i obligaii ale administraiei publice, la a cror realizare emite acte administrative cu caracter normativ sau individual [57, p. 223]. ntr-o alt viziune, competena administrativ este format din ansamblul atribuiilor ce revin unei autoriti, compartiment funcional sau persoane (funcionar de stat) i limitele exerciiului lor. Ca element component al competenei, atribuia const din prerogativele ce revin unui organ sau funcionar public, n baza unui act normativ [228, p. 16].

Competena unei autoriti administrative este stabilit prin lege, ca rezultat, ea nu poate fi transmis unei alte autoriti publice dect tot prin lege [171, p. 287], ea este obligatorie n sensul c nu se poate renuna la exercitarea ei, i are caracter permanent, chiar dac titularii unor funcii snt alei pentru un mandat determinat (spre exemplu, consiliul local i primarul snt autoriti administrative ce funcioneaz permanent, chiar dac titularii funciilor de consilieri, respectiv persoana care a fost aleas primar, se schimb). n studiile de specialitate se atest existena a trei tipuri de competen: a) competena material (ratione materiae) se refer la domeniul n care autoritatea public i exercit atribuiile conferite prin lege. Competena material poate fi de dou tipuri: general (adic n toate domeniile, de exemplu competena Guvernului) i special sau numai n anumite domenii, cum ar fi competena ministerelor.
Sub aspectul competenelor, valabilitatea actelor administrative este condi ionat de cerina ca nicio autoritate cu competene speciale, ntr-un anumit domeniu, s nu emit un act administrativ cu aciune general asupra tuturor domeniilor. De asemenea, nicio autoritate cu competen special ntr-un domeniu s nu emit acte administrative din alt domeniu de activitate [70, p. 240]. b) competena teritorial (ratione loci) definete cmpul geografic al aciunii administrative al unei autoriti publice: ansamblul teritoriului naional competen naional, sau numai teritoriul unui sat, ora sau raion competen local. Astfel, Guvernul are competen naional, consiliul raional competen raional (inclus n sfera mai larg a competenei locale, n sensul de alternativ la competena naional), iar consiliul local competen local. Competena teritorial are o mare nsemntate i se impune doar pentru autoritile locale, deoarece autoritile centrale au toat competena teritorial, adic actele lor snt valabile pe ntreg teritoriul rii. Competena teritorial limiteaz autoritile locale de a emite acte cu o valabilitate doar n teritoriul unitii administrativ-teritoriale respective. Actele acestor autorit i nu pot avea efecte juridice pe teritoriul altei uniti administrativ-teritoriale, nu pot fi obligatorii pentru subiecii

de drept ai altor uniti [57, p. 223]. 52

Importana competenei teritoriale rezult din faptul c aceasta este determinat de valabilitatea actului. Nerespectarea cerinelor de competen conduce la nulitatea actului administrativ.

c) competena temporal (ratione temporis) aparine autoritii publice care este nvestit cu puterea de a emite un act administrativ sau de a efectua o opera iune material la momentul n care actul este emis sau operaiunea efectuat [247, p. 183]. Precizarea este necesar ntruct autoritatea public s-ar putea s aib competena de a emite actul administrativ n cauz, dar nu la momentul n care acesta este emis (prin moment nelegndu-se ziua emiterii sau alte uniti de msurare a timpului, dac se poate stabili cu certitudine cnd a ncetat competen a de emitere a actului).

Necesitatea asigurrii coerenei activitii administrative ataeaz regulilor de competen un caracter de ordine public; aceasta nseamn c, n cadrul unui litigiu de contencios administrativ, oricare dintre pri, chiar i instana de contencios administrativ din oficiu, poate ridica, n orice moment al procesului, excepia de necompeten a autoritii publice prte, motiv de nulitate absolut a actului administrativ atacat. Ilegalitatea datorat necompetenei nu poate fi acoperit prin confirmare, prin urmare autoritatea administraiei publice care era, de fapt, competent s emit actul nu i-l poate nsui i s considere c este emis cu respectarea competenei. Singura soluie este emiterea unui nou act, cu acelai coninut cu primul, de aceast dat de ctre autoritatea competent, care va produce efecte juridice din momentul emiterii [118, p. 232].
n toate cazurile de nerespectare a cerinelor fa de competene ne confruntm cu fenomene cum ar fi: abuzul de putere sau abuzul de serviciu, excesul de putere sau dep irea atribuilor de serviciu, fapte ce nu trebuie admise i care se sancioneaz de legea penal [57, p. 223].

Pe de alt parte, uneori, titularul competenei este n imposibilitate de a o realiza, iar continuitatea realizrii acesteia este necesar. n aceste cazuri, legea prevede posibilitatea suplinirii i delegrii competenei. Suplinirea presupune nlocuirea titularului competenei cu o alt persoan pe timpul ct acesta n-o poate realiza. De exemplu, un ministru, un director i un primar snt nlocuii de adjuncii acestora pe perioada absenei lor, exercitnd toate competenele lor. O asemenea suplinire este una de drept, determinat de legea care creeaz o asemenea posibilitate. Delegarea const n desemnarea unei alte persoane pentru a exercita anumite competene ce-i revin titularului de competen [70, p. 241]. Obiectul delegrii de competen l constituie nsrcinarea unei autoriti publice subordonate de a aciona n numele autoritii legal competente, n anumite cazuri determinate. Delegarea poate interveni i n interiorul autoritii publice, ntre funcionarii publici.
O condiie esenial a delegrii este ca ea s fie autorizat prin lege (n sens larg, ce cuprinde i actele normative de rang inferior legii). Totodat, actul administrativ de delegare trebuie s

53

precizeze exact ntinderea delegrii, nefiind admisibil delegarea tuturor atribuiilor autoritii publice, i titularul delegrii (autoritatea public delegatar).
n fine, lund n considerare cerinele de competen ce trebuie ntrunite n procesul elaborrii i adoptrii actelor administrative, este important de subliniat c nerespectarea acestora determin asemenea nclcri ale legalitii, cum ar fi: ingerina n sfera de activitate a altor organe ale administraiei publice; substituirea i preluarea funciilor altor organe; neexecutarea funciilor de stat; mpiedicarea exercitrii aciunilor legale; erori n adoptarea actelor juridice; neasigurarea ac iunilor organelor de stat i a funcionarilor publici cu mijloace legale [275, p. 199]. Respectiv, n asemenea cazuri, considerm c se impune nu doar aplicarea unor sanciuni fa de actele administrative, deci influenarea forei i efectului lor juridic, ci i fa de autoritile i funcionarii publici care au admis elaborarea/emiterea de acte administrative cu nc lcarea condiiilor de competen.

B. Condiiile de form i procedur. Prin form, O. Podaru percepe totalitatea elementelor formale coninute de un act administrativ privit ca instrumentum, iar prin procedur totalitatea elementelor formale pe care legea le prevede ca fiind necesare pentru emiterea unui act administrativ, dar care snt extrinseci instrumentului care conine voina administraiei [174]. Prin urmare, nu trebuie confundat forma cu procedura, dei tentaia este mare [243, p. 9-10]; a le distinge nsemn a accepta o analiz care opune facerea, adic modalitile de fabricare a actului administrativ i fcutul, adic produsul acestor operaiuni [174]. Principala condiie de form a actului administrativ este considerat a fi forma scris.
Dei singura definiie legal a actului administrativ (cea din art. 2 din Legea contenciosului administrativ) nu o prevede expres, n doctrin totui unii cercettori susin c, cu foarte puine excepii, un act administrativ nescris nu exist [174] (n timp ce ali cercettori consider c lipsa formei scrise nu este o ilegalitate n sine, att timp ct legea nu prevede expres exigena acesteia [253, p. 151, 245, p. 614615; 171, p. 299; 118, p. 41]). Mai mult, nsui legiuitorul a prezumat forma scris a actelor administrative, ea fiind esenial pentru actele provenite de la administraie, lipsa ei echivalnd, aproape ntotdeauna, cu inexistena de fapt a acestora. Pe de alt parte, actele administrative intr n vigoare de la semnarea lor. Or cum ar putea fi semnat un act administrativ, dac nu ar prelua forma scris? Lipsa acesteia trebuie s rmn, aadar, cu totul excepional [174].

Este o poziie susinut de mai muli cercettori. De exemplu, D. Apostol Tofan consider c actele administrative, fr distincie, indiferent c snt acte normative sau individuale, ar trebui s fie emise n mod obligatoriu n form scris [9, p. 30] (chiar dac n doctrin se admite forma oral pentru actele administrative individuale, cum ar fi avertismentul sau dup cum se stipuleaz n art. 14 alin. (1) din Legea cu privire la petiionare [127]: Rezultatul examinrii petiiei se aduce la cunotina petiionarului n scris sau n form electronic, iar cu consimmntul lui oral).

54

n contextul dat, R. Ionescu consider c numai actele administrative individuale, care produc, de obicei, efecte mai puin importante i n orice caz limitate la una sau mai multe situaii determinate, pot face excepie de la aceast regul [111, p. 418].
La rndul su, R.-N. Petrescu susine c ori de cte ori legea prevede necesitatea formei scrise, aceasta va trebui socotit ca fiind o condiie de valabilitate a actului administrativ individual, independent de existena unei dispoziii, care s sancioneze cu nulitatea lipsa formei scrise [171, p. 299].

Cel mai frecvent, sanciunea lipsei formei scrise la emiterea unui act administrativ este nulitatea relativ a actului administrativ, pe cnd lipsa formei scrise atunci cnd legea o prevede n mod expres duce la inexistena actului administrativ. Utilitatea formei scrise a actelor administrative a fost subliniat chiar i n perioada postbelic. n acest sens, R. Ionescu susine c aceasta este necesar din mai multe puncte de vedere, precum: pentru a i se putea cunoate exact coninutul; pentru a putea fi executat ntocmai de ctre toi cei care intr sub incidena efectelor sale; pentru a se putea dovedi, n caz de litigiu, existena i efectele pe care trebuie s le produc, servind astfel ca dovad; pentru a se putea stabili legalitatea lui i a fi sancionai cei care nu l-au respectat sau executat; pentru a putea realiza rolul su educativ [112, p. 233; 111, p. 417-418]. n viziunea noastr, forma scris a actelor administrative este cerut pentru a se putea duce la ndeplinire i pentru a se verifica legalitatea lui, iar, n caz de litigiu, s se poat face proba actului i cuprinsului su [79, p. 55].
Pe lng forma scris ordinar, n practica administrativ se ntlnesc i forme speciale (actetip). O diplom universitar ori de bacalaureat, un paaport, un titlu de proprietate, emis n baza legilor fondului funciar, snt imprimate pe o hrtie special (carton colorat), snt inserate i scrise cu diferite tipuri de cerneal. Aceast form scris special nu reprezint, n sine, o condiie de valabilitate a actului astfel emis, ci doar un mijloc de prevenire a infrac iunilor de fals. Dar, tocmai de aceea, de facto, un act emis, fr respectarea acestor condiii, va fi ignorat (chiar contestat) n practica administrativ i, prin urmare, n fapt nu i-ar produce efectele juridice [174].
Un alt moment asupra cruia atragem atenia este faptul c caracterul oficial al actelor administrative determin necesitatea perfectrii acestora potrivit unei forme prestabilite, cu ntrunirea tuturor datelor necesare i a prilor structurale. n general, orice act administrativ trebuie s conin urmtoarele elemente: denumirea actului, organul ce l-a emis/adoptat, titlul, data i numrul de ordine, numele, prenumele i funcia celui care semneaz actul, tampila oficial a instituiei [270, p. 36].

n viziunea cercettorului O. Podaru [174], cele mai importante cerine de form n acest sens snt: semntura, contrasemntura i tampila. Ne vom opri succint la ele, deoarece considerm c snt condiii de form i nu de procedur. 55

Semntura este o condiie de existen a actului administrativ, n lipsa acesteia nscrisul nefiind dect un simplu proiect. Cu alte cuvinte, un act administrativ nesemnat este inexistent [174].

La acest subiect, E. Blan susine c semnarea actelor administrative reprezint condiia de form prin care se atest autenticitatea acestora. Lipsa semnturii atrage nulitatea actelor administrative emise de organele unipersonale [23, p. 117]. Potrivit lui R. Ionescu, nesemnarea actelor administrative reprezint nclcarea unei condiii eseniale de valabilitate, deoarece posibilitatea cunoaterii efective a manifestrii de voin are loc n urma semnrii nscrisului constatator. Semntura consacr transformarea unui proiect ntr-un adevrat act juridic [112, p. 406]. Contrasemntura, perceput ca semntura aplicat de ctre o autoritate pe un act deja semnat de ctre o alt autoritate autorul actului pentru a autentifica aceast semntur i a marca colaborarea autoritilor semnatare, este o formalitate substanial. n lipsa ei, actul nu poate intra n vigoare, aplicarea lui forat fiind doar un fapt juridic ilicit. Obligaia contrasemnrii este prevzut att n Constituie (pentru decretele emise de Preedintele Republicii Moldova, care, potrivit art. 94 alin. (2), trebuie contrasemnate de ctre Primul-ministru; ordonanele i hotrrile Guvernului trebuie contrasemnate de minitrii care au obligaia punerii lor n executare (art. 102 alin. (4)), ct i diferite acte legislative (cum ar fi art. 20 alin. (1) din Legea privind administraia public local [133], potrivit cruia: Deciziile consiliului local se semneaz, n cel mult 5 zile de la data desfurrii edinei lui, de preedintele acesteia i se contrasemneaz de secretarul consiliului).
n acelai timp, cercettorii precizeaz c n cazul autoritilor locale natura juridic a contrasemnturii este total diferit. Aceasta deoarece art. 20 alin. (2) din Legea privind administraia public local prevede: n cazul n care secretarul consiliului consider c decizia consiliului este ilegal, el este n drept s nu o contrasemneze i s solicite consiliului reexaminarea acestei decizii. Respectiv, se apreciaz c contrasemnearea deciziilor consiliilor locale nu semnific obligaia secretarului consiliului respectiv de a o pune n aplicare (dup cum se ntmpl n cazul contrasemnrii hotrrilor Guvernului de ctre minitrii respectivi), ci reprezint un mecanism de control intern al legalitii actelor administraiei publice locale [18, p. 439].

Un act semnat nu poate fi inexistent, cci prezint aparena unui act legal. Respectiv, tampila nu afecteaz nsi valabilitatea actului emis (deci, din acest punct de vedere, ar trebui s fie o formalitate neesenial), ci doar prezumia de autenticitate (deci de provenien) a actului. Altfel spus, actul fr tampil este, cel puin de facto, contestabil i, prin urmare, fora sa executorie ar putea fi afectat [174].
Dup cum am enunat deja, actul administrativ trebuie s ndeplineasc mai multe condiii, i anume trebuie s cuprind: denumirea organului care l-a adoptat sau emis, dup caz; data adoptrii

56

sau emiterii; data intrrii n vigoare, dac aceasta este alta dect acea a publicrii n cazul actelor normative sau a comunicrii n cazul celor individuale; numrul sub care a fost adoptat sau emis etc. Lipsa acestor elemente sau numai a unora dintre ele poate afecta existen a actului sau poate conduce la nulitatea lui, dup caz. Astfel, lipsa denumirii organului emitent face imposibil, de exemplu, atacarea acestor acte n contencios administrativ de ctre persoanele ale cror drepturi snt lezate prin actul respectiv. La fel, lipsa datei adopt rii sau emiterii mpiedic verificarea emiterii lui n termenul prevzut de lege [32, p. 80]. Un alt moment asupra cruia ne vom reine este motivarea ca o condiie de form a actelor administrative. n acest sens, n literatura de specialitate se vorbete chiar de principiul motivrii care impune necesitatea ca autoritatea, care emite un act administrativ, s arate, n mod expres i implicit, elementele de fapt i de drept care determin soluia adoptat [11, p. 46]. n viziunea lui Al. Negoi, motivul constituie un element esenial, intern i subiectiv care nu poate lipsi din structura actului juridic, indiferent de motivarea acestuia. El se desprinde din nsui textul nscrisului constatator al actului juridic [156, p. 153], fiind de neconceput emiterea unui act fr vreun motiv sau n afara motivelor legale.
Respectiv, cercettoarea D. Apostol Tofan [11, p. 46] susine c orice document administrativ sau decizie, luat la nivelul unei autoriti a administraiei publice, trebuie nsoit de o motivare. Din aceasta trebuie s rezulte n mod firesc motivele care au condus la luarea deciziei finale, fiind necesar, de asemenea, corelarea celor solicitate cu legisla ia n vigoare. Prin urmare, aceast motivare trebuie s includ faptele i evidena lor, la fel ca i justificarea legal. Mai mult, dup C. Sava, lipsa motivelor duce la inexistena actului juridic, ca de exemplu, n cazul n care s-ar aplica o amend contravenional pentru o fapt care nu a fost svrit. Caracterul ilegal al motivelor duce la nulitatea actului respectiv, ca, de exemplu, n situa ia n care actul de sancionare ar avea un alt temei dect cel legal (n ipoteza dat dac s-ar ntemeia acel act pe o norm abrogat). Sanciunea nulitii opereaz i atunci cnd organul este n incompeten asupra motivelor care au determinat emiterea actului de drept administrativ sau cnd organul a fost indus n eroare cu privire la motivele care stau la baza acelui act juridic [202, p. 119].

La nivelul legislaiei naionale n vigoare, n concret Legea privind actele normative (art. 52), se stipuleaz: Din structura actului normativ face parte n mod obligatoriu clauza de emitere, care stabilete temeiul legal de emitere a actului normativ. Clauza de emitere const ntr-o propoziie care cuprinde denumirea autoritii emitente i exprimarea hotrrii de luare a deciziei referitoare la emiterea actului normativ respectiv. n actele Guvernului se va aduga, dup caz, i temeiul din legea respectiv.
Dup cum se poate observa, legislaia stipuleaz doar motivul de drept, n timp ce doctrina face referire i la motivele de fapt. Explicnd aceste dou tipuri de motive, vom nota c motivele de fapt

57

snt fapte sau mprejurri care justific i determin adoptarea unui act juridic, iar motivele de drept snt texte legale care permit i determin aceast adoptare. Prin esen, motivarea se refer, n primul rnd, la faptele sau mprejurrile care au determinat soluia cuprins n act, confirmnd c acestea s-au produs sau au existat. Cnd motivarea se refer la elemente de drept avute n vedere, deci la legalitatea actului, este necesar s se explice modul n care autoritatea emitent a neles s aplice dispoziiile legale n vigoare. n cazul actelor de drept administrativ cu caracter individual, motivele de drept izvorsc din actul normativ de baz, iar cele de fapt din situaia concret existent i care se ncadreaz n ipoteza normei juridice. Astfel, motivele juridice care determin primarul s emit o autorizaie constau tocmai n existena unei reglementri legale, iar motivele de fapt izvorsc din necesitatea solicitantului de a desfura o anumit activitate permis de lege.
n concret, motivarea actului administrativ se face n baza notelor de fundamentare, a rapoartelor, a referatelor, a avizelor sau a altor asemenea acte procedurale, ntocmite de ini iatorul actului ori de compartimentele de resort. Motivarea se aduce la cuno tina solicitantului la cererea acestuia, fie integral, fie n rezumat, ori se comunic din oficiu, n condiiile legii [162, p. 21].
Motivarea n dubla sa accepiune apare ca un element esenial pentru formarea convingerii cetenilor cu privire la legalitatea i oportunitatea actului administrativ, reprezentnd, n acelai timp, i o garanie a unei analize temeinice i obiective a mprejurrilor de fapt, a cunoaterii aprofundate i a unei aplicri corespunztoare a normelor legale n vigoare la fiecare spe, a alegerii soluiei optime pentru organul de decizie. n acelai timp, motivarea actului administrativ sporete spiritul de rspundere al funcionarilor i permite un control eficient al legalitii [11, p. 46].

ntr-o alt opinie, utilitatea motivrii deciziilor prezint un triplu interes, i anume: aducerea la cunotin a motivelor nseamn a explica decizia i deci a evita conflictele posibile dintre administraie i administrai pe care i servete; obligaia motivrii determin administraia s nu ia decizii pentru raiuni, care nu pot fi aduse la cunotina opiniei publice, astfel nct administraia s se cluzeasc n activitatea sa de norme morale; motivarea permite un control eficient al superiorului ierarhic asupra coninutului deciziei, precum i un control jurisdicional riguros al instanelor de contencios administrativ [169, p. 134-135]. La rndul su, I. Alexandru menioneaz c: Motivnd decizia administrativ, convingem cetenii despre legalitatea i oportunitatea ei, iar acest lucru sporete ncrederea acestora n autoriti, dezvolt spiritul de iniiativ, diminueaz folosirea diferitelor ci de atac prevzute de lege n vederea protejrii drepturilor cetenilor mpotriva unor eventuale abuzuri ale administraiei [2, p. 487]. Prin urmare, motivarea deciziilor este o necesitate, constituind o garanie a respectrii drepturilor omului, a cunoaterii profunde a situaiei de fapt, a legislaiei n vigoare i, n final, a aplicrii corespunztoare a legii la situaiile concrete. 58

Ali cercettori susin c introducerea caracterului obligatoriu al motivrii actelor administrative ar diminua riscul ca administraia s ia decizii arbitrare, abuzive i ar deveni, n final, un factor de progres pentru administraie [223, p. 98].
n acelai timp, i doctrina francez a relevat importana motivrii deciziilor administrative, argumentnd c aceasta este chemat s satisfac trei exigene: cea de democraie, cea de bun administrare i cea privind efectuarea unui bun control asupra administraiei publice [230, p. 28].

O viziune distinct, n acest sens, poate fi atestat la cercettorul O. Podaru [174], care consider c un principiu general al motivrii tuturor actelor administrative ar fi excesiv.
n ceea ce privete actele normative, motivarea lor ine de tehnica normativ i, cu toate c ar fi de dorit ca i acestea s fie motivate pentru nelegerea raiunilor care au condus la adoptarea lor, este dificil de prevzut c, vreodat, o instan de contencios administrativ ar anula un act normativ pentru singurul motiv c acesta nu este nsoit de o not de fundamentare ori referat de aprobare.

n viziunea autorului, problema motivrii ori a lipsei acesteia se pune cu mai mult strictee n cazul actelor individuale, dar i de ast dat nu n totdeauna. n acest sens, invoc exemplul diplomei de licen emis de o universitate, nefiind clar existena unei asemenea obligaii, care, prin esen, reprezint un formalism excesiv. Expunnd i unele cazuri n care motivarea este obligatorie, cercettorul conchide c este obligatoriu s fie motivate actele administrative defavorabile particularului, precum i actele administrativ-jurisdicionale care, prin esena lor, snt acte ce impun o sarcin n opoziie cu actele ce confer un avantaj particularului [174]. n continuare, identificnd relaia dintre motivul i motivarea actului administrativ, conductorului noteaz c motivul reprezint elementul obiectiv (i nu psihologic), de fapt sau de drept, care precede actul i i justific emiterea, n timp ce motivarea reprezint exprimarea acestuia n cuprinsul actului. Respectiv, i sanciunea n cele dou cazuri este diferit: n cazul lipsei motivului (sau, mai exact, n cazul erorii asupra motivului) vom fi n prezena unei nuliti de fond, care nu poate fi acoperit; i asta ntruct este vorba despre un viciu de consimmnt: administraia nu a exprimat o voin valabil. Dimpotriv, n cazul lipsei motivrii actului, de lege lata oricum nu exist nicio sanciune dac legea nu prevede obligativitatea acesteia. Dar i n cazurile n care o asemenea obligaie exist, nu ntotdeauna actul va fi nul, ci numai n cazurile concrete n care lipsa motivrii ncalc n concret drepturile i libertile fundamentale.
Prin urmare, autorul conchide c, de lege ferenda, s-ar putea institui obligaia administraiei de a motiva, sub sanciunea nulitii, toate actele nefavorabile particularului, fapt ce ar mai t ia din superioritatea i arogana administraiei. Problema const ns n faptul dac n situaia n care, n faa instanei de contencios administrativ, organul emitent i motiveaz actul (prin ntmpinare, de pild),

59

dovedindu-se c, pe fond, acesta este perfect legal, singurul su viciu fiind lipsa unei motivri formale, s-ar impune, oare, anularea acestuia, de vreme ce: a) administraia va emite oricum un act identic, dar motivat de aceast dat; b) oricum noul act nu-i va aduce mai mult lumin particularului, de vreme ce el cunotea motivele actului nc din timpul procesului.
La o prim vedere, s-ar prea c o asemenea aciune n contencios administrativ ar rmne, prin depunerea ntmpinrii, fr obiect, cci reclamantul nu mai poate obine nimic n plus prin admiterea ei. n realitate ns, n opinia cercettorului (cu care sntem de acord), n acest caz soluia ar trebui s fie de admitere n parte a aciunii i acordarea de daune (materiale ori morale, plus cheltuieli de jude-cat) particularului n msura n care a suferit un prejudiciu din cauza emiterii actului nemotivat [174]. n practic, sub aspect comparativ, vom meniona Legea din 11 iulie 1979, din Frana, privind motivarea actelor administrative, care a marcat o etap important n recunoaterea necesitii motivrii, stabilind expres obligativitatea motivrii actelor individuale defavorabile. Potrivit art. 1 din aceast lege, trebuie motivate toate deciziile individuale care restrng exerciiul libertilor publice sau care, n general, constituie: o msur de poliie, aplicarea unei sanciuni, subordonarea acordrii autorizaiei unor condiii restrictive, retragerea sau abrogarea unei decizii creatoare de drepturi, opunerea unei prescripii, decderea dintr-un drept pentru persoanele care ndeplinesc condiiile legale, derogarea de la regulile generale stabilite prin textele legale, refuzul eliberrii unei autorizaii.

n jurisprudena Consiliului de Stat s-a apreciat c motivarea trebuie s fie efectiv, adic complet, precis i circumstaniat, dar fr a cdea ntr-un formalism excesiv [230, p. 29].
O situaie similar poate fi atestat i n aa ri precum Germania, Belgia, Spania unde, de asemenea, s-a instituit obligaia de a motiva actele administrative (individuale), prin indicarea n act a considerentelor de drept i de fapt care au stat la baza adoptrii deciziei. Mai mult, n Portugalia necesitatea motivrii actelor administrative rezult chiar din prevederile constituionale [11, p. 47-48].

La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene, se constat tendina general de a impune autoritilor publice obligaia de a-i motiva att actele normative, ct i cele individuale. Potrivit unei Hotrri a Curii Europene de Justiie, n elaborarea actului administrativ, o parte important o constituie motivarea manifestrii de voin a administraiei, indiferent de caracterul normativ sau individual, actul trebuie motivat de o manier explicit, succint, clar i pertinent pentru ca destinatarul sau detinatarii s poat nelege raionamentele care au determinat emiterea sa. Astfel, Curtea de Justiie de la Luxemburg a impus principiul obligaiei de motivare a actelor administrative individuale de ctre autoritile naionale [230, p. 26]. La nivel comunitar, s-a apreciat c motivarea urmrete o dubl finalitate. Ea ndeplinete, n primul rnd, o funcie de transparen n profitul cetenilor care vor putea s verifice dac actul este sau nu ntemeiat. n al doilea rnd, ea permite Curii s ndeplineasc controlul su jurisdicional [11, p. 48; 148, p. 216]. 60

Generaliznd, ne vom pronuna asupra necesitii de a motiva actele administrative, cu precdere a celor de natur s aduc atingere n vreun fel drepturilor i libertilor cetenilor. Referindu-ne n continuare nemijlocit la forma procedural ca o condiie de valabilitate a actului administrativ, vom meniona iniial c n literatura juridic se face distincie ntre: a) formele procedurale anterioare emiterii actului administrativ avizul (facultativ, consultativ i conform), acordul (prealabil, concomitent sau posterior), propuneri, rapoarte, certificate etc.; b) formele procedurale concomitente cu emiterea actului cvorum, majoritate, motivarea i semnarea sau contrasemnarea; c) formele procedurale posterioare emiterii actului comunicarea, publicarea, aprobarea i confirmarea [91, p. 6]. Prin intermediul acestor forme procedurale, autoritile administraiei publice implic i alte autoriti publice n procesul decizional n vederea fundamentrii deciziilor din punctul de vedere al legalitii i oportunitii.
n acest sens, o importan tot mai mare o au n ultimul timp procedurile de consultare a celor administrai n procesul de luare a deciziei administrative. De i dispune de o putere de decizie unilateral, administraia public tinde tot mai mult, fie forat de legi, fie din proprie iniiativ, s in seama de prerea celor vizai prin actul administrativ. O decizie astfel adoptat are avantajul de a fi susceptibil de o aplicare mai facil i de o adeziune mai rapid din partea celor vizai dect decizia luat fr consultare, considerat de multe ori abuziv i fr sens. n acelai timp, o administraie modern nu poate funciona la standarde de calitate ridicate fr respectarea principiului transparenei, conform cruia deciziile administraiei publice trebuie luate n aa fel nct toate persoanele interesate s le cunoasc nc din faza de proiect, iar procedura de emitere i de executare a deciziei administrative s fie deschis, coerent i corect, uor de urmrit de public.

a) Formaliti procedurale anterioare emiterii actului administrativ. Numite i operaiuni, aceste formaliti snt, prin esen, activiti care nu produc ele nsele efecte juridice, dar care premerg elaborrii actului productor de efecte juridice. Asemenea operaiuni snt: referatele, expertizele, datele statistice, rapoartele, informrile, drile de seam, iniiativa, propunerile, avizele, acordurile etc. Dintre toate aceste forme, avizul i acordul prealabil snt operaiuni cele mai des ntlnite n activitatea elaborrii unui act administrativ. Avizele snt definite ca fiind: operaiuni material-tehnice anterioare adoptrii actelor administrative care conin opinia unui organ de specialitate n legtur cu adoptarea sau emiterea unui act [177, p. 253; 157, p. 268]; manifestri de voin unilaterale, date de alte autoriti dect cele care emit actul administrativ, prin care se exprim de regul opinia de specialitate cu privire la actul ce urmeaz a fi emis [99, p. 124]. n funcie de criteriul obligativitii lor, avizele snt clasificate n trei categorii: facultative, consultative i conforme. 61

Avizul facultativ presupune libertatea de decizie a autoritii publice, n condiiile n care exist posibilitatea solicitrii unei opinii altei autoriti publice, instituii publice, unui funcionar public sau unei persoane fizice sau juridice private. Rmne, aadar, la latitudinea autoritii publice s solicite sau nu avizul, iar dac l-a solicitat, poate ine sau nu seama de coninutul lui la emiterea actului administrativ. Autoritatea public emitent poate modifica i dup consultare proiectul, fr a fi obligat s recurg la o alt consultare.
Avizul consultativ se caracterizeaz prin faptul c autoritatea public emitent este obligat prin lege s solicite opinia unei alte autoriti sau publicului, ns nu trebuie s se conformeze acelei opinii atunci cnd emite actul administrativ. Actul final trebuie s corespund proiectului supus consultrii, orice modificare a proiectului antrennd obligativitatea unei noi consult ri. Potrivit Legii privind actele normative [132, art. 38], proiectul de act normativ, nainte de a fi prezentat spre aprobare organului competent, se avizeaz n mod obligatoriu de autoritile i instituiile implicate direct n soluionarea problemelor incluse n proiect, de alte autorit i i instituii interesate, de autoritile n a cror sarcin este pus avizarea obligatorie, precum i se consult public.

Dup ce este avizat n condiiile alin. (1) i consultat public conform alin. (4) art. 38, proiectul de act normativ se avizeaz n mod obligatoriu, pn la prezentare spre examinare Guvernului, de ctre Ministerul Justiiei. Ministerul Justiiei avizeaz proiectele de acte normative exclusiv din punctul de vedere al legalitii, ncheind succesiunea operaiunilor din etapa de avizare. n acest caz sntem n prezena unui aviz consultativ, obligatoriu de solicitat, dar care nu condiioneaz coninutul actului final [77, p. 38].
Prin esen, avizele reprezint tot o manifestare unilateral de voin, care condiioneaz sau, dup caz, fundamenteaz manifestarea unilateral de voin a organului administrativ. Cu toate aces-tea, avizul, indiferent de categorie, nu produce el nsui efecte juridice, dei fr el, atunci cnd este conform, actul administrativ nu este valabil. Legalitatea actului administrativ, condiionat n emiterea sa de existena unui aviz, este, firesc, apreciat i n funcie de coninutul avizului [114, p. 56].

Relevante, n acest sens, snt prevederile Legii privind administra ia public local [133], n care destul de clar este obligativitatea avizelor (i a altor acte preparatorii) n procesul de luare a deciziilor administrative la nivel local. Astfel, art. 22 stipuleaz : (1) Problemele de pe ordinea de zi a edinei consiliului local se examineaz de ctre acesta dac snt nsoite de avizul sau raportul comisiei de specialitate a consiliului i, dup caz, de raportul sau avizul primriei i/sau al subdiviziunii de resort a serviciului public descentralizat sau a celui desconcentrat, precum i de sinteza recomandrilor recepionate n cadrul consultrii publice. (2) Prin derogare de la prevederile alin.(1), problemele de pe ordinea de zi a edinei consiliului local, n cazurile prevzute la art.16 alin.(4) (n cazuri de maxim urgen calamiti naturale, catastrofe, incendii, epidemii, epifitotii, epizootii i alte situaii excepionale similare determinat de interesele locuitorilor satului

62

(comunei), ai oraului (ai municipiului), convocarea consiliului local se poate face de ndat exp.n.), se examineaz i asupra lor se adopt decizii n lipsa materialelor indicate la alin. (1).
Astfel, se poate conchide c aceste prevederi legale stabilesc o condiie de legalitate a actelor administrative adoptate de consiliile locale. Prin urmare, ar fi fost necesar ca n continuare legiuitorul s stabileasc consecina nerespectrii acesteia (cum a reglementat, de exemplu, situa ia deciziilor adoptate de consiliul local cu nclcarea dispoziiilor alin.(1) art. 21 din aceeai Lege, i anume: pot fi declarate nule, n condiiile legii, de ctre instana de contencios administrativ).

n continuare, inem s atragem atenia asupra faptului c, odat cu avizele, o importan deosebit la aceast etap de elaborare a actului administrativ prezint acordul o manifestare de voin a unei autoriti determinate de lege, prin care aceasta i d consimmntul la emiterea unui act administrativ dat de ctre o alt autoritate a administraiei publice [139, p. 255]. Acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior emiterii actului administrativ. Privite sub aspect comparativ, avizul este o simpl prere, n timp ce acordul este un consimmnt, adic o manifestare de voin care se adaug la cea a emitentului, ntrind-o. De aici, se consider c, de regul, acordul vine de la un organ ierarhic superior, dar poate veni i de la un organ al administraiei, situat pe o poziie superioar a emitentului, fie cel puin egal [114, p. 58]. n cazul n care acordul este dat de ctre organul ierarhic superior, acesta este numit aprobare, care poate fi prealabil sau posterioar (caz n care preia forma confirmrii).
Att acordul, n general, ct i aprobarea, n particular, nu oblig autoritatea emitent s pun actul administrativ n executare, nu acoper viciile actului administrativ la care se refer, iar, n cazul aciunii n anulare, n litigiu va trebui s figureze, ca prt, att organul care l-a emis, ct i cel care i-a dat acordul. Aceeai componen este necesar i pentru o eventual modificare a actului n cauz.

n fine, subliniem c emiterea acordului nu oblig autoritatea administraiei publice s elaboreze actul administrativ condiionat de acord, n timp ce lipsa acordului determin ilegalitatea actului administrativ. n contextul operaiunilor procedurale anterioare emiterii/adoptrii actului administrativ inem s facem referire i la procedurile consultative impuse de imperativul asigurrii transparenei decizionale n administraia public.
Pentru nceput, vom concretiza: n pofida faptului c, n general, principiul transparenei este recunoscut ca fiind obligatoriu pentru ntreg procesul decizional i, respectiv, pentru cel de elaborare a actelor administrative, totui, n art. 5 alin. (6 ) din Legea privind actele normative [132], legiuitorul accentueaz faptul c actul normativ ce reglementeaz activitatea de ntreprinztor trebuie s corespund principiului transparenei decizionale i de reglementare, stipulnd i unele condiii de procedur. n viziunea noastr, aceast dispoziie prin faptul c concretizeaz un anumit tip de acte
1

63

normative creeaz doar confuzii i, ntr-o anumit msur, compromite aplicarea principiului transparenei n procesul decizional.
n acest sens, legea-cadru n materie Legea privind transparena n procesul decizional [135]

nu circumscrie aplicarea principiului la anumite categorii de acte normative, stabilind regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenei decizionale n cadrul autoritilor administraiei publice centrale i locale, alese sau numite, precum i a altor instituii publice, n raporturile stabilite ntre ele cu cetenii i asociaiile legal constituite ale acestora. Mai mult dect att, n art. 3 alin. (4) din Lege se stipuleaz: Autoritile publice vor consulta cetenii, asociaiile constituite n corespundere cu legea, alte pri interesate n privina proiectelor de acte legislative, administrative care pot avea impact social, economic, de mediu (asupra modului de via i a drepturilor omului, asupra culturii, sntii i proteciei sociale, asupra colectivitilor locale, serviciilor publice).
Caracterul imperativ al acestei norme, n viziunea noastr , ridic cteva semne de ntrebare. Astfel, n condiiile n care Legea privind transparena n procesul decizional prevede survenirea rspunderii pentru ... compromiterea procesului decizional prin t inuirea informaiei de interes public ori prin denaturarea acesteia ... (art. 13 alin. (5)), care ar fi soarta actelor administrative adoptate n asemenea circumstane? Or, innd cont de faptul c prile interesate (pe care autoritile publice snt obligate s le implice n procesul decizional) snt, potrivit aceleia i Legi (art. 2): cetenii, asociaiile constituite n corespundere cu legea, persoanele juridice de drept privat, care vor fi afectai, ar putea fi afectai (e.n.) de adoptarea deciziei i care pot influena procesul decizional, ar putea acetia s-i asigure propriile drepturi i interese (prevenind nclcarea acestora), prin contestarea unor asemenea acte din motivul nerespect rii cerinei consultrii publice? Din cte se poate constata, actele legislative citate nu ofer niciun rspuns la aceste ntrebri. n ceea ce ne privete, ns, considerm c odat ce legea stabilete obligativitatea consultrii publice n procesul decizional (oblignd autoritile s argumenteze imposibilitatea desfurrii acestora, n cazuri urgente (art. 14 alin. (2) din Legea privind transparen a n procesul decizional)), sntem n prezena unei condiii de legalitate a actelor administrative, nerespectarea c reia fiind de natur s atrag anulabilitatea acestora. Desigur, la moment, innd cont de perioada destul de scurt de timp n care funcioneaz Legea privind transparena n procesul decizional i procesul anevoios de adaptare a autoritilor publice la procedura pe care o reglementeaz aceasta, sntem contieni c este preamatur s vorbim despre o condiie de legalitate a actelor administrative ce poate fi invocat n cadrul contestrii acestora pe calea contenciosului administrativ (cu att mai mult cu ct, dup cum vom vedea mai trziu, nici aceast instituie nu este una consolidat). n pofida acestui fapt, ne expunem pentru recunoaterea unei asemenea caliti, considernd c respectarea cerinei consultrii publice (sau a principiului transparenei decizionale) constituie o garanie important a respectrii

64

drepturilor i libertilor particularilor asupra crora i vor rsfrnge efectele juridice actele decizionale ale administraiei publice. b) Formaliti procedurale concomitente cu emiterea actelor administrative. n general, emiterea unui act administrativ presupune semnarea acestuia de ctre persoana competent din cadrul autoritii emitente, uneori contrasemnarea de ctre o alt persoan, n cazul unor acte motivarea lor, iar n cazul actelor administrative emise de autoriti colegiale existena cvorumului i a majoritii prevzute de lege. Dintre formele substaniale necesare pentru ca actul s fie valid, dup cum am enunat mai sus, deosebit de important este semnarea actului administrativ, formalitate ce permite verificarea competenei de emitere a actului, fiind indispensabil pentru dovada existenei deciziei administrative. Concomitent cu semnarea, se practic i contrasemnarea actului administrativ, prin intermediul creia se autentific semntura persoanei competente i se asociaz rspunderea contrasemnatarului n ceea ce privete legalitatea sau oportunitatea actului administrativ. Lipsa contrasemnturii este considerat un viciu de form, nu de competen, deoarece contrasemnatarul nu este coautor al actului administrativ. n ceea ce privete cvorumul, acesta reprezint o formalitate legal necesar a fi ndeplinit pentru ca edina n care se adopt actul administrativ s fie legal constituit. Cvorumul reprezint numrul de membri, raportat la numrul total al membrilor organului colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestuia s fie valabile [171, p. 303]. Majoritatea, cerut de lege pentru adoptarea unui act administrativ de ctre un organ colegial, se refer la numrul de voturi necesare pentru ca acel act s fie valabil adoptat. Majoritatea este de trei feluri: simpl jumtate plus unu din membrii prezeni la edin, n condiiile n care edina este legal constituit; absolut jumtate plus unu din numrul total al membrilor organului colegial, bineneles dac edina este valabil constituit; calificat orice majoritate mai mare de jumtate plus unu, raportat la totalul membrilor organului colegial (dou treimi, trei ptrimi etc.), dac edina este legal constituit. Diferena dintre cvorum i majoritate este dat de scopul n vederea cruia legea le reglementeaz: cvorumul pentru constituirea i desfurarea legal a edinei, majoritatea pentru adoptarea legal a actelor administrative n edina astfel constituit.
O alt formalitate procedural concomitent emiterii actelor administrative, potrivit unor autori [23, p. 116; 162, p. 21], este motivarea, adic operaiunea administrativ prin care se expun considerentele de fapt i de drept, care justific emiterea/adoptarea unui act administrativ. innd cont de faptul c la acest subiect ne-am mai referit, vom nota doar c att motivarea ca operaiune procedural, ct i ca o clauz normativ snt n principiu deosebit de importante att pentru

65

determinarea legalitii actului administrativ, ct i a oportunitii acestuia, fiind absolut indispensabile procedurii controlului administrativ. c) Formaliti procedurale posterioare emiterii actelor administrative. Etapa posterioar adoptrii sau emiterii actelor administrative cuprinde anumite activiti necesare intrrii n vigoare a actului administrativ i producerii de efecte juridice. Din aceast categorie de formaliti procedurale fac parte: aprobarea/ratificarea, confirmarea i comunicarea (publicarea actelor normative) [91, p. 14]. Aprobarea. Termenul de aprobare trebuie neles ca o manifestare de voin a unui organ superior prin care se declar de acord cu actul deja emis de un organ inferior, act care, fr aceast manifestare de voin, nu ar putea produce efecte juridice [86, p. 137; 171, p. 307]. Este, de fapt, vorba de formalitatea procedural corespondent acordului, ns plasat n timp dup emiterea actului administrativ, dar nainte de comunicarea sau publicarea acestuia. n aceast accepiune, aprobarea este o condiie de form, fr de care actul administrativ nu produce efecte juridice. Ea nu acoper viciile actului administrativ, prin urmare ilegalitatea actului administrativ va putea fi constatat i dup aprobare. Responsabilitatea pentru actul administrativ emis n final revine ambelor autorit i publice, n egal msur, deoarece, prin aprobare, autoritatea public n cauz devine coautoare a actului administrativ, nsuindu-i acest act i garantnd legalitatea i oportunitatea lui, chiar dac nu adaug nimic la act. Confirmarea reprezint aciunea de validare a unui act administrativ, realizat n scopul de a-i ntri fora juridic, de a-i acoperi eventualele vicii de fond sau de form, ori n vederea repunerii sale n executare. Actele administrative supuse confirmrii produc efecte juridice numai de la data confirmrii lor [162, p. 22].
n dreptul administrativ, noiunea de confirmare este folosit i n sens de informare a subiec-tului de drept interesat, de ctre organul administrativ c nelege s-i menin un act administrativ anterior, ori pentru a invoca manifestarea de voin a unui organ de stat ce urmrete s acopere un viciu de voin de care este lovit un act administrativ al su sau al unui organ inferior. n prima ipo-tez, confirmarea nu poate fi calificat ca o form procedural necesar emiterii actului i, cu att mai puin, ca un act complementar, pe cnd n a doua ipotez, confirmarea este o manifestare de voin distinct de cea care constituie substana actului administrativ confirmat [114, p. 62; 85, p. 106].

Comunicarea este operaia prin care actul administrativ este transmis persoanei sau organului interesat. Necesitatea comunicrii se refer mai mult la actele individuale, deoarece de la data comunicrii apar drepturi i obligaii [162, p. 22].
Astfel, actele administrative individuale i produc efectele juridice din momentul comunicrii lor ctre destinatarii respectivului act. Pentru terii actului administrativ individual, adic pentru per-

66

soanele care nu snt destinatarele actului administrativ, ns snt vizate indirect prin actul administrativ, comunicarea se consider realizat numai atunci cnd persoana n cauz ia cunotin efectiv de act. Aceasta deoarece terilor actului administrativ nu li se comunic actul, prin urmare, luarea la cunotin efectiv este singurul moment de care se pot lega efectele juridice ale actului fa de ei.

Publicarea este operaiunea administrativ de aducere la cunotina publicului a unui act administrativ, obligatorie pentru actele cu caracter normativ, dar nu snt excluse situaiile n care actele administrative individuale se public (de exemplu, hotrrea guvernamental de numire n funcie a unei persoane).
Publicarea presupune, practic, una sau mai multe dintre urm toarele operaiuni: publicarea n Monitorul Oficial de exemplu, a hotrrilor Guvernului, a ordinelor minitrilor, a anunurilor privind achiziiile publice etc.; afiarea la sediul autoritii publice a hotrrilor consiliului local, a dispoziiilor primarului de organizare a concursului pentru ocuparea unei func ii publice etc.; publicarea n presa central i/sau local, n cotidiane de tiraj semnificativ a actelor administrative privind organizarea unei licitaii publice, a actelor normative adoptate de autorit ile locale; afiarea pe pagina web a autoritii publice, operaiune ce este echivalent, sub aspect juridic, cu publicarea n pres i afiarea la sediu a hotrrii consiliului local de aprobare a bugetului local etc.

Termenul de publicare este folosit de legislaia noastr odat cu cel de aducere la cunotina public. Astfel, hotrrile normative ale consiliului local se aduc la cunotina public, i de la aceast dat produc efecte juridice.
Atunci cnd legea prevede expres publicarea unui act administrativ, nepublicarea atrage inexistena actului respectiv, cu excepia cazului cnd chiar legea permite nepublicarea. Prin aplicarea principiului nemo censetur ignorare legem, ajungem la concluzia c legea n sens larg, adic i actele administrative normative, trebuie aplicat numai atunci cnd poate fi cunoscut de ctre public prin tiprire; prin urmare, chiar dac legea nu prevede n mod expres sanciunea inexistenei pentru nepublicarea unui act normativ, ea trebuie considerat a fi aplicabil ca regul general i ca principiu de drept n toate cazurile n care nu snt publicate actele normative.
Generaliznd cele expuse, notm c, pentru ca un act administrativ s produc efecte juridice, este necesar s fie ntrunite o serie de condiii ce in de competen, de form i de procedur pre-vzute de legislaia n vigoare. Acest fapt presupune asumarea unei responsabiliti deosebite de ctre persoanele n drept s le adopte sau s le emit. n cazul n care pe parcursul procesului de creare a actului administrativ nu snt ntrunite cerinele necesare, trebuie s survin nu doar nulitatea complet sau parial a actului respectiv, ci i rspunderea persoanei n cauz att pentru nclcarea legislaiei ce reglementeaz condiiile emiterii sau adoptrii de acte administrative, ct i pentru eventualele consecine negative pe care acestea le-ar putea cauza destinatarilor i nu numai [77, p. 41].

67

C. Conformitatea actelor administrative cu coninutul legii. La nivel legislativ, condiiile generale obligatorii pe care trebuie s le ntruneasc actul normativ snt prevzute n Legea privind actele normative [132], n art. 5 al creia se stipuleaz: Actul normativ trebuie s se integreze organic n sistemul legislaiei, scop n care: a) proiectul su trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelai nivel, cu care se afl n conexiune, cu prevederile legislaiei comunitare, precum i cu tratatele internaionale la care Republica Moldova este parte; b) proiectul de act normativ ntocmit pe baza unui act de nivel superior nu poate dep i limitele competenei instituite prin acel act i nici nu poate contraveni scopului, principiilor i dispoziiilor acestuia.

Totodat, potrivit art. 9 alin. (2) din aceeai Lege, actele normative ale autoritilor administraiei publice centrale i locale trebuie s corespund ntocmai prevederilor constituionale, legilor, precum i hotrrilor i ordonanelor Guvernului. innd cont de aceste prevederi legale, vom concretiza c, n viziunea noastr, e necesar s facem distincie ntre conformitatea actelor administrative cu coninutul legii n baza creia a fost emis i a crei executare o asigur i conformitatea actului cu Constituia, cu legile i cu actele normative n vigoare, dat fiind faptul c n timp ce primul moment exprim o condiie de legalitate a actului, cel de al doilea, dup cum se susine n doctrin, este n general un fapt prezumat, fiind exprimat prin sintagma de prezumia legalitii. Respectiv, n cele ce urmeaz le vom studia n mod separat, ambele fiind importante n aceeai msur. Astfel, ca un act administrativ s fie valabil, nu este suficient s fie emis de ctre o autoritate competent i cu respectarea formelor procedurale stabilite de lege, ci este necesar ca i coninutul actului s fie conform cu coninutul legii. Aceast condiie presupune existena unei reglementri a domeniului n care intervine actul administrativ, printr-o lege sau printr-un alt act normativ cu for juridic superioar. Prin esen, a fi n conformitate cu coninutul legii nseamn a fi n concordan cu ipoteza, cu dispoziia i cu sanciunea normei juridice care necesit, pentru aplicarea ei, reglementri de detaliu printr-o hotrre, de exemplu, a autoritilor administraiei publice locale [215, p. 52]. Deci conformitatea actului administrativ cu legea este avut n vedere prin raportarea la cele trei elemente ale normei juridice: ipoteza, dispoziia i sanciunea, cuprinse n actele legislative i normative n vigoare pe care trebuie s le organizeze i s le execute [86, p. 142143]. Respectiv, conformitatea actului administrativ cu norma juridic cuprins n lege presupune verificarea a trei aspecte [86, p. 144]: a) conformitatea actului administrativ cu ipoteza normei juridice, care descrie situaia juridic, n prezena creia actul administrativ trebuie s fie emis.

68

n raport cu ipoteza legii, organul are o dubl obligaie: s emit actul pe care legea l cere, dac condiiile de fapt prevzute de ea exist n mod obiectiv; s nu emit actul dac aceste condiii lipsesc. Nendeplinirea acestor cerine preia urmtoarele forme posibile [139, p. 262-263]:

- organul nu emite actul, dei exist condiiile de fapt cerute de lege (de exemplu, nu emite actul de sancionare contravenional, dei abaterea s-a svrit); - organul emite actul, dei nu snt ntrunite condiiile de fapt prevzute n ipotez (de exemplu, ntocmete procesul-verbal i aplic sanciunea administrativ, dei contravenia nu a fost svrit, fapta fiind n faza de tentativ, deci nesancionabil); - organul emite actul stabilind greit o anumit stare de fapt, dei n realitate situaia este alta (de exemplu, emite o autorizaie de construcie a unui imobil n locul celei de nstrinare). n cazul n care condiiile cerute de norma juridic exist, iar actul trebuie s fie emis n prezena acestor condiii, refuzul explicit sau implicit al autoritii competente de a emite actul, respectiv inaciunea acesteia atunci cnd actul trebuie emis din oficiu, constituie un act, respectiv fapt administrativ asimilat prin lege actului administrativ ilegal. Dac actul administrativ este emis, dei nu snt ntrunite condiiile legale, el este de asemenea ilegal de pild, ntocmirea unui proces-verbal de constatare a contraveniei, dei nu s-a svrit nicio contravenie.
b) conformitatea actului administrativ cu dispoziia normei juridice. Este posibil ca organul s stabileasc n mod corect starea de fapt, dar s interpreteze greit dispoziia normei juridice sau s aplice o alt dispoziie dect cea corespunztoare situaiei de fapt. De exemplu, aplicarea unei sanci-uni atunci cnd legea prevede mai nti atenionarea celui sancionat n vederea remedierii ilegalitii. c) n fine, aplicarea unei alte sanciuni dect cea prevzut de lege pentru situaia juridic exis-tent constituie tot o ilegalitate. De exemplu, svrirea unei abateri disciplinare grave urmat de dec-lanarea cercetrii administrative pentru un funcionar public poate atrage suspendarea acestuia din funcie pe durata cercetrii, i numai ulterior alte sanciuni. Aplicarea sanciunii trecerii ntr-o funcie inferioar este, prin urmare, ilegal atta vreme ct se desfoar cercetarea administrativ. Astfel, un act administrativ poate fi nevalabil i pentru c s-a aplicat o alt sanciune sau o sanciune greit. Din cele relatate reiese c aplicarea legii poate duce la posibile erori, precum: organul nu aplic

dispoziia legal necesar cazului respectiv; se aplic o alt dispoziie legal dect cea corespunztoare; se interpreteaz greit legea i se aplic contrar adevratului ei neles; se aplic acte inferioare legii emise de organe necompetente sau se aplic dispoziii contrare legii. Toate aceste momente presupun emiterea de acte administrative nevalabile, materializate n fapte ilicite.

ndeplinirea conformitii coninutului actelor administrative cu legea i celelalte acte normative include i obligaia de a se avea n vedere fora juridic diferit de care dispun actele juridice normative. 69

Detaliind acest aspect, vom nota c, n general, actele administrative au o anumit for juridic, prin care se nelege eficiena efectelor juridice pe care le produce [32, p. 74]; puterea cu care ele produc efecte juridice comparativ cu alte acte, dei toate actele snt obligatorii n executare [112, p. 254].
Fora diferit a actelor administrative (respectiv ierarhia lor juridic) este determinat de mai muli factori: poziia organului emitent n cadrul sistemului ierarhic administrativ face ca actele organelor ierarhic superioare s aib o for juridic superioar, comparativ cu actele organelor ierarhic inferioare; competena general a unui organ confer for juridic superioar actelor sale fa de actele organului cu competen special (actele consiliilor locale snt superioare actelor servi-ciilor publice locale ale administraiei); procedura de elaborare, alturat unor elemente, ca, de exem-plu, competena, influeneaz fora juridic a unui act, astfel nct, dac el eman de la un organ cole-gial de conducere, are o for juridic superioar, comparativ cu actele formelor operative de con-ducere sau cu actele conductorului organului; caracterul normativ confer superioritate actului de reglementare, comparativ cu cel individual, ultimul conformndu-se primului; caracterul novator al actului duce la desfiinarea actului anterior, chiar dac acela are o for juridic egal cu un nou act.

Fora juridic a actelor poate fi determinat i de alte elemente, ca, de exemplu, caracterul jurisdicional al acestora, ceea ce face ca actul de jurisdicie s aib o for superioar actului contestat n faa jurisdiciei. Caracterul definitiv sau irevocabil confer superioritate actelor administrative respective, comparativ cu actele care nu cunosc aceast trstur.
Prin urmare, nu numai organele statului, dar i actele pe care acestea le emit snt cuprinse ntrun sistem ierarhic de acte juridice. n cadrul acestui sistem, actul inferior ca for juridic trebuie s fie conform cu actele ce au o for juridic superioar. n cazul n care un act ncalc prevederile actelor cu for juridic superioar, acel act este nul, este lipsit de valabilitate juridic i nu va produce efectele juridice pe care, n mod normal, ar fi trebuit s le produc. Deci actul n cauz este lipsit de eficien juridic [33, p. 108]. De aici, evident, actele administrative, fiind acte de executare, acte subsecvente, trebuie s fie conforme cu actele pe care le execut. n primul rnd, actele administrative trebuie s fie conforme cu Constituia i actele Parlamentului, care au o for juridic superioar forei juridice tuturor celorlalte acte juridice din societate.

Organele administraiei publice alctuiesc, la rndul lor, un sistem de organe, ntre care exist anumite relaii de subordonare. Datorit acestui fapt, i actele pe care organele date le emit au o for juridic diferit, actele organului ierarhic superior avnd o for juridic mai mare dect fora juridic a actelor emise de ctre organele inferioare. Totodat, actele administrative emise de organele administraiei publice cu competen terito-rial mai restrns trebuie s fie conforme cu actele emise de ctre organele cu competen teritorial mai larg. 70

Pe de alt parte, actele organelor administraiei publice cu competen material de specialitate nu pot nclca actele emise de ctre autoritile administraiei publice cu competen material general. De exemplu, prin ordinele i instruciunile ministerelor i ale altor organe centrale de specialitate ale administraiei publice nu pot fi nclcate hotrrile Guvernului, primele avnd o competen material de specialitate, n timp ce Guvernul are o competen material general.

Chiar i ntre actele emise de ctre acelai organ exist deosebiri de for juridic. Astfel, actele individuale emise de ctre un consiliu local nu pot s ncalce actele normative emise de ctre acelai consiliu local [33, p. 109].
Exist situaii cnd obligaia de conformitate opereaz chiar dac ntre organele respective nu exist relaii de subordonare direct. Astfel, potrivit principiului autonomiei locale, ntre consiliile locale i consiliul raional din acelai raion nu exist relaii de subordonare, ci doar de colaborare de interes comun (art. 113 alin. (3) din Constituia RM [46]). Dei nu exist relaii de subordonare, totui, ca urmare a competenei teritoriale diferite, prin actele consiliului local nu se pot nc lca actele emise de ctre consiliul raional i snt obligatorii pentru toate consiliile locale din acel raion.

Uneori, conformitatea ntre actele juridice opereaz chiar i ntre actele emise de ctre organele situate pe acelai nivel n ierarhia sistemului de organe, deci ntre cele care nu exist relaii de subordonare direct. Astfel, prin instruciunile i ordinele ministerelor nu se pot nclca instruciunile i ordinele emise, de exemplu, de Ministerul Finanelor pe cele ale Ministerului Sntii n probleme de competena acestora.
Generaliznd asupra condiiilor de legalitate a actelor administrative, vom invoca art. 26 din Legea contenciosului administrativ [124] potrivit c ruia actul administrativ contestat poate fi anulat, n tot sau n parte, n cazul n care: a) este ilegal n fond ca fiind emis contrar prevederilor legii; b) este ilegal ca fiind emis cu nclcarea competenei; c) este ilegal ca fiind emis cu nc lcarea procedurii stabilite. Respectiv, condiiile de legalitate a actelor administrative pot fi reduse la urm toarele: competena emiterii, condiiile de form i procedur i conformitatea actelor cu coninutul legii. 2.2.3. Oportunitatea actelor administrative. O alt condiie de valabilitate a actului administrativ este oportunitatea acestuia, moment destul de polemizat n literatura de specialitate.

n ansamblu, problema oportunitii se pune cu privire la actele administrative nejurisdicionale, ca de altfel n cazul tuturor actelor de putere de acest gen, cu excepia legii, despre care se consider c este ntotdeauna oportun atta timp ct se afl n vigoare.
Noiunea de oportunitate este considerat ca fiind acea caracteristic a actului juridic care definete o trstur specific a acestuia, numit i actualitate [86, p. 72]. Actualitatea unui act juridic exprim deplina concordan, n cadrul i n limitele legii, a actului cu sarcinile care revin organelor administrative [112, p. 251], exprim concordana dintre drept cu necesitile n continu transformare ale societii. n mod contrar, este inoportun acel act care dei legal prin coninutul

71

prevederilor sale contravine unor situaii concrete i nu corespunde realitii n care i pentru care se aplic. Un asemenea act este ntotdeauna inactual, dei este legal. O distincie clar ntre legalitatea i oportunitatea actelor administrative poate fi atestat la cercettorul D. Brezoianu. Potrivit acestuia, n afar de a fi legale, actele administrative trebuie s fie i oportune, adic s fie emise n cel mai adecvat moment, din punctul de vedere al eficacitii, executarea lor fcndu-se cu cele mai potrivite mijloace i cu cele mai reduse cheltuieli, dar obinndu-se rezultate maxime. Oportunitatea actelor administrative se apreciaz deci n funcie de condiiile concrete de timp i de loc [33, p. 120].
Actele administrative snt verificate, prin urmare, att din punctul de vedere al legalit ii lor, ct i al oportunitii, nclcarea acestora ducnd la nulitatea actului administrativ n cauz [33, p. 120].

Prin urmare, legalitatea i oportunitatea snt situaii juridice diferite de valabilitate a actelor administrative, care nu trebuie confundate.
Astfel, un act administrativ poate fi legal, dar s nu fie oportun. De exemplu, prin schimbarea mprejurrilor se poate ca un act administrativ legal s nceteze a mai fi oportun, deci s apar necesitatea retragerii acestuia. Vom preciza, n acest sens, c dac, n ceea ce privete legalitatea actelor administrative, aprecierea acestei caliti se face prin raportarea actului n cauz la actul juridic avnd o for superioar, inclusiv legea, n ceea ce prive te aprecierea caracterului oportun, un asemenea criteriu precis de referin lipsete. n acest sens, un act juridic superior poate fi legal i oportun, iar un act inferior, dei emis n baza i cu respectarea unui act superior, poate fi neoportun sau neactual.
n pofida acestui fapt, pot fi totui identificate cteva criterii, care stau la baza aprecierii oportunitii sau inoportunitii unui act administrativ: momentul n care este adoptat actul; locul i condi-iile concrete n care trebuie emis; mijloacele pe care le implic luarea msurilor respective care vor fi aplicate innd cont de satisfacerea intereselor. Astfel, cnd o anumit activitate poate fi realizat cu un efort material i uman mai redus, nfptuirea ei cu cheltuieli i efort mai mare este inoportun.

Prin urmare, dac legalitatea evoc faptul c actul administrativ corespunde literei legii, oportunitatea reprezint conformitatea actului administrativ n mod prioritar cu spiritul legii. n virtutea acestui fapt, unii cercettori (A. Iorgovan, V. Vedina) susin c judectorul de contencios administrativ, nvestit cu verificarea legalitii unui act administrativ, are competena de a se pronuna att asupra aspectelor de legalitate, ct i asupra celor de oportunitate.
Faptul c legalitatea i oportunitatea snt cauze de valabilitate diferite se poate argumenta prin aceea c instanele judectoreti controleaz actele administrative numai sub aspectul legalit ii lor, n timp ce organele administraiei publice le controleaz i sub aspectul oportunitii [212, p. 96-97]. Totodat, i efectele juridice snt diferite. Astfel, n caz de ilegalitate, efectele juridice nceteaz retroactiv, chiar din momentul emiterii actului administrativ ilegal, n timp ce, n caz de neoportunitate, efectele juridice nceteaz s se mai produc, dar numai pentru viitor, adic din

72

momentul n care actele administrative n cauz nu mai snt oportune, ca urmare a schimbrii mprejurrilor, pstrndu-se ns efectele juridice produse anterior.
Aadar, trebuie fcut o distincie ntre legalitatea i oportunitatea actelor administrative, ambele constituind condiii diferite, distincte de valabilitate a acestor acte. Absen a oportunitii nu este o cauz de ilegalitate, ci de nevalabilitate. Evident, att n caz de ilegalitate, ct i de neoportunitate, efectul este nulitatea actului respectiv, dar din motive cu totul diferite [33, p. 120-121]. Problema oportunitii actelor administrative este strns legat de dreptul de apreciere (puterea discreionar) al organelor administraiei de stat care reprezint o facultate recunoscut de lege a acestor subieci de drept n alegerea soluiilor celor mai adecvate pentru aplicarea eficient a legii.

Oportunitatea se poate defini [24, p. 58] ca un element strns legat de dreptul de apreciere al organelor administrative, n cursul organizrii i executrii legii, prin care se asigur realizarea sarcinilor i a atribuiilor lor legale n termen optim, cu cheltuieli minime i n conformitate cu mijloacele care corespund cel mai bine scopului legii.
Oportunitatea fiind o consecin a dreptului de apreciere al administraiei publice pentru realizarea scopului legii, nesocotirea acestuia transform dreptul de apreciere n exces de putere, astfel c nu mai putem vorbi de oportunitate, ci de ilegalitatea actului emis n astfel de condiii [215, p. 53].

Potrivit lui R. Iu. Gheorghiu, oportunitatea este o condiie de fapt necesar pentru valabilitatea actului administrativ, care se exprim prin concordana dintre sarcina administraiei de a asigura interesul public (scopul actului) i coninutul actului (motiv). Oportunitatea sub aspectul legalitii presupune conformarea actului fa de scopul legii, sub aspect temporal fa de cerinele momentului, iar sub aspect formal, fa de procedur [99, p. 127].
Scopul legii este un rezultat pe care vrea s l ating reglementarea legal. Pornind de la necesi-tatea ca actul administrativ s derive din lege, el trebuie emis tocmai n vederea execut rii ei i nu poate urmri alt scop dect cel urmrit de lege, n caz contrar, actul va deveni ilegal. Scopul actului, contrar scopului legii, atrage nulitatea actului administrativ, iar dac existena acestui scop ilegal apare i ca o nclcare abuziv a atribuiilor de serviciu, putem fi n prezena unei abateri disciplinare contravenionale sau infracionale, care atrage sancionarea funcionarului vinovat.

Conformitatea cu scopul legii vizeaz concordana actului administrativ cu rezultatul urmrit de norma juridic care reglementeaz, de principiu, domeniul de relaii sociale ce necesit noi reglementri de nivel local sau cu principiile generale ale dreptului, cnd n domeniul respectiv nu exist o reglementare primar [215, p. 52].
Depirea scopului legii sau, altfel spus, excesul de putere atrage nulitatea actului respectiv care poate fi constatat de instana de contencios administrativ. Dimpotriv, aprecierea oportunitii actelor administrative nu este de competena justiiei care poate examina actul administrativ numai sub aspectul legalitii lui, inclusiv pentru conformarea acestuia scopului legii.

73

n context, este destul de relevant autoarea A. Dastic, care susine necesitatea de a nelege: c puterea discreionar nu este un comportament ilegal al administraiei, ci doar depirea acestuia este un abuz, nu i exercitarea dreptului de apreciere n limitele legale; c nu este libertate n afara legii, ci doar una permis de lege; unde se termin puterea discreionar i unde ncepe abuzul de drept, unde se termin comportamentul legal al administraiei, concretizat prin dreptul acesteia de apreciere i unde ncepe nclcarea unui drept subiectiv sau interes legitim al ceteanului [68, p. 46]. Toate aceste momente considerm c snt destul de importante pentru a percepe tergiversarea unui control exercitat asupra administraiei publice. n ncheiere, vom preciza c examinarea condiiilor de valabilitate a actelor administrative genereaz inevitabil ntrebarea referitoare la reacia i msurile luate n cazul actelor ilegale. n principiu, asemenea msuri snt consacrate n Constituie, n legi i n alte acte juridice. n acest sens, Iu. A. Tihomirov i I. V. Kotelevskaia enun urmtoarele msuri [273, p. 337-338]: - suspendarea aciunii actelor juridice (de ex., potrivit art. 88 lit. i) din Constituia RM Preedintele Republicii Moldova are atribuia de a suspenda actele Guvernului, ce contravin legislaiei, pn la adoptarea hotrrii definitive a Curii Constituionale); - anularea actelor constatatoare de drepturi (de exemplu, licena); - contestarea actului administrativ de ctre procuror (art. 19 alin. (1) i (2) din Legea cu privire la Procuratur [128]);
- reclamarea actului administrativ n instana de judecat pentru a fi declarat nul (art. 19 alin. (3) din Legea cu privire la Procuratur [128]; cap. II, pct. 4 lit. e) din Regulamentul Comisiei Naionale de Integritate [196] i art. 12 alin. (2) din Legea cu privire la conflictul de interese [126]);

- refuzul nregistrrii actelor de ctre Ministerul Justiiei; - modificarea sau anularea actelor de ctre subiectul care le-a adoptat/emis etc.
2.2.4. Consecinele nerespectrii condiiilor de valabilitate a actelor administrative . n general, acestea snt stabilite de lege, iar atunci cnd legea nu le prevede, consecin ele (sanciuni) snt determinate de principiul legalitii ce guverneaz adoptarea sau emiterea actelor administrative.

Nendeplinirea uneia dintre condiiile de legalitate atrage aplicarea sanciunilor specifice dreptului administrativ. Trebuie ns subliniat c, dincolo de tragerea la rspundere a organului administraiei publice sau, dup caz, a funcionarilor publici, vor interveni sanciuni cu privire la actul administrativ, ntr-o formulare generic, se va pune problema nulitii acestuia [114, p. 50]. Cercettorii snt unanimi n a aprecia c nu toate condiiile de legalitate au aceeai valoare i, n consecin, nu toate fundamenteaz acelai gen de nulitate. Astfel, n funcie de importana condiiei de valabilitate nerespectate, sau altfel spus de gravitatea nclcrii, sanciunile snt i ele diferite. n funcie de acest criteriu, sanciunile aplicabile actelor administrative snt: anulabilitatea, nulitatea i inexistena [190, p. 219]. 74

Se consider a fi anulabile actele administrative care au fost adoptate sau emise cu nerespectarea unor condiii de valabilitate pentru care legea prevede c aceste acte snt anulabile, adic pot fi anulate dac cei interesai cer organului competent anularea actului, iar dac nu se solicit acest lucru, actul respectiv produce efectele pentru care a fost adoptat sau emis [190, p. 220]. Snt sancionate cu nulitatea toate actele administrative adoptate sau emise cu nc lcarea uneia sau a mai multe condiii de valabilitate i pentru care legea prevde o astfel de sanciune. n toate cazurile, nulitatea va putea fi stabilit de organele competente, de regul, instanele judectoreti, dar i de organele ierarhic superioare. De exemplu, potrivit art. 21 din Legea privind administra ia public local, consilierul local nu poate participa la adoptarea deciziilor de c tre consiliu n cazul n care exist un conflict de interese sau se afl n situaie de incompatibilitate. Deciziile adoptate de consiliul local cu nclcarea acestor condiii pot fi declarate nule, n condiiile legii, de ctre instan.

Actele administrative de autoritate afectate de nulitate produc efectele juridice pentru care au fost emise pn la data constatrii nulitii de ctre organul competent, n afar de cazurile n care se dispune suspendarea actului administrativ pn la soluionarea aciunii. De exemplu, n baza art. 21 din Legea contenciosului administrativ: (1) Suspendarea executrii actului administrativ contestat poate fi solicitat de ctre reclamant instanei de contencios administrativ concomitent cu naintarea aciunii. (2) n cazuri temeinic justificate i n scopul prevenirii unei pagube iminente, instana poate dispune suspendarea actului administrativ i din oficiu. Inexistena actului administrativ intervine ca sanciune n cazurile n care nclcarea condiiilor de valabilitate (viciile de legalitate care afecteaz actul administrativ) este att de grav, nct contientizarea lor nu este o problem pentru niciun subiect de drept.
Actul administrativ inexistent se caracterizeaz prin lipsa elementelor eseniale referitoare la natura i obiectul su, fr de care el nu poate fi conceput, cum ar fi actul emis de c tre o autoritate vdit necompetent sau de ctre o persoan care nu are calitatea de funcionar public [140, p. 386]. Aceste acte nu prezint nici mcar aparena de legalitate, ilegalitatea lor fiind att de evident nct oricine o poate sesiza [216, p. 212]. n acest sens, A. Iorgovan, citndu-l pe T. Drganu, afirm c asemenea acte snt afectate de vicii att de vizibile, nct o persoan cu inteligen mijlocie nu le poate recunoate nici mcar o singur clip caracterul obligatoriu [115, p.78]. Este relevant, n acest sens, art. 102 alin. (4) din Constitu ie, potrivit cruia nepublicarea hotrrilor i a ordonanelor adoptate de Guvern n Monitorul Oficial al Republicii Moldova atrage inexistena acestora. Graie existenei unor asemenea reglementri, cercettorii consider c inexistena a devenit nu numai o noiune, dar i o instituie de ordin constituional [122, p. 68]. Snt de asemenea inexistente, chiar dac nu snt declarate ca atare de lege, actele administrative de autoritate care nu au fost adoptate sau emise n form scris, cele adoptate ori emise de un organ

75

necompetent, att material, ct i teritorial, cele care depesc competena organului care le-a adoptat sau emis etc. Actele inexistente nu se mai bucur de prezumia de legalitate a actului administrativ, iar subiecii de drept destinatari ai actului sau care cad sub incidena lui au dreptul de a se prevala de inexistena acestuia i astfel de a refuza ndeplinirea obligaiilor ce rezult din act [190, p. 221]. Astfel, spre deosebire de actul nul, care poate fi pus n executare pn la momentul constatrii nulitii, actul inexistent nu trebuie executat, iar inexistena lui poate fi constatat de orice subiect de drept, nu numai de instana de judecat. Vor fi competente s constate, prin urmare, inexistena unui act administrativ, att autoritatea ierarhic superioar, ct i alte autoriti publice, instana de judecat i chiar persoanele fizice i juridice [91, p. 24]. n cazul n care se refuz executarea unui act inexistent i persoana respectiv este sancionat, contestarea sanciunii implic ridicarea excepiei de inexisten a actului ce se pretinde a fi fost respectat. 2.3. Concluzii la capitolul 2 Studierea esenei, trsturilor i particularitilor actului administrativ, ca mijloc principal de realizare a activitii administraiei publice i a condiiilor de valabilitate a acestuia, ne-a permis formularea urmtoarelor concluzii importante:
- Cea mai important clasificare a actelor administrative este cea realizat n funcie de criteriul manifestrilor de voin implicate n emiterea acestora, n baza cruia se face distincie ntre actele unilaterale i cele bi- i multilaterale. Actele administrative unilaterale, fiind n mare parte decizionale i reprezentnd forma principal de activitate a autoritilor publice, au o deosebit importan practic i teoretic determinat de faptul c n cazul acestora administraia public dispune de libertatea de apreciere (putere discreionar) protejat fa de controlul puterii judectoreti i care comport astfel anumite riscuri fa de drepturile i libertile celor administrai. - Existena acestor dou categorii de acte administrative determin dificultatea definirii conceptului de act administrativ i aprecierea multor definiii din literatura de specialitate ca fiind eronate. De aceea, la moment se impune necesitatea redefinirii actului administrativ prin care urmeaz s nelegem (fr a pretinde la o definiie complet i definitiv) un act juridic unilateral sau bilateral al autoritii publice, cu caracter individual sau normativ, emis n regim de putere public sau ncheiat n vederea executrii sau organizrii executrii legii n procesul administrrii publice.

- Aceast apreciere i, respectiv, trsturile principale ale actelor administrative reliefeaz regimul juridic special al acestora, care prin esen, circumscrie limitele legale ale aciunii administraiei publice ntr-un stat de drept. - Prin expunerea diferitelor tipuri de acte administrative nu am urmrit doar demonstrarea varietii acestora. n principal, precizm c fiecare categorie de acte administrative comport unele 76

caracteristici distincte care snt eseniale pentru aprecierea legalitii i valabilitii acestora, cunoaterea crora este indipensabil att unui teoretician, ct i unui practician n domeniu. - Diversitatea actelor administrative, pe care poate s le emit/adopte administraia public, denot att complexitatea activitii i rolului acesteia n cadrul societii, ct i necesitatea impunerii respectrii unor reguli speciale privind forma, procedura de emitere, condiiile de valabilitate i controlul legalitii lor. - Sub acest aspect, e destul de evident impactul activitii administraiei att asupra societii n ansamblu, ct i asupra fiecrui cetean, care n condiiile unui regim democratic trebuie s fie protejat de orice abuz i exces al autoritilor admis n procesul de administrare. - Legalitatea actelor administrative, care presupune, n general, corespunderea acestora cerinelor prevzute de lege i de alte acte normative, se distinge de categoria valabilitatea actelor administrative, nelegnd prin ultima capacitatea actelor de a fi aplicabile, de a produce efecte juridice. Respectiv, valabilitatea actelor administrative este determinat de dou condiii principale: legalitatea i oportunitatea acestora, fiecare dintre ele presupunnd condiii distincte. - Principalele condiii de legalitate ce necesit a fi respectate n procesul de elaborare i de adoptare/emitere a actelor administrative snt: competena emiterii, condiiile de form i procedur i conformitatea actelor cu coninutul legii. - Din numrul cerinelor ce trebuie respectate n procesul de adoptare/emitere a actelor administrative, importante se prezint a fi cerina motivrii actelor administrative i cea a respectrii principiului transparenei n procesul administrativ. n acest sens, ar fi binevenit reglementarea la nivelul Legii privind actele normative a obligaiei motivrii actelor administrative, fiind concretizate anumite criterii i modificarea dispoziiilor din aceeai lege care stipuleaz obligativitatea consultrii publice n procesul adoptrii actelor administrative n vederea extinderii acesteia la toate categoriile de acte administrative. - Nerespectarea condiiilor de legalitate a actelor administrative determin survenirea unor consecine/sanciuni att fa de subiectul emitent, ct i fa de actele administrative n cauz. Sub acest aspect, actele administrative pot fi sancionate cu anulabilitate, cu nulitate sau cu inexisten, momente ce implic att producerea diferitelor efecte juridice, ct i desfurarea unor proceduri distincte de constatare.

77

3. ROLUL CONTROLULUI N ASIGURAREA LEGALIT II ACTELOR ADMINISTRATIVE

3.1. Coninutul, particularitile i limitele legalitii ca principiu fundamental al administraiei publice

Dat fiind faptul c problema legalitii actelor administrative face parte din cadrul unui fenomen cu mult mai larg al legalitii n general, considerm necesar ca iniial s relevm att esena i coninutul acesteia, ct i particularitile legalitii din sfera administraiei publice, momente utile, n viziunea noastr, pentru perceperea i pentru valorificarea nemijlocit a legalitii actelor administrative. 3.1.1. Legalitatea ca principiu al administraiei publice: concept, esen i coninut. Din punct de vedere etimologic, termenul legalitate provine de la cuvntul francez legalit i, potrivit Dicionarului [83, p. 1032], desemneaz: 1) caracter a ceea ce este legal, a ceea ce este n conformitate cu legea; 2) principiu potrivit cruia orice persoan fizic sau juridic este obligat s respecte legea; 3) situaie conform legii; 4) ordine legal care asigur viaa i activitatea unei societi, a unui stat. n doctrina juridic, n cea mai mare parte, se consider c noiunea de legalitate presupune calitatea de a fi n conformitate cu legea [51, p. 100].
Dat fiind faptul c esena statului de drept rezid n caracterul legilor, n corespunderea acestora cu natura de drept a lucrurilor, n orientarea spre asigurarea drepturilor i libertilor omului [256, p. 93], legalitatea necesit ca odat cu reglementarea printr-o formul universal a relaiilor sociale, coninutul legii s fie determinat de coninutul valorilor sociale general recunoscute (drepturile naturale, care snt prin esena lor inalienabile). Legile ce contravin acestor valori i practica discriminatorie de aplicare a lor nu constituie elemente ale legalit ii, mai mult dect att, ele snt n msur s o lichideze de facto. Respectiv, realizarea legilor ce corespund cerin elor principiilor elaborate de omenire (dreptate, echitate, ajutor reciproc, libertate i demnitate uman, egalitate etc.) constituie partea real a regimului legalitii [274, p. 3].

Legalitatea constituie un atribut indispensabil existenei i dezvoltrii unei societi democratice. Ea este necesar pentru asigurarea libertii i realizarea drepturilor cetenilor, pentru exercitarea democraiei, pentru formarea i funcionarea societii civile, pentru organizarea fundamentat tiinific i funcionarea raional a aparatului de stat. Legalitatea este obligatorie pentru toate elementele mecanismului de stat (organelor i organizaiilor de stat, funcionarilor publici), a societii civile (organizaiilor obteti, religioase, instituiilor de informare n mas independente, asociaiilor neformale etc.) i pentru toi cetenii [267, p. 47]. 78

Legalitatea poate fi privit ca un principiu al activitii statului, a crui esena rezid n obligaia organelor statului, a persoanelor fizice i juridice s acioneze n corespundere cu cerinele legii. Coninutul material al legalitii const n totalitatea regulilor, obligaiilor, permisiunilor i interdiciilor, reglementate de ctre stat. Ele instituie o asemenea situa ie n care viaa social, toate tipurile de activitate statal snt supuse aciunii stricte a dreptului. Cu ajutorul legalit ii, se obine o activitate coerent, organizat i ordonat, adic disciplina la nivelul activitii statului.

Dac e s privim principiul legalitii din punctul de vedere al aplicrii sale, atunci legalitatea presupune c orice hotrre a organelor statale i nestatale, a persoanelor mputernicite de a le emite nu trebuie s contravin legislaiei n vigoare; trebuie s fie adoptat n limitele competenelor organului sau ale persoanei cu funcii de rspundere care o emite; n termenul stabilit de actele normative; cu respectarea procedurii necesare; trebuie s contribuie la crearea, consolidarea i dezvoltarea unor relaii sociale utile pentru societate [267, p. 48].
Din cele enunate se poate conchide c legalitatea n statul de drept nu constituie un scop n sine, menirea sa rezid n respectarea legilor n numele triumfului libertii i a dreptii. Aceasta deoarece coninutul legalitii presupune o totalitate de cerine referitoare n principal la adoptarea, coninutul i executarea legilor. De aici deriv faptul c legalitatea este proprie i activitii aparatului de stat, iar respectarea ei n aceast sfer determin caracterul democratic i esena de drept a statului.

Referitor la principiul legalitii, precizm c acesta reprezint unul dintre principiile fundamentale ale oricrui sistem modern de drept administrativ, care st la baza organizrii i funcionrii sistemelor naionale de administraie public, specifice statelor democratice i de drept din a cror familie face parte i Republica Moldova [72, p. 43]. Potrivit lui C. C. Manda, principiul legalitii, constant a sistemului modern al dreptului administrativ, reprezint la ora actual principiul fundamental al organizrii i funcionrii administraiei publice n orice stat democratic i de drept [140, p. 47]. n literatura de specialitate, principiul legalitii administraiei este considerat i analizat ca un pilon esenial al statului de drept (un principiu fundamental [50, p. 203-222]), care, mpreun cu separarea structural a puterii statale n cele trei puteri, trebuie s garanteze libertatea ceteanului contra interveniei fr limit i a abuzului de putere al executivului [252, p. 219].
n context, considerm necesar a accentua faptul c regimul legalitii este indispensabil n toate sferele vieii sociale, ns o importan deosebit respectarea legalitii o are n sfera administrrii publice. n acest sens, n literatura juridic [261, p. 230] se confirm faptul c nivelul legalitii n cadrul statului, mai nti de toate, depinde de nivelul acesteia n sfera executiv. n cazul n care n aceast sfer nivelul legalitii este diminuat, chiar dac n celelalte ramuri ale mecanismului de stat dispoziiile normelor juridice se respect cu strictee, totui snt destule temeiuri pentru a considera regimul legalitii distrus sau aflat n criz. Dac exist numeroase probe ce

79

dovedesc c colaboratorii poliiei rein ilegal cetenii, le confisc ilegal bunurile, c activitatea de liceniere nu se desfoar fr mit, c repartizarea spaiilor locative se realizeaz cu eludarea procedurii legale etc., atunci chiar dac legea va fi strict respectat n procesul realizrii justiiei, n activitatea de supravegere a procurorului nu va influena substanial tabloul general al relaiilor dintre putere i cetean i organizaiile nestatale. Acestea vor fi doar nite insule ale legalitii n imensul ocean al samavolniciei. De aceea legalitatea activitii executive a statului constituie pilonul ntregului regim al legalitii din cadrul statului [267, p. 49]. n opinia mai multor cercettori, acest fapt este determinat de mai multe condiii importante [260, p. 293-294]: n primul rnd, administraia cuprinde cea mai mare parte din sfera activitii statului i a organelor administraiei publice locale. Ea cuprinde activitatea de administrare a economiei, a consolidrii sferei social-culturale i politico-administrative. Respectarea strict a legalitii constituie condiia cea mai important pentru funcionarea eficient a tuturor verigilor sistemului administrativ, pentru realizarea cu succes a sarcinilor administrrii. n al doilea rnd, subiecii administraiei, exercitndu-i funciile i competenele, prin esen aplic dreptul. Activitatea de aplicare a dreptului este nsoit de luarea unor hotrri administrative sub form de acte de aplicare a dreptului. Concretiznd prevederile generale ale normelor juridice, aceste acte determin generarea, modificarea i stingerea raporturilor juridice concrete din cadrul diferitelor ramuri ale dreptului.
n al treilea rnd, administrarea este realizat de o mulime de subieci (organe ale puterii executive, funcionari publici etc.), cu care, de fapt, cetenii i diferitele organizaii sociale intr n contact. De activitatea lor corect i coerent n strict conformitate cu legea i a actelor normative subordonate legii, ndeplinirea strict a atribuiilor lor, n mare parte depinde soluionarea corect, obiectiv i operativ a problemelor legate de viaa cotidian a cetenilor i a organizaiilor acestora.

n al patrulea rnd, organele administraiei publice desfoar i o ampl activitate normativ, care cuprinde o sfer suficient de extins i diversificat a vieii publice.
Elaborarea actelor normative de ctre organele administraiei publice se bazeaz pe principiul legalitii, n sensul c ele trebuie s corespund legilor, s se bazeze pe acestea. Respectarea legalitii n activitatea de elaborare a actelor normative este important i din considerentul c prevederile pe care le conin acestea adeseori aduc atingere drepturilor i intereselor legale ale cetenilor, ntreprinderilor, instituiilor i organizaiilor. Exercitarea activitii normative n condiiile legalitii este de natur s consolideze garaniile respectrii acestor valori. n al cincilea rnd, organele administraiei publice snt nvestite cu largi competene de aplicare a msurilor de constrngere juridico-statal. Exercitnd jurisdicia administrativ, ele de sine stttor soluioneaz conflictele, influeneaz persoanele ce ncalc legea, aplicnd msurile de constrngere.

80

n teoria dreptului se susine c legalitatea n administraia public se caracterizeaz prin cteva trsturi [258, p. 310]: n primul rnd, caracterul general obligatoriu al legilor pentru toi cetenii fr excepie, pentru organizaii, pentru funcionari publici. Este vorba de supremaia i generalitatea prevederilor legii, fora lor juridic suprem. Nimeni nu dispune de privilegiul de a nu ndeplini legea, de a o evita, de a fi superior legii. n al doilea rnd, caracterul unitar al legalitii, care asigur perceperea i aplicarea uniform a legilor pe ntreg teritoriul rii. n al treilea rnd, inadmisibilitatea de a opune legalitatea i oportunitatea, adic de a publica orice act juridic i, respectiv, a realiza aciuni de implementare a acestuia contrar legii, sub pretextul oportunitii. Legea nsi este nivelul cel mai nalt de manifestare a oportunitii. nelegerea acestei cerine este deosebit de important pentru funcionarii administraiei publice, care snt chemai s transpun n via legile i actele normative elaborate n baza acestora. Aplicarea normelor juridice n activitatea funcionarilor publici este nu numai incompatibil cu substituirea legalitii prin oportunitate, ci i cu formalismul, atitudinea aspr fa de ceteni. Legea necesit o aplicare creativ. Dat fiind faptul c legea reglementeaz relaiile dificile i diversificate dintre oameni, legiuitorul ofer executorului normei juridice un anumit spaiu, de obicei propunnd cteva variante de soluii concrete pe care executorul ar putea s le aplice la propria apreciere. Important e ca oricare dintre variantele de aplicare a legii s fie obligatoriu realizat n baza i n limitele normelor dreptului [267, p. 50].
n al patrulea rnd, n contextul oricrei aciuni i decizii administrative, legalitatea trebuie s fie n concordan cu dreptatea. Numai mpreun ele pot atinge scopul reglementrii juridice i realizrii eficiente a puterii executive. Lipsa dreptii (justeei) reduce la zero nsi legalitatea.

n al cincilea rnd, legalitatea n cadrul administraiei publice triumf doar n cazul n care nclcarea ei condiioneaz inevitabilitatea rspunderii sau a altei reacii din partea statului fa de fapta ilicit. Din cele expuse, se poate conchide c legalitatea cuprinde un spectru larg de activiti administrative, asigur nelegerea i aplicarea uniform a normelor juridice att de ctre guvernani, ct i de guvernai. Ea constituie o condiie obiectiv a eficienei administrrii statului i societii [267, p. 51].
n continuare vom nota c de la apariia sa i pn n prezent, principiul legalitii a fost supus unor multiple mutaii, acesta avnd semnificaii cu mult mai complexe dect simpla supunere a administraiei fa de drept, astfel c, n cursul unei evoluii istorice de importan considerabil, aplicarea principiului a condus din ce n ce mai mult spre juridicizarea administra iei [141, p. 48].

81

n forma sa iniial, semnificaia principiului era foarte limitat, el exprimnd clasica constatare a supunerii administraiei fa de anumite reguli de drept ce emanau fie de la administraia nsi, fie de la organul care o conducea. Era vorba, n fond, de o expresie a birocraiei ierarhizate, care presupunea n mod necesar supunerea agenilor publici fa de regulile formulate de ctre superiori [236, p. 201].
n statul absolutist poliienesc, caracterizat prin exercitarea celor trei funcii ale statului de ctre una i aceeai persoan, administratorii acionau conform ordinelor conductorului absolut, iar dac acestea lipseau dup cum credeau ei c era spre binele statului [10, p. 10]. Prin esen, administraia aciona n mod arbitrar, n baza principiului suveranitii i pentru binele statului, particularul neavnd nicio posibilitate legal de a se apra contra arbitrarului administrativ [84, p. 58].

Spre deosebire de statul poliienesc, n statul de drept, caracterizat prin existena unei puteri de reglementare autonome, principiul legalitii presupune necesitatea unui raport strict de conformitate a actelor administrative cu legea, astfel nct legea ar trebui s fie nu doar limita activitii executive, dar i condiia ei, organele administrative mrginindu-se doar la executarea ei [10, p. 240]. n concret, n centrul raporturilor sale de drept administrativ cu cet enii st principiul potrivit cruia diferitele organe ale statului nu pot ac iona dect n virtutea unei abilitri speciale prevzut n normele de drept administrativ. Administraia public nu poate, de exemplu, s foloseasc fora dect n situaiile, n limitele i n modalitile strict prevzute de lege. Din acest punct de vedere, puterea se transform ntr-o competen instituit, ncadrat i limitat n precepte strict legale. n epoca contemporan, situaia principiului legalitii este reflectat de noile relaii stabilite ntre executiv i legislativ, administraia depind puterea executiv, devenind ea nsi un autor important al regulilor de drept. Din acest punct de vedere, principiul legalit ii nu se mai reduce doar la coninutul legislativ, el nglobnd numeroase acte juridice ce eman de la administraia nsi, cu obligaia acesteia ca la emiterea lor s respecte strict regulile de drept care i snt exterioare i superioare [241, p. 333]. Ca urmare a acestei evoluii, principiul legalitii desemneaz supunerea administraiei fa de numeroasele reguli juridice, naionale sau internaionale, scrise sau nescrise, imanente sau exterioare administraiei, ce se constituie n conceptul de surse de legalitate [72, p. 45].

3.1.2. Sursele legalitii administrative. n virtutea principiului legalitii, autoritile publice snt obligate, n cadrul activitii pe care o desfoar, s respecte coninutul legii, n sensul de a emite sau a adopta acte administrative n vederea organizrii i executrii legii, fr ns a o modifica sau completa [214, p. 107]. Semnificaia de baz a acestui principiu al dreptului administrativ st, n fapt, n subordonarea administraiei Constituiei i legii, subordonare ce reprezint garania cetenilor mpotriva arbitrariului, incoerenei i ineficacitii aciunii autoritilor publice [123, p. 52]. 82

Potrivit principiului n discuie, actele administrative normative ale organelor administraiei publice centrale i locale trebuie s fie conforme legii, iar actele administrative individuale trebuie s fie emise n conformitate i cu actele administrative normative, respectndu-se ierarhia acestor acte.

Aadar, drept izvoare ale legalitii pot fi identificate Constituia, legile i ordonanele Guvernului, ca norme care au fora legilor, precum i actele normative ale organelor administrative pe care un alt organ administrativ subordonat ierarhic trebuie s le respecte atunci cnd acioneaz [116, p. 44]. Sub aspect calitativ, este important ca ntregul sistem de norme juridice crora administraia trebuie s se supun s fie suficient de clare, coerente i precise, bine sistematizate i accesibile [229, p. 66]. n acest sens, n statele europene tot mai mult se pledeaz pentru codificarea procedurii administrative.
Nimeni nu contest ns c n sistemele de drept contemporane, caracterizate prin pluralitate de izvoare i prin dificultatea de reducere la un singur criteriu de ierarhie normativ, codificarea este un demers greu de realizat [121, p. 436]. Cu toate acestea, adoptarea unei reglementri distincte privind procedura administrativ necontencioas permite, n timp, orientarea i raionalizarea activitii autoritilor nvestite cu prerogative de autoritate public, dar, mai ales, contribuie la protejarea cetenilor mpotriva arbitrariului administrativ, rezumnd legislativ problemele fundamentale ale dreptului public contemporan. Este vorba despre aspecte precum: supunerea administraiei legalitii, regimul actelor administrative, dar, n egal msur, garaniile acordate celor administrai [12, p. 86].

n esen, codificarea procedurii administrative constituie n mod real un efort de codificare a dreptului administrativ n sine, precum i a principiilor fundamentale ale dreptului administrativ, care ar trebui s se afle la baza orientrii conduitei autoritilor administraiei publice n raporturile lor cu particularii i s garanteze drepturile acestora n faa administraiei [12, p. 87]. Un alt moment ce ine de coninutul normativ al legalitii const n faptul c n secolul al XXlea s-a produs o multiplicare a izvoarelor dreptului administrativ, n special n Europa. n prima sa parte, sistemele juridice naionale se inspirau din principiul legicentrismului i al doctrinei constituionalitii, urmate de respectarea efectiv i jurisdicional a Constituiei. Acestea interesau raporturile dintre puterile publice, n special contribuind la descifrarea ra iunilor constituionale ale aciunii administrative. Pe parcurs, cooperarea juridic internaional s-a dezvoltat esenialmente prin intermediul tratatelor internaionale, accelerat de construcia regional i comunitar, trecut i actual, ce presupune transpunerea n dreptul naional a regulilor comunitare.
Prin urmare, n prezent, la izvoarele tradiionale ale dreptului administrativ, se adaug, din ce n ce mai mult, dreptul comunitar i regula interveniei judectorului n controlul respectrii normelor adoptate n spaiul administrativ european. Fa de proliferarea surselor dreptului administrativ, autorii vorbesc despre principiul juridicitii activitii administraiei: el arat c legea nu este unicul

83

izvor al aciunii administrative, ea mai fiind supus regulilor dreptului, fie c acestea decurg din principiile constituionale, din dreptul internaional, din actele guvernamentale sau din practica judiciar european ori naional. Astfel, putem constata c respectarea principiului legalitii nu nseamn numai conformitatea actelor administrative cu legile interne, dar i cu normele internaionale i de drept european [72, p. 45]. Sub aspect comparat, vom nota c n Frana, sistemul de drept administrativ este marcat de principiul legalitii, legalitatea fiind neleas n sens larg, potrivit noiunii clasice de dispoziie legal, ca fiind orice constrngere legal/juridic creia executivul i se supune. Principiul legalitii aplicat administraiei exprim deci regula potrivit creia administraia trebuie s acioneze conform legii/dreptului [3, p. 135].
La acest subiect, A. A. Trilescu [214, p. 108] menioneaz c legalitatea actelor administrative presupune conformitatea lor i cu principiile generale ale dreptului administrativ (cum ar fi predictibilitatea normelor juridice, ncrederea legitim a cetenilor n organele administrative, sigurana juridic, egalitatea, proporionalitatea (acest principiu desemneaz c legalitatea regulilor interne/comunitare este supus condiiei ca mijloacele folosite s fie corespunztoare obiectivului urmrit i s nu depeasc ceea ce este necesar pentru a atinge acest obiectiv [6, p. 76], nediscriminarea etc.) create i promovate de jurisprudena constant a Curii Europene de Justiie i de cea a Curii Europene a Drepturilor Omului, unele dintre ele fiind codificate de Tratatul de la Lisabona [221] i de Convenia European a Drepturilor Omului [47]. Sintetiznd cele expuse, vom nota c principiul legalitii presupune, totodat, ca prevederile dreptului intern s fie suficient de accesibile, precise i previzibile, trebuind s fie interpretate i aplicate n conformitate cu standardele Conveniei Europene a Drepturilor Omului [72, p. 46]. 3.1.3. Limitele principiului legalitii. Administraia public atunci cnd acioneaz, cnd ia decizii trebuie s se conformeze prescripiilor legii, s se ncadreze n aceste limite. Totui aceste limite nu presupun o ncorsetare rigid a administraiei, o lips total de libertate de micare n sensul de a nu avea independen s aprecieze n mod concret o situaie dat sau de a nu avea iniiativ. Legea nu poate fi aplicat mecanic, dup cum nici nu poate s prevad n cuprinsul su toate situaiile care se pot ivi n viaa societii i a cetenilor. Astfel, legiuitorul poate s adopte norme juridice care s conin dispoziii precise pe care administraia public trebuie s le execute ntocmai, dar poate adopta i norme juridice care s descrie coordonate generale, urmnd ca administraia n executarea legii s decid dac un fapt concret se ncadreaz sau nu n acele coordonate. Administraia public trebuie s respecte legalitatea, dar, n acela i timp, ea are nevoie i de o anumit libertate de aciune, innd seama de faptul c unele msuri nu pot fi apreciate pe cale general, ci doar n contact direct cu realitatea administrativ [142, p. 125].

84

n felul acesta, administraiei publice i este lsat chiar prin lege un anumit grad de libertate de a alege ntre mai multe soluii posibile i care este cunoscut n doctrin ca fiind puterea discreionar a administraiei. Aceast putere discreionar este necesar tocmai pentru ca administraia s i poat ndeplini menirea sa de a aplica legile i de a asigura satisfacerea ct mai bun a interesului public, naional sau local, prin posibilitatea de a adopta cea mai bun soluie.
Puterea discreionar de care dispune administraia public a fost denumit i drept/competen de apreciere, definind cazul n care norma juridic nu dicteaz administraiei un anume comportament, n opoziie fiind pus competena legat care ngrdete total orice posibilitate de intervenie a administraiei pentru a hotr n ce sens trebuie aplicate prevederile legii [183, p. 146]. n acest ultim caz, administraia nu este dect un simplu instrument de executare a legii. ns aceasta trebuie s fie mai mult dect att pentru c legea este destinat oamenilor, reglementeaz relaii sociale, adic relaii care apar ntre oameni, iar acestea nu pot fi ncadrate n tipare fixe, pot varia. n consecin , este nevoie de un organism care s vin n contact direct cu aceast realitate i s aprecieze felul n care o norm trebuie aplicat, s determine concret voina legiuitorului ca acea norm s se aplice sau nu unei situaii aprute n realitate. Prin aceasta administraia public i justific rolul su de a intermedia ntre decidentul politic i ceteni i a asigura n modul acesta o coeren ntre ceea ce preconizeaz legea i ceea ce este n practic [151, p. 14].

Principiul legalitii reprezint fr ndoial garania cea mai important a statului de drept n beneficiul celor administrai, mpotriva posibilului arbitrariu al autoritii executive. Cu toate acestea, este evident c nicio activitate administrativ nu regsete n ordinea juridic limite precise care s i se impun; n general, dimpotriv, legea nsi acord administraiei ample puteri de apreciere cu privire la ceea ce este oportun i cu privire la ceea ce ar fi convenabil s fac atunci cnd ia decizii [239, p. 24-25].
Dac exigenele legalitii se extind asupra tuturor elementelor aciunii administrative, ar trebui ca rolul ei s se reduc la elaborarea mecanic a actelor ce-i snt specifice i impuse prin norma general. n realitate, lucrurile nu stau chiar aa: supunerea administraiei dreptului las s subziste n profitul su o zon de libertate: este chiar zona puterii discreionare a administraiei, neleas ca libertatea ce-i aparine acesteia de a decide dac, unde, cnd i cum urmeaz s acioneze. Existena puterii discreionare nu este n contradicie cu principiul legalitii. Ea se definete n raport cu exigenele legalitii, n sensul c ea ncepe acolo unde acestea se opresc. Atunci cnd administraia acioneaz discreionar, ea nu acioneaz contra legalitii, deoarece, prin definiie, libertatea sa rezult pentru c legalitatea, sub acest aspect, nu-i impune nimic. Msura puterii discreionare este deci, pentru fiecare act, invers proporional exigenelor legalitii fa de acel act [13, p. 44].

n plus, autoritatea administrativ, atunci cnd dispune de putere discreionar, deci de posibilitatea de a alege ntre dou sau mai multe decizii, toate n egal msur conforme legalitii,

85

are cel puin o obligaie, pe lng cea fireasc de a urmri satisfacerea interesului public, i anume: obligaia de a se plasa n cele mai bune condiii pentru a face o sntoas apreciere a oportunitii deciziei sale. Cu alte cuvinte, autoritile snt obligate s acioneze cu buncredin, s urmreasc interesul public ntr-o manier rezonabil, s urmeze proceduri corecte, s respecte cerinele nediscriminrii i ale proporionalitii [11, p. 37]. Lund n consideraie cele expuse, vom nota c limitele principiului legalitii privesc ngrdirea puterilor discreionare ale administraiei, fr a se aduce atingere supleei sale ori spiritului su de iniiativ [241, p. 352]. n concluzie, pentru a mbuntii, din punct de vedere conceptual, principiul legalitii, considerm c ar trebui ntreprinse demersurile teoretice necesare, dar i de ordin normativ, menite a asigura, pe de o parte, eficiena aciunii administrative, printr-un raport echilibrat al prerogativelor de care dispune administraia public (puterea legal puterea discreionar), iar, pe de alt parte, instituirea unor forme moderne i eficace, prin intermediul crora s se limiteze tendina de exces a puterii administraiei, restrngnd-o astfel la sfera legalitii [72, p. 48]. Din acest punct de vedere, una dintre cele mai relevante probleme, care merit, n opinia noastr, o deosebit atenie, o constituie cercetarea puterii discreionare a administraiei, n direcia investigrii cilor apte s contribuie la nfrnarea tendinelor de alunecare a administraiei spre excesul de putere. n vederea prevenirii apariiei arbitrariului n exercitarea competenelor administraiei publice, adesea discreionare, credem c se impune cu necesitate analiza necesitii introducerii n sistemul de drept, alturi de principiul legalitii, i a altor principii fundamentale, n special a principiului proporionalitii, al crui rol poate fi decisiv n ponderea puterii discreionare a administraiei, a crei tendin spre exces de putere rmne o problem nc de actualitate. De asemenea, apreciem a fi necesar restrngerea, pe ct posibil, a competenelor de tip discreionar ale administraiei publice, determinndu-se cu mai mult precizie, n cuprinsul textelor legale, a conduitei pe care administraia o are de urmat, evitndu-se pe cale de consecin, apariia arbitrariului administrativ, coroborat cu o atenie sporit a administraiei, de a-i nfrna tendina de a face abuz de putere, excednd cadrul legalitii. Totodat, actul administrativ adoptat pe baza exercitrii unei asemenea puteri, neputnd fi ns arbitrar, limitele puterii discreionare ar urma s fie gardate de alte principii generale ale dreptului administrativ, precum principiul raionalitii, al justiiei sau echitii, al egalitii, dar, mai ales, principiul proporionalitii [11, p. 37-38]. Generaliznd problema legalitii activitii administraiei publice, vom nota c n prezent aceasta presupune o categorie complex, bazat pe urmtoarele elemente importante:

86

 supunerea administraiei legii att n procesul de elaborare a actelor administrative, ct i n procesul de aplicare a acestora;

coninutul normativ al legalitii este constituit, pe de o parte, din Constituie, legile i actele normative interne i, pe de alt parte, din normele internaionale i de drept european;

principiul legalitii presupune c prevederile dreptului intern trebuie s fie suficient de accesibile, precise i previzibile, s fie interpretate i aplicate n conformitate cu standardele Conveniei Europene a Drepturilor Omului;

legalitatea implic, n acelai timp, realizarea competenelor administrative n scopul realizrii intereselor statului fr a atenta la drepturile, libertile i interesele legale ale cetenilor;

controlul este principalul mijloc de asigurare a legalitii n administraia public, unul dintre cele mai importante elemente ale conducerii statului. n lipsa organiz rii i exercitrii controlului este imposibil activitatea normal i eficient a sistemului administraiei publice. 3.2. Controlul n activitatea administraiei publice: forme, obiective i condiii de eficien
3.2.1. Consideraii generale asupra controlului n activitatea administra iei publice. n general, apariia controlului ine de suspiciunea omeneasc, de o anumit predispoziie la ru a omului fa de semeni, de nevoia celor buni sau/i celor avui (proprietari) de a-i proteja propriile interese afectate de cei ri sau neavui [31, p. 11]. Ctre zilele noastre, i alte scopuri au devenit tot mai importante: eficacitatea (de a controla ce nu merge bine spre a mbun ti acest mers); legalitatea (verificarea respectrii normelor instituite prin lege i aplicarea, dac este cazul, a unor sanciuni); oportunitatea (evenimentele s fie adecvate mprejurrilor i situaiilor) [105, p. 342].

Apariia statului a marcat nceputul avntului activitii de control; n evoluia sa istoric, controlul i-a mbuntit panoplia de metode, de tehnici, de scopuri, de sfere de activitate la care se aplic i obiective. El s-a impus ca o activitate uman cerut de celelalte activiti umane i niciodat nu i-a sczut rolul i importana. Perfecionarea i aprofundarea lui au avut urmri benefice n folosul celor care l-au folosit. Acest lucru l-a fcut indispensabil pentru o societate i l-a impus ca o permanen, strns legat de ideea de progres [107, p. 36].

87

Din punct de vedere etimologic, noiunea de control deriv din franuzesul contre role, semnificnd lista nominal care permite verificarea unei prime serii de nume menionate, asupra creia se procedeaz la un contre appel, desprinzndu-se astfel ca esenial ideea de verificare [237, p. 694].

n calitate de concept [147, p. 9], controlul const n verificarea programelor stabilite, a erorilor, a abaterilor, a lipsurilor, a deficienelor dintr-un anumit domeniu de activitate. Controlul este o aciune de stabilire a exactitii operaiunilor materiale care se efectueaz anticipat executrii acestora, concomitent sau la scurt timp de la desfurarea lor [ 200, p. 204]. n managementul general, controlul este definit ca fiind un proces de verificare i msurare a modului n care s-au realizat sarcinile i scopurile sociale stabilite, compararea acestora cu obiectivele planificate i indicarea msurilor de corecie ce se impun pe parcursul sau la sfritul aciunilor sau al activitilor [170, p. 71-85]. Lato sensu, noiunea de control evoc o activitate de verificare a conformitii unei anumite activiti (pentru dreptul administrativ se are n vedere activitatea administraiei publice) cu anumite valori, de regul, cele consacrate n normele juridice [223, p. 130; 225, p. 6].
Referindu-ne nemijlocit la administraia public, vom nota c, n general, procesul conducerii include, printre funciile sale principale, i atribuia de control pe care o exercit autoritile administraiei publice asupra instituiilor, serviciilor i agenilor publici din subordine. Privit sub aspect istoric, controlul asupra administraiei este o necesitate veche de cnd exist lumea; scrierile anticilor relevau lupta mpotriva corup iei posibile a funcionarilor publici, iar n Evul Mediu, missi dominici ale lui Carol cel Mare Charlemagne efectueaz adevrate turnee de inspectare privind plngerile adresate de populaie, efectund anchete, identificnd abuzurile i raportnd n faa suveranului (potrivit lui F. Olivier Martin, citat de I. Alexandru [4, p. 506]).

n spaiul romnesc, nc de pe vremea domnitorului A. I. Cuza, s-a pus problema intensificrii controlului pentru nlturarea abuzurilor, iar incursiunile incognito ale domnitorului pentru a-i surprinde pe cei care umblau cu oca mic au rmas n istorie. Cu toate acestea, se pare c, de-a lungul timpului, stvilirea abuzurilor administraiei, n special a celei locale, nu a avut succes, motiv pentru care s-a ajuns la frecvente manifestri de protest, cum a fost, de exemplu, Rscoala de la 1907, care a constituit o grea cumpn pentru cei care au svrit sau au tolerat abuzurile (potrivit lui E. Cernea, citat de I. Alexandru [4, p. 506]).
Importana acestei probleme a crescut n epoca contemporan; interveniile statului i, n consecin, riscurile de abuz, s-au nmulit odat cu generalizarea recunoaterii drepturilor individuale i a voinei de a le apra mpotrva arbitrariului sau, mai general, mpotriva oric rui exces manifestat de puterea public. Declaraia drepturilor omului i ceteanului din 1789 este astzi integrat i recunoscut n textele tuturor constituiilor din rile democratice, consacrndu-se astfel

rezistena mpotriva opresiunii ca fiind un drept fundamental, lupta mpotriva unei guvernri care 88

violeaz drepturile poporului constituind dreptul cel mai sacru i, n acelai timp, o obligaie indispensabil [4, p. 507]. Sub acest aspect, controlul asupra administraiei intervine ca un instrument de garantare i de asigurare a dreptului n cauz. Este bine cunoscut faptul c administraia public este veriga care face legtura dintre puterea de stat i societatea pe care o deservete, avnd menirea de a realiza anumite valori politice, anumite obiective de stat, n interesul statului n particular i al societii n general, n aceast ipostaz ea desfoar o activitate deja subordonat acestor interese [25, p. 46-47]. Dup cum susine Al. Negoi [154, p. 203], prin nsi natura sa, administraia public necesit supunere fa de multiplele forme de control n vederea asigurri nfptuirii acestor valori politice. Realizarea efectiv a misiunilor ce revin administraiei publice, potrivit comandamentelor politice, presupune desfurarea unui amplu proces administrativ, n deplin concordan cu cerinele i trebuinele societii n cadrul creia este organizat, prelund ca activiti principale organizarea executrii i executarea n concret a legii. n context, pentru a asigura conformitatea activitii organelor administraiei publice cu exigenele stabilite de forurile politice, este nevoie de instituirea unui vast i complex control asupra acestei activiti. n acest sens, cercettorul M. Preda susine c garania juridic a ndeplinirii acestui obiectiv l constituie controlul asupra modului n care aceste autoriti i-au exercitat atribuiile conferite de lege, de ctre nsei autoritile administrative sau de autoriti care nfptuiesc celelalte puteri ale statului, legislativ sau judectoreasc [184, p. 140-141].
Astfel, n virtutea faptului c administraia public constituie un mecanism de realizare a valorilor politice pentru satisfacerea necesitilor sociale [163, p. 170], este deosebit de important ca n acest proces de realizare s nu se admit abateri de la prevederile normative de c tre nii reprezentanii administraiei. n acest scop, administraia public este supus diverselor forme de control care reprezint una dintre modalitile cele mai eficiente de asigurare a legalit ii.

Pe de alt parte, administraia public nici nu poate fi conceput n afara unei activiti de control asupra modului n care i realizeaz obiectivele, decizia, execuia i controlul execuiei fiind un proces unitar, care asigur nsui scopul legii [41, p. 467]. n prezent, este unanim recunoscut faptul c organizarea i coordonarea oricrui domeniu economic sau social i, mai ales, perfecionarea metodelor snt condiionate de cunoaterea realitii, de informarea precis asupra unei activiti concrete. Din acest punct de vedere, controlul apare ca o condiie sine qua non a activitii autoritilor administraiei publice, deoarece numai prin control se poate verifica viabilitatea deciziilor autoritilor publice, se pot descoperi preri, se pot gndi i elabora soluii n practica cotidian [2, p. 508-509].

89

Aadar, cu certitudine controlul este un element important al actului de conducere social care urmeaz, n mod firesc, celui de aplicare a deciziei, indiferent de natura acesteia politic, economic, administrativ etc. [79, p. 56].
n viziunea lui I. Alexandru, prin scopurile sale, controlul aciunii administraiei se situeaz n centrul relaiilor dintre putere i cetenii care i se supun. Prin metodele sale, controlul reflect , n acelai timp, caracteristicile aparatului birocratic i cele ale sistemului politic i juridic al fiecrui stat [5, p. 635]. Statul n ntregul su i fiecare dintre puterile i structurile sale care exercit aceste puteri snt direct interesate s cunoasc dac decizia se aplic n mod corect, dac are eficiena scontat, dac ea corespunde cerinelor reale i concrete, dac reprezint un element dinamic al relaiilor sociale sau, dimpotriv, o frn a acestora i, n acest din urm caz, n-ar trebui intervenit pentru corectarea ei, deci pentru adoptarea unei noi decizii, modi ficnd-o sau abrognd-o pe cea dinti. Cu alte cuvinte, controlul este un barometru care indic modul n care acioneaz cel chemat s aplice decizia, precum i gradul n care decizia corespunde scopului pentru care a fost emis [25, p. 48-49; 185, p. 236-237].
Elemente de coninut ale controlului. Att n practic, ct i n teorie este vehiculat concepia potrivit creia controlul se reduce la descoperirea abaterilor de la conduita prescris de conducere. Conform acestei concepii, controlul se limiteaz la anchete n cursul crora cel care controleaz este n cutare de greeli, iar consecina este ca cel controlat, situndu-se pe o poziie de inferioritate, este n cutare de scuze i motive obiective. tiina administraiei ns calific aceast concepie drept una greit i duntoare, pentru c rolul controlului este de a preveni erorile n aplicarea deciziilor, de a le nltura cnd acestea exist, de a asigura mbuntirea permanent pentru ca aceasta s corespund ct mai bine nevoilor sociale ntr-o etap dat [ 184, p. 142; 118, p. 95; 169, p. 5-6].

Prin urmare, controlul nu este un scop n sine, el se nfptuiete n scopul constatrii rezultatelor aplicrii actului decizional att a celor pozitive, ct i a celor negative, precum i n scopul prevenirii erorilor n aplicarea deciziilor, a nlturrii lor i, n consecin, organul de control, fcnd o analiz a acestora, mpreun cu organul controlat, s stabileasc msurile necesare pentru mbuntirea activitii administraiei publice.
Pentru a atinge aceste rezultate, cercet torii propun urmtoarele obiective pe care trebuie s le urmreasc controlul: respectarea legii n activitatea autoritilor administraiei publice; verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea scopului legii; constatarea rezultatelor pozitive i a abaterilor de la normele prescrise; stabilirea msurilor pentru nlturarea deficienelor elucidate. Realizarea acestor obiective este o garanie de eficien a controlului exercitat asupra administraiei publice

[163, p. 171-172; 172, p. 5].

Varietii formelor de manifestare a administraiei publice, n raport de structura sa complex,

dar i a multiplelor sale funciuni, i corespund diferite tipuri de control. n majoritatea a cazurilor 90

ns, controlul se cantoneaz preponderent n zona legalitii administraiei publice, vizndu-se prin excelen latura material a acesteia activitatea administrativ, fr a se neglija ns latura formal-organizatoric a administraiei publice [138, p. 113]. Similar este i situaia n plan doctrinar, unii teoreticieni, abordnd problema controlului, se limiteaz n special la problematica controlului administrativ, respectiv la controlul legalitii n administraia public i, ntr-o mai mic msur, la controlul oportunitii.
Potrivit lui V. Negru [157, p. 284-285], conceperea controlului numai din punctul de vedere al legalitii creeaz situaia unui control pasiv, ntruct dreptul este, prin esena sa, mai mult un regulator al activitii dect un motor. Confirmnd, I. Alexandru susine c, prin rezumarea la legalitatea actelor administrative, se eludeaz coninutul muncii administrative, i anume faptul administrativ [2, p. 50]. Prin urmare, att n doctrin , ct i practica demonstreaz obligativitatea controlului de a nsuma cele dou laturi importante: legalitatea i oportunitatea, dar i necesitatea de a se integra omogen n activitatea de conducere, devenind factorul principal de reflectare a realit ii modalitilor efective de executare a deciziei administrative, apt s determine, n ultim instan, noile decizii administrative ce se impun a fi luate ori de modificare a celor existente [138, p. 114]. n acest sens, funcia controlului apare n ipostaza unei componente eseniale a activitii de conducere, ale crei performane urmrete s le mbunteasc, pentru ca aceasta s corespund ct mai mult nevoilor i intereselor societii [73, p. 53].

Rolul controlului. Actualmente, n societate a fost depit deja prerea precum c democraia i economia de pia nu au nevoie de niciun control, c aceste valori se autoregleaz [204, p. 75]. Viaa a demonstrat c procesul de democratizare a societii, trecerea la noile relaii economice nu numai c nu neag existena controlului, ci, dimpotriv, presupune intensificarea lui. Controlul devine un element necesar n activitatea autoritilor administraiei publice, deoarece constituie o verig a procesului de dirijare [104, p. 210-211], avnd ca obiectiv principal respectarea i executarea ntocmai a legii [108, p. 47]. Exercitarea controlului asupra instituiilor i serviciilor publice statale este o funcie de interes general pentru societate, care are utilitate pentru toi cei implicai n procesul de control. Funcia de control exercitat de ctre fiecare colectivitate poate i trebuie s in seama de interesul public, ndeplinindu-se n folosul colectivitii date, precum i al relaiilor sale cu celelalte instituii ale sistemului social.
Controlul, indiferent de nivelul la care se exercit , poate i trebuie s demonstreze, att pentru autoritile de control, ct i pentru instituiile controlate, aceeai atitudine de interes i exigen fa de procesul supus verificrii, analizei i mbuntirii prin aplicarea normelor legale.

n managementul administraiei publice, controlul exercitat de autoritile publice are un rol multiplu [100, p. 148-149]. 91

n primul rnd, controlul are un rol preventiv, deoarece prin el se evit anticipat cauzele unor dereglri, disfuncionaliti, disproporii i neconcordane care ar putea s apar. Cauzele principale provin din necunoaterea legilor sau a actelor normative, precum i din aciunile unor factori obiec-tivi. Aciunea preventiv a controlului presupune instrumente i metode de corecie i posibilitatea de eliminare a factorilor primari care snt generatori poteniali de abateri.
n al doilea rnd, controlul are un rol recuperator n msura n care nltur deficienele nainte ca acestea s se produc negativ. Acest rol recuperator este posibil dac: este monitorizat permanent realitatea; are loc extinderea controlului asupra sectoarelor conexe administra iei; se nltur consecinele negative cu cheltuieli ct mai mici; se aplic operativ coreciile n condiiile existenei prealabile a unor decizii corective anteprogramate; aceste decizii au n vedere situa ii i probleme poteniale cu grad de probabilitate cunoscut i cu frecven relativ mare.

n al treilea rnd, controlul exercitat de autoritile publice are un rol de perfecionare a instituiilor (serviciilor) sociale, prin revelarea i valorificarea unor condiii obiective favorabile, prin generalizarea experienei pozitive acumulate. n al patrulea rnd, controlul exercitat de autoritile administraiei publice are un rol stimulativ, prin aprecierea rezultatelor, prin aplicarea sistemului de recompense i sanciuni. Acest rol decurge din caracterul analitic-constructiv al controlului. Prin aciunea de control se atest msura n care fiecare dintre actorii sociali, instituie, serviciu sau agent public i ndeplinete n mod corespunztor sarcinile ce-i revin, apreciind corespunztor contribuia adus, recompensnd meritele i sancionnd nclcarea legii, a normelor vieii.
n sfrit, controlul are un rol informativ, deoarece furnizeaz permanent autoritilor cu funcie de decizie informaiile ce snt obinute, prelucrate i valorificate n procesul controlului. Oferind permanent informaii, controlul creeaz condiii pentru cunoaterea profund a realitii att n scopul adoptrii de ctre cei n drept a unor decizii noi, ct i pentru fundamentarea de noi decizii.

Prin esena sa, rolul controlului este de a asigura o ct mai deplin conformitate a activitii organelor administraiei publice cu cerinele i obiectivele sociale exprimate n legi. Prin urmare, controlul const n confruntarea administraiei publice aa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui s fie. Toate momentele enunate ne determin s conchidem necesitatea controlului exercitat asupra activitii organelor administrative, mai ales c el nu se reduce doar la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri n activitatea lor, ci este de natur s orienteze i s ndrume corect activitatea organelor administraiei publice [74, p. 56]. Sub acest aspect merit o deosebit atenie faptul c, n mare parte, necesitatea controlului este determinat de efectele directe ale acestuia, unul dintre care este punerea n eviden a conformitii administraiei publice cu ceea ce aceasta ar trebui s fie. 92

Un alt efect se materializeaz n aducerea la cunotina subiectului controlat a constatrilor i a concluziilor nscrise n rapoartele de control, precum i a organului competent care urmeaz s dispun msurile necesare de remediere a deficienelor constatate. Aciunile de control contribuie astfel, prin constatrile i concluziile acestora, la corectarea deciziilor administrative i la adaptarea aciunilor administraiei publice la realitile sociale aflate n continu evoluie. Nu mai puin important este c, oriunde i oricnd, prezena controlului presupune existena rspunderii. Control fr rspundere i rspunderea fr control snt dou concepte care nu se pot separa unul de altul, ele gsindu-se ntr-o strns condiionare logic [22, p. 125]. Astfel, la depistarea nclcrilor, organele de control iau toate msurile necesare, admise de lege, pentru nlturarea abaterilor, iau decizii prin care se aplic sanciuni persoanelor vinovate, sesizeaz organele de urmrire penal n cazul constatrii elementelor de infraciune, aplic i alte msuri prin care impun respectarea legislaiei. Alturi de efectele directe, aciunile de control pot produce i efecte derivate cum ar fi: stimularea aciunii de autocontrol la entitatea controlat pentru a preveni eventualele abateri de la normele prestabilite, iar, prin publicitate, inducerea unor aciuni mai energice de autocontrol i la alte structuri ale administraiei publice, dect cea care a fcut obiectul verificrii.
Subliniind rolul pozitiv al controlului asupra activitii organelor administraiei publice, nu trebuie s neglijm i anumite efecte negative care se pot manifesta dac activitatea de control nu este conceput i realizat raional. Astfel, controlul poate avea un efect inhibator asupra celui controlat, afectnd iniiativa acestuia, iar exercitarea unor multiple activiti de control este de natur s duc la perturbarea activitii entitilor controlate [154, p. 171]. De aceea, activitatea de control trebuie conceput i realizat n aa o manier, nct s nu atrofieze spiritul de iniiativ i rspundere a funcionarilor publici i s nu duc la perturbarea activitii organelor administraiei publice.

Generaliznd, susinem ideea c, de fapt, controlul reprezint o garanie a respectrii principiului legalitii n toate manifestrile administraiei publice, prin intermediul su putnd fi descoperite eventualele abateri de la normele legale i stabilite msuri concrete de corectare i optimizare a aciunii de executare a legii n ansamblu. 3.2.2. Formele controlului exercitat asupra administraiei publice. Pentru a asigura conformitatea activitii organelor administraiei publice cu exigenele stabilite de legislaie, este nevoie de instituirea unui vast i complex control asupra acestei activiti.
Activitatea de control poate privi toate aspectele ac iunii administrative, n oricare din formele sale de manifestare. Astfel, controlul poate viza modul de utilizare a mijloacelor materiale i umane, a resurselor financiare sau felul n care organul controlat i-a exercitat competena legal. Dat fiind faptul c organele administraiei publice formeaz un sistem ierarhic, devine posibil existena unei

game ample i variate de forme de control. 93

n doctrina juridic, clasificarea formelor de control exercitat asupra administraiei publice se face n funcie de mai multe criterii, dintre care vom meniona:
1) Natura organului care exercit controlul [186, p. 228; 157, p. 289; 114, p. 450-451]: control parlamentar (exercitat sub dou forme: tradiional, realizat de Parlament n mod direct, i modern, exercitat prin intermediul unor autoriti publice: Avocatul Poporului i Curtea de Conturi [223, p. 134]); control administrativ (exercitat de autoritile administraiei publice); control judectoresc (exercitat de autoritile judectoreti i de organe cu activitate jurisdicional); control social (prin pres [48, p. 153]); control exercitat de alte autoriti publice dect cele care realizeaz prerogativele celor trei puteri clasice (Curtea Constituional, Avocatul Poporului).

2) Regimul juridic al controlului (procedurii aplicabile [223, p. 136; 114, p. 451]): control jurisdicional (de natur contencioas), exercitat de instanele judectoreti (organe administrative cu atribuii jurisdicionale) i control nejurisdicional (de natur necontencioas), exercitat de toate celelalte autoriti de control. 3) Poziia organului de control fa de cel controlat: control intern (exercitat de funcionarii publici cu funcii de conducere, din interiorul organului) i control extern (exercitat din afara autoritii publice). 4) Sfera de cuprindere: control specializat (tematic), efectuat pe o anumit problem, activitate, domeniu; control complex sau general, care privete mai multe sectoare de activitate ori toate atribuiile celui controlat.
5) Coninutul i obiectul aciunii de control: control efectuat pentru verificarea legalitii, care au drept unic obiect aprecierea compatibilit ii sau conformitii unui act sau al unei operaiuni cu norma juridic, i control de oportunitate care comport, printre altele, o judecat asupra valorii tehnice, politice, morale, al comportamentului supus examinrii sau expertizrii [4, p. 507].

6) Obiectivele controlului [169, p. 135; 48, p. 150-152]: control de materialitate, care privete verificarea elementelor concrete, pentru care aprecierea se reduce doar la prezena sau absena factorilor msurabili; control de regularitate, care duce la confruntarea elementului supus verificrii cu o regul juridic (control ce se refer, n general, la actele administrative i la operaiunile financiare); control de rentabilitate, care urmrete evaluarea costului resurselor umane i materiale utilizate pentru ndeplinirea sarcinilor administrative; control de eficien, care implic comparaii fa de standardele dintr-o baz de referin; control de oportunitate exercitat, de regul, de ctre organe de control mixte, care urmresc verificarea conformitii actelor cu legea, dar i o circumscriere a acestora intereselor generale.
7) Momentul exercitrii controlului [21, p. 123; 48, p. 152-153]: control prealabil sau preventiv (control ce impune ca actul administrativ (decizia) s poat fi emis numai dup efectuarea

controlului); control concomitent (o form de control aproape teoretic, pentru c este dificil de 94

realizat, nsemnnd n fapt o codecizie); control posterior sau ulterior (forma generalizat de control n administraie). 8) Efectele pe care le determin [114, p. 451]: control care atrage atenionri i sancionri ale organelor administrative i funcionarilor acestora, nsoite de anularea actelor i control care atrage numai atenionri i sancionri (disciplinare, incluznd i sanciunile prin care se concretizeaz rspunderea politic, contravenional sau patrimonial). 9) Modul n care intervine [223, p. 135]: control la cererea organului controlat, control la sesizarea unui alt subiect de drept i control din oficiu. 10) Autorii controlului [2, p. 512-513]: control exercitat de autoriti publice, control exercitat de organizaii nonguvernamentale i control exercitat de ceteni (ultimele dou tipuri presupun exercitarea unui control indirect asupra administraiei publice cu ocazia adresrii justiiei sau altor autoriti publice pentru aprarea drepturilor fundamentale).
n doctrina juridic a Federaiei Ruse [262, p. 191; 257, p. 437], controlul asupra activit ii administraiei publice este denumit generic control de stat i este clasificat n funcie de natura autoritii care l exercit n: control prezidenial, control al organelor puterii legislative (reprezentative), control al organelor puterii executive i control al organelor puterii judectoreti. n teoria administrativ francez [244, p. 28-29], pe lng faptul c se distinge controlul jurisdicional, politic i administrativ, se dezvolt i clasificri n funcie de: momentul n care se exercit: control a priori, care preced intrarea n vigoare a deciziilor, i control a posteriori, care intervine dup ce deciziile au intrat n vigoare; dup extindere: control de regularitate (legalitate) i control de oportunitate (care presupune printre altele o judecat asupra valorii tehnice, politice, morale etc., a comportamentului supus examinrii); dup autori: control intern i control extern.

n doctrina european se distinge la ora actual controlul intern asupra administraiei, controlul jurisdicional asupra administraiei i controlul extern cu caracter nejurisdicional asupra administraiei [255, p. 434]. n literatura de specialitate autohton [163, p. 170; 167, p. 210; 57, p. 250; 29, p. 322], prioritate i se ofer clasificrii controlului n baza principiului separrii puterilor n stat. Astfel, se disting urmtoarele forme de control:
- din partea puterii legiuitoare (control legislativ sau parlamentar). Este un control exercitat de Parlament nemijlocit sau prin structurile sale. Avnd n vedere c obiectul activitii autoritilor administraiei publice l constituie organizarea executrii legii i executarea n concret a acesteia, iar legea este actul juridic al Parlamentului, este firesc ca acesta s aib dreptul s controleze modul n care actele sale snt aplicate de ctre autoriti. Mai mult dect att, controlul parlamentar se exercit n virtutea funciei fundamentale a Parlamentului de control al statului, izvort din principiul
separaiei i colaborrii puterilor n stat [222, p. 49]. 95

Controlul parlamentar poate fi realizat prin urm toarele forme: prin dri de seam, mesaje, rapoarte, programe; prin comisiile parlamentare; prin ntreb ri i interpelri; prin exercitarea dreptului deputailor de a cere informaiile necesare; prin rezolvarea petiiilor cetenilor [93, p. 16]. Controlul parlamentar asupra administraiei publice urmrete cu precdere funcionarea serviciilor publice, aplicarea legii de ctre autoritile administraiei publice centrale, evitarea abuzului de putere a funcionarilor publici, respectarea drepturilor i libertilor cetenilor. Exercitarea acestui control poate cunoate i forme particulare de manifestare n cazul existenei unor instituii specializate, abilitate cu controlul utilizrii banilor publici, al execuiei bugetare i al respectrii legii finanelor (Curtea de Conturi) ori cu cel al funcionrii instituiei Ombudsman-ului [92, p. 100]. Controlul parlamentar poate fi caracterizat printr-un ir de trsturi ce i snt proprii i care l deosebesc de celelalte forme de control exercitat asupra administra iei publice. Printre acestea vom meniona [40, p. 14; 93, p. 15-16]: Parlamentul poate efectua controlul asupra tuturor autorit ilor publice centrale, teritoriale i locale, cu excepia autoritilor jurisdicionale; controlul parlamentar cuprinde ntreaga activitate executiv; acest control rezult din principiile constituionale i legale i constituie o verificare de drept asupra ntregii administra ii i a componentelor sale structurale (sub acest aspect nu snt necesare anumite reglementri legale exprese, care s prevad cazurile i condiiile n care se exercit); controlul parlamentar este un control deplin, deoarece include att legalitatea, ct i oportunitatea aciunilor i a msurilor de verificare; acest control este de regul posterior, deoarece este efectuat dup adoptarea legilor i asupra unor activiti ce au fost deja realizate; controlul parlamentar este un control direct, general i special i nu reprezint un control de plin jurisdicie (deoarece, n urma efecturii controlului, Parlamentul nu emite acte administrative prin care s dispun luarea msurilor obligatorii); - din partea instanelor judectoreti (contencios administrativ). Este un control ce se realizeaz prin judecarea cauzelor concrete sau a celor speciale, determinate de legisla ie, n controlul legalitii actelor administrative. n literatura de specialitate autohton [40, p. 14-18], acest control este denumit i control judiciar, a crui form materializat este contenciosul administrativ;
- din partea organelor administraiei publice, sub toate formele lui (denumit i control administrativ), care este un control n cadrul aceluiai sistem organizatoric i funcional. Este controlul cu cea mai larg sfer de cuprindere i cu un pronunat rol autoreglator n cadrul sistemului. Acesta poate fi un control intern sau extern din partea organelor specializate ale statului;

- din partea opiniei publice (control obtesc).

Potrivit cercettorilor V. Zubco, A. Pascari, Gh. Creu, controlul exercitat asupra administraiei publice poate fi: control parlamentar; control administrativ; control judiciar; control exercitat de alte autoriti publice dect cele care realizeaz prerogativele celor trei puteri clasice n stat (Curtea Constituional, Avocatul Parlamentar); control exercitat de societatea civil asupra administraiei

96

publice (care este principalul indiciu al unei sociti democratice i dezvoltate; este vorba de controlul indirect exercitat de ctre organizaiile nonguvernamentale n baza dreptului de a se adresa n instana de contencios administrativ, potrivit art. 53 din Constituia RM) [233, p. 13]. O concluzie important ce poate fi desprins din clasificarea expus ine de faptul c exist distincii clare ntre controlul administrativ (controlul nfptuit de administraia public asupra ei nsi [114, p. 446; 172, p. 5]) i controlul exercitat asupra administraiei publice, concepte ce nu trebuie confundate [76, p. 28]. Totodat, este destul de evident c nu oricine poate efectua un control. n acest scop, legislaia prevede concret categoriile de organe abilitate cu acest drept: Parlamentul; Curtea Constituional; instanele judectoreti; Curtea de Conturi; Avocatul Parlamentar; Guvernul, care exercit control prin intermediul ministerelor i al altor organe specializate de control. Condiiile de eficien a controlului. Dup cum s-a menionat anterior, controlul activitii desfurate de autoritile administraiei publice nu este un scop n sine, ci urmrete realizarea ct mai eficient a obiectivelor actelor decizionale n conformitate cu sensul i cu finalitile legii, a crei aplicare o asigur. Scopul respectiv poate fi realizat numai n cazul n care controlul are eficien maxim. Aceasta presupune ndeplinirea unui ir de condiii.
Potrivit lui I. R. Gheorghiu [100, p. 146], pentru ca exercitarea funciei de control de ctre autoritile administraiei publice s aib eficien social, este necesar ca acesta s dispun de: caracterul democratic, ceea ce nseamn participarea instituiei (a funcionarului) n toate fazele exercitrii controlului; caracterul preventiv i constructiv, ceea ce presupune c autoritatea de control s pro-pun i soluii, nu doar sanciuni; caracterul obiectiv, care se poate realiza dac se respect legalita-tea, principialitatea i imparialitatea controlului; caracterul nonintervenionist, care s nu diminueze responsabilitatea i spiritul de iniiativ al celor controlai; caracterul sistematic, periodic, economic i oportun; caracterul analitic, mergnd pn la actele i faptele individuale care se abat de la norme.

Evident, n studiile de specialitate snt invocate i alte condiii de natur s asigure eficiena controlului exercitat asupra administraiei publice, dintre care vom nominaliza urmtoarele: a) Controlul trebuie s fie, n primul rnd, calificat [163, p. 172; 186, p. 243-244; 22, p. 121]. Adic controlul trebuie efectuat de ctre persoane competente, bine pregtite profesional, cu experien n domeniile controlate, care s poat analiza n mod profesionist activitatea i celelalte aspecte verificate i s poat nainta propuneri pertinente de mbuntire a acestora. De asemenea, aceste persoane trebuie s fie cinstite, tacticoase, receptive, corecte, oneste i incoruptibile.
Dat fiind faptul c controlul presupune o sarcin complex, o activitate care prezum cunotine profunde, profesionalism, pasiune i talent, se impune a fi necesar ca formarea persoanelor care s efectueze aciuni de control s nu fie lsat la voia ntmplrii. Aceast aciune s fie

97

organizat i dirijat n mod tiinific, pe un fundament interdisciplinar, un rol prioritar revenindu-i tiinei administraiei [101, p. 79]. b) Efectuarea controlului trebuie s fie ndeplinit, pe ct posibil, de nii conductorii instituiilor administrative [22, p. 121], ntruct funcia de control este inseparabil de funcia de conducere. c) Eficiena controlului n administraia public este determinat i de proporia optim a acestei activiti [163, p. 172]. Numrul prea mic al organelor de control nu poate cuprinde ntreaga activitate a administraiei publice, iar prea multe organe de control, pe lng faptul c necesit cheltuieli financiare mari, mpiedic i activitatea normal a administraiei. Astfel, activitatea de control trebuie s respecte anumite limite, pentru a nu se transforma ntr-o frn n calea unei activiti normale a administraiei i a nu inhiba aciunile acesteia.
d) Eficiena controlului depinde, n mare msur, i de formele i metodele de control aplicate

[186, p. 246]. Deci deosebit de important este alegerea (ntr-un anumit moment) sub raportul eficienei, din multitudinea formelor i modalitilor de control, a celei mai potrivite. De asemenea, modalitile de control trebuie s se adapteze permanent la obiectivele stabilite [22, p. 122].

e) Rezultatele controlului depind i de regularitatea cu care se efectueaz acesta, de caracterul su sistematic [108, p. 47]. Verificarea sistematic poate duce la depistarea la timp a eventualelor deficiene i permite organelor abilitate s poat lua msurile necesare nainte ca deficienele s se amplifice, producnd efecte negative. n acest mod se pot preveni erorile i rezultatele pgubitoare, prin ndrumri concrete date n procesul activitii practice. Deci rolul preventiv al controlului se fundamenteaz pe caracterul su sistematic. f) Concluziile cu care se finalizeaz activitatea de control trebuie s fie bine fundamentate i argumentate. n formularea concluziilor trebuie s se accentueze identificarea cauzelor i condiiilor care au determinat neajunsurile constatate, pentru a putea stabili, pe cale de sintez, n ce msur aciunile snt singulare sau ele se constituie ntr-o practic sistematic. g) O alt condiie este obiectivitatea controlului [163, p. 173], adic concluziile trebuie s reflecte starea real a lucrurilor, i nu reprezentrile i impresiile superficiale fcute n urma examinrii doar a aspectului pe care organul controlat l-a pregtit din timp. h) Concluziile i constatrile trebuie s fie aduse la cunotina organului controlat [29, p. 325], altfel controlul nu-i realizeaz rolul su de a contribui la mbuntirea activitii. Respectivele concluzii trebuie s fac obiectul dezbaterii cu factorii de conducere ai acestora sau chiar ntr-un cadru mai larg. n acest fel se pot cunoate poziiile celor dou pri n actul de control, se pot identifica msurile adecvate pentru nlturarea deficienelor.

98

i) n baza constatrilor i a concluziilor, organul de control trebuie s stabileasc msurile necesare pentru lichidarea neajunsurilor i mbuntirea muncii, cu termene i responsabiliti precise.
j) Rolul organului de control nu nceteaz odat cu prezentarea concluziilor i a msurilor. El trebuie s urmreasc, n continuare, modul n care organul controlat acioneaz pentru lichidarea deficienelor constatate [186, p. 247; 163, p. 173]. n acest scop trebuie s menin o legtur sistematic, s intervin i s-l sprijine n rezolvarea acelor probleme care depesc posibilitile sale.

k) Eficiena controlului depinde, pe un plan mai larg, de preocuparea organului de control pentru valorificarea general, n exterior, a concluziilor [186, p. 248]. Realiznd un control extern la organe i instituii diferite, organele de control au posibilitatea s desprind unele fenomene i practici comune, pozitive sau negative, pe baza crora s organizeze schimburi de experien, instruiri, simpozioane, dezbateri, studii n reviste de specialitate i chiar propuneri de mbuntire a prevederilor legale n domeniile respective. Prin acestea se asigur aciunii de control un rol tot mai activ, dinamic, amplificndu-i funcia de factor reglator ntre obiectivele cuprinse n lege i activitatea desfurat concret de autoritile administraiei publice. De o maxim importan n desfurarea unui control eficient este conlucrarea organelor de control cu entitatea controlat, n scopul descoperirii cauzelor reale ale deficienelor i a alegerii celor mai potrivite msuri de mbuntire a muncii. Aceeai semnificaie deosebit o are i adaptarea permanent a bazei sale de referin la schimbrile rapide din viaa social. n caz contrar, dintr-un factor de stimulare a evoluiei administraiei publice i de adaptare continu la noile cerine ale societii, controlul se poate transforma ntr-o frn, stimulnd o evoluie lent i cu costuri sporite [108, p. 47]. Din cele expuse putem conchide c, n cea mai mare parte, eficiena controlului depinde de faptul dac urmeaz parcursul evolutiv al vieii sociale, dac este n concordan cu realitatea i cu cerinele societii. De aceea, este necesar o cretere continu a exigenelor fa de acesta pentru ca astfel s se condiioneze i o evoluie progresiv a calitii controlului.
Totodat, considerm c controlului trebuie s-i fie proprii anumite principii, precum: universalitatea (potrivit cruia controlul trebuie s cuprind toate sectoarele vieii publice a societii); caracterul sistematic (adic se realizeaz nu numai o dat sau din cnd n cnd, dar permanent, potrivit unor scheme prestabilite); imparialitate (se asigur prin atribuirea sarcinilor de control unor persoane dezinteresate de rezultatele controlului); caracterul real (se asigur prin dispunerea de numrul necesar de cadre calificate n domeniul controlului); eficien, operativitate i
rezultativitate (presupune desfurarea rapid a activitii de control de ctre organul competent n cazul parvenirii de sesizri referitoare la comiterea unor ilegaliti; prevenirea abaterilor i a cauzelor

ce le-au condiionat, luarea oportun a msurilor de nlturare a acestora, tragerea la rspundere a 99

persoanelor vinovate etc.); transparen (presupune posibilitatea, iar uneori chiar obligaia de a aduce rezultatele controlului la cunotina societii sau a organelor de drept).
n fine, respectarea acestor principii este deosebit de important pentru eficiena controlului i pentru asigurarea caracterului real al legalit ii i disciplinei n structurile administraiei publice. innd cont de aceste momente, n continuare ne propunem s studiem problema controlului n activitatea administraiei publice, formele, obiectivele i condiiile de eficien ale acestuia.

100

3.3. Impactul controlului asupra efectelor juridice ale actelor administrative n general, actele administrative snt emise n scopul de a produce efecte juridice. Prin efecte juridice ale actelor administrative se neleg drepturile i obligaiile care genereaz, se modific sau nceteaz prin intermediul acestor acte [217, p. 192]. Ele ncep s produc efecte juridice din momentul publicrii, n cazul actelor normative i cel al comunicrii, n cazul actelor administrative individuale. Numai din aceste momente un subiect de drept are obligaia de a avea o anumit conduit, ntruct atunci ia cunotin de coninutul actului [178, p. 111]. Deci actele administrative produc efecte pentru viitor, fiind active i nu retroactive. n acest sens, potrivit art. 18 alin. (4) din Legea privind actele normative [132], actul normativ, de regul, nu are efect retroactiv.
Actele administrative produc efecte juridice pn la momentul ieirii lor din vigoare, care se face fie prin intervenia unui act juridic emis n acest scop, fie a unor fapte materiale prev zute de lege care lipsesc de efecte juridice aceste acte, ca, de exemplu, mplinirea termenului pentru care a fost emis un act administrativ (potrivit art. 18 din Legea privind actele normative actul normativ nceteaz dac acesta: este abrogat, este declarat neconstitu ional sau ilegal prin hotrre definitiv a instanei competente, a ajuns la termen, s-a consumat, a devenit caduc). Actele administrative emise pentru ncetarea efectelor unui act administrativ aparin, de regul, autoritii emitente, autoritii ierarhice a acesteia ori instanei judectoreti [139, p. 266].

ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative prin fapte materiale prevzute de lege se refer doar la actele administrative individuale, deoarece efectele juridice ale actelor administrative normative ce conin reguli generale i impersonale nu pot fi stinse, ca urmare a aciunii unui fapt material prevzut de lege [171, p. 334]. Modalitile juridice concrete prin care nceteaz efectele juridice ale actelor administrative snt: suspendarea, revocarea i anularea. 3.3.1. Suspendarea actelor administrative reprezint operaiunea juridic care determin ncetarea temporar a efectelor juridice ale unor acte administrative, ca urmare a existenei unor dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea acestora. Suspendarea poate fi dispus att n cazul actelor administrative normative, ct i al actelor individuale, dar numai dup publicarea i, respectiv, comunicarea acestor acte, pentru c altfel suspendarea ar fi lipsit de obiect.
n sfera noiunii de suspendare a actelor administrative, potrivit lui P. Manta, se cuprind, n primul rnd, toate cazurile de ncetare temporar a obligaiei de executare dup intrarea n vigoare a actului administrativ, adic dup nceperea producerii de efecte juridice, precum i cazurile de

101

amnare temporar a producerii efectelor i deci i a executrii, atunci cnd aceasta ar fi putut sau ar fi trebuit s fie nceput. Singura condiie necesar n ambele cazuri este ca ncetarea obligaiei de executare s fie temporar, limitat i determinat n timp, fiind indiferent dac termenul pn la care opereaz este prevzut expres sau depinde de ndeplinirea unei anumite condiii [146, p. 46]. mpotriva posibilitii i necesitii instituiei suspendrii actelor administrative s-ar putea riposta c aceasta ar duce la suspendarea nsi a legii, deoarece ea se realizeaz n principal de organele administraiei publice. Totui nsi legea i respectarea legalitii cer ca activitatea organelor administraiei publice s fie conforme acestora [146, p. 47].
n acest sens, uneori, este absolut necesar s se suspende executarea unui act administrativ asupra cruia exist dubii, incertitudini cu privire la legalitatea sau oportunitatea sa, tocmai pentru a se da posibilitatea organului competent s verifice aceste cerine spre a nu se ajunge la nclcarea legii.

Aadar, prin suspendare nu numai c nu se ncalc legea, ci, dimpotriv, se consolideaz activitatea de executare n concret a legilor, care constituie cea mai important misiune a organelor administraiei publice [146, p. 47]. Important este c, pe perioada suspendrii, organul administraiei publice, care a luat aceast msur, verific legalitatea sau oportunitatea actului administrativ, urmnd ca la expirarea termenului pentru care a fost suspendat, fie s l repun n vigoare, fie s l revoce (anuleze), dac actul este ilegal sau inoportun [217, p. 194].
Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesar din mai multe motive, dintre care reinem: contestarea legalitii de ctre un cetean, o organizaie nestatal sau de ctre un organ public; schimbarea condiiilor de fapt dup emiterea actului i punerea sub semnul ntrebrii a legalitii pe considerente de oportunitate; necesitatea de a pune de acord actul administrativ cu actele organelor ierarhice superioare, emise ulterior; aplicarea unei sanc iuni persoanei fizice care a svrit o abatere administrativ; clarificarea unor ndoieli ale organului emitent asupra legalitii actului [114, p. 92]; necesitatea prevenirii unei pagube iminente [124, art. 21 alin. (2)].

Este important, n acest sens, c orict de mare ar fi sfera acestor cauze, ele nu pot transforma suspendarea ntr-o regul a regimului juridic al actelor administrative, la fel ca revocarea. Dac s-ar proceda astfel, s-ar ajunge s se mpiedice activitatea administrativ, s se ncalce legea i legalitatea [86, p. 281; 117, p. 253; 114, p. 92]. Prin urmare, suspendarea actelor administrative este o garanie a legalitii, dar o garanie ce intervine n cazuri de excepie, n cazuri limit [114, p. 91] i n condiiile expres prevzute de lege [153, p. 5].
n context, cercettoarea L. Neagu susine c suspendarea este n realitate un eficient instrument procedural aflat la ndemna autoritii emitente sau a instanei de judecat, pentru a asigura

102

respectarea principiului legalitii, fiind echitabil ca att timp ct autoritatea public sau judectorul se afl n proces de evaluare, acestea s nu-i produc efectele asupra celor vizai [153, p. 5].

Suspendarea poate interveni prin act juridic (administrativ sau judectoresc) ori de drept (n baza legii). Suspendarea efectelor actelor administrative poate avea loc, n primul rnd, prin intermediul unor alte acte administrative cu o for juridic cel puin egal cu a actelor suspendate. Ea poate fi dispus att de organele emitente, ct i de organele ierarhic superioare, n cadrul controlului exercitat asupra activitii organelor inferioare [217, p. 194]. Suspendarea executrii actelor administrative poate fi dispus i de instanele judectoreti, dar numai n cazurile n care legea prevede n mod expres aceasta (de exemplu art. 21 din Legea contenciosului administrativ).
Astfel, suspendarea executrii actelor administrative o poate dispune, n primul rnd, organul de la care eman. Dac norma juridic prevede expres aceast posibilitate, nu se pune nicio problem. Discuii pot aprea cu privire la situaia cnd norma juridic nu face nicio referire n ceea ce privete posibilitatea suspendrii unui act administrativ chiar de ctre organul care l-a emis. n literatura juridic s-a opinat c ea este inadmisibil pentru c posibilitatea suspendrii, executrii actului administrativ chiar de ctre organul care l-a emis, lsat la absolut libera apreciere a acestuia, pentru c norma juridic nu dispune nimic, poate uor da natere la abuzuri, la comiterea lor pe scar larg, la ridicarea suspendrii actelor administrative la rangul de principiu [112, p. 27].

Un asemenea punct de vedere nu poate fi acceptat nici din considerente teoretice i nici practice, susine P. Manta. Astfel, din moment ce organul administraiei publice are, conform principiilor generale de drept administrativ, dreptul de a anula sau a revoca actele pe care le emite, cu att mai mult trebuie s aib i dreptul de a suspenda astfel de acte.
Aceasta nu este dect o aplicaie a principiului qui potest majus potest et minus. i, din considerente practice, se impune o astfel de soluie pentru c organul administraiei publice nu are alt cale de a stopa temporar efectele unui act b nuit a fi ilegal sau inoportun. Ar fi anormal s nu se creeze organului emitent posibilitatea i timpul necesar deliberrii asupra legalitii sau oportunitii unui act administrativ, perioad provizorie i temporar n care actul nu i produce efectele, dar nu e desfiinat, i n care organul respectiv are timpul material necesar pentru a elimina incertitudinile grave care exist cu privire la legalitatea i oportunitatea actului administrativ.
Trebuie ns de reliefat c msura suspendrii actelor administrative de ctre organele emitente nu poate i nici nu trebuie ridicat la rang de principiu, pentru c n aceast situaie responsabilitatea organelor administraiei publice n emiterea acestor acte ar fi mult diminuat. tiind ab initio c au posibilitatea de a suspenda actele pe care le emit, organele administraiei publice ar putea s procedeze cu uurin la efectuarea acestei operaiuni. ntr-adevr, n acest caz, suspendarea actelor

103

administrative ar putea echivala cu nsi suspendarea executrii legii, ceea ce este inadmisibil [146, p. 47-48]. Suspendarea executrii actelor administrative poate fi dispus i de organele ierarhic superioare celor care au emis actul, este acceptat conceptual ca urmare a efectelor ierarhiei ce se stabilete ntre organul care a emis actul i cel care are controlul activitii acestuia potrivit poziiei sale ierarhice [146, p. 49]. Controlul vizeaz tocmai asigurarea conformitii actelor administrative cu prevederile legii. Atunci cnd exist ndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ, emis de organul inferior, organul ierarhic superior poate hotr suspendarea acestuia. Desigur, n situaia cnd norma juridic prevede expres asemenea suspendare, organul administraiei publice ierarhic superior are n mod incontestabil un asemenea drept. Putem cita n acest sens:
- art. 12 pct. 15) din Legea cu privire la Guvern [136], potrivit c ruia Guvernul: suspend, n modul stabilit de legislaie, hotrrile i alte decizii ale ministerelor, ale altor autorit i administrative centrale i ale celor din subordinea Guvernului, dac acestea contravin Constituiei, legilor, decretelor Preedintelui Republicii Moldova, hotrrilor i ordonanelor Guvernului.

- art. 9 alin. (3) din Legea privind actele normative [132]: n condiiile legii, Guvernul suspend sau abrog, dup caz, actele minitrilor, ale conductorilor altor organe din subordine, ce nu corespund legilor, hotrrilor i ordonanelor Guvernului i contest actele autoritilor i instituiilor publice autonome i ale autoritilor administraiei publice locale dac ele contravin legislaiei. Chiar dac prevederile enunate difer parial ntre ele (fapt n principiu inacceptabil), totui este evident dreptul legal al Guvernului de a dispune suspendarea actelor organelor ce-i snt n subordine. O problem mai delicat din acest punct de vedere prezint posibilitatea suspendrii executrii unui act administrativ de ctre organul ierarhic superior n situaia n care normele juridice nu dispun nimic asupra acestei posibiliti. Aceleai argumente, ca i n cazul anterior, snt invocate i cu aceast ocazie, apreciindu-se c organele ierarhic superioare pot suspenda actele administrative ale organelor subordonate, cu att mai mult cu ct ele le pot i anula.
O cu totul alt situaie este cu privire la organele administrative, care nu snt ns n mod direct ierarhic superioare. Ct privete regulile de competen, care snt de stric interpretare, nu se justific cu nimic soluia c aceste organe s poat anula sau suspenda actele unor organe care, chiar dac au o competen mai restrns, nu se subordoneaz primelor [146, p. 49-50]. Aa, de exemplu, consiliul raional nu poate suspenda actele administrative ale unor consilii locale, deoarece ntre ele

nu exist raporturi de subordonare. 104

Cu titlu de excepie, putem invoca, n acest caz, dispoziiile art. 88 lit. i) din Constituia Republicii Moldova, potrivit crora Preedintele Republicii Moldova suspend actele Guvernului, ce contravin legislaiei, pn la adoptarea hotrrii definitive a Curii Constituionale. Dac n cazul dat competena suspendrii poate fi justificat, n general, n baza principiului separaiei i al echilibrului puterilor n stat, atunci un alt exemplu este cel pu in discutabil. Este vorba despre competena Inspeciei de Stat n Construcii (ISC), stipulat n Regulamentul acestei autoriti [197], de a cere suspendarea unor acte administrative de c tre autoritile emitente ce nu snt subieci ai controlului exercitat de aceasta i de a suspenda nemijlocit unele acte administrative. n concret, atribuiile Inspeciei constau (potrivit cap. II, pct. 10 lit. o), p), q)) n: ... o) naintarea la Camera de Liceniere a propunerilor privind suspendarea aciunii licenelor eliberate persoanelor juridice i fizice pentru desfurarea activitii de proiectare, verificarea proiectelor, executarea lucrrilor de construcii-montaj, n cazul nclcrii de ctre acestea a legislaiei n construcii, a documentelor normative sau ignorrii prescripiilor Inspeciei;

p) naintarea la Comisia de atestare, constituit de Organul naional de dirijare n construcii, a propunerilor privind sistarea valabilitii sau anularea certificatelor de atestare tehnico-profesional a specialitilor care au nclcat legislaia n vigoare, au neglijat prescripiile Inspeciei sau au comis abateri de la soluiile de proiect i normele n construcii; q) sistarea valabilitii autorizaiilor de construire/demolare, eliberate de autoritile administraiei publice locale, n caz de depistare a faptelor de nclcare a legislaiei n vigoare i a procedurii de eliberare.... Analiznd aceste prevederi normative, putem constata c, n primele dou cazuri, este acceptabil i bine venit ca Inspecia s intervin cu propuneri i demersuri de sistare a actelor administrative n cauz pe lng autoritile emitente, cu att mai mult c i legislaia n vigoare prevede aceast competen [134, art. 7 alin. (6) - (7) i art. 30 ].
n ultimul caz ns, Regulamentul atribuie n competena Inspeciei dreptul de a sista valabilitatea unui act administrativ eliberat de autorit ile administraiei publice locale. n acest caz, snt discutabile cel puin cteva aspecte. Dac e s ne bazm pe Legea cu privire la administraia public local, i n concret pe dispoziiile care reglementeaz exercitarea controlului asupra activitii acesteia, vom observa c exercitarea controlului (de legalitate) ine de competena oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, care este n drept s cear autoritii emitente modificarea sau abrogarea total sau parial a actului [133, art. 68 alin. (1)], n caz contrar, s sesizeze instana de contencios administrativ (art. 68 alin. (4). Respectiv, este destul de clar c oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat, n condiiile constatrii unor ilegaliti, nu snt n drept s dispun vreo oarecare msur asupra actelor administrative ale administraiei publice locale, ci doar s cear organelor
1

emitente anumite aciuni. n plus, ele nu snt n drept s le cear suspendarea actelor, deoarece 105

dispunerea suspendrii poate fi cerut doar instanei de contencios administrativ. De aici, este destul de dubios faptul c dreptul de a suspenda actele autoritilor administraiei publice locale este recunoscut Inspeciei de Stat n Construcii. Mai mult dect att, Inspecia este n drept s suspende actul administrativ eliberat de autoritile administraiei publice locale, n caz de depistare a faptelor de nclcare a legislaiei n vigoare i a procedurii de eliberare. Ct privete autorizaiile de construire/demolare, care snt acte administrative individuale, sintagma n caz de depistare a faptelor de nclcare a legislaiei n vigoare i a procedurii de eliberare este susceptibil de dou interpretri: fie c aceste abateri au fost admise de titularul autorizaiei, fie de autoritatea emitent. Considernd a fi inutil clarificarea acestei dileme, vom meniona doar c Inspecia nu dispune de competena necesar de a verifica legalitatea procedurii de eliberare a autorizaiei date. n viziunea noastr, Inspecia ar putea doar cere autoritii locale emitente s-i suspende autorizaia, dar nu cu scopul de a-i verifica legalitatea, ci cu scopul de a clarifica abaterile comise de subiectul controlat (titularul autorizaiei), de a-i sista activitatea acestuia n vederea verificrii circumstanelor i determinrii msurilor de rigoare ce urmeaz a fi aplicate.
Din cele analizate pot fi trase cteva concluzii importante: suspendarea actelor administrative, intervenind i n contextul controlului de stat, exercitat asupra respectrii legislaiei de ctre persoanele fizice i jurice, poate fi dispus de ctre autoritatea emitent doar la solicitarea organului de control; autoritile administrative care nu se afl n raporturi de subordonare cu autoritatea emitent nu snt n drept s suspende actele administrative ale acesteia. n ceea ce privete suspendarea executrii actelor administrative de ctre instanelele judectoreti, snt relevante, n acest sens, prevederile art. 21 din Legea contenciosului administrativ, potrivit crora: ...alin. (1) Suspendarea executrii actului administrativ contestat poate fi solicitat de ctre reclamant instanei de contencios administrativ concomitent cu naintarea ac iunii; alin. (2) n cazuri temeinic justificate i n scopul prevenirii unei pagube iminente, instana poate dispune suspendarea actului administrativ i din oficiu; alin. (3) Prin derogare de la prevederile alin. (1) i (2), pn la soluionarea definitiv a cauzei nu poate fi suspendat executarea deciziilor Comisiei Naionale a Pieei Financiare i a hotrrilor Curii de Conturi.

n fine, referindu-ne la suspendarea de drept sau n baza legii a actelor administrative, considerm c aceasta este reglementat, de exemplu, n cuprinsul art. 448 alin. (3) din Codul contravenional al RM, potrivit cruia contestaia mpotriva procesului-verbal cu privire la contravenie suspend executarea sanciunii contravenionale aplicat prin proces-verbal. Este deci o suspendare care opereaz direct prin efectul textului de lege, din momentul introducerii plngerii la organul competent i pn cnd acesta se pronun, fie respingnd plngerea, fie anulnd actul atacat, fie modificndu-l [146, p. 47]. 106

Din cele enunate se poate conchide c suspendarea actelor administrative poate interveni n urmtoarele situaii [9, p. 55]: de drept: n baza unei dispoziii legale sau chiar constituionale; n baza unui ordin al unui organ ierarhic superior; n baza hotrrii de retractare vremelnic de ctre organul emitent; n baza unei hotrri judectoreti. Referitor la ncetarea suspendrii, vom nota c aceasta se deosebete n funcie de organul care a dispus-o. Astfel, ncetarea suspendrii unui act administrativ poate s aib loc prin revocarea (anularea) actului administrativ suspendat, ca urmare a constatrii caracterului su ilegal sau inoportun, fie prin repunerea n vigoare a actului administrativ suspendat, pentru c s-a constatat c acesta nu este ilegal sau neoportun. n acelai timp, suspendarea poate s nceteze i de drept, n cazul actelor administrative suspendate pentru inoportunitate, n cazul n care mprejurrile de fapt care au determinat suspendarea au disprut [146, p. 56; 9, p. 57-58]. Suspendarea judectoreasc a actelor administrative nceteaz la data soluionrii litigiului de ctre prima instan ori, dup caz, la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii instanei de contencios administrativ [217, p. 195]. 3.3.2. Revocarea actelor administrative. n general, revocarea reprezint operaiunea juridic care determin ncetarea definitiv a efectelor juridice ale actelor administrative, ca urmare a ilegalitii sau a inoportunitii acestora [216, p. 209]. Noiunea de revocare este neleas ca reprezentnd aciunea prin care organul administrativ competent, care a emis un act de putere, sau organul ierarhic superior acestuia desfiineaz acel act [86, p. 183]. Pe de alt parte, unii cercettori susin c revocarea desemneaz: operaiunea juridic prin care organul emitent dispune retragerea propriului act fie din proprie ini iativ, fie ca urmare a dispoziiilor organului ierarhic superior [146, p. 51]; manifestarea de voin prin care autoritatea emitent a actului determin ncetarea, cu efect retroactiv, a efectelor actului emis cu nclcarea legii [91, p. 24].
Susinnd aceste viziuni, vom preciza c n doctrin, sensul termenului este privit din mai multe perspective, n funcie de organul care ntreprinde acest demers, dar i n funcie de natura actului administrativ supus msurii. Astfel, cnd desfiinarea actului se face de ctre autoritatea emitent, revocarea se exprim prin termenul de retractare sau retragere [216, p. 210], iar noiunea de revocare propriu-zis se foloseste atunci cnd desfiinarea actului se face de ctre autoritatea administrativ ierarhic superioar celei emitente. n funcie de criteriul naturii actului administrativ, se face distincie ntre actele administrative individuale i cele cu caracter normativ, revocarea acestora din urm, potrivit unor cercettori, purtnd denumirea de abrogare [216, p. 210; 9, p. 58; 115, p. 84].

Dincolo de aceste accepiuni, n literatura de specialitate posibilitatea revocrii actelor administrative de ctre organele ierarhic superioare este cel puin discutabil. 107

Acceptnd parial o asemenea idee, cercettorul P. Manta opineaz c este adevrat c organele ierarhic superioare pot da ndrumri, uneori chiar obligatorii, organelor inferioare de a emite sau de a retracta anumite acte administrative [115, p. 83-85]. Dar n situaia n care acestea nu se conformeaz, nu este de conceput c organele superioare vor putea ele nsele s emit sau s retracteze aceste acte. Deci, dac inferiorul n-a acionat i nu a emis sau nu a retractat actul administrativ, superiorul nu poate aciona n locul acestuia, regula de competen fiind absolut. Nicio procedur nu permite superiorului s acioneze n locul inferiorului. De aici, cercettorul se expune pentru ca noiunea de revocare s fie folosit numai pentru cazurile de scoatere din vigoare a actelor administrative pentru cauze de inoportunitate, n timp ce anularea s desemneze desfiinarea actului, pe motive de ilegalitate [146, p. 52].
Exceptnd aceste momente discutabile, vom nota c majoritatea autorilor consider c revocarea reprezint o specie a nulitii, un caz particular de nulitate. Mai mult, revocarea nu este numai un caz particular de nulitate, dar i o regul, un principiu fundamental al regimului juridic al actelor administrative [191, p. 131; 114, p. 81]. Cu toate c nu exist un text care s consacre expres acest principiu, el nu poate fi pus la ndoial, mai ales dac se iau n vedere prevederile art. 53 alin.

(1) din Constituie, precum i litera i spiritul Legii contenciosului administrativ.

Evident, dac puterea judectoreasc poate s corijeze actele administrative, este normal ca acest drept s aparin i administraiei nsi. De altfel, anumite proceduri ale contenciosului administrativ au n vedere tocmai acest drept al administra iei (procedura prealabil). Astfel, nainte de a se adresa instanei de judecat, cel vtmat trebuie s se adreseze organului emitent sau autoritii ierarhic superioare [124, art. 14], ceea ce, implicit, fundamenteaz dreptul autoritii administrative (emitente sau ierarhice) de a reveni oricnd, ca principiu, asupra actului [114, p. 81; 9, p. 58].
Principiul revocabilitii actelor administrative reprezint un efect firesc al trsturilor administraiei publice, al raiunii nsi de a fi a actelor administrative, susine A. Iorgovan [114, p. 81]. n acelai timp, cercettorul accentueaz c necesitatea obiectiv a revocrii implic motivarea acestei operaii mai ales atunci cnd actul administrativ a aprut la o serie de raporturi juridice de alt natur dect administrative. Nu mai puin importan, n acest sens, este i regula potrivit creia revocarea trebuie s fie dispus printr-un act cu cel puin aceeai for juridic, cu respectarea procedurii de emitere i, n orice caz, cu admiterea posibilitii unei aciuni contencioase [114, p. 82].

Din punctul de vedere al motivelor, revocarea este determinat de viciile de ilegalitate care afecteaz actul administrativ, dar i ca urmare a inoportunitii acestora. n acest sens, se susine c revocarea intervine pentru toate condiiile de ilegalitate, dar mai ales pentru condiiile referitoare la oportunitate [115, p. 85].
Detaliind acest moment, Cl. Pupzan menioneaz c revocarea unui act administrativ pentru motive de ilegalitate produce efecte retroactive de la data adoptrii sau emiterii actului revocat,

108

efectele acestuia desfiinndu-se n totalitate, ca i cum actul nu ar fi existat, cauzele unui asemenea demers fiind anterioare sau concomitente. n schimb revocarea pentru motive de inoportunitate se datoreaz unor cauze posterioare emiterii sau adoptrii actului i produce efecte de la data la care actul a devenit inoportun; efectele produse de actul revocat pn la data revocrii snt i rmn valabile [191, p. 132]. Cauzele de revocare pot fi anterioare, concomitente sau posterioare emiterii actelor administrative. Cnd cauzele snt anterioare ori concomitente cu emiterea actului, revocarea are efecte ex tunc. n continuare, merit atenie faptul c principiul revocabilitii actelor administrative are caracter absolut n privina actelor administrative normative, ceea ce nseamn c organele administraiei publice competente, potrivit legii, pot oricnd s le revoce, fie adoptnd un act normativ cu un coninut contrar celui iniial, fie abrogndu-le [173, p. 216]. Nu acelai lucru se poate spune despre actele administrative individuale care, n anumite situaii prevzute de lege ori ca efect al naturii drepturilor i obligaiilor coninute de acestea, devin irevocabile, constituindu-se n excepii de la principiul revocabilitii actelor administrative. Prin urmare, fac excepie de la acest principiu urmtoarele categorii de acte administrative [217, p. 196]:
- Actele administrative cu caracter jurisdicional, care se bucur de o anumit stabilitate ca urmare a faptului c organele care le emit, cu prilejul soluionrii unor litigii, se deznvestesc de dreptul de a reveni asupra acestora. Din aceast perspectiv, aceste acte seamn cu hotrrile judectoreti cu care ns nu se identific. Faptul c actele administrative jurisdicionale snt irevocabile nu nseamn c ele snt definitive i nu pot fi n niciun mod desfiinate sau modificate. Dimpotriv, legea prevede calea de atac administrativ sau judectoreasc i procedura special reglementat pentru fiecare din ele de normele juridice respective.

- Actele administrative declarate irevocabile de o dispoziie expres a legii [114, p. 83]. - Actele administrative pe baza crora au aprut raporturi juridice civile i de munc, ntruct aceste raporturi juridice apar prin acordul de voin a prilor i nu mai pot fi desfiinate prin manifestarea de voin unilateral a organului emitent al actului administrativ. - Actele administrative care au generat unele drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate. - Actele administrative atributive de statut personal ca, de exemplu, o diploma colar, numai pot fi revocate, deoarece au fost emise pe baza unei activiti anterioare a unor persoane, iar revocarea lor ar fi inutil din moment ce persoana interesat ar putea cere oricnd emiterea unui asemenea act cu acelai coninut. - Actele administrative care au fost realizate material. Prin aceste acte s-au produs transformri n lumea material nconjurtoare, iar prin revocare nu se mai poate restabili situaia 109

anterioar. De exemplu, decretul de graiere, emis de Preedintele Republicii, devine irevocabil din moment ce s-a realizat material, adic persoana graiat a fost eliberat din locul de detenie.
- Actele administrative de sancionare contravenional, care nu mai pot fi revocate nici de organul emitent, nici de organul ierarhic superior, ele putnd fi anulate doar pe cale judec toreasc, pe baza unei proceduri prevzute de lege. Este cazul proceselor-verbale de constatare a contraveniilor, acte administrative care pot fi anulate pe baza unor motive temeinice de c tre judectorie.

Sub aspect comparativ, inem s menionm c revocarea se deosebete de suspendare prin mai multe aspecte [114, p. 92]. n primul rnd, revocarea apare ca o regul (actele administrative snt n principiu revocabile), n timp ce suspendarea este o operaie excepional. n al doilea rnd, revocarea se dispune cnd exist certitudinea c actul este ilegal, inclusiv sub aspectul oportunitii, pe cnd suspendarea se dispune cnd exist un dubiu (o ndoial) n privina legalitii, inclusiv sub aspectul oportunitii. n al treilea rnd, revocarea determin ncetarea definitiv a efectelor actului administrativ, fiind, din acest punct de vedere, o specie a nulitii, pe cnd suspendarea determin ncetarea temporar a acestor efecte, fiind un aspect de sine stttor al regimului actelor administrative, ridicat la acelai nivel cu anularea. n practic, n timp ce situaiile de revocare a actelor administrative snt extrem de rare, n cazul aciunilor n contencios administrativ snt tot mai des ntlnite cazurile n care reclamantul, odat cu introducerea aciunii de anulare a actului administrativ vtmtor, introduce i o cerere de suspendare n condiiile stabilite de Legea contenciosului administrativ. 3.3.3. Anularea actelor administrative. Anularea presupune manifestarea de voin a unei autoriti n scopul de a determina ncetarea efectelor juridice produse de un act administrativ, de a-l desfiina. Potrivit lui A. Trilescu, anularea reprezint operaiunea juridic de ncetare definitiv a efectelor juridice ale unui act administrativ ilegal [217, p. 197]. Cu alte cuvinte, anularea nu reprezint altceva dect aciunea autoritii competente s dispun aceast msur, care lipsete de efecte juridice actul administrativ [191, p. 125]. Potrivit lui D. Drago, anularea reprezint manifestarea de voin a unei autoriti publice prin care se desfiineaz efectele juridice ale unui act administrativ, emis de o alt autoritate public. n viziunea sa, ne aflm n prezena anulrii atunci cnd sanciunea intervine din exteriorul autoritii publice, propria desfiinare a actului administrativ de ctre autoritatea public emitent fiind numit revocare [91, p. 24].
De asemenea, o alt diferen ntre revocare i anulare este temeiul acestora, revocarea putnd avea drept baz ilegalitatea sau inoportunitatea actului administrativ, pe cnd anularea este sanc iunea ilegalitii actului administrativ. Doar atunci cnd legea prevede expres sau implicit posibilitatea

110

anulrii unui act administrativ pe motiv de inoportunitate, oportunitatea devine parte a legalit ii i este sancionat cu anularea [91, p. 24]. Anularea poate fi dispus de autoritatea public superioar, de autoritatea public nsrcinat cu anumite atribuii de control specializat sau de instana de judecat.
Astfel, anularea este o form specific de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative, ea neputnd fi aplicat faptelor materiale juridice care produc transform ri n lumea material pentru c bunul transformat ntr-un fapt material nu poate fi readus n starea iniial printrun act de anulare, ci, eventual, tot prin fapt material juridic. Dimpotriv , actul juridic, fiind o manifestare de voin, va putea fi desfiinat n efectele lui juridice tot prin manifestare de voin.

Anularea se datoreaz nerespectrii prevederilor legale la ntocmirea actului administrativ, ceea ce atrage sancionarea activitii ilegale. Prin urmare, nulitatea n dreptul administrativ apare ca o sanciune care intervine dup ce o dispoziie legal a fost nclcat, lipsind actul juridic viciat de efectele juridice n vederea cruia a fost emis [86, p. 148]. Prin urmare, este o sanciune aplicabil exclusiv actelor juridice ale administraiei i nu faptelor materiale juridice. n contextul dat, vom preciza c, pn la sancionarea unei cauze de nulitate, funcioneaz prezumia de legalitate a actului administrativ. Cu referire la nulitatea actului administrativ, au fost formulate n literatura de specialitate numeroase teorii (ncepnd din secolul trecut), care au ncercat s adapteze aceast noiune la specificul activitii administraiei publice.
n dreptul administrativ, problema nulitii actelor, pe care le adopt sau le emit autoritile administraiei publice i conductorii acestora, se pune n ali termeni dect n dreptul privat, datorit existenei mai multor categorii de interese, i anume: interesul general, statal, interesul local, al comunelor, oraelor, precum i interesul individual, adic interesul celor administrai [187, p. 91].

n general, n doctrin au fost formulate cteva teorii pe marginea nulitii actelor administrative. O prim teorie poate fi atestat n perioada postbelic existena unei singure forme de nulitate n dreptul administrativ susinut de ctre Gh. Tarhon [208, p. 25], care considera c s-ar nclca grav principiul legalitii dac un act administrativ, avnd un viciu de ilegalitate, s-ar bucura de prezumia de legalitate, continund s rmn valabil i s produc efecte pn la declararea nulitii sale. Principalul argument invocat mpotriva acestei teorii const n faptul c viciile, care afecteaz actul administrativ, nu au toate o valoare egal; ele pot fi mai mult sau mai puin grave. Unele pun n cauz interese generale, altele nu aduc atingere dect intereselor individuale. Uneori, ilegalitatea este att de evident nct manifestarea de voin nu are nici mcar aparena unui act juridic, alteori actul prezint semne exterioare ale unei manifestri valabile de voin, dei este realizat cu nclcarea unor dispoziii legale [140, p. 384]. 111

Pornind de la aceste aspecte, au fost formulate alte dou teorii, anume teza bipartit a nulitii i anulabilitii i teza tripartit a nulitii relative, a nulitii absolute i a inexistenei actelor administrative [115, p. 73].
Potrivit tezei bipartite, susinut de Mircea Anghene (citat de C. Manda), actul anulabil este caracterizat prin faptul c viciul de ilegalitate nu afecteaz prezumia de legalitate de care se bucur actul administrativ, acesta continund s produc efecte juridice pn cnd este anulat de organul competent. Se au n vedere nclcri de mic importan a condiiilor cerute pentru existena acestor acte administrative, existnd posibilitatea remedierii prin confirmare sau prin acoperirea viciului. La rndul su, actul nul este lovit de un viciu att de grav, nct prezum ia de legalitate nu poate opera n favoarea lui i, drept urmare, acest act nu mai produce n niciun moment vreun efect juridic [140, p. 385]. Aceste acte nu ntrunesc condiiile eseniale pentru a aprea.

O abordare diferit exist n cadrul concepiei tripartite. Potrivit acesteia, o caracteristic comun a actelor susceptibile de nulitate absolut sau relativ const n faptul c ele se bucur de prezumia de legalitate pn n momentul n care aceste nuliti snt constatate sau declarate de autoritatea competent. Atta vreme ct aceste acte nu au fost anulate, ele trebuie considerate obligatorii pentru subiectele vizate prin ele, numai inexistena actului nu are nevoie s fie constatat pentru a-l lipsi de efecte juridice [115, p. 73].
Teoria bipartit a fost criticat, deoarece atribuie noiunii de nulitate acelai sens pe care susintorii tezei tripartite o atribuie categoriei de inexisten. Actele lovite de vicii, rezultate din nerespectarea unor dispoziii legale de fond, nu snt susceptibile de confirmare, confirmarea unui act administrativ acoper numai viciile care altereaz sau fac s lipseasc manifestarea de voin a organului emitent, neputndu-se ncadra n categoria actelor anulabile, dar nici n categoria actelor nule, deoarece nerespectarea condiiei legale de fond nu nltur prezumia de legalitate a actului, ori, ceea ce caracterizeaz actele nule, n opinia bipartit, este tocmai faptul c viciul de ilegalitate are o gravitate att de mare, nct prezumia de legalitate nu mai poate opera. Prin urmare, este necesar recunoaterea unei noi categorii de nulitate, aceea a nulitii absolute. Actele lovite de nulitate absolut se caracterizeaz prin faptul c ilegalitatea lor, dei, n principiu, nu poate fi acoperit prin confirmare, nu este de natur s nlture prezumia de legalitate de care ele se bucur [191, p. 134].

Aadar, o caracteristic esenial a actului nul este faptul c el trebuie respectat pn n momentul anulrii sale, deoarece prezint o aparen de legalitate. Conform doctrinei, ilegalitatea sancionat cu nulitatea poate fi de mai multe feluri [91, p. 24]: a) ilegalitate rezultnd din nerespectarea unei cerine legale de form, stabilite n vederea asigurrii operativitii activitii administrative ce atrage nulitatea relativ a actului administrativ, adic acea nulitate care se constat la sesizarea unor persoane interesate i poate fi acoperit prin confirmare; 112

b) ilegalitate rezultnd din nerespectarea unor condi ii de form, stabilite de lege n vederea asigurrii legalitii i oportunitii actului administrativ (de exemplu, lipsa avizului sau acordului), sau din nerespectarea unor condiii de fond cerute de lege (emiterea unei autoriza ii de construcie cu nclcarea prevederilor din documentaia de urbanism, de exemplu); aceast ilegalitate determin nulitatea absolut a actului administrativ, nulitate ce poate fi constatat de oricine i chiar din oficiu de instana de judecat, i care, n principiu, nu poate fi acoperit prin confirmare.
Chiar dac majoritatea autorilor snt de acord cu existena celor trei categorii de nuliti, totui literatura juridic de specialitate a subliniat c exist o distincie redus ca importan ntre nulitatea absolut i nulitatea relativ, avnd n vedere regimul lor juridic asemntor. n cazul anulrii actelor de autoritate pe cale administrativ, nu are relevan felul nulitii actului juridic, nulitatea putnd fi dispus oricnd, chiar i din oficiu, de ctre autoritatea ierarhic superioar competent [218, p. 83], indiferent dac actul administrativ a nclcat o norm ce ocrotete un interes general sau individual.

Totui, n cazul exercitrii controlului de legalitate pe cale judec toreasc, distincia dintre cele dou categorii de nuliti prezint interes, cel puin sub aspectul cauzelor care le determin i al persoanelor ndreptite s le evoce n faa instanelor [218, p. 86]. Prin urmare, nclcarea unor dispoziii legale, care ocrotesc drepturi i interese exclusiv personale, atrage sanc iunea nulitii relative a actelor administrative (aciunea n anulare putnd fi promovat numai de ctre titularul drepturilor sau intereselor lezate prin actul ilegal), n timp ce nc lcarea unor dispoziii legale de ordine public, prin care se ocrotete un interes general, atrage sanciunea nulitii absolute a actului administrativ, care poate fi cerut sau invocat, pe cale de excepie, de autoritile publice mputernicite de lege, precum i de orice persoan interesat. Mai mult, nulitatea absolut poate fi invocat de instana de judecat din oficiu. A. Trilescu identific, n acest sens, i cauzele de nulitate absolut a actelor administrative: depirea competenei organului emitent, ntruct normele de copeten snt de ordine public; nesocotirea interesului general n favoarea unor interese personale (deturnarea de putere sau excesul de putere); nerespectarea condi iilor de form prevzute, n mod expres, de lege pentru validitatea unor acte administrative; nerespectarea oric ror dispoziii imperative ale legii, care ocrotesc un interes public. Dat fiind gravitatea acestor vicii de nelegalitate, actul administrativ nul nu poate fi confirmat, nulitatea absolut neputnd fi acoperit [218, p. 87].

n lipsa unor dispoziii cu caracter de principiu, majoritatea autorilor snt de prere c o distincie net a actelor administrative n funcie de nulitatea absolut i nulitatea relativ nu se poate face dect n acele materii n care exist precizri exprese al legii [115, p. 77; 9, p. 70]. De exemplu, potrivit art. 445 din Codul contravenional al RM [42], neconsemnarea n procesul-verbal cu privire la contravenie a datelor i faptelor indicate la art.443 din Cod are ca efect nulitatea acestuia. 113

Referitor la organele competente a dispune msura anulrii unui act administrativ, este important distincia dintre actele administrative normative sau individuale, emise de autorit ile administraiei publice locale, i cele emise de autoritile administraiei publice centrale. Dat fiind faptul c autoritile administraiei publice locale snt autonome, actele lor de autoritate: hot rri de consiliu local sau judeean, dispoziii ale primarilor, respectiv ale preedinilor de consiliu judeean, nu pot fi anulate dect de instana judectoreasc competent [215, p. 87], n caz contrar s-ar nclca principiul autonomiei locale prevzut de Constituie i de Legea administraiei publice locale. Actele de autoritate ale organelor administra iei publice centrale pot fi anulate de c tre instana de judecat competent, dar i de ctre organele ierarhic superioare organului emitent al actului n baza raporturilor de subordonare administrativ [114, p. 77]. Este relevant, n acest sens, faptul c Guvernul, n exercitarea controlului ierarhic, are dreptul s anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei publice din subordinea sa.

n ceea ce privete efectele anulrii actului administrativ, vom preciza c acestea snt att pentru viitor (ex nunc), ct i pentru trecut (ex tunc), adic din momentul emiterii actului administrativ. Evident c drepturile ctigate cu bun-credin prin actul administrativ trebuie respectate, iar efectele sale ce s-au epuizat nu mai pot fi anulate. Pe de alt parte, anularea actului administrativ atrage dup sine obligaia de revocare sau de anulare i a actelor subsecvente acestuia. Prin urmare, dac instana, autoritatea superioar sau de control nu dispune prin acelai act de anulare i desfiinarea actelor administrative subsecvente, revine autoritii publice emitente obligaia de revocare a actului administrativ subsecvent, lovit de nulitate. Modificarea. Ca rezultat al controlului exercitat asupra actelor administrative, se poate dispune i operaiunea modificrii acestora. Prin esen, modificarea unui act administrativ const n schimbarea expres a textului unora sau a mai multe articole ori alineate ale acestuia i n redarea lor ntr-o nou formulare. Modificarea unui act administrativ duce, prin urmare, la ncetarea efectelor juridice ale dispoziiilor modificate, cu ncepere de la publicarea/comunicarea noului act administrativ, astfel cum a fost modificat, sau a actului de modificare. Modificarea nu trebuie confundat cu completarea actului, care este o form de modificare, ns fr efecte asupra dispoziiilor cuprinse n act i, prin urmare, fr a produce ncetarea unor efecte juridice ale actului administrativ. Modificarea unui act administrativ este util numai atunci cnd snt afectate mai puin de jumtate din prevederile actului vizat prin modificare, n caz contrar fiind preferabil soluia abrogrii actului i emiterea unuia nou [91, p. 28]. 114

Generaliznd impactul controlului asupra actelor administrative, vom meniona c, n cazul constatrii unor abateri de la regulile prestabilite i nentrunirea condiiilor de valabilitate a actelor administrative, subiectul controlului este n drept s dispun/s cear revocarea, modificarea sau anularea actelor verificate. 3.4.Concluzii la capitolul 3 Studierea detaliat a controlului, ca mijloc de asigurare a legalitii actelor administrative, ne-a permis s deducem unele concluzii de valoare asupra unor momente precum: coninutul i valoarea legalitii ca principiu fundamental al administraiei publice; rolul i particularitile controlului exercitat asupra activitii administraiei publice; impactul controlului asupra efectelor juridice ale actelor administrative. Astfel, privit n ansamblu, valoarea legalitii ca principiu fundamental al administraiei publice deriv din nsi valoarea legalitii n cadrul unui stat de drept, care, prin esena sa, constituie un atribut indispensabil existenei i dezvoltrii unei societi democratice.
n perioada contemporan, situaia principiului legalitii este reflectat de noile relaii stabilite ntre executiv i legislativ, administraia depind puterea executiv, devenind ea nsi un autor important al regulilor de drept. Sub acest aspect, principiul legalit ii nu se mai reduce doar la coni-nutul legislativ, el nglobnd numeroase acte juridice ce eman de la administraia nsi, cu obligaia acesteia ca la emiterea lor s respecte strict regulile de drept care i snt exterioare i superioare.

Ca urmare a acestei evoluii, principiul legalitii desemneaz supunerea administraiei fa de numeroasele reguli juridice, naionale sau internaionale, scrise sau nescrise, imanente sau exterioare administraiei.
De aici se poate conchide c legalitatea activitii administraiei publice se bazeaz pe urmtoarele elemente importante: supunerea administraiei legii att n procesul de elaborare a actelor administrative, ct i n procesul de aplicare a acestora; coninutul normativ al legalitii este constituit, pe de o parte, din Constituie, legile i actele normative interne i, pe de alt parte, din normele juridice internaionale i de drept european; principiul legalitii presupune c prevederile dreptului intern s fie suficient de accesibile, precise i previzibile, trebuind s fie interpretate i aplicate n conformitate cu standardele Conveniei Europene a Drepturilor Omului; legalitatea implic, n acelai timp, realizarea competenelor administrative n scopul realizrii intereselor statului fr a atenta drepturile, libertile i interesele legale ale cetenilor. Mai mult, administraia, n virtutea principiului legalitii, este chemat s realizeze interesele statului mai ales n materia asigurrii, respectrii i aprrii drepturilor, libertilor i intereselor legale ale cetenilor. n ceea ce privete rolul i particularitile controlului exercitat asupra activitii administraiei publice, vom nota c, n general, controlul reprezint o garanie a respectrii principiului legalitii n

115

toate manifestrile administraiei publice, prin intermediul su putnd fi descoperite eventualele abateri de la normele legale i stabilite msuri concrete de corectare i, eventual, optimizare a aciunii de executare a legii n ansamblu. Prin funciile sale de prevenire, de recuperare, de stimulare i de informare, controlul se prezint drept cel mai important mijloc de asigurare a legalitii n cadrul administraiei publice, inclusiv a legalitii actelor administrative. Fiind util att societii, ceteanului, ct i nsui statului, administraiei, controlul apare ca un mecanism practic indispensabil unei guvernri democratice, n ale crei condiii este absolut necesar cunoaterea efectului deciziei administrative i continua eficientizare a acesteia, care se pot obine doar cu ajutorul controlului. Tocmai din acest punct de vedere se poate explica paleta larg a formelor de control, prin intermediul creia se ncearc asigurarea i respectarea legalitii n administraie sub toate formele sale de manifestare.
Ct privete impactul nemijlocit al controlului asupra actelor administrative, vom sublinia c acesta se rsfrnge n principiu asupra efectelor juridice ale acestora. Prin urmare, n condiiile n care n procesul de elaborare i de adoptare/emitere a actelor administrative snt nc lcate condiiile de valabilitate prevzute de lege, survin sanciuni precum suspendarea, revocarea, anularea i modificarea acestora. Aceste sanciuni/consecine, intervenite ca rezultat al nclcrii legalitii n activitatea administraiei publice, prezint importan deosebit nu att prin sine nsei, ct prin faptul cui i revine competena dispunerii acestor msuri i condiiile ce urmeaz a fi respectate.

Din acest punct de vedere, n condiiile actuale tot mai pronunat devine problema competenelor n cadrul administraiei publice, corelat cu responsabilitatea asumat de autoriti i funcionari, cu obligaia respectrii att a indicaiilor superiorilor, ct i a prevederilor legii, n final fiecare urmnd a rspunde pentru nclcarea acestora. Studiind problema suspendrii, revocrii, anulrii i modificrii actelor administrative sub aspectul competenei, conchidem c legea trebuie s fie clar i coerent n cazul cnd atribuie asemenea competene n sarcina autoritilor publice. Mai mult, dat fiind diferena net dintre msurile enunate, explicat n doctrin i uneori reglementat n acte legislative, ar fi cazul s fie utilizate exact, potrivit sensului concret atribuit (de exemplu, termenul revocarea unui act administrativ s nu fie substituit prin abrogare).

116

4. CONTROLUL ADMINISTRATIV I RECURSUL ADMINISTRATIV: PARTICULARITI I CONDIII DE EFICIEN 4.1. Controlul administrativ o prim garanie a legalitii actelor administrative n general, controlul legalitii actelor administrative este determinat de cerinele principiului legalitii ce guverneaz ntreaga activitate a serviciilor publice administrative, inclusiv aceea de a adopta ori emite acte administrative n baza i n vederea executrii legii. Controlul de legalitate al actelor administrative se exercit att sub forma controlului administrativ, ct i a controlului instanelor judectoreti [187, p. 143]. Controlul administrativ al legalitii actelor administrative se realizeaz la cerere sau din oficiu. n cazul n care controlul legalitii se exercit la cerere, ne referim la recursul administrativ, iar dac acest control se exercit din oficiu la controlul administrativ care, la rndul lui, preia mai multe forme. Privit n ansamblu, controlul administrativ poate fi caracterizat ca reprezentnd controlul nfptuit de administraia public, n conformitate cu legea, asupra propriei activiti. Deci, este o form de control nfptuit de nsei autoritile administraiei publice n cadrul aceluiai sistem organizatoric i funcional n limitele competenei prevzute de lege [234, p. 15]. Controlul administrativ reprezint, n esen, mijlocul prin care se asigur funcionarea adecvat a mainii administrative, prin ndeplinirea corect de ctre organele administrative, a sarcinilor ce le revin [138, p. 122]. Cercettorul C. C. Manda definete controlul administrativ ca fiind acea activitate ce se desfoar regulat, n cadrul structurii generale a administraiei publice, ca o component fundamental a mecanismului administrativ, al crei scop l constituie asigurarea conformitii conduitei administrative cu comandamentele statale, prevzute de lege, realizndu-se unitatea de scop i aciune n administraia public [139, p. 299]. Potrivit lui D. Apostol Tofan, acest control are ca obiective: respectarea legii n activitatea autoritilor administraiei publice, verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea scopului legii, constatarea rezultatelor pozitive i a abaterilor de la normele prescrise, precum i stabilirea msurilor pentru nlturarea deficienelor constatate [9, p. 268].
Un alt cercettor romn susine c obiectivele controlului administrativ snt de a constata dac stadiul i modul de ndeplinire a atribuiilor legale se desfoar n baza legii i operativ. El trebuie s aib un rol activ, n vederea perfecionrii activitii controlate, inclusiv a legislaiei pe care se ntemeiaz activitatea verificat. Menirea controlului este de a descoperi cauzele generatoare i condiiile favorizatoare ale abaterilor de la normele legale n vederea nl turrii lor prin aplicarea msurilor de corecie i de sancionare, dac este cazul, n scopul evitrii producerii pe viitor a altor

117

abateri. n cazul autoritilor i instituiilor publice autonome, controlul vizeaz numai legalitatea activitii i se realizeaz conform prevederilor legale [4, p. 513]. La rndul lor, unii cercettori autohtoni consider controlul administrativ ca fiind forma de verificare a statului (a organelor statului) asupra activitii autoritilor administraiei publice n vederea stabilirii existenei sau inexistenei nclcrii normelor legale, precum i restabilirea legalitii nclcate, iar, n unele cazuri, i obligarea restituirii pagubelor cauzate [234, p. 9]. Din perspectiva obiectivelor sale, controlul administrativ este apreciat ca fiind forma cea mai complex a controlului asupra activitii autoritilor administraiei publice [195, p. 121], desemnnd, totodat, componenta esenial a activitii de conducere general a administraiei publice de ctre Guvern [138, p. 121].
O problem relevant n cadrul activitii de control administrativ o constituie identificarea sau delimitarea sferei organelor sau autoritilor administrative crora le revin misiuni de verificare asupra administraiei publice din interiorul acesteia. Rolul acestor structuri administrative, pe linia controlului, const n confruntarea realizrilor autoritilor administrative cu ceea ce aceasta ar fi trebuit s realizeze, verificndu-se dac structura i activitatea administraiei este conform cu normele juridice i misiunea de a satisface interesul general cu respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale persoanelor, susine T. Oroveanu [169, p. 129].

Potrivit lui I. Alexandru, atribuiile i competenele autoritilor administrative ce exercit controlul administrativ constau n urmtoarele [4, p. 513]: dispun sau solicit revocarea sau anularea unor acte ori operaiuni administrative; modificarea sau nlocuirea actelor ori a operaiunilor administrative considerate nelegale; sancionarea persoanelor vinovate; dispun msurile necesare pentru restabilirea legalitii.
n acelai timp, e necesar s precizm c autoritile administrative i structurile specializate cu atribuii de control i cele de conducere ale acestora au obligaia de a sesiza, de ndat, n condiiile legii, organele de cercetare penal sau jurisdicionale competente, n situaia n care la ndeplinirea atribuiilor de serviciu constat c exist elemente constitutive ale unei infraciuni svrite de ctre cei controlai ori cauze generatoare de litigii, ocazionate de ctre cei verificai. n cazul n care se constat producerea unor prejudicii patrimoniale n dauna autoritii administrative, se dispun, n condiiile legii, msurile necesare n vederea recuperrii pagubei [4, p. 513]. n ceea ce privete formele controlului administrativ, este general acceptat c acesta poate fi intern, atunci cnd este realizat de persoane, compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat sau un control extern, atunci cnd este exercitat de organe sau func ionari din afara autoritilor controlate. n cele ce urmeaz ne vom referi succint la aceste forme de control. 4.1.1. Controlul administrativ intern. n ceea ce privete controlul intern, vom nota pentru nceput c acesta se exercit fie din oficiu, fie la cererea sau la sesizarea unei persoane fizice sau

118

juridice [171, p. 351]. n cea mai mare parte, controlul intern se realizeaz din oficiu ca parte a activitii de conducere n cadrul administraiei publice i are ca scop descoperirea unor erori sau abuzuri i constatarea calitii activitii desfurate de subordonai [79, p. 56]. innd cont de acest fapt, controlul intern este considerat a fi o form a controlului administrativ cu caracter permanent, pe care o regsim, n mod obligatoriu, la nivelul fiecrei structuri administrative [195, p. 122], eficiena acestuia depinznd de locul i de rolul controlorului n structura organizatoric a unitii (organului) i de gradul de interesare personal.
Prin esen, este controlul cu cea mai larg sfer de cuprindere i cu un pronunat rol autoreglator n cadrul sistemului. Controlul intern se realizeaz operativ i direct la faa locului, fr sustragerea celor controlai din activitate. Se realizeaz cu funcionari din interiorul organului i poate cuprinde toate elementele activitii organelor administraiei publice [79, p. 56].

Acest control const n verificarea subdiviziunilor administrative i a funcionarilor unei instituii administrative de ctre funcionarii superiori sau cu drept special de control n cadrul aceleiai instituii administrative i luarea msurilor juridice necesare pentru nlturarea deficienelor i prevenirea lor. Potrivit lui I. Rusu, obiectul controlului intern constituie verificarea legalit ii activitii, inclusiv oportunitatea actelor ntocmite, a modului de utilizare a mijloacelor financiare i materiale, a modului de exercitare a competenei structurii controlate, a relaiilor cu publicul i soluionarea n termen a petiiilor [198, p. 357]. Procedura de realizare a controlului intern general, nefiind expres reglementat de un act normativ (aspect ce, potrivit specialitilor, i ateapt soluionarea ntr-un viitor Cod de procedur administrativ), cunoate n practic o varietate foarte mare. Astfel, normele cu caracter procedural snt cuprinse n actele normative de organizare i de funcionare (inclusiv regulamentele interne), n actele normative de sancionare administrativ etc. [114, p. 456], constituind, astfel, un atribut (un drept i o obligaie) al funciei de conducere [102, p. 249]. Referitor la modalitile de exercitare a acestui control, n doctrin se consider c o prim modalitate este autocontrolul atunci cnd fiecare funcionar, serviciu sau birou i controleaz activitatea proprie. Dei utilizat mai rar, aceast form a controlului este deosebit de important, ntruct ofer posibilitatea de a se corecta abaterea imediat, dup cum poate s o previn n operaiunile de executare ce urmeaz. Cea de-a doua modalitate, considerat clasic i uzual, o reprezint aciunea de control intern exercitat de conductorii tuturor birourilor, serviciilor, seciilor, sectoarelor, oficiilor, n general a compartimentelor de specialitate i care vizeaz executarea deciziilor administrative ce-i privesc [138, p. 125].
n acelai timp, n literatura de specialitate se face distinc ie, n funcie de obiectul controlului, ntre controlul general i cel specializat (specific). Controlul intern general este exercitat de ctre

119

persoanele cu funcii superioare asupra persoanelor subordonate. Este un control cu caracter general, ntruct se nfptuiete asupra tuturor actelor i faptelor persoanelor subordonate, att n ceea ce privete legalitatea, ct i oportunitatea actelor controlate. Acest control se realizeaz n baza raporturilor de subordonare dintre persoanele ce formeaz colectivul unui organ al administraiei publice [32, p. 487-488]. Potrivit unor cercettori, controlul n cauz se bazeaz pe puterea ierarhic a superiorului [138, p. 125]. Cel care desfoar controlul are dreptul de a suspenda executarea i de a anula actele persoanelor subordonate, putnd chiar s li se substituie n realizarea unor atribuii ale acestora. Totodat, are dreptul de a aplica sanciuni disciplinare persoanelor subordonate i de a reorganiza compartimentele aflate n subordinea sa, n scopul mbuntirii activitii lor. O alt form a controlului intern este controlul specializat, care este exercitat de anumite persoane sau compartimente fa de care cel controlat nu se afl n raport de subordonare ierarhic [195, p. 122]. Prin esen, controlul intern specializat ia forma controlului financiar preventiv sau a controlului financiar de gestiune, prin care se verific legalitatea, oportunitatea i eficiena utilizrii mijloacelor bneti puse la dispoziia unitii. n funcie de sarcinile, de obiectul i subiecii controlului, autorii de drept administrativ sintetizeaz principiile generale i principiile procedurale ale acestui control [114, p. 456]: - se declaneaz din oficiu, fie din iniiativa celui care controleaz, fie la sesizarea altor subiecte din interiorul organului ori din afara acestuia; - tematica lui cuprinde confruntri i verificri de date, nscrisuri, audieri de persoane, martori, verificri la faa locului de dosare i materiale, inventarieri; - obligaia organului controlat de a pune la dispoziia celui care verific toate documentele i materialele cerute, inclusiv cele secrete, i de a oferi, n scris sau verbal, toate explicaiile necesare care snt solicitate de organul de control [112, p. 331-336; 117, p. 282];
- n urma controlului intern, pot fi luate o serie de msuri cu privire la actele juridice sau operaiunile administrative (anularea, modificarea, suspendarea, emiterea de dispozi ii obligatorii, injonciunea organului de control n atribuiile organului controlat n vederea refacerii actelor sau operaiunilor administrative), pot fi dispuse unele msuri organizatorice (reorganizarea unor compartimente, modificarea unor atribuii), pot fi aplicate sanciuni disciplinare ori administrative sau materiale fa de funcionarii controlai (inclusiv destituirea din funcie, delegri i anulri de delegri de atribuii, transferuri n alte locuri de munc) ori sesizate organele de urmrire penal.
4.1.2. Controlul administrativ extern. Dincolo de aciunea controlului intern de la nivelul autoritilor i organelor administraiei publice, o pondere nsemnat i un rol deosebit n funcionalitatea sistemului l prezint controlul administrativ extern. Dup cum am enunat, acest control este realizat

de ctre organe ale administraiei publice situate n afara organului supus controlului. Acesta poate fi 120

declanat din oficiu sau n baza unei petiii; poate viza ntreaga activitate sau numai o parte a autoritii supuse controlului i are, ca obiectiv, legalitatea i temeinicia aciunilor verificate.
Referitor la formele acestui control, n literatura de specialitate pot fi atestate viziuni diferite. Astfel, potrivit cercettoarei S. Raa, controlul administrativ extern se clasific n control de supraveghere general a administraiei publice, exercitat de ctre Guvern, i control specializat, exercitat de ctre autoritile administrative cu atribuii speciale de control [195, p. 122]; D. Apostol Tofan i C. Manda susin c controlul extern poate fi un control ierarhic, un control de supraveghere general a Guvernului, un control de tutel administrativ sau un control specializat [9, p. 268; 11, p. 200; 138, p. 126]; I. Alexandru reduce formele controlului extern la dou : controlul ierarhic i controlul de specialitate [4, p. 513]; L. Coman-Kund de asemenea recunoate doar dou forme: control administrativ extern ierarhic i control administrativ extern extraierarhic (din care fac parte controlul specializat i tutela administrativ) [45, p. 33].

n ncercarea de a expune esena fiecrei forme de control, vom ncepe cu controlul de supraveghere general a administraiei publice, care este considerat a fi un drept al Guvernului n virtutea prerogativei stipulate n art. 96 din Constituia Republicii Moldova [46], potrivit creia Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a statului i exercit conducerea general a administraiei publice. Acest drept poate fi exercitat de ctre autoritatea public executiv sau prin structurile sale proprii, constituite n cadrul aparatului guvernamental sau ca organe de specialitate direct subordonate. n viziunea lui C. Manda, dreptul de control al Guvernului decurge n mod firesc din natura funciunii executive pe care o exercit, ceea ce presupune c n planul organizrii executrii i realizrii n concret i n mod unitar a legii, Guvernul trebuie s dispun de acele prghii i instrumente juridice care s-i permit s constate disfuncionalitile din planul amintit, s dispun i s aplice coreciile necesare [138, p. 128]. n literatura de specialitate, aceast form de control mai este denumit controlul executivului. n acest sens, se suine c atributul de conducere general a administraiei publice i confer Guvernului rolul primordial, fa de celelalte autoriti publice, n exercitarea controlului asupra administraiei publice [138, p. 118].
innd cont de aceste momente i, inclusiv, de tipurile de raporturi dintre autorit ile administraiei publice, vom meniona c controlul exercitat de executiv (fiind unul complex, amplu i diversificat) poate s preia forma: unui control ierahic (un control al legalit ii i oportunitii activitii ministerelor, altor autoriti administrative centrale i a organelor din subordine [136, art. 23]), a unui control specializat (prin intermediul inspectoratelor, a comisiilor i consiliilor guvernamentale etc.) i a unui control exercitat asupra administraiei publice locale (n baza art. 10 pct. (3) din Legea cu privire la Guvern, acesta coordoneaz i exercit controlul asupra activitii

121

organelor administraiei publice locale ale Republicii Moldova; art. 19 pct. (1) - promoveaz n via i exercit controlul asupra respectrii i executrii legilor Republicii Moldova, hotrrilor Parlamentului, decretelor Preedintelui Republicii Moldova, hotrrilor i ordonanelor Guvernului de ctre organele administraiei publice locale).
Desigur, mecanismul realizrii controlului administrativ asupra autorit ilor administraiei publice locale difer mult de controlul asupra ministerelor, departamentelor, altor autorit i ale administraiei publice centrale, asupra organelor i instituiilor cu funcii publice din subordinea Guvernului [p. 38]. Aceast diferen decurge din diferita natur juridic a controlului administrativ exercitat de Guvern asupra autoritilor APC i asupra autoritilor APL. Dac controlul administrativ al activitii ministerelor, departamentelor, ageniilor i a altor organe guvernamentale este exercitat de Guvern n virtutea relaiilor de subordonare administrativ, apoi controlul autoritilor APL are la baz un alt temei juridic. Actele ministeriale, departamentale, ale altor organe din subordinea Guvernului pot fi suspendate i abrogate nemijlocit de Guvern (n baza art. 23 din Legea cu privire la Guvern), n timp ce hotrrile autoritilor APL pot fi doar contestate de ctre Guvern n modul stabilit de art. 19 pct. (4) din Legea citat i art. 9 alin. (3) din Legea privind actele normative [132].

O problem distinct n cadrul problematicii supavegherii generale exercitate de Guvern este identificat de ctre S. Tatarov, care susine c, pe de o parte, prerogativele actului de conducere exercitat de ctre Guvern i atribuiile conferite prin lege implic i dreptul acestuia la supunerea controlului autoritilor administraiei publice de sub autoritatea sa. De pe alt parte, autoritatea Guvernului se extinde numai asupra organelor din componena guvernului central. Ceea ce este lacunar n legislaia noastr raportul dintre Guvern i celelalte autoriti administrative centrale. Autorul consider c spaiul constituional ofer Guvernului dreptul de a conduce organele centrale plasate n mediul puterii executive fr careva restricii. ns, prin legile organice, care reglementeaz statutul anumitor organe administrative (spre exemplu, Curtea de Conturi), guvernul este limitat, cel puin administrativ, de a-i extinde raporturile juridice de subordonare ierarhic asupra organelor administrative centrale [210, p. 55]. De aceea unul din obiectivele care urmeaz a fi atinse de reforma administraiei publice centrale n Republica Moldova este definirea clar a tipologiei autoritilor administraiei publice centrale, competenelor de baz ale acestora i relaiile reciproce n ceea ce privete monitorizarea, controlul i aranjamentele clare de raportare.
4.1.3. Controlul ierarhic. Acest control se exercit de autoritile ierarhic superioare asupra celor inferioare, n baza raportului de subordonare dintre ele, ori de cte ori este nevoie, f r a fi necesar s fie prevzut n vreun text de lege [171, p. 351]. Prevederile legii snt necesare doar atunci cnd se dorete o limitare a aciunilor de control [185, p. 238] i doar n ceea ce privete verificarea legalitii actelor administrative nu i n cazul oportunitii acestora [119, p. 326].

122

n viziunea lui I. Alexandru, controlul ierarhic, fiind o expresie a exercit rii puterii ierarhice, este un control de rutin. El decurge mai mult din caracteristicile fundamentale ale sistemului birocraticadministrativ, dect din normele juridice. Subordonatul are o obligaie de a asculta de supe-riorii ierarhici, tendina sa general fiind s se abin de la orice iniiativ i s caute s obin anti-cipat acordul superiorilor pentru aciunile sale. La rndul lor, superiorii ierarhici se consider rspun-ztori pentru ntreaga activitate a compartimentului administrativ pe care l conduc: ei dau ordine verbale, ei rev d textele elaborate sub directa lor autoritate i supravegheaz executarea lor. n aceste condiii, actele emise de un agent administrativ exprim voina legal a efilor si i a sa [4, p. 514].

Puterea ierarhic se exercit nu numai asupra actelor, ci i a persoanelor sub forma puterii disciplinare care permite sancionarea unui funcionar care a admis o eroare profesional. Aceast putere ierarhic poate prea uneori desuet n epoca modernizrii administraiei n care se vorbete de proiecte de servicii, de multiplicarea i diversificarea centrelor de decizie i asistm la o decdere a mitului monolitismului ierarhiei administrative. Este la mod o ntreag retoric privind contractele de serviciu i centrele de responsabilitate care, se pare, c se fundamenteaz pe nite tipuri de relaii umane cu totul diferite de cele ce au existat pn acum n administraie. Orice ar fi, n drept, dup cum afirm acelai I. Alexandru, puterea ierarhic rmne a fi cea dintotdeauna: dreptul superiorului de a da ordine i obligaia subordonatului s execute aceste ordine [4, p. 514].

n ceea ce privete obiectul controlului ierarhic, acesta se refer la ntreaga activitate, att actele juridice, ct i faptele materiale, fiind un control al tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv al celor de oportunitate, existnd de drept obligaia organelor superioare de a exercita aceast activitate specific a administraiei. Mai mult, organele ierarhic superioare au nu numai dreptul de a controla activitatea organelor subordonate, sub toate aspectele, dar i obligaia juridic a realizrii n mod constant a unei atare activiti [114, p. 457]. Referitor la momentul executrii controlului ierarhic, acesta poate fi anterior, concomitent ori posterior cu activitatea desfurat care constituie un obiect al controlului. n ceea ce privete operaiunile juridice de asigurare a legalitii actelor administrative, n studiile de specialitate pot fi atestate mai multe opinii. Astfel, D. Brezoianu susine c organul supraordonat are dreptul de a suspenda i de a anula actele organelor subordonate [32, p. 488], L. Coman-Kud crede c autoritatea ierarhic poate abroga, suspenda, anula sau nlocui actele administrative ale subiectului controlat [45, p. 33], iar t. Belecciu i N. Durbal consider c organul superior poate anula, revoca sau abroga o msur a organului inferior n cazul n care constat c este ilegal sau inoportun [30, p. 81].
O prere similar are i E. Popa [177, p. 411], n a crui viziune organul ierarhic superior poate dispune anularea actului sau se poate chiar substitui organului inferior cnd acesta nu dispune de o

123

competen exclusiv. De asemenea, organul superior, apreciind oportunitatea actelor organului inferior, poate lua msura desfiinrii lor ori de cte ori le consider neoportune.
La rndul su, A. Iorgovan (cu care sntem de acord) afirm c controlul ierarhic se concretizeaz fie n anularea actului, fie atunci cnd legea prevede expres, n suspendarea actului organului inferior. Organele ierarhic superioare nu pot, n mod normal, s suspende actele organelor subordonate, acest drept trebuie recunoscut numai cnd exist temeinice indicii de ilegalitate [114, p. 457]. n context, R. Ionescu susine c organele administrative ierarhic superioare au incontestabil dreptul de a anula parial sau total un act administrativ emis de un organ subordonat. Ele nu pot ns avea, n principiu, nici mcar dreptul de modificare, adic schimbarea parial a actului, nemaivorbind de nlocuirea total sau de substituire. Organele ierarhic superioare, prin nsu i faptul c snt subieci de drept deosebii, nu pot avea aceleai drepturi ca cele exercitate de organul controlat. De aceea, numai n cazurile expres prevzute de lege poate exista acest drept de modificare din partea organelor ierarhic superioare care exercit controlul ierarhic [112, p. 342].

Astfel, spre deosebire de controlul administrativ intern, organul ierarhic superior nu se poate substitui organului inferior controlat, adic nu poate nfptui atribuiile acestuia [112, p. 342], n afar de cazul cnd adoptarea msurilor n cauz intr n competena organului superior, care exercit controlul [117, p. 284].
Acest fapt este explicat de ctre D. Brezoianu prin aceea c organul ierarhic superior este un subiect de drept distinct de organul pe care l controleaz , aa nct nu poate avea o competen similar cu a organului su inferior, fiecare avnd atribuii proprii, specifice. Or, ntr-un asemenea caz, orice ingerin din partea unui organ n activitatea altuia nu este admisibil . Numai n cazurile expres prevzute de lege poate exista un drept de modificare din partea organului ierarhic superior, care exercit controlul asupra actelor emise de organul controlat. n acelai timp ns, aceast limitare nu mpiedic organul ierarhic superior de a da indicaii obligatorii organului inferior de felul cum acesta va trebui s acioneze pe viitor [32, p. 488].
Totodat, organele ierarhic superioare nu au dreptul s aplice sanciuni disciplinare, ele fiind luate doar de conductorul unitii controlate. n cazul n care faptele prezint pericol social, prelund un caracter penal, controlorul are obligaia s sesizeze organele de urmrire penal [79, p. 56].

Prin urmare, fiind un element esenial al conducerii, controlul ierarhic apare ca o garanie att a respectrii legalitii n administraia de stat, ct i a realizrii sarcinilor acesteia [7, p. 50]. Cu toat necesitatea i importana sa, controlul ierarhic extern prezint ns i dezavantajul c s-ar putea transforma ntr-o adevrat tutel, anihilnd sau cel puin diminund autonomia i iniiativa organelor controlate. De aceea, potrivit cercettorilor, trebuie practicat n limite raionale, mbinnd n mod armonios conducerea din partea organului superior cu autonomia organului controlat [32, p. 488]. 124

O ultim remarc pe care o vom expune ine de faptul c aceast form a controlului nu poate fi exercit n raport cu autoritile administraiei publice locale, care snt organizate i funcioneaz n baza unor principii constituionale precum descentralizarea administrativ i autonomia local. n acelai timp, controlul ierarhic nu poate fi exercitat nici n cazul autorit ilor administrative autonome centrale, deoarece aceste autoriti nu apar ca subiecte subordonate ntr-un raport de drept administrativ. n acest sens, A. Iorgovan susine c, n cazul n care nu exist raporturi de subordonare ntre organele administraiei de stat, nu ne putem referi la un control administrativ ierarhic ntre respectivele structuri, doar de un control administrativ extern specializat. Totodat , dreptul de control ierarhic, ntocmai ca i cel intern, nu trebuie s fie prevzut expres de lege, el se presupune, iar controalele se pot exercita oricnd, din oficiu ori la sesizare [114, p. 457]. 4.1.4. Controlul administrativ specializat. O form a controlului administrativ extern este controlul exercitat de organe ale administra iei publice de specialitate pe domenii i sectoare de activitate. Acest control este realizat de organe ale administra iei publice care, din punct de vedere ierarhic, nu snt superiorare organului controlat, fiind un control administrativ specializat.
Controlul specializat se exercit n numele Guvernului de ctre autoritile specializate organizate n subordinea direct a acestuia, att de nivel central, ct i teritorial, n cele mai diverse sectoare de activitate: financiar, sanitar, protecia muncii, comer etc. n acest sens, el poate prelua asemenea forme ca: control sanitar efectuat de serviciile i subdiviziunile organului central de spe-cialitate din medicin (Ministerul Sntii); control veterinar efectuat de ctre organele centrale de specialitate ale administraiei publice n domeniul medicinei veterinare, ale serviciilor veterinare ale acestor organe (de exemplu, Agenia Sanitar-Veterinar); control vamal realizat de ctre organele vamale; control financiar-fiscal efectuat de ctre organele centrale de specialitate ale administraiei publice din domeniul dat, precum i de subdiviziunile teritoriale ale acestora (Ministerul Finanelor, Serviciul Control Financiar i Revizie etc.); control ecologic efectuat de organele centrale de specialitate ale administraiei publice (Ministerul Mediului), prin subdiviziunile acestora (Inspectoratul Ecologic de Stat etc.), precum i prin intermediul organizaiilor neguvernamentale; control antiincendiar realizat de ctre serviciile de pompieri de toate nivelurile (de exemplu, Serviciul Proteciei Civile i Situaiilor Excepionale al Ministerului Afacerilor Interne) etc. n contextul dat, controlul financiar este considerat cel mai important dintre controalele interne ale administraiei, acesta reprezentnd mijlocul prin intermediul cruia se asigur conducerea de ctre stat a executrii bugetului su, conform aprobrilor parlamentare. Acest tip de control specializat este considerat pretutindeni n spaiul Uniunii Europene ca una dintre constrngerile cele mai puternice care i pun la ncercare pe administratori, ncetinind uneori procesul de decizie, dnd un caracter foarte rigid aplicrii politicilor [138, p. 130]. n acest sens, un rol deosebit i revine Curii de Conturi, ca autoritate autonom, nvestit cu competena de a exercita controlul asupra formrii, administrrii

125

i ntrebuinrii resurselor financiare publice i administrrii patrimoniului public prin realizarea auditului extern n sectorul public, n calitate de instituie suprem de audit, fiind protejat legal de interferena din partea organelor de drept sau cu funcii de control [129, art. 2 alin. (1)].
n funcie de natura juridic i subordonarea organelor de control, controlul specializat poate fi exercitat de: inspecii i inspectorate de stat din cadrul ministerelor, altor organe centrale de specialitate sau autoriti locale autonome; autoriti administrative cu caracter jurisdicional, cu prilejul exercitrii cilor administrative de atac, n condiiile prevzute de lege; autoriti special instituite cu atribuii de control, ca, de exemplu, Curtea de Conturi, Inspectoratul Fiscal etc. [11, p. 202]. Reinnd atenia asupra organelor nvestite cu competene de control, n special de inspectorate sau inspecii, vom nota c, potrivit lui A. Iorgovan [114, p. 460], inspeciile de stat au ca raiune fundamental de a fi asigurat respectarea normelor legale n activitatea organelor administra iei de stat din diferite sectoare ale administra iei (comer, sntate, protecia muncii, calitatea produselor i serviciilor, disciplin n construcii, ape, turism, preuri, finane, metrologie etc.). Pentru aceasta ele snt nvestite preponderent cu atribuii de control. Unele dintre aceste organe ale administraiei de stat au i alte genuri de atribuii, strns legate de atribuiile de control al legalitii, cum ar fi: avizarea efecturii unor lucrri; eliberarea de autorizaii; efectuarea de cercetri i expertize etc. Se subnelege c aceste organe ale administraiei de stat, care poart cele mai diverse denumiri (departament, direcie, gard, corp, inspecie, inspectorat, serviciu, oficiu etc.), snt competente s verifice respectarea legii, n sfera competenei lor materiale i de autoritile administraiei publice locale, de regiile autonome locale, de societ ile comerciale i de persoanele fizice. Sntem deci n prezena unui control specializat al administra iei, care nu vizeaz numai activitatea administraiei, ci i a celor administrai. Tocmai de aceea, actele emise n realizarea acestui control, ca regul , pot fi atacate n contenciosul administrativ [114, p. 460-461].

Important este s precizm c controlul specializat se realizeaz numai n cazurile expres prevzute de lege, n condiiile stabilite de aceasta i se limiteaz la aspectele care se ncadreaz n specificul activitii organului de control [171, p. 352].
Prin esena sa, controlul administrativ de specialitate exercitat prin intermediul inspectoratelor i, respectiv, al inspeciilor de stat este un control de legalitate sub toate aspectele actelor administrative, inclusiv al oportunitii, nefiind ns un control axat pe raporturi de subordonare. El se exercit, din oficiu sau la sesizarea unor organe de stat, organiza ii nestatale sau a cetenilor. Sesizarea unei inspecii de stat de ctre ceteanul vtmat ntr-un drept sau un interes legitim printr-un act administrativ ilegal, dei nu poate echivala cu exercitarea recursului ierarhic, ar trebui s fie supus regulilor procedurale ale dreptului comun n materia cilor administrative de atac. Fac excepie acele situaii n care snt reglementate proceduri speciale [114, p. 461].

126

Controlul n cauz nu presupune, ca principiu, sanciunea anulrii actului administrativ ilegal, aceast sanciune se aplic numai atunci cnd legea o prevede n mod expres. Uneori, anularea (mai ales sub forma retragerii unor autorizaii) este dispus de organul administrativ de ramur, la sesizarea inspectoratului sau inspeciei de stat, care este organizat, de regul, n cadrul organului de ramur respectiv. Alteori, suspendarea sau, dup caz, retragerea autorizaiei este dispus de nsui organul de control, dac tot el este cel care a eliberat-o [114, p. 461]. n acelai timp, organele de control administrativ specializat dau ndrumri obligatorii structurilor controlate, aplic msuri de constrngere administrativ (de exemplu, oprirea fabricaiei, sistarea produciei cu deficiene calitative, respingerea produselor, retragerea dreptului de aplicare a mrcii de calitate etc.), aplic sanciuni contravenionale ori disciplinare sau solicit aplicarea acestor sanciuni [198, p. 360]. n context, unii cercettori [30, p. 83] susin c organele de control administrativ specializat au doar dreptul de a da ndrumri de specialitate organelor controlate cu privire la restabilirea legalitii actelor administrative emise sau de a interveni cu sesizare la organele competente de a anula actul administrativ ilegal.
Cercettorul I. Creang susine c organele de control nu pot aplica direct sanciuni persoanelor fizice sau persoanelor cu funcii de rspundere. Ele prezint rapoarte persoanelor ierarhic superioare, n care indic nclcrile admise de persoanele concrete. La rndul lor, persoanele ierarhic superioare snt obligate s ia toate msurile de influen asupra acestora din urm, inclusiv concedierea.

Pentru unele categorii de nclcri, legislaia permite sancionarea direct a cetenilor de ctre organele de control, i anume n cazul comiterii de contravenii. La acestea se refer expres Codul contravenional al Republicii Moldova, care mputernicete organele poliiei, organele de protecie a mediului, organele vamale, organele financiar-fiscale etc. s aplice sanciuni persoanelor pentru comiterea de contravenii [57, p. 254].
4.1.5. Controlul exercitat asupra administraiei publice locale (APL). Particulariti deosebite implic controlul administrativ exercitat asupra autorit ilor administraiei publice locale (actele administrative emise/adoptate de c tre acestea). n studiile de specialitate autohtone acesta este definit ca fiind acea activitate ce se desfoar regulat n cadrul structurii APL reprezentative autonome, ca o component fundamental i permanent a mecanismului administrativ, al crei scop l constituie asigurarea conformitii comportamentului administrativ al autorit ilor APL vizate cu prevederile legale, n acord cu interesele colectivit ilor locale pe care le reprezint i interesele naionale date n competena acestor autoriti publice [212, p. 43]. Potrivit cercettorilor instituirea controlului asupra activitii APL este condiionat de cteva cerine importante, precum [61, p. 66]: cerine de ordin politic ce pun n lumin valorile politice supreme legate de existena statului, n special, ale caracterului unitar al statului, prin manifestarea

127

principiului autonomiei locale exclusiv n sfera activitilor de natur administrativ i nu politic; cerine de ordin instituional ce relev necesitatea integrrii coerente i armonioase a APL autonome n cadrul administraiei publice n general, ca rezultat al imperativului de armonizare a intereselor generale cu cele ale colectivitilor locale din unitile administrativteritoriale; cerine de ordin legal ce vizeaz asigurarea respectrii legalitii de ctre autoritile APL, prin subordonarea intereselor colectivitilor locale, intereselor generale ale statului, n spe ale ntregii societi; cerine de ordin administrativ ce nvedereaz obligaia autoritilor APL de a asigura cu prioritate, n respectul legii, promovarea i satisfacerea intereselor colectivitilor locale, potrivit competenelor i mijloacelor de care dispun. n ceea ce privete formele controlului exercitat asupra activitii APL, acestea decurg din nsi diversitatea formelor de activitate ale administraiei locale i domeniile economice i sociale proprii sau delegate pe care le administreaz.
Potrivit lui I. Creang, formele de control asupra activitii APL se nscriu n gama formelor de control ale administraiei publice n general, iar individualizarea lor deriv din poziionarea i rolul APL n cadrul statului, i anume din poziia sa intermediar ntre autoritile puterii legislative, ale celei executive i populaia, ale cror necesiti trebuie s le satisfac, mijlocind interese generale, particulare i locale, prin intermediul serviciilor publice i al altor tehnici pe care le au la dispoziie [226, p. 14]. Respectiv, autorul atest urmtoarele forme de control exercitate asupra APL: control politic, control administrativ, control judectoresc i control obtesc [56, p. 7].

Orientndu-ne atenia nemijlocit la controlul administrativ asupra autoritilor APL, vom nota c acesta i are sediul juridic att n normele Constituiei, ct i n dispoziiile Legii privind administraia public local [133], n concret art. 61 alin. (1), potrivit cruia: activitatea autoritilor administraiei publice locale de nivelurile nti i al doilea, precum i a celor din cadrul unitii teritoriale autonome cu statut juridic special este supus controlului administrativ n baza Constituiei, al prezentei legi i al altor acte legislative.
Controlul administrativ al activitii autoritilor APL vizeaz respectarea Constituiei, a tratatelor internaionale la care Republica Moldova este parte, a Legii privind administra ia public local i a altor acte normative att de ctre autoritile APL, ct i de ctre funcionarii acestora. n ceea ce privete subiecii controlului administrativ exercitat asupra APL, este evident c anume Guvernul este cel care dispune de dreptul de control administrativ asupra tuturor structurilor organizatorice ale administraiei publice aflate sub autoritatea executivului att la nivel central, ct i local n virtutea poziiei sale de conductor al administraiei publice [61, p. 67].
Pe de alt parte, exercitarea controlului administrativ asupra activitii autoritilor APL nu este considerat a fi un moft al Guvernului, ci o exigen a statului de drept, fiind chemat s asigure legalitatea, ordinea de drept i respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale omului. Pornind

128

de la faptul c statul i realizeaz funciile prin intermediul autoritilor publice, instituirea acestora n teritoriu devine o condiie indispensabil pentru asigurarea funcionrii statului [232, p. 9].
Extrem de important, n acest sens, este necesitatea respectrii anumitor principii de drept n vederea proteciei autonomiei locale de care dispun autoritile APL. Snt relevante n acest sens dispoziiile art. 62 alin. (1) din Legea privind administraia public local, care cuprinde aa principii precum: a) exercitarea controlului numai potrivit procedurilor i n cazurile prevzute de legislaia n vigoare; b) respectarea proporionalitii ntre amploarea interveniei autoritii de control i impor-tana intereselor pe care le protejeaz; c) neadmiterea limitrii dreptului autoritii administraiei publice locale de a administra n mod autonom, n condiiile legii, afacerile ce in de propria competen. Acelai act legislativ stabilete i formele controlului administrativ exercitat asupra autorit ilor APL, fiind vorba de controlul legalitii i controlul oportunitii (art. 61 alin. (3)).

n literatura de specilitate autohton se menioneaz n acest sens c asupra autoritilor APL se exercit n principal un control administrativ extern, care n cazul competen elor exercitate n baza principiului desconcentrrii ia forma controlului ierarhic, iar n cazul competenelor exercitate n baza principiului descentralizrii ia forma controlului de tutel [150, p. 58-59; 180, p. 17; 212, p. 64].

Controlul legalitii, realizat de ctre Guvern, direct sau prin intermediul Cancelariei de Stat i a structurilor acesteia din teritoriu, vizeaz n exclusivitate legalitatea actelor APL emise n domeniile asupra crora aceasta i exercit competenele sale depline i exclusive.
La rndul su, controlul oportunitii este circumscris de controlul specializat realizat de Gu-vern, de organele administraiei publice centrale de specialitate, de alte autoriti administrative, care acioneaz inclusiv prin intermediul serviciilor desconcentrate din unitile administrativ-teritoriale potrivit competenelor ce revin acestora n condiiile legii. Controlul administrativ specializat urm-rete att realizarea unui control de legalitate, ct i a unui control de oportunitate. De regul, controlul de oportunitate se admite doar asupra domeniilor delegate de stat unitilor APL [56, p. 8-9].

n viziunea noastr, o asemenea distincie se datoreaz categoriilor de competene i, respectiv, acte administrative pe care autoritile locale snt n drept s le emit/adopte ntru exercitarea acestora. n acest sens, cercettorii susin c actele emise de autoritile APL snt de dou tipuri: acte emise n vederea exercitrii propriilor atribuii i acte emise n vederea exercitrii atribuiilor delegate de ctre stat unitilor administrativ-teritoriale [203, p. 296]. Totodat, actele administrative emise n scopul realizrii atribuiilor proprii pot fi supuse n exclusivitate controlului de legalitate, iar actele emise pentru realizarea atribuiilor delegate se supun n mod obligatoriu controlului de legalitate i al celui de oportunitate [58, p. 262]. Din cte se poate observa, regimul juridic diferit al actelor administrative emise/adoptate de ctre autoritile administrative locale depinde de tipul competenelor exercitate. Ne vom reine 129

atenia asupra acestora, deoarece snt definitorii pentru formele de control exercitate asupra activitii administraiei locale. Astfel, potrivit Strategiei naionale de descentralizare [130], competenele administraiei publice locale snt de trei tipuri:
Competene descentralizate (competene proprii) reprezint responsabiliti care snt transferate administraiei publice locale (APL), unor autoriti care snt alese, autonome i au legiti-mitate democratic pentru a furniza servicii publice conform necesitilor i preferinelor specifice /locale ale beneficiarilor ntr-un cadru reglementat de ctre administraia public central (n con-tinuare APC). n aceast situaie, APL se bucur de autonomie n managementul i furnizarea acestor competene APC nu mai poate folosi instrumente directe de management i decizie, ci numai ins-trumente indirecte: elaborarea de politici publice specifice, standarde de calitate obligatorii, oferirea de stimulente i penaliti (n special financiare), monitorizare, control, aplicarea legii i evaluarea.

Competene desconcentrate (competene intermediare/partajate/limitate) snt servicii furnizate de structurile administrative ale APC (ministerelor) localizate n teritoriu. Din punct de vedere funcional i ierarhic, ele snt sub autoritatea i controlul direct al administraiei publice centrale de fapt snt verigi ale APC n teritoriu. Instituiile desconcentrate ale APC pot oferi servicii publice beneficiarilor sau s exercite rolul de monitorizare, de control, de aplicare a legii pentru anumite servicii descentralizate sau pentru alte activiti (protejarea mediului de exemplu). n aceast situaie, APC folosete instrumente directe de management i control. Competene delegate snt asemntoare celor desconcentrate cu dou deosebiri importante: nu se pot referi la activiti de monitorizare, control sau aplicare a legii deci furnizeaz numai servicii ctre beneficiari; din motive obiective, nu pot fi furnizate de structurile APC n teritoriu i atunci APL acioneaz ca agent (fr autonomie).
Dei o asemenea clasificare a competen elor APL, n principiu, este recunoscut oficial, cu regret, legislaia n vigoare nu conine dispoziii clare i exhaustive n concretizarea acestora. Dup cum susin specialitii n materie, legislaia existent n domeniul competenelor APL este destul de impuntoare i reglementeaz un vast spectru de probleme, ns multe dintre actele legislative i normative snt confuze, necorelate, contradictorii i depite de timp [38, p. 8]. Aceste i alte momente justific necesitatea elaborrii unui nomenclator al competenelor proprii APL, de natur s faciliteze delimitarea dintre competenele descentralizate, desconcentrate i delegate, care dispun de un regim juridic distinct, luat n considerare n procesul exercitrii controlului administrativ. Referitor la delimitarea competenelor ntre nivelurile de administraie public, n studiile autohtone se opteaz pentru realizarea acesteia n baza diferitelor interese existente n cadrul statului, precum: naionale, regionale i locale [17, p. 115]. n acest sens, V. Rusu susine necesitatea delimitrii clare n actele normative n vigoare competenele i domeniile autoritilor APL, astfel ca

130

acestea s fie depline i exclusive, cum ar fi: a) competenele i domeniile ce reprezint interes general statal i care se exercit de ctre autoritile centrale ale administraiei publice, inclusiv de ctre autoritile desconcentrate ale acestor autoriti n raioane, unitate teritorial autonom cu statut special sau n municipiul Chiinu, precum i mecanismul de delegare a unor atribuii autoritilor APL; b) competenele ce reprezint interes raional, ale unitii teritoriale autonome i ale municipiului Chiinu, exercitate de autoritile administraiei publice respective, precum i c) competenele ce reprezint interes local i care se exercit de ctre autoritile administraiei publice din sate (comune), orae (municipii) [199, p. 82-83]. n viziunea noastr, ar fi necesar ca legiuitorul s in cont de aceste momente i s opereze modificrile de rigoare n textul Legii privind descentralizarea administrativ [137]. Propunndu-ne n continuare a dezvolta formele controlului exercitat asupra APL (de legalitate i de oportunitate), vom iniia cu abordarea controlului de legalitate, denumit n literatura de specialitate i tutel administrativ.
Tutela administrativ. Dat fiind faptul c aplicarea descentralizrii administrative nu are drept consecin independena total a colectivitilor locale fa de statul n care snt organizate, autoritile publice centrale i rezerv dreptul de a supraveghea activitatea colectivit ilor locale, exercitnd asupra acestora un anumit tip de control tutela administrativ. n concepia literaturii juridice romneti, tutela administrativ reprezint o limit impus autoritilor administrative locale n vederea salvgardrii legalitii i aprrii interesului public [149, p. 126-128].

Autorul C. Manda susine c tutela administrativ se asociaz cu modalitatea efectiv de organizare i funcionare a administraiei publice locale pe baza principiului descentralizrii administrative, n esena sa, ea desemnnd controlul exercitat de stat asupra unui organism descentralizat, n limitele i condiiile stabilite de lege [138, p. 130]. Potrivit lui R. Voinea [231, p. 156], tutela administrativ este o instituie a dreptului public, n baza creia autoritatea central a administraiei publice (Guvernul) i reprezentanii locali ai acesteia au dreptul de a controla activitatea APL, autonome, descentralizate. Tutela administrativ nseamn, astfel, un control (ntre anumite limite) prin care se nltur sau se limiteaz tendinele autoritilor locale aflate n disgraie cu politica statului, se asigur, totodat, rezolvarea nu numai a intereselor locale, ci i a celor generale. Din aceast perspectiv, statul nu are numai dreptul, ci i obligaia de a exercita controlul asupra autoritilor APL, att asupra celor desconcentrate, ct i asupra celor descentralizate [231, p. 158].
n general, n studiile de specialitate se susine c controlul de tutel este necesar din mai multe puncte de vedere: n primul rnd, pentru c autoritile descentralizate gireaz servicii publice, care trebuie s funcioneze n mod regulat i continuu, iar statul este direct interesat de buna funcionare a acestor servicii publice. n al doilea rnd, n cazul descentralizrii, autoritile centrale snt obligate s

131

vegheze ca eventual interesele locale sau regionale s nu fie satisfcute n detrimentul intereselor generale. n al treilea rnd, puterea central trebuie s vegheze ca autoritile locale s satisfac n condiiile cele mai bune nevoile locale. n al patrulea rnd, autoritatea central trebuie s vegheze asupra meninerii unitii statului. O autonomie prea mare, spunea D. Tarangul, poate s fie cauza unor orientri politice n contradicie cu politica de stat a autoritilor centrale. Acest control trebuie s fie de aa natur nct s ngrdeasc i s micoreze autonomia administraiilor descentralizate, fr ca s o desfiineze [207, p. 442-443].
Potrivit cercettorilor francezi, tutela este necesar, n primul rnd, statului nsui, care trebuie s salvgardeze unitatea sa politic i s vegheze la respectarea legii, n interesul persoanei descentralizate, prima victim n cazul unei proaste gestiuni a reprezentanilor si, dar i n interesul indivizilor care pot avea nevoie de o protecie contra autoritii descentralizate [251, p. 304].
Susinnd o asemenea poziie, vom concretiza c tutela este necesar att pentru stat (pentru a-i menine autoritatea pe ntreg teritoriul rii i pentru a-i asigura unitatea politicii sale), pentru nsei autoritile locale (pentru a asigura respectarea legalitii n cadrul activitii sale i pentru a se proteja de ingerina altor autoriti (spre exemplu, de intervenia autoritilor raionale n activitatea celor locale)), ct i pentru cetean (controlul legalitii constituind o garanie sigur a respectrii drepturilor omului n activitatea autoritilor locale i un mijloc de elucidare i excludere a exceselor de putere admise de autoritile locale n raport cu interesele comunitii locale i a membrilor ei).

n ceea ce privete specificul tutelei, n doctrina juridic romneasc, acesta se evideniaz prin raportare la controlul ierarhic, n acest sens fiind identificate urm toarele deosebiri [159, p. 4]:

- tutela administrativ se exercit numai ntre autoriti publice ntre care nu exist raporturi de subordonare ierarhic, pe cnd controlul ierarhic presupune existena unui raport de subordonare ntre subiecii de drept;
- controlul de tutel administrativ vizeaz doar legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administrative locale, pe cnd controlul ierarhic prive te att legalitatea, ct i oportunitatea actelor emise de ctre autoritile publice asupra crora se exercit controlul ierarhic;

- controlul de tutel administrativ, pentru a putea fi exercitat, trebuie s fie reglementat expres prin lege, pe cnd n cadrul controlului ierarhic exercitat de organele superioare ierarhic, aceasta se exercit fr a fi necesar s fie anume prevzut de lege; - n cazul controlului de tutel administrativ, autoritatea de control tutelar nu poate dispune anularea actului administrativ nelegal, aceast perogativ fiind stabilit n sarcina instanelor judectoreti, n timp ce, pe calea controlului ierarhic, organul care exercit acest control, poate dispune i anularea actului supus controlului;
- spre deosebire de controlul ierarhic, care poate fi exercitat anterior, concomitent sau posterior

adoptrii sau emiterii actului administrativ, controlul de tutel administrativ se exercit doar naintea 132

adoptrii sau emiterii actului administrativ, putnd duce la tergiversarea producerii efectelor juridice ale acestuia (vom preciza, n acest sens, c, potrivit legislaiei naionale, controlul de legalitate este doar posterior);
- tutela administrativ este un regim compatibil cu principiul de descentralizare administrativ, n timp ce controlul ierarhic este specific pentru centralizare i desconcentrare [29, p. 344].

Din trsturile tutelei administrative i a efectelor acesteia asupra actului supus tutelei, care o deosebesc de controlul administrativ ierarhic, rezult c exist deosebiri i ntre organele de tutel i cele tutelate, precum i ntre organele ierarhic superioare i cele subordonate.
Prin esena sa, tutela administrativ este conceput ca fiind o excepie de la principiul constituional al autonomiei locale. Aceast form de control reprezint o form liberal de tutel, modern, cu caracter jurisdicional, autoritatea de tutel neavnd drept de anulare a actului, ci numai de a-l ataca n faa instanelor de contencios administrativ, singurele institu ii care pot aplica aceast sanciune fiind instanele judectoreti. Aadar, controlul administrativ asupra colectivit ilor teritoriale se exercit prin instane jurisdicionale, statul renunnd la posibilitatea de a interveni direct, unilateral, rezervndu-i numai dreptul la o aciune n faa instanelor judectoreti [159, p. 2-3]. Din cele enunate, este destul de clar c controlul de tutel se opune controlului ierarhic. Astfel, dac ntr-un sistem centralizat, subordonarea ierarhic joac un rol esenial, iar controlul se efectueaz, n absena vreunui text legal, asupra tuturor aspectelor actului, n privin a autoritii descentralizate, dimpotriv, libertatea constituie regula, iar controlul excepia [251, p. 304].

ntr-un asemenea caz, evident c aplicarea tutelei administrative necesit exigene clare i sporite n ceea ce privete existena unui cadru legal care s-l consacre i prin care s se statueze asupra desemnrii autoritii care exercit controlul n numele statului i care, totodat, i fixeaz ntinderea i limitele, stabilind i procedurile corelative [138, p. 131].
Fcnd trimitere la cadrul juridic n vigoare care reglementeaz instituia tutelei administrative
Legea privind administraia public local (inclusiv Carta European a Autonomiei Locale [35], sub denumirea de control administrativ al activitii autoritilor administrative publice locale, evi-tnd astfel noiunea de tutel administrativ), vom meniona c, potrivit acesteia (art. 64 alin. (1)), controlul de legalitate asupra activitii autoritilor APL presupune exercitarea unui control obli-gatoriu asupra urmtoarelor acte: a) deciziile consiliilor locale de nivelurile nti i al doilea; b) actele normative ale primarului, ale preedintelui raionului i ale pretorului; c) actele privind organizarea licitaiilor i actele privind atribuirea de terenuri; d) actele de angajare i cele de ncetare a rapor-turilor de serviciu sau de munc ale personalului administraiei publice locale; e) actele care implic cheltuieli sau angajamente financiare de peste 30 mii de lei n unitatea administrativ-teritorial de nivelul nti i de peste 300 mii de lei n unitatea administrativ-teritorial de nivelul al doilea; f) actele emise n exercitarea unei atribuii delegate de stat autoritilor administraiei publice locale.

133

n ceea ce privete competena exercitrii controlului, snt relevante prevederile art. 63, n care se stabilete c de organizarea controlului administrativ al activitii autoritilor APL este responsabil Cancelaria de Stat, acesta fiind exercitat nemijlocit de Cancelaria de Stat sau de oficiile sale teritoriale, conduse de reprezentanii Guvernului n teritoriu (care au obligaia de a ntocmi rapoarte anuale n care s reflecte rezultatele controlului exercitat (asemenea rapoarte deja pot fi accesate pe site-ul Cancelariei [193])).
Sub aspect procedural, controlul de legalitate obligatoriu se asigur prin exigena stabilit de Lege (art. 64 alin. (2)), potrivit creia o copie de pe orice act menionat mai sus se expediaz obligatoriu oficiului teritorial al Cancelariei de Stat n termen de 5 zile de la semnarea actului (fiind transmis i procesul-verbal al fiecrei edine a consiliului n termen de 15 zile de la edin).

Un alt moment important la care inem s atragem atenia privete mputernicirile oficiului teritorial al Cancelariei de Stat, ca subiect al controlului de legalitate.
Astfel, potrivit art. 68 din Legea privind administraia public local, n cazul n care oficiul teritorial consider c un act emis de autoritatea APL este ilegal, notific autoritii locale emitente ilegalitatea actului controlat, cernd modificarea sau abrogarea lui total sau parial. n termen de 30 de zile de la data primirii notific rii, autoritatea local emitent trebuie s modifice sau s abroge actul contestat. n cazul n care, n termenul stabilit, autoritatea local emitent i menine poziia sau nu reexamineaz actul contestat, oficiul teritorial poate sesiza instan a de contencios administrativ n termen de 30 de zile de la data primirii notific rii refuzului de a modifica sau de a abroga actul contestat sau n cazul tcerii autoritii locale emitente n termen de 60 de zile de la data notificrii cererii de modificare sau de abrogare a actului n cauz . n baza art. 69, n cazul n care consider c actul poate avea consecine grave, n scopul prevenirii unei pagube iminente, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate sesiza direct instana de contencios administrativ dup primirea actului pe care l consider ilegal, ncunotinnd de ndat autoritatea local emitent. Ct privete aceste dispoziii legale, vom nota c, n viziunea noastr, n cadrul lor noiunea de abrogare este utilizat incorect (fapt ce poate fi atestat i n alte acte legislative i normative), mai bine zis, nu corespunde contextului. Ne vom argumenta pozi ia n baza art. 65 alin. (1) din Legea privind actele normative [132], potrivit cruia: prevederile cuprinse ntr-un act normativ contrare unei noi reglementri de acelai nivel sau de nivel superior trebuie abrogate. n literatura de specialitate, abrogarea este apreciat ca fiind operaiunea de asanare a sistemului legislativ de ramurile uscate ale acestuia. Prin abrogare snt scoase din sistemul legislativ acele reglementri juridice care nceteaz s se mai aplice, datorit faptului c ele nu mai snt necesare sau c n locul lor apar noi norme juridice, cu un coninut diferit fa de cele anterioare. Rolul instituiei abrogrii este acela de a contribui la armonizarea legisla iei, context n care se apreciaz c abrogarea are urmtoarele funcii: nltur textele de conflict ntre noul act i vechea

134

reglementare; nltur eventualele paralelisme din legislaie; nltur discrepanele i necorelrile; ajut la degrevarea fondului legislativ de anumite acte devenite desuete, prin lipsa de cerine de aplicare, ca urmare a schimbrilor petrecute n societate [227, p. 168]. Prin urmare, putem conchide c abrogarea constituie o operaiune de ncetare a efectelor juridice ale unui act juridic, ca urmare a intrrii n vigoare a unui alt act juridic cu for juridic superioar sau cu aceeai for juridic n care se prevede expres sau se prezum ncetarea efectelor juridice ale actului n cauz. Deci, abrogarea presupune o substituire de norme juridice i nu o sanciune a ilegalitii. De aici putem constata c oficiul teritorial al Cancelariei de Stat trebuie s cear revocarea actului, care, prin esen, denot faptul c actul n cauz este contrar prevederilor legale n vigoare, anume aceasta fiind o msur de sancionare a ilegalitii.
Cu titlu de concluzie, din aceste prevederi se poate desprinde un element-cheie al tutelei administrative, i anume faptul c subiectul controlului nu este n drept s modifice sau s revoce actul considerat ilegal, ci doar s cear realizarea acestor operaiuni organului emitent, iar n cazul n care acesta nu ia msurile corespunztoare, subiectul controlului este n drept s sesizeze instana judectoreasc. Mai mult, subiectul controlului nu este n drept nici s suspende actele suspectate de ilegalitate, avnd posibilitatea doar s solicite dispunerea suspendrii de ctre instan. Prin aceste momente, controlul de legalitate se deosebe te de controlul de oportunitate exercitat asupra activitii APL (atribuiile delegate de stat n competena acesteia). Vom preciza, n context, c subieci ai controlului de oportunitate snt Guvernul, autorit ile de specialitate ale administraiei publice centrale, alte autoriti administrative, care acioneaz n unitile administrativ-teritoriale, inclusiv prin intermediul serviciilor lor desconcentrate, potrivit competenelor ce le revin n condiiile legii. Exercitarea controlului administrativ de oportunitate de ctre aceste autoriti se admite doar n cazul realizrii competenelor delegate de ctre stat autoritilor APL (art. 62 alin. (3) din Legea privind administra ia public local). De aici deriv necesitatea stringent de a concretiza la nivel de lege competenele delegate ale APL (prin elaborarea unui nomenclator al acestora), pentru ca astfel s se asigure legalitatea n desfurarea controlului de oportunitate i s se evite eventualele abuzuri din partea subiectului controlului. mputernicirile subiecilor controlului de oportunitate snt reglementate n art. 70 din Legea privind administraia public local, potrivit cruia: (1) Pentru ca autoritile administraiei publice locale s-i exercite atribuiile delegate de stat, subiecii controlului de oportunitate snt n drept s modifice ori s abroge actul, n termen de 15 zile de la data primirii lui, pe motiv de oportunitate. n caz de inaciune a autoritii administraiei publice locale chiar i dup avertismentul subiectului controlului de oportunitate, acesta poate s emit actul respectiv n locul autoritii incapabile de a lua decizia. (2) n toate cazurile prevzute la alin.(1), subiectul controlului de oportu-nitate notific decizia sa autoritii administraiei publice locale n termen de 5 zile de la data adoptrii.

135

n viziunea noastr, prevederile n cauz snt confuze, nefiind clar procedura realizrii controlului de oportunitate. nceputul unui asemenea control l regsim reglementat n art. 64 din Legea enunat, potrivit cruia actele emise n exercitarea unei atribuii delegate de stat autoritilor APL snt supuse controlului de legalitate obligatoriu. n acest scop, o copie de pe orice astfel de act se expediaz obligatoriu oficiului teritorial al Cancelariei de Stat n termen de 5 zile de la semnarea actului. Respectiv, nu este clar cnd intervin subiecii controlului de oportunitate ca, mai nti s modifice sau s abroge actul, pe motiv de oportunitate, dup care n caz de inaciune a autoritii APL, chiar i dup avertisment (subiectului controlului de oportunitate), s emit actul respectiv n locul autoritii incapabile de a lua decizia. Totodat, este dificil nelegerea categoriilor: avertismentul subiectului controlului de oportunitate i autoritate incapabil de a lua decizia. n viziunea noastr, dispoziiile n cauz snt nu numai confuze, dar, totodat, admit i posibilitatea producerii unor abuzuri din partea subiectului controlului. De aceea, sntem de prerea c legiuitorul trebuie s revin destul de serios asupra acestor prevederi i s le dezvolte n msur suficient pentru a fi i aplicabile. O atenie deosebit credem c necesit criteriile aprecierii oportunitii actelor administrative, deoarece de facto aprecierea oportunitii emiterii actului sau a modului n care se are n vedere soluionarea problemei este lsat la discreia autoritii centrale care intervine cu controlul administrativ asupra activitii organelor APL. Cercettorii susin, n acest sens, c criteriile de oportunitate ce pot determina autoritatea central s modifice sau s revoce actul emis de autoritatea local ar consta: n alegerea cii celei mai eficiente de realizare a scopului urmrit, n alegerea timpului sau momentului emiterii actului, n atragerea resurselor materiale, financiare, umane i alte resurse, n termenele de executare etc. [56, p. 13]. n pofida acestui fapt, controlul de oportunitate este considerat a fi cel mai dificil de pus n aplicare, deoarece n cadrul exercitrii sale treptele de referin snt imprecise, iar elementele de comparaie snt, n general, susceptibile de analize diferite, ceea ce determin mari oscilaii n aprecierea posibil [94, p. 72].
n lipsa reglementrii unor asemenea criterii, legiuitorul prevede totui (n art. 70 alin. (3), (4) i (5)) posibilitatea (dreptul) autoritii APL, n cazul n care consider c decizia subiectului controlului de oportunitate este ilegal, s o atace n instana de contencios administrativ n termen de 30 de zile de la data notificrii, ncunotinnd de ndat subiectul controlului de oportunitate care a emis decizia. Autoritatea APL poate cere instanei de contencios administrativ suspendarea de ur-gen a deciziei subiectului controlului de oportunitate sau adoptarea unor alte msuri provizorii dac exist pericolul unor pagube iminente. Despre msurile solicitate instanei de contencios adminis-trativ, autoritatea APL comunic de ndat subiectului controlului de oportunitate care a emis decizia.

136

Pe de alt parte, potrivit specialitilor, competenele subiectului controlului de autoritate denot un evident risc la adresa autonomiei locale, fapt ce implic necesitatea existenei unei protecii reale a acesteia [53, p. 563]. n concret, colectivitile locale trebuie s dispun de acces la justiie (dreptul la recurs jurisdicional) pentru a asigura liberul exerciiu al competenelor lor i respectul principiilor de autonomie local care snt consfinite n Constituie i legislaia n vigoare [98, p. 6]. Mai mult dect att, pe lng posibilitatea adresrii n instanele de contencios administrativ, cercettorii susin necesitatea acordrii dreptului autoritilor APL de a sesiza Curtea Constituional [19, p. 17], deoa-rece numai n asemenea condiii poate fi pe deplin asigurat liberul exerciiu al competenelor auto-ritilor locale i respectarea principiilor autonomiei locale consfinite n Legea suprem [54, p. 513].

n general, se consider c problema cu care se confrunt autoritile publice la realizarea controlului de oportunitate este lipsa unei proceduri legale detaliate de exercitare a unui astfel de control, prin urmare, acesta nu este popularizat, devenind astfel un control declarativ formal [56, p. 14]. Sub acest aspect, n studiile de specialitate poate fi atestat ideea potrivit creia orice control administrativ asupra activitii autoritilor APL nu trebuie s priveasc, n mod normal, dect asigurarea respectrii legalitii i a principiilor constituionale [182, p. 206].
n contextul clarificrii esenei i particularitilor controlului de legalitate i a controlului de oportunitate exercitate asupra actelor APL, considerm necesar a reitera problema enunat ceva mai sus ce ine de atribuia dat n competena Inspeciei de Stat n Construcii de a sista valabilitatea autorizaiilor de construire/demolare, eliberate de autorit ile administraiei publice locale, n caz de depistare a faptelor de nclcare a legislaiei n vigoare i a procedurii de eliberare. Din cte se poate observa, faptele de nclcare a legislaiei i a procedurii de eliberare, sugereaz ideea c sistarea se dispune n contextul constatrii ilegalitii actului n cauz. ntruct controlul legalitii actelor APL ine de competena exclusiv a Guvernului, a Cancelariei de Stat i a oficiilor teritoriale ale acesteia (n special, vom concretiza c i actele emise n exercitarea unei atribuii delegate de stat autoritilor APL snt supuse controlului obligatoriu de legalitate, n baza art. 64 alin. (1) pct. f) din Legea privind administraia public local), putem conchide c din start s-a admis o eroare grav. O asemenea clauz nu poate fi acceptat nici n ipoteza admiterii dispunerii suspend rii pe motive de oportunitate (mai corect fiind de inoportunitate e.n.), cel puin din dou cauze: n primul rnd, eliberarea autorizaiilor este, dup cum am apreciat supra, o competen proprie autoritilor APL (nefiind o competen delegat care s cad sub incidena controlului de oportunitate); n al doilea rnd, n caz de inoportunitate a actului, potrivit legii, subiectul controlului poate doar modifica sau abroga (revoca e.n) actul n cauz.
Din analiza acestui caz, devine evident necesitatea: de a clarifica la nivel de lege setul complet de atribuii date n competena autoritilor APL, att n deplin exercitare (n baza principiului descentralizrii), ct i cu drept de exercitare limitat (competene desconcentrate i delegate); a

137

revizui i a concretiza atribuiile autoritilor administrative nvestite cu competena exercitrii controlului de oportunitate asupra actelor APL, care, dup cum am vzut n unele cazuri, este confuz i susceptibil de diferite interpretri. Revenind la opinia cercettorilor enunai, care atest caracterul declarativ i formal al controlului de oportunitate, considerm c aceast situaie se datoreaz i faptului c, pn la moment, doctrina juridic autohton nu a fundamentat suficient teoria controlului de oportunitate (opinie susinut i de S. Tatarov [212, p. 80]), de natur, prin esen, s asigure eficiena normelor juridice n materie. Sub acest aspect, este destul de dificil de a determina n practic criteriile aprecierii oportunitii unor acte administrative i coraportul dintre legalitate i oportunitate, aceste momente fiind deosebit de importante n cazul n care se dispune modificarea sau revocarea actelor inoportune, care deja au produs efecte juridice. Considerm c legiuitorul, inclusiv executivul, ar trebui s revin asupra acestei probleme (chiar dac n Strategia naional de descentralizare aceasta a fost omis) i s dea soluiile juridice de rigoare.
n ipoteza n care am recunoate aceast form de control (de oportunitate) a fi prematur pentru sistemul administraiei publice din Republica Moldova, considerm c o atenie deosebit ar trebui acordat dezvoltrii i optimizrii procesului decizional pentru exercitarea competen elor delegate APL. Altfel spus, ar fi cazul instituirii unui control a priori, prin asistena acordat de Guvern i structurile sale la luarea deciziilor ce in de executarea competenelor desconcentrate i delegate. Referindu-ne la efectele juridice ale actelor ce eman de la subiectul controlului de legalitate n administraia public local, vom face trimitere la cercettoarea A. Dastic, care atrage atenia asupra faptului c legislaia n vigoare nu denumete expres forma juridic a acestora. Astfel, se utilizeaz noiunea de notificare, care, conform sensului su lingvistic, este o procedur de aducere la cunotin pe cale oficial, a sublinia n mod oficial . Prin urmare, efectele juridice ale notific rii nu pot atrage dup sine modificarea sau abrogarea total sau parial a actelor administrative, aa cum o cere controlul obligatoriu de legalitate. Nici tiina dreptului administrativ nu cunoate o astfel de form de act administrativ. O soluie juridic, n acest sens, potrivit opiniei sale, ar fi utilizarea termenului de ordin, care, dup puterea sa juridic, ar putea genera raporturi juridice ntre subiec ii controlului de legalitate i autoritile administraiei publice supuse acestuia [68, p. 37]. ndrznind a critica o astfel de poziie, vom argumenta prin faptul c, prin esena sa, notificarea, n cazul nostru, dup cum destul de corect a explicat-o cercettoarea, are doar rolul de aducere la cunotin pe cale oficial a poziiei subiectului controlului (considerarea ilegal a actului emis i recomandarea modificrii acestuia). Dac e s acceptm ideea lui A. Dastic, atunci prin intermediul ordinului s-ar pune n sarcina organului emitent o obligaie concret (modificarea sau revocarea actului), a crei neexecutare ar fi de natur s atrag survenirea rspunderii subiectului n cauz. De aceea, innd cont i de caracterul raporturilor dintre organul controlului i subiectul supus

138

controlului (autoritatea administraiei publice locale, lipsa raporturilor de subordonare), considerm just utilizarea termenului de notificare.
O alt ntrebare, n acest sens, suscit dispoziiile art. 68 alin. (3) din Legea privind administraia public local, potrivit crora n termen de 30 de zile de la data primirii notific rii, autoritatea local emitent trebuie (evidenierea noastr) s modifice sau s abroge actul contestat. Din cte se poate observa, este o dispoziie imperativ, care, din punct de vedere logic, presupune c n caz de neconformare ar urma s intervin rspunderea subiectului. n continuare, potrivit art. 68 alin. (4): n cazul n care organul emitent i pstreaz poziia sau nu ofer niciun rspuns organului de control, acesta poate sesiza n anumii termini instana de contencios administrativ. Desigur, se are n vedere sesizarea instanei n scopul de a se expune pe marginea legalit ii actului contestat i nicidecum pe marginea faptului c autoritatea emitent nu a respectat acel trebuie i nu a operat modificrile sau revocarea cerut de organul de control. Prin urmare, considerm c noiunea de notificare coreleaz destul de bine cu termenul trebuie, i anume, n folosul autoritii emitente, n sensul c aceasta se va considera obligat a revedea actul n cauz i a-i forma poziia final pe marginea legalitii sau ilegalitii acestuia, pregtindu-se eventual i de o posibil contestare n instana de contencios administrativ.

Generaliznd materialul analizat asupra controlului administrativ, vom conchide c acesta cunoate o varietate de forme de exercitare, prin care se urmrete modul de elaborare i de executare a deciziei administrative la nivelul fiecrei autoriti administrative. Incontestabil, fiecare dintre formele de control studiate au un aport distinct n asigurarea legalit ii n activitatea administraiei publice, inclusiv a legalitii actelor administrative. Fcnd excepie de controlul intern, care, prin esen, este unul primar i cu cel mai pronunat impact asupra disciplinei funcionarilor din fiecare structur administrativ, inem s subliniem n mod special importana controlului extern, i anume a formelor acestuia: controlul ierarhic, specializat i a celui exercitat asupra APL.
Astfel, controlul ierarhic este valoros prin faptul c se refer la ntreaga activitate a subiectului controlat, att la actele juridice, ct i la faptele materiale, fiind un control al tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv al celor de oportunitate, existnd de drept obliga ia organelor superioare de a exercita aceast activitate, dar i obligaia juridic a desfurrii n mod constant a controlului. n acelai timp, ns, autoritile ierarhic superioare snt chemate s respecte strict competenele ce in de sancionarea ilegalitii i neoportunitii actelor administrative ale autoritilor subordonate. n principiu, dac anularea actelor este un drept incontestabil al acestora, atunci n ceea ce prive te suspendarea, aceasta poate fi dispus doar n cazurile expres prevzute de lege. Totodat, autoritile ierarhice nu snt n drept s modifice actele verificate i nici s le substituie, dat fiind inadmisibilitatea ingerinei unui organ n activitatea altuia.

139

Aceeai problem se pune i n cazul controlului extern specializat. Acest control nu presupune ca principiu sanciunea anulrii actului administrativ ilegal, sanciunea dat fiind aplicabil numai atunci cnd legea o prevede expres, putnd fi dispus de organul administrativ de ramur la cererea subiectului controlului. n ceea ce privete suspendarea actelor, ea poate fi dispus de aceste organe doar n cazul n care tot ele le-au eliberat.
Comparativ cu aceste forme de control, particulariti deosebite implic controlul administrativ exercitat asupra autoritilor administraiei publice locale, n virtutea statutului distinct (autonomie) recunoscut acestora la nivel constituional. Formele de control exercitate asupra acestor autoriti snt determinate de tipurile de competene cu care snt nvestite i, respectiv, cu actele administrative pe care le emit/adopt: competene proprii i competene desconcentrate i delegate. n mod corespunztor, activitatea APL este supus controlului de legalitate i celui de oportunitate.

n cadrul controlului de legalitate, subiectul controlului, fiind obligat s respecte anumite principii (n special, al proporionalitii, neadmiterea limitrii dreptului autoritilor APL de a se administra autonom etc.), nu este n drept s modifice sau s revoce actul considerat ilegal, ci doar s cear realizarea acestor operaiuni organului emitent, iar n cazul n care acesta nu ia msurile corespunztoare, subiectul controlului este n drept s sesizeze instana judectoreasc. Mai mult, subiectul controlului nu este n drept nici s suspende actele suspectate de ilegalitate, avnd posibilitatea doar s solicite dispunerea suspendrii de ctre instan.
La rndul su, controlul de oportunitate implic competene depline pentru subiectul con-trolului, acetia fiind n drept s modifice sau s revoce actul administrativ pe motiv de ino-portunitate, i chiar s emit un altul. Din studiul realizat asupra acestei forme de control, pot fi dedu-se unele deficiene, dintre care: lipsa unui nomenclator clar al atribuiilor delegate autoritilor APL, care snt supuse controlului de oportunitate; lipsa unei proceduri legale detaliate de exercitare a unui astfel de control; caracterul declarativ i formal al acestuia dat fiind lipsa practicrii; reglementarea deficitar a competenelor autoritilor specializate n cadrul exercitrii controlului de oportunitate n activitatea APL. Prin urmare, afirmarea controlului de oportunitate, ca o instituie eficient i necesar sistemului administraiei publice, necesit n mod obligatoriu soluionarea acestor probleme.

4.2. Valoarea recursului administrativ ca instrument de contestare a legalitii actelor administrative de ctre ceteni
4.2.1. Consideraii generale cu privire la recursul administrativ. Pentru nceput se impune precizat faptul c termenul recurs din dreptul administrativ are un sens diferit de cel din dreptul procesual civil. n dreptul administrativ, n general, recursul este definit ca fiind calea de atac sau mijlocul procedural care creeaz posibilitatea remedierii nclcrii drepturilor subiective i a intereselor legitime n urma unor vtmri produse de autoriti ale administraiei publice sau, n

140

subsidiar, de autoriti publice [9, p. 269]. Cu alte cuvinte, termenul recurs este utilizat n dreptul public pentru a desemna dreptul persoanelor lezate n interesele lor juridice printr-un act sau operaiune administrativ de a formula reclamaii la autoritile publice [169, p. 183].
n acest sens, M. Orlov noteaz c un administrat, victim a abuzului administratorului, rezultat dintr-un act administrativ vtmtor sau din refuzul de a-i soluiona o cerere referitoare la un drept prevzut de lege, se poate adresa oricnd direct conducerii autorit ii administrative respective pentru a cere modificarea sau anularea deciziei prin care i se aduce un anumit prejudiciu.

Este evident faptul c administraia exercit un control permanent al activitii sale, dar este important de menionat c acesta pornete din iniiativa administratorilor. n aceast activitate de control, administraia este tentat s dea prioritate propriului su punct de vedere, fr a recunoate sau, pur i simplu, uitnd de interesele concrete ale administrailor. Prin urmare, recursul le permite acestora din urm s-i exprime propria lor situaie i s-i apere drepturile lezate i interesele legitime vtmate [162, p. 60]. Vom preciza n aceast ordine de idei c n prezent chiar dac recursul administrativ nu mai poate fi conceput ca un mijloc procedural singular de rezolvare prejudicial a conflictelor administrative, sistemele actuale de drept reglementnd metode noi, alternative i preventive de control, care ncep s se extind i n raporturile contencioase administrative (concilierea, medierea, tranzacia sau arbitrajul), totui recursul rmne a fi principala garanie complementar n realizarea controlului judiciar [179, p. 43].
Astfel, recursul administrativ, prin esen, presupune calea de atac prin care o persoan vtmat ntr-un drept sau interes legitim, printr-un act administrativ, msur administrativ sau prin refuzul nejustificat ori prin nesoluionarea n termenul legal a unei petiii, se adreseaz autoritii administrative n cauz ori celei ierarhic superioare acesteia, solicitnd recunoaterea dreptului sau interesului legitim lezat i, dup caz, desfiinarea total sau parial ori modificarea actului sau msurii vtmtoare, emiterea unui act administrativ, a unei adeverine, a unui certificat sau orice alt nscris sau luarea msurii solicitate, inclusiv repararea prejudiciului produs [4, p. 253-254].

Vom preciza, n aceast ordine de idei, c sintagmele procedur administrativ prealabil, plngere prealabil, procedur precontencioas, recurs administrativ prealabil, recurs administrativ precontencios, se refer, indiferent de formularea utilizat, la recursul administrativ pe care particularii lezai n drepturile lor prin aciunea sau inaciunea unei autoriti administrative snt obligai sau au facultatea s-l exercite n faa autoritii emitente sau a celei superioare acesteia, nainte de a promova o aciune de contencios administrativ [64, p. 314]. Fundamentul juridic al recursului administrativ se gsete n dreptul de petiionare al cetenilor (considerat ca o garanie a tuturor drepturilor [103, p. 134]), drept prevzut de majoritatea constituiilor i legislaiilor moderne, i n principiul revocrii actelor administrative.

141

ncepnd cu secolul trecut, dreptul de petiionare a fost apreciat la justa lui valoare, dat fiind faptul c a rsturnat ntreaga concepie a raporturilor dintre agenii statului i ceteni. Unul dintre cei mai renumii constituionaliti ai timpului C. Stere (citat de R. Grecu) a subliniat c dreptul la petiionare, n condiiile n care este exercitat n mod efectiv, fiind asigurat de stat, apare ca unul dintre mijloacele cele mai sigure de control. Savantul considera c un control real i efectiv nu poate veni de sus, controlul eficace nu poate aprea dect de jos, din masa nsi a administrailor, crora interesul propriu le stimuleaz vigilena. Dar, n acelai timp, posibilitatea unui asemenea control presupune o via ceteneasc intens, o ordine de drept sigur, o serie de instituii i organe, a cror autoritate izvorte din ncrederea i sprijinul cetenilor, conchide autorul [103, p. 136].
Concomitent, rolul i locul dreptului de petiionare ntr-un stat de drept este accentuat prin urmtoarea sa afirmaie: Din moment ce n toate evoluiile statelor moderne opinia public apare ca un factor de guvernmnt, prezentarea de petiii este un mijloc de manifestare a opiniei publice i n chestiuni generale care nu privesc interesele individuale ale unui cetean determinat [103, p. 136].
Aadar, susinnd viziunea marelui constituionalist, vom accentua rolul deosebit al dreptului de petiionare i n perioada contemporant, fiind indispensabil procesului de democratizare a societii noastre, cu precizarea c aceasta depinde de responsabilitatea statului de a-l garanta i asigura.

n baza dreptului de petiionare, cetenii se pot adresa autoritilor publice prin petiii formulate n numele semnatarilor, iar autoritatea public este obligat s le rspund n termenele prevzute de lege (art. 52 din Constituia RM). Prin asemenea petiii se poate solicita anularea/revocarea sau modificarea unui act considerat de petiionar ilegal.
n context, considerm necesar a preciza c recursul administrativ, chiar dac se ntemeiaz pe dreptul de petiionare, nu se confund cu simplele cereri adresate administraiei, fundamentate i ele pe dreptul de petiionare. n cazul recursului administrativ ne aflm n prezena unui litigiu, n care se contest o decizie explicit sau implicit a organului administrativ. Simplele cereri nu presupun existena unui litigiu, ns, provocnd administraia s rspund, vor sta la baza deciziei explicite sau implicite care va fi atacat cu recurs administrativ [90, p. 8]. Totodat, vom reine atenia i asupra distinciei dintre recursul administrativ i cel jurisdicional (contencios). Astfel, n timp ce recursul administrativ presupune o cerere adresat unei autoriti administrative prin care particularul solicit luarea unor msuri administrative cu privire la actul vtmtor: anularea, modificarea sau emiterea unui act atunci cnd acest lucru a fost refuzat de administraie, recursul contencios (contenciosul administrativ) este o cale judec toreasc n baza creia particularul duce conflictul su cu administraia n faa unei instane judectoreti de drept comun sau a unui tribunal administrativ, aadar a unui judector [90, p. 3].

142

Aadar, recursul administrativ dispune, astfel, de un regim juridic distinct i nu poate fi confundat cu recursul jurisdicional. Ele snt dou sisteme de soluionare a litigiilor administrative n principiu separate i independente. Primul se adreseaz administraiei active, pe cnd al doilea este adresat jurisdiciei administrative independente sau instanelor judectoreti. n cadrul unor sisteme juridice (de exemplu, cel francez), persoanele fizice sau juridice pot opta liber ntre cele dou recursuri, iar exercitarea unuia dintre ele nu mpiedic exercitarea celuilalt, concomitent sau ulterior [242, p. 22]. Uneori ns, legea prevede ca o condiie de exercitare a recursului jurisdicional efectuarea recursului administrativ, iar alteori recursul administrativ este exclus prin lege n favoarea exercitrii numai a recursului jurisdicional (e cazul sistemului nostru juridic).

Anticipnd, vom explica c n sistemele unde recursul administrativ este facultativ, particularul care se consider vtmat de o decizie administrativ, poate sesiza superiorul ierarhic sau se poate adresa direct judectorului; el poate introduce concomitent cele dou recursuri, iar dac obine satisfacie pe cale administrativ, va renuna la cererea de chemare n judecat. n acest caz, singura legtur existent ntre cele dou recursuri este efectul de propagare a termenului de recurs contencios pe care-l are introducerea recursului administrativ. Dimpotriv, n acele sisteme de drept n care recursul administrativ este considerat o etap prealabil obligatorie sesizrii instanei de contencios administrativ, particularii nu pot sesiza judectorul dect dac au folosit n prealabil calea administrativ de atac [90, p. 21]. Concomitent, vom preciza c pentru a putea fi exercitat o form de recurs administrativ se impune existena mai multor condiii [113, p. 42]: - autoritatea fa de care se exercit recursul administrativ (sau cea inferioar ei din punct de vedere ierarhic) s fi emis un act administrativ ilegal sau s nu-l fi emis, dei subiectul de drept se consider ndreptit la el; - cel care exercit forma de recurs s fi suferit o vtmare ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim;
- recursurile administrative vizeaz att legalitatea ct i oportunitatea actului administrativ, precum i consecinele acestuia, lucru explicabil de vreme ce este vorba despre un control administrativ, iar misiunea administraiei este realizarea ct mai complet a interesului public;
- actele emise n urma exercitrii unui recurs administrativ nu snt acte administrativ jurisdicionale, ci acte administrative, ele produc aceleai efecte ca i cnd administraia ar fi acionat din ofi-ciu, autosesizndu-se cu privire la o anumit problem ce presupune intervenia unui act administrativ.

4.2.2. Tipuri de recurs administrativ. n ansamblu, recursul administrativ poate fi prevzut de un text legal sau poate s nu fie prevzut de un text de lege. La rndul lor, recursurile prevzute de lege se mpart n recurs administrativ propriu-zis (sau pur administrativ [2, p. 530]) i, respectiv,

recurs administrativ cu caracter jurisdicional. Recursurile administrative propriu-zise (la fel cele 143

neprevzute de lege) snt: recursul graios, recursul ierarhic, recursul ierarhic impropriu i recursul de tutel. Recursurile neprevzute de lege snt facultative, n timp ce cele prevzute de lege pot fi facultative sau obligatorii [90, p. 10-11]. Recursul administrativ neprevzut de un text legal (recursul de drept comun) i gsete totui baza juridic ntr-o lege, Legea fundamental, fie o lege ordinar, care prevede dreptul fundamental al cetenilor la petiionare. Este vorba n special de Constituie.
Existena sa este considerat ca implicit, derivnd din nsi organizarea administrativ, i este suficient ca legiuitorul s nu-l interzic expres pentru a putea fi exercitat. Excluderea acestei c i de recurs poate fi fcut fie n mod expres, i anume stipulnd c actul administrativ nu poate fi atacat pe cale administrativ, ci doar pe cale jurisdicional, fie implicit, prin precizarea c actul este definitiv din punctul de vedere al procedurii administrative. Jurispruden a francez recunoate chiar recursului ierarhic valoarea de principiu de drept public: el se impune astfel nu numai autorit ii controlate, ci i superiorului sesizat n vederea efecturii cotrolului administrativ, care nu se poate ascunde n spatele unei presupuse liberti de decizie acordat organelor inferioare [238, p. 264].

Aceast cale de atac poate fi exercitat oricnd i poate viza att aspecte de legalitate, ct i aspecte de oportunitate. El este ntotdeauna facultativ, i n principiu nu are influen asupra termenului de recurs jurisdicional. n sistemele de drept care cunosc termene predeterminate de sesizare a instanei de contencios administrativ (de exemplu, francez), recursul administrativ de drept comun poate fi exercitat fie nainte, fie n acelai timp, fie dup recursul jurisdicional, ns numai recursului administrativ introdus n termenul de exercitare a recursului jurisdicional i se recunoate de ctre jurispruden efectul prorogrii acestui termen [90, p. 11]. Recursul administrativ neprevzut de texte legale exist, incontestabil, aproape n toate sistemele de drept administrativ i este consacrat de multe ori de jurispruden, care-i ataeaz diferite efecte juridice. Recursul administrativ prevzut de lege poate fi condiionat de aceasta, ntr-un fel sau altul, prin termene de intentare, prin condiii referitoare la petiionar, sau poate fi redus n privina coninutului su doar la aspecte de legalitate ale actului administrativ [90, p. 12]. Dup cum am menionat, acest recurs poate fi facultativ sau obligatoriu. n cazul celui facultativ, de obicei procedura de intentare, soluionare i atacare nu este reglementat detaliat, regulile care-l guverneaz fiind de natur jurisprudenial i destul de laxe. Reclamantul nu trebuie s dovedeasc existena unui interes, nu este inut s respecte anumite forme de introducere a recursului, ori un termen predeterminat.
n cazul recursului obligatoriu ns, mai ntlnite snt dou situaii: a) legea prevede doar c recursul jurisdicional s fie precedat de un recurs administrativ, i b) de regul, legea reglementeaz i o procedur de derulare a acestuia, ce cuprinde termene de intentare, dezbatere contradictorie,

144

obligativitatea motivrii soluiei. Se ataeaz astfel recursului administrativ un caracter quasijurisdicional. Formalismul acesta se explic prin faptul c, spre deosebire de recursul facultativ, care tinde s faciliteze munca judectorului, fiind un precontencios, recursul obligatoriu este un paracontencios, care mpiedic, n cazul n care nu este efectuat, sesizarea judectorului [238, p. 270].

Referindu-ne la recursul administrativ reglementat de legislaia n vigoare, vom nota c sediul materiei se afl n Constituia Republicii Moldova, Legea cu privire la petiionare [127], Legea contenciosului administrativ [124], precum i o serie de hotrri ale Parlamentului i Guvernului de natur s asigure executarea eficient a instituiei.
Astfel, potrivit art. 53 alin. (1) din Constituie, persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei.

n baza art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, printr-un act administrativ va solicita, printr-o cerere prealabil, autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia, n cazul n care legea nu dispune altfel. Art. 16 alin. (1) din aceeai Lege stabilete c: persoana care se consider vtmat ntrun drept al su, recunoscut de lege, printr-un act administrativ i nu este mulumit de rspunsul primit la cererea prealabil sau nu a primit niciun rspuns n termenul prevzut de lege, este n drept s sesizeze instana de contencios administrativ competent pentru anularea, n tot sau n parte, a actului respectiv i repararea pagubei cauzate. Cererea prin care se solicit anularea unui act administrativ sau recunoaterea dreptului pretins poate fi naintat n termen de 30 de zile, n cazul n care legea nu dispune altfel (art. 17 alin.(1)). Reclamantul va depune, odat cu cererea de chemare n instana de contencios administrativ, copia cererii prealabile cu dovada expedierii sau primirii acesteia de ctre organul respectiv, actul administrativ contestat ori, dup caz, rspunsul autoritii publice sau avizul de respingere a cererii prealabile (art. 19 alin. (2)). Din aceste prevederi legale se poate conchide c recursul administrativ, fiind unul obligatoriu, este i o condiie pentru declanarea recursului jurisdicional. n raport cu autoritatea administrativ creia i se adreseaz recursul administrativ, se face distincie ntre recursul graios, introdus la autoritatea de la care eman actul administrativ, i un recurs ierarhic, ce poate fi introdus la autoritatea ierarhic superioar, n cazul existenei unei asemenea autoriti [64, p. 314].
n opinia lui V. I. Priscaru, recursul graios este sesizarea pe care o adreseaz autoritii emitente persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, care determin din partea autoritii emitente exercitarea unui control de legalitate asupra actelor administrative de

145

autoritate pe care le-a emis. Fr deosebire de faptul c recursul graios este prevzut sau nu de lege, o persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, se poate adresa autoritii administrative emitente cu o cerere recurs graios, prin care aduce argumente ori probe din care s rezulte c actul administrativ de autoritate adoptat sau emis este ilegal i c l vatm ntr-un drept al su recunoscut de lege [187, p. 143]. Potrivit cercettoarei R. N. Petrescu, recursul graios, fiind cel mai important, reprezint plngerea adresat de un particular, persoan fizic sau juridic, autoritii administrative de la care eman actul administrativ prin care solicit revocarea, modificarea sau revenirea asupra acestuia [171, p. 351]. Recursul graios are ca baz dreptul autoritilor administraiei publice de a reveni i de a retracta actele administrative, dac acestea au fost svrire fr respectarea dispoziiilor legale sau dac nu mai corespund intereselor sociale.
Pentru exercitarea recursului graios se cer urmtoarele: s existe un act administrativ ori un refuz nejustificat sau s nu se fi soluionat, n termenul prevzut de lege, o petiie adresat autoritii administrative; s existe o vtmare ntr-un drept prevzut de lege al unui subiect determinat. Vtmarea nu trebuie dovedit, fiind suficient invocarea acesteia, n afar de cazurile n care legea prevede altfel; s existe o petiie a solicitantului n cauz adresat autoritii administrative competente.

Soluionarea recursului graios se face printr-un act scris ori o msur administrativ, care se supune aceluiai regim juridic ca i actele sau nscrisurile emise din oficiu sau la cerere. Acestea vor fi comunicate solicitantului i, dup caz, prilor interesate care au intervenit n cauz ori snt vizate de soluia dispus [4, p. 524]. Recursul ierarhic reprezint reclamaia ori sesizarea adresat de un particular organului ierarhic superior al autoritii administrative, care a adoptat sau a emis ori care trebuia s emit un act administrativ, prin care solicit anularea actului emis de o autoritate inferioar subordonat, care i vatm drepturile i interesele, n scopul de a o determina pe aceasta s-i modifice actul sau s ndeplineasc o anumit prestaie [171, p. 352].
n acelai timp, recursul ierarhic presupune i reclamaia adresat organului ierarhic superior n cazurile n care persoana nu este mulumit de soluia dat recursului graios de autoritatea administrativ, care a adoptat/emis actul administrativ sau care trebuia s-l emit [187, p. 143].

Potrivit lui I. Alexandru, recursul ierarhic se adreseaz direct sau indirect autoritii ierarhic superioare celei care a emis actul sau nscrisul sau a dispus msura atacat sau care era competent s le emit ori s le dispun. Pe calea recursului ierarhic, actul, nscrisul sau msura atacat pot fi controlate, sub aspectul legalitii, temeiniciei i oportunitii [4, p. 524].
Recursul ierarhic impune, de asemenea, ndeplinirea unor condi ii, precum [4, p. 524-525]: s existe un act ce vizeaz un subiect de drept determinat sau o petiie nesoluionat n termenul prevzut de lege ori un refuz nejustificat privitor la petiie; s existe o vtmare ntr-un drept care nu

146

trebuie dovedit, fiind suficient invocarea vtmrii; s existe o reclamaie sau o sesizare a petiionarului lezat n cauz; soluia dispus de autoritatea administrativ iniial sesizat s nu fie favorabil n sensul solicitat de petent; autoritatea administrativ emitent a actului s se afle n raport de subordonare ierarhic cu autoritatea administrativ n faa creia se exercit calea de atac. Dreptul particularului de a utiliza calea recursului ierarhic este, potrivit lui M. Oroveanu [169, p. 186], de esena organizrii administrative a statului de drept. De aceea nu este necesar ca s fie reglementat prin dispoziii legislative speciale, deoarece el coincide cu dreptul de peti ionare, considerat ca expresie a unei liberti publice i individuale, consacrate de Constituie.

Studiind dispoziiile legislaiei n vigoare, vom constata c, potrivit art. 4 alin. (2) din Legea cu privire la petiionare i art. 14 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, n cazul n care organul emitent are un organ ierarhic superior, cererea prealabil poate fi adresat, la alegerea petiionarului, organului emitent sau organului ierarhic superior. n acelai timp, Legea cu privire la petiionare stabilete n art. 7 alin. (3) c: petiiile, n care snt atacate deciziile organizaiilor care nu au organele lor superioare, precum i deciziile executivelor raionale, primriilor oraelor de subordonare republican, se adreseaz instanei de contencios administrativ.
Referitor la aceast dispoziie, cercettoarea M. Orlov opineaz c este o prevedere contrar procedurii consacrate n Legea contenciosului administrativ, care oblig persoana vtmat, printrun act administrativ, s se adreseze cu cerere prealabil organului emitent, sau, la alegere, organului ierarhic superior, n cazul cnd un astfel de organ exist. Nerespectarea procedurii prealabile, adic adresarea direct n instan pe motiv c autoritatea public prt nu este subordonat unei alte autoriti (dup cum snt consiliile locale i raionale, primarii), constituie unul dintre motivele pentru care instana poate respinge cererea de chemare n judecat (recursul). Prin urmare, fiind indus n eroare de prevederile Legii cu privire la petiionare, persoana vtmat va pierde termenul de declanare a procedurii prealabile (de 30 de zile) i, respectiv, ansa de a fi restabilit n dreptul su subiectiv, vtmat de ctre o autoritate public [162, p. 74-75].

Dac e s contrapunem aceste dispoziii cu prevederile cuprinse de art. 67 alin. (1) din Legea privind administraia public local, vom constata c i deciziile executivelor raionale i a primriilor oraelor (i nu numai) pot fi atacate cu recurs administrativ, i anume la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat. Prin urmare, este extrem de evident incoerena dintre aceste dispoziii legale, moment ce, n viziunea noastr, urmeaz a fi remediat. Totodat, apreciem ca fiind destul de just reglementarea din alin. (4) al aceluiai articol, care stabilete c exercitarea acestui drept (dreptul la exercitarea recursului administrativ) nu lipsete solicitantul de dreptul sesizrii directe a instanei de contencios administrativ, n condiiile legii. 147

Referindu-ne la efectele recursurilor administrative n discuie, vom preciza c, soluionnd fiecare dintre cele dou recursuri, organele competente vor putea dispune msuri diferite. n cazul recursului graios, organul cruia i-a fost adresat (adic emitent), va putea s revoce actul i s emit altul legal n locul lui, s modifice actul sau s resping recursul graios [187, p. 146]. Potrivit art. 15 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, organul emitent este n drept s resping cererea prealabil, fie s admit cererea i, dup caz, s revoce sau s modifice actul administrativ. n ceea ce privete recursul ierarhic, autoritile ierarhic superioare soluionnd contestaiile, reclamaiile, n cazurile n care le admit, pot anula n tot sau n parte actul administrativ sau pot respinge recursul. Autoritatea administrativ ierarhic superioar, n cazul n care anuleaz n tot un act administrativ ilegal, nu poate s emit alt act administrativ, ci va obliga, prin decizia emis, autoritatea administrativ emitent, care i este subordonat, s emit un alt act, dar de aceast dat legal [187, p. 146-147]. Legea contenciosului administrativ (art. 15 alin. (3)), n acest sens, stipuleaz: Organul ierarhic superior este n drept: a) s resping cererea prealabil; b) s admit cererea prealabil i s anuleze actul administrativ n tot sau n parte, s oblige organul ierarhic inferior s repun n drepturi persoana respectiv ori, dup caz, s revoce actul administrativ emis cu acordul su. Dincolo de recursul graios i ierarhic, n literatura de specialitate se mai atest dou tipuri de recursuri: recursul ierarhic impropriu i recursul de tutel. Ne aflm n prezena recursului ierarhic impropriu n cazul n care cererea, petiia este adresat unui organ cu atribuii de control ntr-un anumit domeniu, dar care nu este, n ierarhia administrativ, superiorul ierarhic al organului controlat [90, p. 13].
La rndul su, recursul de tutel se adreseaz autoritii administrative nsrcinate cu controlul deciziilor administraiei publice descentralizate (n cazul nostru oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat), care ns are dreptul de a hotr liber declanarea controlului de tutel [90, p. 13]. Dup cum s-a putut observa, recursul de tutel, nefiind atestat de ctre Legea cu privire la petiionare, este reglementat de Legea privind administraia public local, fiindu-i atribuit un caracter facultativ. Prin urmare, vom insista repetat asupra asigurrii corelaiei dintre actele legislative n vigoare.

n acelai timp, vom ateniona asupra faptului c legislaia n materie mai dispune de unele carene, atestate de unii specialiti, care respectiv, necesit remedieri.
De exemplu, potrivit lui E. Obreja [160, p. 7-8], n legislaie lipsesc normele privind unele cerine de baz, pe care trebuie s le ntruneasc petiiile la ntocmirea i la naintarea acestora. n acest sens, conform cerinelor Parlamentului European [106], Petiia trebuie s fie cuprinztoare i s includ toate elementele pertinente referitoare la subiectul abordat, dar s evite detaliile inutile. Ea trebuie redactat clar i lizibil i poate fi nsoit de un rezumat. Aceste reguli par a fi foarte clare i

148

simple, dar asemenea norme lipsesc n legislaia Republicii Moldova. Lipsa acestora poate avea consecine negative la ntocmirea i depunerea petiiilor, n special, ar putea ncuraja prezentarea unor petiii cu multe detalii inutile, neclare dup coninut, ceea ce nu permite respingerea acestora, dar, totodat, creeaz dificulti la examinarea lor. n acelai timp, susine cercettorul, n legislaia Republicii Moldova nu este clar determinat cine este responsabil de implementarea i de respectarea legislaiei cu privire la petiionare n cadrul instituiei publice. Pe de o parte, snt responsabile persoanele special desemnate pentru lucrul cu petiiile, cancelaria, subdiviziunile interioare, secretariatul, iar, pe de alt parte, conductorul organului. Totodat, nu este clar cine poart rspundere pentru refuzul nentemeiat de a examina petiia, tergiversarea examinrii ei, adoptarea unor decizii ce contravin legislaiei, precum i n cazul n care persoanele nu snt primite n audien. De asemenea, legislaia Republicii Moldova cu privire la petiionare nu reglementeaz transparena i modul de asigurare a transparenei la funcionarea sistemului de petiionare. n acest sens, nu este prevzut prezentarea periodic de ctre instituiile publice a rapoartelor privind funcionarea sistemului de petiionare i activitile efectuate n cadrul acestuia, precum i publicarea acestor rapoarte de activitate. n acelai timp, practic lipsesc reglementri referitoare la prezentarea periodic n Parlament a Raportului privind funcionarea sistemului de petiionare i a rezultatelor supravegherii activitilor de implementare i de respectare a legislaiei cu privire la petiionare, precum i publicarea acestui raport. Pe de alt parte, n viziunea noastr, este puin abordat i capitolul recuperrii prejudiciilor n cadrul recursului administrativ. Ne bazm, n acest sens, i pe constatarea cercettorului enunat mai sus, care i-a expus ngrijorarea fa de poziia MAI al Republicii Moldova, care afirm c petiia nu poate servi ca baz pentru achitarea prejudiciului cauzat (baz poate servi doar decizia instanei judectoreti) [160, p. 16]. Studiind textul Legii cu privire la petiionare, constatm, n acest sens, c petiionarului i se recunoate doar dreptul de a cere recuperarea prejudiciilor (art. 11 lit. f), iar autoritii administrative obligaia de a asigura recuperarea, n condiiile legii, a prejudiciului cauzat (art. 12 alin. (1) lit. b). Deci, din cte se poate observa, legiuitorul este foarte atent n acest sens, evitnd a reglementa expres dreptul peti ionarului de a obine recuperarea prejudiciilor i obligaia autoritii publice de a recupera prejudiciile n cadrul recursului administrativ, evitnd a concretiza i procedura ce urmeaz a fi parcurs. Acest fapt las loc de diferite interpretri, din care nu este exclus nici cea expus de MAI.
ntr-o manier asemntoare opineaz i M. Orlov, n a crei viziune aceste atribuii aparin, de fapt, organelor de justiie administrativ i este greu de imaginat cum autoritatea public va aprecia mrimea prejudiciului cauzat ( n special a celui moral e.n.) i cine din funcionarii si se va ocupa de executarea deciziei adoptate. Aceste prevederi, absolut formale, snt preluate din regimul sovietic,

149

n care aveau scopul formrii iluziei de rspundere a administraiei n condiiile n care nu exista instituia contenciosului administrativ cu instane specializate n aceast materie. Astzi, ele nu au dect scopul de a produce confuzii suplimentare, persoana vtmat fiind indus n eroare: dup care lege s se conduc i ce s cear prin cererea prealabil? [162, p. 136]. Prin urmare, considerm de obligaia legislativului i a executivului de a clarifica aceast situaie la nivel de lege. Generaliznd, vom nota c recursul administrativ are o importan deosebit, n primul rnd, pentru imaginea pe care ceteanul i-o formeaz cu referire la autoritile administraiei publice. Rezolvnd prompt, n interiorul structurilor sale, orice surs de insatisfacie a cetenilor, se va obine, pe de o parte, evitarea senzaiei inutile pe care oricine o ncearc atunci cnd se simte lovit de maina administrativ, iar, pe de alt parte, se poate obine un climat participativ al oamenilor la activitile administraiei publice, fapt ce ar genera creterea eficienei acesteia.

n al doilea rnd, optimizarea procedurilor administrative interne ar genera o administraie mai corect i obiectiv, adic exigent-legal i apropiat de situaiile faptice, ceea ce ar putea determina limitarea sau chiar evitarea recursurilor inutile la instanele judectoreti. n sfrit, pentru societate n ansamblu, avantajele unor proceduri administrative noncontencioase bine dezvoltate snt de natur s compenseze eventualele costuri suplimentare, pe care neaplicarea unor astfel de norme le-ar putea genera.
4.2.3. Recursul administrativ ca procedur prealabil. n literatura de specialitate se argumenteaz c depunerea cererii prealabile la organul emitent sau ierarhic superior este o faz obligatorie n procedura examinrii aciunii n contenciosul administrativ, cu unele excep ii prevzute de lege. Nerespectarea acestei faze, de regul , duce la restituirea cererii de chemare n judecat conform cerinelor art. 170 alin. (1) pct. a) din Codul de procedur civil al RM [43], deoarece persoana care a apelat la instana judectoreasc nu a respectat procedura de soluionare prealabil a pricinii pe cale extrajudiciar, prevzut expres de lege pentru categoria respectiv de pricini. Prin urmare, n unele categorii de litigii reclamanii pot nainta aciunea nemijlocit instanei judectoreti, fr respectarea fazei de depunere a cererii prealabile [234, p. 121] (deci eludnd recursul administrativ). Este vorba despre cazurile de repunere n funcie a funcionarilor publici, militarilor, poliitilor i persoanelor cu statut militar, care, conform art. 5 din Legea contenciosului administrativ, snt subieci cu drept de sesizare n contenciosul administrativ.

n acelai timp, nu se admite naintarea aciunii n contencios administrativ pn la expirarea termenului de soluionare a cererii prealabile (recursului administrativ), deoarece n aceste cazuri, de asemenea, se consider c nu a fost respectat procedura prealabil, instana fiind obligat s restituie cererea de chemare n judecat [1, p. 68]. Deci regula general este c, pentru a putea nainta aciunea n instana de contencios administrativ, reclamantul trebuie s fac dovada c a ndeplinit cerinele legii i a respectat 150

procedura prealabil, adic s-a adresat mai nti autoritii emitente a actului administrativ contestat, i abia dup refuzul acesteia, respectiv dup meninerea actului administrativ, s-a adresat nemijlocit instanei de judecat. Prin esen, aceast condiie este obligatorie. Necesitatea cererii prealabile const n obligarea autoritii de a se pronuna benevol n sensul anulrii actului administrativ sau al ntreprinderii msurilor pretinse de persoan printrun recurs graios, pentru a exclude posibilitatea persoanei de a depune o aciune instanei de contencios administrativ [64, p. 315].
Cercettorii autohtoni apreciaz c procedura prealabil constituie o modalitate mai prompt de soluionare a reclamaiei celui vtmat n dreptul su prin actul administrativ contestat. n urma depunerii cererii prealabile, organul administrativ, care a emis actul, l poate abroga, modifica sau retrage, dup caz, iar dac este sesizat organul ierarhic superior, acesta poate dispune anularea n tot sau n parte a actului administrativ contestat, s oblige organul ierarhic inferior s repun n drepturi persoana respectiv, ori, dup caz, s revoce actul administrativ emis cu acordul su [234, p. 122].

Procedura administrativ prealabil mai prezint un avantaj pentru reclamant n sensul c organul administraiei de stat emitent al actului administrativ sau organul ierarhic superior al acestuia pot verifica i dispune asupra actului contestat att n ceea ce privete legalitatea, ct i oportunitatea acestuia, n timp ce instanele judectoreti nu se pot pronuna dect asupra legalitii actului administrativ contestat [234, p. 122].
n acelai timp, procedura administrativ prealabil este important i pentru nsei autoritile administrative, deoarece, prin recursul administrativ graios pe care l adreseaz acestor autoriti cel vtmat n dreptul su prin actul contestat, organul sesizat l poate racorda el nsui la rigorile legii, fr s mai fie necesar intervenia instanelor judectoreti, i poate adopta msurile corespunztoare pentru restabilirea legalitii nclcate prin actul administrativ reclamat [89, p. 67-81]. ntr-o alt viziune, necesitatea procedurii prealabile este argumentat prin urmtoarele [28, p. 93; 144, p. 158]: emiterea actelor administrative ilegale poate avea loc i din motivul necunoaterii depline a legislaiei n vigoare de ctre funcionari; o bun parte din litigii vor fi soluionate anume n baza acestei proceduri, scutind instanele judectoreti de o suprancrcare; prevederea posibilitii controlului judectoresc ulterior va determina autoritatea public emitent sau ierarhic superioar s examineze obiectiv reclamaia n procedura prealabil; procedura prealabil este mai puin costisitoare, nu este condiionat de anumite taxe de stat i este la ndemna reclamantului, deoarece autoritatea prt se afl, de regul, n raza domiciliului acestuia i nu necesit prezena reclamantului.

Prin urmare, recursul prealabil constituie un mijloc de protec ie a autoritii publice emitente sau care tace, evitnd chemarea sa n judecat ca prt, suportarea unor cheltuieli de judecat , plata unor daune mai mari particularului lezat n dreptul su, i chiar lezarea prestigiului su, prin pierderea unui proces public prin care s-a dovedit nu numai c a vtmat un particular, dar i c a

151

rmas pasiv n nlturarea acestei vtmri. La rndul su, procedura prealabil exercitat n faa organului ierarhic superior mai este apreciat ca avnd o importan pedagogic, i anume aceea de a demonstra organului inferior unde a greit i unde trebuie s-i perfecioneze activitatea [64, p. 318].

Pentru a reliefa nc o dat importana recursului administrativ, se poate conchide c procedura prealabil este garania principal a reparrii insuficienelor i a erorilor administraiei, controlul judectoresc fiind doar o garanie subsidiar, ce intervine n cazul n care garania principal nu a fost suficient pentru satisfacerea celui vtmat.
n contextul dat, M. Orlov susine c procedura prealabil, fiind o etap foarte important [162, p. 137], trebuie s existe ca o posibilitate a autoritilor publice de a-i repara erorile involuntare i a repune persoana n dreptul vtmat, n multe cazuri, printr-o procedur simplificat i mai puin costisitoare pentru ambele pri. n susinerea acestei preri, autoarea invoc i motivaia c administraia public din Republica Moldova se afl la o perioad de tranziie i modernizare, iar o bun parte din funcionarii publici nu snt suficient de pregtii i, ca urmare, emiterea actelor administrative ilegale, de cele mai multe ori, este consecin a necunoaterii legislaiei. n acest sens, procedura prealabil contribuie la perfecionarea continu a funcionarilor publici, care nu doresc s ajung n faa instanei de contencios administrativ [161, p. 74]. Cu toate acestea, precizm c, n pofida avantajelor pe care le prezint recursul administrativ, caracterul obligatoriu al acestuia poate fi interpretat ca fiind o restrngere ilegal a dreptului fiecrei persoane de a avea acces liber la justiie. Sub acest aspect, specialitii strini susin c termenul de 30 de zile, n care autoritatea administrativ este obligat s examineze recursul administrativ, n cazul n care obiectul recursului este anularea actului, este excesiv i de natur s afecteze eficiena proteciei judiciare. Respectiv, o cerere prealabil poate fi prevzut excepional pentru unele cazuri specifice, iar dreptul de a se adresa administra iei i de a-i prezenta oricare tipuri de cereri nu trebuie n mod normal s fie o imixtiune n dreptul la acces liber la justiie [96, p. 5].
n ceea ce ne privete, considerm acceptabil ideea ca accesul liber la justiie al persoanelor fizice i juridice, odat garantat de Constituie, s nu fie ngrdit de obligativitatea respectrii unei proceduri prealabile, deoarece, n unele cazuri, aceasta poate i s nu dea rezultatele scontate, fapt de na-tur s afecteze i mai mult starea particularului care a intervenit cu recursul administrativ. Accep-tarea unei asemenea condiii ar fi admisibil doar n cazul n care, prin recursul administrativ, s-ar facilita activitatea judectorului sau s-ar reduce din termenele de realizare a recursului jurisdicional.

Pornind de la aceste considerente, recursul administrativ, prin esena sa, poate fi apreciat ca un instrument de autocontrol, autoperfecionare i sporire a eficienei pentru administraia public, aducndu-i mai multe beneficii acesteia dect particularului. De aceea, pentru ca administra ia public s-l valorifice cu succes, considerm c nu trebuie mizat doar pe recunoaterea prin lege a caracterului lui obligatoriu, ci cu mult mai bine venit ar fi dezvoltarea transparenei administraiei

152

publice, dialogului i deschiderii acesteia fa de cetean, care, n baza unei ncrederii n obiectivitatea acesteia, va apela, n caz de necesitate, mai curnd la recursul administrativ, evitnd pe ct posibil procedurile ndelungate i adesea dificile ale sistemului juridiciar. 4.3. Concluzii la capitolul 4 n urma analizei controlului i recursului administrativ, evideniem urmtoarele momente: Controlul administrativ ierarhic este valoros prin faptul c se refer la ntreaga activitate a
subiectului controlat, att la actele juridice, ct i la faptele materiale, fiind un control al tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv al celor de oportunitate, existnd de drept obliga ia organelor superioare de a exercita aceast activitate, precum i obligaia juridic a desfurrii n mod constant a controlului. n acelai timp ns, autoritile ierarhic superioare snt chemate s respecte strict competenele ce in de sancionarea ilegalitii i neoportunitii actelor administrative ale autoritilor subordonate. n principiu, dac anularea actelor este un drept incontestabil al acestora, atunci n ceea ce privete suspendarea, aceasta poate fi dispus doar n cazurile expres prevzute de lege. Totodat, autoritile ierarhice nu snt n drept s modifice actele verificate i nici s le substituie, dat fiind inadmisibilitatea ingerinei unui organ n activitatea altuia.

Aceeai problem se pune i n cazul controlului extern specializat. Acest control nu presupune, ca principiu, sanciunea anulrii actului administrativ ilegal, aceast sanciune fiind aplicabil numai atunci cnd legea o prevede expres. Aceasta poate fi dispus de organul administrativ de ramur la cererea subiectului controlului. n ceea ce privete suspendarea actelor, ea poate fi dispus de aceste organe doar n cazul n care tot ele le-au eliberat.
Comparativ cu aceste forme de control, particulariti deosebite implic controlul administrativ exercitat asupra autoritilor administraiei publice locale, n virtutea statutului distinct (autonomie), recunoscut acestora la nivel constituional. Formele de control exercitate asupra acestor autorit i snt determinate de tipurile de competene cu care snt nvestite i, respectiv, cu actele administrative pe care le emit/adopt: competene proprii i competene desconcentrate i delegate. n mod corespunztor, activitatea APL este supus controlului de legalitate i al celui de oportunitate.

n cadrul controlului de legalitate, subiectul controlului, fiind obligat s respecte anumite principii (n special, al proporionalitii, neadmiterea limitrii dreptului autoritilor APL de a se administra autonom etc.), nu este n drept s modifice sau s revoce actul considerat ilegal, ci doar s cear realizarea acestor operaiuni organului emitent, iar n cazul n care acesta nu ia msurile corespunztoare, subiectul controlului este n drept s sesizeze instana judectoreasc. Mai mult, subiectul controlului nu este n drept nici s suspende actele suspectate de ilegalitate, avnd posibilitatea doar s solicite dispunerea suspendrii de ctre instan.

153

La rndul su, controlul de oportunitate implic competene depline pentru subiectul controlului, acesta fiind n drept s modifice sau s revoce actul administrativ pe motiv de oportunitate, i chiar s emit un altul.
Din studiul realizat asupra acestei forme de control, pot fi deduse urm toarele deficiene: lipsa unui nomenclator clar al atribuiilor delegate autoritilor APL, care snt supuse controlului de oportunitate; lipsa unei proceduri legale detaliate de exercitare a unui astfel de control; caracterul declarativ i formal al acestuia, dat fiind lipsa practicrii; reglementarea deficitar a competenelor autoritilor specializate n cadrul exercitrii controlului de oportunitate n activitatea APL. Prin urmare, afirmarea controlului de oportunitate, ca o instituie eficient i necesar sistemului administraiei publice, necesit n mod obligatoriu soluionarea acestor probleme.
n ceea ce privete recursul administrativ, vom nota c acesta are o importan deosebit, n primul rnd, pentru imaginea pe care ceteanul i-o formeaz cu referire la autoritile administraiei publice. Rezolvnd prompt, n interiorul structurilor sale, orice surs de insatisfacie a cetenilor, se poate obine, pe de o parte, evitarea senzaiei inutile pe care oricine o ncearc atunci cnd se simte lovit de maina administrativ, iar, pe de alt parte, se poate obine n timp un climat participativ al oamenilor la activitile administraiei publice, fapt ce ar genera creterea eficienei acesteia.

n al doilea rnd, optimizarea procedurilor administrative interne ar genera o administraie mai corect, adic exigent-legal i apropiat de situaiile faptice, ceea ce ar putea determina limitarea sau chiar evitarea recursurilor inutile la instanele judectoreti. n sfrit, pentru societate n ansamblu, avantajele unor proceduri administrative noncontencioase bine dezvoltate snt de natur s compenseze eventualele costuri suplimentare, pe care aplicarea unor astfel de norme le-ar putea genera.
Recursul administrativ, privit sub aspectul su de procedur prealabil, poate fi apreciat ca un instrument de autocontrol, autoperfecionare i sporire a eficienei pentru administraia public, aducndu-i mai multe beneficii acesteia dect particularului. De aceea considerm c, pentru a-l valorifica cu succes, administraia public nu trebuie s mizeze doar pe recunoaterea prin lege a caracterului lui obligatoriu, ci cu mult mai binevenit ar fi dezvoltarea transparenei administraiei publice, dialogului i deschiderii acesteia fa de cetean, care, n baza unei ncrederi n obiectivitatea acesteia, va apela, n caz de necesitate, mai curnd la recursul administrativ, evitnd, pe ct posibil, procedurile ndelungate i adesea dificile ale sistemului juridiciar.

154

5. CONTROLUL JUDECTORESC UN ULTIM MIJLOC DE ASIGURARE A LEGALITII ACTELOR ADMINISTRATIVE 5.1. Conceptul, esena i valoarea contenciosului administrativ 5.1.1. Rolul controlului judectoresc n activitatea administraiei publice. Asigurarea legalitii procesului de administrare i neadmiterea nclcrii drepturilor persoanelor fizice sau juridice prin acte administrative ilegale nu pot fi realizate pe deplin doar prin controlul administrativ intern i extern, pe care le-am expus deja, ci este necesar i un control din partea puterii judectoreti n baza principiului separaiei i colaborrii puterilor, fr a admite imixtiunea sau nlocuirea de ctre judecat a organelor administraiei publice [162, p. 67]. Prin esen, controlul judectoresc asupra executrii ntocmai a legii de ctre organele administraiei publice este o condiie necesar i important pentru consolidarea ordinii de drept n cadrul oricrei societi. Prezena unui asemenea control n statele democratice nalt dezvoltate se explic prin grija acestora de a ocroti interesele particularilor n faa abuzurilor administraiei. Din acest punct de vedere, controlul jurisdicional asupra administraiei nu este altceva dect totalitatea mijlocelor juridice puse la dispoziia cetenilor pentru a putea aciona n vederea restabilirii ordinii de drept i a drepturilor lor legale tulburate prin actele juridice i faptele materiale ale organelor administraiei de stat, intervenite n aplicarea legilor i n funcionarea serviciilor publice [162, p. 68; 152, p. 7]. Prin urmare, controlul judectoresc asupra legalitii actelor administrative constituie o garanie suplimentar a exercitrii depline de ctre ceteni a drepturilor lor, o protecie juridic mpotriva eventualelor nclcri ale acestor drepturi [32, p. 509].
Din perspectiva dat, necesitatea unui astfel de control asupra activit ii organelor administraiei publice este astzi recunoscut n toate statele i de ctre toi specialitii n probleme de drept.

n acelai timp ns, trebuie s precizm c controlul judectoresc asupra activitii organelor administraiei publice se impune nu numai pentru protecia drepturilor cetenilor, a drepturilor omului, n general, ci i pentru perfecionarea activitii organelor administraiei publice, a sarcinilor generale ale statului [32, p. 509], aspect la care vom reveni pe parcurs. Referindu-ne la particularitile acestei forme de control, vom meniona c acestea deriv din nsi natura justiiei, ca form fundamental de activitate a statului, activitate desfurat de instanele judectoreti. Soluionnd litigiile juridice, instanele judectoreti adopt hotrri care beneficiaz de autoritate de lucru judecat, avnd ca scop restabilirea legalitii atunci cnd aceasta a fost nclcat, precum i aplicarea sanciunilor prevzute de lege persoanelor care s-au fcut vinovate de producerea nclcrilor.

155

Litigii juridice pot s apar i n cadrul activitii desfurate de organele administraiei publice, n cazul n care, n aceast activitate snt nclcate drepturile pe care legea le acord personelor fizice i juridice. Respectiv, cei vtmai n drepturile lor pot reclama instanelor judectoreti, cernd s fie restabilit legalitatea ce a fost nclcat, iar n situaia n care prin acea nclcare le-au fost provocate prejudicii, s li se acorde i despgubiri pentru repararea prejudiciilor [32, p. 509].

Exercitarea controlului judectoresc asupra actelor administrative este stabilit de lege, care reglementeaz competena instanelor judectoreti n acest domeniu, condiiile i procedura de exercitare a controlului. O particularitate a controlului judectoresc asupra actelor administrative const n faptul c atunci cnd exercit controlul asupra activitii administraiei publice, instanele judectoreti trebuie s aprecieze dac aceast activitate este sau nu legal, dar nu au dreptul s se pronune asupra oportunitii acesteia. Aprecierea oportunitii activitii administraiei publice este de competena altor organe, n primul rnd, a nsei organelor administraiei de stat. n ipoteza n care instanele judectoreti ar aprecia i oportunitatea activitii organelor administraiei publice, ar nsemna c ele se substituie acestor organe, ceea ce nu se poate admite n condiiile separaiei puterilor n stat, cnd fiecare categorie de organe de stat desfoar o activitate proprie, specific, precis determinat [32, p. 509].
Prin urmare, controlul judectoresc asupra administraiei se deosebete de cel politic i administrativ, n primul rnd, prin faptul c se refer doar la legalitatea actelor administrative, emise de autoritile publice, i n niciun caz la oportunitatea sau eficien a acestora, iar, n al doilea rnd, dup efectele acestui control, care implic anularea actului administrativ ilegal sau obligarea autoritii publice de a emite actul solicitat de ctre persoana vtmat printr-un refuz nejustificat [162, p. 61].

Prin aceast form de control exercitat asupra administraiei publice, se realizeaz urmtoarele obiective [1, p. 10]: repunerea n drepturi a persoanei vtmate ntr-un drept al su de ctre o autoritate public cu restituirea pagubei, n cazul n care se cere; recunoaterea persoanei ca fiind vtmat ntr-un drept al su att prin emiterea unui act administrativ, ct i prin refuzul unei autoriti publice de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau prin nerezolvarea acesteia n termenul prevzut de lege; consolidarea ncrederii cetenilor n echitatea social i n fora statului ca garant al drepturilor omului; prin anularea actelor administrative ilegale, asigurarea unei nalte eficaciti n activitatea autoritilor publice i exercitarea uniform a legii de ctre acestea pe ntreg teritoriul statului.
Posibilitatea exercitrii controlului judectoresc asupra actelor administrative tempereaz libertatea autoritii publice de a decide i de a se ncadra n limitele legalitii i confer, n acelai timp, persoanelor fizice i juridice ncrederea n corectitudinea actelor, dar i ncrederea n actul de control judectoresc, n situaia n care se consider vtmate n drepturile i interesele lor legitime prin ac-

156

tele administrative ce le atac. Creterea numrului de litigii la instanele de contencios administrativ (n anul 2003 1931 cauze; n 2004 4639; n 2005 3664 [68, p. 140], respectiv, n anul 2008 5787 aciuni naintate n instan i 5198 examinate; n anul 2009 6137 aciuni naintate i 5387 examinate; n anul 2010 6097 aciuni naintate i 5165 examinate [109; 110]) nu reprezint neaprat doar creterea abuzurilor autoritilor publice, ci i un semn al nelegerii corecte a rolului aces-tor instane, precum i ncrederea n legalitatea soluionrii litigiilor de contencios administrativ [62, p. 346].

Astfel, conferirea rolului de soluionare a aciunilor de contencios administrativ puterii judectoreti constituie un pas de importan major n procesul realizrii exigenelor specifice statului de drept.
Din alt punct de vedere, recunoaterea i instituirea contenciosului administrativ n legisla ia Republicii Moldova constituie de fapt, delimitarea materiei administrative de cea civil , care pn nu demult se aplica i pentru soluionarea unor categorii de litigii cu caracter administrativ.

n prezent, att la nivel teoretic, ct i practic, este general acceptat ca acest control judectoresc asupra activitii administraiei publice s fie denumit contencios administrativ, de aceea, innd cont de caracterul distinct al acestei instituii, n cele ce urmeaz ne propunem s expunem unele determinri conceptuale, precum i particularitile acestuia n vederea evalurii impactului asupra legalitii actelor administrative. 5.1.2. Contenciosul administrativ: etimologie, determinri conceptuale i valorice. Etimologic, termenul contencios provine din latin, de la verbul contendere, care nseamn lupt, confruntare. n doctrin, termenul contencios a fost utilizat n principal pentru a face distincia dintre cile de atac mpotriva actelor administrative i recursurile administrative. Un recurs dobndea caracterul de contencios atunci cnd instituiile care soluionau litigiile dintre administraie i ceteni aveau competena de a anula actele ilegale [73, p. 58]. n ceea ce privete semnificaiile sale, termenul de contencios administrativ poate fi utilizat n mai multe accepiuni [32, p. 507]. ntr-o prim accepiune, prin contencios administrativ se nelege activitatea propriu-zis de soluionare a litigiilor, n care cel puin una dintre pri este un organ al administraiei de stat. n aceast accepiune, termenul de contencios administrativ este folosit n sens funcional, de activitate. ntr-o alt accepiune, termenul n cauz poate fi utilizat n sensul de totalitate a organelor care soluioneaz litigiile, n care cel puin una dintre pri este un organ administrativ. n acest caz, termenul de contencios administrativ este utilizat n sens organizatoric, ca sistem de organe. Potrivit unor cercettori, n sensul de sistem de instane jurisdicionale specializate, contenciosul administrativ presupune acel mecanism prin care se asigur repunerea n drepturi a persoanei vtmate ntr-un drept al su legitim de o autoritate public [1, p. 9]. 157

Totodat, prin contencios administrativ se poate percepe i ansamblul normelor juridice care reglementeaz relaiile sociale ce apar n activitatea de solu ionare a litigiilor, n care cel puin una dintre pri este un organ al administraiei publice. n aceast ultim accepiune, contenciosul administrativ reprezint o instituie juridic, n cadrul dreptului administrativ, ca ramur de drept [32, p. 507]. Aceast accepiune cunoate i o alt interpretare, i anume: ca instituie juridic contenciosul administrativ const dintr-un ansamblu de norme de drept administrativ, prin care se stabilete o nou form de rspundere administrativ rspunderea suportat de o autoritate public sau de o alt autoritate asimilat acesteia pentru vtmarea unei persoane prin lezarea unui drept al su, recunoscut de lege, n urma emiterii unui act administrativ ilegal, prin refuzul de a rezolva sau prin nerezolvarea n termenele prescrise de lege a unei cereri referitoare la un drept subiectiv [1, p. 9]. O clarificare a noiunii de contencios administrativ o regsim la cercettorul D. Brezoianu [32, p. 508], potrivit cruia noiunea de contencios administrativ nu trebuie confundat nici cu noiunea de jurisdicie, n general, i nici cu cea de jurisdicie administrativ, n special. n demarcarea acestor trei noiuni, este necesar s fie utilizate ambele criterii, att cel func ional, ct i cel organizatoric, aplicate pentru distingerea celor dou accepiuni ale termenului de contencios administrativ.

Activitatea jurisdicional contencioas are ca obiect rezolvarea unor conflicte juridice aprute din nclcarea legii, deci contencios n general. Prin activitatea jurisdicional necontencioas sau graioas se urmrete recunoaterea pentru prile unor raporturi juridice a drepturilor pe care le au, n scopul asigurrii lor n cazul unor eventuale litigii. Dac prin jurisdicia contencioas sau contencios se nelege soluionarea oricrui litigiu, prin contencios administrativ se percepe soluionarea unui anumit gen de litigii, anume litigiile n care cel puin una dintre pri este un organ al administraiei publice. Deci sfera contenciosului administrativ este mai retrns dect cea de jurisdicie contencioas.
Raportat ns la noiunea de jurisdicie administrativ, noiunea de contencios administrativ este mai larg, deoarece jurisdicia administrativ se refer numai la litigiile soluionate de organele administraiei publice cu atribuii jurisdicionale, n timp ce contenciosul administrativ cuprinde toate litigiile n care cel puin una dintre pri este un organ al administraiei publice, indiferent de organul care soluioneaz aceste litigii. Aadar, ca sfer de cuprindere, contenciosul administrativ se situeaz ntre noiunea de jurisdicie contencioas i cea de jurisdicie administrativ [32, p. 508].

Pentru a nelege esena contenciosului administrativ, considerm necesar a expune cteva viziuni de definire a acestei categorii.
Astfel, n perioada interbelic, n special n doctrina administrativ romneasc, definiia contenciosului administrativ pleca de la sfera normelor juridice aplicabile unui litigiu administrativ, indiferent de instituia care soluiona litigiul. n acest sens, avem defini ia dat de C. Rarincescu (citat de cercettori autohtoni [234, p. 18]): Totalitatea litigiilor aprute ntre particulari i

158

administraiunile publice i n care snt puse n cauz reguli, principii i situaiuni juridice aparinnd dreptului public [194, p. 31]. Mai recent, n sens general, contenciosul administrativ este definit ca fiind totalitatea litigiilor juridice n care se afl administraia public cu cei administrai, indiferent de natura juridic a acestora, de drept comun sau de drept public [155, p. 216]. V. I. Priscaru percepe, prin contencios administrativ, activitatea de soluionare, cu putere de adevr legal, de ctre instanele de contencios administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice n care cel puin una dintre pri este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic a aprut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege [188, p. 7]. V. Vedina definete contenciosul administrativ ca reprezentnd totalitatea litigiilor dintre autoritile publice, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile, libertile i interesele lor legitime, pe de alt parte, deduse din acte administrative tipice sau asimilate considerate ca ilegale, de competena seciilor de contencios administrativ ale instanelor judectoreti, guvernate de un regim juridic predominant de drept public [225, p. 36].
La rndul su, A. Iorgovan propune o definie n sens larg a contenciosului administrativ, potrivit creia acesta reprezint totalitatea litigiilor de competena instanelor judectoreti, dintre un organ al administraiei publice, respectiv, un funcionar public sau, dup caz, o structur autorizat s presteze un serviciu public, pe de-o parte, i alt subiect de drept, pe de alt parte, n care autoritatea public apare ca purttoare a prerogativelor de putere public [115, p. 455]. n literatura de specialitate autohton, prin contencios administrativ se nelege activitatea de soluionare de ctre instanele de contencios administrativ a conflictelor juridice, n care cel pu in una dintre pri este o autoritate public sau o autoritate asimilat acesteia conform Legii contenciosului administrativ, un serviciu public sau un func ionar public, rezultate din adoptarea sau emiterea actului administrativ sau din nesoluionarea n baza legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege [1, p. 10; 25, p. 183]. n mod similar definete contenciosul administrativ M. Orlov, i anume ca fiind activitatea de soluionare de ctre instanele judectoreti specializate, prevzute de lege, a litigiilor n care cel pu in una dintre pri este o autoritate public, un funcionar public al acesteia ori un serviciu public, litigii ap rute din acte administrative ilegale ori din refuzul rezolvrii unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege [161, p. 66].

Potrivit altor cercettori, contenciosul administrativ reprezint totalitatea regulilor aplicabile la soluionarea juridic a litigiilor aprute n urma activitii administrative, ce snt direcionate att spre impunerea unui comportament legal autoritilor administraiei publice n activitatea lor, ct i spre repararea prejudiciilor morale i materiale aprute n urma lezrii unor drepturi ale persoanelor fizice i juridice [144, p. 125; 68, p. 8]. 159

Fr a diminua semnificaia celor enunate, considerm c, definind contenciosul adminis-trativ, ar fi necesar a porni de la esena activitii instanelor de contencios administrativ i scopul acesteia. Prin urmare, contenciosul administrativ poate fi perceput ca un control de legalitate asupra actelor administrative i faptelor asimilate acestora ale administraiei publice, exercitat de ctre in-stanele judectoreti n scopul contracarrii abuzurilor i a exceselor de putere admise de autoriti, aprrii i restabilirii drepturilor persoanelor care au fost vtmate n procesul de administrare. Prin esen, contenciosul administrativ este privit ca fiind, n primul rnd, o institu ie juridic de aprare a drepturilor omului mpotriva eventualelor abuzuri ale organelor administra iei publice i a funcionarilor ei [233, p. 11]. Or funcia principal a instituiei rezid n protejarea drepturilor omului.

n aceeai ordine de idei, cercettoarea E. Aram [14, p. 6-7] noteaz c contenciosul administrativ este un mijloc foarte important pentru ap rarea drepturilor omului, ajutndu-l s se opun unor autoriti abuzive i s obin ctig de cauz mpotriva abuzurilor i actelor ilegale ale autoritilor publice. Alte voci susin c contenciosul administrativ este un instrument juridic la ndemna fiecrui cetean pentru a fi protejat de abuzurile autorit ilor; mijloc fundamental de protecie a drepturilor cetenilor, de rezolvare a conflictelor de interese dintre stat i particulari [25, p. 183]. Din perspectiva dat, contenciosul administrativ nu este altceva dect totalitatea mijloacelor juridice puse la dispoziia cetenilor pentru a putea aciona n vederea restabilirii ordinii de drept i a drepturilor lor legale tulburate prin actele juridice i faptele materiale ale organelor administraiei de stat, intervenite n aplicarea legilor i n funcionarea serviciilor publice [162, p. 68]. n acelai timp, merit atenie i o alt abordare a problemei date, ce poate fi atestat la cercettorul T. Mrejeru [152, p. 41-42], potrivit cruia ntr-un stat de drept, n care distribuia puterilor nu este rigid, ci bazat pe colaborare i control reciproc, aplicarea raional i supl a principiului separaiei puterilor impune att respectarea legalit ii de ctre autoritile publice, ct i controlul legalitii actelor acestora, nfptuit de ctre instanele judectoreti. Doar n aa mod, n viziunea sa, se poate menine echilibrul i ncrederea ntre ceteni i stat, ntre administrai i cei care administreaz, condiii eseniale de existen a unei societi democratice.

ntr-o manier asemntoare se expun i unii cercettori autohtoni, susinnd c contenciosul administrativ rezult din principiul separaiei puterilor n stat, care stabilete legtura dintre puterea judectoreasc i cea executiv prin modalitatea de control judectoresc a activitii organelor administraiei publice [60, p. 356].
Prin urmare, controlul exercitat de instanele de contencios administrativ asupra actelor administrative constituie att o garanie suplimentar a exercitrii depline de ctre ceteni a drepturilor lor, o protecie juridic mpotriva eventualelor nclcri ale acestor drepturi, ct i o garanie pentru asi-gurarea echilibrului ntre puterile statului, a legalit ii n cadrul administraiei publice, pentru perfecionarea activitii organelor administraiei, a activitii generale a statului. Din aceste con-

160

siderente se poate susine c importana deosebit a contenciosului administrativ se fundamenteaz pe dubla sa valen: ca mijloc de protecie a drepturilor omului i ca mijloc de asigurare a echilibrului ntre puteri i a legalitii n activitatea administraiei [49, p. 235; 192, p. 125].

innd cont de aceste momente, vom preciza c instituia contenciosului administrativ constituie o instituie fundamental n orice stat de drept i reprezint instrumentul prin intermediul cruia administraii se pot apra de abuzurile administraiei [234, p. 19]. n pofida faptului c este o idee dominant n doctrin, totui, lund n consideraie evoluia nsi a administraiei publice, considerm c ar fi oportun s privim astzi contenciosul administrativ ca fiind un instrument prin intermediul cruia snt contracarate abuzurile i excesele de putere ale autoritilor publice, att la cererea administrailor, ct i a administraiei publice nsi. Din punct de vedere istoric, contenciosul administrativ a aprut n timpul Revoluiei Franceze de la 1789 n Frana, dezvoltndu-se treptat i n celelalte ri, reprezentnd astfel un mijloc fundamental de protecie a ceteanului. Jurisdicia administrativ a generat dintr-un concurs de circumstane istorice, dar a supravieuit din considerente practice [250, p. 139]. Dar n decursul secolului al XX-lea, multe state europene au perfecionat organizarea instituiei ntr-o manier autonom. Principalele elemente au fost: constituionalizarea contenciosului administrativ; integrarea jurisdiciilor administrative n sfera puterii judectoreti; apropierea regulilor specifice jurisdiciilor civile de cele specifice jurisdiciilor administrative [79, p. 57-58].
n Republica Moldova, instituia contenciosului administrativ a aprut mult mai trziu, dup mai mult de 200 de ani de existen a acesteia n Frana i dup 130 de ani de funcionare a sa n Romnia. S-a produs acest fapt, n cadrul procesului de reformare i democratizare a Republicii Moldova, cnd sub influena opiniei publice mondiale i sub presiunea forelor democratice interne, s-a impus cu consecven reglementarea juridic a rspunderii statului (administraiei) pentru erorile, abuzurile i pagubele aduse particularului prin actele ilegale ale autoritilor publice i ale funcionarilor acestora [120, p. 179]. Un rol deosebit n acest sens l-au avut aderarea i ratificarea de ctre Republica Moldova a instrumentelor internaionale i regionale de protecie a drepturilor i libertilor omului, care au stat la baza democratizrii relaiilor dintre stat i ceteni [55, p. 109].

Drept rezultat, la nivel constituional i legislativ s-a conturat un cadru juridic adecvat de soluionare a litigiilor dintre administraie i cei administrai aprute din acte de putere public.
O prim formulare clar a principiului responsabilitii administraiei n faa particularului a fost consacrat n art. 53 alin. (1) din Constituia Republicii Moldova, i anume: Persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. Prin esen, acesta este temeiul constituional al contestrii actelor

161

autoritilor publice i a rspunderii acestora pentru vtmrile aduse prin nesocotirea sau nclcarea drepturilor i libertilor legitime ale persoanei [75, p. 59].
Acest drept este garantat prin instituirea unui control judectoresc asupra actelor administrative, dar i a rspunderii patrimoniale a statului pentru vtmrile aduse persoanelor prin fapte ilegale sau erori ale funcionarilor publici. Dreptul menionat, dup cum susin unii cercettori [60, p. 286-287], este o garanie constituional de asigurare a celorlalte drepturi i liberti constituionale, un suport juridic pentru exercitarea diverselor forme de control asupra activitii autoritilor publice.

n general, se apreciaz c, n Republica Moldova, contenciosul administrativ s-a instituit ca o form juridic de aprare a drepturilor omului mpotriva eventualelor abuzuri ale organelor administraiei publice i ale funcionarilor care i desfoar activitatea n cadrul acestor organe, astfel nct oricine se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, printrun act administrativ al unui organ al administraiei publice, s poat cere i s obin anularea sau modificarea actului respectiv i repararea pagubei cauzate. Astfel, instituia contenciosului administrativ apare ca un mecanism de garantare a drepturilor fundamentale, mpreun cu Curtea Constituional i Avocatul Parlamentar [234, p. 20].
Dezvoltarea principiului i a dreptului n discuie o regsim n Legea contenciosului admi-nistrativ [124], care traseaz scopul de baz al contenciosului administrativ, i anume: contracararea abuzurilor i exceselor de putere ale autoritilor publice, aprarea drepturilor persoanei n spiritul legii, ordonarea activitii autoritilor publice, asigurarea ordinii de drept (art. 1 alin. (1)).

n plan teoretic, susine M. Orlov [162, p. 76-77], acest scop este demn de invidiat de orice stat democratic, n practic ns se va realiza cu adevrat doar atunci cnd autoritile publice i instanele de contencios administrativ se vor ptrunde de esena acestuia i vor accepta ideea responsabilitii statului i a rigorilor justiiei administrative.
Rolul deosebit al acestui act legislativ deriv n faptul c: a creat o instan de judecat specializat, pe principiile existente n practica statelor democratice; a asigurat realizarea principiului constituional de verificare a actelor administrative de ctre instane specializate i supunerea acestora controlului judectoresc; a sporit accesul persoanelor fizice i juridice la justiie; a oferit posibilitatea de contestare n justiie a actelor administrative ilegale; a contribuit la sporirea responsabilitii autoritilor administraiei publice pentru procesele decizionale etc. [68, p. 21]
Se poate constata c Legea contenciosului administrativ are o importan deosebit pentru construcia statului de drept n ara noastr. Ea pune la dispoziia oricrei persoane un instrument eficace mpotriva abuzurilor autoritilor administrative, mijloace de restabilire a legalitii nclcate, de repunere n drepturi a celor vtmai prin actele administrative ilegale, de sancionare a celor care folosesc abuziv competena pe care o au cu referire la emiterea actelor administrative [167, p. 233].

162

Prin esena sa, contenciosul administrativ are un impact continuu asupra autorit ilor publice, urmrind contracararea abuzurilor i a exceselor de putere, ordonarea activitii i asigurarea ordinii de drept. Contracararea abuzurilor i a exceselor de putere se realizeaz prin evaluarea puterii discreionare a autoritii publice prte, raportnd-o la situaia de caz concret pentru a stabili dac limitele acesteia snt depite, iar autoritatea public a intrat n zona excesului de putere. Ordonarea activitii autoritilor administraiei publice este realizat, n principal, prin intermediul rspunderii n contencios administrativ. Rspunderea intervine ca finalitate a controlului judectoresc, exercitat n cadrul procesului de contencios administrativ i poate s preia forma plii despgubirilor stabilite de instan (dac reclamantul a solicitat acordarea acestora) i obligarea autoritii publice de a emite actul administrativ solicitat. Astfel, ndreptirea persoanei vtmate ntr-un drept al su de o autoritate public nu poate fi fcut n alt mod dect prin tragerea la rspundere a autoritii prte. Rspunderea administrativ-patrimonial generat de contenciosul administrativ este o form nou de rspundere nu doar n dreptul administrativ, dar i n legislaia rii noastre, a crei apariie a fost determinat de instituirea contenciosului administrativ i care poart un caracter complex i urmeaz a fi abordat de tiina dreptului administrativ ntr-o manier interdisciplinar [166, p. 250]. Existena unor msuri concrete de rspundere a administraiei pentru daunele cauzate prin acte de putere public impune o atitudine mult mai profund i exigent a funcionarilor publici fa de atribuiile cu care snt nvestii, fa de nivelul lor de profesionalism i necesitatea de perfecionare continu a performanelor profesionale din domeniul de activitate. Faptul consacrrii n legislaie a acestei forme de rspundere este o garanie a restabilirii particularului n dreptul su vtmat de ctre o autoritate public i sporete ncrederea acestuia n natura democratic a guvernrii [162, p. 76].

Un scop final al contenciosului administrativ ine de asigurarea ordinii de drept n cadrul activitii administraiei publice, care este redus doar la cazurile cnd autoritile publice (guvernanii) se abat de la normele dreptului. n acest sens, controlul judectoresc asupra executrii ntocmai a legii de ctre organele administraiei publice este o condiie necesar i important pentru consolidarea ordinii de drept n general n cadrul statului.
S-ar putea aprecia n final c, prin intermediul contenciosului administrativ, snt transpuse n realitate un ir de obiective eseniale, cum ar fi: repunerea persoanelor n drepturi, eficientizarea activitii organelor administraiei publice, sporirea forei statului ca garant al legalitii.

5.2. Categoriile contenciosului administrativ i particularitile acestora n funcie de competena instanei de contencios administrativ, n doctrin se face distincie ntre contencios administrativ de anulare i contencios administrativ de plin jurisdicie.
Contenciosul administrativ de anulare este categoria de contencios administrativ n care instana de contencios administrativ poate s anuleze sau s modifice (s dispun modificarea e.n.)

163

un act administrativ ilegal, adoptat sau emis de o autoritate public ori s oblige o autoritate public s rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. Instana de contencios administrativ din cadrul acestei categorii nu este n drept s rezolve repararea pagubelor, aceasta realizndu-se ntr-un litigiu separat, de ctre instanele de drept comun [234, p. 22; 1, p. 11]. Contenciosul administrativ de plin jurisdicie, spre deosebire de cel de anulare, const n dreptul instanei competente de a anula actul administrativ atacat, de a obliga autoritatea administrativ s emit un act administrativ sau alt nscris, precum i de a o obliga la depgubiri, care pot fi solicitate fie n cadrul aciunii iniiale, fie separat, cnd ntinderea pagubei nu era cunoscut la data introducerii aciunii [162, p. 70]. n baza celor expuse, am putea susine c contenciosul administrativ n Republica Moldova este un contencios administrativ de plin jurisdicie, persoana vtmat ntr-un drept al su recunoscut de lege fiind ndreptit s obin anularea actului administrativ ilegal, obligarea autoritii publice respective de a-i recunoate un anumit drept, precum i recuperarea prejudiciului material i al celui moral cauzat.
n literatura de specialitate se face referire i la un contencios subiectiv, i la unul obiectiv. Astfel, potrivit lui T. Mrejeru [152, p. 49-50], denumirea de contencios subiectiv se bazeaz pe no-iunea de drept subiectiv, perceput ca facultate sau prerogativ recunoscut de lege unor persoane (fizice sau juridice) subiect activ al raportului juridic, de a pretinde subiectului pasiv s svreasc o anumit aciune sau s se abin de la svrirea unei aciuni. Este un contencios subiectiv, deoarece este strns legat de titularul unui drept subiectiv, participant la un raport juridic concret. n acest caz, ac iunea n contencios este un mijloc procedural care asigur protecia dreptului subiectiv.

Contenciosul obiectiv are la baz noiunea de drept obiectiv, care exprim faptul c acel ansamblu de norme juridice existente este independent de subiectele raportului juridic concret n care ele apar cu drepturi i cu obligaii determinate i care decurg din dreptul obiectiv. Este un contencios obiectiv, deoarece raportarea actului administrativ dedus n justi ie se face la dreptul obiectiv, adic la totalitatea normelor juridice n vigoare la un moment dat n stat.
Deosebirea dintre cele dou tipuri de contencios deriv i din faptul c dac admisibilitatea aciunii n contencios administrativ subiectiv este condi ionat de existena dreptului subiectiv (vtmat e.n.), admisibilitatea aciunii n contencios obiectiv este determinat de un singur factor: ilegalitatea. n acelai timp, precizeaz cercettorul, contenciosul subiectiv are drept scop protejarea drepturilor subiective care aparin unei persoane fizice sau juridice determinate, individualizate, n timp ce contenciosul obiectiv are ca scop asigurarea legalit ii i promovarea intereselor generale la nivelul unitilor administrativ-teritoriale [152, p. 50] i nu numai. Contenciosul subiectiv i are baza legal n dispoziiile art. 53 alin. (1) din Constituia RM i art. 1 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, iar contenciosul obiectiv i are baza juridic

164

att n Legea enunat, ct i n dispoziiile unor legi speciale, precum Legea privind administraia public local, Legea cu privire la procuratur, Legea cu privire la conflictul de interese etc.

Pentru a percepe mai bine aceste tipuri de contencios, considerm necesar a studia subiecii cu drept de sesizare n contenciosul administrativ, care snt n principiu stipulai n art. 5 din Legea contenciosului administrativ, precum urmeaz: a) persoana, inclusiv funcionarul public, militarul, persoana cu statut militar, care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri; b) Guvernul, Cancelaria de Stat, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat, preedintele raionului i primarul; c) procurorul; d) avocatul parlamentar; d ) Comisia Naional de Integritate; e) instanele de drept comun i cele specializate, n cazul ridicrii excepiei de ilegalitate; f) alte persoane, n conformitate cu legislaia n vigoare. n studiile de specialitate [144, p. 125], aceti subieci snt clasificai n dou categorii: subieci generali (persoana (fizic sau juridic); funcionarul public; militarul; persoana cu statut militar) i subieci speciali (respectiv, autoritile enumerate).
Comparnd prevederile art. 5 din Legea contenciosului administrativ cu dispoziile art. 53 alin. (1) din Constituie, putem constata c textul constituional recunoate dreptul de a porni o aciune n contencios administrativ doar unei persoane vtmate, consacrnd astfel doar contenciosul subiectiv (apreciat de specialiti ca fiind unicul necesar la moment pentru Republica Moldova [162, p. 107]).
1

Pentru ca persoana s devin subiect cu drept de sesizare n contencios administrativ, este necesar ca s fie vtmat: ntr-un drept al su recunoscut de lege (persoana putnd s-i apere doar propriile drepturi i doar n cazul cnd acestea snt recunoscute de lege); de ctre o autoritate public sau un subiect de drept privat, asimilat autoritilor publice, prin lege; printrun act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri. n ceea ce privete ceilali subieci cu drept de sesizare a instanei de contencios administrativ, prin consacrarea acestora a fost instituit contenciosul obiectiv.
Astfel, potrivit art. 68 alin. (4) din Legea privind administra ia public local, n cazul n care, n termenul de 30 de zile de la data primirii notific rii, autoritatea local emitent a unui act administrativ considerat ilegal i-a meninut poziia sau nu a reexaminat actul contestat, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate sesiza instana de contencios administrativ (n termen de 30 de zile de la data primirii notificrii refuzului de a modifica sau de a abroga actul contestat sau n cazul tcerii autoritii locale emitente n termen de 60 de zile de la data notific rii cererii de modificare sau de abrogare a actului n cauz). Iar n cazul n care consider c actul poate avea consecine grave, n scopul prevenirii unei pagube iminente, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate sesiza direct instana de contencios administrativ dup primirea actului pe care l consider ilegal, ncunotinnd de ndat autoritatea local emitent (art. 69 alin. (1)).

165

Pe de alt parte, n scopul de a proteja autoritile administraiei publice locale, care dispun de autonomie, fa de ingerina autoritilor centrale (n special a organelor de control), legea prevede dreptul acestora ca n cazul n care consider c decizia subiectului controlului de oportunitate este ilegal, s o atace n instana de contencios administrativ (art. 70 alin. (3)).
Cu toate acestea, dup cum atenioneaz i M. Orlov, APL nu poate cere anularea acestei decizii pe motiv de exces de putere sau declararea ilegalitii acesteia, deoarece legiuitorul i-a prescris ce poate cere, ntr-o formul destul de vag (n urmtorul alineat al aceluiai articol) [162, p. 110]. Este vorba de suspendarea de urgen a deciziei subiectului controlului de oportunitate sau adoptarea unor alte msuri provizorii, dac exist pericolul unor pagube iminente. Pe fondul acestei probleme, vom expune o alt opinie atestat n literatura de specialitate, mai bine zis o propunere de lege ferenda referitoare la consacrarea dreptului autoritilor APL, persoanelor fizice i juridice s acioneze n instan oficiile teritoriale ale Ministerului Administra iei Publice locale (n prezent oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat) n cazul cnd, prin aciunile acestora, au fost lezate interesele generale ale localitii ori ale unor presoane n parte [68, p. 37; 67, p. 43].

n viziunea noastr, pentru a susine sau nu propunerea e necesar mai nti s o nelegem corect. Astfel, n ceea ce privete situaia lezrii intereselor unor persoane n parte, considerm c, n cazul n care prin interese percepem drepturile acestor persoane, atunci o asemenea reglementare deja exist. n cazul n care termenul interese l nelegem n sens direct, atunci trebuie s recunoatem c n general prin contenciosul administrativ din ara noastr nu snt aprate interesele persoanelor, ci doar drepturile acestora.
n ceea ce privete lezarea intereselor generale ale localitii, iari survine problema intereselor, i nu doar. n ipoteza n care vom admite prin interese drepturile localitii, este important, dar i dificil de stabilit cum anume acestea ar putea fi nclcate. n general, pornind de la faptul c vtmarea /nclcarea drepturilor, prezumat de instituia contenciosului administrativ, poate fi produs doar printr-un act administrativ sau fapt asimilat acestuia, vom meniona c oficiile teritoriale, n cadrul exercitrii controlului de legalitate, nu snt n drept s se substituie organelor APL n adoptarea/emiterea actelor administrative. Concomitent, i organelor APL, am putea spune c le este permis meninerea poziiei referitoare la legalitatea actelor proprii, fiind facultativ executarea notificrilor oficiilor teritoriale, fapt ce poate fi doar contestat de ctre acestea n instana de judecat. Respectiv, dat fiind faptul c controlul exercitat de oficiile teritoriale se rsfrnge asupra APL doar prin intermediul notificrilor, practic APL nu are un obiect al aciunii n contencios administrativ.

Prin urmare, cel puin sub acest aspect, propunerea naintat de A. Dastic nu poate fi acceptat. Mai mult dect att, autoarea se refer la aciunile oficiilor teritoriale prin care snt lezate interesele generale ale localitii ori ale unor presoane n parte, moment i mai distanat de obiectul aciunii n contencios administrativ (care eventual ar putea fi contestat prin alte mijloace).

166

Revenind la problema contenciosului administrativ obiectiv, n concret la subiecii de sesizare, ne vom referi la avocaii parlamentari, care, n urma examinrii cererilor parvenite de la petiionari, snt n drept fie s apeleze la recursul administrativ, n baza art. 27 alin. (1) din Legea privind avocaii parlamentari [125] (n situaiile n care constat unele nclcri ale drepturilor petiionarului, prezint organului sau persoanei cu funcii de rspundere respective ale crei decizii sau aciuni (inaciuni), dup prerea sa, ncalc drepturile i libertile constituionale ale omului un aviz care va conine recomandri privind msurile ce urmeaz a fi luate pentru repunerea imediat n drepturile nclcate a petiionarului i ncunotineaz despre aceasta petiionarul. n cazul n care avocatul parlamentar nu este de acord cu msurile ntreprinse, el este n drept s se adreseze organului superior pentru luarea msurilor de executare a recomandrilor cuprinse n aviz, fie s adreseze n instana de judecat o cerere n aprarea intereselor petiionarului, ale crui drepturi i liberti constituionale au fost nclcate (art. 28 alin. (1)).
n literatura de specialitate se apreciaz c rolul avocailor parlamentari este redus semnificativ prin faptul c, prin lege, se exclude controlul asupra actelor Parlamentului, Preedintelui, Guvernului, i, n general, legiuitorul nu consacr nite condiii clare de sesizare a instanei de contencios admi-nistrativ. Mai mult, este cel puin discutabil faptul c refuzul avocatului de a primi cererea din partea petiionarului i decizia de respingere a cererii nu pot fi atacate (potrivit art. 20 alin. (3) i art. 28 alin.

(4) din Legea privind avocaii parlamentari), fiind astfel echivalate cu decizii irevocabile date doar de instane judectoreti. Prin urmare, se conchide c avocatul parlamentar nu se prea manifest n calitatea de subiect cu drept de sesizare a instanei de contencios administrativ [162, p. 114-115].

n continuare, vom meniona c dreptul de a sesiza instana de contencios administrativ i este recunoscut i procurorului, n baza art. 5 lit. c) din Legea contenciosului administrativ. Dezvoltarea acestor prevederi poate fi gsit n Legea cu privire la procuratur (art. 19), n care se reglementeaz procedura exercitrii acestui drept, dup cum urmeaz: (1) Dac n exercitarea atribuiilor a depistat acte administrative ilegale cu caracter normativ sau individual, emise de un organ sau de o persoan cu funcie de rspundere, care ncalc drepturile i libertile ceteanului, procurorul este n drept s le conteste cu recurs. (2) Recursul va fi examinat de organul respectiv sau de persoana cu funcie de rspundere n termen de 10 zile de la data primirii lui, iar n cazul examinrii de un organ colegial, la prima lui edin. Rezultatele examinrii recursului se comunic imediat n scris procurorului. (3) n caz de respingere nentemeiat sau de neexaminare a recursului, procurorul este n drept s reclame actul administrativ n instan de judecat competent pentru a fi declarat nul.
Din aceste prevederi legale putem deduce cteva momente importante: temeiul sesizrii instanei de contencios administrativ de ctre procuror poate servi nclcarea drepturilor i libertilor

ceteanului printr-un act administrativ ilegal; sesizarea este posibil doar n urma exercitrii 167

recursului administrativ i nemijlocit n caz de respingere nentemeiat sau de neexaminare a recursului de ctre organul sau persoana cu funcii de rspundere care a emis actul.
Deci, spre deosebire de avocatul parlamentar, care, potrivit art. 28 alin. (1) din Legea cu privire la avocaii parlamentari, este n drept s opteze pentru recursul administrativ sau pentru recursul contencios, procurorul este obligat s respecte procedura prealabil a contenciosului administrativ. Un alt moment pe care inem s-l precizm este c procurorul poate sesiza instana de judecat competent (sesiznd prin aceasta instana de contencios administrativ) i n cazul nclcrii ...libertilor ceteanului printr-un act administrativ ... (situaie ce poate fi atestat i n cazul avocatului parlamentar, aici fiind vorba chiar de drepturi i liberti constituionale). Evident, acest moment nu corespunde nici prevederilor Constituiei i nici celor din Legea contenciosului administrativ, care stipuleaz posibilitatea sesizrii instanei de contencios administrativ doar n cazul vtmrii unei persoane ntr-un drept al su recunoscut de lege. Evalund practica exercitrii de ctre procuror a dreptului de sesizare a instanei de contencios administrativ, M. Orlov constat c reformarea prea lent a instituiei procuraturii a condus la anihilarea calitii de reclamant a procurorului n asemenea aciuni [162, p. 113; 164, p. 411].

Acest moment poate fi dedus i din rapoartele anuale ale procurorului general, potrivit crora, n anul 2011, n procedura contenciosului administrativ au fost naintate de ctre procurori 41 de cereri [205, p. 51-56] (n anul 2010 40 de cereri [206, p. 67]). n aceeai ordine de idei, este de remarcat i dreptul Comisiei Naionale de Integritate de a sesiza instana de contencios. Astfel, potrivit Regulamentului su de organizare i funcionare [196], Comisia: ...d) constat nerespectarea dispoziiilor legale privind conflictul de interese i privind incompatibilitatea, sesiznd organele competente n vederea tragerii persoanelor respective la rspundere disciplinar sau, dup caz, n vederea ncetrii mandatului, a raporturilor de munc sau de serviciu ale acestora;e) sesizeaz instana de judecat n cazul n care constat c una dintre persoanele supuse dispoziiilor legale privind conflictul de interese a emis/adoptat un act administrativ, a ncheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu nclcarea dispoziiilor legale privind conflictul de interese, n vederea constatrii nulitii actului respectiv .... Potrivit art. 12 alin. (2) din Legea cu privire la conflictul de interese [126], Comisia Naional de Integritate poate sesiza instana de judecat pentru constatarea nulitii actelor administrative emise/adoptate sau actelor juridice ncheiate cu nclcarea dispoziiilor legale privind conflictul de interese, din oficiu sau la cererea persoanei care se consider lezat n drepturi, ca urmare a unui conflict de interese.
Prin esen, putem aprecia c este o instituie nou pentru ara noastr, a crei eficien credem c va fi dovedit doar n timp. La moment, cert este faptul c n cazul n care i va dovedi eficiena,

168

va consolida rolul contenciosului administrativ obiectiv n asigurarea legalitii actelor administrative i, implicit, n aprarea drepturilor particularilor.
Un alt subiect cu drept de sesizare a instanei de contencios administrativ snt instanele de drept comun i cele specializate, n cazul ridic rii excepiei de ilegalitate. Ne vom reine atenia asupra acestei instituii juridice, dat fiind faptul c prezint un interes deosebit din punct de vedere teoretic i practic, mai ales sub aspectul actelor n legtur cu care se invoc excepia de ilegalitate.

Pentru nceput, ns, vom meniona c n doctrina romneasc mai veche, excepia de ilegalitate (cunoscut ca excepia de nelegalitate) a actelor administrative a fost definit ca fiind un mijloc de aprare prin care, n cadrul unui proces pus n curgere pentru alte temeiuri dect nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din pri, ameninat s i se aplice un asemenea act ilegal, se apr invocnd acest viciu i cere ca actul s nu fie luat n considerare la soluionarea speei [86, p. 260]. Prin esen, presupune o cale procedural prin care instana, din oficiu, procurorul sau o persoan interesat, parte ntr-un proces n desfurare, solicit constatarea ilegalitii unui act administrativ, fr s mai fie necesar s recurg la aciunea direct n anularea actului [85, p. 49-50]. Astfel, invocarea excepiei de ilegalitate declaneaz controlul judectoresc indirect, cu care nu se confund, constituind doar mijlocul prin care se realizeaz verificarea legalitii actului administrativ [201, p. 373-374]. Pentru a nelege mai bine esena instituiei date, vom expune trsturile ce-i snt caracteristice, atestate n literatura de specialitate, dup cum urmeaz [37, p. 100-104]: - excepia de ilegalitate constituie un mijloc de control indirect al legalitii actelor administrative [219, p. 121], dar prin care nu se restabilete legalitatea constituional exprimat prin principiul supremaiei legii, deoarece actul nu este desfiinat; - excepia de ilegalitate constituie un mijloc de aprare i nu este o excepie de procedur sau de fond, dar care se poate invoca printr-o cale procedural, cu scopul nlturrii unui act administrativ ilegal din judecat, dar nu prin anularea lui, ci prin neluarea lui n considerare; - excepia de ilegalitate este de ordine public, chiar dac efectele ei se produc inter partes litigantes, motiv pentru care ea poate fi ridicat naintea oricrei instane judectoreti i n orice stadiu s-ar afla procesul; - excepia de ilegalitate poate fi ridicat de orice parte care are interes n proces, chiar i de autoritatea public sau de instan din oficiu; - excepia de ilegalitate este imprescriptibil;
- excepia de ilegalitate, odat constatat ilegalitatea actului administrativ, nu duce la desfiinarea acestuia, ci doar la nlturarea lui din judecata cauzei n care a fost ridicat excepia i, ca

urmare, legalitatea lui se va meniona n considerentele hotrrii fondului, dar nu i n dispozitivul ei. 169

Hotrrea prin care s-a soluionat excepia de ilegalitate va avea puterea de lucru judecat, dar numai n cauza n care a fost ridicat, respectiv inter partes. Aadar, dincolo de toate momentele pozitive ale acestei instituii (mai ales, accentuarea rolului instituiilor specializate n judecarea legalitii actelor administrative), la momentul instituirii, mai ales n calitate de materie absolut nou pentru ara noastr, totui, n prezent, aceasta este considerat a fi una inaplicabil [162, p. 117; 164, p. 414], deoarece, n urma modificrii Legii contenciosului administrativ din anii 2001 i 2002, excepia de ilegalitate a fost limitat doar la verificarea actului administrativ cu caracter normativ, excluzndu-se posibilitatea de verificare pe aceast cale a legalitii actelor administrative individuale, care, comparativ cu actele normative, necesit mult mai frecvent un control al legalitii.
Sub aspect comparativ, menionm c n sistemul de drept al Romniei, nemijlocit n Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, este prevzut c drept obiect al excepiei de ilegalitate poate fi doar un act administrativ unilateral cu caracter individual (n urma modificrilor legislative operate n anul 2007 au fost excluse actele administrative normative). Prin urmare, unii cercet tori consider aceast situaie mai mult dect criticabil, deoarece printr-un act administrativ normativ nu se poate aduce atingere unui drept subiectiv sau unui interes legitim garantat de lege unei persoane, vtmarea producndu-se doar n momentul n care este comunicat sau pus n aplicare un act administrativ individual, emis n baza actului administrativ normativ [88, p. 63].

n acelai timp, pot fi atestate voci care susin o asemenea stare de lucruri, argumentarea fiind mai mult dect plauzibil. Este vorba de A. Trilescu i A. A. Trilescu, care susin c logica instituirii procedurii excepiei de nelegalitate este aceea de a nu se ine seama, la soluionarea procesului de fond, de un drept nscut printr-un act administrativ ilegal, invocat de beneficiarul su parte n proces mpotriva celeilalte pri. Or un asemenea drept subiectiv nu poate fi dobndit dect printr-un act administrativ individual (nu normativ), care n procesul de fond, reprezint un mijloc de prob a dreptului de care se prevaleaz titularul (beneficiarul) su. Dac actul este ilegal, dovada dreptului este inadmisibil, iar, n consecin, procesul de fond se va soluiona fr a se ine seama de actul administrativ invocat de partea creia este destinat. Deci, numai n situaia n care o parte din procesul de fond opune celeilalte pri un drept (material), subiectiv, nscut printr-un act administrativ individual, care ia natere n cadrul unei proceduri speciale, se justific intervenia judectorului specializat (de contencios administrativ) pentru a (putea) aprecia legalitatea actului din care izvorte acel drept i, implicit, valabilitatea dreptului dedus judecii [220, p. 165-166].
Aceasta a fost raiunea pentru care, n principiu, procedura excepiei de ilegalitate a fost reglementat de art. 4 din Legea nr. 554/2004 ca o chestiune prejudicial survenit n cadrul proceselor de drept comun, avnd ca obiect actele administrative unilaterale cu caracter individual, ci

170

nu ca un simplu incident procedural (chestiune prealabil), de competena judectorului nvestit cu aciunea principal [220, p. 166].
Actele administrative normative, neputnd da natere unor drepturi subiective, care ar putea fi invocate de ctre o parte din proces mpotriva celeilalte pri, n scopul influenrii pe fond a pro-cesului, nu snt supuse excepiei de ilegalitate reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 (nefiind necesar o asemenea procedur n cazul lor). Dac, totui, printr-o dispoziie a unui act normativ ia natere un dret subiectiv, acea dispoziie dobndete caracter individual i, numai n acest caz, ea poa-te face obiectul excepiei de ilegalitate reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 [220, p. 167].

n cazul incidenei unui act normativ n soluionarea unui proces (indiferent de natura lui de drept public sau privat), judectorul, nvestit cu soluionarea cauzei, are de nfptuit o activitate de interpretare i aplicare a legii (n sens general), potrivit principiului ierarhiei normelor juridice. Astfel, prioritatea unei legi fa de o hotrre normativ a Guvernului sau a unei asemenea hotrri fa de un ordin normativ al unui ministru poate fi stabilit direct de ctre judectorul procesului de fond, fr a fi necesar declanarea procedurii excepiei de ilegalitate reglementat de art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu consecina suspendrii judecrii cauzei i sesizrii instanei de contencios administrativ competente pentru soluionarea excepiei de ilegalitate. Cu alte cuvinte, n activitatea de aplicare a legii, n sens general, nu este necesar pronunarea a priori a unui judector specializat n contencios adinistrativ asupra aplicabilit ii unor acte normative incidente ntr-un proces, ntruct este de notorietate c actul cu for juridic superioar prevaleaz fa de actul cu for juridic inferioar. Tot astfel, judectorul cauzei care are abilitarea, dar i ndatorirea, s stabileasc norma juridic aplicabil litigiului su n cazul conflictului de legi n timp sau n spa iu ori al neconcordanei ntre dreptul naional i dreptul european, fr a urma, dac legea nu prevede n mod expres, o procedur prejudicial la o instan specializat [220, p. 167-168].

Astfel, teza potrivit creia i actele administrative normative pot face obiectul excepiei de ilegalitate poate fi acceptat n viziunea cercettorilor dai doar dac aceast excepie este calificat ca incident procedural de drept comun, iar nu ca procedur special cu caracter prejudicial, dup cum este reglementat de Legea nr. 554/2004 [220, p. 170-171].
Prin urmare, excepia de ilegalitate invocat n faa instanei de contencios administrativ, indiferent de obiectul i sediul reglementrii ei, este o excepie procedural prealabil (nu cu caracter prejudicial) i, deci, nu poate fi soluionat separat de aciunea principal. Mai mult, se consider c aceeai soluie se impune i n cazul excepiei de ilegalitate a actelor administrative normative invocate n faa instanelor de drept comun. De alfel, i dreptul european [248; 249] recunoate numai excepia de ilegalitate (prealabil) a actelor administrative normative ale instituiilor UE.

Totodat, se consider c pentru asigurarea respectrii dreptului la un proces echitabil, n componenta sa referitoare la soluionarea cauzelor ntr-un termen rezonabil, este necesar ca legea s

171

prevad (n mod expres) c excepia de ilegalitate a actelor administrative unilaterale, indiferent de caracterul lor normativ sau individual, invocat n faa instanelor de contencios administrativ, precum i excepia de nelegalitate a actelor administrative normative, indiferent de instana n faa creia se invoc, nu suspend judecata cauzei de fond (pn la soluionarea excepiei), ci instana nvestit cu aciunea principal va aprecia motivat, n considerentele hotrrii sale, asupra aplicabilitii sau inaplicabilitii (n cauza sa) a actului contestat pe calea excepiei [220, p. 174-175]. Ca rezultat, cercettorii susin justeea limitrii excepiei de ilegalitate numai la actele administrative unilaterale individuale. Din cte se poate observa, n sistemul nostru de drept situaia este absolut contrar, excepia de ilegalitate putnd fi invocat doar n cazul actelor normative, din numrul crora o bun parte snt catalogate ca excepii de la Legea contenciosului administrativ. n viziunea noastr, acest moment reduce considerabil eficiena contenciosului administrativ n ansamblu. Respectiv, susinem necesitatea reintroducerii n legislaia din domeniu a posibilitii ridicrii excepiei de ilegalitate n cazul actelor administrative individuale. Restabilirea legalitii actelor administrative n contenciosul administrativ. Conform prevederilor art. 1 alin. (2) din Legii contenciosului administrativ, reclamantul poate cere instanei de contencios administrativ competente, atunci cnd se consider vtmat ntr-un drept al su recunoscut de lege, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, anularea actului, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. De aici rezult c instana de judecat va avea de cercetat existena dreptului subiectiv care aparine reclamantului i ilegalitatea actului administrativ prin care i se ncalc acest drept. Constatnd existena acestor dou elemente, instana de contencios administrativ va putea decide anularea actului i repunerea n drepturi a reclamantului. Astfel, sntem n prezena contenciosului de plin jurisdicie i de anulare, instana judectoreasc avnd o competen deosebit de larg n controlul legalitii actelor administrative [63, p. 420]. n ceea ce privete temeiurile anulrii actului administrativ contestat, este important de precizat c acestea, n principiu, coincid cu condiiile de legalitate a actelor administrative examinate n capitolul doi al lucrrii. Astfel, potrivit art. 26 din Legea contenciosului administrativ, actul administrativ contestat poate fi anulat, n tot sau n parte, n cazul n care: este ilegal n fond ca fiind emis contrar prevederilor legii; este ilegal ca fiind emis cu nc lcarea competenei; este ilegal ca fiind emis cu nclcarea procedurii stabilite.
n viziunea noastr, cea mai complicat este constatarea ilegalitii n fond a actului administrativ. Totodat, examinnd legalitatea actelor administrative, instan a de contencios administrativ va cerceta dac actul administrativ contestat este conform cu legea n sensul strict al cuvntului, ca act care eman de la puterea legiuitoare. De multe ori actele administrative snt emise

172

n baza unor reglementri juridice care provin de la autoritile administrative i care snt fcute pe baza i n executarea legii. Legalitatea actului administrativ care se ntemeiaz pe aceste norme juridice, va fi apreciat n raport cu aceste reglementri. Respectiv, ilegalitatea actului contestat poate fi dedus din constatarea ilegalitii actului normativ pe care se ntemeiaz.
Ilegalitatea actului administrativ poate s rezulte i din nclcarea principiilor de drept care snt nscrise n Constituie sau n legea ordinar sau cele care snt consacrate n doctrin i jurispruden. Adesea judectorul n aciunile de contencios administrativ i va ntocmi hotrrea pe astfel de reguli care nu exist ntr-un text scris, dar care snt necesare pentru rezolvarea litigiului dedus n fa a instanei, innd cont de nevoile administraiei i drepturile cetenilor [63, p. 419]. n cazul n care instana de contencios administrativ sesizeaz controlul legalitii unui act administrativ la cererea reclamantului i constat c este ntemeiat, dispune (art. 25 din Legea contenciosului administrativ) admiterea ac iunii i anuleaz, n tot sau n parte, actul administrativ sau oblig prtul s emit actul administrativ cerut de reclamant ori s elibereze un certificat, o adeverin sau oricare alt nscris, ori s nlture nclcrile pe care le-a comis, precum i dispune adjudecarea n contul reclamantului a despgubirilor pentru ntrzierea executrii hotrrii. Anularea total a actului administrativ poate avea loc n cazul n care reclamantul solicit anularea lui total, iar cnd motivele aciunii se refer numai la o parte a actului administrativ, atunci poate fi anulat numai aceast parte. Anularea actului administrativ contestat n tot sau n parte poate fi admis pe baza temeiurilor prevzute de art. 26 din Legea contenciosului administrativ. Pentru ca anularea actului s fie total, este necesar ca toate prevederile sale s fie ilegale, ntruct n situaia n care ilegalitatea nu afecteaz dect unele dispoziii ale actului atacat, anularea se va produce doar asupra dispoziiilor respective, celelalte prevederi ale actului continund s produc efecte juridice. Totui, un act administrativ nu este susceptibil de anulare par ial dect n cazul n care dispoziia ilegal din coninutul su poate fi detaat de celelalte dispoziii ale acestuia. n situaia n care aceast detaare nu este posibil, existnd o indisolubil legtur ntre dispoziiile legale i cele ilegale, actul administrativ contestat va trebui anulat integral.
Anularea parial nu presupune ns i dreptul instanei de contencios administrativ de a schim-ba ceva din coninutul actului supus controlului judectoresc, ntruct aceasta are doar dreptul de a su-prima dispoziiile ilegale ale actului contestat, iar modficarea unui act administrativ de ctre instana de contencios administrativ ar nsemna substituirea acesteia organului administraiei publice emi-tente, ceea ce constituie o lezare adus principiului separrii puterilor n stat, consfinit n Constituie.

Trebuie precizat c actul administrativ anulat, n tot sau n parte, nceteaz a produce efecte juridice din momentul n care hotrrea instanei de contencios administrativ devine irevocabil . i doar innd cont de unele circumstane concrete i de eventualitatea survenirii unor urmri juridice

173

negative, instana de contencios administrativ poate stabili, prin hotrrea sa, c normele declarate nule nu vor produce efecte juridice de la data adoptrii actului administrativ.
n cazul n care actul administrativ a fost anulat sau autoritatea public refuz s emit actul administrativ, instana de contencios administrativ va obliga autoritatea public s emit actul respectiv. Instana poate obliga, de asemenea, autoritatea public s elibereze reclamantului certificatul, ade-verina sau alt nscris solicitat. Dac la cererea naintat de reclamant autoritatea public nu a dat rs-puns n termenul stabilit de lege i reclamantul l va solicita, instana de contencios administrativ competent, n temeiul prevederilor Legii cu privire la petiionare, va obliga autoritatea emitent res-pectiv sau funcionarul public respectiv s-i dea reclamantului rspunsul cerut. n situaia refuzului de a rezolva o cerere sau a nerezolvrii ei n termenul prevzut de lege, nu mai este necesar procedura administrativ prealabil, deoarece reclamantul s-a adresat anterior organului chemat n judecat, adic prtul, i nu ar mai avea rost o nou cerere. Instana de contencios administrativ competent nu va putea hotr totui coninutul actului cerut i nici condiiile n care organul administrativ ar urma s rezolve cererea, deoarece s-ar nclca principiul separrii puterilor n stat. De aici rezult c scopul urmrit de Legea contenciosului administrativ este de a pune la dispoziia instanelor judectoreti o cale procedural de nlturare a pasivitii i inaciunii autoritilor administrative, pentru a le obliga s se pronune asupra cererilor ce le snt adresate [63, p. 421].

Potrivit art. 25 alin. (3) i (4) din Legea contenciosului administrativ, n cazul admiterii aciunii, instana de contencios administrativ se pronun, la cerere, i asupra reparrii prejudiciilor materiale i morale cauzate prin actul administrativ ilegal sau prin neexaminarea n termenul legal a cererii prealabile. Mrimea prejudiciului moral se stabilete de instana de contencios administrativ, independent de prejudiciul material, n funcie de caracterul i gravitatea suferinelor psihice sau fizice cauzate, de gradul de vinovie a prtului, dac vinovia este o condiie a rspunderii, lundu-se n considerare circumstanele n care a fost cauzat prejudiciul, precum i statutul social al persoanei vtmate. Practica judiciar demonstreaz c mult mai frecvente snt pagubele morale pricinuite de auto-ritatea public dect cele de ordin material care pot fi cauzate doar n cazul concedierii ilegale a per-soanei. Or, prin acte administrative ilegale, mai des persoana este vtmat moral. Regimul sovietic nu a acceptat rspunderea administraiei n faa particularului (dect parial, rspunderea material) pentru paguba adus acestuia prin proasta guvernare. Odat instituit despgubirea moral, alturi de cea material prin Legea contenciosului administrativ, aceasta a produs incomoditi guvernanilor i a pus la grea ncercare instanele de judecat [163, p. 78].
n conformitate cu art. 20 din Legea contenciosului administrativ, aciunile n contencios administrativ pot fi formulate i personal mpotriva funcionarului public al autoritii administrative prte. n cazul n care se admit, funcionarul public poate fi obligat s plteasc despgubirile solidar

174

cu autoritatea public respectiv. Din expresia legiuitorului, potrivit creia, funcionarul poate fi obligat, se desprinde concluzia c instana de contencios administrativ nu este inut s-l oblige la plat i pe funcionarul chemat n judecat, ci rmne la libera ei apreciere s-l oblige, sau nu, la plata daunelor cuvenite reclamantului, solidar cu autoritatea administrativ al crei funcionar public este. n ceea ce ne privete, susinem poziia specialitilor, i considerm c aceast obligare la plata de daune nu trebuie s fie facultativ, deoarece activitatea autoritilor administrative se realizeaz de funcionari ncadrai n aceste autoriti i de modul n care acetia neleg s-i exercite atribuiile ce le revin din funcia public pe care o dein, depinde legalitatea actelor administrative adoptate sau emise, precum i rezolvarea, n termenul prevzut de lege, a cererilor referitoare la un drept recu-noscut de lege i pe aceast cale aprarea drepturilor recunoscute de lege particularilor [63, p. 422].

Semnnd acte administrative, funcionarul public i asum rspunderea pentru efectele juridice ale acestora. Ilegalitatea actelor semnate fiindu-i imputabil, pe cale de consecin poate face obiectul aciunii de recuperare a prejudiciilor. ns, pe de alt parte, i autoritatea prt obligat la plata daunelor are dreptul la aciune n regres mpotriva funcionarului.
Referitor la executarea hotrrilor instanei de contencios administrativ, potrivit art. 32 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ: n cazul neexecut rii n termen a hotrrii (3 zile i, respectiv, 30 de zile n cazul n care termenul nu este prev zut e.n.), conductorul autoritii publice n a crei sarcin a fost pus executarea acesteia poate fi tras la r spundere n conformitate cu prevederile legis-laiei n vigoare. Comparativ cu varianta iniial a legii, n care se prevedea posibilitatea sancionrii cu amend n folosul statului, n mrime de 10 salarii minime pentru fiecare zi de ntrziere, inclusiv procedura execut rii, prin actuala dispoziie legiuitorul a echivalat rspunderea autoritilor publice pentru neexecutarea hotrrilor instanelor de contencios administrativ cu cea a oricrei persoane fizice sau juridice, pentru neexecutarea hot rrilor judectoreti, prevzut de legislaia contravenional, sau penal, dup caz [162, p. 156]. Astfel, nlocuirea rspunderii i a procedurii de aplicare a acesteia, prevzute iniial n lege, cu o formul plin de ambiguitate (n conformitate cu legisla ia n vigoare), poate fi apreciat ca un pas n defavoarea justiiei administrative, ceea ce ne determin s optm pentru o stabilire concret a msurilor ce urmeaz a fi luate n caz de neexecutare a hotrrilor judectoreti.

5.3. Problemele contenciosului administrativ i cile de consolidare a justiiei administrative

Din cele expuse n compartimentele anterioare este evident c rolul i semnificaia deosebit a contenciosului administrativ pentru edificarea statului de drept n Republica Moldova snt de necontestat. Totodat, cu toate avantajele pe care le prezint cadrul legal actual al instituiei date, el este grevat i de o serie de neajunsuri, care reduc considerabil eficiena contenciosului administrativ,
n special n ceea ce privete atingerea scopurilor sale. 175

Vom reitera n acest sens problema actelor exceptate de la controlul instan elor de contencios administrativ, n concret includerea n aceast categorie a hotrrilor de Guvern cu caracter normativ, moment ce este apreciat de ctre specialiti ca fiind o nclcare flagrant a normelor constituionale (art. 20 i 53) i internaionale (art. 6 din Convenia european pentru protecia drepturilor omului i libertilor fundamentale, art. 11 din Carta European a Autonomiei Locale), ngrdind accesul liber la justiie a persoanelor i autoritilor publice locale (n interesul colectivitilor locale) vtmate de o autoritate public. n acest sens, snt aduse urmtoarele argumente [97, p. 56]:
- Hotrrile Guvernului snt acte juridice administrative subordonate legii care dezvolt o reglementare stabilit prin lege i care asigur executarea legii. De aceea, hotrrile Guvernului (inclusiv cele cu caracter normativ) ca acte administrative pot i trebuie s fie verificate, n primul rnd, sub as-pectul legalitii, de ctre instanele de judecat (de contencios administrativ), la cererea oricrei per-soane ce se consider vtmat ntr-un drept al su. Prin urmare, prin exceptarea hotrrilor Guver-nului cu caracter normativ de la controlul n contencios administrativ se ncalc n mod direct dreptul constituional al persoanei vtmate printr-un act administrativ normativ (hotrre de Guvern), de a obine, pe cale judiciar, recunoaterea dreptului pretins, anularea actului ilegal i repararea pagubei.

- Prin exceptarea hotrrilor Guvernului de la controlul n contencios administrativ se ncalc i dreptul persoanei de acces liber la justiie (art. 20 din Constituie), aceasta deoarece, pe de o parte, persoana vtmat ntr-un drept printr-o hotrre de Guvern cu caracter normativ este lipsit de posibilitatea de a se adresa n instana de judecat (contencios administrativ) pentru a verifica legalitatea ei i pentru a-i apra i satisface drepturile, libertile i interesele sale legitime, iar pe de alt parte, aceast persoan nu poate cere nici verificarea constituionalitii hotrrii n cauz, deoarece persoanele fizice i juridice nu snt, conform legislaiei n vigoare, subieci cu drept de sesizare a Curii Constituionale. Prin urmare, n cazul hotrrilor de Guvern cu caracter normativ, care ncalc drepturile, libertile i interesele legitime ale persoanelor fizice i juridice, aceste persoane snt lipsite de acces la justiie printr-o prevedere legal, ceea ce contravine dispoziiilor constituionale menionate mai sus. - Prevederea art. 4 pct. (c) din Legea contenciosului administrativ prin care snt exceptate de la controlul legalitii hotrrile Guvernului cu caracter normativ, n afara dispoziiilor constituionale menionate, contravine i actelor normative internaionale (n concret, art. 8 din Declaraia Universal a Drepturilor Omului i art. 6 (dreptul la un proces echitabil) al Conveniei europene pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale). O alt deficien ce greveaz contenciosul administrativ de la noi este subliniat n mod deosebit de M. Orlov, potrivit creia adoptarea Legii contenciosului administrativ a constituit un succes incontestabil al procesului de democratizare a Republicii Moldova, prin care s-a instituit justiia administrativ, instituie chemat s asigure legalitatea n administraia public. Ca orice tip 176

de justiie (penal, civil) aceasta poate s se manifeste doar n baza unor principii i proceduri proprii. ns, fie c din lipsa de experien, fie c din teama legiuitorului de a scoate n vileag abuzurile i excesele de putere ale administraiei, o procedur distinct a justiiei administrative nu a fost adoptat i careva principii care s guverneze aceast justiie nu au fost elaborate pn n prezent. Prin urmare, nu s-a consolidat o practic judiciar pozitiv n acest domeniu i nici nu s-a asigurat un minim de legalitate i de contracarare a abuzurilor din administraia public. Dei aceast stare a lucrurilor este provocat de mai multe constante, totui lipsa principiilor i a normelor procesuale proprii justiiei administrative, precum i omiterea formrii de instane specializate de contencios administrativ, distincte de cele civile, snt considerate ca fiind determinante pentru buna funcionare a instituiei contenciosului administrativ [165, p. 300-301].
Soluia de a completa procedura contenciosului administrativ cu prevederile Codului de procedur civil, stabilit de Legea-cadru, a fost bun pentru perioada de implementare a acestei instituii juridice n cadrul justiiei existente la acel moment n Republica Moldova, urmnd ca, n func ie de carenele pe care practica judiciar le va evidenia, s se modeleze cadrul normativ n aa fel nct s asigure o funcionare eficient a justiiei administrative i o asigurare real a drepturilor persoanelor vtmate de autoritile publice. Modul n care se nfptuiete astzi justiia admi-nistrativ ne face s credem c aceasta a fost perceput de corpul de magistrai ca o derivat a justiiei civile, asemenea celei comerciale, n care dup ce se aplic toate prevederile procedurii civile, uneori, se face trimitere i la normele procesuale din Legea-cadru. Astfel, conchide cercettoarea, justiia administrativ rmne una declarativ, iar abuzul i excesul de putere al administraiei continu nestingherite. Se creeaz impresia c nici legiuitorul nu mai este preocupat de acest subiect, consi-derndu-i ndeplinit misiunea prin adoptarea legii-cadru n anul 2000, fr s revin, cel puin, asu-pra prevederilor din dispoziiile finale ale acesteia, cele de nfiinare a instanelor specializate de con-tencios administrativ. n lipsa instanelor specializate i a unei proceduri distincte justiia adminis-trativ se nfptuiete n mod improvizat n limitele imaginaiei fiecrui magistrat n parte, iar persoa-nele vtmate de o autoritate public nu beneficiaz de o justiie prompt i echitabil [165, p. 305].

n plus, realitatea demonstreaz, cu regret, c dup multe decenii de regim dictatorial prin care a trecut statul nostru, n care puterea era considerat infailibil, este foarte dificil implementarea prevederile contenciosului administrativ i determinarea autoritilor publice s contientizeze faptul c pot fi chemate n instan n calitate de prt. Justiia continu i astzi s protejeze mai mult interesele autoritii prte dect drepturile i libertile persoanei vtmate n litigiile de contencios administrativ. Drept rezultat, statul rspunde n faa particularului, n mare parte, doar datorit jurisprudenei Curii Europene a Drepturilor Omului, n cazurile cnd persoanele vtmate de autoritile publice din Republica Moldova declaneaz un astfel de proces.

177

Din aceast perspectiv susinem ideea autoarei M. Orlov [162, p. 80; 168, p. 719], potrivit creia eficiena acestei instituii depinde n mod direct de corpul magistrailor. Totodat, pentru soluionarea obiectiv a litigiilor de contencios administrativ este nevoie de anumi i judectori sau instane specializate, care, pe lng cunoaterea jurisprudenei de drept comun, s cunoasc foarte bine nsui procesul de administraie, n toat complexitatea sa, competena tuturor organelor administraiei publice, cerinele de valabilitate a actelor administrative i principiile de baz care guverneaz administraia public ntr-un stat democratic. Pe lng profesionalismul corpului de magistrai, e necesar i un pronunat spirit de echitate i dreptate manifestat de acetia n soluionarea cazurilor de contencios administrativ, deoarece numai dac vor aciona cu toat responsabilitatea moral, vor reui s asigure legalitatea n cadrul administraiei publice, ordonarea funcionarilor publici i respectul drepturilor cetenilor ca valori fundamentale ale statului de drept. Odat cu aceasta, pentru ca un contencios administrativ s-i ating scopurile prestabilite, e necesar ca cetenii s nu ezite n niciun caz s profite de posibilitatea de a aciona n judecat autoritile publice, indiferent de modul n care i imagineaz ansele unui eventual ctig de cauz. Acest fapt va fi de natur s intensifice controlul judectoresc asupra administraiei, s sporeasc responsabilitatea autoritilor publice pentru respectarea drepturilor omului i ndeplinirea contiincioas a atribuiilor de serviciu (contientizarea c snt n serviciul ceteanului i al societii) i, nu n ultimul rnd, s contribuie la dezvoltarea societii civile n cadrul statului nostru, n special a activismului juridic al cetenilor. Desigur, n cazul dat, stimularea cet enilor se va datora n mare parte obiectivitii i justeei promovate de puterea judectoreasc [55, p. 113]. Un stimul deosebit pentru dezvoltarea instituiei date considerm c va constitui propagarea cazurilor practice de contencios administrativ mai ales de c tre ONG-urile specializate n materia drepturilor omului, cu comentariile, cu concluziile i cu propunerile de rigoare [73, p. 61].

n viziunea cercettoarei E. Aram aducerea la cunotin va avea efect benefic i asupra justiiabililor i asupra autoritilor, n primul caz pentru a-i determina s-i valorifice drepturile pe cale legal, evitnd corupia, iar n al doilea pentru a nltura traficul de influen, pentru perfecionarea metodelor i a procedurilor administrative, pentru o administraie transparent, binevoitoare, orientat spre necesitile fiecruia i a societii n ansamblu [15, p. 214]. Anume astfel considerm c se va contribui la dezvoltarea contiinei i culturii juridice a cetenilor, se va stimula activismul civic n sensul determinrii unei reacii prompte i corespunztoare din partea cetenilor n toate cazurile de abateri admise de ctre reprezentanii administraiei publice, nu prin acte de corupie, ci prin ci i mijloace legale, inclusiv judiciare. Dincolo de aceste momente importante, totui, vom preciza n mod deosebit faptul c, n doctrin, n repetate rnduri a fost subliniat necesitatea unor norme procesuale proprii justiiei administrative [168, p. 717] (Cod de procedur administrativ), a unor instane specializate n 178

contencios administrativ cu magistrai experimentai n domeniu, pentru ca definitiv s se delimiteze justiia de drept comun de cea de contencios administrativ. n acest sens, este relevant poziia cercettoarei A. Dastic, care susine necesitatea unui nou concept al contenciosului administrativ n Republica Moldova bazat pe practica jurisdiciei europene i armonizat cu cadrul juridic european [65, p. 176], concept ce urmeaz a fi ncorporat ntr-un viitor cod de procedur administrativ.
n contextua dat, ea propune urmtoarele modificri ale conceptului de contencios administrativ actual: modificarea structurii instanelor de contencios i a modalitii de numire a judectorilor; lrgirea obiectului i subiecilor contestrii actele subordonate legii, actele preparatorii, deciziile comisiilor create de c tre autoriti sau pe lng ele (adoptarea deciziilor ilegale sau cu nclcarea termenilor stabilii de legislaia n vigoare i care conduc la adoptarea ilegal a actului administrativ); sporirea rspunderii: pentru controlul administrativ abuziv sau efectuat ntr-un mod tardiv n afara termenelor stabilite de legisla ia n vigoare i constatat de instana de judecat; pentru hotrrile ilegale repetate, intenionate n urma constatrii de ctre autoritile administraiei publice abilitate cu competen; pentru neexecutarea hotrrilor instanei de contencios administrativ prin aplicarea sanciunilor, inclusiv prin sancionarea pecuniar.

n acelai timp, contenciosul administrativ n Republica Moldova necesit s fie dezvoltat n calitate de subramur a dreptului administrativ, care s se ocupe de studiul profund al dreptului aplicabil, integrnd n coninutul su totalitatea de reguli ce in de organizarea funciei jurisdicionale administrative asupra activitii administraiei publice [66, p. 16].
Calitatea contenciosului administrativ ca subramur specific a dreptului administrativ, va reiei din competena acestuia de a examina regulile de soluionare a litigiilor administrative prin urmtoarele prghii i mecanisme [66, p. 16]: integrarea jurisdiciei administrative n sistemul judiciar; specializarea magistrailor n dreptul administrativ i delimitarea jurisdiciei administrative de procedura civil; codificarea i armonizarea legislaiei administrative la acquis communautaire.

n viziunea cercettoarei, impactul adoptrii unui Cod de procedur administrativ va conduce, n primul rnd, la stabilirea unei ordini juridice naionale n corelare cu ordinea juridic comunitar, astfel reducndu-se riscul interpretrilor neuniforme, care ar putea s compromit iremediabil atingerea obiectivelor rigorilor europene [65, p. 177].
Necesitatea elaborrii unui cod de procedur administrativ este vzut de ctre specialiti nu numai pentru consolidarea contenciosului administrativ, dar i pentru consolidarea ntregului proces decizional i de administrare public. n acest sens, destul de convingtor este I. Creang, potrivit cruia activitile de codificare urmresc asigurarea unei mai mari securit i juridice i a unei mai bune accesibiliti a dreptului, n acord cu exigenele constituionale legate de garantarea drepturilor substaniale. Dreptul administrativ modern este un domeniu evolutiv, influen at att de dezvoltarea i

179

modernizarea societii, ct i de evoluia dreptului european. Din perspectiva consolidrii reformei administrative i judectoreti codificarea are o importan deosebit. Aceasta ar furniza o baz clar i ordonat de texte aflate n vigoare (dreptul constant), pregtind astfel reforma i simplificarea ulterioara a actelor normative. Mai mult, codificarea poate fi folosit ca o oportunitate de mbuntire a reglementrilor dintr-un domeniu. Adoptarea Codului de procedur administrativ va facilita i folosirea unei terminologii unitare pentru acelea i realiti, instituii, principii i concepte juridice, reducndu-se astfel riscul interpretrii lor difereniate.

n fine, nu trebuie omis faptul c adoptarea unor coduri stabile n timp, cu toate piedicile inerente acestei perioade de afirmare a instituiilor statale, ar spori ncrederea cetenilor n continuitatea i durabilitatea reglementarilor legale [59, p. 23].
Referindu-se la situaia din domeniu, cercettorul I. Creang accentueaz c, n prezent, legislaia Republicii Moldova abund de reglementri cu privire la aspecte ce vizeaz: definirea i modul de funcionare a instituiilor i autoritilor administraiei publice, a serviciilor publice; emiterea de acte administrative de ctre autoritile publice; mecanismele de rezolvare a peti iilor adresate de ctre ceteni; mecanismele de asigurare a transparenei administraiei n faa societii etc. Aceast multitudine de reglementari prevede o serie de proceduri speciale i derogri de la normele materiale generale, coninnd deseori i contradicii ntre prevederi, fapt ce duce la o aplicare greoaie i neuniform a lor de ctre beneficiari - att autoriti publice i instane judectoreti, ct i ceteni. Totodat, jurisprudena administrativ din ultimii ani i doctrina dreptului administrativ scot n eviden n principal urmtoarele probleme: lipsa coerenei legislative, determinat de multitudinea actelor normative existente; lipsa claritii actelor normative i limitarea accesibilitii, determinat de modificrile succesive ale legislaiei; lipsa sistematizrii regulilor, care s guverneze activitatea autoritilor administratiei publice, n aa fel, nct sistemul normativ s fie neles de toi i, prin urmare, s fie n mod facil controlabil; lipsa terminologiei unitare; inexisten a unor instituii indispensabile dreptului administrativ modern, cum ar fi audierea celor interesa i n cazul deciziilor defavorabile, motivarea complet a actelor administrative, revocarea actelor administrative etc.
n consecin, necesitatea codificrii este susinut de doctrina i practica administrativ, care au semnalat cu diferite ocazii necesitatea unui corp coerent de reguli administrative n ceea ce prive te att partea material ct i partea procedural derulat de autoritile publice cu ocazia emiterii actelor administrative normative sau individuale. Astfel, viitorul Cod administrativ trebuie s porneasc de la legislaia existent, care va fi codificat i ajustat legislaiei comunitare, ndeplinind i urmtoarele obiective [59, p. 24]: uniformizarea soluiilor legale disparate existente n legislaia actual, reglementarea unor situaii juridice semnalate de jurisprudena administrativ; simplificarea mijloacelor de aciune a administraiei publice prin coerena i predictibilitatea procedurilor; asigurarea stabilitii procedurilor administrative i, indirect, a predictibilitii actului de administrare.

180

Respectiv, considerm c la moment codificarea procedurilor administrative constituie prin-cipala modalitate de consolidare a legalitii n activitatea administraiei publice n ansamblu, precum i a justiiei administrative n calitatea sa de instrument eficient de asigurare a legalit ii actelor administrative, de prevenire i contracarare a exceselor i abuzurilor admise de administraia public, protejnd astfel drepturile i libertile cetenilor ca valori fundamentale ale statului de drept.

5.4. Concluzii la capitolul 5 Controlul judectoresc al actelor administrative constituie unul dintre principalele elemente indispensabile unei societi democrate i unui stat de drept, preocupat att de starea legalitii din cadrul sistemului administraiei publice, ct i de respectarea i de aprarea drepturilor fundamentale ale cetenilor si.
Prin prisma acestui dublu aspect, contenciosul administrativ din Republica Moldova a reuit s se impun att ca un instrument de aprare a drepturilor omului fa de abuzurile i excesele de putere ale administraiei, ct i ca un mijloc de asigurare a echilibrului dintre puterile statului.

Cu toate acestea, continu s persiste o serie de probleme care marcheaz negativ eficiena instituiei contenciosului administrativ, printre care vom nota:
- excluderea hotrrilor normative ale Guvernului de la controlul n contencios administrativ;

- eficiena sczut a excepiei de ilegalitate condiionat de posibilitatea ridicrii acesteia doar n cazul actelor normative;
- ineficiena instituiei rspunderii n contencios administrativ, practica neatestnd cazuri de recuperare a prejudiciilor materiale i morale persoanelor vtmate prin acte administrative ilegale;

- desfurarea procesului n contencios administrativ n baza normelor Codului de procedur civil, de ctre magistrai nespecializai care s cunoasc bine particularitile raporturilor de drept public; - lipsa codificrii normelor procesuale etc.
n viziunea noastr, doar soluionnd aceste probleme este posibil consolidarea justiiei administrative n Republica Moldova prin protecia eficient a drepturilor i libertilor cetenilor fa de abuzurile administraiei i asigurarea eficient a legalitii n administraia public.

181

CONCLUZII GENERALE I RECOMANDRI Pe parcursul cercetrii s-a reuit soluionarea unei importante probleme tiinifice care const n identificarea rolului i valorii diferitelor forme de control exercitate asupra administraiei publice cu elucidarea principalelor deficiene ce le afecteaz i identificarea cilor de soluionare a acestora i de optimizare n ansamblu a instituiei controlului legalitii actelor administrative n Republica Moldova. Respectiv, principalele rezultate tiinifice obinute, care reflect problema n cauz, reprezentnd aportul autorului la dezvoltarea teoriei controlului legalitii actelor administrative, pot fi sintetizate n urmtoarele concluzii generale: - Existena actelor administrative de autoritate i a contractelor administrtive, determin dificultatea definirii conceptului de act administrativ i aprecierea multor definiii din literatura de specialitate ca fiind eronate. De aceea, la moment se impune necesitatea redefinirii actului administrativ prin care urmeaz s nelegem (fr a pretinde la o definiie complet i definitiv) un act juridic unilateral sau bilateral al autoritii publice, cu caracter individual sau normativ, emis n regim de putere public sau ncheiat n vederea executrii sau organizrii executrii legii n procesul administrrii publice. - Legalitatea actelor administrative, care presupune, n general, corespunderea acestora cerinelor prevzute de lege i alte acte normative, se distinge de categoria valabilitatea actelor administrative, nelegnd prin ultima capacitatea actelor de a fi aplicabile, de a produce efecte juridice. Respectiv, valabilitatea actelor administrative este determinat de dou condiii principale: legalitatea i oportunitatea acestora, fiecare dintre ele presupunnd condiii distincte. Principalele condiii de legalitate ce necesit a fi respectate n procesul de elaborare i de adoptare/emitere a actelor administrative snt: competena emiterii, condiiile de form i procedur i conformitatea actelor cu coninutul legii. - Nerespectarea condiiilor de legalitate a actelor administrative determin survenirea unor consecine/sanciuni att fa de subiectul emitent, ct i fa de actele administrative n cauz. Sub acest aspect, actele administrative pot fi sancionate cu anulabilitate, cu nulitate sau cu inexisten, momente ce implic att producerea diferitelor efecte juridice, ct i desfurarea unor proceduri distincte de constatare. - n ceea ce privete impactul nemijlocit al controlului asupra actelor administrative, precizm c n condiiile n care n procesul de elaborare i de adoptare/emitere a actelor administrative snt nclcate condiiile de valabilitate, survin asemenea sanciuni ca suspendarea, revocarea, anularea i modificarea acestora. Aceste consecine prezint importan deosebit nu att prin sine nsei, ct prin faptul cui i revine competena dispunerii acestor msuri i condiiile ce urmeaz a fi respectate. Din acest punct de vedere, n condiiile actuale tot mai pronunat 182

devine problema competenelor n cadrul administraiei publice, corelat cu responsabilitatea asumat de autoriti i funcionari, cu obligaia respectrii att a indicaiilor superiorilor, ct i a prevederilor legii, n final, fiecare urmnd a rspunde pentru nclcarea acestora. Referitor la controlul administrativ i judectoresc asupra activitii administraiei publice, snt relevante urmtoarele concluzii:
- Controlul administrativ ierarhic este valoros prin faptul c se refer la ntreaga activitate a subiectului controlat, fiind un control al tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv al celor de opor-tunitate, existnd de drept obligaia organelor superioare de a exercita aceast activitate, ct i obli-gaia juridic a desfurrii n mod constant a controlului. n acelai timp ns, autoritile ierarhic su-perioare snt chemate s respecte strict competenele ce in de sancionarea ilegalitii i neoportu-nitii actelor administrative ale autoritilor subordonate. n principiu, dac anularea actelor este un drept incontestabil al acestora, atunci n ceea ce privete suspendarea, aceasta poate fi dispus doar n cazurile expres prevzute de lege. Totodat, autoritile ierarhice nu snt n drept s modifice actele verificate i nici s le substituie, dat fiind inadmisibilitatea ingerinei unui organ n activitatea altuia.

- Aceeai problem se pune i n cazul controlului extern specializat. Acest control nu presupune, ca principiu, sanciunea anulrii actului administrativ ilegal, sanciunea fiind aplicabil numai atunci cnd legea o prevede expres, aceasta putnd fi dispus de organul administrativ de ramur la cererea subiectului controlului. n ceea ce privete suspendarea actelor, ea poate fi dispus de aceste organe doar n cazul n care tot ele le-au eliberat. - Comparativ cu aceste forme de control, particulariti deosebite implic controlul administrativ exercitat asupra autoritilor administraiei publice locale, n virtutea statutului lor autonom. Formele de control exercitate asupra acestor autoriti snt determinate de tipurile de competene cu care snt nvestite i, respectiv, cu actele administrative pe care le emit/adopt: competene proprii i competene desconcentrate i delegate. n mod corespunztor, activitatea APL este supus controlului de legalitate i celui de oportunitate.
n cadrul controlului de legalitate, subiectul controlului, fiind obligat s respecte anumite principii (n special, respectarea proporionalitii, neadmiterea limitrii dreptului autoritilor APL de a se administra autonom etc.), nu este n drept s modifice sau s revoce actul considerat ilegal, ci doar s cear realizarea acestor operaiuni organului emitent, iar n cazul n care acesta nu ia msurile corespunztoare, subiectul controlului este n drept s sesizeze instana judectoreasc. Mai mult, subiectul controlului nu este n drept nici s suspende actele suspectate de ilegalitate, avnd posibilitatea doar s solicite dispunerea suspendrii de ctre instan.

La rndul su, controlul de oportunitate implic competene depline pentru subiectul controlului, acetia fiind n drept s modifice sau s revoce actul administrativ pe motiv de oportunitate, i chiar s emit un altul. 183

- n ceea ce privete recursul administrativ, acesta are o importan deosebit, n primul rnd, pentru imaginea pe care ceteanul i-o formeaz cu referire la autoritile administraiei publice. Rezolvnd prompt, n interiorul structurilor sale, orice surs de insatisfacie a cetenilor, se poate obine, pe de o parte, evitarea senzaiei inutile pe care oricine o ncearc atunci cnd se simte lovit de maina administrativ, iar, pe de alt parte, se poate obine n timp un climat participativ al oamenilor la activitile administraiei publice, fapt ce ar genera creterea eficienei acesteia.
n acelai timp, optimizarea procedurilor administrative interne ar genera o administraie mai corect, adic exigent-legal i apropiat de situaiile faptice, ceea ce ar putea determina limitarea sau chiar evitarea recursurilor inutile la instanele judectoreti. Pentru societate n ansamblu, avantajele unor proceduri administrative noncontencioase bine dezvoltate snt de natur s compenseze eventualele costuri suplimentare, pe care aplicarea unor astfel de norme le-ar putea genera.

Recursul administrativ, prin prisma aspectului su de procedur prealabil, poate fi apreciat ca un instrument de autocontrol, autoperfecionare i sporire a eficienei pentru administraia public, aducndu-i mai multe beneficii acesteia dect particularului. De aceea, pentru ca administra ia public s-l valorifice cu succes, considerm c nu trebuie mizat doar pe recunoaterea prin lege a caracterului lui obligatoriu, ci cu mult mai bine venit ar fi dezvoltarea transparenei administraiei publice, dialogului i deschiderii ei fa de cetean, care, n baza unei ncrederi n obiectivitatea acesteia, va apela, n caz de necesitate, mai curnd la recursul administrativ, evitnd pe ct posibil procedurile ndelungate i adesea dificile ale sistemului juridiciar.

- Controlul judectoresc al actelor administrative constituie unul dintre principalele elemente indispensabile unei societi democrate i unui stat de drept, preocupat att de starea legalitii din cadrul sistemului administraiei publice, ct i de respectarea i de aprarea drepturilor fundamentale ale cetenilor si.
Prin prisma acestui dublu aspect, contenciosul administrativ din Republica Moldova a reu it s se impun mai mult ca un instrument de aprare a drepturilor omului fa de abuzurile i de excesele administraiei, sub forma sa subiectiv. Desigur, innd cont de aspiraiile europene ale statului i de tendina spre perfecionare, se dovedete a fi inevitabil i dezvoltarea formei sale obiective, necesar mai ales pentru raporturile organelor administraiei publice centrale cu cele locale. Majoritatea deficienelor atestate n practica contenciosului administrativ snt determinate de lipsa caracterului consolidat al justiiei administrative, cu statut i cadru juridic distinct. Astfel, numai n cazul rezolvrii a trei probleme majore: instane specializate, magistrai bine pregtii i o procedur special, vom putea vorbi despre o justiie administrativ n Republica Moldova, ca instrument de asigurare a drepturilor constituionale ale cetenilor. Mai mult dect att, va crete credibilitatea cetenilor n justiia din ara noastr i imaginea rii pe plan internaional, ca stat care

a ales calea democratic de dezvoltare. 184

n baza studiului realizat, a deficienelor constatate i a concluziilor deduse, considerm binevenite urmtoarele recomandri:
n vederea optimizrii controlului administrativ de legalitate exercitat de autoritile ierarhic superioare i de ctre cele specializate, considerm necesar a concretiza la nivel de lege competen a dispunerii de ctre subiectul controlului a msurilor de revocare, anulare, abrogare a actelor administrative controlate pentru a asigura astfel respectarea strict a competenelor legale i prevenirea ingerinelor nejustificate n sfera de competen a altor organe, a abuzurilor i exceselor de putere.

n vederea optimizrii controlului de oportunitate exercitat asupra APL snt necesare: clarificarea la nivel de lege a setului complet de atribuii date n competena autortilor APL, att n deplin exercitare (n baza principiului descentralizrii), ct i cu drept de exercitare limitat (competene desconcentrate i delegate), prin elaborarea i adoptarea nomenclatorului acestor atribuii, n scopul determinrii limitelor controlului de legalitate;
modificarea art. 70 alin.(1) din Legea privind administra ia public local, n scopul consacrrii unei proceduri detaliate de exercitare a controlului de oportunitate a actelor autorit ilor APL; completarea art. 70 alin (3) din Legea privind administraia public local cu dispoziii care s prevad concret ce pot cere autoritile APL n cazul n care atac n contencios administrativ decizia subiectului controlului de oportunitate (de exemplu, anularea pe motiv de exces sau declararea ilegalitii, la moment acestea putnd cere doar suspendarea de urgen a deciziei);

revizuirea cadrului juridic n vigoare n vederea concretizrii atribuiilor autoritilor administrative nvestite cu competena exercitrii controlului de oportunitate asupra actelor APL; substituirea n art. 68 i 70 din Legea privind administraia public local a termenului abrogarea prin revocarea, deoarece snt noiuni cu sensuri diferite, n cazul dat fiind vorba de sancionarea ilegalitii actelor administrative (sub acest aspect, considerm c necesit a fi revizuite i alte dispoziii din legea n cauz, precum i alte legi i acte normative). n vederea optimizrii recursului administrativ ca instrument de contestare a ilegalitii actelor administrative de ctre cetean propunem: - modificarea art. 7 alin. (3) din Legea cu privire la petiionare, ntruct contravine art. 67 din Legea privind administraia public local, potrivit cruia deciziile executivelor raionale i a primriilor pot fi atacate de ctre persoana considerat vtmat ntr-un drept al su la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat (fie n instana de contencios administrativ); - consacrarea normativ a cerinelor pe care trebuie s le ntruneasc petiiile la ntocmirea i naintarea acestora, pentru a se facilita examinarea ei;
- concretizarea subiecilor care poart rspundere pentru refuzul nentemeiat de a examina petiia, tergiversarea examinrii ei, adoptarea unor decizii ce contravin legii, precum i n cazul n

care persoanele nu snt primite n audien; 185

- asigurarea transparenei modului de funcionare a sistemului de petiionare n cadrul autoritilor publice prin obligarea prezentrii periodice a rapoartelor cu privire la activitatea de examinare a petiiilor i de luare a deciziilor pe marginea acestora; - excluderea obligaiei autoritii administrative de a asigura recuperarea prejudiciului cauzat (reglementat n art. 12 alin. (1) lit. b) din Legea cu privire la petiionare) n cadrul recursului administrativ din motiv c aceasta este de competena instanelor de judecat. Pentru optimizarea contenciosului administrativ, considerm necesar:
- modificarea art. 13 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ n vederea admiterii ridicrii excepiei de ilegalitate n instana de contencios administrativ i pentru verificarea actului administrativ cu caracter individual, care necesit cu mult mai frecvent un control al legalitii;

- excluderea din art. 4 lit. c) din Legea contenciosului administrativ a hotrrilor Guvernului cu caracter normativ, pentru ca astfel s fie admis posibilitatea persoanelor vtmate de a contesta aceste acte, considerate ilegale, n instana de contencios administrativ n vederea restabilirii drepturilor lor i recuperrii prejudiciilor suportate; - consolidarea instituiei executrii hotrrilor instanei de contencios administrativ prin revenirea la sistemul de sancionare pecuniar; - elaborarea i adoptarea Codului de procedur administrativ, necesar pentru consolidarea contenciosului administrativ i a ntregului proces decizional al administraiei publice. Avantajele elaborrilor propuse consist n elucidarea esenei, a particularitilor i formelor controlului legalitii actelor administrative ca instituie indispensabil unui stat de drept. Concluziile formulate vin s ateste o serie de momente pozitive i de deficiene la acest capitol, urmate fiind de propuneri de optimizare, inclusiv de lege ferenda. Impactul asupra tiinei i culturii. Prin concluziile i recomandrile tiinifice, teza vine s completeze problematica controlului legalitii actelor administrative, contribuind la dezvoltarea continu a tiinei administraiei i a dreptului administrativ. n acelai timp, prin coninutul su, teza este de natur s prefigureze noi direcii de cercetare tiinific n domeniu. n perspectiv, ntru dezvoltarea cercetrilor n sfera controlului legalitii actelor administrative, considerm c ar fi binevenit studierea aprofundat a unor asemenea aspecte, precum: impactul codificrii procesului administrativ asupra legalitii administraiei publice, rspunderea factorilor de decizie pentru ilegalitatea actelor administrative adoptate/emise, evaluarea competenelor organelor de control specializat n exercitarea controlului legalitii actelor administrative, controlul de oportunitate a actelor APL etc.

186

BIBLIOGRAFIE: Surse n limba romn 1. Administrarea cauzelor de contencios administrativ. Administrarea cauzelor contravenionale (pentru uzul audienilor). / E. Fistican, A. Pascari,A. Climova, S. Furdui, S. Bleceaga; coord. principal E. Muraru. (Seria Suporturi de Curs. Cartea a 8-a). Chiinu: Elan Poligraf S.R.L., 2009. 168 p. 2. Alexandru I. Administraia public. Teorii. Realiti. Perspective. Bucureti: Editura Lumina Lex, 1999. 646 p. 3. Alexandru I. Drept administrativ comparat. Bucureti: Lumina Lex, 2000. 208 p. 4. Alexandru I. Drept administrativ. Bucureti: Lumina Lex, 2005. 592 p. 5. Alexandru I. Tratat de administraie public, Bucureti, Editura Universul Juridic, 2008. 6. Andreescu M. Proporionalitatea principiu constituional. n: Dreptul, 2010, nr. 2. p. 75-78. 7. Anghene M., Stoica M. Controlul activitii economico-sociale. Bucureti: Editura Politic, 1981. 8. Apostol Tofan D. Drept administrativ. Partea I. Note de curs. 2007 (98 p.). [resurs electronic] http://www.scribd.com/doc/54693272/24/Capitolul-II-Condi%C5%A3iile-de-valabilitate-ale-acteloradministrative. (accesat la 22.02.2012) 9. Apostol Tofan D. Drept administrativ. Vol. II. Bucureti: Editura ALL BECK, 2004. 360 p. 10. Apostol Tofan D. Drept administrativ. Vol.1. Bucureti: Lumina Lex, 2003. 321 p. 11. Apostol Tofan D. Instituii administrative europene. Bucureti: Editura C. H. Beck, 2006. 244 p. 12. Apostol Tofan D. Necesitatea codificrii procedurii administrative. n Revista de Drept Public, 2002, nr. 1. p. 75-94. 13. Apostol Tofan D. Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice. Bucureti: Editura ALL BECK, 1999. 396 p. 14. Aram E. Cadrul legislativ i protecia eficient a drepturilor omului. n: Buletinul Asociaiei Tinerilor Juriti, 1997, nr. 3. 15. Aram E. Un traseu dificil: de la administraie la justiie. n: Administraia public n perspectiva integrrii europene, materiale ale sesiunii de comunicri tiinifice, 27-28 octombrie, 2006. Chiinu: S.n., 2007 (Tipografia Elena-V.I. SRL). p. 211-215. 16. Bantu A., Bantu I., Staraciuc R. Elemente de drept public. Chiinu: Elena V.I., 2008. 473 p. 17. Bantu A., Bantu L. Descentralizarea serviciilor publice principiu fundamental n organizarea administraiei publice locale. n: Administraia public: aspecte practico-tiinifice, probleme i persoective, Materiale ale conferinei internaionale tiinifico-practice din 30 ianuarie 2004. Chiinu: CEP USM, 2004. p. 114-122. 18. Bantu A., Tatarov S. Actele normative locale: aplicarea n timp, n spaiu i asupra unui cerc de persoane, problemele succesiunii competenei. n: Dezvoltarea consituional a Republicii Moldova la etapa actual, Materiale ale conferinei intenaionale tiinifico-practice (din 23-24 septembrie 2004, Bli). Chiinu: S.n., 2004 (F. E.-P. Tipografia Central). p. 434-442. 19. Bantu L. Mecanisme i instituii n organizarea i funcionarea sistemului de administraie public local de sorginte european. Autoreferat al tezei de doctor n drept. Chiinu, 2003. 19 p. 20. Bantu L. Mecanisme i instituii n organizarea i funcionarea sistemului de administraie public local de sorginte european. Tez de doctor n drept. Chiinu, 2003. 132 p. 21. Blan E. Drept financiar. Bucureti: Editura ALL BECK, 1999. 260 p. 22. Blan E. Instituii de drept public. Bucureti: Editura ALL BECK, 2003. 178 p. 23. Blan E. Procedura administrativ. Bucureti: Editura Universitar, 2005. 176 p. 24. Balogh A. Oportunitatea actelor de drept administrativ. n: Revista Romn de Drept, 1970, nr. 2. 25. Baurciulu A. Controlul asupra activitii organelor administrative n dreptul comparat. Chiinu: S. n. (Fundaia Draghite), 2002. 255 p. 26. Baurciulu A. Controlul asupra activitii organelor administrative n dreptul comparat. Tez de doctor n drept. Chiinu, 2002. 177 p. 27. Baurciulu A. Controlul asupra activitii organelor administrative n dreptul comparat. Autoreferatul tezei de doctor n drept. Chiinu, 2002. 18 p. 28. Belecciu t. Contenciosul administrativ. Chiinu, 2003. 201 p. 29. Belecciu t. Controlul de legalitate exercitat asupra activitii administrative. n: Probleme ale edificrii statului de drept n Republica Moldova. Chiinu: F.E.-P. Tipografia Central, 2003. p. 319-372. 30. Belecciu t., Durbal N. Controlul specializat ca modalitate de asigurare a legalitii n administraia public. n: Administrarea public: teorii, practici, perspective, Materiale ale conferinei tiinifico-practice din 21 mai 2002. Chiinu: AAP, 2002. p. 80-92. 31. Bostan I. Controlul financiar. Bucureti: Editura Polirom, 2000. 304 p.

187

32. Brezoianu D. Drept administrativ romn. Bucureti: Editura All Beck, 2004. 601 p. 33. Brezoianu D. Drept administrativ. Partea general. Bucureti: Editura Universitii Titu Maiorescu, 2003. 452 p. 34. Brezoianu D., Oprican M. Contenciosul administrativ. Bucureti: Editura Universitii Titu Maiorescu, 2002. 308 p. 35. Carta European a Autonomiei Locale (adoptat la Strasbourg la 15octombrie 1985, intrat n vigoare la 1 septembrie 1988; Moldova a semnat Carta la 2 mai 1996, a ratificat-o la 2 octombrie 1997 i a intrat n vigoare la 1 februarie 1998). [resurs electronic] http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/PDF /Moldovan/122-Moldovan.pdf. (accesat 12.03.2012) 36. Chiriac L. Activitatea autoritilor administraiei publice. Cluj Napoca: Accent, 2001. 235 p. 37. Chiriac L. Excepia de nelegalitate, mijloc de verificare a legalitii unui act administrativ de ctre instana de contencios administrativ. n: Dreptul, 2009, nr. 11. p. 91-120. 38. Chivriga A., Furdui V. Organizarea i funcionarea APL n Republica Moldova: competene, structur i resurse. (Politici Publice, 2009, nr. 6). Chiinu: IDIS Viitorul (MS Logo SRL), 2009. 42 p. 39. Ciochin I. Actul administrativ forma principal n activitatea autoritilor publice. n: Administrarea public, 2003, nr. 3. p. 31-42 40. Cobneanu S. Controlul n sistemul administraiei publice din Moldova. n: Revista Naional de Drept, 2001, nr. 12. 41. Cobneanu S., Cobneanu D. Controlul activitii autoritilor publice locale n Republica Moldova. n: Dezvoltarea constituional a Republicii Moldova la etapa actual. Materialele conferinei internaionale tiinifico-practice din 23-24 septembrie 2004. Chiinu: F.E.-P. Tipografia Central, 2004. p. 462-468. 42. Codul contravenional al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr. 218 din 24.10.2008. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 3-6 din 16.01.2009. 43. Codul de procedur civil al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr. 225 din 30.05.2003. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 111-115 din 12.06.2003 (cu modificri din 01.10.2012). 44. Codul Penal al Republicii Moldova, nr. 985 din 18.04.2002. Republicat n Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 72-74 din 14.04.2009. 45. Coman-Kund L. Reflecii privind controlul administrativ al actelor autoritilor administraiei publice locale. n: Revista de Drept Pblic, 2009, nr. 4. p. 31-42. 46. Constituia Republicii Moldova, adoptat la 29.07.1994, n vigoare din 27.08.1994. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 12.08.1994, nr. 1 (cu modificri i completri pn la 20 septembrie 2006). 47. Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale din 4 noiembrie 1950 (Roma), Ratificat de Republica Moldova prin Hotrrea Parlamentului privind ratificarea Conveniei pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale, precum i a unor protocoale adiionale la aceast convenie. Nr. 1298-XIII din 24.07.1997. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 21.08.1997, nr. 54-55/502. 48. Corbeanu I. Drept administrativ. Bucureti: Editura Lumina Lex, 2002. 398 p.
49. Costachi Gh. Direcii prioritare ale edificrii statului de drept n Republica Moldova. Chiinu, 2009. 238 p.

50. Costachi Gh. Prin tiin spre un stat de drept. Volum omagial. Chiinu: Institutul de Istorie, Stat i drept al AM, 2011. 864 p. 51. Costachi Gh. Spre o statalitate democratic i de drept. Chiinu: .S. F.E.-P. Tipografia Central, 2007. 210 p. 52. Costachi Gh. Spre o statalitate democratic i de drept. Chiinu: .S. F.E.-P. Tipografia Central, 2007. 210 p. 53. Costachi Gh., Hlipc P. Organizarea i funcionarea puterii n statul de drept. Chiinu: Institutul de Istorie, Stat i Drept, 2010 (Tipografia Universitii Transilvania din Braov). 624 p. 54. Costachi Gh., Hlipc P. Organizarea i funcionarea puterii n statul de drept. Ediia a II-a, revzut i completat. Chiinu: S.n., 2011. 664 p. 55. Costachi Gh., Stratulat D. Semnificaia contenciosului administrativ ntr-un stat de drept. n: Revista Naional de Drept, 2009, nr. 10-12. p. 109-113. 56. Creang I. Controlul actelor administraiei publice locale. Chiinu: TISH, 2004. 36 p. 57. Creang I. Curs de drept administrativ: pentru studenii facultilor de drept. Vol. I. Chiinu: Editura Epigraf, 2003. 336 p.
58. Creang I. Curs de drept administrativ: pentru studenii facultilor de drept. Administraia public local.

Vol. II. Chiinu: Editura Epigraf, 2005. 346 p.

188

59. Creang I. Evoluia sistemului de justiie n Republica Moldova: probleme, perspective, opiuni. n: Reforma sistemului de justiie n republica Moldova. Standarde europene i realiti naionale, Masa Rotund Internaional din 15 iunie 2009. Chiinu: Popitipcom SRL, 2009. p. 18-24. 60. Creang I., Gurin C. Drepturile i libertile fundamentale. Sistemul de garanii. Chiinu: TISH, 2005. 400 p.
61. Creang I., Tatarov S. Natura juridic a administraiei publice i a controlului aministrativ. n: Administrarea public n statele aflate n tranziie n contextul proceselor de globalizare i integrare, Materiale ale conferinei internaionale teoretico-practice din 5 aprilie 2005. Chiinu: AAP, 2005. p. 61-67. 62. Cruglichi T. Condiiile exercitrii aciunii de contencios administrativ conform legislaiei Republicii Moldova. n: Administraia public i buna guvernare, Materiale ale sesiunii de comunicri tiinifice, 27-

28 octombrie 2007. Chiinu: S.n., 2008 (Tipogr. "Elena-VI" SRL). p. 346-356. 63. Cruglichi T. Particularitile examinrii aciunii de contencios administrativ la instana de fond. n: Administraia public n statul de drept, Materiale ale sesiunii de comunicri tiinifice, 27-28 sept. 2008. Chiinu: S.n., 2009 (Tipogr. Elena-V.I. SRL). p. 415-423. 64. Cruglichi T. Raiunea procedurii prealabile n contenciosul administrativ. n: Teorii i practici ale guvernrii democratice, Materiale ale sesiunii de comunicri tiinifice, 23-24 octombrie, 2010. Chiinu: S. n., 2011 (Tipogr. Elena-V.I. SRL). p. 313-319. 65. Dastic A. Codul de procedur administrativ soluie real n consolidarea contenciosului administrativ n Republica Moldova. n: Academia de Administrare Public 15 ani de modernizare a serviciul public din Republica Moldova, Materialele conferinei internaionale tiinifico-practice (21 mai 2008, Chiinu). Chiinu: AAP, 2008. p. 175-177. 66. Dastic A. Contenciosul administrativ n Republica Moldova. Autoreferatul tezei de doctor n drept. Chiinu, 2006. 26 p.
67. Dastic A. Contenciosul administrativ n Republica Moldova. Tez de doctor n drept. Chiinu, 2006. 175 p. 68. Dastic A. Contenciosul administrativ. Sub red. tiinific a lui B. Negru. Chiinu: S.n., 2007 (F.E.-P.

Tipografia Central). 144 p. 69. Diaconescu M.-B. Controlul judiciar asupra administraiei publice. Autoreferat al tezei de doctor n drept. Chiinu, 2000. 20 p. 70. Diaconu M. Actul administrativ: noiuni generale, particulariti i condiii de legalitate. n: Contribuii tiinifice la edificarea i consolidarea statului de drept conferin tiinific internaional consacrat jubileului de 70 de ani al profesorului universitar Gheorghe Costachi (3 mai 2011, mun. Chiinu). Chiinu: 2011. p. 232-242. 71. Diaconu M. Conceptul de act administrativ. n: Legea i Viaa, 2012, nr. 4. p. 11-14. 72. Diaconu M. Coninutul i particularitile legalitii ca principiu fundamental al administraiei publice. n: Legea i Viaa, 2012, nr. 5. p. 43-48. 73. Diaconu M. Esena i rolul controlului exercitat asupra administraiei publice. n: Revista Naional de Drept, nr. 7, 2011. p. 51-54. 74. Diaconu M. Esena i rolul controlului exercitat asupra administraiei publice. n: Legea i Viaa, 2011, nr. 7, p. 54-57. 75. Diaconu M. Esena i valoarea contenciosului administrativ ntr-o societate democratic. n: Revista Naional de Drept, nr. 9, 2011. p. 58-61.
76. Diaconu M. Formele controlului exercitat asupra administraiei publice i condiiile de eficien a acestuia.

n: Legea i Viaa, nr. 6, 2011. p. 27-30.

77. Diaconu M. Reflecii asupra unor condiii de valabilitate a actului administrativ. n: Legea i Viaa, 2012, nr.

4. p. 34-41.
78. Diaconu M. Unele opinii ale autorilor de specialitate privind contractul administrativ. n: Consolidarea administraiei publice n contextul edificrii statului de drept n Republica Moldova, Materiale ale conferin ei internaionale tiinifico-practice (din 22 mai 2007, Chiinu). Chiinu: AAP, 2007. p. 107-108.

79. Diaconu M. Unele reflecii vizavi de problema controlului legalitii actelor administrative. n: , 2012, nr. 4. p. 55-58. 80. Diaconu M. Viziuni asupra interaciunii dintre personalitate, stat i drept. n: Probleme actuale ale teoriei i practicii administraiei publice prin prisma cercetrilor colaboratorilor Academiei, Materiale ale conferinei teoretico-practice (din 20 mai 2004, Chiinu). Chiinu: AAP, 2004. p. 99-103. 81. Diaconu M. Unele opinii ale autorilor de specialitate privind contractul administrativ. n: Administrarea public n perspectiva integrrii europene, Materiale ale conferinei internaionale tiinifico-practice (din 27-28 octombrie 2006, Chiinu). Chiinu: AAP, 2007. p. 523-526.

189

82. Diaconu M. Funciile i delimitarea nulitii actului juridic de alte situaii de ineficacitate a actului juridic.

83. 84. 85. 86. 87. 88. 89. 90. 91. 92. 93.

n: Probleme actuale ale tiinelor socio-umane n condiiile integrrii europene, Materiale ale conferinei teoretico-tiinifice internaionale din 28 ianuarie 2006. Chiinu: F. E.-P. Tipografia Central, 2006. p. 809-811. Dicionar Explicativ Ilustrat al Limbii Romne. Chinu: Arc, Gunivas, 2007. 2280 p. Douay D., Monique J., Defrenne J. Comunitile locale n sistemul administrativ francez. Paris: Jean Jaures, 1994. 125 p. Drganu T. Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967. Cluj-Napoca: Editura Dacia, 1970. 279 p. Drganu T. Actele de drept administrativ. Bucureti: Editura tiinific, 1959. 298 p. Drganu T. Drept constituional i instituii politice. Vol. I. Bucureti. Lumina Lex, 1998. Drganu T. Cteva reflecii pe marginea recentului proiect de lege a cntenciosului administrativ. n: Revista de Drept Public, 2004, nr. 3. p. 57-65. Drago D. C. Procedura contenciosului administrativ. Bucureti: Editura ALL BECK, 2002. 632 p. Drago D. C. Recursul administrativ i contenciosul administrativ: doctrin, jurispruden i drept comparat. Bucureti: Editura ALL BECK, 2001. 158 p. Drago D., Ranta A. Elemente de drept administrativ. Suport de curs. 2011-2012 (35 p.). [resurs electronic] http://www.apubb.ro/wp-content/uploads/2011/02/C-Actul-administrativ.pdf. Enache M. Controlul parlamentar. Iai: Editura Polirom, 1998. 264 p. Floander I. Realizarea unitii de scop i aciune a autoritilor publice prin intermediul controlului administrativ. Autoreferat al tezei de doctor n drept. Chiinu, 2007. 36 p.

94. Floander I. Realizarea unitii de scop i aciune a autoritilor prin intermediul controlului administrativ.

Tez de doctor n drept. Chiinu, 2007. 157 p. 95. Florea B. Contractul administrativ ca form juridic de prestare a serviciilor publice. Autoreferat al tezei de doctor n drept. Chiinu, 2011. 30 p. 96. Fortsakis Th., Heers M. Comentariul la Legea Republicii Moldova privind contenciosul administrativ. /traducere neoficial/ Comisia European. Strasbourg, 22 aprilie 2003. (10 p.) [resurs electronic] http://www.dejure.md. (accesat la 15.04.2012). 97. Furdui V. Probleme i conflicte juridice actuale din domeniul APL. Chiinu: Editura TISH, 2004. 66 p. 98. Furdui V. Ghidul juridic al alesului local. Chiinu: TISH, 2004. 240 p. 99. Gheorghiu R. Iu. Drept administrativ. Bucureti: Editura Economic, 2005. 632 p. 100. Gheorghiu R. Iu. tiina administraiei. Bucureti: Editura Economic, 2005. 256 p. 101. Ghereg V. Asigurarea legalitii n administraie i condiiile de eficien a controlului administrativ prerogativ mperativ pentru modernizarea administraiei publice din Republica Moldova. n: Administraia public i buna guvernare, Materiale ale sesiunii de comunicri tiinifice, 27-28 octombrie 2007. Chiinu: S.n., 2008 (Tipogr. "Elena-VI" SRL). p. 75-81. 102. Ghereg V. Sisteme de control a activitii administraiei publice centrale. n: Administraia public n perspectiva integrrii europene, materiale ale sesiunii de comunicri tiinifice, 27-28 octombrie, 2006. Chiinu: S.n., 2007 (Tipografia Elena-V.I. SRL). p. 247-255. 103. Grecu R. Stere n lupt pentru drepturile omului. Concepia drepturilor i libertilor omului n opera juridic a lui Constantin Stere. Chiinu: Universul S, 2009. 252 p. 104. Guuleac V. Bazele dirijrii de stat. monografie. Chiinu, 2000. 272 p. 105. Hoan N. Evaziunea fiscal. Bucureti: Editura Tribuna Economic, 1997. 442 p.
106. 107. http://www.europarl.europa.eu/parliament/public/staticDisplay.do?id=49&pageRank=3&language=RO. (accesat la 25.06.2012) Iacub I. Necesitatea obiectiv a controlului n economia de pia. n: Legea i Viaa, 2006, nr. 1. p. 36-38.

108. Iacub I. Noiunea, necesitatea i rolul controlului exercitat asupra administraiei publice. n: Legea i Viaa, 2006, nr. 3. p. 44-47. 109. Informaie privind activitatea instanelor judectoreti n anul 2009. Direcia de generalizare a practicii judiciare i analiz a statisticii judiciare a Curii Supreme de Justiie. [resurs electronic]. http://www.csj.md/content.php?menu=1778&lang=5. (accesat la 12.05.2012) 110. Informaie privind activitatea instanelor judectoreti n anul 2010. Direcia de generalizare a practicii judiciare i analiz a statisticii judiciare a Curii Supreme de Justiie. [resurs electronic]. http://www.csj.md/content.php?menu=1778&lang=5. (accesat la 12.05.2012) 111. Ionescu R. Curs de drept administrativ al R.P.R. Bucureti: Editura de Stat Didactic i Pedagogic, 1960. 690 p. 112. Ionescu R. Drept administrativ. Bucureti: Editura Didactic i Pedagogic, 1970. 482 p.

190

113. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. I. Bucureti: Biblioteca juridic Nemira, 1996. 537 p. 114. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. II. Ediia a III-a restructurat, revizuit i adugit. Bucureti: ALL BECK, 2002. 640 p. 115. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. II. Ediia a IV-a. Bucureti: ALL BECK, 2005. 720 p.
116. Iorgovan A., Moraru I., Mustea D. Legalitatea actelor administrative. Bucureti: Editura Politic, 1985.

117. Iovna I. Drept administrativ i tiina administraiei. Bucureti: Editura Didactic i Pedagogic, 1977. 353 p. 118. Iovna I. Drept administrativ. Vol II. Arad: Servo Sat, 1997. 278 p. 119. Juc V., Toma T. Rolul controlului administrativ n realizarea ordinii juridice n statul de drept. n: Dezvoltarea consituional a Republicii Moldova la etapa actual, Materiale ale conferinei intenaionale tiinifico-practice (din 23-24 septembrie 2004, Bli). Chiinu: S.n., 2004 (F. E.-P. Tipografia Central). p. 324-332. 120. Lavric L. Unele considerente privind instituia rspunderii organelor autoritilor publice pentru prejudiciul patrimonial cauzat prin acte administrative individuale. n: Edificarea statului de drept, Materialele conferinei internaionale tiinifico-practice (Chiinu, 26-27 septembrie 2003). Chiinu: Transparency International Moldova, 2003 (Tipografia Bons Offices). p. 178-182. 121. Lazr R. A. Codificarea soluie necesar i perfect a asigurrii funcionrii principiului legalitii? n: Juridica 2001, nr. 11-12. p. 433-436. 122. Lazr A. R. Din nou despre inexistena actului administrativ. n: Revista de Drept Public, 2007, nr. 4.p. 62-72. 123. Lazr R. A. Legalitatea actului administrativ. Drept romnesc i drept comparat. Bucureti: Editura All Beck, 2004. 124. Legea contenciosului administrativ, nr.793 din 10.02.2000. Publicat n Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.57-58 din 18.05.2000. 125. Legea cu privire la avocaii parlamentari, nr. 1349 din 17.10.1997. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 82-83 din 11.12.1997. 126. Legea cu privire la conflictul de interese, nr. 16 din 15.02.2008. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 72-75 din 13.04.2012. 127. Legea cu privire la petiionare, nr. 190 din 19.07.1994. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 6-8 din 24. 01.2003. 128. Legea cu privire la Procuratur, nr. 294 din 25.12.2008. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 55-56 din 17.03.2009. (cu modificri i completri din 19.12.2011). 129. Legea Curii de Conturi, nr. 261 din 05.12.2008. n Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 237-240 din 31.12.2008. 130. Legea pentru aprobarea Strategiei naionale de descentralizare i a Planului de aciuni privind implemenarea Strategiei naionale de descentralizare pentru anii 2012-2015, nr. 68 din 05.04.2012. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 143-148 din 13.07.2012. 131. Legea privind actele legislative, nr. 780 din 27.12.2001. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 36-38 din 14.03.2002. 132. Legea privind actele normative ale Guvernului i ale altor autoriti ale administraiei publice centrale i locale, nr.317 din 18.07.2003. n: Monitorul Oficial nr. 208-210 din 03.10.2003. 133. Legea privind administraia public local, nr. 436 din 28.12.2006. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 09.03.2007, nr. 32-35. 134. Legea privind calitatea n construcii, nr. 721 din 02.02.1996. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 25 din 25.04.1996. 135. Legea privind transparena n procesul decisional, nr. 239 din 13.11.2008. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 798 din 05.12.2008. 136. Legea cu privire la Guvern, nr. 64 din 31.05.1990. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 131-133 din 26.09.2002. (republicat) (cu modificri i completri pn n 14.06.2012). 137. Legea privind descentralizarea administrativ, nr. 435 din 28.12.2006. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 29-31 din 02.03.2007. 138. Manda C. C. Drept administrativ comparat. Controlul administrativ n spaiul juridic european. Bucureti: Lumina Lex, 2005. 288 p. 139. Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. Ediia a II-a, revzut i adugit. Vol. I. Bucureti: Editura Lumina Lex, 2002. 400 p. 140. Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. Ediia a III-a. Bucureti: Lumina Lex, 2005. 141. Manda C., Manda C. C. Dreptul colectivitilor locale. Bucureti: Lumina Lex, 2002. 418 p. 142. Manda C., Manda C. tiina administraiei. Ediia a III-a. Bucureti: Universul Juridic, 2008.

191

143. Manoliu M. Asigurarea legalitii n administraia de stat. Autoreferatul tezei de doctor n drept. Chiinu, 2008. 26 p.
144. Manoliu M. Asigurarea legalitii n administraia de stat. Tez de doctor n drept. Chiinu, 2008. 186 p. 145. Manoliu M. Eficiena controlului administrativ ca form general a calitii procesului de administrare.

146. 147. 148. 149. 150.

n: Academia de Administrare Public 15 ani de modernizare a serviciul public din Republica Moldova, Materialele conferinei internaionale tiinifico-practice (21 mai 2008, Chiinu). Chiinu: AAP, 2008. p. 321-322. Manta P. Suspendarea, revocarea i anularea actelor administrative. n: Analele Universitii Constantin Brncui din Trgu Jiu, Seria tiine Juridice, 2011, nr. 1. p. 45-56. Mihescu S. Control financiar. Iai: Editura A-92, 1996. Moroiu L. Motivarea actelor normative n dreptul romn i n cel comunitar european. n: Dreptul, 2005, nr. 6. p. 212-221. Miron D. Scurte consideraii privitoare la raportul de tutel administrativ. n: Revista de Drept Public, 2005, nr. 3. Mocanu V. Descentralizarea serviciilor publice: concepte i practici. Chiinu, 2001. 216 p. n: Revista Stiinific a Studenilor n Drept, 2011. [resurs electronic] http://www.drept.unibuc.ro /dyn_doc/publicatii/revista-stiintifica/Legalitatea-si-oportunitatea-actelor-administrative-2011sec.pdf. (accesat 12.05.2012) Mrejeru T. Contenciosul administrativ. Doctrin. Jurispruden. Bucureti: Editura ALL BECK, 2003. 352 p. Neagu L. Suspendarea executrii actului administrativ. Practic judiciar. Bucureti: Editura Hamangiu, 2011. 264 p. Negoi Al. Drept administrativ i tiina administraiei. Bucureti: Atlas Lex, 1993. 266 p. Negoi Al. Drept administrativ. Bucureti: Editura Silvy, 1996. 312 p. Negoi Al. tiina administraiei. Multiplicat. Bucureti: 1972. Negru V. Drept administrativ. Bucureti: Lumina Lex, 2004. 352 p. Negulescu P. Tratat de drept administrativ. Vol. I. Bucurei: Editura Institutului de arte Grafice Marvan, 1934. 631 p. Ni G. Consideraii privind instituia tutelei administrative n sistemul de drept romn. n: Curentul juridic, 2007, nr. 3-4 (30-31). [resurs electronic] http://revcurentjur.ro/arhiva/attachments_200734/recjurid073_410F.pdf. (accesat la 15.03.2012) Obreja E. Sistemul de petiionare: monitorizare i perfecionare. Chiinu: Transparency International Moldova, 2010 (Tipogr. Bons Offices). 136 p.

151. Moraru M. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative. Relaia dintre ele i controlul oportunitii.

152. 153. 154. 155. 156. 157. 158.

159.

160.

161. Orlov M. Contracararea abuzurilor n administraia public. n: Administrarea public: teorii, practice, perspective. Materiale ale conferinei tiinifico-practice din 21 mai 2002. Chiinu: 2002. p. 66-79.

162. Orlov M. Curs de contencios administrativ. Chiinu: Elena-V.I. SRL, 2009. 158 p. 163. Orlov M. Drept administrativ. Chiinu: Editura Epigraf, 2001. 216 p. 164. Orlov M. Justiia administrativ n Republica Moldova. Prile n proces. n: Administraia public n statul de drept, Materiale ale sesiunii de comunicri tiinifice, 27-28 sept. 2008. Chiinu: S.n., 2009 (Tipogr. Elena-V.I. SRL). p. 401-414. 165. Orlov M. Principii i elemente de procedur ale justiiei administrative. n: Administraia public i buna guvernare, Materiale ale sesiunii de comunicri tiinifice, 27-28 octombrie 2007. Chiinu: S.n., 2008 (Tipogr. "Elena-VI" SRL). p. 300-305.
166. Orlov M. Rspunderea administrativ-patrimonial o nou form a rspunderii n dreptul administrativ.

Administraia public: aspecte practico-tiinifice, probleme i perspective, Materialele conferinei tiinifico-practice. Chiinu: CEP USM, 2004.
167. Orlov M., Belecciu t. Drept administrativ (pentru uzul studenilor). Chiinu: Elena - V.I., 2005. 270 p.

168. Orlov M. Fundamente constituionale ale justiiei administrative. n: Probleme actuale ale tiinelor socio-umane n condiiile integrrii europene, Materiale ale conferinei teoretico-tiinifice internaionale din 28 ianuarie 2006. Chiinu: F. E.-P. Tipografia Central, 2006. p. 716-719. 169. Oroveanu M. T. Tratat de drept administrativ. Bucureti: Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, 1998. 420 p. 170. Parlagi A. P., Piu V. Managementul administraiei publice. Vol. II. UEB, 2001. 171. Petrescu R.-N. Drept administrativ. Cluj Napoca: Editura Accent, 2004. 544 p. 172. Petrescu R.-N. Drept administrativ. Vol. II. Cluj-Napoca: Editura CORDIAL LEX, 2001. 288 p. 173. Petrescu R.-N. Drept administrativ. Note de curs. Vol. I. Cluj-Napoca: Editura Cordial Lex, 1994.

192

174. Podaru O. Actul administrativ - form i elemente de form. n: Studia Universitatis Babe-Bolyai Iurisprudentia, nr. 2 din 2007. [resurs electronic] http://studia.law.ubbcluj.ro/articol.php?articolId=263 (accesat la 23.04.2012). 175. Podaru O. Drept administrativ. Vol. I. Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel. Bucureti: Editura Hamangiu, 2010. 432 p. 176. Podaru O. n cutarea autorului actului administrativ (I) eseu asupra competenei organelor administrative. n: Revista de Drept Public, 2008, nr. 2. p. 12-31.
177. Popa E. Mari instituii ale dreptului administrativ. Curs universitar. Bucureti: Lumina Lex, 2002. 472 p.

178. 179. 180. 181. 182. 183. 184. 185. 186. 187. 188. 189. 190. 191. 192. 193.

Popa N. Teoria general a dreptului. Bucureti, 1992.

Popa M. M. Identitatea legislativ a contenciosului romn. n: Revista de Drept Public, 2007, nr. 4. p. 41-49.

194. 195.

Popa V. Leciile descentralizrii. Chiinu: TISH, 2003. 32 p. Popa V. Dreptul public. Chiinu, 1998. 460 p. Popescu C. L. Autonomia local i integrarea european. Bucureti: Editura All Beck, 1999. 346 p. Popescu-Slniceanu I., Puc A., Enescu C. I., Petrovszki D. M. Drept administrativ. Vol. II. Galai: Editura Universitar Danubius, 2009. Preda M. Curs de drept administrativ. Partea general. Bucureti: Casa editorial Calistrat Hoga, 1995. 190 p. Preda M. Drept administrativ. Partea general. Ediia a III-a. Bucureti: Lumina Lex, 2004. Preda M. Drept administrativ. Partea general. Ediie revzut i actualizat. Bucureti: Editura Lumina Lex, 2000. 400 p. Priscaru V. I. Actele i faptele de drept administrativ. Bucureti: Lumina Lex, 2001. 404 p. Priscaru V. I. Contenciosul administrativ romn. Bucureti: Editura All, 1994. 468 p. Prisacaru V. I. Tratat de drept administrativ romn. Partea general. Ediia a III-a (revzut i adugit de autor) Bucureti: Lumina Lex, 2002. 916 p. Priscaru V. I. Tratat de drept administrativ. Partea general. Ediia a II-a, revzut i adugit. Bucureti: Editura All, 1996. 601 p. Pupzan Cl. Modaliti de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative. n: Analele Stiinifice ale Universitii Al. I. CUZA, Iai. Tomul LIV, Stiine Juridice, 2008. p. 123-137. Railean P. Controlul judiciar garanie fundamental a legalitii n statul de drept. n: Revista Naional de Drept, 2010, nr. 9-10. p. 124-126. Raportul privind efectuarea controlului administrativ al legalitii actelor autoritilor administraiei publice locale n anul 2011. Chiinu, 2012. [resurs electronic] http://www.cancelaria.gov.md/public/files/cancelaria/Raport_text_final.pdf (accesat la 11.05.2012). Rarincescu C. G. Contenciosul administrativ romn. Bucureti: Lumina Lex, 1936. 471 p. Raa S. Forme de control al activitii autoritilor administraiei publice i interferena lor n procesul de administrare. n: Administrarea Public, 2011, nr. 2. p. 120-124.

196. Regulamentul Comisiei Naionale de Integritate, Anexa nr. 1 la Legea cu privire la Comisia Naional de Integritate, nr. 180 din 19.12.2011. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 1-6 din 06.01.2012.

197. Regulamentul Inspeciei de Stat n Construcii, Anexa nr. 2 la Hotrrea Guvernului cu privire la controlul de stat al calitii n construcii, nr. 360 din 25 iunie 1996. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 49-50 din 25.07.1996 198. Rusu I. Drept administrativ. Bucureti: Lumina Lex, 2001. 414 p. 199. Rusu V. Aspecte legale privind asigurarea activitii autoritilor administraiei publice locale n condiiile descentralizrii i autonomiei locale. n: Administraia public: aspecte practicotiinifice, probleme i persoective, Materiale ale conferinei internaionale tiinifico-practice din 30 ianuarie 2004. Chiinu: CEP USM, 2004. p. 75-85. 200. aguna D. D. Drept financiar i fiscal. Bucureti: Editura ALL BECK, 2003. 624 p. 201. Santai I. Drept administrativ i tiina administraiei. vol. II. Cluj-Napoca: Editura RISOPRINT, 2002.
202. Sava C. Drept administrativ. Suport de curs. Constana: Editura Fundaiei Andrei aguna, 2007. 189 p.

203. Sci O. Executarea i controlul actelor administraiei publice locale n statul de drept. n: Academia de Administrare Public 15 ani de modernizare a serviciului public din Republica Moldova. Materialele conferinei international tiinifico-practice, 21 mai 2008. Chiinu: AAP. p. 296-297. 204. Smboteanu A. Controlul component de reformare a administraiei publice. n: Administrarea public, 1997, nr. 1. 205. Starea legalitii i ordinii de drept n Republica Moldova pentru anul 2011. Raportul procurorului general. Chiinu, 2012. [resurs electronic] http://www.procuratura.md/file/RAPORT%202011.pdf (accesat la 12.04.2012).

193

206. Starea legalitii i ordinii de drept n Republica Moldova pentru anul 2010. Raportul procurorului general. Chiinu, 2011. [resurs electronic] http://www.procuratura.md/file/4.Raport%202010.pdf (accesat la 12.04.2012) 207. Tarangul E. D. Tratat de drept administrativ romn. Cernui: Editura Glasul Bucovinei, 1944. 685 p. 208. Tarhon Gh. Consideraii n legtur cu teoria nulitii actelor juridice n dreptul administrativ. n: Justiia nou, 1966, nr. 6. p. 19-32. 209. Tatarov S. Unele prerogative ale executivului central privind controlul administrativ al activit ii autoritilor administraiei publice centrale i locale. n: Administraia public: aspecte practicotiinifice, probleme i perspective, Materiale ale conferinei internaionale tiinifico-practice din 30 ianuarie 2004. Chiinu: CEP USM, 2004. p. 36-43. 210. Tatarov S. Tipologia administraiei publice centrale i unele aspecte de reformare. n: Probleme actuale ale tiinelor socio-umane n condiiile integrrii europene, Materiale ale conferinei teoreticotiinifice internaionale din 28 ianuarie 2006. Chiinu: F. E.-P. Tipografia Central, 2006. p. 53-56. 211. Tatarov S. Controlul administrativ exercitat de executivul central asupra activit ii autoritilor administraiei publice locale n Republica Moldova. Autoreferat al tezei de doctor n drept. Chiinu, 2005. 26 p. 212. Tatarov S. Controlul administrativ exercitat de executivul central asupra activitii autoritilor administraiei publice locale n Republica Moldova. Tez de doctor n drept. Chiinu, 2005. 163 p. 213. Teodorescu A. Tratat de drept administrativ. Vol. I. Bucureti: Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A, 1929. 122 p. 214. Trilescu A. A. Predictibilitatea normelor i stabilitatea raporturilor juridice componente ale legalitii actelor administrative. n: Curentul juridic, Anul IX, nr. 1 (44), 2011. p. 106-117. 215. Trilescu A. Actele administraiei publice locale. Bucureti: Ed. All Beck, 2002. 270 p. 216. Trilescu A. Drept administrativ. Ediia a II-a. Bucureti: Editura C. H. Beck, 2005. 416 p. 217. Trilescu A. Drept administrativ. Ediia a III-a. Bucureti: Editura C. H. Beck, 2008. 374 p. 218. Trilescu A. Unele consideraii referitoare la necesitatea unei mai stricte delimitri a nulitilor n dreptul administrativ. n: Dreptul, 2001, nr. 12. p. 83-87. 219. Trilescu A. Controverse n legtur cu controlul judectoresc special al actelor administrative. n: Dreptul, 2009, nr. 11. p. 121-129. 220. Trilescu A., Trilescu A. A. Unele controverse n domeniul excepiei de nelegalitate n lumina Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. n: Dreptul, 2011, nr. 6. p. 162-175. 221. Tratatul de la Lisabona 2007/C 306/01 (de modificare a Tratatului privind Uniunea European i a Tratatului de Instituire a Comunitii Europene), semnat la 13 decembrie 2007. [resurs electronic] [text integral] http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:306:SOM:RO:HTML. (accesat la 26.04.2012) 222. Valah C. Controlul financiar parlamentar. n: Revista Naional de Drept, 2003, nr. 3. p. 49-50. 223. Vedina V. Drept administrativ i instituii politico-administrative. Manual practic. Bucureti: Lumina Lex, 2002. 656 p. 224. Vedina V. Drept administrativ. Ediia a II-a revzut i actualizat. Bucureti: Editura Universul Juridic, 2006. 225. Vedina V. Introducere n dreptul contenciosului administrativ. Bucureti: Editura Fundaiei Romnia de Mine, 1999. 140 p. 226. Vida I. Puterea executiv i administraia public. Bucureti: Editura Monitorul Oficial, 1994. 198 p. 227. Vida I. Manual de legistic formal. Introducere n tehnica i procedura legislativ. Bucureti: Editura Lumina Lex, 2006. 316 p. 228. Viorescu R. Drept administrativ i administraie public. Suceava: Editura Universitii tefan cel Mare din Suceava, 2006. 229. Vian L. Necesitatea codificrii normelor de procedur administrativ. n: Revista de Drept Public, 2005, nr. 2. p. 48-78. 230. Vian L. Principiul motivrii n materia procedurii administrative. Aspecte de drept comparat. n: Revista de Drept Public, 2005, nr. 4. p. 24-39. 231. Voinea R. Tutela administrativ exercitat de prefect. n. Revista de tiine Juridice, 2005, nr. 3-4. p. 156-160. 232. Zubco A. Rolul controlului administrativ asupra activitii autoritilor administraiei publice locale n Republica Moldova. n: Moldoscopie (Probleme de analiz politic), nr. 3 (XLII), 2008. p. 7-21. 233. Zubco V., Pascari A., Creang I., Cobneanu V. Ghidul ceteanului n contenciosul administrativ. Chiinu: Ulysse, 2003. 231 p. 234. Zubco V., Pascari A., Creu Gh. Contenciosul administrativ. Chiinu: Cartier, 2004. 332 p.

194

Surse n limba francez: 235. Laubadere A. Manuele de droit administratif. Ed. 12. Paris, 1982. 420 p. 236. Auby J. M. Droit public. Tome I. Theorie generale de LEtat et Droit Constitutionnel. Droit Administrative 3eme edition. Colection Collectivites Terntonales, Dinge par JACQUES MOREAU. Paris: Economica, 1995. 681 p. 237. Auby J. M., Bandet P., Boutet L., Buch H. Traite de science administrative. Paris: La Haye, Mounton&Co, 1996, p. 845 p. 238. Brabant G., Questiaux N., Wiener C. Le contrle de ladministration et la protection des citoyens (tude comparative). Paris: Editions Cujas, 1973. 325 p. 239. Brewer-Carias A. R. Les principes de la procedure administrative non contentieuse. Etudes de droit compare (France, Espagne, Amerique Latine). Collection Science et Droit Administratif. Paris: Economica, 2001. p. 161-272. 240. Chapus R. Droit administratif gnral. Tome 1. 15e dition. Paris: Editions Montchrestien E.J.A., 2001. 1428 p. 241. Dabbasch Ch. Institutions et droit administratif: Laction et le controle de ladministration . Paris: Presses Univ. de France, 1986. 687 p. 242. Darcy G., Paillet M. Contentieux administrative. 3e edition. Paris: Editions Dalloz, Armand Colin, 2000. 288 p. 243. Dupuis G. La prsentation de l'acte administrative. n: G. Dupuis (coord.) Sur la forme et la procdure de l'acte administrative. Paris: Economica, 1978. 244. Dupuis G., Gudon M.-J., Chrtien P. Droit administratif. Paris: dition Dalloz, 2004. 264 p. 245. Gaudemet Y. Trait de droit administratif. Tome I Droit administratif general, 16-e edition. Paris: LGDJ, 2001. 918 p. 246. Lang Agathe Van, Gondouin Genevive, Inserguet-Brisset Vronique, Dictionnaire de droit administratif. 2e edition. Paris: Editions Dalloz, Armand Collin, 1999. 303 p. 247. Lombard M. Droit administratif. 3e edition. Paris: Editions Dalloz, 1999. 350 p. 248. Recommandation CM/Rec(2007)7 du Comit des Ministres aux Etats membres relative une bonne administration (adopte par le Comit des Ministres le 20 juin 2007, lors de la 999bis runion des Dlgus des Ministres). [resurs electronic] https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1155899&Site=CM (accesat la 12.05.2012) 249. Recommendation Rec(2004)20 of the Committee of Ministers to member states on judicial review of administrative acts (Adopted by the Committee of Ministers on 15 December 2004 at the 909th meeting of the Ministers' Deputies). [resurs electronic] https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=802925&Site=CM (accesat la 12.05.2012). 250. Rivero J., Waline J. Droit administratif. 18-e dition. Paris: Dalloz, 2000. 540 p. 251. Rivero J., Waline J. Droit administratif. 17-e edition. Paris: Dalloz, 1998. 522 p. 252. Schwarze J. Droit administratif europen. Vol I. Bruxelles: Office des publications officielles des Communauts europennes, Bruylant, 1994. 253. Seiller B. Droit administratif. Tome 2 - L'action administrative. Paris: Flammarion, 2001. 356 p. 254. Waline M. Droit administratif. Ed. 9eme. Paris, 1963. 936 p. 255. Ziller J. Administrations compares. Les systmes politico-administratifs de lEurope des Douze. Paris: ditions Montchrestien, 1993. 511 . Surse n limba rus:
256. . . . . .: , 2003. 397 p.
257. . . . . . . : , 2000. 728 p.

258. : . .. - 2-, . . : , 2005. 703 p. 259. . ., . ., . . . , 2003. 608 p.

260. . ., . ., . . . . : -, 2001. 592 p.

261. . . : . : , 1999. 368 p.

195

262. . ., . ., . . . : , 2002. 288 p. 263. .. . . : . -, 1970. 108 p. 264. . ., . . . . . . . : , 2003. p. 40-56. 265. . ., . . . : , 2001. 624 p. 266. . . . K: lena-VI SRL, 2007. 464 p. 267. . : . , 2011, nr. 2. . 47-54. 268. . ., . ., . . : . , 2002. 471 p.
269. . . . . . 3-, . . :

, 2002. 468 p.
270. . B. ( ).

. , 2005. 200 p.
271. . . : .

272. 273. 274. 275.

. , 2005. 29 p. . . . --: , 2005. 346 p. . ., . . . - . , 1999. 381 p. . . 2009, nr. 3. p. 3-11. . . . : . . . .. . 14: . 2002. p. 191-210.

196

DECLARAIA PRIVIND ASUMAREA RSPUNDERII Subsemnatul, declar pe proprie rspundere c materialele prezentate n teza de doctor se refer la propriile activiti i realizri, n caz contrar urmnd s suport consecinele, n conformitate cu legislaia n vigoare.

Diaconu Mihail ______________

Data: _________

197

CURRICULUM VITAE Numele:

Prenumele: Anul naterii: Adresa:

Diaconu Mihail 06.11.1973

str. A. Doga 36, ap. 43, Chiinu, RM judector, Judectoria Buiucani, mun.Chiinu

Locul de munc: Activiti:

Studii:

Limbi cunoscute: Opiuni:

De la 01.10.1999 consultant superior al Direciei generalizare a practicii i analiz a statisticii judiciare a Curii de Apel a Republicii Moldova. De la 01.09.1999, prin cumul, lector la Catedra de drept a Colegiului de Agrobusiness i la Universitatea de Studii Aplicative Integrate De la 01.09.2001, prin cumul, lector asistent la Catedra tiine juridice a Academiei de Administrare Public de pe lng Guvernul RM. Din luna iunie 2003 consultant principal n Direcia Gref/secia penal a Curii Supreme de Justiie a Republicii Moldova. La 17 iunie 2004, prin decretul Preedintelui Republicii Moldova, nr. 1863III, este numit judector la Judectoria Buiucani, mun. Chiinu. La 21.04.2009, prin decretul Preedintelui Republicii Moldova, nr. 2203-IV, este numit judector pn la atingerea plafonului de vrst. De la 01.09.94 01.07.1999 student la Facultatea de Drept a Universitii de Stat din Moldova, secia zi. Absolvent, liceniat n drept. De la 1.09.91 01.07.94 student la Colegiul Electromecanic, mun. Chiinu, secia zi. Absolvent, tehnician electronist. Actualmente, finisat studiile de doctorat la Academia de Administrare Public de pe lng Preedintele Republicii Moldova. Teza de doctor Controlul legalitii actelor administrative, consultant tiinific Nicolae Romanda, doctor n drept, prof.universitar. romna, rusa, franceza Microsoft Windows, Microsoft Word, Microsoft Excel cstorit, doi copii.

Date personale:

198

Lucrri tiinifice: Articole publicate n reviste: 1. Diaconu M. Esena i valoarea contenciosului administrativ ntr-o societate democratic. n: Revista Naional de Drept, nr. 9, 2011. p. 58-61. 2. . : . n: , 2, 2011. . 47-54. 3. Diaconu M. Esena i rolul controlului exercitat asupra administraiei publice. n: Revista Naional de Drept, nr. 7, 2011, p. 51-54. 4. Diaconu M. Formele controlului exercitat asupra administraiei publice i condiiile de eficien a acestuia. n: Legea i Viaa, nr. 6, 2011, p. 27-30. 5. Diaconu M. Esena i rolul controlului exercitat asupra administraiei publice. n: Legea i Viaa, 2011, nr. 7, p. 54-57. 6. Diaconu M. Reflecii asupra unor condiii de valabilitate a actului administrativ. n: Legea i Viaa, 2012, nr. 4. p. 34-41. 7. Diaconu M. Conceptul de act administrativ. n: Legea i Viaa, 2012, nr. 3. p. 11-14. 8. Diaconu M. Coninutul i particularitile legalitii ca principiu fundamental al administraiei publice. n: Legea i Viaa, 2012, nr. 5. p. 43-48. 9. Diaconu M. Unele reflecii vizavi de problema controlului legalitii actelor administrative. n: , 2012, nr. 4. p. 55-58. Materiale ale comunicrilor prezentate la foruri tiinifice: 1. Diaconu M. Actul administrativ: noiuni generale, particulariti i condiii de legalitate. n: Contribuii tiinifice la edificarea i consolidarea statului de drept, conferin tiinific internaional consacrat jubileului de 70 de ani al profesorului universitar Gheorghe Costachi (3 mai 2011, mun. Chiinu). Chiinu: 2011. p. 232-242. 2. Diaconu M. Viziuni asupra interaciunii dintre personalitate, stat i drept. n: Probleme actuale ale teoriei i practicii administraiei publice prin prisma cercetrilor colaboratorilor Academiei, Materiale ale conferinei teoretico-practice (din 20 mai 2004, Chiinu). Chiinu: AAP, 2004. p. 99-103. 3. Diaconu M. Unele opinii ale autorilor de specialitate privind contractul administrativ. n: Consolidarea administraiei publice n contextul edificrii statului de drept n Republica Moldova, Materiale ale conferinei internaionale tiinifico-practice (din 22 mai 2007, Chiinu). Chiinu: AAP, 2007. p. 107-108. 4. Diaconu M. Unele opinii ale autorilor de specialitate privind contractul administrativ. n: Administrarea public n perspectiva integrrii europene, Materiale ale conferinei internaionale tiinifico-practice (din 27-28 octombrie 2006, Chiinu). Chiinu: AAP, 2007. p. 523-526. 5. Diaconu M. Funciile i delimitarea nulitii actului juridic de alte situaii de ineficacitate a actului juridic. n: Probleme actuale ale tiinelor socio-umane n condiiile integrrii europene, Materiale ale conferinei teoretico-tiinifice internaionale din 28 ianuarie 2006. Chiinu: F. E.-P. Tipografia Central, 2006. p. 809-811. Date de contact: Domiciliu: str. A. Doga 36, ap. 43, Chiinau, RM Telefon: 069235949 e-mail: diaconu@mail.ru

199